Evaluatie PPS-toeslagregeling
2016-2020

In opdracht van:
Ministerie van Economische Zaken en
Klimaat
Project:
2020.169
Publicatienummer:
2021.169-2127
Datum:
Utrecht, 27 juli 2021

Auteurs:
ir. Arthur Vankan
dr. Pim den Hertog
dr. ir. Matthijs Janssen
dr. Max Kemman
Adriaan Smeitink MSc
Marenne Massop MSc
ir. Wazir Sahebali
Prof. dr. Bart Verspagen (UM)

Inhoudsopgave
Managementsamenvatting ....................................................................... 5
Introductie (hoofdstuk 1) ....................................................................................... 5
Beschrijving van de regeling (hoofdstuk 2) ............................................................... 6
Gebruik en bereik van de regeling (hoofdstuk 3) ....................................................... 7
Doeltreffendheid van de regeling (hoofdstuk 4) ......................................................... 9
Doelmatigheid van de regeling (hoofdstuk 5) .......................................................... 12
Conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6) ............................................................. 13

1

2

3

4

5

6

Introductie ........................................................................................ 17
1.1

Aanleiding............................................................................................... 17

1.2

Doel van de evaluatie ............................................................................... 17

1.3

Onderzoeksmethodologie .......................................................................... 18

1.4

Leeswijzer .............................................................................................. 19

Beschrijving van de regeling ............................................................. 21
2.1

Context van de PPS-toeslagregeling ........................................................... 21

2.2

Opzet van de regeling .............................................................................. 24

2.3

Wijzigingen in de regeling in de periode 2016-2020 ..................................... 28

2.4

Typering inzet PPS-toeslag per TKI ............................................................ 30

Gebruik en bereik van de regeling .................................................... 33
3.1

Algemeen ............................................................................................... 33

3.2

Omvang regeling ..................................................................................... 33

3.3

Deelnemers regeling ................................................................................ 40

3.4

Netwerk binnen de regeling....................................................................... 51

3.5

Bereik van de regeling .............................................................................. 57

Doeltreffendheid ............................................................................... 61
4.1

Introductie .............................................................................................. 61

4.2

Leidt de PPS-toeslagregeling tot daadwerkelijk meer PPS? ............................ 61

4.3

Inschatting additionaliteit van de regeling ................................................... 72

4.4

Bedrijfs-, innovatie- en wetenschapsprestaties (outcome)............................. 78

4.5

Richting geven met de PPS-toeslagregeling ................................................. 86

Doelmatigheid ................................................................................... 95
5.1

Kosten van de regeling ............................................................................. 95

5.2

Kwalitatieve bevindingen m.b.t. de kosten van de regeling ......................... 101

5.3

Aandachtspunten binnen de uitvoering ..................................................... 106

5.4

Doelmatigheid: kosten versus baten ........................................................ 109

Conclusies en aanbevelingen .......................................................... 114
6.1

Conclusies ............................................................................................ 114

6.2

Aanbevelingen voor de PPS-toeslagregeling .............................................. 120

6.3

Aanbeveling voor de PPS-toeslagregeling in relatie tot het bredere MTIB ...... 128

Dialogic innovatie ● interactie

3

Bijlage 1.

Onderzoeksvragen ............................................................. 131

Bijlage 2.

Overzicht interviewrespondenten ...................................... 133

Bijlage 3.

Beleidstheorie .................................................................... 137

Bijlage 4.

Regeling-gebruik per TKI (inzetprojecten) ......................... 139

Agrifood 139
BBE

143

Chemie 147
ClickNL 151
Deltatechnologie................................................................................................ 155
Energie 159
HTSM

163

Logistiek........................................................................................................... 167
LSH

171

Maritiem ........................................................................................................... 175
T&U

179

Watertechnologie............................................................................................... 183

Bijlage 5.

Econometrie ....................................................................... 187

Methode ........................................................................................................... 187
Resultaten ........................................................................................................ 189

Bijlage 6.

Leden begeleidingscommissie ............................................ 192

De werkzaamheden voor deze evaluatie vonden plaats in opdracht van het Ministerie van
Economische Zaken en Klimaat. Graag bedanken wij hier onze interviewpartners en deelnemers aan de online survey voor hun tijd en openheid. Verder willen we alle leden van de
begeleidingscommissie (zie Bijlage 6) onder deskundig voorzitterschap van Afke van Rijn
danken voor hun tijd, constructieve suggesties en commentaren op tussenversies van dit
rapport. Ook willen we alle personen bedanken die op de achtergrond hebben bijgedragen
aan de begeleidingscommissiebijeenkomsten en de evaluatie in brede zin.

4

Dialogic innovatie ● interactie

Managementsamenvatting
In deze managementsamenvatting wordt het rapport samengevat aan de hand van de zes
hoofdstukken van dit rapport:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Introductie
Beschrijving van de regeling
Gebruik en bereik van de regeling
Doeltreffendheid van de regeling
Doelmatigheid van de regeling
Conclusies en aanbevelingen

Indien u geïnteresseerd bent in meer gedetailleerde informatie, verwijzen we u graag door
naar het desbetreffende hoofdstuk.

Introductie (hoofdstuk 1)
Met de PPS-toeslag stimuleert het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat de private
financiële inleg voor privaat-publieke samenwerking (PPS) tussen bedrijven en onderzoeksorganisaties op het gebied van onderzoek en ontwikkeling. 1 Het doel van de PPStoeslagregeling is om de publiek-private samenwerking binnen de topsectoren te versterken
door een toeslag te verlenen op de private bijdrage aan de onderzoeksorganisaties die fundamenteel-, industrieel- en experimenteel onderzoek uitvoeren dat op (middel)lange termijn
maatschappelijk en economisch relevant is, in het kader van de samenwerkingsprojecten
van een Topconsortium voor Kennis en Innovatie (TKI). 2
Bij de regeling gaat het daarbij om een versterking van samenwerking tussen het bedrijfsleven en de kennisinstelling, waarbij er sprake is van meer vraagsturing en daadwerkelijke
betrokkenheid door het bedrijfsleven, vaak ook geïllustreerd door het gezegde ‘put your
money where your mouth is‘.
Deze regeling wordt elke vijf jaar verplicht geëvalueerd volgens Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). De PPS-toeslagregeling is in 2013 begonnen onder de naam TKItoeslagregeling.3 Deze regeling is over de periode 2013-2015 geëvalueerd.4 Op 31 januari
2017 is de naam van de regeling gewijzigd in de PPS-toeslagregeling. Deze onderhavige
evaluatie heeft betrekking op de periode 2016-2020.
De doelstelling van de evaluatie is tweeledig:
1. Het beoordelen van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de PPS-toeslagregeling, aan de hand van de door het ministerie van Economische Zaken en
Klimaat opgestelde onderzoeksvragen (zie Bijlage 1);
a. Voor de doeltreffendheid van beleid wordt de volgende definitie gehanteerd:
“de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochte
beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd”.5

1

Zie: https://www.bedrijvenbeleidinbeeld.nl/beleidsinstrumenten/pps-toeslag

2

Zie ook de publicaties van de regeling in de Staatscourant

3

TKI: Topconsortia voor Kennis en Innovatie

4

Kamerstuk 32637 254, 7 oktober 2016, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32637-254.html

5

https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/het-meten-van-doeltreffendheid

Dialogic innovatie ● interactie

5

b.

Voor de doelmatigheid van beleid wordt de volgende definitie gehanteerd:
“de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten van het beleid”.6
2. Het vormen van aanbevelingen ten aanzien van de PPS-toeslagregeling.
Binnen dit evaluatieonderzoek is gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden:
deskstudie, een portfolio-analyse op administratieve data van RVO, een netwerkanalyse,
een (econometrische) analyse met behulp van CBS-microdata, een online enqûete onder
contactpersonen van de TKI’s binnen het kader van deze regeling (n=64), en interviews
met 75 gesprekspartners.

Beschrijving van de regeling (hoofdstuk 2)
Bedrijven leveren private bijdragen in PPS-projecten die passen binnen de gezamenlijk opgestelde programmering van een TKI, en die daarmee toeslag genereert. De toeslag
compenseert de private partijen voor het feit dat zij zich niet alle baten van het geïnvesteerde
geld kunnen toe-eigenen. Ook Algemeen Nuts Beogende Instellingen (ANBI’s), bijvoorbeeld
gezondheidsfondsen zoals de Hartstichting, kunnen participeren in projecten en toeslag genereren met hun ‘private bijdrage’. De bijdragen en toeslag vormen een prikkel voor
kennisinstellingen om PPS-onderzoek uit te voeren waarin kennis geproduceerd wordt die
maatschappelijk en economisch relevant is. Bedrijven die zelf actief betrokken zijn in PPSprojecten met PPS-toeslag hebben profijt van directe interactie met kennisinstellingen, maar
de kennis die uiteindelijk geproduceerd wordt (en in breder zin de onderzoekscapaciteit die
in stand gehouden wordt) is idealiter ook voor een groot aantal andere organisaties relevant.
De private bijdragen die bedrijven leveren binnen een PPS en ANBI’s leveren aan onderzoek,
genereren grondslag. Deze grondslag kan worden aangemeld bij een TKI (een PPS moet
inhoudelijk aansluiten bij één of meerdere TKI-programma’s). Buitenlandse private partijen
kunnen alleen in natura (in tegenstelling tot een cash bijdrage) een bijdrage leveren, indien
zij ook een dochteronderneming of vestiging in Nederland hebben. Bij TKI-relevante onderzoeksprojecten telt de private bijdrage alleen mee als de kennis die uit de PPS voortvloeit
ook ten goede komt aan partijen buiten het onderzoeksproject zelf. De grondslag die kan
worden gegenereerd met TKI-relevante onderzoeksopdrachten bedraagt 80% van de private
bijdrage (minder dan bij andere PPS’en). De TKI’s verzamelen de grondslag en dienen deze
grondslag in bij RVO. Vervolgens controleert RVO de aanvraag en kent programmatoeslag
toe aan de TKI op basis van de goedgekeurde toeslag. Om de aanwending van PPS-toeslag
te verantwoorden, moeten de TKI’s bij RVO een rapport van feitelijke bevindingen aanleveren of een controleverklaring van een accountant.
Met de ‘verdiende’ toeslag financiert het TKI weer nieuw en lopend publiek-privaat onderzoek. De TKI’s zijn tamelijk vrij in hoe zij de verkregen programmatoeslag inzetten.
De programmatoeslag kan worden ingezet op andere publiek-private samenwerkingsprojecten. Deze andere publiek-private samenwerkingsprojecten zijn eigen projecten (veelal
aangedragen door kennisinstellingen of PPS consortia) of projecten die via eigen tenders/calls of via tenders/calls van NWO en STW tot stand komen. De programmatoeslag
fungeert zo als een “indirecte subsidie voor publiek-private onderzoekssamenwerking”7. Ook
kan een TKI de programmatoeslag inzetten voor innovatie-activiteiten: zogenaamde netwerkactiviteiten en innovatiemakelaars.

6

https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/het-meten-van-doelmatigheid

7

Dialogic (2016), Tussenevaluatie TKI-toeslagregeling

6

Dialogic innovatie ● interactie

Naast de programmatoeslag kan een TKI ook PPS-projecttoeslag aanvragen voor een samenwerkingsproject. Ook een (penvoerder van een) PPS-consortium kan projecttoeslag
aanvragen, rechtstreeks bij RVO. Hierbij wordt er toeslag aangevraagd voor losse PPS-projecten. Het gaat hierbij om nieuwe projecten (start na indiening van de toeslag) die
meerwaarde leveren voor het TKI-programma en bijdragen aan de Nederlandse kennisinfrastructuur. Projecttoeslag vloeit direct naar het project waarmee de grondslag wordt
gegenereerd (“directe subsidie voor publiek private onderzoekssamenwerking”). De projecttoeslag heeft daarmee het karakter van een directe subsidie.
RVO

Aanvraag
programmatoeslag

Projecttoeslag
samenwerkingsverband

Toekennen
programmatoeslag

TKI
Projecttoeslag TKI

Genereren grondslag

Programmatoeslag
TKI

Innovatie-activiteiten
•
Netwerkactiviteiten
•
Innovatiemakelaars

PPS
Onderzoeksinstellingen

Private bijdrage

Bedrijven

Figuur 1: Werking PPS-toeslagregeling

De PPS-toeslagregeling is één van de regelingen binnen het bredere landschap aan regelingen binnen het MTIB. Hoewel de PPS-toeslagregeling een substantieel jaarlijks budget kent
van circa 150 miljoen euro, is het budget-technisch een relatief kleine regeling wanneer deze
vergeleken wordt met de WBSO (circa 1,2 miljard euro in 20198) en de innovatiebox (budgettair belang van circa 1,3 miljard euro in 20199).

Gebruik en bereik van de regeling (hoofdstuk 3)
Gebruik van de regeling
De regeling, de verschillende wijzen waarop de TKI’s omgaan met de PPS-toeslag, én het
(effectief) incorporeren ervan in de dagelijkse praktijk werd en wordt door de meeste personen als complex bestempeld. Het lijkt dan ook de nodige jaren geduurd te hebben
voordat kennisinstellingen (en private partijen) hun weg hebben weten te vinden
in de regeling en het gebruik ervan. Dit ‘opstarteffect’ wordt geïllustreerd door het aantal
jaarlijkse deelnemers aan inzetprojecten, dat is toegenomen van 600 bij de start tot circa
1400 in de laatste jaren, en ook de financiële omvang van de regeling is toegenomen van
30 miljoen euro bij de start tot circa 150 miljoen euro in de laatste jaren. Daarbij gold bij
aanvang ook dat er eerst toeslag gegenereerd moest worden, alvorens er toeslag was om in
te zetten.

8

https://www.rijksbegroting.nl/2021/kamerstukken,2020/9/15/kst282721_13.html

9

https://www.rijksbegroting.nl/2021/kamerstukken,2020/9/15/kst282721_13.html

Dialogic innovatie ● interactie

7

De regeling lijkt voor bedrijven met name waardevol te zijn voor precompetitief en
exploratief onderzoek, waarbij kennisinstellingen een relevante aanvulling kunnen bieden
op de kennis die binnen het bedrijf reeds aanwezig is. Voor competitief onderzoek en onderzoek specifiek voor de eigen situatie geven bedrijven aan er eerder voor te kiezen om dit
niet in PPS-verband te onderzoeken, maar om dit zelf uit te voeren of dit via contractonderzoek uit te laten voeren. Het onderzoek binnen de regeling wordt derhalve ook vaak
gekenmerkt door trajecten met een lange tijdhorizon.
Programmatoeslag is veruit de meest dominante vorm binnen de regeling: in 2020
bestond 98,8% van de totale toeslag uit programmatoeslag en slechts 1,2% uit projecttoeslag. In de interviews geven TKI’s aan een voorkeur te hebben voor de programmatoeslag.
Binnen de regeling zijn er een aantal partijen zeer intensief betrokken, en is er verder sprake van een flinke ‘longtail’. De top 10 eindontvangers van toeslag, die ook aan veel
projecten meedoet, is goed voor 57% van de ontvangen toeslag en de top 20 is goed voor
77%. De bijdragen aan PPS-projecten (cash en natura) zijn minder geconcentreerd in een
kleine groep; de top 10 bijdragers (cash en natura) is goed voor 23,3% van alle bijdragen
en de top 20 is goed voor 38,6%.

Bereik van de regeling
Het mkb is in aantallen de grootste gebruiker van de PPS-toeslagregeling, echter is het aantal
mkb’ers dat deelneemt aan inzetprojecten klein ten opzichte van het aantal mkb’ers in Nederland. Er zijn in Nederland 1,95 miljoen mkb’ers10, waarvan slechts 1706 deelnemen aan
inzetprojecten binnen de PPS-toeslagregeling. Daarentegen zijn er in Nederland 3285 grootbedrijven, waarvan er 747 deelnemen aan inzetprojecten binnen de PPS-toeslagregeling.
Hiermee is slechts 0,1% van de Nederlandse mkb’ers betrokken bij de PPS-toeslagregeling
in tegenstelling tot 22,7% van de grootbedrijven. Van de financiële bijdragen is 71% afkomstig van het grootbedrijf versus 29% van het mkb. Het grootbedrijf participeert
substantieel sterker binnen de PPS-toeslagregeling. Ter illustratie: 66% van de uitgaven aan R&D (in 2018) is afkomstig van het grootbedrijf.11 In dat licht is deelname binnen
deze regeling vrij in lijn met algemene cijfers over R&D-uitgaven. Vergelijken we het echter
met een instrument als de WBSO, een belangrijk instrument voor R&D-bevordering, dan zien
we dat ‘slechts’ 37% van de afdrachtvermindering aan het grootbedrijf toe te schrijven is.12
De vraag rijst dan of de regeling minder goed geschikt is voor het mkb en/of dat het mkb
minder goed bereikt wordt binnen de regeling. Wij concluderen dat het een combinatie van
deze twee is. Het karakter van het PPS-onderzoek maakt dat dit naar onze inschatting maar voor een beperkt deel van het mkb relevant is. Het gaat immers primair om
mkb’ers waarbij het verdienmodel sterk leunt op onderzoek en kennis, die een lange tijdshorizon (kunnen) hanteren, en die kapitaalkrachtig genoeg zijn om in dergelijke
samenwerkingen te investeren. Daarbij maakt het programmatoeslagmechanisme van
grondslag creëren en vervolgens de toeslag pas later kunnen inzetten, dat het een regeling
van de lange adem is. Dit geldt zeker in het model waar toeslag (indirect) teruggeploegd
wordt naar bedrijven die ook eerder grondslag hebben aangeleverd (in tegenstelling tot het
open kunnen inschrijven in calls). En bij het projecttoeslagmechanisme moet er sprake zijn
van flinke private investeringen, wat voor het meeste mkb ook uitdagend is. Hierdoor schatten wij in dat het mkb waarvoor de regeling geschikt is zich in veel gevallen verder beperkt
tot het mkb dat structureel behoefte heeft aan PPS-onderzoek. Tot slot kan het ook voor

10

Bron: CBS Statline

11

Bron: https://www.cbs.nl/nl-nl/publicatie/2020/42/ict-kennis-en-economie-2020, pagina 116

12

Dialogic (2019), Evaluatie WBSO 2011-2017, pagina 51

8

Dialogic innovatie ● interactie

kennisinstellingen aantrekkelijker zijn om samen te werken met grotere, kapitaalkrachtigere
private partijen met meer slagkracht.
Dit neemt niet weg dat naar onze inschatting niet alle mkb’ers, waarvoor de regeling
relevant kan zijn, worden bereikt. Veel mkb’ers zijn niet gewend om in dergelijk PPSverband samen te werken. En bij kennisinstellingen staan niet alle mkb’ers scherp op het
vizier, zeker niet wanneer het om mkb’ers gaat met een (latente) incidentele behoefte aan
onderzoekssamenwerking in PPS-verband.
Binnen deze evaluatie wordt door de TKI’s aangegeven dat de innovatiemakelaars een
behulpzaam instrument kunnen zijn om mkb’ers te ondersteunen bij hun innovatieactiviteiten. De kracht van de innovatiemakelaar is dat het een eerstelijns-ondersteuning
is, waarbij de makelaar de mkb’er ook naar allerlei ‘tweedelijns’-ondersteuning of -activiteiten kan doorverwijzen. Dat hoeft in de praktijk uiteraard niet een PPS-project binnen de PPStoeslagregeling te zijn, maar dat kan ook gaan over andere regelingen zoals de MIT-regeling
of een MKB-werkplaats Digitalisering. TKI’s geven aan dat er in de praktijk (meestal) geen
directe relatie bestaat tussen de activiteiten van een innovatiemakelaar en deelname aan
een PPS-project binnen de PPS-toeslagregeling.
Het ophogen van het maximale subsidiepercentage van 50% naar 100% heeft de drempel
verlaagd voor het aan de slag gaan met een innovatiemakelaar, maar in de praktijk lijken
veel partijen toch een bijdrage van de mkb’er te vragen (bijv. 20%) om commitment te
borgen, en wordt ook afgevraagd hoe graag een mkb’er iets wil doen wanneer hij/zij niet
bereid is om er überhaupt iets voor te betalen. Daarbij zet het subsidiepercentage van 100%
de deur open voor situaties waarin primair de makelaars zelf profiteren zonder daarbij per
se veel meerwaarde voor de mkb’er te hoeven bieden. De mkb’er zal zelf immers weinig/minder eisen, wanneer het gratis is. Een bijkomend mechanisme is echter wel dat het maximale
uurtarief van 60 euro mogelijk niet de volledige kosten van alle makelaars kan dekken,
waardoor er sowieso een bijdrage gegeven moet worden.
Over de netwerkactiviteiten blijken veel TKI’s positief in de zin dat het een goed instrument is om een bredere groep mkb’ers te betrekken in het ecosysteem van en rond de
TKI. Het is met deze activiteiten ook mogelijk om bedrijven te bereiken waarvoor het moeilijk
is om zich voor langere tijd aan PPS projecten te committeren, maar die zich in allerlei netwerkactiviteiten kunnen laten informeren over lopend en nieuw onderzoek, mogelijke
oplossingsrichtingen voor urgente problemen, en valorisatie van resultaten van PPS-onderzoek richting het mkb.

Doeltreffendheid van de regeling (hoofdstuk 4)
Op basis van het uitgevoerde evaluatieonderzoek concluderen we dat de regeling
doeltreffend is geweest. De regeling heeft in de evaluatieperiode 2016-2020 naar schatting geleid tot jaarlijks circa 83 miljoen euro aan additionele private bijdrage in onderzoek
en ontwikkeling in PPS-verband. De PPS-toeslag heeft bijgedragen aan het tot stand komen
van 2252 PPS-projecten binnen de regeling, waaraan in totaal 2453 unieke bedrijven en 236
unieke kennisinstellingen hebben deelgenomen (en nog deelnemen). Dit betreft 107 unieke
Nederlandse kennisinstellingen en 129 unieke buitenlandse kennisinstellingen. Buitenlandse
kennisinstellingen participeren regelmatig in PPS-projecten, maar ontvangen zelf nauwelijks
PPS-toeslag. Van de Nederlandse kennisinstellingen zijn de top 30 instellingen goed voor
91% van de deelnames aan projecten; dit zijn met name universiteiten, TO2-instellingen en
UMC’s. Kennisinstellingen zijn zich meer gaan richten op onderzoek dat (ook) relevant is
voor private partijen, doordat er een extra prikkel hiervoor is ontstaan.

Dialogic innovatie ● interactie

9

Daarnaast constateren we dat de regeling, naast het directe mechanisme van de financiële
prikkel, ook via een ‘niet-financiële’ route tot meer PPS-onderzoek leidt. De regeling leidt tot
een hoger bewustzijn van de potentiële meerwaarde van PPS bij zowel kennisinstellingen als
private partijen, waardoor men bewuster is van de mogelijkheden en geënthousiasmeerd
kan raken om meer in PPS-verband op te pakken. Kennisinstellingen worden daarnaast bewuster van de meerwaarde en behoeftes van het private veld, waardoor ze hun
onderzoeksactiviteiten beter kunnen richten op de behoefte van bedrijven, en hen mogelijk
eerder (willen) benaderen. Ook leidt het actief zijn met PPS en netwerkpartners ertoe dat
men elkaar in de toekomst sneller weet te vinden en sneller waardevolle partnerships kan
inrichten, waardoor de ‘business case’ voor een PPS voor twee of meer partijen sneller positief uitpakt. Er kan dus gesproken worden over een ‘vliegwieleffect’, waarbij de financiële
prikkel in eerste instantie de dominante prikkel kan zijn, maar vervolgens ook door een
wijziging in perspectief en netwerk leidt tot meer PPS-onderzoek. Uit de interviews blijkt dat
het initiatief voor nieuwe PPS-projecten veelal komt vanuit de kennisinstellingen, wat impliceert dat de regeling met name via de kant van de kennisinstellingen ertoe geleid heeft dat
kennisinstellingen zich meer zijn gaan richten op de behoeften van bedrijven, waarbij de
willingness-to-pay van bedrijven uiteindelijk wel een noodzakelijke voorwaarde is en blijft.
De regeling heeft bijgedragen aan netwerkvorming tussen kennisinstellingen en
private partijen. Bestaande relaties zijn (verder) geïntensiveerd en ook nieuwe relaties zijn
tot stand gekomen, wat wordt geïllustreerd door de circa 400 jaarlijkse nieuwe deelnemers
binnen de regeling. Binnen de groep respondenten van de survey geeft circa 65% aan het
eens te zijn met de stelling dat PPS-projecten zonder de toeslag anders geen doorgang hadden gevonden, en geeft 80% van de respondenten aan het eens te zijn met de stelling dat
de PPS-projecten in kleinere omvang doorgang gevonden zouden hebben. Ook heeft de regeling bijgedragen aan het ontstaan van meer projecten waarin meerdere bedrijven
deelnemen.
De PPS-regeling helpt de kloof tussen wetenschap en industrie te overbruggen en
draagt op die manier bij aan het valoriseren van de kennisbasis in Nederland en
het verbeteren van de prestaties van bedrijven en kennisinstellingen. Het is tegelijkertijd moeilijk kwantitatief vast te stellen in welke mate dit het geval is. Circa driekwart van
de bevraagden in de survey geeft aan het (zeer) eens te zijn met de stelling dat de PPStoeslag de kans vergroot dat onderzoek leidt tot innovaties die in de praktijk toegepast worden. Twee derde van de respondenten is het (zeer) eens met de stelling dat de PPS-toeslag
de kans dat PPS-projecten leiden tot wetenschappelijke, technologische en/of innovatieve
prestaties binnen de organisatie vergroot. Het effect van de regeling op bedrijfsprestaties
kunnen we niet econometrisch bewijzen, maar dat betekent niet dat er geen effect is. Belangrijke redenen waarom het voor deze regeling moeilijk is om het effect op
bedrijfsprestaties hard te bewijzen is dat [1] uit interviews blijkt dat de projecten binnen de
regeling én vaak vier jaar duren én een flinke periode vereisen voordat de resultaten hiervan
(eventueel) vertaald zijn naar nieuwe producten, diensten of bedrijfsvoering, en de periode
waarover data beschikbaar is lang lijkt (2013-2019), maar binnen dergelijke langetermijnontwikkelingen kort is, [2] er over dergelijke lange perioden een veelvoud aan andere factoren kan zijn die impact hebben op de bedrijfsprestaties, waarvoor niet allemaal
gecontroleerd kan worden in bestaande en beschikbare data, en [3] het moeilijk dan wel
onmogelijk is om een echt valide controlegroep te construeren, omdat er een duidelijk zelfselectie-effect zit in de bedrijven die participeren binnen de regeling.
De verschillende TKI’s zetten de toeslag op een eigen manier in, waarbij de verschillende modellen elk hun eigen voor- en nadelen kennen en het bestaan van
verschillende modellen naast elkaar in zichzelf ook voor- en nadelen kent. Een belangrijke dimensie waarop de TKI’s verschillen, is de mate waarin de toeslag wordt

10

Dialogic innovatie ● interactie

aangewend voor partijen die de eerdere grondslag hebben aangeleverd. Het model waarin
veel wordt aangewend voor deze grondslag-genererende partijen (‘terugploegen’), heeft volgens ons, gebaseerd op de gevoerde gesprekken, als voornaamste voordelen dat het veel
financiële incentives voor individuele kennisinstellingen en gelieerde bedrijven biedt om PPSprojecten op te tuigen, dat het relatief simpel is in de uitvoering, en dat kennisinstellingen
en bedrijven kunnen bepalen waar zij mee aan de slag willen gaan. Het model waarin de TKI
gerichte of open calls uitzet, heeft als voornaamste voordelen dat er door de TKI’s actiever
centraal gestuurd kan worden op de inhoud van de projecten (en hier mogelijk andersoortige
projecten mee tot stand kan laten komen), en dat het eenvoudiger is om te participeren als
partij die geen grondslag heeft aangeleverd in het verleden. In het model van terugploegen
wordt er de facto meer gestuurd door de kennisinstellingen en bedrijven, terwijl er in het
model van de calls relatief meer gestuurd wordt door de TKI’s. In de praktijk wordt vaak een
hybride model gebruikt, waarin een deel teruggeploegd wordt en een deel via calls uitgezet
wordt. Uit diverse gesprekken halen wij daarnaast op dat (grote) kennisinstellingen binnen
de regeling de meeste invloed hebben op de programmering. Uiteraard moeten private partijen bereid zijn om in te stappen, maar doordat de grondslag doorgaans van
kennisinstellingen vandaan komt, en kennisinstellingen de toeslag op meerdere manieren
kunnen inzetten, lijken de kennisinstellingen vaak ‘in the lead’ te zijn. De prominente positie
van de kennisinstellingen is ook in lijn met het geluid van verschillende bedrijven, die aangeven dat het initiatief voor een nieuw PPS-project meestal van de kennisinstelling vandaan
komt. Maar los van het feit vanuit wie het initiatief komt, is en blijft er uiteraard private
deelname nodig om tot een PPS-project te komen. De regeling kent hiermee (ook) een flinke
bottom-up sturing vanuit de kennisinstellingen.
Het PPS-onderzoek binnen de regeling moet hoe dan ook binnen de kaders van de topsectoren c.q. KIA’s passen. Doordat de KIA’s niet wederzijds uitsluitend zijn, kan veel grondslag
bij verschillende TKI’s ondergebracht worden. Dit leidt ertoe dat de grondslagleveranciers
(meestal kennisinstellingen) kunnen kiezen voor de TKI die voor hen de meest gunstige
voorwaarden kent, ook wel ‘shopping’ genoemd. Er bestaat hierdoor een concurrentie tussen
de TKI’s, waardoor de positie van kennisinstellingen (met aanzienlijke grondslag) ten aanzien
van de TKI’s versterkt wordt en zij in de praktijk veel invloed lijken te hebben op de programmering.

De PPS-toeslagregeling binnen het bredere Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid (MTIB)
Een ander belangrijk element dat tijdens de evaluatie naar voren is gekomen is dat de beleidscontext van de regeling vanaf 2017 is veranderd. Er is middels agenda’s ook
steeds actiever gepoogd te sturen op niet alleen het tot stand komen van PPS’en, maar ook
de richting van het onderzoek dat in PPS-verband wordt uitgevoerd. In 2019 is het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid geïntroduceerd, en is de behoefte om meer en
actiever te sturen op het toewerken naar de maatschappelijke doelen via de missies en
MMIP’s verder versterkt. Hierdoor zijn de verwachtingen ten aanzien van wat de PPS-toeslagregeling nu in essentie beoogt uit elkaar gaan lopen. Binnen de PPS-toeslagregeling zijn
het primair de TKI’s, kennisinstellingen, private partijen die sturen op de PPS’en. Wel is het
zo dat de PPS-toeslagregeling op de roadmaps en KIA’s is ingezet, dus in feite ademt de
regeling mee met het beleid.
Het kritische geluid op de rol van de PPS-toeslagregeling binnen het bredere MTIB lijkt met
name te komen van andere partijen, die wél essentieel zijn voor het behalen van de missiedoelstellingen, maar niet centraal staan binnen de kaders van de PPS-toeslagregeling. Dit
zijn onder meer andere ministeries, (semi)-publieke organisaties die missierelevant onderzoek initiëren, en Rijkskennisinstellingen (RKI) die binnen de regeling niet als kennisinstelling

Dialogic innovatie ● interactie

11

worden geclassificeerd. De meeste direct betrokkenen bij de PPS-toeslagregeling zien het
nog steeds primair als het instrument dat het was bij de invoer van het topsectorenbeleid,
namelijk een instrument om meer PPS tot stand te laten komen (binnen de kaders van de
TKI’s en KIA’s) en bedrijven een stem te geven bij het programmeren van onderzoek en
ontwikkeling van kennisinstellingen (“Put your money where your mouth is”).
Uit de gevoerde gesprekken constateren wij dat er zorgen bestaan dat de relatief recente
intrede van de missies heeft geleid tot een lagere doelmatigheid, doordat het minder transparant geworden is waar nu exact wel/niet op gestuurd wordt en waar de wensen en eisen
liggen van verschillende partijen (met name overheid en TKI’s). Daarbij lijkt het MTIB meer
aan te sturen op (meer) cross-sectorale projecten, welke leiden tot uitdagingen in de uitvoering van de regeling.

Doelmatigheid van de regeling (hoofdstuk 5)
De regeling kent een matige tot redelijke microdoelmatigheid. De regeling kent circa
1,5 miljoen euro uitvoeringskosten bij EZK en RVO, 3,7 miljoen euro uitvoeringskosten aan
de kant van de TKI’s, en we schatten 3,7 miljoen euro administratieve lasten aan de eindgebruikerskant. Opgeteld komt dit tot een totaal van 8,9 miljoen euro aan uitvoeringskosten
en administratieve lasten. Gegeven een budgettair belang van 149,2 miljoen komt dit uit op
6%. De absolute kosten van de regeling en haar gebruik zijn hoog. Er zit veel complexiteit
in de uitvoering van de regeling én het gebruik ervan. Op basis van [1] de schatting dat 6%
procent van het budgettair belang aan uitvoeringskosten en administratieve lasten besteed
wordt, [2] slechts 11% van de respondenten van de survey aangeeft de kosten van het
gebruik van de regeling in absolute zin ‘tamelijk laag’ te vinden, [3] slechts 20% van de
respondenten de kosten in relatie tot de effecten als ‘tamelijk laag’ ziet, en [4] de meeste
gesprekspartners de complexiteit en (administratieve) belasting benoemen, concluderen wij
dat de microdoelmatigheid matig tot redelijk is. Daarbij is de regeling in de basis niet per se
complex en belastend, maar is met name de manier waarop er mee omgegaan wordt in de
praktijk een belangrijke bron voor de (ervaren) complexiteit en belasting. Dat laatste is wel
een serieus aandachtspunt binnen de regeling.
Een aspect dat binnen de evaluatie naar voren is gekomen, maar niet 1-op-1 aan de PPStoeslagregeling toegeschreven kan worden, zijn de kosten van het in stand houden en
bemensen van het gehele MTIB-systeem (topteams, themateams, missieteams en
TKI’s), en het punt dat voor sommige TKI’s de PPS-toeslag daarbij de enige (substantiële)
financiële stroom is.13 Dat zou bij sommige partijen, waaronder bedrijven, leiden tot een
beeld dat er relatief veel gesproken wordt over relatief weinig geld. Binnen eerder Topsectorenbeleid zou dit doelmatiger verlopen. Wanneer deze kosten (deels) toegeschreven
zouden worden aan de PPS-toeslagregeling, zouden de bovengenoemde kosten nog (flink)
kunnen toenemen, maar omdat er geen directe koppeling is met deze regeling nemen we
deze cijfermatig niet op binnen deze studie. Desalniettemin is het een aandachtspunt dat,
zeker voor de TKI’s waar deze regeling de belangrijkste financiële stroom vertegenwoordigt,
de middelen die besteed worden aan het coördineren en vergaderen binnen het MTIB hoog
lijken te zijn.

13

TKI’s ontvangen subsidie voor programma-ondersteunende activiteiten (POA) waarmee de bureaukosten voor de TKI’s worden betaald, o.a. voor uitvoering van de PPS-regeling, monitoring &
effectmeting en ook om deel te nemen aan de governance van MTIB. PPS-toeslag is de inkomstenbron
die ingezet kan worden om nieuwe PPS-en mogelijk te maken. Een TKI zorgt vervolgens voor de inzet
van de toeslag in nieuwe PPS’en. Een TKI mag een deel van de verdiende toeslag overhevelen naar
bureauactiviteiten.

12

Dialogic innovatie ● interactie

Belangrijke elementen bij de matige tot redelijke microdoelmatigheid zijn [1] de
variëteit aan concepten binnen de regeling (o.a. projecttoeslag en programmatoeslag,
grondslag- en inzetprojecten, verschillende Topsectoren en TKI’s, KIA’s, FO/IO/EO) [2] verschillende wijzen waarop de TKI’s de toeslag inzetten (o.a. terugploegen, calls, verschillende
voorwaarden) en hieraan gerelateerde uitdagingen bij het opzetten van cross-sectorale projecten, en [3] de wijze waarop taken en verantwoordelijkheden verdeeld zijn tussen RVO en
de TKI’s.
Hoewel de regeling matig tot redelijk microdoelmatig is, concluderen we dat de
regeling wel macrodoelmatig is: de baten zijn tegen relatief redelijke kosten tot
stand gekomen. Per euro besteed aan de PPS-toeslagregeling schatten we in dat er 0,5
euro additionele private bijdrage aan PPS gerealiseerd is. Daarnaast wordt de toeslag zelf
ook op PPS-onderzoek ingezet, waarbij we geen indicaties hebben dat dit bedrag kannibaliseert op andere financieringsstromen. De regeling is in staat gebleken de inzet op PPS te
versterken en de private bijdrage hierin te vergroten tegen redelijke kosten.
Daarbij concluderen we dat de doelmatigheid van de regeling over de jaren heen
is toegenomen, omdat de TKI’s, kennisinstellingen en private partijen over de jaren
effectiever en efficiënter geworden lijken te zijn in het gebruik van de regeling. De
verhoging van het toeslagpercentage van 25% naar 30% heeft volgens de meeste surveyrespondenten ook tot een toename in doelmatigheid geleid, omdat er meer incentive is
ontstaan en er meer in PPS geïnvesteerd kon worden (terwijl de administratieve lasten in
principe niet veranderd zijn).
Er lijken daarnaast verschillen te bestaan in doelmatigheid tussen de verschillende
TKI’s en de manier waarop zij de praktijk vormgeven. Ieder regime kent uiteraard zijn
eigen voor- en nadelen. Op basis van het onderzoek concluderen wij dat het ‘relatief simpele’
regime van terugploegen het meest doelmatig lijkt te zijn, vertrekkende vanuit de doelstelling van de regeling; er is relatief veel incentive voor kennisinstellingen en bedrijven om in
PPS-activiteiten te investeren en de uitvoeringskosten en administratieve lasten worden relatief kleiner. Dit regime is echter minder geëquipeerd om centrale regie te voeren over het
portfolio van PPS-projecten (maar dat is geen doelstelling van de regeling).

Conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6)
Het rapport sluit af met conclusies op het gebied van gebruik en bereik, doeltreffendheid en
doelmatigheid, zoals die in deze managementsamenvatting zijn beschreven. Tot slot formuleren we een achttal aanbevelingen voor de regeling op basis van deze evaluatie:
1. Wees voorzichtig met het doorvoeren van wijzigingen in de regeling. De regeling en vooral het verschillende gebruik ervan wordt over de linie als complex
ervaren, en er wordt breed gewezen op het risico dat het veel tijd en energie kost
om gewend te raken aan wijzigingen in de regeling.
2. Overweeg meer uniformiteit in de werkwijzen en (administratieve) voorwaarden en eisen van TKI’s te brengen. Voordelen van meer uniformiteit zijn
meer transparantie en eenvoud voor het veld wat betreft de werkwijzen en (administratieve) voorwaarden en eisen van de verschillende TKI’s, minder concurrentie
tussen TKI’s, en het eenvoudiger maken van het organiseren van cross-sectorale
projecten. Een logische route lijkt om een klein aantal werkwijzen/mogelijkheden te
specificeren waarmee de toeslag ingezet kan worden, maar over de TKI’s heen daar
wel dezelfde (administratieve) eisen en voorwaarden voor te laten gelden.
3. Probeer het eenvoudiger te maken om cross-(top)sectorale projecten op te
zetten. Naast meer uniformiteit kan er gedacht worden aan het reserveren van een
gezamenlijk budget vanuit de TKI’s, het aanwijzen van een TKI die in the lead is voor

Dialogic innovatie ● interactie

13

4.

5.

6.

7.

8.

bepaalde sector-overstijgende projecten, dan wel andere afspraken te maken om
spoedig en effectief financiering en voorwaarden op één lijn te brengen. Mogelijk kan
hier ook geput worden uit bestaande ‘best practices’ bij verschillende TKI’s.
Overweeg om de formele taken met betrekking tot grondslag en toetsing
van de inzet van de toeslag (bij projectaanvang) bij RVO te beleggen. Het
uitgangspunt van deze aanpassing zou zijn om iedere speler op zijn sterktes in te
zetten: RVO op het formele (uitvoerings)aspect, en de TKI’s op de inhoud en het
contact en interactie met de achterban. Wij verwachten dat de netto uitvoeringskosten hiermee naar beneden zullen gaan en de microdoelmatigheid verbetert.
Ondersteun het verder betrekken van nieuwe (mkb-)bedrijven binnen de
PPS-toeslagregeling. Dit kan vormgegeven worden door actief bezig te zijn en
blijven met het betrekken van nieuwe spelers, de inzet van de innovatiemakelaars
te continueren en mkb’ers te blijven informeren over de mogelijkheden van PPSonderzoek, te overwegen om het maximumbedrag dat aan innovatiemakelaars besteed mag worden te verhogen, de netwerkactiviteiten te (blijven) gebruiken voor
het informeren en enthousiasmeren van een bredere groep mkb’ers, ook specifiek
ten aanzien van het delen van resultaten uit PPS-onderzoek en het bespreken van
de relevantie voor andere bedrijven, en tussen TKI’s onderling de best practices (en
worst practices!) te blijven delen, om elkaar zo te helpen bij het beter bereiken en
bedienen van het mkb. Ook kunnen gerichte calls een mogelijkheid bieden om
(nieuwe) mkb’ers aan te trekken.
Voer een nadere verkenning uit hoe de administratieve lasten voor eindgebruikers gereduceerd kunnen worden. Gezien de matige tot redelijke
microdoelmatigheid van de regeling en het veel gehoorde bezwaar dat (gebruik van)
de regeling complex is, bevelen wij aan om nader te kijken naar de administratieve
lasten bij eindgebruikers en de gemaakte aannames bij de schattingen in deze evaluatie verder te onderzoeken en onderbouwen. Gezamenlijk met eindgebruikers,
TKI’s en RVO kan verkend worden of er verdere verbetermogelijkheden denkbaar
zijn.
Bepaal welke private bijdragen je wilt vergroten en of dit tot een verhoogd
budgettair belang mag leiden. Opties om private bijdragen te vergroten zijn het
toeslagpercentage verhogen, het ANBI-plafond verhogen, het toelaten van Rijkskennisinstellingen als kennisinstellingen binnen de regeling, of de mogelijkheden om inkind bij te dragen te verruimen. De hamvraag is of er voldoende (politiek) draagvlak
is om meer middelen in te zetten op het ontwikkelen van PPS-onderzoek in generieke
zin en/of op PPS-onderzoek in specifieke gebieden.
Verbeter de communicatie van de doelstellingen en de werking van de regeling. Met betrekking tot de doelstellingen gaat het er primair om dat er geen
misvattingen kunnen ontstaan over wat de regeling wel/niet zou moeten doen. Met
betrekking tot de werking van de regeling gaat het er primair om dat buitenstaanders
snel en overzichtelijk kunnen zien hoe de regeling werkt, wat de voorwaarden zijn,
en hoe dat eventueel verschilt tussen verschillende TKI’s.

We sluiten af met één aanbeveling voor de regeling in relatie tot het bredere MTIB:
9. Houd de instrumentenmix binnen het MTIB goed tegen het licht, en stel vast
hoe de PPS-toeslagregeling zich moet (blijven) verhouden tot de rest van
het MTIB. Dat kan de vorm van een interne systematische analyse zijn, maar kan
ook een meer formeel karakter aannemen in de vorm van een doorlichting. Specifiek
raden wij daarbij aan om [1] te bepalen of de regeling actiever (top-down) zou moeten sturen op PPS voor de missies of dat de regeling breed beschikbaar moet blijven
(bottom-up) om PPS te bevorderen, [2] hierbij expliciet rekening te houden met de
bevinding dat als het missiegedreven innovatiebeleid belangrijker wordt als toets,

14

Dialogic innovatie ● interactie

bepaalde (grote) bedrijven waarschijnlijk minder deelnemen in PPS-projecten, en
[3] in het kader van het bereiken van de missiedoelstellingen samen met de Rijkskennisinstellingen
opnieuw
te
kijken
naar
mogelijkheden
om
de
Rijkskennisinstellingen sterker te betrekken binnen de regeling.

Dialogic innovatie ● interactie

15

1 Introductie
1.1 Aanleiding
Met de PPS-toeslag stimuleert het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat de private
financiële inleg voor privaat-publieke samenwerking (PPS) tussen bedrijven en onderzoeksorganisaties op het gebied van onderzoek en ontwikkeling. 14 Het doel van de PPStoeslagregeling is om de publiek-private samenwerking binnen de topsectoren te versterken
door een toeslag te verlenen op de private bijdrage aan de onderzoeksorganisaties die fundamenteel-, industrieel- en experimenteel onderzoek uitvoeren dat op (middel)lange termijn
maatschappelijk en economisch relevant is, in het kader van de samenwerkingsprojecten
van een Topconsortium voor Kennis en Innovatie (TKI).15
Bij de regeling gaat het daarbij om een versterking van samenwerking tussen het bedrijfsleven en de kennisinstelling, waarbij er sprake is van meer vraagsturing en daadwerkelijke
betrokkenheid door het bedrijfsleven, vaak ook geïllustreerd door het gezegde ‘put your
money where your mouth is‘.
Deze regeling wordt elke vijf jaar verplicht geëvalueerd volgens Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). De PPS-toeslagregeling is in 2013 begonnen onder de naam TKItoeslagregeling.16 Deze regeling is over de periode 2013-2015 geëvalueerd.17 Op 31 januari
2017 is de naam van de regeling gewijzigd in de PPS-toeslagregeling. Deze onderhavige
evaluatie heeft betrekking op de periode 2016-2020.

1.2 Doel van de evaluatie
Het doel van deze evaluatie is tweeledig:
1. Het beoordelen van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de PPS-toeslagregeling, aan de hand van de door het ministerie van Economische Zaken en
Klimaat opgestelde onderzoeksvragen (zie Bijlage 1);
a. Voor de doeltreffendheid van beleid wordt de volgende definitie gehanteerd:
“de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochte
beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd”.18
b. Voor de doelmatigheid van beleid wordt de volgende definitie gehanteerd:
“de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten van het beleid”.19
2. Het vormen van aanbevelingen ten aanzien van de PPS-toeslagregeling.
De evaluatie dient hiermee als basis voor de besluitvorming rondom een verlenging van de
regeling met vijf jaar in 2022, en draagt daarnaast bij aan de ontwikkeling en onderbouwing
van strategische beleidslijnen.

14

Zie: https://www.bedrijvenbeleidinbeeld.nl/beleidsinstrumenten/pps-toeslag

15

Zie ook de publicaties van de regeling in de Staatscourant

16

TKI: Topconsortia voor Kennis en Innovatie

17

Kamerstuk 32637 254, 7 oktober 2016, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32637-254.html

18

https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/het-meten-van-doeltreffendheid

19

https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/het-meten-van-doelmatigheid

Dialogic innovatie ● interactie

17

1.3 Onderzoeksmethodologie
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, is gebruik gemaakt van zowel kwalitatieve als
kwantitatieve onderzoeksmethoden, bestaande uit: deskstudie, portfolio-analyse, netwerkanalyse, microdata-analyse, enquête en interviews. Hieronder geven we de belangrijkste
onderzoeksactiviteiten weer.

18

•

Deskstudie: De deskstudie is ingezet om een heldere en correcte weergave te geven
van de PPS-toeslagregeling. Op basis van bestaande documentatie (zoals beleidsbrieven en –nota’s, en documentatie van RVO en de TKI’s) is getracht inzicht te
krijgen in de opzet en werking van de PPS-toeslagregeling.

•

Portfolio-analyse: Met door RVO verzamelde data over projecten en participanten is
een portfolio-analyse uitgevoerd om de onderzoeksvragen rondom de omvang en
het bereik van de PPS-toeslagregeling te beantwoorden. De verzamelde data bevat
informatie over zowel grondslag- als inzetprojecten voor de periode 2013-2019. Descriptieve analyses van deze data maakten het mogelijk om een indruk te vormen
van de gebruikers en omvang van de PPS-toeslagregeling.

•

Netwerkanalyse: Om vast te stellen of de PPS-toeslagregeling daadwerkelijk een
verandering teweeg heeft gebracht wat betreft publiek-private samenwerking en het
type onderzoek dat wordt uitgevoerd in Nederland is een netwerkanalyse uitgevoerd.
Aan de hand van portfoliodata is onderzocht welke universiteiten, onderzoeksinstellingen en bedrijven met elkaar samenwerken, en hoe de netwerken binnen de PPStoeslagregeling zich sinds 2013 hebben ontwikkeld.

•

Analyse microdata: Binnen de CBS-microdata is middels verschillende difference-indifference modellen een econometrische schatting gemaakt van het effect van deelname aan de PPS-toeslagregeling op bedrijfsprestaties en R&D-inspanningen van
bedrijven. Hiervoor zijn deelnemers aan inzetprojecten vergeleken met zowel deelnemers aan grondslagprojecten als deelnemers aan de WBSO.

•

Enquête: Om de ervaarde doeltreffendheid en doelmatigheid van de PPS-toeslagregeling in kaart te brengen is een enquête verspreid onder de contactpersonen van
alle TKI’s. In totaal hebben 64 respondenten de vragenlijst beantwoord, waaronder
39 kennisinstellingen en 17 bedrijven. Verder hebben vertegenwoordigers van enkele intermediaire organisaties/financiers, ANBI’s en overige organisaties de
vragenlijst ingevuld. Respondenten zijn gevraagd op welke manier zij gebruik maken
of hebben gemaakt van de PPS-toeslagregeling. Aan de hand hiervan ontvingen respondenten gerichte vragen over grondslagprojecten, de programmatoeslag of de
projecttoeslag. In enkele van deze vragen wordt ook onderscheid gemaakt tussen
bedrijven en kennisinstellingen. Vanwege de genoemde routering verschilt de respons per vraag. Algemene vragen over de uitvoering en de verbeterpunten van de
regeling zijn aan alle respondenten voorgelegd.

•

Interviews: Tot slot is gebruik gemaakt van interviews om – naast het meer feitelijke
en kwantitatieve materiaal- te vragen naar meer subjectieve zaken zoals verwachtingen, opinies en attitudes. In totaal zijn er 75 interviewrespondenten, waaronder
vertegenwoordigers van TKI’s, kennisinstellingen, bedrijven, ministeries, en RVO.
Zie Bijlage 2 voor een overzicht van de interviewrespondenten.

Dialogic innovatie ● interactie

1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 beschrijven we de PPS-toeslagregeling en de context van de regeling in
meer detail.
In hoofdstuk 3 gebruiken we de portfolio- en netwerkanalyse om het gebruik van de PPStoeslagregeling in kaart te brengen.
In hoofdstuk 4 evalueren we de doeltreffendheid van de PPS-toeslagregeling door de additionaliteit, prestaties en sturing van PPS-projecten te onderzoeken.
In hoofdstuk 5 evalueren we de doelmatigheid van de PPS-toeslagregeling. De kosten en
baten van de PPS-toeslagregeling worden in kaart gebracht, evenals aandachtspunten binnen de uitvoering.
In hoofdstuk 6 trekken wij conclusies over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
PPS-toeslagregeling en presenteren wij enkele aanbevelingen.

