Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 2997

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 oktober 2022
Met deze brief geef ik een beleidsreactie op drie samenhangende
onderzoeken van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC). Het onderzoek is gedaan in de periode september 2020
tot en met juli 2022, op verzoek van de Directie Migratiebeleid. Allereerst
ga ik in op enkele bevindingen uit de WODC-onderzoeken. Daarna ga ik in
op enkele specifieke punten uit de onderzoeksrapporten.
De onderzoeken
Het betreft de (Engelstalige) onderzoeken1
«Intergovernmental relations and return. Part 1: Measuring enforced
return in Europe. An assessment of the validity and reliability of EU data
on orders to leave and return of third country nationals», Intergovernmental relations and return.
Part 2: From paper to practice? EU-wide and bilateral return frameworks
between EU+ and non-EU+ countries and their effects on enforced return»
en «Intergovernmental relations and return.
Part 3: Beyond return frameworks. An exploration of Dutch and
Norwegian intergovernmental strategies to implement enforced return to
Afghanistan, Iran and Iraq»
Inzet van de onderzoeken was meer inzicht te krijgen in de elementen die
de inzet op terugkeersamenwerking gunstig kunnen beïnvloeden, in het
bijzonder de effectiviteit van de EU-brede en bilaterale terugkeerovereenkomsten en de meer ongeschreven strategieën ten aanzien van de
autoriteiten van relevante herkomstlanden om terugkeer te bewerkstel-

1

kst-19637-2997
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Zie bijlagen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 19 637, nr. 2997

1

ligen. Het doel van dit onderzoek was om aanknopingspunten te generen
voor het Nederlandse terugkeerbeleid.
Het eerste onderdeel betreft een cijfermatig onderzoek naar de validiteit
en betrouwbaarheid van EU-gegevens over terugkeer. De belangrijkste
bevinding daarvan is dat, op basis van de beschikbare Europese data op
het gebied van terugkeer, het moeilijk is om een goed beeld te krijgen van
patronen van terugkeer en onmogelijk om EU+-landen rechtstreeks met
elkaar te vergelijken.
De twee opvolgende delen leiden, op basis van de cijfers zoals deze zijn
gevonden, tot de analyse dat de totstandkoming van EU-brede en
niet-bindende bilaterale overeenkomsten niet aantoonbaar tot hogere
terugkeercijfers leidt. Dat geldt daarentegen wel voor de bindende
bilaterale readmission agreements, maar het in de cijfers teruggevonden
effect is beperkt (terugkeer stijgt met 5–10 procentpunten), aldus de
onderzoekers. De onderzoekers benadrukken dat terugkeerovereenkomsten weliswaar kunnen helpen om terugkeer te realiseren, maar dat ze
geen noodzakelijke voorwaarde vormen, en meestal ook niet voldoende
zijn. Duidelijk is dat naast het afsluiten van terugkeerovereenkomsten ook
andere interstatelijke strategieën nodig zijn om terugkeer te bewerkstellingen, waaronder het opbouwen van goede persoonlijke relaties met
autoriteiten van landen van herkomst en het investeren in (ondersteund)
zelfstandig vertrek. De onderzoeken staan tot slot stil bij een vergelijking
van de terugkeerstrategieën die Nederland en Noorwegen ontwikkelden
met betrekking tot enkele door de onderzoekers uitgekozen landen.
Beleidsreactie
De onderzoeken laten zien dat een vergelijking tussen lidstaten over
terugkeer complex is. Soms kleine verschillen in de wijze waarop
Europese regels kunnen zijn geïmplementeerd in de nationale rechtsorde,
en interpretaties bij de registratie, maken vergelijkingen complex en de
uitkomsten indicatief, niet exact. Deze problematiek is al langer bekend en
heeft ook de aandacht van de Europese Commissie die zich inzet om de
registratie in een aantal lidstaten te verbeteren. Een deel van de onderscheiden komt ook voort uit legale verschillen in de inrichting van de
terugkeersystemen en de verschillende uitvoeringspraktijken van de
lidstaten. Vergelijking van cijfers blijft waarschijnlijk echter voor de
voorzienbare tijd complex.
Het kabinet herkent de conclusie van de onderzoekers dat terugkeerafspraken op Europees niveau niet het sluitstuk vormen van de terugkeersamenwerking. In terugkeerafspraken is om die reden tegenwoordig ook
een passage opgenomen die het mogelijk maakt om naast de EU
migratieafspraken, nationale afspraken te maken die de samenwerking
verder uitwerken. Bilaterale afspraken zijn op zichzelf evenmin het
eindstation. Wel biedt het proces om dergelijke afspraken te maken een
ingang om bilaterale contacten aan te gaan en te onderkennen waar de
wederzijdse belangen liggen tussen Nederland en de landen van
herkomst. Zoals de onderzoekers ook aangeven is dat een mogelijke
manier om de terugkeersamenwerking te versterken.
Natuurlijk gaat een dergelijk proces hand in hand met een inzet op het
onderhouden van een goede relatie. Terugkeerafspraken fungeren in
sommige gevallen als bekrachtiging van een al goede werkrelatie. Dit sluit
aan bij de inzet van het kabinet om de relaties met de landen van
herkomst, zowel met de vertegenwoordiging hier te lande als in de landen
zelf, te onderhouden en te versterken. Het kabinet ondersteunt daarbij ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 19 637, nr. 2997

