Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

30 806

Onbemande vliegtuigen (UAV)

Nr. 46

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 mei 2018
Hierbij informeer ik uw Kamer mede namens de Minister van Justitie en
Veiligheid, de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat en de
Staatssecretaris van Defensie over de voortgang van het dronebeleid,
zoals ik aankondigde in mijn brief van 18 januari jl. (Kamerstuk 31 936,
nr. 440) Ik ga eerst in op verschillende aspecten van innovatie, om
vervolgens veranderingen in de regelgeving toe te lichten en tot slot stil te
staan bij aspecten van handhaving. Als bijlage van deze brief is de
handhavingsanalyse van de Minister van Justitie en Veiligheid
opgenomen, zoals toegezegd in het debat met uw Kamer tijdens het VSO
drones van 5 juli 2017 (Handelingen II 2016/17, nr. 97, item 32).
Het kabinet houdt vast aan de ingezette koers zoals verwoord in de meest
recente voortgangsbrief dronebeleid van 29 september 20161. De inzet
van het kabinet is om op een veilige manier ruimte te geven aan operaties
en innovaties met drones. Deze ruimte is continue in ontwikkeling en is
het resultaat van een integrale belangenafweging van economische en
maatschappelijke kansen en veiligheidsbelangen. Luchtvaartveiligheid en
veiligheid op de grond staan voorop.
Vier bewindspersonen zijn actief betrokken bij dit dossier. Het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat leidt een periodieke high level meeting
drones, waarin de overheid, de sector en de kennisinstellingen vertegenwoordigd zijn. Ik ben ervan overtuigd dat deze werkwijze noodzakelijk is
om in gezamenlijkheid stappen in Nederland te maken, zoals dat in het
afgelopen jaar ook is gebeurd. Andere landen in de EU, zoals Spanje,
Duitsland en Frankrijk, werken ook op deze manier.

1

kst-30806-46
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Kamerstuk 30 806, nr. 36.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 30 806, nr. 46

1

Innovatie met drones
Beleidsmatig is de beroepsmatige inzet van drones het meest interessant
vanwege de innovatieve toepassingsmogelijkheden. In de voortgangsbrief
dronebeleid van 29 september 2016 is dit benadrukt. Niet alle ontwikkelingen op het gebied van drones zijn te voorspellen. Ook het tempo
waarin de ontwikkelingen zich voordoen niet. Op basis van publicaties en
de ontwikkelingen in de afgelopen jaren kan wel een inschatting worden
gemaakt (onder andere «European Drones Outlook Study», SESAR JU,
juni 2016). De Europese onderzoeksorganisatie Single European Sky ATM
Research Joint Undertaking (SESAR JU) onderscheidt vier fasen in de
ontwikkeling (exclusief militair gebruik):
1. De huidige situatie waarin toepassingen beperkt zijn tot droneoperaties in het zicht van de operator en op afstand van mensen en
gebouwen.
2. De tweede fase waarin het mogelijk wordt in het zicht in stedelijk
gebied te vliegen, en buiten het zicht van een operator in landelijk
gebied (bijv. in de landbouw). Op dit moment vinden hiervoor de pilots
en experimenten plaats.
3. De derde fase waarin het ook mogelijk wordt buiten het zicht van de
operator boven stedelijk gebied te vliegen (bijv. voor pakketbezorging).
4. Tenslotte de volledige integratie van drones in het luchtruim met
volledig autonoom onbemand vrachtvervoer en personenvervoer,
waarbij SESAR JU verwacht dat onbemand vrachtvervoer eerder start
(na 2030) dan onbemand personenvervoer.
De toegang en uiteindelijke integratie van drones in het luchtruim is een
forse uitdaging die noodzakelijk is voor het vergroten van de toepassingen. Integratie komt tot stand met een Unmanned Traffic Management
(UTM) systeem, een geavanceerd systeem waarmee drones met elkaar en
andere luchtruimgebruikers kunnen communiceren. Dit wordt opgepakt
door de EU, onder de titel U-space, parallel aan de hierboven beschreven
vier fasen. De Nederlandse inbedding van de verschillende fasen van
U-space is belegd bij het project Herziening Luchtruim van IenW, onder
andere door het bijdragen aan de Europese discussie over de kaders en
contouren van U-space. Luchtverkeersleiding Nederland voert een
oriënterend onderzoek uit naar de technologische implementaties die
nodig zijn om drone operaties in het luchtruim in toenemende mate te
kunnen accommoderen. Diverse Nederlandse partijen, waaronder het
NLR, zijn betrokken bij grootschalige demonstraties in het kader van een
EU call van SESAR (PODIUM), om de volgende stappen van U-space in de
praktijk te laten zien. Op dit moment wordt een consortium van private
partijen samengesteld, waarmee wordt ingeschreven op een nieuwe call
gericht op U-space. Het kabinet ondersteunt deze consortia waar nuttig en
noodzakelijk.
Veiligheid is te allen tijde randvoorwaardelijk. Dit betekent dat voordat een
volgende uitbreiding in de operaties mogelijk wordt gemaakt, de
veiligheid voldoende moet zijn gegarandeerd. Om het meest actuele en
complete zicht te hebben op de gevaarzetting van drones wordt
onderzoek uitgevoerd, zoals eerder aan uw Kamer per brief d.d. 5 april
20172 aangekondigd. Daarnaast zijn technologische ontwikkelingen en
maatschappelijke acceptatie van groot belang voor de toepassingsmogelijkheden en de groei van de markt. Binnen bestaande regelgeving kunnen
experimenten plaatsvinden, veelal door het verlenen van ontheffingen
voor een specifiek experiment.