Dialogic innovatie ● interactie

19

2 Beschrijving van de regeling
2.1 Context van de PPS-toeslagregeling
2.1.1 Legitimatie van de regeling
Publiek-private samenwerkingen (PPS’en) zijn wenselijk, omdat publieke kennisinstellingen
worden gestimuleerd om een deel van de onderzoeksmiddelen in te zetten op thema’s die
relevant zijn voor het bedrijfsleven en omdat bedrijven worden gestimuleerd in hun private
bijdragen aan publiek uitgevoerd onderzoek. PPS draagt zodoende bij aan een betere benutting en verspreiding van kennis.20 Met PPS’en worden complementaire sterktes van publieke
en private partijen benut en de kosten en risico’s worden gedeeld. Hierdoor is de drempel
lager om te investeren in dure en radicale innovaties. Er is minder risico voor de ondernemer
en men kan tot betere oplossingen komen met actuele expertise uit het bedrijfsleven.21
Uit de literatuur weten we dat de R&D zoals uitgevoerd door de ene onderneming positieve
productiviteitseffecten kan hebben voor andere ondernemingen vanwege het bestaan van
externaliteiten of positieve spillovers.22 Hoewel de schattingen omtrent de omvang van deze
spillovers variëren, wijzen de meeste studies op het bestaan van positieve spillovers van
R&D. Dit betekent dat de maatschappelijke opbrengsten van R&D-investeringen de private
opbrengsten van die R&D-investeringen overstijgen. Dit is ook precies het argument dat
overheden hoofdzakelijk gebruiken om R&D van ondernemingen te stimuleren. Juist het bestaan van deze positieve spillovers of externaliteiten leidt namelijk tot lagere private investeringen dan maatschappelijk optimaal en wenselijk is.
De kennis die voortkomt uit PPS-onderzoek komt vaak breder terecht bij maatschappelijke
partijen dan alleen de deelnemende (en financierende) partijen van het samenwerkingsverband. Daarnaast kunnen de kennis-spillovers van onderzoek uitgevoerd in PPS-verband
relatief groot zijn, vanwege de pre-competitieve aard van veel PPS-projecten, de inzet van
publieke R&D met een fundamenteel en toegepast karakter en de publiek-private krachtenbundeling.
De PPS-toeslagregeling adresseert dit marktfalen op een heel eigen manier. De doelstelling
van de PPS-toeslagregeling is om de publiek-private samenwerking binnen de topsectoren
te versterken door toeslag te verlenen op de private bijdrage aan fundamenteel, industrieel
en experimenteel onderzoek van onderzoeksorganisaties dat op (middel)lange termijn maatschappelijk en economisch relevant is, in het kader van de samenwerkingsprojecten van een
Topconsortium voor Kennis en Innovatie (TKI’s).23 De regeling stimuleert dus niet rechtstreeks private R&D om de maatschappelijke onderinvestering hierin te redresseren, maar
stimuleert het tot stand komen van R&D in PPS-verband door een toeslag te verlenen op de
private bijdragen aan R&D in samenwerking. Het beloont met andere woorden gewenst gedrag, namelijk het uitvoeren van R&D in samenwerking (waarbij per definitie al meer

20

Kamerstuk 33 009, nr. 63 d.d. 27 juli 2018

21

https://www.topsectoren.nl/innovatie

22

Zie Hall, B., J. Mairesse and P. Mohnen (2010), “Measuring the returns to R&D”, in the Handbook of
the Economics of Innovation, B. H. Hall and N. Rosenberg (editors), Elsevier, Amsterdam, 2010, pp.
1034-1082 en Bloom, N., M. Schankerman and J. van Reenen (2013), Identifying technology spillovers
and product market rivalry, Econometrica, 81(4), pp. 1347-1393.

23

Staatscourant nr. 67665 – 4 december 2018.

Dialogic innovatie ● interactie

21

kennisdeling plaatsvindt dan bij private R&D zonder R&D samenwerking). De betrokken ondernemingen profiteren van de R&D die niet alleen zijzelf inbrengen, maar ook de partners
en via de inzet van de toeslag kan het onderzoek zoals dat wordt uitgevoerd door de kennisinstellingen meer gestuurd worden in voor hen relevante richtingen. De regeling is in de
instrumentenmix van de Rijksoverheid het enige instrument voor PPS dat overwegend ten
gunste komt aan de Nederlandse kennisinfrastructuur (en meer indirect aan de deelnemende
bedrijven alsook via spillover aan andere actoren). Andere instrumenten als de WBSO, MIT
en Europese middelen vergen ofwel een groter samenwerkingsverband buiten Nederland of
zijn niet op PPS ingesteld. Bij de PPS-toeslagregeling vindt directe vraagsturing plaats vanuit
het bedrijfsleven op het onderzoek en hebben bedrijven profijt van directe interactie met
kennisinstellingen, waarbij de geproduceerde kennis ook relevant is voor andere organisaties.
Door de wereldwijde financiële crisis van 2008 tot 2011 werd er bezuinigd door de overheid,
werden investeringen uitgesteld door bedrijven en kwam veel innovatie stil te liggen. 24 In
het regeerakkoord van het Kabinet Rutte I in 2010 werd onder andere besloten om te bezuinigen op de innovatiemiddelen op de EZ-begroting en vooral op de themagerichte
innovatiesubsidies. Om deze bezuiniging deels te compenseren, werd de WBSO verhoogd en
de RDA-regeling ingevoerd. Het voornemen was om PPS langs fiscale weg te stimuleren met
een RDA-plus-regeling, maar dit bleek in de uitvoering lastig. Om die reden werd besloten
om PPS via de EZ-begroting vorm te geven met een directere vorm van stimulering, namelijk
met de PPS-toeslagregeling (toenmalig TKI-toeslagregeling). De perceptie van sommige bedrijven en kennisinstellingen is dat de PPS-toeslagregeling wordt gezien als een compensatie
voor het afschaffen van substantiëlere budgetten (onder andere FES-geld en TTI-bijdragen)
en subsidiestromen die met minder voorwaarden richting kennisinstellingen, bedrijven en
financiers van onderzoek vloeiden.25 Vergeleken met WBSO, Innovatiebox, en H2020-deelnames kent de PPS-toeslagregeling een relatief bescheiden budget.

2.1.2 Beleidscontext: (missiegedreven) topsectoren- en innovatiebeleid
In 2011 is Nederland gestart met de topsectoren aanpak, als beleid van Kabinet Rutte I. De
TKI’s vormen een onderdeel van het Topsectorenbeleid. De doelstelling van het Topsectorenbeleid is om de Nederlandse welvaart te vergroten, o.a. door steun te verlenen aan
onderzoeks- en innovatieactiviteiten die de potentie hebben om de economie te bestendigen
en zelfs te transformeren. Een belangrijk aspect van het Topsectorenbeleid is dat de overheid
de samenwerking tussen publieke kennisinstellingen en het bedrijfsleven stimuleert en dat
de overheid intensief deelneemt in netwerken van kennisinstellingen en bedrijfsleven georganiseerd rondom de negen Topsectoren 26 en bijbehorende TKI’s. Het bevorderen van
publiek-private samenwerking (in de Topsectoren) vormt een centraal onderdeel van het
Bedrijvenbeleid zoals dat met name in 2012 in de steigers is gezet. Vanaf 2012 worden
innovatiecontracten opgesteld. Hierdoor wordt een aanzienlijk deel van de middelen die het
Rijk aan NWO, KNAW en TO2-instituten verschaft voor onderzoeksdoeleinden mede geprogrammeerd door bedrijven. De TKI’s werden ingericht voor het stimuleren van deze publiekprivate samenwerking. De TKI’s kunnen voor de uitvoering van hun TKI-programma (optioneel) gebruik maken van de PPS-toeslagregeling.

24

https://www.topsectoren.nl/innovatie

25

Dialogic (2016). Tussenevaluatie TKI-toeslagregeling.

26

Agri & Food, Tuinbouw & Uitgangsmaterialen, High Tech Systemen & Materialen, Energie, Logistiek,
Creatieve Industrie, Life sciences & health, Chemie en Water & Maritiem.

22

Dialogic innovatie ● interactie

In 2019 is het Topsectorenbeleid verder ontwikkeld naar een missiegedreven topsectorenen innovatiebeleid (MTIB). Behalve het vergroten van economische kansen staat hierin ook
het oplossen van maatschappelijke uitdagingen centraal.27 Naast het stimuleren van PPS en
de private financiering van publiek onderzoek, beoogt de regeling inmiddels dus ook meer
vraaggestuurd onderzoek te stimuleren dat zich richt op maatschappelijke uitdagingen. De
missiegedreven kennis- en innovatieagenda’s vormen het kader waarbinnen de PPS-toeslag
wordt ingezet. Binnen deze kaders kunnen de toeslagmiddelen breed worden ingezet.28 Hierbij moet de kanttekening worden geplaatst dat het Topsectorenbeleid in eerdere stadia ook
al gericht was op het benutten van economische kansen die maatschappelijke uitdagingen
bieden.29 De ontwikkeling richting het MTIB is al in 2017 in gang gezet met de opgestelde
Kennis- en Innovatie Agenda’s (KIA’s) voor de periode 2018-2021, waarin de sectorale
agenda’s van de topsectoren worden verbonden met maatschappelijke uitdagingen en sleuteltechnologieën als sector-overschrijdende thema’s.30 In 2017 heeft er ook een verschuiving
plaatsgevonden van een aanpak gericht op sectorale innovatieopgaven naar cross-sectorale
maatschappelijke opgaven en sleuteltechnologieën. Het is belangrijk hier te constateren dat
het MTIB niet heeft geleid tot inhoudelijke wijzigingen van de regeling. Wel heeft het de
context voor de R&D-programma’s gewijzigd en de governance daaromheen.
Het doel van het MTIB is om maatschappelijke uitdagingen op te lossen met gerichte crosssectorale inzet op het gebied van wetenschap, toegepast onderzoek en innovatie. De koppeling van het bedrijfsleven en kennisinstellingen aan deze maatschappelijke uitdagingen
heeft geleid tot vier thema’s (Energietransitie en duurzaamheid; Landbouw/water/voedsel;
Gezondheid en zorg; Veiligheid) en 25 bijbehorende missies. Voor elk van deze thema’s is
een KIA opgesteld voor de periode 2020-2023. Voor sleuteltechnologieën en onderwerpen
voor het verdienvermogen van Nederland zijn twee aparte agenda’s gemaakt.31
De TKI’s
Iedere Topsector maakt ongeveer eens in de vier jaar een meerjarige KIA. Dit proces
wordt aangestuurd door het Topteam: een tripartite samenwerking tussen mensen uit het
bedrijfsleven, de wetenschap en de overheid. De TKI’s vullen de onderzoeksagenda’s verder in. Het doel van TKI’s is: “om excellente privaat-publieke samenwerkingen32 op het
gebied van onderzoek en innovatie te bundelen. Hiermee wordt synergie en samenhang
gestimuleerd van onderzoeks- en innovatieactiviteiten op economische en maatschappelijke speerpunten. Tevens dragen TKI’s bij aan het vergroten van de efficiëntie en
effectiviteit van onderzoek en ontwikkeling door meer (strategische) samenwerking tussen
bedrijven, kennisinstellingen en de overheid”.33
De TKI’s zijn private rechtspersonen en hebben ieder hun eigen statuten, regelementen
en taken. Binnen de TKI’s worden privaat-publieke onderzoeksinitiatieven over de hele

27

https://www.topsectoren.nl/innovatie

28

Kamerstuk 33 009, nr. 63 d.d. 27 juli 2018

29

Kamerstuk 32 637, nr. 15 d.d. 15 september 2011

30

Kennis- en Innovatieagenda 2018-2021. Maatschappelijke uitdagingen en sleuteltechnologieën.

31

Kamerstuk 33 009, nr. 81 d.d. 28 oktober 2019

32

Publiek-private samenwerking (PPS) in de context van de TKI’s betekent dat overheden, kennisinstellingen én bedrijven samenwerken in onderzoek.

33

Staatscourant nr. 18236 – 4 september 2012.

Dialogic innovatie ● interactie

23

keten van fundamenteel onderzoek tot dicht bij de markt staande innovaties samengebracht. De volgende TKI’s zijn op dit moment actief:34
•
•
•
•

•
•
•
•
•

TKI Agri & Food
TKI Chemie
TKI Creatieve Industrie (ClickNL)
Energie
o TKI Biobased Economy
o TKI Energie en Industrie
o TKI Nieuw Gas
o TKI Urban Energy
o TKI Wind op Zee
TKI High Tech Systemen & Materialen (HTSM)
TKI Life Sciences & Health (LSH)
TKI Dinalog (voormalig TKI Logistiek)
TKI Tuinbouw & Uitgangsmaterialen (T&U)
Water & Maritiem
o TKI Deltatechnologie
o TKI Maritieme Technologie
o TKI Watertechnologie

Het doel van de PPS-toeslag is het stimuleren van privaat-publieke samenwerking binnen de
programma’s van de TKI’s door een impuls te geven aan de private bijdragen aan PPSprojecten die daarin passen. De PPS-toeslag dient er tevens voor om onderzoek een grotere
maatschappelijke/economische relevantie te geven, o.a. door te zorgen dat zij hier inhoudelijk bij aansluit en dat er interactie is die een dergelijke afstemming waarborgt en die
geproduceerde kennis ook daadwerkelijk doet belanden bij bedrijven die er producten van
kunnen maken (of andere organisaties die er maatschappelijke toepassingen bij hebben).
De PPS-toeslagregeling is één van de regelingen binnen het bredere landschap aan regelingen binnen het MTIB. Hoewel de PPS-toeslagregeling een substantieel jaarlijks budget kent
van circa 150 miljoen euro, is het budget-technisch een relatief kleine regeling wanneer deze
vergeleken wordt met de WBSO (circa 1,2 miljard euro in 201935) en de innovatiebox (budgettair belang van circa 1,3 miljard euro in 201936).

2.2 Opzet van de regeling
Figuur 2 illustreert op hoofdlijnen hoe de regeling is opgezet. Bedrijven leveren private bijdragen in PPS-projecten (grondslag en/of inzet; zie verderop) die passen binnen de
gezamenlijk opgestelde programmering van een TKI, en die daarmee toeslag genereert. De
toeslag compenseert de private partijen voor het feit dat zij zich niet alle baten van het
geïnvesteerde geld kunnen toe-eigenen. Ook Algemeen Nuts Beogende Instellingen
(ANBI’s), bijvoorbeeld gezondheidsfondsen zoals de Hartstichting, kunnen participeren in

34

https://www.topsectoren.nl/innovatie. Op deze website staan de 15 genoemde TKI’s vermeld. Als men
TKI Energie ook als aparte TKI meetelt, komt men op 16 TKI’s en wanneer men de onderliggende
TKI’s onder TKI Energie als één geheel ziet, komt men uit op 12 TKI’s).

35

https://www.rijksbegroting.nl/2021/kamerstukken,2020/9/15/kst282721_13.html

36

https://www.rijksbegroting.nl/2021/kamerstukken,2020/9/15/kst282721_13.html

24

Dialogic innovatie ● interactie

projecten en toeslag genereren met hun ‘private bijdrage’ in onderzoek.37 De bijdragen en
toeslag vormen een prikkel voor kennisinstellingen om PPS-onderzoek uit te voeren waarin
kennis geproduceerd wordt die maatschappelijk en economisch relevant is. Bedrijven die zelf
actief betrokken zijn in PPS-projecten met PPS-toeslag hebben profijt van directe interactie
met kennisinstellingen, maar de kennis die uiteindelijk geproduceerd wordt (en in breder zin
de onderzoekscapaciteit die in stand gehouden wordt) is idealiter ook voor een groot aantal
andere organisaties relevant.
RVO

Aanvraag
programmatoeslag

Projecttoeslag
samenwerkingsverband

Toekennen
programmatoeslag

TKI
Projecttoeslag TKI

Genereren grondslag

Programmatoeslag
TKI

Innovatie-activiteiten
•
Netwerkactiviteiten
•
Innovatiemakelaars

PPS
Onderzoeksinstellingen

Private bijdrage

Bedrijven

Figuur 2: Werking PPS-toeslagregeling

De private bijdragen die bedrijven leveren binnen een PPS en ANBI’s leveren aan onderzoek,
genereren grondslag. Deze grondslag kan worden aangemeld bij een TKI (een PPS moet
inhoudelijk aansluiten bij één of meerdere TKI-programma’s). Buitenlandse private partijen
kunnen alleen in natura38 (in tegenstelling tot een cash bijdrage) een bijdrage leveren, indien
zij ook een dochteronderneming of vestiging in Nederland hebben.39 Bij TKI-relevante onderzoeksprojecten telt de private bijdrage alleen mee als de kennis die uit de PPS voortvloeit
ook ten goede komt aan partijen buiten het onderzoeksproject zelf. 40 De grondslag die kan

37

“Voor ANBI-bijdragen ter verkrijging van programmatoeslag is het voldoende dat het een ANBI-bijdrage aan onderzoek is”. Bron: Regeling van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 11
december 2017, nr. WJZ / 17192975, tot wijziging van de Regeling nationale EZ-subsidies in verband
met aanpassingen in de subsidiemodule PPS-toeslag onderzoek en innovatie betreffende de private
bijdragen van algemeen nut beogende instellingen

38

Inzet in natura wordt binnen de regeling door RVO gedefinieerd als: “op geld waardeerbare inbreng
in een samenwerkingsproject die: (1) niet direct of indirect afkomstig is van een onderzoeksinstelling
of een openbaar lichaam als bedoeld in de definitie van private bijdrage, en (2) wordt berekend op
basis van een voor de deelnemers aan een samenwerkingsproject gebruikelijke en controleerbare
methode, die gebaseerd is op bedrijfseconomische grondslagen en normen die in het maatschappelijk
verkeer als aanvaardbaar worden beschouwd en die de deelnemers aan een samenwerkingsproject
stelselmatig toepassen.”

39

RVO. PPS-programmatoeslag TKI.

40

Een TKI-relevante onderzoeksopdracht is een opdracht van een onderneming die wordt uitgevoerd
door een onderzoeksinstelling; die bestaat uit fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek, experimentele ontwikkeling of een combinatie daarvan; en die kennis oplevert voor de onderzoeksinstelling
die toepasbaar is in binnen het TKI-programma mogelijke samenwerkingsprojecten. Dit zijn onderzoeksprojecten van kennisinstellingen en bedrijven, passend binnen het domein van een TKI, waarvan

Dialogic innovatie ● interactie

25

worden gegenereerd met TKI-relevante onderzoeksopdrachten bedraagt 80% van de private
bijdrage (minder dan bij andere PPS’en).
De TKI’s verzamelen de grondslag en dienen deze grondslag in bij RVO. Vervolgens controleert RVO de aanvraag en kent programmatoeslag toe aan de TKI op basis van de
goedgekeurde toeslag. Om de aanwending van PPS-toeslag te verantwoorden, moeten de
TKI’s bij RVO een rapport van feitelijke bevindingen aanleveren of een controleverklaring
van een accountant.
Met de ‘verdiende’ toeslag financiert het TKI weer nieuw en lopend publiek-privaat onderzoek. De TKI’s zijn tamelijk vrij in hoe zij de verkregen programmatoeslag TKI inzetten. De
programmatoeslag kan worden ingezet op andere publiek-private samenwerkingsprojecten.
Deze andere publiek-private samenwerkingsprojecten zijn eigen projecten (veelal aangedragen door kennisinstellingen of PPS consortia) of projecten die via eigen tenders/calls of via
tenders/calls van NWO en STW tot stand komen. De programmatoeslag fungeert zo als een
“indirecte subsidie voor publiek-private onderzoekssamenwerking”41. Ook kan een TKI de
programmatoeslag inzetten voor innovatie-activiteiten:
•

•

Netwerkactiviteiten: aan derden verschuldigde kosten zoals masterclasses, workshops en conferenties gericht op netwerking en kennisdeling van mkb-ondernemers.
De voortkomende resultaten van deze activiteiten moeten voor iedere mkb-onderneming toegankelijk zijn.
Innovatiemakelaars: onder andere management consulting en technologische bijstand, gericht op mkb-ondernemers. Het doel van deze makelaars is om het mkb bij
het MTIB te betrekken.

Voor het inzetten van de programmatoeslag zijn er een aantal voorwaarden en specifieke
regels per type inzet waar RVO toezicht op houdt42:
•
•

•

•

Algemene voorwaarden: voorbeelden hiervan zijn dat TKI’s de toeslag bijvoorbeeld
binnen 5 jaar na verlening moeten inzetten.
Regels voor inzetten programmatoeslag voor samenwerkingsprojecten: hierbij gaat
het bijvoorbeeld om regels omtrent het intellectuele eigendom en de mate van samenwerking, welke kosten subsidiabel zijn en wat de maximale steunintensiteit is
voor samenwerkingsprojecten.
Regels voor inzetten programmatoeslag voor netwerkactiviteiten: bij netwerkactiviteiten is het bijvoorbeeld onder andere vereist dat opdrachten aan derden op basis
van transparante criteria en tegen marktconforme tarieven worden verstrekt.
Regels voor inzetten programmatoeslag voor innovatiemakelaars: voor het inzetten
van innovatiemakelaars gelden ook regels op het gebied van de selectie van innovatiemakelaars en het maximale budget (TKI’s mogen vanuit de programmatoeslag
innovatiemakelaars voor 100% vergoeden tot een maximum van in totaal €100k). 43

Naast de programmatoeslag kan een TKI ook PPS-projecttoeslag aanvragen voor een samenwerkingsproject. Ook een (penvoerder van een) PPS-consortium kan projecttoeslag
aanvragen, rechtstreeks bij RVO. Hierbij wordt er toeslag aangevraagd voor losse PPS-

de resultaten ook voor anderen beschikbaar zijn (derhalve geen puur contractonderzoek). Het gaat
dus om projecten die strikt genomen geen PPS zijn, maar er door de kennisdelingscomponent wel op
lijken.
41

Dialogic (2016), Tussenevaluatie TKI-toeslagregeling

42

RVO. Voorwaarden voor inzet Programmatoeslag.

43

Staatscourant nr. 19935 – 16 april 2020

26

Dialogic innovatie ● interactie

projecten. Het gaat hierbij om nieuwe projecten (start na indiening van de toeslag) die meerwaarde leveren voor het TKI-programma en bijdragen aan de Nederlandse
kennisinfrastructuur. Projecttoeslag vloeit direct naar het project waarmee de grondslag
wordt gegenereerd (“directe subsidie voor publiek private onderzoekssamenwerking”). De
projecttoeslag heeft daarmee het karakter van een directe subsidie. Ook voor het toekennen
van projecttoeslag gelden bepaalde voorwaarden (het project mag bijvoorbeeld maximaal
10 jaar duren en de private bijdrage mag niet worden opgevoerd als grondslag voor PPSprogrammatoeslag).44 Verder kunnen samenwerkingsverbanden voor bepaalde PPS’en ook
rechtstreeks projecttoeslag aanvragen bij RVO. Dit geldt alleen voor PPS’en met een substantiële omvang (minimaal €2 miljoen aan totale subsidiabele projectkosten) en private
bijdragen (minstens 30% aan private bijdragen). Het betrokken TKI (of TKI’s) moet wel
inhoudelijk akkoord geven voor deze projecten.
De hoogte van de PPS-toeslag per TKI hangt af van de totale private bijdrage aan onderzoeksorganisaties in lopende privaat-publieke samenwerkingsprojecten, TKI-relevante
onderzoeksopdrachten45 en onderzoek in de betreffende Topsectoren. Deze activiteiten worden grondslagprojecten genoemd.
Met grondslagprojecten kan een TKI PPS-toeslag verdienen. Dat kan op twee manieren:
Programmatoeslag voor een set van samenwerkingsprojecten. Programmatoeslag wordt berekend op basis van de private bijdrage voor een set van projecten
in één jaar. In 2020 is de PPS-toeslag 30% van die private bijdrage aan samenwerkingsprojecten in het jaar ervoor. Voor de eerste € 20.000 per deelnemer geldt een
hoger percentage van 40%. Die eerste € 20.000 mag in natura zijn, de rest van de
private bijdrage moet in cash zijn om mee te tellen. Bij de private bijdragen van
ANBI’s geldt een toeslagpercentage van 25% (met een plafond voor alle programmatoeslagaanvragen samen van €90 miljoen per jaar).
Projecttoeslag voor losse samenwerkingsprojecten. In 2020 is de PPS-toeslag
30% van de private bijdrage aan de onderzoeksorganisatie voor de hele looptijd voor
het betreffende samenwerkingsproject. Ook hier geldt voor de eerste € 20.000 per
deelnemer een hoger percentage van 40%. Die eerste € 20.000 mag in natura zijn,
de rest van de private bijdrage moet in cash zijn om mee te tellen. De projecttoeslag
wordt berekend over de private bijdrage over de hele looptijd voor nieuwe publiekprivate onderzoekssamenwerking.
De maximale steunintensiteit voor PPS-projecten waarbij de toeslag wordt ingezet (inzetprojecten) verschilt per type samenwerkingsproject, zie Tabel 1. Er worden drie typen
onderscheiden: fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling. De maximale steunintensiteit voor deze typen onderzoek bedragen respectievelijk
100%, 50% en 25%.46 Fundamenteel onderzoek betreft “experimentele of theoretische
werkzaamheden die voornamelijk worden verricht om nieuwe kennis te verwerven over de
fundamentele aspecten van verschijnselen en waarneembare feiten“.47 Industrieel onderzoek wordt gedefinieerd als “planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen
van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten,
procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te

44

RVO. Voorwaarden voor inzet Projecttoeslag.

45

Zie voetnoot 39.

46

Of, bij uitzondering voor programmatoeslag 2019, voor experimentele ontwikkeling door mkb-ondernemingen binnen internationale samenwerkingsprojecten: 35%

47

RVO. Definities PPS-toeslag Onderzoek en Innovatie

Dialogic innovatie ● interactie

27

verbeteren”. Experimentele ontwikkeling betreft “het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere
relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten”.
Tabel 1: Maximale steunintensiteit PPS-toeslag

Type

Maximale steunintensiteit

Fundamenteel onderzoek

100%

Industrieel onderzoek

50%

Experimentele ontwikkeling

25%

2.3 Wijzigingen in de regeling in de periode 2016-2020
De PPS-toeslagregeling is voor het eerst in 2012 gepubliceerd onder de toenmalige naam
TKI-toeslagregeling en in 2013 in werking getreden. Op 1 februari 2017 is de naam van de
regeling veranderd in PPS-toeslag onderzoek en innovatie (PPS-toeslag). In de periode
waarop deze evaluatie betrekking heeft (2016-2020) is de regeling enkele keren gewijzigd.48
Dit is weergegeven in de tijdlijn in Figuur 3. De belangrijkste wijzigingen zijn de volgende:
•

•

48

Samenwerkingsverband kan rechtstreeks projecttoeslag aanvragen bij RVO: tegelijkertijd met de naamswijziging van de regeling is er ook een wijziging doorgevoerd
waardoor samenwerkingsverbanden voor bepaalde projecten rechtstreeks projecttoeslag kunnen aanvragen bij RVO. 49 Alleen samenwerkingsprojecten met een
substantiële omvang en tevens substantiële private bijdragen kunnen projecttoeslag
rechtstreeks aanvragen bij RVO: er geldt een ondergrens van €2 miljoen aan totale
subsidiabele projectkosten, waarvan minstens 30% aan private bijdragen. Hiermee
wordt gewaarborgd dat het project vraaggestuurd is en dat het TKI bij kleinere projecten (waarbij het mkb vaak is betrokken) de ondersteunende en programmerende
rol kan behouden. Ook moeten deze projecten nog steeds inhoudelijk aansluiten bij
één (of meerdere) TKI-programma(‘s). Voorheen kon projecttoeslag uitsluitend worden aangevraagd bij een TKI (dit kan nog steeds). De reden voor deze wijziging is
dat samenwerkingsverbanden regelmatig het initiatief nemen voor een groot project,
zonder grote betrokkenheid van een TKI bij de totstandkoming van het project of bij
de aanwending van de projecttoeslag. Het doel van deze wijziging is om de aanvragers en de TKI’s bij deze projecten te ontlasten en een efficiëntieslag te behalen.
Daarnaast is een belangrijke reden dat sommige samenwerkingsprojecten crosssectoraal zijn en dus op meerdere TKI’s betrekking kunnen hebben, waarbij het belemmerend kon zijn voor de totstandkoming van de projecten dat projecttoeslag
enkel via een enkele TKI kon worden aangevraagd.
Toeslagpercentage gewijzigd van 25% naar 30%: in mei 2018 zijn er drie wijzigingen
doorgevoerd aan de regeling.50 Ten eerste is het toeslagpercentage verhoogd van
25% naar 30% van de private bijdrage voor zowel PPS-programmatoeslag als PPSprojecttoeslag (in lijn met de aanbeveling uit de tussenevaluatie, het AWTI-advies
en de wens van de kenniscoalitie). Met deze verhoging is beoogd om de prikkel voor
bedrijven om in PPS-projecten te investeren te vergroten. De verhoging geldt niet

https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/pps-toeslag-onderzoek-en-innovatie/regelgeving/regelgeving-pps-tki

49

Staatscourant nr. 63016 – 18 november 2016

50

Staatscourant nr. 27522 – 11 mei 2018

28

Dialogic innovatie ● interactie

•

•

•

•

•

voor ANBI-bijdragen, omdat er een plafond zit aan de bijdrage van ANBI’s bij het
bepalen van de hoogte van de PPS-toeslag (en een verhoging van het toeslagpercentage dus niet zou leiden tot een extra investering in publiek onderzoek).
Verhoging ANBI-plafond van €75 miljoen naar €90 miljoen. Dit betreft de tweede
wijziging die per mei 2018 is doorgevoerd. Om investeringen vanuit ANBI’s te realiseren is ervoor gekozen om het ANBI-plafond voor PPS-programmatoeslag te
verhogen van €75 miljoen naar €90 miljoen (het ANBI-plafond voor projecttoeslag
van €8 miljoen werd niet gewijzigd). Hiervan werd een groter stimulerend effect
verwacht qua bijdrage van ANBI’s aan PPS-projecten dan een verhoging van het
toeslagpercentage.
Mogelijkheid rapport feitelijke bevindingen TKI in plaats van controleverklaring. De
derde wijziging die in mei 2018 werd doorgevoerd is dat TKI’s de optie hebben om
– in plaats van een controleverklaring van een accountant – een rapport van feitelijke
bevindingen te overleggen om de aanwending van PPS-toeslag voor samenwerkingsprojecten te verantwoorden. De controleverklaring van een accountant leidt tot
administratieve lasten en uitvoeringslasten voor TKI’s. Deze wijziging zorgt derhalve
voor lagere administratieve lasten voor de TKI’s.
Aanpassing in natura bijdrage buitenlandse private partijen: in november 2018 hebben er twee wijzigingen plaatsgevonden, om de regeling budgettair beheersbaar te
houden en het toeslagpercentage op 30% te kunnen handhaven.51 Ten eerste telt
alleen nog de private bijdrage in natura van ondernemingen die in Nederland een
vaste vestiging hebben of buitenlandse ondernemingen die een Nederlandse dochteronderneming hebben, mee voor de grondslag. De reden hiervoor is dat het bij
deze bedrijven aannemelijker is dat er sprake is van een gewenste directe bijdrage
aan een onderzoeksorganisatie. Bij sommige internationale projecten die als grondslag voor PPS-toeslag werden opgevoerd, was het niet aannemelijk dat er sprake is
van een daadwerkelijke fysieke bijdrage aan de onderzoeksorganisatie (door de manier van samenwerken van grote aantallen partijen die niet bij elkaar gevestigd zijn,
waardoor de uitwisseling van personeel of laboratoria niet aannemelijk is).
Verlaging private bijdrage voor grondslag (80%) TKI-relevante onderzoeksopdrachten: de tweede wijziging om de regeling budgettair beheersbaar te houden, betreft
het verlagen van de private bijdrage voor de grondslag naar 80% voor TKI-relevante
onderzoeksopdrachten. De opgevoerde reden hiervoor is dat dit type grondslag in
geringe en indirecte mate bijdraagt aan het doel van de regeling, omdat het gaat om
contractonderzoek waarbij er geen sprake is van daadwerkelijke samenwerking tussen de onderneming en de onderzoeksorganisatie (want de opdracht gevende
onderneming bepaalt de richting van het onderzoek).
Mogelijkheid om innovatiemakelaars voor 100% te vergoeden (in plaats van 50%)
uit programmatoeslag (tot max. €100k): vanaf het aanvraagjaar 2020 mogen TKI’s
innovatiemakelaars voor 100% vergoeden met de programmatoeslag.52 Hierbij mogen TKI’s maximaal €100k inzetten van hun programmatoeslag. Voorheen moest de
mkb’er die gebruik wilde maken van de innovatiemakelaar, de overige 50% van de
advieskosten dragen (cofinanciering). Deze cofinanciering bleek een hoge drempel
voor een bepaalde groep mkb om gebruik te maken van een innovatiemakelaar. De
idee is dat door innovatiemakelaars voor 100% te kunnen vergoeden uit de programmatoeslag, deze groep van het mkb meer kan worden betrokken bij het
missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid.

51

Staatscourant nr. 67665 – 29 november 2018

52

Staatscourant nr. 19935 – 16 april 2020

Dialogic innovatie ● interactie

29

•

Verhoging inzet programmatoeslag voor kosten experimentele ontwikkeling (van
25% naar 35%) van mkb in internationale samenwerkingsprojecten: om een extra
stimulans te geven aan het Nederlandse mkb om te participeren aan Europese onderzoeksvoorstellen t.b.v. COVID-19, mogen TKI’s de programmatoeslag inzetten
voor 35% van de kosten die mkb-ondernemingen hebben voor experimentele ontwikkeling in internationale samenwerkingsprojecten. 53 Deze wijziging geldt alleen
voor de programmatoeslag die is aangevraagd in 2019 en niet voor andere jaren.
Mogelijkheid rapport feitelijke
bevindingen TKI i.p.v.
controleverklaring

Samenwerkingsverband kan
rechtstreeks projecttoeslag
aanvragen bij RVO

Naamswijziging PPStoeslag

2016

Verhoging ANBIplafond

Verlaging private bijdrage
grondslag (80%) TKI-relevante
onderzoeksopdrachten

Toeslagpercentage
naar 30%

Aanpassing in natura bijdrage
buitenlandse private partijen

2017

2018

2019

Verhoging inzet programmatoeslag voor
kosten experimentele ontwikkeling (35%
i.p.v. 25%) mkb in int.
samenwerkingsprojecten (i.v.m. COVID-19)
100% vergoeden
innovatiemakelaars uit
programmatoeslag
(max.€100k)

2020

Figuur 3: Tijdlijn wijzigingen PPS-toeslag 2016-2020

2.4 Typering inzet PPS-toeslag per TKI
Voor de selectie van de inzetprojecten kan het TKI een eigen toewijzingssystematiek kiezen
(of een combinatie van toewijzingssystematieken). De TKI’s kunnen de toeslag terugploegen
naar de bron, of doorzetten in concrete projecten via eigen gerichte calls of open calls. Sommige TKI’s organiseren daarnaast ook calls via derden, waarbij partijen als NWO worden
gebruikt voor de organisatie van een call/tender om inzetprojecten te selecteren.
•

•

•

Het organiseren van een gerichte call: sommige TKI’s organiseren een eigen call/
tender om inzetprojecten te selecteren, die gericht zijn om de PPS’en te sturen op
bepaalde aspecten.
Het organiseren van een open call: andere TKI’s hebben een open call continu open
staan, of één à twee keer per jaar. Deze open calls zijn minder sturend dan gerichte
calls.
Terugstorten van de toeslag naar de bron: sommige TKI’s hebben besloten om de
verdiende programmatoeslag niet in ‘de grote pot’ te stoppen, maar evenredig terug
te laten vloeien naar de organisaties die de grondslag hebben gegenereerd. Wanneer
kennisinstellingen het initiatief nemen gaat hier wel een onderhandelingsprocedure
aan vooraf, waarbij de kennisinstellingen aangeven wat ze met de TKI-toeslag gaan
doen. Vervolgens toetst het TKI of deze voorstellen passen binnen het TKI-programma. Deze systematiek staat ook wel bekend onder het label ‘terugploegen’. Bij
het terugploegen van de programmatoeslag naar de bron vindt, net als bij calls, ook
vaak sturing plaats vanuit de TKI.

Een hybride vorm van deze verschillende manieren van het selecteren van inzetprojecten is
ook mogelijk en wordt door verschillende TKI’s gehanteerd. Dit is weergegeven in Tabel 2.
TKI Energie en Industrie ploegt de PPS-toeslag niet terug naar de indieners van de grondslag.
Er is geen directe koppeling tussen de aanbrengers van de grondslag en de partijen die

53

Staatscourant nr. 34807 – 1 juli 2020

30

Dialogic innovatie ● interactie

toeslagprojecten krijgen toegekend. Het TKI bepaalt of de projecten passen binnen het innovatieprogramma. Voorstellen voor projecten kunnen het hele jaar worden ingediend bij
TKI E&I. De meerwaarde voor het TKI-programma en een bijdrage aan de doelstellingen in
de missies voor Energietransitie en Duurzaamheid wordt vereist bij de projecten, maar daarbovenop vindt geen vraagsturing plaats vanuit het TKI. De 15 TKI’s kunnen binnen de kaders
van de regeling zelf beslissen op welke wijze ze de toeslag inzetten. De PPS-toeslagregeling
geeft ruimte en flexibiliteit om gebruik te maken van de regeling en de precieze invulling
verschilt per TKI.
Zo heeft TKI LSH (Health Holland) een aantal manieren om de toeslag in te zetten. Toeslag
wordt toegekend aan partijen die grondslag hebben gegenereerd via een eigen call, via
UMC’s (met interne calls) en aan ANBI’s. Ook zet het TKI thematische calls uit via NWO,
ZonMw en SIA en worden strategische projecten gefinancierd (zoals RegMed XB). Partijen
die geen grondslag hebben gegenereerd kunnen ook PPS-toeslag aanvragen, maar in dat
geval moet er een substantiële private bijdrage in cash (30%) zijn. Bij TKI HTSM wordt de
toeslag teruggeploegd naar kennisinstellingen, op basis van de proportionele gegenereerde
grondslag. De kennisinstellingen ontvangen dus naar rato de grondslag. Hierbij hebben ze
enige vrijheid om de toeslag in te zetten, mits de projecten passen binnen de KIA van HTSM.
Er vindt dus minder sturing plaats vanuit het TKI. Wel wordt een deel van het budget gereserveerd voor onderwerpen die door het TKI te bepalen zijn, zoals bijvoorbeeld met de
HiTMaT call. In deze open call kunnen wetenschappers kiemgeld winnen voor een R&D samenwerkingsproject, waarin de KIA’s van één of meerdere roadmaps moeten worden
verbonden met één van de vijf thema’s van de call.54 Bij TKI Dinalog wordt de toeslag niet
één op één teruggeploegd naar partijen die grondslag hebben gegenereerd en staat het
iedereen vrij om toeslag aan te vragen. Het TKI zet meerdere malen per jaar calls uit met
specifieke thema’s (bijv. duurzaamheid, juridische onderwerpen, AI in dynamische logistieke
processen en supply chains). Er vindt dus specifieke sturing plaats vanuit de TKI, bovenop
de KIA. TKI Energie en Industrie ploegt de PPS-toeslag niet terug naar de indieners van de
grondslag. Er is geen directe koppeling tussen de aanbrengers van de grondslag en de partijen die toeslagprojecten krijgen toegekend.55 Het TKI bepaalt of de projecten passen binnen
het innovatieprogramma. Voorstellen voor projecten kunnen het hele jaar worden ingediend
bij TKI E&I. De meerwaarde voor het TKI-programma en een bijdrage aan de doelstellingen
in de missies voor Energietransitie en Duurzaamheid wordt vereist bij de projecten, maar
daarbovenop vindt geen vraagsturing plaats vanuit het TKI.
Tabel 2: Typering TKI's inzet PPS-toeslag

TKI

Individuele inzet
(‘terugploegen’,
eventueel met
aanvullende criteria)

Agri & Food

Collectieve
inzet: open
calls

√

Chemie

√

ClickNL

√

Biobased Economy

Collectieve
inzet: gerichte
calls

√

54

TKI HTSM - Connecting High Tech PPS in Maatschappelijke Thema’s. Open Call HiTMaT 2021.

55

https://www.topsectorenergie.nl/tki-energie-industrie/subsidies/pps-toeslagregeling

Dialogic innovatie ● interactie

31

TKI

Individuele inzet
(‘terugploegen’,
eventueel met
aanvullende criteria)

Collectieve
inzet: gerichte
calls

Collectieve
inzet: open
calls

Energie en Industrie

√

Nieuw Gas

√

Urban Energy

√

Wind op Zee

√

√

HTSM

√

√

LSH

√

√

Dinalog

√

√

T&U

√

Deltatechnologie

√

Maritieme Technologie

√

Watertechnologie

√

√
√

Alvorens in hoofdstukken 4 en 5 uitgebreid stil te staan bij doeltreffendheid en doelmatigheid
van de regeling, presenteren we in hoofdstuk 3 eerst de belangrijkste resultaten van de
portfolio-analyse. Hiermee ontstaat een preciezer beeld van het gebruik van de regeling.

32

Dialogic innovatie ● interactie

3 Gebruik en bereik van de regeling
3.1 Algemeen
Het gebruik van de PPS-toeslagregeling hebben we primair in kaart gebracht met door RVO
verzamelde data over inzetprojecten en deelnemers. Op basis van deze portfoliodata hebben
we descriptieve analyses en netwerkanalyses uitgevoerd om de omvang van de regeling,
deelnemers aan de regeling en netwerken binnen de regeling te inventariseren voor de periode 2013 tot 2019.
Tussen 2013 en 2019 zijn in totaal 2252 PPS-projecten gestart waaraan 2453 unieke bedrijven en 237 unieke kennisinstellingen hebben deelgenomen c.q. deelnemen. Van de bedrijven
was 69,5% van de deelnemers afkomstig uit het mkb. In totaal is 653,97 miljoen euro aan
gegenereerde PPS-toeslag ingezet op deze PPS-projecten. De totale financiële omvang van
alle PPS-projecten binnen de PPS-toeslagregeling in de periode 2013-2019 is 2,32 miljard
euro.

3.2 Omvang regeling
3.2.1 Omvang van de PPS-toeslag
De PPS-toeslagregeling had in de jaren 2014-2019 een gemiddelde omvang van 104,5 miljoen euro per jaar met een piek van 167,9 miljoen euro in 2018, zie Figuur 4. Bij deze
berekeningen is het eerste rapportagejaar van de inzetprojecten aangehouden56. Omdat de
omvang van de regeling per jaar is opgebouwd uit een opeenstapeling van individuele projecten die in zekere jaren worden gerapporteerd, is de ontwikkeling zoals weergegeven in
de figuur vermoedelijk grilliger dan dat het in werkelijkheid is. Dit is zichtbaar wanneer het
de ontvangen toeslag per eerste rapportagejaar vergeleken wordt met de door EZK begrote
PPS-toeslag.

56

Niet voor ieder project is een duidelijke startdatum bekend.

Dialogic innovatie ● interactie

33

Miljoenen

PPS-toeslag per jaar
€ 180

€ 160
€ 140
€ 120
€ 100
€ 80
€ 60

€ 40
€ 20
€0

2013

2014

2015

2016

PPS toeslag per jaar van eerste rapportage

2017

2018

2019

Jaarlijks begrote PPS-toeslag

Figuur 4 Uitgekeerde PPS-toeslag per jaar van eerste rapportage en de jaarlijks begrote PPS-toeslag.
Bron: portfoliodata RVO & Rijksbegroting 2013-2019

De stippellijn in Figuur 4 representeert een lineaire groei in de periode 2013-2019, startende
bij een bedrag van 40 miljoen euro in 2013 en oplopend tot bijna 150 miljoen euro in 2019.
De beschikbaar gestelde data in dit onderzoek liep tot en met 2019; op de website van RVO
is te vinden dat er in 2020 149,2 miljoen euro aan PPS-toeslag is verleend.57
In Figuur 5 is de cumulatief uitgekeerde PPS-toeslag weergegeven. In de periode 2013-2019
is in totaal 654 miljoen euro aan PPS-toeslag gegenereerd wat ten goede is gekomen aan
PPS-projecten.

57

https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/pps-toeslag-onderzoek-en-innovatie

34

Dialogic innovatie ● interactie

Miljoenen

Cumulatieve PPS-toeslag
€ 700

€ 654,0

€ 600

€ 543,4

€ 500

€ 375,5

€ 400
€ 300

€ 255,6
€ 176,2

€ 200
€ 100

€ 82,0
€ 27,1

€0
2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Cumulatieve PPS Toeslag per jaar van eerste rapportage
Figuur 5 Cumulatief uitgekeerde PPS-toeslag per jaar van eerste rapportage. Bron: portfoliodata RVO

De PPS-toeslag is binnen de zogenaamde ‘inzetprojecten’ (doorgaans) maar één van de financieringsbronnen; de rest van de financiering komt uit bijdragen van private partijen,
bijdragen van kennisinstellingen, andere subsidies of overige bijdragen. Figuur 6 laat de
totale omvang van de inzetprojecten zien en hoe deze gefinancierd zijn.

Miljoenen

Omvang en financiering inzetprojecten
€ 500

€ 500

€ 450

€ 450

€ 400

€ 400

€ 350

€ 350

€ 300

€ 300

€ 250

€ 250

€ 200

€ 200

€ 150

€ 150

€ 100

€ 100

€ 50

€ 50

€0

€0
2013

2014

2015

PPS-toeslag
Privaat natura
Onderzoeksinstelling natura
Overige bijdragen

2016

2017

2018

2019

Privaat cash
Onderzoeksinstelling Cash
Overige subsidies
Lineair (Trend)

Figuur 6 Omvang en financiering van inzetprojecten. Bron: portfoliodata RVO

Ook hier is het grillige verloop terug te zien in cijfers. Aangenomen dat er een lange termijn
lineaire trend waargenomen kan worden, lijkt er een groei te zijn van 270 miljoen euro in
2013 tot 400 miljoen euro in 2019. Gemiddeld vormt de PPS-toeslag 27% van de financiering
van inzetprojecten. Na de PPS-toeslag is de private cash bijdrage de grootste financieringsbron.

Dialogic innovatie ● interactie

35

De begrote kosten voor inzetprojecten verschillen aanzienlijk per TKI (zie figuur 7). Binnen
de regeling zijn de TKI’s HTSM en LSH veruit de grootste gebruikers, gevolgd door middelgrote TKI’s Agrifood en Chemie en een aantal TKI’s met een geringer gebruik van de
regeling.58 TKI’s met een directe link met technologische onderzoeksgebieden maken over
het algemeen intensiever gebruik van de regeling.

Miljoenen

Totale kosten
€ 250,00
€ 200,00
€ 150,00
€ 100,00

€ 0,00

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2015
2016
2017
2018
2019
2015
2016
2017
2018
2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

€ 50,00

Miljoenen

Agrifood

BBE

Chemie

ClickNL

Deltatechnologie

Energie

€ 250,00
€ 200,00
€ 150,00

€ 100,00

€ 0,00

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

€ 50,00

HTSM

Logistiek

LSH

Maritiem

T&U

Watertechnologie

Figuur 7 Begrote totale kosten inzetprojecten per TKI per jaar. Bron: portfoliodata RVO

3.2.2 Projecten en projectomvang
De PPS-toeslag wordt in verschillende inzetprojecten ingezet. Door de jaren heen is het aantal inzetprojecten fors gestegen, van 126 projecten in 2013 tot 461 projecten in 2019, zie
onderstaande figuur. Het gaat dus om projecten die gestart zijn59, niet om de actief lopende
projecten. In de periode 2013 tot 2019 zijn in totaal 2252 verschillende PPS-inzet projecten
gerapporteerd.

58

Merk op dat de TKI Energie in de praktijk is opgedeeld in vijf sub-TKI’s

59

Geclassificeerd naar ‘jaar van eerste rapportage’

36

Dialogic innovatie ● interactie

Aantal projecten per jaar
500

461
421

450

409

Aantal Projecten

400
320

350

287

300
228

250
200
150

126

100
50
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Totaal

Figuur 8: Aantal inzetprojecten per jaar (‘eerste rapportagejaar’). Bron: portfoliodata RVO

Logischerwijs gelden ook in termen van aantallen projecten de hiervoor benoemde flinke
verschillen tussen TKI’s. De TKI’s HTSM en LSH blijven veruit de grootste TKI’s, maar in
termen van aantallen projecten is het verschil met TKI’s als Energie en Deltatechnologie
kleiner, zie Figuur 9.

Aantal projecten
140
120
100
80
60
40
20
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2015
2016
2017
2018
2019
2015
2016
2017
2018
2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

0

Agrifood

BBE

Chemie

ClickNL

Deltatechnologie

Energie

140
120
100
80
60
40

20
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

0

HTSM

Logistiek

Dialogic innovatie ● interactie

LSH

Maritiem

T&U

Watertechnologie

37

Figuur 9 Aantal inzetprojecten per TKI per jaar. Bron: portfoliodata RVO

De inzetprojecten binnen de PPS-regeling verschillen in omvang en hebben een gemiddelde
omvang van circa 1 miljoen euro, met een range van 4.000 euro tot een uitschieter van 99
miljoen euro. De meeste projecten kennen een omvang tussen de €500.000 en €1.000.000
euro zoals is af te lezen uit Figuur 10.

Aantal projecten naar omvang
600
500
400
300
200
100
0

Figuur 10 Aantal projecten naar omvang. Bron: portfoliodata RVO

3.2.3 Omvang naar type PPS-onderzoek
De PPS-projecten verschillen in het type PPS-onderzoek waar ze aan werken. Zoals in hoofdstuk 2 beschreven, kan het gaan om fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek en/of
experimentele ontwikkeling. Onderstaande figuren laten zien hoe de verhouding in type onderzoek zich heeft ontwikkeld.

38

Dialogic innovatie ● interactie

Miljoenen

Begroting naar type onderzoek
€ 300
€ 250
€ 200
€ 150
€ 100
€ 50

€0

2013

2014

2015

Fundamenteel

2016

2017

Toegepast

2018

2019

Experimenteel

Figuur 11: Absolute ontwikkeling van fundamenteel, toegepast en experimenteel onderzoek. Bron: portfoliodata RVO

Begroting naar type onderzoek
100%

90%
80%
70%

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2013

2014

2015

2016

Fundamenteel

Toegepast

2017

2018

2019

Experimenteel

Figuur 12 Relatieve ontwikkeling van fundamenteel, toegepast en experimenteel onderzoek. Bron: portfoliodata RVO

De hoeveelheid toegepast en experimenteel onderzoek dat in PPS-verband is uitgevoerd is
vrij constant gebleven door de jaren. De hoeveelheid fundamenteel onderzoek in PPS-verband is daarentegen flink toegenomen.

3.2.4 Omvang naar programmatoeslag en projecttoeslag
De regeling kent twee vormen van PPS-toeslag: toeslag middels de programmatoeslag en
toeslag middels de projecttoeslag. Programmatoeslag is veruit de meest dominante vorm
binnen de regeling: in 2020 bestond 98,8% van de totale toeslag uit programmatoeslag.

