Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

33 820

Evaluatie Wet op de Inlichtingen- en
Veiligheidsdiensten 2002

Nr. 4

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES EN VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 november 2014
1. Inleiding
In het Algemeen Overleg met uw Kamer op 16 april 2014 (Kamerstuk
33 820, nr. 3) is toegezegd om na de zomer met het kabinetsstandpunt te
komen ter zake van het advies van de Commissie evaluatie Wiv 2002
(commissie Dessens) inzake bijzondere bevoegdheden in de digitale
wereld. Dit standpunt treft u hierbij aan.
In haar advies komt de commissie Dessens tot de conclusie dat de
techniekafhankelijke interceptiebepalingen van de Wiv 2002 op basis van
het onderscheid tussen de ether en de kabel niet meer te rijmen valt met
de snel voortschrijdende technologische ontwikkelingen op het gebied
van dataverkeer en communicatie.1 Aanpassing van de desbetreffende
bepalingen in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (Wiv
2002) (in casu de artikelen 25 tot en met 27) acht de commissie dan ook
aangewezen.
Het kabinet heeft in de op 11 maart 2014 aan uw Kamer toegezonden
reactie op het rapport van de commissie Dessens aangegeven dat het zou
bestuderen hoe bij de grote technische veranderingen sinds de Wiv 2002
een volgens de commissie Dessens niet langer relevant onderscheid (welversus niet-kabelgebonden ongerichte interceptie), kan worden vervangen
door een relevante norm, waarbij de privacy van Nederlandse burgers
blijft gewaarborgd (Kamerstuk 33 820, nr. 2).
Het kabinet is alles afwegende met de commissie van oordeel dat het
maken van onderscheid tussen niet-kabelgebonden en kabelgebonden
communicatie door de technologische ontwikkelingen op het vlak van
1

kst-33820-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Een vergelijkbare conclusie had eerder de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) ook
getrokken in haar advies Digitale oorlogsvoering, no. 77, AIV/No 22, CAVV December 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 820, nr. 4

1

communicatie is achterhaald en dat het desbetreffende technologieafhankelijke onderscheid in de Wiv 2002 dient te komen vervallen, mits
tegelijkertijd wordt voorzien in een duidelijk normatief kader met
toereikende waarborgen.
2. Ontwikkelingen in het digitale domein en de noodzaak van een
technologieonafhankelijk interceptiestelsel
In de afgelopen jaren is – mede door de enorme ontwikkeling van het
internet – het communicatieverkeer dat via de kabelgebonden infrastructuur verloopt explosief gestegen. In de Wiv 2002, die eind jaren ’90 is
geformuleerd en in 2002 in werking is getreden, is met deze ontwikkeling
geen rekening gehouden. De thans in de wet opgenomen regeling voor
ongerichte interceptie van telecommunicatie codificeerde de toenmalige
praktijk bij de diensten, met name de toenmalige Militaire Inlichtingendienst (MID), waarbij interceptie van radio en satellietverkeer centraal
stond. Anders dan bij de bijzondere bevoegdheid tot gerichte interceptie
(artikel 25 van de wet), die wel technologieonafhankelijk werd geformuleerd, is dat bij de regeling voor ongerichte interceptie achterwege
gebleven. De commissie Dessens is dan ook tot de conclusie gekomen dat
de regeling van ongerichte interceptie in de Wiv 2002 gedateerd is en
geen recht doet aan de heden ten dage noodzakelijke bevoegdheden in
het kader van de nationale veiligheid.
Naast een explosieve groei van de hoeveelheid gegevens die in de wereld
wordt geproduceerd (en elke twee tot drie jaar verdubbelt) moet worden
vastgesteld dat inmiddels ongeveer 90% van alle telecommunicatie via
kabelnetwerken verloopt. Heden ten dage vormen alle elektronische
communicatienetwerken (ether en kabel) een mondiaal dekkend communicatienetwerk. Deze netwerken bieden in principe elk individu of elke
organisatie wereldwijd toegang tot een in aantal en complexiteit
groeiende verzameling van applicaties en diensten.
Voor de (inter)nationale veiligheidsbelangen van Nederland en het
optreden van de krijgsmacht is een stevige Nederlandse inlichtingenpositie van fundamenteel belang, of het nu gaat om het voorkomen van
terrorisme, tegengaan van spionage, beschermen tegen digitale
aanvallen, inzicht in bedreigingen voor de internationale rechtsorde, het
doorgronden van intenties van een aantal landen, zicht op de capaciteitsontwikkeling van risicolanden of de proliferatie van massavernietigingswapens. De diensten moeten bovendien zicht hebben op de dreigingen
waaraan de samenleving en de staat in het digitale domein kunnen
worden blootgesteld, om zich daar vervolgens effectief tegen te kunnen
wapenen en anderen in staat te stellen maatregelen te treffen. Dit is van
groot belang in het kader van de Nationale Cyber Security Strategie en in
het licht van het streven van het kabinet naar de digitale overheid. De
technische dreigingen en mogelijkheden manifesteren zich zowel op het
kabelgebonden als ook op het niet-kabelgebonden deel van het digitale
domein. De (potentiële) impact van cyberdreigingen is door uiteenlopende incidenten in de afgelopen jaren steeds duidelijker geworden. Het
gaat daarbij niet alleen om dreigingen die onze cyberinfrastructuur
kunnen verstoren, maar ook om dreigingen ten aanzien van de integriteit,
beschikbaarheid en vertrouwelijkheid van de informatie die we allen
digitaal vastleggen, gebruiken en uitwisselen. Om zicht te houden op deze
dreigingen zijn de diensten afhankelijk van een adequate toegang tot
telecommunicatie.
De diensten moeten daarom beschikken over voldoende inlichtingenmiddelen en -capaciteiten om informatie op het juiste moment in het digitale
domein te verwerven, te analyseren en daarover tijdig te rapporteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 820, nr. 4

