Advies aan de minister van BZK
inzake de herindeling van
Zederik, Leerdam en Vianen

Mr. G.J. Jansen
adviseur Vijfheerenlanden
S. Hoetink MSc
secretaris adviseur Vijfheerenlanden
14 augustus 2017
Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 1

Inhoudsopgave
1.

Inleiding
1.1 Stand van zaken
1.2 Opdracht aan de adviseur Vijfheerenlanden
1.3 Benadering
1.4 Werkwijze
1.5 Leeswijzer

3
3
5
6
6
7

2.	Juridisch-bestuurlijke context
2.1 Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013
2.2 Provinciegrenswijziging en de Wet arhi
2.3 Wettelijke regelingen betreffende samenwerkingsverbanden
2.4	Coalitieakkoorden provincie Utrecht en de provincie Zuid-Holland

8
8
9
10
11

3.

Feitenrelaas
3.1 Bestuurlijke ontwikkelingen tijdens het voortraject
3.2 Traject vanaf gemeentelijke besluitvorming
3.3	Inhoud herindelingsontwerp en herindelingsadvies provincie Utrecht

12
12
15
18

4.

Beoordeling feitenrelaas
4.1 Bevindingen voortraject
4.2	Bevindingen IPC en procesinterventie minister van BZK (maart – september 2016)
4.3 Bevindingen herindelingsadvies

20
20
21
23

5.	Aanvullende analyse en beoordeling adviseur Vijfheerenlanden
5.1	Provinciegrenswijziging: implicaties kwaliteit dienstverlening veiligheidsdomein
5.2	Provinciegrenswijziging: implicaties waterveiligheid
5.3	Provinciegrenswijziging: financiële implicaties wettelijke samenwerkingsverbanden
5.4	Provinciegrenswijzing: implicaties vrijwillige samenwerking
Alblasserwaard-Vijfheerenlanden
5.5	Gemeentelijke fusie: implicaties arbeidsmarktregio Gorinchem
5.6 Gemeentelijke fusie: implicaties leer- en werkbedrijven

26
27
29
31
35
36
37

6.

Conclusies

40

7.

Advies
7.1 Advies ter uitvoering van de opdracht
7.2 Afwegingskader
7.3 Effectuering gehanteerde afwegingskader
7.4 Geen verdere vertraging
7.5 Overige adviezen van de adviseur Vijfheerenlanden

45
45
45
46
46
46

Bijlage 1

Geraadpleegde documentatie

49

Bijlage 2

Brief aanstelling adviseur Vijfheerenlanden

50

Bijlage 3

Overzicht van gesprekspartners

52

Bijlage 4

Rapport Ape Public Economics

54

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 2

1. Inleiding
1.1 Stand van zaken
Eindrapportage ‘Waard om te besturen’
Het dagelijks bestuur van de regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden gaf in september 2013 de
Commissie Bestuurlijke Vormgeving Alblasserwaard-Vijfheerenlanden de opdracht om drie modellen uit
te werken voor de toekomstige bestuurlijke inrichting van de regio. De eindrapportage ‘Waard om te
besturen’ van de Commissie Schutte vormde de start van verkennende gesprekken tussen de
Zuid-Hollandse gemeenten Zederik, Leerdam en de Utrechtse gemeente Vianen. Tevens vormde de
eindrapportage de aanleiding voor de gemeenten Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Molenwaard en
Giessenlanden om in het najaar van 2014 verkennende gesprekken te voeren over hun bestuurlijke
toekomst. Deze gesprekken werden gevoerd in nauw overleg met de provincie Zuid-Holland.

Bestuurlijke heroriëntatie Alblasserwaard-Vijfheerenlanden
Het resultaat van de verkennende gesprekken was dat Zederik, Leerdam en Vianen in januari 2015 een
intensief onderzoekstraject startten om de haalbaarheid van een mogelijke gemeentelijke fusie te
onderzoeken, die de provinciegrenzen van Zuid-Holland en Utrecht zou overschrijden. Tegelijkertijd werd
dezelfde periode duidelijk dat de gemeente Gorinchem zelfstandig bleef, de gemeente HardinxveldGiessendam koos voor aansluiting bij de regio Drechtsteden en de gemeenten Molenwaard en
Giessenlanden de haalbaarheid van een gemeentelijke fusie zouden onderzoeken.

Besluitvorming door de gemeenteraden van Zederik, Leerdam en Vianen
Nadat zowel de haalbaarheid van de gemeentelijke fusie, als de haalbaarheid in relatie tot de provincievergelijking in opdracht van de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen door een onderzoeksbureau was
onderzocht, legden de drie colleges van B en W hun gemeenteraden twee belangrijke besluiten voor.
Het eerste betrof de beslissing, het principebesluit tot de fusie van de gemeenten Zederik, Leerdam en
Vianen tot de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden. Het tweede betrof het besluit tot het uitspreken van
de voorkeur voor toevoeging van de fusiegemeente aan de provincie Utrecht. De colleges van B en W van
de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen adviseerden deze keuze op basis van de haalbaarheidsstudie.
De besluitvorming door de drie gemeenten vond gelijktijdig plaats op 10 november 2015. Hiertoe
werden drie speciale raadsvergaderingen belegd. Het resultaat was dat de raden van de gemeenten
Zederik, Leerdam en Vianen instemden met de gemeentelijke fusie per 1 januari 2018. Daarnaast
besloten de gemeenteraden van Leerdam en Vianen een voorkeur uit te spreken voor Utrecht als
vestigingsprovincie, terwijl de raad van de gemeente Zederik besloot een voorkeur uit te spreken voor
Zuid-Holland als vestigingsprovincie.

Interprovinciale Commissie Vijfheerenlanden
Na het besluit tot de vorming van de gemeente Vijfheerenlanden dienden de drie gemeenten op
8 december 2015 een verzoek in tot het starten van een gezamenlijke arhi-procedure bij de provincies
Zuid-Holland en Utrecht. Vervolgens besloten de provincie Utrecht en de provincie Zuid-Holland in
januari 2016 tot het instellen van de Interprovinciale Commissie Vijfheerenlanden (IPC) ter voorbereiding
van een herindelingsontwerp en -advies aan de minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties.
De Interprovinciale Commissie Vijfheerenlanden trad in de plaats van de Gedeputeerde Staten van de
provincies Utrecht en Zuid-Holland en zou een advies moeten uitbrengen over de provinciegrenswijziging,
die zou voortkomen uit de gemeentelijke fusie tussen Zederik, Leerdam en Vianen. In het voorjaar van
2016 voerde de IPC gesprekken met de colleges van B en W van Zederik, Leerdam en hun bestuurlijke
omgeving.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 3

Geen overeenstemming provincies inzake vestigingsprovincie Vijfheerenlanden
Op 6 juli 2016 berichtten de provincie Zuid-Holland en de provincie Utrecht de minister van BZK dat de
leden van de IPC geen overeenstemming konden bereiken over de provinciekeuze die is gekoppeld aan
de gemeentelijke fusie. De provincies Zuid-Holland en Utrecht verzochten de minister van BZK hierop tot
het doen van een procesinterventie in de herindelingsprocedure. De IPC werd in september 2016 door
beide provincies opgeheven.

Verzoek aan de provincie Utrecht om herindelingsprocedure voort te zetten
De minister van BZK verzocht op 8 september 2016 de provincie Utrecht om de herindelingsprocedure
voort te zetten, aangezien twee van de drie gemeenteraden hun voorkeur uitspraken voor de vestiging
van de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden in de provincie Utrecht. De minister verzocht de provincie
Utrecht het herindelingsproces zorgvuldig in te richten en hierbij de opvattingen en argumenten van de
provincie Zuid-Holland en van de andere belanghebbenden in diens afweging mee te nemen.
De provincie Utrecht stelde op 29 november 2016 het herindelingsontwerp vast, waarna het ontwerp
ter inzage aan de bestuurlijke omgeving, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties voorlag.
De zienswijzen werden verwerkt in het uiteindelijke herindelingsadvies dat op 19 april 2017 werd
vastgesteld door de Provinciale Staten van Utrecht. Dit herindelingsadvies is op 26 april 2017 verzonden
aan de minister van BZK, die nu aan zet is.

Huidige situatieschets
Na verzending van het herindelingsadvies is bij uitvoering van de opdracht van de adviseur
Vijfheerenlanden de situatie als volgt te karakteriseren. Tussen de provincies Zuid-Holland en Utrecht is
sprake van een fundamenteel verschil van opvatting over de wijze waarop het vraagstuk van provinciegrenswijziging zou moeten worden beoordeeld. Tegelijkertijd hebben beide provincies in de IPC hun kans
gehad om overeenstemming te vinden over de wijze waarop de provinciekeuze gezamenlijk moet
worden beoordeeld. De IPC heeft haar werkzaamheden voortijdig beëindigd. Het feit dat de IPC geen
overeenstemming bereikte over de provinciekeuze en de noodzaak tot een procesinterventie van de
minister van BZK, leidde tot het uitstellen van de gemeentelijke fusie met een jaar tot 1 januari 2019.
De provincie Utrecht heeft op verzoek van de minister van BZK invulling gegeven aan diens opdracht
en deze afgerond met een herindelingsadvies. Het advies is kritisch ontvangen door een aantal
Zuid-Hollandse gemeenten, de provincie Zuid-Holland en wettelijke samenwerkingsverbanden uit
Zuid-Holland Zuid. Dit is medegedeeld aan de minister. Thans is het nu aan de minister om een oordeel
te vormen over het herindelingsadvies van de provincie Utrecht. Het herindelingsadvies dient nu te
worden vertaald in een wetsvoorstel dat binnenkort aan de ministerraad zal worden aangeboden.

Ontwikkelingen bestuurlijke inrichting tot en met 1 januari 2019
De gemeentelijke fusie tussen Zederik, Leerdam en Vianen vindt plaats in een bredere context van
bestuurlijke opschaling. De afgelopen jaren hebben verschillende gemeenten in de directe omgeving
van Zederik, Leerdam en Vianen het besluit genomen om bestuurlijk te fuseren. Figuur 1 laat de
ontwikkelingen zien ten aanzien van de bestuurlijke inrichting tot en met 1 januari 2019. Zoals eerder
gesteld leidt de gemeentelijke fusie tussen de Zederik, Leerdam en Vianen tot een aanpassing van de
grens tussen de provincie Utrecht en de provincie Zuid-Holland. De gemeente Molenwaard is reeds het
resultaat van een fusie tussen de gemeenten Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland, die op
1 januari 2013 van kracht werd. Desalniettemin is de gemeente Molenwaard voornemens om per
1 januari 2019 te fuseren met de gemeente Giessenlanden. Verder hebben aan de oostkant de Gelderse
gemeenten Geldermalsen, Neerijnen en Lingewaal eveneens besloten te fuseren per 1 januari 2019. Dit
geldt ook voor de Brabantse gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg. Voorts sluit de gemeente
Hardinxveld-Giessendam zich per 1 januari 2018 aan bij de (gemeenschappelijke regeling) Drechtsteden.
Ten slotte heeft de gemeente Gorinchem besloten zelfstandig te blijven.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 4

Figuur 1: kaart ontwikkelingen bestuurlijke inrichting tot en met 1 januari 2019

UTRECHT

ZUID-HOLLAND
GELDERLAND

NOORD-BRABANT

Legenda
Provinciegrens
 Voorgenomen gemeentelijke fusie Zederik, Leerdam en Vianen per 1 januari 2019
 Voorgenomen gemeentelijke fusie Molenwaard en Giessenlanden per 1 januari 2019
 Voorgenomen gemeentelijke fusie Geldermalsen, Neerijnen en Lingewaal per 1 januari 2019
 Gemeente Gorinchem
 Voorgenomen gemeentelijke fusie Werkendam, Woudrichem en Aalburg per 1 januari 2019
 Gemeente Hardinxveld-Giessendam (sluit per 1 januari 2018 aan bij Drechtsteden)
 Drechtsteden

1.2 Opdracht aan de adviseur Vijfheerenlanden
De huidige stand van zaken vormde voor de minister van BZK een aanleiding om extern enkele aspecten
nader te laten onderzoeken. De minister wenste een onafhankelijk advies over de rol van de provincies
bij deze herindeling vanwege de effecten hiervan op de grenzen van de provincies. Concreet luidde de
opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties aan mr. G.J. Jansen (hierna
adviseur Vijfheerenlanden) als volgt: Beoordeel het in het herindelingsadvies Vijfheerenlanden gebruikte
afwegingskader voor de provinciekeuze en de hierbij getrokken conclusies en adviseer hierover aan de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’. De minister stelde hierbij het uitgangspunt dat het
herindelingsproces geen vertraging oploopt, waardoor de beoogde fusiedatum 1 januari 2019 blijft
gehanteerd (opdrachtbevestiging d.d. 12 juni 2017).

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 5

1.3 Benadering
De adviseur Vijfheerenlanden koos voor zijn aanpak van deze opdracht de volgende benadering:
• Het rapport ‘Waard om te besturen’ van de Commissie Bestuurlijke Vormgeving AlblasserwaardVijfheerenlanden uit 2014 vormde voor de adviseur het startpunt van zijn analyse. De bestuurlijke
ontwikkelingen die sindsdien plaatsvonden zijn medebepalend geweest voor de actuele stand van
zaken inzake de herindeling Vijfheerenlanden.
• De adviseur koos zo veel mogelijk voor een inhoudelijke analyse, gericht op de validiteit en legitimiteit
van argumenten ten aanzien van de provinciegrenswijziging. Dit ontsloeg de adviseur echter niet van
een normatieve beschouwing en de vorming van een uiteindelijk oordeel over bestuurlijke processen.
• Het vraagstuk inzake provinciekeuze mocht geen verdere vertraging van de herindeling veroorzaken.
Het streven was gericht op het van start gaan van de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden per
1 januari 2019.
• De opdracht aan de adviseur kende een beperkte doorlooptijd. De adviseur nam kennis van zoveel
mogelijk informatie, zonder de pretentie volledig te zijn.
• Het vraagstuk inzake de provinciegrenswijziging is weinig voorkomend. Het onderhavige advies kan
wellicht een rol spelen bij eventuele toekomstige provinciegrenswijzigingen.

1.4 Werkwijze
Voor de aanpak van deze opdracht hanteerde de adviseur de volgende werkwijze. De adviseur
onderzocht relevante schriftelijke documenten, voerde gesprekken met betrokken partijen en nam
enkele telefonische interviews af.
Er werd gestart met het bestuderen van de meest relevante documentatie (zie bijlage 1).
Vervolgens werd een oriënterend gesprekken gevoerd met de burgemeesters van Zederik, Leerdam
en Vianen en met de heer G.J. Schutte, de voorzitter van de Commissie Bestuurlijke Vormgeving
Alblasserwaard-Vijfheerenlanden. Vervolgens werd er gestart met de gespreksronde.
De adviseur sprak achtereenvolgens in juni en juli 2017 met een delegatie van de gemeenten
Molenwaard en Giessenlanden, het bestuur van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid, de dienst
Gezondheid en Jeugd Zuid-Holland Zuid & de omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid.
Ook werd gesproken met het bestuur van de Drechtsteden tezamen met de burgemeester van
Hardinxveld-Giessendam, het college van B en W van de gemeente Gorinchem, het dagelijks bestuur
van het werkbedrijf AVRES en een vertegenwoordiging van het Regionaal Werkbedrijf van de
arbeidsmarktregio Gorinchem. Tijdens een gesprek lichtte de dijkgraaf van waterschap Rivierenland zijn
eerdere schriftelijke reactie toe. Tevens werden gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van het
bestuur van de veiligheidsregio Utrecht, van het bestuur en met de directeur van de GGD Utrecht, met
het dagelijks bestuur van Werk en Inkomen Lekstroom en de omgevingsdienst regio Utrecht.
Verder heeft de adviseur op 27 juni afzonderlijk gesproken met de voltallige colleges van B&W van de
gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen. Tevens heeft er op dezelfde dag een gesprek plaatsgevonden
met de drie afzonderlijke gemeenteraden van Zederik, Leerdam en Vianen. De adviseur heeft de
gesprekken benut om met gesprekspartners in te zoomen op de inhoudelijke en procesmatige rol van
zowel de provincie Utrecht, als de provincie Zuid-Holland. Daarnaast heeft hij de gesprekken benut om
aangaande geuite zorgpunten hoor- en wederhoor te plegen.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 6

Gesprekken werden gevoerd met vertegenwoordigers van de Utrechtse gemeenten Nieuwegein en Lopik.
De gemeenten Zeist, Lingewaal, IJsselstein en Houten zijn – veelal met een verwijzing naar hun zienswijze –
niet ingegaan op de uitnodiging om in gesprek te gaan met de adviseur.
Ter afronding van de gespreksronde werd gesproken met delegaties van de colleges van Gedeputeerde
Staten van de provincies Zuid- Holland en Utrecht. Ter verkrijging van nadere informatie is tenslotte nog
telefonisch overleg gevoerd met de Ambulancedienst Zuid-Holland Zuid en de Regionale Ambulance
Voorziening Utrecht.
Ten behoeve van het onderzoek is in een kort tijdsbestek door vrijwel iedereen royaal medewerking
verleend. Ook was men bereid nadere schriftelijke informatie te verstrekken. Mede ter completering van
de gegevens in het BMC-rapport leverde het bureau Ape Public Economics op verzoek van de adviseur
aanvullende financiële informatie inzake toe- en uitreding inzake de wettelijke samenwerkingsverbanden,
in het bijzonder met betrekking tot de veiligheidsregio. De heer Sjors Hoetink MSc voerde het
secretariaat van de adviseur Vijfheerenlanden en ondersteunde de adviseur bij diens werkzaamheden

1.5 Leeswijzer
Dit advies is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de juridisch-bestuurlijke context die
betrekking heeft op de samenvoeging van de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen. Hierbij wordt eerst
ingezoomd op relevante elementen uit het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 en artikelen uit
de Wet arhi die betrekking hebben op de provinciegrenswijziging. Daarna wordt kort ingegaan op de
wetgeving die van toepassing is op zowel vrijwillige, als op de wettelijke samenwerkingsverbanden.
Afsluitend wordt in hoofdstuk 2 inzicht verschaft in de collegeakkoorden van zowel de provincie Utrecht,
als de provincie Zuid-Holland. In hoofdstuk 3 wordt een beschrijving gegeven van relevante
gebeurtenissen die inzake de vorming van Vijfheerenlanden hebben plaatsgevonden. Hierbij is gekozen
voor de periode van september 2013 tot en met april 2017. Verder wordt in het hoofdstuk ingegaan op
de inhoud van het herindelingsontwerp en -advies, dat door de provincie Utrecht is opgesteld. Hoofdstuk
4 bevat een beoordeling van een aantal gebeurtenissen, zoals beschreven in hoofdstuk 3. Tevens
presenteert de adviseur Vijfheerenlanden in hoofdstuk 4 zijn oordeel over het afwegingskader dat de
provincie Utrecht ter toetsing en beoordeling van de provinciegrenswijziging in het herindelingsadvies
hanteerde. In hoofdstuk 5 wordt in aanvulling op het herindelingsadvies van de provincie Utrecht een
aantal punten geverifieerd en beoordeeld. Hierbij wordt eerst ingegaan op de implicaties van de
provinciegrenswijziging voor de kwaliteit van de dienstverlening van in het veiligheidsdomein en de
implicaties voor de waterveiligheid. Daarna wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de mogelijke financiële
implicaties van de provinciegrenswijziging voor de wettelijke samenwerkingsverbanden. Vervolgens
wordt ingegaan op de implicaties van de provinciegrenswijziging voor de vrijwillige samenwerking in de
regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden. Afsluitend wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de implicaties van
de gemeentelijke fusie voor de arbeidsmarktregio Gorinchem en voor de leer- en werkbedrijven AVRES
en Werk en Inkomen Lekstroom. Hoofdstuk 6 bevat de conclusies van de adviseur Vijfheerenlanden.
In hoofdstuk 7 worden de conclusies van de adviseur Vijfheerenlanden vertaald in het daadwerkelijke
advies ter uitvoering van zijn opdracht. Daarnaast presenteert de adviseur Vijfheerenlanden afsluitend in
hoofdstuk 7 een aantal overige adviezen die vooral betrekking hebben op de toekomstige toetsing en
beoordeling van provinciegrenswijzigingen.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 7

2.	Juridisch-bestuurlijke
context
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de juridisch-bestuurlijke context die relevant is voor de toetsing en
beoordeling van de provinciegrenswijziging die voortvloeit uit de gemeentelijke fusie van de gemeenten
Zederik, Leerdam en Vianen. Deze context krijgt mede vorm door artikel 123, eerste lid, van de
Grondwet, de toepassing van het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013, de Wet algemene regels
herindeling, wetgeving inzake wettelijke samenwerkingsverbanden en uitgangspunten uit de
coalitieakkoorden van de provincie Utrecht en de provincie Zuid-Holland. In dit hoofdstuk wordt – met
uitzondering van artikel 123 van de Grondwet – opeenvolgend op deze elementen ingegaan.

2.1 Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013
Het kabinet hanteert het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 als kader voor de toetsing van
gemeentelijke herindelingsvoorstellen en gemeentelijke herindelingsvoorstellen die leiden tot provinciegrenswijzigingen. Dit Beleidskader is in 2013 geactualiseerd met onder andere het doel om de positie van
de provincie te versterken teneinde in goede samenspraak met gemeenten zelf tot voorstellen tot
herindeling te kunnen komen. De formele kaders voor de rolvervulling worden gegeven in de Wet arhi,
waarin is beschreven welke bestuursorganen het initiatief tot een herindeling kunnen nemen en welke
procesvereisten daarbij gelden.
Het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 biedt aangrijpingspunten om de rollen te analyseren
die provincies en gemeenten hebben vervuld in het herindelingsproces sinds de verschijning van het
rapport ‘Waard om te besturen’ uit 2014 van de Commissie Bestuurlijke Vormgeving AlblasserwaardVijfheerenlanden tot het raadsbesluit tot gemeentelijke fusie van Zederik, Leerdam en Vianen op
10 november 2015. Deze rolvervulling wordt naast het instrumentarium gelegd dat gemeenten en
provincies sinds actualisatie van het Beleidskader herindeling 2013 tot hun beschikking hebben.
De provincie Utrecht heeft ter voorbereiding op het uiteindelijke herindelingsadvies de samenvoeging
Zederik, Leerdam en Vianen beoordeeld aan de hand van de criteria uit het Beleidskader gemeentelijke
herindeling (draagvlak, interne samenhang, dorps- en kernenbeleid, bestuurskracht, evenwichtige
regionale verhoudingen en duurzaamheid).
Voor wat betreft de herindeling Vijfheerenlanden acht de adviseur de volgende elementen uit het
Beleidskader 2013 in ieder geval relevant:
• Versterking van bestuurskracht passend binnen de betrokken regio is het leidend beginsel. Gemeenten
moeten belangrijke maatschappelijke opgaven kunnen realiseren, urgente problemen aan kunnen
pakken en hun wettelijke taken goed en tijdig kunnen vervullen.
• Een belangrijk aspect van een goed verloop van herindelingsprocessen is de rolverdeling tussen
overheden, ook in de fase voorafgaand aan een formeel arhi-traject. Een elementaire voorwaarde in
dat verband is complementariteit tussen de drie bestuurslagen. Het kabinet laat het initiatief aan
gemeenten en provincies.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 8

• Waar het de onderlinge rolverdeling tussen gemeenten en provincies betreft, dient voorop te staan dat
gemeenten als eerste aan zet zijn als het gaat om het vinden van oplossingen om hun
maatschappelijke opgaven beter te kunnen realiseren.
• De actualisatie van het Beleidskader gemeentelijke herindeling in 2013 versterkte de positie van
provincies in gemeentelijke herindelingsprocessen. Provincies spelen vanuit hun verantwoordelijkheid
voor de kwaliteit van het lokaal bestuur vaak een modererende rol in de discussies over de
bestuurskracht van gemeenten en kunnen deze ook in regionaal verband bezien. Waar nodig dienen
provincies vanuit deze rol sturing te geven aan de discussie die kan leiden tot een herindelingsvoorstel.
• Het criterium evenwichtige regionale verhoudingen vraagt een oordeel over de verhouding van de
opgeschaalde gemeente ten opzichte van andere gemeenten in de regio. Ook de effecten van
herindeling op de regionale verhoudingen en de regionale opgaven evenals de positie van een
eventuele gemeente met een centrumrol dient bij de beoordeling te worden betrokken.
• Provincies hebben ook een bovenlokale verantwoordelijkheid die uitstijgt boven de belangen van
afzonderlijke gemeenten.
• De invulling van deze verantwoordelijkheid kan voor de provincie aanleiding zijn zelf het initiatief te
nemen of een initiatief van gemeenten over te nemen als gemeenten na een lange discussie zelf niet tot
een herindelingsvoorstel komen, terwijl versterking van de gemeentelijke bestuurskracht wel nodig is.

