Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 745

Raming der voor de Tweede Kamer in 2012
benodigde uitgaven, alsmede aanwijzing en
raming van de ontvangsten

Nr. 4

DE STAAT VAN DE TWEEDE KAMER
Inhoudsopgave
1. Inleiding
2. Algemene opmerkingen en prestatiegegevens over 2010
3. De Kamer als medewetgever en het onderzoek naar uitvoerbaarheid van beleid en wetgeving
4. De Kamer als controleur van de regering en de informatiepositie van de Kamer
5. Agendasetting in de Tweede Kamer
6. Kennis en ervaring in relatie met het parlementaire werk
7. Verkiezingen en regeerakkoorden
8. Tweede Kamer en de samenleving
9. Tweede Kamer, Europa en het overige internationale niveau
10. Tot slot

Blz.
1
3
5
8
10
12
13
13
17
19

1. Inleiding
Aanleiding

1

Deze fase is uitgemond in het rapport
«Vertrouwen en zelfvertrouwen» van 12 mei
2009 (Kamerstuk 31 845, nr. 3).
2
Een «staat van het parlement» verwijst
impliciet naar beide Kamers der StatenGeneraal en zou derhalve misleidend zijn.

kst-32745-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tijdens de behandeling in de Kamer van de voorstellen uit de eerste fase
van het proces van parlementaire zelfreflectie1 is het idee ontstaan om
jaarlijks een «staat van het parlement» uit te brengen. Bij de behandeling
van de Raming van de Kamer voor 2010 werd nog gedacht aan een
jaarlijkse rapportage (gedurende een periode van vier jaar) over de
uitvoering van de aanbevelingen uit deze reflectiefase, bij de behandeling
van de Raming voor 2011 heeft de Voorzitter toegezegd met een nader
voorstel te zullen komen, vanuit de gedachte dat zelfreflectie een
doorlopend proces is.
Het Presidium legt de Kamer thans voor het eerst een «staat van de
Tweede Kamer»2 voor. Het Presidium verneemt graag of deze tegemoet
komt aan de verwachtingen in de Kamer omtrent «de staat». Met enkele
leden van de commissie voor de Werkwijze en woordvoerders bij het
laatste ramingsdebat is ter voorbereiding van deze Staat gesproken over
hun verwachtingen en wensen ten aanzien van dit document. Deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

1

verwachtingen zijn uiteraard mede bepalend geweest voor wat nu voorligt
(zie ook paragraaf 10).
Op sommige onderdelen is tot nog toe geen sprake van een systematische monitoring, maar kan die desgewenst nog ontwikkeld worden.Ook
geeft het Presidium in overweging om in de toekomst de nadere duiding
van alle gegevens (al dan niet periodiek) op te dragen aan een wetenschappelijk instituut1. Zelfreflectie kent immers haar natuurlijke grenzen
en kan niet, althans niet objectief, de vraag beantwoorden of het zelfbeeld
samenvalt met de waarnemingen en appreciatie van anderen (het
metabeeld).
Uit een internationale vergelijking, beperkt van opzet overigens, blijkt dat
parlementen op verschillende wijzen invulling geven aan een beschrijving
van hun werkzaamheden. Sommige volstaan met het presenteren van
jaarcijfers, andere brengen een soort van «staat» uit (in de vorm van een
verslag of tijdschrift) waarin ook inhoudelijke duiding wordt gegeven aan
de cijfers. Het betreft vooral Scandinavische parlementen zoals de Deense
Folketing en de Zweedse Riksdag, maar ook de Duitse Bundestag. In de
jaarverslagen of tijdschriften van deze parlementen zijn bijvoorbeeld ook
wetenschappelijke commentaren verwerkt. Ook de Jaarberichten van de
Eerste Kamer zijn vermeldenswaard; deze zijn vooral beschouwend van
aard.
Definitie
Het Presidium stelt voor om de volgende definitie van «de staat van de
Tweede Kamer» te hanteren:
De staat van de Tweede Kamer beschrijft jaarlijks, ter gelegenheid van de
toelichting bij de Raming van de uitgaven en ontvangsten van de Kamer
voor het volgende jaar, de ontwikkelingen in haar werkzaamheden, aan de
hand van enige meerjarige kengetallen over die werkzaamheden en
mogelijke duidingen van die cijfers in termen van een doorlopende
parlementaire zelfreflectie.
Het doel van dit document is derhalve de Tweede Kamer in staat te stellen
om te reflecteren op haar eigen functioneren. Dit gebeurt door het
beschrijven van werkzaamheden en ontwikkelingen in het voorbije jaar en
het presenteren van relevante kengetallen over meerdere jaren en
(wetenschappelijke) inzichten.
De «staat van de Tweede Kamer» poogt daartoe onder meer op grond van
een kwalitatieve analyse van cijfers de volgende vragen te beantwoorden:
a. Is er sprake van tendensen? Deze vraag is alleen te beantwoorden als
meerjarige kengetallen voorhanden zijn. Een objectieve vaststelling
van betekenisvolle verschillen in jaarcijfers is onontbeerlijk om van
tendensen te kunnen spreken.
b. Hoe kunnen die tendensen geduid worden? Als er betekenisvolle
verschillen (ofwel tendensen) meetbaar zijn, dan is de analyse
daarvan (ofwel de duiding) verreweg het belangrijkste. Zijn de cijfers
de goede parameters van parlementaire gedragingen en zo ja, wat
valt er dan over die gedragingen te zeggen, tegen de achtergrond van
de grondwettelijke taken van de Kamer en de gedachte achter de
representatieve volksvertegenwoordiging? En wat valt er, nog een
abstractiegraad hoger, te zeggen over het functioneren van de
parlementaire democratie?
1

Een dergelijke opdracht zou bijvoorbeeld
beurtelings aan de Nederlandse universiteiten
kunnen worden verstrekt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

2

Invalshoeken
Welke parlementaire gedragingen zijn van belang om te monitoren of zich
daar tendensen in voordoen?
De vijf reflectiepunten uit de eerste fase van de parlementaire zelfreflectie
luidden:
– Besteedt de Kamer voldoende aandacht aan de uitvoerbaarheid van
beleidsvernieuwingen?
– Houden Kamerleden zich met relevante onderwerpen bezig of
bedrijven zij incidentenpolitiek?
– Is er een groeiende informatie- en kennisachterstand van Kamerleden
ten opzichte van de regering?
– Is een kortere zittingsduur van Kamerleden een probleem?
– Vormen regeerakkoorden een probleem, vanuit het dualisme
beschouwd?
De rol van de Tweede Kamer in het algemeen als medewetgever en
controleur van de regering komt uitdrukkelijk om de hoek kijken bij enkele
van bovenstaande reflectiepunten.
Daarnaast zijn de relatie «Tweede Kamer en Europa» en «Tweede Kamer
en samenleving» punten van aandacht, al enkele jaren uitmondend in
maatregelen die deze relaties moeten verstevigen.
Zo zijn er volgens het Presidium zeven reflectiethema’s aan te wijzen
waaraan in deze «staat» en wellicht in de volgende «staten» aandacht zal
worden geschonken, te weten:
1. De Kamer als medewetgever en het onderzoek naar uitvoerbaarheid
van beleid en Wetgeving.
2. De Kamer als controleur van de regering en de informatiepositie van
de Kamer.
3. Agendasetting in de Kamer.
4. Kennis en ervaring in relatie met het parlementaire werk.
5. Verkiezingen en regeerakkoorden.
6. Tweede Kamer en de samenleving.
7. Tweede Kamer, Europa en het overige internationale niveau.
In het navolgende zullen deze reflectiethema’s een voor een worden
besproken, waarbij telkens de ontwikkelingen en feiten zoals die zich
hebben voorgedaan in 2010 en begin 2011 aan de orde zullen komen, zo
mogelijk gevolgd door een analyse van de meerjarige cijfers.
Deze themagewijze bespreking wordt echter voorafgegaan door enkele
algemene opmerkingen en prestatiegegevens over 2010.
2. Algemene opmerkingen en prestatiegegevens over 2010

1

Een concreet cijfer ontbreekt. Er is weliswaar
stelselmatig door de commissies gerapporteerd aan de Kamer over de controversieel te
verklaren onderwerpen, maar er is geen
cijfermatige opstelling over de verhouding
tussen controversiële en niet-controversiële
onderwerpen. Eén blik op deze rapportages
leert echter dat de commissies zeer terughoudend zijn geweest bij hun voorstellen om
onderwerpen controversieel te verklaren.