2

Kamerstuk 30 806, nr. 39.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 30 806, nr. 46

2

Technologisch
Enerzijds worden drones steeds kleiner, lichter en goedkoper. Anderzijds
komen er grotere en duurdere drones uitgerust met een veelheid aan
sensoren of lading. Door een verbetering van de efficiëntie (zoals sterk
verbeterde batterijen) kunnen drones in de toekomst ook langer vliegen
met een grotere actieradius, en ook zwaardere payloads vervoeren. De
ontwikkeling van sensor- en datatechnologie is net zo belangrijk: camera’s
waarmee steeds nauwkeuriger data worden verzameld (bijvoorbeeld met
infrarood en multispectraal) en biologische, chemische en meteorologische sensoren waarmee steeds beter en meer organisme, stoffen en
weersomstandigheden worden gemeten. Naast de nauwkeurigheid
verbeteren ook de snelheid van dataverwerking en de dynamische en
realtime toepassingsmogelijkheden. De mate van autonomie van drones
zal zich verder ontwikkelen: van een menselijk bestuurd systeem waarbij
een operator alle beslissingen neemt tot een autonoom systeem waarbij
in het systeem een bepaald doel wordt geprogrammeerd en dit zelf
vertaalt in een route en acties, zonder menselijke interventie. Drones
kunnen met elkaar communiceren en in groepen opereren en samenwerken (zogenoemde zwermen). Datatechnologie en kunstmatige
intelligentie maken drones dus steeds slimmer (vliegende supercomputer,
zelfdenkende smart drone).
Met de toenemende geavanceerdheid van vluchtcomputer, software en
sensoren nemen niet alleen de toepassingsmogelijkheden toe, het biedt
ook de mogelijkheid het gebruik van drones veiliger te maken. Moderne
drones kunnen met behulp van detect (of sense) and avoid systemen
obstakels in de lucht vermijden, zo botsingen voorkomen en bij
problemen zelf zorgen voor een veilige landing. Dynamische geofencing
helpt bij het afdwingen dat drones alleen vliegen op plekken waar dat
mag en bijvoorbeeld niet dicht bij een vliegveld.
Markt
Op de dronemarkt zijn fabrikanten, operators (dienstverleners) en
eindgebruikers actief, evenals wetenschappelijke instellingen en opleidingsinstituten. De private stakeholders lopen uiteen van traditionele
partners in de luchtvaart, nieuwe (grote) spelers als Uber en Google en
(kleine) start-ups. De verschillende spelers (onderzoekers, ontwikkelaars,
makers, operators, databedrijven en eindgebruikers) starten steeds meer
samenwerkingsverbanden en zorgen zo voor kruisbestuiving. Was de
ontwikkeling van drones in het verleden vooral techniek gedreven, de
laatste jaren is de omslag gemaakt naar een ontwikkeling gericht op
gebruik en nuttige toepassingen.
De Europese onderzoeksorganisatie SESAR Joint Undertaking (SESAR
JU) ziet het potentieel aantal beroepsmatige drones in Europa snel
groeien naar circa 395.000 drones in 2035. Tot 2025 (circa 200.000 drones)
zal de groei vooral vluchten in het zicht van de piloot (visual line of sight,
VLOS) betreffen, daarna met name van vluchten buiten het zicht van de
piloot (beyond visual line of sight, hierna te noemen: BVLOS). SESAR JU
schat de potentiële waarde (economische impact) van de Europese markt
in op jaarlijks meer dan € 10 miljard in 2035 en meer dan € 15 miljard in
2050 (nominale directe effecten). De waarde bestaat vooral uit het
beroepsmatig drone gebruik (€ 14,5 miljard), waarvan ca. 70% in
«services» oftewel «dienstverlening» (€ 10 miljard): onderverdeeld in
dataverwerking en andere toepassingen (€ 6,5 miljard) en het vliegen zelf
(€ 3,5 miljard).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 30 806, nr. 46

