Wettelijke aansprakelijkheid voor milieugevolgen
Onderzoek naar wijzigingen in het
milieuaansprakelijkheidsrecht in de periode 2010-2015
Metro
Faculteit der Rechtsgeleerdheid
Universiteit Maastricht
Postbus 616
6200 MD Maastricht
Lucas Bergkamp
Katinka Brouwer
Kristel De Smedt
Michael Faure

In opdracht van:
Ministerie van Infrastructuur & Milieu
Directie Veiligheid & Risico’s
28 juni 2016

1

Inhoudsopgave
LIJST VAN AFKORTINGEN .................................................................................................................................... 7
I. INLEIDING ......................................................................................................................................................... 9
II. DOELEN, AANPAK EN ONDERZOEKSMETHODEN ........................................................................................ 11
A. Onderzoeksdoelen ............................................................................................................................ 11
B. Onderzoeksmethoden ..................................................................................................................... 11
C. Actualisering thematische overzichten .................................................................................... 11
1.
Actualisering thematisch overzicht publiekrecht ..................................................... 11
2.
Actualisering thematisch overzicht privaatrecht...................................................... 12
D. De omvang van de aansprakelijkheid voor milieuschade ................................................. 13
E. Reikwijdte van het onderzoek ..................................................................................................... 14
III. PUBLIEKRECHTELIJKE ONTWIKKELINGEN 2010-2015 ........................................................................ 16
A. Inleiding................................................................................................................................................ 16
B. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ........................................................... 17
1.
Inleiding: Het Wabo-vergunningstelsel ........................................................................ 17
2.
Verbodsbepalingen en vergunningplichten ................................................................ 18
3.
Publieke participatie ............................................................................................................ 19
4.
Inrichtingen, algemene regels en voorschriften ........................................................ 19
5.
Financiële zekerheid ............................................................................................................ 19
6.
Handhaving .............................................................................................................................. 20
C. Niet-sectorale wijzigingen in Wet milieubeheer (Wm) ..................................................... 21
1.
Inleiding .................................................................................................................................... 21
2.
Verbodsbepalingen en vergunningsplichten .............................................................. 21
3.
Zorgplicht ................................................................................................................................. 22
4.
Financiële zekerheid ............................................................................................................ 22
5.
Maatregelen bij een ongewoon voorval ........................................................................ 23
6.
Maatregelen bij milieuschade of dreiging daarvan .................................................. 25
a. Wijzigingen en dynamische verwijzing ........................................................................ 25
b. Handhaving .............................................................................................................................. 27
c. Rapport over implementatie van Richtlijn milieuaansprakelijkheid ................ 28
7.
Activiteitenbesluit ................................................................................................................. 28
a. Algemene regels en vergunning....................................................................................... 29
b. Zorgplicht ................................................................................................................................. 30
c. Financiële zekerheid ............................................................................................................ 31
d. Handhaving .............................................................................................................................. 32
D. Wijzigingen in waterwetgeving................................................................................................... 32
1.
Inleiding .................................................................................................................................... 32
2.
Ontwikkelingen en implementatie ................................................................................. 34
3.
Verbodsbepalingen en vergunningen ............................................................................ 35
4.
Zorgplicht ................................................................................................................................. 36
5.
Financiële zekerheid ............................................................................................................ 36
6.
Handhaving .............................................................................................................................. 36

2

E. Wijzigingen in de afvalwetgeving ............................................................................................... 37
1.
Inleiding .................................................................................................................................... 37
2.
Verbodsbepalingen ............................................................................................................... 38
3.
Zorgplicht ................................................................................................................................. 39
4.
Financiële zekerheid ............................................................................................................ 39
5.
Handhaving .............................................................................................................................. 39
F. Wijzigingen in bodemwetgeving ................................................................................................ 40
1.
Inleiding .................................................................................................................................... 40
2.
Gebiedsgerichte aanpak ...................................................................................................... 40
a. Toepassingsgebied ................................................................................................................ 41
b. Publiekrechtelijke vrijwaring ........................................................................................... 42
3.
Bodembeschermende maatregelen ................................................................................ 42
4.
Kostenverhaal ......................................................................................................................... 43
5.
Onderzoeksplicht voor spoedeisende bodemsanering........................................... 43
6.
Zorgplicht ................................................................................................................................. 44
7.
Financiële zekerheid ............................................................................................................ 45
8.
Handhaving .............................................................................................................................. 46
9.
‘Humane spoed’ locaties ..................................................................................................... 46
10. Bodembeleid en schaliegas ................................................................................................ 46
11. Bodembescherming en de Omgevingswet ................................................................... 47
G. Wijzigingen in de Mijnbouwwet ter zake van CCS en Offshore Gas en Olie ............... 47
1.
CO2 Afvang en Opslag ........................................................................................................... 47
a. Inleiding .................................................................................................................................... 47
b. Zorgplicht ................................................................................................................................. 48
c. Financiële zekerheid en kostenverhaal ........................................................................ 49
d. Handhaving .............................................................................................................................. 50
2.
Offshore olie- en gas activiteiten ..................................................................................... 50
a. Inleiding .................................................................................................................................... 50
b. Zorgplicht ................................................................................................................................. 50
c. Financiële zekerheid en kostenverhaal ........................................................................ 51
d. Omkering bewijslast bij milieuschade door mijnbouwwerken ........................... 51
e. Handhaving .............................................................................................................................. 52
3.
Groninger gasveld ................................................................................................................. 52
4.
Ontgrondingenwet ................................................................................................................ 53
H. Wijzigingen in wetgeving betreffende chemische stoffen en GGOs .............................. 53
1.
REACH-Verordening ............................................................................................................. 53
a. Inleiding .................................................................................................................................... 53
b. Onderzoeks- en rapportageverplichtingen ................................................................. 54
c. Zorgplicht ................................................................................................................................. 54
d. Risicobeheer (omkering bewijslast) .............................................................................. 55
e. Financiële zekerheid en aansprakelijkheid ................................................................. 56
f. Overige plichten en ketenverantwoordelijkheid ...................................................... 56
g. Handhaving .............................................................................................................................. 57
2.
Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden ........................................................ 57
a. Inleiding .................................................................................................................................... 57
b. Wijzigingen van de Wgb ..................................................................................................... 58
c. Verbodsbepalingen ............................................................................................................... 59
d. Zorgplicht ................................................................................................................................. 59
e. Handhaving, aansprakelijkheid en civiel kostenverhaal ........................................ 59
3

3.

Besluit risico’s zware ongevallen .................................................................................... 60
a. Inleiding .................................................................................................................................... 60
b. Besluit externe veiligheid ................................................................................................... 61
c. Verbodsbepalingen en vergunningplichten ................................................................ 61
d. Zorgplicht ................................................................................................................................. 61
e. Handhaving .............................................................................................................................. 62
4.
Genetisch Gemodificeerde Organismen (GGOs) ........................................................ 63
a. Inleiding .................................................................................................................................... 63
b. Zorgplicht ................................................................................................................................. 63
c. Handhaving .............................................................................................................................. 64
5.
Handel in emissierechten ................................................................................................... 64
a. Inleiding .................................................................................................................................... 64
b. Verbodsbepalingen en vergunningsplichten .............................................................. 64
c. Handhaving .............................................................................................................................. 65
I. Wijzigingen in het natuurbeschermingsrecht ....................................................................... 65
1.
De Natuurbeschermingswet 1998 .................................................................................. 65
a. Inleiding .................................................................................................................................... 65
b. Verbodsbepalingen en vergunningsplichten .............................................................. 65
c. Wijzigingen in de Nbw 1998 ............................................................................................. 66
d. Zorgplicht ................................................................................................................................. 67
e. Handhaving .............................................................................................................................. 67
2.
De Flora en Fauna wet ......................................................................................................... 67
a. Inleiding .................................................................................................................................... 67
b. Verbodsbepalingen en vergunningsvoorschriften ................................................... 68
c. Zorgplicht ................................................................................................................................. 68
d. Schadevergoeding ................................................................................................................. 69
e. Handhaving .............................................................................................................................. 69
3.
De Wet Natuurbescherming .............................................................................................. 70
a. Inleiding .................................................................................................................................... 70
b. Verbodsbepalingen en vergunningsplichten .............................................................. 70
c. Zorgplicht ................................................................................................................................. 71
d. Handhaving zorgplicht ........................................................................................................ 71
e. Schadevergoeding ................................................................................................................. 71
f. Handhaving .............................................................................................................................. 72
g. Faunafonds ............................................................................................................................... 72
4.
Wet bescherming Antarctica ............................................................................................. 72
a. Inleiding .................................................................................................................................... 72
b. Vergunningsplicht en financiële zekerheid ................................................................. 73
c. Zorgplicht ................................................................................................................................. 73
d. Aansprakelijkheid en kostenverhaal ............................................................................. 73
e. Handhaving .............................................................................................................................. 74
J. Wijzigingen in toezicht en sanctionering (handhaving) .................................................... 74
1.
Wet vergunning, toezicht en handhaving .................................................................... 74
2.
Besluit bestuurlijke strafbeschikking ............................................................................ 75
K. De Omgevingswet ............................................................................................................................. 75
1.
Inleiding .................................................................................................................................... 76
2.
Onderzoeks- en rapportageplichten .............................................................................. 76
3.
Verbodsbepalingen en vergunningplichten ................................................................ 77
4.
Zorgplichten ............................................................................................................................ 77
4

5.
Financiële zekerheid ............................................................................................................ 78
6.
Ongewone voorvallen en kostenverhaal ...................................................................... 78
7.
Handhaving .............................................................................................................................. 78
L. Onzekere, nieuwe risico’s .............................................................................................................. 79
M. Overzicht publiekrechtelijke milieuaansprakelijkheidsregelingen
(bijgewerkte versie) ........................................................................................................................ 80
IV. PRIVAATRECHTELIJKE ONTWIKKELINGEN IN HET NEDERLANDS MILIEUAANSPRAKELIJKHEIDSRECHT 2010-2015 .......................................................................................................................................... 93
A. Inleiding................................................................................................................................................ 93
B. Wijzigingen in civiel milieuaansprakelijkheidsrecht .......................................................... 93
1.
Aansprakelijkheid voor kernongevallen ...................................................................... 93
2.
Aansprakelijkheid ten aanzien van maritieme ongevallen ................................... 95
3.
Schade veroorzaakt door genetisch gemodificeerde organismen ..................... 96
4.
Aansprakelijkheid ten aanzien van de opslag van CO2 ........................................... 99
5.
Chemie-Pack en kostenverhaal ..................................................................................... 101
6.
De invloed van het gewijzigde publieke milieurecht en de uitgebreidere
zorgplichten op de aansprakelijkheid voor milieuschade .................................. 104
7.
De invloed van rechterlijke rechtsontwikkeling op de omvang van
milieuaansprakelijkheid .................................................................................................. 106
C. Ketenverantwoordelijkheid en – aansprakelijkheid ........................................................ 110
D. Mogelijkheden en grenzen van milieuaansprakelijkheid .............................................. 113
E. Overzicht privaatrechtelijke milieuaansprakelijkheidsregelingen (bijgewerkte
versie)................................................................................................................................................. 116
F. Overzicht privaatrechtelijke regelingen (bijgewerkte versie) ..................................... 116
1.
Onrechtmatige daad (Artikel 6:162 BW) .................................................................. 116
2.
Specifieke aansprakelijkheidsregelingen in boek 6 BW ...................................... 119
3.
Specifieke aansprakelijkheidsregelingen in boek 8 BW ...................................... 120
4.
Onrechtmatige hinder (Artikel 5:37 BW) ................................................................. 120
5.
Collectieve actie................................................................................................................... 121
6.
Milieuschade binnen contractuele verhoudingen ................................................. 121
7.
Productaansprakelijkheid ............................................................................................... 122
8.
Vergunningsverweer? ....................................................................................................... 123
9.
Oorzakelijk verband en bewijs ...................................................................................... 124
V. ONTWIKKELINGEN IN HET EUROPEES MILIEUAANSPRAKELIJKHEIDSRECHT ....................................... 129
A. De Richtlijn Milieuaansprakelijkheid: uitvoeringsverslagen en eventuele
gevolgen............................................................................................................................................. 129
B. Amenderingen van de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid .............................................. 131
1.
Richtlijn inzake het beheer van afval van winningsindustrieën ...................... 131
2.
De CCS Richtlijn ................................................................................................................... 132
3.
Richtlijn offshore veiligheid ........................................................................................... 133
C. Aanbeveling schaliegaswinning ............................................................................................... 134
D. Conclusies ......................................................................................................................................... 136

5

VI. ANALYSE VAN EVENTUELE LEEMTEN IN MILIEUAANSPRAKELIJKHEID .............................................. 138
A. Omvang publiekrechtelijke bescherming milieu en beperking milieuschade ....... 139
1.
Tendensen ............................................................................................................................. 139
2.
Algemene ontwikkelingen .............................................................................................. 140
B. Omvang privaatrechtelijke aansprakelijkheid ................................................................... 142
C. Specifieke problemen ................................................................................................................... 143
1.
Bewijs en oorzakelijk verband ...................................................................................... 143
2.
Beperkte aansprakelijkheid, insolventie en financiële zekerheid ................... 147
3.
Aansprakelijkheid voor de daden van anderen en ketenaansprakelijkheid........................................................................................................................................... 150
4.
Onzekere risico’s ................................................................................................................. 151
VII. CONCLUSIES ............................................................................................................................................. 155
BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................................................. 159

6

Lijst van Afkortingen
ABRvS
AMvB
ANVS
AR
AWZI
Bevi
bijv.
BOA
Bor
Brzo
Bus
CCS
CLP
ECHA
EEZ
EG
EU
EVRM
Ffw
GGO
gpbv
GS
IenM
IPPC
LATRB
Mbw
m.e.r.
MKBA
Mor
MvT
Nbw
NRB
OBM
OM
OVV
OW
PAS
PbEU
PBl
PPP
REACH

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
Algemene Maatregel van Bestuur
Autoriteit voor Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
Activiteitenregeling milieubeheer
Afval Waterzuiveringsinstallatie
Besluit externe veiligheidsinrichtingen
bijvoorbeeld
Bijzondere Opsporingsambtenaar
Besluit omgevingsrecht
Besluit risico’s zware ongevallen
Besluit uniforme saneringen
Carbon Capture and Storage
Classification, Labelling and Packaging
European Chemicals Agency
Exclusieve Economische Zone
Europese Gemeenschap(pen)
Europese Unie
Europees Verdrag voor de Bescherming van de Rechten van
de Mens en de Fundamentele Vrijheden
Flora- en faunawet
Genetisch Gemodificeerde Organismen
geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging
Gedeputeerde Staten
Infrastructuur en Milieu
Integrated Pollution Prevention and Control
Landelijke Aanpak Toezicht Risicobeheersing Bedrijven
Mijnbouwwet
milieueffectenrapportage
Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse
Ministeriële regeling omgevingsrecht
Memorie van Toelichting
Natuurbeschermingswet
Nederlandse Richtlijn Bodembescherming
Omgevingsvergunning Beperkte Milieutoets
Openbaar Ministerie
Onderzoekraad voor de Veiligheid
Omgevingswet
Programmatische Aanpak Stikstof
Publicatieblad Europese Unie
Publicatieblad
People Profit Planet
European Regulation on Registration, Evaluation,
Autorisation and Restriction of Chemicals
7

REVI
RDS
RIE
Rli
SPDC
Stb.
Stcrt.
STRONG
t.a.v.
VTH
VWEU
Wabo
WbA
Wbb
WBMO
WED
Wgb
WM
Wtw
Wvo

Regeling Externe Veiligheid
Royal Dutch Shell
Richtlijn Industriële Emissies
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
Shell Petroleum Development Company of Nigeria
Staatsblad
Staatscourant
Structuurvisie Grond
ten aanzien van
Wet Vergunning, Toezicht en Handhaving
Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wet bescherming Antarctica
Wet bodembescherming
Wet Bestrijding Maritieme Ongevallen
Wet Economische Delicten
Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden
Wet Milieubeheer
Waterwet
Wet verontreiniging oppervlaktewateren

8

I.

Inleiding

Dit onderzoek naar wettelijke aansprakelijkheid voor milieugevolgen is in opdracht van
het ministerie van Infrastructuur en Milieu uitgevoerd. Het gaat daarbij om een
actualisering van het door Metro van de Universiteit Maastricht opgestelde rapport
‘Milieuaansprakelijkheid goed geregeld?’ van december 2009.1 Dat rapport behelsde een
analyse
van
het
geheel
aan
privaatrechtelijke
en
publiekrechtelijke
milieuaansprakelijkheidsregelingen in het Nederlandse recht. In 2010 heeft de Minister
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een uitgebreide reactie
gegeven op de bevindingen van het destijds verrichtte onderzoek. 2 Aanleiding voor het
huidige onderzoek is om na te gaan in welke mate sinds de redactie van het vorige
rapport in 2009 zich wijzigingen hebben voorgedaan in de reikwijdte van de
milieuaansprakelijkheid in Nederland. Echter, dit rapport heeft een meer beperkte
opzet dan het rapport van 2009. Het gaat hier met name om een ‘quick scan’ van recente
ontwikkelingen die van meer dan incidenteel of gering belang zijn voor een goed,
actueel beeld van het milieuaansprakelijkheidsrecht.
Het Nederlandse milieurecht maakt deel uit van het grotere geheel van milieubeleid,
dat naast recht ook andere sturende elementen omvat. Aangezien de focus in dit
onderzoek op het recht is gericht, komen de andere milieubeleidsinstrumenten niet aan
de orde. Desalniettemin hebben wij toch getracht om hier en daar de relaties met
andere terreinen van milieubeleid aan te duiden. Immers, in het huidige milieubeleid is
recht nog steeds een belangrijk instrument, maar, zoals de problematiek van de nieuwe,
onzekere risico’s aantoont, kan het recht niet steeds een adequaat antwoord bieden op
de uitdagingen die voortschrijdende technologie en globalisatie voor beleidsmakers
stelt. In de modernisering van het milieubeleid is daarom naast recht een ruime plaats
voorzien van allerhande instrumenten, samenwerkingsverbanden en andere
programma’s. Zoals het Ministerie het onlangs uitdrukte, “de grote milieuopgaven die
op ons afkomen en waar we nu nog voor staan, zijn van een andere orde en vragen dan
ook om een nieuwe aanpak in het milieubeleid.”3 De rol van het recht moet niet
overschat, maar ook niet onderschat worden. Ook bij veel van de nieuwe uitdagingen
zal het milieurecht een noodzakelijk en effectief instrument blijven.
In dit rapport zijn thematisch ingedeelde overzichten opgenomen van de
onderzochte wettelijke regelingen, onderverdeeld in publiekrechtelijke en
privaatrechtelijke voorschriften, die een beeld bieden van de stand van zaken destijds. 4
Zoals in het volgende onderdeel ten aanzien van de methodologie zal worden toegelicht,
wordt in dit rapport in beginsel aangesloten bij de methode en structuur die ook voor
het 2009 rapport werd gebruikt. Dat betekent dat een onderscheid tussen de
publiekrechtelijke en privaatrechtelijke voorschriften wordt gemaakt en dat getracht

1

Faure et al. 2009.

2

Brief van Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, TK 30 920, nr. 20,
vergaderjaar 2009-2010.

3

Ministerie van I&M, Brief Modernisering Milieubeleid, Kamerstuk 28663, nr. 55, 10 maart 2014,
<https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2014/03/10/modernisering-milieubeleid>.

4

Faure et al. 2009, p. 39-42 (publiekrecht) en 113-121 (privaatrecht).

9

wordt een algemeen beeld te vormen van de reikwijdte van de milieuaansprakelijkheid
in Nederland, waarbij ook de aandacht uitgaat naar de vraag of het
milieuaansprakelijkheidsrecht op dit ogenblik bepaalde leemten zou vertonen.
In de zes jaar die sinds het uitkomen van het rapport zijn verstreken (01-01-2010
t.e.m. 31-12-2015), is op wetgevingsgebied het nodige veranderd. Voor een deel is dit
het gevolg van de implementatie door Nederland van Europese milieuwetgeving, voor
een ander deel gaat het om wet- en regelgeving die niet door de EU is vereist.
Voorbeelden van nieuwe wetgeving sinds die datum zijn de Waterwet, die uitvoering
geeft aan de Europese Kaderrichtlijn water, de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (WABO), de Europese ‘REACH’ wetgeving betreffende chemische
stoffen, en de komende Omgevingswet. Daarnaast hebben ook nieuwe vraagstukken de
kop opgestoken, zoals de ketenverantwoordelijkheid en -aansprakelijkheid voor
milieuschade. Een belangrijke vraag in dit kader is in hoeverre het bestaande
milieuaansprakelijkheidsrecht dekkend is en waar eventuele leemten optreden. Juist
ten einde die vraag te kunnen beantwoorden wordt niet alleen naar het Nederlands
milieuaansprakelijkheidsrecht in strikte zin gekeken, maar gaat de aandacht ook
uitgebreid uit (meer bepaald in Hoofdstuk V) naar ontwikkelingen in het Europees
milieuaansprakelijkheidsrecht. Deze zijn enerzijds van belang voor het positief recht
omdat zij (tenzij het om niet-bindende aanbevelingen gaat) aangeven in welke mate een
aanpassing van het Nederlands recht aangewezen is. Maar anderzijds schetsen die
ontwikkelingen in het Europees milieuaansprakelijkheidsrecht ook de algemene trends
die in het beschermingsniveau in Europa in het algemeen kunnen worden ontwaard. In
belangrijke mate zijn die Europese ontwikkelingen dan ook een goede indicator voor
mogelijke toekomstige ontwikkelingen, ook in Nederland.
Het onderzoek werd uitgevoerd in de periode 15 maart 2016 – 31 mei 2016. Een
voorontwerp van dit rapport is op 18 mei 2016 ingediend..
Dit rapport is als volgt opgebouwd: naast deze inleiding volgt een eerste korte
hoofdstuk met een beschrijving van de doelen, de aanpak en de gebruikte
onderzoeksmethoden (II). Daarna worden in Hoofdstuk III de publiekrechtelijke
ontwikkelingen in de periode 2010-2015 geschetst om vervolgens in te gaan op de
privaatrechtelijke ontwikkelingen (IV). Aan het eind van elk van deze hoofdstukken is
een tabel geplaatst met een overzicht van de belangrijkste publiekrechtelijke/privaatrechtelijke regelingen met uiteraard een focus op de wijzigingen die zich in
de periode 2010-2015 hebben voorgedaan. De ontwikkelingen in het Europees
milieuaansprakelijkheidsrecht worden in Hoofdstuk V geschetst en een analyse van
eventuele leemten in de milieuaansprakelijkheid volgt in Hoofdstuk VI. Hoofdstuk VII
met de conclusies sluit de rapportage af.

10

II.

Doelen, aanpak en onderzoeksmethoden

Het plan van aanpak dat voor dit onderzoek is gebruikt, reflecteert de
onderzoeksdoelen zoals geformuleerd door het Ministerie van I&M.
A.

Onderzoeksdoelen

Het onderzoek heeft zich gericht op een actualisering van de hiervoor genoemde twee
thematisch ingedeelde overzichten van publiek- en privaatrechtelijke regels teneinde
een goed beeld te krijgen van het huidige ‘milieuaansprakelijkheidslandschap.’
Om dit doel te bereiken hebben wij de hieronder uiteengezette onderzoeksmethoden
gehanteerd. De geraadpleegde bronnen zijn daar met naam geïdentificeerd.
B.

Onderzoeksmethoden

De gebruikelijke bronnen (wet- en regelgeving, jurisprudentie, secundaire literatuur)
zijn geraadpleegd en geanalyseerd. Op basis daarvan is vervolgens de actualisering van
de bovengenoemde thematische overzichten doorgevoerd zoals hierna onder [x]
uiteengezet. We hebben zo veel mogelijk meerdere bronnen geraadpleegd, zodat de
kans dat iets over het hoofd is gezien, is geminimaliseerd.
Enerzijds zijn de overzichten uitgebreid met wet- en regelgeving die sinds 1 januari
2010 in werking is getreden (eventuele regels die binnenkort in werking treden of zich
nog in het wet- of regelgevingsproces bevinden zijn afzonderlijk aangegeven).
Anderzijds zullen ook wijzigingen in de regels die al voor die datum in voege waren,
worden verwerkt.
Daarbij is de aandacht ook uitgegaan naar de Nederlandse transpositie en
implementatie van de Europese milieuaansprakelijkheidsrichtlijn. Tevens nemen wij in
aanmerking de REFIT-evaluatie van de richtlijn en het Commissierapport dat in april
2016 is verschenen.
C.

Actualisering thematische overzichten

Dit rapport is onderverdeeld in 2 delen (actualisering publiekrechtelijke regels en
actualisering privaatrechtelijke regels), die hieronder achtereenvolgens aan de orde
komen.
1.

Actualisering thematisch overzicht publiekrecht

Voor de actualisering van de relevante publieke regelingen zoals samengevat op blz. 39
t.e.m. 42 van het Metro rapport van 2009, hebben wij volgens afspraak de volgende
activiteiten ondernomen:
1. Onderzoek en analyse van Nederlandse (i) publieke en private databases, zoals
de wetsvoorstellen database5 en (ii) secundaire bronnen, zoals tijdschriften

5

Zie <http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen?qry=%2A&fld_tk_categorie=Kamerstukken&fld_tk_subcategorie=Wetsvoorstellen&srt=date%3Adesc%3Adate&Type=Wetsvoorste

11

(Milieu en Recht, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, TGMA, etc.), voor de periode
01-01-2010 tot en met 31-12-2015. Op deze manier zijn zowel de nieuwe regels
als wijzigingen van de in 2009 al bestaande regels, geïdentificeerd.
2. Onderzoek en analyse van Europese (i) publieke en private databases, zoals de
Eurlex database,6 de Commissie’s jaarlijkse werkprogramma’s,7 en de
Commissies activiteiten in het kader van de Milieuaansprakelijkheidsrichtlijn,8
en (ii) secundaire bronnen, zoals tijdschriften (European Energy and
Environmental Law Journal, etc.), voor de periode 01-01-2010 tot en met 31-122015. Op deze manier zijn we nagaan of we iets gemist hadden in het onderzoek
onder 1 en of er nog nieuwe Europese regels en initiatieven zijn aangenomen, die
nog niet in Nederland zijn omgezet.

2.

Actualisering thematisch overzicht privaatrecht

Voor de actualisering van de relevante privaatrechtelijke regelingen zoals samengevat
op blz. 113 t.e.m. 121 van het Metro rapport van 2009, hebben wij de volgende
activiteiten ondernemen:
1. Onderzoek en analyse van Nederlandse publieke en private databases, zoals de
wetsvoorstellen database9 en secundaire bronnen, zoals tijdschriften (Milieu &
Recht, TGMA, etc.), voor de periode 01-01-2010 tot en met 31-12-2015. Op deze
manier zijn zowel de nieuwe regels als wijzigingen van de in 2009 reeds
bestaande regels geïdentificeerd.
2. Onderzoek en analyse van Europese (i) publieke en private databases, zoals de
Eurlex database10 en de Commissie’s jaarlijkse werkprogramma’s,11 en (ii)
secundaire bronnen, zoals tijdschriften (European Energy and Environmental
Law Journal, etc.), voor de periode 01-01-2010 tot en met 31-12-2015. Op deze
manier zijn we nagegaan of we iets gemist hadden in het onderzoek onder 3 en
zijn tevens nieuwe Europese regels geïdentificeerd die nog niet in Nederland zijn
omgezet.

llen&fld_prl_status=Afgedaan&fld_tk_subsubcategorie=Wetsvoorstellen+regering&dpp=15&cluster
Name=Wetsvoorstellen+regering>.
6

Zie <http://eur-lex.europa.eu/homepage.html>.

7

Zie <http://ec.europa.eu/atwork/key-documents/index_en.htm>.

8

Zie <http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/>.

9

Zie <http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen?qry=%2A&fld_tk_categorie=Ka
merstukken&fld_tk_subcategorie=Wetsvoorstellen&srt=date%3Adesc%3Adate&Type=Wetsvoorste
llen&fld_prl_status=Afgedaan&fld_tk_subsubcategorie=Wetsvoorstellen+regering&dpp=15&cluster
Name=Wetsvoorstellen+regering>.

10

Zie <http://eur-lex.europa.eu/homepage.html>.

11

Zie <http://ec.europa.eu/atwork/key-documents/index_en.htm>.

12

D.

De omvang van de aansprakelijkheid voor milieuschade

Aansprakelijkheid schept de mogelijkheid om schade te kunnen verhalen op de
aansprakelijke persoon. Niet alle schade kan worden verhaald via aansprakelijkheid; zo
valt schade die niet in oorzakelijk verband staat met de aansprakelijke persoon (of
diens gedraging of omissie). Of de schade in volle omvang op die persoon verhaald kan
worden hangt ook af van andere juridische en feitelijke factoren, zoals de voorwaarden
voor aansprakelijkheid, eventuele uitsluitingsgronden (of verweer tegen
aansprakelijkheid). Daarnaast betekent aansprakelijkheid niet dat de aansprakelijke
persoon de middelen heeft om alle schade te kunnen vergoeden.
Onder meer de volgende, deels gerelateerde juridische en feitelijke factoren bepalen
gezamenlijk de omvang van de aansprakelijkheid voor milieuschade:
 De mate waarin publiekrechtelijke regels het veroorzaken van milieuschade aan
banden leggen;
 De mate waarin schending van dergelijke regels tot aansprakelijkheid voor
milieuschade leidt;
 De mate waarin privaatrechtelijke regels aansprakelijkheid voor milieuschade
scheppen;
 De maatstaf die geldt voor het intreden vaan aansprakelijkheid, met name of
schuld vereist is, en hoe een en ander wordt getoetst;
 De mate waarin aansprakelijke personen uitzonderingen of verweren (waaronder
met name het vergunningsverweer, d.w.z. dat het voldoen aan publiekrechtelijke
regels aansprakelijkheid voor de daaruit mogelijk voortvloeiende schade uitsluit)
kunnen inroepen die hun aansprakelijkheid beperken of zelfs geheel uitsluiten;
 De mate waarin potentieel aansprakelijke personen aan aansprakelijkheid kunnen
ontsnappen door gebruik te maken van de figuur van beperkte aansprakelijkheid;
 Of een persoon aansprakelijk kan worden gesteld voor de daden van derden die
milieuschade hebben veroorzaakt;
 De eisen die ten aanzien van oorzakelijk verband gesteld worden;
 De invloed van procedurele regelingen, zoals collectieve actie, en bewijsrechtelijke
regels die invloed uitoefenen op de drempels om tot actie over te gaan en tot
aansprakelijkheid te concluderen;
 De mate waarin het insolventierisico is afgedekt door financiële zekerheid,
verplichte verzekering en soortgelijke regelingen;
 De mate waarin milieuschade door een collectieve voorziening wordt gedekt,
waarbij aansprakelijkheid is uitgesloten (dit is echter niet noodzakelijkerwijs het
geval).
13

In de analyse die is verricht in het kader van dit onderzoek is de aandacht met name
uitgegaan naar de bovengenoemde factoren. Merk op dat veel van de factoren niet
alleen een juridische dimensie, maar ook een feitelijke dimensie hebben. Aangezien het
onderzoek uitsluitend op de juridische dimensies is gericht, hebben wij ons geen goed
beeld kunnen vormen van de feitelijke, praktische dimensies, met name van de feitelijke
handhaving van het milieurecht in de praktijk. Dat neemt niet weg dat de juridische
grondslagen een essentiële basis vormen voor een effectieve handhaving. Consequentie
daarvan is dat bijvoorbeeld geen gedetailleerd jurisprudentieonderzoek heeft
plaatsgevonden, waaruit naar voren zou kunnen komen op welke wijze de bestaande
milieuaansprakelijkheidsregelingen in de praktijk worden toegepast. Echter, bepaalde
belangrijke jurisprudentie, die duidend is voor wijzigingen in de reikwijdte van het
milieuaansprakelijkheidsrecht, zowel van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad
van State als andere veel besproken uitspraken zullen wel de nodige aandacht krijgen.12
E.

Reikwijdte van het onderzoek

In dat licht is het wellicht ook nuttig kort in te gaan op de reikwijdte van dit onderzoek.
Het onderhavige rapport dient in samenhang te worden gezien met het rapport van
2009 Milieuaansprakelijkheid goed geregeld?, maar dient ook duidelijk van dat rapport
gescheiden te worden.
In het rapport van 2009 is op basis van de algemeen erkende kwaliteitseisen voor
wetgeving een toetsingskader ontwikkeld om de effectiviteit van het geheel aan
publiek- en privaatrechtelijke milieuaansprakelijkheidsregels te beoordelen. Daartoe
werden de volgende tien vragen gehanteerd:

12

1.

Algemene of bijzondere reikwijdte?

2.

Kan of moet preventieve actie ter voorkoming van milieuschade worden
afgedwongen door de overheid?

3.

Kan of moet herstel of feitelijke compensatie van milieuschade, inclusief betaling
van kosten, worden afgedwongen door de overheid?

4.

Is herstel verplicht?

5.

Is vergunningsverweer en/of kennisverweer aan de orde?

6.

Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere daders?

7.

Is er een voorziening voor insolventie?

8.

Kan preventieve actie
belanghebbenden?

of

herstel

worden

afgedwongen

door

derde-

Dat geldt meer bepaald voor de procedures die tegen Shell werden gevoerd en voor de
veelbesproken Urgenda-uitspraak. Hoewel deze processen (nog) geen uitspraken van hogere
rechters hebben opgeleverd, zijn ze toch van groot belang om enkele tendensen in het Nederlands
milieuaansprakelijkheidsrecht te identificeren.

14

9.

Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade?

10. Algemeen oordeel: is er in principe een voldoende effectief instrument?13
Op grond van dit toetsingskader werd geconcludeerd dat het destijds vigerende stelsel
van milieuaansprakelijkheidsregels als adequaat kon worden beschouwd, hoewel dat
stelsel gelet op de criteria ‘eenvoudig, eenduidig en sluitend’ toch verder verbeterd zou
kunnen worden. Daartoe werden enige aanbevelingen geformuleerd, die door de
regering ter harte zijn genomen.14
Het onderhavige onderzoek heeft een meer beperkt doel dan het onderzoek in 2009
en richt zich met name op het actualiseren van de inventarisatie van de publiek- en
privaatrechtelijke milieuaansprakelijkheidsregels. Het voor dit rapport verrichtte
onderzoek biedt daarom geen voldoende basis om tot een nieuwe reeks van
aanbevelingen te komen. Daarom beperken wij ons tot een samenvatting van de
belangrijkste conclusies, waarbij we slechts enkele voorzichtige suggesties doen die het
Ministerie van I&M zou kunnen meenemen bij het ontwikkelen van beleid op dit vlak.

13

Faure et al. 2009, p. 33.

14

Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, TK 30 920, nr. 2.

15

III.

Publiekrechtelijke ontwikkelingen 2010-2015

A.

Inleiding

In dit deel wordt een korte beschrijving gegeven van de belangrijkste wijzigingen in het
Nederlands publiek en administratief recht dat direct betrekking heeft op het milieu. Uit
de veelheid aan nieuwe regelingen in de periode 2010-2015 is een keuze gemaakt op
basis van het eerste rapport van 2009. In dat rapport zijn immers die wetten besproken
die van aanzienlijk belang zijn voor een goed beeld van het milieuaansprakelijkheidsrecht. Dat betekent dat niet alles is behandeld; dan zou men door de bomen het bos niet
meer zien.
Bij de inventarisatie en analyse van de wijzigingen is gekeken zowel naar wijzigingen
in de regelingen die in het rapport van 2009 werden besproken, alsook naar nieuwe
wetten en regels die van aanzienlijk belang zijn voor milieuaansprakelijkheid in
Nederland. De aandacht is specifiek gericht op die elementen van de desbetreffende
regelingen die milieuaansprakelijkheid kunnen genereren of de omvang ervan mede
bepalen. Om een zekere uniformiteit te bewerkstelligen wordt bij de bespreking het
volgende algemene schema gehanteerd:


Inleiding: Een korte beschrijving van het doel en de relevante hoofbestanddelen
van de regeling.



Onderzoeks- en rapportageplichten: Dergelijke plichten genereren informatie op
basis waarvan door overheden of private partijen actie kan worden ondernomen.



Verbodsbepalingen en vergunningplichten: Hier gaat het om bepalingen die
activiteiten verbieden en/of aan een vergunning onderwerpen.



Zorgplichten: Dit zijn bepalingen die personen verplichten om zorg in acht te
nemen ten aanzien van het milieu of bepaalde milieubestanddelen.



Financiële zekerheid: Dergelijke bepaling eisen in het algemeen dat de uitbater van
een gereguleerde activiteit een bepaalde mate van financiële zekerheid stelt
voordat hij met de activiteit aanvangt.



Overige plichten en bepalingen: Hier komen andere belangrijke plichten en
bepalingen aan de orde, zoals de overige regels die ertoe kunnen leiden dat de
‘vervuiler betaalt’ of juist ‘niet betaalt.’



Handhaving: Bij handhaving gaat het om de regeling van het toezicht op
activiteiten en de sanctionering van overtreding.

Dit schema is niet als een keurslijf gehanteerd. Daar waar een andere indeling nuttiger
leek, is afgeweken. Waar een hoofding niet van toepassing is op een bepaalde wet of
regeling, is deze weggelaten.

16

B.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

1.

Inleiding: Het Wabo-vergunningstelsel

De Wabo15 regelt een geïntegreerd vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten die
van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en de handhaving van regelingen die van
invloed zijn op de fysieke leefomgeving.16 Daartoe zijn een groot aantal vergunningen,
toestemmingen (waaronder die van hoofdstuk 8 Wm), ontheffingen en meldingen in de
Wabo per 1 oktober 2010 tot één omgevingsvergunning samengebracht;17 een
uitzondering is de watervergunning voor de directe lozing (de indirecte lozing valt wel
onder de Wabo18). Met deze grote wetgevingsoperatie wilde de overheid de
dienstverlening aan burgers en bedrijfsleven op het terrein van bouwen, wonen,
monumenten, ruimte, natuur en milieu vergemakkelijken. Er staat hen één loket, één
(digitaal) aanvraagformulier, één bevoegd gezag, één uniforme en in het algemeen ook
kortere procedure, één procedure voor bezwaar en beroep en één handhavend
bestuursorgaan ter beschikking.19 Een voorgenomen activiteit wordt zo ook juridisch
als een geheel gezien,20 in onlosmakelijke samenhang. Of een integrale
belangenafweging ook een integraal toetsingskader vereist dat niet alleen
milieubescherming, maar ook ruimtelijke ordening, natuurbescherming en
monumentenzorg omvat, is een punt van discussie.21
Verschillende onderwerpen in de Wabo zijn bij AMvB of ministeriële regeling verder
uitgewerkt, zoals aanduiding van het bevoegd gezag22 en uniforme vaststelling van
indieningsvereisten. Belangrijk zijn het Besluit omgevingsrecht (Bor) en, in mindere
mate, de ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Het Bor omvat onder meer
aanvullende lijsten van vergunningsplichtige activiteiten, een afwijkende aanwijzing
van het bevoegd gezag, de wijze waarop de aanvraag voor een omgevingsvergunning
moet worden ingediend, voorschriften die aan de omgevingsvergunning kunnen

15

Zie ook Faure et al. 2009, p. 49 et seq.

16

Staatsblad 2008, 496. In december 2012 is een evaluatie van de Wabo gepubliceerd. Borgers et al.
2012.

17

Daartoe behoren ook alle provinciale en gemeentelijke vergunningen. Zie Artikel 2.2(1), Wabo.

18

Zie over de verhouding tussen de vergunningen krachtens de Waterwet en de Wabo, Ozinga &
Wensink 2011, p. 2-9.

19

Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844, nr. 3. Daarop bestaan uitzonderingen.

20

Michiels 2013, p. 285-289.

21

Arentz wijst erop dat de ruimtelijke besluitvorming vaak de bottleneck vormt in het
besluitvormingsproces. Arentz 2013, p. 473; Tolsma 2010, p. 146-150. Deze auteur was bezorgd
over de mogelijke juridische gevolgen hiervan: “minder rechterlijke controle, willekeurige
belangenafweging door het bestuur en minder rechtszekerheid voor de burger.” Tolsma 2010, p.
150. Zie ook Backes et al. 2012; Biezeveld & Stoove 2011, p. 11-33.

22

Artikel 2.4 stelt dat burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in
hoofdzaak zal worden uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning
behoudens voor zover bij AMvB is bepaald dat in daarbij bepaalde gevallen gedeputeerde staten dan
wel de minister het bevoegd gezag zullen zijn.

17

worden verbonden en de behandeling van de aanvraag.23 De Mor bevat met name de
indieningsvereisten voor de aanvraag van de omgevingsvergunning.
Het traject dat met de Wabo is ingezet wordt vervolgd met de nieuwe Omgevingswet,
die ambitieus voortbouwt op de Wabo. De Omgevingswet wordt behandeld in deel III K.
Wat betreft de rechtsbescherming onder de Wabo is gebleken dat de meeste vaste
jurisprudentielijnen uit het Wm tijdperk worden voortgezet.24
2.

Verbodsbepalingen en vergunningplichten

Op grond van Artikel 2.1 en 2.2 Wabo is het verboden om een project uit te voeren
zonder omgevingsvergunning, tenzij bij AMvB voor bepaalde categorieën van projecten
anders is bepaald. Projecten die plaatsgebonden activiteiten behelzen met invloed op de
fysieke leefomgeving zijn, behoudens uitzonderingen, vergunningsplichtig. Het begrip
project omvat inrichtingen (en veranderingen daaraan) en mijnbouwwerken. 25 De
uitzonderingen zijn echter zeer breed. De individuele vergunningsplicht is in
toenemende mate vervangen door algemene regels;26 per 1 januari 201027 viel volgens
een auteur al 92% van de inrichtingen onder algemene regels.28
Vergunningen zijn verbonden aan voorschriften. Bij de toetsing aan milieuaspecten
speelt de mogelijkheid om voorschriften aan de vergunning te verbinden een
belangrijke rol. De open norm “bescherming van het milieu” vereist veelal op maat
gesneden voorschriften, mede gezien het feit dat de meest voorkomende inrichtingen
onder algemene regels vallen. Onder voorschriften worden ook beperkingen verstaan.29
In de Wabo zijn twee besluitvormingsprocedures voor het verlenen van een
vergunning opgenomen.
- Een reguliere procedure voor de meer eenvoudige aanvragen, waarbij geen
milieutoets en/of flora- en faunatoets is vereist. In deze procedure geldt een
‘fatale’ termijn, dit betekent dat een omgevingsvergunning van rechtswege wordt
verleend als het bevoegd gezag niet binnen acht weken beslist. Deze procedure
mag maximaal met zes weken worden verlengd (dus totaal maximaal 14 weken).
- Voor meer ingewikkelde projecten geldt de uitgebreide procedure, waarin het
bevoegd gezag binnen zes maanden een beslissing neemt. De mogelijkheid bestaat
om deze termijn met zes weken te verlengen. Vooral de te beoordelen
milieuaspecten vergen vaak een langere behandelingsduur. Bij de uitgebreide
procedure is er geen ‘fatale’ termijn.30

23

Artikelen 2.1, 4.1 en 5.2.1 Bor.

24

Verhoeven 2014, p. 81-88.

25

Artikel 2.1(e) Wabo.

26

Dit is met name gebeurd via een wijziging van de Wm en de invoering van het Activiteitenbesluit in
2008. Zie Stb. 2006, 606 en Stb. 2007, 415.

27

Op deze datum trad een wijziging van het Activiteitenbesluit in werking. Stb. 2009, 479.

28

Duijkersloot et al. 2011, p. 576-585.

29

Artikel 2.2a Bor.

30

Paragraaf 3.3 Wabo.

18

Op verzoek van de aanvrager kan een vergunning gefaseerd worden verleend.31
3.

Publieke participatie

Nadat het bevoegd gezag een beslissing heeft genomen om al dan niet een
omgevingsvergunning te verlenen, moeten belanghebbenden – met het oog op hun
bezwaar- en beroepsmogelijkheid – in één keer al hun bezwaren tegen deze beslissing
naar voren brengen.
In bij AMvB aangewezen categorieën van gevallen wordt een vergunning pas
verleend als een deskundig bestuursorgaan een verklaring van geen bedenkingen heeft
afgegeven (Artikel 2.27 Wabo).
4.

Inrichtingen, algemene regels en voorschriften

De Wabo sluit aan bij de Wm voor het begrip inrichting. Artikel 1.1 lid 3 Wabo verwijst
voor de definitie van het begrip inrichting naar Artikel 1.1 lid 4 Wm: “elke door de mens
bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid
die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.” De activiteit moet
daarnaast ook onder een categorieomschrijving van bijlage I, onderdeel B en C, Bor
vallen.
De milieuvergunningplicht is ook van toepassing op installaties die vallen onder de
‘geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging’ regelgeving 32 (“gbpvinstallaties) en andere inrichtingen aangewezen in de bijlage bij het Activiteitenbesluit
milieubeheer (‘Actviteitenbesluit’). Zoals hierboven gesignaleerd, is het aantal
categorieën van inrichtingen dat het Activiteitenbesluit vergunningsplichtig maakt,
afgenomen door de tendens op grond van Artikel 8.40 Wm bij AMvB algemene regels te
stellen in plaats van de individuele vergunningsplicht. Sinds 1 januari 2008 zijn de
meeste van deze AMvB’s in het Activiteitenbesluit opgenomen.
Aan een omgevingsvergunning voor een inrichting of mijnbouwwerk kan een
zorgplicht worden verbonden met betrekking tot onderwerpen waarvoor geen andere
vergunningsvoorschriften gelden.33 Op het moment dat een milieuvergunning is
verleend, bepaalt die vergunning in beginsel ook de omvang van de algemene zorgplicht
ex Artikel 1.1a Wm. Dat geldt ook wanneer de vergunde activiteiten naar actueel inzicht
nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en levert geen schending op van
Artikel 1.1 a Wm.34
5.

Financiële zekerheid

In Artikel 4.1 Wabo is bepaald dat bij AMvB het in bepaalde gevallen mogelijk is een
financiële zekerheid te laten stellen voor het nakomen van krachtens de
31

Artikel 2.5 Wabo.

32

Deze regelgeving is gebaseerd op de Europese IPPC richtlijn.

33

Artikel 5.7 lid 2, onderdeel i, Bor.

34

Uylenburg. Zij geven ook referenties naar relevante jurisprudentie.

19

omgevingsvergunning gestelde voorschriften of ter dekking van aansprakelijkheid voor
schade die voortvloeit uit de activiteit.
Van deze mogelijkheid is nog geen gebruik gemaakt; het was initieel de bedoeling om
het Besluit financiële zekerheid onder de Wm te laten voortduren onder de Wabo, maar
dat besluit is inmiddels ingetrokken om de regeldruk voor bedrijven te verminderen.35
Het onderwerp financiële zekerheid wordt verder besproken in deel VI C 2 van dit
rapport.
6.

Handhaving

Het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning is tevens belast met de
bestuursrechtelijke handhaving van de vergunning.36 Het moet daarbij zorg dragen voor
de verzameling van gegevens om invulling te geven aan de bestuursrechtelijke
handhaving. Tevens dient dit gezag klachten te behandelen die betrekking hebben op de
vergunning en het desbetreffende project.
De handhavingstaak heeft betrekking op alle activiteiten die zijn opgesomd in Artikel
2.1 Wabo, zoals bouw, gebruik, oprichten, maar ook zaken zoals indirect lozen, en op de
activiteiten genoemd in Artikel 2.2, eerste lid, zoals kappen en slopen. Daarnaast is deze
handhavingstaak van toepassing op hetgeen is bepaald in de wetten opgesomd in
Artikel 5.1 of in regelgeving die in AMvBs is neergelegd.37
Het toezicht op de naleving van de Wabo wordt uitgevoerd door de ambtenaren die
zijn aangesteld door de minister van IenM.38 Het bevoegd gezag kan bij overtreden van
de vergunning de last onder bestuursdwang39 toepassen en de dwangsom.40 Ook kan de
vergunning worden ingetrokken.41 Naast de bestuursrechtelijke handhaving kent de
Wabo voor een aantal overtredingen ook strafrechtelijke handhaving via de Wet op de
economische delicten (WED),42 die door bevoegde opsporingsambtenaren (BOA’s)
worden uitgevoerd.

35

Besluit intrekking financiële zekerheid milieubeheer en herstel enkele gebreken in enkele besluiten
op de beleidsterreinen van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer. Stb. 2009, 406. Zie voor een kritische analyse van deze intrekking Faure & Peeters
2010, p. 136-145.

36

Artikel 5.2, Wabo.

37

Hoofdstuk 5 van de Wabo is geheel of gedeeltelijk van toepassing verklaard op de handhaving. Dit
heeft tot gevolg dat er slechts één regeling geldt voor de bestuursrechtelijke handhaving van het
omgevingsvergunningstelsel en de andere toepasselijke wetten. Bijvoorbeeld, in de Flora- en
faunawet zijn de handhavingsbepalingen van Artikelen 5.3 tot en met 5.25 Wabo van toepassing
verklaard op projecten waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en die vallen onder deze wet.
Ffw, Artikelen 75b en 113a lid 2.

38

Artikel 5.10 Wabo.

39

Artikel 5.14 Wabo.

40

Artikel 5.32 Awb.

41

Artikel 5.19 Wabo.

42

Daartoe is de Wet Economische Delicten (WED) bij Artikel 5.4 van de Invoeringswet Wabo
gewijzigd.

20

Voor een aantal bevoegdheden wordt afgeweken van de regelgeving in de Wabo en
blijven afzonderlijke bepalingen van kracht. De belangrijkste daarvan is Artikel 18.2b
Wabo, dat handhaving door de minister voorschrijft waar het gaat om titels 9.2 (stoffen,
mengsels en GGO’s), titel 9.3 (REACH), titel 9.4 (EU Richtlijn ecologisch ontwerp
energie-gerelateerde producten) en titel 9.5 (overige bepalingen met betrekking tot
stoffen, preparaten en producten). Ingevolge Artikel 17.19 Wabo zijn uitgezonderd
maatregelen bij onduldbaar gevaar. Ook voor de emissiehandel wordt afgeweken. De
Nederlandse emissieautoriteit blijft belast met de zorg voor de bestuursrechtelijke
handhaving van de handel in emissierechten.43
C.

Niet-sectorale wijzigingen in Wet milieubeheer (Wm)

1.

Inleiding

De Wet milieubeheer (Wm), in werking getreden in 1993, is een kaderwet waarin
algemene principes zijn geregeld op het gebied van het milieu, met onder meer
bevoegdheden en verplichtingen voor bestuursorganen, definities van belangrijke
milieubegrippen en bepalingen over onder andere milieukwaliteitseisen,
beleidsplannen, emissierechten, milieubelastende stoffen en producten, alsmede
adviesorganen. Ook bevat de wet regels voor financiële instrumenten, zoals heffingen,
bijdragen en schadevergoedingen Verder is in deze wet ook de
milieueffectrapportage (mer) geregeld. Meer specifieke regels zijn neergelegd in AMvB’s
en ministeriële regelingen, in totaal meer dan 200. 44 Sinds 1 januari 2010 is de Wm 11
keer gewijzigd.45
2.

Verbodsbepalingen en vergunningsplichten

Zoals besproken bij de Wabo hierboven, is de vergunningverlening krachtens de Wm
(zie onder meer hoofdstuk 8 Wm) per 1 oktober 2010 bij de integrale
omgevingsvergunning ondergebracht.
Omdat ten gevolge van de trend naar algemene regels in plaats van vergunningen 46
de toepasselijke regels niet of in mindere mate zijn afgestemd op de specifieke
kenmerken van de omgeving van een inrichting, is in de Wm de mogelijkheid gecreëerd
voor het stellen van ‘maatwerkvoorschriften’ voor een individuele inrichting die een
aanvulling geven op of afwijken van de algemene voorschriften.47 Daarnaast kunnen aan
een omgevingsvergunning voorschriften voor een inrichting worden verbonden die
afwijken van de algemene regels, indien dat bij of krachtens AMvB is bepaald.48

43

Artikel 18.2f Wm juncto Hoofdstuk 16 Wm.

44

<http://wetten.overheid.nl/BWBR0003245/2016-04-14/0/informatie>.

45

<http://wetten.overheid.nl/BWBR0003245/2016-04-14/0/informatie#Wijzigingen>.

46

Artikel 8.40 Wm.

47

Artikel 8.42 Wm. Deze algemene voorschriften zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit (zie
hierna).

48

Artikel 8.42a Wm.

21

3.

Zorgplicht

In Artikel 1.1a Wm is een algemene zorgplicht opgenomen. Een ieder dient voldoende
zorg voor het milieu in acht nemen en moet voorkomen dat door zijn handelen nadelige
gevolgen voor het milieu optreden.49 De kennis die een persoon heeft of behoort te
hebben bepaalt de reikwijdte van de zorgplicht in een concrete situatie. De bepaling
dient als vangnet, zodat ook kan worden opgetreden tegen milieuvervuiling als daar
geen specifieke op toegesneden wettelijke of op de wet gebaseerde bepaling voor is. Zo
wordt dit artikel gebruikt als grondslag om bestuursdwang toe te passen als bij brand
asbest vrijkomt.50
De vraag is echter of die algemene zorgplicht ook op een inrichting blijft rusten voor
zover die inrichting onderworpen is aan specifieke vergunningsvoorschriften. In een
zaak betreffende accidentele emissies van nafta heeft de bestuursrechter daarover
gezegd dat, net als onder het oude regime, ook in het Wabo-Wm tijdperk de algemene
zorgplicht geen aanvullende werking heeft.51 Dat wil zeggen dat de reikwijdte van de
zorgplicht wordt bepaald door de voorschriften en beperkingen die zijn opgenomen in
de vergunning. Ook als in het verleden vergunde activiteiten naar huidig inzicht
nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en dus de vergunning niet toereikend
is voor de bescherming van het milieu, dan wordt geen schending van de zorgplicht
aangenomen. Volgens de Afdeling is er geen aanleiding om daar onder de Wabo anders
over te denken. Dit betekent dat voor zover de vergunning niet toereikend is om het
milieu te beschermen, de vergunning dient te worden gewijzigd of ingetrokken.52
4.

Financiële zekerheid

Op grond van Artikel 8:40, derde lid, Wm bij AMvB financiële zekerheid verplicht
gesteld worden, met dien verstande dat dit slechts kan worden voorgeschreven in de
vorm van een verzekering tegen aansprakelijkheid voor schade voortvloeiende uit de
nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting veroorzaakt.
Het ingetrokken Besluit financiële zekerheid is (nog) niet vervangen door nieuwe
regelgeving.

49

Artikel 1.1a(2) bepaalt dat de die zorg in ieder geval inhoudt “dat een ieder die weet of
redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu
kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in
redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem
kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet
kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.” Deze
zorgplicht laat de civielrechtelijke aansprakelijkheid ongemoeid.

50

ECLI:NL:RvS:2013:BY 1700; JM 2013/1, m. nt. C.N.J. Kortmann & F. Onrust.

51

Vz. ABRvS 25 november 2015, nr. 201507562/1/A4 (Amsterdam/omgevingsvergunning)
(ECLI:NL:RVS:2015:3710).

52

Overwogen werd nog dat in specifieke gevallen het bevoegd gezag zelf ex Artikel 6.2 Wabo kan
bepalen dat diens besluit direct in werking treedt en tevens handhavend optreden. De Wabo biedt
zo volgens de Afdeling voldoende mogelijkheden om nadelige gevolgen voor het milieu te
voorkomen; de algemene zorgplicht is geen vangnetbepaling.

22

5.

Maatregelen bij een ongewoon voorval

In titel 17 Wm zijn regels opgenomen over ongewone voorvallen en de maatregelen die
dan verplicht zijn. Deze regelgeving was reeds van kracht voor 2010 en daarom wordt
hier verwezen naar de bespreking in het rapport van 2009. 53 Hier beperken wij ons tot
de belangrijkste wijzigingen.
De kern van deze regeling is Artikel 17.1 Wm, dat in 2013 werd gewijzigd. Dit artikel
bepaalt nu dat indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet dat nadelig
is of kan zijn voor het milieu, van de inrichtinghouder kan worden geëist “onmiddellijk
de maatregelen te treffen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd om
herhaling of de gevolgen van dat voorval te voorkomen of als die gevolgen niet kunnen
worden voorkomen deze zo veel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.” 54 De
woorden ‘herhaling of’ zijn toegevoegd ter implementatie van Artikel 7, onderdeel b,
Europese Richtlijn industriële emissies.55 De bedoeling van deze wijziging is om
toekomstige voorvallen te voorkomen.56 Tevens werd een tweede lid toegevoegd dat de
inrichtinghouder verplicht de inrichting geheel of gedeeltelijk stil te leggen, indien “door
het voorval direct gevaar voor de menselijke gezondheid ontstaat of dreigt te ontstaan
of onmiddellijke en aanmerkelijke gevolgen voor het milieu ontstaan of dreigen te
ontstaan en zolang niet kan worden gewaarborgd dat door de getroffen maatregelen
(…) wordt voldaan aan de voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning voor
de inrichting of aan de (…) voor de inrichting geldende regels.” Deze toevoeging maakt
duidelijk dat de inrichting niet mag worden voortgezet indien naleving van alle regels
niet is gegarandeerd. Als de inrichtinghouder bij een ongewoon voorval geen
maatregelen neemt, kan het bevoegd gezag overgaan tot handhaving, bijvoorbeeld door
het toepassen van bestuursdwang. De kosten moet het bevoegd gezag in principe
verhalen op de dader.
De inrichtinghouder is voorts verplicht om een ongewoon voorval zo spoedig
mogelijk bij het bevoegd gezag te melden.57 Het desbetreffende artikel heeft in 2011 een
belangrijke wijziging ondergaan.58 Voordien, zoals besproken in het rapport van 2009,59

53

Faure et al. 2009, p. 63.

54

Zoals besproken in het rapport “Milieuaansprakelijkheid goed geregeld” eist Artikel 17.1 geen
verwijtbaarheid. Ongeacht of de inrichtinghouder het ongewone voorval met (mogelijk) nadelige
milieugevolgen veroorzaakt heeft, moet hij handelen volgens Artikel 17.1. Dit terwijl de
inrichtinghouder op grond van Artikel 17.16 Wm niet verplicht is om de kosten van preventieve of
herstelmaatregelen te dragen, indien hij kan aantonen dat de (dreigende) schade door een derde
veroorzaakt is, hoewel er passende veiligheidsmaatregelen waren getroffen (zie verder hierna).

55

Wet van 11 april 2013 tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet
milieubeheer en enkele andere wetten ten behoeve van de implementatie van richtlijn nr.
2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële
emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging; herschikking; Pb EU L 334),
Staatsblad 2013, 159.

56

Kamerstukken II, 2011-2012, 33 197, nr. 3, p. 16.

57

Artikel 17.2 Wm.

58

Wet van 29 september 2011 tot wijziging van hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer, houdende
aanpassing van de regeling voor het melden van ongewone voorvallen, Stb. 2011, 452. Zie ook Wet

23

werd het begrip ‘ongewoon voorval,’ mede door de rechtspraak,60 zeer breed uitgelegd,
waardoor ook kleine incidenten en lichte bedrijfsstoringen met verwaarloosbare
gevolgen eronder vielen. Omdat het onmiddellijk melden van allerlei ‘ongewone
voorvallen’ zonder merkbare milieueffecten, als “onnodig belastend” werd ervaren, is
door de wetgever besloten, het meldingenregiem te differentiëren.61 Om die reden is de
mogelijkheid geschapen om voor categorieën van voorvallen waarvan de nadelige
gevolgen voor het milieu niet significant zijn, af te wijken van de meldingsverplichting.62
In deze voorschriften, die in de vergunning of in een beschikking worden opgenomen,
kan worden bepaald dat dergelijke niet-significante voorvallen binnen een bepaalde
termijn worden gemeld of worden geregistreerd.63 In een Handreiking worden hiervoor
verdere richtlijnen gegeven.64
De melding ingevolge Artikel 17.2 Wm moet zo spoedig mogelijk aan het bevoegd
gezag worden gedaan, waarbij de oorzaken van het voorval en de mogelijke en
bestaande gevolgen voor het milieu moeten worden beschreven, zodat de overheid zo
snel mogelijk maatregelen kan treffen bij een ongewoon voorval dat (mogelijke)
effecten heeft op de omgeving.65
Merk op dat titel 17.1 Wm alleen betrekking op milieuschade door ongewone
voorvallen binnen de inrichting en dat die titel alleen bevoegdheden verleent aan het
Wm-bevoegd gezag. Dat is anders krachtens de hierna te bespreken titel 17.2 Wm.
van 11 maart 2010 tot aanpassing van een aantal wetten aan de Wet veiligheidsregio’s en enkele
wijzigingen in de Wet veiligheidsregio’s (Aanpassingswet veiligheidsregio’s), Stb. 2010, 146.
59

Faure et al. 2009, p. 63.

60

AB 2005, 80.

61

Memorie van Toelichting (met aantekening van correcties als gevolg van de Nota van wijziging van
14 april 2011, Kamerstukken II, 32445, nr. 6). Zie ook Aarts 2015, p. 81-82.

62

Het is voor het bevoegd gezag wenselijk zicht te hebben ook op de niet-significante ongewone
voorvallen die zich binnen een bedrijf voordoen, daar vaak voorkomende kleine voorvallen een
indicatie geven van de mate van beheersing van processen en de deugdelijkheid van installaties,
maar onmiddellijke melding daarvan is niet noodzakelijk.

63
64

Artikel 17.2(4) Wm.
Handreiking maatwerk ongewone voorvallen Artikel 17.2 Wm, zoals gewijzigd in juni 2014,
<https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/brochures/2011/11/18/hand
reiking-maatwerk-ongewone-voorvallen-artikel-17-2-wet-milieubeheer/handreiking-maatwerkongewone-voorvallen-19-juni-2014.pdf>. In deze handreiking is aangegeven op welke wijze het
bevoegd gezag, samen met het bedrijfsleven, kan omgaan met de vraag of en hoe ‘maatwerk’ kan
worden geleverd. Een ongewoon voorval wordt daarin gedefinieerd als elke gebeurtenis in een
inrichting, ongeacht de oorzaak van die gebeurtenis, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten,
met inbegrip van storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen (mits daaruit
nadelige gevolgen voor het milieu uit voortkomen) van de inrichtingen alsook ongelukken en
calamiteiten. Het begrip ‘ongewoon’ is ruim gesteld. Een ongeval is ongewoon wanneer zij niet is
voorzien in algemeen bindende voorschriften en/of vergunning die voor de desbetreffende
inrichting gelden. De reikwijdte loopt dus van een klein voorval tot een omvangrijke ramp.

65

De jurisprudentie van de Afdeling verschaft enige duidelijkheid over wat men onder “(mogelijk)
nadelige milieugevolgen” en “zo spoedig mogelijk melden” moet worden verstaan. Zie ook Aarts
2015, p. 81-82.

24

6.

Maatregelen bij milieuschade of dreiging daarvan

Titel 17.2 Wm implementeert de Europese richtlijn milieuaansprakelijkheid
2004/35/EG.66 De richtlijn, die is gebaseerd op het beginsel dat de vervuiler betaalt,
heeft ten doel het voorkomen en herstellen van milieuschade. Nederland heeft gekozen
voor een ‘minimum-transpositie’ en alleen het verplichte gedeelte van de richtlijn
geïmplementeerd.67 Zo eist titel 17.2 Wm niet dat degene die de activiteit uitbaat
financiële zekerheid stelt, noch (tenminste niet expliciet) dat de overheid milieuschade
herstelt indien er geen aansprakelijkheid bestaat. Er is geen specifieke regeling
opgenomen voor milieuschade die is veroorzaakt door meerdere daders (hoofdelijke of
gezamenlijke aansprakelijkheid). Ook is er geen milieufonds opgericht. Een aan
voorwaarden gebonden vergunnings- en ‘state-of-the-art’ verweer is toegelaten.68
Het toepassingsgebied van titel 17.2 Wm is breed, omdat er habitats en soorten
zowel binnen als buiten Natura 2000 onder vallen. 69 De regels van de
milieuaansprakelijkheid kunnen dus van toepassing zijn op schade die zich voordoet in
heel Nederland (of zelfs in de exclusieve economische zone, zie hieronder). Er is wel een
onverbindende handreiking bij titel 17.2 Wm opgesteld, die verdere interpretatie geeft
aan de bepalingen van de regeling. In januari 2015 is de handreiking voor het laatst
aangepast.70
a.

Wijzigingen en dynamische verwijzing

In de periode 2010-2015 zijn enkele wijzigingen doorgevoerd in titel 17.2 Wm. Wat
betreft het toepassingsgebied van de deze titel is de mogelijkheid geschrapt om andere
bij algemene maatregel van bestuur aangewezen activiteiten onder de reikwijdte van de
regeling te brengen. 71 Tevens is Artikel 17.6 gewijzigd door na ‘habitats van de soorten’

66

Wet van 24 april 2008 tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van
richtlijn nr. 2004/35/EG (milieuaansprakelijkheid), Stb. 2008, 166.

