Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

32 140

Herziening Belastingstelsel

Nr. 5

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 september 2014
Tijdens het «kennismakings-AO» op 26 maart 2014 (Kamerstuk 33 750 IX,
nr. 26) heb ik voorgesteld te komen tot een herziening van het belastingstelsel. Vervolgens heb ik in mijn «Brede agenda voor de Belastingdienst»
(Kamerstuk 31 066, nr. 201) het complexe belastingstelsel aangewezen als
één van de oorzaken van de problemen en naar deze herziening verwezen.
En ten slotte heeft u van het kabinet nog een reactie tegoed op de
voorstellen van de commissie Van Dijkhuizen. In deze brief licht ik de
ambities toe die het kabinet heeft met een herziening van het belastingstelsel, schets ik de inhoudelijke bewegingen naar een toekomstig stelsel
en doe ik een voorstel voor het politieke proces.
De discussie over een nieuwe hervorming van het belastingstelsel speelt
alweer een paar jaar. Twee Nederlandse studiecommissies hebben
hervormingsvoorstellen neergelegd1, maar ook internationale rapporten
wijzen op de winst die te halen valt met een hervorming van het belastingstelsel2. Het draagvlak voor een aanpak van het stelsel lijkt inmiddels
aanzienlijk; de woordvoerders in het eerder genoemde kennismakings-AO
maakten sterk aansporende bewegingen en ook fractievoorzitters van
verschillende partijen lieten geen onduidelijkheid over hun prioriteiten.
Meer dan alleen de zolder opruimen
Dat een belastingstelsel zo nu en dan opnieuw bekeken moet worden is
niet nieuw. Door maatschappelijke veranderingen, politieke wensen en de
1

Naar een activerender belastingstelsel, Commissie Inkomstenbelasting en toeslagen (2013),
ook wel bekend als de commissie Van Dijkhuizen en Continuïteit en vernieuwing, Een visie op
het belastingstelsel (2010), ook wel bekend als de commissie Van Weeghel.
2
In de landspecifieke aanbevelingen aan Nederland (2014) beveelt de Raad van de EU aan de
belastingen op arbeid te verlagen. De OESO stelt in zijn Economic Challenges and policy
recommendations for the Euro Area (februari 2014) een verdere verlaging van de gemiddelde
wig als één van beleidsprioriteiten voor o.a. Nederland. Het IMF zegt in haar laatste artikel IV
missie (2011) dat Nederland de belasting zou moeten verschuiven van lasten op arbeid naar
minder verstorende grondslagen.

kst-32140-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

1

noodzaak om soms (budgettair) in te grijpen worden er allerlei instrumenten aan het stelsel toegevoegd. Op een zeker moment moet de vraag
gesteld worden of al die toevoegingen wel onderling consistent zijn, of de
doelen niet op een eenvoudiger manier kunnen worden behaald en of er
misschien ook wat af kan. De eigenaar van een zolder weet hoe dat gaat:
het staat boven steeds voller, slibt dan dicht, je stelt het nog even uit,
maar dan komt de grote opruimdag. En wat blijkt er dan een hoop weg te
kunnen!
Maar de ambities van het kabinet gaan ditmaal verder dan alleen de
onvermijdelijke opruiming van de zolder. Ons belastingstelsel werkt sterk
verstorend en dat kost banen en economische groei. Het kabinet wil deze
stelselherziening benutten om de werkgelegenheid te bevorderen, een
ambitie die in het regeerakkoord is verankerd. Daarom heeft het Kabinet
de ambitie om 100.000 nieuwe banen te creëren door een lastenverlichting op arbeid van € 15 miljard per jaar. Die doelstelling vraagt een
meer activerend stelsel, waarin gaan werken en meer gaan werken
lonender zijn, waarin groei en doorgroei vanzelfsprekender wordt voor
ondernemers, en waarin ons vestigingsklimaat ook in de toekomst voor
nieuwe banen blijft zorgen. Dat vraagt meer dan een opruimactie.
Maximaal werken aan draagvlak
Zo’n operatie lukt niet zonder breed draagvlak. Dat zou ook niet verstandig
zijn, want hervormingen voltrekken zich over kabinetsperioden heen en
vragen daarom een meer robuuste politieke en maatschappelijke
welwillendheid. Want hoewel velen de grotere doelen zullen onderschrijven, vragen de stappen erheen onherroepelijk ook politieke offers.
Iedereen weet of behoort te weten: een stelselherziening zonder inkomenseffecten, ook al zijn ze soms maar tijdelijk, bestaat niet. Makkelijke
maatregelen trouwens ook niet; in de fiscaliteit groeit geen laaghangend
fruit.
De aanpak van het kabinet is daarom gericht op maximale verwerving van
politiek en maatschappelijk draagvlak. Daarom heeft het kabinet de
volgende keuzen gemaakt ten aanzien van inhoud en proces:
a. Inhoudelijk sturen op heldere doelen
Wie de voorstellen van de verschillende politieke en maatschappelijke
groeperingen verzamelt komt tot een optelsom van onderling tegenstrijdige, soms niet uitvoerbare, vaak niet betaalbare wensen. De enige
uitweg is hier te starten vanuit heldere doelen en voorstellen te baseren
op economisch onderzoek en «expert judgment». Deze brief is geschreven
met concrete doelen voor ogen, een minder complex stelsel en de
werkgelegenheid en de economische groei bevorderen, met 100.000
nieuwe banen bovenop het effect van de herstellende economie. Het
kabinet maakt in de brief keuzes vanuit een inhoudelijke analyse. Het
kabinet beoogt de maatschappelijke en politieke stakeholders te
overtuigen vanuit de inhoud, met een totaalperspectief, in de wetenschap
dat deelmaatregelen onherroepelijk niet altijd in ieders directe belang zijn
of ieders politieke smaak zijn.
b. Recht doen aan de pijlers van het Regeerakkoord
Die heldere doelen mogen de andere afspraken in het regeerakkoord niet
doorkruisen; dit kabinet staat niet alleen voor groei van werkgelegenheid,
maar evenzeer voor evenwichtige inkomensverhoudingen en gezonde
overheidsfinanciën. Die twee pijlers van het regeerakkoord gelden bij deze
stelselherziening als belangrijke randvoorwaarden. Dat betekent dat een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

2

evenwichtige inkomensverdeling niet wordt opgeofferd voor economische groei, maar dat meer werkgelegenheid juist moet bijdragen aan
evenwichtiger inkomensverhoudingen. Dat betekent ook dat economische
groei niet wordt «gekocht» ten laste van onverantwoorde overheidstekorten, mede doordat een kleiner beroep op de sociale zekerheid juist
bijdraagt aan gezondere overheidsfinanciën.
c. Benutten ruimte voor lastenverlichting
Fiscale hervormingen leiden onherroepelijk tot inkomenseffecten. Dat kan
tot op zekere hoogte politiek verdedigbaar zijn. Maar onevenredige of
onevenwichtige inkomenseffecten worden zoveel mogelijk voorkomen.
Daarom is een herziening van het stelsel niet goed denkbaar zonder
gelijktijdige compensatie («smeerolie»). Hoeveel, dat weten we pas na
verdere invulling van de gepresenteerde stelselherziening, maar inschattingen duiden op een noodzakelijke lastenverlichting van € 3 tot 5 miljard
per jaar. Het kabinet wil een dergelijke lastenverlichting, zodra de
benodigde middelen in de komende jaren beschikbaar zouden komen, als
smeerolie voor deze hervorming inzetten.
De middelen voor deze lastenverlichting liggen nog niet klaar. Dat zou ook
de verkeerde volgorde zijn. Als de middelen er zijn zonder dat de plannen
er zijn, is het te laat. Wie het dak wil repareren als de zon schijnt, zoals de
politieke les leert, moet de verbouwingsplannen gereed maken voordat de
zon schijnt. Deze brief is geen aankondiging dat er lastenverlichting
aankomt, maar geeft aan wat het kabinet gaat doen als het er komt. Die
koppeling van fiscale hervormingen aan lastenverlichting werkt daarmee
twee kanten op: een stelselherziening zonder lastenverlichting is niet
haalbaar, maar een lastenverlichting zonder een bijbehorende stelselherziening is een gemiste kans.
d. Waar mogelijk optimaliseren binnen groepen
Waar een herziening van het fiscale stelsel leidt tot verschuivingen tussen
groepen, ontstaan in de koopkrachtplaatjes winnaars en verliezers. Dat de
maatschappelijke winst van de totale operatie zo’n verlies weer
goedmaakt, kan in de hitte van het maatschappelijke debat gemakkelijk uit
beeld raken. Maar een meer activerend stelsel vraagt lang niet altijd
verschuivingen tussen groepen. Ook binnen groepen bestaan vaak
mogelijkheden om de fiscaliteit meer activerend in te richten. De
voorstellen in deze brief zijn dan ook waar mogelijk gericht op activering
en vereenvoudiging binnen groepen: meer richten op investeren en
doorgroeien binnen het domein van ondernemers, het instrumentarium
anders inrichten over de levensloop binnen het domein van particulieren,
een andere combinatie van belastingdruk, hoogte van uitkeringen en recht
op toeslagen binnen het domein van toeslagenontvangers.
Zo’n aanpak kan, afhankelijk van de groep, een verbreding vragen buiten
de fiscaliteit. Daarom worden in deze aanpak, naast fiscale instrumenten,
ook veranderingen in het toeslagenstelsel of in de hoogte van uitkeringen
niet uitgesloten. Als voorbeeld: tegengaan van het bekende
«rondpompen» vraagt maatregelen aan zowel de lasten- als de
uitgavenkant.
e. Gebruik maken van langjarige bewegingen én de opportuniteit van het
moment
Dat de invoering van de voorstellen afhangt van de beschikbare ruimte
voor lastenverlichting maakt dit tot een stapsgewijze hervorming. Deze
brief is dan ook geen ontwerp van een nieuwe oerknal. Ook om een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

