KOERS & KANSEN
WHITEPAPER
OVER DE TOEKOMST VAN DE SANCTIE-UITVOERING

Whitepaper
Dit is een whitepaper. Het bevat geen standpunten
van de regering en het is evenmin bedoeld om
besluiten te nemen. Het bevat ideeën over de
toekomstige sanctie-uitvoering en dient als een
basis voor gesprekken met belanghebbende
organisaties in de zorg, het lokaal domein en de
strafrechtsketen.

KOERS & KANSEN
WHITEPAPER
OVER DE TOEKOMST VAN DE SANCTIE-UITVOERING

2 | KOERS & KANSEN - WHITEPAPER

INHOUD
SAMENVATTING

5

MAATSCHAPPELIJKE DOELEN 

6

Een veilige en leefbare samenleving
Vergelding en rechtvaardigheid
Re-integratie

6
6
8

AANLEIDING VOOR EEN HERORIËNTATIE OP DE SANCTIE-UITVOERING
Dalende vraag naar detentiecapaciteit
Duur en intensiteit sancties
Complexiteit doelgroep

9
9
9
9

OPGAVE VOOR DE ORGANISATIE VAN DE SANCTIE-UITVOERING

11

MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELINGEN

12

Burgers en (lokale) bestuurders
Digitale revolutie
Balans tussen protocol en professionaliteit

12
13
13

ONTWIKKELINGEN IN DE STRAFRECHTSPLEGING



Afnemende criminaliteit
Draagvlak voor sanctie-uitvoering
Oog voor slachtoffers en herstel
Persoons- en contextgericht werken

DRIE VERANDERLIJNEN VOOR DE TOEKOMST
Veilig dichtbij
Levensloop centraal
Vakmanschap voorop

VERANDERAGENDA: VAN VERANDERLIJN NAAR VERNIEUWING
Omgevingsadvies
Flexibele op- en afschaling in toezicht en detentie
Variëteit in en flexibele inzetbaarheid van inrichtingen
Continuïteit van interventies
Aansluiting forensische zorg en reguliere GGz
Financieel arrangement
Governance
Experimenteerruimte en onderzoeksagenda

14
14
14
14
15

16
16
16
17

18
18
19
19
19
20
20
20
20

KOERS & KANSEN - WHITEPAPER | 3

4 | KOERS & KANSEN - WHITEPAPER

SAMENVATTING
De uitvoering van ongeveer 100.000 vrijheidsbenemende en
vrijheidsbeperkende sancties per jaar draagt bij aan een veiliger
Nederland. De sanctie-uitvoering heeft als opdracht om de
strafdoelen – vergelding, recidivevermindering en afschrikking –
waar te maken. Deze opdracht is in de afgelopen jaren steeds
meer onder druk komen te staan door de volgende
ontwikkelingen:

Over welke sancties gaat het?
Vrijheidsbeperkende en vrijheidsbenemende sancties zijn gedragsinterventies, taakstraffen, toezicht of detentie.
Er zijn ook specifieke maatregelen zoals
terbeschikkingstelling (tbs met
dwangverpleging of met voorwaarden),
plaatsing in een inrichting voor
jeugdigen (PIJ), de Inrichting
Stelselmatige Daders (ISD) en diverse
jeugdsancties (o.a. HALT-straf, intensieve trajectbegeleiding en de gedragsbeïnvloedende maatregel). Sancties
kunnen volledig of voor een deel
voorwaardelijk zijn. Dan moet de
delinquent zich tijdens een proef­
periode aan afspraken houden. Gaat hij
de fout in, volgt de sanctie alsnog.
Sancties worden opgelegd door rechters
en officieren van justitie. Het zijn de
Dienst Justitiële Inrichtingen, de drie
reclasseringsorganisaties, de Raad voor
de Kinderbescherming, gecertificeerde
instellingen en Halt Nederland die de
sancties uitvoeren. En wel zó, dat ze
recht doen aan slachtoffers, potentiële
daders afschrikken en eraan bijdragen
dat delinquenten niet opnieuw de fout in
gaan. Bij jeugdige delinquenten voert
daarbij de opvoedkundige aanpak de
boventoon.

