Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

25 422

Opwerking van radioactief materiaal

Nr. 60

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 september 2008
Van 14 tot 25 april 2008 vond te Wenen de 4e toetsingsconferentie plaats
van het Verdrag inzake Nucleaire Veiligheid (Convention on Nuclear
Safety: CNS). Bij brief van 23 oktober 20071 heb ik u aangeboden het 4e
Nederlandse nationale rapport ten behoeve van deze conferentie. Hierbij
bied ik u, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, het verslag
van deze toetsingsconferentie aan.2) Naast de meer specifieke vermelding
met betrekking tot de presentatie van het Nederlandse rapport en de
reacties hierop, geef ik eveneens de Nederlandse impressie weer van de
belangrijkste conclusies en waarnemingen tijdens deze toetsingsconferentie.
Algemeen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
25 422, nr. 57.
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Verdragspartijen bij de Convention on Nuclear Safety hebben op zich
genomen door nationale maatregelen en internationale samenwerking te
zorgen voor het handhaven en voortdurend verbeteren van de nucleaire
veiligheid in de deelnemende landen en daarmee in de wereld. De
toetsingsvergaderingen, die een keer in de drie jaar plaatsvinden, hebben
het karakter van een zogenaamde «peer review». Op grond van de door
de Verdragspartijen ingediende rapporten en de ter plekke gehouden
presentaties wordt de nucleaire veiligheid van ieder land tegen het licht
gehouden. Alleen Verdragspartijen die in een eerder stadium schriftelijke
vragen hebben gesteld aan het betreffende land mogen deelnemen aan
de discussie in de zes landengroepen; andere Verdragspartijen kunnen
alleen aanwezig zijn bij de presentatie en de daaropvolgende discussie.
Door dit proces ontstaat er meer openheid en ruimte tussen Verdragspartijen om specifieke veiligheidsaspecten te bespreken. In de tweede helft
van de conferentie worden de resultaten van de groepsessies plenair
besproken. In het verslag van de conferentie komen geen conclusies voor
over de veiligheidssituatie in specifieke landen of bij specifieke kerncentrales. De conferentie wordt bijgewoond door overheidsvertegenwoordigers die zich bezighouden met nucleaire veiligheid, zoals vergunningve-

KST122549
0809tkkst25422-60
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 422, nr. 60

1

2

1

rleners en toezichthouders. In de meeste gevallen zijn de delegaties van
de Verdragspartijen aangevuld met vertegenwoordigers van de bedrijvers
van de kerncentrales.
Van belang is dat – met de recente toetreding van India – alle landen met
kerncentrales toegetreden zijn tot de Conventie. Tijdens de plenaire
opening werd door de Voorzitter van de toetsingsconferentie – Mr.
Maurice T. Magugumela (Zuid-Afrika) – gelegenheid geboden aan de
plaatsvervangend directeur-generaal van het IAEA en vertegenwoordigers
van INSAG (International Nuclear Safety Group), OECD/NEA, Canada en
de EU voor het houden van interventies. Het streven naar meer efficiëntie,
continuïteit, transparantie en betere afstemming met andere Conventies
en bijeenkomsten stond hierin centraal. Ook toetreding tot de CNS van
landen die introductie van kernenergie overwegen heeft prioriteit, maar
zal tegelijkertijd leiden tot verdere organisatorische en logistieke
problemen.
De Nederlandse presentatie
Op 18 april jl. werd het Nederlandse rapport gepresenteerd. De Nederlandse delegatie bestond naast VROM ook uit medewerkers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, NRG Petten (Hoge Flux Reactor) en EPZ
(Kerncentrale Borssele).
Tijdens de presentatie werd een overzicht gegeven van de nucleaire installaties in Nederland en van de beleidsontwikkelingen sinds de vorige CNS
conferentie (2005). Daarbij werd ook melding gemaakt van het feit dat
Borssele open zal blijven tot eind 2033. Een van de voorwaarden daarbij is
wel dat de centrale blijft behoren tot de 25% veiligste watergemodereerde
centrales in de EU, VS en Canada. Ook werd melding gemaakt van het feit
dat er in deze kabinetsperiode geen nieuwe kerncentrales in Nederland
gebouwd zullen worden. Vervolgens werd ingegaan op de ontwikkelingen
ten aanzien van de organisatie met betrekking tot nucleaire veiligheid in
Nederland en werd melding gemaakt van de intensieve internationale
samenwerking op dit gebied; niet alleen in multilateraal (IAEA/EU/NEA/
WENRA), maar ook in bilateraal verband. Zo werd melding gemaakt van
de samenwerking met diensten in Duitsland en België (met hun grotere
nucleaire programma’s), met name op specifieke gebieden die in Nederland zelden hoeven te worden toegepast (bijv. aardbevingsbestendigheid).
Het Nederlandse systeem van nucleaire veiligheidsregels (NVR’s) is gebaseerd op de IAEA standaarden. Op dit moment vindt er een actualiseringsslag van de NVR’s plaats die eind 2009 afgerond dient te zijn.
Met betrekking tot het toezicht van nucleaire installaties in Nederland is
een overzicht gegeven van de follow-up van de vorige CNS bijeenkomst.
Tot slot is ingegaan op specifieke veiligheidsaspecten, zoals de
10-jaarlijkse veiligheidsevaluatie van de kerncentrale Borssele, die start in
2009, en op de eerder gestelde schriftelijke vragen.
Na afloop van de presentatie stelden met name Canada, Duitsland, Zwitserland, het VK, Frankrijk en de VS nog aanvullende vragen. Veel van deze
vragen hadden betrekking op de onafhankelijkheid van de toezichthouder
en gaven blijk van zorg over diens financiële onafhankelijkheid in relatie
tot algemene bezuinigingen bij de rijksoverheid. Voorts werden vragen
gesteld over de benchmark-commissie en was een aantal landen
benieuwd naar de wijze waarop de veiligheid van kerncentrales vergeleken zal worden om te kunnen beoordelen of de kerncentrale Borssele tot
de 25% veiligste kerncentrales behoort. Verder kon worden vastgesteld
dat in Nederland een succesvol recruteringsbeleid is gevoerd, zodat tijdig
en op goede wijze in de opvolging van vertrekkende medewerkers op het
gebied van nucleaire veiligheid kon worden voorzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 422, nr. 60

