Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

29 544

Arbeidsmarktbeleid

Nr. 591

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 maart 2015
In het Begrotingsakkoord 2014 (Kamerstuk 33 750, nr. 5) heb ik toegezegd
dat ik zal onderzoeken of en in hoeverre aanpassing van de arbeidstijd
gunstige effecten heeft op de structurele werkgelegenheid en hoe die
geëffectueerd zouden kunnen worden. Aanpassing van de arbeidstijd kan
daarbij zowel een verkorting als een verlenging van de arbeidsduur
betekenen. Met deze brief wordt voldaan aan die toezegging.
De opdracht die volgt uit de toezegging in het Begrotingsakkoord heb ik
breder ingevuld. Ik heb me bijvoorbeeld niet beperkt tot mogelijke
effecten van arbeidsduurverandering op enkel de structurele werkgelegenheid, maar zal ook worden ingaan op de economische groei, de
werkloosheid, de consumptie van huishoudens, enzovoorts. Daarnaast is
gekeken naar de mogelijke gevolgen van arbeidsduuraanpassing voor de
uren besteed aan arbeid en zorg van mannen en vrouwen en de economische zelfstandigheid van vrouwen.
Voor de beantwoording van genoemde vragen heb ik twee onderzoeken
laten verrichten. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft een notitie
geschreven over de macro-economische effecten van arbeidsduurverandering. In deze notitie schetst het CPB achtereenvolgens hoe de
arbeidsduur wordt bepaald, in hoeverre beleid hier invloed op heeft en
wat de gevolgen van (verschillende varianten van) arbeidsduurverandering zijn voor de macro-economie.
Het Verwey-Jonker Instituut is gevraagd om een essay te schrijven over
de mogelijke gevolgen van arbeidsduurverandering op onder meer de
uren die mannen en vrouwen besteden aan arbeid en zorg. Beide
onderzoeken zijn als bijlage aan deze brief toegevoegd1.
De derde en laatste bijlage betreft een ambtelijke verkenning, waarin de
Nederlandse arbeidsduur in historisch en internationaal perspectief

1

kst-29544-591
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 591

1

geplaatst wordt en instrumenten worden besproken die de overheid kan
inzetten om de arbeidsduur te beïnvloeden2.
In deze brief wordt ingegaan op de belangrijkste inzichten die uit de
deelonderzoeken naar voren komen. Op basis van de verkregen inzichten
geef ik vervolgens antwoord op de vraag of een verandering van de
arbeidsduur momenteel wenselijk is en welke instrumenten de overheid
daarvoor in zou kunnen zetten.
Inzichten uit deelonderzoeken
De notitie van het CPB, getiteld «Macro-economische effecten aanpassingen arbeidsduur», bestaat uit drie onderdelen: een theoretische
beschrijving van de bepaling van de arbeidsduur, een beschrijving van
eerdere ervaringen met arbeidsduurverkorting en -verlenging en een
illustratie van de macro-economische effecten van vijf concrete varianten
van arbeidsduuraanpassing. Op pagina 4 van de notitie staan de
belangrijkste bevindingen van dit deelonderzoek op een rij. Hierna worden
enkele bevindingen genoemd die in het kader van de onderzoeksopdracht
bijzondere relevantie hebben.
Het is het goed om vast te stellen dat de arbeidsduur van werkende
Nederlanders door veel factoren wordt beïnvloed. Werkenden kiezen het
gewenste aantal uren werk op basis van het reële netto loon en
voorkeuren voor vrije tijd en inkomen. Tegenover het arbeidsaanbod van
werkenden staat de arbeidsvraag van werkgevers, die afhankelijk is van
de kosten van arbeid (de loonkosten) en de opbrengst van arbeid (de
arbeidsproductiviteit). Arbeidsaanbod en arbeidsvraag vinden elkaar
vervolgens via de loonvorming in een evenwicht op de arbeidsmarkt.
Naast arbeidsaanbod en arbeidsvraag zijn echter ook de aanwezige
instituties bepalend voor de arbeidsduur die op de arbeidsmarkt tot stand
komt. Zoals het CPB beschrijft legt de overheid via wet- en regelgeving
restricties op aan het aantal uren dat maximaal gewerkt mag worden, en
maken sociale partners collectieve afspraken over de arbeidstijd via cao’s.
Die instituties zijn er met een goede reden, maar kunnen werknemers
en/of werkgevers beperken in hun mogelijkheden om de gewenste
arbeidsduur te realiseren. Dat is bijvoorbeeld het geval bij werknemers die
langer dan de afgesproken voltijd werkweek willen werken. Voor deze
werknemers vormen de instituties een bindende grens voor de
arbeidsduur.
Uit deze theoretische benadering volgt dat een formele arbeidsduurverkorting (via een verkorting van de voltijd werkweek) meer invloed zal
hebben op het feitelijk aantal gewerkte uren dan een formele arbeidsduurverlenging. Bij een verkorting van de arbeidsduur zullen werkenden die
meer uren werken dan volgens de nieuwe norm is toegestaan het aantal
gewerkte uren noodgedwongen terug moeten brengen; er wordt een
(meer dwingende) restrictie opgelegd. Verlenging van de arbeidsduur is
daarentegen het versoepelen van de restrictie en raakt minder werkenden:
alleen werkenden die meer uren willen werken dan mogelijk was onder de
oude norm, zullen hun arbeidsduur vergroten. Dit zal slechts een deel van
de voltijders betreffen. Deeltijders blijven hetzelfde aantal uren werken.
Alleen de deeltijdfactor verandert.
Naast een theoretische analyse geeft het CPB ook een beschrijving van de
empirische literatuur over arbeidsduurverandering. Een van de belangrijkste resultaten is dat internationale ervaringen laten zien dat de
werkgelegenheidseffecten van arbeidsduurverkorting klein of zelfs
2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 591