Het jaar 2010 heeft grotendeels in het teken gestaan van verkiezingen en
kabinetsformatie. Tussen het besluit om verkiezingen te houden (februari)
en de verkiezingen zelf (juni) verstreek ongeveer evenveel tijd als tussen
de verkiezingen en het aantreden van een nieuw kabinet (oktober).
In tegenstelling tot wat vaak beweerd wordt, kwam het werk van de
Kamer niet tot stilstand. In het proces van «controversieel verklaren» van
aanhangige onderwerpen werd slechts een klein deel (ongeveer 20
procent)1 van de agenda van commissie of Kamer afgevoerd. De
jaarcijfers over 2010 zijn daarom ook niet zoveel in neerwaartse zin
afwijkend van de cijfers over 2009 als door velen verondersteld. Het aantal
plenaire vergaderingen in 2010 bedroeg 98, ten opzichte van 109 in 2009.
In uren uitgedrukt: 897 uren in 2010 en 1167 uren in 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

3

Het aantal plenaire vergaderingen is meerjarig beschouwd overigens
relatief stabiel, zoals uit de volgende opstelling blijkt1 :
2005

2006

2007

2008

2009

2010

106

100

106

111

109

98

Tabel 1

Er is op dit moment geen analyse beschikbaar van de onderwerpen die in
de plenaire vergaderuren aan de orde zijn geweest. Een categorisering
daarvan zou meer inzicht verschaffen in eventuele verschuivingen in de
aandacht die de Kamer aan categorieën van onderwerpen besteedt.
Hetzelfde beeld gaat niet helemaal op voor het aantal commissievergaderingen. Dat bedroeg in 2010 namelijk 1180, ten opzichte van 1720 in 20092,
een relatief grotere terugloop dus. Hier zou debet aan kunnen zijn dat in
de eerste weken na het aantreden van een nieuw kabinet de zogenoemde
constituerende vergaderingen van de Kamercommissies plaatsvinden3 en
er rond die tijd enkele weken vrijwel niet door de commissies wordt
vergaderd.
Het meerjarige beeld is overigens dat er aan het «commissiefront» geen
sprake is van een stabiel beeld, maar van een toename van het aantal
commissievergaderingen4:
2005

2006

2007

2008

2009

2010

1584

1323

1421

1741

1720

1180

Tabel 2

Het algemeen overleg in perspectief
Het Reglement van Orde onderscheidt sinds de Commissie Deetman
(1994) drie vormen van mondeling overleg: het wetgevingsoverleg (het
begrotingsoverleg is een bijzondere vorm van wetgevingsoverleg), het
notaoverleg en het algemeen overleg. Daarvóór bestonden in commissieverband slechts twee vormen van overleg met de regering: het mondeling
overleg en de zogenoemde Openbare, later Uitgebreide commissievergaderingen (OCV’s, resp. UCV’s). In deze laatste konden, zoals thans in
wetgevings- en nota-overleggen, ook moties worden ingediend.
De discussie over de effectiviteit van overleg in commissieverband wordt
frequent gevoerd. Deels in kwalitatieve zin, waarbij het evenwicht tussen
de wetgevende rol enerzijds en de controlerende rol anderzijds vaak
wordt aangehaald. Deels ook in kwantitatieve zin, waarbij de vraag kan
worden gesteld of het mes dat het controlemiddel «algemeen overleg»
heet, niet bot wordt bij een overdaad aan deze vorm van overleg. Met
daarbij de bijna permanent in de Kamer «bivakkerende» bewindspersoon
als metafoor.
1

Ontleend aan de publicatie Jaarcijfers 2010
van de Tweede Kamer.
2
Zoals bij noot 1 op deze bladzijde; openbare
en besloten commissievergaderingen samen.
3
De vergaderingen waarin de nieuwe
voorzitters en ondervoorzitters worden
gekozen. Vanuit de fracties bestaat van
oudsher de behoefte om met de voordracht
van kandidaat-voorzitters rekening te houden
met de politieke gezindte van de corresponderende bewindspersonen.
4
Zoals bij noot 1 op deze bladzijde.

Een blik op het aantal algemeen overleggen leert echter dat de afgelopen
jaren sprake is van zeer beperkte stijging. Daarbij moet worden opgemerkt
dat het verloop van de trend bijzonder grillig is, deels te verklaren uit het
feit dat in verkiezingsjaren (2002, 2003, 2006 (nasleep in 2007) en 2010,
doorgaans minder wordt vergaderd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

4

Aantal algemeen overleggen
Jaar

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Aantal

498

396

514

558

481

470

644

557

399

Het totaal aantal commissievergaderingen is wel aanzienlijk toegenomen
(ca. 25 procent in de afgelopen 15 jaar). Ook hier is het verloop echter zeer
grillig. Deze stijging lijkt in belangrijke mate te verklaren door de toename
van het aantal procedurevergaderingen (die overigens heden in beginsel
alle openbaar zijn).
Nadere analyse zou de toename van het aantal algemeen overleggen in
2008 preciezer kunnen verklaren. Voorts zou onderzocht kunnen worden
welke motieven ten grondslag liggen aan het aanvragen van een
algemeen overleg en met welk draagvlak dit gebeurt (kleine minderheden,
grote minderheden, gekwalificeerde meerderheden etc.) en welke
resultaten worden geboekt tijdens of naar aanleiding van een algemeen
overleg. Er zijn dan wellicht meer gefundeerde uitspraken te doen over de
effectiviteit van het algemeen overleg als controle-instrument van de
Kamer.
De meerjarige cijfers wat betreft de aantallen moties die tijdens de
plenaire vergaderingen en wetgevings- en notaoverleggen zijn ingediend
luiden als volgt1:

Ingediend
Aangenomen
procentueel
Verworpen

2005

2006

2007

2008

2009

2010

1434
513
35,8
513

1170
488
41,7
432

1968
601
30,5
993

2543
686
27
1334

2616
889
34
1213

1734
620
35,8
735

Tabel 3

1

Bron zoals noot 1 op bladzijde 4. De
categorieën «aangehouden» en «ingetrokken»
moties zijn niet in de tabel opgenomen.

Hieruit blijkt dat het aantal moties weliswaar flink is toegenomen, maar
dat het aandeel aangenomen moties verhoudingsgewijs gelijk blijft.
Langjarig bezien wordt jaarlijks ongeveer eenderde van de moties
aangenomen. Er is dus geen sprake van een scherper of botter worden
van het instrument «motie», althans bezien vanuit het perspectief kansrijk
versus kansloos. De drastische afname van het aantal moties in 2010 ten
opzichte van 2009 wordt uiteraard mede verklaard door het feit dat de
Kamer zich terughoudend zal opstellen om dit instrument te gebruiken in
de richting van een demissionair kabinet.
Vermoedelijk is de Kamer zich in de loop van de tijd minder terughoudend
gaan opstellen met moties die de regering kwalificeert als ondersteuning
van beleid. Een dergelijke kwalificatie was vroeger aanleiding om de
motie weer in te trekken omdat de regering om die reden de motie
overbodig achtte. Een cijfermatige onderbouwing van dit vermoeden is er
echter niet.
Overigens worden veel moties ingediend tijdens de korte debatten naar
aanleiding van het verslag van een algemeen overleg (VAO’s). Omdat
tijdens een gewoon algemeen overleg geen moties kunnen worden
ingediend, zijn deze VAO’s noodzakelijk voor het indienen van een motie.
De toename van het aantal moties wordt dus niet veroorzaakt door de
toename van het aantal VAO’s op zichzelf (zie onderstaande gegevens),
maar door de toegenomen behoefte om tot een Kameruitspraak over het
beleid te komen.
Er vindt vanuit de Kamer geen systematische controle plaats op de
uitvoering van aangenomen moties. De Kamer hanteert de stelregel dat zij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

5

er vanuit gaat dat deze worden uitgevoerd, tenzij de regering uitdrukkelijk
iets anders bericht. Het wordt aan de indiener overgelaten om de
uitvoering van zijn motie te monitoren. In de jaarlijkse begrotingswetsvoorstellen wordt door de regering een «stand van zaken» gepresenteerd
wat betreft aangenomen moties.
3. De Kamer als medewetgever en het onderzoek naar uitvoerbaarheid van beleid en wetgeving
Het aantal wetsvoorstellen dat jaarlijks bij de Tweede Kamer wordt
ingediend laat een grillige curve zien. Het ligt al jaren tussen de twee- en
driehonderd; vaak wordt het gemiddelde van 250 wetsvoorstellen per jaar
gehanteerd. Het aandeel initiatiefwetsvoorstellen daarin blijft over de
jaren heen gering; er is nauwelijks sprake van een toename. Ook het
aantal wetgevingsoverleggen van de commissies blijkt stabiel. De cijfers
over de laatste 6 jaren1:

wetsvoorstellen
initiatieven
wetgevingsov.

