Evaluatie
Wet HGK

Commissie Evaluatie Wet herziening gerechtelijke kaart
december 2017

Evaluatie Wet herziening gerechtelijke kaart
december 2017

prof. mr. dr. H.R.B.M. Kummeling (voorzitter)
prof. mr. dr. G. de Groot
prof. dr. M. Noordegraaf
dr. M. Schoenmaker
prof. mr. J.L. de Wijkerslooth de Weerdesteyn

Voorwoord
Wie in een gezelschap van niet-juristen meldt dat hij bezig is met de evaluatie van de
Wet herziening gerechtelijke kaart, kan op glazige blikken rekenen. Wie dezelfde
mededeling doet in aanwezigheid van mensen die binnen de Rechtspraak werkzaam
zijn, zal in veel gevallen te horen krijgen dat de invoering van de Wet HGK vooral
een bezuinigingsmaatregel was. Beide reacties zijn spijtig. In beide gevallen wordt,
op verschillende manieren, blijkbaar niet het hogere doel van de wet gezien, te
weten het dienen van burgers en de samenleving door middel van een rechterlijke
organisatie waarin de kwaliteit is gewaarborgd, ook met het oog op de toekomst.
Ter realisatie van dit hogere doel beoogt de wet randvoorwaarden te creëren voor
het bevorderen van specialistische kennis en deskundigheid en daarmee ook het
waarborgen van de toegankelijkheid van de rechtspraak, het versterken van het
bestuur van de Rechtspraak, het verbeteren van de kwaliteit van de bedrijfsvoering
en het verbeteren van de samenwerking in de strafrechtketen (politie-openbaar
ministerie-Rechtspraak).
Wat is er van de bedoelingen van de wetgever terecht gekomen? Dat is de vraag
die centraal staat in dit rapport.
Om deze vraag te kunnen beantwoorden heeft de commissie Evaluatie Wet HGK
een kleine twee jaar intensief onderzoek gedaan. De commissie heeft daarbij de
onmisbare hulp gehad van externe onderzoekers, maar ze heeft – om zoveel
mogelijk uit de eerste hand ervaringen te vernemen – ook veel zelf gedaan.
Graag dank ik alle onderzoekers die ons van dienst zijn geweest, met name die van
RONT Management Consultants, Universiteit Utrecht en het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum. Maar vooral dank ik onze talrijke gesprekspartners, werkzaam bij het openbaar bestuur, de politie, het openbaar ministerie,
de Rechtspraak en het ministerie van Justitie en Veiligheid. Ruimhartig stelden zij tijd
beschikbaar om hun zeer waardevolle, maar ook zeer diverse ervaringen en inzichten
met de commissie te delen.
Alle opgehaalde informatie kon door de tomeloze inzet van het secretariaat na
buitengewoon intensieve, inspirerende gedachtewisselingen binnen de commissie
tijdig worden verwerkt tot het voorliggende rapport. Het is een genuanceerd verhaal
geworden over de plannen en de praktijk. We geven diverse handreikingen voor
vervolgstappen. Het is mijn hoop en verwachting dat de commissie hiermee een
nuttige bijdrage levert aan de verdere realisatie van het hogere doel dat de
wetgever bij de totstandkoming van de Wet HGK voor ogen stond.
Henk Kummeling,
Voorzitter

3

4

Inhoudsopgave
Samenvatting7
Afkortingen12
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Inleiding13
Opdracht van de commissie
14
Doel, afbakening en aanpak van het onderzoek
14
Methoden van onderzoek
17
Werkwijze en verantwoording
18
Leeswijzer
23

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7

De Wet ­herziening g
­ erechtelijke kaart
Inleiding
Aanleiding voor de Wet HGK
De beleidstheorie
Financieel kader en tijdpad voor de implementatie
Implementatie van de Wet HGK
De waardering van de Wet HGK
Conclusie

25
26
26
29
31
32
34
35

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Kennis, ­deskundigheid en toegankelijkheid
37
Inleiding
38
De beleidstheorie
38
Schaalvergroting: het verloop van de fusies
40
Aanwijzing of opheffing van zittingsplaatsen
43
Verwijzing naar een ander gerecht bij gebrek aan
zittingscapaciteit45
3.6 Zaaksverdelingsreglementen
47
3.7 Deskundigheid en specialisatie (toegankelijkheid van de rechtspraak 1)
49
3.8 De fysieke bereikbaarheid van de gerechten (toegankelijkheid van de
rechtspraak 2)
51
3.9 De snelheid van behandeling (toegankelijkheid van de ­rechtspraak 3)
51
3.10 Conclusie
52
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8

Bestuurlijke slagkracht van de gerechten
Inleiding
De beleidstheorie
Afschaffing van het sectormodel: de zoektocht naar een passende
organisatiestructuur 
De invoering van het nieuwe bestuursmodel: van beheren naar besturen
Benoeming gerechtsbestuurders met een bijzonder profiel
Kwaliteitsbewaking in de nieuwe organisatiestructuur
Externe oriëntatie
Conclusie 

53
54
54
55
58
60
62
63
64
5

6

5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6

Bedrijfs­voering
Inleiding
De beleidstheorie
Schaalvergroting in de bedrijfsvoering van de gerechten
Schaalvergroting in de bedrijfsvoering van de parketten
Samenwerkingsbepalingen 
Conclusie

65
66
66
67
71
72
73

6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5

Samenwerking in de strafrechtketen
Inleiding
De beleidstheorie
Geografische congruentie 
De discongruentie in Oost-Nederland
Conclusie

75
76
76
78
85
89

7
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8

Overkoepelende vraagstukken
Inleiding
Bestuurlijke samenwerking
Operationele samenwerking
Middenmanagement
Landelijke overleggen
Locatiebeleid
Regie in de strafrechtketen
Afsluitend

91
92
92
94
95
95
96
96
97

8
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5

Conclusies en aanbevelingen
Inleiding
Algemene conclusie
Conclusies op deelthema’s
Aanbevelingen
Tot slot

99
100
100
100
102
104

Lijst van ­verkort ­aangehaalde werken

105

Bijlagen
I
Samenstelling commissie 
II
Instellingsregeling commissie 
III
Onderzoeksvragen per evaluatiefase
IV
Vragenlijst enquête 
V
Topiclijsten interviews
VI
Parlementaire behandeling Wet HGK en Splitsingswet

109
110
111
115
117
121
133

Samenvatting
Opdracht van de commissie
Dit rapport gaat over de evaluatie van de Wet herziening gerechtelijke kaart
(hierna: Wet HGK) en de Wet splitsing arrondissement Oost-Nederland in de arrondissementen Gelderland en Overijssel (hierna: Splitsingswet). Als gevolg van deze
wetten is (onder andere) het aantal gerechten en parketten in 2013 teruggebracht:
de rechtbanken van 19 naar 11, de arrondissementsparketten van 19 naar 10,
de gerechtshoven van 5 naar 4 en de ressortsparketten van 5 naar 1.
De Wet HGK dient binnen vijf jaar na inwerkingtreding geëvalueerd te worden.
In opdracht van de (toenmalige) Minister van Veiligheid en Justitie heeft de
commissie Evaluatie Wet herziening gerechtelijke kaart (hierna: de commissie) in de
afgelopen twee jaar onderzoek gedaan naar de wijze waarop de Wet HGK is geïmplementeerd, naar de effecten in de praktijk en de doeltreffendheid van de Wet
HGK. Ook de Splitsingswet dient geëvalueerd te worden. In dit verband bracht de
commissie eerder een deelverslag uit met haar voorlopige bevindingen over de
vraag of er op voorhand al eventuele acute zorgpunten dan wel aandachtspunten
waren ten aanzien van de effecten van de Splitsingswet in de arrondissementen
Gelderland en Overijssel.1 Die acute zorg- dan wel aandachtspunten waren er op dat
moment niet. Bij de evaluatie van de Wet HGK heeft de commissie, zoals aangekondigd in haar deelverslag, alle arrondissementen betrokken – dus ook de arrondis­
sementen Gelderland en Overijssel – evenals eventuele aanvullende bevindingen
die verband houden met de Splitsingswet.
Doel, methoden en werkwijze
De Wet HGK beoogt randvoorwaarden te creëren om de kwaliteit van de rechtspraak ook voor de toekomst te waarborgen. Meer in het bijzonder beoogt de Wet
HGK bij te dragen aan de kwaliteit van het primaire proces (specialistische kennis en
deskundigheid), de kwaliteit van het bestuur, de kwaliteit van de bedrijfsvoering en
de samenwerking in de strafrechtketen. Het doel van het onderzoek van de
commissie is verslag uit te brengen van de wijze waarop de Wet HGK en de
Splitsingswet zijn geïmplementeerd en – met het wettelijke kader als vertrekpunt –
van de veranderingen die hebben plaatsgevonden sinds de invoering van beide
wetten. Gegeven dit onderzoeksdoel heeft de commissie het wettelijke kader
(de doelen en middelen van de Wet HGK en de Splitsingswet) als het centrale
vertrekpunt voor haar onderzoek genomen.
De commissie is in haar onderzoek niet getreden in de beoordeling van de kwaliteit
van de rechterlijke uitspraken of de zittingsvaardigheden van rechters. Dit behoort
tot het rechterlijk domein. Verder heeft de commissie haar onderzoek niet gericht op
het beoordelen van de juistheid van concrete keuzes die gemaakt zijn in de uitoefening van HGK-gerelateerde bevoegdheden. Het onderzoek van de commissie richtte

1

Kamerstukken II 2015/16, 29279, 313, bijlage 719255 (onopgemaakt).

7

zich wel op het functioneren van de instrumenten die de Wet HGK biedt en de wijze
waarop daar in de praktijk mee wordt omgegaan. Zowel de Rechtspraak als het
openbaar ministerie waren voorwerp van onderzoek van de commissie. Het zwaartepunt van het onderzoek van de commissie lag, gegeven het wettelijke kader waarin
niet alle doelen in dezelfde mate voor zowel de Rechtspraak als het openbaar
ministerie gelden, op de Rechtspraak.
Het onderzoek van de commissie was opgedeeld in drie fasen: 1. een evaluatie van
de plannen van het kabinet (planevaluatie), 2. een evaluatie van het proces van wat
er is gebeurd ten behoeve van de implementatie van beide wetten (procesevaluatie)
en 3. een evaluatie van de effecten van beide wetten (effectevaluatie). Elke fase had
eigen onderzoeksvragen. Deze onderzoeksvragen zijn met behulp van verschillende
methoden beantwoord: desk study (literatuur, parlementaire stukken, jaarplannen,
implementatieplannen etc.), een enquête en interviews. Voorafgaand aan het
invoeren van de Wet HGK c.q. de Splitsingswet heeft er geen nulmeting plaats­
gevonden op relevante indicatoren. Een onderzoek dat kon leiden naar ‘harde’
conclusies over oorzaken en gevolgen was om die reden niet mogelijk. Wel gaf het in
kaart brengen van de veranderingen die zich in de loop der tijd hebben voorgedaan,
inzicht in hoeverre de doelen – naar de stand van het moment van het onderzoek
van de commissie – zijn gerealiseerd.
De commissie heeft een aantal onderzoeken laten verrichten door derden.
Het gaat hier om het onderzoek van Kristen naar de schaalvergroting binnen het
openbaar ministerie en de samenwerking in de strafrechtketen.2 Verder heeft het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum de schaalgrootte van
de rechtbanken in een tijdreeks in kaart gebracht en onderzoek verricht naar de
hoogte van verstekpercentages in gebieden waar kantongerechten zijn opgeheven
ten opzichte van gebieden waar geen kantongerechten zijn opgeheven.3
Een (in opdracht van de commissie door RONT Management Consultants verrichtte)
enquête werd uitgezet binnen de Rechtspraak en het openbaar ministerie en had als
doel een brede verkenning uit te voeren naar ervaringen van mensen werkzaam in
verschillende geledingen van de gerechten en parketten.4 De commissie heeft de
uitkomsten van de enquête gebruikt ter voorbereiding van de (verdiepende)
interviews.
Voor de interviews heeft steeds een delegatie van de commissie alle gerechten
die onder de werking van de Wet HGK vallen, bezocht. Per gerecht bezocht de
commissie één locatie, maar op die locatie heeft de commissie met vertegenwoor­
digers van alle zittingsplaatsen van het betreffende gerecht gesproken.
De commissie sprak met gerechtsbestuurders, afdelings- en teamvoorzitters, rechters
werkzaam in het primaire proces, rechters met een voortrekkersrol in de kwaliteits­
bewaking, juridisch medewerkers, administratief ondersteuners en mensen werkzaam
in de bedrijfsvoering. Daarnaast sprak de commissie met een aantal hoofdofficieren.

2
3
4

8

Kristen 2017.
Factsheet WODC 2017-4; Memorandum WODC 2017-5.
Diepenmaat 2017.

Bevindingen van de commissie
De commissie constateert dat de Wet HGK een lange aanloop heeft gehad.
Er waren, voorafgaand aan de totstandkoming van de Wet HGK, uiteenlopende
ontwikkelingen die voorsorteerden op de herziening van de gerechtelijke kaart.
De parlementaire stukken geven blijk van een intensief debat over een aantal heikele
onderwerpen, maar de wet is met een ruime meerderheid door beide Kamers
aanvaard. Wel is een aantal moties aangenomen met soms vergaande consequenties.
De motie-Beuving c.s., die leidde tot de Splitsingswet, is daar het belangrijkste
voorbeeld van.5 Aan de invoering van de Wet HGK ging een intensief voorbereidingstraject vooraf, in het bijzonder bij de Raad voor de rechtspraak en de gerechten.
Ondanks bovengenoemde inspanningen waardeerden, zo bleek uit de enquête,
de mensen die werkzaam zijn in de rechterlijke organisatie de Wet HGK met een
onvoldoende. Respondenten van het openbaar ministerie oordeelden gemiddeld
genomen positiever over de werking van de Wet HGK dan respondenten uit de
gerechten. Er bleek een verband te bestaan tussen de waardering en de mate waarin
de Wet HGK individuele consequenties voor de respondenten had. Zo gaven respondenten die in de enquête hebben geantwoord dat zij door de Wet HGK te maken
hebben gekregen met een grotere reisafstand naar het werk of een wisseling van
functie een relatief lagere waardering. Uit de enquête bleek ook dat de doelen van
de Wet HGK door veel mensen werkzaam in de rechterlijke organisatie niet herkend
worden. Velen hebben de Wet HGK hoofdzakelijk gepercipieerd als een bezuinig­
ingsmaatregel en een bedrijfsvoeringsoperatie. De werkelijke doelen (met uitzondering van het doel dat gaat over de bedrijfsvoering) van de Wet HGK zijn bij deze
mensen onvoldoende over het voetlicht gekomen. Dit heeft het proces naar de
verwezenlijking van de doelen vermoedelijk bemoeilijkt.
Wat het eerste doel betreft (het bevorderen van specialistische kennis en deskundigheid) constateert de commissie dat er op onderdelen voorzichtige eerste tekenen
zijn dat er door de schaalvergroting meer mogelijkheden zijn ontstaan voor het
verder kunnen ontwikkelen van deskundigheid en specialisatie. Binnen het openbaar
ministerie gaat het om zaken van het Landelijk Parket en Functioneel Parket en
enkele andere typen van zaken op het niveau van arrondissementsparketten.
Binnen de Rechtspraak gaat het met name om het bestuursrecht.
De commissie constateert dat de zaaksverdelingsinstrumenten en het stelsel van
aanwijzing of opheffing van zittingsplaatsen, door de wijze waarop ze tot dusverre
gebruikt worden, nog niet bijdragen aan het waarborgen van de mogelijkheden
deskundigheid en specialisatie verder te ontwikkelen. Zo komen aanpassingen in
zaakverdelingsreglementen – ook die vanuit kwaliteitsoverwegingen – soms niet van
de grond. Ook ervaren hoofdofficieren van justitie geen invloed op de vaststelling
van zaaksverdelingsreglementen. Er vindt – meer in het algemeen – geen stelsel­
matige dialoog plaats over bijvoorbeeld de vraag of het stelsel van 32 zittingsplaatsen voldoet en passend is. Het kabinet veronderstelt dat de toegankelijkheid
in het nieuwe stelsel gewaarborgd blijft. De commissie constateert echter dat er in
de verhoudingen tussen de gerechtsbesturen, de Raad voor de rechtspraak en het

5

Kamerstukken I 2011/12, 32891, G.

9

ministerie van Justitie en Veiligheid signalen gemist (of onvoldoende gedeeld)
worden die betrekking hebben op de spreiding van de rechtspraak binnen
Nederland. Zo is het onder andere niet duidelijk wat er gebeurt met berichten over
mogelijke hogere verstekpercentages in gebieden waar kantonlocaties opgeheven
zijn. Over de gevolgen van het opheffen van kantonlocaties is op dit moment nog
weinig bekend. Gegeven het belang van het onderwerp behoeven de signalen over
hogere verstekpercentages nadere aandacht.
Het tweede doel van de Wet HGK ziet op de kwaliteit van het bestuur (verbetering
van de bestuurlijke slagkracht). De ervaringen van de betrokkenen en onderzoeks­
bevindingen van de commissie zijn te wisselend om een eenduidige conclusie te
kunnen trekken over de mate waarin dit doel (reeds) bereikt is. Er zijn in het proces
van het verwezenlijken van dit doel grote tempoverschillen, niet alleen tussen
enerzijds fusiegerechten en anderzijds niet-fusiegerechten, maar ook tussen fusie­
gerechten onderling.
Ten aanzien van het derde doel (de kwaliteit van de bedrijfsvoering) constateert
de commissie dat er binnen de bedrijfsvoering van de gerechten en parketten een
professionaliseringsslag heeft plaatsgevonden. Door het groter worden van
­afdelingen of teams zijn er meer mogelijkheden ontstaan voor specialisatie binnen
de bedrijfsvoeringsfuncties. Ook is continuïteit van het werk, vergeleken met de
situatie voor de Wet HGK, beter geborgd. In de financiële kengetallen zijn geen
duidelijke schaaleffecten zichtbaar.
Wat het vierde en laatste doel van de Wet HGK betreft, concludeert de commissie
dat er, over het geheel genomen, weinig grote veranderingen worden waargenomen
in de samenwerking in de strafrechtketen. Als er veranderingen worden waargenomen, zijn ze divers en lijken ze meer samen te hangen met de Politiewet 2012,
in plaats van met de Wet HGK. Met betrekking tot de discongruentie tussen
enerzijds de rechtbanken Gelderland en Overijssel en anderzijds het arrondissements­parket en de regionale politie-eenheid Oost-Nederland, zijn knelpunten gehoord die
ook in andere arrondissementen spelen. De knelpunten lijken in Oost-Nederland
complexer en indringender te zijn. Zowel vanuit de rechtbanken als het openbaar
ministerie is vernomen dat de praktijk geen behoefte heeft aan nieuwe structuur­
wijzigingen. De samenwerking in de strafrechtketen is er naar het oordeel van de
commissie nu niet bij gebaat als er opnieuw gereorganiseerd gaat worden. Er zal
moeten worden bezien of de discongruentie in Oost-Nederland ook voor de langere
termijn een duurzame constructie is.

10

De commissie concludeert dat de doelen van de Wet HGK (nog) maar beperkt
gerealiseerd zijn. De impact van de Wet HGK op de rechterlijke organisatie is – zo is
de commissie gebleken in gesprekken binnen de Rechtspraak en het openbaar
ministerie – groot, vooral waar gefuseerd moest worden. Er is meer tijd nodig om de
processen die de Wet HGK in gang heeft gezet te voltooien. Er is dus ook meer tijd
nodig om de doelen van de Wet HGK te realiseren. Ruimte voor verbetering zit naar
het oordeel van de commissie vooral in de wijze waarop de aan de Wet HGK gerelateerde taken en bevoegdheden in de bestuurlijke en operationele samenwerking
worden uitgeoefend. Aanpassingen van de Wet HGK – en de instrumenten die deze
wet biedt – zijn daartoe (op wellicht een enkel onderdeel na) naar het oordeel van de
commissie niet vereist.
Uit de bevindingen met betrekking tot de bovengenoemde doelen destilleert de
commissie een aantal vraagstukken die naar het oordeel van de commissie nadruk­
kelijk aandacht behoeven. Dit zijn de bestuurlijke en operationele samenwerking,
de landelijke overleggen, het middenmanagement, het locatiebeleid en de regie in
de strafrechtketen. In het verlengde van deze vraagstukken formuleert de commissie
in het laatste hoofdstuk een aantal aanbevelingen. Dit zijn aanbevelingen die zien op
het proces, aanbevelingen gericht op het verwezenlijken van de randvoorwaardelijke
en dienende functie van de Wet HGK, aanbevelingen voor nader onderzoek en een
aanbeveling voor de langere termijn.

11

Afkortingen

12

FP

Functioneel Parket

HAG

hoofdadvocaat-generaal

HGK

herziening van de gerechtelijke kaart

KEI

Kwaliteit en Innovatie rechtspraak

LDCR

Landelijk Dienstencentrum Rechtspraak

LP

Landelijk Parket

MJP

Meerjarenplan van de Rechtspraak 2015-2020

NP

Nationale Politie

NVvR

Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak

OBG

organisatie bestuur en gerechten

PRO

Presidenten-Raad-overleg

RC

rechter-commissaris

WODC

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

1
Inleiding

13

1.1

Opdracht van de commissie

Op 29 januari 2016 is de commissie Evaluatie Wet herziening gerechtelijke kaart
(hierna: de commissie) ingesteld.6 De aanleiding is de inwerkingtreding van de Wet
herziening gerechtelijke kaart (hierna: Wet HGK) en de Wet splitsing arrondissement
Oost-Nederland in de arrondissementen Gelderland en Overijssel (hierna: de
Splitsingswet). Als gevolg van deze wetten is het aantal gerechten en parketten
teruggebracht: de rechtbanken van 19 naar 11, de arrondissementsparketten van 19
naar 10, de gerechtshoven van 5 naar 4 en de ressortsparketten van 5 naar 1.
In zowel de Wet HGK als de Splitsingswet is een evaluatiebepaling opgenomen.
Volgens de instellingsregeling heeft de commissie tot taak onderzoek te doen naar
de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk van de Wet HGK. Ook wordt de
commissie gevraagd aanbevelingen uit te brengen. In de toelichting van de instellingsregeling wordt – in lijn met de memorie van toelichting bij de Wet HGK – de
commissie gevraagd bij de evaluatie in ieder geval aandacht te besteden aan de
kwaliteit en toegankelijkheid van het primaire proces van de rechtspraak en, mede in
de sleutel daarvan, de kwaliteit van bestuur, de kwaliteit van de bedrijfsvoering en de
geografische congruentie tussen de eerstelijnsrechtspraak, het openbaar ministerie
en de politie. In deze rapportage brengt de commissie verslag uit van haar
bevindingen.
Daarnaast heeft de commissie tot taak onderzoek te doen naar de doeltreffendheid
en de effecten in de praktijk van de Splitsingswet. In haar deelverslag bracht de
commissie verslag uit van haar voorlopige bevindingen ten aanzien van de vraag of
er op voorhand al eventuele acute zorgpunten / aandachtspunten waren ten aanzien
van de effecten van de Splitsingswet in de arrondissementen Gelderland en
Overijssel.7 Die acute zorg- dan wel aandachtspunten waren er op dat moment niet.
Bij deze rapportage betrekt de commissie, zoals aangekondigd in het deelverslag,
alle arrondissementen. Ook eventuele aanvullende bevindingen die verband houden
met de Splitsingswet zijn bij deze rapportage betrokken.

1.2

Doel, afbakening en aanpak van het onderzoek

Het doel van het onderzoek van de commissie is verslag uit te brengen van de wijze
waarop de Wet HGK en de Splitsingswet zijn geïmplementeerd en – met het wet­telijke kader als vertrekpunt – van de veranderingen die hebben plaatsgevonden sinds
de invoering van beide wetten. Gegeven dit onderzoeksdoel heeft de commissie het
wettelijke kader (de doelen en middelen van de Wet HGK en de Splitsingswet) als
het centrale vertrekpunt voor haar onderzoek genomen.
Het onderzoek van de commissie richtte zich op de randvoorwaarden die de
kwaliteit van de rechtspraak ook voor de toekomst moeten waarborgen. Dit komt
overeen met de bedoeling van het kabinet. In de parlementaire stukken is vermeld
dat de Wet HGK niet automatisch tot kwaliteitsverbetering zal leiden; zij beoogt de

6
7

14

Instellingsregeling Commissie Evaluatie Wet herziening gerechtelijke kaart, Stcrt. 2016, 5624.
Kamerstukken II 2015/16, 29279, 313, bijlage 719255 (onopgemaakt).

juiste voorwaarden te creëren om de kwaliteit ook voor de toekomst te waarborgen.8
De commissie is niet in de beoordeling van de kwaliteit van de rechterlijke uitspraken
of de zittingsvaardigheden van rechters getreden. Dit behoort tot het rechterlijk
domein. Het onderzoek van de commissie was, ten slotte, niet gericht op het beoordelen van de juistheid van concrete keuzes die gemaakt zijn in de uitoefening van
HGK-gerelateerde bevoegdheden, bijvoorbeeld als het gaat om het locatiebeleid of
het zaaksverdelingsreglement. Het onderzoek van de commissie was wel gericht op
het functioneren van de instrumenten die de Wet HGK biedt en de wijze waarop
daar in de praktijk mee wordt omgegaan.
Hoewel de Wet HGK op zowel de Rechtspraak als het openbaar ministerie betrekking heeft, moest rekening worden gehouden met aanmerkelijke verschillen.
Het ging hier in de eerste plaats om een temporeel verschil. Waar de Wet HGK voor
het openbaar ministerie door het kabinet (en door velen werkzaam binnen het
openbaar ministerie) gezien werd als een formeel sluitstuk van ontwikkelingen die al
eerder in gang waren gezet, konden de fusies in de Rechtspraak pas daadwerkelijk
hun beslag krijgen vanaf het moment van inwerkingtreding van de wet. In de tweede
plaats ging het om een verschil in doelbereik. Niet alle doelstellingen van de Wet
HGK hadden betrekking op het openbaar ministerie, terwijl dit voor de Rechtspraak
wel het geval was. En waar een doelstelling wel gold voor het openbaar ministerie,
bood de wet aan het openbaar ministerie minder instrumenten dan aan de
Rechtspraak om het doel te bereiken. Een laatste verschil (dat vermoedelijk samenhangt met de eerste twee verschillen) was de aandacht die in het parlementaire
debat uitging naar beide organisaties: aan de Rechtspraak is beduidend meer
aandacht besteed dan aan het openbaar ministerie. Het onderzoek van de
commissie ging nadrukkelijk over zowel de Rechtspraak als het openbaar ministerie,
maar gegeven het wettelijke kader lag het zwaartepunt van het onderzoek van de
commissie op de Rechtspraak.
De commissie heeft haar onderzoek opgedeeld in drie fasen:
1. Een evaluatie van de plannen van het kabinet (planevaluatie);
2. Een evaluatie van het proces van wat er is gebeurd ten behoeve van de
­implementatie van beide wetten (procesevaluatie);
3. Een evaluatie van de effecten van beide wetten (effectevaluatie).9
In bijlage III is een lijst opgenomen van de onderzoeksvragen per fase.
Planevaluatie
De planevaluatie ving aan met het in kaart brengen van de ontwikkelingen die vooraf
gingen aan de Wet HGK c.q. de Splitsingswet. De aandacht ging hierbij uit naar de
ontwikkelingen die de aanleiding vormden voor de Wet HGK en de Splitsingswet.
Daarna richtte de commissie zich op de beleidsreconstructie (ook wel: de beleids­
theorie). Dit houdt in dat de commissie in kaart heeft gebracht welke doelen de Wet
HGK c.q. de Splitsingswet hadden, welke instrumenten het kabinet in stelling heeft

8
9

Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 1.
De commissie heeft ervoor gekozen de bevindingen niet per fase, maar per thema weer te geven. De thema’s
komen overeen met de doelen van de Wet HGK, zoals beschreven in paragraaf 2.3. Binnen elk thema worden de
bevindingen van de plan-, proces en effectevaluatie weergegeven.

15

gebracht voor het bereiken van deze doelen en wat de veronderstellingen waren die
het kabinet hierbij hanteerde. De commissie heeft ten behoeve van de planevaluatie
de parlementaire behandeling van beide wetsvoorstellen onder de loep genomen.
Ten slotte heeft de commissie onderzoek gedaan naar wat de doelstellingen van de
Wet HGK waren volgens de mensen die werkzaam zijn binnen de gerechten en
parketten.
Procesevaluatie
De procesevaluatie ging in op wat er is gebeurd ten behoeve van de implementatie
van de Wet HGK en de Splitsingswet. De onderzoeksvragen van de procesevaluatie
waren verschillend van aard. Zo waren er vragen over het in kaart brengen van
veranderingen, die plaats hebben gevonden sinds de invoering van de Wet HGK
c.q. de Splitsingswet. Het ging hier bijvoorbeeld om de veranderingen in de schaalgrootte van de gerechten, de organisatiestructuren en de veranderingen in taken,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Er waren ook vragen naar het verloop van
veranderprocessen, waaronder de fusie van de gerechten en parketten. Ten slotte
zag de procesevaluatie op manieren waarop de veranderingen voorbereid zijn, of
manieren waarop invulling is gegeven aan de veranderingen. Bij deze laatste vragen
is ook bezien op welke wijze over de veranderingen is gecommuniceerd.
Effectevaluatie
De effectevaluatie had betrekking op het in kaart brengen van de gevolgen van de
Wet HGK c.q. de Splitsingswet. Het is niet mogelijk gebleken ‘harde’ causale
verbanden tussen oorzaken en gevolgen aan te tonen. Er zijn onder meer methodologische beperkingen (zie de volgende paragraaf) die maken dat de invloed van
andere ontwikkelingen niet uit te sluiten is. Daarnaast borduurt de Wet HGK voor
een deel voort op ontwikkelingen die al (los van de Wet HGK) in gang waren gezet.
Dit maakt het lastig aan te geven in hoeverre een verandering een bepaald gevolg is
van de Wet HGK of van de ontwikkelingen die daaraan vooraf gingen. Verder vergt
de implementatie van een ingewikkeld proces als de herziening van de gerechtelijke
kaart tijd. In de procesevaluatie is naar voren gekomen dat nog lang niet alle implementatieprocessen zijn voltooid. Het spreekt dan voor zich dat hier nog geen
(voldragen) effecten waarneembaar zijn.
De commissie heeft bij de interviews steeds een open startvraag gesteld naar
de gevolgen die gespreksdeelnemers hebben ervaren van de Wet HGK en de
Splitsingswet, bijvoorbeeld door hen te vragen wat zij hebben gemerkt van de
invoering van beide wetten. Daarnaast heeft de commissie gericht onderzoek
verricht naar mogelijke, op basis van de veronderstellingen van het kabinet,
te verwachten gevolgen.10 De onderzoeksvragen gingen bijvoorbeeld over het in
kaart brengen van cijfermatige ontwikkelingen en mogelijke trendbreuken daarin.
De meeste vragen zagen echter op het in kaart brengen van ervaringen met
veranderingen.

10

16

Zie hoofdstuk 2 voor de veronderstellingen van het kabinet.

1.3

Methoden van onderzoek

Voorafgaand aan het invoeren van de Wet HGK c.q. de Splitsingswet heeft er geen
nulmeting plaatsgevonden op relevante indicatoren. Dit leidde tot methodologische
beperkingen, die gevolgen hadden voor de doelstelling van het onderzoek van de
commissie. Een onderzoek dat kon leiden naar ‘harde’ conclusies over oorzaken en
gevolgen was niet mogelijk. Het onderzoek van de commissie was dan ook gericht
op leren en verklaren, in plaats van verantwoorden (zie box 1). Dit betekent niet dat
niets over de effecten gezegd kan (en zal) worden. Het in kaart brengen van de
veranderingen die zich in de loop der tijd hebben voorgedaan, geeft wel degelijk
enig inzicht in de mate waarin de doelen zijn gerealiseerd.

Box 1 Design van ex post evaluaties
In het design van ex post evaluaties onderscheidt men twee hoofdstromingen: summatieve en
formatieve evaluaties (Klein Haarhuis 2016, p. 43 e.v.). Deze indeling hangt samen met het doel
van evaluaties. De summatieve evaluatie (ook wel de ‘black box’ evaluatie genoemd) heeft vooral
het verantwoorden als doel. In de summatieve benadering worden resultaten van een groep
vergeleken met resultaten van een controlegroep, aan de hand van een nulmeting. De aanpak is
experimenteel- of quasi experimenteel. De formatieve evaluatie (ook wel de ‘clear box’
benadering genoemd) heeft als hoofddoel te leren en te verklaren. De aanpak is gebaseerd op
een verklarend, realistisch design. De context heeft een verklarende waarde, in plaats van dat de
context wordt ‘gecontroleerd’ om het ‘netto-effect’ van beleid te destilleren.
De evaluatieaanpak van de commissie komt overeen met de ‘clear box’ benadering.

De onderzoeksvragen zijn met behulp van verschillende methoden beantwoord:
desk study, een enquête, interviews en – in opdracht van de commissie – door
derden verricht onderzoek. De desk study bestond uit de bestudering van literatuur,
parlementaire stukken en beleidsdocumenten van onder meer de Raad voor de
rechtspraak, de gerechten en de parketten. Het ging hier zowel om openbaar
toegankelijke bronnen (literatuur, parlementaire stukken) als om niet openbaar
toegankelijke bronnen (bijvoorbeeld gerechtspecifieke HGK-implementatieplannen,
jaarplannen en jaarverslagen), die de commissie ter inzage zijn verstrekt. De niet
openbaar toegankelijke bronnen dienden ter voorbereiding van het eigen onderzoek
van de commissie, in dit geval de interviews die de commissie heeft gehouden.
De enquête werd, in opdracht van de commissie, uitgevoerd door RONT Management
Consultants (hierna: RONT).11 Zij werd uitgezet binnen de Rechtspraak en het
openbaar ministerie en had als doel een brede verkenning uit te voeren naar
­ervaringen van mensen werkzaam in verschillende geledingen van de gerechten en
parketten. De vragenlijst is opgenomen in bijlage IV. De interviews waren semi­
gestructureerd. De topiclijsten zijn opgenomen in bijlage V.

11

Diepenmaat 2017.

17

Ten slotte heeft de commissie, als vermeld, een aantal onderzoeken laten verrichten
door derden. Naast de eerder genoemde enquête gaat het om het onderzoek van
Kristen naar de schaalvergroting binnen het openbaar ministerie en de samen­
werking in de strafrechtketen.12 Dit onderzoek is via een aanbestedingsprocedure
gegund. Het onderzoek van Kristen heeft gedurende de uitvoering van het
onderzoek vertraging opgelopen: als gevolg van deze vertraging beschikte de
commissie bij de afronding van haar onderzoek over de definitieve versie van
hoofdstuk 5 en (slechts) over een conceptversie van de andere hoofdstukken. Verder
is het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van (destijds) het
ministerie van Veiligheid en Justitie (hierna: WODC) gevraagd een tweetal deel­
onderzoeken te verrichten. Het eerste deelonderzoek betrof het in kaart brengen
van de schaalgrootte van de rechtbanken in een tijdreeks.13 Het tweede deelonderzoek betrof de hoogte van verstekpercentages in gebieden waar kantongerechten
zijn opgeheven ten opzichte van gebieden waar geen kantongerechten zijn opgeheven.14 Alle onderzoeken die in opdracht van de commissie door derden zijn verricht,
zijn onafhankelijke onderzoeken.

1.4

Werkwijze en verantwoording

Op tal van momenten heeft de commissie bij de uitvoering van het onderzoek
keuzes moeten maken die verband hielden met de richting en werkwijze van het
onderzoek. Deze paragraaf beschrijft, per fase, de werkwijze en de daarbij gemaakte
keuzes.
Oriënterende fase
In haar deelverslag bracht de commissie al verslag uit van haar werkwijze in de
oriënterende fase. In de oriënterende fase heeft de commissie met verschillende
personen, afkomstig van diverse organisaties, gesproken om zich te laten voorlichten
over de achtergronden en de context van de Wet HGK. Gesproken is met de destijds
verantwoordelijke personen afkomstig van de Raad voor de rechtspraak, het College
van procureurs-generaal en betrokken personen van het ministerie van Veiligheid en
Justitie. Ook heeft de commissie met de huidige vertegenwoordigers van diezelfde
organisaties gesproken. Verder heeft de commissie in de oriënterende fase
gesproken met (een delegatie van) het Presidenten-Raad-Overleg (hierna: PRO),
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna: de NVvR), de Evaluatie­
commissie Politiewet 2012, de Nederlandse Orde van Advocaten en de president
van en Procureur-Generaal bij de Hoge Raad. Ten behoeve van haar onderzoek naar
eventuele acute aandachtspunten inzake de Splitsingswet heeft de commissie
gesproken met de gerechtsbesturen van de rechtbank Gelderland en de rechtbank
Overijssel, de hoofdofficier van het arrondissementsparket Oost-Nederland,
de regioburgemeester van Oost-Nederland, de politiechef van de eenheid
Oost-Nederland en de Commissarissen van de Koning in de provincies Gelderland
en Overijssel.

12
13
14

18

Kristen 2017.
Factsheet WODC 2017-4.
Memorandum WODC 2017-5.

De oriënterende fase is afgesloten met het opstellen van een plan van aanpak (inclusief
de thema’s waarop de commissie zich ging richten). Dit plan van aanpak
is ter bespreking voorgelegd aan vertegenwoordigers van diverse organisaties,
waaronder de Raad voor de rechtspraak, het dagelijks bestuur van het PRO, het
College van procureurs-generaal, het ministerie van Veiligheid en Justitie, de NVvR,
het College van afgevaardigden, de Centrale ondernemingsraad van de Rechtspraak
en de voorzitter van het Gezamenlijk LOV Overleg en de Nederlandse Orde van
Advocaten. Ook is in deze fase gesproken met een aantal burgemeesters uit het land,
die aan hadden gegeven graag met de commissie te spreken. Dit betrof de burgemeesters van gemeenten die, naar aanleiding van het Meerjarenplan van de
Rechtspraak 2015-2020 (hierna: MJP), zorgen hadden over de toekomst van de
rechtspraaklocatie in hun gemeente, of – meer in het algemeen – over de manier
waarop hierover in de toekomst het gesprek gevoerd kan worden. De commissie heeft
ook contact gelegd met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, maar dit heeft na
het gesprek met genoemde burgemeesters niet geleid tot een separaat gesprek.
De NVvR heeft in de afgelopen periode op diverse plaatsen in het land hoorzittingen
georganiseerd over het thema: ‘Waar is rechtspraak nodig?’. De hoorzittingen
werden bezocht door leden van de rechterlijke macht en diverse mensen van onder
meer maatschappelijke en patiëntenorganisaties, gemeenten, werkgeversorgani­
saties, vakbonden en de advocatuur. De hoorzittingen hebben onder meer geleid tot
een door de NVvR opgesteld referentiekader voor de evaluatie van de herziening
van de gerechtelijke kaart, dat vervolgens door de NVvR aan de commissie is aangeboden. Over dit referentiekader heeft de commissie met de NVvR in een gesprek
nader van gedachten gewisseld. De commissie heeft daarbij geconstateerd dat de
onderzoeksopdracht van de commissie anders is dan die van het referentiekader van
de NVvR. De commissie evalueert de Wet HGK en de Splitsingswet: aan de hand van
het wettelijke kader onderzoekt de commissie de wijze waarop deze wetten geïmplementeerd zijn. De focus van de NVvR heeft, zoals hierboven geschetst, een ander
vertrekpunt, wat begrijpelijkerwijs tot een ander referentiekader leidt dan het
evaluatiekader van de commissie. De commissie heeft de NVvR laten weten dat zij
met waardering heeft kennisgenomen van het door de NVvR opgestelde referentiekader, maar dat zij haar onderzoek zal verrichten overeenkomstig haar
onderzoeksopdracht.
Ten slotte is het door de commissie opgestelde plan van aanpak, alsmede een open
oproep om ervaringen met de commissie te delen, geplaatst op het intranet van de
Rechtspraak, het openbaar ministerie en de Koninklijke Beroepsorganisatie voor
Gerechtsdeurwaarders. De Nederlandse Orde van Advocaten heeft daarnaast,
op verzoek van de commissie, geïnformeerd naar de bevindingen en ervaringen
van de deken van de lokale orde van advocaten in alle arrondissementen. Ook is
een voortgangsbericht en een oproep ervaringen te delen gepubliceerd in het
Advocatenblad en de nieuwsbrief van de Nederlandse Orde van Advocaten.
Deze handelingen hebben tot verschillende reacties geleid, die de commissie
hebben geholpen een scherper beeld te krijgen van de verdere richting en aanpak
van het onderzoek.

19

Uitvoerende fase
In de uitvoerende fase vond de proces- en effectevaluatie plaats. De commissie heeft
in deze fase een grote hoeveelheid interviews afgenomen. Voorafgaand aan de
interviews werd een enquête uitgezet in de gerechten en parketten. De bedoeling
was de vragenlijst uit te zetten onder alle medewerkers van de Rechtspraak en het
openbaar ministerie. Bij de Rechtspraak is dit gelukt, bij het openbaar ministerie
slechts deels doordat in enkele arrondissementen het (tijdig) verspreiden van de
enquête achterwege is gebleven. Het totaal aantal van door de Rechtspraak en het
openbaar ministerie ingevulde enquêtes is 4012. Bij de Rechtspraak is het responspercentage 34%. Hier zijn 10242 enquêtes uitgezet en 3441 enquêtes ingevuld.
Op basis hiervan kan volgens de onderzoekers van RONT met 99% betrouwbaarheid
worden gezegd dat de uitkomsten representatief zijn voor de populatie.15 Vanuit het
openbaar ministerie hebben 549 mensen de enquête ingevuld. Op basis van het
totaal aantal medewerkers van het openbaar ministerie (4347), is vervolgens door de
onderzoekers van RONT gesteld dat 13% van de medewerkers van het openbaar
ministerie de enquête heeft ingevuld. Daarmee was de respons binnen het openbaar
ministerie aanmerkelijk lager. Desondanks kan volgens de onderzoekers van RONT
met 95% tot 99% betrouwbaarheid gezegd worden dat de uitkomsten representatief
zijn voor de populatie.16
De commissie heeft de resultaten van de enquête niet tussentijds aan derden
kenbaar gemaakt, maar gebruikt ter voorbereiding op de interviews. De resultaten
gaven de commissie een breed beeld van ideeën die bij mensen werkzaam in de
gerechten en parketten leven over de Wet HGK en de Splitsingswet. De aard van het
onderzoek brengt echter met zich mee dat het aantal vragen van de enquête
beperkt is. Bovendien geeft het type vragen (‘eens/oneens’ vragen) slechts een
oppervlakkig beeld. Verdiepend kwalitatief onderzoek was dan ook nodig, waarbij
de commissie, zoals vermeld, heeft gekozen voor semigestructureerde interviews.
De uitkomsten van de enquête kunnen naar het oordeel van de commissie niet los
worden gezien van de uitkomsten van de verdiepende interviews en dienen dus in
samenhang daarmee te worden bezien. De resultaten van beide type onderzoeken
zijn in dit rapport verwerkt, waarbij de nadruk ligt op de interviews.
Ter voorbereiding op de interviews heeft de commissie, via de Raad voor de rechtspraak, inzage gehad in diverse interne documenten van de gerechten. Het ging hier
veelal om jaarplannen, jaarverslagen en gerechtspecifieke HGK-implementatie­
plannen. Verschillende gerechten hadden delen van de Wet HGK (bijvoorbeeld de
invoering van een nieuwe organisatiestructuur) zelf al geëvalueerd. Ook deze evaluaties heeft de commissie bij de voorbereiding van de interviews betrokken.
Daarnaast heeft de commissie, via de Raad voor de rechtspraak, inzage gehad in de
gerechtspecifieke klantwaarderings- en medewerkerstevredenheidsonderzoeken.
Ten slotte heeft de commissie de door de Raad voor de rechtspraak gepubliceerde
kengetallen van de gerechten en het door het WODC gemaakte overzicht van de
schaalgrootte van de gerechten bij de voorbereiding van de interviews betrokken.

20

15
16

Diepenmaat 2017, p. 13.
Diepenmaat 2017, p. 13.

