Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 418

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet strekkende tot het opnemen van een
bepaling over een door niet-ingezetenen
gekozen kiescollege voor de verkiezing van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen deel
1. Inleiding
Artikel 55 van de Grondwet bepaalt op dit moment dat de leden van de
Eerste Kamer worden gekozen door de leden van provinciale staten en de
leden van de kiescolleges voor de Eerste Kamer in de Caribische openbare
lichamen. Op grond van de artikelen 129, eerste lid, en 132a, derde lid,
van de Grondwet worden de leden van provinciale staten gekozen door de
Nederlanders die tevens ingezetenen zijn van de provincie, en de leden
van de kiescolleges voor de Eerste Kamer in de Caribische openbare
lichamen door de Nederlanders die tevens ingezetenen zijn van de
Caribische openbare lichamen. Nederlanders die in het buitenland wonen
hebben dus geen invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer.
Naar aanleiding van vragen vanuit de Tweede Kamer1 heeft het
toenmalige kabinet in 2014 geïnventariseerd welke mogelijkheden er zijn
om onder meer voor deze categorie Nederlanders een kiescollege te
vormen, met als enige taak om de leden van de Eerste Kamer te kiezen.
Deze inventarisatie is aan beide Kamers aangeboden.2 Mede naar
aanleiding van de inventarisatie is in overleg met de beide Kamers
vervolgens besloten voorrang te geven aan een grondwettelijke regeling
die ertoe strekt de Nederlandse inwoners van Caribisch Nederland invloed
te geven op de samenstelling van de Eerste Kamer en de hiervoor
genoemde discussie daarvan los te koppelen.3 De discussie was daarmee
echter niet afgerond. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de beide Kamers op 22 februari 2019 een brief doen
toekomen waarin op hoofdlijnen is beschreven welke opties denkbaar zijn
om de Nederlanders die in het buitenland wonen invloed te geven op de

1

Handelingen II 2014/15, nr. 5, item 3.
Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 10 en Kamerstukken I 2014/15, 33 900, B.
3
Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 12 en Kamerstukken I 2014/15, 33 900, A.
2

kst-35418-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 3

1

samenstelling van de Eerste Kamer.4 De beide Kamers zagen geen
aanleiding de hoofdlijnenbrief als zodanig met het kabinet te bespreken.5
Artikel 3 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming
van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
waarborgt het recht op vrije verkiezingen van «de wetgevende macht».
Hoewel het EVRM niet verplicht tot het toekennen van het kiesrecht aan
niet-ingezetenen,6 kunnen de Nederlanders die in het buitenland wonen
op dit moment wel deelnemen aan de verkiezing van de leden van de
Tweede Kamer en van de leden van het Europees parlement.7 De regering
acht het onevenwichtig dat deze Nederlanders thans geen invloed hebben
op de samenstelling van de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel strekt ertoe
deze onevenwichtigheid weg te nemen. Hiermee wordt invulling gegeven
aan de afspraak in het regeerakkoord dat het stemproces dient te worden
aangepast zodat Nederlanders in het buitenland eenvoudiger hun
kiesrecht, ook in relatie tot de verkiezing van de Eerste Kamer, kunnen
uitoefenen.8
2. Inhoud van het voorstel
In de hiervoor genoemde brief van 22 februari 2019 wordt als eerste optie
genoemd om de leden van de Eerste Kamer – evenals de Tweede Kamer –
rechtstreeks te laten kiezen door zowel in Nederland als in het buitenland
woonachtige (kiesgerechtigde) Nederlanders. In de tweede plaats zou het
kiesrecht voor provinciale staten kunnen worden uitgebreid tot Nederlanders die in het buitenland wonen. De derde optie is om voor Nederlanders die in het buitenland wonen een kiescollege voor de Eerste Kamer
in het leven te roepen.
In de brief worden de eerste twee opties afgewezen. De sterkere democratische legitimatie die het gevolg zou zijn van een directe verkiezing van de
Eerste Kamer vormt, zo meent ook de staatscommissie parlementair
stelsel, een bedreiging voor het tweekamerstelsel zoals we dat nu kennen,
waarin het politieke primaat van de Tweede Kamer in belangrijke mate tot
uitdrukking komt in haar rechtstreekse verkiezing ten opzichte van de
huidige verkiezing van de Eerste Kamer. Het toekennen van het kiesrecht
voor provinciale staten aan Nederlanders in het buitenland zou deze
categorie Nederlanders niet alleen invloed geven op de samenstelling van
de Eerste Kamer, maar ook – en vooral – op die van de provinciale staten
zelf, en dus op provinciaal beleid dat geen betrekking heeft op hen.
Bovendien is – zeker voor Nederlanders in het buitenland die nooit
ingezetene van Nederland zijn geweest – de keuze voor welke provinciale
staten het kiesrecht zou moeten worden uitgebreid arbitrair, terwijl die
keuze wel materiële gevolgen zal hebben voor de omvang van de
betrokken provincie of provincies en daarmee voor de waarde van de
stemmen van de leden van de provinciale staten bij de verkiezing van de
Eerste Kamer.
De brief noemt de derde optie – het instellen van een kiescollege voor de
Nederlanders die in het buitenland wonen – de beste optie om deze
kiezers invloed te geven op de samenstelling van de Eerste Kamer. Het
4