2005

2006

2007

2008

2009

2010

291
9
36

269
23
36

214
9
36

285
14
38

184
6
44

256
8
26

Tabel 4

Uit een intern onderzoek op verzoek van de commissie voor de
Werkwijze2 blijkt dat het wetgevingsproces aan de zijde van de Tweede
Kamer in het afgelopen decennium niet langer is gaan duren dan in
vroegere jaren, eerder korter, te weten gemiddeld 9 maanden.
Verreweg de meeste wetsvoorstellen worden aangenomen, vaak ook met
steun van de oppositie. Er is geen recente studie bekend waarin is
onderzocht of de aanvaarding van wetsvoorstellen beslissend wordt
beïnvloed door de mate waarin amendering heeft plaatsgevonden.
Over de amendementen is de volgende informatie beschikbaar3:

ingediend
aangenomen
procentueel
overgenomen1
1

2007

2008

2009

2010

521
141
27
13

511
170
33,3
5

608
223
36,7
2

311
101
32,5
0

Daarnaast zijn er nog de verworpen en ingetrokken amendementen.

Tabel 5

Deze cijfers laten geen duidelijke conclusies toe over een tendens. Bij de
registratie van amendementen wordt overigens geen onderscheid
gemaakt tussen amendementen bij begrotingswetsvoorstellen en andere
wetsvoorstellen.

1
Zoals bij noot 1 op bladzijde 4, m.u.v. de
aantallen wetgevingsoverleggen: zoals bij
noot 3 op bladzijde 6.
2
Neergelegd in notitie CWW 2010/021 d.d.
19 oktober 2010.
3
Uit de Jaarcijfers 2007, 2008, 2009 en 2010.

De Kamer heeft tijdens de zelfreflectie het vermoeden uitgesproken dat te
weinig aandacht uitgaat naar de uitvoerbaarheid van voorgestelde
wetgeving en beleidsmaatregelen. Instrumenten die de Kamer kan
inzetten om die aandacht te vergroten zijn:
– uitvoeringsonderzoeken ex post en ex ante, door een Kamercommissie
zelf uit te voeren door onder andere hoorzittingen en gesprekken of
door gebruik te maken van de expertise van adviesorganen (die óf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

6

–

–

vaak op hun beurt al aandacht hebben besteed aan uitvoeringsvragen
dan wel in staat zijn die vragen alsnog te beantwoorden);
begrotingsonderzoek, vooral als het gaat om de evaluatie (ex post) van
beleidsmaatregelen of om een kritische reflectie op verwachte
resultaten (ex ante);
de ambtelijke commissiestaven vragen om in wetgevingsrapporten
nadrukkelijk stil te staan bij uitvoeringsvragen.

Deze instrumenten zijn geen van alle nieuw in de betekenis van voorheen
niet bekend, maar de toespitsing op uitvoeringsvraagstukken is wel
degelijk nieuw. Eind 2009 en in 2010 is een drietal ervaringen opgedaan
met de intensief voorbereide hoorzitting (ofwel de hoorzitting nieuwe stijl,
zeer geschikt voor uitvoeringsonderzoekex ante en ex post, toekomstverkennend onderzoek en ter voorbereiding op ingrijpende wets- of
stelselwijzigingen1) en is een evaluatieverslag aan de commissie voor de
Werkwijze voorgelegd. De commissie beveelt het instrument zeer aan,
overigens met de belangrijke kanttekening dat actieve deelname aan de
voorbereiding van dergelijke hoorzittingen door Kamerleden zelf een
essentiële voorwaarde is voor het welslagen. In toekomstige «staten» kan
het aantal «hoorzittingen nieuwe stijl» worden opgenomen.
In de statistiek over de periode 2005–20102 is informatie opgenomen over
het gebruik van de hoorzittingen (voor wat betreft 2009 en 2010 de
«klassieke» en «nieuwe stijl» hoorzittingen tezamen) en rondetafelgesprekken, waarin een duidelijke afname van het gebruik van eerstgenoemde ten gunste van laatstgenoemde is af te leiden. Ook is, zij het
voorzichtig, de conclusie gerechtvaardigd dat het instrument «horen» (zie
ook paragraaf 8), vaker wordt gebruikt dan enkele jaren geleden.

Hoorzitting
Rondetafelg.

2005

2006

2007

2008

2009

2010

18
60
78

15
37
52

20
38
58

9
70
79

7
98
105

12
50
62

Tabel 6

Het is nog niet cijfermatig aan te tonen dat er in de begrotingsonderzoeken meer aandacht wordt besteed aan uitvoerbaarheid dan voorheen.
Hetzelfde geldt voor de wetgevingsrapporten, opgesteld door de
commissiestaven. Begin 2010 is in een nieuwe beleidslijn met betrekking
tot de wetgevingsrapporten afgesproken dat de uitvoerbaarheid een
belangrijk aandachtspunt zal zijn. In 2010 zijn overigens 125 wetgevingsrapporten uitgebracht.

1

De «klassieke» hoorzitting en het zgn.
rondetafelgesprek blijven daarnaast bestaan.
Zij zijn alleen minder geschikt voor een
kritische bevraging over uitvoeringsproblemen en uitvoerbaarheid.
2
Uit het jaarverslag van de Diensten
commissieondersteuning over 2010.
3
P.P.T. Bovend’Eert en J.L.W. Broeksteeg,
«Vertrouwen in het parlement. Kanttekeningen
bij een parlementaire zelfreflectie», Tijdschrift
voor constitutioneel recht 1 (Nijmegen 2010)
24–50.

De Nijmeegse staatsrechtgeleerden Bovend’Eert en Broeksteeg menen dat
de Tweede Kamer nog te weinig werk maakt van haar wetgevende taken.
De economische crisis heeft laten zien dat de komende jaren veel nieuwe
wetgeving moet worden geïnitieerd. Het beginnen met uitvoeringsonderzoeken is een stap in de goede richting, maar miskent volgens hen nog de
achterstand die de Kamer op de regering heeft op het gebied van
wetgeving. Als het gaat om de uitvoering van voorbereidend onderzoek
adviseren Bovend’Eert en Broeksteeg dat proces net zo vorm te geven als
een onderzoek van een parlementaire enquêtecommissie.3
Behalve door middel van deze wetgevingsrapporten ontvangen de leden
ook ondersteuning op het moment dat zij amendementen overwegen in te
dienen en wel van het Bureau wetgeving en het Bureau Onderzoek en
Rijksuitgaven. Deze ondersteuning vindt op vertrouwelijke basis plaats.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

7

Vaststaat dat zeker niet alle amendementen die aan het Bureau worden
voorgelegd, ook daadwerkelijk worden ingediend.
Naar schatting wordt 1 op de 2 concept-amendementen uiteindelijk niet
ingediend.
De niet-ingediende amendementen worden echter niet geregistreerd. Ook
is niet bekend in welke mate individuele leden rechtstreeks een beroep
doen op departementsambtenaren bij het ontwerpen van amendementen.
Op 8 maart 2011 hebben de griffiers van de Kamercommissies een
ontmoeting gehad met secretarissen van de sectorale en multisectorale
adviesorganen, met name om te bespreken hoe het beroep van de
Kamercommissies op deze organen kan worden gestimuleerd. De
adviesorganen zijn immers wettelijk of statutair niet alleen adviesorgaan
van de regering maar ook van het parlement. Tot de mogelijkheden
behoren briefings en updates van reeds uitgebrachte adviezen, korte
adviesbrieven, briefings bij nieuwe adviezen, het vroegtijdig aanbieden en
bespreken van het jaarlijkse werkprogramma en het op strategische
momenten raadplegen van het actuele kennisaanbod.
De genoemde lacunes in de registratie kunnen in de «staat van de Tweede
Kamer» die in 2012 wordt uitgebracht, deels ingevuld zijn.
Uiteraard kunnen ook in de onderzoeken in het kader van de eigen
toekomst- en onderzoeksagenda van de Kamer (zie paragraaf 5) uitvoeringsvragen aan de orde komen.
4. De Kamer als controleur van de regering en de informatiepositie van de Kamer
Informatie bereikt de Kamer op tal van manieren. De belangrijkste bron
blijft de regering, die grondwettelijk verplicht is om de inlichtingen die de
Kamer verlangt, juist en volledig te verstrekken. Deze inlichtingenplicht
impliceert overigens ook een actieve, ongevraagde informatieverstrekking.
In 2011 verscheen een promotieonderzoek van Guido Enthoven naar de
informatiepositie van de Tweede Kamer. Enthoven constateert dat de
Tweede Kamer over onvoldoende mogelijkheden en capaciteit beschikt
om de regering te kunnen controleren. In zekere zin verschaft de regering
alleen de informatie die zij wenst te verstrekken. Ook moet de «Oekaze
Kok» ingetrokken worden: volksvertegenwoordigers mogen niet
belemmerd worden in het zoeken van contact met ambtenaren en vice
versa. Daarnaast worden Kamerleden van coalitiepartijen volgens
Enthoven beter geïnformeerd door de regering dan leden van oppositiepartijen.1

1

Guido Enthoven, Hoe vertellen we het de
Kamer? Een empirisch onderzoek naar de
informatierelatie tussen regering en parlement
(Delft 2011).