Voor de interviews heeft steeds een delegatie van de commissie alle gerechten die
onder de werking van de Wet HGK vallen, bezocht. Het gaat om 11 rechtbanken,
4 gerechtshoven en 2 bijzondere colleges (het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep). De commissie heeft hiervoor gekozen,
omdat het vermoeden bestond dat bij het bezoeken van slechts een selectie van de
gerechten een onvoldoende breed en diepgaand beeld verkregen zou worden.
Daarnaast vond de commissie het van belang bij alle gerechten zowel bestuurders en
middenmanagers te spreken, als mensen werkzaam in andere geledingen van het
gerecht.
Bij elk gerecht vond eerst een interview met zo mogelijk het voltallige gerechtsbestuur plaats. Daarna vonden er bij elk gerecht zes taakgerichte groepsinterviews
plaats. De eerste groep bestond uit mensen die werkzaam waren in de bedrijfsvoering, de tweede groep uit afdelings- en teamvoorzitters, de derde groep uit rechters
met een voortrekkersrol ten aanzien van de kwaliteitsbewaking, de vierde groep uit
juridisch medewerkers, de vijfde groep uit rechters uit het primaire proces en de
zesde groep uit administratief medewerkers. De groepen werden gevormd (op een
enkele uitzondering na) door vijf tot acht personen, werkzaam op verschillende
locaties en in verschillende rechtsgebieden. Sommige gesprekken vonden via
videoconferencing plaats. In totaal heeft de commissie op deze manier met
ongeveer 520 mensen gesproken. Vertegenwoordigers van de lokale ondernemingsraden en het College van afgevaardigden zijn in deze fase niet afzonderlijk in hun
hoedanigheid van lid van een ondernemingsraad / het College van afgevaardigden
gesproken; wel sloten ze aan bij (afhankelijk van hun functie) één van de zes taakgerichte groepsinterviews. In die gesprekken was er ook ruimte voor het delen van
ervaringen vanuit hun hoedanigheid als lid van de ondernemingsraad / het College
van afgevaardigden. Daarnaast heeft het College van afgevaardigden de commissie
per brief geïnformeerd over de ervaringen met HGK-relevante onderwerpen, die zij
vanuit haar achterban had vernomen. Over deze brief heeft de commissie in een
gesprek met het College van afgevaardigden nader van gedachten gewisseld.
Per gerecht bezocht de commissie één locatie, maar op die locatie heeft de
commissie in elk gesprek met vertegenwoordigers van alle zittingsplaatsen van het
betreffende gerecht gesproken. In één van de eerste bezoeken aan de gerechten
waar, op verzoek van het gerechtsbestuur, twee locaties werden bezocht, werd door
de commissie tijd voor reflectie tussen de gesprekken gemist. De commissie had
deze tijd nodig ter afstemming en voorbereiding van de later op de dag geplande
gesprekken. Omdat de ervaring bij andere gerechten inmiddels had geleerd dat
diverse vertegenwoordigers van de andere zittingsplaatsen van het gerecht bereid
waren naar de door de commissie bezochte locatie te reizen, is besloten steeds per
gerecht één locatie te bezoeken. Daarbij heeft de commissie de keuze van de locatie
aan het desbetreffende gerechtsbestuur overgelaten. Bij daaropvolgende bezoeken
aan gerechten heeft de commissie, desgevraagd, het voorgaande ook met zoveel
woorden toegelicht.

21

Ook het selecteren van de mensen voor de gesprekken heeft de commissie (binnen
de kaders van de zes functiegroepen en een spreiding van vertegenwoordigers uit
verschillende locaties en rechtsgebieden) aan de gerechtsbesturen overgelaten.
Bij alle gerechten heeft dit geleid tot een gevarieerde groep gespreksdeelnemers,
met een spreiding in rechtsgebieden en locaties. Van alle gesprekken zijn geluidopnamen en verslagen gemaakt. De verslagen zijn ter inzage en correctie aan de
gespreksdeelnemers voorgelegd. De bevindingen van de commissie zijn gebaseerd
op deze aldus vastgestelde verslagen, waarbij overigens – omwille van de vertrouwelijkheid van de gedeelde informatie – geen bevindingen worden toegeschreven aan
personen. De geluidsopnamen zijn, zoals toegezegd aan de gespreksdeelnemers, na
de vaststelling van de verslagen vernietigd.
De commissie heeft zich op verschillende manieren laten informeren over de ontwikkelingen binnen het openbaar ministerie: het onderzoek van Kristen, de enquête
(die ook het openbaar ministerie betrof) en de gesprekken die met het College van
procureurs-generaal zijn gevoerd. Daarnaast vond de commissie het van belang met
een aantal hoofdofficieren van justitie te spreken. De prioriteit lag hierbij op de
gebieden waar de grootste veranderingen hadden plaatsgevonden. Ook speelden
praktische afwegingen (de beschikbaarheid) een rol bij de keuze met welke hoofd­
officier gesproken is. De commissie heeft gesproken met de hoofdofficieren van de
arrondissementen Noord-Holland, Noord-Nederland, Oost-Nederland en ZeelandWest-Brabant. Ook sprak de commissie met de hoofdofficieren van het Landelijk
Parket (hierna: LP), het Functioneel Parket (hierna: het FP) en de landelijk hoofd­
advocaat-generaal (hierna: HAG).
Ten slotte hebben er interviews plaatsgevonden met de voltallige Raad voor de
rechtspraak en met een drietal afgevaardigden van het ministerie van Veiligheid en
Justitie (de plaatsvervangend directeur van de directie Rechtsbestel, het waarnemend afdelingshoofd van de afdeling rechtspraak en geschiloplossing van de directie
Rechtsbestel en een destijds bij het HGK-wetgevingstraject betrokken coördinerend
raadsadviseur van de directie Wetgeving). Ook van deze interviews zijn geluidsopnamen gemaakt en heeft er verslaglegging plaatsgevonden. De verslagen zijn
voorgelegd aan de gespreksdeelnemers en de geluidsopnamen zijn, na de definitieve vaststelling ervan, vernietigd.
Op verschillende momenten gedurende het onderzoek is gesproken met vertegenwoordigers van de Evaluatiecommissie Politiewet 2012. Doel hiervan was elkaar te
informeren over de voortgang en de werkwijze; dit laatste met het oog op eventuele
overlappende onderwerpen. Tijdens deze gesprekken bleek van een echte overlapping niet of nauwelijks sprake te zijn. Alleen waar het de samenwerking in de
driehoek (van openbaar bestuur, politie en openbaar ministerie) betrof, waren er
raakvlakken.

22

Afrondende fase
In de afrondende fase is een rapport opgesteld waarin de bevindingen van de
commissie zijn weergegeven. Net voor afronding van het onderzoek is de naam­
geving van het ministerie van Veiligheid en Justitie gewijzigd in het ministerie van
Justitie en Veiligheid. De commissie heeft ervoor gekozen in het rapport de oude
naamgeving te gebruiken, met uitzondering van de hoofdstukken 7 en 8 waarin
denkrichtingen voor de toekomst en aanbevelingen worden geformuleerd.

1.5

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 is een algemeen (inleidend) hoofdstuk over de Wet HGK. Dit hoofdstuk
bevat onder meer een beknopte weergave van de aanleiding van de Wet HGK en
de algemene beleidstheorie, die aan de wet ten grondslag lag. Ook besteedt het
hoofdstuk aandacht aan de voorbereidingen die, voorafgaand aan de inwerking­
treding van de wet, door de Raad voor de rechtspraak, de gerechten en het
openbaar ministerie zijn verricht. De hoofdstukken 3 tot en met 6 zijn thematische
hoofdstukken. Deze hoofdstukken geven de bevindingen van de commissie weer.
De in deze hoofdstukken uitgewerkte thema’s vallen samen met de vier doelen van
de Wet HGK (waarover in hoofdstuk 2 meer). Hoofdstuk 7 schetst, mede op basis
van bevindingen uit de eerdere hoofdstukken, een aantal overkoepelende vraagstukken die naar het oordeel van de commissie aandacht behoeven vanuit het
perspectief van de dienende functie van de Wet HGK. Het rapport sluit af met een
algemene conclusie, aanbevelingen en diverse bijlagen.

23

24

2
De Wet
­herziening
­gerechtelijke
kaart
25

2.1

Inleiding

Doel van dit hoofdstuk is algemene informatie te verschaffen over de Wet HGK,
die relevant is voor de duiding van de hiernavolgende thematische hoofdstukken.
Als eerste volgt een korte schets van de aanleiding van de Wet HGK. Hierna wordt
op hoofdlijnen de beleidstheorie weergegeven. Vervolgens gaat dit hoofdstuk in op
een aantal aspecten rondom de implementatie van de Wet HGK. Zo worden het
financiële kader en tijdpad van het kabinet voor de implementatie van de Wet HGK
geschetst en wordt een beknopt overzicht gegeven van de voorbereidingen die
binnen de Rechtspraak en het openbaar ministerie zijn verricht ten behoeve van de
implementatie. Daarbij komt ook de rol van de Minister van Veiligheid en Justitie aan
de orde. Dit hoofdstuk sluit af met de algemene beoordeling en waardering van de
invoering en werking van de Wet HGK, zoals die voortvloeit uit de binnen de
gerechten en parketten uitgezette enquête.

2.2

Aanleiding voor de Wet HGK

De Wet HGK past in een reeks ontwikkelingen, die teruggaan tot de eindrapportage
van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie in de jaren 1984-1985.
Een overzicht van deze ontwikkelingen wordt onder andere gegeven door
Brommet.17 De commissie kiest in dit rapport voor een startpunt dat minder ver
terug gaat: de instelling van de commissie-Leemhuis in 1997.
De commissie-Leemhuis had als opdracht na te gaan binnen welke financiële en
organisatorische kaders de Rechtspraak het beste in staat is de verantwoordelijkheid
voor het beheer te dragen.18 De toenmalige Minister van Justitie werd geadviseerd
om op het niveau van de gerechten integraal management in te voeren.
Uitgangspunt hierbij was dat de rechterlijke organisatie zelf beheersverantwoordelijkheid draagt en daarover verantwoording aflegt aan de Minister van Justitie.
Volgens de commissie-Leemhuis was het, in het licht van het oorspronkelijke
evenwicht tussen de drie staatsmachten, passend om daarbij een landelijk orgaan
van de Rechtspraak op te richten, dat kan dienen als buffer tussen de gerechten en
de minister (dit werd de latere Raad voor de rechtspraak). Verder stelde de commissie-Leemhuis een bestuursmodel volgens het model ‘College van bestuur’ voor,
waarin alle sectoren vertegenwoordigd waren via de sectorvoorzitters.19 De Minister
van Justitie kreeg, ten slotte, het advies om de kantongerechten in de rechtbanken
te integreren door middel van bestuurlijke samenvoeging.20
De voorstellen van de commissie-Leemhuis kregen navolging in de oprichting van
het programma versterking rechterlijke organisatie en leidden uiteindelijk tot de
indiening van de wetsvoorstellen Raad voor de rechtspraak en Organisatie bestuur
en gerechten in 2000. Met de Wet Raad voor de rechtspraak werd in de oprichting

17
18
19
20

26

Brommet 2002.
Commissie-Leemhuis 1998, p. 7.
Commissie-Leemhuis 1998, p. 37.
Commissie-Leemhuis 1998, p. 46.

van een landelijk orgaan van de Rechtspraak voorzien.21 De Wet organisatie bestuur
en gerechten (hierna: Wet OBG) richtte zich op de invoering van het integraal
management en een collegiaal gerechtsbestuur, waarin alle sectoren vertegenwoordigd zijn via de sectorvoorzitters.22 Daarnaast voorzag deze wet in de bestuurlijke
inbedding van de kantongerechten.
Rond diezelfde tijd vond er binnen het openbaar ministerie een heroriëntatie plaats
op de eigen organisatie, die leidde tot de start van een verandertraject binnen het
openbaar ministerie in 2005, met de naam ‘Het OM Verandert’. Onderdeel van dit
traject was de opschaling van de eerstelijnsparketten naar 11 regionale parkettelijke
samenwerkingsverbanden. Ook in de Rechtspraak ontwikkelden zich in verschillende
regio’s samenwerkingsverbanden tussen gerechten. Een voorbeeld is het initiatief
van de rechtbanken Alkmaar, Haarlem en Amsterdam, die in het voorjaar van 2005
tot een geïntensiveerde vorm van samenwerking kwamen (de AHA-rechtbanken).
In 2005 gaven de Raad voor de rechtspraak en de Presidentenvergadering opdracht
aan de commissie-Van der Winkel om te inventariseren welke concrete samenwerkingsvormen (organisatiemodellen) de Rechtspraak ter beschikking staan en in welke
mate deze verschillende modellen een antwoord vormen op de gesignaleerde
problemen binnen de Rechtspraak.23 De commissie-Van der Winkel concludeerde dat
niet alle gerechten groot genoeg waren om te voorzien in de noodzakelijke diepgaande kennis in alle rechtsgebieden of om kwetsbaarheden in de personele
bezetting of bedrijfsvoering op te vangen.24 Een centrale aanbeveling was om
niet-vrijblijvende, duurzame samenwerking tussen gerechten in vaste regio’s te
organiseren.
In 2006 publiceerde de commissie-Deetman de resultaten van de evaluatie van de
Wet Raad voor de rechtspraak en de Wet OBG.25 Een belangrijke conclusie van het
onderzoek van de commissie-Deetman was dat er in de periode na 2002 relatief veel
nadruk lag op de financieel economische beheersing van het stelsel en dat het tijd
was voor meer aandacht voor kwaliteitsbevordering. Een en ander hing samen met
het functioneren van de gerechtsbesturen, dat nog te veel weg had van ‘beheren’
in plaats van ‘besturen’.26 Daarnaast concludeerde de commissie-Deetman, onder
verwijzing naar het eindrapport van de commissie-Van der Winkel, dat structurele
samenwerkingsverbanden nodig waren.27
In het kabinetsstandpunt inzake de evaluatie van de Wet Raad voor de rechtspraak
en de Wet OBG (modernisering rechterlijke organisatie) sloot het kabinet aan bij de
adviezen van de commissie-Deetman over structurele samenwerking tussen
gerechten en aanscherping van het nevenlocatiebeleid.28 Tijdens de parlementaire
debatten die volgden, ontstond een discussie over de wenselijkheid om de territo-

21
22
23
24
25
26
27
28

Stb. 2001, 583.
Stb. 2001, 582.
Commissie-Van der Winkel 2006, p. 14.
Commissie-Van der Winkel 2006, p. 16-17.
Commissie-Deetman 2006.
Commissie-Deetman 2006, p. 38.
Commissie-Deetman 2006, p. 43.
Kamerstukken II 2006/07, 29279, 55, bijlage 1 (opgemaakt).

27

riale indeling van een aantal gerechten aan te passen. Nadat de Tweede Kamer in
2007 de motie-Teeven/Heerts (over het zelfstandig laten voortbestaan van de
arrondissementsrechtbank Almelo) aanvaardde, is het proces van de herziening van
de gerechtelijke kaart verder op gang gekomen.29 In 2008 volgde op hoofdlijnen de
visie voor een nieuwe gerechtelijke kaart en in 2009 het kabinetsstandpunt inzake de
herziening van de gerechtelijke kaart.30 Het kabinet was van mening dat de
bestaande gerechtelijke indeling (met 19 arrondissementen en 5 ressorten) steeds
meer ging knellen. De herziening van de gerechtelijke kaart zou niet alleen een
structuuraanpassing brengen, maar ook randvoorwaarden creëren om binnen een
nieuw raamwerk tot hoogwaardige rechtspraak en vervolging te komen.31
In diezelfde periode diende het kabinet het wetsvoorstel Evaluatiewet modernisering
rechterlijke organisatie (hierna: de Evaluatiewet) in. Hoewel de Evaluatiewet geen
veranderingen in de gerechtelijke indeling inhield, is deze wet wel inhoudelijk
verbonden met de Wet HGK.32 De Evaluatiewet had twee functies: 1. uitvoering
geven aan de aanbevelingen van de commissie-Deetman en 2. het bieden van
mogelijkheden om voorbereidingen te treffen voor de implementatie van een
nieuwe gerechtelijke kaart. Tijdens de parlementaire behandeling van de
Evaluatiewet in de Eerste Kamer werd besloten om een aantal onderdelen van de
Evaluatiewet niet per 1 juli 2011 in werking te laten treden, omdat dit te zeer zou
vooruitlopen op de herziening van de gerechtelijke kaart.33 Het betrof onder andere
de opheffing van de verplichting om bij de rechtbanken een sector kanton te
hebben, de invoering van een nieuw nevenlocatiestelsel, waaronder de bevoegdheid
van de Raad voor de rechtspraak om nevenlocaties aan te wijzen of te sluiten en
voorzieningen met betrekking tot het lidmaatschap van meerdere gerechtsbesturen.
Op 9 september 2011 diende de Minister van Veiligheid en Justitie, na de gebruikelijke consultatieronde en de advisering door de Raad van State, het wetsvoorstel
herziening gerechtelijke kaart in bij de Tweede Kamer.34 Tijdens de parlementaire
behandeling van de Wet HGK vond er een intensief debat plaats over een aantal
heikele onderwerpen. Het wetsvoorstel is niettemin, ook in de Eerste Kamer, met
ruime meerderheid van stemmen aanvaard. Wel is een aantal moties aangenomen
met soms vergaande consequenties. De motie Beuving c.s., die leidde tot de
Splitsingswet, is daar het belangrijkste voorbeeld van.35 Een samenvatting van de
parlementaire behandeling van beide wetten is opgenomen in bijlage VI.

29
30
31
32
33
34
35

28

Kamerstukken II 2007/08, 29279, 60.
Kamerstukken II 2007/08, 29279, 85; Kamerstukken II 2008/09, 29279, 97.
Kamerstukken II 2008/09, 29279, 97, p. 3 (kabinetsstandpunt HGK).
Stb. 2011, 255.
Handelingen I 2010/11, 26, item 4, p. 14; Handelingen I 2010/11, 26, item 8, p. 32.
Kamerstukken II 2008/09, 32021, 2.
Kamerstukken I 2011/12, 32891, G.

2.3

De beleidstheorie

In deze paragraaf volgt een weergave van de beleidstheorie die aan de Wet HGK ten
grondslag ligt. In lijn met literatuur over wetsevaluaties verstaat de commissie onder
‘beleidstheorie’ de aan de Wet HGK ten grondslag liggende theorie over de
beoogde doelen en de middelen die nodig zijn om de doelen te bereiken.36 Waar de
commissie spreekt over de reconstructie van de beleidstheorie, doelt de commissie
op het, op een zo objectief mogelijke wijze, reconstrueren van de door het kabinet
beoogde doelen en middelen om die doelen te bereiken. In plaats van ‘middelen’
worden in de literatuur over wetsevaluaties ook wel de termen ‘instrumenten’ en
‘acties’ gebruikt. De commissie hanteert het begrip ‘instrumenten’. In deze paragraaf
blijft de beleidstheorie beperkt tot de hoofdlijnen; in de hiernavolgende hoofdstukken volgt, per thema, een meer diepgaande weergave.
De Wet HGK beoogt, zoals eerder gemeld, de randvoorwaarden te creëren om de
kwaliteit van de rechtspraak ook voor de toekomst te waarborgen. Meer specifiek
beoogt de Wet HGK bij te dragen aan de kwaliteit van de rechtspraak op de
volgende vier onderdelen: 1. De kwaliteit van het primaire proces (specialistische
kennis en deskundigheid), 2. de kwaliteit van het bestuur, 3. de kwaliteit van de
bedrijfsvoering en 4. de samenwerking tussen de eerstelijnsrechtspraak, het
openbaar ministerie en de politie.37 Niet al deze doelen gelden voor zowel de
Rechtspraak als het openbaar ministerie, zo blijkt uit de parlementaire stukken.
Het tweede doel, de kwaliteit van het bestuur, geldt primair voor de Rechtspraak.
De andere drie doelen gelden voor zowel de Rechtspraak als het openbaar ministerie. In zijn algemeenheid geldt dat de toelichting in de parlementaire stukken
hoofdzakelijk op de Rechtspraak is gericht. In die stukken blijft veelal onduidelijk wat
het kabinet bij de doelen precies voor ogen stond wat het openbaar ministerie
betreft.
Doel 1: specialistische kennis en deskundigheid
Uit het rapport van de commissie-Van der Winkel bleek dat niet alle gerechten en
parketten groot genoeg waren om in het primaire proces te voorzien in de nood­
zakelijke diepgaande kennis.38 Het kabinet was, blijkens de parlementaire stukken,
daarom van mening dat de structuur van 19 arrondissementen en 5 ressorten voor
de verdere ontwikkeling van de rechterlijke organisatie steeds meer ging knellen.
Zo kon de kwaliteit van rechtspraak op termijn niet meer gegarandeerd worden als
rechters en officieren van justitie zich door het geringe aanbod van een bepaald type
zaken onvoldoende kunnen specialiseren, of hun specialisatie niet op het vereiste
niveau kunnen handhaven.39 Met name voor bestuursrechtelijke zaken gold dat de
instroom klein was, aldus het kabinet. De noodzaak tot specialisatie hing ook samen
met de toenemende snelheid en complexiteit van de samenleving, die vraagt om
steeds meer specifieke kennis op deelgebieden.40 Schaalvergroting is het belang-

36
37
38
39
40

Veerman 2014, p. 12.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 1, 2-3 (MvT).
Commissie-Van der Winkel 2006, p. 17 en 26.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 8 (MvT).
Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 2-3 (NV).

29

rijkste instrument van de Wet HGK, dat volgens het kabinet de mogelijkheden om
specialistische kennis en deskundigheid op te bouwen, zou moeten vergroten.
Doel 2: kwaliteit van het bestuur
De commissie-Deetman constateerde dat de gerechtsbestuurders van toen meer
managers dan bestuurders waren.41 De bestuurders waren, zo constateerde
Deetman, nog te weinig bezig met de ontwikkelingen in de omgeving en de
vertaling van die ontwikkelingen naar hun eigen organisatie.42 Bovendien, zo valt te
lezen in de memorie van toelichting van de Wet HGK, vergt de nieuwe schaalgrootte
van gerechten een ander bestuursmodel. Het kabinet meende dat de zorg voor
meerdere rechtspraaklocaties betekent dat er hogere eisen aan gerechtsbestuurders
worden gesteld.43 Het tweede doel van de Wet HGK gaat dan ook over de kwaliteit
van het bestuur. Meer concreet beoogt de Wet HGK, blijkens de memorie van
toelichting, de bestuurlijke slagkracht te versterken. Hiertoe bevat de Wet HGK
verschillende instrumenten, waaronder de introductie van een ander bestuursmodel.
Doel 3: kwaliteit van de bedrijfsvoering
De parlementaire stukken van de Wet HGK bevatten nauwelijks informatie over het
derde doel van de Wet HGK. Het is de commissie dan ook niet helder geworden wat
het kabinet precies voor ogen stond met dit doel. Blijkens het kabinetsstandpunt
inzake de herziening van de gerechtelijke kaart heeft het kabinet zich laten inspireren
door de commissie-Van der Winkel op dit punt. De commissie-Van der Winkel
constateerde, naast kwetsbaarheden in het primaire proces van kleinere gerechten,
ook een kwetsbaarheid in de bedrijfsvoering. Er kon binnen de bedrijfsvoering niet
op alle terreinen van de organisatie de gevraagde kwaliteit worden geleverd voor
een redelijke prijs.44 De continuïteit en daarmee de kwaliteit van de PIOFACHdienstverlening van gerechten dreigde op sommige punten in gevaar te komen.45
Zo werden adviesfuncties (communicatieadviseur, huisvestingsadviseur, personeelsadviseur en financieel adviseur) in kleinere gerechten vaak door ‘slechts’ één
persoon vervuld.46 Eenzelfde beeld was zichtbaar in de kleinere parketten, hoewel er
binnen het openbaar ministerie al grote veranderingen hadden plaatsgevonden ten
aanzien van de bedrijfsvoering. Het in de vorige paragraaf genoemde verander­
traject (‘Het OM verandert’) leidde onder meer tot een scheiding van administratieve
processen (en bijbehorende functies) die gebonden waren aan de omgeving van het
parket en administratieve processen die op enige afstand (als shared service) konden
functioneren. Voor dat laatste type ondersteuning werd al ruim voor de Wet HGK de
Dienstverleningsorganisatie OM opgericht, die alle onderdelen van het openbaar
ministerie bediende en nu nog altijd bedient. Het instrument dat de Wet HGK
aanreikt voor de verbetering van de kwaliteit van de bedrijfsvoering van gerechten
en parketten is de schaalvergroting.

41
42
43
44
45
46

30

Commissie-Deetman 2006, p. 26.
Commissie-Deetman 2006, p. 26.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 24.
Commissie-Van der Winkel 2006, p. 22 e.v.
PIOFACH: Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Financiën, Administratieve organisatie,
Communicatie en Huisvesting.
Commissie-Van der Winkel 2006, p. 17.

Doel 4: samenwerking tussen eerstelijnsrechtspraak, openbaar ministerie en
politie
Het vierde doel van de Wet HGK betreft de verbetering van de samenwerking tussen
de eerstelijnsrechtspraak, eerstelijnsparketten en regionale eenheden van de politie.
Het instrument dat de Wet HGK daarvoor inzet is de geografische congruentie,
inhoudend dat de regio-indeling van de eerstelijnsrechtspraak samenvalt met de
regio-indeling van het openbaar ministerie en die van de politie. Daarbij gold,
conform het indertijd geldende regeerakkoord, dat de grenzen van de nieuw te
vormen arrondissementen leidend zouden zijn voor de vorming van de regionale
eenheden als onderdeel van de nationale politie.
Splitsingswet
Over de omvang van de voorgestelde rechtbank Oost-Nederland is veel gedebatteerd tijdens de parlementaire behandeling van de Wet HGK in de Tweede en Eerste
Kamer. Dit debat leidde er uiteindelijk in de Eerste Kamer toe dat de genoemde
motie-Beuving c.s. met algemene stemmen werd aanvaard. In deze motie werd de
regering verzocht om met spoed de splitsing van de rechtbank Oost-Nederland in
de rechtbanken Gelderland en Overijssel voor te bereiden. Als gevolg hiervan is, nog
voor de inwerkingtreding van de Wet HGK, de Splitsingswet aangenomen. De wet
trad op 1 april 2013 in werking. Het doel van de Splitsingswet is het bewerkstelligen
van de splitsing van de rechtbank Oost-Nederland in de rechtbanken Gelderland en
Overijssel. Hiervoor biedt de wet geen specifieke instrumenten anders dan aanpassing van de relevante wet- en regelgeving.

2.4

Financieel kader en tijdpad voor de implementatie

Het kabinet hanteerde als uitgangspunt voor de implementatie van de Wet HGK dat
de wet kostenneutraal ingevoerd zou moeten worden. De Rechtspraak kon, volgens
het kabinet, de structurele kosten van de herziening van de gerechtelijke kaart
compenseren met de besparingen, die volgens berekeningen van de Raad voor de
rechtspraak op termijn mogelijk zijn door de herziening.47 Daarbij ging het kabinet
ervan uit dat de productiviteit van de gerechten door de herziening van de gerechtelijke kaart niet daalt. Dit punt werd door de NVvR betwist, zo blijkt uit de memorie
van toelichting. De incidentele kosten voor de herziening van de gerechtelijke kaart
bedragen volgens een raming van de Raad voor de rechtspraak € 54,4 mln. over een
periode van circa 10 jaar (2010-2020).48 Het kabinet constateerde op basis van deze
raming van de Raad voor de rechtspraak dat de incidentele kosten 0,6% van het
totale budget van de Rechtspraak bedragen en was, zo blijkt uit de memorie van
toelichting, daarom van mening dat deze kosten door de Rechtspraak zelf gedragen
konden worden.49 In de memorie van toelichting staat dat met de Raad voor de

47
48

49

Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 42 (MvT).
Deze kostenpost bestaat, zo was de inschatting van de Raad voor de rechtspraak, uit de volgende onderdelen:
het locatiebeleid, de bestuurlijke schaalvergroting en projectkosten. Voorbeelden van incidentele kosten zijn volgens
het kabinet extra personele kosten in het kader van het sociaal flankerend beleid (vergoedingen voor extra
reiskosten, vergoedingen voor verhuiskosten, herplaatsingskosten, etc.), kosten voor het aanpassen van de
IT-systemen, huisvestingsprojecten, etc.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 42.

31

rechtspraak is afgesproken dat de incidentele kosten binnen de bestaande budgettaire kaders van de Rechtspraak zullen worden opgevangen en dat eventuele knelpunten in een meerjarig perspectief zullen worden opgelost. De verwachting van het
kabinet was bovendien dat het merendeel van de kosten door efficiencywinsten van
de Wet HGK gedekt kon worden en verdisconteerd kon worden bij de driejaarlijkse
prijsafspraken.50
Een ander uitgangspunt dat het kabinet voor de implementatie van de Wet HGK
hanteerde, is dat er zes maanden nodig waren voor de voorbereidingen op de
nieuwe gerechtelijke kaart, gerekend vanaf de publicatie van de wet in het
Staatsblad. Het kabinet baseerde zich hiermee op een indicatie van de Raad voor
de rechtspraak dat gerechten minimaal zes maanden voorbereidingstijd nodig
hadden voor de implementatie.51 Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet
HGK bleek, bij herhaling, dat het parlement er belang aan hechtte dat er bij de
voorbereidingen op de invoering van de wet geen onomkeerbare stappen zouden
worden genomen, totdat de politiek zich had kunnen uitspreken over het ingediende
wetsvoorstel. De minister gaf op dit punt aan dat er tijdens het parlementaire traject
geen onomkeerbare stappen gezet zouden worden en dat hieronder bijvoorbeeld
werd verstaan het formeel vaststellen van zaaksverdelingsreglementen en de formele
benoeming van bestuurders van de nieuwe gerechten.52

2.5

Implementatie van de Wet HGK

De voorbereiding van de implementatie van de Wet HGK vond plaats onder regie
van de Minister van Veiligheid en Justitie. In 2011 stelde de Minister van Veiligheid
en Justitie een intern uitvoeringsplan op. Dit plan gaf inzicht in de wijze waarop de
noodzakelijke voorbereidingen zouden worden getroffen. Deze voorbereidingen
betroffen zowel de regelgeving, onder verantwoordelijkheid van de minister, als de
uitvoering, waarvoor de Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-­
generaal verantwoordelijk waren. Het uitvoeringsplan van de minister was gebaseerd
op de plannen die door de Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-generaal waren opgesteld, met daarin de uitvoeringsconsequenties van de
nieuwe wetgeving voor respectievelijk de Rechtspraak en het openbaar ministerie.
In het uitvoeringsplan werd ook de relatie geborgd tussen de trajecten van de
herziening van de gerechtelijke kaart en de vorming van de nationale politie.
Hierbij moet gedacht worden aan afstemming op het gebied van het vestigings­
beleid en de noodzakelijke logistieke en ICT-consequenties voor het aanleveren van
zaken.
Voorbereidingen Raad voor de rechtspraak en gerechten
De Raad voor de rechtspraak en de gerechten hebben, binnen de in voorgaande
paragraaf genoemde kaders (financieel kader en tijdpad), de voorbereidingen voor
de implementatie van de Wet HGK ter hand genomen. Hiertoe zijn ondersteunende

50
51
52

32

Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 42-43 (MvT).
Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 5 (NV).
Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 5 (NV).

structuren ingericht, zoals op landelijk niveau het programma Herziening
Gerechtelijke Kaart (hierna: programma HGK). Uit het interne programmaplan van de
Rechtspraak over de uitvoering van de herziening, waarin de commissie voor haar
onderzoek inzage heeft gekregen, blijkt dat voornoemd programma beoogde zowel
op landelijk niveau als in de arrondissementen en ressorten de invoering van de Wet
HGK voor te bereiden, zodanig dat de voordelen die de Rechtspraak met de herziening van de gerechtelijke kaart ambieerde ook daadwerkelijk zouden worden gerealiseerd. Een aantal activiteiten werd onder directe verantwoordelijkheid van de Raad
voor de rechtspraak opgepakt, aldus het programmaplan. Het betrof de gevolgen
van de herzieningsoperatie voor gerechtsbestuurders, financiën, huisvesting, IT en
andere onderwerpen op het gebied van de bedrijfsvoering.
De gerechten hebben op verzoek van de Raad voor de rechtspraak lokale programmaplannen voor de uitvoering van de herziening van de gerechtelijke kaart opgesteld.
De Raad voor de rechtspraak heeft hiertoe kaders opgesteld, die beoogden de
nodige duidelijkheid te verschaffen over de gewenste inhoud en strekking van de
lokale programmaplannen. De commissie heeft in het kader van haar onderzoek
inzage gekregen in de lokale programmaplannen en de door de Raad voor de
rechtspraak opgestelde kaders. Ten behoeve van de uitvoering van de Wet HGK is de
gerechten verder gevraagd om op verschillende deelgebieden lokale (deel)plannen
uit te werken, bijvoorbeeld over strategie, verdeling van zaakspakketten, organisatiestructuur, kwaliteit, opleiding en ontwikkeling van medewerkers, cultuur en leiderschap, bedrijfsvoering, beveiliging, huisvesting, IT, risico’s in het primair proces in de
transitiefase en financiën. Na advies van de programmamanager en het kernteam van
het programma HGK beoordeelde de Raad voor de rechtspraak de concept-deelplannen van de gerechten, inclusief een financiële doorrekening ervan.
Voorbereidingen openbaar ministerie
De Wet HGK heeft voor het openbaar ministerie een lange aanloop gehad. De Wet
HGK was, zoals vermeld, het formele sluitstuk van een beweging die al eerder in
gang werd gezet. Het College van procureurs-generaal startte eerder met een
heroriëntatie op de eigen organisatie. Hierbij waren twee gedachten leidend:
1. de verwachting dat de prestaties van het openbaar ministerie kwalitatief en
kwantitatief zouden worden verhoogd door een nadrukkelijker onderscheid te
maken tussen de behandeling van zaken die maatwerk vereisen en standaardzaken
en 2. vermindering van de kwetsbare, kleinere parketten zou leiden tot kwaliteitsverbetering. Het verandertraject ‘Het OM Verandert ’ leidde in 2009 tot de opschaling
in elf regionale parkettelijke samenwerkingsverbanden. Daarbij zijn ook het Parket
Centrale Verwerking OM en de Dienstverleningsorganisatie OM gevormd. Niettemin
vergde de invoering van de Wet HGK ook voor het openbaar ministerie voorbereiding. Het openbaar ministerie stelde voor de voorbereiding op de implementatie
van de Wet HGK en de nieuwe Politiewet 2012, die ook gevolgen had voor de
organisatie van het openbaar ministerie, het project Herziening Gerechtelijke Kaart
en Nationale Politie in. In dit project richtte men zich op de aanpassingen die niet
eerder mogelijk of noodzakelijk waren, waaronder de aanpassingen van de topstructuur, de aanpassing van het beheersmandaat, de inwerkingtreding van sociale
maatregelen en de aanpassingen van informatiesystemen.

33

2.6

De waardering van de Wet HGK

Doel van hoofdstuk 2 is, als vermeld, algemene informatie te verschaffen over de
Wet HGK, die relevant is voor de duiding van de hiernavolgende thematische
hoofdstukken. Onder deze ‘algemene informatie’ rekent de commissie ook de (niet
op een specifieke doel toegespitste) resultaten van de enquête. Zoals in paragraaf
1.3 is toegelicht, had de enquête als doel een brede verkenning uit te voeren naar
ervaringen van mensen werkzaam in verschillende geledingen van de gerechten en
parketten. Naast vragen over de thema’s van de hiernavolgende vier hoofdstukken,
was in de enquête ook een aantal vragen van meer algemene aard opgenomen
(zie bijlage IV). Dit betrof vragen over de doelstellingen van de Wet HGK en vragen
over de algemene beoordeling en waardering van de wet.
Uit de enquête blijkt dat de respondenten over het algemeen beperkt op de hoogte
zijn van de in paragraaf 2.3 weergegeven doelstellingen van de Wet HGK.53
Ongeveer een derde van de respondenten geeft aan dat het slagvaardiger maken
van de bestuurlijke organisatie van de gerechten een doel was. Hetzelfde geldt voor
het doel de mogelijkheden te verbeteren om specialistische kennis op te bouwen.
Het verbeteren van de samenwerking tussen de Rechtspraak, het openbaar ministerie en de politie wordt door een kleine minderheid (15%) herkend. Daarentegen
denkt bijna twee derde van de respondenten dat de bezuiniging op de Rechtspraak
een doel van de Wet HGK was. Een doel van de Wet HGK dat door meer dan de
helft van de respondenten (56%) werd herkend, had betrekking op de
bedrijfsvoering.
De enquête bevatte ook vragen over hoe men de invoering van de Wet HGK in het
algemeen beoordeelt (als een: verslechtering/verslechtering noch verbetering/
verbetering). Het aantal respondenten dat de invoering van de wet een verslechtering vindt, is bijna even hoog als het aantal dat geen verschil merkt (noch verslechtering, noch verbetering) (respectievelijk 43% en 44%).54 Een kleiner percentage van de
respondenten (13%) vindt de invoering van de Wet HGK een verbetering.55
De onderzoekers van RONT constateerden op basis van de statistische analyse dat
er een verband bestaat tussen de beantwoording van deze vraag door respondenten
en de mate waarin de Wet HGK bepaalde individuele consequenties had. Zo bleken
mensen die niet van functie zijn veranderd door de Wet HGK relatief neutraler te
staan in de beoordeling van de wet dan respondenten die door de Wet HGK wel een
functieverandering hadden ondergaan.56 Verder is opvallend dat respondenten van
het openbaar ministerie relatief positiever oordeelden over de werking van de Wet
HGK dan respondenten uit de gerechten. In het bijzonder beoordeelden respondenten van de functiegroep ‘rechters en raadheren’ de Wet HGK beduidend negatiever dan respondenten van de functiegroep ‘officieren van justitie en
advocaten-generaal’.57

53
54
55
56
57

34

Diepenmaat 2017, p. 16-17.
Diepenmaat 2017, p. 29.
Diepenmaat 2017, p. 29.
Diepenmaat 2017, p. 29.
Diepenmaat 2017, p. 30.

Ook is in de enquête gevraagd hoe in het algemeen de werking van de Wet HGK
gewaardeerd wordt. Hierbij werd gevraagd een rapportcijfer te geven, waarbij een
1 gold als ‘heel slecht’, een 10 als ‘heel goed’ en een 5 als een onvoldoende.
Het gemiddelde rapportcijfer dat de respondenten van de enquête gaven aan de
werking van de Wet HGK is een 5,3.58 Een analyse van de gegeven rapportcijfers laat
zien dat het cijfer 6 het meest voorkomt. Verder zijn er uitschieters naar boven (8, 9
en 10) en onder (1, 2 en 3). De uitschieters naar beneden komen dubbel zo vaak voor
als de uitschieters naar boven. Ook hier bleek er een verband te bestaan tussen de
waardering en de mate waarin de Wet HGK individuele consequenties had. Zo gaven
respondenten die op een andere vraag in de enquête hebben geantwoord dat zij
door de Wet HGK te maken hebben gekregen met een grotere reisafstand naar het
werk, een relatief lager rapportcijfer.59 Respondenten die aangaven door de Wet
HGK van functie te zijn gewisseld (vooral van leidinggevend naar niet-leidinggevend
en andersom), beoordeelden de Wet HGK met een lager rapportcijfer dan respondenten die aangaven dat zij geen functieverandering hadden ondergaan.60
Verder bleken de mensen die als doelstelling van de Wet HGK de onderwerpen
‘de bezuinigingen op de rechtspraak’ of ‘de bedrijfsvoering van de gerechten moest
efficiënter worden ingericht’ hadden aangevinkt, een relatief lager rapportcijfer te
geven.61 Ten slotte blijkt van de bevraagde functiegroepen de functiegroep ‘rechters
en raadsheren’ het minst positief te zijn en de functiegroep ‘officieren van justitie en
advocaten-generaal’ het meest positief over de werking van de Wet HGK.62

2.7

Conclusie

Doel van dit hoofdstuk was algemene informatie te verschaffen over de Wet HGK,
die relevant is voor de duiding van de hiernavolgende thematische hoofdstukken.
De commissie constateert dat de Wet HGK een lange aanloop heeft gehad.
Er waren, voorafgaand aan de totstandkoming van de Wet HGK, uiteenlopende
ontwikkelingen die voorsorteerden op de herziening van de gerechtelijke kaart.
De parlementaire stukken geven blijk van een intensief debat over een aantal heikele
onderwerpen, maar de wet is met een ruime meerderheid door beide Kamers
aanvaard. Wel is een aantal moties aangenomen met soms vergaande consequenties. De motie-Beuving c.s., die leidde tot de Splitsingswet, is daar het belangrijkste
voorbeeld van. Aan de invoering van de Wet HGK ging een intensief voorbereidingstraject vooraf, in het bijzonder bij de Raad voor de rechtspraak en de gerechten.
Ondanks deze inspanningen waarderen de mensen die werkzaam zijn in de rechterlijke organisatie de Wet HGK met een onvoldoende. De – voor de duiding van deze
waardering – noodzakelijke context, verdieping en verduidelijking volgt in de hiernavolgende thematische hoofdstukken.

58
59
60
61
62

Diepenmaat 2017, p. 31.
Diepenmaat 2017, p. 31.
Diepenmaat 2017, p. 32.
Diepenmaat 2017, p. 31.
Diepenmaat 2017, p. 32.

35

36

3
Kennis,
­deskundigheid
en toegankelijkheid
37

3.1

Inleiding

Hoofdstuk drie gaat over het eerste doel van de Wet HGK: het vergroten van de
mogelijkheden deskundigheid en specialisatie verder te ontwikkelen. Na een
weergave van de beleidstheorie (paragraaf 3.2) volgen in paragraaf 3.3 en volgende
de bevindingen van de commissie. De instrumenten die de Wet HGK aanreikt om het
bovengenoemde doel te bereiken, staan hierbij centraal. Steeds wordt hierbij zowel
aandacht besteed aan de wijze waarop de Wet HGK geïmplementeerd is, als aan de
(ervaren) veranderingen. Het hoofdstuk sluit af met een conclusie.
Een nadere toelichting is nodig voor het begrip ‘toegankelijkheid’. Uit de gehanteerde formuleringen van het kabinet valt op te maken dat het voor de Wet HGK
drie vormen van toegankelijkheid onderscheidt: 1. de fysieke bereikbaarheid van de
gerechten (afstanden, reistijden), 2. de mate van deskundigheid en specialisatie en
3. de snelheid van behandeling (de doorlooptijden).63 Om misverstanden te
voorkomen ten aanzien van de vraag welke vorm van toegankelijkheid bedoeld
wordt, hanteert de commissie de begrippen ‘deskundigheid en specialisatie’
(paragraaf 3.7), ‘fysieke bereikbaarheid’ (paragraaf 3.8) en ‘de snelheid van behandeling’ (paragraaf 3.9). Alleen waar het kabinet ‘aan het woord is’, zal het begrip
toegankelijkheid zonder nadere duiding van de specifieke vorm gebruikt worden.

3.2

De beleidstheorie

Het eerste doel van de Wet HGK is het waarborgen van de mogelijkheden om
specialistische kennis en deskundigheid verder te ontwikkelen. Hoewel de memorie
van toelichting van de Wet HGK daar niet eenduidig over is, blijkt uit latere parlementaire stukken dat dit eerste doel zowel voor de Rechtspraak als het openbaar
ministerie geldt. De instrumenten die de Wet HGK voor dit doel aanreikt, hebben
echter niet allemaal op beide organisaties betrekking. Alleen het eerste instrument
(schaalvergroting) geldt voor zowel de Rechtspraak als het openbaar ministerie;
de overige instrumenten betreffen alleen de Rechtspraak.
Uit de enquête, die in opdracht van de commissie is gehouden, blijkt dat slechts een
beperkt aantal respondenten (ongeveer een derde) het waarborgen van de mogelijkheden om specialisatie en deskundigheid op te bouwen als een doel van de Wet
HGK herkent.64 Ook het minder kwetsbaar maken van de teams wordt door
ongeveer een derde van de respondenten als doel van de Wet HGK herkend.65

63

64
65

38

“De spankracht van grotere gerechten maakt het juist mogelijk om meer maatwerk te leveren en meer
deskundigheden op te bouwen en daarmee dus de toegankelijkheid van rechtspraak te verbeteren. Eerder is deze
operatie dan ook gekarakteriseerd met het motto ‘grootschalig organiseren, kleinschalig werken’.” Kamerstukken II
2010/11, 32891, 3, p. 2 (MvT).
“Deze toegankelijkheid laat zich niet alleen meten in fysieke afstand of reisduur tot een rechtspraaklocatie, maar ook
in termen van doorlooptijden en kwaliteit van rechtspraak. Zoals in het voorgaande al is aangegeven, is het voor het
behoud van acceptabele doorlooptijden en voor de kwaliteit van de rechtspraak juist van belang dat de schaal­
vergroting plaatsvindt. Voorts is toegankelijkheid in de zin van reisduur en reisafstand van belang.” Kamerstukken II
2011/12, 32891, 6, p. 17 (NV).
Diepenmaat 2017, p. 17.
Diepenmaat 2017, p. 17.

Bijna de helft van de respondenten ziet het sluiten van zittingsplaatsen als een
doelstelling van de Wet HGK.66
Schaalvergroting is, zoals vermeld, het belangrijkste instrument van de Wet HGK
voor het waarborgen van de mogelijkheden voor het verder ontwikkelen van specialisatie en deskundigheid. Het aantal rechtbanken (van 19 naar 11), het aantal arrondissementsparketten (van 19 naar 10) en het aantal gerechtshoven (van 5 naar 4) is
als gevolg van de Wet HGK teruggebracht. De vijf ressortsparketten van het
openbaar ministerie zijn samen gegaan in één (landelijk) ressortsparket. De veronderstelling van het kabinet is dat de grotere spankracht van de gerechten en parketten
(waaronder ook het ressortsparket) het mogelijk maakt de deskundigheid en specialisatie verder op te bouwen.67 Deskundigheid vereist volgens het kabinet een
voldoende aanbod van zaken om ervaring op te kunnen bouwen en te onderhouden.
Daarnaast vereist deskundigheid volgens het kabinet een samenwerkingsverband
van voldoende omvang om specialisatie te kunnen doorvoeren. Het kabinet veronderstelt ook dat schaalvergroting de teams minder kwetsbaar zal maken voor (plotselinge) afwezigheid van teamleden wegens ziekte of verlof.68 Daarmee zal ook de
toegankelijkheid van de rechtspraak verbeteren, zo veronderstelt het kabinet.
Het volgende instrument van de Wet HGK is een nieuw stelsel voor de aanwijzing
van zittingsplaatsen. De rechtbanken kennen niet langer hoofdplaatsen, neven­
vestiging- en nevenzittingsplaatsen, maar zittingsplaatsen die bij algemene
maatregel van bestuur (hierna: AMvB) met een voorhangprocedure worden aangewezen (artikel 21b, eerste lid, van de Wet op de rechtelijke organisatie (hierna: RO)).
De veronderstelling van het kabinet is dat de aanwijzing van zittingsplaatsen bij
AMvB betere mogelijkheden biedt om in te spelen op de ontwikkelingen in de
praktijk.69 In het nieuwe systeem is gekozen voor uitsluitend zittingsplaatsen (zonder
een onderscheid te maken tussen ‘soorten’ zittingsplaatsen), zodat er volgens het
kabinet geen discussie meer zou kunnen ontstaan over de status van rechtspraak­
locaties. Dergelijke discussies zouden te veel afleiden van de uiteindelijke doelstelling van de Wet HGK.70 De toegankelijkheid blijft, zo is de veronderstelling,
voldoende gewaarborgd met de 32 zittingsplaatsen van de (nieuwe) gerechten.
Daarnaast kreeg de Minister van Veiligheid en Justitie de bevoegdheid overige
zittingsplaatsen aan te wijzen, al dan niet van tijdelijke duur (artikel 21b, tweede lid,
RO). De aanwijzingsbevoegdheid van de minister biedt de mogelijkheid om extra
zittingscapaciteit te creëren in geval van sterke fluctuaties in het zaaksaanbod.
De bevoegdheid van de Minister van Veiligheid en Justitie om zaken (behorende
tot een in de aanwijzing te bepalen categorie) tijdelijk te verwijzen naar een ander
gerecht beoogt een oplossing te bieden voor de situatie waarin sprake is van tijdelijk
gebrek aan zittingscapaciteit bij een gerecht (artikelen 46a en 62a RO). Met deze
instrumenten is beoogd waarborgen te bieden voor de toegankelijkheid van de
rechtspraak, in de zin van snelheid (doorlooptijden) of specialisatie en deskundig-

66
67
68
69
70

Diepenmaat 2017, p. 17.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 2 (MvT).
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 8 (MvT).
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 15 (MvT).
Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 26 (NV).

