Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

21 501-07

Raad voor Economische en Financiële Zaken

Nr. 1943

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 april 2023
Tijdens het plenaire debat over de toekomst van de euro van 9 maart jl.
heb ik toegezegd op een aantal thema’s schriftelijk terug te komen
(Handelingen II 2022/23, nr. 60, item 8). Dat doe ik met deze brief.
Het betreft de volgende toezeggingen:
• Aan het lid Omtzigt om schriftelijk terug te komen op de vraag wat de
maximale schuldquote is waarbij sprake kan zijn van houdbare
overheidsschuld in de ogen van de regering;
• Aan het lid Van der Lee (GroenLinks) om schriftelijk in te gaan op het
feit dat het Nederlandse saldo op de lopende rekening van de
betalingsbalans altijd boven de afgesproken 6% BBP-norm is;
• Aan het lid Omtzigt om schriftelijk terug te komen op de vraag hoe het
zit met de blootstelling voor een land dat de eurozone volgt maar er
niet formeel aan gekoppeld is;
• Aan het lid Heinen (VVD) om na te denken over de vraag hoe de
invulling van het mandaat van de ECB kan worden meegenomen in de
discussie over de herziening van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP).
Daarnaast geef ik met deze brief invulling aan het verzoek van lid Stoffer
om toe te lichten hoe het kabinet de gewijzigde motie van de leden
Omtzigt en Stoffer over niet akkoord gaan met verdere initiatieven voor
permanente gemeenschappelijke fondsen, wil uitvoeren.1
De maximale schuldquote waarbij sprake kan zijn van houdbare
overheidsschuld
Op voorhand is het niet mogelijk om de maximale schuldquote waarbij
sprake kan zijn van houdbare overheidsschuld voor een land vast te
stellen. In de kern komt het erop neer dat een schuld onhoudbaar is
wanneer investeerders het vertrouwen verliezen in het vermogen van een
overheid om aan haar schuldverplichtingen te voldoen, waardoor het land
1

kst-21501-07-1943
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 21 501-20, nr. 1939.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-07, nr. 1943

1

de toegang tot de financiële markt verliest. Dit leidt ertoe dat het land niet
meer in staat is om middelen te lenen voor de financiering van tekorten
op de overheidsbegroting of voor de rentebetalingen en de aflossing op
leningen die de overheid eerder is aangegaan. In dat geval ontstaat het
risico dat de overheid daadwerkelijk niet in staat is om aan haar betalingsverplichtingen te voldoen. Vertrouwen speelt hierbij dus een essentiële
rol. Het vertrouwen is afhankelijk van veel factoren, waarbij ook de
verwachtingen voor de toekomst relevant zijn. Belangrijke fundamentele
factoren daarbij zijn vooral de economische groei in de toekomst, de
verwachte omvang van overheidstekorten en de verwachte hoogte van de
rente. Deze factoren variëren niet alleen van land tot land, maar ook over
de tijd. Landen hebben te maken met uiteenlopende economische
groeiverwachtingen, die afhangen van verschillen in de economische
structuur, efficiëntie van instituties en de demografische ontwikkeling van
een land. Ook bij de overheidsuitgaven en -inkomsten is er sprake van een
grote variatie tussen lidstaten nu en onzekerheid over de toekomst,
bijvoorbeeld door onzekerheid over de omvang van toekomstige uitgaven
aan zorg of aan pensioenen, maar ook door onzekerheid over het
economisch en budgettair beleid dat toekomstige regeringen willen gaan
voeren. Bezittingen van de overheid, de mogelijkheid om wel of niet in de
eigen valuta te kunnen lenen, de mate waarin een overheid afhankelijk is
van buitenlandse investeerders en voorwaardelijke verplichtingen die tot
extra overheidsuitgaven kunnen leiden(zoals garanties) zijn ook relevant
om de risico’s voor de overheidsfinanciën te beoordelen. Ook bestaat het
onbekende risico van een grote economische en/of budgettaire schok,
bijvoorbeeld door een bankencrisis of een pandemie. Daardoor kan de
schuld van een land die in de basis als houdbaar werd ingeschat, door
investeerders opeens toch te hoog worden geacht. Daarnaast hebben we
in de eurozone gezien dat ook (verwachtingen over) het ingrijpen van de
ECB en het al dan niet bestaan van noodfondsen zoals het ESM een rol
kunnen spelen bij de risicoperceptie van beleggers.
In lijn hiermee wijst het CPB erop dat alleen de hoogte van de schuld
onvoldoende is om de (in)stabiliteit van overheidsfinanciën te
bepalen.2Het schuldhoudbaarheidsraamwerk van een instituut als het IMF
om de schuldhoudbaarheid van landen in te schatten omvat dan ook een
brede set aan indicatoren, waarbij het IMF werkt op basis van kansverdelingen maar ook de bredere context meeweegt in zijn oordeel.3 Ook de
Europese Commissie gebruikt een bredere set aan indicatoren in haar
schuldhoudbaarheidsanalyses4. Met deze schuldhoudbaarheidsanalyses,
die veel breder kijken dan alleen het schuldquote van de overheid, wordt
echter niet bepaald of een schuld van een land wel of niet houdbaar is.
Wel doen deze analyses uitspraken over het risico dat de schuld op enig
moment niet houdbaar zal blijken, waarbij verschillende niveaus van
risico worden onderscheiden.
Vanwege de onzekerheid rondom de maximale houdbare schuld en de
wens om voldoende buffers te hebben in een crisis kiest het Nederlandse
kabinet ervoor om aan de veilig kant te zitten met de omvang van de
overheidsschuld, zowel binnenlands als ook in de Europese discussie over
de toekomst van het Stabiliteits- en Groeipact. Door budgettaire discipline
te tonen kunnen financiële markten er op vertrouwen dat lidstaten
begrotingen zullen aanpassen waar dat nodig is voor de lange termijn
schuldhoudbaarheid, waardoor de rente minder snel omhoog zal gaan als
het tegenzit. Door verstandig economische beleid te voeren en de juiste
2