67

Zie over de Nederlandse transpositie Brans 2010, p. 6-12; Brans 2007, p. 536-545.

68

Artikel 17.16(4) Wm.

69

Handreiking, <http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-milieubeheer/artikel/handreiking/hoofdstuk_2/schadedrempel/>.

70

Handreiking bij titel 17.2 Wet milieubeheer: maatregelen bij milieuschade of een onmiddellijke
dreiging

daarvan,

<http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-milieubeheer/artikel/-

handreiking/>
71

Wet van 9 juli 2014 tot wijziging van de Wet milieubeheer en van de wet van 28 maart 2013 tot
wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent
maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van
het omgevingsrecht (Stb. 2013, 144) in verband met het doorvoeren van enkele noodzakelijke
reparaties en andere kleine wijzigingen, Stb. 2014, 302. De volgende wetten zijn door de Crisis- en
herstelwet gewijzigd: Artikel 3.5 Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Artikel
3.6 Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening, Artikel 3.7 Mijnbouwwet, Artikel 3.8 Natuurbeschermingswet 1998, Artikel 3.14 Waterwet, Artikel 3.15 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Artikel 3.16 Wet beheer rijkswaterstaatswerken, Artikel 3.17 Wet bodembescherming, Artikel
3.18 Wet geluidhinder, Artikel 3.21 Wet milieubeheer, Artikel 3.22 Wet op de economische delicten

25

in te voegen ‘natuurlijke habitats en voortplantings- of rustplaatsen,’ zodat eventuele
onduidelijkheid daarover wordt vermeden. Aan dit artikel is ook een vierde lid
toegevoegd om het geografisch bereik van de regeling uit te breiden tot de exclusieve
economische zone (“Onder schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats
wordt voor de toepassing van deze titel mede begrepen schade aan deze soorten en
habitats binnen de exclusieve economische zone”).
Het aantal wijzigingen van deze titel kan echter beperkt blijven omdat het systeem
van dynamische verwijzing wordt gehanteerd. In Artikel 17.6, lid 3, Wm is immers
vastgelegd dat een wijziging van één van de bijlagen bij de Richtlijn
milieuaansprakelijkheid voor de toepassing van deze titel gaat gelden met ingang van
de dag waarop aan de desbetreffende wijziging uitvoering moet zijn gegeven, tenzij bij
ministerieel besluit een ander tijdstip wordt vastgesteld. Indien dus activiteiten aan
bijlage III van de Richtlijn worden toegevoegd, vallen die activiteiten automatisch onder
titel 17.2 Wm. Sinds de uitvaardiging zijn twee activiteiten aan bijlage III van de
Richtlijn toe gevoegd, namelijk beheer van winningsafvalvoorzieningen72 en
opslaglocaties voor de geologische opslag van kooldioxide.73 Wijzigingen van de
richtlijnen zelf genoemd in bijlage 3 van de Richtlijn hebben geen directe invloed op de
aansprakelijkheid ingevolge titel 17.2 Wm (dergelijke wijzigingen kunnen wel de
aansprakelijkheid op grond van Artikel 6:162 BW beïnvloeden).74
Daarnaast is de Richtlijn milieuaansprakelijkheid gewijzigd door de Richtlijn
betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten (2013/30/EU).75 Een
wetsvoorstel voor implementatie van deze richtlijn is op 28 april 2015 aangenomen
door de Tweede Kamer en ligt nu bij de Eerste Kamer.76 Deze richtlijn heeft de Richtlijn
en Artikel 3.24a Wet ruimtelijke ordening. Zie over de Crisis- en herstelwet uitgebreid, Schippers,
Van der Ven & Van der Werf 2013, p. 302-312 en 359-368.
72

Richtlijn 2006/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende het
beheer van afval van winningsindustrieën en houdende wijziging van Richtlijn 2004/35/EG Verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, PB L 102 van 11 april 2006, p.
15-34.

73

Richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de
geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van Richtlijn 85/337/EEG van de Raad, de
Richtlijnen 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG en 2008/1/EG en Verordening
(EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad (Voor de EER relevante tekst), PB L 140
van 5 juni 2009, p. 114-135.

74

Zie ook deel V over de Europese ontwikkelingen.

75

Richtlijn 2013/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 betreffende de
veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten en tot wijziging van Richtlijn 2004/35/EG, OJ L 178,
28 juni 2013, p. 66-106.

76

Wijziging van de Mijnbouwwet, de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten in
verband met implementatie van richtlijn nr. 2013/30/EU van het Europees parlement en de Raad
van 12 juni 2013 betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten en tot wijziging van
richtlijn 2004/35/EG (Pb EU 2013, L 178), en wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek in
verband met de omkering van de bewijslast bij schade binnen het effectgebied van een
mijnbouwwerk (gewijzigd voorstel van wet), Artikel II, Kamerstukken I, 2014-2015, 34 041 A,
<https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/34041_veiligheid_van_offshore_olie>.

26

milieuaansprakelijkheid gewijzigd waar het de definitie van ‘schade aan wateren’
betreft. Krachtens dit amendement is het milieuaansprakelijkheidsregime ook van
toepassing op de mariene wateren van de lidstaten als omschreven in Richtlijn
2008/56/EG, namelijk tot en met de exclusieve economische zone. Uiterlijk 19 juli 2015
diende deze wijziging in het Nederlands recht te zijn omgezet. Het begrip ‘milieuschade’
in Artikel 17.6, eerste lid, Wm wordt daarom uitgebreid tot ook omvattende “elke vorm
van schade die een aanmerkelijke negatieve invloed heeft op de milieutoestand van de
betrokken maritieme wateren77 (…) voor zover bijzondere aspecten van de
milieutoestand van het mariene milieu al niet in de kaderrichtlijn water worden
behandeld.”
Artikel 7 van Richtlijn 2013/30 bepaalt voorts dat, onverminderd de bestaande
werkingssfeer van de aansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en
herstellen van milieuschade overeenkomstig de Richtlijn milieuaansprakelijkheid, de
lidstaten ervoor zorgdragen dat de vergunninghouder van een offshore activiteit
financieel aansprakelijk is voor de voorkoming en het herstel van de in die richtlijn
omschreven milieuschade die wordt veroorzaakt door offshore olie- en gasactiviteiten
van of namens de vergunninghouder of de exploitant.78 Voor een verdere bespreking
van de Richtlijn die aan de basis van deze wijziging ligt zie hier onder V B 3.
b.

Handhaving

Op grond van Artikel 18.2g Wm is het bevoegd gezag verplicht zorg te dragen voor
handhaving van de verplichtingen bij of krachtens titel 17.2 Wm. Deze bepalingen
worden afgedwongen door middel van bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving.
Bestuursrechtelijke handhaving van het voorkomen en herstel van milieuschade is
geregeld in hoofdstuk 18 Wm. Artikel 18.2i Wm verplicht het bevoegd gezag zorg te
dragen voor de handhaving van de bij of krachtens titel 17.2 Wm gestelde
verplichtingen. Het bevoegd gezag kan hiertoe overgaan uitsluitend indien sprake is van
een overtreding. In de praktijk zal het bevoegd gezag met name een last onder
dwangsom opleggen.79 Daar het bevoegd gezag zelf te allen tijde preventieve, beheersen herstelmaatregelen kan nemen op grond van titel 17.2 Wm, zelfs indien geen sprake
is van een overtreding, ligt het toepassen van bestuursdwang niet voor de hand.80

77

Als omschreven in Richtlijn 2008/56/EG van het Europees parlement en de Raad van 17 juni 2008
tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien
van het mariene milieu (Kaderrichtlijn mariene strategie), Pb EU 2008, L 164.

78

Ingevolge Artikel 39 van Richtlijn 2013/30 dient de Europese Commissie te adviseren over de
doeltreffendheid van de aansprakelijkheidsregelingen in verband met schade die wordt veroorzaakt
door offshore olie- en gasactiviteiten, de beschikbaarheid van financiële zekerheidsinstrumenten en
de behandeling van schadeclaims.

79

Artikel 5:32 Awb.

80

Handreiking, <http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-milieubeheer/artikel/handreiking/hoofdstuk-7/>.

27

Indien zich een geval van (dreigende) milieuschade voordoet, mag het bevoegd gezag
de gebruikelijke handhavingsbevoegdheden alleen toepassen voor zover er geen strijd
ontstaat met titel 17.2 Wm.81
Naast deze bestuursrechtelijke handhaving is strafrechtelijke handhaving mogelijk.
De Wet op de economische delicten (Wed) bepaalt in Artikel 1a, onder 1° en 2°, welke
overtredingen economische delicten zijn; daartoe behoren ook overtredingen van
bepaalde artikelen van titel 17.2 Wm. Als de economische delicten opzettelijk zijn
begaan zijn het misdrijven, zo niet dan zijn het overtredingen (Artikel 2 lid 1 Wed). Voor
overtredingen is de maximum boete €20.250,- en de maximum gevangenisstraf 6
maanden. Voor misdrijven is de maximum boete €20.250,- of €81.000,- en de maximum
gevangenisstraf 6 maanden of 2 jaar.82
c.

Rapport over implementatie van Richtlijn milieuaansprakelijkheid

Ingevolge Artikel 17.18 Wm heeft het ministerie van I&M een rapport uitgebracht over
de implementatie van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid.83 Uit het rapport blijkt dat
er tot begin 2013 geen meldingen van milieuschade waren gedaan. Bij de helpdesk van
het Kenniscentrum Infomil, onderdeel van het ministerie I&M, waren slechts zo’n 40
vragen betreffende milieuaansprakelijkheid binnengekomen, voornamelijk kort na de
inwerkingtreding. Over de brand bij Chemiepack te Moerdijk is geen melding bij de
bevoegde autoriteiten gedaan, maar de Europese Commissie heeft antwoorden
gekregen op informele vragen. Ook werd een survey uitgestuurd, maar die leverde
eveneens weinig informatie op. Uit het rapport blijkt dat er tot begin 2013 geen gebruik
is gemaakt van titel 17.2 Wm.
7.

Activiteitenbesluit

Zoals besproken in deel III C, hierboven, zijn veel activiteiten die in beginsel onder de
Wm-vergunningsplicht vallen inmiddels uitgezonderd van die plicht middels het stellen
van algemene regels voor categorieën van activiteiten. In dit verband is het
Activiteitenbesluit84 dat krachtens de Wm is afgekondigd, 85 een centraal instrument.
Op verzoek van de Tweede Kamer is een onderzoek uitgevoerd naar de gevolgen van
de invoering van het Activiteitenbesluit voor de bescherming van het milieu. 86 De

81

Artikel 17.9 lid 7 Wm.

82

Handreiking, <http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-milieubeheer/artikel/handreiking/hoofdstuk-7/>.

83

“Report under Article 18(1) of Directive 2000/35/EC (environmental liability)” (undated).
Nederland was verplicht voor 30 april 2013 zijn ervaringen over de toepassing van de richtlijn over
te brengen aan de Europese Commissie.

84

Besluit van 19 oktober 2007, houdende algemene regels voor inrichtingen (Besluit algemene regels
voor

inrichtingen

milieubeheer)

(Activiteitenbesluit),

Stb.

2007,

415,

als

gewijzigd,

<http://wetten.overheid.nl/BWBR0022762/2016-01-01/0>.
85

De Artikelen 8.40-8.42 Wm zijn de juridische grondslag voor het Activiteitenbesluit.

86

Kamerstukken II, 2013-2104, 29 383, nr. 218 (motie De Vries/Van Veldhoven).

28

conclusie van dit onderzoek was dat het besluit ‘als systeem van algemene regels vanuit
juridisch perspectief nauwelijks gevolgen heeft voor het beschermingsniveau.”87
a.

Algemene regels en vergunning

De algemene regels voor bedrijven neergelegd in het Activiteitenbesluit zijn verder
uitgewerkt in de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer.88 De meeste
algemene regels leggen meldingsplichten op ten aanzien van de gereguleerde
activiteiten, behoudens type A inrichtingen met weinig milieugevolgen en bepaalde
lozingen.89 Momenteel kent het Activiteitenbesluit voorschriften voor ongeveer 110
activiteiten.90 Veelal zijn de regels beschreven per soort milieubelastende activiteit
(bijv. metaalbewerking) en per soort milieubelasting (bijv. geluidhinder). Alle bedrijven
in Nederland vallen onder dit besluit, behalve als ze geen inrichting zijn. In tranches
worden algemene regels aan het Activiteitenbesluit toegevoegd. In 2011 werden bij de
tweede tranche regels voor de afval-gerelateerde activiteiten en de
omgevingsvergunning met beperkte milieutoets opgenomen in het Afvalbesluit. De
derde tranche in 2013 implementeerde onder andere algemene regels krachtens de
Richtlijn industriële emissies (RIE), waardoor het Activiteitenbesluit ten dele ook van
toepassing werd op IPPC-inrichtingen.91 De vierde tranche is per 1 januari 2016 in
werking getreden.92
Voor een aantal activiteiten in het Activiteitenbesluit hebben bedrijven een
omgevingsvergunning zonder voorschriften nodig; dit is de omgevingsvergunning
beperkte milieutoets (OBM).93 De bedoeling is dat het bevoegd gezag een bepaalde
activiteit toetst voordat deze begint. De OBM bestaat uit een toestemming of een
weigering. Onder dit regime moeten bedrijven voor bepaalde activiteiten een melding
Activiteitenbesluit doen en een OBM aanvragen bij het bevoegd gezag. De OBM is
verplicht voor de activiteit waarvoor het bevoegd gezag moet toetsen of de activiteit
past in de lokale situatie en voor de activiteit waarvoor een m.e.r.-beoordeling nodig
is.94
Onderscheid wordt gemaakt tussen inrichtingen type A, B en C. Bedrijven type A
geven weinig milieubelasting, zoals kantoor- en schoolgebouwen. Type C bedrijven,
waaronder inrichtingen met IPPC-installaties, resulteren in mogelijke milieubelasting.95

87

Royal Haskoning DHV, Evaluatie milieueffecten Activiteitenbesluit, maart 2015.

88

Voor een bespreking van de resultaten van een onderzoek naar de werking van de algemene regels
van het Activiteitenbesluit, zie Duijkersloot et al. 2011, p. 576-585.

89

Duijkersloot et al. 2011, p. 581.

90

<http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/activiteiten/>.

91

Stb. 2012, 441, 552 en 558.

92

Zie voor een overzicht van alle wijzigingen de website van Infomil, <http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/ontwikkelingen/archief/>.

93

Artikel 5.13 Bor.

94

Artikel 2.2a Bor.

95

In 2013 was voor ong. 373.500 type A en B inrichtingen geen omgevingsvergunning nodig. Voor
26.500 type C inrichtingen gelden algemene regels naast de omgevingsvergunning. Van den Broek
2013, p. 1.

29

Bedrijven type B zijn alle inrichtingen die geen type A of C zijn, zoals jachthavens,
garagebedrijven en metaalbewerkingsbedrijven, en moeten bij oprichting of wijziging
een melding doen aan het bevoegde gezag. Voor type C bedrijven gelden algemene
regels naast de omgevingsvergunning.96
b.

Zorgplicht

In het Activiteitenbesluit zijn enkel voorschriften opgenomen voor de meest relevante
aspecten van milieubelangrijke activiteiten.97 Voor situaties die niet geregeld zijn, is in
Artikel 2.1 lid 1 Activiteitenbesluit een zorgplichtbepaling opgenomen. Daarin is
bepaald dat degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten
dat door het in werking zijn van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu
ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt
door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, die gevolgen voorkomt
of beperkt voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van
hem kan worden gevergd. Deze ruime formulering is uitgewerkt in meer gedetailleerde
plichten, die veelal eisen dat verontreiniging van enig medium wordt voorkomen of,
voor zover dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk wordt beperkt.98 Het bevoegd gezag mag
ter verdere uitwerking van de zorgplicht maatwerkvoorschriften stellen, indien een
aspect nog niet uitputtend is omschreven.99
Deze bepaling wordt gezien als een vangnet. Een inrichtinghouder dient ook bij
situaties die minimaal in het Besluit geregeld zijn, aandacht te schenken aan de
bescherming van het milieu.100 De wetgever heeft de vangnetfunctie nog nader
gepreciseerd, als volgt: “Allereerst is het een vangnet voor die activiteiten die niet
vergunningsplichtig zijn en ook niet expliciet geregeld zijn in het Activiteitenbesluit. Er
zijn voor dergelijke activiteiten dan geen specifieke voorschriften opgenomen. Dit kan
zich bijvoorbeeld voordoen bij nieuwe activiteiten die nog niet eerder werden
uitgevoerd. Daarnaast is de zorgplichtbepaling een vangnet voor aspecten van
activiteiten waarvoor geen voorschriften in het Activiteitenbesluit of Activiteitenregeling zijn opgenomen.’101 Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat
handhavingsmaatregelen op grond van deze zorgplicht uitsluitend mogen worden

96

Bijlage I van het Bor bepaalt of een inrichting een omgevingsvergunning milieu nodig heeft,
bijvoorbeeld vanwege bepaalde productieprocessen of de omvang van de activiteiten. Bepaalde
bedrijven moeten een melding doen volgens het Activiteitenbesluit voor activiteiten waarop
hoofdstuk 3 van toepassing is, zoals het lozen van afvalwater. Voor die activiteiten hoeven dan geen
voorschriften in de vergunning te staan.

97

NvT, Stb. 2007, 415, p. 113.

98

Artikel 2.1, lid 2 Activiteitenbesluit.

99

Artikel 2.1, lid 4 Activiteitenbesluit. Van een uitputtende regeling is sprake indien er ten aanzien van
een omschreven situatie of activiteit een limitatieve opsomming is opgenomen met eisen of
voorschriften. Stb. 2007, 415, p. 114, 150 e.v. Bovendien mogen maatwerkvoorschriften die op
grond van lid 4 van Artikel 2.1 worden gesteld, niet afwijken van bepalingen van het
Activiteitenbesluit.

100

NvT, Stb. 2007, 415, p. 114 e.v.

101

NvT, Stb. 2012, 558, p. 70.

30

getroffen bij onmiskenbare schendingen102 en indien het Activiteitenbesluit geen
uitputtende regeling bevat.103
c.

Financiële zekerheid

Afdeling 2.10 van het Activiteitenbesluit regelt financiële zekerheid. Het gaat hier
evenwel niet om een algemene regeling, maar uitsluitend om een regeling ten aanzien
van inrichtingen type B of type C, indien binnen de inrichting vloeibare brandstof of
afgewerkte olie in een ondergrondse opslagtank104 wordt opgeslagen.105 Degene die een
inrichting drijft waarin vloeibare brandstof of afgewerkte olie in een ondergrondse tank
wordt opgeslagen is verplicht door verzekering of anderszins financiële zekerheid te
stellen ter dekking van de aansprakelijkheid die voortvloeit uit verontreiniging van de
bodem als gevolg van dat opslaan of het drijven van het tankstation. De uitbater van
zo’n inrichting dient schriftelijke bewijsstukken daarvan te overleggen aan het bevoegd
gezag;106 de financiële zekerheid moet voortduren en wijzigingen daarin mogen slechts
voorwaardelijk.107
De zekerheid bedraagt € 225.000,- per ondergrondse tank. Bij meer dan zes
ondergrondse tanks bedraagt de zekerheid in totaal € 1.361.340,65. De zekerheid wordt
in stand gehouden vanaf het tijdstip waarop het opslaan aanvangt tot vier weken na
toezending van een rapport over de conditie van de bodem. 108 Indien uit dat rapport
blijkt dat de bodem met vloeibare brandstof of met afgewerkte olie is verontreinigd,
wordt de financiële zekerheid in stand gehouden tot het tijdstip waarop gedeputeerde
staten aan degene die opslaat of een tankstation voor het wegverkeer drijft, schriftelijk
hebben verklaard dat de door hen nodig geachte maatregelen zijn genomen.109
Degene die een tankstation voor het wegverkeer drijft, draagt er zorg voor dat de
vorm van de financiële zekerheid en de hoedanigheid van degene die contractueel
instaat voor de financiële dekking van de aansprakelijkheid, bedoeld in Artikel 2.24,
eerste lid, niet wordt gewijzigd dan nadat aan het bevoegd gezag een schriftelijk
bewijsstuk is overgelegd, waaruit blijkt dat de gewijzigde financiële zekerheid voldoet
aan Artikel 2.24.
Hier zij nog vermeld dat op grond van het Vuurwerkbesluit, dat verder buiten
beschouwing blijft, financiële zekerheid is vereist voor inrichtingen voor de opslag en
verwerking van professioneel vuurwerk. Een verzekering of andere financiële zekerheid
dient dekking te verlenen van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid voor tenminste €
5 000 000,- per gebeurtenis tot het moment waarop de omgevingsvergunning vervalt.

102

ABRvS, 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4631, m. nt. V.M.Y. van ’t Lam; ABRvS, 13 november
2013, ECLI:NL:RvS:2013:1896, AB 2014/32, m. nt. Van der Velde.

103

ABRvS 8 april 2015, ECLI:NL:RvS:2015:737, JM 2015/50, m. nt. F. Arents. Zie ook ARvBS 8 april
2015, ECLI:NL:RvS:2015:1103, JM 2015/65, m. nt. Y. Flietstra. Zie ook Van ’t Lam 2015, p. 386-399.

104

Gereguleerd door Artikel 3.29, eerste lid, Activiteitenbesluit.

105

Artikel 2.23a Activiteitenbesluit.

106

Artikel 2.25 Activiteitenbesluit.

107

Artikel 2.26 Activiteitenbesluit.

108

Artikel 2.11 derde lid, Activiteitenbesluit.

109

Artikel 2.24 Activiteitenbesluit.

31

De verzekering is gesloten bij een financiële onderneming die ingevolge de Wet op het
financieel toezicht in Nederland het bedrijf van verzekeraar mag uitoefenen. De uitbater
overlegt aan het bevoegd gezag schriftelijk bewijs van de gestelde financiële
zekerheid.110
d.

Handhaving

Handhaving van het Activiteitenbesluit kan onder meer geschieden via de zorgplicht of
maatwerkvoorschriften. Indien het bevoegd gezag constateert dat er geen uitputtende
regeling is inzake een milieuaspect van een bijzondere activiteit waarop geen of weinig
algemene regels van toepassing zijn, kan het via de zorgplicht de milieubescherming
direct handhaven of een maatwerkvoorschrift stellen. De rechter accepteert de
handhavingsactie op grond van de zorgplicht alleen onder strikte voorwaarden, in
gevallen waarvoor het Activiteitenbesluit geen uitputtende regeling bevat.111
Directe handhaving van de zorgplicht is geoorloofd indien het belang van de
bescherming van het milieu wordt geschaad als gevolg van handelen, waarbij degene
die de inrichting drijft in redelijkheid had kunnen voorzien dat strijd zou optreden met
de in de zorgplichtbepaling verankerde bescherming van het milieu.112
Op de handhaving van het Activiteitenbesluit is Artikel 18.1a Wm van toepassing dat
naar bepaalde artikelen van de Wabo verwijst. Op basis van de Wabo kunnen bij AMvB
regels worden gesteld om een doelmatige handhaving af te stemmen en te coördineren.
Daarbij kunnen ambtenaren met toezichthoudende of opsporingsbevoegdheid worden
aangewezen. Het bevoegd gezag is ter bestuursrechtelijke handhaving bevoegd tot het
opleggen van een last onder bestuursdwang, last onder dwangsom en intrekking van
een vergunning of ontheffing. Verder kunnen de kosten die gemaakt zijn met het
verwijderen van afvalstoffen verhaald worden op degene die de kosten heeft
veroorzaakt.113
D.

Wijzigingen in waterwetgeving

1.

Inleiding

De Waterwet (Wtw), die op 22 december 2009 in werking trad, is een samenvoeging
van verschillende wetten op het gebied van waterbeheer. In de nieuwe Waterwet zijn
acht wetten opgegaan: Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Wet verontreiniging
zeewater, Grondwaterwet, Wet op de waterhuishouding, Wet op de waterkering, Wet
droogmakerijen en indijkingen, Waterstaatswet 1900 (‘natte’ delen), Wet beheer
110

Artikel 3.2.3 Vuurwerkbesluit.

111

ABRvS 10 augustus 2011 ECLI:NL:RvS:2011:BRU4631, MenR 2012/20 m. nt Van ‘t Lam; ABRvS 13
november 2013 ECLI:NL:RvS:2013:1896, AB 2014/32 m. nt. Van der Velde; ABRvS 29 januari 2014
ECLI:NL:RvS:2014:174 m. nt. De Rooy; ABRvS 11 maart 2015, ECLI:NL:RvS:2015:737, JM 2015/50
m. nt. Arents.

112

De nota van toelichting noemt het lozen van een meer dan marginale hoeveelheid motorolie,
hetgeen duidelijk schadelijk is voor het riool en de rioolwaterzuiveringsinstallatie. Stb. 2007, 415, p.
150.

113

Artikelen 5.3 tot en met 5.16 en 5.18 tot en met 5.26 Wabo.

32

rijkswaterstaatwerken (‘natte’ delen). In de Wtw zijn niet alle andere watergerelateerde wetten opgegaan: de Drinkwaterwet blijft van kracht en indirecte lozingen
zijn geregeld via de Wm en Wabo. Desalniettemin heeft de geïntegreerde Wtw geleid tot
een vermindering van regels, een vereenvoudiging van het vergunningenstelsel en
minder administratieve en bestuurlijke lasten.114
De Wtw regelt in hoofdzaak het beheer van watersystemen, waaronder
waterkeringen, en oppervlaktewater- en grondwaterlichamen, daaronder begrepen
waterbodems. De wet is gericht op het voorkomen dan wel beperken van
overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, de bescherming en verbetering van
de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en de vervulling van
maatschappelijke functies door watersystemen (Artikel 2.1). Directe lozingen op
oppervlaktewater en het rechtsreeks lozen op een rioolwaterzuiveringsinstallatie vallen
onder de Wtw; lozingen op de riolering niet.115 Voor vergunningen regelt de Wtw een
nieuw, integraal toetsingskader. De hoofdregel is dat voor een samenstel van
handelingen een watervergunning wordt verleend met een bevoegd gezag en een
procedure.116 Een belangrijk element van het waterbeheer is de programmatische
aanpak, op grond waarvan de relatie tussen waterkwaliteitseisen en de besluitvorming
in concrete projecten kan worden gemaakt.117
Ingevolge de Wtw hebben het rijk en de provincies tot opdracht het vaststellen van
strategisch beleid en normen op nationaal en regionaal niveau. Zij zorgen ook voor de
noodzakelijke doorwerking van water in aanliggende gebieden zoals (natte) natuur en
ruimte. Tevens stellen zij de functies van de watersystemen vast. De waterschappen zijn
belast met het regionale operationele waterbeheer, inclusief het grondwaterbeheer; de
Waterschapswet blijft voor hen het juridisch kader. De gemeenten hebben enkele
watertaken in het bebouwde of te bebouwen stedelijke gebied, waaronder een
zorgplicht voor grondwater en hemelwater, zoals die waren opgenomen in de Wet op
de waterhuishouding. De waterbeheerder heeft adviesrecht en hij heeft zijn
toezichthoudende functie behouden. 118 De handhaving geschiedt door het bevoegd
gezag van de Wabo.

114

Voor sommige categorieën van bedrijven die tot aan de inwerkingtreding van de waterwet nog een
lozingsvergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) moesten
aanvragen bij het waterschap of Rijkswaterstaat, is deze vergunningplicht vervallen. Zie over de
Wtw, Havekes 2009, p. 156-163; De Putter 2010, p. 196-208; Handgraaf 2009, p. 489-496.

115

Het Activiteitenbesluit, het Besluit lozing afvalwater huishoudens en het Besluit lozen buiten
inrichtingen bevatten algemene regels over dergelijke lozingen. Zie ook Ozinga & Wensink 2011, p.
2-9. Voor een overzicht van knelpunten in het afvalwaterketenbeheer, zie Van ’t Foort & Vermolen
2015, p. 410-420.

116

Zie ook Handgraaf 2011, p. 77-81. Volgens deze auteur levert het nieuwe toetsingskader geen

117

Zie daarover Janse & Van Rijswick 2012, p. 242-253.

118

Belangrijkste

problemen op.
wijzigingen

door

Waterwet,

<http://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/-

wetgeving-beleid/waterwet/wijziging/>. Vergelijk Havekes & Hofstra 2013, p. 296-300 (“De
vergunnings- en handhavingsbevoegdheid van de water(kwaliteits)beheerder dient gerespecteerd
te worden”).

33

2.

Ontwikkelingen en implementatie Europese Kaderrichtlijn maritieme
strategie

In de periode 2010-2015 zijn er verschillende wijzigingen in de waterwetgeving
geweest. Zo regelt de wijzigingswet Waterwet van 2011 de zorgplicht ter voorkoming
van schade aan waterstaatswerken veroorzaakt door muskusratten.119 Sinds 2012 is het
Deltaprogramma, de Deltacommissaris en het Deltafonds geregeld in de waterwet.120
Het Deltaprogramma bevat de nodige maatregelen en voorzieningen in verband met de
opgaven op het gebied van waterveiligheid en zoetwatervoorziening.
In 2010 is de Europese Kaderrichtlijn maritieme strategie in de Wtw en het daarop
gebaseerde Waterbesluit geïmplementeerd. Daartoe is gebruik gemaakt van het
instrument van waterplannen ingevolge hoofdstuk 4 Wtw. Dit kon op deze manier
worden gedaan, omdat de Wtw ook van toepassing is de exclusieve economische zone
(EEZ),121 waartoe de Noordzee behoort. Europese en internationale samenwerking is op
dit terrein van essentieel belang.122
De Reparatiewet infrastructuur en milieu 2014, 123 die de noodzakelijke reparaties en
kleine wijzigingen heeft aangebracht in wetten die verband hebben met de terreinen
infrastructuur en milieu, heeft ook de Wtw per 1 januari 2015 gewijzigd. Artikel 6.27
van de Waterwet (alsmede Artikel 3.16 Wabo) zijn gewijzigd ten gevolge van een
uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 juni
2014.124 De wijziging heeft betrekking op de coördinatie van een omgevingsvergunning
voor milieu voor een IPPC-installatie, waarvoor de procedure is vastgelegd in de Wabo,
met een daarmee samenhangende watervergunning, waarvoor de procedure is
vastgelegd in de Wtw.
Op 17 maart 2010 is het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water in werking
getreden.125 Dit besluit stelt kwaliteitseisen op grond van hoofdstuk 5 Wm en
implementeert de Europese Kaderrichtlijn water.126 De doelstellingen van de richtlijn
zijn vertaald in richtwaarden, niet in grenswaarden, die worden nagestreefd met
nationale en regionale waterplannen en beheerplannen. Er wordt geen directe
koppeling gemaakt tussen de richtwaarden en individuele besluiten over lozingen. Zoals
de richtlijn eist, dient ‘achteruitgang’ in de waterkwaliteit voorkomen te worden; voor
de chemische kwaliteit zijn er twee toestandsklassen: goed en slecht. Aan het einde van
de planperiode van 6 jaar mag een waterlichaam zich niet in een slechtere klasse (bijv.
slecht t.a.v. chemische kwaliteit) bevinden dan aan het begin van die periode (bijv. goed
t.a.v. chemische kwaliteit). Ingevolge het ‘Toetsingskader waterkwaliteit’ behoren de

119

Stb. 2011, 302.

120

Hoofdstuk 4A Waterwet.

121

Artikel 1.4 Wtw.

122

Zie daarover verder Lont 2013, p. 474-483.

123

Stb. 2014, 581.

124

ECLI:NL:RvS:2014:2120.

125

Besluit kwaliteitseisen en monitoring water, Stb. 2010, 15.

126

Richtlijn 2000/60/EG, Pb EG L 327.

34

waterschappen te beoordelen of een individuele lozing leidt tot een achteruitgang in
klasse.127
3.

Verbodsbepalingen en vergunningen

Het is op grond van Artikelen 6.2 – 6.5 van de Wtw verboden om stoffen te brengen in
een oppervlaktewaterlichaam, tenzij het bevoegd gezag daartoe een vergunning heeft
verleend of er een vrijstelling is op grond van een algemene regel. Gedragingen in strijd
met de aan een vergunning verbonden voorschriften zijn verboden. De burger en het
bedrijf hoeven nog maar één vergunning voor alle handelingen in het watersysteem aan
te vragen ook al zijn er soms meerdere overheden in beeld. Er is maar één bevoegd
gezag voor zowel de vergunningverlening als de handhaving. De overheden moeten
onderling afspraken maken hoe ze hiermee omgaan.
De vergunningplicht voor lozingen wordt steeds vaker vervangen door een
meldingsplicht op basis van voor iedereen geldende algemene regels, zoals bijvoorbeeld
opgenomen in het Waterbesluit, de Waterregeling of de keur van het waterschap.
Meldingen zijn de regel bij kleinere grondwateronttrekkingen, de aanleg van een steiger
of een lozing in een oppervlaktelichaam. Vrijstelling van de vergunningplicht kan
worden verleend voor het gebruik maken van rijkswaterstaatswerken voor “activiteiten
van ondergeschikt belang.”128
De coördinatie tussen de vergunning op grond van de Wtw en andere vergunningen
voor IPPC-installaties is het onderwerp geweest van een geschil voor de Raad van
State.129 In die uitspraak heeft de Raad bepaald dat op grond van Artikel 7 van de IPPCrichtlijn de procedures van de vergunningen die een grondslag vinden in de
implementatieregelgeving van de IPPC-richtlijn en de Richtlijn industriële emissies
gecoördineerd dienen te worden, zodat een integrale beoordeling van de
milieugevolgen kan worden verricht. De Nederlandse wetgeving voorzag hier niet
volledig in; er bestond alleen een verplichte coördinatie tussen een
omgevingsvergunning voor milieu en een watervergunning voor lozingen, maar niet
voor andere watervergunningen.130 Sinds 1 januari 2015 is de reikwijdte van Artikel
6.27 lid 1 Wtw daarom verbreed van alleen de watervergunning voor het lozen, naar
(bijna) alle watervergunningen, dus ook voor watervergunningen voor het onttrekken
van grondwater of het infiltreren van water.131 Er is een uitzondering opgenomen voor
vergunningen voor het gebruik van een waterstaatswerk of een bijbehorende
beschermingszone, omdat handelingen waarop dergelijke vergunningen betrekking

127

Toetsingskader waterkwaliteit in de waterwetvergunning na implementatie van de KRW (leidraad
voor de waterschappen), <http://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/emissiebeheer/vergunningen/toetsingskaders/>. Zie ook Handgraaf 2011, p. 77-81.

128

Artikel 5.1 lid 3 Wtw. Zie ook Ozinga & Wensink 2011, p. 2-9.

129

Raad van State, 11 juni 2014, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:
2014:2120>.

130

Artikel 6.27, lid 9, Wtw is ten tijde van de wijziging van Artikel 6.27 lid 1 ook gewijzigd, omdat

131

Artikelen 6.4 en 6.5 onderdeel b Wtw.

daarin alleen werd gesproken van over een vergunning voor het lozen.

35

hebben veelal geen gevolgen voor het milieu hebben.132 Daarnaast is de
coördinatieplicht verruimd bij de samenloop van een Kernenergiewetvergunning met
een waterwetvergunning.133
4.

Zorgplicht

De Wtw legt twee typen zorgplicht op. De zorgplicht voor waterschappen en gemeenten
is geregeld in Artikelen 3.4 – 3.6 Wtw. De zorgplicht voor een ieder is vastgelegd in
Artikel 6.8 Wtw; deze bepaling sluit nauw aan bij de zorgplichtbepaling in Artikel 13
Wbb. Hieronder wordt ingegaan op de directe handhaving van zorgplichten.
5.

Financiële zekerheid

Aan een Wtw vergunning kunnen voorschriften of beperkingen worden verbonden,
zoals bijvoorbeeld het stellen van financiële zekerheid voor dekking van
aansprakelijkheid door schade die voortkomt uit de door gebruik van de vergunning
veroorzaakte nadelige gevolgen voor een watersysteem.134 Deze bepaling is niet verder
uitgewerkt in een AMvB.
6.

Handhaving

De uitvoering en handhaving van de Waterwet is hoofdzakelijk in handen van de
waterschapbesturen. In 2012, is op basis van het ‘Besluit OM-afdoening’135 voor
misdrijven of overtredingen in de sfeer van de milieuwetgeving de ‘Richtlijn
bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid milieu- en keurfeiten (257ba, tweede lid,
Sv)’ geïntroduceerd.136 De richtlijn bevat regels voor het gebruik van de in het Besluit
OM-afdoening onderscheiden bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheden voor
misdrijven en overtredingen van geringe aard. Daarnaast bevat zij boetebedragen voor
milieu- en keurfeiten.137 Deze richtlijn is per 1 januari 2016 vervangen.138
Uit de rechtspraak blijkt dat de zorgplicht ten aanzien van lozingen onder bepaalde
voorwaarden direct gehandhaafd kan worden. In een zaak voor de rechtbank
132

Artikel 6.27, lid 1 Wtw.

133

Nota van toelichting bij de reparatiewet Waterstaat, NvT 33 976, nr. 6.

134

Artikel 6.20 Wtw.

135

Besluit van 4 juli 2007, houdende regels aangaande de buitengerechtelijke afdoening van strafbare
feiten (Besluit OM-afdoening), Stb. 2007, 255 Dit besluit is gebaseerd op Artikel 257ba, Wetboek van
Strafvordering. Het Transactiebesluit milieudelicten is hierin opgegaan.

136

Stcrt. 2012, 8342.

137

De feiten waarvoor de bestuurlijke strafbeschikking kan worden opgelegd is vastgelegd in de
zogenaamde feitenlijst. De feiten liggen vooral op het terrein van de waterwetgeving, de
bodemregelgeving, de regels voor inrichtingen, het gebruik van meststoffen in uiterwaarden en
scheepsafvalstoffen. Op de feitenlijst zijn per milieuovertreding de boetebedragen voor natuurlijke
personen en/of rechtspersonen vastgesteld. Het zijn vaste bedragen waar niet van afgeweken kan
worden.

138

Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid milieu- en keurfeiten (Artikel 257ba, tweede
lid, Sv), Stcrt. 2012, 8342.

36

Rotterdam ging het om de vraag of de Minister van I&M aan een bedrijf een last onder
dwangsom mocht opleggen voor het niet doelmatig functioneren en niet goed bedienen
van een bij dat bedrijf in gebruik zijnde afvalwaterzuiveringsinstallatie (AWZI) op grond
van een zorgplichtbepaling in de vergunning.139 Omdat Rijkswaterstaat op basis van
onder meer handelen volgens de ontwerpgrondslagen van de AWZI en de interne
procedures naar behoren had gemotiveerd dat er geen sprake was van ‘doelmatig
beheer’, oordeelde de rechter de last onder dwangsom aanvaardbaar. In de literatuur is
gesteld dat dit een gunstige ontwikkeling is omdat de handhaving van
zorgplichtbepalingen, hoewel er spanning is met de rechtszekerheid, prikkels tot
innovatie genereert.140
E.

Wijzigingen in de afvalwetgeving

1.

Inleiding

De Nederlandse afvalstoffenwetgeving, als neergelegd in de Wm, is in 2011 gewijzigd
met de implementatie van de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen.141 De definities van
de Kaderrichtlijn zijn overgenomen in Artikel 1.1 Wm. In hoofdstuk 10 Wm zijn
sommige bepalingen aangepast en enkele nieuwe bepalingen ingevoerd. Hoofdstuk 9
Wm is verder ingevuld.142 Titel 10.3 Wm is vervallen en overgeheveld naar Artikel 9.5.2
Wm dat regels ter bescherming van het milieu bevat.143 Bij AMvB kunnen er voorts
regels worden gesteld ter stimulering van hergebruik, preventie, recycling, andere
nuttige toepassing en het doelmatig beheer van afvalstoffen.
De Kaderrichtlijn heeft onder meer tot doel een benadering te introduceren die
rekening houdt met de hele levenscyclus van producten en materialen en niet
uitsluitend met de afvalfase. Een ander doel is de vermindering van de milieueffecten
van afvalproducten en beter afvalbeheer, zodat de economische waarde van afvalstoffen
stijgt. De definitie van afvalstof,144 die onder invloed van de uitspraken van het
Europese Hof van Justitie ruim wordt geïnterpreteerd, is niet gewijzigd, 145 maar er zijn
belangrijke uitzonderingen voor bijproducten146 en “einde afvalfase” criteria voor

139

Rechtbank Rotterdam, 21 november 2013, zaaknummer ROT 13/658, Milieu en Recht 2013/96.

140

Akin 2015, p. 435-437.

141

Wet van 3 februari 2011 tot wijziging van de Wet milieubeheer, de Wet belastingen op
milieugrondslag en de Wet op de economische delicten ten behoeve van de implementatie van
richtlijn nr. 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19
november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (Pb EU L 312)
(Implementatiewet EG-kaderrichtlijn afvalstoffen), Stb. 2011, 103.

142

Wet van 12 mei 2011 tot wijziging van de Wet milieubeheer en diverse aanverwante wetten
(Verdere invulling van hoofdstuk 9), Stb. 2011, 269.

143

Kamerstukken II, 2007-2008, 31 501, nr. 3.

144

Het begrip afvalstok blijft tot juridische problemen aanleiding geven. Zie bijv. Afdeling
Bestuursrechtspraak RvS, 2 april 2014, AB 2014/235.

145

De hantering van een ruim begrip van afvalstoffen was bedoeld om het milieu en de
volksgezondheid beter te beschermen. Tubbing 2011, p. 82-88.

146

Artikel 1.1(6) Wm.

37

specifieke afvalstromen.147 Verontreinigde bodem in situ, niet-verontreinigde grond,
gasvormige effluenten en enkel andere zaken zijn geen afvalstof.148
Met de Wet tot het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen
van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht 149 is titel 10.5 ‘Het zich
ontdoen, de inzameling en het transport van afvalwater’ zodanig gewijzigd dat ook voor
lozingen buiten inrichtingen niet langer een verbod behoudens vergunning geldt, maar
regulering door middel van algemene regels het uitgangspunt vormt. Hiertoe is onder
meer Artikel 10.30 Wm geschrapt.150
2.

Verbodsbepalingen

Na de wijziging van 2011 luidt de nieuwe voorkeursvolgorde voor afvalbeheer als volgt:
preventie, voorbereiding voor hergebruik, recycling, (andere) nuttige toepassing en
(veilige) verwijdering.151 Bij de vaststelling van het afvalbeheerplan en het nemen van
andere maatregelen voor de preventie en het beheer van afvalstoffen, kan zo nodig voor
bepaalde specifieke afvalstromen van deze afvalhiërarchie worden afgeweken, indien
dit in het licht van de gehele levenscyclus met betrekking tot de algemene effecten van
het produceren en beheren van dergelijke afvalstoffen gerechtvaardigd is. Het beleid
dient gericht te zijn op een doelmatig beheer van afvalstoffen en te verzekeren dat het
beheer op effectieve en efficiënte wijze geschiedt en effectief toezicht dan wel
douanecontrole op het beheer mogelijk is.152
Er is een nieuw verbod in hoofdstuk 10 Wm opgenomen op het mengen van
gevaarlijke afvalstoffen, daaronder mede begrepen verdunnen, met andere categorieën
gevaarlijke afvalstoffen of met andere afvalstoffen, stoffen of materialen. Dit verbod
geldt niet voor zover het mengen van gevaarlijke afvalstoffen is toegestaan krachtens
een omgevingsvergunning.153
De afvalwetgeving strekt zich uit over alle schakels in de afvalketen, inclusief
handelaars en vervoerders.154 Omdat een verbod bestaat op het afgeven van
afvalstoffen aan een derde, zijn de uitzonderingen nauw gedefinieerd en gekoppeld aan
bepaalde wettelijke verplichtingen, zoals vergunning – of registratieverplichtingen en
overige administratieve verplichtingen om afvalstromen ook fysiek te kunnen volgen.
De vervoerder en handelaar zijn in 2011 aan de uitzonderingen toegevoegd. 155

147

De Europese Commissie heeft de opdracht dergelijke criteria op te stellen voor specifieke
afvalstromen.

148

Artikel 10.1a(b) Wm.

149

Stb. 2013, 144.

150

Stb. 144/145, Artikel 2.9 F.

151

Artikel 10.4 Wm.

152

Artikel 10.5 Wm.

153

Artikel 10.54a Wm.

154

Zie ook Regeling inzamelen afvalstoffen, Stcrt. 2012, 26348.

155

Artikel 10.37 lid 2 Wm.

38

3.

Zorgplicht

Artikel 10.1 Wm regelt de zorgplicht ten aanzien van afval, die geldt voor een ieder,
burgers en bedrijven. Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht
of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige
gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te
nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die
gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Deze bepaling is gekoppeld aan
een verbod op handelingen met betrekking tot afvalstoffen die nadelige gevolgen voor
het milieu kunnen hebben.156 Dergelijke handelingen omvatten onder meer inzamelen,
bewaren, nuttig toepassen, verwijderen, vervoeren of verhandelen van afvalstoffen of
bemiddelen bij het beheer van afvalstoffen, behalve voor zover toegestaan bij de Wm of
de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen.
Deze zorgplicht zet aan om zorgvuldig met afvalstoffen om te gaan. Het geldt voor de
gehele afvalketen, niet alleen voor de persoon bij wie ze zijn ontstaan.
4.

Financiële zekerheid

Voor stortplaatsen waarvoor geen heffing is vastgesteld voor niet-bedrijfsgebonden
stortplaatsen,157 kan Gedeputeerde Staten (GS) financiële zekerheid eisen ter dekking
van de kosten van monitoring, preventie van verontreiniging en nazorg. 158 Het bedrag
waarvoor de zekerheid ten hoogste in stand moet worden gehouden, dient
gespecificeerd te worden. GS kunnen verhaal nemen op de gestelde zekerheid, voor
zover degene die de zekerheid heeft gesteld, de verschuldigde heffing niet tijdig heeft
betaald,159 en het verschuldigde bedrag invorderen bij dwangbevel.160
Bij AMvB kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de wijze waarop financiële
zekerheid wordt gesteld.
Financiële zekerheid is ook vereist in het kader van de Regeling EG-verordening
overbrenging van afvalstoffen,161 Deze zekerheid dekt de kosten van transport en
verwerking van de afvalstoffen en kan worden gesteld in de vorm van een waarborgsom
of een gelijkwaardige verzekering. Het bedrag van de zekerheid bedraagt € 450 per ton
over te brengen afvalstoffen, tenzij anders is bepaald.162
5.

Handhaving

Bij overtreding van de bepalingen van hoofdstuk 10 Wm over afvalstoffen, inclusief de
zorgplicht, kan zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden ingegrepen. Op
156

Artikel 10.1 lid 3, Wm legt een specifieke zorgplicht op degene die beroepsmatig of in een omvang of
op een wijze alsof deze bedrijfsmatig was, handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht.

157

Artikel 15.45, derde lid, Wm.

158

Artikel 15.46, eerste lid, Wm.

159

Artikel 15.46, derde lid, Wm.

160

Artikel 15.46, vierde lid, Wm.

161

Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen, Stcrt. 2007, 130, als laatst gewijzigd Stcrt.

162

Artikel 3.1, Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen.

2011, 2541.

39

grond van Artikel 18a Wm ligt de bevoegdheid tot handhaving bij de Minister van IenM,
tezamen met Gedeputeerde Staten, burgemeester en wethouders en de
waterkwaliteitsbeheerder, voor zover Artikel 5.2 lid 1, onderdeel a, Wabo niet van
toepassing is.
Met het opleggen van een last onder dwangsom of het toepassen van bestuursdwang
kan bestuursrechtelijk worden gehandhaafd.163 Het instrument van het dwangbevel
biedt de mogelijkheid om verbeurde dwangsommen of bestuursdwangkosten in te
vorderen.164 Via civielrechtelijke weg kan een overheidslichaam dat kosten heeft
gemaakt bij het beheer van afvalstoffen die kosten verhalen op degene door wiens
onrechtmatige daad die kosten zijn veroorzaakt.165
F.

Wijzigingen in bodemwetgeving

1.

Inleiding

De Wet bodembescherming (Wbb) stelt regels om de bodem, inclusief het grondwater,
te beschermen.166 Bij AMvB kunnen in het belang van de bescherming van de bodem
regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van handelingen167 waarbij
stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem worden
gebracht.168 Ook lozingen in of op de bodem kunnen op grond van de Wbb worden
gereguleerd. Sanering van verontreinigde bodem en grondwater zijn eveneens geregeld
door middel van de Wbb. De waterbodemregelgeving die voorheen was opgenomen in
de Wbb is overgeheveld naar de Waterwet.169
2.

Gebiedsgerichte aanpak

De wetswijziging van 1 juli 2012 introduceerde naast de reeds bestaande gevals- en
clusteraanpak170 van verontreiniging van grondwater de ‘gebiedsgerichte’ aanpak.171 In
de loop der jaren was namelijk gebleken dat het lastig was om de diepere
grondwaterverontreinigingen aan te pakken. De wetgeving was voornamelijk bedoeld
om de lopende en in voorbereiding zijnde initiatieven te vergemakkelijken. Ook werd
163

Artikel 5.3 Awb.

164

Artikel 5.10 Awb.

165

Artikel 5.26 Wabo.

166

Stb. 1986, 374.

167

Bodembeschermende regels voor inrichtingen worden niet op grond van de Wbb maar op grond van
hoofdstuk 8 van de Wm gesteld. Bij bedrijfsmatige activiteiten, waarbij het risico bestaat dat stoffen
in de bodem terechtkomen, moet een bedrijf de bodem beschermen tegen die stoffen. De
Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB) geeft regels hoe een bedrijf dit moet doen. Het
Activiteitenbesluit verwijst naar de NRB.

168

Artikel 6.1 Wbb.

169

Kamerstukken II 2008-2009, 31 858, nr. 3, p. 2.

170

Artikelen 41 en 42 Wbb.

171

Stb. 2012, nr. 222. De gebiedsgerichte aanpak is geregeld in de Artikelen 55c tot en met 55i Wbb. Zie
over deze regeling Woldendorp & Molenaar 2012, p. 811; Braams & Dongelmans 2013, p. 2; Fennis
2013, p. 233-234.

40

daarmee uitvoering gegeven aan een afspraak die was gemaakt in het Convenant
bodemontwikkelingsbeleid en aanpak van spoedlocaties 2009.172
Met de gevalsaanpak was het moeilijk gebleken de verontreiniging van grondwater af
te bakenen, omdat in de ondergrond de grondwaterverontreinigingen (de pluimen) zich
met elkaar vermengen, zodat het lastig is vast te stellen van welke bron in de
bovengrond de grondwaterverontreiniging afkomstig is. Als gevolg daarvan was het
vaak onmogelijk om een bepaalde partij aan te wijzen als verantwoordelijk voor de
sanering van het vervuilde grondwater en werden ruimtelijke ontwikkelingen
belemmerd.173
a.

Toepassingsgebied

De aanwijzing van een gebied geschiedt door het bevoegd gezag in de zin van de Wbb, in
beginsel GS, of een bestuursorgaan of ambtshalve. 174 Daarbij heeft het bevoegd gezag
een ruime beoordelingsvrijheid.175 Het bestuursorgaan dat een beheerplan176 moet
opstellen ter uitvoering van de gebiedsgerichte aanpak is tevens de
gebiedsbeheerder.177 Wat in het beheerplan moet staan is geregeld in de Wbb.178
De gebiedsgerichte aanpak is in beginsel alleen van toepassing op verontreinigingen
die voor 1 januari 1987 zijn ontstaan. De gevalsaanpak wordt nog wel gebruikt bij
onderzoek en sanering van bronnen van verontreiniging in de bovengrond. 179 Het doel
van de gebiedsgerichte aanpak is risicobeheersing: de risico’s van verspreiding van de
verontreiniging buiten het aangewezen gebied moeten zo veel mogelijk worden
voorkomen en de bestaande en beoogde functies van, in en op de bodem binnen het
aangewezen gebied moeten worden beschermd. 180 Die nieuwe aanpak is wel

172

Convenant bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties, <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2009/08/01/convenant-bodemontwikkelingsbeleid-en-aanpak-spoedloca
ties>. Zie ook Braams & Winterink 2015, p. 169-175.

173

Kamerstukken II, 2010-2011, 32 712, nr. 3, p. 6-7.

174

Privaatrechtelijke rechtspersonen komen niet in aanmerking om op te treden als initiatiefnemer van
een gebiedsgerichte aanpak of als gebiedsbeheerder. De wetgever meent dat een privaatrechtelijk
rechtspersoon niet voor voldoende continuïteit kan zorgen gedurende lange tijd en misschien ook te
weinig expertise heeft. Kamerstukken II, 2010-2011, 32 712, nr. 3, p. 21

175

Kremers 2012, p. 14-24.

176

De opname van een verontreiniging in een beheerplan heeft het karakter van een beschikking in de
zin van de Awb, waartegen beroep openstaat. Zie ook TK 2010-2011,32 712, nr. 3, p. 24-25.

177

Wbb, Artikel 55d lid 1, tweede volzin.

178

Wbb, Artikel 55e lid 2.

179

Zie ook Braams, Burger & Winterink 2013, p. 290-295. Over de handhaving van kwaliteitsnormen bij
bodemwerkzaamheden, zie ABRvS, 7 augustus 2013, 201206344/1/A4, ECLI:NL:RvS:2013:663.
Tubbing 2014, p. 74-80.

180

De Circulaire bodemsanering is in verband met de gebiedsgerichte aanpak en andere
ontwikkelingen in 2012 en 2013 gewijzigd. Circulaire bodemsanering 2013, Stcrt. 2013, 16675.

41

beschreven als een beleidsverschuiving “van ‘geval’ naar ‘gebied’ en van ‘saneren’ naar
‘beheren.”181
b.

Publiekrechtelijke vrijwaring

Deelname aan de gebiedsgerichte aanpak is vrijwillig, maar aan een saneringsplichtige
die niet meewerkt kan wel een bevel worden gegeven, voor zover het gaat om ernstige
en spoedeisende verontreiniging.182 De wetgever gaat ervan uit dat er voldoende
prikkels zijn voor bedrijven om mee te doen.183 In de gebiedsgerichte aanpak neemt de
gebiedsbeheerder de volle verantwoordelijkheid voor sanering over van de (mogelijk)
saneringsplichtige voor wat betreft de verontreiniging die onder een gebiedsgericht
beheerplan valt.184 Deze publiekrechtelijke vrijwaring ontslaat de saneringsplichtige
van alle verplichtingen die hij op grond van de Wbb heeft met betrekking tot de
verontreiniging. De saneringsplichtige dient wel een financiële bijdrage ter dekking van
de kosten van de gebiedsgerichte aanpak te betalen, zodat de vervuiler betaalt.185 De
saneringsplichtige is nog slechts verantwoordelijk voor de aanpak van de bronzone,
waarover hij met de gebiedsbeheerder afspraken maakt in private overeenkomsten.
Deze publieke vrijwaring houdt niet in dat tegelijkertijd de civielrechtelijke
aansprakelijkheid voor de gevolgen van de verontreiniging wordt overgenomen. Dat
kan alleen via een afzonderlijke overeenkomst die daartoe strekt.186
3.

Bodembeschermende maatregelen

In de vierde tranche wijzigingen van het Activiteitenbesluit187 is een aantal wijzigingen
en aanvullende maatregelen doorgevoerd gericht op bodembescherming. Zo zijn onder
meer voorzien van een bodemvoorschrift handelingen in een oppervlaktewater 188 en
smelten en gieten van metalen.189 Voorts is de opslag van pekel in ondergrondse tanks
of betonnen constructies gereguleerd (art 2.2 lid 4 AR). In het kader van
maatwerkbepalingen voor bodembescherming wordt nu verwezen naar het concept
van aanvaardbaar bodemrisico.190

181

Braams & Winterink 2015, p. 169-175. De Staatssecretaris heeft gezegd dat het van belang is “om bij
het ondergrond-beleid het systeem van bodem en grondwater als één geheel te benaderen, inclusief
de betekenis voor de wet en regelgeving.” Brief Staatssecretaris I&M, Verslag bodembeleid, 8
februari 2013, Kamerstukken II, 2012-2013, nr. 52, Brief 30015-47.

182

Artikel 43 juncto 55b Wbb.

183

Kamerstukken I 2010-2011, 32 712, nr. 6, p. 10.

184

Artikel 55g lid 1 Wbb.

185

Kremers 2012, p. 14-24, 22.

186

Braams & Dongelmans 2013, p. 2.

187

Stb. 2015, 337.

188

Artikel 3.6b AB.

189

Artikel 4.84.8 AR.

190

Artikel 2.9 AB.

42

4.

Kostenverhaal

In 2015 heeft de Hoge Raad een belangrijke uitspraak gedaan over Artikel 75 Wbb.191
Volgens die bepaling kan de Staat de kosten van onderzoek en sanering van ernstige
verontreiniging verhalen192 op degene door wiens onrechtmatige daad de
verontreiniging is veroorzaakt en die jegens de overheid krachtens burgerlijk recht
aansprakelijk is voor de gevolgen daarvan. Naar aanleiding van de sanering van het
voormalige bedrijfsterrein van drukkerij Joh. Enschede BV in Haarlem, deed zich de
vraag voor of Artikel 75 Wbb een exclusieve regeling is en in de weg staat aan acties uit
onrechtmatige daad door de staat ten aanzien van dezelfde verontreiniging. In deze
zaak heeft de Hoge Raad bepaald dat de gemeentelijke overheid, als eigenaar van de
verontreinigde grond, de kosten van onderzoek en sanering kan verhalen op grond van
Artikel 75 lid 1 Wbb en dat die bepaling onverlet laat dat de overheid (ook) uit
onrechtmatige daad vergoeding kan vorderen van schade die het in de hoedanigheid
van grondeigenaar lijdt wegens kosten van onderzoek en sanering. De
kostenverhaalregeling van Artikel 75 Wbb is derhalve geen exclusieve regeling.193
Overigens is de Wbb per 1 februari 2013 gewijzigd door toevoeging van art 37 vijfde
lid, dat gedeputeerde staten toelaat in een saneringsbeschikking aan te geven door
welke natuurlijke persoon of rechtspersoon de saneringsplicht moet worden
nagekomen. Deze bepaling werd door de provincie Utrecht zo geïnterpreteerd dat in de
saneringsbeschikking ook een rechtspersoon mag worden aangewezen die niet reeds op
grond van andere bepalingen van de Wbb saneringsplichtig is. Deze interpretatie is
door de Afdeling verworpen: het bevoegd gezag mag een (rechts)persoon alleen met
toepassing van Artikel 37 vijfde lid, Wbb aanwijzen als degene die de sanering moet
uitvoeren, indien die (rechts)persoon op grond van een ander artikel in de Wbb tot
sanering verplicht is, of kan worden verplicht. 194
5.

Onderzoeksplicht voor spoedeisende bodemsanering

In 2012 werd een nieuw artikel in de Wbb geïntroduceerd, dat van rechtswege een
plicht oplegt aan de eigenaar of erfpachters van ernstige verontreinigde
bedrijfsterreinen die spoedige sanering vereisen, nadere onderzoek te verrichten. 195
Deze wijziging, die op 1 juli 2013 in werking is getreden, is bedoeld om het probleem op
te lossen dat de saneringsplicht eerst ontstaat nadat een beschikking daartoe is
genomen. Een dergelijke beschikking dient echter gebaseerd te zijn op de resultaten van
nader onderzoek, maar er bestond geen wettelijke plicht voor eigenaren om nader
onderzoek uit te voeren (dat kon wel bevolen worden op grond van Artikel 43 Wbb,
maar dat vereiste weer een andere beschikking). De plicht tot nader onderzoek bestaat

191

Hoge Raad 9 januari 2015, NJ 2015, 26.

192

Zie ook Beleidsregel kostenverhaal Artikel 75 Wet bodembescherming april 2007.

193

Zie over deze zaak ook Van der Veen & Hoekstra 2015, p. 46-47.

194

ABRvS, 23 december 2015, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2015:3919>.

195

Artikel 55ab, Wbb.

43

nu van rechtswege, zonder dat enige beschikking vereist is. Hierdoor wordt het proces
van spoedsanering van bedrijfsterreinen versneld.196
Het nader onderzoek moet binnen zes maanden na inwerkingtreding van Artikel
55ab Wbb uitgevoerd zijn. De onderzoeksverplichting blijft rusten op de eigenaar of de
erfpachter nadat hij zijn eigendom of zijn recht van erfpacht heeft overgedragen en
komst mede te rusten op de opvolgende eigenaar of erfpachter. De handhaving
geschiedt via bestuursdwang of een dwangsom; via de WED kan ook strafrechtelijk
gehandhaafd worden.197
Daarnaast hoeft het bevoegd gezag onder de Wbb na 1 juli 2013 geen beschikking
meer te geven over het evaluatieverslag voor bepaalde saneringen, die zijn uitgevoerd
onder het Besluit uniforme saneringen (BUS). De verplichting voor de saneerder om een
(beperkt) evaluatieverslag te verstrekken aan het bevoegd gezag blijft bestaan.198
6.

Zorgplicht

De Wbb kent een ruimere zorgplicht dan de Wm: de zorgplicht in de Wbb is niet beperkt
tot beroepshalve of bedrijfsmatig verrichtte activiteiten. Artikel 13 Wbb bevat een
dubbele zorgplicht, een preventieve plicht en een curatieve plicht. In de eerste plaats is
ieder verplicht bij bodemverontreiniging (inclusief grondwaterverontreiniging) alle
maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd. Daarnaast is
ieder verplicht, indien zich verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet, deze
verontreiniging of aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel
mogelijk ongedaan te maken, een curatieve plicht.199 Indien de verontreiniging of
aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, dan dienen de maatregelen
onverwijld genomen te worden. Deze zorgplicht heeft een zelfstandige en aanvullende
betekenis naast andere voorschriften van bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor
de inrichting. Op grond van de zorgplicht moet nieuw veroorzaakte verontreiniging nog
altijd volledig worden verwijderd.200
De Wbb zorgplicht geldt alleen voor zogenaamde ‘nieuwe' bodemverontreinigingen,
dat wil zeggen gevallen die na 1 januari 1987 zijn ontstaan en voor de
bodembedreigende handelingen genoemd in Artikel 6-11 Wbb. Indien er sprake is van
een geval van ernstige verontreiniging maar spoedige sanering niet noodzakelijk is, mag
het bevoegd gezag volgens de bestuursrechter geen einddatum voor sanering geven.201

196

Kamerstukken II 2011-2012, 33 1540, nr. 3.

197

Kamerstukken II 2011-2012, 33 1540, nr. 3, p. 24-25.

198

Besluit van 27 mei 2013 tot wijziging van enige besluiten in verband met de wijziging van de Wet
bodembescherming met het oog op het terugbrengen van de administratieve en bestuurlijke lasten
en enkele verbeteringen van de uitvoering, Stb. 2012, 621. Regeling van de Staatssecretaris van
Infrastructuur en Milieu, van 24 juni 2013, nr. IENM/BSK-2013/124411, tot wijziging van enkele
regelingen in verband met de wijziging van de Wet bodembescherming met het oog op het
terugbrengen van de administratieve en bestuurlijke lasten en enkele verbeteringen van de
uitvoering, Stb. 2012, 621.

199

Van der Veen & Hoekstra 2014, p. 44.

200

Kremers 2012, p. 14-24, 23.

201

ABRvS 5 juni 2013, LJN CA2088. Zie ook Kwast 2013, p. 117-118.

44

De zorgplicht voor de bodem heeft werking zowel in het bestuursrecht als in het
civiele recht. Zo werd geoordeeld dat de zorgplicht zich uitstrekt tot de verwijdering
van asbestverdacht materiaal op een bedrijfsterrein en derhalve sanering met
bestuursdwang kon worden afgedwongen.202 In een geval van bodemverontreiniging
onder een nieuwe woonwijk door een vroegere zilverfabriek besliste de civiele rechter
dat de eigenaar van een verontreinigd perceel een zorgplicht heeft ten aanzien van de
eigenaren van naburige percelen en derhalve maatregelen dient te nemen om
verspreiding van die verontreiniging te voorkomen.203
7.

Financiële zekerheid

De Wbb verwijst naar financiële zekerheid in de volgende situaties:
 In AMvBs die bodembeschermingsmaatregelen opleggen kan de verplichting
worden opgenomen financiële zekerheid te stellen ter dekking van
aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit door werkzaamheden die
ernstige verontreiniging of aantasting van de bodem kunnen veroorzaken.204 Van
deze mogelijkheid is gebruik gemaakt voor tankstations.205
 Gedeputeerde staten kunnen aan de instemming met een saneringsplan of een
nazorgplan, een plicht verbinden tot het stellen van financiële zekerheid, waarbij
in ieder geval wordt aangegeven het bedrag van die zekerheid. Ingevolge de
wijzigingen vierde tranche Awb kan bij AMvB worden bepaald dat gedeputeerde
staten het verzekerde bedrag kunnen invorderen bij dwangbevel.206 Dit is verder
uitgewerkt in het Besluit financiële bepalingen bodemsanering.207
 Indien de eigendom of erfpacht van een te saneren terrein wordt overgedragen,
blijft de verplichting om te saneren mede rusten op de eerste eigenaar of
erfpachter totdat de opvolgende eigenaar of erfpachter financiële zekerheid voor

202

ABRvS, 17 december 2014, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2015:3930>.