3

andere reden zet het kabinet in op langjarige bewegingen. Verschuivingen, ook binnen groepen, kunnen, indien met te grote vaart ingezet,
leiden tot onrechtvaardige situaties: als de ondernemer zijn business plan
heeft gebaseerd op een andere fiscale realiteit of als verschuivingen
tussen generaties op langere termijn aantrekkelijk zijn terwijl er op korte
termijn niet meer op geanticipeerd kan worden. Onrechtvaardige
schokken worden voorkomen met een meer langjarige beweging, zoals
ook de hervorming van de fiscale behandeling van de eigen woning door
dit kabinet langjarig is ingezet.
Niet alles hoeft of kan in langjarige bewegingen: sommige concrete
stappen naar vereenvoudiging kunnen niet wachten, het getob met de
VAR-verklaring vraagt om een oplossing, de belasting op personenauto’s
is in deze vorm niet goed houdbaar en de toeslagenpraktijk smeekt om
ingrijpen. Over wat nu kan of moet, wil het kabinet snel besluiten om het
daarna snel in te voeren. Ook over wat meer tijd nodig heeft, wil het
kabinet nog deze kabinetsperiode een lijn vaststellen, om vervolgens
meer tijd te nemen voor de infasering.
f. Richting geven én keuzen laten
In deze brief kiest het kabinet heldere doelen en een richting voor een
toekomstig stelsel. Een helemaal uitgewerkt voorstel ligt er niet, want dat
zou een naïeve vluchtpoging naar voren zijn geweest. Met acht keuzes
geeft de brief een richting aan als inzet voor gesprekken met uw Kamer.
Voor de invulling op maatregelniveau wil het kabinet nadere afspraken
maken die op breed draagvlak kunnen rekenen. De beschreven mogelijkheden hoeven niet allemaal te worden benut, en zeker niet ten volle, om
toch een maatschappelijk effect te hebben.
Door lastenverlichting, verschuiving binnen groepen en verschuiving naar
minder verstorende grondslagen, kan een aanzienlijke ruimte ontstaan
voor lastenverlaging op arbeid en ondernemen. Een ruwe «top-down»
raming van het realistisch verschuifbare deel van de belastinginkomsten
door de acht gepresenteerde keuzes, dus exclusief terreinen als wonen en
pensioenen, en in aanmerking genomen de randvoorwaarde ten aanzien
van inkomensverhoudingen, komt op al gauw op ten minste € 20 miljard
per jaar3. Daar komt de benodigde € 3 tot 5 miljard per jaar lastenverlichting, zodra die te zijner tijd als smeerolie beschikbaar zou komen, nog
bij. Dat geeft een bruto fiscale ruimte, als basis voor nadere politieke
keuzes, in dezelfde orde als de commissie Van Dijkhuizen, ondanks het feit
dat een belangrijk deel van die maatregelen inmiddels in één of andere
vorm is doorgevoerd.
De commissie Van Dijkhuizen zette de gevonden fiscale ruimte geheel in
en hielp hiermee op papier veel mensen aan het werk. Het is echter,
destijds en ook nu, onwaarschijnlijk dat het politieke proces zou opleveren
dat de gehele fiscale ruimte wordt benut, en dat de maatregelen werkelijk
deze ruimte opleveren. Om realistisch te blijven, en toch voldoende
ambitieus, rekent het kabinet met de helft. Daarmee ontstaat ruimte voor
compromissen; slechts de helft van het haalbare hoeft in beleid te worden
omgezet. Dat geeft een ruimte van € 15 miljard per jaar voor verlaging
van lasten op arbeid, inclusief de benodigde netto lastenverlichting. Het
kabinet ambieert hiermee 100.000 extra banen te creëren.
3

De totale belasting- en premieontvangsten bedragen in 2014 naar verwachting € 235 miljard.
Het betreft de belastingen, premies volksverzekeringen en de premies werknemersverzekeringen (inclusief zorgpremies). 10% van de totale ontvangsten is gelijk aan een fiscale
ruimte van € 23,5 miljard. Bij de belastingherziening IB 2001 werd er (in huidige euro’s) circa
€ 12 miljard verschoven en € 4 miljard aan lastenverlichting gegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

4

De gemaakte keuzes laten ruimte om tot draagvlak te komen (niet alles
«moet») en geven de verschillende fracties de mogelijkheid om met eigen
inbreng en voorkeuren te komen. Het kabinet ziet dan ook een vervolgproces voor zich met daadwerkelijke inbreng uit verschillende politieke
richtingen en keuze uit alternatieven op basis van breed gedeelde
maatschappelijke doelen.
Deze brief
In deze brief presenteert het kabinet de doelen, de aanpak en het proces
naar een stelselherziening in vier hoofdstukken:
1. De doelen: Het kabinet zet ten eerste – uit noodzaak – in op een minder
complex stelsel. Ten tweede moet de stelselherziening bijdragen aan
meer werkgelegenheid en economische groei, de derde pijler van het
regeerakkoord van dit kabinet.
2. De aanpak: Het kabinet schetst de contouren van een toekomstig
belastingstelsel aan de hand van acht keuzes. Hier wordt de grondslag
gepresenteerd waarbinnen nadere keuzes kunnen worden gemaakt. De
keuzes bepalen de ruimte voor lastenverlichting, die in het volgende
hoofdstuk wordt toegelicht.
3. De uitkomst: Op basis van de keuzes binnen de gepresenteerde fiscale
ruimte ontstaat, bovenop de bijbehorende netto lastenverlichting,
ruimte voor lagere lasten op werken en ondernemen. Dit hoofdstuk
geeft aan hoe die ruimte volgens recente economische inzichten het
beste ten bate van vereenvoudiging en banengroei kan worden
ingezet.
4. Het proces: Na Prinsjesdag wil het kabinet bij uw Kamer zoeken naar
draagvlak om door een stelselherziening te komen tot minder
complexiteit en meer werkgelegenheid. Daartoe kunnen nadere
politieke keuzes worden gemaakt en maatregelen worden uitgewerkt.
Inzet van het kabinet is om draagvlak te verwerven voor een brede
stelselherziening, waarvan de invoering voor een deel al in deze
kabinetsperiode ter hand kan worden genomen.
1. De doelen: Minder complexiteit en meer banen
Het kabinet heeft twee doelen gesteld bij de herziening van het belastingstelsel. Een toekomstig stelsel moet allereerst minder complex, en
daardoor beter uitvoerbaar zijn. Ten tweede wil het kabinet met een
herziening de werkgelegenheid en de economische groei bevorderen. Dat
laatste vraagt om lagere lasten op arbeid voor werknemers en
werkgevers. Deze doelen worden hieronder toegelicht.
1.1 Complexiteitsreductie, geen keuze maar noodzaak
Het afgelopen decennium is het belastingstelsel steeds complexer
geworden. Na de vorige stelselherziening («IB 2001») is er weer van alles
naar zolder gedragen. Daar waren steeds duidelijke redenen voor. Zo
leefde de ferme politieke wens om de inkomensondersteuning in de vorm
van toeslagen als voorschot uit te keren, ook als de benodigde gegevens
nog niet vast staan. De klimaatproblematiek bracht ons er toe om, in een
tijd dat de Europese uitstooteisen aan de auto-industrie nog in de
grondverf stonden, onze autobelastingen sterk uitstootafhankelijk te
maken. De noodzaak om de overheidsfinanciën versneld op orde te
krijgen bracht vervolgens ook een aantal nieuwe belastingen en belastingvormen in het stelsel.
Die complexiteit laat zijn sporen na: de wetgeving rond oldtimers kon pas
halverwege 2014 als geïmplementeerd worden beschouwd. Ook in
komende jaren zal bij een derde van de toeslagontvangers een bedrag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

5

moeten worden teruggevorderd, ook al beschikt de Belastingdienst
inmiddels over de meest geavanceerde toeslagenfabriek ter wereld. Voor
de werkkosten bestaan twee regelingen naast elkaar, beide niet altijd
praktisch en samen moeilijk uitvoerbaar, de 10.000 bezwaren en beroepszaken tegen de crisisheffing moeten nog worden afgehandeld, ondernemers die hun pensioen in eigen beheer willen doorgronden komen aan
ondernemen niet meer toe en de belastingen op leidingwater en
afvalstoffen moesten al worden hervormd voor ze waren ingevoerd. Ten
slotte, terwijl de Belastingdienst steeds meer middelen en technieken
tegen fraude inzet, lokt de complexiteit weer nieuwe fraude uit.
De grenzen van wat nog op een maatschappelijk aanvaardbare manier
uitvoerbaar is, zijn overschreden. Als de trend van steeds meer en steeds
complexer niet wordt gekeerd, nemen fraude en het aantal uitvoeringsincidenten verder toe. Dit zorgt voor financiële hinder bij huishoudens, een
erosie van het vertrouwen in de Belastingdienst en de overheid en
mogelijk ook aantasting van de belastingmoraal. De komende jaren moet
het stelsel eenvoudiger worden, ook al gaat het stap voor stap. Een aantal
eerste stevige stappen – bijvoorbeeld op de terreinen van toeslagen en
autobelastingen – kunnen we al sneller zetten.
Kabinet en parlement hebben hier een verplichting aan de Nederlander
om de uitvoerbaarheid van onze belastingheffing zeker te stellen. Een
minder complex stelsel is geen keuze meer maar noodzaak.
1.2 Naar meer banen en groei
De derde pijler van het regeerakkoord «werken aan duurzame groei» doelt
op meer werkgelegenheid en economische groei. Daar moet een
herziening van het fiscaal stelsel een wezenlijke bijdrage aan leveren.
Meer werkgelegenheid en economische groei vraagt – zo blijkt ook weer
uit recent onderzoek4 – om lagere lasten op arbeid en ondernemen. Dit
wordt hieronder toegelicht.
1.2.1 Werk, werk, werk
In Nederland zijn op dit moment circa 700.000 mensen officieel werkloos.
Maar de officiële definitie geeft onvoldoende zicht op de werkelijke
omvang van niet-vrijwillige inactiviteit. In totaal zouden er 1,2 miljoen
mensen aan het werk willen.5 Deze mensen komen niet tot werk, ze
zoeken het niet of ze vinden het niet, mogelijk doordat het onvoldoende
loont om te werken of om werknemers in dienst te nemen. Al deze
mensen hadden een inkomen kunnen hebben uit werk, maar hebben dat
inkomen niet. Onderzoek toont een zekere tweedeling tussen hen die
beroep moeten doen op de sociale zekerheid en hen die de sociale
zekerheid moeten opbrengen, en beide partijen hebben weinig vrede met
deze situatie.6
Maar een baan betekent meer dan alleen een inkomen. Werken is één van
de meest vanzelfsprekende manieren om mee te doen in de samenleving;
collega’s te hebben, vrienden te maken, nieuwe ervaringen en nieuwe
vaardigheden op te doen, je grenzen te verleggen, zelfvertrouwen te
krijgen en durf te verzamelen. Een baan, met al zijn meevallers én
tegenslagen, is een leerschool voor het leven. Niet alle banen zijn even
4

CPB discussion paper 235, A structural analysis of labour supply elasticities in the Netherlands.
Volgens cijfers van het CBS waren er in het eerste kwartaal van 2014 1,2 miljoen mensen die
aangaven werk voor 12 uur of meer te willen, ook al waren 250 000 daarvan niet direct
beschikbaar, Hiervan hebben 704.000 de afgelopen 4 weken gezocht (en deze vallen onder de
definitie werklozen). Bron: CBS statline.
6
SCP, Sociale staat van Nederland 2013 en continu burgeronderzoek 2014K2.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