2

Aan het slot van de sessie werd het rapport over de Nederlandse presentatie vastgesteld. In het algemeen kan worden vastgesteld dat deze goed
ontvangen is.
De belangrijkste uitdagingen die voor Nederland werden genoteerd,
betroffen:
• Het in stand blijven houden van voldoende capaciteit en kennis bij het
bevoegde gezag alsmede het blijvend waarborgen van adequate financiële middelen hiertoe;
• Het in stand houden en verbeteren van de veiligheid gedurende de rest
van de bedrijfsduur van Borssele;
• Het ontwikkelen van criteria om te beoordelen of de kwaliteit en kwantiteit van de organisatie van de kerncentrale Borssele voldoende is;
• Het ontwikkelen van de criteria door de benchmark-commissie om te
beoordelen of de kerncentrale Borssele tot de 25% veiligste watergemodereerde centrales in de EU, VS en Canada behoort.
Daarnaast werd ook gesteld dat Nederland op een aantal punten tot voorbeeld kan dienen:
• De wijze waarop het management van VROM omgaat met opvolging
van vertrekkende medewerkers op het gebied van nucleaire veiligheid;
• De benoeming van een fulltime functionaris voor veiligheidscultuur bij
de kerncentrale Borssele;
• De werkwijze van de kerncentrale en de toezichthouder met betrekking
tot probabilistische veiligheidsanalyses.
Na afloop van de groepssessies van de verschillende landen werden op
22 en 23 april de resultaten aan de plenaire vergadering gepresenteerd.
De presentatie van het rapport over Nederland gaf verder geen aanleiding
tot opmerkingen.
De plenaire bijeenkomst
De laatste dagen van de toetsingsconferentie stonden in het teken van de
presentatie van de rapporteurs, de goedkeuring van de rapporten van de
voorzitter en het verslag van de uitkomsten van de bijeenkomsten van de
«Open-ended Working Group» (OEWG). In de OEWG worden geen inhoudelijke, maar procedurele aspecten rondom de toetsingsconferentie
besproken.
Tijdens de plenaire slotvergadering van de vierde toetsingsconferentie
van de CNS werd door de zes rapporteurs verslag gedaan van hun bevindingen tijdens de landenpresentaties. Gezien het feit dat al deze rapporten
reeds uitgebreid besproken en goedgekeurd waren tijdens de verschillende landengroepen bleef commentaar tijdens het plenaire debat grotendeels uit.
De voorzitter van de 4e toetsingsconferentie van de CNS kon vervolgens
concluderen dat de conferentie naar volle tevredenheid was verlopen.
Door de deelnemende Verdragspartijen was overeenstemming bereikt
over zijn samenvattende rapport en het (vertrouwelijke) rapport van de
voorzitter. Uit deze rapporten zijn de volgende observaties – die voornamelijk positief van teneur waren – van belang:
• Alle doorgelichte Verdragspartijen waren hun verplichtingen voortvloeiende uit het Verdrag nagekomen en de discussies waren open en
constructief verlopen;
• Veel verbeteringen konden worden geconstateerd in vergelijking met
de 3e toetsingsconferentie in 2005 en ook de rapporten waren over het
algemeen van een betere kwaliteit geworden;
• Inhoudelijk kon worden gesteld dat wereldwijd de kerncentrales veilig
opereerden en dat sprake was van adequate bescherming tegen straling;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 422, nr. 60

