Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 200 VII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2023

Nr. 180

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 september 2023
Op 17 januari jl. heb ik de inbreng van uw Kamer voor het schriftelijk
overleg over de notitie varianten tussentijdse raadsontbinding beantwoord.1 In deze antwoorden ben ik ingegaan op de eventuele
meerwaarde van het instrument tussentijdse raadsontbinding voor
gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen. Daarbij heb ik
aangekondigd u een nadere uitwerking van enkele andere mogelijke
instrumenten voor aanhoudende bestuurlijke problemen in gemeenten te
doen toekomen. In deze brief schets ik allereerst in welke constitutionele
context voorstellen gewogen moeten worden. Hierna treft u de toegezegde nadere uitwerking aan. Hierbij ga ik eerst in op bestaande instrumenten die uitkomst kunnen bieden bij de aanpak van bestuurlijke
problemen. Vervolgens ga ik in op twee instrumenten die ook al in
voornoemde antwoorden kort zijn benoemd: het instellen van een
specifiek orgaan ter bevordering van het bestuurlijk functioneren van
decentrale overheden en het mogelijk maken van een vorm van bestuurlijke indeplaatsstelling.
In het algemeen moet worden opgemerkt dat bestuurlijke problemen in
de eerste plaats moeten worden opgelost door betrokkenen zelf.
Terughoudendheid is geboden voor andere dan de gemeentelijke
organen. Dit volgt uit de Grondwet, en is terug te vinden in de op de
Grondwet gebaseerde wetssystematiek. Niet voor niets regelt de
Provinciewet dat de commissaris van de Koning alleen wanneer er sprake
is van verstoorde bestuurlijke verhoudingen of wanneer de bestuurlijke
integriteit van een gemeente in het geding is, een wettelijke taak heeft
daarbij te bemiddelen. Ook overige instrumenten zullen, wanneer deze al
wenselijk worden bevonden, een zekere mate van terughoudendheid
moeten bevatten in toepassingsbereik en mate van ingrijpendheid.
1

kst-36200-VII-180
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 36 200 VII, nr. 145.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VII, nr. 180

1

Opgemerkt zij dat, in het geval ervoor zou worden gekozen de inzet van
die instrumenten nog verder te verkennen, ook nagedacht zou moeten
worden of en hoe deze geïmplementeerd kunnen worden voor andere
decentrale overheden.
Op deze brief hebben zowel de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) als de Kring van Commissarissen van de Koning gereageerd. Hun
zienswijze (in algemene zin instemmend) is in de brief verwerkt.
Gemeentelijke autonomie
De bestuurlijke problemen waar het in deze brief over gaat, gaan verder
dan politieke verschillen van inzicht tussen verschillende partijen en een
stevig debat daarover. Deze bestuurlijke problemen worden voelbaar voor
inwoners wanneer een gemeente of provincie door deze problemen taken
verwaarloost. Dat kan ingrijpend en zichtbaar zijn, maar ook minder direct
in het oog springen. Welke wettelijke voorzieningen mogelijk zijn voor een
situatie van taakverwaarlozing volgt uit de Grondwet. De Grondwet
onderscheidt in artikel 124 taakuitoefening in autonomie en in
medebewind. Uit artikel 132 blijkt dat de Grondwetgever met oog voor dit
verschil heeft bepaald dat de wetgever niet voor iedere vorm van
taakverwaarlozing regels kan stellen. De wetgever kan bij medebewind
logischerwijs verder gaan dan bij autonome taakuitoefening.
Volgens artikel 132, vijfde lid, kan de wetgever regels stellen voor
voorzieningen bij het verwaarlozen van taken waarvoor de wetgever de
gemeente in medebewind heeft geroepen. Is echter sprake van taakuitoefening in de autonome ruimte, dan is de wetgever slechts bevoegd
voorzieningen te treffen voor de situatie waarin een gemeente diens taken
grovelijk verwaarloost. In die situatie kan ook worden afgeweken van
artikel 125 en 127 van de Grondwet. Binnen de bestaande systematiek is
uitsluitend sprake van medebewind wanneer andere wetten dan de
Grondwet en de Gemeentewet regeling en bestuur van het gemeentebestuur vorderen. Dit betekent dat een wettelijke voorziening voor het in de
plaats treden bij een verwaarlozing van taken die op grond van de
Gemeentewet aan het bestuur zijn opgedragen, uitsluitend mogelijk is
voor zover in die situatie sprake is van grove taakverwaarlozing. Dit is ook
in lijn met het belang dat wordt gehecht aan het binnen de decentrale
eenheidsstaat respecteren van de autonomie van gemeenten die als
medeoverheid bovendien een eigen democratische legitimatie hebben.
Bij de uiteenzetting die hierna volgt over de mogelijke nieuwe instrumenten, wordt steeds geschetst hoe deze zich verhouden tot dit constitutionele kader.
Bestaande instrumenten bij bestuurlijke problemen in gemeenten
Voordat ik inga op mogelijke aanvullende instrumenten buiten het huidige
wettelijk kader, moet worden benadrukt dat ook oplossingen voor
bestuurlijke problemen denkbaar zijn die geen wetswijziging vereisen.
Ook binnen het bestaande wettelijk kader zijn instrumenten en bevoegdheden aanwezig, die wellicht in combinatie met aanvullend beleid beter
benut zouden kunnen worden. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan de adviserende en bemiddelende rol van de commissaris van de
Koning of de mogelijkheid gebruik te maken van mediation. Ook wijs ik
hierbij op het onderzoek naar bestuurscultuur dat in mijn opdracht is
uitgevoerd en naar de pilot met gemeentelijke statuten die met onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VII, nr. 180

