Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014 Ministerie van
Veiligheid en Justitie (VI)

20 mei 2015
Dit document bevat alle resultaten van ons Verantwoordingsonderzoek 2014 bij
het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI) zoals gepubliceerd op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek. De tekst op de website en in dit
document is vastgesteld op 8 mei 2015. Dit document is op 20 mei 2015 aangeboden
aan de Tweede Kamer.

Algemene Rekenkamer, Lange Voorhout 8, Postbus 20015, 2500 EA Den Haag

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Over dit onderzoek
Verantwoordingsdag
Op Verantwoordingsdag (de derde woensdag in mei) verantwoorden ministers
zich met hun jaarverslagen aan de Staten-Generaal. De jaarverslagen moeten
zekerheid geven dat het geld is besteed aan het doel waarvoor het
beschikbaar is gesteld en dat bij de besteding de wet- en regelgeving is
nageleefd.
De Algemene Rekenkamer doet onderzoek naar de verantwoording van de
ministers en presenteert de resultaten daarvan ook op Verantwoordingsdag.
Verantwoordingsonderzoek
Bij het jaarlijks verantwoordingsonderzoek kijken we zowel naar de kwaliteit
van de jaarverslagen als naar de kwaliteit van de bedrijfsvoering en de
totstandkoming van de beleidsinformatie. Het verantwoordingsonderzoek is
een wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer. Op basis van de
jaarverslagen en ons onderzoek kan het parlement na Verantwoordingsdag
met het kabinet in gesprek over wat er terecht is gekomen van de plannen die
ruim anderhalf jaar ervoor – op Prinsjesdag - aan het parlement zijn
gepresenteerd. Als alles goed is kunnen de Staten-Generaal vervolgens
decharge verlenen aan de ministers: de ministers worden dan ontheven van
hun verantwoordelijkheid voor het beleid en de daaraan verbonden financiële
consequenties waarover ze zich in de jaarverslagen hebben verantwoord.
Meer informatie over het verantwoordingsonderzoek en uitleg bij veel
voorkomende begrippen is te vinden op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek. Daar vindt u ook alle
resultaten van het verantwoordingsonderzoek, over dit begrotingshoofdstuk
en over de andere begrotingshoofdstukken.
Ministerie van Veiligheid en Justitie 2014

Dit zijn de resultaten van het verantwoordingsonderzoek over het jaar
2014 bij het ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ). We presenteren:
 de hoofdpunten uit ons onderzoek
 onze bevindingen en oordelen over: de beleidsresultaten, de
bedrijfsvoering en de financiële informatie.
Als achtergrondinformatie nemen we ook de belangrijkste ontwikkelingen bij
het ministerie en enkele kengetallen op.

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Inhoud

1 Hoofdpunten verantwoordingsonderzoek 2014 van het Ministerie
van Veiligheid en Justitie (VI)

1

2 Kengetallen en ontwikkelingen VenJ

4

2.1 Kengetallen

4

2.2 Ontwikkelingen

5

3 Beleidsresultaten Ministerie van Veiligheid en Justitie

6

3.1 Gevolgen van bezuinigingen op justitiële jeugdinrichtingen

6

3.2 Preventiemaatregelen

23

3.3 Nakomen van toezeggingen onderzoeken Algemene Rekenkamer

25

3.4 Oordeel totstandkoming beleidsinformatie

31

3.5 Verantwoording onderzoek beleidsresultaten

31

4 Bedrijfsvoering Ministerie van Veiligheid en Justitie

33

4.1 Fraude en faillissementsfraude

33

4.2 Decentralisatie justitiële jeugdzorg

42

4.3 Verhogen verkeersboetes gebaseerd op motieven van
verkeersveiligheid en financiële motieven

43

4.4 Oordeel bedrijfsvoering

45

4.4.1 Onvolkomenheid: Financieel beheer verder op orde,
controlfunctie nog niet duurzaam verankerd

45

4.4.2 Onvolkomenheid: Inkoop bestuursdepartement vraagt om
verdere verbetering

49

4.4.3 Onvolkomenheid: Inkoop Dienst Justitiële Inrichtingen nog
niet op orde

51

4.4.4 Onvolkomenheid: Borgen van verbetering personeelsbeheer
nog nodig

54

4.4.5 Onvolkomenheid: Beheer van subsidies en bijdragen niet op
orde 56
4.4.6 Onvolkomenheid: Informatiebeveiliging

57

4.4.7 Aandachtspunt: Tijdige signalering vertrouwensfuncties nodig 66
4.4.8 Aandachtspunt: ICT-project: Kwaliteit en Innovatie
rechtspraak
4.5 Oordeel informatie over de bedrijfsvoering
4.5.1 Aandachtspunt: Dossiervorming ontoereikend

67
69
69

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

4.6 Historisch verloop onvolkomenheden VenJ

69

4.7 Onvolkomenheden in relatie tot beheerdomeinen VenJ

70

5 Financiële informatie Ministerie van Veiligheid en Justitie
5.1 Oordeel rechtmatigheid financiële informatie

73
73

5.1.1 Aandachtspunt: Fout in de samenvattende
verantwoordingsstaat van de baten-lastenagentschappen

74

5.2 Oordeel weergave financiële informatie

74

5.3 Rechtmatigheid en deugdelijke weergave op artikelniveau

74

5.4 Financiële informatie per artikel VenJ in relatie tot
onvolkomenheden

74

5.5 Overzicht fouten en onzekerheden VenJ

76

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

1

Hoofdpunten
verantwoordingsonderzoek
2014 van het Ministerie van
Veiligheid en Justitie (VI)

Uitdagingen voor nieuwe minister zijn groot: zware
uitvoeringsagenda
De uitdagingen voor de minister van Veiligheid en Justitie zijn groot. Er
liggen forse ambities in de beleidsprogramma’s ‘Nederland veiliger’ en
‘Versterking van de prestaties in de strafrechtketen’. Bovendien moet bij
de realisatie van de Nationale politie, die 1 januari 2013 van start ging,
het politiewerk doorgang vinden, terwijl er een grootschalig
veranderproces loopt dat nog enkele jaren in beslag zal nemen.
Daarnaast heeft de minister naar aanleiding van eerder onderzoek van de
Algemene Rekenkamer toezeggingen gedaan om meer informatie te gaan
geven over onder meer de ongewenste uitstroom in de strafrechtketen of
de werkvoorraad in de vreemdelingenketen en om in 2014 de
onvolkomenheden in de bedrijfsvoering op te lossen.
Het domein Veiligheid en Justitie kampt met een zware
uitvoeringsagenda. Uit ons onderzoek blijkt dat het realiseren van die
ambities meer tijd vraagt. Bij het onderzoek naar de beleidsinformatie
blijkt dat er nog gewerkt wordt aan de toezeggingen naar aanleiding van
eerder onderzoek. De bezuinigingen op de justitiële jeugdinrichtingen
betekenen een risico voor de kwaliteit van de zorg. En bij de
bedrijfsvoering zijn er ondanks gerealiseerde verbeteringen, ook nieuwe
onvolkomenheden geconstateerd. Het doorzetten van een structurele
verbetering en een goed (samen)werkende controlfunctie binnen de hele
organisatie vormt daar nu de uitdaging.
Op 9 maart 2015 vertrokken de minister en de staatssecretaris. De
secretaris-generaal vertrok eveneens in maart 2015. De positie van
directeur FEZ is sinds december 2014 tot zeker mei 2015 vacant. De
veranderingen in deze cruciale functies kunnen een risico vormen voor de
continuïteit van de verbetering van het financieel beheer en de voortgang
van de (nog) in gang te zetten verdere verbeteringen. Overigens stellen

1

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

wij met genoegen vast, dat na de grote problemen in 2012, het financieel
beheer in 2014 verder is verbeterd. Dat is grote winst.
Realisatie Nationale politie: lange weg te gaan
In ons onderzoek besteden we tevens aandacht aan de Nationale politie.
We constateren dat de minister nog een lange weg te gaan heeft voor de
doelstellingen bij de vorming van de Nationale politie daadwerkelijk tot
stand zijn gekomen. We realiseren ons dat sprake is van een groeipad en
niet alles tegelijk kan. We verwachten daarbij van de minister dat hij in
het jaarverslag van het Ministerie van VenJ ook ingaat op de risico’s bij
de financiering en de risico’s bij de voortgang van de realisatie van de
nieuwe organisatie van de Nationale politie.
Focusonderwerp: Fraude
De minister van VenJ is coördinerend minister voor de fraudebestrijding.
In de Rijksbrede onderzoeksresultaten doen we verslag van onze
bevindingen naar deze activiteiten. We zien dat er in 2014 stappen zijn
gezet in de verbetering van de fraudebestrijding. We zien echter ook dat
in de praktijk van de fraudebestrijding er knelpunten zijn op het gebied
van gegevensuitwisseling, kennisopbouw, fraudebestendige regelgeving
en ruimte voor de uitvoerder op de werkvloer. De kennis van de
uitvoerders op de werkvloer is onmisbaar bij het effectief optreden tegen
(nieuwe vormen van) fraude en het ontwerpen van fraudebestendige
regelgeving. Wij bevelen daarom de minister van VenJ aan:
 om de fraudemonitor uit te breiden met onder meer de gebundelde
gegevens van de ministeries over frauderisico’s;
 om de richtlijn fraudebestendige regelgeving te verzwaren tot een
fraudetoets;
 om tempo te maken met de ontwikkeling van de Kaderwet
gegevensuitwisseling.
Faillissementsfraude is een van de casussen, die we onderzocht hebben.
Verder besteden we in dit verantwoordingsonderzoek bij het Ministerie
van Veiligheid en Justitie nog aandacht aan:
 Risico’s voor de kwaliteit van de zorg bij de bezuiniging op de justitiële
jeugdinrichtingen;
 De Beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen biedt geen zicht op de
doelmatigheid en de doeltreffendheid van het preventieve beleid van
de minister van VenJ;
 Nakomen toezeggingen onderzoek Algemene Rekenkamer;
 Verhogen verkeersboetes gebaseerd op motieven van
verkeersveiligheid en financiële motieven.

2

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Belangrijkste oordelen 2014
 Oordeel beleidsinformatie: de onderzochte beleidsinformatie is
deugdelijk tot stand gekomen en voldoet aan de
verslaggevingsvoorschriften.
 Oordeel bedrijfsvoering: 6 onvolkomenheden.
 Oordeel rechtmatigheid financiële informatie: fouten in de
verantwoording van de baten-lastenagentschappen.
Reactie van de minister
De minister van VenJ heeft op 6 mei 2015 gereageerd op het
conceptrapport. Zijn reactie is bij de verschillende onderdelen van het
rapport opgenomen op de website.
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl

3

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

2

Kengetallen en ontwikkelingen
VenJ

2.1

Kengetallen
In onderstaand overzicht schetsen we het ministerie in cijfers. Wat waren
de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten en het aantal fte in 2014, in
vergelijking met 2013 en 2012.

Ministerie van VenJ in cijfers (bedragen in euro’s)

Wat opvalt is de grote daling van de verplichtingen in 2013. Deze wordt
veroorzaakt door een stelselwijziging in de administratie van de
verplichtingen van het Ministerie van VenJ aan de eigen organisaties.
Vanaf 2013 worden deze verplichtingen in het jaar van de uitgave
geboekt. De verplichtingen tot het doen van uitgaven in 2013 waren
echter al in 2012 geboekt, waardoor de verplichtingenstand in 2013 veel
lager uitvalt.

4

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

2.2

Ontwikkelingen
Op 9 maart 2015 boden de minister en staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie hun ontslag aan. De minister constateerde dat voor de Kamer
onnodig lang onduidelijkheid was blijven bestaan over de hoogte van het
bedrag dat gemoeid was met de feitelijke schikking van augustus 2000.
De Tweede Kamer heeft naar aanleiding van dit aftreden een motie
aangenomen, waarin gevraagd is om een onderzoek naar de gang van
zaken rond de schikking en rond de informatieverstrekking aan de
Tweede Kamer.
De minister van Veiligheid en Justitie heeft in de beleidsprioriteiten voor
2014 7 kernthema’s benoemd, waarop hij resultaten wilde behalen. Er
zijn veel ambities op verschillende beleidsterreinen benoemd:
 Versterking Prestaties Strafrechtketen: verbetering aangifte, inzicht in
de stromen en doorlooptijden in strafrechtketen, modernisering
wetboek van strafvordering;
 Nederland Veiliger: aanpak van high impact crime, van kinderporno,
van criminele en georganiseerde criminaliteit, afpakken, cybercrime,
fraudebestrijding;
 Bestendiging en versterking rechtstaat: uitvoering van het programma
Kwaliteit en Innovatie rechtspraak (KEI);
 Nationale Politie: realisatie van de nieuwe organisatie, ICT op orde,
een landelijke meldkamerorganisatie;
 Slachtoffer Centraal: recht doen aan slachtoffers, implementatie van
het masterplan Dienst Justitiële Inrichtingen;
 Immigratie en Asiel: flexibel reageren op asielvragen,
vreemdelingenbewaring, terugkeerbeleid, samenwerking in de keten;
 Kansspelbeleid: modernisering.
En ook voor de eigen bedrijfsvoering zijn er in 2014 prioriteiten gesteld.
De minister wil zorgdragen voor het verder digitaliseren van de
werkprocessen en de professionalisering van de ICT structureel
aanpakken. Op het HRM-gebied is de prioriteit een flexibele,
samenwerkende en operationeel op orde zijnde organisatie neer te
zetten.

5

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

3

Beleidsresultaten Ministerie van
Veiligheid en Justitie

Leeswijzer
Hier vindt u de resultaten van ons onderzoek naar de beleidsresultaten.
Jaarlijks onderzoeken wij bij een aantal ministeries ook een casus. We
gaan in op:
 de casus bezuinigingen op justitiële jeugdinrichtingen;
 de beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen;
 de toezeggingen die gedaan zijn bij ons eerdere onderzoek.
We geven een oordeel over: de totstandkoming van de beleidsinformatie
in het jaarverslag.
Meer informatie over ons verantwoordingsonderzoek en uitleg bij veel
voorkomende begrippen is te vinden op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonerzoek bij ‘Over dit onderzoek’.

3.1

Gevolgen van bezuinigingen op justitiële
jeugdinrichtingen
Risico’s voor kwaliteitswinst jeugdinrichtingen door
bezuinigingen
Het aantal jongeren dat in een justitiële jeugdinrichting (JJI) terechtkomt
neemt al enkele jaren gestaag af. In reactie hierop vermindert de
staatssecretaris van VenJ het aantal JJI-plaatsen: sinds 2010 is dit aantal
gehalveerd. Bovendien moet de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)
bezuinigen. Aangezien JJI’s vallen onder DJI wordt als gevolg van deze
bezuinigingen het budget voor JJI’s tussen 2010 en 2018 gehalveerd.
Kleine inrichtingen kosten relatief meer dan grotere inrichtingen.
Hierdoor zien wij risico’s voor de kwaliteitswinst die de afgelopen jaren is
gerealiseerd.
Sector JJI’s in verandering door lagere instroom en bezuinigingen
De sector Justitiële Jeugdinrichtingen (JJI’s) maakt ingrijpende
veranderingen door als gevolg van de daling van de instroom van
jeugdige delinquenten. In 2010 waren er nog 11 justitiële inrichtingen
met in totaal 17 locaties. In 2014 zijn er nog 9 inrichtingen op 9 locaties

6

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

over. Er staan nog 2 sluitingen gepland. De plaatsingscapaciteit en het
budget van de inrichtingen zijn sinds 2010 ruwweg gehalveerd. Volgens
ramingen van het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum
(WODC) zal de daling in de instroom voortduren, waardoor een verdere
krimp wellicht nodig zal blijken. Dit roept de vraag op in hoeverre de
huidige organisatiestructuur nog houdbaar is en hoe de kwaliteit van
instellingen gewaarborgd kan blijven gegeven de nieuwe kleinschaligheid
van de sector.
Instroom delinquente jeugdigen neemt af
Sinds 2008 is de instroom in JJI’s met bijna 40% afgenomen: van ruim
2.400 jongeren in 2008 naar 1.469 jongeren in 2013 (zie figuur
hieronder). In de komende jaren wordt een verdere afname verwacht.
Volgens ramingen van het onderzoekscentrum van VenJ zal bij
gelijkblijvend beleid de capaciteitsbehoefte tot 2019 met nog eens een
derde afnemen (WODC, 2014).

Ontwikkeling aantal jongeren dat wordt geplaatst in justitiële
jeugdinrichtingen

Bron: DJI, 2013; DJI, 2014. In mei 2015 zijn de cijfers van 2014 nog niet beschikbaar.

7

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Kwaliteitsrisico’s en hoge kosten door overschot aan plaatsen
Door de lagere instroom was de afgelopen jaren een steeds kleiner deel
van de kamers in JJI’s bezet. In 2010 werd gemiddeld ruim 40% van de
beschikbare plaatsen voor delinquente jongeren niet gebruikt. Volgens
prognoses van het WODC in 2010 zou er zonder maatregelen in 2013 een
overschot van circa 850 plaatsen ontstaan. Dat zou ertoe leiden dat
gemiddeld meer dan de helft van de kamers zou komen leeg te staan
(DJI, 2010: 9). Volgens DJI en de verantwoordelijke inspecties vormt
onderbezetting een risico voor de kwaliteit van de behandeling en
begeleiding in de justitiële jeugdinrichtingen (IJZ, IvhO, IGZ & IST, 2010
& DJI, 2010). Dat komt onder andere doordat onderbezetting duur is,
omdat ook voor lege plekken bepaalde voorzieningen in stand gehouden
dienen te worden (zoals beveiliging en huisvesting).
Capaciteit jeugdinrichtingen steeds verder afgebouwd
In 2010 waren er 1.318 operationele plaatsen voor delinquente jongeren
in JJI’s, waarvan zoals hiervoor aangegeven een deel leegstond. Dit
aantal plaatsen was een flinke afname ten opzichte van enkele jaren
daarvoor, doordat in 2009 de gesloten jeugdzorg gesplitst is van de
justitiële inrichtingen. Wel was voor de toekomst weer een groei
voorzien: volgens de toenmalige planning op de begroting van VenJ zou
de capaciteit van de sector JJI groeien naar 1.626 plaatsen in 2013
(VenJ, 2012b).
Vanaf 2010 heeft de staatssecretaris van VenJ als reactie op de dalende
instroom echter diverse besluiten genomen om de plaatsingscapaciteit in
JJI’s te verminderen. Het gevolg is dat de capaciteit volgens de huidige
planning in 2017 nog slechts 520 operationele plaatsen zal beslaan.
Sinds 2010 wordt ook gewerkt met reservecapaciteit (die binnen een ha lf
jaar weer in gebruik genomen kan worden) en in stand te houden
capaciteit (buiten gebruik gesteld, maar nog niet afgestoten). Deze
capaciteit wordt aangehouden zodat deze relatief gemakkelijk weer kan
worden ingezet in het geval dat de vraag naar JJI-plekken onverwacht
toch weer toeneemt.

8

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Capaciteit justitiële jeugdinrichtingen

Bron: jaarverslagen VenJ (VenJ, 2008; VenJ, 2009; VenJ, 2010; VenJ, 2011; VenJ, 2012; VenJ
2013)
De capaciteitsteruggang in de periode 2010-2014 is grotendeels gerealiseerd door het sluiten
van inrichtingen (79%). Een kleiner deel (21%) is bereikt met de zogenaamde
‘kaasschaafmethode’, waarbij de capaciteit in bestaande inrichtingen wordt verminderd.

Verschillende criteria gehanteerd bij keuze voor te sluiten
inrichting
In onderstaande figuur is weergegeven op welk moment en om welke
reden er in de periode 2010-2018 justitiële jeugdinrichtingen zijn of
worden gesloten. De meest recente sluitingen houden vooral verband
met de wens om regionale werkgelegenheid te behouden. De Tweede
Kamer heeft de regering namelijk verzocht om bij het sluiten van
inrichtingen rekening te houden met de werkgelegenheid in bepaalde
krimpregio’s met een hoge werkloosheid (moties Heijnen/Van Raak en
Segers/ Schouw. Zo is bijvoorbeeld gekozen voor sluiting van JJI
Amsterbaken in Amsterdam ten gunste van instellingen in krimpregio’s
Drenthe (JJI Juvaid) en Zuid-Limburg (JJI Het Keerpunt). Een nadere
toelichting op deze figuur staat in de achtergrondinformatie bij dit
onderzoek.

9

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Redenen voor sluiting justitiële jeugdinrichtingen

Bronnen: DJI, 2010; DJI, 2013b; VenJ, 2014.

Budget vrijheidsbeneming justitiële jeugd tussen 2010 en 2018
gehalveerd
DJI wordt als agentschap gefinancierd door VenJ. Sinds 2013 heeft DJI
forse bezuinigingen opgelegd gekregen: het gaat in totaal om een
taakstelling van 271 miljoen euro (DJI, 2013b). Als onderdeel van DJI
worden JJI’s betaald via artikel 35.3 (Jeugd) van de begroting van VenJ.
Een deel van de bezuinigingen bij DJI wordt binnen dit begrotingsartikel
gerealiseerd.
Inrichtingen worden gefinancierd op basis van hun capaciteit,
vermenigvuldigd met de kosten per plaats (P*Q). Door de
capaciteitsafname in JJI’s neemt daarom dus het benodigde budget in
principe ook flink af. Tussen 2010 en 2014 is het budget voor de
inrichtingen gedaald van circa 254 miljoen euro naar 165 miljoen euro.
Vooral in 2014 is het begrote budget voor de jeugdinrichtingen fors
verlaagd: met circa 76 miljoen euro ten opzichte van 2013. Volgens de
begroting van VenJ voor 2015 zullen de uitgaven tot 2018 dalen tot 132
miljoen euro.
Overigens is de gemiddelde kostprijs van JJI-plekken de afgelopen tijd
wel sterk gestegen. Dit hangt naast de doorgevoerde
kwaliteitsverbeteringen ook samen met de capaciteitsafname. Kleinere

10

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

inrichtingen zijn namelijk relatief duur, omdat bepaalde vaste lasten wel
gelijk blijven, zoals beveiliging, bedrijfshulpverlening, overhead en ICT voorzieningen. De financiering is niet gerelateerd aan de bezetting van
de inrichting, behoudens het feit dat DJI wel een onderbezettingskorting
heft.

