Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 376

Wijziging van de Wet personenvervoer 2000 in
verband met verordening (EG) nr. 1370/2007 van
het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 23 oktober 2007 betreffende
het openbaar personenvervoer per spoor en over
de weg en tot intrekking van Verordening (EEG)
nr. 1191/69 van de Raad en Verordening (EEG)
nr. 1107/70 van de Raad (PbEU L 315)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Onderhavig wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Wet personenvervoer
2000 (hierna: Wp2000). De voorgestelde wijzigingen vloeien grotendeels
voort uit verordening (EG) nr. 1370/2000 van het Europees Parlement en
de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2007 betreffende het
openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van
Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en Verordening (EEG) nr.
1107/70 van de Raad (hierna: de verordening)1. Doel van de verordening is
de harmonisatie van de wijze van gunning van openbare dienstcontracten
en het voorkomen van overcompensatie. Via de aanbesteding van
openbare personenvervoerdiensten moet meer kwaliteit, transparantie en
doelmatigheid in het vervoer bereikt worden. Onderhavig wetsvoorstel
strekt ertoe de Wp2000 in overeenstemming te brengen met de verordening. Daarbij wordt tevens uitvoering gegeven aan de op 5 juli 2007
aangenomen motie van het lid Roefs c.s.2 De verordening is ook van
toepassing op openbare personenvervoerdiensten per trein, echter de
benodigde uitvoering van de verordening heeft vooral gevolgen voor het
openbaar personenvervoer per bus, tram en metro.
Bij de uitvoering van de verordening is van de gelegenheid gebruik
gemaakt om de bestaande artikelen van de Wp2000 die vanwege de
verordening aanpassing behoeven te vereenvoudigen. Zo wordt de
structuur van die wet verbeterd. In dat kader wordt tevens voorgesteld om
uitgewerkt overgangsrecht te schrappen en technische omissies te
verbeteren waardoor eerder ontstaan dor hout gekapt kan worden.
2. De hoofdlijnen van het wetsvoorstel

1

De verordening betreft Public Services
Obligations en wordt ook wel aangeduid als
de PSO-verordening (verwezen zij naar de
brief van 1 juni 2007, Kamerstukken II 2006/07,
30 421, nr. 13).
2
Kamerstukken II 2006/07, 23 645, nr. 167.

kst-32376-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

De Wp2000 kent voor stads- en streekvervoer twee doelstellingen: een
selectieve en regionaal gedifferentieerde groei van het openbaar vervoer
in het belang van de reiziger en een substantiële verbetering van de
kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer. De in de Wp2000

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

1

opgenomen decentralisatie van bevoegdheden naar de negentien
OV-autoriteiten, zijnde de provincies en stadsregio’s, maakt het mogelijk
om op regionaal niveau een integrale afweging te maken uitgaande van
de mobiliteitsbehoefte van de reiziger, de toekomstige ruimtelijke en
vervoersontwikkelingen en de beste daarbij passende regionale bereikbaarheid. Die doelstellingen blijven ook in dit wetsvoorstel centraal staan.
Dat betekent dat de verplichting tot aanbesteding in principe blijft gelden.
Dat vloeit ook voort uit de verordening. Alleen daar waar de verordening
nadere uitwerking vergt, worden in dit wetsvoorstel daartoe strekkende
bepalingen voorgesteld. Zo laat de verordening op verschillende punten
ruimte aan de lidstaten voor nationale invulling. In dit wetsvoorstel wordt
in dit kader voor de stadsregio’s Amsterdam, Rotterdam en Haaglanden
een keuzemogelijkheid voor inbesteding geïntroduceerd. Het wordt
derhalve mogelijk dat deze stadsregio’s het openbaar vervoer dat nu
wordt verricht door gemeentelijke vervoerbedrijven te gunnen aan een
zogenaamde interne exploitant. Voorts bevat dit wetsvoorstel een aantal
waarborgen die zijn opgenomen met het oog op de harmonisatie van de
openbare dienstcontracten, het tegengaan van overcompensatie (zie voor
de inhoud van dit begrip hoofdstuk 3) en het verbeteren van de mogelijkheden voor toezicht en handhaving. Daarbij moet onder andere gedacht
worden aan het opnemen van voorschriften die de reciprociteit en
transparantie betreffen en het voeren van een gescheiden boekhouding.
Er gelden voor de concessie voor het hoofdrailnet een aantal bijzondere
bepalingen. In hoofdstuk 9 wordt hierop nader ingegaan.
3. De hoofdlijnen van de verordening
Algemeen
De verordening heeft invloed op belangrijke onderwerpen uit de Wp2000.
Zo bevat de verordening de regels voor de gunning en de compensatie
van openbaredienstencontracten voor het openbare personenvervoer per
spoor en over de weg. De verordening treedt op 3 december 2009 in
werking en kent een overgangstermijn van 10 jaar voor de gunning van
openbaredienstencontracten (verder: OD-contracten).
De verordening heeft rechtstreekse werking, waardoor de artikelen van de
Wp2000 die regels stellen ten aanzien van onderwerpen die ook in de
verordening zijn geregeld, kunnen vervallen. Dit houdt tevens in dat het
noodzakelijk is om de Wp2000 en de verordening in samenhang te lezen
om het geheel van rechten en verplichtingen met betrekking tot het
openbaar vervoer te kennen. Om inzicht te bieden in het gehele van
toepassing zijnde stelsel, worden de hoofdlijnen van de verordening in dit
hoofdstuk toegelicht.
Gunning van OD-contracten
De verordening verstaat onder openbaar personenvervoer: personenvervoerdiensten van algemeen economisch belang die op permanente en
niet-discriminerende basis aan het publiek worden aangeboden. Dergelijke diensten van algemeen economisch belang komen veelal niet of
onvoldoende tot stand op een vrije markt. Kern van de verordening is dan
ook om via aanbestedingen van openbare personenvervoersdiensten tot
meer kwaliteit, transparantie en doelmatigheid in het openbare personenvervoer te komen. Daartoe is een kader vastgelegd voor de gunning van
OD-contracten en voor de toekenning van financiële compensatie dan wel
het exclusieve recht in verband met de uitvoering van die contracten. In
Nederland worden de meeste OD-contracten in de vorm van concessies
verleend. Het sluiten van een OD-contract tussen de bevoegde overheid
en een exploitant van openbaar vervoer is op grond van de verordening
verplicht indien de overheid voor de naleving van openbaredienstverplichtingen voor het personenvervoer een exclusief recht dan wel een
financiële compensatie toekent. Daarnaast bevat de verordening eisen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

2

met betrekking tot de gunning van OD-contracten. Uitgangspunt van de
verordening is dat die gunning plaatsvindt middels een openbare
aanbesteding. Dat is geregeld in artikel 5, eerste en derde lid. De
verordening biedt verder de mogelijkheid voor de bevoegde decentrale
overheid om te besluiten zelf openbare personenvervoersdiensten aan te
bieden of om een OD-contract onderhands te gunnen aan de eigen interne
exploitant indien de nationale wetgeving van de desbetreffende lidstaat
van de Europese Unie dat niet verbiedt. De interne exploitant is een
vervoerbedrijf waarvan de zeggenschap in handen is van de aanbestedende bevoegde overheid. Aan deze manier van concessieverlening is in
artikel 5, tweede lid, van de verordening een aantal voorwaarden
verbonden. In hoofdstuk 7 van deze memorie van toelichting wordt hier
nader op ingegaan. Er gelden volgens de verordening eveneens mogelijkheden voor onderhandse gunning als sprake is van OD-contracten met
een beperkte omvang en voor het personenvervoer per trein. Indien de
nationale wetgeving het toestaat, biedt artikel 5, zesde lid, van de
verordening de mogelijkheid om OD-contracten die het personenvervoer
per trein betreffen onderhands te gunnen.
Verplichte inhoud concessies
De verordening bepaalt in artikel 4 welke onderwerpen in het OD-contract
moeten worden opgenomen. Dat artikel regelt onder andere dat de duur
van de OD-contracten wordt vastgelegd en dat de omvang van de
verplichtingen van de exploitant en de gebieden waarvoor het contract
van toepassing is duidelijk in het contract zijn omschreven. Indien
kwaliteitseisen worden gesteld aan de levering van openbaar vervoersdiensten dan moeten die eisen in de aanbestedingsdocumenten en in de
contracten worden opgenomen. Verder moet een verdeelsleutel worden
opgenomen voor de ontvangsten uit de verkoop van vervoerbewijzen die
de exploitant mag houden of overdraagt aan de desbetreffende overheid
of de verdeling van die ontvangsten tussen genoemde partijen. De
verordening regelt verder de duur van concessies. In hoofdstuk 5 wordt
nader ingegaan op de maximale concessieduur.
Met betrekking tot onderaanneming moet zijn geregeld of en in welke
mate en onder welke voorwaarden dat toegestaan is. Op grond van de
verordening moet de exploitant van de openbare dienstverplichting in
geval van onderaanneming een aanzienlijk deel van die dienst zelf
uitvoeren. Tot slot kunnen op grond van de verordening de desbetreffende overheden eisen dat de geselecteerde exploitant het personeel dat
reeds werkzaam was bij de openbare vervoersdiensten de rechten
aanbiedt die het personeel zou hebben genoten indien een overgang van
de onderneming zou hebben plaatsgevonden in de zin van richtlijn nr.
2001/23/EG.
Voorwaarden voor compensatie
De verordening bevat in de artikelen 4 en 6 de voorwaarden waaronder
compensatie kan worden geven door de desbetreffende overheid aan de
exploitant van openbare personenvervoerdiensten. Dit betreft zowel
contracten die worden gegund na openbare aanbesteding, als contracten
die onderhands worden gegund. In het laatste geval moeten de
parameters voor compensatie zodanig zijn vastgesteld dat niet meer
middelen worden verstrekt dan nodig is om het netto-financiële effect op
kosten en inkomsten van de nakoming in de openbare dienstverplichtingen te dekken, rekening houdend met de ontvangsten en een redelijke
winstmarge van de exploitant. De bijlage bij de verordening bevat nadere
regels over deze berekening van de compensatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

3

4. Transparantie
Dit wetsvoorstel voorziet in een aantal bepalingen omtrent transparantie.
Onder transparantie wordt in dit verband verstaan: het vergroten van de
inzichtelijkheid van financiële gegevens en gegevens met betrekking tot
de uitvoering van de concessie. De voorgestelde bepalingen omtrent
transparantie vloeien deels voort uit de verordening en betreffen deels
extra waarborgen die worden getroffen in het kader van de mogelijkheid
tot inbesteding. Dit wetsvoorstel bevat een transparantiebepaling die
betrekking heeft op de periode voorafgaand aan de concessieverlening en
een transparantiebepaling die betrekking heeft op de concessieperiode.
Transparantie voorafgaand aan de concessieverlening
Ten aanzien van de transparantiebepalingen voorafgaand aan de
concessieperiode is in de huidige Wp2000 alleen voor wat betreft de
aanbesteding van een concessie een verplichting opgenomen tot het
opstellen van een programma van eisen. Met deze wetswijziging wordt
voorgesteld de verplichting tot het opstellen van een programma van
eisen uit te breiden naar iedere vorm van concessieverlening ongeacht of
deze concessie is aanbesteed of niet. Zo wordt geborgd dat ook bij
onderhands gegunde concessies transparantie wordt betracht. De
verplichting tot het opstellen van een programma van eisen is niet van
toepassing op een concessie voor het openbaar vervoer per trein die
overeenkomstig artikel 64, eerste lid, van de Wp2000 wordt verleend,
waaronder de nieuwe concessie voor het hoofrailnet. Zie voor een nadere
toelichting hierop hoofdstuk 9.
Transparantie gedurende de concessieperiode
In de verordening is in de artikelen 6 en 7 een aantal eisen opgenomen
omtrent transparantie. Zo rust op concessieverleners de verplichting om
jaarlijks een overzichtsverslag te publiceren van openbare dienstenverplichtingen die onder hun bevoegdheid vallen. Met de publicatie van de
verslagen wordt openheid en transparantie bereikt over de toegekende
compensaties en de diensten die daarvoor geleverd worden. In dit
wetsvoorstel is voorzien in een bepaling die van concessieverleners eist
dat het overzichtsverslag in elektronische vorm wordt verstrekt op een
voor een ieder toegankelijke wijze, bijvoorbeeld via de website van de
concessieverlener. Op deze manier wordt geborgd dat het overzichtsverslag voor iedereen gemakkelijk toegankelijk en inzichtelijk is.
Artikel 6 van de verordening verplicht lidstaten van de Europese Unie om
de Europese Commissie, na een verzoek daartoe, informatie te
verstrekken over de compensatie die aan vervoerders worden verstrekt.
Dit biedt de Europese Commissie de mogelijkheid om na te gaan of de
verstrekte compensaties verenigbaar zijn met de verordening. Om aan de
informatieverplichting te kunnen voldoen, wordt een tweetal verplichtingen voorgesteld. Op de concessieverlener komt de verplichting te
rusten om de Minister van Verkeer en Waterstaat (verder: minister)
desgevraagd die gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn om te
kunnen voldoen aan een verzoek van de Europese Commissie. De
concessiehouder wordt verplicht om de concessieverlener te voorzien van
de noodzakelijke informatie. Deze verplichting komt overigens ook op de
interne exploitant te rusten; deze zal de bedoelde informatie aan het
dagelijks bestuur van de stadsregio’s moeten verstrekken.
5. Concessieduur
Bij wet van 22 november 2006 tot wijziging van de Wp2000 (Stb. 642) is de
maximale concessieduur verlengd van zes naar acht jaar. Die wijziging
vloeide vooral voort uit de evaluatie van de Wp2000. Daaruit bleek dat er

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

4

behoefte was aan een grotere flexibiliteit in het proces van concessieverlening. Bij de vaststelling van de termijn van acht jaar was reeds rekening
gehouden met de toen al ophanden zijnde verordening die hoogstwaarschijnlijk een concessieduur van acht jaar zou gaan hanteren. Naar nu is
gebleken bevat de verordening toch een andere bepaling voor wat betreft
de concessieduur. De Wp2000 behoeft derhalve opnieuw aanpassing.
De maximale concessieduur is vastgelegd in de artikelen 4, derde en
vierde lid, en 5, zesde lid, van de verordening. In deze artikelen is in
hoofdlijnen het volgende vastgelegd:
a) concessies zijn van beperkte duur, met een maximum van tien jaar
voor busdiensten en vijftien jaar voor personenvervoerdiensten per
spoor indien deze spoordiensten worden aanbesteed, of andere
vormen van spoorvervoer;
b) voor multimodale concessies bedraagt de maximumduur vijftien jaar
indien het vervoer per spoor of de andere vormen van spoorvervoer
meer dan 50% van de totale waarde van de betrokken diensten
vertegenwoordigt;
c) onder bepaalde voorwaarden kan de concessieduur met 50% worden
verlengd. Voor busconcessies geldt dan een maximale concessieduur
van 15 jaar. Voor concessies die het spoorvervoer betreffen en
multimodale concessies geldt een maximale duur van 22,5 jaar;
d) in zeer uitzonderlijke gevallen wordt de mogelijkheid geboden om een
concessie met een langere duur te verlenen;
e) een concessie voor personenvervoerdiensten per trein die onderhands
gegund wordt, heeft een maximumduur van tien jaar; deze termijn kan
onder bepaalde voorwaarden met 50% worden verlengd, derhalve tot
maximaal 15 jaar.
De concessieduur genoemd onder d wordt door de verordening niet
begrensd. Om te voorkomen dat marktwerking op termijn wordt uitgesloten, acht het kabinet het belangrijk om wel te voorzien in een
begrenzing. Daarom wordt voorgesteld de maximale duur van een
concessie op vijfentwintig jaar te stellen. In het artikelsgewijze deel van de
toelichting (artikel I, onderdeel H) wordt nader ingegaan op de
voorwaarden die aan de verlenging van de concessieduur worden
gesteld.
Het is overigens van belang te benadrukken dat bovenstaande termijnen
de maximale concessieduur betreffen. Het is vanzelfsprekend toegestaan
om een korter durende concessie te verlenen. De desbetreffende
concessieverlener zal moeten afwegen voor welke duur de concessie
wordt verleend. Een langere looptijd van concessies zal wellicht
aansluiten bij de behoefte van vervoerbedrijven en decentrale overheden
om optimale investeringen te kunnen doen. Een langere looptijd kan
echter betekenen dat beleidswijzigingen en aanpassingen aan bijvoorbeeld nieuwe technische standaarden tussentijds niet mogelijk zijn. Het is
belangrijk om die noties mee te nemen in de afweging omtrent de
concessieduur.
6. Aanbesteding
In hoofdstuk 3 is de gunning van OD-contracten conform de verordening
besproken. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de consequenties die de
gunningsverplichting heeft voor het nationale beleid op dit gebied. Op
1 juli 2006 (Stb. 284) is het huidige artikel 61 van de Wp2000 in werking
getreden. Dit artikel bevat de plicht om een aanbesteding te houden
alvorens een concessie te verlenen. Met de komst van de verordening
vloeit de verplichting tot aanbesteding daaruit voort. Artikel 5 van de
verordening bevat de basis voor de gunning van openbare dienstencontracten. Uit het eerste en derde lid van dat artikel blijkt dat Nederland met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

5

de in artikel 61 opgenomen aanbestedingsverplichting voor openbaar
vervoer in de pas loopt met de Europese verordening.
Artikel 61 bevat tevens de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de
aanbestedingsverplichting. In overbruggingssituaties, waarbij concessieverleners bezig zijn met de vormgeving van een multimodale concessie
dan wel de herinrichting van concessiegebieden, of indien de concessie
betrekking heeft op een vernieuwend vervoersconcept of vernieuwende
technologie, kan de verplichting tot aanbesteding een probleem opleveren
voor het optimaal vormgeven van de concessiegebieden. In deze gevallen
kan op basis van de huidige wet afgeweken worden van de aanbestedingsverplichting middels een ontheffing. De verordening maakt het
echter niet mogelijk om in de hierboven genoemde gevallen, zoals
herindeling van concessiegebieden of vernieuwende vervoersconcepten,
niet te hoeven aanbesteden. Dat betekent dat een nationaal ontheffingenregime niet meer mogelijk is. Voorgesteld wordt dan ook om de
mogelijkheid die artikel 61 op dit punt biedt af te schaffen. Feitelijk zal dat
weinig negatieve effecten hebben omdat er andere denkbare oplossingen
zijn voor de hiervoor genoemde situaties. De mogelijkheid tot ontheffing
van de aanbestedingsplicht heeft in specifieke situaties in de eerste en in
enkele gevallen de tweede ronde van aanbestedingen een nuttige rol
vervuld. Sinds de inwerkingtreding van de Wp2000 is echter voldoende
ervaring opgedaan met aanbestedingen, waardoor een mogelijkheid voor
ontheffing ook niet langer meer noodzakelijk is. Zo is gefaseerde
inwerkingtreding van delen van een concessie een mogelijkheid.
Daarnaast zullen de langere concessietermijnen die de verordening
hanteert, meer mogelijkheden bieden dan nu om concessies beter op
elkaar aan te laten sluiten.
Artikel 61 Wp2000 bevat verder een delegatiegrondslag voor het
vastleggen van de invoeringsdatum van de aanbestedingsverplichting. In
het Besluit personenvervoer 2000 (verder: Bp2000) is hieraan invulling
gegeven en is vastgelegd dat per 1 januari 2007 het gehele openbaar
vervoer moet zijn aanbesteed, met uitzondering van het vervoer in de
gemeenten Rotterdam, Den Haag, Amsterdam en Utrecht. Aangezien er
op grond van de verordening in principe een onverkorte aanbestedingverplichting geldt, wordt voorgesteld om de mogelijkheid die artikel 61
Wp2000 biedt om bij algemene maatregel van bestuur de datum vast te
stellen vanaf wanneer de aanbestedingsverplichting geldt, te laten
vervallen. Wel kent de verordening een aantal uitzonderingsmogelijkheden op die aanbestedingsplicht. Een van die uitzonderingsmogelijkheden, namelijk inbesteding, komt in hoofdstuk 7 aan de orde.
7. Inbesteding

1
Met de inwerkingtreding van het Verdrag
van Lissabon op 1 januari 2010 is de benaming van het Hof: Hof van Justitie van de
Europese Unie. Aangezien de jurisprudentie in
deze toelichting uitspraken betreft van voor
genoemde datum, wordt hier de voormalige
benaming nog gehanteerd.
2
Kamerstukken II 2006/07, 30 421 en 23 645,
nr. 17.

