Het topje van de ijsberg?
advies over het tegengaan van identiteits- en
documentfraude in de vreemdelingenketen

The tip of the iceberg?
Summary at page 99

den haag, mei 2010

ac v z - m e i 2 010

3

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

ac v z - m e i 2 010

4

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Minister van Justitie
De heer dr. E.M.H. Hirsch Ballin
Postbus 20301
2500 EH Den Haag

Dhr. drs. A.C. Vergeer
070 – 370 8012
28 april 2010
ACVZ/ADV/2010/006

‘Het topje van de ijsberg?’ Advies over het tegengaan van identiteits- en
documentfraude in de vreemdelingenketen

Gachte heer Hirsch Ballin,
Hierbij ontvangt u het advies ‘Het topje van de ijsberg?’, dat de
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) op verzoek van de
voormalige staatssecretaris van Justitie heeft opgesteld.
De ACVZ constateert op basis van het verrichte onderzoek dat de
fraudepreventie en -bestrijding in de vreemdelingenketen kunnen worden
verbeterd.
De commissie beveelt onder meer aan één regievoerder aan te stellen die de
uitvoeringsinstanties aanstuurt op het gebied van identiteitsmanagement en
fraudebestrijding. Ook wordt gepleit voor bundeling van kennis en expertise in
een beperkt aantal immigratiekantoren. Daar dient de identiteitscontrole en
-vaststelling niet langer door niet gespecialiseerde, administratieve krachten,
maar door de Vreemdelingenpolitie te worden uitgevoerd. Daarnaast
wordt voorgesteld de financiële drempel voor het laten verifiëren van
brondocumenten weg te nemen en in EU-verband naar mogelijkheden te
zoeken om samenwerkingsverbanden met herkomstlanden aan te gaan, die
zijn gericht op het verbeteren van de lokale bevolkingsadministratie.
De commissie heeft bij alle ketenpartners een sterke wil en een groot
gevoel van urgentie aangetroffen om identiteits- en documentfraude in de
vreemdelingenketen tegen te gaan.

ac v z - m e i 2 010

5

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Er is echter een aantal knelpunten dat aan een effectieve en efficiënte
fraudeaanpak in de weg staat. Zo zijn taken en verantwoordelijkheden op het
gebied van fraudebestrijding over een groot aantal instanties verspreid en is
er een gebrek aan sturing van initiatieven die in dit kader worden genomen.
Frauduleuze handelingen van vreemdelingen worden niet of gebrekkig
geregistreerd. Daarnaast is niet op alle sleutelmomenten in het toelatingsen verblijfstraject voldoende expertise aanwezig om de fraude te signaleren,
ontbreekt het aan voldoende tijd en financiële middelen om een zorgvuldige
identiteitscontrole uit te voeren en worden steeds minder brondocumenten
geverifieerd. Tot slot signaleert de commissie dat er vaak geen heldere
afspraken bestaan over het doen van aangifte en dat de terugkoppeling over
het resultaat van de aangifte te wensen overlaat.
In het advies wordt ook stilgestaan bij strafrechtelijke bepalingen over
frauduleuze handelingen in het algemeen en ‘fraudebepalingen’ in de
vreemdelingenwet- en regelgeving in het bijzonder. Daarnaast worden enkele
rechtswaarborgen beschreven die in acht moeten worden genomen bij het
treffen van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van identiteits- en
documentfraude.
De ACVZ was ook gevraagd onderzoek te doen naar best practices in
fraudepreventie en -bestrijding in een aantal andere landen. Het onderzoek
dat daartoe door het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit
Nijmegen is uitgevoerd, heeft helaas onvoldoende empirische gegevens
opgeleverd. Om die reden zijn de uitkomsten van dat onderzoek niet bij dit
advies betrokken.
Het advies zal op 7 mei 2010 worden gepubliceerd.
Tot nadere toelichting zijn wij graag bereid.

Hoogachtend,

De voorzitter,						

De secretaris,

Mr. Adriana C.J. van Dooijeweert			

Mr. W.N. Mannens

ac v z - m e i 2 010

6

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Inhoudsopgave
8

S A M E N V A T T I N G 		
HOOFDSTUK 1

Inleiding					
1.1
1.2
1.3
1.4

13
13
14
17
18

Aanleiding
Begripsbepaling en afbakening
Werkwijze en verantwoording
Leeswijzer

HOOFDSTUK 2

Juridisch kader en rechtswaarborgen
2.1
2.2

Fraudebepalingen in het straf- en vreemdelingenrecht
Rechtswaarborgen bij maatregelen ter voorkoming en bestrijding van identiteitsen documentfraude

20
20
30

HOOFDSTUK 3

Identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Fraude bij aanvragen om toelating tot Nederland
Fraude bij verzoeken om toegang tot Nederland aan de grens
Fraude bij verzoeken om inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie
Fraude bij aanvragen voor verblijf in Nederland
Fraude in het kader van toezicht en handhaving

40
41
49
52
57
68

HOOFDSTUK 4

Slotbeschouwing, conclusies en aanbevelingen
4.1
4.2
4.3

Juridisch kader en rechtswaarborgen
Aard en omvang
Knelpunten

71
74
76

b i j l agen

1
2
3
4
5
6

Adviesvraag van de staatssecretaris van Justitie van 11 september 2009
Overzicht van aanvragen voor visa kort verblijf op Nederlandse diplomatieke
vertegenwoordigingen in het buitenland en afwijzingen daarvan op grond van
(ver)vals(t)e documenten, januari 2005 tot juli 2009
Literatuurlijst
Lijst van geraadpleegde organisaties
Lijst met gebruikte afkortingen
Overzicht van uitgebrachte adviezen

85
88
91
93
95
97

SUMMARY

The tip of the iceberg?		

99

ac v z - m e i 2 010

7

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Samenvatting
Het topje van de ijsberg?
Advies over het tegengaan van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen
Fraude komt in vrijwel alle maatschappelijke sectoren voor en manifesteert zich op vele
manieren. Dit advies gaat over identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen.
Die keten bestaat uit de instanties die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het
vreemdelingenbeleid. Onder ‘identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen’
verstaat de ACVZ:
‘Het door een vreemdeling plegen van valsheid, bedrog, met (bestaande of gefingeerde) identificerende gegevens of met een document, met als doel het verkrijgen van voordeel of het
verminderen van nadeel, meer in het bijzonder: het verkrijgen van toegang tot rechten en
voorzieningen in de vreemdelingenketen.’
Juridisch kader
Fraudebepalingen in nationale en Europese wet- en regelgeving
In het Nederlandse straf-, vreemdelingen- en nationaliteitsrecht komen de begrippen
identiteits- en documentfraude niet voor. In het strafrecht worden verschillende vormen van fraude omschreven als ‘valsheid in geschrifte’. In het nationaliteitsrecht wordt
de term ‘valse verklaring of bedrog’ gebruikt. In beide rechtsgebieden staat het opzettelijk karakter van de handeling centraal. In het vreemdelingenrecht daarentegen wordt
gesproken over ‘het verstrekken van onjuiste gegevens of het achterhouden van gegevens
die tot afwijzing van de aanvraag zouden hebben geleid’. De vraag of sprake is van opzet,
doet hier niet ter zake. De fraudebepalingen in het vreemdelingenrecht hebben als doel de
situatie te herstellen zoals die zou zijn geweest als geen onjuiste gegevens waren verstrekt
of geen relevante informatie was achtergehouden.
Ook in de Europese regelgeving voor toelating en verblijf van vreemdelingen worden
frauduleuze handelingen verschillend gedefinieerd. De daarin gehanteerde begrippen
worden over het algemeen niet uitgelegd.
    
Rechtswaarborgen bij maatregelen ter voorkoming en bestrijding van identiteits- en
documentfraude
Opslag en verwerking van persoonsgegevens in databestanden is een belangrijk instrument in het kader van fraudepreventie en -bestrijding. De systematische verzameling
en opslag van identificerende gegevens moet aan rechtswaarborgen voldoen. Deze zijn
neergelegd in het Europese vluchtelingen-, migratie- en gegevensbeschermingsrecht en
in het nationale bestuursrecht, of kunnen daaruit worden afgeleid aan de hand van jurisprudentie.
Aan ieder nationaal of Europees datasysteem moet een zorgvuldige belangenafweging
ten grondslag liggen, waarbij wordt onderzocht of de gegevensverzameling en -opslag
noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken. Dit geldt temeer bij toepassing van biometrie. Ook moeten overheden waken voor de actualiteit, relevantie, juistheid en beveiliging van de opgeslagen gegevens en moeten personen het recht hebben op informatie,
inzage, correctie en verwijdering van die gegevens.
Besluitvorming over toegang en verblijf van EU-onderdanen en familieleden uit derde

ac v z - m e i 2 010

8

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

landen mag niet uitsluitend gebaseerd zijn op gegevens in databestanden. Het bestuursorgaan is verplicht nadere informatie te verzamelen over relevante feiten en af te wegen
belangen.
Tot slot moet bij het gebruik van gedeelde informatiesystemen in de keten het vertrouwensbeginsel in acht worden genomen. Dit betekent, dat een vreemdeling er op moet kunnen vertrouwen dat, wanneer zijn identiteit is vastgesteld door een bestuursorgaan, een
ander bestuursorgaan daar niet alsnog aan twijfelt, tenzij sprake is van nieuwe feiten en
omstandigheden die een dergelijke twijfel rechtvaardigen.
Onderzoek
De ACVZ heeft onderzoek gedaan naar identiteits- en documentfraude in het traject dat
vreemdelingen moeten doorlopen om toegang tot en verblijf in Nederland te krijgen. In
dat traject zijn vier hoofdprocessen te onderscheiden:
- de aanvraag om toelating tot Nederland, met als verantwoordelijke en uitvoerende
instanties het ministerie van Buitenlandse Zaken en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND);
- het verzoek om toegang aan de grens, verantwoordelijke instantie: het ministerie van
Justitie, uitvoerende instantie: de Koninklijke Marechaussee (KMar);
- het verzoek om inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA), verantwoordelijke instantie: het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK), uitvoerende instanties: de gemeenten;
- de aanvraag om (voortgezet) verblijf in Nederland, verantwoordelijke instantie:
Justitie, uitvoerende instantie: de IND.
Fraude bij aanvragen om toelating tot Nederland
De diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland worden geconfronteerd met
identiteits- en documentfraude in de visumprocedures. Van de geraadpleegde posten
ervaart het overgrote deel de fraude als een probleem dat onvoldoende aandacht krijgt.
Hoe groot het probleem is, blijft onduidelijk omdat de frauduleuze handelingen niet
worden geregistreerd. Uit cijfers van het ministerie van Buitenlandse Zaken blijkt wel dat
minder dan 1% van het aantal visumaanvragen voor kort verblijf wordt afgewezen vanwege het gebruik van valse of vervalste documenten. Hoeveel visumaanvragen voor lang
verblijf op deze grond worden afgewezen, is niet bekend.
De vertegenwoordigingen noemen knelpunten die de fraudebestrijding bemoeilijken.
Ten eerste wordt de toegang tot informatiesystemen voor de controle van documenten op
bijna alle posten als onvoldoende ervaren. Ten tweede ontbreekt het de posten vaak aan
goede contacten met lokale overheidsinstanties. Die contacten zijn belangrijk voor een
snelle en efficiënte verificatie van brondocumenten. Ten derde is er geen rechtsgrond voor
de inname van buitenlandse brondocumenten, terwijl juist die documenten het meest
fraudegevoelig zijn.
Fraude bij aanvragen om toegang aan de grens
De KMar weigert jaarlijks een paar duizend vreemdelingen de toegang tot Nederland aan
de grens. Een paar honderd hiervan worden geweigerd omdat ze valse of vervalste documenten hebben overgelegd.
Volgens het Expertisecentrum Identiteits- en Documentfraude (ECID) van de KMar is
er onvoldoende zicht op de omvang van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen. Dat zicht is vereist voor het opstellen van betrouwbare trendanalyses en het
ontwikkelen van een efficiënte fraudeaanpak. Volgens het ECID zijn hier te veel instanties bij betrokken, die niet goed worden aangestuurd.

ac v z - m e i 2 010

9

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Fraude bij verzoeken van vreemdelingen om inschrijving in de GBA
Uit een expertmeeting voor GBA-specialisten van een aantal gemeenten is gebleken dat
de grote gemeenten jaarlijks ongeveer vijftien tot twintig vreemdelingen op heterdaad
betrappen bij pogingen fraude te plegen bij het verzoek tot inschrijving in de GBA. Eén
grote gemeente met een actieve fraudeaanpak ontdekt wekelijks één tot twee gevallen van
identiteits- en documentfraude. Bij de overige gemeenten gebeurt dit een enkele keer per
jaar tot eens per maand. Omdat de weigeringen tot inschrijving over het algemeen niet
worden geregistreerd, is er geen landelijk overzicht.
Er wordt het meest gefraudeerd met authentieke identiteitsdocumenten die zijn afgegeven op grond van valse of vervalste brondocumenten. Deze fraude heeft volgens de
gemeenten een georganiseerd karakter.
De gemeenten ervaren een gebrek aan ondersteuning en coördinatie door de centrale
overheid. De meeste medewerkers vinden zichzelf onvoldoende toegerust om de fraude
te signaleren. Er wordt te weinig geïnvesteerd in kennis en hulpmiddelen. Het komt ook
voor dat vreemdelingen door tijds- of politieke druk ondanks twijfel over hun identiteit
of de juistheid van brondocumenten, worden ingeschreven in de GBA. Middelgrote en
kleine gemeenten hebben geen concrete afspraken met de VP gemaakt over het doen van
aangifte. Veel gemeenten ervaren dit als een moeizaam proces, dat weinig oplevert: 95%
van de aangiftes wordt volgens hen geseponeerd. De gesignaleerde knelpunten leiden
ertoe dat veel medewerkers zich zorgen maken over de integriteit van het vreemdelingrechtelijk documentenverkeer in Nederland.
Fraude bij aanvragen voor verblijf in Nederland
Reguliere aanvragen voor verblijf moeten worden ingediend bij één van de negen INDloketten. Bij de meeste loketten wordt identiteits- en documentfraude als een probleem
beschouwd, dat adequaat wordt aangepakt. De loketten ontdekken en registreren sinds
hun opening in 2007 ieder jaar meer fraudegevallen (één geval in 2007, 22 in de eerste
zes maanden van 2009). Buitenlandse brondocumenten staan bovenaan de lijst van valse
of vervalste documenten. Van het aantal afwijzingen, niet-verlengingen of intrekkingen
van reguliere verblijfsvergunningen is maximaal 1% gebaseerd op het verstrekken van
onjuiste gegevens of het achterhouden van relevante informatie.
Bij afwijzingen van asielaanvragen en naturalisatieverzoeken is sprake van een vergelijkbaar percentage. Van het aantal intrekkingen van asielvergunningen en naturalisatiebesluiten is ongeveer 10% op deze afwijzingsgrond gebaseerd.
Net als de gemeenteambtenaren van Burgerzaken worstelen de IND-medewerkers met de
strakke normtijden voor afhandeling van de diverse aanvragen en de beperkte financiële
kaders. De gewenste snelheid en diverse taakstellingen staan volgens sommige respondenten haaks op het streven naar integere, fraudevrije procedures.
Andere knelpunten zijn de gebrekkige en versnipperde registratie van frauduleuze handelingen en de slechte terugkoppeling van de VP over aangiftes.
Conclusies
Aard en omvang
Identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen komt in het hele toelatings- en
verblijfstraject voor en manifesteert zich op vele manieren. Volgens de uitvoeringsinstanties wordt het meest gefraudeerd met buitenlandse brondocumenten. Er worden weinig
aanvragen voor toelating tot en verblijf in Nederland afgewezen op grond van frauduleuze handelingen van vreemdelingen. Dit kan betekenen dat er weinig wordt gefraudeerd, dat de fraude niet wordt ontdekt, of dat deze zich aan het zicht van de instanties

ac v z - m e i 2 010

10

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

onttrekt. Omdat niet bekend is hoeveel zaken niet worden ontdekt of niet of gebrekkig
worden geregistreerd, blijft de omvang van het probleem onbekend (dark number). De
uitvoeringsinstanties hebben echter een aantal indicaties gegeven waaruit kan worden
afgeleid dat er sprake is van een serieus probleem. Dit blijkt onder andere uit de gesignaleerde knelpunten.
Knelpunten
De ACVZ heeft bij alle ketenpartners een sterke wil en een groot gevoel van urgentie
aangetroffen om identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen tegen te gaan.
Een aantal knelpunten staat echter aan een effectieve en efficiënte fraudeaanpak in de
weg.
Gebrek aan sturing
Taken en verantwoordelijkheden op het gebied van fraudepreventie en -bestrijding in
de vreemdelingenketen zijn versnipperd. De ketenpartners verrichten alle afzonderlijk
vanuit een grote betrokkenheid serieuze inspanningen om fraude te voorkomen, maar er
is geen centrale coördinatie van deze activiteiten. De samenwerking tussen de partners
heeft vaak een ad hoc en voorlopig karakter. Van een integrale langetermijnvisie is geen
sprake en een samenhangend kader voor preventie en signalering van fraude ontbreekt.
Knelpunten ten aanzien van identiteitsvaststelling en signalering van fraude
Naast het gebrek aan centrale aansturing en regie, ervaren alle geraadpleegde instanties
knelpunten bij de identiteitsvaststelling van vreemdelingen en het signaleren van identiteits- en documentfraude in de keten. Bijna alle instanties plaatsen vraagtekens bij de
kwaliteit van de identiteitsvaststelling in de vreemdelingenketen. Ze achten zichzelf of
de ketenpartners onvoldoende in staat om fraude te onderkennen. Dit is zorgwekkend,
omdat het in de praktijk tot schending van het vertrouwensbeginsel kan leiden.
Oorzaken voor het gebrek aan kennis en expertise liggen in de tendens tot versnelling
van procedures en het gebrek aan investeringen in mensen en middelen. Dit geldt niet
alleen voor het ministerie van Buitenlandse Zaken en de vertegenwoordigingen in het
buitenland, maar ook voor de IND en de gemeenten. De huidige werkwijze, waarbij de
identiteitscontrole en -vaststelling eenmalig en onder tijdsdruk wordt uitgevoerd door
niet gespecialiseerde, administratieve krachten, is onverstandig en een kostenineffectieve
keuze.    
Een laatste knelpunt op het gebied van identiteitsvaststelling en signalering hangt samen
met de praktische invulling van het verificatiebeleid door gemeenten en de IND. Zij laten
op grond van procesmatige en financiële overwegingen nauwelijks nog buitenlandse
brondocumenten op inhoudelijke juistheid controleren, terwijl juist deze documenten
een grote bewijskracht hebben in de beschreven procedures en het meest fraudegevoelig
zijn. Hierdoor wordt het plegen van documentfraude feitelijk gefaciliteerd.
Knelpunten ten aanzien van registratie van frauduleuze handelingen
Frauduleuze handelingen van vreemdelingen in het toelatings- en verblijfstraject worden
door de uitvoeringsinstanties niet of op verschillende manieren en in diverse systemen
geregistreerd. Mede daarom is het zicht op aard en omvang van de fraude beperkt. Een
eenduidige registratie is echter pas mogelijk als iedereen dezelfde terminologie hanteert.

ac v z - m e i 2 010

11

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Knelpunten in het kader van strafrechtelijke vervolging
De meeste gemeenten hebben geen concrete afspraken met de VP over het doen van aangifte van frauduleuze handelingen door vreemdelingen met het oog op inschrijving in de
GBA. Veel gemeenteambtenaren ervaren het doen van aangifte als een stroperig proces
dat bij hen op voorhand tot frustratie leidt.
Uit het onderzoek onder de IND-loketten is gebleken dat tussen de IND en de VP wel
afspraken zijn gemaakt, maar dat de terugkoppeling van de politie over aangiftes te wensen overlaat. Die terugkoppeling is niet alleen van belang voor het vergroten van inzicht
in de aard van de problematiek, maar is ook belangrijk voor de latere inschatting van de
vervolgbaarheid van frauduleuze handelingen.
Aanbevelingen
De geconstateerde knelpunten leiden tot de volgende aanbevelingen. Voor een
nadere uitleg wordt verwezen naar hoofdstuk 4 van het advies.
Ten aanzien van het juridisch kader
1. Pleit voor een uniforme definiëring van fraudebepalingen in Europese regelgeving.
2. Stel duidelijke richtlijnen op voor het opleggen van een meldplicht aan asielzoekers met beschadigde vingertoppen.
3. Maak een zorgvuldige belangenafweging voordat tot centrale opslag van biometrische gegevens wordt besloten.
Ten aanzien van aard en omvang
4. Laat nader sociaal-wetenschappelijk onderzoek verrichten naar aard en omvang
van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen.
Ten aanzien van sturing
5. Stel één regievoerder aan.
Ten aanzien van identiteitsvaststelling en signalering van fraude
6. Bundel kennis en expertise in een beperkt aantal immigratiekantoren.
7. Neem de financiële drempel voor het indienen van verificatieonderzoeken weg.
8. Zoek in Europees verband en samen met landen van herkomst naar mogelijkheden om de bevolkingsadministratie daar te verbeteren.
Ten aanzien van registratie van frauduleuze handelingen
9. Maak praktische afspraken over te hanteren begrippen en hun betekenis.
10. Registreer frauduleuze handelingen op één manier in één systeem, de Basisvoorziening Vreemdelingen.

ac v z - m e i 2 010

12

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

ho of d s t u k 1		

Inleiding
1.1

Aanleiding
Vrijwel dagelijks verschijnen in de media berichten over fraude. Wat daar precies mee
bedoeld wordt, is niet altijd duidelijk. Fraude is een containerbegrip, dat allerlei vormen
van bedrog aanduidt.1 Begrippen als bouwfraude, beursfraude, verzekeringsfraude, belastingfraude, uitkeringsfraude geven aan dat fraude zich op vele terreinen voordoet. De
aard van de gepleegde malversaties is divers, alsmede de gevolgen ervan. Fraude kan niet
alleen tot economische schade leiden, maar ook groot individueel leed veroorzaken en het
vertrouwen in de rechtsstaat aantasten. 2 Het doel van fraudeurs is voordeel te verkrijgen
of een bepaald nadeel te verminderen. Het kan gaan om financieel gewin, maar ook om
toegang tot bepaalde diensten, rechten of voorzieningen. Om die toegang te verkrijgen,
vragen overheid en bedrijven - al dan niet op grond van wettelijke verplichtingen - burgers steeds vaker om persoons- of identiteitsgegevens. Iemands identiteit bepaalt mede
en soms in grote mate, diens rechten. Een identiteit is daardoor in meerdere opzichten
waardevol. Dat maakt identiteitsfraude en diefstal van persoonsgegevens aantrekkelijk.
De waarde van de identiteit wordt ook duidelijk bij verzoeken om toegang tot en verblijf
van vreemdelingen in Nederland, evenals bij naturalisatiebesluiten. De identiteit van een
vreemdeling bepaalt mede of hij in Nederland mag wonen, werken, of studeren. Fraude
met en diefstal van identiteitsgegevens doen zich daarom ook in de vreemdelingenketen
voor.
Fraudebestrijding vormt sinds een aantal jaren één van de speerpunten van het overheidsbeleid. De regering legde in 2002 en 2003 in twee notities de hoofdlijnen neer voor
de bestrijding van fraude en financieel-economische criminaliteit.3 Hierin werd geconstateerd dat identiteitsfraude een veelomvattend probleem is, dat zich kan uitstrekken tot
vrijwel alle vormen van fraude of financieel-economische criminaliteit. Omdat identiteitsfraude grote financiële schade veroorzaakt voor de publieke en private sector en een
bedreiging vormt voor de integriteit en de geloofwaardigheid van de overheid, kondigde
het toenmalige kabinet in zijn eerste notitie hierover een ‘krachtige aanpak van dit verschijnsel in al zijn facetten’ aan. 4 Dit werd enigszins genuanceerd in de tweede notitie,
‘gegeven de beperkte financiële ruimte’.5 De regering kondigde een gezamenlijke, ketengerichte aanpak aan die bestaat uit verschillende maatregelen op het gebied van kennis en
communicatie, bestandsbeheer en handhaving. Het huidige beleid is nog grotendeels op
deze fraudenota’s gebaseerd.

1

Het woord ‘fraude’ komt van het Latijnse ‘fraus’, dat ‘bedrog’ betekent.

2

Zie bijvoorbeeld de rapporten 2008/232 (21 oktober 2008) en 2009/182 (2 september 2009) van de Nationale Ombudsman, waarin de uiterst moeizame weg wordt beschreven die twee slachtoffers van identiteitsfraude moesten gaan om
uiteindelijk hun naam te zuiveren. www.nationaleombudsman.nl.

3

Kamerstukken II 2001/02, 17 050, nr. 234 en Kamerstukken II 2002/03, 17 050, nr. 250.

4

Kamerstukken II 2001/02, 17 050, nr. 234, p. 34.

5

Kamerstukken II 2002/03, 17 050, nr. 250, p. 4.

ac v z - m e i 2 010

13

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Adviesvraag
Met haar brief van 11 september 2009 heeft de staatssecretaris van Justitie de ACVZ
gevraagd te adviseren over de mogelijkheden om identiteits- en documentfraude in de
vreemdelingenketen tegen te gaan. De commissie is gevraagd na te gaan hoe deze fraude
zich manifesteert en is verzocht een zo nauwkeurig mogelijk beeld te geven van de
omvang ervan. Daarnaast is gevraagd knelpunten in de regelgeving over en de organisatie
van de afgifte van (identiteits-)documenten in kaart te brengen en te onderzoeken hoe
de preventie, signalering en bestrijding van fraude kan worden verbeterd. Ten slotte is de
commissie gevraagd te onderzoeken of zogenaamde best practices kunnen worden aangewezen voor wat betreft de fraudebestrijding in andere landen. 6

1.2	Begripsbepaling en afbakening
Gelet op de vraagstelling van de staatssecretaris concentreert dit advies zich op identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen. Om duidelijk te maken wat daaronder wordt verstaan, volgt een korte omschrijving van deze en aanverwante begrippen.
Hierbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande definities.
Fraude
‘Fraude’ in algemene zin kan worden omschreven als ‘valsheid, bedrog (in administratie, geldelijk beheer en met betrekking tot de samenstelling van waren)’.7 ‘Fraude’ is geen
strafrechtelijke term, omdat het in Nederland niet als zodanig strafbaar is gesteld. Omdat
fraude vaak wordt gepleegd met documenten, akten of andere gegevensdragers wordt het
meestal geschaard onder ‘valsheid in geschrifte’, dat strafbaar is gesteld in titel XII van het
Wetboek van Strafrecht (Sr). Hoewel fraude geen delict is in strafrechtelijke zin, is een
frauduleuze handeling naar haar aard altijd onrechtmatig. De definitie in Van Dale maakt
duidelijk dat fraude op verschillende manieren kan plaatsvinden, maar laat het doel van
fraude onbenoemd. Zoals vermeld in paragraaf 1.1 is dat het verkrijgen van voordeel of het
verminderen van nadeel. In dit advies wordt onder ‘fraude’ verstaan: het plegen van valsheid, bedrog, met het oog op het verkrijgen van voordeel of het verminderen van nadeel.
Documentfraude
In het geval van ‘documentfraude’ gaat het om het plegen van valsheid of bedrog met een
document, met als doel het verkrijgen van voordeel of het verminderen van nadeel. Het
kan hierbij gaan om onrechtmatig gebruik van een vals (niet authentiek) document, een
vervalst (authentiek, maar bewerkt) document of een authentiek document. Een authentiek document kan worden misbruikt door iemand die gelijkenis vertoont met de houder van het document, een zogenaamde ‘look alike’. Het kan ook zijn dat een authentiek
reis- of identiteitsdocument is afgegeven op basis van (ver)vals(t)e brondocumenten. Met
allerlei soorten documenten kan worden gefraudeerd. Het kan gaan om een paspoort,
maar ook een bibliotheekpas of een OV-kaart zijn. In dit advies staan documenten

6

De adviesvraag is opgenomen in bijlage 1.

7

C.A. den Boon, D. Geeraerts (hoofdred.), Van Dale. Groot woordenboek van de Nederlandse taal (2005), Utrecht: Van
Dale Lexicografie.

ac v z - m e i 2 010

14

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

centraal die gelden als identiteitsbewijs in de zin van artikel 1 van de Wet op de Identificatieplicht (WID). 8
Identiteitsfraude
In de, voornamelijk Angelsaksische, literatuur wordt naast het begrip ‘identiteitsfraude’
de term ‘identiteitsdiefstal’ gehanteerd. 9 Aangezien zowel met bestaande als met fictieve
identiteitsgegevens kan worden gefraudeerd, wordt in dit advies de voorkeur gegeven aan
de term ‘identiteitsfraude’. Om dit begrip nader te omschrijven, moet duidelijk zijn wat
met ‘identiteit’ wordt bedoeld. Dat is een complexe vraag, die vanuit verschillende invalshoeken kan worden beantwoord. De ACVZ beperkt zich tot de volgende constateringen.
In Van Dale wordt ‘identiteit’ onder meer omschreven als ‘eigen karakter, kenmerk van een
persoon of groep’.10 Die eigenheid bestaat niet uit één aspect, maar vormt de optelsom van
vele kenmerken die een persoon identificeren, ook wel identificerende of persoonsgegevens genoemd.11 Deze zijn te onderscheiden in drie categorieën:
- fysieke en biometrische identificatiegegevens (geslacht, lengte, vingerafdruk, iris etc.);
- formeel functionele identificatiegegevens die aan iemand worden toegekend of worden vastgelegd om bijvoorbeeld bepaalde rechten of toegang tot voorzieningen te
bieden (zoals een burgerservicenummer of een bankrekeningnummer, maar ook een
voor-, achter- of loginnaam); en
- profielgegevens die een meer algemene typering aangeven (‘werknemer’, ‘student’,
‘vreemdeling’).12
Welke persoonsgegevens worden gebruikt, hangt af van het doel dat met de identificatie
wordt beoogd.
In dit advies vallen onder het begrip ‘identiteit’ alle identificerende gegevens van een
vreemdeling die (mede)bepalend zijn voor diens recht op toegang tot en verblijf in Nederland, zoals bijvoorbeeld nationaliteit, naam, adres en woonplaats, maar ook de leeftijd
van betrokkene. Het opzettelijk opgeven van een onjuiste leeftijd in een asielprocedure
wordt in dit kader als identiteitsfraude beschouwd.
Door het diffuse karakter van de term ‘fraude’, alsmede de complexe aard van het begrip
‘identiteit’, is ‘identiteitsfraude’ op vele manieren gedefinieerd. Op basis van een inventarisatie en evaluatie van (inter)nationale omschrijvingen van ‘identiteitsfraude’ en aanverwante begrippen komen De Vries c.s. tot de volgende (werk)definitie:
‘Identiteitsfraude is het opzettelijk (en) (wederrechtelijk of zonder toestemming) verkrijgen, toe-eigenen, bezitten of creëren van valse identificatiemiddelen en het daarmee

8

Voor Nederlanders zijn dat het Nederlands paspoort, de Nederlandse identiteitskaart of een geldig Nederlands
rijbewijs. Voor vreemdelingen zijn dit de documenten die in de Vreemdelingenwet (Vw) 2000 zijn aangewezen ter
vaststelling van de identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie: de vreemdelingendocumenten.

9

Zie onder andere:
R. Lozusic, (2003), Fraud and Identity Theft, New South Wales: NSW Parliamentary Library Research Service.
S. Sproule, N. Archer (2006), Defining Identity Theft – A Discussion Paper, Ontario: McMaster eBusiness Research
Centre (MeRC).
G.R. Gordon e.a., ‘Identity Fraud: A Critical National and Global Threat’, in: Journal of Economic Crime Management
2004, 2, p. 1-48.

10

C.A. den Boon, D. Geeraerts (hoofdred.), Van Dale. Groot woordenboek van de Nederlandse taal (2005), Utrecht: Van
Dale Lexicografie.

11

Artikel 1 van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) definieert een ‘persoonsgegeven’ als ‘elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon’.

12

U.R.M.Th. de Vries e.a. (2007), Identiteitsfraude: een afbakening. Een internationale begripsvergelijking en analyse van
nationale strafbepalingen, Utrecht: Departement Rechtsgeleerdheid, Universiteit Utrecht, p. 33-35.

ac v z - m e i 2 010

15

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

begaan van een wederrechtelijke gedraging, of met de intentie om daarmee een wederrechtelijke gedraging te begaan.’13
Deze definitie stelt het karakter van de handeling en het doel ervan op één lijn: identiteitsfraude is (bedoeld als) een wederrechtelijke gedraging. Ook identiteitsfraude vormt - net als
andere fraudevormen - op zichzelf een wederrechtelijke gedraging en kan worden gepleegd
als opstap voor andere misdrijven zoals witwassen, illegale wapenhandel en mensensmokkel en -handel. Het doel van de identiteitsfraudeur is daarbij echter niet het plegen van die
wederrechtelijke handeling op zich, maar het verkrijgen van een bepaald voordeel of het
verminderen van nadeel. Gelet hierop wordt in dit advies onder ‘identiteitsfraude’ verstaan: het plegen van valsheid of bedrog met (bestaande of gefingeerde) identificerende
gegevens, met als doel het verkrijgen van voordeel of het verminderen van nadeel.  
Identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen
Dit advies beperkt zich tot identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen.
Die keten bestaat uit de instanties die zich bezighouden met de uitvoering van het vreemdelingenbeleid. ‘Identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen’ wordt in dit
advies als volgt gedefinieerd: het door een vreemdeling plegen van valsheid, bedrog, met
(bestaande of gefingeerde) identificerende gegevens of met een document, met als doel
het verkrijgen van voordeel of het verminderen van nadeel, meer in het bijzonder: het
verkrijgen van toegang tot rechten of voorzieningen in de vreemdelingenketen.
De begrippen identiteits- en documentfraude worden als vaste woordcombinatie
gebruikt, omdat beide fraudevormen bij de identiteitsvaststelling vaak met elkaar verweven zijn. Het gebruikmaken van een vals of vervalst document, bijvoorbeeld een paspoort, is niet alleen document- maar ook identiteitsfraude. Immers, er wordt niet alleen
bedrog gepleegd met het document, maar ook met de identificerende gegevens die daarop
vermeld of opgeslagen zijn.    
Hieronder zijn de voornaamste definities die in dit advies worden gebruikt op een rij
gezet.
Fraude: het plegen van valsheid, bedrog, met het oog op het verkrijgen van voordeel
of het verminderen van nadeel.
Documentfraude: het plegen van valsheid, bedrog, met een document, met als doel
het verkrijgen van voordeel of het verminderen van nadeel.
Identificerende gegevens: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (Artikel 1 Wbp).
Identiteitsfraude: het plegen van valsheid, bedrog, met (bestaande of gefingeerde)
identificerende gegevens, met als doel het verkrijgen van voordeel of het verminderen van nadeel.
Vreemdelingenketen: het geheel van instanties dat zich bezighoudt met de uitvoering van het vreemdelingenbeleid.
Vreemdeling: ieder die niet de Nederlandse nationaliteit bezit en niet op grond van
een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld (artikel 1 Vw
2000).
Identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen: het door een
vreemdeling plegen van valsheid, bedrog, met (bestaande of gefingeerde) identificerende gegevens of met een document, met als doel het verkrijgen van voordeel
of het verminderen van nadeel, meer in het bijzonder: het verkrijgen van toegang
tot rechten of voorzieningen in de vreemdelingenketen.

13

Idem, p. 12 e.v.

ac v z - m e i 2 010

16

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Afbakening
Identiteits- en documentfraude is een breed maatschappelijk verschijnsel, dat zich niet
alleen in de vreemdelingenketen voordoet, maar ook in andere ketens of sectoren zoals de
strafrechtketen, de bouwsector, het bankwezen, de gezondheidszorg etc. Er bestaan geen
wezenlijke verschillen tussen het doel van fraudeurs in de verschillende sectoren. Ook
de manier waarop identiteiten ontstaan en deze worden vastgelegd in administraties en
documenten (ook wel omschreven als de identiteitsketen of identiteitsinfrastructuur14) is
niet sectorgebonden. Dit geldt ook voor de wijze waarop identiteiten worden gebruikt en
beheerd. Dit pleit voor een integrale benadering van identiteits- en documentfraude. Een
dergelijke benadering gaat het bestek van dit advies te boven. De ACVZ heeft bij het formuleren van voorstellen tot verbetering van de fraudeaanpak in de vreemdelingenketen
rekening gehouden met het sectoroverstijgende karakter van de identiteitsinfrastructuur.
Dit advies beperkt zich tot verticale document- en identiteitsfraude bij toelating tot en
verblijf van niet-EU-onderdanen (de zogenaamde derdelanders) in Nederland. Met verticale fraude wordt fraude in het contact tussen burger (in dit geval vreemdeling) en overheid bedoeld. De beperking tot derdelanders is gekozen omdat EU-onderdanen op grond
van het Unieverdrag in Nederland mogen verblijven en zich na inreis niet hoeven te
melden.
Een schatting van de financiële schade van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen valt buiten de reikwijdte van dit advies.15 Dit geldt ook voor zogenaamde
‘vervolgfraude’, zoals het op valse gronden aanvragen van een uitkering op grond van de
Wet werk en bijstand (Wwb) door een toegelaten vreemdeling.

1.3

Werkwijze en verantwoording
Onderzoek naar onrechtmatige handelingen van een bepaalde groep, in dit geval vreemdelingen, kan het gevaar van stigmatisering met zich meebrengen. Fraudeonderzoek is
echter noodzakelijk om te bepalen hoe de fraude zo effectief mogelijk kan worden bestreden. Een effectieve preventie, signalering en bestrijding van fraude in de vreemdelingenketen is niet alleen op zichzelf nastrevenswaardig, maar kan ook het draagvlak voor het
vreemdelingenbeleid vergroten.  
Onderzoeksmethode en -beperkingen
Om inzicht te krijgen in aard en omvang van identiteits- en documentfraude in de
vreemdelingenketen is gebruik gemaakt van een aantal onderzoeksmethoden. Er is literatuuronderzoek verricht en er zijn andere schriftelijke bronnen geraadpleegd.

