Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

33 997

Vliegramp MH17

Nr. 56

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE, VAN
BUITENLANDSE ZAKEN, VAN DEFENSIE, VAN BINNENLANDSE
ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES EN STAATSSECRETARIS VAN
INFRASTRUCTUUR EN MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 december 2015
Op 13 oktober jongstleden presenteerde de Onderzoeksraad voor
Veiligheid (OVV) zijn onderzoeksrapporten «MH17 Crash» en «MH17
Passagiersinformatie». Hierbij ontvangt u de beleidsreactie van het
kabinet op deze rapporten.
1. Achtergrond
Op 17 juli 2014 vond een tragedie plaats in Oost-Oekraïne. Vlucht MH17
van Malaysia Airlines op weg van Amsterdam naar Kuala Lumpur werd
neergehaald. Alle 298 inzittenden, onder wie 196 Nederlanders, kwamen
daarbij om het leven.
De Oekraïense autoriteiten zijn direct na de crash een onderzoek gestart.
Op 21 juli 2014 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties unaniem
resolutie 2166 aangenomen, waarin steun wordt uitgesproken voor een
volledig, grondig en onafhankelijk internationaal onderzoek. Op 23 juli
2014 is de leiding van het onderzoek op verzoek van de Oekraïense
autoriteiten, overgenomen door de Onderzoeksraad voor Veiligheid in
Nederland.
Op 13 oktober 2015 heeft de OVV het onderzoeksrapport «MH17 Crash»
gepresenteerd. Het kabinet heeft veel waardering voor het rapport. Veel
vragen die nationaal en internationaal leefden, worden in het rapport
beantwoord. Er wordt op uitvoerige en nauwgezette wijze onderbouwd
dat vlucht MH17 is neergehaald met een Buk grond-luchtraketsysteem,
met welk type raket en raketkop dat is gebeurd en dat deze aan de
linkerkant boven de cockpit is geëxplodeerd. Deze conclusie is gebaseerd
op een combinatie van bevindingen. Daarnaast zijn alternatieve scenario’s
uitgesloten. Met de uitkomsten van dit internationale en onafhankelijke
onderzoek – dat door ICAO is verwelkomd en overeenkomstig de

kst-33997-56
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 997, nr. 56

1

richtlijnen van het VN-verdrag voor de burgerluchtvaart (ICAO annex 13)
is uitgevoerd – weten wij nu wat er met MH17 is gebeurd. Het kabinet
hoopt dat het nabestaanden helpt in het verwerkingsproces.
De OVV heeft ook onderzocht waarom MH17 – net als vele andere
vluchten – vloog boven een gebied waar een gewapend conflict gaande
was. De OVV concludeert dat de betrokken luchtvaartpartijen de risico’s
niet op adequate wijze hebben onderkend en doet aanbevelingen die de
kans op een toekomstige crash zoals die met MH17 moeten verkleinen.
Deze aanbevelingen zijn gericht aan alle partijen die zijn betrokken bij de
burgerluchtvaart en moeten betere waarborgen bieden voor de veiligheid
van de burgerluchtvaart.
Een aantal aanbevelingen van de OVV is in lijn met maatregelen en acties
die het kabinet direct na het neerstorten van vlucht MH17 al heeft
genomen, zowel nationaal als internationaal. Het kabinet zal zich hier
uiteraard actief voor blijven inzetten, evenals voor de uitvoering van
andere aanbevelingen van de OVV die zijn gericht aan de Nederlandse
overheid en andere (internationale) partijen. Zie hiervoor paragraaf 3 van
deze brief, waarin uitgebreid wordt ingegaan op de aanbevelingen van de
OVV over vliegen over conflictgebieden en hoe hieraan gevolg wordt
gegeven.
De OVV heeft een separaat nationaal onderzoek uitgevoerd naar de gang
van zaken bij het informeren van nabestaanden in de eerste dagen na
17 juli 2014. Dat resulteerde in het rapport «MH17 Passagiersinformatie».
In dat rapport concludeert de OVV dat de passagiersinformatie die direct
na de crash beschikbaar was onvoldoende houvast bood om
nabestaanden te informeren. Als gevolg hiervan hebben nabestaanden te
lang moeten wachten op bevestiging of hun naaste in het vliegtuig zat.
Ook over de crisisorganisatie trekt de OVV (kritische) conclusies. In
paragraaf 4 van deze brief wordt een reactie gegeven op deze conclusies
en aanbevelingen.
2. Prioriteiten kabinet
Het onderzoek naar de toedracht van de ramp vormde, naast het
repatriëren van de slachtoffers en hun bezittingen en het strafrechtelijk
onderzoek, een van de drie prioriteiten van het kabinet.
Voor de eerste prioriteit, het repatriëren van de slachtoffers en hun
bezittingen, geldt dat de missie in Oekraïne is afgesloten in de zomer van
2015. Er is maximaal ingezet op het repatriëren en identificeren van alle
slachtoffers. Het valt niet uit te sluiten dat in de toekomst nog stoffelijke
resten worden gevonden. Daarom zijn concrete werkafspraken gemaakt
over de berging hiervan in de Oekraïne. De kleine hoeveelheid stoffelijke
resten die op vrijdag 2 oktober jongstleden is teruggekomen, wordt op dit
moment nog onderzocht door het Landelijk Team Forensische Opsporing.
De kans dat ook de laatste twee slachtoffers geïdentificeerd worden blijft
helaas heel klein.
Het onderzoek naar de toedracht van de ramp is door de OVV gezaghebbend en volledig uitgevoerd. Daarmee is de tweede prioriteit van het
kabinet afgerond. Het onderzoek van de OVV is de opmaat voor het
nemen van maatregelen gericht op het zoveel mogelijk voorkomen van
een dergelijke ramp in de toekomst.
Voor de derde prioriteit geldt: de Minister van Veiligheid en Justitie heeft,
mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken (BZ), in zijn brief van
12 oktober 2015 (Kamerstuk 33 997, nr.52) uw Kamer op hoofdlijnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 997, nr. 56