2

Bijzondere bevoegdheden die het mogelijk maken om – onder strikte
voorwaarden – te intercepteren in het kabelgebonden domein zijn daarbij
onmisbaar.
De uitoefening van deze bijzondere bevoegdheden raakt per definitie aan
het recht op bescherming van privacy van de burgers. Gelet op de
verantwoordelijkheid en de zorg van de overheid voor de veiligheid van
haar burgers is het onontkoombaar dat de diensten persoonsgegevens
verzamelen en verwerken. Dit wil niet zeggen dat veiligheid en privacy
tegengestelde belangen zijn. De overheid beoogt met gepaste en
doelgerichte uitoefening van deze bevoegdheden bij te dragen aan het
realiseren in een veilige samenleving van grondrechten, waaronder ook
het recht op privacy. Het doelgerichte karakter van de uitoefening van
deze bevoegdheden op basis van de wettelijk vastgelegde taken van de
inlichtingendiensten zorgt ervoor dat de «normale» telecommunicatie van
burgers gevrijwaard blijft van ongeoorloofde inmenging door de
inlichtingendiensten. Met andere woorden: burgers hoeven niet bevreesd
te zijn dat de overheid in willekeurige e-mailconversaties meekijkt of
telefoongesprekken meeluistert. Er moet steeds een juiste balans worden
gevonden tussen de inzet van de bevoegdheden enerzijds en het kunnen
uitoefenen van grondrechten anderzijds. Noodzakelijke inbreuken op het
recht op privacy dienen voorzien te zijn van adequate waarborgen. In alle
gevallen kan de onafhankelijke toezichthouder (CTIVD) toetsen of voldaan
is aan de eisen van proportionaliteit, subsidiariteit en noodzakelijkheid.
3. Uitwerking kabinetsstandpunt: nieuw normatief kader voor
interceptie met toereikende waarborgen
3a. Hoofdlijnen nieuw interceptiestelsel
Met de commissie Dessens is het kabinet van oordeel dat er een nieuwe
balans gevonden moet worden tussen veiligheid en privacy.
Het kabinet is tot de conclusie gekomen dat een technologieonafhankelijke en daarmee ook toekomstbestendige herformulering van
de bevoegdheden tot interceptie (als bedoeld in de artikelen 26 en 27 van
de Wiv 2002) is aangewezen, zij het onder gelijktijdige aanscherping van
bestaande en introductie van nieuwe waarborgen. In de huidige wet is
reeds limitatief vastgelegd op welke wijze de diensten door gebruikmaking van de aan hen toegekende bevoegdheden op het recht op
privacy een inbreuk mogen maken. In alle gevallen moet daarbij worden
voldaan aan de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Deze bevoegdheidsuitoefening is bovendien uitsluitend toegestaan
als het belang van de nationale veiligheid, zoals dat nader is uitgewerkt in
de taakstelling van de diensten, daartoe noodzaakt.
Van oudsher werd tot voor kort aangenomen dat hoe dichter bij de inhoud
van telecommunicatie wordt gekomen, des te groter de inbreuk op
grondrechten wordt. Het onderscheid tussen inhoud en niet-inhoud is
echter niet het enige bepalende element bij het vaststellen van de ernst
van de inbreuk en bij het daarop toe te snijden model van toestemming.
Evenzeer is van belang de schaal waarop de gegevens worden verzameld
en hoe ingrijpend de gehanteerde methodiek voor (verdere) verwerking
van de gegevens is voor de privacy van de burger.
In het licht van het vorenstaande wordt in het nieuwe stelsel voor de
interceptie van telecommunicatie («bulk») op hoofdlijnen een drietal fasen
onderscheiden. Deze hoofdlijnen zullen – ter vervanging van de huidige
artikelen 26 (verkenning van de communicatie) en 27 (ongerichte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 820, nr. 4

