Onderzoek
45 dienstjaren

datum 14 januari 2021
status Eindrapport

Inhoud
Inleiding4
1 Samenvatting

5

2 Werkwijze en doelstelling onderzoek

9

2.1

Doelstelling onderzoek dienstjarenregeling

9

2.2

Werkwijze onderzoek dienstjarenregeling

9

3 Varianten en scenario’s voor een dienstjarenregeling

11

3.1	Mogelijke beleidsdoelstellingen dienstjarenregeling

11

3.2

Scenario’s voor een dienstjarenregeling

12

3.3

Reikwijdte dienstjarenregeling: zelfstandigen

12

3.4

Wanneer telt een jaar als gewerkt jaar mee?

13

3.5

Niet gewerkte jaren gelijkstellen?

13

3.6

Fictief arbeidsverleden

14

3.7

Moment van uittreden

15

3.8

AOW-opbouw en fiscaal regime

15

4 CBS onderzoek naar omvang en samenstelling doelgroep

17

4.1

Opzet onderzoek

17

4.2

Uitkomsten onderzoek

18

4.3

Toekomstige ontwikkelingen

21

4.4

Niet gewerkte jaren gelijkstellen

21

4.5

Potentieel rechthebbenden

24

5 Doelbereik en subsidiariteit

27

5.1

Compensatie voor lager opgeleiden?

27

5.2

Compensatie voor zware beroepen?

29

5.3

Mannen en vrouwen

31

5.4

45 dienstjaren is voldoende om te stoppen

31

6 Uitvoeringsimplicaties
6.1

Beschikbaarheid gegevens arbeidsverleden

6.2	Vaststelling arbeidsverleden op basis van genoten opleiding

7 Juridische implicaties

33
33
36

37

7.1

Omkering bewijslast

37

7.2

Gelijke behandeling

38

7.3

Uitkeringen en private regelingen

40

7.4

Arbeidsrechtelijke gevolgen

40

8 Internationaalrechtelijke gevolgen

41

8.1	Regeling bij wet: sociale zekerheidsverordening 883/2004
en bilaterale sociale zekerheidsverdragen

41

8.2

Regeling bij cao

42

8.3

Normverdragen

43

9 Arbeidsmarkteffecten

44

10 Gevolgen overheidsfinanciën

46

10.1 Inleiding

46

10.2 Parameters

46

10.3 Financiële effecten

47

10.4 Uitvoerbaarheid

48

Geraadpleegde onderzoeken

49

Inleiding
In het pensioenakkoord van 5 juni 2019 hebben sociale partners en het kabinet
afgesproken te gaan onderzoeken of het mogelijk is om het moment van
uittreden onder voorwaarden te koppelen aan het aantal dienstjaren, bijvoorbeeld 451. Aandachtspunten hierbij zijn de uitvoerbaarheid en het behoud van
de AOW als volksverzekering en stabiele basis van ons pensioenstelsel.
In de Eerste Kamer is bij de behandeling van het wetsvoorstel Verandering
koppeling AOW-leeftijd, de motie De Vries ingediend, waarin de regering
verzocht wordt een onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor het invoeren
van een vergelijkbare regeling als de Italiaanse Quota 100 regeling2. In de motie
wordt overwogen dat het rechtvaardig is dat mensen, bijvoorbeeld met zware
beroepen, die een lang arbeidsverleden hebben, eerder met pensioen kunnen
dan mensen met een kort arbeidsverleden.
In dit rapport worden de uitkomsten beschreven van het onderzoek naar een
koppeling tussen de duur van het arbeidsverleden en het moment van uittreden.
Daarbij zal onder meer worden ingegaan op de beleidsdoelstellingen die ten
grondslag kunnen liggen aan een dienstjarenregeling en worden mogelijke
voorwaarden en scenario’s voor een dienstjarenregeling beschreven. Vervolgens
worden de effecten en implicaties van de verschillende voorwaarden en
scenario’s beschreven. Daarbij is gebruik gemaakt van bestaand onderzoek en is
het CBS gevraagd onderzoek te doen naar de mogelijke omvang en samen­
stelling van de groep werkenden met 45 dienstjaren.
Het rapport wil een technische analyse bieden en een weergave van de bevindingen in de werkgroep en bevat geen aanbevelingen. De uitkomsten kunnen,
indien wenselijk, benut worden als input voor gesprekken tussen sociale
partners en het kabinet.
In de begeleidingsgroep is samengewerkt door vertegenwoordigers van CNV,
FNV, VNO-NCW en MKB-Nederland, VCP en SZW.

4

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 32 043, nr. 457

2

Eerste Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 35520,B

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

1

Samenvatting
Een regeling waarbij het moment van uittreden gekoppeld wordt aan het aantal
dienstjaren, kan op verschillende wijze worden vormgegeven. Doel van dit
onderzoek is om zo breed mogelijk verschillende voorwaarden en scenario’s te
schetsen en daarbij in te gaan op alle implicaties. In het rapport worden drie
scenario’s beschreven. Het eerste scenario gaat uit van een publieke regeling
gefinancierd uit algemene middelen. In het tweede scenario treffen werkgevers
en werknemers op cao-niveau regelingen. De overheid zou dergelijke regelingen
fiscaal kunnen faciliteren. Het derde scenario gaat uit van maatwerk door
individuele werkgevers en werknemers. Bij deze scenario’s is gekeken naar het
doelbereik, de uitvoeringsgevolgen, de juridische en internationale aspecten,
arbeidsmarkteffecten en de gevolgen voor de overheidsfinanciën. Het CBS heeft
in dit kader onderzoek gedaan naar de omvang en samenstelling van de groep
met 45 dienstjaren3.

Doelbereik
In de maatschappelijke discussie over een 45-dienstjarenregeling worden
verschillende motieven en doelstellingen naar voren gebracht die differentiatie
in het moment van uittreden mogelijk zou moeten aanbrengen. Een eerste
motief dat wordt genoemd is dat mensen met een lagere opleiding of een lager
inkomen vaker vroeg zijn begonnen met werken en gemiddeld genomen een
lagere levensverwachting hebben. Deze groep heeft vaak minder mogelijkheden
om vroegpensioen te realiseren. Een doelstelling voor een dienstjarenregeling
kan zijn om lager opgeleiden meer handelingsperspectief te bieden rondom
pensionering. Het CBS-onderzoek laat zien dat een generieke 45-dienstjarenregeling relatief veel lager opgeleiden zou bereiken, maar niet specifiek alleen
gericht is op lager opgeleiden. Middelbaar en hoger opgeleiden vormen samen
in absolute aantallen het merendeel van de groep werkenden met 45
dienstjaren.
Een ander motief hangt samen met zware beroepen. Een dienstjarenregeling
moet werkenden met een zwaar beroep de mogelijkheid bieden om eerder met
pensioen te gaan, vanuit de gedachte dat deze groep al vaak op jonge leeftijd
ging werken en vanwege het zware werk meer moeite heeft om door te werken
tot de AOW-leeftijd. Uit SEO-onderzoek blijkt dat de gemiddelde duur van het
arbeidsverleden en de startleeftijd van mensen met zwaar werk amper afwijkt
van andere werkenden. Het CBS-onderzoek laat zien dat een meerderheid van
de mensen met 45 dienstjaren werkt in een technisch beroep, in de logistiek of
in een administratief beroep.
Mensen met een lang arbeidsverleden ervaren het als rechtvaardig dat zij eerder
kunnen stoppen met werken. Bij deze overweging is de vraag of deze groep nu
onvoldoende handelingsperspectief heeft en of een dienstjarenregeling gericht
daaraan bijdraagt. Uit SEO-onderzoek komt naar voren dat verwacht mag
worden dat een groot deel van de werknemers die voldoen aan een 45 dienstjaren eis ook aanvullend pensioen heeft opgebouwd en het tweede pijlerpensioen
zou kunnen benutten voor vervroegde uittreding. Het CBS-onderzoek indiceert

3

Onder dienstjaren kunnen ook gewerkte jaren als zelfstandige begrepen worden.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

5

dit ook. Hierop zijn uitzonderingen, bijvoorbeeld zelfstandigen en werknemers
met een pensioenhiaat of beperkte opbouw. De groep werkenden met veel
dienstjaren is divers. Een deel zal over voldoende instrumenten beschikken om
uit te treden op een moment naar keuze. Voor anderen zal dit niet of in mindere
mate gelden.

Gelijke behandeling
Uit het CBS-onderzoek blijkt dat migranten en vrouwen veel minder vaak een
arbeidsverleden van 45 dienstjaren behalen. Vrouwen kennen vaker loopbaanonderbrekingen en werken vaker in deeltijd. Onderscheid op basis van het jaarlijks
gewerkte aantal uren leidt tot direct onderscheid naar arbeidsduur en vermoedelijk ook tot indirect onderscheid naar geslacht. Uiteraard geldt dat hoe lager het
vereiste aantal arbeidsuren is, hoe minder werknemers uitgesloten worden van
deelname aan de regeling. Zowel onderscheid naar arbeidsduur als onderscheid
naar geslacht is verboden, tenzij er voor dit onderscheid een objectieve rechtvaardiging is. Of sprake is van een objectieve rechtvaardiging moet worden nagegaan
aan de hand van een beoordeling van een concrete regeling en doelstelling. De
eerste indruk is dat een wettelijke dienstjarenregeling of een cao-regeling
kwetsbaar zal zijn als een urencriterium wordt gehanteerd.

Gelijkstellingen
Uitgaan van uitsluitend gewerkte jaren in het kader van een regeling voor
vervroegde uittreding, zou ertoe leiden dat bijvoorbeeld mensen die gedurende
een deel van hun loopbaan niet gewerkt hebben omdat zij voor jonge kinderen
zorgden, werkloos waren of arbeidsongeschikt, niet kunnen voldoen aan de
jareneis en daardoor niet kwalificeren voor een regeling voor vervroegde
uittreding. Een mogelijkheid is om deze perioden gelijk te stellen met gewerkte
jaren (naar analogie van de arbeidsverledeneis in de werkloosheidswet).

Omvang potentiele doelgroep
Voor een globale inschatting van de doelgroep is gekeken naar de potentiele
doelgroep in 2026. Het aantal personen dat voldoet aan het 45 dienstjarencriterium is afgelopen decennia door hoger arbeidsparticipatie (en later uittreden)
flink opgelopen. Op basis van het CBS-onderzoek wordt ingeschat dat, circa
20% van de 65-jarigen dan voldoet aan het 45 dienstjaren criterium uitgaande
van 204 gewerkte uren per jaar en, afhankelijk van de vormgeving en condities,
recht zou krijgen op een uitkering. Naar verwachting ontstaat tussen het 65e jaar
en de AOW-leeftijd ook voor een deel (inschatting is 2,5% per jaar) van de
betrokkenen nog recht. Op basis van deze inschattingen betreft het in totaal
jaarlijks circa 60.000 personen die potentieel eerder zouden kunnen uittreden.
Dat aantal loopt vervolgens verder op door het stijgen van de AOW-leeftijd en
de hogere arbeidsparticipatie (van met name vrouwen). Het CBS heeft ook
gekeken naar het effect van het meenemen van zogenoemde gelijkstellingen die
ook meetellen voor het arbeidsverleden. Indien alle gelijkstellingen worden
meegenomen die ook voor de werkloosheidswet gelden, zal de groep met 45
dienstjaren toenemen met circa 50% - 70% tot circa 100.000 personen in 2026
oplopend naar circa 150.000 per 2038.

Vormgeving
Bij de verdere vormgeving van een 45-dienstjarenregeling kan gedacht worden
aan een regeling die al dan niet los staat van de AOW en waarbij het moment
van uittreden al dan niet meegroeit met de ontwikkeling van de AOW-leeftijd en
levensverwachting. Ook ten aanzien van de fiscale behandeling, de relatie met
het arbeidsrecht en andere socialezekerheidsregelingen, liggen keuzes voor.

6

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

Uitvoering
Bij de uitvoering van een dienstjarenregeling, speelt de beschikbaarheid van
gegevens over het arbeidsverleden een cruciale rol. Op basis van beschikbare
data kan voor zelfstandigen tot maximaal 12 jaar teruggegaan worden op basis
van fiscale data. Voor werknemers kan maximaal tot 1998 worden teruggegaan
op basis van UWV-data. Andere bronnen zoals van pensioenuitvoerders zijn
onvolledig. Een oplossing kan zijn om bij de berekening van het arbeidsverleden
van voor 1998, naar analogie van de WW, uit te gaan van de fictie dat iedereen is
gestart met werken op de leeftijd van bijvoorbeeld 18 jaar. Een fictief arbeidsverleden voor de periode tot 1998 is uitvoerbaar, maar doet geen recht doet aan het
basisargument van een dienstjarenregeling, omdat dit niet specifiek gericht is op
werkenden die op jonge leeftijd de arbeidsmarkt betreden. Uitgaan van een
arbeidsverleden op basis van opleidingsniveau is niet uitvoerbaar omdat het
diplomaregister eveneens niet ver genoeg teruggaat.

Omkering bewijslast
De beperkte beschikbaarheid van gegevens over het arbeidsverleden is een
obstakel voor een eventuele regeling die uitgaat van gewerkte jaren. Als alternatief voor het baseren van arbeidsverleden een fictief arbeidsverleden en bestaande registraties kan gedacht worden aan een omkering van de bewijslast, waarbij
de burger zelf het arbeidsverleden of het afronden van de opleiding moet
aantonen. Omdat er voor burgers geen noodzaak was om hun administratie
langer te bewaren dan bijvoorbeeld in het kader van de belastingaangifte nodig is,
is het zeer waarschijnlijk dat burgers deze informatie niet altijd beschikbaar
hebben en dan niet van de regeling gebruik zullen kunnen maken. Bij het omkeren
van de bewijslast moeten daarom juridische en praktische kanttekening worden
geplaatst. Uitvoering van een publiek gefinancierde regeling, waarbij de bewijslast
in belangrijke mate bij de belanghebbende aanvrager komt te liggen is juridisch
kwetsbaar en in potentie gevoelig voor geschillen en daardoor arbeidsintensief.
Gezien het aantal potentiële gegadigden lijkt dit dan ook geen reële optie.

Internationaalrechtelijke gevolgen
De internationaalrechtelijke gevolgen van een 45-dienstjarenregeling zijn deels
afhankelijk van het scenario waarvoor wordt gekozen. Binnen de EU geldt in alle
scenario’s dat de uitkering moet worden geëxporteerd. Wordt de regeling bij wet
vormgegeven, dan geldt ook dat buitenlandse arbeidsjaren meetellen. Als iemand
een verzekeringsverleden in verschillende EU-lidstaten heeft moet een uitkering
worden toegekend naar rato van het verzekeringsverleden in Nederland ten
opzichte van het totale verzekeringsverleden. Dit impliceert dat met uitvoeringorganen in de EU gegevens over het arbeidsverleden moeten worden uitgewisseld.
Buiten de EU geldt alleen een exportverplichting op basis van bilaterale sociale
zekerheidsverdragen als de regeling wordt vormgegeven in een wet.