CPB (2013), Van Ewijk, C. et al, Early-warning indicators for debt sustainability, CPB policy brief
2013/08.
3
IMF (2021), review of the debt sustainability framework for market access countries, IMF policy
paper, januari 2021.
4
Europese Commissie (2022), fiscal sustainability report, https://economy-finance.ec.europa.eu/
publications/fiscal-sustainability-report-2021_en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-07, nr. 1943

2

structurele hervormingen door te voeren kunnen landen vertrouwen
scheppen in de duurzame economische groei van hun economie.
Daarnaast is het wenselijk dat lidstaten vanwege de onzekerheid en het
risico op een crisis buffers aanhouden zodat niet bij elke onverwachte
tegenslag er direct vragen worden gesteld over de schuldhoudbaarheid.
Als landen zich door zorgen over de schuldhoudbaarheid gedwongen
voelen om bij een economische schok direct budgettaire maatregelen te
nemen om het begrotingstekort binnen te perken te houden kan dit op dat
moment de economische neergang versterken. Het is dus ook in het
belang van lidstaten zelf dat zij zich een verslechtering van het begrotingssaldo en een stijging van de overheidsschuld kunnen permitteren in
economisch slechte tijden.
Het Nederlandse saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans boven de afgesproken 6% BBP-norm
Het Nederlandse saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans
nam vanaf de jaren 90 toe en is de afgelopen jaren relatief hoog ten
opzichte van andere landen. Ook is het saldo al langere tijd hoger dan de
6%-drempelwaarde die de Europese Commissie hanteert als signaal voor
het verder analyseren van mogelijke macro-economische onevenwichtigheden in de vorm van een diepgaande evaluatie. De oorzaak van het hoge
overschot op de lopende rekening is niet eenduidig te bepalen. Een
inschatting over de toekomstige ontwikkeling is mede hierdoor onzeker.
De drijvende krachten achter de ontwikkeling van het saldo op de lopende
rekening kunnen worden bezien zowel vanuit de handelsbalans en
primaire en secundaire inkomens uit het buitenland, als vanuit de netto
besparingen (het verschil tussen de besparingen en de investeringen) van
Nederlandse bedrijven, huishoudens en de overheid.
Er is geen eenduidige verklaring waarom Nederland een fors overschot
heeft op de handelsbalans. Het open karakter van Nederlandse economie
speelt een rol, alsook de relatief grote hoeveelheid wederuitvoer met
creatie van toegevoegde waarde. In de handelsbalans profiteert
Nederland van een gunstige geografische positie en goede infrastructuur
en relatief hoog opgeleide beroepsbevolking, evenals van de integratie
van wereldwijde handelsketens. De mate waarin deze factoren de
Nederlandse handelsbalans de komende jaren zullen beïnvloeden is niet
te voorspellen.
Vanuit de optiek van de netto besparingen geldt dat het Nederlandse
spaaroverschot in grote mate wordt gedreven door Nederlandse bedrijven
(zowel multinationals en het MKB) en in mindere mate door huishoudens
en de overheid. Er zijn bovendien aanwijzingen dat zowel mondiale
trends, specifieke karakteristieken van de Nederlandse economie alsook
beleid invloed hebben op de ontwikkeling van het saldo. De mogelijke
ontwikkelingen van deze factoren laten zich moeilijk voorspellen.5
Het is op het niveau van individuele beleidsmaatregelen moeilijk te
kwantificeren wat het effect op de lopende rekening is. Wel is duidelijk dat
beleid dat zorgt voor een verschuiving van sparen naar consumeren en
investeren, tegelijkertijd ook het saldo op de lopende rekening zal
verlagen. Het is daarmee nog niet wenselijk om maatregelen enkel met
het oog op het lopende-rekening-saldo te nemen, maar wel verstandig om
verstoringen die mogelijk ten grondslag liggen aan het overschot weg te
nemen. Instituties als het IMF en de Europese Commissie adviseren