Dialogic innovatie ● interactie

39

Aandeel verleende programma- en projecttoeslag per TKI (2020)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Verleende PPS-programmatoeslag

Verleende PPS-projecttoeslag

Figuur 13: Aandeel verleende programma- en projecttoeslag per TKI. Bron: portfoliodata RVO

Uit de interviews blijkt dat TKI’s de programmatoeslag prefereren boven de projecttoeslag.
De projecttoeslag haalt een deel van de programmerende functie van TKI’s weg. Kennisinstellingen geven aan dat de projecttoeslag voor enkele grote projecten voordelig is, maar de
TKI’s stimuleren het gebruik van de projecttoeslag nauwelijks actief. Dit is ook in lijn met
het kleine percentage van de PPS-toeslag dat via de projecttoeslag verloopt. Het is ook mogelijk om direct via RVO een aanvraag in te dienen voor een projecttoeslag, hoewel projecten
enkel hiervoor in aanmerking komen wanner deze aan een minimale financiële omvang van
2 miljoen euro hebben.

3.3 Deelnemers regeling
3.3.1 Aantal deelnames
De projecten binnen de regeling worden uitgevoerd door verschillende samenwerkingsconsortia. Er zijn jaarlijks circa 1400 deelnames aan deze samenwerkingsconsortia60, zie Figuur
14. Het aantal deelnames is gestegen van 554 in 2013 naar 1682 in 2019. Jaarlijks zijn er
gemiddeld 451 nieuwe deelnemers. Het percentage van nieuwe deelnames is sinds 2015
gestabiliseerd rond de 30% (zie Figuur 15).

60

Het aantal deelnames is hoger dan het aantal deelnemers. Sommige deelnemers zijn betrokken bij
meerdere PPS-projecten.

40

Dialogic innovatie ● interactie

Aantal deelnames door nieuwe versus bestaande deelnemers
binnen de regeling
1800
1600
1400
1200

1000
800
600
400
200
0

2013

2014

2015

2016

Bestaand

2017

2018

2019

Nieuw

Figuur 14: Totaal aantal deelnames aan de PPS-toeslagregeling. Bron: portfoliodata RVO

Deelnames door nieuwe versus bestaande deelnemers binnen de
regeling
100%
90%
80%
70%
60%

50%
40%
30%
20%
10%
0%
2013

2014

2015

2016

Bestaand

2017

2018

2019

Nieuw

Figuur 15 Verhouding van nieuwe en bestaande deelnames aan de PPS-toeslagregeling. Bron: portfoliodata RVO

3.3.2 Aantal deelnemers
Het aantal deelnemers is het aantal unieke organisaties dat betrokken is bij de PPS-toeslagregeling, onafhankelijk van het aantal projecten waaraan deelgenomen wordt. In 2013
namen 345 unieke organisaties deel aan samenwerkingsprojecten met een PPS-toeslag, zie
Figuur 16. In de periode 2013-2019 is het aantal deelnemers gestegen, gemiddeld waren er
711 deelnemers per jaar. Het aandeel nieuwe deelnemers neemt jaarlijks af. In 2019 was
53% van de 888 deelnemers nieuw in de PPS-toeslagregeling, zie Figuur 17. Het aandeel
nieuwe deelnemers is jaarlijks hoger dan het aandeel nieuwe deelnames, wat rond de 30%
ligt. Dit is te verklaren doordat bestaande deelnemers actiever betrokken zijn bij de PPStoeslagregeling: zij zijn betrokken bij meer projecten dan nieuwe deelnemers.

Dialogic innovatie ● interactie

41

Aantal nieuwe en'bestaande' deelnemers
1000

900
800
700
600
500
400
300

200
100
0
2013

2014

2015

2016

bestaand

2017

2018

2019

nieuw

Figuur 16 Totaal aantal deelnemers aan de PPS-toeslagregeling. Bron: portfoliodata RVO

Nieuwe versus 'bestaande' deelnemers
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%
2013

2014

2015

2016

bestaand

2017

2018

2019

nieuw

Figuur 17 Verhouding van nieuwe en bestaande deelnemers aan de PPS-toeslagregeling. Bron: portfoliodata RVO

In de periode 2013-2019 waren per project gemiddeld vier partijen betrokken. Het gemiddeld aantal betrokken partijen is sinds 2015 afgenomen (zie Figuur 18). Bilaterale
samenwerkingen vormen 41% van de PPS-projecten in de periode 2013-2019 (zie Figuur
19). Het aantal uitgevoerde PPS-projecten neemt af naarmate de consortia groter worden.
71% van de projecten heeft maximaal 4 deelnemers en 90% van de projecten heeft maximaal 8 deelnemers.

42

Dialogic innovatie ● interactie

Gemiddeld aantal deelnemers per project
5,70

6

4,76

5

4,53

4,31
4

3,22

3,15
3

2,59

2
1
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Totaal

Figuur 18: Gemiddeld aantal deelnemers per project. Bron: portfoliodata RVO

Aantal projecten naar aantal deelnemers
1000

900

Aantal projecten

800
700
600
500
400
300

200
100
0
2

4

6

8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44
Aantal deelnemers

Figuur 19: Aantal projecten per consortium grootte. Bron: portfoliodata RVO

Het gemiddelde aantal deelnemende partijen verschilt per TKI (zie Figuur 20). De TKI Logistiek en de TKI Tuinbouw & Uitgangsmaterialen hadden in de periode 2013-2019 gemiddeld
de grootste consortia, van respectievelijk 7,09 en 6,84 partijen. Bij HTSM en LSH, de grootste TKI’s, zijn de consortia gemiddeld kleiner. Respectievelijk zijn 57% en 54% procent van
de projecten bij HTSM en LSH bilateraal. Bij HTSM heeft 90% van de projecten maximaal 7
deelnemers, met een gemiddelde omvang van 1 miljoen euro. Bij LSH ligt dit aantal lager
en heeft 90% van de projecten maximaal 3 deelnemers met een gemiddelde omvang van
715 duizend euro. In de periode 2013-2019 had HTSM de meeste grote consortia, waarvan
maar liefst 13 consortia met minimaal 20 deelnemers.

Dialogic innovatie ● interactie

43

Gemiddeld aantal deelnemers per project per TKI
8

7,09

6,84

7

6
5

5,44

4,68

4

4,53
3,06

3,17

4,26

3,80

3,52

4,66

3,11

3
2
1
0

Figuur 20: Gemiddeld aantal deelnemers per project per TKI. Bron: portfoliodata RVO

3.3.3 Typen deelnemers
Binnen de groep deelnemers zijn verschillende typen deelnemers vertegenwoordigd. Onderstaande figuur geeft weer hoe het aantal deelnemers verdeeld is over verschillende typen.
In termen van aantallen deelnemers zijn er (relatief) veel mkb’ers aangesloten, naast een
flinke groep grootbedrijven en een constante aanwezigheid van kennisinstellingen.

Verdeling deelnemers naar organisatietype
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2013

2014
ANBI

GRB

2015
KI

MKB

2016
Overheid

2017
Overig

2018

2019

Niet bekend

Figuur 21: Verdeling van deelnemers naar organisatietype. Bron: portfoliodata RVO

44

Dialogic innovatie ● interactie

Figuur 22 toont welke type kennisinstellingen in de periode 2013-2019 hebben deelgenomen
aan PPS-projecten. Nederlandse universiteiten en TO2-instellingen zijn het meest betrokken
bij PPS-projecten. De deelname van UMC’s is in de periode 2013-2019 flink gegroeid.

Verdeling deelnemers naar type kennisinstelling
100%
90%
80%
70%
60%

50%
40%
30%
20%
10%
0%

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

NL Universiteit

TO2

Buitenlandse KI

UMC

Hogeschool

KI-KNAW

Overige NL KI

Niet bekend

Figuur 22: Verdeling van deelnemende kennisinstellingen naar type. Bron: portfoliodata RVO

Het aantal deelnemers per type organisatie geven een vertekend beeld van het gebruik van
de regeling, omdat de aantallen niets zeggen over de mate waarin de verschillende typen
partijen betrokken zijn. Wanneer we kijken naar de ‘intensiteit’ van deelname in de vorm
van cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag, ontstaat er een compleet ander beeld
(zie Figuur 23).

Miljoenen

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per
gebruikerstype
€ 700
€ 600
€ 500
€ 400
€ 300
€ 200
€ 100
€0
Ontvangen toeslag
ANBI

GRB

KI

Cash bijdrage
MKB

Overheid

Overig

Natura bijdrage
Niet bekend

Figuur 23 Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per gebruikerstype. Bron: portfoliodata RVO

Dialogic innovatie ● interactie

45

Kennisinstellingen nemen vrijwel alle ontvangen toeslag voor hun rekening, het grootbedrijf
is grotendeels de bron van cash bijdragen, en de natura bijdragen komen veelal van kennisinstellingen en het grootbedrijf. Het mkb neemt een relatief bescheiden rol in binnen de
regeling. In de periode 2013-2019 is gemiddeld 45% van de deelnemers mkb, terwijl het
mkb slechts 16% van de totale cash bijdrage en 17% van de totale natura bijdragen levert.
Hoe specifiek mkb en grootbedrijf zich tot elkaar verhouden wordt beter weergegeven in
onderstaande figuur.

Miljoenen

Jaarlijkse cash en natura bijdragen van grootbedrijf en MKB
€160
€140
€120

€100
€80
€60
€40
€20
€2013

2014
GRB - Cash bijdrage
MKB - Cash bijdrage

2015

2016

2017

2018

2019

GRB - Natura bijdrage
MKB - Natura bijdrage

Figuur 24 Jaarlijkse cash en natura bijdragen van grootbedrijf en mkb. Bron: portfoliodata RVO

Van de private bijdragen komt 71% van het grootbedrijf en 29% van het mkb. Daarbij draagt
het mkb relatief veel bij in de vorm van in-kind bijdragen. Gedurende de periode 2016-2019
was 52,1% van de mkb-bijdrage in-kind, in tegenstelling tot 27,6% van de bijdragen afkomstig van grootbedrijven.
Onderstaande figuur toont dat de ANBI-bijdrage (cash en natura) bij TKI LSH het grootste
is, op afstand gevolgd door TKI HTSM en TKI ClickNL. De overige TKI’s hebben weinig tot
geen ANBI-bijdragen. Er lijkt geen verband te zijn tussen de grootte van ANBI-bijdragen en
de wijze waarop TKI’s de toeslag programmeren via calls dan wel terugploegen (zie ook
paragraaf 2.4). TKI LSH kent toeslag voornamelijk toe via calls aan partijen die grondslag
hebben gegenereerd, terwijl TKI HTSM de toeslag veelal naar rato terugploegt en minder
calls inzet. TKI Agrifood (met weinig ANBI-bijdragen) zet de toeslag vooral uit via gerichte
calls, terwijl TKI Watertechnologie (ook met weinig ANBI-bijdragen) vooral de toeslag terugploegt.

46

Dialogic innovatie ● interactie

Miljoenen

Bijdrage ANBI's (cash en natura) in inzetprojecten
€ 400
€ 350

€ 300
€ 250
€ 200
€ 150
€ 100
€ 50
€0

Bijdrage ANBI's

Overige bijdragen

Figuur 25 Bijdrage van ANBI's (cash en natura) in inzetprojecten. Bron: portfoliodata RVO, bewerking
Dialogic

De aantallen deelnemers geven niet enkel een vertekend beeld van de intensiteit van de
deelname, maar ook van het bereik van de regeling. Hoewel het mkb qua aantal deelnemers
de grootste partij is binnen de PPS-toeslagregeling is slechts 0,1% van alle Nederlandse
mkb’ers betrokken bij de PPS-toeslagregeling, in tegenstelling tot 22,7% van alle grootbedrijven. 61
Ook uit de interviews blijkt dat het mkb relatief beperkt betrokken is bij de PPS-toeslagregeling. Gesprekspartners geven aan dat PPS-toeslagregeling niet altijd aansluit op de
karakteristieken van het mkb. Met name cash bijdrage die vaak door TKI’s vereist wordt en
pre-competitieve aard van onderzoek in PPS-verband worden genoemd als redenen dat het
mkb beperkt betrokken is bij de PPS-toeslagregeling. Ook de lange aanloop naar en duur
van PPS-projecten vergt capaciteit die bij het mkb niet altijd beschikbaar is.

3.3.4 Nationale en internationale spelers
Binnen de PPS-regeling kunnen zowel nationale als internationale spelers deelnemen aan
projecten. In Figuur 26 is de herkomst van deelnemers weergegeven, op basis van aantallen
deelnemers.

61

Bron: CBS Statline

Dialogic innovatie ● interactie

47

Herkomst deelnemers
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2013

2014

2015

2016

2017

Buitenland

Nederland

Niet bekend

2018

2019

Figuur 26: Herkomst van deelnemers. Bron: portfoliodata RVO

Gemiddeld is 11% van de deelnemende partijen buitenlands. Ook hier geldt dat aantallen
deelnemers nog niets zeggen over de mate waarin zij (financieel) betrokken zijn bij de projecten. Figuur 27 laat de betrokkenheid van nationale versus internationale deelnemers zien.

Miljoenen

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag naar herkomst
€ 700
€ 600
€ 500
€ 400
€ 300
€ 200

€ 100
€0

Ontvangen toeslag
Buitenland

Cash bijdrage
Nederland

Natura bijdrage

Onbekend

Figuur 27 Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag naar herkomst. Bron: portfoliodata RVO

48

Dialogic innovatie ● interactie

3.3.5 Meest intensief betrokken deelnemers
Binnen de regeling zijn er een aantal partijen zeer intensief betrokken, en is er verder sprake
van een flinke ‘longtail’. De ontvangen toeslag is als volgt verdeeld over de 486 partijen, die
ooit PPS-toeslag ontvangen hebben:62

Ontvangen toeslag (cumulatief)
N=486 ontvangers
100%

90%
80%
70%
60%

50%
40%
30%
20%
10%
0%
0%

10%

21%

31%

41%

51%

62%

72%

82%

93%

Figuur 28 Ontvangen toeslag (cumulatief). Bron: Portfoliodata RVO

De top 10 is goed voor 57% van de ontvangen toeslag en de top 20 is goed voor 77%. Het
betreft de volgende twintig kennisinstellingen:

62

In de periode 2013-2019 hebben in totaal 2690 unieke partijen deelgenomen aan PPS-projecten
waarop een PPS-toeslag is ingezet. De 486 partijen in Figuur 28 zijn de directe eindontvangers van de
toeslag.

Dialogic innovatie ● interactie

49

Ontvangen toeslag (2013-2019)
TNO
WUR

TU Eindhoven
TU Delft
DLO
Stichting Holst Centre
UMC Utrecht
Universiteit Twente
NKI
Stichting NLR
Deltares
Academisch Medisch Centrum (AMC)
Universiteit Utrecht

MARIN
KWR Water
Erasmus UMC Rotterdam
Stichting VU / VUmc
UMC Groningen
NWO
Radboud Universiteit en MC
€0

€ 40

€ 80

€ 120
Miljoenen

Figuur 29 Top 20 PPS-toeslag ontvangende kennisinstellingen. Bron: portfoliodata RVO

In termen van bijdragen aan PPS-projecten (cash en natura) is de verdeling over partijen
minder geconcentreerd. De top 10 bijdragers (cash en natura) zijn goed voor 23,3% van alle
bijdragen en de top 20 zijn goed voor 38,6%. Dit zijn de volgende partijen:

50

Dialogic innovatie ● interactie

Totale bijdragen (cash en natura)
Philips Medical Systems Nederland
TNO
DLO
TU Eindhoven
Intel

NWO
Airbus Group SE

Shell
TU Delft
ASML
Productschap tuinbouw
Elekta
AKZO Nobel
UMC Groningen
Universiteit Twente
Erasmus UMC Rotterdam

UMC Utrecht
PFIZER
Friesland Campina
Stichting Holst Centre
€0

€ 10

€ 20

€ 30

€ 40

€ 50

Miljoenen

Figuur 30 Top 20 bijdragers (cash en natura) aan PPS-inzetprojecten. Bron: portfoliodata RVO

3.4 Netwerk binnen de regeling
3.4.1 Ontwikkeling organisaties en samenwerkingsrelaties
Binnen de regeling zijn nieuwe samenwerkingsrelaties tot stand gekomen en zijn bestaande
relaties geïntensiveerd. Op basis van de administratieve data kunnen we deze relaties en
netwerken tot op zekere hoogte ook kwantificeren. Zo spreken we hier van een samenwerkingsrelatie (in netwerktermen een ‘edge’ of ‘tie’), wanneer twee partijen gezamenlijk in een
PPS-inzetproject hebben geparticipeerd. Iedere organisatie die deelneemt duiden we aan
met de netwerkterm ‘node’.
In Figuur 31 wordt het aantal nodes en edges cumulatief over de jaren weergegeven per
TKI. Het aantalpartijen dat deelneemt aan de regeling, en de onderlinge relaties tussen hen,
neemt over de jaren toe. Er lijkt na verloop van tijd wel een rem op de groei te zitten bij
veel TKI’s. Dit kan verklaard worden doordat veel partijen op een bepaald moment de regeling gevonden hebben en in ‘het netwerk van de regeling’ zitten. Binnen het netwerk ontstaan
er nog steeds nieuwe samenwerkingen, maar er worden minder nieuwe samenwerkingspartners toegevoegd aan het netwerk. Er wordt als het ware richting een mate van verzadiging
toegewerkt, hoewel 100% verzadiging in de praktijk nooit bereikt zal worden. De cijfers laten
ook zien dat het niet alleen de eerste generatie gebruikers is die van de regeling gebruik
maakt en blijft gebruiken, maar dat dat ook geldt voor de latere generaties.

Dialogic innovatie ● interactie

51

Ontwikkeling Nodes & Edges per TKI
Nodes
Edges
Agrifood

BBE

1600

250

1400

200

1200
1000

150

800

100

600
400

50

200
0

0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

2013

2014

2015

Chemie

2016

2017

2018

2019

CLICKNL

900
800
700
600
500
400
300
200
100
0

200
150
100
50
0
2014

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

Deltatechnologie

2017

2018

2019

Energie

4000

2000

3500
3000

1500

2500
2000

1000

1500
1000

500

500
0

0
2015

2016

2017

2018

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

2019

Logistiek

HTSM
1400

9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0

1200
1000
800
600
400
200
0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

2014

2015

LSH

2017

2018

2019

2018

2019

Maritiem

3000

3000

2500

2500

2000

2000

1500

1500

1000

1000

500

500

0

2016

0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

2014

T&U
3500

2015

2016

2017

Watertechnologie
2500

3000

2000

2500
2000

1500

1500

1000

1000

500

500

0

0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Figuur 31 Ontwikkeling Nodes & Edges per TKI. Bron: portfoliodata RVO

52

Dialogic innovatie ● interactie

3.4.2 Nieuwe versus bestaande relaties
Samenwerkingsrelaties binnen PPS-projecten kunnen betrekking hebben op nieuwe relaties
(edges die nog niet bestonden in de registratie van de regeling) of op bestaande relaties
(edges die wel al bestonden in de registratie van de regeling). Het aantal nieuwe relaties
schetst een beeld van de mate waarin de regeling nieuwe samenwerkingsverbanden tot
stand brengt of de bestaande relaties verstevigt (zie Figuur 32).

Aandeel nieuwe en bestaande relaties binnen projecten
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2013

2014

2015

2016
herhaald

2017

2018

2019

nieuw

Figuur 32 Aandeel nieuwe en bestaande relaties binnen projecten. Bron: portfoliodata RVO.

De figuur begint logischerwijs met 0 bestaande relaties: bij aanvang van de regeling had
niemand immers nog samengewerkt binnen de regeling. Over de jaren heen stabiliseert het
aandeel van bestaande relaties op ~20%. Deze gegevens illustreren dat de regeling deels
bestaande relaties intensiveert, maar zich ook richt op nieuwe PPS-relaties. Deze data bewijzen overigens geen causaal verband tussen het gebruik van de regeling en het ontstaan
van nieuwe relaties.
De mate waarin de regeling nieuwe dan wel bestaande relaties adresseert, verschilt ook per
TKI. In onderstaande figuur zijn de verschillen weergegeven over de periode 2017-2019 (en
zijn de eerste opstartjaren bewust weggelaten). De verschillen in de balans tussen nieuwe
en herhaalde edges illustreert mogelijk ook de verschillen tussen TKI’s in termen van organisatiegraad en het bestaan van een gevestigde kern van kennisinstellingen en grootbedrijf.

Dialogic innovatie ● interactie

53

Nieuwe versus bestaande relaties (2017-2019)
100%
90%

80%

Aandeel van edges

70%
60%

50%
40%
30%

20%
10%
0%

herhaald

nieuw

Figuur 33 Nieuwe versus bestaande relaties per TKI in de periode 2017-2019. Bron: portfoliodata VRO.

3.4.3 Ontwikkeling netwerkvorming
Door de jaren heen hebben er dus steeds meer verschillende partijen geparticipeerd in de
regeling. Deze nieuwe spelers kunnen ofwel verbonden zijn aan het ‘core network’ via samenwerkingspartners, of kunnen een los eilandje representeren. Wanneer geen van de
deelnemers van een consortium heeft samengewerkt met partijen in het core network ontstaat een onderdeel in het netwerk dat niet verbonden is aan het core netwerk. Het aantal
onderdelen waar een netwerk uit bestaat wordt ook wel aangeduid met de netwerkterm
‘connected components’. De netwerken binnen de PPS-regeling lijken in de regel verbonden
netwerken en/of ecosystemen te representeren, omdat het aantal connected components
laag is en men veelal verbonden is met het totale ‘TKI-netwerk’. Onderstaande tabel laat het
aantal connected components per TKI door de tijd zien.
Tabel 3 Aantal connected components binnen het netwerk. Bron: RVO, bewerking Dialogic

TKI
Agrifood
BBE
Chemie
ClickNL
Deltatechnologie
Energie
HTSM
Logistiek
LSH
Maritiem
T&U
Watertechnologie

2013
2
2

2014
2
2
3

1
3

2
4
4
4
1
2
1

5
1
1

2015
2
4
1
2
1
2
4
4
4
1
1
1

2016
2
3
1
3
1
2
4
4
5
1
2
1

2017
2
3
1
3
1
2
2
2
5
1
2
1

2018
2
2
2
5
1
3
2
4
6
1
2
1

2019
3
2
2
7
1
5
3
3
5
1
1
1

Ter illustratie wordt hieronder het netwerk van Agrifood getoond in 2016 en in 2019. Spelers
als de WUR en DLO zijn en blijven centraal, maar het totale netwerk wordt fors uitgebreid.
Vrijwel alle partijen zijn verbonden aan de grote ‘connected component’ (ook wel de ‘main

54

Dialogic innovatie ● interactie

component’ genoemd). Hoe meer verbonden een netwerk is, des te groter de kans dat de
juiste links (snel) gelegd kunnen worden en synergie tussen partijen gevonden kan worden.
Naast de main component is er in 2016 een component die los staat van het core netwerk.
In 2019 ontstaat er nog een derde component in het netwerk.

Agrifood

2016

2019
Figuur 34 Ontwikkeling netwerk van Agrifood, 2016 en 2019. Bron: RVO, bewerking Dialogic

Het totale PPS-regeling netwerk over alle TKI’s heen is ook aan elkaar verbonden, vaak via
centrale spelers zoals TNO of de 4TU. Door de jaren heen zijn de relaties binnen dit totale
netwerk verder uitgebouwd (zie Figuur 35).

Dialogic innovatie ● interactie

55

2016

2019

Figuur 35 Totale netwerk binnen PPS-toeslagregeling, 2016 en 2019. Bron: RVO: bewerking Dialogic

56

Dialogic innovatie ● interactie

3.5 Bereik van de regeling
Het bereik van de regeling is op verschillende manieren te beschrijven. Er zijn partijen die
direct gebruik maken van de regeling en er zijn partijen die zonder direct gebruik te maken
van de regeling kunnen profiteren van spillovers. Van de partijen die direct gebruik maken
van de regeling wordt onderscheid gemaakt tussen het absolute aantal gebruikers en het
aantal gebruikers ten opzichte van alle partijen die gebruik hadden kunnen maken van de
regeling.

3.5.1 Direct gebruik
De portfoliodata van RVO geeft een kwantitatief beeld van het directe bereik van de regeling.
De cijfers tonen enkel de gebruikers van de regeling, zonder dat het bereik ten opzichte van
alle mogelijke gebruikers in kaart gebracht wordt. Uit te cijfers blijkt dat het jaarlijks aantal
gebruikers is toegenomen van 345 in 2013 tot 888 in 2019. Het jaarlijks aantal nieuwe
deelnemers stabiliseert. Jaarlijks zijn circa 30% van de deelnames nieuw in de regeling.
Hoewel het aantal nieuwe deelnemers stabiliseert, groeit het aantal verbanden in het netwerk door, en dus ook het aantal nieuwe samenwerkingen.
In de periode 2013-2019 zijn in totaal 2252 PPS projecten gestart waaraan 2453 unieke
bedrijven en 237 unieke kennisinstellingen hebben deelgenomen. Van de bedrijven bestond
69,5% uit deelnemers uit het mkb. Hoewel het mkb een relatief groot deel van de gebruikers
vormt, zijn de cash en natura bijdrage van het mkb relatief beperkt in omvang. Jaarlijks is
gemiddeld 11% van de deelnemende partijen buitenlands.
Uit de interviews blijkt dat de deelnemende organisaties steeds beter in staat zijn om alle
grondslag in kaart te brengen en aan te leveren. Hierdoor lijkt de ‘diepte’ van het bereik van
de PPS-toeslagregeling ook toe te nemen.

3.5.2 Direct gebruik ten opzichte van mogelijke gebruikers
Om te bepalen hoe de directe gebruikers zich verhouden tot alle partijen die gebruik hadden
kunnen maken van de regeling dienen we de mogelijke gebruikers de operationaliseren. Dit
is een moeilijke opgave, omdat hier geen (centrale) informatie over beschikbaar is.
Het mkb is in aantallen de grootste gebruiker van de PPS-toeslagregeling, echter is het aantal
mkb’ers dat deelneemt aan inzetprojecten klein ten opzichte van het aantal mkb’ers in Nederland. Er zijn in Nederland 1,95 miljoen mkb’ers63, waarvan slechts 1706 deelnemen aan
inzetprojecten binnen de PPS-toeslagregeling. Daarentegen zijn er in Nederland 3285 grootbedrijven, waarvan er 747 deelnemen aan inzetprojecten binnen de PPS-toeslagregeling.
Hiermee is slechts 0,1% van de Nederlandse mkb’ers betrokken bij de PPS-toeslagregeling
in tegenstelling tot 22,7% van de grootbedrijven. Wij zien een combinatie van twee verklaringen voor de beperkte betrokkenheid van het mkb bij de PPS-toeslagregeling.
Ten eerste is de PPS-toeslagregeling niet geschikt voor ieder mkb. Of de PPS-toeslagregeling
geschikt is wordt grotendeels bepaald door het karakter van het mkb. Een groot aantal
mkb’ers opereert dicht op de markt en heeft weinig baat bij pre-competitief onderzoek. Uit
de interviews blijkt ook dat de PPS-toeslagregeling primair relevant is voor mkb’ers waarvan
het verdienmodel sterk leunt op onderzoek en kennis. Bovendien heeft het mkb voldoende
kapitaal en tijd nodig om deel te nemen aan de PPS-toeslagregeling. Het is lastig om te
onderscheiden welk aandeel van de ‘relevante’ mkb’ers graag zou deelnemen aan de PPS-

63

Bron: CBS Statline

Dialogic innovatie ● interactie

57

toeslagregeling, maar dat niet doet. Er zijn geen cijfers voorhanden die hier een goed beeld
van kunnen geven, maar we weten dat het een relatief klein deel moet zijn van al het mkb
in Nederland.
Ten tweede, voor het mkb waar de regeling relevant voor kan zijn, is het mogelijk dat zij
minder goed bereikt worden met de regeling. Deze tweede verklaring wordt ook in de interviews benoemd. Er zijn middelen om het mkb beter te betrekken, zoals de
innovatiemakelaars en netwerkactiviteiten. TKI’s geven aan dat de innovatiemakelaars en
netwerkactiviteiten behulpzame instrumenten kunnen zijn om mkb’ers te ondersteunen bij
hun innovatie-activiteiten, te wijzen op relevante regelingen en te betrekken bij het netwerk
van een TKI. Het promoten van de PPS-toeslagregeling is echter geen doel op zich, hoewel
de innovatiemakelaars en netwerkactiviteiten wel kunnen bijdragen aan de bekendheid van
de regeling en aan het uitbreiden van de netwerken die hiervoor nodig zijn. Deze middelen
lijken wel degelijk effectief te zijn voor de innovatie-activiteiten van het mkb in brede zin,
maar de relatie met PPS-projecten binnen de PPS-toeslagregeling is beperkt. Het is volgens
de TKI’s lastig dan ook lastig om te bepalen welk effect de innovatiemakelaars en netwerkactiviteiten exact hebben op het bereik van de PPS-toeslagregeling.
Uit interviews komt naar voren dat ook Rijkskennisinstellingen zoals het RIVM en het KNMI,
en STZ-ziekenhuizen minder goed bereikt worden door de PPS-toeslagregeling doordat zij
binnen de regeling niet als kennisinstelling aangemerkt worden. Deze instellingen kunnen
daarmee enkel deelnemen aan PPS-consortia binnen de regeling, indien er kennisinstellingen
participeren die wel als kennisinstelling binnen de regeling geclassificeerd worden. Daarbij
geven deze instellingen aan minder goed aangesloten te zijn bij de netwerken van de TKI’s
waarbinnen de PPS-toeslag ingezet wordt. Intussen dragen deze partijen wel bij aan onderzoek dat relevant is binnen het MTIB, waardoor deze partijen het als een gemiste kans
ervaren dat zij niet eenvoudig (zelfstandig) gebruik kunnen maken van de PPS-toeslagregeling.

3.5.3 Indirect bereik
Er zijn partijen die niet direct gebruikmaken van de regeling, maar wel indirect kunnen profiteren van de regeling. De PPS-projecten binnen de regeling kunnen spillovers hebben die
ook ten gunste van andere spelers komen. Denk bijvoorbeeld aan doorontwikkeling van bepaalde technologie bij het grootbedrijf en kennisinstellingen, waar het mkb van kan
profiteren. Ook kan de regeling bijdragen aan de bredere ecosysteemontwikkeling, waar
andere spelers binnen het ecosysteem van kunnen profiteren. Te denken valt aan het creëren
van extra vraag voor aanpalende spelers in de waardeketen (bijvoorbeeld toeleveranciers
van grote innovatieve bedrijven). Deze vorm van ‘bereik’ is empirisch zeer moeilijk aan te
tonen, en beperkt zich primair tot een theoretische argumentatie.

3.5.4 Oordeel over het bereik
Het bereik van de PPS-toeslagregeling is sinds de vorige evaluatie gegroeid. Er zijn niet
alleen nieuwe partners betrokken bij de regeling maar ook bestaande netwerken zijn dichter
geworden door nieuwe samenwerkingen. Er zijn enkele centrale spelers, zoals het TNO en
de 4TU, die een groot deel van de PPS-toeslag ontvangen en deelnemen aan veel projecten.
Naast deze kennisinstellingen zijn er enkele grootbedrijven, zoals Philips, die een belangrijke
rol spelen in de regeling vanwege de significante cash en natura bijdragen aan PPS-projecten. Bij de bestaande deelnemers geldt vaak dat ze allengs beter bekend raken met de
regeling en in toenemende mate grondslag indienen.
Er zijn enkele groepen die minder goed bereikt worden door de regeling. Voor het mkb en
Rijkskennisinstellingen geldt dat het bereik van de PPS-toeslagregeling verbeterd kan

58

Dialogic innovatie ● interactie

worden. De vraag is echter of dit wenselijk is. Hiervoor dienen de doelgroepen van de PPStoeslagregeling opnieuw tegen het licht gehouden te worden, evenals de implicaties op de
vormgeving van de regeling. We komen hier in de aanbevelingen op terug.

Dialogic innovatie ● interactie

59

4 Doeltreffendheid
4.1 Introductie
Het doel van de PPS-toeslag is het stimuleren van vraaggestuurde PPS-projecten op thema’s
die binnen de programmering van de individuele TKI’s vallen. Bij de tussentijdse evaluatie
van de regeling (destijds TKI-toeslag) werd geconcludeerd dat de regeling in zijn essentie
een aantrekkelijke stimulans was voor het continu gericht inzetten van publieke en private
onderzoeksmiddelen op gezamenlijk onderzoek. Bedrijven (en thans ook ANBI’s) dragen financieel bij aan PPS-projecten, profiteren van vraaggestuurde kennisontwikkeling bij
publieke kennisinstellingen en versterking van een voor hen relevante onderzoeksinfrastructuur. De financiële prikkel ligt daarbij – zo werd geconstateerd - vooral bij kennisinstellingen
die extra middelen kunnen ontvangen wanneer ze onderzoek uitvoeren dat voor bedrijven
relevant is.64 Inmiddels bestaat de regeling negen jaar, maar lijken de conclusies wat betreft
doeltreffendheid zoals die in 2016 werden geformuleerd in belangrijke mate nog steeds van
kracht. Wel lijkt naast het stimuleren van de totstandkoming van PPS’en in toenemende
mate ook het inhoudelijk richten van de PPS’en, mede onder invloed van het MTIB, zich te
hebben ontwikkeld tot een (impliciete) aanvullende dimensie.
In dit hoofdstuk beoordelen we de PPS-toeslagregeling op zijn (enige) formele doelstelling,
namelijk het versterken van de publiek-private samenwerking binnen de topsectoren voor
door het bedrijfsleven gefinancierd en gestimuleerd onderzoek bij kennisinstellingen dat op
(middel)lange termijn maatschappelijk en economisch relevant is. We doen dit zowel langs
kwalitatieve weg op basis van de uitgevoerde portfolio-analyse, interviews en de survey
(paragraaf 4.2) als op basis van een kwantitatieve schatting van de additionaliteit (paragraaf
4.3). Daarna gaan we in op de outcome (paragraaf 4.4): heeft de regeling geleid tot wetenschappelijke en technologische prestaties van bedrijven en kennisinstellingen en meer
indirecte economische effecten als werkgelegenheid, productiviteit en ‘bredere welvaart’?
Het langs econometrische weg causaal aantonen hiervan – ondanks een serieuze poging
daartoe – is lastig gebleken (en de mogelijke oorzaken hiervan zijn genoemd in subparagraaf
4.4.2). Om die reden zijn we vooralsnog vooral aangewezen op kwalitatieve analyses (survey, interviews) en theoretische argumentatie. Tot slot staan we stil bij de vraag in hoeverre
de PPS-toeslagregeling ook doeltreffend is in het richten of sturen van R&D (zie paragraaf
4.5). Hoewel dit geen formele doelstelling is van de PPS-toeslagregeling, is dat met de geleidelijke overgang naar het MTIB wel steeds meer een vraagstuk dat in de belangstelling
staat en zich de facto lijkt te ontwikkelen tot een tweede belangrijke dimensie van de PPStoeslagregeling.

4.2 Leidt de PPS-toeslagregeling tot daadwerkelijk meer PPS?
Zoals ook al bleek uit hoofdstuk 3 heeft de PPS-regeling er onder andere toe bijgedragen dat
over de periode 2013-2019:
•

2252 PPS projecten zijn gestart waaraan in totaal 2453 unieke bedrijven en 236
unieke kennisinstellingen65 hebben deelgenomen c.q. deelnemen. Van de bedrijven

64

Dialogic (2016). Tussenevaluatie TKI-toeslagregeling, p.7

65

Dit betreft 107 unieke Nederlandse kennisinstellingen en 129 unieke buitenlandse kennisinstellingen.
Van de Nederlandse kennisinstellingen zijn de top 30 instellingen goed voor 91% van de deelnames
aan projecten; dit zijn met name universiteiten, TO2-instellingen en UMC’s.

Dialogic innovatie ● interactie

61

•

•
•

•

•

•

bestond 69,5% uit deelnemers uit het mkb. Dit is vanuit de regeling geredeneerd.
Het grootbedrijf participeert substantieel veel sterker binnen de PPS-toeslagregeling. Er zijn vele malen meer mkb-bedrijven dan er grootbedrijven zijn.
Het aandeel van mkb-bedrijven dat participeert uit de gehele populatie mkb is met
andere woorden slechts een fractie ten opzichte van het aandeel van grootbedrijven
uit de gehele populatie van grootbedrijven dat participeert.
Cumulatief 653,97 miljoen euro aan PPS-toeslag is gegenereerd dat ten goede is
gekomen aan PPS-projecten. De totale omvang van de PPS-projecten waarop deze
toeslag is ingezet bedraagt 2.324 miljoen euro (NB: een deel van de projecten loopt
door tot na 2019 en uiteraard zijn in 2020 en 2021 ook weer nieuwe PPS’en gestart).
Het aantal projecten per jaar is toegenomen van 126 in 2013 naar 461 in 2019.
Het aandeel als fundamenteel onderzoek aangemerkte PPS’en vanaf 2014 geleidelijk
is gegroeid ten koste van het toegepaste onderzoek. Het aandeel fundamenteel onderzoek in de PPS-regeling was gegroeid tot meer dan 50% in 2017 en 2018 Dit is
in 2019 teruggelopen tot onder de 40%. Grofweg is de verdeling in het laatst bekende jaar 40% FO, 50% TO en 10% EO.
Het aandeel nieuwe PPS-deelnemers – na een aantal aanloopjaren – de laatste jaren
stabiliseert rond de 30%. Dat betekent met de niveaus van de laatste jaren dat elk
jaar circa 450 bedrijven beginnen deel te nemen aan hun eerste PPS-project met
PPS-toeslag.
Circa 11% van de deelnemers afkomstig is uit het buitenland. Zij leveren over de
periode 2013-2019 140 miljoen euro aan cash bijdrage en 115 miljoen euro aan
bijdragen in natura (en ontvangen nauwelijks inzetmiddelen: 8,8 miljoen euro).
Zowel bestaande netwerkrelaties worden verstevigd (verdiept) als nieuwe relaties
gevormd. Naast verdieping en verbreding is belangrijk te constateren dat in de loop
der tijd ook de relaties over de specifieke TKI-gebonden netwerken heen toeneemt.
Dit verloopt vooral via grotere spelers die in meerdere TKI-netwerken actief zijn en
zo als brug fungeren tussen deelnetwerken.

De regeling draagt substantieel bij aan meer R&D in PPS-verband, te meer omdat er niet
veel andere regelingen zijn die dergelijke samenwerking op het gebied van R&D bevorderen.
Omdat R&D en innovatie in toenemende mate kennis en kunde van meerdere spelers vergt
die in onderzoeks- en innovatiesystemen samenwerken om tot oplossingen te komen, wordt
meer R&D in PPS-verband gezien als een nastrevenswaardige vorm van R&D-stimulering.
Het basisidee achter de regeling is dat samenwerkende bedrijven en kennisinstellingen beter
en sneller tot nieuwe inzichten en innovatie komen, mogelijk gezamenlijk eerder risicovollere
R&D zullen ondernemen en eerder tot valorisatie komen. Kennis is minder exclusief en er
vindt eerder kennisdeling plaats, wat maatschappelijk meer impact heeft dan individuele
spelers die geneigd zijn nieuwe inzichten minder snel te delen. Door samenwerking en vraagsturing wordt ook die kennis ontwikkeld waaraan spelers in de markt binnen afzienbare
termijn behoefte hebben. Kennisontwikkeling wordt zo gerichter. Actoren raken bovendien
meer vertrouwd met elkaars kennis en kunde, kunnen die beter combineren en erop voortbouwen en zijn zo samen effectiever in de ontwikkeling en circulatie van nieuwe kennis.
Op basis van de portfolio-analyse, de survey en de interviews stellen we vast dat de regeling
substantieel bijdraagt aan de totstandkoming van meer R&D in PPS-verband. Dit betreft niet
alleen het absolute aantal PPS’en, maar ook grotere omvang (meer middelen op eenzelfde
onderzoeksvraag), bredere consortia (meer deelnemers) en soms een eerdere start (eerder
kritische massa) of risicovollere PPS’en (meer ruimte om risicovol onderzoek te doen) en
meer gerichte kennisontwikkeling (zie paragraaf 4.4). De eerste drie factoren komen bijvoorbeeld duidelijk naar voren uit de survey zoals weergegeven in onderstaande figuur.

62

Dialogic innovatie ● interactie

Hoe waren de PPS-projecten waarschijnlijk uitgevoerd als er geen PPS-toeslag beschikbaar zou
zijn geweest?
100,00%
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
De projecten
hadden een
kleinere
financiele
omvang

De projecten Bij de projecten De projecten
De projecten
zouden niet
zouden minder zouden later zijn zouden eerder
hebben bestaan
partners
gestart
zijn gestart
betrokken zijn
geweest
Eens

De projecten
hadden er
nagenoeg
hetzelfde
uitgezien

Bij de projecten
zouden meer
partners
betrokken zijn
geweest

Oneens

Figuur 36 Effect van PPS-toeslagregeling op de totstandkoming van PPS-projecten. Bron: survey (n=51)

Vanuit het perspectief van bedrijven maakt de financiële bijdrage in de vorm van de PPStoeslag R&D in de vorm van PPS aantrekkelijker. Dat er grondslag gevormd wordt op basis
van private bijdragen vormt een prikkel voor kennisinstellingen om onderzoek meer af te
stemmen op de behoeften van bedrijven. Deze gedragsverandering bij kennisinstellingen
leidt tot meer (PPS-)onderzoek dat beter aansluit bij de vraag van bedrijven. Bedrijven zullen
eerder geneigd zijn bij te dragen aan PPS’en die vervolgens weer tot PPS-grondslag leiden
en een volgende ronde van (meer vraaggestuurde) PPS’en met inzetmiddelen (en mogelijk
ook extra vraaggestuurde PPS zonder inzetmiddelen) inluiden.Met de bijdrage in de vorm
van de toeslag komt feitelijk voor bedrijven R&D bij kennisinstellingen beschikbaar die beter
is afgestemd op hun vraag. Bedrijven kopen via hun bijdrage dus (niet-exclusieve) R&D in
die gericht is op hun kennisvraag. Dit mechanisme werkt sterker bij sturen-door-terugploegen. Ze behoeven immers niet het volle pond te betalen voor de R&D die ze graag samen
met kennisinstellingen uitvoeren. Het wordt voor de bedrijven door de inzetmiddelen -feitelijk een kostenverlager van PPS-onderzoek en het is eerder mogelijk om risicovolle(re)
samenwerkingsprojecten nu vaker (net) wel uit te voeren. Het kunnen combineren van kennis van verschillende spelers is daarbij een belangrijk voordeel. Ook dragen de PPS-en ertoe
bij dat bedrijven en kennisinstellingen met elkaar in gesprek blijven en zicht hebben op de
meest relevante ontwikkelingen in het gedeelde kennisdomein.
Vanuit het perspectief van de kennisinstellingen is er een financiële prikkel om onderzoek in
PPS-verband te doen (vanwege de te verwerven inzetmiddelen), is een vehikel ontstaan om
de samenwerking bij kennisopbouw en de wederzijdse kennisuitwisseling vorm te geven en
is er sprake van een minder intense competitie om onderzoeksmiddelen dan via sommige
andere kanalen (bijvoorbeeld NWO-financiering). Wat soms start als een financiële prikkel,
heeft in de praktijk onderzoekers bij kennisinstellingen geholpen om in te zien dat het juist
goed kan zijn om met bedrijven samen te werken, mede doordat het veel kansen biedt om
sneller naar een toepassing toe te werken. De redenen die vertegenwoordigers van kennisinstellingen respectievelijk bedrijven noemen in de survey om deel te nemen aan PPSinzetprojecten zijn weergegeven in Figuur 37 en Figuur 38. Bedrijven en kennisinstellingen
realiseren zich na wat eerste ervaringen met de regeling dat om de inzetmiddelen te verwerven eerst grondslagprojecten moeten worden geïdentificeerd om het vliegwiel van meer
grondslag, meer PPS-met inzetmiddelen, etc. op gang te brengen.

Dialogic innovatie ● interactie

63

Vanuit het perspectief van de TKI’s is de PPS-regeling een instrument om met de achterban
in gesprek te gaan, hen te verbinden en eventueel de ruimte voor programmering te benutten om inhoudelijk mede richting te geven aan de PPS’en die ontstaan. Een vorm van
toegevoegde waarde van de PPS-toeslagregeling is gelegen in het feit dat er nu bredere
programma’s en consortia kunnen worden opgezet dan bij andere regelingen het geval is.
Hierdoor heeft ook een aantal consortia kunnen ontstaan dat zonder de impuls van de PPStoeslagregeling niet zou zijn ontstaan (zo geven zowel respondenten van de survey als interviewpartners aan).
Een belangrijke indicatie voor additionaliteit is ook dat er slechts in enige mate sprake lijkt
van verdringing of substitutie van contractonderzoek door PPS-onderzoek, omdat deze vormen van onderzoek een andere focus en ook andere voor- en nadelen hebben. Het lastige
aan PPS is dat je als deelnemer niet de volledige beschikking hebt over de gegenereerde
kennis. Daardoor zijn PPS’en ook relatief beter geschikt voor pre-competitief onderzoek dan
voor marktgericht/competitief onderzoek. Dit verklaart wellicht ook waarom na enige jaren
een verschuiving heeft opgetreden richting meer fundamenteel onderzoek, hoewel niet uit
te sluiten is dat daarbij de ruimere maximale ‘steunintensiteit’ ook een rol speelt.
In welke mate zijn de volgende factoren belangrijke redenen voor
uw kennisinstelling om deel te nemen aan een publiek-privaat
samenwerkingsproject dat (mede) wordt gefinancierd uit PPS
programma- of projecttoeslag? (n=35)

De toeslag is belangrijk voor het van de
grond krijgen van specifieke projecten

De interactie met andere partijen helpt ons
om onze kennis te valoriseren
De interactie met bedrijven geeft richting
aan de onderzoeksvragen
De toeslag is een significante aanvulling op
ons onderzoeksbudget
De betrokkenheid van bedrijven helpt bij
het vinden van praktische oplossingen
Door de inzetprojecten hebben wij een
beter beeld van relevante kennis bij andere
partijen
De private bijdragen van bedrijven zijn een
significante aanvulling op ons
onderzoeksbudget
De PPS- toeslag maakt het voor bedrijven
goedkoper om kennis bij ons in te kopen
0%
Zeer onbelangrijk

Onbelangrijk

Neutraal

50%
Belangrijk

100%
Zeer belangrijk

Figuur 37 Redenen van kennisinstellingen om deel te nemen aan PPS-inzetprojecten. Bron: survey
(n=35)

64

Dialogic innovatie ● interactie

In welke mate zijn de volgende factoren belangrijke redenen voor
uw organisatie om deel te nemen aan een publiek-privaat
samenwerkingsproject dat (mede) wordt gefinancierd uit PPS
programma- of projecttoeslag? (n=16)
Het per saldo uitbreiden van R&D en
innovatie
Het verbeteren van zicht op
ontwikkelingen van technologiegebieden
en -toepassingen
Het versnellen van R&D en innovatie

Het verwerven van contact met nieuw
R&D- en innovatietalent
Het verwerven van contact met andere
bedrijven en/of kennisinstellingen
Het op peil houden van relevante kennis
binnen Nederlandse kennisinstellingen
Het verlagen van R&D- en innovatiekosten
door risico’s te spreiden
De totstandkoming van meer
gestructureerde R&D en innovatie
Het deelnemen in radicaler/meer
risicovolle R&D en innovatie
0%
Zeer onbelangrijk

Onbelangrijk

20%

Neutraal

40%
Belangrijk

60%

80%

100%

Zeer belangrijk

Figuur 38 Redenen van bedrijven om deel te nemen aan PPS-inzetprojecten. Bron: survey (n=16)

De resultaten van de survey zoals weergegeven in Figuur 39 en Figuur 40 laten verder zien
dat de meerderheid van de respondenten afkomstig uit bedrijven en kennisinstellingen het
in ruime meerderheid (zeer) eens is met stellingen die verwijzen naar de additionaliteit van
de PPS-regeling. Kennisinstellingen zijn het er grotendeels mee eens dat de regeling zorgt
voor meer PPS en een grotere private bijdrage van bedrijven aan PPS-onderzoek. Ook is de
PPS-toeslag voor ongeveer 60% van de bevraagde kennisinstellingen doorslaggevend voor
het opzetten en uitvoeren van PPS-projecten. Circa 45% van de respondenten is het ermee
eens dat de regeling stimuleert om contract-R&D om te zetten naar R&D in PPS-verband.
Ook een meerderheid van de bedrijven onder de respondenten is het ermee eens dat de
PPS-toeslagregeling heeft geleid tot meer PPS, meer investeringen in R&D en meer private
bijdragen aan PPS-onderzoek. Wel wordt aangegeven dat de PPS-toeslag niet als doorslaggeven wordt gezien voor het opzetten en uitvoeren van PPS-projecten en geeft een
meerderheid aan dat de regeling stimuleert om contract-R&D om te zetten naar R&D in PPSverband.

Dialogic innovatie ● interactie

65

Figuur 39 Mate waarin respondenten van kennisinstellingen het eens/oneens zijn met stellingen over
additionaliteit en omvang van PPS-inspanningen als gevolg van de PPS-regeling Bron: survey (n=16)

66

Dialogic innovatie ● interactie

Figuur 40 Mate waarin respondenten van bedrijven het eens/oneens zijn met stellingen over additionaliteit en omvang van PPS-inspanningen als gevolg van de PPS-regeling Bron: survey (n=16)

In de rest van deze subparagraaf nuanceren we de hoofdboodschap – de PPS-regeling is
doeltreffend in het stimuleren van R&D in PPS-verband – door op hoofdlijnen te kijken naar
a) verschillen tussen sectoren/domeinen; b) verschillen tussen groot- en kleinbedrijf; c) verschillen in invulling van de PPS-regeling per TKI, en d) de mate waarin de PPS-regeling
bijdraagt aan verdieping en/of verbreding van kennisrelaties. Daarna presenteren we een
kwantitatieve inschatting van de doeltreffendheid van de PPS-toeslagregeling.
A. De mate waarin de regeling bijdraagt aan meer R&D in PPS-verband verschilt
tussen sectoren/domeinen
Niet alle sectoren/domeinen maken evenredig gebruik van de regeling. Dat kan te maken
hebben met kenmerken van de regeling en kenmerken van de regeling die meer of minder
goed op elkaar aansluiten. PPS’en worden vaak ingezet voor pre-competitief onderzoek en
voor de wat lagere TRL-niveaus (omdat bij R&D dichter bij markttoepassing de behoefte aan
exclusiviteit en het toe-eigenen van de investeringen in kennisontwikkeling relatief groter
zijn). Sectoren met een meer toegepast karakter en een geringere traditie van meer fundamentele R&D lijken minder goed gepositioneerd om gebruik te maken van de PPS-regeling.
Hoewel de regeling zoals die is geformuleerd geen onderscheid maakt naar bedrijfsgrootte,
vindt het mkb het in de praktijk lastiger om van de PPS-regeling gebruik te maken omdat ze
minder structureel aan R&D doen, minder kapitaalkrachtig zijn, in de meerderheid een kortere tijdshorizon hebben en dichter op de markt opereren. Zeker sectoren als de logistiek en
de creatieve industrie kennen relatief veel mkb en lijken daardoor minder goed gepositioneerd om gebruik te maken van de PPS-regeling.
Een andere reden waarom niet alle sectoren/domeinen evenredig profiteren van de PPSregeling is dat sommige sectoren/domeinen in sterke(re) mate worden gedreven door publieke partijen en in mindere mate door bedrijven. Sommige (maatschappelijke)
vraagstukken zijn minder economisch interessant voor bedrijven om aan bij te dragen, en
ook de prikkel die de PPS-toeslagregeling biedt is niet per definitie voldoende om automatisch tot meer PPS te leiden. De regeling grijpt aan op de private bijdrage aan de
kennisinstellingen (voor de grondslagcreatie) en faciliteert dus vooral die PPS’en waar bedrijven letterlijk brood in zien. Gedurende de tussenevaluatie van de regeling in 2016
concludeerden we al dat “de gekozen vorm van vraagsturing ervoor zorgt dat kennisinstellingen zich toeleggen op thema’s waar privaat commitment voor is. De regeling is in zijn
ontwerp minder geschikt voor technologiegebieden en maatschappelijke sectoren waar vooralsnog geen koopkrachtige vraag van bedrijven is”.66 Deze constatering gaat nog steeds op,
hoewel de bedrijven middels de KIA’s en inmiddels de missies uit het MTIB wel steeds meer
gestuurd worden in de richting van maatschappelijke vraagstukken (zie paragraaf 4.4).
Tot slot lijkt de regeling, mogelijk ook door de wijze waarop FO, IO en EO zijn gedefinieerd,
geschikter voor ‘bèta’-sectoren/-domeinen. Mogelijk kan vanuit deze gebieden – meer dan
vanuit de alfawetenschappen - sneller een link gelegd worden naar het verdienvermogen
van bedrijven. Bovenstaande factoren kunnen mogelijk (deels) verklaren waarom HTSM en
LSH ‘grootgebruikers’ zijn van de regeling.
B. De mate waarin de regeling bijdraagt aan meer R&D in PPS-verband verschilt
tussen mkb en grootbedrijf.

