-

Bekostiging van het
praktijkonderwijs
Onderzoek naar de opties van gedeelde of
ongedeelde bekostiging van het
praktijkonderwijs
20 mei 2022

Ton Eimers
Selle van der Woude
Rita Kennis

Projectnummer: K2021.044

© 2022 KBA Nijmegen/Selle van der Woude
Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden
vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan
ook, en evenmin in een retrieval systeem worden opgeslagen, zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van
KBA Nijmegen.
No part of this book/publication may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without
written permission from the publisher.

ii

Inhoudsopgave

1 Samenvatting

1

2 Inleiding
2.1 Aanleiding en vraagstelling
2.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen
2.3 Onderzoeksopzet en verantwoording

5
5
6
8

3 Gedeelde of ongedeelde bekostiging?
3.1 Twee hoofdvarianten: gedeeld en ongedeeld
3.2 Toelichting bekostigingssystematiek
3.3 Veronderstelde voor- en nadelen
3.4 Conclusie en leeswijzer

11
11
12
13
14

4 Analyse leerlingenaantallen praktijkonderwijs
4.1 Ontwikkeling leerlingenaantallen
4.2 Instroom praktijkonderwijs
4.3 Verblijfsduur
4.4 Conclusies

16
16
18
19
20

5 Knelpunten praktijkonderwijs-samenwerkingsverbanden
5.1 Samenwerking en positie pro in samenwerkingsverband
5.2 Beïnvloeding instroom pro door samenwerkingsverbanden
5.3 Verwachte effecten van ongedeelde bekostiging
5.4 Conclusies

22
22
23
26
29

6 Procedure toelaatbaarheidsverklaring
6.1 Regionale verschillen
6.2 Toelatingscriteria en passende plaatsing
6.3 Conclusies

31
31
33
35

7 Keuze voor gedeelde of ongedeelde bekostiging
7.1 Gedeelde of ongedeelde bekostiging
7.2 TLV bij samenwerkingsverband of bij pro-school
7.3 Vervolgvragen

36
36
38
39

8 Invoering van ongedeelde bekostiging
8.1 Maximering landelijk budget
8.2 Monitoring perverse prikkel
8.3 Woonplaats of schoolplaats
8.4 Criteria voor toelaatbaarheid
8.5 Herverdelingseffecten

40
40
41
42
42
43

9 Bijlage: geraadpleegde literatuur

45

iii

iv

1 Samenvatting

Aanleiding en vraagstelling onderzoek
Het praktijkonderwijs kent nu een gedeelde bekostiging: het budget dat een pro-school voor een
leerling ontvangt is gesplitst in een basis- en een ondersteuningsbedrag. Het basisbedrag ontvangt de school rechtstreeks van DUO. Het ondersteuningsbedrag dat de school ontvangt (ook
van DUO) wordt afgetrokken van het budget lichte ondersteuning van het samenwerkingsverband.
De omvang van het budget lichte ondersteuning dat het samenwerkingsverband ontvangt, wordt
bepaald in de verdeling van het landelijk beschikbare budget over alle samenwerkingsverbanden.
De verdeling over de samenwerkingsverbanden ligt vast en is gebaseerd op de situatie van 2012.
Omdat de verdeling geen rekening houdt met nieuwe ontwikkelingen, wordt sinds enkele jaren
gezocht naar een nieuw verdeelmodel. Inmiddels lijkt voor het lwoo de oplossing te worden gevonden in de ontwikkeling van een indicator, die de behoefte aan leerwegondersteuning voorspelt
bij leerlingen gebaseerd op kenmerken van de thuissituatie van de leerling en zijn of haar IQ.
Voor het praktijkonderwijs is een vergelijkbare oplossing mogelijk, maar op dit moment nog niet
uitvoerbaar. Het duurt naar verwachting enkele jaren voor er voldoende gegevens beschikbaar
zijn. Daarmee is een verdeelsleutel voor de middelen voor lichte ondersteuning, althans het deel
voor praktijkonderwijs, nog niet op korte termijn beschikbaar.
De Sectorraad praktijkonderwijs bepleit directe, ongedeelde bekostiging van het praktijkonderwijs, vergelijkbaar met de bekostiging van vmbo, havo en vwo. Ongedeelde bekostiging zou het
verdelingsprobleem op landelijk niveau (over de samenwerkingsverbanden) oplossen, want de
bekostiging van het praktijkonderwijs zou geen deel meer uitmaken van het budget lichte ondersteuning.
Conform maatregel 25 van de Verbeteraanpak passend onderwijs, heeft het ministerie van OCW
besloten om een verdiepend onderzoek uit te laten voeren naar de vraag wat de (financiële)
consequenties zijn van directe bekostiging van het pro en mogelijke alternatieven voor bekostiging. Deze vraag richt zich zowel op de effecten voor de bekostiging van het pro als voor de
systematiek van passend onderwijs. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van literatuurstudie,
analyse van registerdata, landelijke enquêtes onder samenwerkingsverbanden en pro-scholen,
interviews en mini-casestudies.
Twee hoofdvarianten: gedeeld en ongedeeld
Het onderzoek heeft zich gericht op twee hoofdvarianten van de bekostiging praktijkonderwijs,
namelijk de huidig, gedeelde bekostiging of een nieuwe, ongedeelde bekostiging. In de overweging om wel of niet voor een ongedeelde bekostiging te kiezen, speelt ook de vraag mee of dat
consequenties heeft (of zou moeten hebben) voor toekenning van de toelaatbaarheidsverklaring
(TLV) voor het praktijkonderwijs. Naast de twee hoofdvarianten van gedeelde of ongedeelde bekostiging is er daarom een onderscheid in twee subvarianten te maken:
1. Hoofdvariant gedeelde bekostiging
Handhaving huidige model van gedeelde bekostiging met bevoegdheid over TLV bij het
samenwerkingsverband
2. Hoofdvariant ongedeelde bekostiging
a. Subvariant: model van ongedeelde bekostiging met bevoegdheid over TLV bij de
pro-school

1

b. Subvariant: model van ongedeelde bekostiging met bevoegdheid over TLV bij
het samenwerkingsverband
Conclusie: keuze voor ongedeelde bekostiging
De huidige bekostiging van het praktijkonderwijs is gebaseerd op een gedeelde bekostiging. De
bestaande situatie kenmerkt zich op landelijk niveau door een grote mate van stabiliteit: de kengetallen rondom instroom en leerlingenaantallen in het praktijkonderwijs zijn al vele jaren stabiel,
hoewel de laatste jaren een lichte stijging van het percentage pro-leerlingen binnen het voortgezet onderwijs laten zien.
Bij de invoering van passend onderwijs werden de bevoegdheden over budget en toelaatbaarheid
beide bij het samenwerkingsverband belegd. Op die manier zou er een natuurlijke rem komen op
het toelatingsbeleid van de samenwerkingsverbanden, die immers zelf de financiële gevolgen
van al te sterke groei zouden moeten dragen. Als belangrijk nadeel van de huidige, gedeelde
bekostiging wordt genoemd dat leerlingen niet in het praktijkonderwijs geplaatst zouden worden
vanwege financiële problemen in het samenwerkingsverband. Het onderzoek laat zien dat dat
bezwaar reëel is. Bij een op de tien samenwerkingsverbanden is er daadwerkelijke sprake (geweest) van maatregelen om de instroom te beperken. Van belang is dat de primaire reden voor
de beperking van instroom niet bij het praktijkonderwijs ligt, maar bij de financiële situatie van het
samenwerkingsverband. Maatregelen als het strikter hanteren van de criteria, het blokkeren van
zijinstroom vanuit het vmbo of het stellen van financiële consequenties aan de instroom van leerlingen stellen niet het belang van de leerling voorop.
Een andere, meer principieel bezwaar tegen de bestaande gedeelde bekostiging is dat het praktijkonderwijs daarmee in een uitzonderingspositie wordt geplaats ten opzichte van andere schoolsoorten in het voortgezet onderwijs.
De voor- en nadelen van de twee bekostigingsvarianten afwegend luidt de conclusie dat er twee
valide argumenten zijn om tot een ongedeelde bekostiging te besluiten:
− Het inherente en ook reëel bestaande risico in de huidige gedeelde bekostiging dat er
beperking op de instroom van het praktijkonderwijs ontstaat vanwege de financiële problemen bij samenwerkingsverbanden.
− Het onderscheid in bekostigingssystematiek plaats het praktijkonderwijs in een, naar beleving van betrokkenen, ongelijkwaardige positie ten opzichte van andere vo-schoolsoorten.
Invoering van alleen ongedeelde bekostiging (zonder verandering in de TLV-bevoegdheid) zal
niet leiden tot veranderingen in de bestaande praktijk van TLV-aanvragen en -toekenningen. Veruit de meeste partijen geven aan de bestaande, regionale werkwijze en samenwerking te willen
behouden. Zij verwachten in grote meerderheid geen veranderingen.
Op grond van de onderzoeksuitkomsten wordt aanbevolen om te kiezen voor ongedeelde bekostiging voor het praktijkonderwijs.
Conclusie: keuze voor TLV bij samenwerkingsverband
In de afweging om tot een ongedeelde bekostiging voor het praktijkonderwijs te komen speelt een
rol dat bij de invoering ervan veel hetzelfde zal blijven: er worden geen grote veranderingen verwacht. Ook als de beslissingsbevoegdheid over de toelaatbaarheid tot praktijkonderwijs zou verschuiven van de samenwerkingsverbanden naar de pro-scholen lijkt het niet aannemelijk dat er
directe, grote veranderingen zullen optreden in leerlingenaantallen of in de samenwerking. Het
effect kan per regio verschillen, maar ook hier geldt dat de meeste regio’s zullen vasthouden aan
gezamenlijk ontwikkelde praktijk.

2

Er is echter een meer fundamenteel bezwaar tegen het plaatsen van de TLV-bevoegdheid bij de
pro-school. De formele eindverantwoordelijkheid (en bevoegdheid) voor de afgifte van de TLV ligt
bij dan bij één schoolbestuur, namelijk dat van de pro-school. Dat is fundamenteel anders dan in
de huidige situatie waar de eindverantwoordelijkheid ligt bij het bestuur van het samenwerkingsverband en daarmee de facto bij de gezamenlijke schoolbesturen in de regio. Formeel is de onafhankelijkheid van het TLV-besluit geborgd door deze gezamenlijke bestuurlijke verantwoordelijkheid. Door de bepaling van toelaatbaarheid te beleggen als een formeel gezamenlijke verantwoordelijkheid is een vorm van horizontale verantwoording en daarmee een zekere onafhankelijkheid van de toelaatbaarheidsbepaling gecreëerd.
Dat wordt anders wanneer de formele verantwoordelijkheid en bevoegdheid niet bij gezamenlijke
partijen, maar bij één – bovendien belanghebbende – partij wordt neergelegd. Daarmee is niet
gezegd dat de pro-besturen misbruik zouden maken van de situatie. Er zal echter wel een andere
vorm van verantwoording en toezicht nodig zijn. Precies op dat punt doet zich echter een fundamenteel probleem voor: toetsing op de inhoud van toelaatbaarheidsbesluiten is praktisch niet
uitvoerbaar. Toetsing achteraf van besluiten aan de hand van alleen de toelatingscriteria voldoet
niet, omdat zeker een vijfde van de leerlingen wordt toegelaten zonder volledig te voldoen aan
de criteria. Toetsing achteraf als administratieve toets volstaat daarom niet.
De conclusie luidt dat het niet wenselijk is om de school voor praktijkonderwijs zelf te laten besluiten over de toelaatbaarheid van een leerling, omdat daarmee het principe van gezamenlijke,
formele verantwoordelijkheid en horizontale verantwoording wordt weggenomen. Daardoor is de
onafhankelijkheid van het toelatingsbesluit niet meer structureel verankerd en is een vorm van
toezicht (controle) op de toelaatbaarheidsbesluiten nodig, die praktisch niet uitvoerbaar is.
Aanbevolen wordt om de bevoegdheid om de toelaatbaarheidsverklaring pro af te geven bij het
samenwerkingsverband te laten en deze niet bij de school voor praktijkonderwijs te leggen.
Maximering landelijk budget
De overgang naar een ongedeelde bekostiging betekent dat het gehele bedrag (basisdeel en
ondersteuningsdeel) uit het landelijke budget betaald moet worden. Het optreden van zogenaamde perverse prikkels zou reden kunnen zijn om aan dat landelijke budget een maximum te
verbinden. Een mogelijke perverse prikkel kan zijn dat samenwerkingsverbanden meer leerlingen
in het praktijkonderwijs te plaatsen, omdat zowel het samenwerkingsverband als de pro-school
daar financieel voordeel bij hebben.
Op grond het onderzoek is de verwachting dat dat niet op grote schaal – als algemene trend - zal
gebeuren, maar mogelijk kan zich in een of enkele samenwerkingsverbanden een dergelijke praktijk ontwikkelen, bijvoorbeeld wanneer de financiële situatie van het samenwerkingsverband daartoe aanleiding geeft.
Daarom wordt aanbevolen om geen maximering in te stellen en het landelijke budget mee te laten
bewegen met aantal leerlingen in het praktijkonderwijs en om de ontwikkeling van de instroom en
verblijfsduur, zowel op landelijk als op regionaal niveau (per samenwerkingsverband) te monitoren. Als de groeicijfers van het praktijkonderwijs in bepaalde regio’s daartoe aanleiding geven
kan onderzocht worden of er sprake is van groei door perverse prikkels en met gerichte interventie
in die regio’s bij worden gestuurd. Mochten de landelijke cijfers en de brede praktijk van toelating
tot het praktijkonderwijs daartoe aanleiding geven, dan kan alsnog maximering van het landelijke
budget worden overwogen.
Woonplaats of schoolplaats
De keuze voor ongedeelde bekostiging lost het probleem van grensverkeer tussen samenwerkingsverbanden op, omdat ongedeelde bekostiging feitelijk keuze voor het schoolplaatsbeginsel

3

inhoudt. De pro-scholen worden bekostigd voor het aantal leerlingen dat zij hebben, on geacht
de woonplaats van de leerling. Een logische vervolgkeuze is om de afgifte van de toelaatbaarheidsverklaring in de nieuwe situatie te laten doen door het samenwerkingsverband waarbij de
pro-school (waar plaatsing van de leerling beoogd is) is aangesloten. Dat vereenvoudigt de procedure zowel voor de pro-school, ouders als het samenwerkingsverband. Uit het onderzoek komt
naar voren dat betrokken partijen (praktijkonderwijs, samenwerkingsverbanden) sterk voorstander zijn van deze werkwijze.
Criteria voor toelaatbaarheid
De toelatingscriteria voor het praktijkonderwijs vormen een belangrijk instrument om de toelating
tot het pro te reguleren. Van belang daarbij is de wijze waarop de criteria gehanteerd worden,
namelijk met een zekere ‘beleidsruimte’ om in individuele gevallen afwijkende besluiten te nemen.
Dat geldt met name wanneer een leerling niet volledig voldoet aan de criteria. Het bestaan van
deze beslisruimte voor individuele gevallen bestaat al sinds de invoering van het praktijkonderwijs
en de criteria voor toelaatbaarheid. Deze bestaande praktijk heeft een breed draagvlak en heeft
er mede toe geleid dat het aantal pro-leerlingen stabiel is gebleven.
De aanbeveling vanuit dit onderzoek luidt dan ook om de criteria, zoals bestaand, te handhaven
en geen grote wijzigingen door te voeren.
Herverdelingseffecten
Ongedeelde bekostiging houdt in dat pro-scholen hun bekostiging direct van DUO ontvangen en
betaald krijgen per ingeschreven leerling. Dat is bij de huidige gedeelde bekostiging ook het geval, dus daarin verandert niets voor de pro-scholen. Er treden geen herverdelingseffecten op voor
de scholen.
Het bedrag dat de pro-scholen in de huidige situatie van gedeelde bekostiging ontvangen, wordt
jaarlijks verrekend met het budget lichte ondersteuning dat het samenwerkingsverband ontvangt.
Bij de overgang naar ongedeelde bekostiging moet worden bepaald op welke wijze het geld voor
de bekostiging van praktijkonderwijs eenmalig met de budgetten van de samenwerkingsverbanden wordt verrekend. Na die eenmalige verrekening is er geen relatie meer tussen de pro-bekostiging en het (landelijke en regionale) budget lichte ondersteuning
De eenmalige verrekening met de budgetten lichte ondersteuning kan het beste uitgevoerd worden op basis van het schoolplaatsbeginsel (zie hiervoor): per samenwerkingsverband wordt het
bedrag dat door samenwerkingsverbanden nu aan de pro-scholen wordt betaald (ondersteuningsdeel, via DUO) in mindering gebracht op het budget lichte ondersteuning van dat samenwerkingsverband. De argumenten voor deze wijze van verrekening zijn:
− De verrekening is transparant en eenvoudig te realiseren, want vergelijkbaar met de jaarlijkse verrekening die in de huidige situatie plaatsvindt.
− Er zijn geen complicaties vanwege grensverkeer.
− De verrekening op deze manier is budgetneutraal voor de samenwerkingsverbanden. Er
treden geen herverdelingseffecten op, want het bedrag dat in mindering wordt gebracht,
wordt nu ook al (jaarlijks) met budget lichte ondersteuning verrekend.
De voorgestelde werkwijze leidt dus niet tot herverdelingseffecten voor samenwerkingsverbanden en pro-scholen als gevolg van de overgang naar ongedeelde bekostiging pro. Ook voor het
totaal van het landelijk beschikbare budget (basisdeel plus ondersteuningsdeel) voor praktijkonderwijs is de voorgestelde werkwijze neutraal.

