Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

26 448

Structuur van de uitvoering werk en inkomen
(SUWI)

Nr. 697

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE
EN PENSIOENEN EN VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 maart 2023
We zetten ons er voor in dat ons beleid werkt vóór mensen. Het bieden
van bestaanszekerheid is één van de belangrijkste kerntaken van de
overheid. We realiseren ons dat het stelsel van inkomensondersteuning
complex is. Vanuit verschillende domeinen, verschillende regelingen en
door verschillende uitvoerders en overheidslagen wordt gewerkt aan het
bieden van bestaanszekerheid. We weten dat juist de meest kwetsbare
mensen vaak een beroep doen op meerdere regelingen. En precies die
complexe samenloop van regelingen kan nadelig uitpakken voor mensen.
Het is dan pijnlijk te constateren dat dit het geval is voor een aanzienlijke
groep huishoudens met een inkomen op het sociaal minimum. Het betreft
een groep paren bij wie de loongerelateerde uitkering1 (zoals WIA of WW)
van één van beide partners (nagenoeg) het enige inkomen vormt. Door
samenloop van regelingen en ondanks een netto-inkomen rond het
sociaal minimum, ontvangen zij toch minder toeslag dan een vergelijkbaar paar met een bijstandsuitkering. Deze huishoudens zijn door
toedoen van een ingewikkelde samenloop van de stelsels van fiscaliteit,
sociale zekerheid en toeslagen onbedoeld in de problemen gebracht.
Gelet op de lange looptijd, de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep
(CRvB) van 27 september 20222 en de omvang van de groep huishoudens
is een passende oplossing dringend wenselijk en nodig. Het is niet goed
dat we in die zeven jaar nog niet tot een oplossing zijn gekomen. We
willen er alles aan doen om nu wél een oplossing te vinden.

1

Ook wel bekend als loondervingsuitkering. Het kan bijvoorbeeld gaan om uitkeringen op grond
van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA), Ziektewet (ZW), Werkloosheidswet
(WW) en de Wet inkomensvoorziening oudere werklozen (IOW).
2
ECLI:NL:CRVB:2022:1952.

kst-26448-697
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 26 448, nr. 697

1

Uw Kamer heeft recent op verschillende manieren en momenten
aandacht gevraagd voor de problematiek bij deze groep mensen. Zo zijn
er twee sets Kamervragen ingediend. Inmiddels is de beantwoording van
de eerste set vragen van het lid Maatoug op 20 maart jl. naar uw Kamer
gestuurd3. De beantwoording van de tweede set Kamervragen van het lid
Omtzigt c.s. wordt samen met deze brief aan uw Kamer aangeboden
(Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 2062) (de beantwoording is meer
technisch van aard).
In de Regeling van Werkzaamheden op 21 maart jl. is door het lid Omtzigt
een brief gevraagd voor 29 maart 2023 die ingaat op het rechtzetten van
deze situatie en waar deze mensen daarvoor terecht kunnen (Handelingen II 2022/23, nr. 67, Regeling van Werkzaamheden). In deze brief staan
we stil bij die problematiek en de inzichten uit eerdere verkenningen van
mogelijke oplossingen voor de problematiek. We houden de andere
mogelijke oplossingsrichtingen nogmaals en grondig tegen het licht. Deze
brief geeft hiervan de stand van zaken, en schetst de afwegingen en
dilemma’s die daarbij komen kijken.
Eerdere ervaringen bij dergelijke problematiek, en afwegingen en
dilemma’s bij mogelijke oplossingsrichtingen leren ons dat we met alle
betrokkenen de uitwerking en uitvoering op zorgvuldige wijze vorm
moeten geven. Een oplossing voor deze groep vergt gezamenlijke
inspanning van kabinet, gemeenten, uitvoeringsorganisaties (zoals UWV,
Belastingdienst en Dienst Toeslagen) en parlement. Daarom komen wij
vóór juni aanstaande terug met een uitgebreidere brief met de stand van
zaken van de uitwerking van de oplossingsrichtingen met, waar mogelijk,
de budgettaire effecten en met oog voor de gevolgen voor betrokkenen en
de uitvoering. Dit doen we conform de lessen uit het rapport «Klem
tussen balie en beleid» van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties met de VNG, betrokken uitvoeringsorganisaties en ervaringsexperts
zoals sociaal raadslieden en mensen die in deze situatie zitten.
Verminderd recht op toeslagen voor alleenverdieners met loongerelateerde uitkering: wat is er aan de hand en omvang problematiek
De problematiek is eind 20164 voor het eerst onder de aandacht gebracht
door de Nationale ombudsman (NO). Het betreft paren die afhankelijk zijn
van de loongerelateerde uitkering van één partner («alleenverdieners»),
en die minder kunnen besteden dan een vergelijkbaar paar met een
bijstandsuitkering. De problematiek wordt veroorzaakt door een complex
samenspel van sociale zekerheid, toeslagen en fiscaliteit. Dat komt in
eerste instantie doordat de afbouw van de dubbele algemene heffingskorting (AHK) in de bijstandsnorm en de afbouw van de overdraagbaarheid van de AHK aan de minstverdienende partner in de inkomstenbelasting niet samen oplopen (tot in ieder geval 2035). Dit wordt
hieronder toegelicht, en in de beantwoording van vraag 30 van de set
Kamervragen van het lid Omtzigt c.s. met een cijfervoorbeeld
geïllustreerd.
Tot en met 2008 werd bij alleenverdieners de AHK van de minstverdienende partner uitgekeerd als de meestverdienende partner genoeg
belasting betaalde. Deze overdraagbaarheid is van 2009 tot 2023
afgebouwd om de arbeidsparticipatie van de minstverdienende partner te
bevorderen. Een groep alleenverdieners met een loongerelateerde
3
4

Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 1929.
Brief Nationale ombudsman van 19 december 2016 aan de Staatssecretaris SZW, kenmerk
201630963, zie Brief aan staatssecretaris Sociale Zaken en Werkgelegenheid (19 december
2016).pdf (nationaleombudsman.nl).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 26 448, nr. 697

2

uitkering houdt inclusief toeslagen minder over dan een vergelijkbaar
paar met een volledige bijstandsuitkering. Dit wordt veroorzaakt doordat
in een alleenverdienershuishouden slechts één van beide partners een
inkomen heeft, waardoor ook slechts eenmaal de AHK in mindering kan
worden gebracht op de inkomstenbelasting. In de bijstand is later (2012)
begonnen met het afbouwen van de dubbele AHK. Ook is het pad van
afbouw trager, om nadelige effecten jaar-op-jaar te temperen.
De hoogte van de toeslagen die een huishouden ontvangt, hangt af van
het toetsingsinkomen (voor uitkeringsgerechtigden is dit grofweg het
bruto-inkomen voor toepassing van de heffingskortingen). Bij een gelijk
netto-inkomen op huishoudniveau, hebben alleenverdieners dus een
hoger bruto-inkomen (toetsingsinkomen), en ontvangen zij onder de
regels van het toeslagenstelsel minder toeslag dan tweeverdieners. In de
zaak waarin de CRvB uitspraak heeft gedaan, is bij de aanvrager sprake
van een bruto-inkomen op het bruto-wettelijk minimumloon (WML). Netto
komt dit huishouden lager uit dan de netto-bijstandsnorm voor paren. De
gemeente verstrekt een aanvulling via de Participatiewet (algemene
bijstand) om dit verschil te overbruggen. Door de aanvulling stijgt echter
het toetsingsinkomen van de aanvrager.
Door het hogere toetsingsinkomen komt de aanvrager in de afbouw van
de toeslagen (bij huur-/zorgtoeslag vanaf circa bruto-WML5) terecht, ook al
ligt het netto-inkomen (na aanvulling via de Participatiewet) op het sociaal
minimum. Dat levert een situatie op waarin deze alleenverdiener netto
hetzelfde inkomen heeft als een paar met een bijstandsuitkering, maar
minder toeslag ontvangt. Een paar dat volledig afhankelijk is van inkomen
uit een loongerelateerde uitkering, kan – ook als er geen sprake is van
vermogen – dus in de situatie komen dat het besteedbaar inkomen
(netto + toeslagen) lager is dan dat van een paar met bijstand. Dit is een
ongewenste uitkomst.
De potentiële groep waarbij een aanvulling via de Participatiewet leidt tot
lagere toeslagen strekt tot huishoudens van alleenverdieners die voordat
zij in de uitkering kwamen, een modaal salaris verdienden. Het exacte
aantal huishoudens is niet bekend. Gebaseerd op een eerdere analyse van
de Belastingdienst uit 20196 werd geschat dat circa 5.700 huishoudens te
maken zouden hebben met deze problematiek. Onlangs zijn ook
huishoudens van alleenverdieners in beeld gekomen met een uitkering
gelijk aan of hoger dan de netto-bijstandsnorm die met het besteedbaar
inkomen (netto + toeslagen) lager uitkomen dan een vergelijkbaar
(echt)paar in de bijstand. Hoewel dit een andere situatie is dan de zaak
waarop de CRvB-uitspraak ziet, speelt hier wel vergelijkbare problematiek.
Deze groep huishoudens was geen onderdeel van de analyse van de
Belastingdienst uit 2019. Op basis van inkomenspaneldata is een ruwe,
voorlopige inschatting dat dit circa 4.500 huishoudens betreft. Met het
huidige inzicht komt de totale omvang uit op circa 10 duizend
huishoudens.