66

Dialogic (2016). Tussenevaluatie TKI-toeslagregeling, pp.7

Dialogic innovatie ● interactie

67

Een (mkb-)bedrijf hoeft nauwelijks iets te weten van de PPS-regeling zelf om te kunnen
participeren in de PPS-regeling, wanneer de kennisinstellingen zorgdragen voor de omgang
met de regeling. Wel geldt voor zowel mkb als grootbedrijf, dat als een bedrijf zelf proactief
een PPS-project wil initiëren en in dit proces strategisch wil omgaan met de PPS-toeslagregeling, het wel tot op voldoende hoogte ingewijd moet zijn in de regeling. Uit de gesprekken
in de evaluatie blijkt dat met name de kennisinstellingen zorgdragen voor het initiëren van
PPS-voorstellen. De regeling lijkt, als het gaat om stimulering van meer R&D in PPS-verband
en vraagsturing ten behoeve van de kennisinstellingen, toch sterker het grootbedrijf dan het
mkb aan te spreken. Dat heeft te maken met typische kenmerken van grote delen van het
mkb als het minder actief zijn in precompetitief en exploratief onderzoek, de doorgaans kortere tijdshorizon c.q. het dichter opereren op de markt, geringere kapitaalkrachtigheid en
uiteraard geringere schaal waardoor het minder gemakkelijk is een collega vrij te spelen die
zich vastbijt in het realiseren van R&D-samenwerking. De regeling heeft bovendien, dit komt
ook naar voren uit de interviews, een forse ‘leercurve’. Het mkb heeft doorgaans weinig
schaal in zowel personeel als (PPS-)projecten, waardoor het niet snel aantrekkelijk is om
deze leercurve te doorlopen. Bovendien is het mkb in de regel in vergelijking met het grootbedrijf minder bekend met de regeling en haar procedures, en minder (goed) aangesloten
bij netwerken zoals die van de topsectoren. Ook ervaart het mkb vaker de tijdsinvestering
als drempel. De projecttoeslag is vanwege de vereiste projectgrootte niet snel weggelegd
voor het mkb. Het feit dat in-kind bijdragen mogelijk zijn, helpt weliswaar om het mkb beter
te betrekken, maar de drempels worden niettemin veelal nog steeds als te hoog ervaren.
Kortom, in de uitvoering lijkt de regeling maar beperkt aan te sluiten bij een groot deel van
het mkb, en lijkt voor deze groep maar beperkt doeltreffend. Wel is het zo dat bovengenoemde argumenten in verschillende mate opgaan voor verschillende typen mkb’ers. Ze
lijken bijvoorbeeld in mindere mate op te gaan voor het kennisgedreven mkb, die (nieuwe)
kennis als belangrijk onderdeel van hun verdienvermogen hebben. Zij lijken ook vaker te
werken met een langere tijdshorizon, waardoor zij relatief vaker aangesloten lijken te zijn
dan regulier mkb, zoals bijvoorbeeld maakbedrijven zonder substantiële kennis- of R&Dpoot. Voor mkb dat doorgaans zelf de kennisaanbieder is (bijv. architectenbureaus, consultants, private onderzoeksbureaus), ligt de regeling ook minder voor de hand, omdat beide
samenwerkingspartners in dit model ‘dezelfde’ rol vervullen en geen partij in dit model de
nieuwe kennis in een product of dienst vermarkt.
De inzet van innovatiemakelaars en de organisatie van netwerkactiviteiten is een van de
wegen waarlangs TKI’s zorg kunnen dragen dat ook het mkb profiteert van de resultaten
van PPS’en (zie ook paragraaf 2.2). De meeste TKI’s kennen bescheiden activiteiten op dit
vlak. Recent lijkt de inzet van innovatiemakelaars weer toegenomen doordat het nu mogelijk
is om tot 100% van de kosten te vergoeden met de toeslag. Vanaf het aanvraagjaar 2020
mogen TKI’s innovatiemakelaars voor 100% vergoeden uit de programmatoeslag, weliswaar
met een maximumbedrag van €100k.67 Sommige TKI’s laten de mkb’ers wel iets bijdragen
om commitment te waarborgen. De eerdere 50% vergoeding maakte dat het instrument
relatief weinig werd ingezet omdat de drempel voor veel mkb’ers toch nog te hoog bleek om
een innovatiemakelaar in te schakelen. Sommige TKI’s noemen ook dat de toegestane tarieven van innovatiemakelaars te laag waren, waardoor het moeilijk bleek voldoende
makelaars van voldoende niveau te interesseren. Echter, men zou ook kunnen beargumenteren dat als innovatiemakelaars waarde toevoegen, men vanuit de markt (het mkb) bereid
zou moeten zijn om in ieder geval een deel van de kosten te betalen. Een mogelijk risico is

67

https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/pps-toeslag-onderzoek-en-innovatie/regelgeving/regelgeving-pps-tki

68

Dialogic innovatie ● interactie

dat er innovatiemakelaars zijn die een dubbele rol hebben, omdat ze ook betrokken zijn bij
de TKI’s.
Binnen deze evaluatie wordt door de TKI’s aangegeven dat de innovatiemakelaars een
behulpzaam instrument kunnen zijn om mkb’ers te ondersteunen bij hun innovatieactiviteiten. De kracht van de innovatiemakelaar is dat het een eerstelijns-ondersteuning
is, waarbij de makelaar de mkb’er ook naar allerlei ‘tweedelijns’-ondersteuning of -activiteiten kan doorverwijzen. Dat hoeft in de praktijk uiteraard niet een PPS-project binnen de PPStoeslagregeling te zijn, maar dat kan ook gaan over andere regelingen zoals de MIT-regeling
of een MKB-werkplaats Digitalisering. TKI’s geven aan dat er in de praktijk (meestal) geen
directe relatie bestaat tussen de activiteiten van een innovatiemakelaar en deelname aan
een PPS-project binnen de PPS-toeslagregeling. Wel is het zo dat de makelaars de mkb’ers
beter betrekken binnen het bredere ecosysteem, waardoor ook de kans op toekomstige samenwerking wordt vergroot. Binnen de trajecten met een innovatiemakelaar wordt vaak
gefocust op de business-kant en implementatie, wat niet goed past bij de PPS-toeslagregeling. De MIT-regeling, waar meer gefocust wordt op de mkb’er die zijn ideeën verder wil
ontwikkelen, past dan vaak beter dan de PPS-toeslagregeling waarbij de focus vaker ligt op
bredere consortia met meer programmatische thema’s.
Ten opzichte van het geheel van de regeling blijft de inzet van innovatiemakelaars een relatief bescheiden activiteit. De inzet van makelaars levert ook geen grondslag op, maar de
trechterfunctie van nieuwe partijen betrekken bij PPS wordt wel als een waardevolle opbrengst gezien.
Dit geldt ook voor de netwerkactiviteiten. Dit is een onderontwikkelde activiteit, terwijl dat
juist voor kennis-spillovers/diffusie een belangrijk mechanisme zou kunnen zijn. Met deze
activiteiten kunnen relevante partijen worden geïnformeerd en geënthousiasmeerd voor onderzoek en innovatie (in de brede zin). De innovatiemakelaars kunnen worden ingezet om
partijen binnen het mkb te begeleiden naar allerhande onderzoeks- en innovatie-activiteiten,
waaronder PPS-projecten. Veel TKI’s zijn positief over de netwerkactiviteiten in de zin dat
het een goed instrument is om een bredere groep mkb’ers te betrekken in het ecosysteem
van en rond de TKI. Het is met deze activiteiten ook mogelijk om bedrijven te bereiken,
waarvoor het moeilijk is om zich voor langere tijd aan PPS projecten te committeren, maar
die zich in allerlei netwerkactiviteiten kunnen laten informeren over lopend en nieuw onderzoek, mogelijke oplossingsrichtingen voor urgente problemen, en valorisatie van resultaten
van PPS-onderzoek richting het mkb.
De regeling zoals die in de praktijk finaal wordt ingezet door de meeste TKI’s lijkt beter aan
te sluiten bij de werkelijkheid en handelingsvermogen van het grootbedrijf. De kracht van
de PPS-toeslagregeling is dat het de fundamentele en toegepaste onderzoekskant verbindt.
Deze verbinding is relatief vaker relevant voor grootbedrijf, omdat zij in de regel meer affiniteit hebben met of zelf bijdragen aan fundamenteel onderzoek of onderzoek dat niet direct
in een markttoepassing resulteert, met een langere tijdshorizon werken en gemakkelijker
middelen kunnen vrijmaken voor dergelijke trajecten. Grote(re) bedrijven zijn in de regel
ook beter bekend met de regeling en weten hoe die werkt. Ze weten bijvoorbeeld goed hoe
zaken rondom begroting en intellectueel eigendom geregeld moeten zijn. Gesprekspartners
geven ook aan dat de regeling een forse ‘leercurve’ kent. Grote bedrijven hebben genoeg
schaal in personeel en projecten om deze leercurve te doorlopen en zo op langere termijn
de vruchten te plukken van een kennisinfrastructuur die meer vraaggestuurd te werk gaat.
We zien ook dat in de eerste ‘jaargangen’ van de regeling het vooral de ervaren R&D bedrijven – en dit zijn relatief vaker de grotere ondernemingen – die gebruikmaken van (of
bijdragen aan) het identificeren en genereren van grondslag en de inzet ervan in nieuwe
PPS’en waaraan zij bijdragen. Uiteraard geldt dat kennisinstellingen met grotere bedrijven

Dialogic innovatie ● interactie

69

ook gemakkelijker grotere stappen kunnen zetten (meer grondslag identificeren, makkelijker
inzetprojecten formuleren).
C. De mate waarin de regeling bijdraagt aan meer R&D in PPS-verband verschilt
tussen TKI’s en de wijze waarop zij de regeling inzetten
De PPS-regeling laat ruimte aan de TKI’s om aanwending van de PPS-toeslag aan te passen
aan de specifieke behoeften van individuele TKI’s en hun achterban. De TKI’s hebben vrijheid
in hoe ze gegenereerde toeslag (via de grondslagprojecten) inzetten. Een kerndimensie,
waarop de vormen variëren, is de mate waarin het genereren van grondslag door individuele
partijen gekoppeld is aan het beschikken over gegenereerde toeslag voor inzetprojecten door
diezelfde individuele partijen. Aan de ene kant van het spectrum is er de vorm van ‘sturendoor-volledig-terugploegen naar de bron’, waarbij de partij die de grondslag genereert deze
ook naar eigen inzicht mag inzetten, zo lang deze maar binnen de KIA past. Aan de andere
kant van het spectrum wordt alle gegenereerde grondslag vanuit de TKI weggezet via geprogrammeerde of gestuurde calls, en wordt het genereren van grondslag dus geenszins
direct gekoppeld aan de partij die de grondslag genereert. Tussen deze twee uitersten zijn
er verschillende mengvormen, bijvoorbeeld door een deel terug te ploegen en een deel gericht te programmeren, of door terug te ploegen naar individuele organisaties met
aanvullende criteria.
Het sturen-door-volledig-terugploegen heeft als grote voordeel dat er zoveel mogelijk individuele incentives liggen bij individuele organisaties om grondslag te genereren en aan te
leveren: zij krijgen immers de gegenereerde toeslag tot hun eigen beschikking. Daarnaast
hebben grondslagaanvoerders, veelal kennisinstellingen, meer zeggenschap over de sturing
van het PPS-onderzoek en zijn de uitvoeringskosten en administratieve lasten relatief kleiner
(zie ook hoofdstuk 5). Het nadeel van dit model is echter dat er weinig centrale regie en
coördinatie mogelijk is wat betreft de inzet van de toeslag. Voor het model waarin alle gegenereerde toeslag gericht geprogrammeerd wordt (via calls), zijn de relatieve voor- en
nadelen omgekeerd. Dit model staat juist wel centrale regie en coördinatie toe, maar kent
minder individuele incentives voor individuele organisaties om grondslag te genereren en
aan te leveren en kent bovendien meer uitvoeringskosten en administratieve lasten. Het
benoemde spectrum representeert een trade-off tussen het vertrekken vanuit individuele
incentives en belangen (sturen-door-terugploegen) en het vertrekken vanuit collectieve belangen (programmeren via gerichte calls). Veel van de veelal grote bedrijven die al
participeren in de regeling en die wij hebben gesproken maken een relatief eenvoudige afweging: als er minder wordt teruggeploegd, neemt de belangstelling om te participeren in
de regeling van hen af. Voor vooral het grootbedrijf geldt dat de PPS-regeling een relatief
kleine regeling is, waar zij indirect van profiteren. Als ze wel bijdragen aan – met de nodige
inspanning –het creëren van “de pot”, maar beperkt zicht hebben op een indirect voordeel
uit diezelfde pot is het voor hen steeds minder aantrekkelijk.
Complicerende factor is wel dat omdat de TKI’s verschillend zijn ingericht en bijvoorbeeld
ook verschillende administratieve procedures kennen, er een extra drempel is om in verschillende TKI’s te opereren. Dit probleem speelt recent sterker dan voorheen omdat de
missies in een aantal gevallen (denk bijvoorbeeld aan de missies op het thema Landbouw,
Water en Voedsel) nog sterker cross-sectoraal zijn ingestoken en samenwerkingen tussen
TKI’s vereisen.
D. De keuze tussen sturen-door-terugploegen en sturen-door-programmeren heeft
ook consequenties voor mogelijkheden voor het creëren van [i] nieuwe relaties,
dan wel [ii] het intensiveren van bestaande relaties.

70

Dialogic innovatie ● interactie

Zoals blijkt uit de in hoofdstuk 3 gepresenteerde netwerkvisualisaties door de tijd, lijken in
de kernen van de O&I-ecosystemen met name de gevestigde relaties geïntensiveerd te worden, terwijl de nieuwe relaties veelal aan de randen van ecosystemen gevormd worden.
Voorbeelden van sterke spelers binnen gevestigde O&I-ecosystemen zijn grote bedrijven als
ASML, Philips, Unilever, en DSM of kennisinstellingen als TNO en de 4TU. Voorbeelden van
nieuwe spelers binnen ecosystemen zijn bijvoorbeeld softwarebedrijven, toepassers van
technologie hoger in de TRL-lagen, en nieuwe spin-offs van universiteiten. Sturen-door-terugploegen lijkt relatief meer effectief te zijn in het intensiveren van bestaande relaties,
terwijl het model op basis van calls (meer nadruk op programmeren) relatief vaker nieuwe
relaties teweegbrengt. Binnen de portfolio-analyse blijkt dat, kijkende naar de twee grootste
TKI’s, in de periode 2017-2019 HTSM 23% van de deelnames van nieuwe spelers komt en
bij LSH 32% van de deelnames van nieuwe spelers komt.
Meer in het algemeen geldt dat een belangrijke verdienste van de PPS-toeslagregeling is dat
het bijdraagt aan de creatie van nieuwe samenwerkingsverbanden en netwerken voor de
betrokken organisaties. Op basis van de survey lijkt dit sterker op te gaan voor de kennisinstellingen dan voor de bedrijven (zie Figuur 41). Dit is een verdere illustratie dat de regeling
in belangrijke mate ook de kennisinstellingen ten goede komt.

De PPS-toeslag leidt tot de creatie van nieuwe
samenwerkingsverbanden en netwerken voor mijn organisatie
Toegepaste onderzoeksorganisatie
Overige onderzoeksorganisatie
Universiteit / UMC
Groot bedrijf (>250 fte)
MKB-onderneming (<250 fte)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Tamelijk oneens

Neutraal

Tamelijk eens

Zeer eens

Figuur 41 Mate waarin respondenten het eens/oneens zijn met de stelling “De PPS-toeslag leidt tot de
creatie van nieuwe samenwerkingsverbanden en netwerken voor mijn organisatie”. Bron: survey (n=44)

Overigens zijn er ook nog bijkomende effecten van de PPS-toeslagregeling die van invloed
zijn op de doeltreffendheid van de regeling. Deze zijn in onderstaande box 1 kort samengevat.
Box 1. Bijkomende effecten van het gebruik van de PPS-regeling
In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan primair het tot stand komen van PPS’en, de
sturing ervan en de outcome. Er zijn echter ook belangrijke bijkomende effecten die we niet
onbenoemd willen laten.
•

Veel bedrijven geven ook aan, ook gevestigde namen, dat zij middels het onderzoek in
PPS-verband zicht houden op veelbelovende kennisontwikkeling. De PPS fungeert zo ook
als venster op kansrijke kennisontwikkeling voor de toekomst en is dus feitelijk ook een
vorm van strategic intelligence voor deze bedrijven.

Dialogic innovatie ● interactie

71

•

De regeling legt bloot waar de willingness to pay zit vanuit het bedrijfsleven voor PPSonderzoek, en kan zo ook dienen als verklikker waar de sterktes zitten met betrekking
tot innovatief vermogen binnen Nederland.

•

De PPS-regeling lijkt in een aantal gevallen te fungeren als “vestigingsplaatsfactor” voor
het aantrekken van onderzoek of onderzoeksfinanciering van buitenlandse partijen. Omdat er in Nederland een multiplier op PPS zit, krijgen buitenlandse partijen meer
onderzoek per euro. Wanneer er dus een keuze gemaakt moet worden tussen Nederland
en andere landen, waarbij het onderzoek in verschillende landen uitgevoerd zou kunnen
worden, kan de regeling een bijdrage leveren aan het aantrekken van de onderzoeksactiviteiten naar Nederland.

De in deze paragraaf gepresenteerde kwalitatieve inzichten illustreren dat de PPS-regeling
overwegend doeltreffend is in het stimuleren van R&D in PPS-verband, maar dat de regeling
verschillend uitpakt voor deelnemers en dat dat sterk samenhangt met de keuzes die individuele TKI’s maken bij de nadere invulling en toepassing van de regeling. In de volgende
paragraaf schatten we de additionaliteit van de regeling meer kwantitatief: hoeveel extra
private bijdragen aan PPS heeft de PPS-regeling teweeggebracht?

4.3 Inschatting additionaliteit van de regeling
Op basis van kwalitatieve gronden is er consensus dat de regeling leidt tot meer private
bijdrage aan PPS. Een belangrijke vraag voor het beoordelen van de doeltreffendheid van de
regeling is echter niet enkel óf de regeling leidt tot meer private bijdrage aan PPS, maar ook
hoeveel meer. Op basis van administratieve informatie over de regeling, resultaten van de
survey, en resultaten van de gevoerde interviews komen wij in deze sectie tot een schatting
van de additionele private bijdrage aan PPS ten gevolge van de PPS-toeslagregeling. De
additionaliteitsvraag beantwoorden we aan de hand van twee deelvragen: [1] in welke mate
is de private bijdrage aan PPS in Nederland toegenomen, en [2] welk deel daarvan is toe te
schrijven aan de PPS-toeslagregeling.

4.3.1 Toename private bijdrage aan PPS
Om een goede inschatting te kunnen maken van de ontwikkeling van de private bijdrage aan
PPS in Nederland is het relevant om te weten welk aandeel van de private bijdrage aan PPS
zichtbaar is binnen de regeling. Wat zichtbaar is in de regeling is als volgt te visualiseren:

1.
Private bijdragen
die als grondslag
opgevoerd zouden
kunnen worden

2.
Het percentage dat
ook daadwerkelijk
opgevoerd wordt

3.
Opgevoerde
grondslag

Binnen de data over de regeling is enkel de opgevoerde grondslag [3] expliciet zichtbaar. Dit
betekent echter niet dat we niets kunnen zeggen over [1] en [2]. Op basis van de interviews
leren we dat grondslagleveranciers (primair kennisinstellingen), mede door het complexe
karakter van de regeling en het gebruik ervan, een zekere periode nodig hebben gehad om
de potentiële grondslag goed in beeld te krijgen en deze gebundeld aan te leveren bij de
TKI’s. Dat betekent dat het aannemelijk is dat in de beginjaren van de regeling [2] relatief
laag was. De groei in de geobserveerde opgevoerde grondslag was vermoedelijk voor een
substantieel toe te schrijven aan het beter in kaart krijgen van de uitgevoerde PPS, en niet
(enkel) aan een daadwerkelijk hogere private bijdrage aan PPS. Er was als het ware sprake
van een ‘opstarttraject’ of ‘leercurve’. Gedurende de jaren hebben de kennisinstellingen en
hun onderliggende afdelingen/vakgroepen, zeker degenen met substantiële PPS-activiteiten,

72

Dialogic innovatie ● interactie

geleerd hoe ze de grondslag goed in beeld konden krijgen en aan konden leveren. Hoewel
het percentage dat daadwerkelijk opgevoerd wordt [2] waarschijnlijk nooit de 100% kan
bereiken, schatten wij in dat het percentage over de jaren wel richting die 100% is toegegroeid. Kennisinstellingen (en andere grondslagleveranciers) hebben immers een financiële
incentive om zoveel mogelijk grondslag aan te leveren, hebben geleerd hoe het proces werkt,
en zullen naar verwachting het gros van de private bijdrage aan PPS hiermee zichtbaar maken. Vanwege deze ontwikkelingen schatten wij daarom in dat de grondslag vanaf 2016 een
goede, doch niet 100% volledige, reflectie is van de totale private bijdrage aan PPS.
Rekenend met 30 cent toeslag op iedere private euro, betekent dit dat er een toename van
private bijdrage aan PPS is ontstaan van ~270 miljoen euro (80*3,33) in 2016 naar ~500
miljoen (149*3,33) in 2020. Hoewel de toekenning van de toeslag aan jaren, op basis van
de voor ons beschikbare data over de inzetprojecten, tot een grillig verloop in de figuur
betreffende de ontwikkeling van PPS kan leiden, is het desalniettemin aannemelijk dat de
private bijdrage aan PPS met 200-250 miljoen euro gestegen is in de periode 20162020.68De vervolgvraag is welk deel van deze toename is toe te schrijven aan de regeling.

4.3.2 Additionele private bijdrage aan PPS ten gevolge van de PPS-toeslagregeling
Hierboven hebben we geconstateerd dat de grondslag binnen de PPS-toeslagregeling een
goede reflectie geeft van de private bijdrage aan PPS binnen Nederland. Hierbij dient wel
opgemerkt te worden dat de in-kind-bijdragen in de regeling een plafond kennen en dus niet
100% gerepresenteerd kunnen worden in deze cijfers, en dat mogelijk niet al het PPS-onderzoek door grondslagleveranciers bij de TKI’s worden ingediend. De hier gemaakte
schattingen zullen daarmee een onderschatting zijn van de totale hoeveelheid PPS.
Dit is een belangrijke constatering, omdat we hiermee kunnen inschatten hoeveel private
bijdrage aan PPS er aanwezig is in Nederland en welk aandeel hiervan binnen inzetprojecten
dan wel in (pure) grondslagprojecten terechtkomt. In het schema hieronder hebben we een
schematische weergave gemaakt van de relatie tussen de private bijdrage en de PPS-projecten die in Nederland uitgevoerd worden. Twee belangrijke uitgangspunten hierbij zijn:
1. voor de grondslag zijn we uitgegaan van een gemiddelde over 2017-2019 (t=0)69;
2. voor de ‘transparantie’ in de volgende berekeningen maken we de aanname dat de
regeling in een ‘steady state’ verkeert, c.q. dat de grondslag op t=1 gelijk is aan de
grondslag op t=0.

68

Van de volledige private bijdrage aan PPS heeft een deel betrekking op de private bijdrage aan PPSinzetprojecten, en een deel op projecten die als ‘pure grondslagprojecten’ geclassificeerd kunnen worden.

69

Vanwege beschikbaarheid data is 2020 niet betrokken

Dialogic innovatie ● interactie

73

Grondslag t=0
443 mln€

*0,3

Toeslag
133 mln€

(gemiddelde 2017-2019)

142 mln€

Grondslag t=1
443 mln€
301 mln€

Projecten met toeslag
(inzet)
133 mln€ PPS-toeslag
142 mln€ private bijdrage
120 mln€ overige bijdrage

Projecten zonder toeslag
(enkel grondslag)

Figuur 42 Schematische weergave private bijdrage aan PPS en de PPS-toeslag

Het schema laat zien dat met een zekere grondslag (hier 443 mln €) een zekere toeslag
gegenereerd wordt (hier 133 mln €). Vervolgens wordt duidelijk dat deze toeslag op een
subset van alle PPS-projecten ingezet wordt. Een groot deel van de private bijdrage (hier
301 mln€) heeft betrekking op PPS-projecten zonder inzet. De vraag is nu in welke mate de
regeling ertoe geleid heeft dat er meer private bijdrage is ontstaan in [1] projecten met
toeslag (groene blok) en [2] in projecten zonder toeslag (rode blok).
Om de additionaliteit van de regeling op deze twee blokken PPS-projecten te kwantificeren,
is het waardevol om de (mogelijke) mechanismen te benoemen die onder de additionaliteit
van de regeling liggen; de inzetprojecten en grondslagprojecten zijn namelijk niet gelijk in
de mechanismen die zij aanspreken. Wij onderscheiden twee typen mechanismen via welke
de regeling tot additionele private bijdrage aan PPS kan leiden:
1. Gedragsverandering op basis van een financiële incentive. De toeslag binnen
de regeling biedt een financiële incentive voor private partijen om (meer) bij te dragen aan PPS. De sterkste financiële incentive is de (gedeeltelijke) financiering van
een PPS-project middels de toeslag. Feitelijk wordt de verhouding tussen kosten en
baten voor de private partij gunstiger, waardoor deze eerder wil instappen in het
project in kwestie. Projecten komen eerder van de grond en/of krijgen een grotere
omvang. Dit argument speelt een rol bij inzetprojecten (in het groene blok hierboven), maar niet bij projecten zonder toeslag (in het rode blok), omdat hier simpelweg
geen toeslag op ingezet wordt. Daarnaast kan er in theorie nog een indirecte financiële incentive bestaan voor de private partij, waarbij deze aan een (puur)
grondslagproject bijdraagt en daarmee toeslag voor de toekomst genereert die mogelijk bij de private partij in een vorm kan neerslaan. Dit laatste argument kan voor
beide typen PPS-projecten in theorie bestaan, maar wij hebben geen indicatie dat

74

Dialogic innovatie ● interactie

deze indirecte incentive een rol speelt voor bedrijven. Opgemerkt moet worden dat
de financiele prikkel niet enkel richting bedrijven uitwerkt, maar in belangrijke mate
ook richting kennisinstellingen. Dat er grondslag gevormd wordt op basis van private
bijdragen vormt een prikkel voor kennisinstellingen om onderzoek meer af te stemmen op de behoeften van bedrijven, waarmee er bij kennisinstellingen een
gedragsverandering plaats kan vinden die leidt tot meer private bijdragen die PPSgrondslag vormen. Er is bij kennistellingen dus sprake van een prikkel van de PPStoeslagregeling bij de grondslagvorming, die vervolgens via de inzet van de grondslag in PPS- projecten doorwerkt naar private bijdragen bij de projecten met toeslag
(groene blok). Die prikkel is het sterkst als de verdiende toeslag wordt ‘teruggeploegd’ naar de organisaties die de grondslag hebben verdiend/gegenereerd.
2. Gedragsverandering op basis van een niet-financiële incentive. Naast de financiële incentives kan de regeling ook via niet-financiële incentives invloed hebben
op de omvang van private bijdrage aan PPS. Binnen de driedeling ‘weten, willen,
kunnen’, elementen die onder gedragsverandering liggen, zijn verschillende relevante mechanismen aan te wijzen. De regeling kan tot een hoger bewustzijn van de
potentiële meerwaarde van PPS leiden bij zowel kennisinstellingen als private partijen, waardoor men bewuster is van de mogelijkheden en geënthousiasmeerd kan
raken om meer in PPS-verband op te pakken (‘weten’ en ‘willen’). Kennisinstellingen
kunnen – naast de onder 1 genoemde financiële prikkel om onderzoek meer af te
stemmen op de behoeften van bedrijven - ook bewuster worden van de meerwaarde
en behoeftes van het private veld. Ze kunnen hierdoor hun onderzoeksactiviteiten
mogelijk beter richten op de behoefte van bedrijven, en hen daarvoor mogelijk eerder benaderen. Ook kan het actief zijn met PPS en netwerkpartners ertoe leiden dat
men elkaar in de toekomst sneller weet te vinden en sneller waardevolle partnerships
kan inrichten, waardoor de ‘business case’ voor een PPS voor twee of meer partijen
sneller positief uitpakt (‘kunnen’). Dit laatste kan indirect ook als een financiële opbrengst gezien worden, maar beschouwen wij niet als de directe financiële prikkel
die de regeling biedt.
De regeling lijkt in de regel te starten met mechanismetype 1, waarna als vliegwiel ook
effecten via mechanismetype 2 lijken plaats te vinden. Vervolgens kunnen de hiermee gepaarde ‘cultuur-/systeemverandering’ en de financiële prikkel hand in hand gaan. Voor het
inschatten van de additionaliteit van de regeling is het onderscheid in de mechanismen relevant, omdat er bij de inzetprojecten (groene blok) van beide mechanismetypen sprake kan
zijn, terwijl het effect in de projecten zonder toeslag gebaseerd is op enkel mechanismetype
2 (rode blok).
Hieronder zullen we nader ingaan op hoe we de additionaliteit inschatten op zowel de private
bijdrage in inzetprojecten als op de private bijdrage in grondslagprojecten. We zullen hierbij
eerst een inschatting presenteren die in onze optiek realistisch is, en zullen daarna tevens
een bandbreedte presenteren die correspondeert met lagere/hogere parameterwaarden in
onze schatting.
Additionaliteit private bijdrage in inzetprojecten
De inzetprojecten in de periode 2017-2019 bedroegen jaarlijks gemiddeld 395 miljoen euro,
waarvan 133 miljoen euro gefinancierd met PPS-toeslag, 142 miljoen euro door private bijdrage, en 120 miljoen door overige bijdrage (onderzoeksinstellingen, overheden, overig).
De additionaliteit van de regeling zit in ofwel [i] dat deze projecten zonder PPS-toeslag niet
waren doorgegaan (en zonder dat geld in een alternatieve PPS te investeren) of [ii] dat de
projecten wel doorgang hadden gevonden, maar met een kleinere private bijdrage.

Dialogic innovatie ● interactie

75

Het aantal inzetprojecten dat zonder de regeling niet was doorgegaan [i] schatten wij in op
40%, vanwege de volgende punten:
1. In de survey geeft 65% van de respondenten aan dat projecten niet bestaan zouden
hebben zonder de regeling. Wanneer respondenten dit aangeven, wil dat nog niet
zeggen dat alle projecten, op basis waarvan zij deze uitspraak doen, niet waren
doorgegaan. Het daadwerkelijke percentage van projecten zal dus lager liggen.
2. In de survey geeft 57% van de kennisinstellingen aan dat de regeling doorslaggevend is voor het opzetten en uitvoeren van PPS-projecten.
3. In de survey geeft 40% van de bedrijven aan dat de regeling doorslaggevend is voor
het opzetten en uitvoeren van PPS-projecten.
4. Respondenten binnen de survey hebben mogelijk belang bij de regeling, en zouden
derhalve mogelijk eerder positief dan negatief over de effecten kunnen spreken.
Enerzijds zou een percentage kleiner dan 40% realistisch zijn, omdat de regeling volgens de
bedrijven, die hebben aangegeven dat de regeling doorslaggevend is (punt 3), niet in 100%
van de gevallen doorslaggevend is. Anderzijds kan het voor bedrijven lastig zijn om in te
schatten wat het effect via mechanismetype 2 is, namelijk dat kennisinstellingen met meer
of betere plannen richting bedrijven komen. Deze observatie kan mogelijk ook de verklaring
zijn waarom een hoger percentage van de kennisinstellingen, namelijk 57%, aangeeft dat
de regeling doorslaggevend is geweest. Alle punten in beschouwing nemende, schatten wij
40% in als een realistisch percentage.
Van de projecten die wel zouden zijn doorgegaan, binnen deze schatting dus 60%, zouden
projecten zonder toeslag in kleinere omvang doorgang kunnen hebben. Wij schatten in dat
de private bijdrage in deze projecten zou afnemen met 25%:
•
•
•

•

binnen de survey geeft 82% van de respondenten aan dat de projecten zonder toeslag in kleinere vorm doorgang hadden gevonden;
binnen de inzetprojecten is 30% gefinancierd met PPS-toeslag;
indien de toeslag geheel zou verdwijnen schatten wij het als realistisch in dat de
private bijdrage naar rato met 30% zou afnemen (redenerend vanuit een ‘matchingprincipe’), gegeven dat de bijdrage dus überhaupt zou afnemen;
wij gaan uit van 30% reductie in 82% van de projecten, wat overeenkomt met
~25%.

Van de eerdergenoemde 142 miljoen euro private bijdrage in inzetprojecten komen we met
deze parameters tot de volgende schatting van de additionaliteit:
(142 𝑚𝑙𝑛€ ∗ 40%) + (142𝑚𝑙𝑛€ ∗ 60% ∗ 25%) = 78,1 𝑚𝑙𝑛€
De hierboven gebruikte parameters zijn schattingen, en zouden in werkelijkheid uiteraard
hoger of lager kunnen liggen. Hieronder schetsen we naast dit uitgangsscenario (‘Middel’)
ook een ‘Laag’ en ‘Hoog’ scenario, waarbij ‘Hoog’ overeenkomt met hoge additionaliteit.
Tabel 4 Schatting additionaliteit private bijdrage op inzetprojecten

Laag

Middel

Hoog

% inzetprojecten dat zonder toeslag niet doorgegaan
was (en zonder alternatief)

10%

40%

70%

% omvangreductie private bijdrage aan inzetprojecten
die doorgang hadden gevonden, maar in kleinere vorm

10%

25%

50%

Additionaliteit private bijdrage (in mln €)

27,0

78,1

120,7

76

Dialogic innovatie ● interactie

Additionaliteit private bijdrage in grondslagprojecten
Zoals benoemd kan de regeling ook een effect hebben op de private bijdrage in PPS-projecten, die niet (mede) gefinancierd worden met PPS-toeslag. Dit type effect veronderstelt
dus dat het niet de financiële prikkel is die doorslaggevend is, maar andere redenen waarom
de PPS tot stand komt. Op basis van deze evaluatie lijkt de primaire (sub)reden te zijn dat
kennisinstellingen zich meer zijn gaan richten op (de behoeften) van private partijen, en
daarmee de kans vergroten dat kennisinstellingen en private partijen elkaar weten te vinden
voor een (waardevolle) PPS.
Het is in onze optiek reëel om te veronderstellen dat dit effect zijn weerslag zou hebben bij
zowel inzetprojecten als (pure) grondslagprojecten. Dus ook bij inzetprojecten kan het zo
zijn dat private partijen niet ingestapt zijn vanwege de financiële prikkel (mechanismetype
1), maar vanwege een niet-financiële oorzaak (mechanismetype 2). De dagelijkse werkelijkheid laat zich immers niet vangen in concepten als inzetprojecten en grondslagprojecten.
Alle inzetprojecten hebben per definitie plaatsgevonden binnen de context van de regeling.
Voor onze additionaliteitsschatting vertrekken wij vanuit de aanname dat projecten, die maar
voor een klein deel gefinancierd zijn met PPS-toeslag, niet primair tot stand gekomen zijn
vanwege de financiële prikkel, maar vanwege de andere mechanismen die binnen de regeling
hebben geleid tot meer PPS.
‘Voor een klein deel gefinancierd zijn met PPS-toeslag’ definiëren wij in beginsel binnen deze
schatting als ‘minder dan 10%’. Binnen de regeling is 4,4% van de projecten door minder
dan 10% met PPS-toeslag gefinancierd. Hierboven schatten we al in dat 40% van de projecten zonder de regeling geen doorgang hadden gevonden 70. Binnen de regeling schatten
wij daarmee in dat 1,8% (4,4% * 40%) van de inzetprojecten doorgang heeft gevonden
door (enkel) mechanismetype 2. Aangezien zaken als verandering in perspectief bij kennisinstellingen overstijgend zijn aan het concept van inzet- of grondslagprojecten, projecteren
we deze 1,8% ook op de grondslagprojecten die niet (mede) met toeslag gefinancierd zijn.
Dat betekent dat er sprake is van 5,3 miljoen euro (1,8% * 301 miljoen euro) additionele
private bijdrage aan PPS-projecten buiten de inzetprojecten.
Ook hier geldt dat de door ons ingeschatte parameters in werkelijkheid hoger of lager kunnen
liggen. Hieronder presenteren we ook een lager en hoger scenario, waarin er gevarieerd is
in het percentage projecten dat een ‘klein’ aandeel financiering met PPS-toeslag kent en het
aantal projecten dat additioneel door de regeling van de grond gekomen is.
Tabel 5 Schatting additionaliteit private bijdrage op grondslagprojecten

Laag

Middel

Hoog

% projecten met ‘weinig’ financiering uit PPS-toeslag
(<5%, <10%, <20%)

2,0%

4,4%

11,0%

% inzetprojecten dat zonder toeslag niet doorgegaan
was (en zonder alternatief)

10%

40%

70%

% reductie private bijdragen aan (pure) grondslagprojecten

0,2%

1,8%

7,7%

Additionaliteit private bijdrage (in mln €)

0,6

5,3

23,2

70

We weten daarbij niet wat aan de financiële prikkel dan wel aan de niet-financiële oorzaken toe te
schrijven is.

Dialogic innovatie ● interactie

77

Totale additionaliteit private bijdrage in PPS van de PPS-toeslagregeling
Hierboven is een schatting gepresenteerd van de additionele private bijdrage in inzetprojecten en (pure) grondslagprojecten, waarbij ook scenario’s gepresenteerd zijn waarin het
veronderstelde (gedrags)effect kleiner dan wel hoger is. De combinatie hiervan leidt tot 3*3
scenario’s, zie de tabel hieronder:
Tabel 6 Schatting additionele private bijdrage aan PPS ten gevolge van de PPS-toeslagregeling

Additionaliteit binnen
inzetprojecten
Additionaliteit binnen
pure
grondslagprojecten

Laag

Middel

Hoog

Laag

28

79

121

Middel

32

83

126

Hoog

50

101

144

Op basis van de bovenbeschreven onderbouwing komen wij daarmee tot een schatting van
de totale additionaliteit van 28-144 miljoen euro private bijdrage in PPS op basis van een
PPS-toeslag van 133 miljoen euro.71 Het scenario ‘Middel-Middel’ is in onze ogen een realistisch scenario, en schat een additionaliteit van 83 miljoen euro private bijdrage aan PPS.

4.4 Bedrijfs-, innovatie- en wetenschapsprestaties (outcome)
In paragraaf 4.2 hebben we aangegeven dat op basis van kwalitatieve inzichten het aannemelijk is dat de PPS-toeslagregeling bijdraagt aan additionele private bijdragen aan PPS. In
paragraaf 4.3 hebben we vervolgens de omvang van dit additionaliteitseffect geschat. In
deze paragraaf kijken we vooral naar de outcome. Wat betekent de PPS-toeslagregeling en
die extra bijdrage aan PPS voor de prestaties van kennisinstellingen en bedrijven die betrokken zijn bij PPS-toeslagregeling? Zoals in de meeste evaluaties geldt ook voor deze evaluatie
dat de effecten verderop in de effectketen moeilijk(er) hard zijn aan te tonen. We presenteren onderstaand eerst het beeld op basis van de interviews en survey. Vervolgens lichten we
de econometrische analyse toe en wat we daaruit leren. Tot slot maken we nog een aantal
opmerkingen over de doorwerking van de PPS-toeslagregeling op het R&D-gedrag en presteren van betrokkenen.

4.4.1 Beeld op basis van interviews en surveys
Op basis van de interviews en de survey constateren we dat de PPS-regeling helpt de kloof
tussen wetenschap en industrie te overbruggen en zo bijdraagt aan het valoriseren van de
kennisbasis in Nederland. Door de extra beschikbare financiering trekken de wetenschap en
industrie naar elkaar toe, wordt onderzoek uitgevoerd dat normaal niet of minder snel plaats
zou vinden en wordt de haalbaarheid van wetenschappelijke ideeën getoetst. De projecten
die men start binnen en/of met behulp van de regeling dragen bij aan de doelen van zowel
kennisinstellingen als bedrijfsleven.
Voor de kennisinstelling betekent de regeling extra financiering, betere valorisatie, betere
communicatielijnen richting potentiële vraag (door vraagsturing) en een beter begrip wat de
kennis kan betekenen voor toepassende partijen. Kennisinstellingen worden meer gestuurd
richting onderzoek met potentieel (meer) maatschappelijk/economisch relevantie.

71

Gebaseerd op het gemiddelde van de periode 2017-2019

78

Dialogic innovatie ● interactie

Bedrijven profiteren niet of nauwelijks in de vorm van extra financiering, maar profiteren
vooral van meer relevante kennisontwikkeling bij universiteiten, hogescholen en andere kennisinstellingen, de toegang daartoe alsook de contacten met kennisinstellingen en andere
bedrijven die participeren in PPS-projecten. Bedrijven kunnen participeren in deels nieuwe
netwerken, nieuwe partijen leren kennen en inzicht krijgen in mogelijk interessante kennis
bij kennisinstellingen. Ze raken betrokken bij de ontwikkeling van kennis en kunde die mogelijk als basis kan dienen voor innovatie en toekomstige omzet. PPS-projecten kunnen zo
fungeren als een strategische uitkijkpost. De PPS-regeling biedt de mogelijkheid projecten
op lagere TRL-niveaus uit te voeren en te bezien wat hier uitkomt. Vooral de grotere bedrijven merken daarbij wel op dat zij vooral de pre-competitieve projecten en niet de businesscritical projecten onderbrengen in de PPS. Projecten die dichter op de markt zitten, doen
bedrijven liever in-house of in een één-op-één relatie met een kennisinstelling (contractonderzoek).
Er zijn echter ook andere redenen waarom bedrijven besluiten te participeren in de PPSregeling zoals de relatief hoge slagingskans, de relatief snelle beoordeling (hoewel meningen
hierover verschillen), het feit dat de kosten van R&D zo kunnen worden gedrukt of projecten
waarvan de financiering lastig is rond te krijgen alsnog gefinancierd kunnen worden (vaak
projecten met een vanuit het perspectief van bedrijven lager TRL-niveau en dus een hoger
risico), en het versterken van de relaties met kennisinstellingen. Bedrijven geven wel aan
dat de opbrengst van PPS-projecten voor bedrijven kan wisselen per project. Het kan ook
voorkomen dat een kennisinstelling opeens een andere kant op gaat met een project.
Kortom, bedrijven hebben zo bezien een breder scala aan motieven dan enkel de directe
kennisopbrengst om samen te werken met kennisinstellingen en andere bedrijven in PPSprojecten.
Ook in de survey is gevraagd naar een aantal mogelijke effecten van de PPS-regeling in de
vorm van een aantal stellingen zoals weergegeven in onderstaande figuur. Niet alle stellingen
hebben een outcome karakter. De bovenste twee stellingen verwijzen meer naar het tot
stand komen van nieuwe relaties en netwerken en de toegankelijkheid van de kennisinstellingen. Een ruime meerderheid geeft aan dat de PPS-regeling daaraan een bijdrage levert.
Stelling drie en vier verwijzen het meest direct naar een betere outcome voor betrokken
organisaties. Zo geeft bijna 73% van de respondenten aan het (zeer) eens te zijn met de
stelling dat de PPS-toeslag de kans vergroot dat onderzoek leidt tot innovaties die in de
praktijk toegepast worden. 66% van de respondenten is (zeer) eens met de stelling dat de
PPS-toeslag de kans dat PPS-projecten leiden tot wetenschappelijke, technologische en/of
innovatieve prestaties binnen mijn organisatie vergroot. Beide stellingen zijn in de twee hier
opvolgende figuren apart weergegeven en daarbij uitgesplitst naar de antwoorden van respondenten per TKI. Hoewel de aantallen respondenten gering zijn, is wel noemenswaardig
dat voor beide stellingen LSH, Chemie, Deltatechnologie, AgriFood en overige TKIs het vaker
(zeer) eens zijn met beide stellingen dan Urban energy, Watertechnologie en HTSM.

