VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Een Nederlandse
uitkering in het
buitenland
Dienstverlening en handhaving
door het UWV bij export van
uitkeringen
2022

Inhoud
1.

Samenvatting | 4

2.

Over dit onderzoek | 7

2.2

Doel | 8

2.3

Afbakening | 8

2.4

Leeswijzer | 9

3.

Recht op export | 11

3.2

Europese verordeningen | 11

4.

Omvang en oorzaken uitkeringenexport | 14

4.2

WW export laag en dalend | 18

4.3

Oorzaken gebruik uitkeringenexport | 19

4.4

Effect Europese wijzigingsvoorstel | 21

5.

UWV in het buitenland | 23

5.2

UWV activiteiten en afspraken | 26

6.

Kwaliteit activiteiten UWV | 31

6.2

Organisatiestructuur | 32

6.3

Adresregistratie en digitale toegang | 33

6.4

Taalbarrière | 34

7.

Conclusies en aanbevelingen | 38

7.2

Aanbevelingen | 40

2.1

3.1

4.1

5.1

6.1

7.1

Aanleiding | 7

Nederlandse wetgeving | 11

WIA export hoog en stijgend | 14

Beperkingen UWV | 24

Prestatieafspraken | 31

Conclusies | 38

8.

Bestuurlijke reactie en nawoord Algemene Rekenkamer | 41

8.2

Reactie Raad van Bestuur UWV | 43

8.3

Nawoord Algemene Rekenkamer | 45

8.1

Reactie minister van SZW | 41

Bijlagen | 47

Bijlage 1 Aanvraag en behandeling ziektewetuitkering buitenland | 48
Bijlage 2 Conclusies, aanbevelingen en reacties minister SZW en
Raad van Bestuur UWV | 50
Bijlage 3 Normenkader | 51
Bijlage 4 Methodologische verantwoording | 52
Bijlage 5 Literatuur | 55
Bijlage 6 Afkortingen | 58
Bijlage 7 Eindnoten | 60

1.
Samenvatting
Alle werknemers in Nederland hebben recht op een uitkering in het geval van ziekte,
werkloosheid of arbeidsongeschiktheid, onder andere doordat zij premie afdragen.
Werknemers kunnen, onder voorwaarden, hun opgebouwde rechten ook in het buitenland gebruiken. Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw debatteert de Tweede
Kamer over handhaving bij dit gebruik.
Ook in de periode 2018-2020 debatteerde de Kamer hierover. Nederland onder­handelde
toen over een voorstel van de Europese Commissie om de duur van het gebruiksrecht van werkloosheidsuitkeringen (WW) in het buitenland te verlengen van 3 naar
6 maanden. Ook berichtte een televisieprogramma driemaal over fraude door Poolse
arbeidsmigranten in deze periode, wat opnieuw leidde tot vragen in de Kamer.
Met dit onderzoek hebben wij drie doelstellingen. Ten eerste brengen we feiten over
de omvang, ontwikkeling en oorzaken van het gebruik van uitkeringen in het buitenland in beeld voor de periode 2018-2020. Ten tweede beantwoorden we de vraag of
het UWV zijn bevoegdheden in het buitenland voldoende gebruikt. Tot slot beantwoorden we de vraag of de kwaliteit van dienstverlening en handhaving door het UWV in
het buitenland voldoende is.
1. Omvang, ontwikkeling en oorzaken uitkeringenexport
Het UWV keerde jaarlijks gemiddeld € 423 miljoen uit aan personen in het buitenland,
in de periode 2018-2020. Dit is 2% van het totaalbedrag aan uitkeringen van € 20
miljard per jaar in deze periode. De hoogste totaalbedragen gingen naar personen
in Duitsland, België en Turkije.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

4

Algemene Rekenkamer

De export van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen betrof 88% van het totaal aan
geëxporteerde uitkeringen in 2020, oftewel € 377 miljoen.
Het bedrag aan geëxporteerde WIA regelingen (Werk en Inkomen naar Arbeids­
vermogen) steeg in de jaren 2018-2020 in totaal met 25%, van € 155 miljoen naar
€ 194 miljoen. Het bedrag aan ziektewetuitkeringen (ZW) steeg toen met 24%: van
(afgerond) € 22 miljoen naar € 28 miljoen. Het is waarschijnlijk dat deze stijgingen
de komende jaren doorzetten, door toenemende arbeidsmigratie naar Nederland.
Ook door toegenomen mogelijkheden voor werken op afstand kunnen werknemers
van Nederlandse werkgevers vaker in het buitenland wonen. In geval van ziekte of
arbeidsongeschiktheid zullen zij waarschijnlijk hun uitkering exporteren.
Financiële omvang van geëxporteerde uitkeringen in 2020, in lopende prijzen.
Bedragen export WIA en WAO verreweg het grootst

200.000.000

De financiële omvang van geëxporteerde WW uitkeringen vormde gemiddeld 2% van
het totaalbedrag aan geëxporteerde uitkeringen in 2018-2020. Dit was gemiddeld
€ 12 miljoen per jaar. Het gebruik van WW-export daalde met 30% in deze periode
van (afgerond) € 13 miljoen naar € 9 miljoen. De dalende trend werd in 2020 versterkt
door de coronacrisis, waardoor arbeidsmigranten terugkeerden naar hun woonland
zonder eerst vier weken voor de Nederlandse arbeidsmarkt beschikbaar te blijven.
Van het totaal aantal WW-exportuitkeringen ging 86% naar personen in Polen in
2018-2020. De financiële omvang hiervan bleef relatief laag, omdat deze arbeids­
migranten vaker werkten met kortere contracten en voor lagere lonen. Deze groep

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

5

Algemene Rekenkamer

maakte een grotere kans op baanverlies, en op verlies van toegang tot huisvesting
en zorg bij baanverlies, dan Nederlandse werknemers met dezelfde kenmerken.
Bij verlenging van het recht op WW export van 3 naar 6 maanden zal waarschijnlijk
een kleine groep hiervan gebruik kunnen maken. Ongeveer de helft van de 10.800
mensen die in de periode 2018-2020 een werkloosheidsuitkering exporteerden, had
hier 3 maanden of minder recht op. Slechts 21% van hen had 6 maanden de uitkering
kunnen exporteren, als het recht daartoe bestond. Dit waren gemiddeld 741 personen
per jaar.
2. Bevoegdheden UWV in het buitenland
Wij constateren dat het UWV ondanks wettelijke en praktische beperkingen voort­
durend inspanningen levert om dienstverlenende en handhavende taken uit te voeren
in het buitenland; met name in Polen, Duitsland en België. We constateren verder dat
het UWV de (beperkte) bevoegdheden volledig benut bij medische controles en handhaving in het buitenland. Bovendien maakt het UWV bovenop bestaande verdragen
aanvullende afspraken, zoals eind 2021 met Polen. De re-integratiedienstverlening aan
met name gedeeltelijk arbeidsgeschikten zou het UWV nog wel kunnen intensiveren.
3. Kwaliteit activiteiten UWV
De kwaliteit van dienstverlening en handhaving door het UWV in het buitenland is
onbekend doordat gegevens ontbreken. Inzicht hierin is desondanks van belang:
UWV activiteiten in het buitenland worden bemoeilijkt door beperkingen in toegang
tot gegevens en door de veelheid aan verschillende IT-systemen en nationale sociale
zekerheidsstelsels.
Aanbevelingen
Aan de minister van SZW
1. Inventariseer periodiek de eventuele risico’s en mogelijkheden tot aanbesteding
en samenwerking voor re-integratiedienstverlening aan arbeidsongeschikten
en zieken met een relatief hoog klantbestand - ook in landen anders dan Polen,
Duitsland en België.
2. Maak afspraken over het genereren van inzicht in de kwaliteit van UWV dienstverlening in het buitenland op basis van beschikbare informatie, waaronder
bijvoorbeeld kwalitatieve informatie vanuit uitkeringsgerechtigden.
Aan de Raad van Bestuur van het UWV
3. Overweeg meertalige medewerkers in te zetten waar dit gezien het klantbestand
voordelen oplevert, zoals Poolssprekende medewerkers.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

6

Algemene Rekenkamer

2.
Over dit onderzoek
2.1 Aanleiding
De Tweede Kamer debatteerde in 2018, 2019 en 2020 opnieuw intensief over hand­
having bij het gebruik van Nederlandse uitkeringen in het buitenland. In de jaren
‘90 van de vorige eeuw gebeurde dat ook meermaals. De aanleidingen waren een
wijzigingsvoorstel van een Europese sociale zekerheidsverordening en televisieuitzendingen over fraude door Poolse arbeidsmigranten.
De Europese Commissie (EC) stelde in 2016 voor om Verordening 883/2004 te wijzigen
als onderdeel van het “arbeidsmobiliteitspakket”. Daarmee zou onder andere het
recht op het meenemen van een werkloosheidsuitkering (WW) naar Zwitserland en
een ander land binnen de Europese Economische Ruimte (EER: alle EU-landen plus
Liechtenstein, Noorwegen en IJsland) verlengd worden van 3 naar 6 maanden. Het
Nederlandse kabinet heeft zich steeds verzet tegen dit voorstel. De Tweede Kamer
steunde het kabinet hierin om “onze sociale zekerheid te beschermen tegen fraude
en uitkeringstoerisme” en riep op tot “intensivering en aanscherping van handhaving
bij export-WW” (Motie Wiersma, Tweede Kamer, 2019).
Ook drie uitzendingen van het televisieprogramma Nieuwsuur waren aanleiding voor
de Kamerdebatten. De uitzendingen gingen over Poolse arbeidsmigranten die verblijf
buiten Nederland niet zouden opgeven tijdens het ontvangen van een WW-uitkering
(2018), niet zouden zoeken naar werk tijdens hun WW-exportperiode (2019) en
onterecht ziektewetuitkeringen zouden ontvangen (2020). Naar aanleiding van

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

7

Algemene Rekenkamer

deze uitzendingen stelde leden van de Tweede Kamer vragen over handhaving door
het UWV aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Tweede Kamer,
2020a).
De debatten van de Tweede Kamer in 2018, 2019 en 2020 spitsten zich vooral toe op
de WW, Polen en handhaving door het UWV.

2.2 Doel
Naar aanleiding van de Kamerdebatten in 2018-2020 onderzocht de Algemene
Rekenkamer de totale omvang van uitkeringen in het buitenland en de inspanningen
van het UWV in zowel dienstverlenende als handhavende taken bij deze uitkeringen.
Met dit onderzoek hebben wij drie doelen. Ten eerste brengen we feiten over de
omvang, ontwikkeling en oorzaken van het gebruik van uitkeringen in het buitenland
in beeld. In de tweede plaats beantwoorden we de vraag of het UWV zijn bevoegd­
heden in het buitenland voldoende gebruikt. Tot slot beantwoorden we de vraag of
de kwaliteit van de UWV activiteiten bij geëxporteerde uitkeringen voldoende is.

2.3 Afbakening
Het onderzoek heeft betrekking op de jaren waarin de Kamerdebatten plaatsvonden:
2018-2020. Twee ingrijpende ontwikkelingen vallen daarmee (gedeeltelijk) buiten het
kader van dit onderzoek: de coronacrisis en de Toeslagenaffaire.
Door de coronacrisis hebben slechte leef- en werkomstandigheden van arbeidsmigranten aandacht gekregen in media en politiek. Dit resulteerde in een Aanjaagteam
Bescherming Arbeidsmigranten bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Bescherming van arbeidsmigranten is direct gerelateerd aan het gebruik
van de export van uitkeringen, aangezien arbeidsmigranten die een arbeidscontract
met daaraan huisvesting en zorg gekoppeld hebben, bij verlies van werk ook hun
huisvesting en toegang tot zorg verliezen. Het Aanjaagteam deed eind 2020 de aanbeveling om huisvesting en zorg zo veel mogelijk van arbeid los te koppelen. Ook deed
het aanbevelingen om de uitzendmarkt te beheersen zodat op malafide ondernemers
gehandhaafd kan worden, geen schulden bij werkgevers opgebouwd kunnen worden
en een minimum loon gegarandeerd wordt. Verder gaf het Aanjaagteam aanbevelingen
om de verblijfplaatsen van arbeidsmigranten beter te registreren en digitale toegang
tot onder andere hun UWV dossiers te garanderen.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

8

Algemene Rekenkamer

De Toeslagenaffaire leidde in 2021 tot ontslag door het voltallige kabinet. De
Parlementaire Onderzoekscommissie Kinderopvangtoeslag constateerde eind
2020 dat “onder druk van een oververhitte politieke behoefte aan fraudebestrijding
[...] ouders ten onrechte werden gebrandmerkt als opzettelijke fraudeurs”. De commissie concludeerde dat de “spijkerharde uitvoering” in geen verhouding stond
“tot wat hen -veelal onterecht- werd verweten” (Tweede Kamer, 2020b). In 2022 is
de parlementaire enquête Fraudebeleid en Dienstverlening van start gegaan. De
Toeslagaffaire heeft dan ook geleid tot meer aandacht voor de noodzakelijke
balans tussen handhaving en dienstverlening bij zowel regering als parlement.
Onder dienstverlening verstaan wij in dit onderzoek alle activiteiten van het UWV
gericht op ondersteuning om van rechten gebruik te kunnen maken en te voldoen
aan plichten. Voorbeelden hiervan zijn het verzorgen van medische keuringen en
hulp bij sollicitatie en re-integratie.
Onder handhaving verstaan wij in dit onderzoek alle activiteiten van het UWV voor
het vaststellen van het recht, de juiste duur en hoogte van de uitkering en om te
controleren of aan plichten wordt voldaan. Voorbeelden hiervan zijn controle op
de naleving van de sollicitatieplicht, op inkomen en op arbeidsduur. Onrechtmatig
verblijf in het buitenland met een Nederlandse uitkering valt buiten het kader van
dit onderzoek. Wel behandelt dit onderzoek terugvorderingen uit het buitenland in
de jaren 2018-2020.
Activiteiten van het UWV kunnen overigens tegelijk dienstverlenend en handhavend
zijn. Voorlichting over rechten en plichten aan uitkeringsgerechtigden en zusterorganisaties resulteert bijvoorbeeld in minder onrechtmatig verstrekte uitkeringen,
waardoor minder gehandhaafd en teruggevorderd hoeft te worden.
Voor dit onderzoek onderzochten we de regelingen werkloosheid (WW), ziektewet
(ZW) en arbeidsongeschiktheid (WAO, WIA) met als casuslanden Duitsland, Polen,
Spanje en Turkije (zie verder bijlage 3).