39

heid.71 In het verlengde van de mogelijkheid overige zittingsplaatsen aan te wijzen,
krijgt de minister ook de bevoegdheid (de niet bij AMvB benoemde) overige zittingsplaatsen op te heffen.
Het laatste instrument dat ondersteuning beoogt te bieden aan het waarborgen van
de mogelijkheden om deskundigheid en specialisatie verder te kunnen ontwikkelen,
is de binnenarrondissementale en binnenressortelijke zaaksverdeling. Het zaaksverdelingsreglement is een instrument ter verdeling van de zaakspakketten over de
zittingsplaatsen binnen een arrondissement of ressort. Dit reglement bepaalt de
spreiding van zaken over de zittingsplaatsen van een gerecht. De gerechtsbesturen
hebben de bevoegdheid in voorkomende gevallen van dit reglement af te wijken.
Aan de Raad voor de rechtspraak en de Minister van Veiligheid en Justitie is een
toezichthoudende verantwoordelijkheid toebedeeld. Ten aanzien van de goedkeuring door de Raad voor de rechtspraak van het door een gerechtsbestuur vastgestelde zaakverdelingsreglement geeft de memorie van toelichting aan dat, naast de
in dat kader gebruikelijke beoordeling of de regels niet onrechtmatig zijn, de Raad
voor de rechtspraak ook zou moeten toetsen aan het algemeen belang.72 Daarbij
wordt opgemerkt dat de toetsing aan het algemeen belang een bredere toetsing
zou moeten omvatten dan de toetsing die in het kader van de goedkeuring van het
bestuursreglement plaatsvindt. De toets moet, aldus de memorie van toelichting,
ook betrekking hebben op de doelmatigheid en toegankelijkheid van de rechtspraak.73 Gelet op het maatschappelijk belang van een goede zaaksverdeling wordt
aan de Minister van Veiligheid en Justitie de bevoegdheid toegekend om aan de
Kroon een voordracht te doen tot vernietiging van de goedkeuringsbeslissing van de
Raad voor de rechtspraak. De vernietigingsbevoegdheid is een ultimum remedium,
aldus de memorie van toelichting.74

3.3

Schaalvergroting: het verloop van de fusies

De gerechten
Bij de rondgang langs de gerechten heeft de commissie een beeld gekregen van de
impact van de samenvoeging op de fusiegerechten. Deze is groot tot zeer groot te
noemen.75 In de enquête gaf een ruime meerderheid van alle respondenten (van
zowel de Rechtspraak als het openbaar ministerie en van alle functiegroepen) aan
dat de Wet HGK invloed heeft gehad op de eigen werksituatie.76 Uitgesplitst naar de
fusiegerechten en niet-fusiegerechten blijken de verschillen tussen beide groot.
Zo geeft in fusiegerechten 60% tot 80% van de medewerkers aan dat de Wet HGK
impact heeft gehad op de eigen werksituatie, terwijl dit in de niet-fusiegerechten
30% tot 40% is.

71
72
73
74
75
76

40

Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 18-19 (MvT).
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 18.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 18.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 3.
Zie ook commissie-Cohen 2014, p. 86.
Diepenmaat 2017, p. 20.

In de gesprekken die de commissie in de gerechten heeft gevoerd, werden deze
uitkomsten van de enquête bevestigd. Het algemene beeld dat uit de gesprekken
komt, is dat de fusie veel energie heeft gekost en dat het rendement tot dusverre
(nog) laag is. Het fusieproces wordt gezien als een proces van lange adem.
Verder constateert de commissie dat er tussen de fusiegerechten grote verschillen
zijn in het tempo van fuseren van bijvoorbeeld teams of werkprocessen.
Er zijn gerechten, waaronder ook gerechten die eerst een moeizame periode van
fuseren doorgemaakt hebben, die inmiddels ver(der) gevorderd zijn in het fusieproces. De commissie heeft in de interviews de indruk gekregen dat in die gerechten
het gerechtsbestuur een leidende rol speelt in het uitdragen van de “één-­gerechtgedachte” en dat de mensen die werkzaam zijn in het gerecht de verandering in
overwegende mate hebben geaccepteerd (zij het dat er nog ruimte voor verbetering
wordt gezien). In zulke gerechten zijn werkprocessen vergaand op elkaar afgestemd,
zijn er – waar mogelijk – locatie-overstijgende teams en heeft op onderdelen een
concentratie van de kantoorfunctie op één locatie plaatsgevonden. In een beperkt
aantal gerechten verkeert het fusieproces nog in een pril stadium. In deze gerechten
opereren locaties, die voorheen een zelfstandige rechtbank waren, feitelijk nog als
een afzonderlijke eenheid, met als verschil dat er voor de eenheden samen een
gedeeld gerechtsbestuur is. De werkprocessen zijn dan overwegend niet op elkaar
afgestemd (of de afstemmingsbesluiten worden niet volledig uitgevoerd) en van
locatie-overstijgend werken is niet of nauwelijks sprake. Ook zijn dan veelal kantoorfuncties niet geconcentreerd, al zou dat vanuit kwaliteitsoverwegingen volgens
sommigen beter zijn. Er is binnen deze gerechten meestal veel verzet tegen de fusie;
een deel van de medewerkers hoopt dat de fusie snel ongedaan wordt gemaakt.
In veel gesprekken brachten de deelnemers het onderwerp ‘cultuurverschillen’ ter
sprake. Genoemd werd dan dat cultuurverschillen ‘een remmende factor’ in het
fusieproces zijn. Verschillen in gedrag en overtuigingen staan er volgens deze
gespreksdeelnemers aan in de weg dat bijvoorbeeld de werkprocessen goed op
elkaar afgestemd kunnen worden. Andere gespreksdeelnemers refereerden bij
‘cultuurverschillen’ niet zo zeer op verschillen in gedrag en overtuiging, maar op de
werkprocessen als zodanig. Waar ze spraken over cultuurverschillen, ging het dan
feitelijk over verschillende werkprocessen en de neiging van sommige mensen
(hardnekkig) vast te houden aan de werkprocessen waar men aan gewend was
geraakt.
Meermaals werd in de gesprekken binnen de gerechten gewezen op de remmende
werking van vermeende uitspraken van bestuurders dat er als gevolg van de Wet
HGK niets zou veranderen. Menigeen heeft hier de verwachting (door sommigen
zelfs beleefd als een recht) aan ontleend dat alles bij het oude zou blijven. In de
gesprekken werd duidelijk dat deze verwachtingen door anderen als een belem­
mering voor de voltooiing van de fusie worden gezien.
Vaak ging het in de gesprekken in de gerechten ook over de tijd die verloren gaat
met het reizen (woon-werkverkeer en reizen tussen de verschillende zittingsplaatsen
van een gerecht). De geografische afstand tussen enkele zittingsplaatsen is dusdanig
groot dat het op en neer reizen voor een enkele zitting of bijeenkomst nauwelijks te
doen is. Maar ook bij zittingsplaatsen waartussen de geografische afstand minder
41

groot is, wordt hinder ondervonden van het op en neer reizen, ook in het geval dat
er een pendelbusje georganiseerd is, dat op vaste en regelmatige tijden op en neer
reist tussen de locaties. In de enquête gaf 80% van alle respondenten (Rechtspraak
en openbaar ministerie) aan dat de reisafstand naar het werk (woon-werkverkeer) als
gevolg van de Wet HGK gelijk is gebleven.77 Voor 20% van de respondenten is de
reisafstand toegenomen.78 In de enquête is een verband gevonden tussen de toegenomen reisafstand en de algehele waardering van de Wet HGK. Medewerkers die
een grotere reisafstand ervaren als gevolg van de Wet HGK, waarderen de wet
gemiddeld lager.79
Bijzondere aandacht verdient de afstemming van de werkprocessen. De mate waarin
de werkprocessen tussen locaties van een gerecht zijn afgestemd, wisselt per
gerecht en per rechtsgebied. In veel gerechten kwam die afstemming het eerste op
gang binnen het bestuursrecht. Concentratie van de kantoorfunctie voor bestuursrecht op één locatie heeft, zo gaf men aan, geholpen bij de afstemming van de
werkprocessen.
De Raad voor de rechtspraak heeft aan de commissie te kennen gegeven dat hij voor
zichzelf een vrij beperkte rol weggelegd ziet als het gaat om de begeleiding van de
fusies. Daarbij is volgens de Raad voor de rechtspraak van belang dat de wetgever
de Raad voor de rechtspraak geen bevoegdheden gegeven heeft die voorzien in de
begeleiding van de fusies. De Raad voor de rechtspraak heeft er daarnaast op
gewezen dat de gerechten vrij zijn in de keuze om werkprocessen wel of niet te
uniformeren.
De commissie heeft de indruk gekregen dat de vrijheid die de gerechten hadden bij
de implementatie van de Wet HGK in de gerechten enerzijds werd gewaardeerd,
maar anderzijds ook veel energie heeft gekost. De zoektocht naar de organisatiestructuur (de onderverdeling van een gerecht in afdelingen en/of teams) werd hier
als voorbeeld bij genoemd.
Ten slotte heeft de commissie herhaaldelijk te horen gekregen dat het wellicht beter
was geweest als bepaalde lastige en gevoelige keuzes (bijvoorbeeld over de afstemming van werkprocessen of de concentratie van de kantoorfunctie van een gerecht)
direct bij aanvang van het fusieproces, na inwerkingtreding van de Wet HGK, waren
gemaakt.
De parketten
De in de Wet HGK voorgestelde indeling van de arrondissementsparketten sloot aan
bij de samenwerkingsverbanden (de regioparketten) die door het openbaar ministerie al intern waren doorgevoerd. Niettemin bleek uit de gesprekken die de
commissie heeft gevoerd met de hoofdofficieren van justitie dat ook de implementatie van de Wet HGK binnen het openbaar ministerie het nodige teweeg heeft
gebracht. De fusies van de parketten werden omschreven als ‘een turbulent proces’

77
78
79

42

Diepenmaat 2017, p. 26.
Diepenmaat 2017, p. 26.
Diepenmaat 2017, p. 31.

en ‘een moeizame tijd’ en zelfs het begrip ‘een bloedbad’ werd genoemd. De (soms
als hardnekkig en intens ervaren) verschillende culturen van de samengevoegde
regio’s botsten en botsen soms nog steeds.80
Herhaaldelijk werd in gesprekken gewezen op de impact van de bezuinigingen op
het openbaar ministerie.81 “Fuseren en tegelijk fors bezuinigen: dat was te veel
ineens”, zo omschreef een hoofdofficier de periode na de inwerkingtreding van de
Wet HGK. Dit gold niet voor alle regio’s. Er waren ook regio’s waar de Wet HGK
nauwelijks veranderingen bracht. De hoofdofficieren van de regio’s waar de fusie in
het begin moeizaam verliep, gaven aan dat het inmiddels aanmerkelijk beter gaat:
“De voorraden zijn op peil en de processen zijn eenvormig”, zo lichtte men toe.
Ten behoeve van ‘de landing’ van de veranderingen in de eigen organisatie had het
openbaar ministerie tijdelijk de regeling ‘reistijd = werktijd’ ingevoerd. Het was een
kostbare regeling, maar als overgang heeft het volgens de hoofdofficieren van
justitie wel gewerkt.
Mensen uit andere geledingen van de parketten waren minder positief over de
veranderingen. Dit bleek uit de enquête en uit e-mails die de commissie van medewerkers van het openbaar ministerie heeft gekregen. Veel reacties gingen over de
reistijden, niet van het woon-werkverkeer, maar van het reizen tussen de verschillende zittingsplaatsen. Ook in het onderzoek van Kristen gaven de respondenten aan
dat het feit dat er meer zittingsplaatsen zijn dan parketten, meer reisbewegingen
voor de officieren van justitie oplevert. Dit heeft volgens de respondenten tot gevolg
dat een officier van justitie niet altijd de eigen zaak kan blijven doen.82 In het
onderzoek van Kristen wordt melding gemaakt van respondenten die aangeven dat
er minder binding is met collega’s vanwege het vele reizen tussen locaties en het
gebruik van de flexplekken aldaar. Binnen de kleine parketten waren de lijnen vaak
kort, waardoor medewerkers informatie en kennis makkelijk konden delen. Binnen
een groot ‘fusieparket’ gaat dit nu minder gemakkelijk.83

3.4

Aanwijzing of opheffing van zittingsplaatsen

Zoals vermeld, betekende de Wet HGK de introductie van een nieuw stelsel voor de
aanwijzing van zittingsplaatsen. De rechtbanken kennen niet langer hoofdplaatsen,
nevenvestiging- en nevenzittingsplaatsen, maar zittingsplaatsen die bij AMvB met
een voorhangprocedure worden aangewezen. In de wet is neergelegd dat daarbij
rekening gehouden dient te worden met de goede toegankelijkheid van de rechtspraak (zonder verdere duiding van het begrip toegankelijkheid) en het belang van
een goede bedrijfsvoering van het gerecht (artikel 21b, eerste lid, RO). De veronderstelling van het kabinet is dat de aanwijzing van zittingsplaatsen bij AMvB betere
mogelijkheden biedt om in te spelen op de ontwikkelingen in de praktijk. De toegan-

80
81
82
83

Zie ook Kristen 2017, par. 4.4.
Zie ook Kristen 2017, par. 4.4.3.
Kristen 2017, par. 5.5.2.
Kristen 2017, par. 4.4.3.

43

kelijkheid blijft hierbij volgens het kabinet voldoende gewaarborgd met de
32 zittingsplaatsen van de nieuwe gerechten.
In de gesprekken die de commissie binnen de gerechten voerde, was de spreiding
van rechtspraak binnen Nederland (door sommigen ‘het locatiebeleid’ genoemd)
een veelbesproken onderwerp. Het ging om verschillen in het gebruik van zittingsplaatsen en om het opheffen van zittingsplaatsen (en de ervaren gevolgen daarvan).
Het ging ook over het in 2015 gepubliceerde MJP en de onrust die als gevolg
daarvan is ontstaan. Het MJP geeft, zo blijkt uit het document zelf, uitvoering aan de
Agenda van de Rechtspraak 2015-2018, door maatregelen te beschrijven die helpen
de doelstellingen van de Agenda te realiseren.84 Goed beschouwd ging het MJP
over de zaaksverdeling, in plaats van over een aanpassing van het aantal zittingsplaatsen. Door velen werd het echter ervaren als ‘het sluiten van de rechtbank’ of in
ieder geval een eerste stap daartoe, zo bleek ook uit het gesprek dat de commissie
voerde met een aantal burgemeesters. In het nieuwe stelsel wordt, zoals vermeld,
geen onderscheid meer gemaakt naar type zittingsplaats, waarmee volgens het
kabinet een discussie vermeden zou kunnen worden over de status van de zittingsplaats. Dit kenmerk van het nieuwe stelsel heeft de onrust die ontstond in reactie op
het MJP echter niet kunnen voorkomen. Deze discussie is zo intensief geweest, dat
een verandering in de aanwijzing van de zittingsplaatsen door de Raad voor de
rechtspraak op dit moment als een ‘doodlopende weg’ wordt bestempeld.85
In de gesprekken die de commissie met de Raad voor de rechtspraak en vertegenwoordigers van het ministerie van Veiligheid en Justitie voerde, kwam de intensieve
discussie over de aanwijzing en het gebruik van de zittingsplaatsen voorafgaand aan
de invoering van de Wet HGK aan de orde. In de discussie speelden, zo begreep de
commissie, destijds verschillende soorten belangen: het kwaliteitsbelang, privé-­
belangen (bijvoorbeeld rechters of officieren van justitie die dicht bij huis willen
werken) en belangen van het openbaar bestuur (bijvoorbeeld burgemeesters die
voor de werkgelegenheid en het aanzien van hun stad graag een rechtbank willen
houden). Er werd op gewezen dat er bij de invoering van de Wet HGK een aantal
compromissen is gesloten. Dit betreft vooral het gebruik van zittingsplaatsen, zo
begreep de commissie. Daarnaast werd genoemd dat lang nagedacht is over de
leidende beginselen die bepalend zijn bij de keuze die ten grondslag ligt aan de
aanwijzing van de zittingsplaatsen. Van de zijde van het ministerie van Veiligheid en
Justitie werd aangegeven dat het goed is als ‘het plaatje van de 32 zittingsplaatsen
even stolt’ nadat er een intensieve discussie over gevoerd is. De vertegenwoordigers
van het ministerie van Veiligheid en Justitie gaven verder aan het, vanuit het oogpunt
van stelselverantwoordelijkheid, niet als een rol van de minister te zien het stelsel van
zittingsplaatsen continu te monitoren.
Het kabinet heeft, zoals eerder vermeld, doelbewust gekozen voor aanwijzing van
zittingsplaatsen bij AMvB. Met deze keuze is beoogd flexibiliteit te creëren, zodat
ingespeeld kan worden op de ontwikkelingen in de praktijk. Dit doel (inspelen op de

84
85

44

Zowel het MJP als de Agenda voor de Rechtspraak 2015-2018 zijn beschikbaar via www.rechtspraak.nl.
In het Regeerakkoord 2017-2021 (‘Vertrouwen in de toekomst’) VVD, CDA, D66 en ChristenUnie is opgenomen dat
de bestaande rechtbanken en gerechtshoven in beginsel niet worden gesloten.

ontwikkelingen in de praktijk) kan alleen bereikt worden als er informatie-uitwisseling
is over ontwikkelingen en de eventuele gevolgen daarvan voor de aanwijzing of
sluiting van zittingsplaatsen. Die informatie-uitwisseling zou, gegeven de taken en
bevoegdheden, plaats moeten vinden tussen enerzijds de gerechten en de Raad
voor de rechtspraak en anderzijds de Raad voor de rechtspraak en het ministerie van
Veiligheid en Justitie. De commissie constateert dat in deze verhoudingen relevante
signalen worden gemist of onvoldoende worden gedeeld. Zo bleek uit de
gesprekken in de gerechten bijvoorbeeld dat er zittingsplaatsen zijn die vrijwel niet
gebruikt worden, maar bleek niet dat daaraan in voormelde verhoudingen een
gesprek wordt gekoppeld over het (voort)bestaan van dergelijke zittingsplaatsen.86
Daarnaast ging het in de gesprekken veelvuldig over de perceptie dat het sluiten van
voormalige kantonlocaties in sommige regio’s heeft geleid tot hogere verstekpercentages (waarover later meer), terwijl niet bleek wat met zulke signalen wordt gedaan
in de informatie-uitwisseling tussen gerechten, Raad voor de rechtspraak en ministerie van Veiligheid en Justitie.
Op grond van artikel 21b, tweede lid, RO heeft de Minister van Veiligheid en Justitie
de bevoegdheid om (al dan niet tijdelijk) nieuwe (overige) zittingsplaatsen aan te
wijzen. Van deze bevoegdheid heeft de minister, voor zover de commissie heeft
kunnen nagaan, tot dusverre geen gebruik gemaakt. In de gesprekken is niet
gebleken dat er behoefte was aan een dergelijke aanwijzing. De bevoegdheid van
de Minister van Veiligheid en Justitie om overige zittingsplaatsen te sluiten berust
eveneens op artikel 21b, tweede lid, RO. Van deze bevoegdheid heeft de minister
wel gebruik gemaakt: rondom de invoering van de Wet HGK zijn 24 kantonlocaties
gesloten.87 Dit onderwerp kwam in de gesprekken veelvuldig ter sprake (zie
paragraaf 3.8).

3.5

Verwijzing naar een ander gerecht bij gebrek aan
zittingscapaciteit

Het kabinet stelt voorop dat piekbelasting door de schaalvergroting in eerste
instantie binnen een gerecht zelf zal kunnen worden opgevangen. Daarvoor kunnen
zaakstromen, indien nodig, volgens het kabinet verlegd worden naar andere zittingsplaatsen van het gerecht. Bij de invoering van de Wet HGK heeft het kabinet niet
willen uitsluiten dat er daarnaast behoefte kan bestaan aan een instrument dat
voorziet in een oplossing als het zaaksaanbod onverwacht zodanig toeneemt dat
afhandeling binnen redelijke termijn niet meer kan worden gegarandeerd.88
De bevoegdheid van de Minister van Veiligheid en Justitie om zaken tijdelijk te
verwijzen naar een ander gerecht beoogt hiervoor een oplossing te bieden (artikelen
46a en 62a RO). Naast de mogelijkheid de minister te vragen zaken tijdelijk naar een
ander gerecht te verwijzen, bestaan er in de praktijk andere oplossingen voor een
tijdelijk gebrek aan zittingscapaciteit binnen een gerecht. De belangrijkste is dat

86
87
88

De commissie realiseert zich dat de bevoegdheid van de Minister van Veiligheid en Justitie gerechten te sluiten
alleen gaat over ‘de overige’ zittingsplaatsen en niet op de zittingsplaatsen die bij AMvB zijn aangewezen.
Ook signalen over de bij AMvB aangewezen zittingsplaatsen zijn in dit verband relevant.
Zie Factsheet WODC 2017-4.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 18-19 (MvT).

45

rechters van andere gerechten ingezet worden bij gerechten waar op dat moment
een tekort is, waarbij het voorbereidende werk al dan niet in het eigen gerecht
plaatsvindt.
Van de mogelijkheid die de artikelen 46a en 62a RO biedt, is tot dusverre weinig
gebruik gemaakt. Wel is er een beroep gedaan op artikel 46a RO op aangeven van
de vier presidenten van de zogenaamde ‘concentratierechtbanken (te weten de
rechtbanken Amsterdam, Oost-Brabant, Overijssel en Rotterdam) voor LP-zaken en
de hoofdofficier van justitie van het Landelijk Parket. Dit verzoek heeft tot een
ministeriële regeling geleid.89
In de gesprekken binnen de gerechten en met de hoofdofficieren van justitie werd
door sommigen aangegeven dat de oplossing die de artikelen 46a en 62a RO
beoogt te bieden geen echte oplossing is voor (straf)zaken. Als knelpunten werden
genoemd dat de drempel (een ministeriële regeling) te hoog is, dat het een te grote
stap is voor de gerechten om (openlijk) aan te geven dat zaken te lang blijven liggen
en dat de digitale systemen te ingewikkeld en foutengevoelig zijn om zaken ‘uit het
systeem’ van het ene gerecht te halen en over te zetten naar het digitale systeem
van het andere gerecht. Ook gaven sommigen aan graag terug te willen naar de
oude situatie, waarin een aantal gerechten elkaars nevenzittingsplaats was. Hierdoor
was het mogelijk een zaak af te doen bij het ene gerecht, als ware het nog steeds
een zaak van het andere gerecht.90 De commissie heeft vernomen dat de problemen
zich in het bijzonder voordoen bij (bepaalde type) strafzaken.
Andere geluiden waren er ook. In een aantal gerechten gaf men aan het probleem
niet te herkennen, in die zin dat er tot dusverre in dat gerecht geen behoefte was
een beroep te doen op de mogelijkheid die het artikel 46a/62a RO biedt. Ofwel
omdat er geen tekort aan zittingscapaciteit werd ervaren, ofwel omdat het tekort op
een andere manier opgelost werd (het ‘invliegen’ van rechters). Sommigen voegden
daaraan toe te vermoeden dat er (ook) een ander ‘probleem’ speelt: gerechten die
een tekort aan zittingscapaciteit hebben, geven de zaken om financiële redenen niet
graag af. Ten slotte werd ook genoemd dat men niet snel een beroep op artikel
46a/62a RO zou doen, omdat dat als een te grote belasting voor de rechtzoekenden,
de verdachte en/of het slachtoffer werd ervaren. In het kader van de Evaluatiewet
werd over dit onderwerp door het kabinet het bezwaar opgeworpen dat door het
afdoen van een zaak in het ene gerecht, als ware het een zaak van het andere
gerecht, een tamelijk langdurige wildgroei kan ontstaan in de verlegging van zaakstromen door het hele land, zonder dat sprake is van aanpassingen in de relatieve
bevoegdheid.91 De commissie komt hierop terug in de hoofdstukken 7 en 8.

89
90

91

46

Regeling tijdelijke aanwijzing bevoegde gerechten voor zaken van het LP en FP, Stcrt. 2016, 70102. Op grond van
deze regeling kunnen LP en FP zaken die door het openbaar ministerie aanhangig zijn gemaakt bij rechtbank
Rotterdam verwezen worden naar de rechtbanken Amsterdam, Overijssel of Oost-Brabant.
De noodzaak zaken ‘uit het systeem van een gerecht te halen’ is een belangrijke reden waarom de genoemde
ministeriële regeling door de vier presidenten van de concentratierechtbanken en de hoofdofficier van justitie van
het Landelijk Parket niet als een oplossing wordt ervaren. Men doet een dringende oproep om flexibiliteit in het
systeem ‘aan de achterkant’ aan te brengen, zodat zaken snel op zitting kunnen komen. Voor de verdachte maakt de
locatie niet uit, zo is de redenering, omdat ze vervoerd worden naar een gerecht (waarbij het dan niet uitmaakt welk
gerecht dat is).
Kamerstukken II 2008/09, 32021, 3, p. 8-9 (MvT).

3.6

Zaaksverdelingsreglementen

Het zaaksverdelingsreglement betreft een laatste instrument voor de doelstelling het
verder kunnen ontwikkelen van deskundigheid en specialisatie te waarborgen.
Dit reglement biedt een instrumentarium voor het verdelen van zaakspakketten
binnen de arrondissementen en ressorten en ziet, in het verlengde van de aanwijzing
van zittingsplaatsen, op de spreiding van rechtspraak binnen Nederland. Het kabinet
heeft de verantwoordelijkheid voor een goede verdeling van zaken verdeeld door
middel van het eerder genoemde systeem van getrapt toezicht.92 De vraag waar
zaken binnen een arrondissement of ressort worden behandeld, is, vanwege de
schaalvergroting, volgens het kabinet ‘klemmender’ geworden na invoering van de
Wet HGK. Dit onderstreept, volgens het kabinet, het belang dat het openbaar
ministerie en de advocatuur betrokken worden bij beslissingen op dit vlak.93
Ten aanzien van het openbaar ministerie is wettelijk verankerd dat de hoofdofficier
van justitie zijn zienswijze mag geven over de verdeling van strafzaken (artikel 21,
tweede lid, RO).
In de fase voorafgaand aan de invoering van de Wet HGK hebben de gerechten, in
samenspraak met de Raad voor de rechtspraak, onderzocht aan de hand van welke
criteria gerechtsbesturen kunnen bepalen welke zaakspakketten waar moeten
worden behandeld. Hieruit kwamen drie hoofdcriteria: kwaliteit, toegankelijkheid en
een gezonde bedrijfsvoering (in die volgorde). Als hulpmiddel bij de toepassing van
deze criteria is een zogenoemde ‘glijdende schaal’ ontwikkeld, die het in ieder van
de drie rechtsgebieden (civiel recht, strafrecht en bestuursrecht) mogelijk maakt om,
rekening houdend met de lokale situatie, te bepalen welke zittingen op welke
locaties gehouden moeten worden. In de parlementaire stukken is vermeld dat de
Raad voor de rechtspraak de juiste toepassing van de criteria en daarmee de landelijke uniformiteit bewaakt.94
Tijdens de parlementaire behandeling werden verschillende moties aangenomen die
betrekking hebben op het zaaksverdelingsreglement. Een daarvan is de motie-Çörüz
c.s.95 Omdat het volgens de indieners onwenselijk zou zijn het zwaartepunt van de
rechtspraak te verschuiven naar slechts enkele zittingsplaatsen, verzochten de leden
Çörüz, Van der Steur en Helder de regering bij de toetsing van de instemmings­
besluiten van de Raad voor de rechtspraak te bewaken dat binnen de arrondis­
sementen en ressorten zal worden gekomen tot een evenwichtige verdeling van
zaken over de verschillende zittingsplaatsen.

92
93
94
95

Zie hiervoor ook hoofdstuk 2.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 16 (MvT).
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 19 (MvT).
Kamerstukken II 2011/12, 32891, 13.

47

De commissie constateert dat er verschillen bestaan tussen de zaaksverdelings­
reglementen van de gerechten, met name als het gaat om de mega-strafzaken.
Bij sommige gerechten zijn deze zaken in één zittingsplaats geconcentreerd, terwijl
dit bij andere niet het geval is. Uit de gesprekken in de gerechten bleek dat het
zaaksverdelingsreglement een gevoelig onderwerp is binnen een aantal fusie­
gerechten. Sommige gerechtsbesturen gaven aan geen aanpassingen meer door te
voeren vanwege het interne verzet van (met name) rechters. Aanpassingen van het
zaaksverdelingsreglement zouden al snel afbreuk doen aan de wens ‘volwaardige’
zittingsplaatsen te handhaven. In een enkel gerecht zijn er mensen die van mening
zijn recht te hebben op locaties die als ‘volledige gelijke gerechten’ functioneren.
Deze rechters verzetten zich tegen (grote en kleine) veranderingen die er in hun
ogen toe zouden leiden dat “hun rechtbank wordt uitgekleed”. Er zijn gerechts­
bestuurders die zeiden daaraan (deels) gehoor te geven om de rust te bewaren,
ook als een kwaliteitsoverweging een andere keuze zou rechtvaardigen. In gerechten
waar het gesprek over de aanpassing van het zaaksverdelingsreglement nog wel
werd gevoerd, hebben het MJP en de motie-Oskam het onderwerp beladen
gemaakt.96
In de gesprekken die de commissie met het openbaar ministerie heeft gevoerd,
wordt het bovenstaande beeld voor sommige regio’s bevestigd. Er is sprake van
‘een stolling van geschiedenis op papier’ en ‘de reglementen zijn in beton gegoten’,
zo vernam de commissie van een hoofdofficier. In andere regio’s is het beeld minder
somber. De hoofdofficieren van justitie ervaren, zo bleek in de gesprekken, weinig
tot geen invloed te hebben op de vaststelling van de zaaksverdelingsreglementen.
Een aantal hoofdofficieren benoemde (inmiddels) wel een goede werkrelatie en
verstandhouding met de gerechtsbesturen te hebben. Deze hoofdofficieren van
justitie hebben, zo vernam de commissie, begrip voor de lastige dilemma’s van de
gerechtsbesturen, al ondervinden ze wel hinder van de situatie. Ook gaven ze aan
dat het de kwaliteit van de rechtspraak ten goede zou komen als er meer locatie-overstijgend gewerkt zou worden.
De Raad voor de rechtspraak gaf aan dat het zaaksverdelingsreglement ‘gepolitiseerd’ is. Discussies hieromtrent hebben gezorgd voor een verscherping in de regio,
aldus de Raad voor de rechtspraak. Desgevraagd gaf de Raad voor de rechtspraak
aan de ervaring van de hoofdofficieren van justitie, dat zij weinig invloed hebben bij
de vaststelling van de zaaksverdelingsreglementen, niet te herkennen. Wel signaleerde de Raad voor de rechtspraak enerzijds een ‘bijna onverzadigbare behoefte’
van het openbaar ministerie om te flexibiliseren. Anderzijds wil het openbaar ministerie, zo is de ervaring van de Raad voor de rechtspraak, juist veel concentreren.
Als voorbeeld werd daarbij gegeven de organisatie rondom het horen van bedreigde
getuigen in een bepaald arrondissement. Dit zou volgens het openbaar ministerie
geconcentreerd moeten worden op één locatie, terwijl dat in de praktijk problematisch is. De oplossing is gevonden in het stellen van kwaliteitseisen aan de hoor­
procedure van bedreigde getuigen. Het ministerie van Veiligheid en Justitie vat zijn

96

48

Kamerstukken II 2015/16, 34300 VI, 34. In deze motie werd de regering verzocht voldoende middelen vrij te maken
om de rechtbanken in Almelo, Assen, Alkmaar, Zutphen, Maastricht, Dordrecht en Lelystad volwaardig open te
houden, zonder leegstand te financieren.

taak, als het gaat om het zaaksverdelingsreglement, restrictief op. Het onderwerp is,
zo bleek de commissie uit de gesprekken met de Raad voor de rechtspraak en het
ministerie van Veiligheid en Justitie, geen structureel onderwerp van bestuurlijk
overleg. Het onderwerp komt wel ter sprake, maar hoofdzakelijk naar aanleiding van
actualiteiten, aldus het ministerie.

3.7

Deskundigheid en specialisatie (toegankelijkheid van de
rechtspraak 1)

Voor wat betreft de gevolgen van de toepassing van bovengenoemde instrumenten
is een waarschuwing vooraf noodzakelijk. De commissie beperkt zich tot het
beschrijven van ervaren gevolgen. Ondanks de grote hoeveelheid gesprekken die de
commissie heeft gevoerd, zegt dit weinig over de daadwerkelijke gevolgen. Om daar
zicht op te krijgen, zou onder meer onderzoek verricht moeten worden naar de
kwaliteit van rechterlijke uitspraken. Het onderzoek van de commissie gaat daar
echter niet over.97 Daar komt bij dat, wat de schaalvergroting betreft, niet in alle
gerechten al sprake is van daadwerkelijke schaalvergroting. In fusiegerechten waar
feitelijk de voormalige gerechten nog min of meer als zelfstandige gerechten
opereren, is van werkelijke schaalvergroting nauwelijks sprake. Anderzijds is er soms
bij niet-fusiegerechten wel sprake van schaalvergroting: door de nieuwe organisatiestructuur zijn dan grotere werkverbanden ontstaan.
De gerechten
De ervaringen binnen de Rechtspraak zijn wisselend per gerecht en per rechts­
gebied. De percepties van de bestuurders waren vaak iets positiever gestemd dan
de percepties van de werkvloer. Over het bestuursrecht waren de ervaringen (binnen
alle geledingen van de gerechten) het positiefst. In gerechten waar daadwerkelijk
sprake is van schaalvergroting werd door zowel de gerechtsbestuurders als de
werkvloer (zij het met enige voorzichtigheid) naar voren gebracht dat er meer
mogelijkheden waren voor de verdere ontwikkeling van deskundigheid en specialisatie. In het verlengde hiervan werd een voorzichtig positieve verandering ervaren
als het gaat om de kwetsbaarheid van het team voor wisselende zaaksinstromen en
uitval van collega’s door ziekte en verlof. Soortgelijke geluiden waren er soms ook in
andere rechtsgebieden. Maar dominant waren de ervaringen dat de schaalvergroting
en de toepassing van de andere instrumenten (nog) niet hebben geleid tot meer
ruimte en flexibiliteit voor de ontwikkeling van deskundigheid en specialisatie.
Dit beeld werd bevestigd door het openbaar ministerie: men gaf aan dat de toenemende deskundigheidsvraag een punt van zorg is voor gerechten met een geringe
uitwisseling van rechters tussen locaties. Dit is ook het beeld dat naar voren kwam in
de enquête. Een ruime meerderheid van de respondenten in de gerechten gaf aan
sinds de invoering van de Wet HGK geen veranderingen te hebben ervaren in de
mogelijkheden om deskundigheid te ontwikkelen of specialisatie op te bouwen.98

97
98

Zie hoofdstuk 1, par. 1.2 en 1.3.
Diepenmaat 2017, p. 22.

49

Vaak werd in de gesprekken op het onderdeel van de deskundigheidsbevordering
gewezen op mogelijk interfererende ontwikkelingen, die niet met de herziening van
de gerechtelijke kaart van doen hebben. Zo kwam meermaals de dalende zaaks­
instroom ter sprake. Op sommige rechtsgebieden was er door die dalende zaaks­
instroom ondanks de schaalvergroting nog altijd geen sprake van een toename van
het zaaksaanbod. Ook werd vaak gewezen op een tekort aan rechters, waardoor er
geen ruimte was voor rechters om zich te specialiseren in bepaalde onderwerpen.
De parketten
De ervaringen op bestuurlijk niveau binnen het openbaar ministerie zijn, zo bleek in
de gesprekken die de commissie met de hoofdofficieren van justitie heeft gevoerd,
voorzichtig positief als het gaat om de mogelijkheden voor het opbouwen van
specialisatie en deskundigheid. Genoemd werd de ontwikkeling van meer specialis­
tische kennis ten aanzien van LP- en FP-zaken en, zij het dat het beeld daar iets
minder eenduidig is, ook ten aanzien van zaken op het niveau van arrondissementsparketten en op ressortsniveau. Wel werd aangegeven dat deze beweging al in gang
was gezet voor de Wet HGK. De Wet HGK heeft volgens de gespreksdeelnemers
gezorgd voor een versnelling.
In het gesprek dat de commissie met de hoofdofficieren van justitie en de landelijk
HAG voerde, werd melding gemaakt van een verbetering van de mogelijkheden tot
specialiseren in de tweede lijn en een versnelling van deskundigheidsbevordering
door de invoering van de Wet HGK. Gemeld werd daarnaast dat er een betere
aansluiting mogelijk is met de gerechtshoven als deze, meer dan nu het geval is, een
eenheid zouden vormen. Ook kwam ter sprake dat de invoering van de Wet HGK
ertoe heeft geleid dat er minder bestuurders zijn: van 15 bestuurders (vijf ressortsparketten) is het bestuur teruggebracht naar 3 bestuurders. Dit heeft, volgens de
gespreksdeelnemers, geleid tot een verbeterde slagkracht in de tweede lijn, bijvoorbeeld als het gaat om de uniformering van de werkprocessen. Ten slotte werd
gemeld dat de HAG’s per vestiging van het (landelijk) ressortsparket er feitelijk niet
meer zijn. Om onder meer de cultuurverschillen tussen de vijf voormalige vestigingen
weg te nemen, was er behoefte aan een plattere organisatie. In iedere vestiging is
nu een hoofd legal office en een hoofd administratie aanwezig: “Die sturen alles
aan”, aldus de gespreksdeelnemers.
In de enquête geeft ongeveer de helft van de respondenten werkzaam bij het
openbaar ministerie aan na invoering van de Wet HGK geen veranderingen te
ervaren als het gaat om de mogelijkheden deskundigheid of specialisatie op te
bouwen. De respondenten in het onderzoek van Kristen ervaren wel veranderingen
op dit onderdeel.99 De opschaling heeft er volgens deze respondenten toe geleid
dat er in een regio meer officieren van justitie beschikbaar zijn, wat specialisatie
eenvoudiger maakt. Het effect is volgens deze respondenten vooral bij de voorheen
kleinere parketten merkbaar. De respondenten in het onderzoek van Kristen gaven
daarnaast aan dat de parketten in hun beleving minder kwetsbaar zijn geworden:

99

50

Kristen 2017, par. 5.5.2.

ziekte is gemakkelijker te ondervangen en de flexibiliteit bij het inroosteren van
zittingen, onderzoeken, ZSM-diensten en piketten is groter geworden.100
In het onderzoek van Kristen wordt als neveneffect van de schaalvergroting
genoemd dat de regio’s aan de randen van het land moeite hebben om nieuwe
officieren van justitie te werven.101 Deze ervaringen heeft de commissie ook gehoord
in de gesprekken binnen de gerechten in dezelfde regio’s, als het gaat om het
werven van nieuwe rechters. Voor het openbaar ministerie wordt daarnaast door
de respondenten van het onderzoek van Kristen genoemd dat de schaalvergroting
beperkingen oplevert als het gaat om de mobiliteit van officieren van justitie.
Officieren zijn gehouden na een bepaalde tijd te rouleren naar een ander parket.
Door de schaalvergroting betekent dit, volgens sommigen, feitelijk dat de officieren
van justitie dienen te verhuizen.102

3.8

De fysieke bereikbaarheid van de gerechten (toegankelijkheid van de rechtspraak 2)

In de gesprekken binnen de Rechtspraak (maar overigens ook daarbuiten) werden
vaak zorgen gedeeld over de gevolgen van de sluiting van de 24 kantonlocaties.
De fysieke bereikbaarheid zou zodanig verslechterd zijn dat in sommige delen van
het land mensen de gang naar de rechtbank niet meer kunnen of willen maken.
Een aantal rechters (met name kantonrechters) en juridisch medewerkers heeft de
indruk dat de sluiting van kantonlocaties heeft geleid tot een toename van het aantal
verstekken. De commissie heeft geprobeerd te onderzoeken of deze beelden
overeenkomen met een cijfermatig onderbouwd beeld. In opdracht van de
commissie heeft het WODC een onderzoek gedaan naar de vraag of een veranderde
reisafstand voor rechtzoekenden een relevante factor is in de mate waarin verstek
verleend wordt.103 Dit onderzoek was, door de beperkte tijd voor de evaluatie van
de commissie, noodgedwongen beperkt van opzet en inhoud. Een algemene
conclusie kan er dan ook niet aan verbonden worden. De door rechters en juridisch
mede­werkers gegeven signalen over een mogelijke toename van het aantal
verstekken behoeven wel nadere aandacht. De commissie komt hierop terug in
de hoofdstukken 7 en 8.

3.9

De snelheid van behandeling (toegankelijkheid van de
­rechtspraak 3)

Een van de aspecten van toegankelijkheid, zoals het kabinet het begrip gebruikt in
de Wet HGK, is de snelheid van behandeling (de doorlooptijden). Over de doorlooptijden kan de commissie kort zijn. Er zijn tot dusverre geen wezenlijke veranderingen
merkbaar in de doorlooptijden sinds de invoering van de Wet HGK. In het geval dat

100
101
102
103

Kristen 2017, par. 5.5.2.
Kristen 2017, par. 5.4.4.
Kristen 2017, par. 4.8.3.
Memorandum WODC 2017-5.

51

er, in vergelijking met de doorlooptijden voor de invoering van de Wet HGK, binnen
gerechten op bepaalde rechtsgebieden wel veranderingen in de doorlooptijden
kunnen worden geconstateerd, is niet vast te stellen of de veranderingen verband
houden met de Wet HGK.

3.10 Conclusie
Op onderdelen zijn er voorzichtige eerste tekenen dat er door de schaalvergroting
meer mogelijkheden zijn ontstaan voor het verder kunnen ontwikkelen van deskundigheid en specialisatie. Binnen het openbaar ministerie gaat het om LP- en
FP-zaken en enkele andere gebieden van zaken op het niveau van arrondissementsparketten. Binnen de Rechtspraak gaat het met name om het bestuursrecht.
De verschillen tussen de gerechten zijn groot, zowel tussen fusiegerechten en
niet-fusiegerechten, als tussen fusiegerechten onderling. In de gesprekken worden
cultuurverschillen veelvuldig als een belemmerende factor genoemd.
De commissie constateert dat de zaaksverdelingsinstrumenten en het stelsel van
aanwijzing of opheffing van zittingsplaatsen, door de wijze waarop ze tot dusverre
gebruikt worden, nog niet bijdragen aan het waarborgen van de mogelijkheden
deskundigheid en specialisatie verder te ontwikkelen. Zo komen aanpassingen in
zaakverdelingsreglementen – ook die vanuit kwaliteitsoverwegingen – soms niet van
de grond. Ook ervaren hoofdofficieren van justitie geen invloed op de vaststelling
van zaaksverdelingsreglementen. Er vindt – meer in het algemeen – geen stelsel­
matige dialoog plaats over bijvoorbeeld de vraag of het stelsel van 32 zittingsplaatsen voldoet en passend is. Het kabinet veronderstelt dat de toegankelijkheid in
het nieuwe stelsel gewaarborgd blijft. De commissie constateert echter dat er in de
verhoudingen tussen de gerechtsbesturen, de Raad voor de rechtspraak en het
ministerie van Veiligheid en Justitie signalen gemist (of onvoldoende gedeeld)
worden die betrekking hebben op de spreiding van de rechtspraak binnen
Nederland. Zo is het onder andere niet duidelijk wat er gebeurt met berichten over
mogelijke hogere verstekpercentages in gebieden waar kantonlocaties opgeheven
zijn. Over de gevolgen van het opheffen van kantonlocaties is op dit moment nog
weinig bekend. Gegeven het belang van het onderwerp behoeven de signalen over
hogere verstekpercentages nadere aandacht.

52

4
Bestuurlijke
slagkracht van
de gerechten

53

4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat over het tweede doel van de Wet HGK: de versterking van de
bestuurlijke slagkracht van de gerechten. Na een uiteenzetting van de beleidstheorie
in de volgende paragraaf, volgt de wijze waarop de Wet HGK op dit onderdeel is
geïmplementeerd. Ook geeft de commissie weer welke veranderingen er in de
praktijk waargenomen worden sinds de invoering van de Wet HGK. De bevindingen
worden, net als in hoofdstuk 3, weergegeven per instrument, aangevuld met een
nadere uitwerking op een tweetal voor dit doel relevant gebleken specifieke thema’s.
Dit betreft de kwaliteitswaarborging en de externe oriëntatie. Het hoofdstuk sluit af
met een conclusie.