4

2 Inleiding

2.1

Aanleiding en vraagstelling

Het praktijkonderwijs (pro) is sinds 1999 een aparte schoolsoort voor leerlingen voor wie een
orthopedagogische en -didactische benadering is geboden en het volgen van het onderwijs in
een van de leerwegen in het vmbo naar verwachting niet leidt tot het behalen van een diploma.
De positie en rol van het praktijkonderwijs is vastgelegd in de Wet op het Voortgezet Onderwijs
(WVO). Na de invoering van passend onderwijs is voor het praktijkonderwijs een aantal zaken
veranderd. Zo is een deel van de bekostiging onderdeel geworden van het budget voor lichte
ondersteuning dat samenwerkingsverbanden ontvangen en is de procedure voor toelaatbaarheid
anders ingericht. Samenwerkingsverbanden vo geven nu een toelaatbaarheidsverklaring (TLV)
pro1 af en niet langer regionale verwijzingscommissies.
Het praktijkonderwijs kent nu een gedeelde bekostiging: het budget dat een pro-school voor een
leerling ontvangt is gesplitst in een basis- en een ondersteuningsbedrag. Het basisbedrag ontvangt de school rechtstreeks van DUO en is (net als in de rest van het reguliere onderwijs) niet
gebudgetteerd. Het ondersteuningsbedrag dat de school ontvangt (ook van DUO) wordt door
DUO afgetrokken van het budget lichte ondersteuning van het samenwerkingsverband.
Het budget dat het samenwerkingsverband ontvangt voor de lichte ondersteuning (pro en lwoo)
wordt bepaald in de verdeling van het landelijk beschikbare budget over alle samenwerkingsverbanden. Het landelijke beschikbare bedrag is gebudgetteerd. De verdeling over de samenwerkingsverbanden ligt vast en is gebaseerd op een historische verdeling, namelijk het deelnamepercentage voor lwoo en pro op 1 oktober 2012 in het betreffende samenwerkingsverband.
De keuze om het budget te verdelen op basis van 2012 is destijds gemaakt in de veronderstelling
dat het om een tijdelijke oplossing zou gaan. Omdat de verdeling van de landelijke middelen over
de samenwerkingsverbanden vastligt en geen rekening houdt met verschuivingen binnen en tussen de samenwerkingsverbanden, wordt sinds enkele jaren gezocht naar een nieuw, beter op de
ontwikkelingen aansluitend verdeelmodel. Daarvoor zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd.2
Inmiddels lijkt voor het lwoo de oplossing te worden gevonden in de ontwikkeling van een indicator, die de behoefte aan leerwegondersteuning voorspelt bij leerlingen gebaseerd op kenmerken
van de thuissituatie van de leerling en zijn of haar IQ.3
Voor het praktijkonderwijs is een vergelijkbare oplossing mogelijk, maar op dit moment nog niet
uitvoerbaar vanwege het ontbreken van eindtoetsgegevens van met name leerlingen uit het speciaal basisonderwijs. Het duurt naar verwachting enkele jaren voor er voldoende gegevens beschikbaar zijn. Daarmee is een verdeelsleutel voor de middelen voor lichte ondersteuning, althans
het deel voor praktijkonderwijs, nog niet op korte termijn beschikbaar.
Parallel aan de zoektocht naar een landelijk verdeelmodel voor de middelen lichte ondersteuning
speelt de discussie of de bekostiging van het praktijkonderwijs gedeeltelijk vanuit het budget lichte

1 In de rapportage wordt voor de leesbaarheid afwisselend praktijkonderwijs of de afkorting pro gebruikt.

2

Eimers, Kennis & Voncken (2016), CPB (2018), Posthumus, Walhout, Schalken & Scholtus (2020).

3 Posthumus, Walhout, Schalken & Scholtus (2020)

5

ondersteuning van de samenwerkingsverbanden zou moeten plaatsvinden. De Sectorraad praktijkonderwijs bepleit directe bekostiging van het praktijkonderwijs, vergelijkbaar met de bekostiging van vmbo, havo en vwo. Directe bekostiging zou het verdelingsprobleem op landelijk niveau
(over de samenwerkingsverbanden) oplossen, want de bekostiging van het praktijkonderwijs zou
geen deel meer uitmaken van het budget lichte ondersteuning.
In overleg met de begeleidingscommissie lwoo/pro en conform maatregel 25 van de Verbeteraanpak passend onderwijs, heeft het ministerie van OCW besloten om een verdiepend onderzoek
uit te laten voeren naar de vraag wat de (financiële) consequenties zijn van directe bekostiging
van het pro en mogelijke alternatieven voor bekostiging. Deze vraag richt zich zowel op de effecten voor de bekostiging van het pro als voor de systematiek van passend onderwijs.
Het onderzoek moet bijdragen aan de besluitvorming over een toekomstbestendige verdeling van
de middelen.

2.2

Probleemstelling en onderzoeksvragen

In het onderzoek zijn twee basisvarianten voor de bekostiging van pro bekeken. Het eerste model
is dat van de huidige, gedeelde bekostiging4:
• Rijksoverheid (DUO) bekostigt de pro-school op basis van het aantal inschrijvingen. Het
bedrag van de bekostiging komt deels uit de rijksbegroting en deels uit het budget voor
lichte ondersteuning van het samenwerkingsverband waarbij de pro-school is aangesloten.5
Het tweede model is dat van directe, ongedeelde bekostiging:
• Rijksoverheid (DUO) bekostigt de pro-school op basis van het aantal inschrijvingen. Het
gehele bedrag van de bekostiging komt uit de rijksbegroting.
Zoals aangegeven kent het praktijkonderwijs beperkingen aan de toelating van leerlingen. De
toelaatbaarheid tot het praktijkonderwijs is aan restricties gebonden. De belangrijkste reden daarvoor is dat het praktijkonderwijs een leerling veel extra’s te bieden heeft, in de werkwijze en begeleiding, maar ook omdat het praktijkonderwijs de leerling in een uitzonderingssituatie brengt in
vergelijking met het overige reguliere (dat wil zeggen niet-speciale) voortgezet onderwijs. De leerling wordt namelijk vrijgesteld van de kwalificatieplicht. Om toegelaten te worden moeten leerlingen voldoen aan landelijk geldende toelatingscriteria. In de huidige situatie beoordeelt het samenwerkingsverband de toelaatbaarheid. Primair gaat het daarbij om de vraag of praktijkonderwijs voor de leerling de best geschikte onderwijsvorm is. Uit eerder onderzoek is bekend dat de
landelijk criteria enerzijds wel goed typeren voor welk soort leerling het praktijkonderwijs bedoeld
is, maar anderzijds de doelgroep niet scherp afbakenen op individueel niveau.6 Met name met de
basisberoepsgerichte leerweg in het vmbo bestaat een aanzienlijke overlap. Het besluit over toelaatbaarheid tot het praktijkonderwijs is niet alleen voor de leerling, maar ook voor de pro-school
van groot belang. Het is immers medebepalend voor het aantal leerlingen dat de school kan
inschrijven.

4 In het vervolg van de rapportage gebruiken we de termen ‘gedeelde’ en ‘ongedeelde’ bekostiging. De term ‘directe’

bekostiging wordt in beleidsstukken wel gebruikt voor ongedeelde bekostiging, maar geeft minder goed de kern van
het verschil tussen de twee varianten weer.
5
Er zijn speciale regelingen voor leerlingen die naar een school in een ander samenwerkingsverband gaan.
6 Eimers, Kennis & Voncken (2016)

6

Uit de gevoerde discussies, onder meer tussen Sectorraad pro en het ministerie, blijkt dat dit een
gevoelig punt is7: het samenwerkingsverband heeft in zekere mate ook een financieel belang in
het al dan niet toekennen van toelaatbaarheid. Of en in welke mate dit tot problemen leidt of kan
leiden, is in dit onderzoek empirisch onderzocht. Wel is duidelijk dat het onderwerp bekostiging
(ongedeeld of gedeeld) niet los kan worden gezien van het onderwerp toelating.
Onderzoeksvragen
In het voorliggende onderzoeksrapport worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord. Bij
de onderzoeksvragen is aangeven in welk deel van het rapport de vraag beantwoord wordt.
Aantallen en verblijfsduur
1.
Hoe is de ontwikkeling met betrekking tot de leerlingaantallen in het
pro verlopen sinds 1 oktober 2005?
2.
Wat is de verblijfsduur van leerlingen op het pro? Welke ontwikkeling is hierin zichtbaar?
3.
Hoe groot is het aantal en aandeel zij-instromers in het pro? Welke
ontwikkeling is hierin zichtbaar?
4.
Hoe groot is het aantal en aandeel nieuwkomers in het pro? Welke
ontwikkeling is hierin zichtbaar?
Toelating en criteria
5.
Hoeveel procent van de leerlingen voldoet aan de criteria voor het
praktijkonderwijs?
6.
Bij hoeveel procent van de leerlingen is er bij de advisering naar het
pro sprake van tegenstrijdige criteria?
7.
Is te achterhalen op basis van welke criterium-toepassing/subgroep
de TLV-Pro is afgegeven, gelet op de drie subgroepen die in de criteria voor toelaatbaarheidsbepaling-pro besloten liggen:
a.
Volledig binnen de criteria-pro
b.
Binnen tegenstrijdige criteria (deels pro/deels lwoo)
c.
Geen criteria toegepast
8.
Hoe vaak komt het voor dat pro leerlingen met een vangnet op het
vmbo/lwoo zitten?
9.
Is er een relatie tussen de criterium-toepassing/subgroep waar de
TLV-pro voor is afgegeven en het wel of niet hanteren van optingout lwoo door het swv dat de TLV-pro afgegeven heeft?
Voor- en nadelen van ongedeelde bekostiging en impact van ongedeelde bekostiging op de systematiek van passend onderwijs
10.
Hoe ziet het model van ongedeelde bekostiging eruit met betrekking
tot verschillende aspecten, zoals wijze van bekostiging, beschikbare
budget, toelaatbaarheid, toelating? Welke eventuele varianten van
ongedeelde bekostiging worden door partijen voorgesteld?
11.
In hoeverre draagt ongedeelde bekostiging bij aan de passende
plek als het samenwerkingsverband geen rol meer speelt? Kan er
dan nog sprake zijn van een ‘passend aanbod’ binnen een samenwerkingsverband?

Zie hoofdstuk 3

Zie paragraaf 5.2

*
**

Zie hoofdstuk 2

Zie hoofdstuk 5

7 Zie onder meer: Sectorraad (2020), OCW (2021).

7

12.

Welke knelpunten spelen er met betrekking tot de verwijzing naar
het praktijkonderwijs tussen samenwerkingsverbanden en het praktijkonderwijs?
Wat betekent ongedeelde bekostiging voor het fundament van passend onderwijs? Wat is het effect op de rol van het samenwerkingsverband en op andere schoolsoorten?
Wat is de consequentie van het loslaten van het gemaximeerde
budget voor pro? Is er dan groei van het aantal leerlingen te verwachten en zo ja, wat zouden dan de kosten daarvan zijn?
Wat is het effect van het actualiseren van de peildatum (01-102012) naar 01 oktober 2020?

13.

14.

15.

Zie hoofdstuk 4

Zie hoofdstuk 6

Zie hoofdstuk 7

Zie hoofdstuk 7

* Het onderzoek heeft geen landelijke gegevens opgeleverd over aantallen pro-leerlingen die met een zogenaamde vangnet-constructie in het vmbo zijn geplaatst.
** In het onderzoek kon op basis van de enquêtegegevens geen vergelijking worden gemaakt tussen samenwerkingsverbanden met en zonder opting-out voor lwoo wat betreft de afgifte TLV-pro. De reden is dat
ruim 80 procent van de deelnemende samenwerkingsverbanden gekozen heeft voor opting-out lwoo.

2.3

Onderzoeksopzet en verantwoording

Het uitgevoerde onderzoek omvatte de volgende onderdelen:
Literatuurstudie
Er is een beknopte literatuurstudie uitgevoerd naar relevante onderzoeksrapporten en beleidsdocumenten met als belangrijkste doel om bestaande kennis voor het onder te benutten en om te
verkennen welke varianten voor bekostiging van het praktijkonderwijs worden genoemd.
Eerste ronde interviews
In de eerste ronde van interviews zijn gesprekken gevoerd met de stakeholders ministerie van
OCW, Sectorraad Praktijkonderwijs en Sectorraad Samenwerkingsverbanden.
Doel van de eerste interviews was het in kaart brengen van de verschillende varianten in de
bekostiging die de partijen wilden voorstellen en de argumentatie voor de varianten. Mede op
basis van deze interviews is de afbakening van het onderzoek bepaald: op welke varianten en
welke argumenten voor of tegen varianten richt het onderzoek zich.
Zoals in de onderzoeksvragen beschreven had het onderzoek tot doel om een afweging mogelijk
te maken, voor het ministerie en betrokken veldpartijen, tussen het wel of niet overgaan op een
andere vorm van bekostiging voor het praktijkonderwijs, in bijzonder een ongedeelde bekostiging.
Gedurende het onderzoek werd het nieuwe coalitieakkoord bekend waarin de aanstaande regeringspartijen hun plannen voor de komende regeerperiode bekend maakten. Daarin was de volgende passage met een directe verwijzing naar dit onderzoek opgenomen:
“Het praktijkonderwijs is een volwaardige onderwijssoort. We werken toe naar rechtstreekse financiering met inachtneming van het lopende onderzoek dat hiernaar wordt uitgevoerd door
Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt Nijmegen.”8

8 VVD, D66, CDA en ChristenUnie (2021) Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst. Coalitieakkoord 2021-

2025.

8

De bekendwording van het voornemen om toe te werken naar rechtstreekse (dat wil zeggen ongedeelde) bekostiging veranderde niet het doel en de reikwijdte van het onderzoek, maar onderstreepte wel het belang om in het onderzoek goed de gevolgen en de praktische uitwerking van
de ongedeelde bekostiging te analyseren.
Landelijke enquêtes
Er zijn twee landelijke enquêtes uitgevoerd, beide als online, schriftelijke enquête.
Een landelijke enquête is gehouden onder directeuren van alle samenwerkingsverbanden passend onderwijs in het voortgezet onderwijs. Alle 75 verbanden zijn benaderd, De respons bedroeg
55 samenwerkingsverbanden, ofwel 73 procent. De uitkomsten van de enquête zijn representatief
voor alle samenwerkingsverbanden.
De andere landelijke enquête is gehouden onder directeuren van alle scholen of schoollocaties
voor praktijkonderwijs. Alle 165 scholen/locaties zijn benaderd. De respons bedroeg 110 scholen/locaties, ofwel 67 procent. De uitkomsten van de enquête zijn representatief voor alle proscholen/locaties.
Het doel van de enquêtes was om verschillende aspecten van het bekostigingsvraagstuk in kaart
te brengen:
− De waargenomen ontwikkeling van het aantal TLV-aanvragen voor pro en het aan tal
pro-leerlingen.
− De procedures voor aanvraag en toekenning van de TLV en de ervaringen daarmee.
− De samenwerking binnen het samenwerkingsverband met het praktijkonderwijs.
− De beoordeling de respondenten over mogelijke voor- en nadelen van varianten van de
bekostiging pro.
− Het draagvlak voor de varianten van bekostiging bij respondenten uit respectievelijk het
praktijkonderwijs en de samenwerkingsverbanden.
Mini-casestudies
Er zijn mini-casestudies in vijf regio’s, dat wil zeggen vijf samenwerkingsverbanden. De minicasestudies bestonden uit het analyseren van de beschikbare DUO-data per samenwerkingsverband, opvragen van aanvullende data en informatie bij het samenwerkingsverband en een
groepsinterview met vertegenwoordigers van het betreffende samenwerkingsverband, van het
praktijkonderwijs en van het vmbo.
Het betreft de volgende regio’s:
− Groningen Stad (VO2001)
− Arnhem & De Liemers (VO2506)
− Midden Holland & Rijnstreek (VO20802)
− Midden-Limburg (VO3102)
− Utrecht & Stichtse Vecht (VO2601)
De selectie van de vijf regio’s is gemaakt in overleg met het ministerie en de twee sectorraden.
Er is gekozen voor regio’s waar zich in het (recente) verleden problemen hebben voorgedaan
tussen het (bestuur van het) samenwerkingsverband en het praktijkonderwijs en voor regio’s waar
de samenwerking juist goed verloopt.
Voorafgaand aan elk groepsinterview is een factsheet opgesteld (en gedeeld) voor de betreffende
regio met daarin data zoals ontwikkeling aantal leerlingen in het pro en vo, in relatie tot bevolkingsgroei, aantal nieuwkomers in het pro, aard en mate van verevening, wel of geen lwoo opting
uit. De groepsinterviews vonden online plaats, en duurden over het algemeen twee uur.