2.2 Provinciegrenswijziging en de Wet arhi
Doordat er geen algemeen geldend afwegingskader ter beoordeling van de provinciegrenswijziging
beschikbaar is, hebben dan wel de Gedeputeerde Staten van beide betrokken provincies gezamenlijk,
dan wel – bij verschil van oordeel – de Gedeputeerde Staten van één provincie niet alleen de ruimte,
maar ook de verantwoordelijkheid om in het herindelingsontwerp criteria te formuleren ter beoordeling
van de provinciegrenswijziging. Aangaande het vraagstuk van provinciegrenswijziging, in deze situatie als
gevolg van een gemeentelijke herindeling, zijn in ieder geval de volgende artikelen uit de wet arhi
relevant:
• Artikel 13, eerste lid, stelt dat een provinciale indeling geschiedt bij wet.
• Artikel 14, eerste lid, stelt dat een herindelingsadvies tot een wijziging van de provinciale indeling
wordt vastgesteld door de Provinciale Staten van de betrokken provincies gezamenlijk.
• Artikel 14, tweede lid stelt dat indien de besturen van de betrokken provincies van oordeel verschillen
over de wenselijkheid van een wijziging van de provinciale indeling kunnen Provinciale Staten van één
provincie een herindelingsadvies vaststellen.
• Artikel 15, eerste lid stelt dat ten behoeve van voorbereiding van een herindelingsadvies met
betrekking tot een wijziging van de provinciale herindeling als bedoeld in artikel 14 eerste lid
Provinciale Staten van betrokken provincies een commissie instellen die is samengesteld uit leden
van Gedeputeerde Staten van de betrokken provincies.
• Artikel 15, tweede lid stelt dat de voorbereiding van het herindelingsadvies geschiedt overeenkomstige
toepassing van artikel 8, met dien verstande dat de commissie in de plaats treedt van Gedeputeerde
Staten.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 9

• Artikel 16, stelt dat tevens Gedeputeerde Staten van de andere betrokken provincie of provincies in de
gelegenheid worden gesteld tot het voeren van het overleg, zoals bepaald in artikel 8 van de wet arhi.
Daarnaast stelt artikel 16 dat het herindelingsontwerp tevens aan Provinciale Staten van de andere
betrokken provincie(s) wordt gezonden. Zij kunnen tot uiterlijk drie maanden na ontvangst van het
herindelingontwerp hun zienswijze kenbaar maken aan de Gedeputeerde Staten die het voorstel
hebben gedaan.
• Artikel 41, zevende lid, stelt de voorgaande 6 leden van hetzelfde artikel 41 buiten werking, ten
aanzien van gemeenschappelijke regelingen die van kracht zijn die voor een gebied waarvan de
omvang bij of krachtens wet dan wel bij koninklijk besluit is vastgesteld.

2.3 Wettelijke regelingen betreffende samenwerkingsverbanden
Het Beleidskader vraagt nadrukkelijk aandacht voor de betekenis van de herindeling voor de regionale
verbanden. Verschillende criteria gaan hierop nader in, zoals de criteria ‘draagvlak’ en ‘evenwichtige
regionale verhoudingen’. Bij de verdere uitwerking van het Beleidskader en de daarin genoemde criteria
is het onderscheid tussen vrijwillige en wettelijke samenwerkingsverbanden relevant. Enerzijds berusten
samenwerkingsverbanden op de Wet gemeenschappelijke regelingen, anderzijds op specifieke wet- en
regelgeving, zoals de Wet veiligheidsregio’s, de Wet publieke gezondheid en Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo). Deze laatstgenoemde wetten hebben betrekking op het functioneren van de
veiligheidsregio’s, de GGD-regio’s en de omgevingsdiensten. Een aantal wettelijke samenwerkingsverbanden is gebonden aan de buitengrenzen van provincies (o.m. de veiligheidsregio) en andere kunnen
provinciegrensoverschrijdend zijn, zoals bijvoorbeeld de arbeidsmarktregio’s. Voorts zijn vrijwillige
samenwerkingsverbanden formeel niet gebonden aan de buitengrenzen van provincies. Voor wat betreft
de toe- en uittreding geldt voor de vrijwillige samenwerkingsverbanden in het kader van gemeentelijke
herindeling dat het regime van artikel 41 Wet arhi van toepassing is. Voor de wettelijke samenwerkingsverbanden gelden deze procedurele vereisten niet (zie artikel 41, zevende lid Wet arhi). Bij wijziging van
provinciale buitengrenzen moeten belangrijke wettelijke samenwerkingsverbanden derhalve worden
aangepast om te kunnen blijven voldoen aan het vereiste van territoriale congruentie.
Ten behoeve van de uitwerking van de herindelingscriteria van het Beleidskader moet een goed beeld
kunnen worden verkregen van de (implicaties voor) verschillende samenwerkingsverbanden. Anders dan
bij de vrijwillige samenwerkingsverbanden is het voor wat betreft de wettelijke samenwerkingsverbanden van belang om behalve de inhoudelijke belangen ook een helder inzicht te geven in de verdeling
van taken en bevoegdheden en de rolverdeling tussen de verschillende overheden op grond van de
specifieke wet- en regelgeving.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 10

2.4	Coalitieakkoorden provincie Utrecht en de provincie
Zuid-Holland
De coalitieakkoorden van de provincie Zuid-Holland en de provincie Utrecht bieden inzicht in de wijze
waarop zij voornemens waren een rol te vervullen in herindelingsprocessen en in de wijze waarop
gemeentelijke herindelingen door de provincies worden getoetst en beoordeeld. Het gaat hier
respectievelijk om de collegeperioden 2011-2015 en 2015-2019.
Provincie Utrecht
• In de collegeperiode 2011-2015 stelde Gedeputeerde Staten Utrecht dat zij geen initiatief neemt om
gemeentelijke herindelingen te initiëren. Daarbij koos Gedeputeerde Staten Utrecht er tevens voor
geen rol te spelen bij het oplossen van structurele bestuurlijke of financiële knelpunten bij gemeenten.
• In de collegeperiode 2015-2019 stelt Gedeputeerde Staten Utrecht dat zij geen voorstander is van
gedwongen gemeentelijke herindelingen. Gedeputeerde Staten Utrecht blijft zich daarnaast richten op
de beoordeling van bestuurskracht.
Provincie Zuid-Holland
• In de collegeperiode 2011-2015 stelde Gedeputeerde Staten Zuid-Holland dat vrijwillige
schaalvergroting door de provincie werd ondersteund. De provincie zou in beginsel zelf niet het
initiatief daartoe nemen, behalve in gevallen van structurele knelpunten van bestuurlijke of financiële
aard die de betreffende gemeente(n) niet (voldoende) zelf aanpakken en niet anders door herindeling
zijn op te lossen. Gedeputeerde Staten Zuid-Holland achtte het belangrijk dat bij elk herindelings­proces het draagvlak bij de bevolking door de betrokken gemeenten werd bepaald.
• In de collegeperiode 2015-2019 stelt Gedeputeerde Staten Zuid-Holland bij vraagstukken over de
bestuurlijke inrichting van de provincie het belang van de inwoners, instellingen en bedrijven van
Zuid-Holland voorop. Daarbij dient de bestuurlijke inrichting voldoende krachtig en ondersteunend te
zijn aan het oplossen van maatschappelijke opgaven.
• In dezelfde collegeperiode 2015-2019 stelt Gedeputeerde Staten Zuid-Holland dat gemeenten
belangen hebben die hun gemeentegrenzen overstijgen. Het is volgens Gedeputeerde Staten
Zuid-Holland de verantwoordelijkheid van een gemeente dat deze belangen goed worden behartigd.
Als in een bepaalde regio opgaven en kansen voor inwoners, instellingen en bedrijven worden gemist,
zou Gedeputeerde Staten Zuid-Holland hierover het gesprek aangaan. Indien dat samenwerking of
samenvoeging zou vragen, verwacht Gedeputeerde Staten Zuid-Holland dat hier invulling aan wordt
gegeven. Indien nodig voert Gedeputeerde Staten Zuid-Holland regie op het proces om ervoor te
zorgen dat de bestuurskracht op orde is en blijft. Bestaande trajecten in de regio’s worden in dit
perspectief doorgezet.
• Gedeputeerde Staten Zuid-Holland 2015-2019 maakt in regionaal verband afspraken met gemeenten
over hoe zij intergemeentelijke samenwerking en/of samenvoeging zelf inhoud en vorm willen geven.
Deze afspraken toetsen Gedeputeerde Staten Zuid-Holland aan procesvoortgang en samenhang. Het
belang van de inwoners, instellingen en bedrijven in de gemeenten staat hierbij voorop. Gedeputeerde
Staten Zuid-Holland zet het ter beschikking staande instrumentarium in om het proces te begeleiden.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 11

3. Feitenrelaas
In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van relevante gebeurtenissen die inzake de vorming
van Vijfheerenlanden hebben plaatsgevonden. Hierbij is gekozen voor de periode van september 2013 tot
en met april 2017. Eerst wordt ingegaan op de ontwikkelingen tot en met de besluitvorming over de
gemeentelijke fusie en provincievoorkeur in de gemeenteraden van Zederik, Leerdam en Vianen. Daarna
wordt inzicht verschaft over de relevante gebeurtenissen tot en met de vaststelling van het herindelings­advies door de provincie Utrecht. Afsluitend wordt in het hoofdstuk ingegaan op de inhoud van het
herindelingsontwerp en -advies, dat door de provincie Utrecht is opgesteld. Hierbij wordt in het bijzonder
stilgestaan bij het gehanteerde afwegingskader ter toetsing en beoordeling van de provinciegrenswijziging.

3.1 Bestuurlijke ontwikkelingen tijdens het voortraject
Eindrapportage ‘Waard om te besturen’ (september 2013 – februari 2014)
Het dagelijks bestuur van de regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden gaf in september 2013 de
Commissie Bestuurlijke Vormgeving Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (hierna: commissie Schutte) de
opdracht om drie modellen uit te werken voor de toekomstige bestuurlijke inrichting van de regio.
De eindrapportage ‘Waard om te besturen’ van de commissie Schutte vormde de start van verkennende
gesprekken tussen Zederik, Leerdam en Vianen. Tevens vormde de eindrapportage de aanleiding voor de
gemeenten Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Molenwaard en Giessenlanden om in het najaar van
2014 verkennende gesprekken te voeren over hun bestuurlijke toekomst.
De commissie Schutte adviseerde in februari 2014 om de gemeenten Hardinxveld-Giessendam,
Giessenlanden en Gorinchem samen te voegen. De gemeente Molenwaard was immers nog maar
kortgeleden tot stand gekomen. Tevens adviseerde de commissie Schutte de fusie tussen de gemeenten
Zederik, Leerdam en Vianen: ‘De rol en positie van Vianen kan niet buiten beschouwing worden gelaten om een
robuuste en toekomstbestendige gemeente Vijfheerenlanden te vormen. Een gemeente van deze schaal moet in staat zijn
een gericht en adequaat kernenbeleid te voeren en het contact met (groepen) burgers goed vorm te geven. De vorming
van de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden leidt tot de vorming van een bestuurskrachtige gemeente’. De commissie
Schutte opperde om gemeente Lingewaal (Gelderland) toe te voegen aan de nieuwe gemeente
Vijfheerenlanden. De commissie adviseerde de gemeente Molenwaard – hoewel recent het resultaat van
een gemeentelijke fusie – de komende periode te benutten voor een nadere verkenning richting het
oosten (de Waard) en het westen (Alblasserdam en/ of de Drechtsteden).

Verkenning varianten ‘Waard om te besturen’ (maart 2014 – december 2014)
De gemeenten namen uitdrukkelijk de regie bij de verkenning van de varianten uit ‘Waard om te
besturen’. De provincie Zuid-Holland gaf aan dat het aan de gemeenteraden was om te besluiten hoe
om te gaan met het advies van de Commissie Bestuurlijke Vormgeving Alblasserwaard-Vijfheerenlanden.
Het uitgangspunt van GS Zuid-Holland was dat niets doen voor de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden
geen optie is, mede gelet op de belangen van de gemeenten Giessenlanden en Zederik. De provincie is
tijdens de verkenning van de varianten op de hoogte gehouden door de gemeenten en zag in 2014 geen
reden om de regie op het proces van de gemeenten over te nemen, ook niet toen de gemeente
Gorinchem hier expliciet om verzocht.
Naar aanleiding van de eindrapportage van de commissie Schutte lieten de gemeenten Zederik,
Vianen, Leerdam afzonderlijke strategische verkenningen in 2014 naar hun bestuurlijke toekomst
uitvoeren door Berenschot. GS Zuid-Holland stelde dat het de (mogelijke) vorming van Vijfheerenlanden
– dat gepaard moet gaan met een provinciale herindeling – zo actief zou begeleiden en ondersteunen.
Eind 2014 stelde de provincie Zuid-Holland dat de provincies over de indeling van de nieuwe gemeente
(of naar Zuid-Holland of naar Utrecht) zelf nog een afweging moesten maken.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 12

Daarentegen werd in de zomer van 2014 duidelijk dat de door de commissie Schutte voorgestelde fusie
van de gemeenten Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Giessenlanden niet op voldoende draagvlak
kon rekenen. De gemeenten Hardinxveld-Giessendam, Giessenlanden en Molenwaard zagen – ondanks
het advies van de commissie – een belangrijke rol weggelegd voor de gemeente Molenwaard bij de
verkenning van andersoortige varianten. De provincie Zuid-Holland gaf aan te accepteren dat de
gemeenten Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Giessenlanden en Molenwaard zouden komen tot een
andere variant dan de commissie Schutte voorstelde, mits over deze oplossing overeenstemming zou
bestaan tussen deze vier gemeenten.
In het najaar van 2014 bleek dat de gemeenten Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Giessenlanden en
Molenwaard geen gezamenlijke visie hadden op de bestuurlijke inrichting in de Alblasserwaard. In een
uiterste poging verzocht de gemeente Gorinchem de provincie Zuid-Holland op 26 november 2014 alsnog
de regie te nemen op het bestuurlijke proces, maar op dit verzoek ging de provincie Zuid-Holland niet in.
De gemeente Hardinxveld-Giessendam besloot 18 december 2014 tot de verkenning van aansluiting bij
de regio Drechtsteden, terwijl de gemeenten Molenwaard en Giessenlanden startten met een onderzoek
naar de haalbaarheid van een gemeentelijke fusie.

Verkenning haalbaarheid gemeente Vijfheerenlanden (december 2014 – september 2015)
De gemeente Vianen liet bureau Berenschot eind 2014 een nader vervolgonderzoek uitvoeren op de
‘strategische verkenning bestuurlijke toekomst Vianen’, dat bijna gelijktijdig in de zomer van 2014 werd
opgeleverd met de ‘strategische verkenning bestuurlijke toekomst Leerdam’ en de ‘strategische
verkenning bestuurlijke toekomst Zederik’. In het vervolgonderzoek werd nagegaan wat de
consequenties zouden zijn als de gemeente Vianen zelfstandig zou blijven. De uitkomsten van dit
vervolgonderzoek leidden niet tot een koerswijziging voor wat betreft de mogelijke vorming van de
nieuwe gemeente Vijfheerenlanden.
In een brief aan GS Zuid-Holland en GS Utrecht (d.d. 17 februari 2015) informeerden Zederik, Leerdam
en Vianen beide provincies over het voornemen om in een haalbaarheidsstudie onder andere te laten
onderzoeken ‘binnen welke provincie de beleidsmatige opgaven van een gemeente Vijfheerenlanden het beste worden
gerealiseerd’ en ‘in welke gemeenschappelijke regelingen kan een gemeente Vijfheerenlanden het beste deelnemen en
wat zijn de consequenties hiervan vanuit regionaal perspectief’. Nadrukkelijk stelden de drie gemeenten in de
brief dat de vraag over de provinciekeuze via de haalbaarheidsstudie beantwoord zou worden, om
duidelijkheid te scheppen voor de bestuurlijke omgeving en partners. Verder werd gesteld dat de drie
gemeenten er veel waarde aan hechten om op basis van een degelijke onderbouwing en motivering de
beste keuze voor de inwoners te maken. Dit zou volgens de drie gemeenten het leidende principe
moeten zijn. De daadwerkelijke haalbaarheidsstudie werd uiteindelijk uitgevoerd door het bureau
Code Samen en in september 2015 opgeleverd.

Quick Scan Regionale Effecten Bestuurlijke Heroriëntatie Alblasserwaard-Vijfheerenlanden
Begin 2015 gaf de provincie Zuid-Holland op eigen initiatief Bureau Louter de opdracht om een quick-scan
op te stellen waarin inzicht werd gegeven over de financiële, organisatorische en ruimtelijke gevolgen
van een mogelijke herindeling. Daarbij stonden de gevolgen op het niveau van Vianen, Zederik en
Leerdam centraal, maar waren daarnaast ruimtelijke ontwikkelingen in de vier gemeenten in de
Alblasserwaard en in een ruime omliggende regio onderzocht. Deze quick-scan werd onaangekondigd
op 7 april 2015 tijdens een bijeenkomst door GS Zuid-Holland informeel ter hand gesteld aan de
burgemeesters van Zederik, Leerdam en Vianen.
Uit gesprekken en de correspondentie tussen de gemeenten en de provincie Zuid-Holland blijkt dat door
de burgemeesters van Zederik, Leerdam en Vianen het informeel verstrekte rapport als vorm van
tegenwerking werd ervaren. In een brief (april 2015) aan de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen
legde het college van GS Zuid-Holland de inhoudelijke en procesmatige betekenis van de brief aan de
burgemeesters uit. Ten eerste gaf GS Zuid-Holland aan dat het vooruitlopend op de formele onderzoeken

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 13

behoefte had aan een eerste inzicht in de effecten van de voorgenomen bestuurlijke heroriëntatie in de
Alblasserwaard-Vijfheerenlanden. Oorspronkelijk was de quick-scan enkel bedoeld voor intern beraad. De
uitkomsten van de quick-scan verwoorden niet het standpunt van GS op dat moment. Ten tweede gaf het
college van GS aan dat de uitkomsten niet volledig, maar signalerend en voorlopig waren. De quick-scan
gaf op dat moment onvoldoende onderbouwing om als college van GS Zuid-Holland op dat moment een
standpunt in te nemen. Ten derde wees het college van GS Zuid-Holland op de bovenlokale verantwoordelijkheid in het proces, een verantwoordelijkheid die uitgaat boven de belangen van de afzonderlijke
gemeenten. De provincie was voornemens de gevolgen voor de regio’s van de herindeling en provincie­keuze in kaart te brengen. Het voornemen was om dit laatste te verkennen met de provincie Utrecht.

Aanloop standpuntbepaling gemeentelijke fusie Zederik, Leerdam en Vianen en
provincievoorkeur (september 2015 – november 2015)
Op 28 september 2015 informeerde het college van GS Zuid-Holland Provinciale Staten over de stand
van zaken inzake de herindeling Vijfheerenlanden. Mede op basis van de gezamenlijke haalbaarheids­
studie uitgevoerd door Code Samen – gelijktijdig gepresenteerd met het raadsvoorstel – stelden de drie
colleges van B&W op 24 september 2015 een raadsvoorstel op, waarbij de drie colleges de
gemeenteraden adviseerden te besluiten een voorkeur uit te spreken voor de provincie Utrecht. In
hetzelfde openbaar gemaakte raadsvoorstel werd het besluit voorgelegd om de nieuwe gemeente
Vijfheerenlanden te vormen. GS Zuid-Holland was van oordeel dat het rapport van Code Samen een
goede basis zou bieden voor het aangaan van gesprekken over de positie en betekenis van de nieuwe
gemeenten Vijfheerenlanden in beide regio’s en in relatie tot de regiogemeenten en overige
samenwerkingsverbanden.
In oktober 2015 deelden de colleges van GS van Zuid-Holland en Utrecht het rapport ‘Provinciaal
onderzoek herindeling Vijfheerenlanden’ van Twynstra Gudde met de gemeenten Zederik, Leerdam en
Vianen, hun bestuurlijke omgeving en met de Provinciale Staten. Het rapport dat was geschreven in
opdracht van beide provincies verkende de effecten van provinciale grenswijziging en de bijbehorende
keuze voor de bestuurlijke oriëntatie. Het rapport beperkte zich nadrukkelijk tot een verkenning en
concretiseerde de effecten niet. Twynstra Gudde had zich volgens de opdracht onthouden van een
oordeel of van aanbevelingen. Ook de beide provincies onthielden zich vervolgens van een oordeel over
het rapport. Dit zou volgens de provincies pas aan de orde komen wanneer de gemeenten Zederik,
Leerdam en Vianen een verzoek zouden indienen bij de provincies om een arhi-procedure te starten.
Desondanks werd het rapport van Twynstra Gudde wel gedeeld met de gemeenten, zodat de bevindingen
uit het rapport betrokken konden worden bij de gedachtevorming over hun bestuurlijke toekomst.
Voorafgaand aan de raadsvergaderingen op 10 november 2015 ontvingen de raden en colleges van de
gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen op 15 oktober 2015 een brief van de veiligheidsregio
Zuid-Holland Zuid, als reactie op de haalbaarheidsstudie van Code Samen. In de brief betoogde de
veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid dat het vanuit het oogpunt van veiligheid volstrekt onverantwoord
zou zijn als de nieuw te vormen Vijfheerenlanden zich niet zou aansluiten bij de veiligheidsregio
Zuid-Holland Zuid. Dringend werd verzocht om de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden aan te laten
sluiten bij Zuid-Holland Zuid. De veiligheidsregio Zuid-Holland voerde onder andere aan dat de herindeling
implicaties zou hebben voor de beheersing van dijkring 16. Bovendien zou de uittreding van Leerdam en
Zederik uit de veiligheidsregio 6,8 miljoen euro bedragen, waarbij de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid
niet open zou staan voor onderhandelingen op dit punt. De brief van de veiligheidsregio Zuid-Holland
Zuid werd door de colleges van Vianen, Zederik en Leerdam als onredelijk ervaren en gezien als
tegenwerking. Naar aanleiding van de verstuurde brief gingen de burgemeesters van Leerdam en Zederik
op 5 november 2015 in gesprek met het dagelijks bestuur van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 14

Besluitvorming gemeentelijke fusie Zederik, Leerdam en Vianen en provincievoorkeur
(november 2015)
Op 10 november 2015 stemden de raden van de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen in met de
gemeentelijke fusie per 1 januari 2018. Daarnaast gaven de raden de colleges de opdracht om op basis
van dit principebesluit een verzoek in te dienen bij beide provincies om de arhi-procedure te starten,
aangezien er sprake was van een provinciegrenswijziging. Voorts sprak de gemeenteraad van Vianen
unaniem een voorkeur uit voor de provincie Utrecht als vestigingsprovincie. In de gemeente Leerdam
stemden 13 raadsleden voor een voorkeur voor de provincie Utrecht, terwijl 6 raadsleden een voorkeur
uitspraken voor de provincie Zuid-Holland als vestigingsprovincie. Daarentegen stemden 8 raadsleden
van de gemeente Zederik voor een voorkeur voor de provincie Zuid-Holland, terwijl 7 raadsleden
stemden voor een voorkeur voor de provincie Utrecht als vestigingsprovincie.

Voorbereiding arhi-procedure (november – december 2015)
Op 24 november 2015 voerden de provincies Utrecht en Zuid-Holland een directeurenoverleg over de
inrichting, termijn en de doorlooptijd versus de zorgvuldigheid van de herindelingsprocedure gegeven de
besluitvorming van de gemeenten en het nog te ontvangen arhi-verzoek.
Op 25 november vond een overleg plaats tussen de gedeputeerden van de provincie Zuid-Holland en de
provincie Utrecht met de Directeur-generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties van het ministerie van BZK.
Er werd tijdens dit gesprek bevestigd door de partijen dat beide provincies een gezamenlijk
herindelingsadvies zouden opstellen via een Interprovinciale Commissie die in de plaats zou treden van
beide Gedeputeerde Staten. Verder werd er afgesproken dat indien de IPC er niet in zou slagen een
gezamenlijk herindelingsadvies op te stellen, er een rol weggelegd zou zijn voor BZK. Echter, niet
duidelijke werd gemaakt welke rol. Hierna vond een gesprek plaats tussen de gedeputeerden en de drie
burgemeester van Vianen, Zederik en Leerdam, waarin de laatstgenoemden werden voorzien van een
terugkoppeling. Op 8 december 2015 dienden de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen een
arhi-verzoek in bij de provincies Zuid-Holland en Utrecht.

3.2 Traject vanaf gemeentelijke besluitvorming
Formulering opdracht Interprovinciale Commissie Vijfheerenlanden (januari – maart 2016)
In februari 2016 besloten Provinciale Staten van Zuid-Holland en Utrecht tot het instellen van een
Interprovinciale Commissie. De IPC opereerde op basis van de door de Gedeputeerde Staten gemaakte
afspraken over de inrichting van de herindelingsprocedure en de totstandkoming van de provinciekeuze.
De IPC trad in plaats van de colleges van GS van beide provincies en had opdracht om het herindelingsadvies voor te bereiden. Beoordeling van de herindeling zou plaatsvinden op basis van de criteria uit het
Beleidskader gemeentelijke herindelingen (2013) van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Er werd gesteld dat het van belang is om voldoende inzicht te hebben in de effecten
van de beoogde fusie voor de regionale opgaven en in de effecten van de fusie voor de regionale
samenwerkingsverbanden aan Utrechtse en Zuid-Hollandse zijde.
Over de provinciekeuze spraken de beide Gedeputeerde Staten het volgende af: ‘Als het herindelings­
onderzoek van de IPC geen doorslaggevende verschillen aan het licht brengt, die de provinciekeuze voor één van de
provincies billijken dan is de voorkeur zwaarwegend voor de provinciekeuze in het herindelingsontwerp’.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 15

Evenwichtige regionale verhoudingen
In een reactie op een brief van Zederik, Leerdam en Vianen gaf de IPC op 9 maart 2016 aan dat het
criterium ‘Evenwichtige regionale verhoudingen’ ook in het herindelingsontwerp een plek zou gaan
krijgen. De IPC zou recht doen aan een zorgvuldige afweging van de belangen en posities van de drie
gemeenten en van de regio’s zowel aan Utrechtse als Zuid-Hollandse zijde. Het Beleidskader geeft
volgens de IPC aan dat bij een herindeling een afweging nodig is op basis van de lokale en regionale
omstandigheden, ontwikkelingen en context. Een afweging die voor de betrokken gemeenten bij de
herindeling leidt tot een versterking van de bestuurskracht passend binnen de regio’s waar deze
gemeenten in liggen. Gebiedscongruentie is volgens de IPC in het Beleidskader geen zelfstandig
toetsingscriterium. Echter, de drie gemeenten hebben hun huidige samenwerking in verschillende regio’s
georganiseerd. De IPC zou daarom bij het onderdeel ‘Evenwichtige regionale verhoudingen’ ook in beeld
brengen wat de effecten van de herindeling zijn voor de samenwerking in de Zuid-Hollandse en
Utrechtse regio en daar iets van vinden. Het criterium ‘Evenwichtige regionale verhoudingen’ ging
volgens de IPC dus verder dan de vraag of de toekomstige schaal van de nieuwe gemeente een
belemmering kan zijn voor de samenwerking in de regionale context.