4.2

De beleidstheorie

Het tweede doel van de Wet HGK is de versterking van de bestuurlijke slagkracht.
Gevraagd naar de doelstellingen van de Wet HGK gaf binnen de Rechtspraak
ongeveer een derde van alle respondenten van de enquête aan dit tweede doel te
herkennen.104
De memorie van toelichting van de Wet HGK besteedt, als het om dit tweede doel
gaat, alleen aandacht aan de Rechtspraak, niet aan het openbaar ministerie.
De commissie gaat er dan ook vanuit dat dit tweede doel uitsluitend betrekking
heeft op de Rechtspraak.105 Dit neemt niet weg dat de Wet HGK wel gevolgen heeft
gehad voor de bestuurlijke slagkracht van het openbaar ministerie: in hoofdstuk 3
kwam al ter sprake dat een respondent uit het onderzoek van Kristen – als gevolg
van de schaalvergroting – op dit punt een verbetering ervaart. Door de schaal­
vergroting zijn er immers minder bestuurders. In het gesprek dat de commissie met
de hoofdofficieren van justitie en de landelijk HAG had, werd hetzelfde opgemerkt
ten aanzien van het (landelijk) ressortsparket.
De instrumenten ten behoeve van het versterken van de bestuurlijke slagkracht in de
organisatie van de gerechten zijn de volgende: 1. afschaffing van het sectormodel,
2. de invoering van een ander bestuursmodel (kleinere gerechtsbesturen) en 3. de
benoeming van gerechtsbestuurders met een bijzonder profiel. De veronderstelling
van het kabinet was dat de afschaffing van het sectormodel zal leiden tot een meer
flexibele organisatie.106 Er is geen verplichting meer om sectoren in stand te houden.
De memorie van toelichting verwijst hierbij naar de Raad voor de rechtspraak, die in
zijn advies over het concept-wetsvoorstel heeft opgemerkt dat de inrichting van de
organisatie in teams flexibiliteit geeft en de mogelijkheid biedt om in aansluiting bij
de behoeften in de samenleving ook thematische teams in te richten en zo kennis te

104 Diepenmaat 2017, p. 18.
105 Ter toelichting vermeldt het kabinet dat niet alle ‘bestuurlijke arrangementen’ van het openbaar ministerie een
wettelijke verankering behoeven. Dit heeft, aldus de memorie van toelichting, te maken met het feit dat er volledige
ministeriële verantwoordelijkheid bestaat voor handelingen van het openbaar ministerie, hetgeen uiteraard niet het
geval is voor handelingen van de Rechtspraak. Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 30.
106 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 3 (NV).

54

bundelen.107 Het kabinet geeft als reactie hierop aan er vertrouwen in te hebben dat
de Rechtspraak de interne organisatie van de gerechten zodanig zal vormgeven dat
een kwalitatief hoogwaardige rechtspraak en de belangen van de samenleving
daarbij voorop worden gesteld.108
Het kabinet veronderstelt verder dat de kleinere gerechtsbesturen (het tweede
instrument) aan slagkracht zullen winnen. In het oude model maakten de sectorvoorzitters deel uit van het bestuur, terwijl de praktijk, volgens het kabinet, had uitgewezen dat besturen en leidinggeven aan de juridische inhoud niet steeds goed
samengaan.109 Ook is volgens het kabinet het profiel van de gerechtsbestuurder van
belang. Ten slotte zou de slagkracht van het bestuur moeten verbeteren door
gerechtsbestuurders aan te trekken met een bijzonder profiel (het derde instrument).
Kort gezegd, gaat het hier om gerechtsbestuurders met ‘een extern georiënteerde
visie en tegelijkertijd een sterke betrokkenheid bij al diegenen die op de verschillende locaties van het gerecht werkzaam zijn’.110

4.3

Afschaffing van het sectormodel: de zoektocht naar een
passende organisatiestructuur

De invoering van de Wet HGK betekende de afschaffing van het sectormodel.
Daarvoor in de plaats moest een andere organisatiestructuur komen. De gerechten
hadden de vrijheid zelf de organisatiestructuur te kiezen die het beste zou passen bij
het gerecht, ook met het oog op de behoeften van de omgeving van dat specifieke
gerecht. Het gevolg is een grote verscheidenheid aan organisatiestructuren.
De variabelen zijn onder meer: afdelingen en teams of alleen teams, afzonderlijke of
‘ingebedde’ administratief ondersteuners, de positionering van de bedrijfsvoeringteams, wel of geen locatie-overstijgende teams en in het verlengde daarvan: wel of
geen locatie-overstijgende teamvoorzitters. Voor de gerechtshoven betekende de
Wet HGK dat de kamerstructuur in beginsel werd vervangen door een teamstructuur,
al dan niet onder de vlag van team-overstijgende afdelingen.
De commissie constateert, op basis van gesprekken en documenten van de
gerechten die de commissie heeft ingezien, dat de meeste gerechten nog zoekende
zijn naar een passende organisatiestructuur.111 Bij deze zoektocht is de vraag of
afdelingen wel of niet wenselijk zijn de meest voorkomende vraag. Daarnaast heeft
de zoektocht betrekking op de wijze waarop en de mate waarin de afdelings- of
teamvoorzitters bij de besluitvorming van het gerechtsbestuur betrokken zijn.
De zoektocht betreft ook de wijze waarop de informatiestromen van en naar de
mensen van de werkvloer georganiseerd zijn (over dit punt en de betrokkenheid van
afdelings- en teamvoorzitters bij de besluitvorming volgt hierna meer). Ten slotte is

107
108
109
110
111

Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 24.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 24 (MvT).
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 24 (MvT).
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 24 (MvT).
De documenten van de gerechten zijn de jaarverslagen, jaarplannen en diverse gerechtspecifieke rapportages, die
de commissie van de gerechten ontvangen heeft. Hieronder bevond zich ook een aantal rapportages van evaluaties
van de organisatiestructuur van een gerecht.

55

gebleken dat binnen de (grotere) teams gezocht wordt naar een goede manier om
kleinere werkverbanden (soms ‘clusters’ genaamd) te organiseren.
Veel gerechtsbestuurders gaven in de gesprekken aan dat ze (in eerste instantie) de
organisatiestructuur hebben gevolgd die destijds gekozen was door het voormalige
(fusie)gerechtsbestuur. In een aantal gerechten is de organisatiestructuur op initiatief
van de gerechten zelf (in een interne werkgroep of door een extern bureau) geëvalueerd. In veel gerechten (ongeacht de keuze voor bijvoorbeeld wel of geen
­afdelingen) gaven de gerechtsbesturen aan dat de organisatiestructuur op basis van
die evaluatie (of anders op basis van eerste ervaringen) recent veranderd was of
binnenkort zou veranderen. De meest voorkomende verandering is de afschaffing
van afdelingen. Een veelgenoemde beweegreden hiervoor is dat de tussenlaag
onvoldoende toegevoegde waarde voor de organisatie heeft. Er zijn echter ook
gerechten waar medewerkers en bestuurders positieve ervaringen hebben met een
indeling in zowel afdelingen als teams.
Op bestuurlijk niveau beschouwt men, zo bleek uit de gesprekken, de zoektocht naar
de passende organisatiestructuur vaak nog als ‘work in progress’. Tegelijk zijn veel
bestuurders en het middenmanagement (de gerechtsbestuurders nog meer dan de
afdelings- en teamvoorzitters) over het geheel genomen redelijk tevreden over hoe
het nu loopt. Veel gerechtsbestuurders, afdelings- en teamvoorzitters benoemden
dat er meer ruimte is ontstaan om ‘rechtbank-breed’ te denken. Zij ervaren over het
geheel genomen een toegenomen slagkracht. Wel werd er soms bij vermeld dat niet
zeker is of de ervaren toegenomen slagkracht een direct gevolg is van afschaffing
van het sectormodel. Ook andere ontwikkelingen werden in dit verband genoemd,
zoals het selecteren en opleiden van managers die in staat zijn ‘rechtbank-breed te
denken’. Ter toelichting werd gemeld dat onder rechtbank-breed denken verstaan
wordt het denken vanuit het algemene belang van een gerecht in plaats van
(­uitsluitend) het belang van een kleiner werkverband binnen het gerecht.
Enkele gerechtsbestuurders gaven aan de meerwaarde van de nieuwe organisatiestructuur (en in het verlengde daarvan het nieuwe bestuursmodel) niet echt te zien:
het oude sectormodel functioneerde volgens hen ook prima. Sommige afdelings- en
teamvoorzitters wezen daarnaast op verbeterpunten die vaak te maken hebben met
een gerechtsbestuur dat nog zoekende is naar de mate waarin het zich met het
operationele proces bezig houdt, met onduidelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden, een te grote span of control, onvoldoende ondersteuning van het middenmanagement of onvoldoende vrijstelling van andere werkzaamheden. In het
verlengde hiervan kwam de positie van het middenmanagement veelvuldig in de
gesprekken ter sprake als een punt van zorg. Naast de zojuist genoemde punten
werden ook de hoge werkdruk en de beloningsstructuur genoemd.
De ervaringen van de mensen van de werkvloer met de nieuwe organisatiestructuur
zijn wisselend, variërend van zeer tevreden tot zeer ontevreden (en alles daartussen),
ongeacht de gekozen organisatiestructuur. Wat de gerechten gemeen hebben, is dat
de zoektocht naar de passende organisatiestructuur nog steeds een grote impact
heeft op de mensen werkzaam in de gerechten. De invoering van de teamstructuur
(en het andere bestuursmodel) maakt de ervaren impact van de Wet HGK ook op
niet-fusiegerechten behoorlijk groot. Deze ervaring vernam de commissie bij vrijwel
56

alle gerechten (uiteraard ook de fusiegerechten) en vrijwel alle functiegroepen.
De kloof tussen ‘het verhaal van het bestuur’ en ‘het verhaal van de werkvloer’ was
soms groot: vergeleken bij de ervaringen van de bestuurders waren de ervaringen
van medewerkers van andere geledingen beduidend negatiever.
Een veelgehoord geluid was dat de organisatiestructuur als stroperig wordt ervaren.
Waar medewerkers voorheen een kort lijntje naar de sectorvoorzitter (en, door diens
lidmaatschap van het bestuur, dus ook met het gerechtsbestuur) hadden, verloopt
de informatiestroom nu via een teamvoorzitter en soms een afdelingsvoorzitter.
Velen ervaren dit als ‘verlies’ en menigeen heeft het gevoel dat informatie van en
naar de werkvloer niet goed doorkomt. Het beoogde effect (een ‘besturend
bestuur’, een gerechtsbestuur dat met visie de bakens voor de toekomst uitzet)
wordt door deze mensen niet gezien. Meermaals werd in dit verband ook genoemd
dat de gerechtsbesturen in de beleving van deze mensen te veel op de Raad voor de
rechtspraak gericht zijn en te weinig op de eigen organisatie.
Een ander veelgehoord geluid is dat de aandacht die uitging naar deze veranderingen in de organisatie ten koste is gegaan van bijvoorbeeld de aandacht voor de
kwaliteitsontwikkeling. Vaak ging het in de gesprekken met de commissie ook over
de aansluiting van de administratie op de inhoudelijke teams en over de gevolgen
van de nieuwe teamindelingen voor de juridisch medewerkers. De boodschap was
vaak dat hierover in het begin veel onduidelijkheid was, maar dat men nu een
adequate werkwijze gevonden lijkt te hebben.
Bij de gerechtshoven heeft het afschaffen van de kamerstructuur tot veel verzet
geleid. Niet bij alle onderdelen van de gerechtshoven is de kamerstructuur afgeschaft. Waar deze wel afgeschaft is, gaven raadsheren aan vooral in de beginperiode
de sturing van de voormalige kamervoorzitter te missen. Om de span of control
kleiner te maken, werd binnen de nieuw gevormde teams gezocht naar manieren om
kleinere werkverbanden te creëren. Sommige raadsheren gaven aan de afschaffing
van de kamerstructuur geen verbetering te vinden, omdat de werkverbanden te
groot zijn geworden. De meeste ervaringen waren echter voorzichtig positief.
Als voordeel werd onder meer genoemd dat men nu meer in aanraking komt met
andere werkwijzen en andere collega’s. Ook wordt er door deze mensen meer
flexibiliteit ervaren in het samenstellen van meervoudige kamers die zaken
behandelen.
Ten slotte ging het in de gesprekken (zowel op bestuurlijk niveau als in de gesprekken
met de rechters in het primaire proces) vaak over de gevolgen van de afschaffing van
het sectormodel voor de landelijke overlegstructuur van de Rechtspraak.
De ­ervaringen zijn dat de landelijke overlegstructuur ingewikkelder en minder
­productief is geworden, (mede) als gevolg van de verschillen in organisatiestructuren.
Daarnaast is het aantal overlegorganen na de invoering van de Wet HGK toegenomen. Van het College van afgevaardigden heeft de commissie vernomen dat de
vele overlegorganen, volgens het college, leiden tot ‘een gemankeerde medezeggenschap’. De toename van de overlegorganen maakt het volgens het College van
afgevaardigden onduidelijk ‘wie nu waar over gaat’, wat het waarborgen van medezeggenschap bemoeilijkt.
57

4.4

De invoering van het nieuwe bestuursmodel: van beheren
naar besturen

Het tweede instrument dat de bestuurlijke slagkracht moet verbeteren, is het nieuwe
bestuursmodel. De gerechtsbesturen werden kleiner (drie gerechtsbestuurders).
In het nieuwe bestuursmodel is beoogd een sterkere scheiding te maken tussen
sturing op het operationele proces (beheren) en besturen. De afschaffing van het
sectormodel betekende ook dat er geen sectorvoorzitters meer zijn. De Wet HGK
biedt geen ruimte om eventuele afdelings- of teamvoorzitters formeel zitting te laten
nemen in het bestuur. De bedoeling van het kabinet is de sturing op het operationele proces over te laten aan de afdelings- of teamvoorzitters, wat de gerechts­
besturen de ruimte zou moeten geven te besturen in plaats van te beheren.
In alle gerechten is het bestuursmodel geïmplementeerd conform de bedoeling van
het kabinet, in die zin dat de gerechtsbesturen uit drie gerechtsbestuurders
bestaan.112 De portefeuille kwaliteit is primair bij het rechterlijk lid belegd.
Het niet-rechterlijk lid heeft vaak de portefeuille bedrijfsvoering, hoewel de wetgever
de mogelijkheid heeft opengelaten deze portefeuille toe te delen aan een andere
gerechtsbestuurder. In veel gerechten is de president verantwoordelijk voor de
externe oriëntatie. Verder maken de gerechtsbestuurders vaak een verdeling op
inhoudelijke aandachtsvelden, om als aanspreekpunt te fungeren voor de desbetreffende afdelings- of teamvoorzitters. In de gesprekken werd, in aanvulling op de
portefeuilleverdeling, vaak aangegeven dat de gerechtsbestuurders gezamenlijk
verantwoordelijk zijn voor het geheel en dus ook gezamenlijk beslissen over de
onderwerpen die belegd zijn in de portefeuilles.
De mate waarin de gerechtsbestuurders zich bezig houden met de aansturing van
het operationele proces wisselt per gerecht. Er zijn gerechtsbestuurders die menen
deze aansturing voornamelijk over te laten aan het middenmanagement. Dit beeld
werd soms wel, maar soms ook niet bevestigd door het middenmanagement zelf.
Er zijn ook gerechtsbestuurders die aangaven geen heil te zien in het aanbrengen
van de door het kabinet beoogde scheiding tussen beheren en besturen.
Zij koppelen dit aan ‘besturen op afstand’, waarbij ze besturen op afstand zo
uitleggen dat ze op afstand moeten staan van de mensen werkzaam in het gerecht;
iets wat ze als onwenselijk beschouwen.
Ook de mate waarin en de wijze waarop de afdelings- of teamvoorzitters bij de
besluitvorming van het bestuur betrokken worden, wisselt per gerecht. Een veelvoorkomend model is een model waarin soms met ‘een klein GB’ vergaderd wordt en
soms met ‘een groot GB’. Het ‘groot GB’ bestaat dan uit de gerechtsbestuurders,
aangevuld met afdelingsvoorzitters of (coördinerend) teamvoorzitters. Er zijn
gerechten waar de afdelingsvoorzitters (zo goed als) altijd aanwezig zijn bij de
vergaderingen van het gerechtsbestuur. In deze gerechten werd opgemerkt dat er
wat dat betreft weinig verschillen zijn met het oude sectormodel. Opvallend is dat

112 In een enkel gerecht waren er twee gerechtsbestuurders en was er een vacature voor een derde gerechtsbestuurder.
Ook werd in een enkel gerecht een gerechtsbestuurder (het niet-rechterlijke bestuurslid) gedeeld met een ander
gerecht.

58

ook hier aangegeven werd dat de bestuurlijke slagkracht is vergroot door een
gedeeld idee over de noodzaak van ‘rechtbank-breed’ denken.
Niet bij alle gerechten zijn, zo bleek tijdens de gesprekken, de bevoegdheden en
verantwoordelijkheden tussen enerzijds het gerechtsbestuur en anderzijds de
afdelings- of teamvoorzitters helder. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheden en
verantwoordelijkheden tussen de afdelings- en teamvoorzitters. En als de bevoegdheden op papier wel helder zijn, blijkt in de praktijk, zo ervaren de bestuurders en
mensen van andere geledingen, dat niet iedereen altijd even rolvast is. Uit de
gesprekken is gebleken dat dit voor de gerechten een onderwerp is dat hen bezig
houdt en een belangrijk onderdeel uitmaakt van de zoektocht naar een passende
organisatiestructuur.
Vaak kwam in de gesprekken met de gerechtsbestuurders de worsteling met het
begrip ‘besturen op afstand’ ter sprake. “Besturen op afstand, dat werkt niet; daar
doen wij niet aan”, was een veelgehoord geluid. De commissie signaleert een
verschil in benadering hoe met het begrip wordt omgegaan: op afstand van de
mensen of op afstand van het operationele proces. Waar gerechtsbestuurders in
verschillen is de mate waarin ze afstand nemen van het operationele proces en de
mate waarin men het onderscheid ziet tussen beide benaderingen. Wat alle
gerechtsbestuurders gemeen hebben is dat ze niet op afstand willen staan van de
mensen die werkzaam zijn binnen het gerecht. Veel gerechtsbesturen zoeken actief
naar middelen om de ervaren afstand tot de medewerkers van de gerechten te
verkleinen. Als voorbeelden zijn genoemd inloopspreekuren en de ‘wild card’, die
door de ‘wild card houder’ (een medewerker van het gerecht) wordt doorgegeven
aan een collega; de ‘wild card houder’ mag aanschuiven bij een vergadering van het
gerechtsbestuur en hier verslag over uitbrengen aan anderen.
Een veelgehoorde (maar ook evengoed vaak tegengesproken) ‘klacht’ van de
mensen van de werkvloer is de te grote afstand van het bestuur tot de mensen
werkzaam in het gerecht. Dit speelt bij alle gerechten en in alle functiegroepen (met
uitzondering van de afdelings- of teamvoorzitters), zij het in het ene gerecht meer
dan in het andere (bij fusiegerechten speelt het meer dan bij niet-fusiegerechten) en
in de ene functiegroep meer dan in de andere (bij de rechters met een inhoudelijke
voortrekkersrol minder dan bij de rechters in het primaire proces, de juridisch medewerkers en administratief medewerkers).
In de gesprekken binnen de functiegroepen bleek hoe verdeeld de meningen zijn:
de klacht dat het bestuur te veel op afstand zou staan, werd vaak tegengesproken
door een andere aanwezige. Hierbij was dan vaak de boodschap dat er weliswaar
afstand was, maar dat die niet als te groot werd ervaren. Deze mensen voelen zich
gehoord en gezien, al dan niet via de lijn afdelingsvoorzitter-teamvoorzitter.
De meest kritische geluiden kwamen van de mensen in de fusiegerechten. Het beeld
van de oude situatie, waarin de president aan het einde van de gang zat met zijn of
haar deur open, is een vaak opgeroepen beeld. Maar ook bij de niet-fusiegerechten
wordt door een niet gering aantal mensen ervaren dat het bestuur (nog) te veel op
afstand staat. Kritisch is men vooral op de manier waarop de informatiestroom van
en naar het gerechtsbestuur georganiseerd wordt.
59

De wijze waarop en de mate waarin gerechtsbestuurders invulling geven aan de
interne communicatie wisselt per gerecht, zo bleek uit de gesprekken. Sommige
gerechtsbestuurders gaven aan veel aandacht besteed te hebben aan de vraag op
welke wijze de communicatie vorm kan krijgen. “Er is constant aandacht voor de
manier waarop (en door wie) over zaken van het bestuur intern gecommuniceerd
wordt”, aldus een gerechtsbestuurder. Andere gerechtsbestuurders benoemden dat
de communicatie weliswaar aandacht had gekregen, maar door andere prioriteiten
minder dan wenselijk was. De middelen voor communicatie wisselden ook per
gerecht. Wel werd in veel gerechten ‘INTRO’, het intranet van de Rechtspraak,
als informatieportaal genoemd. In de gesprekken met de medewerkers van de
gerechten werd vermeld dat informatie vanuit het bestuur lang niet altijd goed
doorkomt. Dit gold niet voor de afdelingsvoorzitters en in mindere mate voor de
teamvoorzitters en de rechters met een inhoudelijke voortrekkersrol. De rechters in
het primaire proces, de juridisch ondersteuners en zeker de administratief mede­
werkers gaven vaak aan dat de informatieoverdracht vanuit het bestuur nog te
wensen over laat.
Ten slotte bleek uit de gesprekken met gerechtsbestuurders dat het vaste aantal van
drie bestuurders soms als knellend wordt ervaren. De wet biedt de mogelijkheid het
niet-rechterlijke bestuurslid te delen met een ander gerecht, iets wat een enkele keer
voorkomt. Vooral bij kleinere gerechten wordt desondanks soms ervaren dat er te
veel bestuurders zijn. Deze bestuurders vinden het opvallend dat elk gerecht,
ongeacht de omvang, dezelfde hoeveelheid gerechtsbestuurders heeft. Andere
gerechtsbestuurders gaven aan het juist zinvol te vinden dat er drie gerechtsbestuurders zijn. Dit aantal biedt volgens deze gerechtsbestuurders voldoende mogelijkheden portefeuilles bij verschillende personen te leggen, zonder dat het – vanwege
de omvang van de gerechtsbesturen – ten koste gaat van de slagkracht van het
bestuur. Zij ervaren het vaste aantal van drie gerechtsbestuurders niet als knellend.

4.5

Benoeming gerechtsbestuurders met een bijzonder profiel

De start van de nieuwe gerechtsbestuurders was bepaald roerig te noemen. In
december 2012, minder dan een maand voor inwerkingtreding van de Wet HGK,
verscheen het Leeuwarder Manifest. Een van de onderwerpen van het manifest was
de benoemingsprocedure van de nieuwe gerechtsbestuurders. Kort samengevat,
was de kritiek dat de benoeming door de Raad voor de rechtspraak werd opgelegd
en dat er in de gerechten onvoldoende mogelijkheid tot inspraak van de medewerkers was. Ook waren verschillende rechters en raadsheren teleurgesteld dat de oude
president niet had mogen blijven. Het manifest verspreidde zich snel door het land
en werd landelijk door 700 van de 2500 rechters ondertekend.113

113 Zie ook commissie-Cohen 2014, p. 89-90.

60

Tegen deze achtergrond gingen de nieuwe gerechtsbestuurders op 1 januari 2013
(en voor de rechtbanken Gelderland en Overijssel op 1 april 2013) aan de slag in de
nieuwe gerechtelijke indeling. De schaalgrootte en de zorg voor meerdere rechtspraaklocaties vergden volgens het kabinet een ander bestuursmodel en een type
bestuurder dat voldeed aan een specifiek profiel.114 Zoals vermeld, werd gezocht
naar bestuurders met een extern georiënteerde visie, aandacht voor innovatie,
selectie en opleiding, oog voor de samenleving en tegelijkertijd een sterke betrokkenheid bij al diegenen die op de verschillende locaties van het gerecht werkzaam
zijn. De inwerkingtreding van de Wet HGK betekende dat de benoeming van de
(oud) gerechtsbestuurders als gerechtsbestuurders (niet als rechterlijk ambtenaar)
van rechtswege eindigde. De gerechtsbestuurders die door wilden, konden solliciteren. Daarnaast werden er nieuwe afdelingsvoorzitters, dan wel teamvoorzitters
aangesteld. Het gevolg was dat in veel gerechten vrijwel het gehele management
met de invoering van de Wet HGK nieuw in functie is gekomen.
In de gesprekken met de mensen van de werkvloer kwam de benoemingsprocedure
en de kritiek daarop nauwelijks nog ter sprake.115 Wel werd onder de noemer van
‘afstand van het bestuur’ verschillende keren gewezen op het verschil met het oude
sectormodel, waarin men de (latere) president zag groeien in de eigen organisatie.
Meermaals werd ook genoemd dat men het ongelukkig vond dat de nieuwe
president pas kort voor de inwerkingtreding van de Wet HGK werd benoemd.
Ook kwam in de gesprekken terug dat men de veranderingen (zowel een nieuwe
president als een vrijwel volledig nieuw middenmanagement) te veel ineens vond.116
Wat bedoeld was als ‘een frisse start’ werd in de praktijk door sommigen ervaren als
een ‘big bang’.
In de gesprekken met de gerechtsbesturen van de fusiegerechten kwam ter sprake
dat de start moeizaam was. “We waren aan het overleven”, zo drukte een gerechtsbestuurder zich uit. “En net toen het beter ging, kwam het MJP. Toen waren we weer
terug bij af.” De periode waarin de commissie de gesprekken voerde, typeerden
verschillende (gerechts)bestuurders als een periode waarin de rust weer wat teruggekeerd was. Het is ook in deze context dat vaak de boodschap werd meegegeven
dat de evaluatie van de Wet HGK te vroeg kwam. De extern georiënteerde visie,
de aandacht voor innovatie, selectie en opleiding en het oog voor de samenleving:
het had volgens de gerechtsbestuurders zeker de aandacht, maar bovenal was de
aandacht binnen sommige gerechten uitgegaan naar de implementatie- en fusieproblemen, met daar bovenop de onrust die ontstond naar aanleiding van het MJP.

114 Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 24 (MvT).
115 De benoemingsprocedure is naar aanleiding van de kritiek later aangepast.
116 Zie ook commissie-Cohen 2014, p. 93-94.

61

4.6

Kwaliteitsbewaking in de nieuwe organisatiestructuur

Bijzondere aandacht verdient de kwaliteitsbewaking. De Wet HGK (meer in het
bijzonder: de afschaffing van het sectormodel) bracht mee dat opnieuw nagedacht
moest worden over de vraag hoe de kwaliteitsbewaking binnen gerechten georganiseerd zou gaan worden. De wet legt de verantwoordelijkheid hiervoor bij de
gerechtsbesturen. De gerechtsbesturen moeten overleg voeren met (een afvaar­
diging van) de gerechtsvergadering (artikel 23, derde lid, RO). De Wet HGK bevat
een voorziening, die dient te waarborgen dat de gerechtsbesturen voldoende
aandacht blijven houden voor de kwaliteit en rechtseenheid: de portefeuille kwaliteit
moet ofwel aan de president ofwel aan het rechterlijke bestuurslid worden toegewezen (artikel 19, tweede lid, RO).
De enquête leverde een wisselend beeld op als het gaat om de vraag of de aandacht
van het gerechtsbestuur voor de kwaliteit van de rechtspraak sinds de Wet HGK is
veranderd. Gemiddeld genomen gaf ongeveer een kwart van de respondenten van
de Rechtspraak aan dat de aandacht van het bestuur voor de kwaliteit van de
rechtspraak sinds de invoering van de Wet HGK groter is geworden: ook ongeveer
een kwart gaf aan dat die aandacht kleiner is geworden.117 De helft geeft aan dat de
aandacht gelijk is gebleven.118
Uit de rondgang langs de gerechten maakt de commissie op dat er grote verschillen
bestaan in de wijze waarop gerechten invulling hebben gegeven aan de kwaliteitswaarborging. In veel gerechten zijn (op eigen initiatief of op aanwijzing van de
gerechtsbesturen) kwaliteitscoördinatoren actief. De invulling verschilt per gerecht
(en per persoon). De mate waarin locatie-overstijgend wordt gewerkt, wisselt per
gerecht, net als de invulling van de rol van de portefeuillehouder kwaliteit binnen het
gerechtsbestuur. In sommige gerechten wordt deze rol actief en in samenspraak met
de kwaliteitscoördinatoren opgepakt, in andere gerechten hebben de kwaliteitscoördinatoren nauwelijks een idee wat de portefeuillehouder kwaliteit precies doet.
Er zijn gerechten waar de (soms grote) fysieke afstand tussen verschillende locaties
geen obstakel blijkt om toch een vorm van locatie-overstijgende kwaliteitsbewaking
te organiseren. In andere gerechten is nauwelijks sprake van enige vorm van
­locatie-overstijgende kwaliteitsbewaking. De gerechtsvergadering is in de meeste
gerechten actief, maar de onderwerpen op de agenda zijn doorgaans niet gerelateerd aan de kwaliteitswaarborging. Het overleg dat het gerechtsbestuur over de
kwaliteitswaarborging heeft, is op uiteenlopende wijze georganiseerd, via kwaliteitscoördinatoren en/of een kwaliteitscommissie.
Desgevraagd gaf de Raad voor de rechtspraak aan het wisselende beeld van de
wijze waarop gerechten invulling geven aan de kwaliteitswaarborging te herkennen.
De Raad voor de rechtspraak gaf aan zijn rol als faciliterend, agenderend en
aanjagend te zien. De periodieke visitatierapporten leiden tot beleidsvoornemens
van de Raad voor de rechtspraak, die worden vertaald in activiteiten op het gebied
van bijvoorbeeld voorlichting, financiën, communicatie en personeel, aldus de Raad

117 Diepenmaat 2017, p. 26.
118 Diepenmaat 2017, p. 26.

62

voor de rechtspraak. Ook werd melding gemaakt van de professionele standaarden,
die volgens de Raad voor de rechtspraak vanuit de Raad geëntameerd en daarna
door de landelijke overleggen vakinhoud opgepakt zijn. De Raad voor de rechtspraak vermeldde dat kwaliteit een ingewikkeld onderwerp is: in het huidige
wettelijk systeem zijn de gerechten en de Raad voor de rechtspraak, als gevolg van
gedeelde bevoegdheden, “veroordeeld tot het vinden van consensus”.

4.7

Externe oriëntatie

Een belangrijk onderdeel van het nieuwe besturen zoals het kabinet het voor ogen
had, is de externe gerichtheid van de gerechtsbestuurders. De nieuwe gerechts­
bestuurder moet, aldus het kabinet, een extern georiënteerde visie hebben en oog
hebben voor de maatschappij. In de Wet HGK is opgenomen dat gerechtsbesturen
in hun bestuursreglement moeten vermelden op welke wijze zij invulling geven aan
hun externe oriëntatie, iets waar alle gerechtsbesturen in hebben voorzien.
De meeste gerechten hebben kort na inwerkingtreding van de Wet HGK een
extra aansporing gehad werk te maken van de externe gerichtheid: de
­visitatiecommissie-Cohen besteedde veel aandacht aan dit onderwerp.119
De commissie trof in de gerechten ook op het gebied van de externe oriëntatie een
wisselend beeld aan. Een aantal gerechten heeft ervoor gekozen een maatschap­
pelijke adviesraad (Raad van Advies) in te stellen. Deze maatschappelijke adviesraden fungeren vaak als klankbord. De meeste gerechtsbestuurders gaven aan
hiermee goede ervaringen te hebben. Andere gerechtsbesturen zien, zo bleek
tijdens de gesprekken, bewust af van het instellen van een maatschappelijke adviesraad, omdat er belangenconflicten zouden kunnen ontstaan. Sommige gerechtsbesturen bleken gekozen te hebben voor een alternatief, door bijvoorbeeld vier keer
per jaar te spreken met bestuurders en ondernemers uit de regio, waarbij steeds
voor andere gesprekspartners gekozen wordt. Een enkele gerechtsbestuurder lichtte
toe dat het ‘er nog niet van gekomen was’ een adviesraad in te stellen. Daarnaast
schuiven, zo bleek, sommige gerechtsbestuurders een aantal keer per jaar aan bij de
driehoek (van openbaar bestuur, politie en openbaar ministerie). Andere gerechts­
bestuurders bleken dit juist niet te doen, om belangenconflicten te voorkomen.
Alle gerechten doen aan publieksvoorlichting, bijvoorbeeld als het gaat om het
rondleiden van groepen uit scholen in de gerechten, of het organiseren van open
dagen. In het kader van externe oriëntatie werd ook veelvuldig genoemd dat spiegelbijeenkomsten worden georganiseerd, waarin rechtzoekenden feedback geven
over hun ervaringen met de zaaksbehandeling. Ook benoemden veel gerechts­
bestuurders dat zij actief contact onderhouden met het openbaar bestuur en de
lokale deken.
De commissie heeft in de gesprekken (met zowel de bestuurders als medewerkers
van andere geledingen) geen duidelijk beeld kunnen krijgen van de wijze waarop de
informatie van ‘buiten’ – op een voor de buitenwereld zichtbare wijze – vertaald is in
de interne processen van de gerechten. Zo werd in de parlementaire stukken

119 Commissie-Cohen 2014, p. 78 e.v.

63

genoemd dat de Raad voor de rechtspraak en het kabinet verwachten dat de afschaffing van het sectormodel ruimte zou bieden aan thematische en bij de behoefte van
de samenleving aansluitende teams.120 In de gesprekken zijn geen voorbeelden van
dergelijke thematische teams genoemd, anders dan de jeugdteams die al voor de
inwerkingtreding van de Wet HGK bestonden. Wel werd in de gesprekken genoemd
dat er ook op operationeel niveau contacten met de buitenwereld worden onderhouden; het is goed voorstelbaar dat een concrete vertaling van behoeften en
wensen van buiten naar de interne werkprocessen juist op het operationele niveau
plaatsvindt. Concrete voorbeelden heeft de commissie echter niet gehoord.
Een ruime meerderheid van de respondenten in de enquête gaf aan dat er in zijn of
haar team na inwerkingtreding van de Wet HGK niet meer dan voordien aandacht is
voor de vraag wat de samenleving van de gerechten vraagt.121 Ongeveer 10% van de
respondenten gaf aan dat hier sinds de inwerkingtreding van de Wet HGK meer
aandacht voor is.122 In de gesprekken met de medewerkers van de gerechten kwam
een (iets) afwijkend beeld naar voren. Meerdere gespreksdeelnemers gaven aan een
verandering te ervaren in de externe oriëntatie, in die zin dat er tegenwoordig meer
belang wordt gehecht aan wat de behoeften van de maatschappij zijn. Zo werd een
aantal keer genoemd dat er meer waarde werd gehecht aan de klantwaarderings­
onderzoeken. Opvallend was dat een aantal keer genoemd werd dat men de indruk
had dat de externe oriëntatie alleen betrekking had op de strafrechtketen (in het
bijzonder het openbaar ministerie). Opvallend was ook dat sommige gespreksdeelnemers, bij de vraag naar externe oriëntatie, vertelden over de oriëntatie op de Raad
voor de rechtspraak. Ten slotte constateert de commissie een opvallend verschil
tussen de eerste en tweede aanleg, in die zin dat, uitzonderingen daargelaten, in de
eerste aanleg meer op externe oriëntatie gerichte activiteiten voor de commissie
waarneembaar waren dan in de tweede aanleg.

4.8

Conclusie

De Wet HGK beoogt (de randvoorwaarden te creëren voor) een verbetering van de
bestuurlijke slagkracht. De ervaringen zijn te wisselend om een eenduidige conclusie
te kunnen trekken over de mate waarin dit doel (reeds) bereikt is. Er zijn grote
tempoverschillen, niet alleen tussen enerzijds fusiegerechten en anderzijds niet-fusiegerechten, maar ook tussen fusiegerechten onderling. In enkele fusiegerechten
wordt eerder een verzwakking van de bestuurlijke slagkracht ervaren dan een
versterking. Maar er zijn ook fusiegerechten waar de gerechtsbesturen zelf een
verbeterde slagkracht ervaren; een beeld dat dan wordt bevestigd door het middenmanagement en (zij het voorzichtiger) de mensen van andere geledingen. Ook in
niet-fusiebesturen wordt over het geheel genomen (iets) meer bestuurlijke slagkracht
ervaren, al blijkt niet eenduidig welk van de wettelijke instrumenten daarvoor
gezorgd heeft en ervaart de werkvloer er (nog) lang niet altijd de vruchten van.

64

120 Zie par. 4.1.
121 Diepenmaat 2017, p. 23.
122 Diepenmaat 2017, p. 23.

5
Bedrijfs­voering

65

5.1

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat over het derde doel van de Wet HGK: (het creëren van de
randvoorwaarden voor) de verbetering van de kwaliteit van de bedrijfsvoering.
De beleidstheorie op dit onderdeel is weergegeven in paragraaf 5.2. Het instrument
dat de Wet HGK aanreikt voor de verbetering van de kwaliteit van de bedrijfsvoering
van gerechten en parketten is de schaalvergroting. Paragraaf 5.3 beschrijft de (aan
de hand van kengetallen) waar te nemen en in de praktijk ervaren veranderingen, die
in de bedrijfsvoering sinds de invoering van de Wet HGK hebben plaatsgevonden.
Daarnaast gaat de commissie kort in op de nieuwe samenwerkingsbepalingen op het
gebied van de bedrijfsvoering voor de gerechten en de parketten. Tot slot volgt een
conclusie.
In het kader van dit hoofdstuk behoeft het begrip ‘bedrijfsvoering’ een nadere
toelichting. Afgaande op de Wet RO omvat dit begrip een breed palet aan aspecten
die verband houden met de organisatie van de gerechten, zie bijvoorbeeld artikel 23
RO. De commissie beperkt de analyse echter tot de bedrijfsvoeringsaspecten die de
Wet HGK met de schaalvergroting beoogt te adresseren: de verhouding tussen
kosten en baten van een gerecht of parket (‘realistische bedrijfsvoering’) en de
kwaliteit en continuïteit van de PIOFACH-dienstverlening. Daarbij beziet de
commissie de begrippen ‘kosten’ en ‘baten’ in het licht van het in 2005 bij het Besluit
financiering rechtspraak ingevoerde baten-lastenstelsel voor de Rechtspraak.

5.2

De beleidstheorie

Het derde doel van de Wet HGK is het verbeteren van de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Dit doel is van weinig toelichting voorzien in de parlementaire stukken.
Voor een deel blijft het om die reden onduidelijk wat het kabinet voor ogen stond
met het verbeteren van de kwaliteit van de bedrijfsvoering. De commissie heeft de
betekenis van doelstelling nader geduid aan de hand van het rapport van de
commissie-Van der Winkel (zie voor een toelichting paragraaf 2.3). Opvallend
genoeg werd van alle doelen juist dit doel in de enquête het meeste genoemd
(en dus herkend) als een doel van de Wet HGK.123
Het instrument dat de Wet HGK biedt in relatie tot de verbetering van de bedrijfs­
voering is de schaalvergroting. De veronderstelling van het kabinet is dat de spankracht van grotere gerechten en parketten de kwaliteit van de bedrijfsvoering zal
verbeteren.124 Uit de parlementaire stukken kan worden afgeleid dat de beoogde
verbetering zowel het streven naar een realistische bedrijfsvoering (waarbij de kosten
opwegen tegen de baten – al is onduidelijk wat het volgens het kabinet precies
inhoudt) als de kwaliteit en continuïteit van de PIOFACH-dienstverlening betreft.125

123 Diepenmaat 2017, p. 17.
124 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 3 (NV).
125 Kamerstukken I 2011/12, 32891, C, p. 2 (MvA).

66

Ook verwacht het kabinet dat de nieuwe schaalgrootte leidt tot een verlaging van
administratieve kosten door het efficiënter inrichten van bedrijfsvoeringsfuncties.126
Het kabinet verwacht ook dat er door de samenvoeging van backoffices minder
ondersteunend personeel nodig is, waardoor er naar verhouding meer personeel
werkzaam kan zijn in het primaire proces.127 Ten slotte leidt de sluiting van kanton­
locaties volgens het kabinet ertoe dat het aantal (relatief dure) locaties afneemt.128

5.3

Schaalvergroting in de bedrijfsvoering van de gerechten

Volgens het kabinet is voor een efficiënte en continue bedrijfsvoering van de
gerechten een zekere schaalgrootte nodig. De kleinere gerechten zijn daarom door
de Wet HGK samengevoegd met andere gerechten. Deze paragraaf beziet de
veranderingen in de bedrijfsvoering vanuit twee perspectieven: 1. de veranderingen
die in de inrichting van de bedrijfsvoeringsfuncties van de gerechten zijn opgetreden
na de invoering van de Wet HGK en 2. de kengetallen.
Veranderingen in de inrichting van de bedrijfsvoeringsfuncties
Een aantal gerechten heeft de Wet HGK aangegrepen om kwetsbaarheden in de
bedrijfsvoeringsfuncties te adresseren. De Raad voor de rechtspraak heeft voor de
implementatie van de Wet HGK aan de gerechten een kader aangereikt voor de
inrichting van de bedrijfsvoeringsfuncties in het nieuwe gerecht. Uitgangspunten van
dat kader waren centralisatie van de bedrijfsvoeringsfuncties en – daarmee samenhangend – reductie van de formatie. Bij het opstellen van de lokale plannen vroeg de
Raad voor de rechtspraak de gerechten om een omschrijving (in kwalitatieve zin en
omvang formatie) te geven van de wijze waarop de inrichting van de bedrijfsvoeringfuncties de voordelen van de schaalgrootte realiseerde. Ook werd door de Raad
voor de rechtspraak aandacht gevraagd voor de besluitvorming rondom de landelijke concentratie van bedrijfsvoeringstaken die op dat moment nog moest plaatsvinden. Zo dienden de lokale plannen de relatie met het destijds nog op te richten
Landelijk Dienstencentrum Rechtspraak (hierna: LDCR) te beschrijven (zie verder
hieronder).
De commissie constateert op basis van de gevoerde gesprekken dat in alle
gerechten een aanzienlijke wijziging van de inrichting van de bedrijfsvoeringsfunctie
heeft plaatsgevonden. Conform voornoemd uitgangspunt voor de implementatie is
de bedrijfsvoering binnen de meeste gerechten gecentraliseerd.129 Wel verschilt de
wijze waarop hieraan invulling is gegeven per gerecht. Door de centralisering was
het vaak mogelijk om werkprocessen binnen de bedrijfsvoering te uniformeren.
Daarnaast zijn bedrijfsvoeringsmedewerkers overwegend op één locatie geconcentreerd, van waaruit zij het gehele arrondissement of ressort bedienen door middel
van locatie-overstijgend werken. Een uitzondering hierop is bijvoorbeeld de

126
127
128
129

Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 38 (NV).
Kamerstukken I 2011/12, 32891, C, p. 2 (MvA).
Kamerstukken I 2011/12, 32891, E, p. 18 (nadere memorie van antwoord).
Zie paragraaf 3.3 voor een algemene beschrijving van het verloop van de fusies.