Ontwikkeling budget DJI-Jeugd (in miljoenen euro’s)

Bron: jaarverslagen & begrotingen VenJ 2008-2014 (VenJ, 2008; VenJ, 2009; VenJ, 2010;
VenJ, 2011; VenJ, 2012, VenJ, 2013; VenJ, 2014).

Dilemma’s rond toekomstige organisatie justitiële
jeugdinrichtingen
Zowel bij VenJ en DJI als binnen de inrichtingen zelf leeft de vraag hoe
het beste kan worden ingespeeld op de snelle ontwikkelingen in de
instroom. Volgens ramingen van het onderzoekscentrum van VenJ zal de
daling in de instroom voortduren. Een verdere krimp in de capaciteit zal
daardoor wellicht nodig zijn.
Daarmee wordt de vraag actueel in hoeverre de huidige organisatie- en
financieringsstructuur rond JJI’s nog houdbaar is en hoe de kwaliteit van
de instellingen het beste gewaarborgd kan blijven gegeven de sterk
gekrompen omvang van de sector. Als het ministerie nog meer
inrichtingen sluit, zal de regionale spreiding verder verminderen. Dit kan
onder andere gevolgen hebben voor de aansluiting op de nazorg en
andere partners, zoals de Jeugdreclassering, de gemeente of de Raad
voor de Kinderbescherming, die veelal regionaal georganiseerd zijn. De
persoonlijke communicatie wordt hierdoor bemoeilijkt, omdat men steeds
met andere bureaus te maken heeft en op grotere afstand van elkaar
werkt.
Zonder sluitingen bestaat echter het risico dat de inrichtingen te klein
worden om op een doelmatige manier de kwaliteit te kunnen handhaven.

11

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Kleinschaligheid is relatief duur, omdat een inrichting ongeacht zijn
grootte bepaalde voorzieningen in stand dient te houden, zoals
beveiliging en huisvesting. Gezien de P*Q-financiering kan dit problemen
opleveren voor inrichtingen. Om deze reden geeft DJI inrichtingen waar
minder dan 80 jongeren kunnen verblijven een extra bijdrage. Deze
bedraagt iets meer dan 70 euro per dag voor iedere plek beneden de 80.
In 2014 kregen 6 inrichtingen deze toeslag. Het totaalbedrag was meer
dan 3 miljoen euro.
Mogelijke verschillen tussen rijks- en particuliere inrichtingen vormen ten
slotte ook een punt van aandacht als het gaat om de
organisatiestructuur.
Vanwege dit soort vragen voert VenJ op dit moment een verkenning uit
naar de toekomstige invulling van de vrijheidsbeneming van justitiële
jeugd.
Bezuinigingen risico voor kwaliteit verblijf en behandeling
in justitiële jeugdinrichtingen
Sinds 2007 is, onder andere naar aanleiding van kritische rapporten van
de gezamenlijke inspecties en de Algemene Rekenkamer , veel
geïnvesteerd in de kwaliteit van het verblijf en de behandeling in
justitiële jeugdinrichtingen. In 2012 concludeerden wij dat de kwaliteit
sinds 2007 was verbeterd, maar dat daaraan wel een prijskaartje hing
(Algemene Rekenkamer, 2012). Bovendien signaleerden we dat het
gerealiseerde kwaliteitsniveau kwetsbaar was. Nu zien wij dat de
kwaliteit opnieuw onder druk dreigt te komen door de krimpende
capaciteit en de bezuinigingen.
Minder mensen beschikbaar voor primair proces van inrichtingen
Vooralsnog vullen JJI’s de bezuinigingen vooral in door het terugbrengen
van het aantal ondersteunende- en managementfuncties. Met name als
gevolg van de teruglopende capaciteit wordt in verschillende inrichtingen
echter ook het aantal fte’s in het primaire proces teruggebracht. Dit geldt
met name voor het aantal individuele trajectbegeleiders,
gedragswetenschappers, therapeuten en methodiekcoaches.
Gedurende het hele verblijf in de JJI wordt een jongere begeleid door een
individuele trajectbegeleider (ITB’er). Deze ITB’ers hebben vooral een
belangrijke rol bij de voorbereiding op de terugkeer in de samenleving en
het onderhouden van de relaties met partijen die bij die terugkeer
betrokken zijn, zoals de Jeugdreclassering, de gemeente, het Openbaar
Ministerie of de Raad voor de Kinderbescherming. Bij het verdwijnen van
deze functie ontstaan risico’s voor de resocialisatie van jongeren. Wij
zien dit bijvoorbeeld bij De Hartelborgt, waar men in 2014 is
teruggegaan van 3,8 fte naar 2 fte voor individuele trajectbegeleiders (-

12

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

47%), terwijl het aantal plaatsen gelijk is gebleven.
Gedragswetenschappers zijn degenen die de delinquente jongeren
behandelen. Zij worden daarbij begeleid door methodiekcoaches. De
kwaliteit van de behandeling is minder goed gewaarborgd wanneer de
inzet van deze functies afneemt.
Minder tijd voor primaire taak door afname ondersteunende
functies
Meer nog dan op personeel in het primaire proces wordt in de justitiële
jeugdinrichtingen bezuinigd op ondersteunende functies. Het betreft
onder andere unit managers, opleidingscoördinatoren, medisch
secretaresses en telefonistes.
Dit betekent dat deze ondersteunende taken worden overgenomen door
werknemers in de primaire functies. Die laatsten krijgen daardoor steeds
meer verschillende rollen en verantwoordelijkheden. Omdat ook het
aantal fte’s in het primaire proces afneemt (zie hierboven) is er netto
minder tijd voor de primaire taken, dus de opvang en behandeling van de
jongeren. Hierdoor kan bijvoorbeeld de verlofbegeleiding in de knel
komen, wanneer hiervoor niet voldoende personeel beschikbaar is.
Meer tijdelijke krachten en risico’s rond kwaliteit personeel
Doordat de inrichtingen krimpen is er weinig extra personeel beschikbaar
dat eventueel kan invallen als een andere medewerker wegvalt,
bijvoorbeeld vanwege ziekte. Dit komt bovendien relatief vaak voor: in
2013 was het ziekteverzuim gemiddeld 8,5%, zo blijkt uit de
jaarverslagen van alle JJI’s. De kleinere inrichtingen kunnen bovendien
niet alle functies meer ‘in huis’ vervullen.
Het gevolg hiervan is dat er steeds meer met tijdelijke krachten, externe
deskundigen of invallers moet worden gewerkt. Gezien de specifieke
problemen bij jeugdigen in JJI’s is het gewenst dat medewerkers zowel
elkaar als de jongeren waarmee zij werken en hun dagelijkse routine
kennen. Dit komt onder druk te staan nu de flexibiliteit van het eigen
personeelsbestand kleiner wordt.
Ook voor de kwaliteit van het overgebleven eigen personeel zien wij
risico’s. Door de snelle krimp in de sector neemt de baanzekerheid af.
Hierdoor bestaat het risico van een grote uitstroom van personeel. Het
beste personeel, zowel qua opleiding als ervaring, heeft in principe de
meeste kans op een nieuwe baan. Dus is het goed denkbaar dat vooral
zij zullen vertrekken. JJI Het Keerpunt constateert bijvoorbeeld in haar
jaarverslag 2013 dat een aantal HBO-geschoolde medewerkers door
bezuinigingen de organisatie heeft verlaten (SJSJ, 2014). Daarbij blijkt
het voor verscheidene justitiële jeugdinrichtingen lastig om HBOgeschoold personeel aan te trekken. Bij de 7 inrichtingen waarvan

13

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

hierover cijfers bekend zijn, was in 2013 het gemiddelde percentage
HBO-geschoold personeel minder dan 50%. Het doel van DJI was om in
2014 in alle inrichtingen minstens 75% HBO-geschoold personeel te
hebben. Deze doelstelling is nu uitgesteld naar 2020.
Minder tijd en geld voor ontwikkeling personeel en individuele
activiteitenbegeleiding
Door de bezuinigingen bestaat het risico dat de (door)ontwikkeling van
behandelprogramma’s op een laag pitje komt te staan. Door de
personeelskrapte zijn opleidingsdagen moeilijk in te plannen. Zodoende
hebben sommige inrichtingen moeite om de opleidingsverplichtingen van
personeel na te komen.
Als gevolg van de krimp van de inrichtingen hebben zij ook steeds
minder tijd en/of geld om ‘extra’ dingen te doen. Voorbeelden hiervan
zijn het schrappen van het programma Work-Wise, het verminderen van
stagemogelijkheden binnen de inrichting en de verminderde capaciteit
voor individuele activiteitenbegeleiding. Het schrappen van individuele
activiteiten voor de jongeren kan gevolgen hebben voor het positieve
leefklimaat dat de afgelopen jaren in de inrichtingen is opgebouwd.
Risico’s in beeld, maar informatie richting Kamer summier
Vanwege de snelle ontwikkelingen in de omvang van de sector is het
belangrijk dat de staatssecretaris zicht houdt op de kwaliteit van het
verblijf en de behandeling en eventuele ontwikkelingen daarin. Zowel het
departement als DJI hebben een redelijk beeld van de kwaliteit in
inrichtingen en onderkennen de risico’s die daar spelen.
De informatie hierover richting de Tweede Kamer is gegeven de
genoemde risico’s echter summier. Het jaarverslag van VenJ geeft weinig
inzicht in de ontwikkeling van het pedagogisch leefklimaat in de
inrichtingen. De staatssecretaris vermeldt hoofdzakelijk indicatoren over
de bedrijfsvoering en formele procedures. Daarnaast verstrekt hij
informatie over de dagbesteding en de woonplek na uitstroom uit de
jeugdinrichting. Dergelijke informatie geeft geen zicht op de kwaliteit van
het leefklimaat in de inrichting zelf.
VenJ en DJI hebben echter meer relevante informatie beschikbaar. Zo
wordt intern gerapporteerd over ontvluchtingen en onttrekkingen (van
verlof), geweldsincidenten, gegronde klachten, Scholings- en
Trainingsprogramma’s (STP’s) en de afstand van de inrichting tot de
woonplaats van gedetineerden. Bovendien laat de staatssecretaris
meerdere malen per jaar wetenschappelijk onderzoek uitvoeren naar het
leefklimaat in individuele inrichtingen. De resultaten van deze
onderzoeken gaan naar de onderzochte inrichtingen. DJI ontvangt
jaarlijks een beknopte rapportage. De staatssecretaris heeft echter niet

14

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

geregeld dat deze informatie periodiek naar de Tweede Kamer wordt
gestuurd.
Literatuur
 Algemene Rekenkamer (2007). Detentie, behandeling en nazorg
criminele jeugdigen. Den Haag: eigen beheer.
 Algemene Rekenkamer (2012). Terugblik detentie behandeling en
nazorg criminele jeugdigen. Den Haag: eigen beheer.
 DJI (2010). Capaciteitsplan Justitiële Jeugdinrichtingen. Den Haag
 DJI (2013). JJI in getal 2008 – 2013. Den Haag.
 DJI (2013b). Masterplan DJI 2013 – 2018. Den Haag.
 DJI (2014). JJI in getal 2009 – 2014. Den Haag.
 Helm, G.H.P. van der, Beld, M.H.M., Dekker, A.L., Miert, V.S.L. van,
Nagtegaal, J., Roest, J.J. & Stams, G.J.J.M. (2014). Rapportage
Justitiële Jeugdinrichtingen 2013: Een onderzoek naar het Leef-, leeren werkklimaat van Justitiële Jeugdinrichtingen. Leiden/Amsterdam:
Hogeschool Leiden/UvA.
 Inspectie jeugdzorg, Inspectie van het Onderwijs, Inspectie voor de
Gezondheidszorg & Inspectie voor de Sanctietoepassing (2010).
Veiligheid in justitiële jeugdinrichtingen: Risico’s aangepakt, maar
kwetsbaar. Den Haag.
 Stichting Jeugdzorg St. Joseph (2014). Jaarverslag 2013 SJSJ Het
Keerpunt. Cadier en Keer.
 VenJ (2008 t/m 2014). Jaarverslag van het Ministerie van VenJ va
resp. 2008, 2009a, 2010a, 2011a, 2012a en 2013a en begroting van
het Ministerie van VenJ van resp. 2009b, 2010b, 2011b, 2012b,
2013b, 2014a en 2015. Zie rijksbegroting.nl.
 VenJ (2014b). Brief regering; Geen alternatief voor sluiting JJI
Amsterbaken. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 24 587, nr.
597. Den Haag: Sdu.
 WODC (2014). Capaciteitsbehoefte Justitiële Ketens t/m 2019. Den
Haag: WODC.
Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer Maak onderbouwde
keuzes voor de toekomst
Door de sterke afname van de instroom van jongeren in justitiële
inrichtingen zijn de uitgangspunten van regionale plaatsing en van de
minimaal benodigde omvang van inrichtingen op gespannen voet met
elkaar komen te staan. De staatssecretaris heeft regionale plaatsing van
jongeren in het verleden als belangrijk uitgangspunt gehanteerd in zijn
beleid, omdat jongeren zo gemakkelijker banden kunnen onderhouden
met hun persoonlijke netwerk en omdat een betere aansluiting mogelijk
is op regionaal georganiseerde ketenpartners. Regionale spreiding van

15

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

inrichtingen vraagt echter wel om een minimum aantal inrichtingen.
Daartegenover staat dat een minimale omvang van inrichtingen nodig is
om doelmatig te kunnen functioneren en om de kwaliteit van de opvang,
behandeling en het onderwijs te waarborgen. Op dit moment zijn er niet
meer genoeg JJI-jongeren om op doelmatige en kwalitatief verantwoorde
wijze veel grote inrichtingen te kunnen aanhouden.
Wij bevelen de staatssecretaris van VenJ daarom aan om bij de
verkenning die hij verricht naar de toekomstige invulling van de
vrijheidsbeneming van justitiële jeugd deze verschillende belangen
expliciet in samenhang te bezien en af te wegen, inclusief de financiële
consequenties.
De staatssecretaris zou hierbij ook na kunnen denken over andere
oplossingen om de kwaliteit en doelmatigheid in stand te houden, zoals
over samenwerking met de civiele jeugdzorg, om de doelgroep te
vergroten, en over verdere fusies tussen inrichtingen. Tenslotte is
momenteel onduidelijk in hoeverre het huidige onderscheid tussen
particuliere- en rijksinrichtingen effecten heeft op de kwaliteit en
doelmatigheid. Wij bevelen de staatssecretaris aan de wenselijkheid van
dit duaal systeem beargumenteerd te onderbouwen.
Wij bevelen de staatssecretaris van VenJ verder aan om een helder en
transparant afwegingskader op te stellen en om onderbouwde keuzes te
maken. De verkenning zou moeten worden afgerond met een voorstel
voor de wijze waarop hij het stelsel van JJI’s in de toekomst wil
organiseren.
Wij bevelen de staatssecretaris aan dit voorstel voor te leggen aan de
Tweede Kamer.
Informeer de Kamer periodiek over kwaliteitsontwikkelingen op
de werkvloer
De staatssecretaris houdt via verschillende wegen zicht op de risico’s die
zijn ontstaan voor de kwaliteit in JJI’s. De informatievoorziening aan de
Tweede Kamer is echter summier en vindt niet periodiek plaats, met
name wat betreft het pedagogisch leefklimaat in de inrichtingen,
waardoor de Tweede Kamer geen goed zicht heeft op de ontwikkelingen
in deze kwaliteit. Omdat wij constateren dat er risico’s zijn voor deze
kwaliteit, bevelen wij de staatssecretaris aan om de Tweede Kamer
periodiek te informeren over de kwaliteitsrisico’s in JJI’s, en daarbij
specifiek aandacht te besteden aan het pedagogisch leefklimaat in de
inrichtingen. Op dit gebied zien wij namelijk de belangrijkste risico’s voor
de kwaliteit, die momenteel onderbelicht zijn richting de Tweede Kamer.
In de jaarverslagen van VenJ worden namelijk nauwelijks indicatoren
gehanteerd die hier goed zicht op bieden.

16

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Reactie van de minister
Uitgangspunt van de minister van VenJ bij de bezuinigingen op JJI’s is,
dat het kwaliteitsniveau behouden blijft. De minister erkent dat hij, als
gevolg van efficiencymaatregelen en de verminderde bezetting in JJI ’s,
de keuze heeft moeten maken om functies te reduceren. De minister
geeft aan dat De Hartelborgt vanaf 1 juli 2015 weer over 4,3 fte
individuele trajectbegeleiders (ITB’ers) kan beschikken en dat er meer
formatie beschikbaar zal komen voor ondersteuning, in totaal 18 fte voor
3 locaties. Het streven van de minister is en blijft een adequate
uitvoering van de primaire taken: de zorg, behandeling en opvang van
jeugdigen.
In reactie op onze aanbeveling om onderbouwde keuzes te maken voor
de toekomst geeft de minister aan dat hij de resultaten van de lopende
verkenning naar de toekomstige invulling vrijheidsbeneming zal delen
met de Tweede Kamer. Bovendien zegt de minister in zijn reactie: ‘Ik
neem kennis van de andere aanbevelingen en neem deze – voor zover
mogelijk - mee in de huidige verkenning, dan wel het vervolg hierop’.
Ten slotte zegt de minister toe dat hij met ingang van 2015 de
overkoepelende resultaten van het leefklimaatonderzoek jaarlijks zal
aanbieden aan de Tweede Kamer, voorzien van een beleidsreactie.
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij waarderen de toezeggingen die de minister van VenJ in zijn reactie
op onze aanbevelingen doet. De minister geeft in zijn reactie aan dat hij
in drie of vier inrichtingen meer personeel beschikbaar wil stellen. Wij
gaan er vanuit dat de minister de Tweede Kamer op de hoogte zal
houden van de personele ontwikkelingen in alle 9 inrichtingen waarvoor
hij verantwoordelijk is en van de effecten daarvan op de kwaliteit van de
primaire taken.

17

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Achtergrondinformatie
Justitiële Jeugdinrichtingen Doel en functie justitiële jeugdinrichtingen
De primaire taak van justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) is de uitvoering
van straffen van jongeren van 12 tot 23 jaar. Zij kunnen in een inrichting
worden geplaatst via het jeugdstrafrecht of het adolescentenstrafrecht.
Het grootste deel van de jongeren dat in een jeugdinrichting verblijft, zit
in voorlopige hechtenis. Daarnaast verblijven er jongeren die zijn
veroordeeld tot jeugddetentie of een PIJ-maatregel (Plaatsing in een
Inrichting voor Jeugdigen) – een soort jeugd-TBS. Volgens de
Beginselenwet Justitiële Jeugdinrichtingen (Bjj) is het doel van de
tenuitvoerlegging van de straf de opvoeding van de jeugdige en de
voorbereiding op diens terugkeer in de maatschappij (artikel 2.2 Bjj). Dit
doen de inrichtingen door de jongere opvoeding, onderwijs, zorg en
behandeling te bieden. Sommige justitiële jeugdinrichtingen hebben
‘landelijke bestemmingen’ waarop jongeren met bijzondere behoeften
worden geplaatst.
Verantwoordelijkheidsverdeling
De minister en staatssecretaris van VenJ zijn verantwoordelijk voor het
justitiële jeugdbeleid. De staatssecretaris is verantwoordelijk voor de
Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), een agentschap dat belast is met de
tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende sancties, waaronder de
vrijheidsbenemende jeugdsancties. De uitvoering van de sancties vindt
momenteel plaats in 9 JJI’s.
De inrichtingen
In 2010 waren er nog 11 JJI’s met in totaal 17 locaties. Op dit moment
zijn er nog 9 inrichtingen op 9 locaties over, en zijn er nog 2 sluitingen
gepland. Op onderstaande kaart is de huidige situatie weergegeven.

18

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Gesloten en open justitiële jeugdinrichtingen op de kaart

Er zijn op dit ogenblik 4 rijksinrichtingen en 5 particuliere inrichtingen.
Rijksinrichtingen vallen direct onder de verantwoordelijkheid van het
Ministerie van VenJ. De kosten van deze inrichtingen komen volledig ten
laste van DJI. Particuliere inrichtingen vallen vaak onder een particuliere
stichting of organisatie. Deze inrichtingen worden aangewezen door de
minister en worden volledig gefinancierd door DJI. Doordat
rijksinrichtingen direct onder VenJ vallen, hebben zij soms minder eigen
beslissingsvrijheid in de bedrijfsvoering. Zo zijn zij gebonden aan rijkscao’s en aan het gebruik van bepaalde centrale voorzieningen en
contracten.

19

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Het leefklimaat in inrichtingen
Bij de taak van opvoeding en herintegratie, is het leefklimaat in de
inrichting een belangrijk onderdeel. Volgens onderzoek van Peer van der
Helm e.a. wordt een positief leefklimaat gekenmerkt door “een veilige,
gestructureerde en rehabiliterende omgeving waarin sprake is van veel
ondersteuning, duidelijke kansen voor groei, minimale repress ie en
waarbinnen een goede balans tussen flexibiliteit en controle voor een
goede sfeer zorgt” (Van der Helm e.a., 2014). Het leefklimaat wordt in
wetenschappelijk onderzoek gemeten aan de hand van vier elementen:
ondersteuning, groei, repressie en sfeer (zie het Prison Group Climate
Instrument). Een open leefklimaat heeft volgens dit onderzoek positieve
gevolgen voor het verblijf van de jongeren, onder andere voor de
behandelmotivatie, emotionele stabiliteit, agressiviteit en het
behandelresultaat.
Verbeteringen in de kwaliteit Kwaliteitsverbeteringen 2007-2012
In 2007 hebben wij geconstateerd dat er problemen waren met de
kwaliteit van de detentie, behandeling en nazorg van criminele jeugdigen
(Algemene Rekenkamer, 2007). Ook de verantwoordelijke inspect ies
(Inspectie jeugdzorg, Inspectie van het Onderwijs, Inspectie voor de
Gezondheidszorg en Inspectie voor de Sanctietoepassing) stelden dit
vast.
Wet- en regelgeving en beleidsstukken werden in de praktijk niet altijd
nageleefd. Het opstellen van verblijfs- of behandelplannen duurde
bijvoorbeeld vaak (te) lang en bleef soms zelfs helemaal achterwege. De
kwaliteit van de uitvoering van de opgestelde plannen werd bovendien
belemmerd door de grote doorstroom van jongeren, de instabiele
bezetting van groepsleiders door verloop en ziekteverzuim en het
opleidingsniveau van groepsleiders. Evaluatie van de voortgang van de
uitvoering van plannen vond te weinig plaats. Verder kreeg slechts een
klein deel van de jongeren die in aanmerking kwamen voor een
scholings- en trainingsprogramma, dit programma aangeboden.
Naar aanleiding van de rapporten is de staatssecretaris een
verbetertraject gestart. In 2012 hebben wij geconcludeerd dat de
kwaliteit van de detentie en behandeling was verbeterd en dat de nazorg
expliciet deel was gaan uitmaken van het traject dat de jeugdigen
doorlopen (Algemene Rekenkamer, 2012). Wel stelden wij vast dat deze
verbeteringen een forse financiële investering vroegen. Ook
constateerden we dat de bereikte kwaliteit kwetsbaar was geworden,
vanwege actuele ontwikkelingen rond leegstand in JJI’s.