• het aantal delinquenten en de vraag naar verschillende typen
sancties veranderen sterk;
• veel problematiek van de delinquenten is complex;
• de bijdrage van andere instanties (met name lokaal bestuur en
zorgsector) aan het realiseren van de strafdoelen wordt steeds
groter, maar de aansluiting van de sanctie-uitvoering met deze
instanties verloopt moeizaam.
Deze ontwikkelingen hebben gevolgen voor de opdracht van de
sanctie-uitvoering. In dit whitepaper volgt een pleidooi voor een
heroriëntatie op de organisatie van de sanctie-uitvoering.
Dit vraagt om aansluiting bij het werk van lokaal bestuur en
zorgpartners om bij te dragen aan het doel van een veilige en
leefbare samenleving.
Het resultaat moet zijn dat de sanctie-uitvoering robuust blijft en
de beste bijdrage levert aan het realiseren van de strafdoelen.
En dat de sanctie-uitvoering flexibel is: in staat om adequaat in te
spelen op veranderingen in aantal en aard van personen die een
strafrechtelijke sanctie opgelegd krijgen en op veranderingen in de
samenleving.
Hiervoor bestaat geen kant en klaar recept. Dit whitepaper schetst
drie veranderlijnen waarlangs de ontwikkeling van de organisatie
van de sanctie-uitvoering vorm kan krijgen. Ze zijn het resultaat van
een uitgebreid proces van ophalen van informatie uit de praktijk en
de wetenschap. Deze drie veranderlijnen zijn ‘Veilig dichtbij’,
‘Levensloop centraal’ en ‘Vakmanschap voorop’. Ze zetten de koers
voor de sanctie-uitvoering. Maar ook een koers voor lokaal bestuur
en zorgsector. Daarom moet de sanctie-uitvoering met hen het
gesprek aan. Het whitepaper is voor dit gesprek geschreven.
Met lokaal bestuur en zorgsector bepalen de sanctie-uitvoerings­
organisaties hoe zij hun bijdrage aan de strafdoelen en een veilige
samenleving kunnen verbeteren. Dit whitepaper schetst enkele
concrete acties die invulling geven aan de veranderlijnen: bijvoorbeeld een integraal omgevingsadvies voor officieren van justitie en
rechters, variëteit in detentievoorzieningen, of gemeentelijke
interventies die doorlopen tijdens en na een sanctie. Hierbij past
ook nadenken over bijbehorende financieringsconstructies,
afspraken over governance en een onderzoeksagenda. Deze concrete
acties zijn bedoeld om uit te dagen, te inspireren tot verandering en
domeinoverstijgend te denken en te doen.

“

E en koers voor sanctie-uitvoering,
maar ook voor lokaal bestuur en
zorgsector

”

KOERS & KANSEN - WHITEPAPER | 5

MAATSCHAPPELIJKE DOELEN
Een veilige en leefbare samenleving
Een veilige samenleving is al lang geen opgave voor ‘Veiligheid en
Justitie’ alleen meer. Voor gemeenten zijn veiligheid en leefbaarheid net zo goed prioriteiten. Samen met (jeugd)zorginstanties,
veiligheidshuizen, politie, Openbaar Ministerie, wijkteams,
scholen en buurtwerkers pakken gemeenten veel veiligheidsproblemen aan en voorkomen ze nieuwe: jeugdgroepen, roofbendes,
veelplegers, ondermijnende criminaliteit, personen met verward
gedrag, high impact crimes, huiselijk geweld en veel meer.
Gemeenten beschikken hiervoor over zowel handhavings- als
preventie-instrumenten. Zo zetten gemeenten bestuurlijke
handhaving (bijvoorbeeld vergunningenbeleid) in tegen georganiseerde criminaliteit en leggen ze straat-, stadion- en huisverboden
op om overlast en huiselijk geweld te bestrijden. Ook gedwongen
zorgplaatsing, herhuisvesting van overlastgevers en tegenprestaties voor een uitkering behoren tot het handhavingspalet van het
lokaal bestuur. Met hun taken en verantwoordelijkheden in het
sociaal domein en in de publieke gezondheidszorg (bijvoorbeeld
buurtwerk, sport en aanpak schoolverzuim), hebben gemeenten
steeds meer mogelijkheden naar de delinquent en zijn gezinsleden
toe om te voorkomen dat mensen afglijden naar criminaliteit.
Ook de zorgsector draagt nadrukkelijk bij aan een veilige en
leefbare samenleving. Hij zorgt ervoor dat mensen met een

psychiatrische aandoening of een verstandelijke beperking met
de juiste zorg en ondersteuning aan de samenleving kunnen
deelnemen zonder dat zij een gevaar voor zichzelf of anderen
vormen.

Vergelding en rechtvaardigheid
De bijdrage van ‘Veiligheid en Justitie’ aan een veilige samenleving
komt nadrukkelijk tot uiting in de strafrechtspleging. Bij ernstig
normoverschrijdend gedrag komen politie en ‘Justitie’ in actie.
Bijna 1 op de 5 Nederlanders (18%) werd in 2015 slachtoffer van
geweld, inbraak, oplichting, diefstal of een ander delict. In datzelfde jaar werden ongeveer 200.000 mensen verdacht van een
misdrijf. Het merendeel van hen bleek schuldig. Dat leidde in 2015
tot bijna 100.000 vrijheidsbeperkende of vrijheidsbenemende
sancties1. Voor bijvoorbeeld mensenhandelaren, oplichters, of
drugshandelaren, maar ook voor mensen die op een longstay
tbs-afdeling verblijven omdat behandeling geen zin meer heeft en
de veiligheidsrisico’s onverminderd hoog zijn. Om een beeld te
geven van de omvang van dit ’zware’ deel van de doelgroep staan
in het kader op pagina 5 enkele cijfers2.
Andere delinquenten krijgen verplichte (zorg)maatregelen en
reclasseringstoezicht opgelegd. Combinaties komen ook voor,
zoals een korte gevangenisstraf met daarna toezicht waarbinnen
behandeling, genoegdoening voor slachtoffers, toeleiding naar de
arbeidsmarkt en de aanpak van schulden centraal kunnen staan.
Een bijzondere sanctie is de ISD-maatregel (Inrichting
Stelselmatige Dader, zie kader). Deze biedt zowel opsluiten als
gecontroleerd werken aan een veilige deelname aan de
samenleving.
In de volle breedte van alle sancties (van geldboete tot gevangenisstraf) lukt het om 90 tot 97 % van de opgelegde sancties
binnen drie jaar uitgevoerd te krijgen. Dat hoge percentage laat
zien dat het sluitstuk van de strafrechtsketen effectief is: de
beslissing van de rechter of van de officier van justitie wordt
uitgevoerd.