2.4 Leeswijzer
Dit rapport begint met een beknopte weergave van het juridische kader waarbinnen
recht op export van uitkeringen bestaat, inclusief de voorgestelde wijzigingen, in
hoofdstuk 2.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

9

Algemene Rekenkamer

Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van de omvang van de export van uitkeringen door
het UWV, zowel in financiële zin als in aantallen personen. Ook belicht dit hoofdstuk
oorzaken voor het gebruik van deze uitkeringen. Het hoofdstuk laat verder zien wat
het effect van de inwerkingtreding van het EC wijzigingsvoorstel op het gebruik van
WW export zou kunnen zijn.
Hoofdstuk 4 laat zien dat het UWV de bevoegdheden bij medische beoordelingen
en handhaving in het buitenland volledig benut, ondanks wettelijke en praktische
beperkingen. Ook geven we in dit hoofdstuk aan dat het UWV nog zou kunnen verbeteren in inspanningen bij re-integratiedienstverlening aan met name gedeeltelijk
arbeidsgeschikten.
Hoofdstuk 5 geeft weer waarom het UWV geen informatie kan leveren over prestatieafspraken met het Ministerie van SZW voor de uitvoering van taken bij personen in
het buitenland. Wij laten zien waarom inzicht in de kwaliteit van dienstverlening
in het buitenland desondanks van belang is en hoe dit volgens ons kan verbeteren.
In hoofdstuk 7 volgen de conclusies en aanbevelingen. In hoofdstuk 8 zijn de bestuurlijke reacties van de minister van SZW en de Raad van Bestuur van het UWV op dit
rapport weergegeven, evenals het nawoord van de Algemene Rekenkamer daarbij.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

10

Algemene Rekenkamer

3.
Recht op export
3.1 Nederlandse wetgeving
Na de Tweede Wereldoorlog werden sociale voorzieningen in West-Europa sterk
uitgebreid. Dit gebeurde in een periode van nagenoeg volledige werkgelegenheid.
Vanaf de jaren ‘70 van de vorige eeuw kwamen deze voorzieningen door oplopende
werkloosheid steeds verder onder druk. In Nederland resulteerde dit onder andere in
een grotere focus op re-integratie en handhaving. Het gebruik van uitkeringen in het
buitenland werd met name in de jaren ’90 bediscussieerd. Tot het einde van de 20e
eeuw konden bijna alle Nederlandse uitkeringen naar elk land ter wereld worden geëxporteerd, met uitzondering van de WW. Het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel
was tot die tijd gebaseerd op het personaliteitsbeginsel en niet op het territorialiteitsbeginsel.
De Wet beperking export uitkeringen (Wbeu) van 1999 introduceerde het territorialiteitsbeginsel in de sociale zekerheid. De export van uitkeringen is sindsdien alleen
toegestaan op basis van EU-verordeningen of naar landen waarmee Nederland een
verdragsrelatie over sociale zekerheid heeft. De wet was bedoeld om beter te kunnen
handhaven in het buitenland (Tweede Kamer, 1997).

3.2 Europese verordeningen
Sinds 1 mei 2010 coördineren twee Europese verordeningen de sociale zekerheid:
Verordeningen 883/2004 (de basisverordening) en 987/2009 (de bijbehorende
toepassingsverordening). Sinds 1 juni 2012 zijn deze ook van toepassing op

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

11

Algemene Rekenkamer

Zwitserland en de Europese Economische Ruimte (EER) - alle EU-landen plus Liechtenstein, Noorwegen en IJsland. De verordeningen zijn ingesteld om te zorgen dat
de nationale sociale zekerheidsstelsels geen belemmering vormen op het recht van
vrij verkeer van werknemers. De uitgangspunten zijn dat:
1. personen in niet meer dan 1 lidstaat verzekerd kunnen zijn en premieplichtig
kunnen worden gehouden
2. personen uit andere lidstaten dezelfde rechten en plichten genieten als burgers
van de lidstaat waar ze verzekerd zijn
3. de opbouw van rechten in een lidstaat meetelt bij het verkrijgen van een uitkering
in een andere lidstaat
4. (met enkele uitzonderingen) een uitkering van de ene lidstaat ook in een andere
lidstaat kan worden ontvangen
Sociale voorzieningen zoals de arbeidsongeschiktheidsvoorziening voor jonggehandicapten (Wajong-uitkeringen) en toeslagen op basis van de Toeslagenwet worden
overigens niet gefinancierd uit sociale premies. Export hiervan is dan ook niet mogelijk, uitzonderingen daargelaten.
WW-uitkeringen kunnen enkel onder bepaalde voorwaarden geëxporteerd worden.
De export van WW is bedoeld om het gebied binnen de EU waarin werklozen een
nieuwe baan zoeken te vergroten. WW-gerechtigden kunnen dan ook maximaal
3 maanden met behoud van de uitkering werk zoeken in een andere lidstaat.1 Ze
moeten zich daarvoor in de andere lidstaat inschrijven als werkzoekende en vallen
onder de controle van die lidstaat. Ook moet de aanvrager eerst 4 weken beschikbaar zijn geweest voor de Nederlandse arbeidsmarkt.2 Export van WW-uitkeringen
buiten de EER/Zwitserland is niet toegestaan.
Personen die tijdens hun werk in Nederland in een andere lidstaat woonden, ontvangen bij werkloosheid in principe een uitkering van hun woonland. Zij vallen onder de
voorwaarden en controles van de wetgeving van die lidstaat (Verordening 883/2004,
artikel 65). Wel moet het UWV in deze situaties compensatie verlenen aan de overheid
van dit woonland. De werkgever heeft immers premies en belastingen afgedragen in
Nederland, terwijl het woonland de werkloosheidsuitkering betaalt.
Grensarbeider of niet-grensarbeider?
Personen die in de ene lidstaat werken maar in een andere lidstaat wonen,
zijn grensarbeider of niet-grensarbeider. Een grensarbeider is volgens de
Europese verordeningen iemand die in beginsel dagelijks of ten minste
eenmaal per week terugkeert naar zijn of haar woonland. Dit hoeft niet een

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

12

Algemene Rekenkamer

aangrenzend land te zijn. Een niet-grensarbeider is iemand die in een andere
lidstaat woont dan de lidstaat waarin hij of zij werkt, maar niet ten minste één
keer per week terugkeert naar zijn woonland. Personen die tijdens hun werk
in Nederland in een andere lidstaat woonden maar geen grensarbeider waren,
kunnen kiezen om beschikbaar te blijven voor de Nederlandse arbeidsmarkt
en ontvangen in dat geval een WW-uitkering van het UWV.

3.2.1 Wijzigingsvoorstel

In december 2021 sloten onderhandelaars van de Europese Commissie, de Raad
van Ministers en het Europees Parlement een akkoord over het wijzigings­voorstel
van de Verordening 883/2004. Met dit voorstel wordt de maximale WW-exportduur
verlengd van 3 naar 6 maanden. Nederland en enkele andere landen verwierpen het
akkoord, waardoor het voorstel opnieuw bij de Europese Commissie ligt. Het is ten
tijde van publicatie van dit rapport onbekend wat het huidige Franse voorzitterschap
van de Raad van de EU met dit voorstel zal doen. Intrekking of nieuwe wijzigingen
zijn mogelijk.
De EC stelde ook voor om bij werkloosheidsuitkeringen het woonlandbeginsel voor
het werklandbeginsel te vervangen. Nu ontvangen werknemers die in Nederland
werken, maar in het buitenland wonen, in principe bij werkloosheid een uitkering
in hun woonland (woonlandbeginsel). Het woonland betaalt dan dus een uitkering
waarvoor het geen premies ontving. Nederland compenseert het woonland hier
gedeeltelijk voor. Het EC voorstel is om deze uitkeringsgerechtigden een Nederlandse
uitkering uit te gaan betalen, ook als zij in hun woonland verblijven (werklandbeginsel).
Voor grensarbeiders zou dit onder voorwaarden maximaal 15 maanden gelden, voor
niet-grensarbeiders maximaal 6 maanden.3
Het wijzigingsvoorstel bevat verder een voorstel voor informatie-uitwisseling
tussen lidstaten over meerdere uitkeringsgerechtigden tegelijk. De Administratieve
Commissie zal dan een indicatieve lijst van type gegevens opstellen die onder de
gewijzigde verordening uitgewisseld kunnen worden. Nu regelt Verordening 883
enkel gegevensuitwisseling op persoonsniveau en is het aan lidstaten onderling
om eventueel aanvullende afspraken te maken.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

13

Algemene Rekenkamer

4.
Omvang en oorzaken
uitkeringenexport
De Kamerdebatten in de jaren 2018-2020 spitsten zich toe op het beperken van
de export van uitkeringen door handhaving en door verwerping van het Europese
wijzigingsvoorstel. Indertijd bleven de oorzaken voor het gebruik van WW- en ZWexport door met name Polen onbesproken – en daarmee overige mogelijkheden
voor beperking van dit gebruik. Ook ging het debat toen niet over het mogelijke
effect van verlenging van het recht op WW-export.
In dit hoofdstuk worden ten eerste de omvang en gebruiksoorzaken van de export
van uitkeringen in perspectief geplaatst. Ten tweede worden mogelijke effecten van
exportgebruik bij implementatie van het Europese wijzigingsvoorstel weergegeven.

4.1 WIA export hoog en stijgend
De financiële omvang van geëxporteerde WIA-regelingen steeg in de periode
2018-2020 met in totaal 25% van € 155 miljoen naar € 194 miljoen. De WIA-IVA
export nam zelfs toe met 42%, van € 72 miljoen naar € 103 miljoen.4 De financiële
omvang van ZW-uitkeringen nam toe met 24%, van (afgerond) € 22 miljoen naar
€ 28 miljoen.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

14

Algemene Rekenkamer

Figuur 1. Financiële omvang van geëxporteerde WIA, ZW en WW uitkeringen in 2020.
Bedragen zijn gecorrigeerd voor het prijspeil van 2020.

Financiële omvang WIA-export stijgt, die van WW-export daalt
200.000.000

Totaal uitgekeerd bedrag in euro

150.000.000

WIA
100.000.000

ZW
WW

50.000.000

0

2018

2019

2020

Jaren

In 2020 keerde het UWV € 439 miljoen euro uit aan personen in het buitenland.
Daarvan ging 88% naar arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, oftewel € 385 miljoen.
Naar WAO gerechtigden ging € 183 miljoen, oftewel 42% van de totale export van
uitkeringen. De export van WIA regelingen besloeg 44%, oftewel € 194 miljoen.
Ziektewetuitkeringenexport betrof 6%, oftewel € 28 miljoen. De export van WAZ
en Wajong besloeg samen € 4 miljoen.5 WW-export vormde toen met € 9 miljoen
een aandeel van 2% in de totale export van uitkeringen.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

15

Algemene Rekenkamer

Figuur 2. Financiële omvang van geëxporteerde uitkeringen in 2020, in lopende prijzen.

Bedragen export WIA en WAO verreweg het grootst

200.000.000

Meer dan de helft van de € 439 miljoen euro die het UWV in 2020 aan uitkerings­
gerechtigden in het buitenland uitkeerde ging naar personen in Turkije, België en
Duitsland.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

16

Algemene Rekenkamer

Figuur 3. Uitkeringenexport in bedragen en aantallen personen naar België, Duitsland,
Polen, Spanje en Turkije in 2020. Bedragen in euro, in lopende prijzen. Het aantal
personen betreft een kleine overschatting, aangezien een persoon meerdere uitkeringen
kan ontvangen.6
Aan personen in België, Duitsland en Turkije worden de hoogste bedragen
uitkeringenexport uitgekeerd

€30 mln

€82 mln

Duitsland

Polen

9.632
personen

5.748
personen

€85 mln
België

6.414
personen

€88 mln

€31 mln

Spanje

1.899
personen
Turkije

5.079
personen

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

17

Algemene Rekenkamer

4.2 WW export laag en dalend
Uitkeringen aan personen in het buitenland vormen een fractie van het totaal aantal
uitkeringen dat het UWV verstrekt. WW uitkeringen aan personen in het buitenland
vormen daar weer een zeer klein deel van.
Figuur 4. Aandeel binnen- en buitenlandse uitkeringen in totale uitkeringslast per regeling,
2020. Bedragen in lopende prijzen.

WW-export is slechts een fractie van de totale uitkeringslast

In de periode 2018-2020 keerde het UWV jaarlijks gemiddeld € 423 miljoen uit aan
personen in het buitenland, oftewel 2% van de € 20 miljard die het UWV jaarlijks
gemiddeld uitkeerde aan alle uitkeringsgerechtigden tezamen in deze periode.
De financiële omvang van geëxporteerde werkloosheidsuitkeringen was veel lager
dan deze 2%. Slechts 0,3% van de financiële omvang van WW uitkeringen betrof WWexport uitkeringen, oftewel gemiddeld € 12 miljoen per jaar, in 2018-2020. De financiële
omvang van de WW-export is namelijk beperkt door de duur ervan: een WW-uitkering

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

18

Algemene Rekenkamer

mag maximaal 3 maanden geëxporteerd worden, terwijl andere uitkeringen langdurig
in het buitenland ontvangen kunnen worden. Zo bedroeg de financiële omvang van
geëxporteerde WAO-uitkeringen in 2020 5% van het totale uitgekeerde bedrag aan
WAO-uitkeringen, oftewel € 183 miljoen. Bij de WIA-uitkeringen was dat 3%, oftewel
€ 194 miljoen.7
De gemiddelde financiële omvang van de WW-export per uitkeringsgerechtigde naar
Polen was in de periode 2018-2020 lager dan de gemiddelde omvang bij WW-export.
Zo keerde UWV in 2020 gemiddeld per persoon naar Duitsland en Spanje meer dan
€ 4000 aan WW uit, terwijl dat bedrag per persoon naar Polen in dat jaar gemiddeld
net geen € 3000 was.
De financiële omvang van WW-uitkeringenexport daalde in de periode 2018-2020
met ruim 30%, van (afgerond) € 13 miljoen naar € 9 miljoen. In 2018 en 2019 daalde
het aantal verstrekte WW uitkeringen aan personen in Nederland en in het buitenland
in gelijke mate. In 2020 was dat niet het geval: in Nederland steeg het aantal personen
met een WW uitkering, terwijl dit aantal in het buitenland juist sterker daalde. Het
aandeel geëxporteerde WW-uitkeringen van het totale aantal WW-uitkeringen daalde
hierdoor van 2% in 2019 naar 1% in 2020. In 2020 betrof dit 285.660 WW-uitkeringen
in totaal, waarvan 3052 geëxporteerde WW-uitkeringen.
De daling is het gevolg van coronamaatregelen. De Poolse overheid kondigde begin
maart 2020 aan dat terugkerende landgenoten met ingang van 15 maart twee weken
in thuisquarantaine zouden moeten verblijven. Om deze maatregel voor te blijven,
keerden in de eerste helft van maart vele Polen terug. Ook hebben door coronamaatregelen in Nederland Polen hun baan op slag verloren, onder meer door het
sluiten van slachterijen (Strockmeijer, 2020).
De daling van het aantal aanvragen van WW-export ging dan ook gepaard met een
verdubbeling van de afgifte van zogenaamde PDU1-formulieren aan Polen. Met het
PDU1 formulier kan een Poolse WW uitkering met Nederlands arbeidsverleden worden
aangevraagd. Polen hoeven dan niet, zoals bij een Nederlandse WW uitkering, eerst
4 weken voor de Nederlandse arbeidsmarkt beschikbaar te zijn.