Op 9 februari 2011 is in de Tweede Kamer een conferentie gehouden over
de informatiepositie van de Kamer of, liever gezegd, over de driehoeksverhouding Kamer, regering en wetenschap. Uit een peiling onder de
deelnemers bleek dat de meesten onder hen als grootste probleem
beschouwen de overvloed aan informatie die de Kamer bereikt en minder
de kwaliteit ervan of de weigering van de regering om alle beschikbare
informatie te verstrekken. De Kamer wil vooral weten op welke feiten de
regering haar beleid baseert. Het is uiteindelijk de Kamer zelf die al dan
niet genoegen neemt met een slechts gedeeltelijke informatieverstrekking.
Ook werd aandacht besteed aan de contacten tussen ambtenaren en
Kamerleden, in relatie met de zogenoemde «oekaze Kok», een thema
waaraan ook tijdens het debat in het najaar van 2010 over de begroting
voor 2011 van het ministerie van Algemene Zaken aandacht is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

8

geschonken. De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken voert er op dit
moment nog schriftelijk overleg over met de minister-president.
In onderstaande tabel1 zijn de verschillende instrumenten waarmee de
Kamer informatie van de regering verkrijgt opgenomen. Hierbij past
overigens de kanttekening dat ook veel informatie tijdens overleg met de
regering wordt verstrekt.

Mondelinge
vragen1
Schriftelijke
vragen
Feitelijke
vragenlijsten
Schriftelijk
overleg
Brieven aan
regering2

2005

2006

2007

2008

2009

2010

96

92

113

134

135

101

2 045

1 772

2 671

3 002

3 029

2 552

262

246

266

320

341

249

117

100

105

157

172

151

1 370

1 063

1 126

1 403

1 632

1 281

1

Bedoeld zijn de mondelinge vragenreeksen, d.w.z. de eerste en volgende vragen over een
onderwerp.
2
Waaronder ook veel verzoeken aan een bewindspersoon om te reageren op een brief van een
derde.
Tabel 7

Wat opvalt is dat, indien 2010 buiten beschouwing wordt gelaten om de
eerder uiteengezette reden, het gebruik van al deze instrumenten is
toegenomen, zowel de individueel toepasbare als die in commissieverband, met als uitschieter het instrument van de schriftelijke vragen.
Gevoegd bij de conclusies in de vorige paragrafen over de toename van
het aantal moties en de lichte toename in het aantal commissievergaderingen en hoorzittingen, is er een duidelijke aanwijzing dat de Kamer
actiever is geworden in haar rol als controleur.
Hier past overigens de kanttekening dat vaststaat dat er een zekere
overlap is tussen de verschillende instrumenten ofwel dat over hetzelfde
onderwerp langs meer wegen informatie wordt verkregen van de
regering.
In opdracht van de regering is in 2010 onderzoek gedaan naar het stellen
van schriftelijke Kamervragen gedurende een tijd van vier maanden in
2009. Uit het onderzoek blijkt dat oppositiepartijen zowel absoluut als
relatief de meeste schriftelijke vragen stellen. De fikse stijging in het
aantal gestelde schriftelijke vragen is volgens het onderzoek mede te
verklaren door de behoefte van de Kamer het beleid mee vorm te geven.
Die behoefte wordt overigens door de regering gestimuleerd door het
sturen van beleidsnota’s. Aangezien de meeste schriftelijke Kamervragen
te categoriseren zijn als beleidsvraagstukken, wordt geconcludeerd dat die
vragen niet hoofdzakelijk gebruikt worden om het de minister politiek
moeilijk te maken.2

1

De bron van de cijfers over de mondelinge
en schriftelijke vragen: zoals bij noot 1 op
bladzijde 4. De bron van de overige instrumenten: zoals bij noot 2 op bladzijde 7.
2
Benchlearning Rijk, Beleidsdruk in beeld:
Invloed media op de Kamer en de impact
daarvan op ministeries, ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
januari 2010.

Eind 2010 besloot de Kamer overigens tot een experiment met een
nieuwe opzet van het mondelinge vragenuur, ingaand direct na het
kerstreces 2010/2011. Belangrijkste verschil met de oude opzet is dat per
onderwerp één lid de vragen stelt en er dus geen aanvullende vragen
meer aan de orde komen. De vooronderstelling is dat de vragen desalniettemin meer diepgang kunnen bereiken omdat de vraagsteller kan
doorvragen en/of zijn onvrede met de beantwoording kan laten blijken.
Begin maart 2011 besloot de Kamer om door te gaan met het experiment,
maar iets gewijzigd, namelijk met toestaan van aanvullende vragen, zij het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

9

slechts twee per fractie per vragenuur. Bovendien mag een Kamerlid
slechts één mondelinge vraag aanmelden per vragenuur.
Bij de cijferreeks over de mondelinge vragen past de kanttekening dat er,
door het karakter van het mondelinge vragenuur, een «natuurlijke» limiet
zit op het aantal toegelaten mondelinge vragen (het vragenuur kan
immers maximaal één uur duren). Interessant is daarom ook de cijferreeks
over het aantal aanmeldingen voor het vragenuur: in 2008 waren dat er
672, in 2009 769 en in 2010 (ondanks het bijzondere karakter) 698. Niet
gehonoreerde aanmeldingen voor het vragenuur worden vaak omgezet in
schriftelijke vragen of verzoeken om een spoeddebat en/of om een brief
van de regering.
De Kamer verkrijgt uiteraard ook uit andere bronnen dan de regering
gevraagd en ongevraagd informatie, zoals van adviesorganen (zie vorige
paragraaf), van deskundigen, van burgers en van instellingen. Deze
vormen de genodigden voor de hoorzittingen en rondetafelgesprekken of
worden afzonderlijk gehoord. De Kamercommissies voeren gezamenlijk
ongeveer 200 afzonderlijke gesprekken per jaar (langjarig gemiddelde).
De commissies (en onder voorwaarden de individuele leden daaruit)
krijgen ook informatie aangereikt vanuit de ambtelijke diensten, met name
vanuit de Diensten commissieondersteuning (de commissiestaven) en het
Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven, en wel in de vorm van zogenoemde
stafnotities:

DCO’s
BOR2
1
2

1

2005

2006

2007

2008

2009

2010

226
140

237
107

447
108

381
141

339
167

250
107

Zoals bij noot 2 op bladzijde 7.
Volgens opgave van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven.

Tabel 8

De vergrote behoefte aan ondersteuning die voortvloeit uit de bovengeschetste toename aan activiteiten (versterkt door wat nog in de volgende
paragraaf gemeld zal worden over de onderzoeksactiviteiten) heeft ertoe
geleid dat bij de DCO’s minder capaciteit beschikbaar is geraakt voor het
opstellen van stafnotities.
In het kader van de controletaak van de Kamer kan de grote projectenregeling niet onvermeld blijven. De laatste jaren «lopen» er gemiddeld 10
grote projecten ofwel projecten van groot maatschappelijk belang, over
de voortgang waarvan de Kamer doorlopend, volgens een met de
verantwoordelijke bewindspersoon overeengekomen stramien, wenst te
worden geïnformeerd.
5. Agendasetting in de Kamer
In de eerste reflectiefase is met name stilgestaan bij de vraag of de Kamer
zich niet teveel laat leiden door incidenten ofwel door de «waan van de
dag».

1

Uitgevoerd door de Universiteit van
Amsterdam, i.s.m. met de Dienst Informatievoorziening van de Tweede Kamer.

De in de vorige paragraaf gepresenteerde informatie over de mondelinge
en schriftelijke vragen zou als een van de graadmeters kunnen worden
beschouwd, indien uit onderzoek zou blijken dat steeds méér vragen
gebaseerd zijn op (zeer) actuele incidenten. Een studie uit 20081 en dus
helaas gedateerd, toont aan dat het gemiddeld aantal dagen tussen een
gebeurtenis en het stellen van Kamervragen daarover in 2007/2008 17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

10

dagen betrof, terwijl dit in het jaar 2004/2005 nog 35 dagen was. Maar de
cijfers over de laatste tien jaar zijn grillig. Een intern onderzoek heeft
voorts geleerd dat in 2009/2010 in bijna de helft van de gevallen schriftelijke vragen worden ingediend ter voorbereiding van een commissieoverleg. In het onderzoek naar Kamervragen, dat onder het vorige thema
al werd genoemd, wordt gemeld dat veel Kamerleden herhaaldelijk
incidenten aankaarten, om op die manier structurele gebrekenaan de kaak
te stellen.
Ook het aantal spoeddebatten1 en interpellaties2 zou als een graadmeter
kunnen worden opgevat. Uit de volgende gegevens3 is af te leiden dat er
sprake is van een toename van het gebruik van deze instrumenten.
Overigens, in toenemende mate worden door de Kamer gehonoreerde
spoeddebatten op een lijst van nog te plannen spoedoverleggen geplaatst
en worden ze pas na enige weken gehouden of worden ze definitief van
de agenda afgevoerd nadat in commissieverband aandacht aan het
onderwerp is geschonken. Een statistiek hieromtrent is echter nog niet
voorhanden.