5

Zie voor een meer gedetailleerde beschrijving van onderliggende factoren de Kamerbrief «Het
Nederlands saldo op de lopende rekening» van 8 december 2021: Kamerstuk 35 925-IX, nr. 13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-07, nr. 1943

3

Nederland overigens ook niet om beleidsmatig te sturen op het overschot
op de lopende rekening.
Het IMF monitort en beoordeelt jaarlijks de externe posities van landen in
haar «External Sector Report». Op basis van een model schat het IMF in
welke mate het saldo op de lopende rekening te relateren is aan fundamentele kenmerken en resultaten in de economie. In het recente artikel
IV-rapport van het IMF ramen zij een saldo op de lopende rekening van
6,1% in 2023 en 6,2% in 2024.6 Dit overschot wordt beoordeeld als
«gematigd sterker» dan op basis van economische kenmerken te
verwachten is. Deze beoordeling is milder dan het voorgaande rapport
waarbij de beoordeling «sterker» dan op basis van economische factoren
te verwachten was. Om het overschot te verminderen verwelkomt het IMF
de investeringen van het kabinet in de woningmarkt, het onderwijssysteem en de klimaattransitie.
Ook de Europese Commissie wijst in het kader van de macroeconomische onevenwichtigheden procedure (MEOP) regelmatig op het
Nederlandse saldo op de lopende rekening. In de diepgaande evaluatie
voor Nederland in 2022 beoordeelde de Europese Commissie het
overschot als een macro-economische onevenwichtigheid.7 De
Commissie noemt de hoge pensioenbesparingen en economische prikkels
voor bedrijven om winsten vast te houden als specifieke oorzaken van de
onevenwichtigheid. De verwachting is dat het oordeel van de Commissie
in het komende landenrapport voor 2023 gelijk ofwel positiever zal zijn,
omdat het overschot op de lopende rekening is gedaald.
Terwijl de Europese Commissie in het vorige landenrapport uitging van
een saldo op de lopende rekening van 9,5% in 2021, verwacht het CPB in
een recente raming een saldo van 6,5% in 2022 en 6,6% in 2023.8 Volgens
DNB zal het saldo in 2022 zelfs dalen naar 5,6%.9 Naast een dalende trend
van het saldo als gevolg van diverse onderliggende factoren, wordt dit
verklaard door een forse neerwaartse bijstelling van het saldo voor de
periode 2015–2021, met circa 13,2 miljard euro per jaar.10 Het saldo ten
opzichte van het BBP daalde hierdoor – ter illustratie – van 8,4% naar 6,4%
in 2021. Deze bijstelling volgde uit recent onderzoek door het CBS naar
bedrijfswinsten van multinationals.11 Uit dit onderzoek blijkt dat er om
meerdere redenen sprake was van een overschatting van het saldo op de
lopende rekening. Een van de voornaamste oorzaken betreft een
structurele onderschatting van het aantal bedrijven in buitenlandse
handen. Bedrijven werden onterecht als Nederlands geclassificeerd. Dit
leidde tot een onderschatting van de aan het buitenland uitgekeerde
bedrijfswinsten en daarmee een overschatting van het saldo op de
lopende rekening. Ook bleken – door methodologische aanpassingen –
ingehouden winsten van veel dochterondernemingen met buitenlandse
eigenaren hoger dan aanvankelijk geraamd.