4.3 Oorzaken gebruik uitkeringenexport
De internationale context waarin Nederland zich bevindt, is van invloed op het
gebruik van de export van uitkeringen. Dit is hieronder uitgelicht voor export naar
België, Duitsland, Turkije, Marokko en Polen.8

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

19

Algemene Rekenkamer

Naar de buurlanden België en Duitsland worden in 2020 zowel in financiële omvang
als in aantal personen de meeste uitkeringen geëxporteerd. Ook betaalt het UWV
verreweg het hoogste bedrag aan werkloosheidscompensaties aan Duitsland en
België: respectievelijk 45% en 27% van het totaal in 2020, oftewel € 9 miljoen tezamen
(zie verder § 4.4). In België en Duitsland wonen dan ook veel grensarbeiders. Vanuit
België en Duitsland werken overigens meer mensen in Nederland dan andersom.9
Turkije en Marokko staan ook in de top-10 van landen met de meeste uitkeringsgerechtigden buiten Nederland. Het betreft vooral de indertijd zogenoemde “gastarbeiders”
die in de jaren ’60 en ’70 van de vorige eeuw naar Nederland kwamen. Zij remigreerden
en ontvangen nu een WAO- of WIA-uitkering in hun land van herkomst door de verdragsrelatie die Nederland met Turkije en Marokko heeft. Zo neemt de omvang van
WAO-export naar Turkije toe in de jaren 2018-2020, terwijl deze als geheel afneemt
door sluiting van de regeling sinds 2004. Het aantal ZW-uitkeringen dat naar Turkije
en Marokko wordt geëxporteerd is heel laag: in deze landen wonen dan ook bijna
geen uitkeringsgerechtigden die recent nog in Nederland hebben gewerkt.
Naar Polen worden verreweg de meeste WW-uitkeringen geëxporteerd: 86% van het
totaal aantal geëxporteerde WW uitkeringen in de periode 2018-2020. Desondanks
bleef de financiële omvang van deze export relatief laag. Polen werkten namelijk
vaker met kortere contracten en lagere lonen. Volgens gegevens van het CBS uit
2017 behoren Polen tot de laagst betaalde werknemers en werken zij relatief vaak
voor uitzendbureaus. Zij vormen de grootste groep buitenlandse werknemers in
Nederland: in 2017 vervullen zij bijna 180 duizend banen van de in totaal ruim 838
duizend banen van buitenlandse werknemers.10
Poolse en andere Oost-Europese arbeidsmigranten hebben 4 keer zo vaak kans op
baanverlies als Nederlandse werknemers, met name doordat zij vaker in een sector
met korte contracten werken.11 Verder verliezen uitzendkrachten met uitzendbeding
bij ziekte hun dienstverband. Als zij bovendien voor huisvesting afhankelijk zijn van
hun werkgever, verliezen ze daarmee ook hun woning.12
Desondanks maken Polen en andere Oost-Europese arbeidsmigranten minder
aanspraak op de WW dan Nederlandse baanverliezers met dezelfde kenmerken:
27% tegenover 36% in 2019. Dat komt door hun korte arbeidsverleden en mogelijk
vanwege gebrek aan kennis van hun rechten. De duur van de uitkering is bij toekenning
bovendien gemiddeld korter en de hoogte is gemiddeld lager (Strockmeijer, 2019).

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

20

Algemene Rekenkamer

4.4 Effect Europese wijzigingsvoorstel
Bij verlenging van het recht op WW export van 3 naar 6 maanden zal waarschijnlijk
slechts een kleine groep hiervan gebruik maken. Ongeveer de helft van de 10.800
mensen die in de periode 2018-2020 een werkloosheidsuitkering exporteerden, had
hier namelijk slechts 3 maanden of minder recht op. Slechts 21% had 6 maanden
de uitkering kunnen exporteren, als het recht daartoe bestond. Dit waren gemiddeld
741 personen per jaar.
Van de 10.800 personen die in 2018-2020 een WW-export startten, deed ongeveer
de helft dat 2 maanden korter. WW-gerechtigden die recht hebben op een uitkering
van 3 maanden, kunnen überhaupt maximaal 2 maanden exporteren, omdat zij eerst
4 weken in Nederland beschikbaar moeten blijven voor re-integratie op de arbeidsmarkt. In 2020 maakte overigens 60% van de WW-exporteurs geheel of gedeeltelijk
gebruik van de 3e maand. Deze relatieve stijging kwam doordat door de coronacrisis
in 2020 minder personen met een WW uitkering naar het buitenland vertrokken (zie
ook § 3.2). Daardoor meldden met name minder personen die normaal korter hun
werkloosheidsuitkering exporteren, zoals Polen, zich aan voor een export-WW. Relatief
meer personen exporteerden hun uitkering dan ook langer dan 2 maanden in 2020.
Figuur 5. Aantal personen dat korter en langer dan 2 maanden een uitkering
exporteerde in 2018-2020.
Meer dan de helft van de personen die een WW-uitkering exporteerden
in 2018 en 2019 deden dat 2 maanden of korter

2.000

1.500
<=63 dagen
>63 dagen

Aantal personen

1.000

500

0

2018

2019

2020

Jaren

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

21

Algemene Rekenkamer

Van de 10.800 personen die in 2018-2020 een WW export startte, maakte 33% gedurende 3 maanden daar gebruik van, oftewel 3.587 personen. Van deze groep hadden
2.224 personen, oftewel gemiddeld 741 personen per jaar, hypothetisch 6 maanden
hun WW kunnen exporteren als zij daar recht op hadden gehad. Als andere factoren
gelijk blijven, zal verlenging van het recht op WW-export dan ook geen grote invloed
hebben op het gebruik hiervan.
Bij wijziging van het woonlandbeginsel naar het werklandbeginsel zal een iets grotere
groep WW gerechtigden in het buitenland onder verantwoordelijkheid van het UWV
vallen. Het UWV zal dan dus ook voor een grotere groep WW gerechtigden in het
buitenland dienstverlenende en handhavende taken moeten verrichten. Voor het
berekenen van de omvang van deze groep ontbreken de gegevens. Wel is duidelijk
dat deze groep vooral in België en Duitsland zal wonen. Dit is op te maken uit het
bedrag aan compensaties dat het UWV betaalde voor WW uitkeringsgerechtigden
in het buitenland met een Nederlands arbeidsverleden: 76% van het totaal aan
compensaties dat het UWV betaalde in 2018-2020 ging naar Duitsland en België.
Het UWV ontvangt andersom ook de meeste compensaties van deze twee landen.
Omdat meer personen vanuit België en Duitsland in Nederland werken dan andersom,
betaalde het UWV in deze periode netto gemiddeld €5 miljoen per jaar aan compensaties aan deze twee landen. Volgens gegevens van het CBS uit 2018 woonden toen
in totaal 83.000 werknemers in onze grenslanden. Andersom werkten in totaal toen
13.000 mensen in België en Duitsland, terwijl zij in Nederland woonden. Het UWV
zou voor deze groep dan niet meer verantwoordelijk zijn.13 De UWV samenwerking
met deze landen verloopt goed, waardoor de impact van deze wijziging bij doorgang
naar verwachting gering zal zijn.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

22

Algemene Rekenkamer

5.
UWV in het
buitenland
De Kamerdebatten in de jaren 2018-2020 focusten zich op handhaving bij de export
van uitkeringen. Dienstverlenende taken werden toen niet besproken, hoewel deze
evenzeer van belang zijn voor het voorkomen van onrechtmatig verstrekte uitkeringen.
Verder bleef in de Kamerdebatten onduidelijk welke bevoegdheden het UWV in het
buitenland heeft en welke inspanningen het daar levert.
In dit hoofdstuk benoemen we achtereenvolgens de beperkingen van het UWV in het
buitenland en de inspanningen die het UWV daar levert om de (beperkte) bevoegdheden volledig in te vullen.
Coronacrisis
De coronacrisis heeft de afgelopen 2 jaar grote invloed gehad op de dienstverlening en handhaving van het UWV in het buitenland. Structurele en
incidentele overleggen vonden geen doorgang. Projecten, zoals het overnemen
van handhavingstaken door de Bureaus Sociale Zaken bij ambassades, lagen
stil. Tegelijk zijn door de corona-pandemie vrijwel alle beoordelingen uitgevoerd
via beeldbellen. Het UWV verwacht deze vorm van medische beoordelingen
ook na de pandemie voort te zetten.14

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

23

Algemene Rekenkamer

5.1 Beperkingen UWV
5.1.1 Wettelijke bevoegdheden

Het UWV heeft in het buitenland niet dezelfde bevoegdheden als in Nederland. Dit
geldt ook voor buitenlandse overheden in Nederland. In de EU-verordeningen en
sociale-zekerheidsverdragen is daarom vastgelegd dat lidstaten elkaar ondersteunen
bij grensoverschrijdende sociale zekerheid. Deze ondersteuning is wel afhankelijk
van lokale wetgeving (artikel 76 & 77, verordening 987/2009). Zo verbiedt Duitsland
het uitwisselen van persoonsgegevens tussen instanties. Een centraal nummer voor
identificatie bij verschillende overheidsinstanties, zoals ons Burgerservicenummer,
kent Duitsland niet. Ook een centraal nummer voor een persoonlijke werkgevers­
geschiedenis ontbreekt. Aan het verdrag om fraude in de sociale zekerheid tegen
te gaan, dat Nederland in 2012 sloot met Duitsland, kan dan ook geen uitvoering
worden gegeven.
Ook in het uitvoeren van huisbezoeken in het buitenland is het UWV beperkt in de
bevoegdheden. De Verordening laat het aan de nationale wetgeving van de lidstaten
over of huisbezoeken door andere mogendheden kunnen worden geaccepteerd. In
België, Polen en Zwitserland is dit niet toegestaan. In 2019 hebben deze landen in
de Administratieve Commissie voor de coördinatie van socialezekerheidsstelsels
(AC) bezwaar gemaakt tegen huisbezoeken, op grond van hun wetgevingen (SZW,
2019a). Het UWV voert in het buitenland overigens geen onaangekondigde huis­
bezoeken uit, zoals in Nederland, maar uitsluitend aangekondigde huisbezoeken.
Hierbij worden administratieve gegevens gecontroleerd.

5.1.2 Verschillende stelsels en IT systemen

Fysieke afstand belemmert de kwaliteit van dienstverlening en handhaving in het
buitenland. Zo kan post vertraagd of helemaal niet worden bezorgd. Dossiers voor
de eerstejaars Ziektewetbeoordeling (EZWB) uit het buitenland worden, bijvoorbeeld,
regelmatig te laat aangeleverd met minimale informatie, waardoor de EZWB vaak te
laat plaatsvindt. Verder belemmeren ook de verschillende socialezekerheidsstelsels
en IT systemen de toegang tot gegevens, en daarmee dienstverlening en handhaving.
Zo is het bij terugvordering niet altijd duidelijk welke instantie het juiste aanspreekpunt is, of welke informatie de instantie nodig heeft om te kunnen terugvorderen.
Het UWV probeert eerst geld terug te vorderen bij een persoon. Lukt dat niet dan kan
het UWV een zusterorganisatie inschakelen, voor zover de EU Verordening of een
bilateraal verdrag daarvoor de mogelijkheid biedt. In Polen is de terugvordering

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

24

Algemene Rekenkamer

bijvoorbeeld belegd bij de verschillende regionale belastingkantoren. Deze kantoren
zijn bevoegd om terug te vorderen door beslag te leggen op eigendom.
Het UWV heeft in het buitenland dan ook een relatief hoger bedrag aan terugvorderingen uitstaan dan in Nederland. In 2020 was het aandeel nog niet geïnde terugvorderingen voor het binnenland 34% en voor het buitenland 52% van het totale bedrag
terugvorderingen voor ZW, WW, WAO en WIA uitkeringen tezamen. Ook was bij deze
regelingen het gemiddelde bedrag per uitkering in 2020 hoger bij terugvorderingen
uit het buitenland dan bij die uit Nederland: €2519 versus €1654. De gemiddelde
hoogte van terugvorderingen per jaar uit casuslanden Polen (€1619) en Duitsland
(€1929) voor deze uitkeringen is in 2020 overigens lager dan dit gemiddelde.
Het hogere bedrag aan openstaande terugvorderingen in het buitenland is een indicatie dat handhavingsopties en toegang tot personen, gegevens en zusterorganisaties
minder vanzelfsprekend zijn dan in Nederland. Het is niet een indicator dat door
personen in het buitenland meer fraude gepleegd wordt. Of terugvorderingen gedaan
worden naar aanleiding van opzettelijk handelen door de uitkeringsgerechtigde is
namelijk onbekend.
Bewuste of onbewuste overtreding?
Of een overtreding bij het verstrekken van een (geëxporteerde) uitkering
bewust of onbewust is gemaakt, is nauwelijks vast te stellen. Dat zou immers
alleen met medewerking van de betrokkene vastgesteld kunnen worden.
Bewuste overtredingen zijn fraude of misbruik: het verstrekken van onjuiste
informatie om een (hogere) uitkering of gunstigere voorwaarden te krijgen.
Ook “oneigenlijk gebruik” is bewust: gebruik van rechten of voorzieningen in
lijn met de wet, maar tegen de bedoeling van de wet in. Onbewuste overtredingen zijn gemaakt door vergissingen of onwetendheid van de klant óf van
de betrokken organisaties. Het UWV vordert namelijk ook terug bij onrechtmatig verstrekte uitkeringen door vergissingen of onwetendheid van het UWV
zelf of van betrokken zusterorganisaties.
Verder geeft het hogere bedrag aan openstaande uitkeringen in het buitenland
geen informatie over terugvorderingen bij geëxporteerde uitkeringen. Het UWV
levert namelijk gegevens over terugvorderingen bij personen die op het moment
van terugvordering in het buitenland verbleven. De terugvordering hoeft dan niet
een geëxporteerde uitkering te betreffen. Tegelijk kan een “binnenlandse” terugvordering wel een geëxporteerde uitkering betreffen, waarvan de ontvanger inmiddels
is teruggekeerd naar Nederland.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