3

Het kabinet hecht eraan dat de innovaties met drones bijdragen aan een
maatschappelijke opgave. Een voorbeeld hiervan is de pilot waarbij voor
het eerst buiten het zicht van de operator is gevlogen, van Lauwersoog
naar Schiermonnikoog, voor de bezorging van medicijnen. Deze pilot is
een samenwerking van het Ministerie van IenW, NLR, ANWB Medical Air
Assistance, UMCG Ambulancezorg, TU Delft, Dronehub GAE.
Doel van een pilot zoals deze is om te leren en, mogelijk, te standaardiseren. Iedere pilot kent vooraf vastgestelde leerdoelen, de pilot wordt
geëvalueerd en indien mogelijk zal deze informatie openbaar beschikbaar
worden gesteld. De resultaten van de pilot vormen input voor het,
mogelijk, aanpassen van nationale regelgeving. Ook kan de informatie uit
de pilot worden gebruikt voor het opstellen van een standaardscenario,
zoals bedoeld in de aanstaande EU-regelgeving op drones (zie volgende
paragraaf).
Pilots kunnen op een specifieke locatie plaatsvinden of op een daartoe
aangewezen testlocatie. Op dit moment kent Nederland zes testlocaties,
ieder met specifieke kenmerken en mogelijkheden. Het gaat om
NRTC/Marknesse, Space53/Twente en de militaire vliegbases Woensdrecht
en Den Helder. Met de aanpassing van de Regeling op Afstand
Bestuurbare Luchtvaartuigen in oktober 2017 zijn de voorwaarden
geschapen om specifieke tests voor integratie van bemand en onbemande
luchtvaartuigen plaats te laten vinden op de luchthaven DronehubGAE/
Eelde, mede op initiatief van Luchtverkeersleiding Nederland. Tot slot
worden testen uitgevoerd op het Dronecenter Valkenburg, onder de vlag
van NRTC/Marknesse.
Er is specifieke regelgeving in ontwikkeling om het testen en experimenteren met drones op testlocaties eenvoudiger te maken voor bedrijven. In
het najaar van 2017 heeft de internetconsultatie van de AMvB testlocaties
plaatsgevonden. Deze AMvB doorloopt het reguliere wetgevingsproces.
Tegelijkertijd worden twee Regelingen aangepast. De inzet van het kabinet
is de regelgeving voor testlocaties tegelijk met de inwerkingtreding van de
Europese regels voor de inzet van drones van kracht te laten worden.
Hiermee kan deze regelgeving maximaal worden afgestemd op de
EU-regelgeving waardoor de sector minimaal wordt belast met
overgangsregelingen.
Het kabinet is met name geïnteresseerd in pilots die een oplossing
vormen voor een maatschappelijke opgave. De maatschappelijke opgaven
zullen leidend zijn bij de technologische doorontwikkeling in de inzet van
drones. Vanuit de drone-operaties bezien zit de innovatie in BVLOSvluchten, autonome vluchten, drones in zwermen, kabeldrones en
nachtvliegen. Gelet op de geschatte economische meerwaarde van
drones in de nabije toekomst, zoals recent door SESAR gepubliceerd,
heeft het kabinet besloten om in te zetten op de volgende thema’s:
1. Inspectie en infrastructuur
2. Smart Logistics
3. Safety en Security (inclusief countermaatregelen)
4. Agro en natuur
Ad 1 Inspectie en infrastructuur
Smart Mobility en innovatie staan hoog op de agenda van Rijkswaterstaat.
De potentiële waarde van drones als instrument voor Rijkswaterstaat
wordt momenteel verkend. Rijkswaterstaat werkt aan demonstratieprojecten om ervaring op te doen. De mogelijkheid om door de inzet van
drones inspecties van kunstwerken goedkoper en effectiever te maken
biedt potentie. Ook met de inzet van drones ter ondersteuning van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 30 806, nr. 46