Dialogic innovatie ● interactie

79

In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen over het effect van de
PPS-toeslagregeling op de inhoud van PPS-onderzoek binnen uw organisatie?
(n=51)
De PPS-toeslag leidt tot creatie van nieuwe
samenwerkingsverbanden en netwerken voor
mijn organisatie

De PPS-toeslagregeling maakt kennis van
kennisinstellingen beter toegankelijk
De PPS-toeslag vergroot de kans dat onderzoek
leidt tot innovaties die in de praktijk toegepast
worden
De PPS-toeslag vergroot de kans dat PPSprojecten leiden tot wetenschappelijke,
technologische en/of innovatieve prestaties…
De PPS-toeslag bestendigt vooral de reeds
bestaande publiek-private
onderzoekssamenwerkingen van mijn…
Door de PPS-toeslag is de onderzoeksfocus van
mijn organisatie aangepast aan de KIA's van
relevante TKI's

Door de PPS-toeslag is mijn organisatie zich
meer gaan richten op de (middel)lange termijn
behoefte van maatschappij en bedrijven
0%
Zeer oneens

Tamelijk oneens

20%

Neutraal

40%

Tamelijk eens

60%

80%

100%

Zeer eens

Figuur 43 Mate waarin respondenten het eens/oneens zijn met een aantal stellingen over het effect van
de PPS-toeslagregeling. Bron: survey (n=51)

De PPS-toeslag vergroot de kans dat PPS-projecten leiden tot
wetenschappelijke, technologische en/of innovatieve prestaties
binnen mijn organisatie
Totaal

TKI LSH (n=12)
TKI Chemie (n=9)
TKI Deltatechnologie (n=9)
TKI Agri & Food (n=11)
Overige TKI's (n=7)

TKI Watertechnologie (n=10)
TKI HTSM (n=6)
TKI Urban Energy (n=6)
0%
Zeer oneens

20%

Tamelijk oneens

40%
Neutraal

60%
Tamelijk eens

80%

100%

Zeer eens

Figuur 44 Mate waarin respondenten het eens/oneens zijn met de stelling “De PPS-toeslag vergroot de
kans dat PPS-projecten leiden tot wetenschappelijke, technologische en/of innovatieve prestaties binnen
mijn organisatie”, uitgesplitst naar TKI. Bron: survey (n=51)

80

Dialogic innovatie ● interactie

De PPS-toeslag vergroot de kans dat onderzoek leidt tot innovaties
die in de praktijk toegepast worden
Totaal

TKI Deltatechnologie (n=9)
Overige TKI's (n=7)
TKI LSH (n=12)

TKI Agri & Food (n=11)
TKI Chemie (n=9)

TKI Watertechnologie (n=10)
TKI HTSM (n=6)
TKI Urban Energy (n=6)
0%

Zeer oneens

20%

Tamelijk oneens

40%

Neutraal

60%

Tamelijk eens

80%

100%

Zeer eens

Figuur 45 Mate waarin respondenten het eens/oneens zijn met de stelling “De PPS-toeslag vergroot de
kans dat onderzoek leidt tot innovaties die in de praktijk toegepast worden”, uitgesplitst naar TKI. Bron:
survey (n=51)

4.4.2 Resultaten econometrische analyse
De hardste methode om ook causaal effect aan te tonen of de deelname aan de PPS-regeling
resulteert in de nagestreefde uitkomst is het uitvoeren van een analyse langs econometrische weg. Deze analyse kan alleen worden uitgevoerd voor de bedrijven, omdat we alleen
daar (voldoende) waarnemingen hebben van een experimentele groep (zij die de treatment
ontvangen) en de mogelijkheid hebben om een controlegroep te construeren (bedrijven die
geen treatment ontvangen). Voor de experimentele groep analyseren we of deelname aan
de PPS-regeling resulteert in een significant grotere omvang van de R&D-inspanningen van
individuele R&D-bedrijven en meer omzet. De analyse kan niet worden uitgevoerd worden
voor de kennisinstellingen omdat we hiervoor geen controlegroep kunnen construeren en
ook niet voldoende gedetailleerde informatie voorhanden hebben zoals we die voor bedrijven
wel hebben op basis van de CBS-statistieken. Vraag zou ook zijn wat hier de meest geschikte
outcome variabelen zouden zijn.
In Bijlage 5 is de uitgevoerde econometrische analyse uitgebreider toegelicht. We vatten die
hier kort samen. Om een effect van de PPS-toeslagregeling langs econometrische weg vast
te kunnen stellen is hier gekozen voor een zogenaamde difference-in-difference analyse.
Deze methode hanteert de veronderstelling dat de afhankelijke variabele in de periode
vóórdat de PPS-toeslag werd gebruikt al verschillende niveaus laat zien tussen gebruikers
en niet-gebruikers. Voor dit niveauverschil wordt gecorrigeerd bij de effectmeting. Het verschil in de afhankelijke variabele tussen de periode vóór de regeling en na gebruik van de
regeling wordt voor de groepen van gebruikers en niet-gebruikers afzonderlijk gemeten, en
de nulhypothese is dat er geen verschil tussen de twee groepen bestaat. Indien deze nulhypothese verworpen wordt, concluderen we dat de deelname aan inzetprojecten in de PPStoeslagregeling een effect heeft.
Er zijn analyses uitgevoerd met achtereenvolgens twee verschillende afhankelijke variabelen. Enerzijds is het effect van deelname aan inzetprojecten geschat op de
bedrijfsprestaties van een bedrijf. In dit geval wordt de jaarlijkse omzet van een bedrijf

Dialogic innovatie ● interactie

81

gezien als een proxy voor de bedrijfsprestatie. Anderzijds is het effect van deelname op de
R&D-inspanningen van een bedrijf geschat. Daarbij is gebruik gemaakt van het voor de
WBSO jaarlijks aantal opgegeven uren aan speur- en ontwikkelingswerkzaamheden als indicator voor deze inspanningen. Voor de specificaties van het gebruikte model verwijzen we
naar Bijlage 5.
Er zijn twee typen modellen geschat. Het eerste model (zonder generaties) schat het effect
van deelname aan een inzetproject (ten opzichte van een controlegroep van bedrijven zonder
deelname aan de PPS-inzetprojecten) zonder rekening te houden met de generatie van de
gebruiker. Een generatie verwijst naar het jaar waarin een gebruiker voor het eerst gebruik
heeft gemaakt van de regeling. In het eerste model wordt de generatie wel meegenomen
als aparte variabele, maar is het effect van de deelname niet afhankelijk van de generatie.
Dat betekent dat we wél veronderstellen dat verschillende generaties gebruikers vóóraf verschillen, maar dat het effect van de regeling niet verschilt tussen de generaties. In het
tweede model wordt het effect van deelname geschat per generatie van deelname. Hierbij
wordt ervan uitgegaan dat iedere generatie aan gebruikers een ander effect van deelname
heeft. De reden om voor deze aanpak per generatie te kiezen is dat we hier te maken hebben
met een situatie waarin bedrijven in verschillende jaren een deelname aan een inzetproject
kunnen hebben. Een andere reden om aan te nemen dat de toeslag in verschillende jaren
een ander effect kan hebben gehad is dat de regeling over de jaren veranderd is.
Bij een difference-in-difference analyse worden bedrijven die hebben deelgenomen aan inzetprojecten binnen de PPS-toeslagregeling (de experimentele groep) vergeleken met
bedrijven die daar nooit aan hebben deelgenomen (de controlegroep) onder de aanname dat
de afhankelijke variabele voor beide groepen een parallelle trend vertoont tot het moment
van interventie. Om een goed beeld te krijgen van wat het verschil in effect was geweest
indien de bedrijven uit de experimentele groep niet hadden deelgenomen aan de regeling
wordt ernaar gestreefd om de controlegroep zo veel mogelijk op de experimentele groep te
laten lijken. Het enige gewenste verschil tussen de initiële populatie-eigenschappen van de
groepen zou namelijk de deelname aan een inzetproject moeten zijn.
Om dat te bereiken binnen deze analyses zijn er twee verschillende controlegroepen
gedefinieerd. Voor de eerste controlegroep is ervan uitgegaan dat bedrijven die aan grondslag projecten hebben deelgenomen vergelijkbare bedrijven zijn ten opzichte van bedrijven
uit de experimentele groep. Aangezien bedrijven zowel aan grondslag- als inzetprojecten
kunnen deelnemen, bestaat de controlegroep hier enkel uit bedrijven die ooit aan een grondslagproject hebben deelgenomen, maar nooit aan een inzetproject. De tweede controlegroep
bestaat uit bedrijven die aan de WBSO hebben deelgenomen, maar niet aan een inzetproject.
De hierboven uitgelegde generatie variabelen zijn een extra manier om voor vooraf bestaande verschillen tussen bedrijven uit de experimentele en controlegroep te controleren.
De verschillende difference-in-difference modellen die in deze analyse zijn gebruikt schatten
voornamelijk licht negatieve effecten van deelname aan inzetprojecten op de R&D-inspanningen en bedrijfsprestaties (uitgedrukt als omzetzetontwikkeling) van bedrijven. Echter, de
meeste geschatte effecten zijn niet significant. Als er al een significant effect gevonden wordt
is dit vaker het geval bij de vergelijking met de controlegroep bestaande uit WBSO-gebruikers. Onze inschatting is dat dit van de twee de minder nauwkeurige vergelijkingsbasis is,
omdat de bedrijven wel R&D-uitvoeren, maar vaker dan de andere controlegroep geen blijk
hebben gegeven van een geneigdheid om samen te werken bij de uitvoering van R&D. Ze
lijken dus waarschijnlijk minder op de bedrijven die gebruikmaken van de PPS-toeslagregeling dan de bedrijven uit de andere controlegroep. Laatstgenoemden hebben eerder
bijgedragen aan grondslaggeneratie en hebben dus ervaring met samenwerking bij R&D,
maar participeren niet in de PPS inzetprojecten. Met andere woorden: middels de huidige

82

Dialogic innovatie ● interactie

opzet van het model is middels een difference-in-difference analyse in de meeste van de
gebruikte modellen niet significant aan te tonen wat het effect van de PPS-toeslag is op de
bedrijfsprestaties en de R&D-werkzaamheden van deelnemers aan inzetprojecten. Omdat de
generatievariabelen (zonder interactie met deelname) groot en significant zijn, komt met
name het beeld naar voren dat deelnemers van de regeling, en dan met name de eerdere
generaties, een andere groep bedrijven zijn dan de gebruikte controlegroepen. Deelnemers
zijn a priori “speciale” bedrijven en, waarschijnlijk, ook juist daarom zijn ze moeilijker te
vergelijken met de bedrijven in de beide controlegroepen. In de enquête was echter wel een
meerderheid van de respondenten het ermee eens dat de organisatie meer is gaan investeren in R&D door de PPS-toeslag.
Dat beeld wordt enigszins bevestigd als we kijken naar de diverse generaties gebruikers (zie onderstaande figuur). De eerste generatie gebruikers kent een hoog
gemiddeld aantal S&O-uren; de generaties hierna laten een substantieel lager gemiddelde
zien. Dit duidt erop dat de innovatieve koplopers, waar grootbedrijf een belangrijk onderdeel van uitmaakt (de ‘usual suspects’) vanaf het begin hun weg naar de regeling
wisten te vinden. Echter, we kunnen vooralsnog niet aantonen dat hun betere innovatieperformance, hier zichtbaar als een sterk oplopend gemiddeld aantal S&O-uren, causaal te
herleiden is tot het gebruik van de PPS-toeslag. Niet uit te sluiten is dat we hier ook te maken
met een ASML-effect. ASML is bij uitstek in deze periode uitgegroeid tot de onderneming
met de meeste R&D-uitgaven in Nederland met aanzienlijke jaar-op-jaar toenames.
Waarom het aantonen van die causaliteit vooralsnog niet lukt kan – naast de niet optimale
controlegroep – mogelijk ook worden verklaard uit het feit dat:
-

-

-

-

Een belangrijk deel van de beoogde gedragsverandering in eerste instantie plaats
heeft bij de kennisinstellingen, zij moeten immers eerst meer vraaggericht te werk
gaan;
Er sprake is van enige tijd voordat de beoogde effecten zich manifesteren bij bedrijven. Veel van de PPS’en hebben de vorm van meerjarige (vaak vierjarige) projecten
en hebben ook nog eens een pre-competitief en exploratief karakter. Dat betekent
dat er na afronding van de projecten ook enige tijd overheen gaat voordat bedrijven
resultaten van deze projecten hebben opgewerkt naar vermarktbare producten en
diensten;
Ook is van belang dat er geen rekening is gehouden met effecten op bedrijfsprestaties via spillovers, terwijl spillovers een belangrijke legitimatie is voor
innovatieregelingen.
Mogelijk lopen ook een aantal effecten door elkaar. De PPS-regeling is slechts een
van de regelingen die de innovatie en bedrijfsperformance van gebruikers beïnvloedt. De PPS-regeling is geen klein instrument, maar in vergelijking met WBSO,
Innovatiebox, en H2020-deelnames gaat het om een bescheiden instrument waarbij
het effect vooral via de kennisinstellingen verloopt (via betere afstemming van het
onderzoek van kennisinstellingen op behoeften van bedrijven) en dus indirect is.
Daarbij komt dat het innovatieve grootbedrijf ook zelf investeert in fundamenteel en
strategisch onderzoek voor de langere termijn (zelf uitgevoerd of uitbesteed). In
vergelijking daarmee heeft de PPS-toeslag een beperkte omvang. Ter vergelijk:
ASML investeerde in 2020 wereldwijd 2,2 miljard euro in R&D (waarvan circa driekwart in Nederland). De PPS-regeling zal zeer waarschijnlijk een bescheiden effect
hebben op de innovatie- en bedrijfsperformance van een speler van dergelijke omvang. Dit zal ook spelen bij een aantal andere grote R&D-spelers. Ook voor sterk
R&D-intensieve kleinere spelers geldt dat zij zich niet afhankelijk maken van een
regeling als de PPS-toeslagregeling.

Dialogic innovatie ● interactie

83

Gemiddeld aantal S&O-uren (WBSO) per generatie gebruikers
250000

Generatie
2013
200000

2014

Aantal uren

2015
150000

2016
2017

100000

2018
2019

50000

Geen: wel
grondslag
Geen: wel WBSO

0

Jaar

Figuur 46 Gemiddeld aantal S&O-uren (WBSO) per generatie gebruikers. Bron: CBS-microdata, bewerking Dialogic

4.4.3 Slotopmerkingen ten aanzien van doeltreffendheid PPS-regeling
Tot slot van deze paragraaf wijzen we op een aantal mechanismen en verklikkers die maken
dat we – ondanks het feit dat we niet een direct causaal verband hebben kunnen aantonen
tussen deelname aan PPS inzetprojecten en innovatie en bedrijfsperformance – we het aannemelijk vinden dat de PPS-regeling doeltreffend is en bijdraagt aan het Nederlandse
onderzoeks- en innovatie ecosysteem.

84

•

Doordat de regeling het risico van innovatieprojecten kan reduceren, draagt de regeling bij aan het uitvoeren van risicovolle projecten die zonder regeling niet
uitgevoerd zouden worden. Deze projecten kunnen (op termijn) het verdienvermogen van Nederlandse bedrijven verbeteren, maar hier is geen garantie voor
(anders was het geen risico). Door te redeneren vanuit een ‘verwachtingswaarde’
van risicovolle onderzoeks-/innovatieprojecten én de conclusie dat de regeling bijdraagt aan het uitvoeren van meer van dit soort projecten, kunnen we
veronderstellen dat de regeling bijdraagt aan de bedrijfs- en innovatieprestaties van
bedrijven. Daarbovenop komen nog de spillovereffecten van kennisontwikkeling
waardoor een bredere groep van bedrijven profiteert van de kennisontwikkeling. Met
deze belangrijke kennisspillovereffecten is geen rekening gehouden in de econometrische analyse.

•

Het feit dat (bepaalde) private partijen herhaaldelijk en structureel onderzoek
in de vorm van PPS inzetprojecten mede blijven uitvoeren geeft blijk van de
strategische waarde die deze bedrijven in de samenwerking zien. Met andere

Dialogic innovatie ● interactie

woorden: bedrijven maken rationele afwegingen en gaan niet door met investeren
in PPS’en als het ze geen strategisch voordeel oplevert in de vorm van superieure
kennis, innovaties, concurrerende producten en diensten en uiteindelijk extra omzet
en rendement. Zolang bedrijven nog zijn te interesseren voor deelname aan PPSprojecten, waarbij bedrijven middelen investeren en (meestal) niet ontvangen, is dit
een indicatie dat de projecten meerwaarde hebben. De PPS-regeling bedient zowel
bedrijven die herhaald R&D in PPS-uitvoeren alsook bedrijven die hiermee voor het
eerst ervaring opdoen. In dit verband is het belangrijk dat de PPS-regeling, hoewel
die qua omvang enigszins lijkt te stabiliseren, nog altijd elk jaar enkele honderden
bedrijven in aanraking brengt met het uitvoeren van R&D in samenwerking.
•

De positieve effecten van meer R&D in samenwerking gaan alleen op als deze niet
ten koste gaan van contract-R&D, zoals uitgevoerd door kennisinstellingen
in opdracht van ondernemingen, en de eigen R&D van bedrijven. We hebben
vooralsnog alleen kwalitatieve aanwijzingen (survey en interviews) die aangeven dat
de R&D-bijdrage aan PPS-projecten niet of slechts in beperkte mate ten koste gaat
van eigen R&D en contract R&D. Alle drie manieren om R&D uit te voeren vervullen
een eigen functie voor bedrijven met R&D.

•

Vanuit welvaartstheoretisch perspectief is een van de belangrijkste redenen om R&D
te faciliteren het bestaan van spillovers. De resultaten van de R&D-investeringen
van bedrijven komen niet alleen ten goede aan het bedrijf dat investeert zelf, maar
ook aan andere partijen. De R&D-uitvoerende partij zou, juist omdat het zich niet
alle revenuen van die R&D-investeringen kan toe eigenen, geneigd kunnen zijn om
de R&D-investeringen terug te schroeven. Dat is maatschappelijk ongewenst en om
die reden wordt het doen van R&D aangemoedigd, bijvoorbeeld middels instrumenten als de WBSO, de innovatiebox en gerichte R&D-subsidies. Bij R&D in
samenwerking zitten per definitie al spillovers ‘ingebakken’. Bedrijven en kennisinstellingen doen gezamenlijk aan R&D en kunnen allen profiteren van de in
samenwerking uitgevoerde R&D.72 Mogelijk zijn de spillover effecten van een willekeurig R&D-project in samenwerking op voorhand al groter dan een R&D-project van
een individueel bedrijf of kennisinstelling (tenzij R&D in samenwerking leidt tot minder spectaculaire en vernieuwende uitkomsten).

•

De economische impact van R&D geldt zeer waarschijnlijk evenzeer voor
R&D uitgevoerd in samenwerking. Crépon et al. (2008) schatten de economische
impact van R&D in 3 stadia: ten eerste de beslissing om al dan niet R&D uit te
voeren; ten tweede – voor de bedrijven die R&D uitvoeren – het effect van R&D op
innovatie (of er geïnnoveerd wordt, en hoeveel er geïnnoveerd wordt, bijvoorbeeld
het aandeel van nieuwe producten in de omzet); en ten derde het effect van innovatie op arbeidsproductiviteit. Dit model staat bekend als het CDM- model, en is voor
vele landen geschat. Zoals aangegeven in de laatste evaluatie van de WBSO, is die
economische impact ook voor Nederland aangetoond. Zo schatten Vancauteren et
al. (2017) een variant van het CDM-model voor Nederland en vinden positieve productiviteits-effecten.

De R&D die plaatsheeft in de PPS-inzetprojecten wordt in toenemende mate getoetst aan de
bijdrage die ze leveren aan agenda’s die steeds sterker zijn opgebouwd rond

72

Overigens kan het uitvoeren van R&D in PPS verband er ook toe leiden dat bedrijven ontvankelijker
worden voor de R&D die andere actoren genereren. Hun absorptievermogen voor nieuwe kennis neemt
toe.

Dialogic innovatie ● interactie

85

maatschappelijke vraagstukken. Dit maakt dat de R&D in PPS-inzetprojecten meer dan gemiddeld en in de toekomst mogelijk nog sterker gericht zal zijn op R&D die dient om een
bijdrage te leveren aan de oplossing van die maatschappelijke vraagstukken. Dit maakt het
aannemelijk dat de uitgevoerde R&D in samenwerking als onderdeel van de PPS-inzetprojecten eerder dan ‘reguliere R&D’ bijdraagt aan verhogen van de brede welvaart. In de
volgende paragraaf kijken we of de PPS-regeling in staat is om de ontstane impliciete tweede
doelstelling – (maatschappelijk) richting geven aan de PPS – te bereiken.

4.5 Richting geven met de PPS-toeslagregeling
Zoals aangekondigd staan we in deze paragraaf stil bij de vraag in hoeverre de PPS-regeling
ook doeltreffend is in het sturen van onderzoek richting maatschappelijke missies. Dit is
formeel geen doelstelling van de regeling en we behoeven de regeling daarop niet formeel
op doeltreffendheid te beoordelen. Echter, in de loop der tijd is vanuit overheidswege wel
steeds meer aangestuurd op KIA’s en later missies die primair vertrekken vanuit maatschappelijke uitdagingen. Hoewel deze elkaar kunnen versterken is de vraag opportuun in
hoeverre die sturing mogelijk is gebleken en of met andere woorden de PPS-regeling daarop
moet worden aangepast of dat daarvoor wellicht (ook) andere instrumenten moeten worden
ingezet. De vraag is dan hoe de PPS-regeling - met als doelstelling uit 2012 het vergroten
van de samenwerking tussen bedrijfsleven en kennisinstellingen door een bonus op die samenwerking middels de toeslag (en uitvoering van het onderzoek door de kennisinstelling)
- zich verhoudt tot het MTIB dat inmiddels is ontstaan. Een stap concreter is de vraag of:
A. het vooral de TKIs zijn die meer of minder sterk sturing kunnen geven aan de PPS’en die
tot stand komen en dus ook of de PPS’en aansluiten bij de behoeften van diegene die
grondslag aanleveren c.q. deelnemers aan inzetprojecten;
B. door de PPS-regeling het onderzoek van de kennisinstellingen meer vraaggestuurd is;
C. de sturing die uitgaat van de agenda’s sterker wordt naarmate de omvang van de in te
zetten toeslag groter wordt;
D. de KIA’s vooralsnog beperkt selectief lijken;
E. de beperkt selectieve KIA’s in combinatie met de opkomst van steeds meer domeinoverstijgende programmering ertoe leidt dat vooral de positie van de kennisinstellingen bij
de vraag welke PPS’en tot stand komen lijkt toe te nemen, en;
F. de opkomst van het MTIB en de daarmee gepaard gaande verbreding van het speelveld
(in de vorm van meer departementen die belang hebben bij sturing) de vraag oproept
hoe de PPS-regeling (met als doelstelling meer PPS) zich verhoudt tot en kadert in het
MTIB.
A. De mate waarin het PPS-onderzoek binnen de regeling (centraal) gestuurd
wordt, hangt af van de wijze waarop een TKI invulling geeft aan de regeling en
heeft ook invloed op de ruimte voor het verkennen en ondersteunen van nieuwe
thema’s, organisaties en O&I-ecosystemen
Zoals we al in paragraaf 4.2 hebben aangegeven legt het principe van sturing-door-terugploegen de sturing primair bij de partijen die grondslag genereren (doorgaans
kennisinstellingen), terwijl het principe van centraal programmeren van gerichte calls de
sturing primair bij de TKI legt. De ruimte voor eigen invulling stelt de TKI’s beter in staat om
de uitvoering van de regeling aan te passen aan de dynamiek en context van de sector/achterban die ze bedienen. Zo hoeft er niet met een one-size-fits-all-model gewerkt te worden.
De flexibele opzet van de regeling stelt de TKI’s bovendien in staat om de (inhoudelijke)
invulling aan te kunnen passen over de jaren heen. Veel partijen erkennen de voordelen van
het terug laten vloeien van toeslag naar de thema’s/sectoren/organisaties die de toeslag
genereren. Sterk hieraan is dat er een vliegwieleffect tot stand kan komen tussen partijen

86

Dialogic innovatie ● interactie

(elke nieuwe ronde PPS’en genereert nieuwe toeslag voor de volgende ronde PPS’en) en
binnen thema’s. Het risico hierbij is echter wel dat de bestaande (ontwikkel)paden weliswaar
verder worden uitontwikkeld, maar dat er relatief minder ruimte komt voor nieuwe thema’s
en partijen (omdat die logischerwijs nog geen toeslag hebben kunnen genereren). Calls zijn
een logische vorm om ook (radicaal) nieuwe(re) thema’s te programmeren en ruimte te
bieden aan nieuwe spelers. Met andere woorden: de manier waarop een TKI stuurt met de
regeling heeft invloed op de balans tussen het versterken van bestaande thema’s, organisaties en O&I-ecosystemen in brede zin, en het ondersteunen van nieuwe (opkomende)
thema’s, organisaties en O&I-ecosystemen.

B. Door de PPS-regeling is het onderzoek van de kennisinstellingen meer vraaggestuurd. Schaalgrootte vergroot de mogelijkheden voor vraagsturing
Uit de interviews komt naar voren dat de prikkel die uitgaat van de regeling heeft gezorgd
voor meer vraagsturing bij kennisinstellingen. Er wordt bewuster omgegaan met de vraag
vanuit bedrijven, en er wordt actiever gezocht naar mogelijkheden voor samenwerking.
Daarbij speelt dat de concurrentie om financiering aan kennisinstellingen intens is en de PPSregeling (toen nog TKI-toeslagregeling) is geïntroduceerd in een periode toen er net fors was
bezuinigd op onderzoeksfinanciering en de consortia met FES-middelen (bijna) waren afgerond. Enkel het bestaan van de KIA’s helpt kennisinstellingen bij het programmeren van hun
onderzoek en het ‘bewaken’ van capaciteit op bepaalde thema’s. Door het opstellen van de
agenda’s zijn kennisinstellingen zich beter bewust van bepaalde kennisbehoeften en ook
hiervan gaat al een programmerende werking uit (anticipatie-effect).
De manier waarop de financiële prikkel een (strategische) gedragsverandering teweegbrengt
(meer vraaggerichtheid), hangt ook af van de manier waarop kennisinstellingen omgaan met
de regeling. Wanneer bijvoorbeeld individuele onderzoekers hun aangeleverde grondslag direct kunnen vertalen naar in te zetten toeslag, ligt er op het niveau van individuele
onderzoekers direct een incentive om meer vraag-gestuurd te werken. Wanneer de toeslag
centraal binnen een kennisinstelling wordt verzameld en centraal wordt verdeeld/geprogrammeerd, veranderen de incentives. Analoog aan het sturen-door-terugploegen en het
sturen-door-programmeren vanuit TKI’s geldt ook binnen kennisinstellingen dit principe. Het
centraal regie voeren binnen kennisinstellingen leidt tot meer collectieve programmering (op
het niveau van de kennisinstelling), en betekent een minder directe prikkel voor individuele
onderzoekers om grondslag te genereren en aan te leveren.

C. De sturing die uitgaat van de agenda’s wordt sterker naarmate de omvang van
de in te zetten toeslag groter wordt.
Naarmate de omvang van de toeslag substantiëler is, nemen de stuurmogelijkheden om de
middelen in te zetten voor de eigen agenda toe. Dit geldt op het niveau van de TKI en op
het niveau van de kennisinstelling. Er is hier ook zeker een effect dat vanaf een zekere
schaalgrootte gemakkelijker een vliegwieleffect kan worden bereikt. Als de financiele massa
van de te verwerven onderzoeksmiddelen toenemen, wint de agenda aan bekendheid en
raken steeds meer (potentieel) relevante en geïnteresseerde partijen betrokken. Het belang
van schaal hierin impliceert ook dat de sturende werking vanuit de regeling moeilijker te
behalen is met een groot aantal kleine TKI’s en agenda’s, en mogelijk beter vanuit een kleiner aantal grotere TKI’s en agenda’s kan worden vormgegeven. Daarbij geldt ook dat niet
iedere (top)sector even sterk is georganiseerd. Sommige topsectoren, zoals de Creatieve
Industrie en de Logistiek, kennen een grotere mate van versnippering dan andere topsectoren (bijv. HTSM of LSH). Dit maakt het relatief lastiger om PPS-onderzoek van de grond te

Dialogic innovatie ● interactie

87

krijgen, maar is tegelijkertijd ook juist een argument om een dergelijke regeling voor deze
topsector te legitimeren.

D. De KIA’s zijn weliswaar redelijk onderscheidend, maar beperkt selectief.
De KIA’s adresseren verschillende thema’s en vraagstukken, maar kennen ook flinke vormen
van overlap. De KIA’s zijn niet wederzijds uitsluitend of ‘orthogonaal’. Hoewel dit praktisch
ook moeilijk te bewerkstelligen is, is het gevolg wel dat veel PPS-onderzoek onder meerdere
KIA’s kan plaatsvinden. Denk bijvoorbeeld aan onderwerpen als ’gezond drinkwater’ of ‘precisielandbouw’. Daar komt bij dat veel PPS-onderzoek überhaupt multidisciplinair van
karakter is en vaak meerdere sectoren/domeinen beslaat. Ook beperken de toepassingsmogelijkheden van een technologie zich maar zelden tot één domein, waardoor
technologiegericht onderzoek inherent zelden maar relevant is voor één KIA.
Ook in het veld heerst een breed gedragen consensus dat de KIA’s beperkt selectief zijn in
de PPS-onderzoeken die hier wel of niet binnen kunnen vallen. De KIA’s zorgen weliswaar
voor enige inkadering, maar interviewpartners en respondenten in de survey geven ook aan
dat met enige creativiteit een project vrij gemakkelijk bij minimaal één KIA ondergebracht
kan worden. Daarmee lijkt er een beperkte sturende werking uit te gaan van de KIA’s. Als
projecten worden afgewezen, lijkt dat eerder op basis van de kwaliteit van de projectvoorstellen te gebeuren (wat goed is, want dit zorgt dat de betere kwaliteit onderzoeksvoorstellen
boven komen drijven), maar minder op basis van een strenge toetsing op de PPS exact
binnen de KIA past. Figuur 39 toont de resultaten van een stellingenvraag uit de survey over
het effect van de PPS-toeslagregeling op de inhoud van het PPS-onderzoek. De antwoorden
op de bovenste vier stellingen geven aan dat de meerderheid van de respondenten wel een
effect ziet in het tot stand komen van nieuwe, toepassingsgerichte PPS’en die een effect
sorteren en kennisinstellingen beter toegankelijk maakt (feitelijk de hoofddoelstelling zoals
besproken in paragraaf 4.2). De antwoorden op de onderste twee stellingen geven aan dat
respondenten het minder vaak eens zijn met de twee stellingen die aangeven dat de PPStoeslag echt inhoudelijk richting geeft aan het onderzoek.

In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen over het effect van de PPStoeslagregeling op de inhoud van PPS-onderzoek binnen uw organisatie? (n=51)

De PPS- toeslag leidt tot creatie van nieuwe
samenwerkingsverbanden en netwerken voor mijn
organisatie
De PPS- toeslagregeling maakt kennis van kennisinstellingen
beter toegankelijk
De PPS- toeslag vergroot de kans dat onderzoek leidt tot
innovaties die in de praktijk toegepast worden
De PPS- toeslag vergroot de kans dat PPS-projecten leiden tot
wetenschappelijke, technologische en/of innovatieve
prestaties binnen mijn organisatie
De PPS-toeslag bestendigt vooral de reeds bestaande
publiek-private onderzoekssamenwerkingen van mijn
organisatie
Door de PPS-toeslag is de onderzoeksfocus van mijn
organisatie aangepast aan de KIA's van relevante TKI's
Door de PPS-toeslag is mijn organisatie zich meer gaan
richten op de (middel)lange termijn behoefte van
maatschappij en bedrijven
0
Zeer oneens

88

Tamelijk oneens

Neutraal

0,2
Tamelijk eens

0,4

0,6

0,8

Zeer eens

Dialogic innovatie ● interactie

1

Figuur 47 Mate waarin respondenten het eens/oneens zijn met aantal stellingen omtrent effect van PPSregeling op de inhoud van het PPS-onderzoek binnen de eigen organisatie Bron: survey (n=51)

Een tweede stellingenvraag uit de survey die meer specifiek gaat over de KIA’s zelf (zie
figuur 38) indiceert dat in de KIA’s weliswaar de maatschappelijke uitdagingen doorklinken,
maar ook dat men vaker vindt dat de KIA’s de kennisbehoeften van kennisinstellingen dan
die van bedrijven reflecteren. Opmerkelijk is ook dat tenminste een flink aantal respondenten
neutraal antwoordt als het gaat om de vraag naar de concreetheid en selectiviteit van de
KIA’s. Dit duidt erop dat een flink contingent van de betrokkenen hieraan twijfelt.

In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen over de
KIA's?

De toenemende beleidsfocus op
maatschappelijke uitdagingen is van invloed
geweest op de inhoud van de KIA’s

De KIA’s reflecteren de onderzoeksgebieden en
-interesses van kennisinstellingen

De KIA’s vormen een instrument om de inhoud
van PPS-projecten te sturen

De KIA’s reflecteren de (middel)lange termijn
kennisbehoefte van bedrijven

De inhoud van de KIA’s is sterk van invloed op
welke PPS-projecten er tot stand komen

De KIA’s zijn concreet; ze beschrijven in detail
welke onderzoeks- en innovatie-richtingen er
geprioriteerd worden
De KIA’s zijn selectief; ze bevatten scherpe
keuzes over welke onderzoeks- en
innovatierichtingen er wel/niet geprioriteerd
zijn
0%

Weet niet/geen mening/n.v.t.

Zeer oneens

Oneens

50%

Neutraal

100%

Eens

Zeer eens

Figuur 48 Mate waarin respondenten het eens/oneens zijn met aantal stellingen omtrent de KIA’s en de
werking ervan. Bron: survey (N=55)

Overigens is een veelgenoemd argument – onder andere in de interviews - ten faveure van
het niet te selectief maken van de KIA’s dat men ook geen geniale ideeën en ontwikkelingen
die buiten de KIA’s vallen op voorhand wil uitsluiten. Top-down selectiviteit is altijd imperfect,
en niemand heeft het volledig overzicht om keuzes te maken.

Dialogic innovatie ● interactie

89

E. De positie van grote kennisinstellingen bij PPS’en lijkt toe te nemen
De beperkt selectieve KIA’s in combinatie met de opkomst van steeds meer domeinoverstijgende programmering leidt ertoe dat vooral de positie van de kennisinstellingen bij de vraag
welke PPS’en tot stand komen lijkt toe te nemen. Omdat partijen met een en hetzelfde voorstel voor een PPS binnen meerdere TKI’s en KIA’s kunnen opereren, kan er ook een afweging
gemaakt worden over bij welke TKI’s de grondslag aangeleverd wordt en toeslag gegenereerd wordt. De situatie in de praktijk is dat met name grote partijen kunnen kiezen waar ze
grondslag kunnen aanleveren en ook kunnen bekijken welk uitvoeringsregime het beste uitpakt voor de individuele instelling in kwestie. Dit mechanisme wordt in de praktijk ‘shopping’
genoemd. De facto betekent dit dat een TKI die veel toeslag terugploegt in de regel interessanter is voor een individuele kennisinstelling dan een TKI die veel middelen via calls wegzet
(en waarbij er dus onzekerheid is of de instelling in kwestie over deze middelen zal kunnen
beschikken). TKI’s hebben op hun beurt een prikkel om grondslag naar zich toe trekken,
omdat de grondslag weer toeslag genereert die de (top)sector die ze representeren kan
versterken.
Door deze incentive bij TKI’s én het feit dat kennisinstellingen dus een zekere vrijheid hebben
in het kunnen kiezen waar zij hun grondslag aanleveren, krijgen grote kennisinstellingen als
het ware een grotere ‘onderhandelingspositie’ als het gaat om het sturen en richten van
middelen ten behoeve van PPS-onderzoek. In de praktijk zijn er betrokkenen die zelfs stellen
dat de (grote) kennisinstellingen zelf programmeren, en dat de sturende rol van TKI’s of
missies beperkt is. Dit is gevisualiseerd in onderstaande box.

90

Dialogic innovatie ● interactie

Box 2. Twee sturingvormen kennisinstellingen binnen de PPS-toeslagregeling
Het uitgangspunt van de PPS-toeslagregeling is bedrijven een stem te geven bij het programmeren van onderzoek en ontwikkeling van kennisinstellingen (“Put your money
where your mouth is”). Toch zien we in extremis twee vormen van sturing.
Hieronder wordt eerst een schematische weergave gegeven van de sturing van kennisinstellingen binnen de PPS-toeslagregeling zoals die in een opzet met veel sturing-doorprogrammering zou (moeten) verlopen.

1a

Themateam
Topteam

Missieteam

1b

TKI
2

KIA’s +
MMIP’s

1c

Kennisinstelling

1d

Centraal niveau

3a kennisinstelling
3b Afdeling /groep
3c

4

Private
partijen

Individuele
onderzoekers

Toelichting op pijlen:
1. Via de KIA’s/MMIP’s, die tot stand komen door een gezamenlijke inspanning van
onder meer themateams, topteams, missieteams, TKI’s, kennisinstellingen, private partijen, worden kennisinstellingen (en bedrijven) gestuurd in hun PPSonderzoek.
2. De TKI’s sturen de kennisinstellingen direct, primair via (programmatische) calls.
3. Kennisinstellingen sturen zelf wat ze doen, zij het op verschillende hiërarchische
niveaus binnen de organisatie (bijv. centraal niveau, afdelings-/groepsniveau, niveau van individuele onderzoekers)
4. Private partijen sturen de kennisinstellingen

Dialogic innovatie ● interactie

91

Uit de evaluatie blijkt dat in de praktijk [A] de KIA’s niet (erg) selectief zijn en [B] sommige
TKI’s enkel (sturen-door-) terugploegen. Binnen bovenstaand schema zou het model van
volledige sturing-door-terugploegen betekenen dat pijlen 1c, 1d, en 2 zwak of zelfs nonexistent zijn, en dat er dus geen/weinig (centrale) sturing zit op de kennisinstellingen. Dit
resulteert in het onderstaande, tweede model. Sturing vindt daar primair plaats door de
interactie tussen kennisinstellingen en bedrijven, hoewel de voorgenomen activiteiten wel
binnen de KIA’s moeten passen. Kennisinstellingen zijn daarbij afhankelijk van bedrijven
die grondslag aanleveren en deelnemen aan inzetprojecten. Het initiatief voor inzetprojecten of voorstellen daartoe kan nog steeds in belangrijke mate van de kennisinstellingen
afkomstig zijn, maar deze zullen daarbij rekening houden met de kennisvraag van bedrijven.

1a

Themateam
Topteam

Missieteam

1b

TKI

KIA’s +
MMIP’s

Kennisinstelling
Centraal niveau

3a kennisinstelling
3b Afdeling /groep
3c

F.

4

Private
partijen

Individuele
onderzoekers

De vraag hoe de PPS-regeling kadert in het bredere MTIB behoeft een antwoord

Een vraag die zich tijdens deze evaluatie steeds meer opdrong, is de vraag hoe de PPStoeslagregeling zich verhoudt tot het bredere MTIB. De veranderende beleidscontext lijkt bij
sommige partijen tot andere verwachtingen ten aanzien van de regeling te hebben geleid;
namelijk dat de regeling het (gericht) behalen van de missiedoelstellingen voorop zou moeten hebben staan. Het antwoord op de vraag wat de PPS-toeslagregeling in de toekomst zou
moeten doen, is mede afhankelijk van wat het MTIB-instrumentarium in bredere zin beoogt

92

Dialogic innovatie ● interactie

en wat de rol van de PPS-toeslagregeling daarbinnen is. PPS-onderzoek is in zichzelf immers
geen einddoel, maar een middel om (brede) welvaart te realiseren.
Met de komst van het MTIB lopen er (tijdelijk?) twee besturingsfilosofieën door elkaar heen,
namelijk het beleid om via topsectoren te sturen en het beleid om via missies te sturen. Het
(oude) topsectorenbeleid vertrok vanuit de economische sectoren waar Nederland sterk
was/is, waarmee er dus per definitie al een zekere aanwezigheid was van private partijen en
een markt. Het stimuleren van de innovatiekracht van de bedrijven in deze sectoren, deels
middels het stimuleren van PPS-onderzoek, sloot dan ook goed aan bij dat uitgangspunt. De
missies vertrekken echter niet meer primair vanuit economische sterktes en de positie die
je reeds als land hebt opgebouwd, maar vanuit maatschappelijke doelen waar naartoe gewerkt dient te worden. Voor de missies is het niet bij voorbaat gezegd dat er sprake is van
een private markt, waar PPS-onderzoek voor de hand ligt als middel om progressie te boeken. Missiethema’s als ‘Veiligheid’ of ‘Landbouw, water, voedsel’ hebben voor een belangrijk
deel (ook) betrekking op publieke taken en publieke organisaties, waar het stimuleren van
onderzoek en innovatie via publiek-private samenwerking niet altijd logisch is, omdat er
simpelweg weinig/geen marktpartijen zijn of omdat de marktpartijen die wel bestaan te weinig economisch potentieel zien in het adresseren van bepaalde vraagstukken. De PPStoeslagregeling is met name geschikt om zich te richten op de economische kansen die in
lijn liggen met de missies. Hoewel maatschappelijke doelen en economisch verdienvermogen
vaak hand in hand kunnen gaan, is dat niet altijd het geval. Voor onderdelen van de missies,
waar publiek-private samenwerking niet het meest effectieve middel is, zijn andere (of aanvullende) regelingen mogelijk beter geschikt.
In het MTIB is sprake van een ‘matrix’ met topsectoren en missies als dimensies. Voor veel
betrokkenen is niet meer transparant hoe en waarom sturing plaatsvindt op de manier dat
het gebeurt. De governance van het MTIB is complexer geworden (en strikt genomen, niet
die van de PPS-toeslagregeling zelf). Het kost TKI’s ook veel tijd om de communicatie
rondom de missie-gedreven aanpak op orde te krijgen. De twee sturingsfilosofieën kunnen
in termen van keuzes op gespannen voet staan, omdat de uitgangspunten en doelstellingen
niet exact hetzelfde zijn. Ter illustratie: sommige TKI’s willen enerzijds innovatieve projecten
ondersteunen, die zonder financiering mogelijk niet tot stand komen en waar een reëel
marktfalen opgelost zou kunnen worden. Er wordt tegelijkertijd ook gevraagd om de missies
te behalen, en het innovatieve project in kwestie hoeft niet per se (goed) aan te sluiten bij
de missies. Andersom zijn er ook projecten die vanuit missieperspectief wenselijk zijn, maar
minder goed aansluiten bij sterktes van topsectoren.
Een complexiteitsverhogende factor is ook dat het speelveld is verbreed door de introductie
van de bredere missies. Waar voorheen primair EZK (en OCW via NWO) aan zet was als het
ging om het aanjagen van innovatie (als ‘doorsnijdend thema’), zijn binnen de missies inhoudelijke domeinen en bijbehorende doelstellingen centraal komen te staan. Op zich is de
‘vermaatschappelijking’ van innovatiebeleid toe te juichen. Het gaat er daarmee niet primair
om innovatie aan te jagen, maar innovatie ten dienste van specifieke doelen in uiteenlopende
domeinen. Innovatie wordt zo geïnternaliseerd in veel meer inhoudelijke domeinen. Echter,
dit betekent ook dat de sturing en sturingsfilosofie van andere departementen zoals J&V,
Defensie, LNV, VWS en I&W worden bijgemengd. Voor het opstellen van KIA’s en MMIP’s
dient nu afgestemd te worden met meerdere departementen. Dit maakt het proces complexer en tijdrovender. Vanuit het perspectief van andere departementen buiten EZK is er
met betrekking tot de missies een doelvoorschrift voor departementen buiten EZK, maar
tegelijkertijd een middelvoorschrift via EZK. Vanuit het bedrijfsleven hebben wij de zorg
opgevangen dat er met alle complexiteit van onder andere topsectoren, missies, kruisingen
tussen topsectoren en missies, en KIA’s, een verschil lijkt te bestaan/ontstaan in de dagelijkse realiteit van bedrijven en de realiteit in ‘Den Haag’. Zij zien MTIB vaak als een extra

Dialogic innovatie ● interactie

93

eis/ complexiteit, signaleren dat totaal nieuwe innovaties over het hoofd kunnen worden
gezien en de missies weer deels anders zijn dan die onder Horizon Europe. Ook pleiten zij
voor het overeind houden van de sleuteltechnologieën die zij als ondersteunend zien om de
missies uit te voeren.
Een tweede complexiteitsverhogende factor is dat binnen de missies een bredere scope wordt
gehanteerd in termen van de typen vraagstukken die aangepakt worden. De PPS-toeslagregeling richt zich met name op R&D met een technologisch karakter (fundamenteel
onderzoek, industrieel onderzoek, en experimenteel onderzoek). Missies vertrekken vanuit
een breder kader, waarbij concepten als de quadruple helix (dus inclusief burger), maatschappelijke acceptatie en gedragsverandering ook belangrijk zijn. Dit zijn essentiële
vraagstukken om missies te realiseren. Daarmee worden ook niet-technologische innovatie
bijvoorbeeld preventie in gezondheidsonderzoek of gedragsverandering in mobiliteitsonderzoek in logistiek onderzoek van belang. Dit type onderzoek past vooralsnog minder goed
binnen de regeling zoals die nu gepercipieerd door de gebruikers ervan.
Als nuancering is er verder door gesprekspartners gedurende de interviews ook aangegeven
dat de het MTIB er wel toe heeft geleid dat de overheid, NWO, TO2 en kennisinstellingen
beter zijn gaan afstemmen over de programmering van onderzoek. Ook is opgemerkt dat de
missies sterk gedreven zijn door maatschappelijke opgaven in Nederland, waardoor er mogelijk relatief minder oog is voor internationale kansen.

94

Dialogic innovatie ● interactie

5 Doelmatigheid
5.1 Kosten van de regeling
De kosten van de regeling zijn uit te splitsen in drie categorieën, te weten:
1. Budgettair belang. Het budgettair belang heeft betrekking op het bedrag aan PPStoeslag dat binnen de regeling toegekend is.
2. Uitvoeringskosten. De uitvoeringskosten hebben betrekking op de kosten die de
uitvoerder(s) maken om de regeling uit te kunnen voeren.
3. Administratieve lasten. De administratieve lasten hebben betrekking op de kosten
die de gebruikers maken om gebruik te maken van de regeling.
De uitvoeringskosten bij de PPS-toeslagregeling liggen technisch gezien bij EZK en RVO.
Juridisch gezien ontvangen de TKI’s de toeslag in de vorm van subsidie van RVO. De TKI’s
hebben een verplichting om deze subsidie aan te wenden in de vorm van toeslag voor de
eindbegunstigde deelnemers (onderzoeksorganisaties en bedrijven). Hiermee zijn de TKI’s
technisch gezien de gebruikers van de regeling en zijn de onderzoeksorganisaties en bedrijven eindbegunstigden. Dit betekent dat binnen de reguliere definities van uitvoeringskosten
en administratieve lasten de TKI’s geen uitvoeringskosten, maar administratieve lasten kennen. Gezien het feit dat de TKI’s bekostigd worden om de regeling mede uit te voeren,
bestempelen we deze kosten in dit rapport toch als uitvoeringskosten. De uiteindelijke begunstigde deelnemers van samenwerkingsprojecten kennen administratieve lasten, die
direct aan de regeling gerelateerd zijn (o.a. indienen grondslag, aanvraag inzet toeslag op
inzetproject, financiële verantwoording).

5.1.1 Budgettair belang
In 2020 heeft RVO 149,2 miljoen euro aan PPS-toeslag verleend, waarvan 147,5 miljoen
euro programmatoeslag en 1,7 miljoen euro projecttoeslag (zie ook Tabel 7).73 De hoeveelheid programmatoeslag en projecttoeslag die is verstrekt, verschilt per TKI. Hierbij wordt de
meeste PPS-programmatoeslag verleend aan de TKI’s LSH en HTSM. Er zijn slechts enkele
TKI’s die gebruik maken van de projecttoeslag. Een analyse van de toegekende PPS-toeslag
door de jaren heen is te vinden in Hoofdstuk 3.
Tabel 7: PPS-toeslag en programma-ondersteunende activiteiten per TKI in 2020. Bron: RVO
TKI

TKI T&U
TKI Energie
TKI
Chemie
TKI Watertechn
ologie
TKI Deltatechnol
ogie

73

Verleende
PPS-programmatoeslag
€ 6.356.471

Verleende
PPS-projecttoeslag

Verleende subsidie voor
programma-ondersteunende activiteiten
€ 899.575

Totaal verleende PPStoeslag 2020
€ 6.356.471

€ 12.423.840

€ 143.460

€ 4.570.555

€ 12.567.300

€ 5.870.134

€ 562.796

€ 1.931.220

€ 6.432.930

€ 3.627.131

€ 547.188

€ 3.627.131

€ 5.264.012

€ 713.425

€ 5.264.012

https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/pps-toeslag-onderzoek-en-innovatie

Dialogic innovatie ● interactie

95

TKI

TKI Maritiem
TKI
Logistiek
TKI LSH

Verleende
PPS-programmatoeslag
€ 1.777.312

Verleende
PPS-projecttoeslag

Verleende subsidie voor
programma-ondersteunende activiteiten
€ 257.836

Totaal verleende PPStoeslag 2020
€ 1.777.312

€ 1.621.233

€ 863.687

€ 1.621.233

€ 58.109.222

€ 3.482.104

€ 58.109.222

TKI
HTSM
TKI
CLICKNL
TKI BBE

€ 37.187.623

€ 614.000

€ 1.571.480

€ 37.801.623

€ 2.992.500

€ 427.500

€ 1.251.575

€ 3.420.000

€ 1.055.985

€ 371.590

€ 1.055.985

TKI AgriFood
Totaal

€ 11.168.178

€ 682.104

€ 11.168.178

€ 17.142.339

€ 149.201.397

€ 147.453.641

€ 1.747.756

5.1.2 Uitvoeringskosten EZK en RVO
Zoals gezegd liggen de uitvoeringskosten van de regeling bij EZK en RVO. Voor de uitvoering
van de regeling heeft RVO circa 1,3 miljoen euro beschikbaar. Er is echter niet altijd de
personele capaciteit bij RVO om dit budget helemaal uit te putten (bijvoorbeeld door de
noodmaatregelen m.b.t. corona in 2020).
Bij EZK is er ordegrootte 1-2 fte met de regeling bezig, wat overeenkomt met circa 0,2
miljoen euro. Binnen de evaluatie blijkt dat eisen met betrekking tot monitoring en effectmeting van de KIC tot hogere uitvoeringskosten bij EZK hebben geleid, maar hoewel dit
gerelateerd is aan de PPS-toeslagregeling is dit niet toe te schrijven aan de regeling zelf.
Opgeteld kent de regeling dus circa 1,5 miljoen euro uitvoeringskosten.

5.1.3 Uitvoeringskosten TKI’s
In 2020 heeft RVO aan de TKI’s 17,1 miljoen euro aan subsidie verleend voor programmaondersteunende activiteiten (POA), maar dit bedrag is niet volledig aan te PPS-toeslagregeling toe te schrijven. Dit geld wordt voor een deel aangewend voor de uitvoering van de PPStoeslagregeling (bureaukosten). Ook romen TKI’s een deel van de PPS-toeslag af voor de
bureaukosten. Voor de dekking van de POA is door EZK een vaste financiële ondersteuning
voorzien van € 400.000 per TKI, en een variabel bedrag op basis van een in te dienen begroting.74 Bij het TKI AgriFood wordt het restant van de bureaukosten (het bedrag boven
€400k) gedekt vanuit de PPS-toeslag.75 Bij TKI CLICKNL worden de middelen voor POA aangewend voor de ondersteuning van PPS, programmamanagement, kennisoverdracht en
valorisatie en fieldlab evenementen. 76 Op basis van informatie aangeleverd door RVO is
18%-25% van de subsidie voor POA aan de regeling toe te schrijven, wat overeenkomt met
3,1 - 4,3 miljoen euro. We gaan daarom uit van het midden van deze range: 3,7 miljoen
euro.

74

Jaarrapportage TKI Logistiek 2019.

75

Jaarrapportage TKI AgriFood 2017.

76

Jaarrapportage TKI CLICKNL 2020.

96

Dialogic innovatie ● interactie

5.1.4 Administratieve lasten eindbegunstigden
Binnen de ‘administratieve lasten’ van de eindgebruikers zien wij twee verschillende typen
kostenposten: enerzijds gaat het om kosten die daadwerkelijk aan ‘administratie’ gekoppeld
zijn, en anderzijds gaat het om kosten die gepaard gaan met het (leren) gebruiken van de
regeling in de bredere context van onderzoek, ontwikkeling en samenwerking. Hieronder
zullen we deze twee categorieën los beschrijven.
Administratieve lasten
De administratieve lasten van eindbegunstigden (meestal kennisinstellingen) hebben primair
betrekking op de administratieve lasten die voortvloeien uit voorwaarden die de TKI’s stellen.
Deze voorwaarden kunnen verschillen tussen TKI’s, waardoor de administratieve lasten ook
kunnen verschillen.
De administratieve lasten bij eindbegunstigden, doorgaans kennisinstellingen, kennen verschillende vormen. Zo zijn er individuele kennisinstellingen die een deel van het (kunnen)
programmeren binnen de regeling voor hun rekening nemen. Er zijn individuele kennisinstellingen, en bijvoorbeeld bij LSH ook gezondheidsfondsen, die middelen ontvangen en in
eigen beheer calls uitzetten. Deze instellingen zijn voldoende bekend met de regeling en
kunnen zelf goed beoordelen of een project in aanmerking komt voor de PPS-toeslagregeling.
Vervolgens koppelt de individuele organisatie terug aan de TKI en vindt er (globale) toetsing
plaats van de plannen. We hebben geen zicht op de omvang van deze lasten, maar deze
kunnen niet verwaarloosbaar zijn.
Verder dragen de eindbegunstigden van de PPS-toeslag veelal zorg voor de administratie
rondom grondslag en de projectvoorstellen voor inzetprojecten. Binnen de kennisinstellingen
kunnen de administratieve lasten bij dezelfde personen liggen, maar dit kunnen ook verschillende personen of afdelingen zijn. De kosten van kennisinstellingen zijn lastig te
kwantificeren, omdat er geen (toegankelijke) registraties worden bijgehouden; dit is ook
lastig aangezien de lasten vaak verdeeld zijn over vele personen binnen de kennisinstellingen. Later in deze paragraaf doen we desalniettemin een poging om de lasten te
kwantificeren.
Aan de eindbegunstigden77 is middels de survey gevraagd hoe zij deze kosten ervaren, zie
Figuur 49. Het blijkt dat bijna 50% van de begunstigden van de toeslag, de kosten c.q.
inspanningen voor het verkrijgen van de toeslag als (tamelijk) hoog ervaren. In verhouding
tot de effecten van de PPS-toeslag, worden de kosten als (iets) minder hoog ervaren. Hier
komen we in 5.4 nader op terug, wanneer we de doelmatigheid van de regeling bespreken.

77

Contactpersonen van de TKI’s binnen de regeling zijn benaderd voor de survey.

Dialogic innovatie ● interactie

97

Kosten voor het verkrijgen van de PPS-toeslag
Hoe beoordeelt u de kosten c.q.
inspanningen voor het verkrijgen van de
PPS-toeslag in de periode 2016-2020?
Hoe beoordeelt u deze kosten in
verhouding tot de effecten van de PPStoeslag in de periode 2016-2020?
0%
Zeer hoog

Tamelijk hoog

Neutraal

20%

40%

Tamelijk laag

60%

80%

100%

Weet niet/geen mening

Figuur 49: Beoordeling van de kosten voor het verkrijgen van de PPS-toeslag. (n=55)

Met betrekking tot de administratieve lasten in de zin van het aanleveren van grondslag, het
indienen van projectvoorstellen, het aanpassen van aanvragen etc., is het reëel dat de eindgebruikerskant hier een substantiële hoeveelheid tijd mee kwijt is.
Hieronder maken wij een schatting van de administratieve lasten, maar stellen hierbij direct
dat er een grote mate van onzekerheid zit in deze schatting. Dit komt doordat de
administratieve lasten over veel personen versnipperd zijn, de mate waarin de administratie
bij instellingen en afdelingen het toestaat om snel en accuraat te voldoen aan eisen en voorwaarden uiteenloopt, de manier waarop toeslag aangewend wordt door TKI’s verschilt, en
de mate waarin men bekend is met procedures, voorwaarden en formats uiteenloopt.
Wij schatten de administratieve lasten als volgt in:
•

78

Administratieve lasten inzetprojecten: 0,38 – 2,88 miljoen euro
o ~400 projecten per jaar
o Voorbereiding inzetproject78: gemiddeld 16-50 uur à 60 euro per uur. Ook
hier geldt dat er grote verschillen kunnen bestaan tussen organisaties en ook
individuele personen. Wat er feitelijk aangeleverd dient te worden lijkt relatief beperkt, maar om dit georganiseerd en voor elkaar te krijgen kan de
nodige tijd kosten. Voor sommige consortia kan het snel verlopen, terwijl
andere consortia hier veel tijd mee kwijt zijn. Daarbij verwachten we dat
personen, afdelingen en organisaties die veel ervaring hebben met inzetprojecten dit proces efficiënter kunnen uitvoeren dan bijvoorbeeld
‘nieuwkomers’, die voor het eerst een voorstel voor een inzetproject indienen. Ook kunnen kennisinstellingen eigen calls en procedures inrichten
rondom de toeslag, die feitelijk gezien ook onder voorbereiding geschaard
zou kunnen worden. Voor de administratieve lasten is het relevant om de
focus te houden op de kosten die aan de PPS-toeslagregeling toe te schrijven
zijn, en niet kosten die ook in een wereld zonder PPS-toeslag gemaakt zouden worden.