Arbeidsmarkteffecten
Een 45-dienstjarenregeling kan zowel op korte als op lange termijn effecten
hebben op de arbeidsmarkt. Op korte termijn kunnen werkenden die aan de
criteria voldoen eerder uittreden en in dat geval neemt het arbeidsaanbod af.
Ook kan een dienstjarenregeling een negatief werkgelegenheidseffect opleveren, indien de belastingen worden verhoogd ter financiering van de regeling. Op
lange termijn kan een dienstjarenregeling zowel positieve als negatieve
(indirecte) effecten op de werkgelegenheid hebben. De effecten van een
cao-regeling zullen zowel op de korte termijn als de lange termijn beperkter zijn
voor het arbeidsaanbod. Wel kan een cao-regeling tot barrières leiden voor de
arbeidsmobiliteit.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

7

Gevolgen voor de overheidsfinanciën
Om inzicht te bieden in de effecten van een dienstjarenregeling voor de
overheidsfinanciën is een grove inschatting gemaakt van de directe kosten van
een dergelijke regeling. Voor de berekening is uitgegaan van 45-dienstjaren,
minimaal 204 gewerkte uren per jaar en een minimum uittreedleeftijd van 65
jaar. Daarbij is geabstraheerd van uitvoerbaarheid en juridische punten. Op basis
van de potentiele doelgroep volgend uit het CBS-onderzoek is een inschatting
gemaakt van de directe kosten van de uitkering zelf, waarbij is uitgegaan van
een bruto uitkering die tot een vergelijkbaar inkomen leidt als een netto AOW.
Alle andere effecten zijn voor de inschatting buiten beschouwing gelaten, zoals
het effect van besparing op arbeidsongeschiktheid en werkloosheid, de effecten
van lagere belastingopbrengsten en hogere kosten voor inkomensafhankelijke
regelingen zoals de toeslagen. Voor een publieke regeling leidt dat voor die
regeling zelf tot directe kosten die vanaf 2026 oplopen van ruim € 2 miljard
jaarlijks naar circa € 5 miljard per jaar in 2038. Deze sterkte toename in latere
jaren komt enerzijds door de hogere AOW-leeftijd (van 67 naar 68 jaar) waardoor de uitkering langer doorloopt. Anderzijds wordt ingeschat dat door hogere
participatie (van met name vrouwen) de groep rechthebbenden ook steeds
groter wordt. Door het meenemen van gelijkstellingen zouden deze kosten naar
verwachting 50%-70% hoger uitvallen.
De kosten en het gebruik voor een publieke regeling liggen naar verwachting
aanzienlijk hoger dan bij een cao-regeling tussen werkgevers en werknemers,
omdat het onderdeel vrijwilligheid in een publieke regeling naar verwachting
niet goed is vorm te geven en dus niet leidt tot minder gebruik. Hiervan zou
alleen sprake zijn als bij de publieke regeling ook sprake zou zijn van een
verplichting te stoppen met werken. Bij een regeling op cao-niveau lijkt een
vrijwillig karakter beter mogelijk, waardoor naar verwachting het gebruik en de
kosten voor een dergelijke regeling lager zullen uitvallen. Het gebruik bij een
regeling tussen werkgever en werknemer zal ook afhangen van de wens van
werkgevers en werknemers om in een bepaalde sector tot een regeling te
komen, van het niveau van de uitkering, de fiscale behandeling (RVU-vrijstelling)
en in hoeverre die kan aansluiten op het dienstjarencriterium. Indien vanwege
de (on)uitvoerbaarheid uitgegaan zou worden van een fictief arbeidsverleden
voor de periode voor 1998, zouden de budgettaire effecten fors hoger uitvallen.

8

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

2

Werkwijze en doelstelling
onderzoek
2.1 Doelstelling onderzoek dienstjarenregeling
In het kader van het pensioenakkoord van 5 juni 2019 hebben sociale partners
en het kabinet afgesproken te gaan onderzoeken of het mogelijk is om het
moment van uittreden onder voorwaarden te koppelen aan het aantal dienstjaren, bijvoorbeeld 454. Aandachtspunten hierbij zijn de uitvoerbaarheid en het
behoud van de AOW als volksverzekering en stabiele basis van ons
pensioenstelsel.
Een regeling waarbij het moment van uittreden gekoppeld wordt aan het aantal
dienstjaren, kan op verschillende wijze worden vormgegeven, afhankelijk van de
beleidsdoelen en voorwaarden.
Doel van dit onderzoek is om inzichtelijk te maken welke mogelijke beleidsdoelen ten grondslag kunnen liggen aan een dienstjarenregeling en in hoeverre het
instrument deze beleidsdoelen bereikt. Daarnaast worden de mogelijke
voorwaard en scenario’s voor een dienstjarenregeling beschreven.
Het onderzoek heeft daarnaast als doel om op basis van de best beschikbare
informatie beter inzicht te krijgen in de kenmerken en omvang van de groep
werkenden op wie een dergelijke regeling betrekking zou hebben. Daarbij is
gebruik gemaakt van bestaand onderzoek en is het CBS gevraagd onderzoek te
doen naar de mogelijke omvang en samenstelling van de groep werkenden met
45 dienstjaren. Vervolgens worden de effecten van de verschillende varianten en
scenario’s beschreven en wordt ingegaan op de mogelijke uitvoeringsgevolgen,
de juridische implicaties, internationale aspecten, arbeidsmarkteffecten en de
gevolgen voor de overheidsfinanciën. Het rapport bevat geen aanbevelingen.

2.2 Werkwijze onderzoek dienstjarenregeling
Voor de uitwerking van deze afspraak uit het pensioenakkoord is navolgende
aanpak en fasering gevolgd:

Fase I: Inventarisatie contouren
In de eerste fase van het onderzoek is geïnventariseerd welke mogelijke
vooronderstellingen en beleidsdoelen ten grondslag kunnen liggen aan een
dienstjarenregeling, wat de reikwijdte is van een dienstjarenregeling en welke
condities hieraan verbonden kunnen worden.

4

In het rapport wordt vervolgens gesproken over een 45-dienstjarenregeling. Er kan ook voor
een korter of langer arbeidsverleden gekozen worden, indien er in de toekomst een regeling
wordt geïntroduceerd.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

9

In deze inventarisatiefase zijn onder meer de volgende vragen aan de orde geweest:
• Welke doelstellingen kunnen ten grondslag liggen aan een
45-dienstjarenregeling?
• Voor welke categorie werkenden zou een eventuele regeling bedoeld kunnen zijn?
• Wat zou begrepen moeten worden onder dienstjaren?
• Hoe zou omgegaan moeten worden met parttime werk (naast een studie) en
met deeltijdwerk in zijn algemeenheid?
• Hoe zou omgegaan moeten worden met een hiaat in het werkzame leven
(opvoeding kinderen, werkloosheid, ziekte, arbeidsongeschiktheid,
mantelzorg)?
• Na hoeveel dienstjaren zou vervroegde uittreden mogelijk moeten worden en
vanaf welke leeftijd?
• Wat zou de relatie tussen een dienstjarenregeling en voorzieningen in de 1e
pijler, de 2e pijler en de fiscaliteit zijn? Welke scenario’s zijn hier mogelijk?
• Hoe verhoudt een dienstjarenregeling zich tot de inzet op duurzame
inzetbaarheid?
• Hoe kan een dienstjarenregeling vormgegeven worden?
In de eerste fase zijn deze vragen besproken in de begeleidingsgroep waarin
vertegenwoordigers van CNV, FNV, VNO-NCW en MKB-Nederland en VCP
participeerden.
De inventarisatiefase is afgerond met een beschrijving van mogelijke voorwaarden en drie scenario’s op collectief, cao- en individueel niveau.

Fase II: Onderzoek effecten scenario’s
In de tweede fase van het onderzoek is gekeken naar de effecten van mogelijke
voorwaarden en scenario’s waarbij het moment van uittreden gekoppeld wordt
aan het aantal dienstjaren.
Daarbij zijn mede op basis van onderzoek van het CBS de volgende vragen
beantwoord:
• In hoeverre kan de doelgroep en doelstelling van een mogelijke regeling
bereikt worden?
• In hoeverre zal een regeling op basis van arbeidsverleden niet beoogde
groepen treffen?
• In hoeverre kan de doelgroep op basis van bestaande instrumenten al eerder
uittreden?
• Wat zijn kanttekeningen vanuit uitvoeringstechnisch perspectief? Welke
gegevens zijn beschikbaar over iemands arbeidsverleden?
• Wat zijn juridische aandachtspunten als het gaat om aspecten zoals gelijke
behandeling, overgangsrecht en omkering bewijslast?
• Hoe moet een eventuele regeling voor vervroegd uittreden op basis van
dienstjaren beoordeeld worden in het licht van internationale verdragen en
verordeningen?
• Wat zijn de arbeidsmarkteffecten van een regeling waarbij het moment van
uittreden gekoppeld wordt aan het aantal dienstjaren?
• Wat zijn de budgettaire effecten van een regeling waarbij het moment van
uittreden gekoppeld wordt aan het aantal dienstjaren?

10

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

3

Varianten en scenario’s voor
een dienstjarenregeling
3.1	Mogelijke beleidsdoelstellingen
dienstjarenregeling
In de maatschappelijke discussie over een 45-dienstjarenregeling worden onder
meer de volgende motieven en doelstellingen naar voren gebracht voor een
regeling die differentiatie in het moment van uittreden mogelijk moet maken:
Een motief hangt samen met opleidingsverschillen en inkomensverschillen.
Mensen met een lagere opleiding of een lager inkomen zijn vaker vroeg
begonnen met werken en hebben gemiddeld genomen een lagere levensverwachting. Mensen met een laag inkomen of lagere opleiding hebben vaak
minder handelingsperspectief als het gaat om de keuze van het moment van
uittreden. Een dienstjarenregeling zou voor mensen die 45 jaar gewerkt hebben,
compensatie moeten bieden voor dit verschil in handelingsperspectief en ook
deels compensatie moeten bieden voor het mogelijk minder lang van pensioen
kunnen genieten.
Een ander motief hangt samen met zware beroepen. Er wordt al geruime tijd
gesproken over een oplossing voor mensen in zware beroepen. Werknemers
met zware beroepen maken zich zorgen of zij op latere leeftijd nog wel kunnen
voldoen aan de fysieke of psychische eisen van hun baan. Een 45-dienstjarenregeling zou hieraan tegemoetkomen omdat verondersteld wordt dat werkenden
met een zwaar beroep op jongere leeftijd beginnen met werken en meer moeite
hebben om door te werken tot de AOW-leeftijd.
Een volgend motief hangt samen met een gevoel van rechtvaardigheid. Mensen
met een lang arbeidsverleden ervaren het als rechtvaardig dat zij eerder kunnen
stoppen met werken. Na 45 jaar werken is het genoeg en heeft men voldoende
bijgedragen aan de samenleving. In de Wet aanpassing koppeling AOW-leeftijd
aan de ontwikkeling van de levensverwachting is deze notie van rechtvaardigheid geoperationaliseerd door introductie van de 2/3-koppeling, waardoor de
verhouding tussen het werkzame leven en de duur van het AOW-pensioen ook
voor toekomstige generaties gelijk blijft. Met een regeling voor 45-dienstjaren
zou dit verder toegespitst worden op mensen die daadwerkelijk gewerkt
hebben.
In hoofdstuk 5 gaan we in op de vraag in hoeverre deze beleidsdoelstellingen en
doelgroepen met een dienstjarenregeling bereikt kunnen worden.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

11

3.2 Scenario’s voor een dienstjarenregeling
Bij een regeling voor vervroegde uittreding kan aan verschillende scenario’s
gedacht worden afhankelijk van de vorm van financiering. In het kader van dit
onderzoek is gekeken naar drie hoofdscenario’s.

Scenario I: Publiek gefinancierde regeling
Bij een publiek gefinancierde regeling kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een
financiering als volksverzekering of als werknemersregeling. Bij een publiek
gefinancierde regeling zullen juridische en uitvoeringsvraagstukken zwaar
wegen. De positie van zelfstandigen is uitgewerkt in paragraaf 3.3.

Scenario II: Regelingen op cao-niveau gefinancierd door werkgevers en werknemers
Bij een regeling op cao-niveau kan gedacht worden aan afspraken op sectorniveau, waarbij werkgevers en werknemers de mogelijkheid hebben om in
sectoren en ondernemingen uittredingsregelingen op AOW-niveau te financieren waarmee werknemers de mogelijkheid krijgen om na een aantal dienstjaren
te stoppen met werken. Hierbij zou de overheid gericht kunnen kijken naar de
fiscale behandeling van zo’n regeling en deze dienstjarenregeling gericht kunnen
ondersteunen door de pseudo-eindheffing op regelingen voor vervroegde
uittreding (RVU-heffing) onder voorwaarden (bv. de hoogte van de uitkering, zie
ook paragraaf 3.8) te versoepelen als de vervroegde uittreding na bijvoorbeeld
45 dienstjaren en binnen de laatste drie jaar voor de AOW-leeftijd plaats vindt.
De Belastingdienst zal deze voorwaarden echter wel moeten kunnen
handhaven.

Scenario III: Maatwerkregeling op individueel niveau
Bij een regeling op individueel niveau kan gedacht worden aan maatwerkafspraken voor eerder stoppen met werken na bijvoorbeeld 45 dienstjaren. Werkgevers
krijgen de mogelijkheid om maatwerkafspraken te financieren op AOW-niveau
waarmee werknemers de mogelijkheid krijgen om na een aantal dienstjaren te
stoppen met werken. Hierbij zou de overheid deze regelingen kunnen ondersteunen door de pseudo-eindheffing op regelingen voor vervroegde uittreding
(RVU-heffing) onder voorwaarden (bv. de hoogte van de uitkering, zie ook
paragraaf 3.8) te versoepelen als de vervroegde uittreding na bijvoorbeeld 45
dienstjaren en binnen de laatste drie jaar voor de AOW-leeftijd plaats vindt. De
Belastingdienst zal deze voorwaarden echter wel moeten handhaven.

3.3 Reikwijdte dienstjarenregeling: zelfstandigen
De volgende vraag die voorligt is welke doelgroep gebruik zou moeten kunnen
maken van een mogelijke regeling op basis van dienstjaren. Sociale partners en
het kabinet hebben afgesproken te gaan onderzoeken of het mogelijk is om het
moment van uittreden onder voorwaarden te koppelen aan het aantal dienstjaren. Dit suggereert dat het onderzoek gericht zou moeten zijn op een regeling
voor mensen die op het moment van uittreden in dienstverband werken en
waarbij alleen de jaren werkzaam in dienstverband meetellen.
Indien het moment van uittreden na 45 jaar gekoppeld zou worden aan een
recht op AOW of anderszins uit algemene middelen gefinancieerd zou worden,
ligt het voor de hand hier ook de jaren die gewerkt zijn als zelfstandige bij te
betrekken. Immers de AOW is een brede volksverzekering voor alle ingezetenen
en ook zelfstandigen hebben tijdens hun gewerkte jaren over hun inkomen
belastingen en AOW-premie afgedragen. Het opnemen van zelfstandigen in de

12

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

doelgroep roept naast financierings en solidariteitsvragen ook vragen op over
het vaststellen van het arbeidsverleden van zelfstandigen, de gewerkte uren als
zelfstandigen en het vaststellen van het moment van uittreden van zelfstandigen. In het geval van een regeling tussen werkgever en werknemer ligt het
minder voor de hand dat zelfstandigen onder de strekking van de regeling
vallen, zowel voor wat betreft het meetellen als rechthebbende als voor wat
betreft het meetellen van gewerkte jaren als zelfstandige.

3.4 Wanneer telt een jaar als gewerkt jaar mee?
Voor de vraag welke jaren meetellen in het kader van een regeling voor
vervroegde uittreden op basis van 45 dienstjaren, kan gekeken worden naar de
wijze waarop het arbeidsverleden bij de jareneis in de WW meetelt. In de WW is
de eis voor het aantal uren of dagen dat nodig is om een kalenderjaar mee te
laten tellen voor het arbeidsverleden relatief laag: 1 dag per week voor 2013 en
(gemiddeld) 4 uur per week na 2013, waarover loon is ontvangen.
Dit aantal uren of dagen is relatief laag en te laag om gericht werkenden met
een substantieel en lang arbeidsverleden van zwaar werk te helpen. Bij een
regeling voor vervroegd uittreden op basis van het aantal dienstjaren, leeft het
beeld dat bijvoorbeeld kleine baantjes, zoals een vakantiebaantje, kleine
deeltijdbanen of werk naast de studie niet mee zou moeten tellen. Tegelijk moet
echter rekening worden gehouden met het verbod op onderscheid naar
arbeidsduur. Dit speelt nadrukkelijk bij een publieke regeling, maar ook bij een
regeling op cao-niveau dient hiermee rekening te worden gehouden.
Om een beeld te krijgen van het effect in onderscheid naar hoeveelheid gewerkte
uren op de samenstelling van de groep, is in het kader van dit onderzoek vooralsnog uitgegaan van drie varianten voor het tellen van dienstjaren:
a. Een jaar telt mee als er in dat jaar tenminste 1225 uren is gewerkt, gedurende
ten minste 26 weken. Deze eis van 1225 uren per jaar sluit aan op het
urencriterium voor zelfstandigenaftrek.
b. Een jaar telt mee als er in dat jaar tenminste 624 uren is gewerkt, gedurende
ten minste 26 weken.
c. Een jaar telt mee als er in dat jaar tenminste 204 uren is gewerkt, gedurende
ten minste 26 weken. Deze eis van 204 gewerkt uren sluit aan op de arbeidsverledeneis in de WW.
In hoofdstuk 6 wordt nader ingegaan op de beschikbaarheid van gegevens over
de arbeidsuren en het arbeidsverleden van werknemers en van zelfstandigen.