9

Doel van de casestudies was om een meer verdiepend inzicht te krijgen in de samenwerking
binnen de samenwerkingsverbanden rondom de procedures voor toelaatbaarheid en rondom de
bekostiging. Enkele regio’s zijn geselecteerd omdat daarvan bekend was dat er in het verleden
sprake was van een mogelijke beperking op de instroom in het praktijkonderwijs door het samenwerkingsverband vanwege financiële (en/of inhoudelijke) redenen. In deze mini-casestudies is
expliciet gevraagd naar die situatie: wat heeft zich voorgedaan, wat waren de achtergronden en
de houdingen van partijen en wat is er feitelijke gebeurt ten aanzien van de instroom of de bekostiging.9
Tweede ronde interviews
Aan het slot van het onderzoek is een tweede ronde van interviews gehouden met dezelfde partijen als in de eerste ronde. Eerder waren de voorlopige uitkomsten en conclusies van het onderzoek gepresenteerd aan een klankbordgroep waarin deze partijen ook zitting hadden. Doel van
de tweede ronde van interviews was om met name naar de praktische uitwerking van de bekostigingsvariant te kijken, die in de onderzoeksconclusies als voorkeur naar voren kwam.
Met de praktische uitwerking wordt onder meer gedoeld op het al of niet instellen van een maximering van het landelijk budget voor praktijkonderwijs, de wijze van verrekening met de samenwerkingsverbanden en eventuele herverdelingseffecten.

9 In de rapportage worden de regio’s/samenwerkingsverbanden verder niet bij naam genoemd en voorbeelden uit de

mini-casestudies anoniem gepresenteerd.

10

3 Gedeelde of ongedeelde bekostiging?

In dit hoofdstuk gaan we dieper in op de varianten van bekostiging die onderzocht zijn. Ook geven
we een nadere toelichting op het onderscheid tussen gedeelde en ongedeelde bekostiging.

3.1

Twee hoofdvarianten: gedeeld en ongedeeld

Het onderzoek heeft zich gericht op twee hoofdvarianten van de bekostiging praktijkonderwijs,
namelijk de huidig, gedeelde bekostiging of een nieuwe, ongedeelde bekostiging. In het onderzoek zijn, zowel in de literatuurstudie als in de interviews, geen andere dan deze twee hoofdvarianten gebleken.
Wel werd duidelijk dat het thema van bekostiging nauw verbonden is met het thema van de toelaatbaarheid in het praktijkonderwijs. In de huidige situatie is het samenwerkingsverband verantwoordelijk voor de afgifte van de toelaatbaarheidsverklaring (TLV) praktijkonderwijs. De formele
bevoegdheid ligt bij het bestuur van het samenwerkingsverband. Zonder TLV kan een leerling
niet instromen in het praktijkonderwijs. Bij de invoering van passend onderwijs is ervoor gekozen
om de bekostiging van het praktijkonderwijs te knippen in twee delen. Een deel van het budget
ging naar de samenwerkingsverbanden die verantwoordelijk werden voor het ondersteuningsdeel
in de bekostiging, ongeveer veertig procent van het bedrag per leerling. Naast een deel van de
bekostiging voor praktijkonderwijs werden ook het budget voor leerwegondersteuning (lwoo) en
een groot deel van het budget voor bekostiging van het voortgezet speciaal onderwijs naar de
samenwerkingsverbanden overgeheveld. De samenwerkingsverbanden werden verantwoordelijk
voor de beheersing van het budget, dat werd gemaximeerd per samenwerkingsverband. Om ervoor te zorgen dat de samenwerkingsverbanden ook invulling konden geven aan die verantwoordelijkheid werd de bevoegdheid om te beslissen over de toelaatbaarheid ook overgebracht naar
de samenwerkingsverbanden. Terwijl eerder onafhankelijke commissies hierover besloten, werd
dat nu een bevoegdheid van de samenwerkingsverbanden. Daarmee werd een bewuste koppeling gelegd tussen de budgetverantwoordelijkheid en de bevoegdheid om over toelaatbaarheid te
beslissen. In het geval van het praktijkonderwijs bleven wel de landelijke toelatingscriteria van
kracht die in de bepaling van toelaatbaarheid meegewogen moeten worden.
In de overweging om wel of niet voor een ongedeelde bekostiging te kiezen, speelt dus ook de
vraag mee of dat consequenties heeft (of zou moeten hebben) voor toekenning van de TLV.
Naast de twee hoofdvarianten van gedeelde of ongedeelde bekostiging is er daarom een onderscheid in twee subvarianten te maken:
3. Hoofdvariant gedeelde bekostiging
Handhaving huidige model van gedeelde bekostiging met bevoegdheid over TLV bij het
samenwerkingsverband
4. Hoofdvariant ongedeelde bekostiging
a. Subvariant: model van ongedeelde bekostiging met bevoegdheid over TLV bij de
pro-school
b. Subvariant: model van ongedeelde bekostiging met bevoegdheid over TLV bij
het samenwerkingsverband

11

3.2

Toelichting bekostigingssystematiek

Voor we nader ingaan op de argumenten voor of tegen de varianten en op mogelijke gevolgen,
geven we een nadere toelichting op het verschil tussen gedeelde en ongedeelde bekostiging.
Huidige situatie, gedeelde bekostiging praktijkonderwijs
In de huidige situatie is het bedrag voor bekostiging van het praktijkonderwijs gesplist in twee
delen. Het eerste deel, het basisdeel wordt betaald uit het de landelijke rijksbegroting en is gekoppeld aan het aantal leerlingen. De pro-school ontvangt per leerling het deel basisbekostiging
rechtstreeks van DUO. Het tweede deel, het ondersteuningsdeel wordt betaald uit het budget
lichte ondersteuning van het samenwerkingsverband.
In de praktijk ontvangt een pro-school het gehele bedrag per leerling rechtstreeks van DUO (basis- plus ondersteuningsdeel) op basis van aantal ingeschreven leerlingen. DUO verrekent het
bedrag voor het ondersteuningsdeel met het budget lichte ondersteuning van het samenwerkingsverband waarbij de pro-school is aangesloten.
Het budget lichte ondersteuning van het samenwerkingsverband is ontstaan bij de invoering van
passend onderwijs.10 In het budget werden drie componenten samengevoegd: het ondersteuningsdeel voor bekostiging van het praktijkonderwijs, de middelen voor leerwegondersteuning
(lwoo) in het vmbo en het al eerdere bestaande ‘regionale budget’ dat samenwerkingsverbanden
al hadden. Het budget lichte ondersteuning bestaat uit delen, maar vormt één budget. Dat wil
zeggen dat uitgaven voor lwoo, pro en andere bestemmingen communicerende vaten zijn. Als er
bijvoorbeeld meer geld besteed moet worden aan praktijkonderwijs, dan wordt dit verrekkend met
het totale budget lichte ondersteuning, dus ook de (oorspronkelijke) delen voor lwoo en het oude
regionale budget. Mocht de optelsom van alle uitgaven door het samenwerkingsverband zo groot
zijn dat bij de verrekening van DUO er onvoldoende middelen nog beschikbaar zijn om de uitgaven voor – in dit voorbeeld – praktijkonderwijsleerlingen te dekken, dan kan DUO het tekortkomende bedrag verrekenen met alle bij het samenwerkingsverband aangesloten schoolbesturen
– ook de besturen die geen praktijkonderwijs aanbieden.
Het landelijke budget voor lichte ondersteuning is bevroren en het budget per samenwerkingsverband is vastgesteld op basis van de verdeling in 2012. Er wordt sindsdien wel een indexering
voor demografische groei of krimp (totaalaantal leerlingen voortgezet onderwijs) en een inflatiecorrectie toegepast.
Ongedeelde bekostiging praktijkonderwijs
In het model van ongedeelde bekostiging verloopt de betaling aan de pro-scholen (net als in
huidige situatie) geheel via DUO en op basis van ingeschreven leerlingen per school. Het verschil
met de huidige situatie is dat er geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen een basisdeel en
een ondersteuningsdeel in bekostiging. De bekostiging wordt niet meer verrekend met het budget
lichte ondersteuning van het samenwerkingsverband, maar geheel uit het landelijk beschikbare
budget betaald.
Om dat mogelijk te maken moet het landelijke budget verhoogd worden met het bedrag dat nu
nog bij de samenwerkingsverbanden in het budget lichte ondersteuning is ondergebracht. Dat
bedrag wordt bij invoering van de ongedeelde bekostiging in mindering gebracht op het bedrag
dat beschikbaar is voor de lichte ondersteuning binnen de samenwerkingsverbanden. Het verschil is dat dit niet meer jaarlijks per samenwerkingsverband gebeurt, maar eenmalig bij de

10 Er bestaat sindsdien ook een budget zware ondersteuning bij de samenwerkingsverbanden waaruit het voortgezet

speciaal onderwijs wordt bekostigd. De budgetten voor lichte en zware ondersteuning zijn gescheiden.

12

overgang naar de nieuwe systematiek van ongedeelde bekostiging. De mindering is daarna structureel. Hoe die verrekening met het budget voor lichte ondersteuning gedaan moet worden en
wat daarvan de gevolgen zijn voor de samenwerkingsverbanden komt later in deze rapportage,
in hoofdstuk 7, aan de orde.

3.3

Veronderstelde voor- en nadelen

In de discussie over het wel of niet kiezen voor gedeelde of ongedeelde bekostiging zijn – ook al
voor het onderzoek - verschillende vragen gesteld en argumenten aangedragen om voor de een
of andere variant te kiezen. De vragen en argumenten geven zicht op mogelijke gevolgen van de
bestaande of nieuwe bekostigingsvariant. De belangrijkste veronderstelde voor- en nadelen van
de twee varianten die in het onderzoek naar voren zijn gekomen worden hieronder genoemd.
Daarbij geldt dat de genoemde nadelen meestal spiegelbeeldig zijn voor de veronderstelde voordelen. Wat als nadeel van de ene bekostigingssystematiek wordt benoemd, geldt dan als voordeel voor de andere systematiek.
−

−

−

−

−

Gedeelde bekostiging ontkent de gelijkwaardigheid praktijkonderwijs als schoolsoort. Als
het praktijkonderwijs een gelijkwaardige schoolsoort is naast vmbo, havo of vwo, waarom
zou dan alleen het praktijkonderwijs een gedeelde bekostiging moeten hebben?
Gedeelde bekostiging leidt tot oneigenlijke invloed van samenwerkingsverbanden op de
instroom van pro-scholen – of zou daartoe kunnen leiden. Samenwerkingsverbanden
zouden op financiële gronden kunnen besluiten om de instroom van pro-scholen af te
remmen, bijvoorbeeld bij als zij door negatieve verevening, krimp of andere reden financiële problemen hebben. De invloed wordt oneigenlijk genoemd, omdat in die gevallen
niet het belang van het kind, maar een financiële afweging de instroom in praktijkonderwijs bepaalt.
Ongedeeld bekostiging leidt tot verzwakking van de samenwerking en van de positie van
het praktijkonderwijs binnen de samenwerkingsverbanden. De noodzaak (vanuit bekostiging of TLV) om samen te werken zou weg kunnen vallen als de rol van het samenwerkingsverband voor het pro kleiner wordt. Omgekeerd zou daardoor de positie van het
praktijkonderwijs in het samenwerkingsverband ook verzwakken.
Ongedeeld bekostiging leidt tot minder passende plaatsing van leerling. Eén van de gedachten bij de invoering van passend onderwijs was, dat door de samenwerkingsverbanden meer taken en bevoegdheden te geven partijen in de regio beter in staat zouden zijn
om voor de leerling een passend en dekkend aanbod van onderwijs en ondersteuning te
realiseren. Door partijen gezamenlijk verantwoordelijk te maken (als samenwerkingsverband) zou een betere, integrale afweging gemaakt kunnen worden wat voor de leerling
de best passende onderwijsplaatsing en ondersteuning zou zijn. Door de rol van het samenwerkingsverband in de bepaling van toelaatbaarheid voor pro te verkleinen (of weg
te nemen), zou die integrale afweging niet of minder goed gemaakt kunnen worden. De
integrale afweging zou juist voor toelating tot het praktijkonderwijs van extra belang zijn,
omdat een deel van de leerlingen zich in het grensgebied tussen pro en vmbo of tussen
pro en vso bevindt.
Ongedeeld bekostiging leidt tot perverse prikkels voor groei van het aantal pro-leerlingen.
Bij ongedeelde bekostiging ervaart het samenwerkingsverband geen financiële consequenties meer van een groei van het aantal pro-leerlingen. Tegelijkertijd drukken de
13

−

−

kosten van vso-leerlingen of leerlingen met lwoo nog wel op de begroting van het samenwerkingsverband. Dat zou kunnen leiden tot meer plaatsingen in het praktijkonderwijs.
Ongedeeld bekostiging leidt tot nadelige effecten voor andere schoolsoorten. Dit hangt
samen met het voorgaande punt: een prikkel om meer leerlingen in het praktijkonderwijs
te plaatsen zou ten koste kunnen gaan van de instroom in het vmbo of het vso.
Bij ongedeeld bekostiging gaat het zicht op de plaatsing van leerlingen in het praktijkonderwijs verloren. Dit argument heeft betrekking op de subvariant (2a.), waarin de proscholen zelf over de toelaatbaarheid beslissen. Omdat het pro geen vrije toelating kent,
moet er bepaald worden of de leerling toelaatbaar is. Als de pro-scholen daar zelf over
beslissen ontstaat er een perverse prikkel voor de scholen: ruimere toelating, meer leerlingen, meer bekostiging. De externe toets op toepassing van de toelaatbaarheidscriteria
valt weg als de scholen daar zelf over gaan.

De mate waarin deze veronderstelde nadelen daadwerkelijk optreden, hangt op voorhand van
verschillende factoren af, met name de wijze waarop een model voor ongedeelde bekostiging
wordt vormgegeven en toegepast. Hetzelfde geldt voor argumenten die aan het huidige model
wordt ontleend: ook daarvoor geldt dat de mate waarin voor-/nadelen optreden, afhangt van de
invulling in de praktijk.
Doel van het onderzoek is om de veronderstelde voor- en nadelen empirisch te toetsen en daarbij
te rekening te houden met de verschillende (sub)varianten.

3.4

Conclusie en leeswijzer

De belangrijkste vraag in het onderzoek luidt: wel of niet kiezen voor ongedeelde in plaats van de
bestaande, gedeelde bekostiging? Vanwege de samenhang tussen bekostiging en de beslisbevoegdheid over toelaatbaarheid volgt de tweede vraag: wel of niet de bevoegdheid voor het afgeven van de TLV verplaatsen naar de pro-scholen in plaats van de samenwerkingsverbanden,
zoals in de huidige situatie?
Dat brengt ons op de drie varianten die in het rapport centraal staan:
1. Gedeelde bekostiging: handhaving huidige model van gedeelde bekostiging met bevoegdheid over TLV bij het samenwerkingsverband
2. Ongedeelde bekostiging,
a. subvariant: model van ongedeelde bekostiging met bevoegdheid over TLV bij de
pro-school
b. subvariant: model van ongedeelde bekostiging met bevoegdheid over TLV bij het
samenwerkingsverband
Er zijn veel andere vragen die beantwoord moeten worden, die ook te maken hebben met vervolgkeuzes. In de navolgende hoofdstukken analyseren en toetsen we de veronderstelde vooren nadelen van de varianten. De opbouw daarvan is als volgt:
− Hoofdstuk 3 Analyse leerlingenaantallen
− Hoofdstuk 4 Knelpunten samenwerking pro-swv
− Hoofdstuk 5 Procedure TLV
− Hoofdstuk 6 Keuze voor gedeelde of ongedeelde bekostiging
In deze hoofdstukken komen de verschillende voor- en tegenargumenten aan de orde. In hoofdstuk 6 wordt de afweging gemaakt tussen de drie hoofdvarianten. In dat hoofdstuk trekken we,
op basis van het onderzoek, de conclusie dat de beste optie is om te kiezen voor de variant van

14

ongedeelde bekostiging met behoud van de verantwoordelijkheid/bevoegdheid van het swv om
de TLV af te geven.
Na hoofdstuk 6 volgt nog een laatste hoofdstuk waarin we nader ingaan op de vervolgkeuzes die
gemaakt moeten worden als besloten wordt om de ongedeelde bekostiging met TLV bij het samenwerkingsverband in te voeren. Aan de orde komen onder meer het wel of niet instellen van
een maximum landelijk budget voor pro, het woonplaats- of schoolplaatsbeginsel en eventuele
herverdelingseffecten voor de samenwerkingsverbanden.