Werkzaamheden IPC, opheffing IPC en procesinterventie minister van BZK
(maart – september 2016)
In maart en april 2016 werden de bestuurlijke stakeholders door de IPC gehoord. Een bestuurlijk novum,
een variant waarbij de territoriale congruentie van de veiligheidsregio’s met de provinciale buitengrenzen
zou worden losgelaten ten gevolge van deze gemeentelijke fusie en de hieruit voorvloeiende provinciegrenswijziging werd voorzichtig op hoofdlijnen door de IPC verkend.

BMC-rapport ‘Indicatie mitigeren uittredingskosten en indicatie financiële bijdrage
Vijfheerenlanden’
De IPC verstrekte een opdracht aan het bureau BMC om een indicatief beeld te geven van de kosten van
uittreding uit de verschillende gemeenschappelijke regelingen en de mogelijkheden om die kosten te
verminderen. Daarnaast wenste IPC inzicht in de huidige bijdragen (inclusief de rijksbijdrage) van de
gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen aan de bestaande gemeenschappelijke regelingen en een
indicatie van de financiële bijdrage van de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden aan de relevante
organisaties. Het rapport ‘Indicatie mitigeren uittreedkosten en indicatie financiële bijdrage
Vijfheerenlanden c.a.’ van BMC d.d. 8 juli 2016 was vooral inventariserend van karakter. Volgens BMC
was nader onderzoek vereist om de gegevens te valideren en vergelijkbaar te krijgen. Op 30 augustus
2016 heeft de IPC het rapport besproken, maar niet vastgesteld. Daarmee heeft dit rapport geen formele
status gekregen. Provinciale Staten van beide provincies werden door de colleges van GS over dit rapport
geïnformeerd. Gemeld werd dat het rapport weliswaar was besproken in de IPC, maar niet was
vastgesteld. Het voldeed niet volledig aan de opdracht, de gegevens waren niet volledig en op
onderdelen moeilijk vergelijkbaar. Ter informatie is het rapport overigens wel als bijlage opgenomen
in de Reactienota Vijfheerenlanden, behorend bij het herindelingsadvies van de provincie Utrecht.

Verzoek IPC om procesinterventie minister van BZK (juli 2016)
Op 6 juli 2016 verzocht de IPC per brief de minister van Binnenlandse Zaken een procesinterventie te
plegen inzake de herindelingsprocedure. De leden van de IPC meldden de minister van BZK dat zij het
niet eens konden worden over de provinciekeuze die gekoppeld is aan de herindeling. Verder gaf de
provincie Utrecht in een toelichting op het statenvoorstel tot opheffing van de IPC aan dat de provincies
het niet eens konden worden over de argumenten die ten grondslag liggen aan de provinciekeuze.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 16

Pleitnota’s provincie Utrecht en provincie Zuid-Holland
Het ministerie van BZK verzocht de beide provincies om pleitnota’s aan te leveren, waarin de provincies
beargumenteerden waarom één van de provincies óf de minister van BZK het herindelingsproces zou
moeten voortzetten. Deze argumentaties ontving de minister van BZK vrijwel gelijktijdig met het formele
verzoek van de provincies om een procesinterventie te plegen. Voorts pleitte de provincie Utrecht om het
herindelingsproces zelf voort te zetten, mede gelet op de voorkeur die twee van de drie gemeenten
uitspraken voor Utrecht als vestigingsprovincie. Daarnaast werd aangevoerd dat de ambities voor de
nieuwe gemeente het best aansluiten bij de Utrechtse regio en de provincie Utrecht, net als de
bestuurlijke orientatie van de fusiegemeente. Verder stelde de provincie Utrecht dat gepercipieerde
negatieve effecten die voortvloeien uit de provinciegrenswijziging kunnen worden gemitigeerd. De
provincie Utrecht gaf aan geen voorstander te zijn om het proces te laten voortzetten door het ministerie
van BZK, aangezien de provincies op korte termijn aan de hand van de reeds ingewonnen informatie het
proces zouden kunnen voortzetten. Daarentegen stelde de provincie Zuid-Holland dat – gelet op de
ontstane situatie – het meest zuiver zou zijn als het herindelingsproces zou worden voortgezet door het
ministerie van BZK. Verder betoogde de provincie Zuid-Holland dat er doorslaggevende argumenten zijn
die pleiten voor het behoud van de eenheid van het gebied in de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden, voor
aansluiting van de nieuwe gemeente bij de Zuid-Hollandse samenwerkingsverbanden en voor het
onderdeel laten uitmaken van de nieuwe gemeente van de provincie Zuid-Holland.

Minister van BZK: ‘provincie Utrecht zet herindelingsproces voort’ (september 2016)
Op 8 september 2016 verzocht de minister van BZK de provincie Utrecht om het herindelingsproces
voort te zetten. De minister refereerde hierbij aan het uitgangspunt uit het Beleidskader herindelingen
2013, dat herindelingen zoveel mogelijk ‘van onderop’ tot stand zouden moeten komen, met
inachtneming van de democratische beginselen. Het besluit tot het uitspreken van een voorkeur voor de
provincie Utrecht als vestigingsprovincie was op grond hiervan voor de minister richtinggevend. Gelet op
het feit dat twee van de drie gemeenten een voorkeur uitspraken voor de provincie Utrecht, wees de
minister dus Utrecht aan om het herindelingsproces voort te zetten. Tevens lichtte de minister van BZK
toe dat hij weinig ziet in de optie om BZK het proces te laten voortzetten. Hierbij beriep de minister zich
op het uitgangspunt uit het Beleidskader herindelingen 2013, dat de rol van het kabinet beperkt is tot het
beoordelen van het herindelingsadvies. De minister sloot zijn brief af met het verzoek aan de provincie
Utrecht om het vervolgproces zorgvuldig in te richten en de opvattingen en argumenten van de provincie
Zuid-Holland en andere belanghebbenden in de afwegingen bij het opstellen van het advies mee te nemen.

Totstandkoming herindelingsontwerp en -advies (september 2016 – april 2017)
De provincie Utrecht stelde op 29 november 2016 het herindelingsontwerp vast, waarna het ontwerp ter
inzage voorlag aan de bestuurlijke omgeving, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. In
februari 2017 verzocht het college van GS van Utrecht de ministers van BZK en V&J duidelijkheid te
verschaffen over de provinciale begrenzing van de veiligheidsregio’s en in het bijzonder over de rol van
de Commissaris van de Koning op grond van de Wet veiligheidsregio’s. Bij schrijven van 13 maart 2017
geeft de minister van Veiligheid en Justitie als antwoord, mede namens de minister van BZK, dat
gemeente en veiligheidsregio met dezelfde Commissaris van de Koning te maken dienen te hebben en
dat de territoriale congruentie gewaarborgd dient te blijven.
Alle zienswijzen werden verwerkt in het uiteindelijke herindelingsadvies dat op 19 april 2017 werd
vastgesteld door de Provinciale Staten van Utrecht. De provincie Utrecht concludeerde dat de
gemeentelijke fusie voldoet aan de criteria die opgenomen zijn in het Beleidskader herindelingen.
Daarnaast werd geadviseerd om de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden te laten vestigen in de provincie
Utrecht. Dit herindelingsadvies is op 26 april 2017 verzonden aan de minister van BZK, die nu aan zet is.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 17

Fundamenteel verschil van opvatting beoordeling provinciegrenswijziging (april 2017)
Op 18 april 2017 informeerde GS van Zuid-Holland de Provinciale Staten over de wijze waarop de provincie
Utrecht de punten uit de zienswijze van Zuid-Holland had verwerkt in het herindelingsadvies. Ten eerste
betoogde de provincie Zuid-Holland dat de provincie Utrecht onterecht niet had voortgebouwd op de
opdracht verstrekt aan de IPC Vijfheerenlanden. Hierdoor had de provincie Utrecht zich volgens
Zuid-Holland ontslagen van haar ‘onderzoeksplicht’ aangaande het aspect van ‘evenwichtige regionale
verhoudingen’, waardoor mede het belang van het regionaal niveau in de ogen van de provincie
Zuid-Holland onvoldoende werd gewaardeerd. Ten tweede stelde de provincie Zuid-Holland dat de
provincie Utrecht onvoldoende inging op de vraag of er nog sprake is van een volwaardige en
toekomstbestendige AV-regio, doordat de Gemeenschappelijke Regeling Alblasserwaard-Vijfheerenlanden
na 1 januari 2019 enkel bestaat uit Gorinchem, Molenwaard-Giessenlanden en (mogelijk) de gemeente
Vijfheerenlanden. De provincie Zuid-Holland benoemde dit als ‘restproblematiek’ en verweet de provincie
Utrecht hier niet op in te gaan in het herindelingsadvies. Ten derde betoogde de provincie Zuid-Holland
dat de provincie Utrecht in haar afweging enkel de voordelen van vestiging van de nieuwe gemeente
Vijfheerenlanden in de provincie Utrecht besprak, terwijl volgens de provincie Zuid-Holland nauwelijks
de voordelen van de provincie Zuid-Holland als vestigingsprovincie werden besproken. Ten vierde
constateerde de provincie Zuid-Holland dat de provincie Utrecht niet heeft voldaan aan diens verzoek om
de effecten in beeld te brengen van het beëindigen of aanpassen van de samenwerkingsverbanden.
Afsluitend constateerde de provincie Zuid-Holland een fundamenteel verschil van opvatting ten aanzien
van de wijze waarop de provinciegrenswijziging zou moeten beoordeeld, waarbij de provincie Utrecht koos
voor de provincievoorkeur van de (meerderheid van de) gemeenten als vertrekpunt, terwijl de provincie
Zuid-Holland het regionale belang als het zwaarstwegende criterium hanteert voor de beoordeling van de
provinciegrenswijziging. Dit fundamentele verschil van opvatting bracht de provincie Zuid-Holland tot de
constatering dat een richtinggevend ministerieel kader voor provinciale herindeling gemist wordt.

Brief wettelijke samenwerkingsverbanden Zuid-Holland Zuid aan GS Utrecht
Eveneens op 18 april 2017 stuurden de omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, de dienst Gezondheid en
Jeugd Zuid-Holland Zuid en de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid een gezamenlijke brief ter reactie op
het herindelingsadvies aan de Gedeputeerde Staten van Utrecht. In de brief lieten de besturen van de
genoemde wettelijke samenwerkingsverbanden weten dat het herindelingsadvies een te eenzijdig
karakter heeft, waarbij volgens de auteurs de samenhang van het gebied als geheel niet wordt
beoordeeld. Tevens werd gesteld dat de besturen het oneens zijn met het standpunt van de provincie
Utrecht dat het draagvlak bepalend dient te zijn voor de beoordeling van de provinciegrenswijziging, en
dat de uitwerkingen voor de gemeenschappelijke regeling aan de zijde van Zuid-Holland Zuid hierop
slechts volgend zijn. Afsluitend stelden de besturen het te betreuren dat het college van GS Utrecht in de
periode van de totstandkoming van het ontwerp van het herindelingsadvies en de reactie hierover geen
bestuurlijk gesprek met de auteurs hebben willen aangaan, waardoor de zorgen en gevoelens aan de
zijde van Zuid-Holland Zuid niet zijn weggenomen.

3.3	Inhoud herindelingsontwerp en herindelingsadvies provincie
Utrecht
Herindelingsontwerp
Op 29 november 2016 werd het herindelingsontwerp door de provincie Utrecht vastgesteld. Het
herindelingsontwerp lag tot 26 januari 2017 ter inzage. De provincie toetst in het herindelingsontwerp de
gemeentelijke fusie aan de criteria uit het Beleidskader herindelingen. Daarnaast beoordeelde de
provincie Utrecht in hoofdstuk 6 de provinciale grenswijziging. Het uitgangspunt voor de provincie
Utrecht bij de keuze voor een vestigingsprovincie is dat zij de voorkeur volgt van de meerderheid van de
gemeenten, hetgeen de provincie Utrecht betreft. De provincie Utrecht onderbouwt deze provinciekeuze,
vanuit het perspectief van de gemeenten, de regio en de provincie. Ten aanzien van het lokaal perspectief
gaat de provincie Utrecht in op de motivatie van de gemeenten (voor Utrecht) aan de hand van vier
focuspunten, te weten professionele en invloedrijke gemeente, economische potentie, vitale kernen met

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 18

betrokken inwoners en toeristische en recreatieve ontwikkeling. Ten aanzien van het regionaal
perspectief wordt ingegaan op regionaal draagvlak voor de provinciekeuze. Ten aanzien van provinciaal
perspectief wordt betoogd dat de gemeente een stijl van werken heeft die past bij de provincie Utrecht
en dat de nieuwe gemeente maatschappelijke opgaven centraal stelt. De provinciekeuze wordt verder in
hetzelfde hoofdstuk onderbouwd door in te gaan op de gevolgen van de provinciekeuze voor de
wettelijke en niet-wettelijke samenwerkingsverbanden.
Uiteindelijk wordt in het herindelingsontwerp geconcludeerd dat het ontwikkelperspectief het best
geborgd is in de provincie Utrecht en dat er ten aanzien van de wettelijke samenwerkingsverbanden
geen zwaarwegende overwegingen zijn die een keuze voor Utrecht, als provincie waartoe de gemeente
Vijfheerenlanden behoort, beletten. Verder blijft volgens de provincie Utrecht de waterveiligheid
geborgd in de nieuwe situatie en ontstaan er geen problemen ten aanzien van veiligheid of anderszins.

Herindelingsadvies
Op 23 april 2017 werd het herindelingsadvies door de provincie Utrecht vastgesteld. In het
herindelingsadvies zijn de reacties op de zienswijzen verwerkt. Opnieuw toetst de provincie de
gemeentelijke fusie aan de hand van de criteria uit het Beleidskader gemeentelijke herindeling.
Ten aanzien van het criterium ‘Evenwichtige regionale verhoudingen’ betoogt de provincie Utrecht
dat de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden een krachtige speler wordt om de betreffende
samen­werkingsverbanden te opereren. Mede doordat de gemeenten Molenwaard en Giessenlanden
en ook de gemeente Lingewaal met Neerijnen en Geldermalsen wensen te fuseren ontstaat er volgens
de provincie Utrecht geen restproblematiek. Aanvullend stelt de provincie Utrecht dat het vraagstuk
van de provinciekeuze consequenties heeft voor de wettelijke samenwerkingsverbanden. Hier gaat
de provincie Utrecht in hoofdstuk 6 op in, dat gewijd is aan de provinciegrenswijziging.

Afwegingskader voor beoordeling provinciegrenswijziging
Voor wat betreft het voorstel tot samenvoeging van de drie gemeenten hanteert de provincie Utrecht
bij haar beoordeling het Beleidskader gemeentelijke herindeling van BZK. Voor de beoordeling van de
provinciegrenswijziging als gevolg van de gemeentelijke herindeling hanteert de provincie Utrecht in
hoofdstuk 3 van de reactienota behorend bij het herindelingsadvies het volgende afwegingskader:
1. Het draagvlak en de democratische legitimatie van besluiten vormen het vertrekpunt voor
belangenafweging en beoordeling.
2. Een evenwichtige benadering waarin de provincie Utrecht zoveel mogelijk recht wil doen aan de
belangen van alle drie gemeenten in de toekomstige gemeente Vijfheerenlanden.
3. Van essentieel belang is dat de veiligheid in de vorm van de kwaliteit van dienstverlening en
taakoefening niet in het geding komt.
4. De mogelijke effecten van de provinciegrenswijziging op de wettelijk verplichte samenwerkings­
verbanden en de belangen die daarmee samenhangen worden zorgvuldig afgewogen in relatie tot
de haalbaarheid van de provinciekeuze.
5. Het identificeren, opvangen en aanpakken van deze implicaties en effecten zijn een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van de betrokken partijen en vragen om een proces van samenwerking, gericht
op het algemene publieke belang. Er moet ruimte zijn voor bestuurders en organisaties om er met
elkaar uit te komen.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 19

4. Beoordeling feitenrelaas
Op basis van het geschetste feitenrelaas uit hoofdstuk 3 presenteert de adviseur Vijfheerenlanden in dit
hoofdstuk zijn kernbevindingen. Eerst wordt in dit hoofdstuk ingezoomd op de rollen die de provincies
Zuid-Holland en Utrecht vervulden in aanloop tot de besluitvorming over de gemeentelijke fusie en
provincievoorkeur in de gemeenteraden van Zederik, Leerdam en Vianen. Daarna wordt ingegaan op het
functioneren van de Interprovinciale Commissie Vijfheerenlanden en op de procesinterventie van de
minister van BZK. Afsluitend licht de adviseur Vijfheerenlanden zijn bevindingen toe, die betrekking
hebben op het afwegingskader dat de provincie Utrecht hanteerde bij de toetsing en beoordeling van de
provinciegrenswijziging. Hierbij wordt respectievelijk ingegaan op de totstandkoming van het
afwegingskader, de onderdelen van het afwegingskader en de toepassing van het afwegingskader.

4.1 Bevindingen voortraject
Verkenning varianten ‘Waard om te besturen’ (maart 2014 – december 2014)
Na de publicatie van de rapportage ‘Waard om te besturen’ gaf de provincie Zuid-Holland de gemeenten
de ruimte om de betreffende varianten voor gemeentelijke fusie gezamenlijk te verkennen, waarbij de
provincie op de hoogte werd gehouden over de voortgang. Deze ruimte werd mede gecreëerd doordat
de provincie Zuid-Holland zich niet per definitie committeerde aan de varianten voor gemeentelijke fusie
die werden geadviseerd in ‘Waard om te besturen’, en niet op voorhand aanstuurde op combinaties van
te fuseren gemeenten Van deze ruimte maakten de gemeenten gebruik. De gemeenten Leerdam en
Zederik vonden al gauw conform ‘Waard om te besturen’ aan de andere kant van de provinciegrens de
gemeente Vianen als herindelingspartners. In tegenstelling tot het advies van Commissie Bestuurlijke
Vormgeving Alblasserwaard-Vijfheerenlanden werd de net gevormde gemeente Molenwaard betrokken
in de gesprekken over herindeling door Hardinxveld-Giessendam, Giessenlanden en Gorinchem. Toen
deze vier gemeenten niet tot overeenstemming konden komen over de bestuurlijke inrichting, ging de
provincie Zuid-Holland niet in op het verzoek van de gemeente Gorinchem om de regie over te nemen
om te komen tot een uitkomst. De provincie Zuid-Holland bleek zich uiteindelijk te kunnen vinden in de
verkenning van een gemeentelijke fusie tussen Molenwaard en Giessenlanden, de zelfstandigheid van de
gemeente Gorinchem, de beoogde toetreding van Hardinxveld-Giessendam tot de Drechtsteden en de
provinciegrensoverschrijdende herindeling van Leerdam, Zederik en Vianen, indachtig de mogelijke
impact op regionale samenwerking in onder andere de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden.

Verkenning gemeentelijke fusie & besluitvorming (september 2015 – november 2015)
De gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen stelden begin 2015 beide provincies op de hoogte over de uit
te voeren haalbaarheidsstudie, waarbij de implicaties van de provinciekeuze voor de gemeente
Vijfheerenlanden zou worden onderzocht. Ondanks dat de Wet arhi voorschrijft dat niet de gemeenten,
maar de provincies een uiteindelijk gezamenlijk advies inzake de provinciegrenswijziging opstellen,
maakten de provincies geen bezwaar tegen het uitvoeren van de haalbaarheidsstudie. Van de
mogelijkheden om te interveniëren werd geen gebruik gemaakt.
De gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen stelden in september 2015 beide provincies op de hoogte dat
de colleges voornemens waren om in november 2015 de raden te laten besluiten een voorkeur uit te
spreken voor een provincie, waarin de nieuwe gemeente zou worden gevestigd. Ondanks dat de Wet arhi
voorschrijft dat niet de gemeenten, maar de provincies uiteindelijk – in beginsel gezamenlijk – het advies
inzake de provinciegrenswijziging opstellen, werd deze stemming stilzwijgend geaccepteerd, althans niet
formeel ontraden door de provincies. Mede hierdoor was er geen belemmering voor de gemeenteraden
om een voorkeur voor de provincie Utrecht of Zuid-Holland uit te spreken. Twee van de drie gemeente­raden – een meerderheid van de raadsleden – spraken hun voorkeur uit voor de provincie Utrecht.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 20

Terwijl beide provincies de gemeenten de ruimte boden om de provinciegrenswijziging te betrekken bij
het uitvoeren van de haalbaarheidsstudie en bij de gemeentelijke besluitvorming, lieten de provincies
Utrecht en Zuid-Holland gezamenlijk – door Twynstra Gudde – en de provincie Zuid-Holland afzonderlijk
– door Bureau Louter – studies uitvoeren waarin de effecten van provinciegrenswijziging werden
opgenomen. Deze rapporten werden voorafgaand aan de gemeentelijke besluitvorming – zonder
provinciestandpunt – overhandigd aan de drie gemeenten om er kennis van te nemen en mogelijk te
betrekken bij de afwegingen die ten grondslag zouden liggen aan het besluit tot het uitspreken van een
provincievoorkeur. Ondanks de ruimte die de provincies boden om de gemeenten eigenstandig een
haalbaarheidsstudie te laten uitvoeren en om de gemeenteraden een voorkeur uit te laten spreken voor
een provincie, werd het gemeentelijk besluitvormingsproces (en in de aanloop hiertoe) derhalve wèl
beïnvloed door studies uitgevoerd in opdracht van de provincies. Dit geldt in het bijzonder voor de studie
uitgevoerd door Bureau Louter, in opdracht van de provincie Zuid-Holland.

4.2	Bevindingen IPC en procesinterventie minister van BZK
(maart – september 2016)
Formulering opdracht IPC
In vervolg op het arhi-verzoek door de colleges van B en W van de gemeenten Zederik, Leerdam en
Vianen aan de provincies Zuid-Holland en Utrecht besloten de Provinciale Staten van beide provincies
een Interprovinciale Commissie (IPC) in te stellen, die in de plaats zou treden van de colleges van GS om
een herindelingsadvies voor te bereiden. Aanvullend op de beoordeling van de samenvoeging van de
gemeenten op basis van de criteria uit het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 diende ook een
advies over de provinciegrenswijziging aan de minister van BZK te worden gegeven. Het ministerie van
BZK beschikte overigens niet over een beleidskader of afwegingskader om provinciegrenswijziging te
beoordelen.
Eind 2015 zijn er tussen beide provincies met en zonder het ministerie van Binnenlandse Zaken
gesprekken gevoerd over de opdracht aan de IPC. Hierbij waren met name de inrichting, doorlooptijd en
de termijnen van het proces het onderwerp van gesprek. Ondanks dat er geen afwegingskader
voorhanden was ter beoordeling van de provinciekeuze, werd er voorafgaand aan de start van de IPC
door de provincies geen afzonderlijk afwegingskader met toetsingscriteria opgesteld. In het uiteindelijke
formele ontwerpbesluit ter instelling van de IPC is enkel als aanvullend criterium opgenomen dat ‘als het
herindelingsonderzoek van de IPC geen doorslaggevende verschillen aan het licht brengt, die de provinciekeuze voor één
van de provincies billijken dan is de voorkeur zwaarwegend voor de provinciekeuze in het herindelingsontwerp’.
De minister van BZK stelde zich bij de opdrachtformulering van de IPC terughoudend op. Ondanks dat er
geen afwegingskader voorhanden is ter beoordeling van de provinciekeuze, stuurde de minister van BZK
niet aan op een door de provincies uitgewerkt en gedragen afwegingskader. De provincies kregen
bijvoorbeeld geen signaal van de minister dat er een dergelijk afwegingskader zou moeten komen of
welke criteria een dergelijk kader zou moeten bevatten. Bovendien gaf de minister geen duidelijkheid
over welke afweging hij maakte ten aanzien van de provinciegrenswijziging bij het indienen van het
wetsvoorstel.
Hoewel er procesafspraken tussen BZK en de provincies waren gemaakt voorafgaand aan de start van de
IPC is de rol van BZK tijdens het open overleg van de IPC niet helder gedefinieerd. Er werd gesteld dat er
een rol voor BZK zou te vervullen, indien de IPC geen overeenstemming zou bereiken. Wat deze rol
daadwerkelijk zou dienen te behelzen, blijft voor de adviseur onduidelijk. Er lijken verder voorafgaand
geen afspraken te zijn gemaakt over het rapporteren over de voortgang van de IPC aan de minister van
BZK, bijvoorbeeld door het initiëren van een regelmatig bestuurlijk of hoogambtelijk contact tussen het
ministerie van BZK en de beide provincies.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 21

Werkzaamheden IPC
Veel gesprekspartners gaven bij de adviseur Vijfheerenlanden aan dat zij tijdens de IPC-gesprekken
aanvoelden dat de gedeputeerden van beide provincies fundamenteel verschilden van opvatting over
de wijze waarop de provinciegrenswijziging zou moeten worden beoordeeld. Tevens laten de
IPC-gespreksverslagen volgens de adviseur zien dat diverse vraagstukken gezamenlijk worden
geïdentificeerd, maar vervolgens – tijdens het gesprek – nauwelijks werd ingegaan op mogelijke
oplossingsrichtingen.
In die periode werd op verzoek van IPC door BMC onderzoek gedaan naar de financiële aspecten van
toe- en uittreding van gemeenten uit/tot gemeenschappelijke regelingen en de wijze waarop de kosten
zouden kunnen worden gemitigeerd. Het rapport van BMC d.d. 8 juli werd besproken in een vergadering
van de IPC op 30 augustus 2016, maar niet vastgesteld. Het rapport werd wel openbaar gemaakt en
verspreid terwijl het door de colleges van GS expliciet als niet volledig, niet geheel conform de opdracht
en qua gegevens moeilijk vergelijkbaar werd geacht. Om een volledig en betrouwbaar beeld te krijgen
zou nader onderzoek nodig zijn, aldus de colleges van GS. Ondanks de status van het rapport – niet
vastgesteld – en de beoordeling door de colleges van GS is het opmerkelijk dat dit rapport toch een rol
heeft gespeeld in overleggen en reacties van verschillende partijen. Een nader onderzoek in opdracht van
beide provincies of later in opdracht van de provincie Utrecht heeft niet plaatsgevonden. Derhalve kon
het rapport niet dienen als onderbouwing van bestuurlijke standpunten.