3

•

•

•

•

•

•

•

•

•

De samenwerking van de lidstaten met de IAEA was vergroot en in
meer gevallen was een beroep gedaan op de OSART- (Operational
Safety Review Team) en IRRS- (Integrated Regulatory Review Service)
missies vanuit het IAEA. Deze ontwikkeling was ook ten faveure voor
de Verdragspartijen zonder kerncentrales;
Een tendens is waarneembaar dat de verschillende nationale wetgevingen steeds meer een geharmoniseerd karakter krijgen. Vooral door
de toepassing van de internationale richtlijnen m.b.t. de toezichthouders. Ook de toegenomen samenwerking met WENRA (Western European Nuclear Regulators’ Association) – die de uitgangspunten heeft
gebaseerd op de IAEA Safety Standards – is hieraan debet;
Als een rode draad liep door alle discussies het vraagstuk wanneer op
politieke gronden afbreuk kan worden gedaan aan de onafhankelijkheid van de toezichthouder;
Veel verdragpartijen hadden in hun rapport melding gemaakt van
(dreigende) tekorten in gekwalificeerde menskracht. Dit onderwerp zal
nog enige jaren de diverse agenda’s blijven domineren;
Positief werd ervaren het toegenomen gebruik van PSA (Probabilistic
Safety Assessment) technieken en sommige lidstaten zijn ertoe over
gegaan een PSA-information system te implementeren;
Hetzelfde geldt voor de PSR – Periodic Safety Review – op basis van de
IAEA Safety Guide NS-G-2.10, die vooral bij vernieuwing van vergunningen een belangrijke rol speelt.
Voor wat betreft Emergency Planning zijn de meeste nationale
calamiteitenplannen aangepast en worden er regelmatig oefeningen
gehouden. Steeds meer landen zijn overgaan tot multilaterale en
regionale samenwerking op dit gebied. Samenwerking op het gebied
van Emergency Planning is in het CNS-proces bij uitstek van belang
voor de Verdragspartijen die zelf geen kerncentrales op hun grondgebied hebben;
Een groot aantal Verdragpartijen berichtte over activiteiten en/of
plannen m.b.t. nieuwe kerncentrales. Benadrukt werd dat bij nieuwe
kerncentrales de veiligheidsinfrastructuur (technische expertise en
regelgeving m.b.t. veiligheid en toezicht) ruim van te voren op orde
dient te zijn, nog voordat met de constructie (-plannen) wordt
begonnen;
De toetsingsconferentie deed tenslotte een oproep aan die landen die
introductie van kernenergie overwegen, om zo spoedig mogelijk toe te
treden tot de Convention on Nuclear Safety.

Als nagenoeg enige negatieve punten werd – volledigheidshalve – in de
conclusies van de voorzitter nog naar voren gebracht dat vier landen –
Koeweit, Mali, Nigeria en Sri Lanka – geen nationaal rapport hadden
geproduceerd, zes landen niet aanwezig waren bij de toetsingsconferentie
(Bangladesh, Koeweit, Mali, Moldavië, Sri Lanka en Uruguay) en een
aantal lidstaten de deadline voor het aanleveren van hun nationale
rapport of voor de beantwoording van schriftelijke vragen had laten
passeren.
Open-ended Working Group (OEWG)
Vice-voorzitter van de toetsingsconferentie – Dr. Mc.Garry (Ierland) – deed
verslag van de uitkomsten van de OEWG waar een groot aantal uitdagingen was behandeld. De OEWG heeft zich onder andere gebogen over
de volgende onderwerpen:
• De lange duur van de toetsingsconferentie en de logge structuur van
de «peer-review»;
• De frequentie van de CNS toetsingsconferentie(s), ook in verhouding
met bijvoorbeeld de Joint Convention (het gezamenlijk Verdrag inzake