Spoeddeb.
Interpell.

2005

2006

2007

2008

2009

2010

38
5

29
5

43
4

65
8

62
12

46
0

Tabel 9

In paragraaf 3 is reeds aangestipt dat verreweg de meeste wetsvoorstellen
afkomstig zijn van de regering en dat de regering in dat opzicht dus
agendabepalend is. Met betrekking tot het gebruik van het instrument
«initiatiefnota» is nog geen cijfermateriaal beschikbaar.
De Voorzitter heeft op 25 januari 2011 in een overleg met alle commissievoorzitters van gedachten gewisseld over manieren waarop de in
paragraaf 4 al genoemde overlap en samenloop van de verschillende
instrumenten om een actueel onderwerp in de Kamer te agenderen zoveel
mogelijk kan worden voorkomen, zodat een en ander efficiënter en
wellicht effectiever verloopt. De actievere rol die commissies en hun
voorzitter dan naar zich toe zouden moeten halen werd echter als
problematisch ervaren. Door deze gedachtewisseling staat het vraagstuk
in ieder geval op de agenda van dit periodieke overleg.

1

Een debat dat wordt aangevraagd met de
steun van tenminste 30 leden.
Ook voor een interpellatie is de steun van
tenminste 30 leden nodig. Het verschil tussen
een spoeddebat en een interpellatie is gelegen
in het verloop. Het spoeddebat is feitelijk een
gewoon debat met twee termijnen, een
interpellatie kent alleen aan de aanvrager twee
termijnen toe en slechts één aan de overige
woordvoerders.
3
Zoals bij noot 1 op bladzijde 4.
4
Naar inburgering en de toekomst van de
jeugdzorg.
5
Naar arbeidsmigratie, duurzame voedselproductie en het spoor.
2

Een verworvenheid van de parlementaire zelfreflectie tot nog toe is de
eigen toekomst- en onderzoeksagenda van de Kamer. Medio 2009 heeft de
Kamer de procedure voor de totstandkoming van die jaarlijkse agenda
vastgesteld, een procedure die medio 2011 voor het eerst zal worden
geëvalueerd. In 2010 zijn twee onderzoeken4 gehouden in het kader van
deze agenda en in 2011 zullen er naar alle waarschijnlijkheid drie5 worden
gehouden.
De tot nog toe uitgevoerde of geselecteerde onderzoeken blijken een
mengsel van toekomstonderzoek en uitvoeringsonderzoek.
De toekomst- en onderzoeksagenda staat los van de «reguliere» parlementaire onderzoeken die, in opdracht van of door de Kamer zelf kunnen
worden uitgevoerd op basis van een actuele politieke bevinding. In 2010
was er één tijdelijke commissie actief, die in het najaar werd omgedoopt
tot een enquêtecommissie, te weten de commissie onderzoek financieel
stelsel. Tevens is er eind 2010 een onderzoek door derden uitgevoerd naar
Natura 2000, welke in het voorjaar 2011 aan de Kamer wordt aangeboden
en is de Algemene Rekenkamer bijvoorbeeld verzocht tot onderzoek naar
gesloten standaarden en open source software bij de rijksoverheid en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

11

lagere overheden. Ook heeft de Kamer in 2010 tweemaal gebruik gemaakt
van de financieel-technische onderzoeksfaciliteit die de vaste commissie
voor Financiën in het leven heeft geroepen.
Daarnaast heeft de Kamer in het najaar van 2010 besloten tot de instelling
van een themacommissie Dierhouderij. Een themacommissie houdt zich
«van nature» bezig met onderzoek naar de ontwikkelingen op een bepaald
terrein, om een toekomstgericht beleid gestalte te kunnen geven.
6. Kennis en ervaring in relatie met het parlementaire werk
Door de electorale schommelingen van de laatste jaren heeft de vooronderstelling postgevat dat Kamerleden de ervaring (zullen gaan) missen die
het mogelijk maakt om in de politieke arena en vooral in de parlementaire
processen optimaal te functioneren, die immers alle niet alleen beheerst
worden door een groot aantal regelingen maar ook door een minstens zo
belangrijk stelsel van ongeschreven regels en conventies. Daarnaast vergt
de toenemende verwevenheid van de nationale met de Europese politiek
een grondige kennis van de instellingen en procedures op het Europese
niveau.
De afname van de gemiddelde parlementaire ervaring heeft zich al ruim
vóór 2000 ingezet. In de jaren ’50 schommelde de gemiddelde zittingsduur
van Kamerleden tussen de 7 en 8 jaar. Hij bedroeg in 2010 5 jaar en 7
maanden. Sinds de verkiezingen van 1994 kwamen in verkiezingsjaren
meer nieuwe leden in de Kamer dan voorheen. Met uitzondering van 2003
ging het telkens om ongeveer 60 tot 80 nieuwe leden. In eerdere jaren
kwam het aantal nieuwe Kamerleden tijdens verkiezingsjaren nooit boven
60 uit.1 De gemiddelde parlementaire ervaring blijkt in het afgelopen
decennium overigens niet zo drastisch te zijn verminderd als verondersteld. In 2010 was deze gemiddeld zelfs hoger dan in 2000 (5 jaar en 7
maanden versus 5 jaar en 3 maanden). In beide jaren bedroeg de
gemiddelde leeftijd van de leden 46 jaar.
Dat neemt niet weg dat de behoefte aan een cursusaanbod gedurende de
behandeling van achtereenvolgende ramingen is uitgesproken en het
ontbreken van een dergelijk aanbod in vroegere jaren als een gemis kan
worden beschouwd. Het is immers efficiënt en prettig voor nieuwe
Kamerleden om op een aantal terreinen in hoog tempo te worden
geïntroduceerd. Derhalve worden al sinds 2009 tussentijds aantredende
Kamerleden individueel benaderd met een cursusaanbod. De na de
verkiezingen in 2010 aangetreden leden zijn collectief benaderd, zowel in
juni als in oktober. Het cursusaanbod bestaat uit een reeks korte introductiecursussen over (de toepassing van) het Reglement van Orde en Europa
en een reeks zogenoemde verdiepingscursussen over parlementaire
geschiedenis, staatsrecht, begrotings- en wetgevingstechniek en de relatie
Kamer en Europa. De cursussen worden tot nog toe verzorgd door
ervaren Kamerambtenaren en externe deskundigen.
Het hele cursusaanbod wordt thans geëvalueerd.
Voor het eerst zijn na het aantreden van een nieuwe Kamer lunchgesprekken gevoerd tussen de Voorzitter en de nieuwe leden, tijdens welke
vooral de eerste ervaringen en indrukken aan bod kwamen en de mate
waarin die strookten met de algemene en persoonlijke verwachtingen.
Deze gesprekken blijken een vruchtbare manier ze te zijn om, los van
politieke verwikkelingen, te reflecteren over het functioneren van de
Kamer.
1

De cijfers zijn ontleend aan het biografisch
archief van het Parlementair Documentatie
Centrum.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

12

7. Verkiezingen en regeerakkoorden
Tijdens de behandeling van het rapport «Vertrouwen en zelfvertrouwen»
(zie noot 1) in 2009 kon uiteraard niet worden voorzien dat het thema
«formatie en regeerakkoord» al in 2010 actueel zou worden. Een voor
9 juni 2010 (!) voorziene parlementaire conferentie over dit thema moest
vervroegd worden naar 21 april. Ongeveer tegelijkertijd werd een
initiatiefwetsvoorstel van de leden Van der Ham en Van Gent tot wijziging
van het Reglement van Orde op het onderdeel «debat met de (in)formateur»1 behandeld en, zij het in gewijzigde vorm, aangenomen.
Een algemene conclusie tijdens genoemde conferentie, waaraan behalve
leden en oud-leden van Eerste en Tweede Kamer, ook oud-informateurs
en staatsrechtdeskundigen deelnamen, was dat er vrijwel geen rechtsregels op het formatieproces van toepassing zijn en er ook geen sprake is
van gewoonterecht. Wel zijn een aantal conventies van toepassing, waar
de Tweede Kamer op onderdelen vrij eenvoudig verandering in kan
aanbrengen als zij dat zou wensen.
In de formatieperiode die volgde op de verkiezingen in 2010 heeft de
Kamer op geen enkel moment met enige conventie gebroken. Wel is er
tijdens de behandeling van de begroting van het ministerie van Algemene
Zaken vrij uitvoerig bij enkele conventies stilgestaan, in feite een
herhaling van het debat dat is gevoerd over eerdergenoemd initiatiefwetsvoorstel.
De formatie heeft geleid tot een voor Nederlandse begrippen vrij unieke
situatie: de regeringspartijen CDA en VVD beschikten samen niet over een
meerderheid in de Tweede Kamer en kregen daarom gedoogsteun van de
PVV. De Leidse hoogleraar empirische politicologie Andeweg merkte op
dat in Nederland nog nooit direct na de verkiezingen een dergelijke
regering was aangetreden. Vanuit internationaal oogpunt is de constructie
volgens Andeweg echter allerminst nieuw; het Verenigd Koninkrijk, de
Scandinavische landen, Nieuw-Zeeland en Spanje kenden al eerder
soortgelijke regeringsvormen. Ook de vorm van het gedoogakkoord is
vanuit internationaal oogpunt bezien geen unicum.2
J.A. Peters, hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van
Amsterdam, uitte in 2009 behoorlijke kritiek op de manier waarop
invulling aan het regeerakkoord werd gegeven. Peters: «Aan het regeerakkoord is nu een betekenis toegekend die de Kamer als instituut ernstig in
het functioneren belemmert. In plaats van de betekenis ervan te relativeren, is het opgeblazen tot proporties die iedere vorm van dualisme tot
een farce maken.» Peters’ commentaar is tekenend voor de kritiek die de
afgelopen jaren gegeven is op de manier waarop met het regeerakkoord
wordt omgegaan.3
De Kamer organiseert in 2011 een tweede conferentie over het thema,
voorzien voor 20 april. Het Presidium had zich immers al vóór de
conferentie in 2010 voorgenomen om ook ná de afgelopen formatieperiode een conferentie te organiseren, juist om stil te staan bij het feitelijke
verloop van die formatie.
1