Opheffing IPC en procesinterventie minister van BZK
Op 6 juli 2016 verzocht de IPC per brief de minister van Binnenlandse Zaken een procesinterventie te
plegen inzake de herindelingsprocedure. Vervolgens leverden de beide provincies pleitnota’s aan met
argumentatie ten aanzien van de provinciekeuze en ten aanzien de voortzetting van herindelings­
procedure. De provincie Utrecht voerde met name inhoudelijke argumenten (o.a. draagvlak, vertrouwen,
ambities nieuwe gemeente, bestuurlijke oriëntatie) aan die ervoor zouden moeten pleiten om de
provincie Utrecht de procedure te laten voortzetten. Ook de provincie Zuid-Holland voerde inhoudelijke
argumenten aan om te bepleiten dat Vijfheerenlanden in diens provincie hoort, maar koppelt deze
argumenten in mindere mate aan de voortzetting van de procedure. De provincie Zuid-Holland stelde
– gelet op de ontstane situatie – dat het meest zuiver zou zijn als het herindelingsproces zou worden
voortgezet door het ministerie van BZK. Aanvullend ging de provincie Zuid-Holland in het slot onder
andere kort in op de criteria draagvlak en evenwichtige regionale verhoudingen zoals gehanteerd door
het IPC en diens opvattingen op de wijze waarop de provinciegrenswijziging zou moeten worden getoetst
en beoordeeld.
Hierop verzocht de minister van BZK per brief de provincie Utrecht om het herindelingsproces voort te
zetten, enkel onderbouwd met het kernargument dat twee van de drie gemeenten in 2015 een voorkeur
uitspraken voor de provincie Utrecht als vestigingsprovincie. Zowel op de uitvoerige inhoudelijke
argumentatie ter onderbouwing van de provinciekeuze – de uitkomst – van beide provincies als
argumentatie ten aanzien van criteria ten aanzien van beoordeling of procesgang ging de minister in zijn
brief niet in. Op basis van de pleitnota’s en het antwoord van de minister het werd het voor de adviseur
niet heel duidelijk wat de minister van BZK destijds van de provincies verwachtte of welke factoren
belangrijk zijn bij de afweging die de minister BZK uiteindelijk zou maken bij voortzetting van de
procedure. Overigens lichtte de minister van BZK toe dat hij weinig zag in de optie om BZK het proces te
laten voortzetten. Hierbij beriep de minister zich op het uitgangspunt uit het Beleidskader herindelingen
2013, dat de rol van het kabinet beperkt is tot het beoordelen van het herindelingsadvies. Dit verklaarde
mogelijk waarom de minister niet inging op de inhoudelijke argumenten die beide provincies aanvoeren.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 22

4.3 Bevindingen herindelingsadvies
In de reactienota behorende bij het herindelingsadvies Vijfheerenlanden is in hoofdstuk 3 het kader voor
beoordeling en afweging opgenomen. Onderscheid wordt gemaakt tussen de voorbereiding van de
samenvoeging van de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen en de provinciegrenswijziging. De toetsing
van de gemeentelijke fusie geschiedde op basis van het Beleidskader gemeentelijke herindeling – en de
wijziging van provinciegrenzen als gevolg van die herindeling. Gemeld wordt dat de toetsing aan het
Beleidskader in het herindelingsontwerp heeft plaatsgevonden. Pas in het herindelingsadvies – reactienota –
zijn de uitgangspunten voor de beoordeling en afweging van provinciegrenswijziging geformuleerd.

Bevindingen afwegingskader provinciegrenswijziging
Het ministerie van BZK biedt geen kader waarin wordt aangegeven op welke wijze provinciegrens­
wijziging ten gevolge van gemeentelijke fusies dient te worden getoetst en beoordeeld. Op verzoek van
de minister van BZK en in overeenstemming met de procedurele vereisten van de Wet arhi werd door de
provincie Utrecht het herindelingsontwerp opgesteld en stelden Provinciale Staten van de provincie
Utrecht het herindelingsadvies vast. De minister bepaalde vooraf geen specifieke uitgangspunten om de
provinciegrenswijziging als gevolg van de herindeling Vijfheerenlanden te toetsen en te beoordelen.
Wel verzocht de minister de provincie Utrecht het proces zorgvuldig in te richten, en opvattingen en
argumenten van de provincie Zuid-Holland en van andere belanghebbenden in haar afweging mee te
nemen. De adviseur Vijfheerenlanden stelt vast dat provincie Utrecht derhalve de ruimte had om zelf
een afwegingskader te ontwikkelen. De provincie heeft bij de vaststelling van het herindelingsadvies,
in hoofdstuk 3 van de reactienota, het kader voor beoordeling en afweging weergegeven. Dit
beoordelingskader bevat specifieke uitgangspunten ter beoordeling van de provinciegrenswijziging.

Afwegingskader, verantwoording achteraf
De vorming van de nieuwe gemeente als zodanig heeft de provincie Utrecht in het herindelingsontwerp
getoetst aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling. Echter een expliciet uitgewerkt afwegingskader
ter toetsing en beoordeling van de provinciegrenswijzing was in het herindelingsontwerp niet
beschikbaar. Hierdoor was het voor de bestuurlijke omgeving niet helder aan de hand van welke criteria
bezwaren tegen de provinciegrenswijziging – opgenomen in zienswijzen op het herindelingsontwerp –
zouden worden getoetst en beoordeeld bij de vaststelling van het herindelingsadvies. Met als gevolg dat
de provincie Utrecht de bestuurlijke omgeving niet vooraf in staat stelde om het beoordelingskader als
zodanig te becommentariëren en het te betrekken bij het formuleren van hun inhoudelijke argumentatie
met betrekking tot de provinciegrenswijziging.

Beoordeling adviseur Vijfheerenlanden
De uitgangspunten voor de beoordeling en afweging van de provinciegrenswijziging zijn pas vastgesteld
via de besluitvorming over het herindelingsadvies. De provincie gaf aan dat de binnengekomen
zienswijzen met inachtneming van die uitgangspunten zijn gewogen en beoordeeld. Daarmee is het
vooral een verantwoording achteraf en kan het volgens de adviseur Vijfheerenlanden niet worden
beschouwd als een vooraf bekendgemaakt beoordelingskader.

Elementen afwegingskader provinciegrenswijziging
De provincie Utrecht beschouwde het draagvlak en de democratische legitimatie als het belangrijkste
uitgangspunt en als het vertrekpunt voor de weging ten aanzien van de provinciegrenswijziging.
Als tweede uitgangspunt noemde de provincie het honoreren van de belangen van de drie gemeenten
die de nieuwe gemeenten zullen vormen. De laatste drie uitgangspunten hebben betrekking op de
wettelijke samen­werkingsverbanden. In het bijzonder werd geduid op de effecten op de kwaliteit van
dienstverlening en taakuitoefening van de wettelijke samenwerkingsverbanden als gevolg van de
provinciegrenswijziging, de effecten van provinciegrenswijziging op de belangen die gediend worden
door de wettelijke samen­werkingsverbanden in relatie tot de haalbaarheid van de provincievoorkeur, en
gezamenlijke verantwoordelijkheid van de betrokken partijen om met het oog op het publieke belang
oplossingen te bieden.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 23

Met draagvlak en democratische legitimatie doelde de provincie Utrecht op het feit dat de herindeling
van ‘onderop’ is geïnitieerd op de voorkeuren van de colleges van B en W en op het feit dat twee van de
drie gemeenten in 2015 bij raadsbesluit een voorkeur uitspraken voor de provincie Utrecht als
vestigingsprovincie. De keuze voor dit vertrekpunt impliceerde dat in de afweging aan de hand van de
overige criteria werd nagegaan of er zwaarwegende argumenten zijn die de voorkeur voor de provincie
Utrecht zouden kunnen beletten. De provincie Utrecht expliciteerde niet wat doorslaggevende
argumenten zouden kunnen zijn om de provincievoorkeur van de meerderheid van de niet te volgen.

Beoordeling adviseur Vijfheerenlanden
De adviseur Vijfheerenlanden is van oordeel dat de provincie Utrecht een te enge definitie hanteerde van
de criteria draagvlak en democratische legitimatie inzake de provinciegrenswijziging. In tegenstelling tot
de toetsing van de gemeentelijke fusie aan de hand van het Beleidskader gemeentelijke herindeling in
hoofdstuk 5 van het herindelingsadvies, waarbij de gemeentelijke fusie wordt getoetst aan de hand van
het criterium ‘regionaal bestuurlijk draagvlak’, werd de provinciegrenswijziging niet expliciet getoetst aan
een soortgelijk criterium. De mate waarin besluitvormingsprocessen bij buurgemeenten en buurprovincie
waren meegewogen wordt als gevolg daarvan volgens de adviseur Vijfheerenlanden onvoldoende
geëxpliciteerd.
De adviseur is van oordeel dat de keuze van de provincie Utrecht voor draagvlak en de democratische
legitimatie van besluiten als vertrekpunt onvoldoende tegemoet komt aan de wens van de minister van
BZK om de opvattingen en argumenten van de provincie Zuid-Holland en andere belanghebbenden in
haar afweging mee te nemen. Bovendien heeft de adviseur geconstateerd dat enkele gemeenten in
Zuid-Holland, de provincie Zuid-Holland en de wettelijke samenwerkingsverbanden in Zuid-Holland Zuid
door de keuze van dit vertrekpunt voelden dat hun zorgpunten ten aanzien van de provinciegrenswijziging niet voldoende door de provincie Utrecht op waarde werden geschat.
De provincie Utrecht heeft er niet voor gekozen om het formele uitgangspunt van de IPC over te nemen,
dat als volgt werd geformuleerd ‘als het herindelingsonderzoek geen doorslaggevende verschillen aan het licht
brengt, die de provinciekeuze voor één van de provincies billijken dan is de voorkeur van de gemeenten zwaarwegend
voor de provinciekeuze in het herindelingsontwerp’. Deze benadering, die de IPC voorstond, doet volgens de
adviseur Vijfheerenlanden overigens recht aan de inhoudelijke criteria van het Beleidskader
gemeentelijke herindeling en past bij het vereiste dat er sprake moet zijn van noodzakelijke versterking
van bestuurskracht. Naar het oordeel van de adviseur zou dit geciteerde uitgangspunt, dat eerder door
beide provincies was geaccordeerd, bij de uiteindelijke toetsing een belangrijke rol hebben moeten
spelen. Nog los van de eigen verantwoordelijkheid van de provincies gezamenlijk op grond van de Wet
arhi inzake wijziging van provinciegrenzen zou de provincievoorkeur van gemeenten idealiter volgens de
adviseur niet als vertrekpunt, maar als sluitstuk dienen te worden gehanteerd.
Doordat de provincie Utrecht het besluit tot voorkeur van de gemeenten voor de provincie Utrecht als
vertrekpunt hanteert, gaat de provincie Utrecht na in hoeverre er belemmeringen zijn om de gemeenten
Leerdam en Zederik uit te laten treden uit de wettelijke samenwerkingsverbanden van Zuid-Holland
Zuid. De belanghebbenden bij de mogelijke effecten van de provinciegrenswijziging op de wettelijke
verplichte samenwerkingsverbanden zijn de deelnemende gemeenten van de veiligheidsregio
Zuid-Holland Zuid, de dienst Gezondheid en Jeugd Zuid-Holland Zuid en de omgevingsdienst
Zuid-Holland Zuid en de wettelijke samenwerkingsverbanden zelf. Op de kwalitatieve effecten van de
effecten van de provinciegrenswijziging op de wettelijke samenwerkingsverbanden gaat de provincie
Utrecht zo goed mogelijk in, ook mede aan de hand van het criterium dat luidt dat het van essentieel
belang is dat de veiligheid in de vorm van de dienstverlening niet in het geding komt. Een beroep op
artikel 41.7 ontslaat de provincie Utrecht volgens de adviseur Vijfheerenlanden echter niet van de
verantwoordelijkheid om een indicatief beeld te verkrijgen van de kosten van toe- en uittreding en mede
op basis daarvan de belangen van de wettelijke samenwerkingsverbanden te wegen.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 24

Toetsing en beoordeling aan de hand van afwegingskader
Zoals gesteld dient te worden onderstreept dat de provincie Utrecht de ruimte had om een eigen
afwegingskader ter beoordeling van de provinciegrenswijziging op te stellen en koos de provincie er in
beginsel voor om bij weging na te gaan in hoeverre er belemmeringen bestaan om de voorkeur van de
gemeenten voor de provincie Utrecht als vestigingsprovincie te volgen.
Op grond van de analyse en beoordeling van de zienswijzen komt de provincie Utrecht tot de conclusie
dat inhoudelijke zorgpunten ten aanzien van vestiging van Vijfheerenlanden in de provincie Utrecht op
basis van eigen toetsing ongegrond, weerlegd, genuanceerd of oplosbaar zijn.

Beoordeling adviseur Vijfheerenlanden
De adviseur Vijfheerenlanden is van oordeel dat gegeven het gekozen vertrekpunt van ‘draagvlak’ en
‘democratische legitimiteit’ het uiteindelijke advies voor de vestiging van de gemeente Vijfheerenlanden
in de provincie Utrecht voortvloeit uit de gekozen wijze van toetsing. Bovendien is de adviseur van
oordeel dat de provincie Utrecht zich zichtbaar heeft ingespannen om zo adequaat mogelijk – conform
het eigen afwegingskader – in te gaan op argumenten ten aanzien van de provinciegrenswijzing, zoals
opgetekend in de zienswijzen van de bestuurlijke omgeving. Hierbij plaatst de adviseur wel de
kanttekening dat het gehanteerde afwegingskader in mindere mate uitnodigde om opvattingen ten
aanzien van de provinciegrenswijziging van partijen uit Zuid-Holland te verifiëren, ten einde de belangen
van met name Zuid-Hollandse gemeenten, de wettelijke samenwerkingsverbanden en de provincie
Zuid-Holland te (blijven) borgen. Deze kanttekening vormde voor de adviseur Vijfheerenlanden de
aanleiding om in het volgende hoofdstuk nader in te gaan op een aantal relevante argumenten van
enkele Zuid-Hollandse gemeenten, de wettelijke samenwerkingsverbanden en de provincie Zuid-Holland
ten aanzien van de provinciegrenswijziging.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 25

5.	Aanvullende analyse en
beoordeling adviseur
Vijfheerenlanden
In het vorige hoofdstuk constateerde de adviseur Vijfheerenlanden dat het in het herindelingsadvies
gehanteerde afwegingskader van de provincie Utrecht in mindere mate uitnodigde om opvattingen van
partijen uit Zuid-Holland ten aanzien van de provinciegrenswijziging te verifiëren, Dit impliceert
overigens geenszins dat de provincie Utrecht in het herindelingsadvies niet inging op tegengestelde
opvattingen of geuite zorgpunten ten aanzien van de provinciegrenswijziging.
Desalniettemin vormde opbouw van het gehanteerde afwegingskader, tezamen met de formele reacties
op het herindelingsadvies van respectievelijk de provincie Zuid-Holland en van de veiligheidsregio
Zuid-Holland Zuid, de omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid en de dienst Gezondheid & Jeugd
Zuid-Holland Zuid de aanleiding voor de adviseur om aanvullend een aantal punten te verifiëren en
hierover uiteindelijk een oordeel te vormen.
De adviseur stelde in het algemeen vast dat er in zienswijzen op het herindelingsontwerp op diverse
gronden werd betoogd dat de gemeente Vijfheerenlanden dan wel zou toebehoren tot de provincie
Zuid-Holland of dan wel zou toebehoren tot de provincie Utrecht. In zijn benadering koos de adviseur er
voor om in te gaan op punten die enkel aantoonbaar kunnen worden geverifieerd en in beginsel op
factoren die aantoonbaar beïnvloed kunnen worden door de provinciegrenswijziging. Dit betekent dat de
adviseur niet is ingegaan op cultuurhistorische argumenten of op de mate van samenhang tussen het
beoogde beleid van beide provincies en het toekomstige functioneren van de gemeente Vijfheerenlanden.

Effecten provinciegrenswijziging op taakuitoefening wettelijke samenwerkingsverbanden
Onderstreept dient te worden dat veiligheidsregio’s zijn gebonden aan provinciale buitengrenzen, mede
gelet op taken en bevoegdheden van de Commissaris van de Koning in het geval van een calamiteit.
Overigens bepaalt de wet dat er totale gebiedscongruentie dient te bestaan tussen veiligheidsregio’s,
GGD’s en omgevingsdiensten, waarbij de grenzen van de veiligheidsregio’s leidend zijn De vorming van
de gemeente Vijfheerenlanden impliceert dat de buitengrenzen van de provincie Zuid-Holland en van
de Provincie Utrecht worden aangepast. Dit zal leiden tot één van de twee volgende uitkomsten. De
eerste mogelijke uitkomst is dat de gemeente Zederik en Leerdam uittreden uit de veiligheidsregio
Zuid-Holland Zuid en toetreden tot de veiligheidsregio Utrecht. De tweede mogelijke uitkomst is dat de
gemeente Vianen uittreedt uit de veiligheidsregio Utrecht en toetreedt tot de veiligheidsregio
Zuid-Holland Zuid. Het vraagstuk van toe- en uittreding en de belangen en de mogelijke effecten die
hiermee gepaard gaan, wordt aantoonbaar gecreëerd door de provinciegrenswijziging. Dit vormt voor
de adviseur in beginsel de aanleiding om in het volgende hoofdstuk nader in te gaan op de mogelijke
effecten van de provinciegrenswijziging op het taakuitoefening van de wettelijke samenwerkingsverbanden.

Effecten provinciegrenswijziging op taakuitoefening vrijwillige samenwerkingsverbanden
Gelet op het feit dat de minister van BZK de provincie Utrecht verzocht de opvattingen en argumenten
van de provincie Zuid-Holland in diens afweging mee te nemen, gecombineerd met belang dat door de
provincie Zuid-Holland gehecht werd aan het criterium ‘evenwichtige regionale verhoudingen’, achtte de
adviseur het eveneens wenselijk om punten te verifiëren die betrekking hebben op het functioneren van
de vrijwillige samenwerkingsverbanden. Daarom zal in het volgend hoofdstuk kort ingegaan worden op
de effecten van de gemeentelijke fusie en/ of de effecten van de provinciegrenswijziging op de
taakuitoefening van vrijwillige samenwerkingsverbanden.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 26

5.1	Provinciegrenswijziging: implicaties kwaliteit dienstverlening
veiligheidsdomein
Opvattingen bestuurlijke omgeving
De provincie Zuid-Holland, de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid en de gemeente Gorinchem stelden in
hun zienswijzen dat de provinciegrenswijziging mogelijk de kwaliteit van dienstverlening in het
veiligheidsdomein beïnvloedt. De provincie Zuid-Holland stelde dat de provincie Utrecht in het
herindelingsontwerp voorbij ging aan organisatorische problemen en –risico’s van een vertrek van
Zederik en Leerdam voor het veiligheidsdomein en de praktische gevolgen voor burgers.

Oordeel provincie Utrecht
De provincie Utrecht gaf in de reactienota aan dat het van belang is dat de hulpverleningsdiensten snel
ter plaatse zijn en refereerde hierbij naar de aanrijtijden die op nationaal niveau zijn vastgelegd in wet- en
regelgeving. De provincie Utrecht stelde dat alle regionale hulpdiensten zich hieraan moeten
conformeren. De algemene norm is dat de hulpverlening binnen 15 minuten ter plaatse is. De provincie
Utrecht meldde dat voor brandweer en ambulance vaste vertreklocaties gelden. Alle betrokken
organisaties kijken volgens de provincie Utrecht in goed onderling overleg bij een wijziging van
samenstelling van de veiligheidsregio’s opnieuw naar een zo optimaal mogelijke spreiding van de
diensten om te voldoen aan het vereiste veiligheidsniveau.

Ambulancezorg
In het herindelingsadvies maakte de provincie Utrecht kort melding van activiteiten met betrekking tot
de organisatie van het ambulancevervoer en standplaatsen. Dit vormde voor de adviseur Vijfheerenlanden
de aanleiding om hierover extra informatie op te vragen en om op 13 en 14 juli 2017 verdiepende
gesprekken te voeren met vertegenwoordigers van de Ambulancedienst Zuid-Holland Zuid en de
Regionale Ambulance Voorziening Utrecht (RAVU). Deze organisaties zijn verantwoordelijk voor
respectievelijk het ambulancevervoer in de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid en in de veiligheidsregio
Utrecht. De organisaties hebben een gezamenlijke adviesopdracht aan het RIVM verstrekt om een
analyse te verrichten naar de spreiding en beschikbaarheid van de ambulancezorg. In de analyse worden
de mogelijke effecten van de provinciegrenswijziging – voortvloeiend uit de gemeentelijke fusie – voor
beide organisaties in beeld gebracht middels 4 scenario’s. Hierbij wordt rekening gehouden met het
scenario dat Vijfheerenlanden gaat behoren tot de provincie Utrecht, als met het scenario dat
Vijfheerenlanden gaat behoren tot de provincie Zuid-Holland. In de adviesopdracht wordt benadrukt dat
het gebied rond Zederik, Leerdam en Vianen nadrukkelijk wordt betrokken in de analyse van de spreiding
en beschikbaarheid van de ambulance zorg. Naar verwachting brengt het RIVM haar advies aan de
Ambulancedienst Zuid-Holland Zuid en de Regionale Ambulance Voorziening Utrecht uit in september 2017.
In het eerste gedeelte van de adviesopdracht wordt het RIVM gevraagd om een overzicht te geven van de
huidige spreiding en beschikbaarheid van de ambulancezorg. Hierbij wordt het RIVM tevens gevraagd om
inzicht te verschaffen in de rijtijden niet alleen in, maar ook rondom de gemeenten Zederik, Leerdam en
Vianen en inzicht te verschaffen in het aantal inzetten. Verder zal het RIVM – gelet op de voorgaande
inzichten -aandacht vestigen op de huidige standplaatsen in Meerkerk en in Houten en Nieuwegein.
In het tweede gedeelte van de adviesopdracht wordt ingegaan op de situatie na herindeling, aan de hand
van de 4 genoemde scenario’s. Hierbij wordt onder andere ingegaan op de optimale standplaatslocaties
en de betekenis van de provinciegrenswijziging voor capaciteitsberekeningen. Een uitgangspunt bij het
onderzoek is dat bij het zoeken naar optimale locaties alle mogelijke combinaties van standplaatslocaties
worden doorgerekend. De standplaatslocaties worden beoordeeld op het aantal inwoners dat binnen
bepaalde rijtijd kan worden bereikt.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 27

Brandweerzorg
De adviseur Vijfheerenlanden heeft de veiligheidsregio Utrecht en de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid
verzocht nadere informatie te verstrekken over de afspraken ten aanzien van de interregionale
operationele grenzen tussen de veiligheidsregio Utrecht en de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid.
Op 25 juli 2017 ontving de adviseur Vijfheerenlanden een gezamenlijke schriftelijke reactie van de
genoemde veiligheidsregio’s.
In de brief stelden de veiligheidsregio’s dat de interregionale dienstverlening generiek is georganiseerd
doordat meldkamers elkaar om bijstand vragen wanneer dit noodzakelijk is. Indien er sprake is van
structurele bijstand is dat opgenomen in het Geïntegreerd Meldkamer Systeem van de naburige meldkamer.
Verderop in de brief meldden de veiligheidsregio’s dat de brandweerpost in Vianen (gesitueerd in
de veiligheidsregio Utrecht) en de brandweerpost in Lexmond (gesitueerd in de veiligheidsregio
Zuid-Holland) elkaar interregionaal assisteren voor de Rijksweg A27.
De adviseur Vijfheerenlanden constateerde dat veiligheidsregio’s interregionaal uitgaan van operationele
grenzen. Zo zijn in de veiligheidsregio Utrecht de uitruklocaties van omliggende regio’s die zich aan de
regiogrenzen bevinden, zoals Zuid-Holland Zuid, opgenomen in de berekeningen van de dekking.
Bovendien zijn er voorbeelden dat veiligheidsregio’s samenwerkingsconvenanten sluiten om ten aanzien
van de basisbrandweerzorg de afspraken ten aanzien van interregionale bijstand en dekking formeel vast
te leggen. Momenteel voeren de veiligheidsregio’s Utrecht en Zuid-Holland Zuid oriënterende
gesprekken met het doel om te komen tot een dergelijk convenant, zo liet men in de brief aan de
adviseur weten.
Bij het maken van dergelijke interregionale afspraken kan derhalve de dekking worden berekend, kan
worden bezien hoe uitrukprocedures op elkaar worden afgestemd, en kunnen er afspraken gemaakt te
worden over de communicatie tussen de meldkamers en de afzonderlijke brandweerkorpsen. Daarnaast
is het gangbaar dat bij de hantering van interregionale grenzen afspraken worden gemaakt over
gezamenlijke oefeningen.
In welk verzorgingsgebied de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden ook valt, met betrekking tot de
brandweerzorg stelde de veiligheidsregio Utrecht in het gesprek met de adviseur Vijfheerenlanden dat
materieel nagenoeg dezelfde situatie gehandhaafd kan worden. Mogelijk is er sprake van een lichte
herschikking van de posten, zodat de dekking en aanrijden in achterliggende gebieden blijft gewaarborgd.