4

weginspecteurs, en op en langs het water worden ervaringen opgedaan.
De ervaringen met verkeerstelling, tunnelinspectie, de inspectie van de
Maeslantkering en de Balgstuw bij Kampen zijn waardevol om te leren
wat kan en mag, en welke regelgeving ondersteunend of onnodig
belemmerend werkt voor dit type innovatie. In contracten wordt de
mogelijkheid om drones als instrument in te zetten ook mogelijk gemaakt.
Ad 2 Smart Logistics
De inzet van drones door Rijkswaterstaat en anderen kan ook bijdragen
aan slimmer verkeersmanagement. Rijkswaterstaat organiseert dan ook
-na eerdere succesvolle «challenges» bij truck platooning en smart
shipping- een challenge voor de inzet van drones. Doel is om marktpartijen uit te dagen om de toegevoegde waarde van drones bij incidentbestrijding te laten zien. Daarnaast signaleert het kabinet ook steeds meer
innovatieve ontwikkelingen bij de inzet van drones voor transport en
logistiek. Mede op basis van het onderzoek van het Kennisinstituut voor
Mobiliteitsbeleid over onbemand personen- en vrachtvervoer (september
2017) heeft het kabinet smart logistics als nieuw kansrijk domein
aangemerkt. De inzet van drones hiervoor staat pas aan het begin van
opschaling en dit vereist meer kennis op een breed palet aan innovaties.
Concepten en ideeën op dit vlak worden pas een innovatie als er waarde
wordt gecreëerd voor de samenleving.
Ad 3 Safety en Security
Naast de economische potentie zijn drones ook voor de hulpdiensten een
belangrijk innovatief hulpmiddel. In het kader van hun taak en werkzaamheden moeten politie en brandweer in het donker en boven bebouwing
kunnen vliegen. In samenwerking met de politie zijn inmiddels de
procedures voor operaties buiten de daglichtperiode en boven aaneengesloten bebouwing opgesteld. In samenwerking met de brandweer is een
set met beheersmaatregelen voor het vliegen buiten het daglicht
ontwikkeld. Deze is middels een uitgevoerde Specific Operations Risk
Assesment (SORA) onderbouwd. Daarnaast zijn voor de politie de
vaardigheidseisen voor de piloot en de technische eisen voor de drones
uitgewerkt en vastgesteld. Deze eisen gaan ook voor de brandweer
gelden. De politie en de brandweer trekken hierin gezamenlijk op. Het
kabinet wil op basis van deze ervaringen de regelgeving aanpassen zodat
de politie en de brandweer dergelijke operaties kunnen uitvoeren.
In september 2016 heeft de Inspectie voor Leefomgeving en Transport
(ILT) laten weten dat het operationeel handboek voor de brandweer
voldoet aan de eisen die in die regelgeving staan. Vanaf dat moment kan
de brandweer drones operationeel inzetten. De 25 aparte brandweerregio’s en het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV) werken op het gebied van
drones vanaf dat moment ook samen als «Brandweer Nederland». Hierbij
verzorgt het IFV het beheer en de regie op de landelijke vliegorganisatie
namens «Brandweer Nederland». Hiermee is ook invulling gegeven aan
de «landelijke beleidslijn inzake inzet drones door de brandweer» om te
komen tot één vliegorganisatie. Dit is uniek voor de brandweer. Daarnaast
hebben de Brandweer, de politie en Defensie eind 2017 een intentieverklaring voor het gebruik van drones ondertekend. Ook dit is nooit eerder
in Nederland gebeurd. Sinds die tijd vindt er nauwe afstemming en
samenwerking plaats tussen de drie partijen. Zo zal medio 2018 een
landelijke oefendag plaatsvinden en worden regelmatig thematische
sessies georganiseerd over bijvoorbeeld regelgeving, werving, assessments en training. Dit leidt tot een verdieping en verduidelijking van de
verdere samenwerking. Daarnaast nemen de genoemde veiligheids-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 30 806, nr. 46