Hierbij valt onder andere te denken aan het afstemmen over de inhoudelijke en praktische aanvliegroute van het project in relatie tot de regeling, het opstellen van een projectplan en aantonen dat /hoe
het binnen de relevante KIA past, het afstemmen met de TKI, het afstemmen met de financiële afdelingen en research support offices binnen kennisinstellingen.

98

Dialogic innovatie ● interactie

Draaien en afronden inzetproject79: 16-50 uur à 60 euro per uur + 1.500
euro kosten voor de accountant/controleverklaring80. Ook hier geldt dat er
verschil bestaat tussen TKI’s (bijv. benodigde jaarlijkse verantwoording),
tussen projecten, tussen organisaties en tussen personen.
Administratieve lasten identificeren, verzamelen en indienen grondslag:
0,048 - 0,48 miljoen euro
o ~40 kennisinstellingen die substantieel tijd kwijt zijn aan het indienen van
de grondslag
o 20-200 uur per instelling per jaar à 60 euro per uur81. Dit is sterk afhankelijk
van de administratie en de mate van versnippering binnen de kennisinstellingen. Universiteiten hebben waarschijnlijk een meer versnipperd
administratielandschap dan de TO2-instellingen. Het kan (lokaal binnen de
organisatie) bijvoorbeeld al veel tijd kosten om uit te zoeken waar bepaalde
samenwerkingsovereenkomsten staan, of bestaande documentatie voldoende bewijs is voor de private commitment, etc. Als informatie
voorhanden is, kan het eenvoudig zijn en hoeft het niet veel werk te kosten.
Partijen en personen die meer ervaring hebben opgedaan met de regeling
zullen deze processen verder gestroomlijnd hebben.
o De regeling biedt een prikkel om zoveel mogelijk grondslag te identificeren.
Hierbij speelt dus ook een rol hoe ver organisaties gaan in het identificeren
van de grondslag en in welke mate de grenzen opgezocht worden ten aanzien van wat in aanmerking komt binnen de regeling. Door de grondslag te
willen maximaliseren is het goed denkbaar dat de bijkomende administratieve lasten relatief toenemen.
Totaal inzet- en grondslagprojecten: 0,43 – 2,9 miljoen euro. We rekenen
verderop met het midden van deze range: 1,65 miljoen euro.
o

•

•

Binnen de calls die uitgeschreven worden binnen de regeling zullen ook voorstellen afgewezen worden, waar ook administratieve lasten mee gepaard zijn. Wij hebben geen zicht op de
omvang hiervan, maar deze zouden feitelijk wel meegenomen moeten worden.
Kosten m.b.t. het (leren) gebruiken van de regeling in een bredere context
Het is goed om op te merken dat de belasting bij eindgebruikers niet enkel zit in de daadwerkelijke ‘administratieve uren’ die besteed worden aan het invullen van formulieren, het
opstellen van projectaanvragen, of het aandragen van documentatie ter verantwoording.
Men geeft ook aan tijd kwijt te zijn met het bekend raken met de regeling en haar procedures. Naast de feitelijke administratieve zaken die met de TKI’s en RVO geregeld moeten
worden, moeten eindgebruikers ook in staat zijn om de regeling inhoudelijk goed in te zetten
binnen een bredere context van onderzoek, ontwikkeling en samenwerking. Dit laatste element blijkt in de praktijk met een flinke leercurve en tijdsinvestering gepaard te gaan. De
term ‘gebruikerskosten’ zou derhalve een betere term zijn dan de regulier gebruikte term

79

Hierbij valt onder andere te denken aan het opstellen van inhoudelijke en financiële verantwoordingsrapportages.

80

Zoals beschreven in paragraaf 2.3, hebben TKI’s de keuze om in plaats van een controleverklaring
van een accountant, een rapport van feitelijke bevindingen te overleggen om de aanwending van PPStoeslag voor samenwerkingsprojecten te verantwoorden. De eindbegunstigden moeten echter nog
steeds verantwoordingsrapportages aan de TKI’s leveren.

81

Hierbij valt te denken aan het uitvragen van PPS van afgelopen jaar binnen de instelling, het uitzoeken
van projectadministratie (waaronder contracten en projectplannen), het contact met één of meerdere
TKI’s, het opstellen van een overzicht met grondslagprojecten, en het verlenen van medewerking bij
een controle van RVO.

Dialogic innovatie ● interactie

99

‘administratieve lasten’. Daar komt bij dat het (leren) gebruiken van de regeling verschilt
per uitvoeringspraktijk van de TKI’s. In andere, minder complexe regelingen, zien we dat de
administratieve activiteiten vaak het gros van de gebruikerskosten beslaan. In deze regeling
lijken de uiteindelijke administratieve lasten in de vorm van ‘het invullen van formulieren’ of
‘het indienen van een projectaanvraag’ een kleiner aandeel te beslaan, en is het leren werken
met de regeling (ook) een grote kostencomponent. Dat de regeling én het (slimme) gebruik
ervan een hoge mate van complexiteit kent, wordt onder andere benadrukt door de observatie dat er veel voorlichting geweest is (en nog steeds nodig blijkt), de observatie dat zelfs
grote R&D-intensieve en kapitaalkrachtige bedrijven moeite hebben met het grip krijgen op
de regeling en de bevinding dat vrijwel niemand in Nederland weet hoe de uitvoeringspraktijk
van de verschillende TKI’s er nu exact uitziet.
Doordat de regeling inmiddels langer bestaat, hebben kennisinstellingen en private partijen
meer ervaring kunnen opdoen en lijken de gebruikerskosten over tijd af te nemen. Desalniettemin moet men onder andere leren hoe de KIA’s in elkaar zitten, welke voorwaarden
TKI’s stellen, wat wel en niet mag binnen de regeling, en hoe zich dat verhoudt tot de voorgenomen onderzoeksactiviteiten. En wanneer aan een TKI uitgelegd moet worden hoe een
project zich verhoudt tot de KIA, zullen in de praktijk vaak ook de betrokken onderzoekers
moeten kijken naar de KIA en moeten zij deze relatie kunnen leggen. Hoewel een organisatie
zijn processen kan stroomlijnen, zal er nog steeds op het niveau van individuele personen
geleerd moeten worden over de regeling en de context. En het is onvermijdelijk dat er nieuwe
personen zullen toetreden en uittreden. Dit zijn leerprocessen die veel tijd kunnen kosten,
maar die moeilijk (kwantitatief) in kaart zijn te brengen.
De complexiteit in de regeling en het gebruik ervan leidt vaak ook tot de conclusie dat men
voorzichtig moet zijn met het doorvoeren van wijzigingen; het kost de nodige tijd en doorlooptijd voordat iedereen de uitvoeringspraktijk daar weer op aangepast heeft.
Het is moeilijk om kwantitatief in te schatten hoeveel tijd eindgebruikers kwijt zijn met het
incorporeren van de regeling in de uitvoeringspraktijk, met name doordat deze kostenpost
erg versnipperd is binnen organisaties en er geen duidelijke administratie van bestaat. Op
basis van de interviews en survey kunnen we in ieder geval stellen dat het een aanzienlijke
kostenpost is. Gezien de signalen die wij binnen de interviews hebben ontvangen, en de
antwoorden op de surveyresultaten, stellen wij dat deze kostenpost aanzienlijk moet zijn in
verhouding met de kosten die gemaakt worden betreffende de feitelijke administratieve verplichtingen. Wij schatten deze kostenpost over de looptijd van deze evaluatieperiode
derhalve in de ordegrootte van jaarlijks 2 miljoen euro, maar er is nader gedetailleerd onderzoek nodig om dit scherper in beeld te krijgen.
Totale administratieve lasten eindgebruikers
Gegeven de kosten die gemaakt worden voor de daadwerkelijke administratie met betrekking tot de regeling én de kosten die gemaakt worden om de regeling te (leren) incorporeren
in een bredere context van onderzoek, ontwikkeling en samenwerking, lijkt het reëel dat de
totale administratieve lasten bij eindgebruikers in de ordegrootte van 3,6 miljoen euro liggen. Het is gezien de interviews en de survey binnen deze evaluatie wellicht een
conservatieve schatting, en nader onderzoek gericht op de lasten voor eindgebruikers is
wenselijk.

5.1.5 Overzicht kosten van de regeling
Bovenstaande kostenposten m.b.t. het uitvoeren en gebruiken van de regeling worden in
onderstaande tabel samengevat:

100

Dialogic innovatie ● interactie

Type kosten

Omvang (mln €)

Budgettair belang

149,2

Uitvoeringskosten RVO

1,3

Uitvoeringskosten EZK

0,2

Uitvoeringskoten TKI’s

3,7

Administratieve lasten eindbegunstigden

3,7

Totaal

158,1

Een aspect dat binnen de evaluatie naar voren is gekomen, maar niet 1-op-1 aan de PPStoeslagregeling toegeschreven kan worden, zijn de kosten van het in stand houden en bemensen van het gehele MTIB-systeem (topteams, themateams, missieteams en TKI’s), en
het punt dat voor sommige TKI’s de PPS-toeslag daarbij de enige (substantiële) bron van
inkomsten is. Dat zou bij sommige partijen, waaronder bedrijven, leiden tot een beeld dat
er relatief veel gesproken wordt over relatief weinig geld. Binnen eerder Topsectorenbeleid
zou dit doelmatiger verlopen. Wanneer deze kosten (deels) toegeschreven zouden worden
aan de PPS-toeslagregeling, zouden de bovengenoemde kosten nog (flink) kunnen toenemen, maar omdat er geen directe koppeling is met deze regeling nemen we deze cijfermatig
niet op in het overzicht. Desalniettemin is het een aandachtspunt dat, zeker voor de TKI’s
waar deze regeling de enige inkomstenbron is, de middelen die besteed worden aan het
coördineren en vergaderen binnen het MTIB hoog lijken te zijn.

5.2 Kwalitatieve bevindingen m.b.t. de kosten van de regeling
5.2.1 Complexiteit regeling en hoge uitvoeringskosten en administratieve lasten
De regeling wordt door velen als een zeer complex onderzoeks- en innovatiestimuleringsinstrument gezien. Het kost tijd voor de eindbegunstigden om goed bekend zijn met de
regeling door onder meer de volgende factoren: de verschillende TKI’s en hun eigen uitvoeringspraktijk (zie paragraaf 2.4), concepten als de programmatoeslag en projecttoeslag,
grondslag en inzet, onderscheid in fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling, het toetsen aan de KIA’s, en de betrokkenheid van zowel de TKI’s
als RVO in de uitvoering. Om de regeling goed onder de knie te krijgen, is er in sommige
gevallen ook voorlichting nodig (bijvoorbeeld vanuit RVO) over de regeling. De complexiteit
en de geanticipeerde/gepercipieerde lasten, nog los van of ze feitelijk reëel zijn, kunnen een
afschrikkende werking hebben, zeker voor kleinere partijen. In de praktijk proberen TKI’s
dit te ondervangen door begeleiding vanuit de TKI’s. Zo heeft TKI LSH een webinar georganiseerd om de regeling uit te leggen aan (potentiële) eindbegunstigden.
Ondanks dat de regeling al geruime tijd bestaat, zitten er nog steeds geregeld fouten/foutjes
in de aanvragen voor toeslag vanuit de TKI’s richting RVO. De fouten kunnen gemaakt zijn
door kennisinstellingen en/of door de TKI’s (die de informatie van kennisinstellingen niet of
niet voldoende toetsen), maar hoe dan ook symboliseert dit een deel van de complexiteit.
Daarnaast moet er voor geringe bedragen als programma-ondersteunende activiteiten ook
een accountantsverklaring komen, wat een relatief zwaar middel is voor het verantwoorden
van kleine bedragen. Sinds kort kan er ook gewerkt worden met een rapport van bevindingen
in plaats van een accountantsverklaring, zoals beschreven in paragraaf 2.3.
Relatief hoge administratieve lasten aan de kant van de eindbegunstigden kunnen met name
een drempel vormen voor kleinere PPS’en (inzetprojecten). Zo willen bepaalde instellingen

Dialogic innovatie ● interactie

101

niet graag meer werken met kleine PPS-aanvragen, omdat het dan de moeite eigenlijk niet
meer waard is.
Belangrijk bij de ervaren administratieve lasten van de regeling en de conclusie dat de regeling (te) complex is, is dat de lasten niet enkel betrekking hebben op het invullen van
daadwerkelijke formulieren en andere (administratieve) verplichtingen, maar dat het ook
complex is om de regeling te gebruiken binnen de bredere context van onderzoek, ontwikkeling en samenwerking. Om de regeling (strategisch) goed in te zetten dient men ook te
snappen hoe de regeling werkt, hoe de TKI’s invulling geven aan het aanwenden van de
toeslag, hoe de interne processen aangepast dienen te worden, etc. Kortom, de complexiteit
zit hem dus niet enkel in de administratieve activiteiten tussen de eindgebruikers, TKI’s en
RVO.
Zoals te zien is in Figuur 50, is 42% van de respondenten (zeer) tevreden over de administratieve lasten van de rapportage aan de TKI’s, en is 31% tevreden over de administratieve
lasten van de rapportage aan RVO. Hoewel de meerderheid tevreden is over de voorlichting
door TKI’s, is slechts 38% tevreden over het inzicht in de procedures en eisen van de regeling, en 35% over de duidelijkheid van de taakverdeling tussen RVO en de TKI’s. Ook is
slechts 43% tevreden over de duidelijkheid van de eisen die worden gesteld aan programmatoeslag-projecten.

102

Dialogic innovatie ● interactie

In hoeverre bent u momenteel tevreden over de volgende
uitvoeringsaspecten van de PPS-toeslagregeling? n=(55)
Voorlichting door TKI-bureaus
Duidelijkheid wanneer een
samenwerkingsproject mag worden…

Beoordeling inzetprojecten
Duidelijkheid van de eisen gesteld aan
projecttoeslag projecten
Duidelijkheid van de eisen gesteld aan
programmatoeslag projecten
Administratieve lasten rapportage aan
TKI-bureau(s)
Voorlichting door RVO
Doorloopsnelheid waarmee eenmaal
‘verdiende’ PPS-toeslag wordt ingezet
Inzicht in procedures en eisen van de
regeling
Duidelijkheid van de taakverdeling RVO
en TKI-bureaus
Administratieve lasten rapportage aan
RVO
Steekproefsgewijze controles RVO
Ondersteuning/financiering
netwerkactiviteiten door TKI-bureau(s)
Inzicht in hoe de verdiende
programmatoeslag door TKI-bureau…
Ondersteuning/financiering
innovatiemakelaars door TKI-bureau(s)
0%

20%

40%

Weet niet/geen mening/ n.v.t.

Zeer ontevreden

Ontevreden

Neutraal

Tevreden

Zeer tevreden

60%

80%

100%

Figuur 50 Stellingen over de uitvoering. Bron: survey

Ook uit Figuur 51, welke ingaat op redenen om niet deel te nemen aan de PPS-toeslagregeling, blijkt dat een aanzienlijk deel van de eindgebruikers de PPS-toeslagregeling te complex
vindt; slechts 42% is het oneens met de stelling “Mijn organisatie vindt de PPS-toeslagregeling te complex / te tijdrovend”. Desalniettemin geeft 69% van de respondenten aan het
oneens te zijn met de stelling “De PPS-toeslagregeling levert mijn organisatie te weinig op”.

Dialogic innovatie ● interactie

103

In welke mate bent u het eens met de volgende stellingen wat
betreft (potentiële) redenen om niet deel te nemen aan publiekprivate onderzoeksprojecten die (mede) gefinancierd zijn door
de PPS-toeslagregeling? n=(55)
Mijn organisatie is niet goed bekend
met de KIA(‘s) /roadmap(s) van mijn
Topsector/TKI

De PPS-toeslagregeling levert mijn
organisatie te weinig op
Het onderzoek van mijn organisatie
past niet goed binnen de
KIA(‘s)/roadmap(s) van de TKI’s
Het is voor mijn organisatie lastig om
geschikte partners te vinden
Het is voor mijn organisatie
aantrekkelijker om zelf onderzoek te
doen
Mijn organisatie vindt het lastig om
afspraken te maken over intellectueel
eigendom
Het is voor mijn organisatie
aantrekkelijker om contractonderzoek
uit te (laten) voeren
Mijn organisatie vindt de PPStoeslagregeling te complex / te
tijdrovend
0%
Zeer oneens
Neutraal
Zeer eens

20%

40%

60%

80%

100%

Tamelijk oneens
Tamelijk eens
Weet niet/geen mening

Figuur 51 Stellingen over de redenen om niet deel te nemen aan PPS-projecten. Bron: survey

Tot slot wordt er binnen interviews benoemd dat er veel moet worden bijgehouden (in Excelbestanden) met betrekking tot de monitoring van samenwerkingsprojecten. Wel moet hierbij
worden vermeld dat dit een verplichting is die niet rechtstreeks geëist wordt vanuit de PPStoeslagregeling, maar vanuit de KIC-monitoring. Kennisinstellingen moeten aantallen publicaties en patenten bijhouden, maar is dit complex omdat deze niet altijd volledig aan de PPS
kunnen worden toegeschreven, of doordat er verschillende doelstellingen zijn (een project
met minder publicaties is niet per definitie minder effectief). Men ziet wel de trade-off tussen
het beschikken over informatie en kosten om die informatie boven water te krijgen. Als er
een politieke wens/eis is om bepaalde informatie te hebben, is de vraag beleidsmatig niet of
die informatie boven tafel moet komen, maar hoe dat zo slim en efficiënt mogelijk gedaan
kan worden. Het bestaan van verschillende uitvoeringspraktijken binnen de TKI’s helpt niet
om dit efficiënt te doen.

104

Dialogic innovatie ● interactie

5.2.2 Administratieve lasten en de wijzen waarop TKI’s invulling geven aan de regeling
Iedere TKI bedenkt zelf hoe ze de procedures en werkwijzen inrichten met betrekking tot de
PPS-toeslag, wat de administratieve lasten van de regeling in zichzelf al vergroot. Daarbij
leidt het bestaan van verschillende regimes (zie paragraaf 2.4) tot uitvoeringsproblemen en
hoge uitvoeringskosten (o.a. in verband met verantwoording van middelen), wanneer TKIoverstijgende samenwerking vormgegeven moet worden. Vanuit het perspectief van de kennisinstellingen heeft iedere TKI een andere werkwijze, waardoor een kennisinstelling niet
bekend moet raken met ‘één regeling’, maar met (maximaal) zestien.82 Per TKI moet een
gebruiker een andere procedure inrichten. Daarbij moet in de processen bekeken worden
welke grondslag het beste bij welke TKI aangedragen kan worden. Per TKI dient de gebruiker
ook afzonderlijke communicatielijnen in te richten.
Conform bovenstaande argumenten bestaat er kritiek op het grote aantal TKI’s en is de
vraag of het niet met minder ‘uitvoeringsorganisaties’ geregeld zou kunnen worden. Een
meer uniforme uitvoeringspraktijk van de TKI’s zou helpen om de lasten voor de eindbegunstigden te reduceren en de regeling minder complex voor die partijen te maken.
Als een positieve ontwikkeling wordt gezien dat TNO met RVO heeft afgesproken dat TNO
zelf de grondslagtoets kan uitvoeren voor alle TKI’s en dat dit achteraf gecontroleerd wordt
door RVO. Ook TU/e, TU Delft en UT leveren een centrale lijst aan bij RVO voor de grondslagtoets. Dit vermindert de administratieve lasten, onder andere doordat de TKI’s de
onderzoeksorganisaties niet apart hoeven te bevragen voor grondslagprojecten en er maar
één steekproef hoeft worden uitgevoerd door RVO. Bovendien wordt er een centraal overzicht binnen de onderzoeksorganisaties verkregen van de PPS-projecten en kan er
makkelijker worden geoptimaliseerd ten behoeve van het genereren van eigen grondslag.
Tot slot zitten er ook verschillen in administratieve lasten tussen de verschillende werkwijzen
van de TKI’s. Het model van terugploegen gaat gepaard met relatief minder uitvoeringskosten, omdat er geen aanvullende calls ingericht en georganiseerd dienen te worden. Ook kent
dit model relatief minder administratieve lasten, omdat gebruikers een vaste procedure kunnen volgen en zich niet in nieuwe calls hoeven te verdiepen. Dit neemt niet weg dat er ook
hybride modellen van uitvoeringspraktijken zijn, waarbij het terugploegen van de grondslag
gepaard gaat met calls.

5.2.3 Administratieve lasten en ervaring met de regeling
De regeling wordt als complex ervaren en het duurt een tijd voordat gebruikers bekend zijn
met de regeling en haar procedures. Nadat men verder komt op deze ‘leercurve’, dalen de
administratieve lasten, omdat men beter en sneller ziet wat er moet gebeuren, en sneller
weet of iets wel of niet in aanmerking komt en in welke mate. De vier technische universiteiten geven aan dat de administratieve lasten met betrekking tot de toeslag (inmiddels)
beperkt zijn voor hen. Bij deze kennisinstellingen is ook extra voorlichting over de regeling
gegeven door RVO.

5.2.4 Administratieve lasten en de schaal van PPS-activiteiten
De hoogte van de administratieve lasten neemt af naarmate gebruikers meer schaal kunnen
organiseren in hun PPS-activiteiten. De administratieve lasten schalen immers niet lineair
met de hoogte van de grondslag. Het proces rondom het ophalen van grondslag en het

82

Afhankelijk van of men de onderliggende TKI’s onder Energie als aparte TKI’s meetelt (in dat geval
zijn er 16 TKI’s) of dat men TKI Energie als één geheel ziet (in welk geval men uitkomt op 12 TKI’s).

Dialogic innovatie ● interactie

105

inventariseren van PPS-projecten en achterliggende administratie kent een flinke component
‘vaste lasten’ (zoals het intern uitvragen bij collega’s, het contact met de TKI, het verdiepen
in de werking van de regeling, etc.). Naarmate een organisatie meer grondslag genereert
zullen de relatieve administratieve lasten afnemen.
De administratieve lasten schalen ook niet lineair met de omvang van inzetprojecten. Voor
het opzetten van een inzetproject is ook sprake van ‘vaste lasten’ die niet lineair schalen met
omvang (bijv. uitdenken van het projectplan, contact met partners, het indienen van het
projectvoorstel, het inrichten van financiële administratie en verantwoording van middelen).
Naarmate een organisatie kan deelnemen aan grotere inzetprojecten, zullen de relatieve
administratieve lasten afnemen.

5.2.5 Administratieve lasten en de intrede van de missies
Wanneer projecten het niveau van een TKI overstijgen is het uitvoeringstechnisch moeilijker
om dit rond te krijgen. Sommige TKI’s zoals LSH en de TKI’s rondom Energie zijn vrij natuurlijk gekoppeld aan een missie, maar dat geldt niet voor iedere TKI. Er moeten afspraken
gemaakt worden over hoe er omgegaan moet worden met grondslag en inzet. Daarnaast
hanteren verschillende TKI’s verschillende regimes, waardoor het lastig kan zijn om crossTKI-projecten tot stand te brengen.
De missies lijken cross-(top)sectorale samenwerkingsverbanden te stimuleren, waardoor het
aantal situaties waarin er ‘over de TKI’s heen’ samengewerkt dient te worden vergroot, en
dus ook het aantal situaties waarin er uitdagingen bestaan in het opzetten van de samenwerking toeneemt.

5.3 Aandachtspunten binnen de uitvoering
5.3.1 Doorlooptijden bij RVO
TKI’s ervaren de doorlooptijden bij RVO als (te) lang. Het duurt lang voordat de toeslag
wordt toegekend op basis van de ingediende grondslag. Hier zitten veelal enkele maanden
tussen. Wel is er begrip bij de TKI’s door de vertraging in het afgelopen jaar door de coronacrisis. De lange doorlooptijden worden veroorzaakt door verschillende factoren. Ten eerste
was/is er sprake van een tekort aan personele capaciteit bij RVO. RVO zat met een capaciteitstekort, onder meer vanwege de corona-situatie, waardoor collega’s aan andere dossiers
moesten werken.
Het is niet zo dat de volledige oorzaak van lange doorlooptijden bij RVO ligt. De vertraging
ligt soms ook bij de TKI’s, wanneer ze aanvullende informatie moeten aanleveren. RVO keurt
toeslagaanvragen van TKI’s niet vaak af, hanteert daarbij een (ruimte) foutmarge van 10%
en stelt de TKI’s in de gelegenheid om extra informatie aan te leveren.

5.3.2 Ervaringen TKI’s met de uitvoering van RVO.
Sommige TKI’s ervaren RVO als prettige samenwerkingspartner en waarderen dat RVO goed
meedenkt bij het goed gebruikmaken en inrichten van de regeling en bijbehorende uitvoeringspraktijk. Ook waarderen TKI’s het dat RVO soms een extra service verleent, door
bepaalde samenwerkingsprojecten van tevoren te toetsen waardoor de TKI’s bepaalde zaken
kunnen aanpassen vooraleer ze de toeslag aanvragen.
Sommige TKI’s ervaren RVO als een (te) strenge controleur. RVO werkt met risico-gerichte
handhaving, waarbij TKI’s die minder goed functioneren en fouten maken bij het aanvragen
van de toeslag ook strenger worden gecontroleerd (en vice versa bij TKI’s die beter

106

Dialogic innovatie ● interactie

functioneren). Door sommige TKI’s wordt de stapeling van controles als belemmerend ervaren (controle van het indienen van de grondslag, de inzet van de toeslag en de monitoring
van de PPS-projecten).
In de ervaringen zijn er dus personen/organisaties die met name de ‘service-stand’ van RVO
kunnen waarderen, en zijn er ook personen/organisaties die met name een (strenge) ‘controle-stand’ van RVO ervaren.

5.3.3 Afstemming tussen RVO en TKI’s
Ondanks dat de regeling al geruime tijd bestaat, kost het afstemmen met de TKI’s veel tijd
voor RVO. Zoals benoemd, verschillen TKI’s in de mate waarin aanvragen op orde zijn. RVO
geeft aan coulant te zijn binnen de uitvoering en probeert mee te denken in wat wél mogelijk
is. Bepaalde fundamentele onderwerpen komen na vele jaren nog steeds aan bod tussen
RVO en TKI’s (zoals de definitie van fundamenteel onderzoek of wat kwalificeert als onderzoek). Het relatief langzame gezamenlijke leertraject heeft hogere uitvoeringskosten en
langere doorlooptijden als gevolg. RVO heeft door de jaren heen de nodige workshops en
voorlichting gegeven aan TKI’s en kennisinstellingen. Intensieve begeleiding blijkt nodig te
zijn om partijen goed begrip te geven van het genereren van grondslag en het inzetten van
toeslag.

5.3.4 Omgang met labeling FO/IO/EO
Er blijft veel discussie over het labelen van PPS-onderzoek naar fundamenteel onderzoek
(FO), industrieel onderzoek (IO), en experimentele ontwikkeling (EO). Hoewel er (Europese)
definities bestaan voor de verschillende typen onderzoek, blijft er discussie over de toepassing van deze definities in het kader van de PPS-toeslagregeling. De selectiecommissies van
de TKI’s voor inzetprojecten moeten deze definities expliciet gebruiken bij de projectselectie.
Aangezien de classificatie direct verband houdt met het percentage van de kosten dat gefinancierd mag worden met toeslag, is het voor kennisinstellingen ‘aantrekkelijk’ dat
activiteiten zo vaak mogelijk als FO geclassificeerd kunnen worden. Het komt voor dat TKI’s
een PPS-project als fundamenteel onderzoek classificeren, daar waar het eigenlijk gaat om
toepassingsgericht onderzoek. Door deze drie ‘hokjes’ en de bijbehorende percentages bestaat er dus een incentive om zoveel mogelijk onder FO te scharen (of IO als second best).
Tegelijkertijd zijn er ook (kleinere) TKI’s die het risico niet willen lopen om achteraf gecorrigeerd te worden, en kiezen eerder voor het lagere percentage.
RVO geeft aan dat er bij de definities geen grijs gebied bestaat, dat tussen de categorieën
bestaat. Een aanvullende complexiteit is dat de TKI’s mogelijk anders kijken naar het toepassen van de categorieën dan hoe RVO dat (bij de controle achteraf) doet. Het laten
beoordelen van de categorieën door meer dan één partij kan inherent leiden tot verschillen
in oordeel en de bijkomende (vervelende) implicaties.

5.3.5 De maximale termijn van vijf jaar om de toeslag in te zetten
De maximale termijn van vijf jaar om de toeslag ingezet te hebben wordt in verschillende
situaties als belemmerend ervaren. Verschillende partijen (o.a. TKI’s, kennisinstellingen,
NWO) lopen aan tegen deze maximale doorlooptijd. Er wordt veel met vierjarige trajecten
gewerkt (vaak met aio’s), waardoor er nog maar een jaar overblijft om het geld weg te
zetten. Soms kan dit krap zijn, bijvoorbeeld wanneer er een call ingericht dient te worden
én er goede personen gevonden moeten worden om op het project te kunnen zetten. RVO
geeft aan dat een deel van de werkzaamheden ook al kan plaatsvinden voor het feitelijk
toegekend krijgen van de grondslag. Gebruikers zijn het hier deels mee eens; voor sommige
procesonderdelen gaan organisaties (financiële) verplichtingen aan en krijgen ze dat (intern)

Dialogic innovatie ● interactie

107

niet rond zonder formele toekenning van RVO. Er is ook begrip voor het feit dat er een
maximale termijn aan gesteld wordt, maar dat betekent niet dat het nooit als belemmerend
wordt ervaren.

5.3.6 Aansluiting andere instrumenten en organisaties
De aansluiting van andere organisaties en instrumenten bij de PPS-toeslagregeling gaat
soms gepaard met de nodige uitdagingen. De Rijkskennisinstellingen worden (binnen de regeling) niet als kennisinstelling aangemerkt. Het RIVM en het KNMI ervaren daardoor een
afstand tot de ‘in-group’ van de PPS-toeslagregeling. Tegelijkertijd kunnen RKI’s relevant
onderzoekswerk uitvoeren, zeker ook met het oog op de maatschappelijke missies.
Voor NWO kan het soms lastig zijn om hun eigen uitvoeringspraktijk te combineren met de
uitvoeringspraktijk van de PPS-toeslagregeling, omdat de bereken- en verantwoordingssystematiek niet 100% op elkaar aansluit.

5.3.7 Positie van buitenlandse spelers binnen de regeling
Een deel van de gesprekspartners ziet het wegvloeien van kennis naar buitenlandse spelers
als een substantieel risico voor de concurrentiepositie van Nederland; anderen schatten dit
risico juist klein in.
Een aantal gesprekspartners wijst op het risico dat (grote) buitenlandse bedrijven kennis,
welke van belang is voor het economisch verdienvermogen en de concurrentiekracht van
Nederland, tot zich nemen voor relatief lage kosten voor PPS-onderzoek. Andere gesprekspartners zien dit niet als een substantieel risico. Er worden goede afspraken gemaakt over
de IP. Daarbij gaat kennisuitwisseling twee kanten op, en neemt de Nederlandse kennisinfrastructuur ook buitenlandse kennis tot zich. Er wordt binnen de regeling getoetst op de
bijdrage van het project voor de Nederlandse kennisinfrastructuur. Per casus zal bezien moeten worden (door bijvoorbeeld RVO) of het landelijk belang in het geding kan komen. Naast
economische argumenten spelen hier potentieel ook andere collectieve waarden zoals (digitale) soevereiniteit.

5.3.8 Gezamenlijk toezien op formele gronden en voorwaarden door RVO en de TKI’s
Het door RVO en de TKI’s gezamenlijk toezien op de formele gronden en voorwaarden van
de regeling maakt de uitvoeringspraktijk complex. RVO licht TKI’s voor, en de TKI’s lichten
op hun beurt hun achterban voor. De inschatting is dat in dit mechanisme van informatie
doorgeven, zo nu en dan informatie verloren gaat en de interpretatie van TKI’s en medewerkers binnen kennisinstellingen niet meer (altijd) in lijn is met de interpretatie van RVO. De
extra schakel tussen RVO en de TKI’s maakt het proces ingewikkeld, omdat de TKI’s het geld
toekennen maar RVO uiteindelijk de eindcontrole moet doen. De TKI’s zetten het geld in en
als er achteraf een fout wordt geconstateerd, is het geld al uitgegeven. Het voordeel van het
huidige regime is dat de TKI’s de regeling vrij zelfstandig uitvoeren, maar de keerzijde is dat
de uitvoering van de TKI’s soms niet in lijn is met de voorwaarden die de PPS-regeling aan
het gebruik van de regeling moet stellen. RVO geeft advies aan TKI’s over de inzetprojecten,
maar RVO kan niet goed toezien op wat hier exact mee gebeurt bij de TKI’s. De gezamenlijke
uitvoering is complex(er), omdat de belangen van de TKI’s en RVO niet gelijk zijn. De TKI’s
zijn gebaat bij meer financiering voor hun sector, terwijl RVO reëel dient te toetsen op bestaande wet- en regelgeving.
De Auditdienst Rijk is kritisch op de regeling, omdat de TKI’s juist zoveel vrijheid krijgen in
het besteden van de middelen. Hier lijkt een trade-off te zitten tussen het strikt kaderen en
verantwoorden versus ruimte en flexibiliteit om middelen in te kunnen zetten naar eigen

108

Dialogic innovatie ● interactie

inzicht. Door enkel achteraf te kunnen controleren, wordt RVO in een spanningsveld geplaatst: enerzijds wil RVO de TKI’s ondersteunen en coulant zijn waar het kan, maar
tegelijkertijd moet RVO er ook op toezien dat de regels goed toegepast worden. Het ligt
mogelijk meer voor de hand om RVO de formele toetsing of subsidiebeoordeling te laten
doen, zodat de TKI’s zich meer kunnen richten op de inhoudelijke selectie van projecten.

5.3.9 Vrijheid voor TKI’s en de implicaties voor de controles van RVO
De huidige vrijheid voor TKI’s binnen de regeling maakt het voor RVO in bepaalde situaties
lastig en tijdrovend om goede controles uit te kunnen voeren. Het is uitvoeringstechnisch
toegestaan om toeslagen van verschillende jaren door elkaar in een project te combineren
(waarbij grondslag van verschillende jaren wordt gebruikt). Het combineren van toeslagen
van verschillende jaren, en de hiermee gepaarde verschillende condities (door wijzigingen in
de regeling over de jaren) en eindtermijnen maakt het lastig voor RVO om een goede inhoudelijke controle uit te kunnen voeren en de eindafrekening op te kunnen stellen. De
uitvoering zou makkelijker zijn wanneer er geen overlap tussen jaren mogelijk is. Dit gaat
echter ten koste van een stuk flexibiliteit die TKI’s hebben met de regeling.

5.3.10

Eisen aan RVO en de mogelijkheden van RVO

De combinatie van de huidige complexiteit in de uitvoering en het huidige beschikbare budget voor RVO gaan niet goed hand in hand. De complexiteit maakt dat RVO veel tijd kwijt is
aan voorlichting, communicatie en afstemming met TKI’s en kennisinstellingen. Controles
kunnen complex zijn en daarmee veel tijd kosten. Bovendien is de complexiteit één van de
mogelijke factoren waardoor aanvragen vanuit de TKI’s vaak niet in één keer foutloos zijn,
wat ervoor zorgt beide kanten extra tijd kwijt zijn om zaken in orde te krijgen. Tegelijkertijd
is er beperkte personele capaciteit voor de uitvoering. Dit kan zorgen voor lange(re) doorlooptijden. De situatie waarin de uitvoering complex is én de beschikbare personale capaciteit
beperkt is, lijkt niet optimaal voor de uitvoering en gebruikerservaring. RVO werkt aan verdere interne digitalisering om een aantal processtappen efficiënter uit te kunnen voeren.

5.4 Doelmatigheid: kosten versus baten
Binnen de RPE wordt doelmatigheid gedefinieerd als: “de relatie tussen de effecten van het
beleid en de kosten van het beleid.”83 Binnen het begrip doelmatigheid maken wij onderscheid tussen macrodoelmatigheid en microdoelmatigheid. Deze twee vormen van
doelmatigheid worden hier als volgt gedefinieerd:
𝑀𝑎𝑐𝑟𝑜𝑑𝑜𝑒𝑙𝑚𝑎𝑡𝑖𝑔ℎ𝑒𝑖𝑑 =

𝑒𝑓𝑓𝑒𝑐𝑡𝑒𝑛 𝑣𝑎𝑛 ℎ𝑒𝑡 𝑏𝑒𝑙𝑒𝑖𝑑
(𝑏𝑢𝑑𝑔𝑒𝑡𝑡𝑎𝑖𝑟 𝑏𝑒𝑙𝑎𝑛𝑔 + 𝑢𝑖𝑡𝑣𝑜𝑒𝑟𝑖𝑛𝑔𝑠𝑘𝑜𝑠𝑡𝑒𝑛 + 𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑖𝑒𝑣𝑒 𝑙𝑎𝑠𝑡𝑒𝑛)

𝑀𝑖𝑐𝑟𝑜𝑑𝑜𝑒𝑙𝑚𝑎𝑡𝑖𝑔ℎ𝑒𝑖𝑑 =

𝑢𝑖𝑡𝑣𝑜𝑒𝑟𝑖𝑛𝑔𝑠𝑘𝑜𝑠𝑡𝑒𝑛 + 𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑖𝑒𝑣𝑒 𝑙𝑎𝑠𝑡𝑒𝑛
𝑏𝑢𝑑𝑔𝑒𝑡𝑡𝑎𝑖𝑟 𝑏𝑒𝑙𝑎𝑛𝑔

Macrodoelmatigheid refereert hiermee naar de doelmatigheid die in de RPE wordt bedoeld.
Microdoelmatigheid kijkt specifiek naar de uitvoering ([uitvoeringskosten + administratieve
lasten] / budgettair belang).

83

https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/het-meten-van-doelmatigheid

Dialogic innovatie ● interactie

109

5.4.1 Microdoelmatigheid
Zoals in 5.1 is beschreven kent de regeling circa 1,5 miljoen euro uitvoeringskosten, 3,7
miljoen euro uitvoeringskosten aan de kant van de TKI’s, en schatten we 3,7 miljoen euro
administratieve lasten aan de eindgebruikerskant. Opgeteld komt dit tot een totaal van 8,9
miljoen euro aan uitvoeringskosten en administratieve lasten. Gegeven een budgettair belang van 149,2 miljoen komt dit uit op 6%. Zoals genoemd kan het in werkelijkheid hoger
liggen doordat de lasten aan de kant van de eindgebruikers mogelijk onderschat worden, en
is het wenselijk om hier nader onderzoek naar uit te voeren.
Slechts 11% van de respondenten van de survey geeft aan de kosten in absolute zin ‘tamelijk
laag’ te vinden, en slechts 20% beoordeelt de kosten in relatie tot de effecten als ‘tamelijk
laag’. Ook uit de interviews komt hetzelfde beeld naar voren: de regeling is complex en wordt
als belastend ervaren. Dat zit dus deels in de feitelijke administratieve verplichtingen, maar
ook in het (leren) gebruiken van de regeling. Daar staat tegenover dat het effect (naar verwachting) groot genoeg is om toch met de regeling aan de slag te gaan.
Doordat de regeling inmiddels langer bestaat hebben kennisinstellingen en private partijen
meer ervaring kunnen opdoen, en lijken de gebruikerskosten over tijd af te nemen. De complexiteit in de regeling en het gebruik ervan leidt vaak ook tot de conclusie dat men
voorzichtig moet zijn met het doorvoeren van wijzigingen: het kost de nodige tijd en doorlooptijd voordat iedereen de uitvoeringspraktijk daar weer op aangepast heeft.
Op basis van [1] de schatting dat 6% van het budgettair belang aan uitvoeringskosten en
administratieve lasten besteed wordt, [2] slechts 11% van de respondenten van de survey
aangeeft de kosten van het gebruik van de regeling in absolute zin ‘tamelijk laag’ te vinden,
[3] slechts 20% van de respondenten de kosten in relatie tot de effecten als ‘tamelijk laag’
ziet, en [4] de meeste gesprekspartners de complexiteit en (administratieve) belasting benoemen, concluderen wij dat de microdoelmatigheid matig tot redelijk is. Daarbij is de
regeling in de basis niet per se complex en belastend, maar is met name de manier waarop
er mee omgegaan wordt in de praktijk een belangrijke bron voor de (ervaren) belasting.
Tot slot bestaan er bij enkele gesproken personen zorgen dat binnen het bredere MTIB, waar
deze regeling onderdeel van is, er in generieke zin relatief veel overlegd en gesproken wordt
ten opzichte van het budget dat verdeeld wordt. Deze bredere zorg rondom de doelmatigheid
benoemen wij hier wel, maar nemen we niet als basis om de regeling op te beoordelen.

5.4.2 Macrodoelmatigheid
De macrodoelmatigheid ziet er als volgt uit:
𝑀𝑎𝑐𝑟𝑜𝑑𝑜𝑒𝑙𝑚𝑎𝑡𝑖𝑔ℎ𝑒𝑖𝑑 =

𝑒𝑓𝑓𝑒𝑐𝑡𝑒𝑛 𝑣𝑎𝑛 ℎ𝑒𝑡 𝑏𝑒𝑙𝑒𝑖𝑑
(𝑏𝑢𝑑𝑔𝑒𝑡𝑡𝑎𝑖𝑟 𝑏𝑒𝑙𝑎𝑛𝑔 + 𝑢𝑖𝑡𝑣𝑜𝑒𝑟𝑖𝑛𝑔𝑠𝑘𝑜𝑠𝑡𝑒𝑛 + 𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑖𝑒𝑣𝑒 𝑙𝑎𝑠𝑡𝑒𝑛)

𝑀𝑎𝑐𝑟𝑜𝑑𝑜𝑒𝑙𝑚𝑎𝑡𝑖𝑔ℎ𝑒𝑖𝑑 =

83 𝑚𝑙𝑛 𝑎𝑑𝑑𝑖𝑡𝑖𝑜𝑛𝑒𝑙𝑒 𝑝𝑟𝑖𝑣𝑎𝑡𝑒 𝑏𝑖𝑗𝑑𝑟𝑎𝑔𝑒 𝑎𝑎𝑛 𝑃𝑃𝑆 + 𝑛𝑒𝑣𝑒𝑛𝑒𝑓𝑓𝑒𝑐𝑡𝑒𝑛
(149,2 + 5,2 + 3,7)

Dit betekent dat per euro besteed aan de PPS-toeslagregeling het bedrijfsleven een additionele 0,52 euro (=83/158,1) in PPS investeert, en dat er enkele (kleine) neveneffecten zijn
zoals in H4 beschreven. De euro PPS-toeslag zelf wordt, per definitie, ook geïnvesteerd in
PPS-projecten en/of het ontwikkelen van PPS’en. Daarmee zou men intuïtief stellen dat dus
1,5 euro per euro PPS-toeslag in PPS wordt geïnvesteerd. De bijdrage vanuit de regeling zou
er echter ook toe kunnen leiden dat andere vormen van financiering, zoals de financiering
van kennisinstellingen zelf of andere subsidies, terug zou lopen (waarmee de regeling in feite

110

Dialogic innovatie ● interactie

andermans financiering zou ‘overnemen’). Door de jaren heen zijn de andere financieringsbronnen binnen de regeling, over meerdere jaren bezien, vrij constant gebleven. Enkel de
toeslag zelf en de private bijdrage lijkt substantieel gegroeid, zie onderstaande figuur.
Ontwikkeling financiering inzetprojecten
180

160

140

120

100

80

60

40

20

0
2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

PPS_toeslag

priv_cash

priv_natura

OO_cash

OO_natura

overige_subsidies

overige_bijdragen

Lineair (PPS_toeslag)

Lineair (priv_cash)

Lineair (priv_natura)

Lineair (OO_natura)

Lineair (overige_subsidies)

Figuur 52 Ontwikkeling financiering inzetprojecten

Gezien de doelstelling van de regeling stellen wij dat de regeling macrodoelmatig is; de
regeling is in staat gebleken de inzet op PPS te versterken en de private bijdrage hierin te
vergroten tegen redelijke kosten.
Daarbij concluderen we dat de doelmatigheid van de regeling over de jaren heen is toegenomen, omdat de TKI’s, kennisinstellingen en private partijen over de jaren effectiever en
efficiënter geworden lijken te zijn in het gebruik van de regeling. De toename van 25% naar
30% heeft volgens de meeste surveyrespondenten ook tot een toename in doelmatigheid
geleid, omdat er meer incentive is ontstaan en er meer in PPS geïnvesteerd kon worden
(terwijl de administratieve lasten in principe niet veranderd zijn); enkele andere respondenten geven echter aan dat de verlaging naar 80% van de TKI-relevante onderzoeksopdrachten
die stijging van de hoeveelheid subsidie weer teniet heeft gedaan.
Er lijken daarnaast verschillen te bestaan in doelmatigheid tussen de verschillende TKI’s en
de manier waarop zij de praktijk vormgeven. Ieder regime kent uiteraard zijn eigen vooren nadelen. Op basis van het onderzoek concluderen wij dat het ‘relatief simpele’ regime
met terugploegen het meest doelmatig lijkt te zijn, vertrekkende vanuit de oorspronkelijke
doelstelling van de regeling; er is relatief veel incentive voor kennisinstellingen en bedrijven
om in PPS-activiteiten te investeren en de uitvoeringskosten en administratieve lasten worden relatief kleiner. Dit regime is echter minder geëquipeerd om centrale regie te voeren
over het portfolio van PPS-projecten: indien (meer) centrale sturing gewenst is en dat ook
een expliciet (primair) doel van de regeling zou zijn, zou naar verwachting een regime dat
meer gebruikmaakt van centrale gerichte calls doelmatiger zijn. Ook lijkt het model van
terugploegen relatief meer incentive te geven aan de gevestigde orde dan aan nieuwe spelers. Bij calls, waar iedereen op mag inschrijven, kunnen nieuwe partijen zich makkelijker
inschrijven (ook al zijn ze niet betrokken bij het genereren van grondslag). De keerzijde
hiervan is uiteraard dat het voor partijen minder aantrekkelijk kan worden om grondslag te
genereren, wanneer ze er zelf mogelijk niets of minder van terugzien. Enkele gesproken

Dialogic innovatie ● interactie

111

bedrijven zouden het oneerlijk vinden voor de bedrijven die veel investeren in grondslagprojecten.
Er bestaan zorgen dat de relatief recente intrede van de missies en het bijbehorend nieuweregime heeft geleid tot een lagere doelmatigheid, doordat het minder transparant geworden
is waar nu op exact op gestuurd wordt en waar de wensen en eisen liggen van verschillende
partijen (met name overheid en TKI’s). Daarbij lijkt het MTIB meer aan te sturen op (meer)
cross-sectorale projecten, welke leiden tot uitdagingen in de uitvoering van de regeling.

Meningen ten aanzien van wijzigingen binnen de regeling
Er zijn door de jaren heen verschillende wijzigingen doorgevoerd om de regeling doeltreffender en/of doelmatiger te maken. In de survey zijn contactpersonen van de TKI’s binnen
de context van de PPS-toeslagregeling gevraagd hoe zij deze wijzigingen aan de regeling
hebben ervaren. Hierbij is gevraagd in hoeverre de wijzigingen sinds 2016 volgens de
respondenten hebben geleid tot verbeteringen in de uitvoering van de regeling. Het valt
op dat een groot deel van de contactpersonen van de TKI’s bij de wijzigingen geen uitgesproken mening heeft (vooral bij de wijzigingen wat betreft innovatiemakelaars en de
mogelijkheid om rechtstreeks projecttoeslag aan te vragen bij RVO), vermoedelijk doordat
zij hier zelf niet mee te maken hebben gehad. Het verhoogde toeslagpercentage van 25%
naar 30% wordt gezien als de grootste verbetering ten aanzien van de uitvoering van de
regeling, gevolgd door de aanpassing aan de in natura bijdrage van buitenlandse private
partijen (hoewel dit ook deels als een negatieve wijziging wordt gezien in het veld) en de
verhoging van het ANBI-plafond. De verlaging van de grondslag op basis van de private
bijdrage aan TKI-relevante onderzoeksopdrachten wordt door sommige partijen ook als
negatief ervaren.

Figuur 53 Mening van respondenten over de aanpassingen aan de PPS-toeslagregeling. (n=55)

112

Dialogic innovatie ● interactie

Dialogic innovatie ● interactie

113

6 Conclusies en aanbevelingen
6.1 Conclusies
6.1.1 Introductie
De PPS-toeslagregeling, destijds nog de TKI-toeslagregeling genoemd, is ingevoerd in een
periode waarin het topsectorenbeleid in Nederland vormgegeven werd. Na een wereldwijde
financiële crisis van 2008 tot 2011 werd er bezuinigd door de overheid, werden investeringen
door bedrijven uitgesteld, en kwam veel innovatie stil te liggen. Om onderzoek en ontwikkeling binnen kennisinstellingen en bedrijven te stimuleren werd de PPS-toeslagregeling
geïntroduceerd. Het idee daarbij was dat het mes aan twee kanten zou snijden: de investeringen in onderzoek en ontwikkeling (bij kennisinstellingen) zouden weer toenemen en
bedrijven zouden tevens meer invloed hebben op de programmering van onderzoek en ontwikkeling binnen de Nederlandse kennisinfrastructuur. De regeling wordt door bedrijven en
kennisinstellingen ook wel gepercipieerd als een compensatie voor het afschaffen van substantiële budgetten (o.a. FES-geld en TTI-bijdragen) en subsidiestromen die eerder met
minder voorwaarden richting kennisinstellingen, bedrijven en financiers van onderzoek vloeiden.