Kamerstukken II 2018/19, 31 142, nr. 88 en Kamerstukken I 2018/19, 31 142, C.
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer stelde in een algemeen
overleg waarvoor onder meer deze brief was geagendeerd slechts een verduidelijkende vraag
over de brief (Kamerstukken II 2018/19, 35 165, nr. 7). De vaste commissie voor Binnenlandse
Zaken van de Eerste Kamer nam de brief op 5 maart 2019 voor kennisgeving aan.
6
Zie in dit verband Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 10, p. 19.
7
Artikelen 54 en 56 van de Grondwet (kiesrecht Tweede Kamer) en Y 3 en Y 4 van de Kieswet
(kiesrecht Europees parlement).
8
Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34 700, nr. 34, p. 8.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 3

2

wetsvoorstel strekt ertoe een dergelijk kiescollege te introduceren. De
inhoud van het voorstel wordt nader toegelicht in het artikelsgewijs deel
van deze memorie.
Nadere wettelijke uitwerking
De nadere uitwerking van de verkiezing van het kiescollege voor Nederlanders in het buitenland zal plaatsvinden bij wet (de Kieswet). In
algemene zin hoeft hierop thans niet te worden vooruitgelopen. Een
aspect, dat reeds aan de orde is gesteld in de hiervoor genoemde brief,
raakt echter aan de Grondwet en wordt daarom nu reeds uitgelicht. Dit
betreft de bepaling van de waarde van een stem van een lid van het
kiescollege bij de verkiezing van de Eerste Kamer (de stemwaarde). Bij die
verkiezing is de stemwaarde van een statenlid en een lid van een
kiescollege in de Caribische openbare lichamen afgestemd op het totaal
aantal inwoners van de provincie onderscheidenlijk het openbaar lichaam
dat het statenlid of kiescollegelid vertegenwoordigt (inclusief
niet-kiesgerechtigden, onder wie niet-Nederlanders en minderjarigen). Dit
houdt verband met het feit dat de verkiezing van de Eerste Kamer op dit
moment wordt gezien als een rechtstreekse verkiezing door de leden van
provinciale staten en de kiescolleges in de Caribische openbare lichamen.
De stemwaarde van de leden van een kiescollege voor Nederlanders in
het buitenland kan niet op dezelfde wijze worden berekend, gelet op de
consequenties die het hanteren van een stemwaarde gebaseerd op de
omvang van de gehele wereldbevolking zou hebben voor de mate van
invloed van de Nederlanders in het buitenland op de samenstelling van de
Eerste Kamer. Een alternatief kan zijn om bij het bepalen van de
stemwaarde uit te gaan van het aantal uitgebrachte stemmen. Dat zou de
verkiezing van de Eerste Kamer dan wel in een ander perspectief plaatsen
en die (mede) het karakter geven van een indirecte verkiezing door de
kiezers. De Kiesraad wijst in zijn advies over het wetsvoorstel nog op een
ander alternatief, namelijk om bij het bepalen van de stemwaarde uit te
gaan van het aantal (geregistreerde) kiesgerechtigden. In de bijlage bij de
hiervoor genoemde brief is opgemerkt dat dit alternatief vanuit theoretisch oogpunt minder juist is: als de verkiezing van de Eerste Kamer wordt
gezien als een indirecte verkiezing door de kiezers, lijkt het immers
enigszins willekeurig om uit te gaan van het aantal kiezers dat zich heeft
laten registreren in plaats van het aantal kiezers dat daadwerkelijk heeft
gestemd. De Afdeling advisering noemt als alternatief om bij het bepalen
van de stemwaarde uit te gaan van het aantal personen dat is
ingeschreven in de registratie niet-ingezetenen (RNI). Ook dit alternatief
acht ik niet wenselijk. Allereerst bevat de RNI, zoals de Afdeling ook
onderkent, niet alle in het buitenland woonachtige Nederlanders. Het is
ook niet uitgesloten dat in de RNI personen zijn opgenomen die niet of
niet meer over de Nederlandse nationaliteit beschikken. De actualiteit van
de RNI is immers afhankelijk van mutaties die door geregistreerde
personen zelf worden doorgegeven en van de zogenoemde aangewezen
bestuursorganen (ABO’s). ABO’s zijn namelijk verplicht om wijzigingen
van personen die zijn ingeschreven in de RNI door te geven. Dat kan
uiteraard alleen als een ABO daar weet van heeft. Dit betekent dat ook
overleden personen onder omstandigheden in de RNI blijven opgenomen.
Zoals in die bijlage is uiteengezet, heeft elke keuze voor een andere
berekeningswijze voor de groep niet-ingezetenen dan voor de kiezers in
de provincies en de Caribische openbare lichamen hoe dan ook tot gevolg
dat bij de verkiezing van de Eerste Kamer met verschillende grootheden
wordt gewerkt. Artikel 4 van de Grondwet bepaalt dat iedere Nederlander
gelijkelijk recht heeft de leden van algemeen vertegenwoordigende
organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 3

