Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

31 289

Voortgezet Onderwijs

Nr. 184

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 februari 2014
Op woensdag 5 februari heb ik met de leden van de vaste Kamercommissie voor Onderwijs Cultuur en Wetenschap gesproken over de
fusietoets en over de voorzieningenplanning in het voortgezet onderwijs.
Ook is het beleid met betrekking tot de leerlingendaling aan de orde
geweest.
Tijdens het overleg hebben de leden van de vaste Kamercommissie voor
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gevraagd om een schriftelijke
toelichting op een viertal punten. In deze brief geef ik deze toelichting.
Eerst ga ik in op de vraag of de medezeggenschapsraad kan bepalen of de
Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO) een advies uitbrengt bij een
fusie. Daarna wordt uitgelegd waarom bij het achterwege laten van een
advies van de CFTO is gekozen voor een plafond op basis van het aantal
betrokken scholen en niet voor het aantal leerlingen. Vervolgens geef ik
een toelichting op het besluit over de bestuurlijke fusie tussen Stichting
Katholiek Onderwijs Mergelland en de Stichting Jong Leren. Tot slot geef
ik aan waarom gekozen is voor een Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen (RPO) waarin besturen binnen een bepaald gebied afspraken
kunnen maken over het onderwijsaanbod.
Rol van de medezeggenschapsraad bij fusies
Uw Kamer heeft mij gevraagd of het mogelijk is de rol van de medezeggenschapsraad (MR) bij fusies in gebieden met leerlingendaling verder te
versterken.
In de Wet medezeggenschap op scholen (WMS) is al geregeld dat de
medezeggenschapsraad bij fusies instemmingsrecht heeft. Dit is het
zwaarst mogelijke recht binnen de medezeggenschap. Het schoolbestuur
heeft daarmee voorafgaande instemming van de medezeggenschapsraad
nodig voor de fusie en de inhoud van de fusie-effectrapportage. Dit