Achtergrond
De verordening biedt, zoals eerder beschreven, ook een uitzondering op
de aanbestedingsverplichting, namelijk de onderhandse gunning aan een
interne exploitant. Deze mogelijkheid wordt ook wel inbesteden genoemd
en bestond overigens reeds door rechtspraak van het Hof van Justitie van
de Europese Gemeenschappen (verder: HvJEG)1. De verordening
introduceert deze optie als keuzemogelijkheid voor de lidstaat. In dit
wetsvoorstel wordt voorgesteld van die mogelijkheid gebruik te maken
om zo invulling te geven en uitvoering te geven aan de motie Roefs c.s.
Op 5 juli 2007 werd die motie aangenomen waarbij de regering werd
verzocht voor de stadsregio’s Amsterdam, Rotterdam, Haaglanden en
Utrecht de openbare aanbesteding van het openbaar vervoer niet langer
te verplichten. In het kabinetsbesluit van 7 september 20072 is aangegeven dat de motie wordt uitgevoerd door in de Wp2000 ruimte te creëren
om het openbaar vervoer in de drie grote steden niet langer verplicht aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

6

te besteden door de mogelijkheid te introduceren om OD-contracten te
gunnen aan een interne exploitant zoals de verordening en de rechtspraak
van het HvJEG dit hebben vormgegeven. Om deze keuzemogelijkheid ook
praktisch mogelijk te maken, is allereerst de aanbestedingsverplichting
voor het busvervoer zoals deze was neergelegd in het Bp2000 uitgesteld
(zie daartoe Stb. 2008, 253). Zo werd voldoende tijd geboden om niet
alleen de uitzonderingsmogelijkheid in dit wetsvoorstel op te nemen,
maar ook de bevoegde overheid de gelegenheid te geven om daar een
beroep op te doen.
Reden om de gefaseerde aanbesteding voor deze steden deels te
heroverwegen is dat in de desbetreffende drie stadsregio’s een complex
en uitgebreid netwerk van bus-, tram- en deels ook metrovervoer bestaat.
De motie Roefs c.s. zag ook op het stadsvervoer in Utrecht, maar het
kabinet heeft besloten deze mogelijkheid niet voor de stadregio Utrecht,
waar inmiddels geen gemeentelijk vervoerbedrijf meer bestaat, te
introduceren vanwege het minder complexe karakter van het vervoer. Er
is daar immers geen uitgebreid tram- en metrostelsel.
Door de introductie van de keuzemogelijkheid voor aan- of inbesteden
wordt het gedachtegoed van Wp2000 niet verlaten. De reiziger is gebaat
bij een logisch samenhangend aanbod van openbaar vervoerdiensten op
regionaal niveau. Juist in gebieden met complexe multimodale netwerken
is het denkbaar dat dit reizigersbelang beter geborgd wordt door een
vervoerbedrijf dat dicht bij de concessieverlenende overheid staat,
derhalve middels een inbestede concessie. Zowel aanbesteding als
inbesteding lijken een middel te zijn om openbaar vervoer te realiseren
dat zo goed mogelijk op de reiziger is afgestemd. De keuze voor
inbesteding is niet een definitieve keuze. Voorafgaand aan iedere nieuw te
verlenen concessie, is de stadsregio gehouden aan een keuze voor aandan wel inbesteding.
Zeggenschap
Inbesteding is mogelijk indien de bevoegde overheid zeggenschap
uitoefent over het vervoerbedrijf waaraan gegund wordt. Zowel de
jurisprudentie van het HvJEG als de verordening bevatten aanknopingspunten voor het bepalen of er sprake is van voldoende zeggenschap over
de interne exploitant (zie hiervoor de artikelsgewijze toelichting bij
onderdeel W).
Er wordt bewust gekozen voor het hanteren van de term «interne
exploitant» in plaats van «gemeentelijk vervoerbedrijf», omdat de term
interne exploitant de genoemde zeggenschapsverhoudingen impliceert.
De term «gemeentelijk vervoerbedrijf» (verder: GVB) impliceert deze
zeggenschapsverhoudingen uitdrukkelijk niet. De zeggenschapsverhoudingen tussen de bevoegde overheid – in de Nederlandse situatie de
stadsregio’s Amsterdam, Rotterdam en Haaglanden – en de vervoerbedrijven waaraan gegund wordt, zijn van belang bij de keuze van de
stadsregio’s tussen inbesteding en aanbesteding. Indien voor inbesteding
aan een interne exploitant wordt gekozen, is het aan de stadsregio zelf om
te beoordelen of de eigen specifieke situatie voldoet aan de mogelijkheid
voor inbesteding met inachtneming van de Europeesrechtelijke criteria
daarvoor. Indien niet aan deze criteria wordt voldaan, bestaat het risico op
een onterechte onderhandse gunning. Dit betekent dat de stadsregio
mogelijkerwijs de zeggenschapsverhoudingen zal moeten aanpassen om
te kunnen inbesteden of alsnog zal moeten aanbesteden.
Concessie-indeling
In het geval dat de drie stadsregio’s kiezen voor inbesteding, moet
bepaald worden welk concessiegebied binnen de stadsregio wordt
inbesteed. Dit wetsvoorstel laat die verdeling, net als nu, over aan de
stadsregio’s. Zij zijn bevoegd tot het maken van een keuze voor een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

7

indeling die aansluit op de regionale vervoerkundige vraag en aanbod, dat
bovendien toekomstgericht is. Dit sluit aan bij de decentralisatiegedachte
van de Wp2000. Feitelijk zijn er binnen de grenzen van de stadsregio’s
concessies die reeds zijn aanbesteed. Het gaat veelal om de gebieden
waar streekvervoer plaatsvindt of het vervoer van en naar overige steden
binnen een stadsregio. Het ligt in de rede om de reeds aanbestede
gebieden ook aanbesteed te houden daar in deze gebieden het openbaar
vervoer reeds door een private vervoerder wordt verricht en niet door het
GVB. Uitgangspunt is daarom dat reeds aanbestede concessies binnen de
grenzen van de stadsregio aanbesteed blijven. Inbesteding is dus alleen
mogelijk voor gebieden binnen de drie stadsregio’s die nog niet zijn
aanbesteed. Kleine wijzigingen omwille van vervoerkundige verbeteringen, waarbij te denken valt aan routewijzigingen, zijn wel toegestaan,
op voorwaarde dat het niet ten koste gaat van marktpartijen. Een
stadsregio kan ook hybride keuzes maken voor in- en aanbesteding. Zo is
het denkbaar dat bepaalde delen van het stadsvervoer aanbesteed
worden of dat de interne exploitant delen van het feitelijke vervoer
bijvoorbeeld in onderaanneming geeft aan een of meerdere private
vervoerders.
Prikkel op goed presteren
Met de introductie van een uitzonderingsmogelijkheid op de aanbestedingsverplichting krijgen de stadsregio’s Amsterdam, Haaglanden en
Rotterdam de keuze of zij het openbaar vervoer dat nu door de GVB’en
wordt verricht, willen aanbesteden of inbesteden. Daarmee is niet gezegd
dat deze gebieden definitief van de markt verdwijnen. Zoals eerder
aangegeven, kan een deel van de inbestede concessie ook in onderaanneming door private vervoerders worden uitgevoerd. Tevens kan een
stadsregio te allen tijde beslissen om een inbestede concessie voor de
volgende periode aan te besteden, waarna inbesteding niet meer mogelijk
is. Zo blijft er ook druk op een interne exploitant bestaan om kwalitatief
goed en efficiënt te presteren. Als de interne exploitant niet goed
presteert, kan de stadsregio immers besluiten het vervoer te gaan
aanbesteden. Ook de eisen met betrekking tot transparantie (zie hoofdstuk
4) vormen prikkels tot efficiënt werken. Er wordt vanuit gegaan dat de
decentrale overheden in hun rol van ov-autoriteit een onafhankelijke
benchmark laten uitvoeren om zodoende efficiëntieprikkels in te bouwen.
De Nederlandse Mededingingsautoriteit (verder: NMa) lijkt hiervoor een
logische partij. Daarbij zullen, waar mogelijk, ook de prestaties van de
vervoerbedrijven in andere regio’s, waar de vervoersconcessie wel is
aanbesteed, meegenomen worden.
Overgang GVB naar interne exploitant
Zoals aangegeven, is de benaming «interne exploitant» een materieel
begrip om aan te duiden dat de zeggenschapsrelaties geschikt zijn voor
een inbestedingsconstructie. De term GVB is de term voor de huidige
vervoerbedrijven in de grote steden. Deze GVB‘en kunnen in hun huidige
vorm nog enige tijd voortbestaan. In het overgangrecht is een aantal data
opgenomen waarop er voor de stadsregio een keuzemoment is tussen inof aanbesteding.
Het eerste keuzemoment is 1 januari 2012 voor zover het busconcessies of
multimodale concessies (tram-/metro- in combinatie met busvervoer)
betreft. Per 1 januari 2012 moet er een aanbestede of inbestede concessie
zijn vormgegeven, voor wat betreft de drie eerder genoemde stadsregio’s.
Als een stadsregio per 1 januari 2012 een concessie wil inbesteden in
plaats van aanbesteden, dan moeten de zeggenschapsrelaties op orde
zijn. Het GVB moet, conform de verordening en de jurisprudentie, te
kwalificeren zijn als een interne exploitant. Een volgend keuzemoment is
1 januari 2017. Per 1 januari 2017 geldt hetzelfde voor een tram- of een
metroconcessie. Deze data zijn niet nieuw, maar zijn oorspronkelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

8

geïntroduceerd als data waarop een stadsconcessie die momenteel wordt
uitgevoerd door een GVB zou moeten zijn aanbesteed. De concessieduur
van lopende concessies zal hier in het algemeen op afgestemd zijn. Er
wordt daarom in dit wetsvoorstel voorgesteld deze data over te nemen,
maar dan als keuzemoment voor in- dan wel aanbesteding.
Het is mogelijk dat een stadsregio besluit om de busconcessie per
1 januari 2012 aan te besteden. Er ontstaat dan een situatie dat een GVB
naast private vervoerders mag meedingen naar deze concessie via een
openbare aanbestedingsprocedure, terwijl deze nog wel een tramconcessie heeft die doorloopt tot 1 januari 2017. Voor deze tussenoplossing
was reeds gekozen bij introductie van de aanbestedingsverplichting en
dat wordt nu voortgezet. Reden hiervoor is dat het GVB wel een kans
moet hebben zich op de private markt te begeven. Overigens wordt erop
toegezien dat het GVB dan wel eerlijk handelt.
Indien een stadsregio er voor heeft gekozen om een concessie aan te
besteden, kan de stadsregio na deze concessieperiode niet meer besluiten
weer in te gaan besteden: immers wat aanbesteed is, dient aanbesteed te
blijven.
Indien een stadsregio besluit om zijn busconcessie aan te besteden en een
tram-/metro-concessie in te besteden, dan zal het desbetreffende
vervoerbedrijf zich vanaf dat moment uitsluitend moeten beperken tot
tram-/metrovervoer. Het vervoerbedrijf zal in dat geval het busdeel af
moeten splitsen, of met het aanbieden van busvervoer moeten stoppen.
De verordening geeft immers aan dat als er nog een minimale zeggenschap is van de inbestede vervoerder op een andere aanbieder van
personenvervoersdiensten deze aanbieder uitgesloten wordt bij een
aanbestedingsprocedure.
8. Randvoorwaarden concessieverlening zonder aanbesteding
Inleiding
Aan de verlening van een concessie zonder dat daarvoor een aanbesteding heeft plaatsgevonden, is een aantal randvoorwaarden verbonden.
Ze vloeien deels voort uit de verordening en betreffen deels een nadere
uitwerking daarvan. Die randvoorwaarden zijn: eisen ten aanzien van de
reciprociteit en de verplichting een gescheiden boekhouding te voeren
teneinde kruissubsidie te vermijden. De Wp2000 voorziet reeds in
bepalingen met betrekking tot reciprociteit en gescheiden boekhouding.
De Wp2000 voorziet nu nog in een aanbestedingsverplichting voor de
GVB’en. Bedoelde eisen en verplichtingen zijn opgenomen voor de duur
dat er GVB’en zijn en zijn derhalve eindig. Door de introductie van de
mogelijkheid tot inbesteding moet blijvend voorzien worden in
bepalingen als hiervoor bedoeld om het uitgangspunt van eerlijke
mededinging te kunnen blijven waarborgen.
Reciprociteit
De verordening bevat regels over reciprociteit. Zo mag een interne
exploitant niet meedingen naar aanbestedingen voor openbare personenvervoerdiensten. Dit geldt niet alleen voor de interne exploitant zelf, maar
ook voor iedere entiteit waarop de interne exploitant zelfs een minimale
invloed heeft. De verordening staat wel toe dat een interne exploitant
buiten zijn gebied een concessie voor trein onderhands gegund mag
krijgen of in onderaanneming daarop diensten mag verrichten. Onderaanneming kan volgens de verordening bijdragen aan een efficiënter
openbaar personenvervoer en biedt de mogelijkheid tot deelname van
andere ondernemingen dan de exploitanten van openbare diensten aan
wie het openbare dienstcontract was gegund.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

9

De regels over reciprociteit zijn opgenomen in de voorgestelde artikelen
48 en 53. De concessieverlener wordt op grond van artikel 48 verplicht om
een interne exploitant en een aanbieder waarop die exploitant invloed
heeft, uit te sluiten van een aanbestedingsprocedure voor openbaar
vervoer. Daarnaast voorziet artikel 48 in een bepaling omtrent internationale reciprociteit. Dit houdt in dat een buitenlandse vervoerder die
gevestigd is buiten de Europese Unie of de Europese Economische
Ruimte alleen mag deelnemen aan een aanbesteding indien diens
thuismarkt toegankelijk is voor vervoerbedrijven die in Nederland zijn
gevestigd.
Waar artikel 48 ziet op de concessieverlener, ziet artikel 53 op de interne
exploitant. Die exploitant mag op basis van dit artikel niet meedoen aan
een aanbesteding van een concessie voor openbaar vervoer.
Het verbod van de artikelen 48 en 53 geldt overigens ook voor een
aanbesteding van openbaar vervoer dat op grond van artikel 2 Wp2000
gelijk is gesteld met dat vervoer. In het Bp2000 zal worden bepaald voor
welke vormen van vervoer dat dan geldt. Dat zal in ieder geval voor
collectief vraagafhankelijk vervoer gebeuren omdat dit vervoer onder de
werkingssfeer van de verordening valt. Daarnaast zal worden bezien of dit
ook zal moeten gelden voor het openbaar vervoer te water.
De handhaving van de regels met betrekking tot reciprociteit geschiedt
door de decentrale overheden als opdrachtgevers voor het verrichten van
openbaar vervoer en door de concurrerende vervoerders. Deze partijen
hebben evenals de reiziger baat bij eerlijke concurrentie, hetgeen zij zelf
kunnen bewaken en desnoods bij de rechter kunnen afdwingen.
Als aangegeven, is de hoofdregel van de verordening en van de Wp2000
dat de interne exploitant niet mag meedingen naar andere concessies
voor openbaar vervoer die openbaar worden aanbesteed. De verordening
bepaalt echter dat een interne exploitant vanaf twee jaar voor de afloop
van zijn ondershands gegunde concessie mee mag dingen aan openbare
aanbestedingen van personenvervoersdiensten. De voorwaarde daarvoor
is dat onherroepelijk is besloten dat zijn inbestede concessie na het
aflopen daarvan wordt aanbesteed. Indien de interne exploitant naar zijn
voormalige concessie wil meedingen, zullen de zeggenschaprelaties met
de stadsregio moeten worden aangepast, zodat er geen sprake meer is
van een interne exploitant. De interne exploitant houdt als zodanig
immers dan op te bestaan, en krijgt de gelegenheid zich voor te bereiden
als marktpartij op de openbaar vervoermarkt. Dit is derhalve een
uitzondering op de bepalingen inzake reciprociteit.
Opgemerkt zij nog dat in de Nederlandse situatie het besluit tot aanbesteden een politiek en democratisch besluit is en geen administratieve
beslissing waartegen bezwaar en beroep kan worden aangetekend.
Omdat een besluit omtrent aanbesteding of inbesteding door een
democratische meerderheid in principe kan worden teruggedraaid, is dit
niet absoluut onherroepelijk. Toch wordt een politiek besluit beschouwd
als «onherroepelijk» in de zin van de verordening.
Gescheiden boekhouding en vermijden van kruissubsidie
Ingevolge de bijlage bij de verordening moeten vervoerders die een
concessie voor openbaar vervoer onderhands gegund hebben gekregen
en daarvoor een financiële compensatie krijgen, een gescheiden
boekhouding voeren om inzichtelijkheid in de geldstromen te vergroten
en kruissubsidies te vermijden. Die verplichting geldt dus zowel voor een
interne exploitant als voor een private vervoerder aan wie een concessie
in voorgaande zin is gegund.
Het doel van de bijlage, in samenhang met de PSO-verordening, is dat
overheidssubsidie voor de uitvoering van de concessie niet gebruikt mag
worden voor andere marktactiviteiten. De consequente toepassing van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

10

gescheiden boekhouding vermijdt kruissubsidiëring van andere activiteiten met de subsidies voor de vervoersactiviteiten met een onrendabele
top.
In dit wetsvoorstel wordt in artikel 54 de verplichting tot het voeren van
een gescheiden boekhouding nader uitgewerkt. Er wordt onderscheid
gemaakt tussen het bijhouden van een gescheiden boekhouding en het
bijhouden van een gescheiden administratie binnen een boekhouding.
Welke verplichting van toepassing is, hangt af van de organisatievorm van
de interne exploitant. De private vervoerder die een onderhands gegunde
concessie met een subsidie heeft verkregen, behoeft enkel voor die
concessie de financiële geldstromen inzichtelijk te maken. Dat betekent
dat die vervoerder een gescheiden administratie binnen de boekhouding
moet voeren in plaats van een gescheiden boekhouding voor zijn gehele
bedrijf. In de artikelsgewijze toelichting wordt nader ingegaan op deze
verplichtingen en de inhoud van de gescheiden boekhouding en de
gescheiden administratie.
9. Concessie voor het hoofdrailnet
De verordening bevat de mogelijkheid voor onderhandse gunning van
openbaredienstcontracten voor openbaar vervoer per trein. Het is
hiervoor vereist dat de nationale wetgeving dit toestaat.1 De Wp2000 is
hiervoor de relevante Nederlandse wetgeving. De Wp2000 maakt
onderhandse gunning door de minister van de concessies voor het
openbaar vervoer per trein, dus ook voor een nieuwe concessie voor het
hoofdrailnet, mogelijk.2 De huidige concessie voor het hoofdrailnet loopt
af op 1 januari 2015. De decentrale overheden moeten de concessies voor
de gedecentraliseerde spoorverbindingen via een openbare aanbestedingsprocedure gunnen.
De maximumduur voor de ondershands gegunde concessies voor het
openbaar vervoer per trein bedraagt op basis van artikel 5, zesde lid, van
de verordening tien jaar.
De minister moet op grond van de verordening de onderhandse gunning
van een nieuwe concessie voor het hoofdrailnet die gunning vooraf in het
Publicatieblad van de Europese Unie bekendmaken.3 Op basis van de
voorgestelde wijziging van artikel 44, eerste lid, van de Wp2000 behoeft
geen programma van eisen ten behoeve van de verlening van de
concessie voor het hoofdrailnet vast te worden gesteld. De minister moet
op grond van artikel 7, derde lid, van de verordening binnen een jaar na
de onderhandse gunning informatie over de onderhandse gunning
publiceren.