6

IMF, artikel IV rapport Nederland 2022.
Europese Commissie, diepgaande evaluatie voor Nederland: https://economyfinance.ec.europa.eu/system/files/2022–05/
netherlands_swd_2022_636_6_en_autre_document_travail_service_part1_v1.pdf
8
CPB, Centraal Economisch Plan 2023.
9
https://www.dnb.nl/nieuws-statistiek/statistisch-nieuwsbericht-2023/overschot-lopenderekening-duikt-onder-6-norm/
10
https://www.dnb.nl/nieuws-statistiek/statistisch-nieuwsbericht-2022/overschot-op-lopenderekening-flink-naar-beneden-bijgesteld/
11
https://www.cbs.nl/nl-nl/achtergrond/2022/38/beter-zicht-op-multinationals-leidt-totbijstelling-bni
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-07, nr. 1943

4

De blootstelling voor een land dat de eurozone volgt maar er niet
formeel aan gekoppeld is: de casus Denemarken
De euro is nauw verbonden met het proces van Europese integratie. Dit
proces van Europese integratie heeft Nederland grote voorspoed
gebracht; economisch natuurlijk, maar ook in termen van vrede en
veiligheid, en door het effectief aanpakken van grote grensoverschrijdende vraagstukken zoals de klimaattransitie, en van crises zoals de
Covid19-pandemie. In het verdrag van Maastricht hebben EU-lidstaten als
onderdeel van de bredere Europese integratie de verplichting opgenomen
om de euro in te voeren zodra ze daarvoor klaar zijn. Denemarken heeft
hierop als enige lidstaat een uitzondering bedongen, zodat deze
verplichting voor dit land niet geldt.
Risicodeling en inkomensoverdrachten binnen de Europese Unie zijn niet
voorbehouden aan het eurogebied. Denemarken draagt per saldo meer af
aan de Europese begroting en het subsidiedeel van het Europees
herstelinstrument NGEU dan het ontvangt en Denemarken is ook zonder
deelname aan de euro blootgesteld aan verschillende vormen van
risicodeling binnen de EU. Zo deelt Denemarken mee in de financiering
van het Europese Financiële Stabiliteitsmechanisme (EFSM), het
instrument voor betalingsbalanssteun, SURE, het leningendeel van NGEU
en eventuele toekomstige financiële steun op basis van artikel 122 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voor zover
financiering daarvan gegarandeerd wordt door de financiële ruimte in het
Eigenmiddelenbesluit12. Tegenover die deelname in de financiering staat
natuurlijk ook de mogelijkheid om financiële bijstand van de Unie te
ontvangen mocht Denemarken op enig moment financieel-economisch in
moeilijkheden raken. Tijdens de eurocrisis nam Denemarken deel aan
financiële steun aan Ierland, in de vorm van een bilaterale lening.
Denemarken neemt niet deel in het Europees Stabiliteitsmechanisme
(ESM), noch de voorlopers daarvan in de vorm van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) en de bilaterale leningen aan Griekenland.
Denemarken neemt niet deel aan de Bankenunie. Daardoor neemt
Denemarken niet deel aan het Single Resolution Fund, of de toekomstige
achtervang daarvan via het ESM. Dat betekent dus ook dat Denemarken
een eventuele bankencrisis in principe intern moet oplossen binnen het
eigen bankwezen.
Daarnaast is het monetaire beleid van de Danmarks Nationalbank, de
Deense centrale bank, geankerd op het hanteren van een vaste wisselkoers met de euro. Zo zit de Deense kroon sinds 1 januari 1999 in het
Exchange Rate Mechanism II (ERM II), waarmee Denemarken een vast
wisselkoersbeleid hanteert met het eurogebied van 1 euro: 7,46038
Deense kronen en een bandbreedte van +- 2,25%. Daarbij is het
eurogebied de belangrijkste handelspartner van Denemarken. Als gevolg
van het vaste wisselkoersbeleid volgt de beleidsrente praktisch
een-op-een de beleidsrente van de ECB en heeft Denemarken de facto
geen mogelijkheden tot wezenlijke monetaire beleidsdifferentiatie met het
eurogebied, omdat anders druk ontstaat op de wisselkoers.13 Dit terwijl de
Deense centrale bank, in tegenstelling tot nationale centrale banken van
eurolanden, niet gerepresenteerd is in de Raad van Bestuur van de ECB en
als zodanig dus ook geen inspraak heeft in het te voeren monetaire beleid.

12

Besluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het stelsel van eigen middelen van de
Europese Unie.
13
Deense centrale bank: https://www.nationalbanken.dk/en/monetarypolicy/implementation/
pages/default.aspx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-07, nr. 1943