kst-31289-184
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 289, nr. 184

1

betekent dat de medezeggenschapsraad bij fusie altijd, dus óók als er
geen fusietoets nodig is, instemmingsrecht heeft.
Ik begrijp de zorgen van uw Kamer op dit punt. Samen met de CFTO heb
ik een aantal mogelijkheden bekeken. Ik ben bereid om de medezeggenschapsraad nog beter in positie te brengen. Dat doe ik bij fusies in
gebieden met een forse leerlingendaling van vijftien procent of meer in
vijf jaar. Daar is immers straks geen advies van de CFTO meer vereist.
Ik maak het voor medezeggenschapsraden in die situaties mogelijk om
specifieke vragen voor te leggen aan de CFTO. Hierbij sluit ik aan bij de
huidige procedure. Besturen, die voornemens zijn om te fuseren, stellen
een fusie-effectrapportage op. Deze legt het bestuur ter instemming voor
aan de medezeggenschapsraad. De medezeggenschapsraad behandelt de
fusie-effectrapportage. Op dat moment kan de medezeggenschapsraad,
indien gewenst, aan de CFTO vragen om op een aantal punten in de
fusie-effectrapportage mee te kijken. De CFTO beantwoordt deze vragen
zo spoedig mogelijk. Daarna kan de medezeggenschapsraad met deze
aanvullende informatie overgaan tot beoordeling van de fusie-effectrapportage en al dan niet instemmen met de fusie. Ik zal dit voorstel in
overleg met de CFTO verder uitwerken en goede afspraken maken over de
procedure en termijnen.
Plafond op basis van scholen of leerlingen
In gebieden met substantiële leerlingendaling worden fusies tussen
besturen, waarbij een bestuur ontstaat dat minder dan twintig scholen
voor voortgezet onderwijs bestuurt, vrijgesteld van het advies van de
CFTO. Uw Kamer heeft mij gevraagd de keuze voor een plafond op basis
van het aantal betrokken scholen en niet voor het aantal leerlingen toe te
lichten.
De regeling fusietoets gaat uit van het marktaandeel van een onderwijsbestuur in de regio op basis van het aantal scholen. De fusietoets is
ingesteld om te voorkomen dat de vrijheid van schoolkeuze in gevaar
komt. Het aantal scholen is bepalend voor de mate van keuzevrijheid voor
ouders en leerlingen. In lijn met de huidige regeling ligt het dan ook in de
rede de grens voor vrijstelling van de fusietoets te bepalen op het aantal
scholen per bestuur. Ook bij grote schoolbesturen is het onderwijs
georganiseerd in kleine scholen met nevenvestigingen. Een goed
voorbeeld is de Stichting Achterhoek VO, een groot schoolbestuur dat
onderwijs aanbiedt in diverse en kleinschalig georganiseerde scholen. Een
groot schoolbestuur betekent dus niet per se dat het onderwijs te
grootschalig wordt. De menselijke maat bij een fusie tussen besturen
wordt niet bepaald door het aantal leerlingen, maar door de manier
waarop de relatie tussen school en bestuur wordt vormgegeven.
De keuze om het plafond in het voortgezet onderwijs vast te stellen op
twintig scholen is te ontlenen aan een aantal factoren. Fusies tussen
schoolbesturen bieden juist de mogelijkheid om met een goed vestigingsbeleid het onderwijsaanbod in de regio beter te spreiden. Een tweede
motief voor het instellen van de fusietoets is het behoud van de menselijke maat. Het blijkt dat schoolbesturen met meer dan twintig scholen hun
bestuur gaan organiseren met een extra managementlaag. Voor de
menselijke maat tussen bestuurders en schoolleiders is dat niet wenselijk.
De norm van twintig scholen in het voortgezet onderwijs doet hier recht
aan en is in verhouding met de norm van het primair onderwijs van dertig
scholen per schoolbestuur. In het voortgezet onderwijs hebben scholen
meerdere afdelingen. Het onderwijs is heterogener en scholen zijn groter.
De norm van twintig scholen in het voortgezet onderwijs doet recht aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 289, nr. 184