5

6

In 2020 is het afbouwpunt voor paren in het kindgebonden budget verhoogd. Tot die tijd lag
ook dat afbouwpunt in die toeslag op ca. bruto-WML.
Rapport Kamervragen SP – afbouw heffingskorting in relatie tot toeslagen van 13 december
2019, bijlage bij antwoord op schriftelijke vragen van de leden Leijten en Jasper van Dijk,
bijlage bij Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 2819.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 26 448, nr. 697

3

Wat is er sinds het aankaarten van de problematiek gebeurd?
Naar aanleiding van de aangekaarte problematiek door de Nationale
ombudsman hebben in 20177, 20208 en 20219, 10 opeenvolgende
kabinetten mogelijke oplossingsrichtingen in beeld gebracht die erop
waren gericht dat huishoudens met een netto-inkomen op het sociaal
minimum altijd het maximale bedrag aan het toeslagen zouden
ontvangen. Uw Kamer is daar op verschillende momenten over
geïnformeerd.
Oplossingsrichtingen zijn grofweg te verdelen in specifiek op de
doelgroep gerichte oplossingen of in fundamentele aanpassingen aan de
stelsels van fiscaliteit of sociale zekerheid. De afgelopen zeven jaar is de
wens geweest om inzicht te krijgen in mogelijke oplossingen die
aansluiten bij de doelgroep. We zien echter dat die wens om zo gericht en
nauwkeurig mogelijk te werk te gaan, ook juist een van de oorzaken is van
de complexiteit waarin we nu vastlopen.
De oplossingsrichtingen zijn intensief onderzocht en gewogen (ook dit is
met uw Kamer gedeeld11), maar steeds bleek er geen oplossingsrichting
te vinden: de opties bleken de problematiek niet afdoende op te lossen, ze
leidden tot forse negatieve inkomenseffecten voor alle ontvangers van
een bijstandsuitkering of een uitkering gerelateerd aan de bijstand,
hadden zeer grote financiële consequenties en nadelige effecten voor het
arbeidsaanbod, of bleken zo complex voor de betrokken uitvoeringsorganisaties dat ze niet uitvoerbaar waren.
Dit geldt bijvoorbeeld voor eventuele aanpassingen in de overdraagbaarheid van de AHK. De problematiek is opgetreden doordat de
overdraagbaarheid van de AHK en de dubbele AHK in de bijstandssystematiek niet gelijktijdig zijn afgebouwd. De afbouwpaden zouden in
beginsel geharmoniseerd kunnen worden door:
a) de dubbele AHK in de bijstandssystematiek te verlagen tot eenmaal
AHK (zodat deze overeenkomt met het overdraagbaarheid van de
AHK); of
b) door de overdraagbaarheid van de AHK overeen te brengen met de
dubbele AHK in de bijstandssystematiek (momenteel 1,6 maal AHK) en
beide de komende jaren in hetzelfde tempo af te bouwen.
Deze mogelijkheden zijn eerder onderzocht en afgewogen. Beide opties
raken een veel grotere groep huishoudens en zijn daarmee ongericht.
Optie a) verlaagt de uitkering van alle bijstandsgerechtigden en leidt dus
tot substantiële negatieve inkomenseffecten. Optie b) zou betekenen dat
alle paren bij wie de minstverdienende partner niet zelfstandig de AHK
verzilvert, deze toch (deels) te gelde kan maken als de meestverdiener
voldoende belasting betaalt. Dit is een generiek instrument en raakt dus
een bredere groep dan de huishoudens met verminderde toeslagen en
heeft gevolgen voor de stimulans om te (gaan) werken. Dat maakt deze
optie ook kostbaar (grofweg 500 mln. euro in het jaar van invoering,
structureel is er als gevolg van de afbouw geen budgettair effect). Gezien
bovenstaande nadelen kiest het kabinet hier niet voor.