2

geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot het strafrechtelijk onderzoek. Dit strafrechtelijk onderzoek heeft, anders dan het
onderzoek van de OVV naar de toedracht van de ramp, tot doel vast te
stellen of sprake is geweest van strafrechtelijk verwijtbare gedragingen en
de eventuele daarvoor verantwoordelijke personen te identificeren. Het is
gericht op het verzamelen van bewijsmateriaal voor de vervolging en
berechting van de (potentiële) verdachten van het neerhalen van MH17.
De bevindingen van de OVV worden daarbij betrokken voor zover dat is
toegestaan op basis van toepasselijke regelgeving. Zoals in de eerdergenoemde brief d.d. 12 oktober jl. is toegelicht, is het strafrechtelijk
onderzoek nog in volle gang en is niet met zekerheid te zeggen hoe lang
dit onderzoek zal duren. In de brief is toegezegd uw Kamer van alle
relevante ontwikkelingen op de hoogte te houden. Dat geldt ook ten
aanzien van het streven om zo spoedig mogelijk en in goed overleg met
de landen die betrokken zijn bij het Joint Investigation Team (JIT) (naast
Nederland ook Australië, België, Maleisië en Oekraïne) een besluit te
nemen over de vormgeving van vervolging en berechting van (potentiële)
verdachten. Uw Kamer wordt op korte termijn hierover separaat nader
geïnformeerd.
3. Rapport MH17 Crash
De conclusies en aanbevelingen in het rapport «MH17 Crash» over de
vliegroute van vlucht MH17 en de besluitvorming over vliegroutes boven
conflictgebieden geven reden om kritisch te kijken naar het internationale
stelsel van verantwoordelijkheden dat de veiligheid van de burgerluchtvaart moet waarborgen. Hoewel het neerhalen van vlucht MH17 in veel
opzichten uitzonderlijk was, moet er alles aan worden gedaan om de kans
op herhaling van een dergelijk scenario in de toekomst te minimaliseren.
Dat is een opdracht aan internationale organisaties, nationale overheden
wereldwijd en luchtvaartmaatschappijen. Die sterke internationale
component maakt dat Nederland ook afhankelijk is van de samenwerking
en medewerking van tal van internationale partners. Alleen gezamenlijk
kunnen we dit waarmaken. Het kabinet spant zich hier maximaal voor in.
3.1 Achtergrond
Onderdeel van het onderzoek naar de toedracht is de vliegroute van
vlucht MH17 en de besluitvorming over vliegroutes boven conflictgebieden in het algemeen. De huidige inrichting van het wereldwijde stelsel
van verantwoordelijkheden dat de veiligheid van de burgerluchtvaart
moet waarborgen, leidt er naar de mening van de OVV onvoldoende toe
dat risico’s die gepaard gaan met het overvliegen van conflictgebieden
adequaat worden beoordeeld. Om de risicobeoordeling te verbeteren is
het nodig dat ook risico’s meegenomen worden waarbij intentie of
capaciteit nog niet vaststaat.
3.2 Aanbevelingen
De OVV doet in het onderzoeksrapport aanbevelingen op 3 niveaus:
1) Het eerste niveau betreft het beheer van het luchtruim in staten die te
maken hebben met een gewapend conflict op hun grondgebied.
2) Het tweede niveau betreft de wijze waarop andere staten en
luchtvaartmaatschappijen risico’s van het overvliegen van conflictgebieden beoordelen.
3) Het derde niveau betreft de verantwoording die luchtvaartmaatschappijen zouden moeten afleggen over hun keuzes al dan niet over
conflictgebieden te vliegen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 997, nr. 56