2

de «span of control» van schoolbesturen om de verantwoordelijkheid te
kunnen nemen voor de bedrijfsvoering en kwaliteit van het onderwijs
(Kamerstuk 32 040, nr. 3). Tenslotte, scholen in gebieden met leerlingendaling zijn kwetsbaar. Een grotere omvang en kritische massa van een
schoolbestuur biedt dan een meer solide basis. Dit geeft schoolbesturen
de kans om de krimpsituatie op te vangen. Daarbij zorgt de grens van
twintig scholen ervoor dat er geen nieuwe managementlaag ontstaat.
De fusie tussen Stichting Katholiek Onderwijs Mergelland en de
Stichting Jong Leren
Uw Kamer heeft mij verzocht om het besluit op de bestuurlijke fusie
tussen de Stichting Katholiek Onderwijs Mergelland en de Stichting Jong
Leren toe te lichten.
Op 27 juni 2013 heb ik goedkeuring verleend aan deze fusie waardoor het
samenwerkingsbestuur Stichting Jong Leren wordt uitgebreid met
onderwijs op rooms-katholieke grondslag. De fusie deed zich voor in de
regio Zuid-Limburg waar in ernstige mate sprake is van leerlingendaling.
Bij beide besturen is in de jaren voorafgaand aan de fusie (2008–2012) het
aantal leerlingen met ruim twintig procent gedaald. Deze forse leerlingendaling was het belangrijkste motief voor de fusie. In Zuid-Limburg is
gezamenlijk beleid ontwikkeld om het onderwijsaanbod zo goed mogelijk
te spreiden over de regio. Hierdoor bestond er in de regio, onder de
gemeenten en onder de andere besturen, een zeer breed draagvlak voor
de fusie. De regionale afstemming die in Zuid-Limburg heeft plaatsgevonden, past goed bij mijn voornemen om samenwerking op regionaal
niveau in gebieden met leerlingendaling te stimuleren.
Bij de invoering van de wet fusietoets is bepaald dat een samenwerkingsbestuur alleen tot stand mag komen als daarmee de continuïteit van het
onderwijs wordt gehandhaafd. Door de wijze waarop dit in de wet is
opgenomen, is de continuïteitsvoorwaarde ook van toepassing op de
uitbreiding van een samenwerkingsbestuur. De fusie tussen Stichting
Katholiek Onderwijs Mergelland en de Stichting Jong Leren betreft de
uitbreiding van een samenwerkingsbestuur. Daarmee zou de fusie naar de
letter van de wet niet mogen doorgaan, terwijl dit niet de bedoeling is
geweest van de wetgever. Dat de wetgever de uitbreiding van een
samenwerkingsbestuur niet op het oog had, blijkt duidelijk uit de memorie
van toelichting bij de wetswijziging.
In het regeerakkoord is aangegeven dat de fusietoets samenwerking in
gebieden met leerlingendaling niet in de weg mag staan. In de brief van
29 mei 2013 (Kamerstuk 31 293, nr. 167) waarin ik mijn beleidsvisie
leerlingendaling uiteen heb gezet, heb ik aangegeven dat ik de regels voor
fusies ga versoepelen. Bij die wetswijziging wordt de wet ook op het punt
van de uitbreiding van een samenwerkingsbestuur aangepast. Vooruitlopend hierop, is nu goedkeuring gegeven aan deze fusie. Daarmee is
gehandeld overeenkomstig de bedoeling van de wetgever en in de geest
van de wet.
Het Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen in aan elkaar
grenzende gemeenten
De voedingsgebieden van scholen voor het voortgezet onderwijs strekken
zich uit over één of meer gemeenten. Als dat er meer zijn, zijn dat in de
praktijk aangrenzende gemeenten. Daarom is voor het Regionaal Plan
Onderwijsvoorzieningen (RPO) gekozen voor aansluitende gemeenten als
regio. De besturen van scholen die hun leerlingen betrekken uit hetzelfde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 289, nr. 184

3

of deels overlappende voedingsgebied, stemmen hun onderwijsaanbod
zodoende af met de voor hen relevante andere besturen.
De optie om ook niet-aansluitende gemeenten als regio voor een RPO
mogelijk te maken, ligt om de navolgende samenhangende overwegingen
minder in de rede:
• De kerngedachte van het RPO is dat schoolbesturen onderling een
belangenafweging maken om te komen tot een goede spreiding van
het onderwijsaanbod in de eigen regio. Deze kerngedachte wordt
ondermijnd als de afspraken ook betrekking hebben op gemeenten uit
verschillende voedingsgebieden.
• Ook de overige besturen in die niet-aansluitende gemeenten moeten
dan betrokken worden in het RPO. Als – onoverzichtelijk – veel
besturen tot overeenstemming moeten komen over hun gewenste
onderwijsaanbod, neemt de complexiteit van het overleg navenant
toe.
• Besturen in verder weg gelegen gemeenten delen geen voedingsgebied met schoolbesturen in de «kerngemeente(n)» van het RPO. Zij
hebben daarom geen belang bij afspraken met elkaar.
• Het resultaat van de optie zou zijn dat besturen moeilijk of niet tot
overeenstemming kunnen komen over wijziging van hun onderwijsaanbod, wegens het grote aantal verschillende besturen zonder
regionaal gedeelde belangen in één RPO.
In de evaluatie van de voorzieningenplanning komt de wijze van regiobepaling van een RPO niet als een algemeen ervaren knelpunt naar voren.
Toch kan ook ik niet uitsluiten dat er zich situaties voordoen dat het
gewenst is dat een school een nevenvestiging start buiten het eigen
RPO-gebied. In mijn brief aan u over de evaluatie van de voorzieningenplanning heb ik hierover een technische wijziging aangekondigd. Daarmee
wordt binnen de wettelijke bepalingen voor het starten van een nevenvestiging ruimte geboden aan scholen.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 289, nr. 184

4