1 D
 eze cijfers zijn afkomstig uit ‘Strafketen 2015 factsheet’. Deze factsheet
geeft ook cijfers over geldboetes: de ongeveer 90.000 financiële sancties of
maatregelen maken in totaal 49 % van alle opgelegde sancties in het
strafrecht uit.
2 D
 e cijfers zijn afkomstig van: Monitor mensenhandel: cijfers vervolging en
berechting 2011-2015, DJI in getal en het jaarbericht OM 2015.
6 | KOERS & KANSEN - WHITEPAPER

“Zware” doelgroepen sanctie-uitvoering:

124 veroordeelden vanwege mensenhandel
765 veroordeelden uit criminele samenwerkingsverbanden
584 mannen en vrouwen in een penitentiair psychiatrisch centrum
189 jongeren met een PIJ-maatregel
112 tbs-ers op longstay-afdelingen
42 reclasseringscliënten met TER-aanpak (terrorisme, eenlingen en radicalisme)
Voorbeeld: de ISD-maatregel
Veelplegers kunnen een ISD-maatregel
opgelegd krijgen. Dit is een dwangmaatregel om het uitzichtloze patroon
van vastzitten, vrijkomen en terugvallen
te doorbreken en de samenleving voor
langere duur te beveiligen (de maat­
regel duurt maximaal twee jaar).
De ISD-maatregel begint op een
speciale ISD-afdeling in een gevangenis.
Daar wordt toegewerkt naar een fase
buiten de muren. Daar vervolgt de
ISD-er zijn traject bijvoorbeeld in een
instelling voor verstandelijk beperkten.
Na afloop van de titel is in veel gevallen
een passende vervolgvoorziening nodig
zoals beschermd wonen of bij een
sociale woning met afspraken en
begeleiding. Sanctie, zorg en wonen zijn
hier duidelijk met elkaar verweven.

KOERS & KANSEN - WHITEPAPER | 7

Re-integratie
De sanctie-uitvoering dient bij te dragen aan de re-integratie van
de delinquent na afloop van de sanctie. Sanctie-uitvoerings­
organisaties staan hierin niet alleen. Re-integratie vindt lokaal,
in gemeenten plaats. Tal van lokale instanties dragen hieraan bij:
van woningcorporaties tot zorginstellingen en vrijwilligersorganisaties. Re-integratie ziet immers op het wegnemen van die
factoren die de oorzaak zijn van, of hebben bijgedragen aan het
criminele gedrag. Dan gaat het om werk, gedrag, sociaal netwerk,
huisvesting, schulden, opleiding etc. Het zijn deze factoren die
bijdragen aan herhaling van crimineel gedrag. De invloed vanuit
de sanctie-uitvoering op deze factoren is niet altijd positief, zoals
deze grafiek laat zien.
Detentie heeft geen goede invloed op zorgplannen, schulden en
inkomen van delinquenten. Het stopzetten van een uitkering,
zorgverzekering, zorgtoeslagen en zorgtrajecten, of het verlopen
raken van een identiteitsbewijs als gevolg van een sanctie, zorgt
bovendien voor veel ‘opstart’ bureaucratie bij gemeenten en
andere instanties.

8 | KOERS & KANSEN - WHITEPAPER

70
60
50
40
30
20
10
0

schulden
Vóór detentie
Na detentie

zorgplan

inkomen

AANLEIDING VOOR EEN
HERORIËNTATIE OP DE
SANCTIE-UITVOERING
Dalende vraag naar detentiecapaciteit
Er zijn drie belangrijke aanleidingen om stil te staan bij de opgave
voor de sanctie-uitvoering om de strafdoelen van vergelding,
afschrikking en re-integratie te realiseren en daarmee bij te
dragen aan een veilige samenleving. De eerste is op zich een
verheugende: onderzoek toont aan dat de criminaliteit al jaren
gestaag daalt en dat er steeds minder slachtoffers van misdrijven
zijn3. In Nederland leidt dit tot steeds minder gedetineerden en
sluiting van justitiële inrichtingen. Daardoor is de afstand van die
inrichtingen tot gemeenten steeds groter geworden, hetgeen
nazorg door gemeenten belemmert.

Duur van detentie
Gemiddeld
Maximaal 3 weken
3 weken - 3 maanden
Langer dan 3 maanden

25%

2015

50%

25%

Duur en intensiteit sancties
Een tweede aanleiding betreft de duur en intensiteit van de
sancties: 73% van de gedetineerden is binnen drie maanden
alweer vrij4. Een delinquent die onder reclasseringstoezicht staat,
meldt zich gemiddeld één keer per drie weken. Dat beperkt de
mogelijkheden om in het kader van de sanctie aan re-integratie
te werken.