5

Bovendien is de Deense centrale bank genoodzaakt aanzienlijke buitenlandse deviezenreserves in euro aan te houden, momenteel ter grootte
van ca. 22% bbp, en heeft het in het (recente) verleden regelmatig
(aanzienlijke) wisselkoersinterventies moeten doen om de wisselkoers te
verdedigen.14 Voor nationale centrale banken van eurolanden, zoals DNB,
geldt de noodzaak om dergelijke deviezenreserves in euro aan te houden
om de wisselkoers te (kunnen) verdedigen logischerwijs niet. De Deense
buitenlandse valutareserves bestaan voornamelijk uit in euro’s gedenomineerde obligaties.15 Derhalve heeft Denemarken ook een blootstelling aan
het Eurosysteem en loopt de Deense centrale bank via deze bezittingen
rente- en kredietrisico op (de nationale overheden van- en de centrale
bank van landen in) de eurozone.
In tegenstelling tot eurolanden, blijft de Deense centrale bank in ERM-II
bovendien kwetsbaar voor speculatieve aanvallen tegen-, of andere druk
op de wisselkoers van de Deense kroon ten opzichte van de euro. Als
zodanig blijft de portefeuille aan buitenlandse valutareserves ook
kwetsbaar voor valutarisico. Bovendien is het in het hypothetische
scenario dat de vaste wisselkoers door Denemarken zelfstandig losgelaten
zou worden aannemelijk dat de Deense kroon zou appreciëren ten
opzichte van de euro, gezien de uitgangspositie van de Deense economie.
In een dergelijk scenario materialiseert voor Denemarken valutarisico op
de omvangrijke deviezenreserves, verslechtert de concurrentiepositie ten
opzichte van het eurogebied en zouden de voordelen die gepaard gaan
met wisselkoersstabiliteit met de belangrijkste handelspartners
verdwijnen. In een dergelijk hypothetisch scenario zou het tot slot ook
kostbaar en voor financiële markten mogelijk ongeloofwaardig zijn indien
opnieuw gepoogd wordt de wisselkoersstabiliteit te herstellen. Voor
eurolanden is dit niet aan de orde.
Omdat Denemarken geen onderdeel uitmaakt van de eurozone, deelt het
ook niet in mogelijke winsten of verliezen van het Eurosysteem, maar is
Denemarken blootgesteld aan de winsten of verliezen die voortvloeien uit
de resultaten van de eigen centrale bank. Denemarken is dus niet direct
blootgesteld aan de risico’s die voortvloeien uit de monetaire
programma’s van het Eurosysteem, maar op de eigen monetaire
programma’s. Ook deelt Denemarken niet mee in de seigniorage
inkomsten (winst op bankbiljetten/cash geld) van het Eurosysteem, die
vanwege de karakteristieken van de euro, zoals de status van een
internationale reservevaluta, relatief hoger liggen dan bij de Deense
kroon, die deze status ontbeert.
De heer Omtzigt vroeg ook naar TARGET2. Voor wat betreft TARGET2 wil
ik allereerst vooropstellen dat dit het betalingssysteem is dat overboekingen registreert en afwikkelt tussen partijen die rekeningen aanhouden
bij één van de nationale centrale banken in het eurogebied, en dat in
eigendom en beheer is van het Eurosysteem. Als zodanig maakt het
TARGET2-systeem het vrije grensoverschrijdende verkeer van kapitaal in
de EMU mogelijk en ondersteunt het de uitvoer van het gemeenschappelijke monetaire beleid van de ECB. TARGET2 is als zodanig een integraal
onderdeel van een goed functionerende EMU, aangezien een monetaire
unie enkel kan bestaan wanneer er grenzeloos en vrij betalingsverkeer
tussen ingezetenen uit de verschillende lidstaten kan zijn. Over TARGET2
en de daarmee gepaard gaande risico’s heb ik de Kamer eerder uitgebreid

14
15

IMF (2022), Denmark: 2022 Article IV Consultation, p. 52
Deense centrale bank: https://www.nationalbanken.dk/en/monetarypolicy/foreign_exchange_
reserve/Pages/default.aspx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-07, nr. 1943