2

steuning vanuit mijn ministerie dit jaar in acht gemeenten is uitgevoerd.2
De oplossing voor bestuurlijke problemen in gemeenten hangt vaak sterk
samen met het op gang brengen van een cultuurverandering binnen het
gemeentebestuur. Door gemeenten zelf te laten reflecteren op hun
bestuurscultuur en door ze via een statuut goede afspraken te laten
maken over de samenwerking tussen raad en college aan de voorkant
kunnen bestuurlijke problemen worden voorkomen. In mijn Kamerbrief
over de versterking van het decentraal bestuur zal ik daar nader op
ingaan.
Om met name burgemeesters en commissarissen van de Koning meer
handvatten te geven als het gaat om de uitoefening van de rol die deze
organen hebben bij het oplossen van bestuurlijke problemen, wordt
tevens gewerkt aan een vernieuwde escalatieladder bij bestuurlijke
problemen. Deze escalatieladder, die door de Rijksuniversiteit Groningen
in opdracht van mijn ministerie wordt opgesteld, geeft aan welke
bestuurlijke actoren in welke fase van een bestuurlijk probleem in beeld
komen en welke instrumenten deze actoren daarbij ter beschikking staan.
Deze instrumenten kunnen zowel preventief als reactief van aard zijn.
Daarmee moet ook duidelijker worden voor burgemeesters en commissarissen van de Koning welke concrete instrumenten zij hebben om
invulling te geven aan hun taken en bevoegdheden.
Mogelijke nieuwe instrumenten
In eerder genoemde antwoorden op vragen van uw Kamer, zijn twee
mogelijke aanvullende instrumenten voor de aanpak van bestuurlijke
problemen in gemeenten benoemd. Deze voorbeelden zijn ontleend aan
het in opdracht van BZK uitgevoerde onderzoek van prof. Broeksteeg.3 De
heer Broeksteeg heeft mijn ambtsvoorganger in 2017 een advies doen
toekomen waarin diverse opties in kaart zijn gebracht om te interveniëren
in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen.
Kamer voor bevordering bestuurlijk functioneren
Een mogelijk nieuw instrument waaraan zou kunnen worden gedacht, is
de optie om op incidentele basis een specifieke kamer in te stellen die zich
richt op het bestuurlijk functioneren van decentrale overheden. Los van
concrete bevoegdheden, kan iemand «van buiten» partijen die een conflict
hebben met elkaar, helpen te reflecteren en oplossingen voor bepaalde
problemen te vinden. Een afzonderlijke kamer die dit als kerntaak heeft,
kan daar bovendien meer tijd voor vrijmaken dan een commissaris van de
Koning dit bijvoorbeeld kan. Deze kamer zou op verschillende manieren
kunnen worden ingericht, maar zou in ieder geval een rapporterende
functie kunnen hebben. Het ligt voor de hand dat het werkterrein van deze
kamer het «tegengaan van aanhoudende bestuurlijke problemen en
verstoorde bestuurlijke verhoudingen» betreft. Deze kamer zou in ieder
geval de taak kunnen krijgen zich te informeren over hetgeen gebeurt in
gemeenten waar sprake is van bestuurlijke problemen of deze problemen
dreigen te ontstaan. Deze kamer zou verslag kunnen uitbrengen over zijn
bevindingen in de betreffende gemeenten.
Indien zou worden besloten tot het mogelijk maken van de incidentele
instelling van een specifieke kamer voor de bevordering van het
bestuurlijk functioneren van decentrale overheden, is vervolgens de vraag
2