3

verkozen, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen.
Met het woord «gelijkelijk» wordt tot uitdrukking gebracht dat de stem
van iedere stemgerechtigde even zwaar dient te wegen.9 Bij een regeling
waarbij wordt uitgegaan van twee van elkaar verschillende berekeningswijzen – een voor de kiezers in de provincies en de Caribische openbare
lichamen en een voor de kiezers buiten Nederland – is hiervan niet zonder
meer sprake. Een beperking als bedoeld in artikel 4 van de Grondwet is
weliswaar mogelijk, maar kan uitsluitend bij wet worden geregeld. Bij de
nadere wettelijke uitwerking van de nu voorgestelde wijziging van de
Grondwet zal de vraag moeten worden beantwoord of een dergelijke
beperking te verkiezen is boven een wettelijke regeling waarbij de
stemwaarde over de hele linie wordt bepaald op basis van het aantal
uitgebrachte stemmen. Een dergelijke regeling zou de verkiezing van de
Eerste Kamer zoals hiervoor is opgemerkt in een ander perspectief
plaatsen. De regering is van mening dat het, alles afwegende, de voorkeur
verdient om alleen de stemwaarde van de leden van een kiescollege voor
Nederlanders in het buitenland te bepalen op basis van het aantal
uitgebrachte stemmen. De stemwaarde van de leden van provinciale
staten en de kiescolleges in de Caribische openbare lichamen blijft dan,
net als thans het geval is, afgestemd op het totaal aantal inwoners van de
provincie onderscheidenlijk het openbaar lichaam.
3. Financiële gevolgen
Bij de invoering van een kiescollege voor de Nederlanders die in het
buitenland wonen zou een nieuwe verkiezing georganiseerd moeten
worden voor deze Nederlanders. De gemeente Den Haag, die voor de
Nederlanders in het buitenland de verkiezingen organiseert voor de
Tweede Kamer en het Europees parlement, heeft medio 2018 een
integrale berekening gemaakt van de kosten van een dergelijke verkiezing
voor de kiezers in het buitenland. De gemeente heeft berekend dat een
dergelijke verkiezing € 735.000 euro bedraagt.10 Ter dekking van de kosten
van de verkiezingen voor de kiezers in het buitenland ontvangt de
gemeente Den Haag jaarlijks een uitkering via het gemeentefonds. De
invoering van een verkiezing, een keer per vier jaar, van een kiescollege
voor de Nederlanders die in het buitenland wonen, betekent daarom dat
jaarlijks een bedrag van ongeveer € 184.000 moet worden toegevoegd
aan de jaarlijkse uitkering die de gemeente thans ontvangt.
Verder dient er rekening mee te worden gehouden dat er ook incidentele,
eenmalige, kosten zullen zijn, aangezien de gemeente Den Haag de
gebruikte systemen voor de permanente registratie van de kiezers in het
buitenland zal moeten aanpassen. Men zal zich immers moeten kunnen
registreren voor een verkiezing die thans nog niet bestaat voor deze
kiezers. Ook zullen registratie- en andere gebruikte formulieren aangepast
moeten worden. De kosten hiervan zijn nu nog niet precies te ramen,
maar zullen naar verwachting niet meer dan (eenmalig) € 200.000 kunnen
bedragen.
Wat betreft het kiescollege zelf wordt de aanname gedaan dat de kosten
hiervan vergelijkbaar zullen zijn aan die van de kiescolleges voor de
Caribische openbare lichamen. Deze kosten bestaan vooral uit de
vergoedingen voor de werkzaamheden van de leden. Het ligt in de rede
om een vergoeding per vergadering toe te kennen alsmede een
vergoeding voor de reis- en verblijfkosten.