67

l­ocatie-gebonden dienstverlening. Verder delen gerechten in sommige gevallen
bepaalde bedrijfsvoeringsfunctionarissen.
Een andere relevante ontwikkeling voor de inrichting van de bedrijfsvoeringsfunctie,
die min of meer in dezelfde periode plaatsvond als de herziening van de gerechtelijke kaart, was de oprichting van het LDCR. Als gevolg hiervan zijn bedrijfsvoeringstaken, die voorheen bij gerechten waren belegd, overgeheveld naar deze
shared service organisatie. Het LDCR verricht taken op onder andere het gebied van
de financiële administratie, inkoop en gebouwbeheer, HRM-advisering en informatievoorziening. De afstemming met het LDCR vraagt soms een behoorlijke inspanning
van de gerechten, zo heeft de commissie begrepen. De commissie heeft geen
aanleiding gezien in het onderzoek in contact te treden met het LDCR, omdat de
keuze voor landelijke concentratie van bedrijfsvoeringsfuncties niet in gang is gezet
door de Wet HGK.
De commissie constateert verder dat gerechtsbesturen in de afgelopen jaren
verschillende veranderingen hebben ingezet om de bedrijfsvoeringsfunctie binnen
de gerechten te professionaliseren. Conform het hierboven genoemd uitgangspunt
voor de implementatie is er kritisch gekeken naar de destijds bestaande formaties.
Van sommige medewerkers is afscheid genomen, waar nodig zijn nieuwe mede­
werkers met specifieke kwaliteiten geworven. Daarnaast zijn er verschillende specialismen georganiseerd binnen de nieuwe bedrijfsvoeringsafdelingen of -teams en
kregen bedrijfsvoeringsmedewerkers opleidingen aangeboden.
De professionaliseringsslag werd door de bedrijfsvoeringsmedewerkers doorgaans
als positief gewaardeerd. Zij gaven aan door het groter worden van afdelingen of
teams meer mogelijkheden te hebben om zich toe te leggen op een bepaald specialisme. Ook werd vermeld dat de continuïteit van het werk, vergeleken met de
situatie voor de Wet HGK, beter kon worden geborgd. Verder werd door gerechtsbestuurders en bedrijfsvoeringsmedewerkers aan de commissie gemeld dat het
efficiënter inrichten van bedrijfsvoeringsprocessen tot efficiencywinsten had geleid.
Het is de commissie niet bekend of dit ertoe heeft geleid dat er (naar verhouding)
meer medewerkers in het primaire proces werkzaam zijn. Op dit punt biedt het
kengetal waarin het aandeel rechters als percentage van het totale personeelsbestand wordt weergeven geen duidelijkheid. In de meeste gerechten is het aandeel
rechters redelijk stabiel na de invoering van de Wet HGK, maar er zijn ook gerechten
waarin dat aandeel stijgt of daalt.
Overige ervaringen medewerkers gerechten
Een aantal gespreksdeelnemers gaf aan de veranderingen die in de afgelopen jaren
op het gebied van de bedrijfsvoering zijn doorgevoerd als een (ongewenste) bezuinigingsmaatregel te zien. Met name medewerkers uit het primaire proces vonden
nogal eens dat de bezuinigingen op de bedrijfsvoering te ver waren doorgevoerd.
In dit verband werd bijvoorbeeld het zelf moeten invullen van vakantiedagen in de
P-portal door menigeen als een onwenselijke ontwikkeling gezien. Verder bleek
tijdens de gesprekken met de commissie dat de meningen verdeeld zijn als het gaat
om de mate waarin de ontwikkelingen binnen de bedrijfsvoeringsfunctie van
gerechten aan de Wet HGK toe te schrijven zijn. Een aantal ontwikkelingen binnen
de bedrijfsvoering was ook al voor de invoering van de wet ingezet, zo vernam de
68

commissie. Genoemd werd bijvoorbeeld de professionalisering van de bedrijfsvoering in het kader van de Agenda van de Rechtspraak 2011-2014.
Gevraagd naar de betekenis die de invoering van de Wet HGK heeft gehad voor de
mogelijkheden om het eigen werk naar behoren te doen, gaf een meerderheid (73%)
van de respondenten in de enquête aan dat die mogelijkheden gelijk zijn gebleven
sinds de inwerkingtreding van de Wet HGK.130 24% van de respondenten van de
enquête was van mening dat de mogelijkheden sinds de inwerkingtreding van de
Wet HGK kleiner zijn geworden.131 Dit werd vooral zo ervaren door de functiegroepen ‘rechters en raadheren’ (30%), gevolgd door ‘officieren van justitie en
advocaten-generaal’ (24%).132
In de gesprekken heeft de commissie gevraagd naar de ervaringen met werkdruk
binnen de gerechten. Aanleiding hiervoor was het feit dat er in de open vraag van
de enquête regelmatig werd gewezen op een toenemende ervaren werkdruk.133
De in de open vraag genoemde oorzaken voor de werkdruk waren onder andere het
reizen tussen locaties en veel wisselingen van personeel. Hierdoor was er sprake van
kennisachterstand bij medewerkers en door de ervaren afstand tussen locaties werd
complexiteit in de samenwerking ervaren. Ook werd werkdruk in verband gebracht
met het programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak (hierna: KEI) en tijdverlies aan
randzaken (overhead/bureaucratisering). In de gesprekken werden de ervaringen
over de werkdruk vaak bevestigd, al varieerde de mate waarin per gerecht, team en
individu. Ook werd in de gesprekken het directe verband met de Wet HGK nogal
eens in twijfel getrokken.134 Een uitzondering hierop zijn de afdelings- en team­
voorzitters: de door hen ervaren werkdruk werd vaak in verband gebracht met de
zoektocht naar de gewenste organisatiestructuur (zie hiervoor hoofdstuk 4).
Verder is in de gesprekken regelmatig gesproken over de ervaren productiedruk
binnen de teams. De commissie heeft een aantal keer vernomen dat gespreksdeelnemers de indruk hebben dat er in de afgelopen jaren binnen de Rechtspraak meer
aandacht is voor ‘de cijfers’ (prestaties c.q. financiën van het gerecht). Hoewel dit
signaal niet ‘hard’ gemaakt is (ook niet in de enquête), heeft de commissie de indruk
gekregen dat een aantal medewerkers in het primaire proces wel druk ervaart van
(productie)cijfers. Een aantal gespreksdeelnemers heeft expliciet bij de commissie
onder de aandacht willen brengen dat zij het gevoel hadden dat deze focus op ‘de
cijfers’ ten koste gaat van de kwaliteit van het werk. Menigeen heeft in dit verband
uitgedrukt blij te zijn met de professionele standaarden, als een ontwikkeling die
tegenwicht kan bieden aan de ervaren productiedruk.

130
131
132
133
134

Diepenmaat 2017, p. 27.
Diepenmaat 2017, p. 27.
Diepenmaat 2017, p. 27.
Diepenmaat 2017, p. 37.
In het recente rapport ‘Naar een vitale organisatie – De Rechtspraak’ worden grote veranderprocessen in de
rechtspraak in verband gebracht met werkdruk. De herziening gerechtelijke kaart wordt, naast bijvoorbeeld het
programma KEI, genoemd als één van die veranderprocessen. Van Duijneveldt 2017.

69

De kengetallen
Schaalvergroting heeft in beginsel tot gevolg dat de gerechten die het betreft door
samenvoeging over meer personeel gaan beschikken en een groter verzorgings­
gebied (aantal inwoners) krijgen, van waaruit potentieel meer zaken kunnen
instromen. Vermoedelijk heeft het kabinet voor ogen gehad dat de gerechten door
deze verwachte groei de kosten en baten (meer) met elkaar in lijn kunnen brengen.
Uit de gesprekken die de commissie in de gerechten heeft gevoerd, blijkt dat het in
de praktijk lastig is te bepalen wanneer er sprake is van een ‘realistische bedrijfs­
voering’. De commissie heeft hierover geen eenduidige denkrichting gehoord.
Het blijft dan ook onduidelijk wat het kabinet voor ogen stond met het doel te
streven naar een meer realistische bedrijfsvoering. Niettemin heeft de commissie de
ontwikkeling van de (financiële) kengetallen (voor de periode 2011-2015) bestudeerd
op ontwikkelingen die mogelijk duiden op kwantitatieve effecten van de schaalvergroting.135 De kengetallen die de commissie heeft geanalyseerd, zijn de kosten­
productiviteit, het financieel resultaat en het eigen vermogen van gerechten.136
De commissie constateert dat er in de onderzochte periode bij de rechtbanken over
het algemeen weinig veranderingen zijn opgetreden in de kostenproductiviteit.
Binnen de rechtbanken zijn er wel verschillen te zien tussen de verschillende rechtsgebieden, maar deze zijn niet opvallend. Een uitzondering op dit algemene beeld
vormt een klein aantal fusiegerechten. Zij laten in de onderzochte periode een
redelijk constante daling in de kostenproductiviteit zien. Voor het merendeel van
deze fusierechtbanken geldt dat al voor de invoering van de Wet HGK één of meer
oude rechtbanken met een relatief lage kostenproductiviteit kampten en dat na de
invoering van de Wet HGK een daling is ingezet binnen het nieuwe gerecht. In een
enkel geval was er ook al voor 2013 (in de oude rechtbanken) een daling zichtbaar.
De daling in de kostenproductiviteit lijkt in de meeste van deze gevallen door te
werken in het financiële resultaat en het eigen vermogen van de desbetreffende
rechtbank, waardoor er sprake is van een negatief financieel resultaat en eigen
vermogen. In de toelichting die deze gerechten zelf geven op de kengetallen geeft
een enkel gerecht het op orde brengen van de interne werkprocessen (en andere
aspecten rondom de fusie) expliciet aan als oorzaak van een lage kostenproductiviteit. Dit geldt vooral voor de eerste jaren na de invoering van de Wet HGK.137

135 Voor de periode 2011-2015 is gekozen omdat op deze wijze zowel de kengetallen van voor de invoering van de Wet
HGK als de kengetallen van na de invoering van de Wet HGK meegenomen konden worden. 2012 leek in dat
opzicht geen goed startjaar, omdat in dat jaar mogelijk al voorbereidende activiteiten plaats hebben gevonden;
2015 is als eindjaar gekozen, omdat ten tijde van de analyse van de commissie (die vooraf ging aan de interviews in
de gerechten) de kengetallen van 2016 nog niet beschikbaar waren.
136 De kostenproductiviteitsindicator verwijst naar de verhouding tussen de kosten van de productie van een gerecht,
waarvoor het gerecht op basis van de bekostigingsnormen financiering ontvangt, en de gerealiseerde kosten van de
productie. Ter illustratie: als de kostenproductiviteit 100% is, heeft de productie evenveel gekost als de daarvoor
vastgestelde norm. Bij een percentage onder de 100% was de productiviteit relatief laag en de gerealiseerde
productie daarmee relatief duur vergeleken met de vastgestelde norm. Het financieel resultaat is uitgedrukt als
percentage van de omzet van het desbetreffende jaar. De omzet is gedefinieerd als ‘de opbrengsten geschoond van
huurpenningen en gerechtskosten voor een zuiverder vergelijkbaarheid’. De arbeidsproductiviteit van gerechten is
buiten beschouwing gelaten, omdat dit kengetal gevoelig is voor uitbesteding van de productie (door bijvoorbeeld
de inzet van rechter-plaatsvervangers, buitengriffiers, uitzendkrachten en de verwijzing van zaken naar een ander
gerecht). Hierdoor kunnen gerechten op dit punt niet zuiver met elkaar worden vergeleken.
137 Kengetallen gerechten 2013 en 2014, bijlagen 4 en 5.

70

Het beeld voor de gerechtshoven is anders. Over het algemeen is de kostenproductiviteit van de niet-fusiegerechtshoven in de onderzochte periode laag, wat wederom
lijkt door te werken in het financieel resultaat en het eigen vermogen. Er is één
gerechtshof dat hierop een uitzondering vormt en in de onderzochte periode
overwegend een ‘normale’ (100%) kostenproductiviteit laat zien. De kostenproductiviteit van het fusie-gerechtshof laat een stijgende trend zien, eindigend in een
kostenproductiviteit van rond de 100%. Verder is er in 2014 en 2015 ook sprake van
een positief financieel resultaat en een stijging van het eigen vermogen vanaf 2014.
Al met al is het beeld zo wisselend dat de commissie concludeert dat in de kengetallen geen duidelijke schaaleffecten zichtbaar zijn. Als er verschillen zijn, is het
verband met de invoering van de Wet HGK onzeker. Productieverschillen en
verschillen die in de loop der tijd in het financieel resultaat en het eigen vermogen
van gerechten optreden, worden vaak mede beïnvloed door andere factoren,
waaronder bijvoorbeeld de dalende zaaksinstroom en de invoering van het
programma KEI.138

5.4

Schaalvergroting in de bedrijfsvoering van de parketten

Net als voor de gerechten geldt dat het kabinet voor een efficiënte en continue
bedrijfsvoering van de parketten een zekere schaalgrootte nodig achtte. Anders dan
bij de Rechtspraak was de schaalvergroting binnen het openbaar ministerie al voor
de invoering van de Wet HGK in beweging gezet. Zoals eerder vermeld, werd in het
verandertraject ‘Het OM verandert’ de kwetsbaarheid van kleinere parketten
geadresseerd door middel van regionale samenwerking. Ook binnen de tweede lijn
van het openbaar ministerie was er al voor de Wet HGK een beweging zichtbaar
richting een landelijke ressortelijke organisatie. De Wet HGK heeft de afzonderlijke
ressortsparketten vervolgens tot één (landelijk) ressortparket samengevoegd.
Ondanks dat er al voor de Wet HGK een beweging in de richting van schaalvergroting
door middel van regionale samenwerking was ingezet, blijkt uit het onderzoek van
Kirsten dat de Wet HGK diverse veranderingen in de bedrijfsvoering van parketten
teweeg heeft gebracht. Zo is het aantal bestuurders door de Wet HGK verkleind, is
de bedrijfsvoering van de nieuwe parketten op één plaats geconcentreerd, is de
administratie binnen parketten samengevoegd en het aantal fte’s in de bedrijfsvoering afgenomen (bijvoorbeeld door het wegvallen van doublures binnen fusieparketten).139 Dit alles heeft efficiencywinsten opgeleverd die, aldus een respondent in het
onderzoek van Kristen, konden worden ingezet voor verbeteringen in de bedrijfsvoering of het primaire proces. Kristen concludeert dat de schaalvergroting binnen het
openbaar ministerie heeft bijgedragen aan de kwaliteit van de bedrijfsvoering.140 De
‘winst’ van de Wet HGK moet volgens het onderzoek van Kristen echter gerelativeerd
worden, aangezien er tegenover de besparingen ook nieuwe kosten staan.
Genoemde kosten zijn de kosten die voortvloeiden uit extra reisbewegingen binnen

138 Kengetallen gerechten 2013-2015, bijlagen 4 en 5.
139 Kristen 2017, par. 4.4.5.
140 Kristen 2017, par. 5.5.2.

71

de nieuwe (grotere) regio’s en uitgaven aan de regeling ‘reistijd = werktijd’. Hierdoor
heeft de schaalvergroting vermoedelijk per saldo minder financieel-­economisch
voordeel opgeleverd, zo constateert Kristen.141 Bovendien profiteren niet-­fusie­
parketten niet of in mindere mate van voornoemde efficiencywinsten, aldus Kristen.
Een andere relativering betreft de impact van de recente bezuinigingen op het
openbaar ministerie. Deze hebben geleid tot onder andere het (versneld) sluiten van
vestigingen en het afstoten van gebouwen. Kristen constateert dat de Wet HGK door
sommigen als een (verkapte) bezuinigingsoperatie werd gezien en anderen de
bezuinigingen juist weer zagen als een belemmering voor de uitvoering van de wet.142

5.5

Samenwerkingsbepalingen

Met de invoering van de Wet HGK zijn twee samenwerkingsbepalingen op het
gebied van de bedrijfsvoering in werking getreden. Artikel 23a RO bepaalt dat de
Raad voor de rechtspraak gerechtsbesturen kan opdragen één of meer taken op het
gebied van de organisatie en bedrijfsvoering van gerechten gezamenlijk uit te
voeren. De pendant voor de parketten is geregeld in artikel 139a RO. Beide artikelen
zijn overgenomen uit de Evaluatiewet. Hun inwerkingtreding werd op verzoek van de
Eerste Kamer opgeschort tot na de parlementaire behandeling van de Wet HGK.
De samenwerkingsbepaling voor de gerechten moet worden bezien tegen de
achtergrond van het advies van de commissie-Deetman en het vervolg dat het
kabinet daaraan heeft gegeven. In het advies werd, mede op basis van het rapport
van de commissie-Van der Winkel, een aantal schaalgerelateerde knelpunten in de
praktijk (waaronder de in paragraaf 2.3 genoemde kwetsbaarheden in de bedrijfsvoering) benoemd, die opgelost konden worden met behulp van structurele samenwerkingsverbanden tussen de gerechten, aldus de commissie-Deetman.143 Binnen
het openbaar ministerie was men, zoals vermeld, al met dergelijke structurele
samenwerkingsverbanden gestart in het kader van ‘Het OM verandert’. Hoewel de
Wet HGK beoogt de kwetsbaarheid van kleinere gerechten en parketten door
middel van schaalvergroting te adresseren, was het kabinet van mening dat
gerechten en parketten ook in de toekomst behoefte kunnen hebben aan de mogelijkheid om organisatorische en bedrijfsvoeringstaken gezamenlijk uit te voeren en
werd om die reden een wettelijke grondslag voor dergelijke samenwerking in de Wet
RO opgenomen.144
Uit de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, blijkt niet dat genoemde samenwerkingsbepalingen in de praktijk een brede bekendheid genieten. Niettemin zijn er,
los van deze samenwerkingsbepalingen, wel degelijk samenwerkingsverbanden op
het gebied van de bedrijfsvoering. Zo wordt er lokaal op verschillende manieren
samengewerkt, voornamelijk om de kosten voor de bedrijfsvoering te drukken.

141
142
143
144

72

Kristen 2017, par. 5.5.2.
Kristen 2017, par. 5.4.2.
Commissie-Deetman 2006, p. 43-44.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 29, 30-31 (MvT).

Een voorbeeld is het gezamenlijk gebruik van facilitaire diensten via
dienst­verleningsovereenkomsten.

5.6

Conclusie

Met de schaalvergroting is een randvoorwaarde gecreëerd om verbeteringen in
de kwaliteit van bedrijfsvoering van gerechten en parketten te bewerkstelligen.
De commissie constateert dat er binnen de bedrijfsvoering van de gerechten en
parketten een professionaliseringsslag heeft plaatsgevonden. Door het groter
worden van afdelingen of teams zijn er meer mogelijkheden ontstaan voor specialisatie binnen de bedrijfsvoeringsfuncties. Ook is continuïteit van het werk, vergeleken
met de situatie voor de Wet HGK, beter geborgd. Bedrijfsvoeringsfuncties die
centraal georganiseerd konden worden, zijn zowel binnen het openbaar ministerie
als de Rechtspraak, centraal georganiseerd. Zowel binnen de parketten als de
gerechten vond, waar mogelijk, een concentratie van de teams plaats op één locatie,
waardoor werkprocessen snel geüniformeerd konden worden. Vanuit dit perspectief
bezien, is de kwaliteit van de bedrijfsvoering zowel in de Rechtspraak als het
openbaar ministerie verbeterd. In de financiële kengetallen zijn geen duidelijke
schaaleffecten zichtbaar. Als er verschillen zijn, is het verband met de invoering van
de Wet HGK onzeker.

73

74

6
Samenwerking
in de strafrechtketen

75

6.1

Inleiding

In dit hoofdstuk staat het vierde doel (de samenwerking in de strafrechtketen)
centraal. Het instrument ‘congruentie’ is hierbij leidend. Bijzondere aandacht krijgt
de regio Oost-Nederland, omdat daar sprake is van discongruentie. Paragraaf 6.2
bevat een weergave van de beleidstheorie. In paragraaf 6.3 volgt een weergave van
de wijze waarop de geografische congruentie geïmplementeerd is en van de ervaren
veranderingen sinds de inwerkingtreding van de wet. Vervolgens wordt in paragraaf
6.4 ingegaan op de situatie in de regio Oost-Nederland. Het hoofdstuk sluit af met
een conclusie.

6.2

De beleidstheorie

Doel vier van de Wet HGK is de verbetering van de samenwerking in de strafrechtketen (de eerstelijnsrechtspraak, de eerstelijnsparketten en de regionale eenheden
van de politie). Het instrument dat de wet daarvoor inzet is de (volledige) geogra­
fische congruentie, inhoudend dat de regio-indeling van de eerstelijnsrechtspraak
samenvalt met de regio-indeling van het openbaar ministerie en die van de politie.
Daarbij gold, conform het indertijd geldende regeerakkoord, dat de grenzen van de
nieuw te vormen arrondissementen leidend zouden zijn voor de vorming van
regionale eenheden als onderdeel van de nationale politie.145
Uit de enquête bleek dat het vierde doel van de Wet HGK binnen de Rechtspraak
geen grote bekendheid geniet. Slechts 13% van het totale aantal respondenten
binnen de Rechtspraak gaf aan de verbetering van de samenwerking in de strafrechtketen als een doelstelling van de Wet HGK te zien.146 Bij de respondenten van het
openbaar ministerie was dit ruim 30%.147 Zowel binnen de Rechtspraak als het
openbaar ministerie geeft daarnaast ongeveer een derde van de respondenten aan
dat het aanpassen van het aantal rechtbanken en gerechtshoven aan het aantal
politieregio’s een doelstelling van de Wet HGK was.148
Met een volledig geografisch congruente regio-indeling voor de eerstelijnsrechtspraak, het openbaar ministerie en de politie veronderstelt het kabinet dat de
eenduidigheid bevorderd wordt, waardoor een vereenvoudigde, versnelde en
effectievere samenwerking tussen de genoemde ketenpartners tot stand zal
komen.149 Met ‘eenduidigheid’ wordt, blijkens de parlementaire stukken, bedoeld
een eenduidige relatie tussen de hoofdofficier van justitie, de politiechef van de
regionale eenheid en het gerechtsbestuur.150 De Minister van Veiligheid en Justitie
heeft dit tijdens de parlementaire behandeling van de Wet HGK in de Eerste Kamer
verder toegelicht door aan te geven dat daardoor een situatie ontstaat waarin
afspraken door minder mensen gemaakt hoeven te worden (minder bestuurlijke

145
146
147
148
149
150

76

Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 2 (MvT).
Diepenmaat 2017, p. 18.
Diepenmaat 2017, p. 18.
Diepenmaat 2017, p. 18.
Kamerstukken II 2010/11, 32891, 3, p. 3 (MvT).
Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 34 (NV).

drukte) en dat het personen betreft van hetzelfde niveau, die telkens kunnen spreken
namens hetzelfde gebied en met dezelfde kennis.151 De veronderstelling van het
kabinet is verder dat de volledige geografische congruentie de volgende voordelen
zal hebben: binnen de driehoek (van openbaar bestuur, politie en openbaar mini­
sterie) bestaan er betere mogelijkheden om de prioriteiten te bepalen en het
­opsporings- en vervolgingsbeleid vast te stellen (met name door de congruentie
tussen openbaar ministerie en politie), zaken kunnen efficiënt op zitting worden
gebracht (optimale benutting zittingscapaciteit gerechten) en ketenpartners kunnen
eenvoudiger en op eenduidig niveau afspraken maken over onder andere capaciteitsinzet, werkprocessen en informatie-uitwisseling.152
Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet HGK is veel gediscussieerd over
de schaalgrootte van de rechtbank Oost-Nederland. Dit debat leidde er uiteindelijk
in de Eerste Kamer toe dat de motie-Beuving c.s. met algemene stemmen werd
aanvaard, waarin de regering werd verzocht om met spoed de splitsing van de
rechtbank Oost-Nederland in de rechtbanken Gelderland en Overijssel voor te
bereiden.153 Zoals vermeld, is als gevolg hiervan nog voor de inwerkingtreding van
de Wet HGK de Splitsingswet aangenomen. De Splitsingswet trad op 1 april 2013
in werking en had als doel het bewerkstelligen van de splitsing van de rechtbank
Oost-Nederland in de rechtbanken Gelderland en Overijssel.
De regio-indeling van het openbaar ministerie in Oost-Nederland is als gevolg van
de Splitsingswet ongewijzigd gebleven, evenals de regio-indeling van de politie in
dat gebied. Dit betekent enerzijds dat het openbaar ministerie door de discon­
gruentie met de Rechtspraak in Oost-Nederland zaken en capaciteit moet verdelen
over twee rechtbanken. Dit vereist volgens het kabinet zorgvuldige werkprocessen,
maar stuit niet op onoverkomelijke bezwaren.154 Congruentie met de Rechtspraak
biedt volgens het kabinet aanvullende voordelen, zoals het efficiënt op zitting
brengen van zaken.155 Anderzijds bestaan er door de congruentie tussen het
openbaar ministerie en de politie in Oost-Nederland betere mogelijkheden om
prioriteiten te bepalen en het opsporings- en vervolgingsbeleid vast te stellen.
Deze voordelen, vooral waar het betreft het goed functioneren van de strafrechtketen, wegen volgens het kabinet zwaarder dan de nadelen die voortvloeien uit
de discongruentie tussen Rechtspraak en openbaar ministerie, die beperkt blijft tot
de regio Oost-Nederland.156
Wel heeft het kabinet tijdens de parlementaire behandeling van de Splitsingswet
zorgen geuit over de ‘inherente kwetsbaarheid’ van een zelfstandige rechtbank
Overijssel, gezien de betrekkelijk kleine schaalgrootte van die rechtbank.157
Het kabinet refereert in de memorie van toelichting van de Splitsingswet aan de
parlementaire behandeling van de Wet HGK, waar de toen nog grote schaal van

151
152
153
154
155
156
157

Handelingen I 2011/12, 36, item 7, p. 69.
Kamerstukken II 2012/13, 33451, 3, p. 4 (MvT).
Kamerstukken I 2011/12, 32891, G.
Kamerstukken II 2012/13, 33451, 3, p. 4 (MvT).
Kamerstukken II 2012/13, 33451, 3, p. 4 (MvT).
Kamerstukken II 2012/13, 33451, 3, p. 4 (MvT).
Kamerstukken II 2012/13, 33451, 3, p. 7 (MvT).

77

Oost-Nederland leidde tot een amendement van het lid Çörüz.158 In dit amendement
werd de regering verzocht een vervroegde evaluatie (na drie jaar in plaats van vijf
jaar) van de Wet HGK voor Oost-Nederland uit te voeren. In de memorie van toelichting bij de Splitsingswet geeft het kabinet aan deze vervroegde evaluatie te
benutten door onderzoek te laten verrichten naar de kwetsbaarheid van de
rechtbank Overijssel. De commissie heeft in dit kader op 31 maart 2016 een deel­
verslag opgeleverd.159 Zoals vermeld, bracht de commissie hierin verslag uit van haar
voorlopige bevindingen ten aanzien van de vraag of er op voorhand al eventuele
acute zorgpunten/aandachtspunten waren ten aanzien van de effecten van de
Splitsingswet in de arrondissementen Gelderland en Overijssel. Die acute zorgdan wel aandachtspunten waren er op dat moment niet.
Ook de commissie die de Politiewet 2012 evalueert, heeft conform haar opdracht
een deelrapport opgeleverd inzake de Eenheid Oost-Nederland.160 In dit rapport
concludeerde de Evaluatiecommissie Politiewet 2012 dat de regionale eenheid
Oost-Nederland de grootste eenheid is van de nationale politie, zowel gemeten naar
het geografisch gebied als naar het aantal inwoners. De evaluatiecommissie constateerde dat bij de parlementaire behandeling van de Politiewet de vraag aan de orde
was of deze eenheid een zodanig groot gebied omvat dat de werkbaarheid en
effectiviteit van de politie-eenheid Oost-Nederland in het geding zouden kunnen
komen. Daarvan is, aldus de Evaluatiecommissie Politiewet 2012 in haar deelrapport,
niet gebleken.161

6.3

Geografische congruentie

Implementatie
De inwerkingtreding van de Wet HGK betekende dat de organisaties van de eerstelijnsrechtspraak, eerstelijnsparketten en de regionale eenheden van de politie in
nieuwe, geografische congruente regio’s moesten functioneren. Om deze omschakeling van bijvoorbeeld werkprocessen en informatiestromen te bewerkstelligen, zijn er
voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet HGK voorbereidingen getroffen
door de betrokken organisaties. De Minister van Veiligheid en Justitie heeft in deze
fase een faciliterende rol gespeeld voor de onderlinge afstemming.162
Deze voorbereidingen hebben niet kunnen voorkomen dat de eerste periode na de
invoering van de Wet HGK soms problematisch is verlopen. Zo heeft de commissie in
de gerechten vernomen dat er problemen waren in de samenwerking tussen de
gerechten en de parketten. Een enkele keer werd gesproken van ‘chaos’ en
‘puinhopen’ bij het openbaar ministerie, waarbij vaak ook gewezen werd op de
bezuinigingen die het openbaar ministerie in dezelfde periode opgelegd kreeg.
In de gesprekken die de commissie met de hoofdofficieren van justitie gevoerd
heeft, kwam een soortgelijk beeld naar voren, zij het niet voor alle regio’s.

158
159
160
161
162

78

Kamerstukken II 2011/12, 32891, 11.
Kamerstukken II 2015/16, 29279, 313, bijlage 719255 (onopgemaakt).
Kamerstukken II 2015/16, 29628, 580, bijlage 590406 (onopgemaakt).
Kamerstukken II 2015/16, 29628, 580, bijlage 590406 (onopgemaakt), p. 4.
Zie hoofdstuk 2, par. 2.5.

Door de landelijke coördinatie, die vanuit de in juli 2013 opgerichte Taskforce
OM-ZM is uitgegaan, konden vanaf 2014 stappen gezet worden ter verbetering van
de onderlinge samenwerking, zo vernam de commissie van zowel de Rechtspraak als
het openbaar ministerie. In dit verband is veel gewezen op de komst van de
‘Verkeerstorens++’ bij de gerechten c.q. parketten (waarover later meer).
In het onderzoek van Kristen is een beschrijving opgenomen waarin per regio weergegeven wordt hoe de rechtbanken, arrondissementsparketten, driehoeken en politieregio’s georganiseerd zijn sinds de invoering van de Wet HGK en de Politiewet 2012.163
Dit overzicht verschaft een kaart van Nederland als het gaat om de organisatie van de
ketenpartners in de strafrechtketen in de eerste lijn. Uit het overzicht blijkt dat die
organisatie er in elke regio anders uitziet. Zo is het arrondissementsparket soms wel,
maar vaak niet in hetzelfde gebouw gevestigd als de rechtbank. De parketten zijn
geconcentreerd op één locatie; vaak zijn er flexibele werkplekken op de andere
locaties in een regio. Bij sommige gerechten zijn de strafzaken (met uitzondering van
de kanton-strafzaken) ook op één locatie geconcentreerd, maar bij andere gerechten is
dit niet het geval. Er zijn regio’s waar het Kabinet rechter-commissaris (hierna: RC)
geconcentreerd is op één locatie. In één regio is het Kabinet RC op een andere locatie
gevestigd dan het arrondissementsparket en de Verkeerstoren++ van diezelfde regio.
In andere regio’s zijn er meerdere kabinetten RC, verspreid over verschillende
zittingsplaatsen.
Het onderzoek van Kristen bevat ook informatie over het concept van de Verkeers­
torens++ en de inrichting van de Verkeerstoren++ per regio.164 Het idee van de
Verkeerstoren++ gaat uit van een gedeeltelijk gemeenschappelijke administratie van
een parket en gerecht, met behoud van de wettelijke verantwoordelijkheden van
beide organisaties. Het doel ervan is om de logistiek in strafzaken te verbeteren.165
Veel Verkeerstorens++ bestaan uit één team dat gevestigd is op één locatie, centraal
aangestuurd wordt en werkzaamheden verricht voor alle zittingsplaatsen binnen de
regio. In sommige gerechten zijn de processen van het openbaar ministerie en de
Rechtspraak nog redelijk gescheiden, in andere gerechten is dit niet het geval. Er zijn
tempoverschillen in de oprichting van de Verkeerstoren++; de laatste
Verkeerstoren++ is eind 2016 operationeel geworden.
Ervaren veranderingen: algemeen
In de gesprekken werd meermaals benadrukt dat het lastig is te bepalen in hoeverre
bepaalde veranderingen toe te schrijven zijn aan de Wet HGK. Bij herhaling is de
commissie gewezen op andere ontwikkelingen die zich ook rond de invoering van
de Wet HGK afspeelden. Naast de invoering van de Politiewet 2012 is bijvoorbeeld
door gespreksdeelnemers van het openbaar ministerie gewezen op de invoering van
ZSM, de instelling van het Parket Centrale Verwerking OM en het programma
OM2020.166 Ook is er vanuit zowel de Rechtspraak als het openbaar ministerie
gewezen op de invloed van de indertijd opgelegde bezuinigingen.167

163
164
165
166
167

Kristen 2017, par. 4.3.
Kristen 2017, par. 5.5.2.
Kristen 2017, par. 5.5.2.
Kristen 2017, par. 5.4.2.
Zie hiervoor ook Kristen 2017, par. 5.4.2.

79

Zoals in paragraaf 1.3 is verwoord, beschrijft de commissie de in haar ogen relevante
veranderingen, zonder uitspraken te doen over de precieze oorzaak-gevolg
verhouding.
In de enquête gaf ongeveer de helft van de respondenten (zowel binnen de
Rechtspraak als het openbaar ministerie) aan geen verbeteringen te zien in de
samenwerking tussen de Rechtspraak, het openbaar ministerie en de politie.168
De andere helft zag wel een verbetering, of was neutraal. Een grote groep respondenten gaf aan dat de vraag niet op hen van toepassing was (deze groep is buiten
beschouwing gelaten).169 Voornoemd beeld komt in grote lijnen overeen met de
bevindingen van het onderzoek van Kristen. In dit onderzoek wordt, op basis van
de door respondenten ervaren veranderingen in de samenwerking, geconcludeerd
dat er, over het geheel genomen, weinig grote veranderingen worden waar­
genomen.170 Zoals hieronder zal worden toegelicht, ervaren diverse respondenten
van het onderzoek van Kristen op een meer individueel niveau, op een specifiek
thema, wel veranderingen.
Zo wordt in Kristen benoemd dat de Wet HGK, volgens respondenten, er voor heeft
gezorgd dat de belangrijkste partners in de keten, meer dan voorheen, de blik naar
elkaar konden wenden. Hierbij worden zaken genoemd op het terrein van verwarde
personen, strafrecht en zorg; bij uitstek zaken waarin de strafrechtketen een belangrijke rol kan spelen, aldus de respondenten. Ook wordt ondermijning genoemd als
een onderwerp waar, meer dan voorheen, een gecoördineerde samenwerking op
georganiseerd kan worden. Verder noemen veel respondenten in het onderzoek van
Kristen dat de zogenaamde gebiedsofficieren een belangrijke rol vervullen als het
gaat om de afstemming tussen de ketenpartners. Dit zijn officieren van justitie die
werkzaam zijn in een gebied en als taak hebben contacten te onderhouden met de
politie en het openbaar bestuur. Deze gebiedsofficieren zijn vrijgesteld van andere
taken, aldus Kristen.171 In het slothoofdstuk brengt Kristen deze bevindingen in
verband met de geografische congruentie en merkt daarover het volgende op: “Het
is in alle regio’s voor betrokkenen duidelijk met wie zij binnen het eigen werkgebied
moeten samenwerken, met wie afspraken moeten worden gemaakt en met wie
werkprocessen moeten worden afgestemd.”172
De respondenten in het onderzoek van Kristen hebben positieve ervaringen met de
Verkeerstoren++.173 Ook in de gesprekken die de commissie voerde, werden de
goede ervaringen met de Verkeerstoren++ genoemd. Overigens werd hierbij soms
wel vermeld dat men de ontwikkeling van de Verkeerstoren++ los zag van de Wet
HGK. Verder wordt als voordeel genoemd dat er sprake is van één loket: men weet
waar men moet zijn. De Verkeerstoren++ bevordert volgens de respondenten uit het
onderzoek van Kristen bovendien het zaakeigenaarschap (zowel van de officier van

168 Diepenmaat 2017, p. 23.
169 Diepenmaat 2017, p. 23.
170 Kristen 2017, par. 5.4.2: “De invloed en de effecten van de Wet herziening gerechtelijke kaart op de samenwerking
in de strafrechtketen in de eerste lijn zijn beperkt gebleven.”
171 Kristen 2017, par. 5.5.3.
172 Kristen 2017, par. 5.5.5.
173 Kristen 2017, par. 5.5.2.

80

justitie als van de strafrechter): vanuit de Verkeerstoren++ wordt dit gemonitord.
Verder wordt in Kristen als voordeel genoemd dat de Verkeerstoren++ over cijfers
van aangebrachte, aanhangige en op voorraad liggende strafzaken beschikt.
Op basis daarvan kunnen het openbaar ministerie en de rechtbank hun werk­
processen afstemmen en de naleving van het zittingsconvenant monitoren. Dat de
als neutraal ervaren Verkeerstoren++ deze cijfers aanlevert, voorkomt volgens
sommige respondenten een discussie over wat de cijfers zijn. De respondenten van
Kristen noemen ook verbeterpunten. Als verbeterpunt wordt onder andere genoemd
dat er nog geen landelijk actueel overzicht is van voorraden van zaken en beschikbaarheid van zittingscapaciteit. Ook wordt genoemd dat er nog gewerkt moet
worden met zowel twee (verschillende) agenda- als roostersystemen.174
Ervaren veranderingen: openbaar ministerie
Van de zijde van het openbaar ministerie geven de respondenten in het onderzoek
van Kristen aan dat de politie als een zeer belangrijke partner wordt gezien.
Als voordeel van de congruentie tussen het openbaar ministerie en de politie wordt
genoemd dat de hoofdofficier van justitie nu nog maar met één politiechef hoeft af
te stemmen.175 Ook in de gesprekken die de commissie met de hoofdofficieren heeft
gevoerd, kwam dit naar voren. In deze gesprekken werd genoemd dat de eenduidigheid in relaties tussen Rechtspraak, openbaar ministerie en politie, over het geheel
genomen, is verbeterd. Dit komt volgens hen tot uitdrukking in bijvoorbeeld de
samenwerking tussen openbaar ministerie en politie bij grote onderzoeken.
Voor wat betreft de samenwerking tussen het openbaar ministerie en de Rechtspraak
geven de respondenten in het onderzoek van Kristen aan dat de afstemming over
de werkprocessen tussen de verschillende zittingsplaatsen soms moeizaam verloopt.
Het lukt de gerechten bijvoorbeeld niet altijd om eenduidige afspraken te maken
(geldend voor alle zittingsplaatsen van een gerecht) over hoe zaken aangeleverd
moeten worden. Het gaat dan bijvoorbeeld ook over de vraag of 3, 4 of 5 kopieën
aangeleverd moeten worden en of stukken enkelzijdig of juist dubbelzijdig aangeleverd moeten worden.176 De respondenten (afkomstig van het openbaar ministerie)
van het onderzoek van Kristen gaven aan dat de lijnen met de Rechtspraak langer
zijn geworden. “Even snel iets afstemmen is er niet meer bij”, zo lichtte een respondent toe. Vanuit het oogpunt van onafhankelijkheid wordt dit als positief beoordeeld, maar voor de efficiency niet. In twee regio’s zijn het arrondissementsparket en
de rechtbank in hetzelfde pand gehuisvest: in Kristen wordt genoemd dat deze
fysieke concentratie ertoe leidt dat de lijnen tussen het openbaar ministerie en de
Rechtspraak kort kunnen zijn.177
Zowel de respondenten van het onderzoek van Kristen als de hoofdofficieren van
justitie waar de commissie mee heeft gesproken, vragen daarnaast aandacht voor
het vele reizen tussen de verschillende zittingsplaatsen. De perceptie van sommige
medewerkers van het openbaar ministerie is dat de concentratie van strafzaken

174
175
176
177

Kristen 2017, par. 5.5.2.
Kristen 2017, par. 4.5.3.
Kristen 2017, par. 4.5.3.
Kristen 2017, par. 4.8.4.

81

binnen sommige regio’s is achtergebleven. Zij zien het vele reizen tussen de verschillende zittingsplaatsen (mede) als een gevolg daarvan.178 Zowel in het onderzoek van
Kristen als in de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, kwam ter sprake dat
men enkele aanpassingen in de eigen werkwijzen heeft gedaan waardoor het reizen
iets is afgenomen. Zo wordt goed gekeken hoe de roosters anders ingericht kunnen
worden. De keerzijde hiervan is wel dat het principe van ‘zaakeigenaarschap’ (een
vaste officier van justitie voor een zaak) soms doorbroken wordt. Ook geeft men aan
binnen het openbaar ministerie inmiddels te werken met ‘regioteams’ of ‘gebieds­
gebonden teams’, die samenwerken met één rechtbanklocatie. Op deze wijze
hoeven niet alle officieren van justitie overal zittingen te doen. “Mensen hebben dan
weer een soort vaste standplaats, waardoor het aantal reisbewegingen wordt
beperkt. Het gebiedsgebonden werken en de gebiedsofficier nemen de aanvankelijke bezwaren tegen de samenvoeging van parketten voor een groot deel weg”,
aldus een officier van justitie.179
Ten slotte noemden de respondenten (afkomstig van het openbaar ministerie)
van Kristen de naleving van de zittingsconvenanten soms als problematisch.
Een zittingsconvenant is een jaarlijkse afspraak tussen het arrondissementsparket en
de afdeling (of het team) Strafrecht van een rechtbank over het aantal te behandelen
strafzaken en het aantal benodigde zittingen (onder meer van de politierechter en
de meervoudige strafkamer).180 In sommige gebieden worden er meer zaken door
het openbaar ministerie aangebracht dan er door de rechtbank worden afgedaan.
Genoemd werd dat er sprake is van verschillende financiële prikkels: meervoudige
kamerzaken ‘leveren meer op’, met als gevolg dat bij een tekort aan rechters de
politierechter-zaken blijven liggen.181
Ervaren veranderingen: de Rechtspraak
In de gesprekken die de commissie met de gerechtsbestuurders had, werd
meermaals genoemd dat de samenwerking met het openbaar ministerie kort na
inwerkingtreding van de Wet HGK soms moeizaam verliep. Er gingen veel zaken mis,
ook in de praktische afstemming. De gerechtsbestuurders weten dit (naast de soms
eigen organisatieproblemen rondom de fusie) aan de grote reorganisatie en de
bezuinigingen binnen het openbaar ministerie. Tegelijkertijd gaven veel gerechts­
bestuurders aan dat de bestuurlijke contacten met het openbaar ministerie desondanks goed waren of inmiddels aanzienlijk verbeterd zijn. Een veelgehoorde ervaring
is dat er goed en intensief overleg met elkaar gevoerd wordt over de onderlinge
samenwerking. Gerechtsbestuurders gaven soms aan te herkennen dat de hoofd­
officieren van justitie het zaaksverdelingsreglement, voor wat betreft de strafzaken,
graag anders zagen, maar dat ze toch een andere keuze hadden gemaakt.

178
179
180
181

82

Kristen 2017, par. 5.5.3.
Kristen 2017, par. 4.4.2. Zie ook Kristen 2017, par. 5.5.3.
Kristen 2017, par. 4.4.7.
Kristen 2017, par. 5.6.4.

De naleving van de zittingsconvenanten werd door sommige gerechtsbestuurders en
afdelings- en teamvoorzitters als problematisch genoemd. Zo werd bijvoorbeeld
genoemd dat de rechtbanken op basis van het zittingsconvenant in zittingscapaciteit
hadden voorzien, terwijl het openbaar ministerie minder zaken had aanbracht dan
was afgesproken. Dit had als gevolg dat de strafrechters onvoldoende zaken af
konden doen. De omgekeerde situatie kwam ook voor, namelijk dat het openbaar
ministerie in korte tijd meer zaken aanbracht dan was afgesproken. Genoemd werd
ook dat de strafrechters als gevolg van de professionele standaarden minder zaken
konden behandelen. Dit heeft ertoe geleid dat sommige gerechten de zittingsconvenanten niet konden naleven. Verder werd genoemd dat het, ondanks de goede
bestuurlijke relatie, lastig bleek elkaar werkelijk goed te informeren over wat er
speelt. Als voorbeeld werd genoemd dat het openbaar ministerie, zonder aankondiging vooraf, ineens een mega-strafzaak met een bijzonder grote omvang aanbracht,
terwijl daar een zeer geruime opsporingstijd aan vooraf was gegaan.
In de gesprekken met de werkvloer werden soms problemen gemeld die verband
hielden met de afstemming van de werkprocessen en de behandeling van een zaak
op zitting. Zo werd vermeld dat dossiers niet tijdig of incompleet zijn, waardoor
zaken moeten worden aangehouden. Ook zorgen de reisafstanden in sommige
arrondissementen ervoor dat een zaaksofficier niet altijd zelf aanwezig kan zijn op
zitting, waardoor volgens de gespreksdeelnemers de kwaliteit en betrokkenheid bij
de individuele zaak verloren gaat.
Bijzondere aandacht, ten slotte, verdient de tweede lijn. Door de Wet HGK
werden de gerechtshoven Leeuwarden en Arnhem samengevoegd tot één nieuw
gerechts­hof en kwam er één (landelijk) ressortsparket. Hiermee is er voor de tweede
lijn een discongruente situatie ontstaan, in die zin dat één ressortparket (met vier
vestigingen) vier gerechtshoven bedient. De veranderingen die deze situatie voor de
praktijk meebrengt, worden in de gesprekken die de commissie heeft gevoerd niet
per definitie toegeschreven aan de Wet HGK. Met name de ontwikkelingen naar een
landelijke ressortelijke organisatie waren al zichtbaar vóór de invoering van de wet.
Het beeld dat de commissie heeft gekregen met betrekking tot de onderlinge
samenwerking tussen de gerechtshoven en het ressortparket is dat het ressortsparket door de landelijke organisatie aan slagkracht heeft gewonnen.
De gerechtshoven reageren hierop door onderling ook meer samen te werken.
Er worden ook nadelen van de nieuwe schaal van het ressortsparket gezien. Zo is
genoemd dat de reisafstanden voor advocaten-generaal groter zijn geworden
doordat ze landelijk inzetbaar zijn en dat ze minder in staat zijn om het eigen werk te
organiseren. “Het ressortsparket is echt een concern geworden”, aldus een
gespreksdeelnemer.
Ervaren veranderingen: de driehoek
Met betrekking tot de gevolgen van de Wet HGK voor de samenwerking in de
driehoek moet een opmerking vooraf gemaakt worden. Van de zijde van de politie
is, ondanks herhaalde pogingen daartoe, zeer beperkte medewerking verleend aan
het onderzoek van Kristen.182 Dit betekent dat de ervaringen van de politie niet of

182 Zie voor een nadere toelichting Kristen 2017, par. 4.2.4.

83

nauwelijks bij het onderzoek betrokken konden worden. Wat in Kristen over de
politie is opgenomen, is grotendeels gebaseerd op secundaire bronnen: wat andere
ketenpartners over de politie hebben ingebracht. Omdat het om secundaire bronnen
gaat, zal de commissie deze bevindingen niet in haar rapport betrekken.
De ervaringen van de respondenten uit het onderzoek van Kristen zijn wisselend.
De meeste respondenten ervaren weinig tot geen veranderingen. Zij die wel veranderingen ervaren, hebben over het geheel genomen iets meer positieve dan
negatieve ervaringen, waarbij overigens de veranderingen meer toegeschreven
worden aan de Politiewet 2012 dan de Wet HGK.183
De respondenten afkomstig uit het openbaar bestuur waren over het algemeen
positief over de gebiedsofficier. Genoemd werd onder meer dat er, als gevolg van de
werkzaamheden van de gebiedsofficier, meer transparantie is vanuit het openbaar
ministerie in de richting van het lokaal bestuur. Ook spreekt een respondent van meer
wederzijds begrip voor elkaars rol en positie. Als aandachtspunt wordt benoemd het
aantal personele wisselingen in de functie van gebiedsofficier. Een ander aandachtspunt dat genoemd wordt in Kristen is de aansluiting van het openbaar ministerie met
de kleinere gemeenten. De ervaring is hier dat de kleinere gemeenten vergeten
worden als de gebiedsofficier niet betrokken wordt. Als voorbeeld werden de LP- en
FP-zaken genoemd, waarin de burgemeesters van kleinere gemeenten nog wel eens
plotseling geconfronteerd worden met invallen binnen hun gemeente.184 De burgemeesters gaven verder aan dat de Rechtspraak voor hen verder weg ligt: de
contacten vinden plaats met het openbaar ministerie en de politie. Wel gaf een
enkele burgemeester aan te hebben gestreden voor het behoud van de rechtbank
vanwege de historische binding, de lokale binding en werkgelegenheid, zo vermeldt
Kristen.185 Deze burgemeesters gaven aan dat het behoud van de rechtbank in hun
stad door hen zelf als een succesvolle lobby werd gezien.
Ten slotte is, zowel vanuit de geledingen van het openbaar bestuur als het openbaar
ministerie, gewezen op – wat ervaren wordt als – het ontbreken van geografische
congruentie ten aanzien van bijvoorbeeld de veiligheidshuizen, landelijke onderdelen
van het openbaar ministerie en de lokale en provinciale overheden. De congruentie
in de regio-indelingen van het openbaar ministerie, de Rechtspraak en de regionale
eenheden van de politie mogen in die verhouding tot minder bestuurlijke drukte
hebben geleid, op andere onderdelen van de keten is de bestuurlijke drukte er
nog wel.