25

Algemene Rekenkamer

Veel landen kennen – in tegenstelling tot Nederland - een decentraal sociale zekerheidssysteem waarbij regionale kantoren gegevens beheren en uitvoering geven aan
beleid. Afspraken op nationaal niveau zijn daar dan ook niet automatisch geïmplementeerd op regionaal niveau. Bovendien kost het hierdoor vaak tijd en inspanning
om de juiste contactpersonen te vinden. Polen kent bijvoorbeeld 16 regio’s met 340
districtsarbeidsbureaus. Daarnaast zijn gegevens over uitkeringsgerechtigden die
hun Nederlandse werkloosheidsuitkering hebben meegenomen naar Polen op lokale
kantoren niet geautomatiseerd. Als het UWV informatie vraagt bij het regionale Poolse
kantoor, zet deze de vraag door naar het lokale kantoor, die vervolgens de informatie
handmatig verzamelt. Deze informatie bereikt de regionale kantoren vaak niet of niet
volledig.
In sommige landen hebben bovendien sociaal-politieke factoren grote invloed op de
samenwerking van uitvoeringsorganisaties. Zo heeft het contact tussen het UWV en
het Turkse SGK (Sosyal Güvenlik Kurumu, Sociale Zekerheids- Instituut) door politieke
spanningen in 2017 en 2018 gedurende 18 maanden volledig stil gelegen.
Het Europese digitale systeem EESSI (Electronic Exchange of Social Security Information)
zou binnen de EER en Zwitserland communicatie kunnen versnellen en foutgevoeligheid verkleinen, maar het UWV gebruikt momenteel vooral nog de post. Nederland is
in Europees verband gezien laat met het in gebruik nemen van EESSI. Nederland had
onder andere bezwaar tegen gebrek aan AVG-proof gebruik. In 2020 en 2021 zijn wel
enkele WW processen via EESSI gaan lopen. Eind 2022 zal waarschijnlijk ook de
gegevensuitwisseling voor de WIA via EESSI verlopen.

5.2 UWV activiteiten en afspraken
5.2.1 Medische beoordelingen

Nederland stelt arbeidsongeschiktheidsuitkeringen vast op basis van het verlies van
verdienvermogen. Hierbij wordt zowel een medische als arbeidskundige component
meegewogen. In de meeste andere landen worden arbeidsongeschikten niet beoordeeld op wat zij kunnen, maar op hun klachten en de behandeling daarvan. Medische
rapportages uit het buitenland zijn daardoor, ondanks de vaak goede kwaliteit, ontoereikend voor het vaststellen van een Nederlandse arbeidsongeschiktheidsuitkering.
De Europese verordeningen bepalen dat medische beoordelingen moeten voldoen
aan de voorwaarden die het uitkerende orgaan stelt, maar tegelijk dat deze worden
uitgevoerd in het woonland volgens de daar geldende wetgeving (Verordening
883/2004, artikel 82 en Verordening 987/2009 artikel 87). Verzekeringsartsen van

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

26

Algemene Rekenkamer

het uitkerende orgaan kunnen wel zelf deze beoordelingen komen uitvoeren in het
woonland, of een arts ter plaatse daarvoor uitkiezen.
In Polen worden sinds 2018 medische beoordelingen op de Nederlandse ambassade
in Warschau uitgevoerd door een UWV verzekeringsarts.15 Sinds 2017 en tot de
corona-pandemie reisden UWV artsen iedere zes weken naar Polen voor re-integratiespreekuren. In 2018 en 2019 werden daarbij ook sociaal-medische beoordelingen
gedaan.
In Turkije worden sinds 2006 medische beoordelingen voor het UWV in klinieken
uitgevoerd met een geprotocolleerd rapport. Voor de coronapandemie ging een
team van verzekeringsartsen 3 jaar lang eens per jaar naar Turkije om daar uitleg
te geven aan de artsen over de wijze waarop Nederlandse verzekeringsartsen de
beoordelingen uitvoeren.
Het UWV kan aanvragers ook verzoeken om naar Nederland te komen voor een
medische beoordeling. Voor de meeste medische beoordelingen moet de klant dan
wel vrijwillig en ondubbelzinnig afstand doen van het recht om in zijn of haar woonland onderzocht te worden en in staat zijn om te reizen. De reis- en verblijfskosten
komen voor rekening van het UWV (Verordening 987/2009, artikel 87). Personen die
in Polen, Duitsland en België wonen doen dit vaak - met name voor een ziektewet­
beoordeling.16
De UWV locatie in Amsterdam, die aanvragen van personen woonachtig in het buitenland anders dan België en Duitsland behandelt, meldt dat gemiddeld 75% van de
ongeveer 550 oproepen vanuit het buitenland per jaar in 2017, 2018 en 2019 Polen
betreft. Exacte cijfers zijn niet beschikbaar, maar het UWV schat dat het merendeel
van de aanvragers woonachtig in Polen keuring in Nederland ondergaat.

5.2.2 Dienstverlening bij WW-export

Het UWV is niet verantwoordelijk voor re-integratiedienstverlening aan WW-gerechtigden in het buitenland. De toepassingsverordening laat wel de mogelijkheid open
dat lidstaten onderling specifieke afspraken maken over re-integratiedienstverlening
aan werkloze uitkeringsgerechtigden (Verordening 987/2009, artikel 87 en artikel
55). Daar maakt het UWV in Polen gebruik van. Het UWV, het Ministerie van SZW
en Poolse partners hebben in december 2021 afspraken gemaakt over informatieuitwisseling en arbeidshervatting bij WW-export.17

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

27

Algemene Rekenkamer

5.2.3 Re-integratie zieken en arbeidsongeschikten

Het UWV is verantwoordelijk voor re-integratiedienstverlening aan alle ziektewet- en
WGA (Werkhervattingsregeling Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten) -gerechtigden met
arbeidsvermogen, ook als zij in het buitenland wonen. Re-integratiedienstverlening
wordt namelijk niet specifiek genoemd in de Europese verordeningen, waardoor de
nationale wetgeving geldt. Het UWV mag uitkeringsgerechtigden niet rechtstreeks
vergoeden voor re-integratieactiviteiten, maar moet altijd dienstverlening bieden via
een bureau.
In de praktijk beperkt het UWV re-integratiedienstverlening voor zieken en arbeidsongeschikten vooral tot de arbeidsmarkt in de grensstreek en, sinds 2017, Polen.
Eerdere pogingen om re-integratie te bevorderen - anders dan in de grensstreek
- waren minder succesvol: een pilot in Marokko (2006), ondersteuning voor de start
van een eigen bedrijf (2006 en 2008) en de inzet van een Nederlands bureau in Polen
(2016-2018). In het buitenland ontbreken namelijk vaak re-integratiebedrijven en
kansen voor arbeidsbeperkten. Ook heeft het UWV vaak geen actuele kennis van
lokale arbeidsmarktsituaties.
Ten behoeve van uitkeringsgerechtigden in Duitsland koopt het UWV re-integratietrajecten in bij Nederlandse re-integratiebureaus, die bekend zijn met de regionale
arbeidsmarkt aan beide kanten van de grens en die het Duits voldoende machtig
zijn. Deze inkoop verdubbelde in de periode 2018-2020 van ongeveer 30 naar 60
trajecten. Met Belgische partners heeft het UWV afspraken over wederzijdse dienstverlening aan elkaars uitkeringsgerechtigden met gesloten beurs. Het UWV heeft in
2021 het initiatief genomen om met een aantal partners in Duitsland vergelijkbare
afspraken te maken. Ontvangers van een Nederlandse WGA uitkering die in Duitsland
wonen ontvangen dan re-integratiedienstverlening van Duitse instanties en andersom.
In Polen werkt het UWV sinds 2017 samen met een re-integratiebureau, eerst als pilot
en sinds 2019 als standaard werkwijze. Door de coronaperiode lag deze werkwijze
tijdelijk stil in 2020 en 2021. Een ZW-gerechtigde kreeg op de ambassade een sociaalmedische beoordeling door een verzekeringsarts van het UWV en aansluitend een
gesprek met de UWV-arbeidsdeskundige. Als de persoon voldoende hersteld was voor
re-integratie werd hij of zij overgedragen aan de op de ambassade aanwezige medewerkers van het bureau. Het bureau maakte vervolgens een plan van aanpak dat het
UWV beoordeelde en accordeerde. In een evaluatie uit 2019 noemt het UWV de samenwerking met het Poolse re-integratiebureau goedkoper dan beoordelen in Nederland
omdat de tolk- en reiskosten lager zijn en omdat meer personen hersteld zijn bij de
Eerstejaars Ziektewet Beoordeling. Ook zeiden UWV-artsen en arbeidsdeskundigen

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

28

Algemene Rekenkamer

onrechtmatigheden bij verstrekte uitkeringen eerder te bemerken door meer en
directer contact met de uitkeringsgerechtigden.
Momenteel onderzoekt het UWV de mogelijkheden om ook WGA-gerechtigden in
Polen re-integratiedienstverlening te bieden via het Poolse bureau. Daarnaast is het
UWV in gesprek met een 2e re-integratiebedrijf dat zich richt op het begeleiden van
zieke en arbeidsongeschikte Poolse werknemers naar passend werk in Polen. Het
UWV gaat zich onder andere richten op WGA-uitkeringsgerechtigden die de afgelopen
2 jaar naar Polen zijn verhuisd. Dit wijkt af van de afspraak tussen het UWV en SZW
om in de eerste 5 jaar van de WGA-uitkering re-integratiedienstverlening aan te bieden.
Aangezien de kans op re-integratie kleiner wordt naarmate men langer geen werk
heeft, hoopt het UWV dat met een 2-jaren termijn meer re-integratietrajecten succesvol zijn.

5.2.4 Handhaving

Naar aanleiding van de eerder genoemde Kamerdebatten zijn door de minister SZW
eind 2018 handhavingsacties aan de Kamer toegezegd (SZW, 2019b). Hierdoor heeft
het UWV fraude-awareness leercirkels en presentaties opgezet voor alle kantoren die
aanvragen met een internationaal aspect behandelen. Sinds begin 2021 zijn ook
handhavingsconsulenten aangesteld met wie UWV medewerkers twijfels over een
geval kunnen bespreken. Het aantal interne handhavingsmeldingen met een inter­
nationaal aspect vervijfvoudigde in de periode 2018-2020 van 26 naar 128 meldingen.
In totaal ontving het UWV 653 handhavingsmeldingen met internationaal aspect
voor Duitsland, Polen, Spanje en Turkije. De meeste meldingen daarvan, 277 in totaal,
betroffen uitkeringsgerechtigden in Duitsland.18 Niet elke melding is onderzoekswaardig. Het UWV legde voor Duitsland, Polen, Spanje en Turkije in de periode 2018-2020
in totaal 39 maatregelen in 19 zaken op, waarvan opnieuw de meeste zaken Duitsland
betroffen. Bij personen die in Duitsland woonden werden in 2018-2020 in totaal 10
terugvorderingen met vermoeden van fraude gedaan en 3 terugvorderingen zonder
vermoeden van fraude.
Sinds 2020 onderzoekt het UWV de mogelijkheid om de Bureaus Sociale Zaken
(BZS) in Marokko, Spanje, Suriname en Turkije huisbezoeken uit te laten voeren.
In deze landen heeft Nederland op de ambassades teams van ongeveer 5fte. Ze
beantwoorden klantvragen en verrichten klantonderzoeken namens SVB, UWV,
CAK en de Belastingdienst. Door het laten overnemen van huisbezoeken door deze
teams zou het UWV meer capaciteit hebben om uitkeringsgerechtigden in andere
landen te bezoeken. Ook hoopt het UWV dat bezoeken van deze lokale medewerkers

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

29

Algemene Rekenkamer

efficiënter zijn dan bezoeken door Nederlandse medewerkers. De teams bij de ambassades krijgen voor het overnemen van taken vooralsnog geen extra capaciteit, maar
combineren dit met de voor SVB af te leggen huisbezoeken.
Voor het afleggen van huisbezoeken in Polen hebben het UWV, het Ministerie van
SZW en het Poolse Ministerie van Familie en Sociaal Beleid in 2021 een alternatief
gevonden. Het UWV kan vanaf 2022 uitkeringsgerechtigden voor administratieve
controles interviewen op de ambassade te Warschau.19

5.2.5 Terugvorderingen

Het UWV probeert met enkele landen, zoals Spanje en Polen, afspraken over terugvorderingen te maken. Zo maakte het UWV in maart 2020 met de Spaanse zusterorganisaties
SEPE en INSS een werkafspraak ter voorkoming van het dubbel uitbetalen – en het
daarna moeten terugvorderen - door zowel Spaanse als Nederlandse instanties. Met
Polen is in december 2021 overeengekomen elkaar beter te ondersteunen bij terugvorderingen.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

30

Algemene Rekenkamer

6.
Kwaliteit
activiteiten UWV
In de Kamerdebatten van 2018, 2019 en 2020 bleef onduidelijk wat de kwaliteit
van dienstverlening en handhaving door het UWV in het buitenland is. Ook op basis
van ons onderzoek kan de kwaliteit niet worden beoordeeld. Hiervoor ontbreken
de kwantitatieve gegevens. In dit hoofdstuk geven we aan waarom deze gegevens
ontbreken en waarom inzicht wel van belang is. Ook geven we een overzicht van
knelpunten bij dienstverlening en handhaving in het buitenland, zoals wij dat op
basis van ons onderzoek kwalitatief hebben kunnen vaststellen.

6.1 Prestatieafspraken
Voor handhaving bestaan geen prestatieafspraken tussen het UWV en het Ministerie
van SZW, ook niet voor activiteiten in Nederland.20 Voor dienstverlening is het onbekend
of het UWV aan uitkeringsgerechtigden in het buitenland voldoet aan de algemene
prestatieafspraken met het Ministerie van SZW. De UWV afdeling Bijzondere Zaken
verzorgt namelijk niet alleen uitkeringsaanvragen personen die in het buitenland
wonen, maar ook van (ex)UWV medewerkers, personen met een bijzondere maatschappelijke positie zoals bekleders van openbare ambten, Defensiepersoneel,
én personen die in Nederland wonen en een buitenlands arbeidsverleden hebben.
Management-informatie en informatie aangaande prestatieafspraken, verantwoording en sturing worden gegenereerd op het niveau van deze afdeling en betreffen
dan ook niet specifiek export. Ook gegevens over terugvorderingen bij geëxporteerde
uitkeringen ontbreken (zie § 4.1.2).