3.5 Niet gewerkte jaren gelijkstellen?
Uitgaan van uitsluitend gewerkte jaren als dienstjaren in het kader van een
regeling voor vervroegde uittreding, zou ertoe leiden dat bijvoorbeeld mensen
die gedurende een deel van hun loopbaan niet gewerkt hebben omdat zij voor
jonge kinderen zorgden, werkloos waren of arbeidsongeschikt waren, niet
kunnen voldoen aan de jareneis en daardoor niet kwalificeren voor een regeling
voor vervroegde uittreding.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

13

In het kader van deze verkenning zijn daarom een aantal gelijkstellingen
betrokken bij het onderzoek van CBS en dit rapport. Door de gelijkstellingen
zouden sommige situaties waarin iemand geen werk heeft kunnen verrichten
meetellen als arbeidsverleden. Dit is naar analogie van de arbeidsverledeneis in
de WW. In dit onderzoek kunnen dergelijke gelijkstellingen een denkrichting
bieden voor de vraag hoe om te gaan met onderbrekingen in iemands
arbeidsverleden.
De volgende gelijkstellingen zijn bij het onderzoek betrokken5:
1. Volledige arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (WAO/WIA).
2. Gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (WAO/WIA).
3. Arbeidsongeschiktheidsuitkering zelfstandigen (WAZE).
4. Arbeidsongeschiktheid jonggehandicapten (Wajong).
5. Werkloosheidsuitkeringen werknemers (WW).
6. Ziektewetuitkeringen werknemers (ZW).
7. Onbetaald verlof.
8. Verzorging kinderen: Een jong kind in het huishouden (recht op kinderbijslag).
Alle personen die op 1 januari van een jaar juridische ouder zijn van een kind
jonger dan 5 jaar en op hetzelfde adres als dat kind wonen, krijgen voor dat
jaar een half dienstjaar (recht op kinderbijslag)6.
De jaren waarin iemand mantelzorg heeft verleend zijn niet bij het onderzoek
betrokken, omdat hiervoor niet de benodigde gegevens beschikbaar zijn bij het CBS.

3.6 Fictief arbeidsverleden
Bij de uitvoering van een mogelijke regeling voor vervroegd uittreden op basis
van het aantal gewerkte jaren speelt de beschikbaarheid van gegevens over het
arbeidsverleden een cruciale rol.
Voor de periode gelegen tussen het 18e levensjaar en 1998 gaat UWV bij de
uitvoering van de WW uit van een fictief arbeidsverleden omdat gegevens over
het arbeidsverleden voor 1998 niet beschikbaar zijn. Voor het fictieve arbeidsverleden is niet relevant wat de werknemer heeft gedaan in deze periode: ook
jaren zonder werk, studeren of in het buitenland verkeren tellen mee.
In hoofdstuk 4 en 6 wordt verder ingegaan op de gevolgen van de beschikbaarheid van gegevens voor zowel het statistisch onderzoek als de mogelijke
vormgeving en uitvoering van een regeling.

14

5

Perioden onder gelijkstelling 1 tot en met 7 tellen in het onderzoek volledig mee, gelijkstelling 8
voor de helft.

6

Bij een gelijkstelling van perioden voor verzorging van kinderen met perioden van werk,
zou ook de positie van co-ouders betrokken moeten worden.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

3.7 Moment van uittreden
Voor het bepalen van het moment van uittreden zijn vele varianten denkbaar.
We hebben hierbij gekeken naar de volgende varianten:
a. De regeling gaat vervroegd uittreden mogelijk maken na minimaal 45
dienstjaren, ongeacht de leeftijd.
b. De regeling maakt vervroegd uitreden mogelijk na minimaal 45 dienstjaren,
maar niet eerder dan op de leeftijd van 65 jaar.
c. De regeling maakt vervroegd uittreden mogelijk na 45 dienstjaren, maar niet
eerder dan op de leeftijd van 65 jaar. Deze ondergrens die start op zijn vroegst
bij 65 jaar, groeit mee met de stijging van de AOW-leeftijd, in tegenstelling tot
de vaste ondergrens van variant b.
d. De regeling maakt vervroegd uittreden mogelijk na ten minste 45 dienstjaren.
Vervolgens groeit het aantal benodigde jaren vanaf 45 mee met de stijging va
de AOW-leeftijd.
De keuze voor een van deze varianten heeft forse implicaties voor de toekomstige ontwikkeling van de arbeidsmarkt en grijze druk en voor de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën indien het een publieke regeling betreft of een
regeling op cao-niveau. Een variant gebaseerd op louter dienstjaren heeft de
grootste effecten, daar een groep werkenden reeds op 61-jarige leeftijd zal
(willen) uittreden. De effectieve pensioenleeftijd ligt in de structurele situatie
fors onder het huidige basispad. Dit kan beperkt worden door ook een minimum uittreedleeftijd vast te stellen. Echter, zonder dat deze grenzen meebewegen met de AOW-leeftijd leidt dit op termijn tot de situatie dat nagenoeg
iedereen 45-dienstjaren zal halen en verdere verhoging van de AOW-leeftijd
daarmee teniet wordt gedaan. Dit geldt in mindere mate voor de varianten
waarmee ook de 45 dienstjaren gekoppeld worden aan de stijging van de
levensverwachting. Het is ook mogelijk beide grenzen te laten meebewegen met
de levensverwachting, maar daarmee wordt het wel zeer complex.

3.8 AOW-opbouw en fiscaal regime
Indien een regeling voor vervroegd uittreden gekoppeld zou worden aan het
recht op AOW, dient de vraag zich aan wat de gevolgen zijn van vervroegd
uittreden voor de AOW-opbouw. Heeft iemand die na 45 dienstjaren en 3 jaar
voor de AOW-spilleeftijd met pensioen gaat 94% AOW opgebouwd? Immers de
opbouw van het AOW-recht stopt op het moment dat men recht krijgt op AOW.
Een mogelijkheid zou zijn om een 45-dienstjaren regeling vorm te geven los van
de AOW. De AOW-opbouw zou in dat geval gewoon doorlopen in de periode dat
men een uitkering voor vervroegd uittreden ontvangt.
Het fiscale regime zal niet per persoon kunnen variëren omdat dit voor de
Belastingdienst niet uitvoerbaar zou zijn. Een mogelijkheid is een dienstjarenregeling zo vorm te geven dat dit leidt tot een uitkering ter hoogte van de netto
AOW-uitkering, maar welke niet gekoppeld is aan de AOW. Dit is vergelijkbaar
met de afspraak uit het pensioenakkoord, waarbij werkgevers een uitkering ter
hoogte van de netto AOW mogen gaan bieden, welke aansluit bij de vrijstellingsgrens voor de pseudo-eindheffing bij vervroegd uittreedregelingen. De
uitkering op basis van deze regeling zou dan vallen onder het fiscaal regime
beneden AOW-leeftijd.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

15

Ook in de relatie tussen een dienstjarenregeling, het arbeidsrecht en andere
socialezekerheidsregelingen liggen vele beleidskeuzes open. Zo lijkt het niet
voor de hand te liggen dat bij een publieke regeling voor 45-dienstjaren sprake
zou zijn van een verplichting tot het stoppen met werken, gelet op de arbeidsaanbodeffecten die dit zou hebben.
Tabel 3.1: Scenario’s regeling 45 dienstjaren en vervroegde uittreding
Scenario I:
Publieke regeling naar analogie
van de AOW

Scenario II:
Regelingen op Cao-niveau, met
ondersteuning vanuit de overheid
door fiscale vrijstelling RVU

Scenario III:
Maatwerk individuele werkgevers
en werknemers, en fiscale
vrijstelling RVU

Doelgroep
a. Gewerkte uren als werknemer
b. Gewerkte uren als werknemer en
zelfstandige

Werknemer en zelfstandige
Gegevens arbeidsverleden zeer
beperkt beschikbaar

Alleen werknemer

Alleen werknemer

Dienstjaren
a. 1225 gewerkte uren per jaar,
gedurende ten minste 26 weken
b. 624 uren per jaar gedurende ten
minste 26 weken.
c. 204 uren per jaar, gedurende ten
minste 26 weken.

Urencriterium is kwetsbaar.
Urencriterium is kwetsbaar.
Onderscheid naar arbeidsduur moet Arbeidsvoorwaardelijk, onderscheid
objectief gerechtvaardigd worden
naar arbeidsduur is juridisch
kwetsbaar

Gelijkstellingen
Gelijkstellingen deels niet mogelijk
Naar analogie van de WW worden
voor zelfstandigen
niet gewerkte jaren volledig/voor de
helft gelijk­gesteld met gewerkte
jaren, als sprake is van:
a. WIA-, WW-, WAO- of
ZW-uitkering
b. Verzorging kinderen (jaren met
kinderen tot 5 jaar)

Geen gelijkstellingen aan het eind
van de loopbaan omdat betrokkenen dan niet in dienst zou zijn

Geen gelijkstellingen aan het eind
van de loopbaan omdat betrokkenen dan niet in dienst zou zijn

Keuze moment van uittreden heeft
gevolgen voor arbeidsmarkt en
overheidsfinanciën

Keuze moment van uittreden heeft
gevolgen voor arbeidsmarkt en
overheidsfinanciën

Gevolgen voor arbeidsmarkt en
overheids­financiën

Moment van uittreden
a. Na 45 dienstjaren
b. Bij bereiken leeftijd 65 na
45 dienstjaren
c. Bij bereiken leeftijd 65+ na
45 dienstjaren
d. Bij bereiken leeftijd 65 na
minimaal 45+ dienstjaren

16

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

4

CBS onderzoek naar omvang
en samenstelling doelgroep
4.1 Opzet onderzoek
Welke doelgroep wordt bereikt met een regeling op basis van arbeidsverleden?
Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) heeft voor SZW een verkennend
onderzoek gedaan naar de omvang van de groep mensen die 45 of meer jaar
gewerkt hebben7. Ook is gekeken welke kenmerken deze groep heeft, bijvoorbeeld als het gaat om leeftijd, geslacht, opleidingsniveau en herkomst.
Een groot knelpunt bij dit onderzoek is de beschikbaarheid van harde gegevens
in statistieken over het arbeidsverleden van werknemers en zelfstandigen.
Omdat er geen directe gegevens voorhanden zijn over het totale arbeidsverleden van mensen, is het CBS gevraagd aan de hand van diverse methodieken een
indicatie te geven.
In het CBS-onderzoek is daarom gekozen voor drie invalshoeken die een
benadering kunnen geven van het aantal personen met 45 of meer dienstjaren:
1. De eerste benadering is gebaseerd op de enquêtegegevens uit de Enquête
Beroepsbevolking (EBB) waarin mensen gevraagd is hoeveel jaar ze vanaf hun
15e gewerkt hebben. Deze benadering gaat dus uit van wat mensen zelf
hebben aangegeven. Daarbij kunnen mensen ook krantenwijken en bijbaantjes mee hebben gerekend als dienstjaren. Tot 2015 ging het om betaald werk
voor tenminste 12 uur per week. Vanaf 2015 is deze uren eis vervallen en ging
het alleen nog om betaald werk.
2. De tweede benadering maakt gebruik van gegevens over het arbeidsverleden,
zoals dat voor de afgelopen 21 jaar geregistreerd is door het UWV en zoals dit
is vastgelegd in het Stelsel van Sociaal-Statistische Bestanden (SSB), aangevuld met gegevens over zelfstandigen. Deze administratie van UWV loopt
vanaf 1998. Voor de periode voor 1998 is aangenomen dat lager opgeleiden
met 16 jaar zijn gaan werken, middelbaar opgeleiden vanaf 19 jaar en hoger
opgeleiden op hun 22e. In deze tweede benadering zijn drie varianten
onderscheiden voor wat betreft het meetellen tot het arbeidsverleden: 204
uur per jaar werken, 624 uur per jaar werken en 1225 of meer uren per jaar
werken.
3. De derde benadering combineert gegevens van de eerste twee benaderingen
en gaat uit van de SSB-gegevens vanaf 1998 aangevuld met de enquêtegegevens uit het EBB over de eerste arbeidsjaren uit iemands loopbaan.

7

Verkennend onderzoek 45 dienstjaren, CBS, 2020, https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/
aanvullende-statistische-diensten/2020/verkennend-onderzoek-45-dienstjaren

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

17

4.2 Uitkomsten onderzoek
De drie benaderingen laten verschillende uitkomsten zien qua aantallen, maar
signaleren wel dezelfde trends. Bij alle drie benaderingen blijken onder de
mensen die tussen 63 en 64 jaar zijn (op 1 januari 63 jaar = gemiddeld 63,5 jaar)
de grootste aantallen werkzame mensen met 45 dienstjaren voor te komen.
Daarna nemen deze aantallen af, veelal omdat men met pensioen is gegaan.
Zoals uit onderstaande figuur blijkt, heeft in 2019 afhankelijk van de gekozen
benadering tussen de 10% en de 20% van de mensen in hun 64e levensjaar (op 1
januari 63 jaar) 45 dienstjaren gewerkt. Het laagste percentage is voor de groep
waarbij is gekeken naar 1225 uur per jaar en de combinatie van de EBB (tot 1998)
en SBB (vanaf 1998). Het hoogste percentage volgt uit de analyse op basis van
het SSB, waarbij is gewerkt met een fictief arbeidsverleden afhankelijk van het
opleidingsniveau. Het aantal neemt vanaf dat leeftijdscohort af, veelal door
pensionering8.
Figuur 4.1: Percentage personen per leeftijdscohort met 45 dienstjaren
(Bron: Gegevens CBS)
25%

20%

15%

10%

5%

0%

60

61

62

63

64

65

66

67

68

Leeftijd op 1 januari
EBB

SSB 204

SSB 624

SSB 1225

EBB/SBB 204

EBB/SBB 624

4.2.1 Welke (niet) beoogde groepen worden (niet) bereikt?
Het CBS-onderzoek laat verder zien dat vrouwen veel minder vaak 45 dienstjaren
werken dan mannen. Vrouwen kennen vaker loopbaanonderbrekingen en werken
vaker in deeltijd. Het aandeel vrouwen in de groep mensen die 45 dienstjaren
hebben gewerkt bedraagt, afhankelijk van de gekozen benadering, tussen de 13%
en 18%, als uitgegaan wordt van minimaal 1225 gewerkte uren per jaar en tussen
de 19% en 30% als wordt uitgegaan van 204 gewerkte uren per jaar. Uit onderstaande tabel blijkt ook de hogere participatie van vrouwen, daar de SBBbenadering vooral kijkt naar de participatie van ‘louter’ de laatste 21 jaar.

8

18

De daling zal voor een deel verklaard worden door werkloosheid of arbeidsongeschiktheid.
Gezien de instroomkansen per leeftijdscohort in die regelingen lijkt het aannemelijk dat het
grootste effect verklaard wordt doordat men eerder met pensioen is gegaan.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

EBB/SBB 1225

Tabel 4.1: Personen met 45 dienstjaren, aandeel vrouwen, 2019 naar gewerkte uren per jaar
(Bron: CBS)
Populatie

Aandeel vrouwen in
SSB benadering %

Aandeel vrouwen in
gecombineerde EBB
en SSB benadering %

204 uur gewerkt per jaar

30

19

624 uur gewerkt per jaar

28

18

1225 uur gewerkt per jaar

18

13

Lager opgeleiden zijn in alle drie de benaderingen oververtegenwoordigd in de groep
met 45 dienstjaren ten opzichte van hun aandeel in de bevolking. Het ligt voor de hand
dat dit komt doordat zij vanwege een kortere studie meer jaren kunnen werken dan
middelbaar en hoger opgeleiden. Maar ook middelbaar en hoger opgeleiden vormen
een substantieel deel van de groep werkenden die 45 dienstjaren bereikt.
Tabel 4.2: Verdeling naar opleidingsniveau, 55 tot 65 jaar, 1996 en 2017 (Bron: CBS)
Jaar

Opleidingsniveau

Bevolking
(%)

Werkzame
beroeps­
bevolking,
totaal (%)

Werkzame beroeps­
bevolking met 45 dienst­
jaren op basis van Enquête
Beroepsbevolking (%)

1996

Lager opgeleid

52

36

49

1996

Middelbaar opgeleid

32

39

44

1996

Hoger opgeleid

16

24

7

1996

Onbekend

0

1

0

2017

Lager opgeleid

32

25

39

2017

Middelbaar opgeleid

37

38

44

2017

Hoger opgeleid

29

34

16

2017

Onbekend

2

3

1

Verder heeft ruim één op de tien werkzame mensen met 45 dienstjaren een
migratieachtergrond. Het gaat vooral om mensen met een westerse migratieachtergrond. Drie van de vier mensen met een migratieachtergrond en 45
dienstjaren heeft een westerse migratieachtergrond.
Figuur 4.2: W
 erkzame personen met minstens 45 dienstjaren volgens SSB benadering
naar migratieachtergrond, 2019 (Bron: CBS)
8%
6%
4%
2%
0%

niet-westers

westers

Werk204
Eerste generatie (%)

niet-westers

westers

Werk624

niet-westers

westers

Werk1225

Tweede generatie (%)

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

19

Het onderzoek heeft ook informatie opgeleverd over enkele andere kenmerken
van de groep mensen met 45 dienstjaren. Een meerderheid van de werkzame
mensen met 45 dienstjaren werkt in een technisch beroep, een beroep in de
logistiek of een administratief beroep.
Tabel 4.3: Werknemers met 45 dienstjaren naar soort beroep, werkzame beroepsbevolking, 50 tot 65 jaar, 2005-2017 (Bron: CBS)
Aandeel %
Technische beroepen