3

interceptie niet-kabelgebonden telecommunicatie) – in het voor te
bereiden wetsvoorstel nader worden uitgewerkt en toegelicht.
De onderscheiden fasen zijn:
1) doelgericht verwerven van telecommunicatie,
2) voorbewerken van de geïntercepteerde telecommunicatie, en
3) (verder) verwerken van de telecommunicatie.
Ter verduidelijking zijn de hiervoor genoemde fasen in het interceptiestelsel in een diagram, die als bijlage bij deze brief is gevoegd, weergegeven2. Daarbij is in het kort aangeduid welke activiteiten de onderscheiden fasen omvatten alsmede de waarborgen die ter zake in het
nieuwe wettelijk stelsel zullen worden neergelegd.
Ter toelichting daarop kan nog het volgende worden opgemerkt. Elke fase
heeft een duidelijk omschreven doel. In de eerste fase – het verwerven –
worden op grond van een door de verantwoordelijke Minister verleende
last ten aanzien van de daarin zo nauwkeurig mogelijk omschreven
onderzoeksopdracht doelgericht relevante gegevens geïntercepteerd en
interpreteerbaar gemaakt (bijvoorbeeld door ontsleuteling). Ook voorbereidende, technische activiteiten die de doelgerichte verwerving en
ontsluiting van gegevens mogelijk maken, kunnen binnen deze fase
vallen. Personen of organisaties worden in deze fase nog niet onderzocht,
waardoor de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer in deze fase gering is.
De tweede fase – het voorbewerken – heeft tot doel in het kader van
lopende, goedgekeurde onderzoeksopdrachten aan de hand van de
verworven data het interceptieproces in brede zin te optimaliseren. Omdat
voor deze optimalisatie metadata-analyse of een korte kennisneming van
de inhoud van de telecommunicatie nodig kunnen zijn, gaat de inbreuk op
de persoonlijke levenssfeer in deze fase verder dan in de eerste fase. In de
derde fase – het verwerken – vindt de selectie van relevante telecommunicatie plaats en worden de geselecteerde gegevens gebruikt om inzicht te
verwerven in de intenties, de capaciteiten en de gedragingen van
personen en organisaties die onderwerp zijn van onderzoek. In deze fase
vindt subjectgericht onderzoek plaats, waarbij de inhoud van telecommunicatie en metadata wordt geanalyseerd om personen of organisaties te
identificeren en zicht te krijgen op patronen.
Van fase tot fase wordt derhalve in oplopende mate inzicht verkregen in
de persoonlijke levenssfeer. De waarborgen die in de wet zullen worden
opgenomen, worden zwaarder naarmate de persoonlijke levenssfeer van
individuen indringender in beeld komt.
In alle fasen zullen in de Wiv waarborgen worden ingebouwd, die zowel
het gebruik van de interceptiebevoegdheid (verwerving) als de verdere
verwerking van de geïntercepteerde gegevens voor daarbij te onderscheiden doeleinden afhankelijk maakt van (a) voorafgaande en in tijd
begrensde ministeriële toestemming (een «last», inclusief een toets op
noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit), (b) doelgerichte inzet3, (c)
bewaar- en vernietigingstermijnen met betrekking tot de desbetreffende
gegevens en (d) een (gecombineerd) stelsel van functie- en taakscheiding
c.q. compartimentering waar het gaat om de toegang tot de gegevens in