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

31

Algemene Rekenkamer

Wel is bekend dat het UWV de algemene norm voor WGA-dienstverlening niet haalt,
ook niet betreffende het buitenland. Het UWV levert immers maar in een klein aantal
landen een beperkte vorm van WGA re-integratiebegeleiding aan. De algemene afspraak
is dat het WERKbedrijf WGA-gerechtigden gemiddeld 1,8 keer per jaar spreekt en met
90% ten minste 1 keer contact heeft.
Export van uitkeringen is zeker niet in alle individuele gevallen permanent. Niet
alleen WW gerechtigden exporteren slechts voor korte tijd hun uitkering, ook andere
uitkeringsgerechtigden kunnen dat doen. Zo kan een arbeidsmigrant die na aanvraag
van een ZW-uitkering in Nederland beoordeeld wordt, tijdelijk naar het thuisland terugkeren en opnieuw naar Nederland komen bij voldoende herstel voor re-integratie. Deze
uitkering is eerst niet geëxporteerd, daarna wel en daarna weer niet. Door zowel de
organisatiestructuur van het UWV als het fluïde karakter van de export van uitkeringen
is het leveren van kwantitatieve gegevens hierover een langdurig traject. Het UWV is
hier deels mee gestart. Of deze gegevenslevering leidt tot toename van kwaliteit in
dienstverlening en/of handhaving in het buitenland, is vooralsnog onduidelijk.
Inzicht in specifiek dienstverlening in het buitenland is desondanks wel noodzakelijk.
Door de vele verschillende sociale-zekerheidssystemen, IT systemen, betrokken
organisaties en UWV divisies is dienstverlening aan personen in het buitenland veel
minder vanzelfsprekend dan in Nederland. In 2019 bijvoorbeeld, toen het UWV
overging op een hogere beveiliging van DigiD, ontving de Nationale Ombudsman
klachten van Nederlandse burgers die DigiD-buitenlandbalies niet, of slechts met
hoge kosten en inspanning, bereikten (Nationale Ombudsman, 2019). Klanttevredenheidsonderzoeken zouden mogelijk inzicht in de kwaliteit van dienstverlening in het
buitenland kunnen verbeteren.21 Knelpunten in de UWV organisatiestructuur, adresregistratie en direct klantcontact hebben al de aandacht van het Ministerie van SZW
en het UWV, maar kunnen verder aangepakt worden.

6.2 Organisatiestructuur
Binnen het UWV werken medewerkers op verschillende afdelingen met en voor
uitkeringsgerechtigden die in het buitenland verblijven.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

32

Algemene Rekenkamer

UWV taken met internationaal aspect
• Het Klantcontactcentrum (KCC) registreert de melding van de export van
WW-uitkeringen.
• Het Team Buitenland van de divisie Uitkeren (onderdeel van de afdeling
Verwerken Financiële Verplichtingen) verricht invorderingen met een
internationaal aspect.
• De afdeling Handhaving behandelt fraudemeldingen met een internationaal
aspect, inclusief fraudemeldingen over geëxporteerde uitkeringen.
•

Het Interventieteam Buitenland (ITB), onderdeel van het kantoor Internationaal
van de directie Handhaving, voert controlebezoeken in het buitenland uit.

• De regionale kantoren zetten dossiers, waarbij een verhuizing naar het
buitenland gemeld wordt, door naar de afdeling Bijzondere Zaken.
• De afdeling Bijzondere Zaken (BZ) van de divisie Sociaal-Medische Zaken
(SMZ) voert sinds eind 2021 bijna alle processen uit voor uitkeringsgerechtigden die in het buitenland wonen, werken, hebben gewerkt of daar
willen gaan wonen.
Doordat taken met een internationaal aspect binnen het UWV zijn ondergebracht
bij diverse organisatieonderdelen, vergt hun onderlinge contact vanzelfsprekend
voortdurend onderhoud. Onduidelijkheid over het verblijf in het buitenland, bijvoorbeeld, kan de behandeling van aanvragen vertragen doordat deze tussen regionale
kantoren en de afdeling Bijzondere Zaken heen en weer schuiven. Het UWV probeert
hier verbetering in te brengen met nieuwsbrieven, coaching en regelmatig overleg.
Ook bij handhavende taken is interne UWV communicatie voor verbetering vatbaar.
De (geautomatiseerde) terugkoppeling bij een interne melding is namelijk niet altijd
tijdig, of voor de signalerende medewerker soms niet duidelijk. Vanwege de AVG
mag Handhaving ook niet altijd een terugkoppeling verstrekken. Hierdoor kunnen
medewerkers de motivatie om te blijven melden verliezen. De wijze waarop het UWV
omgaat met fraudemeldingen heeft onder andere door de televisie-uitzendingen sinds
2018 de aandacht van de minister van SZW, die daarover ook de Tweede Kamer
berichtte (SZW, 2019b).

6.3 Adresregistratie en digitale toegang
Het UWV ontstond uit een fusie van zes organisaties in 2002 (Cadans, Gak, GUO,
SFB, USZO en opdrachtgever Lisv). Tijdens deze fusie werd ook het Centrum voor
Werk en Inkomen (CWI) opgericht. In 2009 fuseerden het UWV en CWI. Dat is onder
andere nog merkbaar in het gebruik van het grote aantal in gebruik zijnde IT-systemen.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

33

Algemene Rekenkamer

Het gebruik van deze vele systemen kan, vooral bij personen die in het buitenland
wonen, leiden tot het verschillend registreren van adresgegevens. Daarnaast is het
een gegeven dat personen zich voor vertrek regelmatig niet uitschrijven. Zij kunnen
dat eenmaal in het buitenland ook niet meer doen. Hierdoor ontstaan verschillen
tussen de officiële inschrijving in de BRP (basis registratie personen) en de feitelijke
situatie. Post kan dan laat, of in het geheel niet, de klant bereiken. Ook over verbeterpunten in de adresregistratie bij het UWV heeft de minister van SZW de Tweede
Kamer meerdere keren bericht.22
Verder schat het UWV dat verreweg het merendeel van de uitkeringsgerechtigden die
een uitkering exporteren geen toegang heeft tot DigiD of het Europese equivalent
eIDAS (Electronic Identities And Trust Services). Exacte cijfers zijn niet bekend en ook
door het UWV niet te genereren. Het totaal aantal UWV klanten dat geen toegang
heeft tot digitale toegang is naar schatting 30%. Digitale toegang zal waarschijnlijk
het zicht op arbeidsmigranten en de dienstverlening aan hen verbeteren, zoals ook
het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten aangeeft (2020). Momenteel verwerken UWV medewerkers handmatig de niet-digitale aanvragen en vervolg­acties en
bellen zij deze personen.
Als keerzijde van dit knelpunt is het overigens mogelijk dat het persoonlijke contact
met de klant dat het UWV op dit moment heeft, juist door het gebrek aan digitale en
geautomatiseerde voorzieningen, de kans op passende dienstverlening vergroot en
op onrechtmatige verstrekking van uitkeringen verkleint.

6.4 Taalbarrière
Het niet of beperkt machtig zijn van de Nederlandse taal kan bij telefonisch klantcontact een barrière zijn tussen de UWV medewerker en de klant. Het UWV probeert
meertalige medewerkers verzuimbeheer in te zetten, maar heeft geen expliciet
wervingsbeleid op meertaligheid. Enkele medewerkers spreken Engels, en in de
grensstreek vaak Duits, maar zij worden daar niet op aangenomen. Sinds 2020 is
op de UWV website informatie in het Pools beschikbaar over de rechten en plichten
bij een WW, ZW en WIA uitkering. Ook wordt de content van de UWV website vertaald
in 7 talen. Het UWV plant momenteel een herijking van het talenbeleid in, waarbij
ook gekeken wordt wat andere uitvoeringsorganisaties doen.
Momenteel maken veel, vooral Poolse, uitkeringsaanvragers gebruik van Nederlandssprekende tussenpersonen, wat bij mondelinge toestemming van de klant toegestaan
is. Dit is een risico voor fraude, bijvoorbeeld voor misbruik van klantgegevens. Het

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

34

Algemene Rekenkamer

UWV heeft sinds 2015 meerdere pogingen gedaan om de afhankelijkheid van
tussenpersonen te verminderen, maar dit blijft een knelpunt.23
Het UWV is van plan gebruik te maken van lokale talen- en cultuurkennis in Marokko,
Spanje, Suriname en Turkije. Het UWV wil daar handhavingstaken over laten nemen
door de Bureaus Sociale Zaken op de ambassades (zie ook § 5.2.4). Hier ontvangen
de Bureaus vooralsnog geen extra capaciteit voor.
Hieronder Figuur 6. Knelpunten en succesfactoren in communicatie met klant in
het buitenland tijdens aanvraag en traject ziektewetuitkering. Zie bijlage 1 voor
een overzicht van alle systemen en actoren betrokken bij een aanvraag en traject
ziektewetuitkering buitenland.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

35

Algemene Rekenkamer

Door vele systemen en actoren bij UWV en zusterorganisaties zijn er meerdere
knelpunten in het proces van aanvraag en traject voor ZW-export
Klant
wordt
ziek

Klant

Actie

Actie

Medewerker
9.

13 weken, 2e lijn

10.

Verzerkeringsarts
Teamondersteuner

Medewerker
Multidisciplinaire
Intake (MDI)

Regiokantoor UWV

11.

Via werkgever...
aanmelding
1.
...of direct

2.

bevestiging

Automatisch

Reïntegratiebegeleider

Arbeidsdeskundige
Sociaal medisch
verpleegkundige

Eventueel
12.

Verzerkeringsarts

raadpleging
klant

Arbeidsdeskundige

13. 14.
Reïntegratiebegeleider

blijft volgen
15.

2 weken

conroleert
gegevens

Medewerker
verzuimbeheersing

3.
4.

5.

6.

Uitkeringsdeskundige

bevestigt

Eerstejaars
Ziektewetbeoordeling
(EZWB)

7.
deelt
beslissing
mee

3 weken
Multidisciplinair
Overleg (MDO)

Sociaal medisch
verpleegkundige

52 weken, 1e jaar
Verzerkeringsarts
16.

Arbeidsdeskundige

Reïntegratiebegeleider

Verzerkeringsarts
Medewerker
verzuimbeheersing

bevestigt

Uitkeringsdeskundige

17.
houdt contact
n.a.v. monitorsignaal

Medewerker
verzuimbeheersing

8.

begeleidt

Reïntegratiebegeleider

104 weken

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

36

Algemene Rekenkamer

Verblijfplaats soms
onduidelijk, waardoor het
tussen kantoren heen en
weer kan gaan, terwijl de
klant geen uitkering
ontvangt

10.

2.

Veel klanten hebben geen DigiD
zodat zij niet zelf de nationale
vragenlijst kunnen invullen

12.

3.

Medewerker is soms meertalig

4.

Soms ook taalbarrière

5.

Buitenlandse bankrekeningen
hebben andere systemen

6.
7.

1.

8.

9.

11.

Samenwerking met kliniek in
Turkije en met Poolse artsen
Door unieke Nederlandse
beoordeling extra uitvraag
gegevens nodig.
Door corona minder fysieke
spreekuren, waardoor soms
onterecht voorschot werd
betaald

13.

Samenwerking met Reintegratiebedrijf in Polen

14.

Re-integratie inkoop soms
onmogelijk, kennis lokale
arbeidsmarkt ontoereikend

Postbezorging mogelijk niet
tijdig of volledig

15.

Adresgegevens in verschillende systemen kunnen
afwijken waardoor adres
onduidelijk is

Door videobellen bleef
productie op peil tegen
lagere kosten

16.

Geen automatische
meldingen, bijvoorbeeld
van detentie

17.

Afhankelijkheid van
lokale artsen

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

37

Door videobellen missen
verzekeringsartsen het
fysieke contact met de klant
en er zijn meer gesprekken
nodig
Door videobellen hoeven
klanten niet te reizen en
kunnen ook met een kleine
vraag contact opnemen.

Algemene Rekenkamer

7.
Conclusies en
aanbevelingen
7.1 Conclusies
Sinds de Kamerdebatten over de export van uitkeringen in 2018-2020 hebben de
Toeslagenaffaire en de coronacrisis tot een verschuiving van aandacht voor “stringente handhaving” naar “menselijke maat” geleid. Verder is in het coalitieakkoord
van 2021 de ambitie gepresenteerd om de positie van arbeidsongeschikten te
verbeteren. Aandacht voor dienstverlening aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
in het buitenland zou hierbij aansluiten. Daarbij is de balans tussen aandacht voor
handhaving en dienstverlening noodzakelijk: UWV activiteiten hebben immers vaak
zowel handhavende als dienstverlenende functies.
Het coalitieakkoord noemt verder het belang van periodiek inzicht over verwachte
arbeids-, kennis- en asielmigratie. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
(ACVZ) is gevraagd in 2022 advies uit te brengen over het hanteren van een beleidsmatig richtgetal migratie. Wij menen dat, ongeacht een eventueel richtgetal, inzicht
in arbeidsmigratie en de positie van arbeidsmigranten inzicht kan bieden in het gebruik
van Nederlandse uitkeringen in het buitenland. Degenen die gebruik maken van WWen ZW-export zijn namelijk ook vaak degenen met kwetsbare posities op de arbeidsmarkt door korte, flexibele contracten en verlies van woning en zorg bij einde van
het werkcontract.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

38

Algemene Rekenkamer

7.1.1 Omvang en oorzaken uitkeringenexport

De financiële omvang van de export van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen vormt
88% van de totale export van uitkeringen in 2020. De financiële omvang van geëxporteerde WIA uitkeringen steeg met 25% in 2018-2020. Ook de financiële omvang
van ZW uitkeringen steeg, met 24% in 2018-2020. Het is waarschijnlijk dat deze
export in de toekomst verder toeneemt door arbeidsmigratie naar Nederland. Ook
door toegenomen mogelijkheden voor werken op afstand kunnen werknemers van
Nederlandse werkgevers vaker in het buitenland wonen. In geval van ziekte of
arbeidsongeschiktheid zullen zij waarschijnlijk hun uitkering exporteren.
De financiële omvang van WW-export is met 2% slechts een fractie van het totale
bedrag aan geëxporteerde regelingen en daalde bovendien met 30% in 2018-2020.
Verder lijkt het, op basis van ons bekende gegevens, onwaarschijnlijk dat WW-export
en de duur daarvan bij inwerkingtreding van het huidige wijzigingsvoorstel van de
Europese verordening fors zal stijgen.