5

partners gezamenlijk deel aan het Kennisnetwerk Onbemande Luchtvaart,
een beleidsmatig coördinerend overleg.
Door de snelle technologische ontwikkelingen ontstaan ook toepassingsmogelijkheden voor kwaadwillend gebruik van drones, tegen zowel
civiele, als militaire systemen en personen. Maatregelen tegen drones zijn
vaak technologisch nog onvolwassen, schaars en duur. Bovendien
ontwikkelen verschillende technologieën snel. Daarom is gezamenlijk
onderzoek nodig naar effectieve en betaalbare tegenmaatregelen voor
zowel civiele, als militaire toepassingen. De Ministeries van Defensie en
Justitie en Veiligheid werken nauw samen op het gebied van kennis en
innovatie. Gezien het domein overschrijdende karakter vormt kennis en
onderzoek naar counter-drone maatregelen een kans om synergie in
kennisopbouw te creëren en daarmee invulling te geven aan deze
samenwerking. Het beschikken over een degelijke en omvangrijke
kennisbasis op het gebied van counter-drones is ook noodzakelijk voor
keuzes in verwervingsprocessen, beheer en logistiek. Daarnaast biedt
deze kennisbasis mogelijkheden voor snelle innovaties, in aansluiting met
de kennisinstituten en het bedrijfsleven.
Ad 4 Agro en natuur
De economische potentie van drones voor agro en natuur is volgens
SESAR aanzienlijk. Het gaat om toepassingen van geo-informatie voor
landbouwinnovaties. Daarnaast is agro een interessant domein om
nieuwe technologieën op een veilige manier te testen. De Stichting
CAPIGI Foundation, het Agrofoodcluster en het Nederlands Instituut voor
Lucht- en Ruimtevaart hebben in het eerste kwartaal van 2018 een
conferentie en een demonstratie-dag georganiseerd waarin alle innovaties
met drones voor landbouw zijn gepresenteerd.
Om zowel nationaal als internationaal sterk te opereren, is de dronesector
– naast het vanuit de overheid veilig en duurzaam accommoderen –
gebaat bij het bundelen van de krachten: samenwerken waar nodig en
mogelijk, en het voorkomen van dubbelingen. Kennisdeling en coördinatie zijn hiervoor benodigd. Zo moet de leerervaring met bijvoorbeeld
een BVLOS vlucht in het agro domein ook worden aangewend binnen het
thema inspectie en infrastructuur.
Het Ministerie van IenW is met het NLR een onderzoeksprogramma
drones overeengekomen, voor de jaren 2018–2021. Dit programma heeft
twee hoofddoelen:
1. Kennis voor veilige en duurzame drone operaties ten behoeve van de
doorontwikkeling van beleid en regelgeving. Maatschappelijk
draagvlak voor een groeiende dronesector zal alleen bestaan wanneer
veiligheid zichtbaar geborgd is en leefbaarheid niet negatief wordt
beïnvloed.
2. Krachten bundelen: afstemming van onderzoek dat gerelateerd is aan
drones en kennisdeling samen met kennisinstellingen en de dronesector. De impact van de op te bouwen kennis wordt bereikt door goede
implementatie. Hiermee wordt bedoeld dat de dronesector beter in
staat wordt gesteld om succesvol de kansen te verzilveren.
Voor ieder van de vier bovengenoemde kansrijke toepassingsgebieden
wordt een deelprogramma gestart, welke de kennisdeling en coördinatie
van onderzoeks- en implementatieactiviteiten afstemt tussen de relevante
Nederlandse partijen. NLR heeft de rol gekregen van het overkoepelende
IenW-programmamanagement. Daarbij gaat het om de samenhang
tussen de deelprogramma’s ten aanzien van de invulling van randvoorwaarden (veiligheid, duurzaamheid) en benodigde technologische
ontwikkelingen. NLR zal een actieve bijdrage leveren aan het verspreiden
van kennis en de exposure van projecten. Kennisopbouw- en deling wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 30 806, nr. 46