203

Rb. Den Haag, 15 januari 2014 TGMA 2014, p. 151-156 (m. nt. G.A. van der Veen en J.J. Hoekstra)
(hoger beroep ingesteld).

204

Artikel 16.1 Wbb. Nadere regels met betrekking tot die verplichting moeten in ieder geval
specificeren het bedrag waarvoor en de termijn gedurende welke de zekerheid ten hoogste moet
worden in stand gehouden, alsmede de voorwaarden waaraan moet worden voldaan alvorens de
verplichting kan komen te vervallen. Tevens kan daarbij worden geregeld op welke personen de
verplichting rust. Artikel 16.2 Wbb.

205

Besluit van 12 december 2002 tot wijziging van het Besluit tankstations milieubeheer, het Besluit
verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen en het Besluit opslaan in ondergrondse tanks 1998
(financiële zekerheid, keuringsdocumenten en bevoegd gezag organen), Stb. 2002, 645.

206

Wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene
wet bestuursrecht (Aanpassingswet vierde tranche Awb), Stb. 2009, 265.

207

Stb. 2005, 681, zoals gewijzigd.

45

de saneringskosten heeft gesteld, en daarmee door gedeputeerde staten is
ingestemd.208

8.

Handhaving

Handhaving geschiedt door het bevoegd gezag door middel van bestuursdwang of een
last onder dwangsom. De bestuursrechter heeft bevestigd dat de preventieve zorgplicht
ook op die manier kan worden gehandhaafd. In een uitspraak betreffende de last onder
dwangsom opgelegd wegens overtreding van Artikel 13 Wbb, heeft de ABRvS beslist dat
voor een overtreding van de zorgplicht niet is vereist dat zich daadwerkelijk
verontreiniging van de bodem heeft voorgedaan. De zorgplicht kan worden ingeroepen
wanneer verontreiniging slechts dreigt.209
Hoewel titel 17.2 Wm en de Wbb overlappen, kent de Wbb anders dan titel 17.2 Wm
geen verplicht kostenverhaal. Voor bepaalde overtredingen is ook strafrechtelijke
handhaving mogelijk ingevolge Artikel 1a, onder 1, WED.
9.

‘Humane spoed’ locaties

In het ‘Convenant bodemontwikkeling en aanpak spoedlocaties’ hebben het Rijk,
gemeenten, provincies en waterschappen afspraken gemaakt over de aanpak van
verontreinigde bodems en grondwaterverontreinigingen, mede in samenhang met de
ruimtelijke
ontwikkeling
van
de
ondergrond.
‘Humane
spoedlocaties
bodemverontreiniging’ zijn locaties die bij huidig gebruik onaanvaardbare risico’s
kunnen vormen voor de mens.
Tussen 2010-2015 zijn 596 humane spoedlocaties geïdentificeerd. Daarvan zijn er op
31 december 2015 reeds 562 gesaneerd (50-70%) of risico-beheerst. De bedoeling is de
overige 34 in de komende periode aan te pakken.210 De verwachting is dat er door deze
saneringen minder risico bestaat voor de mens en dat derhalve minder
aansprakelijkheidsclaims zullen volgen.
10.

Bodembeleid en schaliegas

De Minister van Economische Zaken heeft in 2011 een onderzoek laten instellen naar de
winning van schaliegas.211 Dit onderzoek leidde niet tot een vervolgbesluit over
schaliegas en de minister vroeg verder advies over mogelijk geschikte locaties.212 In de
208

Artikel 55b, Wbb.

209

ABRvS 18 juni 2014, 201309093/1/A4; ABRvS 3 maart 2010, 200901882/1/M1. Zie over deze
zaken ook Van der Veen & Hoekstra 2014, p. 44-45.

210

Geschikt voor gebruik: De bodem duurzaam gebruiken voor maatschappelijke opgaven,
Eindrapportage Convenant bodemontwikkeling en aanpak spoedlocaties 2010-2015, p. 41 et seq.

211

Kamerstukken II 2011-2012, 32 849, nr. 7. Zie voor een overzicht van de verschillende
toestemmingen die vereist zijn voor schaliegasopsporing en -winning, Brans & Van den Brink 2014,
p. 150-162.

212

Kamerstukken II 2012-2013, 28 982, nr. 133.

46

‘Structuurvisie schaliegas,’ die in juli 2015 is afgerond, wordt op die vraag ingegaan. Het
kabinet heeft daarna besloten dat in deze kabinetsperiode geen boringen naar
schaliegas zullen plaatsvinden.
Ingevolge het huidige beleid is commerciële opsporing en winning van schaliegas de
komende vijf jaar niet aan de orde. Bestaande vergunningen zullen niet worden
verlengd.213 De Ministers van Economische Zaken en I&M zijn voornemens schaliegas
mee te nemen de ‘Structuurvisie grond’ (‘STRONG’), zodat een integrale afweging van
ondergrondse activiteiten gemaakt kan worden. In het Energierapport 2015 schetst het
kabinet hoe de toekomst van duurzame energievoorziening er uit gaat zien en
schaliegas maakt daar deel vanuit.214
11.

Bodembescherming en de Omgevingswet

De invoering van de Omgevingswet zal leiden tot een aantal ‘aanvullingswetten.’
Bodembescherming is een van die aanvullingswetten. Dit zal leiden tot belangrijke
wijzigingen, zoals het stellen van algemene regels in plaats van vergunningen voor
bestaande verontreinigingen, het bestaand gebruik en de risico’s voor de mens gaan een
grotere rol spelen in normering, en de gemeente krijgt vrijheid om gebiedsgerichte
bodemkwaliteitseisen te stellen die moeten liggen tussen de maximale waarde en de
voorkeurswaarde.215
G.

Wijzigingen in de Mijnbouwwet ter zake van CCS en Offshore Gas en Olie

In de periode 2010-2015 zijn twee belangrijke wijzigingen in de mijnbouwwetgeving
geïnitieerd in verband met de implementatie van de Europese Richtlijn ‘carbon capture
and storage’ (CCS) (CO2 afvang en opslag) en de Richtlijn betreffende de veiligheid van
offshore gas en olie-activiteiten. Deze wijzigingen worden hierna achtereenvolgens
besproken. Daarna wordt in het kort de Ontgrondingenwet behandeld. Bij die
bespreking zal de aandacht met name uitgaan naar de zorgplichten, kostenverhaal en
financiële zekerheid.
1.

CO2 Afvang en Opslag

a.

Inleiding

De wet van 6 juni 2011 wijzigde de mijnbouwwet (Mbw) in verband met de
implementatie van Richtlijn nr. 2009/31/EG betreffende CCS.216 De wijzigingen hebben
213

Zie <www.rvo.nl/subsidies/regelingen/structuurvisie-schaliegas>.

214

Zie <www.ipo.nl/duurzame-ruimtelijke-ontwikkeling-waterbeheer/structuurvisie-ondergrond>.

215

Brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, Milieubeleid, Kamerstukken II, 28 663, nr.
64.

216

Wet van 6 juni 2011 tot wijziging van de Mijnbouwwet in verband met implementatie van richtlijn
nr. 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de
geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van richtlijn 85/337/EEG van de Raad, de
richtlijnen 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG en 2008/1/EG en verordening
(EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad (Pb EG L 140) en van Ospar Decision

47

met name betrekking op het opsporen van CO2-opslagcomplexen en de
vergunningseisen en -procedures voor CO2-opslag. Het nieuwe hoofdstuk 3 (Artikelen
25-32) regelt de opslagvergunningen. Artikel 25 lid 1 Mbw bepaalt dat voor zowel voor
het opsporen van opslagcomplexen als voor de permanente opslag van CO2 een
vergunning nodig is. ‘Permanent opslaan’ is gedefinieerd als ‘permanent opslaan van
CO2 en stoffen die daarmee in directe samenhang worden opgeslagen, met uitzondering
van opslag van CO2 voor onderzoeks- of ontwikkelingsdoeleinden of voor het beproeven
van nieuwe producten en procedés indien de geplande opslagcapaciteit minder is dan
100 kiloton.’217
b.

Zorgplicht

Omdat de Mijnbouwwet reeds een zorgplicht oplegde was het niet nodig zo’n plicht bij
de implementatie van de Richtlijn af te kondigen.218 Deze zorgplicht is als volgt
geformuleerd:
“De houder van een vergunning [voor de opslag van CO2], dan wel, ingeval de
vergunning haar gelding heeft verloren, de laatste houder daarvan, neemt alle
maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te
voorkomen dat als gevolg van de met gebruikmaking van de vergunning
verrichte activiteiten:
a. nadelige gevolgen voor het milieu worden veroorzaakt,
b. schade door bodembeweging wordt veroorzaakt,
c. de veiligheid wordt geschaad, of
d. het belang van een planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen of
aardwarmte wordt geschaad.”219
Artikel 2.1, tweede en vierde lid, Activiteitenbesluit is van overeenkomstige toepassing.
Daarin staat wat met het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige
2007/2 on the storage of carbon dioxide streams in geological formations, Stb. 2011, 581. Ook zijn
het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling gewijzigd, voor zover nodig voor de implementatie
van de Richtlijn.
217

Artikel 1.u, Mbw.

218

Zie ook Artikel 3, Mijnbouwbesluit (Mbb): “1 Bij het verrichten van mijnbouwactiviteiten worden
maatregelen genomen ter voorkoming van schade. 2 Indien bij het verrichten van
mijnbouwactiviteiten ernstige schade dreigt te ontstaan of is ontstaan, wordt hiervan onmiddellijk
mededeling gedaan aan de inspecteur-generaal der mijnen.” Artikel 3, Besluit algemene regels
milieu mijnbouw bepaalt als volgt: “De uitvoerder die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat
door het in werking zijn van de mobiele installatie dan wel onderzeese installatie en de in verband
met de mobiele installatie dan wel onderzeese installatie verrichtte werkzaamheden en activiteiten
nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan die niet of onvoldoende worden
voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die
gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van
hem kan worden gevergd.”

219

Artikel 33, Mbw.

48

gevolgen voor het milieu wordt bedoeld. Het vierde lid autoriseert het bevoegd gezag
met betrekking tot de zorgplicht maatwerkvoorschriften te stellen voor zover het
betreffende aspect bij of krachtens het Activiteitenbesluit niet uitputtend is geregeld.
Artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit legt een bodemzorgplicht bij de uitvoerder die
dusdanige maatregelen moet nemen dat het bodemrisico “verwaarloosbaar” wordt.
c.

Financiële zekerheid en kostenverhaal

Een aanvraag om een vergunning voor permanent opslaan van CO2 omvat een
omschrijving van de financiële zekerheid of een gelijkwaardige voorziening die gesteld
zal worden en een bewijs dat deze rechtsgeldig en daadwerkelijk wordt gesteld voordat
met de opslag van CO2 wordt aangevangen.220 Indien een vergunning wordt verleend
dient deze te vermelden het bedrag aan financiële zekerheid of een gelijkwaardige
voorziening.221 Voor aanvang en ieder jaar opnieuw moet de houder van een
vergunning voor permanent opslaan voor CO2 of aan de minister een bewijs overleggen
dat financiële zekerheid of een gelijkwaardige voorziening is gesteld en aangehouden.222
Voort kan een vergunning geweigerd worden op grond van de technische of
financiële mogelijkheden van de aanvrager, als onvoldoende verzekerd is dat de
aanvrager zal voldoen aan hem op te leggen verplichtingen.223 De minister kan
hieromtrent nadere regels stellen. Ook kan een vergunning worden ingetrokken indien
(i) de vergunningsvoorwaarden niet worden nageleefd of dat er risico is op lekkages of
significante onregelmatigheden, (ii) dit noodzakelijk blijkt op basis van de meest
recente wetenschappelijke bevindingen en technologische vooruitgang, of (iii) de
gestelde financiële zekerheid of een gelijkwaardige voorziening onvoldoende blijkt te
zijn.224
Indien de minister een vergunning intrekt, mag hij de werkzaamheden voortzetten
en de nodige maatregelen nemen, inclusief corrigerende maatregelen en preventieve en
herstelmaatregelen. De gemaakte kosten verhaalt hij op de voormalige
vergunninghouder of, voor zover geen verhaal mogelijk is, op de door de voormalige
vergunninghouder gestelde financiële zekerheid.225
Bij de beëindiging van de opslagactiviteit kan de Minister een vergunning voor
permanent opslaan van CO2 intrekken indien aan een aantal voorwaarden is voldaan,
inclusief dat de vergunninghouder hem een financiële bijdrage ter beschikking heeft
gesteld waarmee de voorziene kosten, doch ten minste de geraamde monitoringskosten
gedurende een periode van 30 jaar, ingaande op het tijdstip van intrekking worden
gedekt. Daarmee vervalt de verplichting voor de houder de gestelde financiële
zekerheid of een gelijkwaardige voorziening aan te houden.226

220

Artikel 31b, Mbw. Zie over het belang van een financiële zekerheid bij de opslag van CO2 ook Faure
2016a, p. 387-476.

221

Artikel 31d, Mbw.

222

Artikel 31g, Mbw.

223

Artikel 27, lid 2, Mbw juncto Artikelen 46, 47 en 102, Mbw.

224

Artikel 31h, Mbw.

225

Artikel 31l, Mbw.

226

Artikel 31k, vijfde lid, en 31l, vierde lid, Mbw.

49

d.

Handhaving

De minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang van de
verplichtingen bij of krachtens de Mbw gesteld.227 Wanneer dwang wordt toegepast kan
in bepaalde gevallen ook financiële zekerheid geëist worden.228
2.

Offshore olie- en gas activiteiten

a.

Inleiding

Ter uitvoering van de Europese Richtlijn betreffende de veiligheid van offshore olie- en
gasactiviteiten is een wijziging van de Mijnbouwwet voorgesteld. De aanleiding voor de
richtlijn was het ongeval dat zich op 20 april 2010 in de Golf van Mexico heeft
voorgedaan op een boorplatform.229 Door een ongecontroleerde ontsnapping van olie
en gas ontstond er een explosie op het platform. Er vielen elf doden en over een periode
van drie maanden stroomden er miljoenen vaten olie in zee.230 Voor de Europese
Commissie was deze ramp aanleiding om een richtlijn voor te stellen voor de veiligheid
van offshore olie en gasactiviteiten.231 De richtlijn stelt voorwaarden voor een veilige
opsporing en winning van olie en gas op zee en scherpt de reactiemechanismen bij
zware ongevallen aan. Zo wordt het risicobeheer en de voorbereiding op noodsituaties
bij offshore opsporing en winning van olie en gas versterkt. Het wetsvoorstel dat is
opgesteld ter implementatie houdt een minimum transpositie in.232 Dit voorstel is
momenteel bij de Eerste Kamer aanhangig.233
b.

Zorgplicht

Voor een bespreking van de algemene zorgplicht die de Mbw oplegt zij verwezen naar
het deel over CO2 opslag hierboven.
227

Artikel 132, Mbw.

228

Artikelen 47 en 48 Mbw.

229

Zie over het ongeval: Europese Commissie-Persbericht Brussel 27 oktober 2011: Energie: De
Commissie stelt nieuwe veiligheidsnormen op voor offshore-olie-en-gaswinning. Memo/11/740.

230

TK 2014-15, 34 041, MvT nr. 3.

231

Zie verder over deze Europese ontwikkelingen ook Faure, Liu & Wang 2015, p. 356-422.

232

Wijziging van de Mijnbouwwet, de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten in
verband met implementatie van richtlijn nr. 2013/30/EU van het Europees parlement en de Raad
van 12 juni 2013 betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten en tot wijziging van
richtlijn 2004/35/EG (Pb EU 2013, L 178), Kamerstukken II, 2014-15, 34 041, nr. 2, MvT nr. 3.
Kamerstukken II 2014-2015, 34 041, nr. 25.

233

Wijziging van de Mijnbouwwet, de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten in
verband met implementatie van richtlijn nr. 2013/30/EU van het Europees parlement en de Raad
van 12 juni 2013 betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten en tot wijziging van
richtlijn 2004/35/EG (Pb EU 2013, L 178), en wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek in
verband met de omkering van de bewijslast bij schade binnen het effectgebied van een
mijnbouwwerk, EK 2014-2015, 34 041 A.

50

c.

Financiële zekerheid en kostenverhaal

Het gewijzigd voorstel van wet voorziet in verplichte financiële zekerheid en bevat
enige bepalingen die betrekking hebben op de mogelijkheid van kostenverhaal. Zo
worden bij een aanvraag voor een opsporings- of winningsvergunning voor
koolwaterstoffen de technische en financiële mogelijkheden van de aanvrager
beoordeeld. Daarbij wordt rekening gehouden met “de financiële draagkracht van de
aanvrager om alle eventueel uit de desbetreffende opsporings- en winningsactiviteiten
voortvloeiende aansprakelijkheden te dragen.”234 Bij een vergunningsaanvraag voor
winning in het continentaal plat of onder de territoriale zee wordt bij de beoordeling
van de technische of financiële mogelijkheden van de aanvrager, tevens rekening
gehouden met “de kosten van aantasting van het mariene milieu.”235
Wat betreft financiële zekerheid dient de vergunning voor opsporing en winning van
koolwaterstoffen de omvang van de middelen te bepalen die de houder van de
vergunning verplicht is aan te houden om te voldoen aan financiële verplichtingen die
voort kunnen vloeien uit aansprakelijkheden ter zake van op basis van de vergunning te
verrichten activiteiten.236
Tenslotte voorziet het wetsvoorstel ook in een retributieregeling.237 Op grond van die
regeling moeten de kosten voor de uitvoering van de publieke taken worden
doorberekend aan de exploitanten van een productie-installatie en de eigenaren van
een niet-productie-installatie. Bij AMvB worden nadere regels gesteld over deze
doorberekening. De minister kan de verschuldigde bedragen invorderen bij
dwangbevel.238
d.

Omkering bewijslast bij milieuschade door mijnbouwwerken

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel ter implementatie van de Richtlijn
veiligheid offshore olie en gas, heeft de Tweede Kamer besloten ook een algemene
bewijslast omkering ten aanzien van schade veroorzaakt door mijnbouwwerken in het
ontwerp op te nemen.239 Daartoe zou Boek 6 BW gewijzigd worden en aan Artikel 177
vier leden toegevoegd worden.
De bewijslastomkering zou geconstrueerd worden via een wettelijke vermoeden, dat
als volgt zou luiden:

234

Artikel 9a, eerste lid, Mbw.

235

Artikel 9a, tweede lid, Mbw. Bij ministeriële regeling worden t.z.t. nadere regels gesteld.

236

Artikel 12, lid 2, Mbw.

237

Artikel 133, Mbw.

238

Daarop is de Awb van toepassing.

239

Artikel IA, Wijziging van de Mijnbouwwet, de Wet milieubeheer en de Wet op de economische
delicten in verband met implementatie van richtlijn nr. 2013/30/EU van het Europees parlement en
de Raad van 12 juni 2013 betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten en tot
wijziging van richtlijn 2004/35/EG (Pb EU 2013, L 178), en wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk
Wetboek in verband met de omkering van de bewijslast bij schade binnen het effectgebied van een
mijnbouwwerk, Kamerstukken I, 2014-2015, 34 041 A.

51

“Indien binnen het effectgebied240 van een mijnbouwwerk schade ontstaat, die
naar zijn aard mijnbouwschade zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade
door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk veroorzaakt is. Indien
binnen het effectgebied van een mijnbouwwerk als gevolg van de uitstroming
van delfstoffen schade ontstaat, die naar zijn aard mijnbouwschade zou kunnen
zijn, wordt vermoed dat de schade het gevolg is van het niet beheersen van de
ondergrondse natuurkrachten die door de aanleg of bij de exploitatie van het
werk zijn ontketend.”
De schadevergoeding kan in dit geval getemperd worden door “de aanwezigheid van
direct waarneembare bouwkundige gebreken” die van invloed zijn op de omvang van de
schade. Indien de exploitant verweer voert, dient hij op verzoek aan de eiser ter
beschikking te stellen “alle informatie waarover hij beschikt ten aanzien van de
exploitatie, de bodemstructuur, en bodembewegingen die benodigd is om te kunnen
beoordelen of zijn verweer gegrond is.”
Inmiddels heeft de Raad van State advies gegeven over dit wettelijk vermoeden.241
Op basis daarvan heeft de Minister van Economische Zaken besloten het voorstel te
amenderen en een novelle in te dienen.242 Uit de reactie van de minister blijkt dat die
novelle het wettelijk bewijsvermoeden zou beperken tot de Groningse situatie en tot
fysieke schade aan bouwwerken. Voor een verdere bespreking, zie deel VI, onder C.1, p.
146.
e.

Handhaving

Hierboven werd reeds verwezen naar bestuursdwang. Daarnaast is in bepaalde gevallen
ook strafrechtelijke handhaving mogelijk via de Wet op de economische delicten.
3.

Groninger gasveld

Er is ook een voorstel aanhangig om de Mbw te wijzigen teneinde de veiligheid van
mijnbouw te vergroten en meer regie te kunnen voeren. Dit voorstel is gebaseerd op de
aanbevelingen van de Onderzoekraad voor de Veiligheid (OVV) over de
veiligheidsrisico’s in Groningen.243 Het kabinet heeft besloten alle aanbevelingen over te
nemen en de mijnbouwwet te wijzigingen.244 Het wetsvoorstel strekt ertoe om het
veiligheidsbelang meer expliciet in de Mbw op te nemen.245 Tevens wordt de Mbw
aangepast zodat de overheid beter kan sturen in waar geboord wordt of om de wijze
van winning tussentijds aan te kunnen passen. De aanpassing van de Mijnbouwwet is

240

Deze term zou bij AMvB verder uitgewerkt worden.

241

RvS, No. W15.15.0151/iV/Vo, 's-Gravenhage, 7 oktober 2015.

242

Brief van de Minister van Economische Zaken, 16 november 2015, EK 2015-2016, 34 041, C.

243

Kamerstukken II 2014-2015, 33 529, nr. 123.

244

Kamerstukken II 2014-2015, 33 529, nr. 143.

245

Kamerstukken II, 2015-216, 34 348, nr. 2.

52

een onderdeel van een breder pakket aan maatregelen, met name op het domein van
het omgevingsrecht.246
4.

Ontgrondingenwet

De Ontgrondingenwet, die het winnen van zand, grind, klei en andere materialen uit de
Nederlandse bodem regelt, is op enkele punten aangepast in de periode 2010-2015. Er
is een bepaling toegevoegd die handelen in strijd met een voorschrift van een
vergunning247 verbiedt.248 Zo’n voorschrift kan financiële zekerheid eisen voor het
nakomen van de in de vergunning gestelde verplichtingen.249
H.

Wijzigingen in wetgeving betreffende chemische stoffen en GGOs

In dit deel worden achtereenvolgens de volgende regeling betreffende chemische
stoffen besproken: de REACH Verordening, de wetgeving betreffende
gewasbeschermingsmiddelen en biociden, de regelgeving betreffende de bescherming
tegen externe risico’s, de regelgeving betreffende genetisch gemodificeerde organismen
(GGOs) en de regels betreffende emissierechten.
1.

REACH-Verordening

a.

Inleiding

De Europese Verordening inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en
beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH)250 en de daaraan gerelateerde
Verordening betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en
mengsels251 hebben de regulering van chemische stoffen in Europa ingrijpend

246

Wijziging Mijnbouwwet veiligheid en regie, <https://www.internetconsultatie.nl/wijziging_
mijnbouwwet.

247

Ingevolge Artikel 3, lid 1, is het verboden om te ontgronden zonder dat men daarvoor een
vergunning heeft. Aan deze vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

248

Wet van 25 maart 2010 tot vaststelling van overgangsrecht en wijziging van diverse wetten ten
behoeve van de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht). Artikel 3a, Ontgrondingenwet.

249

Artikel 3, lid 3f, Ontgrondingenwet. Ingevolge Artikel 3, lid 4 kan financiële zekerheid niet worden
gevorderd van publiekrechtelijke lichamen.

250

Verordening (EG) Nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006
inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van
chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen,
houdende wijziging van Richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van Verordening (EEG) nr.
793/93 van de Raad en Verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede Richtlijn
76/769/EEG van de Raad en de Richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG
van de Commissie, PB L 396, 30 december 2006, p. 1.

251

Verordening (EG) Nr. 1272/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008
betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels tot wijziging en

53

veranderd.252 Het doel van deze wetgeving is te verzekeren dat chemische stoffen
uiterlijk in 2020 worden geproduceerd en gebruikt met zo weinig mogelijk negatieve
gevolgen voor de gezondheid van de mens en het milieu. Risicovolle stoffen zullen
vervangen worden door minder gevaarlijke stoffen of technieken, wanneer geschikte
economisch en technisch haalbare alternatieven voorhanden zijn.253
Omdat de REACH Verordening directe werking heeft in Nederland, is de transpositie
beperkt gebleven. Titel 9.3 Wm bepaalt dat bij AMvB regels op het gebied van
registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen worden gesteld ter uitvoering
van de EG-verordening (REACH).
b.

Onderzoeks- en rapportageverplichtingen

Het door de REACH Verordening geïmplementeerde beginsel van ‘no data, no market’
(zonder gegevens geen markt) heeft ertoe geleid dat een vloed aan informatie over
chemische stoffen beschikbaar is gekomen.254 Deze informatie betreft zowel de risico’s
verbonden aan de fabricage, het gebruik en het zich ontdoen van chemische stoffen, als
ook die verbonden aan het beheer van zulke risico’s.
c.

Zorgplicht

De REACH Verordening stoelt op het beginsel dat de industrie stoffen met zoveel
verantwoordelijkheidsgevoel en zorg produceert, importeert of gebruikt of op de markt
brengt als nodig is om ervoor te zorgen dat onder redelijkerwijs te verwachten
omstandigheden de menselijke gezondheid en het milieu niet worden geschaad. 255 Aan
deze algemene zorgplicht is een risicobeheer-verplichting gekoppeld.
Bij de wijziging van de Wm in verband met de uitvoering van de REACH Verordening
is een zorgplicht opgenomen voor “een ieder die beroepshalve een stof, mengsel of
genetisch gemodificeerd organisme vervaardigt, in Nederland invoert, toepast, bewerkt,
verwerkt of aan een ander ter beschikking stelt.” Indien zo’n persoon “weet of
redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijn handelingen met die stof of dat
mengsel of organisme gevaren kunnen optreden voor de gezondheid van de mens of
voor het milieu, is [hij] verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem
kunnen worden gevergd, teneinde die gevaren zoveel mogelijk te voorkomen of te
beperken.”256 Deze zorgplicht sluit volgens de regering “uitstekend aan bij de
doelstellingen van REACH dat bedrijven zorgvuldiger zullen omgaan met stoffen
doordat zij daarover meer kennis zullen vergaren of verkrijgen.” Als zodanig is deze een
aanvulling op hetgeen in REACH verplicht is gesteld.257
intrekking van de Richtlijnen 67/548/EEG en 1999/45/EG en tot wijziging van Verordening (EG) nr.
1907/2006, PB L 353 van 31 december 2008, p. 1.
252

Roosen & Woldendorp 2013, p. 319-325.

253

Dit is met name het doel van het REACH autorisatie regime. Zie ook Lofstedt 2014, p. 543-564.

254

Zie ECHA, <http://echa.europa.eu/nl/information-on-chemicals>.

255

Preambule 16, REACH Verordening.

256

Artikel 9.2.1.2 Wm.

257

Uitbreiding en wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de uitvoering van EG-verordening
registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) en de overheveling van de

54

De zorgplichtbepaling geldt als vangnet bij het ontbreken van specifieke regels ten
aanzien van stoffen, preparaten en GGO’s.258 Deze vangnetfunctie geldt ook ten aanzien
van handelingen met stoffen die niet onder de reikwijdte van REACH vallen. Voorts
wijst de MvT op jurisprudentie waarin het voorkomen en niet het beperken van gevaar
aan de veroordeling ten grondslag ligt.259 De regering heeft echter verduidelijkt dat de
zorgverplichtingen niet onbegrensd zijn: de eigen verantwoordelijkheid en daarmee de
voorgeschreven zorgplicht is beperkt tot wat in het vermogen van de betrokkenen ligt:
“Dat wil zeggen, dat aan producenten en importeurs met betrekking tot
informatiemogelijkheden en redelijkerwijs te nemen maatregelen strengere en
verdergaande eisen gesteld mogen worden dan aan degenen die dezelfde stoffen
bijvoorbeeld ambachtelijk toepassen.” De regering merkte voorts nog op dat in de
afgelopen jaren de zorgplichtbepaling handhaafbaar is gebleken.260
d.

Risicobeheer (omkering bewijslast)

Deze verordening, die is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel, vereist dat fabrikanten,
importeurs en downstreamgebruikers ervoor moeten zorgen dat zij stoffen
vervaardigen, in de handel brengen of gebruiken die niet schadelijk zijn voor de
gezondheid van de mens of voor het milieu.261 De risico’s van chemische stoffen moet
afdoende beheerst worden.
Voor stoffen waarvoor een chemische veiligheidsbeoordeling vereist is, moeten bij
registratie richtsnoeren voor een veilig gebruik van de stof overeenkomstig punt 5 van
bijlage VI worden ingediend.262 De registrant stelt passende maatregelen vast om de bij
de chemische veiligheidsbeoordeling geconstateerde risico’s afdoende te beheersen en
past die maatregelen toe en beveelt die aan, indien dat passend is, in
veiligheidsinformatiebladen die hij overeenkomstig Artikel 31 verstrekt.263 De
leverancier van een gevaarlijke stof of een mengsel verstrekt de afnemer vervolgens een
overeenkomstig bijlage II opgesteld veiligheidsinformatieblad.264
Deze bepalingen van de REACH Verordening zijn geïnterpreteerd als een ‘omkering
van de bewijslast:’ terwijl voorheen de overheid moest bewijzen dat een stof een
onaanvaardbaar risico schept, moet nu de producent of importeur aantonen dat de
risico’s afdoende zijn beheerst. Zo zegt het Europese Chemische Agentschap (ECHA) in
een recent document letterlijk:

bepalingen van de Wet milieugevaarlijke stoffen naar de Wet milieubeheer, alsmede daarmee
samenhangende wijzigingen van andere wetten (Uitvoeringswet EG-verordening registratie,
evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH)), Kamerstukken II, 2005-2006, 30 600, nr. 3.
258

Deze vangnetfunctie geldt ook ten aanzien van handelingen met stoffen die niet onder de reikwijdte
van REACH vallen (bijv. handelingen in verband met asbestverwijdering).

259

Kamerstukken II 2005-2006, 30 600 nr. 3.

260

Kamerstukken II 2005-2006, 30 600, nr. 3.

261

Artikel 1.3 EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen.

262

Artikel 10v EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen.

263

Artikel 14, lid 6 EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen.

264

Artikel 31, lid 1 EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen.

55

“REACH reversed the burden of proof on the safe use of chemical substances. It is
now up to individual companies who manufacture or import chemicals to
demonstrate how these substances can be used safely. Companies need to collect
information on substance properties and their uses, and assess how workers,
consumers and the environment are exposed to the substances. Companies
document the conclusions in a registration dossier. ECHA and other authorities
use the information in the registrations to decide whether further, Europeanwide, risk management measures are needed. Most of the information in the
registrations is made available to the general public in publications on ECHA’s
website.”265
Dit is een begrijpelijk sentiment en er zit een kern van waarheid in, maar het is juister
om te stellen dat de REACH Verordening niet de bewijslast, maar de productielast
omkeert.266
e.

Financiële zekerheid en aansprakelijkheid

Hoewel de REACH Verordening geen verplichting tot aansprakelijkheid en
zekerheidsstelling oplegt, wordt wel gerefereerd aan aansprakelijkheid, waar gesteld
wordt dat “de fabrikanten en importeurs van voorwerpen aansprakelijk moeten zijn
voor hun voorwerpen.”267
Indien de bepalingen van REACH overtreden worden waardoor gezondheids- of
milieuschade ontstaat, ligt het in de lijn der verwachting dat civielrechtelijke
aansprakelijkheid voor die schade moeilijk te voorkomen zal zijn. Waar REACH-plichten
die refereren aan “onaanvaardbaar risico” of “niet afdoende beheerste risico’s”
geschonden worden, lijkt nalatigheid of schuld dichtbij. Daarnaast is de REACH
Verordening ook van belang voor de preventie en vergoeding van milieuschade doordat
er meer informatie over stoffen ter beschikking is gekomen.268
f.

Overige plichten en ketenverantwoordelijkheid

De REACH Verordening legt tal van andere plichten op, onder meer ten aanzien van de
autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen.269
Interessant is dat de REACH Verordening een uitgebreid systeem van
ketenverantwoordelijkheid creëert, niet alleen door dwingende bepalingen, maar ook
de facto doordat naleving alleen mogelijk is indien de keten meewerkt. In de preambule
wordt het belang van de keten als volgt verwoord:
“Alle beschikbare en relevante informatie over stoffen als zodanig, in mengsels of
voorwerpen moet worden bijeengebracht om te helpen bij het in kaart brengen
van
gevaarlijke
eigenschappen,
en
aanbevelingen
betreffende
265

ECHA’s REACH 2018 Roadmap, 14 January 2015, p. 4.

266

Zie Bergkamp 2013, Hoofdstuk 1 onder C (0.08-0.10).

267

Zie Preambule 29, REACH Verordening.

268

Bergkamp 2013, Hoofdstuk 7 (7.56).

269

Zie daarover Bergkamp 2013, Hoofdstuk 4 onder G, H, I (4.154-4.260).

56

risicobeheersmaatregelen moeten stelselmatig via toeleveringsketens worden
doorgegeven, als redelijkerwijs noodzakelijk, om negatieve gevolgen voor de
menselijke gezondheid en het milieu te voorkomen. Daarnaast moet, waar
passend, technisch advies ter ondersteuning van risicobeheer worden bevorderd
in de toeleveringsketen.”270
Het belangrijkste instrument om tot een ‘verantwoordelijkheidsketen’ (of
‘ketenverantwoordelijkheid’) te komen is communicatie. Titel IV van de REACH
Verordening handelt over dit onderwerp.
g.

Handhaving

De REACH Verordening kan langs bestuurlijke en strafrechtelijk weg worden
afgedwongen. Artikel 17.19 Wm geeft de Minister de bevoegdheid, zo nodig met de hulp
van de sterke arm, alle noodzakelijke maatregelen te nemen indien stoffen, mengsels of
genetisch gemodificeerde organismen, dan wel handelingen daarmee, ‘onduldbaar
gevaar’ opleveren. Bestuurlijke handhaving geschiedt op grond van hoofdstuk 18 Wm.
In Artikel 9.3.3 Wm staan de bepalingen van REACH waarop de inspectiediensten
strafrechtelijk kunnen handhaven. Artikel 9.3.3, lid 1 en 2, Wm bevatten overtredingen
waarop in de Wet economische delicten straffen zijn gesteld.
2.

Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden

a.

Inleiding

De Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden(Wgb) implementeert de Europese
Gewasbeschermingsrichtlijn (91/414/EEG), zoals gewijzigd, en de Biocidenrichtlijn
98/8/EG, zoals gewijzigd, 271 die inmiddels is vervallen en per 1 september 2013
vervangen door Verordening (EU) Nr. 528/2012 van het Europees Parlement en de
Raad van 22 mei 2012 betreffende het op de markt aanbieden en het gebruik van
biociden (Biocidenverordening).272 De Wgb is verder uitgewerkt in het Besluit
gewasbeschermingsmiddelen en biociden.273 Dit besluit is herhaaldelijk gewijzigd.

270

Preambule 17, REACH Verordening. Zie ook Preambule 25, 56, 57, 58, 62 en 70, REACH Verordening.

271

De Wgb werd bij wet van 24 maart 2011 gewijzigd in verband met de implementatie van Europese
regelgeving op het gebied van het op de markt brengen en het duurzame gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen. Geïmplementeerd moesten worden Verordening (EG) Nr. 1107/2009
van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen
van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de Richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG
van de Raad, alsmede de implementatie van Richtlijn 2009/128/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter
verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden. Stb. 2011, nr. 235.

272

Verordening (EU) Nr. 528/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012
betreffende het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden, Pb L 167/1 van 27 juni 2012.

273

Besluit van 5 september 2007, houdende nadere regels omtrent gewasbeschermingsmiddelen en
biociden, Stb. 2007, 334.

57

De Wgb regelt de toelating, het op de markt brengen en het gebruik van
gewasbescherming en biociden. Gewasbeschermingsmiddelen274 en biociden275 zijn
chemische en biologische middelen die worden verkocht als stof, mengsel, oplossing of
als voorwerp dat een stof afstaat. De Biocidenverordening heeft directe werking en
regelt het in de handel brengen en gebruik van biociden. Net als onder de vorige
richtlijn vindt de goedkeuring van werkzame stoffen plaats op Europees niveau en de
daaropvolgende toelating van de biociden op nationaal niveau. In Nederland speelt het
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) een
centrale rol.276
b.

Wijzigingen van de Wgb

Per 26 november 2011 is hoofdstuk 3 Wgb vervallen. Dit hoofdstuk regelde de
verschillende wijzen van toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Daarop regelde
het Besluit van 30 november 2011 de nationale beoordelingsmethoden voor de
toelating van gewasbeschermingsmiddelen.277 Het Besluit bevat enige bepalingen ter
uitwerking van de Wet van 24 maart 2011 en Richtlijn 2009/127/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van 21 oktober 2009 tot wijziging van de
Richtlijn 2006/42/EG met betrekking tot machines voor de toepassing van pesticiden
richtlijn.278 Het Besluit van 8 juli 2011 wijzigde het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden in verband met de implementatie van EU-regelgeving voor het op
de markt brengen en een duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.279
De wet van 6 november 2013 heeft de Wgb gewijzigd om uitvoering te geven aan de
Biocidenverordening. Sinds 1 september 2013 moet een aanvraag voor toelating van
een biocide of verlenging van een toelating onder de Biocidenverordening worden
ingediend via de informatiesystemen van het Europese Agentschap voor Chemische
Stoffen (ECHA). In dit verband is ook het Besluit Wgb gewijzigd.280 Het Besluit van 6
februari 2015 wijzigt het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden teneinde op
basis van Artikel 78 Wgb een alternatief in te voeren voor het
gewasbeschermingsplan.281

274

Gewasbeschermingsmiddelen bevatten één of meer actieve stoffen die zijn bestemd om planten of
plantaardige producten te beschermen tegen schadelijke organismen.

275

Biociden zijn bestemd om schadelijke organismen te vernietigen en worden gebruikt in
ziekenhuizen en zwembaden als ontsmettingsmiddel of als ongediertebestrijdingsmiddel.

276

In 2012 is een verbetertraject ingezet voor de Ctgb. Brief van Minister van Economische Zaken
betreffende stand van zaken uitvoering verbetertraject Ctgb, ref. 280395, 8 juli 2012.

277

Stb. 2011, 594.

278

Dit besluit wijzigt ook het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden, het Warenwetbesluit
machines, het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, het Besluit lozingen buiten
inrichtingen en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij.

279

Stb. 2011, 377.

280

Stb. 2014, 91

281

Stb. 2015, 69.

58

c.

Verbodsbepalingen

De Artikelen 19 tot en met 22 Wgb bevatten verboden ten aanzien van het op de markt
brengen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of biociden. Artikel 85 Wgb
verleent de bevoegdheid tot het intrekken van een vergunning.
Op 1 december 2015 heeft de Tweede Kamer ingestemd met een wijziging van het
Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden ten aanzien van gewasbescherming
buiten de landbouw.282 De wijziging houdt een verbod in op het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen buiten de landbouw. Op verharde oppervlakken geldt het
verbod per 1 maart 2016 voor zowel professionele gebruikers en particulieren. Voor
overige terreinen gaat het verbod eind 2017 in.283
d.

Zorgplicht

Artikel 2a Wgb legt een zorgplicht op, die eenieder verplicht op zorgvuldige wijze om te
gaan met gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Die zorgvuldigheid eist in ieder
geval, dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of
nalaten gevaar ontstaat of kan ontstaan voor een mens, voor een dier of voor planten
waarvan de instandhouding gewenst is, voor planten die aan anderen toebehoren, voor
de bodem of voor het water, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten, tenzij
zulks in redelijkheid niet van hem kan worden gevergd, dan wel onverwijld alle
maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde
voornoemd gevaar te voorkomen of de nadelige gevolgen daarvan te beperken en
zoveel mogelijk ongedaan te maken.
e.

Handhaving, aansprakelijkheid en civiel kostenverhaal

In hoofdstuk 7 Wgb is de handhaving geregeld. Artikel 86 Wgb behandelt de
bestuursdwang. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan een
overtreder is te vinden in Artikel 90 Wgb.
De minister heeft de mogelijkheid om het bewijs van vakbekwaamheid ten behoeve
van het verrichten van handelingen ten aanzien van gewasbestrijdingsmiddelen of
biociden in te trekken indien niet meer aan de eisen wordt voldaan. Dit bewijs van
vakbekwaamheid kan ook worden ingetrokken door de minister als is gehandeld in
strijd met de Wgb voorschriften.284 Deze regels zijn overeenkomstig van toepassing
verklaard op een vergunning, ontheffing of erkenning die ingevolge de Wgb wordt
verleend. Als sanctie kan de last onder bestuursdwang worden toegepast.285 De

282

Stb. 2016, 112. Deze wijziging komt voort uit de 2e Nota duurzame gewasbescherming ‘Gezonde
groei, duurzame oogst’ (2013). Het doel van de nota is de waterkwaliteit uiterlijk in 2023 op orde te
hebben,

zowel

voor

de

drinkwatervoorziening

als

de

ecologische

kwaliteit

van

het

oppervlaktewater. Het verbod moet ervoor zorgen dat de waterkwaliteit verbeterd.
283

Voor de overige terreinen is er een aantal uitzonderingen en geldt het verbod alleen voor het
professionele gebruik.

284

Artikelen 85 Wgb.

285

Artikel 86 Wgb. Artikel 5:20 Awb is van toepassing voor zover er geen medewerking wordt verleend
aan de controleambtenaren, aangewezen in Artikel 82 Wgb.

59

bevoegde ambtenaren kunnen de activiteiten stilleggen, indien zij van oordeel zijn dat
er een ernstig gevaar bestaat voor personen, planten, dieren of milieu. 286 Artikel 17.19
Wm geeft de Minister de bevoegdheid, zo nodig met de hulp van de sterke arm, alle
noodzakelijke maatregelen te treffen indien stoffen, mengsels of genetisch
gemodificeerde organismen, dan wel handelingen daarmee, ‘onduldbaar gevaar’
opleveren. De minister kan ook een bestuurlijke boete opleggen.
Interessant is de civielrechtelijke regeling over het verhalen van schade.287 De
overheid kan op grond van dit artikel de kosten van beheer, verwijdering, of
vernietiging van gewasbeschermingsmiddelen of biociden, ten aanzien waarvan in strijd
is gehandeld met de Wgb, verhalen op degene door wiens onrechtmatige daad die
kosten zijn veroorzaakt, of op degene die anderszins krachtens burgerlijk recht buiten
overeenkomst aansprakelijk is voor de gevolgen daarvan.288 Bovendien kan de overheid
zich beroepen op de regels van ongerechtvaardigde verrijking om kosten te verhalen op
degene die door het beheer van de betrokken gewasbeschermingsmiddelen of biociden
ongerechtvaardigd wordt verrijkt.
3.

Besluit risico’s zware ongevallen

De Wet rampen en zware ongevallen is vervallen per 1 oktober 2010 bij de
inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio’s.289 De preventie zware ongevallen is nu
voornamelijk geregeld in het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo 2015), dat het Brzo
1999 vervangt in verband met de nieuwe classificatie van gevaarlijke stoffen neergelegd
in de CLP Verordening.290
a.

Inleiding

Het Brzo 2015 implementeert de Europese Seveso III Richtlijn. Het integreert de wet- en
regelgeving op het gebied van arbeidsveiligheid, omgevingsveiligheid en
rampbestrijding in één juridisch kader. Het doel van deze wetgeving is om zware
ongevallen bij bedrijven waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, te voorkomen. Meer
specifiek wil het Brzo 2015 het milieu en de gezondheid en veiligheid van werknemers
en bevolking tegen rampen en zware ongevallen beschermen en, indien zo’n zwaar
ongeval zich voordoet, de gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu
beperken. Verder is de bedoeling om lering te trekken uit zware ongevallen door middel
van het internationaal uitwisselen van informatie over zware ongevallen via de
Europese commissie.

286

Artikel 87 Wgb.

287

Artikel 88 Wgb.

288

Voor de toepassing van dit artikel is niet vereist dat op het tijdstip waarop de handeling met
gewasbeschermingsmiddelen en biociden zich heeft voorgedaan, reeds jegens de overheid
onrechtmatig werd gehandeld. Artikel 88, lid 3, Wgb.

289

Stb. 2010, 252.

290

CLP-Verordening nr. 1272/2008 van 18 december 2008 betreffende de indeling, etikettering en
verpakking van stoffen en mengsels (beter bekend als de CLP-Verordening), Pb L 353/1 van 31
december 2008.

60

In het Brzo wordt rechtstreeks verwezen naar de bijlagen van de Seveso III-richtlijn.
Bovendien is aangesloten bij de systematiek van de CLP-Verordening voor het indelen,
etiketteren en verpakken van stoffen en mengsels in Europa. Het Brzo stelt eisen aan de
meest risicovolle bedrijven in Nederland. Drempelwaarden voor de aanwezige
hoeveelheid gevaarlijke stoffen en mengsels bepalen of een bedrijf onder het Brzo 2015
valt.291 In het Brzo wordt ook het toezicht geregeld. De Regeling risico’s zware
ongevallen werkt het Brzo verder uit.
b.

Besluit externe veiligheid

Met het Brzo hangt het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi)292 samen. Het Bevi
legt risiconormen op aan bedrijven met gevaarlijke stoffen die een risico vormen voor
personen buiten het bedrijfsterrein.293 De bedoeling van deze regelgeving is om zowel
burgers een minimum beschermingsniveau te garanderen tegen een ongeval met
gevaarlijke stoffen. De gemeenten en de provincies zijn het bevoegd gezag en zij moeten
de normen van het Bevi toepassen en afdwingen. Daarbij kunnen zij teruggrijpen naar
de kwaliteitseisen op grond van hoofdstuk 5 Wm, die de toelaatbare mate van
blootstelling aan externe veiligheidsrisico’s tot uitdrukking brengen. Eveneens kunnen
de gemeenten en provincies door vaste veiligheidsafstanden de burgers bescherming
bieden.
Activiteiten die onder het Bevi vallen zijn vergunningplichtig op grond van bijlage I,
onderdeel B, van het Besluit omgevingsrecht. Het bevoegd gezag dat de
omgevingsvergunning verleent, is ook verantwoordelijk voor de bestuursrechtelijke
handhaving van de vergunning.
c.

Verbodsbepalingen en vergunningplichten

Voor het aanvragen van een omgevingsvergunning voor inrichtingen die vallen onder
het Brzo zijn de eisen uitgewerkt in hoofdstuk 4, Artikel 4.6 van het Besluit
omgevingsrecht (Bor) en in hoofdstuk 4, Artikel 4.13 van de Ministeriële regeling
omgevingsrecht (Mor). Bij de beoordeling van de vergunningsaanvraag beoordeelt het
bevoegd gezag de gevolgen van de aangevraagde activiteiten voor het milieu.
d.

Zorgplicht

Naast maatregelen opgenomen in de omgevingsvergunning, bepaalt Artikel 5 lid 1 Brzo
dat de exploitant alle nodige maatregelen neemt om zware ongevallen als gevolg van
het werken met gevaarlijke stoffen binnen een inrichting te voorkomen of te beperken.
Met alle noodzakelijke maatregelen wordt bedoeld alle maatregelen die nodig zijn om
de menselijke gezondheid en het milieu binnen en buiten de inrichting preventief te

291

Zie bijlage I van de Seveso III-richtlijn, waarin ook is aangegeven of een bedrijf een lage- of hoge
drempelinrichting is (voorheen PBZO- of VR-plichtig).

292

Besluit van 27 mei 2004, houdende milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid van inrichtingen
milieubeheer (Besluit externe veiligheid inrichtingen), Stb. 2015, 337.

293

Het besluit wordt verder uitgewerkt in de Regeling externe veiligheid (REVI). Stcrt. 2004, 183.

61

beschermen tegen zware ongevallen met gevaarlijke stoffen.294 Andere verplichtingen
bestaan erin dat er een actuele stoffenlijst aanwezig moet zijn in de bedrijven en dat
veranderingen in de inrichting, die vanuit Brzo-oogpunt van belang zijn, gemeld moeten
worden.
e.

Handhaving

Het Brzo 2015 kan langs bestuurlijke en strafrechtelijke weg gehandhaafd worden. In
opdracht van de Landelijke Aanpak Toezicht Risicobeheersing Bedrijven (LAT RB) is
door de werkgroep Handhaving een handhavingsstrategie ontwikkeld, die in 2013 in
werking is getreden. 295 Het uitgangspunt van de handhavingsstrategie is om eerst
zoveel mogelijk bestuursrechtelijk te handhaven en het strafrecht als ultimum
remedium te gebruiken. Indien echter op voorhand duidelijk is dat het bestuursrecht te
beperkte mogelijkheden biedt om bestraffend op te treden, dan kunnen beide juridische
mogelijkheden worden ingezet. De inzet van één of meer handhavingsinstrumenten
wordt bepaald door de aard van de overtreding. Het bestuursrecht is gericht op herstel
en het strafrecht is gericht op leedtoevoeging.296
Wanneer bedrijven de voorschriften van het Brzo 2015 overtreden, is de overheid in
beginsel verplicht om te handhaven, tenzij bijzondere omstandigheden rechtvaardigen
om van het handhaven af te zien.297
Gedragingen die de zorgplicht schenden zijn strafbaar als het gaat om gevaren voor
het milieu en de externe veiligheid298en kunnen ook een economisch delict opleveren.299
Daar staat onder meer een gevangenisstraf op van maximaal zes jaar of een taakstraf of
een geldboete van de 5de categorie. Voorts is het ook strafbaar als een werknemer in het
bedrijf in gevaar wordt gebracht.300
Het bevoegd gezag kan ook handhaven via de Awb door middel van het opleggen van
een last onder bestuursdwang en/of een last onder dwangsom. 301 Voorts kunnen de
controlerende ambtenaren het bedrijf stilleggen302 en, als er onvoldoende maatregelen
door het bedrijf zijn genomen ter beperking of voorkoming van zware ongevallen
teneinde werknemers te beschermen, een exploitatieverbod opleggen.303

294

Zie ook bijlage II Brzo betreffende de verplichting een preventiebeleid zware ongevallen op te
stellen en een veiligheidsbeheerssysteem (VBS) in te voeren.

295

Bij de totstandkoming van de handhavingsstrategie is gebleken dat de handhavende instanties meer
en meer willen samenwerking om meer risicogericht en informatie-gestuurd te kunnen handhaven
met als doel een efficiënter en effectievere handhaving. Zie ook <www.brzoplus.nl>.

296

Van den Noort & Brans 2015, p. 24-39.

297

ABRvS 10 mei 2011, MenR 2011/94, m. nt. van Van der Gaag.

298

Brzo, Artikel 5 jo. 8.40 lid 1 Wm.

299

Artikel 1a onder 1 en artikel 2 lid 1 WED.

300

Zie Artikel 6 lid 3 Arbeidsomstandighedenwet.

301

Paragrafen 3.2 en 3.3 Landelijke Handhavingsstrategie Brzo 1999.

302

Artikel 25a Brzo.

303

Artikel 23 Brzo.

62

4.

Genetisch Gemodificeerde Organismen (GGOs)

Titel 9.2 Wm regelt de toepassing, verwerking, bewerking, invoer of het ter beschikking
stellen van stoffen, mengsels en genetisch gemodificeerde organismen (GGO’s) door
middel van regels, verbodsbepalingen en vergunningen.304
a.

Inleiding

Per 1 maart 2015 zijn het Besluit genetisch gemodificeerde organismen milieubeheer en
de daarbij behorende Regeling in werking getreden.305 Zowel het Besluit als de Regeling
zijn gebaseerd op internationale regels die tot doel hebben de gezondheid van de mens
en het milieu te beschermen tegen de mogelijke risico’s van GGO’s.306 Hoofdstuk 9 van
de wet milieubeheer is van toepassing op de handhaving.
Het doel van het besluit en de regeling is het verlichten van de lasten voor het
bedrijfsleven en het creëren van een “level playing field” tussen de verschillende
Europese lidstaten.307 Daarnaast is de leesbaarheid van de regelgeving vergroot en de
complexiteit verminderd. Onder de gewijzigde regelgeving is de vergunningplicht voor
GGO’s voor ‘ingeperkt gebruik’ niveau I en II-k vervangen door een
kennisgevingsplicht.308 Dit betekent dat de gebruikers nu zelf een risicobeoordeling
moeten uitvoeren en moeten bepalen welke aanvullende voorschriften van kracht
zijn.309 Bij de ‘introductie in het milieu’ van planten zijn een aantal extra procedures
geïntroduceerd, naast de bestaande procedures.
In de periode 2010-2015 heeft de wetgever ook uitvoering gegeven aan de
verplichtingen die in het kader van het VN Biodiversiteitsverdrag en het daarop
gebaseerde Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid tot stand zijn gekomen.310
b.

Zorgplicht

De zorgplicht houdt in dat een ieder die beroepshalve een GGO vervaardigt, in
Nederland invoert, toepast, bewerkt, verwerkt of een ander ter beschikking stelt en die
weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijn handelingen met dat
304

Artikel 9.2.2.1 Wm.

305

Stb. 2015, 37.

306

Zie verder Reactie van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu mede namens de
Staatssecretaris van Economische Zaken en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
betreffende het Besluit genetisch gemodificeerde organismen milieubeheer 2013, 2014D19873.

307

Brief regering d.d. 28 april 2014, Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, Kamerstuk 27 428,
nr. 271.

308

Artikel 3.16 van het Besluit regelt de meldingsplicht. Het gaat om kleine veranderingen die geen
gevolgen hebben voor de uitgevoerde milieurisicobeoordeling.

309

Hierbij is Richtlijn 2009/41 voor het ingeperkt gebruik gevolgd, die in Artikel 6 voorschrijft dat
ingeperkt gebruik op de laagste inperkingsniveaus na kennisgeving kan plaatsvinden.

310

Wet van 30 september 2015, houdende regels ter implementatie van het Nagoya Protocol (Wet
implementatie Nagoya Protocol), Stb. 2015, 388. Besluit aanwijzing toezichthouders Wet
implementatie Nagoya Protocol, Stcrt. 2016, 20957. Regeling uitvoering Wet implementatie Nagoya
Protocol, Stcrt. 2016, 20958.

63

organisme gevaren kunnen optreden voor de gezondheid van de mens of voor het
milieu, verplicht is alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen
worden gevergd, teneinde die gevaren zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.311
De zorgplicht is een vangnet voor zover specifieke regels voor GGO’s in de Wm en de
overige regelgeving ontbreken.
c.

Handhaving

Artikel 17.19 Wm geeft de Minister de bevoegdheid, zo nodig met de hulp van de sterke
arm, alle noodzakelijke maatregelen indien stoffen, mengsels of genetisch
gemodificeerde organismen, dan wel handelingen daarmee, ‘onduldbaar gevaar’
opleveren. Tot die maatregelen kunnen behoren het geheel of gedeeltelijk stopzetten
van het vervaardigen of in Nederland invoeren van genetisch gemodificeerde
organismen of producten die deze bevatten. Een gedraging in strijd met zo’n maatregel
is verboden. Overigens is hoofdstuk 18 Wm van toepassing op de handhaving.
5.

Handel in emissierechten

a.

Inleiding

Op 1 januari 2014 is een wijziging in de handel in emissierechten ingetreden. Alleen
broeikasgassen en broeikasgasemissierechten zijn nu nog geregeld; de regeling
betreffende stikstofoxiden NOx en NOx-emissierechten is ingetrokken.312 De
regelgeving is een implementatie van de Europese Richtlijn 2003/87/EG, als gewijzigd.
Voorts is in 2010 de handel in emissierechten in de luchtvaart geregeld.313
De Wm is verder aangepast aan de EU-verordening 600/2012 betreffende verificatie
en accreditatie van verificateurs.314 Deze aanpassing voorziet ook al in het in werking
treden van de EU Verordening aangaande registratie van emissierechten in 2013.315
b.

Verbodsbepalingen en vergunningsplichten

Op grond van Artikel 16.5 Wm is het verboden om zonder vergunning van het bestuur
van de emissieautoriteit een inrichting in werking te hebben. De eisen aan
vergunningverlening zijn vastgelegd in het Besluit handel in emissierechten.316 Zo moet
de aanvrager een monitoringplan en ondersteunende documenten laten zien. Bij
aanvraag tot oprichting van een inrichting waar zich broeikasgasinstallaties bevinden is
geen vergunning nodig volgens Artikel 16.5.317

311

Artikel 9.2.1.2 Wm.

312

Hoofdstuk 16.3 Wm is vervallen per 1 januari 2014. Stb. 2013, 198.

313

Artikelen 16.39a-16.39w Wm.

314

Artikelen 2.2, 16.14 Wm.

315

EU-Verordening 389/2013 van 2 mei 2013 tot instelling van een EU-register overeenkomstig
Richtlijn 2003/87/EG, Pb L 122/1 van 3 mei 2013.

316

Artikelen 3, 4, 5 en 7, Besluit handel in emissierechten.

317

Dit is anders in de Wabo, Artikel 2.1, lid 1. Kamerstukken II 2003-2004, 29 565, 4.

64

c.

Handhaving

Handhaving van de vergunningplicht geschiedt volgens Artikel 18.16a lid 1 Wm. Het
bestuur van de emissieautoriteit kan overtredingen bestraffen met een boete of een last
onder dwangsom opleggen, of, in bepaalde gevallen, beide.
I.

Wijzigingen in het natuurbeschermingsrecht

In de periode 2010-2015 is ook in het natuurbeschermingsrecht veel veranderd. De
twee centrale wetten, de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) en de Flora- en
Faunawet (Ffw), zijn gewijzigd. Bovendien is inmiddels een nieuwe Wet
natuurbescherming aangenomen, die deze beide wetten zal gaan vervangen.
1.

De Natuurbeschermingswet 1998

a.

Inleiding

De Nbw 1998 regelt de bescherming van gebieden als bedoeld in de Europese
Habitatrichtlijn318 en Vogelrichtlijn,319 alsmede van beschermde natuurmonumenten.320
Er zijn verschillende vergunningsregimes in de Nbw opgenomen, zoals de vergunning
voor activiteiten binnen beschermde natuurmonumenten.321
b.

Verbodsbepalingen en vergunningsplichten

Het is verboden om zonder vergunning of in strijd met de voorwaarden van een
vergunning projecten of handelingen te verrichten die de kwaliteit van de natuurlijke
habitats en habitats van soorten kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen
hebben op soorten waarvoor het gebied is aangewezen.322 De vergunning kan worden
verleend door GS of de Minister van economische zaken, landbouw en innovatie. Bij
AMvB kunnen uitzonderingen gemaakt worden op deze vergunningplicht.323
In gevallen waarin een vergunning wordt verleend omwille van het groot openbaar
belang, maar de gevolgen voor het gebied niet met zekerheid vast te stellen zijn, moet
GS in ieder geval aan de vergunning het voorschrift verbinden dat compenserende
maatregelen worden getroffen.324 Degene die de natuur schade toebrengt dient deze
dus ook op de één of andere wijze te vergoeden.

318

Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de
wilde flora en fauna, Pb L 206 van 22 juli 1992.

319

Richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, Pb L 103 van 25 april
1979.

320

Zie voor een bespreking van de jurisprudentie over de aanwijzing van gebieden als Natura 2000
gebied, Kaajan & Onrust 2015.

321

Artikel 16 Nbw 1998.

322

Artikel 19d Nbw 1998. Deze vergunningplicht ziet op gebieden en soorten aangewezen volgens
Europese richtlijnen (Natura 2000).

323

Artikel 19da Nbw 1998. Tot 31 december 2015 was er nog geen AMvB uitgevaardigd.

324

Artikel 19h Nbw.

65

c.

Wijzigingen in de Nbw 1998

Onder bepaalde voorwaarden is “bestaand gebruik” uitgezonderd van deze
vergunningplicht.325 In 2011 is de definitie van “bestaand gebruik” gewijzigd van
“iedere handeling die op 1 oktober 2005 werd verricht en sedertdien niet of niet in
betekenende mate is gewijzigd” in “gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is, of
redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag.”326
Zowel in de oude als de nieuwe definitie gaat het om feitelijk gebruik, zoals dat
plaatsvond op de referentiedatum, die is gewijzigd. De uitzondering is niet geldig indien
het bestaand gebruik een project is met “significante gevolgen” voor het desbetreffende
Natura 2000-gebied.327 De verandering in de referentiedatum zorgt ervoor dat meer
situaties bestaand gebruik opleveren, waardoor vaker een beroep kan worden gedaan
op de regeling bestaand gebruik en de uitzondering op de vergunningplicht.
Verder is de bepaling in de Nbw 1998 over stikstofdepositie vervallen. 328 In plaats
daarvan heeft de programmatische aanpak stikstof (PAS), die op 1 juli 2015 in werking
is getreden,329 in de Nbw 1998 zijn intrede gedaan.330 De PAS heeft ten doel de
stikstofbelasting in Natura 2000 gebieden te verminderen.331 Omdat het PAS meer
ruimte creëert voor stikstofdeposities door bedrijfsuitbreidingen in Natura 2000
gebieden, kan de vergunningverlening worden verruimd, omdat de aanvrager met een
beroep op het PAS kan aantonen dat de natuurdoelen van Natura 2000-gebieden niet in
gevaar komen.332
Op 1 januari 2014 is de werkingssfeer van de Nbw 1998 en de Flora- en faunawet
uitgebreid naar de exclusieve economische zone (EEZ).333 Als gevolg daarvan kunnen
gebieden die in de EEZ liggen334 onderdeel worden van Natura 2000-gebieden.335 Zoals
hierboven gesteld, zijn projecten of andere handelingen met mogelijk significante
gevolgen voor Natura 2000-gebieden in de EEZ vergunningplichtig op grond van de
Nbw 1998.336

325

Artikel 19d lid 3 Nbw 1998. Zie Regeling bestaand gebruik, Stb. 2007, 18 Wet houdende wijziging
van de natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik en enkele
andere zaken.

326

Stb. 2011, 675.

327

Artikel 19d, lid 3 Nbw 1998. De uitzondering is in de wet opgenomen naar aanleiding van het arrest
over de kokkelvisserij. Zie HvJ EG 7 september 2004 C-127/02. Voor verdere bespreking, zie Zwier
2013, p. 639-645. Zie ook Frins 2014, p. 163-165.

328

Artikel 19kd Nbw 1998 is vervallen in 2015. Stb. 2013, 144.

329

Stb. 2015, 226.

330

Stb. 2014, 419.

331

Zie Drahmann 2015, p. 670-680.

332

Artikel 19g Nbw 1998.

333

Stb. 2013, 429.

334

Uitgezonderd van de vergunningplicht zijn activiteiten die vallen onder het gemeenschappelijk
visserijbeleid. Artikel 22a Nbw 1998. Op dat gebied is de Europese Commissie bevoegd.

335

Artikel 1a Nbw 1998.

336

Ibidem.

66

d.

Zorgplicht

De zorgplicht is in de Nbw 1998 als volgt verwoord: “een ieder neemt voldoende zorg in
acht voor de instandhouding van een [beschermd] gebied (…) of een Natura 2000gebied.”337
Deze zorgplicht is gericht tot een ieder en derhalve worden ook derden die geen
eigenaar of gebruiker zijn van het gebied ertoe gerekend.338 Deze zorgplicht geldt ook
voor de instandhouding van beschermde natuurmonumenten en een voorlopig
aangewezen Natura 2000-gebied.339 Op grond van deze zorgplicht kan dus worden
opgetreden tegen onzorgvuldig handelen van derden in die gebieden voor zover dit
handelen niet door andere wettelijke bepalingen verboden is.
e.

Handhaving

Met toezicht op de naleving van de Nbw 1998 zijn belast de bij besluit aangewezen
ambtenaren, de door de minister van veiligheid en justitie op grond van Artikel 17 WED
met de opsporing van de bij de Nbw 1998 strafbaar gestelde feiten belaste ambtenaren
en de bij besluit van gedeputeerde staten aangewezen ambtenaren.340
Voorts is de minister bevoegd tot het opleggen van bestuursdwang in het geval van
projecten of handelingen waarvoor de vergunningplicht niet is nagekomen. 341 De
handhavingsbevoegdheid is niet van toepassing op overtredingen van de
omgevingsvergunning.342 De provincies hebben bovendien een algemene
bestuursdwangbevoegdheid op grond van Artikel 122 Provinciewet. In het geval van
ernstige schade aan beschermde gebieden of soorten kan ook titel 17.2 Wm betreffende
milieuaansprakelijkheid van toepassing zijn.
2.