7.1.2 UWV in het buitenland

Wij constateren dat het UWV ondanks wettelijke en praktische beperkingen voort­
durend inspanningen levert om dienstverlenende en handhavende taken uit te
voeren in het buitenland; met name in Polen, Duitsland en België. Wij constateren
verder dat het UWV de (beperkte) bevoegdheden bij medische beoordelingen en
handhaving in het buitenland volledig benut.
Bovendien proberen het UWV en het Ministerie van SZW bovenop bestaande verdragen
afspraken te maken. Zo vond het UWV onder andere een alternatief voor het afleggen
van huisbezoeken in Polen. Verder maakte het UWV afspraken met Poolse en Spaanse
partners over terugvorderingen en informatie-uitwisseling. Ook over arbeidsbemiddeling bij WW-export maakte het UWV afspraken, terwijl het daar juridisch gezien niet
verantwoordelijk voor is.
Daarnaast zet het UWV in op contacten met de juiste personen bij zusterorganisaties.
Voor Duitsland zijn deze contacten bijvoorbeeld ruimschoots aanwezig. Verbeteringen
zijn nog mogelijk in de intensivering van het contact met zusterorganisaties elders
dan in Duitsland en België en in de re-integratiedienstverlening aan met name WGA
gerechtigden.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

39

Algemene Rekenkamer

7.1.3 Kwaliteit activiteiten UWV

Uit ons onderzoek blijkt dat het UWV en de minister van SZW geen inzicht hebben in
de kwaliteit van dienstverlening en handhaving in het buitenland. Doordat de export
van uitkeringen niet bij een aparte UWV afdeling is belegd en door het fluïde karakter
van de export van uitkeringen ontbreken hiervoor de gegevens. Ook ontbreken prestatieafspraken met het Ministerie van SZW en klanttevredenheidsonderzoeken.
Inzicht in deze kwaliteit is desondanks wel noodzakelijk. Dienstverlening en handhaving zijn in het buitenland namelijk door de vele verschillende IT-systemen, nationale
sociale zekerheidsstelsels en betrokken organisaties en UWV afdelingen niet vanzelfsprekend. Ook adresregistraties, beperkte digitale toegang en taalbarrières vormen
knelpunten bij dienstverlening en handhaving in het buitenland.

7.2 Aanbevelingen
7.2.1 Aan de minister van SZW

1. Inventariseer periodiek de eventuele risico’s en mogelijkheden tot aanbesteding en
samenwerking voor re-integratiedienstverlening aan arbeidsongeschikten en zieken
met een relatief hoog klantbestand - ook in landen anders dan België, Duitsland en
Polen.
2. Maak afspraken over het genereren van inzicht in de kwaliteit van UWV dienstverlening
in het buitenland op basis van beschikbare en te genereren informatie, waaronder
bijvoorbeeld kwalitatieve informatie vanuit uitkeringsgerechtigden.

7.2.2 Aan de Raad van Bestuur van het UWV

3. Overweeg meertalige medewerkers in te zetten waar dit gezien het klantbestand
voordelen oplevert, zoals Poolssprekende medewerkers.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

40

Algemene Rekenkamer

8.
Bestuurlijke reactie
en nawoord Algemene
Rekenkamer
8.1 Reactie minister van SZW
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op 23 mei 2022 gereageerd
op ons conceptrapport. Hieronder geven we deze reactie integraal weer.
De minister schrijft:
“Met belangstelling heb ik kennisgenomen van dit rapport. Het rapport geeft een goed
beeld van de context waarin UWV opereert bij de handhaving en dienstverlening bij de
export van uitkeringen. Het is goed om te lezen dat u constateert dat UWV, ondanks
wettelijke en praktische beperkingen, voortdurend inspanningen levert om dienstverlenende en handhavende taken uit te voeren in het buitenland. Een andere positieve
vaststelling van u is dat UWV de (beperkte) bevoegdheden volledig benut bij medische
controles en handhaving in het buitenland en daarbovenop aanvullende afspraken
maakt. Ik waardeer de inzet van UWV op dit terrein. Ook signaleert u een drietal verbeterpunten en doet u hierop aanbevelingen. Hieronder geef ik u mijn reactie op de
twee aanbevelingen die aan mijn ministerie zijn gericht.
In de eerste plaats concludeert u dat de re-integratiedienstverlening aan met name
WGA-gerechtigden kan worden geïntensiveerd, vooral in andere landen dan Polen,
Duitsland en België. U beveelt aan om periodiek de eventuele risico’s en mogelijkheden
tot aanbesteding en samenwerking te inventariseren voor re-integratiedienstverlening
aan arbeidsongeschikten en zieken in landen met een relatief hoog klantbestand
- ook in landen anders dan Polen, Duitsland en België.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

41

Algemene Rekenkamer

De re-integratiedienstverlening van UWV in het buitenland heeft zich vanuit een kostenbaten overweging primair gericht op de landen met het hoogste klanten­bestand.
Door in te zetten op de drie genoemde landen heeft UWV zich gericht op landen die
samen circa 50% procent van het klantenbestand van ZW en WIA-gerechtigden in
het buitenland vertegenwoordigen. UWV zal de re-integratiedienstverlening in die
landen voortzetten of zelfs uitbreiden. Het beeld staat echter niet stil. UWV verricht
op dit moment een verkenning naar mogelijkheden om in meer landen samen te
werken met plaatselijke arbeidsbureaus (samenwerking met buitenlandse zuster­
organen) of uitzendbureaus (aanbesteding aan private partijen). Waar haalbaar en
verdedigbaar vanuit kostenbaten overwegingen - bijvoorbeeld gelet op de aard van
het klantenbestand, de mogelijkheden op de plaatselijke arbeidsmarkt of de samenwerkingsmogelijkheden met het buitenland- zal UWV ook afspraken maken met
publiek-private partners in andere landen. UWV is hier dus al proactief mee aan de
slag. Uiteraard moet de inventarisatie van kansen en risico’s worden geactualiseerd
op het moment dat ontwikkelingen daartoe aanleiding geven, bijvoorbeeld de groei
van het klantenbestand in een bepaald land. Dit is een continu proces. Ik merk in dit
verband ook op dat dit proces primair een rol is van UWV. Ik volg de ontwikkelingen
en ga hierover in overleg met UWV.
In uw rapport concludeert u verder dat het inzicht in de kwaliteit van dienstverlening
en handhaving door UWV in het buitenland ontbreekt, doordat gegevens niet beschikbaar zijn. Uw tweede aanbeveling geeft het advies om afspraken te maken over het
genereren van inzicht in de kwaliteit van UWV-dienstverlening in het buitenland op
basis van beschikbare informatie, waaronder bijvoorbeeld kwalitatieve informatie
vanuit uitkeringsgerechtigden. Ik wil ook graag meer inzicht krijgen in de kwaliteit
van UWV-dienstverlening en handhaving in het buitenland. Tegelijkertijd stel ik vast
dat het niet eenvoudig is om kwaliteit van de dienstverlening en handhaving te meten
bij de export van uitkeringen. Dit hangt, zoals u ook signaleert, samen met verschillende factoren die in internationale context een rol spelen. De Rekenkamer noemt
bijvoorbeeld het fluïde karakter van de export van uitkeringen, diverse nationale sociale
zekerheidsstelsels en een veelheid aan betrokken organisaties. Kortom, dienstverlening
en handhaving verschillen per land en zijn in het buitenland ingewikkelder. Daardoor
kan ook de kwaliteit per land verschillen. Om te komen tot inzicht in de kwaliteit van
UWV-dienstverlening in het buitenland suggereert u beschikbare informatie te gebruiken, waaronder kwalitatieve informatie vanuit uitkeringsgerechtigden. Ik zal UWV
vragen om te inventariseren welke mogelijkheden er zijn om tevredenheid van gerechtigden in het buitenland te meten over de dienstverlening van UWV. Vervolgens zal ik
in overleg met UWV bezien hoe we het inzicht in de kwaliteit van de dienstverlening
in het buitenland kunnen vergroten.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

42

Algemene Rekenkamer

Tot slot geeft het rapport nuttige cijfermatige informatie over de stromen van UWVuitkeringen naar het buitenland. Eén van de conclusies voorzie ik graag van een
nuancering. U constateert dat bij een mogelijke toekomstige verlenging van de
WW-exporttermijn waarschijnlijk een kleine groep hiervan gebruik zal maken. Deze
constatering is gebaseerd op de huidige regelgeving en de huidige exportcijfers.
In dit verband merk ik op dat de voorgestelde verlenging van de exporttermijn in de
onderhandelingen over de herziening van de Europese verordening 883/2004 niet
op zichzelf staat, maar onderdeel is van een wijziging van de systematiek van het
gehele werkloosheidshoofdstuk. Als gevolg van een dergelijke systeemwijziging zal
de export van WW-uitkeringen naar het buitenland toenemen. In welke mate dit het
geval is, is van verschillende factoren afhankelijk en valt op dit moment niet goed te
voorspellen.”

8.2 Reactie Raad van Bestuur UWV
De Raad van Bestuur Uitvoeringsorganisatie heeft op 18 mei 2022 gereageerd op
ons conceptrapport. Hieronder geven we deze reactie grotendeels weer. De volledige
reactie staat op rekenkamer.nl.
Het UWV schrijft:
“In het rapport doet u drie aanbevelingen, waarvan er één direct aan UWV is gericht
en de overige twee aan SZW. Met SZW is afgesproken dat UWV op alle aanbevelingen
zal reageren. Daarnaast wil ik graag een nuancering aanbrengen t.a.v. de werkwijze
van UWV bij regelovertreding en t.a.v. de financiële omvang en stijging van geëxporteerde WIA-regelingen de periode 2018-2020.
1. Het inventariseren van de mogelijkheden en risico’s van aanbesteding op het gebied
van re-integratie dienstverlening (met name in landen met een relatief hoog klantenbestand van zieken en arbeidsongeschikten).
Dienstverlening wordt – net als in de nationale situatie – voor een duur van vijf
jaar ingezet. De re-integratiemogelijkheden en inzet van dienstverlening in het
buitenland sterk kunnen afwijken van de mogelijkheden in Nederland. In het
buitenland is UWV minder bekend met de arbeidsmarkt en is UWV afhankelijk
van de samenwerking met publiek-private partners. De bereidheid en mogelijkheden tot samenwerking variëren per land. Re-integratie naar werk vanuit een
arbeidsongeschiktheidsuitkering is geen vast onderdeel van verdragen en
Europese verordeningen en in veel landen maakt re-integratiedienstverlening
geen deel uit van het sociaal zekerheidsstelsel. Daarnaast zijn er praktische

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

43

Algemene Rekenkamer

obstakels zoals fysieke afstand en in sommige gevallen een taalbarrière. UWV
heeft het voornemen om de samenwerking op het gebied van re-integratie met
een aantal landen te initiëren/uit te breiden en zal bekijken welke uitvoerings­
afspraken over (aanbesteding van) re-integratie dienstverlening met publieke-­
private partners kunnen worden gemaakt op bilateraal niveau.
2. Het maken van afspraken over het genereren van inzicht in de kwaliteit van de
UWV dienstverlening in het buitenland (op basis van beschikbare informatie).
Kwaliteitscontroles op dossierniveau (interne kwaliteitscontroles)
Zowel op landelijk als lokaal niveau voert UWV wettelijke dossiercontroles uit.
Daarnaast vinden er kruiscontroles (collegiale controles) of controles op basis
van een specifiek thema plaats. Bij het presenteren van de uitkomsten van de
kwaliteitscontroles wordt geen onderscheid gemaakt tussen dienstverlening in
Nederland en in het buitenland. Hiervoor is het aantal buitenlandse dossiers te
laag.
UWV doet in Nederland regulier onderzoek naar de tevredenheid van cliënten
over de dienstverlening van UWV. Daarnaast inventariseert UWV periodiek de
tevredenheid over de door UWV geleverde informatie, o.a. d.m.v. van feedback
op UWV.nl.
UWV zal inventariseren welke mogelijkheden en methodieken er zijn om de
tevredenheid over de dienstverlening van UWV in het buitenland te meten. De
begrijpelijkheid van de informatieverstrekking over rechten en plichten zal daarin
worden meegenomen. Met SZW zal worden afgestemd over de wijze waarop de
kwaliteit van dienstverlening in het buitenland inzichtelijk kan worden gemaakt.
3. Het inzetten van meertalige medewerkers op plaatsen waar dit voordelen oplevert
gezien het klantenbestand.
UWV monitort voortdurend de samenstelling van het cliëntenbestand en probeert
zo goed mogelijk in te spelen op veranderingen. UWV zal de mogelijkheid onderzoeken om (vaste) tolken of meertalige medewerkers in te zetten op meer afdelingen
binnen UWV waar dit voordelen oplevert.
Nuancering werkwijze UWV bij regelovertreding pag. 24.
Zowel een bewuste als een onbewuste overtreding kan tot gevolg hebben dat teveel
uitkering is betaald. UWV is verplicht om het teveel betaalde bedrag terug te vorderen.
Na een zorgvuldig onderzoek bepaalt UWV de mate van verwijtbaarheid en er wordt
tevens rekening gehouden met persoonlijke omstandigheden. Meer in het algemeen
heeft SZW eind vorig jaar een nieuwe handhavingskoers sociale zekerheid gedeeld
met de Kamer. UWV heeft hieraan actief bijgedragen. In deze koers is vertrouwen

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

44

Algemene Rekenkamer

een belangrijk uitgangspunt. We gaan ervan uit dat de meeste mensen zich aan de
regels (willen) houden. Dat betekent dat we blijven inzetten op preventie waarbij we
een onderscheid willen maken tussen een fout en bewuste, verwijtbare regelovertreding. Op dit moment voeren SZW en UWV een verkenning uit naar aansluiting van
het huidige handhavingsinstrumentarium op de nieuwe handhavingskoers.
Perspectief omvang en stijging Export WIA regelingen pag. 14.
De WIA als wet is nog in opbouw. Tegenover een steeds verder afnemend WAObestand staat een steeds groter WIA-bestand. Het structurele niveau van de WIA
wordt pas vanaf 2040 bereikt. Het WIA-uitkeringsbedrag steeg tussen 2018 en 2020
met 22%. De export van WIA-regelingen steeg in dezelfde periode met 30%. Bij de
IVA steeg het uitkeringsbedrag met 29% en bij de exportuitkeringen met 48%. De
stijging van de export van WIA-regelingen kan dus niet enkel worden verklaard door
de stijging van WIA-regelingen als geheel. UWV zal monitoren of deze verschillen
de komende jaren aanhouden en studeren op mogelijke verklaringen hiervoor. Het
verbeteren van de dienstverlening is een belangrijke ambitie van UWV. Onderzoeken
van de Algemene Rekenkamer dragen bij aan onze kennis en kunde, en daarmee aan
een betere dienstverlening in binnen- en buitenland.”