6

deels ook gerealiseerd door pilots en experimenten (waar mogelijk in
relatie tot topsectorenbeleid), met de implementatie van kansrijke
toepassingen als oogmerk.
Regelgevend kader drones
We onderscheiden in Nederland drie categorieën dronevliegers. Recreanten, beroepsmatige vliegers met drones tot en met 4 kg (minidrone) die
vliegen onder strikte operationele beperkingen, met een zogenoemde
ROC-light en de overige beroepsmatige vliegers met een RPAS Operator
Certificate (ROC). Iedere categorie kent een eigen regelgevend kader, dat
continue in ontwikkeling is. Zo heeft het kabinet in 2016 de regelgeving
voor minidrones geïntroduceerd om de drempel voor het exploiteren van
beroepsmatige toepassingen van drones te verlagen. In 2017 zijn de
mogelijkheden voor ROC-houders vergroot, bijvoorbeeld de mogelijkheid
om bepaalde type operaties met drones uit te voeren in de buitenste ring
van het gecontroleerd luchtruim rond een luchthaven (CTR). Recent is
overeengekomen op welke wijze de operaties in de buitenste ring van de
CTR veilig kunnen worden uitgevoerd, zónder de transponderverplichting
die voorheen bestond.
Met de herziening van de basisverordening op het gebied van luchtvaartveiligheid die voor de zomer van 2018 van kracht wordt, is de Europese
Unie verantwoordelijk voor alle civiele drones regelgeving. Voor de
nadere uitvoering van deze regels voor drones heeft het Europees
Agentschap voor de Veiligheid in de Luchtvaart (EASA) een voorstel
opgesteld (EASA Opinion No. 1, 2018) gebaseerd op een risico
gebaseerde, operatie gecentreerde regelgeving. De regelgeving omvat de
kwaliteitseisen aan de organisatie die de operatie uitvoert, de
competentie-eisen aan de piloot, zowel theorie als praktijk, de technische
eisen aan de drone en de kwaliteitseisen aan de fabrikant van de drone.
Ook worden de eisen aan technische hulpmiddelen vastgelegd, zoals
geofencing en een identificatiechip, zodat de industrie hiervoor technische
standaarden kan ontwikkelen. De operationele condities waaronder de
vlucht wordt uitgevoerd, zoals vlieghoogte en locatie van de vlucht
bepalen in welke categorie een operatie valt.
Er zijn drie operationele categorieën geïntroduceerd:
1. De open categorie («open») waarin operaties met een laag risico voor
derden worden gegroepeerd;
2. De specifieke categorie («specific») waarin operaties met een hoger
risico voor derden worden gegroepeerd, en
3. De gecertificeerde categorie («certified»), waarin operaties met een
hoog risico voor derden worden gegroepeerd.
Van deze drie categorieën worden de eerste twee nader ingevuld in het
voorstel. De derde categorie betreft operaties die veelal volledig zijn
geïntegreerd met operaties uit de bemande sector en dat is op dit
moment nog niet aan de orde. De open categorie stelt lichte competentieeisen aan de piloot, met name kenniseisen. Tevens zal in veel gevallen de
operator geregistreerd moeten zijn in een speciaal drones register. De
specifieke categorie zal operaties toestaan nadat een risico analyse heeft
aangetoond dat deze veilig kunnen plaatsvinden. Hierbij wordt veelvuldig
gebruik gemaakt van zogeheten standaard scenario’s waarin operaties,
die veelvuldig uitgevoerd worden, zijn beschreven. Op eenvoudige wijze
wordt hiervoor goedkeuring gegeven. De door de EU opgelegde producteisen aan de drones, zoals geofencing en het identificatiesysteem,
worden in een aparte verordening nader uitgewerkt.
De verwachting, gebaseerd op de signalen uit Europa, is dat de regelgeving voor de open en specifieke categorie aan het eind van dit jaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 30 806, nr. 46