25

Bedrijfseconomische en administratieve beroepen

17

Transport en logistiek beroepen

17

Dienstverlenende beroepen

8

Zorg en welzijn beroepen

7

Commerciële beroepen

7

Managers

5

Openbaar bestuur, veiligheid en juridische beroepen

4

Pedagogische beroepen

3

Agrarische beroepen

2

Overig

2

ICT beroepen

1

Creatieve en taalkundige beroepen

1

Bij de werkzame mensen met 45 dienstjaren gaat het vooral om werknemers.
Het is wel zo dat het aandeel zelfstandigen rond de AOW-leeftijd toeneemt en
op latere leeftijd groter wordt dan het aandeel werknemers. Zelfstandigen
werken vaker door na de AOW-leeftijd dan werknemers.
Figuur 4.3: Verdeling werkzame personen met minstens 45 dienstjaren volgens SSB
benadering per leeftijd naar soort werk, 2019 (Bron: CBS)
100%
75%
50%
25%
0%

60

61

62

Werknemer, alle jaren (%)

20

63

64

65

66

67

Zelfstandige, alle jaren (%)

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

68

4.3 Toekomstige ontwikkelingen
Het aantal mensen met 45 dienstjaren is de afgelopen twintig jaar sterk
gestegen. Dit komt vooral door een sterke toename van het aantal werknemers
met 45 dienstjaren. De versobering van regelingen voor vervroegde uittreding
en de toename in gezonde levensverwachting zal hiermee te maken hebben.
Een belangrijke ontwikkeling daarbij is de toegenomen arbeidsparticipatie van
vrouwen. Hun aandeel in de groep werkzame mensen met 45 dienstjaren neemt
toe. Ook een stijgende AOW-leeftijd gaat ervoor zorgen dat de groep mensen
met 45 dienstjaren groter wordt. Hetzelfde geldt voor steeds kortere studieduren. Dit kan vooral effect hebben op het aantal hoger opgeleiden met 45
dienstjaren. Als zij door de stijgende AOW-leeftijd langer moeten doorwerken,
kunnen ze steeds makkelijker 45 dienstjaren halen na afronding van hun studie.
Daarnaast laat het onderzoek zien dat mede hierdoor ook het karakter van de
doelgroep komende jaren gaat wijzigen. Het aantal laagopgeleiden lijkt te dalen,
waar juist het aantal hoogopgeleiden dat 45 dienstjaren kan bereiken, stijgt.
Figuur 4.4: Potentieel 45 dienstjaren naar opleidingsniveau en geslacht, 45 tot 55 jaar
(Bron: CBS)
1.000.000

750.000

500.000

250.000

0

1996

2006

2016

1996

Mannen
Lager opgeleid

Middelbaar opgeleid

2006

2016

Vrouwen
Hoger opgeleid

Onbekend

Ook als het minimumaantal dienstjaren van 45 mee zou stijgen met de ontwikkeling van de pensioenleeftijd, zullen in de toekomst steeds meer mensen het
vereiste aantal dienstjaren halen, onder meer als gevolg van de toenemende
participatie van vrouwen.

4.4 Niet gewerkte jaren gelijkstellen
Uitgaan van uitsluitend gewerkte jaren als dienstjaren in het kader van een
regeling voor vervroegde uittreding, zou ertoe leiden dat bijvoorbeeld mensen
die gedurende een deel van hun loopbaan niet gewerkt hebben omdat zij voor
jonge kinderen zorgden, werkloos waren of arbeidsongeschikt waren, niet
kunnen voldoen aan de jareneis en daardoor niet kwalificeren voor een regeling
voor vervroegde uittreding.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

21

Het CBS heeft daarom in het vervolgonderzoek “Invloed van sociale situaties op
het aantal dienstjaren” ook gekeken hoe de omvang en samenstelling van de
doelgroep verandert indien perioden waarin iemand geen werk heeft kunnen
verrichten meetellen tot als arbeidsverleden9. Bij dit onderzoek naar gelijkstellingen is door het CBS alleen gekeken naar de laatste 21 dienstjaren, omdat
alleen deze jaren geregistreerd zijn bij UWV en in het SSB. De volgende gelijkstellingen zijn bij het onderzoek betrokken10:
1. Volledige arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (WAO/WIA).
2. Gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (WAO/WIA).
3. Arbeidsongeschiktheidsuitkering zelfstandigen (Wajong).
4. Arbeidsongeschiktheid jonggehandicapten (WAZ).
5. Werkloosheidsuitkeringen werknemers (WW).
6. Ziektewetuitkeringen werknemers (ZW).
7. Onbetaald verlof.
8. Een jong kind in het huishouden (recht op kinderbijslag).
De jaren waarin iemand mantelzorg heeft verleend zijn niet bij het onderzoek
betrokken, omdat hiervoor niet de benodigde gegevens beschikbaar zijn voor
het CBS.
Deze gelijkstellingen leiden ertoe dat vrouwen, lager opgeleiden en migranten
vaker zouden kunnen voldoen aan de voorwaarden van een
45-dienstjarenregeling.
Omdat voor het effect van de gelijkstellingen noodzakelijkerwijs alleen gekeken
is naar de laatste 21 jaar, is dit complex qua doorvertaling naar het effect op het
totaal van 45 dienstjaren. Om enig gevoel van het effect te krijgen, is in het
CBS-onderzoek aangesloten bij de SBB-benadering waarbij per opleidingsniveau een verschillende startleeftijd is verondersteld. Uit die vergelijking, uitgezet
in onderstaande tabel, valt op dat verzorging voor een jong kind beperkte
invloed heeft, waarschijnlijk doordat is gewerkt met de urengrens van 204 uur
per jaar. Het opdrijvende effect op het aantal rechthebbenden door de gelijkstellingen wordt dus vooral verklaard door het betrekken van werkloosheid en
arbeidsongeschiktheid. Uit deze analyse volgt een toename van 50%, maar
omdat in deze benadering is gewerkt met een fictieve leeftijd waarop is gestart
met werken afhankelijk van het opleidingsniveau is het naar verwachting een
onderschatting. Uit het CBS-onderzoek blijkt namelijk dat voor het leeftijdscohort dat op 1 januari 64 jaar is, het totaal aan gelijkstelling leidt tot 69,2% meer
personen die voldoen aan het criterium van alle 21 dienstjaren. In totaal zouden
deze gelijkstellingen samen leiden tot een toename van het aantal mensen dat
zou voldoen aan de 45-dienstjaren-eis vlak voor pensionering met 50%-70%.
Naar verwachting ligt het effect van de gelijkstellingen tussen deze percentages
indien het minimum aantal gewerkte uren 204 uur per jaar is. Inschatting is dat
indien gewerkt wordt met een hoger aantal werkuren per jaar het aantal
rechthebbenden door de hogere urengrens afneemt, maar het effect van de
gelijkstelling dit deels mitigeert doordat dit effect dan juist iets groter wordt.

22

9

Invloed van sociale situatie op het aantal dienstjaren, CBS 2020,
https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/aanvullende-statistische-diensten/2020/
invloed-van-sociale-situaties-op-het-aantal-dienstjaren.

10

Perioden onder gelijkstelling 1 tot en met 7 tellen in het onderzoek volledig mee,
gelijkstelling 8 voor de helft.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

Tabel 4.4: Toename aantal rechthebbenden door gelijkstellingen (Bron: CBS)
Basis voor bepaling dienstjaren

Aantal

Aandeel
vrouwen %

Werk

241 100

30

Werk + jong kind in huishouden

242 500

30

Werk + uitkering arbeidsongeschiktheid zelfstandigen

243 500

30

Werk + Ziektewetuitkering

243 500

30

Werk + uitkering arbeidsongeschiktheid jong gehandicapten

245 600

31

Werk + uitkering gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid

252 100

30

Werk + onbetaald verlof

252 100

30

Werk + werkloosheidsuitkering

265 600

31

Werk + uitkering volledige arbeidsongeschiktheid

277 500

33

Werk + alle acht gelijkstellingen

360 900

34

Bij de invloed van de gelijkstellingen op het aantal mensen met 21 dienstjaren
bleek dat vrouwen, lager opgeleiden en personen met een niet-westerse
migratieachtergrond bij de meeste gelijkstellingen de grootste relatieve
toenames van dit aantal kenden. Hun aandeel van het totale geschatte aantal
mensen met 45 dienstjaren verandert echter weinig door de gelijkstellingen. Dat
hun aandelen binnen het totale geschatte aantal mensen met 45 dienstjaren
niet veel veranderen, heeft diverse redenen. Zo is bijvoorbeeld het aantal
personen met een niet-westerse migratieachtergrond binnen de groep mensen
met 45 dienstjaren klein. Ook is het aantal vrouwen in deze groep een stuk
kleiner dan het aantal mannen. Een grotere relatieve toename heeft in deze
gevallen minder effect, dan wanneer hun aantallen groter waren geweest.
Figuur 4.5: Procentuele toename van personen met 21 dienstjaren door alle acht
gelijk­stellingen, naar geslacht en leeftijd, 2019 (Bron: CBS)
100%
75%
50%
25%
0%

35

40

Mannen (%)

45

50

55

60

65

69

Vrouwen (%)

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

23

Figuur 4.6: Procentuele toename van personen met 21 dienstjaren door alle acht
gelijk­stellingen, naar opleidingsniveau en leeftijd, 2019 (Bron: CBS)
100%
75%
50%
25%
0%

35

40

45

Lager opgeleid (%)

50

55

60

Middelbaar opgeleid (%)

65

69

Hoger opgeleid (%)

Figuur 4.7: Procentuele toename van personen met 21 dienstjaren door alle acht
gelijk­stellingen, naar achtergrond en leeftijd, 2019 (Bron: CBS)
125%
100%
75%
50%
25%
0%

35

40

Nederlands (%)

45

50

55

Westers (%)

60

65

69

Niet-westers (%)

4.5 Potentieel rechthebbenden
Voor een globale inschatting van de potentiele doelgroep is uitgegaan van een
regeling waarbij uittreding op zijn vroegst mogelijk is vanaf het bereiken van de
65-jarige leeftijd (modaliteiten b en/of d uit paragraaf 3.7). Het betreft vooral
een keuze om enig inzicht te geven in de omvang van de potentiele doelgroep.
Het is mogelijk ook andere keuzes te maken. Daarbij is er gekeken naar de
potentiële doelgroep in 2026, wanneer de tijdelijke maatregelen rondom
vervroegd uittreden aflopen. Vervolgens is een inschatting gemaakt van de
ontwikkeling van de doelgroep. Daarbij is aangesloten bij een AOW-leeftijd van
68 jaar, waarvan volgens de huidige prognoses sprake is in 2038.
Ondanks dat het CBS een uiterste inspanning heeft gepleegd om op basis van
alle beschikbare gegevens zo veel mogelijk boven tafel te krijgen, is er een
aantal belangrijke kanttekeningen te maken. Van de start van de carrière zijn bij
het CBS geen databronnen op individueel niveau beschikbaar en zijn daarom
enquêtegegevens gebruikt. In de enquête beroepsbevolking is tot 2015 gevraagd
naar een eigen inschatting van de jaren dat men meer dan 12 uur heeft gewerkt.
Daarna is deze grens van 12 uur komen te vervallen. Naast een eigen inschatting
is daardoor een bijbaan niet te onderscheiden van een baan waarmee je in je
levensonderhoud voorziet. Op basis van de SSB-bestanden is gekozen louter de
groep te selecteren die in alle 21 jaar van de beschikbare gegevens heeft
gewerkt. Deze strikte veronderstelling sluit aan bij de verwachting dat voor de

24

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

groep die 45 dienstjaren behaalt er vaak sprake zal zijn van een doorlopend
werkverleden. Dit leidt tot een onderschatting, omdat er in potentie 50
dienstjaren kunnen worden gehaald. Ook met wat gemiste jaren is het mogelijk
voor de AOW-leeftijd de grens van 45 dienstjaren te halen.
Ondanks dat het onderzoek de beste beschikbare gegevens geeft, geldt dat er
sprake is van slechts een globale inschatting van de omvang van de potentiële
doelgroep. Daarbij zijn effecten ook afhankelijk van gedragseffecten. Zo is het
de verwachting dat mensen hun pensionering vaker zullen afstemmen op het
halen van 45 dienstjaren. Een deel van de populatie zal dus mogelijk langer
doorwerken.
Uit de analyse op de SSB-bestanden blijkt dat onderbrekingen in het arbeidsverleden leiden tot een daling van de omvang van de doelgroep, die groter lijkt dan
wanneer louter wordt gekeken naar de EBB-gegevens. Omdat naar verwachting
de SSB de beste basis is, is voor een inschatting aangesloten bij de aantallen die
volgens uit de combinatie van de enquêtegegevens (EBB) voor de jaren tot 1998
en de gegevens uit het stelstel van sociaal statische bestanden (SSB) vanaf 1998.
In 2019, het meest recente jaar uit het CBS-onderzoek, betrof de AOW-leeftijd
66 jaar en 4 maanden. In 2026 zal de AOW-leeftijd verder gestegen zijn naar 67
jaar. Daarnaast neemt de arbeidsparticipatie van ouderen en vrouwen steeds
meer toe, waardoor gebruikmaking van een dienstjarenregeling ook verder zal
toenemen. Dit leidt tot een stijging van de potentiele doelgroep ten opzichte
van de bevindingen uit het onderzoek (zie ook figuur 4.1).
In het CBS-onderzoek valt op dat vanaf de groep 63-jarigen de trend van het
aantal personen dat voldoet aan het dienstjarencriterium van 45 jaar afneemt
en zelfs gaat dalen. Voor een deel is hier sprake van instroom in de werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsregelingen, maar gezien de instroomkansen in
de WIA en WW op hogere leeftijd betreft het grotendeels pensionering. Een
aanzienlijk deel van de groep die op basis van het onderzoek voldoet aan het
criterium 45 dienstjaren kan en gaat momenteel eerder met pensioen dan de
AOW-gerechtigde leeftijd, waardoor zij op dit moment (cijfers over 2019) niet
voldoen aan het 45 dienstjaren criterium. Deze gerechtigden dienen wel
meegeteld worden voor de omvang van de totale potentiële groep. Enerzijds
omdat de AOW-leeftijd verder stijgt en anderzijds omdat aannemelijk is dat zij
mogelijk later met pensioen gaan gezien de grote financiële consequenties.
Op basis van het CBS-onderzoek wordt ingeschat dat de omvang van de groep
die voldoet aan 45 dienstjaren met een urencriterium van 204 uur per jaar op
ongeveer 20% uitkomt van iedereen die de 65-jarige leeftijd bereikt. Naar
verwachting ontstaat er tussen de 65 jaar en de AOW-leeftijd ook voor een deel
van de populatie (grove inschatting is 2,5% per cohort per jaar) nog recht.
Dat er na 2026 vervolgens sprake is van een verdere stijging is aannemelijk,
maar de omvang van deze stijging is niet goed te voorspellen op basis van het
beschikbare onderzoek. Uit de analyse van de EBB (zie figuur 2.1.2 uit het
CBS-onderzoek11) blijkt de toename in het aantal personen dat voldoet aan

11

https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/aanvullende-statistische-diensten/2020/
verkennend-onderzoek-45-dienstjaren/2-enquete-beroepsbevolking

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

25

45 dienstjaren afgelopen jaren vrij groot is. De sterke stijging van de arbeidsparticipatie onder ouderen wordt mede veroorzaakt door het afschaffen van de
VUT en prepensioenregelingen12. Daardoor kan deze trend voor de verhoogde
arbeidsparticipatie niet voor de komende jaren gebruikt worden. Dat zou tot een
overschatting leiden. Op basis van een iets gematigdere ontwikkeling betreft het
verwachting in 2026 circa 60.000 gebruikers, waarvan het grootste deel 2 jaar
eerder kan uittreden (vanaf 65). Dit aantal loopt richting 2038 op tot circa
90.000 personen, waarvan het grootste deel dan 3 jaar eerder kan uittreden.
Het eventueel onder voorwaarden gelijkstellen van niet gewerkte jaren aan
gewerkte jaren, bijvoorbeeld bij ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid of
(mantel)zorg (voor kinderen), zal ertoe leiden dat het percentage dat in
aanmerking komt voor een regeling zal oplopen met 50%-70% (zie ook
paragraaf 4.4). Daarmee zou de doelgroep dus uitkomen op circa 100.000
personen in 2026 oplopend naar circa 150.000 in 2038.