15

4 Analyse leerlingenaantallen praktijkonderwijs

Diverse onderzoeksvragen in dit onderzoek hebben tot doel om zicht te krijgen op de (ontwikkeling van) leerlingenaantallen in het praktijkonderwijs en de criteria op basis waarvan de leerling is
toegelaten tot het pro. Daarom is een analyse gedaan om die cijfers en ontwikkelingen in kaart
te brengen. In dit hoofdstuk presenteren we de belangrijkste cijfers om de ontwikkeling van de
leerlingen in het praktijkonderwijs te duiden. We kijken daarbij naar de ontwikkeling van het aantal
leerlingen in het praktijkonderwijs (paragraaf 3.1), naar ontwikkelingen in de kenmerken van instromers in het praktijkonderwijs (paragraaf 3.2) en naar ontwikkelingen in de verblijfsduur van
leerlingen in het praktijkonderwijs (paragraaf 3.3). We sluiten af met de belangrijkste conclusies.

4.1

Ontwikkeling leerlingenaantallen

Er zitten op dit moment ruim 29.500 leerlingen in het praktijkonderwijs. Tussen 2003 en 2014 is
het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs gestegen, met circa 4.700 leerlingen. In diezelfde
periode groeide ook het totale aantal vo-leerlingen nog. De procentuele stijging in de deelname
praktijkonderwijs was daarom gering, van 2,67 procent in 2003, naar 2,97 procent in 2014.
Sinds de invoering van passend onderwijs in 2014 is het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs
vrijwel gelijk gebleven.11 Figuur 3.1 geeft een overzicht.
Figuur 3.1 – Ontwikkeling van het aantal en percentage leerlingen in het praktijkonderwijs

Bron: CBS Statline (cijfers 2021-2022 zijn voorlopige cijfers)

11 De beslissingsbevoegdheid over de toelaatbaarheid tot het praktijkonderwijs is op 1 januari 2016 naar de samenwer-

kingsverbanden gegaan toen de regionale verwijzingscommissies werden opgeheven.

16

Ondanks dat het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs de laatste acht jaar (sinds 2014) min of
meer gelijk is gebleven, is het percentage leerlingen in het praktijkonderwijs in diezelfde periode
wel licht gestegen. In 2014 zat 2,97 procent van alle vo-leerlingen in het praktijkonderwijs. Dat
percentage is in de afgelopen jaren geleidelijk opgelopen tot 3,19 procent in 2021. Die stijging
wordt veroorzaakt door een daling van het totale aantal vo-leerlingen. Als gevolg van demografische ontwikkelingen (krimp) is het landelijk aantal vo-leerlingen tussen 2015 en 2021 met circa
6,5 procent gedaald. Er zitten nu bijna 66.000 leerlingen minder in het vo dan in 2015. Het aantal
leerlingen in het praktijkonderwijs is in diezelfde periode gelijk gebleven. Figuur 3.2 laat dit zien.
Figuur 3.2 – Ontwikkeling van het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs, afgezet tegen ontwikkeling van het totale aantal leerlingen in het vo.

Bron: CBS Statline (cijfers 2021-2022 zijn voorlopige cijfers)

Verschillen tussen samenwerkingsverbanden
Het hiervoor gepresenteerde percentage van leerlingen in het praktijkonderwijs is niet in alle samenwerkingsverbanden gelijk. Zoals gezegd zit landelijk gemiddeld 3,19 procent van alle voleerlingen in het praktijkonderwijs. Dit varieert tussen de samenwerkingsverbanden van 0,51 procent tot (maximaal) 6,03 procent.
De ontwikkeling van het deelnamepercentage praktijkonderwijs per samenwerkingsverband over
de jaren varieert: er zijn samenwerkingsverbanden waar de afgelopen jaren steeds minder leerlingen naar het praktijkonderwijs gaan, maar ook samenwerkingsverbanden waar de deelname
aan praktijkonderwijs juist stijgt. Er is daarin geen relatie met de hoogte van het percentage leerlingen in het praktijkonderwijs. Dat betekent dat er samenwerkingsverbanden zijn met veel leerlingen in het praktijkonderwijs, waar de deelname praktijkonderwijs de afgelopen jaren verder is
toegenomen, maar ook waar het aantal praktijkonderwijsleerlingen juist is gedaald. Datzelfde
geldt ook voor samenwerkingsverbanden waar juist relatief weinig leerlingen naar het praktijkonderwijs gaan.

17

Figuur 3.3 – Deelnamepercentage praktijkonderwijs per samenwerkingsverband, in 2014 en
2020.

Bron: DUO (bewerking door KBA Nijmegen)

4.2

Instroom praktijkonderwijs

De schoolsoort en het onderwijstype van waaruit leerlingen instromen in het praktijkonderwijs
verschilt. Op hoofdlijnen is een onderscheid te maken tussen onderinstroom en zijinstroom. Onderinstromers zijn jongeren die vanuit het (regulier) basisonderwijs, het speciaal basisonderwijs
(sbo) of het speciaal onderwijs (so) instromen in het praktijkonderwijs. Zij-instromers stromen in
vanuit het voortgezet onderwijs of voortgezet speciaal onderwijs (vso).

Figuur 3.4 – Ontwikkeling herkomst instroom praktijkonderwijs, 2009-2020.

Bron: DUO (bewerking door KBA Nijmegen)

18

Bovenstaande figuur laat zien dat de instroom van leerlingen uit het praktijkonderwijs heel stabiel
is, en dus weinig fluctuaties kent. Ongeveer 75 procent van alle instroom betreft onderinstroom
van leerlingen uit het basisonderwijs, sbo en so. Wel is sinds de invoering van passend onderwijs
een kleine verschuiving zichtbaar binnen deze groep onderinstromers. Het percentage leerlingen
afkomstig uit het sbo is gedaald (van 46% naar 40%), terwijl het percentage afkomstig uit het
basisonderwijs juist is gestegen (van 27% naar 32%). Het percentage leerlingen in het sbo is in
diezelfde periode niet gedaald. De onderinstroom vanuit het speciaal onderwijs is klein en stabiel
en ligt op ongeveer 4-5 procent.
Naast onderinstromers, maken ook leerlingen uit het voortgezet onderwijs de overstap naar het
praktijkonderwijs. Het betreft iets meer dan 20 procent van de leerlingen die instromen in het
praktijkonderwijs. Veruit de meeste zij-instromers komen vanuit het regulier voortgezet onderwijs,
bijna altijd de brugklas of het vmbo-b. Een klein deel (circa 2%) stroomt in vanuit het vso.
Nieuwkomers
Van alle leerlingen in het praktijkonderwijs is een klein deel nog maar kort in Nederland. Deze
nieuwkomers (korter dan twee jaar in Nederland) vormt echter maar een zeer kleine groep in het
praktijkonderwijs; het ging in 2020 om 0,6 procent van alle leerlingen in het praktijkonderwijs (nog
geen 200 leerlingen). Naast deze groep stroomt een deel van de leerlingen in het praktijkonderwijs in vanuit een Internationale Schakelklas (ISK). ISK’s zijn de scholen voor nieuwkomers, waar
veel aandacht uitgaat naar het leren van de Nederlandse taal. Na maximaal twee jaar stromen
leerlingen door naar ander onderwijs. Cijfers over de omvang van de instroom van ISK-leerlingen
in het praktijkonderwijs zijn niet betrouwbaar.12 Wel is duidelijk dat deze groep groter is dan het
aantal nieuwkomers.

4.3

Verblijfsduur

Het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs wordt bepaald door de omvang van de instroom en
door de verblijfsduur in het praktijkonderwijs.
De verblijfsduur in het praktijkonderwijs is niet ongelimiteerd. Leerlingen in het praktijkonderwijs
mogen daar onderwijs volgen tot (uiterlijk) het schooljaar waarin zij 18 jaar worden. De Inspectie
van het Onderwijs kan dit (op aanvraag van het bevoegd gezag) met één jaar verlengen.13 14
Er zijn twee manieren om de verblijfsduur te berekenen, namelijk op basis van het jaar van instroom en op basis van het jaar van uitstroom.
- Voor de berekening op basis van het instroomjaar zijn gegevens beschikbaar vanaf 2009.
Omdat veel van de leerlingen die recent zijn ingestroomd nog in het praktijkonderwijs
zitten (nog niet zijn uitgestroomd), kunnen we de verblijfsduur berekenen over de instroom in de jaren 2009-2014.
- Voor de berekening op basis van uitstroomjaar zijn gegevens van jongeren uitgestroomd
voor 2014 niet betrouwbaar, omdat niet bekend is in hoeverre zij ook al voor 2009 zijn
ingestroomd. We kunnen de verblijfsduur daarom berekenen over de jaren 2014-2019.

12 Dat komt omdat ISK-scholen niet apart worden geregistreerd.
13 indien de leerling zonder het volgen van een extra schooljaar niet voldoende is voorbereid op het uitoefenen van
functies op de arbeidsmarkt.
14 Artikel 27, lid 3 WVO

19

Beide manieren van berekenen laten hetzelfde stabiele beeld zien. Leerlingen zitten gemiddeld
ruim 4,3 jaar in het praktijkonderwijs. Die verblijfsduur is al jaren stabiel.15 Figuur 3.5 laat dit zien.
Figuur 3.5 – Ontwikkeling in de verblijfsduur van leerlingen in het praktijkonderwijs.

Bron: DUO (bewerking door KBA Nijmegen)

4.4

Conclusies

In de voorgaande paragrafen is op basis van diverse cijfers een beeld geschetst van de ontwikkelingen in van leerlingenaantallen in het praktijkonderwijs. We concluderen dat het aantal praktijkonderwijsleerlingen sinds de invoering van het praktijkonderwijs weinig fluctuaties laat zien.
Weliswaar is het aantal leerlingen tussen 2003 en 2014 licht gestegen, sinds de invoering van
passend onderwijs is het aantal leerlingen gelijk gebleven, op circa 29.500 leerlingen. Het landelijke percentage leerlingen in het praktijkonderwijs is de afgelopen jaren wel gestegen, door de
daling van het totale aantal vo-leerlingen (demografische krimp). De daling van het totaal aantal
leerlingen in het voortgezet onderwijs heeft (nog) niet geleid tot een daling van het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs.
Het besluit om samenwerkingsverbanden te laten beslissen over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het praktijkonderwijs heeft niet geleid tot meer (of minder) leerlingen in het praktijkonderwijs.
Hoewel landelijk dus sprake is van een gelijkblijvend leerlingenaantal in het praktijkonderwijs, zijn
er - ondanks de landelijke toelatingscriteria - wel verschillen tussen individuele samenwerkingsverbanden. Eerder onderzoek16 hiernaar liet zien dat deze verschillen in elk geval ten dele het
gevolg zijn van andere factoren dan alleen de ‘werkelijk bestaande behoefte’ (zoals sociaaleconomische status/kenmerken ouderlijk milieu). Ook traditie en cultuur (waaronder het bestaande
aanbod) in de regio’s verklaren een deel van de regionale verschillen tussen samenwerkingsverbanden.

15 In De staat van het onderwijs 2022 wordt door de Onderwijsinspectie aangegeven dat het aantal aanvragen voor
velenging van de verblijfsduur in het praktijkonderwijs de afgelopen jaren is gedaald (p. 114). In datzelfde rapport
wordt ook benoemd dat het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs (en vso) de afgelopen jaren stabiel is gebleven
(p. 107).
16 Eimers, T., Kennis, R. & Voncken, E. (2016).

20

Het beeld op andere kenmerken van leerlingen in het praktijkonderwijs is heel stabiel. De verblijfsduur in het praktijkonderwijs is sinds 2009 vrijwel gelijk en ook de herkomst van instromers
in het praktijkonderwijs laat slechts beperkte veranderingen zien. Er zijn geen veranderingen in
de verhouding tussen onder- en zijinstroom (75% - 25%). Alleen binnen de groep onderinstromers
is sprake een lichte daling van de instroom uit het sbo en een lichte stijging in de instroom vanuit
het (regulier) basisonderwijs. Het sbo is echter nog altijd de grootste ‘leverancier’ van leerlingen
voor het praktijkonderwijs (40% van alle instroom in het praktijkonderwijs).
De instroom van bijzondere doelgroepen (nieuwkomers, zij-instromers uit het vso) vormt maar
een klein percentage van totale instroom in het praktijkonderwijs. De invloed van deze groepen
leerlingen op het totale aantal praktijkonderwijsleerlingen is beperkt.
Eerder onderzoek naar de doorstroom vanuit het praktijkonderwijs naar het mbo liet zien dat verschillende factoren, zoals de situatie op de arbeidsmarkt, veranderingen in het onderwijsstelsel,
regionale verschillen, verschillen tussen scholen of in leerlingenpopulaties nauwelijks invloed
hebben op de overall doorstroom van praktijkonderwijs naar het mbo.17 Ook de in dit hoofdstuk
gepresenteerde cijfers impliceren dat het deelnamepercentage praktijkonderwijs weinig gevoelig
is voor (beleids)veranderingen. Het beeld is met andere woorden ‘robuust’. Grote veranderingen
in de afgelopen jaren zoals de invoering van passend onderwijs, diverse veranderingen in het
primair onderwijs (veranderingen in de verhouding basisonderwijs/sbo, aanpassingen in de rol
van het schooladvies po en het afnamemoment van de eindtoets) of de invoering en de integratie
van de entreeopleiding in het praktijkonderwijs hebben niet geleid tot meer (of minder) instroom
of een langere verblijfsduur van leerlingen in het praktijkonderwijs.

17 Kennis, R., Eimers, T., Woude, S. van der (2018)

21

5 Knelpunten praktijkonderwijs-samenwerkingsverbanden

Eén van de aangevoerde argumenten om naar een ongedeelde bekostiging over te gaan, is dat
samenwerkingsverbanden de invloed die zij hebben op de instroom van het praktijkonderwijs op
een ‘oneigenlijke’ wijze zouden gebruiken. In dit en volgend hoofdstuk beschrijven we hoe de
samenwerking tussen praktijkonderwijs en samenwerkingsverbanden rondom de toelating tot het
praktijkonderwijs is georganiseerd en hoe de samenwerking volgens partijen zelf verloopt.
Daarnaast beschrijven we welke gevolgen de overgang naar een andere bekostiging, volgens de
partijen, zal hebben op de samenwerking en op de positie van het praktijkonderwijs binnen het
samenwerkingsverband.

5.1

Samenwerking en positie pro in samenwerkingsverband

De meeste scholen of schoollocaties voor praktijkonderwijs (73 procent) maken deel uit van een
breder schoolbestuur, waartoe ook andere scholen voor voortgezet (speciaal) onderwijs behoren.
Ruim een kwart (27 procent) behoort tot een bestuur met alleen praktijkonderwijs. De pro-scholen
zijn meestal via een bestuurder vertegenwoordigd in het bestuur van het samenwerkingsverband.18
Uit de interviews komt naar voren dat de samenwerking zowel binnen het bestuur van het samenwerkingsverband als op operationeel niveau in veruit de meeste gevallen goed verloopt.
Vaak spelen de pro-scholen een actieve rol in het bieden van een dekkend aanbod van passend
onderwijs in de regio. Meer dan de helft (60%) van de pro-scholen is betrokken bij een vorm van
arrangementen, pilots of andere symbiosetrajecten waarin praktijkonderwijs en vmbo samenwerken.
De procedure voor aanvraag en toekenning van de toelaatbaarheidsverklaring praktijkonderwijs
verschilt per samenwerkingsverband. In het volgende hoofdstuk gaan we daar dieper op in. Ongeacht de werkwijze is in veruit de meeste gevallen het praktijkonderwijs actief betrokken bij de
procedure aanvraag TLV.
Tabel 4.1 – Wijze van betrokkenheid van pro bij TLV-procedure volgens directeuren van proscholen en van samenwerkingsverbanden (Percentages, N=110 en N=55).
Wijze betrokkenheid pro

Pro-scholen

Samenwerkingsverbanden

Aanvrager TLV

86

86

Adviserende rol

26

41

Lid van commissie TLV

26

20

Andere vorm betrokkenheid

4

2

Geen betrokkenheid

17

11

Aan de directeuren van de pro-scholen en samenwerkingsverbanden is aan de hand van stellingen gevraagd hoe zij de samenwerking rondom de TLV-procedure beoordelen.