2

negatief kunnen zijn. Dit is opvallend, omdat het beleidsdoel van een
arbeidsduurverkorting doorgaans een daling van de werkloosheid is. Het
CPB noemt hier ook een aantal redenen voor, die met name gelegen zijn
in een verminderde arbeidsvraag.3 Daarnaast wijst het CPB erop dat de
veronderstelling dat er een lump of labour is die herverdeeld kan worden
over de bestaande hoeveelheid werk niet juist is, omdat mensen niet
volledig vervangbaar zijn. De exacte gevolgen voor de werkgelegenheid
zijn afhankelijk van de mate waarin een arbeidsduurverkorting effect heeft
op het aantal gewerkte uren en de reactie van de lonen. Voor wat betreft
arbeidsduurverlenging kan het CPB geen exacte inschatting maken van
het effect in de praktijk omdat hier amper ervaringen mee zijn opgedaan
en het onduidelijk is hoe deze effecten in de praktijk gerealiseerd kunnen
worden.
Tot slot gaat het CPB in op de macro-economische gevolgen van vijf
concrete varianten van arbeidsduurverandering.4 Kort gezegd verwacht
het CPB dat het lastig is om de feitelijke arbeidsduur te beïnvloeden, maar
dat een verkorting van de voltijdweek naar verwachting het grootste effect
heeft op het totale arbeidsvolume, omdat een verkorting – in tegenstelling
tot een verlenging – bindend is. Om te laten zien welke mechanismen een
rol spelen om bij een arbeidsduurverandering tot een nieuw evenwicht te
komen, toont het CPB de macro-economische effecten van een arbeidsduurverlenging van 5%, aangenomen dat deze gerealiseerd kan worden.
Omdat de reactie van de lonen op korte termijn niet zeker is, presenteert
het CPB varianten met respectievelijk niet en wel meestijgende lonen.5 Uit
de gepresenteerde varianten wordt duidelijk dat een arbeidsduurverlenging op korte termijn leidt tot een hogere werkloosheid, omdat de
vraag naar goederen en diensten in de economie onvoldoende stijgt om
de extra arbeidsuren winstgevend in te zetten. In de variant waarin de
jaarlonen meestijgen met de arbeidsduur, is de stijging van de
werkloosheid nog forser omdat het aanpassingsproces op de arbeidsmarkt trager is. Op de lange termijn profiteren huishoudens, het
buitenland en de overheid van de toegenomen economische activiteit.
Voor arbeidsduurverkorting geldt het omgekeerde: de werkloosheid zal op
korte termijn dalen doordat het arbeidsaanbod afgeknepen wordt, maar
op lange termijn zorgen de hogere lonen voor een stijgende werkloosheid
en een dalende economische activiteit.
Het Verwey-Jonker Instituut heeft in het essay «Andere tijden, andere
zorg? Mannen, vrouwen en de mogelijke gevolgen van aanpassing van de
arbeidsduur» gekeken naar de mogelijke gevolgen van arbeidsduurverandering voor de uren die mannen en vrouwen besteden aan (mantel)zorgtaken, voor de verdeling van die uren tussen mannen en vrouwen en voor
de economische zelfstandigheid van vrouwen. Ook het Verwey-Jonker
Instituut verwacht weinig effecten van een aanpassing in de formele
arbeidsduur op het aantal gewerkte uren. Individuen zullen ook geen
aanleiding zien om hun tijd besteed aan zorg of de verdeling daarvan met
de partner aan te passen. Als er al sprake zou zijn van een daadwerkelijke
toe- of afname van de arbeidsduur, is de kans klein dat de huidige
patronen in arbeid en zorg tussen de seksen veranderen. Deze patronen
zijn namelijk persistent over de tijd; zo blijkt het tempo waarin vrouwen
meer betaald werk zijn gaan doen, hoger dan het tempo waarin mannen
zijn gaan deelnemen aan onbetaalde zorg. Verwey-Jonker Instituut
concludeert dat een verkorting van de formele arbeidsduur kansen biedt
voor meer betrokkenheid van werkende mannen bij de zorgtaken thuis.
3