12

26

https://www.cpb.nl/arbeidsparticipatie

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

5

Doelbereik en subsidiariteit
In deze paragraaf gaan we in op de beleidsdoelstellingen die ten grondslag
kunnen liggen aan de wens om te komen tot een 45-dienstjarenregeling en op
de vraag of daarbij het dienstjarencriterium voldoende onderscheidend is in
relatie tot deze doelstellingen.

5.1 Compensatie voor lager opgeleiden?
Mensen met een lagere opleiding of een lager inkomen zijn vaker vroeg
begonnen met werken en hebben gemiddeld genomen een lagere levensverwachting. Lager opgeleiden hebben gemiddeld genomen een levensverwachting
die circa 4,5 jaar lager ligt dan bij hoger opgeleiden. Het verschil in levensverwachting op 65-jarige leeftijd is gemiddeld circa 2 jaar13. Lager opgeleiden
hebben vaak minder mogelijkheden om vroegpensioen te realiseren.
Allereerst gaan we in op de vraag of een 45 dienstjarenregeling compensatie zou
kunnen bieden voor het verschil in handelingsperspectief rond pensionering
tussen hoger en lager opgeleiden. Een doelstelling voor een dienstjarenregeling
kan zijn om lager opgeleiden meer handelingsperspectief te bieden rondom
pensionering, vanuit de veronderstelling dat lager opgeleiden vaak eerder met
werken zijn gestart en een lagere levensverwachting hebben.
Wereldwijd worden we steeds ouder, maar ouder worden is geen uniform
proces: vergrijzing treft niet iedereen op dezelfde wijze.14 Ongelijkheid start
vroeg in de kindertijd al op school. Gezondheid en sociaaleconomische condities
in het vroege leven leggen de basis voor welvaart en welzijn verderop in de
levensloop. Tijdens het volwassen werkzame leven versterkt de ongelijkheid
zich en bouwt zich verder op door de interactie van factoren zoals gezondheid,
opleiding, werk en inkomen.
Uit het onderzoek “Preventing ageing unequally” van de OECD blijkt dat lager
opgeleiden (mannen en vrouwen) vaker worden geconfronteerd met een
beperking in hun dagelijkse activiteiten, mobiliteit of werk als gevolg van
gezondheidsproblemen.15 Gezondheidsproblemen nemen toe met de leeftijd,
met verschillen tussen hoger en lager opgeleiden. De arbeidsparticipatie onder
lager opgeleiden is hierdoor gedurende de levensloop lager en naarmate de
leeftijd stijgt wordt de gezondheids- en inkomenskloof groter.
Ook voor de Nederlandse situatie geldt dit. De studie Welvaart en welzijn 2019, geld
en gezondheid in de 3e levensfase van het CBS, bevestigt dit beeld rond pensionering
en laat zien dat er ook met betrekking tot de arbeidsparticipatie sprake is van
een paradox16. Vooral mannen en hoogopgeleiden werken vaker onafgebroken
tot hun pensioen (traject 1). Werkende vrouwen hebben vaker ook perioden

13

Gezonde levensverwachting naar onderwijsniveau, methodebeschrijving naar aanleiding van
revisie, CBS, 14 december 2020.

14

Preventing ageing unequally, OECD, 2017

15

Let op: Het gaat hier dus om alle OECD-landen, niet specifiek voor Nederland.

16

Welvaart en welzijn 2019, geld en gezondheid in de 3e levensfase, CBS 2019

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

27

zonder eigen inkomsten uit werk, uitkering of pensioen (traject 3).
Laagopgeleide mannen leven vóór hun pensionering vaker een tijd van een
arbeidsongeschiktheids- of ziekte-uitkering (traject 2, 5 of 6). Van de laagopgeleiden die in 2016 65 jaar oud waren leefde 16 procent al minstens vanaf hun 50e
van een uitkering (traject 5 of 6). Onder middelbaar- en hoogopgeleiden was dit
7 procent en 5 procent. Ook zien we dat met name vrouwen en lager opgeleiden
in de aanloop naar het pensioen vaker perioden kennen zonder eigen inkomen
of een inkomen uit WW of bijstand.
Figuur 5.1: Pensioneringstrajecten vanaf 50 jaar, 65-jarigen uit 2016 (Bron: CBS)

Mannen
Vrouwen

Laagopgeleiden
Middelbaaropgeleiden
Hoogopgeleiden
0%

25%

50%

75%

100%

1. Werkend tot pensioen
2. Via uitkering naar pensioen

4. Geen eigen inkomen tot pensioen
5. Langdurig arbeidsongeschikt

3. Perioden met werk

6. Langdurig bijstand/WW

Tegelijk zien we de paradoxale situatie dat vanaf 2003 sprake is van een
stijgende pensioenleeftijd vanuit werk, waarbij hoger opgeleiden vaak eerder
vanuit werk met pensioen gaan en lager opgeleide werkenden langer doorwerken. Daarnaast zien we dat lager opgeleiden vaker vanuit een uitkering met
pensioen gaan dan hoger opgeleiden.
Figuur 5.2: Gemiddelde pensioenleeftijd vanuit werk (Bron: CBS)
68
67
66
65
64
63
62
61
60
59
58
57
56
55

2003

2018

2003

Werknemers
Laagopgeleid

Middelbaaropgeleid

Zelfstandigen
Hoogopgeleid

* Meest recente jaar waarvoor dit gegeven beschikbaar is

28

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

2016*

Het CBP heeft een studie gedaan naar inkomen en netto profijt van sociale
zekerheid over de levensloop17. Dit onderzoek laat gelijksoortige verschillen
tussen hoger en lager opgeleiden zien in participatie en gebruik van sociale
zekerheid over de levensloop. Ook de verschillen in participatie over de
levensloop tussen mannen en vrouwen vallen hierbij op.

Onderzoek CBS
Zoals in hoofdstuk 4 beschreven, laat het CBS-onderzoek zien dat lager
opgeleiden in alle drie de benaderingen in het CBS-onderzoek relatief oververtegenwoordigd zijn in de groep met 45 dienstjaren ten opzichte van hun aandeel
in de bevolking. Het ligt voor de hand dat dit komt doordat zij vanwege een
kortere studie, eerder gestart zijn met werken en daardoor meer jaren kunnen
werken dan middelbaar en hoger opgeleiden.
Maar ook middelbaar en hoger opgeleiden vormen in absolute aantallen een
substantieel deel van de groep werkenden die 45 dienstjaren bereiken. Bij de
gecombineerde benadering is van de werkenden met 45 dienstjaren circa 36%
lager opgeleid, de helft middelbaar opgeleid en circa 15% hoger opgeleid.
Het CBS-onderzoek naar gelijkstellingen bevestigt tevens dat lager opgeleiden
vaker een onderbreking van hun werkzame leven hebben gekend door arbeidsongeschiktheid of werkloosheid, dan hoger opgeleiden.
Een doelstelling voor een 45-dienstjarenregeling kan zijn om lager opgeleiden
meer handelingsperspectief te bieden rondom pensionering vanuit de gedachte
dat lager opgeleiden eerder met werken zijn gestart en een lagere levensverwachting hebben. Op basis van onderzoek kan geconcludeerd worden dat een
generieke 45-dienstjarenregeling relatief weliswaar meer lager opgeleiden
bereikt, maar niet doelgericht is als het gaat om het bieden van handelingsperspectief specifiek alleen voor lager opgeleiden. Middelbaar en hoger opgeleiden
vormen nu en in de toekomst samen het merendeel van de groep werkenden
met 45 dienstjaren.

5.2 Compensatie voor zware beroepen?
Een ander motief hangt samen met zware beroepen. Een dienstjarenregeling
moet werkenden met een zwaar beroep de mogelijkheid bieden om eerder met
pensioen te gaan, vanuit de veronderstelling dat deze groep al vaak op jonge
leeftijd ging werken en vanwege het zware werk meer moeite heeft om door te
werken tot de AOW-leeftijd. Omdat de vormgeving van een lijst met fysiek
zware beroepen ingewikkeld is, wordt vaak de koppeling tussen pensioenleeftijd
en arbeidsverleden genoemd met als motief dat deze groep de meeste problemen heeft om gezond de AOW-leeftijd te behalen en daarom vervroegd uit
moet kunnen treden. De vraag dient zich aan of de aanname dat mensen met
een zwaar beroep vaak meer dan 45 dienstjaren hebben gewerkt, klopt.
Andersom is de vraag ook relevant. Werken mensen met 45 dienstjaren, relatief
vaak in een zwaar beroep? Met ander woorden, hoe onderscheidend is het
dienstjarencriterium voor de afbakening van zware beroepen? En in hoeverre
geldt dit ook voor zelfstandigen?

17

Inkomen en nette profijt van sociale zekerheid over de levensloop, CPB 2013

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

29

SEO-onderzoek
SEO Economisch Onderzoek heeft in 2017 in opdracht van de minister van SZW
onderzoek gedaan naar een flexibele ingangsdatum AOW18.
In dit onderzoek is ook meer ingezoomd op de kenmerken van de groep die
vaak zwaar werk verricht, soms zwaar werk verricht en nooit zwaar werk
verricht. Opvallend in dit onderzoek is dat werkenden die aangeven vaak zwaar
werk te verrichten niet veel eerder gestart zijn met werken, dan mensen die
aangeven soms of nooit zwaar werk te verrichten. Ook is het aantal jaren dat zij
gewerkt hebben niet hoger dan bij de andere groepen.
Tabel 5.1: Kenmerken van werkenden naar zwaarte van werk (Bron: SEO Economisch
Onderzoek)
Vaak zwaar werk**

Soms zwaar werk** Nooit zwaar werk**

226

491

457

Niet eerder met pensioen

56%

49%

50%

Eén tot drie jaar eerder met pensioen

22%

31%

31%

Meer dan drie jaar eerder met pensioen

22%

20%

19%

Leeftijd

51

51

51

Aandeel mannen

58%

54%

55%

Aandeel laagopgeleid (basis en vmbo)

35%

21%

9%

Gezondheid slecht of matig

19%

13%

9%

Levensverwachting minder dan 80 jaar

56%

52%

47%

Inkomen tot modaal

70%

59%

40%

Partner met inkomen

63%

67%

64%

Vermogen minder dan € 10.000*

40%

29%

24%

Eigen huis

59%

69%

75%

Zelfstandige

10%

12%

8%

Aantaal jaar gewerkt

29

29

29

Leeftijd bij einde opleiding

20

20

21

N=
Mogelijkheid voor AOW-leeftijd met pensioen

Persoonskenmerken

Inkomen en vermogen

Kenmerken werk

Grijs gearceerd betekent dat de groep die vaak zwaar werk verricht significant verschilt van de groep die soms of nooit
zwaar werk verricht (5% niveau)
*Exclusief eigen huis
** R
 espondenten zijn geclassificeerd als ‘verrichten vaak fysiek zwaar werk’ als zij op vier vragen over zwaar werk
minimaal één keer ‘vaak’ antwoorden (zie toelichting Tabel 3.5). Zij zijn als ‘nooit zwaar werk’ geclassificeerd als zij bij
geen enkele van deze vragen ‘soms’ of ‘vaak’ antwoordden. Zij zijn als ‘soms zwaar werk’ geclassificeerd als zij niet
als ‘vaak zwaar werk’ en niet als ‘nooit zwaar werk’ zijn geclassificeerd.
Bron: SEO-enquête LISS-panel

18

30

Gevolgen flexibele AOW-leeftijd, SEO, 2017

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

CBS-onderzoek
Het CBS-onderzoek heeft ook informatie opgeleverd over enkele andere
kenmerken van de groep mensen met 45 dienstjaren. Een meerderheid van de
werkzame mensen met 45 dienstjaren werkt in een technisch beroep, de
logistiek of de administratieve sector.
Beide onderzoeken bevestigen niet de verwachting dat een generieke publieke
regeling voor vervroegde uittreding op basis van het aantal dienstjaren specifiek
effect zal hebben voor mensen die vanwege de zwaarte van hun beroep, moeite
hebben om door te werken tot de AOW-leeftijd. Wellicht dat dienstjarenregelingen op cao-niveau wel beter gericht kunnen worden op specifieke groepen
werknemers in die sectoren in zware beroepen. Werkgevers en werknemers
zouden bijvoorbeeld op cao-niveau in een sector een regeling kunnen afspreken
die gericht is op mensen die zwaar werk verrichten en moeite hebben door te
werken tot de AOW-leeftijd. Deze afspraken zouden gericht ondersteund
kunnen worden met een vrijstelling van de RVU-heffing.

5.3 Mannen en vrouwen
Het CBS-onderzoek laat verder zien dat vrouwen veel minder vaak 45 dienstjaren hebben dan mannen. Vrouwen kennen vaker loopbaanonderbrekingen en
werken vaker in deeltijd. Het aandeel vrouwen in de groep mensen die 45
dienstjaren hebben gewerkt bedraagt, afhankelijk van de gekozen benadering
tussen de 13% en 18%, als uitgegaan wordt van minimaal 1225 gewerkte uren
per jaar en tussen de 19% en 30% als wordt uitgegaan van 204 gewerkte uren
per jaar. Het eventueel onder voorwaarden gelijkstellen van niet gewerkte jaren
aan gewerkte jaren, bijvoorbeeld bij ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, mantelzorg of zorg voor kinderen, zal ertoe leiden dat dit percentage
oploopt, maar ook dan blijft het aandeel vrouwen relatief beperkt. Het aandeel
vrouwen met 45 dienstjaren neemt overigens wel toe in de tijd.

5.4 45 dienstjaren is voldoende om te stoppen
Mensen met een lang arbeidsverleden ervaren het als rechtvaardig dat zij eerder
kunnen stoppen met werken. Bij de legitimatie van een dienstjarenregeling kan
het argument naar voren gebracht worden dat het rechtvaardig is dat men na 45
dienstjaren mag stoppen met werken. Onder meer in de motie De Vries, die in
het kader van de behandeling van het wetsvoorstel Verandering koppeling
AOW-leeftijd in de Eerste Kamer werd ingediend, wordt dit verwoord en
overwogen dat het rechtvaardig is dat mensen, bijvoorbeeld met zware
beroepen, die een lang arbeidsverleden hebben, eerder met pensioen kunnen
dan mensen met een kort arbeidsverleden.
Bij deze overweging is onder meer de vraag van belang of een dienstjarenregeling handelingsperspectief voor vervroegd uittreden biedt aan een groep
mensen die dit nu niet heeft of juist een groep werkenden bereikt die dit
handelingsperspectief nu ook al heeft.
SEO Economisch Onderzoek heeft in 2017 in opdracht van de minister van SZW
onderzoek gedaan naar een flexibele ingangsdatum van de AOW en in dat kader
onderzocht in hoeverre er mogelijkheden in de tweede pijler zijn om eerder uit
te treden. Uit dit onderzoek komt naar voren dat 83% van alle werkenden (89%
van de werknemers en 47% van de zelfstandigen) voldoende aanvullend
pensioen heeft opgebouwd om minimaal 1 jaar eerder met pensioen te gaan

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

31

zonder onder het sociaal minimum te komen. Bijna 70% van de werkenden kan
meer dan drie jaar eerder met pensioen zonder onder het sociaal minimum te
komen.
Verwacht mag worden dat een deel van de werknemers die voldoen aan een 45
dienstjaren eis, hun tweede pijlerpensioen kan benutten voor vervroegde
uittreding. Hierop zijn uitzonderingen, bijvoorbeeld zelfstandigen die 45 jaar
gewerkt hebben en geen aanvullend pensioen of een andere ouderdomsvoorziening hebben. Ook zal een deel van de werknemers pas later pensioen zijn
gaan opbouwen of door bijvoorbeeld een scheiding, onvoldoende aanvullende
pensioenaanspraken hebben om zelf de vervroegde uittreding te regelen. Ook
zullen er pensioenhiaten voorkomen omdat niet altijd pensioen wordt opgebouwd (witte vlekken). De groep werkenden met veel dienstjaren is divers. Een
deel zal over voldoende instrumenten beschikken om uit te treden op een
moment naar keuze. Voor anderen zal dit niet gelden.
Het CBS-onderzoek laat zien dat het aandeel werkenden met minstens 45
dienstjaren na de leeftijd van 63 weer afneemt. Dit hangt ook grotendeels
samen met (vervroegde) uittreding door deze groep.
Figuur 5.3: Aandeel werkzame personen met minstens 45 dienstjaren volgens combinatie
EBB en SSB in de bevolking naar leeftijd, 2019 (Bron: CBS)

15%

10%

5%

0%

55

56

Werk204 (%)

57

58

59

Werk624 (%)

60

61

62

63

64

65

Werk1225 (%)

Geconcludeerd kan worden dat een regeling voor 45 dienstjaren niet specifiek
de groep bereikt die nu niet vervroegd kan uittreden.