Complexiteit doelgroep
De derde aanleiding betreft de problematiek van de doelgroep:
geen baan, schulden, verslaving, psychiatrische stoornissen en
een verstandelijke beperking komen bij veel delinquenten
samen. Het zijn deze factoren die de oorzaak zijn van of sterk
hebben bijgedragen aan het criminele gedrag van de doelgroep.
Dit overzicht geeft een beeld van de problemen die bij delinquenten voorkomen5:

Reclasseringstoezicht
Gemiddeld
• Duur: 18 maanden
• 1x per drie weken gesprek
• 12% heeft een enkelband
• 40% volgt ook een verplichte behandeling

Complexe problematiek

60% psychiatrie
60% verslaafd
80% uitkering/geen werk
57% schulden
35% licht verstandelijke beperking

3 Z
 ie Centraal Bureau voor de Statistiek en ministerie van Veiligheid en
Justitie, Veiligheidsmonitor 2016. Wel zien we bijvoorbeeld met cyber crime
nieuwe vormen van criminaliteit opkomen. De impact hiervan is (nog) niet
in deze cijfers terug te zien.
4 Zie de infographic ‘GW in Getal’ (2016).
5 D
 eze percentages zijn indicatief bedoeld. Hiervoor is onder meer gebruik
gemaakt van de ‘Vierde meting van de monitor nazorg ex-gedetineerden’
(2015), de notitie ‘prevalentie licht verstandelijke beperking in het
justitiedomein’ (2016), de infographic ‘GW in Getal’ (2016), het ‘rapport
15 jaar PIJ-ers in beeld’ (2013).
KOERS & KANSEN - WHITEPAPER | 9

Het gaat bovendien om problemen met een hardnekkig karakter.
Dat blijkt uit gegevens over de geschiedenis van delinquenten.
Voordat deze delinquenten ‘met Justitie in aanraking kwamen’,
waren zij namelijk vaak al met hun problemen in beeld bij
zorginstanties of bij gemeenten. Zo waren bijvoorbeeld bijna alle
jongeren met een PIJ-maatregel (‘jeugd-TBS’) daarvoor al bij
jeugdhulpinstanties bekend.
Ter beschikking gestelden hadden in 60 tot 70% van de gevallen
eerdere behandelingen of begeleiding in de reguliere GGz,
verslavingszorg of jeugdhulp gehad. Van de zwaarste categorie
‘personen met verward gedrag’ is bekend dat zij in veel gevallen
doorlopend pendelen tussen zorg en strafrecht. Dat geldt ook voor
veel­plegers met een ISD-maatregel: zij komen vanwege hun
problematiek tijdens de maatregel bijna allemaal (92%) op enig
moment in de zorg terecht, voor klinische behandeling of
beschermd wonen. Ongeveer 50% belandt weer terug in detentie.
Ook een nieuwe groep delinquenten, de jihadisten, kent een
complexe problematiek waarvoor vaak al bij moskee, school,
maatschappelijk werk en/of (jeugd)hulp signalen zijn gekomen.
Niet alleen de mede­werkers van sanctie-uitvoeringsorganisaties
hebben te maken met een complexe problematiek van hun
doelgroep. Ook Veiligheidshuizen, wijkteams, politie, GGzinstellingen en gemeentelijke diensten zien dit toenemen.

10 | KOERS & KANSEN - WHITEPAPER

Voorbeeld: Jihadisten
In de gemeente Den Haag bleek dat
50% van de mensen die de politie
geregistreerd heeft als jihadistisch
geradicaliseerd, ook cliënt bij de GGZ
is (geweest). Bij deze groep gaat het
behalve over zorg ook om risico’s voor
de nationale veiligheid, onrust in de
wijk en het integratievraagstuk.

OPGAVE VOOR DE ORGANISATIE
VAN DE SANCTIE-UITVOERING
Voor de sanctie-uitvoering en hulp aan slachtoffers is jaarlijks
bijna € 2,3 miljard beschikbaar. Met dit geld dragen de sanctieuitvoeringsorganisaties bij aan een veilig en leefbaar Nederland
door middel van vergelding en re-integratie. Uit de hiervoor
gegeven cijfers blijkt dat de sanctie-uitvoeringsorganisaties het
strafdoel van vergelding goed kunnen realiseren. De ambitie
blijft om personen die nu nog hun straf ontlopen op te pakken
en om de doorlooptijden in de strafrechtsketen te verkorten.

“

S anctie-uitvoering moet nu ook
aansluiten bij inspanningen van
lokaal bestuur en zorg om recidive
terug te dringen

”

Een veilige samenleving is ook gediend met vermindering van
recidive. De recidivecijfers, die een goede maatstaf zijn voor
het realiseren van re-integratie, laten zien dat 47% van de
ex-gedetineerden binnen twee jaar na vrijlating in herhaling valt.