1

Zie artikel 5, zesde lid, van de verordening.
Zie artikel 64, eerste lid, van de Wp2000.
3
Zie artikel 7, tweede lid, van de verordening.
4
Zie artikel 6, eerste lid, en bijlage van de
verordening.
5
Zie artikel 9, eerste lid, van de verordening.
2

De tegenprestatie voor een openbare dienstverplichting kan volgens de
verordening bestaan uit een exclusief recht zonder of met financiële
compensatie. De bepalingen in de verordening voor de (financiële)
compensatie van openbare dienstverplichtingen gelden ongeacht de
gunningswijze en zijn derhalve ook van toepassing op de concessie voor
het hoofdrailnet.4 De bepalingen bevatten voorschriften voor de maximale
hoogte van de te verlenen compensatie. Het doel daarvan is overcompensatie van vervoerondernemingen tegen te gaan. De financiële compensatie die binnen de kaders van de verordening valt en dus niet leidt tot
overcompensatie, is geen verboden staatssteun en behoeft niet als
steunmaatregel aan de Europese Commissie genotificeerd te worden.5 De
verordening schrijft voor het openbaar vervoer waarvoor de vervoersonderneming financiële compensatie ontvangt, een gescheiden financiële
administratie voor. De gescheiden financiële administratie is een van de
hulpmiddelen om duidelijk te maken dat er geen sprake is van overcompensatie en kruissubsidiëring van andere activiteiten. Op basis van het
voorgestelde 54, derde lid, van de Wp2000, moet een vervoerder binnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

11

zijn boekhouding een gescheiden financiële administratie voeren voor het
openbaar vervoer waarvoor hij subsidie ontvangt. Deze verplichting
beperkt zich voor wat betreft de concessie voor het hoofdrailnet, tot de
daarin opgenomen negen bijzondere spoordiensten. De minister verleent
namelijk slechts subsidie voor die negen bijzondere spoordiensten. De
NMa heeft gesuggereerd om nader te kijken naar de mogelijkheden voor
kruissubsidiëring die de spoorvervoerder nu heeft. Er wordt bezien of dit
punt meegenomen wordt bij de nieuwe concessieverlening.
10. Toezicht en handhaving
Nederlandse Mededingingsautoriteit
De NMa is ingevolge artikel 87, vierde lid, Wp2000 toezichthouder ten
aanzien van de GVB’en. De NMa houdt een toezichthoudende rol in het
kader van dit wetsvoorstel. Het zal dan ook de NMa zijn die toezicht houdt
op het – tijdig- overleggen van een onafhankelijke accountantsverklaring
waaruit blijkt dat de interne exploitant voldoet aan de eisen ten aanzien
van het voeren van een gescheiden boekhouding. In het wetsvoorstel
wordt met betrekking tot het overleggen van een accountantsverklaring
een zelfde verplichting opgenomen voor andere vervoerders aan wie
onderhands een concessie is gegund en daarvoor compensatie verkrijgt.
Derhalve wordt voorgesteld dat de NMa eveneens toeziet op die
verplichting. De NMa beschikt ingevolge de Wp2000 ten behoeve van haar
toezichthoudende taak over een aantal bevoegdheden uit de Algemene
wet bestuursrecht. Het betreft het vorderen van inlichtingen, het betreden
van plaatsen en het vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. Op
basis van die bevoegdheden kan de NMa ook inzicht krijgen in de
gescheiden boekhouding of gescheiden administratie.
De NMa kan momenteel indien een gemeentelijk vervoerbedrijf zich niet
houdt aan de regels een last onder dwangsom opleggen. Zij heeft geen
mogelijkheden om een punitieve sanctie op te leggen in geval van
overtredingen van de Wp2000. Dit wordt gezien als een onnodige
tekortkoming in het handhavingsinstrumentarium. Derhalve wordt
voorgesteld pm de NMa de bevoegdheid tot het opleggen van een
bestuurlijke boete te geven.
Plusregio’s
In dit wetsvoorstel wordt verder voorgesteld de toezicht- en handhavingsmogelijkheden van de dagelijkse besturen van de plusregio’s in de
Wp2000 te verankeren. Voor de provincies vloeien deze bevoegdheden
reeds voort uit de Provinciewet. Voor de plusregio’s is in de Wp2000 niet
in deze bevoegdheden voorzien. Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld
deze omissie te herstellen. De plusregio’s kunnen momenteel wel op
grond van het bepaalde in de desbetreffende concessie handhavend
optreden, bijv. op grond van het malus-systeem van artikel 32 Wp2000.
Het feit dat de plusregio’s moeten kunnen toezien op de juiste naleving
van de bepalingen met betrekking tot inbesteding is des te meer een
reden om de plusregio’s over deze bevoegdheden te laten beschikken.
11. Overige wijzigingen
Beter Geregeld
Dit wetsvoorstel geeft mede uitvoering aan het programma Beter
Geregeld van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De doelstelling
van het programma is de regelgeving van Verkeer en Waterstaat te
moderniseren en te vereenvoudigen, de regeldruk te verminderen en de
daaraan gekoppelde lasten voor bedrijven en burgers te verlagen. Een
aantal artikelen van de Wp2000 wordt aanzienlijk vereenvoudigd en een
aantal artikelen komt te vervallen. Ook de structuur van de Wp2000 wordt
waar mogelijk vereenvoudigd en verbeterd. Van de gelegenheid is gebruik

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

12

gemaakt om het uitgewerkte overgangsrecht te schrappen en zo dor hout
te kappen. Verder wordt een aantal technische wijzigingen aangebracht.
Ook deze wijzigingen dragen bij aan een vergroting van de toegankelijkheid van de Wp2000.
12. Administratieve lasten
De administratieve lasten die met deze wetswijziging zijn gemoeid,
bedragen maximaal 3.920,– euro per jaar. Dit bedrag is opgebouwd uit
twee componenten. Er zijn administratieve lasten voor de openbaar
personenvervoerbedrijven, voor de volgende informatieverplichtingen.
1. Versterken van de informatieplicht met betrekking tot de uitvoering
van de concessie aan de concessieverlener ten behoeve van het
jaarlijks overzichtsverslag.
In de Wp2000 wordt voorgesteld dat het door de verordening vereiste
jaarlijkse overzichtsverslag, waarin o.m. de financiering is opgenomen
van de verleende concessies waarvoor subsidie verleend wordt, op
internet gepubliceerd moet worden zodat het voor een ieder eenvoudig inzichtelijk is. De concessiehouders moeten daartoe de benodigde
gegevens aanleveren. Veelal zal het gaan om bedrijfs- en procesinformatie die de vervoerder op grond van de concessie al verstrekt. Er zijn
gemiddeld 70 concessies in heel Nederland. Voor het verstrekken van
dergelijke informatie staat een bedrag van 18,67 euro. Daarmee komt
het bedrag op een totaal van 1.306,90 euro per jaar.
2. Versterken van de informatieplicht met betrekking tot de controle door
de concessieverlener op de verstrekte financiering en gegevens
overzichtsverslag. Veelal zal voor deze verplichting een directe
aanleiding moeten zijn, het is niet te voorspellen wanneer en hoe
frequent dit voorkomt. Het is de verwachting dat dit hooguit één maal
per jaar plaats vindt. Er kan van uitgegaan worden dat dit grotendeels
dezelfde informatie betreft die ook nu al geregeld aan de concessieverlener verstrekt moet worden, maar ook daarover is nu niets te
voorspellen. Aangenomen kan worden dat de omvang van de vraag
voort zal vloeien uit een verzoek van de Europese Commissie.
Verwacht wordt dat de Commissie niet meer dan een maal per jaar een
verzoek om informatie zal doen. Uitgaande van het gemiddelde van 70
concessies, en het bedrag voor een overzichtsverslag van 37,33 euro,
komt het totaalbedrag neer op maximaal 2.613,10 euro per jaar.
Voor burgers levert dit wetsvoorstel geen administratieve lasten op.
Het wetsvoorstel is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing administratieve lasten. Het adviescollege heeft besloten het wetsvoorstel niet te
selecteren voor een toets op de gevolgen voor de administratieve lasten.
13. Bedrijfseffecten en markteffecten
Uitgangspunt voor de markteffectentoets is de huidige situatie in het
regionaal openbaar vervoer waarbij in het gehele land een aanbestedingsplicht geldt, met een uitzondering voor het stadsvervoer in de drie grote
stadsregio’s. Deze worden ondershands gegund aan de GVB’en. Dit
uitgangspunt is in de markteffectentoets afgezet tegen de keuzemogelijkheid die in de Wp2000 wordt gecreëerd om het stadsvervoer in de drie
grote stadsregio’s aan te besteden dan wel in te besteden. De verordening
biedt de mogelijkheid voor gunning aan een interne exploitant indien de
nationale wetgever het toestaat. Het kabinet heeft op verzoek van de
Tweede Kamer hierop besloten om een keuzemogelijkheid te bieden voor
in- dan wel aanbesteding, maar dit alleen te doen in de drie grote
stadsregio’s. De inbesteding is beperkt tot deze gebieden, omdat daar
sprake is van complexe vervoerkundige netwerken. Complexe netwerken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

13

bestaan uit vervoer met verschillende modaliteiten zoals metro, tram en
bus waarbij veel lijnen met hoge frequenties rijden.
Aanbesteding van publieke dienstverlening beoogt reeds en leidt tot
verbetering van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. In gebieden
waarin complexe vervoerkundige netwerken zijn, levert aanbesteding niet
altijd het beste resultaat voor de reiziger op. Om te waarborgen dat ook in
vervoerkundige complexe netwerken de kwaliteit en toegankelijkheid en
gewenste publieke dienstverlening wordt gediend, wordt dáár de keuze
voor inbesteding mogelijk gemaakt. De decentrale overheden maken hun
eigen keuzen voor hun ingezetenen en dienen daarmee de publieke
belangen inzake kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. Deze keuzen
zijn regionaal maatwerk en sluiten aan bij de toekomstige vraag van de
reizigers in de drie grote stadsregio’s.
De vervoermarkt die reeds is aanbesteed, blijft aanbesteed. Ook datgene
dat aanbesteed gaat worden, blijft in de toekomst aanbesteed en kan niet
meer voor inbesteding in aanmerking komen. Het inbestede deel van de
markt kan dus niet meer groter worden, het aanbestede deel van de markt
wel. Op deze manier wordt verdergaand marktwerking mogelijk gemaakt.
Tevens wordt de transparantie vergroot, waardoor inzicht in het opereren
van de inbestede vervoerders voor andere marktpartijen groter wordt en
voor de inbestede vervoerder een druk blijft bestaan tot beter presteren.
Doelmatigheid wordt gestimuleerd door regels ten aanzien van overcompensatie aan te scherpen.
14. Overlegorgaan personenvervoer (OPV) en Nationaal mobiliteitsberaad (NMB)
In het OPV en in het NMB1 is de kern van dit wetsvoorstel besproken.
Zowel het OPV als het NMB ondersteunen de gekozen uitgangspunten en
de voorgenomen uitwerking van de verordening. Het OPV heeft in oktober
2009 het verslag (kenmerk: OVW-2009/0337) van het overleg vastgesteld.
Het overleg met het OPV en het NMB heeft niet tot aanpassing van het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting geleid.
15. Uitvoerings- en handhavingstoets NMa
Een concept van dit wetsvoorstel is verder aan de NMa voorgelegd voor
de uitvoerings- en handhavingstoets. De belangrijkste opmerkingen van
de NMa betreffen de volgende drie punten. De NMa beveelt aan om in de
Wp2000 een verplichtende benchmark op te nemen voor interne
exploitanten. Een benchmark vormt een prikkel voor deze exploitanten om
doelmatiger en klantgericht te werken. De NMa acht dit nodig omdat de
dreiging van aanbesteding van het door hen verrichte vervoer wegvalt.
Verder merkt de NMa op dat de bijlage bij de verordening een verbod op
kruissubsidie bevat voor vervoerders die een onderhands gegunde
concessie krijgen en voor de uitvoering van die concessie subsidie
ontvangen. Het betreft de interne exploitanten, het personenvervoer per
trein, het noodvervoer en het openbaarvervoer in het kader van een
experiment. Tot slot geeft de NMa aan dat artikel 69 van de Wp2000 zoals
dat is gewijzigd bij de Concessiewet personenvervoer per trein voor
spoorvervoerders in stand moet blijven omdat zij van mening is dat die
vervoerders evenals de (huidige) GVB’en een beschermde thuismarkt
hebben waardoor zij de concurrentie in aanverwante markten kunnen
verstoren.

1

In het NMB nemen, naast de minister, deel:
IPO, NVG, UvW en SkVV.

Met betrekking tot het opnemen van een prikkel voor de interne exploitanten zodat zij doelmatiger en klantgericht zullen werken, wordt het
volgende opgemerkt. In dit wetsvoorstel wordt voor de drie stadsregio’s

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

14

Amsterdam, Haaglanden en Rotterdam de keuze geïntroduceerd voor
inbesteding of aanbesteding van het openbaar vervoer dat momenteel
door de huidige GVB’en wordt verricht. Indien de decentrale overheid van
mening is dat de interne exploitant niet goed presteert, kan zij besluiten
de volgende concessie aan te besteden. Aanbesteding van dat openbaar
vervoer blijft dus nog steeds een mogelijkheid. Indien eenmaal de keuze
voor aanbesteding is gemaakt, is inbesteding daarna niet meer mogelijk.
Daarmee wordt wel degelijk voorzien in een prikkel op de interne
exploitant om efficiënt te werken. Daarnaast wordt geregeld dat een
interne exploitant een gescheiden boekhouding moet voeren, zodat de
geldstromen van die exploitant inzichtelijk zijn. Ingevolge de verordening
moet jaarlijks een overzichtsverslag gepubliceerd worden van de
openbaredienstverplichtingen en de compensaties daarvoor zodat de
prestaties, de kwaliteit en de financiering kan worden beoordeeld. Deze
eisen inzake transparantie zijn eveneens prikkels tot efficiënt werken.
Indien er in een concreet geval sprake is van overcompensatie zal de
Europese Commissie optreden wegens schending van het Europese recht.
Dit toezicht is ook een stimulans tot efficiënt werken. Het wordt niet nodig
geacht om in dit wetsvoorstel een verplichtende benchmark voor interne
exploitanten op te nemen. Er wordt vanuit gegaan dat decentrale
overheden zelf een onafhankelijke benchmark zullen laten uitvoeren om
zo efficiëntieprikkels in te bouwen.
In eerste instantie is geoordeeld dat de bijlage van de verordening geen
verbod op kruissubsidie bevat. De verordening geeft immers aan dat
kruissubsidie vermeden moet worden. Een interne exploitant is altijd
verzekerd van een vaste thuismarkt. Om te voorkomen dat vanuit die
positie oneerlijke concurrentie kan ontstaan, was er in eerste instantie
voor gekozen om in de Wp2000 aan interne exploitanten wel een verbod
op kruissubsidie op te leggen. Naar aanleiding van het advies van de Raad
van State is de noodzaak van het regelen van een verbod op kruissubsidie
in de Wp2000 heroverwogen. Dat heeft ertoe geleid dat in de Wp2000
geen verbod op kruissubsidie wordt opgenomen. Er zijn namelijk geen
uitvoeringsregels ten aanzien van de bijlage nodig. De bijlage heeft,
evenals de verordening, rechtstreekse werking. Doel van de bijlage is dat
compensatie door de overheid voor de uitvoering van een concessie niet
gebruikt mag worden voor andere (markt)activiteiten. Artikel 22 Wp2000
bepaalt dat subsidie (compensatie) verleend kan worden voor het in de
concessie beschreven openbaar vervoer. De bijlage in combinatie met
artikel 22 van de Wp2000, leidt er in feite al toe dat compensatiegelden
voor openbaar vervoer niet ingezet mogen worden voor andere activiteiten.
De noodzaak van het in artikel I, onderdeel PP, van de Concessiewet
personenvervoer per trein voorgestelde artikel 69 is komen te vervallen.
Artikel 5, zesde lid, van de verordening biedt de mogelijkheid van
onderhandse gunning van het openbaar vervoer per trein. Bij de
onderhandse gunning van de vervoerconcessie van de NS wordt van dat
artikel gebruik gemaakt en niet van het tweede lid van artikel 5. Dit houdt
in dat de NS geen interne exploitant is in de zin van de verordening.
Relevant in dit verband is dat de NS alleen voor de negen bijzondere
spoordiensten een subsidie krijgt en dat de NS binnenkort een prijs gaat
betalen voor de vervoerconcessie. De verordening bevat, anders dan voor
een interne exploitant, ten aanzien van een onderhands gegunde
concessie voor openbaar vervoer per trein geen verbod om mee te doen
aan een aanbesteding van andere openbare personenvervoersdiensten.
De verordening staat toe dat een exploitant van openbare personenvervoersdiensten ook andere activiteiten verricht. De andere elementen van
dat artikel, zoals het voeren van een gescheiden boekhouding en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

15

verklaring van een onafhankelijk deskundige, zijn in dit wetsvoorstel wel
opgenomen.
De NMa heeft tevens een aantal wetstechnische opmerkingen gemaakt.
Naar aanleiding daarvan is een aantal wijzigingen in dit wetsvoorstel
aangebracht. Zo is in het voorgestelde artikel 111 verduidelijkt dat de NMa
voor die bepaling de toezichthouder is. In de memorie van toelichting is
verduidelijkt dat onderaanneming alleen mogelijk is indien de exploitant
zelf een aanzienlijk deel van de concessie uitvoert. Verder is verduidelijkt
dat de Rechtbank van Rotterdam ook de bevoegde beroepsinstantie is ten
aanzien van een besluit van de NMa tot bijv. het opleggen van een last
onder dwangsom indien dat besluit de handhaving van bepalingen van
het overgangsrecht betreft.
II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel B (artikel 2)
Het nieuw voorgestelde artikel 2, vierde lid, maakt het mogelijk om de
verordening of onderdelen ervan van toepassing te verklaren op vervoer
dat overeenkomsten vertoont met openbaar vervoer. Dit betreft bijvoorbeeld het personenvervoer over water of collectief vraagafhankelijk
vervoer, dat is opgenomen in het Bp2000. Omdat niet iedere vorm van dit
gelijkgestelde vervoer valt onder de brede reikwijdte van het begrip
personenvervoersdiensten van de verordening, wordt deze afweging per
vervoersvorm gemaakt en vastgelegd in het Bp2000. Bepaalde typen
personenvervoer kunnen wél onder de werkingssfeer van de verordening
vallen maar niet onder de directe werkingssfeer van de Wp2000. Dat komt
doordat de verordening van toepassing is op openbaar personenvervoer,
dat is gedefinieerd als personenvervoerdiensten van algemeen economisch belang die op permanente en niet-discriminerende basis aan het
publiek worden aangeboden (artikel 2, onderdeel a). Collectief vraagafhankelijk vervoer bijvoorbeeld, valt onder deze definitie uit de verordening
maar past niet onder de definitie van openbaar vervoer in de zin van de
Wp2000.
Artikel I, onderdeel C (artikel 3)
Artikel 3 biedt de mogelijkheid om ten behoeve van een experiment af te
wijken van een aantal artikelen uit de hoofdstukken II (Concessies voor
openbaar vervoer) en III (Bepalingen inzake de aanbesteding en verlening
van concessies). Onderhavig wetsvoorstel strekt ertoe een aantal van die
artikelen te wijzigen. De mogelijkheid om af te wijken van de artikelen 19,
20 en 30 blijft behouden. Aanvullend is voorzien in een afwijkingsmogelijkheid van de artikelen 36 tot en met 40 die betrekking hebben op de
zogenaamde personeelsparagraaf. Het betreft een herstel van een
omissie. Indien er voor het experiment een concessie wordt gegeven, en
het experiment succesvol is, en dat in een definitieve concessie wordt
opgenomen, kan de verplichting om het personeel conform de bepalingen
van de Wp2000 over te nemen te zwaar zijn. Juist bij een experiment kan
het nodig zijn om met meer personeel te werken dan in een commerciële
exploitatie nodig is. In een commerciële exploitatie zal de bedrijfsvoering
zodanig zijn dat overcompensatie voor het door hem verrichte vervoer
wordt voorkomen. Het kan zijn dat, afhankelijk van de aard van het
experiment, het niet in de rede ligt om een reguliere vervoerder te
verplichten om boventallig personeel over te nemen. Bij de start van een
experiment is voor alle betrokkenen, dus ook voor het personeel van de
vervoerder, vooraf duidelijk dat het om een tijdelijke situatie gaat. Voor
een experiment zal veelal een subsidie nodig zijn, die uitsluitend voor de
duur van het experiment zal worden verstrekt. Eerst na afloop van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