2

Het diagram is een vereenvoudigde weergave en betreft geen volledige uitwerking van het
interceptieproces, raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
3
Het begrip doelgerichte inzet zal gerelateerd aan de desbetreffende fase invulling krijgen. In de
verwervingsfase zal bijvoorbeeld kunnen worden verwezen naar onderzoeksopdrachten zoals
opgenomen in bijvoorbeeld het Aanwijzingsbesluit Buitenland of de Inlichtingen- en Veiligheidsbehoefte Defensie. Hoe verder in het proces wordt gekomen zal het doel steeds concreter
dienen te worden geformuleerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 820, nr. 4

4

de verschillende fasen en buiten het interceptieproces. Deze waarborgen
gaan niet alleen gelden waar het gaat om interceptie van kabelgebonden
telecommunicatie, maar ook voor de interceptie van niet-kabelgebonden
telecommunicatie als bedoeld in artikel 27, eerste lid, Wiv 2002. Voor dit
laatste is thans geen toestemming vereist.
Naast de hiervoor bedoelde waarborgen zal zowel voor interne controledoeleinden als voor het toezicht door de Commissie van Toezicht
betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD), verslaglegging plaatsvinden.
Door dit stelsel van maatregelen met de doelgerichte inzet en de weging
van proportionaliteit, subsidiariteit en noodzakelijkheid in de lastgeving
vooraf, wordt de privacy van Nederlandse burgers gewaarborgd.
3b. Medewerking netwerkaanbieders
Voor de uitoefening van de bevoegdheid tot intercepteren van kabelgebonden telecommunicatie als hier bedoeld zal in de praktijk de
medewerking vereist zijn van de desbetreffende netwerkaanbieder. Deze
vorm van interceptie is altijd aan een bepaald onderzoeksdoel van de
diensten verbonden. De ministeriële toestemming tot interceptie («last»)
geldt daarbij als een wettelijke opdracht aan een netwerkaanbieder om
medewerking te verlenen aan de interceptie. Een belangrijke en in de wet
op te nemen voorwaarde hierbij is de plicht tot overleg tussen de diensten
en de netwerkaanbieder, voorafgaand aan de uitvoering van de door de
Minister verleende interceptielast. Van een onbeperkte en zelfstandige
toegang van de diensten tot de Nederlandse telecommunicatieinfrastructuur is derhalve geen sprake. De medewerkingsplicht zal worden
ondersteund door een informatieplicht voor aanbieders om desgevraagd
relevante informatie te verkrijgen.
3c. Metadata-analyse
Waar het gaat om het gebruik van de aldus geïntercepteerde telecommunicatie voor het inlichtingenproces kan dat betrekking hebben op zowel
gebruik van geïntercepteerde metadata als op de inhoud van de telecommunicatie. Alleen voor dit laatste is op dit moment in artikel 27 van de Wiv
2002 het vereiste van ministeriële toestemming gesteld. De onderschepte
metadata kan worden onderworpen aan een louter technische metadataanalyse en een meer vergaande analyse, waarbij wordt beoogd subjecten
te identificeren en zicht te krijgen op patronen4. Beide vormen van
metadata-analyse vinden thans hun wettelijke grondslag in artikel 12 e.v.
van de Wiv 2002 en daarvoor is geen toestemming vereist. De vorm van
metadata-analyse waarbij wordt beoogd subjecten te identificeren en zicht
te krijgen op patronen zal in het nieuwe stelsel worden onderworpen aan
de wettelijk vast te leggen eis van ministeriële toestemming. Ook hier
zullen de eisen van doelgerichte inzet, noodzakelijkheid, subsidiariteit en
proportionaliteit van toepassing zijn. Voorts zal er een bewaar- en
vernietigingstermijn in de wet worden opgenomen.
3d. Verscherpt toezichtsregime
De ministeriële toestemmingen die in het nieuwe stelsel in de opeenvolgende fasen benodigd zijn, zullen voorts onderworpen zijn aan het in het
Algemeen Overleg van 16 april 2014 geschetste heroverwegingsstelsel.
Dat houdt in dat indien de CTIVD in het kader van haar rechtmatigheids4