3

Om op deze niveaus verbeteringen te realiseren, moeten volgens de OVV
zowel in nationaal als in internationaal verband initiatieven worden
genomen. De OVV roept staten en betrokken internationale organisaties
op zich daartoe zoveel mogelijk in te spannen. Het kabinet onderschrijft de
aanbevelingen van de OVV en zal zich hier met prioriteit voor inzetten.
Veel aanbevelingen passen bij of liggen in het verlengde van acties die het
kabinet al uitvoert of heeft geïnitieerd direct na 17 juli 2014. Het gaat
hierbij om ICAO en (pan-)Europese inzet om draagvlak te verkrijgen voor
het aanscherpen van verantwoordelijkheden en het verbeteren van
informatie-uitwisseling. De reeds lopende initiatieven worden hierna
benoemd. Ook het EU Voorzitterschap wordt benut om deze zaak te
agenderen.
Niveau 1: Luchtruimbeheer in conflictgebieden
De OVV stelt vast dat iedere soevereine staat verantwoordelijk is voor het
eigen luchtruim, daarbij inbegrepen de veiligheid van het luchtruim. De
OVV acht het van belang dat een soevereine staat die te maken heeft met
een gewapend conflict op zijn grondgebied meer prikkels en ondersteuning krijgt bij het invullen van deze verantwoordelijkheid.
Het kabinet onderschrijft deze analyse en de aanbevelingen die ertoe
moeten leiden dat in de regelgeving van ICAO duidelijker wordt
vastgelegd wat van soevereine staten mag worden verwacht, en hoe zij
daaraan invulling geven. Staten kunnen dan ook beter worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor de veiligheid van het eigen
luchtruim. Nederland acht dit een essentiële stap. Zo zouden staten met
een conflictsituatie op hun grondgebied daarover eerder informatie
moeten publiceren, moeten er duidelijker definities komen van relevante
begrippen (aanbeveling 1, p. 290, rapport «MH17 Crash») en moeten er
eenduidige maatregelen worden getroffen als de veiligheid van de
burgerluchtvaart in het geding is (aanbeveling 3, p 290). Het dient daarbij
volstrekt duidelijk te zijn wanneer het luchtruim door een staat zou
moeten worden gesloten (aanbeveling 4, p 290). Deze aanbevelingen
moeten leiden tot aanscherping van de ICAO regels op dit gebied.
In het werkprogramma van de ICAO, opgesteld door de Task Force waarin
Nederland een aanjagende rol heeft genomen, zijn al verschillende acties
in gang gezet die aansluiten bij de genoemde aanbevelingen. Zo wordt in
ICAO-verband besproken hoe soevereine staten tot hun besluiten ten
aanzien van het luchtruim zouden moeten komen. Uw Kamer is al
geïnformeerd over het werkprogramma van ICAO (Kamerstuk 33 997, nr.
15 en Kamerstuk 31 936, nr. 232). Zoals eerder aangegeven zal hier actief
mee worden voortgegaan. De Kamer zal periodiek op de hoogte worden
gehouden van de voortgang.
Het kabinet deelt daarnaast de mening van de OVV dat ICAO kritische
vragen moet kunnen stellen over het luchtruimbeheer van staten waar
een conflict gaande is (aanbeveling 2, p 290). Het kabinet dringt aan op
een meer voortvarende en verplichtende aanpak door ICAO en bevordert
een gezamenlijke Europese aanpak richting ICAO. De eerste besprekingen
met ICAO hierover zijn reeds gestart.
Niveau 2: Informatievoorziening en risicobeoordeling
De OVV stelt terecht dat naast de verantwoordelijkheid die soevereine
staten hebben voor de veiligheid van het eigen luchtruim, luchtvaartmaatschappijen verantwoordelijk zijn voor een veilige vluchtuitvoering.
Luchtvaartmaatschappijen kunnen er bij hun risicoanalyse niet op
voorhand van uitgaan dat een opengesteld luchtruim boven een conflict-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 997, nr. 56