14

Onder andere door het ID Management Centre, een onafhankelijke, organisatie die overheden en organisaties in de
publieke sector adviseert over identiteitsmanagement. Zie onder andere:
- European Identity Systems. A comparative study, Ministry of the Interior of Portugal, Internal Security Coordinating
Office of Portugal, Lissabon, maart 2009 en
- F. Knopjes, J. Loogman, Quick Scan Werking Identiteitsinfrastructuur, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties / ministerie van Justitie, oktober 2008.

15

Over het algemeen wordt aangenomen dat de maatschappelijke schade als gevolg van identiteits- en documentfraude
(in brede zin, dus niet beperkt tot de vreemdelingenketen) miljoenen tot miljarden bedraagt. Het OM en de KLPD
schatten de gemiddelde maatschappelijke schade per geval van identiteitsfraude enkele jaren geleden op € 36.300,-.
B. van Urk e.a., Rapport Identiteitsfraude en (reis)documenten, Den Haag: Koninklijke Marechaussee, 2003, p. 22. Uit
cijfers van de IND blijkt dat jaarlijks rond de 20.000 aanvragen worden ingediend om vernieuwing of vervanging van
zoekgeraakte vreemdelingendocumenten. Het is aannemelijk dat daar gevallen van identiteitsfraude tussen zitten.
Hoeveel dat er zijn, valt niet te zeggen.

ac v z - m e i 2 010

17

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Ook is gesproken met ambtelijke diensten en organisaties uit de vreemdelingenketen,
overige belanghebbenden in het veld en deskundigen.16
Daarnaast zijn vragenlijsten voorgelegd aan enkele instanties die zijn belast met de uitvoering van de regelgeving voor toelating en verblijf van vreemdelingen. Via het ministerie van Buitenlandse Zaken is een aantal Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland benaderd. De Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVvB) is behulpzaam
geweest bij het uitzetten van een enquête onder de Nederlandse gemeenten. Ook aan de
loketten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en aan de Koninklijke Marechaussee (KMar) zijn vragenlijsten voorgelegd.
De enquête die bij de gemeenten werd uitgezet heeft te weinig respons opgeleverd om te
gebruiken voor dit advies. Ook is een expertmeeting voor GBA-specialisten van een aantal gemeenten georganiseerd.
Tot slot zijn bij enkele uitvoeringsinstanties cijfers opgevraagd over afwijzingen van
diverse aanvragen om redenen die verband kunnen houden met identiteits- en documentfraude. Het gaat hier om beslissingen op eerste aanvragen. Voor een volledig beeld
zou bekend moeten zijn of de beslissingen van deze instanties bij de rechter stand hebben gehouden en wat de eventuele reden is geweest van een vernietiging (of intrekking)
van het bestreden besluit. Die informatie heeft de ACVZ niet kunnen achterhalen. Een
tweede beperking is dat alleen cijfers beschikbaar zijn van Nederlandse instanties, terwijl
vreemdelingen ook via niet-Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland naar Nederland kunnen komen.
Zoals in paragraaf 1.1 is aangegeven, is de commissie niet alleen gevraagd onderzoek te
doen naar de manier waarop identiteits- en documentfraude in de Nederlandse vreemdelingenketen wordt voorkomen en bestreden. Ook is gevraagd na te gaan of er internationale best practices op dit gebied zijn te onderscheiden. Hiertoe is het Centrum voor
Migratierecht (CMR) van de Radboud Universiteit Nijmegen gevraagd een onderzoek
uit te voeren in een aantal andere landen.17 Dit onderzoek heeft onvoldoende empirische
gegevens opgeleverd om de vraag van de staatssecretaris van Justitie te kunnen beantwoorden. Om die reden zijn de uitkomsten van het CMR-onderzoek niet bij dit advies
betrokken.18
Dit advies is voorbereid door een subcommissie, bestaande uit mw. mr. A.C.J. van
Dooijeweert, prof. dr. mr. C.C.J.H. Bijleveld, mr. dr. H.H.M. Sondaal en prof. dr. W.
Shadid. Mw. mr. dr. E.R. Brouwer, universitair docent staats- en bestuursrecht aan de
Universiteit Utrecht en expert op het gebied van het privacy- en gegevensbeschermingsrecht, heeft als externe deskundige deel uitgemaakt van deze subcommissie.

1.4	Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt allereerst het juridisch kader geschetst. Er wordt ingegaan op bepalingen over frauduleuze handelingen in de wet- en regelgeving voor toelating en verblijf
van vreemdelingen. Daarnaast worden in dit hoofdstuk enkele rechtswaarborgen besproken die in acht moeten worden genomen bij het treffen van maatregelen ter voorkoming
en bestrijding van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen. In hoofd-

16

Een overzicht van geraadpleegde instanties is opgenomen in bijlage 4.

17

België, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Zweden, Bulgarije, Tsjechië, Australië, Canada. Ook de Europese Commissie werd door het CMR benaderd.

18

Het onderzoeksrapport van het CMR is beschikbaar op www.ru.nl/rechten/cmr/. C. Grütters, K. Zwaan, Migrationrelated Identity Fraud, Nijmegen: Centre for Migration Law, Radboud University Nijmegen, 2010.

ac v z - m e i 2 010

18

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

stuk 3 wordt een beeld geschetst van aard en omvang van deze fraude en worden knelpunten geïnventariseerd die zich voordoen bij de aanpak ervan. In hoofdstuk 4 worden
conclusies getrokken en worden enkele aanbevelingen geformuleerd die kunnen bijdragen aan een effectievere en efficiëntere aanpak van identiteits- en documentfraude in de
vreemdelingenketen.  

ac v z - m e i 2 010

19

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

ho of d s t u k 2		

Juridisch kader en rechtswaarborgen
Zoals aangegeven laat het begrip ‘fraude’ zich moeilijk in een definitie vangen. Dit blijkt
ook bij beschouwing van het juridisch kader. Dat kader wordt enerzijds gevormd door de
strafrechtelijke bepalingen over frauduleuze handelingen in het algemeen en ‘fraudebepalingen’ in de vreemdelingenwet- en regelgeving in het bijzonder. Deze worden besproken in paragraaf 2.1. Anderzijds vormen ook de rechtswaarborgen die in acht moeten
worden genomen bij het treffen van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van identiteits- en documentfraude een integraal onderdeel van het juridisch kader. Deze komen
in paragraaf 2.2 aan bod.  

2.1

Fraudebepalingen in het straf- en vreemdelingenrecht
2.1.1 ‘Fraude’ in het strafrecht
Zoals vermeld in paragraaf 1.2 komt het begrip ‘fraude’ in het strafrecht niet voor.
‘Identiteitsfraude’ is evenmin een strafrechtelijke term. Het aannemen van een andere
(bestaande of gefingeerde) identiteit als zodanig is niet strafbaar. Het gebruiken van die
gegevens als authentieke informatie, al dan niet ‘in geschrifte’, is dat wel.
In het Sr zijn frauduleuze handelingen wel als misdrijf (Boek II) en overtreding (Boek III)
strafbaar gesteld. In titel XII van Boek II Sr worden in de artikelen 225 tot en met 235 de
gronden genoemd op basis waarvan fraude doorgaans wordt vervolgd. Het gaat hier om
verschillende vormen van fraude, samengevat onder de noemer ‘valsheid in geschrifte’.
In het algemene artikel 225 Sr is het vervalsen en het in bezit hebben of afleveren van ‘een
geschrift’ met het doel om het als echt te gebruiken, strafbaar gesteld. In artikel 231 Sr is
eenzelfde strafbepaling geformuleerd, specifiek voor reisdocumenten.  
Daarnaast is het verstrekken van onjuiste gegevens en het niet voldoen aan de wettelijke
verplichting om gegevens te verstrekken, gericht op het verkrijgen van een recht op enige
verstrekking of tegemoetkoming, anders dan door het plegen van valsheid in geschrifte,
strafbaar gesteld in artikel 447, onder c en d Sr.  
2.1.2 ‘Fraude’ in het vreemdelingenrecht
In de Vreemdelingenwet (Vw) 2000 en de lagere regelgeving wordt fraude omschreven
als ‘het verstrekken van onjuiste gegevens of het achterhouden van gegevens die tot afwijzing van de aanvraag zouden hebben geleid’. Deze actieve en passieve handelingen komen
overeen met de overtredingen die worden genoemd in artikel 447 Sr. In artikel 108 Vw
2000 is bepaald dat het niet voldoen aan vreemdelingrechtelijke voorschriften strafbaar is
en als overtreding geldt in de zin van het Sr. Het kan hierbij gaan om voorschriften in het
kader van toegang, toezicht, vrijheidsbeperkende en vrijheidsontnemende maatregelen
en uitzetting.  
Fraudebepalingen in de regelgeving voor kort verblijf
De EU voert een gemeenschappelijk beleid ten aanzien van de overschrijding van de buitengrenzen van het Schengengebied. De uitgangspunten van dat gedeelde visumbeleid
waren neergelegd in het Verdrag van Schengen en de Gemeenschappelijke Visuminstructies. Nadere bepalingen over procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa voor

ac v z - m e i 2 010

20

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

kort verblijf zijn opgenomen in afzonderlijke besluiten. De regelgeving is samengevat in
de verordeningen 562/2006 (Schengengrenscode)19, 767/2008 (de VIS-Verordening)20
en 810/2009 (de Visumcode).21
Op grond van artikel 13, lid 2, van de Schengengrenscode, kan de toegang van een onderdaan van een derde land alleen worden geweigerd aan de hand van een gemotiveerd
besluit, waarin de precieze weigeringsgronden worden genoemd. Dat besluit wordt meegedeeld door middel van een standaardformulier, dat als bijlage (5b) bij de verordening is
gevoegd. Het standaardformulier vermeldt twee weigeringsgronden die verband houden
met identiteits- en documentfraude:
-  (B) in het bezit (zijn) van een vals/nagemaakt/vervalst reisdocument; en
-  (D) in het bezit (zijn) van een vals/nagemaakt/vervalst visum of een valse/
    nagemaakte/vervalste verblijfsvergunning.
Fraudebepalingen in de regelgeving voor lang verblijf (regulier)
Visa voor een verblijf van langer dan drie maanden (in Nederland de machtiging tot voorlopig verblijf, mvv) zijn nationale visa die volgens de nationale wetgeving van de Schengenstaten worden afgegeven.22 Een aanvraag voor afgifte van een mvv wordt getoetst aan
de voorwaarden die worden gesteld voor het verlenen van een verblijfsvergunning in
Nederland.
Als bekend wordt dat een vreemdeling bij het indienen van een aanvraag voor verblijf
onjuiste gegevens heeft verstrekt of gegevens heeft achtergehouden die tot afwijzing van
de aanvraag zouden hebben geleid, kan dat reden zijn om de verblijfsvergunning niet te
verlenen of niet te verlengen, of deze in te trekken. De bepalingen hierover voor reguliere
verblijfsvergunningen zijn neergelegd in de artikelen 18 en 19 (niet-verlenging, respectievelijk intrekking van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd) en 21 en 22
Vw 2000 (afwijzing aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd,
respectievelijk intrekking van de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd).23
Uitgangspunt hierbij is dat de situatie wordt hersteld zoals die zou zijn geweest als geen
onjuiste gegevens waren verstrekt. De vraag of die gegevens opzettelijk zijn verstrekt
doet hierbij niet ter zake.24

19

Verordening (EG) Nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een
communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), PbEG 2006, L
105.

20

Verordening (EG) Nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende het Visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van gegevens op het gebied van visa voor kort verblijf (VISVerordening), PbEG 2008, L 218.

21

Verordening (EG) Nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), PbEG 2009, L 243.

22

Artikel 18 Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO).

23

Deze artikelen zijn nader uitgewerkt in de artikelen 3.84 en 3.95 Vb 2000, B1/5.3.3 Vc 2000, B1/7.1.8 Vc 2000, B1/7.2.6
Vc 2000 en B1/8.2 Vc 2000.

24

B1/8.2 Vc 2000.

ac v z - m e i 2 010

21

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

De fraudegerelateerde afwijzingsgronden voor reguliere verblijfsaanvragen
Artikel 18, eerste lid, onder c, Vw 2000:
Een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan worden afgewezen indien de vreemdeling
onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl
die gegevens tot afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag tot het verlenen of verlengen zouden hebben geleid;
Artikel 19 Vw 2000:
De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan worden ingetrokken op de
gronden bedoeld in artikel 18, eerste lid (…);
Artikel 21, eerste lid, onder h Vw 2000:
(…) kan de aanvraag tot het verlenen of wijzigen van een verblijfsvergunning
regulier voor onbepaalde tijd (…) worden afgewezen, indien de vreemdeling
onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl
die gegevens tot afwijzing van de aanvraag tot het verlenen, wijzigen of verlengen
zouden hebben geleid;
Artikel 22, eerste lid, onder b Vw 2000:
De verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd kan worden ingetrokken of
gewijzigd, indien de verblijfsvergunning op frauduleuze wijze is verkregen.
Nergens in de Vw 2000, noch in de lagere regelgeving zijn fraudegerelateerde afwijzingsgronden neergelegd voor eerste aanvragen om reguliere toelating of verblijf. Vreemdelingen kunnen echter ook bij die aanvragen onjuiste gegevens verstrekken, of relevante
informatie achterhouden. De vreemdeling die zich daar schuldig aan maakt, wordt doorgaans geacht niet te voldoen aan de voorwaarden voor het gevraagde verblijfsdoel. In dat
geval kan de aanvraag worden afgewezen op de algemene afwijzingsgrond, genoemd in
artikel 16, eerste lid onder g Vw 2000.25
Artikel 22 Vw 2000 is overigens het enige wetsartikel waarin wordt gesproken van
‘fraude’. In het eerste lid, onder b, is bepaald dat de verblijfsvergunning regulier voor
onbepaalde tijd kan worden ingetrokken ‘indien de verblijfsvergunning op frauduleuze
wijze is verkregen’. Deze afwijkende formulering hangt samen met de implementatie van
Richtlijn 2003/109 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde
landen.26 In artikel 9 van de Richtlijn wordt ten aanzien van de intrekking of het verlies
van die status dezelfde terminologie gebruikt. Deze is overgenomen in de nationale wetgeving.27 In de Richtlijn wordt overigens niet uitgelegd wat met ‘verkrijging op fraudu-

25

Op grond van artikel 16, eerste lid onder g Vw 2000 kan de aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd worden afgewezen als de vreemdeling ‘niet voldoet aan de beperking, verband houdende met het doel waarvoor
de vreemdeling wil verblijven’.

26

Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen
van derde landen, PbEG 2004, L 16.

27

Dit heeft niet geleid tot overname van de dwingende bepaling in de Richtlijn dat de status verloren gaat als deze op
frauduleuze gronden is verkregen. De regering heeft ervoor gekozen gebruik te maken van de ruimte om niet in alle
gevallen van frauduleuze verkrijging tot intrekking over te gaan. Die ruimte is neergelegd in artikel 3.95, tweede lid Vb
2000, waarin is bepaald dat na het verstrijken van een termijn van twaalf jaar intrekking van de verblijfsvergunning
niet meer plaatsvindt. Zie het advies van de ACVZ over het wetsvoorstel tot wijziging van de Vw 2000 en het Vb 2000
ter implementatie van Richtlijn 2003/109/EG (www.acvz.org) en Kamerstukken II 2005/06, 30 567, nr. 3.

ac v z - m e i 2 010

22

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

leuze wijze’ wordt bedoeld.28
Het begrip ‘fraude’ komt ook op andere plaatsen in het gemeenschapsrecht voor, al dan
niet in combinatie met een reeks aanverwante termen. Zo is in artikel 35 van Richtlijn
2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden bepaald dat de lidstaten maatregelen kunnen nemen om een in die richtlijn neergelegd recht ‘in geval van rechtsmisbruik
of fraude, zoals schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken’.29 In Richtlijn
2003/86 over het recht op gezinshereniging is in artikel 16 een vergelijkbare bepaling
opgenomen. Op grond van het tweede lid van dit artikel, aanhef en onder a, kunnen de
lidstaten het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of
de verblijfstitel van gezinsleden intrekken of weigeren te verlengen indien is vastgesteld
dat ‘er valse of misleidende informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn
gebruikt, of anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt’.30 Ook
voor deze richtlijnen geldt dat geen nadere uitleg van het begrip ‘fraude’ is opgenomen.
Fraudebepalingen in de regelgeving voor lang verblijf (asiel)
Ook bij aanvragen om toelating als vluchteling kunnen vreemdelingen onjuiste gegevens
verstrekken of relevante informatie achterhouden. Personen die hun land van herkomst
ontvluchten uit vrees voor vervolging, moeten hun identiteit vaak verhullen om dat land
te kunnen verlaten. Het meenemen van identiteitsdocumenten kan dan gevaarlijk of
onmogelijk zijn. Reguliere toelating zonder geldig reisdocument en visum is moeilijk zo
niet onmogelijk. Veel asielzoekers die zich in Nederland melden, geven aan niet over geldige reis- en identiteitsdocumenten te beschikken.
Om vluchtelingen in staat te stellen bescherming te zoeken is in artikel 31 van het Vluchtelingenverdrag bepaald dat vluchtelingen die rechtstreeks van een grondgebied komen
waar hun leven of vrijheid wordt bedreigd en die zich direct melden bij de autoriteiten
van het land van aankomst, niet strafrechtelijk mogen worden vervolgd voor illegale binnenkomst.31 De Hoge Raad heeft op 13 oktober 2009 geoordeeld dat dit ook geldt voor
het daarmee samenhangende bezit van valse identiteitsdocumenten.32 Een opvatting die
onderscheid maakt tussen onrechtmatige inreis en/of verblijf en het bezit van valse identiteitsdocumenten zou volgens de Hoge Raad ernstig tekort doen aan de met die bepaling
beoogde bescherming van vluchtelingen.33
De UNHCR benadrukt in het Handbook on procedures for determining refugee status
en de Conclusies van het Uitvoerend Comité dat asielzoekers door omstandigheden

28

In B1/8.2 Vc 2000 wordt wel ingegaan op het verschil tussen ‘het verstrekken van onjuiste gegevens’ en ‘frauduleuze
verkrijging’. Daar is aangegeven dat de omschrijving ‘frauduleuze verkrijging’ minder ruim is dan ‘het verstrekken van
onjuiste gegevens’. Voor het aannemen van frauduleuze verkrijging is opzet vereist, terwijl dit bij het verstrekken van
onjuiste gegevens niet het geval hoeft te zijn.

29

Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het vrij verkeer en verblijf
op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (…), PbEG 2004, L 229.

30

Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging, PbEG 2003, L 251.

31

‘De Verdragsluitende Staten zullen geen strafsancties, op grond van onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatig
verblijf, toepassen op vluchtelingen die, rechtstreeks komend van een grondgebied waar hun leven of vrijheid in de zin
van artikel 1 werd bedreigd, zonder toestemming hun grondgebied binnenkomen of zich aldaar bevinden, mits zij zich
onverwijld bij de autoriteiten melden en deze overtuigen, dat zij geldige redenen hebben voor hun onrechtmatige
binnenkomst of onrechtmatige aanwezigheid’. Artikel 31, eerste lid, van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (Vluchtelingenverdrag), Genève 28 juli 1951, Trb. 1954, 88.

32

HR 13 oktober 2009, LJN BI1325.

33

Zie ook E. van Kempen en T. Spijkerboer in hun noot bij de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 25 maart
2008, LJN: BC9168, JV 2008, 319.

ac v z - m e i 2 010

23

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

gedwongen kunnen worden valse documenten te gebruiken en dat valse verklaringen
op zichzelf geen grond vormen voor afwijzing van het verzoek om toelating als vluchteling. Deze moeten in het licht van de overige omstandigheden worden gewogen.34 Het
Vluchtelingenverdrag kent geen bepaling die inhoudt dat het plegen van identiteits- of
documentfraude het verkrijgen van de vluchtelingenstatus in de weg staat. Een dergelijke
uitsluitingsgrond zou in strijd zijn met de geest van de conventie.
Het verbod op strafrechtelijke vervolging van vluchtelingen wegens illegale binnenkomst
en het daarbij gebruiken van valse documenten laat onverlet dat het verstrekken van
onjuiste gegevens en het achterhouden van relevante informatie na binnenkomst reden
kan zijn om de asielprocedure te versnellen. Ook kan het verstrekken van onjuiste gegevens en het achterhouden van relevante informatie na binnenkomst als contra-indicatie
voor statusverlening worden beschouwd. In het EU-recht is dit neergelegd in Richtlijnen 2004/83 (Kwalificatierichtlijn) en 2005/85 (Procedurerichtlijn).35 In de artikelen 14,
derde lid onder b en 19, derde lid onder b, van de Kwalificatierichtlijn is bepaald dat de
lidstaten de vluchtelingenstatus respectievelijk subsidiaire beschermingsstatus van een
onderdaan van een derde land of staatloze intrekken, beëindigen, of weigeren deze te verlengen als hij ‘feiten verkeerd heeft weergegeven of heeft achtergehouden, of valse documenten heeft gebruikt, en dit doorslaggevend is geweest voor de verlening van de status’.
Ingevolge artikel 23, lid 4 onder d, e en f van de Procedurerichtlijn kunnen lidstaten bepalen dat een behandelingsprocedure (…) voorrang krijgt of wordt versneld als ‘de asielzoeker de autoriteiten heeft misleid door over zijn identiteit en/of nationaliteit valse informatie of documenten te verstrekken of door relevante informatie of documenten die een
negatieve invloed op de beslissing hadden kunnen hebben, achter te houden’ (sub d), ‘de
asielzoeker een ander asielverzoek met vermelding van andere persoonsgegevens heeft
ingediend’ (sub e), of ‘de asielzoeker geen informatie heeft verstrekt aan de hand waarvan
met een redelijke mate van zekerheid zijn identiteit of nationaliteit kan worden vastgesteld, of indien hij waarschijnlijk, te kwader trouw, een identiteits- of reisdocument dat
ertoe kon bijdragen dat zijn identiteit of nationaliteit werd vastgesteld, heeft vernietigd of
zich daarvan heeft ontdaan’ (sub f).
In de Kwalificatie- en Procedurerichtlijn wordt, anders dan in de hiervoor genoemde
‘reguliere’ richtlijnen 2003/109/EG, 2003/86/EG en 2004/38/EG, de term ‘fraude’
niet gebruikt.36
Nederland heeft ervoor gekozen in de wet- en regelgeving ruimte te laten voor een
weging van de omstandigheden als een vreemdeling in de asielprocedure onjuiste gegevens verstrekt. Op grond van artikel 31, eerste lid, Vw 2000 wordt de aanvraag voor een
verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd afgewezen als er geen rechtsgrond voor verlening is. Dit is het geval als het verhaal van de asielzoeker niet geloofwaardig is of als hij
om een andere reden niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij behoort tot een te beschermen categorie, als genoemd in artikel 29 Vw 2000. Het tweede lid van artikel 31 Vw

34

Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol
relating to the Status of Refugees (re-edited), Genève: UNHCR 1992, artikel 199.
Conclusions on the International Protection of Refugees adopted by the Executive Committee of the UNHCR Programme,
Genève: UNHCR 1994, concl. 58.

35

Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen
van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de
inhoud van de verleende bescherming, PbEG 2004, L 304.
Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de
lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, PbEG 2005, L 326.

36

Op 21 oktober 2009 hebben het Europees Parlement en de Raad een voorstel gedaan tot aanpassing van Richtlijn
2004/83/EG. Er zijn geen wijzigingen beoogd van de hier aangehaalde artikelen. Zie COM (2009) 551 definitief.

ac v z - m e i 2 010

24

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

2000 somt een aantal (niet-limitatieve) omstandigheden op die bij de beoordeling van
het asielrelaas moeten worden betrokken. Dit zijn onder meer de omstandigheden dat:
- de vreemdeling eerder onder een andere naam een aanvraag voor een verblijfsvergunning in Nederland heeft ingediend (a);
- de vreemdeling bij zijn aanvraag (ver)vals(t)e reis- of identiteitspapieren of andere
bescheiden heeft overgelegd en, bij ondervraging daarover, opzettelijk de echtheid
daarvan heeft volgehouden (d);
- de vreemdeling bij zijn aanvraag opzettelijk reis- of identiteitspapieren of andere
bescheiden heeft overgelegd die niet op hem betrekking hebben (e);
- de vreemdeling toerekenbaar geen of onvoldoende documenten heeft overgelegd (f).37  
Op grond van C4/2.4 Vc 2000 moet ook het verstrekken van (overige) onjuiste gegevens
bij de beoordeling van de aanvraag worden betrokken.
Deze omstandigheden vormen geen dwingende afwijzingsgronden. De beoordeling van
deze frauduleuze aspecten vormt een onderdeel van een bredere toetsing waarbij ook
gekeken wordt of één van de beschermingsgronden van artikel 29 Vw 2000 van toepassing is.38
Naar aanleiding van het coalitieakkoord van 7 februari 2007 is overigens een bijzonder, afwijkend, toetsingskader ingesteld voor vreemdelingen die vóór 1 april 2001 een
asielaanvraag hadden ingediend en sinds die tijd onafgebroken in Nederland verbleven:
de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet.39 Met deze pardonregeling werd aan deze vreemdelingen ambtshalve en onder een beperkt aantal voorwaarden
een reguliere verblijfsvergunning verleend. Vreemdelingen die in meerdere procedures
verschillende identificerende gegevens hadden opgegeven en waarvan in rechte was vast
komen te staan dat daaraan geen geloof kon worden gehecht, vielen buiten deze regeling.
De regeling bood vreemdelingen die niet meerdere keren verschillende identificerende
gegevens opgaven een herstelmogelijkheid om alsnog, in beginsel aan de hand van documenten, de juiste gegevens naar voren te brengen. Een eventuele strafrechtelijke veroordeling voor de eerdere verstrekking van onjuiste gegevens werd ook niet tegengeworpen.
Als na de verlening van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd blijkt dat de
vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt of gegevens heeft achtergehouden die tot
afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag zouden hebben geleid, kan de verblijfsvergunning op die grond worden ingetrokken of de aanvraag voor verlenging ervan worden
afgewezen. Dat is bepaald in artikel 32, eerste lid onder a Vw 2000. In de artikelen 34,
eerste lid en 35, eerste lid onder a Vw 2000 zijn identieke bepalingen neergelegd voor de
afwijzing van een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, respectievelijk de intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd.40 Ook
voor de intrekking van de asielvergunning wegens frauduleuze handelingen geldt dat het
doel is om de situatie te herstellen zoals die geweest zou zijn als geen onjuiste gegevens
waren verstrekt.41

37

Deze omstandigheden zijn nader uitgewerkt in C4/3 Vc 2000.

38

C4/1 Vc 2000.

39

Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000 (2007/11), Stcrt. 2007, 111, p. 12.

40

Deze artikelen zijn nader uitgewerkt in artikel 3.105 c en f Vb 2000, C5/2 Vc 2000, C7 Vc 2000 en C8/2 Vc 2000.

41

C5/2.1 Vc 2000.

ac v z - m e i 2 010

25

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

De fraudegerelateerde afwijzingsgronden voor asielaanvragen
Artikel 31, tweede lid Vw 2000:
Bij het onderzoek naar de aanvraag wordt mede betrokken de omstandigheid dat:
(a) de vreemdeling reeds eerder, onder een andere naam, een aanvraag voor een
verblijfsvergunning in Nederland heeft ingediend;
(d) de vreemdeling ter staving van zijn aanvraag valse of vervalste reis- of identiteitspapieren dan wel andere bescheiden heeft overgelegd en, hoewel daaromtrent
ondervraagd, opzettelijk de echtheid daarvan heeft volgehouden;
(e) de vreemdeling ter staving van zijn aanvraag opzettelijk reis- of identiteitspapieren dan wel andere bescheiden heeft overgelegd die niet op hem betrekking
hebben;
(f) de vreemdeling ter staving van zijn aanvraag geen reis- of identiteitspapieren
dan wel andere bescheiden kan overleggen die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van zijn aanvraag, tenzij de vreemdeling aannemelijk kan maken dat het ontbreken van deze bescheiden niet aan hem is toe te rekenen.
Artikel 32, eerste lid onder a Vw 2000:
De verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd kan worden ingetrokken dan wel
de aanvraag voor verlenging van de geldigheidsduur ervan kan worden afgewezen
indien de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft
achtergehouden terwijl die gegevens tot afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag tot het verlenen of verlengen zouden hebben geleid.
Artikel 34, eerste lid Vw 2000:
De aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd kan worden
afgewezen (…) als zich een grond voordoet als bedoeld in artikel 32.
Artikel 35, eerste lid onder a Vw 2000:
De verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd kan worden ingetrokken indien
de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl die gegevens tot afwijzing van de aanvraag tot het verlenen of
verlengen zouden hebben geleid.
2.1.3 ‘Fraude’ in het nationaliteitsrecht
In de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) komt het begrip ‘fraude’ niet voor.
In artikel 8, eerste lid onder b, RWN, is bepaald dat het Nederlanderschap alleen wordt
verleend als er geen bedenkingen zijn tegen het verblijf voor onbepaalde tijd van de verzoeker. Die bedenkingen kunnen bestaan uit aanwijzingen dat een verblijfsvergunning
moet worden ingetrokken of niet moet worden verlengd. In de Handleiding van de RWN
(HRWN) wordt in bijlage 6 bij de toelichting op artikel 8 een overzicht gegeven van de
gronden voor intrekking en niet-verlenging van de diverse verblijfsvergunningen. In dit
overzicht wordt onder andere het verstrekken van onjuiste gegevens bij verlen(g)ing van
de vergunning genoemd, en ‘frauduleuze verkrijging’.
Tot 1 april 2003 kende de RWN niet de mogelijkheid om een naturalisatiebesluit in te
trekken. Die mogelijkheid werd ingevoerd met de nieuwe RWN van 1 april 2003. In artikel 14, eerste lid, RWN, werd bepaald dat de verkrijging of verlening van het Nederlanderschap kan worden ingetrokken, als zij berust op een door de betrokken persoon gegeven valse verklaring of bedrog, dan wel op het verzwijgen van enig voor de verkrijging of
verlening relevant feit. Intrekking is niet meer mogelijk als sinds de verkrijging of verle-

ac v z - m e i 2 010

26

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

ning twaalf jaar is verstreken. Met de termen ‘valse verklaring’ en ‘bedrog’ is aansluiting
gezocht bij Titel XII Sr. In de toelichting hierop in de HRWN wordt overigens wel steeds
gesproken van ‘fraude’ of ‘frauduleuze handelingen’.42
De Hoge Raad heeft geoordeeld dat naturalisatiebesluiten die zijn genomen vóór 1 april
2003 niet kunnen worden ingetrokken met gebruikmaking van artikel 14. Als een naturalisatiebesluit van vóór 1 april 2003 is gebaseerd op valse persoonsgegevens wordt
het geacht betrokkene niet te identificeren en daarom geen rechtsgevolg te hebben.43 In
die gevallen wordt vastgesteld dat betrokkene nooit Nederlander is geweest. Tegen de
bekendmaking van het onthouden van rechtsgevolg staan geen rechtsmiddelen open,
omdat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Er is in die gevallen
dus ook geen ruimte voor een belangenafweging. Wel kan dan worden verzocht om vaststelling van het Nederlanderschap op grond van artikel 17 RWN.
Een naturalisatiebesluit dat is genomen na 1 april 2003 kan wél met toepassing van artikel 14 worden ingetrokken. Intrekking is mogelijk met terugwerkende kracht tot 1 april
2003. De intrekking van het Nederlanderschap is een besluit in de zin van de Awb, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. In die procedure is tevens ruimte voor
een belangenafweging. Factoren die daarbij een rol spelen zijn onder meer de verblijfsduur in Nederland, de persoonlijke omstandigheden (waaronder staatloosheid) en de
situatie in het land van herkomst.

42

Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003, geraadpleegd op www.sdukennisportaal.rijksweb.nl.

43

Hoge Raad der Nederlanden 30 juni 2006, LJN AV0054, JV 2006, 314.

ac v z - m e i 2 010

27

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Tabel 2.1: Omschrijvingen van frauduleuze handelingen in het nationale strafrecht en het nationale en Europese
vreemdelingenrecht

Rechtsgebied

Artikel

Omschrijving
Nationaal

225 Sr

Valselijk opmaken of vervalsen van een geschrift,
bestemd om tot bewijs van enig feit te dienen, met
het oogmerk het als echt en onvervalst te gebruiken.

230 Sr

Valselijk opmaken of vervalsen van een getuigschrift
(…) om het (anderen) te (doen) gebruiken als ware
het echt en onvervalst.

231 Sr

Valselijk opmaken of vervalsen van een
reisdocument of dit verstrekken dan wel een aan hem
of een ander verstrekt reisdocument ter beschikking
stellen van een derde, met het oogmerk het door deze
te doen gebruiken als ware het aan hem verstrekt.

447 c Sr

Anders dan door valsheid in geschrift, aan
degene door wie of door wiens tussenkomst
enige verstrekking of tegemoetkoming wordt
verleend, gegevens verstrekken die naar hij weet
of redelijkerwijze moet vermoeden, niet met de
waarheid in overeenstemming zijn.

447 d Sr

In strijd met een wettelijk voorschrift opgelegde
verplichting nalaten tijdig de benodigde gegevens te
verstrekken, indien deze gegevens van belang zijn
voor de vaststelling van zijn of eens anders recht op
een verstrekking of tegemoetkoming dan wel voor de
hoogte of de duur daarvan.

- Toegang

X

X

- Verblijf (regulier)

18.1.c Vw 2000
19 Vw 2000
21.1.h Vw 2000

- Verstrekken van onjuiste gegevens;
- Achterhouden van gegevens die tot afwijzing van
de aanvraag zouden hebben geleid.

22.1.b Vw 2000

Verkrijging op frauduleuze wijze.

ac v z - m e i 2 010

28

Strafrecht

Vreemdelingenrecht

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

- Verblijf (asiel)

- Naturalisatie

31.2 Vw 2000

- Eerder onder een andere naam een aanvraag voor
een verblijfsvergunning in Nederland hebben
ingediend;
- Bij de aanvraag (ver)vals(t)e reis- of
identiteitspapieren of andere bescheiden
overleggen en, bij ondervraging daarover,
opzettelijk de echtheid daarvan volhouden;
- Bij de aanvraag opzettelijk reis- of
identiteitspapieren of andere bescheiden
overleggen die niet betrekking op hem hebben;
- Toerekenbaar geen of onvoldoende documenten
overleggen.

32.1.a Vw 2000
34.1 Vw 2000
35.1.a Vw 2000

- Verstrekken van onjuiste gegevens;
- Achterhouden van gegevens die tot afwijzing van
de aanvraag zouden hebben geleid.

14.1 RWN

- Valse verklaring of bedrog;
- Verzwijgen van enig relevant feit.

Handleiding
RWN
(toelichting art.
8, bijlage 6)

- Verstrekken van onjuiste gegevens bij verlen(g)ing
verblijfsvergunning;
- Frauduleuze verkrijging.

Europese Unie
- Toegang

- Verblijf (regulier)

Verordening
562/2006
Bijlage 5 (b)

- In het bezit zijn van een vals/nagemaakt/vervalst
reisdocument;
- In het bezit zijn van een vals(e)/ nagemaakt(e)/
vervalst(e) visum of verblijfsvergunning.

Richtlijn
2003/109 EG
Artikel 9.1.a

Verkrijging op frauduleuze wijze.

Richtlijn
2004/38/EG
Artikel 35

Rechtsmisbruik of fraude.

Richtlijn
2003/86/EG
Artikel 16.2.a

ac v z - m e i 2 010

- Verstrekken van valse of misleidende informatie;
- Gebruik van (ver)vals(t)e documenten;
- Anderszins fraude plegen of onwettige middelen
gebruiken.

29

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Richtlijn
2004/83/EG
Artikelen 14.3.b
en 19.3.b

- Feiten verkeerd weergeven of achterhouden;
- Valse documenten gebruiken die doorslaggevend
zijn geweest voor verlening van de status;

Richtlijn
2005/85/EG
Artikel 23.4.d,e,f

- Misleiding door het verstrekken van valse
informatie over identiteit en/of nationaliteit of het
achterhouden van relevante informatie;
- Een ander asielverzoek indienen met vermelding
van andere persoonsgegevens;
- Geen informatie verstrekken waarmee de identiteit
of nationaliteit kan worden vastgesteld, of zich te
kwader trouw van een identiteits- of reisdocument
ontdoen.  