Kamerstukken 30 698.
Rudy Andeweg, ‘Het minderheidskabinet en
de meerderheidscoalitie. Dalende baten en
stijgende kosten van regeringsdeelname’ in: B
en M: Tijdschrift voor Beleid, Politiek en
Maatschappij, 37 (2010) 4, 380–384, aldaar
383.
3
J.A. Peters, ‘Over vertrouwen of zelfvertrouwen van de Tweede Kamer’, Openbaar
Bestuur, 19 (2009), 2–9.
2

8. Tweede Kamer en de samenleving
Op tal van manieren staat de Tweede Kamer actief in verbinding met
burgers en instellingen.
Dergelijke verbindingen bestaan met name tussen individuele Kamerleden of fracties en burgers en instellingen, wellicht zelfs op grotere en
intensievere schaal. Met name de «sociale media» als sms en twitter
worden gebruikt in het individuele verkeer tussen leden en burgers, niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

13

tussen de Kamer of haar commissies en burgers, tenzij beperkt tot
feitelijke informatieverstrekking. Het ontwikkelen van een beleid met
betrekking tot het gebruik van de nieuwe media in het verkeer met de
samenleving lijkt vooral een zaak van de fracties. Daarom is het, in het
bijzonder bij het thema «de Kamer en de samenleving», maar ook in het
algemeen gewenst om inzicht te verkrijgen in de werkzaamheden van
leden en fracties die zij autonoom uitvoeren.
Naast de al in paragraaf 3 genoemde hoorzittingen en rondetafelgesprekken, zijn andere wijzen van contact met burgers en instellingen
opgenomen in onderstaande tabel1:

Brieven en
e-mails1
Petities
Gesprekken2
Verzoekschriften3
waarvan beh.
procentueel
Burgerinitiatieven
waarvan beh.
Binnenlandse
werkbezoeken
Demonstraties4

2005

2006

2007

2008

2009

2010

11 263
96
218
374
71
19

9 662
122
169
378
82
22

9 276
115
216
367
64
17

7 397
145
287
282
82
29

8 311
109
216
247
74
30

6 043
104
173
201
52
26

–
–

1
0

1
1

1
0

1
0

5
2

54
205

34
450

48
465

38
265

54
352

29
250

1

Vermeld zijn alleen de brieven en e-mails van burgers en instellingen die rechtstreeks of na
doorgeleiding zijn behandeld door een commissie en die derhalve in Parlis worden geregistreerd. De aantallen ontvangen brieven e.d. zijn dus hoger. Met name de Kamervoorzitter
ontvangt zelfstandig veel brieven, waarvan een deel wordt doorgeleid naar een Kamercommissie. Niet alle brieven komen echter voor behandeling in aanmerking. Dit geldt bijvoorbeeld
voor brieven e.d. met een eenvoudige vraag of mededeling, of met een onbegrijpelijke inhoud.
2
Bedoeld zijn de, vaak besloten, gesprekken van een commissie met een of meer personen.
3
Een verzoekschrift is een petitie van een burger of instelling aangaande een individuele aangelegenheid. Voor zowel verzoekschriften als burgerinitiatieven geldt dat zij, om voor behandeling
in aanmerking te komen, moeten voldoen aan in het Reglement van Orde genoemde
voorwaarden. De beoordeling en behandeling is opgedragen aan de commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven.
4
Demonstraties op het Plein of het Binnenhof. Vanaf 2006 worden ook demonstraties meegerekend die op de route het Plein aandoen.
Tabel 10

Significant is alleen de afname van het aantal brieven en e-mails.
Mogelijke oorzaken zijn dat informatie beschikbaar is gekomen op de
website van de Kamer en dat Kamerleden meer dan voorheen eenvoudiger individueel benaderbaar zijn geworden via e-mail en sociale media.
Er wordt niet geregistreerd welke vorm van behandeling brieven en
e-mails ondergaan. Deze kan variëren van «voor kennisgeving aangenomen» tot een schriftelijk overleg met de regering, al dan niet na een
gesprek met de indiener.
1

Bron: zoals bij noot 2 op bladzijde 7, m.u.v.
petities en demonstraties: zoals bij noot 1 op
bladzijde 4. Telefoongesprekken worden niet
geregistreerd.
2
De Nationale Ombudsman en de commissies
voor de Verzoekschriften uit beide Kamers zijn
nevengeschikt. Zowel de Wet op de N.O. als
de Reglementen van Orde van beide Kamers
regelen dat slechts één van de drie organen
een klacht in behandeling zal nemen.
Vermoedelijk is deze nevengeschiktheid niet
bekend bij het grote publiek en heeft zich de
ontwikkeling voorgedaan dat het aantal
klachten bij de N.O. is toegenomen terwijl die
bij het parlement is afgenomen.

Bij de verzoekschriften is al sinds de komst van de Nationale Ombudsman
(in 1982)2 en de ontwikkelingen in het bestuursrecht (klacht- en beroepsmogelijkheden) sprake van een dalende tendens, die zich de laatste jaren
lijkt te stabiliseren.
De lichte toename van het aantal burgerinitiatieven is verklaarbaar: de
regeling is op 1 mei 2006 in werking getreden en, na een evaluatie in
2008, vrijwel ongewijzigd gecontinueerd. De bekendheid van het
instrument neemt uiteraard toe naarmate er meer initiatieven worden
behandeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

14

Er zijn ook passieve vormen van contact tussen Kamer en samenleving,
dat wil zeggen: contact waarbij van de zijde van de Kamer geen actie
wordt verondersteld. Deze contactvormen zijn opgenomen in de volgende
tabel1:

Bezoekers1
Internet2
Kijkers rechtstreekse
t.v.-uitzendingen:
Vragenuur
Prinsjesdag 3
Apb4
Kijkers livestreams plenair
Kijkers livestreams
commissies

2005

2006

2007

2008

2009

2010

99 046
409 782

90 059
675 975

112 085
549 383

148 777
692 294

160 470
831 526

152 292
1 609 500

97 000
933 000
154 000

110 000
1 191 000
212 000

97 000
1 153 000
320 000

92 000
1 403 000
424 000

130 000
974 000
318 000

135 536
1 015 000
405 500

338 535

466 016

471 115

480 649

116 641

140 625

157 782

175 192

1

Bedoeld zijn bezoekers die op enig moment plaatsnemen op de publieke tribune bij de plenaire
vergadering of een commissievergadering, individueel of in groepsverband, al dan niet in het
kader van een rondleiding.
2
Het betreft zogenoemde «unieke bezoeken»: elke keer dat een bezoeker verbinding zoekt met
de Kamersite.
3
De uitzending van het na de troonrede gevoerde gesprekken in het gebouw van de Tweede
Kamer.
4
Algemene politieke beschouwingen.
Tabel 11

Uit deze meerjarencijfers valt op te maken dat over de hele linie deze
passieve contacten zijn toegenomen, met als enige uitzondering de
kijkersaantallen naar de live-uitzendingen rond Prinsjesdag, die sterk
fluctueren. Steeds meer mensen weten de weg naar de Kamertribune te
vinden, fysiek en virtueel. Hiermee lijkt bijgedragen te worden aan het
bereiken van een door de Kamer zelf uitgesproken doel, namelijk dat elke
Nederlander tenminste eenmaal het parlement moet hebben bezocht,
liefst vóór het bereiken van de kiesgerechtigde leeftijd.
Niet geregistreerd zijn overigens de bijeenkomsten van politieke partijen
en andere bij de publieke zaak betrokken instanties die plaatsvinden in de
Kamergebouwen.
Of het sterk toegenomen bezoek aan de website van de Kamer samenhangt met de vernieuwde, gebruikersvriendelijkere structuur van de site is
moeilijk vast te stellen. Hoe dan ook, de transparantie van het parlementaire proces zal nog verder vergroot worden wanneer vrijwel alle in Parlis
(het documentregistratie- en procesbewakingssysteem van de Kamer)
opgeslagen informatie via de website van de Tweede Kamer benaderbaar
is voor elke gebruiker, een situatie die naar verwachting nog in 2011
bereikt wordt.
De plenaire vergaderingen in de Tweede Kamer zijn sinds het begin van
2011 via «debat gemist» terug te zien, waarbij passages per spreker
kunnen worden opgezocht. Daarnaast zal de audio-visuele presentatie van
álle openbare vergaderingen die in het Kamergebouw plaatsvinden niet
lang op zich laten wachten: begin 2011 is het project A/V gelanceerd, dat
beoogt deze situatie in 2013 te bereiken. Ook deze ontwikkelingen komen
de transparantie van het proces uiteraard ten goede.