De Flora en Fauna wet

a.

Inleiding

De Flora- en faunawet (Ffw) stelt regels met het oog op de bescherming en
instandhouding van in het wild levende diersoorten en plantensoorten.343 De Europese
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn voor een (groot) deel geïmplementeerd in de

337

Ibidem.

338

Kamerstukken II 2001-2002, 28 171, nr. 3, p. 19.

339

Volgens Kaajan is de zorgplicht bedoeld voor ieder Natura 2000 gebied mede vanwege
voorzorgsbeginsel dat voortvloeit uit Artikel 6 Habitatrichtlijn. Kaajan 2015.

340

Artikel 57 Nbw 1998.

341

Artikelen 16 en 19d Nbw 1998.

342

Hoofdstuk IX Nbw 1998. Voor deze handhaving zijn de Artikelen 5.3 tot en met 5.23 Wabo van
toepassing, Artikel 57a Nbw 1998.

343

Stb. 1998, 402.

67

Ffw.344 Aan de CITES Verordeningen is in de Ffw uitvoering gegeven door diersoorten
en plantensoorten aan te wijzen als beschermde uitheemse soort. 345
b.

Verbodsbepalingen en vergunningsvoorschriften

De Flora- en faunawet gaan uit van het zogenoemde “nee, tenzij-beginsel”.346
Handelingen met schadelijke gevolgen voor exemplaren van een beschermde diersoort
zijn verboden, zoals het doden, verwonden, vangen, opzettelijk verontrusten, en het
beschadigen van rust- of verblijfplaatsen, alsook het verhandelen en het bezitten van
exemplaren en producten daarvan. Ten aanzien van exemplaren van plantensoorten
gelden gelijksoortige bepalingen.347 Van de verboden kan onder voorwaarden worden
afgeweken, door het verlenen van ontheffing of vrijstelling.348
Er zijn veel diersoorten en plantensoorten aangewezen als beschermde inheemse
soorten. In de wet zijn afzonderlijke regels neergelegd voor de jacht349 en de activiteiten
die nodig zijn in het kader van schadebestrijding en beheer.350 Ook hebben provincies
de mogelijkheid om beschermde leefomgevingen aan te wijzen. Het moet dan gaan om
een bepaald object of een klein leefgebied dat van groot belang is voor het voortbestaan
vaan planten of diersoorten. Bepaalde handelingen binnen dat gebied kunnen worden
verboden of aan voorwaarden onderworpen.351 Van deze bevoegdheid is geen gebruik
gemaakt.
c.

Zorgplicht

De zorgplicht van de Ffw is als volgt verwoord: “Een ieder neemt voldoende zorg in acht
voor de in het wild levende dieren en planten, alsmede hun directe leefomgeving.”352 De
344

Stb. 2005, 195.

345

Kamerstukken II 1993/94, 23 580, nr. 3, p. 51 e.v. TK, 2011–2012, 33 348, nr. 3 42; Verordening
(EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende
dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer, gewijzigd bij
Verordening (EU) nr. 1320/2014 van de Commissie van 1 december 2014 tot wijziging van
Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het
wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer. De
wijziging behelst voornamelijk een toevoeging van additionele dieren en planten soorten aan de
lijsten van beschermde species. Zie ook Verordening van de Commissie (EG) nr. 865/2006 van de
Commissie van 4 mei 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 338/97 van
de Raad inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het
desbetreffende handelsverkeer.

346

De aankomende Wet natuurbescherming gaat meer uit van “ja, mits.”

347

Artikelen 8-18 Ffw.

348

Artikel 75 Ffw. De bevoegdheid daartoe ligt ten dele bij de Minister van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie, en ten dele – waar het gaat om vrijstellingen en ontheffingen in het kader
van schadebestrijding en populatiebeheer – bij de Provincies.

349

Titel II, Artikelen 31 tot en met 59 Ffw.

350

Titel III Ffw.

351

Artikel 19 Ffw.

352

Artikel 2, lid 1 Ffw.

68

reikwijdte van de zorgplicht wordt bepaald door wat betrokkene wist of behoorde te
weten.353 De betrokkene dient handelingen, die nadelige gevolgen voor flora en fauna
kunnen hebben achterwege laten, maatregelen te treffen om negatieve gevolgen te
voorkomen en eventuele negatieve gevolgen ongedaan te maken.
d.

Schadevergoeding

Het Faunafonds verleent op basis van aanvragen een tegemoetkoming in schade die
door beschermde dieren is aangericht. 354 Daarnaast vervult het fonds belangrijke taken
op het gebied van beleidsontwikkeling met betrekking tot schadepreventie. Tenslotte
heeft het Faunafonds tot taak het bevorderen van maatregelen ter voorkoming en
bestrijding van schade door beschermde diersoorten en adviseert het de provincies en
de minister ter zake.355
Wanneer een “belanghebbende” (d.w.z. grondgebruikers356) schade lijdt, aangericht
door een beschermde inheemse diersoort, die redelijkerwijs niet (of niet geheel) te
zijnen laste behoort te blijven, kan het fonds hem een tegemoetkoming verlenen voor
die schade. Een tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.357 Bij ministeriële
regeling kunnen regels voor uitkeringen door het fonds worden gesteld.358
e.

Handhaving

De Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving
van de Ffw. 359 Ook de zorgplicht valt onder de bevoegdheid. Bepaalde kosten die
gemaakt worden om beschermde soorten te beschermen, kunnen op de overtreder
verhaald worden. 360 Strafrechtelijke handhaving is ook mogelijk;361 boetes kunnen
worden ingevorderd bij dwangbevel.362
Bij dreigende milieuschade of milieuschade kan het bevoegd gezag overgaan tot
handhaving via titel 17.2 Wm. Via de melding van een voorval dient het bevoegd gezag
op de hoogte te worden gebracht. Titel 17.2 Wm is evenwel niet van toepassing op
milieuschade waarvoor een vergunning, een ontheffing of een vrijstelling is verleend op
grond van de Nbw 1998 of de Ffw.363

353

Artikel 2, lid 2 Ffw.

354

De minister verleent een bijdrage ten behoeve van het fonds. De GS van de Provincies verlenen een
bijdrage aan het Faunafonds op grond van een AMvB. Besluit Faunafonds, Stb. 2002, 337, Artikelen 6
en 7.

355

Artikel 83 Ffw.

356

Van Geilswijk 2015, p. 1698.

357

Artikel 84 Ffw.

358

Artikel 84 lid 3 Ffw.

359

Artikel 112 Ffw.

360

Artikel 112, lid 2-5 Ffw.

361

Artikel 112a Ffw.

362

Artikel 113 Ffw.

363

Artikel 17.8, aanhef en onder b, Wm.

69

3.

De Wet Natuurbescherming

a.

Inleiding

De Nbw 1998, de Ffw en de Boswet zijn samengevoegd in één nieuwe wet, de Wet
natuurbescherming.364 De inwerkingtreding van deze wet wordt nader bepaald.365 De
Europese regelgeving heeft als uitgangspunt gediend bij het opstellen van deze nieuwe
wet, aangezien de Europese regels een hoog beschermingsniveau van de natuur
verzekeren.366
De doeleinden van de Wet natuurbescherming zijn (i) het vereenvoudigen van de
regels ter bescherming van de natuur, (ii) decentralisatie van bevoegdheden naar de
Provincies en (iii) het verminderen van de administratieve lasten.367 De wetgeving is
overzichtelijker en zoekt de verbinding tussen natuur en maatschappij.368
De nieuwe Wet natuurbescherming regelt in een algemeen deel bevoegdheden en
een algemene zorgplicht. In hoofdstuk 2 bevat de gebiedsbescherming (Natura 2000,
Nationaal Natuur Netwerk). Een groot deel is gewijd aan soortbescherming. Voorts
regelt hoofdstuk 5 vrijstellingen, beschikkingen en verplichtingen. Ook is er aandacht
voor financiële zekerheid en handhaving.
b.

Verbodsbepalingen en vergunningsplichten

Ook onder de nieuwe Wet natuurbescherming zal het verboden zijn beschermde
soorten te doden of te vangen, of hun verblijfplaatsen te vernielen of verstoren. 369 De
verbodsbepalingen zijn alleen van toepassing op schadelijke activiteiten die opzettelijk
gebeuren. Als de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding
van de soort, is de opzettelijke verbodsbepaling niet van toepassing.370 Bij GS kan een
ontheffing of een vrijstelling van de verbodsbepalingen onder bepaalde voorwaarden
worden aangevraagd. 371
Voorafgaande aan het uitgeven van vergunningen en ontheffingen onder bepaalde
voorwaarden, dienen de Provincies na te gaan of aan alle voorwaarden voldaan is.
Daarbij dient bijzondere aandacht uit te gaan naar projecten die afzonderlijk of in
combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor
een Natura 2000-gebied.372
364

Wet van 16 december 2015, houdende regels ter bescherming van de natuur (Wet
natuurbescherming), Stb. 2016, nr. 34.

365

Men spreekt van 1 januari 2017. Uiteindelijk zal de Wet natuurbescherming opgaan in de
Omgevingswet.

366

MvT 2013-2014, 33 348, nr. 3.

367

Voor een bespreking van het ontwerpvoorstel, zie Meijer & Zwiers 2012, p. 160-171. Voor een
argument dat onzekerheid en onduidelijkheid voor de praktijk blijven bestaan, zie Kaajan 2011, p.
645-652.

368

MvT, 2011-2012, 33 348, nr. 3. Zie ook Woldendorp & Vertegaal 2013, p. 308-313.

369

Paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 Wet natuurbescherming.

370

Artikel 3.1e.v. Wet natuurbescherming.

371

Meijer & Zwier 2012, p. 160-171.

372

Artikelen 2.7, 2.8 et seq., Wet natuurbescherming. Zie ook MvT 2011-2012, 33 348, nr. 3, p. 116.

70

c.

Zorgplicht

De zorgplicht in de Wet natuurbescherming is een samengaan van de zorgplichten van
de Nbw 1998 en de Ffw.373 De systematiek is dezelfde als die in de Omgevingswet. De
zorgplicht heeft betrekking op al datgene wat belangrijk is om nadelige effecten voor
beschermde habitats en soorten te voorkomen.374 Het uitgangspunt is dat burgers,
ondernemers en overheden alle handelingen die nadelige gevolgen kunnen hebben voor
in het wild levende planten en dieren, hun directe leefomgeving of een Natura 2000gebied achterwege laten.375 Voor bestuursorganen (en bedrijven, voor zover zij
dergelijk handelen of nalaten mogen overwegen) betekent de zorgplicht, dat zij de
natuuraspecten steeds meewegen in hun handelen en besluitvorming en dat zij zo nodig
de geëigende maatregelen treffen om schadelijke effecten te voorkomen, te beperken of
ongedaan te maken.
d.

Handhaving zorgplicht

De zelfstandige handhaving van de zorgplicht is onder de Wet natuurbescherming
mogelijk. Dit is van belang voor gevallen die niet worden bestreken door concrete
wettelijke verbodsbepalingen. De overheid kan een meldingsplicht voor deze gevallen
introduceren.376 Handhaving geschiedt door bestuursrechtelijke inzet van de
instrumenten van de last onder dwangsom of bestuursdwang door GS van de betrokken
provincie of de minister van economische zaken, landbouw en innovatie.
e.

Schadevergoeding

In Artikel 6.1 Wet natuurbescherming is het wettelijk kader opgenomen voor de
tegemoetkoming in de schade die wordt veroorzaakt door dieren van soorten die op
grond van de wet, zijn beschermd. Een tegemoetkoming wordt op verzoek aan een
belanghebbende verleend, voor zover schade niet of niet geheel te zijner laste behoort
te blijven. De tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.377

373

Artikel 1.11, Wet natuurbescherming.

374

Artikel 1.11, lid 2, Wet natuurbescherming luidt als volgt: “De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt
in elk geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of
nalaten nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied, een bijzonder
nationaal natuurgebied of voor in het wild levende dieren en planten: (a) dergelijke handelingen
achterwege laat, dan wel, (b) indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de
noodzakelijke maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of (c) voor zover die gevolgen niet
kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk beperkt of ongedaan maakt.”

375

MvT, 2011–2012, 33 348, nr. 3, p. 66.

376

Artikel 3.11, Wet natuurbescherming. Zie ook MvT, 2011-2012, 33 348, nr. 3 p. 68.

377

Deze regeling komt inhoudelijk overeen met die van artikel 84 Ffw, met dien verstande dat
ingevolge dit wetsvoorstel GS het bevoegd gezag is voor het verlenen van tegemoetkomingen in
schade.

71

f.

Handhaving

Voor het toezicht op en handhaven van de Wet natuurbescherming wijzen de bevoegde
ministers ambtenaren aan, ook voor het opsporen van overtredingen van de WED. GS
wijst ook bevoegde ambtenaren aan.378 GS is bevoegd tot het opleggen van een last
onder bestuursdwang. Ook is de bestuurlijke boete geïntroduceerd voor
administratieve vergrijpen op het vlak van handel in dieren en planten van beschermde
soorten.
g.

Faunafonds

Bij het intrekken van de Ffw gaan alle vermogensbestanddelen van het Faunafonds
onder algemene titel over op de Provincies gezamenlijk, zonder dat daarvoor een akte
of betekening nodig is.379 GS zijn bevoegd tot het nemen van besluiten die samenhangen
met het verlenen van tegemoetkomingen uit het fonds.380
4.

Wet bescherming Antarctica

a.

Inleiding

De Wet bescherming Antarctica (WbA) onderwerpt het ondernemen van activiteiten
van Nederland naar het Antarctisch gebied aan een aantal gebods- en
verbodsbepalingen.381 Zo is het een organisator verboden zonder vergunning een
dergelijke activiteit tot uitvoering te brengen.382
In de Wijzigingswet bescherming Antarctica van 26 april 2012 zijn vier
maatregelen383 afgekondigd waarmee de bescherming van het Antarctisch gebied is
uitgebreid.384 Er zijn regels gesteld om de aansprakelijkheid voortvloeiende uit

378

Artikel 7.1 Wet natuurbescherming.

379

Artikel 9.12 jo. 12.1 Wet natuurbescherming.

380

Artikel 83, eerste lid, onderdeel b, Ffw, en Artikel 9.12 lid 7 Wet natuurbescherming.

381

Deze wet geeft uitvoering aan internationale afspraken. Zie onder meer Bijlage VI bij het Protocol
betreffende milieubescherming bij het Verdrag inzake Antarctica: Aansprakelijkheid voortvloeiend
uit milieubedreigende noodsituaties, Trb. 2005, 333 en 2008, 187. Zie ook Rijkswet van 26 april
2012, houdende goedkeuring van de op 14 juni 2005 te Stockholm tot stand gekomen Maatregel
1(2005) – Bijlage VI bij het Protocol betreffende milieubescherming bij het Verdrag inzake
Antarctica – Aansprakelijkheid voortvloeiend uit milieubedreigende noodsituaties (Trb. 2005, 333
en 2008, 187) en van de op 17 april 2009 te Baltimore tot stand gekomen Maatregel 15(2009) – Aan
land gaan van personen van passagiersschepen in het gebied waarop het Verdrag inzake Antarctica
van toepassing is (Trb. 2009, 218) en Maatregel 16(2009) – Wijziging van Bijlage II bij het Protocol
betreffende milieubescherming bij het Verdrag inzake Antarctica: Instandhouding van de flora en
fauna van Antarctica (Trb. 2009, 219), Stb. 2012, 262.

382

Artikel 8 Wet bescherming Antarctica.

383

Maatregel 1 (2005); Maatregel 4 (2004); Maatregel 15 (2009) en Maatregel 16 (2009).

384

Wet van 26 april 2012 tot wijziging van de Wet bescherming Antarctica (implementatie van een
viertal Maatregelen als bedoeld in Artikel IX van het Verdrag inzake Antarctica, waarbij de

72

milieubedreigende noodsituaties te borgen. Ook zijn de verzekering en het rampenplan
voor toerisme en non-gouvernementele activiteiten in het Antarctische gebied en het
aan land gaan van personen van passagiersschepen geregeld. De bescherming van de
Antarctische flora en fauna is verder verstevigd.
b.

Vergunningsplicht en financiële zekerheid

Aan een vergunning dienen voorschriften verbonden te worden.385 Zo moet degene aan
wie de vergunning is verleend, financiële zekerheid stellen voor het nakomen van
krachtens de vergunning voor hem geldende verplichtingen en ter dekking van zijn
aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit door de betrokken activiteit
veroorzaakte nadelige gevolgen voor het Antarctisch milieu.386
c.

Zorgplicht

De WbA eist dat een ieder in het Antarctisch gebied zo veel mogelijk zorg voor het
Antarctisch milieu in acht neemt en handelingen nalaat die naar hij weet nadelige
gevolgen voor het Antarctisch milieu kunnen hebben, dan wel maatregelen neemt
teneinde die gevolgen te voorkomen, beperken of ongedaan te maken.387 Daaronder
vallen redelijke preventieve maatregelen, die gericht zijn op het verminderen van het
risico van milieubedreigende noodsituaties en de mogelijke nadelige gevolgen
daarvan.388
d.

Aansprakelijkheid en kostenverhaal

De organisator is verplicht onverwijld doeltreffende bestrijdingsacties te ondernemen
in een milieubedreigende noodsituatie die het gevolg is van zijn activiteit. 389 Indien de
organisator niet aan die verplichting heeft voldaan, kan de overheid zelf actie
ondernemen en zich verhalen op de gestelde zekerheid. Het te verhalen bedrag kan

bescherming van het Antarctisch gebied wordt uitgebreid), Stb. 2014, 159 (inwerkingtreding, Stb.
2015, 21).
385

Artikel 14, lid 3 WbA. Inhoudelijke voorschriften zijn te vinden in Artikel 15 WbA. Algemene regels
voor vergunningsaanvragen zijn neergelegd in het Besluit Bescherming Antarctica.

386

Artikel 25f WbA bepaalt dat een organisator een voldoende verzekering of andere financiële
zekerheid in stand houdt, ter dekking van zijn aansprakelijkheid ingevolge Artikel 25c, eerste en
tweede lid, tot een bedrag berekend overeenkomstig Artikel 25e, tweede en derde lid, WbA.

387

Artikelen 3.1 en 3.2 WbA.

388

Volgens de minister wordt door deze ruime zorgplicht ruimte geboden voor invulling en innovatie
ten aanzien van de te nemen maatregelen door de organisator van de activiteit. Artikel 3, lid 4, WbA
schept de mogelijkheid om regels te stellen bij of krachtens een AMvB voor een bepaald type
activiteit. Hierbij denkt de minister aan gebruik van bepaald materiaal of uitrusting. Nota naar
aanleiding van verslag van de vaste commissie voor infrastructuur en milieu, Kamerstukken II,
2011-2012, 32 869 nr.6, p. 3.

389

Artikel 25b WbA.

73

ingevorderd worden bij dwangbevel.390 De aansprakelijkheid voor bestrijdingsacties
geldt alleen in geval van milieubedreigende noodsituaties.391
e.

Handhaving

Voor naleving van de vergunning is de organisator verantwoordelijk. Handhaving van
de WbA wordt gefaciliteerd door verschillende informatie- en meldingsplichten,
waaronder de melding van ongewone voorvallen.392 Daaronder kunnen mogelijke
overtredingen vallen. Een ieder is voorts verplicht om alle medewerking te geven aan
internationale medewerkers.393
De bevoegde ministers kunnen de WbA handhaven door de vergunning in te trekken,
of een dwangsom of last onder bestuursdwang op te leggen.394
J.

Wijzigingen in toezicht en sanctionering (handhaving)

In de periode 2015-2015 zijn ook enkele horizontale wijzigingen doorgevoerd in de
handhaving en sanctionering. Deze belangrijkste wijzigingen passeren hieronder kort
de revue.
1.

Wet vergunning, toezicht en handhaving

De Wet vergunning, toezicht en handhaving (Wet VTH) is in 2015 aangenomen en op 14
april 2016 in werking getreden.395 Het doel van de Wet VTH is om een veilige en
gezonde leefomgeving te verzekeren door het bevorderen van de kwaliteit en
samenwerking bij de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht. De wet heeft
betrekking op de uitvoering van de VTH-taken die in de Wabo zijn geregeld en
verstevigt het nieuwe VTH-stelsel.
De Wet VTH geeft een juridische grondslag aan de sinds geruime tijd functionerende
gemeentelijke omgevingsdiensten en schept de randvoorwaarden voor een bestendig
effectief en efficiënt functioneren van het gemoderniseerde VTH-stelsel.396 Daartoe zijn
bepalingen over kwaliteitsbevordering en samenwerking in de wet vastgelegd. Een
basispakket van diensten die de omgevingsdiensten moeten aanbieden, is

390

Artikel 25f, lid 2.

391

Artikel 16 WbA. Zie ook Nota naar aanleiding van verslag van de vaste commissie voor
infrastructuur en milieu, Kamerstukken II, 2011-2012, 32 869 nr. 6, p. 1 en 2.

392

Artikel 25 WbA.

393

Artikel 29 WbA.

394

Artikelen 27 en 28 Wet bescherming Antarctica.

395

Wet van 9 december 2015 tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving), Stb. 2015, 521. Besluit van 1 april 2016
tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de wet van 9 december 2015 tot wijziging
van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en
handhaving), Stb. 2016, 139.

396

Kamerstukken II, 2013-2014, 33 872, nr. 3 (MvT), p. 2.

74

gedefinieerd.397 Gemeenten zijn verplicht een verordening kwaliteit VTH af te kondigen.
De Wet VTH creëert een landelijk dekkend stelsel van 29 omgevingsdiensten, waarin de
uitvoering en de handhaving van de Wabo grotendeels plaatsvindt. De provincies,
gemeenten, waterschappen, het OM, politie en de Rijkstoezichthouders zijn ingevolge de
Wet VTH verplicht wederzijds informatie uit te wisselen en handhavingsprioriteiten op
elkaar af te stemmen.
Bij AMvB worden regels gesteld over de strategische en programmatische uitvoering
van de handhaving en de afstemming van de handhavingsbevoegdheden tussen de
bestuursorganen, toezichthouders en strafrechtelijke handhavers.398 Ook wordt
gewerkt aan een AMvB die onder meer procescriteria voor vergunningverlening zal
formuleren en de basis legt voor een gemeenschappelijk inspectiesysteem voor het
milieu.399 Het is de bedoeling dat deze AMvB verwerkt wordt in de AMvB’s die de
Omgevingswet zal gaan uitvoeren (zie deel K, hierna).
2.

Besluit bestuurlijke strafbeschikking

Het Besluit bestuurlijke strafbeschikking is sinds 1 mei 2012 uitgebreid met een reeks
milieu- en keurfeiten.400 Onder de reikwijdte van dit besluit vallen nu ook feiten zoals
overtreding van het stort- en verbrandingsverbod van afvalstoffen401 en de zorgplicht
voor de bodem,402en zelfs complexere feiten zoals het verbod op sluikhandel in
afvalstoffen.403 Voor dit soort lichtere feiten heeft de bestuurlijke boete bijna definitief
afgedaan.404
K.

De Omgevingswet

Aangezien de nieuwe Omgevingswet niet in de periode 2010-2015 geldend recht was,
eerst in 2018 in werking zal treden en nog uitwerking vereist via AMvB’s, gaat dit
rapport slechts kort in op dit ambitieuze wetgevingsproject.405

397

Zie Artikel 5.3, lid 4 onder b, Wijzigingsbesluit Wabo (verbetering vergunningsverlening, toezicht en
handhaving).

398

Artikel 5.7 Wet VTH. Zie ook Waling 2015, p. 669.

399

Artikel 5.3, lid 4 onder a Wijzigingsbesluit Wabo, (verbetering vergunningsverlening, toezicht en
handhaving).

400

Besluit van 5 april 2012, houdende wijziging van het Besluit OM-afdoening en enkele andere

401

Artikel 10.2 Wm.

402

Artikel 13 Wbb.

403

Zie EU Verordening 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen, Pb L 190 van 12 juli

besluiten in verband met de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking, Stb. 2012, 150.

2006, 1-98 en Artikel 10.60 Wm.
404

Tubbing & Van Ham 2013, p. 2-10.

405

Voor besprekingen van de ontwerpteksten van de Ow, zie Themanummer, Milieu en Recht, 2014, nr.
8, p. 591-657. Groothuijse, Korsse & Schueler 2014, p. 2514-2524; Gierveld 2014; Havekes &
Wensink 2013, p. 68-81; Arentz 2013, p. 473; Van der Velden 2015, p. 595; Uylenburg 2011, p. 575;
Schueler 2012, p. 241; Vogel-Jaartsveld 2015, p. 438-439; Borgers et al. 2013, p. 229-232; Van den
Broek 2015, p. 149-157; De Graaf et al. 2015, p. 604-610; Nijmeijer 2016, p. 1-3.

75

1.

Inleiding

De nieuwe Omgevingswet (Ow) is zeer recent in het Staatsblad verschenen.406 Er moet
nog een invoeringsbesluit komen.407 Naar verwachting zal de Ow in 2018 in werking
treden.408 De Ow maakt het omgevingsrecht eenvoudiger en verbetert de coördinatie
tussen de verschillende gebieden. In de Omgevingswet worden 26 bestaande wetten op
het gebied van onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur
gebundeld.409 Enkele wetten, waaronder de nucleaire wetgeving en delen van de
Waterwet, zijn niet in de Ow opgenomen.410 Het aantal algemene maatregelen van
bestuur wordt teruggebracht van 120 naar 4.
Op het vlak van vergunningen gaat de Ow verder dan de Wabo. Er komt een
vergunning voor de gehele fysieke leefomgeving, die in de plaats treedt van het huidige
veelvoud aan vergunningen. Met de omgevingsvergunning hoeft de aanvrager maar bij
één loket toestemming te vragen voor alle activiteiten die hij wil ondernemen.411 Deze
vermindering van regels moet onder meer leiden tot meer kwaliteit voor de
leefomgeving, een grotere keuzevrijheid voor ondernemers, kortere procedures en
minder administratieve lasten.
De Ow beoogt, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het
land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, in onderlinge samenhang, het
bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een
goede omgevingskwaliteit, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de
fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.412
2.

Onderzoeks- en rapportageplichten

De Ow verlengt de houdbaarheid van onderzoeksgegevens. Bij het nemen van een
besluit op grond van de Ow kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van rapporten
met gegevens, onderzoeken of inventarisaties die bij de vaststelling van het besluit niet
ouder zijn dan twee jaar.413 Voor oudere gegevens moet onderbouwd worden dat de
gegevens nog actueel zijn. Een uitzondering vormen besluiten die betrekking hebben op
een Natura 2000-activiteit of flora- en fauna-activiteit.
406

Wet van 23 maart 2016, houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke
leefomgeving (Omgevingswet), Stb. 2016, 156.

407

Artikel 23.10 Ow.

408

<https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/inhoud/vernieuwing-omgevings

409

Bijv. Wabo, de Wro, de Tracéwet en de Ontgrondingenwet.

410

Zie verder de bijlages over de te integreren wetten en rechtsfiguren in de omgevingswet in de

recht>.

Kabinetsnotitie.
411

Ten

dele

uitgezonderd

van

deze

integratie

zijn

de

vergunningstelsels

uit

het

natuurbeschermingsrecht voor activiteiten met betrekking tot Natura 2000-gebieden die door het
Europees recht worden beschermd en de flora- en faunabescherming. Alleen wanneer het gaat om
activiteiten die samenlopen met andere activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning nodig is,
bijvoorbeeld bouwen in een Natura 2000-gebied, is een omgevingsvergunning nodig.
412

Artikel 1.3 Ow.

413

Artikel 16.5 Ow.

76

Bij AMvB worden regels gesteld over een breed scala van activiteiten die gevolgen
hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, waaronder milieubelastende
activiteiten en lozingen. Deze regels kunnen inhouden een verbod om zonder
voorafgaande melding aan het bevoegd gezag de activiteit te verrichten.414 Meldingen
op grond van de Ow kunnen elektronisch worden gedaan via een landelijke voorziening,
voor zover dat bij AMvB is bepaald.415
3.

Verbodsbepalingen en vergunningplichten

De Ow legt een verbod op om zonder omgevingsvergunning bij AMvB aangewezen
activiteiten te verrichten.416 Verreweg de meeste activiteiten zullen slechts aan
algemene regels moeten voldoen en geen vergunning vereisen. In ieder geval zal voor
activiteiten vallende onder de kaderrichtlijn afvalstoffen, de kaderrichtlijn water, de
m.e.r-richtlijn, de richtlijn industriële emissies, de richtlijn offshore veiligheid, de
Seveso-richtlijn en enkele andere (in uitvoering van internationale verdragen
vastgestelde) wetten, een vergunning nodig zijn.417
4.

Zorgplichten

In de Ow is de zorgplicht in drie onderdelen geregeld: een algemene plicht, een
specifieke plicht en een algemene specificatie.
De algemene zorgplicht eist dat een ieder voldoende zorg draagt voor de fysieke
leefomgeving.418 Voor activiteiten waarvan een persoon weet of behoort te weten dat er
mogelijk nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving uit kunnen voortvloeien, is die
persoon verplicht:
a. alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd
om die gevolgen te voorkomen;
b. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, die gevolgen zoveel
mogelijk te beperken of ongedaan te maken;
c. als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt, die activiteit achterwege te
laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd.419
Aan de beide zorgplichten is in ieder geval voldaan, voor zover de specifieke regels
gesteld met het oog op de doelen van de wet, worden nageleefd.420
Volgens een toonaangevende milieujurist is de zorgplichtbepaling in de Ow
duidelijker dan die is neergelegd in Artikel 1.1a Wm, omdat de Ow-bepaling een
414

Artikel 4.4 Ow.

415

Artikelen 16.1 en 16.4 Ow.

416

Artikelen 5.1 en 5.2 Ow.

417

Artikel 5.2, lid 2 Ow.

418

Artikel 1.6 Ow.

419

Artikel 1.7 Ow.

420

Artikel 1.8 Ow.

77

duidelijke hiërarchie behelst en geen keuze suggereert.421 Een andere milieujurist is
echter kritisch over de buitengewoon brede en vage zorgplicht van de Ow, die
nauwelijks iets zou toevoegen.422
5.

Financiële zekerheid

Financiële zekerheid is in de Ow als volgt geregeld. In bij AMvB aangewezen gevallen
kan een omgevingsvergunning voor een activiteit die “significante nadelige gevolgen
voor de fysieke leefomgeving” kan hebben, eisen dat degene die de activiteit verricht
financiële zekerheid stelt voor (i) het nakomen van op grond van de
omgevingsvergunning voor hem geldende verplichtingen en (ii) ter dekking van zijn
aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit door de activiteit veroorzaakte
nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving.423
Deze AMvB regelt ook de vorm van de zekerheid, de hoogte van het bedrag en het
tijdsbestek waarvoor de zekerheid in stand moet worden gehouden, alsmede de
voorwaarden voor opheffing van de zekerheid.424 Het bevoegd gezag kan het te
verhalen bedrag invorderen bij dwangbevel.425 Bij een gehele of gedeeltelijke intrekking
van een omgevingsvergunning kan ook (voortduren van) financiële zekerheid worden
geëist.426
6.

Ongewone voorvallen en kostenverhaal

In de Ow is ook een regeling opgenomen voor ongewone voorvallen en
kostenverhaal.427 Het bevoegd gezag dient de veroorzaker van een ongewoon voorval te
verplichten maatregelen te treffen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd
om de nadelige gevolgen van het ongewoon voorval te voorkomen.428 Indien het
bevoegd gezag maatregelen treft of laat treffen door derden, verhaalt het de kosten van
die maatregelen op de veroorzaker.429
7.

Handhaving

De Ow bevat bepalingen over bestuursrechtelijke en (in een enkel geval) strafrechtelijke
handhaving.430 De last onder dwangsom is het centrale instrument.431

421

Backes 2013, p. 99-112.

422

Van der Veen 2014, p. 103-109.

423

Artikel 13.5, lid 1 Ow.

424

Artikel 13.5, lid 2 Ow.

425

Artikel 13.5, lid 3 Ow.

426

Artikel 13.5, lid 4 Ow.

427

Afdeling 19.1 Ow.

428

Artikel 19.4, lid 1 Ow.

429

Artikel 19.6 Ow.

430

Hoofdstuk 18 Ow.

431

Artikel 18.4 Ow.

78

L.

Onzekere, nieuwe risico’s

Nieuwe, innovatieve technologieën, zoals bio- en nanotechnologie, kunnen onzekere,
nieuwe risico’s in het leven oproepen.432 Zulke risico’s zijn niet voldoende begrepen en
slecht kwantificeerbaar, waardoor de traditionele methoden van risicobeheer niet goed
werken. Onzekere risico’s stellen problemen van epistemische aard: er is onvoldoende
kennis om de risico’s te lijf te gaan. Het is denkbaar dat achteraf zal blijken dat de
risico’s onaanvaardbaar groot waren, maar het is ook mogelijk dat ze te verwaarlozen
waren of zelfs niet bestonden. Aan de andere kant hebben nieuwe technologieën vaak
aanzienlijke voordelen, die meegewogen moeten worden. Regulering kan een negatieve
invloed hebben op innovatie. Dergelijke onzekerheid bemoeilijkt rationale
kosten/batenanalyse en beleidsvorming en verklaart de afwezigheid van specifieke
regelgeving op dit terrein.
In dit kader treedt ook het voorzorgsbeginsel op de voorgrond, dat is neergelegd in
het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.433 Op grond van dit beginsel
mag de overheid onder bepaalde voorwaarden regulerend optreden waar het gaat om
risico’s waarvan de omvang niet met zekerheid te bepalen is. Er mag echter geen sprake
zijn van een louter hypothetisch risico en een gedegen wetenschappelijke analyse is
vereist. Bovendien moet aanvullend onderzoek gedaan worden om de
wetenschappelijke onzekerheid te verminderen en dient de regulering aangepast te
worden zodra er meer duidelijkheid bestaat.434
Deze problematiek krijgt ook aandacht in het denken van de overheid over beleid. In
het kader van de ‘Structurele Evaluatie van Milieuwetgeving’ van het Ministerie van
VROM is in september 2010 een onderzoek verricht naar de regulering van
nanotechnologie. Bij de modernisering van het milieubeleid is er ook ruimschoots
aandacht voor ‘nieuwe risico’s, zoals die van nanotechnologie, microverontreinigingen
in afvalwater, open water en de zee, en zeer zorgwekkende stoffen’ (‘substances of very
high concern’).435 Om de veiligheid voor mens en milieu te waarborgen denkt het
Ministerie van I&M aan “een nieuwe vorm van samenwerking tussen overheid,
bedrijfsleven en burgers waarbij actief gezocht wordt naar een praktische invulling van
zorgplicht en voorzorg die de veiligheid waarborgt en innovaties zo min mogelijk
belemmert.” De ervaring die momenteel wordt opgedaan met nanotechnologie zal als
model kunnen dienen bij de aanpak van opkomende technologieën, zodat de risico’s

432

Zie daarover ook Brenninkmeijer et al. 2014, <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rappor
ten/2014/08/18/bewust-omgaan-met-veiligheid-rode-draden-een-proeve-van-ienm-breed-afwe
gingskader-veiligheid>.

433

Artikel 191 VWEU.

434

Zie hierover de mededeling van de Europese Commissie, Communication from the Commission on
the precautionary principle (COM(2000) 1 final of 2 February 2000), <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV%3Al32042>.

435

Ministerie van I&M, Brief Modernisering Milieubeleid, Kamerstuk 28663, nr. 55, 10 maart 2014,
<https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2014/03/10/modernisering-milieu
beleid>.

79

worden beheerst zonder dat de kansen en voordelen verloren gaan. 436 Voor de rol die
aansprakelijkheid in dit verband kan spelen, wordt verwezen naar deel VI C 4.
M.

Overzicht
publiekrechtelijke
(bijgewerkte versie)

milieuaansprakelijkheidsregelingen

Op basis van het verrichtte onderzoek (‘quick scan’) is het overzicht bijgewerkt van de
publiekrechtelijke milieuaansprakelijkheidsregelingen dat op pagina’s 39-42 van het
rapport van 2009 te vinden is. De bijgewerkte versie is gebaseerd op hetzelfde format
en is te vinden op de volgende pagina van dit rapport. De wijzigingen zijn aangegeven in
donkerblauwe letter.

436

Vogelenzang et al. 2010.

80

Inventaris van wetgeving gericht op het voorkomen en herstellen van milieuschade:
Onderstaande inventaris bevat relevante bepalingen inzake het voorkomen en herstellen van milieuschade. Voor nadere toelichting moet gekeken worden in de
uitgebreide bespreking van de regeling.
MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)

Wm – milieuzorgplicht

Wet milieubeheer hoofdstuk 1

Art. 1.1a Wm: zorgplicht: Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht. De zorg
houdt in ieder geval in dat een ieder die weet, of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn
handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is
dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd,
dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd
teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden
voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.

Wm-bedrijven

Wet milieubeheer hoofdstuk 8

(inrichtingen)

Integrale regulering (met uitzonderingen) van inrichtingen en AMvB
Art. 8.40 Wm: basis Activiteitenbesluit + Art. 8.42 Wm: maatwerkvoorschriften
Art. 8.40 lid 3 Wm: AMvB kan financiële zekerheid verplicht stellen, maar slechts in de vorm
van een verzekering tegen aansprakelijkheid voor schade voortvloeiende uit de nadelige
gevolgen voor het milieu die de inrichting veroorzaakt.
Activiteitenbesluit art. 2.1: zorgplichtbepaling

Wet

algemene

bepalingen

omgevingsrecht (Wabo)

Wabo creëert geïntegreerd vergunningstelsel uitgezonderd vergunning voor directe lozing
Art. 1.1 lid 3 Wabo jo. art. 1.1 lid 4 Wm begrip inrichting: “elke door de mens bedrijfsmatig of in
een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere
begrenzing pleegt te worden verricht.”
Art. 2.1 onder e en 2.2 Wabo: vergunningplicht: Het is verboden zonder omgevingsvergunning
een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 1. het oprichten, 2.
het veranderen of veranderen van de werking of 3. het in werking hebben van een inrichting of
mijnbouwwerk

81

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)
Besluit

omgevingsrecht

(Bor):

aanwijzing

extra

activiteiten

onderworpen

aan

vergunningsplicht
Art. 5.7 Bor: opsomming van groot aantal voorschriften die aan de omgevingsvergunning voor
inrichtingen moeten worden verbonden.
Art. 5.7 lid 2 onder i Bor: zorgplicht: met betrekking tot onderwerp niet bestreken door andere
vergunningvoorschriften, kan voldoende zorg worden voorgeschreven
Art. 4.1Wabo: mogelijkheid tot stellen financiële zekerheid
Activiteitenbesluit (Ab)

Ab regelt meest relevante aspecten van milieubelangrijke activiteiten. Voor situaties die niet
Art. 2.1 lid 1 Ab: zorgplichtbepaling voor niet-gereguleerde situaties, plicht tot beperking
van voorzienbare nadelige gevolgen voor het milieu, voor zover redelijk, uitgewerkt in meer
gedetailleerde plichten, die eisen dat verontreiniging van enig medium wordt voorkomen of,
voor zover dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk wordt beperkt. Bevoegd gezag mag ter verdere
uitwerking van de zorgplicht maatwerkvoorschriften stellen, indien een aspect nog niet
uitputtend is omschreven.
Art. 2.9 Ab legt een bodemzorgplicht bij de uitvoerder die dusdanige maatregelen moet
nemen dat het bodemrisico “verwaarloosbaar” wordt.

Wm – stoffen, preparaten,

Wet milieubeheer hoofdstuk 9 Art.9.2.1.2: zorgplicht, ieder die beroepshalve een stof, mengsel of gmo vervaardigt, in

GGO’s,

(stoffen,

luchtemissies

afvalstoffen,

preparaten

genetisch
organismen)

en Nederland invoert, toepast, bewerkt, verwerkt of aan een ander ter beschikking stelt.

gemodificeerde Zorgplicht beperkt tot wat in het vermogen van betrokkenen ligt.
Art. 9.2.2.1: bij AMvB kunnen regels worden gesteld inhoudende een verbod, indien stoffen,
preparaten of gemodificeerde mechanismen ongewenste effecten voor mens of milieu zouden
hebben.
Art. 9.2.3.4: verbod misleidende informatie tav effect op het milieu van een stof, preparaat of
GGO
Art. 9.4.7: Verboden tav energieverbruikende producten

82

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)

Besluit GGO’s

Besluit GGO’s: vergunningsplicht voor introductie in milieu en kennisgevingsplicht voor
‘ingeperkt gebruik’ niveau I en II-k ingevoerd, met risicobeoordeling door gebruikers

REACH Verordening

Art. 9.3.3 Wm: verbod te handelen in strijd met bepalingen uit EG-verordening registratie,
evaluatie en autorisatie van chemische stoffen.
Art 9.2.1.2 Wm: zorgplicht (zie hiervoor)
Omkering bewijslast: producent of importeur moet aantonen dat de risico’s afdoende zijn
beheerst
Financiële zekerheid en aansprakelijkheid: wordt niet opgelegd, maar REACH Verordening
stelt dat “de fabrikanten en importeurs van voorwerpen aansprakelijk moeten zijn voor hun
voorwerpen.” REACH-plichten refererend aan “onaanvaardbaar risico” of “niet afdoende
beheerste risico’s” kunnen nalatigheid of schuld impliceren.
Ketenverantwoordelijkheid: door dwingende bepalingen en de facto doordat naleving
alleen mogelijk is indien de keten meewerkt.

Wet milieubeheer hoofdstuk Art. 10.1 lid 1 Wm: zorgplicht: geldt voor een ieder, burgers en bedrijven.
10 Afvalstoffen

Art. 10.1 lid 2 en Art. 10.1 lid 3 Wm: algemene verbodsbepalingen
Art. 10.2, 10.37, 10.45, 10.54, 10.54a, 10.55, 10.60 Wm: specifieke verbodsbepalingen
Art. 10.4 Wm: nieuwe voorkeursvolgorde voor afvalbeheer: preventie, voorbereiding voor
hergebruik, recycling, (andere) nuttige toepassing en (veilige) verwijdering.
Art. 15.45 lid 3, 15.46 Wm: GS kan financiële zekerheid eisen ter dekking van de kosten van
monitoring, preventie van verontreiniging en nazorg van stortplaatsen
Ook financiële zekerheid vereist in het kader van de Regeling EG Verordening overbrenging van
afvalstoffen.

Wet milieubeheer Hoofdstuk Art. 16.5 Wm: Het is verboden zonder een vergunning van het bestuur van de
16 (Handel in emissierechten)

emissieautoriteit een inrichting in werking te hebben.

83

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)

Wm – incidenten

Wet milieubeheer Titel 17.1

Art. 17.1 Wm: indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet of heeft

Ongewone

voorgedaan, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan,

voorvallen

in

inrichtingen

treft de degene die de inrichting drijft, onmiddellijk de maatregelen die redelijkerwijs van
hem kunnen worden verlangd, om herhaling of de gevolgen van dat voorval te voorkomen of,
voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, zoveel mogelijk te beperken en
ongedaan te maken.
Art. 17.2 Wm: Inrichtinghouder verplicht de inrichting geheel of gedeeltelijk stil te leggen,
indien “door het voorval direct gevaar voor de menselijke gezondheid ontstaat of dreigt te
ontstaan of onmiddellijke en aanmerkelijke gevolgen voor het milieu ontstaan of dreigen te
ontstaan en zolang niet kan worden gewaarborgd dat door de getroffen maatregelen (…) wordt
voldaan aan de voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning voor de inrichting of
aan de (…) voor de inrichting geldende regels.”

Wet milieubeheer Titel 17.2

Implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheid

Maatregelen

bij

Art. 17. 6, jo. Art. 17.7 Wm: toepassingsgebied:

op

Aansprakelijkheid voor schade aan beschermde soorten, natuurlijke habitats, wateren

van

of bodem, die boven schadedrempel uitkomt, veroorzaakt door beroepsmatige activiteiten.

milieuschade,

gericht

milieugevolgen
bedrijven

Mede begrepen is de schade aan deze soorten en habitats binnen de exclusieve economische
zone.
Art. 17.6 lid 3 Wm: systeem van “dynamische verwijzing” neergelegd.
Art. 17.16 Wm: risicoaansprakelijkheid en kostenverhaal
Art. 17.9 lid 7 Wm: voorrang regeling Titel 17.2 Wm
Titel 17.2 Wm: Geen verplichting tot stellen van financiële zekerheid

Wm/Awb -

Hoofdstuk 5 Awb

Handhaving

Bepalingen over toezicht en over bestuursrechtelijke sancties “last onder bestuursdwang”, “last
onder dwangsom” en bestuurlijke boete.

Hoofdstuk 18 Wm

Art. 18.2 jo Hoofdstuk 8 Wm: handhaving van regels geldend voor inrichtingen
Art. 18.2a-18.2d Wm handhaving van milieubepalingen die niet betrekking hebben op
inrichtingen
Art. 18.3 Wm: coördinatie en overleg

84

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)

Wabo handhaving

Wet vergunning, toezicht en

Kwaliteitsbevordering en samenwerking tussen omgevingsdiensten

handhaving
Strafrecht

Besluit strafbeschikking

Geringe milieu- en keurfeiten kunnen met strafbeschikking, in plaats van bestuurlijke boete,
worden afgedaan

Bijzondere wetten
Bodem

Wet

bodembescherming Art. 6 tot en met art. 12b en art. 15 Wbb: bij of krachtens AMvB kunnen regels gesteld

(Wbb)

worden ter bescherming van de bodem.
Art. 13. Wbb: preventieve- en curatieve zorgplicht.
Art. 16. Wbb: mogelijkheid tot verplichting financiële zekerheid voor het uitvoeren van
bepaalde werkzaamheden, dit nader te regelen via AMvB ex art. 6 tot en met 12 Wbb.
Art. 27 Wbb: meldingsplicht en algemene bepalingen in geval van verontreiniging van de
bodem.
Art. 30 ev. Wbb: Regeling ongewone voorvallen.
Art. 41 en 42 Wbb: gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreiniging met
publiekrechtelijke vrijwaring die civielrechtelijke aansprakelijkheid onverlet laat.
Art. 55ab Wbb: onderzoeksplicht voor spoedeisende bodemsanering
Art. 75 Wbb: bevoegdheid tot kostenverhaal die verhaal op grond van onrechtmatige daad
onverlet laat.

Water

Waterwet (Wtw)

Wet verontreiniging oppervlaktewater is opgegaan in de Waterwet.
Art. 3.4-3.6 Waterwet: zorgplicht van waterschappen en gemeenten
Art. 6.2-6.5 Waterwet: vergunningsplichten; het is onder meer verboden om zonder
watervergunning te lozen in oppervlaktewaterlichaam
Art. 6.8: zorgplicht en indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon
voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen. De zorgplichtbepaling sluit nauw aan
bij zorgplichtbepaling in art. 13 Wbb.

85

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)
Art. 6.20 lid1 a Waterwet: Financiële zekerheid. Aan de watervergunning kunnen
voorschriften worden verbonden, onder andere het stellen van financiële zekerheid voor
dekking van aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit de door gebruik van de
vergunning veroorzaakte nadelige gevolgen voor een watersysteem.
Sinds 2011 zorgplicht ter voorkoming van schade aan waterstaatswerken veroorzaakt door
muskusratten.
Sinds 2012 Deltaprogramma in Wtw ivm waterveiligheid en zoetwatervoorziening.

Natuurbehoud

Natuurbeschermingswet 1998

Verboden (niet limitatief):

(Nbw 1998)

Art. 16 Nwb 1998: het is verboden zonder vergunning van GS handelingen te verrichten, te
doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de
natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of
planten in het beschermd natuurmonument.
Art. 19d Nbw 1998: het is verboden om zonder vergunning of in strijd met aan die
vergunning verbonden voorschriften of beperkingen projecten of andere handelingen te
realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen de
kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000- gebied
kunnen verslechteren of een significant storend verstorend effect kunnen hebben op de
soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Art. 19h Nbw 1998: GS verbindt, in gevallen waarin een vergunning wordt verleend, omwille
van het groot openbaar belang, maar waarvan de gevolgen voor het Natura 2000-gebied niet
met zekerheid vast te stellen zijn, in ieder geval aan de vergunning het voorschrift inhoudende
de verplichting compenserende maatregelen te treffen.
Onder bepaalde voorwaarden is bestaand gebruik uitgezonderd van vergunningplicht. Geen
uitzondering indien bestaand gebruik significante gevolgen voor het desbetreffende Natura
2000-gebied heeft.
Art. 19kd Nbw 1998 programmatische aanpak stikstof (PAS)
Art. 19l Nbw 1998: zorgplicht voor een ieder “voldoende zorg voor de instandhouding van een

86

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)
[beschermd] gebied of een Natura 2000-gebied.”
1 januari 2014: Nbw 1998 werkingssfeer uitgebreid naar EEZ.

Fauna en Flora

Flora- en faunawet (Ffw)

Regelt bescherming van planten- en diersoorten
Art. 2 Ffw: zorgplicht: een ieder neemt voldoende zorg in acht voor de in het wild levende
dieren en planten, almede hun directe leefomgeving.
Hoofdstuk III Ffw: diverse verbodsbepalingen, “nee, tenzij-beginsel” geldt. Handelingen met
schadelijke gevolgen voor exemplaren van een beschermde diersoort zijn verboden, zoals het
doden, verwonden, vangen, opzettelijk verontrusten, en het beschadigen van rust- of
verblijfplaatsen, alsook het verhandelen en het bezitten van exemplaren en producten daarvan.
Art, 8-18 Ffw: ten aanzien van plantensoorten gelden gelijksoortige bepalingen.
Art. 75 Ffw: ontheffing of vrijstelling van de verboden onder voorwaarden.
Art. 83 Ffw: Faunafonds verleend op basis van aanvragen een tegemoetkoming in schade die
door beschermde dieren is aangericht

Rampen

Wet

Rampen

en

Zware

Vervallen per 1 oktober 2010

Ongevallen (Wrzo)
Besluit

risico’s

zware Implementatie van de Europese Seveso III-richtlijn.

ongevallen 2015 (Brzo)

Het

Brzo integreert de wet- en regelgeving op het gebied van arbeidsveiligheid,

omgevingsveiligheid en rampbestrijding.
Doel: voorkomen van zware ongevallen bij bedrijven waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn.
Meer specifiek: beschermen van milieu en gezondheid en veiligheid van werknemers en
bevolking tegen rampen en zware ongevallen. Inrichtingen: omgevingsvergunning.
Art. 5 lid 1: zorgplicht: exploitant neemt alle nodige maatregelen om zware ongevallen als
gevolg van het werken met gevaarlijke stoffen binnen een inrichting te voorkomen of te
beperken
Besluit

externe

inrichtingen (Bevi)

veiligheid Het Bevi legt veiligheidsnormen op aan bedrijven die een risico vormen voor personen
buiten het bedrijfsterrein (chemische fabrieken, lpg-tankstations).

87

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)
Bor bijlage I, onderdeel B: activiteiten die onder het Bevi vallen zijn vergunningsplichtig.

Mijnen

Mijnbouwwet (Mbw)/ Besluit Art. 6 Mbw: vergunningsplicht voor opsporen en winnen van delfstoffen of aardwarmte.
algemene

regels

milieu Art. 29 Besluit algemene regels milieu mijnbouw: indien uit onderzoek blijkt dat de bodem

mijnbouw/Mijnbouwbesluit

als gevolg van de activiteiten op het terrein is aangetast of verontreinigd, dan wel door welke

(Mbb)

andere oorzaak dan ook bodemverontreiniging is ontstaan draagt de uitvoerder er zorg voor
dat het beperken en zoveel mogelijk ongedaan maken van de verontreiniging of de aantasting
en de directe gevolgen daarvan.
Art. 3 Mijnbouwbesluit (Mbb): “Bij het verrichten van mijnbouwactiviteiten worden
maatregelen genomen ter voorkoming van schade. Indien bij het verrichten van
mijnbouwactiviteiten ernstige schade dreigt te ontstaan of is ontstaan, wordt hiervan
onmiddellijk mededeling gedaan aan de inspecteur-generaal der mijnen.”
Artikel 3, Besluit algemene regels milieu mijnbouw: “De uitvoerder die weet of redelijkerwijs
had kunnen weten dat door het in werking zijn van de mobiele installatie dan wel onderzeese
installatie en de in verband met de mobiele installatie dan wel onderzeese installatie verrichtte
werkzaamheden en activiteiten nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen
ontstaan die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of
krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover
voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.”
Art. 25 Mbw: vergunningplicht voor het opsporen van opslagcomplexen en voor permanente
opslag van CO2. Afwijken bij AMvb omschreven categorieën van gevallen.
Art. 33 Mbw: zorgplicht voor vergunninghouder Artikel 6 en 25 Mbw.
Art. 31b-31l Mbw: vergunningvoorschriften waaronder omschrijving van financiële
zekerheid of een gelijkwaardige voorziening en onder welke voorwaarden.

Offshore
activiteiten

olie-

en

gas Richtlijn 2004/35/EG stelt voorwaarden voor een veilige opsporing en winning van olie en gas
op zee en scherpt de reactiemechanismen bij zware ongevallen aan. Opgestelde wetsvoorstel
houdt minimum transpositie in. Verplichte financiële zekerheid en financiële draagkracht
als vergunningsvoorschrift.

88

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)

Mijnbouwwerken

Omkering van de bewijslast ten aanzien van de schade veroorzaakt door mijnbouwwerken in

algemeen/Groninger gasveld

wetsvoorstel. Na advies van de Raad van State blijkt de minister de omkering van de bewijslast
te willen beperken tot de Groningse situatie.
Wetsvoorstel teneinde de veiligheid van de mijnbouw te vergroten en overheid regie te geven,
nav aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid

Ontgrondingen

Ontgrondingenwet

Art. 3 lid 1 Ontgrondingenwet stelt dat het verboden is zonder vergunning te ontgronden.
Art. 3 lid 2 stelt dat er voorschriften aan de vergunning kunnen worden verbonden.
Art. 3 lid 3f: bepaalt dat financiële zekerheid moet worden gesteld voor het nakomen van in
de vergunning gestelde verplichtingen

Gewasbescherming
biociden

en

Wet

Art. 18 Wgb: Zorgplicht: een ieder is verplicht op zorgvuldige wijze om te gaan met

gewasbeschermingsmiddelen

gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

en biociden (Wgb)

Art. 19 t/m 22 Wgb: verboden, inclusief verbod op gebruik gewasbestrijdingsmiddelen buiten
de landbouw vanaf 2016
Art. 88 Wgb: kostenverhaal op degene door wiens onrechtmatige daad die kosten zijn
veroorzaakt, of op degene die anderszins krachtens burgerlijk recht buiten overeenkomst
aansprakelijk is voor de gevolgen daarvan.

Antarctica

Wet bescherming Antarctica

Art. 3.1 en 3.2: Zorgplicht
Art. 6: Verboden
Art. 8 lid 1: organisator vergunningplichtig.
Art. 8 lid 2: deelnemer mag alleen aan activiteit mee doen als er een vergunning voor die
activiteit is verleend.
Art. 14 lid 3: er kunnen voorschriften aan de vergunning worden gesteld.
Art. 15: inhoudelijk eisen aan de vergunning.
Art. 16f: vergunninghouder stelt financiële zekerheid voor het nakomen van krachtens de
vergunning voor hem geldende verplichtingen en ter dekking van zijn aansprakelijkheid

89

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)
voor schade die voortvloeit uit de door de betrokken activiteit veroorzaakte nadelige gevolgen
voor het Antarctische milieu
Art. 17-22: verdere regels betreffende vergunningen.
Art. 24: ongewoon ongeval.
Art. 25f: Een organisator houdt een voldoende verzekering of andere financiële zekerheid in
stand, ter dekking van zijn aansprakelijkheid voor doeltreffende bestrijdingsacties in een
milieubedreigende noodsituatie die gevolg is van zijn activiteit.

Aankomende wetgeving
Volledige

integratie

omgevingswetten

Omgevingswet (Ow)

Ow bundelt 26 wetten op het gebied van onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke
ordening en natuur. Ow is verder uitgewerkt in vier AMvB’s.
Eén vergunning voor de gehele fysieke leefomgeving. Aanvrager vraagt bij één loket
toestemming vragen voor alle activiteiten die hij wil ondernemen.
Vermindering van regels, meer kwaliteit voor de leefomgeving, grotere keuzevrijheid voor
ondernemers, kortere procedures, en minder administratieve lasten.
Art. 5.1 en 5.2 Ow: Verbod om zonder omgevingsvergunning bij AMvB aangewezen
activiteiten te verrichten.
Zorgplicht in drie onderdelen:
Art. 1.6 Ow: algemene zorgplicht: een ieder draagt voldoende zorg voor de fysieke
leefomgeving.
Art. 1.7 Ow: specifieke zorgplicht: Voor activiteiten waarvan een persoon weet of behoort te
weten dat er mogelijk nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving uit kunnen voortvloeien,
is die persoon verplicht:
-

Alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die
gevolgen te voorkomen

-

Voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, die gevolgen zoveel mogelijk te
beperken of omgedaan te maken

-

Als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt, die activiteit achterwege te laten

90

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)
voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd.
Art. 1.8 Ow: aan de beide zorgplichten is in ieder geval voldaan, voor zover specifieke regels
gesteld met het oog op de doelen van de wet, worden nageleefd.
Art. 13.5 lid 1: financiële zekerheid: in bij AMvB aangewezen gevallen kan een
omgevingsvergunning voor een activiteit die “significante nadelige gevolgen voor de
fysieke leefomgeving” kan hebben, eisen dat degene die de activiteit verricht financiële
zekerheid stelt voor
(i) het nakomen van op grond van de omgevingsvergunning voor hem geldende verplichtingen
(ii) ter dekking van zijn aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit door de activiteit
veroorzaakte nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving
Art. 13.5 lid 2 OW regelt vorm van zekerheid, hoogte van bedrag en tijdsbestek waarvoor de
zekerheid in stand moet worden gehouden, alsmede de voorwaarden voor opheffing van
zekerheid. Het bevoegd gezag kan het te verhalen bedrag invorderen bij dwangbevel.
Art. 13.5 lid 4 OW: bij gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning
kan ook (voortduren van) financiële zekerheid worden geëist.
Afdeling 19.1 Ow: regeling voor ongewone voorvallen en kostenverhaal.
Art 19.4 lid 1 Ow: bevoegd gezag dient de veroorzaker van een ongewoon voorval te
verplichten maatregelen te treffen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd om de
nadelige gevolgen van het ongewoon voorval te voorkomen.
Art. 19.6 Ow: indien bevoegd gezag maatregelen treft of laat treffen door derden, verhaalt het
de kosten van die maatregelen op veroorzaker.
Art. 18.4 Ow: centrale instrument van handhaving: last onder dwangsom.

Natuurbescherming

Wet Natuurbescherming

Nbw 1998, Ffw en boswet samengevoegd in één natuurbeschermingswet.
Uitgangspunt voor de wet: Europese regelgeving.
Doelen natuurbeschermingswet:
- vereenvoudiging van regels ter bescherming van natuur
- decentralisatie bevoegdheden naar provincies

91

MILIEU THEMA

WET

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)
- verminderen van administratieve lasten
Verboden: beschermde soorten te doden of te vangen, of hun verblijfplaatsen te vernielen of te
verstoren.
Verbodsbepaling alleen toepasselijk op schadelijke activiteiten die opzettelijk gebeuren.
Opzettelijke verbodsbepaling niet van toepassing als de storing niet van wezenlijke invloed is
op de staat van instandhouding van de soort.
Art. 1.11 Wet natuurbescherming: zorgplicht heeft betrekking op al datgene wat belangrijk is
om nadelige effecten voor beschermde habitats en soorten te voorkomen.
Zorgplicht voor bestuursorganen: zij wegen natuuraspecten steeds mee in hun handelen en
besluitvorming en zij treffen zo nodig de geëigende maatregelen om schadelijke effecten te
voorkomen, te beperken of ongedaan te maken.
Zorgplicht is zelfstandig handhaafbaar.
Art. 6.1 Wet natuurbescherming: wettelijk kader voor tegemoetkoming in schade die wordt
veroorzaakt door dieren van soorten die op grond van de wet, zijn beschermd.
Art: 9.12 lid 7 Wet natuurbescherming: Faunafonds.

92

IV.

Privaatrechtelijke ontwikkelingen in het Nederlands milieuaansprakelijkheidsrecht 2010-2015

A.

Inleiding

In de periode 2010-2015 heeft het milieuaansprakelijkheidsrecht, met enkele
uitschieters (zei hierna onder [xxx]) een relatief rustige ontwikkeling doorgemaakt,
hoewel Nederland niet volledig gespaard is gebleven van milieuschade. Er zijn ook
enkele nieuwe aansprakelijkheidsregimes aangenomen of in voorbereiding, hoewel nog
niet van kracht geworden. Achtereenvolgens passeren de volgende gebeurtenissen en
onderwerpen in het kort de revue:
 Wijziging van de wetgeving betreffende aansprakelijkheid voor kernongevallen;
 Wijziging van de wetgeving inhoudende aansprakelijkheid ten aanzien van
maritieme ongevallen;
 De voorgestelde regeling ter zake van schade veroorzaakt door genetisch
gemodificeerde organismen;
 De voorgestelde regeling voor aansprakelijkheid ten aanzien van de opslag van
CO2;
 Chemie-Pack en de verhaalbaarheid van milieuschade;
 De invloed van het gewijzigde publieke milieurecht en de uitgebreidere
zorgplichten op de aansprakelijkheid voor milieuschade; en
 De invloed van rechtszaken op de omvang van milieuaansprakelijkheid.
B.

Wijzigingen in civiel milieuaansprakelijkheidsrecht

1.

Aansprakelijkheid voor kernongevallen

In de periode 2010-2015 is de wetgeving betreffende kernongevallen (Wet
aansprakelijkheid kernongevallen437) op enkele punten aangepast. Deze wetgeving
geeft onder meer uitvoering aan het Verdrag van Parijs inzake wettelijke
aansprakelijkheid op het gebied van de kernenergie.438 In diverse bepalingen stelt de
Nederlandse wetgeving betreffende kernenergie financiële zekerheid verplicht.439
Overigens is inmiddels een nieuwe autoriteit voor nucleaire veiligheid en
437

Wet van 17 maart 1979, houdende regelen inzake aansprakelijkheid voor schade door
kernongevallen, Stb. 1980, 2.

438

Verdrag van Parijs van 29 juli 1960 inzake wettelijke aansprakelijkheid op het gebied van
kernenergie, Trb. 1964, 178.

439

Financiële zekerheidsverplichtingen zijn uitgevaardigd op basis van de Kernenergiewet: het Besluit
vervoer splijtstoffen, ertsen en radioactieve stoffen, het Besluit detectie radioactief besmet schroot,
en het Besluit stralingsbescherming.

93

stralingsbescherming (ANVS) ingericht440 (in het milieurecht is een zelfstandige
autoriteit een uitzonderlijk fenomeen). Door de oprichting van de ANVS is de kennis en
expertise op dit gebied nu in een orgaan gebundeld, waardoor beter aan ‘continuous
improvement’ kan worden gewerkt.441 Nadat zich op 26 april 1986 een ernstige
kernramp bij Tsjernobyl had voorgedaan zijn een aantal van de internationale
verdragen waarop de Nederlandse wetgeving inzake de nucleaire aansprakelijkheid
was gebaseerd aangepast.442 De hierna te bespreken wijzigingen van het nucleaire
aansprakelijkheidsrecht in Nederland hebben dan ook betrekking op de implementatie
van deze gewijzigde verdragen.
-

Besluit van 31 augustus 2012

Het Besluit van 31 augustus 2012 heeft Artikel 5, eerste lid, van de Wet
aansprakelijkheid kernongevallen (Wako) gewijzigd. Dat artikel regelt het
maximumbedrag waarvoor exploitanten van in Nederland gelegen kerninstallaties op
grond van Artikel 10, onder (a), van het Verdrag van Parijs aansprakelijk zijn. Na deze
wijziging is dat bedrag vastgesteld op € 1,2 miljard (in plaats van € 340 miljoen).443
Deze wijziging is doorgevoerd omdat de dekkingscapaciteit in de verzekeringsmarkt
verder was uitgebreid. Omdat de regering ernaar streeft een zo groot mogelijk deel het
bedrag waarvoor de Staat op grond van Artikel 18 van de Wako garant staat (indien zich
een kernongeval voordoet) door private verzekeraars te laten dekken, is dit aanleiding
geweest om het maximumbedrag van aansprakelijkheid (en de daarmee
samenhangende verplichting voor de exploitant om op grond van Artikel 10 van het
Verdrag van Parijs om tot dat bedrag een verzekeringsdekking te nemen) mee te
verhogen met deze dekkingscapaciteit.444
-

Wet van 1 maart 2014

Voorts heeft de Wet van 1 maart 2014 de Wako gewijzigd door toepassing te geven aan
Artikel 1, onderdeel b, van het Verdrag van Parijs.445 Door deze wijziging is de Minister
van Financiën bevoegd om in Nederland gelegen kerninstallaties van de toepassing van
het verdrag uitsluiten, indien de geringe omvang van de betrokken risico’s in relatie tot
de kosten van de verdragsverplichtingen dat naar zijn oordeel rechtvaardigen. Het
besluit daartoe dient te worden genomen in overeenstemming met de Minister van

440

Wijziging van de Kernenergiewet in verband met de instelling van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid
en Stralingsbescherming, Kamerstuk 34219. Deze wet werd op 26 april 2016 door de Eerste Kamer
aangenomen en wacht nu op publicatie in het Staatsblad.

