Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

32 861

Beleidsdoorlichting Infrastructuur en Milieu

Nr. 17

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 februari 2016
In het kader van artikel 20 en 21 van de Comptabiliteitswet 2001 bied ik u
hierbij de resultaten aan van de in de begroting 2015 geprogrammeerde
beleidsdoorlichting geluid. Het RIVM heeft de beleidsdoorlichting geluid
uitgevoerd. Prof. dr. Bert van Wee van de Technische Universiteit Delft
heeft als onafhankelijke deskundige een kwaliteitsoordeel gegeven over
de doorlichting.
Door het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu
wordt nagegaan of de met de Staten-Generaal afgesproken beleidssturing
doel treft en of dit doelmatig plaatsvindt. In de beleidsreactie wordt
ingegaan op de aanbevelingen van de onderzoekers.
U treft de volgende bijlagen aan:
• Beleidsdoorlichting1
• Beleidsreactie
• Kwaliteitsoordeel over de beleidsdoorlichting en een toelichting op
betrokkenheid en inbreng bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting van de onafhankelijke deskundige zoals voorgeschreven in
artikel 3 lid 5 van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE)2
Ik verwacht u hiermee voldoende te hebben ingelicht.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
S.A.M. Dijksma

1
2

kst-32861-17
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 861, nr. 17

1

Bijlage

Beleidsreactie beleidsdoorlichting artikel 20 van hoofdstuk XII
van de Rijksbegroting
In de rijksbegroting is voor 2015 een beleidsdoorlichting geluid (begrotingsartikel 20) opgenomen. Deze heeft met name betrekking op de
middelen voor de lokale sanering van wegverkeerslawaai. Hiervoor is
gekozen omdat dit de grootste kostenpost voor geluid is uit het begrotingsartikel, zoals ook is aangegeven in de brieven aan de Kamer van
19 december 2014 (Kamerstuk 32 861, nr. 6) en 11 mei 2015 (Kamerstuk
32 861, nr. 10). De saneringsregeling van verkeerslawaai voor rijks- en
spoorwegen is ondergebracht in het MIRT en loopt mee in de doorlichting
van de begrotingsartikelen 14 voor wegen en 16 voor spoor.
Beleidsdoorlichting RIVM
De beleidsdoorlichting beschrijft de operationele doelstelling voor de
sanering van verkeerslawaai als het uitvoeren en afronden van de lokale
saneringsopgave. I&M heeft hiervoor als beleidsindicator het aantal
gesaneerde woningen per jaar. Per 1 januari 2009 is de totale saneringsopgave vastgesteld op bijna 400.000 woningen bij gemeentelijke en
provinciale wegen, waarvan er vanaf 2015 nog 274.000 resteren.
Het RIVM stelt dat het geluidbeleid en de saneringsoperatie als onderdeel
daarvan niet structureel op doeltreffendheid en doelmatigheid zijn
geëvalueerd. De oorzaak hiervan ligt zowel in het ontbreken van
benodigde broninformatie (bijvoorbeeld geen verantwoordingsplicht van
gemeenten), als het ontbreken van evaluatierapporten. Ten aanzien van de
doeltreffendheid stelt het RIVM dat de initiële doelstelling niet is behaald
vanwege onder meer een oorspronkelijk te lage inschatting van het aantal
te saneren woningen. In het onderzoek wordt aangemerkt dat de sanering
van woningen langs lokale wegen kosteneffectief blijkt in vergelijking met
sanering langs rijks- en spoorwegen.
Doeltreffendheid van de lokale sanering
De lokale sanering van wegverkeerslawaai is in de periode 2005–2014
bekostigd uit twee geldstromen, te weten de Subsidieregeling sanering
verkeerslawaai (€ 37 mln over 10 jaar) en het Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing (ISV) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
(€ 288 mln over 10 jaar). Het RIVM concludeert dat de sanering van het
verkeerslawaai per 2015 voor 39 tot 44% is uitgevoerd. In ieder geval 39%
van de voorraad aan te saneren locaties is gesaneerd, en naar schatting is
in het kader van het ISV nog eens 5% gesaneerd. Hierbij heeft het RIVM
naar de totale saneringsvoorraad inclusief die bij rijks- en spoorwegen
gekeken. Op grond van de tabel onder «Achtergrondinformatie» kan
afgeleid worden dat de sanering voor gemeentelijke en provinciale wegen
voor 26 (zonder ISV-sanering) tot 34% (met ISV-sanering) is afgerond. De
beleidsdoorlichting geeft verder aan dat uit onderzoek blijkt dat saneringsmaatregelen een positief effect op de hinder hebben.
De saneringsmaatregelen hebben geleid tot een geluidreductie bij
woningen, in lijn met de wettelijke doelen van de saneringsoperatie. Bij
een saneringsproject laat een gemeente vooraf een akoestisch onderzoek
uitvoeren en het Bureau Sanering Verkeerslawaai (BSV) toetst dan of de
woning behoort tot de saneringsopgave en of het akoestisch onderzoek
voldoet aan de wettelijke eisen. Als het akoestisch onderzoek en de
subsidieaanvraag voldoen aan de wettelijke eisen, waaronder de eisen
van soberheid en doelmatigheid, verleent BSV een beschikking op grond
van de subsidieregeling en keert het subsidiegeld uit. Voor woningen die
gesaneerd zijn met gevelisolatie, worden bij de sanering steekproefsge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 861, nr. 17