9
10

Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, p. 22.
Peildatum 2018.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 3

4

4. Advies en consultatie
De Kiesraad
De Kiesraad kan zich vinden in de keuze voor het instellen van zo’n
kiescollege voor Nederlandse kiezers in het buitenland11. De Kiesraad
geeft in overweging om in het kader van de tweede lezing van het
onderhavige Grondwetsvoorstel zo mogelijk nader inzicht te geven over
de nadere uitwerking in de Kieswet en om de evaluatie die eerder heeft
plaatsgevonden van de introductie van kiescolleges binnen Caribisch
Nederland te betrekken bij die uitwerking. De opmerkingen van de
Kiesraad zullen in dat kader worden betrokken.
Naar aanleiding van het advies van de Kiesraad is in paragraaf 2 van de
memorie van toelichting ingegaan op de suggestie om de stemwaarde te
bepalen op basis van het aantal kiesgerechtigden. In dit verband wijst de
regering er overigens op dat de kiesgerechtigdheid van de Nederlanders
in het buitenland, anders dan de Kiesraad veronderstelt, niet wordt
bepaald door de vraag of zij zijn ingeschreven in het permanente register,
bedoeld in artikel D 2 van de Kieswet. Ook andere Nederlanders in het
buitenland die voldoen aan de in artikel B 1 van de Kieswet bepaalde
voorwaarden zijn kiesgerechtigd.
Voorts merkt de Kiesraad op dat het bij de recente wijziging van de
Grondwet ten behoeve van de instelling van kiescolleges in Caribisch
Nederland van groot belang werd geacht om geen onderscheid tussen
verschillende groepen kiezers te maken. Hij vraagt zich af hoe de voorkeur
die de regering uitspreekt om voor Nederlanders in het buitenland een
afwijkende regeling te treffen met betrekking tot de stemwaardebepaling
hiermee is te rijmen. De instelling van de kiescolleges in Caribisch
Nederland strekte er toe het onderscheid dat voordien werd gemaakt
tussen twee groepen Nederlandse ingezetenen (van enerzijds het
Europese deel van Nederland en anderzijds het Caribische deel van
Nederland) ongedaan te maken. Een dergelijke situatie doet zich thans
niet voor.
Gemeente Den Haag
De burgemeester van Den Haag gaat in de reactie op het wetsvoorstel
uitsluitend in op de mogelijke éénmalige kosten die voor de gemeente
kunnen voortvloeien uit de invoering van een verkiezing voor een
kiescollege kiezers buitenland12. De burgemeester constateert dat niet
gegarandeerd kan worden dat deze eenmalige kosten lager zullen zijn dan
€ 200.000. Bij het opstellen van de wijziging van de Kieswet om de
verkiezing voor het kiescollege te regelen zal in overleg met de gemeente
Den Haag een preciezere raming voor de eenmalige kosten opgesteld
worden.
Adviescollege toetsing regeldruk
De voorgestelde wijzigingen hebben geen gevolgen voor de regeldruk.
Het Adviescollege toetsing regeldruk deelt deze conclusie.