6

geïnformeerd in een brief over de risico’s voor DNB en de Nederlandse
staat als gevolg van ECB-beleid.16
Daarbij geldt dat TARGET2-saldi van eurozone nationale centrale banken
versus de ECB de grensoverschrijdende cumulatieve nettobetalingen
weerspiegelen tussen partijen met rekeningen bij de verschillende
nationale centrale banken, die gefaciliteerd zijn door liquiditeit van het
Eurosysteem. Deze saldi weerspiegelen dus niet de schulden tussen
eurolanden onderling en ook niet de directe blootstelling van nationale
centrale banken op eurolanden met een negatief TARGET2-saldo. Net als
alle andere vorderingen en verplichtingen van nationale centrale banken
tegenover de ECB, zijn TARGET2-saldi feitelijk boekhoudkundige saldi die
niet worden verrekend.
Het Eurosysteem verschaft geen netto euro-liquiditeit aan centrale banken
buiten de eurozone, zoals de Deense centrale bank. De Deense centrale
bank bouwt dus geen TARGET2-verplichting op. Zoals ook in de hiervoor
genoemde kamerbrief uiteengezet, geldt in het hypothetische geval dat
een lidstaat de eurozone zou verlaten, – waarbij het kabinet opmerkt dat
dit een theoretisch vraagstuk is omdat het vertrek van lidstaten uit de
eurozone niet aan de orde is – dat de betreffende nationale centrale bank
haar balanspositie jegens de ECB behoudt. Tot deze verplichtingen
behoren ook het TARGET2-saldo en de chartale positie (bankbiljetten). Dit
is in economisch opzicht niet anders dan onder de huidige situatie. De
nationale centrale bank van het uit het Eurosysteem tredende land dient
daarbij verplichtingen tegenover de ECB volledig te vereffenen. Indien
daar problemen uit zouden voortkomen, dienen hier afspraken over
gemaakt te worden. Als de financiële afwikkeling onvoldoende is en de
vordering niet kan worden verevend, kan in het uiterste geval de ECB een
verlies lijden. Dit verlies van de ECB zou dan naar rato van het gecorrigeerde aandeel in de kapitaalsleutel van de andere eurozone centrale
banken neerslaan, en is dus niet afhankelijk van de netto vordering of
verplichting van nationale centrale bank tegenover de ECB.
De invulling van het mandaat van de ECB in relatie tot de
discussie over de herziening van het Stabiliteits- en Groeipact
(SGP)
De achtergrond bij deze toezegging zijn de verschillende verdragsrechtelijke waarborgen voor de stabiliteit van de Economische en Monetaire
Unie (EMU) en de zorgen over de stabiliteit van de euro die in het debat
van 9 maart aan de orde kwamen. Het verdragsrechtelijke kader voor de
Economische en Monetaire Unie (EMU) biedt verschillende waarborgen
voor de stabiliteit en integriteit van de euro, in zowel het economische als
het monetaire beleid. Met betrekking tot het economische beleid voorziet
artikel 126 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
(VWEU) in een procedure om buitensporige overheidstekorten door
lidstaten te vermijden, waarbij buitensporige tekorten zowel op basis van
het overheidstekort als de overheidsschuld worden beoordeeld. Op basis
van 121 VWEU beschouwen de lidstaten hun economisch beleid als
aangelegenheid van gemeenschappelijk belang en coördineren zij dit in
de Raad. Daar kunnen dus ook afspraken bij horen over het begrotingsbeleid van de lidstaten die verder gaan dan het vermijden van een
buitensporig tekort, bijvoorbeeld het streven naar begrotingsevenwicht op
middellange termijn. Het SGP bevat in secundaire Europese wetgeving
een nadere uitwerking van deze verdragsartikelen en heeft daarmee als
doel om de begrotingsdiscipline en economische stabiliteit te bevorderen.
De Europese Commissie werkt op dit moment aan een wetgevend
16

Kamerstuk 21 501-07, nr. 1479.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-07, nr. 1943