2

wijze metingen verlangd van de behaalde geluidreductie. Op deze manier
is verzekerd dat de gesaneerde woningen bij de saneringsopgave horen
en dat bij de uitvoering van een saneringsproject aan de wettelijke
geluidnormen is voldaan. Voor het ISV-budget was deze controle niet
mogelijk wegens het ontbreken van een verantwoordingsplicht voor
gemeenten op woningniveau.
Doelmatigheid van de lokale sanering
In de beleidsdoorlichting wordt geconstateerd dat de saneringsregeling
veel elementen bevat die sturen op doelmatigheid. Daarbij geeft het RIVM
aan dat de saneringskosten per woning voor de lokale sanering lager
liggen dan voor de sanering bij rijks- en spoorwegen en bij Schiphol. Dit is
mogelijk te verklaren uit het feit dat bij de lokale sanering verkeerslawaai
een andere mix aan maatregelen kosteneffectief is (vooral bronmaatregelen: stille wegdekken en verkeersmaatregelen) dan bij de sanering bij
rijks- en spoorwegen (vaak geluidschermen) en bij vlieglawaai (alleen
gevelisolatie mogelijk).
Besparingsopties
Waar het gaat om besparingsopties geeft de beleidsdoorlichting de
volgende mogelijkheden:
•

•

•

Versterking van het bronbeleid, want bronmaatregelen zijn kosteneffectiever dan saneringsmaatregelen; de besparingen die daarmee
bereikt zouden kunnen worden zijn sterk afhankelijk van de daadwerkelijke reducties.
Temporiseren. In feite heeft per 2015 al een reductie van 35% op het
saneringsbudget plaatsgevonden doordat het ISV-budget voor een
belangrijk deel is vervallen; het gevolg hiervan is dat de sanering 10
jaar langer zal duren. Nog eens 20% korten levert een nog 12 jaar
langere doorlooptijd op.
Opties specifiek gericht op de uitvoering van de sanering:
– Een deel van de sanering laten vervallen, bijvoorbeeld de locaties
waar de geluidhinderreductie per euro het laagst is of waar de
geluidbelasting het laagst is.
– Een deel van de kosten bij andere partijen leggen, zoals gemeenten
of eigenaars.
– Efficiënter uitvoeren, bijvoorbeeld meer en scherpere normbedragen, sterkere regie, grotere projecten, en/of gevelmaatregelen altijd
combineren met thermische isolatie.

Aanbevelingen
De aanbevelingen van het RIVM zijn:
1.
2.
3.

eind- en tussendoelen te stellen voor de resterende sanering op basis
van de resterende saneringsopgave en nader inzicht in de kosten;
nader onderzoek te doen naar de effecten van interventies (saneringsmaatregelen) op de geluidhinder en/of andere gezondheidseffecten;
ten behoeve van toekomstige doorlichtingen tijdig evaluaties van het
beleid uit te voeren.