7

gepubliceerd wordt en zes maanden later (medio 2019) grotendeels van
kracht zal zijn. Nederland zal deze regelgeving nationaal moeten gaan
uitvoeren. Hiervoor zullen de betrokken ministeries nauw samenwerken
met de (on)bemande luchtvaartsector.
Als we de categorieën uit de EASA ontwerp-verordening beter bezien, in
het licht van de huidige Nederlandse situatie, tekent zich het volgende
beeld af. De recreatieve vliegers en de beroepsmatige vliegers met een
ROC-light vallen onder de categorie «open». De beroepsmatige vliegers
met een ROC vallen onder de categorie «specific». Onder de categorie
«certified» vallen onder andere de grote onbemande vrachtvliegtuigen,
die op dit moment nog niet operationeel zijn.
Het kabinet is tevreden met de gezamenlijke Europese aanpak van EASA.
Het geeft een eenduidig kader voor alle Lidstaten maar laat ook ruimte
voor nationale invulling. De voorgestelde regelgeving is in de basis
gericht op het borgen van veiligheid (safety) maar beoogt ook bij te
dragen aan security. Zo dragen de voorgestelde verplichtingen inzake
registratie, elektronische identificatie en geofencing bij om het securityrisico aan te pakken door identificatie van potentiële bedreigingen.
In eerdere brieven aan uw Kamer heeft het kabinet zich altijd op het
standpunt gesteld dat de nationale regelgeving stapsgewijs wordt
aangepast en in lijn moet liggen met de voorgenomen regels uit de EU,
zoals op dat moment bekend. Door het volgen van de concept regelgeving
uit de EU beoogt het kabinet duurzame regels voor de Nederlandse sector
te bewerkstelligen en de administratieve lasten bij overgang te beperken.
Het kabinet heeft in mei 2016 een aanpassing van de regelgeving voor
recreatieve vliegers aangekondigd. Deze aanpassing zag op het
aanscherpen van de luchtverkeersregels voor recreatief gebruik (Regeling
Modelvliegen), in lijn met de luchtverkeersregels die gelden voor
beroepsmatig gebruik met een ROC-light (Regeling minidrones). De
maximale vlieghoogte zou dan voor deze beide categorieën van dronevliegers worden vastgesteld op 50 meter. Ik hecht eraan te benadrukken
dat de no-fly zones ongemoeid blijven; het is en blijft verboden om als
recreatieve dronevliegers in de buurt van een luchthaven te vliegen. Met
het voorstel voor aanpassing van de maximale vlieghoogte ontstaat meer
uniformiteit tussen de juridische kaders van deze twee categorieën
dronevliegers. Het is evident dat deze uniformiteit nodig is: uiteindelijk
maakt de EU-regelgeving geen onderscheid meer tussen het juridisch
kader voor recreanten en beroepsmatige dronevliegers.
De EASA ontwerp-verordening geeft aanleiding om de voorgenomen
aanscherping van de Regeling Modelvliegen te herzien. Op grond van
deze verordening vallen drones die tot 120 meter hoog vliegen en binnen
zichtafstand in de categorie «open». Uit een impact assesment van EASA
blijkt dat operaties onder deze voorwaarden voldoende veilig kunnen
worden uitgevoerd, mits de piloot voldoet aan lichte kenniseisen. Hieruit
volgt dat de voorgenomen aanscherping van de vliegverkeersregels voor
recreanten in de Regeling Modelvliegen niet duurzaam is, waarop het
kabinet heeft besloten deze niet voort te zetten. Zo blijft bijvoorbeeld de
vlieghoogte voor recreanten op 120 meter, met uitzondering van de
voor-genomen aanscherping in de specifiek aangewezen laagvlieggebieden. In deze gebieden, waar veel laagvliegoperaties door Defensie
worden uitgevoerd, blijft de maximale vlieghoogte 40 meter en is een
waarnemer verplicht. De vlieghoogte van de beroepsmatige vlieger met
een ROC-light is op dit moment maximaal 50 meter. Het kabinet bekijkt of
de maximale vlieghoogte op korte termijn naar 120 meter kan, vooruitlopend op de aanstaande Europese regels.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 30 806, nr. 46