6

leuk, en sommige van ons hebben op maandagochtend even een zetje
nodig, maar een leven met werk heeft meer glans en meer voldoening.
Met meer banen zijn zo velen beter af.
Ook de samenleving als geheel is met meer betaald werk beter af. De
Nederlandse werkende werkt per jaar het kleinste aantal uren van alle
OESO-landen. Het OESO-gemiddelde (om het maar niet over de top te
hebben) ligt bijna een derde (!) hoger dan het Nederlands gemiddelde.
Nederlanders zijn productief maar werken minder uren dan in enig ander
OESO-land.7 Bovendien zijn er bovenop de 7,2 miljoen werkenden nog die
1,2 miljoen mensen die niet werken, maar wel kunnen en willen werken.
Al met al is het onbenutte arbeidspotentieel in Nederland de helft
bovenop de huidige arbeidsprestatie.8 Wat betekent een samenleving met
de helft meer schouders eronder, de helft meer handen aan de ploeg? Wat
zou dat bijvoorbeeld betekenen voor de persoonlijke dienstverlening, voor
de horeca, voor de zorg, in de klas?
Stuurt het kabinet hiermee iedereen aan het werk? Natuurlijk niet.
Iedereen heeft een zekere plicht om voor zover mogelijk in eigen
levensonderhoud te voorzien, maar daar bovenop maken mensen hun
eigen keuzes. Die keuzes gaan de overheid niet aan. Maar de vraag is niet
of ons belastingstelsel mensen die daar anders niet voor zouden kiezen
moet aanzetten tot meer werken. De vraag is hoe we ons belastingstelsel
zo kunnen inrichten dat mensen die wel (meer) willen werken zo min
mogelijk worden afgeremd.
Die remmende invloed van ons belastingstelsel is wezenlijk, ook doordat
werken een zelfversterkend fenomeen is. Waar meer gewerkt wordt,
kunnen de lasten dalen, en wordt werk nog aantrekkelijker (fiscaal effect).
Waar meer werkenden bijeenkomen, leren ze meer van elkaar, worden ze
productiever en gaan ze meer verdienen (agglomeratie-effect). En waar
meer mensen werken, wordt werk leuker en niet-werken saaier (sociaal
effect). Als werken een zelfversterkend fenomeen is, dan is het fiscaal
afremmen van werken óók een zelfversterkend fenomeen.
1.2.2 Naar een minder verstorend stelsel
Ons belastingstelsel remt werken af, meer formeel gezegd werkt ons
belastingstelsel economisch verstorend. Dat is niet nieuw. Belastingheffing is onmisbaar voor solide overheidsfinanciën, maar dat verloopt
bepaald niet zonder bijwerkingen. Belastingheffing heeft daarnaast tot
gevolg dat werkenden minder gaan werken, werkgevers minder mensen
gaan aannemen, ondernemers minder gaan ondernemen, consumenten
minder gaan consumeren en de getalenteerden en vermogenden naar
andere delen van de wereld vertrekken. Dat alles kost banen. Vraag is niet
of ons stelsel verstoort, want dat doet het, maar of het ook minder
verstorend kan.
Dat kan. En ook dat is niet nieuw, want dat is uitvoerig en veelvuldig
onderzocht. In de OESO Tax Policy Study9 zijn de verschillende belastinggrondslagen gerangschikt naar mate van verstoring. Een blauwdruk voor
een nieuw stelsel geeft hij niet, maar een richting waarin de oplossingen
moeten worden gezocht geeft hij wel. Hieronder worden de belangrijkste
vormen van belastingheffing langsgelopen:

7

Zie b.v. figuur 2.2.1. uit hoofdstuk 2 van de Miljoenennota 2015.
In hoofdstuk 2 van de Miljoenennota 2015 wordt dit getal toegelicht.
9
OECD Tax Policy Studies, no 20, Tax Policy Reform and Economic Growth (2010).
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

7

a. Breed profijt van lagere lasten op arbeid
Lasten op arbeid komen niet alleen uit onderzoek naar voren als zeer
verstorend, de lasten op arbeid zijn tegelijkertijd in Nederland relatief
hoog. Als percentage van de totale belastinginkomsten zitten we met onze
belastingdruk op arbeid internationaal aan de bovenkant. Als percentage
van het BBP ook, met Groot Brittannië een derde lager en Ierland de
helft10.
In de zoektocht naar banen duikt één boosdoener steeds op: de wig. De
wig is het verschil tussen de loonkosten die de werkgever draagt en het
netto loon dat de werknemer overhoudt.11 De wig maakt werk duurder
voor de werkgever en tegelijkertijd minder lonend voor de werknemer.
Geredeneerd vanuit de arbeidsmarkt is de wig dubbel pech. De wig is ook
zelfversterkend: de wig vermindert de arbeidsdeelname, waardoor de
belastinginkomsten dalen en de sociale lasten toenemen, waardoor de
wig weer verder toeneemt. De wig groeit door de schade die hij aanricht,
om daarna meer schade aan te richten. De wig is de draaideurcrimineel
van de arbeidsmarkt.
De wig is problematisch voor de onderkant van de arbeidsmarkt, maar
belemmert ook de middengroepen en de bovenkant, waarbij de problematiek verschilt tussen groepen. Bovendien hebben de verschillende
segmenten van de arbeidsmarkt niet alleen baat bij een kleinere wig voor
zichzelf, maar ook voor de ander. Een lagere wig aan de onderkant helpt
ook de bovenkant en andersom. De wig zou over het hele spectrum
omlaag moeten:
– Aan de onderkant van de arbeidsmarkt maakt de wig veel potentiële
banen ontoegankelijk. Welke verwachtingen mogen we van banengroei aan de onderkant hebben, als bijvoorbeeld een tuinman, die
netto € 7 per uur in handen krijgt, de werkgever bijna € 11 per uur
kost? En als een middeninkomen daardoor twee uur extra moet
werken om alleen al één uur de loonkosten van die tuinman op te
brengen? Die pakt zelf een hark.
Een even pijnlijke verschijningsvorm van de wig is de armoedeval.
Gaan werken vanuit een uitkering loont nog altijd onvoldoende.
Afhankelijk van de gezinssituatie gaat een bijstandsgerechtigde er één
euro per gewerkt uur op vooruit, vaker minder, soms helemaal niets.
Niets? We verwachten wel veel van mensen als ze naar een baan
moeten zoeken om er niets op vooruit te gaan.
– Ook de middengroepen hikken tegen de wig aan. Wordt de tuinman
een hovenier met een modaal inkomen, dan ziet hij € 11 per uur terug
van de ruim € 20 die hij de werkgever kost. Geef die hark eens door!
Voor de middengroepen is het vooral weinig aantrekkelijk om meer te
gaan werken. Voor een in deeltijd werkende partner levert één dag
extra werken niet altijd voldoende op om een hulp of oppas te betalen.
Mede daardoor is Nederland wereldkampioen deeltijdwerken, met het
laagste aantal gewerkte uren per werknemer van de OESO.
– Aan de bovenkant van de arbeidsmarkt vinden we de mensen met een
bijzondere rol: de superspecialisten, de uitvinders, de creatievelingen
en de bedenker van dat gouden idee. Zij creëren de banen, niet alleen
voor zichzelf maar ook voor anderen. De onderkant van de arbeidsmarkt kan niet zonder de bovenkant, en de bovenkant kan niet zonder
de onderkant. Het talent trekt naar de steden en landen waar het met
10
11

Europese Commissie, Taxation trends in the European Union, 2014 edition (cijfers 2012).
De wig ontstaat door de loonheffing (belastingen en premie volksverzekeringen), de
ingehouden premies werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage voor de
ZVW. Die laatste zorgt voor automatische doorwerking van hogere zorgkosten in hogere lasten
op arbeid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

8

ander talent kan werken; en zo woedt de internationale slag om het
talent. Canada, Australië en de Verenigde Staten doen dit goed, maar
Nederland is die slag niet aan het winnen. Dat er meer meespeelt dan
alleen het belastingtarief staat vast, maar dat de winnaars van de slag
om het talent een aantrekkelijker fiscaal klimaat bieden staat ook vast.
b. Verdediging van ons vestigingsklimaat door lagere lasten op ondernemen
Belasting op ondernemen is volgens de OESO Tax Policy Study de meest
verstorende belasting. Vele ondernemingen zijn internationaal mobiel en
zoeken het beste ondernemersklimaat op. Dat betekent niet dat Nederland
zich zou moeten begeven in een belastingconcurrentiestrijd om de laagste
tarieven. Ons land biedt ondernemers in den brede een voortreffelijk
vestigingsklimaat, gebaseerd op goede voorzieningen en solide instituties. Het betekent wel dat het kabinet waakzaam moet zijn op ons fiscale
klimaat dat, als onderdeel van het bredere vestigingsklimaat, bepaalt of
Nederland een land is waar bedrijven uit wegtrekken of een land dat
banen aantrekt.
Ons vestigingsklimaat is een troef. Nederland kreeg altijd een aanzienlijk
groter deel van de internationale bedrijvigheid dan zijn evenredig aandeel,
juist en vooral in substantiële activiteiten. Wij hebben onze positie als
handelsland altijd omgeven met een fiscale infrastructuur die internationale samenwerking vergemakkelijkt en dubbele heffing voorkomt. Maar
die positie is geen automatisme en staat onder druk. Ten eerste hebben
andere landen ons instrumentarium gekopieerd, zoals Groot Brittannië, en
dat heeft nu al zichtbare gevolgen. Ten tweede kan de jacht op belastingontwijkers, waar Nederland niet alleen actief aan meedoet maar in
OESO-verband zelfs in voorop loopt, tot een verslechtering van onze
positie voor substantiële activiteiten leiden. Waar niet-substantiële
activiteiten een onbedoeld bijproduct waren van ons aantrekkelijke
klimaat voor «echte» activiteiten, kan het verlies van «echte» activiteiten
een onbedoeld neveneffect zijn van de jacht op ontwijkers.
Het kabinet wil dat ons vestigingsklimaat die banenmachine blijft en de
fiscaliteit neemt daarin een bijzondere plaats in. Daarin past dat
Nederland actief meedoet met de internationale jacht op belastingontwijkers en passende maatregelen neemt in internationaal verband, en
daarin past ook dat we ons fiscale vestigingsklimaat voor substantiële
activiteiten actief verbeteren met lagere lasten voor ondernemers.
c. Relatief lage lasten op consumptie, maar risico op verstoringen
Verbruiksbelastingen zoals btw en milieuheffingen zijn relatief weinig
verstorend. De inkomsten uit btw liggen in Nederland relatief laag; in
Europa staan we 24ste op de lijst van 28.12 Dat komt doordat we relatief
veel categorieën producten en diensten van het algemene tarief hebben
uitgezonderd. Slechts een kwart van onze aankopen valt in het algemene
tarief.13 Bovendien is ons verlaagde tarief aan de lage kant. De inkomsten
uit milieubelastingen liggen in Nederland juist hoog; hier staan we derde
van de 2814.