7

Reactie Staatssecretaris SZW van 4 april 2017 op brief Nationale ombudsman, 2018D41118, zie
Afschrift reactie op de brief van de Nationale ombudsman over ongewenste effecten van weten regelgeving | Tweede Kamer der Staten-Generaal.
8
Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 2819.
9
Kamerstuk 31 066, nr. 898.
10
Kamerstuk 31 066, nr. 927.
11
Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 2819, Kamerstuk 31 066, nr. 898, Kamerstuk 31 066,
nr. 927.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 26 448, nr. 697

4

Inzet richting mogelijke oplossingen
Naar aanleiding van de CRvB uitspraak houden we de andere mogelijke
oplossingsrichtingen nogmaals en grondig tegen het licht. Hieronder
nemen we uw Kamer op hoofdlijnen mee in deze dilemma’s.
De CRvB-uitspraak kent voor de aanvrager compensatie toe voor gemiste
toeslagen in het verleden. De CRvB heeft bepaald dat de gemeente
(Arnhem) de fiscale gevolgen van de verstrekte compensatie (de
«brutering» van de verstrekte netto-compensatie) voor haar rekening
moet nemen, zodat het toetsingsinkomen van de ontvanger gelijk blijft.
Naar aanleiding van deze uitspraak (die ook ziet op compensatie van in
het verleden misgelopen bedragen aan toeslagen) kijken wij op dit
moment naar de mogelijkheden om de problematiek op te lossen. We
zullen uw Kamer vóór juni 2023 informeren over de vorderingen.
We weten dat er in deze groep in ieder geval sprake is van een aanvullende bijstandsuitkering die tot gevolg heeft dat deze huishoudens minder
toeslag in het lopende jaar ontvangen. We onderzoeken of dit voorkomen
kan worden door deze aanvullende bijstandsuitkering op een zodanige
manier te verstrekken dat deze niet meetelt voor het toetsingsinkomen
van de ontvanger (bijvoorbeeld door de aanvulling als eindheffingsbestanddeel uit te keren). Hiermee zou de aanvullende bijstandsuitkering
geen consequenties hebben voor de toeslag die men ontvangt in het
lopende jaar.
Een dergelijke oplossing vraagt aanpassing van wet- en regelgeving en
moet op uitvoerbaarheid worden onderzocht incl. een uitvoeringstoets
met onder andere inzicht in de uitvoeringskosten. In samenwerking met
gemeenten, UWV en Dienst Toeslagen onderzoeken we hoe deze
huishoudens kunnen worden geïdentificeerd en geïnformeerd.
We weten daarnaast dat er ook huishoudens zijn bij wie de bijstandsuitkering niet de enige reden is voor een toeslagvermindering of die zonder
een aanvullende bijstandsuitkering ook niet de maximale toeslag zouden
ontvangen. Voor deze huishoudens vormt de route via de aanvullende
bijstandsuitkering mogelijk geen sluitende oplossing. Daarom verkennen
we meerdere wegen voor een maatwerk-route via bijvoorbeeld Dienst
Toeslagen of gemeenten die deze huishoudens bereikt en waarmee
huishoudens in specifieke gevallen bij een te hoog toetsingsinkomen toch
het bedrag ter waarde van het maximale toeslagbedrag ontvangen. De
verwachting is dat dit een intensief handmatig proces vergt, we zijn in
gesprek met de betrokken partijen over de mogelijke vormgeving en
uitvoerbaarheid hiervan.
Tot slot
Het kabinet vindt het noodzakelijk dat de problematiek wordt aangepakt,
met oog voor de menselijke maat en aandacht voor zorgvuldigheid in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 26 448, nr. 697

5

uitwerking en uitvoering ervan. De kwaliteit van de uitwerking en
uitvoering bepaalt immers de bestaanszekerheid van mensen en het
vertrouwen van de mensen in de Nederlandse overheid.
De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen,
C.J. Schouten
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij
De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 26 448, nr. 697

6