20

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Afname van capaciteit in inrichtingen Sluiting van inrichtingen
In de figuur ‘Redenen voor sluiting justitiële jeugdinrichtingen’ (zie
bevindingen) is weergegeven welke inrichtingen wanneer en om welke
redenen zijn gesloten. Hieruit blijkt dat verschillende criteria zijn
gehanteerd. In het Capaciteitsplan JJI’s van 2010 was de regionale
functie van justitiële jeugdinrichtingen het belangrijkste uitgangspunt.
Door het sluiten van inrichtingen vermindert namelijk de regionale
spreiding van inrichtingen. Dat kan gevolgen kan hebben voor de afstand
van de inrichting tot de woonplaats van de jeugdigen (‘regionale
plaatsing’). Een grote afstand kan nadelig zijn voor de betrokkenheid van
het netwerk (met name de ouders) van de jeugdigen en voor de
aansluiting met de nazorg, die veelal regionaal georganiseerd is.
Daarnaast werden de volgende argumenten gehanteerd voor sluitingen:
 het handhaven van landelijke bestemmingen waarin jeugdigen worden
geplaatst waarvoor speciale kennis vereist is, bijvoorbeeld
zedendelinquenten of verstandelijk gehandicapten;
 een voorkeur voor inrichtingen met een minder penitentiaire uitstraling
(huisvesting);
 de mogelijkheid tot alternatief gebruik van het pand;
 de mate van beveiliging van de inrichting.
Met het ‘Masterplan DJI 2013-2018’ van DJI kwam in 2012
doelmatigheidswinst meer centraal te zijn als doel van de treffen
maatregelen (DJI, 2013b). Financiële overwegingen werden daardoor
expliciet een criterium bij de keuze voor sluitingen. Ten slotte werd ook
de regionale arbeidsmarkt een criterium. De Tweede Kamer heeft de
regering namelijk verzocht om bij het sluiten van inrichtingen rekening te
houden met het behoud van de werkgelegenheid in bepaalde regio’s met
een hoge werkloosheid, de zogenaamde krimpregio’s (moties
Heijnen/Van Raak en Segers/ Schouw).
Financiële gevolgen Afgelopen jaren daling structurele kosten, maar hoge
frictiekosten
Het totale budget voor de afdeling Jeugd van DJI wordt volgens planning
tussen 2010 en 2018 bijna gehalveerd: van 254 miljoen euro in 2010
naar 165 miljoen euro in 2014, naar nog slechts 132 miljoen euro in
2018.
Het budget voor DJI-Jeugd valt uiteen in twee delen: de structurele
kosten en de incidentele kosten (zie onderstaande figuur). De structurele
kosten zijn de jaarlijkse bekostiging van de JJI’s, inclusief de overhead
bij DJI. Incidentele kosten zijn bijvoorbeeld ‘frictiekosten’ als gevolg van
het afstoten van capaciteit. Deze frictiekosten zijn de afgelopen jaren

21

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

relatief hoog geweest, vanwege de sluitingen van inrichtingen.
Ondertussen zijn de structurele kosten wel gedaald, met name in 2011.

Totale budget DJI-jeugd uitgesplitst in structurele en incidentele kosten 2010 2018 (in miljoenen euro’s)

Bron: cijfers aangeleverd door DJI

Prijs per persoon per dag blijft ondanks budgetafname licht stijgen
DJI financiert jeugdinrichtingen op basis van hun capaciteit,
vermenigvuldigd met de kosten per plaats (P*Q). Hoewel het totale
bedrag voor bekostiging van plaatsen in jeugdinrichtingen de afgelopen
jaren is afgenomen, is de kostprijs per persoon per dag juist
toegenomen. In 2007 kostte een plek in een inrichting nog 313 euro per
dag; in 2014 is dit gestegen naar 608 euro per dag.
Deze prijstoename kent verscheidene oorzaken. De belangrijkste hiervan
is het kwaliteitsbevorderingstraject dat sinds 2007 in gang is gezet (+
125 euro per persoon per dag). Daarnaast is een belangrijke oorzaak
gelegen in de afname van de plaatsingscapaciteit. Kleinschaligheid van
inrichtingen leidt tot hogere kosten per plek, vooral vanwege de vaste
kosten van JJI’s, zoals de kosten voor beveiliging, bedrijfshulpverlening,
bepaalde kwaliteitsfuncties, overhead en kosten voor automatisering.
Overige redenen voor de toename van de prijs zijn de loon- en
prijsbijstelling, de scheiding van strafrechtelijk- en civiel¬rechtelijk
geplaatste jongeren, en verscherpte eisen voor brandveiligheid.

22

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

3.2

Preventiemaatregelen
Beleidsdoorlichting biedt geen inzicht in doelmatigheid en
doeltreffendheid
De Beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen biedt geen zicht op de
doelmatigheid en de doeltreffendheid van het preventieve beleid van de
minister van VenJ. De beleidsdoorlichting geeft aan dat de effectiviteit
niet kan worden vastgesteld omdat effectiviteitsonderzoek op de
onderzochte beleidsonderdelen ontbreekt. Toch worden in de
beleidsdoorlichting en ook in de begeleidende brief van de minister aan
de Tweede Kamer uitspraken gedaan over de effectiviteit van het beleid.
Het zijn uitspraken die niet worden onderbouwd door de
beleidsdoorlichting.
Het voorkomen van criminaliteit
Om criminaliteit tegen te gaan worden preventieve maatregelen
(bijvoorbeeld het intensiveren van politietoezicht, het plaatsen van
camera’s en het geven van voorlichting) en repressieve maatregelen
(bijvoorbeeld het opleggen van boetes en gevangenisstraf) getroffen. De
minister van VenJ heeft in 2013 een deel van het preventieve beleid
laten doorlichten in de Beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen. Wij
hebben de kwaliteit van deze beleidsdoorlichting beoordeeld.
Geen zicht op doelmatigheid en doeltreffendheid
In de Beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen staat dat er geen
effectiviteitsuitspraken worden gedaan. Niettemin wordt in sommige
passages, door de manier waarop van conclusies zijn geformuleerd, de
suggestie gewekt dat het Ministerie van VenJ de effectiviteit van het
beleid kent. Op andere plaatsen wekt de tekst de indruk dat het plausibel
is dat het preventieve beleid effectief is, zonder dat dit wordt
onderbouwd.
Ook de minister van VenJ zelf suggereert in zijn begeleidende brief aan
de Tweede Kamer met diverse uitspraken dat het onderzochte beleid
effectief is. Zo schrijft de minister:
 ‘… mijn departement [heeft] een samenhangend pakket van
maatregelen [..] getroffen dat zijn vruchten afwerpt’.
 ‘De cijfers laten die resultaten ook zien’.
 ‘… duidelijk is dat zonder de inzet van preventieve maatregelen bij
bedrijven dergelijke resultaten alleen bereikt hadden kunnen worden
door een veelvoudige inzet van politie en OM en ten koste van een
groter aantal slachtoffers’.

23

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Slechts 1% van preventiebeleid doorgelicht
De doorlichting van het preventieve beleid is gebaseerd op het (inmiddels
niet meer als zodanig bestaande) beleidsartikel 13.1 van de VenJbegroting. Dit artikel is te typeren als een ‘restartikel’. Het beleid dat
eronder is geschaard vertoont geen duidelijke samenhang.
Het doorgelichte beleidsonderdeel vormt slechts 1% van de rijks overheidsuitgaven aan preventief beleid. Dit is in de beleidsdoorlichting
niet aangegeven. Bij het bespreken en analyseren van de
beleidsresultaten werkt deze rigoureuze afbakening door. In de
beleidsdoorlichting wordt het ‘smalle’ preventiebeleid dat onder artikel
13.1 valt in verband gebracht met een afname van de criminaliteit.
Omdat de onderzochte beleidsonderdelen slecht een klein component zijn
van het geheel aan preventiebeleid, is dit een suggestief verband. Daar
komt bij dat criminaliteitscijfers niet alleen afhankelijk zijn van
preventiebeleid, maar ook van bijvoorbeeld sanctiebeleid en
demografische ontwikkelingen.
Geen uitspraken over doelmatigheid
De beleidsdoorlichting geeft geen antwoord op de vraag in hoeverre het
preventieve beleid doelmatig (dat wil zeggen: tegen zo gering mogelijke
kosten) wordt uitgevoerd. Er wordt ook niet aangegeven waarom dit
aspect niet aan de orde is gesteld.
Reactie van de minister
De minister van VenJ stelt in zijn reactie dat de normen die wij hebben
gebruikt zijn ontleend aan de meest recente RPE, die op 1 januari 2015
in werking trad. Bij de start van de beleidsdoorlichting
Preventiemaatregelen was de RPE 2006 van kracht. De
beleidsdoorlichting voldoet volgens de minister aan de normen van de
RPE 2006.
Het (inmiddels niet meer als zodanig bestaande) beleidsartikel 13.1 is
volgens de minister geen “restartikel”. Het overgrote deel van de
activiteiten die onder deze vlag wordt gefinancierd en uitgevoerd heeft
als gemeenschappelijke noemer immers “preventie”.
De minister vindt zijn rapportage voldoende concreet en specifiek, zeker
als bedacht wordt hoe beperkt kwantitatieve gegevens over de resultaten
en effecten van de genomen maatregelen beschikbaar zijn.
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
Nawoord Algemene Rekenkamer
We merken op dat onze kanttekeningen bij de beleidsdoorlichting
losstaan van welke versie van de RPE als norm gehanteerd is. Onze
belangrijkste conclusie is dat in de beleidsdoorlichting geen
effectiviteitsuitspraken worden gedaan, terwijl de minister van VenJ in

24

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

sommige passages de suggestie wekt, dat hij de effectiviteit van het
beleid kent en dat het plausibel is dat het preventieve beleid effectief is.
Dat wordt echter nergens onderbouwd.

3.3

Nakomen van toezeggingen onderzoeken Algemene
Rekenkamer
In de periode 2012-2014 hebben wij verschillende onderzoeken gedaan
op het terrein van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Naar
aanleiding van deze onderzoeken zijn door de minister bij onze
aanbevelingen toezeggingen gedaan. Aan een aantal van deze
toezeggingen is nog geen uitvoering gegeven.
We gaan hier in op de onderzoeken:
 Prestaties in de strafrechtketen (2012)
 Immigratie- en Naturalisatiedienst; Stand van zaken 2012 (2013)
 Verantwoordingsonderzoek 2012, onderdeel Afpakken van crimineel
geld (2013);
 Bestrijden witwassen: stand van zaken 2013 (2014);
 Verantwoordingsonderzoek 2013: onderdeel Rechtsbijstand (2014);
 Zicht op bescherming burgers en bedrijven (2014).
Op de website www.rekenkamer.nl/publicaties/opvolging_aanbevelingen
is van alle Rekenkameronderzoeken na te gaan wat de stand van zaken
is van de toezeggingen.
Prestaties in de strafrechtketen
Bepalen van ongewenste uitstroom en informatiestrategie
Het Ministerie van Veiligheid en Justitie werkt aan 7 kernthema’s met het
oog op een veiliger Nederland en een sterke rechtsstaat. Versterking van
de prestaties van de strafrechtketen is één van deze kernthema’s. Het
Jaarverslag 2014 VenJ benoemt de activiteiten in 2014 die gericht waren
op verdere verbetering en versterking van de prestaties van de
strafrechtketen en stelt dat het programma VPS (Versterking Prestaties
Strafketen) op koers ligt. Zo wordt gemeld dat de strafrechtketenmonitor
operationeel is, dat politie en OM gezamenlijk werken aan verbetering
van de processen opsporing en vervolging, dat het Administratie- en
Informatie Centrum voor de executieketen is gestart, dat logistieke
centra tussen OM en ZM in oprichting zijn en diverse ontwikkelingen
gestart zijn en maatregelen genomen zijn om de strafrechtketen te
digitaliseren.

25

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

De genoemde activiteiten sluiten maar ten dele aan op de aanbevelingen
die wij in ons rapport Prestaties in de strafrechtketen (2012) aan de
minister van Veiligheid en Justitie hebben gedaan. In dat onderzoek
stelden wij vast dat er weinig informatie over- en weinig inzicht is in
factoren die een efficiënte doorstroom van zaken belemmeren. Zonder
die informatie is het lastig sturen voor de ketenpartners en voor de
minister van VenJ. Wij hebben de minister van VenJ dan ook aanbevolen
om te bepalen welke vormen van uitstroom ongewenst worden geacht en
hoe die uitstroom voorkomen kan worden en bovendien te zorgen voor
een goede informatievoorziening (en informatiestrategie) die daarop
aansluit en die de gewenste en ongewenste uitstroom inzichtelijk maakt.
Een dergelijke informatiestrategie zou een visie moeten bevatten op de
afstemming van verschillende systemen, de betrouwbaarheid van
informatie en de verantwoordelijkheden voor de vastlegging en beheer
van informatie.
Eerder gaf de minister in zijn voortgangsrapportages aan de Tweede
Kamer (23 november 2012, 5 juli 2013 (pdf) aan dat hij, in afwachting
van een onderzoek naar de ongewenste uitstroom door het WODC, van
plan was om in de eerste helft van 2014 een kwantitatieve doelstelling
voor het terugdringen van ongewenste uitstroom te formuleren. Dat is in
2014 niet gebeurd. In de bijlage bij de voortgangsrapportage van 2 juli
2014 geeft de minister aan dat zaken zodanig divers van aard zijn, dat
hij op basis van het WODC onderzoek niet kon vaststellen welke zaken
ongewenst de keten uitstromen. Het was daardoor ook niet mogelijk om
algemene kwantitatieve uitspraken over ongewenste uitstroom te doen.
Om daar toch meer zicht op te krijgen, zou in de tweede helft van 2014
een dossieranalyse uitgevoerd worden. In de bijlage bij de
voortgangsrapportage van 21 november 2014 meldt de minister dat hij
nog niet in kan gaan op de mogelijkheid om een kwantitatieve
doelstelling vast te stellen om ongewenste uitstroom tegen te gaan,
omdat het onderzoek nog niet ver genoeg gevorderd is. Hij zal de
Tweede Kamer hierover in de voortgangsrapportages van 2015 nader
berichten.
De minister gaat in het jaarverslag ook niet in op de informatiestrategie
voor de strafrechtketen als geheel. De wèl in het jaarverslag genoemde
digitalisering zou moeten passen in een ‘groter plan’.
Wij concluderen dat de minister van VenJ 3 jaar na de publicatie van ons
rapport Prestaties in de strafrechtketen nog steeds geen kwantitatieve
doelstelling voor het terugdringen van ongewenste uitstroom heeft
bepaald, noch een informatievoorziening en –strategie die daar geheel op
aansluit.

26

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

27

IND; Stand van zaken 2012
Informatie over behandeling verblijfsaanvragen nog beperkt
In ons rapport Immigratie- en Naturalisatiedienst; Stand van zaken
2012 wezen we de staatssecretaris op het niet voldoen aan de wettelijke
termijnen bij het behandelen van de aanvragen voor het reguliere verblijf
en de tijdige afhandeling van klachten. Uit het Jaarverslag 2013 van het
ministerie bleek dat de gemiddelde behandelduur van reguliere
verblijfsaanvragen ten opzichte van 2012 juist was toegenomen en niet
voldeed aan de wettelijke termijn. Wij misten informatie over de nog
aanwezige voorraden. Niet duidelijk werd op welke wijze en op welk
moment de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) wel aanvragen
binnen de wettelijke termijn kon afhandelen. Bovendien had de minister
over de tijdige afhandeling van klachten en bezwaren niet gerapporteerd.
In het Verantwoordingsonderzoek 2013 zegde de minister toe de twee
aanbevelingen over te nemen. Hij zou:
 duidelijkheid geven over de ontwikkeling van de gemiddelde
behandelduur in relatie met de voorraad nog te behandelen
aanvragen;
 informatie opnemen over de tijdigheid van de afhandeling van klachten
en bezwaren.
We stellen vast dat een jaar later in het Jaarverslag 2014 van het
ministerie geen informatie is opgenomen over de werkvoorraad of de
klachtenafhandeling. Het bieden van deze informatie verhoogt naar onze
mening het inzicht in de prestaties van de IND. Uit het jaarverslag blijkt
wel dat meer aanvragen voor verblijf binnen de wettelijke termijn zijn
afgehandeld dan in 2013. De wettelijke termijn voor de afhandeling van
de reguliere verblijfs- en naturalisatieaanvragen wordt nog niet in alle
gevallen gehaald (9% respectievelijk 14% van de aanvragen).
Verantwoordingsonderzoek 2012, afpakken crimineel geld
Investering Ketenprogramma Afpakken opgenomen in reguliere kosten
Met het Ketenprogramma Afpakken stelt de minister van Veiligheid en
Justitie sinds 2011 meer begrotingsgeld beschikbaar voor het
strafrechtelijk afnemen van crimineel vermogen. Voor het
Ketenprogramma Afpakken was in 2011 10 miljoen euro, in 2012 15
miljoen euro en vanaf 2013 structureel jaarlijks 20 miljoen euro ter
beschikking. Deze bedragen komen bovenop de reguliere uitgaven aan
personeelskosten van politie, Openbaar Ministerie (OM) en ketenpartners

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

in de strafrechtketen, waarvan een (onbekend) deel bestemd is om
crimineel vermogen af te pakken.
De minister verwachtte dat deze extra investering een extra opbrengst
oplevert oplopend tot 60 miljoen euro extra in 2017 en verdere jaren.
Dat betekent een verdrievoudiging ten opzichte van de investering, een
«return on investment» van 1:3 voor de strafrechtelijke afpakopbrengst.
Met ingang van 2013 zijn de uitgaven voor het Ketenprogramma
Afpakken niet meer herkenbaar opgenomen in het jaarverslag van het
ministerie. De kosten zijn onderdeel geworden van de personele en
materiële kosten van het OM en de andere ketenpartners. Wij stelden in
2013 vast dat het niet meer mogelijk zal zijn de prijs die we voor het
proces van afpakken in het strafrechtsysteem betalen te achterhalen is.
De minister is zijn toezegging aan de Tweede Kamer om nog terug te
komen op dit punt nagekomen in de brief (pdf) van 19 december 2014
aan de Tweede Kamer betreffende de voortgangsrapportage over de
rijksbrede aanpak van fraude. Hij heeft nogmaals zijn intenties
toegelicht: misdaad mag niet lonen. De minister gaf aan dat in
strafzaken steeds vaker financieel onderzoek wordt gedaan en beslag
wordt gelegd. De Tweede Kamer heeft geen verdere vragen gesteld.
In het jaarverslag 2014 is gerapporteerd dat in 2014 ruim 80 miljoen
euro aan crimineel vermogen strafrechtelijk is afgepakt, en dat daarbij
nog kan worden toegevoegd een getroffen schikking van 56 miljoen euro.
Totale opbrengst 136 miljoen euro, in 2013 was dat 90 miljoen
(waaronder 30 miljoen vanwege een grote schikking) en in 2012 was de
opbrengst 50 miljoen. Er zit zeker een stijgende lijn in de opbrengsten,
ook al is niet vast te stellen wat de extra opbrengst van de investering is.
Bestrijden witwassen; stand van zaken 2013
Risico’s en resultaten bestrijden witwassen nog in onderzoek
Op 6 maart 2014 publiceerde de Algemene Rekenkamer het rapport
Bestrijden witwassen: stand van zaken 2013. Uit het onderzoek bleek
dat:
 er geen inzicht is in de voornaamste witwasrisico’s voor Nederland en
ook niet in de resultaten van de witwasbestrijding;
 er te weinig inzicht is in het rendement van meldingen van
ongebruikelijke transacties.
De ministers hebben in reactie op ons rapport toegezegd de Tweede
Kamer structureel te gaan informeren over de witwasrisico’s en de

28

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

resultaten van de witwasbestrijding. De minister kondigde samen met de
minister van Financiën aan een National Risk Assessment (NRA)
Witwassen te ontwikkelen, waarmee ze structureel inzicht kunnen krijgen
in de belangrijkste witwasrisico’s. Ze verwachten de eerste resultaten in
2015. In het Jaarverslag 2014 van VenJ meldt de minister dat de
beleidsvisie NRA Witwassen en Terrorisme Financiering bijna gereed is.
In deze beleidsvisie zetten de ministers van VenJ en Financiën hun visie
uiteen op welke wijze zij op beide beleidsterreinen een “risk and
evidence based beleid” ontwikkelen. Naar aanleiding van ons rapport
hebben zij ook toegezegd een nieuwe Beleidsmonitor Witwassen te
(laten) ontwikkelen die inzicht moet bieden in de activiteiten en
resultaten van de witwasbestrijding. Deze Beleidsmonitor zou naar
verwachting eind 2014 beschikbaar zijn, maar is echter begin mei 2015
nog niet verschenen. De ministers hebben toegezegd om de Tweede
Kamer te informeren over de uitkomsten van de NRA Witwassen en de
Beleidsmonitor Witwassen en over wat ze met die uitkomsten gaan doen.
De Beleidsmonitor Witwassen en de NRA Witwassen zullen periodiek
worden uitgebracht en het informeren van de Kamer door de ministers
zal hierop volgen. Op basis van de eerste onderzoeken zal besloten
worden welke frequentie wenselijk is.
Verantwoordingsonderzoek 2013, casus rechtsbijstand
Onderzoek naar toegankelijkheid rechtsbijstand nog gaande
In het Verantwoordingsonderzoek 2013 hebben we aan de
staatssecretaris gevraagd een completer beeld te schetsen van de
toegankelijkheid van het rechtsbestel, om zeker te zijn dat de
gesubsidieerde rechtsbijstand deze toegankelijkheid voldoende borgt.
Nader zicht op het niet-gebruik is daarvoor relevant. We stelden dat
meer informatie wellicht ook zicht bood op opties om, tegen de
achtergrond van niet-gebruik, de gesubsidieerde rechtsbijstand
doeltreffender in te richten. Het Ministerie van VenJ erkent het belang
hiervan en heeft aangegeven deze onderzoeksvraag mee te nemen in de
Geschilbeslechtingsdelta. Dit is een periodiek onderzoek van het
Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) naar
het gedrag van burgers en bedrijven die worden geconfronteerd met
(potentieel) juridische geschillen. Bij het WODC is mei 2015 de
Geschilbeslechtingsdelta 2014 nog onder handen werk.
De minister heeft februari 2015 bij gelegenheid van de behandeling van
de begroting VenJ 2015 in de Eerste Kamer ook toegezegd een
commissie in te stellen met als doel het doen van aanbevelingen voor de
vernieuwing van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand (…) waarin
de toegang tot het recht voor min- en onvermogenden gegarandeerd