4

gebied veilig is. De OVV concludeert dat de verbetering van de informatiepositie in eerste instantie de verantwoordelijkheid is van luchtvaartmaatschappijen zelf; luchtvaartmaatschappijen moeten actiever informatie
verzamelen en onderling delen. De OVV ziet ook een rol voor ICAO en
IATA bij het verzamelen en delen van deze informatie. Staten worden in
dit kader volgens de OVV geacht beschikbare, relevante dreigingsinformatie ten aanzien van het luchtruim via een gestructureerd proces tijdig
met luchtvaartmaatschappijen en andere belanghebbende partijen te
delen (aanbeveling 5, p 291).
Het kabinet onderschrijft deze aanbeveling en pakt dit in internationaal
verband binnen ICAO op. Een mogelijk instrument om wereldwijd actief
informatie te delen op dit gebied is de ICAO-website met informatie over
conflictgebieden. Deze website is onderdeel van het eerdergenoemde
ICAO-werkprogramma. Vooral voor staten en luchtvaartmaatschappijen
met een relatief minder goede informatiepositie kan dit een belangrijke
additionele informatiebron zijn. De werking van de ICAO-website wordt op
korte termijn geëvalueerd.
Een andere aanbeveling van de OVV die betrekking heeft op de verantwoordelijkheid van luchtvaartmaatschappijen gaat over de manier waarop
zij risicoanalyses maken. In de regelgeving van ICAO zou moeten worden
vastgelegd dat de risicoanalyses van luchtvaartmaatschappijen ook
betrekking dienen te hebben op dreigingen voor de burgerluchtvaart in
het luchtruim op kruisvluchthoogte, met name bij het overvliegen van
conflictgebieden (aanbeveling 6, p 291). Staten zijn verplicht om
ICAO-standaarden in nationale wetgeving (in het geval van Nederland in
EU-kader) vast te leggen (aanbeveling 8, p 292). Nederland zal bevorderen
dat dit traject in de Europese Unie (EU) parallel loopt aan het wijzigen van
de betreffende ICAO-standaarden, zodat de verplichting voor luchtvaartmaatschappijen in Europa direct ingaat. Daarnaast roept het kabinet IATA
op deze ICAO standaarden op te nemen in de IATA Operational Safety
Audits (aanbeveling 7, p 292). Dit onderwerp is ook aan de orde geweest
bij de toelichting op het rapport die de OVV op verzoek van Nederland
heeft gegeven bij IATA. Daarbij heeft IATA aangegeven formeel op de aan
haar gerichte aanbevelingen te zullen reageren.
Het kabinet zet zich er voor in dat aanbevelingen 6,7 en 8 van de OVV
worden geïmplementeerd. Nederland heeft actief input geleverd in de
ICAO «Working group on Threats and Risks» (WGTR) voor de methodiek
voor risicoanalyse, waarin bovenstaande elementen zijn verwerkt. Dit
heeft geleid tot het vaststellen van richtsnoeren door middel van een
ICAO Circular. De volgende stap is dat deze overeenkomstig de aanbeveling van de OVV worden omgezet in verplichtende standaarden. Met
ICAO, EASA en KLM (ten behoeve van inzet richting IATA) wordt
besproken hoe praktisch invulling gegeven zou kunnen worden aan inzet
op de aanbeveling om naast de ICAO-website een platform op te richten
voor het uitwisselen van good practices ten aanzien van risicobeoordeling
(aanbeveling 9, p 292).
Zeer toe te juichen zijn de initiatieven op Europees niveau om beschikbare
informatie gestructureerd te delen en te bespreken. Zo stuurt EASA sinds
begin dit jaar vooraankondigingen met informatie over conflictgebieden
aan de lidstaten, voordat EASA de Safety bulletins op de openbare
website plaatst. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) zendt
deze vooraankondigingen direct door aan de luchtvaartmaatschappijen.
Een ander initiatief van EASA is de recente oprichting van een Task Force
«Aviation Risks arising from conflict zones». In deze Task Force wordt
bezien op welke wijze binnen de EU het onderwerp van informatiedeling
over de risico’s van het vliegen over conflictgebieden verder gebracht kan
worden. De Task Force stelt een rapport met aanbevelingen op dat tijdens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 997, nr. 56