16

experiment zal worden bepaald of het succesvol is geweest en, zo ja, of
het desbetreffende vervoer in een definitieve concessie zal worden
opgenomen. De voorbereidingsprocedure van een experiment is
overigens met veel waarborgen omkleed. Het is immers ingevolge artikel
3 Wp2000 de amvb-wetgever die samen met het parlement bepaalt of een
experiment mogelijk is. In een op grond van dat artikel mogelijk gemaakt
experiment kan worden besloten dat van een of meer van de in artikel 3
genoemde bepalingen afgeweken kan worden. In die algemene maatregel
van bestuur wordt ook de duur van het experiment bepaald. De keuze van
welke artikelen in een concreet experiment kan worden afgeweken en de
duur van het experiment worden dus na overleg met het parlement in de
algemene maatregel van bestuur gemaakt.
De mogelijkheid om af te wijken van de artikelen 51, 52 en 61 vervalt,
aangezien deze bepalingen vervallen. De mogelijkheid om af te wijken van
artikel 24 komt eveneens te vervallen. Artikel 24 regelt de duur van
concessies. Aangezien artikel 4, vierde lid, van de verordening een langere
looptijd van concessies mogelijk maakt, vervalt de noodzaak om voor
experimenten nog een aparte uitzonderingsmogelijkheid op te nemen.
Voor wat betreft de mogelijkheid om in afwijking van artikel 47 een
experiment te houden zonder aanbesteding van het openbaar vervoer dat
het experiment omvat, is relevant dat de verordening de mogelijkheden
om af te wijken van de aanbestedingsverplichting beperkter maakt. De
verordening voorziet immers in een verplichte aanbesteding van
concessieovereenkomsten naar Europees recht. Artikel 5, vierde lid, van
de verordening voorziet in een uitzondering op deze hoofdregel en maakt
– als de nationale wetgeving dat niet verbiedt – onder bepaalde
voorwaarden de onderhandse gunning van concessies mogelijk. Van die
mogelijkheid kan via artikel 3 van de Wp2000 gebruik worden gemaakt.
Een bij algemene maatregel van bestuur mogelijk gemaakt experiment
zou immers tevens een uitzondering op de concessieverplichting die in
artikel 19 van de wet is neergelegd in kunnen houden. Indien dit
experiment een zuivere concessieovereenkomst naar Europees recht
inhoudt, zullen de voorwaarden uit artikel 5, vierde lid, van de verordening in acht genomen moeten worden. Die voorwaarden houden in dat
de verordening onderhandse gunning toestaat bij contracten die een
gemiddelde jaarlijkse waarde van minder dan 1.000.000,- euro vertegenwoordigen of een jaarlijks aantal kilometers van openbaar personenvervoer betreffen dat lager ligt dan 300.000. Indien er geen sprake is van
een zuivere concessieovereenkomst naar Europees recht, dan gelden
andere Europeesrechtelijke mogelijkheden ten aanzien van de aanbestedingsverplichting.
Artikel I, onderdeel D (nieuwe artikelen 14a en 14b)
Artikel 14a
Dit nieuw voorgestelde artikel vloeit voort uit de verplichting die
ingevolge artikel 7 van de verordening op de bevoegde instanties rust.
Vertaald naar de Nederlandse situatie betreft dit een verplichting die rust
op de concessieverleners, bedoeld in artikel 20 van de wet. Het gaat dan
met name om het dagelijks bestuur van een plusregio en gedeputeerde
staten.
Artikel 7, eerste lid, van de verordening schrijft voor dat deze concessieverleners jaarlijks een overzichtsverslag publiceren van openbare
dienstenverplichtingen die onder hun bevoegdheden vallen, de aangewezen exploitanten van openbare diensten en de compensaties en de
exclusieve rechten die als vergoeding voor de dienstverlening aan die
exploitanten zijn toegekend. Dit verslag maakt onderscheid tussen
busvervoer en spoorvervoer (trein, tram en metro), maakt het mogelijk de
prestaties, de kwaliteit en de financiering van het openbaarvervoernet te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

17

toetsen en te beoordelen en bevat informatie over de aard en de
reikwijdte van eventuele toegekende exclusieve rechten.
Dit verslag dient ervoor een bepaalde mate van openheid en transparantie
te geven over de toegekende compensaties en de diensten die daarvoor
geleverd worden. Om dit op een gemakkelijke wijze inzichtelijk te maken,
is er voor gekozen om in de Wp2000 te verankeren dat dit elektronisch
gebeurt door concessieverleners. Zo kan op de website van de desbetreffende concessieverlener het verslag worden teruggevonden. Daartoe
strekt het nieuw voorgestelde artikel 14a, eerste lid. Het tweede lid maakt
het mogelijk om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen met
betrekking tot het overzichtsverslag. Zo zou op basis van het tweede lid
een termijn bepaald kunnen worden waarbinnen dit overzichtsverslag
gepubliceerd dient te worden. Zo kan geborgd worden dat de verschillende concessies op hetzelfde tijdstip te vergelijken zijn.
Er is niet voor gekozen om vormvereisten op te nemen waaraan het
overzichtsverslag moet voldoen. De aanknopingspunten die de verordening daarvoor biedt, worden voldoende geacht. De verantwoordelijkheid om daar invulling aan te geven ligt bij de concessieverlener zelf.
Artikel 14b
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de verordening rust op de lidstaten de
verplichting om de Europese Commissie na een schriftelijk verzoek
daartoe informatie te verstrekken die de Commissie in staat stelt om na te
gaan of compensaties die aan exploitanten van openbare personenvervoerdiensten worden verstrekt verenigbaar zijn met de verordening. Het
nieuw voorgestelde artikel 14b regelt dat op concessieverleners de
verplichting rust om de minister die gegevens te verstrekken die nodig
zijn om te kunnen voldoen aan een dergelijk verzoek van de Europese
Commissie.
Artikel I, onderdeel E (artikel 19)
Onderdeel E bevat een wijziging van artikel 19, tweede lid. Het eerste lid
bevat het verbod om openbaar vervoer te verrichten zonder een daartoe
verleende concessie. Het tweede lid bevatte tot nu toe een uitzondering
op dat verbod voor die gevallen waarin de concessie ingevolge de
artikelen 42 en 43 van de wet komt te vervallen of wordt ingetrokken. Dit
voorstel van wet strekt ertoe die uitzondering te laten vervallen en samen
te laten lopen met de mogelijkheden die artikel 5, vijfde lid, van de
verordening biedt. Het bij dit wetsvoorstel gewijzigde tweede lid maakt
mogelijk dat er openbaar vervoer kan worden verricht zonder concessie
indien de dienstregeling uitvalt of dreigt uit te vallen. Zo’n situatie zou zich
bijvoorbeeld voor kunnen doen indien de concessiehouder failliet gaat. De
noodmaatregelen kunnen inhouden dat de bestaande concessie wordt
verlengd of dat een onderhandse gunning plaatsvindt. De noodmaatregel
mag niet langer duren dan twee jaar. Het nieuw voorgestelde artikel 52
maakt voorts mogelijk dat een aanbesteding van het openbaar vervoer
achterwege kan blijven indien er een noodmaatregel genomen wordt. Zie
voor een nadere toelichting artikel I, onderdeel W, artikel 52.
Artikel I, onderdeel F (artikel 22)
Een concessieverlener heeft om een concessie gedurende de looptijd
goed te kunnen beheren en om vast te stellen dat er geen overcompensatie van de openbaar vervoersdiensten plaatsvindt, een bepaald
(financieel) gegevensniveau nodig. Bovendien vloeien er verplichtingen
voort uit de artikelen 6 en 7 van de verordening (zie artikel I, onderdeel D).
Via het concessiebesluit valt in principe veel informatie te verkrijgen, maar
dan moet dit wel zijn opgenomen in de concessie. Omdat de (financiële)
gegevensverstrekking door de concessiehouder aan de concessieverlener

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

18

vaak een moeilijk punt is gebleken, is er voor gekozen in het voorgestelde
artikel 22, tweede lid, expliciet vast te leggen dat de gegevens die
noodzakelijk zijn ter uitvoering van de artikelen 6 en 7 van de verordening,
op verzoek van de concessieverlener, door de concessiehouder dienen te
worden verstrekt. De concessieverlener kan met bedoelde gegevens
toezicht houden op de uitvoering van de concessie door de concessiehouder.
Artikel I, onderdeel G (artikel 23)
Onderdeel G voorziet in een technische aanpassing van artikel 23, derde
lid. Het eerste lid regelt dat geen concessie kan worden verleend aan een
vervoerder van wie de eigenaar of de bestuurder tevens een functie
bekleedt bij het algemeen vertegenwoordigend orgaan van de concessieverlener. Onderhavig wetsvoorstel wijzigt het derde lid, waarin een
uitzondering was opgenomen voor een gemeentelijk vervoerbedrijf
waarbij zich een dergelijke situatie voordoet. Die uitzondering wordt in dit
wetsvoorstel gekoppeld aan de mogelijkheid van inbesteding die
ingevolge dit voorstel mogelijk wordt gemaakt in het nieuwe artikel 50.
Artikel I, onderdeel H (artikel 24)
Onderdeel H voorziet in het wijzigen van artikel 24 waarin de maximale
concessieduur is vastgelegd. Aangezien de verordening rechtstreekse
werking heeft, bevat het nieuw voorgestelde artikel 24 geen concessietermijnen, maar is een verwijzing opgenomen naar de artikelen 4 en 5 van de
verordening. De concessieduur is geregeld in de artikelen 4, derde en
vierde lid, en 5, zesde lid, van de verordening. Artikel 4, derde lid, bevat de
hoofdregel: concessies zijn van beperkte duur, met een maximum van tien
jaar voor busdiensten en vijftien jaar voor personenvervoerdiensten per
spoor indien deze diensten worden aanbesteed of andere vormen van
spoorvervoer. Voor multimodale concessies, ofwel openbaredienstcontracten die betrekking hebben op verscheidene vervoersvormen geldt,
eveneens ingevolge het derde lid, dat de maximumduur vijftien jaar
bedraagt indien het vervoer per spoor of met andere vormen van
spoorvervoer meer dan 50% van de totale waarde van de betrokken
diensten vertegenwoordigd. Artikel 5, zesde lid, bevat het regime voor de
maximumtermijn van een concessie voor personenvervoer per trein die
onderhands gegund wordt. Voor de toelichting daarop zij verwezen naar
hoofdstuk 9.
In artikel 4, vierde lid, van de verordening volgen uitzonderingen op de
genoemde termijnen in het derde lid. In bepaalde gevallen, die in het
vierde lid beschreven zijn, kan de concessietermijn met maximaal de helft
worden verlengd. Het gaat daarbij om een verlenging van de termijn die
plaatsvindt bij de start van de aanbestedingsprocedure, voorafgaand aan
de concessieverlening. De verordening doelt niet op een verlenging van
de concessietermijn nadat de concessie aan de concessiehouder verleend
is indien die mogelijkheid tot verlenging geen onderwerp van de
aanbesteding is geweest. Dit vereiste vloeit voort uit de eis van transparantie van het aanbestedingsrecht. Bij de inschrijving op een aanbesteding moeten immers voor alle inschrijvers de rechten en plichten en de
– totale – concessieduur duidelijk zijn. Bij een verlenging van de concessietermijn als hiervoor bedoeld, geldt voor busconcessies een maximale
termijn van vijftien jaar en voor aanbesteed spoorvervoer of multimodale
concessies waarvan meer dan 50% van de totale waarde spoorvervoer
betreft, geldt een termijn van 22,5 jaar. Artikel 4, vierde lid, derde alinea,
van de verordening biedt voorts nog een nadere mogelijkheid voor een
langere concessieduur. Het gaat dan om zeer uitzonderlijke gevallen
waarbij er sprake is van kapitaalafschrijvingen met betrekking tot
uitzonderlijke infrastructuurinvesteringen, rollend materiaal of voertuigen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

19

die dat rechtvaardigen. Het voorgestelde artikel 24 van de wet biedt die
mogelijkheid, in overeenstemming met de verordening, ook, maar in het
tweede lid wordt daaraan wel een maximumtermijn gekoppeld. Artikel 24,
tweede lid, regelt dan ook dat een concessie voor maximaal vijfentwintig
jaar wordt verleend.
Met de introductie van de mogelijkheden die de verordening biedt voor
een verlenging van de concessieduur komt de ontheffingssystematiek
zoals tot nu toe in artikel 24, tweede en derde lid, was opgenomen te
vervallen. Tot op heden ligt de bevoegdheid tot het verlenen van een
ontheffing van de maximale concessieduur bij de minister. Aangezien de
verordening de bevoegdheid tot het verlengen van de concessieduur
rechtstreeks bij de bevoegde overheid neerlegt komt de mogelijkheid tot
het verlenen van een ontheffing door de minister te vervallen.
Artikel I, onderdeel I (artikel 25)
Dit onderdeel wijzigt artikel 25, eerste lid, waarin is opgenomen waar een
concessie uit bestaat. Het nieuw voorgestelde eerste lid bepaalt evenals
het huidige lid dat een concessie een omschrijving bevat van het
openbaar vervoer en van het gebied waarvoor de concessie is verleend.
Dit wetsvoorstel brengt op twee punten een beperkte wijziging aan. In het
nieuw voorgestelde artikel is toegevoegd dat een concessie ook altijd de
duur waarvoor de concessie is verleend bevat. In artikel 4, derde en vierde
lid, van de verordening is aangegeven wat de maximale duur van
concessies mag zijn. Zie daarvoor ook de toelichting bij artikel I, onderdeel
H. Voorts is nu in het eerste lid opgenomen dat ook de prijs die de
concessiehouder voor een concessie betaalt te allen tijde moet zijn
opgenomen in de concessie. Omdat het in het regionale openbaar vervoer
meestal niet gebruikelijk is dat een prijs voor een concessie wordt betaald,
is deze eis los gekoppeld van de inhoud van de concessies. Er hoeft alleen
een prijs opgenomen te worden als er ook daadwerkelijk een prijs betaald
is. Veelal is dit niet het geval en ontvangt een concessiehouder juist een
financiële bijdrage van de concessieverlener.
Overigens is de opsomming in artikel 25 niet limitatief. Ook de verordening schrijft in artikel 4 voor waaruit de verplichte inhoud van een
concessie bestaat. Voor een totaalbeeld van verplichte inhoud van
concessies zal dus zowel de verordening als de wet in ogenschouw
moeten worden genomen.
Artikel I, onderdeel J (nieuw artikel 36a)
Onderdeel J stelt voor om in paragraaf 4 van hoofdstuk II een nieuw
artikel 36a in te voegen. Paragraaf 4 betreft de zogenaamde personeelsparagraaf en bevat een bijzondere regeling ter waarborging van de belangen
van het personeel bij een overgang van een concessie. Artikel 36a maakt
helder hoe de bedoelde bepalingen van toepassing zijn als er ingevolge
het nieuwe artikel 19, tweede lid, openbaar vervoer wordt of is verricht
zonder concessie. Het eerste lid betreft het geval waarin er sprake is van
een overgang van een situatie waarin er vervoer wordt verricht met een
concessie naar een situatie waarin er tijdelijk vervoer wordt verricht
zonder concessie. In dat geval is er ingevolge het eerste lid geen sprake
van een overgang van een concessie en derhalve is paragraaf 4 dan ook
niet van toepassing. Het tweede lid betreft de situatie dat er een omslag
plaatsvindt van het verrichten van openbaar vervoer zonder concessie
naar een situatie dat er weer wel vervoer wordt verricht met een
concessie. Het tweede lid bepaalt dat paragraaf 4 dan wel van toepassing
is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

20

Artikel I, onderdeel K (artikel 38)
Onderdeel K stelt een wijziging van artikel 38 voor en betreft technische
wijzigingen. Zo wordt in het eerste en tweede lid een verwijzing naar
artikel 69 vervangen door een verwijzing naar het bij dit wetsvoorstel
nieuw voorgestelde artikel 50. Voorts vervalt in het eerste lid de van
toepassing verklaring van artikel 14a, vierde lid, van de Wet op de
collectieve arbeidsovereenkomst, omdat het vierde lid van artikel 14a is
komen te vervallen. Verder is de verwijzing naar artikel 2a van de Wet op
het algemeen verbindend verklaren van bepalingen van collectieve
arbeidsovereenkomsten nu duidelijk gekoppeld aan algemeen verbindend
verklaarde CAO’s. Een verwijzing naar bedoelde wet heeft immers alleen
zin als de rechten en verplichtingen voorvloeien uit een algemeen
verbindend verklaarde CAO. Omwille van de leesbaarheid en gelet op
bovenstaande wijzigingen wordt voorgesteld het eerste lid opnieuw vast
te stellen.
Voorts komt artikel 38, vierde lid, te vervallen. Het huidige vierde lid
verklaart de artikelen 662 en 663 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek
van toepassing indien de voormalige concessiehouder een vervoerbedrijf
is als bedoeld in artikel 64, tweede lid, onderdeel a. Onderdeel 64, tweede
lid, onderdeel a, is echter bij een eerdere wetswijziging komen te
vervallen. Abusievelijk is nagelaten om artikel 38 in overeenstemming te
brengen met deze wijziging. Onderdeel K voorziet in die omissie.
Artikel I, onderdeel L (artikel 41)
Artikel 41, eerste lid, maakt mogelijk dat een concessiehouder een
concessie overdraagt aan een andere vervoerder. Uit de memorie van
toelichting bij het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de Wp2000 blijkt dat
hierbij wordt gedoeld op de situatie dat een nieuwe rechtspersoon in de
rechten en plichten jegens de concessiehouder treedt. Onderdeel L
behelst een wijziging van artikel 41 die inhoudt dat de term «een andere
vervoerder» wordt vervangen door de term rechtsopvolger. Dat maakt het
toepassingsbereik van deze bepaling kleiner. De huidige bepaling laat een
overdracht van een concessie toe zonder dat daarvoor een aanwijsbare
reden was. Dit is aanbestedingsrechtelijk moeilijk te beargumenteren.
Door bedoelde inperking wordt vastgelegd dat een concessie uitsluitend
kan worden overgedragen aan de rechtsopvolger van de concessiehouder. De oorspronkelijke toelichting bij artikel 41 spreekt ook over een
faillissement van de zittende concessiehouder als mogelijke aanleiding
voor een overdracht van de concessie. Als opgemerkt zal er ingevolge de
voorgestelde wijziging sprake moeten zijn van een rechtsopvolger wil een
concessie door de concessiehouder overgedragen kunnen worden aan
een ander. Indien zich een faillissement voordoet, is daar niet altijd sprake
van. In sommige gevallen is er wellicht sprake van een doorstart waarbij
een beroep zou kunnen worden gedaan op dit artikel, maar in andere
gevallen zal het openbaar vervoer worden overgenomen door een andere
vervoerder. In dat laatste geval kan gebruik worden gemaakt van de
mogelijkheden die het voorgestelde artikel 19, tweede lid, biedt. Dit artikel
houdt in dat er noodmaatregelen getroffen kunnen worden indien de
dienstverlening uitvalt of dreigt uit te vallen. In dat geval kan een andere
vervoerder tijdelijk het openbaar vervoer verrichten al dan niet met
concessie (zie hiervoor het voorgestelde tweede lid van artikel 19
(onderdeel E) en het voorgestelde artikel 52 (onderdeel W). Echter, er zal
na deze tijdelijke oplossing alsnog een aanbesteding moeten plaatsvinden
waarbij gezorgd wordt voor een structurele oplossing voor het openbaar
vervoer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