441

Leijendekker-van Kaam 2015, p. 681-686.

442

Zie voor een overzicht van die aanpassingen onder meer Liu & Faure 2016, p. 165-187.

443

Artikel I, Besluit van 31 augustus 2012 tot wijziging van Artikel 5, eerste lid, van de Wet
aansprakelijkheid kernongevallen, Stb. 2013, 313.

444

Toelichting bij Besluit van 31 augustus 2012.

445

Wet van 1 maart 2014 tot wijziging van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen in verband met de
toepassing van Artikel 1, onderdeel b, van het Verdrag van 29 juli 1960 inzake wettelijke
aansprakelijkheid op het gebied van kernenergie, Stb. 2014, 129.

94

Veiligheid en Justitie en de Minister van Economische Zaken. In een dergelijk besluit kan
worden bepaald dat de exploitant van de kerninstallatie aansprakelijk blijft voor schade
waarop het Verdrag van Parijs niet meer van toepassing is. Aan het besluit kunnen
tevens voorschriften worden verbonden met betrekking tot het bedrag en de vorm van
die aansprakelijkheid, alsmede voorschriften met betrekking tot de wijze waarop
daarvoor financiële zekerheid wordt gesteld.
Bij deze wet is voorts bepaald dat inzake een ongeval waarbij de aansprakelijkheid
van de exploitant op een lager bedrag is vastgesteld dan het anders geldende bedrag, de
staat tot een bedrag van € 1,5 miljard aan openbare middelen beschikbaar stelt.
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. De Wet
van 30 oktober 2008 tot wijziging van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen ter
uitvoering van het Protocol van 12 februari 2004, die het Verdrag van Parijs wijzigt
onder meer door de gedekte schade uit te breiden tot “de kosten van maatregelen tot
herstel van een aangetast milieu”, is echter ook nog niet in werking getreden. 446 Om die
reden voorziet de wet enkele bepalingen voor het geval dat de Wet van 20 oktober 2008
later in werking treedt.
2.

Aansprakelijkheid ten aanzien van maritieme ongevallen

De Wet van 14 oktober 2015 (WBMO), die zowel een administratief- als civielrechtelijke
regeling omvat, stelt regels ten aanzien van de bestrijding van maritieme ongevallen en
de aansprakelijkheid voor daarmee samenhangende kosten. De WBMO geeft uitvoering
aan het Verdrag van Nairobi van 2007 inzake het opruimen van wrakken.447 Net als het
Verdrag, kent de WBMO zowel bestuursrechtelijke als civielrechtelijke aspecten. De
bestuurlijke aspecten betreffen bevoegdheden om aanwijzingen te kunnen geven na het
ontstaan van een maritiem ongeval en het doen opruimen van een wrak. Het verhaal
van de in deze gemaakte kosten is echter geregeld via een civielrechtelijk instrument,
dat in het Burgerlijk Wetboek zal worden verankerd.448
De wet regelt de bevoegdheid van de Nederlandse staat om in de exclusieve
economische zone (EEZ) snel en adequaat scheepswrakken van verdragsstaten te
(laten) verwijderen. Daarbij kan worden opgetreden ten aanzien van in grote
moeilijkheden geraakte zeeschepen en daarvan afkomstige zaken die het
scheepvaartverkeer, het mariene milieu of andere kuststaatbelangen in gevaar brengen
of dreigen in gevaar te brengen. Die maatregelen kunnen worden toegepast ten aanzien
van wrakken ruim gedefinieerd; naast gezonken en gestrande zeeschepen, vallen
daaronder ook delen van zodanige schepen, alsmede gestrande, gezonken of op drift
geraakte lading of andere zaken die afkomstig zijn van schepen op zee en voorts

446

Zie voor een overzicht van de wijzigingen aan de internationale verdragen inzake nucleaire
aansprakelijkheid na het ongeval van Tsjernobyl ook Faure & Vanden Borre 2008, p. 219-287.

447

Wet van 14 oktober 2015, houdende regels ten aanzien van de bestrijding van maritieme
ongevallen, met inbegrip van wijziging van Boek 8 van het Burgerlijk Wetboek en enige andere
wetten, ter uitvoering van het op 18 mei 2007 tot stand gekomen Verdrag van Nairobi inzake het
opruimen van wrakken (Wet bestrijding maritieme ongevallen), Stb. 2015, 399.

448

Burgerlijk Wetboek, Boek 8, Afdeling 6, Aansprakelijkheid voor de kosten van het lokaliseren,
markeren en opruimen van een wrak, Artikelen 655-658.

95

zeeschepen die op het punt staan om te zinken of te stranden dan wel naar
redelijkerwijs verwacht kan worden zullen zinken of stranden.
De scheepseigenaar is de eerstverantwoordelijke voor het opruimen van het wrak.
“Opruimen” is breed gedefinieerd en omvat elke vorm van voorkomen, beperken of
ongedaan maken van het gevaar dat ontstaat door een wrak. Mocht de eigenaar zijn
verplichtingen wat dit betreft niet naleven, dan kan de Nederlandse staat dit zelf ter
hand nemen. De daarmee gemoeide kosten, inclusief de kosten in verband met het
opsporen en het markeren van het wrak, komen voor rekening van de scheepseigenaar.
Wat betreft het civielrechtelijk deel, werkt de wet met (i) risicoaansprakelijkheid, (ii)
verplichte verzekering en (iii) een direct verhaalsrecht. In lijn met het Verdrag legt de
Wet risicoaansprakelijkheid op aan de geregistreerde scheepseigenaar voor de kosten
verbonden aan wrakopruiming. De eigenaar is verplicht zijn aansprakelijkheid te
verzekeren of andere financiële zekerheid (zoals een bankgarantie) te stellen, indien het
gaat om een zeeschip met een bruto tonnage van 300 of meer. Deze schepen moeten in
het bezit zijn van een geldig certificaat omtrent verzekering; indien zo’n schip niet
beschikt over een verzekeringscertificaat wordt het niet toegelaten tot, noch kan het
vertrekken vanuit een Nederlandse haven of ankerplaats. Naast de
risicoaansprakelijkheid van de eigenaar introduceert de Wet een direct verhaalsrecht
op de verzekeraar. De kosten van wrakopruiming kunnen zo privaatrechtelijk direct op
de verzekeringspenningen worden verhaald.
Het Verdrag respecteert de grenzen van aansprakelijkheid die voortvloeien uit het op
19 november 1976 te Londen tot stand gekomen Internationaal Verdrag inzake
beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen, zoals gewijzigd (Londens
Limitatieverdrag 1996).449 De verdragslanden kunnen bepalingen van het Verdrag
desgewenst van toepassing verklaren («opt-in») voor hun territoriale zee en
binnenwateren. Nederland heeft deze opt-in benut voor opruiming van wrakken van
zeeschepen in de Nederlandse territoriale zee en de binnenwateren.
3.

Schade veroorzaakt door genetisch gemodificeerde organismen

In het kader van het Verdrag inzake biologische diversiteit450 is het Aanvullend Protocol
inzake aansprakelijkheid en schadeloosstelling van Nagoya-Kuala Lumpur bij het
Protocol van Cartagena inzake bio-veiligheid451 tot stand gekomen. Het Nagoya-Kuala
Lumpur Protocol vindt zijn oorsprong in Artikel 27 van het Bio-veiligheidsprotocol. Dit
artikel voorziet een regeling voor de aansprakelijkheid en vergoeding van de schade die
zou kunnen ontstaan in verband met de grensoverschrijdende verplaatsing van

449

Dit verdrag geldt niet voor binnenvaartschepen, waarvoor geldt het Verdrag van Staatsburg inzake
de beperking van aansprakelijkheid in de binnenvaart, Trb. 1989, 43, als gewijzigd bij CLNI 2012,
Trb. 2013, 72. Over dit verdrag en het vonnis van de rechtbank Rotterdam, 25 september 2013,
ECLI:NL:RBROT:2013:7253, zie Brans & Langbroek 2014.

450

Trb. 1992, 164 en Trb. 1993, 54.

451

Trb. 2011, 130. Het Cartagena Protocol geldt reeds in Nederland.

96

gemodificeerde levende organismen en voorziet in een proces om die regeling te
ontwikkelen.452
Volgens de Nederlandse regering wordt het doel van het Protocol hoofdzakelijk
verwezenlijkt door een regeling voor het treffen van passende bestrijdingsmaatregelen
en de allocatie van de kosten daarvan.453 Op grond van de werkingssfeer van het
Biodiversiteit verdrag is het schadebegrip in het Aanvullend Protocol beperkt tot
schade gedefinieerd als een nadelig effect op het behoud of het duurzaam gebruik van
biologische diversiteit die zowel meetbaar of anderszins waarneembaar als aanzienlijk
is.454 Het Aanvullend Protocol voorziet daarmee naar de mening van de regering in een
regeling van de aansprakelijkheid die aansluit bij de Richtlijn milieuaansprakelijkheid.
In Nederland zal het Protocol daarom worden uitgevoerd via Titel 17.2 Wm.
Het Nagoya-Kuala Lumpur Protocol bevat echter ook twee bepalingen over
civielrechtelijke aansprakelijkheid (Artikel 12, tweede en derde lid), die betrekking
hebben op traditionele schade (persoonsschade, zaakschade en, in verschillende
gradaties, ook zuivere vermogensschade) die ontstaat als gevolg van
biodiversiteitsschade. Dergelijk traditionele schade valt niet onder Titel 17.2 Wm.
Nederland is verplicht om zorg te dragen voor de omzetting van deze bepalingen en te
voorzien in een adequate regeling van de aansprakelijkheid voor deze vormen van
schade. Volgens de regering voorziet het geldende recht in Nederland reeds in een
adequate regeling voor deze vormen van schade.455
De Nota van Toelichting ligt dit standpunt uitgebreid toe. Naar het oordeel van de
regering kan de aansprakelijkheid voor schade als gevolg van het gebruik van
gemodificeerde levende organismen, afhankelijk van de omstandigheden van het geval,
worden gebaseerd op de bestaande Europees Nederlandse civielrechtelijke
aansprakelijkheidsbepalingen. Daarom zou aanpassing van die bepalingen als gevolg
van het Protocol niet nodig zijn. De toelichting geeft een goed overzicht van de wijze
waarop het aansprakelijkheidsrecht conventionele schade afdekt die verbonden kan
zijn aan milieuschade. Om die reden wordt hierna uitgebreid geciteerd uit deze
verhelderende toelichting:
 “De civielrechtelijke aansprakelijkheid is geregeld in het Burgerlijk Wetboek (BW).
Titel 3 van Boek 6 BW bevat naast de algemene onrechtmatige daadbepaling
(Artikel 6:162 BW), bijzondere bepalingen voor de aansprakelijkheid voor
gevaarlijke stoffen (Artikel 6:175 BW) en productaansprakelijkheid (Artikel 6:185
e.v. BW). (…) Een onrechtmatige daad is onder meer handelen in strijd met een
wettelijke plicht. Het kan daarbij gaan om handelen in strijd met een plicht uit de
wet ter uitvoering van het Bio-veiligheidsprotocol of het Protocol.”

452

Zie in het algemeen over de voorwaarden voor een efficiënt compensatiesysteem voor schade
veroorzaakt door genetisch gemodificeerde organismen Faure & Wibisana 2010a, p. 826-880 en
Faure & Wibisana 2010b, p. 1-69.

453

Artikel 5, Nagoya-Kuala Lumpur Protocol.

454

Artikel 2, tweede lid, onderdeel b, Nagoya-Kuala Lumpur Protocol.

455

Zie voor een uitgebreide analyse van de aansprakelijkheid voor genetisch gemodificeerde
organismen ook Castillo & Van Boom 2007, p. 306-320.

97

 “De onrechtmatige daad is toerekenbaar indien zij te wijten is aan de schuld van
de dader of aan een oorzaak die volgens de wet of de in het verkeer geldende
opvattingen voor zijn rekening komt. Onder schade wordt verstaan
vermogensschade en ander nadeel (bijvoorbeeld immateriële schade), voor zover
de wet op vergoeding van dat ander nadeel recht geeft (Artikel 6:95 BW). Wat
onder vermogensschade wordt verstaan, staat in Artikel 6:96 BW. Daaronder
vallen onder meer de redelijke kosten ter voorkoming of beperking van schade.”
 “Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kan degene die schade heeft
geleden als gevolg van het feit dat een ander in strijd heeft gehandeld met de wet
ter uitvoering van het Biodiversiteitsprotocol en het Protocol zijn vordering
baseren op Artikel 6:162 BW. Hij zal dan wel moeten bewijzen dat die ander een
toerekenbare fout heeft gemaakt. Dat kan bij technisch ingewikkelde materie
moeilijk zijn. Voor degene die schade heeft geleden, is het eenvoudiger zijn
vordering te baseren op een bepaling die risicoaansprakelijkheid vestigt.”
 “Een dergelijke risicoaansprakelijkheid bestaat voor de professionele houder van
een gevaarlijke stof (Artikel 6:175 BW). Degene die schade heeft geleden kan
(nagenoeg) volstaan met bewijzen dat hij schade heeft geleden. Het gedrag van de
schadeveroorzaker doet hier niet ter zake. Voor aansprakelijkheid op grond van
Artikel 6:175 BW is wel vereist dat de schadeveroorzakende stof een gevaarlijke
stof is als bedoeld in dat artikel. Een stof kan op drie manieren gevaarlijk zijn. In
de eerste plaats op grond van de open norm dat de stof een bijzonder gevaar van
ernstige aard voor personen of zaken oplevert. De invulling van deze norm in een
concreet geval is aan de rechter. In de tweede plaats kan een stof gevaarlijk zijn op
grond van de Wet Milieubeheer. Ten slotte kan een stof gevaarlijk zijn op grond
van Verordening (EG) nr. 1272/2008 betreffende de indeling, etikettering en
verpakking van stoffen van mengsels. In zijn algemeenheid kan niet worden
bepaald of een genetisch gemodificeerd organisme een gevaarlijke stof is als
bedoeld in Artikel 6:175 BW. De rechter zal daartoe in een concreet geval de open
norm moeten invullen.”
 “Een risicoaansprakelijkheid bestaat ook voor de producent van een gebrekkig
product (Artikel 6:185 e.v.). Een product is gebrekkig indien het niet de veiligheid
biedt die men daarvan mag verwachten (Artikel 6:185 BW). Het kan daarbij
bijvoorbeeld gaan om schadelijke bijwerkingen. Voor de vraag of daarvoor
aansprakelijkheid ontstaat, zijn onder meer van belang de bekendheid van de
producent met die bijverschijnselen, het bestaan van ongevaarlijke alternatieven
voor zijn product en de mate waarin hij de consument informeert en waarschuwt.
De aansprakelijkheid is dus afhankelijk van de omstandigheden van het geval en
die zullen uiteindelijk door de rechter moeten worden beoordeeld.”
 “Tot slot kan onder omstandigheden onrechtmatige hinder een grondslag bieden
voor een verplichting tot schadevergoeding. In Nederland geldt – evenals in vele
andere landen – dat men de gebruikers van naburige erven niet op onrechtmatige
wijze hinder mag toebrengen. Artikel 5:37 BW bepaalt dat de eigenaar van een erf
geen hinder mag toebrengen aan eigenaars van andere erven in een mate of op
98

een wijze die volgens Artikel 6:162 BW onrechtmatig is. (…) Bij de bepaling of en
wanneer het overwaaien van – kort gezegd – genetisch gemodificeerd zaad of
stuifmeel onrechtmatig is, zijn dus vooral de volgende gezichtspunten van belang:
de aard en de ernst van de hinder en de schade, het nut van de hinderlijke
gedraging, de voorzorgsmaatregelen en de plaatselijke omstandigheden.”456
Om deze redenen zal Nederland dus geen wetgeving uitvaardigen ter implementatie van
het Nagoya-Kuala Lumpur Protocol. Voor zover het positieve Nederlandse civiele recht
niet reeds voorziet in de aansprakelijkheden die de regering in de Toelichtende Nota
uiteenzet, zal de rechter weleens geneigd kunnen zijn om het recht te interpreteren
conform die nota.
4.

Aansprakelijkheid ten aanzien van de opslag van CO2

De afvang en opslag van CO2 (‘Carbon Capture and Storage’ or CCS) heeft aanleiding
gegeven tot discussies op Europees niveau over aansprakelijkheid (zie ook deel III G en
V B 2).457 In verband met mogelijke schade veroorzaakt door CCS kan gedacht worden
aan:458




Klimaatschade;
Milieuschade; en
Schade aan personen en goederen (traditionele schade).

De Europese CCS Richtlijn regelt klimaatschade als gevolg van CO2-lekkage via de
Richtlijn Emissiehandel (2003/87/EG); de schade door de ontsnapping van CO2 uit de
opslaginrichting is een functie van de prijs van de emissierechten die dezelfde
hoeveelheid dekken. Voor milieuschade als gevolg van opslag bestaat aansprakelijkheid
krachtens de Richtlijn milieuaansprakelijkheid (2004/35/EG).
De regulering van de civielrechtelijke aansprakelijkheid voor schade aan personen en
goederen is echter overgelaten aan de lidstaten. Afhankelijk van de feiten en de
oplossing van de vele juridische vragen, zou krachtens vigerend Nederlands recht
traditionele schade veroorzaakt door de opslag van koolzuur kunnen worden verhaald
op grond van de aansprakelijkheidsregimes ter zake van onrechtmatige daad (Artikel
6:162 BW), mijnbouwwerken (Artikel 6:177 BW), gevaarlijke stoffen (Artikel 6:175
BW), gebrekkige opstel (Artikel 6:174 BW), of stortplaatsen (Artikel 6:176 BW).459
Nederland heeft voor wat betreft een verdere regeling van de civielrechtelijke
aansprakelijkheid voor schade veroorzaakt door CO2-opslag het oog laten vallen op het
regime zoals dat geldt voor mijnbouwwerken neergelegd in Artikel 6:177 BW. Deze
bepaling legt risicoaansprakelijkheid op aan de exploitant van een mijnbouwwerk voor

456

Aanvullend Protocol inzake aansprakelijkheid en schadeloosstelling van Nagoya-Kuala Lumpur bij
het Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid; Nagoya, 15 oktober 2010, Staten-Generaal,
Vergaderjaar 2013–2014, 33 795 (R2020), Toelichtende Nota, onder C.

457

Braams & Brans 2010, p. 177-200.

458

Zie voor een overzicht van mogelijk door CCS veroorzaakte schade ook Faure 2016b, p. 285-297.

459

Koster 2008, p. 316-326.

99

schade die ontstaat door uitstroming van delfstoffen of door bodembeweging. 460 Meer
specifiek bepaalt dit artikel dat de “exploitant van een mijnbouwwerk als bedoeld in
Artikel 1, onderdeel n, van de Mijnbouwwet aansprakelijk [is] voor de schade die
ontstaat door: (i) uitstroming van delfstoffen als bedoeld in Artikel 1, onderdeel a, van
de Mijnbouwwet als gevolg van het niet beheersen van de ondergrondse
natuurkrachten die door de aanleg of bij de exploitatie van het werk zijn ontketend; (ii)
beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat werk.” Zo’n
bodembeweging zou het gevolg kunnen zijn van de opslag van CO2 of de opsporing van
mogelijke opslagcomplexen.461
Er is al enige tijd een wijziging van het Burgerlijk Wetboek in voorbereiding die
beoogt een specifieke regeling voor schade door CO2-opslag te creëren.462 Deze regeling
zal de aansprakelijke persoon identificeren (de vergunninghouder/exploitant463) en de
gedekte schade, de uitzonderingen op aansprakelijkheid en de toepasselijke
verjaringstermijnen preciseren. De reden waarom deze wetgeving noodzakelijk werd
geacht is om de rechtsonzekerheid weg te werken: bij het ontbreken van een specifieke
bepaling ten aanzien van de aansprakelijkheid voor schade ten gevolge van
bodembeweging door opslag van CO2 of schade door weglekken van CO2 zouden
exploitanten en mogelijke benadeelden niet weten waar ze aan toe zijn. Bij de
behandeling van de wijziging van de Mijnbouwwet in verband met implementatie van
Europese richtlijn betreffende de geologische opslag van kooldioxide, liet de Minister
van Economische Zaken weten dat, aangezien de Mijnbouwwet geen
aansprakelijkheidsregels kent, in geval van schade voor de exploitant de
aansprakelijkheidsregels van het Burgerlijk Wetboek gelden. Omdat opgeslagen CO2
geen delfstof is, valt de aansprakelijkheid voor schade ten gevolge van het weglekken
van CO2 niet onder de bijzondere regeling van uitstroming van delfstoffen van Artikel
177, Boek 6, van het Burgerlijk Wetboek. Hij kondigde aan dat bekeken wordt of “de
bestaande regels in het Burgerlijk Wetboek aanpassing behoeven.”464
460

Artikel 6:177 BW bepaalt aldus: “De exploitant van een mijnbouwwerk als bedoeld in artikel 1,
onderdeel n, van de Mijnbouwwet is aansprakelijk voor de schade die ontstaat door: (i) uitstroming
van delfstoffen als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, van de Mijnbouwwet als gevolg van het niet
beheersen van de ondergrondse natuurkrachten die door de aanleg of bij de exploitatie van het
werk zijn ontketend; (ii) beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat
werk.”

461

Vergelijk Couwenberg 2015, p. 1739-1744.

462

Zie Memorie van Antwoord, Wijziging van de Mijnbouwwet in verband met implementatie van
richtlijn nr. 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de
geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van richtlijn 85/337/EEG van de Raad, de
richtlijnen 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG en 2008/1/EG en verordening
(EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad (PbEG L 140) en van Ospar Decision
2007/2 on the storage of carbon dioxide streams in geological formations.

463

Een motie van Samson c.s. d.d. 20 januari 2011 verzoekt de regering om te verzekeren dat de
vergunninghouder ook aansprakelijk blijft nadat de overheid de primaire verantwoordelijkheid
voor de opslag heeft overgenomen. Tweede Kamer 32 343, nr. 17.

464

Wijziging van de Mijnbouwwet in verband met implementatie van richtlijn nr. 2009/31/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de geologische opslag van

100

In november 2011 liet de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
de Kamer weten dat de Minister van Veiligheid en Justitie voornemens was om te
komen met een voorstel tot wijziging van boek 6 BW ter zake van de aansprakelijkheid
voor schade die ontstaat door CO2 opslag.465 Een voorstel van wet is nog niet
beschikbaar.
5.

Chemie-Pack en kostenverhaal

De brand bij Chemie-Pack, een bedrijf aan de Moerdijk dat zich bezighield met opslag,
verwerken en verpakken van chemicaliën, heeft geleid tot aanzienlijke milieuschade,
met name bodemverontreiniging. Omdat bij de brand grote hoeveelheden chemische
stoffen betrokken waren, was het bluswater sterk vervuild. Om verspreiding van de
chemische stoffen met het bluswater te voorkomen namen de betrokken overheden een
serie aan maatregelen, zoals het afdammen van sloten, het opzuigen van verontreinigd
water op het bedrijfsterrein en het opslaan van verontreinigd water in schepen. Die
maatregelen hebben niet kunnen voorkomen dat ongeveer 8 hectaren land en
waterbodem verontreinigd werden, waaronder twee havens aan het Hollandsch Diep.
De bodemverontreiniging die door de brand is ontstaan wordt door de Provincie NoordBrabant aangepakt.466 Ook andere overheden en private partijen hebben aanzienlijke
kosten gemaakt. Naar de oorzaken en gevolgen van de brand is uitgebreid onderzoek
gedaan door diverse instanties en er zijn lessen getrokken voor de toekomst.467 In de
onderstaande analyse wordt kort ingegaan op de juridische aspecten die van belang zijn
voor een begrip van de rol van het milieuaansprakelijkheidsrecht.468

kooldioxide en tot wijziging van richtlijn 85/337/EEG van de Raad, de richtlijnen 2000/60/EG,
2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG en 2008/1/EG en verordening (EG) nr. 1013/2006 van het
Europees Parlement en de Raad (PbEG L 140) en van Ospar Decision 2007/2 on the storage of
carbon dioxide streams in geological formations), Nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstuk
32343 nr. 6, Vergaderjaar 2009-2010, 29 juli 2010.
465

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 32 849, nr. 5.

466

Provincie Noord-Brabant, <http://saneringchemiepack.nl/Sanering/Wat-is-bereikt>.

467

Zie bijvoorbeeld Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, Brand Chemie-Pack Moerdijk: Een
onderzoek naar de bestrijding van (de effecten van) het grootschalig incident, 24 augustus 2011,
<http://www.ivenj.nl/actueel/inspectierapporten/rapport-brand-chemie-pack-moerdijk.aspx> en
de reactie van Minister Opstelten, Beleidsreactie op het Inspectie OOV-rapport naar "de brand bij
Chemie-Pack in Moerdijk" en het AI-rapport "Veilig werken door hulpverleningsdiensten", 24
augustus

2011,

<http://www.ivenj.nl/actueel/inspectierapporten/rapport-brand-chemie-pack-

moerdijk.aspx>. Zie ook Onderzoeksraad Veiligheid, Brand bij Chemie-Pack te Moerdijk, 5 januari
2011, Den Haag, februari 2012, <http://www.onderzoeksraad.nl/uploads/items-docs/974/Rapport_Brand_Chemie-Pack_web_definitief.pdf>. Chemie-Pack trachtte tevergeefs de publicatie van
dit rapport te voorkomen. Rechtbank ’s-Gravenhage, 18 januari 2012, <http://deeplink.recht
spraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBSGR:2012:BV1149>.
468

De brand bij Chemie-Pack heeft geresulteerd in een reeks van civiele en strafrechtszaken. Zie voor
een overzicht Dossier Chemie-Pack, <https://www.rechtspraak.nl/Uitspraken-en-nieuws/Bekenderechtszaken/Chemie-pack>.

101

Over de juridische aspecten van de brand bij Chemie-Pack zijn administratieve,
burgerlijke en strafprocedures gevoerd. Omdat de vennootschap die de activiteit
uitbaatte en ook vergunninghouder was, Chemie-Pack Nederland B.V., niet over
voldoende financiële middelen beschikte om de kosten van alle noodzakelijke
maatregelen te dekken, werd beslist de lasten onder bestuursdwang tevens aan de
bestuurder van deze vennootschap en aan de eigenaar van de grond op te leggen.
Daarnaast werd beslag gelegd op eigendommen van één van de betrokken
vennootschappen en onder de verzekeraars van Chemie-Pack Nederland B.V. Deze
aanpak heeft een groot aantal juridische processen tot gevolg gehad. Chemie-Pack heeft
vrijwel alle door de betrokken bestuursorganen opgelegde lasten onder bestuursdwang
en daarmee samenhangende kostenverhaalsbeschikkingen aangevochten. In de
procedures ging het onder meer over de vraag of de brandweer onzorgvuldig had
gehandeld door teveel bluswater te gebruiken en wie van de betrokken partijen kon
worden aangemerkt als overtreder en dus voor de kosten moest instaan.469
In de administratieve procedures ging het over de bestuursdwang die door het
waterschap Brabantse Delta werd toegepast en het verhaal van de daarmee gepaard
gaande kosten.470 In de civiele procedures waren aan de orde: het beslag op de
verzekeringsgelden van Chemie-Pack,471 de kosten verbonden aan de opslag van
vervuild bluswater472 en de verkoop van in beslag genomen aandelen.473 De
strafprocedures richten zich op de directeur, de bedrijfsleider en de
veiligheidscoördinator van het bedrijf. Zij zouden strafrechtelijk verwijtbaar hebben
gehandeld in verband met de niet vergunde opslag van gevaarlijke stoffen op het
binnenterrein van het bedrijf, waardoor de ernst en omvang van de brand enorm is
vergroot.474 Op 22 april 2016 veroordeelde het Hof de verdachte ter zake van het
feitelijke leidinggeven aan het opzettelijk veranderen van de (werking van de)
469

Brans 2014, p. 52-53.

470

Vznr. Rb. Breda 21 april 2011, proc.nr. 11/2105 (Chemie-Pack Nederland bv/db Waterschap
Brabantse Delta), <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBBRE:2011:BQ2058>;
Rechtbank Breda, 21 juni 2012, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBBRE:
2012:BW9002>; Raad van State, 22 januari 2014, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=
ECLI:NL:RVS:2014:102>.

471

Rechtbank Breda, 27 april 2011, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBBRE:
2011:BQ2774>; Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, 08 juni 2011, <http://deeplink.rechtspraak.nl/
uitspraak?id=ECLI:NL:GHSHE:2011:BQ7541>.

472

Rechtbank

Breda,

6

april

2011,

<http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:

RBBRE:2011:BQ0364>; Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, 2 augustus 2011, <http://deeplink.recht
spraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:GHSHE:2011:BR3933>;

Hoge

Raad,

12

oktober

2012,

<http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2012:BW7505>; Gerechtshof ArnhemLeeuwarden, 14 januari 2014, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:GHARL:
2014:193>.
473

Rechtbank Breda, 2 mei 2011, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBBRE:2011:
BQ3401>.

474

Rechtbank Breda, 21 december 2012, <http://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:
NL:RBBRE:2012:BY7000>; Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, 22 april 2016, <http://deeplink.recht
spraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:GHSHE:2016:1597>.

102

inrichting zonder vergunning en het feitelijke leidinggeven aan het in strijd handelen
met Artikel 5 BRZO 1999.475 De veelheid aan juridische procedures illustreert enerzijds
de complexiteit van grote milieurampen en anderzijds de mogelijkheden die het
vigerende recht biedt om tegen milieuvervuiling en de daaraan gerelateerde kosten op
te treden.
De totale schade wordt geraamd op zo’n €70 miljoen.476 De afhandeling van deze
schade is evenwel vanuit het perspectief dat ‘de vervuiler betaalt’ niet bevredigend.
Omdat Chemie-Pack failliet ging477 en de verzekering van Chemie-Pack geen adequate
dekking verleende,478 konden slechts een fractie van de kosten uiteindelijk op ChemiePack verhaald worden. In 2014, hebben de gezamenlijke overheden (de gemeente
Moerdijk, de provincie Noord-Brabant, Waterschap Brabantse Delta, Rijkswaterstaat en
Havenschap Moerdijk) een schikking getroffen met Chemie-Pack voor een bedrag van
€4,2 miljoen. Daarbij tekenden de betrokken overheden aan ervan overtuigd te zijn dat
zij met de schikking maximale invulling geven aan de mogelijkheden om de kosten te
verhalen volgens het principe 'de vervuiler betaalt'.479 Hoewel het bedrag van de
schikking laag is in verhouding tot de totale kosten, is toch gekozen voor deze schikking,
“omdat duidelijk werd dat doorprocederen alleen maar veel tijd en geld zou kosten en
nimmer zou leiden tot een hogere verhaalopbrengst. Temeer omdat de verzekeraar van
Chemie-Pack Nederland B.V. de schade niet uitkeert omdat onder meer in strijd is
gehandeld met wet- en regelgeving.”480
De zaak Chemie-Pack roept de vraag op naar financiële zekerheid. De vraag is of en,
zo ja, in hoeverre, een wettelijke eis van financiële zekerheid soelaas had geboden. 481
Voor zover een zekerheidsregeling ook verzekering zou toelaten, is het de vraag of het
475

Directeur Chemie-Pack vrijgesproken voor directe schuld aan grote brand, 22 april 2016,
<http://www.bndestem.nl/regio/moerdijk/directeur-chemie-pack-vrijgesproken-voor-directeschuld-aan-grote-brand-1.5948774>.

476

Brans 2014, p. 52-53. Chemie-Pack schikt voor 4,2 miljoen na brand Moerdijk, 10 oktober 2014,
<http://www.nrc.nl/nieuws/2014/10/10/chemie-pack-betaalt-42-miljoen-voor-schade-brandmoerdijk>.

477

Rechtbank Breda, 23 augustus 2011, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:
RBBRE:2011:BR5613>; Rechtbank Breda, 23 augustus 2011, <http://deeplink.rechtspraak.nl/
uitspraak?id=ECLI:NL:RBBRE:2011:BR5581>.

478

De overheid heeft door een juridische procedure Chemie-Pack gedwongen om kopieën van zijn
brand-, bedrijfsschade- en (milieu)aansprakelijkheidspolissen af te geven. Zie Rechtbank Breda, De
Staat der Nederlanden v. Chemie-Pack Nederland BV en Holding Gerard Spiering BV, uitspraak van 6
april 2011, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBBRE:2011:BQ0360>. Daar de
verzekeringen van Chemie-Pack zwaar inadequaat waren, heeft de provincie Noord-Brabant
overwogen de tussenpersoon van Chemie-Pack aansprakelijk te stellen; de kwaliteit van de
verzekering zou dusdanig te wensen overlaten, dat het bedrijf mogelijk niet goed is geïnformeerd.
Zie Verkering Chemie-Pack moet betalen, <http://www.nu.nl/binnenland/2714143/verzekeringchemie-pack-moet-betalen.html>.

479

<http://saneringchemiepack.nl/Sanering/Wat-is-bereikt>.

480

Chemie-Pack schikt voor 4,2 miljoen na brand Moerdijk, 10 oktober 2014, <http://www.nrc.nl/-

481

Zie daarover onder meer Faure & Peeters2010, p. 136-145 en Faure & Hartlief 2016.

nieuws/2014/10/10/chemie-pack-betaalt-42-miljoen-voor-schade-brand-moerdijk>.

103

de verzekeraars zou zijn toegestaan om schadeveroorzakende handelingen in strijd met
de toepasselijke wet- en regelgeving van dekking uit te sluiten. Indien die vraag
bevestigend wordt beantwoord, had verzekering in dit geval waarschijnlijk niets
uitgemaakt. Indien de zekerheidsregeling een andere vorm van zekerheid zou eisen die
niet afhankelijk is van beperkende dekkingsvoorwaarden (zoals bijv. een bankgarantie),
dan had die garantie waarschijnlijk kunnen worden aangesproken. Daarbij dient echter
wel bedacht te worden dat zo’n bankgarantie waarschijnlijk slechts een fractie van de
totale kosten zou dekken. Bovendien is een bankgarantie, in tegenstelling tot
verzekering, een inefficiënte en daardoor dure manier van het verschaffen van
financiële zekerheid.482
6.

De invloed van het gewijzigde publieke milieurecht en de uitgebreidere
zorgplichten op de aansprakelijkheid voor milieuschade

Er zijn juridische en feitelijke relaties tussen het publiek en het private
aansprakelijkheidsrecht. Aan de ene kant kan een betere coördinatie van regelgeving en
betere integratie van regelingen tot betere beslissingen leiden, omdat de samenhang
tussen de verschillende milieucomponenten beter in de gaten kan worden gehouden en
‘spillover’ effecten kunnen worden voorkomen, waardoor de kans op milieuschade
afneemt. Aan de andere kant kunnen de regels van het publieke milieurecht de
blootstelling aan aansprakelijkheid vergroten door eisers in staat te stellen claims
effectief uit te oefenen, bijvoorbeeld door informatie en rapportage te eisen ter
beschikking te stellen. Daarnaast kunnen de publiekrechtelijke regels de blootstelling
aan aansprakelijkheid ook in juridisch opzicht vergroten.
In het algemeen is het zo dat schending van een publiekrechtelijke regel ter
bescherming van het milieu ook een doen of nalaten oplevert in strijd met een
wettelijke plicht, of een doen of nalaten in strijd met hetgeen volgens ongeschreven
recht in het maatschappelijk verkeer betaamt.483 Dat betekent niet automatisch dat de
betrokkene aansprakelijk is voor enige schade; er moet immers ook voldaan zijn aan de
andere eisen, zoals de relativiteitseis484 en het vereiste van oorzakelijk verband.
Overigens is het omgekeerde niet het geval: het voldoen aan alle toepasselijke
publiekrechtelijke regels houdt niet in dat er geen zorgvuldigheidsnorm is
geschonden.485 Dus ook zonder dat er publiekrechtelijke regels geschonden zijn kan een
onderneming uit onrechtmatige daad aansprakelijk zijn voor de door haar veroorzaakte
schade.
Simpel gezegd is het zo dat hoe meer het publieke milieurecht uitdijt, hoe meer de
aansprakelijkheid van gereguleerde personen uitdijt, tenminste bij eenzelfde omvang
van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnormen. Het is evenwel denkbaar dat rechters

482

Zie daarover Bergkamp 2003a, p. 269-283. Zie over alternatieve vergoedingssystemen voor

483

In de Engelstalige literatuur wordt dit ook wel ‘negligence per se’ genoemd.

484

Deze voorwaarde (in het Duits de ‘Schutznorm’ genoemd) houdt in dat de norm die geschonden is

milieuschade ook Faure 2004, p. 455-489.

dient te strekken tot bescherming van het belang dat de gelaedeerde inroept.
485

Zie uitgebreid over de relatie tussen het aansprakelijkheidsrecht en publieke regulering ook Van
Boom, Lukas & Kissling 2007.

104

minder geneigd zijn om maatschappelijke zorgvuldigheidsnormen te vinden indien er
reeds veel relevant publiek recht is; waar dit aan de orde is, gaat het eerder om
communicerende vaten.486 Hoe dit ook moge zijn, uitbreiding van de reikwijdte van het
publiekrecht kan onder het huidige recht het aansprakelijkheidsrecht in het algemeen
in slechts een richting beïnvloeden: een potentieel grotere blootstelling aan claims.
Daarbij moet worden aangetekend dat een uitbreiding van de reikwijdte van het
publiek milieurecht niet noodzakelijkerwijs betekent dat er meer regels zijn toegevoegd
aan dat rechtssysteem dan dat er zijn afgeschaft. Het kan immers ook zo zijn dat er
weliswaar minder of een gelijk aantal regels zijn maar dat die regels zelf gemiddeld
genomen een bredere reikwijdte hebben. Dat kan dan toch betekenen dat bij een
gelijkblijvend of afgenomen aantal publieke regels de reikwijdte van het publieke
systeem is toegenomen. Ook de aard van de regels speelt hier een rol: louter ’technische’
regels creëren minder blootstelling aan claims omdat schending van deze regels minder
snel aanleiding tot schade geeft en voor zover schade optreedt, vaak moeilijke vragen
opduiken over de relativiteit van de norm en het oorzakelijk verband. Anders gezegd, de
reikwijdte van het publieke systeem is een functie van (i) het aantal regels, (2) de aard
van de regels en (3) de reikwijdte van die regels.
Op basis van de inventarisatie van de wijzigingen van het Nederlandse publiek
milieurecht in de periode 2010-2015 lijkt het erop dat het aantal regels in geringe mate
verder is toegenomen. Er zijn regels bijgekomen, maar omdat er reeds een enorm aantal
regels bestond is de percentuele toename waarschijnlijk niet groot. Daarbij moet
worden aangetekend dat er naast algemeen geldende regels ook vergunningsvoorschriften aan gereguleerde personen worden opgelegd. In dit verband is de tendens
krachtens het Activiteitenbesluit dat minder inrichtingen aan vergunningen
onderworpen zijn en voor meer inrichtingen algemeen geldende regels van toepassing
zijn. De trend heeft evenwel geen duidelijke invloed op de reikwijdte van de
blootstelling aan aansprakelijkheid.
De aard van de in de periode 2010-2015 uitgevaardigde regels verdient aandacht. In
dit onderzoek is de aandacht uitgegaan naar regels die invloed kunnen uitoefenen op
het milieuaansprakelijkheidsrecht. Daarom is gekeken naar (i) onderzoeks- en
rapportageplichten, die informatie beschikbaar maken op basis waarvan door
overheden of private partijen actie kan worden ondernomen, (ii) verbodsbepalingen en
vergunningplichten, die bij schending aansprakelijkheidsrisico’s creëren, en (iii)
zorgplichten, die personen verplichten om zorg in acht te nemen ten aanzien van het
milieu of bepaalde milieubestanddelen en daardoor dicht aanleunen tegen de
civielrechtelijke aansprakelijkheidsnorm. De verdere introductie van zorgplichten in het
publieke milieurecht, zowel op deelgebieden als in het algemeen, zou de
civielrechtelijke aansprakelijkheid wel eens verder kunnen vergroten doordat de
zorgplichten in de beide rechtstakken elkaar versterken.
Niet alleen door toegenomen informatieverstrekking en rapportage, maar ook door
betere handhaving van het publieke milieurecht kan de blootstelling aan claims
toenemen. Betere handhaving betekent enerzijds dat er meer informatie beschikbaar
komt die potentiele eisers kunnen benutten. Anderzijds houdt het ook in dat meer
486

Zie verder over deze relatie tussen uitdijend publiek(milieu)recht en aansprakelijkheidsrecht ook
Bergkamp et al. 2015.

105

schendingen van publiek recht aan het licht komen; zoals hierboven uiteengezet, leidt
een schending van een publieke norm vaak ook tot schending van de civielrechtelijke
zorgvuldigheidsnorm en dus tot mogelijke aansprakelijkheid.
7.

De invloed van rechterlijke rechtsontwikkeling op de omvang van
milieuaansprakelijkheid

Na de geruchtmakende Kalimijnen arresten487 in de jaren tachtig zijn er tot voor kort
geen ‘grote’ civielrechtelijke uitspraken geweest die het milieuaansprakelijkheidsrecht
nieuwe dimensies hebben gegeven.488 Het tij lijkt nu gekeerd te zijn. In dit deel gaat de
aandacht uit naar twee rechtszaken die van fundamenteel belang kunnen blijken te zijn
voor de civielrechtelijke aansprakelijkheid ter zake van milieuschade naar Nederlands
recht. Het gaat om de rechtszaken tegen Shell in verband met olieverontreiniging in
Nigeria en de rechtszaak tegen de staat in verband met klimaatverandering.
-

Olieverontreiniging in Nigeria

In de rechtszaken tegen Shell, vorderen Nigeriaanse boeren en Milieudefensie een
verklaring voor recht dat Shell onrechtmatig heeft gehandeld en aansprakelijk is voor
de schade veroorzaakt door olieverontreiniging, alsmede een veroordeling van Shell tot
het uitvoeren van saneringsprojecten op de verontreinigde locaties in Nigeria. Partijen
zijn het niet eens over de oorzaken van de olielekkages; volgens de onderzoeksteams
die de locaties in Nigeria hebben onderzocht zou in alle gevallen sabotage in het spel
zijn.489 De activiteiten in Nigeria worden ondernomen door een Nigeriaanse
vennootschap ‘Shell Petroleum Development Company of Nigeria Ltd’ (SPDC). In de
juridische procedures treden de eisers echter ook op tegen de moedermaatschappij
‘Royal Dutch Shell’ (RDS). In het kader van deze analyse is de aansprakelijkheid van het
moederbedrijf het punt van aandacht.
In januari 2013 heeft de rechtbank eindvonnis gewezen in alle hoofdzaken. 490 De
rechtbank oordeelde dat het op het Engelse recht gebaseerde Nigeriaanse recht van
toepassing is op de vordering van de boeren en Milieudefensie. In slechts een geval
heeft de rechtbank aansprakelijkheid van Shell (SPDC) aangenomen. Ten aanzien van
RDS, overwoog de rechtbank dat eisers vooralsnog niet hebben onderbouwd dat een
moedermaatschappij naar Nigeriaans recht onrechtmatig handelt indien zij kennis van,
invloed op en zeggenschap over tekortschietend milieubeleid van een
dochtermaatschappij heeft, maar nalaat in te grijpen. Daarom volgt de rechtbank eisers
niet in hun stelling dat RDS een 'duty of care' jegens eisers had. In de onderhavige zaak
zou RDS hoogstens kunnen worden verweten dat zij haar dochter niet ertoe heeft
bewogen dan wel in staat gesteld om sabotage voor omwonenden te voorkomen, maar
dat is niet onrechtmatig jegens eisers.
487

Zie HvJ EG 30 november 1976, NJ 1977/494. Hoge Raad, 23 september 1988, NJ 1989, 743, m. nt.
van J.C. Schultsz en J.H. Nieuwenhuis. Zie ook Van Dunné 2009; Bergkamp 2001, p. 58-63; Van
Dunné 2009, p. 143-151.

488

Zie over het belang van die rechtspraak onder meer ook Faure & Betlem 2008, p. 129-191.

489

Van den Berg & Reimert 2013, p.73-77; Enneking et al. 2015, p. 77-84.

490

Rechtbank Den Haag, 31 januari 2013.

106

Naar het oordeel van de rechter rustte er naar Nigeriaans recht op een 'operator’
geen algemene 'duty of care' om sabotage door derden aan zijn oliepijpleidingen en installaties te voorkomen. Desalniettemin achtte de rechter het niet uitgesloten dat een
operator toch een 'tort of negligence' heeft gepleegd door sabotage in dat concrete geval
onvoldoende te voorkomen. Dat achtte de rechtbank niet bewezen in twee van de drie
hoofdprocedures, omdat in die gevallen de oliepijpleiding diep was ingegraven
waardoor het risico van sabotage voldoende was beperkt. In een van de procedures
meent de rechtbank echter wel dat SPDC nalatig was geweest, omdat een zogeheten
'wellhead' niet afdoende afgesloten werd, waardoor deze met eenvoudige ingrepen
weer kon worden geopend en de olie kon uitstromen. Aan de Nigeriaanse boeren die
daardoor schade hebben geleden heeft de rechtbank de gevorderde verklaring voor
recht gegeven dat SPDC onrechtmatig heeft gehandeld en verwijst zij de zaak naar de
schadestaatprocedure.491
Milieudefensie ging in hoger beroep in twee van de drie zaken. In hoger beroep ging
het over de vraag of de rechtbank in eerste aanleg terecht had geoordeeld dat RDS niet
onrechtmatig had gehandeld.492 Die vraag houdt verband met de internationale
bevoegdheid van de Nederlandse rechter, de pluraliteit van gedaagden de vraag naar
voldoende samenhang en doelmatigheid493 en de naar ontvankelijkheid van een
milieuorganisatie als Milieudefensie.494 Het Gerechtshof oordeelde (i) dat de
Nederlandse rechter internationaal bevoegd is om kennis te nemen van de vorderingen
tegen zowel de moedervennootschap als de Nigeriaanse (klein)dochtervennootschap
SPDC;495 (ii) dat Milieudefensie ontvankelijk is in de door haar bij wijze van collectieve
actie ingestelde vorderingen; (iii) dat vooralsnog kan worden uitgegaan van de
vorderingsgerechtigdheid van de getroffen Nigeriaanse boeren; (iv) dat Milieudefensie
c.s. een rechtmatig belang heeft bij inzage van een aantal van de door haar genoemde
bescheiden, doch (v) dat met het oog op de belangen van Shell voorwaarden worden
verbonden aan de wijze waarop deze inzage kan plaatsvinden.
Voor het materiele aansprakelijkheidsrecht is met name van belang de omvang van
de aansprakelijkheid in concernverband van de moedervennootschap naast de
buitenlandse dochtervennootschap voor (milieu)schade ontstaan in het kader van de
activiteiten van die dochtervennootschap. Daarover zei het Hof dat niet op voorhand
valt uit te sluiten dat “RDS kan worden aangesproken voor de gevolgen van een falen
van een voorgaande concernleiding en/of dat op haar een verplichting kan rusten met
het oog op het voorkomen van nieuwe lekkages en het opruimen van een nog bestaande
vervuiling.” Daarnaast oordeelde het Hof ook de stelling van Milieudefensie dat “de
samenvoeging/fusie van Shell Petroleum en Shell T&T onder de paraplu van de nieuwe
491

Deze samenvatting is voor een groot deel ontleend aan Van den Berg & Reimert 2013, p. 73-77. Zie
ook Enneking et al. 2015, p. 77-84.

492

Shell Gerechtshof Den Haag, 18 december 2015, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=
ECLI:NL:GHDHA:2015:3586>,

<http://deeplink.rechtspraak.nl/-uitspraak?id=-ECLI:NL:GHDHA:

2015:3587>, <http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:GHDHA:2015:3588>.
493

In de zin van Artikel 7 lid 1 Rv. in samenhang met Artikel 6 sub 1 Brussel I-Verordening.

494

Artikel 3:305a BW.

495

Dit zowel in het incident ex art. 843a Rv betreffende de door geëiste inzage in documenten van Shell,
als in de hoofdzaken.

107

moedervennootschap RDS (…) vooral een ‘papieren transitie’ betreft, waarvan RDS
thans misbruik maakt om zo onder aansprakelijkheid uit te komen” nader onderzoek
vraagt.496 Indien tot het oordeel zou moeten worden gekomen dat sabotage de
schadeoorzaak is, vervolgt het Hof, dient in de hoofdzaken nog wel te worden beslist op
het verwijt dat Shell nalatig is geweest in het voorkomen ervan. Indien sabotage als
schadeoorzaak niet afvalt, zal naar het oordeel van het Hof moeten worden beoordeeld
of naar Nigeriaans recht voor Shell in 2005 een verplichting bestond, en zo ja welke, om
deze sabotage van de ondergrondse oliepijpleiding te voorkomen, althans de
schadelijke gevolgen van die sabotage te beperken.
Deze rechterlijke uitspraken hebben relevantie voor meer dan alleen sabotage. Zij
gaan over de vraag welke verplichtingen moedervennootschappen hebben bij het
voorkomen van milieuschade die door hen dochterondernemingen kan worden
veroorzaakt. In die zin ligt hier ook een relatie met het idee van maatschappelijk
verantwoord ondernemen (zie daarover deel [xxx]).
-

Gevaarzetting en klimaatverandering

Een andere baanbrekende uitspraak is het vonnis van de rechtbank Den Haag in de
Urgenda-zaak.497 Urgenda heeft de staat aangesproken op grond van onrechtmatige
daad, omdat de staat te weinig zo doen om het probleem van klimaatverandering aan te
pakken. In plaats van 17% reductie van de emissies van CO2 tegen 2020 meende
Urgenda dat de staat minstens 25-40% zou moeten nastreven. De rechtbank stelde
Urgenda in het gelijk en verplichtte de staat het beleid aan te passen zodat tenminste de
CO2-emissies tegen 202 met tenminste 25% gedaald zullen zijn. Deze zaak roept vragen
op over de rechterlijke bevoegdheid, die in dit verband buiten beschouwing blijven.498
De uitspraak van de rechter is hier van belang omdat daarin, indien de uitspraak in
hoger beroep wordt bevestigd, een nieuwe theorie van gevaarzetting wordt ontwikkeld,
alsmede een nieuwe theorie van oorzakelijk verband, die evenzeer van toepassing zijn
op ondernemingen.499 Hoewel de rechtbank erkende dat deze zaak bijzonder is doordat
centraal staat de omgang met een gevaarlijke ontwikkeling op wereldschaal waarvan
onzeker is wanneer, waar en in welke exacte omvang het gevaar zich zal
verwezenlijken”500 oordeelde de rechtbank dat het leerstuk van de gevaarzetting
verwantschap vertoont met het thema van gevaarlijke klimaatverandering. Derhalve
kunnen volgens de rechter aan de gevaarzettingsjurisprudentie voor de invulling van

496

Shell Gerechtshof 18 december 2015.

497

Rechtbank

Den

Haag,

24

juni

2015,

nr.

C/09/456689/HA

ZA

<http://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2015:7145>,

13-1396,
TGMA

2015/2, m. nt. E.H. Hulst. Zie ook Brans et al. 2012.
498

Zie daarover Schutgens 2015, p. 2270-2277; Fikkers 2015, p. 2289-2293; Bergkamp 2015, p. 22782288; Van Gestel & Loth 2015, p. 2598-2605; Van Gestel & Loth 2016, p. 194-195.

499

Zie daarover Bergkamp 2016, p. 19-38.

500

Rb. Den Haag, Urgenda, r.o. 4.64.

108

het maatschappelijk onzorgvuldig handelen een aantal criteria worden ontleend.501 Die
criteria zijn, voor zover relevant voor private ondernemingen, de volgende:
(i) de aard en omvang van de schade als gevolg van klimaatverandering;
(ii) de bekendheid en voorzienbaarheid van deze schade;
(iii) de kans dat gevaarlijke klimaatverandering zich zal verwezenlijken;
(iv) de aard van de gedraging (of het nalaten) van de staat; en
(v) de bezwaarlijkheid van het treffen van voorzorgsmaatregelen.”502
Daarbij let de rechtbank ook op “de stand van de wetenschap, de beschikbare
(technische) mogelijkheid tot het nemen van veiligheidsmaatregelen, en de kostenbatenverhouding van de te nemen veiligheidsmaatregelen.” Bij de toepassing van de
gevaarzettingsfactoren behandelt de rechtbank de factoren onder (i) tot en met (iii)
gezamenlijk onder de noemer “zorgplicht” van de staat. Die zorgplicht wordt dan weer
nader geconcretiseerd aan de hand van Artikel 21 Grondwet,503 het ‘no harm’-beginsel
van het internationale recht,504 de Artikelen 2 en 8 EVRM,505 het VN Klimaatverdrag met
bijbehorende protocollen en Artikel 191 VWEU betreffende milieubeleid met de daarop
gebaseerde Emissiehandelsrichtlijn506 en ‘Efforts Sharing Decision’.507 Al eerder had de
rechter geconcludeerd dat uit deze bepalingen niet een rechtsplicht van de staat jegens
Urgenda kan worden afgeleid en dat Urgenda aan deze regels niet rechtstreeks rechten
kan ontlenen,508 waardoor de rechter bij maatschappelijke zorgvuldigheid en
gevaarzetting als grondslag voor de vordering uitkomt. Via deze constructie kunnen de
Europese en internationale normen alsnog via zogeheten ‘reflexwerking’ effect sorteren.
De rechtbank valt vervolgens meteen met de deur in huis en stelt dat de zorgplicht
van de staat niet ter discussie staat, want de partijen zijn het erover eens dat “door de
huidige klimaatverandering en de dreiging van verdere verandering met onomkeerbare
en ernstige gevolgen voor mens en milieu, de staat ten behoeve van zijn burgers
voorzorgsmaatregelen moet treffen.”509 Derhalve is het alleen nog van belang de
501

Om dit oordeel te ondersteunen verwijst de rechtbank in een voetnoot naar een drietal publicaties.
De rechtbank noemt Bauw, aant. 12; Braams, Van Rijn & Scheltema 2010, p. 5 en Van Dijk 2007, p.
2333.

502

Rb. Den Haag, Urgenda, r.o. 4.64. De rechter voegt daar, omdat het in deze zaak om de staat gaat, nog
een extra criterium aan toe: “de beleidsvrijheid die, met inachtneming van de publiekrechtelijke
beginselen, aan de staat toekomt bij de uitvoering van zijn publieke taak.”

503

Deze bepaling behelst de plicht van de overheid te zorgen voor de bewoonbaarheid van het land en
de bescherming en verbetering van het leefmilieu.

504

Dit beginsel werd voor het eerst gehanteerd in een internationale arbitragezaak. Zie Trail smelter
case (United States, Canada), 16 april 1938 en 11 maart 1941, Reports of International Arbitral
Awards, Vol. III, United Nations 2006, p. 1905-1982.

505

Deze artikelen betreffen het recht op leven en het recht op eerbiediging van privé- en familieleven.

506

PB L 275/32 (25 oktober 2003), als laatstelijk gewijzigd bij L 140/63 (5 juni 2009).

507

Decision No 406/2009/EC, OJ L 140/136 (5 juni 2009).

508

Rb. Den Haag, Urgenda, r.o. 4.52.

509

De rechtbank concludeert wat betreft de zorgplicht: “De Staat speelt dus een cruciale rol in de
transitie naar een duurzame samenleving. Hem past daarom een hoge mate van zorg voor het

109

omvang vast te stellen van de reductiemaatregelen die de Staat per 2020 moet treffen,
aldus de rechter.
Om de nieuwe theorie op klimaatverandering te kunnen toepassen is er door de
rechtbank tevens een verzwakt causaliteitsvereiste aan gekoppeld. Nog voordat de
rechtbank aan de bespreking van het causaliteitsvereiste in enge zin toekomt, heeft zij
reeds vastgesteld niet alleen dat “mede door de Nederlandse broeikasgasuitstoot
klimaatverandering optreedt,” maar ook dat “als de mondiale, mede door Nederland
veroorzaakte, uitstoot niet scherp daalt, zich waarschijnlijk een gevaarlijke
klimaatverandering zal voordoen.”510 Door het concept van de plicht tot
“deelrisicobeheer van een mondiaal gevaar” wordt aan het vereiste oorzakelijk verband
gemakkelijk voldaan. Zoals de rechter oordeelde, “de Nederlandse broeikasgasuitstoot
heeft aan de klimaatverandering bijgedragen en zal naar zijn aard daaraan ook in de
toekomst bijdragen.”511
Daar de gevaarzettingsleer in verband met klimaatverandering op de staat van
toepassing is, is er geen reden om aan te nemen dat die leer niet ook op ondernemingen
van toepassing zou zijn; de leer is immers voor ondernemingen geschreven. Dat
betekent dat, indien de uitspraak stand houdt, ondernemingen naar Nederlands recht
voor de burgerlijke rechter kunnen worden aangesproken op hun emissies. En indien de
leer stand houdt in hoger beroep, is er geen reden om de toepassing te beperken tot
klimaatverandering. Andere problemen, zoals water- en luchtvervuiling en negatieve
milieueffecten van chemische stoffen, zijn immers vergelijkbaar met
klimaatverandering. Alsdan zou met de nieuwe gevaarzettingsleer een brede
aansprakelijkheidsregel voor onzekere milieuschade zijn geschapen. Zo ver is het echter
nog niet: de staat is in beroep gegaan512 en het is afwachten of de rechter in hoger
beroep het vonnis bekrachtigd, of tenminste de relevante delen in stand laat.
C.

Ketenverantwoordelijkheid en – aansprakelijkheid

Het idee van ketenverantwoordelijkheid (of zelfs ketenaansprakelijkheid513) is
voortgekomen uit de beweging naar maatschappelijk verantwoord of duurzaam
ondernemen (‘corporate social responsibility’514). Volgens het PPP motto, speelt naast
mensen (‘people’) en winst (‘profit’) ook het milieu (‘planet’) daarbij een belangrijke
rol.515 Een aantal ondernemingen heeft het idee van maatschappelijk verantwoord

treffen van een adequaat en effectief wettelijk en instrumenteel kader tot vermindering van de
broeikasgasuitstoot in Nederland” (Rb. Den Haag, Urgenda, r.o. 4.66).
510

Rb. Den Haag, Urgenda, para. 4.89.

511

Rb. Den Haag, Urgenda, para. 4.90.

512

Brief aan de Tweede Kamer, Kabinetsreactie vonnis Urgenda/Staat d.d. 24 juni jl., Ministerie van
IenM, 1 september 2015; IenM/BSK-2015/16494.

513

Hier wordt niet gedoeld op de traditionele ketenaansprakelijkheid die geldt ten aanzien van nietbetaalde loonbelasting of premies in een keten van aannemers en onderaannemers.

514
515

Voor een kritische visie op deze trend, zie Bergkamp 2002, p. 136-152.
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen 'People, planet en profit in balans' (2007), <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/-

110

ondernemen omarmd. De redenen daarvoor zijn gevarieerd en omvatten onder meer
het verhogen of in stand houden van de merkwaarde, het aanmoedigen van
consumentenloyaliteit, het verbeteren van personeelsmotivatie en het bevorderen van
de reputatie bij financiële instellingen, overheden en andere ‘stakeholders.’516 Ook het
begrip ‘social license to operate’ wordt wel aan maatschappelijk verantwoord
ondernemen gekoppeld. Deze sociale vergunning om een onderneming uit te baten zou
de goedkeuring of tenminste het gedogen van relevante sociale groepen belichamen.517
In dit kader wordt gesteld dat ondernemingen verantwoordelijkheid dragen niet
alleen voor hun eigen activiteiten maar voor de gehele keten waarvan zij deel
uitmaken.518 Zoals Minister Mansveld het heeft uitgedrukt in het kader van veiligheid in
de chemische sector, ketenverantwoordelijkheid omvat “de medeverantwoordelijkheid
van alle individuele bedrijven voor de veiligheidsprestaties van de bedrijven waar zij
zaken mee doen.”519 Dat betekent dat een onderneming volgens deze theorie zich niet
kan verschuilen achter de stelling dat “het hen niet aangaat” wat hun zakelijke partners
(leveranciers, klanten, of anderen) doen; zij dragen medeverantwoordelijkheid voor het
handelen van hun partners en dienen, waar nodig, preventief, educatief, leidend,
corrigerend, of op andere gepaste wijze op te treden wanneer hun relaties over de
schreef gaan.520 Dat over de schreef gaan hoeft niet noodzakelijkerwijs een
wetsovertreding in te houden; de schending van een ethische norm kan ook zulk
optreden vereisen. Hoewel het begrip ketenverantwoordelijk voornamelijk in relatie tot
internationale handel en investeringen wordt genoemd,521 kan het ook in de
Nederlandse context worden toegepast.
Zoals hiervoor opgemerkt, hangen de ideeën van ketenverantwoordelijkheid en
maatschappelijk verantwoord ondernemen nauw samen met veranderende opvattingen
over de rol van de onderneming in de maatschappij en in de wereld. Globalisering speelt
daarbij een rol, maar er is ook een tendens tot een meer fundamentele bezinning op de
grondslag van de onderneming. In het klassieke economische model wordt de
onderneming gezien als de agent (of lasthebber) van de principaal (of lastgever), zijnde
brochures/2008/03/27/maatschappelijk-verantwoord-ondernemen-people-planet-en-profit-inbalans>.
516

Van Dam 2008.

517

‘What Is the Social License?,’ <http://socialicense.com/definition.html>.

518

Ketenaansprakelijkheid

dient

onderscheiden

te

worden

van

‘enterprise’

of

concernaansprakelijkheid, d.w.z. de aansprakelijkheid van de moeder voor de daden van de
dochterondernemingen. Zie daarover Enneking et al. 2015. Zie ook Anker‐Sørensen2014; Strasser &
Blumberg 2009, <http://digitalcommons.osgoode.yorku.ca/clpe/131>. Zie voor een beschouwing
over het Nederlandse recht, Enneking 2013, p. 744-750.
519

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Verzamelbrief veiligheid, IenM/BSK-2015/27042, 10 maart
2015, p. 2.

520

In het kader van Veiligheid Voorop, wordt gewerkt aan het opstellen van concrete doelen en een
leveranciersbeoordelingssysteem. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Verzamelbrief veiligheid,
IenM/BSK-2015/27042, 10 maart 2015, p. 3.

521

En dan weer voornamelijk in de context van mensenrechten. Zie Van Dam 2008. Zie ook Ruggie
2011, <http://business-humanrights.org/sites/default/files/media/documents/ruggie/ruggie-guid
ing-principles-21-mar-2011.pdf>.

111

de aandeelhouders.522 Doordat het soms doorgedreven streven naar steeds grotere
winst tot sociale misstanden heeft geleid, is het primaat van de aandeelhouder in de
agency theorie in vraag gesteld.
Met regelmaat wordt er gepleit voor de hervorming van het vennootschapsrecht om
ondernemingen te helpen tot een meer duurzame en sociale bedrijfsvoering te komen.
In deze opvatting is het vrijwillige streven naar maatschappelijk verantwoord
ondernemen geen adequate oplossing voor wat wordt gezien als een falend wettelijk
kader. Dan komt een nieuw kader van ‘corporate governance’ in zicht, waarin naast de
belangen van de aandeelhouders, de belangen van andere groepen van ‘stakeholders’
nadrukkelijk worden meegewogen.523 Nog een stap verder gaat het idee dat de
onderneming niet op een agency model gebaseerd dient te zijn, maar op een ‘trust’
model, waarin de onderneming onafhankelijk van de wensen van de aandeelhouders
bepaalde sociale doeleinden nastreeft.524
Op grond van dergelijke theoretische overwegingen heeft het MVO Platform
Nederland drie randvoorwaarden geformuleerd voor het welslagen van
ketenverantwoordelijkheid: (1) het scheppen van ketentransparantie en
traceerbaarheid, (2) het bevorderen van vrijwillige ketenverantwoordelijkheid en (3)
het juridisch verankeren van minimumeisen voor ketenverantwoordelijkheid, hetgeen
ketenaansprakelijkheid creëert, om misstanden en achterblijvers (‘free riders’) aan te
kunnen pakken.525 De Dutch Sustainable Growth Coalition, waarin acht Nederlandse
multinationals participeren, stelt zich ten doel om vooruitgang op milieu en sociaal
gebied te bewerkstelligen onder meer door ‘integrated sustainable growth business
models’ te implementeren en andere bedrijven aan te moedigen hetzelfde te doen.526
Onderzoek naar ‘best practices’ in ketenbeheer heeft gesuggereerd dat bijna alle
bedrijven die een serieus system voor maatschappelijk verantwoord ondernemen voor
hun ketens hanteren, ook verzekeren dat de desbetreffende gedragscodes contractueel
verankerd en dus afdwingbaar zijn.527 Dat betekent nog niet dat dergelijke
gedragsregels om die reden ook buiten contract juridisch afgedwongen zouden kunnen
worden. Er doen zich in de jurisprudentie echter ook ontwikkelingen voor die mogelijk
een voedingsbodem creëren voor een bepaalde vorm van ketenaansprakelijkheid. In de
literatuur is recent betoogd dat de rechterlijke neiging om de strikte scheiding tussen de
verantwoordelijkheden van de moederonderneming en die van de dochter te
relativeren, de deur opent naar een mogelijke ketenaansprakelijkheid van bijvoorbeeld
grote retailers voor schade veroorzaakt door hun leveranciers.528 Een uitgebreid
522

Dit is het principaal-agent model waarin de corporation ten voordele van de aandeelhouders streeft
naar maximalisatie van de winst. Friedman 1962; Carson 1993, p. 3-32. Voor een kritisch geluid, zie
Richardson & Sjåfjell 2015.