32

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

66

67

68

6

Uitvoeringsimplicaties
6.1 Beschikbaarheid gegevens arbeidsverleden
Bij de uitvoering van een mogelijke regeling voor vervroegd uittreden op basis
van het aantal gewerkte jaren, speelt de beschikbaarheid van gegevens over het
arbeidsverleden een cruciale rol. Gegevens over arbeidsverleden kunnen
beschikbaar zijn bij bijvoorbeeld pensioenfondsen, het UWV en de
Belastingdienst.
Voor de bruikbaarheid van deze gegevens is het van belang om vast te stellen:
• Welke gegevens over arbeidsverleden zijn er beschikbaar?
• Hoe ver gaan deze gegevens terug in de tijd?
• Wat is de betrouwbaarheid van deze gegevens?
• Voor wie en op welke manier zijn deze gegevens toegankelijk?
Er is een uitvraag gedaan bij het UWV, de Belastingdienst en de
Pensioenfederatie over de beschikbaarheid van gegevens over arbeidsverleden.

6.1.1 Belastingdienst
De Belastingdienst beschikt over gegevens met betrekking tot het arbeidsverleden, van werknemers en ook over gegevens van zelfstandigen. Alle gegevens
met betrekking tot het arbeidsverleden zijn tot maximaal 12 jaar terug beschikbaar. Langer zijn deze gegevens fiscaal niet relevant en mogen daarom niet
langer bewaard worden. De gegevens die bij de Belastingdienst beschikbaar zijn
bieden daarmee onvoldoende basis voor het beoordelen van het arbeidsverleden van zelfstandigen of werknemers over een lange periode.

6.1.2 Pensioenuitvoerders
Gewerkte uren
De meeste pensioenuitvoerders hebben alleen informatie over het salaris en
over het deeltijdpercentage, niet over de gewerkte uren. Het deeltijdpercentage
kan op verschillende werkweekduren gebaseerd zijn (bv. 40 uur is een volledige
werkweek, maar het kan ook zo zijn dat 36 uur een volledige werkweek is).

Zelfstandigen
Over zzp’ers zijn alleen gegevens beschikbaar als zzp’ers deelnemen aan een
pensioenfonds. Als mensen een periode als zzp’er hebben gewerkt en daarna
weer als werknemer en als zzp’ers niet deelnemen in het pensioenfonds of in
een regeling bij een ander type pensioenuitvoerder, dan wordt over die
zzp-periode niets geregistreerd.

Gelijkstellingen
Registratie van gegevens over periodes van ziekte of arbeidsongeschiktheid is
afhankelijk van het pensioenreglement en of de pensioenopbouw doorgaat. Het
kan zijn dat iemand gedeeltelijk arbeidsongeschikt is en nog gedeeltelijk bij
dezelfde werkgever werkt. Daarbij kan het zo zijn dat de opbouw voor het
arbeidsongeschikte deel wel of niet doorgaat. Kortom: dit zal vaak verschillen
van pensioenfonds tot pensioenfonds. Gegevens over jaren van mantelzorg en
onbetaald verlof: de verwachting is niet dat pensioenreglementen mogelijkhe-

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

33

den bieden om pensioen te blijven opbouwen als er sprake is van ‘jaren’
mantelzorg of onbetaald verlof. Dit wordt dan niet apart geadministreerd. Als
het gaat om kortere periodes en er is geregeld dat de pensioenopbouw gewoon
doorgaat, dan zullen deze periodes niet herkenbaar zijn in de pensioenadministratie omdat het daarvoor niet relevant is.

Beschikbaarheid en betrouwbaarheid gegevens
Er bestaat alleen zekerheid over het arbeidsverleden van iemand als hij zijn hele
werkzame leven bij één pensioenfonds heeft doorgebracht. De aanvang en het
einde van het dienstverband, het salaris en het deeltijdpercentage zijn dan veelal
bekend. Het zal dan overigens vaak niet zo zijn dat op eenvoudige wijze online
het hele verleden na 45 dienstjaren te raadplegen is. Door conversies zijn oude
gegevens (bijvoorbeeld welk deeltijdpercentage iemand in bepaalde jaren had)
vaak niet meer direct te raadplegen, maar moet de historie van de administratie
doorzocht worden.
Een indiensttredingsdatum kan in de actuele administratie van de pensioenuitvoerder zijn opgenomen, maar dit zal zeker niet altijd het geval zijn. Als de
gegevens niet volledig zijn, dan kunnen daar meerdere oorzaken aan ten
grondslag liggen:
• In het verleden werd vaak pas vanaf een bepaalde leeftijd, bijvoorbeeld 25
jaar, pensioen opgebouwd, waardoor deze gegevens er niet zijn.
• Iemand nam deel in pensioenfonds 1 en daarna in pensioenfonds 2 en heeft
geen waardeoverdracht laten plaatsvinden. Het volledige arbeidsverleden is
dan niet bij één enkele partij bekend.
• Bij collectieve waardeoverdrachten kunnen deelnemers als ‘slaper’ (dus niet
meer in actieve dienst) worden overgedragen. Soms zijn de dienstverbandgegevens niet volledig aanwezig voor mensen uit oude pensioenregelingen. Ook
deeltijdgegevens over het verleden worden bij zo’n waardeoverdracht ook
voor actieve deelnemers niet meegegeven. Daarmee is er geen zicht op
deeltijdgegevens over het verleden.
• Na (collectieve) waardeoverdrachten zijn gegevens over het overgedragen
pensioen niet meer per jaar beschikbaar.
• Sommige dienstverbanden bestonden al voor de oprichting van het pensioenfonds. Informatie over de periode van vóór de oprichting zal over het
algemeen niet voorhanden zijn. Ook kan sprake zijn van gewerkte perioden
als werknemers zonder dat pensioen wordt opgebouwd. (witte vlek).
• Het opgebouwde pensioen is afgekocht
De gegevens die bij de pensioenuitvoerders beschikbaar zijn bieden daarmee
geen basis voor het beoordelen van het arbeidsverleden van zelfstandigen en
een onvolledige basis voor het beoordelen van het arbeidsverleden van
werknemers.

6.1.3 UWV
De gegevens van het UWV over het arbeidsverleden van werknemers gaan terug
tot 1998. Voor de periode gelegen tussen het 18e levensjaar en 1998 gaat het
UWV uit van een fictief arbeidsverleden. Er zijn bij het UWV geen gegevens over
het arbeidsverleden van zelfstandigen.

34

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

Gewerkte uren
Op basis van gegevens uit de polisadministratie wordt door het UWV vastgesteld of een bepaald jaar meetelt als arbeidsverleden. Dit wordt in de arbeidsverleden database vastgelegd (AVB). Op het digitaalverzekeringsbericht kan de
burger zien hoeveel jaren arbeidsverleden er zijn opgebouwd, zowel cumulatief
als per jaar. De AVB legt alle dienstverbanden vast van een werknemer in dienst
bij een werkgever, ongeacht het aantal uren van het dienstverband. Het gaat
hierbij om het aantal verloonde uur over de dienstverbanden, loondoorbetalingen bij faillissementen en de ziektewetuitkeringen betaald door de werkgevers.
Ook als het aantal uren van een dienstverband niet voldoende is om tot een jaar
arbeidsverleden te leiden, wordt het vastgelegd in de AVB. In dat geval staat er
op het verzekeringsbericht dat het betreffende kalenderjaar niet meetelt voor de
opbouw van het arbeidsverleden. Deze gegevens worden opgehaald uit de
polisadministratie en ingelezen en verwerkt in de AVB. Dit doet het UWV aan het
begin van het jaar over het afgesloten kalenderjaar.

Gelijkstellingen
Daarnaast tellen sommige uitkeringen mee voor de opbouw van het arbeidsverleden zoals ZW, WIA, WAO en WAZ. Deze gegevens van de Divisie Uitkeren van het
UWV worden ingelezen en verwerkt in de AVB. Gegevens over de WW-uitkering
worden niet door AVB ontvangen en verwerkt omdat een WW-uitkering geen
opgebouwd recht op arbeidsverleden geeft. Gegevens over de verzorging van
jonge kinderen hebben te maken met het zorgforfait. Na het inwinproces wordt er
gekeken naar de populatie waarbij geen gewerkte uren of uitkeringen bekend zijn.
Deze populatie wordt middels een vraagbestand verstuurd naar de kluis van SVB.
De SVB stuurt een antwoordbestand met een indicatie J of N. Bij een J telt het jaar
voor 50% mee in verband met zorgforfait. Mantelzorg wordt door de burgers zelf
doorgegeven middels het correctieformulier voorzien van bewijsstukken. Wat niet
wordt opgenomen in de AVB is ‘onbetaald verlof’. Op dit moment loopt hiervoor
nog een onderzoek. Burgers kunnen ook voor het laten registreren van onbetaald
verlof in de AVB een correctieverzoek indienen.

6.1.4		 Fictief arbeidsverleden
Voor de periode gelegen tussen het 18e levensjaar en 1998 gaat UWV bij de
uitvoering van de WW uit van een fictief arbeidsverleden. Voor een fictief
arbeidsverleden is niet relevant wat de werknemer heeft gedaan in deze periode:
ook jaren zonder werk, studeren of in het buitenland verkeren tellen mee.
Het uitgaan van een fictief arbeidsverleden voor de periode gelegen tussen het
18e levensjaar en 1998 kan onder meer positief uitpakken voor:
• Mensen die in die periode niet in Nederland gewoond hebben (migranten)
• Mensen die in die periode zorg voor kinderen hebben verleend of mantelzorg
hebben verleend;
• Mensen die in die periode studeerden;
• Mensen die in die periode niet werkten of onbetaald verlof hadden;
• Mensen die in die periode als zelfstandige werkten.
Een fictief arbeidsverleden tot 1998 is goed uitvoerbaar. Echter is een fictief
arbeidsverleden niet specifiek gericht op werkenden die op jonge leeftijd de
arbeidsmarkt betreden. Een regeling specifiek gericht op deze doelgroep zal lastig
uitvoerbaar zijn omdat het arbeidsverleden voor die jaren niet geregistreerd is.
De gegevens die bij het UWV beschikbaar zijn bieden daarmee geen basis voor
het beoordelen van het arbeidsverleden van zelfstandigen en slechts vanaf 1998
een basis voor het beoordelen van het arbeidsverleden van werknemers.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

35

6.2	Vaststelling arbeidsverleden op basis van
genoten opleiding
Een mogelijkheid zou wellicht zijn om de start van de loopbaan vast te stellen op
basis van gegevens over de laatst genoten opleiding en de einddatum van deze
opleiding (zoals vastgelegd met een diploma). In Nederland behaalde diploma’s
worden door DUO geregistreerd in een databestand. Het diplomaregister is een
beveiligde applicatie met gegevens van diploma’s, certificaten en getuigschriften. Het gaat om door het ministerie van OCW erkend onderwijs. De volgende
onderwijssoorten en jaargangen zijn opgenomen in het diplomaregister:
Tabel 6.1: Beschikbaarheid gegevens van laatst genoten opleiding
Onderwijssoorten

Aan een
bekostigde
instelling vanaf

Aan een
particuliere
instelling vanaf

Wetenschappelijk onderwijs

1996 *

2018

Hoger beroepsonderwijs

1996

2018

Middelbaar beroepsonderwijs

2007

2012

Voortgezet algemeen volwassenenonderwijs

2007

2012

Voortgezet onderwijs

2006

2012

Voortgezet onderwijs staatsexamen

2011

nvt

Nederlands als 2e taal staatsexamen

2011

nvt

Inburgeringsexamen

2007

nvt

* Levensbeschouwelijke opleidingen vanaf september 2010

Geconcludeerd kan worden dat het diplomaregister onvoldoende ver terugkijkt
en daardoor een zeer beperkte rol zou kunnen spelen voor het vaststellen van
het arbeidsverleden. Een optie zou zijn om mensen zelf hun diploma’s te laten
aanreiken. Complicatie hierbij is dat een diploma niet per se de start van de
loopbaan hoeft te impliceren. Voorts roept het vragen op over de opleidingen
die je wel of niet meetelt. Ook tussentijds, na het behalen van het diploma, maar
voor 1998 kan de loopbaan onderbroken zijn geweest. Verder zal het voor de
uitvoering lastig zijn om te beoordelen of een opgegeven diploma, het laatst
behaalde diploma is. Extra complicerend is de start van het werkzame leven na
een in het buitenland behaald diploma. Daarnaast speelt de vraag van de
(omkering) van de bewijslast, waarop we hieronder ingaan.
Ten slotte is het de vraag of in een regeling die structureel beoogd te zijn, een
criterium moet worden opgenomen dat het diploma dat iemand op jonge
leeftijd behaald heeft als uitgangspunt neemt. Dat lijkt niet te passen in de 21e
eeuw en waarin “een leven lang leren” aangemoedigd wordt.

36

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

7

Juridische implicaties
7.1 Omkering bewijslast
Betrouwbare gegevens over het arbeidsverleden van werknemers zijn bij het
UWV vanaf 1998 beschikbaar. Bij pensioenfondsen zijn gegevens beperkt
beschikbaar, bijvoorbeeld als iemand zijn gehele leven bij hetzelfde pensioenfonds heeft deelgenomen. Betrouwbare gegevens over het arbeidsverleden van
zelfstandigen gaan maximaal 12 jaar terug. Ook diplomagegevens zijn beperkt
beschikbaar.
Als alternatief voor het baseren van het arbeidsverleden op basis van een fictief
arbeidsverleden en bestaande registraties zou gedacht kunnen worden aan een
omkering van de bewijslast waarbij bijvoorbeeld over de periode voor 1998 de
burger zelf zijn onderwijs of arbeidsverleden moet aantonen. Omdat er voor
burgers geen noodzaak was om hun administratie langer te bewaren dan
bijvoorbeeld in het kader van de belastingaangifte nodig is, is het zeer waarschijnlijk dat burgers deze informatie niet altijd beschikbaar hebben en dan niet
van de regeling gebruik zullen kunnen maken. Bij omkeren van de bewijslast
moeten juridische en praktische kanttekening worden geplaatst.

7.1.1 Civiel recht
De bepalingen omtrent (het leveren van) bewijs in civiele zaken zijn te vinden in
de artikelen 149-207 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Het
civiele recht zou toepasselijk zijn als een burger tegen bijvoorbeeld bij zijn/haar
pensioenfonds zou (moeten) procederen betreffende (afwijzing van een
pensioenuitkering na) een 45-jarig dienstverband.
In het civiele recht geldt als hoofdregel “wie stelt, moet bewijzen”, dat wil
zeggen dat degene die iets stelt, ook de juistheid van zijn/haar stelling moet
bewijzen. Dat geldt ook als er verweer tegen een stelling wordt gevoerd. Als
bepaalde feiten als verweer tegen een stelling worden aangevoerd, dan draagt
de verweerder de bewijslast daarvan. Deze hoofdregel geldt niet als de verweerder (of in geval van een verweer: de eiser) de stellingen niet of niet voldoende
betwist. In de wet staat namelijk ook dat de rechter alle feiten die niet of niet
voldoende zijn betwist als vaststaand moet aannemen.
Ook kan het zijn dat een partij een stelling poneert, waarvan het
bewijs(materiaal) zich bij de andere partij bevindt. In sommige gevallen kunnen
de betreffende stukken dan bij de andere partij worden opgevraagd of
gevorderd.
Bij dit punt is de Pensioenwet van belang, die in art. 36 e.v. diverse verplichtingen aan pensioenuitvoerders bevat t.a.v. de registratie van deelnemingsjaren,
informatieverstrekking over waardeoverdracht etc. Vermoedelijk zal een burger
die een beroep doet op een gegeven dat een pensioenuitvoerder wettelijk
verplicht is om te registreren een sterkte positie bij de rechter hebben, mocht de
pensioenuitvoerder de informatie niet (bewaard) hebben terwijl hij daar wel toe
verplicht was. Dit laat onverlet dat pensioenuitvoerders in veel situaties geen
(verplichting tot het houden van een) volledig overzicht van het arbeidsverleden
hebben.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

37

7.3.3 Bestuursrecht
Wanneer de aanvraag betreffende (een uitkering na) een 45-jarig dienstverband
een verzoek aan een bestuursorgaan betreft (bijvoorbeeld de SVB of het UWV)
dan is op een eventuele procedure betreffende afwijzing van die aanvraag de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing.
Uit artikel 4:2 Awb vloeit voort dat een burger die bijvoorbeeld een uitkering
aanvraagt een aanduiding geeft van de beschikking die hij/zij aanvraagt en
voorts “de gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op de
aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen”.
Op het bestuursorgaan rust vervolgens de plicht om “bij de voorbereiding van
een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen
belangen te vergaren”, zie art. 3:2 Awb.
Er is dus een zekere spanning tussen wat een burger zelf redelijkerwijs moet
(kunnen) aanleveren en de informatie waarover een bestuursorgaan kan
beschikken of behoort te beschikken. Zie bijvoorbeeld een uitspraak waarin de
Centrale Raad van Beroep oordeelde dat het UWV bepaalde informatie over een
(voormalige) uitkeringsgerechtigde ten onrechte reeds vernietigd had, zonder er
rekening mee te houden dat het recht op een uitkering zou kunnen herleven19.
De burger had voor haar eerdere uitkering de benodigde gegevens aangeleverd
en het UWV kon daarom de bewijslast van het arbeidsverleden bij herleving van
die uitkering niet bij de burger neerleggen.
De verwachting is dat de uitvoering van een publiek gefinancierde dienstjarenregeling door een zelfstandig bestuursorgaan, waarbij de bewijslast in belangrijke
mate bij de belanghebbende aanvrager zou komen te liggen, in potentie
gevoelig is voor geschillen en daardoor arbeidsintensief. Ook bestaat het risico
van willekeur, al naar gelang of men al dan niet zelf bewijsstukken heeft
bewaard.
Het is denkbaar dat bij een regeling op cao-niveau er meer mogelijkheden zijn
om het arbeidsverleden aan te tonen, bijvoorbeeld als men altijd bij dezelfde
werkgever of binnen dezelfde sector gewerkt heeft en/of pensioen heeft
opgebouwd. De bewijslast zou daarbij wellicht minder zwaar kunnen zijn.