18 Gegevens uit de enquête onder directeuren van pro-scholen/locaties.

22

Tabel 4.2 – Beoordeling samenwerking rondom TLV-procedure volgens directeuren van proscholen en van samenwerkingsverbanden (Percentages, N=110 en N=55).
Eens met de stelling:

Pro-scholen

Samenwerkingsverbanden

De procedure voor toelaatbaarheid tot het praktijkonderwijs
in het samenwerkingsverband is onafhankelijk

88

92

De samenwerking tussen het samenwerkingsverband en het
praktijkonderwijs vindt plaats vanuit een gedeelde visie en
gezamenlijk belang

83

98

Ik ben tevreden over de manier waarop praktijkonderwijsscholen in het samenwerkingsverband worden betrokken bij
aanvragen voor toelaatbaarheid tot het praktijkonderwijs

74

94

In zijn algemeenheid ben ik tevreden met de procedure voor
toelaatbaarheid tot het praktijkonderwijs in mijn samenwerkingsverband

76

93

Hoewel de directeuren van samenwerkingsverbanden vaker positief oordelen over de samenwerking, is ook driekwart of meer van de directeuren van pro-scholen tevreden over de samenwerking
rondom de TLV-procedure.
Dat neemt niet weg dat een minderheid van de directeuren van pro-scholen de samenwerking
als niet of minder positief beoordeelt. Dat heeft voor een deel te maken met de doelmatigheid van
de procedure. Zo is 34 procent van de directeuren pro-scholen het oneens met de stelling dat
leerlingen die passen in het praktijkonderwijs in hun samenwerkingsverband bijna altijd terecht
komen op het praktijkonderwijs. Een ongeveer even groot percentage (36%) vindt dat de TLVprocedure niet helpt om leerlingen in het grensgebied tussen vmbo-basis en praktijkonderwijs op
de juiste plek te krijgen.
Naast bezwaren rondom de doelmatigheid van de procedure klinkt er ook een ander bezwaar bij
een minderheid van de pro-directeuren: een kwart van hen geeft aan dat de financiële belangen
van schoolbesturen die deelnemen in hun samenwerkingsverband een rol spelen in het bepalen
van de toelaatbaarheid tot het praktijkonderwijs. Dit is een zeer gevoelig punt, dat ook in de landelijke discussie over gedeelde of ongedeelde bekostiging een belangrijke rol speelt. Hoewel de
koppeling tussen de financiële verantwoordelijkheid van het samenwerkingsverband en de verantwoordelijkheid voor de toelaatbaarheid destijds bij de invoering van passend onderwijs bewust
gekoppeld zijn, voeren tegenstanders aan dat daarmee financiële belangen in plaats van de ondersteuningsbehoefte van de leerling bepalen of een leerling in het praktijkonderwijs geplaatst
mag worden. In volgende paragraaf staat we uitgebreider stil bij dit punt.

5.2

Beïnvloeding instroom pro door samenwerkingsverbanden

In het onderzoek is in de mini-casestudies en enquêtes uitgebreid bevraagd of het voorkomt dat
het samenwerkingsverband probeert de instroom van het praktijkonderwijs te beïnvloeden vanwege financiële redenen. We schetsen eerste enkele achtergrondkenmerken van de samenwerkingsverbanden (op basis van de enquête onder directeuren van samenwerkingsverbanden).
In de afgelopen vijf jaar heeft 84 procent van de samenwerkingsverbanden te maken gehad met
krimp van het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs. Bij een derde van de samenwerkingsverbanden bedroeg de krimp meer dan tien procent.

23

In dezelfde periode zag ruim de helft van de samenwerkingsverbanden het aantal aanvragen
voor een TLV-praktijkonderwijs stijgen.
Tabel 4.3 – Verandering van het aantal aanvragen TLV-pro sinds 2016 (Percentage van de samenwerkingsverbanden, N=55)
Verandering aantal TLV-aanvragen

Percentage van de samenwerkingsverbanden

Grote stijging

20

Lichte stijging

36

Ongeveer gelijkblijvend

27

Lichte daling

11

Grote daling

4

Weet niet/onbekend

2

Er worden verschillende redenen genoemd voor de stijging, waaronder de toename van samenwerkingstrajecten (met vmbo, vso of ISK), toegenomen instroom van nieuwkomers (via ISK) en
toegenomen instroom van buiten de eigen regio (grensverkeer). Doorgaans gaat het, ook bij een
grotere stijging, om beperkte, absolute aantallen.
Van alle samenwerkingsverbanden geeft 44 procent aan dat er in de afgelopen twee jaar sprake
is geweest van een (dreigende) overschrijding van het beschikbare budget voor lichte ondersteuning.19 Naast stijgende kosten en krimp van het aantal vo-leerlingen speelt bij een deel van de
samenwerkingsverbanden ook de vervening van de budgetten voor zware ondersteuning en de
verwachte herverdeling van de middelen voor lwoo (onderdeel lichte ondersteuning) een rol.
Aan de directeuren van de samenwerkingsverbanden en de directeuren van de pro-scholen is de
vraag gesteld of de (dreigende) overschrijding van het budget heeft geleid tot discussie of maatregelen binnen het samenwerkingsverband met betrekking tot de instroom van het praktijkonderwijs of doorberekening van kosten aan het praktijkonderwijs. Daarbij is het onderscheid gemaakt
tussen alleen discussie over het onderwerp en het daadwerkelijk nemen van maatregelen.
De vraag is alleen voorgelegd aan de respondenten die aangaven dat er in hun samenwerkingsverband sprake was van een (dreigende) overschrijding van het budget.

19 Dezelfde vraag is ook voorgelegd aan de directeuren van de pro-scholen. Van hen geeft 37 procent aan dat er in hun

samenwerkingsverband sprake is geweest van(dreigende) overschrijding.

24

Tabel 4.4 – Leidde (dreigende) overschrijding van budget tot discussie of maatregelen over instroom of doorberekening kosten pro (percentage samenwerkingsverbanden en pro-scholen,
N=55, N=109)
Samenwerkingsverbanden

Pro-scholen

Geen (dreigende) overschrijding

56

37

Weet niet of (dreigende) overschrijding

0

27

Wel (dreigende) overschrijding, maar geen discussie/maatregelen

20

12

Wel (dreigende) overschrijding en discussie beperking instroom/doorberekening kosten

13

16

Wel (dreigende) overschrijding en maatregelen beperking instroom/doorberekening kosten

11

9

Uit de tabel blijkt dat zowel een kwart (24%) van de directeuren van samenwerkingsverbanden,
als een kwart (25%) van de pro-scholen aangeeft dat de financiële situatie van het samenwerkingsverband heeft geleid tot discussie of maatregelen over de instroom van het pro of doorberekening van kosten aan het pro. In ongeveer een op de tien samenwerkingsverbanden is het
ook daadwerkelijk tot maatregelen gekomen. Door de directeuren van samenwerkingsverbanden
en de pro-directeuren worden deels verschillende maatregelen genoemd:
Genoemd door directeuren samenwerkingsverbanden
− Postcodebeleid/beleid grensverkeer
− Striktere toepassing landelijke criteria voor toelaatbaarheid, herziening TLV-procedure
− Bijdragen vanuit lumpsum vmbo/havo/vwo-scholen
− Onderzoek naar redenen groei instroom pro
Genoemd door directeuren pro-scholen
− Bonus-malus regeling
− Verbod op afstroom vmbo naar pro, geen zijinstromers pro meer
− Verscherpte beoordeling op criteria toelaatbaarheid
− Aanscherping beleid grensverkeer
− Korting op middelen voor pro
− Aandringen op eerdere uitstroom (kortere verblijfsduur)
In de voorgaande vragen is gekeken of de financiële situatie van het samenwerkingsverband
aanleiding is geweest voor discussie of maatregelen. In het onderzoek is daarnaast ook specifiek
gevraagd of de groei van het aantal pro-leerlingen of van de kosten voor pro tot problemen heeft
geleid.

25

Tabel 4.5 – Hebben (dreigende) te hoge instroom of te hoge kosten van praktijkonderwijs in uw
samenwerkingsverband tot problemen geleid in de afgelopen twee schooljaren? (Percentages,
N=55, N=110)
Samenwerkingsverbanden

Pro-scholen

Ja, heeft geleid tot problemen

24

20

Nee, heeft niet geleid tot problemen

76

74

Weet niet

-

6

Als er problemen zijn, wordt grensverkeer in ongeveer de helft van de gevallen als een van de
oorzaken genoemd. In bijna alle gevallen hebben de problemen tot discussie geleid over de instroom en/of kosten van praktijkonderwijs, maar slechts in een klein aantal samenwerkingsverbanden leidde het ook tot concrete maatrelen.
Voorbeelden uit de enquêtes en uit de mini-casestudies laten zien de discussies en maatregelen
in bepaalde gevallen kunnen leiden tot een ernstige verstoring van de samenwerking tussen het
praktijkonderwijs en de overige scholen/schoolbesturen binnen het samenwerkingsverband. In
één voorbeeld worden kosten voor het praktijkonderwijs (die leiden tot overschrijding van het
budget lichte ondersteuning) doorberekend aan de andere schoolbesturen. Dat zet de verhoudingen op scherp: “Volledig verdwijnen van collegialiteit tussen de pro-scholen en andere voscholen. Geld is leidend geworden.” In een ander voorbeeld worden de kosten voor leerlingen
van buiten de regio (grensverkeer) door het samenwerkingsverband doorberekend aan de proschool in kwestie. Dat leidt tot verstoorde verhoudingen tussen de pro-school en het samenwerkingsverband.
Benadrukt moet worden dat de samenwerking tussen pro-scholen en andere scholen en tussen
pro-scholen en samenwerkingsverbanden in veruit de meeste gevallen goed verloopt. Een ruime
meerderheid van de pro-scholen en samenwerkingsverbanden is, zoals we zagen, tevreden met
de samenwerking. Tegelijkertijd blijkt een minderheid van samenwerkingsverbanden en proscholen – vaak vanwege financiële redenen – problemen te ondervinden in de samenwerking. In
ongeveer tien procent van de samenwerkingsverbanden heeft dat geleid tot maatregelen gericht
op de instroom van het praktijkonderwijs.

5.3

Verwachte effecten van ongedeelde bekostiging

In de enquêtes is aan de respondenten de vraag voorgelegd of zij verwachten dat de invoering
van ongedeelde bekostiging gevolgen zal hebben voor de samenwerking. De vraag is voorgelegd
voor twee varianten van het bekostigingsmodel:
− Ongedeelde bekostiging; het samenwerkingsverband besluit over de TLV op basis van
de landelijke criteria
− Ongedeelde bekostiging; de pro-school besluit over de TLV op basis van de landelijke
criteria
De vragen naar de verwachte gevolgen hadden betrekking op de volgende onderwerpen:
− Aantal TLV-aanvragen, aantal instroom pro
− Integrale afweging bij plaatsing leerling pro/vmbo/vso
− Financiële risico’s
− Samenwerking en positie pro binnen samenwerkingsverband
26

De volgende tabel laat de uitkomsten zien voor de directeuren van samenwerkingsverband en
pro-directeuren voor de variant ongedeelde bekostiging met TLV-toekenning bij het samenwerkingsverband.
Tabel 4.6 – Verwachte gevolgen van de bekostigingsvariant ongedeelde bekostiging, TLV door
samenwerkingsverband (percentage samenwerkingsverbanden en pro-scholen, N=55, N=109)
Bekostigingsvariant:
ongedeelde bekostiging, TLV door samenwerkingsverband

Samenwerkingsverbanden

Pro-scholen

Aantal aanvragen TLV-pro blijft gelijk

93

93

Aantal toekenningen TLV-pro blijft gelijk

87

91

Aantal leerlingen pro blijft ongeveer gelijk

83

92

Geen effect op maken integrale afweging plaatsing leerling

74

71

Geen effect op plaatsing vmbo-b of pro

74

80

Geen effect op plaatsing vso of pro

74

72

Geen effect op financiële risico’s samenwerkingsverband

53

42*

Minder financiële risico’s samenwerkingsverband

32

30

Geen effect op positie pro binnen samenwerkingsverband

85

63**

Geen effect op de samenwerking tussen de besturen

76

66

Geen effect op de samenwerking tussen de scholen

77

73

* 21 procent van de pro-directeuren geeft aan niet te weten wat het effect op de financiële risico’s van het samenwerkingsverband is.
** Tussen 14-19 procent van de pro-directeuren geeft op deze drie vragen aan dat zij verwachten dat de positie/samenwerking sterker zal worden.

Alleen de invoering van ongedeelde bekostiging – met behoud van de TLV-bevoegdheid bij het
samenwerkingsverband – leidt volgens de overgrote meerderheid van respondenten niet tot grote
gevolgen. Dat geldt zowel voor de directeuren van samenwerkingsverbanden als van pro-scholen. De algemene verwachting is dat het geen effect zal hebben op de instroom en leerlingenaantallen van het praktijkonderwijs. Ook verwacht driekwart of meer van alle respondenten dat er
geen nadelig effect op de samenwerking zal zijn. Dat geldt zowel voor de samenwerking met het
pro binnen het samenwerkingsverband, als voor de onderlinge samenwerking tussen scholen en
schoolbesturen.
We laten nu dezelfde tabel nogmaals zien, maar nu voor de tweede variant: ongedeelde bekostiging, maar nu met de bevoegdheid om over de toelaatbaarheid te beslissen bij de pro-scholen
zelf (en dus niet bij het samenwerkingsverband).

27

Tabel 4.7 – Verwachte gevolgen van de bekostigingsvariant ongedeelde bekostiging, TLV door
pro-school (percentage samenwerkingsverbanden en pro-scholen, N=55, N=109)
Bekostigingsvariant:
ongedeelde bekostiging, TLV door pro-school

Samenwerkingsverbanden

Pro-scholen

Aantal aanvragen TLV-pro blijft gelijk

47

77

Aantal aanvragen TLV-pro neemt toe

34

15

Aantal toekenningen TLV-pro blijft gelijk

42

82

Aantal toekenningen TLV-pro neemt toe

32

15

Aantal leerlingen pro blijft ongeveer gelijk

42

81

Aantal leerlingen pro neemt toe

36

17

Geen effect op maken integrale afweging plaatsing leerling

34

57

Integrale afweging plaatsing leerling wordt moeilijker

47

9

Integrale afweging plaatsing leerling wordt makkelijker

6

26

Geen effect op plaatsing vmbo-b of pro

36

71

Vaker plaatsing pro (i.p.v. vmbo-b)

43

16

Geen effect op plaatsing vso of pro

49

69

Vaker plaatsing pro (i.p.v. vso)

19

12

Vaker plaatsing vso (i.p.v. pro)

17

13

Geen effect op financiële risico’s samenwerkingsverband

11

30*

Minder financiële risico’s samenwerkingsverband

28

36

Meer financiële risico’s samenwerkingsverband

47

14

Geen effect op positie pro binnen samenwerkingsverband

34

35

Zwakkere positie pro binnen samenwerkingsverband

36

8

Sterkere positie pro binnen samenwerkingsverband

21

44

Geen effect op de samenwerking tussen de besturen

36

45

Verzwakking van samenwerking tussen de besturen

45

14

Versterking van samenwerking tussen de besturen

21

Geen effect op de samenwerking tussen de scholen

34

46

Verzwakking van samenwerking tussen de scholen

49

13

Versterking van samenwerking tussen de scholen

4

33

* 20 procent van de pro-directeuren geeft aan niet te weten wat het effect op de financiële risico’s van het samenwerkingsverband is.

Bij beschouwing van de tabel valt direct op dat zowel de directeuren van de samenwerkingsverbanden als de pro-directeuren onderling vaker verschillen van verwachting. Bij de vorige variant
van alleen ongedeelde bekostiging was er meer overeenstemming over de te verwachten effecten, niet alleen tussen de twee groepen respondenten, maar ook daarbinnen. Het laatste geeft
waarschijnlijk aan dat het voor de respondenten moeilijker is om te overzien wat de gevolgen
zullen zijn wanneer de TLV-bevoegdheid verplaatst zou worden naar de pro-scholen.
Over het algemeen denken de pro-directeuren vaker dat dat er geen effect zal optreden bij deze
variant, met name wat betreft de instroom en leerlingenaantallen van pro. Hoewel ook bijna de
helft van de directeuren samenwerkingsverbanden dat ook vindt, verwacht ruim een derde dat de
aantallen zullen stijgen.

28

De pro-directeuren verwachten in meerderheid geen negatieve effecten op de positie van pro of
op de samenwerking binnen het samenwerkingsverband. Een deel ziet juist een sterkere positie
van het pro ontstaan en de samenwerking versterkt worden. De directeuren van de samenwerkingsverbanden zijn negatiever in hun verwachtingen. Bijna de helft ziet de samenwerking tussen
scholen en besturen verzwakken.
In de enquête worden door de respondenten verschillende risico’s genoemd bij deze bekostigingsvariant. Het meest urgente en vaakst genoemde bezwaar dat wordt genoemd – vooral door
de directeuren samenwerkingsverband, maar ook door enkele pro-directeuren – is dat er geen
onafhankelijk oordeel meer is over de toelaatbaarheid van de leerling. Als de pro-school zelf over
toelaatbaarheid zou beslissen is er een risico, aldus deze respondenten, dat de leerling niet op
de best passende plek wordt geplaatst. Dat zou kunnen leiden tot problemen voor de leerling in
kwestie, maar ook tot een toename van het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs.