1

Bron: zoals bij noot 1 op bladzijde 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

15

Tenslotte is daar nog het beeld in de samenleving over de Tweede Kamer.
Informatiebronnen over dat metabeeld zijn publicaties en radio- en
televisie-uitzendingen die specifiek betrekking hebben op het functioneren
van de Tweede Kamer als orgaan in een democratisch staatsbestel. Het
systematisch screenen van deze media-aandacht door de Kamer zelf moet
nog ontwikkeld worden. Met terugwerkende kracht een meerjarig beeld
hieromtrent presenteren is een onmogelijke opgave. Daarom wordt thans
volstaan met de volgende gegevens.
Een algemeen gegeven is het vertrouwen van de burger in het instituut
Tweede Kamer. Uit onderzoeksgegevens van het Centraal Bureau voor de
Statistiek1 blijkt dat dit in 2010 bij bijna 60 procent van de burgers
aanwezig was, met de kanttekening dat dit het gemiddelde betreft van de
appreciatie door lager opgeleiden en die van hoger opgeleiden. Uit een
soortgelijk onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau2 blijkt dat het
vertrouwen in de Tweede Kamer in 2008 65 procent bedroeg, het
percentage dat ook in 1999 gehaald werd. In de tussenliggende jaren
daalde het aanvankelijk om daarna weer te stijgen.
Vertrouwen
in instituut
Tweede
Kamer

1999

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

65

65

61

43

50

51

54

54

65

Tabel 12
(Percentage van het aantal ondervraagden dat aangaf eerder wel dan geen vertrouwen in de
Tweede Kamer te hebben).
Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek. De sociale staat van Nederland 2009, 86.

1

CBS, De Nederlandse samenleving 2010, Den
Haag 2010 (Institutioneel vertrouwen).
SCP, De sociale staat van Nederland 2009,
Den Haag 2009 (Vertrouwen in instituties).
3
CBS, De Nederlandse samenleving 2010,
Den Haag 2010 (Institutioneel vertruwen).
4
SCP, Continu Onderzoek Burgerperspectieven 2010/2 en 2010/4, Den Haag 2010.
5
SCP, De sociale staat van Nederland 2009,
Den Haag 2009 (Vertrouwen in instituties).
6
Mark Bovens en Anchrit Wille, ‘Politiek
vertrouwen in Nederland. Tijdelijke dip of
definitieve daling?’ in: Rudy Andeweg en
Jacques Thomassen ed., Democratie
doorgelicht. Het functioneren van de
Nederlandse democratie (Leiden 2011) 21–44.
2

Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek bestaat in de media en
politiek al geruime tijd het beeld dat het vertrouwen in de maatschappij en
politieke en bestuurlijke instituties dalende is.3 Onderzoek spreekt dat
beeld echter tegen; cijfers over het vertrouwen in de Tweede Kamer
bevestigen dat overigens ook. In vergelijking met andere Europese landen
is Nederland zelfs een «high trust country.»
Volgens wetenschappers heeft de schommeling in het vertrouwen in de
Tweede Kamer verschillende oorzaken. De daling in het vertouwen begint
bij de opkomst van Fortuyn en de massale uitingen van politiek
ongenoegen. Vanaf 2004 stijgt het vertrouwen weer, hoewel met de
nodige schommelingen.
Het vertrouwen in instituties hangt sterk samen met het consumentenvertrouwen: als burgers minder vertrouwen hebben in de economie geldt dat
ook voor het vertrouwen in de overheid. Daarnaast wordt de mate van
politiek vertrouwen sterk bepaald door incidenten en zijn de metingen niet
altijd representatief voor een langdurig beeld. Zo had het ontslag van het
kabinet Balkenende IV een vermindering van het vertrouwen tot gevolg en
de komst van het kabinet Rutte I een stijging.4 Ook het optreden van de
regering in de bankencrisis zorgde voor een stijging in het vertrouwen.5
De ontwikkeling van het vertrouwen in de Tweede Kamer hangt
bovendien samen met dat in andere instituties, zoals de regering. Het lijkt
er dus op dat er zoiets bestaat als «algemeen politiek vertrouwen.»6
Een graadmeter in het vertrouwen in de politiek en in de Tweede Kamer in
het bijzonder zijn ook de opkomstpercentages bij de verkiezingen van de
leden van de Tweede Kamer. Tot aan de afschaffing van de opkomstplicht
in 1970 lag dat percentage steeds boven de 90 procent, daarna is het
afgenomen tot gemiddeld ongeveer 80 procent, met als grootste
neerwaartse uitschieter het jaar 1998 met 73 procent.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

16

9. Tweede Kamer, Europa en het overige internationale niveau
In 2010 is verdere actie ondernomen op basis van de aanbevelingen uit
het rapport «Parlement aan Zet» (2006), over de betrokkenheid van de
Kamer bij besluitvorming in het kader van de Europese Unie (EU). Die
betrokkenheid is de afgelopen jaren vervroegd en geïntensiveerd. Op
projectbasis is een Kamerbreed functionerende EU-staf gevormd, die alle
vaste Kamercommissies adviseert en assisteert bij de EU-gerelateerde
component van de werkzaamheden. De voorbereidende debatten
(algemeen overleg) van de commissies met «hun» bewindspersoon
voorafgaand aan EU-raadsvergaderingen (=bijeenkomsten van de
ministers van de 27 EU-lidstaten op een bepaald terrein, zoals de
Landbouwraad, Transportraad, Raad voor Buitenlandse Zaken etc.)
worden niet alleen steeds consequenter gehouden (zie tabel 13), maar er
wordt op verschillende wijzen voor gezorgd dat deze debatten ook
daadwerkelijk richtinggevend zijn voor de inbreng van de Nederlandse
minister tijdens die Europese raadsvergadering. Dat gebeurt, en zo ook in
2010, door advisering vanuit de EU-staf die erop gericht is de Kamerleden
uitdrukkelijk bewust te maken van de beïnvloedingsmomenten en
-mogelijkheden die ze hebben ten aanzien van de Europese besluitvorming. Het gebeurt ook door in de Kamer, onder meer in die zelfde
debatten maar ook op andere momenten, steeds meer en beter aandacht
te besteden aan nieuwe Europese wetgevingsvoorstellen. Door middel
van concrete maatregelen wordt ervoor gezorgd dat deze wetgevingsvoorstellen indien nodig worden behandeld met eenzelfde zorgvuldigheid
en aandacht als nationale wetgevingsvoorstellen. In 2010 zijn bovendien
de eerste, positieve, ervaringen opgedaan met het nieuw gecreëerde
parlementaire behandelvoorbehoud1. Dit speciale voorbehoud voor
Europese voorstellen is dat jaar twee keer toegepast. Voor 2011 hebben
de diverse Kamercommissies het voornemen vastgelegd om dit
instrument op in totaal tien Europese wetgevende voorstellen te gaan
toepassen.

Commissievergaderingen i.v.m.
een Europese
Raad1
1

2005

2006

2007

2008

2009

2010

48

38

61

75

83

56

Bron: zoals bij noot 1 op bladzijde 4.

Tabel 13

1
Indien de Kamer een parlementair behandelvoorbehoud maakt, spreekt zij uit dat zij een
bepaald onderwerp van zodanig politiek
gewicht acht dat zij daarover op bijzondere
wijze door de regering wenst te worden
geïnformeerd en dat zij van de regering
verwacht dat zij in EU-verband geen onomkeerbare besluiten terzake neemt, en zulks ook
laat weten, totdat aan die informatieplicht van
de regering is voldaan door middel van een
speciaal aan dat nieuwe Europese voorstel
gewijd algemeen overleg. Tijdens dat overleg
worden zowel inhoudelijke als procedurele
afspraken met de regering gemaakt, en
vastgelegd, voor de rest van het Europese
onderhandelingstraject over het betreffende
voorstel.