Politiezorg
De IPC verzocht in het voorjaar van 2016 de korpschef Nationale Politie om een standpunt inzake het
toetsingscriterium ‘evenwichtige regionale verhoudingen’, in relatie tot de fusie van de gemeenten
Zederik, Leerdam en Vianen. Gezien de betrokkenheid van de eenheden Rotterdam en
Midden-Nederland verzorgde de politiechef van de eenheid Rotterdam een reactie.
De politie-eenheid Rotterdam stelde in de reactie aan de IPC (d.d. 25 april 2016) dat ‘ongeacht wijzigingen
in de provinciale indeling ten gevolge van de beoogde fusie, alsmede de hiermee samenhangende organisatorische
inbedding in de eenheden Rotterdam of Midden-Nederland, leidt dit niet tot structurele veranderingen in de kwaliteit
van dienstverlening aan burgers en/ of partners dan wel in de uitvoeringskracht van politietaken’. Hierbij maakte de
politie-eenheid Rotterdam wel de kanttekening dat de impact op de politieorganisatie (in termen van
formatieplaatsen, materieel, huisvesting en ict-infrastructuur) het kleinst zal zijn indien de fusiegemeente
Vijfheerenlanden ingedeeld wordt in de provincie Zuid-Holland.
Voorts constateerde de politie-eenheid dat de gemeentelijke fusie vraagt om een overdracht van lokale
informatie tussen de eenheden Midden-Nederland en Rotterdam op het moment dat de provincie- en
gemeentegrenzen worden aangepast. Tevens onderstreepte de politie-eenheid dat de borging van
specifieke kennis, zoals die van wijkagenten, nadrukkelijke aandacht zal krijgen bij de genoemde overdracht.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 28

Ter afsluiting stelde de politie-eenheid Rotterdam dat na het aanbieden van het herindelingsadvies aan
het ministerie van Binnenlandse Zaken stellen de eenheden Rotterdam en Midden-Nederland een
gezamenlijk actie en uitvoeringsplan opstellen. Verder benadrukte de politie-eenheid dat vanuit
perspectief van één politieorganisatie, een wijziging van de provinciegrens geen structurele impact zal
hebben op de kwaliteit van dienstverlening en samenwerking.

Beoordeling adviseur Vijfheerenlanden
Op basis van aanvullende analyse en gevoerde gesprekken heeft de adviseur geen signalen gevonden die
er op wijzen dat de kwaliteit van dienstverlening in het veiligheidsdomein beïnvloed wordt door een
provinciegrenswijziging, met welke uitkomst dan ook. De adviseur constateert dat betrokken partijen
professioneel toegerust zijn om tijdig in te spelen op de implicaties van de provinciegrenswijziging voor
hun werkveld, zodat de dienstverlening bij ingang van de gemeentelijke fusie per 1 januari 2019 op
hetzelfde niveau blijft gehandhaafd. Voorts stelt de adviseur vast dat de effecten op omliggende
gemeenten en ‘achterliggende gebieden’ veelal expliciet wordt en zal worden meegenomen bij analyses
en het opstellen van uitvoeringsplannen. Bovendien onderstreept de adviseur dat gesproken partijen
veelal benadrukten dat door wettelijke kaders, zoals de Tijdelijke wet ambulancezorg, de Wet
veiligheidsregio’s en de Politiewet, de dienstverlening in het veiligheidsdomein structureel is geborgd.

5.2	Provinciegrenswijziging: implicaties waterveiligheid
Opvattingen bestuurlijke omgeving
De provincie Zuid-Holland, de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid en de gemeente Gorinchem maakten
in hun zienswijzen kenbaar dat de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden qua veiligheid deel uit maakt van
een gebied waar hoog water één van de grootste risico’s is. Hierbij werd in het bijzonder verwezen naar
dijkring 16, hetgeen op dit moment werkgebied is van waterschap Rivierenland, de veiligheidsregio
Zuid-Holland Zuid en de veiligheidsregio Utrecht. De veiligheidsregio Zuid-Holland maakte in haar
zienswijze kenbaar dat het onderbrengen van dijkring 16 onder één veiligheidsregio – vanuit het oogpunt
van waterveiligheid – een valide argument is om Vijfheerenlanden in te delen in Zuid-Holland Zuid.

Schriftelijke correspondentie IPC en waterschap Rivierenland
De IPC verzocht op 21 maart 2016 het waterschap Rivierenland een aantal vragen te beantwoorden over
de het mogelijke implicaties van de gemeentelijke fusie en de provinciegrenswijziging voor het
waterschap. Op 13 april 2016 stuurde het waterschap Rivierenland een schriftelijke reactie naar de IPC
waarin het ingaat op de vragen van de IPC.
Ten eerste gaf het waterschap Rivierenland aan als functionele overheid geen bijzonder standpunt in te
nemen inzake de samenvoeging van gemeentelijke overheden. Inzake de vorming van de gemeente
Vijfheerenlanden zag het waterschap Rivierenland geen bezwaren tegen een voorgenomen samenvoeging. Het waterschap Rivierenland verwachtte dat samenwerking met een gefuseerde gemeente
mogelijkheden kan bieden voor verdere optimalisatie, zeker als het gaat om ambtelijke samenwerking.
Ten tweede stelde het waterschap Rivierenland dat de fusiegemeenten Zederik, Leerdam en Vianen
liggen in de waterstaatkundige eenheid dijkring 16, samen met een aantal Zuid-Hollandse gemeenten.
Indien Leerdam en Zederik gaan behoren tot de provincie Utrecht, dan zal het gebiedsaandeel van de
veiligheidsregio Utrecht in de dijkring groter worden. Dit gebiedsaandeel is nu beperkt met enkel de
Utrechtse gemeente die in de waterstaatkundige eenheid dijkring 16 ligt. In de huidige situatie is het
waterschap Rivierenland in de voorbereiding op calamiteiten in de veiligheidsregio Utrecht indirect
vertegenwoordigd via het hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden. Het waterschap Rivierenland
gaf aan dat deze vertegenwoordiging aan intensiteit zal winnen, wanneer de nieuwe gemeente
Vijfheerenlanden gaat behoren tot de provincie Utrecht. Ten derde benadrukte het waterschap
Rivierenland dat indien de gemeente Vijfheerenlanden gaat zou gaan behoren tot de provincie Utrecht er
aandacht dient worden besteed aan afspraken die veiligheidsregio’s onderling hebben vastgelegd in
rampenbestrijdingsplannen, ten aanzien van besluitvorming binnen de dijkringen. Aanvullend diende in

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 29

het geval dat een groter deel van de dijkring tot de veiligheidsregio Utrecht gaat behoren er extra
afspraken te worden gemaakt tussen de veiligheidsregio’s over besluitvorming bij evacuatie, in het geval
dat overstromingsrisico zich zou manifesteren. Gelet op de complexiteit van deze besluitvorming, stelde
het waterschap dat het niet aan te bevelen valt om met het oog op het overstromingsrisico de dijkring
verder op te delen over twee veiligheidsregio’s.

Oordeel provincie Utrecht
De provincie Utrecht stelde ten aanzien van dijkring 16 in de reactienota het volgende: ‘De provincie
Zuid-Holland stelt in haar zienswijze dat een indeling van de nieuwe gemeente in Zuid-Holland leidt tot een eenvoudiger
bestuurlijke eenheid wat betreft waterveiligheid in het gebied. Wij merken hierbij op dat de bestuurlijke grenzen van een
waterschap los staan van provinciale grenzen en gekoppeld zijn aan de stroomgebieden waarin waterschappen opereren en
waar zij zich omheen organiseren. Het waterschap Rivierenland overschrijdt op dit moment de grenzen van vier provincies.
Primair verantwoordelijk voor de uitvoering van de grote wateropgaven in het gebied rond Vijfheerenlanden blijft ongeacht
de provinciekeuze het waterschap Rivierenland. In dit verband constateren wij dat het waterschap Rivierenland geen
zienswijze op ons herindelingsontwerp heeft ingediend, waaruit wij afleiden dat er geen grote zorgen leven over de
toekomstige waterveiligheid wanneer Vijfheerenlanden bestuurlijk deel gaat uitmaken van de provincie Utrecht. Het
waterschap Rivierenland is verantwoordelijk voor de waterveiligheid in het gebied van A-V, liggend binnen dijkring 16.
Het waterschap ligt op dit moment in vier provincies en drie veiligheidsregio’s en moet dus bij de uitoefening van zijn taak
goed afstemmen met deze medeoverheden. Vianen ligt op dit moment in dijkring 16 en tegelijk in de provincie Utrecht en
maakt dus deel uit van de VRU. De provincie Utrecht en de VRU voeren daarom nu ook al regelmatig overleg met het
waterschap Rivierenland, de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid en de provincie Zuid-Holland. Het waterschap ziet geen
bezwaren bij het beheer en onderhoud van de dijkring; een goede afstemming daarover blijft uiteraard nodig’.

Uitkomsten gesprek adviseur Vijfheerenlanden met dijkgraaf waterschap Rivierenland
Op 20 juni 2017 sprak de adviseur Vijfheerenlanden met de dijkgraaf van het waterschap Rivierenland,
de heer ir. R.W. Bleker om een aantal punten ten aanzien van dijkring 16 te verifiëren. De dijkgraaf Bleker
bevestigde dat de schriftelijke reactie van het waterschap Rivierenland aan de IPC (d.d. 13 april 2016)
diens huidige standpunten bevat ten aanzien van de gemeentelijke fusie (inclusief provinciegrenswijziging) en in het bijzonder ten aanzien van dijkring 16. In aanvulling op deze informatie onderstreepte
dijkgraaf Bleker een aantal punten.
Ten eerste hanteert het waterschap Rivierenland in beginsel een neutrale basishouding ten aanzien van
gemeentelijke fusies, dus ook in het geval van de provinciegrensoverschrijdende samenvoeging van
Zederik, Leerdam en Vianen. Het waterschap zal als functionele overheid het uiteindelijke besluit ten
aanzien van provinciegrenswijziging volgen en zich vervolgens inspannen om samen met partners (zoals
de veiligheidsregio’s) in te spelen op mogelijke effecten.
Ten tweede benadrukte het waterschap Rivierenland dat risico’s ten aanzien van waterveiligheid niet
toe- of af zullen nemen, indien de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden gaat behoren tot de provincie
Utrecht. Bij dit besluit zal de situatie ten aanzien van waterveiligheid volstrekt hetzelfde blijven. Idealiter
geeft het waterschap Rivierenland de voorkeur aan een gesloten dijkring, maar beschouwt dit niet als een
zwaarwegend argument om de gemeente Vijfheerenlanden per definitie te laten behoren tot de
provincie Zuid-Holland.
Ten derde onderstreepte het waterschap Rivierenland dat samenwerken met meerdere veiligheidsregio’s in
waterstaatkundige eenheden als dijkring 16 een common werkwijze is., waar professionals van het Waterschap
en professionals van de veiligheidsregio’s veel ervaring mee hebben. Een voorbeeld is dat waterschappen en
veiligheidsregio’s gezamenlijke oefeningen uitvoeren, ter bevordering van de calamiteitenzorg.

Beoordeling adviseur Vijfheerenlanden
Ten aanzien van dijkring 16 concludeert de adviseur dat de provinciegrenswijziging als gevolg van de
herindeling Vijfheerenlanden geen negatieve effecten zal hebben op de waterveiligheid binnen het
werkgebied van het waterschap Rivierenland.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 30

5.3	Provinciegrenswijziging: financiële implicaties wettelijke
samenwerkingsverbanden
De bestuurlijke fusie tussen de Zuid-Hollandse gemeenten Zederik en Leerdam en de Utrechtse gemeente
Vianen heeft het gevolg dat de grenzen tussen de provincie Zuid-Holland en de provincie Utrecht moeten
worden aangepast. Daarnaast impliceert de bestuurlijke fusie eveneens dat de grenzen van de wettelijke
samenwerkingsverbanden aangepast dienen te worden, omdat wettelijke samenwerkingsverbanden zijn
gebonden aan de buitengrenzen van de provincies. De nieuwe gemeente Vijfheerenlanden zal of worden
ondergebracht in de Utrechtse wettelijke samenwerkingsverbanden, of worden ondergebracht in de
wettelijke samenwerkingsverbanden die werkzaam zijn in de regio Zuid-Holland Zuid. In het eerste geval
zou dit betekenen dat de gemeenten Zederik en Leerdam uittreden uit de wettelijke samenwerkingsverbanden werkzaam in de regio Zuid-Holland Zuid. In het tweede geval zou dit betekenen dat de gemeente
Vianen uittreedt uit de Utrechtse wettelijke samenwerkingsverbanden. Uittreding zal altijd financiële
implicaties hebben. In dit gedeelte wordt ingegaan op in hoeverre financiële implicaties van uittreding uit
wettelijke samenwerkingsverbanden ondervangen kunnen worden, waarbij in het bijzonder ingezoomd
wordt op de veiligheidsregio’s.

BMC-rapport ‘Indicatie mitigeren uittredingskosten en indicatie financiële bijdrage
Vijfheerenlanden’
De IPC verstrekte in het voorjaar van 2016 BMC een opdracht om een indicatie te geven van de mogelijke
financiële effecten van uittreding uit de wettelijke samenwerkingsverbanden en de mate waarin deze
effecten kunnen worden gemitigeerd. BMC trachtte enerzijds een indicatief beeld te schetsen van de
kostenposten- of soorten die in aanmerking komen om te mitigeren bij uittreding van gemeenten en
anderzijds een beeld te geven van de huidige bijdrage van Zederik, Leerdam en Vianen en toekomstige
bijdrage van de gemeente Vijfheerenlanden aan de wettelijke samenwerkingsverbanden. Deze indicatie
zou een bouwsteen hebben kunnen vormen voor het herindelingsadvies dat de IPC normaliter zou
hebben opgesteld. BMC vergeleek twee kernscenario’s, namelijk enerzijds uittreding van Zederik en
Leerdam uit de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid, de dienst Gezondheid en Jeugd Zuid-Holland Zuid en
de omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid en anderzijds de uittreding van de gemeente Vianen uit de
veiligheidsregio Utrecht, de GGD Utrecht en omgevingsdienst Utrecht.

Standpuntbepaling provincies BMC-rapport
Op 8 juli 2016 leverde BMC het eindrapport ‘Indicatie mitigeren uittredingskosten en indicatie financiële
bijdrage Vijfheerenlanden’ op aan de opdrachtgevers. Dit terwijl twee dagen eerder de IPC per brief de
minister van Binnenlandse Zaken vroeg een procesinterventie te plegen inzake de herindelingsprocedure,
hetgeen ook de uiteindelijke opheffing van de IPC zou betekenen. Dit zou betekenen dat er geen
gezamenlijk standpunt ingenomen werd over het BMC-rapport.
Het rapport van BMC d.d. 8 juli werd besproken in een vergadering van de IPC op 30 augustus 2016,
maar niet vastgesteld. Het rapport werd wel openbaar gemaakt en verspreid terwijl het door de colleges
van GS expliciet als niet volledig, niet geheel conform de opdracht en qua gegevens moeilijk vergelijkbaar
werd geacht. Om een volledig en betrouwbaar beeld te krijgen zou nader onderzoek nodig zijn, aldus de
colleges van GS.
Op 2 september 2016 stuurde GS Zuid-Holland het rapport naar de Provinciale Staten, aangezien in de
pleitnota van de provincie Zuid-Holland gericht aan de minister van BZK naar dit rapport werd verwezen.
In de brief stelde GS Zuid-Holland dat het rapport wel door de IPC is besproken, maar niet was
vastgesteld. Hierover stelde GS Zuid-Holland het volgende. ‘De reden daarvoor is dat het rapport niet volledig
voldoet aan de opdracht. Enige verschil in interpretatie van de vraagstelling en de tijdsdruk hebben er toe geleid dat de
gegevens niet volledig zijn en op onderdelen de vergelijkbaarheid zeer lastig is. Overigens pretendeert het rapport
– conform de vraagstelling van de IPC – ook niet meer dan een indicatie te zijn. Om een volledig en betrouwbaar beeld te
krijgen zou een nader onderzoek nodig zijn’.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 31

Op 5 september 2016 stuurde ook de provincie Utrecht het BMC-rapport ‘Indicatie mitigeren uittredingskosten
en indicatie financiële bijdrage Vijfheerenlanden’ naar de Provinciale Staten. In de aanbiedingsbrief stelde
provincie Utrecht eveneens dat het rapport in de IPC Vijfheerenlanden was besproken, maar niet vastgesteld.
Het rapport had volgens de provincie Utrecht geen IPC-status: ‘Het (concept)rapport is vorige week in de IPC
Vijfheerenlanden besproken maar niet vastgesteld’. Verder stelde de provincie Utrecht in de aanbiedingsbrief het
volgende: ‘de rapportage is naar ons oordeel nog een conceptrapport, dat onvolledig is. Er ontbreken nog gegevens en op
onderdelen worden verschillende bekostigingssystematieken en kostensoorten gehanteerd. De onderlinge vergelijkbaarheid is
daardoor lastig, er kan dan ook geen goede analyse worden gemaakt en geen goede conclusies worden getrokken. Nader
onderzoek en overleg met betrokken organisaties is noodzakelijk om het rapport van nut te kunnen laten zijn. Echter de tijd voor
aanvullend onderzoek was niet meer beschikbaar. ln Zuid-Holland werd om deze rapportage gevraagd en het zou op korte
termijn moeten worden geleverd. Een en ander betekent dat de informatiewaarde over het mitigeren van de uittreedkosten c.a.
in de rapportage zeer beperkt is en daardoor niet bijdraagt aan de benodigde kwaliteit en zorgvuldigheid van een onderzoek.
Tegen de achtergrond van de ontstane situatie is afgesproken dat het aan beide provincies wordt overgelaten om te bepalen op
welke wijze de rapportage met de betrokkenen in het herindelingsproces wordt gedeeld’.

Oordeel provincie Utrecht in herindelingsontwerp
Nadat de provincie Utrecht de verantwoordelijkheid kreeg van de minister van BZK om het
herindelingsproces voort te zetten, liet de provincie geen nader onderzoek en overleg plaatsvinden om
het BMC-rapport van nut te kunnen laten zijn. In het herindelingsontwerp lichtte de provincie Utrecht toe
dat het in de betreffende fase (bestuurlijk) complex was om een realistisch kwantitatief beeld te krijgen
van de financiële gevolgen van de ontvlechting, mede door de verschillende in de ( te herziene) bekostigingssystematiek en in de samenhang van de kostensoorten. Zo zou de bekostigingssystematiek in de
veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid op korte termijn worden herzien. Desalniettemin stelde de provincie
Utrecht in het herindelingsontwerp dat de gevolgen van de provinciegrenswijziging voor de wettelijke
samenwerkingsverbanden bestuurlijk en operationeel goed zijn te ondervangen, mits hier tijdig mee zou
wordengestart. Het ontbreken van een realistisch kwantitatief beeld van ontvlechting – in de context van
de wettelijke samenwerkingsverbanden – vormde volgens de provincie Utrecht geen zwaarwegende
overweging om de keuze voor de provincie Utrecht te beletten.

Opvattingen bestuurlijke omgeving
Uit de zienswijzen bleek dat de gemeenten Gorinchem, Molenwaard, Giessenlanden en de Drechtsteden
het de provincie Utrecht aanrekenen dat het geen inzicht verschafte over de financiële gevolgen van
uittreding uit wettelijke samenwerkingsverbanden, maar wel concludeerde dat deze financiële gevolgen
daarvan te ondervangen zouden zijn. De provincie Zuid-Holland bracht in haar zienswijze een
vergelijkbaar punt naar voren door te stellen dat de berekende (hoge) uittredingskosten voor
samen­werkingsverbanden – uit het BMC-onderzoek – door de provincie Utrecht werd verworpen,
zonder dat de provincie Utrecht hier nieuwe informatie tegenover stelde. Bovendien verzocht de
provincie Zuid-Holland in haar zienswijze de provincie Utrecht om alsnog in beeld te brengen wat zowel
kwantitatief en kwalitatief de effecten zijn van het beëindigen of aanpassen van de samenwerkings­
verbanden (vrijwillig en wettelijke) voor inwoners, ondernemers en maatschappelijke instellingen.

Oordeel provincie Utrecht in herindelingsadvies
In het herindelingsadvies hanteerde de provincie Utrecht het uitgangspunt dat de effecten van
provinciegrenswijziging op de wettelijke verplichte samenwerkingsverbanden en de belangen die
daarmee samenhangen zorgvuldig zouden worden gewogen in de relatie tot de haalbaarheid van de
provincievoorkeur. Hierop voortbouwend stelde de provincie Utrecht dat het identificeren, opvangen en
aanpakken van deze implicaties en effecten een gezamenlijke verantwoordelijkheid zijn van de betrokken
partijen dat vraagt een proces van samenwerking gericht op het algemene publieke belang. Deze twee
genoemde punten maakten onderdeel uit van het afwegingskader dat de provincie Utrecht voor
beoordeling van de provinciegrenswijziging hanteerde. De provincie Utrecht kwam uiteindelijke in haar
herindelingsadvies tot de conclusie dat de (mogelijke) effecten van provinciegrenswijziging op de
wettelijke samenwerkingsverbanden geen beletsel vormen om de voorkeur van twee van de drie
gemeenten voor de provincie Utrecht als vestigingsprovincie te volgen.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 32

In het herindelingsadvies herhaalde de provincie Utrecht dat financiële effecten van uittreding uit de
wettelijke samenwerkingsverbanden lastig in beeld kunnen worden gebracht door de verschillende
rekenmethodieken en de verschillen van inzichten tussen de betrokken partijen. Aanvullend voerde de
provincie een nieuw argument aan door te wijzen op de toepassing van artikel 41, lid 7 van de wet Arhi,
hetgeen de bepalingen van de drie wettelijke samenwerkingsverbanden over toe- en uittreding buiten
werking stelt. Voorts stelde de provincie Utrecht dat de wetgever ‘voorzieningen’ ten aanzien van toe- en
uittreding (en de financiële gevolgen hiervan) diende op te nemen in de herindelingswet. Het ontbreken
van duidelijkheid over de aard en inhoud van deze voorzieningen vormde volgens de provincie Utrecht
een beletsel om een kwantitatief beeld te geven van de effecten van uittreding uit de wettelijke
samenwerkingsverbanden. Overigens bood de provincie Utrecht aan om een procesrol te vervullen bij de
uitvoering van de ontvlechting, wanneer de voorzieningen daadwerkelijk door het ministerie van BZK
zouden zijn getroffen.
In de reactienota bijgevoegd bij het herindelingsadvies ging de provincie Utrecht ook kort in op het
BMC-rapport ‘Indicatie mitigeren uittredingskosten en indicatie financiële bijdrage Vijfheerenlanden’ dat in
opdracht van de IPC werd opgesteld. In aanvulling op haar eerdere appreciatie van dit onderzoek (september
2016) stelde de provincie Utrecht in de reactienota dat de berekeningen uit het BMC-onderzoek eenzijdig op
basis van de eigen gemeenschappelijke regeling waren uitgevoerd, alsof het een ‘gewone uittreding’ betrof.
De provincie Utrecht stelde bij nader inzien dat het onderzoek naar de frictiekosten destijds prematuur was,
omdat in het onderzoek geen rekening werd gehouden met lid 7 van artikel 41 wet arhi.

