Reactie op de consultatieversie van het wetsvoorstel (o.a.) wijziging art. 174a Gemeentewet
Van:

UHD staatsrecht Radboud Universiteit

Bij dezen wil ik reageren op de consultatieversie van het wetsvoorstel tot wijziging van (o.a.) art.
174a Gemeentewet.
Een opmerking vooraf:
Al geruime tijd woedt er een discussie over de wenselijkheid van het steeds verder uitbreiden van de
bevoegdheden van de burgemeester. Eveneens is er discussie en verdeeldheid over de vraag of de
burgemeester (nog meer) de rol van crimefighter moet krijgen: het naar voren schuiven van de
burgemeester (en ambtenaren) in de strijd tegen georganiseerde criminaliteit kent een groot nadeel:
het laat zich uiteindelijk niet combineren met een belangrijkste functie van het lokale bestuur: het
moet bereikbaar, zichtbaar, aanspreekbaar en herkenbaar zijn voor de burgers. In dit opzicht
verschilt het lokale bestuur fundamenteel van bijvoorbeeld justitie. Daarbij komt bovendien de vraag
of de aanstellingswijze van de burgemeester binnen afzienbare tijd gewijzigd wordt: komt er een
door de raad gekozen burgemeester of een rechtstreeks gekozen burgemeester en zo ja, in hoeverre
leidt dit tot sterkere politisering van het ambt burgemeester? Kan de burgemeester dan
bevoegdheden zoals in art. 174a, waarbij een vergaande inbreuk wordt gemaakt op grondrechten,
onverkort blijven uitoefenen? Deze vragen zouden idealiter beantwoord moeten worden voordat
besloten wordt om een burgemeestersbevoegdheid zoals art. 174a Gemeentewet uit te breiden op
de manier zoals in de consultatieversie van art. 174a geschiedt. De regering kiest daar niet voor. Het
lijkt me niet zinvol om op deze plaats op deze thema’s in te gaan, maar ik hecht eraan op te merken
dat deze thema’s wél moeten worden geadresseerd, en dat dit uiteindelijk de vraag moet
beantwoorden of de burgemeester belast moet worden met nieuwe sluitingsbevoegdheden zoals in
lid 1 sub b-c zijn neergelegd. Ik beperk me verder in deze reactie tot de volgende - mijns inziens –
belangrijke juridische kanttekeningen bij het wetsvoorstel:
Burgemeesters kunnen de geschetste problematiek rond schietpartijen en explosieven ook effectief
en rechtmatig aanpakken als art. 175 Gemeentewet wordt aangepast. Daarin zou een expliciete
grondslag neergelegd moeten worden voor het beperken van grondwettelijke grondrechten.
Voordelen ten opzichte van het conceptwetsvoorstel:
a. Het schept niet alleen een grondslag voor burgemeestersoptreden bij beschietingen enz., maar
maakt ook een einde aan de al sinds de jaren ‘90 geuite kritiek dat burgemeesters bij een aantal
noodsituaties niet er omheen kunnen dat ze maatregelen moeten nemen die het privacy-recht
beperken. Toenmalig minister Dijkstal heeft ooit toegezegd dat dit hiaat gedicht zou worden, maar
dat is nooit gebeurd.
b. Door voor aanpassing van art. 175 te kiezen wordt het openbare-orderecht niet opnieuw belast
met wéér een nieuwe bevoegdheid. Het sluit dus beter aan bij het streven van naar een meer
inzichtelijk openbare-orderecht (vergelijk de onderzoeksopdracht van het ministerie die in 2017
leidde tot het onderzoek “Orde in de openbare orde). De concept-toelichting geeft in par. 2.2 niet
overtuigend aan waarom aanpassing van art. 175 niet geschikt zou zijn om de problematiek van de
schietpartijen aan te pakken. Zowel de wettekst als de jurisprudentie bieden steun voor de opvatting
dat er bij de onderhavige problematiek sprake is van een noodsituatie. Dat er eventueel in andere
wetgeving aanpassingen moeten volgen is een praktisch, maar geen fundamenteel probleem. De
Toelichting wijst er terecht op (2.2.3) dat een specifieke bevoegdheid meer rechtszekerheid biedt