- Verblijf (asiel)

2.2

Rechtswaarborgen bij maatregelen ter voorkoming en bestrijding
van identiteits- en documentfraude
2.2.1 Het recht op privéleven (artikel 8 EVRM) en het gebruik van biometrie
Het recht op privéleven zoals neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot
Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) kan
als centrale norm worden beschouwd bij de beoordeling van maatregelen die de overheid treft om identiteits- en documentfraude te voorkomen en te bestrijden. Op grond
van artikel 8 (2) EVRM moet iedere inmenging in het privéleven noodzakelijk zijn in een
democratische rechtsorde, voor een legitiem doel. 44 Daarnaast moet iedere inmenging bij
de wet zijn voorzien. Dit betekent dat de gegevensverwerking kenbaar en voorzienbaar
moet zijn voor de betrokkenen. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)
heeft in verschillende uitspraken bepaald dat systematische gegevensverzameling en
-opslag door de overheid een inmenging op het recht op privéleven kunnen inhouden,
zelfs als deze data niet privacygevoelig zijn of niet worden gebruikt. 45
Het gaat in het kader van de adviesvraag te ver om iedere afzonderlijke fraudemaatregel
in de vreemdelingenketen aan artikel 8 EVRM te toetsen. Omdat in de strijd tegen identiteits- en documentfraude steeds vaker biometrie wordt gebruikt, wordt daarop kort
ingegaan.
In de zaak Marper v. Verenigd Koninkrijk, een zaak over de grootschalige en langdurige
opslag van DNA en vingerafdrukken van verdachten in het Verenigd Koninkrijk, heeft
het EHRM bepaald dat vingerafdrukken onder de reikwijdte van artikel 8 EVRM vallen,
ook al vormen deze ‘neutraal, objectief en onweerlegbaar’ materiaal. 46 Vingerafdrukken
geven unieke informatie over de betreffende persoon en maken het mogelijk hem of haar

44

De legitieme doelen die in artikel 8 (2) EVRM worden genoemd, zijn: het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de
bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

45

Zie E.R. Brouwer, ‘Juridische grenzen aan de inzet van migratietechnologie’, in: H. Dijstelbloem, A. Meijer (red.), De
migratiemachine. De rol van technologie in het migratiebeleid. Amsterdam: Van Gennep, 2009, p. 191-227.

46

EHRM 4 december 2008, zaken 30562/04 en 30566/04 (S. and Marper v. Verenigd Koninkrijk).

ac v z - m e i 2 010

30

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

precies en in een breed veld van omstandigheden te identificeren. Daarom beschouwt het
EHRM deze gegevens als ‘geschikt om zijn of haar privéleven te beïnvloeden en de bewaring van deze informatie zonder toestemming van betrokkenen kan niet als neutraal of
onbeduidend worden aangemerkt’ (par. 84). Volgens het EHRM was de betreffende opslag
in strijd met het recht op privéleven, omdat niet was voldaan aan het noodzakelijkheidscriterium. Aan het systeem lag geen zorgvuldige belangenafweging ten grondslag. Het
EHRM veroordeelde met name de lange bewaartermijnen, het feit dat de gegevens gevoelig zijn, de registratie ook minderjarigen betrof en de algemene stigmatiserende werking
die hiervan uitging. 47
De criteria die door het EHRM in Marper v. Verenigd Koninkrijk zijn geformuleerd, zijn
slechts gedeeltelijk van toepassing op gegevensverwerking in de vreemdelingenketen,
omdat hierbij geen gegevens worden opgeslagen van verdachten. De uitspraak is wel
relevant wanneer de administraties in de vreemdelingenketen gebruikt gaan worden voor
opsporing en strafrechtelijke vervolging. De uitspraak maakt bovendien duidelijk dat aan
ieder centraal en grootschalig nationaal of Europees datasysteem een zorgvuldige belangenafweging ten grondslag moet liggen.
2.2.2 Waarborgen in het migratierecht
Richtlijn 2004/38/EG inzake het vrij verkeer van Unieburgers en hun familieleden
Om het recht op vrij verkeer van EU-onderdanen en hun familieleden te waarborgen,
stelt het gemeenschapsrecht strenge eisen aan de materiële en procedurele normen in het
nationale recht over personenverkeer en vreemdelingentoezicht. Deze zijn vastgelegd in
Richtlijn 2004/38/EG over het vrij verkeer van Unieburgers en hun familieleden. Daarnaast verbiedt artikel 12 EG iedere discriminatie op grond van nationaliteit binnen de
werkingssfeer van dit Verdrag. 48
Op grond van artikel 5 van Richtlijn 2004/38/EG mogen EU-lidstaten EU-onderdanen
en hun familieleden uit derde landen de inreis niet weigeren als zij niet over de vereiste
reisdocumenten of visa beschikken. Zij moeten hen binnen redelijke grenzen in staat
stellen de vereiste documenten te verkrijgen of te laten bezorgen, of op een andere wijze
te laten vaststellen of te bewijzen dat er recht op vrij verkeer of verblijf is. 49 Ook voor EUonderdanen die hun recht op vrij verkeer van diensten uitoefenen heeft het Hof van Justitie met een rechtstreeks beroep op artikel 49 en 12 EG vastgesteld dat hun verblijfsrecht
niet betwist mag worden wanneer geen geldige identiteitskaart of paspoort wordt overgelegd, ‘wanneer het bewijs van zijn identiteit en nationaliteit ondubbelzinnig met andere
woorden kan worden geleverd’.50
Het belang van deze normen over het vrij verkeer in relatie tot het gebruik van een centraal vreemdelingenregister blijkt ook uit het arrest Huber v. Duitsland.51 Het Hof van Jus-

47

Het Duitse Bundesverfassungsgericht had al eerder op dit risico gewezen bij gerichte gegevensverzameling over één
bepaalde groep burgers in de zogenaamde Rasterfahndungs-uitspraak, Bundesverfassungsgericht, 4 April 2006, 1 BvR
518/02 gepubliceerd op 23 mei 2006.

48

Zie over de reikwijdte van dit verbod P. Boeles in zijn noot bij de uitspraak HvJ EG 4 juni 2009, zaken C-22/08 en
C-23/08 (Vatsouras en Koupatantze), JV 2009/314.

49

Deze bepaling is op basis van eerdere jurisprudentie van het Hof van Justitie ingevoerd, bijvoorbeeld het arrest van 25
juli 2002, MRAX, C-459/99.

50

HvJ EG 17 februari 2005, Oulane v. Nederland, zaak C-215/03.

51

HvJ EG 16 december 2008, zaak C-524/06 (Huber v. Germany), JV 2009/110.

ac v z - m e i 2 010

31

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

titie formuleerde daarin criteria ten aanzien van:
- de noodzaak van het gebruik van een centrale personenadministratie;
-   het toegestane gebruik van de daarin opgeslagen gegevens (niet anonieme gegevens
voor statistiek en gebruik voor politie- en justitiedoeleinden); en
-   de verplichtingen inzake de garantie van actualiteit en juistheid van de opgeslagen
gegevens.
Daarnaast maakte het Hof van Justitie in de uitspraak Commissie v. Spanje duidelijk dat
besluitvorming over EU-onderdanen en hun familieleden uit derde landen niet uitsluitend mag worden gebaseerd op gegevens in databestanden.52 Deze uitspraak betrof de
registratie van derdelanders in het Schengen Informatie Systeem (SIS) en het feit dat hen
op basis van deze signalering de toegang tot of een visum voor Spanje was geweigerd.
Het Hof van Justitie oordeelde dat Spanje het Gemeenschapsrecht had geschonden door
familieleden van EU-onderdanen de toegang (een visum) te weigeren zonder na te gaan
of de openbare orde in gevaar zou komen. Het Hof van Justitie gaf zo aan dat nationale
autoriteiten hun weigering niet uitsluitend op basis van de gegevens uit het SIS mogen
nemen. Zelfs als dat systeem is gebaseerd op het principe van wederzijdse erkenning van
nationale beslissingen, moet steeds worden nagegaan of met de weigering geen in het
Europees recht beschermde rechten worden geschonden. Deze aan het gemeenschapsrecht ontleende bescherming van derdelanders moet ook in acht worden genomen bij
besluitvorming op basis van nationale registers (GBA of Basisvoorziening Vreemdelingen
(BVV)). In dit geval betrof het het recht op vrij verkeer van EU-onderdanen en hun familieleden, maar de redenering van het Hof gaat ook op voor andere rechten in het Unierecht, waaronder mensenrechten.
Richtlijn 2003/86/EG inzake gezinshereniging en Richtlijn 2003/109/EG inzake langverblijvende derdelanders
De Nederlandse wetgeving over de (vreemdelingrechtelijke) gevolgen van vastgestelde
identiteits- en documentfraude moet voldoen aan de ter zake geldende bepalingen van
het Unierecht, zoals neergelegd in de richtlijnen over gezinshereniging en langverblijvende derdelanders. Dit geldt ook voor het bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel
tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000.53 Hierin wordt voorgesteld het achterhouden van informatie als enkele reden te hanteren voor intrekking van het verblijfsrecht.
Deze mogelijkheid staat op gespannen voet met de bepaling in artikel 16 lid 2 (a) van
Richtlijn 2003/86/EG. Op grond daarvan is intrekking alleen toegestaan bij verstrekking van valse of misleidende informatie, gebruik van (ver)vals(t)e documenten, of het
anderszins plegen van fraude of gebruiken van onwettige middelen. Zoals in paragraaf
2.1.2 vermeld, bevatten EG-Richtlijnen geen eenduidige definitie van ‘fraude’. Hierdoor lijken lidstaten ruimte te hebben voor een eigen invulling. De opsomming in artikel
16 (2a) van de gezinsherenigingsrichtlijn is echter limitatief. Het niet verstrekken van
bepaalde gegevens wordt niet genoemd. Dit kan dan op basis van de Richtlijn ook geen
rechtmatige reden voor intrekking van het verblijfsrecht zijn. Ook artikel 9 van de Richtlijn inzake langverblijvende derdelanders biedt geen rechtsgrond voor het intrekken van
deze status op grond van het niet verstrekken van gegevens.

52

HvJ EG 31 januari 2006, zaak C-503/03, PbEG 2006,C 86.

53

Kamerstukken II 2009/10, 31 549, nr.6, p. 3.

ac v z - m e i 2 010

32

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

2.2.3 Waarborgen in het vluchtelingenrecht
Géén strafrechtelijke vervolging van vluchtelingen bij gebruik van valse of vervalste reisdocumenten
Het eerder genoemde verbod van vervolging vanwege illegale binnenkomst geldt voor
vluchtelingen: personen van wie de vluchtelingenstatus is vastgesteld. Hierdoor rijst de
vraag of een asielzoeker wel strafrechtelijk mag worden vervolgd als er nog geen statusbepaling heeft plaatsgevonden, bijvoorbeeld omdat er nog een Dublinclaim in behandeling
is. Gelet op het beoogde doel van artikel 31 van het Vluchtelingenverdrag en de mogelijkheid dat de voor het asielverzoek verantwoordelijke staat betrokkene alsnog als vluchteling erkent, is ook in dit geval strafrechtelijke vervolging niet aan de orde. De uitspraak van
het Hof in Amsterdam van 18 juni 2009 maakt duidelijk dat in Nederland geen eenduidig
beleid bestaat over de vraag of Dublinclaimanten wel of niet op bovengenoemde grond
kunnen worden vervolgd.54 De zaak ging over de vraag of vervolging voor het gebruik van
een vals paspoort mogelijk was nu de Dublinclaim door Griekenland als aanvaard moest
worden beschouwd, gelet op het tijdsverloop. Tijdens de procedure werd gewezen op
een brief uit 2007 van de minister van Justitie aan Vluchtelingenwerk Nederland waarin
het standpunt werd ingenomen dat vervolging werd aangehouden tot de uitkomst van de
(Griekse) asielprocedure bekend zou zijn. Dit betekent, zoals het Hof ook concludeert, dat
de minister kennelijk geen rechtsbelang aanwezig acht om asielzoekers wegens overtreding van artikel 231 (2) Sr te vervolgen vóórdat de asielprocedure met een onherroepelijke
beslissing is afgesloten. Uit tijdens de zaak overgelegde brieven van het Openbaar Ministerie (OM) van Haarlem valt echter af te leiden dat het OM personen die niet rechtstreeks uit
een gebied komen waar hun leven of vrijheid werd bedreigd, vervolgt wegens het gebruik
van (ver)vals(t)e reisdocumenten. Het OM op Schiphol gaat dus tot vervolging over, ook
wanneer iemand nog in de asielprocedure zit en er nog geen beslissing is over de Dublinclaim. Zoals het Hof in genoemde uitspraak concludeert, is deze vervolging in strijd met de
beoogde bescherming van artikel 31 van het Vluchtelingenverdrag. Doordat op basis van
de systematiek van het Nederlandse vreemdelingenrecht (artikel 30 (1) Vw 2000) geen
inhoudelijke behandeling van het asielverzoek plaatsvindt bij een gehonoreerde Dublinclaim, is er dus geen sprake van een onherroepelijke beslissing op de asielstatus. Het zou
goed zijn om in Nederlandse beleidsregels duidelijk vast te leggen dat asielzoekers niet
worden vervolgd wegens gebruik van (ver)vals(t)e reisdocumenten wanneer gedurende de
Nederlandse asielprocedure, of in het geval van een aanvaarde Dublinclaim in een andere
staat, niet onherroepelijk is beslist op het asielverzoek van betrokkene.
Beschadigde vingertoppen in de asielprocedure
De IND wordt regelmatig geconfronteerd met asielzoekers van wie de vingertoppen zijn
beschadigd. Dit heeft tot gevolg dat geen betrouwbare vergelijking met de vingerafdrukken in Eurodac kan worden uitgevoerd. Eurodac wordt gebruikt om vast te stellen of de
asielzoeker al eerder door een andere lidstaat is opgenomen in het systeem. Zo kan worden vastgesteld of betrokkene de EU via een andere staat is binnengekomen en daar al
een asielverzoek heeft ingediend. Volgens de regels in de Dublin Verordening is die staat
verantwoordelijk voor de behandeling van de aanvraag.55
Vingerafdrukken kunnen op twee manieren worden gemanipuleerd: door het gebruik
van valse vingertoppen met siliconen of andere kunststoffen of door beschadiging.  

54

Gerechtshof Amsterdam (strafkamer), 18 juni 2009, LJN: BI9009.

55

Verordening 343/2003 (Dublin II) van 18 februari 2003, PbEG 2003, L 50.

ac v z - m e i 2 010

33

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Het tonen van (al dan niet opzettelijk) verminkte vingertoppen valt niet onder de definitie van identiteitsfraude zoals de ACVZ die hanteert. Er wordt geen bedrog of misleiding
gepleegd met een identificerend gegeven. Het is eerder een vorm van het achterhouden
van informatie, wat identificatie (tijdelijk) onmogelijk maakt. Omdat evident is dat identificatie onmogelijk is, is geen sprake van bedrog of misleiding met een identificerend
gegeven (de vingertop) en dus kan niet gesproken worden van identiteitsfraude. Bij het
gebruik van valse (siliconen) vingertoppen wordt wel bedrog of misleiding gepleegd met
de vingertop. In dat geval is dus wel sprake van identiteitsfraude.
Beschadiging van vingertoppen valt niet onder de fraudebepalingen in het Sr. Daarom  
kan het niet als zodanig strafrechtelijk worden vervolgd.
Het is ook de vraag of beschadiging van vingertoppen geschaard kan worden onder één
van de weigeringsgronden als genoemd in artikel 31 Vw 2000, meer specifiek artikel 31
(2) sub b. Op grond daarvan wordt een asielverzoek geweigerd als de vreemdeling zonder
geldige reden niet voldoet aan de aanwijzingen in artikel 55 Vw 2000. Volgens dit artikel moet een vreemdeling zich op een daartoe aangewezen plaats beschikbaar houden en
meewerken aan onderzoek ‘aan diens kleding of lichaam’. Hieronder wordt ook begrepen
het afnemen van vingerafdrukken. Het beschadigen van vingertoppen kan niet zonder
meer op één lijn worden gesteld met het niet willen meewerken aan het afnemen van
vingerafdrukken. De bovengenoemde weigeringsgrond kan daarom niet zonder meer van
toepassing zijn.
Om latere afname (en vergelijking) van vingerafdrukken mogelijk te maken wordt door
de IND aan asielzoekers bij wie de beschadiging wordt vastgesteld, een maatregel van
toezicht op basis van artikel 54, lid 2, Vw 2000 opgelegd (wekelijkse meldplicht). Deze
maatregel is alleen gerechtvaardigd in het belang van de openbare orde of de nationale
veiligheid. Het is de vraag of de enkele omstandigheid dat het afnemen van vingerafdrukken niet het gewenste resultaat oplevert, de openbare orde raakt. Zoals door de rechtbank
Groningen in een uitspraak van 14 augustus 2009 is vastgesteld, is deze maatregel in
ieder geval niet gerechtvaardigd wanneer de beschadiging niet aantoonbaar het gevolg is
van opzet van de asielzoeker.56 Maar ook wanneer een dergelijke opzet wel kan worden
vastgesteld, kan worden betwijfeld of een dergelijke maatregel van toezicht gerechtvaardigd is in het belang van de openbare orde. Ook andere vrijheidsbeperkende maatregelen
gericht op het voorkomen van beschadiging van vingertoppen missen grondslag in het
Nederlandse recht en zijn bovendien slecht verenigbaar met de criteria en het proportionaliteitsvereiste van artikel 5 lid 1 (f) EVRM.57
2.2.4 Normen in het algemeen bestuursrecht en inschrijving in de
Gemeentelijke Basisadministratie
Vreemdelingen die langer dan vier maanden in Nederland verblijven, moeten zich laten
inschrijven in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA).58 Alleen Nederlanders en
vreemdelingen die rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van artikel 8 Vw 2000

56

Zie uitspraak Rb Groningen 14 augustus 2009, LJN BJ5711, BJ 5722.

57

Zie uitspraak Rb Amsterdam 21 juli 2009, LJN BJ5673.

58

Artikel 26, eerste lid Wet GBA.

ac v z - m e i 2 010

34

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

worden ingeschreven.59 Inschrijving vindt plaats op grond van de geboorteakte, de
aangifte van betrokkene, of ambtshalve.60 In artikel 26 (3) Wet GBA is bepaald dat tot
inschrijving wordt overgegaan als de identiteit van betrokkene ‘deugdelijk’ is vastgesteld.
Dit betekent dat gemeenten een zelfstandige verantwoordelijkheid hebben bij de identiteitsvaststelling van personen voor de inschrijving in de GBA.
De inschrijving in de GBA is een belangrijk moment in het toelatings- en verblijfstraject. De persoonsgegevens voor verblijfsdocumenten worden ontleend aan de GBA.  
Daarnaast vormt de inschrijving vaak een voorwaarde voor het verkrijgen van bepaalde
vergunningen en voorzieningen zoals bijstand, huursubsidie, de inschrijving bij een
woningcorporatie etc. De GBA is daarmee het voorportaal van ‘de’ Nederlandse administratie. Bij de inschrijving wordt onder andere de Nederlandse schrijfwijze van de naam
bepaald en vastgelegd. In de Vreemdelingencirculaire staat dat de persoonsgegevens die
in de GBA zijn geregistreerd, leidend zijn bij de communicatie over vreemdelingen tussen organisaties in de vreemdelingenketen.61 De GBA wordt beheerd door het agentschap
Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR) van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).62
Gemeenten kunnen weigeren vreemdelingen in te schrijven als brondocumenten niet
worden erkend, of betrokkene geen identiteitsdocument kan overleggen. In jurisprudentie is vastgesteld dat gemeenten vóór het weigeren van inschrijving verplicht zijn nadere
informatie te vergaren over relevante feiten en af te wegen belangen.63 Deze verplichting
vloeit voort uit artikel 3:2 Awb. Gemeenten kunnen ook een minder vergaande maatregel
nemen. Artikel 83 (e) Wet GBA biedt gemeenten de mogelijkheid bij een in de basisadministratie opgenomen algemeen gegeven een aantekening te plaatsen over de mogelijke
onjuistheid ervan. Dit is een besluit in de zin van de Awb. De aantekening wordt via het
GBA-netwerk meegeleverd aan afnemers van gegevens.64 In dit kader is de bepaling van
artikel 3:4 (2) Awb van belang. Op grond daarvan mogen de nadelige gevolgen van een
besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.  
Bij een besluit tot weigering van inschrijving moet het bestuursrechtelijk vertrouwensbeginsel in acht worden genomen. Dit vertrouwensbeginsel is relevant omdat in de vreem-

59

In de GBA worden uitsluitend persoonsgegevens van ingezetenen geregistreerd. De registratie van niet-ingezetenen
(mensen die wel een relatie met de Nederlandse overheid hebben, maar niet in Nederland wonen) is op dit moment
bij verschillende overheidsorganen belegd. Het gaat dan bijvoorbeeld om een grensarbeider die in Nederland werkt,
maar in België woont, of om een Nederlandse pensionado in Spanje. De Registratie Niet-Ingezetenen (RNI) gaat de
registraties van niet-ingezetenen bundelen. Hiertoe worden op een beperkt aantal plaatsen in Nederland inschrijfvoorzieningen ingericht. Het huidige idee is om deze te vestigen in gemeenten met een belastingkantoor dat beschikt
over een uitgiftebalie voor burgerservicenummers (Alkmaar, Almelo, Amsterdam, Breda, Den Haag, Doetinchem,
Eindhoven, Goes, Groningen, Heerlen, Leiden, Leeuwarden, Nijmegen, Rotterdam, Utrecht en Zwolle). Doel van de
RNI is vereenvoudiging en versnelling van overheidstaken en verhoging van de kwaliteit van de gegevens. De RNI gaat
samen met de GBA de Basisregistratie Personen (BRP) vormen. Volgens de huidige planning wordt het wetsvoorstel
voor de modernisering van de GBA, waarvan het RNI onderdeel uitmaakt, in de tweede helft van 2010 aan de Tweede
Kamer aangeboden.

60

Artikel 24 Wet GBA.

61

A1/6.2 Vc 2000.

62

Het BPR beheert naast de GBA diverse informatiesystemen over documenten en hun houders zoals het register Paspoortsignaleringen, het register Reisdocumenten en het Verificatieregister.

63

Zie de uitspraak van de rechtbank Utrecht, 3 september 2007 LJN: BB4082.

64

Plaatsing van een aantekening over eventuele onjuistheid gebeurt alleen bij een historisch gegeven. De afnemers weten
dan dat de betrokken persoon in een voorafgaande periode met een onjuist actueel gegeven was geregistreerd. Een actueel gegeven kan ‘in onderzoek’ worden gezet. Dat onderzoek moet leiden tot een beslissing over wel of niet opnemen
van het gegeven. Ook van een dergelijk onderzoek worden de afnemers op de hoogte gesteld.

ac v z - m e i 2 010

35

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

delingenketen verschillende instanties gebruikmaken van gedeelde informatiesystemen
en rechten en plichten ‘gekoppeld’ zijn. Een vreemdeling moet er op kunnen vertrouwen
dat wanneer zijn identiteit is vastgesteld door de ene instantie (bijvoorbeeld de IND) en
hem op basis daarvan een verblijfs- of reisdocument is verstrekt, zijn inschrijving in de
GBA niet wordt geweigerd omdat de gemeente, zonder dat sprake is van nieuwe feiten
of omstandigheden, alsnog aan zijn identiteit of de authenticiteit van zijn brondocumenten twijfelt. Een consistente beleidsvoering en afstemming tussen de ketenpartners
moet voorkomen dat de erkende identiteit of rechten van een vreemdeling door gebrek
aan afstemming alsnog worden ingetrokken of geweigerd. Het is in strijd met het vertrouwensbeginsel wanneer Nederlandse autoriteiten een vreemdeling een verblijfs- of
reisdocument hebben verstrekt (tijdens welke procedure zij in de gelegenheid waren om
de identiteit van een persoon te onderzoeken) en zij in een latere vreemdelingrechtelijke
procedure alsnog een onderdeel van de identiteit in twijfel trekken.65 Daarnaast kan het in
strijd met het gelijkheidsbeginsel zijn wanneer gemeenten ten aanzien van de toepassing
van artikel 26 lid 3 wet GBA verschillende voorwaarden bij de inschrijving hanteren.
2.2.5 Waarborgen in het gegevensbeschermingsrecht
Opslag en verwerking van persoonsgegevens is een belangrijk instrument bij bestrijding
en preventie van identiteits- en documentfraude. Zowel op nationaal als op Europees
niveau worden in het identificatieproces verschillende administraties gebruikt. Nationaal zijn dat de GBA, de BVV en de nieuwe reisdocumentenadministratie.66 Op Europees
niveau zijn de belangrijkste databases Eurodac, het SIS en het (toekomstige) VIS en SIS II.
Daarnaast worden steeds meer biometrische toepassingen geïntroduceerd. Dit verandert
de aard en het gebruik van de gegevensbestanden en maakt het eenvoudiger de verschillende systemen met elkaar te vergelijken. Op basis van biometrische gegevens kunnen
overheden verschillende databestanden raadplegen en koppelen zonder dat zij beschikken over de NAW-gegevens (naam, adres, woonplaats) van betrokkene. Databestanden
met oorspronkelijk alleen een administratieve functie (GBA, Eurodac) kunnen zo als
inlichtingenregisters worden gebruikt. Het voorstel van de Europese Commissie om de
toegang tot Eurodac uit te breiden naar opsporingsautoriteiten past in deze ontwikkeling.67
De centrale opslag van persoons- en biometrische gegevens van migranten kan bijdragen aan een efficiënte en uniforme behandeling van verblijfsaanvragen en naturalisatieverzoeken. Ook kan deze opslag leiden tot een betere afstemming of samenwerking
tussen de partners in de vreemdelingenketen. Het kan echter, mede door de toegang van
meerdere autoriteiten, ook leiden tot problemen met beveiliging, gegevensbescherming
en dataverlies. Gegevensbescherming is daarom een noodzaak. Normen daarvoor zijn
opgenomen in het Dataprotectie Verdrag van de Raad van Europa van 1981 en Richtlijn

65

Zie de uitspraak van de rechtbank Utrecht LJN: AP0585. Hierbij betrof het een Nederlands staatsburger ten aanzien van
wie de juistheid van zijn geboortedatum in twijfel werd getrokken, terwijl de Nederlandse staat eerder tot tweemaal toe,
zowel bij zijn naturalisatie als bij de afgifte van het Nederlands paspoort, al in de gelegenheid was zijn geboortedatum na
te gaan.

66

Rijkswet van 11 juni 2009 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie. Stb. 2009, 252.

67

COM (2009) 344, 10 september 2009. Op dit moment mogen de lidstaten Eurodac uitsluitend gebruiken om vast te
stellen welke staat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek volgens de zogenaamde Dublin criteria.

ac v z - m e i 2 010

36

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

95/46/EG over bescherming van persoonsgegevens.68 Ook is het recht op die bescherming vastgelegd in artikel 8 van het EU-Handvest van de Grondrechten van de Europese
Unie, dat met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon directe werking heeft
gekregen.69 Het Europese gegevensbeschermingsrecht, geïmplementeerd in de Wet
bescherming persoonsgegevens (Wbp), bevat procedurele waarborgen zoals recht op toegang en correctie, de bescherming van bijzondere persoonsgegevens, beveiligingsvoorschriften en onafhankelijk toezicht.
Doelbinding en noodzakelijkheidscriterium - artikel 7 Richtlijn 95/46/EG
In artikel 6.1 (b) van Richtlijn 95/46/EG is bepaald dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden moeten worden verkregen. Zij mogen niet worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met die doeleinden. Bij voorstellen voor de toepassing van biometrie en/of centrale registers voor
opsporing of bestrijding van identiteits- of documentfraude, moet de juridische betekenis van dit beginsel in acht worden genomen.
Gerechtvaardigde doeleinden zijn omschreven in artikel 7 van de Richtlijn. De gegevensverwerking is rechtmatig wanneer betrokkene hiertoe ondubbelzinnig toestemming
heeft gegeven of deze noodzakelijk is voor de uitvoering van een contract of het nakomen
van een wettelijke verplichting. Ook is gegevensverwerking legitiem wanneer deze noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of deel uitmaakt van de
uitoefening van het openbaar gezag dat is opgedragen aan de voor de verwerking verantwoordelijke. Op grond van artikel 7 (e) moet de verwerking noodzakelijk zijn voor de
behartiging van het gerechtvaardigd belang van de voor de verwerking verantwoordelijke
of derde(n) aan wie de gegevens worden verstrekt, mits het belang of de fundamentele
rechten en vrijheden van de betrokkene niet prevaleren. In de uitspraak Huber v. Duitsland onderstreepte het Hof van Justitie het belang van een strenge toets aan artikel 7 (e)
van Richtlijn 95/46/EG.70 In deze zaak, betreffende de registratie van een EU-onderdaan
in de Duitse centrale vreemdelingenadministratie (AZR), werd ook getoetst aan het
verbod van discriminatie tussen EU-onderdanen op basis van artikel 12 EG. Met betrekking tot het door de Duitse overheid aangevoerde standpunt dat de AZR nodig is voor
de uitvoering van verblijfswetgeving, stelt het Hof vast dat dit een legitiem doel is en het
gebruik van het AZR daardoor in beginsel ook niet strijdig is met het discriminatieverbod
van artikel 12 EG. Echter, het Hof verbindt hieraan wel de voorwaarde dat een dergelijk
register geen andere informatie bevat dan voor dat doel noodzakelijk is en dat de gegevensverwerking voldoet aan het noodzakelijkheidscriterium zoals neergelegd in artikel 7 (e).
Kwaliteit van gegevens - artikel 6 (1) Richtlijn 95/46/EG
Bij gegevensverwerking in het algemeen, maar vooral bij toepassing van biometrie, is de
verplichting over de kwaliteit van gegevens van belang. Die verplichting is opgenomen in
artikel 6 (1) Richtlijn 95/46/EG (artikel 11 Wbp). Op grond hiervan moet degene die verantwoordelijk is voor de gegevensverwerking er voor zorgen dat de verwerkte gegevens
toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig zijn, gelet op de doeleinden waarvoor
ze worden verzameld. Ook moet de verantwoordelijke er voor zorgen dat de gegevens
nauwkeurig zijn en zonodig worden bijgewerkt. In het arrest Huber v. Duitsland onder-

68

Zie respectievelijk European Treat y Series (E T S), no. 108, Strasbourg 1982 en PbEG 1995, L 281.

69

PbEG 2000, C 364.

70

HvJ EG 16 december 2008, zaak C-524/06 (Huber v. Germany), JV 2009/110, m. nt. E.R. Brouwer, zie r.o. 59.

ac v z - m e i 2 010

37

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

streepte het Hof van Justitie deze verplichting.71 Volgens het Hof zouden nationale overheden de nauwkeurigheid en relevantie van gegevens moeten garanderen, omdat ”iedere
verandering in de persoonlijke situatie van iemand die aanspraak maakt op verblijfsrecht
een consequentie kan hebben voor diens status op basis van dat recht.” Het Hof wijst hierbij expliciet op de zorgplicht van degene die verantwoordelijk is voor de gegevensverwerking en voor de kwaliteit van de opgeslagen gegevens. Volgens het Hof is “het aan de
met het beheer van het register als het AZR belaste autoriteit (is) om ervoor te zorgen dat de
bewaarde gegevens desgewenst worden bijgewerkt, zodat zij overeenkomen met de werkelijke situatie van de betrokkenen en overbodige gegevens uit het register worden verwijderd”
(r.o. 60).
Het arrest laat zien dat de verplichting van overheden voor de actualiteit, relevantie en
juistheid van de opgeslagen gegevens nauw verbonden is met het doel van de gegevensverwerking.
Beveiliging van de gegevensverwerking - artikel 17 Richtlijn 95/46/EG
Artikel 17 van de Richtlijn bepaalt dat overheden ervoor moeten zorgen dat passende
technische en organisatorische maatregelen worden genomen om persoonsgegevens te
beveiligen tegen:
- vernietiging, per ongeluk of onrechtmatig;
- verlies;
- vervalsing;
- niet-toegelaten verspreiding of toegang, met name wanneer de verwerking doorzending van gegevens in een netwerk omvat, dan wel;
- enige andere vorm van onwettige verwerking.
Op basis van deze bepaling moeten de maatregelen, rekening houdend met de stand van
de techniek en de kosten, een passend beveiligingsniveau garanderen, gelet op de risico’s
die de verwerking en de aard van de te beschermen gegevens met zich meebrengen.
Voor de gegevensverwerking voor visumaanvragen zijn normen opgenomen in Verordening 810/2009 (Visumcode).72 Lidstaten zijn op grond van artikel 44 (1) van de Visumcode verplicht om bij samenwerking met andere lidstaten of externe dienstverleners er
op toe te zien dat gegevens die elektronisch of fysiek op een elektronische gegevensdrager
worden overgedragen, altijd volledig versleuteld zijn. Op grond van artikel 44 (3) moet
de beveiliging van de gegevens worden aangepast aan de gevoeligheid van de data. Voorts
mogen consulaten op basis van artikel 45 samenwerken met commerciële bemiddelaars,
behalve als het gaat om de verwerking van biometrische gegevens. Overigens blijven de
lidstaten ingevolge artikel 43 (9) ook bij inschakeling van externe dienstverleners verantwoordelijk voor het naleven van gegevensbeschermingsregels.
Recht op informatie, inzage, correctie of verwijdering – artikel 12 Richtlijn 95/46/EG
Artikel 12 (a) van de Richtlijn biedt aan personen het recht op informatie over de verwerkte gegevens, de doeleinden van de verwerking en over “ontvangers en de categorieën
van ontvangers” van de gegevens. In de Wbp is dit recht opgenomen in artikel 35 (2). In
het arrest College van burgemeester en wethouders van Rotterdam tegen M.E.E. Rijkeboer
van 7 mei 2009 heeft het Hof van Justitie duidelijk gemaakt dat deze bepaling eisen stelt

71

Idem, r.o. 60.

72

Verordening van 13 juli 2009, PbEU 2009, L 243.

ac v z - m e i 2 010

38

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

aan de duur van bewaring van gegevens over de verstrekkingen aan derden of andere
overheden.73 Met andere woorden, de informatieplicht uit artikel 12 (a) van de Richtlijn
betreft niet alleen de toekomst (aan wie mag worden verstrekt?), maar ook het verleden
(aan wie is verstrekt?).
Deze uitspraak is belangrijk omdat het Hof hier ingaat op de reikwijdte van artikel 103 (1)
Wet GBA. Dit artikel gaat over het recht op schriftelijke mededeling over verstrekking
van gegevens uit de GBA. Het Hof concludeerde dat er geen goed evenwicht is tussen de
belangen en verplichtingen van betrokken partijen, tenzij wordt aangetoond dat een
langere bewaarplicht een te grote last zou zijn voor de beheerder van de verwerking.
Daarbij werd overwogen dat de bewaartermijn van de registratie over de verstrekkingen
van gegevens uit de GBA maar één jaar is en de basisgegevens (de identificerende gegevens zoals naam en adres) veel langer worden bewaard. De nationale rechter moet hierover oordelen, aldus het Hof van Justitie.
Het arrest Rijkeboer laat het belang zien van bewaartermijnen en de registratieplicht van
betrokken overheden. Dit belang is nog groter gezien de centrale rol van de besproken
systemen in de vreemdelingenketen (GBA, BVV etc.) en de multifunctionele opzet daarvan. Deze omstandigheid vereist een zorgvuldige belangenafweging bij het vaststellen
van bewaartermijnen en de naleving van en terugkerende controle op de registratieplicht.

73

HvJ EG 7 mei 2009, zaak C-553/07.

ac v z - m e i 2 010

39

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

ho of d s t u k 3

Identiteits- en documentfraude in de
vreemdelingenketen
In paragraaf 1.2 kwam het begrip ‘identiteitsketen/identiteitsinfrastructuur’ aan de orde:
de manier waarop identiteiten ontstaan, worden vastgelegd in administraties en documenten en deze worden gebruikt en beheerd. Het beheer van de identiteitsinfrastructuur
wordt ook wel ‘identiteitsmanagement’ genoemd. Het identiteitsmanagement valt in
Nederland onder de gedeelde verantwoordelijkheid van de minister van BZK en de minister van Justitie. Ook de ministeries van Buitenlandse Zaken en Verkeer en Waterstaat
(VWS) geven identiteitsdocumenten uit. Een complexe bestuurlijke setting. Vanuit dit
besef is het interdepartementale en ketenbrede programma Versterking Identiteitsketen
in de Publieke Sector (VIPS) opgezet, een programma dat is bedoeld om knelpunten in de
identiteitsketen binnen de publieke sector aan te pakken. VIPS wordt gecoördineerd door
een stuurgroep waarin naast de ministeries van BZK en Justitie ook het ministerie van
VWS, de IND, het OM, de politie, de NVvB en de KMar zijn vertegenwoordigd. Het programma VIPS werkt op basis van een aantal projecten aan onderdelen van de identiteitsketen.74 Eén van die projecten is het Centraal Meld- en Informatiepunt Identiteitsfraude
en -fouten (CMI), dat op 1 december 2008 als pilot is gestart en met ingang van 1 maart
2010 in een definitieve voorziening is omgezet. Mensen worden eerst door Postbus 51
geholpen. Complexe zaken worden door een ketenregisseur uitgezet bij (onder andere)
de VIPS-partijen. Het CMI heeft in 2009 306 fraudemeldingen ontvangen. In de jaarrapportage wordt geconcludeerd dat er in Nederland niet op één plaats inzicht en overzicht
bestaat van identiteitsfraude, maar dat er slechts op deelterreinen feiten bekend zijn.75  
In dit hoofdstuk wordt een beeld geschetst van de aard en omvang van identiteits- en
documentfraude op het deelterrein van de vreemdelingenketen en worden knelpunten
geïnventariseerd bij de preventie en bestrijding van de fraude in dit domein.
Om een zo nauwkeurig mogelijk beeld te krijgen van identiteits- en documentfraude
in de vreemdelingenketen, is gekeken naar de identiteitsinfrastructuur in het traject dat
vreemdelingen van buiten de EU moeten doorlopen om toegang tot en verblijf in Nederland te krijgen. In dat traject is een aantal momenten aan te wijzen waarop identiteits- en
documentfraude kan worden gepleegd en geconstateerd. Dat kunnen momenten zijn
waarop een vreemdeling moet voldoen aan een bepaalde verplichting, zoals de meldplicht
in de asielprocedure. Ook kunnen de betrokken organisaties signalen ontvangen die op
frauduleuze handelingen van een vreemdeling wijzen. Tot slot kan fraude worden geconstateerd als een vreemdeling een verzoek indient, bijvoorbeeld een aanvraag voor toegang
tot of verblijf in Nederland, of inschrijving in de GBA. In dit hoofdstuk worden de volgende vier hoofdprocessen in het toelatings- en verblijfstraject onderscheiden:
-

de aanvraag om toelating tot Nederland, met als verantwoordelijke en uitvoerende
instanties het ministerie van Buitenlandse Zaken en de IND (paragraaf 3.1);
het verzoek om toegang aan de grens, verantwoordelijke instantie: Justitie, uitvoerende instantie KMar (paragraaf 3.2);
het verzoek tot inschrijving in de GBA, verantwoordelijke instantie: BZK, uitvoe-

74

In het programmaplan 2010-2011 van het programma VIPS wordt een overzicht gegeven van de verschillende projecten
binnen VIPS. Eén daarvan is het Centraal Meld- en Informatiepunt Identiteitsfraude en -fouten (CMI).