Bevindingen adviseur Vijfheerenlanden
Een belangrijke vraag die in deze paragraaf voorligt is in hoeverre een indicatieve inschatting van de
financiële effecten van uittreding uit wettelijke samenwerkingsverbanden onderdeel dient te zijn van de
totale afweging ten aanzien van de provinciegrenswijziging. De provincie Utrecht stelde dat bij het
opstellen van het herindelingsadvies het om een aantal redenen niet mogelijk was om een dergelijke
inschatting te maken, terwijl gemeenten uit Zuid-Holland Zuid en de provincie Zuid-Holland hier expliciet
om vroegen. Voorts constateert de adviseur Vijfheerenlanden dat de provincie Utrecht formele
besluitvorming in de Tweede Kamer als een noodzakelijke voorwaarde ziet om een inschatting van de
financiële effecten van uittreding te kunnen maken, terwijl de gemeenten uit Zuid-Holland Zuid en de
provincie Zuid-Holland van mening zijn dat de uitkomsten een dergelijke inschatting hadden moeten
worden meegewogen bij de beoordeling van de provinciegrenswijziging door de provincie Utrecht.
Hieronder wordt verder op dit vraagstuk ingegaan.
De adviseur beschouwt de uittreding van gemeente(n) uit de wettelijke samenwerkingsverbanden in
beginsel niet de oorzaak, maar het gevolg van de noodzaak tot versterking van de bestuurskracht door
de vorming van de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden.
De adviseur is van mening dat er ten aanzien van uit- en toetreding uit wettelijke samenwerkingsverbanden er bij beoordeling van de provinciegrenswijziging criteria vallen te hanteren die in beginsel
zwaarder wegen dan de financiële effecten van uittreding. Dit zijn criteria die zijn behandeld in de vorige
hoofdstukken, zoals de gevolgen van uittreding voor de kwaliteit van dienstverlening en mogelijke
gevolgen voor de publieke veiligheid. Uit het vorige hoofdstuk bleek dat het niet aannemelijk is dat de
kwaliteit van dienstverlening van wettelijke samenwerkingsverbanden afneemt of dat veiligheidsrisico’s
zullen toenemen in welk scenario van provinciegrenswijziging dan ook. Overigens maakt de adviseur
vanzelfsprekend het voorbehoud dat uittreding er niet voor mag zorgen dat wettelijke samenwerkingsverbanden financieel in de problemen komen of dat het bestaansrecht van deze samenwerkingsverbanden in het geding komt. Uit de IPC-verslagen en uit de gesprekken die de adviseur heeft gevoerd blijkt
dit overigens geenszins het geval.
De provincie Utrecht en provincie Zuid-Holland namen zoals gezegd gezamenlijk het initiatief om door
BMC een indicatieve inschatting te laten maken van de financiële effecten van uittreding uit de drie
wettelijke samenwerkingsverbanden. Ondanks dat het rapport niet werd vastgesteld door de IPC, niet

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 33

volledig voldeed aan de opdracht, gegevens ontbraken en de mate van vergelijkbaarheid werd betwist,
kozen de provincies er voor het om rapport openbaar te maken. Hoewel de provincie Utrecht in haar
reactie op het BMC-rapport stelde dat nader onderzoek en overleg met betrokken organisaties
noodzakelijk is om het rapport van nut te kunnen laten zijn, had het nauwelijks zichtbaar initiatief
genomen om het BMC-rapport te vervolmaken of een aanvullende indicatieve inschatting uit te laten
voeren. Daardoor werd niet nader ingegaan op de zorgpunten die uiteindelijk werden geuit door de
Zuid-Hollandse gemeenten en de provincie Zuid-Holland. Dit is door de adviseur als een lacune ervaren.
Ondanks de korte doorlooptijd van zijn opdracht, maar gelet op complexiteit rond het BMC-onderzoek,
heeft de adviseur het bureau Ape Public Economics verzocht om onder andere op basis van begrotingen
en jaarrekeningen van de veiligheidsregio’s de bevindingen uit het BMC-onderzoek nader te duiden via
een beknopte studie. Het doel van deze studie was om aanvullende informatie te verkrijgen en een beter
indicatief beeld te verkrijgen dan via het BMC-rapport beschikbaar was. Ten aanzien van het BMC-rapport
en de jaarrekeningen merkte Ape Public Economics een aantal zaken op:
• Bij het schetsen van het indicatief beeld van kostenposten of soorten die in aanmerking komen om te
mitigeren bij uittreding van Zederik en Leerdam uit de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid wordt
aangenomen dat 75% van de totale geschatte ontvlechtingskosten – door BMC geschat op 2,9 miljoen
euro – vast ligt en niet beïnvloeden is binnen vijf jaar. Deze stelling over de kostenrigiditeit wordt naar
het oordeel van Ape Public Economics niet onderbouwd en dient te worden genuanceerd. Immers het
bestuur van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid concludeert zelf dat de personele overhead – vooral
management en managementondersteuning – ook na de reorganisatie relatief hoog is. Bovendien is in
de toekomstige begrotingen een voorziening getroffen in verband met mogelijke financiële gevolgen
van herindeling Vijfheerenlanden.
• De toekomstige begrotingen van veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid vertonen een overschot van
3 miljoen euro, door naar voren gehaalde bezuinigingen. De veiligheidsregio Utrecht vertoont in de
meest recente jaarrekening een overschot ter grootte van 1,7 miljoen euro.
• De veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid heeft recentelijk gekozen voor een nieuw kostenverdeelmodel
dat aansluit bij de clusters van het Gemeentefonds. Indien de gemeenten Leerdam en Zederik zouden
blijven in de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid dan zouden zij gezamenlijk 475.000 euro minder
bijdragen aan de Veiligheidsregio. Dit positieve herverdeeleffect voor de drie gemeenten wordt in dit
scenario gefinancierd door andere deelnemende gemeenten. Overigens betoogt Ape Public Economics
dat bij een overgang van Leerdam en Zederik naar de veiligheidsregio Utrecht – bij implementatie van
de nieuwe kostenverdeelsystematiek in veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid – de door BMC geraamde
inkomsten van ZHZ derhalve niet met 2.900.000 euro, maar met 2.425.000 euro zullen dalen.
• Invoering van de nieuwe kostenverdeelsystematiek in de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid zou er
voor zorgen dat beide verdeelstelsels vergelijkbaar zijn.
• Bij het maken van een reële inschatting in een volgend stadium dient volgens Ape Public Economics
een strikt onderscheid gemaakt te worden tussen frictiekosten en desintegratiekosten.
Desintegratieschade moet volgens Ape Public Economics op basis van het criterium redelijkheid en
billijkheid worden vertaald in een uittredesom.
• Het verdient volgens Ape Public Economics de aanbeveling om op korte termijn een samenhangend
overzicht op te stellen van de relevante mutaties in baten en in lasten bij uittreding uit de
veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid of uit de veiligheidsregio Utrecht. Bij dit overzicht dienen ook de
reserves in beschouwing te worden genomen.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 34

Beoordeling adviseur Vijfheerenlanden
Het aanvullend onderzoek door Ape Public Economics laat zien dat beide veiligheidsregio’s financieel
gezond zijn. De adviseur is van oordeel, op basis van het indicatieve beeld dat op basis van het
APE-rapport beschikbaar is, dat de kosten als gevolg van de gemeentelijke herindeling hanteerbaar zijn.
Mede rekening houdend met de financiële positie van de drie gemeenten die de nieuwe gemeente zullen
vormt dit volgens de adviseur geen aanleiding de voortgang van het herindelingstraject te belemmeren.

5.4	Provinciegrenswijzing: implicaties vrijwillige samenwerking
Alblasserwaard-Vijfheerenlanden
Opvattingen bestuurlijke omgeving
De provincie Zuid-Holland maakte in haar zienswijze kenbaar dat de provinciegrenswijziging invloed zal
hebben op de vrijwillige regionale samenwerking in de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (hetgeen is
ondergebracht in een gemeenschappelijke regeling). Voorts nam de provincie Zuid-Holland het
standpunt in dat deze samenwerking is gebaat bij zoveel mogelijk congruentie, waarbij op verschillende
verweven domeinen wordt samengewerkt met dezelfde samenwerkingspartners.

Oordeel provincie Utrecht
De gemeenschappelijke regeling AV zal door enerzijds de gemeentelijke fusie van Molenwaard en
Giessenlanden en anderzijds door de vorming van gemeente Vijfheerenlanden per 1 januari 2019 in
principe bestaan uit drie deelnemende gemeenten. De provincie Utrecht vroeg zich in het
herindelingsadvies af in hoeverre een gebied met drie gemeenten voldoende ruimtelijk-economisch
perspectief en toekomstperspectief heeft. In ieder geval rechtvaardigde deze ontwikkeling volgens de
provincie Utrecht niet het argument voor de provinciekeuze Zuid-Holland.

Bevindingen adviseur Vijfheerenlanden
De adviseur Vijfheerenlanden constateert dat in 2014 de commissie Schutte geen reden zag om een
apart samenwerkingsverband voor de regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden in stand te houden,
aangezien de commissie tegelijkertijd een ingrijpende herijking van de bestuurlijke inrichting voorstelde.
Hierbij gaf de commissie Schutte overigens aan dat dit niet wil zeggen dat bij een nieuw bestuurlijk
speelveld er geen behoefte zou zijn aan regionale samenwerking.
De adviseur Vijfheerenlanden constateert dat op 1 juni 2017 de colleges van B&W van Molenwaard,
Giessenlanden, Gorinchem, Zederik, Leerdam en Vianen de intentieverklaring ‘Grenzeloos Samenwerken
Alblasserwaard-Vijfheerenlanden’ ondertekenden. De gemeenten maakten hierbij een aantal afspraken over
het continueren van de vrijwillige regionale samenwerking. Ten eerste spraken de gemeenten hun intentie
uit om de samenwerking te vernieuwen aan de hand van de maatschappelijke opgaven die de komende
jaren zullen spelen. Ten tweede sprak men af dat de nieuwe samenwerking zou worden vormgegeven in
een netwerk van partners die elk een bijdrage kunnen leveren aan het realiseren van regionale opgaven.
Er werd gesteld dat afhankelijk van de regionale opgave diverse partijen zoals de provincies, gemeenten of
waterschappen de lead zouden kunnen nemen. Ten derde spraken de vertegenwoordigers van drie
toekomstige AV-gemeenten de intentie uit om een samenwerkingsagenda op te stellen waarvan de meer
concrete vorm en organisatie van de samenwerking op onderdelen nader zal worden gedefinieerd.

Beoordeling adviseur Vijfheerenlanden
De adviseur stelt dat uit de intentieverklaring niet blijkt dat de deelnemers van de gemeenschappelijke
regeling Alblasserwaard-Vijfheerenlanden vasthouden aan de congruentie die de provincie Zuid-Holland
voorstaat, maar per regionale opgave diverse coalitions of the willing wil vormen. De 4 provincies
(Noord-Brabant, Gelderland, Utrecht en Zuid-Holland) lijken nadrukkelijk te worden uitgenodigd om
deel te nemen aan dergelijke coalities. De intentieverklaring laat volgens de adviseur zien dat de
AV-gemeenten vroegtijdig anticiperen op een herijking van de strategische regionale samenwerking
– over provinciegrenzen heen – , gelet op de te wijzigen bestuurlijke inrichting per 1 januari 2019.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 35

De adviseur oordeelt dat een provinciegrenswijziging nauwelijks een direct belemmerend effect zal
hebben op de flexibele vorm van regionale samenwerking die in de intentieverklaring ‘Grenzeloos
Samenwerken Ablasserwaard-Vijfheerenlanden’ is ontvouwd. Bij de ontwikkeling van de nieuwe vorm
van netwerksamenwerking zullen wel arrangementen moeten worden ontwikkeld met het doel om
risico’s op vrijblijvendheid te verkleinen, bijvoorbeeld als het gaat om investeringsbereidheid en
realisatiekracht.

5.5	Gemeentelijke fusie: implicaties arbeidsmarktregio Gorinchem
Opvattingen bestuurlijke omgeving
De provincie Zuid-Holland en de gemeente Gorinchem uitten in hun zienswijzen zorgen dat de
gemeentelijke fusie tussen Zederik, Leerdam en Vianen er toe zou kunnen leiden dat Zederik en Leerdam
de arbeidsmarktregio Gorinchem verlaten, hetgeen het voortbestaan van de betreffende arbeidsmarktregio
zou ondermijnen. De provincie Zuid-Holland stelde dat er bewust is gekozen voor een relatief kleine
schaal voor de arbeidsmarktregio Gorinchem, om rekening te houden met de karakteristieken van het
gebied. De gemeente Gorinchem vreesde economische schade voor de overblijvende gemeenten, indien
Zederik en Leerdam de arbeidsmarktregio Gorinchem verlaten.

Arbeidsmarktregio’s
In arbeidsmarktregio’s bieden gemeenten en UWV dienstverlening aan werkgevers en werkzoekenden en
vindt samenwerking plaats tussen werkgevers en onderwijsinstellingen. De arbeidsmarktregio
Gorinchem bestaat op dit moment uit Hardinxveld-Giessendam, Lingewaal, Molenwaard, Giessenlanden,
Zederik, Leerdam en de centrumgemeente Gorinchem. De gemeente Vianen neemt op dit moment deel
aan de arbeidsmarktregio Midden-Utrecht. Voorts besloot de gemeente Hardinxveld-Giessendam zich
op korte termijn aan te sluiten bij de arbeidsmarktregio Drechtsteden en zal Lingewaal fuseren met de
gemeenten Geldermalsen en Neerijnen, welke op dit moment deelnemen aan de arbeidsmarktregio
Rivierenland. Tegelijkertijd zullen Molenwaard en Giessenlanden als nieuwe fusiegemeente per
1 januari 2019 deelnemen aan de arbeidsmarktregio Gorinchem. Er dient onderstreept te worden dat de
provinciegrenswijziging geen invloed heeft op de omvang of het functioneren van arbeidsmarktregio’s,
aangezien gemeenten in arbeidsmarktregio’s over provinciegrenzen heen kunnen samenwerken.
In 2012 bereikten VNG, UWV en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een akkoord over
de vorming van 35 arbeidsmarktregio’s. De vorming geschiedde van onderop, waarbij gemeenten
gezamenlijk het initiatief namen om arbeidsmarktregio’s tot stand te (laten) brengen. De arbeids­
marktregio’s zijn opgenomen in het besluit Werkgebieden UWV en hebben geen rechtspersoonlijkheid.
Voorts hebben gemeenten de mogelijkheid om over te stappen naar een andere arbeidsmarktregio.
Allereerst dient overeenstemming te worden bereikt over een dergelijk voornemen in de Regionale
Werkbedrijven van beide arbeidsmarktregio’s. Regionale Werkbedrijven zijn overlegplatforms en hierin
nemen het UWV, de gemeenten en sociale partners zitting. Na overeenstemming over de voorgenomen
overgang van een gemeente naar een andere arbeidsmarktregio, biedt het UWV de betrokken inzicht in
de consequenties voor de organisatie en financiën van het UWV. Vervolgens wordt een gezamenlijk
wijzigingsverzoek door de centrumgemeenten van beide arbeidsmarktregio’s ingediend bij het UWV
werkbedrijf. Uiteindelijk wordt de wijziging door het UWV doorgevoerd in de jaarlijkse mutatie van het
Besluit Werkgebieden UWV. Voorafgaand aan de formele wijziging vindt overleg met de VNG plaats.

Oordeel provincie Utrecht
De provincie Utrecht stelde inzake de arbeidsmarktregio Gorinchem dat de nieuwe gemeente
Vijfheerenlanden zelf een keuze zal moeten maken tussen deelname aan de arbeidsmarktregio
Midden-Utrecht of deelname aan de arbeidsmarktregio Gorinchem, aangezien een gemeente slechts kan
deelnemen aan één arbeidsmarktregio. Hierbij constateerde de provincie Utrecht dat ondanks de recente
bewuste keuze voor de schaal van de arbeidsmarktregio Gorinchem en gelet op de unieke kenmerken
van het gebied, diverse gemeenten bezig zijn met het bepalen van hun koers voor de toekomst.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 36

Bevindingen adviseur Vijfheerenlanden
De adviseur heeft tijdens zijn gesprekken geconstateerd dat er bestuurlijk verkend wordt hoe in te spelen
op het vraagstuk dat ten aanzien van de gemeentelijke fusie tot Vijfheerenlanden en de arbeidsmarkt­
regio’s voorligt. Ten aanzien van deze verkenning is het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
reeds geconsulteerd. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelt net als de provincie
Utrecht dat het aan de gemeente Vijfheerenlanden zelf is om een keuze te maken ten aanzien van de
arbeidsmarktregio. Het ministerie acht het wel van belang dat partijen op korte termijn overeenstemming
bereiken ten aanzien van het vraagstuk omtrent de arbeidsmarktregio.

Beoordeling adviseur Vijfheerenlanden
De adviseur oordeelt dat partijen op constructieve wijze opties ten aanzien van de arbeidsmarktregio
verkennen. Tevens blijkt uit gevoerde gesprekken dat door de arbeidsmarktregio Gorinchem
samengewerkt wordt met aangrenzende arbeidsmarktregio’s, zoals de arbeidsmarktregio Drechtsteden.
Het vraagstuk ten aanzien van de arbeidsmarktregio’s krijgt voldoende aandacht en vormt geen
belemmering voor de provinciegrenswijziging.

5.6 Gemeentelijke fusie: implicaties leer- en werkbedrijven
Opvattingen bestuurlijke omgeving
De gemeente Gorinchem uitte in haar zienswijze haar zorgen over de toekomst van AVRES, aangevend
dat behoud van de uitvoeringsorganisatie AVRES essentieel is voor bedrijven en gemeenten in de
AV-regio. Een eventueel vertrek van Leerdam en Zederik uit AVRES was volgens Gorinchem mogelijk
schadelijk voor de economische ontwikkeling in gemeenten die in dit geval achterblijven in de
gemeenschappelijke regeling.

Oordeel provincie Utrecht
De provincie Utrecht stelde in het herindelingsadvies dat het aan vrijwillige samenwerkingsverbanden en
hun deelnemers is om uittreding met elkaar te regelen, inclusief een uitwerking van de financiële en de
organisatorische gevolgen. Tevens benoemde de provincie Utrecht het initiatief van AVRES, Werk en
Inkomen Lekstroom en Pauw-bedrijven om in een ‘leertuin’ samen te verkennen welke mogelijkheden er
zijn om intensiever te gaan samenwerken vanuit gezamenlijke opgaven.

Bevindingen adviseur Vijfheerenlanden
AVRES is het leer- en werkbedrijf dat onder andere de Participatiewet uitvoert en vormt het aanspreekpunt
voor werk, inkomen, re-integratie, schulddienstverlening en werkgeverdienstverlening. De deelnemers aan
de gemeenschappelijke regeling AVRES zijn Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Molenwaard,
Giessenlanden, Lingewaal, Zederik en Leerdam. Voorts besloot de gemeente Hardinxveld-Giessendam om
uit te treden uit AVRES en toe te treden tot de Drechtsteden. Tevens zal de gemeente Lingewaal door de
fusie met Geldermalsen en Neerijnen een keuze moeten maken over toekomstige deelname. Molenwaard
en Giessenlanden zullen op korte termijn als nieuwe fusiegemeente deelnemen aan AVRES. In tegenstelling
tot Zederik en Leerdam neemt de gemeente Vianen op dit moment deel aan Werk en Inkomen Lekstroom
(WIL), samen met de gemeenten Houten, IJsselstein, Lopik en Nieuwegein. Door de gemeentelijke fusie tot
Vijfheerenlanden zullen de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen op termijn een besluit nemen om als
nieuwe gemeente te gaan deelnemen in AVRES of in Werk en Inkomen Lekstroom.
AVRES en Werk en Inkomen Lekstroom zijn vrijwillige samenwerkingsverbanden. Dit houdt in dat het
functioneren van deze samenwerkingsverbanden geenszins beïnvloed wordt door de provinciegrens­
wijziging, maar in beginsel kan worden beïnvloed door de gemeentelijke fusies, zoals die van Zederik,
Leerdam en Vianen. Hoewel de werkzaamheden van de adviseur zich concentreerden op de afwegingen
ten aanzien van de provinciegrenswijziging, voelde de adviseur zich door een zorgpunt van de gemeente
Gorinchem genoodzaakt om kort in te gaan op een gezamenlijke verkenning die AVRES en Werk en
Inkomen Lekstroom onlangs in opdracht van de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen hebben gestart.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 37

Op 23 juni 2017 sprak de adviseur Vijfheerenlanden met de heer Freije en de heer Bruggeman, leden
van het dagelijks bestuur van AVRES. Op 30 juni sprak de adviseur met de heer C. van Dalen en de heer
J.R.C. van Everdingen, leden van het dagelijks bestuur Werk en Inkomen Lekstroom. Uit deze gesprekken
bleek dat de directeuren van AVRES en Werk en Inkomen Lekstroom door de gemeenten Zederik,
Leerdam en Vianen verzocht zijn een verkenning uit te voeren naar enerzijds samenwerkingsvormen
waarmee ingespeeld kan worden op de vorming van Vijfheerenlanden en anderzijds de contouren te
schetsen voor de toekomstige dienstverlening op het gebied van werk en inkomen. De adviseur heeft
inzage gehad in een gezamenlijke brief van de directeuren van AVRES en Werk en Inkomen Lekstroom uit
juni 2017 gericht aan de verantwoordelijke wethouders van Zederik, Leerdam en Vianen, waarin een start
wordt gemaakt met de verkenning.
Aan de hand van de brief constateert de adviseur dat AVRES en Werk en Inkomen Lekstroom in de brief
een onderscheid maken tussen een korte termijn perspectief en lange termijn perspectief. Op de lange
termijn zal volgens de directeuren van AVRES en Werk en Inkomen Lekstroom gelet op toenemende
complexiteit op basis van de doelgroep en doelstellingen moeten worden bezien welke organisatievorm
het meest passend is, waarbij ruimte dient te worden geschept voor differentiatie. Dit kan volgens AVRES
en Werk en Inkomen Lekstroom door uiteenlopende taken en verantwoordelijkheden dan wel
bovenregionaal, regionaal of lokaal te organiseren.
Het korte termijn perspectief beslaat het opstellen van een pragmatisch uitvoeringsarrangement om in te
spelen op de vorming van Vijfheerenlanden per 1 januari 2019. Bij de bespreking van dit arrangement
wordt gesteld dat structuuraanpassingen (i.e. liquidatie of een fusie tussen beide gemeenschappelijke
regelingen) niet wenselijk zijn met het oog op de uitvoering. Verder hanteren AVRES en Werk en Inkomen
bij dit tijdsperspectief een aantal randvoorwaarden, zoals het punt dat de burger zo min mogelijk dient te
merken van de consequenties van de gemeentelijke fusie en dat noodzakelijke beleidswijzigingen ten
gevolge van de fusie zoveel mogelijk moeten worden beschouwd vanuit de huidige transformatieopgave.
Tevens wordt onderstreept dat draagvlak en instemming van niet-fuserende gemeenten een noodzakelijke
voorwaarde is voorafgaand aan de implementatie van het genoemde pragmatisch uitvoeringsarrangement.
Ten aanzien van het pragmatische uitvoeringsarrangement presenteren AVRES en Werk en Inkomen
Lekstroom twee scenario’s. In het eerste scenario neemt de nieuwe gemeente deel aan één van de twee
gemeenschappelijke regelingen, waarbij Werk en Inkomen Lekstroom en AVRES een dienstverleningsovereenkomst sluiten teneinde een passend aanbod op het terrein van werken en inkomen te kunnen
borgen. In het tweede scenario neemt de gemeente eveneens deel aan één van de twee
gemeenschappelijke regelingen, waarbij de nieuwe gemeente bij zowel AVRES als Werk en Inkomen
Lekstroom een aantal diensten afneemt, op basis van de specialismen van de twee gemeenschappelijke
regelingen. Ook in dit geval zouden onderlinge verdeling van taken en verantwoordelijkheden kunnen
worden vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 38

Beoordeling adviseur Vijfheerenlanden
De adviseur constateert dat AVRES en Wil-Lekstroom op constructieve wijze oplossingen aandragen voor
het vraagstuk dat ontstaat voor de deelnemers van diens gemeenschappelijke regelingen onder andere
als consequentie van de gemeentelijke fusie tussen Zederik, Leerdam en Vianen. Toch onderstreept de
adviseur dat in het uiterste scenario het werkterrein van AVRES drastisch kan afnemen. Waar op dit
moment 7 gemeenten het werkgebied van AVRES vormen kan dit bij de zekere uittreding van
Hardinxveld-Giessendam en bij mogelijke uittreding van Zederik, Leerdam en Lingewaal een eindbeeld
opleveren waarin enkel de fusiegemeente Molenwaard-Giessenlanden en Gorinchem nog deelnemen
aan AVRES. Uit het IPC-gesprek met AVRES (d.d. 6 juni 2017) blijkt dat bij eventuele uittreding van
Zederik en Leerdam uit AVRES de kritische massa van deze Gemeenschappelijke Regeling in het geding
komt. De positiebepaling van de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden en de nieuwe gemeente
West-Betuwe (Lingewaal, Neerijnen en Geldermalsen) lijkt op afstand doorslaggevend voor het
voortbestaan van AVRES. Derhalve acht de adviseur de zorgen ten aanzien van Gorinchem voorstelbaar.
De fusiegemeenten Molenwaard-Giessenlanden en de gemeente Gorinchem hebben volgens de adviseur
baat bij een vroegtijdige standpuntbepaling van Vijfheerenlanden en West-Betuwe ten aanzien van
deelname aan AVRES, om te voorkomen dat de eerstgenoemde gemeenten worden getroffen door
restproblematiek.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 39

6. Conclusies
In dit hoofdstuk presenteert de adviseur Vijfheerenlanden zijn conclusies, gebaseerd op diens
bevindingen. Deze conclusies vormen de onderbouwing van het uiteindelijke advies. Het huidige
hoofdstuk is onderverdeeld in drie gedeelten. In het eerste gedeelte zijn de conclusies ten aanzien van
het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 opgenomen. In het tweede gedeelte trekt de adviseur
conclusies over het algehele verloop van het herindelingsproces. Het derde en laatste gedeelte is
toegespitst op de gevolgtrekkingen ten aanzien van herindelingsontwerp- en advies.

Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013
6.1. De Wet arhi beschrijft de procedurele vereisten betreffende gemeentelijke fusies die leiden tot
provinciale grenswijzigingen. De inhoudelijke vereisten zijn door de minister van BZK verwoord in
het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 (hierna: het Beleidskader). Het Beleidskader
beperkt zich echter tot de beschrijving van de beoordelingscriteria bij de voorbereiding en
totstandkoming van een nieuwe gemeente. Bij de totstandkoming van het herindelingsadvies
Vijfheerenlanden is door de provincie Utrecht voldaan aan de formele procedurele vereisten.
6.2. Voor wat betreft de inhoud vormt de versterking bestuurskracht het leidende beginsel;
maatschappelijke opgaven moeten gerealiseerd kunnen worden, urgente problemen moeten
kunnen worden aangepakt en de wetten moeten goed en tijdig uitgevoerd kunnen worden. De
inhoudelijke vereisten, zoals vastgelegd in het Beleidskader, vormen de belangrijkste elementen bij
de voorbereiding van een herindelingsontwerp en zijn de belangrijkste criteria bij de beoordeling van
een herindelingsadvies door de minister. Het Beleidskader is gericht op de voorbereiding, vorming
en mogelijke effecten van gemeentelijke herindeling. Een afzonderlijk of aanvullend afwegingskader
voor wijziging van provinciegrenzen als gevolg van een gemeentelijke herindeling ontbreekt.
6.3. Voor inwoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven en overheden is het niet duidelijk aan de
hand van welke beoordelingscriteria hun inbreng en zienswijzen zal worden getoetst als het gaat om
de wijziging van provinciegrenzen. Tegelijkertijd zijn de inhoudelijke criteria toegespitst op de
vorming van een nieuwe gemeente wel beschikbaar. Bij de beoordeling van de zienswijzen in het
kader van de vaststelling van het herindelingsadvies is dit lastig, vooral wanneer men voor de
herindeling van de betreffende gemeenten is, maar zich niet kan verenigen met de daaruit
voortvloeiende wijziging van de provinciegrenzen.
6.4. Bij de voorbereiding en besluitvorming over een herindelingsontwerp en –advies inzake een
gemeentelijke herindeling die een wijziging van provinciegrens ten gevolge kan hebben is het volgens
de adviseur Vijfheerenlanden wenselijk dat de provincies beschikken over een beoordelingskader.
Vooral omdat door Provinciale Staten de voorbereiding conform artikel 15, eerste lid van de Wet arhi
kan worden neergelegd bij een gezamenlijke – in de plaats tredende – commissie, bestaande uit leden
van de colleges van GS, zal het ontbreken van kaderstelling betreffende provinciegrenswijziging als
een gemis kunnen worden ervaren. Immers, de vaststelling van het herindelingsadvies geschiedt in
dit geval door Provinciale Staten van de betrokken provincies gezamenlijk.
6.5. Het Beleidskader geeft geen inzicht in de vervolgstappen die moeten worden genomen indien
Provinciale Staten van de berokken provincies van mening verschillen over de beoordeling en de
wenselijke uitkomst van de provinciegrenswijziging. De rollen van de minister van BZK en van de
provincies zijn in dit verband niet uitgewerkt. Evenmin geeft het Beleidskader aan of, en zo ja, welke
uitgangspunten dienen te worden gehanteerd als één van de provincies in dat geval gebruik maakt
van de mogelijkheid om conform artikel 14, tweede lid van de Wet arhi het herindelingsadvies
zelfstandig vast te stellen.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 40

6.6. Vrijwillige samenwerkingsverbanden, gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen, zijn niet
gebonden aan provinciegrenzen. Het Beleidskader gemeentelijke herindeling beperkt zich tot
algemeen geformuleerde criteria met betrekking tot de effecten van de gemeentelijke fusie voor
regionale verbanden. In het bijzonder de criteria ‘draagvlak’ en ’evenwichtige regionale
verhoudingen’ spelen in het kader van de verschillende samenwerkingsverbanden een belangrijke
rol. In het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 wordt er echter geen onderscheid gemaakt
tussen de toetsing en beoordeling van de effecten van een gemeentelijke fusie op enerzijds
vrijwillige- en anderzijds op wettelijke samenwerkingsverbanden. Voor de toetsing en beoordeling
van gemeentelijke fusies met provinciale grenswijzigingenten gevolg is dit onderscheid extra
relevant. Het maken van een dergelijk onderscheid is bij toetsing en beoordeling volgens de adviseur
Vijfheerenlanden wenselijk, omdat vrijwillige en specifieke wettelijke samenwerkingsverbanden
dermate verschillen. Voorts zijn de rolverdeling en verantwoordelijkheden van overheidsorganen
– bijvoorbeeld ten gevolge van de wettelijke grondslag – verschillend per samenwerkingsverband.
Bovendien geschiedt de toe- en uittredingen bij wettelijke samenwerkingsverbanden niet volgens
het regime van de Wet arhi. Vooral omdat toe – en uittreding tot/uit samenwerkingsverbanden
zowel inhoudelijke als financiële gevolgen heeft zal het in vrijwel alle gevallen een onderwerp van
discussie zijn.

Verloop van het proces
6.7. De samenvoeging van de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen en de vorming van de nieuwe
gemeente Vijfheerenlanden werd en wordt nog steeds breed gesteund, ook door partijen die
bezwaren hebben tegen de voorgenomen provinciegrenswijzing, zoals opgenomen in het
herindelingsadvies van de provincie Utrecht. Uit de gesprekken van de adviseur blijkt dat de
gemeenteraad van Zederik de vorming van de gemeente Vijfheerenlanden noodzakelijk acht en de
voorkeur voor toevoegen van de nieuwe gemeente aan Zuid-Holland niet beschouwt als een
‘ontbindende voorwaarde’.
6.8. De herindeling kan niet meer per 1 januari 2018 worden geëffectueerd. Weliswaar zijn de
noodzakelijke organisatorische maatregelen door de drie gemeenten getroffen, maar is er sprake
van een vertraging van in ieder geval een jaar vanwege het ontbreken van overeenstemming tussen
de provincies. Het feit dat de provincies ten tijde van de Interprovinciale Commissie Vijfheerenlanden
geen overeenstemming konden bereiken wordt door veel partijen betreurd.
6.9. Ondanks dat het bekend was dat ook de provinciegrenzen in het geding zouden komen hebben de
provincies de betrokken gemeenten alle ruimte gegeven om voorbereidingen te treffen voor de
herindeling Vijfheerenlanden. Het initiatief om de haalbaarheid van de provinciegrenswijziging te
onderzoeken en het voornemen om per raadsbesluit een voorkeur uit te spreken voor één van de
twee provincies werd door de provincies Utrecht en Zuid-Holland volledig bij de gemeenten gelaten
en geaccepteerd. De provincies hebben vanaf het moment van het verschijnen van het rapport van
de commissie Schutte, februari 2014, tot het moment waarop door de gemeenteraden werd
besloten over de herindeling Vijfheerenlanden en een uitspraak werd gedaan ten aanzien van de
provinciegrenswijziging in november 2015 geen formele interventie gepleegd. Wel werd een reactie
ontvangen van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid. Voorafgaand aan de besluitvorming door de
provincie Zuid-Holland werd met de gemeenten informeel van gedachten gewisseld over mogelijke
gevolgen van wijziging van provinciegrenzen. Parallel werd een verzoek van de gemeente Gorinchem
aan de provincie Zuid-Holland om te interveniëren ten aanzien van de bestuurlijke inrichting in
Alblasserwaard-Vijfheerenlanden door de provincie Zuid-Holland naast zich neergelegd. De
informele overleggen en contacten in 2015 van de provincie Zuid-Holland met de betrokken
gemeenten werden niet vertaald in formele standpunten van GS.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 41

6.10. Tijdens het voorbereidingstraject speelden twee rapporten een bijzondere rol in het besluit­
vormingsproces. Zonder een formeel provinciaal standpunt werd gemeenten verzocht deze
toch te betrekken bij hun overwegingen. Het betrof een onderzoek door het bureau Louter dat in
opdracht van de provincie Zuid-Holland begin 2015 een onderzoek uitvoerde naar de financiële,
organisatorische en ruimtelijke gevolgen van de mogelijke herindeling. Deze quick-scan werd
echter door de provincie Zuid-Holland niet voldoende geacht om daarop een officieel standpunt
te kunnen baseren. Het tweede rapport betrof het ‘Provinciaal onderzoek herindeling
Vijfheerenlanden’ van Twynstra Gudde, in opdracht van de colleges van GS van de provincies
Zuid-Holland en Utrecht. Dit rapport werd in oktober 2015 ter kennisname verzonden aan
gemeenten en Provinciale Staten.
6.11. In het kader van de instelling van Interprovinciale Commissie (IPC) is overleg gevoerd met het
ministerie van BZK. Dit overleg heeft niet geleid tot aanvullende criteria ter toetsing en beoordeling
van de provinciegrenswijziging. Voorts werd in de IPC afgesproken dat de voorkeur van de
gemeenten zwaarwegend zou worden geacht als uiteindelijk niet via het herindelingsonderzoek
zou blijken dat een andere keuze te rechtvaardigen zou zijn. Bij verschil van inzicht in de IPC zou er
een rol voor BZK zijn weggelegd. Het is wenselijk om in dergelijke situaties deze rol van BZK nader
te definiëren en om te geven op welk moment deze rol zal worden vervuld.
6.12. Voorafgaand aan de instelling van de IPC was bekend dat overeenstemming tussen de twee
provincies niet als vanzelfsprekend kon worden beschouwd. Bij een duidelijk verschil van mening
tussen provincies over wijziging van provinciegrenzen is het niet voor de hand liggend om zonder
randvoorwaarden vooraf de regie over het herindelingsproces bij die provincies neer te leggen.
Uit de gevoerde gesprekken van de adviseur en uit de verslagen van de overleggen is duidelijk
geworden dat de IPC slechts in beperkte mate heeft kunnen functioneren. Verschil van inzicht
tussen beide provincies in het verband van de IPC waren voor verschillende partijen vroegtijdig
duidelijk.
6.13. De IPC liet door BMC een onderzoek uitvoeren naar de financiële aspecten van de toe- en
uittreding van de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden tot/uit gemeenschappelijke regelingen.
De resultaten van dit onderzoek waren in juli 2016 beschikbaar en werden eind augustus 2016
besproken in de vergadering van de IPC Vijfheerenlanden. Het rapport werd niet vastgesteld, maar
wel verspreid. De colleges van GS van beide provincies waren van oordeel dat het rapport niet
volledig voldeed aan de opdracht en dat nader onderzoek vereist was om een volledig en
betrouwbaar beeld te krijgen. Gegeven het voorbehoud van BMC en de standpunten van GS was
derhalve op dat moment geen indicatief beeld van de kosten en geen indicatie van de toekomstige
bijdragen beschikbaar. Gezien de relevantie van dit onderwerp heeft de adviseur nader onderzoek
laten uitvoeren (zie rapport Ape Public Economics d.d. 4 augustus 2017).
6.14. Toen bleek dat de IPC geen overeenstemming bereikte over de provinciegrenswijziging, verzocht
de minister van BZK de provincies pleitnota’s (of argumentatiebrieven) aan te leveren om te
kunnen besluiten welke partij het herindelingsproces zou moeten voortzetten. Het ontbreken van
richtlijnen of uitgangspunten veroorzaakte dat beide provincies hun uitvoerige argumentaties
vrijwel uitsluitend toespitsten op de onderbouwing waarom de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden
tot de provincie Zuid-Holland of Utrecht zou dienen te behoren. Na lezing van de pleitnota’s was
het de adviseur niet heel duidelijk wat de minister van BZK destijds van beide provincies
verwachtte en welke factoren bepalend zouden zijn bij het maken van een keuze ten aanzien van
de voortzetting van het herindelingsproces. Ondanks deze uitvoerige argumentaties verzocht de
minister van BZK de provincie Utrecht om het herindelingsproces voort te zetten enkel onderbouwd
met het kernargument dat twee van de drie gemeenten in 2015 een voorkeur uitspraken voor de
provincie Utrecht als vestigingsprovincie.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 42

Herindelingsontwerp en herindelingsadvies
6.15. De provincie Utrecht hanteerde bij de beoordeling van het herindelingsvoorstel als zodanig het
Beleidskader gemeentelijke herindeling. Dit heeft echter niet geleid tot een nadere
standpuntbepaling over de effecten van de herindeling op regionale verbanden, zoals de mogelijke
gevolgen voor de uitoefening van taken en voor de organisatie van wettelijke samenwerkingsverbanden. Door het democratische besluitvormingsproces bij de drie gemeenten en daarmee de
voorkeur van de meerderheid voor de provincie Utrecht als vertrekpunt voor beoordeling te kiezen
lag het accent van de provincie in eerst instantie niet op de inhoudelijke argumentatie van de
provincie Zuid-Holland en Zuid-Hollandse gemeenten en samenwerkingsverbanden. Het zou beter
zijn volgens de adviseur geweest om de beoordeling van de inhoudelijke vraagstukken als
vertrekpunt te hanteren en het democratisch besluitvormingsproces als sluitstuk van de toetsing.
6.16. De adviseur onderstreept dat de provincie de ruimte had om in het herindelingsadvies een eigen
afwegingskader te hanteren en constateert dat de provincie er in beginsel voor koos om bij weging
na te gaan in hoeverre er belemmeringen bestaan om de voorkeur van de gemeenten voor de
provincie Utrecht als vestigingsprovincie te volgen. De adviseur Vijfheerenlanden is van oordeel dat
gegeven het gekozen vertrekpunt van ‘draagvlak’ en ‘democratische legitimiteit’ het uiteindelijke
advies voor de vestiging van de gemeente Vijfheerenlanden voortvloeit uit de wijze van toetsing.
Hierbij plaatst de adviseur wel de kanttekening dat deze formulering van het afwegingskader in
mindere mate uitnodigde om opvattingen ten aanzien van de provinciegrenswijziging van partijen
uit Zuid-Holland te verifiëren, ten einde de belangen van met name Zuid-Hollandse gemeenten, de
wettelijke samenwerkingsverbanden en de provincie Zuid-Holland te (blijven) borgen. Deze
kanttekening vormde voor de adviseur Vijfheerenlanden de aanleiding om nader in te gaan op een
aantal relevante argumenten van enkele Zuid-Hollandse gemeenten, de wettelijke samenwerkingsverbanden en de provincie Zuid-Holland ten aanzien van de provinciegrenswijziging. Op basis van
deze verdieping blijken er geen doorslaggevende belemmeringen te zijn om de herindeling per
1 januari 2019 te effectueren.
6.17. De bezwaren die door de provincie Zuid-Holland informeel en later ook formeel via de zienswijzen
werden ingebracht betroffen vooral veiligheid, zorg, omgevingsdienst, arbeidsmarkt en
maatschappelijke samenhang. De onderwerpen veiligheid, zorg, omgevingsdienst en arbeidsmarkt
zijn echter regionaal georganiseerd onder de verantwoordelijkheid van respectievelijk de ministers
van VenJ, VWS, IenM. Bij de weging van bovenlokale belangen spelen derhalve de besturen van de
veiligheidsregio’s, GGD en ambulancediensten en omgevingsdiensten een belangrijke rol.
De betrokken vakministers hebben bij de discussie tussen samenwerkingsverbanden, tussen
gemeenten en provincies en die samenwerkingsverbanden niet of nauwelijks een zichtbare rol
gespeeld. Ook de minister van BZK heeft in dit verband geen intermediaire rol vervuld. Op het
verzoek van de provincie Utrecht aan de ministers van BZK en Veiligheid en Justitie om helderheid
te verschaffen over provinciale congruentie en de rol van de Commissaris van de Koning ter
voorbereiding van het herindelingsadvies beperkte de reactie van de betrokken minister zich tot
het standpunt dat de territoriale congruentie in acht dient te worden genomen. Hierdoor werd de
provincie Utrecht niet gestimuleerd om dieper in te gaan op de inhoudelijke vraagstukken.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 43

6.18. De discussies over de financiële consequenties van toe- en uittreding tot/uit wettelijke
samenwerkingsverbanden werden formeel en informeel gevoerd (mede)op basis van het
BMC-rapport, dat in opdracht van de IPC tot stand kwam. Dit rapport werd niet gevalideerd,
leidde niet tot besluitvorming omdat het nog geen volledig en betrouwbaar beeld zou geven.
Nader onderzoek zou zijn vereist. Door de provincie Utrecht werd echter geen onderzoek verricht
ter voorbereiding van het herindelingsadvies. Door de adviseur werd dit als een lacune ervaren.
Derhalve werd het bureau Ape Public Economics verzocht aanvullend onderzoek te verrichten. Dit
leverde ten opzichte van het BMC-rapport een genuanceerder beeld op. Beide veiligheidsregio’s
blijken een gezonde financiële uitgangspositie te hebben en moeten in staat worden geacht de
wijzigingen als gevolg van de herindeling Vijfheerenlanden te accommoderen.
6.19. Alles overziende concludeert de adviseur Vijfheerenlanden dat in deze specifieke casus de voorkeur
van twee van de drie gemeenten voor de provincie Utrecht als vestigingsprovincie – uitgesproken
bij raadsbesluit in november 2015 richtinggevend is geweest voor het algehele verloop van het
herindelingsproces. In beginsel hebben de provincies de gemeenten de ruimte geboden om deze
voorkeur uit te spreken. Vervolgens vormde dit meerderheidsbesluit het enige argument van de
minister van BZK om de provincie Utrecht – bij gebrek aan overeenstemming in de IPC – het
herindelingsproces te laten voortzetten. En uiteindelijk nam de provincie Utrecht de ruimte om dit
meerderheidsbesluit het vertrekpunt te laten vormen ten behoeve van de toetsing en beoordeling
van argumenten en opvattingen inzake de provinciegrenswijziging, waarbij de provincie Utrecht
concludeerde dat er geen zwaarwegende argumenten zijn die een keuze voor de provincie Utrecht
in de weg staan.
6.20. Uit opgevraagde documentatie en uit de gesprekken die de adviseur Vijfheerenlanden in juni en
juli 2017 heeft gevoerd, blijkt dat partijen reeds anticiperen op de gemeentelijke fusie en de
provinciale grenswijziging die hieruit per 1 januari 2019 voorvloeit. De adviseur constateert dat
betrokken partijen professioneel toegerust zijn om gezamenlijk tijdig in te spelen op de implicaties
van de provinciegrenswijziging. Desalniettemin bemerkt de adviseur dat ten aanzien van de
gemeentelijke fusie en de provinciegrenswijziging de overgrote meerderheid van de
gesprekspartners baat heeft bij een definitief besluit van de minister van BZK, om noodzakelijke
voorbereidingen te intensiveren.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 44

7. Advies
In dit hoofdstuk presenteert de adviseur Vijfheerenlanden zijn advies, gebaseerd op de conclusies uit het
vorige hoofdstuk. Dit hoofdstuk start met het kernadvies van de adviseur, volgend uit de verstrekte
opdracht door de minister van BZK aan de adviseur Vijfheerenlanden. Daarna wordt in dit hoofdstuk
ingegaan op het afwegingskader, de daadwerkelijke effectuering van dit afwegingskader en de vertraging
die de gemeentelijke fusie reeds heeft opgelopen. Ter afsluiting van dit hoofdstuk formuleert de adviseur
Vijfheerenlanden een aantal conclusies en adviezen die verder reiken dan de verstrekte opdracht.

7.1 Advies ter uitvoering van de opdracht
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt op basis van de voorgaande conclusies
geadviseerd het herindelingsproces Vijfheerenlanden te vervolgen en de conclusies uit het herindelings­advies van de provincie Utrecht over te nemen. Het herindelingsadvies van de provincie Utrecht,
aangevuld met nader onderzoek, nadere informatie en nader overleg biedt voldoende basis om de
nieuwe gemeente Vijfheerenlanden per 1 januari 2019 te vormen en deze te vestigen in de provincie
Utrecht, hetgeen impliceert dat de fusiegemeente deel zal uitmaken van de wettelijke samenwerkingsverbanden, die gebonden zijn aan de buitengrenzen van deze provincie.

7.2 Afwegingskader
Procedureel is er geen belemmering om het herindelingsproces voort te zetten. Geadviseerd wordt wel
het Beleidskader gemeentelijke herindeling aan te vullen met een afwegingskader ter toetsing en
beoordeling van de provinciegrenswijzigingen die voortvloeien uit gemeentelijke fusies.
Het herindelingsadvies betreffende samenvoeging van de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen zoals
vastgesteld door het college van GS van de provincie Utrecht was voornamelijk gebaseerd op de reeds
verrichtte werkzaamheden van de IPC en werd getoetst aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling.
Bovendien werden de provinciale criteria ‘draagvlak’ en ‘eigen initiatief van gemeente’ conform het
collegeakkoord door de provincie Utrecht gehanteerd. Het herindelingsontwerp bevatte geen
aanvullende beoordelingscriteria voor wijziging van provinciegrenzen. In de reactienota behorend bij
het herindelingsadvies Vijfheerenlanden zijn ter beoordeling van de binnengekomen zienswijzen de
uitgangspunten voor beoordeling en afweging ten aanzien van de provinciegrenswijziging opgenomen.
Het Beleidskader gemeentelijke herindeling bevat evenmin een afzonderlijk of aanvullend
afwegingskader ten behoeve van wijziging van provinciegrenzen als gevolg van gemeentelijke
herindeling. Ook door de minister van BZK werd geen afspraken met de IPC en vervolgens met de
provincie Utrecht gemaakt over aanvullende beoordelingscriteria. De provincie Utrecht kreeg daarmee
de ruimte om zelf nadere invulling te geven aan het afwegingskader. Met de voorbereiding van het
herindelings­ontwerp en de vaststelling van het herindelingsadvies is door de provincie Utrecht naar het
oordeel van de adviseur in overeenstemming met de procedurele vereisten gehandeld. Er is derhalve
vanuit deze optiek geen belemmering om de herindelingsprocedure te vervolgen.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 45

7.3 Effectuering gehanteerde afwegingskader
Op grond van de ingewonnen informatie, het gevoerde overleg en het onderzoek naar de financiële
gevolgen van toe- en uittreding is de adviseur van oordeel dat in overeenstemming met het
herindelingsadvies er geen inhoudelijke belemmeringen zijn om het herindelingstraject te vervolgen.
De beoordeling van de zienswijzen en de overige conclusies, zoals beschreven in het herindelingsadvies
of in de reactienota, werden uit een oogpunt van zorgvuldigheid betwist door de provincie Zuid-Holland
en een aantal Zuid-Hollandse gemeenten c.q. samenwerkingsverbanden. De bezwaren richtten zich met
name op de weging van de belangen van wettelijke samenwerkingsverbanden, die verandering moeten
ondergaan als gevolg van wijziging van provinciegrenzen. Ter completering van de informatie die eerder
was verstrekt en de gegevens die beschikbaar waren in het kader van de voorbereiding van het
herindelingsadvies is door de adviseur nader overleg gevoerd, schriftelijke informatie opgevraagd en is
nader onderzoek verricht naar de financiële consequenties van toe of uittreding van de betrokken
gemeenten. Voor wat betreft de waterveiligheid is onder andere overleg gevoerd met de dijkgraaf van
het waterschap Rivierenland en door de adviseur geconcludeerd dat de veiligheidsrisico’s niet toe- of
afnemen ten gevolge van wijziging van de provinciegrenzen.
Op grond van nadere informatie en nader overleg met de arbeidsmarktregio’s, omgevingsdiensten,
de GGD’s en ambulancediensten acht de adviseur geen inhoudelijke belemmeringen aanwezig om de
conclusies uit het herindelingsadvies van de provincie Utrecht over te nemen.

7.4 Geen verdere vertraging
Gezien het voortraject en de terughoudendheid die de provincies geruime tijd hebben betracht en de
wens van vrijwel alle partijen om de totstandkoming van een nieuwe gemeente Vijfheerenlanden te
bevorderen wordt de minister geadviseerd het wetsvoorstel voor te bereiden.
De provincies hebben in het voortraject de gemeenten erg veel ruimte gegeven om de gemeentelijke
herindeling voor te bereiden, zelfs voor wat betreft de provinciegrenswijziging. Tijdens het voortraject is
door de provincies zeer terughoudend geacteerd. Wel werd informeel geïntervenieerd, echter niet op
basis van formele standpunten van de provincies. Gezien de vertraging die reeds is opgetreden als gevolg
van het achterwege blijven van een gezamenlijk standpunt van Provinciale Staten van beide provincies en
de nadrukkelijke wens van vrijwel alle partijen om thans voortvarend te werken aan de vorming van de
nieuw gemeente Vijfheerenlanden wordt geadviseerd het herindelingsadvies onverkort te hanteren ter
voorbereiding van het wetsvoorstel en te bevorderen dat de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden per
1 januari 2019 wordt geëffectueerd.