29

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

blijft. De minister deed zijn toezegging in een brief van 8 april 2015
(PDF) naar aanleiding van een motie van de Eerste Kamer om een
beleidsdebat te voeren over de bezuinigingen op de rechtshulp en de
toegang tot het recht en de rechter. Uiterlijk 1 juni 2015 zal een
tussenrapportage van deze commissie verschijnen.
Zicht op bescherming burgers en bedrijven
Weinig zicht overheden op bescherming burgers en bedrijven
In november 2014 brachten wij een rapport uit over het zicht van de
overheden op de bescherming van burgers. Wij constateerden dat de
minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) ondanks verbeteringen in de
organisatie, een landelijke strategie sinds 2007 en nieuwe wet in 2010 er
nog niet in is geslaagd voldoende samenhang aan te brengen tussen
activiteiten van het Rijk, de veiligheidsregio’s en betrokken organisaties
zoals politie, geneeskundige hulpverleners, Rijkswaterstaat, brandweer,
havenmeesters en vitale sectoren voor water, elektriciteit en ICT.
Wij deden de aanbeveling aan de minister van VenJ om te zorgen voor
een realistisch beeld over wat overheden burgers en bedrijven aan
bescherming kunnen bieden, zodat hij kan bepalen waar hij de
bescherming van burgers en bedrijven indien nodig en mogelijk kan
versterken via sturen, richting geven en ondersteunen. Hierdoor kan hij
een relatie leggen tussen het beschermen (doel) en de daarvoor
beschikbare financiële middelen, mensen en materieel. Daartoe zou hij
moeten zorgen voor:
1. een betere verbinding tussen de Strategie Nationale Veiligheid,
crisispartners en de veiligheidsregio’s;
2. een betere samenwerking, kennisdeling en informatie-uitwisseling
tussen veiligheidsregio’s;
3. een versterking van de democratische controle en verantwoording.
In hun reacties onderschreven de minister en de veiligheidsregio’s onze
aanbevelingen en gaven zij aan dat deze inmiddels zijn opgepakt en in
gang zijn gezet door herziening van de Strategie Nationale Veiligheid en
activiteiten van de Strategische Agenda Versterking Veiligheidsregio’s.
Aan het opzetten en uitwerken van de projecten uit de Strategische
Agenda wordt in 2015 verder gewerkt. Het is nog te vroeg om na te gaan
of de gewenste effecten gerealiseerd worden.
Reactie van de minister Prestaties in de strafrechtketen
De minister van VenJ schrijft in zijn reactie dat hij in de
voortgangsrapportage VPS (Versterking Prestaties in de Strafrechtketen)
van medio 2015 – op basis van de dan afgeronde onderzoeken naar de

30

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

uitstroom van strafzaken – zal ingaan op de mogelijkheid een
kwantitatieve doelstelling vast te stellen om ongewenste uitstroom tegen
te gaan. In de nieuwe rapportage zal hij ook de uitkomst van de
strafrechtketenmonitor over 2014 toelichten. Deze monitor – ontwikkeld
in het kader van VPS - leidt tot een aanzienlijke verbetering van de
informatievoorziening over de prestaties in de strafrechtketen. Tot slot
schrijft hij dat hij medio 2015 in een brief aan de Tweede Kamer zijn
informatiestrategie op de strafrechtketen zal toelichten.
IND; Stand van zaken
De minister van VenJ zegt in zijn reactie dat in het jaarverslag 2014
abusievelijk geen informatie is opgenomen over de werkvoorraad en de
afhandeling van klachten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst. In
het jaarverslag over 2015 zal deze informatie worden opgenomen.
Bestrijden witwassen; stand van zaken 2013
De minister van VenJ schrijft dat de complexiteit van het onderwerp en
de omvattendheid van het speelveld de oorzaak zijn van vertraging. Er
bleek meer tijd nodig voor grondig onderzoek voor de publicatie van de
‘witwasmonitor’. Naar verwachting wordt in juni 2015 het onderzoek
afgerond en daarna zal het rapport worden gepubliceerd.
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij begrijpen uit de reactie van de minister van VenJ dat de gevraagde
informatie over de werkvoorraad en de klachtenbehandeling bij de IND
wel beschikbaar is. Wij gaan ervan uit dat de minister deze informatie op
korte termijn beschikbaar zal stellen aan het parlement.

3.4

Oordeel totstandkoming beleidsinformatie
De onderzochte onderdelen van de beleidsinformatie in het Jaarverslag
2014 van het Ministerie van Veiligheid en Justitie zijn deugdelijk tot
stand gekomen en voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

3.5

Verantwoording onderzoek beleidsresultaten
Onderzoek naar 6 beleidsthema’s
In het verantwoordingsonderzoek over 2014 hebben we de
beleidsresultaten van 6 beleidsthema’s onderzocht:
 Fiscale stimulering (semi-)elektrische auto’s (IenM, EZ, Finaniën)

31

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

 Programma Beter Benutten (IenM)
 Garantieregelingen voor financiering bedrijven (EZ)
 Professionalisering van leraren (OCW)
 Gevolgen van bezuinigingen op justitiële jeugdinrichtingen (VenJ)
 Onnodige regels in de gehandicaptenzorg (VWS)
Bij de keuze van de thema’s hebben wij dit jaar gelet op:
 Het financieel belang (‘hoeveel geld kost dit beleid?’)
 De belangstelling van de Tweede Kamer (‘zijn er debatten en/of
Kamervragen gesteld?’)
 Het belang voor de burger
 De mate waarin onderwerpen recent onderzocht zijn (door onszelf of
anderen)
We hebben voor elk thema onderzocht of duidelijk is hoeveel geld
hieraan wordt uitgegeven, waar het geld terecht komt, wat bekend is
over de effecten en of de bewindspersonen de Tweede Kamer voldoende
informeren over de resultaten van het gevoerde beleid en de daarmee
gemoeide uitgaven. Ook hebben we, indien relevant, andere aspecten in
ons onderzoek betrokken.
Voor ons onderzoek naar de 6 beleidsthema’s baseren we ons – naast de
departementale jaarverslagen – op bestaande informatie (bijvoorbeeld
evaluatieonderzoeken, departementale rapportages, databestanden van
andere instituten) en gesprekken met beleidsmakers en uitvoerders van
beleid.
Onderzoek naar 5 beleidsdoorlichtingen
Daarnaast hebben we van 5 beleidsdoorlichtingen de kwaliteit
onderzocht:
 Strategische luchttransportcapaciteit (Defensie)
 Seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (‘SRGR’) (BHOS)
 Groen onderwijs (EZ)
 Preventiemaatregelen criminaliteit (VenJ)
 Algemene Nabestaandenwet (SZW)
Voor de beoordeling van de kwaliteit waren de normen van de Regeling
Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) de basis.
In de Staat van de rijksverantwoording staat een samenvattend beeld
van de kwaliteit van de beleidsdoorlichtingen en doen we aanbevelingen
om de kwaliteit van de beleidsdoorlichting verder te verhogen,
zie Beleidsdoorlichtingen: nog te weinig zicht op doelmatigheid en
doeltreffendheid.

32

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

4

Bedrijfsvoering Ministerie van
Veiligheid en Justitie

Leeswijzer
Hier vindt u de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering. We
gaan in op:
 de aanpak van faillissementsfraude;
 de motieven achter verhoging van verkeersboetes;
 de decentralisatie van de justitiële jeugdzorg.
We geven een oordeel over:


de bedrijfsvoering;



de informatie over de bedrijfsvoering in het jaarverslag.

Meer informatie over ons verantwoordingsonderzoek en uitleg bij veel
voorkomende begrippen is te vinden op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonerzoek bij ‘Over dit onderzoek’.

4.1

Fraude en faillissementsfraude
Op verzoek van de Tweede Kamer hebben wij, evenals in het
Verantwoordingsonderzoek 2013, in dit onderzoek speciaal aandacht
besteed aan fraude en de bestrijding van fraude.
Ons onderzoek naar het focusonderwerp fraude omvat de rijksbrede
aanpak, gecoördineerd door het Ministerie van Veiligheid en Justitie
(VenJ) en de beoordeling van de informatie over fraude in de
bedrijfsvoeringsparagrafen en de aanpak op de volgende 5 terreinen:
1. Belastingdienst/Toeslagen (Ministerie van Financiën)
2. Persoonsgebonden budget (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport)
3. Subsidies Rijksdienst voor ondernemend Nederland (Ministerie van
Economische Zaken)
4. Loondoorbetaling na faillissement door UWV (Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid)
5. Faillissementsfraude (Ministerie van Veiligheid en Justitie)

33

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

In deze rapportage gaan we in op de casus faillissementsfraude. In de
Staat van de Rijksverantwoording schetsen we het overkoepelende beeld
van de fraudeaanpak.
Casus: Faillissementsfraude
Wij concluderen dat faillissementsfraude als probleem serieus wordt
genomen door alle bij de bestrijding betrokken partijen. Bij de bestrijding
spelen veel instanties een rol. Samenwerking en informatie-uitwisseling
zijn onontbeerlijk. Wij zien dat deze samenwerking goed op gang komt.
Het Ministerie van Veiligheid en Justitie speelt een relevante en breed
gewaardeerde rol in het samenbrengen van partijen en het faciliteren
van informatie-uitwisseling. Dat geldt zowel de ontwikkeling van het
barrièremodel als de activiteiten van Justis (een batenlastenagentschap
van het Ministerie van VenJ) bij het ontwikkelen en faciliteren van het
risicomeldingssysteem. Wij vinden het van belang dat politieke steun en
ministeriële aandacht blijft bestaan voor de aanpak van zo'n
gedifferentieerd probleem als faillissementsfraude. De instanties waar
het ministerie zelf verantwoordelijk voor is – Nationale politie en OM –
moeten ruimte blijven krijgen voor het geven van aandacht aan en het
opbouwen van kennis en ervaring op het terrein van faillissementsfraude.
Aard en omvang
Faillissementsfraude brengt schade toe aan leveranciers, aan de
maatschappij en aan het vertrouwen in het economisch verkeer.
Faillissementsfraude valt uiteen in professionele fraude en
gelegenheidsfraude. Bij professionele fraude gaat het om
beroepsfraudeurs die vennootschappen verwerven met het vooropgezette
doel deze te gebruiken voor fraude en uiteindelijk failliet te laten gaan.
Gelegenheidsfraude gaat om de ondernemer die bij het faillissement geld
of goederen voor eigen gebruik onttrekt aan het bedrijf. Beide vormen
zijn schadelijk en moeten worden aangepakt. De schade van
professionele fraude is per geval groter, maar gelegenheidsfraude komt
vaker voor.
De omvang van faillissementsfraude is niet goed vast te stellen, onder
meer omdat de registratie ervan gebrekkig is. De schade die
faillissementsfraude berokkent, is daarom evenmin goed te
kwantificeren. Schattingen lopen uiteen van enige honderden miljoenen
tot anderhalf miljard per jaar. Het gebrek aan cijfers maakt het vrijwel
onmogelijk de effectiviteit van maatregelen te meten of de juiste
indicatoren vast te stellen. Sinds de Fiscale Inlichtingen- en
Opsporingsdienst (FIOD) in 2012 is gestart met een centraal meldpunt
voor faillissementsfraude is er wel meer inzicht in de aantallen.

34

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Barrières tegen faillissementsfraude
Het Ministerie van VenJ is in 2014 begonnen met het opstellen van een
barrièremodel om maatregelen te formuleren die zijn gericht op het
tegengaan van faillissementsfraude. Samen met andere actoren, zoals de
Kamer van Koophandel, de Belastingdienst, banken en de
beroepsvereniging voor curatoren zijn maatregelen geformuleerd, die het
vooral professionele fraudeurs moeilijker moeten maken te frauderen
met vennootschappen of stichtingen. Een belangrijk aspect van het
barrièremodel is dat publieke en private partijen alert zijn op signalen en
gedragspatronen die duiden op mogelijke fraude.
Om dergelijke signalen te benutten voor het voorkomen of opsporen van
fraude, is het belangrijk dat ze door de ontvangende instanties juist
worden geïnterpreteerd en zo mogelijk samengevoegd met andere
signalen. Dat vereist alertheid, deskundigheid en ervaring bij alle
betrokkenen, goede onderlinge contacten en een bruikbaar kader voor
gegevensuitwisseling. Gelegenheidsfraude bij faillissementen is lastiger
te voorkomen door preventief optreden. Preventie van
gelegenheidsfraude lijkt vooral te moeten steunen op het afgeven van
het signaal dat fraude strafrechtelijke repercussies heeft. Daartoe
moeten onderzoeken aan failliete boedels zo zijn ingericht dat fraude gelegenheidsfraude én beroepsfraude – ook daadwerkelijk wordt ontdekt
en vervolgd. Een wettelijke fraudemeldplicht voor curatoren is alleen
zinvol als curatoren zien dat hun meldingen leiden tot een adequate
opsporing en vervolging, ook in het geval van gelegenheidsfraude.
Initiatieven uit de praktijk
Het aantal initiatieven van ‘onderaf’ is groot en twee door de werkvloer
geïnitieerde activiteiten – het Haags Fraudespreekuur en het Haagse
project eenvoudige faillissementsfraude– zijn zeer succesvol. Kernzaken
als kennisoverdracht, onderlinge motivatie, betrokkenheid en assistentie,
politieke rugdekking, facilitering door het Ministerie van Veiligheid en
Justitie, het risicomeldingssysteem RADAR, de expertsessies en een goed
evenwicht tussen repressie en preventie (alsmede aandacht voor hun
wisselwerking) stemmen tot een voorzichtig optimisme.
De landelijke ‘uitrol’ van deze initiatieven heeft ruimte nodig om zich
regionaal aan te passen aan de omstandigheden en tijd om te gaan
draaien en succesvol te worden. Dergelijke initiatieven hebben politieke
en soms enige praktische steun nodig, maar vragen niet om nieuwe
regels of regie van bovenaf.
Kennis en ervaring
Kennis moet worden verworven en geborgd. Daarbij is vooral een
voortgaande inzet van OM en politie van belang. Fraudecapaciteit is niet

35

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

altijd aan personen gekoppeld en wordt verdeeld over meerdere
personen, van wie het slechts een deeltaak is. De behoefte aan meer
capaciteit betreft vooral een groei in kwaliteit – meer dan in kwantiteit.
Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer Aard en omvang
De omvang van faillissementsfraude is, hoewel niet exact in kaart te
brengen, op onderdelen redelijk vast te stellen. Betrouwbare cijfers van
het aantal fraudegevallen geven zicht op nut, noodzaak en effectiviteit
van (extra) beleid en maatregelen. Meer realistische schattingen leveren
bovendien beter zicht op de pakkans, hetgeen mogelijk bijdraagt aan het
tegengaan van wantrouwen en normvervaging. Bepaal daarom, met
inbreng van de betrokkenen bij het barrièremodel, welke onderdelen van
het probleem of stappen in het proces van de bestrijding wél meetbaar
zijn en welke partijen daar aan kunnen bijdragen.
Barrièremodel
Het is belangrijk dat het barrièremodel een dynamisch model is dat blijft
anticiperen op veranderingen in fraudepatronen en dat ingezette
maatregelen blijvend worden geëvalueerd op hun effecten. Benut actief
de praktische kennis die de verschillende partijen hebben over de
opeenvolgende stadia van (de aanpak van) faillissementsfraude voor het
inschatten van nut, noodzaak, effecten en neveneffecten van nieuwe
maatregelen.
Initiatieven uit de praktijk
Blijf initiatieven genomen door praktijkdeskundigen en maatschappelijke
partijen steunen. Neem over wat blijkt te werken, maar geef het de tijd
om op gang te komen en zichzelf te bewijzen.
Kennis en ervaring
Continueer de samenwerking met private en publieke partijen, faciliteer
ook in de toekomst de uitwisseling van informatie en continueer bov en al
de huidige aandacht. Vertaal dit in continuïteit in de aanpak van
faillissementsfraude bij politie en OM – zowel waar het gaat om
prioritering als bij het borgen van kennis.
Reactie van de minister
De minister van VenJ zegt in zijn reactie dat de aanbeveling om samen
met alle betrokken publieke en private partijen, op basis van hun
praktische kennis, een dynamisch barrièremodel vorm te geven, past bij
zijn aanpak. De overheid, zo schrijft hij, is in gesprek met betrokken
partijen om te bepalen hoe zij samen effectief kunnen bijdragen aan
preventie, detectie, verstoring en het voorkomen van fraude. Hij wil ook

36

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

wijzen op een dilemma: mensen verwachten weliswaar het meeste effect
van het voorkomen van fraude, maar het concrete resultaat daarvan is
lastig meetbaar.
Hij noemt het Nationaal Platform Criminaliteitsbestrijding als een
belangrijk gremium voor publiek-private samenwerking. Ook hier spreekt
hij intensief over de gezamenlijke aanpak van horizontale fraude,
waaronder faillissementsfraude.
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij herhalen dat het belangrijk is om informatie over de aard en omvang
van de fraude te verzamelen. Het maakt trends zichtbaar en kan behulpzaam zijn bij het maken van risicoanalyses en het daarop te baseren
beleid.
We hopen dat de initiatieven en gesprekken die de minister van VenJ
noemt, leiden tot continuering van de huidige aandacht en inzet.
Achtergrondinformatie
Wat is faillissementsfraude?
Faillissementsfraude is het misbruiken van het faillissement en het
plegen van handelingen met de bedoeling om schuldeisers te benadelen
dan wel zelf daar profijt van te trekken. Aan het ene uiterste staat de
ZZP-er die zijn bedrijfsadministratie niet of niet goed heeft bijgehouden,
of de gelegenheidsfraudeur die een kleine hoeveelheid geld of goederen
onttrekt aan het bedrijf. Aan de andere kant staan beroepsfraudeurs die
vennootschappen verwerven met het vooropgezette doel deze te
gebruiken voor fraude en uiteindelijk failliet te laten gaan. Bij dergelijke
beroepsfraudeurs kan het gaan om vele tientallen bedrijven en een
schade van miljoenen euro’s. Het onderscheid in beroepsfraude en
gelegenheidsfraude loopt in praktijk ongeveer langs dezelfde lijnen als
het onderscheid dat het OM maakt in de Aanwijzing opsporing en
vervolging faillissementsfraude (Openbaar Ministerie, 2009) tussen
eenvoudige en complexe zaken. Het onderscheid tussen beide vormen is
om de volgende redenen van belang:
 Bij gelegenheidsfraude is vaak nog civielrechtelijk verhaal mogelijk (de
taak van de curator); bij beroepsfraude is dat vrijwel altijd
onmogelijk;
 Vaak hebben beroepsfraudeurs een groot aantal op faillissement
afkoersende bedrijven tegelijkertijd in bezit. Dit bepaalt de
mogelijkheden die er zijn voor het herkennen van patronen en het
opwerpen van barrières;

37

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

 Beroepsfraude is bijna altijd zogenaamde ‘complexe fraude’. Dat wil
zeggen dat er sprake is van een groot fraudebedrag, misbruik wordt
gemaakt van rechtspersonen, er sprake kan zijn van georganiseerd
verband, stromannen worden ingezet en de fraude soms internationale
aspecten heeft. Ten aanzien van de omvang van het fraudebedrag
wordt als grens tussen eenvoudig en complex 100.000 euro
aangehouden.
Fraude wordt in de meeste gevallen ontdekt tijdens het onderzoek dat
naar aanleiding van het faillissement wordt gedaan door de curator. De
curator (een insolventie-advocaat) wordt benoemd door de rechtbank die
het faillissement uitspreekt. Ook benoemt de rechtbank een rechtercommissaris (RC) onder wiens verantwoordelijkheid de curator werkt. De
taak van de curator is het beheren van de boedel en het zoveel als
mogelijk is schadeloos stellen van de crediteuren van de failliete
onderneming. Ook zijn eigen honorarium (de curator is als advocaat een
private partij) moet hij uit de failliete boedel zien veilig te stellen.
Wanneer de curator aanwijzingen heeft voor fraude kan hij in overleg
met de RC melding of aangifte doen bij het OM. Opsporing en vervolging
van complexe fraude is een taak voor de FIOD en het functioneel parket.
Het Functioneel Parket is een specialistisch, landelijk opererend
onderdeel van het OM. Gelegenheidsfraude is meestal ‘eenvoudige’
faillissementsfraude en de opsporing berust bij politie en
arrondissementsparket.
Eenvoudige faillissementsfraude is feitelijk een faillissement waarbij de
administratie niet wordt of niet kan worden overlegd. Het niet (kunnen)
overleggen van een administratie telt als fraude en zonder administratie
is geen onderzoek naar de aanloop tot het faillissement mogelijk. De
fraude wordt dus als vaststaand feit gezien en heet daarom ‘eenvoudig’.
Fraudezaken met onttrekkingen van meer dan 100.000 euro komen bij
de FIOD terecht.
Waarom is faillissementsfraude een probleem?
De memorie van toelichting (pdf) bij de begroting van VenJ voor 2015
zegt over de gevolgen van fraude in het algemeen: “Fraude ondermijnt
de integriteit van het economisch stelsel. Het tast bijvoorbeeld het
vertrouwen in het handelsverkeer aan. […] In het algemeen wordt het
rechtsgevoel op de proef gesteld en dat is onacceptabel.”
Faillissementsfraude heeft bovendien een sterke horizontale werking (dat
wil zeggen dat niet de overheid, maar andere burgers worden geschaad
door de fraude). Wanneer een bedrijf failliet gaat, gaat dat vrijwel altijd
ten koste van zijn crediteuren, van werknemers (die bij een faillissement