Twee leden van de vaste commissie voor Europese Zaken werken als
rapporteurs aan een evaluatie van de wijze waarop de Tweede Kamer haar
relatie met en invloed op het Europese niveau gestalte geeft en verder kan
versterken, en hoe de Kamer daarin door haar EU-staf wordt ondersteund.
Naar verwachting zal dit rapport voorjaar 2011 verschijnen.
De Kamercommissies leggen niet alleen regelmatig bezoek af aan Brussel,
maar ook aan het overige buitenland. Dit alles echter op bescheiden wijze:

Buitenlandse
werkbezoeken1
1

2005

2006

2007

2008

2009

2010

23

23

15

35

17

9

Bron: zoals bij noot 3 op bladzijde 6.

Tabel 14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

17

De fluctuatie in deze aantallen wordt waarschijnlijk mede veroorzaakt door
de mogelijkheid die de commissies hebben om het (bescheiden) jaarlijkse
reisbudget samen te voegen met dat van volgende jaren, waardoor meer
bestemmingen bereikbaar worden1. De reisdoelen worden niet systematisch geregistreerd. Wel wordt van elke reis een verslag uitgebracht, dat
als Kamerstuk verschijnt.
De vaste commissie voor Koninkrijksrelaties (tot najaar 2010 «voor
Nederlands Antilliaanse en Arubaanse Zaken») studeert nog op de wijze
waarop het zogenoemde parlementaire contactplan met de Antillen kan
worden voortgezet, na de bestuurlijke hervorming binnen het Koninkrijk
die in 2010 heeft plaatsgevonden
In 2010 is begonnen met een pilot «video-conferencing». Het is nog te
vroeg om enige invloed vast te stellen van het gebruik van deze
mogelijkheid op de frequentie van buitenlandse werkbezoeken.
De Kamer ontvangt meer buitenlandse delegaties dan dat zij uitzendt:

Ontvangsten
buitenl.1
1

2005

2006

2007

2008

2009

2010

28

50

35

27

54

26

Zoals bij noot 3 op bladzijde 6.

Tabel 15

Ook de Voorzitter ontvangt met grote regelmaat buitenlandse gasten (met
name de Voorzitters van andere huizen van afgevaardigden) of neemt deel
aan dergelijke ontvangsten in het kader van staatsbezoeken.
De Kamer zendt ook delegaties uit naar de interparlementaire organen. In
onderstaande tabel worden enkele gegevens daarover verstrekt:
Organisatie/Parlementaire Assemblee van de

Freq. per jaar

NAVO (Noord Atlantische Verdragsorganisatie)
OVSE (Organisatie voor veiligheid en samenwerking in Europa)
WEU (West Europese Unie)
EMPA (Euro-mediterrane parlementaire assemblee)
Raad van Europa
Benelux
IPU (Interparlementaire Unie)
Nederlandse Taalunie

2
3
2
1 (sedert 2009)
4
3
2
3

Tabel 16

Tweemaal per zittingsperiode leggen de fractievoorzitters een gezamenlijke reis af.
Daarnaast zenden Eerste en Tweede Kamer gezamenlijk incidenteel een
zogenoemde parlementaire delegatie uit, doorgaans op uitnodiging.
Tenslotte nemen de Voorzitter, commissievoorzitters of hun plaatsvervangers regelmatig deel aan conferenties in het buitenland, als zij
genodigd zijn om het Nederlandse parlement daar te vertegenwoordigen.
Ook hiervoor geldt echter dat geen systematische registratie plaatsvindt
en verslaglegging, in tegenstelling tot bij delegatiereizen, geen gewoonte
is.
1

Hierdoor wordt waarschijnlijk in het tweede
en vierde jaar van een zittingsperiode méér
gereisd dan in het eerste en derde jaar.

Ook wat betreft de internationale contacten staat vast dat veel daarvan
zich afspelen op het niveau van individuele leden of fracties, waarover
echter geen gegevens beschikbaar zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

18

10. Tot slot
In de inleiding (paragraaf 1) is al gemeld dat gesproken is met enkele
leden van de commissie voor de Werkwijze en woordvoerders bij het
laatste ramingsdebat over hun verwachtingen en wensen ten aanzien van
deze eerste «staat». In deze slotparagraaf worden de uitkomsten van deze
interviews op hoofdlijnen uiteengezet omdat ze kunnen dienen als
inspiratie voor verdere verbreding of verdieping van «de staat van de
Tweede Kamer.»
Het merendeel van de respondenten stond vrij positief tot heel positief
tegenover het voornemen jaarlijks een «staat van de Tweede Kamer» uit
te brengen. De meerwaarde ligt volgens hen in het verklaren van
ontwikkelingen in het functioneren van de Kamer. Daartegenover waren
enkele andere leden sceptisch of stonden zelfs negatief tegenover het
voornemen. Er zou in hun optiek geen behoefte aan een dergelijk
document bestaan en zij hadden de vrees dat het initiatief op «navelstaarderij» zou uitdraaien. Een andere respondent vond juist dat «de staat van
de Tweede Kamer» voor het brede publiek zou moeten worden
geschreven en zag daarin een rol weggelegd voor het Huis voor
Democratie en Rechtsstaat. Waar het de aard van het document betrof,
werd er meer waarde gehecht aan bespiegelingen over het eigen
functioneren dan aan het opsommen van cijfers over de ontwikkeling van
de werkwijze. Het mocht volgens enkelen dan ook best een (zelf)kritisch
stuk worden.
Veel respondenten zagen meerwaarde in het opnemen van wetenschappelijke inzichten in «de staat van de Tweede Kamer» en vonden dat de
ambtelijke staf het project moest blijven verzorgen. Sommige leden
hadden echter geen behoefte aan wetenschappelijke inbreng of vonden
dat die zich tot de werkwijze moest beperken. Er werd door leden
opgemerkt dat al verschillende verslagen worden gepubliceerd met daarin
cijfers over het functioneren van de Kamer. Het leek sommige van hen dus
overbodig daarnaast nog een verslag uit te brengen. Ook werd voorgesteld «de staat van de Tweede Kamer» te bundelen met de al bestaande
«jaarcijfers» die de Voorzitter kort na Nieuwjaar presenteert.
Het gros van de leden kon zich vinden in de thans aangehouden thema’s
in «de staat» . Vaak werd het thema «Tweede Kamer, Europa en het
overige internationale niveau» genoemd als een gebied dat zeker
aandacht verdient in «de staat»; onder Kamerleden zou nog veel
onbekendheid zijn over de procedures rondom de behandeling van
EU-voorstellen. Een respondent vond dat «de staat van de Tweede
Kamer» het eigenlijke doel van de zelfreflectie moet dienen, namelijk in de
spiegel kijken en een antwoord vinden op de vragen waar het negatieve
beeld over de Kamer vandaan kwam en wat daartegen gedaan moest
worden. De thema’s dienden terug te leiden naar bovengenoemde
kernvragen. Meerdere respondenten wilden jaarlijks een enquête houden
onder Kamerleden over de werkwijze van de Kamer. De uitkomsten
daarvan kunnen dan in «de staat van de Tweede Kamer» opgenomen en
bediscussieerd worden.
Het Presidium herhaalt dat deze «staat van de Tweede Kamer» de eerste is
die het uitbrengt. Op grond van de hierin gepresenteerde gegevens meent
het desalniettemin een aantal conclusies te kunnen trekken:
– het aantal wetgevende activiteiten van de Kamer neemt niet af of toe;
– er is een begin gemaakt met de ontwikkeling van een methode om
meer aandacht te schenken aan de uitvoerbaarheid van wetten
(samenwerking met adviesorganen, intensief voorbereide hoorzittingen);
– de Kamer wordt actiever in haar controlerende werkzaamheden, door
een intensiever gebruik van het individuele vragenrecht, van commis-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

19

–
–

–
–
–
–

–

sieoverleggen gevolgd door moties, van schriftelijke overleggen
tussen commissies en regering en van hoorzittingen;
de Kamer wordt actiever als toezichthouder op de opstelling van de
Nederlandse regering in Europa;
alle voorgaande conclusies gecombineerd met het gegeven dat het
aantal vergaderuren niet veel is gestegen, rechtvaardigen de conclusie
dat de beschikbare tijd is herverdeeld ten gunste van de controlerende
taak;
er is een begin gemaakt met de jaarlijkse opstelling en uitvoering van
een eigen toekomst- en onderzoeksagenda;
er is een begin gemaakt met een collectieve voorziening voor
deskundigheids-bevordering;
er wordt actief gedebatteerd over de rol van de Tweede Kamer in het
formatieproces;
er zijn de laatste jaren meer bezoekers naar de Tweede Kamer
gekomen, meer mensen hebben de debatten gevolgd via televisie en
internet en ook de website van de Kamer wordt vaker bezocht;
er is geen sprake van een structurele daling in het vertrouwen in de
Tweede Kamer. Het vertrouwen heeft een dip gekend, maar is weer
terug op het niveau van de jaren negentig.

Den Haag, 6 april 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 745, nr. 4

20