M. Boogers e.a. (2022), Van Alkmaar tot Zevenaar. Beelden van bestuurscultuur. Onderzoek
naar kenmerken van bestuursculturen in gemeenten en provincies.
3
Zie J.L.W. Broeksteeg, Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen,
Radboud Universiteit Nijmegen, 2017, p. 35 (rapport in opdracht van het Ministerie van BZK).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VII, nr. 180

3

wie dit orgaan instelt en welke bevoegdheden dit orgaan krijgt. Het is
denkbaar dat deze instantie in het leven wordt geroepen door de
commissaris van de Koning, maar ook de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties zou het benoemende orgaan kunnen zijn. Op
welke wijze en door wie de «kamer voor het bestuurlijk functioneren» zou
worden ingesteld, is sterk afhankelijk van de rol en de bevoegdheden die
deze instantie zou krijgen. Ongeacht door wie de kamer wordt ingesteld, is
van belang dat de taakuitoefening door deze kamer niet in de weg staat
aan het uitoefenen door de commissaris van de Koning van zijn adviserende en bemiddelende taak bij bestuurlijke problemen in gemeenten. Als
deze kamer in het leven zou worden geroepen, dient deze de positie van
de commissaris van de Koning op het terrein van bestuurlijke problemen
in gemeenten te allen tijde te respecteren.
Wat betreft de rol en bevoegdheden die aan de kamer worden toegekend
zijn verschillende opties mogelijk, die sterk verschillen in hoe vergaand
deze zijn. Denkbaar is dat de bevoegdheid van deze kamer beperkt blijft
tot het zich laten informeren over de bestuurlijke situatie bij overheden
met (dreigende) bestuurlijke problemen en hiervan verslagleggen. Dit
verslag zou dan gerapporteerd worden aan de commissaris van de
Koning, dan wel de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties indien laatstgenoemde de kamer in het leven heeft geroepen. Bij
deze optie is het vervolgens aan de commissaris of de Minister om naar
aanleiding van de bevindingen vervolgstappen te zetten. De commissaris
zou bijvoorbeeld op basis van de rapportage van de kamer naar de
betreffende gemeente kunnen afreizen om zijn adviserende en bemiddelende rol uit te oefenen. De kamer zou dan dus als rapporteur voor het
bestuurlijk functioneren kunnen worden aangeduid. Een meer vergaande,
binnen het huidige grondwettelijk kader niet mogelijke, variant zou zijn
dat deze instantie ook zelf de bevoegdheid krijgt om in te grijpen en te
sanctioneren indien deze constateert dat de bestuurlijke situatie van een
bepaalde overheid hiertoe noodzaakt. Daarmee zou dit orgaan feitelijk de
rol van toezichthouder krijgen. Deze laatste variant is op dit moment niet
van toegevoegde waarde en bovendien niet passend in ons stelsel.
Afhankelijk van de concrete invulling hiervan, zou de mogelijkheid op
incidentele basis een specifieke kamer voor de bevordering van het
bestuurlijk functioneren in te stellen, een instrument kunnen zijn dat van
toegevoegde waarde is bij aanhoudende bestuurlijke problemen bij
decentrale overheden. Een dergelijke kamer heeft als voordeel dat deze,
anders dan bijvoorbeeld de Kroon en de commissaris van de Koning, één
specifieke taak heeft en niet tevens andere taken. Deze kamer kan zich in
een specifieke situatie volledig richten op het monitoren van het
bestuurlijk functioneren van een bepaalde overheid. Op die manier kan de
kamer zich zorgvuldig informeren over de bestuurlijke situatie bij
overheden met bestuurlijke problemen en de informatie goed documenteren. Daarnaast zou deze kamer kennis en ervaring kunnen opdoen met
betrekking tot het herstellen van bestuurlijke verhoudingen en daarbij ook
vergelijkingen kunnen maken tussen verschillende gemeenten. Een
bezoek van deze kamer aan bijvoorbeeld een gemeente zou ook kunnen
leiden tot een gevoel van urgentie bij het bestuur van die gemeente dat
gewerkt dient te worden aan een verbetering van de bestuurlijke
verhoudingen. Temeer als deze kamer ook rapporteert over zijn bevindingen aan de commissaris van de Koning of de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Tegelijkertijd betekent dit ook dat niet
te lichtvaardig zou moeten worden overgegaan tot het instellen van zo’n
kamer en om deze vervolgens een bezoek te laten brengen aan het
bestuur van een bepaalde overheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VII, nr. 180