6.1.2 Gebruik en bereik van de regeling
De regeling, de verschillende wijzen waarop de TKI’s omgaan met de PPS-toeslag, én het
(effectief) incorporeren ervan in de dagelijkse praktijk werd en wordt door de meeste personen als complex bestempeld. Het lijkt dan ook de nodige jaren geduurd te hebben
voordat kennisinstellingen (en private partijen) hun weg hebben weten te vinden
in de regeling en het gebruik ervan. Dit ‘opstarteffect’ wordt geïllustreerd door het aantal
jaarlijkse deelnemers aan inzetprojecten, dat is toegenomen van 600 bij de start tot circa
1400 in de laatste jaren, en ook de financiële omvang van de regeling is toegenomen van
30 miljoen euro bij de start tot circa 150 miljoen euro in de laatste jaren. Daarbij gold bij
aanvang ook dat er eerst toeslag gegenereerd moest worden, alvorens er toeslag was om in
te zetten.
De regeling lijkt voor bedrijven met name waardevol te zijn voor precompetitief en
exploratief onderzoek, waarbij kennisinstellingen een relevante aanvulling kunnen bieden
op de kennis die binnen het bedrijf reeds aanwezig is. Voor competitief onderzoek en onderzoek specifiek voor de eigen situatie geven bedrijven aan er eerder voor te kiezen om dit
niet in PPS-verband te onderzoeken, maar om dit zelf uit te voeren of dit via contractonderzoek uit te laten voeren. Het onderzoek binnen de regeling wordt derhalve ook vaak
gekenmerkt door trajecten met een lange tijdhorizon.
Programmatoeslag is veruit de meest dominante vorm binnen de regeling: in 2020
bestond 98,8% van de totale toeslag uit programmatoeslag en slechts 1,2% uit projecttoeslag. In de interviews geven TKI’s aan een voorkeur te hebben voor de programmatoeslag.
Binnen de regeling zijn er een aantal partijen zeer intensief betrokken, en is er verder sprake van een flinke ‘longtail’. De top 10 eindontvangers van toeslag, die ook aan veel
projecten meedoet, is goed voor 57% van de ontvangen toeslag en de top 20 is goed voor
77%. De bijdragen aan PPS-projecten (cash en natura) zijn minder geconcentreerd in een
kleine groep; de top 10 bijdragers (cash en natura) is goed voor 23,3% van alle bijdragen
en de top 20 is goed voor 38,6%.

114

Dialogic innovatie ● interactie

Het mkb is in aantallen de grootste gebruiker van de PPS-toeslagregeling, echter is het aantal
mkb’ers dat deelneemt aan inzetprojecten klein ten opzichte van het aantal mkb’ers in Nederland. Er zijn in Nederland 1,95 miljoen mkb’ers84, waarvan slechts 1706 deelnemen aan
inzetprojecten binnen de PPS-toeslagregeling. Daarentegen zijn er in Nederland 3285 grootbedrijven, waarvan er 747 deelnemen aan inzetprojecten binnen de PPS-toeslagregeling.
Hiermee is slechts 0,1% van de Nederlandse mkb’ers betrokken bij de PPS-toeslagregeling
in tegenstelling tot 22,7% van de grootbedrijven. Van de financiële bijdragen is 71% afkomstig van het grootbedrijf versus 29% van het mkb. Het grootbedrijf participeert
substantieel sterker binnen de PPS-toeslagregeling. Ter illustratie: 66% van de uitgaven aan R&D (in 2018) is afkomstig van het grootbedrijf.85 In dat licht is deelname binnen
deze regeling vrij in lijn met algemene cijfers over R&D-uitgaven. Vergelijken we het echter
met een instrument als de WBSO, een belangrijk instrument voor R&D-bevordering, dan zien
we dat ‘slechts’ 37% van de afdrachtvermindering aan het grootbedrijf toe te schrijven is.86
De vraag rijst dan of de regeling minder goed geschikt is voor het mkb en/of dat het mkb
minder goed bereikt wordt binnen de regeling. Wij concluderen dat het een combinatie van
deze twee is. Het karakter van het PPS-onderzoek maakt dat dit naar onze inschatting maar voor een beperkt deel van het mkb relevant is. Het gaat immers primair om
mkb’ers waarbij het verdienmodel sterk leunt op onderzoek en kennis, die een lange tijdshorizon (kunnen) hanteren, en die kapitaalkrachtig genoeg zijn om in dergelijke
samenwerkingen te investeren. Daarbij maakt het programmatoeslagmechanisme van
grondslag creëren en vervolgens de toeslag pas later kunnen inzetten, dat het een regeling
van de lange adem is. Dit geldt zeker in het model waar toeslag (indirect) teruggeploegd
wordt naar bedrijven die ook eerder grondslag hebben aangeleverd (in tegenstelling tot het
open kunnen inschrijven in calls). En bij het projecttoeslagmechanisme moet er sprake zijn
van flinke private investeringen, wat voor het meeste mkb ook uitdagend is. Hierdoor schatten wij in dat het mkb waarvoor de regeling geschikt is zich in veel gevallen verder beperkt
tot het mkb dat structureel behoefte heeft aan PPS-onderzoek. Tot slot kan het ook voor
kennisinstellingen aantrekkelijker zijn om samen te werken met grotere, kapitaalkrachtigere
private partijen met meer slagkracht.
Dit neemt niet weg dat naar onze inschatting niet alle mkb’ers, waarvoor de regeling
relevant kan zijn, worden bereikt. Veel mkb’ers zijn niet gewend om in dergelijk PPSverband samen te werken. En bij kennisinstellingen staan niet alle mkb’ers scherp op het
vizier, zeker niet wanneer het om mkb’ers gaat met een (latente) incidentele behoefte aan
onderzoekssamenwerking in PPS-verband.
Binnen deze evaluatie wordt door de TKI’s aangegeven dat de innovatiemakelaars een
behulpzaam instrument kunnen zijn om mkb’ers te ondersteunen bij hun innovatieactiviteiten. De kracht van de innovatiemakelaar is dat het een eerstelijns-ondersteuning
is, waarbij de makelaar de mkb’er ook naar allerlei ‘tweedelijns’-ondersteuning of -activiteiten kan doorverwijzen. Dat hoeft in de praktijk uiteraard niet een PPS-project binnen de PPStoeslagregeling te zijn, maar dat kan ook gaan over andere regelingen zoals de MIT-regeling
of een mkb-werkplaats Digitalisering. TKI’s geven aan dat er in de praktijk (meestal) geen
directe relatie bestaat tussen de activiteiten van een innovatiemakelaar en deelname aan
een PPS-project binnen de PPS-toeslagregeling. Dit wordt ook onderschreven door het feit
dat geen van de gesproken bedrijven binnen deze evaluatie, die wel aan de PPS-toeslagregeling hebben deelgenomen, in een dergelijk traject betrokken is geweest. Wel is het zo dat
de makelaars de mkb’ers beter betrekken binnen het bredere ecosysteem, waardoor ook de

84

Bron: CBS Statline

85

Bron: https://www.cbs.nl/nl-nl/publicatie/2020/42/ict-kennis-en-economie-2020, pagina 116

86

Dialogic (2019), Evaluatie WBSO 2011-2017, pagina 51

Dialogic innovatie ● interactie

115

kans op toekomstige samenwerking wordt vergroot. Ook wijzen de makelaars de mkb’ers op
allerhande andere activiteiten en regelingen (zoals MIT) die voor hen relevant kunnen zijn.
Binnen de trajecten met een innovatiemakelaar wordt vaak gefocust op de business-kant en
implementatie, wat niet goed past bij de PPS-toeslagregeling. De MIT-regeling, waar meer
gefocust wordt op de mkb’er die zijn ideeën verder wil ontwikkelen, past dan vaak beter dan
de PPS-toeslagregeling waarbij de focus vaker ligt op bredere consortia met meer programmatische thema’s. TKI’s geven aan dat beide regelingen effectief zijn, maar een ander doel
dienen. Vanuit een perspectief, breder dan enkel die van deze regeling, kan het een waardevol instrument zijn om (het brede) mkb te helpen met innovatie. Het ophogen van het
maximale subsidiepercentage van 50% naar 100% heeft de drempel verlaagd voor het aan
de slag gaan met een innovatiemakelaar, maar in de praktijk lijken veel partijen toch een
bijdrage van de mkb’er te vragen (bijv. 20%) om commitment te borgen, en wordt ook
afgevraagd hoe graag een mkb’er iets wil doen wanneer hij/zij niet bereid is om er überhaupt
iets voor te betalen. Daarbij zet het subsidiepercentage van 100% de deur open voor situaties waarin primair de makelaars zelf profiteren zonder daarbij per se veel meerwaarde voor
de mkb’er te hoeven bieden. De mkb’er zal zelf immers weinig/minder eisen, wanneer het
gratis is. Een bijkomend mechanisme is echter wel dat het maximale uurtarief van 60 euro
mogelijk niet de volledige kosten van alle makelaars kan dekken, waardoor er sowieso een
bijdrage gegeven moet worden. We hebben geen kwantitatieve inschatting in welke mate
het maximale subsidiepercentage van 100% leidt tot situaties waarin er niet-doeltreffend
publieke middelen richting innovatiemakelaars vloeien, maar we hebben van RVO wel de
kwalitatieve indicaties ontvangen dat dit tot de mogelijkheden behoort.
Over de netwerkactiviteiten blijken veel TKI’s positief in de zin dat het een goed instrument is om een bredere groep mkb’ers te betrekken in het ecosysteem van en rond de
TKI. Het is met deze activiteiten ook mogelijk om bedrijven te bereiken waarvoor het moeilijk
is om zich voor langere tijd aan PPS projecten te committeren, maar die zich in allerlei netwerkactiviteiten kunnen laten informeren over lopend en nieuw onderzoek, mogelijke
oplossingsrichtingen voor urgente problemen, en valorisatie van resultaten van PPS-onderzoek richting het mkb.

6.1.3 Doeltreffendheid van de regeling
Op basis van het uitgevoerde evaluatieonderzoek concluderen we dat de regeling
doeltreffend is geweest. De regeling heeft in de evaluatieperiode 2016-2020 naar schatting geleid tot jaarlijks circa 83 miljoen euro aan additionele private bijdrage in onderzoek
en ontwikkeling in PPS-verband. De PPS-toeslag heeft bijgedragen aan het tot stand komen
van 2252 PPS-projecten binnen de regeling, waaraan in totaal 2453 unieke bedrijven en 236
unieke kennisinstellingen hebben deelgenomen (en nog deelnemen). Dit betreft 107 unieke
Nederlandse kennisinstellingen en 129 unieke buitenlandse kennisinstellingen. Van de Nederlandse kennisinstellingen zijn de top 30 instellingen goed voor 91% van de deelnames
aan projecten; dit zijn met name universiteiten, TO2-instellingen en UMC’s. Kennisinstellingen zijn zich meer gaan richten op onderzoek dat (ook) relevant is voor private partijen,
doordat er een extra prikkel hiervoor is ontstaan.
Daarnaast constateren we dat de regeling, naast het directe mechanisme van de financiële
prikkel, ook via een ‘niet-financiële’ route tot meer PPS-onderzoek leidt. De regeling leidt tot
een hoger bewustzijn van de potentiële meerwaarde van PPS bij zowel kennisinstellingen als
private partijen, waardoor men bewuster is van de mogelijkheden en geënthousiasmeerd
kan raken om meer in PPS-verband op te pakken. Kennisinstellingen worden daarnaast bewuster van de meerwaarde en behoeftes van het private veld, waardoor ze hun
onderzoeksactiviteiten beter kunnen richten op de behoefte van bedrijven, en hen mogelijk
eerder (willen) benaderen. Ook leidt het actief zijn met PPS en netwerkpartners ertoe dat

116

Dialogic innovatie ● interactie

men elkaar in de toekomst sneller weet te vinden en sneller waardevolle partnerships kan
inrichten, waardoor de ‘business case’ voor een PPS voor twee of meer partijen sneller positief uitpakt. Er kan dus gesproken worden over een ‘vliegwieleffect’, waarbij de financiële
prikkel in eerste instantie de dominante prikkel kan zijn, maar vervolgens ook door een
wijziging in perspectief en netwerk leidt tot meer PPS-onderzoek. Uit de interviews blijkt dat
het initiatief voor nieuwe PPS-projecten veelal komt vanuit de kennisinstellingen, wat impliceert dat de regeling met name via de kant van de kennisinstellingen ertoe geleid heeft dat
kennisinstellingen zich meer zijn gaan richten op de behoeften van bedrijven, waarbij de
willingness-to-pay van bedrijven uiteindelijk wel een noodzakelijke voorwaarde is en blijft.
De regeling heeft bijgedragen aan netwerkvorming tussen kennisinstellingen en
private partijen. Bestaande relaties zijn (verder) geïntensiveerd en ook nieuwe relaties zijn
tot stand gekomen, wat wordt geïllustreerd door de circa 400 jaarlijkse nieuwe deelnemers
binnen de regeling. Binnen de groep respondenten van de survey geeft circa 65% aan het
eens te zijn met de stelling dat PPS-projecten zonder de toeslag anders geen doorgang hadden gevonden, en geeft 80% van de respondenten aan het eens te zijn met de stelling dat
de PPS-projecten in kleinere omvang doorgang gevonden zouden hebben. Ook heeft de regeling bijgedragen aan het ontstaan van meer projecten waarin meerdere bedrijven
deelnemen.
De PPS-regeling helpt de kloof tussen wetenschap en industrie te overbruggen en
draagt op die manier bij aan het valoriseren van de kennisbasis in Nederland en
het verbeteren van de prestaties van bedrijven en kennisinstellingen. Het is tegelijkertijd moeilijk kwantitatief vast te stellen in welke mate dit het geval is. Circa driekwart van
de bevraagden in de survey geeft aan het (zeer) eens te zijn met de stelling dat de PPStoeslag de kans vergroot dat onderzoek leidt tot innovaties die in de praktijk toegepast worden. Twee derde van de respondenten is het (zeer) eens met de stelling dat de PPS-toeslag
de kans dat PPS-projecten leiden tot wetenschappelijke, technologische en/of innovatieve
prestaties binnen de organisatie vergroot. Het effect van de regeling op bedrijfsprestaties
kunnen we niet econometrisch bewijzen, maar dat betekent niet dat er geen effect is. Belangrijke redenen waarom het voor deze regeling moeilijk is om het effect op
bedrijfsprestaties hard te bewijzen is dat [1] uit interviews blijkt dat de projecten binnen de
regeling én vaak vier jaar duren én een flinke periode vereisen voordat de resultaten hiervan
(eventueel) vertaald zijn naar nieuwe producten, diensten of bedrijfsvoering, en de periode
waarover data beschikbaar is lang lijkt (2013-2019), maar binnen dergelijke langetermijnontwikkelingen kort is, [2] er over dergelijke lange perioden een veelvoud aan andere factoren kan zijn die impact hebben op de bedrijfsprestaties, waarvoor niet allemaal
gecontroleerd kan worden in bestaande en beschikbare data, en [3] het moeilijk dan wel
onmogelijk is om een echt valide controlegroep te construeren, omdat er een duidelijk zelfselectie-effect zit in de bedrijven die participeren binnen de regeling.
De verschillende TKI’s zetten de toeslag op een eigen manier in, waarbij de verschillende modellen elk hun eigen voor- en nadelen kennen en het bestaan van
verschillende modellen naast elkaar in zichzelf ook voor- en nadelen kent. Een belangrijke dimensie waarop de TKI’s verschillen, is de mate waarin de toeslag wordt
aangewend voor partijen die de eerdere grondslag hebben aangeleverd. Het model waarin
veel wordt aangewend voor deze grondslag-genererende partijen (‘terugploegen’), heeft volgens ons, gebaseerd op de gevoerde gesprekken, als voornaamste voordelen dat het veel
financiële incentives voor individuele kennisinstellingen en gelieerde bedrijven biedt om PPSprojecten op te tuigen, dat het relatief simpel is in de uitvoering, en dat kennisinstellingen
en bedrijven kunnen bepalen waar zij mee aan de slag willen gaan. Het model waarin de TKI
gerichte of open calls uitzet, heeft als voornaamste voordelen dat er door de TKI’s actiever
centraal gestuurd kan worden op de inhoud van de projecten (en hier mogelijk andersoortige

Dialogic innovatie ● interactie

117

projecten mee tot stand kan laten komen), en dat het eenvoudiger is om te participeren als
partij die geen grondslag heeft aangeleverd in het verleden. In het model van terugploegen
wordt er de facto meer gestuurd door de kennisinstellingen en bedrijven, terwijl er in het
model van de calls relatief meer gestuurd wordt door de TKI’s. In de praktijk wordt vaak een
hybride model gebruikt, waarin een deel teruggeploegd wordt en een deel via calls uitgezet
wordt. Uit diverse gesprekken halen wij daarnaast op dat (grote) kennisinstellingen binnen
de regeling de meeste invloed hebben op de programmering. Uiteraard moeten private partijen bereid zijn om in te stappen, maar doordat de grondslag doorgaans van
kennisinstellingen vandaan komt, en kennisinstellingen de toeslag op meerdere manieren
kunnen inzetten, lijken de kennisinstellingen vaak ‘in the lead’ te zijn. De prominente positie
van de kennisinstellingen is ook in lijn met het geluid van verschillende bedrijven, die aangeven dat het initiatief voor een nieuw PPS-project meestal van de kennisinstelling vandaan
komt. Maar los van het feit vanuit wie het initiatief komt, is en blijft er uiteraard private
deelname nodig om tot een PPS-project te komen. De regeling kent hiermee (ook) een flinke
bottom-up sturing vanuit de kennisinstellingen.
Het PPS-onderzoek binnen de regeling moet hoe dan ook binnen de kaders van de topsectoren c.q. KIA’s passen. Doordat de KIA’s niet wederzijds uitsluitend zijn, kan veel grondslag
bij verschillende TKI’s ondergebracht worden. Dit leidt ertoe dat de grondslagleveranciers
(meestal kennisinstellingen) kunnen kiezen voor de TKI die voor hen de meest gunstige
voorwaarden kent, ook wel ‘shopping’ genoemd. Er bestaat hierdoor een concurrentie tussen
de TKI’s, waardoor de positie van kennisinstellingen (met aanzienlijke grondslag) ten aanzien
van de TKI’s versterkt wordt en zij in de praktijk veel invloed lijken te hebben op de programmering.

6.1.4 Doelmatigheid van de regeling
De regeling kent een matige tot redelijke microdoelmatigheid. De regeling kent circa
1,5 miljoen euro uitvoeringskosten bij EZK en RVO, 3,7 miljoen euro uitvoeringskosten aan
de kant van de TKI’s, en we schatten 3,7 miljoen euro administratieve lasten aan de eindgebruikerskant. Opgeteld komt dit tot een totaal van 8,9 miljoen euro aan uitvoeringskosten
en administratieve lasten. Gegeven een budgettair belang van 149,2 miljoen komt dit uit op
6%. De absolute kosten van de regeling en haar gebruik zijn hoog. Er zit veel complexiteit
in de uitvoering van de regeling én het gebruik ervan. Op basis van [1] de schatting dat 6%
procent van het budgettair belang aan uitvoeringskosten en administratieve lasten besteed
wordt, [2] slechts 11% van de respondenten van de survey aangeeft de kosten van het
gebruik van de regeling in absolute zin ‘tamelijk laag’ te vinden, [3] slechts 20% van de
respondenten de kosten in relatie tot de effecten als ‘tamelijk laag’ ziet, en [4] de meeste
gesprekspartners de complexiteit en (administratieve) belasting benoemen, concluderen wij
dat de microdoelmatigheid redelijk is. Daarbij is de regeling in de basis niet per se complex
en belastend, maar is met name de manier waarop er mee omgegaan wordt in de praktijk
een belangrijke bron voor de (ervaren) complexiteit en belasting. Dat laatste is wel een
serieus aandachtspunt binnen de regeling.
Een aspect dat binnen de evaluatie naar voren is gekomen, maar niet 1-op-1 aan de PPStoeslagregeling toegeschreven kan worden, zijn de kosten van het in stand houden en
bemensen van het gehele MTIB-systeem (topteams, themateams, missieteams en
TKI’s), en het punt dat voor sommige TKI’s de PPS-toeslag daarbij de enige (substantiële)
financiële stroom is.87 Dat zou bij sommige partijen, waaronder bedrijven, leiden tot een

87

TKI’s ontvangen subsidie voor programma-ondersteunende activiteiten (POA) waarmee de bureaukosten voor de TKI’s worden betaald, o.a. voor uitvoering van de PPS-regeling, monitoring &
effectmeting en ook om deel te nemen aan de governance van MTIB. PPS-toeslag is de inkomstenbron

118

Dialogic innovatie ● interactie

beeld dat er relatief veel gesproken wordt over relatief weinig geld. Binnen eerder Topsectorenbeleid zou dit doelmatiger verlopen. Wanneer deze kosten (deels) toegeschreven
zouden worden aan de PPS-toeslagregeling, zouden de bovengenoemde kosten nog (flink)
kunnen toenemen, maar omdat er geen directe koppeling is met deze regeling nemen we
deze cijfermatig niet op binnen deze studie. Desalniettemin is het een aandachtspunt dat,
zeker voor de TKI’s waar deze regeling de belangrijkste financiële stroom vertegenwoordigt,
de middelen die besteed worden aan het coördineren en vergaderen binnen het MTIB hoog
lijken te zijn.
Belangrijke elementen bij de matige tot redelijke microdoelmatigheid zijn [1] de
variëteit aan concepten binnen de regeling (o.a. projecttoeslag en programmatoeslag,
grondslag- en inzetprojecten, verschillende Topsectoren en TKI’s, KIA’s, FO/IO/EO) [2] verschillende wijzen waarop de TKI’s de toeslag inzetten (o.a. terugploegen, calls, verschillende
voorwaarden) en hieraan gerelateerde uitdagingen bij het opzetten van cross-sectorale projecten, en [3] de wijze waarop taken en verantwoordelijkheden verdeeld zijn tussen RVO en
de TKI’s.
Hoewel de regeling matig tot redelijk microdoelmatig is, concluderen we dat de
regeling wel macrodoelmatig is: de baten zijn tegen relatief redelijke kosten tot
stand gekomen. Per euro besteed aan de PPS-toeslagregeling schatten we in dat er 0,5
euro additionele private bijdrage aan PPS gerealiseerd is. Daarnaast wordt de toeslag zelf
ook op PPS-onderzoek ingezet, waarbij we geen indicaties hebben dat dit bedrag kannibaliseert op andere financieringsstromen. De regeling is in staat gebleken de inzet op PPS te
versterken en de private bijdrage hierin te vergroten tegen redelijke kosten.
Daarbij concluderen we dat de doelmatigheid van de regeling over de jaren heen
is toegenomen, omdat de TKI’s, kennisinstellingen en private partijen over de jaren
effectiever en efficiënter geworden lijken te zijn in het gebruik van de regeling. De
verhoging van het toeslagpercentage van 25% naar 30% heeft volgens de meeste surveyrespondenten ook tot een toename in doelmatigheid geleid, omdat er meer incentive is
ontstaan en er meer in PPS geïnvesteerd kon worden (terwijl de administratieve lasten in
principe niet veranderd zijn).
Er lijken daarnaast verschillen te bestaan in doelmatigheid tussen de verschillende
TKI’s en de manier waarop zij de praktijk vormgeven. Ieder regime kent uiteraard zijn
eigen voor- en nadelen. Op basis van het onderzoek concluderen wij dat het ‘relatief simpele’
regime van terugploegen het meest doelmatig lijkt te zijn, vertrekkende vanuit de doelstelling van de regeling; er is relatief veel incentive voor kennisinstellingen en bedrijven om in
PPS-activiteiten te investeren en de uitvoeringskosten en administratieve lasten worden relatief kleiner. Dit regime is echter minder geëquipeerd om centrale regie te voeren over het
portfolio van PPS-projecten (maar dat is geen doelstelling van de regeling).

6.1.5 De PPS-toeslagregeling binnen het bredere MTIB
Een belangrijk element dat tijdens de evaluatie naar voren is gekomen is dat de beleidscontext van de regeling vanaf 2017 is veranderd. Er is middels agenda’s ook steeds
actiever gepoogd te sturen op niet alleen het tot stand komen van PPS’en, maar ook de
richting van het onderzoek dat in PPS-verband wordt uitgevoerd. In 2019 is het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid geïntroduceerd, en is de behoefte om meer en

die ingezet kan worden om nieuwe PPS-en mogelijk te maken. Een TKI zorgt vervolgens voor de inzet
van de toeslag in nieuwe PPS’en. Een TKI mag een deel van de verdiende toeslag overhevelen naar
bureauactiviteiten.

Dialogic innovatie ● interactie

119

actiever te sturen op het toewerken naar de maatschappelijke doelen via de missies en
MMIP’s verder versterkt. Hierdoor zijn de verwachtingen ten aanzien van wat de PPS-toeslagregeling nu in essentie beoogt uit elkaar gaan lopen. Binnen de PPS-toeslagregeling zijn
het primair de TKI’s, kennisinstellingen, private partijen die sturen op de PPS’en. Wel is het
zo dat de PPS-toeslagregeling op de roadmaps en KIA’s is ingezet, dus in feite ademt de
regeling mee met het beleid.
Het kritische geluid op de rol van de PPS-toeslagregeling binnen het bredere MTIB lijkt met
name te komen van andere partijen, die wél essentieel zijn voor het behalen van de missiedoelstellingen, maar niet centraal staan binnen de kaders van de PPS-toeslagregeling. Dit
zijn onder meer andere ministeries, (semi)-publieke organisaties die missierelevant onderzoek initiëren, en Rijkskennisinstellingen (RKI) die binnen de regeling niet als kennisinstelling
worden geclassificeerd. De meeste direct betrokkenen bij de PPS-toeslagregeling zien het
nog steeds primair als het instrument dat het was bij de invoer van het topsectorenbeleid,
namelijk een instrument om meer PPS tot stand te laten komen (binnen de kaders van de
TKI’s en KIA’s) en bedrijven een stem te geven bij het programmeren van onderzoek en
ontwikkeling van kennisinstellingen (“Put your money where your mouth is”).
Uit de gevoerde gesprekken constateren wij dat er zorgen bestaan dat de relatief recente
intrede van de missies heeft geleid tot een lagere doelmatigheid, doordat het minder transparant geworden is waar nu exact wel/niet op gestuurd wordt en waar de wensen en eisen
liggen van verschillende partijen (met name overheid en TKI’s). Daarbij lijkt het MTIB meer
aan te sturen op (meer) cross-sectorale projecten, welke zoals gezegd leiden tot uitdagingen
in de uitvoering van de regeling.

6.2 Aanbevelingen voor de PPS-toeslagregeling
Hieronder presenteren we op basis van dit evaluatieonderzoek aanbevelingen voor de toekomst van de PPS-toeslagregeling. We starten met aanbevelingen die toezien op de regeling
zelf, en sluiten deze sectie af met een aanbeveling die toeziet op de relatie tussen de regeling
en het bredere MTIB.

6.2.1 Aanbeveling #1: wees voorzichtig met het doorvoeren van wijzigingen in de regeling
De regeling en vooral het verschillende gebruik ervan wordt over de linie als complex ervaren, en er wordt breed gewezen op het risico dat het veel tijd en energie kost om gewend te
raken aan wijzigingen in de regeling. Dat betekent concreet dat voorgenomen wijzigingen
(naar inschatting) een substantiële positieve impact moeten hebben; zo niet, dan is het
wellicht verstandiger om de regeling onaangetast te laten.

6.2.2 Aanbeveling #2: overweeg meer uniformiteit in de werkwijzen en (administratieve) voorwaarden en eisen van TKI’s te brengen
Het aanbrengen van (meer) uniformiteit in [1] de werkwijzen van de TKI’s (i.e. terugploegen
en calls) en [2] (administratieve) voorwaarden kent verschillende voordelen, ondanks het
feit dat iedere TKI zijn eigen goede redenen heeft om de toeslag op een bepaalde wijze in te
zetten en te organiseren. Belangrijke argumenten voor meer uniformiteit zijn:
•

120

Meer transparantie en eenvoud voor het veld wat betreft de werkwijzen en (administratieve) voorwaarden en eisen van de verschillende TKI’s. Voor het veld is het nu
vaak onduidelijk wat nu de exacte werkwijzen, voorwaarden en eisen zijn bij de
verschillende TKI’s. Er worden net andere zaken gevraagd aan indieners, formats
zijn anders, de procedure is net anders, etc. Binnen de evaluatie zijn wij niemand

Dialogic innovatie ● interactie

•

•

tegengekomen die alle werkwijzen, voorwaarden en eisen scherp op het vizier heeft,
en daarbij geven gesprekspartners aan dat het ook niet simpel te achterhalen is hoe
alles in zijn werk gaat. Ook wordt genoemd dat bedrijven door de bomen het bos
niet meer zien. De complexiteit van en rondom de regeling maakt de regeling minder
toegankelijk.
De verschillende werkwijzen in combinatie met het feit dat grondslag bij meerdere
TKI’s ingediend kan worden leidt tot concurrentie tussen TKI’s. Kennisinstellingen
kunnen ‘shoppen’, de TKI’s met de voorwaarden die het meest aantrekkelijk zijn
voor individuele partijen trekken sneller aan het langste eind, en kennisinstellingen
met veel grondslag krijgen een machtspositie doordat TKI’s de grondslag graag hun
kant op zien komen.
We nemen waar dat de missies leiden tot meer cross-sectorale projecten. De verschillende uitvoeringsregimes van de verschillende TKI’s bemoeilijken de
totstandkoming daarvan (verschillende methoden van toekennen en verantwoorden
bijvoorbeeld). Ook het poolen van inzet van verschillende TKI’s in een gezamenlijke
call of het combineren van de PPS-toeslag van verschillende instellingen blijkt lastig
in de praktijk, en kan dus ook een rem zijn op grotere cross-sectorale PPS’en.88 Hier
zou meer uniformiteit in (administratieve) voorwaarden en eisen ook een positieve
rol kunnen spelen.

De keerzijde van meer uniformiteit is uiteraard dat de TKI’s een stuk autonomie en flexibiliteit verliezen om de inzet van de PPS-toeslag naar eigen inzichten aan te passen aan de
behoeften van hun achterban.
Belangrijke achtergrondinformatie bij de keuze om al dan niet te uniformeren heeft betrekking op de voor- en nadelen van verschillende uitvoeringsvarianten bij de TKI’s. Zoals eerder
benoemd is de meest belangrijke dimensie het al dan niet centraal sturen dan wel terugploegen naar de kennisinstellingen en bedrijven om bij hen het initiatief te leggen voor het
formuleren van relevante PPS-projecten. Gedurende de evaluatie zijn er verschillende vooren nadelen naar voren gekomen, zie onderstaande tekst-box.
Argumenten voor terugploegen en argumenten voor meer centrale sturing
Voorstanders van het terugploegen dragen de volgende argumenten aan:
1. Terugploegen biedt de grootste prikkel om deel te nemen aan PPS’en. De individuele incentives voor zowel kennisinstellingen als bedrijven zijn in dit model het
grootst. In de praktijk komt een aanzienlijk deel van de gegenereerde toeslag ten
goede aan bedrijven die grondslag hebben gecreëerd. Wanneer met calls gewerkt
wordt, en ook toeslag wordt toegekend aan partijen die geen bijdrage hebben
geleverd aan de grondslag, wordt het voor bedrijven minder aantrekkelijk om
grondslag te genereren en zien sommige bedrijven dit ook als een ‘oneerlijk’ mechanisme.
2. Voor bepaalde bedrijven concurreert de PPS-toeslagregeling met andere instrumenten voor de investering van het bedrijf, bijvoorbeeld met het Europese
instrumentarium, het Groeifonds of de MOOI-regeling. Een voordeel van Europese
instrumentarium, in tegenstelling tot de PPS-toeslagregeling, is dat bedrijven ook
een flink deel van hun eigen onderzoeksinspanningen vergoed kunnen krijgen. In
zekere mate geldt dat ook voor het Groeifonds. De financiële omvang van de PPS-

88

Door het veelvuldig terugploegen zijn veel TKI’s ook niet in een positie om te sturen op grotere PPS’en
(waartoe LSH bijvoorbeeld wel in staat is gebleken met een afgezonderd budget dat niet 1-op-1 wordt
teruggeploegd, waardoor ze kon bijdragen aan grootschaliger PPS’en als ONCODE en RegMed)

Dialogic innovatie ● interactie

121

toeslagregeling is daarbij, in verhouding tot het volledige (internationale) innovatie-instrumentarium, beperkt. Echter, de kracht van de regeling is dat de
slaagkans relatief behoorlijk hoog is. Dat maakt het netto toch een interessante
regeling om in te participeren. Zou de regeling met calls gaan werken, dan gaat
de slaagkans en daarmee de aantrekkelijkheid om te participeren naar beneden.
3. Terugploegen laat veel vrijheid bij de kennisinstellingen en bedrijven om richting
te geven aan onderzoek en ontwikkeling, waarbij zij kunnen inzetten op activiteiten die zij waardevol achten binnen de kaders van de TKI’s en KIA’s. Indien er
meer criteria opgelegd worden ten opzichte van het huidige (relatief) vrij besteden
van deze middelen, zal een deel van de (waardevolle) innovatie-activiteiten geremd/geblokkeerd worden.
4. Indien er meer criteria opgelegd worden zal het meer moeite kosten om activiteiten aan de (exacte) voorwaarden te laten voldoen, zullen de administratieve
lasten stijgen, en zal de regeling minder aantrekkelijk worden.
5. Binnen het model van terugploegen zullen kennisinstellingen en bedrijven nog
steeds inspelen op de economische kansen die met de maatschappelijke missies
gepaard gaan. Daarbij zijn de nationale missies niet dezelfde als de missies in
H2020, waardoor het top-down beperken op nationale missies niet opportuun is.
6. Het model met terugploegen is eenvoudiger in de uitvoering en gaat gepaard met
minder administratieve lasten.
7. Centraal sturen en regie voeren klinkt in theorie mooi, maar is in de praktijk moeilijk vorm te geven. Sturing is en blijft mensenwerk, en geen mens op aarde heeft
zodanig overzicht en expertise dat deze een optimale regie kan voeren. Een gedecentraliseerde ‘gezamenlijke regie’, door kennisinstellingen en bedrijven te
empoweren, is realistischer.
Voorstanders van meer centrale sturing dragen de volgende argumenten aan:
1. Meer sturing biedt de mogelijkheid om het portfolio van PPS-projecten te managen, en zoveel mogelijk synergie te creëren tussen verschillende onderzoeks- en
innovatie-activiteiten. Zonder actieve sturing kunnen alle projecten mogelijk individueel relevant zijn (voor de missies), maar is er geen mechanisme dat erop
toeziet dat het geheel meer wordt dan de som der delen.
2. Zonder sturing (op missies) vertrekken partijen vanuit waar ze vandaan komen
en goed in zijn, in plaats van vanuit waar we (collectief) naar toe willen. Dit betekent dat er relevante onderwerpen binnen de kaders van de missies onderbelicht
zullen blijven, indien we er niet actief op sturen.
3. Met behulp van centrale sturing kan actiever op (onderdelen van) MMIP’s gestuurd
worden. Indien men de PPS-toeslagregeling meer direct zou willen toespitsen op
het behalen van de missiedoelstellingen, ligt het bijvoorbeeld meer voor de hand
om gericht te programmeren op (onderdelen van) MMIP’s, en het toetsingstraject
van PPS-voorstellen te organiseren aan de hand van consortia die een missie afdekken (kan een TKI zijn die ‘in the lead’ is voor een thema, of een samenwerking
van TKI’s).
4. Door meer te sturen op het PPS-portfolio kunnen actief nieuwe (typen) spelers en
consortia opgezocht en geactiveerd worden. Daarbij is het feit dat een partij niet
betrokken hoeft te zijn bij gegenereerde grondslag een drempel minder om snel
in PPS-projecten te stappen. Mogelijk wordt het hierdoor ook sneller aantrekkelijk
voor partijen met een kortere tijdshorizon, zoals veel bedrijven in het mkb, om
deel te nemen aan PPS-projecten.
5. Een model waarin meer ruimte is voor centrale sturing biedt ook de ruimte aan
andere departementen, die nodig zijn om de missies te kunnen realiseren, om
mee te denken en te besluiten over PPS-projecten en kunnen mogelijk ook gemakkelijker extra middelen worden gevonden. Juist een verbreding van het beleid

122

Dialogic innovatie ● interactie

is nodig om niet enkel innovatie ter verbetering van het verdienvermogen, maar
bredere welvaart na te streven.

Wij zien op hoofdlijnen twee routes om te uniformeren:
A. alle TKI’s volgen één werkwijze én één set voorwaarden en eisen inzetten;
B. er wordt een klein aantal werkwijzen/mogelijkheden gespecificeerd waarmee de toeslag
ingezet kan worden, maar over TKI’s heen moeten daar wel dezelfde (administratieve)
eisen en voorwaarden voor gelden.
Gezien de uiteenlopende (top)sectoren, voor- en nadelen van de verschillende uitvoeringsvarianten, zien we optie [A] niet als een voor de hand liggende route. Optie [B] lijkt
realistischer. In dit model zou de gegenereerde toeslag nog steeds ingezet kunnen worden
via terugploegen, dan wel calls (en inzet van innovatiemakelaars en netwerkactiviteiten).
Binnen deze routes zouden dan dezelfde (administratieve) voorwaarden en uitgangspunten
gehanteerd dienen te worden. Ook zouden er percentages afgesproken kunnen worden over
welk deel aan calls of terugploegen besteed mag/moet worden, ook met het oog op het
betrekken van nieuwe spelers versus het stimuleren van bestaande spelers (zie ook aanbeveling #5). Hierdoor zou ‘de buitenwacht’ (buiten de TKI’s) zich maar één keer in de regeling
en de inzet van de toeslag hoeven te bekwamen, ontstaan er kleinere verschillen tussen
TKI’s waardoor ‘shopping’ (deels) tegengegaan wordt, en zou er eenvoudiger cross-TKI samengewerkt moeten kunnen worden.
Zoals gesteld dient wel afgewogen te worden of deze verwachte voordelen opwegen tegen
de nadelen (voor de TKI’s).

6.2.3 Aanbeveling #3: probeer het eenvoudiger te maken om cross-(top)sectorale projecten op te zetten.
Zoals eerder vermeld, lijkt het aantal projecten dat cross-sectoraal ingestoken wordt toe te
nemen, mede door de intrede van de missies. Dit is een reden om de praktijken van de TKI’s
verder te uniformeren (zie vorige aanbeveling), maar het is überhaupt nuttig om nader te
verkennen wat verdere mogelijkheden zijn om het opzetten van cross-(top)sectorale PPSprojecten eenvoudiger te maken. Wij horen nu uit het veld dat de governance rondom deze
projecten erg complex is en met de nodige ‘rompslomp’ gepaard gaat, mede doordat er
binnen iedere TKI besloten moet worden wat er gaat gebeuren. Wij hebben nog geen uitgekristalliseerd beeld bij de exacte oplossing, maar mogelijk kan er gedacht worden aan het
reserveren van een gezamenlijk budget vanuit de TKI’s, het aanwijzen van een TKI die in
the lead is voor bepaalde sector-overstijgende projecten, dan wel andere afspraken te maken
om spoedig en effectief financiering en voorwaarden op één lijn te brengen. Mogelijk kan
hier ook geput worden uit bestaande ‘best practices’ bij verschillende TKI’s.

6.2.4 Aanbeveling #4: overweeg om de formele taken met betrekking tot grondslag en
toetsing van de inzet van de toeslag (bij projectaanvang) bij RVO te beleggen
Momenteel bestaat er een ‘administratieve tussenlaag’, doordat RVO de toeslag aan de TKI’s
verleent en de TKI’s vanuit een aanwendverplichting dit geld doorzetten naar eindgebruikers.
De TKI’s bepalen waar het geld naartoe gaat, en pas achteraf kan RVO toetsen of het geld
conform legitieme (juridische) gronden is weggezet. Indien dat niet het geval is, leidt dit tot
onprettige en onwenselijke situaties. Ook het aanleveren van grondslag verliep via de TKI’s
naar RVO. Inmiddels heeft RVO al met diverse kennisinstellingen afspraken gemaakt rondom
de directe aanlevering van grondslag; deze ontwikkeling zou mogelijk nog verder uitgebouwd
kunnen worden richting andere partijen.

Dialogic innovatie ● interactie

123

Een fundamenteel punt is dat het de core business is van RVO om subsidieregelingen uit te
voeren, inclusief de formele toetsing, terwijl dat niet het geval is voor de TKI’s. De mate
waarin verschillende TKI’s in de praktijk in staat zijn om dit op een vergelijkbaar niveau uit
te voeren als RVO lijkt daarbij te verschillen tussen TKI’s.
Het lijkt dus voor de hand te liggen om de formele/technische taken gerelateerd aan de
regeling bij RVO te beleggen, en de TKI’s met name met de inhoudelijke kwesties (bijv.
inhoudelijke toetsing) en het contact met het veld bezig te laten zijn. Voor de grondslag zou
dit kunnen betekenen dat alle grondslagleveranciers via een uniforme wijze bij RVO de
grondslag kunnen indienen, waarbij ze net als nu kunnen aangeven op welke TKI de grondslag betrekking heeft. De TKI’s zouden hun achterban, net als nu, uiteraard kunnen
ondersteunen bij het in kaart brengen van hun grondslag en het aanleveren hiervan. Het
voordeel zou zijn dat er één procedure is, en niet één procedure per TKI. Er zou in dit scenario
vermoedelijk aanvullende personele capaciteit bij RVO georganiseerd moeten worden. Er kan
voortgebouwd worden op de ervaringen die RVO nu heeft met een aantal grote grondslagleveranciers.
Voor de toetsing van de inzet zou het opportuun kunnen zijn om de TKI’s een inhoudelijke
voorselectie te laten maken, om vervolgens RVO de formele toetsing te laten uitvoeren. Er
is dan op voorhand meer duidelijkheid, en het laat minder ruimte aan interpretatieverschillen
tussen TKI’s en RVO die later tot ongewenste situaties kunnen leiden.
Het uitgangspunt van deze aanpassing zou dus zijn om iedere speler op zijn sterktes in te
zetten: RVO op het formele (uitvoerings)aspect, en de TKI’s op de inhoud en het contact en
interactie met de achterban. Wij verwachten dat de netto uitvoeringskosten hiermee naar
beneden zullen gaan en de microdoelmatigheid verbetert.

6.2.5 Aanbeveling #5: ondersteun het verder betrekken van nieuwe (mkb-)bedrijven
binnen de PPS-toeslagregeling
Binnen deze evaluatie hebben we geconcludeerd dat maar een beperkt deel van het totale
mkb deelneemt aan de regeling. De regeling is naar ons oordeel ook maar relevant voor een
beperkt deel van het mkb. Dat neemt niet weg dat er vermoedelijk een relevante groep
mkb’ers nog geen aansluiting weet te vinden bij de regeling. Wat ons betreft gaat het hierbij
niet om:
•

•

De groep mkb’ers waarvoor de regeling evident van belang is. Dit zijn mkb’ers die
sterk leunen op kennis en onderzoek (ook van kennisinstellingen), een lange tijdhorizon (kunnen) hanteren, voldoende kapitaalkrachtig zijn, en een structurele
behoefte hebben aan onderzoek en ontwikkeling. De kans is onzes inziens klein dat
deze bedrijven niet in aanraking (kunnen) komen met PPS-projecten binnen de regeling.
De groep waarvoor de regeling evident niet van belang is. Dit kunnen bijvoorbeeld
mkb’ers zijn die juist niet primair kennis- en innovatie-gedreven zijn en weinig gebaat zijn bij exploratief en precompetitief onderzoek, zoals winkeliers,
installatiebedrijven of kleine transportondernemingen. Er zijn veel groepen ondernemers waarbij er hoogstwaarschijnlijk geen of zeer weinig behoefte is aan PPSonderzoek.

Het gaat dus om de groep mkb’ers waarvoor het relevant kan zijn, maar waar PPS misschien
niet op het vizier staat of waar er geen netwerk is om (snel en slagvaardig) aan de slag te
gaan. Daarbij is een aanvullende vraag of deze groep mkb’ers per se bediend moet worden
door hen actief te laten deelnemen in een PPS-project en/of dat zij de relevante resultaten

124

Dialogic innovatie ● interactie

van andere projecten tot zich kunnen nemen (bijv. via netwerkactiviteiten of contact met
kennisinstellingen buiten de regeling om).
Wij bevelen aan om:
•

•

•

•

•

Actief bezig te zijn en blijven met het betrekken van nieuwe spelers. Dit kan
enerzijds verlopen via de mkb’ers zelf, direct of indirect via de TKI’s, brancheverenigingen of innovatiemakelaars. Maar gezien de belangrijke rol die kennisinstellingen
lijken te spelen bij het initiëren van PPS-projecten, lijkt het voor de hand te liggen
om de incentive om mkb actiever te betrekken ook bij kennisinstellingen te leggen.
Een voorbeeld hiervan is de HiTMaT-call van HTSM, waar een extra financiële incentive wordt geboden, indien een mkb’er een substantiële rol vervult.89
De inzet van de innovatiemakelaars te continueren en mkb’ers te blijven
informeren over de mogelijkheden van PPS-onderzoek. Daarnaast wordt binnen deze evaluatie aangegeven dat dit een behulpzaam instrument kan zijn om
mkb’ers te ondersteunen bij hun innovatie-activiteiten in brede zin, zie ook de conclusies.
Te overwegen om het maximumbedrag dat aan innovatiemakelaars besteed
mag worden te verhogen, indien zwaarder ingezet wenst te worden op het betrekken en bereiken van meer mkb.
De netwerkactiviteiten te (blijven) gebruiken voor het informeren en enthousiasmeren van een bredere groep mkb’ers, ook specifiek ten aanzien van
het delen van resultaten uit PPS-onderzoek en het bespreken van de relevantie voor
andere bedrijven. EZK kan samen met de TKI’s kritisch blijven kijken naar hoe ze
het mkb zo goed mogelijk kunnen bedienen met de netwerkactiviteiten, en hoe de
voordelen van PPS-onderzoek goed over het voetlicht gebracht kunnen worden.
Tussen TKI’s onderling de best practices (en worst practices!) te blijven
delen, om elkaar zo te helpen bij het beter bereiken en bedienen van het mkb.

Daarnaast constateren we dat het gebruik van calls, al dan niet open of gericht, en actieve
communicatie hieromheen goed ingezet kan worden om ook nieuwe spelers aan te trekken
en te betrekken. Een belangrijke reden is dat de nieuwe spelers direct binnen de call kunnen
instappen en direct kunnen profiteren van het inzetten van toeslag binnen een PPS-constructie, zonder eerst grondslag te hoeven genereren. Een belangrijke keerzijde is, zoals eerder
benoemd, dat participeren binnen de regeling minder aantrekkelijk wordt voor de bedrijven
die de grondslag aanleveren (vaak de meer gevestigde R&D-bedrijven). Hoewel het voor ons
als evaluatoren moeilijk is in te schatten wat de toekomstige effecten exact zullen zijn, lijkt
hier dus een trade-off te bestaan tussen [1] het vergroten van het bereik c.q. het betrekken
van nieuwe spelers enerzijds, en [2] het uitlokken van PPS-investeringen bij ‘bestaande’
spelers anderzijds. Indien de wens sterk is om meer partijen te betrekken en de wens bestaat
om de inzet van de PPS-toeslag meer te uniformeren, ligt het voor de hand dat een bepaald
percentage van de toeslag via calls wordt uitgezet.
In lijn met de conclusies over het maximale subsidiepercentage bevelen we aan om als EZK
samen met RVO (en de TKI’s) nader te bekijken in welke mate het maximale subsidiepercentage van 100% voor innovatiemakelaars leidt tot wenselijke en onwenselijke situaties
leidt. Onwenselijk kunnen situaties zijn, waarin met name of enkel de makelaars zelf profiteren. Wenselijk kan zijn dat de maximale flexibiliteit in het subsidiepercentage juist een
uitkomst kan bieden wanneer maar een beperkt deel van het tarief van de makelaar vergoed
kan worden (max 60 euro), en de volle 100% nuttig kan zijn om de kosten voor de mkb’er
behapbaar te houden. Vervolgens kan, mits daar noodzaak voor gezien wordt, overwogen

89

https://www.hollandhightech.nl/hitmat-call

Dialogic innovatie ● interactie

125

worden om het maximale steunpercentage te reduceren naar bijvoorbeeld 80%, waarbij de
onderliggende afweging onzes inziens zou neerkomen op een (lichte stijging) in de microdoelmatigheid ten koste van een stuk bereik van de groep mkb’ers.

6.2.6 Aanbeveling #6: voer een nadere verkenning uit hoe de administratieve lasten
voor eindgebruikers gereduceerd kunnen worden
Binnen deze evaluatie hebben we geconstateerd dat er met het oog op administratieve lasten
een groot verschil bestaat tussen wat de regeling formeel gezien eist enerzijds, en hoe er
met de regeling in de praktijk omgegaan wordt anderzijds. Wat er formeel vereist wordt
vanuit RVO is beperkt, maar de invulling die er vervolgens wordt gegeven aan het gebruik
van de regeling door de TKI’s en eindgebruikers creëert een context die complex en belastend is voor (veel) eindgebruikers. Er zit een forse leercomponent in, die in de praktijk niet
alleen ‘door organisaties’, maar ook door vele individuen doorlopen moet worden.
Binnen deze evaluatie hebben wij een schatting gemaakt van de administratieve lasten voor
eindgebruikers. Deze schatting heeft een hoog onzekerheidsgehalte, doordat administratieve
lasten en betrokkenheid in het gebruik van de regeling over veel personen versnipperd zijn,
de mate waarin de administratie bij instellingen en afdelingen het toestaat om snel en accuraat te voldoen aan eisen en voorwaarden uiteenloopt, de manier waarop toeslag aangewend
wordt door TKI’s verschilt, en de mate waarin men bekend is met procedures, voorwaarden
en formats uiteenloopt. De schatting is vermoedelijk eerder een onderschatting dan een
overschatting. Hoewel we met zekerheid kunnen stellen dat deze aanzienlijk zijn, kunnen we
op basis van dit onderzoek niet in detail onderbouwen op welke specifieke elementen, in
welke specifieke situaties, en voor welke specifieke partijen de lasten exact het hoogste zijn.
Hier liggen potentieel verdere mogelijkheden ter verbetering.
Gezien de matige tot redelijke microdoelmatigheid van de regeling en het veel gehoorde
bezwaar dat (gebruik van) de regeling complex is, bevelen wij aan om nader te kijken naar
de administratieve lasten bij eindgebruikers en de gemaakte aannames bij de schattingen in
deze evaluatie verder te onderzoeken en onderbouwen. Gezamenlijk met eindgebruikers,
TKI’s en RVO kan verkend worden of er verdere verbetermogelijkheden denkbaar zijn. Een
grotere rol voor RVO kan mogelijk helpen de administratieve processen en communicatie
daaromheen te stroomlijnen.
Deze mogelijkheden hangen uiteraard ook af van eventuele andere aanpassingen om de
regeling eenvoudiger te maken. Het is wat ons betreft logisch om eerst de contouren voor
de komende jaren scherp te hebben alvorens deze nadere verkenning uit te voeren.

