Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

27 664

Toekomst milieuwetgeving

Nr. 79

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 maart 2012

1
Wijziging van de Wet milieubeheer en de
Wet op de economische delicten in verband
met de invoering van een systeem van handel
in emissierechten met het oog op het
beperken van de emissies van stikstofoxiden
(hierna: Wet ter invoering NOx-emissiehandel).
2
richtlijn 2001/81/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie
van 23 oktober 2001 inzake nationale
emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen.
3
Protocol van Götenborg van 1 december
1999 bij het Verdrag van de Economische
Commissie van de Verenigde Naties voor
Europa betreffende grensoverschrijdende
luchtverontreiniging over lange afstanden, ter
bestrijding van verzuring, eutrofiëring en ozon
op leefniveau.
4
De meest recente raming van het Planbureau voor de leefomgeving geeft aan dat de
puntschatting van de NOx uitstoot in 2012
voor het eerst onder het NEC- plafond van 260
kton ligt. Vanwege de onzekerheden bij de
puntschatting is de kans daarop ongeveer
50%. In de volgende jaren daalt de uitstoot
verder. Zie Kamerstukken II 2010/11, 28 240, nr.
112. De Nederlandse uitstoot van NOx in 2005
was 344 kton.
5
Richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde
preventie en bestrijding van verontreiniging.
6
Richtlijn 2010/75/EU van het Europees
Parlement en de Raad van 24 november 2010
inzake industriële emissies.

kst-27664-79
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Met deze brief informeer ik u over mijn voornemen het systeem van
handel in emissierechten voor stikstofoxiden (hierna: NOx-emissiehandel)
in te trekken. Het wetsvoorstel houdende de intrekking van
NOx-emissiehandel zal eind 2012 worden aangeboden aan uw Kamer. De
bedrijven die deelnemen aan NOx emissiehandel informeer ik op korte
termijn over dit voornemen. Het is van belang dat ze tijdig kunnen
anticiperen op de gevolgen, en dat ze weten wat de intrekking voor hen
kan betekenen. Daarom zal ik ze per brief informeren. Ook zal ik een
informatiebijeenkomst organiseren voor de deelnemers.
Het systeem van NOx-emissiehandel is in overleg met het bedrijfsleven
ontwikkeld. Het is in 2005 ingevoerd1 om de emissies van NOx bij de grote
industriële inrichtingen op een kosteneffectieve en flexibele wijze te
kunnen reduceren, teneinde te kunnen voldoen aan Europese afspraken
op het gebied van grensoverschrijdende luchtvervuiling. Deze afspraken
zijn vastgelegd in de NEC-Richtlijn2 die de Europese implementatie is van
het Göteborg-protocol3, dat in VN verband wordt afgesloten. Het
NOx-emissiehandelsysteem heeft evenwel de verwachtingen niet
waargemaakt. Hoewel het NOx-emissieplafond voor 2010 uit de
NEC-richtlijn waarschijnlijk binnenkort zal worden behaald4, heeft de
NOx-emissiehandel hierin weinig bijgedragen.
De reden dat NOx-emissiehandel in slechts beperkte mate heeft bijgedragen aan het halen van de NOx-emissiedoelen, is vooral het gevolg van
de ontwikkeling en goede implementatie van de op de beste beschikbare
technieken (BBT) gebaseerde NOx-emissie-eisen die worden gesteld aan
individuele installaties op grond van de IPPC-Richtlijn5 en in de nabije
toekomst de Richtlijn industriële emissies6 (IED). Nederland heeft zich in
Europees verband ingezet om binnen de IPPC en IED ruimte te scheppen
voor het Nederlandse NOx-emissiehandelssysteem. Hier bleek onvoldoende steun voor. Recente onderzoeken door de Europese Commissie
naar een mogelijk Europees NOx en SO2 emissiehandelssysteem zullen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 27 664, nr. 79