4

Indien de bevoegdheid van een hiervoor beschreven kamer beperkt is tot
het zich laten informeren en rapporteren over zijn bevindingen, zou het
ook binnen het bestaande grondwettelijk kader mogelijk zijn om deze op
incidentele basis in te stellen. Bij die variant zou dan wel overwogen
moeten worden of en op welke manier deze kamer een meerwaarde kan
zijn ten opzichte van de commissaris van de Koning, die ook een taak
heeft bij bestuurlijke problemen in gemeenten en hiertoe informatie
inwint. In geval van bestuurlijke problemen die het gemeentebestuur niet
zonder hulp van buitenaf kan oplossen, ligt het primaat bij de commissaris van de Koning. De rol die een eventuele kamer zou hebben, dient
geen afbreuk te doen aan dit primaat.
Bestuurlijke indeplaatsstelling
Een ander denkbaar instrument bij bestuurlijke problemen, is het mogelijk
maken van een vorm van bestuurlijke indeplaatsstelling.4 In het kader van
het financieel toezicht bestaat op dit moment al een regeling voor
indeplaatsstelling. Zo is bijvoorbeeld in de Gemeentewet vastgelegd dat,
indien de gemeenteraad weigert verplichte uitgaven op de begroting te
brengen, het college van gedeputeerde staten dit doet.5 Bestuurlijke
indeplaatsstelling zou inhouden dat een soortgelijke regeling zou worden
geïntroduceerd met betrekking tot bestuurlijke verplichtingen die in de
organieke wetten zijn opgenomen, zoals bijvoorbeeld de verplichting om
een reglement van orde vast te stellen of om een rekenkamer in te stellen.
Wanneer het bestuur van een decentrale overheid nalaat aan een
bepaalde, concreet en wettelijk omschreven, bestuurlijke verplichting te
voldoen, zou een ander ambt dan het verplichte besluit (of de verplichte
maatregel) kunnen nemen omdat anders het bestuurlijk functioneren van
de gemeente in de knel komt en er daarmee sprake zou zijn van grove
taakverwaarlozing als bedoeld in artikel 132, vijfde lid, Grondwet. Dit
andere ambt zouden bijvoorbeeld het college van gedeputeerde staten
(als het gaat om een gemeentebestuur) of de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen zijn.
Wat bij dit instrument moet worden aangetekend is dat hiermee de
grenzen van het huidige grondwettelijk kader zouden worden opgezocht
en dat dit instrument, voor een effectieve toepasbaarheid hiervan in de
praktijk, waarschijnlijk zelfs een Grondwetswijziging zou vergen. Daarmee
is op voorhand duidelijk dat deze voorziening slechts in uitzonderlijke
situaties een oplossing zou kunnen bieden. De hierboven genoemde
bestuurlijke verplichtingen betreffen autonome taken van de besturen van
decentrale overheden. Zoals hierboven al aangegeven regelt artikel 132
Grondwet dat de wetgever voorzieningen kan treffen als het bestuur van
een gemeente of provincie zijn autonome taken grovelijk verwaarloost. De
Grondwet biedt dus enkel een regeling voor de verwaarlozing van
autonome taken als het gaat om grove taakverwaarlozing. Om die reden is
het van belang dat, indien de hier bedoelde bestuurlijke indeplaatsstelling
mogelijk zou worden gemaakt, deze mogelijkheid beperkt wordt tot
specifieke verplichtingen die concreet worden omschreven in de wet en
dit verplichtingen betreft die, wanneer deze niet worden nageleefd, een
grove taakverwaarlozing inhouden. Net zoals bij de regeling voor
financiële indeplaatsstelling het geval is, moet duidelijk uit de wet volgen
voor welke bestuurlijke verplichtingen indeplaatsstelling mogelijk is in het
geval de betreffende verplichting wordt nagelaten. Als de bevoegdheid tot
bestuurlijke indeplaatsstelling algemener en ongeclausuleerd wordt
4