38

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

minder ontslagbescherming hebben) en van eventuele aandeelhouders.
Eén faillissement kan daarom makkelijk leiden tot meerdere
meesleepfaillissementen en de levenssfeer van vele mensen aantasten.
Hoe vaak komt faillissementsfraude voor en wat is de schade?
Er zijn geen recente, betrouwbare cijfers over faillissementsfraude. Tot
2010 hield het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) bij welk
percentage van de faillissementen frauduleus was, maar er zijn geen
CBS-cijfers van recentere datum. Ook andere bronnen geven geen
(onbetwistbare) cijfers. In het proefschrift ‘Fraude ontrafelt’ (Rabki,
2014) zijn de volgende redenen opgesomd, die het buitengewoon
moeilijk maken om harde cijfers te verzamelen over zowel het aantal
frauduleuze faillissementen als over de door fraude veroorzaakte
financiële schade:
 Niet ieder door fraude leeggehaald bedrijf wordt failliet verklaard. Als
de bestuurders onbekend zijn, wordt de vennootschap ontbonden en
komt er geen onderzoek naar de boedel;
 Bij de meeste frauduleuze faillissementen ontbreekt de
bedrijfsadministratie zodat de schade niet meer is vast te stellen. Lang
niet alle faillissementen worden diepgaand of deskundig onderzocht.
Een reden hiervoor is dat de curator, die het onderzoek moet doen,
zijn honorarium uit de boedel moet krijgen. Wanneer er sprake is van
een lege boedel, werkt de curator onbetaald. Dat kan er toe leiden dat
hij minder tijd en energie stopt in lege boedels. Boedels van
beroepsfraudeurs zijn per definitie (vrijwel volledig) leeg;
 Niet van ieder vermoeden van fraude wordt melding of aangifte
gedaan;
 Slechts een deel van de meldingen of aangiften wordt opgevolgd;
 In veel gehanteerde cijfers worden kleine onregelmatigheden en zeer
grote beroepsfraudes bij elkaar opgeteld en een goede definitie van
fraude ontbreekt vaak;
 Er is verschil tussen fraude binnen een onafwendbaar faillissement en
fraude die het faillissement veroorzaakt. In het eerste geval is de
fraude slechts een deel (soms niet meer dan een fractie) van de
faillissementsschade – in het tweede geval is de fraude de
faillissementsschade;
 Bij grote, langlopende fraudezaken is het ondoenlijk tot aan het begin
terug te rechercheren;
 Complexe faillissementsfraude gaat vaak gepaard met andere vormen
van fraude, zoals fraude met uitkeringen en werkvergunningen,
belastingfraude en bankfraude. In een strafzaak kunnen deze vormen
door elkaar lopen;

39

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

 Eén frauduleus faillissement kan leiden tot (vele) andere
faillissementen en de schade hoeft zich niet tot de direct betrokken te
beperkten. Dergelijke effecten zijn niet te berekenen.
In kringen van fraudebestrijders wordt nogal eens een percentage van
frauduleuze faillissementen van 20 tot 30 procent van alle
faillissementen genoemd. Gezien het bovenstaande kan dat niet meer
zijn dan een ruwe schatting. Niettemin kunnen de verschillende
instanties en beroepsgroepen die met faillissementen te maken hebben
op deelterreinen hun vermoedens voor en bewijzen van fraude
registreren en met andere betrokkenen delen. In toenemende mate
gebeurt dat ook.
Hoe wordt faillissementsfraude bestreden?
Het Ministerie van Veiligheid en Justitie is coördinerend op het gehele
terrein van fraudebestrijding en heeft een eigen beleidstaak bij
faillissementsfraude. De aanpak van faillissementsfraude heeft bij OM,
politie en bij het ministerie zelf een hoge prioriteit. Via het lopende
wetgevingsprogramma herijking faillissementswetgeving richt het
ministerie zich mede op fraudebestrijding. Aspecten daarvan zijn het
bewerkstelligen van een betere kennisopbouw bij de rechtelijke macht,
het nieuw in te stellen civielrechtelijk bestuursverbod na fraude,
verbeterde strafbaarstelling van laakbaar handelen voorafgaand aan
faillissement en aan de versterking van de positie van de curator.
Het OM en de politie werken sinds 2009 volgens de Aanwijzing opsporing
en vervolging faillissementsfraude. Een van de uitvloeisels daarvan is de
inrichting van een centraal meldpunt faillissementsfraude bij de FIOD en
van regionale fraudemeldpunten bij de politie. In 2014 kwamen er
ongeveer 500 fraudemeldingen binnen bij het centraal meldpunt
faillissementsfraude. De FIOD besteedt jaarlijks 10% van zijn
opsporingscapaciteit aan faillissementsfraude. Dat komt neer op 40 tot
60 zaken per jaar. Omdat één zaak vaak uit meerdere faillissementen
bestaat komt het aantal faillissementen waarnaar de FIOD een
strafrechtelijk onderzoek uitvoert naar schatting uit op circa 240 per
jaar.
De Nationale politie en de Hoofdofficieren van Justitie van de
arrondissementsparketten hebben afgesproken dat in 2014 150
fraudezaken per arrondissement aangebracht zouden worden voor
strafrechtelijke vervolging, waaronder minimaal 15 eenvoudige
faillissementsfraudezaken. Het streefcijfer van 10 maal 15 eenvoudige
fraudezaken is in 2014 volgens de politie ruimschoots gehaald.

40

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Faillissementsfraude werd in 2014 echter niet apart geregistreerd,
waardoor het niet valt vast te stellen of ieder arrondissement in minimaal
15 zaken vervolging heeft ingesteld. Per 1 januari 2015 classificeert het
OM faillissementsfraudezaken afzonderlijk in zijn registratiesysteem.
In het arrondissement Den Haag is het aantal zaken, dankzij het daartoe
gestarte project eenvoudige faillissementsfraude, jaarlijks ongeveer 50.
Een complicerende factor in de bestrijding van faillissementsfraude is dat
het faillissement zelf een civielrechtelijke aangelegenheid is en de
curator een civielrechtelijke taak heeft. De curator treedt op namens de
boedel en ten behoeve van de benadeelde crediteuren. Wanneer de
curator fraude vermoedt en daarvan aangifte doet, komt hij op het
terrein van het strafrecht. De belangen van de crediteuren kunnen lijden
onder deze overgang naar het strafrechtelijk domein en de
bevoegdheden van de curator zijn niet zó maar verenigbaar met het
strafrecht. Daar staat tegenover dat de inzet van strafvorderlijke
bevoegdheden kan leiden tot het traceren van vermogensbestanddelen
die vervolgens de boedel ten goede komen. Via het al genoemde
fraudespreekuur worden curatoren geholpen met het maken van een
goede afweging om al dan niet aangifte te doen; fraudemeldpunten
bieden de curator met de meldmogelijkheid een tussenstap op weg naar
aangifte. Dergelijke initiatieven helpen in complexe situaties, en zorgen
voor een stijging van het aantal aangiften van fraude, maar een
meldplicht voor curatoren – zoals in het herijkingsprogramma wordt
voorgenomen – zal met deze botsende belangen en bevoegdheden
moeten rekenen.
Wie zijn er betrokken bij faillissementsfraude, wie ontvangt
signalen?
Bij complexe fraude spelen meer partijen een rol. In grote lijnen verloopt
een beroepsfraude als volgt:
1. De fraudeur zoekt een in nood verkerende BV.
2. De fraudeur koopt de BV – een transactie die vastgelegd wordt bij de
notaris – en schrijft zich in in het handelsregister van de KvK. In de
regel laat de fraudeur zich ondershands betalen voor de overname.
3. De fraudeur zet een katvanger in; een persoon op wiens naam het
bedrijf of de aandelen staan.
4. De fraudeur haalt zo veel mogelijk geld uit het bedrijf. Dat kan hij
doen via flessentrekkerij, het (versneld) incasseren van openstaande
vorderingen, het afsluiten van nieuwe leningen en het te gelde maken
van de boedel van het bedrijf. Zolang het bedrijf nog draait zal de
fraudeur dus een achterstand oplopen bij in ieder geval de

41

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

belastingdienst, het UWV, zijn bank, dienstverleners, leveranciers en
mogelijk personeel.
5. Wanneer er niets meer te halen valt uit het bedrijf, stuurt de fraudeur
aan op faillissement, verduistert het kapitaal en wist zijn sporen uit.
In iedere fase zijn er weer andere partijen die een deel van de signalen
van fraude kunnen opvangen: de verkopende ondernemer, de notaris, de
Kamer van Koophandel, de ingeschakelde katvanger, het personeel, de
bank, leveranciers, dienstverleners (leasebedrijf, energieleverancier), de
Belastingdienst, het UWV, de deurwaarder, het kadaster, de curator en
uiteindelijk politie of FIOD en OM.
Veel van de mogelijke signalen betekenen weinig wanneer zij afzonderlijk
in ogenschouw worden genomen – of worden zelfs niet als signaal
onderkend. Vandaar dat het barrièremodel tegen faillissementsfraude dat
momenteel bij het Ministerie van VenJ wordt uitgewerkt, inzet op het
bijeenbrengen van veel van deze partijen en op het delen van informatie.
Een nieuwe kaderwet gegevensuitwisseling moet daarbij – met oog voor
de verschillende geheimhoudingsplichten en privacyregels – gaan
assisteren.

4.2

Decentralisatie justitiële jeugdzorg
Het kabinet heeft in 2014 bij de decentralisaties in het sociaal domein
vooral gestuurd op het halen van de invoeringsdatum van 1 januari
2015. Daardoor is de vraag of de randvoorwaarden vervuld waren voor
een verantwoorde en ordelijke overgang van taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden naar de achtergrond verschoven.
Decentralisaties sociaal domein
Tegelijk met de decentralisaties voerde het kabinet twee andere
belangrijke hervormingen door: de Wet langdurige zorg en de invoering
van de trekkingsrechten persoonsgebonden budget (PGB). Voor een
goede uitvoering is nu versterkte aandacht nodig voor de invoering van
de integrale aanpak, het vormgeven van goede, betrouwbare informatie,
de inrichting van het toezicht en het waarborgen van de democratische
controle en verantwoording.
Onzekerheid over uitvoerbaarheid en effecten ouderbijdrage
jeugdhulp
Gemeenten en zorgaanbieders hebben in het eerste kwartaal van 2015
de uitvoerbaarheid van de ouderbijdrage jeugdhulp en de effecten die de
bijdrage kan hebben op bijvoorbeeld het mijden van zorg ter discussie

42

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

gesteld. Een aantal gemeenten heeft het innen van de ouderbijdrage
zelfs (tijdelijk) opgeschort. Naar aanleiding van deze signalen heeft de
staatssecretaris van VWS, mede namens de staatssecretaris van VenJ, de
Tweede Kamer toegezegd onderzoek te doen naar de uitvoerbaarheid en
effecten van de ouderbijdrage jeugdhulp. In afwachting van het
onderzoek is er onzekerheid bij ouders, gemeenten en zorgaanbieders
over de ouderbijdrage jeugdhulp.
Aanbevelingen
Wij bevelen de staatssecretaris van VWS en de staatssecretaris van VenJ
aan om duidelijk te maken aan ouders, gemeenten en zorgaanbieders of
de ouderbijdrage jeugdhulp verplicht blijft, op welke wijze deze
uitgevoerd moet worden en hoe omgegaan wordt met ouderbijdragen die
niet geïnd zullen zijn in de periode tot 1 juli 2015.

4.3

Verhogen verkeersboetes gebaseerd op motieven
van verkeersveiligheid en financiële motieven
De onderbouwing van de verhogingen van verkeersboetes berust
enerzijds op de verwachting van de minister dat de stijging van de
boetes leidt tot een verhoogde verkeersveiligheid: de regelnaleving van
verkeersdeelnemers wordt bevorderd en dit verhoogt de
verkeersveiligheid. Anderzijds heeft het verhogen van de boetes te
maken met financiële motieven: er moet een taakstelling gehaald worden
of er is sprake van tegenvallende opbrengsten in voorgaande jaren.
In de afgelopen jaren (2008-2015) zijn de verkeersboetes flink gestegen,
de stijging vanwege de prijsindexering bedroeg circa 16% en vanwege
beleidsmatige motieven 47%. Om de boetes te kunnen verhogen, moet
het ontwerpbesluit langs de Tweede en Eerste Kamer. Daaraan
voorafgaand geeft de Raad van State advies over het ontwerpbesluit.
Deze procedure zorgt ervoor dat de minister met een onderbouwing van
de stijging moet komen. De Raad van State heeft zich in het verleden
kritisch geuit toen de verhoging van verkeersboetes alleen een financieel
motief had en benadrukte dat vooral het effect op de verkeersveiligheid
voorop zou moeten staan.
Uit onderzoek komt naar voren dat de hoogte van verkeersboetes effect
heeft op regelnaleving van verkeersdeelnemers. Maar dit effect is gering
en gebonden aan tijd en plaats.

43

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Ontvangsten verkeersboetes naar VenJ en besluitvorming
verhogen verkeersboetes
De ontvangsten van verkeersboetes staan op de begroting van het
Ministerie van VenJ omdat de handhaving van de verkeersveiligheid een
taak is van VenJ. Deze methodiek geldt ook bij andere ministeries (zoals
boetes bij SZW).
Wijzigingen in de hoogte van verkeersboetes worden vastgesteld bij
algemene maatregel van bestuur. Daarbij is sprake van een zware
voorhangprocedure: het ontwerpbesluit moet aan beide Kamers der
Staten-Generaal overlegd worden.
In 2014 is de realisatie van opbrengst van verkeersboetes
achtergebleven bij de verwachte opbrengst in de begroting. Dit heeft
onder andere te maken met de vervanging van trajectcontrolesystemen,
radarsets en flitspalen. In de 1ste suppletoire begroting 2014 was nog 72
miljoen euro toegevoegd aan het begrote bedrag vanwege een herijking.
In de 2de suppletoire begroting 2014 is een herschikking gemaakt door
middel van een generale kasschuif ad 70 miljoen euro (het naar voren
halen van een deel van de verwachte opbrengst in 2018 en 2019). Bij de
post transacties is er sprake van een meevaller. Hierdoor is uiteindelijk
het verschil met de begroting slechts 7,4 miljoen euro minder
ontvangsten dan begroot.
Verhogen boetes periode 2008-2015
In 2008, 2011 en 2012 hebben beleidsmatige verhogingen
plaatsgevonden (respectievelijk met 16,9%, 15% en 15%). De boetes
zijn in 2008 beleidsmatig verhoogd vanwege de taakstelling opgenomen
in het coalitieakkoord 2007. In 2011 en 2012 zijn de boetes beleidsmatig
verhoogd omdat verwacht werd dat naast strikte handhaving ook
zwaardere sanctionering bijdraagt aan betere regelnaleving. Er zijn extra
verhogingen toegepast bij specifieke verkeersovertredingen om zo
bepaald gedrag te beïnvloeden. Beide stijgingen zijn daarnaast
ingegeven door het feit dat de ontvangsten achterbleven bij de daarover
opgestelde ramingen.
Daarnaast zijn de boetes gestegen op grond van de consumentprijsindex
(ruim 16% van 2008 tot en met 2015). Deze stijging corrigeert alleen de
door geldontwaarding na verloop van tijd veranderende zwaarte van
boetes en verhoogt niet de strafmaat.
Vanaf 2009 wordt bij elke opgelegde verkeersboete (die onder de Wet
administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder)
valt) een vast bedrag aan administratiekosten in rekening gebracht.
Dit is een kostprijs van de inningstaken door het Centraal Justitieel
Incassobureau (CJIB). De boetes zijn daardoor vanaf 2009 met 6 euro
verhoogd en vanaf 1 oktober 2012 met 7 euro.

44

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Discussie over onderbouwing verhogen van de boetes
De Raad van State vindt dat het verhogen van de boetes uitsluitend in
relatie moet staan tot het doel van de verkeersboete (sanctioneren van
strafwaardig gedrag). Het verhogen van boetes om tegenvallende
ontvangsten te dekken staat volgens de Raad niet in relatie met dat doel.
De minister van Veiligheid en Justitie beschrijft de relatie tussen het
verhogen van de boetes en tegenvallende opbrengsten als volgt: ‘als het
aantal verkeersovertredingen onverminderd hoog blijft, is er reden de
boetes te verhogen omdat deze blijkbaar niet hoog genoeg zijn om
voldoende afschrikwekkend te zijn’. Om het doel van de boetes te
bereiken, ligt een verhoging van de boetes volgens de minister in de
rede.
Onderzoek toont aan dat de hoogte van boetes effect heeft op
overtredingsgedrag, maar dit effect is klein en is gebonden aan tijd en
plaats. Een verhoging van de pakkans blijkt effectiever te zijn dan een
verhoging van boetes.
De minister vindt dat een verbetering van de verkeersveiligheid om meer
vraagt dan alleen hogere boetes, er worden daarom in samenwerking
met het Ministerie van IenM doorlopend andere maatregelen getroffen
om de verkeersveiligheid te vergroten.
Nawoord Algemene Rekenkamer
We merken op dat de minister van VenJ niet gereageerd heeft op dit
onderdeel van het onderzoek. Eind april 2015 werd bekend dat ook de
Landelijke eenheid van de Nationale politie sinds enkele maanden een
verkeershandhavingsteam op heeft gezet. Doel is gerichte
verkeershandhaving. Op deze wijze wordt er ook gewerkt aan het
verhogen van de pakkans.

4.4

Oordeel bedrijfsvoering
De onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van
Veiligheid en Justitie voldoen in 2014 aan de gestelde eisen, met
uitzondering van 6 onvolkomenheden.

4.4.1

Onvolkomenheid: Financieel beheer verder op orde, controlfunctie
nog niet duurzaam verankerd
In 2014 heeft de minister van Veiligheid en Justitie verdere stappen
gezet om de onvolkomenheid in het financieel beheer weg te nemen.
Over 2012 oordeelden wij nog dat het financieel beheer een ernstige
onvolkomenheid was. Het in 2012 in gebruik genomen financiële systeem

45

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Leonardo werkte niet goed en er was onvoldoende kennis en inzicht om
het financieel beheer in goede banen te leiden. De minister heeft daarom
in april 2013 een ambitieus verbeterplan opgesteld. Het verbeterplan is
nu grotendeels uitgevoerd, er zijn veel maatregelen getroffen om foutief
gebruik van het financiële systeem te voorkomen, om de autorisaties op
orde te brengen en de jaarafsluiting beheerst te laten verlopen.
Om het financieel beheer duurzaam te verbeteren drongen we in 2012
ook aan op een grondige herbezinning van de gewenste inrichting en
uitvoering van de controlfunctie. In 2014 is dat opgepakt.
In 2014 startte fase II van het verbeterplan, de structurele verbetering
van het financieel beheer. Een belangrijk onderdeel daarvan was het
onderzoek naar de controlfunctie (de wijze waarop het ministerie de
processen bij de dienstonderdelen bestuurt en beheerst). Dit onderzoek
is in het tweede kwartaal 2014 uitgevoerd. Uitkomst was dat er meer
aandacht moet zijn voor het borgen van kwaliteit en expertise, dat
bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de controllagen duidelijker
afgestemd moeten worden, en dat ketensturing en ketencontrol verder
ontwikkeld moet worden. In 2015 zal het goed positioneren en laten
werken van de controlfunctie nog veel inspanning vragen van zowel de
directie FEZ als van de DG's. Commitment van de Bestuursraad is van
belang voor een duurzame verankering van de controlfunctie. Wij wijzen
erop dat het van belang is, dat de controlfunctie niet alleen faciliterend
werk verricht, maar ook corrigerend optreedt, als blijkt dat de
organisatie de gegeven kaders niet toepast.
Verbeterplan grotendeels uitgevoerd
In het Verbeterplan Financieel beheer voor 2014 had de minister 11
speerpunten geformuleerd waarvan 3 de hoogste prioriteit hadden gezien
de toezeggingen van de minister op onze aanbevelingen uit 2013.
De 3 prioriteiten waren:
1. verbeteren van het autorisatiebeheer;
2. correct gebruik van het systeem;
3. (onderzoek naar) de inrichting van de controlfunctie. Op dit punt gaan
we uitgebreider in.
Verbeteren autorisatiebeheer
De directie Financieel economische zaken (FEZ) heeft in 2014 het
bestaande probleem in het autorisatiebeheer opgelost door in oktober en
november 2014 een nieuw autorisatieconcept in te voeren. Hierdo or is
het aantal resterende autorisatieconflicten sterk afgenomen. De
autorisatieconflicten vormen geen risico’s meer op ongeautoriseerde
financiële handelingen. Omdat dit nieuwe autorisatieconcept pas medio
november 2014 is ingevoerd, heeft FEZ gedurende het jaar aanvullende

46

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

interne controles laten uitvoeren om het risico voor ongeautoriseerde
transacties te ondervangen.
Correct gebruik van het systeem
FEZ heeft in 2014 verschillende maatregelen genomen om ervoor te
zorgen dat er beter gebruik wordt gemaakt van het financiële systeem
Leonardo en dat er minder fouten in het systeem worden gemaakt:
 in juli 2014 is er een kruisverwijzingstabel in het systeem opgenomen
waardoor foutieve combinaties van kostensoort en budgetcode niet
meer mogelijk zijn;
 vanaf juni 2014 worden alle inkopen bij het bestuursdepartement
vooraf gecontroleerd op juiste kostensoort en budgetcode (daarvoor
werden alle boekingen achteraf gecontroleerd bij de
kwartaalafsluiting);
 er zijn verschillende maatwerkopleidingen voor gebruikers van
Leonardo aangeboden.
De verschillende maatregelen hebben ervoor gezorgd dat het aantal
aangeleverde onjuiste boekingscoderingen binnen het
bestuursdepartement is afgenomen van 33% in juni tot 12,3% in de
periode oktober-december 2014. Correct gebruik van het systeem is
daarmee verbeterd.
Financieel systeem is verder verbeterd en proces jaarafsluiting
beheerst verlopen
Het financieel systeem en de administratie is in 2014 duidelijk verbeterd
ten opzichte van 2012/2013. Het aantal foutieve boekingscoderingen in
het systeem is aanzienlijk afgenomen. Het ministerie voldoet in 2014 aan
de rijksbrede norm dat 90% van alle facturen op tijd moet zijn betaald,
in 2013 werd dat percentage nog niet gehaald. Er zijn
kwartaalafsluitingen uitgevoerd, waardoor er aan het einde van het jaar
minder uitzoekwerk nodig was en de jaarverantwoording en jaarrekening
sneller en beter dan in 2013 opgesteld konden worden. In de loop van
het jaar hebben onderdelen waarvan het financieel beheer begin 2014
nog gebreken vertoonde, verbeteringen doorgevoerd. Gedurende het jaar
is het financieel beheer bij het dienstencentrum (shared service centra)
van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) een aandachtspunt geweest.
Structurele verbetering controlfunctie nog een uitdaging
Het ministerie is zijn toezegging nagekomen om een onderzoek uit te
voeren naar de inrichting van de controlfunctie. Uit dit onderzoek komen
meerdere problemen in de controlfunctie naar voren, onder meer:

47

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

 het ontbreken van duidelijk omschreven bevoegdheden en
verantwoordelijkheden van de controllagen ten opzichte van elkaar;
 het nog niet bij alle directies in dezelfde mate en diepgang hanteren
van een brede controlbenadering, waarbij er ook aandacht is voor
control op meer aspecten van de bedrijfsvoering dan alleen de
financiën;
 het verder ontwikkelen van ketensturing en ketencontrol.
De Bestuursraad heeft vastgehouden aan het bestaande inrichtingsmodel
met drie lagen:
1. FEZ als concerncontroller;
2. de DG-controller, die hiërarchisch en functioneel ondergeschikt is aan
de directeur-generaal (DG);
3. de controller van de uitvoeringsorganisatie.
Het verbeteren van de controlfunctie zal, conform de bevindingen van de
werkgroep, in 2015 nog veel inspanning vragen van FEZ en DG control.
Het is belangrijk dat de Bestuursraad zich blijft committeren aan dit
proces, omdat verbeteringen alleen kunnen beklijven wanneer er
voldoende steun is vanuit de top van het ministerie.
Onvolkomenheid
Wij hebben de afgelopen jaren een groot belang gehecht aan de
verbetering van de controlfunctie. Dit zagen en zien we als de
belangrijkste voorwaarde voor een structurele verbetering van het
financieel beheer en de bedrijfsvoering bij zowel het
bestuursdepartement als de taakorganisaties. Gezien het feit dat er in
2015 en wellicht daarna nog aanzienlijke slagen gemaakt moeten worden
om deze structurele verbetering te realiseren, concluderen wij over 2014
dat de controlfunctie nog niet voldoende is verbeterd. Hoewel we dus
zeker verbetering constateren in het financieel beheer, blijft de
onvolkomenheid bij het financieel beheer nog in stand tot de
voorgenomen verbeteringen ten aanzien van de controlfunctie in de
organisatie zijn geïmplementeerd.
Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
Wij bevelen de minister van Veiligheid en Justitie aan om voortvarend de
in het onderzoek gesignaleerde problemen in de controlfunctie aan te
pakken. Een goed werkende controlfunctie met duidelijke
verantwoordelijkheden en doorzettingsmacht, kan bijdragen aan het
structureel en duurzaam verbeteren van de bedrijfsvoering. Om de
controlfunctie goed te laten functioneren moet er door de leden van de
Bestuursraad overeenstemming zijn over taken, bevoegdheden en rollen

48

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

van de verschillende controllagen binnen het ministerie. Gezamenlijk kan
dan goede invulling gegeven worden aan de uitdaging om ook
ketencontrol en ketensturing verder vorm te geven.
Reactie van de minister
De minister van VenJ geeft in zijn reactie aan dat de nog resterende
aanbevelingen van het onderzoek naar de inrichting van de controlfunctie
in 2015 worden geïmplementeerd.
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij zullen de afronding van het verbetertraject in 2015 volgen en
beoordelen of ook de laatste stap in dit traject wordt gerealiseerd.
4.4.2

Onvolkomenheid: Inkoop bestuursdepartement vraagt om verdere
verbetering
Wij constateren ook in 2014 een onvolkomenheid in het inkoopbeheer
van het bestuursdepartement. Het bestuursdepartement heeft in 2014
het inkoopbeheer verbeterd ten opzichte van 2013. Het verbeterplan is
geïmplementeerd, de beheersmaatregelen om de onrechtmatige
inkoopuitgaven terug te dringen worden uitgevoerd, en het
inkoopadministratiesysteem is verder verbeterd.
Ondanks de vele verbeteringen die zijn doorgevoerd in 2014 en de
inspanning die verricht is door het bestuursdepartement, signaleren wij
dat de volgende punten in 2015 (verder) opgepakt moeten worden:
 het verbeteren van de volledigheid van de spendanalyse door ook de
inkopen in de categorie 50.000 tot 150.000 euro hierin mee te nemen;
 het verbeteren van de volledigheid van de inkoopdossiers: door ook de
prestatieverklaring en de onderbouwing daarvan in te voegen;
 het voorkomen dat er inkopen worden gedaan buiten de officiële
kanalen om.
Door deze maatregelen kan het bedrag aan onrechtmatige uitgaven, in
2014 3,9 miljoen euro, verder dalen.
Verbeteringen in 2014
Het ministerie heeft de volgende beheersmaatregelen ingevoerd ter
verbetering van het inkoopbeheer:
 het contractregister is in 2014 op orde;
 de ondersteuning van het inkoopproces in het administratiesysteem
Leonardo is verder verbeterd. Er zijn aanpassingen in het systeem

49

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

gemaakt, die de controle op de rechtmatigheid van de facturen en de
inkooporders ondersteunen;
 er zijn voorschriften van kracht geworden (circulaire aanscherping
inkoopbeheer) medio 2014, die aanvullende kaders en maatregelen
voorschrijven ter verbetering van het inkoopbeheer en het
terugdringen van de onrechtmatigheden;
 er zijn extra controles gedaan op de enkelvoudige onderhandse
aanbestedingen met een raming tot 50.000 euro waarvan de uitgaven
hoger uitvallen;
 er zijn sinds oktober 2014 nieuwe werkwijzen ingevoerd voor het doen
van de spendanalyse en het vastleggen van de audittrail.
Bevindingen 2014 Spendanalyse niet volledig en behoeft
verbetering
Hoewel de spendanalyse (analyse van de kwantitatieve inkoopgegevens)
is verbeterd, is deze gedurende een deel van het jaar 2014 nog niet
volledig. De bedragen tussen de 50.000 en 150.000 euro werden niet in
de analyse betrokken, wat in deze categorie uitgaven tot een verhoogd
risico op onrechtmatigheden leidt.
Dossiervorming in 2014 niet op orde
Wij constateren dat niet alle inkoopdossiers in 2014 volledig op orde
waren. Door het ontbreken van documenten is niet meer vast te stellen
of de juiste procedure is gevolgd. Wij zien ook dat de
prestatieverklaringen ontbreken. Dit leidt tot onrechtmatigheden en
onzekerheden.
Nog veel inkopen buiten inkoopafdelingen om
Hoewel er beheersmaatregelen zijn getroffen om de ‘inkopen buiten
inkoop om’ te beperken, is er in 2014 voor minstens een bedrag van 2,4
miljoen euro voor het bestuursdepartement ingekocht buiten de reguliere
inkoopkanalen en procedures om. Deze inkopen zijn niet per definitie
onrechtmatig, maar het risico op fouten is dan wel groter.
Onrechtmatige inkoopuitgaven 2014
De door het bestuursdepartement doorgevoerde maatregelen hebben
geleid tot lagere onrechtmatige inkoopuitgaven. Door de eigen controle
heeft het bestuursdepartement zelf al 2,9 miljoen euro aan fouten
ontdekt. De Auditdienst Rijk stelde daarnaast nog eens 1,0 miljoen euro
aan fouten vast. De fouten betekenen dat niet de juiste
inkoopprocedures zijn gevolgd, zoals het niet starten van een
minicompetitie tussen aanbieders of het niet eerst Europees aanbesteden
van inkopen. Hierdoor zijn leveranciers mogelijk niet in de gelegenheid

50

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

geweest hun diensten aan het ministerie aan te bieden. Het aantal fouten
is lager dan in 2013 (6 miljoen euro).
Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
Wij bevelen de minister van Veiligheid en Justitie aan om te blijven
investeren in een zorgvuldig inkoopbeheer en daarmee het terugdringen
van de onrechtmatige inkopen.
Maatregelen die de rechtmatigheid bevorderen zijn:
 het verder uitbreiden van de spendanalyse naar de crediteuren van
geringe omvang;
 het blijven sturen op het gebruik maken van de juiste inkoopkanalen
van het ministerie;
 en het gedisciplineerd omgaan met de dossiervorming.
Reactie van de minister
De minister van VenJ neemt de aanbevelingen over. Een aantal
maatregelen is in de loop van 2014 al in gang gezet. De detaillering van
de spendanalyse wordt in 2015 verbeterd en de inkoop buiten de
reguliere inkoopkanalen kan in 2015 ook beter worden opgespoord en
vastgelegd.
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
4.4.3

Onvolkomenheid: Inkoop Dienst Justitiële Inrichtingen nog niet
op orde
Wij constateren dat de door Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) gewenste
verbetering over 2014 het inkoopbeheer minder voorspoedig verliepen
dan gewenst. Aanvankelijk had de DJI te maken met vertragingen in de
verbeterslag, onder andere door de problemen die de implementatie van
het nieuwe financieel en inkoopadministratiesysteem veroorzaakten.
Los daarvan hebben de verbeteringen niet altijd een zichtbaar effect in
de resultaten van 2014. Bovendien heeft de DJI door intensievere
controles in 2014 meer onrechtmatigheden gevonden. Mede hierdoor is
het bedrag aan onrechtmatigheden in het inkoopbeheer in 2014
toegenomen ten opzichte van 2013, wat leidt tot een
tolerantieoverschrijding op de baten- en lastenstaat.
Er is dus veel in gang gezet, maar het blijft nodig om te blijven toezien
op de juiste uitvoering van de getroffen maatregelen. Tegelijkertijd zijn
er in de bestaande procedures nog verbeteringen mogelijk.

51

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Bevindingen 2014 Volledigheid en juistheid contractenregister
In 2014 is de DJI begonnen met het opschonen van de
inkoopovereenkomsten in het decentraal contractregister (lokale
contracten). De nog lopende contracten (bijna 2.500) worden stuk voor
stuk gecheckt. Een deel van de contracten is inmiddels volledig op orde
en van een groot deel van de contracten is in beeld gebracht welke
vervolgacties nodig zijn om te voldoen aan de gestelde voorwaarden
(zoals actueel prijzenblad en einddatum contract). Een kwart van de
contracten was eind 2014 nog niet onderzocht.
Het contractenregister is nog onvolledig. De contracten van de inkopen
die buiten de afdeling Inkoop om zijn afgesloten ontbreken en ook de
contracten met andere overheidsonderdelen zijn vaak niet in het
contractenregister opgenomen.
Procedure spendanalyse navolgbaar
In de tweede helft van 2014 is de procedure voor het samenstellen van
de spendanalyse verder uitgewerkt en in instructies vastgelegd. Er is ook
een aantal aanvullende maatregelen getroffen om risico-inkopen in beeld
te brengen, zodat proactief opgetreden kan worden. In 2015 moet dit in
praktijk gebracht worden.
Consultatie inkoopafdelingen
Sinds augustus 2013 is de circulaire “Alle inkoop via inkoop” van de DJI
van kracht. Als alle inkoop via de inkoopafdeling verloopt, is er zicht
mogelijk op het overschrijden van de aanbestedingsdrempels. In juni
2014 zijn deze afspraken verder aangescherpt, omdat de naleving te
wensen overliet. Bij de DJI geldt dat alle facturen boven 15.000 euro via
de inkoopafdeling moeten gaan. In 2014 is echter nog voor minstens 2
miljoen euro buiten de inkoopafdeling om gegaan. Deze uitgaven zijn
niet per definitie onrechtmatig, maar er is wel meer risico op fouten en
inefficiency.
Onvolledige inkoopdossiers
Wij constateren dat de inkoopdossiers in 2014 niet volledig op orde
waren. Door het ontbreken van documenten is niet meer vast te stellen
of de juiste procedure is gevolgd. In veel gevallen ontbreekt de
prestatieverklaring. Dit leidt tot onrechtmatigheden en onzekerheden.
Nog onzekerheid over de declaraties diagnose behandelbeveiligings combinatie (DBBC)
De DJI verricht omvangrijke betalingen (jaarlijks circa 535 miljoen euro)
in het kader van de inkoop van de forensische zorg. Het betreft hier
geestelijke gezondheidszorg, die geboden wordt aan mensen met een

52

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

strafrechtelijke veroordeling. De forensische zorg varieert van
behandeling en verblijf in zwaar beveiligde TBS-instellingen tot en met
ondersteuning bij het omgaan met verslaving of een
persoonlijkheidsstoornis. In 2011 is een nieuw financieringsstelsel
geïntroduceerd en thans bestaan er 2 verschillende financieringsstelsels
naast elkaar. Het gangbare stelsel op basis van budgetparameters en
sinds 2014 ook voor 5% op basis van het nieuwe stelsel van DBBC's.
Tegelijkertijd spelen ook nog andere wijzigingen een rol, waardoor het
afrekenen een complexe zaak wordt. Verwacht wordt dat het aantal
afrekeningen forensische zorg via DBBC’s de komende jaren verder
groeit. De DJI heeft via een eigen controle- en analysemodel in een groot
aantal van de door de zorgaanbieders aangeleverde
produktieverantwoordingen fouten geconstateerd.
De accountants van de zorgaanbieders hebben bij de ingediende
verantwoordingen geen goedkeurende controleverklaringen afgegeven
als gevolg van inherente onzekerheden, die samenhangen met de DBBC’s
vanwege de juistheid van de registratie en de facturatie van de productie
en vanwege de bepaling van het onderhanden werk. Als gevolg van deze
problematiek is er in 2014 een onzekerheid over de kosten voor
forensische zorg van 15 miljoen euro.
Onrechtmatige uitgaven 2014
Bij de DJI is over 2014 28,4 miljoen euro aan onrechtmatigheidsfouten
gedetecteerd. Het betreft fouten in de Europese aanbestedingen ad 18,5
miljoen euro en fouten als gevolg van het niet werken conform de
Aanbestedingswet ad 9,7 miljoen euro. De DJI had zelf 20,4 miljoen aan
fouten vastgesteld, aanvullend vond de Auditdienst Rijk nog 7,8 miljoen
aan fouten. Bij onze controle kwamen ook nog enkele fouten aan het
licht (0,2 miljoen euro).
Door de geïntensiveerde interne controles naar aanleiding van eerdere
bevindingen van de Auditdienst Rijk en de DJI is in 2014 bij inhuur hoger
personeel en tijdelijk ICT-personeel een hoger volume aan
onrechtmatigheden gebleken, namelijk 11,2 miljoen euro (waarvan ICT personeel 10,7 miljoen euro). Het betreft hier aanbestede
raamovereenkomsten met via minicompetities gegunde nadere
overeenkomsten aan één van de mantelpartijen. De contractduur van
diverse contracten overschrijdt hierbij de initiële contractduur met
verlengingsopties en daarom had de voorgenomen inkoop opnieuw met
concurrentiestelling bij alle 3 de mantelleveranciers moeten worden
uitgevraagd. De DJI heeft acties uitgezet om alle onrechtmatige
inhuurcontracten voor 1 januari 2015 te beëindigen en nieuwe contracten
af te sluiten.

53

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
Wij bevelen de minister van Veiligheid en Justitie aan om te blijven
investeren in een zorgvuldig inkoopbeheer en daarmee het terugdringen
van de onrechtmatige inkopen.
Door gedisciplineerd om te gaan met de dossiervorming en door het
blijven werken aan de uitvoering van controlemaatregelen kunnen
fouten, die leiden tot onrechtmatige uitgaven, voorkomen worden.
Van belang is het om maatregelen te treffen, die een goede controle op
de productieverantwoordingen en controleverklaringen van de
zorgverleners van de DBBC's waarborgen.
Reactie van de minister
De minister van VenJ schrijft: ‘Veel verbeteracties zijn het afgelopen
jaar in gang gezet. DJI neemt uw aanbevelingen over. Inmiddels heeft
DJI een plan van aanpak opgesteld ter verdere verbetering van het
inkoopbeheer dat dit jaar wordt uitgevoerd.’
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
4.4.4

Onvolkomenheid: Borgen van verbetering personeelsbeheer nog
nodig
We constateren dat het ministerie een grote inspanning heeft verricht om
opvolging te geven aan de aanbevelingen, zoals die in het
verantwoordingsonderzoek 2013 op het terrein van het personeelsbeheer
werden gedaan. Zo zijn in 2014 de beheersmaatregelen voor een
ordelijk, juist en volledig personeelsbeheer beschreven. De Directie
Personeel en Organisatie (DP&O) heeft met het Programma Basis op
Orde duidelijk de regie naar zich toe getrokken. DP&O heeft
procesbeschrijvingen gemaakt van verschillende controles ten behoeve
van het personeelsbeheer. Er zijn rapportages opgesteld voor de leiding
van de sectoren, maar ook voor de Strategische Bedrijfsvoeringsraad en
het Audit Committee. Er zijn voor de Bestuursraad overzichten gemaakt
van de scores op de verbeterpunten, zodat duidelijk was wie nog een
inspanning te verrichten had.
De uitdaging voor het personeelsbeheer ligt nu bij het verankeren van de
uitvoering van het basisprogramma Interne Controle bij de
verantwoordelijke sectoren. Daarbij hoort dan ook het signaleren van de
eigen risico’s door de sectoren en vervolgens het beheersen van de
risico’s door het treffen van de nodige controlemaatregelen. Om de
onvolkomenheid weg te nemen moet ook deze stap op orde zijn.

54

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Groei afdeling control
In 2014 is het Programma Basis op Orde, waaronder de afdeling control
binnen de Directie Personeel en Organisatie (DP&O) van 1 naar 10 fte
gegroeid. Met deze groei in capaciteit is een vervolg gegeven aan het
programma Basis op Orde, met als doel het verbeteren van de werkwijze
van de medewerkers die belast zijn met het personeelsbeheer. Er is een
start gemaakt met het opbouwen van een kwaliteitssysteem op het P&Odomein en een P&O-control systeem voor de VenJ-organisatie. Om deze
ontwikkeling te verduurzamen is besloten het programma ook in 2015
nog door te laten lopen.
Verankering uitvoering controles
DP&O geeft zelf aan dat nog niet alle activiteiten zijn afgerond en dat er
risico is op terugval in een onzorgvuldige uitvoering bij de directies van
het ministerie als DP&O niet blijft faciliteren en stimuleren.
Ook de Auditdienst Rijk signaleert dat ministeriebreed de dossiers nog
niet volledig zijn en dat er veel mutaties met terugwerkende kracht zijn.
Zowel DP&O als de ADR constateert dat de controle-activiteiten van de
DG’s en de uitvoeringsorganisaties nog niet volledig conform het
controleprogramma plaatsvinden. En ook de door de SG gevraagde
controles zijn nog niet allemaal en overal uitgevoerd.
Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
Wij bevelen de minister van Veiligheid en Justitie aan om de
controlfunctie bij de Directie Personeel en Organisatie te blijven
stimuleren het personeelsbeheer te verbeteren. Het gaat dan niet alleen
om de controles op het personeelsbeheer bij het ministerie en de
taakuitvoeringsorganisaties te faciliteren, maar ook om zo nodig
corrigerend op te treden. Alleen dan gaat het slagen om de dossiers juist
en volledig te krijgen en beter de regels na te leven.
Reactie van de minister
De minister van VenJ schrijft: ‘Ik onderschrijf uw bevinding dat een
ordelijk en controleerbaar personeelsbeheer, waar het gaat om de
werking, nog niet overal binnen VenJ is gerealiseerd. Daarom voeren de
dienstonderdelen van mijn ministerie een plan uit, om hun eigen
verbeterpunten aan te pakken. Tot die verbeterpunten behoren ook de
juiste en volledige uitvoering van het Basis controle plan HR-processen
en het werken conform de geformuleerde beheersmaatregelen.’ Hij geeft
aan dat mede door de activiteiten van het Programma Basis op Orde Personeelsbeheer, het ministerie zich het belang van het
personeelsbeheer beter bewust is geworden. Hij schrijft verder: ‘Met u
deel ik daarbij het belang van de P&O controlfunctie. Deze beleg ik in

55

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

2015 structureel binnen het ministerie. De controlfunctie P&O zal zich
richten op de continue verbetering van het personeelsbeheer, door de
controle bij de dienstonderdelen te faciliteren. Waar nodig, zal ze ook
corrigerend optreden. De structurele inrichting van de P&O-controlfunctie
gebeurt in samenspraak met de financial controllers en de controllers op
de overige Piofach-taken binnen VenJ. Op die manier ontstaat reeds bij
aanvang een geïntegreerde controlfunctie.’
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
4.4.5

Onvolkomenheid: Beheer van subsidies en bijdragen niet op orde
Bij het verzorgen van subsidies (zoals aan de Stichting Exodus of het
Keurmerk Veilig Ondernemen) en bijdragen (zoals aan de Nationale
politie of de Raad voor de rechtspraak) bij het Ministerie van Veiligheid
en Justitie is verzuimd actuele risicoanalyses over de
misbruikgevoeligheid van de regeling op te stellen en heeft het ministerie
het afrekenen van subsidies en bijdragen van oude jaren te laat in het
jaar opgepakt.
Door het ontbreken van actuele risicoanalyses heeft het ministerie geen
beeld of de risico’s van misbruik en oneigenlijk gebruik voldoende zijn
afgedekt en is er dus onvoldoende zekerheid dat subsidies en bijdragen
rechtmatig en doelmatig worden besteed.
Door het niet tijdig afrekenen van oude bijdragen en subsidies zijn
belangrijke administratieve fouten gemaakt bij het vastleggen van
verleende en afgerekende bijdragen in de financiële administratie. In de
controle is door de Auditdienst Rijk voor een bedrag van 2,6 miljard euro
aan fouten geconstateerd. Er waren onder meer 2 grote posten ten
onrechte niet als voorschot geboekt.
Wij constateren tekortkomingen bij het ministerie om misbruik en
oneigenlijk gebruik van bijdragen en subsidiegelden te voorkomen. Wij
constateren de volgende tekortkomingen:
 risicoanalyses ontbreken en/of zijn niet actueel;
 de verantwoordelijke beleidsdirecties geven in de praktijk onvoldoende
of geen invulling aan het reviewbeleid.
Het reviewbeleid beschrijft dat toe wordt gezien op de kwaliteit van de
accountantscontrole bij de ontvangers van de subsidie of bijdrage. Het
Ministerie van Veiligheid en Justitie beschikt wel over een reviewbeleid,
maar het beleid wordt niet in de praktijk gebracht.