75

Centraal Meldpunt Identiteitsfraude, Jaarrapportage 2009, p. 13.

ac v z - m e i 2 010

40

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

-

rende instanties: de gemeenten (paragraaf 3.3); en
de aanvraag om (voortgezet) verblijf in Nederland, verantwoordelijke instantie: Justitie, uitvoerende instantie: de IND (paragraaf 3.4).

Tot slot wordt kort stilgestaan bij identiteits- en documentfraude in het kader van toezicht en handhaving (paragraaf 3.5).
Dark number
Onderzoek naar ongewenste of onrechtmatige handelingen is aan beperkingen onderhevig. Eén van die beperkingen is de zogenaamde ‘dark number’-problematiek. Dit houdt in
dat een onbekend deel van de handelingen verborgen blijft: ze worden niet ontdekt of niet
of gebrekkig vastgelegd. Dit geldt ook voor identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen.
De cijfers in dit hoofdstuk betreffen frauduleuze handelingen van vreemdelingen die
door de uitvoeringsinstanties zijn ontdekt én geregistreerd. Het is niet bekend hoeveel
zaken niet zijn ontdekt of hoeveel zaken wel zijn gesignaleerd, maar niet zijn vastgelegd.
Dit geldt zowel voor frauduleuze handelingen van vreemdelingen die op legale wijze
naar Nederland komen, als voor frauduleuze handelingen die in het kader van clandestiene migratiemethoden worden gepleegd. De cijfers in dit hoofdstuk geven, kortom, een
ondergrens aan. Daarom zijn ze aangevuld met informatie uit gesprekken, vragenlijsten
en de expertmeeting.
Geen enkele organisatie maakt bij de registratie van frauduleuze handelingen onderscheid
tussen identiteits- en documentfraude. In hoofdstuk 1 is aangegeven dat dit onderscheid
vaak ook moeilijk te maken is. Bovendien is dat niet altijd zinvol. In de cijfers komt dit
onderscheid dan ook niet terug.
De informatie is afkomstig uit verschillende bronnen. Aan de hand van deze gefragmenteerde informatie wordt in dit hoofdstuk een beeld geschetst van de aard en omvang van
identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen.

3.1

Fraude bij aanvragen om toelating tot Nederland
Een vreemdeling die naar Nederland komt en geen onderdaan is van een lidstaat van de
EU of van één van de landen die de Europese Economische Ruimte (EER) vormen, heeft
daar in beginsel een visum voor nodig. Voor een verblijf van maximaal drie maanden is
dat een visum voor kort verblijf. De regels daarvoor zijn via de Schengengrenscode opgenomen in Europese regelgeving.76 Voor een verblijf van langer dan drie maanden is een
mvv vereist, waarvoor nationale wetgeving geldt.77
In Nederland is de minister van Buitenlandse Zaken verantwoordelijk voor de uitvoering van het visumbeleid. De hoofddirecteur van de IND is als hoofd van de Visadienst
gemandateerd om op aanvragen voor visa voor kort verblijf en mvv-aanvragen te beslissen. Deze aanvragen moeten worden ingediend bij de dichtstbijzijnde diplomatieke
vertegenwoordiging in het land waar de vreemdeling vandaan komt of (legaal) verblijft.
De beslissing op een aanvraag voor kort verblijf wordt meestal door de diplomatieke
vertegenwoordiging in het buitenland genomen. Een klein deel van de aanvragen voor

76

Zie paragraaf 2.1.2, p. 21.

77

Artikel 18 Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO).

ac v z - m e i 2 010

41

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

kort verblijf en vrijwel alle mvv-aanvragen worden door de diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland elektronisch voor afhandeling doorgezonden aan  het ministerie van Buitenlandse Zaken en de Visadienst van de IND. Het ministerie van Buitenlandse Zaken handelt het grootste deel van de aanvragen voor kort verblijf (voornamelijk
bestaande uit visa met een economische achtergrond) af. De Visadienst neemt het restant
van de aanvragen en alle mvv-aanvragen voor haar rekening.
Het indienen van een visumaanvraag voor kort of lang verblijf bij een diplomatieke vertegenwoordiging in het buitenland vormt in veel gevallen het eerste administratieve  contact van een (visumplichtige) vreemdeling met de Nederlandse overheid. Dit is dan ook
het eerste moment waarop identiteits- en documentfraude zich via het reguliere traject in
de Nederlandse vreemdelingenketen kan voordoen.  
Als maatregel om fraude met Nederlandse reisdocumenten te voorkomen en ook tot een
meer eenduidige identiteitsvaststelling te komen, bereidt het ministerie van Buitenlandse
Zaken de introductie voor van een systeem dat geschikt is om biometrische kenmerken
op Nederlandse reisdocumenten te kunnen lezen. Dit wordt gecoördineerd door het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het gaat hierbij om vier
vingerafdrukken, twee op het paspoort en twee in een centrale database, de zogenaamde
Online Raadpleegbare Reisdocumenten Administratie (ORRA). Dit geautomatiseerde
systeem zal ook in het visumproces worden gebruikt, met tien vingerafdrukken, opgenomen in de BVV en het EU-Visum Informatiesysteem (EU-VIS). De vingerscanners en
documentlezers zijn al op de Nederlandse vertegenwoordigingen geplaatst. Volgens de
huidige planning wordt het EU-VIS eind 2010, begin 2011 uitgerold.
Een aantal malen is met het ministerie van Buitenlandse Zaken gesproken over fraude
bij aanvragen om toelating tot Nederland.78 Daarnaast is een vragenlijst uitgezet onder  
diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland. Op advies van het ministerie is
gekozen voor een beperkt aantal vertegenwoordigingen, namelijk die in Accra, Nairobi,
Rabat, Santo Domingo, Bogotá, Bangkok en Jakarta. Ook is het ministerie om cijfers
gevraagd. Uit de gesprekken, de respons op de vragenlijsten en de verstrekte cijfers komt
het volgende beeld naar voren.
3.1.1 Aard en omvang
De diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland worden geconfronteerd met
identiteits- en documentfraude in de visum- en, in het bijzonder, de mvv-procedure.
Medewerkers op de posten constateren de fraude bij de identiteitscheck en de controle
van de documenten die de vreemdeling in deze procedures moet overleggen. Nagenoeg
alle posten ervaren fraude als een probleem. Noch het ministerie, noch de posten kunnen aangeven hoe groot het probleem is, omdat de frauduleuze handelingen niet worden
geregistreerd. De posten schatten in dat de omvang van identiteits- en documentfraude
de afgelopen jaren gelijk is gebleven. Zij ervaren de aandacht hiervoor bij de toelatingsprocedures over het algemeen als onvoldoende. Volgens het ministerie wordt het meest
gefraudeerd met buitenlandse brondocumenten zoals geboorte- en huwelijksakten, met
bankafschriften (in verband met het middelenvereiste) en met buitenlandse paspoorten
of identiteitskaarten.

78

De ACVZ sprak onder meer met de afdeling Documentenverkeer en Fraudebestrijding van de directie Personenverkeer, Migratie en Vreemdelingenzaken.

ac v z - m e i 2 010

42

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Afwijzingen wegens fraude van aanvragen voor kort verblijf, door
Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland
Uit informatie van het ministerie van Buitenlandse Zaken blijkt dat de diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland jaarlijks enkele honderdduizenden visumaanvragen
voor kort verblijf afhandelen. Minder dan 1% hiervan wordt afgewezen wegens het overleggen van valse of vervalste documenten. Het aantal aanvragen dat om deze reden wordt
afgewezen, is de laatste jaren afgenomen. In 2009 werden 56% minder aanvragen op deze
grond afgewezen dan in 2005.   
Tabel 3.1: Afwijzingen aanvragen visum kort verblijf (A,B,C)79 door Nederlandse diplomatieke posten in het buitenland op grond van ‘valse of vervalste documenten’, 1 januari 2005 tot 1 juli 2009

Visa kort verblijf

2005

2006

2007

2008

2009
(1e helft)

Aanvragen

376.105

408.168

429.125

405.372

186.280

Afwijzingen
o.g.v. fraude

2.216
(0,59%)

1.724
(0,42%)

1.721
(0,41%)

1.364
(0,37%)

488
(0,26%)

Het percentage afwijzingen op grond van het gebruik van (ver)vals(t)e documenten verschilt per diplomatieke vertegenwoordiging. Tabel 3.2 toont het aantal afwijzingen van
aanvragen voor kort verblijf in Nederland wegens frauduleuze handelingen door de tien
vertegenwoordigingen waar gedurende de periode januari 2005 tot juli 2009 de meeste
aanvragen voor kort verblijf werden ingediend. Ook voor deze posten geldt dat minder
dan 1% van de aanvragen werd afgewezen wegens het gebruik van (ver)vals(t)e documenten. De vertegenwoordigingen in Paramaribo, Kiev en Jakarta wezen zowel absoluut
als procentueel de meeste aanvragen op deze grond af.
Tabel 3.2: Afwijzingen aanvragen visum kort verblijf (A,B,C) op grond van ‘valse of vervalste documenten’ door Nederlandse diplomatieke posten met meeste aanvragen, 1 januari 2005 tot 1 juli
2009
1 januari 2005 tot 1 juli 2009
Diplomatieke post

Totaal
1. Moskou
2. Kiev
3. Paramaribo
4. Istanbul
5. Londen
6. Mumbai
7. Jakarta
8. Abuja
9. Teheran
10.Taipei

79

Afwijzingen wegens
(ver)vals(t)e documenten

Aanvragen visa kort verblijf
Jaargemiddelde

168.511
118.203
90.760
77.282
70.312
66.760
63.258
58.680
58.385
47.183

37.447
26.267
20.169
17.174
15.625
14.836
14.057
13.040
12.974
10.485

Totaal

Jaargemiddelde

Procentueel

74
177
192
23
7
7
94
47
6
0

0,20%
0,67%
0,95%
0,14%
0,05%
0,05%
0,67%
0,36%
0,05%
0%

335
797
866
105
32
32
424
211
29
0

Een A-visum is een transitvisum voor luchthavens, een B-visum is een doorreisvisum voor maximaal vijf dagen en een
C-visum is een visum kort verblijf voor maximaal drie maanden.

ac v z - m e i 2 010

43

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

De vertegenwoordigingen die relatief de meeste aanvragen afwijzen vanwege het oneigenlijk gebruik van documenten, wijzen tussen de 1 en 6% van alle aanvragen op deze
grond af. De top drie van deze groep wordt in genoemde periode gevormd door de vertegenwoordigingen in Kinshasa, Cotonou en Dakar.
Tabel 3.3: Overzicht Nederlandse diplomatieke posten in het buitenland met meeste afwijzingen van aanvragen visum kort verblijf op grond van ‘valse of vervalste documenten’, 1 januari 2005 tot 1 juli 2009
1 januari 2005 tot 1 juli 2009
Diplomatieke post

Totaal
1. Kinshasa
2. Cotonou
3. Dakar
4. Yaoundé
5. La Paz
6. Bamako
7. Tblisi
8. Bogotá
9. Santo Domingo
10. Dhaka

Afwijzingen wegens
(ver)vals(t)e documenten

Aanvragen visa kort verblijf
Jaargemiddelde

Totaal

Jaargemiddelde

Procentueel

448
535
1.957
15
244
590
4.084
2.883
1.855
1.006

107
121
399
3
32
72
338
238
139
74

24
27
89
0,66
7
16
75
53
31
16

5,31%
5,02%
4,53%
4,5%
2,91%
2,71%
1,84%
1,83%
1,67%
1,64%

2.016
2.408
8.808
66
1.099
2.656
18.376
12.972
8.347
4.525

In bijlage 2 is van alle diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland een overzicht opgenomen van de aanvragen voor kort verblijf en het deel daarvan dat is afgewezen
wegens het overleggen van (ver)vals(t)e documenten.
Afwijzingen wegens fraude van aanvragen voor kort verblijf, door
niet-Nederlandse diplomatieke posten in het buitenland zijn niet bekend
Sinds de inwerkingtreding van de Schengenovereenkomsten (1985) kunnen vreemdelingen bij elke diplomatieke vertegenwoordiging van een Schengenlidstaat een aanvraag voor kort verblijf in het Schengengebied indienen. Uitgangspunt daarbij is dat
de aanvraag wordt ingediend bij en behandeld wordt door de vertegenwoordiging van
de Schengenlidstaat die het hoofddoel vormt van de reis naar het Schengengebied. Het
komt, soms noodgedwongen, voor dat vreemdelingen een dergelijke aanvraag indienen
bij een niet-Nederlandse Schengenpost in het buitenland, met als doel (uiteindelijk) in
Nederland te verblijven. Hoe vaak dat gebeurt, is niet bekend. Dat is ook niet te achterhalen omdat het veronderstelde en feitelijke verblijfsdoel en het opgegeven en daadwerkelijke bestemmingsland niet altijd hetzelfde zijn. Evenmin is bekend hoeveel op nietNederlandse Schengenposten ingediende aanvragen voor (al dan niet) kort verblijf in
Nederland, zijn afgewezen, en hoeveel van die afwijzingen samenhangen met het gebruik
van (ver)vals(t)e documenten.80 Er is dus niet alleen in de Nederlandse vreemdelingenketen sprake van een ‘dark number’.

80

Wel is bekend dat in 2008 in totaal 10,8 miljoen aanvragen voor kort verblijf (A, B en C) in het Schengengebied zijn
ingediend bij (alle) diplomatieke vertegenwoordigingen van de Schengenstaten. Daarvan werden er iets meer dan
800.000 afgewezen. Zie Brief van de Raad van de Europese Unie aan de Visa Werkgroep, 12493/09 (VISA 257, COMIX
611), Brussel, 31 juli 2009.

ac v z - m e i 2 010

44

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Ook ‘dark number’ in vreemdelingenketens in het buitenland
Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat een groot deel van de illegalen in Nederland
en Europa op reguliere wijze is ingereisd. Inwoners van sommige landen kunnen door
het bestaan van oud-koloniale en bilaterale economische banden met visa verstrekt door
diplomatieke vertegenwoordigingen van bepaalde Schengenstaten relatief eenvoudig
naar Europa reizen. Ze komen veelal op uitnodiging van familieleden en kennissen, dus
via de reguliere visumprocedures, naar Europa. Zo maken veel Senegalezen gebruik van
‘de Franse route’, Congolezen van de Belgische en Surinamers van de Nederlandse.
Van Wijk heeft een uitgebreide studie verricht naar irreguliere (asiel)migratie van Angola
naar Nederland. 81 Uit zijn onderzoek blijkt dat het voor veel Angolezen die eind jaren ’90
naar Europa wilden migreren het gemakkelijkst, goedkoopst en veiligst was om met een
regulier visum naar Portugal te gaan. Zij werden hiertoe uitgenodigd door in Portugal
wonende familieleden en verkregen hun visum meestal via informele kanalen of corrupte
medewerkers van de Portugese ambassade in Luanda. 82 Een deel van hen liet in Portugal
de visumtermijn verlopen en reisde direct of enige tijd later door naar Nederland of een
ander Europees land, waar zij op enig moment asiel vroegen. Soms gebruikten ze tijdens
de reis hun eigen reisdocument, soms een vervalst of geleend reisdocument en soms reisden ze zonder document. 83
Migranten die met een geldig, authentiek visum inreizen en die na de geldigheidsduur
van het visum niet terugkeren, worden aangeduid als ‘overstayers’. Er zijn aanwijzingen
dat een groot deel van de illegalen in Nederland en Europa ‘overstayer’ is. 84 Een deel van
deze groep pleegt na de legale inreis identiteits- of documentfraude. Dat kan plaatsvinden in de illegaliteit, bijvoorbeeld als de illegale derdelander gebruik maakt van een (ver)
vals(t) paspoort van een Europees land omdat hij in Nederland wil werken zonder te
beschikken over een verblijfs- en tewerkstellingsvergunning. Het kan echter ook plaatsvinden in een latere verblijfsprocedure, bijvoorbeeld als een ‘overstayer’ asiel aanvraagt
en in die procedure een andere identiteit aanneemt. Hoe groot het aantal vreemdelingen
is dat na de legale inreis identiteits- of documentfraude pleegt, is niet bekend. Hetzelfde
geldt voor de groep illegalen die identiteits- en documentfraude pleegt nadat ze op illegale wijze is ingereisd.

81

Van Wijk, J., Luanda-Holanda. Irreguliere (asiel)migratie van Angola naar Nederland, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2007.

82

Van Wijk, J., p. 225-227.

83

Idem, p. 170, 196, 197, 208.

84

Van Wijk verwijst in Luanda-Holanda in dit verband onder andere naar:
- Bigo, D., ‘Frontiers and Security in the European Union; the illusion of migration control’, in: Anderson, M., Bort, E.
(red.), The frontiers of Europe, Londen, Washington DC: Pinter, 1998, p. 148-164.
- Jordan, B, Düvell, F., Irregular Migration; the dilemmas of transnational mobility, Cheltenham: Edward Elgar, 2002.
- Staring, R., ‘Migratiescenario’s; de overkomst van illegale migranten’, in: Burgers, J., Engbersen, G. (red.), De ongekende stad 1; illegale vreemdelingen in Rotterdam, Amsterdam: Boom 1999, p. 54-87.
- Staring, R., ‘Facilitating the Arrival of Illegal Immigrants in the Netherlands; irregular chain migration versus smuggling chains’, Journal of International Migration and Integration, vol. 5, 2004, p. 273-294.
- Strooij, H. ‘Eilanden aan de Maas: de Kaapverdische gemeenschap van Rotterdam’, in: Kessel, I., Tellegen, N. (red.),
Afrikanen in Nederland, Amsterdam/Leiden, Koninklijk Instituut voor de Tropen in samenwerking met Afrika Studiecentrum, 2000, p. 43-60.
- Carling, J. Aspiration and ability in international migration; Cape Verdean experiences of mobility and immobility,
Thesis Department of Sociology and Human Geography (5), University of Oslo, 2001.

ac v z - m e i 2 010

45

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Visadienst wijst geen aanvragen voor kort verblijf af wegens fraude
De Visadienst van de IND heeft na raadpleging van het informatiesysteem aangegeven in
de praktijk geen visumaanvragen voor kort verblijf te weigeren op grond van (ver)vals(t)e
documenten. De originele reis- en identiteitsdocumenten worden immers door de
Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland gecontroleerd.
Afwijzingen van aanvragen voor lang verblijf wegens fraude zijn onbekend
De IND toetst de aanvraag voor een visum voor lang verblijf, de mvv-aanvraag, aan de
voorwaarden die gelden voor het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor
bepaalde tijd. In hoofdstuk 2 is geconstateerd dat op dit moment voor de eerste aanvraag
om toelating (mvv) of verblijf noch in de Vw 2000, noch in de lagere regelgeving specifieke, fraudegerelateerde afwijzingsgronden zijn neergelegd. Het is dan ook, anders dan
door het verrichten van handmatig dossieronderzoek, (vooralsnog) niet mogelijk na te
gaan hoe vaak frauduleuze handelingen van vreemdelingen bij deze afwijzingen een rol
spelen.
3.1.2 Knelpunten
Bijzondere positie van Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland
De diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland hebben een bijzondere, vooruitgeschoven positie. Dit komt onder meer tot uiting in het gegeven dat beslissingen van
de posten op aanvragen van vreemdelingen om toelating tot Nederland onder het Nederlandse bestuursrecht vallen, net als soortgelijke besluiten van de IND. De aanvrager, en
de documenten die hij overlegt, vallen echter onder het rechtssysteem van het land van
herkomst of verblijf. Dit beperkt de mogelijkheden van de diplomatieke vertegenwoordigingen om identiteits- en documentfraude aan te pakken. Omdat een internationaal
aanvaarde rechtsgrond ontbreekt, is het niet mogelijk om niet-Nederlandse (ver)vals(t)e
identiteitsdocumenten in te nemen.
Diverse beperkingen vragen om een flexibele benadering
Voor het effectief bestrijden van identiteits- en documentfraude in het toelatingsproces
moet duidelijk zijn wat de wettelijke mogelijkheden zijn om deze fraude op te sporen
en waar mogelijk te laten vervolgen, niet alleen in Nederland maar ook in de landen van
herkomst. Fraudebestrijding in het land van herkomst is in de praktijk moeilijk omdat
de Nederlandse vertegenwoordigingen als ‘gast’ in de herkomstlanden beperkt zijn door
internationale verdragen.85 Een rechtsgrond voor het innemen van (ver)vals(t)e documenten ontbreekt. Daarnaast is het ondoenlijk om fraudeurs in eigen land te laten vervolgen zonder de hulp in te roepen van de autoriteiten van het gastland. Verschillende
vertegenwoordigingen in het buitenland geven aan dat de samenwerking met de lokale
autoriteiten op dit punt over het algemeen moeizaam verloopt. Ook is het moeilijk om
eenduidig vast te stellen of en in hoeverre, het opsporen en (doen) vervolgen van frau-

85

UN-Vienna Convention on Consular Relations 1963, van kracht geworden op 19 maart 1967, is hierover nadrukkelijk
vaag gehouden. De mogelijkheid een actief opsporingsbeleid te voeren in het ontvangende land is in de praktijk uiterst
beperkt, gelet op het gestelde in artikel 5 (m). Dit luidt in het kort: “performing any other functions …which are not
prohibited by the laws and regulations of the receiving State…”. Overigens is dit een zinsnede die in vrijwel alle artikelen
als beperkende bepaling is ingevoegd.

ac v z - m e i 2 010

46

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

deurs afbreuk doet aan andere Nederlandse belangen die de posten in het buitenland
vertegenwoordigen.
Zoals vermeld ervaren de vertegenwoordigingen in het buitenland de aandacht voor
identiteits- en documentfraude in het toelatingsproces over het algemeen als onvoldoende. De ACVZ heeft in de gevoerde gesprekken de indruk gekregen dat het ministerie van Buitenlandse Zaken hier serieus aandacht voor heeft. De signalering van identiteits- en documentfraude op de posten is grotendeels afhankelijk van de alertheid van het
personeel en de lokaal aanwezige expertise. De financiële middelen stellen echter grenzen
aan de inzet van mensen en middelen op de posten in het buitenland. Het merendeel van
de bevraagde posten ervaart de toegang tot informatiesystemen voor de controle van
documenten als onvoldoende of matig. Eén post geeft aan dat ook de kennis van de medewerkers onvoldoende (up to date) is voor een goede documentcontrole, ondanks de controle- en opleidingsmissies die het departement uitvoert. Daarnaast staat het ontbreken
van goede contacten met lokale overheidsinstanties een snelle, efficiënte verificatie van
documenten soms in de weg.
Legalisatie en verificatie: minder inhoudelijke controle van brondocumenten
Het ministerie van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de legalisatie en verificatie van buitenlandse documenten die in het Nederlandse rechtsverkeer komen. Hetzelfde wordt gedaan voor Nederlandse documenten die in het buitenlandse rechtsverkeer
komen. Legalisatie is de beoordeling van de formele echtheid en vormvereisten van een
document, verificatie is de inhoudelijke controle van een document op de juistheid van
de daarin opgenomen gegevens. Voordat een document wordt gelegaliseerd, wordt het
door de lokale legalisatieketen beoordeeld. Die keten bestaat uit de uitgevende instantie
(de bevoegde overheidsinstantie), het ministerie van Buitenlandse Zaken van het land
van herkomst en de Nederlandse vertegenwoordiging in dat land.
Van 1 april 1996 tot november 2004 gold voor de beoordeling van documenten het
‘probleemlandenbeleid’. Dat hield in dat alle documenten die afkomstig waren uit de
Dominicaanse Republiek, Ghana, Nigeria, India en Pakistan (de ‘probleemlanden’) en die
ter legalisatie werden aangeboden bij de vertegenwoordigingen aldaar, ook inhoudelijk
geverifieerd moesten worden. Het probleemlandenbeleid is indertijd veelvuldig bekritiseerd.86 In twee uitspraken van 8 september 2004 oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) dat legalisatie en verificatie een ondersteunende rol
vervullen bij de oordeels- en besluitvorming van een aantal instanties in diverse procedures. Legalisatie en verificatie waren niet zelfstandig en los van die procedures gericht
op enig rechtsgevolg, en dus niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3,
eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).87 Sindsdien geldt voor alle documenten dat verificatie plaatsvindt als daar op grond van concrete twijfel aanleiding toe is.
De beslissende instantie, bijvoorbeeld een gemeente of de IND, bepaalt zelf of een verificatieonderzoek nodig is en welke gevolgen aan de eventuele uitkomsten moeten worden
verbonden.

86

Zie onder andere Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, Buitenlandse documenten en de toepassing van DNAidentificatie in het Nederlandse vreemdelingenbeleid, Den Haag: ACVZ, 2002 en P. Boeles, Mensen & Papieren. Legalisatie en verificatie van buitenlandse documenten in ‘probleemlanden’, Utrecht: Forum, 2003.

87

ABRS 8 september 2004, LJN AQ9959 en LJN AQ9960.

ac v z - m e i 2 010

47

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Omdat inmiddels veel landen zijn aangesloten bij het Verdrag tot afschaffing van het legalisatievereiste88 worden steeds minder brondocumenten gelegaliseerd. Nu er ook geen
specifiek beleid meer bestaat voor probleemlanden worden ook steeds minder verificatieonderzoeken uitgevoerd. Het aantal verificatieonderzoeken daalde na bovengenoemde
uitspraak van circa 6.000 naar rond de tweehonderd per jaar.89 Het ministerie van Buitenlandse Zaken vermoedt dat de daling tevens een gevolg is van de wens van gemeenten
om kosten te besparen en de procedures te verkorten. Om de gemeenten te helpen bij het
beoordelen van de noodzaak een verificatieonderzoek te verrichten, stelt het ministerie
algemene informatie beschikbaar over de afgifte van documenten in (probleem)landen.
Het ministerie en de vertegenwoordigingen in het buitenland zijn bezorgd over de beoordeling van de inhoudelijke juistheid van brondocumenten die in het kader van vreemdelingrechtelijke procedures worden gebruikt. Dit is niet alleen een gevolg van de hiervoor
genoemde afschaffing van het probleemlandenbeleid, maar ook van de bij enkele instanties in de keten heersende opvatting dat gelegaliseerde brondocumenten ook inhoudelijk
juist zijn. Om de kennis over de legalisatie- en verificatieproblematiek te vergroten worden sinds 2007 conferenties over dit onderwerp gehouden voor de ketenpartners. Ook
neemt het ministerie van Buitenlandse Zaken deel aan het zogeheten ketenpartneroverleg, waar de belangrijkste knelpunten worden besproken op het gebied van vervalste of
authentieke, maar inhoudelijk onjuiste documenten en de rol daarbij van de posten in het
buitenland.
Meerdere posten wijzen op problemen met de afgifte van lokale documenten en de
gebrekkige bevolkingsadministratie. Sommige buitenlandse overheden geven authentieke documenten, zoals paspoorten, uit op basis van niet gecontroleerde of niet controleerbare persoonsgegevens. Dit kan samenhangen met corruptie, maar evengoed met de
aard van de bevolkingsadministratie ter plaatse. Beide kunnen de betrouwbaarheid van
brondocumenten aantasten en de controle op de inhoudelijke juistheid ervan bemoeilijken.
De zorgen van het ministerie en de vertegenwoordigingen in het buitenland zijn niet
alleen gebaseerd op de situatie in sommige landen van herkomst, maar worden ook
veroorzaakt door de manier waarop de uitvoeringsinstanties invulling geven aan het
legalisatie- en verificatiebeleid. Dit beleid is in 2008 door Regioplan geëvalueerd.90 Een
belangrijke constatering van Regioplan is dat gemeenten en de IND uit financiële en procesmatige overwegingen nauwelijks gebruik maken van de mogelijkheid om brondocumenten te laten verifiëren. Het indienen van een verzoek om verificatie vormt een extra
administratieve belasting, waarmee kosten zijn gemoeid, terwijl de duur en de uitkomst
van het onderzoek onzeker zijn.
De gemeenten controleren brondocumenten voornamelijk op vorm en echtheid. Zij
gaan uit van de veronderstelling: hoe groter de betrouwbaarheid van de vaststelling van
de echtheid van een document, hoe kleiner de kans dat de daarin vermelde rechtsfeiten

88

Apostilleverdrag, Verdrag tot afschaffing van het vereiste van legalisatie voor buitenlandse openbare akten, Den Haag,
tot stand gekomen op 5 oktober 1961, in werking getreden op 24 januari 1965, Trb. 1963, 28.

89

In 2007 ontving het ministerie van Buitenlandse Zaken 206 verificatieverzoeken. De IND diende in dat jaar 61 verzoeken in, het Internationaal Bureau Fraude-Informatie (IBF, een centraal coördinatiepunt voor de uitwisseling van
gegevens tussen gemeenten en buitenlandse instanties, voornamelijk in het kader van onderzoek naar bijstandfraude)
79 en de gemeenten 64. In 2008 kreeg het ministerie 192 verzoeken tot verificatie (74x IND, 71x IBF en 38x gemeenten). In 2009 werden er (tot en met augustus) 151 verificatieverzoeken ingediend (72x IND, 57x IBF en 18x gemeenten).
Informatie verstrekt door het ministerie van Buitenlandse Zaken.

90

R. van Leer, E. Tromp, B. van Waveren, Evaluatieonderzoek legalisatie- en verificatiebeleid, Amsterdam: Regioplan,
2008.

ac v z - m e i 2 010

48

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

onjuist zijn. Bij twijfel over de formele echtheid van een document, wordt het Bureau
Documenten van de IND ingeschakeld.
Ook de IND is voor de identiteitsvaststelling van vreemdelingen in veel gevallen (mede)
afhankelijk van brondocumenten. Bij aanvragen die bij de IND-loketten worden ingediend, worden de originele (bron)documenten zoveel mogelijk op formele echtheid
gecontroleerd. Bij de mvv-aanvraag worden de originele documenten op de diplomatieke
vertegenwoordiging gecontroleerd. Alleen bij de referentprocedure voor het verkrijgen
van een mvv (‘verzoek om advies voor de afgifte van een mvv’) wordt beslist op basis van
kopieën van documenten. Bij een positief advies van de IND wordt dan wel het voorbehoud gemaakt dat bij het afhalen van de mvv in het buitenland het reisdocument en
de eventuele achterliggende documenten in orde moeten worden bevonden. Voor deze
werkwijze is vooral uit praktische overwegingen gekozen. In de regel worden gelegaliseerde documenten door de IND niet ook nog inhoudelijk beoordeeld.

3.2

Fraude bij verzoeken om toegang tot Nederland aan de grens
De KMar en de Zeehavenpolitie (ZHP) in Rotterdam zijn belast met de bewaking van de
buitengrenzen van het Schengengebied. In Nederland zijn dat de lucht- en de zeehavens.
Daarnaast is de KMar belast met het Mobiel Toezicht op Vreemdelingen (MTV) achter de
Schengenbinnengrenzen met België en Duitsland. De controle van reisdocumenten van
inreizende vreemdelingen is één van de kerntaken van de grensbewakers. Als een vreemdeling niet voldoet aan de eisen om Nederland en daarmee het Schengengebied in te
reizen, weigert de KMar of de ZHP hem de toegang. Eventuele (ver)vals(t)e of authentieke
documenten die niet bij de houder horen, worden daarbij ingenomen.
De KMar heeft met het Expertisecentrum Identiteits- en Documentfraude (ECID) te
Schiphol een spilfunctie op het gebied van kennisontwikkeling over identiteits- en documentfraude. Het ECID is tot stand gekomen door de behoefte van de landelijke politiediensten aan meer samenwerking op het terrein van identiteits- en documentfraude. Het
expertisecentrum werkt nauw samen met het Korps Landelijke Politiediensten en met
het Bureau Documenten van de IND in Zwolle. Daarnaast verricht het ECID voor diverse
instanties in de vreemdelingenketen onderzoek naar de echtheid van reisdocumenten.
Het ECID is niet alleen vraagbaak, maar ook een analysecentrum dat alle (verdachte)
documenten bestudeert en zo vervalsings- en fraudetrends signaleert.
De ACVZ heeft een vragenlijst voorgelegd aan de KMar over identiteits- en documentfraude bij verzoeken van vreemdelingen om toegang tot Nederland aan de grens. De
vragenlijst is ingevuld door drie medewerkers van de brigade grensbewaking en een
medewerker van het ECID. De gesprekken met het ECID, de door de staf van de KMar
aangeleverde cijfers en de antwoorden op de vragenlijst leveren het volgende beeld op.
3.2.1 Aard en omvang
De vier respondenten omschrijven identiteits- en documentfraude bij de inreis van
vreemdelingen in Nederland als een groot probleem. Drie van de vier geven aan dat zowel
de omvang van het probleem als de aandacht ervoor de laatste jaren is toegenomen. Volgens één respondent zijn beide gelijk gebleven. De meeste identiteits- en documentfraude
wordt volgens de respondenten gepleegd met buitenlandse reis- en identiteitsdocumenten. Reis- en identiteitsdocumenten van landen van de Europese Unie zijn erg gewild, net
als paspoorten van bepaalde begunstigde niet-EU-landen zoals Japan en Zuid-Korea. Ook

ac v z - m e i 2 010

49

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Nederlandse reis- en identiteitsdocumenten en Nederlandse en buitenlandse vreemdelingendocumenten en Schengenvisa staan hoog op de lijst van gewilde (ver)vals(t)e documenten.   
Weigeringen aan de grens door de KMar wegens fraude
Het aantal verzoeken om toegang tot Nederland aan de buitengrenzen van het Schengengebied wordt door de KMar niet als zodanig geregistreerd. Uit informatie van de KMar
blijkt wel dat jaarlijks zo’n 20 miljoen personen Nederland (willen) inreizen via luchthaven Schiphol, de meest gepasseerde buitengrens van het Schengengebied in Nederland.
Dat zijn zowel EU-burgers (waaronder Nederlanders) als derdelanders. De KMar schat
het aantal passagiers dat Nederland via de overige luchthavens inreist op twee miljoen.
Het aantal inreizende passagiers via de zeehavens wordt geschat op één miljoen (exclusief
de haven van Rotterdam).91
De KMar weigert jaarlijks een paar duizend vreemdelingen de toegang tot Nederland aan
de buitengrenzen van het Schengengebied. Tussen de 3 en 10% hiervan, een paar honderd vreemdelingen, wordt de toegang geweigerd omdat ze gebruik maken van een (ver)
vals(t) reisdocument.92
Tussen de 0,3 en 3,3% van het totaal aantal weigeringen, enkele tientallen personen,
werd de toegang ontzegd wegens het bezit van een (ver)vals(t) visum of een niet-authentieke verblijfsvergunning.93 In 2006 gebeurde dat vaker. Het aantal toegangsweigeringen
is de afgelopen jaren gedaald. De oorzaak hiervan is de ACVZ niet bekend.
De overige weigeringen houden verband met het ontbreken van documentatie waaruit
het doel van het verblijf blijkt, het ontbreken van (toereikende) bestaansmiddelen voor
de gewenste verblijfsduur, een signalering in het (N)SIS, of overwegingen van openbare
orde.  
Tabel 3.4: Weigering van toegang aan de (buiten)grens door de KMar op grond van valse of vervalste
reis- en verblijfsdocumenten, 2005-2009

2005
Weigering toegang aan
buitengrenzen

2006

2007

2009
(1e helft)

2008

5.900

4.300

3.500

3.100

2.000

Wegens (ver)vals(t)
reisdocument

Onbekend

125

365

310

110

Wegens (ver)vals(t) visum/
verblijfsvergunning

Onbekend

140

80

25

5

Soms ‘reizen’ document en houder los van elkaar. Met enige regelmaat treffen post- en
koeriersbedrijven en de Douane (ver)vals(t)e of blanco reis- en identiteitsdocumenten
aan in pakketten en postzendingen.94 Als de houder van een aangetroffen document niet

91

Dit zijn voornamelijk ferrypassagiers uit het Verenigd Koninkrijk.

92

Grond ‘B’ van het weigeringsformulier dat bij de Schengengrenscode is gevoegd (zie paragraaf 2.1.2).

93

Grond ‘D’ van het weigeringsformulier dat bij de Schengengrenscode is gevoegd (zie paragraaf 2.1.2).