7

voorstel voor een herziening van het SGP. In de onderhandelingen zal
Nederland zich blijven inzetten voor effectievere regels gericht op
verbeterde handhaving en waarborgen voor schuldhoudbaarheid. Dit zijn
belangrijke voorwaarden voor stabiliteit en groei in de EMU. De inzet van
het kabinet is er daarbij op gericht dat voor landen met hoge risico’s voor
de schuldhoudbaarheid in het herziene SGP meer schuldafbouw zal
worden gerealiseerd dan met de toepassing van de huidige regels tot
stand komt, met name in economische goede tijden.17
Het kabinet is van mening dat moet worden gestreefd naar een ambitieus
maar realistisch en verantwoord tempo van schuldafbouw, zodat lidstaten
met hoge schulden in consistente en geloofwaardige stappen terug
kunnen keren naar een prudent niveau van overheidsschuld. Hierbij is van
belang dat de vereiste begrotingsinspanning niet ten koste gaat van het
groeipotentieel van een lidstaat. Het vergroten van de potentiële groei
draagt bij aan het waarborgen van schuldhoudbaarheid. Daarom kan niet
alleen worden vertrouwd op budgettaire aanpassingen, maar zijn
hervormingen en investeringen ook belangrijk. Daarnaast verwelkomt
Nederland het sturen op netto primaire uitgaven18 als doelstelling die in
sterke mate anticyclisch is, om er voor te zorgen dat lidstaten met hoge
schulden in economisch goede tijden extra schuld afbouwen terwijl in
economisch slechte tijden ruimte is voor een lager tempo van schuldafbouw.19 Het kabinet ziet in de contouren van een hervormd SGP die de
Europese Commissie op 9 november 2022 publiceerde en in de Raadsconclusies van 14 maart jl. de juiste aanknopingspunten voor effectievere
regels gericht op verbeterde handhaving en waarborgen voor schuldhoudbaarheid, zoals ook toegelicht in de geannoteerde agenda en het
verslag van de Ecofinraad van 14 maart.20
Buiten het SGP zijn de overige verdragsbepalingen ten aanzien van het
economisch beleid ook gericht op de stabiliteit en integriteit van de euro.
Artikel 123 VWEU stelt dat de Europese Centrale Bank (ECB) en de
centrale banken van de lidstaten geen voorschotten in rekening-courant of
andere kredietfaciliteiten mogen verlenen aan de overheden van de
lidstaten en EU-overheidsinstanties en niet rechtstreeks schuldbewijzen
van hen mogen kopen, ook wel het verbod op monetaire financiering
genoemd. Ten tweede houdt artikel 124 VWEU in dat overheden geen
bevoorrechte toegang mogen hebben tot financiële instellingen. Ten
derde bepaalt het zo genoemde no-bailout principe in artikel 125 VWEU
dat de EU en haar lidstaten niet aansprakelijk zijn voor de verbintenissen
van de (andere) lidstaten en dat deze verbintenissen niet overgenomen
worden. Het doel van deze drie bepalingen is om lidstaten aan te
moedigen gezond begrotingsbeleid te voeren en dat lidstaten verantwoordelijk omgaan met hun schulden. Zij zijn voor de financiering van hun
schuld immers aangewezen op marktpartijen en marktcondities. Dit alles
laat onverlet dat de Unie op basis van artikel 122 VWEU onder
voorwaarden financiële bijstand kan verlenen aan een lidstaat in geval
van moeilijkheden of ernstige dreiging van moeilijkheden die worden
veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen die een lidstaat niet kan
beheersen. Ook dit artikel uit het economische deel van de EMU is gericht
op stabiliteit, omdat met financiële bijstand een bijdrage kan worden
geleverd aan het adresseren van risico’s op economische en financiële
17

Kamerstuk 21 501-07, nr. 1815: Nederlandse inzet inzake het Stabiliteits- en Groeipact.
Dit zijn de nationale overheidsuitgaven gecorrigeerd voor rente-uitgaven, conjuncturele
werkloosheidsuitgaven en eventuele maatregelen die zorgen voor hogere inkomsten.
19
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1913: Kabinetsappreciatie van de mededeling van de Europese
Commissie inzake het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en de Macro-economische Onevenwichtigheidsprocedure.
20
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1935: Geannoteerde Agenda Eurogroep en Ecofinraad 13 en 14 maart
2023. Kamerstuk 21 501-07, nr. 1942: Verslag Eurogroep en Ecofinraad 13 en 14 maart 2023.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-07, nr. 1943

8

instabiliteit. Buiten het Unieraamwerk is het ESM beschikbaar om onder
stringente passende voorwaarden stabiliteitssteun aan lidstaten binnen de
eurozone te verstrekken als dat onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit
van de eurozone in haar geheel en van de lidstaten te vrijwaren.
Het mandaat van de ECB is eveneens gericht op stabiliteit, specifiek op het
handhaven van prijsstabiliteit.21 Onverminderd dit hoofddoel ondersteunt
de ECB ook het algemene economische beleid om bij te dragen aan de
doelstellingen van de Unie zoals beschreven in artikel 3 van het Verdrag
betreffende de Europese Unie (VEU). De onafhankelijkheid van de ECB,
zoals neergelegd in artikel 130 VWEU, voorkomt hierbij dat veranderlijke
politieke voorkeuren het ECB-beleid beïnvloeden. De focus op prijsstabiliteit draagt bij aan de stabiliteit binnen de Eurozone.22 Het Hof van
Justitie van de EU (het Hof) heeft de invulling van het mandaat van de
ECB specifiek voor het Outright Monetary Transaction (OMT) programma
en het Public Sector Purchase Programme (PSPP) getoetst. Hierbij
concludeerde het Hof dat beide instrumenten verenigbaar zijn met het
mandaat van de ECB en het verbod op monetaire financiering.23
Het kabinet hecht grote waarde aan de primaire doelstelling van prijsstabiliteit, het verbod op monetaire financiering, de no-bailout clausule, de
niet-preferente toegang van lidstaten tot financiële instellingen en de
onafhankelijkheid van de ECB.24 Het kabinet heeft recentelijk naar
aanleiding van de aankondiging van het Transmission Protection
Instrument (TPI) in de Eurogroep en in bilaterale contacten ook aandacht
gevestigd op het belang van deze verdragsrechtelijke bepalingen.25 Indien
de omstandigheden zich voordoen, en waar passend binnen de verdragsrechtelijke kaders, zal het kabinet deze principes blijven benadrukken,
zowel binnen de verschillende EU-gremia als in bilaterale contacten.
Samenvattend is er volgens het kabinet geen sprake van een mogelijke
afruil tussen de herziening van het SGP en de invulling van het mandaat
van de ECB. Om stabiliteit in de EU te waarborgen, zijn zowel een
effectiever SGP als het behoud van het ECB-mandaat gericht op prijsstabiliteit van belang. Het verbod op monetaire financiering, de no-bailout
clausule, de niet-preferente toegang van lidstaten tot financiële instellingen en de onafhankelijkheid van de ECB zijn daarbij belangrijke
randvoorwaarden voor het budgettaire en monetaire beleid. Het kabinet
zet zich daarom in voor een effectiever SGP en benadrukt waar passend
het belang van het mandaat van de ECB en de randvoorwaarden voor
effectief budgettaire en monetair beleid.
Uitvoering van de motie Omtzigt en Stoffer over niet akkoord
gaan met verdere initiatieven voor permanente gemeenschappelijke fondsen
De motie van de leden Omtzigt en Stoffer verzoekt de regering om niet
akkoord te gaan met verdere initiatieven voor permanente gemeenschappelijke fondsen en om bij Europese voorstellen hiervoor duidelijk te
maken dat Nederland een opt-out neemt voor de financiering van dit soort
fondsen.