5

het Nederlandse Voorzitterschap van de EU moet worden opgeleverd.
Nederland participeert actief in deze Task Force. Het Nederlands Voorzitterschap in de eerste helft van 2016 en de in dit kader te houden «Aviation
Summit» bieden uitgelezen mogelijkheden om aandacht te vragen voor
deze zaak. Een ander belangrijk initiatief om de informatiedeling te
verbeteren komt van de Europese Commissie (EC). De EC heeft de
methode voor risicoanalyse van de ICAO werkgroep (WGTR) verfijnd en
werkt nu aan het opzetten van een overlegstructuur, met als doel meer
informatie over het vliegen over conflictgebieden te delen en te bespreken
met de lidstaten. Nederland maakt deel uit van deze overlegstructuur.
Op nationaal niveau wordt eveneens actief gevolg gegeven aan de
conclusies en aanbevelingen van de OVV op het gebied van informatievoorziening en risicobeoordeling. Het uitgangspunt hierbij blijft dat
luchtvaartmaatschappijen continu risicoanalyses maken van de gebieden
waar zij vliegen. Zij kunnen daarbij, indien beschikbaar, informatie van
hun nationale autoriteiten en van internationale organisaties, zoals ICAO,
betrekken. De Nederlandse overheid heeft een actieve rol in de informatieverstrekking richting luchtvaartmaatschappijen. Zo wordt het door de OVV
benoemde nationale overleg tussen overheid (NCTV (vz), het Ministerie
van IenM (vicevz), het Ministerie van BZ en de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten) en de luchtvaartsector structureel vormgegeven. Dit overleg
biedt een gestructureerd platform om het proces van informatiedeling
(nationaal en internationaal) te bespreken en aan de hand van actuele
ontwikkelingen verder te verfijnen. De diensten zullen dreigingsgerelateerde informatie verstrekken waarvan zij van oordeel zijn dat deze duidt
op een risico voor de luchtvaartveiligheid. Het gaat dan om informatie die
reeds voorhanden is vanuit de staande taken, zoals op het gebied van
contra-terrorisme en militaire missie-ondersteuning. Niet-spoedeisende
vragen van de luchtvaartmaatschappijen kunnen eveneens in dit overleg
worden ingebracht.
Wat betreft de aanbeveling van de Commissie van Toezicht op de
Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD), die deel uitmaakt van het
OVV onderzoek, over het inrichten van een eenduidig aanspreekpunt voor
de sector bij de inlichtingen- en veiligheidsdiensten merkt het kabinet het
volgende op. De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD)
beschikte al vóór de crash met de MH17 over een uitgebreid relatienetwerk met partijen in de burgerluchtvaartsector. Het bestaan van dit
netwerk vloeit voort uit de veiligheidsbevorderende taak van de AIVD. Het
kabinet acht dit netwerk een goede basis om vorm te geven aan de
aanbeveling van de CTIVD om een eenduidig aanspreekpunt in te richten
voor informatievragen vanuit de luchtvaartsector aan de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten. Hierbij blijft de huidige verantwoordelijkheidsverdeling voor het luchtruim van kracht. Het aanspreekpunt zal door de
sector gebruikt kunnen worden voor spoedeisende vragen aan de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten met een incident-gerelateerd karakter.
De Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 vormt hierbij het
wettelijk kader. Daarnaast zijn de AIVD en de Militaire Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst (MIVD) in gesprek om de terminologie van dreigingsfactoren die zij hanteren op elkaar af te stemmen, zoals aanbevolen door de
CTIVD.
Ten slotte is er nog de situatie waarin de Nederlandse overheid beschikt
over concrete, tegen de burgerluchtvaart gerichte dreigingsinformatie uit
gesloten bronnen; informatie die de luchtvaartmaatschappijen niet zelf uit
openbare bronnen kunnen verzamelen. Er zijn door BZ, BZK en NCTV al
(afstemmings- en proces)afspraken gemaakt over de manier waarop deze
concrete informatie door de overheid met de luchtvaartmaatschappijen
wordt gedeeld. Dit gebeurt onder regie van de NCTV in nauwe samen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 997, nr. 56