183 Kristen 2017, par. 5.5.2-5.5.4.
184 Kristen 2017, par. 4.4.6, tevens par. 5.5.2-5.5.4.
185 Kristen 2017, par. 4.5.2.

84

6.4

De discongruentie in Oost-Nederland

Implementatie
De rechtbank Oost-Nederland heeft drie maanden bestaan en is per 1 april 2013
gesplitst in de rechtbanken Gelderland en Overijssel. Voor de praktijk, specifiek het
primaire proces en de bedrijfsvoering, betekende dit dat men zich eerst met veel
inspanning heeft moeten voorbereiden op de komst van de rechtbank OostNederland en vervolgens de interne processen van die rechtbank weer heeft moeten
ontvlechten in het kader van de oprichting van de rechtbanken Gelderland en
Overijssel. Uit de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, is vernomen dat de
ontvlechting behoorlijk wat tijd en kosten met zich heeft gebracht. Ook ondervindt
de praktijk in sommige gevallen nu nog steeds hinder van het feit dat er gedurende
drie maanden een rechtbank Oost-Nederland is geweest, in die zin dat zaken in
verschillende systemen geregistreerd staan. Verder kwam in het gesprek met het
gerechtsbestuur van de rechtbank Overijssel aan de orde dat het parlementaire
debat over de schaalgrootte van de rechtbank Overijssel impact heeft gehad op de
medewerkers van het gerecht. Bij sommige medewerkers waren er, gegeven de
parlementaire discussie over de schaalgrootte van de gerechten, zorgen over de
‘levensvatbaarheid’ van de zelfstandige rechtbank Overijssel.
Per 1 januari 2013 zijn de vier arrondissementsparketten Almelo, Arnhem, Zutphen
en Zwolle samengevoegd tot één arrondissementsparket voor Oost-Nederland.186
Het arrondissementsparket is gevestigd in Arnhem, met werkplekken voor de
officieren van justitie bij de locaties van de rechtbank Overijssel. Als gevolg van de
Splitsingswet bedient het arrondissementsparket Oost-Nederland twee rechtbanken:
Gelderland en Overijssel. In totaal hebben deze twee rechtbanken zeven zittingsplaatsen. Niet in alle zeven locaties worden, blijkens de zaakverdelingsreglementen,
alle soorten strafzaken behandeld; er zijn zittingsplaatsen waar slechts incidenteel
door de politierechter zaken van niet-gedetineerden behandeld worden als er sprake
is van een lokale verbondenheid.
De Verkeerstoren++ is feitelijk gevestigd op twee locaties: Arnhem en Zwolle. Deze
Verkeerstoren++ ontvangt de zaken die door het arrondissementsparket worden
aangeleverd en geleidt de zaken door naar de beide rechtbanken. De controllers
van beide rechtbanken, het arrondissementsparket en de kwartiermaker van de
Verkeerstoren++ stellen elke maand één gezamenlijke managementrapportage op.
Deze rapportage wordt besproken in het afstemmingsoverleg tussen het arrondis­
sementsparket en de beide rechtbanken. Volgens Kristen worden de resultaten
steeds per rechtbank uitgesplitst en met elkaar vergeleken.187
Ervaren veranderingen: algemeen
Om een goed beeld te krijgen van de ervaren veranderingen die verband houden
met de discongruentie, hecht de commissie eraan scherp te krijgen waarin de regio
Oost-Nederland de facto verschilt ten opzichte van de rest van Nederland. In dit
verband signaleert de commissie dat de discongruentie in de regio Oost-Nederland

186 Zie Kristen 2017, par. 4.3.11.
187 Kristen 2017, par. 4.3.11.

85

uitsluitend betrekking heeft op de samenwerking tussen de Rechtspraak en het
openbaar ministerie, niet op de samenwerking tussen het openbaar ministerie en de
politie. De indeling van regionale politie-eenheden is immers gelijk aan de indeling
van de eerstelijnsparketten. Verder is er in Oost-Nederland, net als in de rest van
Nederland, geen sprake van congruentie met de provinciale of gemeentelijke
indeling, net zo min als met de geografische indeling van de veiligheidshuizen.
Ook is er in Nederland geen sprake van een congruente gebiedsindeling als het gaat
om de tweedelijnsrechtspraak en het (landelijk) ressortsparket. Verder signaleert de
commissie, op basis van de beschrijving van Kristen dat er wat betreft de organisatie
van de eerstelijnsrechtspraak, het openbaar ministerie en de politie veel regionale
verschillen zijn, die niets met de (dis)congruentie van de Splitsingswet van doen
hebben. Zo zijn er verschillen in de huisvesting, in de zaaksverdelingsreglementen en
in de organisatie van de Verkeerstoren++. Ook wat betreft de schaalgrootte van de
gerechten zijn er verschillen als het gaat om de zaaksinstroom, de oppervlakte van
het werkgebied en het aantal inwoners dat het gerecht bedient.188 De verschillen in
omvang zijn als gevolg van de Wet HGK weliswaar minder groot geworden, maar er
zijn nog altijd behoorlijke verschillen in omvang.
Uit het eigen onderzoek van de commissie en het onderzoek van Kristen blijkt dat
hetgeen hiervoor is vermeld over de ervaren veranderingen in de ketensamenwerking in grote lijnen ook geldt voor de ervaren veranderingen in Oost-Nederland.
Het algemene beeld dat de Wet HGK over het geheel genomen niet tot grote
veranderingen in de samenwerking heeft geleid, geldt ook voor Oost-Nederland.
En net als voor de rest van Nederland geldt ook voor Oost-Nederland dat er
niettemin op diverse onderwerpen en vanuit diverse organisaties wel veranderingen
genoemd worden. Deze ervaren veranderingen zijn gevarieerd. Ook hiervoor geldt:
er zijn geen grote verschillen tussen Oost-Nederland en de rest van Nederland.
Op één punt zijn er wel verschillen: als er knelpunten en problemen worden ervaren,
lijken deze in Oost-Nederland soms complexer en indringender dan in de andere
delen van het land.189 Hieronder volgt een nadere toelichting.
Ervaren verandering: het openbaar ministerie
Uit de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, blijkt dat het contact tussen de
hoofdofficier van justitie en de politiechef intensiever en frequenter is dan het
contact met de gerechtsbesturen. Aangegeven werd dat het voor de operatie van
belang is dat de hoofdofficier van justitie in Oost-Nederland (bijvoorbeeld als
het gaat om activiteiten en prioriteiten in de driehoek) niet met twee politiechefs
hoeft af te stemmen. Ook in het onderzoek van Kristen werd dit genoemd.190 Deze
bevinding sluit aan bij de veronderstelling van het kabinet dat de congruentie tussen
het openbaar ministerie en de politie voor de samenwerking, specifiek voor het
maken van ketenafspraken, meer voordelen biedt dan de congruentie tussen het
openbaar ministerie en de Rechtspraak.

188 Factsheet WODC 2017-4.
189 Kristen 2017, par. 5.5.5. Volgens Kristen belemmert de discongruentie de samenwerking in de strafrechtketen in
de ‘operationele voorwaarden’. Als praktische belemmeringen worden het maken van werkafspraken met twee
gerechten genoemd en het vele reizen.
190 Kristen 2017, par. 4.7.2.

86

Verder blijkt uit de gesprekken die de commissie heeft gevoerd en uit het onderzoek
van Kristen dat het voor het openbaar ministerie merkbaar is dat het parket OostNederland te maken heeft met twee rechtbanken. Genoemd wordt dat er soms
hardnekkige verschillen zijn in cultuur en tussen de werkprocessen van beide rechtbanken. Vergeleken met de periode vlak na de invoering van de Wet HGK
c.q. Splitsingswet is wel wat verbeterd, in die zin dat er al meer sprake is van uniformiteit in de werkprocessen. De commissie merkt op dat dit punt niet iets ‘unieks’ is
aan Oost-Nederland: ook in andere regio’s ervaren officieren van justitie verschillen
tussen de werkprocessen van zittingsplaatsen.
Verder worden de reisafstanden in de regio Oost-Nederland als groot ervaren. Dit
blijkt uit het onderzoek van Kristen en uit de gesprekken die de commissie heeft
gevoerd (zie ook paragraaf 3.7). Vanuit het openbaar ministerie wordt gesproken
over de grote logistieke uitdaging zoveel mogelijk zaken van een officier van justitie
op dezelfde zitting te plannen, waardoor er efficiënter gewerkt kan worden binnen
het openbaar ministerie en tegelijkertijd ook een efficiëntere benutting van de
beschikbare zittingscapaciteit kan worden bewerkstelligd. Aangegeven wordt dat
men vanuit het openbaar mini­sterie hier steeds beter in slaagt; niettemin is in de
praktijk vaak nog het nodige te verbeteren en wordt er – zeker wat het reizen betreft –
soms veel van de officieren van justitie gevraagd. Hoewel ook dit niet iets is wat
exclusief aan Oost-Nederland verbonden is (er zijn meer grote arrondissementen in
Nederland) lijkt het knelpunt, gegeven de reacties van de respondenten in het
onderzoek van Kristen, in de regio Oost-Nederland indringender dan in de andere
delen van het land.
Ook heeft de commissie van het openbaar ministerie vernomen dat de afstemming
over bijvoorbeeld het zittingsconvenant of de aansluiting op elkaars werkprocessen
in Oost-Nederland vermoedelijk (iets) complexer is dan in andere delen van het land.
De afstemming kost, zo is de inschatting, meer inspanning en tijd, want er zijn meer
mensen bij betrokken. Aangegeven werd dat er op bestuurlijk niveau met de politie
ketenafspraken gemaakt worden over de hoogte van de zaaksinstroom bij het
arrondissementsparket, om te voorkomen dat de realisatie van de zittingsconvenanten met de rechtbanken Gelderland en Overijssel te zeer uiteen zou lopen.
In gesprekken met het openbaar ministerie heeft de commissie vernomen dat er
behoefte is aan rust in de organisatie. Aangegeven wordt dat men sinds 2011 bezig
is met de eenwording van het arrondissementsparket Oost-Nederland. Dit wordt als
een turbulent proces ervaren, dat voor een deel nog steeds gaande is. Een andere
(kleinere) indeling in Oost-Nederland zou opnieuw turbulentie, en qua ontwikkeling
een stap terug, betekenen.
Ten slotte: van de zijde van het openbaar ministerie wordt (gegeven de zorg van het
kabinet over de kwetsbaarheid van een zelfstandige rechtbank Overijssel tijdens het
parlementaire debat) desgevraagd aangegeven dat het lastig is een oordeel te
vellen over de mate van kwaliteitsontwikkeling bij de rechtbanken in Oost-Nederland
als gevolg van de Wet HGK. Wel wordt gewezen op de tot dusverre nog maar
geringe uitwisseling van rechters tussen locaties van de rechtbank Overijssel.
Hierdoor is er feitelijk nauwelijks sprake van schaalvoordelen, zo is de ervaring vanuit
87

het openbaar ministerie. Gegeven de toenemende deskundigheidsvraag ziet het
openbaar ministerie dit als een punt van zorg.
Ervaren veranderingen: de Rechtspraak
De commissie constateert op basis van de gevoerde gesprekken dat de discon­
gruentie tussen enerzijds de rechtbanken Gelderland en Overijssel en anderzijds het
arrondissementsparket in Oost-Nederland merkbare gevolgen heeft voor de
gerechten. Zo werd in de gesprekken aangegeven dat er doorgaans met meer
mensen moet worden overlegd en afgestemd, zowel op bestuurlijk als op operationeel niveau. Bijvoorbeeld: het overleg over de zittingsconvenanten en de afstemming van werkprocessen tussen de rechtbanken en het arrondissementsparket in
Oost-Nederland is vermoedelijk complexer dan in andere delen van het land.
Voordat afgestemd kan worden met het openbaar ministerie, vindt er in dergelijke
situaties vaak eerst afstemming tussen de rechtbanken plaats. Vervolgens hebben
beide rechtbanken (afzonderlijk) overleg met het openbaar ministerie. In algemene
zin is door een gespreksdeelnemer opgemerkt dat er verbeteringen in de ketensamenwerking te zien zijn, maar dat men waarschijnlijk verder zou zijn geweest als er
niet steeds met twee rechtbanken afgestemd zou moeten worden. Van de zijde van
de gerechtsbestuurders werd aangegeven dat er, vergeleken met de situatie van
enkele jaren geleden, belangrijke stappen in de goede richting zijn gezet. In het
gesprek dat de commissie voerde met het gerechtsbestuur van de rechtbank
Overijssel werd aangegeven dat de rechtbank probeert toe te werken naar één
locatie-overstijgend zittingsrooster. Zo vernam de commissie dat men voor het
rechtsgebied strafrecht sinds kort één rooster kent voor beide locaties. Ook vanuit
de Rechtspraak is, ten slotte, aan de commissie meegegeven dat er een sterke
behoefte is aan rust in de organisatie.
Van de zijde van de Rechtspraak, op het operationele niveau, zijn er in de
gesprekken met de commissie enkele aandachtspunten genoemd die betrekking
hebben op het openbaar ministerie. Genoemd is de ervaring dat officieren van
justitie in sommige gevallen de lokale omstandigheden van een bepaald gebied
onvoldoende kennen, omdat zij een groot verzorgingsgebied bedienen. Ook is de
zorg gehoord dat de lokale samenwerking tussen de rechtbank en het arrondissementsparket onder druk staat door de schaalgrootte van het parket Oost-Nederland:
“Vroeger waren de lijntjes met het OM korter”.
Ervaren veranderingen: de driehoek
In het onderzoek van Kristen wordt geconcludeerd dat de gevolgen van de Wet HGK
en de Splitsingswet beperkt zijn gebleven als het gaat om de samenwerking in de
driehoek. Als er veranderingen zijn, worden die door de respondenten niet toegeschreven aan de Wet HGK of de Splitsingswet, maar aan de Politiewet 2012.
Voor Oost-Nederland is dit niet anders. Wel vermeldt een aantal respondenten
(afkomstig uit het openbaar bestuur) in het onderzoek van Kristen dat zij de regio
Oost-Nederland te groot vindt. Een toelichting ontbreekt op dit punt. Niet duidelijk
is waar het knelpunt, wat de schaalgrootte betreft, nu precies in gelegen is.
Mogelijk gaan de problemen over de aandachtspunten die in het deelrapport van de
Evaluatiecommissie Politiewet 2012 werden genoemd. Deze commissie benoemt als
aandachtspunten dat de omvang van het bestuurscollege, destijds bestaande uit
79 burgemeesters, vrij groot is voor overleg. Hiervoor zijn, aldus de Evaluatie­
88

commissie Politiewet 2012, tussenoplossingen bedacht en noodverbanden
aangelegd, die soms nog wortelen in de oude organisatiestructuur. De Evaluatie­
commissie Politiewet 2012 concludeert hierover dat de werkbaarheid en wenselijkheid daarvan zich nog moeten bewijzen.191

6.5

Conclusie

De commissie concludeert dat er, over het geheel genomen, weinig grote veranderingen worden waargenomen in de samenwerking in de strafrechtketen. Als er
veranderingen worden waargenomen, zijn ze divers. Een deel ervaart verbeteringen,
precies op het punt zoals het kabinet het bedacht had: het samenvallen van de
geografische regio-indeling zorgt voor minder bestuurlijke drukte en minder mensen
om mee af te stemmen. Een deel ervaart dat de eenduidigheid in relaties tussen
Rechtspraak, openbaar ministerie en politie is verbeterd. Dit komt volgens hen tot
uitdrukking in bijvoorbeeld de samenwerking tussen openbaar ministerie en politie
bij grote onderzoeken. Het openbaar bestuur ervaart vooral voordelen door de uitrol
van de gebiedsofficieren door het openbaar ministerie. Dit heeft een positieve
invloed op de samenwerking in de driehoek, die overigens nauwelijks is veranderd
als gevolg van de Wet HGK. Tegelijkertijd constateert de commissie dat er veel
voorbeelden te noemen zijn waaruit blijkt dat er in de samenwerking in de strafrechtketen nog het nodige te verbeteren valt. Hierbij denkt de commissie aan de vaststelling van de zaakverdelingsreglementen, de zittingsconvenanten, de verschillende
werkwijzen tussen zittingsplaatsen en de afstemming over de locatie van bijvoorbeeld de concentratie van het Kabinet RC.
Met betrekking tot de discongruentie tussen enerzijds de rechtbanken Gelderland
en Overijssel en anderzijds het arrondissementsparket en de regionale politie-eenheid Oost-Nederland, zijn knelpunten gehoord die ook in andere arrondissementen
spelen. Het gaat onder meer om de grote reisafstanden die afgelegd moeten
worden, de verschillende werkwijzen van de locaties van de rechtbanken en de
moeilijkheden rondom de werving van gekwalificeerde mensen. Deze knelpunten
lijken (in ieder geval deels) in Oost-Nederland als gevolg van de discongruentie
complexer en indringender te zijn. Een aandachtspunt is ook de geringe uitwisseling
van rechters tussen de zittingsplaatsen van de rechtbank Overijssel.
Zowel vanuit de rechtbanken, het openbaar ministerie als de politie is vernomen dat
de praktijk behoefte heeft aan rust. De reorganisaties hebben de afgelopen jaren
veel inspanningen gevraagd van mens en organisatie. De samenwerking in de
strafrechtketen is er niet bij gebaat als er opnieuw gereorganiseerd gaat worden.
Er zal moeten worden bezien of de discongruentie in Oost-Nederland ook voor de
langere termijn een duurzame constructie is.

191 Kamerstukken II 2015/16, 29628, 580, bijlage 590406 (onopgemaakt), p. 4 (deelrapport Evaluatiecommissie
Politiewet 2012).

89

90

7
Overkoepelende
vraagstukken

91

7.1

Inleiding

In de voorgaande hoofdstukken heeft de commissie verslag gedaan van haar voornaamste bevindingen ten aanzien van de vier deelthema’s van de Wet HGK.
De commissie realiseert zich dat de evaluatie van de Wet HGK een momentopname
(een ‘foto’) is. De werking van de Wet HGK is vier tot vijf jaar na inwerkingtreding
van de wet tegen het licht gehouden. In de gesprekken hebben velen de commissie
meegegeven dat dit te vroeg is om de werking van de wet goed te kunnen beoordelen. Dat is een begrijpelijk signaal. De processen die de Wet HGK in gang heeft
gezet, zijn voorlopig nog volop gaande (een ‘film’). Uit de bevindingen op de
deelthema’s destilleert de commissie in dit hoofdstuk een aantal overkoepelende
vraagstukken, die naar het oordeel van de commissie nadrukkelijk aandacht
behoeven. Deze vraagstukken worden in dit hoofdstuk nader toegelicht. Dit doet de
commissie vanuit het perspectief van de dienende functie van de Wet RO en de Wet
HGK. De Wet RO beoogt de burgers en de samenleving optimaal te dienen, door
middel van een rechterlijke organisatie die kwalitatief hoogstaande rechtshandhaving
en geschiloplossing mogelijk maakt. De Wet HGK heeft, als aanvulling op de Wet
RO, dezelfde aan de burgers en de maatschappij dienende functie: zij beoogt de
randvoorwaarden te creëren om de kwaliteit van de rechtspraak ook voor de
toekomst te waarborgen.

7.2

Bestuurlijke samenwerking

Het eerste vraagstuk heeft betrekking op de bestuurlijke samenwerking. Hiermee
doelt de commissie op de samenwerking op bestuurlijk niveau in de verhouding
tussen gerechtsbesturen, Raad voor de rechtspraak en het ministerie van Justitie en
Veiligheid. Daarnaast doelt de commissie ook op de verhouding tussen de gerechtsbesturen en het openbaar ministerie en op de gerechtsbesturen onderling. De Wet
HGK beoogt de bestuurlijke slagkracht te versterken. Voor de verdere vormgeving
van dit doel en de andere doelen die de Wet HGK voor ogen had, is de bestuurlijke
samenwerking in de rechterlijke organisatie van groot belang.
Gerechtsbesturen – Raad voor de rechtspraak – ministerie van Justitie en
Veiligheid
In de verhouding tussen gerechtsbesturen, Raad voor de rechtspraak en het
­ministerie van Justitie en Veiligheid is sprake van een samenspel van taken,
­bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Dat was zo in het oude systeem
(de pre-HGK periode); in het nieuwe systeem (na de inwerkingtreding van de Wet
HGK) is dat ook het geval. Een aantal aan de Wet HGK gerelateerde bevoegdheden
moet worden uitgeoefend binnen de context van gedeelde verantwoordelijkheden
(verantwoordelijkheden die aan meer dan één orgaan of bestuurder zijn toebedeeld).
Daarnaast is er bij het instrument zaaksverdelingsreglement sprake van getrapt
toezicht, waarbij de primaire verantwoordelijkheid voor het zaaksverdelingsreglement bij de gerechtsbesturen is gelegd, maar aan de Raad voor de rechtspraak en
het ministerie van Justitie en Veiligheid een eigen toezichthoudende verantwoordelijkheid is toebedeeld. Ten slotte geldt ook voor andere instrumenten, bijvoorbeeld
voor de aanwijzing van zittingsplaatsen, dat de Wet HGK afstemming op bestuurlijk
niveau vereist.
92

In hoofdstuk 3 constateerde de commissie al dat er in de verhouding gerechts­
besturen, Raad voor de rechtspraak en het ministerie van Justitie en Veiligheid nog
het nodige te verbeteren valt. Het is onder meer onduidelijk wat er met signalen uit
het werkveld over mogelijk hogere verstekpercentages gebeurt, aanpassingen in
zaakverdelingsreglementen – ook die vanuit kwaliteitsoverwegingen – komen niet
van de grond, de inzetbaarheid van rechters op de verschillende zittingsplaatsen
verloopt vaak nog moeizaam en hoofdofficieren van justitie ervaren geen invloed op
de vaststelling van zaaksverdelingsreglementen. Er vindt – meer in het algemeen
– geen stelselmatige dialoog plaats over bijvoorbeeld de vraag of het stelsel van
32 zittingsplaatsen voldoet en passend is. In een stelsel waarin de bevoegdheden en
verantwoordelijkheden gedeeld zijn, is het noodzakelijk dat samengewerkt wordt op
grond van een gemeenschappelijke set van waarden die in woord en daad worden
uitgedragen. De commissie constateert dat de ruimte voor verbetering niet zit in de
instrumenten als zodanig, wel in de wijze waarop ze in de bestuurlijke samenwerking
gebruikt worden. Een uitzondering hierop zijn de instrumenten van de artikelen 46a
en 62a RO: deze instrumenten worden nu niet of nauwelijks gebruikt, terwijl er in de
(strafrecht)praktijk wel problemen zijn die verband houden met een beperkte
zittingscapaciteit. De precieze aard van deze problemen en de mogelijke oplossingen behoeven aandacht, ook van het ministerie van Justitie en Veiligheid.
Gerechten – openbaar ministerie
In lijn met het voorgaande is het noodzakelijk de verbinding tussen de gerechtsbestuurders en de hoofdofficieren van justitie te versterken. In de hoofdstukken 3 en 6
kwamen verschillende voorbeelden aan bod waaruit blijkt dat de samenwerking in
deze bestuurlijke verhouding nog niet altijd optimaal verloopt. Hierbij denkt de
commissie – naast het bovengenoemde punt van de vaststelling van de zaaksverdelingsreglementen – bijvoorbeeld aan de naleving van zittingsconvenanten, het tijdig
informeren over grote, lopende onderzoeken, de verschillende werkwijzen van
zittingsplaatsen en de afstemming over de locatie van bijvoorbeeld de concentratie
van het Kabinet RC. Respect voor ieders eigen bevoegdheidsdomein in de rechts­
pleging kan geen beletsel zijn voor verbetering van bestuurlijke samenwerking ten
behoeve van optimale vervulling van gedeelde verantwoordelijkheden. Kristen wijst
op het, overigens al geruime tijd bekende, knelpunt dat samenhangt met de
verschillende financieringsstructuren. De soms haaks op elkaar staande prikkels die
uitgaan van deze structuren helpen niet om de samenwerking te verbeteren.
Maar ongeacht het bestaan van dit knelpunt is er, zoals blijkt uit de genoemde
voorbeelden, een noodzaak tot verbetering van de bestuurlijke samenwerking tussen
de gerechten en het openbaar ministerie.
Gerechtsbesturen onderling
De commissie constateert grote tempoverschillen in fusieprocessen, zo bleek in
hoofdstuk 3. Cultuurverschillen tussen de locaties zijn geen allesbepalende, onoverkomelijke drempels, zo is daarbij ook gebleken. Er zijn fusiegerechten met grote
regionale cultuurverschillen, die beduidend verder in het fusieproces zijn dan andere
fusiegerechten. Bestuurlijke interventies gericht op het omgaan met cultuurverschillen doen ertoe. Naar het oordeel van de commissie is het wenselijk dat de
gerechtsbesturen, vanuit de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor de
Rechtspraak, meer gaan samenwerken om het transitieproces, dat de Wet HGK
teweegbrengt, te begeleiden. Zij zouden, meer dan nu het geval is, ervaringen
93

moeten delen over hoe zij omgaan met cultuurverschillen. Zij zouden hierbij niet
alleen oog moeten hebben voor de verschillende werkprocessen en de noodzaak
die werkprocessen meer te harmoniseren, maar ook voor de daaronder liggende
waarden en overtuigingen.192
Eenzelfde constatering valt te maken over de grote fysieke afstanden tussen de
zittingsplaatsen: ook als het gaat om de wijze waarop binnen de gerechten
omgegaan wordt met grote fysieke afstand tussen de gerechten zijn er verschillen.
Er zijn voorbeelden van gerechten met grote fysieke afstanden tussen de zittingsplaatsen, waar de ervaren problemen minder groot zijn dan in andere gerechten met
kleinere fysieke afstanden tussen de zittingsplaatsen. De visie en het handelen van
gerechtsbestuurders over hoe om te gaan met de (grote) afstanden tussen de
zittingsplaatsen maken verschil. Het delen van ervaringen is ook hier gewenst.
In hoofdstuk 4 bleek dat de wijze waarop de gerechten met de externe oriëntatie
omgaan zeer wisselend is en dat sommige gerechten ook op dit onderwerp verder
zijn dan andere. Naar het oordeel van de commissie behoeft vooral het maken van
de interne vertaalslag van de extern opgehaalde informatie naar de visie en de
werkprocessen aandacht. Ook de dialoog (intern en extern) over deze vertaalslag
behoeft, naar het oordeel van de commissie, nadere aandacht. De (enkele) hoeveelheid extern georiënteerde activiteiten is naar het oordeel van de commissie minder
relevant. Ook hier zouden de gerechtsbestuurders, vanuit de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de Rechtspraak, meer van elkaar kunnen leren.

7.3

Operationele samenwerking

Logischerwijze is er binnen de gerechten de afgelopen jaren veel aandacht geweest
voor de structuur van de organisatie. De commissie heeft in de gesprekken binnen
de gerechten vaak gehoord dat de organisatiestructuur een blokkade vormt voor het
doorvoeren van de binnen het gerecht gewenste veranderingen. Oplossingen
werden en worden dan vervolgens vaak in structuurwijzigingen gezocht. Dit geluid
vernam de commissie in veel gerechten met verschillende organisatiestructuren.
Als de lappendeken aan organisatievormen en het wisselende beeld aan ervaringen
(zie hoofdstuk 4) iets leert, dan is het dat de structuur uiteindelijk niet bepalend is.
Een andere structuur leidt op zichzelf niet tot gedrags- of attitudeverandering;
daarvoor zijn andere interventies nodig. En gedrags- of attitudeverandering is nodig
voor zover verbinding tussen mensen niet vanzelf ontstaat en dit met het oog op de
kwaliteitswaarborging wel gewenst of zelfs noodzakelijk is. Bestuurlijke interventies
zijn hier gewenst, bijvoorbeeld de al eerder genoemde interventies gericht op het
omgaan met cultuurverschillen. Hierbij geeft de commissie, op basis van de in de
gesprekken gehoorde ervaringen, mee dat het concentreren van de kantoorfunctie

192 Inzichten uit literatuur over cultuurverschillen zijn hierbij zeer nuttig. Zo onderscheidt Schein drie niveaus van cultuur
in een organisatie: 1. de zogenaamde ‘artefacten’ (zichtbare organisatiestructuren en werkprocessen), 2. de onder
deze zichtbare structuren liggende waarden en overtuigingen (visie, strategie, doelstellingen) en 3. de daar weer aan
ten grondslag liggende (onbewust) als vanzelfsprekend aangenomen veronderstellingen, gevoelens en gedachten.
Volgens Schein is het bij, als belemmerend ervaren, cultuurverschillen verstandig om de aandacht op alle drie de
niveaus te richten. Schein 2006.

94

op één locatie een goed (maar niet het enige) startpunt is voor het versterken van de
verbinding tussen mensen.

7.4

Middenmanagement

De commissie constateert dat het bij veel gerechten problematisch is goede
afdelings- en teamvoorzitters te vinden en te houden. In de gesprekken met de
commissie werden als mogelijke oorzaken genoemd het gebrek aan ondersteuning,
een te grote span of control van teams en de beloningsstructuur.193 Hierbij speelt ook
mee dat de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen enerzijds het
gerechtsbestuur en anderzijds de afdelings- of teamvoorzitters niet altijd helder zijn.
Hetzelfde geldt voor de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de
afdelings- en teamvoorzitters. En als de verantwoordelijkheden op papier helder zijn,
blijkt, zoals vermeld, in de praktijk niet iedereen rolvast te zijn. Deze bevindingen
komen overeen met bevindingen uit eerder onderzoek. Zo constateerde de
commissie-Cohen dat de taakopvattingen van enerzijds de afdelings- en team­
voorzitters en anderzijds de gerechtsbestuurders in sommige gerechten nog onvoldoende helder zijn. Dit doet afbreuk aan de doorzettingsmacht, het werkplezier en
de veerkracht van de afdelings- en teamvoorzitters.194 Voor het functioneren van het
bestuursmodel, zoals de Wet HGK het heeft beoogd, is het functioneren van het
middenmanagement een essentiële randvoorwaarde. In lijn met de eerdere aanbevelingen van de commissie-Cohen dienen er, naar het oordeel van de commissie, nu
echt stappen te worden gezet om beter te waarborgen dat functies in het middenmanagement voldoende aantrekkelijk zijn, met voldoende continuïteit worden
vervuld en – vooral – voldoende verbindend karakter hebben, als ‘spin in het web’
van de organisatie.

7.5

Landelijke overleggen

In hoofdstuk 4 kwam de door de gespreksdeelnemers ervaren impact van de Wet
HGK op de landelijke overleggen ter sprake. De ervaringen zijn, kort gezegd, dat de
landelijke overlegstructuur ingewikkelder en minder productief is geworden.
De besluitvorming wordt door velen werkzaam in de Rechtspraak als stroperig en
onoverzichtelijk ervaren. Het overzicht van wat waar besproken en – formeel of
informeel – besloten wordt, ontbreekt bij velen. Daarnaast is het aantal landelijke
overlegorganen na de invoering van de Wet HGK toegenomen. De slagkracht van de
landelijke overleggen behoeft versterking. Een vermindering van het aantal over­
legorganen binnen de Rechtspraak zou, naar het oordeel van de commissie, serieus
in overweging moeten worden genomen. Ook dient de inrichting en positionering
van de medezeggenschap te worden bezien (zie paragraaf 4.3).

193 Zie ook commissie-Cohen 2014, p. 92-96; Frissen 2014, p. 93-94.
194 Commissie-Cohen 2014, p. 94. Ook in het rapport van Frissen e.a. wordt geadviseerd het middenmanagement te
versterken. Frissen e.a. constateert dat het gezag van het middenmanagement cruciaal is. Hiervoor is het nodig dat
middenmanagers autonome bevoegdheden en budgettaire ruimte hebben. Frissen 2014, p. 93-94.

95

7.6

Locatiebeleid

Gegeven het belang van het onderwerp ‘locatiebeleid’ is een constructieve dialoog
noodzakelijk over de vraag wat de gewenste spreiding van rechtspraak binnen
Nederland is. De wijze waarop dit georganiseerd kan worden, is een eveneens
belangrijk onderwerp en dient nader te worden onderzocht. Een gezamenlijke
belangenverkenning – met inachtneming van de eigen (staatsrechtelijke) bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden – is daarbij een voor de hand liggend
startpunt. Deze verkenning zou moeten resulteren in een (voor de betrokkenen)
transparante vaststelling van belangen die in komende jaren wel meegenomen
kunnen worden in beslissingen over de spreiding van rechtspraak en belangen
waarbij dat niet het geval is. Politiek gezien zou de ruimte geboden moeten worden
voor keuzes die noodzakelijk zijn met het oog op het waarborgen van de kwaliteit
van rechtspraak. Naar het oordeel van de commissie kan, zowel bij het maken van
keuzes (waaronder die in fusieprocessen) als in het omgaan met de gevolgen van
keuzes, een duidelijkere scheiding gemaakt worden tussen de vraag waar kantoor­
locaties nodig zijn en waar zittingsplaatsen nodig zijn. Signalen over verhoogde
verstekpercentages als gevolg van de sluiting van kantonlocaties zouden serieus en
diepgaand onderzocht moeten worden. Bij duidelijke aanwijzingen dat op bepaalde
typen zittingen minder mensen verschijnen, zou met het treffen van (eventueel
tijdelijke) voorzieningen voor rechtspraak dichter bij de burger niet moeten worden
gewacht op de uitkomsten van dergelijk onderzoek.
Ten slotte sprak de commissie met mensen die, op basis van vermeende uitspraken
van bestuurders, de verwachting hebben dat er niets zal veranderen. Ook sprak de
commissie met mensen werkzaam in de gerechten die menen ‘recht’ te hebben op
volledig gelijke zittingsplaatsen binnen een gerecht. Vanuit het perspectief van de
– aan de samenleving – dienstbare functie van de Wet RO en de Wet HGK behoeven
deze verwachtingen, naar het oordeel van de commissie, bijstelling.

7.7

Regie in de strafrechtketen

De congruentie heeft op een aantal terreinen geleid tot minder bestuurlijke drukte,
zo bleek in hoofdstuk 6. Maar voor de verbetering van de samenwerking in de
strafrechtketen is meer nodig. In het onderzoek van Kristen bleek dat zowel het
openbaar ministerie, als de Rechtspraak, als het openbaar bestuur zichzelf de
regierol toe-eigent in de strafrechtketen. Dit getuigt van een sterke betrokkenheid
van de organisaties bij de maatschappelijke vraagstukken waar de strafrechtketen
voor staat. Wel is het van belang dat de organisaties in de keten ook tot een
­gezamenlijk gedeeld doel komen, en in het verlengde daarvan, een gezamenlijke
agenda om dat doel te bereiken. De vraag is of dat op dit moment voldoende het
geval is. Het onlangs opgerichte bestuurlijke ketenberaad tracht gezamenlijk (en
onder leiding van een onafhankelijke voorzitter) met vertegenwoordigers van de
Rechtspraak, het openbaar ministerie, de politie en het ministerie van Justitie en

96

Veiligheid de maatschappelijke opgave helder te krijgen en de ambities van de
strafrechtketen te formuleren. Het verdient aanbeveling deze ontwikkelingen door
te zetten, uiteraard met behoud van de afzonderlijke verantwoordelijkheden van de
ketenpartners.

7.8

Afsluitend

De Wet HGK is een structuurwijziging geweest. Structuren hebben, logischerwijze,
in de wet en de evaluatie veel aandacht gekregen. Maar om op een aantal onderwerpen verdere stappen te kunnen zetten, is nadrukkelijk meer nodig dan een
structuurwijziging. De bovengenoemde vraagstukken vormen een aanzet daartoe.

97

98

8
Conclusies en
aanbevelingen

99

8.1

Inleiding

Dit hoofdstuk bevat de conclusies en aanbevelingen. Na een algemene conclusie
(paragraaf 8.2), volgen in paragraaf 8.3 de conclusies op de deelthema’s van de
hoofdstukken 3 tot en met 6. In hoofdstuk 7 zijn overkoepelende vraagstukken
genoemd die naar het oordeel van de commissie nadrukkelijk aandacht behoeven.
Deze vraagstukken vormen, samen met de conclusies uit de hoofdstukken 3 tot en
met 6, de opmaat voor de aanbevelingen, die in paragraaf 8.4 worden weergegeven.
Het hoofdstuk sluit af in paragraaf 8.5.

8.2

Algemene conclusie

De commissie concludeert dat de doelen van de Wet HGK (nog) maar beperkt
gerealiseerd zijn. De impact van de Wet HGK op de rechterlijke organisatie is groot,
vooral waar gefuseerd moest worden. Er is meer tijd nodig om de processen die de
Wet HGK in gang heeft gezet te voltooien. Er is dus ook meer tijd nodig om de
doelen van de Wet HGK te realiseren. Ruimte voor verbetering zit naar het oordeel
van de commissie vooral in de wijze waarop de aan de Wet HGK gerelateerde taken
en bevoegdheden in de bestuurlijke en operationele samenwerking worden uitgeoefend. Aanpassingen van de Wet HGK – en de instrumenten die deze wet biedt – zijn
daartoe naar het oordeel van de commissie niet vereist.195
De Wet HGK beoogt randvoorwaarden te creëren om de kwaliteit van de rechtspraak ook voor de toekomst te waarborgen. Meer in het bijzonder beoogt de Wet
HGK bij te dragen aan de kwaliteit van het primaire proces (specialistische kennis en
deskundigheid), de kwaliteit van het bestuur, de kwaliteit van de bedrijfsvoering en
de samenwerking in de strafrechtketen. Deze doelen zijn, met uitzondering van de
doelstelling die gaat over de kwaliteit van de bedrijfsvoering, bij de totstandkoming
van de Wet HGK ieder voor zich helder omschreven. Veel mensen die werkzaam zijn
in de rechterlijke organisatie hebben de Wet HGK echter gepercipieerd als een
bezuinigingsmaatregel en een bedrijfsvoeringsoperatie. De werkelijke doelen van de
Wet HGK (met uitzondering van het doel dat betrekking heeft op de bedrijfsvoering)
zijn bij deze mensen onvoldoende over het voetlicht gekomen. Dit heeft het proces
naar de verwezenlijking van de doelen vermoedelijk bemoeilijkt.

8.3

Conclusies op deelthema’s

Wat het eerste doel betreft (het bevorderen van specialistische kennis en deskundigheid), constateert de commissie dat er op onderdelen voorzichtige eerste tekenen
zijn dat er door de schaalvergroting meer mogelijkheden zijn ontstaan voor het
verder kunnen ontwikkelen van deskundigheid en specialisatie. Binnen het openbaar
ministerie gaat het om LP- en FP-zaken en enkele andere typen van zaken op het
niveau van arrondissementsparketten. Binnen de Rechtspraak gaat het met name om
het bestuursrecht.

195 Een uitzondering hierop zijn wellicht de artikelen 46a en 62a RO. Zie hiervoor de paragrafen 3.5 en 7.2.

100

De commissie constateert dat de zaaksverdelingsinstrumenten en het stelsel van
aanwijzing of opheffing van zittingsplaatsen, door de wijze waarop ze tot dusverre
gebruikt worden, nog niet bijdragen aan het waarborgen van de mogelijkheden
deskundigheid en specialisatie verder te ontwikkelen. Zo komen aanpassingen in
zaakverdelingsreglementen – ook die vanuit kwaliteitsoverwegingen – soms niet van
de grond. Ook ervaren hoofdofficieren van justitie geen invloed op de vaststelling
van zaaksverdelingsreglementen. Er vindt – meer in het algemeen – geen stelsel­
matige dialoog plaats over bijvoorbeeld de vraag of het stelsel van 32 zittingsplaatsen voldoet en passend is.
In de parlementaire behandeling van de Wet HGK werd verondersteld dat de
toegankelijkheid in het nieuwe stelsel gewaarborgd zou zijn. De commissie constateert echter dat er in de verhoudingen tussen de gerechtsbesturen, de Raad voor
de rechtspraak en het ministerie van Justitie en Veiligheid signalen gemist (of onvoldoende gedeeld) worden, die betrekking hebben op de spreiding van de rechtspraak binnen Nederland. Het gaat hier onder andere over (gepercipieerde) hogere
verstekpercentages in gebieden waar kantonlocaties opgeheven zijn. Over de
gevolgen van het opheffen van kantonlocaties is op dit moment nog weinig bekend.
Gegeven het grote belang dat met de fysieke bereikbaarheid van de gerechten
gemoeid is, beveelt de commissie diepgaand, nader onderzoek aan, waar relevant,
en het treffen van (tijdelijke) voorzieningen dichter bij de burger in afwachting van
de resultaten van dergelijk onderzoek.
Het tweede doel van de Wet HGK gaat over de kwaliteit van het bestuur (verbetering van de bestuurlijke slagkracht). De ervaringen van de betrokkenen en onderzoeksbevindingen van de commissie zijn te wisselend om een eenduidige conclusie
te kunnen trekken over de mate waarin dit doel (reeds) bereikt is. Er zijn in het
proces van het verwezenlijken van dit doel grote tempoverschillen, niet alleen tussen
enerzijds fusiegerechten en anderzijds niet-fusiegerechten, maar ook tussen fusiegerechten onderling. In enkele fusiegerechten wordt eerder een verzwakking van de
bestuurlijke slagkracht ervaren dan een versterking. Maar er zijn ook fusiegerechten
waar de gerechtsbesturen zelf een verbeterde slagkracht ervaren; een beeld dat dan
wordt bevestigd door het middenmanagement en (zij het voorzichtiger) de mensen
van andere geledingen. Ook in niet-fusiebesturen wordt over het geheel genomen
(iets) meer bestuurlijke slagkracht ervaren, al blijkt niet eenduidig welk van de
wettelijke instrumenten daarvoor gezorgd heeft en ervaart de werkvloer er (nog)
lang niet altijd de vruchten van.
Ten aanzien van het derde doel (de kwaliteit van de bedrijfsvoering) constateert de
commissie dat er binnen de bedrijfsvoering van de gerechten en parketten een
professionaliseringsslag heeft plaatsgevonden. Door het groter worden van
­afdelingen of teams zijn er meer mogelijkheden ontstaan voor specialisatie binnen
de bedrijfsvoeringsfuncties. Ook is de continuïteit van het werk, vergeleken met de
situatie voor de Wet HGK, beter geborgd. In de financiële kengetallen zijn geen
duidelijke schaaleffecten zichtbaar.

101

Wat het vierde en laatste doel van de Wet HGK betreft, concludeert de commissie
dat er, over het geheel genomen, weinig grote veranderingen worden waargenomen
in de samenwerking in de strafrechtketen. Als er veranderingen worden waargenomen, zijn ze divers en lijken ze meer samen te hangen met de Politiewet 2012,
in plaats van met de Wet HGK. Met betrekking tot de discongruentie tussen
enerzijds de rechtbanken Gelderland en Overijssel en anderzijds het arrondissements­parket en de regionale politie-eenheid Oost-Nederland, zijn knelpunten gehoord die
ook in andere arrondissementen spelen. De knelpunten lijken in Oost-Nederland
complexer en indringender te zijn. Zowel vanuit de rechtbanken als het openbaar
ministerie is vernomen dat de praktijk geen behoefte heeft aan nieuwe structuur­
wijzigingen. De samenwerking in de strafrechtketen is er naar het oordeel van de
commissie nu niet bij gebaat als er opnieuw gereorganiseerd gaat worden. Er zal
moeten worden bezien of de discongruentie in Oost-Nederland ook voor de langere
termijn een duurzame constructie is.

8.4

Aanbevelingen

De evaluatie van de Wet HGK is een momentopname. De implementatieprocessen
die de Wet HGK in gang heeft gezet, zijn volop gaande en zullen voorlopig nog
volop gaande blijven. Om de werking van de wet goed te kunnen beoordelen, is er
– zoals vermeld – meer tijd nodig. Uit de bevindingen met betrekking tot de bovengenoemde doelen destilleert de commissie een aantal vraagstukken die naar het
oordeel van de commissie nadrukkelijk aandacht behoeven. Dit zijn de bestuurlijke
en operationele samenwerking, de landelijke overleggen, het middenmanagement,
het locatiebeleid en de regie in de strafrechtketen. De commissie beveelt, in het
verlengde hiervan, het volgende aan (de opsomming beperkt zich omwille van de
leesbaarheid tot de hoofdlijnen):
Procesaanbeveling
1. Geef de implementatieprocessen van de Wet HGK de tijd: voer op korte termijn
geen nieuwe institutionele of structuur-reorganisaties uit. Gerichte interventies
betrekking hebbend op veranderingen binnen de huidige kaders zijn wel wenselijk, zoals bijvoorbeeld de eerder genoemde interventies gericht op het overbruggen van cultuurverschillen.
Aanbevelingen om de randvoorwaardelijke en dienende functie van de Wet HGK
beter waar te kunnen maken
2. Versterk de samenwerking op bestuurlijk niveau.
a. In de verhouding gerechtsbesturen, Raad voor de rechtspraak en het mini­
sterie van Justitie en Veiligheid: stel een gemeenschappelijk gedeelde set van
waarden op over de onderwerpen waar de bevoegdheden en taken alleen in
onderlinge samenspraak uitgeoefend kunnen worden en draag deze in woord
en daad uit; breng elkaar in positie deze taken en verantwoordelijkheden
goed te vervullen. Onderwerpen die in dit verband naar het oordeel van de
commissie aandacht behoeven zijn onder meer de signalen uit het werkveld
over mogelijk hogere verstekpercentages, de zaakverdelingsreglementen, de
(soms beperkte) inzetbaarheid van rechters op de verschillende zittingsplaatsen en de in de praktijk ervaren problemen met de artikelen 46a en 62a RO.
102

3.