12

Europese Commissie, Taxation trends in the European Union, 2014 edition (cijfers 2012).
CPB policy brief 2014 – 02. Bouwstenen voor een betere btw.
14
Europese Commissie, Taxation trends in the European Union, 2014 edition (cijfers 2012).
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

9

Onlangs heeft het CPB geadviseerd de belasting op consumptie meer te
harmoniseren tussen categorieën.15 De oorspronkelijke doelstelling, het
ontzien van de lagere inkomens, wordt niet gerealiseerd. En de werkgelegenheid is beter af met een lastenverlichting op arbeid dan met een lager
btw-tarief. Een harmonisering van de btw-tarieven zou de Belastingdienst
en de consument bovendien bevrijden van allerlei onbegrijpelijke
verschillen. Waarom dragen we meer belasting af op de computer waar
de kinderen hun huiswerk op maken, dan op hun ritje in de botsautootjes?
Bij een eventuele heroverweging van de belasting op consumptie moet
wel rekening worden gehouden met risico’s op specifieke verstoringen:
– Grenseffecten: De commotie rond de brandstofaccijnzen heeft maar
weer eens onder de aandacht gebracht dat Nederland geen eiland is.
Indeling van bijvoorbeeld eerste levensbehoeften in het algemene
btw-tarief is onlogisch en zal, zeker in de grensstreek, weinig aanhangers hebben.
– Ongelijk speelveld: Een veel hogere energiebelasting voor grootverbruikers, of een vliegbelasting voor transferpassagiers zijn voorbeelden van belastingen die het internationale speelveld aantasten. Risico
is dat de berekende inkomsten de staatskas nooit bereiken, maar dat
de bedoelde bedrijfsactiviteiten vertrekken. Daar heeft het milieu niets
aan.
– Uitvoeringsproblemen: Sommige, specifieke belastinggrondslagen
vragen relatief forse uitvoeringslasten in relatie tot hun opbrengst. De
destijds beoogde verpakkingenbelasting was bijvoorbeeld vanuit
uitvoeringsperspectief problematisch. Ook een eventuele belasting op
grondstoffen zal naar de huidige inzichten geen sterke troef zijn in een
stelselvereenvoudiging.
– Belastingerosie: Waar belastingen worden ingezet ter beïnvloeding van
gedrag, bestaat de kans dat mensen daadwerkelijk gaan doen wat je
beoogt. Dan dalen de belastinginkomsten. Voordat de CO2-prikkel in de
BPM was ingebouwd, bedroegen de BPM-inkomsten € 3,6 miljard per
jaar (2007). Daar was in 2013 naar verwachting nog € 1,1 miljard van
over, voor een belangrijk deel als gevolg van fiscale prikkels. De meest
effectieve op gedragsbeïnvloeding gerichte belastingen, mogen het
minst als een stabiele bron van overheidsinkomsten worden
beschouwd.
d. Gedifferentieerd beeld t.a.v. belasting op (inkomsten uit) vermogen
Uit de OESO Tax Policy Study komen sommige (maar niet alle) belastingen op vermogen en op inkomsten uit vermogen naar voren als relatief
weinig verstorend. De beoordeling van de belasting op vermogen in
Nederland verschilt sterk per vermogenstype. Internationale vergelijkingen over de belastingdruk op vermogen zijn lastig te maken. Zo blijkt
uit gegevens van Eurostat dat «capital» relatief laag wordt belast, maar dit
is een zeer brede categorie.16 Die categorie omvat bijvoorbeeld ook de
belastingen omtrent de eigen woning, waaronder de overdrachtsbelasting
en de hypotheekrenteaftrek.
In Nederland zijn er drie belangrijke particuliere vermogenscomponenten.
Pensioen, de eigen woning en spaar- en beleggingsvermogen waarvan de
inkomsten forfaitair in box 3 worden belast. Pensioen en de eigen woning
waren echter al het lijdend voorwerp van twee van de meest omvangrijke
hervormingen van dit kabinet, en van dé twee grote fiscale hervormingen.
Het kabinet vindt het niet opportuun om de woningmarkt in deze
stelselherziening opnieuw met hervormingen te confronteren. Op de
pensioenmarkt is het herziene Witteveenkader nog niet eens geïmplemen15
16

CPB policy brief 2014 – 02. Bouwstenen voor een betere btw.
Europese Commissie, Taxation trends in the European Union, 2014 edition (cijfers 2012).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

10

teerd en staat de brede pensioendiscussie voor de deur. Ook hier is
plannenmakerij voorbarig.17
Ten aanzien van de belastingdruk op inkomsten uit vermogen in box 3
geeft een internationaal vergelijkende studie van de OESO uit 2013 een
divers beeld afhankelijk van het soort vermogensinkomsten.18 De
Nederlandse box 3 heffing over inkomsten uit spaargeld – hoewel voor
vele spaarders een bron van gevoelens van onrechtvaardigheid – komt er
gemiddeld uit. Voor enkele andere vermogensinkomsten komt Nederland
echter bij de hoger belastende landen uit. Bij deze studie zijn kanttekeningen in beide richtingen te plaatsen; zo wordt in de vergelijking
aangenomen dat het rendement op vermogen 4% bedraagt, dat investeerders tegen het hoogste progressieve tarief worden belast en wordt
geen rekening gehouden met vrijstellingen.
Een verhoging van de vermogensrendementsheffing ligt daarmee niet
voor de hand. Een mogelijke verstoring waarmee bij belasting op
vermogen rekening moet worden gehouden is uitwijking. Dat betekende
vroeger vermogensvlucht, maar voor de kleine en middelgrote spaarder
worden de mogelijkheden van een stiekem spaarpotje over de grens snel
schaarser. Waar de kans op vlucht van vermogen afneemt, neemt het
risico van vlucht van vermogenden echter toe. Ook deze belastingsoort is
daarmee niet zonder risico op verstoringen.
De lasten op arbeid en ondernemen moeten omlaag. Dat vraagt lastenverlichting, maar ook voor verschuiving van belastingdruk zijn mogelijkheden. Elke alternatieve belastinggrondslag kent echter zijn risico’s, zeker
voor een open handelsland als Nederland. In het volgende hoofdstuk
schetst het kabinet een aanpak.
2. De aanpak: Keuzes voor een toekomstig stelsel
Het kabinet ziet een stelselherziening voor zich waarin maatregelen in
samenhang worden genomen om daarmee het politieke draagvlak te
verbreden en koopkrachteffecten te beperken. Met een aantal noodzakelijke vereenvoudigingen moeten we direct aan het werk. Al in deze brief
worden voorstellen aangekondigd om enkele van de meest complexe
regelingen (bijvoorbeeld toeslagen en autobelastingen) te hervormen.
In dit hoofdstuk komen bovendien themagewijs mogelijkheden aan de
orde om, ondersteund door lastenverlichting, de werkgelegenheid en
economische groei te stimuleren. Hiermee geeft het kabinet een richting
aan waarin het belastingstelsel zou moeten evolueren. Die richting biedt
nog ruime politieke vrijheidsgraden voor verdere invulling. Over deze
keuzes gaat het kabinet in gesprek in een breed politiek spectrum om ons
stelsel meer activerend te maken voor ondernemers en werknemers, om
lasten te verschuiven van arbeid en ondernemen naar minder verstorende
grondslagen en om het stelsel minder complex te maken. Zoals toegelicht
in de inleiding wil het kabinet toekomstige lastenverlichting koppelen aan
hervormingsopgaven van het stelsel.

17

Alleen op het gebied van het pensioen in eigen beheer worden mogelijkheden ter vereenvoudiging onderzocht. Zie daarvoor de brief van 6 december 2013, Kamerstuk 33 752, nr. 75 en de
brief van 3 juni 2014, Kamerstuk 33 752, nr. 94.
18
Harding, M., «Taxation of Dividend, Interest, and Capital Gain Income», 2013, OECD Taxation
Working Papers, No. 19, OECD Publishing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

11

Uiteindelijk moeten deze keuzes worden uitgewerkt in concrete maatregelen die ruimte maken voor lagere lasten op arbeid en ondernemen. De
vormgeving daarvan komt in hoofdstuk 3 aan de orde. Het proces van
nadere invulling volgt in hoofdstuk 4.
2.1 Naar minder complexiteit
Keuze 1 – Vereenvoudigen van de meest complexe regelingen
De Belastingdienst kampte de afgelopen jaren – zoals beschreven in mijn
brief van 19 mei 201419 – met steeds complexere wetgeving en een hoog
verandertempo. De wetgeving moet worden vereenvoudigd, tegen een
achtergrond van urgentie, maar niet in datzelfde verandertempo, anders
levert het oplossen van de problemen weer nieuwe problemen op. Voor
de vereenvoudiging kies ik voor een geleidelijke aanpak, in een
beheersbaar tempo, direct beginnend met de meest problematische
regelingen:
Toeslagen
Via het systeem van toeslagen, gestart in 2006, krijgen inmiddels ruim 5
miljoen huishoudens één of andere vorm van inkomensondersteuning.
Ondanks dat de Belastingdienst een hoge graad van professionaliteit heeft
bereikt in de uitvoering, verloopt de toekenning van toeslagen niet
probleemloos. Toeslagen worden als voorschot uitgekeerd op basis van
een geschat inkomen en nog niet vaststaande kosten aan mensen die
vaak een beperkte terugbetaalcapaciteit hebben. Een derde van de
toeslagenontvangers moet na afloop van het jaar iets terugbetalen, een
deel blijkt oninbaar. Dit is inherent aan de huidige toeslagenwetgeving en
zal de komende jaren nauwelijks verbeteren. Navrant is dat het grootste
deel van de toeslagen wordt uitgekeerd aan mensen die ook belasting
betalen – het rondpompen. Een meer robuust stelsel van toeslagen is niet
alleen in het belang van de Belastingdienst. Wie kan zich niet de familiedrama’s voorstellen in huishoudens waar grote bedragen aan
voorschotten moeten worden teruggevorderd?
De commissie Van Dijkhuizen heeft geadviseerd bestaande toeslagen te
bundelen in één zogenoemde huishoudentoeslag. Deze als vereenvoudiging bedoelde operatie is echter niet uitvoerbaar gebleken. De ambitie
blijft het aantal toeslagen op termijn sterk te verminderen zonder de
koopkracht aan te tasten. Dat kan alleen door de hervorming van de
toeslagen mee te laten lopen in de bredere stelselherziening. Daarmee
kan een hervorming van de toeslagen meeliften op de deeloperaties voor
verschillende doelgroepen, en kunnen – deels onvermijdelijke koopkrachteffecten – worden opgevangen door inzet van dan beschikbare smeerolie.
Op meer korte termijn zet het kabinet al eerste stappen. Dit zorgt voor
minder hinder en gedoe voor burgers, minder fouten, minder oninbare
vorderingen en lagere uitvoeringslasten.
– De kinderopvangtoeslag is voor de Belastingdienst en voor de
aanvrager niet de grootste, maar wel de lastigste in het assortiment.
Per ontvangend huishouden levert deze de meeste problemen in de
uitvoering op. De uitvoeringskosten van de Belastingdienst, ook een
goede maat voor de hoeveelheid «invulwerk» door de aanvrager,
liggen per aanvraag op ruim het tienvoudige van die van de zorgtoeslag. Terugvorderingen van tienduizenden euro’s zijn dagelijkse kost,
maar de claims kunnen oplopen tot boven de ton.
Voor de kinderopvangtoeslag wordt gewerkt aan rechtstreekse
bekostiging van instellingen op basis van vastgesteld inkomen van de
19

Kamerstuk 31 066, nr. 201.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

12

–

ouders. De inkomensondersteuning blijft op peil, maar komt direct bij
de instelling terecht. Dat zou het aantal ontvangers van deze toeslag
met 99% terugbrengen. Daarbij veranderen de aanspraken niet – de
bekostiging blijft voorbehouden aan werkenden. Het voorstel laat de
regie bij de ouders en tast de marktwerking niet aan. De komende
maanden wordt dit model scherp op uitvoerbaarheid getoetst, waarna
het kabinet de definitieve afweging zal maken.
Van de zorgtoeslag, waarvan de toekenning eenvoudiger is, zijn vooral
de aantallen tot 2012 sterk toegenomen. Bijna de helft van Nederland
boven de 18 zat ’s avonds aanvragen in te vullen voor deze toeslag,
terwijl veel van de aanvragers tegelijkertijd belasting afdroegen aan
diezelfde dienst of een uitkering ontvingen van weer een andere
organisatie.
Het kabinet vermindert in 2015 het aantal ontvangers van de zorgtoeslag met opnieuw een half miljoen naar 4,2 miljoen huishoudens,
vergeleken met 6,1 miljoen in 2012. Een verdere vermindering zou
onaanvaardbare inkomenseffecten met zich meebrengen. Daarom
beziet het kabinet hoe deze ambitie meegenomen kan worden in de
brede stelselherziening.