6

werking met de diensten en het Ministerie van BZ. Het Ministerie van
IenM deelt informatie afkomstig van ICAO en EASA met de Nederlandse
luchtvaartmaatschappijen en de NCTV. De Nederlandse inlichtingen- en
veiligheidsdiensten hebben echter geen wettelijke taak om zelfstandig
onderzoek te doen naar de mondiale dreiging tegen de burgerluchtvaart
De recente ontwikkelingen na het neerstorten van het Russische vliegtuig
in de Sinaï tonen het belang van goede informatie uitwisseling. Staten,
luchtvaartmaatschappijen en internationale organisaties hebben daarbij
laten zien dat zij gezamenlijk optrekken conform de aanbevelingen van de
OVV. Op nationaal niveau is dat ook gebeurd. De Nederlandse overheid is,
op het moment dat zij informatie had ontvangen over de (mogelijke)
oorzaak van de crash, direct in overleg getreden met de Nederlandse
luchtvaartmaatschappijen, zodat de luchtvaartmaatschappijen gericht
maatregelen konden treffen voor hun vluchten naar Egypte. Uw Kamer is
hierover geïnformeerd bij brief van 11 november jongstleden. Ook in
toekomstige situaties zal deze werkwijze worden gehanteerd.
Niveau 3: Verantwoording door luchtvaartmaatschappijen
De OVV stelt dat nu niet transparant is welke vluchten van luchtvaartmaatschappijen over welke conflictgebieden gaan. De OVV geeft aan dat
luchtvaartmaatschappijen informatie beschikbaar zouden moeten stellen,
zodat een ieder in de gelegenheid is zich hier een oordeel over te vormen,
waardoor de maatschappelijke aandacht hiervoor wordt vergroot. Het
kabinet onderschrijft deze ambitie. Het is aan de luchtvaartmaatschappijen
om dit samen met IATA en andere samenwerkingsorganisaties verder uit
te werken en daar afspraken over te maken (aanbeveling 10, p 292). Het
kabinet steunt de aanbeveling aan luchtmaatschappijen om minimaal
eenmaal per jaar openbaar verantwoording af te leggen over gekozen
vliegroutes (aanbeveling 11, p 292). Het bestaande overleg met de
luchtvaartmaatschappijen wordt benut om op nationaal niveau hierover
afspraken te maken.
4. Rapport MH17 Passagiersinformatie
4.1 Achtergrond
De OVV is van mening dat gestreefd moet worden om nabestaanden
binnen 48 uur officieel te berichten dat hun naasten in het vliegtuig zaten.
De OVV concludeert dat de passagiersinformatie die op basis van
internationale afspraken beschikbaar is onvoldoende houvast bood voor
de Nederlandse overheid om nabestaanden tijdig én betrouwbaar te
informeren. Daarnaast was naar mening van de OVV de Nederlandse
crisisorganisatie onvoldoende voorbereid en was sprake van een gebrek
aan regie en coördinatie bij het verzamelen van passagiersinformatie.
4.2 Aanbevelingen
De OVV doet de volgende aanbevelingen om het proces van informeren
van nabestaanden te verbeteren en te versnellen:
1. Neem initiatieven ten behoeve van verankering van registratie van de
nationaliteit van vliegtuigpassagiers in internationale regelgeving en
bevorder het vastleggen door luchtvaartmaatschappijen van de
nationaliteit van passagiers die van en naar een Nederlandse
luchthaven reizen.
2. Leg vast dat de NCTV bij luchtvaartongevallen in het buitenland met
veel Nederlandse slachtoffers de regie heeft over het totale proces

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 997, nr. 56

7

3.

van het verzamelen en verifiëren van passagiersinformatie en dat dit
en de betekenis daarvan voor betrokken organisaties bekend is.
De OVV vindt de Nederlandse crisisorganisatie te complex en vindt
het noodzakelijk om de crisisorganisatie kritisch tegen het licht
houden. De leerpunten uit het onderzoek moeten mee worden
genomen in de bestaande plannen.