4.
5.
6.

7.

b. In de verhouding tussen het openbaar ministerie en de gerechten: er zijn
stappen gezet in de goede richting, maar de samenwerking kan en moet op
cruciale onderwerpen beter. Hierbij denkt de commissie onder meer aan de
vaststelling van de zaakverdelingsreglementen, de vaststelling en naleving van
zittingsconvenanten, het tijdig informeren over grote lopende onderzoeken,
de verschillende werkwijzen tussen zittingsplaatsen en de afstemming over de
locatie van het Kabinet RC.
c. In de verhouding tussen de gerechtsbesturen onderling: werk vanuit de
gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de Rechtspraak (nog meer) samen
om het transitieproces dat de Wet HGK teweegbrengt te begeleiden.
Deel ervaringen, bijvoorbeeld als het gaat om het omgaan met culturele
verschillen, het omgaan met grote fysieke afstanden tussen zittingsplaatsen,
visievorming, de rolverdeling en rolvastheid van gerechtsbestuurders en
afdelings- of teamvoorzitters, het werken in locatie-overstijgende teams,
de kwaliteitsbewaking en de (interne vertaalslag van de) externe oriëntatie.
Versterk de samenwerking op operationeel niveau. De commissie beveelt aan de
aandacht minder te richten op de organisatiestructuur en meer op de verbinding
tussen de mensen werkzaam in en rondom de rechterlijke organisatie.
­Bestuurlijke interventies gericht op bijvoorbeeld het omgaan met cultuur­
verschillen zijn wenselijk.
Versterk de slagkracht van de landelijke overleggen; overweeg of het aantal
overlegorganen verminderd kan worden. Ook dient de inrichting en positio­
nering van de medezeggenschap te worden bezien.
Geef (nu echt) prioriteit aan het versterken van het middenmanagement;
­waarborg dat functies in het middenmanagement voldoende aantrekkelijk zijn
en met voldoende continuïteit kunnen worden vervuld.
Organiseer (opnieuw) een dialoog over de gewenste spreiding van rechtspraak
binnen Nederland; maak hierbij een heldere afbakening tussen belangen die wel
of juist niet in de te maken keuzes meegenomen kunnen worden; maak een
duidelijker onderscheid tussen de vraag waar kantoorlocaties nodig zijn en waar
zittingsplaatsen nodig zijn. Politiek gezien zou de ruimte geboden moeten
worden voor keuzes die noodzakelijk zijn met het oog op het waarborgen van de
kwaliteit van rechtspraak. Bij duidelijke signalen over hogere verstekpercentages:
tref (tijdelijke) voorzieningen dichter bij de burger in afwachting van de onderzoeksresultaten (zie aanbeveling 8).
Versterk de samenwerking in de strafrechtketen, door ketengerichte regievoering
met een gezamenlijk vastgesteld doel en een gezamenlijke agenda.

Aanbeveling voor nader onderzoek
8. Verricht diepgaand (kwantitatief en kwalitatief) onderzoek naar signalen over
hogere verstekpercentages in gebieden waar kantonlocaties zijn opgeheven
(zie aanbeveling 6).
Aanbeveling voor de langere termijn
9. Bezie of de discongruentie in Oost-Nederland ook op langere termijn een
houdbare constructie is.

103

8.5

Tot slot

De commissie realiseert zich dat bovengenoemde aanbevelingen slechts hand­
reikingen zijn voor vervolgstappen. De aanbevelingen behoeven verdere verdieping
en uitwerking. De commissie hoopt en verwacht (desondanks) hiermee een bijdrage
te leveren aan de verdere verwezenlijking van de doelen van de Wet HGK zoals het
kabinet voor ogen stond.

104

Lijst van
­verkort
­aangehaalde
werken

105

Hieronder worden de bibliografische gegevens weergegeven van de in het rapport
verkort aangehaalde werken. Andere door de commissie geraadpleegde (maar niet
direct aan de bevindingen ten grondslag liggende) werken zijn niet in onderstaand
overzicht meegenomen.
Brommet 2002
E. Brommet, Van rechterlijke macht naar rechterlijke organisatie: kroniek van achttien
jaar verandering (1983-2001), Den Haag: ministerie van Justitie 2002.
Commissie-Cohen 2014
Rapport van de visitatiecommissie-Cohen; Rapport visitatie gerechten 2014
(rapport oktober 2014), Den Haag: Raad voor de rechtspraak 2014 (online publiek).
Commissie-Deetman 2006
Rapport van de Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie;
Rechtspraak is kwaliteit (rapport 11 december 2006), Den Haag: ministerie van
Justitie 2006 (online publiek).
Commissie-Leemhuis 1998
Rapport van de Adviescommissie toerusting en organisatie zittende magistratuur;
Rechtspraak bij de tijd (rapport januari 1998), Den Haag: ministerie van Justitie 1998
(opvraagbaar bij de commissie).
Commissie-Van der Winkel 2006
Eindrapport van de Commissie Van der Winkel; Goede rechtspraak door sterke
regio’s (rapport oktober 2006), Den Haag: Rechtspraak 2006 (online publiek).
Deelverslag commissie Evaluatie Wet HGK 2016
Deelverslag van de commissie Evaluatie Wet Herziening gerechtelijke kaart
(verslag 1 april 2016), Den Haag: ministerie van Veiligheid en Justitie 2016 (bijlage
bij Kamerstukken II 2015/16, 29279, 313).
Deelrapport Evaluatiecommissie Politiewet 2012 2015
Rapport Evaluatie Politiewet 2012 in de Eenheid Oost-Nederland en landelijke
thema’s (rapport 28 september 2015), Rotterdam: ministerie van Veiligheid en
Justitie 2015 (bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 29628, 580).
Diepenmaat 2017
M. Diepenhuis e.a., Vragenlijstonderzoek Wet Herziening Gerechtelijke Kaart
(rapport van 16 maart 2017), Apeldoorn: in opdracht van de commissie Evaluatie
Wet HGK 2017 (online publiek).
Factsheet WODC 2017-4
R.J.J. Eshuis, Schaalgrootte rechtspraak in eerste aanleg. Veranderingen in grootte
van rechtspraaklocaties onder invloed van de Herziening van de Gerechtelijke Kaart
in 2013, WODC factsheets 2017-4, Den Haag: WODC 2017.

106

Frissen 2014
P.H.A. Frissen e.a., Governance in de rechtspraak, research memoranda 2014/1,
Den Haag: Raad voor de rechtspraak 2014 (online publiek).
Kristen 2017
F.G.H. Kristen e.a., Evaluatie van de Wet herziening gerechtelijke kaart –
Samenwerking in de strafrechtketen, Utrecht: WODC 2017 (online publiek).
Memorandum WODC 2017-5
R.J.J. Eshuis, De rechter op afstand. Een verkennend onderzoek naar de relatie
tussen reisafstand en het gebruik van rechtspraak, WODC memoranda 2017-5,
Den Haag: WODC 2017 (online publiek).
Regeerakkoord 2017-2021
Regeerakkoord 2017-2021 VVD,CDA, D66 en ChristenUnie, Vertrouwen in de
toekomst, Den Haag 2017 (online publiek).
Schein 2006
E.H. Schein, De bedrijfscultuur als ziel van de onderneming. Zin en onzin over
cultuurverandering, Schiedam: Scriptum 2006 (online publiek).
Van Duijneveldt 2017
I. van Duijneveldt e.a., Naar een vitale organisatie. Een duurzaam antwoord op
werkdruk binnen de rechtspraak, research memoranda 2017/2, Den Haag: Raad voor
de rechtspraak 2017 (online publiek).
Veerman 2014
G.J. Veerman, Evaluatie van wetgeving? Bouwstenen voor beslissingen, Leiden:
Academie voor overheidsjuristen 2014 (online publiek).

107

108

Bijlagen
I

Samenstelling commissie

II

Instellingsregeling commissie

III	Onderzoeksvragen per
evaluatiefase
IV

Vragenlijst enquête

V

Topiclijsten interviews

VI	Parlementaire behandeling
Wet HGK en Splitsingswet

109

I

Samenstelling commissie

Voorzitter
prof. mr. dr. H.R.B.M. Kummeling, hoogleraar staatsrecht, Universiteit Utrecht
Leden
prof. mr. dr. G. de Groot, raadsheer in de Hoge Raad, bijzonder hoogleraar
Rechtspraak en conflictoplossing aan de Vrije Universiteit Amsterdam
prof. dr. M. Noordegraaf, hoogleraar publiek management, Universiteit Utrecht
dr. M. Schoenmaker, burgemeester van Gouda
prof. mr. J.L. de Wijkerslooth de Weerdesteyn, emeritus hoogleraar, Universiteit
Leiden
De commissie is ondersteund door een secretariaat, bestaande uit:
mr. dr. M.W. de Hoon, mr. M. Möhl, mr. H.E. de Haan en drs. M.C.A. Spil-Straathof.

110

II

Instellingsregeling commissie

Regeling van de Minister van Veiligheid en Justitie en de Minister voor Wonen en
Rijksdienst van 29 januari 2016, nr. 717761, houdende instelling van de commissie
Evaluatie Wet herziening gerechtelijke kaart (Instellingsregeling Commissie Evaluatie
Wet herziening gerechtelijke kaart)
De Minister van Veiligheid en Justitie en de Minister voor Wonen en Rijksdienst;
Handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad;
Gelet op artikel 6, eerste lid, van de Kaderwet adviescolleges;
Besluiten:
Artikel 1 (Begripsbepalingen)
In deze regeling wordt verstaan onder:
a. Minister: Minister van Veiligheid en Justitie;
b. commissie: de commissie, bedoeld in artikel 2.
Artikel 2 (Instelling en taak)
1. Er is een Commissie Evaluatie Wet herziening gerechtelijke kaart.
2. De commissie heeft tot taak:
a. Het doen van onderzoek naar de doeltreffendheid en de effecten in de
praktijk van de Wet herziening gerechtelijke kaart en haar aanbevelingen aan
de Minister uit te brengen.
b. Het doen van onderzoek naar de doeltreffendheid en de effecten in de
praktijk van de Wet splitsing arrondissement Oost-Nederland in de arrondis­
sementen Gelderland en Overijssel en haar aanbevelingen aan de Minister uit
te brengen.
Artikel 3 (Samenstelling, benoeming, ontslag)
1. De commissie bestaat uit een voorzitter en maximaal 6 andere leden.
2. De voorzitter en de andere leden worden door de Minister benoemd.
3. De benoeming geschiedt voor de duur van het onderzoek door de commissie.
4. Bij tussentijds vertrek van een lid kan de Minister een ander lid benoemen.
5. De voorzitter en de andere leden kunnen worden geschorst en ontslagen door
de Minister.
Artikel 4 (Instellingsduur en rapportageverplichting)
1. De commissie brengt voor 1 januari 2018 een eindverslag uit met betrekking tot
het onderzoek, bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel a.
2. De commissie brengt voor 1 april 2016 een deelverslag uit met betrekking tot
het onderzoek, bedoeld genoemd onder artikel 2, tweede lid, onderdeel b.
3. Na het uitbrengen van het eindverslag, bedoeld in het eerste lid, is de commissie
opgeheven.
111

Artikel 5 (Secretariaat)
1. De commissie wordt ondersteund door een secretariaat.
2. De Minister draagt, na overleg met de commissie, zorg voor de nodige
­voorzieningen ten behoeve van de werkzaamheden van de commissie.
Artikel 6 (Werkwijze)
1. De commissie stelt haar eigen werkwijze vast.
2. De commissie kan zich, na toestemming van de Minister, door andere personen
doen bijstaan voor zover dat voor de vervulling van haar taak nodig is.
3. De commissie maakt verslag op van gesprekken met derden, voor zover de
daaruit voortkomende bevindingen ten grondslag liggen aan de verslagen,
bedoeld in artikel 4.
Artikel 7 (Inwinnen van inlichtingen)
1. De leden van de commissie zijn bevoegd zich voor het inwinnen van inlichtingen
te wenden tot personen en instellingen en hen te verzoeken die medewerking te
verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van het onderzoek.
2. Ambtenaren werkzaam onder verantwoordelijkheid van de Minister van Veiligheid en Justitie zijn verplicht om de leden van de commissie de verlangde
medewerking te verlenen, voor zover deze samenhangt met hun ambtelijke taak
en redelijkerwijs van hen verlangd kan worden.
Artikel 8 (Kosten van de commissie)
1. De kosten van de commissie komen, voor zover door de Minister goedgekeurd,
voor rekening van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Onder kosten worden
in ieder geval verstaan:
a. de kosten voor de faciliteiten van vergaderingen en voor secretariële
­ondersteuning,
b. de kosten voor het inschakelen van externe deskundigheid en het laten
verrichten van onderzoek, en
c. de kosten voor publicatie van de verslagen, bedoeld in artikel 4, eerste lid.
2. De commissie biedt zo spoedig mogelijk na haar instelling een begroting en een
planning ter goedkeuring aan de Minister aan.
Artikel 9 (Archiefbescheiden)
De commissie draagt zo spoedig mogelijk na beëindiging van haar werkzaamheden
of, zo de omstandigheden daartoe aanleiding geven, zoveel eerder, de bescheiden
betreffende die werkzaamheden, waaronder gespreksverslagen, over aan het archief
van de Directie Rechtsbestel van het ministerie van Veiligheid en Justitie.
Artikel 10 (Inwerkingtreding)
Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van
de Staatscourant, waarin het wordt geplaatst.
Artikel 11 (Citeertitel)
Deze regeling wordt aangehaald als: Instellingsregeling Commissie Evaluatie Wet
herziening gerechtelijke kaart.
Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.
112

Toelichting
Artikel CXLIVb van de Wet herziening gerechtelijke kaart bevat een evaluatie­
bepaling voor de Wet herziening gerechtelijke kaart. Het eerste lid van artikel
CXLIVb van de Wet herziening gerechtelijke kaart bepaalt dat de Minister van
Veiligheid en Justitie binnen vijf jaar na inwerkingtreding van die wet een verslag
zendt aan de Staten-Generaal over de doeltreffendheid en de effecten van de Wet
herziening gerechtelijke kaart in de praktijk. Het tweede lid van dit artikel bepaalt in
afwijking van het eerste lid dat voornoemde Minister het verslag met betrekking tot
het arrondissement Oost-Nederland binnen drie jaar na inwerkingtreding van de Wet
herziening gerechtelijke kaart aan de Staten-Generaal zendt. Met de splitsing van
het arrondissement Oost-Nederland in de arrondissementen Gelderland en
Overijssel op 1 april 2013 is deze evaluatiebepaling vervangen door artikel XXXII van
de Wet splitsing arrondissement Oost-Nederland in de arrondissementen Gelderland
en Overijssel (hierna: Splitsingswet). Uit genoemd artikel volgt dat de Minister
binnen drie jaar na inwerkingtreding van de Splitsingswet een verslag aan de StatenGeneraal zendt over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk
in het arrondissement Gelderland en het arrondissement Overijssel. Aanleiding voor
deze vervroegde (deel)evaluatie (binnen drie jaar) is de door de Minister tijdens de
parlementaire behandeling van de Wet herziening gerechtelijke kaart en de
Splitsingswet veronderstelde kwetsbaarheid van een zelfstandige rechtbank
Overijssel, die gelegen is in het – in vergelijking met andere rechtbanken – geringe
aantal medewerkers en het verwachte jaarlijkse aantal zaken van dit gerecht.
Op basis van deze regelingen wordt voor de uitvoering van de bovenbedoelde
evaluatie de Commissie Evaluatie Wet herziening gerechtelijke kaart ingesteld.
Gegeven de bijzondere en in de Grondwet gewaarborgde onafhankelijke positie van
de rechtspraak – en in het verlengde daarvan de bijzondere positie van de Raad voor
de rechtspraak – heeft de Eerste Kamer der Staten-Generaal verzocht de evaluatie
uit te laten voeren door een deskundige, externe en onafhankelijke commissie die
een echt geobjectiveerd advies uit kan brengen. De instelling van deze commissie is
in lijn met de daaropvolgende toezegging van de Minister aan de Eerste Kamer der
Staten-Generaal de evaluatie uit te laten voeren door een deskundige, externe en
onafhankelijke commissie.
De taakopdracht van de commissie luidt als volgt: (a) Het doen van onderzoek naar
de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk van de Wet herziening gerechtelijke
kaart en haar aanbevelingen aan de Minister uit te brengen; (b) Het doen van
onderzoek naar de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk van de Wet
splitsing arrondissement Oost-Nederland in de arrondissementen Gelderland en
Overijssel en haar aanbevelingen aan de Minister uit te brengen.
Daarbij is de commissie in ieder geval gevraagd naar de volgende aspecten te kijken:
– de kwaliteit en toegankelijkheid van het primaire proces (de rechtspraak); en
mede in de sleutel daarvan
– de kwaliteit van bestuur;
– de kwaliteit van de bedrijfsvoering;
– geografische congruentie tussen ketenpartijen (eerstelijnsrechtspraak, openbaar
ministerie, politie).
113

De Minister is gevraagd het functioneren van de rechtbanken Gelderland en
Overijssel te monitoren. Hiertoe is een tweetal rapportages door de Raad voor de
rechtspraak opgesteld. Deze rapportages worden, net als de bevindingen van de
visitatiecommissie onder leiding van prof. dr. M.J. Cohen, betrokken bij het
onderzoek van de commissie. Een ander aspect dat bij het onderzoek wordt
betrokken is de geografische discongruentie in de regio Oost-Nederland.
De commissie betrekt bij haar onderzoek ook de bevindingen van de commissie
Evaluatie Politiewet 2012.
De benoeming van en vergoeding voor de leden zal bij besluit van de Minister van
Veiligheid en Justitie worden vastgelegd. De Commissie is een eenmalige adviescommissie in de zin van artikel 6, eerste lid, van de Kaderwet adviescolleges en is
ingesteld voor de duur van de advisering en wordt opgeheven nadat zij haar advies
heeft uitgebracht.

‘s-Gravenhage, 29 januari 2016
De Minister van Veiligheid en Justitie,

‘s-Gravenhage, 29 januari 2016

114

III

Onderzoeksvragen per evaluatiefase

Hieronder volgt een (niet limitatieve) weergave van de onderzoeksvragen op
hoofdlijnen:
Planevaluatie
1. Wat was de aanleiding voor de Wet HGK c.q. de Splitsingswet?
2. Hoe verliep de parlementaire behandeling van beide wetten? Wat waren de
belangrijkste onderwerpen van het debat?
3. Welke beleidstheorie (de doelen van de wetten, de instrumenten en de
­hypothesen) ligt aan beide wetten ten grondslag?
4. Wat zijn de doelen van de Wet HGK volgens de mensen die werkzaam zijn
binnen de Rechtspraak en het openbaar ministerie?
Procesevaluatie
1. Welke omvang hebben de gerechten en de parketten sinds de invoering van de
Wet HGK c.q. de Splitsingswet?
2. Welke organisatiestructuur kennen de gerechten en de parketten sinds de
invoering van de Wet HGK?
3. Welke reglementen zijn tot stand gekomen naar aanleiding van de invoering van
de Wet HGK? Wat waren de onderliggende criteria? Hoe verliep het proces, in
het bijzonder: wie waren betrokken bij de totstandkoming, of zijn geconsulteerd?
Op welke wijze is hierover gecommuniceerd?
4. Op welke wijze hebben de gerechten en de parketten zich voorbereid op de
invoering van de Wet HGK c.q. de Splitsingswet?
5. Hoe verliep de fusie van de gerechten en de parketten?
6. Hoe gaan de gerechten en de parketten om met specialisatie en deskundigheidsbevordering? Welke verschillen zijn er ten opzichte van de situatie voor de
invoering van de Wet HGK?
7. Welke veranderingen hebben zich, als gevolg van de Wet HGK, voorgedaan ten
aanzien van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de gerechtsbesturen, de Raad voor de rechtspraak en het ministerie van Veiligheid en
Justitie? Op welke wijze is invulling gegeven aan de veranderingen? Hoe verhouden de veranderde taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de
gerechtsbesturen, de Raad voor de rechtspraak, het ministerie van Veiligheid en
Justitie en het openbaar ministerie zich tot elkaar? Op welke wijze is in voor­
komende gevallen vormgegeven aan de samenhang tussen de bevoegdheden
en verantwoordelijkheden?
8. Op welke wijze is binnen de gerechten invulling gegeven aan het nieuwe
­bestuursmodel? Op welke wijze is sinds de invoering van de Wet HGK de kwaliteitsbewaking binnen de gerechten georganiseerd? Op welke wijze is sinds de
invoering van de Wet HGK invulling gegeven aan de externe oriëntatie?
9. Op welke wijze is de bedrijfsvoering van de gerechten en de parketten georganiseerd sinds de invoering van de Wet HGK?
10. Op welke wijze is de samenwerking tussen de eerstelijnsrechtspraak, het openbaar ministerie, de politie en het lokale bestuur vorm gegeven sinds de invoering
van de Wet HGK c.q. de Splitsingswet?
115

Effectevaluatie
1. Zijn er, ten opzichte van de situatie voor de invoering van de Wet HGK c.q. de
Splitsingswet, veranderingen in:
– de ervaren mogelijkheden voor het opbouwen van deskundigheid en het
ontwikkelen van specialisatie;
– de ervaren kwetsbaarheid van de teams voor een wisselende zaaksinstroom en
uitval van collega’s door ziekte en verlof;
– de doorlooptijden;
– de waardering van professionals en rechtzoekenden;
– het beroep dat rechtzoekenden doen op de rechtspraak;
– verstekpercentages.
2. Zijn er, ten opzichte van de situatie voor de invoering van de Wet HGK c.q. de
Splitsingswet, veranderingen in:
– de ervaren slagkracht van het bestuur;
– de ervaren afstand van het bestuur tot de werkvloer;
– de ervaren kwaliteitsbewaking binnen de gerechten;
– de ervaren externe oriëntatie van de gerechten en vertaling daarvan in de
interne processen;
– de mate waarin of de wijze waarop de omgevingspartners bij de beslissingen
worden betrokken;
– de ervaren kwaliteit van de bedrijfsvoering;
– de ervaren werkdruk/productiedruk.
3. Zijn er, ten opzichte van de situatie voor de invoering van de Wet HGK c.q. de
Splitsingswet, ervaren veranderingen in de samenwerking (bestuurlijke verhoudingen en de werkprocessen) tussen de eerstelijnsrechtspraak, het openbaar
ministerie en de politie? Zijn er, ten opzichte van de situatie voor de invoering
van de Wet HGK c.q. de Splitsingswet, ervaren veranderingen in het driehoeksoverleg. Zijn er in de regio Oost-Nederland, ten opzichte van de rest van Nederland, verschillen waar te nemen?

116

IV

Vragenlijst enquête

1. Tekst in de uitnodigingsmail
Geachte heer, mevrouw,
U ontvangt deze uitnodiging op verzoek van de Commissie Evaluatie Wet herziening
gerechtelijke kaart. Voor aanvullende informatie over de commissie klik hier. De Wet
herziening gerechtelijke kaart (Wet HGK) betreft de nieuwe indeling van de
gerechten en parketten per 1 januari 2013. Deze (onafhankelijke) commissie heeft tot
taak onderzoek te doen naar de doeltreffendheid en effecten in de praktijk van de
Wet HGK.
Met behulp van een enquête wil de commissie zich een beeld vormen van de
­ervaringen met de nieuwe gerechtelijke indeling in de praktijk. RONT Management
Consultants is gevraagd om deze enquête te houden onder alle medewerkers die in
de gerechten en parketten werkzaam zijn.
De commissie hecht veel waarde aan uw ervaringen en stelt uw deelname dan ook
zeer op prijs. U levert daarmee een wezenlijke bijdrage aan de conclusies en aanbevelingen die de commissie later dit jaar zal uitbrengen aan de Minister van Veiligheid
en Justitie.
U ontvangt deze mail niet rechtstreeks vanuit een RONT MC mailadres in verband
met de privacy van uw emailgegevens. Uw antwoorden worden binnen een beveiligde database van RONT MC anoniem behandeld en geanalyseerd.
Het invullen vraagt ongeveer 10 minuten van uw tijd en is mogelijk tot en met
uiterlijk vrijdag 3 februari 2017.
Klik op deze link om toegang te krijgen tot de enquête. Invullen kan zowel via een
desktop, als een smartphone.
Lukt het niet om rechtstreeks toegang te krijgen middels bovenstaande link?
Kopieer in dat geval onderstaande URL en plak deze in de adresbalk van uw browser
(internetprogramma).
[..]
Namens de onderzoekers van RONT Management Consultants,
Hartelijk dank voor uw medewerking.

117

2. Tekst Startscherm
Deze vragenlijst gaat over de vraag hoe u de werking van de Wet herziening gerechtelijke kaart (Wet HGK) ervaart.
Klik na elk antwoord op de knop ‘verder’ rechts onderin beeld. Mocht u antwoorden
op eerdere vragen willen wijzigen dan kunt u met de knop ‘terug’ uw antwoorden op
eerdere vragen herzien.
De vragenlijst neemt ongeveer 10 minuten tijd in beslag. Het is niet mogelijk om het
invullen te onderbreken, om op een later tijdstip verder te gaan. Uw deelname wordt
pas geregistreerd, wanneer u de vragenlijst volledig hebt doorlopen.
Alvast hartelijk dank voor uw medewerking.
3. Vragenlijst
Algemene vragen betreffende uw werksituatie, mede in relatie tot de Wet herziening
gerechtelijke kaart (Wet HGK).
1. Ik ben:
o rechter / raadsheer
o officier van justitie / advocaat-generaal
o	inhoudelijk ondersteuner (bijvoorbeeld gerechtssecretaris, parketsecretaris,
stafjurist)
o werkzaam in de administratieve ondersteuning (bijvoorbeeld medewerker griffie)
o anderszins werkzaam in de ondersteuning (bijvoorbeeld bode, medewerker P&O)
o anders, namelijk:
2. Ik ben werkzaam bij:
o de rechtbank [>> Vraag 3.]
o het gerechtshof [>> Vraag 4.]
o de Centrale Raad van Beroep [>> Vraag 6.]
o het College van Beroep voor het bedrijfsleven [>> Vraag 6.]
o het Openbaar Ministerie [>> Vraag 5.]
o anders, namelijk: [>> Vraag 6.]
3. Bij welke rechtbank bent u werkzaam?
< vraag 2 is beantwoord met 1 (de rechtbank)>
<keuzeopties de rechtbanken>
4. Bij welk gerechtshof bent u werkzaam?
<vraag 2 is beantwoord met 2 (het gerechtshof)>
<keuzeopties de gerechtshoven>
5. Bij welk onderdeel van het OM bent u werkzaam?
<vraag 2 is beantwoord met 5 (het Openbaar Ministerie)>
<keuzeopties de parketten>
118

6. Heeft u als gevolg van de Wet HGK een andere functie gekregen?
o Ja, ik heb een andere functie gekregen
o Nee, ik ben dezelfde functie blijven uitvoeren
7. Geef aan welk antwoord m.b.t. uw functiewijziging van toepassing is:
<vraag 6 is beantwoord met 1 (Ja, ik heb een andere functie gekregen)>
o	Ik was vóór invoering van de Wet HGK leidinggevende en ná invoering was ik dit
niet meer
o	Ik was vóór invoering van de Wet HGK niet leidinggevend en na invoering werd ik
dit wel
o Ik heb na invoering van de Wet HGK een andere leidinggevende functie gekregen
o	Ik heb na invoering van de Wet HGK een andere (niet leidinggevende) functie
gekregen
o Anders, namelijk
De volgende vraag gaat over de bedoelingen van de Wet HGK.
8. Over welke onderwerpen gaat de Wet HGK volgens u? Kruis maximaal vijf onderwerpen aan die volgens u het meest van toepassing zijn.
Maximaal aantal vinkjes: 5
o Er moesten zittingslocaties worden afgeschaft
o Er moest een landelijk dienstencentrum voor de rechtspraak worden ingericht
o Er moesten betere mogelijkheden komen om specialistische kennis op te bouwen
o Teams moesten minder kwetsbaar worden
o De sectoren kanton moesten worden samengevoegd met de sectoren civiel
o Er moest bezuinigd worden op de rechtspraak
o	De invloed van de Raad voor de rechtspraak op de gerechten moest worden
veranderd
o De positie van de gerechtsvergadering moest worden herijkt
o De besturen van de gerechten moesten slagvaardiger worden
o	Het aantal rechtbanken en gerechtshoven moest worden aangepast aan het
aantal politie regio’s
o	Er moest beter worden samengewerkt tussen de rechtspraak, het openbaar
ministerie en de politie
o De bedrijfsvoering van de gerechten moest efficiënter worden ingericht
o Procederen moest digitaal mogelijk worden gemaakt
o	De medezeggenschap van de rechterlijke ambtenaren en gerechtsambtenaren
moest worden herijkt
o Weet ik niet
9. De volgende stellingen gaan over de beleving die u heeft bij de gevolgen van de
Wet HGK in de praktijk. (zeer mee oneens; oneens noch mee oneens, noch mee
eens; eens; zeer mee eens; geen mening / niet van toepassing)
9.1 D
 e Wet HGK, in werking getreden op 1 januari 2013, heeft impact gehad op mijn
werksituatie.
9.2 Ik heb sinds 1 januari 2013 meer mogelijkheden gekregen om specialistische
kennis op te bouwen.
9.3 H
 et team waarin ik werk is na 1 januari 2013 beter (dan vóór 1 januari 2013)
in staat om deskundigheid op te bouwen.
119

9.4 Het team waarin ik werk is na 1 januari 2013 beter (dan vóór 1 januari 2013) in
staat om personele schommelingen en/of een wisselende zaaksinstroom op te
vangen.
9.5 Er is na de inwerkingtreding van de Wet HGK in mijn team/op mijn afdeling meer
aandacht voor de vraag wat de samenleving van ons vraagt.
9.6 Sinds de inwerkingtreding van de Wet HGK is de samenwerking tussen de
rechtspraak, het openbaar ministerie en de politie verbeterd.
10. De volgende stellingen gaan over de beleving die u heeft bij de gevolgen van de
Wet HGK in de praktijk. (groter geworden; gelijk gebleven; kleiner geworden; geen
mening / niet van toepassing)
10.1 De door mij ervaren afstand tot het bestuur van mijn gerecht of parket is sinds
1 januari 2013.
10.2 De door mij ervaren afstand tot mijn leidinggevende is sinds 1 januari 2013.
10.3 De aandacht van het bestuur van mijn gerecht voor de kwaliteit van de rechtspraak is sinds 1 januari 2013.
10.4 De reisafstand naar mijn werk is als gevolg van de Wet HGK.
10.5 De mogelijkheden om mijn werk naar behoren te doen, zijn als gevolg van de
inwerkingtreding van de Wet HGK.
11. Alles bij elkaar genomen beschouw ik de invoering van de Wet HGK
(ten opzichte van vóór 1 januari 2013) als een:
o verslechtering
o verslechtering noch verbetering
o verbetering
o geen mening / niet van toepassing
12. Hoe waardeert u in het algemeen de werking van de Wet HGK op een schaal van
1 tot 10? Hierbij geldt een 1 als heel slecht, een 10 als heel goed en een
5 als onvoldoende (11e antwoordcategorie: geen mening / niet van toepassing).
13. Ten slotte heeft u – desgewenst – de mogelijkheid zaken te noemen die verband
houden met de Wet HGK die niet aan de orde zijn gekomen in deze vragenlijst, maar
die u wel belangrijk vindt. Gebruik hiervoor het open veld hieronder.

120

V

Topiclijsten interviews

Vooraf
In de uitvoerende fase van het onderzoek heeft de commissie alle gerechten bezocht
die onder de werking van de Wet HGK vallen. Bij elk gerecht vond eerst een
interview met zo mogelijk het voltallige gerechtsbestuur plaats. Daarna volgden er
bij elk gerecht zes groepsinterviews. De interviews hadden een semigestructureerd
karakter, rondom een aantal topics. De onderstaande topiclijsten zijn hierbij als
richtsnoer gebruikt: afhankelijk van de inbreng van de respondenten zijn soms
vragen achterwege gebleven of andere vervolgvragen gesteld dan hieronder zijn
weergegeven. Ook varieerde de volgorde waarin de verschillende topics aan de orde
kwamen.
Topiclijst 1: interviews gerechtsbestuurders
Naam gerecht:
Datum gesprek:
Naam functiegroep:
Aanwezigen gerecht:
Aanwezigen evaluatiecommissie:
Gespreksverslag:
Startvraag
Wat heeft u gemerkt van de invoering van de Wet HGK c.q. Splitsingswet?
Fusie (indien van toepassing)
Waar staat u in het fusieproces (terugblik / vooruitblik)? Welke impact heeft de fusie
op de organisatie gehad? Op welke wijze was en is voorzien in de communicatie
over het fusieproces?
Organisatiestructuur
Voor welke organisatiestructuur is binnen uw gerecht gekozen en waarom? Wat zijn
de ervaringen? Zijn er binnen de teams veranderingen opgetreden in de omvang van
werkverbanden? Zijn er grotere teams, eventueel locatie-overstijgende teams?
Hoe verliep / verloopt dit proces?
Deskundigheid en specialisatie
Op welke wijze wordt er binnen uw gerecht omgegaan met het verder ontwikkelen
van deskundigheid en specialisatie? Zijn er, sinds de invoering van de Wet HGK,
veranderingen opgetreden in de mogelijkheden om deskundigheid op te bouwen of
specialisatie te ontwikkelen? Zijn er, sinds de invoering van de Wet HGK, veranderingen opgetreden in de kwetsbaarheid van teams als gevolg van ziekte of verlof van
medewerkers?
121

Aanwijzing van zittingsplaatsen
Wat zijn uw ervaringen met de aanwijzing van de huidige zittingsplaatsen? Is het een
onderwerp van gesprek, zowel binnen uw gerecht als daarbuiten? Indien ja:
hoe verlopen die gesprekken? Op welke wijze is voorzien in de communicatie?
Wat waren en zijn de ervaringen rondom de sluiting van kantongerechten (indien
van toepassing)? Wat zijn uw ervaringen met de mogelijkheden die de artikelen
46aRO/62a RO bieden (de tijdelijke verplaatsing van zaken naar een ander gerecht
bij een tijdelijk gebrek aan zittingscapaciteit)?
Zaaksverdelingsreglement
Op welke wijze is het zaaksverdelingsreglement tot stand gekomen? Welke argumenten speelden hierbij een rol? Wie waren erbij betrokken of zijn geconsulteerd?
Wat zijn uw ervaringen? Is het een onderwerp van gesprek, zowel binnen uw gerecht
als daarbuiten? Indien ja: hoe verlopen die gesprekken? Op welke wijze is voorzien
in de communicatie?
Nieuwe bestuursmodel
Wat zijn uw ervaringen met het bestuursmodel? Zijn uw afdelings- of teamvoorzitters
bij de besluitvorming betrokken? Zo ja, op welke wijze? In hoeverre bent u als
gerechtsbestuur betrokken bij het operationele proces? Op welke wijze is voorzien
in de communicatie richting de medewerkers van uw gerecht? Hoe wordt er binnen
uw gerecht gedacht over de afstand die het gerechtsbestuur heeft van de werkvloer?
Hoe gaat u hiermee om? Welke rol speelt het PRO bij de invulling van uw bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden? Welke rol speelt de Raad voor de rechtspraak bij de invulling van uw bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden?
Kwaliteitsbewaking
Op welke wijze is binnen uw gerecht voorzien in de kwaliteitsbewaking? Wie zijn
hierbij betrokken? Welke rol heeft de gerechtsvergadering? Zijn de activiteiten
locatie-overstijgend? Hoe verloopt de communicatie over kwaliteitsbewaking?
Zijn er, sinds de invoering van de Wet HGK, veranderingen in de mogelijkheden de
kwaliteitsbewaking te organiseren?
Externe oriëntatie
Op welke wijze wordt er binnen uw gerecht invulling gegeven aan de externe
oriëntatie? Op welke wijze zijn de medewerkers van de gerechten betrokken?
Wat gebeurt er met de extern opgehaalde informatie?
Bedrijfsvoering
Wat is er, sinds de invoering van de Wet HGK, (organisatorisch) veranderd in de
bedrijfsvoering van uw gerecht? Welke impact heeft dit gehad op de organisatie?
Welke veranderingen heeft u, sinds de invoering van de Wet HGK, waargenomen in
de (financiële) bedrijfsvoering van uw gerecht? In hoeverre ervaren medewerkers in
uw gerecht dat productieafspraken in de weg staan bij de goede uitoefening van
hun werkzaamheden? Zijn dergelijke ervaringen bij u bekend? Hoe gaat u hier mee
om? Heeft u, sinds de invoering van de Wet HGK, veranderingen waargenomen in
de PIOFACH-dienstverlening van uw gerecht? Kunt u dit toelichten?

122

Samenwerking strafrechtketen
Welke veranderingen neemt u, sinds de invoering van de Wet HGK, waar in de samenwerking tussen de eerstelijnsrechtspraak, het openbaar ministerie en de politie (strafrechtketen)? In hoeverre heeft de geografische congruentie volgens u bijgedragen aan
de waargenomen veranderingen in de samenwerking in de strafrechtketen?
Discongruentie Rechtspraak-OM
Welke veranderingen heeft u, sinds de invoering van de Splitsingswet, gezien in de
samenwerking in de strafrechtketen in de regio Oost-Nederland? In hoeverre wijkt
volgens u de samenwerking in de strafrechtketen in Oost-Nederland af van de rest
van Nederland?
Slotvraag
Heeft u aanvullingen op hetgeen besproken is? Zijn er nog onderwerpen die niet
besproken zijn, die u graag met de commissie zou willen delen?
Topiclijst 2: interview medewerkers bedrijfsvoering
Naam gerecht:
Datum gesprek:
Naam functiegroep:
Aanwezigen gerecht:
Aanwezigen evaluatiecommissie:
Gespreksverslag:
Startvraag
Wat heeft u gemerkt van de invoering van de Wet HGK c.q. Splitsingswet?
Fusie (indien van toepassing)
Waar staat uw gerecht in het fusieproces (terugblik / vooruitblik)? Welke impact heeft
de fusie op u / uw werkzaamheden gehad? Op welke wijze was en is voorzien in de
communicatie over het fusieproces?
Organisatiestructuur
Op welke wijze is de bedrijfsvoering georganiseerd in uw gerecht? Welke plaats
heeft de bedrijfsvoering in de organisatiestructuur? Welke (organisatorische)
­veranderingen zijn er sinds de invoering van de Wet HGK? Wat zijn uw ervaringen?
Nieuwe bestuursmodel
Wat zijn uw ervaringen met het bestuursmodel? In hoeverre bent u of is uw
afdelings- of teamvoorzitter bij de besluitvorming betrokken? In hoeverre zijn de
gerechtsbestuurders betrokken bij het operationele proces? Op welke wijze is
voorzien in de communicatie vanuit het gerechtsbestuur? Op welke wijze is de
informatieverstrekking van en naar het gerechtsbestuur georganiseerd?

123

Kwaliteitsbewaking
Op welke wijze is binnen uw gerecht voorzien in de kwaliteitsbewaking? Wie zijn
hierbij betrokken? Hoe verloopt de communicatie hierover? Zijn er, sinds de
invoering van de Wet HGK, veranderingen in de mogelijkheden de kwaliteits­
bewaking te organiseren?
Externe oriëntatie
Op welke wijze wordt er binnen uw gerecht invulling gegeven aan de externe
oriëntatie? Op welke wijze bent u hierbij betrokken? Wat gebeurt er met de extern
opgehaalde informatie?
Bedrijfsvoering
Welke veranderingen heeft u, sinds de invoering van de Wet HGK, waargenomen in
de (financiële) bedrijfsvoering van uw gerecht? In hoeverre ervaren medewerkers dat
productieafspraken in de weg staan bij de goede uitoefening van hun werkzaamheden? Zijn dergelijke ervaringen bij u bekend? Hoe gaat u hier mee om? Heeft u,
sinds de invoering van de Wet HGK, veranderingen waargenomen in de PIOFACHdienstverlening van uw gerecht? Kunt u dit toelichten? In hoeverre neemt u, sinds de
invoering van de Wet HGK, veranderingen waar in de mogelijkheden om wisselingen
in personele bezetting en wisselingen in de zaaksinstroom beter op te kunnen
vangen (zowel in de bedrijfsvoeringteams als in de teams met mensen werkzaam in
het primaire proces)?
Slotvraag
Heeft u aanvullingen op hetgeen besproken is? Zijn er nog onderwerpen die niet
besproken zijn, die u graag met de commissie zou willen delen?
Topiclijst 3: afdelings- en/of teamvoorzitters
Naam gerecht:
Datum gesprek:
Naam functiegroep:
Aanwezigen gerecht:
Aanwezigen evaluatiecommissie:
Gespreksverslag:
Startvraag
Wat heeft u gemerkt van de invoering van de Wet HGK c.q. Splitsingswet?
Fusie (indien van toepassing)
Waar staat uw gerecht in het fusieproces (terugblik / vooruitblik)? Welke impact heeft
de fusie op u / uw werkzaamheden gehad? Op welke wijze was en is voorzien in de
communicatie over het fusieproces?

124

Organisatiestructuur
Wat zijn uw ervaringen met de nieuwe organisatiestructuur? Op welke wijze is
voorzien in de communicatie van en naar de werkvloer? Zijn er binnen uw afdeling /
team veranderingen opgetreden in de omvang van werkverbanden? Zijn er grotere
teams, eventueel locatie-overstijgende teams? Hoe verliep / verloopt dit proces?
Zijn er thematische teams? Is er behoefte aan / een noodzaak toe?
Deskundigheid en specialisatie
Op welke wijze wordt er binnen uw afdeling / team omgegaan met het verder
ontwikkelen van deskundigheid en specialisatie? Zijn er, sinds de invoering van de
Wet HGK, veranderingen opgetreden in de mogelijkheden om deskundigheid op te
bouwen of specialisatie te ontwikkelen? Zijn er, sinds de invoering van de Wet HGK,
veranderingen opgetreden in de kwetsbaarheid van teams als gevolg van ziekte of
verlof van medewerkers?
Aanwijzing van zittingsplaatsen
Zijn de aangewezen zittingsplaatsen een onderwerp van gesprek in uw afdeling /
team? Indien ja: hoe verlopen die gesprekken? Op welke wijze is voorzien in de
communicatie? Wat waren en zijn de ervaringen met betrekking tot de sluiting van
kantongerechten (indien van toepassing)? Wat zijn uw ervaringen met de mogelijkheden die de artikelen 46aRO/62a RO bieden (de tijdelijke verplaatsing van zaken
naar een ander gerecht bij een tijdelijk gebrek aan zittingscapaciteit)?
Zaaksverdelingsreglement
Is het zaaksverdelingsreglement een onderwerp van gesprek in uw afdeling / team?
Zo ja: op welke wijze verloopt dit gesprek? Wat zijn uw ervaringen met het
zaaksverdelingsreglement?
Nieuwe bestuursmodel
Wat zijn uw ervaringen met het bestuursmodel? In hoeverre bent u bij de besluit­
vorming en visievorming van het gerechtsbestuur betrokken? In hoeverre zijn de
gerechtsbestuurders betrokken bij het operationele proces? In hoeverre heeft u,
als afdelings- of teamvoorzitter, het idee dat u in voldoende mate gefaciliteerd en
ondersteund wordt? Op welke wijze is voorzien in de communicatie richting de
medewerkers van uw gerecht? Hoe wordt er binnen uw afdeling / team gedacht over
de afstand die het gerechtsbestuur heeft tot de werkvloer?
Kwaliteitsbewaking
Op welke wijze is binnen uw afdeling / team voorzien in de kwaliteitsbewaking?
Wie zijn hierbij betrokken? Welke rol heeft de gerechtsvergadering? Welke rol
hebben de gerechtsbestuurders? Zijn de activiteiten locatie-overstijgend?
Hoe verloopt de communicatie over kwaliteitsbewaking? Zijn er, sinds de invoering
van de Wet HGK, veranderingen in de mogelijkheden de kwaliteitsbewaking te
organiseren?
Externe oriëntatie
Op welke wijze wordt er binnen uw afdeling / team invulling gegeven aan de externe
oriëntatie? Op welke wijze zijn de medewerkers van de gerechten betrokken?
Wat gebeurt er met de extern opgehaalde informatie?
125

Bedrijfsvoering
Wat is er, sinds de invoering van de Wet HGK, (organisatorisch) veranderd in de
bedrijfsvoering van uw afdeling / team? Welke impact heeft dit gehad op uw
afdeling / team? Welke veranderingen heeft u, sinds de invoering van de Wet HGK,
waargenomen in de (financiële) bedrijfsvoering van uw gerecht? In hoeverre ervaren
medewerkers in uw afdeling / team dat productieafspraken in de weg staan bij de
goede uitoefening van hun werkzaamheden? Zijn dergelijke ervaringen bij u bekend?
Hoe gaat u hier mee om? Heeft u, sinds de invoering van de Wet HGK, veranderingen waargenomen in de PIOFACH-dienstverlening van uw gerecht? Kunt u dit
toelichten?
Samenwerking strafrechtketen
Welke veranderingen neemt u, sinds de invoering van de Wet HGK, waar in de
samenwerking tussen de eerstelijnsrechtspraak, het openbaar ministerie en de politie
(strafrechtketen)? In hoeverre heeft de geografische congruentie volgens u bijgedragen aan de waargenomen veranderingen in de samenwerking in de
strafrechtketen?
Discongruentie Rechtspraak-OM
Welke veranderingen heeft u, sinds de invoering van de Splitsingswet, gezien in de
samenwerking in de strafrechtketen in de regio Oost-Nederland? In hoeverre wijkt
volgens u de samenwerking in de strafrechtketen in Oost-Nederland af van de rest
van Nederland?
Slotvraag
Heeft u aanvullingen op hetgeen besproken is? Zijn er nog onderwerpen die niet
besproken zijn, die u graag met de commissie zou willen delen?
Topiclijst 4: rechter vakinhoudelijke voortrekkersrol
Naam gerecht:
Datum gesprek:
Naam functiegroep:
Aanwezigen gerecht:
Aanwezigen evaluatiecommissie:
Gespreksverslag:
Startvraag
Wat heeft u gemerkt van de invoering van de Wet HGK c.q. Splitsingswet?
Fusie (indien van toepassing)
Waar staat uw gerecht in het fusieproces (terugblik / vooruitblik)? Welke impact heeft
de fusie op u /uw werkzaamheden gehad? Op welke wijze was en is voorzien in de
communicatie over het fusieproces?