1

geen vervolg krijgen, wegens weerstand bij veel lidstaten. De emissiegrenswaarden per individuele installatie zullen dus blijven bestaan. Door
deze emissiegrenswaarden worden de reductiedoelen gehaald1, maar
zonder de flexibiliteit die was beoogd met emissiehandel. De prijs van de
NOx-emissierechten is op dit moment dusdanig laag, dat het systeem niet
werkt zoals gewenst.
De NOx-emissiehandel functioneert aldus niet goed en draagt niet
significant bij aan het beoogde doel. Het in de lucht houden van het
systeem brengt echter wel administratieve en bestuurlijke lasten met zich.
Er is in overleg met een aantal branchevertegenwoordigers sinds 2009
uitgebreid onderzoek verricht naar de vraag of en hoe NOx-emissiehandel
in de toekomst beter zou kunnen functioneren2. Naar aanleiding van de
uitkomst van die onderzoeken heeft het Kabinet besloten, het systeem van
handel in de emissierechten voor NOx in te trekken. Het blijkt namelijk3
dat onder de meest waarschijnlijke scenario’s NOx emissiehandel een zeer
beperkte meerwaarde zal hebben ten opzichte van de Richtlijn industriële
emissies om de, naar de inschatting van het Kabinet, meest waarschijnlijke toekomstige emissieplafonds4 te bereiken. In scenario’s waarin de
NOx -emissiehandel wel een duidelijke meerwaarde heeft, blijkt de markt
instabiel te worden, met zeer hoge en volatiele prijzen, waardoor
bedrijven moeilijk investeringen kunnen plannen en de kosten niet
opwegen tegen de baten. Het blijkt dat de Nederlandse markt te klein is,
en te ingeperkt door EU regels, om het marktinstrument op een kosteneffectieve wijze te laten functioneren. Ik heb overeenstemming bereikt met
het bedrijfsleven over het stopzetten van NOx emissiehandel.
Op dit moment zijn de NOx-emissie-eisen voor het in werking hebben van
een middelgrote stookinstallatie niet van toepassing op bedrijven die
onder NOx-emissiehandel vallen. Met het intrekken van
NOx-emissiehandel zullen deze bedrijven, net als de bedrijven die niet
onder NOx-emissiehandel vallen, aan deze emissie-eisen moeten gaan
voldoen. Het Kabinet zal in overleg met de deelnemende bedrijven en
brancheverenigingen, voor die situaties waar dit nodig is, een overgangsregeling ontwikkelen. De overgangsregeling wordt u tegelijkertijd met de
wet behoudende de intrekking van NOx-emissiehandel aangeboden. Voor
specifieke bedrijven kan dit bijvoorbeeld betekenen dat ze meer tijd
krijgen om aan de NOx-emissie-eisen voor middelgrote stookinstallaties te
voldoen.
De intrekking van NOx-emissiehandel zal een besparing opleveren van
ongeveer 6 miljoen euro per jaar aan administratieve lasten en ongeveer 1
miljoen euro per jaar aan kosten voor de Rijksoverheid. Het bedrijfsleven
wordt bovendien behoed voor de risico’s die een instabiele NOx markt
met zich meebrengt.

1

De industriële bijdrage aan deze reductie
opgave was een daling van uitstoot van
92kton in 2005 naar ca. 66 kton in 2010.
2
Kamerstukken II 2010/11, 28 240, nr. 109,
Bijlage.
3
Zie Bijlage: Van der Kolk advies en DHV,
Ontwikkeling concepteisen AMvB’s BBT eisen
NOx, Analyse scenarioberekeningen, april
2011 en Van ver Kolk advies, Emissions Care
en DHV, Marktstudie NOx emissiehandel,
Raming markt- en prijsontwikkeling, oktober
2011. Ter inzage gelegd bij het Centraal
Informatiepunt Tweede Kamer.
4
U wordt separaat geïnformeerd over de
Nederlandse inzet bij de onderhandelingen
over het Göteborg Protocol.

NOx emissiehandel is een instrument ter bereiking van internationale
afspraken over grensoverschrijdende luchtvervuiling en ter verbetering
van de luchtkwaliteit die worden gemaakt in het kader van het Göteborg
protocol en de NEC Richtlijn. Het intrekken van dit instrument betekent
dan ook geen versoepeling van milieudoelen. Als en zodra een
vernieuwde NEC Richtlijn wordt vastgesteld – de Europese Commissie
doet waarschijnlijk in 2013 een voorstel – zal het Kabinet u een plan van
aanpak schetsen voor het behalen van de uit de NEC-Richtlijn voortvloeiende doelen. Voor de industrie zal een goede uitvoering van de
Richtlijn Industriële Emissies hier een wezenlijk onderdeel van zijn.
De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
J. J. Atsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 27 664, nr. 79

2

Bijlage 1

Een korte vergelijking met CO2 emissiehandel
De problemen die bij NOx-emissiehandel spelen, doen zich niet voor bij
het Europese emissiehandelssysteem in broeikasgassen. Bij CO2
emissiehandel is er sprake van een EU breed emissiehandelssysteem. Er
zijn geen emissie-eisen voor broeikasgassen gesteld in de Richtlijn
industriële emissies (IED). Daardoor wordt de werking van het emissiehandelssysteem niet gehinderd door de IED. Daarnaast is de Europese
markt voor broeikasgasemissierechten veel groter dan de Nederlandse
markt voor NOx-emissiehandel. Dit heeft tot gevolg dat de markt voor
broeikasgassen beter functioneert. De aanpassingen aan het Europese
emissiehandelssysteem in broeikasgassen heb ik met u besproken in mijn
brief1 aan uw Kamer van 9 december jl. en de debatten over het
wetsvoorstel ter versterking van het ETS door implementatie van de
EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten op 30 november en
21 december.

1

Kamerstukken II 2011/12, 32 667, nr. 17.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 27 664, nr. 79

3