Aanbeveling 1
De regelgeving voor het registreren van passagiersinformatie door de
luchtvaartmaatschappijen is mondiaal vastgelegd. Een wijziging of
aanvulling op die regelgeving voor de luchtvaartmaatschappijen zou dan
ook op dat niveau geregeld moeten worden. De verplichting voor
maatschappijen om passagiersgegevens aan te leveren aan Europese
overheden, wordt op Europees niveau geregeld. Daarbij is het van belang
alle ontwikkelingen te betrekken die kunnen bijdragen aan snellere en
nauwkeurigere informatievoorziening over passagiers. Het gaat dan
bijvoorbeeld om ontwikkelingen als het registreren van nationaliteit en
biometrische informatie van passagiers. Het Ministerie van IenM zal zich
als vertegenwoordiger van Nederland actief inzetten bij de besprekingen
over deze ontwikkelingen. Deze inzet kan op langere termijn geëffectueerd
worden.
Het kabinet beoogt ook op korte termijn maatregelen te treffen op
Europees niveau. Om nabestaanden sneller te kunnen informeren is meer
informatie nodig dan de naam en nationaliteit van reizigers. Daarom zal
worden verkend of het mogelijk is om gegevens die de Nederlandse
autoriteiten vorderen van luchtvaartmaatschappijen voor de taakuitoefening van douane en Koninklijke Marechaussee ook te mogen gebruiken
voor identificatie en of dit een toegevoegde waarde heeft. Om de snelheid
van de informatievoorziening en verificatie van identiteit zeker te stellen is
het van belang dat reisgegevens op een centrale plek opgevraagd kunnen
worden. Het kabinet bekijkt of de techniek die daartoe is ingericht ook kan
worden ingezet voor de toegankelijkheid van reisgegevens bij calamiteiten.
Het niet snel voorhanden zijn van alle benodigde passagiersinformatie
komt o.a. doordat de Nederlandse overheid niet wettelijk bevoegd is om
alle door luchtvaartmaatschappijen verzamelde reisgegevens te
verwerken. Op dit moment speelt op Europees niveau discussie over de
Passenger Name Record richtlijn. Het kabinet zal de aanbevelingen van de
OVV betrekken bij de discussies daarover en ook bij de toekomstige
nationale implementatie van die regelgeving.
Aanbeveling 2
De snelheid waarmee nabestaanden kunnen worden geïnformeerd zal in
eerste instantie kunnen toenemen, indien passagierslijsten meer
informatie bevatten (zoals aangegeven bij de vorige aanbeveling). Maar
de snelheid is ook afhankelijk van de samenwerking binnen de crisisorganisatie in Nederland in de praktijk.
Zoals beschreven in het Instellingsbesluit Ministeriële Commissie
Crisisbeheersing 2013 en het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming 1
is bij een incident, situatie of gebeurtenis die vraagt om coördinatie van
intersectorale crisisbeheersing en besluitvorming over een samenhangende aanpak op politiek-bestuurlijk niveau de Ministeriële Commissie
Crisisbeheersing (MCCb) aan zet. De MCCb wordt ambtelijk geadviseerd
1

Staatscourant 24 april 2013, 11207 en Kamerstuk 29 668, nr. 37.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 997, nr. 56