126

Organisatiestructuur
Wat zijn uw ervaringen met de nieuwe organisatiestructuur? Op welke wijze is
voorzien in de communicatie van en naar het gerechtsbestuur? Zijn er binnen uw
afdeling / team veranderingen opgetreden in de omvang van werkverbanden? Zijn er
grotere teams, eventueel locatie-overstijgende teams? Hoe verliep / verloopt dit
proces? Zijn er thematische teams? Is er behoefte aan / een noodzaak toe?
Deskundigheid en specialisatie
Op welke wijze wordt er binnen uw afdeling / team omgegaan met het verder
ontwikkelen van deskundigheid en specialisatie? Zijn er, sinds de invoering van de
Wet HGK, veranderingen opgetreden in de mogelijkheden om deskundigheid op te
bouwen of specialisatie te ontwikkelen? Zijn er, sinds de invoering van de Wet HGK,
veranderingen opgetreden in de kwetsbaarheid van teams als gevolg van ziekte of
verlof van medewerkers?
Aanwijzing van zittingsplaatsen
Is de aanwijzing of sluiting van zittingsplaatsen een onderwerp van gesprek in uw
afdeling / team? Zo ja: op welke wijze verloopt dit gesprek? Wat zijn uw ervaringen?
Zaaksverdelingsreglement
Is het zaaksverdelingsreglement een onderwerp van gesprek in uw afdeling / team?
Zo ja: op welke wijze verloopt dit gesprek? Wat zijn uw ervaringen met het
zaaksverdelingsreglement?
Nieuwe bestuursmodel
Wat zijn uw ervaringen met het bestuursmodel? In hoeverre bent u bij de besluit­
vorming en visievorming van het gerechtsbestuur betrokken? In hoeverre zijn de
gerechtsbestuurders betrokken bij het operationele proces? Op welke wijze is
voorzien in de communicatie van en naar het gerechtsbestuur? Hoe wordt er binnen
uw afdeling / team gedacht over de afstand die het gerechtsbestuur heeft tot de
werkvloer?
Kwaliteitsbewaking
Op welke wijze is binnen uw afdeling / team voorzien in de kwaliteitsbewaking?
Wie zijn hierbij betrokken (welke rol heeft u)? Welke rol heeft de gerechtsvergadering? Welke rol hebben de gerechtsbestuurders? Zijn de activiteiten locatie-­
overstijgend? Zijn er, sinds de invoering van de Wet HGK, veranderingen in de
mogelijkheden de kwaliteitsbewaking te organiseren?
Externe oriëntatie
Op welke wijze wordt er binnen uw afdeling / team invulling gegeven aan de externe
oriëntatie? Op welke wijze zijn de medewerkers van de gerechten betrokken?
Wat gebeurt er met de extern opgehaalde informatie?
Bedrijfsvoering
Wat is er, sinds de invoering van de Wet HGK, (organisatorisch) veranderd in de
bedrijfsvoering van uw team/afdeling? In hoeverre ervaren medewerkers dat productieafspraken in de weg staan bij de goede uitoefening van hun werkzaamheden?
Zijn dergelijke ervaringen bij u bekend? Hoe gaat u hier mee om?
127

Slotvraag
Heeft u aanvullingen op hetgeen besproken is? Zijn er nog onderwerpen die niet
besproken zijn, die u graag met de commissie zou willen delen?
Topiclijst 5: juridisch medewerkers
Naam gerecht:
Datum gesprek:
Naam functiegroep:
Aanwezigen gerecht:
Aanwezigen evaluatiecommissie:
Gespreksverslag:
Startvraag
Wat heeft u gemerkt van de invoering van de Wet HGK c.q. Splitsingswet?
Fusie (indien van toepassing)
Waar staat uw gerecht in het fusieproces (terugblik / vooruitblik)? Welke impact heeft
de fusie op u / uw werkzaamheden gehad? Op welke wijze was en is voorzien in de
communicatie over het fusieproces?
Organisatiestructuur
Wat zijn uw ervaringen met de nieuwe organisatiestructuur? Op welke wijze is
voorzien in de communicatie van en naar het gerechtsbestuur? Zijn er binnen uw
afdeling / team veranderingen opgetreden in de omvang van werkverbanden?
Zijn er grotere teams, eventueel locatie-overstijgende teams? Hoe verliep / verloopt
dit proces? Zijn er thematische teams? Is er behoefte aan / een noodzaak toe?
Deskundigheid en specialisatie
Op welke wijze wordt er binnen uw afdeling / team omgegaan met het verder
ontwikkelen van deskundigheispecialisatie? Zijn er, sinds de invoering van de Wet
HGK, veranderingen opgetreden in de mogelijkheden om deskundigheid op te
bouwen of specialisatie te ontwikkelen? Zijn er, sinds de invoering van de Wet HGK,
veranderingen opgetreden in de kwetsbaarheid van teams als gevolg van ziekte of
verlof van medewerkers?
Aanwijzing van zittingsplaatsen
Is de aanwijzing of sluiting van zittingsplaatsen een onderwerp van gesprek in uw
afdeling / team? Zo ja: op welke wijze verloopt dit gesprek? Wat zijn uw ervaringen?
Zaaksverdelingsreglement
Is het zaaksverdelingsreglement een onderwerp van gesprek in uw afdeling / team?
Zo ja: op welke wijze verloopt dit gesprek? Wat zijn uw ervaringen met het
zaaksverdelingsreglement?

128

Nieuwe bestuursmodel
Wat zijn uw ervaringen met het bestuursmodel? In hoeverre bent u bij de besluit­
vorming en visievorming van het gerechtsbestuur betrokken? In hoeverre zijn de
gerechtsbestuurders betrokken bij het operationele proces? Op welke wijze is de
informatievoorziening van en naar het gerechtsbestuur georganiseerd?
Kwaliteitsbewaking
Op welke wijze is binnen uw afdeling / team voorzien in de kwaliteitsbewaking?
Wie zijn hierbij betrokken? Welke rol heeft de gerechtsvergadering? Welke rol
hebben de gerechtsbestuurders? Zijn de activiteiten locatie-overstijgend? Zijn er,
sinds de invoering van de Wet HGK, veranderingen in de mogelijkheden de
­kwaliteitsbewaking te organiseren?
Externe oriëntatie
Op welke wijze wordt er binnen uw afdeling / team invulling gegeven aan de externe
oriëntatie? Op welke wijze zijn de medewerkers van de gerechten betrokken?
Wat gebeurt er met de extern opgehaalde informatie?
Bedrijfsvoering
Wat is er, sinds de invoering van de Wet HGK, (organisatorisch) veranderd in de
bedrijfsvoering van uw afdeling / team? In hoeverre ervaren medewerkers dat
productieafspraken in de weg staan bij de goede uitoefening van hun werkzaamheden? Zijn dergelijke ervaringen bij u bekend? Hoe gaat u hier mee om?
Slotvraag
Heeft u aanvullingen op hetgeen besproken is? Zijn er nog onderwerpen die niet
besproken zijn, die u graag met de commissie zou willen delen?
Topiclijst 6: rechters werkzaam in primaire proces
Naam gerecht:
Datum gesprek:
Naam functiegroep:
Aanwezigen gerecht:
Aanwezigen evaluatiecommissie:
Gespreksverslag:
Startvraag
Wat heeft u gemerkt van de invoering van de Wet HGK c.q. Splitsingswet?
Fusie (indien van toepassing)
Waar staat uw gerecht in het fusieproces (terugblik / vooruitblik)? Welke impact heeft
de fusie op u / uw werkzaamheden gehad? Op welke wijze was en is voorzien in de
communicatie over het fusieproces?

129

Organisatiestructuur
Wat zijn uw ervaringen met de nieuwe organisatiestructuur? Op welke wijze is
voorzien in de communicatie van en naar het gerechtsbestuur? Zijn er binnen uw
afdeling / team veranderingen opgetreden in de omvang van werkverbanden? Zijn er
grotere teams, eventueel locatie-overstijgende teams? Hoe verliep / verloopt dit
proces? Zijn er thematische teams? Is er behoefte aan / een noodzaak toe?
Deskundigheid en specialisatie
Op welke wijze wordt er binnen uw afdeling / team omgegaan met het verder
ontwikkelen van deskundigheid en specialisatie? Zijn er, sinds de invoering van de
Wet HGK, veranderingen opgetreden in de mogelijkheden om deskundigheid op te
bouwen of specialisatie te ontwikkelen? Zijn er, sinds de invoering van de Wet HGK,
veranderingen opgetreden in de kwetsbaarheid van teams als gevolg van ziekte of
verlof van medewerkers?
Aanwijzing van zittingsplaatsen
Is de aanwijzing of sluiting van zittingsplaatsen een onderwerp van gesprek in uw
afdeling / team? Zo ja: op welke wijze verloopt dit gesprek? Wat zijn uw ervaringen?
Zaaksverdelingsreglement
Is het zaaksverdelingsreglement een onderwerp van gesprek in uw afdeling / team?
Zo ja: op welke wijze verloopt dit gesprek? Wat zijn uw ervaringen met het
zaaksverdelingsreglement?
Nieuwe bestuursmodel
Wat zijn uw ervaringen met het bestuursmodel? In hoeverre bent u bij de besluit­
vorming en visievorming van het gerechtsbestuur betrokken? In hoeverre zijn de
gerechtsbestuurders betrokken bij het operationele proces? Op welke wijze is de
informatievoorziening van en naar het gerechtsbestuur georganiseerd?
Kwaliteitsbewaking
Op welke wijze is binnen uw afdeling / team voorzien in de kwaliteitsbewaking?
Wie zijn hierbij betrokken? Welke rol heeft de gerechtsvergadering? Welke rol
hebben de gerechtsbestuurders? Zijn de activiteiten locatie-overstijgend? Zijn er,
sinds de invoering van de Wet HGK, veranderingen in de mogelijkheden de
­kwaliteitsbewaking te organiseren?
Externe oriëntatie
Op welke wijze wordt er binnen uw afdeling / team invulling gegeven aan de externe
oriëntatie? Op welke wijze zijn de medewerkers van de gerechten betrokken?
Wat gebeurt er met de extern opgehaalde informatie?
Bedrijfsvoering
Wat is er, sinds de invoering van de Wet HGK, (organisatorisch) veranderd in de
bedrijfsvoering van uw afdeling / team? In hoeverre ervaren medewerkers dat
productieafspraken in de weg staan bij de goede uitoefening van hun werkzaamheden? Zijn dergelijke ervaringen bij u bekend? Hoe gaat u hier mee om?

130

Slotvraag
Heeft u aanvullingen op hetgeen besproken is? Zijn er nog onderwerpen die niet
besproken zijn, die u graag met de commissie zou willen delen?
Topiclijst 7: administratief medewerkers
Naam gerecht:
Datum gesprek:
Naam functiegroep:
Aanwezigen gerecht:
Aanwezigen evaluatiecommissie:
Gespreksverslag:
Startvraag
Wat heeft u gemerkt van de invoering van de Wet HGK c.q. Splitsingswet?
Fusie (indien van toepassing)
Waar staat uw gerecht in het fusieproces (terugblik / vooruitblik)? Welke impact heeft
de fusie op u / uw werkzaamheden gehad? Op welke wijze was en is voorzien in de
communicatie over het fusieproces?
Organisatiestructuur
Wat zijn uw ervaringen met de nieuwe organisatiestructuur? Op welke wijze is
voorzien in de communicatie van en naar het gerechtsbestuur? Zijn er binnen uw
afdeling / team veranderingen opgetreden in de omvang van werkverbanden? Zijn er
grotere teams, eventueel locatie-overstijgende teams? Hoe verliep / verloopt dit
proces? Zijn er thematische teams? Is er behoefte aan / een noodzaak toe?
Deskundigheid en specialisatie
Op welke wijze wordt er binnen uw afdeling / team omgegaan met het verder
ontwikkelen van deskundigheid en specialisatie? Zijn er, sinds de invoering van de
Wet HGK, veranderingen opgetreden in de mogelijkheden om deskundigheid op te
bouwen of specialisatie te ontwikkelen? Zijn er, sinds de invoering van de Wet HGK,
veranderingen opgetreden in de kwetsbaarheid van teams als gevolg van ziekte of
verlof van medewerkers?
Aanwijzing van zittingsplaatsen
Is de aanwijzing of sluiting van zittingsplaatsen een onderwerp van gesprek in uw
afdeling / team? Zo ja: op welke wijze verloopt dit gesprek? Wat zijn uw ervaringen?
Zaaksverdelingsreglement
Is het zaaksverdelingsreglement een onderwerp van gesprek in uw afdeling / team?
Zo ja: op welke wijze verloopt dit gesprek? Wat zijn uw ervaringen met het
zaaksverdelingsreglement?

131

Nieuwe bestuursmodel
Wat zijn uw ervaringen met het bestuursmodel? In hoeverre bent u bij de besluit­
vorming en visievorming van het gerechtsbestuur betrokken? In hoeverre zijn de
gerechtsbestuurders betrokken bij het operationele proces? Op welke wijze is de
informatievoorziening van en naar het gerechtsbestuur georganiseerd?
Kwaliteitsbewaking
Op welke wijze is binnen uw afdeling / team voorzien in de kwaliteitsbewaking?
Wie zijn hierbij betrokken? Welke rol heeft de gerechtsvergadering? Welke rol
hebben de gerechtsbestuurders? Zijn de activiteiten locatie-overstijgend? Zijn er
sinds de invoering van de Wet HGK veranderingen in de mogelijkheden de kwaliteitsbewaking te organiseren?
Externe oriëntatie
Op welke wijze wordt er binnen uw afdeling / team invulling gegeven aan de externe
oriëntatie? Op welke wijze zijn de medewerkers van de gerechten betrokken?
Wat gebeurt er met de extern opgehaalde informatie?
Bedrijfsvoering
Wat is er, sinds de invoering van de Wet HGK, (organisatorisch) veranderd in de
bedrijfsvoering van uw afdeling / team? In hoeverre ervaren medewerkers dat
productieafspraken in de weg staan bij de goede uitoefening van hun werkzaamheden? Zijn dergelijke ervaringen bij u bekend? Hoe gaat u hier mee om?
Slotvraag
Heeft u aanvullingen op hetgeen besproken is? Zijn er nog onderwerpen die niet
besproken zijn, die u graag met de commissie zou willen delen?

132

VI Parlementaire behandeling Wet HGK en
Splitsingswet
Advies Raad van State
Het wetsvoorstel HGK is, voorafgaand aan de indiening ervan bij de Tweede Kamer,
ter advisering voorgelegd aan de Raad van State.196 De Raad van State merkte op
dat de wenselijkheid van de herziening van de gerechtelijke kaart vrij breed
gedragen wordt. Niettemin gaf het wetsvoorstel aanleiding tot vragen. Een aantal
daarvan is hieronder weergegeven.
Allereerst rezen er vragen over de gekozen schaalgrootte (van met name het voorgestelde arrondissement Oost-Nederland) en over de feitelijke indeling. Uit de toelichting bleek niet welke criteria bij deze keuzes als leidraad hebben gediend. Naar
aanleiding hiervan is het wetsvoorstel aangevuld met een nadere inhoudelijke motivering voor de voorgestelde gerechtelijk indeling. Daarbij merkte het kabinet op dat
moet worden bedacht dat elke territoriale indeling tot op zekere hoogte arbitrair is.
De Raad van State was ook kritisch over de vraag of de bewaking van de kwaliteit en
rechtseenheid binnen de gerechten, waarvoor de (toenmalige) Minister van
Veiligheid en Justitie (hierna: de minister) eindverantwoordelijkheid draagt,
voldoende is verzekerd. Deze zorg kwam voort uit het voorstel de sectorvoorzitters
niet meer onderdeel te laten zijn van het gerechtsbestuur. De sectorvoorzitters
zouden effectief medeverantwoordelijkheid moeten dragen voor de kwaliteitsbewaking en hun positie zou beter moeten worden verankerd in het wetsvoorstel.197
In een reactie hierop op wees de minister op het feit dat de zorgplichten, die zien op
kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing, voor het gerechtsbestuur door de Wet
HGK juist aangescherpt worden.198 Niettemin nam het kabinet, naar aanleiding van
het advies van de Raad van State, een extra maatregel: het bestuur diende in het
huishoudelijk reglement uitdrukkelijk aan de president of het andere rechterlijke
bestuurslid het aandachtsgebied juridische kwaliteit en uniforme rechtstoepassing
toe te wijzen (‘de portefeuillehouder kwaliteit’). Verder zag het kabinet op dit punt
een belangrijke rol voor (een afvaardiging van) de gerechtsvergadering weggelegd.
Vanuit een perspectief van de toegankelijkheid van rechtspraak ging de Raad van
State uitvoerig in op de rechtspraaklocaties en de zaaksverdeling. Het aan de Raad
van State ter advisering voorgelegde wetsvoorstel ging uit van zittingsplaatsen die

196 Kamerstukken II 2010/11, 32891, 4 (advies Raad van State en nader rapport).
197 Kamerstukken II 2010/11, 32891, 4, p. 7 (advies Raad van State en nader rapport).
198 In het nieuw voorgestelde artikel 20 RO was uitdrukkelijk voorgeschreven dat door het gerechtsbestuur in het
bestuursreglement regels moesten worden opgenomen over de wijze waarop het bestuur uitvoering geeft aan zijn
wettelijke taken om binnen het gerecht zorg te dragen voor de kwaliteit van de bestuurlijke en organisatorische
werkwijze van het gerecht, alsmede de juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing binnen het gerecht te
bevorderen.

133

bij AMvB werden aangewezen. De Raad van State adviseerde om – gelet op het
primaat van de wetgever – de hoofdplaats van de gerechten in de wet aan te wijzen
en te bepalen dat daar alle categorieën van zaken worden behandeld, uitgezonderd
die zaken waarvoor in de wet een bijzondere rechter is aangewezen. Verder zouden,
wat de rechtbanken betreft, ten minste tweeëntwintig andere zittingsplaatsen bij
AMvB moeten worden aangewezen, waarbij de wet de criteria voor aanwijzing
diende te bevatten. In deze zittingsplaatsen zouden de meest gangbare soorten
zaken behandeld moeten worden, waaronder in elk geval kantonzaken. De Raad van
State adviseerde bovendien om de verantwoordelijkheid voor en de bevoegdheid
om overige zittingsplaatsen aan te wijzen niet bij de Raad voor de rechtspraak maar
bij de minister neer te leggen, met consultatie van de Raad voor de rechtspraak.199
Voornoemd advies werd echter niet opgevolgd en het kabinet hield vast aan het
voorstel de zittingsplaatsen bij AMvB aan te wijzen, in plaats van bij formele wet.
Ter onderbouwing voerde het kabinet aan dat de zittingsplaatsen op de voorgestelde wijze door het kabinet worden vastgesteld, met mede betrokkenheid van het
parlement (door middel van een voorhangprocedure). Het in de wet vastleggen van
een vast aantal zittingsplaatsen zou volgens het kabinet te weinig flexibel zijn.
Verder zag het kabinet het bepalen van welke zaken waar worden behandeld niet als
een taak van de wetgever. Deze taak behoort (zoals onder de oude Wet RO ook het
geval was) toe aan de gerechtsbesturen.
Het kabinet ging wel mee in het advies van de Raad van State om in het wetsvoorstel
criteria op te nemen waaraan de aanwijzing van zittingsplaatsen moet voldoen.200
Aan het voorgestelde artikel 21b, eerste lid, RO werd toegevoegd dat bij de aanwijzing van rechtspraaklocaties in ieder geval rekening moet worden gehouden met het
belang van een goede toegankelijkheid van rechtspraak en het belang van een
goede bedrijfsvoering van het gerecht.
Ten slotte adviseerde de Raad van State de noodregeling uit de artikelen 46a en
62a RO te wijzigen, door deze bevoegdheid over te hevelen naar de minister en de
beperking tot verwijzing naar een rechtbank binnen hetzelfde ressort te laten
vervallen. Dit advies werd overgenomen door het kabinet, waarbij is voorzien in een
verplichting voor de minister om de Raad voor de rechtspraak te horen alvorens tot
een dergelijke verwijzing te besluiten.
Behandeling in de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Op 9 september 2011 diende de minister het wetsvoorstel HGK bij de Tweede
Kamer in voor behandeling.201

199 Kamerstukken II 2010/11, 32891, 4, p. 7 (advies Raad van State en nader rapport).
200 Kamerstukken II 2010/11, 32891, 4, p. 12.
201 Kamerstukken II 2010/11, 32891, 1-3.

134

Verslag vaste kamer commissie (hierna: VKC) en nota naar aanleiding van het
verslag202
Op de SP na steunden alle partijen het uitgangspunt van kwaliteitsverbetering door
schaalvergroting, dat ten grondslag ligt aan het wetsvoorstel HGK. Wel waren er
kritische vragen over de gevolgen van de wet en over de wijze waarop sommige
onderdelen ingevuld zijn. De kritiek van de SP was meer fundamenteel: het was de
SP niet helder waarom schaalvergroting noodzakelijk was en welke problemen met
schaalvergroting werden opgelost dan wel voorkomen. Het kabinet reageerde (in de
nota naar aanleiding van het verslag) door erop te wijzen dat opschaling leidt tot
minder kwetsbare gerechten en parketten en tot efficiencyvoordelen. De kwetsbaarheid deed zich, in het geval van de Rechtspraak, met name voor bij bestuursrechtelijke zaken, aldus het kabinet.
Verder was de SP (en overigens ook de SGP) kritisch over het waarborgen van de
toegankelijkheid van de rechtspraak. Zij maakten zich zorgen over de reisafstanden
die burgers in de toekomst moesten afleggen voor een bezoek aan de rechtbank.
De SGP vroeg hierbij met name aandacht voor de arrondissementen OostNederland, Noord-Nederland en Zeeland-West-Brabant. De VVD merkte over
toegankelijkheid op dat de ontwikkelingen op het gebied van de digitalisering ook
de toegankelijkheid zouden gaan beïnvloeden. Zij vroegen zich af in welke mate daar
in het wetsvoorstel rekening mee werd gehouden. Het kabinet merkte hierover op
dat het wetsvoorstel op zichzelf niet ziet op de digitalisering van de rechtspraak,
maar wel ruimte en mogelijkheden biedt om in de toekomst te anticiperen op
veranderingen in het zaaksaanbod als gevolg van digitalisering.
Diverse keren maakten leden melding van ‘zorgelijke signalen die hen bereikt
hadden vanuit de regio’. Het ging dan om zorgen over het in de toekomst mogelijk
verdwijnen van zittingsplaatsen (‘rechtbanken’ in de volksmond). In reactie hierop gaf
het kabinet aan dat het precieze zaaksaanbod van een rechtspraaklocatie wordt
vastgelegd door het gerechtsbestuur. De fusiebesturen waren over de verdeling van
het zaaksaanbod nog in overleg. Verder zag het kabinet, voor zover het werkgelegenheidseffecten betrof, een samenloop met onder andere de uitvoering van het
Programma Compacte Rijksdienst. De verwachting was dat de effecten van de
herziening van de gerechtelijke kaart op het totaal relatief beperkt zouden blijven en
zich in de meeste gevallen pas op de langere termijn zouden manifesteren.203
Het betrof hier de sluiting van 24 kantonlocaties.
Met name de PvdA en het CDA uitten hun zorgen over de omvang van de regio
Oost-Nederland. Deze omvang was te groot, aldus deze leden. De VVD vroeg
aandacht voor de indeling in regio’s. Met name vroeg de VVD zich af welke criteria
ten grondslag lagen aan de keuze van arrondissementen. Het kabinet reageerde
door, zoals ook in reactie op het advies van de Raad van State, te stellen dat de
indeling het resultaat is van een afweging waaraan verschillende criteria ten

202 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 5; Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6.
203 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 10 (NV).

135

grondslag liggen. De uiteindelijke keuze voor een indeling was bovendien geen
exacte wetenschap, maar meer een beredeneerde keuze, aldus het kabinet.204
De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen hoe werd voorkomen dat het
openbaar ministerie op te grote afstand zou komen te staan van het lokale bestuur.
Volgens het kabinet was in dit verband relevant dat het openbaar ministerie zich
bestuurlijk en organisatorisch op een centrumlocatie in elk van de tien nieuwe
arrondissementen zou gaan vestigen, waardoor de kwaliteit en effectiviteit vergroot
kon worden en de samenwerking met ketenpartners goed kon worden georganiseerd. Hierdoor ontstond ruimte voor flexibiliteit, om in overleg met het lokaal
bestuur (de lokale driehoek) de prioriteiten en het beleid vast te stellen of zaken met
een verbinding met de lokale context lokaal op zitting te brengen.205
Nota’s van wijziging, amendementen en moties
Na een tweetal nota’s van wijziging volgden drie amendementen en drie moties.206
Hieronder volgt een korte toelichting.
Het amendement van de leden Slob en Schouten zag op de splitsing van de regio
Oost-Nederland in de arrondissementen Gelderland en Overijssel.207 Aanleiding
hiervoor waren zorgen over de grote omvang van de politieregio Oost-Nederland,
die de indeling van de gerechtelijke kaart volgde. Het amendement van de leden
Çörüz c.s. beoogde de evaluatiebepalingen van de Wet HGK en de nieuwe
Politiewet in overeenstemming te brengen. Dientengevolge diende er binnen vijf
jaar na inwerkingtreding van de Wet HGK (met een afwijkende termijn van drie jaar
voor de regio Oost-Nederland) een evaluatie plaats te vinden van de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk.208 Het amendement van het lid
Gesthuizen voorzag in het vastleggen van de hoofdplaatsen van rechtbanken,
gerechtshoven en vestigingsplaatsen van arrondissementsparketten in de formele
wet (in lijn met het advies van de Raad van State).209
De motie-Helder c.s. verzocht de regering ervoor te zorgen dat kantonrechtspraak in
iedere zittingsplaats wordt aangeboden, ook na herziening van de gerechtelijke
kaart.210 De motie-Çörüz c.s. ging over de zaaksverdelingsreglementen.211 Omdat het
onwenselijk zou zijn het zwaartepunt van de rechtspraak te verschuiven naar slechts
enkele zittingsplaatsen, verzochten de leden Çörüz, Van der Steur en Helder de
regering bij de toetsing van instemmingsbesluiten over zaaksverdelingsreglementen
te bewaken dat binnen de arrondissementen en ressorten wordt gekomen tot een
evenwichtige verdeling van zaken over de verschillende zittingsplaatsen (bijzondere
specialistische onderwerpen daargelaten). De motie-Recourt verzocht de regering de

204 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 4 (NV).
205 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 6, p. 22 (NV).
206 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 8; Kamerstukken II 2011/12, 32891, 9. Het gaat hier grotendeels om wijzigingen
die al waren aangekondigd in de memorie van toelichting, redactionele verbeteringen en herstel van
onvolkomenheden.
207 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 17.
208 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 15.
209 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 18.
210 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 12.
211 Kamerstukken II 2011/12, 32891, 13.

136

gerechtelijke kaart zo in te richten dat waar kantonrechtspraak wordt aangeboden,
ook veelvoorkomende laagdrempelige zaken te behandelen.212
De parlementaire behandeling in de Tweede Kamer werd afgesloten met een derde
nota van wijziging.213 Deze nota gaf uitvoering aan een toezegging van de minister
aan de Tweede Kamer om artikel 21a RO te wijzigen.214 Tijdens het wetgevingsoverleg over het wetsvoorstel HGK vroeg de Tweede Kamer aandacht voor de
consequenties die de verdeling van zaken over de verschillende zittingsplaatsen
binnen een arrondissement of ressort kan hebben voor de goede toegankelijkheid
van rechtspraak voor de burger. Om buiten twijfel te stellen het belang van de
goede toegankelijkheid van de rechtspraak expliciet aan de orde komt bij de vaststelling van het zaaksverdelingsreglement, werd aan het wetsvoorstel toegevoegd
dat de Raad voor de rechtspraak bij het beoordelen van de reglementen zich tevens
heeft te buigen over de vraag of hiermee de goede toegankelijkheid van rechtspraak
voldoende verzekerd is, naast het belang van de goede bedrijfsvoering van de
gerechten.
Het wetsvoorstel HGK is op 6 december 2011 aangenomen door de Tweede Kamer.
PvdA, GroenLinks, D66, VVD, SGP, ChristenUnie, CDA en PVV stemden voor. Het
amendement van het lid Çörüz en alle moties werden aangenomen.
Behandeling in de Eerste Kamer der Staten-Generaal
Nog voordat het wetsvoorstel HGK door de Tweede Kamer was aangenomen, vond
er op 22 november 2011 een mondeling overleg plaats tussen de VKC van de Eerste
Kamer en de minister.215 In dit overleg kwamen zowel de Wet HGK als de nieuwe
Politiewet (en de onderlinge samenhang) aan de orde. Net als tijdens het wetgevingsoverleg in de Tweede Kamer, werden in het mondelinge overleg uitdrukkelijk
zorgen geuit over de grote omvang van de regio Oost-Nederland. Daarnaast gaven
de leden van de Eerste Kamer aan dat zij zorgelijke geluiden hadden opgevangen uit
de regio over het op termijn verdwijnen van zittingsplaatsen. De zorgelijke geluiden
hadden betrekking op de grote reisafstanden voor rechtzoekenden en het wegvallen
van werkgelegenheid uit de regio. Verder kwam ook in het overleg aan de orde of
de zittingsplaatsen bij formele wet of bij AMvB vastgelegd moest worden en wie ten
aanzien van de aanwijzing van zittingsplaatsen welke verantwoordelijkheden en
bevoegdheden had. De minister gaf op dit punt aan dat het wetsvoorstel HGK,
mede naar aanleiding van het debat dat in het kader van de Evaluatiewet met de
Eerste Kamer was gevoerd, was aangepast. De aanpassingen leidden ertoe dat de
bevoegdheden ten aanzien van de aanwijzing van zittingsplaatsen bij de minister
werden neergelegd en niet, zoals aanvankelijk bedoeld, (voor een deel) bij de Raad
voor de rechtspraak, aldus de minister.216

212
213
214
215
216

Kamerstukken II 2011/12, 32891, 19.
Kamerstukken II 2011/12, 32891, 16.
De toezegging is gedaan tijdens het wetgevingsoverleg met de VKC van de Tweede Kamer op 28 november 2011.
Kamerstukken I 2011/12, 30880, C (verslag mondeling overleg).
Kamerstukken I 2011/12, 30880, C, p. 20 (verslag mondeling overleg).

137

Verslag VKC en memorie van antwoord (Eerste Kamer)217
Er was binnen de VKC van de Eerste Kamer brede steun voor de grote lijnen van
de Wet HGK. Men onderschreef de noodzaak de gerechtelijke kaart te herzien.
Wel hadden de leden ‘dringende’ vragen over de invulling van de wet, ook op
belangrijke onderdelen. Zo maakten de leden van de VVD-fractie zich zorgen over
de kwaliteit van de rechtspraak en een goede toegankelijkheid van rechtspraakvoor­
zieningen voor de burger; zij vroegen zich af of deze niet ondergeschikt werden
gemaakt aan het streven de bedrijfsvoering maximaal te stroomlijnen. Ook de leden
van het CDA en GroenLinks stelden vragen over dit thema. In de memorie van
antwoord reageerde het kabinet door te stellen dat ook van de rechterlijke macht
een realistische bedrijfsvoering (‘waarbij de kosten opwegen tegen de baten’) wordt
verwacht. Daarnaast benadrukte hij dat binnen de staatsrechtelijke verhoudingen
juist de functie van de onafhankelijke rechtspraak, waarbinnen de autonomie van de
professional gegarandeerd is, heel stevig zijn verankerd. De Wet RO getuigt hier ook
van: diverse verbodsbepalingen, gericht tot het gerechtsbestuur en de Raad voor de
rechtspraak, beschermen de onafhankelijke oordeelsvorming van de individuele
rechter (vergelijk de artikelen 23, tweede lid, 24, tweede lid, en 96 RO).
Financieringssystemen konden hier, volgens het kabinet, geen afbreuk aan doen.218
Andere belangrijke onderwerpen van het debat waren de positie van de Raad voor
de rechtspraak, het nieuwe bestuursmodel en de afschaffen van de sectoren
(waaronder dus ook de verplichte sector kanton). Ten aanzien van het tweede
onderwerp werd onder meer de vraag gesteld of het bestuur op deze wijze niet
teveel op afstand kwam te staan van de werkvloer. Ten aanzien van het derde
onderwerp werd (door leden van de D66-fractie) de zorg uitgesproken of de specifieke kantonrechterswerkwijze in voldoende mate behouden bleef. Het kabinet
reageerde hierop door te wijzen op de al langer bestaande wens om de werkwijze
kanton sectoroverstijgend te kunnen toepassen. De afschaffing van een verplichte
sector kanton sloot aan bij de ontwikkelingen in de praktijk, in die zin dat in de
meeste rechtbanken al intensief werd samengewerkt tussen de sectoren kanton en
civiel. Verder bleef de herkenbaarheid van de kantonrechtspraak gewaarborgd
doordat in de Wet RO bleef voorgeschreven dat voor kantonzaken specifieke (enkelvoudige) kamers worden gevormd.219 Ook bleef gelden dat procesvertegenwoordiging in kantonzaken niet verplicht is en dat mondeling verweer kan worden gevoerd.
Daarbij bleef de term kantonrechter als wettelijke term voortbestaan.
De omvang van de regio Oost-Nederland en de fusie van het gerechtshof Arnhem
en het gerechtshof Leeuwarden waren ook belangrijke thema’s in het debat.
Met name de fracties van de VVD, PvdA, SP, D66 en ChristenUnie zetten grote
vraagtekens bij de omvang van de regio Oost-Nederland. Verder leefden er, net
zoals bij het mondelinge overleg met de minister, vragen over het aanwijzen van de
zittingsplaatsen (bij formele wet of AMvB), de zaaksverdeling (onder andere de vraag

217 Kamerstukken I 2011/12, 32891, B (VV); Kamerstukken I 2011/12, 32891, C (MvA); Kamerstukken I 2011/12, 32891,
D (nader verslag); Kamerstukken I 2011/12, 32891, E (nadere memorie van antwoord); Kamerstukken I 2011/12,
32891, F (EV).
218 Kamerstukken I 2011/12, 32891, C, p. 6 (MvA).
219 Artikelen 47 en 48 RO.

138

of het lokale bestuur wordt betrokken bij de besluitvorming) en de financiële onderbouwing van het wetsvoorstel.
Het kabinet antwoordde over de omvang van het arrondissement Oost-Nederland
dat dit arrondissement, vanwege de grote omvang, de bijzondere aandacht heeft
van de Rechtspraak, het openbaar ministerie en de minister zelf. Het arrondissement
vormde, in de woorden van het kabinet, ‘een uitdaging’. Een belangrijke, zo niet
doorslaggevende, reden voor het handhaven van het arrondissement OostNederland was dat de afzonderlijke rechtsgebieden (kanton, civiel recht, bestuursrecht, personen- en familierecht en strafrecht) anders te kwetsbaar waren om zelfstandig te functioneren.
De leden van de fracties waren niet tevreden met de antwoorden van het kabinet.
In een nader verslag stelden zij opnieuw kritische vragen.220 Zij vroegen zowel
aanvullende vragen over dezelfde thema’s, als vragen over nieuwe onderwerpen.
De nieuwe onderwerpen hielden (mede) verband met diverse signalen die de leden
van de Eerste Kamer vanuit de praktijk hadden ontvangen. Daarnaast hadden zij
vernomen dat er afspraken waren gemaakt over de concentratie van zaken van het
LP en het FP, waarvan zij graag kennis wilden nemen, net als van het concept Besluit
zittingsplaatsen gerechten.
In het nadere memorie van antwoord gaf het kabinet nadere tekst en uitleg.221
Het ging grotendeels om een herhaling van eerder uiteengezette argumentaties.
Als bijlage zijn bijgevoegd de afspraken die waren gemaakt over de concentratie van
LP- en FP-zaken en het concept Besluit zittingsplaatsen gerechten.222
Behandeling en moties
Op 3 juli 2012 vond de behandeling van de Wet HGK in de Eerste Kamer plaats.223
De onderwerpen van het debat waren grotendeels dezelfde onderwerpen als die
eerder, en ook in de Tweede Kamer, aan bod waren gekomen. Opnieuw werd het
debat gevoerd over de omvang en indeling van de arrondissementen, de zaaks­
verdelingsreglementen, de aanwijzing van de zittingsplaatsen (en zorgen over het
verdwijnen van specifiek, met naam genoemde, zittingsplaatsen in het land), het
nieuwe bestuursmodel (en de vrees dat het bestuur teveel op afstand zou komen te
staan van de werkvloer) en de rol en de positie van de Raad voor de rechtspraak.
Nadrukkelijker dan in de Tweede Kamer werd in de Eerste Kamer aandacht gevraagd
voor signalen uit de Rechtspraak over een toenemende productie- en werkdruk als
gevolg van de schaalvergroting.224 De minister antwoordde hierop dat het vertrekpunt van de Wet HGK een kwaliteitsimpuls en dat de wet niet alleen over efficiency
ging, zoals iedereen stelde.225

220
221
222
223
224
225

Kamerstukken I 2011/12, 32891, D.
Kamerstukken I 2011/12, 32891, E.
Kamerstukken I 2011/12, 32891, E, bijlagen.
Handelingen I 2011/12, 32891, 36, item 2; Handelingen I 32891, 2011/12, 32 891, 36, item 7.
Zie bijvoorbeeld Handelingen I 2011/12, 32891, 36, item 7, p. 61 (voorzetting behandeling).
Handelingen I 2011/12, 32891, 36, item 7, p. 61 (voorzetting behandeling).

139

De omvang van de regio Oost-Nederland bleek een belangrijke zorg voor verschillende fracties. De PvdA-fractie sprak van een ‘doorgeslagen schaalvergroting’.
De antwoorden van de minister waarom een dergelijk grote regio nodig zou zijn,
waren niet naar tevredenheid van de leden. Dit leidde uiteindelijk tot indiening van
de motie-Beuving c.s.226 Deze motie werd gevolgd door de motie-De Boer c.s., die
zag op de toenemende dominantie van de productiedrang.227 Deze motie werd
echter nog op dezelfde dag ingetrokken, nadat de minister had toegezegd de in de
motie genoemde punten mee te nemen in de monitorrapportages die de minister
eerder al had toegezegd. De motie-Beuving c.s. werd daarentegen met algemene
stemmen aangenomen.
Op 10 juli 2012 werd de Wet HGK door de Eerste Kamer aanvaard. VVD, PVV, CDA,
PvdA, D66, GroenLinks, ChristenUnie, SGP en 50PLUS stemden voor. De wet is op
1 januari 2013 in werking getreden.
Splitsingswet
De Splitsingswet gaf uitvoering aan de motie-Beuving c.s. en werd op 25 oktober
2012 aan de Tweede Kamer aangeboden.228 Deze wet zag op de splitsing van het
arrondissement Oost-Nederland in de arrondissementen Gelderland en Overijssel.
Er werd afgezien van de voor wetsvoorstellen gebruikelijke consultatieronde.
Dit vanwege de sterke politieke wens op een zo kort mogelijke termijn tot een
splitsing te komen. Wel had met de meest betrokken organisaties informeel contact
plaats­gevonden over een concept van het wetsvoorstel.
Met de Splitsingswet werd het uitgangspunt van de Wet HGK dat er sprake is van
volledige geografische congruentie tussen de eerstelijnsrechtspraak, arrondis­
sementsparketten en regionale eenheden van de politie doorbroken voor de regio
Oost-Nederland voor wat betreft de Rechtspraak enerzijds en het arrondissementsparket en de regionale politie-eenheid anderzijds. Tussen het openbaar ministerie en
de regionale politie-eenheden bleef de volledige geografische congruentie
behouden.
Het kabinet was van mening dat een splitsing van het arrondissementsparket OostNederland en de regionale politie-eenheid in Oost-Nederland onwenselijk was.229
Voor de politie was het van belang dat de schaalvoordelen, die met de indeling in
de tien regionale eenheden worden behaald, in stand bleven. Bovendien zou het
optimaal functioneren van de strafrechtketen volgens het kabinet profiteren van
de volledige geografische congruentie tussen het arrondissementsparket en de
regionale politie-eenheid in Oost-Nederland. Deze congruentie bood de mogelijkheid om op eenduidig uitvoeringsniveau snel concrete afspraken te maken tussen
openbaar ministerie en politie, om informatiestromen op elkaar af te stemmen en

226
227
228
229

140

Kamerstukken I 2011/12, 32891, G.
Kamerstukken I 2011/12, 32891, H.
Kamerstukken II 2012/13, 33451, 1-3.
Kamerstukken II 2012/13, 33451, 3, p. 3 (MvT).

om te komen tot een efficiënte coördinatie door (hoofd)officieren van justitie bij
opsporingsonderzoeken waarbij de inzet van regionale politie-eenheden onmisbaar
is. Ook binnen de driehoek van burgemeester en officier van justitie met de politie
bestonden met de congruentie betere mogelijkheden om de prioriteiten te bepalen
en het opsporings- en vervolgingsbeleid vast te stellen.230
De congruentie van de eerste lijn van het openbaar ministerie met de Rechtspraak
bood aanvullende voordelen, bijvoorbeeld door het efficiënt op zitting kunnen
brengen van zaken, met name waar het zaken met een lokale context betrof. Het feit
dat het openbaar ministerie in de regio Oost-Nederland voor de inzet van opsporingsmaatregelen, preventieve hechtenis en de vervolging van verdachten, zaken en
capaciteit zou moeten verdelen over twee arrondissementen vereiste zorgvuldige
werkprocessen, maar stuitte niet op onoverkomelijke bezwaren, aldus het kabinet.231
Behandeling door Tweede Kamer
In de Tweede Kamer vroeg vooral de VVD-fractie aandacht voor de mogelijke
kwetsbaarheid van de kleinere gerechten. De leden van de VVD-fractie waren
bezorgd dat de splitsing zou leiden tot verlaging van de kwaliteit van de rechtspraak.232 In de nota naar aanleiding van het verslag gaf het kabinet aan dat de
gerechten gemonitord zouden worden. Bij deze monitoring werd in ieder geval gelet
op de kwaliteitsontwikkeling, de doorlooptijden van zaken en continuïteit van het
werk. In het geval van de rechtbank Overijssel werd gevolgd of deze voldoende in
staat was zelfstandig te functioneren zonder aangewezen te zijn op ondersteuning
door andere rechtbanken, bijvoorbeeld in de vorm van het verlenen van bijstand
door rechters van andere rechtbanken als rechter-plaatsvervanger of door het afdoen
van zaken door andere rechtbanken.233
Op 29 november 2012 aanvaardde de Tweede Kamer de Splitsingswet. Kort daarop
volgend, namelijk op 6 december 2012, werd door de Eerste Kamer bij het kabinet
aangedrongen op gelijktijdige inwerkingtreding met de Wet HGK (1 januari 2013).234
Behandeling door Eerste Kamer
Op 18 december 2012 vond de behandeling van de Splitsingswet in de Eerste
Kamer plaats.235 De Splitsingswet zou, zo werd door de minister medegedeeld, niet
op 1 januari 2013 in werking treden (die datum bleek voor de praktijk niet haalbaar),
maar op 1 april 2013. De minister gaf aan dat de rechtbanken Gelderland en
Overijssel feitelijk al wel vanaf 1 januari 2013 als aparte rechtbanken zouden functioneren. Hij zegde bovendien toe dat beide rechtbanken een volwaardig eigen bestuur
kregen.

230
231
232
233
234
235

Kamerstukken II 2012/13, 33451, 3, p. 3-4 (MvT).
Kamerstukken II 2012/13, 33451, 3, p. 4 (MvT).
Kamerstukken II 2012/13, 33451, 4 (verslag).
Kamerstukken II 2012/13, 33451, 5 (NV).
Kamerstukken I 2012/13, 33451, B (verslag schriftelijk overleg).
Handelingen I 2012/13, 33451, 12, item 7, p. 42; Handelingen I 2012/13, 33451, 12, item 7, p. 55-57.

141

Verder was het Leeuwarder Manifest een onderwerp dat aandacht kreeg tijdens het
debat. Met name ging het om de kritiek op de benoemingsprocedure van de nieuwe
bestuurders en over de ervaren productiedruk. Meer in het algemeen ging het ook
over het geluid dat rechters zich niet vertegenwoordigd voelden door de Raad voor
de rechtspraak.
De Splitsingswet werd op dezelfde dag nog door de Eerste Kamer aanvaard.

142

Colofon:
Dit is een uitgave van de
Commissie Evaluatie Wet
herziening gerechtelijke kaart
Den Haag: december 2017