5.4

Conclusies

De samenwerking tussen pro-scholen en de samenwerkingsverbanden (en scholen en besturen
daarbinnen) is in de meeste gevallen goed. Driekwart of meer van de pro-scholen en samenwerkingsverbanden zijn tevreden over de onderlinge samenwerking en de wijze waarop leerlingen in
het pro geplaatst worden.
Een belangrijke vraag in het onderzoek is of het huidige bekostigingsmodel, waarbij het samenwerkingsverband het ondersteuningsdeel van het pro betaalt en tevens over de toelaatbaarheid
pro beslist, leidt tot ongewenste gevolgen. Daarmee wordt gedoeld op het niet kunnen plaatsen
van leerlingen in het praktijkonderwijs vanwege financiële redenen.
Uit het onderzoek blijkt dat dit in de praktijk daadwerkelijk voorkomt. In een kwart van de samenwerkingsverbanden is er in de afgelopen jaren, vanwege de financiële situatie, gediscussieerd
over beperking van de instroom in pro. In tien procent van de samenwerkingsverbanden is er
daadwerkelijk sprake van maatregelen om de instroom te beperken. Deze maatregelen grijpen
soms direct in op de instroom, door bijvoorbeeld zijinstroom te blokkeren of de toelaatbaarheid
strenger te beoordelen. Soms zijn de maatregelen meer indirect en worden kosten voor pro-leerlingen doorberekend aan het praktijkonderwijs.
Hoewel discussie en maatregelen slechts bij een kleine minderheid van de samenwerkingsverbanden heeft gespeeld, komende achterliggende oorzaken ervan – namelijk krimp van vo-leerlingen, (lichte) stijging pro-leerlingen, financiële problemen – bij veel meer samenwerkingsverbanden voor.
De samenwerking tussen pro en samenwerkingsverbanden is, zoals gezegd, over het algemeen
goed. Invoering van (alleen) ongedeelde bekostiging zal volgens betrokken partijen zelf daaraan
weinig veranderen. Niet alleen verwacht men geen negatieve effecten op de samenwerking, ook
voorziet men geen effecten op de procedure van toelaatbaarheid, de instroom pro of de leerlingenaantallen pro, die de samenwerking mogelijk onder druk zouden kunnen plaatsen.
Dat is anders als naast de bekostiging ook de bevoegdheid over toelaatbaarheid wordt aangepast. Verschuiving van die bevoegdheid van de samenwerkingsverbanden naar de pro-scholen
leidt volgens betrokken partijen wel tot effecten op de samenwerking en de achterliggende processen van plaatsing en instroom. De verwachtingen van de respondenten weerspiegelen deels

29

de positie en belangen van hun organisatie. Zo zijn de directeuren van samenwerkingsverbanden
vaker somber over de samenwerking en over de kwaliteit van de plaatsingsprocedure. Omgekeerd zijn de pro-directeuren optimistischer en zien zij juist kansen op betere samenwerking.
De argumenten die zij aandragen voor hun verwachtingen zijn meestal een spiegelbeeldig: waar
de een kansen ziet, ziet de ander juist risico’s.
Op één belangrijk punt speelt een meer fundamentele kwestie, namelijk de onafhankelijkheid van
de toetsing op toelaatbaarheid. In het volgende hoofdstuk beschrijven we eerst hoe de huidige
procedures voor toelaatbaarheid eruitzien en wat de ervaringen daarmee zijn. Daarna komen we
in hoofdstuk 6 terug op de kwestie van de onafhankelijkheid van het toelaatbaarheidsbesluit.

30

6 Procedure toelaatbaarheidsverklaring
De bevoegdheid voor afgegeven van de toelaatbaarheidsverklaring pro ligt nu bij de samenwerkingsverbanden. Zoals besproken in de voorgaande hoofdstukken is die bevoegdheid nauw verbonden met de bekostiging van het praktijkonderwijs. In dit hoofdstuk gaan we dieper in op de
wijze waarop de procedure voor toelaatbaarheid in de praktijk is geregeld en wat de rol van de
toelatingscriteria daarbij is.

6.1

Regionale verschillen

Formeel ligt de bevoegdheid om een toelaatbaarheidsverklaring voor praktijkonderwijs af te geven bij het bevoegd gezag, dat wil zeggen het bestuur, van het samenwerkingsverband. In bijna
alle gevallen heeft het samenwerkingsverband een commissie ingesteld die het bestuur adviseert
over de afgifte van de toelaatbaarheidsverklaring. In de praktijk wordt een dergelijk advies altijd
door het bestuur bekrachtigd.
De samenstelling en grootte van de commissie verschilt per samenwerkingsverband, maar er zijn
overeenkomsten. In de meeste commissies (83%) hebben een of meer deskundigen/gedragswetenschappers in dienst van het samenwerkingsverband zitting. In 42 procent van de commissies
heeft de directeur van het samenwerkingsverband zitting. Daarnaast zitten betrokkenen uit het
onderwijsveld soms in de commissies: vanuit pro (42%), vanuit vo (37%) en vanuit vso (29%).
Daarbij moet worden bedacht dat de commissies veelal niet alleen over de TLV voor pro, maar
ook die voor vso adviseren.
De regio’s in de mini-casestudies laten zien dat in de praktijk de werkwijze van de commissies en
het gehele traject van aanvraag en beoordeling van de TLV-aanvraag sterk kan verschillen.
− In regio A is er geen commissie. De aanvraag wordt door de betrokken pro-school zelf
geheel voorbereid. De school werkt daarbij samen met de aanleverende school (in het
po of vo). Er is onderling overleg tussen orthopedagogen van de verschillende scholen.
Soms kijken de gedragswetenschappers van het expertiseteam van het samenwerkingsverband mee. Het samenwerkingsverband neemt de aanvraag over en voert geen verdere toetsing uit. Het samenwerkingsverband bewaakt de leerlingenstromen en signaleert wanneer in de procedure afwijkingen zouden optreden.
− Ook in regio B is er geen commissie. De pro-scholen bepalen zelf wie toelaatbaar is en
toegelaten wordt. Het is helder aan welke criteria de leerling moet voldoen om toelaatbaar
te zijn. Scholen doen zelf de screening. Het samenwerkingsverband heeft geen rol in het
proces. Men werkt op basis van vertrouwen en goede afspraken. Het samenwerkingsverband voert steekproefsgewijs controles uit van de dossiers om te kijken of een leerling
terecht geplaatst is. Soms blijkt er een hiaat in het dossier, maar het samenwerkingsverband constateert nooit een moedwillig onterechte plaatsing.
− In regio C ligt het zwaartepunt in de procedure bij de commissie van het samenwerkingsverband zelf. Alle aanvragen worden door de commissie vooraf en op individuele basis
beoordeeld. Twee onafhankelijke deskundigen stellen een verklaring op. De commissie
bezoekt zelf de sbo-scholen, waar casuïstiek van leerlingen wordt besproken. Deze leerlingen zijn dan al in een vroeg stadium bekend bij de commissie.

31

−

−

In regio D legt de commissie het zwaartepunt in de procedure helemaal vooraan in het
primair onderwijs. Het po-advies wordt als bindend beschouwd en daarom vindt men het
belangrijk te investeren in het voortraject. Er wordt proactief samengewerkt vanuit het
samenwerkingsverband met de po-scholen, in nauwe samenwerking ook met het samenwerkingsverband primair onderwijs. In groep 8 kunnen leerlingen al voor de herfstvakantie worden aangemeld en vindt een drempelonderzoek plaats. Bij die leerlingen die in
aanmerking lijken te komen, vindt er op de pro-school een capaciteitenonderzoek plaats.
Het samenwerkingsverband laat de po-school weten wat hun oordeel over toelaatbaarheid is, maar de po-school is eindverantwoordelijk voor het definitieve advies. Dat advies
is bindend en tevens beslissend voor de toelaatbaarheid. Bij zijinstroom overlegt de voschool met de pro-school. Met instemming van de pro-school doet de vo-school een aanvraag bij de commissie. Het betreft vaak complexe dossiers waarover de commissie een
oordeel velt.
In regio E bestaat de commissie uit twee orthopedagogen. Po-scholen geven in oktober
of november aan welke leerlingen mogelijk een advies pro of lwoo gaan krijgen. Vanaf
dat moment wordt aan de scholen gevraagd een onderwijskundig rapport op te stellen
en eventueel nog bepaalde onderzoeken uit te voeren. De po-scholen geven vervolgens
een definitief advies af, dit advies is leidend. Ouders melden hun kind aan bij een proschool. De pro-school beoordeelt eerst zelf de toelaatbaarheid. Indien nodig vindt er in
deze fase al vooroverleg plaats met het samenwerkingsverband. Vervolgens doet de proschool de aanvraag TLV-pro. De commissie beoordeelt de aanvragen. Nagenoeg alle
aanvragen worden gehonoreerd.

De korte beschrijvingen van de vijf regio’s laten zien dat, binnen de bestaande regelgeving
rondom de toelaatbaarheid, samenwerkingsverbanden en scholen een eigen invulling kiezen van
de procedure, inclusief het voorafgaande traject. Het zwaartepunt kan daarbij bij de ingestelde
commissie liggen, of juist helemaal bij de pro-scholen zelf. Ook zien we dat men nog verder gaat
en de verantwoordelijkheid legt bij de school in het primair onderwijs. Ondanks de verschillende
keuzes die de regio’s maken, is men zelf tevreden over de eigen keuze. In het onderzoek is
daarover niet alleen met de samenwerkingsverbanden, maar ook met vertegenwoordigers uit het
praktijkonderwijs en vmbo gesproken.
Het is duidelijk dat de huidige regeling, waarbij de TLV-bevoegdheid bij het samenwerkingsverband ligt, niet heeft geleid tot een eenvormige manier van werken binnen de samenwerkingsverbanden. Elk samenwerkingsverband kiest een eigen werkwijze en legt eigen accenten. Het is
daarom ook niet goed mogelijk om de spreken over dé huidige procedure voor toelaatbaarheid.
Dat maakt ook dat het moeilijk is om in te schatten wat een verandering van de bekostiging (met
of zonder verschuiving van de TLV-bevoegdheid) landelijk voor effecten zal hebben. Uit de interviews in de vijf regio’s blijkt dat men vast wil houden aan de gekozen werkwijze en dat een eventuele wijziging van de bekostiging en TLV-bevoegdheid daarin geen of weinig verandering zal
brengen.
In het vorige hoofdstuk zagen we al dat de directeuren van samenwerkingsverbanden en proscholen over het algemeen positief zijn over de wijze waarop de procedure toelaatbaarheid is
geregeld. Dat versterkt het beeld dat men zal willen vasthouden aan de gezamenlijke werkwijze
zoals die is vormgegeven. Het wil echter niet zeggen dat er geen behoefte aan een zekere aanpassing zal zijn, maar die heeft vooral betrekking op de administratieve last of het (vermeend)
bureaucratische karakter van de procedure.

32

6.2

Toelatingscriteria en passende plaatsing

In de beoordeling van de toelaatbaarheid van een leerling voor het praktijkonderwijs wordt gekeken naar de leerachterstand en naar het IQ van de leerling. Het gaat om leerlingen met een
intelligentiequotiënt binnen de bandbreedte van 55 tot en met 80, en een leerachterstand op tenminste twee van de vier domeinen inzichtelijk rekenen, begrijpend lezen, technisch lezen en spellen, waarbij ten minste één van deze twee domeinen inzichtelijk rekenen of begrijpend lezen betreft. Ook de omvang van de achterstand is medebepalend.
Al vanaf het moment dat de criteria gebruikt werden om de toelaatbaarheid van leerlingen te
beoordelen, was duidelijk dat de criteria niet een honderd procent (uit)sluitend karakter hadden.
Zo blijkt uit een analyse van gegevens van de toenmalige Regionale verwijzingscommissies20
(RVC) voor pro en lwoo, dat een groot deel van de aanvragen voor toelaatbaarheid pro niet of
niet volledig voldeden aan de criteria.21
Het niet volledig voldoen aan de criteria is nooit als een probleem of tekortkoming beschouwd om
dat de RVC’s destijds, zoals de samenwerkingsverbanden nu, de bevoegdheid hebben om in
individuele gevallen een eigen afweging te maken. Dat gold destijds voor de afweging tussen een
lwoo- of een pro-beschikking, maar ook voor het meewegen van sociaalemotionele aspecten in
de beoordeling.
Het is moeilijk om te bepalen hoe groot het percentage geplaatste pro-leerlingen is dat niet of niet
geheel voldeed aan de toelatingscriteria, maar toch een TLV-pro (of in de oude situatie een probeschikking) heeft gekregen. Er worden daarover geen gegevens bijgehouden of verzameld en
de dat van de RVC’s is niet langer beschikbaar voor secundaire analyses.
Om een zo goed mogelijke inschatting te maken is in dit onderzoek aan de directeuren van samenwerkingsverbanden en pro-scholen gevraagd welk percentage van de TLV-aanvragen volgens hen niet of gedeeltelijk binnen de criteria vallen. Daarbij moet worden opgemerkt dat ook de
aanvragen (gedeeltelijk) buiten de criteria volgens de respondenten nagenoeg allemaal worden
toegekend. Waarom dat is, blijkt uit de beschrijvingen van de minicases in de voorgaande paragraaf: ook aan een aanvraag (deels) buiten de criteria gaat meestal een zorgvuldige procedure
en afweging vooraf.
Tabel 5.1 – Percentage TLV-aanvragen voor praktijkonderwijs wel of niet binnen de toelatingscriteria, enquête directeuren samenwerkingsverbanden (N=48)
TLV-aanvragen voor praktijkonderwijs

Percentage

TLV-aanvragen pro volledig binnen de criteria

80

TLV-aanvragen pro gedeeltelijk (dus niet volledig) binnen de criteria

14

TLV-aanvragen pro geheel niet binnen de criteria

5

20 Deze regionale verwijzingscommissies beoordeelden de aanvragen voor lwoo of toelaatbaarheid in het praktijkonder-

wijs en gaven daartoe een beschikking af aan de aanvrager. De commissies werden opgeheven na de invoering van
passend onderwijs toen de bevoegdheid over de toelaatbaarheid lwoo en pro naar de samenwerkingsverbanden ging.
21 Zie Eimers, T., Kennis, R. & Voncken, E. (2016), pag. 20-21.

33

Tabel 5.2 – Percentage TLV-aanvragen voor praktijkonderwijs wel of niet binnen de toelatingscriteria, enquête directeuren scholen praktijkonderwijs (N=105)
TLV-aanvragen voor praktijkonderwijs

Percentage

TLV-aanvragen pro volledig binnen de criteria

81

TLV-aanvragen pro gedeeltelijk (dus niet volledig) binnen de criteria

17

TLV-aanvragen pro geheel niet binnen de criteria

2

Het beeld uit de twee enquêtes is ongeveer gelijk. Beide groepen respondenten geven, onafhankelijk van elkaar, aan dat 19 procent van de TLV-aanvragen voor praktijkonderwijs gedeeltelijk of
geheel buiten de criteria valt.
Dat percentage wijkt af van eerdergenoemd percentages op basis van eerdere analyses van de
RVC-data.
Tabel 5.3 – Kwalificering aanvragen beschikking toelaatbaarheid praktijkonderwijs bij Regionale
Verwijzingscommissie (RVC, jaar 2014-201522)
Kwalificering aanvraag pro-beschikking
Zuiver pro

Percentage
38

Zuiver lwoo

1

Overlapgebied pro-lwoo (IQ 75-80)

21

Beleidsruimte pro

4

Strijdige criteria (LA=lwoo, IQ=pro)

15

Strijdige criteria (LA=pro, IQ=lwoo)

9

Buiten criteria
Totaal aantal aanvragen

10
N= 7.804

De aanvragen die als ‘zuiver pro’ en ‘overlapgebied pro-lwoo’ werden aangemerkt, vallen geheel
binnen de toelatingscriteria pro. Destijds werd dus een aanmerkelijk kleiner deel (59%) beoordeeld als geheel binnen criteria. Het verschil kan ten dele verklaard worden uit de andere praktijk
van aanvragen in de tijd van de RVC’s. Het relatief hoge percentage ‘buiten criteria’ zal nu niet
meer voorkomen, omdat de weinig kansrijke aanvragen al in het voortraject worden ‘afgevangen’.
Daarnaast hadden de RVC’s toen te maken met dubbelde aanvragen voor zowel lwoo als pro.
Uit eerder onderzoek is bekend dat sommige samenwerkingsverbanden actief probeerden het
aantal beschikkingen van de RVC te maximeren.23
Het vraagstuk van leerlingen die zich wat betreft IQ, leerachterstand en (gedrags)problematiek in
het grensgebied tussen vmbo en pro of tussen vso en pro bevinden, bestaat nog altijd. Nu de
meeste samenwerkingsverbanden hebben gekozen voor opting-out voor lwoo (82%) en geen
lwoo-criteria meer hanteren om individuele leerlingen te beoordelen, is er geen sprake meer van
‘tegenstrijdige criteria’. Veel directeuren van samenwerkingsverbanden geven desgevraagd aan
geen inschatting meer te kunnen maken van de omvang van het grensgebied tussen vmbo-lwoo
en pro. Degenen die het wel kunnen inschatten, noemen gemiddeld 16 procent van de TLV-

22 Bron: Eimers, T., Kennis, R. & Voncken, E. (2016), pag. 20-21.
23 Eimers, T., Kennis, R. & Voncken, E. (2016)

34

aanvragen pro als in het grensgebied vmbo-pro. De directeuren van de pro-scholen noemen hetzelfde percentage. Het grensgebied van pro met vso wordt kleiner ingeschat: door de directeuren
samenwerkingsverbanden op gemiddeld 9 procent, door de pro-directeuren op 7 procent.
Een andere mogelijke verklaring voor de verschillende percentages van aanvragen (deels) buiten
de criteria is, dat sinds de overgang van de RVC’s naar de samenwerkingsverbanden de TLVaanvragen vaker geheel voldoen aan de criteria. Dat zou met de meer uitgebreidere en zorgvuldigere voortrajecten te maken kunnen hebben. Zoals we eerder zagen, heeft dat echter niet geleid tot een sterke toe- of afname van het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs.