7.2 Gelijke behandeling
Het CBS-onderzoek laat zoals verwacht, zien dat vrouwen veel minder vaak 45
dienstjaren werken dan mannen. Vrouwen kennen vaker loopbaanonderbrekingen en werken vaker in deeltijd. De vraag dient zich aan of bij een regeling voor
vervroegde pensionering sprake zal zijn van indirecte discriminatie, als vrouwen
als gevolg van de dienstjareneis relatief minder vaak in aanmerking zouden
komen voor de 45-dienstjarenregeling.

19

38

RSV 2006, 171, CRvB, 15-03-2006, nr. 04/7410 WW, CRvB 15-03-2006,
https://www.navigator.nl/document/id280520060315047410wwadmusp?h1=(arbeidsverleden)
%2C(bewijslast)&anchor=id-2805_2006-03-15_04-7410-ww__usp

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

Het wel of niet gebruik mogen of kunnen maken van een regeling voor vervroegd
uittreden, kan als een ‘arbeidsvoorwaarde’ worden betiteld; pensioenregelingen
zijn dat ook. Als een regeling tot stand gebracht wordt die voor de telling van
dienstjaren een minimaal aantal arbeidsuren per jaar vereist, moet eerst worden
onderzocht of die regeling tot benadeling van bepaalde (groepen van) werknemers kan leiden. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, moet
vervolgens worden bekeken of het onderscheid objectief gerechtvaardigd is.
Een publiek gefinancierde regeling is niet als een arbeidsvoorwaarde te duiden.
Wel geldt ook voor zo’n regeling dat een eventueel (indirect) onderscheid tussen
mannen en vrouwen, en tussen voltijders en deeltijders een objectieve rechtvaardiging behoeft.
Ervan uitgaande dat een minimaal aantal uren per jaar gewerkt moet zijn om
een jaar als een dienstjaar in het kader van deze regeling mee te mogen tellen,
zal deze regeling zoals uit het CBS-onderzoek blijkt, tot benadeling leiden.
Onderscheid op basis van het jaarlijks gewerkte aantal uren leidt tot direct
onderscheid naar arbeidsduur en ook tot indirect onderscheid naar geslacht,
aangezien (veel) meer vrouwen dan mannen een (kleine) deeltijdomvang
hebben. Uit het CBS-onderzoek blijkt overigens ook dat hoe lager het vereiste
aantal arbeidsuren is, hoe minder werknemers uitgesloten worden van
deelname aan de regeling en hoe geringer de benadeling dus zal zijn.
Desalniettemin blijven vrouwen ook bij een zeer lage arbeidsureneis ondervertegenwoordigd in de doelgroep.
Zowel onderscheid naar arbeidsduur als onderscheid naar geslacht is in principe
verboden. Voor onderscheid naar arbeidsduur en voor indirect onderscheid naar
geslacht kán een objectieve rechtvaardiging bestaan. Als een objectieve
rechtvaardiging aanwezig is, dan is het onderscheid niet verboden. Als een
objectieve rechtvaardiging ontbreekt, is van ongeoorloofd onderscheid sprake.
Of in een concreet geval sprake is van een objectieve rechtvaardiging moet
worden nagegaan aan de hand van een beoordeling van:
a. het doel van het onderscheid.
Het doel dient legitiem te zijn, in de zin van voldoende zwaarwegend dan wel
beantwoordend aan een werkelijke behoefte. Een legitiem doel vereist voorts
dat er geen sprake is van een discriminerend oogmerk;
b. het middel dat ter bereiking van dit doel is ingezet
Het middel dat wordt gehanteerd moet passend en noodzakelijk zijn. Een
middel is passend indien het geschikt is om het beoogde doel te bereiken. Het
middel is noodzakelijk indien het doel niet kan worden bereikt met een
middel dat niet leidt tot onderscheid, althans minder bezwaarlijk is, en het
middel in evenredige verhouding staat tot het doel.
Pas als aan al deze voorwaarden is voldaan levert het indirecte onderscheid geen
strijd op met de gelijke behandelingswetgeving. Zowel de internationale rechter
(Hof van Justitie EU) als de Nederlandse rechter toetst aan de bovengenoemde
criteria.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

39

Bij het ontwerpen van een regeling is het van belang de gemaakte keuzes qua
doelgroep, doelstellingen en arbeidsuren die meetellen gemotiveerd in de
(memorie van) toelichting te behandelen, zodat (in een voorkomend geval) de
rechter later kan beoordelen welke afwegingen gemaakt zijn en welke rechtvaardiging ten grondslag ligt aan gemaakte keuzes.
Heel in het algemeen geldt t.a.v. onderscheid op basis van arbeidsduur dat een
naar-rato voorziening doorgaans het meest recht doet aan (kleine) deeltijders.

7.3 Uitkeringen en private regelingen
Indien in de regeling voor vervroeg uittreden niet gewerkte jaren gelijk worden
gesteld met gewerkte jaren, zullen sommigen de grens van 45 jaar behalen
terwijl zij uitkeringsgerechtigd zijn. Iemand is bijvoorbeeld op zijn vijftigste na 30
jaar werken volledig arbeidsongeschikt geworden en bereikt op de leeftijd van
65 jaar 45 dienstjaren (gewerkte jaren en gelijkstellingen). Is het dan een
verplichting voor betrokkene om gebruikt te maken van de wellicht lagere
uitkering voor vervroegd uittreden? Ook bij private uitkeringen en regelingen die
starten of eindigen op de AOW-leeftijd, kan sprake zijn van
aansluitingsproblemen.

7.4 Arbeidsrechtelijke gevolgen
Bij de vormgeving van een regeling voor vervroegd uittreden na 45 dienstjaren
zullen ook op het terrein van het arbeidsrecht keuzes voorliggen. Levert een
regeling voor 45 dienstjaren recht op voor de werkgever om de betreffende
persoon te ontslaan of mag betrokkene doorwerken tot de AOW-gerechtigde
leeftijd? Is deelname met andere woorden vrijwillig? Blijft het wettelijk ontslagbeding gekoppeld aan de AOW-leeftijd? Is een combinatie van de mogelijkheid
tot langer doorwerken en de mogelijkheid van gebruik maken van de regeling
voor vervroegde uittreding, zoals nu ook bij de AOW het geval is mogelijk?

40

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

8

Internationaalrechtelijke
gevolgen
De internationaalrechtelijke gevolgen van de dienstjarenregeling zijn deels
afhankelijk van het scenario waarvoor wordt gekozen: via wet (al dan niet in
samenhang met de AOW) of via cao. Daarnaast zijn er verschillen tussen de EU/
EER/Zwitserland en daarbuiten (bilaterale sociale zekerheidsverdragen).
Binnen de EU geldt in alle scenario’s (bij wet of bij cao) dat een uitkering voor
vervroegde uittreding moet worden geëxporteerd. Wordt de regeling bij wet
vormgegeven, dan geldt daarnaast dat buitenlandse tijdvakken (in eenzelfde
beroep) meetellen voor de berekening van de 45 dienstjaren. Ook moet – als
iemand een verzekeringsverleden in verschillende EU-lidstaten heeft – een
uitkering worden toegekend naar rato van het verzekeringsverleden in
Nederland ten opzichte van het totale verzekeringsverleden. Afhankelijk van de
vormgeving zijn ook verschillende varianten mogelijk met betrekking tot de
berekening van de uitkering.
Buiten de EU geldt alleen een exportverplichting voor ouderdomspensioenen op
basis van bilaterale sociale zekerheidsverdragen. Deze exportverplichting geldt
niet op basis van deze sociale zekerheidsverdragen indien de regeling wordt
vormgegeven in een cao.
Tot slot moet bij de vormgeving van de regeling rekening worden gehouden met
een aantal internationale normverdragen.
Hieronder wordt eerst kort ingegaan op het scenario waarbij de regeling bij wet
wordt vormgegeven, al dan niet in samenhang met de AOW en publiek
gefinancierd. Daarna wordt ingegaan op het scenario van een regeling op
cao-niveau, gefinancierd door werkgevers en werknemers. Tot slot volgt een
korte analyse van de relevante normverdragen.

8.1	Regeling bij wet: sociale zekerheidsverordening
883/2004 en bilaterale sociale zekerheidsverdragen
Europese Unie, Europese Economische Ruimte (EER) en Zwitserland
Wordt de regeling vormgegeven in wet- of regelgeving dan is Verordening
883/2004 van toepassing. Verordening 883/2004 coördineert de sociale
zekerheidswetgevingen van de lidstaten van de EU/EER en Zwitserland in
grensoverschrijdende situaties zoals bijvoorbeeld voor grensarbeiders, arbeidsmigranten, gedetacheerde werknemers of bijvoorbeeld werknemers in het
internationaal transport en kent diverse mechanismen van coördinatie.20

20

In dit hoofdstuk wordt alleen op de meest relevante mechanismen van coördinatie in gegaan.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

41

De uitkering bij de dienstjarenregeling is dan aan te merken als een ouderdomspensioen in de zin van Verordening 883/2004.21 Voor ouderdomspensioenen geldt een
exportverplichting. Dit betekent dat de rechthebbende ook in een andere lidstaat
mag wonen. Een eventuele woonplaatseis in de regeling wordt door de Verordening
opzijgezet. Daarnaast telt het arbeidsverleden in andere lidstaten mee voor de
beoordeling of wordt voldaan aan de 45 dienstjareneis (samentelling tijdvakken).22
Ook kent Verordening 883/2004 een systeem voor de berekening van ouderdomspensioenen. Uitgangspunt daarbij is dat ouderdomspensioenen worden berekend
naar rato van het vervulde verzekeringsverleden in een bepaalde lidstaat ten
opzichte van het gehele verzekeringsverleden in alle lidstaten. Daarbinnen zijn
verschillende varianten denkbaar. Onder welke voorwaarden recht bestaat en welke
berekeningsmethode van toepassing is, hangt af van de uiteindelijke vormgeving
van de regeling. Als de regeling bijvoorbeeld wordt vormgegeven met de eis dat
men in Nederland werkt of verzekerd is op het moment van het bereiken van de 45
dienstjaren, dan is daaraan ook voldaan als de aanvrager in een andere lidstaat
werkt of verzekerd is (verzekeringsfictie). Ook wat betreft de berekeningsmethode
zijn verschillende varianten mogelijk. Daarbij kan een rol spelen of de uitkering als
onderdeel van de AOW wordt vormgegeven of als losse uitkering. Het voert te ver
om daar in dit stadium op in te gaan. Het is wel een aandachtspunt, waaraan in de
uitvoering van de regeling aandacht moet worden besteed.
Tot slot speelt de vraag in welke lidstaat betrokkenen sociaalverzekerd zijn als zij
de uitkering eenmaal ontvangen. Dit is van belang bij bijvoorbeeld (voormalig)
grensarbeiders die in Nederland hebben gewerkt en in België of Duitsland
wonen. In die situatie wordt op hen de socialezekerheidswetgeving van het
woonland van toepassing. Afhankelijk van het socialezekerheidsstelsel in het
woonland moeten daar dan premies worden afgedragen over de uitkering.

Bilaterale sociale zekerheidsverdragen
Buiten de EU/EER/Zwitserland spelen bilaterale sociale zekerheidsverdragen een
rol. Evenals in het kader van Verordening 883/2004 binnen de Unie geldt op
grond van de bilaterale sociale zekerheidsverdragen naar landen buiten de Unie
een exportverplichting voor ouderdomspensioenen indien de regeling wordt
vormgegeven bij wet of in een wettelijke regeling. Hetzelfde geldt voor bepalingen over gegevensuitwisseling die hiervoor nodig zijn.

8.2 Regeling bij cao
Europese Unie, Europese Economische Ruimte (EER) en Zwitserland
Verordening 883/2004 is alleen van toepassing op wettelijk afdwingbare
rechten. Als de regeling wordt vormgegeven bij cao, dan zijn de coördinatieregels uit Verordening 883/2004 dus niet van toepassing. Wel moet de uitkering
ook in dat geval worden geëxporteerd op grond van de regels van het vrij
verkeer (ingevolge Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
(VWEU) en Richtlijn 2004/39/EG en voor werknemers Verordening 492/2011.

42

21

Wettelijke uitkeringen bij vervroegde uittreding vallen ook onder de reikwijdte van
Verordening 883/2004. Voor deze uitkeringen geldt een beperkt coördinatieregime.
De 45-jaren dienstregeling lijkt niet aan de definitie van dergelijke uitkeringen te voldoen.

22

Als toekenning van de uitkering afhankelijk is van het vervullen van tijdvakken in een bepaald
beroep, dan gelden ook alleen de buitenlandse tijdvakken in dat beroep.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

Bilaterale sociale zekerheidsverdragen
Er bestaat geen exportverplichting op basis van sociale zekerheidsverdragen
met landen buiten de Europese Unie indien de regeling wordt vormgegeven in
een cao.

8.3 Normverdragen
Nederland heeft een aantal normverdragen - die zijn ontwikkeld door de
Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) - geratificeerd. Daarnaast stellen de
Europese Code en het Protocol, het Europees Sociaal Handvest, het
Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten en het
Verdrag inzake uitbanning van discriminatie van vrouwen, voorwaarden aan het
stelsel van sociale zekerheid en pensioenen. Met deze verdragen moet rekening
worden gehouden bij de vormgeving van de dienstjarenregeling, zowel als
wordt gekozen voor een wettelijke regeling als een cao-regeling. Deze verdragen
stellen regels aan bijvoorbeeld de hoogte van de uitkering, de omvang van de
groep voor wie de regeling openstaat, het kunnen maken van onderscheid naar
leeftijd, geslacht, beloning of arbeidsduur. Wanneer de regeling wordt vormgegeven in een cao moet tevens rekening worden gehouden met de vrijheid van
onderhandelen van de cao-partijen.
Onderscheid naar leeftijd kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als wordt gedacht
aan het stellen van een minimumleeftijd vanaf wanneer de verrichte arbeid van
een persoon gaat meetellen voor de totale arbeidsduur van 45 jaar (en/of
derhalve ook ‘bijbaantjes’ van jongeren moeten worden meegeteld). Een
onderscheid naar leeftijd is slechts toegestaan als daar een objectieve rechtvaardiging voor bestaat, waarbij het doel van het onderscheid legitiem moet zijn en
het gehanteerde middel passend en noodzakelijk.
Wanneer gedacht wordt aan een minimum omvang van de verrichte arbeid
moet er rekening mee worden gehouden dat een onderscheid op grond van
arbeidsduur slechts is toegestaan als daar een objectieve rechtvaardiging voor
bestaat, waarbij het doel van het onderscheid legitiem moet zijn en het
gehanteerde middel passend en noodzakelijk. Er moet specifiek aandacht
worden besteed aan indirect onderscheid op grond van geslacht, aangezien
vrouwen in Nederland vaker in deeltijd werken en ze relatief vaker (periodes)
niet werken.
Daarnaast moet worden bekeken of en in hoeverre op grond van de normverdragen ook periodes van niet-arbeidsparticipatie (bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en verzorgen van kinderen) moeten worden
meegenomen.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