21

Artikel I, onderdeel M (artikel 42)
Onderdeel M stelt een wijziging van artikel 42 voor. Het huidige artikel 42
bevat, evenals het nieuwe voorstel, regels omtrent het van rechtswege
vervallen van een concessie. Het artikel bevat thans een verwijzing naar
artikel 61 en de verklaring van geen bezwaar, bedoeld in de artikelen 51 en
verder. Aangezien voorgesteld wordt deze artikelen te laten vervallen,
moet bedoelde verwijzing daarmee in overeenstemming worden
gebracht. In het nieuw voorgestelde artikel 42 zijn bedoelde verwijzingen
geschrapt en is uitsluitend bepaald dat een concessie van rechtswege
vervalt op het moment dat de vergunning van de concessiehouder is
komen te vervallen of zodra een besluit tot intrekking van de vergunning
van de concessiehouder onherroepelijk is geworden.
Artikel I, onderdelen N en O (wijziging opschrift en artikel 44)
Onderdeel O bevat een wijziging van artikel 44. Die wijziging houdt
verband met het nieuw voorgestelde artikel 50. In artikel 50 wordt
ingevolge dit wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen voor de stadsregio’s Amsterdam, Haaglanden en Rotterdam om een concessie te
verlenen aan een vervoerder waarop zij zeggenschap uitoefenen zonder
dat daartoe een aanbesteding is gehouden. Artikel 44, eerste lid, bepaalt
thans dat de concessieverlener ten behoeve van een aanbesteding van
een concessie een programma van eisen vaststelt. Voor een onderhands
gegunde concessie behoeft derhalve geen programma van eisen te
worden opgesteld. Aangezien het programma van eisen een instrument is
om sturing te geven aan de kwaliteit van het openbaar vervoer waarop de
concessie betrekking heeft, ligt het niet direct voor de hand om het
opstellen van een programma van eisen uitsluitend te koppelen aan de
aanbesteding van een concessie. Ook bij de onderhandse gunning van
concessies voor het openbaar vervoer per bus, tram of metro is deze
sturing op kwaliteit van belang. Er is daarom – mede vanuit het oogpunt
van eenduidigheid en transparantie – gekozen voor het koppelen van het
opstellen van het programma van eisen aan de verlening van een
concessie voor de hiervoor genoemde modaliteiten, in plaats van aan de
aanbesteding ervan. Aangezien paragraaf 1 niet langer gericht is op de
aanbesteding van een concessie, maar op de concessieverlening in brede
zin wordt – ingevolge onderdeel N – ook het opschrift van paragraaf 1
gewijzigd.
Artikel I, onderdelen P en Q (artikelen 45 en 46)
Zoals eerder is opgemerkt, wordt een gewijzigde werkingssfeer van
hoofdstuk III, paragraaf 1, voorgesteld. Deze zal dan niet langer zien op de
aanbesteding van een concessie, maar op de verlening van een concessie
in brede zin en derhalve ook op de onderhandse gunning van een
concessie. De onderdelen P en Q brengen de artikelen 45 en 46 daarmee
in overeenstemming.
Artikel I, onderdelen R en S (vervallen paragrafen 2, 3, 4 en 6 en
toevoegen nieuwe paragraaf 2, laten vervallen marktmacht artikelen)
Het voorgestelde onderdeel R laat de paragrafen 2, 3, 4 en 6 van
hoofdstuk III vervallen. Voorts voorziet onderdeel S in het toevoegen van
een nieuwe paragraafaanduiding na artikel 46. De wijzigingen zien op het
logischer indelen van de paragrafen van hoofdstuk III. Ook de artikelen
worden op een andere wijze gerangschikt. Zo komt artikel 62 te vervallen
en wordt de inhoud van het artikel opgenomen in het nieuw voorgestelde
artikel 51. Zie daarvoor onder andere de toelichting bij artikel I, onderdeel
W. Daarnaast bevat artikel I, onderdeel R, ook een inhoudelijke wijziging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

22

De paragrafen 2 en 3 (artikelen 51 tot en met 60) komen door het
voorgestelde onderdeel R namelijk ook inhoudelijk te vervallen.
Uitgangspunt van paragraaf 2 is dat het verboden is om openbaar vervoer
te verrichten op basis van een concessie die is verleend na aanbesteding,
als de desbetreffende vervoerder niet beschikt over een verklaring van
geen bezwaar. De verklaring van geen bezwaar wordt ingevolge artikel 56
afgegeven door de NMa. Het verkrijgen van een verklaring van geen
bezwaar is afhankelijk gemaakt van de omvang van het aandeel van de
vervoerder op de relevante markt. Doel van de bepalingen is te
voorkomen dat een vervoerder een overheersende positie op de markt
voor regionaal openbaar vervoer krijgt. Het huidige artikel 55 van de wet
biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur de
afbakening van de relevante markt en het maximale marktaandeel van de
vervoerder vast te leggen (het zogenaamde marktmacht-artikel). Paragraaf
3 voorziet in een procedure voor de afgifte van de verklaring van geen
bezwaar. Het merendeel van de artikelen omtrent marktmacht en de
verklaring van geen bezwaar zijn nooit in werking getreden. Ze hebben als
het ware een slapend bestaan geleid. Wel in werking getreden zijn de
artikelen 54 en 56, die onder andere de internationale reciprociteit
betreffen.
Uit de evaluatie van de Wp2000 bleek dat in de betwistbare markt partijen
zijn geweest met een groot marktaandeel. De praktijk echter heeft sinds de
inwerkingtreding van de Wp2000 niet aangetoond dat partijen misbruik
hebben gemaakt van hun machtspositie.1 In 2008 is nog een nieuwe
vervoerder tot de markt toegetreden. Het wordt daarom niet waarschijnlijk
geacht dat het noodzakelijk zal zijn om de bepalingen die betrekking
hebben op de verklaring van geen bezwaar en marktmacht in de toekomst
gebruikt zullen moeten worden. Voorstel is daarom om de paragrafen 2 en
3 in zijn geheel te laten vervallen. Mocht er desondanks toch sprake zijn
van misbruik van een economische machtspositie kan de NMa op grond
van de Mededingingswet optreden.
Voor wat betreft de reciprociteit is nog van belang te melden dat met de
verordening een Europeesrechtelijk kader ontstaat, dat na de implementatietermijn voldoende mogelijkheden biedt om vervoerders met een
gesloten thuismarkt elders in de Europese Unie te weren. Die
mogelijkheid bieden de artikelen 5, tweede lid, onderdeel b, en artikel 8,
vierde lid, van de verordening. Het afgeven van een verklaring van geen
bezwaar is daarom niet meer nodig om deze vorm van oneigenlijke
concurrentie te voorkomen. Bovendien zou daardoor een handelsbelemmering ontstaan voor een buitenlandse ondernemer die wil toetreden tot
de Nederlandse markt. Het in het leven roepen van een dergelijke
handelsbelemmering zou strijd op leveren met Europees recht. Voor wat
betreft de reciprociteit ten aanzien van vervoerders die gevestigd zijn in
landen buiten de Europese Unie zij verwezen naar de toelichting op artikel
48.
Artikel I, onderdeel T (nieuw artikel 47)

1
Evaluatie Wp2000, eindrapport functionele
en doelmatigheidstoets, Kamerstukken II
2005–2006, 30 421 nr. 1, p. 33.

Artikel 47 geeft de mogelijkheid om het tijdvak van een concessie die is
verleend eenmaal te verlengen voor een periode van ten hoogste twaalf
maanden, indien een aanbesteding van een concessie voor een
aansluitend tijdvak niet heeft geleid tot concessieverlening. Dit artikel kan
vervallen omdat Europese regelgeving voldoende mogelijkheden biedt
om tot een dergelijke oplossing te komen. Zo geeft de verordening in
artikel 5, vijfde lid, de mogelijkheid om in noodsituaties onderhands een
concessie naar Europees recht te verlenen voor ten hoogste twee jaar.
Tevens biedt het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten
(verder: Bao) ook voorzieningen voor een dergelijke situatie. Indien de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

23

concessie voor openbaar vervoer de vorm aanneemt van een opdracht
kan de gunning plaatsvinden door middel van onderhandelingen zonder
voorafgaande bekendmaking (artikel 31 Bao). Voor het onderscheid tussen
concessie en opdracht, zij verwezen naar de toelichting bij artikel I,
onderdeel W.
Artikel 61, eerste lid, en artikel 62, eerste lid, worden in dit voorstel tot
wijziging van de Wp2000 geïntegreerd in één artikel, namelijk in het nieuw
voorgestelde artikel 47.
Artikel 61 geeft momenteel de basis voor de aanbestedingsverplichting
van openbaar vervoer, anders dan per trein. Dit artikel geeft aan dat bij
algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat een concessieverlener voor openbaarvervoer, anders dan per trein, vanaf een bepaald
tijdstip slechts zijn concessie verleent nadat daartoe een aanbesteding is
gehouden. Artikel 62, eerste lid, biedt momenteel de basis voor de
aanbestedingsverplichting voor openbaarvervoer per trein. Het nieuw
voorgestelde artikel 47 bevat een verplichting voor de aanbesteding van
iedere vorm van openbaar vervoer, met uitzondering van het openbaar
vervoer per trein. Daarmee komt de grondslag voor het bij algemene
maatregel van bestuur vaststellen van de data waarop de aanbestedingsverplichting gaat gelden te vervallen. Momenteel is die grondslag
opgenomen in artikel 61, eerste lid. Reden voor deze wijziging is het feit
dat de verordening in principe onverkort verplicht tot aanbesteden.
De huidige tijdstippen die het Bp2000 heeft geïntroduceerd, worden bij dit
voorstel van wet, opgenomen in de overgangsbepalingen voor
(voormalige) gemeentelijk vervoerbedrijven (zie onderdeel HH).
Artikel 61 biedt tevens in de leden twee, drie en vier, een basis voor een
ontheffing voor de in het eerste lid genoemde aanbestedingsverplichting.
Deze ontheffing kan worden gegeven door de minister. Mogelijkheden
voor een ontheffing op de aanbestedingsverplichting zijn er, gelet op de
ruimte die de verordening biedt, niet meer na de overgangstermijn (artikel
8 van de verordening). Gelet daarop komt dit regime te vervallen.
Dat wil niet zeggen dat er geen ruimte meer is om concessies opnieuw in
te delen of verschillende vervoervormen in één concessie te laten
integreren. Voor toekomstige herindelingen of samenvoegingen biedt de
verordening of het Bao de concessieverlener verschillende instrumenten
om zelf de nodige overbruggingsmaatregelen te treffen. Bijvoorbeeld
door een concessie die eerder afloopt dan de overige betrokken
concessies nog voor een of enkele jaren aan te besteden of door een
aanbesteding uit te schrijven in percelen, die afzonderlijk worden gegund
en op verschillende tijdstippen in werking treden. Verder bieden de
verordening en het Bao onder bepaalde omstandigheden de mogelijkheid
om de concessieduur van een nog lopende concessie te verlengen,
zogenaamde «opties tot verlenging». Dit kan bijvoorbeeld als deze optie
tot verlenging voorwerp is geweest van de oorspronkelijke aanbesteding.
Hiervoor is vereist dat door de concessieverlener in de aanbesteding op
basis waarvan hij de betreffende concessie indertijd heeft verleend voor
alle inschrijvers transparant is gemaakt dat een verlenging van de
concessieduur binnen de bandbreedten van de verordening mogelijk is.
Deze eventuele verlenging van de maximumduur is uitsluitend mogelijk
voor zover de maximale concessieduur in artikel 4 van de verordening
juncto artikel 24 van de wet nog niet is bereikt (onderdeel H).
Artikel I, onderdeel U (artikel 48)
Het huidige artikel 48 regelt de uitsluiting van deelname aan een
aanbesteding. Dat regelt het voorgenomen artikel 48 eveneens. Door de
introductie van de mogelijkheid tot inbesteding (zie hiervoor onderdeel W,
artikel 50) in de Wp2000 als vorm om een concessie te verlenen, behoeft
artikel 48 echter aanpassing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

24

In het eerste lid van het voorgenomen artikel wordt geregeld dat een
concessieverlener een interne exploitant, waarop de plusregio, die de
gemeente Amsterdam, Rotterdam of Den Haag omvat, zeggenschap heeft,
uitsluit van deelname aan een aanbesteding van concessies voor
openbaar vervoer. Dit is conform de verordening. De verordening legt aan
de interne exploitant op dat deze niet mee mag dingen aan openbare
aanbestedingen voor het verrichten van openbare personenvervoersdiensten buiten het grondgebied waarop deze actief is (artikel 5, tweede
lid, onderdeel b). Door het opnemen van een spiegelbepaling in artikel 48
rust op decentrale overheden de verplichting om een interne exploitant
die toch mee doet aan een aanbesteding uit te sluiten. Zo krijgen deze
overheden een expliciete rol bij het toezien op het in de verordening
neergelegde verbod.
Overigens geldt dat ook voor vervoerbedrijven waarop de interne
exploitant invloed heeft. De verordening geeft aan dat dit al geldt voor
een minimale invloed. Indien daarvan sprake is, moet de decentrale
overheid ook deze onderneming uitsluiten van deelname aan een
aanbesteding.
Verder heeft de verordening niet in een situatie voorzien waarbij er op het
grondgebied van een overheid die zeggenschap heeft over een interne
exploitant, tevens concessies worden afgegeven die aanbesteed moeten
worden. Deze situatie doet zich in Nederland wel voor. Een stadsregio die
op grond van het in artikel I, onderdeel W, voorgestelde artikel 50, de
mogelijkheid krijgt om een concessie te verlenen aan een interne
exploitant, heeft op zijn grondgebied tevens (streek)concessies die reeds
zijn aanbesteed. Voor deze gebieden geldt dat indien niet voor
inbesteding aan de interne exploitant wordt gekozen of mag worden
gekozen, de interne exploitant niet mee mag dingen bij een aanbesteding
naar een concessie voor openbaar vervoer, ook al betreft dit het grondgebied van de plusregio die zelf zeggenschap heeft. Dit zou anders de
onwenselijke situatie kunnen opleveren dat er voor een streekconcessie
op het grondgebied van de stadsregio een aanbesteding wordt uitgeschreven en dat de interne exploitant daarvoor ook de mogelijkheid krijgt
om mee te dingen. De verordening geeft aan dat meedingen naar
aanbestedingen van openbare personenvervoersdiensten buiten het
grondgebied van de bevoegde overheid, in het Nederlandse geval, buiten
het grondgebied van de stadsregio, voor een interne exploitant
onmogelijk is. Het kabinet acht het van belang dat dit ook binnen de
stadsregio van toepassing is, om oneerlijke concurrentie tussen de private
vervoerders en de interne exploitant tegen te gaan.
Het tweede lid van het voorgenomen artikel 48 betreft eenzelfde situatie
als het eerste lid, maar ziet toe op vervoersvormen die door het Bp2000
gelijk worden gesteld met openbaar vervoer. Voorbeelden daarvan zijn
collectief vraagafhankelijk vervoer of passagiersdiensten over water.
Het voorgenomen derde lid geeft aan dat wanneer een vervoerder die
gevestigd is in een andere staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese
Unie of een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de
Europese Economische Ruimte (EER), uitsluitend mag meedingen naar
concessies op de Nederlandse vervoermarkt indien ook in het land van
herkomst de markt open staat voor Nederlandse vervoerders of
vervoerders uit een van de andere lidstaten van de EU of landen partij bij
de EER. Met andere woorden er moet sprake zijn van wederkerigheid van
de toegang tot de desbetreffende markt voor het personenvervoer voor
vervoerders die in Nederland, de Europese Unie of de EER zijn gevestigd
en vervoerders die zijn gevestigd in een land buiten de Europese Unie of
de EER.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

25

Het voorgenomen vierde lid betreft een uitzondering op de uitsluiting in
de eerste twee leden. Deze uitzondering zit toe op een situatie waarin is
besloten door één van de eerder genoemde plusregio’s dat de concessie
die op dat moment nog aan een interne exploitant is verleend, bij de eerst
komende concessieverlening zal worden aanbesteed. Op dat moment is er
een situatie als bedoeld in artikel 5, tweede lid, onder c, van de verordening. Zie voor een uitgebreide toelichting het algemeen deel. Op het
moment dat een dergelijk besluit door de plusregio wordt genomen, mag
de interne exploitant wel meedoen aan aanbestedingen voor openbaar
vervoer door de gehele Europese Unie, en hoeft deze dus niet meer te
worden uitgesloten van deelname aan een aanbesteding voor concessies
voor openbaar vervoer of overeenkomsten dan wel concessies voor
vervoersvormen die gelijk gesteld zijn met openbaar vervoer.
Artikel I, onderdeel V (vervallen artikel 50)
Door dit voorgestelde onderdeel komt het huidige artikel 50 te vervallen.
Het uitgangspunt dat een aanbestedingsreglement gehanteerd kan
worden als hulpmiddel bij de aanbesteding van openbaar vervoer wordt
nog steeds gedragen door het kabinet. Een aanbestedingsreglement
bevordert de inzichtelijkheid en daarmee de uniforme toepassing van de
aanbestedingsprocedure.
Omdat decentrale overheden inmiddels ervaring hebben opgedaan met
aanbestedingen en daarbij ook kunnen inschatten wat de toegevoegde
waarde is van het hebben van een aanbestedingsreglement wordt deze
keuze voortaan decentraal neergelegd.
Artikel I, onderdeel W (paragraafindeling, inbesteding)
Paragraafindeling
Met deze voorgenomen wijziging wordt na paragraaf 2 een nieuwe derde
paragraaf ingevoegd die betrekking heeft op uitzonderingen op de
aanbesteding van concessies en een nieuwe vierde paragraaf waarin
beperkingen worden opgelegd aan vervoerders die op grond van een
uitzondering op de aanbestedingsverplichting een concessie verleend
hebben gekregen.
Artikel 50: keuze voor inbesteding
Het voorgestelde artikel 50 betreft een uitzondering op de aanbestedingsverplichting waar de plusregio die de gemeente Amsterdam, Den Haag of
Rotterdam omvat een beroep op kunnen doen. Deze uitzondering op de
aanbestedingsverplichting is een uitwerking van het kabinetsstandpunt
van 7 september 2007 inzake de motie Roefs c.s. De uitzondering betreft
een keuzemogelijkheid tot het verlenen van een concessie voor openbaar
vervoer, anders dan openbaar vervoer per trein, zonder dat er een
aanbesteding voor is gehouden. Het niet hoeven aanbesteden van een
concessie voor openbaar vervoer (anders dan per trein) is mogelijk indien
er zeggenschap wordt uitgeoefend over de vervoerder door de plusregio.
Indien er op deze manier een concessie wordt gegund aan een vervoerder
waarover de plusregio zeggenschap heeft, is er sprake van het
«inbesteden» van een concessie. De vervoerder waarover een van de
genoemde plusregio’s zeggenschap heeft, wordt aangeduid als interne
exploitant.
Door het voorgestelde artikel 50 ontstaat er voor de plusregio die de
gemeente Amsterdam, Den Haag of Rotterdam omvat, een keuzemogelijkheid tussen het aanbesteden van concessies op zijn grondgebied of
onder bepaalde voorwaarden het onderhands verlenen van een concessie
aan een interne exploitant (inbesteden). De voorwaarden waaronder
concessieverlening aan een interne exploitant plaats kan vinden, is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