21

Artikel 127 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU).
Gauweiler, C-62/14, ECLI:EU:C:2015:400, punt 40.
23
Gauweiler, C-62/14, ECLI:EU:C:2015:400 en Weiss, C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000.
24
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1906.
25
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1864: Verslag Eurogroep en Ecofinraad 16 en 17 juni 2022 en
Kamerstukken II 2021/22, 21 501-07, nr. 1883: Verslag Eurogroep en Ecofinraad 11 en 12 juli
2022.
22

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-07, nr. 1943

9

Het kabinet interpreteert de permanente gemeenschappelijke fondsen in
de motie als permanente fondsen die worden gefinancierd door de
uitgifte van gemeenschappelijke schuld. Het kabinet is geen voorstander
van de uitgifte van gemeenschappelijke schuld voor nieuwe permanente
Europese fondsen. Zoals aangegeven in de beantwoording van schriftelijke vragen voorafgaand aan de eurogroep en ecofinraad van 16 en
17 januari jl., is het niet wenselijk om Europese beleidsuitgaven via
schulduitgifte te financieren.26 De in het EU-werkingsverdrag overeengekomen principes dat de ontvangsten en uitgaven van de EU-begroting in
evenwicht moeten zijn en dat de begroting onverminderd overige
ontvangsten volledig uit eigen middelen gefinancierd wordt, zijn voor het
kabinet leidend. Specifiek ten aanzien van het door de Europese
Commissie aangekondigde soevereiniteitsfonds heeft het kabinet in de
appreciatie van het Green Deal Industrial Plan27 aangegeven dat het
daarin door de Commissie voorgestelde beleid geen crisisrespons betreft
maar een beleidsreactie op structurele uitdagingen en dat daarom het
gebruik van gemeenschappelijke schuld nu niet voor de hand ligt. Het
kabinet is ook geen voorstander van het op structurele basis gemeenschappelijk financieren van elkaars begrotingstekorten en schulden via
eurobonds.
Zoals aangegeven in een brief van 30 maart 2022 is gemeenschappelijke
schuld als financieringsbron in het verleden een aantal keer gebruikt voor
crisissituaties waarbij op korte termijn grote bedragen nodig waren, die
niet via de nationale afdrachten voor de reguliere EU-begroting te
financieren zouden zijn geweest.28 Nederland heeft steeds ingestemd met
deze instrumenten, omdat deze voor de betreffende crisissituaties een
gepaste reactie vormden. Daarbij heeft Nederland steeds kritisch gekeken
naar de noodzaak en tijdelijkheid van de geboden steun, de juiste
besteding ervan en, waar relevant, de gepaste voorwaarden waaronder
steun verleend kon worden. Het kabinet zal eventuele toekomstige
voorstellen voor crisisinstrumenten waarbij gebruik wordt gemaakt van
gemeenschappelijke schuld ook weer op hun merites beoordelen.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

26

Kamerstuk 21 501-07, nr. 1921
Kamerstuk 22 112, nr. 3607
28
Kamerstuk 35 925, nr. 170
27

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-07, nr. 1943

10