523

Sjåfjell et al. 2015.

524

Bergkamp 2015. Cf. Stone 2010.

525

MVO Platform, Ketenverantwoordelijkheid, oktober 2008, <http://mvoplatform.nl/publicationsen/Publication_2774-nl>.

526

Dutch Sustainable Growth Coalition, <https://sustainabledevelopment.un.org/partnership/?p=
1040>.

527

Vytopil 2012.

528

Rott & Ulfbeck 2015, p. 415–436.

112

rapport van december 2015 concludeert het algemene civiele aansprakelijkheidsrecht
benadeelden echter de mogelijkheid biedt “om bij reeds aangerichte schade of een
concrete dreiging daarvan de betrokken ondernemingen daarvoor in rechte
verantwoordelijk te houden.”529 Het einde van deze ontwikkeling is nog niet in zicht.
Een bepaalde mate van ketenaansprakelijkheid kan mogelijk positieve gevolgen
hebben voor het milieu. Op de eerste plaats zou zo’n aansprakelijkheid kunnen leiden
tot een grotere mate van naleving van de milieuwetgeving in de keten. In feite komt dit
neer op een vorm van private afdwinging van milieuregels door veelal grotere
ondernemingen die consumentengoederen aan de man brengen onder bekende merken
(dergelijke ondernemingen ondervinden grotere schade aan hun reputatie indien er
schandalen aan het licht komen in hun ketens). Ten tweede kan een dergelijke
aansprakelijkheid ook leiden tot de vergoeding van milieuschade die niet voorkomen
blijkt te kunnen worden. Aan de andere kant heeft een onbegrensde (of onduidelijk
begrensde) ketenaansprakelijkheid mogelijk tot gevolg dat ondernemingen bepaalde,
met name kleinere leveranciers zullen mijden omdat ze geen adequaat milieubeheer
kunnen voeren.
Het Nederlandse recht kent momenteel geen specifieke civielrechtelijke
ketenaansprakelijkheid, hoewel, zoals hierboven besproken, de algemene
onrechtmatige daad zich ook kan uitstrekken tot maatschappelijke onverantwoorde
gedragingen van ondernemingen. Recent is gepleit voor het wegnemen van de
praktische en procedurele drempels die het de facto onmogelijk maken voor
benadeelden om legitieme claims inzake onverantwoord ondernemen voor de
Nederlandse rechter te brengen.530 Een dergelijke ontwikkeling zou aansluiten bij de
reeds bestaande administratiefrechtelijke regels die feitelijk een ketenverantwoordelijkheid/aansprakelijkheid opleggen. Alle regels die eisen stellen aan producten
vergen van ondernemingen dat zij hun ketens dusdanig beheren dat die eisen nageleefd
worden (voorbeelden zijn de regels betreffende energie efficiëntie van elektrische
goederen en de limitering van schadelijke chemische stoffen in elektronische
producten531). Ook de REACH-Verordening en de afvalwetgeving leggen ketengerelateerde verplichtingen op.532 Indien dergelijke regels niet worden nageleefd, zou
ook nu reeds een vorm van ketenaansprakelijkheid kunnen ontstaan. Hoever de rechter
zal gaan in het aannemen van civielrechtelijke aansprakelijkheid in dergelijke gevallen
van niet-naleving van publiekrechtelijke milieuregels, blijft vooralsnog gissen. Het ligt in
de lijn der verwachting dat het aantal rechtszaken ter zake van ketenaansprakelijkheid
zal toenemen.
D.

Mogelijkheden en grenzen van milieuaansprakelijkheid

Het instrument van civielrechtelijke aansprakelijkheid is niet in alle situaties het meest
geëigende instrument ter voorkoming of herstel van milieuschade. Zoals dit rapport
aantoont is publiekrechtelijke regulering een alternatief voor aansprakelijkheid. In de

529

Enneking et al. 2015, p. 450.

530

Ibidem.

531

Titel 9.4 Wm. De EG-richtlijn ecologische ontwerp energie gerelateerde producten.

532

Titel 9.3 Wm. De EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen.

113

‘law and economics’ benadering zijn met name vier factoren geïdentificeerd die de keuze
tussen een milieuaansprakelijkheidsregime en een publiekrechtelijke regeling ter
bescherming van het milieu bepalen:
 Verschillen tussen uitbaters en overheden in kennis over de activiteiten die het
risico op milieuschade schept;
 De kans dat een aansprakelijke persoon de schade niet zal kunnen voldoen;
 De kans dat de aansprakelijke persoon niet aansprakelijk zal worden gesteld voor
de veroorzaakte schade; en
 De relatieve administratieve kosten in brede zin verbonden aan een
aansprakelijkheidsregime.533
De toepassing van deze factoren zal er veelal toe leiden dat de voorkeur moet worden
gegeven aan civielrechtelijke aansprakelijkheid waar de overheid niet voldoende kennis
bezit over de risicodragende activiteit om effectieve publiekrechtelijke regels te
stellenen af te dwingen.534 Aan de andere kant komt publiekrechtelijke
milieubescherming in het vizier waar het gaat om een risico op milieuschade dat
dusdanig groot is dat de schade het vermogen van veel ondernemingen zal overstijgen
(het risico van insolvabiliteit). Ook bij diffuse milieuschade die door een grotere groep
van bedrijven wordt veroorzaakt, is het publieke recht het meest aangewezen
instrument, tenminste voor zolang het aansprakelijkheidsrecht geen collectieve of
‘public interest’ acties voorziet en het aantonen van een geïndividualiseerd causaal
verband eist. Ook wanneer het achteraf bij schade moeilijk of onmogelijk is de daders te
achterhalen, biedt publiek recht een betere benadering.
Uiteraard gaat deze benadering uit van een bepaald, vast beeld van
aansprakelijkheidsrecht en regulering; beide hebben stabiele kenmerken. Dat is echter
niet noodzakelijkerwijs het geval; wijzigingen in deze systemen zijn geenszins
uitgesloten. Zo kunnen ook publiekrechtelijke regelingen worden ingezet om bedrijven
te verplichten door hen veroorzaakte milieuschade te herstellen of de kosten ervan te
vergoeden, zoals de Europese Unie met de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn heeft
gedaan. Anderzijds kunnen wijzigingen in de structuur van het private
aansprakelijkheidsrecht de beperkingen die het heeft verminderen of zelfs opheffen.
Bovendien is dit geen “of/of” keuze, zoals het Nederlandse milieurechtssysteem
bevestigt. Aansprakelijkheid voor milieuschade en publiekrechtelijke regels kunnen
elkaar aanvullen om een adequaat systeem van risicobeheer te creëren. Het
Nederlandse systeem van milieurecht is daarvan een goed voorbeeld. Er zijn vele
systemen denkbaar die tot een adequaat risicobeheer leiden. Ieder systeem reflecteert
de keuzes die door de beleidsmakers in de loop der tijd zijn gemaakt. Aangezien met het
533

Shavell 1984, p. 357-374.

534

Daarbij moet wel bedacht worden dat de overheid die kennis kan verwerven, onder meer door
ondernemingen te verplichten hun kennis te delen. De REACH-Verordening bijvoorbeeld berust op
het idee dat de door de industrie ingediende dossiers de autoriteiten in staat stellen betere regels te
stellen.

114

wijzigen van een rechtssysteem grote kosten gemoeid zijn, moeten wijzigingen
voldoende grote en aantoonbare voordelen bieden. Voor zover daarbij onzekerheden
spelen, kan de voorkeur worden gegeven aan ‘no regret’ maatregelen die in meerdere
scenario’s acceptabele uitkomsten opleveren.
Bij het maken van beleid over het beheer van risico’s op het vlak van milieu en
veiligheid staan veelal twee vragen voorop. Ten eerste, dient de overheid (aanvullende)
maatregelen nemen om een bepaald risico te verminderen of uitbannen? Niet ieder
risico vergt overheidsmaatregelen; in bepaalde gevallen heeft zelfregulering of zelfs
geen enkele regulering de voorkeur. Deze risico’s kunnen aanvaardbare risico’s
genoemd worden. Indien de overheid meent dat maatregelen noodzakelijk zijn, dan rijst
de tweede vraag: wat is het beste instrument om het risico te beheersen? Deze twee
vragen hangen samen. In bepaalde gevallen kan de overheid menen dat het
noodzakelijk is een risico te beheersen, maar is geen enkel instrument, behalve verder
onderzoek, effectief. Het beantwoorden van deze vragen vereist wetenschappelijke en
rationele analyse, maar ook politieke oordelen.
De regering heeft ervoor gekozen om tot een beter geïntegreerd, rationeler en meer
voorspelbaar afwegingskader te komen voor de aanpak van risico’s voor de veiligheid
en het milieu.535 Hierbij wordt een belangrijke rol voorzien voor maatschappelijke
kosten-baten analyse (MKBA) in de ontwikkeling en uitvoering van beleid en de keuze
en implementatie van beleidsinstrumenten. Aansprakelijkheid komt daarbij als
instrument nadrukkelijk aan de orde. Hoe de aansprakelijkheid ten aanzien van een
bepaald risico is geregeld en of en in hoeverre aansprakelijkheid bijdraagt aan de
beheersing van dat risico, zijn belangrijk elementen bij het analyseren van
risicobeleidsvraagstukken.536
Aansprakelijkheid kan een effectief instrument zijn bij het beheersen van risico’s,
doordat het financiële prikkels genereert voor risico-reductie. Zoals ieder instrument,
heeft ook aansprakelijkheid beperkingen die gelegen zijn in de aard van dit instrument
en de voorwaarden die bepalen of er aansprakelijkheid voor schade kan worden
opgelegd. In deel [xx] hebben we een overzicht gegeven van deze voorwaarden. Het
Ministerie van I&M heeft oog voor zowel de mogelijkheden als de beperkingen van
aansprakelijkheid en met name voor het probleem van de verhaalbaarheid van schade.
Het Planbureau voor de Leefomgeving heeft als een van tien bouwstenen voor
“een robuust milieubeleid voor de 21e eeuw” aanbevolen om bedrijven
verantwoordelijk en aansprakelijk te maken voor “milieueffecten.” Door de
535

Kamerbrief met rapport 'Bewust Omgaan met Veiligheid: Rode Draden, Een proeve van IenM-breed
afwegingskader veiligheid', 10 juli 2014, <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/
2014/08/18/bewust-omgaan-met-veiligheid-rode-draden-een-proeve-van-ienm-breed-afwegings
kader-veiligheid>. Zie ook Kabinetsvisie Nuchter Omgaan met Risico’s, Kamerstuk 28 089, nr. 15, 29
mei 2006. WRR, Consistent Maatwerk - handreikingen voor dossieroverstijgend risico- en
veiligheidsbeleid, 26 juni 2014, <http://www.wrr.nl/publicaties/publicatie/article/consistentmaatwerk-handreikingen-voor-dossieroverstijgend-risico-en-veiligheidsbeleid/>.

536

Kamerbrief met rapport 'Bewust Omgaan met Veiligheid: Rode Draden, Een proeve van IenM-breed
afwegingskader veiligheid', 10 juli 2014, <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2014/08/18/bewust-omgaan-met-veiligheid-rode-draden-een-proeve-van-ienm-breed-afwegings
kader-veiligheid>.

115

verantwoordelijkheid voor de mogelijke gevolgen van nieuwe milieu- en
veiligheidsrisico’s bij bedrijven neer te leggen, worden bedrijven gestimuleerd die
risico’s zo goed mogelijk te beheersen. Een aanpassing van de
aansprakelijkheidswetgeving in deze zin zou naar de mening van Raad nadere
overweging verdienen.537 In de Brief Modernisering Milieubeleid van maart 2014 is een
verkenning aangekondigd naar de mogelijkheden om aansprakelijkheid voor
milieugevolgen verder wettelijk te verankeren.538 In deze verkenning zullen de
mogelijkheden en beperkingen van het instrument aansprakelijkheid nader in beeld
kunnen worden gebracht.
E.

Overzicht
privaatrechtelijke
(bijgewerkte versie)

milieuaansprakelijkheidsregelingen

Op basis van het verrichtte onderzoek (‘quick scan’) is het overzicht bijgewerkt van de
publiekrechtelijke milieuaansprakelijkheidsregelingen dat op pagina’s 113 t/m 121 van
het rapport van 2009 te vinden is. De bijgewerkte versie is gebaseerd op hetzelfde
format en is te vinden op de volgende pagina van dit rapport. De wijzigingen zijn
aangegeven in donkerblauwe letter.
F.

Overzicht privaatrechtelijke regelingen (bijgewerkte versie)

In dit deel is een bijgewerkte versie opgenomen van het schematisch overzicht van
civiele milieuaansprakelijkheidsregelingen uit het rapport van 2009. De belangrijke
ontwikkelingen inde de periode 2010-2015 zijn in dit overzicht verdisconteerd. De vele
kleine wijzigingen die voor vele detail punten uitermate relevant zijn, zijn niet
meegenomen om te voorkomen dat men door de bomen het bos niet meer ziet.
1.

Onrechtmatige daad (Artikel 6:162 BW)

Bij privaatrechtelijke regelingen inzake milieuaansprakelijkheid, dient uiteraard vooral
te worden gedacht aan de relevante bepalingen in boek 6 van het Burgerlijk Wetboek,
waarin het algemeen gedeelte van het verbintenissenrecht is opgenomen. De algemene
actie uit onrechtmatige daad is terug te vinden in Artikel 6:162 BW. Lid 2 van dit artikel
stelt het volgende:
“als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of
nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het
maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een
rechtvaardigingsgrond.”
537

PBL, Wissels omzetten – Bouwstenen voor een robuust milieubeleid voor de 21e eeuw, 16 juni 2013.
Bouwsteen 8: ‘Maak bedrijven verantwoordelijk en aansprakelijk voor milieu-effecten’,
<http://www.pbl.nl/publicaties/wissels-omzetten-bouwstenen-voor-een-robuust-milieubeleidvoor-de-21e-eeuw>.

538

Ministerie van I&M, Brief Modernisering Milieubeleid, Kamerstuk 28663, Nr. 55, 10 maart 2014,
<https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2014/03/10/modernisering-milieu
beleid>.

116

De eerste onrechtmatigheidscategorie die we hieruit kunnen herleiden is derhalve een
“inbreuk op een recht”. Hoewel er in het algemeen wordt aangenomen dat er geen
subjectief recht539 op een leefbaar milieu bestaat, kan deze categorie toch relevant zijn in
het kader van het milieurecht. Men moet dan bijvoorbeeld denken aan de
verontreiniging van de bodem van andermans onroerende zaak, of aan schade aan
gewassen door verontreiniging van het oppervlaktewater. Een belangrijke vraag in de
jurisprudentie blijkt overigens te zijn of bij een inbreuk op een subjectief recht ook
sprake moet zijn van onzorgvuldigheid om van onrechtmatigheid te kunnen spreken. De
wet verlangt dit niet (expliciet), uit de jurisprudentie blijkt dit wel.540
De tweede onrechtmatigheidscategorie betreft een “doen of nalaten in strijd met een
wettelijke plicht”. Dit is voor het milieurecht uiteraard van groot belang, vanwege de
vele geschreven milieunormen, zoals de zorgplichtbepalingen,541 onder meer in de Wet
milieubeheer (Artikel 1.1a Wm) en de Wet bodembescherming (Artikel 13 Wbb), maar
ook de vele verboden, zoals Artikel 10.2 lid 1 Wm, dat bepaalt dat het verboden is “zich
van afvalstoffen te ontdoen door deze – al dan niet in verpakking – buiten een inrichting te
storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.” Een handelen in strijd
met laatstgenoemde bepaling zou namelijk onrechtmatig zijn ten opzichte van de
personen die door de bepaling beschermd worden, zoals omwonenden en
milieuorganisaties. Artikel 1.6 van de Omgevingswet legt zelfs aan eenieder een
zorgplicht op ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Naast de genoemde bepalingen
dient tevens als onrechtmatig beschouwd te worden een handelen in strijd met
voorschriften die aan een milieuvergunning zijn verbonden.542 Omgekeerd, bevatten ook
de regels voor niet-vergunningsplichtige inrichtingen (zoals de normen die volgen uit de
AMvB’s ex Artikel 8.40 WM) diverse wettelijke plichten.543
De derde onrechtmatigheidscategorie betreft het handelen in strijd met “hetgeen
volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt”. Het gaat hierbij
om de zogenaamde zorgvuldigheidsnorm. Men moet hier derhalve terugvallen op
maatschappelijk aanvaarde normen over behoorlijk en zorgvuldig gedrag en de
jurisprudentie daaromtrent, waarbij o.a. de mate van waarschijnlijkheid van het
ontstaan van schade een rol speelt en ook hoe gevaarlijk een bepaalde gedraging is.544
Hoewel men zou kunnen denken dat deze onrechtmatigheidscategorie van
539

Waar Artikel 6:162, lid 2 spreekt van ‘inbreuk op een recht’ wordt bedoeld de schending van eens
anders subjectief recht. Zie daaromtrent meer uitgebreid Van Maanen 2006, p. 33-35, die tevens
stelt dat “het recht op een leefbaar milieu [...] dermate vaag en ruim [is] dat het in dit verband weinig
bruikbaar is”.

540

Koeman 2006, p. 527; Van Maanen 2006, p. 37 en 41. Zie over onzorgvuldigheid ook hieronder.

541

Zorgplichtbepalingen zijn te vinden in Artikel 1.1a Wm; Artikel 9.2.1.2 Wm; Artikel 10.1, lid 1 Wm;
Artikel 2.1 Ab; Artikel 5.7, lid 2 Bor; Artikel 13 Wbb; Artikel 6.8 Ww; Artikel 19 Nbw 1998; Artikel 2
Ffw; Artikel 3 Mbw; Artikel 33 Mbw; Artikel 18 Wgb en Artikelen 3.1 en 3.2 Wba. Zie de tabel op
pagina’s 81-92, hiervoor.

542

Zie hieromtrent het arrest Houthandel Van Dam: HR 9 januari 1981, NJ 1981, 227. Het belang van dit
arrest wordt onderstreept door Van Maanen 2006, p. 27-28.

543

Koeman 2006, p. 529-530.

544

Van Maanen 2006, p. 43.

117

ondergeschikt belang is in het milieurecht, omdat er immers zoveel geschreven normen
zijn, is dit niet geheel correct. In de jurisprudentie zijn, aldus Koeman (2006), vele
voorbeelden terug te vinden waarin het handelen van particulieren en bedrijven dat
leidt tot milieuschade als onzorgvuldig is aangemerkt.545 Van Maanen (2006) stelt dat
dit onrechtmatigheidscriterium in de praktijk veruit het belangrijkste is, en benadrukt
het casuïstische karakter van de uitspraken waarin de zorgvuldigheidsnorm centraal
staat.546 In deze jurisprudentie is ook een specifieke zorgvuldigheidsnorm ontwikkeld
voor het in het verkeer brengen van verontreinigde bouwgrond. 547 In meer recente
jurisprudentie wordt de algemene zorgvuldigheidsnorm en de daaraan gerelateerde
gevaarzettingsleer ook ingeroepen om klimaatverandering aan te pakken (de Urgendazaak) en internationale ondernemingen ter verantwoording te roepen voor
milieuschade veroorzaakt door hun dochterondernemingen in het buitenland (de
rechtszaken tegen Shell in verband met olieverontreiniging in Nigeria).
Duidelijk moge zijn dat Artikel 6:162 BW de aanwezigheid van schade eist. Echter, in
gevallen van met name dreigende milieuschade zal de eiser vrijwel steeds vragen om
een rechterlijk verbod of bevel (versterkt met een dwangsom), in plaats van vergoeding
van schade. Uit de jurisprudentie blijkt dat bij een verbodsactie de aanwezigheid van
schade niet noodzakelijk is, doch wel de (dreigende) aantasting van belangen die door
dit artikel beschermd worden. Voor de overheid zelf zijn er beperkingen aan de
mogelijkheden tot gebruikmaking van de onrechtmatige daadsactie als
handhavingsinstrument, aangezien primair bestuursrechtelijke bevoegdheden benut
dienen te worden.548
De open zorgvuldigheidsnorm van Artikel 6:162 BW biedt aan de rechter de ruimte
om ook nieuwe ontwikkelingen een plaats te geven. Zo valt verdere rechtsontwikkeling
te verwachten op gebieden zoals concernaansprakelijkheid (zie de zaken tegen Shell in
verband met olieverontreiniging in Nigeria) en ketenaansprakelijkheid (d.w.z. de
aansprakelijkheid van de ene onderneming voor schadeveroorzakende daden van zijn
business partners, klanten of leveranciers). Ook de gevaarzettingsleer, die door de
rechter al op klimaatverandering is toegepast (zie de Urgenda zaak), laat de rechter toe
voor vele vormen van milieuschade het aansprakelijkheidsrecht in te zetten.
In dit verband kan ook worden gewezen op de tendens dat de rechter, vaak als
plaatsvervangende regelgever, overgaat tot een vorm van risicoregulering op basis van
de open normen van de onrechtmatige daad; (zo beval de rechter in het klimaatvonnis
om het emissiereductiebeleid aan te passen zodat tegen 2020 een reductie van 25%
bereikt zal worden).
Tenslotte zij opgemerkt dat de rechter ingevolge Artikel 6:168 BW een verbod van
een onrechtmatige gedraging kan afwijzen op grond van ‘zwaarwegende
545

Bijvoorbeeld HR 8 januari 1982, NJ 1982, 614 (Dorpshuis Kamerik); Rb. Zwolle 28 december 1994,
TMA 1995, 65. Het kan daarbij ook gaan om niet ingrijpen, bijvoorbeeld als derden chemisch afval
op het eigen terrein storten: Rb. Assen 24 januari 1995, TMA 1995, 89. Zie Koeman 2006, p. 530.

546

Van Maanen 2006, p. 43. De auteur haalt het arrest Dorpshuis Kamerik (zie hierboven) aan om dit te
illustreren.

547

Zie hiertoe het Bensal-arrest (HR 13 november 1987, NJ 1988, 139), het Maassluis-arrest (HR 9

548

Zie Koeman 2006, p. 537-539.

oktober 1992, NJ 1994, 286 en 287) en het arrest Boarnsterhim (HR 14 juni 2002, NJ 2004, 127).

118

maatschappelijke belangen;’ bij uitzondering zouden milieubelastende activiteiten die
dergelijke belangen dienen kunnen worden getolereerd. Het recht op vergoeding van de
schade blijft in dat geval echter wel behouden.
2.

Specifieke aansprakelijkheidsregelingen in boek 6 BW

Naast de algemene actie uit onrechtmatige daad, bevat boek 6 BW ook enkele specifieke
aansprakelijkheidsregelingen. Deze creëren een risicoaansprakelijkheid voor:549
gebrekkige opstallen (6:174 BW) gevaarlijke stoffen (6:175 BW)550 stortplaatshouder
(6:176 BW) exploitant boorgat (6:177 BW).
De regering gaat ervan uit dat de aansprakelijkheid voor gevaarlijke stoffen (art.
6:175 BW) ook toepassing kan vinden voor schade veroorzaakt door genetisch
gemodificeerde organismen. Mede op die grond heeft de regering afgezien van een
afzonderlijke aansprakelijkheidsregeling voor schade veroorzaakt door genetisch
gemodificeerde organismen.
In verband met fysieke schade veroorzaakt door gaswinning in Groningen, is een
wetsvoorstel ingediend voor een nieuwe bepaling (Artikel 6:177a BW) die voorziet in
een wettelijk bewijsvermoeden ter zake van causaal verband. Op grond van die bepaling
zal binnen het effectgebied van een gasmijnbouwwerk in Groningen een vermoeden
gelden dat fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard schade als
gevolg van bodembeweging door de aanleg of exploitatie van dat mijnbouwwerk zou
kunnen zijn, door dat mijnbouwwerk veroorzaakt is.
Artikel 6:178 BW bevat enkele uitsluitingsgronden, bijvoorbeeld in geval van schade
veroorzaakt door een gewapend conflict, bepaalde (extreme) natuurgebeurtenissen, of
voldoening aan een bevel of dwingend voorschrift van de overheid. In deze (en enkele
andere) gevallen, is er geen aansprakelijkheid krachtens Artikel 175, 176 of 177.
Voor alle hierboven genoemde bepalingen geldt uiteraard dat het daderschap en het
causaal verband aangetoond moeten worden. Immers, Artikel 6:98 BW stelt dat voor
vergoeding slechts in aanmerking komt “schade die in zodanig verband staat met de
gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede
gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze
gebeurtenis kan worden toegerekend.” Verjaring van schade als gevolg van
verontreiniging van lucht, water of bodem dan wel schade die gerelateerd is aan het
bovengenoemde Artikel 6:175 BW, treedt op 30 jaar na de schadeveroorzakende
gebeurtenis (3:310 BW leden 1 en 2).551
Een belangrijke vraag is vervolgens of er ergens in de wet financiële zekerheden
geregeld zijn voor de risicoaansprakelijkheden die zijn gedefinieerd in Artikels 6:174177 BW. Men kan hierbij bijvoorbeeld denken aan de schade veroorzaakt door
gevaarlijke stoffen (6:175 BW). Immers, wat te doen om te voorkomen dat de
aansprakelijke partij de door de gevaarlijke stof veroorzaakte schade niet kan betalen?
In de regeling van de aansprakelijkheden in het BW is hiervoor niets geregeld. Wel bevat
het BW het algemene art. 6:109, betreffende de mogelijkheid tot het matigen van

549

Zie meer uitgebreid Spier 2006a, p. 107-118 en Koeman 2006, p. 524-526.

550

Hier kan een link gemaakt worden naar Boek 8 BW betreffende het vervoer van gevaarlijke stoffen.

551

Spier 2006b, p. 367; Koeman 2006, p. 544.

119

schadevergoeding door de rechter, indien volledige schadevergoeding tot kennelijk
onaanvaardbare gevolgen zou leiden.552 Omdat het hier een rechterlijke beslissing
betreft, werkt dit artikel alleen op ex post basis.
Artikel 6:110 introduceert daarnaast de mogelijkheid voor de wetgever tot het (ex
ante) opstellen van nadere regels betreffende de limitering van aansprakelijkheid.553 Het
artikel bepaalt dat bij AMvB bedragen kunnen worden vastgesteld waarboven de
aansprakelijkheid zich niet uitstrekt, opdat de aansprakelijkheid die ter zake van schade
kan ontstaan niet hetgeen redelijkerwijs door verzekering kan worden gedekt, te boven
gaat. Dit zou het wellicht gemakkelijker kunnen maken voor verzekeraars om bepaalde
risico’s te verzekeren, en zou daarmee kunnen voorkomen dat op bepaalde markten
geen verzekering beschikbaar is. Artikel 6:110 stelt voorts dat afzonderlijke bedragen
kunnen worden bepaald naar gelang van o.a. de aard van de gebeurtenis, de aard van de
schade en de grond van de aansprakelijkheid. Het artikel is echter niet toegepast op de
bovengenoemde risicoaansprakelijkheden (wellicht wel bij het vervoer van gevaarlijke
stoffen – boek 8 BW).
Tot slot wordt gewezen op de mogelijkheid dat in het publiekrecht financiële
zekerheden geregeld zijn, zoals bijvoorbeeld in het Besluit financiële zekerheid dat
echter ingetrokken werd.554 Er kunnen in bepaalde categorieën van gevallen specifieke
bepalingen tot zekerheidsstelling van kracht zijn op basis van publiekrechtelijke
regelingen (de Rli heeft onlangs advies gegeven over financiële zekerheid voor Brzo- en
IPPC4-bedrijven), maar private schuldeisers kunnen zich daarop in het algemeen niet
verhalen.
3.

Specifieke aansprakelijkheidsregelingen in boek 8 BW

In het kader van de discussie over kostenverhaal ter zake van milieuschade is de recente
invoering van aansprakelijkheid en zekerheidsstelling voor maritieme ongevallen en de
opruiming van scheepswrakken relevant. Deze regeling, die deel gaat uitmaken van boek
8 BW (Artikel 8:655-658 BW) omvat: (1) een publiekrechtelijke plicht voor de
scheepeigenaar om vooraf financiële zekerheid te stellen, (2) een privaatrechtelijke
risicoaansprakelijkheid voor de scheepseigenaar voor de kosten van het lokaliseren,
markeren en opruimen van het wrak indien zijn schip in een maritiem ongeval
betrokken raakt (art 8:656(1) BW) en (3) een direct verhaalsrecht op de verzekeraar of
andere persoon die financiële zekerheid heeft gesteld ter dekking van de
aansprakelijkheid van de geregistreerde eigenaar voor deze kosten (Artikel 8:658(1)
BW).
4.

Onrechtmatige hinder (Artikel 5:37 BW)

Artikel 5:37 BW bepaalt dat de eigenaar van een erf geen hinder mag toebrengen aan
eigenaars van andere erven in een mate of op een wijze die volgens Artikel 6:162 BW
onrechtmatig is. Dergelijke hinder kan ontstaan door het verspreiden van rumoer,
552

Lid 2 van dit artikel bepaalt dat de matiging niet mag geschieden tot een lager bedrag dan waarvoor
de schuldenaar zijn aansprakelijkheid door verzekering heeft gedekt of verplicht was te dekken.

553

Zie ook Hartlief 2006, p. 287-288.

554

Dit besluit is inmiddels ingetrokken (Zie Stb. 2009, 406).

120

trillingen, stank, rook of gassen, door het onthouden van licht of lucht of door het
ontnemen van steun. Een vergunning vrijwaart niet tegen aansprakelijkheid wegens
hinder. De regering heeft zich op het standpunt gesteld dat het overwaaien van
genetisch gemodificeerd zaad of stuifmeel onrechtmatige hinder kan opleveren. Of dat in
een concreet geval zo is hangt af van factoren als de aard en de ernst van de hinder en de
schade, het nut van de hinderlijke gedraging, de voorzorgsmaatregelen en de
plaatselijke omstandigheden.
5.

Collectieve actie

Het is van belang om hier ook de algemene regeling van Artikel 3:305a BW te noemen,
betreffende collectieve acties van belangenorganisaties. Lid 1 van dit artikel bepaalt dat
“een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid [...] een rechtsvordering [kan]
instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen,
voorzover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt.” Onder dit Artikel, dat
sinds 1994 van kracht is, vallen zowel groepsacties als algemeen belangacties. De eerste
categorie verwijst naar zaken waarin de in het geding zijnde belangen terug te herleiden
zijn naar het niveau van het individu555; de tweede categorie verwijst naar situaties
waarbij een algemeen milieubelang in het geding is, zoals het behoud van een specifiek
natuurgebied. Lid 2 van Artikel 3:305a BW stelt echter een voorwaarde aan het instellen
van een rechtsvordering, namelijk dat een rechtspersoon niet ontvankelijk is “indien hij
in de gegeven omstandigheden onvoldoende heeft getracht het gevorderde door het voeren
van overleg met de gedaagde te bereiken.” Relevant is voorts dat bepaald is dat een
vordering ex Artikel 305a BW niet kan strekken tot schadevergoeding te voldoen in geld.
Wel kan gevraagd worden om de gedaagde te veroordelen tot het openbaar maken van
de uitspraak (een vorm van “namen en shamen”).
De rechtspraak toont aan dat dit collectieve actierecht breed wordt
geïnterpreteerd.556 Zo werd Milieudefensie ontvankelijk verklaard in een collectieve
actie tegen Shell wegens olieverontreiniging door een dochter in Nigeria en Urgenda in
een actie tegen de staat in verband met de mogelijke gevaren van klimaatverandering
ten gevolge van onvoldoende ambitieus overheidsbeleid.
6.

Milieuschade binnen contractuele verhoudingen

Naast aansprakelijkheid volgend uit het onrechtmatigedaadsrecht, zijn er ook situaties
denkbaar waar schade ontstaat binnen contractuele verhoudingen, zoals koop en
verkoop, erfpacht, huur en verhuur, arbeidsovereenkomsten (bijvoorbeeld in relatie tot
de zorgplicht die een werkgever heeft wanneer gewerkt wordt met gevaarlijke stoffen)
en vervoer van gevaarlijke stoffen. Betreffende bepalingen vinden we dan niet alleen in
boek 6 BW, maar vooral ook in boek 5, 7 en 8 BW. Gezien de zeer specifieke inhoud van
deze bepalingen, bespreken we deze verder niet. Ook zijn er enkele specifieke wetten,
555

Koeman 2006, p. 538 geeft het voorbeeld van een buurtcomité dat zich verzet tegen de aanleg van
een nieuwe weg vanwege de te verwachten geluidshinder.

556

Zie voor recente ontwikkelingen ten aanzien van het collectieve actierecht in Nederland Faure,
Visscher & Tzankova 2015 en zie voor ontwikkelingen ter zake op Europees niveau met een
rechtseconomische analyse, Faure & Philipsen 2014.

121

zoals de Wet aansprakelijkheid kernongevallen, de Mijnbouwwet en de Wet
aansprakelijkheid olietankschepen, die we hier verder buiten beschouwing laten.
Bij de koop en verkoop van verontreinigde grond kan contractuele aansprakelijkheid
aan de orde zijn (bijv. op grond van non-conformiteit of verborgen gebreken). Dit is met
name het geval wanneer de koper niet bekend was en niet bekend had moeten zijn met
de verontreiniging.557 Ook bij de uitgifte van grond kan aansprakelijkheid uit
overeenkomst spelen.558 Met de invoering van de gebiedsgerichte aanpak is het
denkbaar dat verontreinigde bodem en grondwater minder grondig dan voorheen
wordt gesaneerd. Welke invloed deze aanpak op contractuele claims wegens
verontreiniging heeft, blijft hier eveneens buiten beschouwing.
Op deze plaats is het wel van belang om de bepalingen omtrent de
aansprakelijkheden bij het vervoer van gevaarlijke stoffen te noemen. Deze zijn separaat
geregeld in boek 8 BW. Het betreft het vervoer van gevaarlijke stoffen aan boord van een
zeeschip (afdeling 8.6.4), een binnenschip (afdeling 8.11.4), een voertuig (afdeling
8.14.1) en een spoorrijtuig (afdeling 8.19.2). In deze gevallen is de reder van het
zeeschip, de eigenaar van het binnenschip, de exploitant van het voertuig of de
spoorwegonderneming aansprakelijk in geval van schade veroorzaakt door de
gevaarlijke stof in kwestie. Milieuschade valt ook onder deze bepalingen.559 Er zijn
enkele uitzonderingen op de risico-aansprakelijkheid van de genoemde aansprakelijke
personen: oorlogshandelingen en uitzonderlijk natuurgebeuren; opzettelijke
schadetoebrenging door buitenstaanders; en gevallen waarin door de afzender of enige
andere persoon niet is voldaan aan de informatieplicht inzake de gevaarlijke stoffen,
terwijl de exploitant van het vervoermiddel niet wist of had behoren te weten dat de stof
gevaarlijk was.
Overigens is hier gekozen voor een gesloten systeem van aansprakelijkheid, d.w.z. de
gevaarlijke stof in kwestie dient op een vooraf (bij AMvB) bepaalde lijst te staan. Dit is
anders dan in het algemene stelsel van aansprakelijkheid voor gevaarlijke stoffen (het
eerder genoemde Artikel 6:175 BW). Daar is de genoemde lijst met gevaarlijke stoffen,
volgend uit het Uitvoeringsbesluit aansprakelijkheid voor gevaarlijke stoffen en
milieuverontreiniging,560 namelijk niet limitatief bedoeld.561
7.

Productaansprakelijkheid

Tenslotte zouden we kunnen wijzen op de productaansprakelijkheid zoals gedefinieerd
in de Artikelen 6:185 e.v., die het resultaat zijn van de opname in het BW van EG-richtlijn
85/374/EEC inzake productaansprakelijkheid. Artikel 6:185 BW roept een
risicoaansprakelijkheid voor producten in het leven, teneinde consumenten meer
bescherming te bieden. Onder producten wordt verstaan roerende zaken en elektriciteit
(6:178 BW lid 1). Sinds 2000 vallen ook landbouwproducten (producten van de bodem,
veefokkerij of visserij) onder deze regeling. Echter, de voor vergoeding in aanmerking

557

Hoge Raad, 21 mei 2010, NJ 2010, 275, ECLI:NL:HR:2010:BL8295.

558

Tjong Tjin Tai 2008, p. 114-116.

559

Koeman 2006, p. 522.

560

Stb. 1994, 888.

561

Koeman 2006, p. 521. Zie ook Spier 2006a, p. 114.

122

komende schade wordt behoorlijk beperkt door Artikel 6:190 BW, namelijk tot schade
door dood of lichamelijk letsel en schade die is toegebracht aan een andere zaak (mits
aan een aantal specifieke voorwaarden is voldaan).562 Hierdoor valt de toepassing van
de artikelen inzake productaansprakelijkheid buiten de context van dit onderzoek, waar
milieuschade is beperkt tot schade aan bodem, water en natuur.
Een recente uitspraak van het Europese Hof van Justitie in een zaak betreffende
medische hulpmiddelen toont aan dat de schade die wordt gedekt door de Europese
Richtlijn productaansprakelijkheid ruim geïnterpreteerd dient te worden in het licht van
het doel van die richtlijn, zijnde de bescherming van de veiligheid en gezondheid van
consumenten.563 Indien deze ontwikkeling doorzet, is het denkbaar dat de reikwijdte
van productaansprakelijkheid zich in bepaalde gevallen uitstrekt over lichamelijk letsel
of dood ten gevolge van producten die zich in het milieu verspreiden en zo ook
milieuschade veroorzaken.
8.

Vergunningsverweer?

Een belangrijke vraag is in welke mate civiele aansprakelijkheid nog mogelijk is indien
de schadeveroorzaker handelde overeenkomstige de voorwaarden van een rechtmatige
vergunning.564 De rechtspraak van de Hoge Raad op dit terrein is genuanceerd: in
verschillende arresten heeft de Hoge Raad gesteld dat het bezit van een
hinderwetvergunning en het naleven van de voorwaarden de vergunninghouder niet
vrijwaart van aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad.565 Een standaard arrest in deze
is Vermeulen/Lekkerkerker waarin de Hoge Raad met zoveel woorden aangaf dat de
omstandigheid dat Vermeulen over een hinderwetvergunning beschikte, niet vrijwaart
voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad.566 Het vergunningenverweer kwam ook
aan bod in het bekende arrest aangaande de schade die door Westlandse tuinders werd
geleden door zoutlozingen door de Franse Mines De Potasse d’Alsace (MDPA). 567 De
lozingen bleven binnen de emissienormen van de Franse lozingsvergunning, waaruit
MDPA afleidde dat zij niet onzorgvuldig handelde. Maar het Hof oordeelde dat in die
vergunning een uitdrukkelijk voorbehoud werd gemaakt met betrekking tot de rechten
van derden, met name gebruikers van het water die door de zoutlozingen schade
ondervinden. “De vergunning heeft derhalve niet de strekking in aanmerking komende
belangen zodanig af te wegen dat de vergunninghouder, als hij zich maar aan de
bepalingen daarvan houdt, zou zijn gevrijwaard van aansprakelijkheid op grond van
onrechtmatige daad”. De Hoge Raad liet deze overweging in stand en verwierp het
beroep.
Tegelijk laat dit arrest ook een belangrijke nuance zien: doorgaans zullen de rechten
van derden bij de belangenafweging in het kader van de vergunningverlening niet

562

Zie meer uitgebreid Spier 2006c, p. 131-145.

563

EHvJ, zaak C-503/13, 5 maart 2015, ECLI:EU:C:2015:148.

564

Zie daarover onder meer Rus-Van der Veld 1989, p. 105-113.

565

Zie bijvoorbeeld HR 30 januari 1914, NJ 1914, 497.

566

HR 10 maart 1972, NJ 1972, 278.

567

HR 23 september 1988, RvdW 1988, 150, TMA 1989, 15-18. Zie onder meer de bespreking bij Van
Dunné 1989, p. 14-15 en door Faure & Betlem 2008, p. 135-138 en 181-184.

123

worden betrokken. Daarom kan, ook als de vergunningsvoorwaarden worden nageleefd,
nog steeds sprake zijn van een onrechtmatige daad jegens die derde. Dit zou alleen
anders liggen indien uit de vergunning blijkt dat daarin wel met de belangen van derden
rekening is gehouden. In dat geval zou de vergunning “reflexwerking” hebben en zou zij
mede de civiele aanspraken van derden bepalen: een vergunninghouder die de
voorwaarden van een vergunning met reflexwerking naleeft, zou wel zijn gevrijwaard
tegen aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad.568 Wanneer bijvoorbeeld sprake is van
een recente vergunning die door de bestuursrechter is of kan worden beoordeeld en
wanneer de belangen van derden daarin uitdrukkelijk zijn meegewogen dan dreigt het
gevaar van tegenstrijdige uitspraken van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter,
zeker wanneer bij de burgerlijke rechter een rechterlijk verbod of bevel zou worden
gevraagd. In zo’n geval is de burgerlijke rechter zeer terughoudend om een bevel te
verlenen dat zou meebrengen dat de vergunde activiteit niet langer kan worden
uitgevoerd.569 Zo wordt onder meer in de literatuur ook gesteld dat wanneer derden bij
de vergunningverlening inspraak konden hebben, hun mogelijkheden om via het
onrechtmatige daadrecht op te treden tegen de vergunde activiteit vervallen.570
Samengevat kan worden gesteld dat uit deze jurisprudentie naar voren komt dat een
vergunning geen vrijwarende werking verleent, tenzij de belangen van derden
(bijvoorbeeld via inspraak) uitdrukkelijk werden meegewogen bij de
vergunningverlening. Een ander punt is uiteraard dat naleving van de
vergunningsvoorwaarden de facto vaak tot uitsluiting van aansprakelijkheid leidt,
gewoon omdat dan vaak wordt geoordeeld dat van de veroorzaker redelijkerwijze niet
kon worden gevergd dat hij verdergaande maatregelen nam dan volgens de vergunning
van hem werd vereist.571 Hoewel de lijn in de jurisprudentie dus relatief helder is en
deze door een meerderheid van de doctrine ook wordt gesteund, worden enkele
dissidentengeluiden ook gehoord. Bijvoorbeeld Koeman heeft herhaaldelijk gesteld dat
degene die in overeenstemming met een overheidsvergunning handelt, er in beginsel op
zou moeten kunnen vertrouwen dat hij niet onzorgvuldig handelt. 572 Ook Bergkamp
heeft herhaaldelijk het verlenen van een rechtvaardigende werking van het naleven van
vergunningsvoorwaarden bepleit.573 Die geluiden worden echter niet door de
meerderheid van de auteurs (en evenmin door de jurisprudentie) gevolgd. 574
9.

Oorzakelijk verband en bewijs

Om te kunnen slagen in de uitoefening van vorderingen ter zake van
milieuaansprakelijkheid dient de gelaedeerde volgens Artikel 150 Rv. (“wie stelt,
bewijst”) zijn claim te bewijzen. Hij dient niet alleen te bewijzen dat de aansprakelijke
persoon die onrechtmatige gedraging heeft begaan of dat hij anderszins aansprakelijk is

568

Zie daarover Nieuwenhuis 1991, p. 44-47 en zie Faure 1991, p. 127-129.

569

Zie bijvoorbeeld HR 17 januari 1997, NJ 1998, 656 (miljoenen zijn tegen/Covra).

570

Zie Rus-Van der Veld 1989, p. 111.

571

Zie onder meer Van Acht 1994, p. 19-22 evenals Bouw 1994, p. 172-173.

572

Zie Koeman 1989, p. 231.

573

Bergkamp 1989.

574

Zie bijvoorbeeld helder Brans 2002, p. 247-264 evenals Faure 2003, p. 236-240.

124

voor het voorval dat schade heeft veroorzaakt, maar ook dat er een oorzakelijk verband
bestaat tussen die onrechtmatige gedraging of het voorval en de schade die de
gelaedeerde heeft geleden. Dat kan problemen opleveren, met name in die gevallen
waarin het causale verband complex is of de feiten slechts gedeeltelijk bij de
gelaedeerde bekend zijn.
Om dat soort situaties het hoofd te kunnen bieden staan de partijen en de rechter
enkele instrumenten ter beschikking. Zo kunnen de redelijkheid en billijkheid een
andere bewijslastverdeling eisen, die zelfs tot een omkering van de bewijslast kan
leiden. Ingevolge vaste rechtspraak strekt de omkeringsregel ertoe dat in bepaalde
gevallen een uitzondering wordt gemaakt op de hoofdregel van art. 150 Rv. Die
uitzondering houdt in dat “het bestaan van causaal verband (in de zin van conditio sine
qua non-verband) tussen een onrechtmatige daad of tekortkoming en het ontstaan van
de schade wordt aangenomen, tenzij degene die wordt aangesproken bewijst –
waarvoor in het kader van het hier te leveren tegenbewijs voldoende is: aannemelijk
maakt – dat de bedoelde schade ook zonder die gedraging of tekortkoming zou zijn
ontstaan.”575 Het toepassingsbereik van deze uitzondering is echter beperkt: er moet
sprake zijn “een gedraging in strijd met een norm die strekt tot het voorkomen van een
specifiek gevaar ter zake van het ontstaan van schade” en degene die zich op schending
van deze norm beroept, dient bij betwisting aannemelijk te maken dat “in het concrete
geval het (specifieke) gevaar waartegen de norm bescherming beoogt te bieden, zich
heeft verwezenlijkt.” 576
Ook kan de rechter een feitelijk vermoeden afleiden uit het bewijs dat door de
gelaedeerde is aangedragen. Voorts is het uit hoofde van Artikel 843a Rv, in verbinding
met Artikel 730 Rv, mogelijk voor het slachtoffer om inzage te verlangen in stukken die
de verweerder in zijn bezit heeft (Milieudefensie heeft van deze mogelijkheid gebruik
gemaakt om documentatie in het bezit van Shell te kunnen inzien).577 In bepaalde
gevallen, in het bijzonder waar het gaat om onzekere risico’s, zijn wettelijke vermoedens
van toepassing, doch die spelen in het milieuaansprakelijkheidsrecht een
ondergeschikte rol.
575 HR 23 november 2012, LJN BX7264. De Hoge Raad oordeelde verder in dit arrest dat bij toepassing

van de omkeringsregel voor het bewijs van causaal verband de extra voorwaarde van de
aanmerkelijke kansvergroting, die in eerdere arresten werd gesteld (zie HR 29 november 2002, LJN
AE7345 en LJN AE7351) niet van toepassing is.
576 HR 23 november 2012, LJN BX7264.
577 Hoge Raad 13 september 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ9958. In de lagere rechtspraak werd al eerder

verlof verleend tot het leggen van bewijsbeslag. Zo kon Milieudefensie beslag leggen op bepaalde
bewijsstukken in de rechtszaak tegen Shell (Rechtbank ’s-Gravenhage, 14 september 2011, LJN
BU3535). Daar in de rechtspraktijk onduidelijk bestond over de voorwaarden waaronder het verlof
tot bewijsbeslag kon worden toegelaten, heeft de HR in het arrest van 13 september 2013 een aantal
uitgangspunten geformuleerd.

Die

beginselen

eisen

onder meer dat

subsidiariteit

en

proportionaliteit meegewogen moeten worden bij het toelaten van bewijsbeslag. Met dit arrest is
volgens de Minister van Veiligheid en Justitie de rechtspraktijk een duidelijk kader geboden (Brief
van het Ministerie van Veiligheid en Justitie aan de voorzitter van de TK van de Staten-Generaal van
20 december 2013 betreffende het arrest van de HR dd. 13 september 2013 over conservatoir
bewijsbeslag in “niet ie-zaken”).

125

In bepaalde gevallen zal het voor slachtoffers dus lastig zijn om verhaalsrechten uit te
oefenen. Zoals hierboven genoemd, is de wetgever degenen die schade lijden door de
gaswinning in Groningen tegemoet gekomen door een wettelijk vermoeden van
oorzakelijk verband Artikel 6:177a BW op te nemen.
Tabel bij IV.B. Nederlands Civielrecht Milieuschade
AansprakelijkheidsRegime

Maatstaf van
aansprakelijkheid (of
anderszins)

Hoofdkenmerken

Gedekte schade

Onrechtmatige daad, Art.
6:162 BW (algemeen)

Schuld in de zin van (i)
inbreuk op een recht, (ii)
doen of nalaten in strijd
met een wettelijke plicht,
of (iii) doen of nalaten in
strijd met hetgeen volgens
ongeschreven recht in het
maatschappelijk verkeer
betaamt

- Open norm, brede
toepassing
- Bewijs van schuld en
oorzakelijk verband vereist

-Schade aan goederen
-Personenschade
-Vermogensschade of
economische schade
-NIET: schade aan het
niet-toegeëigende milieu,
behalve voor zover die
schade zich vertaald in
economische schade

Onrechtmatige daad, Art.
6:162 BW (gevaarzetting)

- Gevaarzetting is
onaanvaardbaar gevaar
geschapen door gedraging
of nalaten
- Factoren die
onrechtmatigheid van
gevaar bepalen

- Breed toepassingsgebied,
ook relevant voor gevaren
voor het milieu (zelfs
klimaatverandering)
- Bewijs van schuld en
oorzakelijk verband vereist

-Schade aan goederen
-Personenschade
-Vermogensschade of
economische schade
-NIET: schade aan niettoegeëigend milieu,
behalve voor zover die
schade zich vertaald in
economische schade

Onrechtmatige daad, Art.
6:162 BW
(ketenaansprakelijkheid)

- Maatschappelijk
onzorgvuldig of
onverantwoord
ondernemen waardoor
milieuschade ontstaat of
rechten worden
geschonden

- Onderneming heeft ook
verantwoordelijkheid voor
de gedraging of nalaten van
business partners

- Schade aan goederen
-Personenschade
-Vermogensschade of
economische schade
-NIET: schade aan niettoegeëigend milieu,
behalve voor zover die
schade zich vertaald in
economische schade

Onrechtmatige daad, Art.
6:162 BW
(aansprakelijkheid van
moedervennootschap
voor
dochteronderneming)

- Had moeder de
onrechtmatige gedraging
of nalaten van dochter
kunnen en moeten
voorkomen?

- Directe aansprakelijkheid
van moeder, geen
doorbraak van
aansprakelijkheid (opheffen
beperkte aansprakelijkheid)

- Schade aan goederen
-Personenschade
-Vermogensschade of
economische schade
-NIET: schade aan niettoegeëigend milieu,
behalve voor zover die
schade zich vertaald in
economische schade

Gebrekkige opstallen, art.
6:174 BW

- Voldoet opstal eisen die
men daaraan in de
gegeven omstandigheden
mag stellen, en wordt
door gebrek daaraan
gevaar voor personen of
zaken geschapen?

- Opstal omvat gebouwen en
werken, die duurzaam met
de grond zijn verenigd
- Bij ondergrondse werken
rust de aansprakelijkheid op
degene die op het moment
van het bekend worden van
de schade het werk in de
uitoefening van zijn bedrijf
gebruikt.

- Schade aan goederen
-Personenschade

126

Gevaarlijke stoffen,
(inclusief GGOs en
nanomaterialen?), art.
6:175 BW

- Risicoaansprakelijkheid
voor bezitter van
gevaarlijke stof in
uitoefening van beroep of
bedrijf

- Stof moet bekend staan als
gevaarlijk
- Allen voor schade
veroorzaakt door dat
bekende gevaar
- GGOs gevaarlijk?

- Schade aan goederen
-Personenschade
-Vermogensschade of
economische schade
-NIET: schade aan niettoegeëigend milieu,
behalve voor zover die
schade zich vertaald in
economische schade

Stortplaatsen (inclusief
CO2 opslag?), art. 6:176
BW

-Risicoaansprakelijkheid
van de exploitant voor of
na sluiting

-Na bekend worden schade,
blijft exploitant ook na
overdracht aansprakelijk
-Laatste exploitant is
aansprakelijk na sluiting

-Schade als gevolg van
verontreiniging van lucht,
water of bodem ontstaan
door gestorte stoffen

Mijnbouwwerken
(inclusief CO2
opslaginrichtingen?), art.
6:177 BW

- Risicoaansprakelijkheid
exploitant van
mijnbouwwerk

- Laatste exploitant blijft
aansprakelijk na sluiting
- Uitzonderingen van
toepassing

- Schade die ontstaat door
(1) uitstroming van
delfstoffen of (2)
beweging van bodem als
gevolg van de aanleg of de
exploitatie van werk

Opruiming wrakken, art.
8:655-658 BW

- Risicoaansprakelijkheid
scheepseigenaar

- Regeling omvat tevens
publiekrechtelijke plicht
financiële zekerheid te stellen
en verhaalsrecht op
verzekeraar
(art. 8:658(1) BW).

-Kosten van lokaliseren,
markeren en opruimen
van wrak indien zijn schip
in maritiem ongeval
betrokken raakt (art
8:656(1) BW)

Hinder (inclusief door
GGOs?), art. 5:37, BW

- Hinder moet
onrechtmatig zijn
ingevolge art. 6:162 BW
- Hinder kan ontstaan
door verspreiden van
rumoer, trillingen, stank,
rook of gassen, onthouden
van licht of lucht of
ontnemen van steun

- Rust op eigenaar van erf
- Vergunning vrijwaart niet
- Relevante factoren zijn
aard en ernst van hinder en
schade, nut van hinderlijke
gedraging,
voorzorgsmaatregelen en
plaatselijke
omstandigheden
- Kan volgens regering van
toepassing zijn op
overwaaien van genetisch
gemodificeerd zaad of
stuifmeel

- Schade aan goederen

Collectieve actie, art.
3:305a BW

- Milieuorganisaties
hebben vorderingsrecht
tegen ondernemingen en
overhead

- Toegepast in zaken tegen
Shell i.v.m.
olieverontreiniging in
Nigeria en in klimaatzaak

- Schadevergoeding
- Verbod of gebod

Contractuele
overeenkomsten

- Non-conformiteit
- Wanprestatie
- Verborgen gebrek
- Overige

- Afhankelijk van
overeenkomst en relevante
wetsbepalingen

- Schade aan goederen
-Personenschade
-Vermogensschade of
economische schade
-NIET: schade aan niettoegeëigend milieu,
behalve voor zover die
schade zich vertaald in
economische schade

-Personenschade
-Vermogensschade of
economische schade
-NIET: schade aan niettoegeëigend milieu,
behalve voor zover die
schade zich vertaald in
economische schade

127

Productaansprakelijkheid,
Art. 6:185 BW

- Defect product: voldoet
product aan
verwachtingen omtrent
veiligheid van publiek

- Defect kan gelegen zijn in
fabricage, design, of
informatie bij product
- Uitzondering indien stand
van de wetenschappelijke
en technische kennis
onmogelijk maakte bestaan
van gebrek te ontdekken

- Personenschade
- Schade aan zaken
(beperkt)

Vergunningsverweer

- Vergunning vrijwaart
niet in algemene zin tegen
civiele aansprakelijkheid

- Vergunning kan wel een
rol spelen in een concreet
geval

n.v.t.

Vermoeden van
oorzakelijk
verband/omkering
bewijslast bij schade door
gaswinning Groningen,
art. 177a, BW

- Van toepassing binnen
effectgebied van
gasmijnbouwwerk

- Alleen voor fysieke schade
aan gebouwen en werken,
die naar haar aard schade
als gevolg van
bodembeweging door
mijnbouwwerk zou kunnen
zijn opgetreden

- Fysieke schade aan
gebouwen en werken
- Niet personenschade en
andere economische
schade

Oorzakelijk verband, in
het bijzonder bij onzekere
risico’s

-Bewijs van causaal
verband dient door eiser
te worden geleverd

- Proportionele causaliteit is
problematisch bij onzekere
risico
- Speelt voorzorgsbeginsel
een rol?

- Schade is ideëel of
moreel
- Rechterlijk verbod of
gebod?

128

V.

Ontwikkelingen in het Europees milieuaansprakelijkheidsrecht

In dit deel wordt een overzicht gegeven van de ontwikkelingen in het Europese
milieuaansprakelijkheidsrecht. Dit wordt gedomineerd door de Richtlijn
milieuaansprakelijkheid, die hier daarom centraal staat.
A.

De Richtlijn Milieuaansprakelijkheid: uitvoeringsverslagen en eventuele
gevolgen

De Europese Commissie heeft in 2010 een eerste uitvoeringsverslag van de Richtlijn
Milieuaansprakelijkheid gepubliceerd. Dit verslag578 berustte op Artikel 14, lid 2, van
Richtlijn 2004/35/EG). In dit verslag werd de doeltreffendheid van de richtlijn wat
betreft het feitelijke herstel van milieuschade beoordeeld en wordt nagegaan of, en tegen
welke prijs en onder welke voorwaarden financiële zekerheid beschikbaar is voor de in
bijlage III van de richtlijn vermelde activiteiten.
Aangezien de omzetting van de ELD werd afgerond op 1 juli 2010, liet de beschikbare
informatie nog niet toe concrete conclusies te trekken over de doeltreffendheid van de
richtlijn wat het herstel van milieuschade betreft. Bovendien concludeerde de Commissie
dat de invoering van een geharmoniseerd systeem van verplichte financiële zekerheid
momenteel op dat moment nog niet gerechtvaardigd was.
De Commissie zou de mogelijkheid van verplichte financiële zekerheid opnieuw
onderzoeken.
Op 14 april 2016 publiceerde de Europese Commissie het tweede uitvoeringsverslag
over Richtlijn 2004/35/EG en werden de ervaringen met de toepassing van de richtlijn
tussen 2007 en 2013 toegelicht. Dit verslag moet samen worden gelezen met een
werkdocument van de diensten van de Commissie.579 Dit verslag is gebaseerd op
Artikel 18, lid 2, van de ELD. Het bevat conclusies en aanbevelingen over hoe de
tenuitvoerlegging in de praktijk kan worden verbeterd op basis van een Refit-evaluatie
die de afgelopen twee jaar werd uitgevoerd. Bij die evaluatie werd nagegaan hoe de
richtlijn werkt en of zij geschikt is voor het beoogde doel,580 mede op basis van twee
studies verricht in 2012 en drie studies uit 2013.581
De Commissie heeft de complexe situatie geanalyseerd die is ontstaan door de
invoering van een flexibel kaderinstrument inzake milieuaansprakelijkheid op EUniveau als aanvulling op de nationale regelgeving waarover de meeste lidstaten reeds
beschikten. De Commissie stelt dat de ELD de juridische samenhang enigszins heeft
vergroot in vergelijking met de situatie voor de omzetting van de ELD (waarin sommige
lidstaten bijvoorbeeld geen regeling voor milieuaansprakelijkheid hadden). De huidige
situatie is echter nog erg divers, zowel wat de juridische aspecten als wat de praktijk

578

Eerste uitvoeringsverslag 2010 Brussel, 12 oktober 2010, COM(2010) 581 definitief.

579

SWD (2016)121.

580

Zie COM(2013) 685; COM(2014) 368; SWD(2014) 192 final/2 en COM(2015) 215; SWD(2015)110.

581

Alle studies zijn beschikbaar op: <http://ec.europa.eu/environment/archives/liability/eld/studies.
htm>.

129

betreft, en er zijn volgens de Commissie bijkomende stappen nodig om gelijke
mededingingsvoorwaarden op Europees niveau te scheppen.582
De ELD is tussen april 2007 en april 2013 in ongeveer 1 245 bevestigde gevallen van
milieuschade toegepast. Het aantal gevallen varieert echter sterk van lidstaat tot lidstaat.
Van alle meldingen van schadegevallen is meer dan 86 % afkomstig uit twee lidstaten
(Hongarije: 563 gevallen, Polen: 506) en de meerderheid van de resterende gevallen
werd gemeld door zes lidstaten (Duitsland (60), Griekenland (40), Italië (17),583 Letland,
Spanje en het Verenigd Koninkrijk). Elf lidstaten hebben sinds 2007 geen gevallen van
ELD-schade gemeld, waaronder ook Nederland. De Commissie stelt dat dit komt doordat
deze landen milieuschadegevallen uitsluitend binnen hun nationale stelsel behandelen.
De Chemie-Pack zaak is hier een goed voorbeeld van.
De belangrijkste prioriteit daarom voor de Commissie is het bevorderen van de
onderlinge afstemming tussen de nationale oplossingen en praktijken binnen het door
de richtlijn verschafte kader. Er zullen ook inspanningen worden geleverd om de
kennisbasis over de werkelijke effecten van de ELD op het milieu en op relevante
belanghebbenden te vergroten. Daartoe zal het verzamelen van gegevens over ELDzaken in een ELD register worden voorgesteld. Afgestemde nationale oplossingen
(bijvoorbeeld inzake herstelmodellen, risicoanalyses, berekeningen voor verzekeringen
enz.) zouden ook nuttige resultaten kunnen opleveren, aangezien de beschikbare
gegevensbanken kunnen worden gebruikt om de financiële zekerheid te vergroten
(door meer gerichte producten aan te bieden), de risicobeheersingsregelingen van de
ondernemingen te verbeteren en de kennis van alle beroepsbeoefenaars en
belanghebbenden te verbeteren, ook bij de instanties die verantwoordelijk zijn voor
schadebeperking.584
Wat betreft financiële zekerheid, voorziet de Europese Commissie ook nu geen
verplichte financiële zekerheid. Wel wordt gesteld dat de kosten van milieuschade voor
aansprakelijke exploitanten kunnen worden verlaagd door gebruik te maken van
financiëlezekerheidsinstrumenten (zoals verzekeringen en alternatieve instrumenten
zoals bankgaranties, obligaties of fondsen). De Commissie stelt dat de meeste markten
voldoende dekking bieden voor alle ELD-risico's, maar dat de vraag beperkt is, omdat er
in veel lidstaten onvoldoende zaken zijn, bepaalde ELD-begrippen niet helemaal
duidelijk zijn585 en de verzekeringsmarkten zich niet overal even snel ontwikkelen.586
Er is wel een toename van het aantal milieuaansprakelijkheidsverzekeringen die door
Europese ondernemingen zijn aangekocht (gemiddelde jaarlijkse stijging van 13,6 %
sinds 2006, in het bijzonder in risicovolle sectoren).587 Niettemin, ondanks de
vorderingen op het gebied van financiële zekerheid blijft de toepassing van de richtlijn
bij grootschalige ongevallen en bij insolventie van aansprakelijke marktdeelnemers
voor problemen zorgen.
582

Zie Commissie report, COM(2016) 204 final, p. 2-3. Nadere informatie over deze analyse en de
onderliggende studies is te vinden in de ELD-uitvoeringsstudie, bijlage deel A – juridische analyse
van de nationale regelgeving ter omzetting, 2013, en in de juridische analysestudie, 2014.

583

Italië is echter goed voor nog eens 1000 potentiële incidenten, waarvan er vele mogelijk later ELDzaken worden.

584

Zie Commissie report, COM(2016) 204 final, p.10-12.

585

In het bijzonder ten aanzien van de "aanmerkelijkheidsdrempel".

586

Bijvoorbeeld in de Baltische republieken en in kleinere eilandlidstaten.

587

Collins 2015.

130

Ook hier kunnen we weer verwijzen naar de zaak Chemie-Pack. De zaak Chemie-pack
in Nederland is illustratief, echter er zijn nog zaken waar het herstel van milieuzaken
niet gegarandeerd kan worden wegens faillissement van de uitvoerder. Een verplichte
financiële verzekering zou daarom toch (opnieuw) overwogen kunnen worden ten
einde het herstel van milieuschade in Nederland te garanderen. Bovendien is dit meer in
lijn met de recente Richtlijnen die de Richtlijnen Milieuaansprakelijkheid amenderen, en
die allen een verplichte financiële zekerheid voorzien (zie volgende paragraaf).
B.