94

Diverse media berichtten onlangs dat uit actuele gegevens uit het SIS blijkt, dat er in Europa sinds 1995 uit overheidsgebouwen en diplomatieke posten van de Schengenlanden ruim 340.000 blanco paspoorten, identiteitskaarten,
visumstickers en rijbewijzen zijn gestolen. Zie onder andere NRC Handelsblad, ‘Omvangrijke diefstal van paspoorten’,
6 februari 2010.

ac v z - m e i 2 010

50

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

in beeld is, vindt er vanzelfsprekend geen toegangsweigering aan de grens plaats. Een deel
van de op deze manier aangetroffen documenten wordt overgebracht naar de KMar.
In tabel 3.5 is het totaal aantal (ver)vals(t)e en frauduleus gebruikte reisdocumenten aangegeven dat de KMar (op Schiphol, de overige luchthavens, de (zee)havens en in het kader
van het MTV) de laatste jaren in bezit heeft gekregen. Vergelijking van deze gegevens
met die uit tabel 3.4 doet vermoeden dat het overgrote deel van deze documenten wordt
aangetroffen in postzendingen. Zo trof de KMar in 2007 op Schiphol 1137 (ver)vals(t)
e en frauduleus gebruikte reisdocumenten aan, terwijl de KMar in datzelfde jaar aan 445
mensen op die grond de toegang weigerde. Net als het aantal toegangsweigeringen laat
ook het aantal aangetroffen falsificaten de laatste jaren een trendmatige daling zien. In
2009 werden 66% minder falsificaten in postzendingen aangetroffen dan in 2005. Ook
de oorzaak voor deze daling is de ACVZ niet bekend.  
Tabel 3.5: Door de KMar aangetroffen (ver)vals(t)e en frauduleus gebruikte reisdocumenten, 2005200995
2005
Schiphol

2006

2007

2008

2009

1910

1530

1137

951

645

Overige luchtvaart

-

-

-

22

27

Maritiem

-

-

-

53

42

MTV (auto, bus, trein)

-

-

-

307

323

Weigeringen aan de grens door de Zeehavenpolitie wegens fraude
Ook de haven van Rotterdam is een buitengrens van het Schengengebied en daarmee van
de EU. De afdeling Grensbewaking van de Rotterdamse Zeehavenpolitie is verantwoordelijk voor de controle van alle zeevarende bemanningsleden en passagiers van schepen
die de Rotterdamse haven aandoen. Dat zijn er jaarlijks zo’n 450.000. Dit zijn zowel
vreemdelingen als Nederlanders. De ZHP maakt in haar registratiesysteem geen onderscheid tussen deze twee groepen. De ZHP heeft aangegeven dat de meeste vreemdelingen
die de Rotterdamse haven aandoen geen of slechts voor korte duur toegang tot Nederland
vragen. Het aantal zeevarende bemanningsleden dat afmonstert in Rotterdam en feitelijk
toegang vraagt, bedraagt, samen met de cruisepassagiers die toegang vragen om te passagieren in Nederland, tussen de 45.000 en de 65.000 personen. Ook deze groep bestaat uit
Nederlanders en vreemdelingen. De ZHP weigert elk jaar enkele tientallen vreemdelingen
de toegang tot Nederland. In de periode van 2006 tot en met de eerste helft van 2009 is
het éénmaal (in 2007) voorgekomen dat iemand de toegang werd geweigerd wegens het
gebruik van een (ver)vals(t) reisdocument.    
3.2.2 Knelpunten
Het ECID voorspelt dat identiteits- en documentfraude - niet alleen in de vreemdelingenketen, maar ook in de rest van de maatschappij - de komende jaren zal toenemen door
een steeds groter wordende mobiliteit en het groeiend internetverkeer. Identiteitsfraude
en -diefstal worden hierdoor eenvoudiger en krijgen door koppeling van systemen een
steeds grotere doorwerking. Eenduidig identificeren van personen wordt een dringen-

95

Over de jaren 2005, 2006 en 2007 kan de KMar voor de categorieën ‘overige luchtvaart’, ‘maritiem’ en ‘MTV’ geen
(gevalideerde) informatie verschaffen.

ac v z - m e i 2 010

51

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

der noodzaak en kan grote maatschappelijke en financiële schade in vrijwel alle sectoren
van de samenleving voorkomen. Het is technisch gezien niet moeilijk om dit te bereiken.
Voor een effectieve aanpak van de fraude is het echter minstens zo belangrijk dat de volgende twee knelpunten worden weggenomen.
Onvoldoende zicht op omvang van de problematiek
Voor het maken van betrouwbare (trend)analyses en het ontwikkelen van preventie- en
bestrijdingsmaatregelen is accurate en actuele kennis over de aard en omvang van de
problematiek vereist. Het ECID is van mening dat op dit moment onvoldoende zicht op
de omvang van de identiteits- en documentfraude bestaat. Dat zou makkelijker verkregen
kunnen worden als een landelijke fraudemeldplicht zou worden ingevoerd. Alleen door
het bundelen van kennis en kunde in een centraal en voor de direct belanghebbenden toegankelijk systeem wordt effectief optreden mogelijk.
Gebrek aan coördinatie
Het grootste knelpunt is volgens het ECID dat in Nederland, net als in de meeste andere
landen, een (te) groot aantal instanties betrokken is bij fraudebestrijding. Het ECID pleit
voor het vormen van één centrale instantie die verantwoordelijk moet worden voor de
coördinatie en aansturing van de organisaties die zich nu met de materie bezighouden.

3.3

Fraude bij verzoeken om inschrijving in de Gemeentelijke
Basisadministratie
Via de NVvB is onder alle gemeenten een vragenlijst uitgezet over aard en omvang van
identiteits- en documentfraude bij verzoeken om inschrijving in de GBA. Van de 441
gemeenten hebben er 22 de vragenlijst ingevuld. Dat is een respons van 5%. Die respons
is te laag om er conclusies aan te verbinden. Daarom zijn de enquêteresultaten niet in dit
advies opgenomen.
Om toch een beeld te krijgen van de aard en omvang van identiteits- en documentfraude
bij de inschrijving van vreemdelingen in de GBA, de manier waarop gemeenten hiermee
omgaan en de knelpunten die zij hierbij ervaren, heeft de ACVZ op 21 januari 2010 een
expertmeeting voor een aantal gemeenten georganiseerd. De bijeenkomst is bijgewoond
door GBA-specialisten van de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht,
Arnhem, Venlo, Roosendaal, Vught en Waalwijk.96
Omvang
Bij de vier grote gemeenten komt het met zekere regelmaat voor dat vreemdelingen bij
het indienen van een verzoek om inschrijving in de GBA identiteits- of documentfraude
plegen. In Amsterdam, Rotterdam en Utrecht worden per jaar ongeveer vijftien tot twintig vreemdelingen op heterdaad betrapt. In de gemeente Den Haag ligt dit aantal aanmerkelijk hoger. Daar worden wekelijks één a twee gevallen van identiteits- of documentfraude ontdekt.
Bij de overige gemeenten blijkt sprake te zijn van een onderscheid tussen gemeenten met

96

Deze gemeenten zijn gekozen op grond van een aantal criteria zoals inwoneraantal, het percentage vreemdelingen van
het aantal nieuw ingeschrevenen in de GBA, geografische spreiding, de nabijheid van een landgrens en de aanwezigheid van een asielzoekerscentrum.

ac v z - m e i 2 010

52

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

en gemeenten zonder asielzoekerscentrum (AZC). Bij de eerste groep komt het regelmatig (eens per maand) voor dat asielzoekers voor de inschrijving in de GBA bij de gemeente
een naam opgeven die niet overeenkomt met de naam die de IND eerder in het kader van
de asielprocedure registreerde. Daarnaast komt het (twee à driemaal per maand) voor dat
asielzoekers in een procedure voor gezinshereniging documenten overleggen waarin persoonsgegevens van hen of hun familieleden zijn opgenomen die afwijken van de eerder
door de IND geregistreerde gegevens. De gemeenten zonder AZC gaven aan een enkele
(ongeveer twee) keer per jaar een geval van identiteits- of documentfraude te ontdekken
bij vreemdelingen die om inschrijving in de GBA verzoeken.
Alle gemeenten zijn ervan overtuigd dat zij slechts een beperkt gedeelte van de identiteits- en documentfraude ontdekken. De gemeenten hebben zonder uitzondering het
vermoeden dat identiteits- en documentfraude bij aanvragen om inschrijving in de GBA
door vreemdelingen op grote schaal voorkomt. Dit bevestigt het bestaan van de ‘dark
number’ problematiek.
Vormen
Identiteits- en documentfraude bij verzoeken van vreemdelingen om inschrijving in de
GBA bestaat uit fraude met identiteits- en brondocumenten. In de eerste categorie gaat
het vaak om (ver)vals(t)e paspoorten van EU-lidstaten. Deze paspoorten geven immers
een sterk verblijfsrecht, zonder meldplicht. Daarnaast worden authentieke (EU én nietEU) identiteitsdocumenten overgelegd die op valse gronden zijn afgegeven. Vaak is in
die documenten een fictieve identiteit opgenomen, die is gecreëerd aan de hand van valse
brondocumenten. Omdat de vorm van de identiteitsdocumenten authentiek is, worden ze er tijdens de documentcontrole meestal niet uitgepikt. Mede daarom kunnen de
gemeenten niet aangeven hoe vaak dit precies voorkomt. Wel duiden alle gemeenten
deze vorm van fraude aan als een grootschalig probleem, met een georganiseerd karakter.
De gemeente Amsterdam wijst erop dat zich daar dagelijks ongeveer vijftien tot twintig
‘dubieuze’ koppels bij het gemeenteloket melden met een verzoek om registratie in de
GBA. Dit zijn over het algemeen koppels die noch elkaars taal, noch een gemeenschappelijke taal spreken en weinig tot niets over elkaar lijken te weten. Zij overleggen authentieke identiteitsdocumenten. Vaak bestaan deze koppels uit bepaalde nationaliteitscombinaties. Voorbeelden zijn Egyptisch-Oost-Europese koppels en Spaans-West-Afrikaanse
(Ghanese, Nigeriaanse). De overige grote gemeenten herkennen dit en spreken van de
‘EU-partner problematiek’. De gemeenten hebben het sterke vermoeden dat in het overgrote deel van die zaken sprake is van schijnrelaties of -huwelijken.97
Naast fraude met identiteitsdocumenten, komt het voor dat brondocumenten inhoudelijke onjuistheden bevatten. In de kleine gemeenten met een AZC wordt deze fraude
voornamelijk vastgesteld bij aanvragen van asielzoekers. De gemeente Utrecht heeft
aangegeven dat in de afgelopen drie jaar 8% van alle door de gemeente onderzochte brondocumenten vals was.
Identiteitsvaststelling en registratie
De meeste vreemdelingen worden in de GBA ingeschreven op grond van een geboorteakte of een identiteitsdocument. Dat is meestal een nationaal paspoort. Vreemdelingen
die geen bron- of overige identiteitsdocumenten bezitten, wordt een verklaring onder ede
afgenomen. De inhoud van die verklaring wordt vergeleken met de persoonsgegevens

97

Zie paragraaf 3.4.1.1, p. 60, over de vraag of het aangaan van een schijnrelatie of -huwelijk als identiteitsfraude is te
beschouwen.

ac v z - m e i 2 010

53

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

op het vreemdelingendocument, dat door de IND is verstrekt. De gemeenten beschouwen het afnemen van een verklaring onder ede over het algemeen niet als een deugdelijke
manier om de identiteit vast te stellen. In geen geval wordt alleen op grond van deze verklaring ingeschreven.
Alle aanwezige gemeenten geven aan regelmatig te twijfelen aan de juistheid van persoonsgegevens die door de IND op vreemdelingendocumenten zijn vermeld. Die twijfels
ontstaan als vreemdelingen bij de gemeente documenten overleggen of persoonsgegevens opgeven die afwijken van de informatie die ze eerder aan de IND opgaven. Dit doet
zich vaker, maar niet uitsluitend, voor bij asielzoekers en statushouders. Ook over persoonsgegevens op reguliere verblijfsdocumenten bestaan soms twijfels. De gemeenten
nemen in die gevallen contact op met de IND. Zij zijn over het algemeen teleurgesteld
over de maatregelen die de IND hierop onderneemt. Meestal blijven die uit, aldus de
gemeenten. Hoewel de twijfel in veel gevallen blijft bestaan, schrijven de gemeenten de
betreffende vreemdeling uiteindelijk meestal in.
Enkele gemeenten hebben de indruk dat ook de kwaliteit van de identiteitscontrole
op de diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland de laatste jaren is afgenomen. Daarnaast geeft een meerderheid van de gemeenten aan ervaringen te hebben met
ondeugdelijke identiteitscontrole door het buitenlands bevoegd gezag. Eén gemeente
meldde dat drie keer dezelfde vreemdeling op heterdaad is betrapt bij het gebruik maken
van een (ver)vals(t) paspoort bij het verzoek om inschrijving in de GBA. Het derde document is afgegeven door de betreffende buitenlandse vertegenwoordiging in Den Haag,
op grond van een kopie van het vorige paspoort, dat eerder door de KMar en het Bureau
Documenten van de IND als vals werd bestempeld. Een andere gemeente gaf aan van een
buitenlandse vertegenwoordiging in Den Haag een bevestiging van de identiteit van een
vreemdeling te hebben ontvangen, die was gebaseerd op het Nederlandse vreemdelingendocument.     
Zoals vermeld is in artikel 26 (derde lid) Wet GBA bepaald dat tot inschrijving wordt
overgegaan als de identiteit deugdelijk is vastgesteld. De gemeenten zien deze bepaling
over het algemeen als een voldoende wettelijke basis om inschrijving te weigeren als er
twijfels over de identiteit bestaan. In dat geval moet een gemeente niet alleen goed motiveren waarom er sprake is van twijfel aan de identiteit. De gemeente moet ook aangeven
waarom niet volstaan kan worden met (het lichtere middel van) het plaatsen van een aantekening over de onjuistheid van de gegevens in de GBA.98
Sommige gemeenten geven aan dat het bestaan van twijfel over de identiteit, door tijdsen soms ook politieke druk, niet altijd aan inschrijving in de weg staat.
Er is geen centrale registratie van weigeringen tot inschrijving in de GBA, ook niet als de
weigering is gebaseerd op vermoedens van fraude. De vier grote gemeenten registreren
fraudezaken in eigen bestanden. De overige gemeenten houden geen registratie bij van
fraudezaken.
Hulpmiddelen en -kanalen
Het gros van de aanwezige gemeenten acht zichzelf onvoldoende toegerust om identiteits- en documentfraude te kunnen signaleren. Nagenoeg alle gemeenten hebben toegang tot gratis informatiesystemen als EDISON en DISCS en maken gebruik van andere,
over het algemeen niet heel kostbare, hulpmiddelen (loep, uv-lamp, retro-check). Slechts
enkele grote gemeenten (Den Haag, Amsterdam en Utrecht) maken gebruik van duurdere apparatuur zoals visagescanners, waarmee identiteitsdocumenten snel op een aantal

98

Zie onder andere Rb. Utrecht, 3 september 2007, LJN BB4082.

ac v z - m e i 2 010

54

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

echtheidskenmerken kunnen worden gecontroleerd. De overige gemeenten hebben deze
apparaten uit financiële overwegingen (nog) niet aangeschaft.
Toegang tot informatiesystemen en technische apparatuur wordt van cruciaal belang
geacht voor een adequate signalering van identiteits- en documentfraude. De gemeenten
realiseren zich echter dat die toegang alleen meerwaarde oplevert als medewerkers over
gedegen kennis beschikken over document- en identiteitscontrole. Met name de middelgrote en kleine gemeenten vinden dat hier meer in geïnvesteerd zou moeten worden.
Weliswaar krijgen alle baliemedewerkers bij indiensttreding een basisopleiding documentherkenning, maar naast de financiële middelen ontbreekt vaak de tijd voor opfriscursussen. Het evenwicht tussen snelheid en zorgvuldigheid komt hierdoor onder druk
te staan. Dit, samen met het grote verloop onder het (balie)personeel, maakt dat veel
medewerkers van mening zijn dat ze over onvoldoende kennis beschikken.
Bij twijfel over de echt- of eigenheid van bron- en identiteitsdocumenten doen de
gemeenten een beroep op de expertise van het Bureau Documenten van de IND en het
ECID van de KMar. De samenwerking met deze instanties is goed. Daarnaast kunnen
de gemeenten het ministerie van Buitenlandse Zaken vragen een verificatieonderzoek
te (laten) uitvoeren naar de inhoudelijke juistheid van een document. De gemiddelde
kosten hiervoor bedragen € 135,- per document. Den Haag heeft uitgerekend dat als de
gemeente alle documenten zou laten verifiëren waarover twijfel over de inhoud bestaat,
dat € 800.000 per jaar zou kosten. Afgezien van deze kosten kan een verificatieonderzoek lang duren, terwijl de resultaten niet altijd duidelijkheid verschaffen. De gemeenten
geven dan ook aan steeds minder gebruik te maken van deze mogelijkheid.  
Enkele grote gemeenten hebben de inschrijving in de GBA voor vreemdelingen ondergebracht bij een immigratie- of vreemdelingenloket, waar verschillende diensten
samenwerken. In de gemeente Amsterdam is dit het loket van de Dienst Persoons- en
Geo-Informatie (DPG) waar het GBA en het – als pilot werkende – Team Identiteits- en
Documentfraude (TIF) samenwerken met de (vreemdelingen)politie en de Dienst Werk
en Inkomen (DWI). Het TIF wordt regelmatig geconfronteerd met vreemdelingen die
identiteits- en documentfraude plegen, soms door het moedwillig ‘verliezen’ van identiteitsdocumenten. Het TIF benadrukt dat het door een gebrek aan menskracht en middelen ondoenlijk is om alle zaken effectief aan te pakken. Veel hoop is gevestigd op de
invoering van biometrische kenmerken op documenten.
Het immigratiekantoor in Den Haag is in grote lijnen vergelijkbaar met de opzet van het
Amsterdamse DPG. Op het immigratiekantoor werken Burgerzaken, de VP en de IND
nauw samen. Daarnaast is er voortdurende afstemming met het gemeentelijk Meldpunt
Fraude.
Aangifte
Als een geval van identiteits- of documentfraude wordt geconstateerd, moet de gemeente
aangifte doen bij de VP. De vier grote gemeenten hebben hierover concrete afspraken
gemaakt met de VP. Het TIF van de gemeente Amsterdam heeft samen met de politie een
stappenplan opgesteld, waarin de te verrichten handelingen zijn vermeld voor gemeenteambtenaren aan het loket en in de buitendienst, de politie en het OM. Dat stappenplan is
vastgesteld in het lokale driehoeksoverleg.
In de middelgrote en kleine(re) gemeenten zijn geen concrete, uitgewerkte afspraken met
de VP gemaakt over de manier waarop gemeenten aangifte van geconstateerde fraude
kunnen doen. In veel gemeenten is de samenwerking met de VP sterk afhankelijk van
persoonlijke contacten tussen gemeente- en politieambtenaren.
Een meerderheid van de gemeenten geeft aan dat het aangifte doen over het algemeen
moeizaam verloopt en veel tijd kost, soms een halve dag. Meestal leveren de inspanning-

ac v z - m e i 2 010

55

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

en niet meer op dan een hoop achterstand. 95% van alle aangiften wordt door de politie
geseponeerd, aldus de gemeenten. Vreemdelingen komen daarna gewoon terug, of laten
zich bij een andere (kleine buur-)gemeente inschrijven.
Belangrijkste knelpunten
De gemeenten ervaren gebrek aan ondersteuning van de centrale overheid bij de aanpak
van identiteits- en documentfraude. Volgens hen is er landelijk onvoldoende aandacht
voor. Een centrale coördinatie van de weliswaar goed bedoelde, maar versnipperde, kleinschalige, niet op elkaar afgestemde initiatieven, ontbreekt. Aansturing, afstemming en
samenwerking is wel nodig, gelet op het geconstateerde waterbedeffect. Vreemdelingen
die willen frauderen bij de inschrijving in de GBA gaan op zoek naar zwakke schakels. Die
zijn ruim voorhanden, zo stellen de gemeenten. Niet alleen de kleine(re) maar ook veel
middelgrote gemeenten beschikken niet over voldoende expertise en hulpmiddelen voor
een optimale identiteits- en documentcontrole. Bundeling van kennis en kunde is daarom
vereist. De centrale overheid moet inzetten op een meer gecoördineerde aanpak, en meer
financiële middelen beschikbaar stellen.
Daarnaast hebben de gemeenten hun zorg geuit over de integriteit van het Nederlands
documentenverkeer. Dat staat niet alleen onder druk omdat de identiteitscontrole door
het buitenlands bevoegd gezag volgens hen soms ondeugdelijk is. De afbreuk aan die
integriteit hangt deels ook samen met de manier waarop Nederland haar bevolkingsadministratie heeft ingericht. Soms worden documenten gevraagd die de vreemdeling niet kán
leveren, bijvoorbeeld omdat de bevolkingsadministratie in het land van herkomst wezenlijk anders is georganiseerd, of afwezig is. Ook komt het voor dat de naam van een vreemdeling door een ketenpartner, bijvoorbeeld de IND, op arbitraire wijze wordt vastgelegd.
Dit kan veroorzaakt worden door een gebrek aan kennis van het naamrecht van het land
waar de vreemdeling vandaan komt, maar ook door de beperkingen die het Nederlandse
naamrecht aan de registratiewijze stelt. In die gevallen ligt de oorzaak van de mogelijke
vervuiling van de GBA dus niet bij de vreemdeling.
Tot slot hebben de gemeenten aangegeven op dit specifieke dossier een krachtige stellingname en inhoudelijke ondersteuning te missen bij de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) en de NVvB. De VNG heeft in een gesprek bevestigd dat bestrijding
van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen - waar zij als instantie geen
onderdeel van uitmaakt - geen speerpunt vormt in haar beleid. De VNG verwijst hiervoor
naar de NVvB.  

ac v z - m e i 2 010

56

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

3.4

Fraude bij aanvragen voor verblijf in Nederland
In paragraaf 3.1 is gekeken naar fraude bij aanvragen voor kort verblijf in Nederland. Hier
staat fraude in het kader van lang verblijf centraal. Op deze aanvragen beslist de IND. De
IND kent drie ‘primaire processen’: asiel, regulier en naturalisatie. De manieren waarop
in deze processen wordt gefraudeerd komen deels overeen, maar laten ook verschillen
zien. Dat komt onder meer omdat de beoordelingskaders voor asielgerelateerde en reguliere toelating van elkaar verschillen. Alvorens per proces in te gaan op aard en omvang
van identiteits- en documentfraude en de verschillende aspecten van fraudepreventie en
-bestrijding, wordt kort stilgestaan bij de IND-brede, procesoverstijgende, aanpak van
fraude.  
Procesoverstijgende fraudebestrijding en -onderzoek binnen de IND
In 2005 onderzocht de Algemene Rekenkamer (ARK) op verzoek van de toenmalige
minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de prestaties, bedrijfsvoering en werkprocessen van de IND, toegespitst op de reguliere toelating. De ARK stelde vast dat de
IND voor het voorkomen en signaleren van fraude een aantal incidentele maatregelen
had getroffen, zoals het opstellen van een werkinstructie voor beslismedewerkers voor
het starten van fraudeonderzoek en het inrichten van een fraudeproject in samenwerking
met de VP en gemeenten. De ARK constateerde daarnaast dat een samenhangend kader
voor fraudebestrijding ontbrak en dat er geen werkafspraken waren over het signaleren
van fraude en het doorgeven van fraudesignalen tussen de betrokken ketenpartners. De
ARK sprak in dit kader van ‘ernstige tekortkomingen’.99  
Binnen de IND houden zich thans drie afdelingen specifiek bezig met fraudebestrijding
en documenten- en fraudeonderzoek.
Het Bureau Documenten (BD) in Zwolle houdt zich bezig met de tweede- en derdelijnscontrole van, voornamelijk, buitenlandse brondocumenten. Die controle heeft een technisch (papiersoort, druktechniek etc.) en een tactisch (landeninformatie) karakter, maar
ziet niet op de inhoudelijke juistheid van de onderzochte documenten.  BD onderzoekt
jaarlijks ongeveer 12.500 brondocumenten. Ook verzorgt BD opleidingen in het kader
van de eerstelijnscontrole.100 BD rapporteert zijn onderzoeksbevindingen in een ‘verklaring van onderzoek’, dat als deskundigenrapport geldt. De conclusies hiervan worden in
DISCS opgenomen, waarbij het betreffende document wordt geanonimiseerd. BD heeft
een convenant afgesloten met het ECID van de KMar, waarin afspraken over samenwerking en taakverdeling zijn neergelegd.
Het Bureau Bijzonder Onderzoek (BBO) houdt zich sinds de oprichting in 2008 bezig
met de aanpak van zaakoverstijgende fraudezaken en fraudezaken die het primair proces verstoren. Hierbij wordt nauw samengewerkt met opsporingsdiensten. De focus van
BBO ligt op de bestrijding van crimineel ondernemerschap en constructies waarmee
de vreemdelingenwetgeving wordt misbruikt. Dit wordt de ‘tweedelijnshandhaving’
genoemd.101 BBO heeft medewerkers op alle IND-lokaties. Het centrale meldpunt waar
de intake en weging van zaken plaatsvindt, is gehuisvest in Zwolle. BBO verricht jaarlijks
ongeveer 2500 fraudeonderzoeken.

99

Kamerstukken II 2004/05, 30 240, nrs. 1-2, p. 63.

100 De eerstelijnscontrole van deze documenten vindt plaats aan de IND-loketten.
101 De eerstelijnshandhaving (zoals de intrekking van een verblijfsvergunning wegens frauduleuze handelingen) is belegd
binnen de primaire processen van de IND.

ac v z - m e i 2 010

57

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

BBO constateert dat de procesdirecties van de IND een grote mate van autonomie hebben
bij het vormgeven van de eerstelijnshandhaving binnen hun proces.102 De IND is bezig
met de ontwikkeling van een integrale visie op bestuursrechtelijke handhaving, maar die
is nog niet in alle processen geïmplementeerd. Bovendien zijn er, zowel binnen als buiten
de IND, veel onderdelen met deze portefeuille bezig. Daardoor gaat relatief veel tijd op
aan afstemming en dat gaat ten koste van het feitelijk onderzoek. BBO ervaart problemen
met de strafrechtelijke opvolging die vanuit de opsporing aan zaakoverstijgende onderzoeken van BBO wordt gegeven. In vreemdelingenzaken moet worden afgestemd met
alle politieregio’s en met 19 arrondissementsparketten, terwijl op andere beleidsterreinen
via het Functioneel of Landelijk Parket sturing aan de opsporing wordt gegeven.       
De Afdeling Handhaving (AH), operationeel sinds oktober 2008, voert de regie op de
handhavingaspecten van het toelatingsbeleid en houdt zich bezig met beleidsvorming op
dit vlak en de afstemming hierover met de ketenpartners. De afdeling is ook belast met
het opstellen en beheren van risicoprofielen voor de primaire processen en stelt sinds kort
analyses van fraudetrends op.
Naast de procesoverstijgende invulling van het fraudebeleid bestaat ook in de primaire
processen aandacht voor identiteits- en documentfraude. Zo is er in het reguliere proces in elke unit een ‘contactpersoon fraude’ aangesteld, die fraudesignalen voor verdere
actie doorgeleidt naar het zogeheten Fraude Overleg Regulier (FOR). In het asielproces is
onlangs een pilot Handhavingsperspectieven gestart, die voorziet in een centraal meldpunt voor fraudezaken (een mailbox, beheerd door BBO). Tot slot is voor alle processen
een pilot gestart die moet leiden tot een IND-breed aangiftebeleid.
3.4.1 Fraude bij aanvragen voor regulier verblijf
Aanvragen voor reguliere verblijfsvergunningen, verblijfsaantekeningen en terugkeervisa
moeten worden ingediend bij een IND-loket. Ook het verblijfsdocument wordt daar aan
de vreemdeling uitgereikt. De ACVZ heeft vragenlijsten over identiteits- en documentfraude bij deze aanvragen voorgelegd aan medewerkers van alle negen IND-loketten.103
Net als het ministerie van Buitenlandse Zaken en de KMar en de ZHP maakt de IND voor
de vaststelling van de identiteit van vreemdelingen gebruik van het Protocol Identificatie
en Labelling (PIL). Bijna de helft van de respondenten (4) weet dat dit algemeen protocol
voor identiteitsvaststelling bestaat. De rest (5) is hiervan niet op de hoogte. Bij één loket
wordt een checklist gehanteerd om na te gaan of er sprake is van identiteits- en documentfraude. De betreffende respondent is van mening dat dit een standaardchecklist is,
die ook bij de overige loketten wordt gebruikt. De overige respondenten geven echter aan
dat er géén standaard checklist beschikbaar is. Aanvullend op de documentcontrole worden bij één loket standaard identificerende vragen gesteld aan vreemdelingen die een aanvraag indienen. Bij de overige loketten gebeurt dit alleen als er signalen van fraude zijn.
Een standaard vragenlijst voor het stellen van identificerende vragen is er niet.
Bij alle IND-loketten hebben de medewerkers toegang tot informatiesystemen voor de
controle van documenten. Naast EDISON en DISCS wordt gebruik gemaakt van alge-

102 De procesdirecties van de IND zijn de directies ‘Regulier Sociaal’, ‘Regulier Economisch’, ‘Asiel’, ‘Naturalisatie’ en
‘Procesvertegenwoordiging’.
103 De IND-loketten zijn gevestigd in de IND-kantoren in Rijswijk, Hoofddorp, Den Bosch en Zwolle en in Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag, Eindhoven en Utrecht.

ac v z - m e i 2 010

58

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

meen toegankelijke websites voor documentcontrole. Daarnaast worden ‘alerts’ ontvangen van international liaison officers (ILO’s) en buitenlandse ketenpartners. Ook overige
hulpmiddelen als microscopen, retro-checks en ‘infraroodmuizen’ zijn voorhanden. Als
de respondenten na de controle van een document twijfels houden over de echtheid,
wordt een beroep gedaan op de expertise van het eigen BD of die van het ECID van de
KMar.
Bij de meeste IND-loketten (8) worden vermoedens van fraude geregistreerd. Vastgestelde fraudegevallen worden door alle loketten geregistreerd. Frauduleuze handelingen
worden meestal (7) in een eigen database vastgelegd en soms (2) in het IND-informatiesysteem (INDIS).
Omdat de IND geen opsporingsbevoegdheid heeft, wordt aangifte gedaan bij de politie
of wordt de zaak overgedragen aan de VP. De meeste loketten hebben daarover afspraken
gemaakt met de KMar of met de plaatselijke politie.
3.4.1.1 Aard en omvang
Een meerderheid van de respondenten (6) beschouwt identiteits- en documentfraude aan
het loket als een probleem. Een ‘beperkt’ probleem wel te verstaan, dat adequaat door de
eigen organisatie wordt aangepakt. De vraag hoe die omvang zich sinds de opening van de
loketten (vanaf 2007) heeft ontwikkeld, is zeer verschillend beantwoord. Volgens twee
respondenten is de omvang afgenomen, volgens anderen (2) is deze gelijk gebleven of
juist toegenomen (4).
Sinds de opening van de loketten registreert de IND jaarlijks meer frauduleuze handelingen in loketzaken. In 2007 registreerden de loketten één fraudegeval104, in 2008 dertig105 en in de eerste zes maanden van 2009 tweeëntwintig.106 Alle respondenten geven
dan ook aan steeds meer aandacht te hebben voor identiteits- en documentfraude. Alle
loketmedewerkers krijgen een basisopleiding documentherkenning. Bij bijna de helft van
de loketten (4) worden alle overgelegde documenten gecontroleerd door gespecialiseerde
documentonderzoekers. De respondenten beoordelen hun deskundigheid over het algemeen als ‘goed’.
Aan de loketten wordt het meest gefraudeerd met buitenlandse bron- (geboorte- en
huwelijksakten) en reisdocumenten. De loketten noemen daarnaast fraude met buitenlandse vreemdelingendocumenten, (ver)vals(t)e visa en look alike fraude als meest voorkomende fraudevormen.
Uit overige informatie van de IND blijkt dat er in het reguliere proces ook wordt gefraudeerd met inkomensbewijzen zoals werkgeversverklaringen, arbeidsovereenkomsten,
loonstroken en bankafschriften. Doel van de aanpassing van deze bescheiden is om
schijnbaar aan het middelenvereiste te voldoen.
Bij verblijfsaanvragen in het kader van studie komt het voor dat (ver)vals(t)e inschrijfbewijzen van onderwijsinstellingen worden overgelegd. Dit is voornamelijk het geval

104 Zeven loketten konden geen cijfers verstrekken over 2007. Eén loket gaf aan in 2007 géén fraudegevallen te hebben
geconstateerd. Eén loket stelde éénmaal fraude vast in 2007.
105 Eén loket gaf aan niet te weten hoeveel fraudezaken in 2008 werden vastgesteld. Eén loket stelde éénmaal fraude vast,
één loket twee keer, één loket drie keer, één loket vier keer, één loket vijf keer, één loket zeven keer en één loket acht
keer.
106 Vier loketten stelden één keer fraude vast, twee loketten deden dit twee keer, één loket drie keer, één loket vier keer en
één loket zeven keer.

ac v z - m e i 2 010

59

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

bij aanvragen om wijziging of verlenging van verblijfsvergunningen. Anders dan eerste
aanvragen om verblijf voor studie, worden die aanvragen niet ingediend door de onderwijsinstelling, maar door de vreemdeling zelf.
Ter omzeiling van de plicht te beschikken over een geldige tewerkstellingsvergunning
komt het voor dat migranten die arbeid in loondienst gaan verrichten een ondernemingsplan overleggen en zich daarmee voordoen als zelfstandige. Soms worden deze zaken
ontdekt omdat in meerdere dossiers dezelfde (standaard) bedrijfsplannen voorkomen.
Een andere vorm van documentfraude is het overleggen van (ver)vals(t)e (school)diploma’s bij aanvragen om gezinsvorming of gezinshereniging. Zo probeert men het vereiste
tot inburgering in het buitenland te ontwijken.
Ook komt het voor dat vreemdelingen relaties en huwelijken aangaan met het enkele doel
om in Nederland te verblijven. Bij een schijnrelatie wordt valsheid in geschrifte gepleegd
en is er sprake van documentfraude. Zowel de vreemdeling als de hoofdpersoon moet
voor een verblijfsvergunning voor ‘verblijf bij partner’ een relatieverklaring ondertekenen, waarin beiden verklaren een exclusieve en duurzame relatie te onderhouden. Omdat
een dergelijke verklaring kan worden opgevat als identificerend gegeven, kan het opgeven
van een schijnrelatie ook worden opgevat als identiteitsfraude.
Bij een schijnhuwelijk hoeft geen sprake te zijn van valsheid in geschrifte of documentfraude. In dergelijke gevallen wordt doorgaans een huwelijk gesloten, dat naar internationaal privaatrecht rechtsgeldig is. Een schijnhuwelijk kan zijn vastgelegd in een
authentieke akte, waarvan de inhoud geen feitelijke onjuistheden bevat. Omdat het identificerend gegeven, in dit geval de huwelijksakte, klopt, beschouwt de ACVZ het aangaan
van een schijnhuwelijk ook niet als identiteitsfraude. Omdat het aangaan van een schijnhuwelijk wel het plegen van valsheid of bedrog inhoudt, met het oog op het verkrijgen
van voordeel (hier het verkrijgen van toegang tot en verblijf in Nederland) is wel sprake
van fraude.
Cijfers
De cijfers in deze paragraaf gaan over afwijzingen van diverse verblijfsaanvragen door de
IND wegens het verstrekken van onjuiste gegevens of het achterhouden van relevante
informatie door vreemdelingen. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, is het hierbij niet van
belang of het verstrekken van de onjuiste gegevens of het achterhouden van informatie
doelbewust is gebeurd. Dat betekent dat niet is vast te stellen in hoeveel van de onderstaande gevallen daadwerkelijk sprake is van identiteits- en/of documentfraude. Alle
cijfers zijn afkomstig van de IND.
In paragraaf 2.1.2 werd opgemerkt dat er op dit moment nergens in de wet- en regelgeving
fraudegerelateerde afwijzingsgronden zijn neergelegd voor eerste aanvragen om regulier
verblijf. Dit betekent dat, anders dan door het verrichten van handmatig dossieronderzoek, niet is na te gaan hoe vaak aanvragen voor reguliere verblijfsvergunningen in eerste
aanleg worden afgewezen wegens frauduleuze handelingen van vreemdelingen.
De fraudegerelateerde afwijzingsgronden voor de verlenging van de verblijfsvergunning
regulier voor bepaalde tijd (vvr-bep) en de intrekking daarvan, en die voor de aanvraag
voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd (vvr-onbep) en de intrekking
daarvan, kwamen in paragraaf 2.1.2 aan de orde.107 Onderstaande informatie geeft aan hoe
vaak de IND die afwijzings- en intrekkingsgronden de laatste jaren heeft toegepast. De
cijfers zijn door de IND op tientallen afgerond.