43

9

Arbeidsmarkteffecten
Een 45 dienstjarenregeling kan verschillende gevolgen voor de arbeidsmarkt
hebben. Deze paragraaf moet gezien worden als een eerste verkenning op
hoofdlijnen van mogelijke arbeidsmarkteffecten, bijvoorbeeld omdat de gevolgen
voor de arbeidsmarkt zullen afhangen van de nadere vormgeving van een 45
dienstjarenregeling. Deze paragraaf gaat daartoe eerst in op werkgelegenheidseffecten die op korte termijn kunnen optreden, en beschouwt vervolgens een aantal
indirecte effecten die op de langere termijn relevant kunnen zijn.
Een 45 dienstjarenregeling kan zowel korte termijn als lange termijn effecten
hebben op de arbeidsmarkt. Het effect op korte termijn van het invoeren van
een 45 dienstjarenregeling is dat werkenden die aan de criteria van de regeling
voldoen eerder kunnen uittreden. Het onderzoek van het CBS laat zien dat het in
potentie om een substantieel aandeel van de oudere werkenden kan gaan. Het
arbeidsaanbod neemt echter alleen af voor zover mensen vanwege het ontstane
recht op een uitkering vanuit de dienstjarenregeling uittreden, die zonder de
regeling niet al waren uitgetreden. Het directe werkgelegenheidseffect van de
regeling hangt dus ook af van gedragseffecten die op voorhand moeilijk te
ramen zijn. Verder kan een brede wettelijke 45 dienstjarenregeling via hogere
lasten op arbeid een negatief werkgelegenheidseffect opleveren, indien
belastingen worden verhoogd ter financiering van zo’n wettelijke regeling (zie
paragraaf 10 voor de budgettaire effecten). Ook sectorale en individuele
regelingen kunnen op korte termijn een negatief effect hebben op de werkgelegenheid, wanneer sommige werkenden eerder uittreden dan zonder zulke
regelingen. Dit effect is vermoedelijk wel beperkter dan bij een brede publieke
regeling, bijvoorbeeld in het geval dat niet alle sectoren zo’n regeling opzetten.
De mate waarin werkgevers zulke regelingen aanbieden en daarmee de
werkgelegenheidseffecten kunnen overigens toenemen naar mate de overheid
deze regelingen fiscaal faciliteert, bijvoorbeeld door het verlenen van vrijstelling
van de RVU-heffing.
Op de langere termijn kan een brede wettelijke 45 dienstjarenregeling zowel
positieve als negatieve (indirecte) effecten op de werkgelegenheid hebben. Een
positief werkgelegenheidseffect kan optreden in het geval dat werken door
invoering van de regeling meer voordeel oplevert zonder dat de werknemer de
volledige kosten betaalt.23 Dit zou ook kunnen gelden bij een brede wettelijke 45
dienstjarenregeling, wanneer werken een aanspraak op een publieke regeling
oplevert waar een werknemer later gebruik van kan maken. Indien mensen dit
voordeel meenemen bij hun arbeidsmarktbeslissing, neemt het arbeidsaanbod
op langere termijn toe. De vraag is echter of – en zo ja, in welke mate – mensen
zoiets inderdaad meewegen, zeker aangezien het voordeel voor jongere
werkenden pas op (zeer) lange termijn ontstaat. Vooraf is daarom moeilijk te
voorspellen in hoeverre daadwerkelijk sprake zal zijn van eventuele positieve
werkgelegenheidseffecten in het geval van een wettelijke 45 dienstjarenregeling. Tegelijkertijd kan een wettelijke 45 dienstjarenregeling op de langere
termijn ook negatieve werkgelegenheidseffecten opleveren. Zo kan het de

23

44

Het CPB wijst bijvoorbeeld ook op een dergelijk effect bij een arbeidsverledenafhankelijke
AOW-uitkering. CPB (2020): Kansrijk arbeidsmarktbeleid: update uittreedleeftijd en AOW.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

prikkel verminderen om te investeren in duurzame inzetbaarheid van (oudere)
werknemers, wat in dat geval hun productiviteit en arbeidsparticipatie onder
druk kan zetten. Ook zijn sociale normen relevant voor arbeidsmarktbeslissingen.24 Een 45 jarendienstregeling kan de huidige norm die uitgaat van een
uniforme en aan de levensverwachting gekoppelde AOW-leeftijd juist doen
vervagen. Hoe de verschillende werkgelegenheidseffecten van een wettelijke 45
dienstjarenregeling op de lange termijn per saldo uitpakken, valt daarom niet
met zekerheid te zeggen.
Dit geldt ook voor de lange termijneffecten van sectorale en individuele
regelingen, al zijn de effecten van deze regelingen vermoedelijk wel beperkter
dan bij een breed toegankelijke wettelijke regeling. Zo zullen werkenden hun
arbeidsmarktbeslissingen vermoedelijk niet of in veel mindere mate laten
afhangen van sectorale regelingen dan van een wettelijke regeling, bijvoorbeeld
omdat ze niet zeker weten of ze gedurende hun loopbaan in een bepaalde sector
werkzaam zullen blijven. Wel kan een sectorale of individuele regeling een
barrière vormen voor arbeidsmarktmobiliteit: bij de overstap naar een andere
sector of onderneming zouden werknemers het uitzicht op eerder kunnen
stoppen met werken kunnen verliezen.

24

Zie bijvoorbeeld Van Erp, Vermeer en van Vuuren (2014). Non-financial Determinants of
Retirement: A Literature Review. De Economist (2014) 162:167–191.

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

45

10

Gevolgen overheidsfinanciën
10.1 Inleiding
Om enig gevoel te krijgen van de financiële gevolgen van een 45 dienstjarenregeling is gekeken naar de uitkomsten van het CBS-onderzoek. Daarin zijn de
kenmerken en de omvang van de doelgroep op basis van de enquête beroepsbevolking (EBB) en de gegevens uit het stelsel van sociaal-statische bestanden
(SSB) geschetst (zie hoofdstuk 4). Dit is naar verwachting de beste statistische
basis om naast de kenmerken en omvang van de doelgroep een grove inschatting te maken van de financiële gevolgen. Onderstaand wordt eerst ingegaan op
de parameters van de regeling, omdat voor een berekening van bepaalde
parameters moet worden uitgegaan. Vervolgens wordt ingegaan op de omvang
van de groep wanneer louter naar gewerkte jaren wordt gekeken, waarna wordt
ingegaan op het effect van de gelijkstellingen. Het verschil in effecten mocht
gekozen worden voor een regeling op cao-niveau of een individuele regeling (zie
voor scenario’s paragraaf 3.2) wordt kwalitatief toegelicht. Benadrukt wordt dat
het vooral gezien moet worden als grove indicatie omdat voor een werkelijke
regeling nog diverse inhoudelijke keuzes gemaakt dienen te worden, waaronder
een oplossing hoe in de uitvoering om te gaan met de beperkingen vanuit de
beschikbare gegevens over het arbeidsverleden.

10.2 Parameters
Voor een grove inschatting van de financiële gevolgen is gekeken naar de
effecten vanaf 2026 tot 2038. In 2026 is de AOW-leeftijd 67 jaar en de verwachting is dat de AOW-leeftijd in 2038 is gestegen naar 68 jaar. Daarbij is een
inschatting gemaakt wat een 45 dienstjarenregeling zou kosten die op zijn
vroegst aanvangt op 65-jarige leeftijd en waarbij de bruto uitkering leidt tot een
vergelijkbare uitkering als de netto AOW (zijnde € 22.164 per 2021). Daarbij
wordt geabstraheerd van de uitvoerbaarheid, want het is niet mogelijk een
regeling in te voeren op basis van enquêtegegevens. Echter, een dergelijk
berekening van de financiële consequenties biedt wel meerwaarde, omdat het
enig beeld geeft wat een dergelijke regeling zou kosten.
In het CBS-onderzoek is in kaart gebracht wat het effect zou zijn van verschillende urengrenzen op het aandeel personen dat gedurende de loopbaan 45
arbeidsjaren haalt. De hoge urengrens (namelijk 1225 uur per jaar) zou beter
passen bij de beoogde doelgroep, waarbij het met name zou moeten gaan om
werkenden die voor hun levensonderhoud (fulltime) zijn gaan werken. Voor de
inschatting van de effecten wordt echter aangesloten bij de omvang van de
groepen die ook voldoen aan een lager urencriterium, omdat het juridisch
kwetsbaar is om een regeling in te richten bij wet of cao waarbij expliciet
onderscheid wordt gemaakt naar arbeidsduur. Voor de inschatting van het
aantal personen dat in aanmerking komt voor een dergelijke regeling is daarom
gekeken naar een urengrens van 204 uur. Het aantal personen dat in aanmerking
komt bij een urengrens van 624 uur wijkt daarvan overigens maar beperkt af.

46

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

10.3 Financiële effecten
10.3.1 Publieke regeling
Een dergelijk regeling zou leiden tot kosten aan de uitkeringen zelf. Er zal ook
een besparing optreden doordat een deel van de mensen die uittreedt anders in
een andere regeling zou zijn ingestroomd (o.a. arbeidsongeschiktheid, werkloosheid). Doordat de dienstjarenuitkering veelal lager zal liggen dan het
inkomen uit werk, leidt dit tot derving van premie-inkomsten en mogelijke
hogere kosten voor inkomensafhankelijke regelingen zoals toeslagen. Daarnaast
is sprake van werkgelegenheidseffecten (zie hoofdstuk 9) wat ook mogelijk tot
een verlaging van belastinginkomsten leidt. Een vuistregel hiervoor is dat een
daling van de werkgelegenheid met 1% tot een verslechtering van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën met circa 0,3% bbp25 leidt. Het kan hier dus ook
om aanzienlijke effecten gaan die niet in kaart zijn gebracht.
Voor de inschatting van de effecten beperken we ons hier tot de directe effecten
van de kosten van de uitkering zelf. Daarbij is aangesloten bij de inschattingen
van de potentiele doelgroep zoals gepresenteerd in paragraaf 4.5. Daarbij is een
grove inschatting gemaakt van de kosten vanaf 2026 (AOW-leeftijd 67 jaar) tot
en met 2038 (AOW-leeftijd 68 jaar). Daarbij is geabstraheerd van de (on)
uitvoerbaarheid van een dergelijke regeling.
Bij een publieke regeling lijkt het niet aannemelijk om een verplichting op te
nemen om te stoppen met werken, dus ook mensen die doorwerken komen
daardoor in aanmerking voor de regeling. Zoals nu ook ouderen met een
AOW-uitkering door kunnen werken. Dat betekent dus dat voor de berekening
de totale potentiele doelgroep in aanmerking komt voor de tegemoetkoming
van bruto € 22.164 (prijspeil 2021).
Dat leidt tot kosten die vanaf 2026 oplopen van ruim 2 miljard jaarlijks naar circa
5 miljard per jaar in 203826. Door het meenemen van alle gelijkstellingen zouden
deze kosten naar verwachting met 50%-70% hoger uitvallen.

10.3.2 Decentrale regeling
Bij een regeling op cao-niveau of een individuele afspraak tussen werkgever er
werknemers is het aannemelijk dat het gebruik afhankelijk wordt van de keuze van
de werknemer, omdat het een regeling is die is gebaseerd op vrijwilligheid. Dit biedt
dus meer ruimte voor maatwerk. Een deel van de werknemers zal er waarschijnlijk
voor kiezen door te werken en geen gebruik te maken omdat het werk nog steeds
goed bevalt en er ook geen sprake is van gezondheidsproblemen. Ook de inkomensachteruitgang kan in een dergelijke regeling een rol spelen. Daarbij zal een regeling
op cao-niveau of een individuele afspraak naar verwachting geen betrekking
hebben op zelfstandigen. Het gebruik is naar verwachting dus lager, maar hoeveel
lager is niet goed in te schatten. Niet in iedere cao zal een dergelijke afspraak
gemaakt worden en niet iedere werkgever zal een dergelijke regeling aanbieden.
Over de inschatting van gedragseffecten is gesproken met het CPB, maar voor een
kwantitatieve inschatting is onvoldoende informatie beschikbaar.
Het daadwerkelijke gebruik is bij een cao-regeling ook afhankelijk van wat

25

https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CPB-Vergrijzingsstudie-2019Zorgen-om-morgen.pdf

26

In constant prijzen (prijspeil 2021)

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

47

meetelt als dienstjaren. Gezien de benodigde gegevens lijkt het hoogstens
haalbaar als er gekeken wordt naar het arbeidsverleden in de sector zelf
(bijvoorbeeld via het pensioenfonds). Dit kan dus een beperkende werking
hebben voor de arbeidsmobiliteit. Ook zal het niet mogelijk zijn op consistente
wijze gebruik te maken van informatie over gelijkstellingen (o.a. zorg voor
kinderen, arbeidsongeschiktheid) en zal het dus primair gaan over gewerkte
jaren. Beide factoren leiden ook tot een drukkend effect op het gebruik van een
cao-regeling.
Daarnaast speelt mee dat het gebruik afhankelijk is van de fiscale consequenties. Om goed aan te sluiten bij een eventuele mogelijkheid voor werkgevers en
werknemers om dergelijke afspraken te maken, zal bijvoorbeeld de wens
kunnen bestaan om dan voor de betreffende doelgroep een vrijstelling op te
nemen voor een eventuele RVU-eindheffing. Echter, het is van belang om te
borgen dat een eventuele vrijstelling goed aansluit bij de beoogde doelgroep.
Indien een dergelijke regeling gepaard zou gaan met een generieke vrijstelling
(bijvoorbeeld afschaffen RVU-eindheffing), zal dit naar verwachting leiden tot
een breder gebruik van de vrijstelling dan louter voor de beoogde doelgroep
met 45 dienstjaren.
De directe financiële gevolgen van een dergelijke cao-regeling liggen voor een
groot deel bij werkgevers en werknemers en minder bij de overheid. Indien er
sprake is aanpassing vrijstelling van de RVU-eindheffing voor deze doelgroep,
zullen de inkomsten aan RVU-heffing lager worden. Ondanks dat er sprake is
van vervroegd uittreden ontstaat er mogelijk voor een deel van groep recht op
een WW-uitkering. Daarnaast is er waarschijnlijk enige doorwerking naar de
toeslagen. Echter, het belangrijkste effect voor de overheidsbegroting zijn de
indirecte financiële gevolgen door lagere inkomsten aan belastingen doordat de
arbeidsparticipatie afneemt.

10.4 Uitvoerbaarheid
Indien niet wordt geabstraheerd van de uitvoerbaarheid, betekent dit in de
praktijk dat waarschijnlijk alle jaren voor 1998 als fictief arbeidsverleden dienen
te worden aangemerkt. Ondanks dat in het CBS-onderzoek wel is gekeken naar
het effect van een onderscheid naar opleidingsniveau is dit in de praktijk niet
mogelijk. Dit betekent dus dat iedereen vanaf 16/18-jarige leeftijd ‘gratis’
arbeidsjaren krijgt waarmee de omvang van de doelgroep, en daarmee de
kosten, substantieel toenemen. Daarbij ontstaat dan de situatie dat enerzijds
naar verloop van tijd de omvang van de doelgroep steeds verder afneemt
doordat er meer gegevens beschikbaar komen. Anderzijds neemt de omvang
van de doelgroep steeds verder toe doordat de AOW-leeftijd en de arbeidsparticipatie (van met name vrouwen) verder oplopen.

48

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

Geraadpleegde onderzoeken
CBS, Gezonde levensverwachting naar onderwijsniveau, methodebeschrijving naar
aanleiding van revisie, 2020
CBS, Invloed van sociale situaties op het aantal dienstjaren, 2020
CBS, Verkennend onderzoek 45 dienstjaren, 2020
CBS, Welvaart en welzijn 2019, geld en gezondheid in de 3e levensfase, 2019
CPB, Inkomen en netto profijt van sociale zekerheid over de levensloop, 2013
CPB, Arbeidsparticipatie, 2018
CPB, Kansrijk arbeidsmarktbeleid: update uittreedleeftijd en AOW, 2020
CPB, Zorgen om morgen, 2019
Van Erp, Vermeer en Van Vuuren, Non-financial Determinants of Retirement: A
literature Review, De Economist, 2014
OECD, Preventing ageing unequally, 2017
SEO Economisch Onderzoek, Gevolgen flexibele AOW-leeftijd, 2017

Eindrapport | Onderzoek 45 dienstjaren | 14 januari 2021

49

Colofon
Projectnaam
Projectnummer
Versienummer
Onze referentie
Projectleider

Onderzoek 45 dienstjaren
Eindrapport
D.J. Hagedooren (SZW)

Begeleidingsgroep K. Bangma (FNV)
J. de Haan (VNO-NCW en MKB Nederland)
A. Klapwijk (VCP)
M. Molkenboer (CNV)
Auteurs

D.J. Hagedooren (SZW)
M. Bastiaanse (SZW)
S. van der Meer (SZW)
S. van der Veen (SZW)
M. van Zaal (SZW)

Dit eindrapport is een uitgave van:
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Vormgeving en productie
Xerox Osage | 21400205
© Rijksoverheid | januari 2021