Autobelastingen
Sinds 2007 stimuleert Nederland zuinig en elektrisch rijden met fiscale
prikkels. In diezelfde periode zijn de Europese uitstootnormen (bronbeleid)
sterk aangescherpt, zowel qua CO2-uitstoot als op het terrein van
luchtkwaliteit. De (semi-)elektrische auto zoals de hybride werd een
normaal verschijnsel in het straatbeeld. Inmiddels is de CO2-uitstoot van
nieuwverkochte auto’s in Nederland de laagste in Europa en het aandeel
(semi-) elektrische auto’s het hoogste. Daarmee is een stevige basis
gelegd voor de verdere ambitie van dit kabinet; een doorgroei van
elektrisch rijden en voldoen aan de afspraken uit het SER-energieakkoord.
Deze beginfase was effectief maar heeft duidelijke keerzijden, waaronder
grote complexiteit, afnemende belastinginkomsten, hoge kosten en
toenemende fraude. Het zijn deze keerzijden die moeten worden
aangepakt om een volgende fase van verduurzaming uitvoerbaar en
betaalbaar te houden:
– Het Nederlandse systeem van autobelastingen behoort tot de meest
complexe ter wereld. We hebben naast de btw nog vier regelingen, die
in bereik en grondslag sterk overlappen, elk met hun hoofdregels,
bijregels en uitzonderingen. Alle belasten de autorijder op één of
andere wijze voor CO2-uitstoot. De jaarlijkse veranderingen in dit
complexe systeem zijn voor de Belastingdienst inmiddels bijna niet
uitvoerbaar meer.
– Sinds de introductie van de CO2-prikkels in het systeem van de
autobelastingen zijn de belastinginkomsten onbedoeld sterk verminderd. Waren de inkomsten uit BPM in 2007 nog € 7.200 per verkochte
auto, in 2013 bedroegen die nog maar ruim € 2.700.20 De totale
inkomsten uit autobelastingen zijn ondanks gestegen brandstofaccijnzen behoorlijk gedaald, zonder dat de Nederlander de indruk heeft
gekregen dat hem een aantrekkelijke lastenverlichting ten deel was
gevallen. Dat was natuurlijk ook niet zo; die lasten kwamen terug in de
lasten op arbeid. In 2011 heeft het toenmalige kabinet aan de sector
gemeld dat een afname van de inkomsten zou worden «teruggehaald»,
maar in plaats daarvan zijn de opbrengsten verder teruggelopen met
€ 1 miljard per jaar.

20

Ruim € 1.100 van deze daling is te verklaren door een eerdere schuif van de BPM naar de
motorrijtuigenbelasting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

13

–

De nu lopende evaluatie laat zien dat de gederfde belastinginkomsten
van CO2-reductie zo’n € 1.700 per vermeden ton CO2 bedragen. Met
name de BPM komt hierin naar voren als een steeds minder efficiënte
duurzaamheidsprikkel. Indien wordt gerekend met het daadwerkelijk
praktijkverbruik valt het bedrag per vermeden ton CO2 nog veel hoger
uit. Derving van belastinginkomsten en maatschappelijke kosten
mogen niet één op één met elkaar worden vergeleken, maar gezien de
verwachte «horizonprijs» van maximaal € 40 per ton op de CO2emissiemarkt moet in de doorgroeifase een evenwichtiger prikkel
worden gekozen. Daar komt bij dat juist door het Europees bronbeleid
de BPM steeds meer zijn functie als efficiënte prikkel verliest.

Het kabinet is voornemens het stelsel van autobelastingen te vereenvoudigen, waarbij de totale in huidige wetgeving vastgelegde lasten in het
autodomein niet worden verhoogd. Het stelsel van autobelastingen in het
algemeen en de duurzaamheidsprikkels in het bijzonder, moeten worden
ingericht op een meer massale doorbraak van elektrische en zeer zuinige
voertuigen in een volgende fase van verduurzaming. Zonder aanpassing
lopen we aan tegen uitvoeringsproblemen en slaat de verduurzaming een
nieuwe deuk in de belastinginkomsten. Het kabinet zet sterk in op
aanscherping van Europees bronbeleid; dit komt uit de evaluatie naar
voren als zeer effectief, relatief efficiënt, weinig verstorend en goed
uitvoerbaar. Het kabinet gaat zich op basis van de koppositie van
Nederland inzetten voor normen waarmee de verduurzamingsambities
gehaald worden zonder eenzelfde intensiteit van nationaal fiscaal beleid.
De vereenvoudiging moet leiden tot minder complexiteit, minder erosie
van belastinginkomsten, minder fraude, minder marktverstoring en lagere
uitvoeringslasten.
Het kabinet komt in de Autobrief met uitgewerkte voorstellen om in de
context van effectiever bronbeleid ons fiscale instrumentarium gerichter
in te zetten. Ook in het komende decennium blijven fiscale prikkels nodig
om aan te zetten tot duurzaam en elektrisch autorijden. Tegelijkertijd
maken we het systeem eenvoudiger en de belastinginkomsten meer
robuust. De voorstellen doen recht aan de afspraken voor de mobiliteitssector uit het SER Energieakkoord, onder andere over de
CO2-doelstellingen en de fiscale ondersteuning van nul-emissie en zeer
zuinige voertuigen. Bovendien zet het kabinet in op verdere verbetering
van de luchtkwaliteit. En ten slotte is de inzet van het kabinet dat de
operatie geen wezenlijke verstoring geeft van het koopkrachtbeeld.
Specifieke regelingen
Naast deze twee grotere hervormingstrajecten bestaat een aanzienlijk
aantal kleinere, specifieke mogelijkheden om knelpunten in de uitvoering
weg te werken. Uitgangspunt daarbij is dat het aantal benodigde
handelingen voor de belastingplichtige en voor de Belastingdienst wordt
beperkt door het eenvoudiger (en soms forfaitair) vaststellen van de
heffingsgrondslag, door het beëindigen van keuzeregimes, en door
minder subjecten in de heffing te betrekken.
Deze maatregelen bevinden zich in verschillende fasen van voorbereiding:
– In het Belastingplan 2015 is reeds een aantal maatregelen opgenomen
dat bijdraagt aan vereenvoudiging, zoals het afschaffen van de
overgangsregeling en het wegnemen van knelpunten in de werkkostenregeling, aanpassing van de belasting op leidingwater en de
afvalstoffenbelasting en het uitzonderen van de omzetbelasting van de
één bankrekeningmaatregel.
– Een aantal mogelijke maatregelen zal de komende periode beleidsmatig worden gewogen, waarna – indien dit leidt tot een positieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

14

–

uitkomst – wetgeving wordt voorbereid met het oog op implementatie
per 2016. Te denken valt aan het verhogen van de aanslaggrenzen, het
gedeeltelijk uit de loonbelasting halen van de DGA, het schrappen van
de middelingsregeling en het vereenvoudigen van pensioen in eigen
beheer.
Ook andere vereenvoudigingsmaatregelen vragen nader onderzoek
voordat beleidsvoorstellen kunnen worden uitgewerkt. Zo onderzoek ik
of een integratie van de WBSO en de RDA haalbaar is en of het
mogelijk is om de grote hoeveelheid beschikkingen in het stelsel te
beperken. Daarnaast kijk ik naar mogelijkheden om het aantal
bezwaarschriften te beperken, bijvoorbeeld door de bezwaarfase te
reserveren voor echte geschillen.

Uiteraard zal ik op zoek blijven gaan naar andere mogelijke vereenvoudigingen. Deze kunnen in de toekomst meelopen met bestaande wetgevingstrajecten, zoals het jaarlijks terugkerend Belastingplan of de Fiscale
verzamelwet.
Keuze 2 – Borgen van de toekomstige uitvoering
Zoals in mijn «Brede agenda voor de Belastingdienst» is beschreven,
moet een verdere aantasting van de uitvoerbaarheid van ons stelsel
worden voorkomen. Ik ga hiertoe bij alle wetsvoorstellen die door de
Belastingdienst moeten worden uitgevoerd een uitvoeringstoets openbaar
maken. Allereerst wordt op dit moment gewerkt aan een professionalisering van de toetspraktijk. De uitvoeringsaspecten aan de kant van de
belastingbetaler worden meegenomen, er wordt een kostenmodel
ontwikkeld, de toetsen worden meer consistent uitgevoerd en de
conclusies moeten beter worden onderbouwd.
Een goed onderbouwde, inzichtelijke en openbare uitvoeringstoets is
beslist geen garantie voor een goed uitvoerbaar belastingstelsel. Het
omgekeerde is wel waar: zodra de uitvoerbaarheid in de politieke
afweging geen prominente rol speelt, is de uitvoerbaarheid al snel in
gevaar. Onderbouwd «nee!»-zeggen wordt een meer prominente rol van
de Staatssecretaris van Financiën.
2.2 Meer activerend inrichten binnen domeinen
Keuze 3 – Fiscale stimulering ondernemers richten op innovatie en
doorgroei
Historisch liep Nederland altijd achter bij bijvoorbeeld de Verenigde
Staten waar het ging om ondernemerschap. Nederlanders waren
terughoudend in het starten van een onderneming en starters groeiden
onvoldoende door. Daarom is en blijft het belangrijk om ondernemerschap fiscaal te stimuleren. Banen worden gecreëerd door ondernemers
en niet door de overheid. Ondernemers nemen risico, innoveren,
investeren, nemen mensen in dienst en scheppen nieuwe vraag.
Of het huidige stelsel ondernemerschap optimaal ondersteunt, wordt door
verschillende onderzoekers in twijfel getrokken. De commissie Van
Weeghel wijst er op dat positieve externe effecten van ondernemerschap,
zoals werkgelegenheidsgroei en innovatie vooral worden veroorzaakt
door snelgroeiende ondernemingen, de zogenoemde «gazellen».
Zijn onze fiscale faciliteiten wel gericht op werkelijk ondernemerschap, of
belonen ze vooral een administratieve vorm? Het CPB stelt dat het huidige
verschil in lastendruk tussen werknemers en IB-ondernemers niet te
verdedigen is omdat «een groep mensen kiest voor de zelfstandige status