Bij jeugdigen is dat percentage zelfs 58%. Deze cijfers zijn in
internationaal perspectief niet hoog, maar vergelijking met
bijvoorbeeld de Scandinavische landen toont aan dat de recidive
verder naar beneden kan: Nederland is een goede ‘middenmoter’.
Verdere vermindering van recidive vraagt wel om een andere
positionering van de sanctie-uitvoering. De oorzaken van
crimineel gedrag liggen immers buiten het bereik van ‘Veiligheid
en Justitie’. Dat is het terrein van lokaal bestuur en zorgsector. Met
nieuwe instrumenten in strafrechtspleging en sanctie-uitvoering is
de recidive in de laatste tien jaar verminderd. Om de recidive
verder terug te dringen, heeft de samenwerking met lokaal
bestuur en zorg een impuls nodig. Sanctie-uitvoering moet nu
– naast het vormen van sluitstuk van de strafrechtspleging –
ook aansluiten bij de inspanningen van lokaal bestuur en zorg
om recidive terug te dringen.
Een robuuste sanctie-uitvoering vraagt een organisatie die zich
richt op een optimale bijdrage aan de strafdoelen vergelding en
re-integratie. Een flexibele sanctie-uitvoering kan inspelen op
schommelingen in de instroom en op de ontwikkelingen in de
samenleving en in de strafrechtspleging. De volgende hoofdstukken beschrijven deze ontwikkelingen.

KOERS & KANSEN - WHITEPAPER | 11

MAATSCHAPPELIJKE
ONTWIKKELINGEN
Een verkenning leverde zeker twintig brede maatschappelijke
ontwikkelingen op die (blijvend) impact hebben op de sanctieuitvoering. Dit hoofdstuk groepeert ze onder drie noemers.

Burgers en (lokale) bestuurders
De verhouding tussen burgers en de overheid verandert. Om te
beginnen, is het niet meer vanzelfsprekend dat de overheid voor
iedereen zorgt. In plaats daarvan stimuleert zij dat mensen zelf
verantwoordelijkheid (kunnen) nemen. De toename van regel­
vrijheid bevordert het nemen van de eigen verantwoordelijkheid
na jaren van inperking door allerlei administratieve voorschriften.
Dat heeft geleid tot maatschappelijke inzet gecombineerd met het
ontvangen van een bijstandsuitkering, groei van mantelzorg en
verplaatsing van het reguliere zorgaanbod van binnen naar buiten
de instellingen. De schaduwkant van ambulante zorg, eigen
verantwoordelijkheid en participatie is dat dit voor sommigen te
hoog gegrepen is. Dit vergroot de kans dat mensen tussen wal en
schip vallen en in de criminaliteit belanden. Opleidingsniveau en

12 | KOERS & KANSEN - WHITEPAPER

inkomen blijken steeds belangrijkere scheidslijnen in de samen­
leving. De kloof tussen mensen die wel en mensen die niet
meekomen, groeit6. Er komen steeds meer arme mensen met een
onzekere toekomst.
De huidige samenleving kent ook een sterke individualisering en
steeds mondiger burgers. Zij trekken zich weinig aan van de oude
verhouding tussen aanbieders (waaronder de overheid) en
afnemers (zijzelf). De traditionele verbindingen in de samenleving
(gezin, kerk, dorp, vakbond) maken plaats voor nieuwe maatschappelijke groeperingen, die ook ad hoc ontstaan (bijvoorbeeld
rond een trending topic op internet) en even snel verdwijnen als ze
ontstonden. Het dagelijks leven wordt steeds meer door het
individu en zijn tijdelijke netwerken bepaald. Door technologische
ontwikkelingen en informatie die overal en altijd beschikbaar is,
kunnen burgers onderling zelf veel organiseren.
6 Zie hiervoor o.a.: Sociaal Cultureel Planbureau, De sociale staat van 		
Nederland, Den Haag 2015 en Planbureau voor de Leefomgeving,
De verdeelde triomf, Den Haag 2016.

Als mensen met de overheid te maken krijgen, dan is dat meestal
met de gemeente, zeker na de recente decentralisaties in het
sociaal domein. Burgers hebben in hun directe leefomgeving
toegang tot schuldhulpverlening, wijkverpleegkundigen, jeugdhulp, ondersteuning in geval van een arbeidsbeperking en
maatschappelijke opvang. Ook voor de lokale openbare orde en
veiligheid rekenen zij op de gemeente. Gemeenten zijn steeds
meer in staat om voor slachtoffers van huiselijk geweld, ouders
van kinderen in jeugdgroepen en overlastgevers in sociale
woningen daadkrachtig te interveniëren. Bij de maatschappelijke
doelen kwam dat al aan de orde: gemeenten hebben steeds meer
bevoegdheden en middelen om dat te doen. De (verruimde)
‘Rotterdamwet’7 is hier een duidelijk voorbeeld van: het stelt het
lokaal bestuur in staat om overlast gevende huurders en woningzoekenden met een crimineel verleden aan te pakken8.