2

de conclusie van het onderzoek dat er geen one size fits all aanpak
bestaat, en een landenspecifieke benadering nodig is.
Tegelijkertijd wil het kabinet niet de conclusie trekken dat terugkeerafspraken op Europees niveau geen meerwaarde hebben. Enerzijds omdat
de meerwaarde van terugkeerafspraken niet enkel afgemeten kan worden
aan terugkeercijfers. Het terugkeerproces kent zoals de onderzoekers
terecht opmerken, naast de samenwerking met herkomstlanden,
meerdere complexe opgaven die nauw met elkaar verband houden en in
samenhang bezien dienen te worden. Ter illustratie: in sommige gevallen
bevestigt het herkomstland tijdig de nationaliteit van een onderdaan,
maar kan die niet kan worden uitgezet in verband met een opvolgende
aanvraag die in Nederland afgewacht mag worden, of omdat de vreemdeling zich aan het toezicht heeft onttrokken.
Daarbij hebben Europese afspraken als voordeel dat lidstaten gezamenlijk
optrekken, en daarbij beschikken over een breder instrumentarium. Waar
dat niet aangewezen is, kan Nederland ook een ander samenspel van
lidstaten zoeken om gezamenlijk mee op te trekken – daarbij is de lange
samenwerking binnen de Benelux een goed voorbeeld waarmee op het
gebied van migratiesamenwerking synergie wordt gezocht. Daarnaast
borgt Europese samenwerking ook dat landen van herkomst niet met
lidstaten afzonderlijk, mogelijk minder gunstige, afspraken maken. Wel
hecht Nederland er veel waarde aan dat de EU slagvaardiger wordt in de
inzet en uitbreiding van haar instrumentarium om effectieve afspraken te
realiseren.
Dat er beperkte mogelijkheden zijn om nakoming af te dwingen van
Europese afspraken, bevestigt het beeld van de regering en ondersteunt
de inzet van het kabinet. De inzet is immers een gelijkwaardig partnerschap met een brede relatie waarin wordt samengewerkt en afspraken
worden gemaakt over zaken als handel, hulp, steun bij opvang en tijdelijke
legale en circulaire arbeidsmigratie, om onrechtmatig in Nederland
verblijvende onderdanen uit deze landen terug te nemen en irreguliere
migratie tegen te gaan. Tegelijkertijd kunnen aan landen die niet
meewerken instrumenten worden onthouden die voor hen van belang
zijn, bijvoorbeeld op het gebied van visa. Bovendien wijst het kabinet er
op dat migratieafspraken met een aantal landen wel zeer succesvol zijn.
Dat zijn met name de landen in de Balkan maar ook op de Kaukasus,
waarmee afspraken zijn gemaakt die de wederzijdse belangen dienen, en
sprake is van een samenhangend pakket aan afspraken.
Het kabinet zal zich onverminderd inzetten op het verbeteren van de
terugkeersamenwerking met landen van herkomst. Het kabinet zet daarbij
in op brede migratiepartnerschappen met derde landen die materieel
voldoen aan de voorwaarden van het Vluchtelingenverdrag om migratiebewegingen te beperken en terugkeer te realiseren, zowel bilateraal als in
Benelux en Europees verband. Het kabinet kiest daarbij voor een
landenspecifieke aanpak, waarbij per land wordt gekeken wat een
effectieve benadering is. In dit kader passen ook de terug- en overnameovereenkomsten die in EU verband worden gesloten met derde landen.
De afgelopen jaren zijn ook meer informele afspraken gemaakt: met
Ethiopië, Bangladesh, en andere landen. Voorop staat de versterking van
de feitelijke terugkeersamenwerking, waarbij per geval kan worden bezien
wat het beste instrument is om die verbeterde samenwerking in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 19 637, nr. 2997

3

uitvoering te realiseren. Om die samenwerking te bereiken hanteert het
kabinet een strategie waarbij steeds opnieuw wordt bezien welk
samenspel van acties en instrumenten effectief zal zijn.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 19 637, nr. 2997

4