6.3

Conclusies

De bestaande regeling, waarbij het samenwerkingsverband de TLV afgeeft, heeft niet geleid tot
een eenzelfde manier van werken binnen de samenwerkingsverbanden. De samenwerkingsverbanden hebben een eigen invulling gegeven aan de procedure, vaak met verschillende voortrajecten. Het zwaartepunt ligt daarbij soms geheel bij de pro-school en soms helemaal bij een commissie van het samenwerkingsverband. De praktijk is divers en sterk bepaald door de regionale
context (van partijen en samenwerking).
Belangrijk is de vaststelling dat een substantieel deel van de leerlingen in het praktijkonderwijs
wordt toegelaten terwijl zij niet volledig voldoen aan de toelatingscriteria. Op grond van de enquêtes onder directeuren van samenwerkingsverbanden en pro-scholen wordt geschat dat dit
geldt voor een vijfde van de pro-leerlingen. Zij worden op grond van een individuele afweging van
de persoonlijke omstandigheden en kenmerken toch als toelaatbaar beoordeeld. Alle respondenten in het onderzoek hechten grote waarde aan deze beslissingsruimte in de toepassing van de
toelatingscriteria. Er bestaat, ook gezien de vaak uitgebreide voortrajecten bij de TLV-aanvraag,
geen discussie over de juistheid van deze ‘afwijkende’ beslissingen. De bestaande praktijk van
beslisruimte bij de bepaling van toelaatbaarheid sluit aan op die van de toenmalige RVC’s.

35

7 Keuze voor gedeelde of ongedeelde bekostiging

In dit onderzoek staat de vraag centraal welk van de onderzochte modellen van bekostiging het
beste past bij het praktijkonderwijs. De directe aanleiding voor het onderzoek was de vraag hoe
in de toekomst de middelen voor lichte ondersteuning – en dus ook voor het ondersteuningsdeel
in de bekostiging van het praktijkonderwijs – verdeeld zouden moeten worden over de samenwerkingsverbanden. Terwijl de middelen voor lwoo verdeeld zouden kunnen worden op basis van
een nieuw ontwikkelde indicator, is een dergelijke oplossing voor het praktijkonderwijs nog niet in
mogelijk. Vanuit het praktijkonderwijs zelf kwam de vraag om een ongedeelde bekostiging, in
plaats van de huidige gedeelde bekostiging.
Onderzocht is wat de voor- en nadelen van gedeelde en ongedeelde bekostiging zijn en wat
mogelijke gevolgen van de invoering van ongedeelde bekostiging zijn. De keuze voor het een of
andere model hangt samen met het besluit om wel of niet ook de bevoegdheid om de toelaatbaarheidsverklaring af te geven aan te passen.
In dit hoofdstuk bespreken we eerst de afweging tussen gedeelde of ongedeelde bekostiging en
daarna gaan we in op de keuze rondom de TLV-bevoegdheid.

7.1

Gedeelde of ongedeelde bekostiging

De huidige bekostiging van het praktijkonderwijs is gebaseerd op een gedeelde bekostiging. De
bestaande situatie kenmerkt zich op landelijk niveau door een grote mate van stabiliteit: de kengetallen rondom instroom en leerlingenaantallen in het praktijkonderwijs zijn al vele jaren stabiel,
hoewel de laatste jaren een lichte stijging van het percentage pro-leerlingen binnen het voortgezet onderwijs laten zien.
Bij de invoering van passend onderwijs werden de bevoegdheden over budget en toelaatbaarheid
beide bij het samenwerkingsverband belegd. Op die manier zou er een natuurlijke rem komen op
het toelatingsbeleid van de samenwerkingsverbanden, die immers zelf de financiële gevolgen
van al te sterke groei zouden moeten dragen. Die rem werd ook nodig geacht, omdat men het –
later niet uitgevoerde – voornemen had om de landelijke toelatingscriteria voor pro af te schaffen.
Hoewel het onzeker is of er een causaal verband bestaat, moet worden vastgesteld dat het bestaande model van bekostiging plus TLV-bevoegdheid (met landelijke toelatingscriteria) inderdaad niet heeft geleid tot een sterke toename van het aantal pro-leerlingen.
De positie van het praktijkonderwijs en de samenwerking van het pro binnen het samenwerkingsverband wordt door alle partijen als overwegend positief beoordeeld. Zowel pro-scholen als samenwerkingsverbanden zijn in grote meerderheid tevreden over de samenwerking en over de
wijze waarop wordt samengewerkt in de toelating van leerlingen tot het praktijkonderwijs.
Als belangrijk nadeel van de huidige, gedeelde bekostiging wordt genoemd dat leerlingen niet in
het praktijkonderwijs geplaatst zouden worden vanwege financiële problemen in het samenwerkingsverband. Het onderzoek laat zien dat dat bezwaar reëel is. Bijna de helft van de samenwerkingsverbanden kampt, om verschillende redenen, met (dreigende) financiële problemen. En bij
een kwart van de verbanden heeft dat geleid tot discussie over beperking van de instroom in het
praktijkonderwijs. Bij een op de tien samenwerkingsverbanden is er daadwerkelijke sprake (geweest) van maatregelen om de instroom te beperken. Van belang is dat de primaire reden voor
de beperking van instroom niet bij het praktijkonderwijs ligt, maar bij de financiële situatie van het
36

samenwerkingsverband. Maatregelen als het strikter hanteren van de criteria, het blokkeren van
zijinstroom vanuit het vmbo of het stellen van financiële consequenties aan de instroom van leerlingen (bijvoorbeeld van buiten de eigen regio) stellen niet het belang van de leerling voorop.
Nadrukkelijk zij gesteld dat deze praktijk uitzondering is, maar tegelijkertijd laat het zien dat de
koppeling tussen financiële verantwoordelijkheid en invloed op de instroom ook een ongewenste
richting kan aannemen, waarbij het belang van de leerling in het geding kan komen.
Een andere, meer principieel bezwaar tegen de bestaande gedeelde bekostiging is dat het praktijkonderwijs daarmee in een uitzonderingspositie wordt geplaats ten opzichte van andere schoolsoorten in het voortgezet onderwijs. Geen andere schoolsoort kent een gedeelde bekostiging,
hoewel de leerwegondersteuning in het vmbo ook kenmerken heeft van een gedeelde bekostiging. Door het praktijkonderwijs wordt een ongedeelde bekostiging ook ervaren als een gelijkwaardige behandeling en erkenning als schoolsoort binnen het voortgezet onderwijs.
Uit de interviews met pro-directeuren in de vijf minicases en ook uit de enquête onder pro-directeuren blijkt dat zij weinig verandering verwachten van de overgang naar gedeelde bekostiging.
Voor hun eigen situatie zien zij geen directe verandering of verbetering optreden, maar zij kiezen
toch voor de ongedeelde bekostiging vanwege het principiële argument.
De voor- en nadelen van de twee bekostigingsvarianten afwegend luidt de conclusie dat er twee
valide argumenten zijn om tot een ongedeelde bekostiging te besluiten:
− Het inherente en ook reëel bestaande risico in de huidige gedeelde bekostiging dat er
beperking op de instroom van het praktijkonderwijs ontstaat vanwege de financiële problemen bij samenwerkingsverbanden.
− Het onderscheid in bekostigingssystematiek plaats het praktijkonderwijs in een, naar beleving van betrokkenen, ongelijkwaardige positie ten opzichte van andere vo-schoolsoorten.
Invoering van alleen ongedeelde bekostiging (zonder verandering in de TLV-bevoegdheid) zal
niet leiden tot veranderingen in de bestaande praktijk van TLV-aanvragen en -toekenningen. Veruit de meeste partijen geven aan de bestaande, regionale werkwijze en samenwerking te willen
behouden. Zij verwachten in grote meerderheid geen veranderingen. Dat geldt wel voor de regio’s
waar de bekostiging nu tot problemen leidt, zoals hiervoor genoemd.
Behalve de verwachting van betrokken partijen zelf, zijn ook andere redenen om aan te nemen
dat de bestaande praktijk van samenwerking behouden zal blijven. De voorbeelden uit de vijf
onderzochte regio’s laten zien dat de manieren van samenwerking (afstemming, procedures, afspraken, onderling vertrouwen) gebaseerd zijn op langjarige ervaring en sterk verankerd zijn bij
betrokken partijen.
In paragraaf 7.1 gaan we nader in op het mogelijk ontstaan van een perverse prikkel voor regionale partijen (samenwerkingsverbanden, pro-scholen) om bij ongedeelde bekostiging meer leerlingen in het praktijkonderwijs te plaatsen. De conclusie luidt dat er geen grote of snelle groei van
het praktijkonderwijs te verwachten is bij invoering van ongedeelde bekostiging.
Aanbeveling
Op grond van de onderzoeksuitkomsten wordt aanbevolen om te kiezen voor ongedeelde bekostiging voor het praktijkonderwijs.

37

7.2

TLV bij samenwerkingsverband of bij pro-school

In de afweging om tot een ongedeelde bekostiging voor het praktijkonderwijs te komen speelt een
rol dat bij de invoering ervan veel hetzelfde zal blijven: er worden geen grote veranderingen verwacht voor de instroom, TLV-aanvragen, leerlingenaantallen, procedures en samenwerking. Dat
kan anders zijn, wanneer bij ongedeelde bekostiging ook gekozen wordt voor verplaatsing van
de TLV-bevoegdheid naar de pro-scholen. Veel directeuren van samenwerkingsverbanden zien
risico’s, zoals een toename van het aantal leerlingen in het pro, mindere kwaliteit van het plaatsingsbesluit, verzwakking van de samenwerking en van de positie van het pro binnen het samenwerkingsverband. Tegelijkertijd is er ook een deel van de directeuren dat geen effecten verwacht.
Het lijkt evenwel niet aannemelijk dat er directe, grote veranderingen zullen optreden in leerlingenaantallen of in de samenwerking, ook niet als de TLV-bevoegdheid naar de pro-scholen gaat.
Het effect kan per regio verschillen, maar ook hier geldt dat de meeste regio’s zullen vasthouden
aan gezamenlijk ontwikkelde praktijk. In de interviews benadrukken de pro-directeuren dat zij
grote waarde hechten aan de rol van het samenwerkingsverband in het proces van toelating/toelaatbaarheid. Bijvoorbeeld de actieve voorlichting en samenwerking in het primair onderwijs is
moeilijk door de afzonderlijke pro-school te organiseren. Net zomin als het huidige model van
TLV-bevoegdheid bij het samenwerkingsverband heeft geleid tot één gelijkvormige praktijk binnen de samenwerkingsverbanden, zal een nieuw model leiden tot één soort van verandering.
Er wordt echter ook een ander, meer fundamenteel bezwaar genoemd tegen het plaatsen van de
TLV-bevoegdheid bij de pro-school. De pro-school is belanghebbende bij het besluit over toelaatbaarheid van de leerling. De school, heeft belang bij de instroom van leerlingen, omdat aan de
instroom ook de bekostiging is verbonden. Anders dan in de huidige situatie het samenwerkingsverband is de pro-school dan niet financieel risicodragend bij een toelaatbaarheidsbesluit. Het
belang van de school staat mogelijk een integrale, onafhankelijke afweging van de toelaatbaarheid in de weg. Daarmee zou het belang van de leerling in het geding kunnen komen.
Nu bestaat echter in de situatie dat de pro-school TLV-bevoegd is, nog steeds de mogelijkheid
dat de pro-school niet zelf of alleen over de toelaatbaarheid beslist. De pro-school (of -scholen)
kan beslissen om – net als het samenwerkingsverband dat nu kan – de procedure voor TLVaanvragen gezamenlijk met regionale partners in te richten. In feite zou in die nieuwe situatie veel
van de bestaande praktijk overeind kunnen blijven.
Het belangrijkste verschil is echter de formele eindverantwoordelijkheid (en bevoegdheid) voor
de afgifte van de TLV. Die ligt bij dan bij één schoolbestuur, namelijk dat van de pro-school. Dat
is fundamenteel anders dan in de huidige situatie waar de eindverantwoordelijkheid ligt bij het
bestuur van het samenwerkingsverband en daarmee de facto bij de gezamenlijke schoolbesturen
in de regio. Formeel is de onafhankelijkheid van het TLV-besluit geborgd door deze gezamenlijke
bestuurlijke verantwoordelijkheid.
Door de bepaling van toelaatbaarheid te beleggen als een formeel gezamenlijke verantwoordelijkheid is een vorm van horizontale verantwoording en daarmee een zekere onafhankelijkheid
van de toelaatbaarheidsbepaling gecreëerd. De landelijke overheid kan zich daardoor beperken
tot een beperkt toezicht op de toelatingspraktijk door de inspectie van het onderwijs.
Dat wordt anders wanneer de formele verantwoordelijkheid en bevoegdheid niet bij gezamenlijke
partijen, maar bij één – bovendien belanghebbende – partij wordt neergelegd. Daarmee is niet
gezegd dat de pro-besturen misbruik zouden maken van de situatie. Er zal echter wel een andere
vorm van verantwoording en toezicht nodig zijn. Precies op dat punt doet zich echter een

38

fundamenteel probleem voor: toetsing op de inhoud van toelaatbaarheidsbesluiten is praktisch
niet uitvoerbaar. Toetsing achteraf van besluiten aan de hand van alleen de toelatingscriteria
voldoet niet, omdat – zoals we hebben gezien – zeker een vijfde van de leerlingen wordt toegelaten zonder volledig te voldoen aan de criteria. In de besluiten spelen ook de afstemming tussen
partijen in het voortraject, de contacten met de ouders, leerling en betrokken scholen en het eigen
oordeel van de deskundigen een rol. Toetsing achteraf als administratieve toets volstaat daarom
niet.
Geen van de geïnterviewde landelijke of regionale partijen – praktijkonderwijs noch samenwerkingsverbanden – wil terug naar een situatie waarin ‘RVC-achtige’ commissies de toelaatbaarheid
gaan toetsen.
De conclusie luidt dat het niet wenselijk is om de school voor praktijkonderwijs zelf te laten besluiten over de toelaatbaarheid van een leerling, omdat daarmee het principe van gezamenlijke,
formele verantwoordelijkheid en horizontale verantwoording wordt weggenomen. Daardoor is de
onafhankelijkheid van het toelatingsbesluit niet meer structureel verankerd en is een vorm van
toezicht (controle) op de toelaatbaarheidsbesluiten nodig, die praktisch niet uitvoerbaar is.
Aanbeveling
Laat de bevoegdheid om de toelaatbaarheidsverklaring pro af te geven bij het samenwerkingsverband en kies er niet voor de bevoegdheid bij de school voor praktijkonderwijs te leggen.

7.3

Vervolgvragen

Met de aanbeveling om te kiezen voor een ongedeelde bekostiging van het praktijkonderwijs en
behoud van de TLV-bevoegdheid bij de samenwerkingsverbanden is de vraag naar variaties of
modaliteiten van het bekostigingsmodel nog niet volledig beantwoord. Ook blijft de vraag naar
bepaalde gevolgen van de keuze nog (gedeeltelijk) onbeantwoord, bijvoorbeeld de gevolgen voor
de leerlingenaantallen in het pro of de financiële gevolgen voor de samenwerkingsverbanden.
Om te kunnen bepalen wat de financiële implicaties zijn van de ongedeelde bekostiging is het
nodig aanvullende keuzes op de gekozen hoofdvariant te maken. In het volgende hoofdstuk bespreken we deze keuzes en doen we aanbevelingen met betrekking tot de keuzes.