Digitale revolutie
Een ander thema
waaronder verschillende
1 op de 9
mensen is
ontwikkelingen geschaard
slachtoﬀer van
kunnen worden, is de
cybercrime
‘digitale revolutie’.
Technologische ontwikkelingen leken eerst nog
‘gewone’ verbeteringen (meer geheugen, apparaten kleiner,
iedereen mobiel en alles sneller), maar nu is duidelijk dat ze de
gevestigde orde veel verder veranderen. Ze zorgen voor andere
paradigma’s en leiden tot nieuwe diensten en producten van
burgers voor burgers. Zonder tussenkomst van bedrijven of
overheden, zoals de ‘taxidienst’ Uber en ‘hotelketen zonder
vastgoed’ AirBnB. Een rode draad die door alle technologische
ontwikkelingen loopt, is de explosieve groei van informatie.
Straks produceert alles in onze wereld gegevens; applicaties en
platformen natuurlijk, maar ook dingen (internet of things) en
mensen (quantified self). Inmiddels ‘begrijpen’ machines beter dan
mensen wat ze met al die gegevens aan moeten. Big data-analyses,
artificial intelligence, deep learning, en cognitive computing zijn
technologieën waardoor machines op dezelfde manier kunnen
redeneren als mensen en veel meer informatie kunnen verwerken.

Balans tussen protocol en
professionaliteit
Tenslotte is het denken over verantwoording en het realiseren van
maatschappelijke effecten door het werk dat professionals leveren
een maatschappelijk thema. In maatschappelijk werk, onderwijs,
de (geestelijke) gezondheidszorg en in de strafrechtsketen willen
professionals weer werken ‘vanuit de bedoeling’ en (dus)
bureaucratie terugdringen. ‘Doen wat nodig is’, zo luidt het vaak
gebruikte adagium. Het betekent voor professionals dat zij meer
ruimte krijgen om zelf te bepalen hoe ze iets aanpakken om het
maatschappelijk resultaat te halen. De focus op sturing op
producten, gedetailleerde protocollen en bureaucratie verdwijnt
daarmee naar de achtergrond. Wat niet wil zeggen dat verantwoording achterwege blijft. De veranderde context vraagt nog
steeds om een professionaliteit die zorgverleners, leraren,
justitiemedewerkers etc. in staat stelt om in de praktijk eigen
keuzes te maken en deze te verantwoorden op basis van het
effect.

Vernieuwing in thuiszorg
Buurtzorg Nederland is een voorbeeld
waar protocollen, bureaucratie en
productverantwoording plaatsmaakten
voor ruimte voor professionals om
resultaat te boeken. Bij de zorgverlening
staan oplossingen voor de cliënt
centraal. Buurtzorg Nederland werd
opgericht in 2006. Het is een snelgroeiende netwerk-organisatie van inmiddels 360 zelfsturende Buurtzorgteams.
De teams organiseren de zorg zelf.
Hiërarchie en managementlagen zijn
vrijwel afwezig. Er is wel een regiocoach
die hen ondersteunt. Het doel is om
professionals alle ruimte te bieden hun
vak goed uit te kunnen oefenen.

De digitale revolutie zorgt voor veel nieuwe toepassingen in de
zorg, de opsporing en de sanctie-uitvoering. Praktische voorbeelden zijn serious gaming (met of zonder virtual reality) om
gedrag te oefenen, monitoring van lichaamsfuncties om mensen
te helpen anticiperen op ongewenst gedrag, en zorgrobots of
avatars. Kortom, technologische vernieuwingen zorgen ervoor
dat mensen beter regie kunnen voeren over hun leven, mobieler
zijn en beter geïnformeerd zijn.
7 D
 e officiële benaming is Wet Bijzondere maatregelen grootstedelijke
problematiek, Stb. 2016, nr. 329.
8 Brief over de rol en positie van de burgemeester, Tweede Kamer, 2016-2017,
31.570, nr. 33.
KOERS & KANSEN - WHITEPAPER | 13

ONTWIKKELINGEN IN DE
STRAFRECHTSPLEGING
De hiervoor beschreven ontwikkelingen zijn van belang voor veel
beleidsdomeinen. Ze hebben ook een impact op de manier waarop
sancties uitgevoerd (kunnen) worden. Daarnaast zijn in de
afgelopen jaren specifieke ontwikkelingen in de strafrechtspleging
te zien die de sanctie-uitvoering direct beïnvloeden.

150
125
100

Afnemende criminaliteit
Na een stijging van het einde van de vorige tot in de eerste jaren
van deze eeuw, daalt sinds 2005 de criminaliteit, vooral onder
minderjarigen. Dat blijkt zowel uit geregistreerde cijfers als uit
slachtofferenquêtes9. Deze daling treedt vooral op bij geweldsen drugsdelicten en diefstal. Internetcriminaliteit stijgt daarentegen. Dit is niet uniek voor Nederland; ook in andere landen daalt
de criminaliteit al langere tijd. Ongeacht de verklaringen die we
kunnen geven voor de daling van de omvang van criminaliteit is
duidelijk dat deze – in Nederland – meteen gevolgen heeft voor
de sanctie-uitvoering. Leegstand in het gevangeniswezen en
afbouw van tbs-plaatsen zijn daar evidente voorbeelden van.
Dit leidt tot verdere concentratie en grotere afstand tot het
lokaal domein.