107

Zie p. 22.

ac v z - m e i 2 010

60

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

De IND krijgt jaarlijks tussen de 60.000 en 70.000 aanvragen voor verlenging van reguliere verblijfsvergunningen. Jaarlijks worden tussen de 1000 en 4000 van deze aanvragen
afgewezen. Minder dan 1% van het aantal afwijzingen houdt verband met het verstrekken
van onjuiste gegevens of het achterhouden van informatie op grond waarvan de oorspronkelijke aanvraag zou zijn afgewezen.
Het komt ook voor dat de IND om die reden reguliere verblijfsvergunningen voor
bepaalde tijd intrekt. Dat gebeurt jaarlijks tussen de tien en twintig keer. In totaal trekt de
IND jaarlijks tussen de 1500 en 2500 reguliere verblijfsvergunningen voor bepaalde tijd
in.
De laatste jaren worden er bij de IND jaarlijks ongeveer 30.000 aanvragen ingediend voor
reguliere verblijfsvergunningen voor onbepaalde tijd. Enkele duizenden daarvan worden afgewezen. In 2005, 2006 en de eerste zes maanden van 2009 wees de IND geen van
deze aanvragen af vanwege frauduleuze handelingen van de aanvrager. In de jaren 2007
en 2008 hielden minder dan tien afwijzingen verband met het verstrekken van onjuiste
gegevens of het achterhouden van relevante informatie.
Van het aantal verleende reguliere verblijfsvergunningen voor onbepaalde tijd trekt de
IND er jaarlijks honderd tot tweehonderd in. In de laatste drie jaar (tot juli 2009) zijn
geen van die intrekkingen het gevolg geweest van frauduleuze handelingen van vreemdelingen.
Tabel 3.6: Weigering (verlenging) en intrekking van reguliere verblijfsvergunningen voor (on)
bepaalde tijd door de IND wegens het verstrekken van onjuiste gegevens of het achterhouden van
informatie door vreemdelingen, 2005-2009

Vvr-bep

2005

2006

2007

2008

2009
(1e helft)

Beslissingen verlenging

69.360

76.180

71.800

55.890

30.450

Afwijzingen verlenging

1.620

4.070

3.270

1.490

620

Afwijzingen verlenging
wegens onjuiste gegevens

< 10

< 10

10

< 10

0

Intrekkingen

1.480

2.670

1.660

2.400

1.590

Intrekkingen wegens
onjuiste gegevens

20

10

20

< 10

< 10

Beslissingen

4.750

27.830

58.390

30.830

12.360

Afwijzingen

220

2.030

4.490

3.690

2.280

Afwijzingen wegens
onjuiste gegevens

0

0

< 10

< 10

0

Intrekkingen

130

130

150

280

110

Intrekkingen wegens
frauduleuze verkrijging

< 10

< 10

0

0

0

Vvr-onbep

3.4.1.2 Knelpunten
Een deel van de loketten (5) ervaart een aantal knelpunten bij het voorkomen, signaleren
en bestrijden van identiteits- en documentfraude aan het loket. Net als de gemeenteambtenaren van Burgerzaken worstelen de loketmedewerkers van de IND met de strakke
normtijden voor de afhandeling van de diverse aanvragen. Sommige medewerkers zijn
van mening dat de gewenste snelheid haaks staat op het streven naar integere, fraudevrije

ac v z - m e i 2 010

61

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

procedures. Anderen benadrukken dat zowel die snelheid als de zorgvuldigheid kan worden behouden als de toegang tot informatiesystemen wordt uitgebreid en systemen in de
keten aan elkaar worden gekoppeld. Het wordt als een gemis ervaren dat niet alle loketten toegang hebben tot het Verificatie Informatie Systeem (VIS), een geautomatiseerd
bestand dat informatie verschaft over de geldigheid van reis- of identiteitsdocumenten.108
Daarnaast zien enkele loketten het als een gebrek dat er in de vreemdelingenketen niet
structureel en in alle processen met biometrie wordt gewerkt. Enkele medewerkers verwachten veel van de wetsontwerpen die hierover in voorbereiding zijn.109
Ook mist men kennis over de verschillende vormen van identiteitsfraude. Dit wordt
mede veroorzaakt door de gebrekkige, ad hoc en versnipperde, registratie van de fraude,
aldus de respondenten. Dat die registratie kan worden verbeterd blijkt onder andere uit
de omstandigheid dat lang niet alle loketten kunnen aangeven hoe vaak er aangifte van
frauduleuze handelingen is gedaan. Het overgrote deel van de loketten ervaart de terugkoppeling van de politie over de aangifte overigens als matig tot onvoldoende. Die terugkoppeling wordt wel van belang geacht voor het vergroten van inzicht in de aard van de
problematiek en de inschatting van de vervolgbaarheid van de verschillende frauduleuze
handelingen.
Tot slot blijkt het in de praktijk niet eenvoudig om na constatering van een frauduleuze
handeling snel en doelgericht actie te ondernemen. Volgens sommige medewerkers
wordt een goede communicatie en afstemming bemoeilijkt door het grote aantal betrokken instanties (‘te veel schakels’) en de aanwezigheid van een bureaucratische grondhouding.
3.4.2 Fraude bij asielaanvragen
Het beoordelingskader voor asielaanvragen is, anders dan dat voor reguliere aanvragen,
gebaseerd op het uitgangspunt dat van de asielzoeker niet kan worden verlangd dat hij
zijn relaas met overtuigend bewijsmateriaal onderbouwt. Wel moet hij aannemelijk
maken dat hij bescherming nodig heeft. Daartoe wordt van hem verwacht dat hij zijn
aanvraag waar mogelijk met documenten onderbouwt. Bij deze beoordeling wordt ook
de omstandigheid betrokken dat iemand die goede redenen heeft om zijn land te ontvluchten, soms genoodzaakt is om valse papieren te gebruiken en dat het niet altijd aan
de vreemdeling kan worden toegerekend dat hij zijn aanvraag niet met authentieke documenten onderbouwt.
3.4.2.1 Aard en omvang
De IND beoordeelt de aanvraag om toelating als vluchteling aan de hand van verklaringen
van de vreemdeling en documenten die hij overlegt. Veel vreemdelingen die een aanvraag

108 Het VIS is een geautomatiseerd informatiebestand van Verificatie Informatie Systemen B.V. Het VIS informeert over de
unieke nummers van gestolen, vermiste of anderszins ongeldig verklaarde identiteits- en reisdocumenten uit binnenen buitenland. VIS maakt gebruik van meerdere bronleveranciers en geeft binnen enkele seconden aan of een reis- of
identiteitsdocument ongeldig is. Zie www.verificatiesystemen.nl.
109 De betrokken wetsontwerpen worden, volgens de planning van 2009, in de zomer van 2010 bij de Tweede Kamer
ingediend. Het gaat hier om:
- een conceptvoorstel tot Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het bieden van een rechtsgrondslag
voor de afname van de gezichtsopname en twee vingerafdrukken met het oog op de uitvoering van Verordening (EG)
nr. 380/2008 van de Raad van de Europese Unie van 18 april 2008 (Pb EU L 115) tot wijziging van Verordening (EG) nr.
1030/2002 van de Raad van de Europese Unie van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor
verblijfstitels voor onderdanen van derde landen; en
- een conceptvoorstel tot Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de uitbreiding van het gebruik van
biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen.

ac v z - m e i 2 010

62

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

om toelating als vluchteling indienen zijn niet of beperkt gedocumenteerd. De KMar
meldde in 2003 dat meer dan 95% van de asielzoekers geen correct paspoort of ander
geldig reisdocument overlegt tijdens het eerste gehoor.110 Soms overleggen asielzoekers
andere bescheiden, die als bewijs voor de reisroute of ondersteuning van de asielmotieven
dienen. Voorbeelden hiervan zijn geboorteakten, schooldiploma’s, rijbewijzen, identiteitskaarten, maar ook opsporings- of arrestatiebevelen. Ook met deze ondersteunende
documenten wordt gefraudeerd. Soms ook kan de authenticiteit van die documenten niet
worden vastgesteld, bijvoorbeeld omdat referentiemateriaal ontbreekt. Als dat zo is, kan
niet zonder meer worden geoordeeld dat aan het document niet de gewenste waarde kan
worden gehecht. Het ontbreken van mogelijkheden om de authenticiteit van het document vast te stellen, moet worden gewogen in het licht van de verklaringen van de asielzoeker en de overige feiten en omstandigheden.
Naast het gebruik maken van (ver)vals(t)e identiteits-, reis- en overige documenten,
komt het voor dat asielzoekers onjuiste verklaringen afleggen over hun nationaliteit en
identiteit. Het opgeven van aliassen is hiervan een voorbeeld. Ook zijn er alleenstaande
minderjarige vreemdelingen die stellen jonger te zijn dan ze in werkelijkheid zijn, uitsluitend met het doel een tijdelijke verblijfsvergunning voor de duur van hun (voorgewende)
minderjarigheid te verkrijgen. Uit informatie van de IND blijkt dat het ook is voorgekomen dat vreemdelingen onjuiste gegevens verschaften over hun familierechtelijke relaties
en burgerlijke staat met het enkele doel ogenschijnlijk tot een kwetsbare minderheidsgroep (in de zin van C2/3.1.3. Vc 2000) of een specifieke groep in het landgebonden
asielbeleid te behoren. Daarnaast worden op dit moment enkele honderden vreemdelingen verdacht met de identiteit van een ander een beroep te hebben gedaan op de Regeling
afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet.111  
Naast het plegen van documentfraude en het afleggen van valse verklaringen komt het
voor dat asielzoekers overige (lichamelijke) identificerende gegevens zodanig bewerken
dat ze onbruikbaar worden voor identiteitsvaststelling. Een voorbeeld hiervan is het verminken van vingertoppen door, voornamelijk, Somalische asielzoekers. Doel hiervan is
het frustreren van het onderzoek naar een mogelijk eerdere asielprocedure in een andere
lidstaat van de Europese Unie. Toen na genezing van hun vingertoppen bleek dat 80% van
deze vreemdelingen gesignaleerd stond in Eurodac schafte de staatssecretaris van Justitie
in juli 2009 het categoriaal beschermingsbeleid voor Somalië af.112
Cijfers
De fraudegerelateerde afwijzingsgronden voor asielaanvragen zijn in hoofdstuk 2
genoemd.113 De volgende informatie geeft aan hoe vaak de IND die afwijzings- en intrekkingsgronden de laatste jaren heeft toegepast. De cijfers zijn door de IND op tientallen
afgerond.
Bij de IND worden jaarlijks tussen de 10.000 en 20.000 asielaanvragen ingediend. Tussen de 4000 en 8500 hiervan worden afgewezen. Het aantal afwijzingen dat is gegrond
op de omstandigheid dat de asielzoeker eerder onder een andere naam een verblijfsaan-

110 B. van Urk e.a., Rapport Identiteitsfraude en (reis)documenten, Den Haag: Koninklijke Marechaussee, 2003, p. 30.
111

Informatie afkomstig uit gesprekken met Bureau Bijzonder Onderzoek en AC Zevenaar.

112

Besluit van de staatssecretaris van Justitie van 2 juli 2009, nummer 2009/16, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt 2009, nr. 11449, p. 1-6.

113

Zie paragraaf 2.1.2, p. 26.

ac v z - m e i 2 010

63

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

vraag heeft ingediend, ligt al jaren tussen de twintig en dertig.
Daarnaast worden ieder jaar tussen de twee- en driehonderd aanvragen afgewezen omdat
de asielzoeker (ver)vals(t)e reis-of identiteitspapieren of andere niet-authentieke bescheiden heeft overgelegd en, bij ondervraging daarover, opzettelijk de echtheid daarvan volhoudt.
Minder dan tien asielaanvragen worden jaarlijks afgewezen omdat de aanvrager (authentieke) reis- of identiteitspapieren of andere bescheiden heeft overgelegd die niet op hem
betrekking hebben. Hierbij kan sprake zijn van look alike fraude.
Tot vorig jaar werden er jaarlijks rond de duizend asielaanvragen afgewezen omdat de
vreemdeling toerekenbaar geen of onvoldoende documenten had overgelegd. In de eerste helft van 2009 wees de IND 1.430 asielaanvragen om deze reden af. Voor deze laatste
categorie geldt dat geen sprake is van documentfraude en dat niet zonder meer kan worden gesteld dat in deze gevallen sprake is van identiteitsfraude.
Bij de IND worden jaarlijks enkele tientallen aanvragen voor verlenging van asielvergunningen voor bepaalde tijd ingediend. Minder dan tien verlengingsaanvragen worden
afgewezen. De laatste jaren zijn geen aanvragen afgewezen vanwege het verstrekken van
onjuiste gegevens of het achterhouden van relevante informatie.
Het komt ook voor dat de IND asielvergunningen voor bepaalde tijd intrekt. Dat gebeurt
(met uitzondering van 2005 en de eerste zes maanden van 2009) jaarlijks rond de honderd keer. Enkele tientallen vergunningen werden ingetrokken omdat bij de oorspronkelijke aanvraag onjuiste gegevens waren verstrekt of relevante informatie was achtergehouden.
Ook aanvragen voor verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd worden op deze
grond afgewezen. Het aantal aanvragen voor deze vergunningen is de laatste jaren aanzienlijk gedaald (van 8.000 in 2005 en 2006 tot 740 in de eerste helft van 2009). Het
aantal afwijzingen van aanvragen voor asielvergunningen voor onbepaalde tijd steeg tot
2007, daalde in 2008 en nam weer toe in de eerste zes maanden van 2009. In laatstgenoemde periode werd 35% van het aantal aanvragen voor verblijfsvergunningen asiel
voor onbepaalde tijd afgewezen. Voor de jaren 2005 en 2006 is niet bekend hoeveel van
deze afwijzingen samenhingen met het verstrekken van onjuiste gegevens of het achterhouden van relevante informatie. In 2007 werden 100 verblijfsvergunningen asiel voor
onbepaalde tijd op deze grond afgewezen. Sindsdien is het aantal afwijzingen vanwege
frauduleuze handelingen van vreemdelingen aanzienlijk gedaald. In de eerste helft van
2009 werden rond de tien aanvragen voor verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde
tijd hierom afgewezen.
De IND heeft de laatste jaren jaarlijks rond de honderd verblijfsvergunningen asiel voor
onbepaalde tijd ingetrokken. Dit aantal is in de eerste zes maanden van 2009 toegenomen
tot 160. Over de jaren 2005 en 2006 is niet bekend hoeveel van de intrekkingen verband
hielden met het verstrekken van onjuiste gegevens of het achterhouden van relevante
informatie. Van 2007 tot de eerste zes maanden van 2009 is het aantal intrekkingen op
deze grond afgenomen van zestig tot minder dan tien.

ac v z - m e i 2 010

64

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Tabel 3.7: Weigering (verlenging) en intrekking van asiel verblijfsvergunningen voor (on)bepaalde
tijd (vva-bep en vva-onbep) door de IND wegens het verstrekken van onjuiste gegevens of het achterhouden van informatie door vreemdelingen, 2005-2009

Vva-bep

2005

2006

2007

2009
(1e helft)

2008

Beslissingen

18.520

16.330

14.270

12.890

8.300

Afwijzingen

8.080

8.390

4.470

5.670

4.400

Afwijzingen wegens
andere naam

30

30

20

20

20

Afwijzingen wegens
(ver)vals(t)e reis- of
identiteitsdocumenten

260

270

220

260

220

Afwijzingen wegens
reis- of id-documenten
van een ander

< 10

< 10

< 10

< 10

< 10

Afwijzingen wegens
geen/onvoldoende
documenten
(verwijtbaar)

1.040

1.220

770

1.100

1.430

Beslissingen verlenging

70

30

10

< 10

0

Afwijzingen verlenging

10

< 10

< 10

0

0

Afwijzingen verlenging
wegens onjuiste
gegevens

< 10

< 10

0

0

0

Intrekkingen

709

130

90

80

290

Intrekkingen wegens
onjuiste gegevens

10

10

30

30

30

Beslissingen

8.130

8.900

5.560

1.270

740

Afwijzingen

750

920

980

210

260

Onbekend

Onbekend

100

30

10

120

150

120

80

160

Onbekend

Onbekend

60

20

< 10

Vva-onbep

Afwijzingen wegens
onjuiste gegevens
Intrekkingen
Intrekkingen wegens
onjuiste gegevens

3.4.2.2 Knelpunten
Géén actief aangiftebeleid
Het opsporen van identiteits- en documentfraude is in het asielproces ingebed in de
dagelijkse praktijk. Bij de beoordeling van de asielaanvraag wordt immers standaard niet
alleen de geloofwaardigheid van het asielrelaas, maar ook de reisroute en de herkomst van

ac v z - m e i 2 010

65

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

de asielzoeker onderzocht. Het plegen van identiteits- of documentfraude in de asielprocedure wordt voornamelijk vreemdelingrechtelijk gesanctioneerd: de verblijfsvergunning
wordt niet verleend, niet verlengd of ingetrokken. Van strafrechtelijke vervolging wegens
het plegen van valsheid in geschrifte, al dan niet met een reisdocument, is in de praktijk
nauwelijks sprake, zeker niet in de AC-procedure. Daarin wordt doorgaans direct beslist
en is de asielzoeker snel uit het zicht verdwenen. In de OC-procedure wordt weliswaar
vaker, maar ook slechts in uitzonderlijke zaken, aangifte bij de politie gedaan. Vaak zijn
er redenen van pragmatische (procestechnische of financiële aard) om af te zien van het
doen van aangifte. Zo wordt het over het algemeen niet opportuun geacht als dit de uitzetting van een vreemdeling kan dwarsbomen.
Balanceren tussen snelheid en zorgvuldigheid
Net als bij de ketenpartners en de IND-collega’s van Regulier en Naturalisatie wordt de
fraudebestrijding binnen het proces Asiel gekenmerkt door een voortdurende zoektocht
naar evenwicht tussen snelheid (beslistermijnen en doorlooptijden) en zorgvuldigheid.
Naast de beschikbare tijd zijn ook hier de financiële kaders van invloed op de mogelijkheden om identiteits- en documentfraude effectief te bestrijden. Zo is uit kostenoverwegingen besloten om in asielprocedures, waar mogelijk, terughoudend gebruik te maken
van de mogelijkheid om onderzoeken te (laten) verrichten. Die onderzoeken drukken
niet alleen op de begroting, maar ook op doorlooptijden en leiden daarmee tot hogere
kosten voor opvang. Het gaat hier bijvoorbeeld om het verrichten van documentonderzoek, om onderzoeken die het ministerie van Buitenlandse Zaken uitvoert voor het uitbrengen van een individueel ambtsbericht, maar ook om het verrichten van taalanalyses.
Deze onderzoeken zijn een belangrijk instrument bij het beoordelen van het asielrelaas,
de reisroute en de herkomst van asielzoekers. De taalanalyse vormt soms, bijvoorbeeld
in zaken van ongedocumenteerde asielzoekers die een beroep doen op het beleid voor
kwetsbare minderheidsgroepen, de enige mogelijkheid om de herkomst te controleren.   
3.4.3 Fraude bij naturalisatieverzoeken
Het verkrijgen van het Nederlanderschap vormt de laatste schakel in het verblijfstraject.
De vreemdeling die Nederlander wil worden, moet een naturalisatieverzoek indienen bij
de gemeente waar hij verblijft. De gemeente vult een standaard checklist in aan de hand
van de persoonsgegevens van de vreemdeling die in de GBA zijn opgenomen en stuurt de
aanvraag ter beoordeling door naar de IND. Alleen bij indicaties van fraude voert de IND
nader onderzoek uit, waarbij de voorliggende procedures en de daarin overgelegde documenten nogmaals intensief worden bestudeerd en gecontroleerd. Als de IND ná de verlening van het Nederlanderschap signalen ontvangt van mogelijke fraude van de vreemdeling, dan wordt een onderzoek uitgevoerd door het Team Naturalisatiefraude (TNF). Het
TNF beoordeelt of er aanleiding bestaat rechtsgevolg aan het naturalisatiebesluit te onthouden, of het besluit in te trekken.114
3.4.3.1 Aard en omvang
Als identiteits- of documentfraude wordt geconstateerd in het kader van een naturalisatieverzoek, dan heeft de fraude meestal plaatsgevonden in de verblijfsrechtelijke procedure die aan dat verzoek vooraf ging. Naturalisatiefraude manifesteert zich dus niet

114

Zie paragraaf 2.1.3, p. 27.

ac v z - m e i 2 010

66

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

wezenlijk anders dan identiteits- en documentfraude bij aanvragen voor regulier of asielgerelateerd verblijf.
Cijfers
Zoals in paragraaf 2.3 bleek, wordt het Nederlanderschap niet verleend of ingetrokken als
de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt of informatie heeft achtergehouden en
die informatie van belang is geweest voor de naturalisatie.
De IND beslist jaarlijks op 20.000 tot 30.000 naturalisatieverzoeken. Tussen de 10 en
20% daarvan wordt afgewezen. Ieder jaar worden tien tot twintig zaken afgewezen vanwege het verstrekken van onjuiste gegevens of het achterhouden van relevante informatie.
Het aantal intrekkingen van het Nederlanderschap is de laatste jaren toegenomen. In
2005 ontnam de IND honderd personen hun Nederlanderschap. In 2008 werd het naturalisatiebesluit van 300 personen herroepen. In 2009 lijkt vooralsnog sprake te zijn van
een daling van het aantal intrekkingen. In de eerste zes maanden van dat jaar werden 80
naturalisatiebesluiten ingetrokken. Jaarlijks berusten tien tot dertig intrekkingen op een
valse verklaring of bedrog van de betrokkene, dan wel op het verzwijgen van enig voor de
verkrijging relevant feit.
Tabel 3.8: Weigering en intrekking van het Nederlanderschap door de IND wegens het verstrekken
van onjuiste gegevens of het achterhouden van informatie door vreemdelingen, 2005-2009

Naturalisatie

2005

2006

2007

2009
(1e helft)

2008

Beslissingen

25.530

23.880

26.660

26.210

12.500

Afwijzingen

3.540

4.860

5.360

3.320

1.150

0

10

20

10

< 10

Intrekkingen

100

110

180

300

80

Intrekkingen wegens
onjuiste gegevens

< 10

10

20

30

20

Afwijzingen wegens
onjuiste gegevens

3.4.3.2 Knelpunten
De ACVZ heeft geen knelpunten gesignaleerd die specifiek betrekking hebben op de preventie, signalering en bestrijding van identiteits- en documentfraude in het naturalisatieproces. Dit proces vormt het einde van het toelatings- en verblijfstraject. De knelpunten
die in de voorliggende processen zijn geconstateerd, zijn (uiteindelijk) ook bepalend voor
de mate waarin vreemdelingen door het verstrekken van onjuiste gegevens of het achterhouden van relevante informatie Nederlander kunnen worden. Een goede preventie, signalering en bestrijding van identiteits- en documentfraude aan de voorkant van het toelatings- en verblijfstraject is de beste garantie voor een beperking van bedrog in de eindfase.
Het is dus niet alleen op grond van procestechnische overwegingen, maar ook vanuit
het oogpunt van rechtszekerheid, wenselijk en juist dat de IND bij het onderzoeken van
mogelijk frauduleuze handelingen bij naturalisatieprocedures reactief te werk gaat.

ac v z - m e i 2 010

67

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

3.5

Fraude in het kader van toezicht en handhaving
De VP heeft een bijzondere positie in de vreemdelingenketen. Zij is niet bestuurlijk
betrokken bij de hiervoor genoemde hoofdprocessen in het toelatings- en verblijfstraject.
De VP is, samen met de KMar, verantwoordelijk voor het operationele toezicht op vreemdelingen en de handhaving in de vreemdelingenketen. Hiermee vormt de VP een schakel
tussen de vreemdelingen- en de strafrechtketen.
De taken en verantwoordelijkheden van de VP hebben de laatste jaren wezenlijke veranderingen ondergaan. Tot 2003 hield de VP zich niet alleen bezig met het toezicht op
vreemdelingen, maar had ze ook een toelatings- en, in mindere mate, een terugkeertaak.
In 2003 werden de toelatingstaken van de VP overgedragen aan de IND en de gemeenten en in 2007 werden de taken op het gebied van terugkeer overgeheveld naar de Dienst
Terugkeer & Vertrek (DT&V). Door deze overheveling van bestuurlijk-administratieve
taken is de rol van de politie in de vreemdelingenketen minder zichtbaar geworden. De
VP moest hierdoor meer ruimte krijgen om zich te concentreren op de uitoefening van
het operationele vreemdelingentoezicht.
De Taakorganisatie Vreemdelingen (TOV), een centrale ondersteunende en vertegenwoordigende instantie van de regionale VP, heeft in het document Op de keten gericht
haar visie op de politiële vreemdelingentaak beschreven.115 Die bestaat uit twee hoofdprocessen, het (operationeel) vreemdelingentoezicht en handhaving. Binnen het vreemdelingentoezicht gelden landelijk de volgende prioriteiten:
1) de aanpak van criminele vreemdelingen, al dan niet illegaal;
2) de aanpak van vreemdelingen die de openbare orde verstoren of anderszins overlast
veroorzaken (de ‘kleine’ criminelen);
3) de aanpak van uitgeprocedeerde en/of illegale vreemdelingen.
Ten aanzien van de handhaving gelden de volgende urgentiebepalingen:
1) opsporing van illegale tewerkstelling in relatie tot mensenhandel en -smokkel;
2) opsporing van verdwenen alleenstaande minderjarige vreemdelingen uit vastgestelde
risicogroepen;
3) hulp aan slachtoffers van illegaliteit;
4) het voorkomen en tegengaan van identiteitsfraude in verblijfsprocedures.
Voor alle prioriteiten geldt dat een eenduidige identificatie van de betrokken vreemdeling
van essentieel belang is. De TOV benadrukt dat identificatie en het uitvoeren van identiteitsonderzoeken specialismen van de politie zijn en dat een degelijke identificatie van
vreemdelingen aan de voorkant van de processen als standaard zou moeten gelden.
De ACVZ heeft gesprekken gevoerd met de TOV en met de VP Haaglanden. Op grond
van die gesprekken kan het volgende worden geconstateerd.
3.5.1 Aard en omvang
De VP en de TOV geven aan dat identiteits- en documentfraude vaak wordt
gepleegd in relatie tot mensenhandel en -smokkel, illegale tewerkstelling en overbewoning. Naast reis-, identiteits- en, met name, brondocumenten treft de VP ook overige

115

Op de keten gericht. Visie Politiële Vreemdelingentaak 2008-2011, De Bilt: Taakorganisatie Vreemdelingen, 2007.

ac v z - m e i 2 010

68

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

(ver)vals(t)e documenten aan, zoals vervoerskaarten en werkgeversverklaringen.
Omdat het uitvoeren van identiteitsonderzoeken één van de landelijke prestatie-indicatoren is, heeft de VP Haaglanden met het arrondissementsparket afgesproken jaarlijks
honderd identiteits- en documentfraudezaken aan te leveren. Dat quotum wordt doorgaans makkelijk gehaald. Sterker nog, het aantal onderzoeksvragen naar aanleiding van
spontane handhavingsacties, bijvoorbeeld in het openbaar vervoer, gaat de capaciteit van
de VP te boven. De meeste zaken worden volgens de VP overigens succesvol vervolgd,
onder meer omdat standaard een expertiserapport van de technische recherche wordt
bijgevoegd. Illegale vreemdelingen die verdacht worden van het plegen van identiteits- of
documentfraude worden direct voorgeleid en berecht. Meestal volgt een gevangenisstraf
van ongeveer drie maanden, waarna de illegaal in vreemdelingenbewaring wordt gesteld.
De VP signaleert dat de laatste jaren niet alleen het aantal en de diversiteit, maar ook de
kwaliteit van de vervalsingen toeneemt. Dit kan wijzen op professionele, georganiseerde
misdaad.  
Géén landelijk overzicht van strafrechtelijke vervolging van vreemdelingen wegens overtredingen, verband houdend met identiteits- en documentfraude
De ACVZ heeft geprobeerd te achterhalen hoe vaak de VP in Nederland verzoeken tot
strafrechtelijke vervolging van vreemdelingen indient bij het OM, op grond van overtredingen van de artikelen 225 (‘valsheid in geschrifte’) en 231 (‘valsheid in geschrifte met
een reisdocument’) Sr. Het OM heeft aangegeven zo’n landelijk overzicht niet te kunnen
genereren, omdat de meeste vreemdelingendiensten geen aparte ‘aanmeldaccount’ bij het
OM hebben. Het OM kan daarom in de aangeleverde verzoeken geen onderscheid maken
tussen Nederlanders en vreemdelingen. Dit geldt overigens ook voor de Justitiële Informatiedienst, hét centrale punt in de informatievoorziening binnen de strafrechtketen.
Een VP die wel een eigen aanmeldaccount heeft bij het OM is de VP Haaglanden.
Uit informatie van het OM blijkt dat deze VP over de periode 2005 tot en met 2009
gemiddeld jaarlijks een kleine honderd vervolgingsverzoeken wegens overtreding van
genoemde artikelen indiende bij het OM.
Tabel 3.9: Het aantal door de VP Haaglanden aan het OM aangeleverde verzoeken tot vervolging van
vreemdelingen wegens overtreding van de artikelen 225 en 231 Sr, 2005-2009
2005

2006

2007

2008

2009

Art. 225 Sr

14

44

51

42

31

Art. 231 Sr

36

81

78

61

30

Totaal

50

125

129

103

61

3.5.2 Knelpunten
Zorgen over kwaliteit van de identiteitsvaststelling in de vreemdelingenketen
Zowel de VP Haaglanden als de TOV is van mening dat de identiteitsvaststelling in
de vreemdelingenketen, net als die bij veel andere overheidsprocessen in het publieke
domein, eenmalig en vaak onder tijdsdruk wordt uitgevoerd, hoofdzakelijk door administratieve krachten die over onvoldoende kennis ter zake beschikken. De VP en de TOV
pleiten voor een andere invulling van het controlemoment. Identiteitsvaststelling is een
vak apart, dat de nodige expertise vereist. De VP beschikt over die expertise. Het is een
gebrek dat die kennis nu voornamelijk wordt ingezet voor het toezicht op vreemdelingen

ac v z - m e i 2 010

69

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

en de handhaving. Die expertise zou ook inzetbaar moeten zijn ‘aan de poort’, want voorkomen is beter dan genezen, aldus de VP en de TOV.    
Gebrek aan regie
De TOV signaleert dat de laatste jaren grote inspanningen zijn verricht om tot een betere
ketensturing en een hechtere samenwerking tussen de vele betrokken ketenpartners te
komen. Dit heeft geresulteerd in samenwerkingsafspraken en voortdurende afstemming
over taken en verantwoordelijkheden. Ondanks deze inspanningen geven de betrokken
organisaties in de praktijk echter vaak nog min of meer onafhankelijk van elkaar en op
eigen wijze invulling aan identificatie en bestrijding van identiteits- en documentfraude.
De TOV is, net als het ECID van de KMar, van mening dat centrale regie noodzakelijk is
om die bestrijding efficiënt en effectief te laten verlopen.

ac v z - m e i 2 010

70

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

ho of d s t u k 4		

Slotbeschouwing, conclusies en aanbevelingen
In de voorgaande hoofdstukken is gekeken naar fraudebepalingen in het straf- en vreemdelingenrecht en zijn rechtswaarborgen besproken die in acht moeten worden genomen
bij het treffen van maatregelen om identiteits- en documentfraude te voorkomen en
te bestrijden. Vervolgens is een beeld geschetst van aard en omvang van identiteits- en
documentfraude in de vreemdelingenketen. Daarnaast zijn knelpunten geïnventariseerd
die zich voordoen bij het voorkomen en bestrijden van deze fraude in de Nederlandse
vreemdelingenketen.
In hoofdstuk 3 is gekozen voor een procesmatige benadering: aard, omvang en knelpunten zijn per toelatings- en verblijfsproces beschreven. Uit het verrichte onderzoek
is gebleken dat in die onderscheiden processen veelal gelijksoortige problemen worden
ervaren. In dit hoofdstuk worden de dwarsverbanden tussen de gesignaleerde knelpunten geschetst.
Paragraaf 4.1 bevat een afsluitende beschouwing over de fraudebepalingen in het strafen vreemdelingenrecht en genoemde rechtswaarborgen. In paragraaf 4.2 worden enkele
concluderende overwegingen over aard en omvang van identiteits- en documentfraude
in de vreemdelingenketen gegeven. In paragraaf 4.3 worden conclusies getrokken over
de knelpunten die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen en doet de ACVZ aanbevelingen die naar haar mening noodzakelijk zijn voor een effectievere en meer efficiënte
preventie, signalering en bestrijding van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen. Sommige knelpunten beperken zich niet tot deze keten. Dit heeft  tot gevolg
dat ook een enkele voorgestelde maatregel het vreemdelingrechtelijk kader overstijgt.     

4.1	Juridisch kader en rechtswaarborgen
4.1.1 Fraudebepalingen in het straf- en vreemdelingenrecht
‘Fraudebepalingen’ verschillen per rechtsgebied
In geen van de onderscheiden rechtsgebieden worden de termen ‘identiteits- en documentfraude’ gebruikt. In het Sr staan de woorden ‘valselijk’ en ‘valsheid’ centraal. Hiermee wordt het opzettelijk karakter van de handeling benadrukt. Een ander kernelement
van de strafrechtelijke begripsomschrijving is het doel van de handeling. Dat is, door
middel van misleiding, ‘enig feit te bewijzen’, om voor een ‘verstrekking’ of ‘tegemoetkoming’ in aanmerking te komen.
In de RWN is aansluiting gezocht bij deze strafrechtelijke definiëring, door te spreken van
‘valse verklaring of bedrog’, dat opzet impliceert.
In de Vw 2000 wordt enkel in artikel 31, tweede lid Vw 2000 onder d en e (omstandigheden die bij de beoordeling van het asielrelaas moeten worden betrokken) gesproken
over opzet. Het gaat hier om het opzettelijk volhouden van de echtheid van (ver)vals(t)e
reis- of identiteitspapieren of andere bescheiden en het opzettelijk overleggen van reisen identiteitspapieren die op iemand anders betrekking hebben. Dit vereiste van kwade
trouw houdt verband met de bijzondere omstandigheden waarin vluchtelingen kunnen verkeren. Uit de toelichting op de artikelen 18 en 32 Vw 2000 blijkt dat het voor de
afwijzing van de aanvraag om verlenging van zowel de asiel- als de reguliere vergunning
voor bepaalde tijd en de intrekking daarvan niet ter zake doet of het verstrekken van de

ac v z - m e i 2 010

71

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

onjuiste gegevens opzettelijk is gebeurd. Het doel is de situatie te herstellen zoals die zou
zijn geweest als wel de juiste gegevens waren verstrekt.
‘Fraude’ als afwijzingsgrond voor eerste reguliere aanvragen om toelating en verblijf zorgt
voor een uniform wettelijk kader
Het is niet duidelijk hoe de focus op herstel van de (oorspronkelijke) situatie zich verhoudt tot de omstandigheid dat nergens in de vreemdelingenwet- en regelgeving fraudegerelateerde afwijzingsgronden zijn opgenomen voor eerste aanvragen om reguliere
toelating en verblijf. Vreemdelingen kunnen ook bij eerste verblijfsaanvragen frauderen
met hun identiteit en/of documenten. Hoewel er formeel geen sprake is van een leemte
in de wet, is een (gewijzigd) voorstel van wet ingediend om het verstrekken van onjuiste
gegevens en het achterhouden van relevante informatie na binnenkomst als aparte afwijzingsgrond voor toelating en verblijf vast te leggen in artikel 16 Vw 2000.116 Zo ontstaat
een uniform juridisch kader en kunnen frauduleuze aanvragen tevens beter worden geregistreerd.
Geen eenduidige ‘fraudebepalingen’ in het Unierecht
In de Vw 2000 en de lagere regelgeving wordt een redelijk uniform begrippenkader
gehanteerd om frauduleuze handelingen te omschrijven. Het gaat over het algemeen
om ‘het verstrekken van onjuiste gegevens of het achterhouden van gegevens die tot
afwijzing van de aanvraag zouden hebben geleid’. Met de implementatie van Richtlijn
2003/109 EG in de Vw 2000 is die eenduidige omschrijving doorbroken. In die richtlijn
wordt, overigens zonder enige toelichting, gesproken van ‘verkrijging op frauduleuze
wijze’.
1. Pleit voor een uniforme definiëring van fraudebepalingen in Europese
regelgeving
Een inventariserende vergelijking van ‘fraudebepalingen’ in de Europese regelgeving voor toelating en verblijf maakt duidelijk dat ‘fraude’ in het gemeenschapsrecht
op vele manieren wordt gedefinieerd, zonder dat de gehanteerde begrippen worden
uitgelegd. Die eenduidigheid en uitleg is wel vereist om te komen tot het beoogde
resultaat: een geharmoniseerd vreemdelingenbeleid in de EU. De ACVZ beveelt aan
hier extra aandacht aan te besteden in de onderhandelingen voor nieuwe richtlijnen
op dit gebied.