26

enerzijds gelegen in (de mate van) zeggenschap over de interne
exploitant, anderzijds in de grenzen die zijn gesteld aan de gevallen
waarin deze mogelijkheid is in te roepen (het voorgenomen tweede lid).
Door het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de motie Roefs c.s. wordt
het door het voorgenomen artikel 50 voor drie stadsregio’s mogelijk
gemaakt om een beroep te doen op deze uitzondering. Voor al het overig
openbaar vervoer, met uitzondering van de concessie voor het hoofdrailnet, enkele situaties met betrekking tot de gunning van regionaal spoor
en in uitzonderlijke situaties voor kleine contracten middels experiment,
geldt een aanbestedingsverplichting. Dit is in lijn met de verordening.
Inbesteding en zeggenschap; de Europeesrechtelijke context
De Wp2000 regelt dat openbaar vervoer wordt verricht op basis van
concessies. Een concessie in de Wp2000 is in artikel 1 gedefinieerd als het
recht om gedurende een bepaald tijdvak met uitsluiting van anderen
openbaar vervoer te verrichten in een bepaald gebied. Daarmee geeft een
concessie een vervoerder een exclusief recht op de exploitatie van
openbaar vervoer binnen een bepaald gebied en legt tegelijkertijd een
verplichting aan de vervoerder op om openbaar vervoer binnen dat
gebied te verrichten.
Zoals aangegeven, biedt de verordening een kader voor openbare
dienstcontracten voor openbaar personenvervoer per spoor en over de
weg. In de verordening is het begrip openbaredienstcontract gedefinieerd
als «een of meer juridisch bindende overeenkomsten tussen een
bevoegde instantie en een exploitant van openbare diensten waarbij de
exploitant van openbare diensten in het kader van de openbare dienstverplichting wordt belast met het beheer en de exploitatie van openbare
personenvervoerdiensten» (artikel 2, onder a). Een Nederlandse concessie
voor openbaar vervoer op grond van de Wp2000 valt gelet op de definitie
binnen het verzamelbegrip openbare dienstcontracten voor openbare
personenvervoerdiensten.
Deze openbare personenvervoerdiensten moeten worden gegund volgens
de voorschriften van de verordening (artikel 5, eerste lid). Als hoofdregel
schrijft de verordening voor dat de contracten via een openbare aanbestedingsprocedure moeten worden gegund. In principe moeten openbare
dienstcontracten voor het verrichten van openbaar vervoer per bus, tram
of metro gegund worden overeenkomstig richtlijn nr. 2004/18/EG (PbEU
L 134), die in Nederland is omgezet in het Bao. De verordening maakt in
het eerste lid van artikel 5 echter een uitzondering op het van toepassing
zijn van richtlijn nr. 2004/18/EG. Als het openbare dienstcontract de vorm
aanneemt van een dienstenconcessie naar Europees recht, dan gelden de
bepalingen omtrent de gunning van openbare personenvervoersdiensten
van de verordening.
Dienstenconcessie naar Europees recht
Gezien het voorgaande is het belangrijk om te bepalen of er sprake is een
dienstenconcessie naar Europees recht om vast te kunnen stellen welk
gunningsregime van toepassing is op de openbaarvervoerdiensten. Dit is
ook van belang voor de inbesteding van openbaar vervoerconcessies in
de zin van de Wp2000. De verordening regelt immers in artikel 5, tweede
lid, hoe de inbestedingsconstructie voor dienstenconcessies naar
Europees recht moet worden vormgegeven.
Voor het verdere vervolg van deze uiteenzetting is ervoor gekozen om een
concessie voor openbaar vervoer in de zin van de Wp2000 aan te duiden
als een concessie voor openbaar vervoer en dienstenconcessie naar
Europees recht aan te duiden als dienstenconcessie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

27

Zoals aangegeven, is richtlijn nr. 2004/18/EG, geïmplementeerd in het Bao,
niet van toepassing op concessieovereenkomsten voor diensten (artikel 16
Bao). De richtlijn en het Bao geven aan dat «een concessieovereenkomst
een overeenkomst is met dezelfde kenmerken als een overheidsopdracht
voor diensten met uitzondering van het feit dat de tegenprestatie voor de
te verlenen diensten bestaat hetzij uit uitsluitend het recht de dienst te
exploiteren, hetzij uit dit recht gepaard gaande met een prijs» (artikel 1,
onderdeel m, Bao). De Europese Commissie heeft dit geïnterpreteerd door
aan te geven dat de vervoerder de risico’s moet dragen die verbonden zijn
aan de verrichting en de exploitatie van de dienst. De vervoerder moet
daarbij voor een belangrijk gedeelte worden vergoed door de gebruiker.1
Het Hof heeft «belangrijke mate» later afgezwakt naar «ten dele».2 Het
begrip «concessie» in de Wp2000 is niet zonder meer gelijk aan het
Europese begrip dienstenconcessie of concessieovereenkomst. Dit dient
per separaat geval bekeken te worden. In dit verband zij verwezen naar de
uitspraak van de voorzieningenrechter inzake Connexxion Openbaar
Vervoer N.V. tegen het dagelijks bestuur van de Stadsregio Rotterdam
(LJN: BG7753, voorzieningenrechter CBB, AWB 08/793).
Het zeggenschapscriterium
In het voorgenomen artikel 50 is opgenomen dat een aanbesteding van de
concessie voor openbaar vervoer anders dan per trein achterwege kan
worden gelaten als de plusregio zeggenschap uitoefent. Voor de duiding
van het begrip zeggenschap uit artikel 50 is zowel de inbestedingsconstructie zoals deze is vormgegeven in de verordening van belang als de
jurisprudentie omtrent inbesteding van het HvJEG.
De verordening biedt de lidstaten onder een aantal voorwaarden de
mogelijkheid om dienstenconcessies onderhands te gunnen. Een van die
mogelijkheden is het gunnen aan een interne exploitant. Lidstaten zijn op
grond van de verordening niet verplicht deze mogelijkheid op te nemen in
de nationale wetgeving. Artikel 5, tweede lid, geeft aan dat indien het niet
verboden is bij nationale wet, een bevoegde plaatselijke overheid zelf kan
besluiten openbare personenvervoersdiensten aan te bieden of onderhands te gunnen aan een juridisch onafhankelijke entiteit waarover de
bevoegde plaatselijke overheid net als over haar eigen diensten zeggenschap uitoefent.
Inbesteding is geen nieuwe mogelijkheid die geïntroduceerd wordt door
de verordening. Deze uitzondering gold al voor de situatie die in de
rechtspraak van het HvJEG bekend staat als «inhouse»-diensten of «quasiinhouse»-diensten. «Inhouse»-diensten geven in de aanbestedingspraktijk
een situatie aan waarin geen sprake is van een (aanbestedingsplichtige)
opdracht tussen twee zelfstandige entiteiten, namelijk wanneer een
opdracht wordt gegund aan een eigen dienst van een opdrachtgever. Bij
«quasi-inhouse» is sprake van een zelfstandige, rechtens van de aanbestedende dienst te onderscheiden entiteit, waarover de opdrachtgever een
vergelijkbare zeggenschap heeft als bij een eigen dienst.

1
De interpretatieve mededeling van de
Commissie over concessieovereenkomsten in
het communautaire recht (2000/C 121/02) geeft
hierover nadere richtlijnen.
2
In punt 16 van het arrest 6 april 2006,
C-410/04, ANAV spreekt het Hof over het «ten
dele» worden vergoed door de gebruikers.

Of een concessie voor openbaar vervoer in de stadsregio Amsterdam,
Den Haag of Rotterdam nu te kwalificeren is als een dienstenconcessie of
niet, maakt voor een beroep op inbesteding als uitzondering op de
verplichting tot aanbesteding niet uit. Inbesteding («inhouse» c.q.
«quasi-inhouse») is immers op grond van de jurisprudentie van het
HvJEG nu al mogelijk. Er zit echter wel een nuanceverschil in de
vormgeving van de zeggenschapsverhouding tussen de verordening en
de jurisprudentie van het HvJEG. Hieronder wordt een aantal zaken
hiervan belicht.
Volgens de verordening kan een bevoegde plaatselijke overheid, ongeacht
of het gaat om een afzonderlijke overheid dan wel een groepering van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

28

overheden, besluiten een dienstenconcessie onderhands te gunnen aan
een interne exploitant waarover de bevoegde plaatselijke overheid of een
groepering van overheden net als over haar eigen diensten zeggenschap
uitoefent. De vraag of de bevoegde plaatselijke overheid een dergelijke
zeggenschap uitoefent, wordt onder meer beoordeeld op basis van de
mate van vertegenwoordiging in de bestuurs- beheers- of toezichtsorganen, de bepalingen ter zake in de statuten, de eigendomsstructuur en
de daadwerkelijke invloed op en de daadwerkelijke zeggenschap over
strategische en individuele beheersbeslissingen. Volgens de verordening
behoeft een bevoegde overheidsinstantie, met name in het geval van
publiek-private partnerschappen, niet voor honderd procent eigenaar te
zijn om een dergelijke zeggenschap uit te oefenen, mits de overheid een
overheersende invloed heeft en die zeggenschap op grond van andere
criteria kan worden uitgeoefend. Wat onder andere criteria moet worden
begrepen, is niet nader uitgewerkt.
De begrippen zijn niet een op een overgenomen uit de rechtspraak van
het HvJEG over inbesteding. Waar het Hof spreekt over doorslaggevende
invloed op strategische doelstellingen en belangrijke beslissingen, zijn in
de verordening de begrippen daadwerkelijke invloed op en daadwerkelijke
zeggenschap over strategische en individuele beheersbeslissingen
opgenomen.

1
Deze basisbeginselen zijn ontwikkeld in HvJ
EG 18 november 1999, Zaak C-107/98, Teckal.
2
HvJ EG 13 oktober 2005, zaak C-458/03,
Parking Brixen.
3
Een vijftal kenmerken gedestilleerd uit
Parking Brixen.
4
HvJ EG 11 januari 2005, zaak C-26/03, Stadt
Halle.
5
HvJ EG 11 mei 2006, zaak C-340/04,
Carbotermo.

Ook heeft het HvJEG een lijn ontwikkeld waarin een uitzondering die het
gunnen aan een interne exploitant is, is gecreëerd. Voor de vaststelling of
zich een situatie van, zoals het Hof aangeeft, quasi-inbesteding voordoet,
heeft het Hof twee voorwaarden gesteld:
– Een overheid moet op de opdrachtnemer toezicht uitoefenen zoals op
haar eigen diensten (zeggenschapscriterium).
– De opdrachtnemer verricht het merendeel van zijn werkzaamheden ten
behoeve van de aanbestedende dienst die hem beheerst (merendeelscriterium).1
Het Hof heeft in de jurisprudentie met betrekking tot het zeggenschapscriterium aangegeven dat een kenmerk voor zeggenschap is dat men bij de
beoordeling daarvan rekening moet houden met alle wetsbepalingen en
omstandigheden van het geval. Dit betekent dat de aanbestedende dienst
een doorslaggevende invloed moet hebben op strategische doelstellingen
en de belangrijke beslissingen van de opdrachtnemer.2
Het Hof geeft daarbij geen lijst met criteria om te toetsen of dit het geval
is, maar geeft een aantal kenmerken of omstandigheden waaruit kan
worden afgeleid of dit toezicht voldoende is:3
– de rechtsvorm;
– de verplichte openstelling van het kapitaal van de vennootschap voor
ander kapitaal;
– de bevoegdheden van de Raad van Bestuur;
– de territoriale reikwijdte van de activiteiten;
– het maatschappelijk doel.
Met betrekking tot de rechtsvorm kan worden aangegeven dat een
deelneming van een particuliere onderneming in het kapitaal van een
rechtspersoon waarin ook de opdrachtverlenende overheid deelneemt,
uitsluit dat deze overheid op een dergelijke vennoot toezicht uitoefent als
over haar eigen diensten.4 Verder kan ten aanzien van de rechtsvorm en
de toezichtrelatie worden aangegeven dat dit onder meer wordt beïnvloed
door een holdingsconstructie, wat kan leiden tot verzwakking van het
toezicht.5
Met betrekking tot de openstelling op korte termijn van het kapitaal van de
vennootschap voor privé-kapitaal kan worden betoogd dat private
belangen gaan leven, omdat een onderneming commercieel kan gaan
opereren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

29

De toezichtrelatie wordt eveneens beïnvloed door de mate van zelfstandigheid van het bestuur met andere woorden de bevoegdheden van de
Raad van Bestuur.1
De territoriale reikwijdte van de activiteiten moet zo worden uitgelegd dat
hoe ruimer de territoriale reikwijdte van de activiteiten van de onderneming is des te onwaarschijnlijker het is dat er voldoende toezicht kan
worden uitgeoefend. Een dergelijke redenering geldt ook voor wat betreft
het maatschappelijk doel van de onderneming.
Door de inwerkingtreding van de verordening en de verschillende
begrippen die de verordening hanteert ten opzichte van de Europese
jurisprudentie kan niet op voorhand worden betoogd dat het HvJEG voor
wat betreft de invulling van het begrip zeggenschap een andere weg zal
inslaan. Tot nu toe heeft het Hof in zijn inbestedingsjurisprudentie geen
onderscheid gemaakt tussen een eventuele aanbestedingsplichtige
opdracht dan wel een dienstenconcessie.2
Als uitzondering op de regel dient inbesteding strikt te worden uitgelegd
en in beginsel te worden beoordeeld op het moment van de gunning.
Niettemin houdt het Hof ook rekening met de omstandigheden die zich
nadien voordoen. Constructies die als doel hebben de aanbestedingsrichtlijnen te omzeilen, worden door het Hof in ieder geval niet geaccepteerd.
Het merendeelscriterium
Het HvJEG geeft expliciet aan dat werkzaamheden die de interne
exploitant verricht voor het merendeel moet worden verricht voor de
aanbestedende dienst die zeggenschap kan uitoefenen, dan wel hem
beheerst.
De verordening beperkt dit merendeelscriterium expliciet voor dienstenconcessies door aan te geven dat interne exploitanten niet mogen mee
doen aan aanbestedingen voor openbare personenvervoersdiensten.
Daaruit kan worden afgeleid dat interne exploitanten nog wel diensten in
onderaanneming voor een andere overheid dan de overheid die zeggenschap heeft kan uitvoeren, dan wel van een andere overheid onderhands
een concessie gegund kan krijgen.
Indien een interne exploitant andere activiteiten uitoefent dan openbaar
vervoer, bijv. een adviesdienst, lijkt met dit merendeelscriterium rekening
te worden gehouden.
Omdat uit de verordening voorvloeit dat deze uitwerking alleen geldt voor
dienstenconcessies, is er in dit voorstel tot wijziging van de Wp2000, voor
gekozen om voor alle interne exploitanten, ongeacht de vorm die de
concessie voor openbaar vervoer aanneemt, hetzelfde regime te hanteren.
Daarom is in dit voorstel bepaald dat concessieverlenende overheden bij
aanbesteding van een concessie een interne exploitant moeten uitsluiten
(onderdeel U, artikel 48). Tevens is een verbod aan de interne exploitant
opgesteld om mee te dingen naar deze concessies (onderdeel W, artikel
53).
Ook het CBB haalt deze criteria van het HvJEG aan in zijn uitspraak van
12 december 2008, Connexxion Openbaar Vervoer N.V. tegen het dagelijks
bestuur van de Stadsregio Rotterdam.

1

Carbotermo, rechtsoverweging 38.
Vergelijk Parking Brixen en ANAV, waarin
sprake was van een dienstenconcessie met
Carbotermo en Teckal (18 november 1999,
zaak C-107/98).
2

Een groepering van overheden
De verordening geeft aan dat een groepering van overheden de bedoelde
zeggenschap kan uitoefenen. De zeggenschap kan ook «via de leden»
worden uitgeoefend. De verordening geeft aan dat er sprake kan zijn van
«zeggenschap als over de eigen diensten» wanneer één van de in de
groepering deelnemende overheden dergelijke zeggenschap uitoefent. De
verordening geeft echter aan dat deze overheid een «bevoegde plaatselijke overheid» dient te zijn. Niet duidelijk is of daarmee bedoeld wordt of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

30

deze ook daadwerkelijk zelf de concessieverlenende bevoegdheid dient te
kunnen uitoefenen. Indien dat laatste het geval zou zijn, is het twijfelachtig
of er een beroep op deze bepaling kan worden gedaan door de plusregio’s. Immers, een plusregio lijkt niet zo zeer een groepering van
overheden te zijn als wel een zelfstandige entiteit die kan worden
gekwalificeerd als een bevoegde plaatselijke overheid als bedoeld in de
eerste regel van artikel 5, tweede lid, van de verordening, omdat aan het
dagelijks bestuur van een plusregio als zodanig de bevoegdheid tot het
verlenen van concessies is geattribueerd. Uit de rechtspraak volgt
eveneens dat voldaan moet worden aan dezelfde voorwaarden voor
(quasi-)inbesteding indien een groep overheden of een intercommunale
vereniging hierop een beroep doet.1
Afbakening van de mogelijkheid tot inbesteding
Het tweede lid van artikel 50 bakent de mogelijkheden voor inbesteding
af. Hoofdregel is dat als een concessie(gebied) reeds is aanbesteed dit ook
aanbesteed moet blijven.
Het voorgestelde tweede lid van artikel 50 geeft aan dat inbesteding in de
nationaalrechtelijke context beperkt blijft tot gebiedsdelen die nog niet
aanbesteed zijn in de drie stadsregio’s, tenzij een beperkte wijziging om
vervoerkundige redenen noodzakelijk is. Beperkte wijzigingen kunnen
noodzakelijk zijn om in het belang van de reiziger te kunnen handelen.
Uitgaande van het kabinetsbesluit omtrent de motie Roefs c.s. en de kern
van deze motie, zou de mogelijkheid om concessies uit te zonderen van
een aanbesteding en door middel van een inbestedingsconstructie in
principe betrekking moeten hebben op het stadsvervoer zoals dat op het
moment van het kabinetsstandpunt wordt uitgevoerd door de huidige
gemeentelijke vervoerbedrijven. Dit betekent in feite het bestendigen van
de huidige situatie.
Artikel 51
Het voorgestelde artikel 51 is qua inhoud gelijk aan het huidige artikel 62,
tweede lid, dat de mogelijkheid biedt om in bepaalde gevallen aanbesteding van regionale treindiensten achterwege te laten. Omdat de
verordening aangeeft dat onderhandse gunning van openbaredienstcontracten voor vervoer per spoor, met uitzondering van andere vormen van
spoorvervoer, zoals metro en tram, mogelijk is indien nationale wetgeving
dit niet verbiedt, kunnen in het Bp2000 situaties opgenomen worden
wanneer een aanbesteding achterwege kan blijven.
Artikel 52
Het voorgenomen artikel 52 biedt de mogelijkheid om onderhands te
gunnen indien de dienstverlening uitvalt of dreigt uit te vallen.
Indien er sprake is van een dienstenconcessie (zie hiervoor de toelichting
bij het voorgenomen artikel 50) moet de mogelijkheid om onderhands te
kunnen gunnen worden gezocht in artikel 5, vijfde lid, van de verordening.
In een dergelijke situatie betreft de onderhandse gunning een noodmaatregel die maximaal twee jaar mag voortduren. Indien er geen sprake is
van een dienstenconcessie voorziet het Bao in bepaalde gevallen
eveneens in een mogelijkheid om te gunnen door middel van onderhandelingen zonder voorafgaande bekendmaking. Deze situaties zijn
opgesomd in artikel 31 van het Bao.