Amenderingen van de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid

Sinds 2008 heeft de Europese Commissie de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid 3 keer
geamdendeerd, met name door Richtlijn 2006/21/EG betreffende het beheer van afval
van winningsindustrieën, Richtlijn 2009/31/EG betreffende de geologische opslag van
kooldioxide en door Richtlijn 2013/20/EG betreffende de veiligheid van offshore olieen gasactiviteiten.
Het beheer van afval van winningsindustrieën en geologische opslag van kooldioxide
zijn opgenomen in de lijst van gevaarlijke beroepsactiviteiten in bijlage III van de
Richtlijn Milieuaansprakelijkheid, en bijgevolg geldt voor deze activiteiten nu ook
risicoaansprakelijkheid. Bovendien breidt Richtlijn 2013/20/EG het toepassingsgebied
van de Richtlijn uit tot marine waters.
Ook publiceerde de Europese Commissie op 22 januari 2014 een Mededeling en de
bijhorende niet-bindende Aanbeveling ‘betreffende de minimumbeginselen voor de
exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van
grootvolumehydrofracturering’ (hierna de Aanbeveling inzake schaliegaswinning).588
1.

Richtlijn inzake het beheer van afval van winningsindustrieën589

Artikel 14 § 1 van de Richtlijn 2006/21/EG voorziet een bepaling inzake financiële
zekerheid en milieuaansprakelijkheid. Er wordt gesteld dat voordat wordt begonnen
met werkzaamheden waarbij afval in een afvalvoorziening wordt opgestapeld of
gestort, de bevoegde autoriteit een financiële zekerheid of een equivalent daarvan
verlangt, op basis van procedures die door de lidstaten worden omschreven, zodat: a)
alle verplichtingen die voortvloeien uit de vergunning die ingevolge deze richtlijn wordt
verleend, inclusief bepalingen voor na de sluiting, worden nagekomen; b) op elk
moment middelen voorhanden zijn voor de rehabilitatie van het land dat door de
afvalvoorziening is aangetast, zoals beschreven in het afvalbeheersplan opgesteld
conform Artikel 5 en vereist volgens de vergunning van Artikel 7.
588

‘Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende de exploratie en
de

productie

van

koolwaterstoffen

(zoals

schaliegas)

met

gebruikmaking

van

grootvolumehydrofracturering’ van 22 januari 2014, COM(2014) 23 final en ‘Aanbeveling van de
Commissie

betreffende

de

minimumbeginselen

voor

de

exploratie

en

productie

van

koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering’ van 22
januari 2014 (2014/70/EU), OJ L 39/72, 8 februari 2014, te vinden op <ec.europa.eu/environment/integration/energy/unconventional_en.htm>.
589

Richtlijn 2006/21/EG van 15 maart 2006 betreffende het beheer van afval van winningsindustrieën,
Pb L 102/15 van 11 april 2006.

131

2.

De CCS Richtlijn590

In het kader van het Europese klimaat- en energiepakket werd een juridisch kader voor
de geologische opslag van kooldioxide vastgelegd in de vorm van een richtlijn
2009/31/EG, die een strikt kader oplegt voor de milieuveiligheid en
verantwoordelijkheid van de exploitanten van sites.591
Richtlijn 2009/31 betreffende de geologische opslag van kooldioxide verwijst
uitdrukkelijk naar de toepassing van de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid. Overweging
30 voorafgaand aan de Richtlijn stelt duidelijk dat de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid
moet worden toegepast bij de exploitatie van opslaglocaties overeenkomstig deze
Richtlijn. Artikel 17 van Richtlijn 2009/31 dat over de verplichtingen handelt bij
afsluiting en in de periode na afsluiting bepaalt in lid 2 uitdrukkelijk dat nadat een
opslaglocatie is afgesloten de exploitant ook verantwoordelijk blijft tot het uitvoeren
van
preventieveen
herstelmaatregelen
overeenkomstig
de
Richtlijn
Milieuaansprakelijkheid totdat de verantwoordelijkheid voor de opslaglocatie is
overgedragen aan de bevoegde autoriteit. Inderdaad, Richtlijn 2009/31 bepaalt in
Artikel 18 dat wanneer een opslaglocatie is afgesloten met in acht name van alle
wettelijke verplichtingen de verantwoordelijkheid tot het uitvoeren van preventieve en
herstelmaatregelen overeenkomstig de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid wordt
overgedragen aan de bevoegde autoriteit. Deze overdracht van verantwoordelijkheid
nadat is aangetoond dat het opgeslagen CO2 volledig en permanent ingesloten blijft, is
uiteraard omstreden.592 Echter, in de literatuur wordt er terecht op gewezen dat een
aansprakelijkheid voor schade die bijvoorbeeld over 80 jaar zou kunnen optreden
nauwelijks enige zin zou hebben aangezien dit ook geen ex ante effecten tot preventie
zou kunnen genereren.593 De voordelen van CCS (wat betreft de reductie van de emissie
van broeikasgassen) lijkt dus een beperking van de lange termijn aansprakelijkheid te
verantwoorden, zo is althans in Richtlijn 2009/31 voorzien. Interessant is ook nog dat
Artikel 19 van Richtlijn 2009/31 de lidstaten ertoe verplicht ervoor te zorgen dat de
potentiële exploitant in het kader van een vergunningsaanvraag aantoont dat er
afdoende voorzieningen kunnen worden aangelegd via een financiële zekerheid of een
gelijkwaardige voorziening teneinde te waarborgen dat aan alle verplichtingen die uit
de Richtlijn voortvloeien kan worden voldaan.
Concluderend kan gesteld worden dat in Richtlijn 2009/31 een plicht tot financiële
zekerheid is opgenomen. Desbetreffend gaat Richtlijn 2009/31 dus verder dan de
Richtlijn Milieuaansprakelijkheid, waarin die plicht niet is vervat.

590

Richtlijn 2009/31/EG van 23 april 2009 betreffende de geologische opslag van kooldioxide, Pb L
140/114 van 5 juni 2009.

591

Richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de
geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van Richtlijn 85/337/EEG van de Raad, de
Richtlijnen 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG en 2008/1/EG en Verordening
(EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad, OJ L 140/114 van 5 juni 2009,
overweging 4. Zie ook <http://www.europa-nu.nl/id/vhesf063wxu9/europese_aanpak_klimaat
verandering>.

592

Zie daarover onder meer Faure 2016b, p. 285-297 en De Smedt & Faure 2016, p. 11-19.

593

Adelman & Duncan 2011, p. 22.

132

3.

Richtlijn offshore veiligheid594

De ongevallen met betrekking tot offshore olie- en gasactiviteiten, met name het
ongeval in de Golf van Mexico in 2010, hebben het publiek bewust gemaakt van de
risico’s die verbonden zijn aan offshore olie- en gasactiviteiten en hebben aanleiding
gegeven tot een aantal beleidsherzieningen met het oog op de veiligheid van dergelijke
activiteiten. De Commissie lanceerde een herziening van offshore olie- en
gasactiviteiten.
Richtlijn 2013/30/EU voorziet dat de lidstaten erop toe zien dat de
vergunningverlenende autoriteit alleen een vergunning verleent indien zij van oordeel
is dat de aanvrager het bewijs heeft geleverd dat er voldoende voorzorgsmaatregelen
zijn of zullen zijn op basis van door de lidstaten te treffen regelingen om alle eventueel
uit de offshore olie- en gasactiviteiten van de aanvrager voortvloeiende
aansprakelijkheden te dragen. De voorzorgsmaatregelen moeten van kracht en effectief
zijn vanaf het begin van de offshore olie- en gasactiviteiten. De lidstaten eisen dat
aanvragers op een passende manier het bewijs van technische bekwaamheid en
financiële draagkracht verstrekken, alsmede alle andere relevante informatie over het
gebied waar de vergunning betrekking op heeft en het specifieke stadium van de
offshore olie- en gasactiviteiten.595
De lidstaten beoordelen de geschiktheid van de voorzorgsmaatregelen om te bepalen
of de aanvrager over toereikende financiële middelen beschikt voor het onmiddellijk
treffen en het ononderbroken voortzetten van alle maatregelen die nodig zijn voor een
doeltreffende reactie in noodsituaties en het daaropvolgend herstel. De lidstaten
faciliteren de gebruikmaking van duurzame financiële instrumenten en andere
regelingen om aanvragers van vergunningen te helpen bij het aantonen van hun
financiële draagkracht.
De richtlijn offshore-veiligheid zorgt voor harmonisatie op twee belangrijke punten.
- Ten eerste wordt de aansprakelijkheid in alle gevallen bij de vergunninghouder
gelegd (d.w.z. de houder of gezamenlijke houders van een vergunning voor de
prospectie, exploratie en/of productie van olie of gas als omschreven in Richtlijn
94/22/EG). Het is belangrijk dat de richtlijn offshoreveiligheid dit beginsel
vaststelt, aangezien dit volledige juridische duidelijkheid verschaft en ertoe moet
leiden dat vergunninghouders de hoofdverantwoordelijkheid op zich nemen voor
het beheersen van de risico's die zij door hun activiteiten creëren.
- Ten tweede, wat betreft milieuschade als gevolg van offshoreongevallen:
bepalingen die door de richtlijn offshoreveiligheid worden geïntroduceerd
omvatten offshoreoperaties die onder de richtlijn milieuaansprakelijkheid vallen.
Dit betekent dat voor milieuschade nu altijd risicoaansprakelijkheid geldt –
d.w.z. dat elke vergunninghouder voortaan aansprakelijk is voor dergelijke
schade zonder dat nalatigheid moet worden bewezen, mits er een

594

Richtlijn 2013/30/EU van 12 juni 2013 betreffende de veiligheid van offshore olie- en

595

Artikel 4 §3.

gasactiviteiten, Pb L 178/76 van 28 juni 2013.

133

oorzakelijk verband is aangetoond. Bovendien moet er bewijs zijn van
financiële draagkracht voordat de exploitatie kan worden gestart.

C.

Aanbeveling schaliegaswinning596

De Aanbeveling inzake schaliegaswinning heeft tot doel de bestaande EU-regelgeving
aan te vullen, en bevat aanbevelingen in verband met strategische milieubeoordeling en
planning, beoordeling van het ondergrondse risico, boorputintegriteit, geïntegreerde en
samenhangende eisen inzake het onderzoek van de uitgangssituatie en het toezicht op
de werkzaamheden, het vastleggen van methaanemissies en de openbaarmaking van de
samenstelling van de in elke boorput gebruikte fractureringsvloeistof. De aanbeveling
kent ook bepalingen inzake aansprakelijkheid voor milieuschade en financiële
garanties.597 De lidstaten wordt verzocht (maar zij zijn daartoe niet verplicht) de in de
aanbeveling neergelegde beginselen toe te passen binnen 6 maanden na de
bekendmaking van de aanbeveling en de Commissie in kennis te stellen van de
maatregelen die overeenkomstig de aanbeveling zijn genomen.598 De aanbeveling
schrijft tenslotte voor dat de Commissie 18 maanden na de bekendmaking van de
aanbeveling (juli 2015) de doeltreffendheid ervan zal evalueren en indien nodig
wijzigingen zal voorstellen.599
In Artikel 12.1 verwijst de Aanbeveling inzake schaliegaswinning expliciet naar de
toepassing van de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid.600 Artikel 12.2 van de Aanbeveling
inzake schaliegaswinning stelt wel dat de lidstaten ervoor zouden moeten zorgen dat de
exploitant vóór de aanvang van activiteiten een financiële of gelijkwaardige garantie
stelt tot dekking van de bepalingen van de vergunning en de potentiële
aansprakelijkheid voor milieuschade.601 Dit is opmerkelijk, omdat de Richtlijn
Milieuaansprakelijkheid zelf geen financiële garantie verplicht. Hoewel de Aanbeveling
niet bindend is, gaat ook deze dus een stap verder.
Er wordt echter niet gespecifieerd hoe dit moet gebeuren, maar mogelijkheden zijn
een garantie die door de energiebedrijven zelf wordt geboden, of dekking door
verzekering. Hierbij kunnen we de analogie maken met een Leidraad van de Europese
Commissie wat betreft de implementatie van Richtlijn 2009/31/EC inzake de opslag
van koolstofdioxide (CCS). Dit Guidance Document 4 verwijst naar de vele mogelijk
vormen van financiële garanties voor risico’s die samenhangen met CCS, zoals fondsen,
596

Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende de exploratie en
de productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering van 22 januari 2014, COM(2014) 023.

597

Zie voor een vergelijking met de regeling ter zake van CCS, De Smedt & Faure 2016, p. 11-19.

598

Mededeling van de Commissie, (COM(2014) 23 final/2, 17 maart 2014), p. 9-11.

599

<http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/unconventional_en.htm>. Zie ook voetnoot
6.

600

Richtlijn 2004/35/EG van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het
voorkomen en herstellen van milieuschade (Pb L 143 van 30 april 2004), hierna te noemen Richtlijn
Milieuaansprakelijkheid).

601

Aanbeveling, OJ L 39, 8 februari 2014, Artikel 12(2).

134

bankgaranties of risicospreidingsovereenkomsten. Deze mogelijke vormen van
financiële garanties kunnen ook voor schaliegaswinning relevant zijn, omdat de
informatie die nodig is om het risico van fracking verzekerbaar te maken ook niet
volledig gekend is.
De verzekeringssector is inderdaad nog volop bezig om de verschillende
dekkingsproblemen te analyseren die kunnen ontstaan bij het verzekeren van
activiteiten met betrekking tot schaliegaswinning. De vraag bij fracking is op dit
ogenblik of verzekeringsdekking überhaupt kan worden geboden.602 Op dit moment
staat de verzekeringssector nog huiverachtig tegenover het verzekeren van risico’s met
betrekking tot fracking, omwille van de onzekerheden met betrekking tot het bepalen
van het risico. Gelijkaardige vragen rijzen overigens ook bij CCS omdat ook daar nog
grote onzekerheden bestaan, ook inzake de precieze omvang van het risico. 603 Tot nu
toe lijkt de bereidheid van verzekeraars om CCS te dekken beperkt, maar dat betekent
uiteraard niet dat het risico per definitie onverzekerbaar zou zijn.604
De huidige financiële draagkracht of verzekering van de energiebedrijven kan
mogelijk onvoldoende zijn, in geval van een ernstig ongeval tijdens de winning van
schaliegas. Energiebedrijven werken gewoonlijk met kleine site-afhankelijke
ondernemingen die ontbonden worden nadat de activiteiten voltooid zijn. Met
honderden van deze kleine bedrijven die meestal een beperkte verzekering hebben
voor milieuschade, is de kans reëel dat deze bedrijven niet over de nodige financiële
draagkracht beschikken in geval van een ernstig ongeval. De herstelkosten zouden dan
ten laste van de overheid komen.605 Een oplossing voor dit probleem zou kunnen
bestaan in een verplichting voor bedrijven om een minimum kapitaal te hebben. 606 Een
ander alternatief zou een verbod kunnen zijn op het misbruik van de beperkte
aansprakelijkheid van een onderneming door ondernemingen op te splitsen in kleinere
entiteiten. Dit kan bijvoorbeeld door het moederbedrijf aansprakelijk te stellen voor
schade veroorzaakt door dochterondernemingen.607
Een (verplichte) verzekering voor de schade zou ook belangrijke voordelen hebben,
omdat de verzekeraar de facto optreedt als regelgever en in belangrijke mate kan
bijdragen tot de veiligheid van fracking activiteiten door extra veiligheidsvoorschriften
op te stellen als voorwaarde voor het verkrijgen van een verzekering. 608 Verzekeraars
kunnen ook waardevol advies geven over het verzekeren van gelijkaardige risico’s in
andere delen van de wereld.609
Zoals reeds aangegeven, heeft de Europese wetgever deze ideeën ook gevolgd door in
Artikel 19 van Richtlijn 2009/31 inzake CCS een ruime, maar open, verplichting tot het
602

Jones 2014, <http://www.carriermanagement.com/features/2014/06/22/124861.htm>.

603

Zie onder meer Adelman & Duncan 2011, p. 63-64.

604

Zie Havercroft & Macrory 2014, p. 36 (global CCS institiute.com).

605

Kamarshi, Kurtz & Soulsby 2012, at <http://www.milliman.com/insight/insurance/FrackingConsiderations-for-risk-management-and-financing>.

606

Zie Shavell 2005, p. 63-77.

607

Voor details zie Dari-Mattiacci & Parisi 2003, p. 453-475.

608

Faure 2006a, p. 149-168 en Ben-Shahar & Logue 2012, p. 197-248.

609

Kamarshi, Kurtz & Soulsby 2012, via <http://www.milliman.com/insight/insurance/FrackingConsiderations-for-risk-management-and-financing>.

135

stellen van financiële zekerheid op te nemen. In een zogenaamd Guidance Document IV
aangaande de implementatie van Richtlijn 2009/31, heeft de Commissie verder
duidelijk gemaakt welke mogelijke financieringsmechanismen aan deze verplichting tot
het stellen van financiële zekerheid zouden voldoen. Verzekering wordt daarbij
genoemd, maar ook vele andere financieringsvormen.
De invloed van schaliegaswinning of de toepassing van CCS op de volksgezondheid
(via water- of luchtvervuiling) op lange termijn en of dit zal leiden tot een golf van
schadeclaims in de toekomst is voor verzekeraars de grootste onzekerheid. De
verwachte toename van fracken in de volgende decennia, gecombineerd met het feit dat
veroorzaakte schade zich pas enige tijd na het fracken kan manifesteren is een
belangrijke beperking voor het verzekeren van activiteiten voor schaliegaswinning.610
Verzekeraars zullen niet bereid zijn om schade te dekken die zich in de verre toekomst
kan manifesteren en waarvan de kosten voor sanering onzeker zijn. Verzekeraars zullen
hun dekking en aansprakelijkheid beperkt willen houden in de tijd. 611 Zoals reeds
vermeld, rijzen gelijkaardige onzekerheden ook in het geval van CCS. De Aanbeveling is
in ieder geval meer in lijn met onze eerdere economische analyses, waarin werd gesteld
dat risicoaansprakelijkheid gecombineerd moet worden met een systeem van verplichte
financiële zekerheden.
Naast de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid zou de exploitant van een
schaliegasinstallatie aansprakelijk kunnen worden gesteld voor milieuschade onder de
Richtlijn Mijnbouwafvalstoffen omdat de operator verantwoordelijk blijft voor
onderhoud en monitoring na sluiting van de installatie, zolang dat vereist wordt door de
bevoegde autoriteiten. Bovendien, indien een ongeval zich voordoet in een installatie,
gekenmerkt als Seveso installatie, dan zal ook de Seveso II Richtlijn van toepassing zijn.
D.

Conclusies

Concluderend kan gesteld worden dat de bovenvermelde Richtlijnen het
toepassingsgebied van de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid uitbreiden, en bovendien
een verplichte financiële garantie stellen. Dit is opvallend, temeer daar de invoering van
verplichte financiële zekerheden ten tijde van de invoering van de Richtlijn
milieuaansprakelijkheid omstreden was en derhalve ook niet in de Richtlijn aan te
treffen was. Klaarblijkelijk zijn sedert 2004 de tijden veranderd aangezien nu in alle
nieuwe richtlijnen en aanbevelingen wel degelijk sprake is van een plicht die op de
lidstaten wordt gelegd om van exploitanten te vereisen dat zij solvabiliteitsgaranties
bieden. Dit lijkt een belangrijke ontwikkeling te zijn naar de uitbreiding van
solvabiliteitsgaranties. Anderzijds wordt in de Europese instrumenten steeds voldoende
flexibiliteit aan de lidstaten geboden en aan de overheden die dergelijke
solvabiliteitsgaranties zouden eisen. De omvang van de garantie wordt doorgaans niet
in de richtlijnen zelf vastgelegd, maar kan dus, op basis van een inschatting van het
risico door het bevoegd gezag ten aanzien van elke specifieke installatie separaat
worden bepaald. Ook de vorm van de financiële zekerheid blijft niet beperkt tot de
aansprakelijkheidsverzekering. Maar ook andere instrumenten (zoals zelfverzekering

610

Ibidem.

611

Zie Abraham 1988, p. 942-988.

136

door grote operatoren of risicospreidingsovereenkomsten) kunnen aanvaardbaar
worden geacht. Voorwaarde is wel steeds dat het bevoegd gezag verifieert of de
aangeboden solvabiliteitsgaranties voldoende zekerheid zullen bieden dat in geval van
een incident de veroorzaakte milieuschade ook daadwerkelijk kan worden vergoed.

137

VI.

Analyse van Eventuele Leemten in Milieuaansprakelijkheid

Het begrip ‘leemte’ wordt in dit rapport niet normatief bedoeld, doch veeleer
descriptief. Met een leemte wordt derhalve de situatie bedoeld waarbij er geen
aansprakelijkheid bestaat voor een bepaalde milieu-impact. Dat wil derhalve niet
zeggen dat iedere (of enige) leemte zou moeten worden opgevuld. Een zekere mate van
milieubelasting is aan vele activiteiten verbonden en kan maatschappelijk aanvaardbaar
worden geacht zonder dat daar aansprakelijkheid aan is verbonden. Risico’s op
milieuschade die niet aanvaardbaar wordt geacht, is een andere zaak. Dan kan
aansprakelijkheid een rol spelen bij preventie door financiële prikkels te generen.612
Waar aansprakelijkheid geen effect heeft op preventie van milieuschade (d.w.z. waar
het gaat om schade die, gegeven dat activiteiten ondernomen behoren te worden,
onvermijdbaar is), is aansprakelijkheid alleen een manier om risico’s te spreiden en
middelen voor herstel te mobiliseren; als zodanig is aansprakelijkheid een van een
aantal alternatieve mogelijkheden om dit te bewerkstelligen.613 Om die reden kan
uitdijende aansprakelijkheid naast gunstige gevolgen voor de preventie en het herstel
van milieuschade, ook nadelige effecten hebben, zoals vermindering van prikkels tot
ondernemen en vermeerdering van de administratieve kosten. Het opvullen van
leemten in milieuaansprakelijkheid houdt veelal niet onaanzienlijke beslissingen in over
de distributie van de ‘lusten en lasten’ in de samenleving en zijn daarom inherent
politiek. De rol van het recht is daarbij voornamelijk gelegen in het stellen van
randvoorwaarden voor de uitoefening van de politieke macht, het analyseren van
alternatieven en het aanduiden van een algemene richting voor verdere ontwikkeling.
Ook dient bedacht te worden dat de onderwerpen die hieronder worden besproken,
zich niet beperken tot het milieurecht. De problemen die spelen op het vlak van bewijs
en causaal verband komen ook op andere beleidsgebieden terug (bijvoorbeeld bij
fysieke veiligheid en terrorismebestrijding614). Problemen van beperkte
aansprakelijkheid, insolventie en financiële zekerheid zijn al evenmin beperkt tot het
milieu; denk bijvoorbeeld aan de veiligheid van het internet en de mogelijke gevolgen
van een ‘data breach’. Ketenaansprakelijkheid en andere rechtsfiguren die toelaten een
persoon aansprakelijk te houden voor de schade veroorzaakt door een andere persoon,
is momenteel actueel in het kader van de schending van mensenrechten in het
buitenland. Onzekere, nieuwe risico’s doen zich voor buiten het terrein van het milieu;
zo roept de toepassing van nanotechnologie in consumentenproducten als cosmetica
vragen op over de mogelijke effecten op het menselijk lichaam. Dat betekent dat de
aanpak van die problemen zich niet kan beperken tot een uitsluitend milieurechtelijke
benadering.
De keuze van de onderwerpen die hieronder besproken worden, reflecteert een
selectie die is gemaakt op basis van de actuele ontwikkelingen en hetgeen reeds in het
rapport van 2009 besproken werd. Daarbij hebben we onnodige herhalingen trachten
te voorkomen en de problemen in een brede context geplaatst, waardoor de relaties met
andere beleidsterreinen beter zichtbaar worden. Wij pretenderen echter geenszins

612

Zie Faure 2003, p. 236-240.

613

Bergkamp 2003b, p. 335-344.

614

Zie daarover Bergkamp et al. 2015.

138

exhaustief te zijn. De zaken die wij aan de orde stellen behelzen naar onze mening
aanzienlijke, milieubeleid-overschrijdende problemen.
Naast de hieronder behandelde onderwerpen spelen andere problemen, veelal op
detailpunten, die hier niet aan de orde konden komen. Voor sommige van die
problemen ligt het in de rede dat de Europese Unie het voortouw neemt. Neem
bijvoorbeeld de Europese milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, die Nederland heeft
geïmplementeerd zonder daarbij tot zogeheten ‘gold-plating’ over te gaan. In de praktijk
blijkt de richtlijn niet vaak te worden toegepast, noch in Nederland, noch in andere
lidstaten.615 Dat is een waarschijnlijk gevolg van, onder meer, het feit dat
bodemverontreiniging
afzonderlijk
wordt
behandeld
en
dat
de
milieuaansprakelijkheidswetgeving, conform de richtlijn, relatief hoge drempels
hanteert. Zo moet er sprake zijn van ‘aanzienlijke’ milieuschade. Zoals besproken in deel
V, heeft de Europese Commissie een analyse en evaluatie verricht van de implementatie
en effectiviteit van de richtlijn; zoals opgemerkt, heeft die evaluatie niet geleid tot
voorstellen voor wijziging van de richtlijn.
Hieronder zullen eerst enkele tendensen en ontwikkelingen inzake de
publiekrechtelijke milieubescherming worden weergegeven (A); daarna wordt
ingegaan op de omvang van de privaatrechtelijke aansprakelijkheid (B) om ten slotte
enkele specifieke problemen te bespreken (C).
A.

Omvang publiekrechtelijke bescherming milieu en beperking milieuschade

Dat het Nederlandse milieubeleid en -recht sterk in beweging zijn, behoeft geen betoog.
Dit is deels een gevolg van het feit dat de hedendaagse milieuproblemen niet dezelfde
zijn als die van enkele decennia geleden. De problematiek van afvalwater is niet te
vergelijken met die van klimaatverandering of de kringloop-economie bijvoorbeeld. De
Nederlandse regering is zich uiteraard bewust van de veranderende aard van de
problematiek op milieugebied. Nu de grote initiële wetgevingsoperaties op milieugebied
zijn afgerond, is de aandacht verplaatst naar het bewerkstelligen van een betere
afstemming tussen de verschillende wetten, en het eenvoudiger en effectiever maken
van bestaande wetten. Daarnaast is ook het arsenaal aan beleidsinstrumenten verder
verbreed waardoor het recht niet op alle terreinen het voortouw neemt. Dat vertaalt
zich ook in een beleid dat in ogenschouw neemt wat en hoe andere partijen (industrie,
NGOs, etc.) aan de oplossing kunnen bijdragen.616 Internationale samenwerking krijgt
vaker prioriteit in beleidsvorming. De relaties ‘milieu-gezondheid’ en ‘milieuduurzaamheid’ staan tegenwoordig met regelmaat op de voorgrond.
Op basis van de ontwikkelingen in het publiekrechtelijke milieurecht kunnen in de
eerste plaats enkele inhoudelijke tendensen worden ontwaard (1) evenals enkele
ontwikkelingen die kenmerkend zijn voor de dekking en de effectiviteit van het
milieurechtelijk systeem (2).
1.

Tendensen

In de literatuur is gewezen op de volgende tendensen in het omgevingsrecht:
615

Zie over de implementatie verder bij De Smedt & Faure 2010, p. 783-808.

616

De brief over de modernisering van het milieubeleid refereert aan ‘nieuwe coalities.’

139

(1) integratie zowel van vergunningsstelsels als van algemene regels om tot een
samenhangend geheel te komen;
(2) het creëren van meer flexibiliteit en afwegingsruimte zodat groei en ontwikkeling
beter kunnen worden gestuurd in relatie tot bescherming;
(3) de programmatische aanpak, zoals in geval van de stikstofproblematiek;
(4) vervanging van vergunningen door algemene regels, zoals neergelegd in het
Activiteitenbesluit; en
(5) rechtspraak gericht op belangenbescherming en finaliteit,617 waarbij het vooral gaat
om finale beslechting van geschillen en het relativiteitsvereiste dat van de Crisis- en
herstelwet is verhuisd naar de Awb.618
Daarnaast kunnen nog genoemd worden:
(6) de verdere verspreiding van het concept van zorgplicht in het omgevingsrecht,
waarvan het nut niet door iedereen wordt onderschreven619 en
(7) tenminste in het bodemrecht, maar mogelijk ook breder, de trend van saneren naar
beheren en van geval naar gebied, met oog voor de functie.
Deze tendensen zullen zich naar verwachting nog wel even doorzetten, maar de
operaties die in het kader van de nieuwe Omgevingswet vereist zijn zullen de
boventoon gaan voeren. Zo is momenteel een modernisering van de Wet
bodembescherming lopende, die erop gericht is deze wet geschikt te maken voor
inbouw in de Omgevingswet.620 In het nieuwe wettelijk stelsel zal bodembeheer, niet
bodemsanering, centraal staan. De zorg voor bodemkwaliteit (in brede zin, niet alleen
chemisch) zal een integraal onderdeel vormen van ruimtelijke ordening en
ontwikkelingen in de omgeving. Tevens wordt het nieuwe instrumentarium geschikt
gemaakt voor inbouw in de Omgevingswet.
2.

Algemene ontwikkelingen

In de periode 2010-2015 zijn in de bredere context van het milieubeleid bepaalde
algemene ontwikkelingen te ontwaren. Er zijn, met enige verbeelding, drie brede
ontwikkelingen waar te nemen, die, naast de bovengenoemde trends, mede de rol van
het publiek recht bepalen. Deze ontwikkelingen duwen het milieurecht niet
noodzakelijkerwijs steeds in dezelfde richting. Deze ontwikkelingen zijn naar onze
mening bepalend voor de dekking en effectiviteit van het milieurechtelijk systeem.
 Ten eerste is het systeem van het publieke milieurecht verder uitgebouwd en
vervolledigd. Op gebieden die nog niet gereguleerd waren, zijn nieuwe regels

617

Voor een recent overzicht van de milieurechtelijke jurisprudentie, waarin geen “schokkende
koerswijzigingen” worden gesignaleerd, zie Van ’t Lam 2015, p. 386-399.

618

Groothuijse, Korsse & Schueler 2014, p. 2514-2524.

619

Van der Veen 2014, p. 103-109.

620

Wijziging Wet bodembescherming - fundamentele herziening, <https://wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK002008>.

140

geïntroduceerd en bestaande regels zijn gewijzigd om het systeem te verbeteren.
Omdat er reeds voor deze periode een uitgebreid systeem van milieubescherming
bestond621 zijn de wijzigingen, in het licht van het totale systeem, misschien gering
te noemen. Gering wil echter niet zeggen onbelangrijk en op enkele punten zijn
duidelijke leemten ingevuld. Zo heeft de REACH-Verordening de regulering van
chemische stoffen drastisch uitgebreid en een systeem van risicobeheer gecreëerd
dat zich uitstrekt over de gehele keten (van chemisch fabrikant tot industrieel
gebruiker tot consument) en de gehele levensloop van een stof (van productie tot
gebruik tot verwijdering). Dat neemt niet weg dat tegelijkertijd werk is gemaakt
van het terugdringen van de administratieve belasting die het milieurecht oplegt.
Zo is met het Activiteitbesluit de weg ingeslagen van minder vergunningen en
meer direct toepasselijke regels voor categorieën van activiteiten. Hetzelfde geldt
voor de andere gebieden van het milieurecht, zoals de bodemwetgeving.
 Ten tweede is begonnen met nieuwe, grote wetgevingsoperaties die erop gericht
zijn niet om het milieurecht verder uit te bouwen, maar om de interne samenhang
en coördinatie tussen de verschillende onderdelen te vergroten. De nieuwe
Omgevingswet is van deze trend een representant. Deze trend kan bredere
gevolgen hebben voor de effectiviteit van het milieurecht. Dat kan betekenen dat
indirect de effectiviteit van het milieurecht toeneemt doordat het overzichtelijker
en makkelijker te hanteren wordt voor bedrijven en de overheid. De beschikbare
resources kunnen dan gericht worden op bescherming van het milieu in plaats van
het managen van complexe regelsystemen. Dat zou ook een gunstige invloed
kunnen hebben op het voorkomen van milieuschade en de mate waarin
milieuaansprakelijkheid dient te worden ingeroepen.
 Ten derde is de rol van het milieurecht veranderd. Bij de aanpak van de nieuwe
problemen
zoals
klimaatverandering,
de
kringloop-economie,
duurzaamheidsvraagstukken en maatschappelijk verantwoord ondernemen
wordt naast juridische instrumenten een belangrijke plaats ingeruimd voor
andere beleidsinstrumenten en benaderingen, zoals subsidies, belastingen,
coalities, private borging, etc. Terwijl het recht op bepaalde gebieden een rol op de
achtergrond speelt, blijft recht evenwel een belangrijke steunpilaar op andere
terreinen. Zelfs daar waar het recht in eerste instantie op de achtergrond blijft,
kan het plots een rol van betekenis gaan spelen, zoals we in het Haagse
klimaatvonnis hebben gezien.
Zoals uitgebreid in deel IV werd besproken hebben de publiekrechtelijke
ontwikkelingen ook een belangrijke invloed op het milieuaansprakelijkheidsrecht.
Vandaar dat in deze rapportage niet alleen naar het milieuaansprakelijkheidsrecht in
privaatrechtelijke zin werd gekeken, omdat de omvang daarvan mede bepaald wordt
door de draagwijdte van de publiekrechtelijke regelingen.

621

De uitbouw van het milieurecht is begonnen in de jaren 1980. De Europese Unie heeft in latere fase
het voortouw genomen. Inmiddels zijn alle milieucompartimenten aan uitgebreide regelsystemen
onderworpen.

141

B.

Omvang privaatrechtelijke aansprakelijkheid

Wanneer nu specifiek de aandacht wordt gericht op de privaatrechtelijke
aansprakelijkheid valt
in
de
eerste plaats
op dat
de
specifieke
milieuaansprakelijkheidswetgeving gebaseerd op de Europese richtlijn, een relatief
geringe rol speelt bij de aanpak van milieuschade. Dat lijkt niet het gevolg van
onbekendheid met de wetgeving; de Nederlandse overheid heeft aan die wet
ruimschoots aandacht gegeven, een ‘helpdesk’ ingericht, een handreiking en toelichting
uitgevaardigd en vaak gestelde vragen en antwoorden opgesteld.622 Meer voor de hand
liggende verklaringen zijn dat de meeste gevallen van milieuschade
bodemverontreiniging
inhouden
die
worden
afgedaan
onder
de
bodembeschermingswetgeving, dat er (gelukkig) weinig andere aanzienlijke
milieuschade-gevallen optreden en dat de voorwaarden die de wetgeving stelt voor
toepasbaarheid hoge drempels opwerpen (daarbij zij opgemerkt dat de richtlijn ook
bedoeld was voor significante gevallen van milieuschade).
Voorts blijkt uit het in IV gepresenteerde overzicht, alsmede uit de analyse
uiteengezet in het rapport van 2009 dat Nederland een redelijk robuust systeem van
privaatrechtelijke milieuaansprakelijkheid kent. De open norm van de
schuldaansprakelijkheid, die door de rechters in tal van milieu-gerelateerde situaties
kan worden toegepast, is een belangrijk eerste lijn voorziening in het
aansprakelijkheidsrecht en tevens een vangnet voor situaties die niet onder een andere
regeling vallen. Daarnaast zijn er specifieke regelingen op enkele gebieden die voor de
milieuaansprakelijkheid van belang zijn.
In de periode 2010-2015 is het systeem van privaatrechtelijke
milieuaansprakelijkheid verder versterkt. Aan die versterking hebben drie grote
ontwikkelingen bijdragen, die hierna kort worden genoemd. Niet vergeten moet echter
worden dat het aansprakelijkheidsrecht nooit stil staat. In een continue stroom van
uitspraken lossen rechters de uitstaande vragen op en beantwoorden zij de nieuwe
vragen die zich in de praktijk voordoen. Het ligt in de aard van rechtspraak dat veel van
die uitspraken zich met de details van specifieke wetten en regels bezighouden en geen
grote wijzigingen inluiden. Dat neemt niet weg dat rechterlijke uitspraken op die
manier een groot maatschappelijk belang dienen. Voor rechthebbenden, bedrijven,
overheden, andere organisaties en burgers, kunnen rechterlijke uitspraken van vitaal
belang zijn. Daarnaast geven deze uitspraken door hun precedentwerking richting aan
de rechtspraktijk en de toepassing van regels in toekomstige gevallen. De reden dat
deze jurisprudentie hier geen aandacht krijgt is dus niet gelegen in het ontbreken van
belang. Wel werd de aandacht gericht op een tweetal rechterlijke uitspraken die
mogelijk een fundamentele wijziging van het aansprakelijkheidsrecht inluiden.
De drie grote ontwikkelingen op het terrein van het civiele aansprakelijkheidsrecht
zijn de volgende:
 Ten eerste zijn er enkele nieuwe wettelijke regelingen aangenomen of in aantocht
die op deelgebieden nieuwe aansprakelijkheden creëren of met nieuwe regels of

622

Vragen en antwoorden milieuaansprakelijkheid wet milieubeheer, <http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-milieubeheer/artikel/vragen-antwoorden/>.

142

benaderingen bestaande aansprakelijkheidsregelingen in belangrijke mate
beïnvloeden. Er is een risicoaansprakelijkheidsregime aangenomen voor de
opruiming van wrakken en er komt naar verwachting ook zo’n regime ter zake van
CO2 opslaginrichtingen. Interessant zijn de nieuwe regels ter zake van het
wettelijk bewijsvermoeden (anders gezegd, de omkering van de bewijslast) in het
kader van mijnbouw, althans het Groninger gasveld, die het voor slachtoffers
gemakkelijker zal maken om schadevergoeding te bekomen.
 Ten tweede hebben rechterlijke uitspraken de mogelijkheden uitgebreid om
bedrijven aansprakelijk te houden voor milieuschade, ook schade die buiten de
Nederlandse landsgrenzen optreedt en diffuse schade, zoals die door
klimaatverandering. Daarbij kan verwezen worden naar de rechterlijke uitspraken
in de zaken tegen Shell ter zake van olieverontreiniging in Nigeria en de
klimaatzaak (zie deel IV, hiervoor), die ook ondernemingen belangrijke implicaties
kan hebben. Deze ontwikkelingen zijn evenwel nog niet uit gekristalliseerd. Hoger
beroep in de klimaatzaak is ingesteld.
 Ten derde en gerelateerd aan de hierboven geschetste ontwikkeling, begint de leer
van maatschappelijk verantwoord ondernemen de reikwijdte van het
aansprakelijkheidsrecht uit te strekken tot gebieden die voorheen niet bestreken
werden. Dit is zichtbaar in de zaken tegen Shell in verband met olieverontreiniging
in Nigeria: hoewel de rechtspersoon die aansprakelijk is gesteld niet de schade
heeft veroorzaakt, kan aansprakelijkheid mogelijk geconstrueerd worden op basis
van de plicht die een moederbedrijf heeft om haar dochterondernemingen bij te
staan in het waken tegen milieuschade, zelfs indien die door sabotage door derden
wordt veroorzaakt.
In dit deel komen aspecten van deze ontwikkelingen aan de orde. Hoewel de omvang
van het milieuaansprakelijkheidsrecht verder is toegenomen en nog zal toenemen, zijn
er ook niet onaanzienlijke barrières en problemen die het in bepaalde gevallen moeilijk
maken tot een effectief verhaal te komen. Daarbij moet met name worden gedacht aan
bewijsrechtelijke problemen, met name ten aanzien van oorzakelijk verband, beperkte
aansprakelijkheid en insolventie (met als tegenhanger financiële zekerheid),
aansprakelijkheid voor de daden van anderen en ketenaansprakelijkheid en onzekere,
nieuwe risico’s. Op deze onderwerpen richt de onderstaande bespreking zich.
C.

Specifieke problemen

1.

Bewijs en oorzakelijk verband

In het civiele aansprakelijkheidsrecht geldt in het algemeen de regel ‘wie stelt, moet
bewijzen.’623 Dat houdt in dat een eiser die ageert ter zake van milieuschade in beginsel
moet bewijzen dat de gedaagde aansprakelijk is voor de veroorzaakte schade en dat aan
623

Artikel 177 Rv bepaalt aldus: “De partij die zich beroept op rechtsgevolgen van door haar gestelde
feiten of rechten, draagt de bewijslast van die feiten of rechten, tenzij uit enige bijzondere regel of
uit de eisen van redelijkheid en billijkheid een andere verdeling van de bewijslast voortvloeit.”

143

de eisen van aansprakelijkheid is voldaan. Indien de vordering is gebaseerd op de
schuldaansprakelijkheid van Artikel 6:162 BW zal de eiser dus moeten aantonen dat de
gedaagde een onrechtmatige handeling heeft gepleegd, te weten (i) inbreuk heeft
gemaakt op een recht, (ii) een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht, of (iii)
een doen of nalaten in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het
maatschappelijk verkeer betaamt, en dat die onrechtmatige daad schade heeft
veroorzaakt.624 In het geval van industriële ongevallen of emissies die milieuschade
veroorzaken, kan het leveren van bewijs de eiser voor aanzienlijke problemen stellen,
zelfs in situaties waarin zijn claims gerechtvaardigd zijn.
Om in concrete gevallen de bewijslast van de eiser te verlichten, staan de rechter
enkele instrumenten ter beschikking. Zo kan de rechter oordelen dat de feiten ‘voor zich
spreken’ (res ipsa loquitur) of hij kan de gedaagde opdragen om bepaald materiaal dat
van belang is voor het bewijs, te produceren en aan de eiser ter beschikking te stellen. 625
De eiser kan dat materiaal dan benutten om zijn bewijs te vervolmaken. De rechter zal
dit instrument kunnen gebruiken indien de eiser reeds een goed begin gemaakt heeft
met het bewijs van zijn claims maar niet verder kan gaan doordat de gedaagde over de
relevante informatie beschikt en weigert deze over te dragen, of wanneer de gedaagde
de wettelijke plicht heeft de documenten die de eiser verlangt, te creëren en bij te
houden.626 De bewijslast kan ook aanzienlijk verlicht worden waar de gedaagde een
medewerkingsplicht ten aanzien van de bewijsvoering van de eiser heeft aangenomen
wordt, dat wil zeggen dat de haar bekende informatie aan de eiser ter beschikking
gesteld dient te worden.627
Daarnaast kan de rechter in bepaalde gevallen de bewijslast omkeren. Dit kan hij
bijvoorbeeld doen indien de gedaagde weigerachtig is om documenten in te brengen en
de claim ontkent zonder redenen te geven. Ook kan de rechter de gedaagde opdragen
bewijs van niet-aansprakelijkheid te leveren waar de eiser zijn eis reeds met aanzienlijk
bewijs heeft ondersteund en aansprakelijkheid plausibel lijkt. In dergelijke gevallen kan
de rechter met feitelijke vermoedens werken om de bewijslast effectief om te keren. De
rechter kan bijvoorbeeld het vermoeden uitspreken dat de gedaagde inderdaad
onrechtmatig heeft gehandeld en dat daardoor de schade van de eiser is veroorzaakt.
Alsdan heeft de eiser de mogelijkheid om te bewijzen dat hij niet onrechtmatig heeft
gehandeld of dat zijn eventueel onrechtmatige handeling niet de schade van de eiser
heeft veroorzaakt.628
Het bewijs van oorzakelijk verband kan in bepaalde gevallen van milieuschade voor
eisers bijzonder moeilijk zijn, aangezien de causale verbanden complex kunnen zijn.
Bijvoorbeeld, een chemische stof die uit een industrieel systeem ontsnapt, kan in het
water geraken en dan de visstand negatief beïnvloeden, waardoor vissers schade lijden.
Het causale mechanisme en de ‘pathway’ kunnen voor een deel echter onbegrepen of
onduidelijk zijn. Daarnaast kan de visstand ook door andere factoren negatief beïnvloed
worden, waardoor het lastig kan zijn om het effect van de chemische stof en het effect
624

Zie hierover verder deel [xxx].

625

Zie ook Artikel 843a Rv.

626

Boonekamp & Valk 2016; Thoe Schwartzenberg 2015.

627

Kottenhagen-Edzes 1992, p. 248 et seq.

628

Rutgers & Hidma 2004; Stein 2014; Thoe Schwartzenberg 2015.

144

van de andere eventueel aanwezige factoren, van elkaar te scheiden en te kwantificeren.
Om die reden wordt in sommige rechtssystemen gebruik gemaakt van causale
presumpties of vermoedens.
Zo geldt op grond van paragraaf 6 van de Duitse Umwelthaftungsgesetz (1991) voor
milieuschade
veroorzaakt
door
bepaalde
industriële
installaties
een
‘Ursachenvermutung’.629 Dat wil zeggen dat de gedaagde, indien het voorval binnen de
wet valt, moet bewijzen dat de schade niet door het desbetreffende voorval is
veroorzaakt.630 In een beslissing van het Europese Hof kwam het gebruik van causaal
vermoeden in verband met historische bodemverontreiniging in Italië aan de orde. De
Italiaanse rechter vroeg het Hof of het beginsel dat de vervuiler betaalt (Artikel 174 EG)
en de Richtlijn milieuaansprakelijkheid in de weg staan aan een nationale regeling
volgens welke de overheid de verplichting om de milieuschade in een specifieke vorm
weg te werken mag opleggen aan degene die zakelijke rechten bezit op en/of
bedrijfsactiviteiten uitoefent in het vervuilde gebied, zonder zich er eerst van te moeten
vergewissen of er een causaal verband bestaat tussen de handelwijze van de betrokkene
en de ontstane vervuiling, louter en alleen op grond van de ‘positie’ waarin de
betrokkene zich bevindt (namelijk die van een marktdeelnemer die werkzaam is in dat
gebied). Het Hof oordeelde dat een regeling van een lidstaat mag bepalen dat de
bevoegde instantie maatregelen tot herstel van milieuschade kan opleggen, wanneer zij
vermoedt dat er een causaal verband bestaat tussen de geconstateerde verontreiniging
en de activiteiten van de exploitant(en) op grond van de omstandigheid dat de
installaties van deze laatste nabij deze verontreiniging zijn gelegen. Conform het
beginsel dat de vervuiler betaalt, mag de herstelverplichting de exploitanten echter
enkel worden opgelegd op grond dat zij hebben bijgedragen tot het ontstaan van de
verontreiniging of tot het risico van verontreiniging.631 Daarom dient naar het oordeel
van het Hof de bevoegde instantie, teneinde een dergelijk causaal verband te kunnen
vermoeden, over geloofwaardige aanwijzingen te beschikken die haar vermoeden
kunnen onderbouwen, zoals de omstandigheid dat de installatie van de exploitant nabij
de geconstateerde verontreiniging is gelegen en de omstandigheid dat er
overeenstemming is tussen de gevonden verontreinigende stoffen en de bestanddelen
die deze exploitant in het kader van zijn activiteiten gebruikt. Slechts wanneer de
bevoegde instantie over dergelijke aanwijzingen beschikt, kan zij dus een causaal
verband leggen tussen de activiteiten van de exploitanten en de geconstateerde diffuse
verontreiniging.632
Uit deze Europeesrechtelijke uitspraak volgt dat een lidstaat ook in gevallen die
onder het regime van de Europese richtlijn milieuaansprakelijkheid vallen, onder
voorwaarden causale vermoedens mag hanteren. Voor zover Nederland dergelijke
629

Paragraaf 6, Umwelthaftungsgesetz (1991). Zie ook WRR, Wissink & Bouma 2002.

630

Zie De Hek 2007, p. 3-7.

631

Zie naar analogie arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, C-188/07, Jurispr. p. I-4501, punt
77.

632

Arrest van het Hof (Grote kamer), Zaak C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA et al. v.
Ministero dello Sviluppo economico et al., 9 maart 2010, <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=79751&pageIndex=0&doclang=nl&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ci
d=1434190>.

145

vermoedens zou willen overwegen in civielrechtelijke of publiekrechtelijke
milieuaansprakelijkheidszaken verdient het aanbeveling de voorwaarden die het Hof
noemt, nauwlettend in de gaten te houden.
In de context van schade veroorzaakt door gaswinning wordt overigens reeds
gewerkt aan een wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek die bewijslast
omkeert bij schade binnen het effectgebied van een mijnbouwwerk (of in ieder geval
het Groninger gasveld).633 Krachtens dit voorstel zou na Artikel 177 van Boek 6 van het
Burgerlijk Wetboek een Artikel 177a ingevoegd worden, luidende:
“1. Indien binnen het effectgebied van een mijnbouwwerk ten behoeve van het
winnen van gas uit het Groningenveld (…) fysieke schade aan gebouwen en
werken ontstaat, die naar haar aard schade als gevolg van bodembeweging door
de aanleg of exploitatie van dat mijnbouwwerk zou kunnen zijn, wordt vermoed
dat die schade door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk
veroorzaakt is.
2. De benadeelde kan zich slechts beroepen op het vermoeden, bedoeld in het
eerste lid, indien hij de exploitant, bedoeld in Artikel 177, op diens verzoek de
relevante bescheiden betreffende het gebouw of werk ter inzage geeft indien hij
daarover beschikt, en de exploitant genoegzaam gelegenheid geeft de schade te
onderzoeken.
3. Bij ministeriële regeling wordt het effectgebied, bedoeld in het eerste lid,
vastgesteld. Voor de toepassing van het eerste lid geldt het effectgebied zoals dat
was vastgesteld op het moment waarop de benadeelde met de schade bekend is
geworden.”
Merk op dat dit bewijsvermoeden alleen geldt voor fysieke schade, niet voor bijv.
economische schade. Hoewel de regering heeft benadrukt dat deze regeling zeer
uitzonderlijk is,634 zou een dergelijke benadering ook gevolgd kunnen worden voor
door bepaalde activiteiten veroorzaakte milieuschade. Hoe men het ‘effectgebied’
definieert voor uiteenlopende activiteiten zou wel de nodige aandacht vragen; een
zekere algemeenheid (of zelfs vaagheid) en flexibiliteit is daarbij mogelijk niet te
vermijden. Ook de andere voorwaarden voor de toepasselijkheid zullen zorgvuldig
dienen te worden overwogen. Voor een bespreking van enkele van die voorwaarden
wordt verwezen naar deel IIIG 2 onder d, p. 52, hiervoor.

633

Het wetsvoorstel is in januari 2016 bij de Kamer ingediend. Zie Wijziging van Boek 6 van het
Burgerlijk Wetboek in verband met de omkering van de bewijslast bij schade binnen het
effectgebied van een mijnbouwwerk in verband met aanpassing van de bepaling inzake een
wettelijk bewijsvermoeden voor mijnbouwschade in Groningen en enkele andere bepalingen (Wet
bewijsvermoeden gaswinning Groningen), Kamerstukken 34 041, nr. 2.

634

De MvT stelt dat het aantal schadegevallen, de gelijksoortigheid ervan en de gemeenschappelijke
oorzaak de rechtvaardiging voor het bewijsvermoeden schappen. Tweede Kamer, 34 390. nr. 3.

146

2.

Beperkte aansprakelijkheid, insolventie en financiële zekerheid

Insolventie is een probleem omdat het de positieve effecten van aansprakelijkheid
ondermijnt. Daarom is het van belang om voor mogelijke insolventie, indien
redelijkerwijs mogelijk, oplossingen te zoeken. Financiële zekerheid is zo’n mogelijke
oplossing; indien een potentieel aansprakelijke persoon vooraf zekerheid moet stellen
wordt daarmee de mate waarin middelen beschikbaar zullen zijn indien er schade
optreedt, in het algemeen vergroot. Ook de Nederlandse regering is geïnteresseerd in
intelligente oplossingen voor het probleem van insolventie en in het bijzonder
financiële zekerheid. Zo heeft het Ministerie van I&M de Raad voor de leefomgeving en
infrastructuur (Rli) om een analyse gevraagd naar de mogelijkheden van financiële
zekerheid voor milieuschade veroorzaakt door majeure risicobedrijven.635
Er bestaat een nauwe relatie tussen het leerstuk van de beperkte aansprakelijkheid
van rechtspersonen als de BV en NV en het probleem van insolventie en financiële
zekerheid. In zekere zin veroorzaakt beperkte aansprakelijkheid insolventie doordat
het vorderingen tegen aandeelhouders en andere betrokkenen uitsluit of in ieder geval
bemoeilijkt. Financiële zekerheid is een manier om de gevolgen van beperkte
aansprakelijkheid te vermijden. Dit instrument stelt het beginsel zelf echter niet in
vraag. Er zijn echter ook auteurs, en niet de minste, die betoogd hebben dat beperkte
aansprakelijkheid onwenselijk is, tenminste ten aanzien van crediteuren uit
onrechtmatige daad. Het argument tegen beperkte aansprakelijkheid voor
onrechtmatige gedragingen is simpelweg dat het inefficiënte, sociaal suboptimale
resultaten oplevert. Beperkte aansprakelijkheid zou ertoe leiden dat ondernemingen te
veel risico nemen, omdat noch zij zelf noch hun aandeelhouders zich zorgen hoeven te
maken over claims die boven de middelen van de onderneming uitstijgen. Daardoor
zouden ondernemingen niet de volledige kosten in acht nemen wanneer zij beslissen
welke activiteiten te ondernemen, hoe zij die activiteiten zullen uitvoeren en op welke
schaal; dit leidt tot de ‘externalisatie’ van private kosten. In een artikel dat veel aandacht
heeft gekregen, hebben Hansmann en Kraakman beargumenteerd dat ‘pro rata’636
onbeperkte aansprakelijkheid voor onrechtmatig veroorzaakte schade efficiënt en
mogelijk is. Een dergelijke onbeperkte aansprakelijkheid zou de verkoopbaarheid van
de aandelen niet ondermijnen en zou ook niet tot excessieve inningskosten voeren.637
Doordat onder een regel van onbeperkte aansprakelijkheid crediteuren uit
onrechtmatige daad zich ook op de persoonlijke bezittingen van de aandeelhouders
kunnen verhalen, zullen aandeelhouders en dus de onderneming nu wel de voorheen

635

Rli brief advies. Milieuschade verhalen: Advies financiële zekerheidsstelling milieuschade Brzo- en
IPPC4-bedrijven, juni 2014. De Raad wijst er terecht op dat dit onderwerp een politiekmaatschappelijke keuze betreft. Het advies bespreekt onder meer hoe een systeem van financiële
zekerheidsstelling zou kunnen worden ingericht.

636

Dat ligt anders voor hoofdelijke (‘joint and several’) aansprakelijkheid die inefficiënt is omdat het de
aandeelhouders zou verplichten niet alleen het management van de vennootschap in de gaten te
houden, maar ook de financiële toestand van hun mede-aandeelhouders, hetgeen tot excessive
kosten zou leiden. Carney 2000, Section 5620, para. 9.2.

637

Hansmann & Kraakman 1997, p. 1879-1920. Carney notes that the company limited by guarantee is
a form of pro rated liability. Carney 2000, Section 5620, para. 17.

147

geëxternaliseerde kosten in acht nemen bij hun beslissingen over risicodragende
activiteiten, tenminste tot het totaalbedrag van de bezittingen van de onderneming en
de aandeelhouders. Deze aanvullende aansprakelijkheid zou de prijs van de aandelen
van de onderneming proportioneel doen dalen en het prijsmechanisme zou een
efficiënte uitkomst garanderen. Door deze effecten zou een welomschreven regel van
onbeperkte aansprakelijkheid voorkomen dat vennootschappen te veel in overdreven
risicovolle activiteiten investeren en er zo toe bijdragen dat hun activiteiten naar het
sociale optimum neigen.638 Een fundamenteel argument tegen deze theorie is dat
efficiëntie in abstracto geen eenduidig begrip is. Efficiëntie is relatief tot het
rechtssysteem en houdt subjectieve oordelen in.639 Om die reden is het onmogelijk om
onbeperkte aansprakelijkheid objectief te rechtvaardigen als zijnde vereist door
efficiëntie; een complete en coherente theorie van aansprakelijkheid dient ook rechten
en aanspraken te omvatten.640 Daarnaast is het onduidelijk of onbeperkte
aansprakelijkheid in de praktijk zal werken;641 het zou tevens gemakkelijk omzeild
kunnen worden.642
In plaats van het opheffen van beperkte aansprakelijkheid in het algemeen is er ook
wel voor een meer beperkte opheffing gepleit. Zo is gesteld dat beperkte
aansprakelijkheid niet zou moeten gelden binnen een groep van gerelateerde
vennootschappen (een ‘concern’), ook wel concernaansprakelijkheid genoemd; in
tegenstelling tot natuurlijke personen of vennootschappen zonder deelnemingen in
andere ondernemingen, zouden moederondernemingen ten volle aansprakelijk dienen
te zijn voor de schulden uit onrechtmatige daad van hun dochters. In het volgende deel
wordt hierop dieper ingegaan.
Financiële zekerheid vermijdt veel van de lastige vragen die zich voordoen bij de
andere hierboven besproken hervormingen die het aansprakelijkheidsnet wijder
spannen. Hoewel mede door robuuste wet- en regelgeving de kans op aanzienlijke
milieuschade in Nederland klein is, kunnen de gevolgen van een calamiteit of een
sanering dusdanig groot zijn, dat de veroorzaker geen verhaal biedt.643 Uiteraard is de
kans dat een onderneming aanzienlijke milieuschade veroorzaakt een functie van een
aantal variabelen, waaronder het type activiteit dat ondernomen wordt (Brzo- en
IPPC4-bedrijven zullen in het algemeen tot de hoogste risico’s gerekend worden) en de
kwaliteit van het milieumanagement. Daaraan kunnen consequenties worden
verbonden voor de gewenste mate van financiële zekerheid.
Indien de overheid vooruitlopend op toekomstige Europese discussies verder wenst
na te denken over financiële zekerheid, komt een aantal vragen naar voren.

638

Hansmann & Kraakman 1997, p. 1879-1920.

639

Buchanan & Tullock 1962.

640

Bergkamp & Pak 2001, p. 167-188.

641

Alexander 1992, p. 387-445.

642

Grundfest 1992, p. 387-425.

643

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, Milieuschade verhalen: Advies over financiële
zekerheidsstelling Brzo- en IPPC4-bedrijven, 3 juni 2014, <http://www.rli.nl/sites/default/files/milieuschade-verhalen.pdf>.

148

 Ten eerste, voor welke activiteiten zou financiële zekerheid verplicht moeten
zijn? Zo ja, ter dekking van welke mogelijke milieugevolgen zou die zekerheid
dienen? Dit zijn vragen die niet onbelangrijke financieel-economische consequenties
kunnen hebben, onder meer op de concurrentiepositie van Nederland, en die ‘de
politiek’ daarom dient te beantwoorden.644 Indien financiële zekerheid verplicht
wordt gesteld, is het zaak goed in de gaten te houden dat financiële zekerheid de
prikkels tot preventie niet reduceert, dat er voldoende keuze is en dat competitieve
markten voor dit type producten ontstaan.
 Ten tweede, welke vormen van financiële zekerheid zouden aanvaardbaar
worden geacht? De verschillende instrumenten (geblokkeerde rekening,
bankgarantie, garantie van moederonderneming, onderlinge waarborg,
zelfverzekering, verzekering door onafhankelijke maatschappij, fondsvorming, etc.)
hebben verschillende financieel-economische consequenties (prijs, mate van
beschikbaarheid in de markt, etc.) en verschaffen mogelijk ook verschillende
dekkingen. Doorgaans, dit wil zeggen voor de meeste risico’s, is verzekering de meest
efficiëntie en dus de goedkoopste vorm van financiële zekerheid. 645 Te overwegen
valt ook om de door verzekeraars aan te bieden dekking te reguleren, zoals in het
kader van de motorrijtuigenverzekering is gebeurd. De Raad voor de leefomgeving
en infrastructuur heeft geadviseerd om, indien besloten wordt zekerheidstelling
verplicht te stellen, het instrument van zekerheidsstelling vrij te laten.646
 Ten derde, hoeveel financiële zekerheid zou vereist zijn, hoe wordt de hoogte
van de dekking bepaald en welke uitsluitingen zijn aanvaardbaar? Een probleem
speelt bij de dekking van schade veroorzaakt door niet-naleving van de milieuregels.
Zoals we bij de bespreking van de brand bij Chemie-Pack hebben gezien, kan een
milieuaansprakelijkheidsverzekering schade veroorzaakt door niet-naleving van
toepasselijke regels van dekking uitsluiten. Indien zulke schade wel wordt gedekt,
moet ervoor gewaakt worden dat ondernemingen niet hun milieuzorg verlagen
omdat eventueel schade toch gedekt is (het zogeheten ‘moral hazard’ 647). De hoogte
van de vereiste dekking kan niet zo hoog worden gezet dat alle schade in alle gevallen
gedekt zal zijn, dus hier dienen keuzes gemaakt te worden.
 Ten vierde, dient de overheid zich steeds te realiseren dat de verplichte
financiële zekerheid slechts een beperkte dekking kan bieden. Derhalve rijst de vraag
of een aanvulling met andere vormen van dekking, zoals compensatiefondsen
aangewezen is?648 In het kader van onder meer de aansprakelijkheid voor nucleaire

644

Wij brengen in herinnering dat het Besluit financiële zekerheid Wm werd afgeschaft vanwege de
negatieve gevolgen voor ondernemingen.

645

Bergkamp 2003a, p. 269-283.

646

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, Milieuschade verhalen: Advies over financiële
zekerheidsstelling Brzo- en IPPC4-bedrijven, 3 juni 2014, <http://www.rli.nl/sites/default/files/milieuschade-verhalen.pdf>.

647

Shavell 1979, p. 541-562.

648

Zie daarover Faure & Verheij 2007; Van Boom & Faure 2007; Faure 2006b, p. 1-17.

149

ongevallen zijn desbetreffend compensatiesystemen uitgewerkt.649 Echter, deze
vormen van overheidstussenkomst zijn zeer omstreden aangezien het daarbij vaak
gaat om subsidies die onvoldoende prikkels bieden tot preventie van schade.650
Aan de hand van deze vragen kan de overheid de kernelementen van zekerheidsstelling
in kaart brengen en aan politieke besluitvorming onderwerpen. Ook het rapport van de
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur over financiële zekerheidsstelling voor
Brzo- en IPPC4-bedrijven is een goede leidraad.651 De opties zijn evenwel nog niet
volledig in kaart gebracht. Bijvoorbeeld, zou het, gelet op het feit dat verplichte
verzekering nadelige gevolgen kan hebben voor de concurrentie, niet het overwegen
waard zijn om verzekering niet verplicht te stellen, maar bepaalde ondernemingen die
geen verzekering hebben afgesloten te verplichten zich te registreren? Zo’n
registratieplicht zou de informatie verschaffen aan overheden en andere partijen en
mogelijk druk uitoefenen om alsnog verzekeringsdekking te contracteren.
3.

Aansprakelijkheid voor de daden van anderen en ketenaansprakelijkheid

In bepaalde gevallen is op grond van het vigerende aansprakelijkheidsrecht een
natuurlijke of rechtspersoon aansprakelijk voor schade die veroorzaakt is door een
andere persoon waarmee hij in een bepaalde relatie staat. Zo is de werkgever
aansprakelijk voor de onrechtmatige daden gepleegd door zijn werknemers. De
redenen dat het recht een dergelijke aansprakelijkheid oplegt zijn terug te voeren op
het idee dat de aansprakelijke persoon (een bepaalde mate van) controle uitoefent over
de schadeveroorzaker, voordeel trekt uit diens activiteiten, of over meer kennis en
kunde beschikt om schade te voorkomen. Op dergelijke gronden zou het mogelijk, onder
bepaalde voorwaarden, gerechtvaardigd zijn die persoon aansprakelijk te houden voor
de schade veroorzaakt door een ander.
In deel IV C hebben we van deze figuur een bepaalde manifestatie gezien in de vorm
van ketenaansprakelijkheid. Onder ketenaansprakelijkheid, draagt in een
toeleveringsketen de ene onderneming (bijv. een grote retailer die het eindproduct
verkoopt) onder bepaalde voorwaarden aansprakelijkheid voor schade die door zijn
keten-partners (bijv. leveranciers) is veroorzaakt. Er zijn echter ook andere figuren
denkbaar die aansprakelijkheid genereren voor de schade veroorzaakt door andere
personen waarvoor de aansprakelijke persoon een bepaalde verantwoordelijk draagt.
Zo geldt in bepaalde gevallen een zogeheten ‘generator’-aansprakelijkheid voor de
onderneming die gevaarlijk afval produceert: indien dat afval schade veroorzaakt, is de
‘generator’ aansprakelijk, ook al heeft hij het afval overgedragen aan een andere
persoon.652 Voorts heeft de leer van ‘enterprise’- of concern-aansprakelijkheid ingang
649

Faure 1993.

650

Zie voor de voorwaarden waaronder de overheid dergelijke aanvullende compensatie zou kunnen
verstrekken onder meer Bruggeman, Faure & Heldt 2012, p. 185-241.

651

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, Milieuschade verhalen: Advies over financiële
zekerheidsstelling Brzo- en IPPC4-bedrijven, 3 juni 2014, <http://www.rli.nl/sites/default/files/milieuschade-verhalen.pdf>.

652

Mott 2007, <http://www.asser.nl/upload/eel-webroot/www/documents/dossiers/GeneratorLiabi
lity.pdf>.