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

15

vanwege de fiscale voordelen en niet zozeer omdat ondernemen hen
beter afgaat dan werken in loondienst».21 Een IB-ondernemer heeft
bijvoorbeeld bij een winst van € 24.000 een belasting- en premiedruk van
8%, terwijl een gelijkwaardig dienstverband zou resulteren in een druk van
26%.22 De commissie Van Weeghel stelt de zelfstandigenaftrek in deze
vorm ter discussie: «De economische argumenten leiden echter eenduidig
tot de conclusie dat er onvoldoende rechtvaardiging bestaat voor de
zelfstandigenaftrek.» Ook de commissie Van Dijkhuizen ziet geen plaats
meer voor de zelfstandigenaftrek. Sindsdien is de belastinggrondslag
door de snelle groei van het aantal zzp’ers verder afgenomen.
Een soortgelijke discussie over ongelijke behandeling op basis van
administratieve vorm speelt bij de aanmerkelijke belanghouders
(AB-houders). Zowel de commissie Van Dijkhuizen als de commissie Van
Weeghel stelt dat de behandeling van AB-houders meer gelijk moet
worden getrokken met die van andere ondernemers en dat de behandeling van DGA’s meer gelijk moet worden getrokken met werknemers.
Beide commissies pleiten ten aanzien van de vergelijking van AB-houders
met IB-ondernemers voor een forfaitair rendement voor AB-houders.
Daarmee bereiken zij meer fiscale neutraliteit tussen IB-ondernemers en
AB-houders.
Voornemen van het kabinet is om het instrumentarium beter te richten op
echt ondernemerschap en doorgroei. Door een aanpassing van het fiscaal
instrumentarium (niet minder maar anders) en lagere lasten op arbeid en
ondernemerschap, moet echt ondernemerschap in Nederland een extra
duw in de rug krijgen. Een belangrijke sleutel ligt bij de wig; een kleinere
wig maakt het voor ondernemers aantrekkelijker mensen in dienst te
nemen, om daarmee de stap van zZp-er naar zMp-er te maken en te gaan
behoren tot die gazellen. Dat levert de werkzoekende een baan op en de
ondernemer groei.
Op dit moment loopt er een IBO die de regelingen en ontwikkelingen rond
zzp-ers beziet – niet in enge zin maar door de ontwikkelingen te plaatsen
in een breder arbeidsmarktperspectief. Het kabinet zal op basis van de
uitkomsten van dat onderzoek met voorstellen komen.
Keuze 4 – Belastingdruk particulieren beter spreiden over de levensloop
De belastingdruk is niet constant over de levensloop. De druk is het
hoogst in de werkende fase, terwijl in die fase de hoogste kosten vallen,
zoals de aflossing van de hypotheek en de studieschuld, de opvang en
opvoeding van kinderen. De druk is het laagst voor ouderen. Hierdoor
ervaren veel mensen tijdens de werkzame jaren een vrij besteedbaar
inkomen dat tot de helft minder is dan dat na de pensionering.23 Het
percentage huishoudens onder de armoedegrens is onder werkenden
viermaal zo hoog als onder gepensioneerden.
Hiermee bewijst ons belastingstelsel de belastingbetaler geen goede
dienst. Die wordt in de drukste en duurste levensfase het zwaarst belast,
om vervolgens pas fiscaal ontzien te worden als de zware jaren al achter
de rug zijn. De toekomstige oudere, die nu nog werkt, zou erbij gebaat zijn
als die fiscale ruimte al eerder in de levensloop beschikbaar zou zijn. Dat
geeft bovendien tijdens het werkzame leven een grotere prikkel tot
21

De fiscale behandeling van zelfstandigen. Een kritische blik (CPB 2012).
Zie voor rekenvoorbeelden de bijlage van de winstbox-brief van 3 juli van de Staatssecretaris
van Financiën met bruto netto trajecten (http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/brieven/2014/07/03/bruto-netto-trajecten.html).
23
Zie Miljoenennota 2015, hoofdstuk 2 voor meer informatie (Kamerstuk 34 000, nr. 1).
22

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

16

werken, waardoor er ook meer pensioen wordt opgebouwd, en waardoor
de welvaart over de levensloop groter wordt.
Een verschuiving van bestedingsruimte naar de werkende leeftijd kan
alleen langs geleidelijkheid over generaties heen. Oplossingen waarbij de
maatschappelijke rekening van deze operatie op het bord van één
generatie landt, zijn voor het kabinet niet acceptabel. Invoering ineens is
hiermee niet goed denkbaar. Op langere termijn zal deze beweging een
andere verdeling van lasten, maar per saldo een hoger gemiddeld
besteedbaar inkomen over de levensloop opleveren.
Keuze 5 – Verlagen tarieven door snoeien in aftrekposten
Zowel voor particulieren als voor bedrijven bestaat een groot aantal
aftrekposten, vrijstellingen en heffingskortingen; in totaal al meer dan 100.
Elk van deze zogenoemde grondslagversmallers kent een eigen rechtvaardiging en heeft specifieke groepen op het oog die hiermee worden
ontzien. Maar aftrekposten maken hogere tarieven noodzakelijk en leiden
lang niet altijd aantoonbaar tot werkgelegenheid en groei. Dat betekent
dat er financiële ruimte verloren gaat die zou kunnen worden ingezet om
werk en ondernemerschap te belonen met lastenverlichting. Bovendien
maken vooral de vele aftrekmogelijkheden het stelsel complexer.
Zowel de commissie Van Dijkhuizen als de commissie Van Weeghel
adviseerde het aantal grondslagversmallers te verminderen. Meer
specifiek stelt de commissie Van Weeghel voor alle aftrekposten en
heffingskortingen tegen het licht te houden met als insteek dat ze worden
afgeschaft. De commissie Van Dijkhuizen kandideert al 11 regelingen in de
sfeer van de inkomstenbelasting voor heroverweging – verkleining van de
doelgroep, verkleining van de omvang of afschaffing. Een versobering
van aftrekmogelijkheden moet vergezeld gaan van gelijktijdige lastenverlichting en tariefsverlaging.
2.3 Belastingdruk verschuiven naar minder verstorende
grondslagen
Keuze 6 – Verschuiven belastingdruk van arbeid en ondernemen naar
consumptie
Zoals in het vorige hoofdstuk is toegelicht, is de btw een relatief weinig
verstorende belasting. Met andere keuzes, met minder differentiatie
tussen producten- en dienstencategorieën, zouden de tarieven op arbeid
en ondernemen verlaagd kunnen worden, met per saldo een gunstig
effect op werkgelegenheid en economische groei. Dit was niet alleen een
aanbeveling van de commissies Van Weeghel en Van Dijkhuizen, maar is
ook de conclusie van een recente studie van het CPB24. Voor de afweging
zijn drie constateringen relevant:
– Nederland maakt relatief stevig gebruik van het verlaagde btw-tarief,
ook al worden de daarmee nagestreefde doelen, ontzien van de
laagste inkomens en bevordering van arbeidsintensieve sectoren, niet
of niet doelmatig bereikt25. De categorieën in het verlaagde tarief
zorgen alleen al voor een belastingderving van € 6,7 miljard per jaar

24
25

CPB policy brief 2014–2. Bouwstenen voor een moderne btw.
Over de mogelijkheid om arbeidsintensieve diensten via het verlaagde btw tarief gericht te
ontzien stelt de commissie Van Dijkhuizen dat ze zich aansluit bij de conclusie van de Mirrlees
review dat «een dergelijk systeem zo complex is dat de administratieve lasten die het zal
veroorzaken niet zullen opwegen tegen de naar verwachting geringe sociale winst die het zal
opleveren». Zie rapport p. 107.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

17

–

–

(exclusief voedingsmiddelen), die ook had kunnen worden ingezet
voor lagere lasten op arbeid en ondernemen.
Het verlaagde tarief in Nederland ligt lager dan in veel andere
Europese landen, zeker als in aanmerking genomen wordt dat enkele
andere landen een middentarief kennen dat in de plaats treedt van ons
laagste tarief.
Aan vereenvoudiging staan allerlei Europees bepaalde vrijstellingen in
de weg. Een beleid met minder vrijstellingen zou goed passen in de
Europese ambitie om de wig aan te pakken en belastingdruk te
verschuiven naar minder verstorende grondslagen.

Het kabinet acht op termijn een verschuiving van lasten op arbeid en
ondernemen naar btw een haalbare mogelijkheid, begeleid door een deel
van de ingerekende lastenverlichting. Daarbij past ook een actief pleidooi
in Brussel voor minder vrijstellingen. De in hoofdstuk 1 genoemde risico’s
moet dan wel recht worden gedaan. Per saldo moet een aantrekkelijk
positief economisch effect optreden, met lagere lasten en meer banen.
Deze beweging wil het kabinet graag met uw Kamer bespreken als
onderdeel van een bredere aanpak.
Keuze 7 – Verschuiven belastingdruk van arbeid en ondernemen naar
duurzaamheid
Het kabinet heeft zijn ambities om de economie duurzaam te ontwikkelen
vastgelegd in het regeerakkoord. Die ambities zijn ook neergeslagen in de
fiscaliteit: Nederland hoort volgens Eurostat qua milieubelastingen in de
Europese top-3, hoger dan onze buurlanden België, Duitsland en
Frankrijk.26 We kennen een hoge effectieve belastingdruk op energie en
op CO2. Op bijvoorbeeld het terrein van auto’s is dit goed in het straatbeeld zichtbaar. Waar dat verantwoord en aantrekkelijk is, is het kabinet
bereid zijn groene groeiambities verdergaand fiscaal te ondersteunen, om
de daarmee vrijkomende middelen in te zetten voor lagere lasten op
arbeid en ondernemen.
Maar ook op milieuterrein is Nederland geen eiland. Maatregelen die, hoe
verstandig ook in theorie, bedrijfstakken met banen en al de grens over
jagen zonder dat het milieu daar iets mee opschiet staan haaks op de
groene groeiambitie. Ook bij milieubelastingen moet het internationale
speelveld worden bewaakt. Omdat de mogelijkheden voor verdere
eenzijdige maatregelen door Nederland inmiddels beperkter geworden
zijn, moet vooral naar maatregelen in ten minste Europees verband
worden gezocht. En die moeten bovendien passen in de vereenvoudigingsdoelstelling. Het kabinet zal in 2015 een inventarisatie opstellen van
de kansen en belemmeringen van een Europese vergroeningsagenda
tijdens het Nederlands voorzitterschap van de EU. Bij deze inventarisatie
worden vanuit de fiscaliteit voorstellen van de Europese Commissie
betrokken over het belasten van brandstoffen en energieproducten en
over de transitie naar een circulaire economie.
Keuze 8 – Uitbreiden gemeentelijk belastinggebied
Nederland had in 2010 met 7,5% het laagste aandeel decentrale belastingen van de OESO-landen, die gemiddeld op 37% zaten (gebruiksheffingen niet meegeteld).27 Bij de grotere rol die gemeenten na de drie
decentralisaties spelen past meer ruimte om zelf belastingen te heffen.
Een verruiming van het decentrale belastinggebied komt ook tegemoet
26
27

Europese Commissie, Taxation trends in the European Union, 2014 edition (cijfers 2012).
Institutional and Financial Relations across Levels of Government, OECD Fiscal Ferderalism
Studies (2012).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