Draagvlak voor sanctie-uitvoering
Criminaliteit, slachtofferschap en sanctie-uitvoering zijn thema’s die
in de samenleving scherpe standpunten opleveren. Burgers willen
erop kunnen vertrouwen dat een opgelegde sanctie wordt
uitgevoerd, en op een zodanige manier dat hun veiligheid is
verzekerd. Draagvlak voor de manier waarop de overheid dit doet,
is niet vanzelfsprekend. Incidenten leiden tot maatschappelijke
onrust en hebben direct effect op de manier waarop burgers
aankijken tegen de sanctie-uitvoering. Protest uit de lokale
omgeving stelt gemeenten en reclassering op de proef: hoe kan
bijvoorbeeld de verantwoorde terugkeer van een pedoseksueel
gestalte krijgen en vooral: waar? De maatschappelijke roep om
zware straffen en een ‘lik-op-stukbeleid’ zijn in de laatste jaren
samengegaan met aanscherping in de uitvoering van sancties.
Voorbeelden daarvan zijn de invoering van sobere detentieregimes,
meer gedetineerden in één cel, een jaar geen verlof voor tbs-ers die
regels overtreden en de verwerping van elektronische detentie.

9 Centraal Bureau voor de Statistiek en ministerie van Veiligheid en Justitie,
Veiligheidsmonitor, 2016.
14 | KOERS & KANSEN - WHITEPAPER

75
50
1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2014

Ondervonden delicten
Geregistreerde delicten

Oog voor slachtoffers en herstel
De samenleving aanvaardt niet dat de strafrechtspleging zich
alleen tot daders richt. Werd er in het verleden vanuit gegaan dat
de straf zelf voldoende genoegdoening voor het slachtoffer bood,
tegenwoordig houdt de strafrechtspleging op veel meer manieren
rekening met het slachtoffer en met de impact op de lokale
gemeenschap waar de delicten plaatsvonden. De positie van het

“

E r is vaker sprake van
voorwaarden gericht op
bescherming slachtoffer

”

slachtoffer is onder meer versterkt met het recht op informatie
over de aangifte, de strafzaak en het detentieverloop. Het slachtoffer kan ‘zijn’ strafdossier inzien en stukken toevoegen. Het
slachtoffer heeft een stem gekregen in de rechtszaal. Verder is het
makkelijker gemaakt om schadevergoeding van de dader te eisen
en te ontvangen. Bij verlof en voorwaardelijke invrijheidstelling is
steeds vaker sprake van beperkende voorwaarden gericht op
bescherming van het slachtoffer, zoals een locatie- of contact­
verbod. Bij sommige sancties is erkenning van de schade voor het
slachtoffer zelfs een voorwaarde in het resocialisatieproces.
Ook buiten de strafrechtspleging zijn steeds meer vormen te zien
van herstel(recht) die zich richten op de impact van een delict
voor het slachtoffer.

Persoons- en contextgericht werken
Waar oorspronkelijk het delict of ‘de zaak’ centraal stond, kijken
officieren van justitie, rechters en professionals in de sanctieuitvoering nu steeds meer naar de persoon van de delinquent en
zijn omgeving en situatie. Zij nemen het individu en de context
mee in het advies of besluit over een interventie. Die interventie
kan een vrijheidsbenemende of -beperkende sanctie zijn, maar
ook een boete of voorwaardelijke afdoening waarbij een
drugsverslaving aangepakt wordt. Die persoonsgerichte
benadering leidt er ook toe dat oplossingen buiten het strafrecht
sneller in beeld komen. In toenemende mate wordt die persoonsgerichte aanpak lokaal vormgegeven. ZSM, de
Veiligheidshuizen en de lokale ‘Top-X-aanpakken’ zijn hier
voorbeelden van. Ze voorkomen dat de aanpak van een
probleem rond een persoon of gezin versplintert. Daarom is de
opzet multidisciplinair en ziet ook op het gezin of netwerk.

KOERS & KANSEN - WHITEPAPER | 15

DRIE VERANDERLIJNEN VOOR
DE TOEKOMST
De aansluiting van de sanctie-uitvoering bij de domeinen van
lokaal bestuur en zorg is complex. De ontwikkelingen in de
samenleving en in de strafrechtspleging laten alles behalve een
duidelijk toekomstbeeld zien. Voor de organisatie van de
sanctie-uitvoering betekent dit dat er geen blauwdruk kan
worden gemaakt voor een optimale vergelding en re-integratie.
Dit whitepaper kiest daarom voor het schetsen van drie veranderlijnen waarlangs de ontwikkeling van de organisatie van de
sanctie-uitvoering vorm kan krijgen. Zij zetten een koers voor
experimenten die de praktische consequenties ervan aan het
licht moeten brengen. Deze drie veranderlijnen zijn ‘Veilig
dichtbij’, ‘Levensloop centraal’ en ‘Vakmanschap voorop’.
Ze zetten de koers voor de sanctie-uitvoering.