56

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Verder is er voor een bedrag van 2,6 miljard euro aan fouten gemaakt bij
het vastleggen van verleende en afgerekende bijdragen en subsidies in
de financiële administratie. Deze belangrijke administratieve fouten zijn
bij het opstellen van de jaarverantwoording niet geconstateerd door de
controllers van de beleidsdirecties of door de directie FEZ. De fouten zijn
veroorzaakt door het onterecht in 2014 niet vastleggen van voorschotten
in de financiële administratie (eenmaal 1,4 miljard euro voor de
Nationale politie en eenmaal 0,5 miljard euro voor de Raad voor de
Rechtsbijstand) en het afboeken van voorschotten zonder afrekening
(onder meer eenmaal 0,4 miljard euro). Een deel van de fouten ad 1,9
miljard euro is alsnog in 2014 gecorrigeerd.
Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
Wij bevelen de minister van VenJ het volgende aan:
 geef bij het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik
specifieke aandacht aan het opstellen en vastleggen van de
risicoanalyse en aan de administratieve en fysieke controles, conform
de regeling vaststelling Aanwijzingen voor subsidieverstrekking;
 zorg dat de beleidsdirecties het reviewbeleid uitvoeren;
 start zo vroeg als mogelijk met het afrekenen van bijdragen en
subsidies uit voorgaande jaren;
 verstevig de kwaliteitscontrole in het proces, zodat eventuele fouten
eerder gesignaleerd en gecorrigeerd worden.
Reactie van de minister
De minister van VenJ zegt in zijn reactie onder het kopje Risico’s in het
beheer van subsidies en bijdragen zijn beperkt en beheerst dat de
Directeuren Generaal via verbeterplannen in 2015 erop toe zullen zien
dat de aanbevelingen worden opgevolgd. De minister gaat ook in op de
abusievelijk niet als voorschot geboekte betalingen. Hij wijst er op dat dit
natuurlijk vermeden had moeten worden, maar hij hecht eraan duidelijk
te maken dat het wel gaat om administratieve boekingsfouten en niet om
onrechtmatige uitgaven.
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
4.4.6

Onvolkomenheid: Informatiebeveiliging
De organisatieonderdelen van het Ministerie van VenJ maken gebruik van
zeer veel informatiesystemen. 79 daarvan zijn door de
organisatieonderdelen van het ministerie als kritiek aangemerkt voor het
goed vervullen van hun publieke taak.

57

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

In het Verantwoordingsonderzoek 2013 hebben we aangegeven dat de
uitvoeringsorganisaties van het ministerie voor deze systemen een
expliciete risicoafweging moesten maken om te beoordelen of bestaande
beveiligingsmaatregelen nog aansluiten bij risico’s van beschikbaarheid,
vertrouwelijkheid en integriteit (juistheid) van de informatie. De minister
deed de toezegging hieraan te zullen voldoen. Desondanks stellen we
vast dat de uitvoeringsorganisaties van het Ministerie van VenJ hier in
2014 onvoldoende invulling aan hebben gegeven.
Meer aandacht nodig voor informatiebeveiliging bij
organisatieonderdelen VenJ Risicoanalyses kritieke systemen nog
niet allemaal beschikbaar in 2014
De organisatieonderdelen van het Ministerie van VenJ maken gebruik van
zeer veel informatiesystemen. 79 daarvan zijn door de
organisatieonderdelen van het ministerie als kritiek aangemerkt voor het
goed vervullen van hun publieke taak.
In het Verantwoordingsonderzoek 2013 hebben we aangegeven dat de
uitvoeringsorganisaties van het ministerie voor deze systemen een
expliciete risicoafweging moesten maken om te beoordelen of bestaande
beveiligingsmaatregelen nog aansluiten bij risico’s van beschikbaarheid,
vertrouwelijkheid en integriteit (juistheid) van de informatie. De minister
deed de toezegging hieraan te zullen voldoen. Desondanks stellen we
vast dat de uitvoeringsorganisaties van het Ministerie van VenJ hier in
2014 onvoldoende invulling aan hebben gegeven. Pas na een indringende
oproep in november 2014 van de Chief Information Officer, de pSG van
het departement, hebben de uitvoeringsorganisaties meer risicoanalyses
uitgevoerd en hun meest recente informatie hierover aangeleverd voor
het centrale overzicht van kritieke systemen van het Ministerie van VenJ.
Voor sommige kritieke systemen geldt dat de beveiligingsmaatregelen
die zijn voorgeschreven in de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst
(BIR) onvoldoende zijn. In die gevallen schrijft de BIR voor dat het
lijnmanagement naast een quick scan BIR ook een uitgebreidere
risicoanalyse uitvoert en extra maatregelen definieert. Uit de risicokaart
die het ministerie hanteert blijkt niet voor welke kritieke systemen dit
geldt en of deze uitgebreidere risicoanalyses allemaal zijn uitgevoerd. Uit
ons onderzoek bij het Openbaar Ministerie (OM) blijkt dat het OM voor
een aantal systemen deze uitgebreidere risicoanalyses nog niet heeft
uitgevoerd.

58

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

In control verklaring BIR geeft beperkt beeld over
informatiebeveiliging
In de Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijksdienst (ICBR)
is afgesproken dat de ministeries over 2014 een in control verklaring BIR
zouden afgeven. De in control verklaring wordt gegeven voor 10 kritieke
systemen op basis van 5 aspecten (onderdelen patchmanagement,
beveiliging externe koppelvlakken, beheer van medewerkers en toegang,
PDCA-cyclus en logging & monitoring).
Het Ministerie van VenJ heeft een in control verklaring BIR afgegeven
waarin zij aangeeft dat voor ten minste 10 kritieke systemen de
beveiligingsmaatregelen voldoen aan de BIR-normen. Door de keuze van
het ICBR dat de In Control Verklaring BIR van de departementen alleen
betrekking hoeft te hebben op 10 kritieke systemen, heeft de In Control
Verklaring van het Ministerie van VenJ slechts beperkte zeggingskracht.
Het ministerie onderscheidt namelijk 79 kritieke systemen.
Toezicht op informatiebeveiliging uitvoeringsorganisaties VenJ
schoot in 2014 tekort
Op grond van artikel 4 lid 3 van het Beveiligingsvoorschrift Rijksdienst
2013 draagt de beveiligingsautoriteit de zorg voor toezicht op de
integrale beveiliging. Hieronder valt ook het toezicht op de naleving van
de wettelijke vereisten voor informatiebeveiliging. De
beveiligingsautoriteit van VenJ heeft hiervoor een toezichtkader en
toezichtplan opgesteld voor 2014. In dit toezichtplan stond dat 8
organisatieonderdelen van het Ministerie van VenJ in 2014 zouden
worden bezocht in het kader van aangekondigde toezichtbezoeken. Bij
zo’n toezichtbezoek is er aandacht voor onder meer het hebben van een
actueel overzicht van informatiesystemen, het voldoen aan de BIR, het
beveiligen van gerubriceerde informatie (zowel digitaal als op papier). In
2014 heeft alleen een toezichtbezoek plaatsgevonden bij de Raad voor de
Kinderbescherming. De overige toezichtbezoeken hebben door beperkte
capaciteit niet plaatsgevonden.
Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
We bevelen de minister van Veiligheid en Justitie aan dat de
Beveiligingsautoriteit en de CIO-raad van VenJ gezamenlijk realistische
afspraken maken over de voortgang die in 2015 en 2016 geboekt dient
te worden om de informatiebeveiliging bij uitvoeringsorganisaties te
verbeteren. De uitvoeringsorganisaties moeten daarna aantonen dat zij
verbeteringen hebben doorgevoerd.

59

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

De Beveiligingsautoriteit dient toezicht te houden op de voortgang van
deze afspraken en uitvoering te geven aan het eigen toezichtkader en
toezichtplan.
Reactie van de minister
De minister van VenJ onderschrijft dat de informatiebeveiliging binnen
VenJ nog niet op het gewenste niveau is. Vanaf eind 2014 is het
ministerie de monitoring op het aantal risico-analyses op kritieke
systemen gaan intensiveren. Sinds 31-3-2015 is hierin goede voortgang
zichtbaar: voor 90% van de kritieke informatiesystemen heeft het
ministerie een actuele risicoanalyse opgesteld. In de loop van 2015 zal
dit voor de resterende 10% plaatsvinden. De minister onderschrijft dat
de ‘In Controlverklaring BIR’ van VenJ voor ten minste 10 kritieke
systemen een beperkt beeld geeft. Hij schrijft daarover: ‘We hebben ons
echter strikt gehouden aan het voorgeschreven rapportageformat van
BZK, dat uitgaat van ten minste 10 kritieke systemen. VenJ kan de ‘In
Controlverklaring BIR VenJ’ onderbouwen met méér dan 10 kritieke
systemen en dit omvat ook systemen bij de uitvoeringsorganisaties. Dat
VenJ de beveiliging van de kritieke systemen bewaakt met de
zogenaamde Risicokaart heeft de ADR aangemerkt als best practice. Het
vormt een goede basis en een goed perspectief voor het implementeren
van de BIR.’
De aanbevelingen op het terrein van de Beveiligingsautoriteit neemt VenJ
onverkort over. Tot slot schrijft de minister: ‘de onvolkomenheid voor
informatiebeveiliging is afgegeven bij nagenoeg alle ministeries die de
BIR hanteren. Het doel is om te onderstrepen dat er meer aandacht
nodig is voor informatiebeveiliging. VenJ onderstreept de toenemende
importantie van informatiebeveiliging en geeft hier op verschillende
fronten uitvoering aan.’
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij beseffen dat het Ministerie van VenJ veel kritieke systemen heeft. We
waarderen de transparantie die de minister van VenJ geeft over de stand
van zaken. We benadrukken dat na het uitvoeren van risicoanalyses de
uitvoeringsorganisaties vervolgens ook aantoonbaar aan de slag moeten
met maatregelen om de risico’s, die uit de analyse komen, af te dekken.
Een realistische planning helpt om op gecontroleerde wijze de nodige
maatregelen uit te voeren. Rapportage aan de departementsleiding is
daarvan een onderdeel.
Naast aandacht voor de beveiliging van kritieke systemen, is het van
belang dat alle uitvoeringsorganisaties van VenJ ook voldoende aandacht

60

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

geven aan informatiebeveiligingsbeleid en generieke
beveiligingsmaatregelen die zijn voorgeschreven in de Baseline
Informatiebeveiliging Rijksdienst.
Aandachtspunt: Realisatie Nationale politie: lange weg te gaan
De Nationale politie is bezig met een groot veranderproces. Van 26
politieorganisaties gaat het naar een grote landelijke organisatie. De
minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) heeft in dat proces een
kaderstellende rol. Hij is verantwoordelijk voor de inrichting, werking en
ontwikkeling van het politiebestel. We zien risico's ten aanzien van de
financiën en ten aanzien van de tijdige realisatie van de Nationale politie.
We verwachten dat de minister in het voor het zomerreces 2015
toegezegde herijkte realisatieplan Nationale politie een realistisch beeld
geeft van de doelen die nog gehaald moeten worden en de termijnen
waarbinnen dat gerealiseerd kan worden. We verwachten dat de minister
daar in het Jaarverslag van het Ministerie van VenJ ook op ingaat.
Koppeling beleidsprioriteiten en budget in Jaarverslag 2014 VenJ
niet duidelijk
In de begrotingsbrief 2015 bij de begroting van het Ministerie van VenJ
schreven we dat in de begroting 2015 geen koppeling gemaakt is tussen
de landelijke beleidsdoelstellingen van de Nationale politie en het budget.
Ook voor het Jaarverslag 2014 van het Ministerie van Veiligheid en
Justitie geldt dat er geen koppeling gemaakt is. De Tweede Kamer krijgt
hierdoor geen inzicht in welk deel van het budget wordt ingezet voor de
vastgestelde landelijke beleidsdoelstellingen. In de begrotingsbrief 2015
hebben wij de rollen van de minister van Veiligheid en Justitie ten
aanzien van de Nationale politie uiteengezet.
‘De minister van VenJ heeft 2 rollen ten aanzien van de Nationale politie:
1. Hij is kaderstellend voor de politie. Als zodanig is hij verantwoordelijk
voor de inrichting, werking en ontwikkeling van het politiebestel, de
vaststelling van de landelijke beleidsdoelstellingen voor de politie en
het jaarlijks ter beschikking stellen van bijdragen aan de politie ten
laste van de begroting van zijn ministerie.
2. Hij is beheerder van de politie. Als zodanig stelt hij het beheerplan, de
begroting, de meerjarenraming en de jaarrekening van de politie vast.
Ook verdeelt hij de sterkte en de middelen over de onderdelen van de
politie’.
In ons Verantwoordingsonderzoek ligt de nadruk op de kaderstellende rol
van de minister. Vanuit die rol geeft de minister vorm aan de governance
van de Nationale politie. Wij verwachten daarom dat de minister in zijn
jaarverslag ingaat op de invulling van zijn rol als verantwoordelijke voor

61

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

de inrichting, werking en ontwikkeling van het politiebestel. De minister
zou moeten schetsen voor welke inspanning hij en de Nationale politie
staan om conform de voornemens, in 2018 de vorming van de Nationale
politie afgerond te hebben.
De minister gaat in het Jaarverslag 2014 van het ministerie bij de
beleidsprioriteiten echter summier in op de uitdagingen die er liggen. Hij
schrijft dat het geen sinecure is om realistisch te bouwen aan een
succesvolle Nationale politie, terwijl de winkel openblijft en er gewerkt
wordt aan een grote verbouwing. Dat is juist, maar niet de
verantwoording zoals die van de minister van VenJ verwacht mag
worden, gezien zijn kaderstellende rol. Bij de toelichting op artikel 31
legt de minister de nadruk op de geleverde prestaties.
Overigens heeft de minister al eerder bij de begrotingsbrief 2014
toegezegd dat hij langs een groeipad in de komende jaren meer
zichtbaar een koppeling zal aanbrengen tussen de beleids- en
beheerdoelstellingen en de daarvoor beschikbare middelen. Ten behoeve
van de begroting 2016 en de verantwoording over 2015 zou het aan te
bevelen zijn als de minister alsnog de samenhang tussen beleid,
prestaties en middelen duidelijk maakt.
Financiële risico’s Nationale politie onbenoemd in Jaarverslag
2014 VenJ
De risico’s die de Nationale politie benoemt in de jaarrekening van de
Nationale politie 2013 worden in het jaarverslag 2014 van VenJ niet
benoemd. Risico’s betreffen onder meer de personele kosten (zoals cao afspraken, invoering landelijk functiegebouw, pensioenregelingen),
reorganisatiekosten en huisvestingskosten. Deze
financiële risico’s liggen in eerste instantie bij de Nationale politie.
Tegenvallers zullen ten laste van het eigen vermogen van de Nationale
politie gebracht worden, maar uiteindelijk is de minister als beheerder
van de Nationale politie ook verantwoordelijk voor tekorten bij de
Nationale politie. In 2013 was er een negatief exploitatieresultaat ad 114
miljoen euro. Er was voldoende eigen vermogen bij de Nationale politie
om dit tekort op te vangen.
Het grootste deel van de bijdrage aan de Nationale politie is een
lumpsumbudget. Het ministerie geeft voorschotten in de loop van het
jaar en rekent af in het jaar daarop volgend op grond van de opgestelde
afrekening. In 2014 is er afgerekend over 2013.

62

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Risico’s realisatie Nationale politie onbenoemd in Jaarverslag
2014 VenJ
In het Jaarverslag 2014 van het Ministerie van VenJ wordt niet ingegaan
op de risico’s, die eind 2014 bleken bij de behandeling van de
voortgangsrapportage over de vorming van de Nationale politie in de
Tweede Kamer. In november 2014 heeft de minister een
voortgangsrapportage (pdf) over de vorming van de Nationale politie
naar de Tweede Kamer gestuurd. Bij de voortgangsrapportage waren
gevoegd:
 het derde rapport van de Inspectie Veiligheid en Justitie (pdf)
(Inspectie VenJ) over de vorming van de nationale politie;
 de brief van 7 oktober 2014 (pdf) met de voorlopige bevindingen van
de voorzitter van de Commissie van toezicht op het beheer politie;
 en de brief van 30 oktober 2014 (pdf) van de voorzitter van de Review
Board Aanvalsprogramma Informatievoorziening Politie.
De voorzitters van de Commissie van toezicht en van de Review Board
spreken hun zorgen uit over het beheer van de Nationale politie. De
Commissie van toezicht constateerde dat bij de Nationale politie
expertise over bedrijfsvoering ontbrak, evenals duidelijke doelstellingen
en prioritering voor de bedrijfsvoering en een gestructureerde en
eenduidige aansturing van de bedrijfsvoering.
De zorgen van de Review Board richtten zich op de bestuurlijke
inbedding en de planmatige sturing van het Bijgestelde
Aanvalsprogramma ICT (BAVP) in relatie tot de einddoelen. Ook
signaleerden zij relatieve afstand en beperkte samenhang tussen de
activiteiten op de werkvloer en de landelijke planvorming op het ICTdossier op resultaten. Zij verwachtten dat dit consequenties zou hebben
voor de voortgang van het BAVP. Het programma kampte met stagnaties
in personeel, financieel en inhoudelijk opzicht waardoor, volgens de
Review Board, de oorspronkelijke doelen en beoogde resultaten en
planning niet volledig gerealiseerd kunnen worden. Een herplanning van
het BAVP achtte de Review Board daarom noodzakelijk.
De Inspectie VenJ kwam op basis van haar onderzoek tot de conclusie
dat de beoogde resultaten voor het in werking brengen van basisteams
en districtsrecherche per 1 januari 2015 haalbaar waren, maar zag een
aantal belangrijke risico’s voor de periode erna op het gebied van
informatievoorziening, bedrijfsvoering, personele reorganisatie en
sturing. Belangrijke oorzaak van die risico’s lag volgens de Inspectie
VenJ in de wijze waarop de planning tot nu toe had plaatsgevonden en
het gebrek aan integrale sturing. Zij merkte verder op dat de personele

63

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

reorganisatie vertraging opgelopen heeft, waardoor er op 1 januari 2015
voor de meeste medewerkers nog geen duidelijkheid bestond over hun
formele rechtspositie in de nieuwe organisatie. Deze onduidelijkheid
heeft een nadelig effect op het draagvlak bij de medewerkers.
Op basis van de rapportages van de Commissie van toezicht, de Review
Board en de Inspectie VenJ zegde de minister van VenJ toe de regie bij
de Nationale politie te versterken door toevoeging van een
programmadirecteur strategie en regie. Deze benoeming is begin 2015
gerealiseerd. Ook zegde hij toe maatregelen te temporiseren en kennis
en kunde te versterken in de bedrijfsvoering. De minister deed de
toezegging voor het zomerreces 2015 met een herijkt realisatieplan te
komen, waarbij ook de planning van het BAVP betrokken wordt.
Over deze risico’s voor de stagnatie van het verdere proces van de
realisatie van de Nationale politie en de zorgen over de bedrijfsvoering is
in het jaarverslag 2014 VenJ ten onrechte geen informatie opgenomen.
Onrechtmatige uitgaven bij de Nationale politie
In het Jaarverslag 2014 van het Ministerie van Veiligheid en Justitie is
over de rechtmatigheid van de uitgaven bij de Nationale politie geen
informatie opgenomen, ook niet in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het
ministerie.
De Nationale politie schreef zelf in de bedrijfsvoeringsparagraaf van de
jaarrekening van de Nationale politie 2013 over de onrechtmatigheid van
de inkopen ad 213 miljoen euro. In het Verantwoordingsonderzoek van
2013 gingen we daar al op in. Bij het opstellen van het Jaarverslag 2014
van het Ministerie van VenJ is de jaarrekening 2014 van de Nationale
politie nog niet vastgesteld.
Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
We realiseren dat er nog een lange weg te gaan is voor het
veranderproces van de Nationale politie zijn doel heeft bereikt. We
realiseren dat er sprake is van een groeipad en niet alles tegelijk kan.
We verwachten daarbij wel van de minister dat hij vanuit zijn
kaderstellende rol in het jaarverslag van het Ministerie van VenJ ook
ingaat op de risico’s bij de financiering en de risico’s bij de vorming en
voortgang. Zo kan dit jaarverslag het parlement goed inzicht bieden in
de stand van zaken rond de realisatie van de Nationale politie en alle
consequenties die dat kan hebben voor de verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten van artikel 31.

64

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Reactie van de minister
De minister van VenJ zegt in zijn reactie dat hij mede naar aanleiding
van de begrotingsbrief 2015 van de Algemene Rekenkamer zijn
zienswijze over de beheerverantwoordelijkheid (pdf) nader heeft geduid.
Hij zegt tweemaal per jaar de Kamer te informeren over de voortgang.
Waar dat meerwaarde biedt, zal hij ook in het jaarverslag van het
ministerie rapporteren over de risico’s verbonden aan de vorming van de
Nationale politie. Voor de zomer komt er een brief naar de Tweede
Kamer, het proces loopt nu nog en het was daarom te vroeg om iets te
melden in het jaarverslag.
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
Nawoord Algemene Rekenkamer
In onze brief met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2015 van de
Nationale politie stonden wij opnieuw stil bij de twee rollen van de
minister van VenJ ten aanzien van de politie. Enerzijds draagt hij in zijn
kaderstellende rol verantwoordelijkheid voor de inrichting, werking en
ontwikkeling van het politiebestel, de vaststelling van de landelijke
beleidsprioriteiten voor de politie en het jaarlijks ter beschikking stellen
van bijdragen aan de politie ten laste van zijn begroting (artikel 31).
Anderzijds stelt hij als beheerder van de politie het beheerplan, de
begroting, de meerjarenraming en de jaarrekening van de politie vast.
Ook verdeelt hij de sterkte en de middelen over de onderdelen van de
politie. Deze stukken stuurt hij ook naar de Tweede Kamer.
De Algemene Rekenkamer hecht eraan dat de minister van VenJ zich
over beide rollen adequaat en gescheiden verantwoordt. Het jaarverslag
van de Nationale politie biedt ruimte om verantwoording af te leggen
over de leiding en over het gevoerde beheer in het verslagjaar. Hiervoor
draagt de minister in zijn tweede rol de politieke verantwoordelijkheid,
zoals hij zelf ook aangaf in zijn reactie op onze brief.
Het jaarverslag van het Ministerie van VenJ is de plaats bij uitstek waar
de minister zich verantwoordt over het gevoerde politiebeleid en de
daarmee gemoeide middelen. Daarbij hoort de minister in zijn
jaarverslag informatie op te nemen over de financiële risisco’s die zijn
verbonden aan het functioneren van de Nationale politie en de
bijbehorende budgettaire realisatie. De voortgangsrapportages die de
Kamer tot op heden ontving over de politie als zodanig, bevatten
nauwelijks financiële informatie en kunnen niet worden beschouwd als
een vervanging van het jaarverslag, noch van dat van de politie, noch
van dat van het ministerie. Wij gaan er vanuit dat de minister van VenJ
in de toekomst optimaal gebruik wil maken van de reguliere begrotingsen verantwoordingscyclus en daarbij zijn beide rollen goed van elkaar
onderscheidt.