39

8 Invoering van ongedeelde bekostiging

De keuze voor een model van ongedeelde bekostiging van het praktijkonderwijs roept een aantal vervolgvragen op. In dit hoofdstuk bespreken we deze kwesties en geven we per onderwerp
een advies over de te maken keuzes, gebaseerd op de gepresenteerde uitkomsten van het onderzoek.

8.1

Maximering landelijk budget

In de huidige situatie is het budget voor de lichte ondersteuning landelijk gemaximeerd (zie par.
2.2). Het budget voor praktijkonderwijs kent nu geen maximum: het basisdeel is gerelateerd aan
het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs en kent nu geen begrenzing. Het ondersteuningsdeel
wordt betaald uit het budget lichte ondersteuning en is in principe onbegrensd, want het kan immers aangevuld worden uit het gehele budget voor lichte ondersteuning en in het uiterste geval
uit de budgetten van de aangesloten schoolbesturen.
De overgang naar een ongedeelde bekostiging zou betekenen dat het gehele bedrag (basisdeel
en ondersteuningsdeel) uit het landelijke budget betaald moet worden. De vraag is of er reden is
om aan dat landelijke budget een maximum te verbinden. De vraag over maximering heeft betrekking op de eventuele groei van het aantal pro-leerlingen in de toekomst.
In paragraaf 6.1 hebben we gewezen op een mogelijk perverse prikkel die zou kunnen ontstaan
in het model van ongedeelde bekostiging: regionale partijen (samenwerkingsverbanden, proscholen) zouden een prikkel kunnen ondervinden om bij ongedeelde bekostiging meer leerlingen
in het praktijkonderwijs te plaatsen. Leerlingen die zich in het grensgebied van vmbo en pro of
van vso en pro bevinden, zouden vaker in het praktijkonderwijs geplaatst kunnen worden, omdat
zowel het samenwerkingsverband als de pro-school daar voordeel bij hebben: het samenwerkingsverband omdat voor de leerling dan geen beroep wordt gedaan op het budget lichte (lwoo)
of zware (vso) ondersteuning; de pro-school omdat dan meer leerlingen zouden instromen en de
school dan meer bekostiging ontvangt.
Op grond van de in het onderzoek verzamelde informatie is de verwachting dat de instroom in
het praktijkonderwijs niet snel of sterk zal toenemen na de invoering ongedeelde bekostiging (met
TLV bij het samenwerkingsverband). De onderbouwing van deze verwachting luidt als volgt:
− Instroom van leerlingen, leerlingenaantallen en verblijfsduur in het praktijkonderwijs zijn
stabiel over lange reeks van jaren, dat wil zeggen weinig gevoelig gebleken voor veranderingen in stelsel of beleid. In het verleden doorgevoerde (beleids)veranderingen hebben weinig tot geen invloed gehad op de instroom en leerlingenaantallen. Dat geldt onder
meer voor de veranderingen rondom de eindtoets in het primair onderwijs, invoering van
de entree-opleiding in het pro, verschuivingen in het vmbo (minder basis/kader, meer tl)
en de invoering van passend onderwijs.
− De marges voor verandering van de instroom op basis van bijzondere doelgroepen zijn
gering. Bijvoorbeeld de zijinstroom vanuit het vso maakt slechts een gering percentage
van de totale instroom van het praktijkonderwijs uit. Als de ongedeelde bekostiging ertoe
zou leiden dat leerlingen in het grensgebied tussen pro en vso vaker in pro geplaatst

40

zouden worden, dan zou het nog maar gaan om een marginale toename van de instroom
in het pro.
− De wijze waarop de toelating (verwijzing, TLV, toelating) is geregeld verschilt sterk per
regio, waardoor er niet snel een algemene, landelijke verandering zal optreden.
− Andere factoren zijn sterk medebepalend voor de instroom in het praktijkonderwijs, zoals
het imago van het praktijkonderwijs bij ouders, het ‘verwijs/adviesgedrag’ van basisscholen, het (beperkte) aanbod van pro-scholen in een regio en het eigen toelatingsbeleid van
de pro-scholen.
− Uit de enquêtes onder directeuren van pro-scholen en samenwerkingsverbanden blijkt
dat men geen verandering van de instroom in het pro verwacht na de overgang naar
ongedeelde bekostiging (mist de TLV-afgifte bij het samenwerkingsverband blijft).
De aanbeveling is om geen maximering in te stellen en het landelijke budget mee te laten bewegen met aantal leerlingen in het praktijkonderwijs, zoals dat ook voor de andere schoolsoorten in
het voortgezet onderwijs gebruikelijk is.
Bij de aanbeveling plaatsen we de kanttekening dat in het onderzoek, met name vanuit het ministerie van OCW, de zorg is geuit dat de genoemde perverse prikkel toch zou kunnen leiden tot
groei van de instroom in het praktijkonderwijs. In de volgende paragraaf gaan we nader in op dat
risico en koppelen we de aanbeveling om geen maximering in te stellen aan de aanbeveling om
de instroom in de komende jaren te monitoren.

8.2

Monitoring perverse prikkel

Een mogelijke perverse prikkel die zou kunnen ontstaan na de invoering van ongedeelde bekostiging is dat partijen in de regio (samenwerkingsverband, pro-school, schoolbesturen) zouden
kunnen besluiten om grensgevallen pro-vso of lwoo-pro bij voorkeur in het praktijkonderwijs te
plaatsen, om daarmee kosten te besparen in het budget lichte of zware ondersteuning. Het koppelen van budget lichte ondersteuning met de TLV- bevoegdheid (bij de invoering van passend
onderwijs) vormde eerder - althans in theorie - een rem op de groei van het pro, omdat de kosten
van de groei door het samenwerkingsverband zelf gedragen moesten worden. Die rem is in de
nieuwe situatie weg, waardoor een mogelijke perverse prikkel zou kunnen ontstaan.
Zoals aangegeven is de verwachting dat dat niet op grote schaal – als algemene trend - zal
gebeuren, maar mogelijk kan zich in een of enkele samenwerkingsverbanden een dergelijke praktijk ontwikkelen, bijvoorbeeld wanneer de financiële situatie van het samenwerkingsverband daartoe aanleiding geeft.
Daarom wordt aanbevolen om de ontwikkeling van de instroom en verblijfsduur, zowel op landelijk
als op regionaal niveau (per samenwerkingsverband) te monitoren. Het doel is om eventuele
veranderingen snel te signaleren en na te gaan of er sprake is van ‘oneigenlijke’ groei als gevolg
van perverse prikkels.
De monitoring zou zich daarbij moeten richten op afwijkende cijfers. Omdat de landelijke kengetallen rondom praktijkonderwijs relatief stabiel zijn, is het goed mogelijk om groei (van instroom,
leerlingenaantallen, verblijfsduur) snel en eenduidig te constateren. Daarbij kunnen de
groei/krimp-marges sinds 2014 als grenswaarden dienen. Als referentiepunten kunnen daarnaast
ook de instroom, uitstroom en leerlingenaantallen in het (speciaal) basisonderwijs en speciaal
onderwijs worden gevolgd.
Een dergelijke monitoring is ook op regionaal niveau uitvoerbaar, al kan de uitgangssituatie per
samenwerkingsverband sterk verschillen.

41

Als de groeicijfers van het praktijkonderwijs in bepaalde regio’s daartoe aanleiding geven kan
onderzocht worden of er sprake is van groei door perverse prikkels en met gerichte interventie in
die regio’s bij worden gestuurd. Mochten de landelijke cijfers en de brede praktijk van toelating
tot het praktijkonderwijs daartoe aanleiding geven, dan kan alsnog maximering van het landelijke
budget worden overwogen.

8.3

Woonplaats of schoolplaats

In de huidige situatie komt het voor dat leerlingen praktijkonderwijs in het gebied van samenwerkingsverband A wonen, maar naar een pro-school gaan die is aangesloten bij samenwerkingsverband B. Dat kan zijn omdat er binnen samenwerkingsverband A geen pro-school nabij de
woonplaats van de leerling is, of omdat de leerling liever naar een andere pro-school gaat, dan
die in het samenwerkingsverband A. Dit wordt grensverkeer genoemd. Grensverkeer in de huidige situatie zorgt voor complicaties. In het beschreven voorbeeld ontvangt samenwerkingsverband A budget, maar samenwerkingsverband B de leerling en de kosten. Uit cijfers blijkt dat 13
procent van de pro-leerlingen buiten de eigen regio (samenwerkingsverband) naar school gaat.
Sommige samenwerkingsverbanden hebben te maken met meer dan twintig procent leerlingen
van buiten het eigen werkgebied.
Het grensverkeer kan ertoe leiden dat een pro-school sterk groeit met leerlingen van buiten het
eigen samenwerkingsverband. Dat plaatst het samenwerkingsverband waarbij die school is aangesloten voor mogelijke problemen, omdat het ondersteuningsdeel van de bekostiging van die
leerlingen verrekend wordt met het budget lichte ondersteuning van dat samenwerkingsverband.
Het grensverkeer heeft geleid tot een discussie over de vraag of er niet één duidelijk principe voor
de bekostiging zou moeten worden gekozen: bekostiging op basis van de school waar de leerling
staat ingeschreven (schoolplaatsbeginsel), of bekostiging op basis van de woonplaats van de
leerling (woonplaatsbeginsel). De keuze voor ongedeelde bekostiging lost dat probleem op, omdat ongedeelde bekostiging feitelijk keuze voor het schoolplaatsbeginsel inhoudt. De pro-scholen
worden bekostigd voor het aantal leerlingen dat zij hebben, on geacht de woonplaats van de
leerling. Voor de scholen is er geen verandering op dat punt.
Een logische vervolgkeuze is om de afgifte van de toelaatbaarheidsverklaring in de nieuwe situatie te laten doen door het samenwerkingsverband waarbij de pro-school (waar plaatsing van de
leerling beoogd is) is aangesloten. Dat vereenvoudigt de procedure zowel voor de pro-school,
ouders als het samenwerkingsverband. Uit het onderzoek komt naar voren dat betrokken partijen
(praktijkonderwijs, samenwerkingsverbanden) sterk voorstander zijn van deze werkwijze.

8.4

Criteria voor toelaatbaarheid

De toelatingscriteria voor het praktijkonderwijs spelen een belangrijke rol in het proces van toelaatbaarheidsbepaling. Er wordt gekeken naar de leerachterstand op bepaalde gebieden en naar
het IQ van de leerling. De criteria omschrijven aan welke normen moet worden voldaan om toelaatbaar te zijn tot het praktijkonderwijs. De criteria vormen een belangrijk instrument om de toelating tot het pro te reguleren. Er is een (zeer) breed draagvlak voor de criteria.24 Van belang

24 Zie ook eerder onderzoek naar de toelatingscriteria: Eimers e.a. (2014).

42

daarbij is de wijze waarop de criteria gehanteerd worden, namelijk met een zekere ‘beleidsruimte’
om in individuele gevallen afwijkende besluiten te nemen. Dat geldt met name wanneer een leerling niet volledig voldoet aan de criteria of wanneer er sprake is van overlappende criteria (grensgebied met lwoo of met vso). Uit de enquêtes in dit onderzoek blijkt dat, volgens de respondenten,
ongeveer twintig procent van de aanvragen voor een TLV-praktijkonderwijs niet of niet geheel
binnen de criteria valt (zie par. 5.2). Hoewel de precieze omvang van de hoeveelheid aanvragen
(gedeeltelijk) buiten de criteria moeilijk met terugwerkende kracht te bepalen is, blijkt uit de cijfers
van voor de invoering van passend onderwijs dat ook toen al een minstens zo groot deel van de
aanvragen niet geheel binnen de criteria viel. Het bestaan van een zekere beslisruimte voor individuele gevallen is al sinds de invoering van het praktijkonderwijs en de criteria voor toelaatbaarheid een feit. Deze bestaande praktijk van hantering van de criteria in de TLV-procedures heeft
een breed draagvlak en heeft er mede toegeleid dat het aantal pro-leerlingen stabiel is gebleven.
De aanbeveling vanuit dit onderzoek luidt dan ook om de criteria, zoals bestaand, te handhaven
en geen grote wijzigingen door te voeren.

8.5

Herverdelingseffecten

Ongedeelde bekostiging houdt in dat pro-scholen hun bekostiging direct van DUO ontvangen en
betaald krijgen per ingeschreven leerling. Dat is bij de huidige gedeelde bekostiging ook het geval, dus daarin verandert niets voor de pro-scholen. Er treden geen herverdelingseffecten op voor
de scholen.
Het bedrag dat de pro-scholen in de huidige situatie van gedeelde bekostiging ontvangen, wordt
jaarlijks verrekend met het budget lichte ondersteuning dat het samenwerkingsverband ontvangt.
Bij de overgang naar ongedeelde bekostiging moet worden bepaald op welke wijze het geld voor
de bekostiging van praktijkonderwijs eenmalig met de budgetten van de samenwerkingsverbanden wordt verrekend. Na die eenmalige verrekening is er geen relatie meer tussen de pro-bekostiging en het (landelijke en regionale) budget lichte ondersteuning
De eenmalige verrekening met de budgetten lichte ondersteuning kan het beste uitgevoerd worden op basis van het schoolplaatsbeginsel (zie par. 7.3): per samenwerkingsverband wordt het
bedrag dat door samenwerkingsverbanden nu aan de pro-scholen wordt betaald (ondersteuningsdeel, via DUO) in mindering gebracht op het budget lichte ondersteuning van dat samenwerkingsverband. De argumenten voor deze wijze van verrekening die in de interviews werden
genoemd, zijn:
− De verrekening is transparant en eenvoudig te realiseren, want vergelijkbaar met de jaarlijkse verrekening die in de huidige situatie plaatsvindt.
− Er zijn geen complicaties vanwege grensverkeer.
− De verrekening op deze manier is budgetneutraal voor de samenwerkingsverbanden. Er
treden geen herverdelingseffecten op, want het bedrag dat in mindering wordt gebracht,
wordt nu ook al (jaarlijks) met budget lichte ondersteuning verrekend.
De voorgestelde werkwijze leidt dus niet tot herverdelingseffecten voor samenwerkingsverbanden en pro-scholen als gevolg van de overgang naar ongedeelde bekostiging pro. Ook voor het
totaal van het landelijk beschikbare budget (basisdeel plus ondersteuningsdeel) voor praktijkonderwijs is de voorgestelde werkwijze neutraal.

43

44

9 Bijlage: geraadpleegde literatuur

CPB (2018) Second opinion nieuw verdeelmodel voor middelen voor leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en praktijkonderwijs (pro). Uitgevoerd op verzoek van het ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap. CPB Notitie | 18 november 2018. Den Haag: Centraal Planbureau.
Eimers, T., Kennis, R., Kuiper, E., Ledoux, G. & Voncken, E. (2014) Passend en zeker. Onderzoek naar het mogelijk loslaten van landelijke criteria en duur voor lwoo en praktijkonderwijs en
de licenties voor lwoo. Publieksversie. Nijmegen/Utrecht/Amsterdam: KBA Nijmegen/Bureau
Turf/Kohnstamm Instituut.
Eimers, T., Kennis, R. & Voncken, E. (2016) Naar een nieuwe bekostigingssystematiek voor lwoo
en praktijkonderwijs. Nijmegen: KBA Nijmegen.
Inspectie van het Onderwijs (2021) De staat van het onderwijs 2021. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Kennis, R., Eimers, T., Woude, S. van der (2018). Doorstroom van praktijkonderwijs naar mbo.
Studie naar cijfers, achtergronden en wettelijk kader. Nijmegen: KBA Nijmegen.
Landelijk Werkverband Praktijkonderwijs (november 2012) Standpunt van de Vereniging Landelijk Werkverband Praktijkonderwijs, Platform Praktijkonderwijs en VO Raad op het voorstel in het
regeerakkoord over Leerwegondersteunend Onderwijs (lwoo) en het Praktijkonderwijs.
Landelijk Werkverband Praktijkonderwijs (december 2013) Reactie Landelijk Werkverband Praktijkonderwijs bij de integratie van lwoo en pro in passend onderwijs,
OCW (2021) Commissiebrief inzake bekostiging praktijkonderwijs, d.d. 5 juli 2021. Den Haag:
Ministerie OCW.
Posthumus, H., Walhout, J., Schalken, N. & Scholtus, S. (2020) Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro. Achtergrondanalyses. Den Haag: CBS.
Sectorraad Praktijkonderwijs (maart 2020) Rechtstreekse, ongedeelde bekostiging praktijkonderwijs hard nodig,
Sectorraad Praktijkonderwijs (oktober 2020) Memo directe bekostiging praktijkonderwijs.
VVD, D66, CDA en ChristenUnie (2021) Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst.
Coalitieakkoord 2021-2025.

45

Klik of tik om tekst in te voeren.

© KBA Nijmegen