6.2.7 Aanbeveling #7: bepaal welke private bijdragen je wilt vergroten en of dit tot een
verhoogd budgettair belang mag leiden
De afgelopen jaren zijn de TKI’s en kennisinstellingen steeds succesvoller geweest in het in
kaart brengen van bestaande PPS’en en de bijdrage van bedrijven (en ANBI’s) hieraan. Ze
konden zo meer grondslag genereren en inzetmiddelen verwerven. De regeling is technisch
gezien een open regeling: indien er meer grondslag komt is er ook sprake van meer toeslag.
Het budgettair belang van de regeling is echter wel beïnvloedbaar door beleid, bijvoorbeeld
door:
•

•

126

het toeslagpercentage te verhogen, waardoor meer budget vrijgespeeld wordt voor
PPS-onderzoek en het aantrekkelijker wordt voor kennisinstellingen en bedrijven om
te participeren in PPS-onderzoek;
het ANBI-plafond te verhogen, waarmee een impuls gegeven kan worden aan PPSonderzoek met en van ANBI’s (met een groot aandeel in de LSH-sector);

Dialogic innovatie ● interactie

•

•

het toelaten van Rijkskennisinstellingen als kennisinstellingen binnen de regeling,
wat de grondslag binnen de kaders van de regeling kan vergroten en een impuls kan
geven aan andere/nieuwe spelers;
de mogelijkheden om in-kind bij te dragen te verruimen, waardoor de grondslag
vergroot wordt en er meer financiële incentive ontstaat om deel te nemen in PPSonderzoek, waarbij eventueel onderscheid gemaakt kan worden naar type in-kind
bijdragen (bijv. materieel versus personele lasten) en eventueel de verhouding tussen deze typen in-kind bijdragen.

Indien men meer ruimte voor PPS-onderzoek wil creëren zijn er dus verschillende mogelijkheden, allen met verschillende voor- en nadelen. Een belangrijk element hierbinnen is welke
PPS en welke doelgroepen men meer zou willen ondersteunen (bijv. ANBI’s, bedrijven,
RKI’s).
Een veel besproken aanpassing is het verhogen van het toeslagpercentage. Op basis van de
gesprekken verwachten wij dat het marginaal verhogen van het toeslagpercentage (bijv. 5
procentpunt) weliswaar tot meer toeslag leidt, wat ook in PPS-projecten geïnvesteerd zal
worden, maar dat dat niet zal leiden tot een radicale gedragsverandering in de zin dat er
plots veel proactiever geacteerd zal worden om meer projecten van de grond te krijgen, en
er dus sprake zal zijn van een hogere mate van additionaliteit dan nu het geval is. Dit is
gebaseerd op de ervaringen van gesprekspartners bij het verhogen van het toeslagpercentage van 25% naar 30%, waarbij door gesprekspartners wordt benoemd dat dit het volume
van PPS weliswaar positief heeft beïnvloed, maar dat mensen niet radicaal anders zijn gaan
opereren. Indien er sprake is van een forse verhoging, bijvoorbeeld van 30% naar 50%,
verwachten gesprekspartners binnen deze evaluatie dat dat wel zodanige impact kan hebben
op de financieringsmogelijkheden voor PPS-onderzoek, dat dit tot een fundamentelere gedragswijziging kan leiden. Gezien de resultaten uit deze evaluatie hebben wij geen indicatie
dat een dergelijke ‘verruiming’ van het instrument met een fors lagere additionaliteit (extra
PPS per euro PPS-toeslag) gepaard zal gaan. Tegelijkertijd is het wel de vraag in hoeverre
partijen in staat zijn om maar meer en meer goede voorstellen voor PPS-onderzoek te formuleren en dit onderling af te stemmen. Indien de ‘voorraad goede ideeën’ (sterk)
gelimiteerd is, kan een hoger toeslagpercentage op een gegeven moment geen substantieel
groter gedragseffect meer bewerkstelligen en is het goed denkbaar dat de grotere omvang
van de PPS-toeslag deels gebruikt gaat worden om andere bijdragen te ‘compenseren’. Omdat wij het aannemelijk vinden dat er niet ongelimiteerd veel goede ideeën voor PPSprojecten zijn, achten wij het ook aannemelijk dat een groei van 30% naar 50% de regeling
weliswaar doeltreffender zal maken, maar met een lagere additionaliteit (extra PPS per euro
PPS-toeslag). Daarbij zal de regeling ook meer gaan kosten.
De hamvraag is of er voldoende (politiek) draagvlak is om meer middelen in te zetten op het
ontwikkelen van PPS-onderzoek in generieke zin en/of op PPS-onderzoek in specifieke gebieden. Indien het budgettair belang niet mag groeien, betekent het verruimen van de
regeling (voor bepaalde doelgroepen) inherent ook dat er op andere plekken gekort moet
worden.

6.2.8 Aanbeveling #8: verbeter de communicatie van de doelstellingen en de werking
van de regeling
We bevelen aan om de communicatie van de doelstelling én werking van de regeling te
verbeteren. Met betrekking tot de doelstellingen gaat het er dus primair om dat er geen
misvattingen kunnen ontstaan over wat de regeling wel/niet zou moeten doen (zie vorige
aanbeveling). Nu moeten wij helaas constateren dat er verschillende verwachtingen over de
regeling bestaan, die in de praktijk tot frictie en frustratie kunnen leiden.

Dialogic innovatie ● interactie

127

Met betrekking tot de werking van de regeling gaat het er primair om dat buitenstaanders
snel en overzichtelijk kunnen zien hoe de regeling werkt, wat de voorwaarden zijn, en hoe
dat eventueel verschilt tussen verschillende TKI’s. Op het moment is het voor buitenstaanders, maar bijvoorbeeld ook voor bedrijven die al deelnemen aan de regeling (via één TKI),
niet goed mogelijk om hier snel (in voldoende detail) grip op te krijgen. Zoals eerder benoemd is het wenselijk als de regeling inclusief de implementatie in de praktijk versimpeld
zou worden; dat zou immers ook de communicatie over de regeling vereenvoudigen.

6.3 Aanbeveling voor de PPS-toeslagregeling in relatie tot het bredere
MTIB
6.3.1 Aanbeveling #9: houd de instrumentenmix binnen het MTIB goed tegen het licht,
en stel vast hoe de PPS-toeslagregeling zich moet (blijven) verhouden tot de rest
van het MTIB
Een vraag die tijdens deze evaluatie veelvuldig naar voren is gekomen, is hoe de PPS-toeslagregeling zich verhoudt tot het bredere MTIB. De veranderende beleidscontext lijkt bij
sommige partijen tot andere verwachtingen ten aanzien van de regeling te hebben geleid;
namelijk dat de regeling het (gericht) behalen van de missiedoelstellingen voorop zou moeten hebben staan. Het antwoord op de vraag wat de PPS-toeslagregeling in de toekomst zou
moeten doen, is mede afhankelijk van wat het MTIB-instrumentarium in bredere zin beoogt
en wat de rol van de PPS-toeslagregeling daarbinnen is. PPS-onderzoek is in zichzelf immers
geen einddoel, maar een middel om (brede) welvaart te realiseren.
Wij bevelen aan om het huidige instrumentarium binnen het MTIB goed tegen het licht te
houden, en vast te stellen hoe de PPS-toeslagregeling zich verhoudt tot de rest van het MTIB.
Dat kan de vorm van een interne systematische analyse zijn, maar kan ook een meer formeel
karakter aannemen in de vorm van een doorlichting. Specifiek raden wij daarbij aan om:
•

•

•

128

te bepalen of de regeling actiever (top-down) zou moeten sturen op PPS voor de
missies of dat de regeling breed beschikbaar moet blijven (bottom-up) om PPS te
bevorderen.
hierbij expliciet rekening te houden met de bevinding dat als het missiegedreven
innovatiebeleid belangrijker wordt als toets, bepaalde (grote) bedrijven waarschijnlijk minder deelnemen in PPS-projecten. Deelname wordt restrictiever en voor
nieuwe, baanbrekende innovaties, die niet beschreven zijn is geen plaats. Deze bedrijven kijken daarbij niet in detail naar de missies; deze zijn te abstract. De mate
waarin de missies aansluiten bij de visie van bedrijven verschilt per Topsector; hoe
minder de missies aansluiten bij bedrijven, hoe minder aantrekkelijk het wordt voor
bedrijven om te participeren binnen de PPS-toeslagregeling als er sterker aan missies
getoetst wordt.
in het kader van het bereiken van de missiedoelstellingen samen met de Rijkskennisinstellingen opnieuw te kijken naar mogelijkheden om de Rijkskennisinstellingen
sterker te betrekken binnen de regeling. Er zijn immers Rijkskennisinstellingen met
veel expertise op de missiethema’s, zoals het RIVM op het gebied van volksgezondheid of het KNMI op het gebied van milieu en klimaat. De kennis en expertise bij
Rijkskennisinstellingen kunnen daarbij van waarde zijn voor bedrijven die (economisch) actief zijn op missiethema’s, en de PPS-toeslag zou een extra prikkel kunnen
zijn om middels samenwerking met Rijkskennisinstellingen die kennis te valoriseren
richting producten en diensten die positieve impact hebben op het verdienvermogen
én het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. We raden EZK en de RKI’s aan
om gezamenlijk te bekijken of RKI’s binnen de definitie van ‘kennisinstelling’ vallen.

Dialogic innovatie ● interactie

Daarnaast raden we de RKI’s aan om inzichtelijk te maken hoeveel PPS-toeslag zij
zouden genereren, opdat daarmee voor EZK inzichtelijk gemaakt wordt wat de budgettaire consequenties hiervan zouden zijn. Mochten de RKI’s binnen de huidige
kaders niet in aanmerking kunnen komen voor het genereren van toeslag, kan EZK
overwegen om de eisen om te voldoen aan de definitie van een kennisinstelling aan
te passen. Aangezien het sterker betrekken van de RKI’s zou betekenen dat de PPStoeslag (nog) relevanter wordt voor het beleid van andere departementen (zoals
VWS en I&W), en het benodigde budget voor de regeling zou toenemen, zou het
derhalve ook reëel zijn dat deze andere departementen ook bekijken wat zij kunnen
bijdragen aan de financiering van de PPS-toeslagregeling.
Daarnaast bevelen wij aan om als departementen onderling in gesprek te blijven voor wat
betreft het interdepartementaal werken aan het behalen van de missiedoelstellingen, en wat
de rol van verschillende instrumenten hierbij kan en moet zijn.
Deze uitgangspunten en strategie in bredere zin zouden duidelijk gecommuniceerd moeten
worden, opdat ook voor minder ingewijden en relatieve buitenstaanders snel duidelijk wordt
wat de rationale is van het instrumentarium en de rol van de PPS-toeslagregeling hierbinnen.
Vanuit het bedrijfsleven hebben wij de zorg opgevangen dat er met alle complexiteit van
onder andere topsectoren, missies, kruisingen tussen topsectoren en missies, en KIA’s, een
verschil lijkt te bestaan/ontstaan in de dagelijkse realiteit van bedrijven en de realiteit in
‘Den Haag’. Wij raden ook daarom aan om de complexiteit van het beleid zo laag mogelijk
te houden.

Dialogic innovatie ● interactie

129

Bijlage 1. Onderzoeksvragen
De evaluatie kent de volgende 23 onderzoeksvragen.
Doeltreffendheidsvragen
1. In hoeverre heeft de PPS-toeslagregeling ertoe geleid dat publieke onderzoeksinstellingen
zich meer dan voorheen zijn gaan richten op de (middel)lange termijn kennisbehoefte van
maatschappij en bedrijven (missie-gedreven onderzoek) en is er dus een legitieme rol voor
de overheid?
2. In hoeverre heeft de PPS-toeslagregeling private bijdragen aan onderzoek van kennisinstellingen gestimuleerd, enerzijds door financiële prikkels hiertoe van de PPS-toeslagregeling
bij private partijen en anderzijds door financiële prikkels die kennisinstellingen van de PPStoeslagregeling ondervinden om onderzoekactiviteiten meer op behoeften van bedrijven af
te stemmen?
3. In welke mate heeft de PPS-toeslag een positieve invloed gehad op het vormen van PPSonderzoeksprojecten van kennisinstellingen samen met bedrijven? In welke mate zijn bedrijven en kennisinstellingen hier in totaliteit meer technologisch door gaan samenwerken?
4. In hoeverre heeft de PPS-toeslagregeling geleid tot de creatie van nieuwe samenwerkingsverbanden en netwerken (met speciale aandacht voor het mkb)?
5. In welke mate resulteren de projecten waarin PPS-toeslag is ingezet daadwerkelijk in
innovaties die in de praktijk toegepast worden of in oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen?
6. In welke mate hebben de PPS-projecten waarin PPS-toeslag is ingezet geleid tot wetenschappelijke, technologische en innovatieve prestaties bij bedrijven en kennisinstellingen?
7. In welke mate is er doorwerking naar R&D-uitgaven van bedrijven en bedrijfsprestaties
zoals werkgelegenheid en productiviteit en (mede gerelateerd aan het adresseren van maatschappelijke uitdagingen) ‘brede welvaart’?
8. In hoeverre is de medefinanciering met PPS-toeslagmiddelen bepalend geweest voor het
realiseren van effecten en resultaten zoals hierboven genoemd, daarbij rekening houdend
met het belang van de medefinanciering voor het doorgaan van projecten en tevens met het
type projecten dat door de medefinanciering wordt gestimuleerd.
9. In hoeverre heeft de PPS-toeslagregeling geleid tot excellente publiek-private samenwerkingsprojecten die op (middel)lange termijn maatschappelijk en economisch relevant zijn en
die zonder toeslagregeling niet of in beperktere vorm tot stand zouden zijn gekomen? Voor
de operationalisering van “excellent” aansluiten bij de vorige evaluatie.
10. Welke effecten zijn te zien op de met inzet van PPS-toeslag medegefinancierde PPSprojecten door de toegenomen omvang van de PPS-toeslag?
11. In hoeverre hebben de geselecteerde roadmaps van de TKI’s een wezenlijk maatschappelijk en economisch potentieel op de korte, middellange en lange termijn, en zijn ze
onderscheidend en selectief?
12. In hoeverre hebben de formulering van roadmaps van de TKI’s geleid tot meer focus van
publieke onderzoeksmiddelen op onderwerpen die voor Nederland op (middel)lange termijn

Dialogic innovatie ● interactie

131

belangrijk zijn? Voor de operationalisering van “focus” (relevant voor bedrijven) aansluiten
bij de vorige evaluatie.
13. Hoe heeft het gebruik van de innovatiemakelaars zich ontwikkeld sinds het afschaffen
van 50% cofinancieringseis?
14. Dragen de adviezen van de makelaars bij aan het betrekken van het mkb bij het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid en hebben deze geleid tot meer innovatie en
betere bedrijfsprestaties van het mkb?
Overige vragen
15. In hoeverre heeft de PPS-toeslagregeling geleid tot een andere combinatie van fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling in PPS verband?
16. Geeft het toetsingskader van de PPS-toeslag voldoende houvast om er voor te zorgen
dat de economische baten van het onderzoek in Nederland neerslaan?
Doelmatigheidsvragen
17. Hoe verhouden de economische en verdere maatschappelijke effecten van de PPS-toeslagregeling zich ten opzichte van de ingezette beleidsgelden? Is op basis hiervan
bevoordeeld sprake van doelmatigheid van het beleid?
18. Wat is invloed van de verhoging van het toeslagpercentage van 25 naar 30% geweest
op de doelmatigheid van de regeling?
19. In hoeverre is sprake is van een doelmatige vormgeving van het beleid in vergelijking
met alternatieve beleidsmogelijkheden om de beoogde effecten te bereiken?
20. In hoeverre is de huidige uitvoeringspraktijk transparant voor potentieel belanghebbenden? In hoeverre weten geïnteresseerde partijen waar ze moeten aankloppen, hebben ze
toegang tot relevante netwerken en kunnen ze eenvoudig kennis hebben van de procedures
en criteria?
21. In hoeverre resulteert de huidige uitvoeringspraktijk in een inzet van PPS-toeslag die: i)
transparant is (iedereen kan nagaan waar het publieke geld aan wordt besteed); ii) verantwoord kan worden (het is traceerbaar of publiek geld rechtmatig en effectief is ingezet); iii)
een snelle start van PPS-en faciliteert?
22. In hoeverre is de taakverdeling tussen RVO, EZK en TKI’s bij het gehele traject lopend
van het verstrekken van PPS-toeslag tot de inzet van PPS-toeslagmiddelen in projecten en
activiteiten optimaal? Zijn er binnen de beleidscontext van het missiegedreven topsectorenen innovatiebeleid alternatieven denkbaar voor deze taakverdeling en in hoeverre volgen
hier opties uit voor een grotere doelmatigheid bij de taakverdeling.
23. Hoe verhouden de uitvoeringskosten bij RVO en de TKI’s en de administratieve lasten bij
bedrijven, kennisinstellingen en de TKI’s zich ten opzichte van de gerealiseerde beleidseffecten, gegeven de eisen die gesteld worden m.b.t. transparantie, verantwoording en
rechtmatigheid (w.o. staatssteunregels)?

Bijlage 2. Overzicht interviewrespondenten
Naam
Anke-Hilse Maitland
Anneke van de Kamp
Annemarie Withag-Terpstra
Arend Zomer
Arno van Mourik
Ashna Raghoebarsing
Barbara Stoeten
Bart Ahsmann
Bas Buchner
Bas Kotterink
Birte van Elk
Bob Meijer
Carine van Schie
Casper Garos
Emelie van Bentum
Erik Drop
Ernst Nagel
Eva Jonker
Frans Pingen
Fred Boekhorst
Fred van Roosmalen
Geert Baarsma
Gerlinde Holweg
Hans Netten
Heleen van der Valk
Herry Nijhuis
Jan de Wilt
Jan van Rijsingen
Jantien Plooij
Jantienne van der Meij
Jeffrey Zitter
Jolande Zijlstra
Jörg Gigler
Jutta Hartkoorn-Pasma

Dialogic innovatie ● interactie

Organisatie
AMC Amsterdam
mkb Rijk Zwaan (TKI Tuinbouw & Uitgangsmaterialen)
mkb CTT Twente (TKI Logistiek)
Universiteit Twente
Airborne (mkb)
TKI HTSM (Topteam)
Ministerie van EZK
RVO
TKI CLICKNL
MARIN
Topsector Water & Maritiem (topteam)
TNO
RIVM
TKI Wind op Zee
Brandwondenstichting
Philips
TU Delft
TNO
TKI LSH
Ministerie van BuZa (voormalig EZK)
Wageningen University & Research
TKI Dutch Digital Delta
TKI HTSM (voormalig directeur)
RVO
Ministerie van EZK
RVO
Erasmus MC
NWO
Ministerie van LNV
mkb vanRijsingengreen (TKI Agri & Food)
mkb Braenstorm (TKI Creatieve Industrie)
TKI Watertechnologie
NLR
TKI LSH
TKI Nieuw Gas
Janssen

133

Naam
Karin Olsthoorn
Kees de Gooijer
Koen Knol
Kyra van den Heuvel
Len de Jong
Leo Warmerdam
Luuk Klomp
Maarten de Zwart
Manfred Aben
Marcel de Heide
Marcel Gorselink
Marcel Mokveld
Marcel Wubbolts
Margrethe Jonkman
Marike van Beuge
Mark Leunissen
Mark Rietveld
Marnix Krikke
Michiel Kirch
Michiel Roelse
Nadja Duykers
Nico van Meeteren
Olga Clevering
Oscar Lauf
Paul Huijbregts
Paul Merkus
Peter van den Berg
Pieter Munster
Pim Jansen
Reineke Timmermans
Rob Ceuleers
Rob Kreiter
Ruud van den Bulk
Sebastiaan Berendse
Sytze Kampen
Veerle van Laere
Wendy Hoogeboom
Wijnie van Eck
Wik Jongsma
Willem Buijs

Organisatie
KNMI
TKI Agri&Food
RVO
Wageningen University & Research
mkb Enraf Nonius
TKI LSH (Topteam)
TKI HTSM
EZK
NWO
Unilever
TNO
Friesland Campina
TKI CLICKNL
Corbion
Friesland Campina
Leids UMC
RVO
Wageningen University & Research
Netherlands Maritime Technology
TKI Maritieme Technologie
TKI Urban Energy
TKI Tuinbouw & Uitgangsmaterialen
Ministerie van EZK
TKI LSH
Ministerie van I&W
DSM
TKI Dinalog
TU Eindhoven
Deltares, TKI Deltatechnologie
Topsector Water & Maritiem (Kern- en Topteam)
Wageningen University & Research
Erasmus MC
VNO-NCW
Ministerie van Defensie
TKI Energie & Industrie
Wageningen University & Research
Wageningen University & Research
Airbus
Friesland Campina
Ministerie van OCW
TKI Tuinbouw & Uitgangsmaterialen
Thales
mkb Hatenboer-Water (TKI Water en Maritiem)

Naam
Yolanda de Wit

Dialogic innovatie ● interactie

Organisatie
NRS

135

Bijlage 3. Beleidstheorie
Binnen EZK heeft een exercitie plaatsgevonden om de beleidstheorie van het instrument op
een rij te zetten. Hieronder is de resulterende rationale schematisch weergegeven.

Dialogic innovatie ● interactie

137

Bijlage 4. Regeling-gebruik per TKI
(inzetprojecten)
Agrifood
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - Agrifood
30
25
20
15
10
5
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Agrifood

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - Agrifood
7
6
5
4
3

2
1
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Agrifood

Dialogic innovatie ● interactie

139

Totale kosten per jaar

Miljoenen

Totale jaarlijkse kosten - Agrifood
€ 100
€ 90
€ 80
€ 70
€ 60
€ 50
€ 40
€ 30
€ 20
€ 10

€-

2013

2014

2015

2016

2017

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2018

2019

O&O natura

Toepassing begroting
Begroting naar type onderzoek - Agrifood
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2013

2014

2015

2016

Fundamenteel

Toegepast

2017
Experimenteel

2018

2019

Aantal deelnemers per organisatietype
Aantal deelnemers per organisatietype - Agrifood
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
ANBI

GRB

2015
KI

MKB

2016
NNB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - Agrifood
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
ANBI

Dialogic innovatie ● interactie

GRB

2015
KI

MKB

2016
NNB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

141

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - Agrifood
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2013

2014

2015

2016

2017

Buitenland

Nederland

Onbekend

2018

2019

BBE
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - BBE
14

12
10
8
6
4
2
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

BBE

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - BBE
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1

0,5
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

BBE

Dialogic innovatie ● interactie

143

Totale kosten per jaar
Totale jaarlijkse kosten - BBE
Miljoenen

€9
€8
€7

€6
€5
€4
€3
€2
€1

€-

2013

2014

2015

2016

2017

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2018

2019

O&O natura

Toepassing begroting
Begroting naar type onderzoek - BBE
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2013

2014

2015

2016

Fundamenteel

Toegepast

2017
Experimenteel

2018

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - BBE
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
GRB

2015
KI

MKB

2016
ONB

2017
Overheid

2018

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - BBE
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
GRB

Dialogic innovatie ● interactie

2015
KI

MKB

2016
ONB

2017
Overheid

2018

2019

Overig

145

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - BBE
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2013

2014

2015

2016

2017

Buitenland

Nederland

Onbekend

2018

2019

Chemie
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - Chemie
30
25
20
15
10
5
0

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Chemie

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - Chemie
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1

0,5
0

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Chemie

Dialogic innovatie ● interactie

147

Totale kosten per jaar

Miljoenen

Totale jaarlijkse kosten - Chemie
€ 120
€ 100

€ 80
€ 60
€ 40
€ 20

€-

2014

2015

2016

2017

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2018

2019

O&O natura

Toepassing begroting

Begroting naar type onderzoek - Chemie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2014

2015
Fundamenteel

2016
Toegepast

2017

2018

Experimenteel

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - Chemie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2014

2015
ANBI

2016
GRB

KI

2017

MKB

ONB

2018

Overheid

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - Chemie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2014

2015
ANBI

Dialogic innovatie ● interactie

2016
GRB

KI

MKB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

149

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - Chemie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2014

2015

2016
Buitenland

Nederland

2017
Onbekend

2018

2019

ClickNL
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - ClickNL
12
10
8
6
4
2
0

2015

2016

2017

2018

2019

ClickNL

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - ClickNL
7
6
5
4
3

2
1
0

2015

2016

2017

2018

2019

ClickNL

Dialogic innovatie ● interactie

151

Totale kosten per jaar
Totale jaarlijkse kosten - ClickNL
Miljoenen

€7
€6
€5
€4
€3
€2
€1

€-

2015

2016

2017

2018

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2019
O&O natura

Toepassing begroting
Begroting naar type onderzoek - ClickNL
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2015

2016
Fundamenteel

2017
Toegepast

2018
Experimenteel

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - ClickNL
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2015

2016
ANBI

GRB

2017
KI

MKB

ONB

2018
Overheid

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - ClickNL
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2015

2016
ANBI

Dialogic innovatie ● interactie

GRB

2017
KI

MKB

ONB

2018
Overheid

2019

Overig

153

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - ClickNL
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2015

2016
Buitenland

2017
Nederland

2018
Onbekend

2019

Deltatechnologie
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - Deltatechnologie
50

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

2015

2016

2017

2018

2019

Deltatechnologie

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - Deltatechnologie
9
8
7

6
5
4
3
2
1
0

2015

2016

2017

2018

2019

Deltatechnologie

Dialogic innovatie ● interactie

155

Totale kosten per jaar

Miljoenen

Totale jaarlijkse kosten - Deltatechnologie
€ 14
€ 12
€ 10
€8
€6
€4
€2

€-

2015

2016

2017

2018

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2019
O&O natura

Toepassing begroting
Begroting naar type onderzoek - Deltatechnologie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2015

2016
Fundamenteel

2017
Toegepast

2018
Experimenteel

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - Deltatechnologie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2015

2016
ANBI

GRB

2017
KI

MKB

ONB

2018
Overheid

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - Deltatechnologie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2015

2016
ANBI

Dialogic innovatie ● interactie

GRB

2017
KI

MKB

ONB

2018
Overheid

2019

Overig

157

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - Deltatechnologie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2015

2016
Buitenland

2017
Nederland

2018
Onbekend

2019

Energie
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - Energie
60
50
40
30
20
10
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Energie

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - Energie
10
9
8
7
6
5
4
3

2
1
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Energie

Dialogic innovatie ● interactie

159

Totale kosten per jaar

Miljoenen

Totale jaarlijkse kosten - Energie
€ 40
€ 35
€ 30
€ 25
€ 20
€ 15
€ 10

€5
€-

2013

2014

2015

2016

2017

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2018

2019

O&O natura

Toepassing begroting
Begroting naar type onderzoek - Energie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2013

2014

2015
Fundamenteel

2016
Toegepast

2017
Experimenteel

2018

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - Energie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
ANBI

2015
GRB

KI

MKB

2016

2017

ONB

Overheid

2018

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - Energie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
ANBI

Dialogic innovatie ● interactie

2015
GRB

KI

MKB

2016

2017

ONB

Overheid

2018

2019

Overig

161

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - Energie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2013

2014

2015

2016

2017

Buitenland

Nederland

Onbekend

2018

2019

HTSM
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - HTSM
140

120
100
80
60
40
20
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

HTSM

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - HTSM
6
5

4
3
2
1
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

HTSM

Dialogic innovatie ● interactie

163

Totale kosten per jaar

Miljoenen

Totale jaarlijkse kosten - HTSM
€ 200
€ 180
€ 160
€ 140
€ 120
€ 100
€ 80
€ 60
€ 40
€ 20

€-

2013

2014

2015

2016

2017

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2018

2019

O&O natura

Toepassing begroting
Begroting naar type onderzoek - HTSM
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2013

2014

2015

2016

Fundamenteel

Toegepast

2017
Experimenteel

2018

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - HTSM
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
ANBI

GRB

2015
KI

MKB

2016
NNB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - HTSM
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
ANBI

Dialogic innovatie ● interactie

GRB

2015
KI

MKB

2016
NNB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

165

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - HTSM
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2013

2014

2015

2016

2017

Buitenland

Nederland

Onbekend

2018

2019

Logistiek
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - Logistiek
14

12
10
8
6
4
2
0

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Logistiek

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - Logistiek
18
16
14

12
10
8
6
4
2
0

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Logistiek

Dialogic innovatie ● interactie

167

Totale kosten per jaar
Totale jaarlijkse kosten - Logistiek
Miljoenen

€7
€6
€5
€4
€3
€2
€1

€-

2014

2015

2016

2017

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2018

2019

O&O natura

Toepassing begroting
Begroting naar type onderzoek - Logistiek
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2014

2015
Fundamenteel

2016
Toegepast

2017
Experimenteel

2018

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - Logistiek
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2014

2015
GRB

2016
KI

MKB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - Logistiek
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2014

2015
GRB

Dialogic innovatie ● interactie

2016
KI

MKB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

169

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - Logistiek
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2014

2015

2016
Buitenland

Nederland

2017
Onbekend

2018

2019

LSH
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - LSH
140

120
100
80
60
40
20
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

LSH

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - LSH
5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5

1
0,5
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

LSH

Dialogic innovatie ● interactie

171

Totale kosten per jaar

Miljoenen

Totale jaarlijkse kosten - LSH
€ 250

€ 200

€ 150

€ 100

€ 50

€-

2013

2014

2015

2016

2017

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2018

2019

O&O natura

Toepassing begroting
Begroting naar type onderzoek - LSH
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2013

2014

2015

2016

Fundamenteel

Toegepast

2017
Experimenteel

2018

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - LSH
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
ANBI

GRB

2015
KI

MKB

2016
NNB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - LSH
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
ANBI

Dialogic innovatie ● interactie

GRB

2015
KI

MKB

2016
NNB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

173

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - LSH
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2013

2014

2015

2016

2017

Buitenland

Nederland

Onbekend

2018

2019

Maritiem
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - Maritiem
80
70

60
50
40
30
20
10
0

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Maritiem

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - Maritiem
9
8
7

6
5
4
3
2
1
0

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Maritiem

Dialogic innovatie ● interactie

175

Totale kosten per jaar

Miljoenen

Totale jaarlijkse kosten - Maritiem
€ 14
€ 12
€ 10
€8
€6
€4
€2

€-

2014

2015

2016

2017

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2018

2019

O&O natura

Toepassing begroting

Begroting naar type onderzoek - Maritiem
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2014

2015
Fundamenteel

2016
Toegepast

2017

2018

Experimenteel

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - Maritiem
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2014

2015
GRB

KI

2016
MKB

NNB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - Maritiem
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2014

2015
GRB

Dialogic innovatie ● interactie

KI

2016
MKB

NNB

2017
ONB

Overheid

2018

2019

Overig

177

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - Maritiem
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2014

2015

2016
Buitenland

Nederland

2017
Onbekend

2018

2019

T&U
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - T&U
35

30
25
20
15
10
5
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

T&U

Gemiddeld aantal deelnemers per project

Gemiddeld aantal deelnemers per project - T&U
9
8
7

6
5
4
3
2
1
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

T&U

Dialogic innovatie ● interactie

179

Totale kosten per jaar

Miljoenen

Totale jaarlijkse kosten - T&U
€ 45
€ 40
€ 35

€ 30
€ 25
€ 20
€ 15
€ 10
€5

€-

2013

2014

2015

2016

2017

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2018

2019

O&O natura

Toepassing begroting
Begroting naar type onderzoek - T&U
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2013

2014

2015

2016

Fundamenteel

Toegepast

2017
Experimenteel

2018

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - T&U
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
GRB

2015
KI

MKB

2016
NNB

ONB

2017
Overheid

2018

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - T&U
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
GRB

Dialogic innovatie ● interactie

2015
KI

MKB

2016
NNB

ONB

2017
Overheid

2018

2019

Overig

181

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - T&U
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2013

2014

2015

2016

2017

Buitenland

Nederland

Onbekend

2018

2019

Watertechnologie
Aantal projecten

Aantal projecten per jaar - Watertechnologie
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Watertechnologie

Gemiddeld aantal deelnemers per project
Gemiddeld aantal deelnemers per project - Watertechnologie
7
6
5
4
3

2
1
0

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Watertechnologie

Dialogic innovatie ● interactie

183

Totale kosten per jaar

Miljoenen

Totale jaarlijkse kosten - Watertechnologie
€ 20
€ 18
€ 16
€ 14
€ 12
€ 10
€8
€6
€4
€2

€-

2013

2014

2015

2016

2017

Privaat cash

Privaat natura

O&O cash

Overige subsidies

Overige bijdragen

TKI toeslag

2018

2019

O&O natura

Toepassing begroting
Begroting naar type onderzoek - Watertechnologie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

30%
20%
10%

0%

2013

2014

2015

2016

Fundamenteel

Toegepast

2017
Experimenteel

2018

2019

Type deelnemers
Aantal deelnemers per organisatietype - Watertechnologie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
ANBI

2015
GRB

KI

MKB

2016

2017

ONB

Overheid

2018

2019

Overig

Cash en natura bijdragen, en ontvangen toeslag per organisatietype
Budgettaire bijdrage per organisatietype - Watertechnologie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

0%

2013

2014
ANBI

Dialogic innovatie ● interactie

2015
GRB

KI

MKB

2016

2017

ONB

Overheid

2018

2019

Overig

185

Herkomst deelnemers
Herkomst deelnemers - Watertechnologie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

2013

2014

2015

2016

2017

Buitenland

Nederland

Onbekend

2018

2019

Bijlage 5. Econometrie
Methode
Om een effect van de PPS-toeslagregeling binnen de econometrie vast te kunnen stellen is
hier gekozen voor een analyse middels difference-in-difference. Enerzijds is het effect van
deelname aan inzetprojecten geschat op de bedrijfsprestaties van een bedrijf. In dit geval
wordt de jaarlijkse omzet van een bedrijf gezien als een proxy voor de bedrijfsprestatie.
Anderzijds is het effect van deelname op de R&D-inspanningen van een bedrijf geschat.
Daarbij is gebruik gemaakt van het voor de WBSO jaarlijks aantal opgegeven uren aan speuren ontwikkelingswerkzaamheden als indicator voor deze inspanningen.
Er is gekozen om het effect van deelname te schatten aan de hand van een uitbreiding van
deze methode, waarin het effect van deelname per generatie van deelname wordt geschat
(Vergelijking 2). Hierbij wordt ervan uitgegaan dat iedere generatie (op basis van het eerste
jaar van deelname) aan gebruikers een ander effect van deelname heeft. De reden om voor
deze aanpak per generatie te kiezen is als volgt. Ten eerste hebben we hier te maken met
een situatie waarbinnen er niet één enkel moment is waarop ieder bedrijf is begonnen met
deelnemen. Terwijl het ene bedrijf in 2014 voor het eerst heeft deelgenomen aan een inzetproject, is dat voor een ander bedrijf misschien wel jaren later geweest. Met behulp van de
generatie als aparte interactievariabele met het effect wordt er dus van uit gegaan dat een
eerste deelname aan de inzetprojecten binnen de regeling voor verschillende jaren een ander
effect heeft. Een andere reden om dat aan te nemen is dat de regeling over de jaren veranderd is, door bijvoorbeeld de verruiming van het percentage in 2018.
Naast dit generatiemodel is er ook een model geschat om het effect van deelname aan een
inzetproject te schatten onafhankelijk van de generatie (Vergelijking 1). Hier wordt de generatie wel meegenomen als aparte variabele, maar is het effect van de deelname niet
afhankelijk van de generatie. Daarbij gaat het dus om het effect van deelname tegenover
geen deelname aan een inzetproject, ongeacht de generatie. De generatie wordt in dit model
enkel meegenomen om te controleren voor het geval dat de bedrijven in een bepaalde generatie van zichzelf al een andere R&D-inspanning of bedrijfsprestatie hadden.
Vergelijking 1. Specificatie generatie-onafhankelijk model difference-in-difference analyse
𝑘
𝑌𝑖,𝑗 = 𝑏1 ∗ 𝑇𝑖,𝑗 + 𝑏2 ∗ 𝐺𝑖 + 𝑏3 ∗ 𝐽 + ∑(𝛽 𝑘 ∗ 𝑋𝑖,𝑗
) + 𝑐𝑖,𝑗 + 𝜖
𝑘

Vergelijking 2. Specificatie generatiemodel difference-in-difference analyse
𝑘
𝑌𝑖,𝑗 = 𝑏1 ∗ 𝐺𝑏 ∗ 𝑇𝑖,𝑗 + 𝑏2 ∗ 𝐺𝑖 + 𝑏3 ∗ 𝐽 + ∑(𝛽 𝑘 ∗ 𝑋𝑖,𝑗
) + 𝑐𝑖,𝑗 + 𝜖
𝑘

In de bovenstaande specificaties is 𝑌 de afhankelijk variabele per bedrijf 𝑖 in observatiejaar
𝑗. In de analyse hieronder is dat in het ene model de bedrijfsomzet en in het andere model
het aantal R&D-uren van een bedrijf. In alle uitvoeringen van het model binnen de analyses
is er een log-transformatie toegepast op de afhankelijke variabele om het model lineair te
kunnen schatten. 𝐺 is in de specificatie een dummy-variabele voor de generatie. Dit is het
eerste jaar waarin een bedrijf heeft deelgenomen aan een inzetproject. Deze generaties lopen van 2013 tot en met 2019. Bij opeenvolgende jaren aan deelname wordt hier dus enkel
het eerste jaar als jaar van deelname gezien. In het model worden de verschillende generaties vergeleken met bedrijven die in geen enkele van die jaren aan een inzetproject hebben
deelgenomen. Met dummy-variabele 𝑇 wordt aangegeven of een bedrijf in het huidige jaar 𝑗
of in één van de jaren daarvoor heeft deelgenomen aan een inzetproject. Deze variabele
geeft binnen het model dus aan of een bedrijf in het huidige jaar al een behandeling heeft
ontvangen. Met deze variabele wordt het effect van deelname aan een inzetproject geschat
ten opzichte van geen deelname. Het opstellen van de controlegroep wordt hieronder

Dialogic innovatie ● interactie

187

besproken. Om te corrigeren voor jaarlijkse economische trends wordt het huidige jaar van
observatie 𝐽 in het model opgenomen als dummy variabele. In het huidige model loopt dit
jaartal van 2008 tot en met 2019. Resterende controlevariabelen 𝑘 worden geschat met 𝑋.
Bij de difference-in-difference analyse worden bedrijven die hebben deelgenomen aan inzetprojecten binnen de PPS-toeslagregeling (de experimentele groep) vergeleken met bedrijven
die daar nooit aan hebben deelgenomen (de controlegroep) onder de aanname dat de afhankelijke variabele voor beide groepen een parallelle trend vertoont tot het moment van
interventie. Om een goed beeld te krijgen van wat het verschil in effect was geweest indien
de bedrijven uit de experimentele groep niet hadden deelgenomen aan de regeling wordt
ernaar gestreefd om de controlegroep zo veel mogelijk op de experimentele groep te laten
lijken. Het enige gewenste verschil tussen de initiële populatie-eigenschappen van de groepen zou namelijk de deelname aan inzetprojecten moeten zijn. Om dat te bereiken binnen
deze analyses zijn er twee verschillende controlegroepen gedefinieerd, hieruit volgen ook
twee losse modeluitkomsten. Voor de eerste controlegroep is ervan uitgegaan dat bedrijven
die aan grondslagprojecten hebben deelgenomen vergelijkbare bedrijven zijn ten opzichte
van bedrijven uit de experimentele groep. Aangezien bedrijven zowel aan grondslag- als
inzetprojecten kunnen deelnemen, bestaat de controlegroep hier enkel uit bedrijven die ooit
aan een grondslagproject hebben deelgenomen maar nooit aan een inzetproject. Voor de
tweede controlegroep is hetzelfde gedaan maar dan voor deelname aan de WBSO.
Voor het uitvoeren van de analyse is gebruik gemaakt van verschillende microdata-bestanden uit de RA-omgeving van het CBS. Binnen die omgeving is gebruik gemaakt van het ABR,
BDK, het BTW-bestand voor het verzamelen van eigenschappen over bedrijven. Deze data
is verrijkt met data vanuit RVO over de deelname aan inzet- en grondslagprojecten voor de
PPS-toeslag en WBSO-data. Die datasets zijn gebruikt om de controle- en experimentele
groep op te stellen. De data voor inzet- en grondslag was beschikbaar van 2013 tot en met
2019. Voor de overige bestanden is ervoor gekozen om in de analyse data van 2008 tot en
met 2019 te gebruiken. Op die manier zijn er voor ieder bedrijf voldoende observaties zowel
voor als na de eerste deelname aan een inzetproject. Binnen de CBS-microdata bestaan
bedrijven op verschillende niveaus van aggregatie. Gezien de beschikbaarheid van de data
is er hier gekozen om de analyse op het niveau van bedrijfseenheden uit te voeren. Een
bedrijfseenheid kan uit meerdere CBS-personen, en dus KvK’s bestaan. In Tabel 8 staan het
aantal observaties per jaar voor het R&D-model (Tabel 10 voor het omzet-model). Deze
aantallen zijn verder uitgesplitst naar de generatie waar de betreffende bedrijfseenheid toe
behoort. Voor bedrijven uit generatie 2019 waren er bijvoorbeeld 179 observaties in het jaar
2014 en 280 in het jaar 2019. In de laatste twee kolommen staan de aantallen voor de
controlegroepen. Deze twee controlegroepen sluiten elkaar echter niet uit, er kan dus overlap
in observaties tussen bestaan. In deze tabellen komt ook naar voren dat er voor sommige
variabelen een meer beperkte beschikbaarheid van variabelen is in de microdata. De kolom
voor omzet is bijvoorbeeld beter gevuld dan die voor S&O-uren.
Tabel 8. Aantal observaties per generatie per jaar (R&D-model)
Generatie
Observatiejaar

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Controlegroep:
grondslag

Controlegroep:
WBSO

2008

95

88

75

55

54

37

29

786

10.936

2009

99

107

87

66

61

44

34

933

13.492

2010

119

124

104

76

73

59

45

1.178

14.078

2011

125

134

115

79

80

59

51

1.312

15.026

Generatie
2012

133

147

121

89

90

72

55

1.417

16.151

2013

136

154

133

98

99

78

60

1.569

16.358

2014

133

170

136

102

108

85

66

1.611

16.544

2015

109

163

142

112

113

88

75

1.656

16.608

2016

104

143

132

114

122

104

79

1.688

16.287

2017

99

134

116

107

137

103

93

1.661

15.458

2018

95

129

111

101

132

113

93

1.589

14.777

2019

90

127

115

98

132

106

108

1.558

14.690

Tabel 9 Aantal observaties per generatie per jaar (omzet-model)
Generatie
Observatiejaar

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Controlegroep:
grondslag

Controlegroep:
WBSO

2008

113

183

174

124

116

89

95

2.693

22.149

2009

115

199

191

138

127

106

109

3.056

24.578

2010

141

232

219

158

156

125

123

3.573

25.894

2011

147

241

233

166

170

135

127

3.817

27.247

2012

149

258

239

184

182

144

144

4.085

28.326

2013

155

277

253

189

197

160

153

4.371

28.907

2014

154

296

270

197

212

166

156

4.612

29.132

2015

149

291

290

215

230

176

170

4.784

29.362

2016

149

281

293

225

245

194

190

4.858

29.387

2017

145

278

281

221

266

206

200

4.911

29.175

2018

142

268

268

214

265

221

217

4.891

28.720

2019

136

264

262

208

258

219

234

4.778

27.890

Resultaten
Eerst zullen hieronder de resultaten van de effectschattingen voor het model met het generatie-onafhankelijke effect worden besproken. Hier gaat het om het effect van de regeling,
ongeacht de generatie, op zowel de bedrijfsomzet als het aantal R&D-uren. Daarna volgen
de resultaten van de generatiemodellen. Daarbij is gekeken of er verschillende effecten van
deelname zijn aan de hand van de generatie. De coëfficiënten worden als directe effecten op
de uitkomst gerapporteerd. Omdat de afhankelijke variabele in het model een logtransformatie heeft ondergaan moeten deze coëfficiënten nog worden omgerekend om het effect op
de afhankelijke variabele zelf te berekenen.90
Zoals in Tabel 10 te zien is geeft het model met generatie-onafhankelijke effecten een negatief effect van deelname van inzetprojecten op de R&D-inspanningen van bedrijven. Voor
het model met de grondslagdeelnemers als controlegroep is dit effect echter niet significant
en de effecten zijn niet groter dan 6% ten opzichte van bedrijven zonder deelname.

90

Gebruik 100 ∗ (𝑒 𝑐𝑜ë𝑓𝑓𝑖𝑐𝑖ë𝑛𝑡 − 1) om dit om te zetten naar wat het percentuele effect is van een deelname.

Dialogic innovatie ● interactie

189

Daarnaast geven beide modellen aan dat er een positief significant effect is van alle generaties op de R&D-inspanningen van bedrijven. Bedrijven uit generatie 2013 hebben,
onafhankelijk van alle andere variabelen, van zichzelf dus al een R&D-inspanning die 456%
hoger ligt dan bedrijven uit de grondslag-controlegroep en 1312% voor de WBSO-controlegroep. Dat is dus buiten het effect van de regeling zelf om. Terwijl dit voor de eerste twee
generaties redelijk hoog ligt, is dit niet het geval voor de latere generaties. Dit geeft al aan
dat er, met name in de eerste twee generaties, een heel andere groep bedrijven zit dan de
bedrijven in de controlegroep.
Tabel 10. Schattingsresultaten generatie-onafhankelijke difference-in-difference analyse op R&D-uren.
De coëfficiënten geven het effect van deelname op de log-transformatie van de afhankelijke variabele.
Tussen haakjes volgt de P-waarde. Deze wordt aangegeven met een * voor significantie op 5%.
Controlegroepmodel

Coëfficient deelname
inzetprojecten

Grondslagdeelnemers

-0,011 (0,772)

WBSO-gebruikers

-0,062 (0,029*)

In Tabel 11 staan de generatie-onafhankelijke effecten op de omzet. Hier komt eenzelfde
beeld naar voren als bij het effect op de R&D-inspanningen. De effecten zijn negatief en
enkel het model met de WBSO-gebruikers als controlegroep laat een significant effect zien.
Hetzelfde beeld met betrekking tot het effect van de generaties ten opzichte van de controlegroep (buiten het effect van de regeling) komt hier ook naar voren, al is dat effect hier een
heel stuk kleiner: 38% voor generatie 2013 in het model met grondslagdeelnemers als controlegroep en 55% voor generatie 2013 in het model met WBSO-gebruikers als
controlegroep.
Tabel 11. Schattingsresultaten generatie-onafhankelijke difference-in-difference analyse op omzet. De
coëfficiënten geven het effect van deelname op de log-transformatie van de afhankelijke variabele.
Tussen haakjes volgt de P-waarde. Deze wordt aangegeven met een * voor significantie op 5%.
Controlegroepmodel

Coëfficient deelname
inzetprojecten

Grondslagdeelnemers

-0,036 (0,299)

WBSO-gebruikers

-0,091 (0,002*)

Aangezien de regeling is veranderd over tijd is het ook van belang om te kijken naar de
effecten van deelname aan een inzetproject per generatie. Hiervoor zijn er modellen geschat
met de generatie-afhankelijke effecten. In Tabel 12 staan deze schattingsresultaten voor het
effect op de R&D-inspanningen van bedrijven. In die specificatie van het model zijn de effecten wisselend negatief en positief. Ten opzichte van de grondslagdeelnemers wordt er
voor meerdere generaties vaker een positief effect geschat dan voor inzetdeelnemers ten
opzichte van WBSO-gebruikers. In alle gevallen zijn de effecten echter niet significant.
Tabel 12. Schattingsresultaten generatie-afhankelijke difference-in-difference analyse op R&D-uren. De
coëfficiënten geven het effect van deelname op de log-transformatie van de afhankelijke variabele.
Tussen haakjes volgt de P-waarde. Deze wordt aangegeven met een * voor significantie op 5%.
Generatie inzet
deelnemers

Schattingsresultaten –
controlegroep grondslag

Schattingsresultaten –
controlegroep WBSO-gebruikers

2013

-0,067 (0,455)

-0,151 (0,036)

2014

0,049 (0,519)

-0,015 (0,813)

Generatie inzet
deelnemers

Schattingsresultaten –
controlegroep grondslag

Schattingsresultaten –
controlegroep WBSO-gebruikers

2015

-0,024 (0,763)

-0,098 (0,131)

2016

0,055 (0,538)

0,001 (0,988)

2017

0,008 (0,927)

-0,006 (0,936)

2018

-0,121 (0,261)

-0,121 (0,168)

2019

-0,064 (0,667)

-0,087 (0,473)

Tabel 13 toont de generatie-afhankelijke modelschattingen voor het effect op de bedrijfsomzet. Hier is het effect ook wisselend positief en negatief. Ook zijn hier de meeste effecten
van deelname insignificant. Enkel het effect van een eerste deelname in 2017 is significant
én negatief.
Tabel 13. Schattingsresultaten generatie-afhankelijke difference-in-difference analyse op bedrijfsomzet.
De coëfficiënten geven het effect van deelname op de log-transformatie van de afhankelijke variabele.
Tussen haakjes volgt de P-waarde. Deze wordt aangegeven met een * voor significantie op 5%.
Generatie inzet
deelnemers

Schattingsresultaten –
controlegroep grondslag

Schattingsresultaten –
controlegroep WBSO-gebruikers

2013

0,071 (0,411)

0,033 (0,678)

2014

0,006 (0,933)

-0,034 (0,607)

2015

-0,048 (0,504)

-0,100 (0,133)

2016

0,002 (0,979)

-0,048 (0,523)

2017

-0,183 (0,020*)

-0,257 (0,000*)

2018

-0,009 (0,929)

-0,083 (0,378)

2019

-0,127 (0,360)

-0,211 (0,102)

Middels de huidige opzet van de modellen is middels een difference-in-difference analyse in
de meeste van de gebruikte modellen niet significant aan te tonen wat het effect van de PPStoeslag is op de bedrijfsprestaties en de R&D-werkzaamheden van deelnemers aan inzetprojecten. In de enkele gevallen schatten de modellen een negatief effect, maar binnen de
generatie-afhankelijke modellen verschilt dit sterk per generatie. Er komt met name het
beeld naar voren dat deelnemers van de regeling, en dan met name de eerdere generaties,
een andere groep bedrijven zijn dan de gebruikte controlegroepen.

Dialogic innovatie ● interactie

191

Bijlage 6. Leden begeleidingscommissie
Leden van de begeleidingscommissie
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Mw. A.M.C. van Rijn (tot 1-4-‘21 OCW, vanaf 1-4-’21 VWS, voorzitter)
hr. J. van Rijsingen (vanRijsingengreen en Topteam A&F)
hr. C. Garos (Philips)
hr. B. Büchner (Marin)
hr. J. Hinloopen (CPB, tot half mei 2021)
hr. M. van Raaij (VWS, tot half mei)
mw. K.H. van Rooijen (VWS vanaf half mei)
hr. B.W. Kruiderink (RVO)
hr. H. Netten (RVO)
hr. P.M. Sweers (EZK)
hr. M. Janson (EZK)
hr. E.R. Buddenbaum (EZK)
hr. H.C. van de Burgwal (dossierhouder PPS, EZK)
hr. G.J.H. van den Bosch (EZK, secretaris),

Op achtergrond bijgedragen aan het onderzoek en werk van de BC:
•
•
•
•
•
•
•
•

mw. Spaans-Vink (CPB)
hr. S. Hougee (VWS)
mw. C. Willekens (Philips)
mw. T. Zwanenberg (vanRijsingengreen)
hr. L. Klomp (EZK)
hr. P. Donselaar (EZK)
mw. A. Van Veen (EZK)
mw. K. Kalpoe (EZK)

Wegens omstandigheden niet kunnen deelnemen aan vergaderingen BC:
•
•

Roeland Schuurman (EZK)
John Hagedoorn (UNU-MERIT, Maastricht University)

Contact:
Dialogic innovatie & interactie
Hooghiemstraplein 33-36
3514 AX Utrecht
Tel. +31 (0)30 215 05 80
www.dialogic.nl