65

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

4.4.7

Aandachtspunt: Tijdige signalering vertrouwensfuncties nodig
Bij het Openbaar Ministerie (OM) bleek dat in 192 dossiers van de 522
dossiers van de mensen die een vertrouwensfunctie hebben, een
Verklaring van geen Bezwaar (VGB) ontbrak. Dat bleek uit de controle in
april 2014 door medewerkers van de directie Personeel & Organisatie
(DP&O). Het OM heeft vervolgens actie ondernomen en is gestart met het
zoeken naar de ontbrekende verklaringen. Tegelijkertijd heeft het OM
beoordeeld of alle vertrouwensfuncties wel terecht als vertrouwensfunctie
waren geclassificeerd. Het resultaat van beide acties is dat er in augustus
2014 nog bij 87 medewerkers VGB’s ontbraken, terwijl zij al wel op
vertrouwensfuncties werkten. Voor deze medewerkers is een nieuw
onderzoek bij de AIVD aangevraagd.
Op 31 december 2014 was er nog voor 8 medewerkers met een
vertrouwensfunctie, categorie A, geen VGB in het personeelsdossier
aanwezig. In de categorie B misten nog 64 verklaringen per 31 december
2014. Het OM en DP&O hebben in het vierde kwartaal van 2014 een
overleg gehad met de AIVD om de achterstanden versneld in te lopen.
Gezien de beschikbare capaciteit van de AIVD konden de achterstanden
niet voor het einde van 2014 ingelopen worden. In maart 2015 worden
de laatste dossiers op orde gebracht.
Het ministerie heeft adequaat gehandeld toen de fout ontdekt werd. Het
is nu van belang de naleving van de procedures ter hand te nemen en te
voorkomen dat medewerkers zonder VGB werken op
vertrouwensfuncties.
Reactie van de minister
De minister van VenJ schrijft in zijn reactie: ‘In 2014 is, zoals u
constateert, adequaat gehandeld om de situatie bij het OM op orde te
brengen en omissies ten aanzien van de vertrouwensfuncties in de
toekomst te voorkomen. De naleving van procedures bij het OM zijn
structureel geborgd in interne controles. In 2015 voert directie P&O als
extra waarborg nogmaals een 100% controle uit. Dit om te zien of de
personeelsdossiers van nieuwe medewerkers op een vertrouwensfunctie
de noodzakelijke Verklaring van geen bezwaar (VGB) bevatten.’
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl

66

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

4.4.8

Aandachtspunt: ICT-project: Kwaliteit en Innovatie rechtspraak
Het project Kwaliteit en innovatie (KEI) van de Rechtspraak wordt
ontwikkeld om in te spelen op de toekomst waarin veel meer gewerkt
wordt met digitale dossiers. Procederen vanaf papier is in de toekomst
alleen nog mogelijk voor burgers die geen advocaat in de arm hebben
genomen. Voor de overige partijen geldt dat digitaal procederen verplicht
is. Ten aanzien van de procesgang naar de kantonrechter wordt binnen
KEI een digitale procedure ingericht die partijen in de gelegenheid stelt
(gezamenlijk) hun geschil in een beveiligde elektronische omgeving aan
de kantonrechter voor te leggen (digitaal procederen volgens art. 96 Rv).
KEI zal het proces voor de belanghebbende (partij, crediteur, afnemer
van informatie) volledig digitaal (toegankelijk) maken. Voor het
strafrecht zullen middels 'proeftuinen' alle (onder)delen in de keten
uitgeprobeerd en aangepast worden tot het moment dat de digitale
ondersteuning geschikt is om landelijk te worden uitgerold. Hoe de
digitale toegang en het digitale proces er voor de burgers en
professionals er uit komt te zien, welke voorzieningen in zittingszalen
hiervoor nodig zijn etc., en wat de daaraan verbonden kosten en
doorlooptijd zal zijn, is voor het strafrechtsgebied dus nog niet bepaald
(zie Rijks ICT dashboard).
In ons onderzoek naar de grote ICT-projecten kunnen we geen significant
verschil zien in de mate waarin de projecten vóór 1-1-2009 en de
projecten ná 1-1-2009 worden beheerst. Veel projecten die zijn opgestart
na 1-1-2009 lopen nog. Wel zien we hier projecten die, ondanks de
relatief korte tijd dat ze pas in uitvoering zijn, al een substantiële
procentuele overschrijding kennen ten opzichte van de initiële raming.
Voorbeeld is onder meer het project Kennis en Innovatie (KEI) van het
Ministerie van VenJ. Dit beeld komt naar voren uit onze analyse van de
grote ICT-projecten op het rijks-ICT-dashboard. Voor deze analyse
hebben wij gebruik gemaakt van de gegevens die als open data via
www.rijksictdashboard.nl worden aangeboden. Het project KEI begon juli
2012 met een initiële schatting van 7 miljoen euro. In 2013 zijn de
kosten al bijgesteld naar 29 miljoen euro, omdat toen de omvang van het
project duidelijker werd. In 2014 zijn de investeringen opgehoogd van 29
naar 79 miljoen euro, vanwege de toevoeging van projecten en vanwege
verbeterde inzichten in de IT-investeringen.
We vragen aandacht van de minister voor de beheersing van de kosten
van dit ICT-project en aandacht voor de nog niet bepaalde onderdelen
van de invoering van KEI.

67

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Reactie van de minister
De minister van VenJ zegt in zijn reactie: ‘KEI is een goede investering.
De baten zijn volgens de business case aanzienlijk groter dan de kosten,
ook als je alleen naar de baten bij de Rechtspraak kijkt. De
maatschappelijke baten zijn – volgens de business case – nog vele malen
groter: rond de 270 miljoen euro per jaar. De eerste business case (juni
2013) had een karakter van een inventarisatie. De meest recente
herijking (december 2014) geeft een beter en uitgebreider inzicht in de
kosten die samenhangen met dit programma. Zo zijn nu ook straf,
kanton en toezicht onder de scope van KEI gebracht. Verder zijn de
kosten van training, begeleiding en opleiding in kaart gebracht, zijn de
kosten van werk-naar-werk-begeleiding bepaald en is er een beter inzicht
in de benodigde ICT-investeringen. Daardoor komt de business case KEI
nu 140 miljoen euro hoger uit dan bij de eerste inventarisatie door de
Raad was gemeld. Dat zijn dus niet allemaal extra kosten, maar die
kosten zijn nu opgenomen in één business case. Dat geldt ook voor de
ICT-kosten binnen het totale programma KEI: de stijging van de kosten
naar 79 miljoen euro bestaat dus niet geheel uit extra kosten voor de
oorspronkelijke scope (civiel en bestuursrecht). Het betreft tevens een
uitbreiding van de scope van het programma met straf, kanton en
toezicht.’
De meest recente herijking van de business case is aan de Kamers
gezonden en met de Tweede Kamer is op 1 april 2015 uitgebreid
gesproken over het project. De minister meldt ook nog dat de
verantwoordelijkheid voor het beheer en een doelmatige bedrijfsvoering
van de rechtspraak ligt bij de rechtspraak zelf en niet bij hem. Vanuit de
verantwoordelijkheid van de minister is er uiteraard aandacht voor de
beheersing van de kosten van het programma KEI.
Lees de volledige reactie op verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl
Nawoord Algemene Rekenkamer
De minister van VenJ wijst erop dat de investering van het ICT-project
KEI in breder perspectief bekeken moet worden. In de business case van
december 2014 is niet alleen gekeken naar de IT-investering, maar ook
naar reorganisatiekosten en centrale kosten. De business case van
december komt uit op een eenmalige investering van circa 200 miljoen
euro en stelt vast dat de investeringen in 2026 terugverdiend zullen zijn.
Bij de business case wordt opgemerkt dat er nog significante
onzekerheden bestaan, die nog nader onderzocht moeten worden. De
minister gaf in het door hem genoemde kamerdebat van april 2015 aan
dat er nu een beter, veel omvattender overzicht is gemaakt van wat KEI
in totaal zou moeten gaan kosten. De minister constateerde in het debat

68

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

dat er kamerbreed zorgen uitgesproken zijn over de financiering van de
rechtspraak. Hij zei zich te realiseren dat hij dit bij de behandeling van
de begroting 2016 met de Kamer zal bespreken.
Wij wijzen de minister op de ervaringen met de business cases van
Compacte Rijksdienst en waarschuwen voor een te groot optimisme bij
het inboeken van besparingen.

4.5

Oordeel informatie over de bedrijfsvoering
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2014 van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie is deugdelijk tot stand gekomen en
voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften, met uitzondering van de
dossiervorming.

4.5.1

Aandachtspunt: Dossiervorming ontoereikend
De dossiervorming bij het samenstellen van de teksten voor de
bedrijfsvoeringsparagraaf is ontoereikend. Daarmee is onvoldoende
zichtbaar welke afwegingen een rol hebben gespeeld bij de keuze een
bevinding wel of niet te op te nemen in de bedrijfsvoeringsparagraaf.

4.6

Historisch verloop onvolkomenheden VenJ
Hoewel we verbeteringen constateren bij de onderdelen van de
bedrijfsvoering leidt dat nog niet tot een daling van de
onvolkomenheden. Er zijn zelfs 2 nieuwe onvolkomenheden. Deze
hebben betrekking op:
 het subsidie- en bijdragen beheer, dat al jaren om aandacht vraagt;
 de informatiebeveiliging, die nog niet op het vereiste niveau is.
We constateren dat er in de loop van het jaar 2014 kaders en
instrumentarium ontwikkeld zijn om de bedrijfsvoering te verbeteren. Het
inzetten daarvan kan leiden tot structurele verbeteringen. In de praktijk
blijkt het echter weerbarstig te zijn om het instrumentarium toe te
passen en veranderingen door te voeren.

69

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

Verloop onvolkomenheden Ministerie van Veiligheid en Justitie 2012 -2014

4.7

Onvolkomenheden in relatie tot beheerdomeinen
VenJ
Wij onderscheiden relevante en kritische beheerdomeinen in de
bedrijfsvoering van ministeries. Bij het Ministerie van Veiligheid en
Justitie zijn dat er 131. In 6 daarvan (4,6%) hebben wij in 2014
onvolkomenheden geconstateerd. 5 van die onvolkomenheden hebben
betrekking op kritische beheerdomeinen.
Op het overzicht bedrijfsvoering (pdf) is te zien wat de relevante en
kritische beheerdomeinen zijn en waar de onvolkomenheden betrekking
op hebben.

70

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

71

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

72

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

5

Financiële informatie Ministerie
van Veiligheid en Justitie

Leeswijzer
Hier vindt u de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
informatie in het jaarverslag. We geven een oordeel over: de
 rechtmatigheid van de financiële informatie;
 de deugdelijke weergave van de financiële informatie;
 de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave van de financiële
informatie op artikelniveau.
Meer informatie over ons verantwoordingsonderzoek en uitleg bij veel
voorkomende begrippen is te vinden op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonerzoek bij ‘Over dit onderzoek’.

5.1

Oordeel rechtmatigheid financiële informatie
De in de financiële overzichten opgenomen financiële informatie in het
Jaarverslag 2014 van het Ministerie van Veiligheid en Justitie is
rechtmatig, met uitzondering van 1 fout in de samenvattende
verantwoordingsstaat van de batenlasten-agentschappen met een bedrag
van 30,9 miljoen euro. Voor een overzicht van de belangrijke fouten en
onzekerheden in de financiële informatie zie overzicht batenlastenagentschappen (pdf). De overige door ons aangetroffen fouten en
onzekerheden vindt u in het overzicht van alle fouten en onzekerheden in
de financiële informatie.
Wij geven ons oordeel onder voorbehoud van goedkeuring van de
slotwetmutaties door de Staten-Generaal.
Voorbehoud bij het oordeel over de financiële informatie VenJ
Het bedrag aan verplichtingen omvat in totaal 128,3 miljoen euro aan
overschrijdingen op de begrotingsartikelen 31, 33, 91 en 93. Het bedrag
aan uitgaven omvat in totaal 11,0 miljoen euro aan overschrijdingen op
de begrotingsartikelen 31, 91 en 93. Gaan de Staten-Generaal niet
akkoord met de daarmee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten
wij onze oordelen over de financiële informatie mogelijk herzien.

73

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

5.1.1

Aandachtspunt: Fout in de samenvattende verantwoordingsstaat
van de baten-lastenagentschappen
De rapporteringstolerantie inzake fouten met betrekking tot de
samenvattende verantwoordingsstaat baten-lastenagentschappen is
overschreden, voornamelijk door rechtmatigheidsfouten bij de Dienst
Justitiële Inrichtingen. Het totaal aan fouten bedraagt 30,9 miljoen euro.
De fouten zijn met name veroorzaakt door het niet naleven van
aanbestedingsregels door de Dienst Justitiële Inrichtingen. Voor een
overzicht van de belangrijke fouten en onzekerheden in de financiële
informatie zie overzicht batenlasten-agentschappen (pdf).

5.2

Oordeel weergave financiële informatie
De in de financiële overzichten opgenomen financiële informatie in het
Jaarverslag 2014 van het Ministerie van Veiligheid en Justitie is
deugdelijk weergegeven en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.
De door ons aangetroffen fouten en onzekerheden vindt u in
het overzicht van alle fouten en onzekerheden in de financiële informatie.

5.3

Rechtmatigheid en deugdelijke weergave op
artikelniveau
Wij controleren ook op artikelniveau de deugdelijke weergave en d e
rechtmatigheid van de financiële informatie. Wij hebben hierbij geen
belangrijke fouten en/of onzekerheden geconstateerd in het Jaarverslag
2014 van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. De door ons
aangetroffen fouten en onzekerheden vindt u in het overzicht van alle
fouten en onzekerheden in de financiële informatie.

5.4

Financiële informatie per artikel VenJ in relatie tot
onvolkomenheden
8 artikelen en de baten-lastenagentschappen kunnen gevolgen
ondervinden van de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. Bij al die
artikelen en baten-lastenagentschappen zijn fouten of onzekerheden
gevonden als gevolg van een onvolkomenheid. Bij de batenlastenagentschappen is daarbij de tolerantiegrens overschreden.
In het overzicht financiële informatie per begrotingsartikel (pdf) is te zien
welke artikelen het betreft.

74

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

75

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)

5.5

Overzicht fouten en onzekerheden VenJ
Het totale overzicht van fouten en onzekerheden bestaat uit 5
verschillende onderdelen. We nemen alleen de tabellen op over de
onderdelen waarin we fouten en/of onzekerheden hebben geconstateerd.
 Verplichtingen (pdf)
 Uitgaven + ontvangsten (pdf)
 Baten-lastenagentschappen (pdf)
 Saldibalans (pdf)
 Afgerekende voorschotten (pdf)

76

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2014 VAN HET MINISTERIE VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE (VI)
Verplichtingen (€ x 1000)
Art. nr. Omschrijving

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Totaal F + O

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Tolerantie
overschreden?

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Onzekerheid over
volledigheid
Deugdelijke
weergave

Beleidsartikelen
31 *

Nationale Politie

5.298.340

111

-

-

-

111

-

nee

-

32 *

Rechtspleging en rechtsbijstand

1.489.787

753

262

-

-

753

262

nee

nee

-

33 *

Veiligheid en criminaliteitsbestrijding

34 *

Sanctietoepassing

35 *

Jeugd

36 *

Contraterrorisme en Nationaal Veiligheidsbeleid

37 *

Vreemdelingen

788.041

661

236

-

-

661

236

nee

nee

-

2.585.861

71

1.160

-

-

71

1.160

nee

nee

-

346.145

1.778

-

1.588

2.000

3.366

2.000

nee

nee

-

248.370

389

2.581

-

-

389

2.581

nee

nee

-

1.142.847

533

670

-

-

533

670

nee

nee

-

470.159

1.988

2.900

-

360

1.988

3.260

nee

nee

-

-

-

-

-

-

-

-

-

3.171

-

-

-

-

-

-

-

12.372.721

6.283

7.809

1.588

2.360

7.871

10.169

-

Niet-beleidsartikelen
91 *

Apparaatsuitgaven kerndepartement

92

Nominaal en onvoorzien

93

Geheim

Totaal
*

De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering
Totaal verplichtingen

12.372.721

Rechtmatigheid
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

0,05% Tolerantiegrens niet overschreden
0,01% Tolerantiegrens niet overschreden

Deugdelijke weergave
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

0,06% Tolerantiegrens niet overschreden
0,02% Tolerantiegrens niet overschreden

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2014 VAN HET MINISTERIE VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE (VI)
Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)
Art. nr. Omschrijving

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Totaal F + O

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Tolerantie
overschreden?

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Onzekerheid over
volledigheid
Deugdelijke
weergave

Beleidsartikelen
31 *

Nationale Politie

5.267.246

-

10.007

-

-

-

10.007

nee

-

32 *

Rechtspleging en rechtsbijstand

1.710.215

3

-

-

1.800

3

1.800

nee

nee

-

33 *

Veiligheid en criminaliteitsbestrijding

1.812.823

48

5.310

2.987

1.385

3.035

34 *

Sanctietoepassing

2.663.995

6

5.289

-

-

6

6.695

nee

nee

-

5.289

nee

nee

-

35 *

Jeugd

733.033

16

16

1.011

35

1.027

51

nee

nee

-

36

Contraterrorisme en Nationaal Veiligheidsbeleid

37 *

Vreemdelingen

250.880

-

-

-

-

-

-

1.138.257

-

629

-

-

-

629

-

489.346

103

1.461

108

-

211

1.461

-

-

-

-

-

-

-

-

3.247

nee

-

nee

-

Niet-beleidsartikelen
91 *

Apparaatsuitgaven kerndepartement

92

Nominaal en onvoorzien

93

Geheim

-

-

-

-

-

-

-

Totaal
*

14.069.042
176
De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

22.712

4.106

3.220

4.282

25.932

-

Totaal Uitgaven en Ontvangsten

14.292.374 Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten + bijdrage(n) van derden baten-lastendiensten

Rechtmatigheid
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
0,03% Tolerantiegrens niet overschreden

Deugdelijke weergave
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

0,16% Tolerantiegrens niet overschreden
0,02% Tolerantiegrens niet overschreden

nee

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2014 VAN HET MINISTERIE VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE (VI)
Baten-lastenagentschappen (€ x 1000)
Art. nr.

Omschrijving

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Totaal F + O

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid over
volledigheid

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Centraal Justitieel
Incassobureau
Baten
Bijdrage moederdepartement

113.928
98.973

1.182
-

269
-

-

158
-

1.182
-

427
-

-

Baten
Bijdrage moederdepartement

-

-

-

-

-

-

-

-

Baten
Bijdrage moederdepartement

36.424
15.269

-

5
-

-

55
-

-

60
-

-

Baten
Bijdrage moederdepartement

75.343
67.123

25
-

529
-

-

21
-

25
-

550
-

-

Baten
Bijdrage moederdepartement

2.412.992
2.287.904

29.148
-

7.386
-

1.020
-

58.848
-

30.168
-

66.234
-

-

Baten
Bijdrage moederdepartement
Totaal baten

376.039
322.125
3.014.726

390
30.745

594
8.783

135
1.155

1.548
60.630

525
31.900

2.142
69.414

-

Gemeenschappelijk
Dienstencentrum ICT

Justitiële
Uitvoeringsdienst
Toetsing, Integriteit,
Screening

Nederlands Forensisch
Instituut

Dienst Justitiele
Inrichtingen
*
Immigratie en
Naturalisatiedienst

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

Totale baten batenlastenagentschappen

3.014.726

Rechtmatigheid
Procentuele fout

1,02% Tolerantiegrens overschreden

Procentuele onzekerheid

0,04% Tolerantiegrens niet overschreden

Deugdelijke weergave
Procentuele fout

0,29% Tolerantiegrens niet overschreden

Procentuele onzekerheid

2,01% Tolerantiegrens niet overschreden

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2014 VAN HET MINISTERIE VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE (VI)
Saldibalans (€ x 1000)
Art. nr. Omschrijving

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Totaal F + O

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid over
volledigheid

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

3

Liquide middelen

260

-

-

-

-

-

-

-

5

Uitgaven buiten begrotingsverband

19.881

-

204

-

1.800

-

2.004

-

6

Ontvangsten buiten begrotingsverband

489.179

-

3.645

-

1.385

-

5.030

-

7

Openstaande rechten

8

Extra-comptabele vorderingen

9

Extra-comptabele schulden

10

-

-

-

-

-

-

-

-

1.285.650

-

-

-

4.000

-

4.000

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Voorschotten

7.255.213

-

16.164

-

9.269

-

25.433

-

11

Garantieverplichtingen

2.197.910

-

-

-

-

-

-

-

12

Openstaande verplichtingen

751.185

-

8.052

-

2.360

-

10.412

-

13

Deelnemingen

-

-

-

-

-

-

-

-

14

Begrotingsreserves

284.374

-

-

-

-

-

-

-

Totaal beoordeeld

12.283.652

-

28.065

-

18.814

-

46.879

-

(De tolerantiegrens wordt afgeleid van totaal beoordeeld)
Totaal saldibalans

12.283.652

Rechtmatigheid
Procentuele fout

0,00%

Procentuele onzekerheid

0,00%

Deugdelijke weergave
Procentuele fout

0,23% Tolerantiegrens niet overschreden

Procentuele onzekerheid

0,15% Tolerantiegrens niet overschreden

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2014 VAN HET MINISTERIE VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE (VI)
Afgerekende voorschotten (€ x 1000)
Art. nr. Omschrijving

Verantwoord
bedrag

Fout

Rechtmatigheid

Onzekerheid

Totaal F + O

Totaal afgerekende voorschotten 2014

5.731.979

Deugdelijke
Rechtmatigheid
Deugdelijke
weergave
weergave
11.657
-

Totaal afgerekende voorschotten

5.731.979

-

11.657

-

Rechtmatigheid

Tolerantie
overschreden?

-

Deugdelijke
Rechtmatigheid
weergave
11.657

-

-

11.657

Onzekerheid over
volledigheid
Deugdelijke
weergave
nee

-