150

gevonden, die een moederonderneming aansprakelijkheid houdt voor de onrechtmatige
daden gepleegd door haar dochterondernemingen.653 In Albanië heeft zo’n
aansprakelijkheidsregel inmiddels ingang gevonden.654 Er is ook gesuggereerd dat
aansprakelijkheid van de moeder niet via directe aansprakelijkheid (door wet of rechter
opgelegd), maar door uitzonderingen op de beperking van aansprakelijkheid
geconstrueerd zou kunnen worden.655
Dergelijke aansprakelijkheidsregimes verminderen de noodzaak dat de
schadeveroorzaker financiële zekerheid stelt. Wanneer schade optreedt, kan die immers
verhaald worden op niet alleen de schadeveroorzaker, maar ook op de persoon die
(mede) aansprakelijk is voor het risico (de moederonderneming, de producent van het
eindproduct, etc.). Derhalve kunnen dergelijke rechtsfiguren de behoefte aan financiële
zekerheid verminderen. Bovendien zouden ze ook een gunstige invloed kunnen hebben
op de verzekerbaarheid van de desbetreffende risico’s. Daar staan wel nadelige effecten
op rentabiliteit van de aansprakelijke ondernemingen tegenover. Ook kunnen dergelijke
systemen leiden tot mijdingsgedrag dat onwenselijke gevolgen heeft. Zo zou een
onderneming bijvoorbeeld geneigd kunnen zijn niet langer met midden- en
kleinbedrijven te werken, omdat die door het ontbreken van de vereiste middelen
minder goed in staat zouden zijn de risico’s afdoende te beteugelen.
4.

Onzekere risico’s

Zoals besproken in deel III L, is er geen specifieke regelgeving voor nieuwe, onzekere
risico’s. De vraag doet zich voor welke rol civielrechtelijke aansprakelijkheid in dit
verband kan spelen. Volgens het Planbureau voor de leefomgeving kan het
aansprakelijkheidsrecht hier inderdaad een belangrijke rol spelen.656 Omdat de
overheid bij de “grote mondiale milieuproblemen” vaak achter de feiten aanloopt en er
steeds nieuwe problemen opduiken, loopt de regelgeving achter bij de snel
veranderende technologie. Aan de andere kant mag naar de mening van het Planbureau
voor de leefomgeving van bedrijven worden verwacht dat zij zich inspannen om de
mogelijk negatieve gevolgen van hun handelen te voorkomen. De overheid kan hen
hiertoe aanzetten door de aansprakelijkheidswetgeving aan te passen. Wanneer
bedrijven achteraf aansprakelijk kunnen worden gesteld voor nalatigheid bij milieu- en

653

Zie daarover Anker-Sørensen 2014; Blumberg & Strasser 1999; Strasser & Blumberg 2009,
<http://digitalcommons.osgoode.yorku.ca/clpe/131>. Zie voor een beschouwing over het
Nederlandse recht, Enneking 2013, p. 744-750.

654

Bergkamp & Pak 2001, p. 167-188; Dine 2012, p. 44-69; Nygh 2002, p. 51-81.

655

“Exceptions to the doctrine of separate legal personality recognised in the corporate laws of the EU
Member States could provide the basis for further clarifying under which conditions parent
corporations should be liable for human rights and environmental abuses committed by their
subsidiaries outside the European Union.” Augenstein et al. 2010.

656

PBL, Wissels omzetten – Bouwstenen voor een robuust milieubeleid voor de 21e eeuw, 16 juni 2013.
Bouwsteen 8: ‘Maak bedrijven verantwoordelijk

en aansprakelijk voor milieueffecten’,

<http://www.pbl.nl/publicaties/wissels-omzetten-bouwstenen-voor-een-robuust-milieubeleidvoor-de-21e-eeuw>.

151

veiligheidsrisico’s, zal dit hen stimuleren om deze risico’s tijdig te identificeren en te
beheersen.
Voor de constructie van een mogelijk aansprakelijkheidsregime voor onzekere
risico’s zoekt het Planbureau inspiratie bij het stelsel van de Europese REACH
Verordening, dat een omkering van de verantwoordelijkheid behelst (zie daarover ook
deel III H, hiervoor). Daarover zegt dit adviesorgaan het volgende:
“Deze omkering van de verantwoordelijkheid is in de REACH-regelgeving op
twee manieren vertaald. In de eerste plaats in de verplichting van producenten
om nieuwe chemicaliën uitvoerig te testen op mogelijk negatieve gevolgen voor
mens, plant of dier. In de tweede plaats in de aansprakelijkheid voor de gevolgen
van onzorgvuldig handelen. Dit lijkt een heel zinvol model, dat ook kan worden
toegepast op andere vormen van onbekende risico’s. De praktijk is echter
weerbarstig. Het is nog niet gelukt om de aansprakelijkheid juridisch waterdicht
vast te leggen. Er is veel strijd over de stoffen die REACH-plichtig zouden moeten
worden. Nanodeeltjes, bijvoorbeeld, zijn na jaren van onderhandelen nog steeds
niet REACH-plichtig.”657
Deze denklijn roept inderdaad de nodige vragen op. Het idee dat onderzoek behoort te
worden verricht voordat met bepaalde risicodragende activiteiten wordt gestart, is vrij
algemeen geaccepteerd, maar voor welke activiteiten moet dit een juridische
verplichting zijn? Welk onderzoek dient precies verricht te worden? Indien het
noodzakelijke onderzoek vooraf is verricht, is aansprakelijkheid later dan uitgesloten?
Voor chemische stoffen geeft de REACH-Verordening vrij nauwkeurige antwoorden op
tenminste een deel van de vragen, maar met andere technologie is veel minder
regulatieve ervaring. Wie moet vervolgens van de resultaten van het onderzoek op de
hoogte worden gebracht? In het geval van chemische stoffen, bepaalt REACH dat de
resultaten bij het ECHA-agentschap moeten worden ingediend. Voor andere
technologieën zouden dat andere autoriteiten kunnen zijn. De vraag is ook of en, zo ja,
in hoeverre het verschaffen van informatie over mogelijke risico’s tegen
aansprakelijkheid kan beschermen.
Het valt echter op dat de op REACH geïnspireerde benadering nog altijd sterk steunt
op regulering in plaats van aansprakelijkheid. Bij aansprakelijkheid werken de prikkels
tot preventie zonder ingrijpen van de overheid. In geval van nieuwe, risicodragende
activiteiten zal schuldaansprakelijkheid slecht werken, omdat schuld van de
aansprakelijke persoon moeilijk aan te tonen zal zijn, aangezien de risico’s vooraf niet
bekend waren. Risicoaansprakelijkheid daarentegen vereist geen schuld, slechts schade
en een oorzakelijk verband tussen de activiteit en de schade. Of de aansprakelijke
persoon van het risico wist is van geen belang, tenzij het ‘state-of-the-art’ verweer is
toegelaten.658 Daardoor heeft de aansprakelijke persoon financiële prikkels om

657

PBL, Wissels omzetten – Bouwstenen voor een robuust milieubeleid voor de 21e eeuw, 16 juni 2013.
Bouwsteen 8: ‘Maak bedrijven verantwoordelijk

en aansprakelijk voor milieueffecten’,

<http://www.pbl.nl/publicaties/wissels-omzetten-bouwstenen-voor-een-robuust-milieubeleidvoor-de-21e-eeuw>.
658

Zie ook Artikel 8, lid 4 onder b, Richtlijn milieuaansprakelijkheid.

152

onderzoek te verrichten en de risico’s te beperken. Voor zover die persoon de risico’s
niet (verder) kan beperken leidt risicoaansprakelijkheid ertoe dat de daarmee gepaard
gaande kosten in de prijs van de activiteit moet worden verdisconteerd, waardoor de
prijs ervan stijgt en de vraag ernaar daalt. Op die manier wordt de schaal waarop de
activiteit wordt uitgeoefend afgeremd, terwijl er meer kennis wordt vergaard over de
ermee gepaard gaande risico’s.659
In bovenstaande analyse is ervan uit gegaan dat het oorzakelijk verband tussen de
innovatieve technologie en de (milieu)schade vaststaat. Dat is echter niet
noodzakelijkerwijs het geval. Sterker nog, omdat het gaat om nieuwe technologieën
zullen de risico’s en oorzakelijke verbanden meestal niet goed begrepen zijn. In dit
verband dient onderscheid gemaakt te worden tussen probabilistische kansen en
onzeker causaal verband: bij probabilistische kansen is het generieke causale verband
tussen de activiteit en mogelijke schade goed begrepen, doch het causale verband in een
individueel geval is onzeker (denk aan de gevolgen van nucleaire straling op de
incidentie van leukemie, hetwelk ook spontaan voorkomt660). Bij onzekere risico’s is het
goed mogelijk dat de desbetreffende activiteit in het geheel geen schade veroorzaakt, of
niet de schade waarvoor geclaimd wordt. De onzekerheid van de risico’s maakt dat
aansprakelijkheid gemakkelijk te ver kan doorschieten en daardoor negatieve
afschrikkende effecten genereert. Theorieën van proportionele aansprakelijkheid zijn
slecht toepasbaar op onzekere risico’s, omdat de juiste ‘proportie’ niet voldoende
betrouwbaar kan worden vastgesteld.661 Wanneer het causaal verband onzeker blijft, is
regulering derhalve te prefereren boven aansprakelijkheid.
Wanneer regulering echter uitblijft of als ontoereikend wordt beschouwd, neemt de
kans op juridische procedures toe.662 De rechter die over onzekere risico’s moet
oordelen zou daarbij ook acht kunnen slaan op het voorzorgsbeginsel.663 Indien de
partijen het eens zijn over de feiten, maakt dit de taak van de rechter (in bepaalde
opzichten) eenvoudiger en zou de rechter aan de hand van het voorzorgsbeginsel
verantwoordelijkheden kunnen toedelen, zoals de rechtbank Den Haag in de
klimaatzaak deed.664 Dat zal de onzekerheid niet wegnemen en toepassing van de
proportionele causaliteitsleer blijft een probleem. De rechter kan dit probleem echter in
bepaalde gevallen omzeilen indien hij geen schadevergoeding maar een preventief

659

Zie daarover onder meer Faure, Goodwin & Weber 2014, p. 283-364; [R. Posner]; Bergkamp 2001.

660

Dat is het probleem van de ‘indeterminate plaintiffs.’ Aan de zijde van ‘defendants’ kan zich dit
fenomeen ook voordoen, zoals de DES-zaken hebben bewezen. Zie ook Bergkamp, Compensating
personal injuries caused by DES: “No-Causation Liability” in the Netherlands.

661

Zie daarover verder ook de bijdragen in Akkermans, Faure & Hartlief 2000.

662

“Omdat de grenzen van het traditionele instrumentarium om gezondheids- en milieurisico’s te
reguleren zouden zijn bereikt,” aldus de Jong, “wordt inmiddels het potentieel van het
aansprakelijkheidsrecht als alternatief risicoreguleringsinstrument verkend.” De Jong 2015, p. 872881.

663

Ibidem. Franken 2010, p. 198; Franken 2008, p. 1682; Braams 2003, p. 147-150; Bergkamp &

664

Rb. Den Haag, 24 juni 2015, ECLI: NL: RBDHA:2015: 7145.

Hanekamp 2003, p. 123 et seq.

153

gebod of verbod oplegt. In dit verband wordt gesproken van rechterlijke risicoregulering, waarbij de rechter de plaats van de wet- en regelgever overneemt.665 In het
kader van de ontwikkeling van een integraal veiligheidsbeleidskader kijkt het Ministerie
van I&M ook naar het potentieel van het aansprakelijkheidsrecht om zo in
beleidsontwikkeling “het element aansprakelijkheid expliciet mee te nemen.”666

665

De Jong 2015, p. 872-881. Voor een kritisch geluid, zie Bergkamp 2015, p. 2288.

666

Ministerie van I&M. Kamerbrief met rapport 'Bewust Omgaan met Veiligheid: Rode Draden, Een
proeve van IenM-breed afwegingskader veiligheid', 10 juli 2014, <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2014/08/18/bewust-omgaan-met-veiligheid-rode-draden-een-proeve-van
-ienm-breed-afwegingskader-veiligheid>.

154

VII.

Conclusies

Het publieke milieurecht is in de periode 2010-2015 verder uitgebouwd en in bepaalde
opzichten verbeterd, tenminste voor zover het om de juridische structuur gaat. Dat
geldt niet alleen voor de regels die aan bedrijfsmatige activiteiten gesteld worden, maar
ook voor het administratieve toezicht en de handhaving van de regels. Met de
modernisering van het milieubeleid is de aandacht voor de coördinatie en effectiviteit
van de regelgeving toegenomen. Ook wordt duidelijk gestreefd naar zoveel mogelijk
eenvoud.667 Desalniettemin lijkt met de recente wetswijzigingen de weg ingeslagen naar
het verminderen van de administratieve lasten zonder dat de effectiviteit van het recht
en de beschermingsniveaus afnemen. De aankomende Omgevingswet zal helpen het
proces mogelijk versnellen.
Het begrip ‘zorgplicht’ heeft in het milieurecht een steeds grotere vlucht genomen. In
aanvulling op specifieke regels ter bescherming van milieucomponenten, zijn in
belangrijke milieuwetten zorgplichten opgenomen. Zo vinden we nu dergelijke plichten
in Artikel 1.1a Wet milieubeheer, Artikel 6.8 Waterwet en Artikel 13 Wet
bodembescherming. In de nieuwe Omgevingswet is in Artikel 1.6 een brede zorgplicht
opgenomen ('eenieder draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving'). Hoewel
de meningen verdeeld zijn over het nut en de wenselijkheid van zorgplichten en
juridische problemen rijzen bij de toepassing ervan waardoor de handhaafbaarheid
problematisch kan zijn,668 geven zij in bepaalde gevallen aanvullende mogelijkheden aan
het bevoegd gezag om milieubescherming af te dwingen. Anders bekeken, net als het
relativiteitsvereiste, heeft de algemene zorgvuldigheidsnorm van het civiele recht zich
nu dus ook verder genesteld in het publieke milieurecht. Daarmee is de bevoegdheid
van het overheidsgezag ook toegenomen,669 waardoor de rechtszekerheid is afgenomen
en de rechterlijke bescherming tegen willekeurige, onevenredige of discriminatoire
beslissingen aan belang gewonnen heeft.
De reikwijdte van het publiek recht lijkt verder toegenomen te zijn. Het heeft zich
ook uitgestrekt tot die gebieden waar (civielrechtelijke) aansprakelijkheid tot nu toe
slechts een ondergeschikte rol kon spelen, zoals klimaatverandering en de
kringloopeconomie. Er is toegenomen aandacht voor de relatie tussen milieu en
gezondheid (zie bijvoorbeeld het beleid ten aanzien van luchtkwaliteit en chemische
stoffen) en voor onzekere risico’s, zoals nanotechnologie en endocrien actieve stoffen
(ofwel ‘endocriene verstoorders’). Deze publiekrechtelijke ontwikkelingen kunnen ook
doorwerking hebben in de omvang van privaatrechtelijke milieuaansprakelijkheid, met
name via de open normen van de schuldaansprakelijkheid, aangezien schending van een
publiekrechtelijke norm in veel gevallen tevens onrechtmatig handelen oplevert.
Het vigerende Nederlandse systeem voor milieuaansprakelijkheid in enge zin
(herstel of vergoeding van aangerichte milieuschade) omvat enerzijds de

667

De vraag is opgeworpen of eenvoud, hoewel een lovenswaardig doel, consistent is met een robuust
en efficiënt milieurecht. “Everything should be made as simple as possible, but no simpler.”
<http://quoteinvestigator.com/2011/05/13/einstein-simple/>.

668

Van der Veen 2014, p. 103-109.

669

De zorgplicht geeft het bevoegd gezag mogelijkheid tot onderhandelen ook daar waar de wet geen
bevoegdheid verleent.

155

publiekrechtelijke regeling ter uitvoering van
de Europese Richtlijn
milieuaansprakelijkheid voor typische milieuschade en anderzijds het (geobjectiveerde)
schuldaansprakelijkheidsregime van Artikel 6:162 van het Burgerlijk wetboek
aangevuld met enkele specifieke (risico)aansprakelijkheidsregimes voor, onder meer
gevaarlijke stoffen, defecte producten en stortplaatsen. In de periode 2010-2015 is het
systeem van milieuaansprakelijkheid verder uitgebreid (of zal het binnenkort
uitgebreid worden) met enkele nieuwe regels betreffende het opruimen van
scheepswrakken en de opslag van CO2. Terwijl de privaatrechtelijke regimes slechts
‘traditionele’
schade
dekken,
strekt
het
publiekrechtelijke
milieuaansprakelijkheidsregime zich uit tot schade aan de niet-toegeëigende natuur (beschermde
soorten en habitats).
Dit geheel vormt een coherent samenstelsel van regels dat in het algemeen, hoewel
het niet alle milieuschade volledig dekt (zie deel VI A over leemten), een goed niveau
van milieubescherming en preventie en herstel van milieuschade kan garanderen.
Daarbij komt nog dat ook de rechterlijke macht een actieve rol heeft gespeeld en de
regels heeft geïnterpreteerd en toegepast op een wijze die onduidelijkheden of kleine
hiaten pleegt weg te werken, of in ieder geval de wetgever wijst op de grenzen van het
milieuaansprakelijkheidsrecht.
Omdat het Nederlandse systeem van milieuaansprakelijkheid reeds een matuur
rechtsstelsel is, zijn er geen duidelijke leemten die een urgente invulling eisen. De
juridische maatregelen die evidente milieuvoordelen bieden, zijn reeds genomen; de
aanvullende maatregelen die nu nog genomen kunnen worden vergen veelal een meer
delicate kosten-batenafweging. Desalniettemin zijn er door de wetgever bepaalde
keuzes gemaakt die de omvang van milieuaansprakelijkheid beïnvloeden. Zo heeft
Nederland besloten af te zien van ‘gold-plating’ bij de omzetting van de Europese
richtlijn milieuaansprakelijkheid, waardoor het bij een ‘minimum-transpositie’ is
gebleven. Dergelijke keuzes zijn gebaseerd op een afweging van de kosten en baten die
door de politiek verantwoordelijken op bepaalde momenten gemaakt zijn.670 Daarbij
speelde een belangrijke rol dat het regime dat door de richtlijn is ingericht (titel 17.2
Wet milieubeheer) in de praktijk weinig wordt toegepast.
Zoals het ongeval bij Chemiepack heeft aangetoond, bestaat er een probleem ten
aanzien van de bekostiging van het herstel van (zeer) aanzienlijke milieuschade die is
veroorzaakt door bedrijven die niet over de middelen beschikken om het herstel te
bekostigen. De vervuiler betaalt niet altijd en soms komt milieuschade voor rekening
van de publieke middelen. De doorbraak van aansprakelijkheid naar andere
vennootschappen betrokken bij de activiteiten van Chemie-Pack heeft enig soelaas
geboden en geleid tot een schikking die tenminste een (klein) deel van de kosten dekt.
Meer in het algemeen wordt in de literatuur al geruime tijd gepleit voor het opheffen
van de beperkte aansprakelijkheid van vennootschappen ten aanzien van crediteuren
uit onrechtmatige daad. Als variatie op dit thema is ook beargumenteerd dat de
beperkte aansprakelijkheid van een moederonderneming voor de schulden uit

670

Zie voor de reactie van de Minister op de aanbevelingen vervat in het onderzoeksrapport
‘Milieuaansprakelijkheid: goed geregeld,’ Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, TK 30 920, nr. 2.

156

onrechtmatige daad van haar dochterondernemingen moet worden opgeheven (het
idee van concernaansprakelijkheid).
Zekerheidsstelling voorafgaande aan de start van risicodragende activiteiten is een
andere manier om de beschikbaarheid van (een minimum aan) fondsen voor het herstel
van milieuschade te garanderen. In Nederland is geen algemeen systeem van financiële
zekerheid van toepassing, hoewel op een aantal deelgebieden zekerheidsstelling
verplicht is. Het Besluit financiële zekerheid milieubeheer is in 2010 afgeschaft vanwege
de negatieve gevolgen op ondernemingen en niet vervangen. Dat betekent niet dat
financiële zekerheid daarmee definitief van het toneel is verdwenen. Het valt op dat in
verscheidene nieuwe regelingen (die wij in V bespraken) de verplichting tot het stellen
van financiële zekerheid (anders dan in de Richtlijn milieuaansprakelijkheid) expliciet
wel werd ingevoerd. Er zijn verschillende manieren waarop zekerheid kan worden
gesteld, maar het lijdt geen twijfel dat verzekering het meest efficiënte instrument is om
tot een systeem van financiële zekerheid te komen.671 Nederland zou daarom moeten
voortgaan met het aanmoedigen van de verzekeringsmarkt voor milieuschade en
concurrentie in die markt.672 Indien tot een algemene verplichte zekerheidsstelling
wordt besloten voor bepaalde categorieën activiteiten verdient het overweging de
overheid een directe aanspraak tegen de verzekeraar te verlenen, zoals in het Verdrag
van Nairobi en de implementerende Nederlandse wetgeving is opgenomen. Verplichte
zekerheidsstelling roept ook een aantal andere lastige vragen op; indien de wetgever
geen verplichting wenst op te leggen, zou overwogen kunnen worden te eisen dat
onverzekerde ondernemingen zich registreren in een publiek register.
Op enkele punten zou de milieuaansprakelijkheid nog verder uitgebreid kunnen
worden. Op Europees niveau zal worden gekeken naar de drempels voor
aansprakelijkheid die de Richtlijn milieuaansprakelijkheid stelt (met name de eis dat de
schade ‘aanzienlijk’ moet zijn), de lijst van activiteiten die aan risicoaansprakelijkheid
onderworpen zijn, het stellen van financiële zekerheid en verzekering en andere
(knel)punten. Nederland zal uiteraard het Europese beleid in dit opzicht dienen te
volgen, maar heeft uit hoofde van de Richtlijn ook de mogelijkheid nu reeds bepaalde
aspecten aan te pakken, zoals de uitbreiding van de door de wet beschermde natuurlijke
rijkdommen. Tegen actie vooruitlopend op een mogelijke toekomstige herziening van
de Europese richtlijn pleit niet alleen het mogelijke effect op de concurrentiepositie van
Nederland, maar ook het kleine aantal gevallen van milieuschade dat onder de richtlijn
valt.
De reikwijdte van het privaatrechtelijke deel van de milieuaansprakelijkheid zou ook
verder opgerekt kunnen worden. Daarbij zou men kunnen denken aan het creëren van
een algehele civielrechtelijke risicoaansprakelijkheid voor industriële activiteiten, of
aan een algemene omkering van de bewijslast bij bepaalde, nauwkeurig te definiëren
categorieën van industriële ongevallen via een weerlegbaar wettelijk vermoeden (zoals
in verband met schade ten gevolge van gaswinning in Groningen is voorgesteld). Voorts
is het schadebegrip in het civiele recht beperkt en omvat het niet de schade aan
milieubestanddelen die aan niemand toebehoren of anderszins niet zijn toegeëigend.
671

Bergkamp 2003a, p. 269-283.

672

Zie ook de Verbond van verzekeraars, Milieuschade – voorkomen is beter dan genezen, Position
Paper, juli 2014.

157

Gezien het feit dat de Europese Richtlijn specifiek voor dit type schade is uitgevaardigd,
ligt het niet in de rede om daaraan te tornen.
In dit verband dient bedacht te worden dat het aansprakelijkheidsrecht een
dynamisch rechtsgebied is en dat de rechter de open normen van het recht, zoals de
zorgvuldigheidsnorm en de leer van ‘gevaarzetting’, steeds opnieuw zal
herinterpreteren in het licht van de relevante feiten, de maatschappelijke
ontwikkelingen en de voortschrijdende wetenschap en technologie. Op het gebied van
de aansprakelijkheid van moederondernemingen voor de onrechtmatige daden van hun
dochters (zie onder meer de rechtszaken tegen Shell) en de ketenverantwoordelijkheid
en -aansprakelijkheid zijn verdere ontwikkelingen in de rechterspraak te verwachten.
Door de toegenomen aandacht voor maatschappelijk verantwoord ondernemen en
duurzame industriële ontwikkeling komen morele verplichtingen in beeld voor een
verantwoord milieumanagement en ketenbeheer. Wanneer dergelijke morele plichten
geschonden worden, is schending van de privaatrechtelijke zorgvuldigheidsnorm niet
ver weg. De uitspraak van de rechtbank Den Haag in de Urgenda-zaak heeft aangetoond
dat de rechterlijke macht in bepaalde gevallen bereid is om juridische begrippen, zoals
gevaarzetting en causaal verband, te herinterpreteren om het milieu beter te
beschermen.
Het meest netelige vraagstuk in het milieuaansprakelijkheidsrecht is waarschijnlijk
hoe de nieuwe, onzekere risico’s van innovatieve technologieën en onvolledig begrepen
processen het best worden aangepakt. De onzekerheid van de risico’s maakt dat
aansprakelijkheid gemakkelijk te ver kan doorschieten en daardoor negatieve
afschrikkende effecten genereert. Op het vlak van causaal verband zijn theorieën van
proportionele aansprakelijkheid slecht toepasbaar op onzekere risico’s, omdat de juiste
proportie niet voldoende betrouwbaar kan worden vastgesteld. Wanneer het causaal
verband onzeker blijft, is regulering te prefereren boven aansprakelijkheid. Waar het
generieke causale verband wel bekend is, kan (risico)aansprakelijkheid voor nieuwe
risico’s ertoe leiden dat de externe kosten geïnternaliseerd worden waardoor
ondernemers de juiste prikkels krijgen.
De eindconclusie luidt dat in de periode 2010-2015 zowel het publiekrechtelijke als
privaatrechtelijke systeem van milieubescherming en -aansprakelijkheid verder zijn
vervolledigd en in bepaalde opzichten verbeterd. Hoewel Nederland op bepaalde
punten zou kunnen kiezen meer te doen of verder te gaan, zijn er ook argumenten die
tegen zo’n keuze pleiten, met name de ongunstige gevolgen voor de concurrentiepositie
van Nederland en de effecten op de prikkels tot innovatie en ondernemingslust in het
algemeen. Internationale of Europese afspraken hebben daarom de voorkeur.
Nederland speelt een actieve rol in het proces van de evaluatie en mogelijke herziening
van de Europese Richtlijn milieuaansprakelijkheid en zou er goed aan doen om die
kritisch-constructieve rol te blijven spelen.

158

Bibliografie
Aarts 2015
Aarts, G., “Ongewone voorvallen”, Vastgoedrecht, 2015, nr. 3, p. 81-82.
Abraham 1988
Abraham, K., “Environmental Liability and the Limits of Insurance”, Columbia Law Review,
1988, nr. 88, p. 942-988.
Adelman & Duncan 2011
Adelman, D.E. & Duncan, I.J., “The Limits of liability in Promoting Safe Geologic
Sequestrating of CO2”, Duke Environmental Law & Policy Forum, 2011, p. 1-66.
Akin 2015
Akin, S., “Handhaven op de zorgplicht bij lozingen van afvalwater”, Milieu en Recht, 2015,
p. 435-437.
Akkermans, Faure & Hartlief 2000
Akkermans, A., Faure, M.G. & Hartlief, T. (red.), Proportionele aansprakelijkheid, Den
Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2000.
Alexander 1992
Alexander, J., “Unlimited Shareholder Liability Through a Procedural Lens”, Harvard Law
Review, 1992, nr. 106, p. 387-445.
Anker‐Sørensen 2014
Anker‐Sørensen, L., “Parental Liability for Externalities of Subsidiaries: Domestic and
Extraterritorial Approaches”, University of Oslo, Faculty of Law Legal Studies Research
Paper Series, No. 2014-36.
Arentz 2013
Arentz, B., “De harde werkelijkheid”, Milieu en Recht, 2013, nr. 100, p. 473.
Augenstein et al. 2010
Augenstein, D. et al., Study of the Legal Framework on Human Rights and the Environment
Applicable to European Enterprises Operating Outside the European Union, The University
of Edinburgh, 2010.
Backes 2013
Backes, C.H.W., “Het voorstel voor een Omgevingswet – goed voor natuur en milieu?”,
Tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2013, nr. 3, p. 99-112.
Backes et al. 2012
Backes, Ch.W. et al., Naar een nieuw omgevingsrecht, VBR-preadvies nr. 40, 2012.

159

Bauw 2007
Bauw, E., De Groene Serie Privaatrecht, Onrechtmatige daad, Artikelsgewijs commentaar,
Afdeling 2. Aansprakelijkheid voor personen en zaken, Artikel 175(1). Gevaarlijke stoffen,
Aantekening 18, De aansprakelijke persoon in geval van lucht-, water- of
bodemverontreiniging (art. 175 lid 4), bijgewerkt tot en met 1 april 2007.
Ben-Shahar & Logue 2012
Ben-Shahar, O. & Logue, K.D., “Outsourcing Regulation: How Insurance Reduces Moral
Hazard”, Michigan Law Review, 2012, nr. 111(2), p. 197-248.
Bergkamp, L., Compensating personal injuries caused by DES: “No-Causation Liability” in
The Netherlands, European Journal of Health Law 1: 35-51, 1994.
Bergkamp 1989.
Bergkamp, L., De vervuiler betaalt dubbel: over de verhouding tussen privaat en publiek
milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 1989.
Bergkamp 2001
Bergkamp, L., Liability and environment: Private and public law aspects of civil liability for
environmental harm in an international context, Deventer, Kluwer, 2001.
Bergkamp 2002
Bergkamp, L., “Corporate Governance and Social Responsibility: A New Sustainability
Paradigm?”, European Energy and Environmental Law Review, 2002, nr. 11(5), p. 136–152.
Bergkamp 2003a
Bergkamp, L., “Environmental Risk Spreading and Insurance”, Review of European
Community & International Environmental Law, 2003, nr. 12(3), p. 269–283.
Bergkamp 2003b
Bergkamp, L., De meerwaarde van aansprakelijkheid voor het milieu is niet aangetoond.
Kanttekeningen bij het preadvies van Faure”, in Hartlief, T. & Klosse, S. (eds), Einde van het
aansprakelijkheidsrecht?, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2003, p. 335-344.
Bergkamp 2013
Bergkamp, L. (red.), The EU REACH Regulation for Chemical Substances: Law and
Practice, Oxford, Oxford University Press, 2013.
Bergkamp 2015
Bergkamp, L., “Het Haagse klimaatvonnis: rechterlijke onbevoegdheid en de negatie van het
causaliteitsvereiste”, NJB, 2015, nr. 33, p. 2278-2288.
Bergkamp 2016
Bergkamp, L., “Onrechtmatige gevaarzetting 4.0: rechterlijke revolutie met een nieuwe
theorie van onrechtmatige daad?”, TGMA, 2016, p. 19-38.

160

Bergkamp & Hanekamp 2003
Bergkamp, L. & Hanekamp, J.C., “Voorzorgsaansprakelijkheid: naar een Post-Normale
Jurisprudentie?”, AV&S, 2003, p. 123.
Bergkamp & Pak 2001
Bergkamp, L. & Pak, W.-Q., “Piercing the corporate veil: shareholder Liability for Corporate
Torts”, MJ, 2001, nr. 8(2), p. 167-188.
Bergkamp et al. 2015
Bergkamp, L., Faure, M.G., Hinteregger, M. & Philipsen, N. (red.), Civil Liability in Europe
for Terrorism-Related Risk, Cambridge, Cambridge University Press, 2015.
Biezeveld & Stoove 2011
Biezeveld, G.A. & Stoove, M.C., “Naar een Nederlandse Omgevingsautoriteit. Een pleidooi
voor onafhankelijk milieutoezicht”, TvT, 2011, nr. 2/3, p. 11-33.
Blumberg & Strasser 2000
Blumberg, Ph.I. & Strasser, K.A., “Enterprise Liability in Commercial Relationships
Including Franchising, Licensing, Health Care Enterprises, Successor Liability, Lender
Liability, and Inherent Agency”, in The Law of Corporate Groups, Annual Supplement 200002.
Boonekamp & Valk 2016
Boonekamp, R.J.B. & Valk, W.L. (red.), Stelplicht en Bewijslast, Devener, Wolters Kluwer,
2016.
Borgers et al. 2013
Borgers, H.C., Van den Broek, J.H.G., Kistenkast, F.H., Soer, J.H.K.C. & Staal, M.E.F., “Op
weg naar een optimaal stelsel voor het omgevingsrecht: Verslag van de VMR Inspiratiesessie
van 7 februari 2013”, Milieu en Recht, 2013, nr. 47, p. 229-232.
Bouw 1994
Bouw, E., Buiten-contractuele aansprakelijkheid voor bodemverontreiniging, Deventer,
Kluwer, 1994.
Braams 2003
Braams, W.Th., “Déja vu: het voorzorgsbeginsel en de aansprakelijkheid voor onbekende
gevaren”, TMA, 2003, nr. 6, p. 147-150.
Braams & Brans 2010
Braams, W. & Brans, E., “Aansprakelijkheid voor schade door opslag van CO2 in het
perspectief van de Richtlijn Carbon Capture Storage (CCS)”, in Braams, W., Van Rijn, A. &
Scheltema, M. (red.), Klimaat en recht, Deventer, Kluwer, 2010, p. 177-200.

161

Braams & Dongelmans 2013
Braams, W.Th. & Dongelmans, D.H., “Van geval naar gebied: gebiedsgericht
grondwaterbeheer als deux ex machina”, TGMA, 2013, p. 2.
Braams & Winterink 2015
Braams, W.Th. & Winterink, K., “Het Convenant bodem en ondergrond 2016-2020: op weg
naar de Omgevingswet”, TGMA, 2015, p. 169-175.
Braams, Burger & Winterink 2013
Braams, W.Th., Burger, L. & Winterink, K., “Bodemsanering, bestaat dat nog?”, Milieu en
Recht, 2013, p. 290-295.
Braams, Van Rijn & Scheltema 2010
Braams, W., Van Rijn, A. & Scheltema, S., Klimaat en recht, Deventer, Kluwer, 2010.
Brans 2002
Brans, E.H.P., “De vergunning vrijwaart niet van aansprakelijkheid”, in Akkermans, A. &
Brans, E. (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Nijmegen, Ars Aequi Libri,
2002, p. 247-264.
Brans 2007
Brans, E.H.P., “Het wetsvoorstel tot implementatie van de EU-richtlijn
Milieuaansprakelijkheid (2004/35/EG)”, Milieu en Recht, 2007, nr. 9, p. 536-545.
Brans 2010
Brans, E.H.P., “Aansprakelijkheid voor milieuschade: de richtlijn Milieuaansprakelijkheid:
nieuwe taken en bevoegdheden voor overheden”, Risico Bewust, 2010, nr. 1, p. 6-12.
Brans 2014
Brans, E., “Chemie-Pack – Lessons learned juridische afhandeling”, Magazine nationale
veiligheid en crisisbeheersing, 2014, p. 52-53.
Brans & Langbroek 2014
Brans, E.H.P. & Langbroek, H.J.S.M., “Aansprakelijkheid voor milieuverontreiniging door
binnenvaartschepen”, Tijdschrift Vervoer & Recht, 2014, nr. 1.
Brans & Van den Brink 2014
Brans, M.C. & Van den Brink, K.M., “Schaliegas in een publiekrechtelijk kader: Lessen uit
de praktijk van conventionele gaswinning”, Milieu en Recht, 2014, nr. 32, p.150-162.
Brans et al. 2012
Brans, E. et al., Naar aansprakelijkheid voor (de gevolgen van) klimaatverandering?,
Preadvies VMR, 2012, nr. 1.

162

Brenninkmeijer et al. 2012
Brenninkmeijer, A.F.M., De Graaf, B., Roeser, S. & Passchier, W.F., “Omgaan met
omgevingsrisico’s en onzekerheden. Hoe doen we dat samen? Ministerie van I&M.
Kamerbrief met rapport 'Bewust Omgaan met Veiligheid: Rode Draden, Een proeve van
IenM-breed afwegingskader veiligheid”, 10 juli 2014, <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2014/08/18/bewust-omgaan-met-veiligheid-rode-draden-een-proevevan-ienm-breed-afwegingskader-veiligheid>.
Bruggeman, Faure & Heldt 2012
Bruggeman, V., Faure, M.G. & Heldt, T., “Insurance Against Catastrophe: Government
Stimulation of Insurance Markets for Catastrophic Events”, Duke Environmental Law &
Policy Forum, 2012, nr. XXIII(1), p. 185-241.
Buchanan & Tullock 1962
Buchanan, J. & Tullock, G., The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional
Democracy, University of Michigan Press, 1962.
Carney 2000
Carney, W., “Limited Liability”, in Bouckaert, B. & De.Geest, G. (red.), Encyclopedia of
Law and Economics, Cheltenham, Edward Elgar, 2000.
Carson 1993
Carson, Th., “Friedman's Theory of Corporate Social Responsibility”, Business &
Professional Ethics Journal, 1993, nr. 12(1), p. 3-32.
Castillo & Van Boom 2007
Castillo, M.M. & Van Boom, W.H., “Netherlands”, in Koch, B.A. (ed.), Liability and
compensation schemes for damage resulting from the presence of genetically modified
organisms in non-gm crops, Vienna, European Center of Tort and Insurance Law, 2007, p.
306-320.
Couwenberg 2015
Couwenberg, O., “Aansprakelijkheid voor aardbevingsschade vanuit rechtseconomisch
perspectief”, NJB, 2015, p. 1739-1744.
Dari-Mattiacci & Parisi 2003
Dari-Mattiacci, G. & Parisi, F., “The Cost of Delegated Control: Vicarious Liability,
Secondary Liability and Mandatory Insurance”, International Review of Law and Economics,
2003, nr. 23(4), p. 453-475.
De Graaf et al. 2015
De Graaf, K.J., Van der Veen, G.A., Tolsma, H.D. & Marseille, A.T., “Omgevingswet:
fundamentele keuzes in het wetgevingstraject uitgelicht”, Milieu en Recht, 2015, nr. 114, p.
604-610.

163

De Hek 2007
De Hek, M., “Omvang van de bewijslast van de milieuaansprakelijkheid in recente Duitse
jurisprudentie inzake de Umwelthaftungsgesetz en het burenrecht”, Tijdschrift voor
milieuschade en aansprakelijkheidsrecht, 2007, nr. 21(1), p. 3-7.
De Jong 2015
De Jong, E.R., “Rechterlijke risicoregulering bij gezondheids- en milieurisico’s”, AA, 2015,
p. 872-881.
De Putter 2010
De Putter, P.J., “De Waterwet: meer dan zomaar een nieuwe wet”, TBR, 2010, nr. 35, p. 196208.
De Smedt & Faure 2010
De Smedt, K. & Faure, M.G., “The implementation of the Environmental Liability
Directive”, Zeitschrift für Europäisches Privatrecht, 2010, nr. 4, p. 783-808.
De Smedt & Faure 2016
De Smedt, K. & Faure, M.G., “Schone fossiele energie? Aansprakelijkheid en
verzekerbaarheid van milieuschade veroorzaakt door schaliegaswinning en CCS”, Milieu &
Recht, 2016, nr. 43(1), p. 11-19.
Dine 2012
Dine, J., “Jurisdictional arbitrage by multinational companies: a national law solution?”,
Journal of Human Rights and the Environment, 2012, nr. 3(1), p. 44–69.
Drahmann 2015
Drahmann, A., “Aandachtspunten bij de toedeling van ontwikkelingsruimte uit het
Programma Aanpak Stikstof (PAS)”, Milieu en Recht, 2015, nr. 132, p. 670-680.
Duijkersloot et al. 2011
Duijkersloot, A.P.W. et al., “Algemeen geregeld, goed geregeld?”, Milieu en Recht, 2011, p.
576-585.
Enneking 2013
Enneking, L., “Zorgplichten van multinationals in Nederland: ‘Second best’ zo slecht nog
niet”, NJB, 2013, p. 744-750.
Enneking et al. 2015
Enneking, L. et al., Zorgplichten van Nederlandse Ondernemingen inzake Internationaal
Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen: Een rechtsvergelijkend empirisch onderzoek
naar de stand van het Nederlandse recht in het licht van UN Guiding Principles, Universiteit
Utrecht: UCALL, 2015.

164

Faure 1991
Faure, M.G., “De gevolgen van de “administratieve afhankelijkheid” van het milieustrafrecht:
een inventarisatie van knelpunten”, in Faure, M.G., Ouddijk, J.C. & Schaffmeister, D. (red.),
Zorgen van heden. Opstellen over het milieustrafrecht in theorie en praktijk, Arnhem, Gouda
Quint, 1991, p. 127-129.
Faure 1993
Faure, M. (red.), Aansprakelijkheid voor het nucleaire risico, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu,
1993.
Faure 2003
Faure, M.G., “De meerwaarde van het aansprakelijkheidsrecht voor het milieu”, in Hartlief,
T. & Klosse, S. (eds), Einde van het aansprakelijkheidsrecht?, Den Haag, Boom Juridische
Uitgevers, 2003, p. 223-334.
Faure 2004
Faure, M.G., “Alternative Compensation Mechanisms as Remedy for Uninsurability of
Liability”, The Geneva Papers on Risk and Insurance, 2004, nr. 29(3), p. 455-489.
Faure 2006a
Faure, M.G., “Economic Criteria for Compulsory Insurance”, The Geneva Papers on Risk
and Insurance, 2006, nr. 31, p. 149-168.
Faure 2006b
Faure, M.G., “Accident Compensation”, in Smits, J.M. (red.), Elgar Encyclopedia of
Comparative Law, Cheltenham, Edward Elgar, 2006, p. 1-17.
Faure 2016a
Faure, M.G., “Liability and Compensation for Damage Resulting from CO2 Storage Sites”,
William & Mary Environmental Law & Policy Review, 2016, nr. 40(2), p. 387-476.
Faure 2016b
Faure, M.G., “Aansprakelijkheid voor CCS”, in Hartlief, T. & Faure, M.G. (red.), De
Spierbundel. De agenda van het aansprakelijkheidsrecht, Deventer, Wolters Kluwer, 2016, p.
285-297.
Faure & Betlem 2008
Faure, M.G. & Betlem, G., “Applying national liability law to transboundary pollution: some
lessons from Europe and the United States”, in Faure, M.G. & Song, Y. (red.), China and
International Environmental Liability. Legal Remedies for Transboundary Pollution,
Cheltenham, Edward Elgar, 2008, p. 129-191.
Faure, Goodwin & Weber 2014
Faure, M.G., Goodwin, M. & Weber, F., “The Regulator’s Dilemma: Caught between the
Need for Flexibility & the Demands of Foreseeability. Reassessing the Lex Certa Principle”,
Albany Law Journal of Science & Technology, 2014, nr. 24(2), p. 283-364,
165

Faure & Hartlief 2016
Faure, M.G. & Hartlief, T., in TPR, 2016 (forthcoming).
Faure & Peeters 2010
Faure, M.G. & Peeters, M.G.W.M., “Financiële zekerheden in het Nederlands milieurecht”,
Tijdschrift voor Aansprakelijkheid, Verzekering en Schade, 2010, nr. 4, p. 136-145.
Faure & Philipsen 2014
Faure, M.G. & Philipsen, N. (red.), Access to Justice in Environmental Matters, The Hague,
Eleven International Publishing, 2014.
Faure & Vanden Borre 2008
Faure, M.G. & Vanden Borre, T., “Compensating Nuclear Damage: A Comparative
Economic Analysis of the U.S. and International Liability Schemes”, William & Mary
Environmental Law and Policy Review, 2008, nr. 33, p. 219-287.
Faure & Verheij 2007
Faure, M.G. & Verheij, A. (red.), Shifts in Compensation for Environmental Damage,
Vienna, Springer, 2007.
Faure & Wibisana 2010a
Faure. M.G. & Wibisana, A., “Liability to Third Parties for Damage Caused by GMOs: An
Economic Perspective”, in Koch, B.A. (ed.), Damage Caused by Genetically Modified
Organisms. Comparative Survey of Redress Options for Harm to Persons, Property or the
Environment, Berlin, de Gruyter, 2010, p. 826-880
Faure & Wibisana 2010b
Faure, M.G. & Wibisana, A., “Liability for Damage Caused by GMOs: An Economic
Perspective”, The Georgetown International Environmental Law Review, 2010, nr. XXIII(1),
p. 1-69.
Faure, Liu & Wang 2015
Faure, M.G., Liu, J. & Wang, H., “A Multilayered Approach to Cover Damage Caused by
Offshore Facilities”, Virginia Environmental Law Journal, 2015, nr. 33, p. 356-422.
Faure, Visscher & Tzankova 2015
Faure, M.G., Visscher, L.T. & Tzankova, I.M. (red.), Collectieve Acties. Preadviezen 2015
uitgebracht voor de Vereninging voor Burgerlijk Recht, Zutphen, Uitgeverij Paris, 2015.
Faure et al. 2009
Faure, M., Peeters, M, Philipsen, N. en De Smedt, K., Milieuaansprakelijkheid goed
geregeld?, Een analyse van het geheel aan privaatrechtelijke en publiekrechtelijke
milieuaansprakelijkheidsregelingen in het Nederlandse milieurecht, Metro, Universiteit
Maastricht, Eindversie 9 december 2009.

166

Fennis 2013
Fennis, R.P.M., “Gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreiniging in het licht van de
beginselen van milieurecht”, Milieu en Recht, 2013, p. 233-234.
Fikkers 2015
Fikkers, S., “Urgenda, de zorgplicht en toekomstige generaties”, NJB, 2015, p. 2289-2293.
Franken 2008
Franken, S., “Voorzorg: beginsel in het aansprakelijkheidsrecht?”, NJB, 2008, p. 1682.
Franken 2010
Franken, A.Ch.H., “Het voorzorgsbeginsel in het aansprakelijkheidsrecht”, AV&S, 2010, nr.
25, p. 198.
Friedman 1962
Friedman, M., Capitalism and Freedom, University of Chicago Press, 1962.
Frins 2014
Frins, R.H.W., “Reactie op ‘Over bestaand gebruik in de Natuurbeschermingswet 1998.
Wetgeving en jurisprudentie rond bestaand gebruik, bestaande rechten, projecten en andere
handelingen’”, Milieu en Recht, 2014, nr. 33, p. 163-165.
Gierveld 2014
Gierveld, H.A.J., “2018?”, TO, 2014, nr. 03/04.
Groothuijse, Korsse & Schueler 2014
Groothuijse, F., Korsse, D. & Schueler, B., “Kroniek van het omgevingsrecht: De weg naar
een nieuwe Omgevingswet”, Nederlands Juristenblad, 2014, nr. 35, p. 2514-2524.
Grundfest 1992
Grundfest, J., “The Limited Future of Unlimited Liability: A Capital Markets Perspective”,
YaIe Law Journal, 1992, nr. 102, p. 387-425.
Handgraaf 2009
Handgraaf, S., “De Waterwet”, Milieu en Recht, 2009, p. 489-496.
Handgraaf 2011
Handgraaf, S., “Jurisprudentie Waterwet”, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2011, nr. 3, p.
77-81.
Hansmann & Kraakman 1997
Hansmann, H. & Kraakman, R., : Toward Unlimited Shareholder Liability for Corporate
Torts”, Yale Law Journal, 1997, nr. 100, p. 1879-1920.

167

Hartlief 2006
Hartlief, T., “Schadevergoedingsrecht”, in Spier, J., Hartlief, T., Van Maanen, G.E. &
Vriesendorp, R.D., Verbintenissen uit de wet en Schadevergoeding, Deventer, Kluwer, vierde
druk, 2006, p. 212-292.
Havekes 2009
Havekes, H.J.M., “De Waterwet: innovatie van het waterrecht”, Tijdschrift voor
Omgevingsrecht, 2009, p. 156-163.
Havekes & Hofstra 2013
Havekes, H. & Hofstra, M., “Het zelfreinigend vermogen een handje geholpen: 40 jaar
wetgeving en beleid voor het waterkwaliteitsbeheer”, Milieu en Recht, 2013, p. 296-300.
Havekes & Wensink 2013
Havekes, H.J.M.& Wensink, W.J., “Omgevingswet waterproof?”, TO, 2013, nr. 2, p. 68-81.
Havercroft & Macrory 2014
Havercroft, I. & Macrory, R., Legal Liability and Carbon Capture and Storage. A
comparative perspective, 2014.
Janse & Van Rijswick 2012
Janse, W.M. & Van Rijswick, H.F.M.W., “De programmatische aanpak in het waterbeheer:
een les voor de Omgevingswet?”, Milieu en Recht, 2012, p. 242-253.
Kaajan 2011
Kaajan, M.M., “Gebiedsbescherming in het wetsvoorstel natuur: Oude wijn in nieuwe
zakken?!”, Milieu en Recht, 2011, nr. 181, p. 645-652.
Kaajan 2015
Kaajan, M., in Uylenburg, R. (red.), Tekst & Commentaar Milieurecht, Deventer, Wolters
Kluwer, 2015.
Kaajan & Onrust 2015
Kaajan, M.M. & Onrust, F., “Kroniek natuurbeschermingsrechten Ffw (deel 1)”, Bouwrecht,
2015, nr. 61.
Kamarshi, Kurtz & Soulsby 2012
Kamarshi, B., Kurtz, J.B., Soulsby, R., “Fracking: Considerations for risk management and
financing”, 21 June 2012, at <http://www.milliman.com/insight/insurance/FrackingConsiderations-for-risk-management-and-financing>.
Koeman 1989
Koeman, N.S.J., “Nabeschouwing”, in Koeman, N.S.J., Ouwerkerk, E.J. & Van Dunné, J.M.
(red.), Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor milieuschade, Zwolle, Tjeenk Willink, 1989,
p. 231.

168

Koeman 2006
Koeman, N.S.J., “Milieuprivaatrecht”, in Backes, Ch.W., Gilhuis, P.C. & Koeman, N.S.J.
(red.), Milieurecht, Deventer, Kluwer, zesde druk, 2006, p. 511-547.
Koster 2008
Koster, M.H., “CO2-opslag in Nederland: de nieuwe CCS-richtlijn, het huidige Nederlandse
wettelijke kader, risico’s en aansprakelijkheid”, Nederlands Tijdschrift voor Energierecht,
2008, p. 316-326.
Kottenhagen-Edzes 1992, p. 248.
Kremers 2012
Kremers, G.J., “Gebiedsgerichte aanpak van verontreinigd grondwater: Reflectie op de
voorgestelde wijziging van de Wet bodembescherming”, Milieu en Recht, 2012, nr. 1, p. 1424.
Leijendekker-van Kaam 2015
Leijendekker-van Kaam, R., “Een nieuwe Autoriteit voor nucleaire veiligheid en
stralingsbescherming”, Milieu en Recht, 2015, p. 681-686.
Liu & Faure 2016
Liu, J. & Faure, M.G., “Compensation for Nuclear Damage: A Comparison among the
International Regime, Japan and China”, International Environmental Agreements, 2016, nr.
16, p. 165-187.
Lofstedt 2014
Lofstedt, R., “The substitution principle in chemical regulation: a constructive critique”,
Journal of Risk Research, 2014, p. 543-564.
Lont 2013
Lont, Y., “Een strategie voor een beter mariene milieu: De implementatie van de
Kaderrichtlijn marien strategie”, Milieu en Recht, 2013, p. 474-483.
Meijer & Zwiers 2012
Meijer, E. & Zwiers, W., “Voorjaarsschoonmaak in het natuurbeschermingsrecht: Minder
geld, minder regels, minder bescherming”, Milieu en Recht, 2012, nr. 31, p. 160-171.
Michiels 2013
Michiels, L., “Veertig jaar milieurecht: enkele algemene thema’s”, Milieu en Recht, 2013, p.
285-289.
Mott 2007
Mott, R.M., State of the law in Europe on generator liability: waste stewardship in a complex
system, <http://www.asser.nl/upload/eelwebroot/www/documents/dossiers/GeneratorLiabili
ty.pdf>.

169

Nieuwenhuis 1991
Nieuwenhuis, J.H., “Blinddoek en balans in het milieurecht. Drie manieren om belangen af te
wegen”, in Hol, A.M. & Loth, M.A. (red.), Dilemma’s van Aansprakelijkheid, Zwolle,
Tjeenk Willink, 1991, p. 44-47.
Nijmeijer 2016
Nijmeijer, A.G.A., “Omgevingswet: Maak de ambities waar, maar maak het niet
ingewikkelder dan het al is”, TO, 2016, nr. 1/2, p. 1-3.
Nygh 2002
Nygh, P., “The Liability of Multi-national Corporations for the Torts of Their Subsidiaries”,
European Business Organization Law Review, 2002, nr. 3(1), p. 51-81.
Ozinga & Wensink 2011
Ozinga, J.C. & Wensink, W.J., “Lozingen onder de Waterwet en de Wabo”, Milieu en Recht,
2011, p. 2-9.
Posner, R.
Richardson & Sjåfjell 2015
Richardson, B.J. & Sjåfjell, B., “Capitalism, the Sustainability Crisis, and the Limitations of
Current Business Governance”, in Sjåfjell, B. & Richardson, B.J. (red.), Company Law and
Sustainability: Legal Barriers and Opportunities, Cambridge University Press, 2015.
Rott & Ulfbeck 2015
Rott, P. & Ulfbeck, V., “Supply Chain Liability of Multinational Corporations?”, European
Review of Private Law, 2015, nr. 3, p. 415-436.
Ruggie 2011
Ruggie, J., “United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights:
Implementing the United Nations “Protect, Respect and Remedy” Framework”, 2011,
<http://business-humanrights.org/sites/default/files/media/documents/ruggie/ruggie -guidingprinciples-21-mar-2011.pdf>.
Rus-Van der Veld 1989
Rus-Van der Veld, M., “Onrechtmatige daad en vergunning”, in Koeman, N.S.J., Ouwerkerk,
J.W. & Van Dunné, J.M. (red.), Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor milieuschade,
Zwolle, Tjeenk-Willink, 1989, p. 105-113.
Rutgers & Hidma 2004
Rutgers, G.R. & Hidma, T.R., Bewijs: de regeling van het bewijsrecht in civiele zaken,
Deventer, Kluwer, 2004.
Schippers, Van der Ven & Van der Werf 2013
Schippers, E.C.M., Van der Ven, A.J. & Van der Werf, M.C., “De Crisis- en herstelwet: een
blijvertje (deel I en II)”, Gemeentestem, 2013, p. 302-368.
170

Schueler 2012
Schueler, B., “Of heeft u liever negatieve onevenredigheid?”, Milieu en Recht, 2012, nr. 47,
p. 241.
Schutgens 2015
Schutgens, R., “Urgenda en de trias: Enkele staatsrechtelijke kanttekeningen bij het
geruchtmakende klimaatvonnis van de Haagse rechter”, NJB, 2015, p. 2270-2277.
Shavell 1979
Shavell, S., “On Moral Hazard and Insurance”, Quarterly Journal of Economics, 1979, p.
541-562.
Shavell 1984
Shavell, S., “Liability for Harm versus Regulation of Safety”, Journal of Legal Studies, 1984,
nr. 13(2), p. 357-374.
Shavell 2005
Shavell, S., “Minimum Asset Requirements and Compulsory Liability Insurance as Solutions
to the Judgment Proof Problem”, Rand Journal of Economics, 2005, nr. 36(1), p. 63-77.
Sjåfjell et al. 2015
Sjåfjell, B. et al., “Shareholder Primacy: The Main Barrier to Sustainable Companies”, in
Sjåfjell, B. & Richardson, B.J. (red.), Company Law and Sustainability: Legal Barriers and
Opportunities, Cambridge University Press, 2015.
Spier 2006a
Spier, J., “Risico-aansprakelijkheid (afd. 6.3.2)”, in Spier, J., Hartlief, T., Van Maanen, G.E.
& Vriesendorp, R.D., Verbintenissen uit de wet en Schadevergoeding, Deventer, Kluwer,
vierde druk, 2006, p. 88-130.
Spier 2006b
Spier, J., “Verjaring”, in Spier, J., Hartlief, T., Van Maanen, G.E. & Vriesendorp, R.D.,
Verbintenissen uit de wet en Schadevergoeding, Deventer, Kluwer, vierde druk, 2006, p. 361374.
Spier 2006c
Spier, J., “Productaansprakelijkheid”, in Spier, J., Hartlief, T., Van Maanen, G.E. &
Vriesendorp, R.D., Verbintenissen uit de wet en Schadevergoeding, Deventer, Kluwer, vierde
druk, 2006, p. 131-149.
Stein 2015
Stein, H.A., Civiel bewijsrecht, Brave New Books, 2014.

171

Stone 2010
Stone, Chr.D., Should Trees Have Standing?: Law, Morality, and the Environment, Oxford
University Press, Third Edition, 2010.
Strasser & Blumberg 2009
Strasser, K.A. & Blumberg, Ph.I., “Legal Models and Business Realities of Enterprise
Groups - Mismatch and Change”, Comparative Research in Law & Political Economy.
Research Paper No. 18/2009, <http://digitalcommons.osgoode.yorku.ca/clpe/131>.
Thoe Schwartzenberg 2015
Thoe Schwartzenberg, H.W.B., Civiel bewijsrecht voor de rechtspraktijk, 4e druk,
Antwerpen, Maklu, 2015.
Tjong Tjin Tai 2008
Tjong Tjin Tai, T.F.E., “Grenzen aan aansprakelijkheid voor uitgifte van verontreinigde
grond?”, MvV, 2008, p. 114-116.
Tolsma 2010
Tolsma, H.D., “De toekomst van de Wabo: een omgevingsvergunning met integrale
belangenafweging”, Milieu en Recht, 2010, p. 146-150.
Tubbing 2011
Tubbing, A.M.C.C., “Op weg van afvalstoffenbeheer naar materiaalketen? Implementatie van
de nieuwe Kaderrichtlijn Afvalstoffen in de Wet milieubeheer”, Milieu en Recht, 2011, p. 8288.
Tubbing 2014
Tubbing, A.M.C.C., “De handhaving van kwaliteitsnormen bij bodemwerkzaamheden”,
Milieu en Recht, 2014, nr. 17, p. 74-80.
Tubbing & Van Ham 2013
Tubbing, A.M.C.C. & Van Ham, H.J.A., “De bestuurlijke strafbeschikking voor milieu- en
keurfeiten”, Milieu en Recht, 2013, p. 2-10.
Uylenburg 2011
Uylenburg, R., “Programmeren, hoe doe je dat?”, Milieu en Recht, 2011, nr. 166, p. 575.
Uylenburg 2015
Uylenburg, R., Tekst & Commentaar Milieurecht, Deventer, Wolters Kluwer, 2015.
Van Acht 1994
Van Acht, R.J.J., “De zorgvuldigheidsnorm in het milieurecht. De rol van het milieubelang
bij de rechterlijke oordeelsvorming”, in Van Acht, R.J.J. & Sicking, G.C. (red.), Privaatrecht
en Milieu, Zwolle, Tjeenk-Willink, 1994, p. 19-22.

172

Van Boom & Faure 2007
Van Boom, W.H. & Faure, M.G. (red.), Shifts in Compensation between Private and Public
Systems, Wenen, ECTIL, 2007.
Van Boom, Lukas & Kissling 2007
Van Boom, W.H., Lukas, M. & Kissling, Ch. (red.), Tort law and regulatory law, Wenen,
Springer, 2007.
Van Dam 2008
Van Dam, C., Onderneming en mensenrechten: Zorgvuldigheidsnormen voor ondernemingen
ter voorkoming van betrokkenheid bij schending van mensenrechten, Den Haag, Boom
Juridische uitgevers, 2008.
Van den Berg & Reimert 2013
Van den Berg, D.J.A. & Reimert, I.E., “Aansprakelijkheid van Shell voor olielekkage(s) in
Nigeria”, Bb, 2013, p.73-77.
Van den Broek 2013
Van den Broek, J., “iLawsysteem dringend gewenst”, Milieu en Recht, 2013, p. 1.
Van den Broek 2015
Van den Broek, J.H.G., “Wetssystematiek Omgevingswet moet eenvoudig beter”, Milieu en
Recht, 2015, nr. 32, p. 149-157.
Van den Noort & Brans 2015
Van den Noort, H.J. & Brans, M.C., “Handhaving van het Brzo anno 2015: een
bestuursrechtelijke en strafrechtelijke mix”, Tijdschrift voor Sanctierecht en Onderneming,
2015, nr. 1, p. 24-39.
Van der Veen 2014
Van der Veen, G.A., “Milieuaansprakelijkheid en zorgplichten in de Omgevingswet”,
Tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2014, nr. 03/04, p. 103-109.
Van der Veen & Hoekstra 2014
Van der Veen, G.A. & Hoekstra, J.J., “De preventieve zorgplicht uit de Wet
bodembescherming”, Bodem, 2014, 5, p. 44.
Van der Veen & Hoekstra 2015
Van der Veen, G.A. & Hoekstra, J.J., “Sanering en kostenverhaal door de overheid”, Bodem,
2015, nr. 3, p. 46-47.
Van der Velden 2015
Van der Velden, J., “Omgevingswet vereist visie en bestuurlijke daadkracht, bij voorkeur nu
al”, Milieu en Recht, 2015, nr. 112, p. 595.

173

Van Dijk 2007
Van Dijk, Chr.H., “Privaatrechtelijke aansprakelijkheid voor opwarming van de aarde”, NJB,
2007, p. 2333.
Van Dunné 1989
Van Dunné, J.M., “Milieu-aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad: van schuld- naar
risicoaansprakelijkheid”, in Jonge Baliecongres 1989, Zand Erover, Milieurecht in de
Advocatenpraktijk, Zwolle, Tjeenk-Willink, 1989, p. 14-15.
Van Dunné 2009
Van Dunné, J.M., “De Franse Kalimijnen revisited: aansprakelijkheid bij onzeker causaal
verband. De Rechtbank Rotterdam zet de klok terug bij grensoverschrijdende watervervuiling
(Deel I en II)”, Tijdschrift voor Milieuschade en Aansprakelijkheidsrecht, 2009-5/6, p. 143151.
Van Geilswijk 2015
Van Geilswijk, M., in Uylenburg, R. (red.), Tekst & Commentaar Milieurecht, Deventer,
Wolters Kluwer, 2015, p. 1698.
Van Gestel & Loth 2015
Van Gestel, R. & Loth, M., “Urgenda: roekeloze rechtspraak of rechtsvinding 3.0?”, NJB,
2015, nr. 1849, afl. 37, p. 2598-2605.
Van Gestel & Loth 2016
Van Gestel, R. & Loth, M., “Rechtsvorming in een meerlagige rechtsorde”, NJB, 2016, p.
194-195.
Van Maanen 2006
Van Maanen, “Aansprakelijkheid voor eigen gedrag op grond van art. 6:162”, in Spier, J.,
Hartlief, T., Van Maanen, G.E. & Vriesendorp, R.D., Verbintenissen uit de wet en
Schadevergoeding, Kluwer, Deventer, vierde druk, 2006, p. 18-87.
Van ’t Foort & Vermolen 2015
Van ’t Foort, S. & Vermolen, R.A.F., “Knelpunten
afvalwaterketenbeheer”, Milieu en Recht, 2015, p. 410-420.

en

oplossingen

in

het

Van ’t Lam 2015
Van ’t Lam, V.M.Y., “Enkele recente ontwikkelingen in milieurechtelijke jurisprudentie”,
Bestuursrecht, 2015, p. 386-399.
Verhoeven 2014
Verhoeven, M.J.H.M., “Drie jaar milieurechtspraak in eerste aanleg”, Milieu en Recht, 2014,
p. 81-88.

174

Vogelenzang et al. 2010
Vogelenzang, E.M. et al., Regulering van Onzekere Risico’s van Nanomaterialen, STEM,
2010, nr. 5.
Vogel-Jaartsveld 2015
Vogel-Jaartsveld, E.G.M., “Een hoofdstuk Bedrijven in de Omgevingswet: reactie op
‘Wetssystematiek Omgevingswet moet eenvoudig beter’”, Milieu en Recht, 2015, nr. 83, p.
438-439.
Vytopil 2012
Vytopil, L., “Contractual Control and Labour-Related CSR Norms in the Supply Chain:
Dutch Best Practices”, Utrecht Law Review, 2012, nr. 8(1).
Waling 2015
Waling, C., “Punitieve handhaving van het omgevingsrecht: eenvoudig beter?”, Milieu en
Recht, 2015, p. 669.
Wissink & Bouma 2002
Wissink, B. & Bouma, J. (red.), Perspectieven op milieurisico’s, Den Haag, 2002.
Woldendorp & Molenaar 2012
Woldendorp, H.E. & Molenaar, C., “Afkoop van aansprakelijkheid bij gebiedsgerichte
aanpak van grootschalige historische grondwaterverontreiniging”, Bouwrecht, 2012, nr. 152,
p. 811.
Woldendorp & Vertegaal 2013
Woldendorp, H. & Vertegaal, K., “Een doelmatiger natuurbeschermingsrecht: Bedrieglijk
fata morgana of realistisch vergezicht”, Milieu en Recht, 2013, nr. 69, p. 308-313.
Zwier 2013
Zwier, W., “Over bestaand gebruik in de Natuurbeschermingswet 1998: wetgeving en
jurisprudentie rond bestaand gebruik, bestaande rechten, projecten en andere handelingen”,
Milieu en Recht, 2013, nr. 134, p. 639-645.

175