8

en ondersteund door de Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing
(ICCb) onder voorzitterschap van de NCTV. De MCCb en ICCb voeren de
regie. Daar vindt (dwingende) afstemming en besluitvorming plaats over
het geheel van maatregelen en de uitoefening van bevoegdheden. De
MCCb neemt geen bevoegdheden over van enige Minister, wél oefenen
de betrokken Ministers hun bevoegdheden uit in overeenstemming met
de besluiten van de MCCb. De NCTV coördineert op ambtelijk niveau en
het Nationaal Crisiscentrum (NCC) faciliteert onder regie van MCCb en/of
ICCb. Deze structuur is ingezet na de crash van de MH17, omdat de crash
veel impact op de Nederlandse samenleving had en er een samenhangende aanpak door het Rijk van maatregelen en voorzieningen in
samenwerking met andere organisaties vereist was. Bij crises in het
buitenland waarop MCCb en/of ICCb regie voeren, participeert het
Ministerie van BZ in de MCCb/ICCb en is dan onderdeel van de nationale
crisisstructuur. Daarbij is het Ministerie van BZ verantwoordelijk voor de
Nederlandse respons in het buitenland en voor de afhandeling van
consulaire werkzaamheden.
Om de samenwerking in de praktijk bij een vliegtuigongeval te verbeteren,
stelt het kabinet een Nationaal Crisisplan Vliegtuigongevallen op, waarbij
onderscheid wordt gemaakt tussen vliegtuigongevallen in Nederland en
vliegtuigongevallen in het buitenland met Nederlandse slachtoffers.
Daarmee wordt ook invulling gegeven aan de Europese verplichting 2 om
op nationaal niveau een noodplan voor burgerluchtvaartongevallen op te
stellen.
Dit plan is medio 2016 gereed. Het voorziet onder meer in een multidisciplinair Verificatieteam om snel en gestructureerd informatie over de
passagierslijst van vluchten van of naar Nederland te verzamelen en te
verifiëren. Dit team opereert onder voorzitterschap van het Ministerie van
BZ, maar in het geval van een scenario waarop MCCb en/of ICCb regie
voeren, gebeurt dit onder de overall coördinatie van de NCTV. Dan vormt
het Verificatieteam een onderdeel van de nationale crisisbesluitvormingsstructuur. In situaties zonder instelling van een MCCb en/ of ICCb zal het
Ministerie van BZ, naast het voorzitterschap, ook de regie en coördinatie
op dit team voeren.
Bij de uitwerking van het Nationaal Crisisplan Vliegtuigongevallen wordt
bezien of het mogelijk is al informatie aan nabestaanden te verstrekken
waarover 100% zekerheid bestaat, voordat zekerheid bestaat over de
juistheid van de complete passagierslijst. Daarbij wordt ook de vraag
betrokken binnen welke termijn het – mede gelet op de summiere
informatie die passagierslijsten op dit moment bevatten – haalbaar is
nabestaanden officieel te berichten over de aanwezigheid van hun
naasten in het vliegtuig.
Aanbeveling 3
De OVV is van oordeel dat de Nederlandse crisisorganisatie nu te complex
is en tegen het licht moet worden gehouden om te bezien wat nodig is om
deze effectiever bij ingrijpende crisissituaties te laten functioneren. De
OVV beveelt aan om de leerpunten uit dit onderzoek en eerdere onderzoeken naar het functioneren van de Nederlandse crisisorganisatie mee te
nemen in de aangekondigde verbetering, vereenvoudiging en flexibilisering van de crisisbeheersing. Daarnaast stelt de OVV voor dat
eenduidige regie en doorzettingsmacht daar deel van uitmaken.

2

Artikel 21 van VERORDENING (EU) Nr. 996/2010 inzake onderzoek en preventie van ongevallen
en incidenten in de burgerluchtvaart en houdende intrekking van Richtlijn 94/56/EG

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 997, nr. 56

9

Het kabinet heeft in de Voortgangsbrief Nationale Veiligheid van 12 mei
20153 initiatieven aangekondigd ter verbetering van de crisisbeheersing.
De aanbeveling van de OVV is in lijn met de wens van het kabinet om te
komen tot een maximaal flexibele crisisorganisatie die in alle situaties
bestuurlijk en operationeel snel kan handelen. Op initiatief van uw Kamer
heeft het kabinet het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) gevraagd het functioneren van de nationale crisisbeheersingsorganisatie na de crash van vlucht MH17 in brede zin te
evalueren. Deze evaluatie wordt uitgevoerd door de Universiteit Twente.
Het rapport wordt binnenkort opgeleverd. Het kabinet verwacht dat de
uitkomsten van deze evaluatie, die de hele crisisperiode overziet,
handvatten bieden voor verbetering van de crisisorganisatie. Uw Kamer
wordt hierover zo spoedig mogelijk bericht.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders
De Minister van Defensie,
J.A. Hennis-Plasschaert
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
S.A.M. Dijksma

3

Kamerstuk 30 821, nr. 23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 997, nr. 56

10