1
HvJ EG 11 mei 2006, C-340/04, Carbotermo
en HvJ EG 13 november 2008,
C-324/07, Coditel.

Met betrekking tot het voorgestelde artikel 19, tweede lid, is reeds
aangegeven dat bij een dergelijke noodmaatregel een exclusief recht in de
vorm van concessie of een tijdelijke opdracht kan worden verleend aan
een vervoerder voor de uitvoering van de diensten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

31

Artikel 53
Het voorgenomen artikel 53 regelt de reciprociteit ten aanzien van de
concessie van de interne exploitant. Dit artikel is de spiegelbepaling van
artikel 48, dat regelt dat een decentrale overheid een interne exploitant, of
een vervoerder waarop de interne exploitant een minimale invloed
uitoefent uitsluit van deelname aan een aanbesteding. Onderhavig artikel
regelt dat de interne exploitant zelf niet mag meedoen aan aanbestedingen voor openbaar vervoer.
De verordening legt deze reciprociteitsbepaling eveneens op aan de
interne exploitant in artikel 5, tweede lid, van de verordening. Daar artikel
5, tweede lid, van de verordening slechts ziet op interne exploitanten van
dienstenconcessies is ervoor gekozen om ongeacht welke vorm de
openbaar vervoerconcessie aanneemt1 dit voor elke interne exploitant
expliciet in de wet te regelen.
Dat geldt ook voor vervoer dat door middel van artikel 2 van de Wp2000
aan openbaar vervoer gelijk is gesteld en waarvoor ook deze bepaling van
overeenkomstige toepassing wordt verklaard.
Het voorgenomen tweede lid is eveneens een spiegelbepaling van het
voorgenomen artikel 48, vierde lid. Dit geeft de interne exploitant de
mogelijkheid om zodra de stadsregio een onherroepelijk besluit heeft
genomen om de concessie van de interne exploitant aan te besteden, mee
te doen aan aanbestedingen van openbare personenvervoerdiensten in
brede zin, zoals de verordening dat omschrijft.

1
Voor de verschillende concessiebegrippen
wordt verwezen naar de toelichting op artikel
50.

Artikel 54
Het voorgenomen artikel 54 regelt de verplichting tot het voeren van een
gescheiden boekhouding. Zo kan worden nagegaan of kruissubsidie
wordt vermeden. De verplichting tot het voeren van een gescheiden
boekhouding is gericht op onderhandse concessieverlening in bredere zin.
De verplichting geldt ten aanzien van iedere onderhands gegunde
concessie waarvoor compensatie is toegekend. In het geval van de
Wp2000 kan dat niet alleen voorkomen bij een interne exploitant die een
concessie verleend heeft gekregen zonder aanbesteding, maar eveneens
bij onderhands gegunde treinconcessies, concessies voor een experiment
op grond van artikel 3 Wp2000 (bijvoorbeeld op grond van artikel 5, vierde
lid, van de verordening), of concessies dan wel contracten voor
noodvervoer. De verplichting tot het voeren van een gescheiden
boekhouding voor gesubsidieerde vervoersactiviteiten richt zich dus tot
interne exploitanten en private vervoerders voor zover deze tevens andere
activiteiten verrichten. Dit vloeit voort uit artikel 6, eerste lid, juncto de
bijlage, van de verordening. De PSO-verordening maakt slechts subsidiëring van vervoersactiviteiten met een onrendabele top mogelijk. De aan
de gesubsidieerde vervoersactiviteiten toe te rekenen kosten en
opbrengsten moeten in een gescheiden boekhouding worden opgenomen
en mogen derhalve niet aan andere activiteiten worden toegeschreven. De
consequente toepassing van de gescheiden boekhouding vermijdt
kruissubsidiëring van andere activiteiten met de subsidies voor de
vervoeractiviteiten met een onrendabele top. De PSO-verordening bevat
geen belemmering voor de bekostiging van vervoeractiviteiten met een
onrendabele top met de opbrengsten van andere activiteiten van de
vervoerder (zoals voor de concessie voor het hoofdrailnet gebeurt). De
bijlage bepaalt tevens dat de aan gesubsidieerde vervoersactiviteiten toe
te rekenen kosten niet mogen worden toegeschreven aan de andere
activiteiten. Het te veel toeschrijven van kosten dan wel het te weinig
toeschrijven van opbrengsten aan de gesubsidieerde vervoersactiviteiten
kan betekenen dat er overcompensatie is. Overcompensatie is op grond
van de verordening niet toegestaan. In het huidige artikel 22 Wp2000 is al
bepaald dat er subsidie verleend kan worden voor het openbaar vervoer
dat in de desbetreffende concessie is beschreven. De Wp2000 bevat dus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

32

alleen een subsidiemogelijkheid voor openbaar vervoer. Dat artikel leidt in
combinatie met de PSO-verordening er in feite al toe dat subsidiegelden
voor concessies voor openbaar vervoer niet voor andere activiteiten
ingezet mogen worden. Daarmee wordt aan de bijlage van de verordening
voldaan. Het voldoen aan de bijlage kan worden gecontroleerd door de
verplichting een gescheiden boekhouding te voeren voor openbare
dienstverplichtingen, het openbaar vervoer-deel, en voor eventuele
overige activiteiten.
De verplichting tot het voeren van een gescheiden boekhouding uit de
verordening behoeft echter wel enige uitwerking. In Nederland is namelijk
verschil te maken tussen de gescheiden boekhouding en de gescheiden
administratie. De verordening bedoelt beide maar werkt dat als zodanig
niet uit. In dit artikel wordt onderscheid gemaakt naar organisatievorm.
Voor de interne exploitant geldt de plicht tot het voeren van een
gescheiden boekhouding dan wel gescheiden administratie voor de
gehele interne exploitant. De interne exploitant heeft immers alleen maar
concessies die niet zijn aanbesteed. Voor de private vervoerder geldt dit
niet. Het is niet wenselijk een dergelijke boekhoudkundige verplichting ten
aanzien van het gehele bedrijf op te leggen terwijl deze slechts een enkele
concessie zonder aanbesteding gegund heeft gekregen. Voor de private
vervoerder is daarom de verplichting beperkt tot het voeren van een
gescheiden administratie ten aanzien van de onderhands gegunde
concessies. Ook is de openbaarmaking voor een private vervoerder
minder vergaand dan voor een interne exploitant. Dit is ingegeven door
het feit dat het gaat om bedrijfsgevoelige informatie. Deze hoeft slechts
ten aanzien van de onderhands gegunde concessie(s) een accountantsverklaring aan te leveren, waaruit blijkt dat deze voldoet aan de eisen inzake
kostprijsadministratie. Voor interne exploitanten is het inzichtelijk maken
van gegevens uitgebreider vormgegeven. Een en ander komt per lid
verder aan de orde.
Het huidige artikel 69 Wp2000 bevat regels ten aanzien van de werkzaamheden die een GVB mag verrichten. Het voorgenomen artikel 54 bevat
daaromtrent geen regels meer. Dit sluit aan bij de verordening die niets
bepaalt omtrent de organisatiestructuur van een interne exploitant.
Daardoor worden verschillende constructies mogelijk. Te denken valt aan
de volgende vormen:
– een interne exploitant die qua organisatie «lean en mean» wordt
vormgegeven en een openbaar vervoerbedrijf is dat geen onderdeel
uitmaakt van een groep c.q. concern en geen andere activiteiten
verricht dan openbaar vervoer;
– een interne exploitant die deel uitmaakt van een groep c.q. concern; de
groep verricht veelal tevens andere activiteiten dan openbaar vervoer;
de huidige gemeentelijke vervoerbedrijven zijn vaak zo ingericht;
– een interne exploitant die geen deel uitmaakt van een groep c.q.
concern maar wel zelf andere activiteiten verricht;
– een interne exploitant die onderdeel uit maakt van de bevoegde
plaatselijke overheid.
Het eerste lid richt zich tot de interne exploitant die deel uitmaakt van een
groep. Voor een interne exploitant betekent dit in principe dat het
onderdeel uit de groep dat openbaar vervoer verricht in zijn totaliteit een
gescheiden boekhouding voert.
Het tweede lid ziet toe op de situatie waarin de interne exploitant geen
onderdeel uitmaakt van een groep c.q. concern. De gescheiden administratie geldt dan voor de onderhands verleende concessie aan het aparte
openbaar vervoer-deel binnen dat bedrijf ten opzichte van de overige
activiteiten van het bedrijf. Omdat er dan een afzonderlijke boekhouding
moet zijn van het organisatieonderdeel dat openbaar vervoer verricht, is
er geen sprake meer van een gescheiden boekhouding, maar van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

33

gescheiden administratie van dat onderdeel binnen de boekhouding van
het totale bedrijf. Op deze manier wordt ook onderscheid gemaakt tussen
het openbaar vervoer-deel van de interne exploitant ten opzichte van
andere onderdelen, zoals dat ook in een groep gebeurt waar er een plicht
is tot het voeren van een gescheiden boekhouding voor het openbaar
vervoerbedrijf ten opzichte van andere bedrijven binnen de groep c.q.
concern.
Het derde lid legt aan de vervoerder, anders dan een interne exploitant, de
plicht op om een gescheiden administratie te voeren ten aanzien van de
onderhands gegunde concessie(s) die deze vervoerder verleend heeft
gekregen en voor de uitvoering waarvan een subsidie is verkregen. Deze
verplichting geldt daarmee alleen ten aanzien van die concessies. Het is,
als gezegd, niet de bedoeling dat deze vervoerder zijn gehele
boekhouding moet scheiden op grond van dit artikel en op grond van dit
artikel openbaar moet maken.
Het vierde lid regelt de manier waarop de gescheiden boekhouding moet
worden vormgegeven voor wat betreft de toerekening en de registratie.
Deze moet worden vormgegeven conform de beginselen inzake kostprijsadministratie.
In het vijfde lid is een grondslag opgenomen om nadere regels omtrent de
gescheiden administratie, boekhouding en kostprijsadministratie te
stellen. Het kan de inzichtelijkheid van de boekhouding bevorderen
hiervoor uniforme regels gelden waarop kan worden toegezien. De
verordening geeft namelijk wel aan dat er een gescheiden boekhouding
moet worden gevoerd teneinde kruissubsidie te vermijden, maar geeft
geen nadere regels ten aanzien van deze gescheiden boekhouding. Een
ministeriële regeling op grond van het vijfde lid zou hier nadere invulling
aan kunnen geven.
Het zesde lid legt een bewaartermijn op. Voor de boekhouding geldt een
bewaartermijn van vijf jaar zoals deze ook is opgenomen in het huidige
artikel 69 van de Wp2000. Deze bepaling wijkt daar niet vanaf.
Het zevende en achtste lid regelen de verantwoording van de gescheiden
boekhouding of administratie van de interne exploitant. In het zevende lid
is opgenomen dat als er niet uit hoofde van een andere wet een jaarrekening moet worden opgesteld, een financieel verslag opgesteld moet
worden. De jaarrekening of het financieel overzicht ligt op alle kantoren op
de vervoerder ter inzage. Een dergelijke bepaling was reeds opgenomen
in artikel 69, vijfde lid, onderdeel a. Dit voorgestelde lid is echter
aangevuld met de mogelijkheid om in een ministeriële regeling te bepalen
wanneer dit jaarverslag of financieel verslag ter inzage moet liggen. Dit is
eraan toegevoegd omdat uit de praktijk blijkt dat de terinzagelegging en
het opstellen van deze verslagen in een aantal gevallen geruime tijd op
zich laat wachten, waardoor toezicht daarop niet tijdig kan plaatsvinden.
Door een tijdstip in te voeren dat deze verslagen gereed moeten zijn en
inzichtelijk moeten zijn, zijn deze beter te vergelijken en is toezicht in een
eerder stadium mogelijk.
Deze verplichting is niet opgelegd aan een private vervoerder, omdat dit
bedrijfsgevoelige informatie kan betreffen en hier kan de vervoerder bij
het meedingen naar aanbestedingen voor openbaar vervoer mogelijk
nadeel door ondervinden.
Het negende en het tiende lid verplichten tot een verklaring van een
ondertekeningsbevoegde accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid,
van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Uit die verklaring moet blijken dat
de financiële verhouding tussen de onderhands verleende concessie en
de overige activiteiten voldoet aan de gestelde uitgangspunten die in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

34

artikel 54, vierde en vijfde lid, zijn gesteld. De verplichting tot het laten
opstellen van een verklaring van een accountant is voor de interne
exploitant en de vervoerder, bedoeld in het derde lid, van artikel 54 uit
elkaar getrokken. Voor de vervoerder, niet zijnde een interne exploitant,
geldt slechts dat de accountant een verklaring moet afgeven dat er een
gescheiden administratie is gevoerd ten aanzien van een of meer
onderhands gegunde concessies en dat deze gescheiden administratie is
gevoerd conform hetgeen is neergelegd in het vierde en vijfde lid.
Het elfde lid verklaart de eisen met betrekking tot het voeren van een
gescheiden boekhouding, respectievelijk een gescheiden administratie
van overeenkomstige toepassing op een vervoerder die zonder concessie
of zonder aanbestede concessie noodvervoer verricht, openbaar vervoer
verricht op grond van een experiment of vervoer verricht dat op grond
van de Wp2000 gelijk is gesteld met openbaar vervoer of waarop de
verordening van toepassing is verklaard. Ook voor dit vervoer geldt dat de
eisen van artikel 54 van toepassing zijn voor zover er geen aanbesteding
is gehouden en voor het verrichten van dat vervoer subsidie wordt
verleend. De basis voor het in het elfde lid genoemde vervoer zijn de
artikelen 2, tweede en vierde lid, 3, 19, tweede lid, en 52 Wp2000.
Artikel I, onderdeel X (artikel 64)
Dit voornemen betreft een technische wijziging in verband met het
voorstel de huidige paragrafen 2 en 3 te laten vervallen.
Artikel I, onderdelen Y en Z (artikelen 66 en 67)
Abusievelijk is nagelaten om de artikelen 66 en 67 in overeenstemming te
brengen met de wijziging van de Wp2000 waarin een aantal artikelen is
vernummerd (Stb. 2006, 642). Met dit voorstel wordt deze omissie
hersteld.
Dit onderdeel bevat tevens een technische wijziging van het tweede lid
van artikel 67 in verband met het voorstel de huidige paragrafen 2 en 3
van hoofdstuk III te laten vervallen. Het leidt niet tot een materiële
wijziging. De vervoerconcessie aan de NS is immers reeds overeenkomstig dat artikel verleend.
Artikel I, onderdeel AA (artikel 87)
Zoals in het algemeen deel van deze toelichting is aangegeven, wordt
voorgesteld om de toezichtmogelijkheden van de plusregio’s te verankeren in de Wp2000. Daartoe strekt de voorgestelde wijziging van het
eerste lid. De plusregio’s houden uiteraard geen toezicht op de verlichtingen met betrekking tot het openbaar vervoer er trein waarvoor de
minister het bevoegde bestuursorgaan is, zoals de concessie voor het
hoofdrailnet. Met de voorgenomen wijzigingen van de Wp2000 worden
grote delen van artikel 69 overgebracht naar artikel 54. De toezichtmogelijkheden die in het vierde lid van artikel 87 voor de NMa zijn geregeld met
betrekking tot de handhaving van deze artikelen komen overeen met de
huidige mogelijkheden. Met de wijzigingen van het vierde lid is slechts
een technische wijziging beoogd. De NMa houdt op grond van dit voorstel
ook toezicht op de verplichtingen, bedoeld in artikel 54, elfde lid,
onderdeel c, voor zover het met openbaar vervoer gelijkgesteld vervoer
betreft dat door een interne exploitant wordt verricht (zie ook blz. 9 en 10
van deze toelichting). Ingevolge de systematiek van de Wp2000 wordt bij
algemene maatregel van bestuur (het Bp2000) bepaald of artikel 54, elfde
lid, onderdeel c, en de relevante bepalingen inzake toezicht en handhaving
op dat vervoer van toepassing zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

35

Artikel I, onderdeel BB (nieuw artikel 93a)
In de huidige Wp2000 is niet voorzien in handhavingsbevoegdheden voor
het dagelijks bestuur van de plusregio’s. In het voorgestelde artikel 93a
wordt in deze omissie voorzien door dat dagelijks bestuur de bevoegdheid
te verlenen om een last onder bestuursdwang op te leggen. Die
bevoegdheid betreft de verplichtingen met betrekking tot het hebben van
een concessie voor het verrichten van openbaar vervoer, de daarvoor
verstrekte subsidie en het verschaffen van informatie ten behoeve van de
voorbereiding van een aanbesteding (artikelen 19, 22, 29 en 46). Verder
betreft de handhavingsbevoegdheid onder meer de naleving van de
voorschriften, verbonden aan de concessie (artikelen 32 en 34) en
verplichtingen met betrekking tot de overgang van personeel in geval van
overgang van een concessie naar een andere concessieverlener (artikel
39) en het toezicht op het voeren van een gescheiden boekhouding of een
gescheiden administratie door een vervoerder als bedoeld in artikel 54,
eerste, tweede, derde en elfde lid, onderdeel c, voor zover het vervoer
betreft waarop de artikelen 54 en 93a van toepassing is verklaard. Dit
toezicht ligt overigens bij de minister indien het bijv. een concessie als
bedoeld in artikel 64, eerste lid, Wp2000 betreft.
Artikel I, onderdeel CC (artikel 94: handhavingsbevoegdheid NMa)
Artikel 94 Wp2000 regelt de bevoegdheid van de NMa om een last onder
dwangsom op te leggen. De voorgestelde wijziging betreft met name een
technische aanpassing die verband houdt met de voorgestelde
verplaatsing van -een deel van- de inhoud van het huidige artikel 69 naar
de artikelen 53 en 54 van de Wp2000. De NMa ziet toe op de naleving van
de verplichting tot het voeren van een gescheiden boekhouding door
vervoerders die een concessie hebben verkregen via een onderhandse
gunning en voor de uitvoering van die concessie een subsidie op grond
van de Wp2000 hebben gekregen. Voor de toelichting op die artikelen zij
verwezen naar artikel I, onderdeel W. Zoals uiteengezet bij de toelichting
op het voorgestelde artikel 54, wordt de verplichting tot het voeren van
een gescheiden boekhouding of gescheiden administratie binnen de
boekhouding uitgebreid tot alle vervoerders die een concessie voor
openbaar vervoer via een onderhandse gunning hebben verkregen en
voor de uitvoering daarvan een subsidie hebben gekregen. De NMa zal
ingevolge het nieuwe eerste lid van artikel 94 ook toezien op het opstellen
en publiceren van de verklaring van een ondertekeningbevoegde
accountant waaruit blijkt dat aan de gestelde eisen is voldaan. Indien
daartoe aanleiding bestaat, kan een beleidsregel worden opgesteld
aangaande de invulling van de gescheiden boekhouding, administratie
dan wel de kostprijsadministratie (artikel 54, vierde lid). Het toezicht op de
verplichtingen, bedoeld in het derde tot en met het elfde lid, zoals het
hebben van een accountantsverklaring, ligt indien het een concessiehouder betreft die bijv. een concessie als bedoeld in artikel 64, eerste lid,
Wp2000 heeft verkregen, bij de minister. Het gaat dan bijv. om de negen
bijzondere spoordiensten die in de concessie voor het hoofdrailnet zijn
opgenomen. Reden daarvoor is, is dat voor die spoordiensten in de
subsidiebeschikking als een van de voorwaarden is opgenomen dat aan
de bijlage van de verordening wordt voldaan. De minister ziet toe op de
naleving van de subsidievoorwaarden.
Artikel I, onderdeel DD (artikel 96a: bestuurlijke boete NMa)
De NMa heeft momenteel geen mogelijkheden om een punitieve sanctie
op te leggen in geval van overtredingen van de Wp2000. Zij kan op grond
van de huidige wetgeving geen bestuurlijke boete opleggen indien is
gebleken dat het verbod op kruissubsidie is overtreden, of indien bijv. een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