8.3 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij danken de minister van SZW en de Raad van Bestuur van UWV voor hun positieve
en constructieve reacties. We zijn positief over het voornemen van de minister en
de Raad van Bestuur om dienstverlening in het buitenland te verbeteren met onder
andere de inzet van meertalige medewerkers en kwalitatieve informatie vanuit
uitkeringsgerechtigden. Inzicht in kwaliteit is, zoals ook de minister en het UWV
aangeven, van cruciaal belang voor de verbetering van zowel dienstverlening als
handhaving in het buitenland - juist door de vele knelpunten bij deze uitvoeringstaken.
De minister geeft aan dat door wijziging van de Europese richtlijn uitkeringenexport
zal toenemen, hoewel niet duidelijk is in welke mate. Zoals we in ons rapport aan­
geven, is het exacte effect van de voorgestelde wijzigingen van de Europese richtlijn
inderdaad niet te voorspellen. Op basis van de bestaande gegevens is onze conclusie
dat het effect waarschijnlijk niet groot is. Bij systeemwijziging van woonland naar
werklandbeginsel wordt het UWV weliswaar verantwoordelijk voor in het buitenland
wonende werknemers, maar tegelijk niet meer voor werknemers in het buitenland,
die in Nederland wonen. Bij verlenging van de duur van WW export verwachten wij,
op basis van ons onderzoek, geen grote toename. Wij concluderen dat diegenen die
momenteel een WW uitkering exporteren, voor het grote merendeel Polen met flexibele

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

45

Algemene Rekenkamer

contracten zijn. Zij kunnen meestal maar voor een korte periode hun WW uitkering
exporteren, omdat zij vaak korte arbeidscontracten hebben. Blijft deze situatie
ongewijzigd, dan zal de WW uitkeringenexport ook bij wijziging van de Europese
richtlijn waarschijnlijk niet fors toenemen.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

46

Algemene Rekenkamer

Bijlagen

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

47

Algemene Rekenkamer

Bijlage 1 Aanvraag en behandeling ziektewetuitkering
buitenland
Door vele systemen en actoren bij UWV en zusterorganisaties zijn er meerdere
knelpunten in het proces van aanvraag en traject voor ZW-export
Klant
wordt
ziek

Klant

Actie

Actie

Medewerker
9.

13 weken, 2e lijn

10.

Verzerkeringsarts
Teamondersteuner

Medewerker
Multidisciplinaire
Intake (MDI)

Regiokantoor UWV

11.

Via werkgever...
aanmelding

bevestiging

Arbeidsdeskundige
Sociaal medisch
verpleegkundige

1.

Eventueel

...of direct

2.

Reïntegratiebegeleider

Automatisch

12.

Verzerkeringsarts

raadpleging
klant

Arbeidsdeskundige

13. 14.
Reïntegratiebegeleider

blijft volgen
conroleert
gegevens

Medewerker
verzuimbeheersing

Uitkeringsdeskundige

4.

Eerstejaars
Ziektewetbeoordeling
(EZWB)

7.
deelt
beslissing
mee

3 weken
Multidisciplinair
Overleg (MDO)

Sociaal medisch
verpleegkundige

3.

5.

6.
bevestigt

15.

2 weken

52 weken, 1e jaar
Verzerkeringsarts
16.

Arbeidsdeskundige

Reïntegratiebegeleider

Verzerkeringsarts
Medewerker
verzuimbeheersing

bevestigt

Uitkeringsdeskundige

17.
houdt contact
n.a.v. monitorsignaal

Medewerker
verzuimbeheersing

begeleidt

8.

Reïntegratiebegeleider

104 weken

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

48

Algemene Rekenkamer

Klant

Middel

Actie

Medewerker
Verzerkeringsarts

Multidisciplinaire
Intake
(MDI)

Teamondersteuner
Reïntegratiebegeleider
Arbeidsdeskundige
Sociaal medisch
verpleegkundige

Eventueel

in persoon

raadpleging
klant

Fase
GCU
SONAR
BRAVO
EA
IMF
ODS
UZS

UPA
UZS
UZS

Verzerkeringsarts

UZS

blijft volgen

Reïntegratiebegeleider
Sociaal medisch
verpleegkundige

UZS

UZS
UZS

in persoon
of door arts
in buitenland

13 weken,
2e lijn

Arbeidsdeskundige

of door arts
in buitenland

telefonisch

Systeem

Eerstejaars
Ziektewetbeoordeling
(EZWB)

telefonisch

deelt
beslissing
mee

per brief

bevestigt

52 weken,
1e jaar

Verzerkeringsarts
Arbeidsdeskundige

Reïntegratiebegeleider

Uitkeringsdeskundige

UZS

UZS

UZS

UZS

telefonisch

begeleidt

Reïntegratiebegeleider
IMF
UZS

104 weken

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

49

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Conclusies, aanbevelingen en reacties
minister SZW en Raad van Bestuur UWV
Conclusies

Aanbevelingen aan de
minister SZW

De financiële omvang van de
export van arbeidsongeschiktheids- en ziektewetuitkeringen
bedroeg meer dan 90% van de
totale financiële omvang van
uitkeringenexport in 2018-2020
en steeg in deze periode. Het
is waarschijnlijk dat deze
export in de toekomst door
arbeidsmigratie en werken
op afstand toeneemt.

Inventariseer periodiek de
Idem.
eventuele risico’s en mogelijkheden tot aanbesteding en
samenwerking voor re-integratiedienstverlening aan
arbeidsongeschikten en
zieken met een relatief hoog
klantbestand - ook in landen
anders dan Polen, Duitsland
en België.

Inzicht in de kwaliteit van
dienstverlening en handhaving
in het buitenland ontbreekt
maar is wel noodzakelijk.

Maak afspraken over het
genereren van inzicht in
de kwaliteit van UWV dienstverlening in het buitenland
op basis van beschikbare
informatie, waaronder
bijvoorbeeld kwalitatieve
informatie vanuit uitkeringsgerechtigden.

Het UWV benut de bevoegdhe- Idem.
den in het buitenland volledig
bij medische beoordelingen en
handhaving. Verbeteringen zijn
nog mogelijk in de intensivering van het contact met
zuster­organisaties elders
dan in Duitsland (en België),
in re-integratiedienstverlening
en in het rechtstreekse
klantcontact.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

Aanbevelingen
aan de Raad van
bestuur UWV

Reacties van de
bewindspersonen
SZW en de Raad
van Bestuur UWV
UWV en het ministerie
van SZW hebben
het voornemen om
de samenwerking
op het gebied van
re-integratie met
een aantal landen
te initiëren/uit te
breiden.

Idem.

Overweeg meer­
talige medewerkers
in te zetten waar dit
gezien het klant­
bestand voordelen
oplevert, zoals
Poolssprekende
medewerkers.

50

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Normenkader
Doel

Norm

Oordeel

Inzicht omvang, aard en
ontwikkeling export van
uitkeringen.

n.v.t.

n.v.t.

Oordeel gebruik bevoegdheden UWV in het buitenland.

UWV maakt volledig gebruik van de
bevoegdheden die het verdragsrechtelijk heeft.

Medische beoordelingen en
handhaving: ja. De bevoegdheden
voor handhaving zijn beperkt.
Re-integratiedienstverlening aan
arbeidsongeschikten en zieken:
niet volledig, wel in toenemende
mate.

Oordeel kwaliteit van dienstverlening en handhaving
UWV in het buitenland.

De dienstverlening en handhaving in
het buitenland is conform relevante
prestatieafspraken.

Handhaving: n.v.t.
Re-integratiedienstverlening aan
arbeidsongeschikten: nee.
In het algemeen: niet vast te
stellen.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

51

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Methodologische verantwoording
Dit onderzoek is gedaan op basis van documentanalyse, interviews en data-analyse.
We hebben gesproken met medewerkers van het Ministerie van SZW, waaronder de
liaison in Warschau, met medewerkers van het UWV en met de attachés voor sociale
zaken in Madrid en Ankara (in dienst van de Sociale Verzekeringsbank, SVB). Daarnaast hebben wij gesproken met vertegenwoordigers van de Duitse Bundesagentur
für Arbeit en een vertegenwoordiger van het Poolse Ministerie van Familie en Sociaal
beleid. Al deze gesprekken hebben digitaal plaatsgevonden vanwege coronamaatregelen. Ook hebben we vragenlijsten voorgelegd aan de Deutsche Rentenversicherung
in Duitsland, het Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS, sociale zekerheid en
publieke gezondheidszorg) en de Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE, werkloosheid) in Spanje en het Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK, Sociale Zekerheids- Instituut) in
Turkije. Wij ontvingen van alle organisaties een reactie.
In juni 2021 hebben we fysieke werkbezoeken afgelegd aan de UWV-kantoren in
Heerlen, Amsterdam en Hengelo.
Beperkingen data
De data over de export van uitkeringen is gebaseerd op de lopende uitkeringen per
kalenderjaar. Daardoor kunnen de aantallen personen van de jaren onderling niet bij
elkaar worden opgeteld zonder dubbeltellingen en kan ook geen zuivere vergelijking
gemaakt of ontwikkeling geschetst worden. Daarnaast bevat de data de som van
het uitgekeerde bedrag en een eventuele terugvordering. Datzelfde geldt voor de
aantallen personen. De data bevat het aantal verschillende personen die in het jaar
een uitkering hebben gehad, dan wel waarvan UWV-geld heeft ontvangen (terug­
vordering). We kunnen daarom geen zuivere uitspraken doen over het uitgekeerde
bedrag bij export van uitkeringen en het aantal personen dat een uitkering exporteert.
Er is geen zuivere vergelijking mogelijk tussen de data over export van uitkeringen
en de data over terugvorderingen in het buitenland. Zoals vermeld, betekent een
buitenlandse vordering niet dat het altijd gaat om een geëxporteerde uitkering. Een
binnenlandvordering hoeft ook niet altijd te gaan om een niet-geëxporteerde uitkering.
Daarnaast is de data over de export van uitkeringen gerapporteerd op kasbasis en
de data over terugvorderingen op transactiebasis.
Om een inschatting te geven van het effect van de eventuele verlenging van de
maximale exporttermijn naar 6 maanden, hebben we onderzocht hoeveel personen
die in de jaren 2018-2020 gebruik hebben gemaakt van de volledige 3 maanden (89

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

52

Algemene Rekenkamer

dagen of meer) na afloop van de export nog recht op WW hadden en hoe lang zij nog
recht op WW hadden. Daarbij zijn we uitgegaan van het aantal personen die in de
totale periode van 2018 – 2020 een WW-export startten, zodat personen die in meerdere kalenderjaren een uitkering exporteerden niet dubbel geteld worden.
De weergegeven betalingen en ontvangsten bij compensaties zijn geregistreerd op
het kalenderjaar waarin het UWV de betaling deed of de compensatie ontving. Dit
reflecteert echter niet de omvang van de buitenlandse werkloosheidsuitkeringen in
dat kalenderjaar. Lidstaten kunnen een andere lidstaat om compensatie vragen tot
6 maanden na het kalenderhalfjaar waarin de laatste betaling van de uitkering is
gedaan. In sommige gevallen is dat dus tot 12 maanden na het einde van de uitkering.
Daarna heeft de aangezochte lidstaat 18 maanden om het verzoek te beoordelen en
af te wijzen of te erkennen. Tussen het einde van een uitkering en de betaling van de
compensatie kan bijgevolg 2,5 jaar tijd zitten. De hoogte van de compensaties in
een kalenderjaar geven daarmee wel een indicatie van de omvang van buitenlandse
werkloosheidsuitkeringen op basis van Nederlands arbeidsverleden in de voorgaande
jaren. De compensaties corresponderen echter niet 1 op 1 met het aantal werkloosheidsuitkeringen in dat kalenderjaar.
De gegevens over compensaties zijn de daadwerkelijke betalingen en ontvangsten.
Omdat lidstaten elkaars compensatieverzoeken beoordelen op juistheid en geen
hoger bedrag hoeven te vergoeden dan de hoogte van een werkloosheidsuitkering
in de eigen lidstaat treden verschillen op tussen de hoogte van de verzochte compensatie en de daadwerkelijke ontvangst of betaling. De schommelingen tussen de
jaren reflecteren dan ook niet per se een toe- of afname van werkloosheidsuitkeringen
in die jaren.
De data over instroom van handhavingsmeldingen, onderzoeken en maatregelen in
deze drie jaren kunnen niet één op één aan elkaar gekoppeld worden. Het beoordelen
van de onderzoekwaardigheid kost tijd en niet alle meldingen blijken onderzoekwaardig. Indien een melding wel onderzocht wordt, neemt ook het onderzoek tijd in
beslag. Daardoor leiden meldingen pas op een later tijdstip tot een eventueel eindoordeel (maatregel of geen maatregel). Meldingen die in de door ons onderzochte
periode zijn gedaan, hoeven dus niet in dezelfde periode onderzocht te zijn of tot
een oordeel te hebben geleid. Op dezelfde wijze hoeven maatregelen die in deze
periode zijn genomen niet voort te komen uit meldingen of onderzoeken uit deze
periode.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

53

Algemene Rekenkamer

Alle bedragen, aantallen en percentages in dit rapport zijn afgerond op hele getallen,
tenzij het percentage kleiner is dan 1. Door deze afronding kan het zijn dat cumulatieve percentages niet met de bijgevoegde bedragen overeenkomen. De bedragen
zijn gecorrigeerd voor het prijspeil van 2020, tenzij anders aangegeven
Selectie casuslanden en regelingen
We hebben in dit onderzoek de dienstverlening en handhaving door het UWV bij
geëxporteerde uitkeringen onderzocht aan de hand van vier regelingen (WAO en
WIA voor arbeidsongeschiktheid, ZW voor ziekte en WW voor werkloosheid) en vier
casuslanden: Duitsland, Polen, Spanje en Turkije. We hebben de selectie gemaakt
op basis van omvang van de export (financieel en in aantallen personen); wel of niet
EU-lidmaatschap; en type arbeidsmigratie (grensarbeiders, ex-gastarbeiders, nieuwe
arbeidsmigranten). België is niet in onze case-selectie gekomen, evenals Marokko.
Deze landen leken in aard van het land en het type arbeidsmigratie op Duitsland
respectievelijk Turkije. Omdat in Duitsland en Turkije echter meer exporteurs wonen
dan in België resp. Marokko hebben we er voor gekozen deze landen buiten de
selectie te houden.
Dit betekent dat ontwikkelingen in de samenwerking met België, waar relatief veel
UWV klanten wonen, niet in dit rapport zijn opgenomen.
Onze selectie aan landen en wetten omvat 48% van het totale bedrag aan door het
UWV geëxporteerde uitkeringen in 2018.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