8

Zoals ook veelvuldig door uw Kamer aangehaald is het van groot belang
dat de recreatieve vlieger voldoende kennis van de regelgeving heeft. Om
deze reden heeft het kabinet jaarlijks een publiekscampagne uitgerold en
is voorlichtingsmateriaal ontwikkeld, om fysiek en digitaal te verspreiden. Het stellen van
kenniseisen aan de recreatieve vlieger is, zowel door uw Kamer als door
het kabinet, als een belangrijke stap beschouwd. Het kabinet is dan ook
verheugd over de kenniseisen die vanuit Europa worden gesteld voor alle
dronevliegers. Deze zijn van kracht op het moment dat de EASA ontwerpverordening is uitgevoerd, naar verwachting medio 2019. In het aankomende jaar zet het kabinet, als opmaat naar de aanstaande Europese
regels, extra in op het vergroten van de kennis en bewustwording bij de
recreatieve dronevlieger. De inzet ziet op een campagne waarbij de
recreatieve vlieger wordt gewezen op de aanstaande kenniseisen en de
mogelijkheid om het examen te doen dat geldt voor beroepsmatige
vliegers die onder de ROC-light vliegen. Ook gaat het kabinet een
volgende stap zetten in de eerder aangekondigde kaart 2.0 waarmee de
recreatieve vlieger via een app actuele informatie heeft over het luchtruim
waarin de operatie plaatsvindt.
Handhaving en vergunningverlening
Zoals toegezegd in het debat met uw Kamer tijdens het VSO drones van
5 juli 2017, bied ik uw Kamer bijgevoegd een analyse over handhaving
aan3. Deze analyse is door het Ministerie van Justitie en Veiligheid
opgesteld, in afstemming met de verschillende handhavingspartners.
Meldingen van voorvallen of incidenten met drones, die in veruit de
meeste gevallen voortkomen uit het recreatief gebruik van drones,
worden jaarlijks gerapporteerd door het Analyse Bureau Luchtvaartvoorvallen van de ILT en de politie. Recent heeft ook de OVV gerapporteerd
over incidenten met drones. Om de recreatieve vlieger bekend te maken
met de regels, en zo het aantal incidenten te verminderen, heeft het
Ministerie van IenW informatiemateriaal ontwikkeld (flyers, stickers op de
dozen) en verspreid. Ook wordt er elk jaar in de maanden november/
december een publiekscampagne uitgerold.
Door de ILT is het initiatief genomen tot de oprichting van een Expertgroep drones, bestaande uit vertegenwoordigers van brancheverenigingen, kennisinstituten en de overheid. Doel van de Expertgroep is om
de ontwikkeling van kaders en richtlijnen van de ILT voor het verkrijgen
van vergunningen te bespreken. Met deze kaders en richtlijnen kunnen
bedrijven hun vergunningaanvragen veel
eenvoudiger en sneller opstellen en kan de beoordeling door de ILT
efficiënt verlopen.
Slot
Ik ben verheugd te kunnen melden dat Nederland in november 2018 als
gastheer optreedt voor de EASA High Level meeting drones. Deze
besloten meeting is onderdeel van de Amsterdam Drone Week die in de
RAI plaatsvindt. Tijdens de High Level meeting zal eurocommissaris Bulc

3

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 30 806, nr. 46

9

de ontwikkelingen in de EU toelichten waarbij uitdrukkelijk de koppeling
wordt gelegd tussen drones en smart mobility, smart cities en
duurzaamheid.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 30 806, nr. 46

10