dan een algemeen geformuleerde bevoegdheid zoals art. 175 (en art. 176), maar daar staat
tegenover dat ook om andere redenen bewoners uit hun huis moeten en dat daarvoor nu geen
solide grondslag is. Specifiek voor wapenincidenten een sluitingsbevoegdheid opnemen in de
Gemeentewet wringt bovendien met het algemene, organieke karakter van de Gemeentewet en
leidt tot verdere versnippering van het openbare-orderecht.
Zou er desalniettemin worden gekozen voor uitbreiding van art. 174a dan valt op dat de uitbreiding
die in lid 1 sub b wordt voorgesteld, in beginsel in te passen is in de openbare orde-bevoegdheden
van de burgemeester, maar dat is niet het geval bij de bevoegdheid die onder lid 1 sub c wordt
beschreven (woningsluiting i.v.m. het aantreffen en in beslag nemen van een wapen of explosief). De
noodzaak van deze toevoeging is niet overtuigend aangetoond en levert het risico op dat er (weer)
een bevoegdheid in de Gemeentewet komt die burgemeesters in de praktijk niet of nauwelijks
kunnen gebruiken. Bovendien is het verband met de openbare orde niet overtuigend aangetoond.
Als er al een dergelijke sluitingsbevoegdheid zou moeten komen, dan zou deze moeten worden
ondergebracht in de Wet Wapens en Munitie (enigszins vergelijkbaar met art. 13b Opiumwet). Het
belangrijkste kritiekpunt betreft dus de bevoegdheid die onder art. 174a lid 1 sub c is beschreven.

Ik licht bovenstaande punten toe.
De MvT beschrijft uitgebreid en helder de problematiek waarvoor deze bevoegdheid een oplossing
moet bieden. De beschietingen, achtergelaten explosieven in combinatie met bedreigingen enz.
leveren ontegenzeglijk een openbare-ordeprobleem op dat met de huidige
burgemeestersbevoegdheden niet bestreden kan worden. Het grondwettelijke probleem kan nog
wat scherper worden geduid dan in de Toelichting is gedaan. Ik merk op:
- art. 172 lid 3 is een lichte bevoegdheid waarmee geen grondwettelijk beschermde bevoegdheden
beperkt kunnen worden; een dubbele reden waarom derhalve woningsluiting op basis van deze
bevoegdheid strijdig is met de Grondwet en de Gemeentewet. De lagere jurisprudentie is niet
eenduidig, maar de wetgever was dat wel bij invoering van deze bevoegdheid.
- art. 175 (noodbevel) wordt weliswaar momenteel gebruikt voor woningsluiting en/of voor
gebiedsverboden inclusief de eigen woning, maar bij deze bevoegdheid heeft de wetgever evenmin
voorzien in een solide, expliciete grondslag voor beperking van het recht op privacy (art. 10
Grondwet). Voor de noodverordening (art. 176) geldt overigens hetzelfde. Het gevolg is dat in
uitzonderlijke situaties waarin de burgemeester noodmaatregelen moet nemen (bijv. bezoek Obama,
staatsbegrafenissen, bomopruimingen, schietpartijen zoals beschreven in de onderhavige conceptMvT) steeds weer discussie ontstaat of de burgemeester bijvoorbeeld maatregelen mag nemen
waarbij woningen ontruimd of gesloten worden, voorschriften met betrekking tot gebruik van
balkons, het ontvangen van bezoek gesteld mogen worden enz enz.). Het is nauwelijks verdedigbaar
dat een burgemeester inmiddels meerdere openbare-ordebevoegdheden heeft waarmee hij het
recht op privacy kan beperken, maar dat de juridische grondslag om dit te doen in ernstige lokale
noodsituaties niet geregeld wordt. Dit maakt o.a. de woningsluiting wegens schietpartijen op basis
van een noodbevel momenteel ook juridisch aanvechtbaar, zoals de Toelichting aangeeft.
De concept-MvT zet uiteen dat de bevoegdheid zoals omschreven in lid 1 sub b art. 174a-nieuw, past
bij de openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester uit de Gemeentewet en schetst de inbreuk
op grondrechten. De MvT licht daarbij toe dat sluiting van een woning in beginsel een proportionele
maatregel kan zijn, noodzakelijk om een (dreigende) openbare-ordeverstoring aan te pakken. Het
gehanteerde begrip openbare orde sluit op de meeste plaatsen in de toelichting aan bij het begrip