54

Algemene Rekenkamer

Bijlage 5 Literatuur
Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten (2020). Geen tweederangsburgers;
Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen te gaan.
Den Haag: eigen beheer. Bijlage blg-953505 bij Kamerstuk 29 861, nr. 53,
vergaderjaar 2020-2021.
Algemene Rekenkamer (2021a). Rapport bij het Jaarverslag 2020 van het Ministerie
van SZW (XV). Den Haag: eigen beheer. Te raadplegen via: https://www.rekenkamer.
nl/onderwerpen/verantwoordingsonderzoek/verantwoordingsonderzoek-2020.
Algemene Rekenkamer (2021b). Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen. Knelpunten
aanpak arbeidsuitbuiting. Den Haag: eigen beheer. Te raadplegen via: https://www.
rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2021/09/28/daders-vrijuit-slachtoffers-nietgeholpen.
Coalitieakkoord (2021). Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst: coalitieakkoord 2021-2025 VVD, D66, CDA en ChristenUnie. Te raadplegen via: https://www.
kabinetsformatie2021.nl/documenten/publicaties/2021/12/15/coalitieakkoordomzien-naar-elkaar-vooruitkijken-naar-de-toekomst.
BuZa (2017). Fiche: wijziging coördinatieverordening sociale zekerheid. Brief aan
de Tweede Kamer d.d. 8 februari 2017 van de minister van Buitenlandse Zaken
ter aanbieding van 1 fiche, opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe
Commissievoorstellen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 22 112 nr. 2299.
Nationale Ombudsman (2019). Regel regie! Jaarverslag 2019. Den Haag: eigen
beheer. Te raadplegen via: https://www.nationaleombudsman.nl/de-nationaleombudsman/jaarverslagen.
SZW (2019a). Stand van de uitvoering sociale zekerheid. Bijlage blg-916964 bij
Kamerstuk 26 448, nr. 640. Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020.
SZW (2019b). Kamerbrief 1 februari 2019. Stand van zaken uitkeringsfraude WW.
Kamerstuk 17 050, nr. 577. Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020.
SZW (2021a). Sociale verzekeringspositie van grensarbeiders. Brief aan de Tweede
Kamer van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid d.d. 19 maart 2021.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 21 501-31, nr. 606.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

55

Algemene Rekenkamer

SZW (2021b). Memorandum of Understanding met Polen en stand van zaken Verordening
883/2004. Brief aan de Tweede Kamer d.d. 21 december 2021 van de staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022,
21 501-31, nr. 646.
SZW (2021c). Jaarrapportage Arbeidsmigranten 2021. Te raadplegen via: https://
www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/12/17/jaarrapportage-arbeidsmigranten-2021
Strockmeijer, A. (2019). Stromen Oost-Europese arbeidsmigranten vaker de WW in dan
Nederlandse werknemers? Verschillen in instroom nader verklaard. Kennisverslag
2019-2. Amsterdam: UWV Kenniscentrum.
Strockmeijer, A. (2020). WW-uitkeringsgebruik; Het verschil in uitkeringsbeslag tussen
Oost-Europese arbeidsmigranten en Nederlandse werknemers. UWV Kennisverslag
2020-5. Amsterdam: UWV Kenniscentrum.
Tweede Kamer (1997). Wijziging van de Ziektewet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en enkele andere wetten in verband met de beperking van het exporteren
van uitkeringen (Wet beperking export uitkeringen). Tweede Kamer, vergaderjaar
1997-1998, 25 757, nr. 3.
Tweede Kamer (2018). Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen,
sociale zekerheid en subsidies; Motie van het lid Wiersma. Tweede Kamer, vergaderjaar
2018-2019, 17 050, nr. 559.
Tweede Kamer (2020a). Antwoord op vragen van het lid Jasper van Dijk over nieuwe
fraude met UWV-uitkeringen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, Aanhangsel
ah-tk-20192020-2462.
Tweede Kamer (2020b). Ongekend onrecht. Verslag - Parlementaire ondervragings­
commissie Kinderopvangtoeslag. Tweede Kamer. Te raadplegen via: https://www.
tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/20201217_eindverslag_parlementaire_
ondervragingscommissie_kinderopvangtoeslag.pdf
UWV (2018a). Ambtsbericht Fraude in de WW met behulp van tussenpersonen. Te
raadplegen via: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2018D46973
&did=2018D46973

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

56

Algemene Rekenkamer

UWV (2018b). Onderzoeksrapport tussenpersonen. Te raadplegen via:
https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=99d2d924-5a0f-4650-b4fd8546a76c9746&title=Onderzoeksrapport%20Tussenpersonen.pdf
WRR (2020). Het betere werk; De nieuwe maatschappelijke opdracht. WRR-Rapport
102. Den Haag: eigen beheer. Te raadplegen via: https://www.wrr.nl/publicaties/
rapporten/2020/01/15/het-betere-werk.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

57

Algemene Rekenkamer

Bijlage 6 Afkortingen
Omschrijving
AD

Arbeidsdeskundige

AM

Administratief medewerker

AVG

Algemene verordening gege-vensbescherming

BZ

Bijzondere Zaken

BA

Bundesagentur für Arbeit

BRaVo

Basis Rapportage Voorziening

Ca-dans

samenvoeging van de bedrijfs-verenigingen voor de gezond-heidszorg,
afgekort BVG, en voor de detailhandel en ambachten oftewel DETAM

CAK

Centraal Administratie kantoor

CWI

Centrum voor Werk en Inkomen

DRV

Deutsche Rentenversicherung

EA

Elektronisch Archief

EC

Europese Commissie

EESSI

Electronic Exchange of Social Security Information

EZWB

Eerstejaars Ziektewet Beoorde-ling

Gak

Gemeenschappelijk Uitvoerings-orgaan

GCU

Generiek Communicatiesysteem (brievenboek)

GUO

Gezamenlijk Uitvoeringsorgaan

IVA

Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten

ITB

Interventieteam Buitenland

IMF

Informatiesysteem Medische Functie

INSS

Instituto Nacional de la Seguri-dad Social

K&S

(Divisie) Klant & Service

KCC

Klantcontactcentrum

Lisv

Landelijk instituut sociale ver-zekeringen

MDI

Multidisciplinaire Intake

MDO

Mutlidisciplinair Overleg

MVB

Medewerker verzuimbeheersing

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

58

Algemene Rekenkamer

Omschrijving
ODS

Operationele Data Store

RINA

Reference Implementation for a National Application

SEPE

Servicio Público de Empleo Esta-tal

SFB

Sociaal Fonds Bouwnijverheid

SGK

Sosyal Güvenlik Kurumu (Sociale Zekerheids- Instituut)

SMV

Sociaal medisch verpleegkundi-ge

SMZ

(Divisie) Sociaal Medische Za-ken

Sonar

Klantvolgsysteem werkzoeken-den

Suwi-net

Gegevensuitwisselingssyteem UWV, SVB en gemeenten

SVB

Sociale Verzekeringsbank

SZW

(Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid

TO

Teamondersteuner

RB

Re-integratiebegeleider

USZO

Uitvoeringsorganisatie Sociale Zekerheid Overheidspersoneel

UPA

UWV Personen Administratie

UWV

Uitvoeringsinstituut Werkne-mersverzekeringen

UZS

Uitvoering Ziektewet Systeem

VA

Verzekeringsarts

VFV

Verwerken Financiële Verplich-tingen

Wa-jong

Wet arbeidsongeschiktheids-voorziening jonggehandicapten

WAO

Wet op de arbeidsongeschikt-heidsverzekering

WAZ

Wet arbeidsongeschiktheidsver-zekering zelfstandigen

Wazo

Wet arbeid en zorg

Wbeu

Wet beperking export uitkerin-gen

WGA

Werkhervatting Gedeeltelijk Ar-beidsgeschikten

WIA

Wet werk en inkomen naar ar-beidsvermogen

WW

Werkloosheidswet

WWZ

Wet werk en zekerheid

ZW

Ziektewet

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

59

Algemene Rekenkamer

Bijlage 7 Eindnoten
1

Volgens de Europese verordening is de periode maximaal 3 of 6 maanden.
Lidstaten kunnen zelf kiezen welke termijn zij hanteren. Nederland heeft
gekozen voor een maximum van 3 maanden. In zeldzame gevallen staat
het UWV een langere exportperiode toe.

2

De wachttijd van 4 weken is volgens de Europese verordening optioneel.
UWV past deze in bijna alle gevallen toe.

3

Na de fase van bestuurlijke hoor- en wederhoor is deze zin aangepast.

4

De Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten (IVA) en de Werk­
hervattingsregeling Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (WGA).

5

Na de fase van bestuurlijk hoor- en wederhoor zijn deze twee zinnen gewijzigd
en toegevoegd.

6

Na de fase van bestuurlijk hoor- en wederhoor is de figuur aangepast en een zin
toegevoegd aan de titel.

7

De Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) is in 2004 vervangen
door de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). Degenen die nog
steeds een WAO-uitkering krijgen maakten vóór 2004 hier al aanspraak op.

8

Over degenen die uitkeringen naar Spanje en andere Zuid-Europese landen
exporteren ontbreken de gegevens voor deze toelichting. Naar deze landen
worden relatief veel arbeidsongeschiktheidsuitkeringen geëxporteerd. Mogelijk
wordt dit gedaan door Nederlanders die na intrede van hun arbeidsongeschiktheid naar Spanje, Portugal of Frankrijk zijn verhuisd.

9

In 2018 werkten 43 duizend werknemers vanuit Duitsland en bijna 41 duizend
werknemers vanuit België in Nederland. Vanuit Nederland werkten 9 duizend
werknemers in Duitsland en 12 duizend in België. Zie https://www.cbs.nl/nl-nl/
nieuws/2020/46/grenspendelaars-naar-nederland-wonen-vaak-vlak-over-degrens

10 Zie https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/14/bijna-180-duizend-banen-vervulddoor-polen
11 Volgens de WRR is Nederland een koploper in Europa qua flexibel werk: in 2020
heeft 36 procent van de werkenden geen vast contract. De WRR verwacht dat
dit aantal in de toekomst zal toenemen. Daarnaast citeert de WRR onderzoek
van de OECD en Eurofund, waaruit blijkt dat de kwaliteit van werk in Nederland
niet voorop loopt in Europa (2020).
12 Vgl. Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten (2020), Geen tweederangs­
burgers: Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen te
gaan en Algemene Rekenkamer (2021b) Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen.
Knelpunten aanpak arbeidsuitbuiting.

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

60

Algemene Rekenkamer

13 Zie SZW (2021a) voor de resultaten van een expertbijeenkomst over de voor- en
nadelen en mogelijke knelpunten van de wijziging.
14 Het UWV noemt beeldbellen kostenefficiënt en klantvriendelijk: klanten hoeven
niet te reizen en kunnen ook met een kleine vraag contact opnemen. In het
Verantwoordingsonderzoek SZW 2020 van de Algemene Rekenkamer worden
ook voordelen van beeldbellen genoemd. Als nadelen noemt dit verantwoordingsonderzoek dat verzekeringsartsen het fysieke contact met de klant missen
en dat meer gesprekken voor een goede beoordeling nodig zijn (p. 59).
15 Eerstejaars Ziektewetbeoordeling (EZWB), toetsingen verbetering belastbaarheid tweede Ziektewet jaar (TBV2) en WIA-beoordelingen.
16 Voor een WIA-claimbeoordeling heeft de klant wel gehoor te geven aan een
oproep door UWV, tenzij hij of zij niet in staat is om te reizen. Voor een herbeoordeling van de WIA kan UWV deze oproep pas doen voor aanvullend onderzoek,
nadat een arts van het orgaan van het woonland de beoordeling heeft gedaan.
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) beschermt hiermee de
werknemer.
17 Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/12/22/
kamerbrief-stand-van-zaken-onderhandelingen-verordening-88832004
18 Een andere ontwikkeling naar aanleiding van de berichten over WW fraude is
het ontwikkelen van een risicomodel voor onder andere ongeoorloofd verblijf
buiten Nederland, dat in 2021 in definitieve versie in gebruik is genomen. Dit
model valt buiten het kader van ons onderzoek.
19 Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/12/22/
kamerbrief-stand-van-zaken-onderhandelingen-verordening-88832004
20 De conclusie van gesprekken tussen het UWV en SZW over de “herijking KPI’s
en publieke waarden” is voorlopig dat KPI’s die voldoen aan de volgende 5
criteria niet kunnen worden ontworpen: “beïnvloedbaar”, “meetbaar”, “geen
perverse effecten in de uitvoering”, “herleidbaar tot het beleidsdoel en “publieke
waarden” (SZW, 2021).
21 De Algemene Rekenkamer constateerde ook in het Verantwoordingsonderzoek
2020 dat bij binnenlandse prestatieafspraken voor WGA gerechtigden het UWV
een te beperkt beeld heeft van de kwaliteit van re-integratiedienstverlening. De
informatie die het UWV hiertoe aan het Ministerie van SZW moet aanleveren
geeft dit inzicht namelijk niet. Ook in dit onderzoek gaf de Algemene Rekenkamer
de aanbeveling klanttevredenheid te onderzoeken (Algemene Rekenkamer, 2021a).

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

61

Algemene Rekenkamer

22 Na verschillende eerdere pogingen adresregistratie te verbeteren (UWV 2018a)
werd ook in 2021 de aandacht op adresregistratie gevestigd, onder andere door de
uitkomsten van het onderzoek van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten. Hier kwamen verschillende aanbevelingen en trajecten op adresregistratie
uit voort (SZW 2021c).
23 Het UWV deed in 2015, 2016, 2017 en 2018 onderzoek naar tussenpersonen, waar
diverse aanbevelingen uit voortkwamen zoals de website vertalen, tussenpersonen registreren en tolken gebruiken (UWV, 2018a en 2018b). In een onderzoek
uit 2017 meldt het UWV dat 200 van de 697 toen geselecteerde klanten (niet
enkel Polen) een tussenpersoon hadden (UWV, 2018a).

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

62

Algemene Rekenkamer

Een Nederlandse uitkering in het buitenland

63

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
Foto: Bert Janssen, ANP Foto,
Bloembollenoogst door Poolse
werknemers
De tekst in dit document is
vastgesteld op 9 juni 2022.
Dit document is op 22 juni 2022
aangeboden aan de
Tweede Kamer.
Den Haag, juni 2022