Beleidsreactie
Geconstateerd moet worden dat deze saneringsoperatie al lang loopt en
dat afronding daarvan gegeven de beschikbare middelen nog tientallen
jaren zal gaan duren. Tegelijkertijd is het zo dat er nu geen volledig beeld
gegeven kan worden van de voortgang die de afgelopen periode is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 861, nr. 17

3

geboekt. Dit is het gevolg van het ontbreken van een verantwoordingsplicht in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing. Wel
is een schatting gemaakt van het aantal woningen dat op basis van dat
budget is gesaneerd. In 2016 zal samen met gemeenten in kaart worden
gebracht hoeveel woningen in de periode 2002–2014 met ISV-geld
daadwerkelijk zijn gesaneerd.
Voor het deel van de sanering dat is bekostigd uit de Subsidieregeling
sanering verkeerslawaai is een oordeel wel goed mogelijk. Voor dat deel
zie ik de saneringsoperatie langs gemeentelijke en provinciale wegen als
doeltreffend en doelmatig. Hiermee is 26% van de totale voorraad te
saneren woningen gesaneerd. Op basis van schattingen voor de
ISV-sanering is in totaal 34% van de totale voorraad gesaneerd. De
saneringsmaatregelen hebben geleid tot een geluidreductie bij woningen
en daarmee tot een reductie van het aantal gehinderden. Daarbij bevat
deze subsidieregeling veel elementen die sturen op doelmatigheid.
Uit de beleidsdoorlichting blijkt dat de aanleiding voor het voeren van
(sanerings)beleid voor geluid nog onverminderd van kracht is. Er is nog
steeds sprake van veel situaties met een te hoge geluidbelasting. Uit
onderzoek blijkt dat langdurige blootstelling aan dergelijke hoge geluidniveaus naast ernstige hinder ook gezondheidsschade kan veroorzaken. De
saneringsoperatie blijft echter omvangrijk ten opzichte van het jaarlijks
beschikbare budget. Het ISV is per 1 januari 2015 gestopt zodat alle
saneringen op basis van de subsidieregeling moeten worden bekostigd.
Per 1 januari 2015 ging het nog om in totaal 274.000 te saneren woningen.
Volgens het RIVM duurt de sanering met de huidige budgetten en
uitgangspunten tot ca. 2060. Ik wil de mogelijkheden bezien om dit te
versnellen en betrek daarbij graag de besparingsopties en de aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting.
Deze besparingsopties betreffen 1) inzet op Europees bronbeleid, 2)
temporisering van de sanering en 3) enkele specifieke efficiency opties.
Het is van belang dat blijvend wordt ingezet op Europees bronbeleid,
maar daarbij moet opgemerkt worden dat het Europese bronbeleid tot nu
toe slechts beperkt effect heeft opgeleverd. Ook ligt de prioriteit in het
geluidbeleid altijd bij maatregelen aan de bron. Zo is de wettelijk
geregelde prioriteitsvolgorde bij sanering thans eerst bronmaatregelen
(stille wegdekken en verkeersmaatregelen), dan overdrachtsmaatregelen
(geluidschermen) en vervolgens gevelisolatie en bestemmingswijziging.
Temporisering is geen optie. Met het huidige budget en kaders loopt de
saneringsoperatie al tot 2060 terwijl geluidhinder gepaard gaat met
nadelige gezondheidseffecten.
Bij de uitvoering van de sanering wordt ook nu al nadrukkelijk gestuurd
op efficiency. De beleidsdoorlichting noemt enkele mogelijkheden om nog
verder te sturen op efficiency, maar geeft ook aan dat de besparingen
hierdoor waarschijnlijk niet groot zullen zijn.
Vermindering van de totale kosten die gemoeid zijn met de sanering is
mogelijk indien de wettelijke uitgangspunten daarvan gewijzigd worden.
In het kader van de totstandkoming van de Omgevingswet zullen de
kaders voor de geluidsanering in overleg met IPO en VNG opnieuw
vastgesteld worden. Ook breder zal worden bekeken in hoeverre het
mogelijk is om tot een versnelde oplossing van het probleem van te hoge
geluidbelastingen bij woningen te komen. Het ligt hierbij voor de hand om
de geluidproblematiek lokaal te bezien vanuit een visie op de bredere
leefomgevingskwaliteit, waarbij ook het vraagstuk van energiebesparing
en daarmee samenhangende isolatieprogramma’s een belangrijke rol
speelt. Teneinde de kansen in beeld te krijgen zal in 2016 een hierop
gerichte pilot uitgevoerd worden in het kader van het Programma Slimme