36

GVB in strijd met het verbod van het huidige artikel 69, eerste lid, Wp2000
toch andere activiteiten verricht en er oneerlijke concurrentie ontstaat. De
mogelijkheden om handhavend op te treden zijn derhalve beperkt. Dat
wordt gezien als een onnodige tekortkoming in het handhavingsinstrumentarium van de NMa. Daarom wordt voorgesteld om de NMa de
bevoegdheid te geven om een bestuurlijke boete op te leggen, zodat een
overtreding die in het verleden is begaan, ook gesanctioneerd kan
worden. Voor de hoogte van de bestuurlijke boete is aangesloten bij de
Elektriciteitswet.
Artikel I, onderdeel FF (wijziging artikel 105: bevoegdheid rechtbank
Rotterdam)
Ingevolge artikel 105 Wp2000 is de rechtbank Rotterdam bevoegd ten
aanzien van beroepen tegen besluiten van de NMa inzake het opleggen
van een last onder dwangsom. In het onderhavige wetsvoorstel wordt
voorgesteld om de NMa de bevoegdheid te geven om een bestuurlijke
boete op te leggen (zie de toelichting op artikel I, onderdeel DD). De
rechtbank Rotterdam is gespecialiseerd in mededingingsrechtelijke zaken.
Derhalve wordt in dit onderdeel voorgesteld de rechtbank van Rotterdam
ook bevoegd te maken inzake beroepen tegen besluiten van de NMa om
een bestuurlijke boete op te leggen. Het laten vervallen van besluiten van
de NMa op grond van de artikelen 56 en 59 Wp2000 vloeit voort uit het
voorstel om die artikelen te laten vervallen.
Artikel I, onderdeel GG (artikelen 107 t/m 110, 111, 113, 118, 121a tot en
met 124 en paragraaf 3 van hfst VIII vervallen)
De artikelen 107 tot en met 110, 111, 113, 118, 121a tot en met 124 en
paragraaf 3 van hoofdstuk VIII betreffen artikelen die zijn uitgewerkt met
uitzondering van de artikelen 116 en 121. Paragraaf 2 van hoofdstuk VIII
betreft het overgangsrecht dat nodig was ten tijde van de totstandkoming
van de Wp2000. De daarin opgenomen artikelen zijn inmiddels uitgewerkt.
Wellicht ten overvloede zij hier opgemerkt dat de in artikel 113 bedoelde
vergunningen die op grond van de voormalige Wet personenvervoer zijn
verleend, gelden als vergunningen die op grond van artikel 4 Wp2000
verleend zijn. De artikelen 116 en 121, moeten worden gehandhaafd.
Artikel 116 kan niet vervallen omdat er nog steeds leidinggevenden
werkzaam zijn die hun vakbekwaamheid aan dat artikel ontlenen. Artikel
121 bevat de bevoegdheid tot het verlenen, wijzigen of intrekken van een
concessie indien een plusregio wordt opgeheven. Ook dit artikel moet
worden gehandhaafd. Verder zijn bij de totstandkoming van de Wp2000
diverse andere wetten gewijzigd. Die wijzigingen zijn opgenomen in
paragraaf 3 van hoofdstuk VIII. Die paragraaf is eveneens uitgewerkt en
kan derhalve komen te vervallen.
Artikel I, onderdeel HH (overgangsrecht ontheffingen en GVB-en)
De in onderdeel HH voorgestelde nieuwe artikelen 107 tot en met 112 in
paragraaf 2 van hoofdstuk VIII bevatten het overgangsrecht.
Artikel 107 (nieuw; overgangsrecht, definitie GVB)
Dit artikel regelt de definitie van het «oude» GVB zoals deze thans onder
de huidige Wp2000 bestaat. Deze definitie wordt gehanteerd in relatie tot
het in de artikelen 109 tot en met 112 opgenomen overgangsrecht.
De huidige Wp2000 maakt het mogelijk om verschillende zeggenschapsrelaties te hebben tussen GVB en overheid. De huidige GVB’en kennen
daardoor verschillende vormen van zeggenschapsrelaties met de
overheid. Voorbeelden hiervan zijn invloedrelaties via het moederbedrijf,
sommigen zijn op afstand geplaatst door verzelfstandiging, op andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

37

GVB’en heeft de gemeente doorslaggevende invloed, en in weer andere
gevallen de plusregio zelf. Vanaf het moment dat een stadsregio
Amsterdam, Haaglanden of Rotterdam gebruik maakt van de mogelijkheid
om onderhands te gunnen aan een bedrijf waarover deze stadsregio
zeggenschap heeft, is er bewust in dit voorstel voor gekozen te spreken
van interne exploitanten.
De term GVB, waar relaties met de plusregio diffuus zijn, is een term die
gehanteerd wordt om de huidige gemeentelijke vervoerbedrijven mee aan
te duiden en is daarmee verplaatst naar het overgangsrecht. Deze GVB’en
kunnen immers in de huidige vorm voortbestaan tot de in het voorgestelde artikel 109 genoemde data. Daarna is slechts aanbesteden of
inbesteden een optie. Indien een genoemde plusregio voor onderhandse
gunning van een concessie kiest, moeten de zeggenschapsrelaties tussen
de plusregio en de vervoerder op orde zijn, er is dan sprake van een
interne exploitant.
Omwille van de leesbaarheid van een aantal overgangsrechtelijke
artikelen, wordt in artikel 107 tevens een definitie van deze wet
opgenomen. Die definitie is met name relevant voor de artikelen 108, 109
en 111.
Artikel 108 (nieuw; overgangsrecht bestaande ontheffingen)
In de voorgestelde onderdelen H en T van artikel I komt een tweetal
ontheffingsmogelijkheden van de minister te vervallen. De in artikel 108
voorgestelde overgangsbepaling is noodzakelijk om te zorgen voor
rechtszekerheid; deze bepaling voorkomt de ongewenste situatie dat
«opeens» op korte termijn aan de hoofdregels van de Wp2000 moet
worden voldaan. De voorgestelde overgangsregeling zorgt ervoor dat
ontheffingen die reeds zijn afgegeven op grond van de artikelen 24 en 61,
tweede en derde lid, Wp2000 van kracht blijven voor de duur waarvoor
deze ontheffing is verleend. Dit neemt niet weg dat een ontheffing
tussendoor kan worden gewijzigd of kan worden ingetrokken of van
rechtswege komt te vervallen. Overigens kunnen wijzigingen geen
betrekking hebben op de duur waarvoor de ontheffing is verleend.
Hiermee kan een verleende concessie duren tot het moment waarop dat
was beoogd. Daarmee doorkruist deze voorgenomen wijziging geen
afschrijvingstermijnen of aanbestedingsplanningen.
Artikel 109 (nieuw; overgangsrecht huidige GVB-concessies)
De huidige wet voorziet in een gefaseerde inwerkingtreding van de
verplichting tot aanbesteding van het openbaar vervoer per bus, tram of
metro. Deze verplichting is neergelegd in het huidige artikel 61 en verder
uitgewerkt in het huidige artikel 36b van het Bp2000. Voor het streekvervoer geldt reeds een aanbestedingsverplichting sinds 1 januari 2007.
Voor de GVB’en treedt de verplichting later in werking. Zo was oorspronkelijk ingezet op 1 januari 2009 voor de aanbesteding van de busconcessies voor GVB’en. Indien een busconcessie werd gecombineerd met
tram of metro gold een verplichting vanaf 1 januari 2012, met dien
verstande dat werkzaamheden die een vervoerder in het kader voor OV
concessies verricht zijn overgedragen aan een privaatrechtelijke rechtspersoon. Voor tram- of metroconcessies zou een aanbestedingsverplichting ingaan in per 1 januari 2017.
Door de motie Roefs c.s. en het kabinetsstandpunt daaromtrent is een
wetswijziging nodig. Om die te kunnen realiseren en de plusregio’s die het
betreft meer bedenktijd te bieden, zijn de ingangsdata voor de aanbestedingsverplichting in het Bp2000 herzien (Stb 2008, 253).
De aanbestedingsverplichting in het Bp2000 bleef daarmee gehandhaafd.
Alleen de ingangsdatum voor de aanbesteding van busconcessies is met
de wijziging bepaald op 1 januari 2012.
Deze fasering past binnen de overgangstermijn van de verordening. Na
deze overgangstermijn voorziet de verordening in een aanbestedingsver-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

38

plichting tenzij een beroep kan worden gedaan op in de verordening
omschreven uitzonderingen. Een fasering is na 3 december 2019
uitgesloten.
Er is met dit voorstel voor gekozen de fasering over te brengen van het
Bp2000 naar het overgangsrecht, zoals opgenomen in dit wetsvoorstel.
Op deze manier kunnen de huidige concessies wel worden uitgediend,
maar geldt er een onverkorte aanbestedingsplicht tenzij een uitzonderingsmogelijkheid van toepassing is.
Het komt de rechtszekerheid ten goede de reeds bestaande data te
handhaven. Bovendien wordt er op die manier onder meer rekening
gehouden met de afschrijvingen van aangeschaft materieel.
In het voorgenomen artikel 109 is aangegeven dat een bus of multimodale
concessie aan een gemeentelijk vervoerbedrijf van kracht blijft tot
1 januari 2012. De plusregio die het betreft moet voor 1 januari 2012 een
keuze hebben gemaakt tussen aanbesteding of inbesteding. Bij
inbesteding zal de plusregio die keuze moeten vormgeven zoals is
beschreven in het voorgenomen artikel 50. Als de plusregio reeds eerder
kiest voor inbesteden zal hij aan het voorgenomen artikel 50 moeten
voldoen en wordt het GVB, al dan niet met een gewijzigde organisatiestructuur, interne exploitant en wordt op basis van dat artikel een nieuwe
concessie verleend. Een dergelijke concessie komt derhalve eerder te
vervallen en niet van rechtswege per 1 januari 2012 te vervallen. Het
betreft immers dan een inbestede concessie.
Het voorgenomen onderdeel b van artikel 109 regelt hetzelfde voor
concessies voor openbaar vervoer per tram of metro. Deze concessies
mogen doorlopen tot 1 januari 2017. Per 1 januari 2017 moet de desbetreffende plusregio, bedoeld in artikel 50, eveneens voor deze vorm van
openbaar vervoer de keuze hebben gemaakt.
Wel verdient het aandacht te kijken naar de status van het GVB gedurende
de overgang. Indien een van de genoemde stadsregio’s besluit het
busvervoer per 2012 aan te besteden en het tramvervoer nog tot 2017
onderhands gegund blijft aan het GVB dan gelden er regels omtrent
kruissubsidiëring tussen deze concessies (zie het voorgenomen artikel 111
en de toelichting daarbij).
Op het moment dat de decentrale overheid besluit dat het vervoer per
tram of metro per 1 januari 2017 inbesteed blijft, is het van belang
rekening te houden met artikel 5, tweede lid, onderdeel b, van de
verordening. Daar is aangegeven dat, indien er sprake is van een slechts
minimale invloed door de interne exploitant, een entiteit ook niet mag
deelnemen aan openbare aanbestedingen voor het verrichten van
personenvervoersdiensten op het grondgebied. Dit is met name van
belang als er een verzelfstandigd (bus)vervoer bedrijf is afgesplitst van het
GVB dat zich op de private markt gaat begeven.
Artikel 110 (nieuw; overgangsrecht GVB bij besluit tot aanbesteding)
Dit voorgenomen artikel 110 is analoog aan artikel 5, tweede lid, onder c,
van de verordening. Het houdt in dat een GVB mag meedingen naar
concessies voor openbaar vervoer die worden verleend door middel van
een aanbesteding (en dus niet hoeft te worden uitgesloten door de
desbetreffende decentrale overheid) als de concessieverlener, zijnde de
stadsregio Amsterdam, Haaglanden of Rotterdam, besluit dat zij de
concessie die tot op dat moment is verleend aan een gemeentelijk
vervoerbedrijf gaat aanbesteden.
Deze bepaling is opgenomen naast de bepaling van artikel 5, tweede lid,
onderdeel c, van de verordening, omdat het onduidelijk is of de huidige
GVB-en voldoen aan de status van interne exploitant. Dit is mede
ingegeven doordat door de vooralsnog geldende toekomstige aanbestedingsverplichting gemeenten zich genoodzaakt voelden hun GVB op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

39

afstand te plaatsen. Door het gestelde in het voorgenomen artikel 110
geldt voor het GVB een zelfde overgangsmogelijkheid als voor de interne
exploitant.
Artikel 111 (nieuw; overgangsrecht werkzaamheden GVB en
verbod op kruissubsidiëring)
Dit voorgenomen artikel is vrijwel identiek aan het huidige artikel 69 dat
regelt welke werkzaamheden door een GVB mogen worden uitgevoerd,
en dat een verbod op kruissubsidie regelt, dit verbod ziet onder toe op
geldstromen tussen concessies voor verschillende modaliteiten zolang
één van de modaliteiten nog niet is aanbesteed.
Deze bepaling is voor wat betreft de overgangssituatie zeer van belang
omdat de mogelijkheid reëel blijft dat een GVB tot 1 januari 2017 een
onderhands gegunde concessie voor tram of metro vervoer kan hebben,
in combinatie met één of meer aanbestede busconcessies.
De handhavingsmogelijkheden ten aanzien van de werkzaamheden en het
verbod zijn echter wel aangescherpt. Dit mede omdat de uitzonderingspositie van een GVB grote overeenkomsten vertoont met de uitzonderingspositie van een interne exploitant. Deze aangescherpte handhavingsmogelijkheden zijn opgenomen in het voorgestelde derde lid van artikel 111.
Dit omvat dus ook de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke
boete.
Artikel 112 (nieuw; overgangsrecht bepalingen ten aanzien van
overgang van personeel van een GVB)
Indien de stadsregio Amsterdam, Haaglanden of Rotterdam besluit de
concessies die thans verleend zijn aan een GVB aan te besteden, per
1 januari 2012 of 2017, betekent dit dat er een zelfde situatie ontstaat ten
aanzien van het personeel bij een overgang van een concessie zoals dat is
bedoeld in het voorgenomen artikel 38, tweede en derde lid, met dien
verstande dat een GVB ten aanzien van de zeggenschapsrelaties niet aan
de definitie van een interne exploitant hoeft te voldoen. Daarom moet dit
apart worden geregeld. Er is voor gekozen om dit in het overgangsrecht te
regelen omdat de status van een GVB zoals dit onder de huidige
wetgeving mogelijk is, eindig is. Na 1 januari 2017 zal er slechts sprake
zijn van een private vervoerder of een interne exploitant.
Artikel 113 (nieuw; vervallen van het overgangsrecht)
Het overgangsrecht is relevant tot 1 januari 2017. Op die datum eindigen
immers de concessies van de voormalige gemeentelijk vervoerbedrijven
voor tram en metro. Dan zijn alle overgangsrechtelijke artikelen uitgewerkt. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat na een besluit om de
busconcessie of de multimodale concessie aan te besteden of in te
besteden, voor die concessie de – gewijzigde – eisen en voorschriften van
de Wp2000 gelden. In geval van inbesteding zal dus o.m. de relatie tussen
de interne exploitant en de plusregio moeten voldoen aan de zeggenschapsstructuur zoals neergelegd in het voorgestelde artikel 50, juncto de
bijlage van de verordening. Voor verleende ontheffingen als bedoeld in
artikel 108 geldt eveneens dat de ontheffingstermijn voor 1 februari 2017
veelal zal zijn beëindigd. Artikel 113 strekt er niet toe de hiervoor bedoelde
termijn alsnog te verlengen. Doel van het artikel is om, hoewel dat strikt
genomen niet nodig is, de – utgewerkte – overgangsrechtelijke bepalingen
te laten vervallen. Daardoor wordt voorkomen dat er onduidelijkheid
ontstaat over het moment waarop het overgangsrecht eindigt en voldaan
moet worden aan de rechten en verplichtingen van het hoofdsysteem van
de – gewijzigde – Wp2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

40

Artikel I, onderdeel II (artikel 143 vervalt)
Onderdeel II strekt er toe om artikel 143 te laten vervallen. Dit vloeit voort
uit het voorstel om de huidige artikelen 51 tot en met 60 en 108 te laten
vervallen. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de artikelen 15 tot en
met 18 al in werking zijn getreden.
Artikelen I, onderdeel EE en III (wijziging artikel 101, eerste lid, en WED)
In artikel 101, eerste lid, Wp2000 en in artikel 1, onder 4°, van de Wet op
de economische delicten is in de zinsnede met betrekking tot de Wp2000
opgenomen dat niet naleving c.q. overtreding van de bij of krachtens
gestelde voorschriften van een aantal daarin genoemde artikelen een
economisch delict is voor zover zij zijn aangeduid als strafbaar feiten. Op
grond van artikel 101, eerste lid, Wp2000 betreft het de artikelen 74, eerste
lid, en 104, aanhef en onderdelen a en b. En op grond van de Wet op de
economische delicten (WED) betreft het de artikelen 8, 9, vijfde lid, 83, 86
en 104, aanhef, en onderdelen c en d. Dat betekent de facto dat in de
uitvoeringsregelgeving is c.q. moet worden bepaald of een daarin gesteld
voorschrift een strafbaar feit is. Dit is onduidelijk en de kans bestaat dat
die aanduiding ten onrechte niet in de lagere regelgeving wordt
opgenomen. Deze onduidelijkheid wordt niet wenselijk geacht. Derhalve
wordt voorgesteld om de vaststelling van strafbare feiten uitsluitend in de
Wp2000 dan wel de WED te regelen. Omwille van de leesbaarheid, wordt
voorgesteld het desbetreffende onderdeel met betrekking tot de Wp2000
in de WED opnieuw vast te stellen. Omdat voorgesteld wordt artikel 51
Wp2000 te laten vervallen, is dat artikel niet meer opgenomen in de
opsomming in de WED.
Artikel IV (vervallen van een artikel uit de Concessiewet personenvervoer
per trein)
In de Concessiewet personenvervoer per trein is in artikel I, onderdeel PP,
een wijziging van artikel 69 van de Wp2000 opgenomen. Dat artikel is nog
niet in werking getreden. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld het
huidige artikel 69 Wp2000 inhoudelijk aan te passen en op te nemen in de
artikelen 53 en 54 van de Wp2000. Het hiervoor genoemde artikel I,
onderdeel PP, zal derhalve niet meer in werking treden en kan derhalve
komen te vervallen.
Artikel V (inwerkingtredingtredingsbepaling)
Dit wetsvoorstel strekt er met name toe om de Wp2000, waar nodig, in
overeenstemming te brengen met de verordening. Derhalve zal inwerkingtreding van de artikelen naar verwachting op een ander tijdstip
plaatsvinden dan de vaste verandermomenten van 1 januari en 1 juli,
zoals beschreven in de brieven aan de Tweede Kamer van 1 februari 2007
en 3 november 2008 (Kamerstukken II 2006/07, nr. 29 515, nrs. 181 en 270).
De voorgestelde inwerkingtredingsbepaling biedt de mogelijkheid om,
indien nodig, de artikelen of onderdelen daarvan op verschillende
tijdstippen vast te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

41

III TRANSPONERINGSTABEL VERORDENING (EG) 1370/2007
Bepaling verordening

Bepaling in Wp2000

Artikel 1, 1e, 3e lid
Artikel 1, 2e lid
Artikel 2
Artikel 3
Artikel 4, 1e, 2e, 4e lid, 2e alinea, 5e,
6e, 7e lid
Artikel 4, 3e, 4e lid, 1e, 2e alinea
Artikel 5, 1e, 2e, 4e, 5e lid

Behoeft naar zijn aard geen uitvoering
Artikelen 2, 2e lid, 53, 1e lid
Behoeft naar zijn aard geen uitvoering
Behoeft naar zijn aard geen uitvoering
Behoeft naar zijn aard geen uitvoering

Artikel 5, 3e lid
Artikel 5, 6e lid
Artikel 5, 7e lid
Artikel 6 + bijlage
Artikel 7
Artikel 8
Artikelen 9 t/m 12

Artikel 24
Artikelen 3, 19, 2e lid, 23, 3e lid, 36a, 38, 41, 42, 44, 45 t/m
53, 64 t/m 76, en handaving: artikelen 87, 93a, 94, 96a,
101, 105 en verbetering van de structuur van de Wp2000
Behoeft naar zijn aard geen uitvoering
Is reeds geregeld in artikelen 64 t/m 67 Wp2000
Is reeds geregeld in Awb c.q. BW
Artikelen 14b, 22 en 54
Artikel 14a voor wat betreft art. 7, 1e lid, verordening;
artikel 7 behoeft verder naar zijn aard geen uitvoering
Artikelen 107 t/m 113
Behoeven naar hun aard geen uitvoering

De minister van Verkeer en Waterstaat,
C. M. P. S. Eurlings

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 376, nr. 3

42