18

aan een reeks van aanbevelingen op dit terrein28. Wanneer gemeenten
meer eigen inkomsten hebben is een lagere uitkering uit het gemeentefonds mogelijk. Hierdoor krijgt het Rijk ruimte om de belasting op arbeid
verder te verlagen.
De keuze van een grondslag voor gemeentelijke belastingen is niet
triviaal. Het kabinet heeft een invulling voor ogen waardoor de wig
daadwerkelijk kleiner wordt. Als we via een omweg de belastingen op
arbeid weer zouden terugkrijgen levert deze hervorming geen werkgelegenheid op, maar alleen een hoop discussie over lokale inkomenspolitiek
en extra administratieve lasten.
Bovendien zoekt het kabinet naar een model met een evenwichtige
verdeling van de lasten en een geloofwaardige, democratische verankering van gemeentelijk kostenbewustzijn. De Minister van BZK en ik gaan
onderzoeken of en hoe een verruiming van zo’n gemeentelijk belastinggebied vorm en draagvlak zou kunnen krijgen.
3. Het resultaat: Aantrekkelijke maatschappelijke effecten
Een aantrekkelijke ruimte voor lagere tarieven, een minder complex en
meer activerend stelsel, meer werkgelegenheid – 100.000 extra banen – en
meer economische groei met voordelen voor brede groepen in de
samenleving. Dat is de propositie van een mogelijke stelselherziening.
3.1 Verschillende routes naar lagere lasten
De fiscale hervormingen uit hoofdstuk 2 leveren fiscale ruimte op die kan
worden ingezet, of «teruggesluisd» ten bate van werkgelegenheid en
economische groei. De maatregelen, zowel aan de kant van de werknemer
als aan de kant van de werkgever richten zich vooral op één belangrijke
boosdoener: de wig. Wanneer de fiscale maatregelen vooral op bepaalde
groepen aangrijpen, ligt het voor de hand de terugsluis bij deze groepen
te concentreren, maar dan op een manier die arbeidsdeelname en groei
bevordert. Hierbij wordt het evenwicht in de inkomensverhoudingen niet
doorbroken.
3.1.1 Omvang lastenpakket
Door lastenverlichting, verschuiving binnen groepen en verschuiving naar
minder verstorende grondslagen, kan een aanzienlijke ruimte ontstaan
voor verlaging van lasten op arbeid en ondernemen. Een ruwe
«top-down» raming van het realistisch verschuifbare deel van de
belastinginkomsten binnen de acht gepresenteerde keuzes, dus exclusief
terreinen als wonen en pensioenen, en in aanmerking genomen de
randvoorwaarde ten aanzien van inkomensverhoudingen, komt al gauw
op ten minste € 20 miljard per jaar. Daar komt de benodigde € 3 tot 5
miljard per jaar lastenverlichting, zodra die te zijner tijd als smeerolie
beschikbaar zou komen, nog bij. Dat geeft een bruto fiscale ruimte, als
basis voor nadere politieke keuzes, in dezelfde orde als de commissie Van
Dijkhuizen, ondanks het feit dat een belangrijk deel van die maatregelen
inmiddels in één of andere vorm is doorgevoerd.
De commissie Van Dijkhuizen zette de gevonden fiscale ruimte geheel in
en hielp hiermee op papier veel mensen aan het werk. Het is echter,
destijds en ook nu, onwaarschijnlijk dat het politieke proces zou opleveren
28

Bijvoorbeeld; commissie Eenhoorn: Advies stuurgroep verkenning decentraal belastinggebied
(2005), OESO, Territorial Reviews: Netherlands (2014) en CPB, Vervolgrapportage decentralisaties in het sociale domein (2014).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

19

dat de gehele fiscale ruimte wordt benut, en dat de maatregelen werkelijk
deze ruimte opleveren. Om realistisch te blijven, en toch voldoende
ambitieus, rekent het kabinet met de helft. Daarmee ontstaat ruimte voor
compromissen; slechts de helft van het haalbare hoeft in beleid te worden
omgezet. Dat geeft, onder de voorwaarde van ruimte voor lastenverlichting, een ruimte van € 15 miljard, inclusief de noodzakelijke netto
lastenverlichting van € 3 tot 5 miljard per jaar, die kan worden teruggesluisd naar lagere lasten op arbeid en ondernemen.
3.1.2 Inzet ten bate van werkgelegenheid en economische groei
Zoals besproken zet het kabinet waar mogelijk in op een andere inrichting
binnen domeinen, om onnodige macroverschuivingen te vermijden. Bij de
terugsluis zijn de twee kanten van de wig het logische doelwit: het moet
ten eerste aantrekkelijker worden om te gaan werken of meer te gaan
werken (de aanbodzijde) en het moet ten tweede aantrekkelijker worden
voor werkgevers om mensen in dienst te nemen (de vraagzijde van
arbeid). Waar nodig moet bovendien het vestigingsklimaat worden
ondersteund. Deze drie richtingen komen hieronder aan de orde.
Vergroten arbeidsaanbod
Om het arbeidsaanbod zo veel mogelijk te vergroten, moet de terugsluis
worden ingezet om (meer) werken meer lonend te maken; daarmee wordt
het inkomensverschil tussen werken en niet werken groter. Daarbij moet
de terugsluis vooral worden gericht op degenen die voor hun arbeidsdeelname het meest gevoelig zijn voor financiële prikkels. Hiertoe heeft
het CPB een nieuw arbeidsmarktmodel (MICSIM) in ontwikkeling. Het aan
dit model ten grondslag liggende onderzoek laat zien dat de minstverdienende in een relatie sterker op prikkels reageert dan de meestverdienende, mensen met kinderen sterker dan zonder kinderen, en alleenstaanden sterker dan mensen in een relatie. Bovendien laten mensen hun
beslissing om te gaan werken sterker afhangen van financiële prikkels dan
hun beslissing over het aantal uren.
De arbeidskorting grijpt direct aan op mensen die, al dan niet vanuit een
uitkering, gaan werken. Met bijvoorbeeld € 3 miljard per jaar zou de
arbeidskorting met € 500 verhoogd kunnen worden. Een alleenstaande
die vanuit een bijstandsuitkering aan het werk gaat ervaart dan een netto
inkomensstijging van 23%. Voor de eerder genoemde tuinman betekent
de € 500 extra een inkomensstijging van ruim 3%.
Een instrument dat een kleinere doelgroep bedient, maar nog meer
gericht is op de groep die het meest gevoelig is voor prikkels, is de
inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK). Dit instrument nodigt
vooral de minstverdienende partner in een relatie met kinderen uit tot
arbeidsdeelname. Met een terugsluis van bijvoorbeeld € 1 miljard per jaar
naar de IACK wordt deze verhoogd met ruim € 1.000. Voor degene met
een partner net boven WML-niveau die gaat werken, betekent dit dat niet
langer tweederde van het verdiende inkomen naar de belastingdienst
hoeft te worden overgemaakt. Voor de in deeltijd werkende partner uit
hoofdstuk 1 wordt het aantrekkelijker om meer te werken en huishoudelijke hulp in te schakelen.
De arbeidsaanbodbeslissing speelt niet alleen aan de onderkant van de
arbeidsmarkt. Aan de bovenkant van de arbeidsmarkt hebben de
belastingtarieven minder invloed op de arbeidsdeelname, maar in dit
segment werkt een grotere arbeidsdeelname wel veel sterker door in de
economische groei. Bovendien is de belastingdruk aan de bovenkant van
de arbeidsmarkt medebepalend voor onze aantrekkingskracht op talent; in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

20

het bijzonder op degenen die door hun innovativiteit en productiviteit
zorgen voor banengroei. In dit deel van de arbeidsmarkt gaat het niet om
prikkels voor mensen hier om meer bij te dragen, maar over de prikkels
voor meer mensen om hier bij te dragen. Het effect op de arbeidsmarkt zit
niet alleen in hun eigen baan, maar ook in de uitstraling naar andere,
nieuwe banen.
Vergroten arbeidsvraag
Alleen het verhogen van het arbeidsaanbod volstaat niet, er spelen ook
problemen aan de vraagkant van de arbeidsmarkt. De noodzaak om ook
aan de vraagzijde in te grijpen speelt vooral aan de onderkant van de
arbeidsmarkt. Daar wegen de kosten om iemand in dienst te nemen, als
gevolg van het totale arbeidsvoorwaardenpakket en de daarbij komende
werkgeverslasten, te vaak niet op tegen de productiviteit. Voor de
werkgever is het dan niet aantrekkelijk om iemand in dienst te nemen.
Lagere werkgeverslasten moeten dit deel van de arbeidsmarkt meer in
beweging krijgen. Bovendien lopen aan de onderkant van de arbeidsmarkt
te grootschalig ingezette aanbodgerichte instrumenten tegen grenzen aan:
wat heeft iemand die geen belasting meer afdraagt aan een hogere
arbeidskorting – die kan immers niet meer worden verzilverd.
Aan de onderkant van de arbeidsmarkt moet een vraaggericht fiscaal
instrumentarium vooral prikkelen om mensen in dienst te nemen, door
compensatie te bieden voor de hoge loonkosten als geheel. Het is hier
niet alleen de component werkgeverslasten, ook het loonniveau zelf
maakt het minder aantrekkelijk om mensen in dienst te nemen. Om de
arbeidsvraag te vergroten moet het daarom voor werkgevers aantrekkelijker worden gemaakt om bij de huidige loonvorming ook de minder
productieve werknemers in dienst te nemen.
Ondersteunen vestigingsklimaat
Aanpak van de wig is, bij een gegeven vestigingsklimaat, de snelste route
naar meer banen. Die aanpak leidt tot economische groei, maar ook tot
andere positieve maatschappelijke effecten die zich niet in een groeicijfer
laten vangen, zoals participatie, zelfontplooiing en maatschappelijke
samenhang.
Maar is ons beleid met een puur op de wig gerichte aanpak wel compleet?
Een kleinere wig maakt het ondernemersklimaat aantrekkelijker, maar is
niet noodzakelijkerwijs het beste voor de economische groei of de
overheidsfinanciën. Bovendien zijn ook andere zaken dan alleen de wig
bepalend voor het fiscale vestigingsklimaat. Internationale fiscale
ontwikkelingen en uitkomsten van de multilaterale operaties om
onbedoelde belastingontwijking tegen te gaan – waar Nederland actief
aan meedoet – kunnen flankerende maatregelen wenselijk maken om ons
uitstekende fiscale vestigingsklimaat op peil te houden. In dat geval kijkt
het kabinet ook naar de Vpb om, zonder internationaal uit de pas te lopen,
ons land aantrekkelijk te houden als vestigingsplaats voor nieuwe
bedrijfsactiviteiten. Daarmee is het van belang om ons stelsel steeds te
blijven aanpassen aan internationale maatschappelijke ontwikkelingen, of
dat nu gaat om het tegengaan van belastingontwijking, de digitalisering
van de economie of de strijd om talent.
Randvoorwaarden
Een rechtvaardige inkomensverdeling is de tweede pijler uit het regeerakkoord. Deze geldt als een randvoorwaarde voor de belastingherziening.
De inkomenseffecten zullen dus goed in kaart moeten worden gebracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