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 422, nr. 60

4

•
•

Veiligheid van het Beheer van Bestraalde Splijtstof en het Beheer van
Radioactief Afval);
De continuïteit en transparantie van het CNS-proces;
Een groot aantal aanbevelingen (als Annex III toegevoegd aan het
verslag van de voorzitter) is gepresenteerd aan de plenaire vergadering en deze zullen in de aanloop naar de vijfde Toetsingsconferentie
verder worden uitgewerkt. Een taak voor de juridische afdeling van de
IAEA en voor een Buitengewone Vergadering die tijdens de Organisatorische Vergadering van de vijfde Toetsingsconferentie bijeen zal
komen. Een aantal voorstellen betreft aanpassing van de «Rules and
Guidelines» en kunnen – indien consensus wordt bereikt – relatief
eenvoudig worden doorgevoerd. Meer substantiële wijzigingen (zoals
bijvoorbeeld de frequenties) vereisen evenwel aanpassing van de
Conventie(s) zelf. Gezien de moeizame ratificatieprocedures is het
onwaarschijnlijk dat deze voorstellen adequaat kunnen worden opgepakt en aangenomen mag worden dat de volgende toetsingsconferenties met dezelfde problemen zullen blijven worstelen.

De OEWG heeft zich tenslotte ook gebogen over mogelijke «political
outreach», om meer lidstaten van de IAEA te laten toetreden tot de CNS.
Dit betreft niet alleen de ondertekenaars van de Conventie, maar ook die
landen die hebben aangekondigd over te willen gaan op kernenergie. Een
groot aantal landen was hiervan een voorstander, maar er bleven
bezwaren bestaan om zich te richten op met naam genoemde landen.
Discussie
Opmerkelijk tijdens de toetsingsconferentie was het volgende. In Canada
was eind 2007 een conflict ontstaan tussen de Regulatory Body en de
operator van de NRU-reactor over het al dan niet buiten bedrijf moeten
stellen daarvan in verband met een niet uitgevoerde modificatie ter verbetering van veiligheid. De NRU-reactor is een onderzoeksreactor die ook in
bedrijf is om radio-isotopen voor medische toepassingen te maken; net
als de Hoge Flux Reactor te Petten.
Uit deze situatie in Canada werd een punt van aandacht voor alle lidstaten
gedistilleerd, n.l. hoe om te gaan met potentiële conflicten tussen nucleaire veiligheid en de noodzaak van ononderbroken stroomvoorziening
en/of de productie van medische isotopen die resp. van belang zijn voor
het publieke welzijn en de volksgezondheid, rekening houdend met artikel
8.2 (onafhankelijkheid van de Regulatory Body van promotie en gebruik
van kernenergie) en artikel 10 (priority to safety). De algemene notie was
dat beslissingen dienaangaande uiteindelijk een politiek primaat moeten
zijn en niet neergelegd mogen worden bij de toezichthouder.
Conclusie
Nucleaire veiligheid blijft voor Nederland een belangrijk aandachtspunt.
Om te komen tot een energiemix die duurzaam aan de energievraag kan
voldoen, werkt het kabinet aan een schoner en zuiniger energievoorziening, een meer centrale rol voor afnemers van energie en een goed investeringsklimaat voor alle energieopties. Deze strategie wordt in het
Energierapport concreet gemaakt aan de hand van drie thema’s. Tevens
wordt met het oog op besluitvorming over kernenergie door een volgend
kabinet een aantal scenario’s voor kernenergie in Nederland uitgewerkt en
neemt dit kabinet een reeks «no-regret» maatregelen om toekomstige
besluitvorming niet te bemoeilijken. Het kabinet neemt zelf geen besluit
over de bouw van nieuwe kerncentrales1.
1

Management Samenvatting Energierapport
2008, Tweede Kamer 2007–2008, bijlage bij
31 510, nr. 1.

Voor Nederland betreffen de belangrijkste uitdagingen in de komende
jaren dan ook investeren in kennis bij het bevoegde gezag en onderzoeks-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 422, nr. 60

5

instituten op het gebied van nucleaire veiligheid, het blijvend waarborgen
van adequate financiële middelen, investeren in onderwijs om het kennisniveau en de expertise over kernenergie in Nederland op peil te houden,
en het in stand houden en verbeteren van de veiligheid gedurende de rest
van de bedrijfsduur van de kerncentrale Borssele.
De 4e toetsingsconferentie heeft opnieuw aangetoond dat de periodieke
«peer review» een essentieel instrument is om het belangrijke vraagstuk
van de veiligheid van kerncentrales in alle openheid te bespreken. Veiligheid vraagt permanent zorg en aandacht, zoals bijvoorbeeld uit recente
kleine incidenten in Frankrijk weer blijkt. De Convention on Nuclear Safety
zorgt ervoor dat landen met kernenergie blijven leren van elkaar en elkaar
blijven scherp houden.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. M. Cramer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 422, nr. 60

6