7.5 Overige adviezen van de adviseur Vijfheerenlanden
Op grond van opgedane ervaringen, nadere informatie, gesprekken en nader onderzoek heeft de
adviseur ook conclusies en adviezen geformuleerd die verder reiken dan de verstrekte opdracht. Met het
oog op mogelijke wijzigingen van provinciegrenzen in de toekomst geeft de adviseur Vijfheerenlanden de
minister het volgende in overweging:
• Bij aanpassing of aanvulling van het Beleidskader is het wenselijk dat nog eens wordt onderstreept dat
herindeling geen doel in zichzelf is, maar een middel om de bestuurskracht te versterken. Inhoudelijke
criteria van het Beleidskader gemeentelijke herindeling zijn daarop gericht. Eerst de inhoud en dan het
proces van besluitvorming. Versterking van bestuurskracht, de noodzaak tot herindeling dient ook het
vertrekpunt te zijn bij wijziging van provinciegrenzen als gevolgen een gemeentelijke herindeling.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 46

• De minister wordt geadviseerd om in toekomstige gevallen expliciet aandacht te schenken aan de
toetsing en beoordeling van de wijziging van de provinciegrenzen als gevolg van gemeentelijke fusies.
• Een aanvullend afwegingskader ten behoeve van wijziging van provinciegrenzen als gevolg van
herindeling dient vooraf bekend te zijn. Dit maakt het mogelijk om hierop via een zienswijze te
reageren en om bij het voorbereiden van zienswijzen hiermee rekening te houden.
• Het Beleidskader gemeentelijke herindeling ziet vooral toe op gemeentelijke fusie en de beoordeling
daarvan. De Wet arhi heeft echter ook betrekking op de procedurele vereisten bij provinciale
herindeling of wijziging van provinciegrenzen als gevolg van een gemeentelijke herindeling. Mede
vanwege de wettelijke samenwerkingsverbanden en de schaal waarop gemeentelijke herindelingen in
de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden is te verwachten dat wijziging van provinciegrenzen vaker
aan de orde kan komen. Het Beleidskader gemeentelijke herindeling vraagt derhalve een aanvulling
voor wat betreft de toetsing en beoordeling van provinciegrenswijzigingen.
• Gezien de verschillen in bevoegdheidsverdeling en rolverdeling tussen vrijwillige samenwerkings­v­erbanden en wettelijke samenwerkingsverbanden is het wenselijk dit onderscheid ten aanzien van
regionale samenwerkingsverbanden in het Beleidskader verder uit te werken. Die nadere uitwerking is
ook van invloed op de wijze waarop de provincie aan de ‘bovenlokale verantwoordelijkheid’ invulling
kan geven in relatie tot de verschillende samenwerkingsverbanden in het kader van een gemeentelijke
herindeling. In dit kader behoeft ook de rol van de minister van BZK ten opzichte van de betrokken en
eindverantwoordelijke vakministers nadere invulling en verduidelijking.
• De Wet arhi bepaalt dat de toe- en uittreding wettelijke samenwerkingsverbanden niet valt onder het
regime van deze wet; de leden 1 t/m 6 van artikel 41 zijn niet van toepassing. Ondanks het niet van
toepassing zijn van de procedurele vereisten vraagt het Beleidskader op inhoudelijke gronden rekening
te houden met de belangen van die wettelijke samenwerkingsverbanden en de belangen die hiermee
samenhangen. Het betreft inhoudelijke en financiële belangen. Voor wat betreft de toetsing van de
financiële effecten speelt de provincie een rol als financieel toezichthouder en is op grond van de Wet
arhi verantwoordelijk voor de voorbereiding van besluitvorming door Provinciale Staten. Het
beschikbaar hebben van een indicatief beeld van de kosten en bijdragen van uit- en toetreding van
dergelijke regionale verbanden is wenselijk bij het wegen van bovenlokale belangen. Bijgevoegd
rapport van Ape Public Economics kan hiertoe een inhoudelijke bijdrage leveren.
• Het is wenselijk om de werking van artikel 41, lid 7 Wet arhi te expliciteren. Geadviseerd wordt daarbij
een onderscheid te maken tussen de procedurele vereisten vervat in artikel 41 en de inhoudelijke
beoordelingscriteria zoals opgenomen in het Beleidskader gemeentelijke herindeling. Een
verduidelijking acht de adviseur nodig bij het hanteren van het criterium ‘evenwichtige regionale
verhoudingen’ uit het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 en aan het invulling geven aan
bovenlokale belangenafweging.
• Bij verschil van inzicht over de wenselijkheid van wijziging provinciegrenzen tussen betrokken
provincies verdient het de voorkeur op te schalen naar het niveau van de minister van BZK. Gezien het
bepaalde in artikel 14, tweede lid van de Wet arhi heeft de minister van BZK via een aanpassing van
het Beleidskader of incidenteel meer ruimte om regie te voeren dan bij de voorbereiding van het
herindelingsadvies Vijfheerenlanden het geval was.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 47

Bijlagen

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 48

Bijlage 1
Geraadpleegde documentatie
• Verslagen van bijeenkomsten die plaatsvonden in het kader van de Interprovinciale Commissie Vijfheerenlanden
uit de periode van februari 2016 tot met juni 2016.
• Het herindelingsontwerp van de provincie Utrecht tot samenvoeging van de gemeenten Zederik, Leerdam
en Vianen (d.d. 29 november 2016).
• Het herindelingsadvies van de provincie Utrecht tot samenvoeging van de gemeenten Zederik, Leerdam
en Vianen, inclusief de bijbehorende reactienota met de beantwoording van de zienswijzen (d.d. 19 april 2017).
• De zienswijzen van de bestuurlijke omgeving op het herindelingsontwerp van de provincie Utrecht.
• Formele besluiten van de Provinciale Staten van Utrecht en Zuid-Holland uit de periode van september 2013
tot en met april 2017.
• Formele besluiten van de gemeenteraden van de gemeente Zederik, Leerdam en Vianen uit de periode van
september 2013 tot en met april 2017.
• Correspondentie tussen diverse bestuurlijke actoren uit de periode van september 2013 tot en met april 2017.
• Visiedocumenten van de provincie Zuid-Holland, de provincie Utrecht, de gemeenten Zederik, Leerdam en Vianen
en van de Gemeenschappelijke Regelingen uit de periode van september 2013 tot en met april 2017.
• Verkregen (beleids)documenten.
• Relevante rapporten, analyses en haalbaarheidsstudies, waar onder:
-- Berenschot (2014). Strategische verkenning bestuurlijke toekomst gemeente Leerdam. Utrecht: Berenschot.
-- Berenschot (2014). Strategische verkenning bestuurlijke toekomst gemeente Vianen. Utrecht: Berenschot.
-- Berenschot (2014). Strategische verkenning bestuurlijke toekomst gemeente Zederik. Utrecht: Berenschot.
-- Berenschot (2015). Haalbaarheidsonderzoek bestuurlijke zelfstandigheid gemeente Vianen. Utrecht: Berenschot.
-- BMC (2016). Indicatie mitigeren uittreedkosten en indicatie financiële bijdrage Vijfheerenlanden c.a. Amersfoort: BMC Advies.
-- Bureau Louter (2015). Ruimtelijke-economische analyse Alblasserwaard-Vijfheerenlanden. Delft: Bureau Louter.
-- Bureau Louter & Think Public Advies (2015). Regionale effecten bestuurlijke herorientatie Alblasserwaard-Vijfheerenlanden.
Delft: Bureau Louter.
-- Code Samen (2015). Richting Vijfheerenlanden: haalbaarheidsonderzoek Vijfheerenlanden. De Meern: Code Samen.
-- Commissie Bestuurlijke Vormgeving Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (2014). Waard om te besturen.
Amersfoort: Lysias Advies B.V.
-- Ministerie van BZK, provincie Utrecht & provincie Zuid-Holland (2016).
Herindelingsscan Vijfheerenlanden 2016: actualisatie haalbaarheidsonderzoek Vijfheerenlanden 2015.
Den Haag: Ministerie van BZK.
-- Telos (2015). Zuid-Hollandse netwerken: analyse van ruimtelijke interactie tussen gemeenten en kernen. Tilburg: Telos.
-- Twynstra Gudde (2015). Provinciaal onderzoek herindeling Vijfheerenlanden. Amersfoort: Twynstra Gudde.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 49

Bijlage 2
Brief aanstelling adviseur Vijfheerenlanden

> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag
DGBW
directie Bestuur en Financiën
Turfmarkt 147
Den Haag
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
Nederland
Kenmerk
2017-0000241523
Uw kenmerk

Datum

24 mei 2017

Betreft

Aanstelling adviseur Vijfheerenlanden

Geachte heer, mevrouw,
Nadat de Interprovinciale Commissie Vijfheerenlanden om een procesinterventie
verzocht, heeft minister Blok de provincie Utrecht per brief van 8 september 2016
gevraagd om de herindelingsprocedure van de gemeenten Leerdam, Vianen en
Zederik voort te zetten. Op 26 april heb ik het herindelingsadvies
Vijfheerenlanden ontvangen van de provincie. Ik wil de provincie Utrecht graag
danken voor het voortzetten van de herindelingsprocedure.
Na het ontvangst van het herindelingsadvies is het nu aan mij om deze te
beoordelen en – in het geval van een positieve beoordeling – om een wetsvoorstel
voor te bereiden.
Het herindelingsadvies Vijfheerenlanden is een bijzondere, omdat sprake is van
het voornemen tot wijziging van de provinciegrens. Uit het herindelingsadvies
Vijfheerenlanden, de ingediende zienswijzen en de gesprekken die mijn ministerie
heeft gevoerd met verschillende belanghebbenden, blijkt dat de provinciekeuze
het voornaamste discussiepunt is bij deze voorgenomen herindeling.
Voor de beoordeling van voorstellen tot gemeentelijke herindelingen heeft het
kabinet het Beleidskader gemeentelijke herindeling (2013) vastgesteld. Hierin
staan de punten waaraan het kabinet voorstellen voor herindeling toetst. Er zijn
echter geen toetsingscriteria vastgesteld voor het komen tot een provinciekeuze
van de nieuwe gemeente.
Aanstellen adviseur Vijfheerenlanden
Middels deze brief wil ik u graag op de hoogte stellen dat ik de heer Geert Jansen
heb aangesteld als ‘adviseur Vijfheerenlanden’. De opdracht van de adviseur
Vijfheerenlanden betreft het beoordelen van het voornemen zoals dat is geuit in
het herindelingsadvies om de nieuwe gemeente op te nemen in de provincie
Utrecht. De opdracht betreft niet het beoordelen van de samenvoeging van de
gemeenten Leerdam, Zederik en Vianen op zich, nog het daarvoor tot nu toe
doorlopen proces. Voor die beoordeling is voldoende houvast met de bestaande
kaders.

Pagina 1 van 2

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 50

DGBW
directie Bestuur en Financiën

De opdracht aan de adviseur Vijfheerenlanden is dan ook als volgt: beoordeel het
in het herindelingsadvies Vijfheerenlanden gebruikte afwegingskader voor de
provinciekeuze en de hierbij getrokken conclusies en adviseer hierover aan de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties .

Datum
24 mei 2017
Kenmerk
2017-0000241523

Hierbij heb ik de adviseur Vijfheerenlanden gevraagd om de argumentatie van de
gemeenten Leerdam, Vianen en Zederik, van de provincie Zuid-Holland en de
provincie Utrecht, van de direct omliggende gemeenten en van de betrokken
verplichte gemeenschappelijke regelingen (te weten de veiligheidsregio’s,
omgevingsdiensten, GGD’s en arbeidsmarktregio’s) te betrekken. Deze partijen
dienen (indien mogelijk) door de adviseur gehoord te worden.
Uitgangspunt bij de opdracht aan de adviseur Vijfheerenlanden is dat het
herindelingsproces geen vertraging op loopt. De in het herindelingsadvies
beoogde fusiedatum van 1 januari 2019 blijft het uitgangspunt. Daarnaast stelt de
wet algemene regels herindeling in artikel 6 dat binnen vier maanden na
ontvangst van het herindelingsadvies, een eventueel wetsvoorstel voor
herindeling wordt toegezonden aan de ministerraad.
Dit maakt dat de adviseur Vijfheerenlanden beperkt de tijd heeft. De adviseur is
gevraagd om uiterlijk half juli het advies aan mij op te leveren. Het advies van de
adviseur wordt betrokken bij de algehele beoordeling van het Herindelingsadvies
Vijfheerenlanden.
Gezien de beperkte doorlooptijd van het adviestraject Vijfheerenlanden en mijn
verzoek om de betrokken gemeenten, provincies en gemeenschappelijke
regelingen te betrekken, vraag ik alle betrokkenen zoveel mogelijk medewerking
te verlenen aan de adviseur. Dit betreft bijvoorbeeld tijd in de agenda van uw
bestuur, maar kan ook betekenen de aanlevering van aanvullende informatie aan
de adviseur.
De adviseur Vijfheerenlanden is bereikbaar via zijn secretariaat, op e-mailadres
PostbusVijfheerenlanden@minbzk.nl. Richting de gemeenten Leerdam, Zederik en
Vianen, de provincies Zuid-Holland en Utrecht en de betrokken verplichte
gemeenschappelijke regelingen zal het secretariaat van de adviseur contact
opnemen voor het plannen van een afspraak. Voor de omliggende gemeenten
wordt een nog nader moment en plaats gecommuniceerd waarop zij door de
adviseur gehoord kunnen worden.
Hoogachtend,
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Dr. R.H.A. Plasterk

Pagina 2 van 2

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 51

Bijlage 3
Overzicht van gesprekspartners*
Van Ameijde
Backhuijs
Van Beek
Van Bijnen
Bleker
Boerma
Bonthuis
Van der Borg
Bos
Bruggeman
Bruinsma
Van Dalen
Dansen
Does
Eijbersen
Van Engelen
Van Everdingen
Flach
Freije
Groeneweg
Heijkoop
Van Hengel
Hollander
Huberts
Imming
Janssen
Janssen
Ten Kate
Keppel
Lambrechts
Landwehr
Van Leeuwen
Lokker
Louter
Maasdam
Meurs
Middelkoop
Molkenboer
Mulckhuijse
Nootenboom

N.
F.Th.J.M.
W.I.I.
M.J.A.
R.J.
W.
A.
D.
P.L.J.
A.
T.P.J.
C.
E.L.
M.
J.J.
J.
J.R.C.
A.J.
H.
W.G.
D.A.
K.J.
J.F.M.
L.
F.G.
H.
R.
W.
A.W.
C.M.L.
J.A.E.
E.
J.P.
D.
M.
F.N.A.
M.
V.J.H.
W.
B.

Gemeente Leerdam
Gemeente Nieuwegein
Provincie Utrecht
Drechtsteden
Waterschap Rivierenland
Gemeente Vianen
Gemeente Zederik
Gemeente Molenwaard
Veiligheidsregio Utrecht
Gemeente Leerdam
Gemeente Leerdam
Werk en Inkomen Lekstroom
Gemeente Gorinchem
Gemeente Giessenlanden
GGD Utrecht
Regionale Ambulance Voorziening Utrecht
Werk en Inkomen Lekstroom
Drechtsteden
AVRES / Arbeidsmarktregio Gorinchem
Gemeente Vianen
Gemeente Hardinxveld-Giessendam
Dienst Gezondheid & Jeugd Zuid-Holland Zuid
Omgevingsdienst regio Utrecht
Gemeente Leerdam
GGD Utrecht
RAV Ambulancedienst Zuid-Holland Zuid
Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid
Gemeente Molenwaard
Gemeente Leerdam
Dienst Gezondheid & Jeugd Zuid-Holland Zuid
Gemeente Vianen
Gemeente Giessenlanden
Gemeente Lopik
Code Samen
Provincie Utrecht
Gemeente Vianen
Gemeente Zederik
Veiligheidsregio Utrecht
Gemeente Zederik
Gemeente Molenwaard

*	Op 27 juni 2017 voerde de adviseur op het stadhuis in Vianen gesprekken met de raadsleden van respectievelijk de gemeente Zederik,
de gemeente Leerdam en de gemeente Vianen. De namen van de betreffende raadsleden zijn niet opgenomen in dit overzicht.

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 52

Pennarts-Pouw
Post
De Prieëlle
Rigter
Van der Sande
Schutte
Smit
Taal
Veerman
Van der Velde
Veldhuijzen
Verheij
Versteeg
Verweij
De Vries
Visser
Wevers
Wijnmaalen
Wilms
Van Wingerden

A.M.A.
C.H.W.M.
M.B.
N.
R.A.M.
G.
J.
C.
S.
P.A.C.M.
G.
P.J.
H.
M.F.M.
S.
R.
R.
L.A.
P.
J.

Provincie Utrecht
Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid
Provincie Zuid-Holland
GGD Utrecht
Provincie Zuid-Holland
Commissie Bestuurlijke Vormgeving A-V
Provincie Zuid-Holland
Gemeente Leerdam
Regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden
Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid
Gemeente Gorinchem
Drechtsteden
Provincie Utrecht
Gemeente Vianen
Omgevingsdienst regio Utrecht
Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid
Veiligheidsregio Utrecht
Gemeente Vianen
Ape Public Economics
RAV Ambulancedienst Zuid-Holland Zuid

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 53

Bijlage 4
Rapport Ape Public Economics

Herindeling Vijfheerenlanden
Financiële eﬀecten voor Gemeenschappelijke Regelingen
Peter Wilms
4 augustus 2017

1. Uitgangssituatie
In onderstaande tabel is een aantal kernwaarden opgenomen van de gemeenten die bij de Herindeling Vijfheerenlanden zijn betrokken en die relevant zijn
voor de discussie over de Veiligheidsregio.
Tabel 1. Financiële bijdragen Vijfheerenlanden aan veiligheidsregio’s
inw.
% inw.
bijdrage
% bijdrage
Vianen
19.632
1,6%
€ 0,974 mln.
1,4 %
VRU
1.250.000 100%
€ 71,0 mln.
100%
Leerdam
Zederik
VRZHZ

20.568
13.717
485.000

4,2%
2,8%
100%

€ 1,775 mln.
€ 1,270 mln.
€ 37,6 mln.

4,7%
3,3%
100%

Bron: Jaarrekening 2016 VRZHZ, Jaarstukken 2016 VRU
De gemeente Vianen draagt in 2016 voor een bedrag van € 974.000 bij aan de
kosten van de VRU. Dit komt overeen met 1,4% van de bijdragen van de 26
deelnemende gemeenten. Het ﬁnanciële aandeel is lager dan het aandeel op
basis van inwonertal (1,4% versus 1,6%).
De VR Zuid- Holland Zuid is aanmerkelijk kleiner dan de VRU. Bij uittreding van
Leerdam en Zederik daalt het verzorgingsgebied weliswaar tot 450.000 inwoners, maar wordt daarmee niet te klein. Ter vergelijking: de Veiligheidsregio
Gooi en Vechtstreek telt 245.000 inwoners, Zaanstreek Waterland 325.000
inwoners, Zeeland 380.000 inwoners en Flevoland 404.000 inwoners.
Het ﬁnanciële aandeel van de gemeenten Leerdam en Zederik in VRZHZ is
aanmerkelijk hoger dan het aandeel van Vianen in de VRU. Gezamenlijk nemen Leerdam en Zederik 8% van de kosten van VRZHZ voor hun rekening. Dit
aandeel ligt hoger dan correspondeert met hun aandeel op basis van inwonertal. Deze spiegelbeeldige situatie is terug te voeren tot de verschillende verdeelstelsels in beide veiligheidsregio’s.

Herindeling Vijfheerenlanden | 1

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 54

2. BMC onderzoek
In opdracht van de IPC is aan de GR organisaties gevraagd:
een indicatief beeld te schetsen van de kostenposten- of soorten die in
aanmerking komen om te mitigeren bij uittreding van de gemeenten;
een beeld te geven van de huidige bijdrage van Leerdam, Zederik en Vianen en indicatie van de ﬁnanciële bijdrage voor de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden bij toetreding tot de nieuwe organisatie.
Het BMC rapport beschrijft per grensoverschrijdende organisatie (Veiligheidsregio, Omgevingsdienst, GGD) de standpunten van elk van de provincies. De standpunten worden niet gewogen of getoetst.
De belangrijkste bevindingen uit het BMC rapport zijn:
Bij uittreding van Zederik en Leerdam dalen de baten van VRZHZ met
6,9% (wegvallende gemeentelijke bijdragen).1 Volgens BMC is hiermee
een bedrag gemoeid van € 2,9 mln. Om deze wegvallende inkomsten op
te vangen zullen de uitgaven moeten dalen.
Zuid- Holland stelt dat 75% van de totale kosten van de VRZHZ relatief
vast ligt en niet te beïnvloeden is binnen een periode van vijf jaar. Van de
overhead is 100% niet binnen een termijn van vijf jaar te ontvlechten (directie VR, staf en bestuursondersteuning en de afdelingen Risico & Crisisbeheersing, Bedrijfsvoering, GHOR en GMC). Bij de Brandweer zijn de kosten repressie en materieel brandweer direct ontvlechtbaar, de overhead
niet. De omvang van de totale begroting van VRZHZ bedraagt 40 mln. euro.
Deze stelling over de kostenrigiditeit wordt niet onderbouwd. Ter nuancering van de stelling van VRZHZ in het BMC rapport kan het volgende
worden opgemerkt:
o Uit benchmarkonderzoek van VRZHZ concludeert het bestuur dat de
personele overhead van VRZHZ relatief hoog is (vooral bij het onderdeel management en managementondersteuning), ook na een doorgevoerde reorganisatie.
o in de AB vergadering van de VRZHZ d.d. 29 juni 2017 wordt geconstateerd dat de toekomstige begrotingen een overschot (3 mln. euro)
vertonen door het naar voren halen van bezuinigingen. Nadrukkelijk
wordt het overschot in verband gebracht met de eﬀecten van de
gemeentelijke uittreding. De negatieve ﬁnanciële gevolgen van de
uittreding (2,9 mln. euro) kunnen dus (in ieder geval voor een deel)

1

2

Merk op dat dit percentage op basis van de jaarrekening 2016 hoger ligt: 8% (zie tabel 1)

|

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 55

uit het structurele overschot worden gedekt, zonder aanvullende bezuinigingen.
o De kosten van de uittreding van Zederik en Leerdam zijn gebaseerd
op het huidige verdeelsysteem in VRZHZ. Dit verdeelsysteem wordt
door VRZHZ niet langer houdbaar geacht, omdat het niet voldoet aan
de criteria: stabiel, uitlegbaar, objectief en eenvoudig. Bovendien is
de huidige verdeling van de kosten in strijd met artikel 30 van de bestaande gemeenschappelijke regeling waarin is opgenomen dat “de
algemene kosten worden toegerekend aan alle deelnemende gemeenten op basis van het aantal inwoners”. De werkelijke verdeling
van kosten is geheel anders.
In het huidige verdeelsysteem betalen Leerdam en Zederik een hogere bijdrage dan overeenkomt met het aantal inwoners en met hun risicoproﬁel. VRZHZ heeft recentelijk gekozen voor een nieuw kostenverdeelmodel dat aansluit bij de clusters van het Gemeentefonds.
Invoering van dit nieuwe systeem betekent dat zowel Leerdam als
Zederik fors minder gaan bijdragen. Er is sprake van een positief herverdeeleﬀect voor Leerdam en Zederik van 13% resp. 17%. Dit betekent:
• Bij invoering van het nieuwe kostenverdeelmodel gaan Leerdam
en Zederik gezamenlijk € 475.000 minder bijdragen aan de begroting van VRZHZ. Daarmee neemt het aandeel van de beide gemeenten in de begroting van VRZHZ af van 8,0% tot 6,6%. Bij een
overgang van Leerdam en Zederik naar VRU zullen de inkomsten
van VHZRZ dus niet met € 2,9 mln. dalen zoals door BMC becijferd
maar met € 2,4 mln. (€ 2,9 - € 0,475).
• Ook als Leerdam en Zederik niet zouden overgaan naar VRU en de
bestaande omvang van de VRZHZ zou worden gehandhaafd zullen- bij implementatie van het nieuwe verdeelsysteem- de andere
gemeenten van VRZHZ een grotere bijdrage moeten gaan leveren
(om het positieve herverdeeleﬀect van Leerdam en Zederik ter
grootte van € 475.000 te ﬁnancieren).
o VRZHZ stelt dat bij aansluiting van Vijfheerenlanden bij de provincie
Zuid- Holland de kosten voor een aantal hoofdgroepen nauwelijks
zullen stijgen vanwege de lage causaliteit met inwonertal en geaardheid van de kostendrijvers. Ter nuancering:
• Dit geldt natuurlijk ook voor de kosten van VRU ingeval Vijfheerenlanden aansluit bij Utrecht. Ook in die situatie zullen de vaste
kosten van de VRU (per deﬁnitie) gelijk blijven en per inwoner dalen.
• Er is bij deze stelling geen rekening gehouden met de frictie-en
desintegratiekosten. Deze kosten kunnen aanzienlijk zijn. In het

Herindeling Vijfheerenlanden | 3

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 56

Haalbaarheidsonderzoek Richting Vijfheerenlanden van Code Samen wordt dan ook de aanbeveling gedaan de frictiekosten te inventariseren die verband houden met het uittreden van een of
meerdere gemeenten uit bestaande gemeenschappelijke regelingen, maar er zijn geen aanwijzingen dat hieraan reeds gevolg is
gegeven.
- Wat de VRU betreft stelt BMC dat “het één op één inbrengen van de huidige
bijdragen van de drie gemeenten in het ﬁnancieringsmodel van de VRU zal resulteren in een nadelig eﬀect voor de overige 25 gemeenten”. Niet duidelijk is
wat hiermee wordt bedoeld. De stelling wordt niet onderbouwd.
Het verdeelsysteem van de VRU is gebaseerd op het model van het Gemeentefonds. Als VRZHZ overgaat naar een nieuw verdeelstelsel zullen beide stelsels
vergelijkbaar zijn. De passage lijkt er op te duiden dat rekening moet worden
gehouden met een ﬁnancieel nadeel als Leerdam en Zederik overgaan naar de
VRU. Hiermee in tegenspraak lijkt de passage in de begroting van 2018 van de
VRU waarin wordt opgemerkt dat “een eventuele invlechting ook positieve financiële gevolgen kan hebben.”
Overigens heeft ook de VRU in zijn meest recente jaarrekening (2016) een
overschot in de exploitatie ter grootte van € 1,7 mln.
Tenslotte kan nog worden opgemerkt dat Vianen een gemeente is met een betrekkelijk laag risicoproﬁel. Bij de risico-objecten en kwetsbare inrichtingen
scoort geen van de objecten in Vianen zo hoog dat deze in de regionale top-25
komt.
3. Volgende stappen
Bij de herindeling is de wet Arhi leidend. Uitgangspunt daarbij is dat de overblijvende gemeenten in het samenwerkingsverband geen ﬁnancieel nadeel
mogen ondervinden en dat de schade die rechtstreeks het gevolg is van de uittreding voor rekening van de uittredende partij(en) komt. Dit uitgangspunt is
in het BMC rapport terecht door de VRU beklemtoond.
Onderscheid moet worden gemaakt tussen frictiekosten (eenmalige kosten
van de uittreding) en desintegratiekosten (kosten van afbouw overcapaciteit
in materiele en personele sfeer , waarvoor het criterium billijkheid en redelijkheid geldt. Desintegratieschade wordt vertaald in een uittredesom, waarbij
rekening wordt houden met het tijdsaspect.
Met het oog op bovenstaande verdient het aanbeveling op korte termijn onder leiding van BZK een samenhangend overzicht op te stellen van de relevante mutaties in baten (bijdragen gemeenten, BDUR) en lasten (personele lasten,
materiele lasten, kapitaallasten) bij uittreding uit VRZHZ resp. VRU. Ook de reserves dienen hierbij in de beschouwing te worden betrokken. Teneinde deze
analyse op te stellen is het noodzakelijk in ieder geval inzicht te hebben in:
- jaarrekeningen en begrotingen van de VR;

4

|

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 57

- de verdeelsystematiek binnen de VR
- de risicoproﬁelen van de betrokken gemeenten
- personeelsverloop
In de discussie over de ﬁnanciële eﬀecten is Veiligheidsregio leidend geweest.
Het Beleidskader gemeentelijke herindeling vraagt aandacht voor regionale opgaven en regionale verhoudingen. Bovenstaande analyse laat zien dat een goed onderbouwd indicatief beeld behulpzaam kan zijn bij het verkrijgen van inzicht in de
ﬁnanciële eﬀecten van herindeling van gemeenten op wettelijke samenwerkingsverbanden.

Herindeling Vijfheerenlanden | 5

Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 58

Colofon
Dit is een uitgave van:
Nadere inlichtingen:
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Postbus 20011 S.
| 2500
Hoetink
ea Den Haag
www.rijksoverheid.nl
postbusvijfheerenlanden@minbzk.nl
Augustus 2017 | 104549
Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen | 60