Bijvoorbeeld door het koppelen van geïntercepteerde metadata aan andersoortige gegevensbestanden, zoals NAW-gegevens (gegevens betreffende naam, adres en woonplaats).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 820, nr. 4

5

toezicht tot de conclusie komt dat een verleende toestemming onrechtmatig is, de Minister verplicht is deze te heroverwegen. Indien de Minister
persisteert in de verleende toestemming dient de CTIVD en de Commissie
voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CIVD) onverwijld daarvan op
de hoogte te worden gesteld. De CIVD kan desgewenst de Minister ter
verantwoording roepen.
4. De uitwisseling van gegevens met buitenlandse collegadiensten
Het kabinet heeft eerder aangegeven dat de uitwisseling van grote
hoeveelheden ruwe gegevens («bulkdata») door de AIVD en MIVD met
buitenlandse collega-diensten zal worden onderworpen aan ministeriële
toestemming. Overeenkomstig dit standpunt zal de Wiv 2002 daarop
worden aangepast. Aangezien in het kader van de internationale
samenwerking tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten ook andere
soorten gegevens worden uitgewisseld, zal deze regeling zich niet alleen
tot telecommunicatiegegevens uitstrekken maar algemener van opzet zijn.
De uitwisseling van dit soort gegevens zal met de volgende daarbij
passende waarborgen worden omgeven:
a. Vanzelfsprekend kunnen alleen data worden gedeeld die rechtmatig
zijn vergaard, waarbij is voldaan aan de gestelde criteria.
b. Bij elke (voorgenomen) samenwerking zal een toets plaats dienen te
vinden aan de wettelijk vast te leggen criteria voor samenwerking met
buitenlandse diensten. Deze criteria zijn de democratische inbedding
van de dienst, het mensenrechtenbeleid in het desbetreffende land en
de professionaliteit en betrouwbaarheid van de dienst. De uitkomst
van dit proces bepaalt mede of en, zo ja, welke vorm van samenwerking,zoals de uitwisseling van gegevens, toelaatbaar wordt geacht.
Voor het aangaan van een samenwerkingsrelatie met een buitenlandse
dienst waarbij de toets aan deze criteria leidt tot de conclusie dat deze
risico’s opleveren, geldt dat de Minister daarvoor toestemming dient te
geven.
c. Bij de verstrekking wordt altijd de voorwaarde gesteld dat degene aan
wie de gegevens worden verstrekt, deze gegevens niet aan anderen
mag verstrekken.
d. Voor verstrekking van «bulkdata» (grote hoeveelheden ruwe gegevens)
dient ministeriële toestemming te worden verleend.
5. Slotopmerking
Het kabinet heeft in het voorgaande op hoofdlijnen het beoogde nieuwe
interceptiestelsel toegelicht en de daarbij te introduceren (extra)
waarborgen geschetst. Bij de verdere uitwerking worden ook relevante
aanbieders van communicatienetwerken betrokken. De uitwerking ervan
wordt neergelegd in wetgeving en wordt thans voorbereid. Het is evident
dat bij die uitwerking acht wordt geslagen op de eisen die niet alleen
vanuit onze Grondwet (artikel 10 en 13) maar ook uit relevante mensenrechtelijke verdragen, in het bijzonder het Europees Verdrag tot
bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM) en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens (EHRM), ter zake van met name de interceptie van telecommunicatie en de verwerking van de diverse soorten telecommunicatiegegevens
voortvloeien. Gecombineerd met een versterkt stelsel van toezicht en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 820, nr. 4

6

klachtbehandeling, zoals eerder door het kabinet is aangekondigd, komt
naar het oordeel van het kabinet aldus een wettelijke regeling tot stand
die voldoet aan de rechtsstatelijke eisen die hieraan gesteld worden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk
De Minister van Defensie,
J.A. Hennis-Plasschaert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 820, nr. 4

7