dat voor de openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester wordt gebruikt in de Gemeentewet
(openbare orde is gekoppeld aan de situatie in het publieke domein, zie bijv. p. 20 toelichting). Wel
verdient het opmerking dat ‘openbare orde’ op sommige plaatsen ook vrijwel gelijkgesteld wordt
met ‘maatschappelijke onrust’ (zie bijv. p. 11) en dat is een veel ruimer begrip. Op dit punt verdient
de MvT hier en daar aanscherping en uniformering zodat overal de omschrijving van p. 20 naar voren
komt. De invulling van het begrip geweld en de vormen van geweld waarvan sprake moet zijn om
(woning)sluiting te rechtvaardigen zijn vrij concreet aangegeven en de MvT geeft daarbij aan dat
sprake moet zijn van zodanig ernstige vormen van geweld dat sluiting in beginsel proportioneel kan
zijn. De toelichting geeft aldus burgemeesters houvast voor de vraag wanneer en onder welke
voorwaarden sluiting rechtmatig is. De noodzaak van deze sluitingsbevoegdheid is in par. 1
uiteengezet, al kan men, zoals gezegd, van mening verschillen over de vraag of de burgemeester
hiermee belast moet worden.
Voor de voorgestelde bevoegdheid onder lid 1 sub c gaat het voorgaande veel minder of niet op. Met
het aantreffen en in beslagnemen van wapens en/of explosieven is in de regel het gevaar voor de
openbare orde weggenomen. Via het strafrecht kan de illegale gedraging (wederrechtelijk bezit van
wapens) worden aangepakt. Het is niet of nauwelijks voorstelbaar dat het proportioneel is dat een
burgemeester preventief een woning sluit wegens wapenvondst. Waar is het gevaar voor de
openbare orde? “Maatschappelijke onrust” zonder concretisering is onvoldoende. Waarom is dit
geen ‘criminal charge’? Waarom lost het strafrechtelijk optreden deze situatie niet op? Dezelfde
vragen kunnen gesteld worden als het wapen of explosief is aangetroffen en in beslag genomen is.
Als de vrees voor nieuwe verstoringen (ontploffing, mogelijke schietpartijen enz) zo concreet en
ernstig is dat de burgemeester sluiting op grond van sub c kan onderbouwen, dan is sluiting op grond
van sub a (bijvoorbeeld vanwege dreigende ontploffing) of sub b (bijvoorbeeld wegens dreigende
schietincidenten) ook mogelijk. In dit opzicht is de bevoegdheid onder c overbodig.
Tot slot: bestrijding van maatschappelijke onrust is, zoals aangegeven, iets anders dan handhaving
van de openbare orde door de burgemeester. Anders dan de toelichting (p. 11-12) suggereert heeft
hier het strafrecht meer een rol dan het openbare-orderecht. Bij het laatste is een concrete
(dreigende) aantasting van de gang van zaken in het publieke domein noodzakelijk. Het strafrecht
heeft ook als functie om gedragingen die tot grote maatschappelijke onrust en verontwaardiging
leiden en die strafwaardig zijn, strafbaar te stellen. Verboden wapenbezit, bezit van explosieven
vallen daaronder. Het is en blijft vreemd aan het karakter van de Gemeentewet om dit probleem
expliciet in deze wet te regelen en het is niet consequent dat voor de Opiumwet een andere optie is
benut.
Resumerend: de bevoegdheid zoals voorgesteld onder c, schept de indruk dat woningsluiting
mogelijk is omdat een wapen is gevonden, maar in de meeste gevallen zal het gevaar voor de
openbare orde niet aangetoond kunnen worden en dus zal sluiting disproportioneel zijn. De
bevoegdheid moet dan ook niet in de Gemeentewet worden opgenomen. Zij komt in het rijtje
openbare-ordebevoegdheden waar burgemeesters in de praktijk niets aan hebben (vergelijk o.a. de
preventieve sluiting van art. 174a, de bestuurlijke ophouding). De Toelichting geeft overigens aan dat
sluiting op deze grond uitzondering zal zijn, maar daarmee werpt de toelichting dus zelf – terecht ook dit probleem op. In de uitzonderlijke situatie dat wel woningsluiting mogelijk zou zijn, kan de
burgemeester het ook oplossen met de andere sluitingsbevoegdheden.