4.1.2 Rechtswaarborgen bij maatregelen ter voorkoming en bestrijding van
identiteits- en documentfraude
Manipulatie van vingerafdrukken: gerechtvaardigde maatregelen
Manipulatie van vingerafdrukken is op dit moment als zodanig niet strafbaar gesteld. Het
lijkt niet alleen praktisch maar ook ethisch problematisch om verminking van eigen vingertoppen strafbaar te stellen. Het is echter voorstelbaar dat het gebruik van (ver)vals(t)e

116 Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met nationale visa en enkele andere onderwerpen, Kamerstukken II 2007/08, 31 549, nrs. 2, 3, 6.

ac v z - m e i 2 010

72

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

vingertoppen wel strafbaar wordt gesteld.
Op grond van de huidige vreemdelingenwet- en regelgeving kan de enkele omstandigheid dat de vingertoppen van een asielzoeker zijn beschadigd of gemanipuleerd geen
grond vormen voor afwijzing van een asielverzoek, het toepassen van vreemdelingenbewaring, of het opleggen van een periodieke meldplicht of bijzondere aanwijzing. Ingevolge artikel 54 (2) Vw 2000 mag de individuele meldplicht alleen worden gevorderd in
het belang van de openbare orde of nationale veiligheid. In jurisprudentie is bepaald dat
deze maatregel in ieder geval niet kan worden toegepast op asielzoekers met gemutileerde
vingertoppen, als geen sprake is van opzet. Als dit wel het geval is, is het de vraag of het
opleggen van de meldplicht in het belang is van de openbare orde of nationale veiligheid.
2. Stel duidelijke richtlijnen op voor het opleggen van een meldplicht aan
asielzoekers met beschadigde vingertoppen
Omdat op basis van artikel 75 Vw 2000 geen bezwaar kan worden gemaakt tegen
een beschikking die is gegeven op grond van artikel 54 (2) Vw 2000, is het wenselijk
dat de wetgever duidelijke richtlijnen biedt voor het opleggen van een individuele
meldplicht bij de korpschef aan asielzoekers, vanwege beschadigde vingertoppen.
Wanneer de wetgever invoering van bovengenoemde bevoegdheden of sancties
overweegt, moeten deze worden gebaseerd op een zorgvuldige belangenafweging
en voldoen aan eisen van proportionaliteit.
Centrale opslag en verwerking van biometrische gegevens
Het gebruik van biometrie kan bijdragen aan het voorkomen en bestrijden van identiteits- en documentfraude. Bij de verzameling en opslag van biometrische gegevens zal
wel steeds een zorgvuldige belangenafweging gemaakt moeten worden, waarbij de vraag
moet worden gesteld of de voorgestelde maatregel noodzakelijk en proportioneel is. Juist
ten aanzien van kwetsbare groepen als asielzoekers is hierbij terughoudendheid gepast.
Zoals door het EHRM in verschillende uitspraken is vastgesteld, kan de registratie van
biometrische gegevens onder bepaalde omstandigheden immers in strijd zijn met de
bescherming van het recht op privéleven als omschreven in artikel 8 EVRM. Dergelijke
omstandigheden zijn: de langdurige opslag van de gegevens, het feit dat deze niet veroordeelde burgers betreffen, de gevoeligheid van de biometrische gegevens, het gebruik
ervan voor strafrechtelijke doeleinden en het mogelijk stigmatiserend effect van de registratie van een bepaalde groep personen.
3. Maak een zorgvuldige belangenafweging voordat tot centrale opslag van
biometrische gegevens wordt besloten
Op basis van bovengenoemde criteria en de bijzondere eisen die voor de opslag van
biometrische gegevens gelden, moeten nieuwe voorstellen voor een centrale opslag
van persoonsgegevens in de vreemdelingenketen, al dan niet in het kader van de
bestrijding van identiteits- en documentfraude, met terughoudendheid worden
benaderd. Niet alleen de noodzakelijkheid van het verzamelen van die gegevens,
maar met name de proportionaliteit ten aanzien van het gebruik ervan moet worden
aangetoond.

ac v z - m e i 2 010

73

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Inschrijving in de GBA en algemeen bestuursrecht
Voor een goede samenwerking tussen de verschillende organisaties in de vreemdelingenketen en een zorgvuldige besluitvorming ten aanzien van vreemdelingen is een juiste en
actuele registratie van persoonsgegevens onontbeerlijk. De GBA neemt in de vreemdelingenregistratie een centrale plaats in. Bij de identiteitsvaststelling van vreemdelingen voor
de inschrijving in de GBA zijn gemeenten niet alleen gebonden aan  de specifieke bepalingen over de gemeentelijke basisadministratie maar ook aan algemene beginselen van het
bestuursrecht waaronder het vergaren van relevante feiten, het afwegen van belangen en
een deugdelijke bekendmaking en motivering van een eventueel besluit tot weigering van
inschrijving.  
In een keten waarin verschillende instanties een gedeelde verantwoordelijkheid hebben
voor de identiteitscontrole en -vaststelling van vreemdelingen moet ook het bestuursrechtelijk vertrouwensbeginsel in acht worden genomen. Een vreemdeling moet er op
kunnen vertrouwen dat wanneer zijn identiteit is geverifieerd en hem op basis daarvan
een verblijfs- of reisdocument is verstrekt, zijn inschrijving in de GBA niet alsnog wordt
geweigerd omdat een autoriteit (zonder dat sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden) alsnog aan zijn identiteit of de authenticiteit van zijn brondocumenten twijfelt. Dit
vraagt niet alleen om een consistente beleidsvoering en afstemming tussen de partners in
de vreemdelingenketen, maar ook om een zo vroeg mogelijke diepgaande controle.

4.2

Aard en omvang
Identiteits- en documentfraude komt in de vreemdelingenketen in alle toelatings- en
verblijfsprocessen voor en manifesteert zich op vele manieren. Het kan hierbij gaan om
het plegen van bedrog met (ver)vals(t)e documenten en overige (ver)vals(t)e identificerende gegevens. Paspoorten van EU-lidstaten, identiteitsdocumenten van overige,
geprivilegieerde landen, Schengenvisastickers en buitenlandse brondocumenten worden
in dit kader vaak genoemd. Het kan ook gaan om het onrechtmatig gebruik van authentieke documenten en overige authentieke identificerende gegevens, die op valse gronden
zijn verkregen. Deze fraudevorm wordt door bijna alle instanties als grootste probleem
beschouwd, onder meer omdat zij moeilijk te signaleren is. Met de gebruikte documenten
en identificerende gegevens is op het eerste gezicht immers niets mis. Vaak zijn deze echter afgegeven op basis van (ver)vals(t)e brondocumenten, die nauwelijks nog op inhoudelijke juistheid worden gecontroleerd.
Op grond van beschikbare informatie zijn beperkte conclusies te trekken
Op basis van de beschikbare gegevens kunnen slechts beperkte conclusies worden getrokken over aard en omvang van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen.
Dit hangt samen met de fragmentatie, ambiguïteit, onvolledigheid en beperkte geldigheid
van de informatie die beschikbaar is. Daarnaast is niet bekend hoeveel fraudezaken niet
worden ontdekt (‘dark number’).
De versnippering van de informatie en de meervoudige betekenis die eraan kan worden
toegekend, wordt veroorzaakt doordat ketenpartners (vermoedens van) fraudezaken niet
of op verschillende manieren en in diverse, decentrale systemen registreren en dat eensluidende definities ontbreken.
De onvolledigheid en beperkte geldigheid van de gegevens hangt ook samen met het
ontbreken van inzicht in het aantal afwijzingen wegens frauduleuze handelingen dat in
rechte stand houdt en het gebrek aan zicht op de specifieke redenen voor de eventuele
juridische onhoudbaarheid van die afwijzingen. Ook houdt deze beperkte geldigheid verband met de beleidsregel in het reguliere toelatingsbeleid dat het niet ter zake doet of de

ac v z - m e i 2 010

74

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

onjuiste gegevens doelbewust zijn verstrekt.117 Dat gegeven is dus ook niet in de informatiesystemen terug te vinden. Hierdoor blijft het onduidelijk in hoeveel gevallen daadwerkelijk sprake is van identiteits- en documentfraude.
Ketenpartners schatten omvang van fraude in de vreemdelingenketen verschillend in
Alle ketenpartners ervaren identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen als
een probleem. De KMar, de VP en de gemeenten beschouwen de fraude als een groot probleem. Het ministerie van Buitenlandse Zaken en de diplomatieke vertegenwoordigingen
in het buitenland geven aan daar geen uitspraken over te kunnen doen. Medewerkers van
de IND-loketten zijn van mening dat de omvang beperkt is. Het zijn vooral de (opsporingsbevoegde) instanties die zijn gespecialiseerd in en belast met identiteitsvaststelling,
zoals de KMar en de VP die spreken van een omvangrijk probleem. Dit verschil in perceptie kan zowel te maken hebben met de hoeveelheid vreemdelingen die wordt gecontroleerd, als met het karakter van het contactmoment. De KMar ‘ziet’ bijvoorbeeld jaarlijks
veel meer vreemdelingen dan de IND. Bij laatstgenoemde instantie komen vreemdelingen doorgaans langs op afspraak, met een specifiek verzoek. Hierdoor zijn ze voorbereid
op het contact. De KMar en de VP voeren in het kader van grenscontrole en toezicht juist
onaangekondigde controles uit.
Ondanks klein aantal signaleringen zijn er indicaties dat er sprake is van een serieus
probleem
Uit de cijfers kan worden afgeleid dat er zowel in absolute als in relatieve zin weinig aanvragen voor toelating tot en verblijf in Nederland worden afgewezen wegens frauduleuze
handelingen. Dit kan betekenen dat fraude in de vreemdelingenketen weinig voorkomt,
dat fraudesignalen niet goed worden opgepikt, of dat de fraude zich aan het zicht van de
instanties onttrekt. In paragraaf 3.3 is gebleken dat vooral dit laatste bij de gemeenten een
punt van zorg is. Zij hebben tijdens de expertmeeting aangegeven dat ze het idee hebben ‘op grote schaal bedonderd te worden’. In combinatie met de door hen aangedragen
kwantitatieve indicaties, vormt dit reden tot zorg. De overige ketenpartners worden met
vergelijkbare problemen geconfronteerd. Daarom moet er rekening mee worden gehouden dat identiteits- en documentfraude zich ook in de overige processen van het verblijfsrechtelijk traject vaker voordoet dan uit de beschikbare informatie blijkt.
4. Laat nader onderzoek verrichten
Voor een effectieve aanpak van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen is meer en concreter inzicht in aard en omvang noodzakelijk. De ACVZ
beveelt daarom aan nader sociaal-wetenschappelijk onderzoek naar deze problematiek te laten verrichten.

117

Zie paragraaf 2.1.2.

ac v z - m e i 2 010

75

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

4.3

Knelpunten
De ACVZ heeft bij de geraadpleegde uitvoeringsinstanties en overige gesprekspartners
een sterk en gedeeld gevoel van urgentie aangetroffen om identiteits- en documentfraude
in de vreemdelingenketen tegen te gaan. Alle organisaties zijn van mening dat deze
fraude krachtig moet worden bestreden en waar mogelijk moet worden voorkomen. De
inspanningen die zij daarvoor verrichten, leveren volgens hen echter vaak slechts beperkt
resultaat op. Dit komt omdat een aantal knelpunten een effectieve en efficiënte aanpak
van de fraude belemmert. Als deze niet worden weggenomen, bestaat het risico dat de
betrokkenheid en de inzet van de ketenpartners op termijn afnemen.       
4.3.1 Gebrek aan sturing
Er is één knelpunt dat door alle ketenpartners wordt ervaren. Dat is de versnippering van
taken en verantwoordelijkheden over en binnen een groot aantal instanties. Instanties die
allemaal op hun eigen manier identiteits- en documentfraude in de keten proberen tegen
te gaan. De verkaveling van ‘fraudeafdelingen’ binnen de IND is wat dit betreft exemplarisch. Dit leidt onherroepelijk tot inefficiëntie en doublures, waarmee bovendien onbedoeld kansen voor fraudeurs worden geschapen. Overigens is de ACVZ er niet in geslaagd
een compleet overzicht te krijgen van de gefragmenteerde, meestal kleinschalige en veelal
kortstondige, initiatieven om identiteits- en documentfraude in de keten te bestrijden.
De commissie heeft van velen te horen gekregen dat dit overzicht ontbreekt. Deze situatie beperkt de mogelijkheden om effectief samen te werken.
Met vrijwel alle gesprekspartners wordt geconcludeerd dat de samenwerking tussen de
verschillende partners in de vreemdelingenketen op het gebied van fraudebestrijding kan
worden verbeterd en dat coördinatie van activiteiten noodzakelijk is.
Deze conclusie is niet nieuw. Zoals in paragraaf 3.4 werd aangegeven, constateerde de
ARK in haar onderzoek naar het functioneren van de IND in 2005, dat een goede communicatie en samenwerking tussen de ketenpartners ontbrak:
‘De vele schakels in de keten worden (…) als een probleem gezien omdat niemand zich hierdoor meer verantwoordelijk voelt, (…), er veel afstemming nodig is en de kans op fouten
wordt vergroot.’118
Daarnaast oordeelde de ARK dat er bij de ketenpartners geen eenduidige opvatting
bestond over regie en sturing van de keten. Niet alleen binnen (het reguliere proces van)
de IND maar ook ketenbreed ontbrak een samenhangend kader voor de preventie en signalering van fraude en de taken op dit gebied tussen de ketenpartners waren nog onvoldoende uitgewerkt. Het maken van afspraken voor de hele keten beschouwde de ARK als
een urgent punt van aandacht.119
In haar zogeheten Terugblikonderzoek 2010 constateert de ARK dat het ministerie van
Justitie en de IND de afgelopen jaren veel hebben ondernomen om de aansturing van
en de samenwerking in de vreemdelingenketen te verbeteren.120 Ook heeft de IND verschillende methoden en instrumenten voor de aanpak van fraude ontwikkeld, zoals het
opstellen van risicoprofielen en het uitvoeren van risicoanalyses. In hoeverre deze maatregelen hebben geleid tot een verbeterde fraudebestrijding heeft de ARK niet kunnen

118

Kamerstukken II 2004/05, 30 240, nrs. 1-2, p. 53.

119

Idem, p. 66.

120

Kamerstukken II 2009/10, 30 240, nr. 18, p. 15.

ac v z - m e i 2 010

76

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

vaststellen, omdat ‘gestructureerde informatie’ hierover ontbreekt. De ARK constateert
dat de afspraken met de ketenpartners nog niet voldoende zijn geconcretiseerd en uitgewerkt om ongewenste toelating of voortgezet verblijf zoveel mogelijk te voorkomen.121
In 2008 bevestigde het ID Management Centre122 dit gefragmenteerde beeld voor de
hele identiteitsketen in de publieke sector. In een quick scan naar de werking van de
identiteitsinfrastructuur in Nederland oordeelde het Management Centre dat van een
identiteitsketen geen sprake is en dat alleen van een verzameling schakels kan worden
gesproken. Het expertisecentrum pleitte voor een vitaal dynamisch beheer waarbij alle
onderdelen van de identiteitsinfrastructuur in samenhang worden beschouwd en centraal worden aangestuurd.123
De huidige situatie in de vreemdelingenketen op het gebied van fraudebestrijding is in
de kern niet veranderd. De ketenpartners verrichten allen afzonderlijk vanuit een grote
betrokkenheid serieuze inspanningen om fraude te voorkomen en te bestrijden. Dat
taken, verantwoordelijkheden en activiteiten versnipperd zijn, wil niet zeggen dat de
organisaties niet willen samenwerken, of dat er geen initiatieven op dit punt worden
genomen. De convenanten die het BD van de IND en het ECID van de KMar hebben
gesloten en de huidige samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de ketenpartners bewijzen het tegendeel. De samenwerking heeft echter vaak een voorlopig
karakter: ze vindt plaats in het kader van pilots, programma’s of projecten. Er is geen
centrale coördinatie van deze activiteiten. Ook van een integrale langetermijnvisie of
een samenhangend kader voor de preventie en signalering van fraude is nog altijd geen
sprake.
Het in hoofdstuk 3 genoemde programma VIPS124 is een goede aanzet voor een betere
coördinatie van activiteiten die tot doel hebben identiteits- en documentfraude in de
publieke sector te voorkomen en te bestrijden. Echter, ook dit programma is van tijdelijke
aard, heeft geen eenduidige politieke aansturing en geen heldere politieke opdracht of
mandaat. De uitkomsten van het onderzoek hebben de ACVZ ervan overtuigd dat voor
een effectieve preventie en bestrijding van identiteits- en documentfraude, niet alleen in
de vreemdelingenketen maar ook daarbuiten, een stevigere opzet is vereist.
5. Stel één regievoerder aan
Niet alleen in de vreemdelingenketen, maar ook in de identiteitsketen in de bredere
publieke sector, is behoefte aan regie. Het ontbreken daarvan staat niet alleen een
effectieve fraudebestrijding in de weg, maar bemoeilijkt ook het voeren van een
goed identiteitsmanagement. Daarom beveelt de ACVZ, net als het ID Management
Centre, aan één regievoerder aan te stellen, die de uitvoeringsinstanties in de identiteitsketen zowel op het gebied van identiteitsmanagement als fraudebestrijding
aanstuurt.

121

Idem, p. 7.

122 Zie paragraaf 1.2, noot 14, p. 17.
123 Knopjes, F. & J. Loogman (2008), Quick scan werking identiteitsinfrastructuur, Den Haag: Programma Identiteitsmanagement, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties / ministerie van Justitie.
124 Zie p. 40.

ac v z - m e i 2 010

77

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

De regievoerder zou een ‘nationaal visiedocument fraudebestrijding’ kunnen opstellen,
dat handzame kaders voor de diverse ketens en sectoren bevat, waarin ook een uniform
begrippenkader uiteen wordt gezet. De regievoerder moet een helder politiek mandaat
hebben. Een mogelijkheid is om deze coördinerende functie te beleggen bij één van de
huidige betrokken bewindslieden.
4.3.2 Knelpunten bij identiteitsvaststelling en signalering van fraude
Bijna alle geraadpleegde instanties ervaren, naast het gebrek aan centrale aansturing en
coördinatie, drie knelpunten bij de identiteitsvaststelling van vreemdelingen en het signaleren van identiteits- en documentfraude in de keten:
1) Niet op alle sleutelmomenten in het toelatings- en verblijfstraject is voldoende expertise aanwezig om de fraude te signaleren;
2) Het ontbreekt vaak aan voldoende tijd en financiële middelen om een zorgvuldige
identiteitscontrole uit te voeren; en
3) Er vindt steeds minder inhoudelijke controle van brondocumenten plaats.
Kennis en expertise niet overal voldoende aanwezig
In hoofdstuk 3 is aangegeven dat vreemdelingen in het toelatings- en verblijfstraject op
diverse momenten en verschillende plaatsen allerlei procedures moeten doorlopen bij
meerdere organisaties met verdeelde taken en verantwoordelijkheden. Omdat er veel
instanties betrokken zijn bij de toelating tot en het verblijf van vreemdelingen, is ook de
verantwoordelijkheid voor de identiteitscontrole en -vaststelling over de keten verspreid
geraakt. Vóór de overheveling van de administratieve toelatingstaken van de VP naar de
gemeenten en de IND was de identiteitsvaststelling belegd bij de VP en de KMar. Nu is dit
in eerste instantie de taak van de IND en de gemeenten.  
Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten regelmatig twijfelen aan de identiteitsvaststelling
door de IND en de controle van reisdocumenten door de vertegenwoordigingen in het
buitenland. Het ministerie van Buitenlandse Zaken maakt zich op zijn beurt zorgen over
de inhoudelijke controle van brondocumenten door de gemeenten en de IND. Ook de
KMar, VP en de TOV plaatsen vraagtekens bij de kwaliteit van de identiteitsvaststelling
door de gemeenten en de IND. Naast een kritische houding ten opzichte van de andere
ketenpartners, is er bij sommigen ook zelfkritiek. Een enkele vertegenwoordiging in het
buitenland heeft aangegeven dat gebrek aan expertise van de medewerkers een goede
documentcontrole belemmert. Van de geconsulteerde gemeenten is een ruime meerderheid, dus niet alleen de kleine, maar ook de (middel)grote, van mening dat het eigen
personeel onvoldoende is toegerust om identiteits- en documentfraude te kunnen signaleren.  
Er bestaan dus ketenbreed twijfels over de kwaliteit van de identiteitscontrole en
-vaststelling van vreemdelingen in het toelatings- en verblijfstraject. De betrokken
instanties achten zichzelf of elkaar onvoldoende in staat om identiteits- en documentfraude te onderkennen. Deze twijfel over elkaars oordeelsvorming baart de ACVZ zorgen
omdat dit in de praktijk tot schending van het vertrouwensbeginsel kan leiden.125

125

Zie paragraaf 2.2.4, p. 35.

ac v z - m e i 2 010

78

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Op dit moment worden zowel op de vertegenwoordigingen in het buitenland, als bij de
IND en de gemeenten identiteits-, reis- en brondocumenten beoordeeld door administratieve krachten. Deze krijgen in de meeste gevallen bij indiensttreding weliswaar een
basisopleiding documentcontrole, maar beschikken doorgaans niet over actuele, vakspecialistische kennis.
Het gebrek aan expertise is eerder door de ARK als aandachtspunt aangemerkt. In het al
aangehaalde rapport uit 2005 werd dit als volgt geformuleerd:
‘Onduidelijkheden en onvolkomenheden in de werkprocessen leveren het risico op dat
de ketendoelen niet verwezenlijkt kunnen worden. Als praktische consequentie heeft dit
niet alleen dat vreemdelingen niet altijd goed geholpen worden, maar ook dat er ongewenste vreemdelingen het land binnenkomen. Het risico van ongewenste vreemdelingen
wordt vergroot door gebrek aan expertise (onder meer bij gemeenten) voor het onderkennen van fraude en een te klein beroep op de Vreemdelingenpolitie voor het uitvoeren van
fraudeonderzoeken.’126
Ook deze constatering van de ARK is nog altijd actueel.
Gebrek aan tijd en te weinig investeringen in mensen en middelen
De geconsulteerde organisaties zijn eensgezind in hun oordeel dat de kwaliteit van de
identiteitscontrole en -vaststelling van vreemdelingen in het toelatings- en verblijfstraject op dit moment onder druk staat. Hiervoor wijzen zij twee oorzaken aan. In de eerste plaats wordt een toenemende nadruk gelegd op verbetering van de dienstverlening,
onder meer door versnelling van procedures. Dit kan botsen met een zorgvuldige identificatie. In de tweede plaats hebben opeenvolgende financiële en personele taakstellingen
ertoe geleid dat er steeds minder geld beschikbaar is om te investeren in mensen, hulpmiddelen en technische apparatuur voor de controle van identiteits- en reisdocumenten
en om kennis en expertise op peil te houden. Dit geldt niet alleen voor het ministerie van
Buitenlandse Zaken en de vertegenwoordigingen in het buitenland, maar ook voor de
IND en de gemeenten. Onder druk van de termijnen en de kosten wordt het probleem
veelal naar de volgende schakel in de keten doorgeschoven.
Een professionele en zorgvuldige identiteitscontrole en -vaststelling is van doorslaggevend belang voor het voorkomen en bestrijden van identiteits- en documentfraude,
zowel in de vreemdelingenketen als daarbuiten. De ACVZ is met de betrokken organisaties van mening dat toenemende aandacht voor doorlooptijden en beslistermijnen en
de financiële kaders van invloed kunnen zijn op de manier waarop het identificatieproces wordt ingericht. Tegelijkertijd is de commissie ervan overtuigd geraakt dat voor het
verbeteren van de identiteitscontrole en -vaststelling in de vreemdelingenketen niet kan
worden volstaan met een mogelijke heroriëntatie op interne bedrijfsprocessen of extra
inzet van financiële middelen. Dit hangt samen met de aard van het werk en de gesignaleerde knelpunten. Documentcontrole en identiteitsvaststelling is een vak dat specialistische expertise vereist, waarin blijvend moet worden geïnvesteerd. De huidige werkwijze, waarbij de identiteitscontrole en -vaststelling eenmalig en onder tijdsdruk door
niet gespecialiseerde, administratieve krachten wordt uitgevoerd, is onverstandig en een
kostenineffectieve keuze. Daarom is een andere invulling van de identiteitscontrole en
-vaststelling in de vreemdelingenketen noodzakelijk.
Het is onhaalbaar om alle loketmedewerkers van de gemeenten en de IND op te leiden
tot vakspecialist. Daarom zou de VP directer moeten worden betrokken bij het identifice-

126

Kamerstukken II 2004/05, 30 240, nrs. 1-2, p. 56.

ac v z - m e i 2 010

79

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

ren van vreemdelingen. De VP is immers expert op het gebied van identiteitsvaststelling.
Om snel en efficiënt te kunnen werken zijn korte lijnen tussen de identificerende instanties van belang. De samenwerkingsverbanden tussen Burgerzaken, de DWI en de VP in
Amsterdam (TIF) en tussen de gemeente, de VP en de IND in Den Haag (immigratiekantoor) maken duidelijk dat fysieke clustering van kennis en expertise meerwaarde oplevert. De commissie is van mening dat deze good practices navolging verdienen.
6. Bundel kennis en expertise in een beperkt aantal immigratiekantoren
Het inrichten van een beperkt aantal immigratiekantoren voor de inschrijving van
vreemdelingen in de GBA, hun aanmelding voor verblijf en de indiening van de verblijfsaanvraag biedt mogelijkheden voor een professionelere identiteitscontrole en
-vaststelling. In deze immigratiekantoren zouden in ieder geval medewerkers van
de afdeling Burgerzaken van de gemeente, de IND en de VP moeten samenwerken.
De VP zou weer de verantwoordelijkheid moeten krijgen voor de identiteitscontrole
en -vaststelling van de vreemdeling. De gemeente en de IND blijven uiteraard verantwoordelijk voor de inschrijving in de GBA, respectievelijk voor de verblijfsrechtelijke procedure. Voor de vorming van deze immigratiekantoren kan bijvoorbeeld
aansluiting worden gezocht bij de negen lokaties waar zich nu IND-loketten bevinden (zie paragraaf 3.4.1, p. 58) of bij de zestien in te richten RNI-loketten (zie paragraaf 2.2.4, p. 35).    
Het ligt voor de hand dat de inperking van het aantal plaatsen voor inschrijving van
vreemdelingen in de GBA (van 441 naar 9 of 16) ook de eenduidigheid van de registratie ten goede komt. Beide gevolgen dragen bij aan een effectievere en efficiëntere
werkwijze in het algemeen (kortere lijnen tussen de betrokken instanties) en aan
een effectievere en efficiëntere fraudeaanpak in het bijzonder. Bijkomend voordeel is dat de vreemdeling zich nog maar één keer op één plek hoeft te melden voor
inschrijving in de GBA en het indienen van zijn verblijfsaanvraag (one-stop-shop).
Het is, ten slotte, te verwachten dat een clustering in deze vorm op termijn kostenbesparend is en mogelijkheden biedt om gerichter te investeren in technische apparatuur en opleidingen.
Steeds minder inhoudelijke controle van brondocumenten
Het onderzoek heeft duidelijk gemaakt dat niet op alle beslismomenten in het toelatings- en verblijfstraject voldoende expertise, tijd en geld voorhanden is om een zorgvuldige identiteitscontrole uit te voeren en fraude te signaleren. Er doet zich echter nog
een probleem voor. Dat houdt verband met de discrepantie tussen de waarde die in de
beschreven procedures aan brondocumenten wordt toegekend, de manier waarop deze in
sommige landen kunnen worden verkregen en de praktische invulling van het verificatiebeleid in Nederland.
De persoonsgegevens die zijn opgenomen in nationale identiteits- en reisdocumenten
zijn gebaseerd op de gegevens in brondocumenten. Diezelfde gegevens vormen de basis
van de identiteit die in de toelatings- en verblijfsprocedures aan de vreemdeling wordt
toegekend en die in de registers wordt opgenomen. Hiermee zijn deze gegevens bepalend
bij de toekenning van verblijfs- en overige rechten en voorzieningen, zowel in de vreemdelingenketen als in andere maatschappelijke sectoren.

ac v z - m e i 2 010

80

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Hoewel duidelijke cijfers ontbreken, noemen vrijwel alle instanties fraude met brondocumenten als één van de meest voorkomende vormen van identiteits- en documentfraude
in de vreemdelingenketen. Het gaat dan voornamelijk om het gebruik van authentieke
reis- en identiteitsdocumenten die zijn afgegeven op grond van (ver)vals(t)e brondocumenten. Die reis- en identiteitsdocumenten zijn meestal volgens de formele vormvereisten opgesteld en afgegeven, maar kunnen inhoudelijk onjuiste, al dan niet gefingeerde,
identificerende gegevens en rechtsfeiten bevatten. Dit kan de integriteit van het documentenverkeer in Nederland aantasten. De mogelijkheden om die integriteit zo veel
mogelijk te waarborgen, moeten worden gezocht in een aanpassing van de huidige verificatiepraktijk in Nederland. Het is immers niet mogelijk het binnenlands overheidshandelen van andere landen, of andere processen en gedragingen in het buitenlands rechtsverkeer, met Nederlandse maatregelen bij te sturen.
In de huidige situatie laten zowel de gemeenten als de IND op grond van financiële en
procesmatige overwegingen steeds minder brondocumenten inhoudelijk verifiëren. Als
zij twijfelen aan de inhoudelijke juistheid van een brondocument, wordt meestal niet
aan het ministerie van Buitenlandse Zaken om een verificatieonderzoek gevraagd, maar
wordt het document voor onderzoek voorgelegd aan BD van de IND. Dat is opmerkelijk,
omdat dat bureau alleen uitspraken doet over de formele echtheid van een document. De
onderliggende gedachte is dat de inhoud van een document niet onderzocht hoeft te worden als het document (ver)vals(t) is. Die conclusie is begrijpelijk en juist, maar kan slechts
in eerste instantie als afdoende worden beschouwd. Immers, als BD de formele echtheid
van een document bevestigt, zegt dat niets over de inhoudelijke juistheid ervan. Als daar
twijfels over bestaan, zou altijd om een verificatieonderzoek moeten worden gevraagd.
Dat dit in de praktijk niet gebeurt omdat dit geld kost, lang kan duren en niet altijd bruikbaar resultaat oplevert, is verklaarbaar, maar onwenselijk. Hierdoor wordt het plegen van
documentfraude feitelijk gefaciliteerd.
Brondocumenten vormen de achilleshiel van het vreemdelingrechtelijk documentenverkeer in Nederland. Dit hangt samen met omstandigheden waaronder brondocumenten
in bepaalde landen van herkomst worden afgegeven én de wijze waarop invulling aan het
verificatiebeleid wordt gegeven door de gemeenten en de IND. Zowel deze achtergronden
als de oorzaken ervan zijn niet gemakkelijk te beïnvloeden.
Gelet hierop onthoudt de ACVZ zich van het doen van aanbevelingen die betrekking hebben op de inhoud van het verificatieproces, zoals het ministerie van Buitenlandse Zaken
dat op verzoek van de ketenpartners in de landen van herkomst uitvoert. Wel doet de
commissie de volgende twee aanbevelingen die de mogelijkheden tot verificatie kunnen
beïnvloeden.
7. Neem financiële drempel voor het indienen van verificatieverzoeken weg
Verlaag of neem de financiële drempel voor het indienen van verificatieverzoeken
weg. Dit kan door het ruimer beschikbaar stellen van middelen, het afschaffen van
de betreffende consulaire tarieven of het zoeken naar andere financieringsmodaliteiten.

ac v z - m e i 2 010

81

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

8. Zoek in Europees verband samen met landen van herkomst naar mogelijkheden om de lokale bevolkingsadministratie te verbeteren
Daarnaast verwijst de commissie naar een aanbeveling uit het in paragraaf 3.1.2
genoemde ACVZ-advies Buitenlandse documenten en de toepassing van DNAidentificatie in het Nederlandse vreemdelingenbeleid. Deze aanbeveling behelst
een voorstel om in EU-verband een inventariserende studie te verrichten naar de
onderliggende wetgeving en feitelijke praktijk bij legalisatie en verificatie van buitenlandse brondocumenten. Daarnaast werd op dit punt indertijd aanbevolen in
EU-verband nadere samenwerking tot stand te brengen. Gelet op de aard van de
geconstateerde knelpunten verdient het nu aanvullend aanbeveling om in EU-verband mogelijkheden te onderzoeken tot het aangaan van samenwerkingsverbanden
met herkomstlanden, die zijn gericht op het verbeteren van de bevolkingsadministratie. Bezien zou kunnen worden of deze, mede vanwege de ontwikkelingseffecten en de wederzijdse voordelen, gefinancierd kunnen worden uit fondsen voor
ontwikkelingssamenwerking. De ACVZ doet deze aanbeveling vanwege het belang
van een juiste identiteitsvaststelling voor zowel de vreemdeling als de Nederlandse
samenleving.

4.3.3 Knelpunten bij registratie van fraude
Frauduleuze handelingen van vreemdelingen in het toelatings- en verblijfstraject worden niet of op verschillende manieren geregistreerd. Frauduleuze handelingen in het
kader van toelating worden, behalve als ze leiden tot afwijzing van een aanvraag voor
kort verblijf, door het ministerie van Buitenlandse Zaken, noch door de vertegenwoordigingen in het buitenland geregistreerd. Frauduleuze handelingen van vreemdelingen bij
inschrijving in de GBA worden alleen in enkele grote gemeenten geregistreerd. Een centrale registratie van weigeringen tot inschrijving in de GBA ontbreekt. Het verstrekken
van onjuiste gegevens of het achterhouden van relevante informatie in het kader van een
verblijfsaanvraag wordt door medewerkers van de IND-loketten wel vastgelegd, maar dit
wordt niet altijd in het centrale informatiesysteem geregistreerd. Ook uit de registratiesystemen van de handhavingsinstanties (KMar, VP) blijkt slechts beperkte informatie te
kunnen worden gehaald.    
9. Maak praktische afspraken over te hanteren begrippen en hun betekenis
Het voorkomen en bestrijden van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen vraagt om meer zicht op de aard en omvang ervan. Om dat zicht te vergroten is nader onderzoek en een eenduidige registratie van frauduleuze handelingen vereist. Uniforme registratie is alleen zinvol en mogelijk als wordt uitgegaan van
een gedeeld begrippenkader. Pas als daarover heldere, praktisch toepasbare, afspraken zijn gemaakt, leidt eenduidige registratie tot een vergroting van de bruikbaarheid van de geregistreerde gegevens. Gelet op het ketenoverstijgende karakter van
identiteits- en documentfraude ligt het voor de hand deze afspraken niet alleen voor
de vreemdelingenketen, maar voor de hele identiteitsketen in de publieke sector te
maken.

ac v z - m e i 2 010

82

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

10. Registreer frauduleuze handelingen op één manier in één systeem, de
BVV
Een uniforme registratie van frauduleuze handelingen is waarschijnlijk het best te
realiseren in één centraal registratiesysteem dat voor alle ketenpartners toegankelijk
is. De Basisvoorziening Vreemdelingen is opgezet met het specifieke doel de landelijke registratie en identificatie van vreemdelingen te verbeteren. Alle ketenpartners
kunnen de BVV raadplegen. Gelet hierop ligt het voor de hand deze voorziening te
gebruiken voor de eenduidige registratie van frauduleuze handelingen in vreemdelingrechtelijke procedures. Bij deze registratie moet worden voldaan aan de rechtswaarborgen ten aanzien van gegevensbescherming als besproken in hoofdstuk 2.