Zie J.L.W. Broeksteeg, Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen,
Radboud Universiteit Nijmegen, 2017, p. 32–33 (rapport in opdracht van het Ministerie van
BZK).
5
Zie artikel 194, eerste lid, Gemeentewet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VII, nr. 180

5

geformuleerd, zou dit namelijk op gespannen voet staan met de
autonomie van het bestuur van de decentrale overheden. Dan zou ook
herziening van de Grondwet noodzakelijk zijn. Overigens zou het vereiste
dat het moet gaan om een niet-naleving die een grove taakverwaarlozing
inhoudt, in de praktijk een hoge drempel opwerpen voor het mogelijk
maken van bestuurlijke indeplaatsstelling bij een bepaalde bestuurlijke
verplichting. Daarnaast moet worden aangetekend dat de vraag is in
hoeverre dit instrument doeltreffend is voor het oplossen van het
probleem van aanhoudende bestuurlijke problemen. Taakverwaarlozing
zal over het algemeen immers een symptoom zijn van bestuurlijke
problemen en niet zozeer een oorzaak.
Tot slot
Graag ga ik met uw Kamer verder in gesprek over de aanpak van
aanhoudende bestuurlijke problemen bij decentrale overheden. Ernstig
verstoorde bestuurlijke verhoudingen kunnen de bestuurbaarheid in
gevaar brengen en dragen daarnaast niet bij aan het vertrouwen van
inwoners in de overheid. Dit vraagstuk is in mijn optiek breder dan enkel
de vraag of tussentijdse raadsontbinding al dan niet mogelijk moet
worden gemaakt. Tussentijdse raadsontbinding is één van de mogelijke
instrumenten om een bestuurlijke impasse te doorbreken en de verstoord
geraakte verhoudingen te herstellen. Daarnaast zijn echter ook andere,
instrumenten denkbaar die een oplossing kunnen bieden voor aanhoudende bestuurlijke problemen bij decentrale overheden en zouden
moeten worden betrokken bij de discussie over dit vraagstuk. De twee
mogelijke nieuwe instrumenten die hierboven zijn uiteengezet, zijn daar
een voorbeeld van. Ook bij deze nieuwe instrumenten zijn echter vragen
te stellen over in hoeverre zij doelmatig en doeltreffend zijn en in hoeverre
deze passend zijn binnen ons constitutioneel stelsel. Ik acht het van groot
belang om nadrukkelijk te blijven kijken naar de effectieve inzet van
bestaande instrumenten, eventueel gecombineerd met aanvullend beleid.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VII, nr. 180

6