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 861, nr. 17

4

en Gezonde Stad. De ervaringen uit deze pilot kunnen waar mogelijk
eveneens worden meegenomen in de genoemde herziening.
De aanbevelingen van het RIVM betreffen 1) het stellen van eind- en
tussendoelen voor de resterende sanering, 2) nader onderzoek naar de
effecten van interventies (saneringsmaatregelen) op de geluidhinder en/of
andere gezondheidseffecten en 3) uitvoeren van tijdige evaluaties ten
behoeve van toekomstige doorlichtingen.
Het bestaande saneringsbeleid kent wel een tussendoel voor het urgente
deel van de sanering (afronding in 20233), maar niet voor de totale
sanering. Het nieuwe saneringsbeleid onder de Omgevingswet zal een
einddoel stellen voor de totale saneringsoperatie op basis van de jaarlijks
beschikbare budgetten, historische kosten en aanpassingen van het beleid
die zullen leiden tot meer kosteneffectiviteit. Overwogen zal worden om
nieuwe tussendoelen te stellen gezien de nog te verwachten lange
doorlooptijd van decennia.
Wat betreft de tweede aanbeveling kan vermeld worden dat er in opdracht
van I&M een onderzoeksprogramma bij het Expertisecentrum Geluid van
het RIVM loopt, waarvan het meten van geluid en geluidhinder een
belangrijk onderdeel is. Er zal worden bezien in hoeverre en op welke
wijze de outcome van interventies, in termen van de mate van gepercipieerde geluidshinder, kan worden meegenomen in het RIVM-programma.
Teneinde tenslotte bij een volgende beleidsdoorlichting de benodigde
gegevens volledig beschikbaar te hebben zijn en worden enkele acties in
gang gezet. Om beter zicht te krijgen op het ISV -deel wordt in 2016
samen met gemeenten in kaart gebracht hoeveel woningen in de periode
2002–2014 met ISV-geld daadwerkelijk zijn gesaneerd. De voortgang van
het saneringsbeleid wordt bovendien blijvend gemonitord. Gegevens
hiervoor zijn in voldoende mate beschikbaar bij het Bureau Sanering
Verkeerslawaai. Bij een saneringsproject worden de actuele geluidbelastingen in kaart gebracht en de te behalen geluidreductie bepaald. Op
projectniveau beschikt BSV over gegevens van de gerealiseerde reducties
van de geluidbelasting en de kosten van de getroffen maatregelen. Er zal
voor worden gezorgd dat van deze gegevens een analyse beschikbaar is
als input voor een volgende beleidsdoorlichting.
Het ontbreken van goede gegevens over de resultaten die bereikt zijn
onder ISV verhindert een onverkort positief oordeel over doelmatigheid
en doeltreffendheid van de saneringsoperatie in de afgelopen periode. De
conclusies van het RIVM over de beschikbaarheid van informatie over
doeltreffendheid en doelmatigheid leiden tot een aantal acties om de
informatievoorziening te verbeteren. Dit moet leiden tot effectiever beleid
en een volledigere beleidsdoorlichting in de toekomst. Daar waar de
gegevens aanwezig zijn is dit oordeel wel positief, maar versnelling van
afronding van de sanering acht ik wenselijk. De beleidsdoorlichting bevat
enkele waardevolle opties om te komen tot besparing alsmede een aantal
aanbevelingen. Deze zullen betrokken worden bij de herziening van de
regelgeving in het kader van de Omgevingswet. In dat kader zullen ook
mogelijkheden om tot een versnelling te komen worden bezien.

3

Deze doelstelling is vastgelegd in de begrotingsstaat van het Ministerie van VROM voor 2009
(Kamerstuk 31 700-XI, nr. 2).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 861, nr. 17

5

Achtergrondinformatie
Kader voor de beleidsdoorlichting
De beleidsdoorlichting heeft betrekking op artikel 20 van de begroting, dat
gaat over het geluidbeleid en het luchtkwaliteitsbeleid. Een beleidsdoorlichting luchtkwaliteit staat gepland voor 2017, luchtvaartgeluid valt onder
beleidsartikel 17 en daarmee geen onderwerp van de beleidsdoorlichting.
Het geluidbeleid kent drie pijlers:
1.
2.

3.

Aanpak aan de bron (bronbeleid): het stiller maken van wegdekken,
rails, voertuigen en toestellen.
Preventie: bij aanleg en wijziging van infrastructuur en bij ruimtelijke
ontwikkelingen vindt een toets plaats aan de geluidnormen, en
wanneer die worden overschreden, worden de plannen aangepast
en/of worden maatregelen getroffen zodat aan de normen wordt
voldaan.
Sanering: maatregelen treffen bij woningen en geluidgevoelige
objecten met een te hoge geluidbelasting zodanig dat aan de
saneringsstreefwaarde wordt voldaan.