21

Wanneer herverdeling niet het primaire doel is, ligt het voor de hand een
lastenverzwaring of uitgavenbesparing bij een bepaalde groep ook zo veel
mogelijk terug te sluizen via lastenverlichting voor die groep. Daarbij is
het belangrijk niet alleen naar de effecten op jaarbasis te kijken. Een
maatregel die een betere spreiding over de levensloop bewerkstelligt zal
negatieve inkomenseffecten aan het eind van de levensloop opleveren,
maar positieve effecten in het midden en per saldo een gunstig effect over
de levensloop. Een evenwichtig maatregelenpakket moet dan ook worden
beschouwd vanuit zijn effect over de gehele levensloop waarbij de
mogelijkheid blijft bestaan om gedurende de levensloop verschillende
keuzes te maken in de combinatie van arbeid en zorg.
Maar rechtvaardigheid gaat niet alleen over de inkomensverdeling, maar
ook over de legitimiteit van individuele fiscale instrumenten. Hoe
verdedigbaar op papier ook, sommige instrumenten ontmoeten weinig
begrip onder belastingbetalers. Zo geeft de huidige vermogensrendementsheffing, waarmee spaargeld in box 3 wordt belast, veel Nederlanders het gevoel belasting af te dragen over een opbrengst die er nooit
is geweest. Daarom gaat het kabinet serieus alternatieven voor de
bestaande vermogensrendementsheffing onderzoeken, met het doel
hierover een nadere afweging te maken. Doel is te komen tot een heffing
die door belastingbetalers als rechtvaardiger wordt ervaren en die
tegelijkertijd goed uitvoerbaar is. Daartoe kan het werkelijk genoten
rendement op vermogen in de heffing als uitgangspunt worden genomen,
maar ook binnen de forfaitaire benadering wordt gezocht naar vormen die
beter aansluiten bij het rechtvaardigheidsgevoel. Over de resultaten gaat
het kabinet met uw Kamer in gesprek.
3.2 Individuele voordelen voor meeste groepen mogelijk
De hier beoogde stelselherziening is een combinatie van lastenverlichting
en lastenverschuiving naar minder verstorende grondslagen. Per saldo
ontstaat een positief effect op de maatschappij – een stelselverbetering is
meer dan een «zero sum game». Dat gunstige saldo, gecombineerd met
de lastenverlichting, zorgt ervoor dat velen beter af zijn. En als de koek
groter wordt, verloopt de verdeling ook gemakkelijker. Voor werkenden,
ouderen en ondernemers is er alle reden om deze beweging te steunen,
hoewel er voor iedereen ook minder leuke maatregelen uit zullen rollen:
Werkenden
Werknemers krijgen uiteindelijk een hoger bruto loon door de verlaging
van werkgeverslasten en hun nettoloon stijgt daarbovenop nog eens door
lastenverlichting voor werknemers. Mensen zonder werk krijgen door
lagere werkgeverslasten een grotere kans op het vinden van een baan. Dit
versterkt de sociale cohesie. Werknemers krijgen meer financiële ruimte in
het spitsuur van het leven. Dit vergroot de mogelijkheden om werk te
combineren met het zorgen voor kinderen. Door lagere lasten op arbeid
worden verschillen in de fiscale behandeling van werknemers en
IB-ondernemers verkleind. Ook kunnen lagere lasten op arbeid tot meer
hoogwaardige kennismigratie leiden. Dit kan een positieve invloed
hebben op de productiviteit van bedrijven. Door kennismigratie krijgen
werknemers collega’s waar ze van kunnen leren. Hierdoor kan ook hun
eigen verdienpotentieel worden vergroot. De voorgestelde wijzigingen
van het toeslagenstelsel verminderen het terugvorderen van toeslagen.
Door het wetsvoorstel Vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst
wordt flink gekapt in het oerwoud aan papieren berichtenverkeer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

22

Ondernemers
Ondernemers profiteren van lagere werkgeverslasten en eventueel een
lagere Vpb. Het wordt dan interessanter om te investeren en mensen in
dienst te nemen in Nederland. Hierdoor krijgen met name nieuwe en
innovatieve ondernemers meer ruimte. Ondernemers profiteren ook van
een groter arbeidsaanbod door lagere lasten op arbeid. Complexiteitsreductie neemt onzekerheid weg en verlaagt de moeite en frustratie die
gepaard gaan met het voeren van een eigen bedrijf.
Ouderen
De ouderen van straks hebben gedurende hun werkzame leven meer
gewerkt en daar ook meer aan overgehouden. Ook de betaalbaarheid van
de zorg en de pensioenen verbetert. Lagere lasten op arbeid creëren meer
groeipotentie die deze stelsels beter houdbaar kunnen maken. Groei van
de arbeidspopulatie is ook van belang voor het aantal mensen die
ouderen kan helpen met zaken als persoonlijke verzorging en verpleging.
3.3 En ook maatschappelijk resultaat
De effecten op de werkgelegenheid van de belastingherziening zijn op dit
moment nog niet exact te berekenen. Daarvoor moeten de keuzes eerst
verder worden uitgewerkt. Maar het kabinet ambieert 100.000 extra banen
te scheppen bovenop de effecten van een aantrekkende economie.
Uitgaande van € 15 miljard lagere lasten op arbeid, inclusief de
benodigde netto lastenverlichting, is dat een reëel perspectief.
En de betekenis van die banen is meer dan alleen economisch. Met meer
schouders eronder komen meer mensen elkaar vaker tegen. De werkvloer
kweekt meer sociale samenhang dan de straat; een tweedeling gedijt niet
op het werk. Het draagvlak voor sociale voorzieningen groeit, zowel
financieel als maatschappelijk. Financieel door een hogere groei.
Maatschappelijk doordat de voorzieningen voor een kleinere groep
mensen nodig zijn. De collectieve sector kan krimpen wanneer burgers
zelf meer kansen krijgen in de economie.
Complexiteitsreductie leidt tot minder fraude. Dit heeft een positieve
invloed op de belastingmoraal. Belastingen worden niet langer gezien als
een ondoordringbaar oerwoud waarbij mensen die het spel slim spelen
weg komen met lage betalingen, maar als een meer transparante,
eenvoudiger en rechtvaardiger manier om de overheidsuitgaven te
financieren.
4. Het proces: Inzet op draagvlak
In deze brief schetst het kabinet een ontwikkelrichting van ons fiscaal
stelsel met heldere doelen. Het is de bedoeling om deze kabinetsperiode
de eerste stappen te zetten met invoering van maatregelen. Zo kunnen we
met een aantal maatregelen ter vereenvoudiging snel aan de slag. Voor de
overige onderdelen van de stelselherziening moet de aangegeven richting
eerst worden vertaald in concrete maatregelen. De invoering daarvan is
mede afhankelijk is van de beschikbaarheid van ruimte voor lastenverlaging. Als die ruimte er is wordt overgegaan tot implementatie. Hierdoor
ontstaat een herziening met twee snelheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

23

Meteen stappen zetten ter vereenvoudiging
In hoofdstuk 2 heb ik een aantal maatregelen geschetst waarmee ik het
stelsel voor de Belastingdienst hanteerbaarder wil maken. Het betreft
allereerst een aantal op zich zelf staande maatregelen die ik zo spoedig
mogelijk nader wil uitwerken en in wetgeving aan u wil voorleggen met
het oog op implementatie per 2016. Een deel hiervan is al opgenomen in
het Belastingplan 2015. Over de complexiteitsreductie rond auto’s zal de
Kamer een brief ontvangen. Voor de kinderopvangtoeslag wordt de
komende maanden het model van rechtstreekse bekostiging van
instellingen scherp op uitvoerbaarheid getoetst, waarna het kabinet de
definitieve afweging zal maken.
Keuzes stelsel eerst breed toetsen...
Bovenop de vereenvoudiging beoogt het kabinet aanpassingen om het
stelsel arbeidsvriendelijker en ondernemersvriendelijker te maken.
Daarvoor is breed draagvlak nodig. Het kabinet wil eerst op basis van de
in deze brief geschetste richting in gesprek gaan met uw Kamer, medeoverheden en met een aantal breed georiënteerde maatschappelijke
organisaties. Doel is om mogelijke invullingen van dit kabinetsvoorstel af
te wegen, niet om nieuwe brede adviezen aan te vragen want die liggen er
inmiddels genoeg. Wordt de analyse gedeeld? Zijn er belangrijke
richtingen over het hoofd gezien? Hoe kan er enthousiasme voor het
geheel worden gecreëerd, ook al zijn er onherroepelijk onderdelen die in
isolatie op minder steun kunnen rekenen? Waar zit de meerwaarde voor
de verschillende maatschappelijke stakeholders?
...dan ontwikkelen en toetsen concrete voorstellen...
Vervolgens kunnen, op basis van de maatschappelijke toetsing, de
verschillende richtingen in concrete voorstellen voor maatregelen worden
vertaald. Daarbij zullen de tegen die tijd beschikbaar komende uitkomsten
van parallelle trajecten worden betrokken. Het IBO zzp-ers komt eind dit
jaar gereed. Dit levert belangrijke informatie over hoe om te gaan met de
verschillende vormen van ondernemerschap. Het CPB zal zijn nieuwste
inzichten over de effecten van belastingen op de werkgelegenheid in een
nieuw model hebben verwerkt. Hierdoor kan de specifieke vorm van
lastenverlichting beter worden gekozen. De maatschappelijke discussie
over het pensioenstelsel zal vergevorderd zijn. Dit zal belangrijke inzichten
opleveren over het levensloopvraagstuk en de wijze waarop een belastingherziening kan bijdragen aan het oplossen van knelpunten hierin. Op
basis van deze uitwerking zal ik uw Kamer een concreet voorstel doen
voor maatregelen en een bijbehorend tijdspad van implementatie. Dit zal
ik ook toetsen op uitvoerbaarheid, budgettaire implicaties, administratieve
lasten en inkomenseffecten. Dan zal duidelijk worden of de concrete
richtingen die in de vorige fase tot stand zijn gekomen ook in de
praktische uitvoering tot de gewenste uitkomsten leiden. Een belangrijk
element wordt de doorrekening van deze voorstellen en van eventuele
aanvullende voorstellen van uw Kamer, zoals eerder toegezegd.
...en uiteindelijk in wetgeving
Daarna volgt het samenstellen van samenhangende pakketten en de
omzetting van de gekozen instrumenten in wetgeving. De timing hiervan
hangt af van de budgettaire ruimte voor lastenverlaging. Door het
hiervoor geschetste proces zouden we op het moment dat deze ruimte
zich aandient snel tot actie moeten kunnen overgaan. De bouwplannen
voor het dak liggen klaar zodra de zon doorbreekt. Op het moment dat de
mogelijkheid zich voordoet zal Nederland dan ook klaarstaan om de juiste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

24

maatregelen te nemen. Maatregelen die breed gedragen worden in de
samenleving, die werken aantrekkelijker maken, ondernemen bevorderen
en de groei verhogen.
De Staatssecretaris van Financiën,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 140, nr. 5

25