11
12

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 3

5

Verslag openbare internetconsultatie
Van 3 september 2019 tot en met 9 oktober 2019 is via www.internetconsultatie.nl aan belangstellenden de gelegenheid geboden te reageren op
het conceptwetsvoorstel. Dat heeft 9 reacties opgeleverd, waarvan vier
niet openbaar zijn gemaakt door de indiener. Op een na alle reacties staan
positief tegenover het voorstel. In enkele van deze reacties wordt wel
gevraagd wie zich kandidaat zal (kunnen) stellen voor de verkiezing van
het kiescollege. Op grond van het voorgestelde artikel 55, tweede lid, van
de Grondwet kunnen de Nederlanders die in het buitenland wonen (en die
voldoen aan de vereisten die gelden voor de verkiezing van de Tweede
Kamer) lid zijn van het kiescollege. Het is aan de politieke partijen die
deelnemen aan de verkiezingen van het kiescollege om te bepalen welke
kandidaten zij zullen stellen. In een reactie worden enkele suggesties
gedaan voor de wijze waarop de stemwaarde wordt bepaald. Deze
suggesties zullen te zijner tijd worden betrokken bij de totstandkoming
van de wetgeving ter uitvoering van dit Grondwetsvoorstel. Eén reactie is
afwijzend. Naar het oordeel van de indiener van deze reactie hebben
Nederlanders die in het buitenland wonen voldoende invloed op de
Nederlandse politiek nu zij deel kunnen nemen aan de verkiezingen van
de Tweede Kamer. De regering deelt dit oordeel niet. Zoals in paragraaf 1
van de memorie van toelichting is opgemerkt, vindt zij het onevenwichtig
dat de Nederlanders die in het buitenland wonen op dit moment wel
kunnen deelnemen aan de verkiezingen van de Tweede Kamer en het
Europees parlement, maar geen invloed hebben op de samenstelling van
de Eerste Kamer.
Artikelsgewijs deel
Artikel II
Teneinde de kiezers van het kiescollege zoveel mogelijk op dezelfde wijze
te behandelen als de kiezers van provinciale staten, wordt in het nieuwe
tweede lid van artikel 55 aangesloten bij de in artikel 129 van de Grondwet
opgenomen bepalingen met betrekking tot de verkiezing van de provinciale staten.
Dit betekent in de eerste plaats dat het actief en het passief kiesrecht
toekomt aan Nederlanders die geen ingezetenen zijn en die voldoen aan
de vereisten die gelden voor de verkiezing van de Tweede Kamer. De
koppeling aan het kiesrecht voor de Tweede Kamer brengt met zich mee
dat de niet-ingezetenen die op grond van artikel 54, eerste lid, van de
Grondwet bij wet zijn uitgezonderd van het kiesrecht voor de Tweede
Kamer ook zijn uitgezonderd van het kiesrecht voor het kiescollege.
Concreet is een dergelijke uitzondering thans opgenomen in artikel B 1
van de Kieswet; degenen die op de dag van de kandidaatstelling hun
werkelijke woonplaats hebben in Aruba, Curaçao of Sint Maarten hebben
in beginsel geen kiesrecht voor de Tweede Kamer. Dit werd met name
nodig geacht om te voorkomen dat de inwoners van de Caribische landen
van het Koninkrijk dubbel actief kiesrecht zouden krijgen, zowel voor de
vertegenwoordigende organen van die landen als voor de Tweede
Kamer.13 De uitzondering geldt alleen niet voor de Nederlander die
gedurende ten minste tien jaren ingezetene van Nederland is geweest en
de Nederlander die in Nederlandse openbare dienst in Aruba, Curaçao of
Sint Maarten werkzaam is (alsmede zijn Nederlandse echtgenoot,
geregistreerde partner of levensgezel en kinderen, voor zover dezen met
hem een gemeenschappelijke huishouding voeren). In het licht van het
vorenstaande ligt het in de rede de in artikel B 1 van de Kieswet uitgezon13

Kamerstukken II 1978/79, 14 223, nr. 6, p. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 3

6

derde Nederlanders evenmin invloed te geven op de samenstelling van de
Eerste Kamer.
Dat artikel 129, tweede tot en met zesde lid, van de Grondwet van
overeenkomstige toepassing is verklaard, betekent verder dat:
– de leden worden gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen (artikel 129, tweede
lid);
– de verkiezing wordt gehouden bij geheime stemming, tijdelijke
vervanging van een lid wegens zwangerschap en bevalling, alsmede
wegens ziekte mogelijk is en dat alles, wat verder het kiesrecht en de
verkiezingen betreft, bij de wet wordt geregeld (artikel 129, derde lid,
juncto de artikelen 53, tweede lid, 57a en 59);
– de zittingsduur gelijk is aan die van de provinciale staten en dus vier
jaren is, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen (artikel 129,
vierde lid);
– de wet bepaalt welke betrekkingen niet gelijktijdig met het lidmaatschap kunnen worden uitgeoefend (artikel 129, vijfde lid);
– de leden stemmen zonder last (artikel 129, zesde lid).
Artikel III (additioneel artikel VI)
Nadat deze grondwetswijziging is aanvaard en bekrachtigd, zal de Kieswet
nog op een aantal punten moeten worden aangepast voordat het
stemrecht daadwerkelijk door niet-ingezetenen kan worden uitgeoefend.
Het gaat daarbij onder meer om de regels omtrent het berekenen van de
stemwaarde en om het opnemen van het kiescollege in het hoofdstuk dat
ziet op de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer. Om te voorkomen
dat de onderhavige wijziging van de Grondwet in werking treedt op het
moment dat de Kieswet nog niet is aangepast, is een additioneel artikel
opgenomen dat ertoe strekt dat de wijziging van de Grondwet pas in
werking treedt op het moment dat de Kieswet overeenkomstig is
aangepast.
Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de
Minister-President, Minister van Algemene Zaken.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 3

7