Zie de box «Arbeidsduurverkorting geen oplossing voor werkloosheid» op pagina 9 van de
notitie.
4
Zie pagina 16 van de notitie.
5
Op de lange termijn gaan de reële lonen gelijk op met de arbeidsproductiviteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 591

3

Hoewel het om kleine effecten gaat, zou dit mannen die meer willen
zorgen maar dat individueel niet geregeld krijgen, een steun in de rug
geven. Tot slot zal een aanpassing van de formele arbeidsduur weinig
invloed hebben op het aantal vrouwen dat economisch zelfstandig is,
omdat zo’n aanpassing alleen effect zal hebben op voltijd werkende
vrouwen die per definitie economisch zelfstandig zijn.
Het derde en laatste onderzoek is de ambtelijke verkenning arbeidsduuraanpassing, waarin de Nederlandse arbeidsduur in een historische en
internationale context wordt geplaatst en maatregelen worden genoemd
waarmee een verandering van de arbeidsduur kan worden gerealiseerd.
Belangrijke conclusies zijn dat de Nederlandse arbeidsduur, net als in de
ons omringende landen, geleidelijk is gedaald sinds de tweede helft van
de vorige eeuw, en dat Nederlanders gemiddeld weinig uren per jaar
werken in vergelijking tot het buitenland. Daarbij past wel de aantekening
dat Nederland een hoge arbeidsdeelname heeft; de groei in de arbeidsdeelname van vrouwen (die veel in deeltijd werken) heeft weliswaar het
gemiddelde aantal gewerkte uren per werkende gedrukt, maar heeft het
totaal aantal gewerkt uren in Nederland wel doen toenemen. Daarnaast
kent Nederland een hoge arbeidsproductiviteit, waardoor we tot de
economisch beter presterende landen behoren. De beschrijving van
potentiële beleidsinstrumenten waarmee de overheid arbeidsduurverandering kan realiseren, borduurt voort op de CPB-notitie, waarin al twee
beleidsinstrumenten ter sprake kwamen: aanpassing van de lengte van de
voltijdweek en het aantal officiële feestdagen. Maar ook instrumenten die
het arbeidsaanbod via financiële prikkels beïnvloeden, zoals wijzigingen in
de inkomstenbelasting en de kosten van formele kinderopvang, komen
aan de orde. Aan de hand van een toetsingskader wordt getracht een
beoordeling van de effectiviteit van ieder instrument te geven. Zoals het
CPB al schreef, is het erg moeilijk om in te schatten wat de effecten van
individuele instrumenten op de totale arbeidsduur gaat zijn. Wel ligt het in
de lijn der verwachting dat een verkorting van de voltijdweek tot
aanzienlijk minder arbeidsuren gaat leiden, maar dit is in die zin geen
beleidsinstrument omdat dit het terrein van de sociale partners betreft.
Een verlenging van de voltijdwerkweek leidt vermoedelijk tot een beperkte
toename van het aantal arbeidsuren, namelijk bij diegene die meer
wensen te werken dan nu wettelijk mogelijk is. Hiermee is echter weinig
ervaring en ook dit betreft uiteindelijk het terrein van sociale partners.
Conclusie
Een verandering van de arbeidsduur is wenselijk als deze ten goede komt
aan de welvaart en het welzijn van de Nederlandse bevolking. Nederland
kent in internationaal perspectief een grote diversiteit in arbeidsduur. Er
wordt door zowel vrouwen als mannen veel in deeltijd gewerkt. Dit biedt
mensen de mogelijkheid om werk, zorg en vrije tijd op een prettige
manier te combineren. En stelt mensen in staat om te participeren op de
arbeidsmarkt die daar anders niet de kans toe zouden hebben gehad. De
arbeidsduur die mensen kiezen sluit grotendeels goed aan op de
voorkeuren die mensen hebben. Slechts onder een klein deel van de
mensen lopen de voorkeuren en gerealiseerde arbeidsduur uiteen. Zo
bestaat onder mensen met een kleine deeltijdbaan soms wel de wens om
meer uren te werken. Reden hiervoor is vooral gelegen in de privésituatie
of medewerking van de werkgever en niet zozeer in bestaande instituties.
Het potentieel voor verschuivingen in de arbeidsduur die in overeenstemming zijn met de voorkeuren van werkenden lijkt op voorhand dus
klein. Kennelijk zijn er weinig obstakels voor mensen om op een
arbeidsduur uit te komen die hen past.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 591