De focus van de beleidsdoorlichting is gelegd bij een onderdeel van pijler
3, namelijk de lokale sanering van wegverkeerslawaai. Hiervoor is
gekozen omdat dit de grootste kostenpost voor geluid is uit het begrotingsartikel, zoals ook is aangegeven in de brieven aan de Kamer van
19 december 2014 (Kamerstuk 32 861, nr. 6) en 11 mei 2015 (Kamerstuk
32 861, nr. 10). De saneringsregeling van verkeerslawaai voor rijks- en
spoorwegen is ondergebracht in het MIRT en loopt mee in de doorlichting
van de begrotingsartikelen 14 voor wegen en 16 voor spoor.
Beleidsdoelstelling
De algemene doelstelling in artikel 20 is «Bevorderen van een solide en
gezonde leefomgeving door de luchtkwaliteit te verbeteren en door
geluidhinder te voorkomen of te beperken». Het gaat voor geluid dus om
het voorkomen of beperken van geluidhinder. In het beleid wordt dit
geoperationaliseerd door wettelijke geluidnormen te stellen voor de
geluidsbelasting van woningen en andere geluidgevoelige objecten in
decibellen. De aanname daarbij is dat de hinder afneemt als het aantal
decibellen (de geluidbelasting) wordt gereduceerd. Deze aanname is
gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek naar dosis-effectrelaties.
De beleidsdoorlichting door het RIVM
Het RIVM geeft aan dat er de laatste zeven jaar weinig specifieke
evaluatierapporten ten aanzien van de lokale sanering beschikbaar zijn. De
effectiviteit van de geluidregelgeving in bredere zin is wel nadrukkelijk
bezien in het kader van aanpassing van wet en regelgeving (SWUNG;
Omgevingswet). Daarnaast is gedetailleerde voortgangsinformatie over
de sanering aanwezig bij het Bureau Sanering Verkeerslawaai (BSV) dat
de sanering begeleidt. Het RIVM heeft aanvullend onderzoek gedaan om
deze gegevens te kunnen verwerken in de beleidsdoorlichting.
Financiële instrumenten voor de lokale sanering
In de Wet geluidhinder is geregeld dat gemeenten een geluidsaneringsprogramma moeten opstellen en dat het Rijk de sanering moet bekostigen. De financiering vond in de periode 2005–2014 plaats via de
Subsidieregeling sanering verkeerslawaai en haar voorgangers en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 861, nr. 17

6

Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken tot 1 januari 2015.
De onderstaande tabel toont de omvang van de saneringsopgave voor
gemeentelijke en provinciale wegen in aantal te saneren woningen bij de
start rond 1986, per 2005 en per 2015. De tabel geeft verder inzicht in de
geleverde prestaties tussen 2005 en 2015 en de kosten die hiervoor zijn
gemaakt (gebaseerd op tabel 3.1 en 3.2 uit de beleidsdoorlichting).
Overzicht opgave, prestaties en kosten lokale saneringsoperatie 2005–2014

Ssv
ISV
Totaal

Saneringsopgave
totaal1

Opgave per
20051

Prestaties
2005–2014

Kosten

Opgave per
20151

336.000
77.000
413.000

264.000
50.000
314.000

10.000
30.0002
40.000

€ 37 mln
€ 288 mln3
€ 325 mln

255.000
20.000
274.000

1

aantal woningen, afgerond op duizendtallen
schatting op basis van het gemiddelde bedrag per woning voor gevelisolatie met Ssv-subsidie
3
inclusief de overgangsregeling ISV van 2014
2

Het ISV-budget werd toegekend en afgerekend op programma’s van
provincies en gemeenten. Zij hoefden niet te rapporteren over de
aantallen gesaneerde woningen. Medio 2014 is het ISV-budget komen te
vervallen als gevolg van het intrekken van de betreffende regeling. De nog
te saneren woningen zijn onder de Subsidieregeling gebracht.
Het vervallen van de ISV regeling betekent een verlaging van het
saneringsbudget met ca 35%. Voor 2015–2019 is op artikel 20 van de
begroting van I&M thans gemiddeld 25 miljoen euro per jaar begroot voor
de lokale sanering. De beleidsdoorlichting geeft de schatting dat bij
voortzetting van het beleid en het nu begrote budget de sanering rond
2060 afgerond kan zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 861, nr. 17

7