4.3.4 Knelpunten in het kader van strafrechtelijke vervolging
De expertmeeting die de ACVZ voor GBA-specialisten van enkele gemeenten heeft georganiseerd, heeft duidelijk gemaakt dat de meeste gemeenten geen concrete afspraken met
de (vreemdelingen)politie hebben gemaakt over het doen van aangifte van frauduleuze
handelingen van vreemdelingen met het oog op inschrijving in de GBA. De ‘frontofficemedewerkers’ van de gemeenten hebben geen opsporingsbevoegdheid. Na eventuele
signalering van de identiteits- of documentfraude kan het strafrechtelijk traject alleen
worden ingezet met behulp van de KMar of de VP. Dit blijkt een moeizaam en stroperig
proces, dat bij veel gemeenteambtenaren op voorhand tot frustratie leidt. Dit hangt onder
andere samen met de fysieke afstand tussen de betrokken instanties. De ergernis van
gemeenteambtenaren wordt versterkt doordat zij hun inspanningen meestal zien eindigen in een (politie)sepot.
Niet alleen het ontbreken van heldere afspraken over het doen van aangifte vormt een
bedreiging voor een effectieve strafrechtelijke aanpak van identiteits- en documentfraude
in de vreemdelingenketen. Uit het onderzoek onder de IND-loketten is gebleken dat ook
de terugkoppeling van de VP over het resultaat van de aangifte aan de IND te wensen
overlaat. Die terugkoppeling is niet alleen van belang voor het vergroten van inzicht in de
aard van de problematiek, maar is ook belangrijk voor de latere inschatting van de vervolgbaarheid van de verschillende frauduleuze handelingen.
Het is de vraag of er een relatie is tussen het bestaan van deze twee knelpunten en de prioriteitstelling binnen de politiële vreemdelingentaak.127 Het voorkomen en tegengaan van
identiteits- en documentfraude in verblijfsprocedures is als laagste handhavingsurgentie
aangemerkt. Hoewel deze prioriteit niet los gezien kan worden van de hoger geklassificeerde urgenties, lijkt het aannemelijk dat zij vooral aandacht krijgt in het kader van die
‘zwaardere’ handhavingsacties en minder bij de standaardcontroles van niet geprioriteerde vreemdelingen in verblijfs- en GBA-procedures.
Vast staat dat zowel het maken van heldere afspraken over de aangifteprocedure als de
terugkoppeling van het resultaat ervan van belang is voor een blijvende betrokkenheid
van de gemeenten en de IND bij de bestrijding van identiteits- en documentfraude in de
vreemdelingenketen.    
De in paragraaf 4.3.2 geformuleerde aanbeveling tot het inrichten van een beperkt aantal
immigratiekantoren waarin naast medewerkers van de gemeente en de IND ook de VP

127

Zie paragraaf 3.5, p. 68.

ac v z - m e i 2 010

83

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

aanwezig is, maakt het mogelijk de hier genoemde knelpunten eenvoudig op te lossen.
Zowel gemeenteambtenaren als medewerkers van de IND kunnen in het immigratiekantoor direct aangifte doen en ook de terugkoppeling door de VP wordt door de korte lijnen
tussen de ketenpartners vergemakkelijkt.
4.3.5 Tot slot
Hoe vaak identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen wordt gepleegd,
blijft onduidelijk. Dat komt omdat een onbekend deel van de frauduleuze handelingen
niet wordt gesignaleerd. Een ander deel wordt wel ontdekt, maar wordt niet of gebrekkig geregistreerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor frauduleuze handelingen bij aanvragen die
vreemdelingen bij de vertegenwoordigingen in het buitenland indienen, maar ook voor
fraude bij verzoeken van vreemdelingen om inschrijving in de GBA. Van die zaken die
wel worden gesignaleerd, wordt een deel in de landen van herkomst gepleegd. Die handelingen onttrekken zich grotendeels aan de Nederlandse invloedssfeer en zijn dus moeilijk
te voorkomen en te bestrijden.
Ondanks het beperkt aantal geregistreerde signaleringen geeft een meerderheid van de
bevraagden aan dat identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen vaak voorkomt. Vooral gemeenteambtenaren, maar ook medewerkers op vertegenwoordigingen
in het buitenland, voelen zich onvoldoende geëquipeerd om goed te kunnen optreden:
er zijn te weinig mensen en middelen en er wordt te weinig in kennis en kunde (opleidingen) geïnvesteerd. De inspanningen van de uitvoeringsinstanties leiden slechts in
beperkte mate tot succesvolle strafrechtelijke vervolging van fraudeurs. Dit kan uiteindelijk tot moedeloosheid leiden.
Het is beter te voorkomen dan te genezen. Preventie kan alleen bij een goed inzicht in de
wijze(n) waarop gefraudeerd wordt. Beter inzicht daarin is vereist.
De fraudeaanpak in de vreemdelingenketen heeft momenteel een sterk reactief karakter. Een dergelijke aanpak is, niet alleen op grond van procesmatige overwegingen, maar
meer nog vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, aangewezen voor procedures aan het
eind van het toelatings- en verblijfstraject, zoals de aanvraag voor een verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd of een verzoek tot naturalisatie. Dat ligt anders voor het begin van
het verblijfsrechtelijk traject.
Daar waar verschillende instanties een gedeelde verantwoordelijkheid hebben voor het
toekennen van rechten en voorzieningen in een stelsel van oplopend verblijfsrecht, is het
zaak frauduleuze handelingen zo veel mogelijk aan het begin van het traject aan te pakken. Dat wil zeggen bij de visumaanvragen op de vertegenwoordigingen in het buitenland en bij de eerste verblijfsaanvragen in Nederland. Het is het succes van de handhaving
dat voor een groot deel het draagvlak voor het beleid bepaalt, niet alleen bij de burger,
maar ook bij de uitvoeringsinstanties.

ac v z - m e i 2 010

84

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

b i j l ag e 1

Adviesvraag van de staatssecretaris van Justitie

ac v z - m e i 2 010

85

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

ac v z - m e i 2 010

86

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

ac v z - m e i 2 010

87

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

b i j l ag e 2

Aanvragen visa kort verblijf (A,B,C) op Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland en afwijzingen daarvan op grond
van (ver)vals(t)e documenten, januari 2005 tot juli 2009
Diplomatieke post

ABC
aantal
2005

ABU DHABI
ABUJA
ACCRA
ADDIS ABEBA
ALGIERS
ALMATY
AMMAN
ANKARA
ANTWERPEN
ARUBA
ASMARA
ATHENE
BAMAKO
BANGKOK
BARCELONA
BEIROET
BELGRADO
BERLIJN
BERN
BOEDAPEST
BOEKAREST
BOGOTA
BRASILIA
BRATISLAVA
BRUSSEL
BUENOS AIRES
CANBERRA
CARACAS
CHICAGO
COLOMBO
COTONOU
DAKAR
DAMASCUS
DAR ES SALAAM
DHAKA
DOHA
DUBAI
DUBLIN
DUSSELDORF
FRANKFURT
GUANGZHOU
GUATEMALA
HAMBURG
HANOI

17
18.089
11.423
1.195
984
6.627
1.910
8.679
210
170
1.099
31
670
6.293
56
967
8.098
9
1.563
385
423
2.487
47
16
13
38
35
17
1.799
1.601
668
1.732
1.615
1.118
1.166
0
4.196
1.159
41
9
2.207
18
78
756

Afwijz.
2005
0
39
215
7
42
11
2
14
0
0
1
0
52
8
0
5
8
0
1
0
1
53
0
0
0
0
0
0
0
21
45
41
1
6
32
0
1
0
0
0
6
0
0
0

ABC
aantal
2006
24
15.889
11.078
1.377
1.238
7.252
2.077
8.833
282
118
1.990
33
402
5.868
4
1.080
9.377
73
1.512
361
389
3.546
87
32
0
27
12
47
1.548
1.925
400
1.690
2.123
1.253
959
0
5.012
1.396
16
1
2.303
11
8
775

ac v z - m e i 2 010

Afwijz.
2006
0
54
81
1
6
15
0
7
0
0
1
0
8
1
0
2
10
0
10
0
0
43
2
0
0
0
0
0
0
2
16
80
12
6
17
0
0
0
0
0
9
0
0
0

88

ABC
aantal
2007
11
15.350
9.538
1.565
1.267
7.290
1.636
9.185
282
129
2.253
47
541
6.026
3
1.169
11.704
4
1.275
302
381
2.748
81
41
0
41
16
51
1.421
1.981
533
2.102
2.073
1.118
931
0
5.331
1.267
237
2
2.818
5
6
955

Afwijz.
2007
0
50
66
2
16
21
1
7
0
0
4
0
5
8
0
3
23
0
0
0
0
94
0
1
0
0
0
0
0
5
26
100
4
4
9
0
2
0
0
0
8
0
0
0

ABC
aantal
2008
21
6.380
7.439
1.653
1.400
7.877
1.778
10.158
0
39
1.780
41
618
6.516
3
1.110
10.396
6
912
10
304
2.705
38
0
2
32
20
38
1.163
2.040
554
2.196
2.074
1.147
999
962
5.195
1.667
141
0
3.341
6
0
1.251

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Afwijz.
2008
0
44
60
4
4
9
1
26
0
0
0
0
4
4
0
2
53
0
0
0
0
37
0
0
0
0
0
0
0
0
17
113
1
0
9
0
1
0
0
0
0
0
0
7

ABC
aantal
2009
58
2.972
2.609
723
761
3.450
885
5.208
0
0
874
14
425
3.907
0
730
4.695
0
1
1
76
1.486
25
0
2
16
4
18
477
939
253
1.088
720
521
470
540
2.269
802
99
0
1.314
3
0
506

Afwijz.
2009
0
24
53
0
0
6
0
35
0
0
0
0
3
2
0
2
16
0
0
0
0
11
0
0
0
0
0
0
0
0
17
65
0
0
7
2
1
0
0
0
2
0
0
0

Diplomatieke post
HARARE
HAVANNA
HELSINKI
HO CHI MINH
STAD
HONG KONG
ISLAMABAD
ISTANBOEL
JAKARTA
KAAPSTAD
KABOEL
KAIRO
KAMPALA
KHARTOUM
KIEV
KIGALI
KINSHASA
KOEWEIT
KOPENHAGEN
KUALA LUMPUR
LA PAZ
LIMA
LISSABON
LJUBLJANA
LONDEN
LOS ANGELES
LUANDA
LUSAKA
LUXEMBURG
MADRID
MANAGUA
MANILLA
MAPUTO
MEXICO
MIAMI
MILAAN
MONTEVIDEO
MONTREAL
MOSKOU
MUMBAI
MUNCHEN
MUSCAT
NAIROBI
NEW DELHI
NEW YORK
Oranjestad
OSAKA
OSLO
OTTAWA
OUAGADOUGOU
PARAMARIBO

ABC
aantal
2005
488
1.001
15

Afwijz.
2005

ABC
aantal
2006

0
0
0

423
975
3

869

5

391
4.814
18.650
13.449
5.081
0
4.395
874
1.176
18.522
297
785
1.839
4
329
19
2.762
165
77
16.522
1.886
307
576
2
8
9
5.826
302
201
2.189
0
14
347
27.433
14.527
12
1.533
2.340
7.389
3.179
0
120
6
148
409
20.572

0
51
38
169
0
0
66
9
0
143
3
42
0
0
0
0
15
0
0
19
0
0
3
0
0
0
76
0
0
0
0
0
0
50
0
0
0
16
1
1
0
0
0
0
3
527

Afwijz.
2006

ABC
aantal
2007

Afwijz.
2007

ABC
aantal
2008

1
0
0

465
843
3

1
0
0

413
908
5

1.246

0

1.589

0

472
4.806
16.339
14.262
4.850
0
4.934
986
1.716
25.379
428
747
2.288
16
350
7
2.732
156
160
17.961
1.725
345
640
1
13
14
6.137
395
188
2.076
1
12
323
34.562
15.301
0
1.619
2.499
7.799
3.006
0
118
17
195
352
19.439

1
31
24
119
0
0
117
11
9
94
0
61
1
0
1
0
16
0
0
8
0
1
0
0
0
0
22
1
0
0
0
0
0
25
11
0
0
3
15
0
0
0
0
0
0
224

531
4.480
18.023
13.848
4.896
0
5.328
990
1.400
31.911
453
220
3.058
0
395
404
2.835
98
598
16.180
1.898
288
760
0
8
13
5.485
481
185
1.911
4
6
355
42.752
14.979
0
1.636
2.572
7.845
2.654
0
117
2
173
330
20.751

0
95
13
57
0
0
24
2
1
298
0
4
2
0
0
1
14
0
0
3
0
0
1
0
0
0
14
0
0
1
0
0
0
176
12
0
0
4
23
1
0
0
0
0
0
103

ac v z - m e i 2 010

89

Afwijz.
2008

ABC
aantal
2009

Afwijz.
2009

2
1
0

224
503
0

0
0
0

1.847

3

1.202

4

561
1.435
16.479
14.897
4.462
25
5.531
899
1.415
31.036
593
162
2.405
1
446
642
2.674
22
1
12.522
1.785
337
653
0
20
36
5.872
623
229
1.637
2
6
241
44.821
14.933
0
1.873
2.932
8.860
2.472
103
28
0
160
322
20.020

0
34
25
65
0
0
9
1
1
229
0
0
0
0
1
31
9
0
0
2
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
73
5
0
0
3
5
0
0
0
0
1
4
7

326
320
7.791
6.802
2.349
161
3.207
570
839
11.355
268
102
1.372
1
165
27
1.847
4
0
7.127
816
176
275
0
11
3
2.883
313
105
785
4
1
0
18.943
7.020
0
924
1.343
5.284
1.123
63
0
0
142
225
9.978

0
0
5
14
0
0
12
2
1
33
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
11
4
0
1
3
5
0
0
0
0
0
0
5

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Diplomatieke post

ABC
aantal
2005

ABC
aantal
2006

Afwijz.
2005

ABC
aantal
2007

Afwijz.
2006

ABC
aantal
2008

Afwijz.
2007

ABC
aantal
2009

Afwijz.
2008

Afwijz.
2009

PARIJS
PEKING
PORT OF SPAIN
PRAAG
PRETORIA
QUITO
RABAT
RIGA
RIO DE JANEIRO
RIYADH
ROME
SAN JOSE
SANA’A
SANTIAGO DE
CHILE
SANTO
DOMINGO
SAO PAULO
SARAJEVO
SEOUL
SHANGHAI
SINGAPORE
SKOPJE
SOFIA
ST PETERSBURG
STOCKHOLM
SYDNEY
TAIPEI
TALLINN
TBILISI
TEHERAN
TEL AVIV
TIRANA
TOKIO
TORONTO
TRIPOLI
TUNIS
VANCOUVER
VILNIUS
WARSCHAU
WASHINGTON
WELLINGTON
WENEN
WILLEMSTAD
WINDHOEK
YAOUNDE
ZAGREB

25
11.391
1.538
749
9.607
1.909
7.651
832
37
2.334
21
36
302

0
22
0
1
2
39
43
0
0
0
0
0
1

12
12.073
1.415
662
10.434
2.597
7.352
853
30
2.659
58
37
398

0
175
2
2
7
33
8
0
0
0
0
0
0

7
15.196
1.647
842
10.562
2.538
7.325
116
34
2.921
38
49
372

0
143
0
0
9
12
7
0
0
0
0
0
1

15
13.725
1.686
69
10.011
1.987
7.490
2
36
3.289
32
35
559

0
22
0
0
1
32
8
0
0
0
0
0
0

8
5.420
941
18
4.882
191
4.126
0
11
2.004
8
24
281

0
6
0
0
0
0
11
0
0
0
0
0
0

80

0

64

0

27

0

29

0

18

0

1.994

50

1.960

35

2.133

33

1.590

17

670

4

99
6.075
124
6.207
858
4.748
46
8.891
10
249
10.649
195
3.013
12.537
408
1.676
288
1.505
1.220
1.054
508
1
3.150
1.432
132
2
460
442
0
47

0
10
0
25
0
14
0
25
0
0
0
0
65
3
0
4
1
2
2
21
0
0
36
1
0
0
0
0
0
0

127
7.017
106
9.634
1.021
4.270
91
10.022
8
292
12.541
200
3.279
13.009
414
1.982
252
1.488
2.402
1.041
580
99
5.114
1.309
183
5
502
76
0
59

1
28
0
151
1
1
0
24
0
0
0
0
28
13
0
0
0
0
12
21
0
0
2
1
0
0
0
0
0
0

63
8.042
76
12.105
1.092
5.346
69
7.855
4
271
10.437
108
4.812
12.465
388
2.190
236
1.398
2.029
997
612
115
5.402
1.045
189
1
436
0
0
66

0
29
1
82
1
16
0
5
0
1
0
2
53
2
1
1
0
0
1
3
0
0
8
0
0
0
1
0
0
0

52
7.339
103
12.783
1.212
5.093
77
9.111
7
372
9.390
0
4.785
14.042
462
2.367
331
1.174
1.567
945
618
0
174
841
203
2
373
0
0
36

0
16
0
133
0
25
0
62
0
0
0
0
116
0
0
10
0
0
0
13
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

24
3.576
66
4.993
633
2.696
30
3.087
2
182
4.166
0
2.487
6.332
247
67
146
486
794
514
327
0
25
438
88
1
265
0
66
20

0
4
0
7
0
4
0
11
0
0
0
0
76
1
2
0
0
0
0
9
0
0
0
1
0
0
0
0
3
0

  

376.105

2.216

408.168

1.724

429.125

1.721

405.372

1.364

186.280

488

90

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

ac v z - m e i 2 010

b i j l ag e 3

Literatuurlijst
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2002), Buitenlandse documenten en de toepassing van DNA-identificatie in het Nederlandse vreemdelingenbeleid, Den Haag: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ)
Basisregistratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (2009), Jaarplan 2010, Agentschap Basisregistratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR), ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
(www.bprbzk.nl )
Boeles, P. (2003), Mensen & Papieren. Legalisatie en verificatie van buitenlandse documenten in ‘probleemlanden’, Utrecht: FORUM.
Brouwer, E.R. (2009), ‘Juridische grenzen aan de inzet van migratietechnologie’, in: H.
Dijstelbloem & A. Meijer (red.), De migratiemachine. De rol van technologie in het migratiebeleid, Amsterdam: Van Gennip, p. 191-227.
Centraal Meldpunt Identiteitsfraude (2010), Jaarrapportage 2009, Agentschap Basisregistratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR), ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties.
European Identity Systems. A comparative study (2009), Lissabon: Ministry of the Interior
of Portugal, Internal Security Coordinating Office of Portugal.
Gordon, E.A. (2004), ‘Identity Fraud: A Critical National and Global Threat’, Journal of
Economic Crime Management, afl. 1.
Grütters, C. & K. Zwaan, (2010), Migration-related identity fraud, Nijmegen: Centrum
voor Migratierecht, Radboud Universiteit Nijmegen.
Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003
(www.sdukennisportaal.rijksweb.nl )
Knopjes, F. & J. Loogman (2008), Quick scan werking identiteitsinfrastructuur, Den Haag:
Programma Identiteitsmanagement, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties / ministerie van Justitie.
Leer, R. van, E. Tromp & B. van Waveren (2008), Evaluatieonderzoek legalisatie- en verificatiebeleid, Amsterdam: Regioplan.
Lozusic, R. (2003), Fraud and Identity Theft, New South Wales: NSW Parliamentary
Library Research Service.
Sproule, S. & N. Archer (2006), Defining Identity Theft – A Discussion Paper, Ontario:
Mcmaster eBusiness Research Centre (meRC).
Taakorganisatie Vreemdelingen (2007), Op de keten gericht. Visie Politiële Vreemdelingentaak 2008-2011, De Bilt: Taakorganisatie Vreemdelingen (TOV).

ac v z - m e i 2 010

91

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

UNHCR (1994), Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status
under the 1951 Convention and the 1967 Protocol related to the Status of Refugees.
Urk, B. van e.a. (2003), Rapport identiteitsfraude en (reis)documenten, Den Haag:
Koninklijke Marechaussee.
Vries, U.R.M.Th. e.a. (2007), Identiteitsfraude: een afbakening. Een internationale begripsvergelijking en analyse van nationale strafbepalingen, Utrecht: Departement Rechtsgeleerdheid, Universiteit Utrecht.
Wijk, J. van (2007), Luanda-Holanda. Irreguliere (asiel)migratie van Angola naar Nederland, Nijmegen: Wolf Legal Publishers.

ac v z - m e i 2 010

92

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

b i j l ag e 4

Lijst van geraadpleegde organisaties
Algemene Bond Uitzendondernemingen
Centrum voor Migratierecht
College Bescherming Persoonsgegevens
Gemeente Amsterdam, Team Identiteits- en Documentfraude
Gemeente Arnhem, Dienst Burgerzaken
Gemeente Den Haag, Dienst Burgerzaken
Gemeente Den Haag, Afdeling Immigratiekantoor
Gemeente Den Haag, Hoofdafdeling Beleid en Kwaliteit
Gemeente Roosendaal, Dienst Burgerzaken
Gemeente Rotterdam, Dienst Burgerzaken
Gemeente Utrecht, Dienst Burgerzaken
Gemeente Venlo, Dienst Burgerzaken
Gemeente Vught, Dienst Burgerzaken
Gemeente Waalwijk, Dienst Burgerzaken
ID-Management Centre
Immigratie- en Naturalisatiedienst, AC Zevenaar
Immigratie- en Naturalisatiedienst, Afdeling Handhaving
Immigratie- en Naturalisatiedienst, Loketten
Immigratie- en Naturalisatiedienst, Hoofddirectie (wnd.)
Immigratie- en Naturalisatiedienst, Procesdirectie Asiel
Immigratie- en Naturalisatiedienst, Team Naturalisatiefraude
Immigratie- en Naturalisatiedienst, Directie Middelen en Control
Immigratie- en Naturalisatiedienst, Gemeenschappelijk Centrum Kennis, Advies en
Ontwikkeling, Bureau Bijzonder Onderzoek
Immigratie- en Naturalisatiedienst, Gemeenschappelijk Centrum Kennis, Advies en
Ontwikkeling, Bureau Documenten
Koninklijke Marechaussee, Expertisecentrum Identiteits- en documentfraude
Koninklijke Marechaussee, Staf, DOPS/Taakveld Vreemdelingenwetgeving
Koninklijke Marechaussee, Staf, Directie Operaties
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Agentschap BPR, Centraal
Meldpunt Identiteitsfraude
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Agentschap BPR, Programma
Registratie Niet-Ingezetenen
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties / ministerie van Justitie,
Programma Versterking Identiteitsketen Publieke Sector
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Task Force Biometrie
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Directie Personenverkeer, Migratie en
Vreemdelingenzaken, Documentenverkeer en Fraudebestrijding
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Nederlandse vertegenwoordiging te Accra, Ghana
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Nederlandse vertegenwoordiging te Bangkok,
Thailand
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Nederlandse vertegenwoordiging te Bogotá,
Colombia
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Nederlandse vertegenwoordiging te Jakarta,
Indonesië
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Nederlandse vertegenwoordiging te Nairobi, Kenia
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Nederlandse vertegenwoordiging te Rabat, Marokko

ac v z - m e i 2 010

93

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Ministerie van Buitenlandse Zaken, Nederlandse vertegenwoordiging te Santo Domingo,
Dominicaanse Republiek
Ministerie van Justitie, Directie Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding
Ministerie van Justitie, Directie Migratiebeleid
Nederlandse Vereniging van Banken, Afdeling Criminaliteitsbeheersing
Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken
Openbaar Ministerie, Fraudemeldpunt Arrondissementsparket Den Haag
Openbaar Ministerie, Functioneel Parket
Openbaar Ministerie, Parket-Generaal, Afdeling Bestuurlijke Informatievoorziening
Politie Haaglanden, Vreemdelingenpolitie
Politie Rotterdam-Rijnmond, Zeehavenpolitie Grenstoezicht
Politie, Taakorganisatie Vreemdelingen
Universiteit van Tilburg, International Victimology Institute Tilburg
Universiteit van Utrecht, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Afdeling Staats- en
Bestuursrecht
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Afdelingen Informatiebeleid en Asielbeleid
Vrije Universiteit Amsterdam, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Nederlands Instituut
Criminaliteit en Rechtshandhaving

ac v z - m e i 2 010

94

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

b i j l ag e 5

Lijst van gebruikte afkortingen
ABRS
AC
ACVZ
AH
ARK
Awb
Azc
AZR
BBO
BD
BPR
BRP
BVV
BZK
CMI
CMR
DISCS
DPG
DT&V
DWI
ECID
EER
EG
EHRM
EU
Eurodac
EU-VIS
EVRM
FOR
GBA
HRWN
ICMPD
ILO
IND
KLPD
KMar
MTV
Mvv
NAW
NO
NVvB
OC
OM
ORRA
PIL
RNI

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
Aanmeldcentrum
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
Afdeling Handhaving van de IND
Algemene Rekenkamer
Algemene wet bestuursrecht
Asielzoekerscentrum
Ausländerzentralregister (Duitse centrale vreemdelingenadministratie)
Bureau Bijzonder Onderzoek (IND)
Bureau Documenten (IND)
Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten
Basisregistratie Personen
Basisvoorziening Vreemdelingen
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Centraal Meldpunt Identiteitsfraude
Centrum voor Migratierecht
Documenten Informatie Systeem inzake Civiele Status
Dienst Persoons- en Geo-Informatie (gemeente Amsterdam)
Dienst Terugkeer & Vertrek
Dienst Werk en Inkomen (gemeente Amsterdam)
Expertisecentrum Identiteits- en Documentfraude (KMar)
Europese Economische Ruimte
Europese Gemeenschap
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
Europese Unie
European Dactyloscopie
EU-Visum Informatiesysteem
Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de
Fundamentele Vrijheden
Fraude Overleg Regulier (IND)
Gemeentelijke Basisadministratie
Handleiding van de Rijkswet op het Nederlanderschap
International Centre for Migration Policy Development
International Liaison Officer
Immigratie- en Naturalisatiedienst
Korps Landelijke Politiediensten
Koninklijke Marechaussee
Mobiel Toezicht Vreemdelingen
Machtiging tot voorlopig verblijf
Naam, adres, woonplaats
Nationale Ombudsman
Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken
Opvangcentrum
Openbaar Ministerie
Online Raadpleegbare Reisdocumenten Administratie
Protocol Identificatie en Labelling
Registratie Niet-Ingezetenen

ac v z - m e i 2 010

95

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

RWN
SIS (II)
Sr
SUO
TIF
TNF
TOV
UNHCR
Vb 2000
Vc 2000
VIPS
VIS
VNG
VP
Vva-bep
Vva-onbep
Vvr-bep
Vvr-onbep
Vw 2000
Wav
Wbp
WID
Wwb
ZHP

Rijkswet op het Nederlanderschap
Schengen Informatie Systeem (II)
Wetboek van Strafrecht
Schengen Uitvoeringsovereenkomst
Team Identiteits- en documentfraude (gemeente Amsterdam)
Team Naturalisatie Fraude
Taakorganisatie Vreemdelingen
United Nations High Commissioner for Refugees
Vreemdelingenbesluit 2000
Vreemdelingencirculaire 2000
Versterking Identiteitsketen Publieke Sector
Verificatie Informatie Systeem
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Vreemdelingenpolitie
Verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
Verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd
Verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd
Verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd
Vreemdelingenwet 2000
Wet arbeid vreemdelingen
Wet bescherming persoonsgegevens
Wet op de Identificatieplicht
Wet werk en bijstand
Zeehavenpolitie

ac v z - m e i 2 010

96

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

b i j l ag e 6

Overzicht van uitgebrachte adviezen
2002
• Vreemdelingen in bewaring (Advies 2002/01)
• VN-Vrouwenverdrag in relatie tot de positie van vreemdelingenvrouwen in het
Nederlandse vreemdelingenrecht en vreemdelingenbeleid (Advies 2002/02)
• Buitenlandse documenten en de toepassing van DNA-identificatie in het
Nederlandse vreemdelingenbeleid (Advies 2002/03)
2003
• Briefadvies Afschaffing driejarenbeleid
• Vreemdelingenbeleid en terrorismebestrijding (Advies 2003/04)
• Briefadvies Nederlands voorzitterschap EU 2004
• Kinderen en de asielpraktijk (Advies 2003/05)
2004
• Regulering en facilitering van arbeidsmigratie (Advies 2004/06)
• Briefadvies Eenmalige bijzondere maatregel c.a.
• Voorbij de horizon van ‘Amsterdam’ (Advies 2004/07)
• Naar één snelle en zorgvuldige asielprocedure (Advies 2004/08)
• Inburgeringseisen als voorwaarde voor verblijf in Nederland (Advies 2004/09)
• Terugkeer: de internationale aspecten (Advies 2004/10)
• Van Contourennota naar Inburgeringswet (Advies 2004/11)
• Briefadvies Motie Dittrich c.s., alfabetiseringseisen t.a.v. migrerende partners
2005
• Terugkeer: de nationale aspecten (Advies 2005/12)
• Tegen de wil achtergebleven (Advies 2005/13)
• Briefadvies Aanvullende vragen advies ACVZ ‘Tegen de wil achtergebleven’
• Openbare orde en verblijfsbeëindiging (Advies 2005/14)
• Tot het huwelijk gedwongen (Advies 2005/15)
• Toelating en verblijf voor religieuze doeleinden (Advies 2005/16)
• Briefadvies Vragen advies ACVZ ‘Toelating en verblijf voor religieuze doeleinden’
2006
• Briefadvies Motie Dittrich c.s., tweede onderdeel
• Terug naar school (Advies 2006/17)
• Eerste Hulp bij Huwelijksdwang (Advies 2006/18)
• Categoriaal beschermingsbeleid, een ‘nood zaak’ (Advies 2006/19)
• Transparant en toetsbaar (advies 2006/20)
• Briefadvies Motie Staaij/De Vries vrijstelling mvv-vereiste
2007
• Secuur en Snel. Voorstel voor een nieuwe asielprocedure (Advies 2007/21)
• Profijt van Studiemigratiebeleid. Een advies over de arbeidsmarktpositie van
buitenlandse afgestudeerden (Advies 2007/22)
• Briefadvies Een status voor hoogopgeleide asielzoekers?
• MVV, weg ermee? Voorstel voor één procedure voor inreis- en verblijfsvergunning
(Advies 2007/23)

ac v z - m e i 2 010

97

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

•

Immigratie op maat. Advies over een nieuwe opzet voor het reguliere migratiebeleid
(Advies 2007/24)

2008
• Briefadvies Medische aspecten asiel/regulier
• Leges voor (arbeids)migratie naar Nederland (Advies 2008/25)
• Artikel 1F Vluchtelingenverdrag in het Nederlands vreemdelingenbeleid
(Advies 2008/26)
• Nederland migratieland, ook in 2025 (g)een probleem (uitgave Sdu Uitgevers)
• Nederlanderschap in een onbegrensde wereld. Advies over het Nederlandse beleid
inzake meervoudige nationaliteit (Advies 2008/27)
2009
• Briefadvies Tijdelijke Arbeidsmigratie en de samenhang met ontwikkelingssamen
werking
• De mens beschermd en de handel bestreden (Advies 2009/28)
• Briefadvies Vervolgstudie categoriaal beschermingsbeleid
• Tijdelijke arbeidsmigratie 2015 – 2035 (Advies 2009/29)
2010
• Briefadvies Huwelijks- en gezinsmigratie

ac v z - m e i 2 010

98

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Summary
The tip of the iceberg?

Advisory report on combating identity and document fraud in the immigration
system
Fraud occurs in a variety of forms in almost all sectors of society. This report is concerned
with identity and document fraud in the immigration system (i.e. all the bodies responsible for implementing immigration policy). The ACVZ (Advisory Committee on Migration Affairs) defines identity and document fraud as:
Falsification or deception perpetrated by an alien with existing or fake identity data or
documents, with the aim of obtaining advantage or reducing disadvantage and, more specifically, of obtaining access to rights and benefits in the immigration system.
Legal framework
Provisions relating to fraud in national and European legislation

The concepts of identity and document fraud do not appear in Dutch criminal, aliens and
nationality law. The criminal law defines a variety of forms of fraud as “forgery”, while
nationality law speaks of “false statements or deception”. Both fields of law focus on the
intentional nature of the act. Aliens law, on the other hand, speaks of “providing incorrect
information or failing to disclose information which might have led to the rejection of the
application”. The question of whether this is done intentionally is not at issue here. The
fraud provisions in aliens law aim to restore the situation to the one which would have
existed if no incorrect information had been supplied or relevant information kept back.
The European legislation on admission and residence of aliens also uses a variety of terms
referring to fraudulent acts. The concepts they embody are in general not explained.
Legal safeguards with regard to measures to prevent and combat identity and document
fraud
The storage and processing of personal data in databases forms a major instrument in preventing and combating fraud. The systematic collection and storage of identity data are
subject to certain legal safeguards. These safeguards are laid down in European refugee,
migration and data protection law and in national administrative law, or can be derived
from them through case law.
Every national or European data system has to be based on a solid evaluation of the interests at stake, one that determines whether collection and storage is necessary to achieve
the envisaged goal. This is particularly true in the case of biometrics. The authorities must
also closely monitor the relevance, accuracy and security of the stored data and whether it
is up-to-date, while individuals must have the right to be informed of the storage of such
data, to inspect and correct it, and if necessary have it removed from the files.
Decision-making concerning the admission and residence of EU citizens and their relatives from third countries may not be exclusively based on information held in databases.
The administrative authority concerned is obliged to collect further information regarding relevant facts and the interests to be weighed.
Finally, the principle of protection of legitimate interests has to be taken into account
when using shared databases within the immigration system. This means that aliens need

ac v z - m e i 2 010

99

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

to be confident that when their identity is established by an administrative authority,
another administrative authority will not question that identity, unless new facts and circumstances have come to light which justify such doubts.
Survey
The ACVZ has conducted a survey into identity and document fraud in the procedures
that aliens must complete to obtain admission to and residence in the Netherlands. There
are four main procedures:
- applications for admission to the Netherlands; here the responsible and implementing
bodies are the Ministry of Foreign Affairs and the Immigration and Naturalisation Service (IND);
- applications for admission at the border; here the responsible authority is the Ministry
of Justice, the implementing body the Royal Military and Border Police (KMar);
- applications for registration in the Municipal Personal Records Database (GBA);
the responsible authority is the Ministry of the Interior and Kingdom Relations, the
implementing bodies are the municipalities;
- applications for residence and continued residence in the Netherlands; here the Ministry of Justice is the responsible authority and the IND the implementing body.
Fraud in applications for admission to the Netherlands
The diplomatic missions are confronted with identity and document fraud in visa application procedures. The majority of missions surveyed feel that this problem receives
insufficient attention. It is difficult to establish how extensive the problem actually is
because fraudulent activity is not recorded. Nevertheless, figures supplied by the Ministry of Foreign Affairs show that less than 1% of short-stay visa applications are rejected
because of the use of falsified or forged documents. How many long-stay visa applications
are rejected on these grounds is unknown.
The missions identify problems that hinder efforts to combat fraud. First, almost all the
missions feel that access to data systems enabling them to verify the authenticity of documents is insufficient. Second, many of them lack the right contacts with local authorities.
Such contacts are vital to the rapid and efficient verification of breeder documents. Third,
there is no legal basis for retaining foreign breeder documents, while it is precisely these
documents that are the most susceptible to fraud.
Fraud in applications for admission at the border
Every year, KMar refuses to admit several thousands of aliens to the Netherlands at the
border control posts. A few hundred of these are turned away because the documents
they submit are falsified or forged. According to KMar’s Identity and Document Fraud
Expertise Centre (ECID), there is not enough insight into the extent of such fraud in the
immigration system. Such insight is vital to reliable trend analyses and the adoption of an
efficient approach to tackling fraud. The ECID believes that too many bodies are involved
and that there is a lack of overall management.
Fraud in registrations in the GBA
An experts meeting held with GBA specialists from a number of municipalities revealed
that in the large municipalities, around fifteen to twenty aliens are caught every year in
an attempt to register in the GBA through fraud. One large municipality with an active
approach to combating fraud discovers one or two cases of identity and document fraud

ac v z - m e i 2 010

100

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

every week. At other municipalities this figure ranges from several times a year to once
a month. Because in general refusals to register applicants are not recorded, there is no
national overview.
Most instances of fraud involve authentic identity documents issued on the basis of falsified or forged breeder documents. According to the municipalities, such fraud is perpetrated on an organised basis.
The municipalities perceive a lack of coordination and support from central government.
Most of their staff feel they are not properly equipped to identify fraud. There is too little
investment in expertise and equipment. What also happens is that through pressure of time
or political pressure, aliens are registered in the GBA despite doubts about their identity or
the accuracy of breeder documents. Small and medium-sized municipalities have made no
specific agreements with the Aliens Police on making a criminal complaint. Many say this is
a laborious process that produces few results: according to them, 95% of such complaints are
not prosecuted. The problems identified have led to concerns among many staff about the
integrity of document processes in immigration procedures in the Netherlands.
Fraud in applications for residence in the Netherlands
Regular applications for residence must be submitted to one of the nine regional IND
offices. Most of these see identity and document fraud as a problem which is being tackled
adequately. The offices have identified and recorded an increasing number of instances of
fraud every year since they opened in 2007 (one case in 2007, 22 in the first six months
of 2009). Foreign breeder documents top the list of falsified or forged documents. In a
maximum of 1% of cases where the IND refuses to issue or extend residence permits or
withdraws them, the reason is the submission of incorrect information or failure to disclose relevant information. A similar percentage obtains in cases of refusal to grant asylum and naturalisation applications, while 10% of withdrawals of asylum status or naturalisation decrees are based on these grounds. Like the municipal GBA officials, IND staff
are confronted with tight deadlines for completion of application procedures and limited
financial leeway. According to some respondents, the desire for speedy processing and the
wide range of duties are incompatible with fraud-proof procedures. Other problems identified include patchy and fragmented registration of fraudulent acts and poor feedback
from the Aliens Police regarding criminal complaints.
Conclusion
Nature and extent
Identity and document fraud occurs throughout admission and residence procedures
and takes a variety of forms. According to the implementing bodies, most fraud involves
foreign breeder documents. Few applications for admission and residence are rejected
on the grounds of fraudulent acts committed by aliens. This may mean that there is little
fraud, that fraud is not discovered, or that fraud is difficult for the authorities concerned
to identify. Since it is unknown how many cases are not discovered or are incompletely
recorded or are not recorded at all, the extent of the problem remains unclear (dark number). Nevertheless, it can be deduced from the statements made by the implementing
bodies, and in particular the problem areas they identify, that fraud is a serious issue.
Problems
The ACVZ noted a strong willingness and feeling of urgency among all the partners in the
immigration system with regard to combating identity and document fraud. However, a

ac v z - m e i 2 010

101

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

number of problems presently stand in the way of an efficient and effective approach to
fraud.
Lack of central management
Tasks and responsibilities in the field of preventing and combating fraud in the immigration system are fragmented. The partners in the system are all engaged in their own
serious fraud-fighting efforts, fuelled by strong commitment, but there is no central coordination of their activities. Cooperation between partners is often ad hoc and temporary.
There is no integrated, long-term vision, nor is there a coherent framework for identifying and preventing fraud.
Establishing identity and identifying cases of fraud
In addition to the lack of central coordination and management, all the bodies we consulted experience problems in establishing the identity of aliens and identifying cases of
fraud. Almost all of them question the quality of procedures to establish identity. They do
not consider themselves or the other partners sufficiently able to recognise instances of
fraud. This is alarming, because in practice it can lead to violations of the principle of legitimate expectations. The reasons for the lack of expertise and knowledge lie in efforts to
speed up procedures and a lack of investment in people and equipment. This applies not
only to the Ministry of Foreign Affairs and the missions abroad, but also to the IND and
the municipalities. Current working methods, whereby procedures to verify and establish
identity are carried out on a single occasion by non-specialised administrative staff working under pressure, are unwise and not cost-effective.
The final problem in establishing the identity of aliens and identifying cases of fraud is
linked to the way in which municipalities and the IND put verification policy into practice. On the basis of procedural and financial considerations they now rarely verify the
accuracy of the content of foreign breeder documents, even though these documents have
great evidential value in the procedures described and at the same time are the most susceptible to fraud. In effect, this facilitates document fraud.
Recording fraud
Fraudulent acts committed by aliens in applying for admission and residence are not
recorded by the implementing bodies or are recorded in different ways and in a variety of
systems. Partly for this reason, there is no adequate view of the nature and extent of the
problem. However, clear registration of such cases will only be possible once all involved
have adopted the same terminology.
Prosecution
Most municipalities have no specific agreements with the Aliens Police on reporting fraudulent acts committed by aliens in order to be registered in the GBA. Many local officials
regard the process of making a criminal complaint as beset with difficulties and as a cause
of great frustration before they even start.
The survey of IND offices revealed that while there are agreements between the IND and
the Aliens Police, there is little feedback from the police regarding criminal complaints.
Such feedback is not only vital to increasing insight into the nature of the problem, it is
also important for subsequent assessments of the scope for prosecuting fraudulent acts.

ac v z - m e i 2 010

102

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?

Recommendations
The problems identified have led to the following recommendations. For further details
see chapter 4 of the Advisory Report.
Regarding the legal framework
1.
Advocate a uniform definition of fraud in the European legislation.
2.
Establish clear guidelines for imposing an obligation to report to the chief of police
on asylum seekers with damaged fingertips.
3.
Weigh the interests involved carefully before opting for central storage of biometric data.
Regarding the nature and extent of fraud
4.
Commission further social science research into the nature and extent of identity
and document fraud in the immigration system.
Regarding central management
5.
Establish a single head of identity management.
Regarding establishing identity and identifying cases of fraud
6.
Bring expertise and knowledge together in a limited number of immigration offices.
7.
Remove the financial obstacle to submitting requests for verification.
8.
At EU level and together with the countries of origin, explore ways to improve
their population registers.
Regarding recording of fraudulent acts
9.
Reach practical agreements on the terminology used and its meaning.
10. Record fraudulent activity in a uniform manner in a single system, the BVV (Basisvoorziening Vreemdelingen) database.

ac v z - m e i 2 010

103

h e t t op j e va n de i jsbe rg ?