4

Naast het feit dat Nederlanders over het algemeen tevreden zijn met hun
arbeidsduur en geen belemmeringen ervaren, zijn er ook vraagtekens te
zetten bij de mate waarin de feitelijk arbeidsduur te beïnvloeden is. Het
CPB constateert dat dit lastig is, omdat de effecten die optreden van een
groot aantal factoren afhankelijk zijn. Bovendien zal een aanpassing van
de formele arbeidsduur alleen effect sorteren als deze een bindende grens
oplegt aan de arbeidsduur. Bij een verkorting van de arbeidsduur zal daar
voor voltijders en deeltijders met een grote baan wel sprake van zijn, bij
een verlenging echter niet. Bij een verlenging van de formele arbeidsduur
kunnen normeffecten wel een rol spelen, maar de omvang daarvan is
onzeker. Deeltijders met een kleinere deeltijdbaan worden dus niet geraakt
door aanpassing van de formele arbeidsduur. Tot slot zijn er ook maatregelen die de financiële prikkels tot werken veranderen, maar het effect
daarvan op de arbeidsduur is wederom afhankelijk van veel factoren.
Als daadwerkelijk een aanpassing in de arbeidsduur gerealiseerd wordt,
kan dat op de korte termijn onwenselijke macro-economische gevolgen
hebben, zoals het CPB laat zien. Bij een plotselinge arbeidsduurverlenging
is er bijvoorbeeld sprake van een forse stijging van de werkloosheid op
korte termijn, omdat werkgevers met een overschot aan arbeidsuren
worden opgezadeld voor de gevraagde productie. Pas op de langere
termijn worden de gunstige effecten op bijvoorbeeld consumptie en
economische groei zichtbaar, maar een deel van het profijt lekt weg naar
het buitenland via lagere uitvoerprijzen. Wat betreft arbeidsduurverkorting
concludeert het CPB op basis van zowel theoretisch als empirisch bewijs
dat er geen of zelfs negatieve effecten op de werkgelegenheid zullen zijn.
Op het aantal uren besteed aan zorg en de verdeling van arbeid en zorg
tussen de seksen valt van een arbeidsduurverandering weinig effect te
verwachten.
Gegeven deze uitkomsten acht het kabinet het op dit moment niet
wenselijk om de arbeidsduur wettelijk aan te passen. In plaats van
bindende wijzigingen door te voeren biedt het kabinet liever de
mogelijkheid tot maatwerk. Zo heeft het kabinet met het wetsvoorstel
Modernisering regelingen voor verlof en arbeidstijden de mogelijkheden
verbeterd voor de aanpassing van de arbeidsduur en het gebruik van
verlofrechten. Hiermee neemt het kabinet belemmeringen weg voor
werkgevers en werknemers om in onderling overleg flexibeler gebruik te
maken van verlofmogelijkheden en tot passende afspraken te komen over
de arbeidsduur. Deze flexibiliteit vergroot daarmee ook de mogelijkheden
om arbeid en zorg te combineren. Daarnaast is de prioriteit van het beleid
om meer mensen aan het werk te helpen en te houden. Daar werk ik op
verschillende fronten aan, onder andere via de sectorplannen, de aanpak
jeugdwerkloosheid en het programma duurzame inzetbaarheid.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 591

5