Veilig dichtbij
Ongeveer 95 % van alle vrijheidsbenemende en vrijheidsbeperkende sancties vindt in de (veelal lokale) publieke ruimte plaats
en niet in een penitentiaire inrichting. Met dit gegeven ligt een
sterke verbinding met de gemeentelijke integrale aanpak en het
gemeentelijke veiligheidsbeleid voor de hand. De veilige samen­
leving krijgt lokaal zijn beslag.
De partners van de sanctie-uitvoering zijn dus lokale partners:
zorgaanbieders, wijkteams, scholen, werkgevers, maatschap­pelijke

organisaties, buurtinitiatieven, wijkagenten en woningbouwverenigingen. Een integraal plan van aanpak van deze lokale partners biedt
de beste basis om te beoordelen hoe een sanctie kan bijdragen aan
re-integratie en genoegdoening. Een goede aansluiting van de
sanctie bij een integrale aanpak vraagt om goede informatie-uitwisseling tussen sanctie-uitvoering en lokale partners. Zij hebben
kennis over de delinquent (en over zijn gezin), over de impact van
het delict op de omgeving en over het slacht­offer. Dat betekent meer
dan dat de sanctie-uitvoeringsorganisatie hen tijdig op de hoogte
brengt van de afloop van een sanctie. De vraag is ook wat de lokale
partners kunnen bijdragen aan advisering over een geschikte
sanctie-uitvoering en aan de sanctie-uitvoering zelf.

Levensloop centraal
Een integraal individueel plan van aanpak en samenwerking zijn
kenmerkend voor een effectieve lokale formule. Daardoor sluit
de sanctie juist aan bij alle andere inspanningen van gemeenten
en anderen voor een veilige en leefbare samenleving. Dit vergt
een aanpak die vanuit een breder perspectief gericht is op de
oorzaken en veranderbaarheid van crimineel gedrag om recidive
te voorkomen. Een aanpak die de levensloop centraal stelt,
beperkt zich niet tot de delinquent, maar richt zich, indien
nodig, ook op zijn gezin. Dat kan ook betekenen (zoals voor
delinquenten in de ondermijnende criminaliteit, tot levenslang

Kleinschalige Voorziening
Door de afname van jeugdcriminaliteit
moest de justitiële jeugdinrichting
Amsterdam dicht. Amsterdamse
jongeren die in detentie kwamen,
moesten daarom ver van huis, school
en jeugdhulp geplaatst worden. Dat is
niet effectief en daarom worden nieuwe
concepten geprobeerd. Amsterdam
heeft sinds 2015 een experimentele
jeugdinrichting. Hier verblijven max.
8 jongens in voorlopige hechtenis.
De voorziening heeft een relatief open
karakter. Er is overdag slechts één
beveiliger en ‘s avonds zijn hulp­
verleners beschikbaar. Jongeren gaan
overdag naar school of dagbesteding.

16 | KOERS & KANSEN - WHITEPAPER

Onderwijs

Overige
organisaties

VO
SO
ROC’s
OCW

SCP
CPB
CBS
Ombudsman
RSJ
Bedrijven
Beveiliger

Gemeenten

Gemeenten
VNG
OOV/zorg /
jeugd/MO/
W&I/SHV
B&W
Driehoek
JB
TSD

Forensische
zorg

VHH
VT
Wijkteams
CJG
Straatcoaches
BPT
G4 en G32
NJI

DJI
CJIB
RvdK
Halt
3RO
Politie
OM

Samenwerkende
Partners

Forensische zorg:
• TBS
• Klinische zorg
• Ambulante zorg
• Begeleiding en
dagbesteding
DJI
ForCA
EFP

ZM
Advocatuur
NIFP
Justis
Jeugdrecl.
AICE
VenJ

Aanbieders
VGN
ZN
Verzekeraars
GGZ NL
MO
DEMO

Strafrechtsketen/
Veiligheid en
Justitie

VOBC
ZonMW
Cliënten
TAJ
RVS
VWS

Zorg

Werkgevers
UWV

Corporaties

Wonen
veroordeelden of voor veelplegers bij wie behandeling niet
aanslaat) dat de veiligheid van de samen­leving het best gediend
is met een langdurige detentie. Niet alleen de dader en zijn delict
zijn belangrijk bij de levensloopbenadering. De aanpak moet
recht doen aan het slachtoffer, de buurt waar dader en/of
slachtoffer woont en het gezin van de dader. Een aanpak langs
de lijn ‘Levensloop centraal’ verschilt per delinquent.

Vakmanschap voorop
De vele professionals die vanuit hun lokale context dagelijks
werken met delinquenten, slachtoffers, familie en buurtbewoners
zijn een bepalende factor voor de effectiviteit van sancties.
Zij beveiligen de samenleving tegen criminelen, leveren met grote
betrokkenheid en expertise zorg aan hun cliënten, zetten zich in
om lokale overlast en criminaliteit te voorkomen, werken
methodisch aan vermindering van recidiverisico’s en organiseren
goede informatie aan slachtoffers. Het gaat om professionals van
veel verschillende disciplines en met uiteenlopende rollen:
van vrijwillige hulp, via drang tot dwang (reclassering). Ze hebben
gemeen dat ze allen bijdragen aan een leefbare en veilige
samenleving. Zij brengen de verschillende perspectieven van
samenleving, slachtoffer en dader (zijn omgeving en levensloop)
samen in individueel maatwerk waarmee ze een verantwoorde
uitvoering van de sanctie en veiligheid na afloop van de sanctie
borgen.
Vakmanschap is doen wat nodig is, met state of the art vakkennis en
de vaardigheden die nodig zijn voor effectieve samenwerking in

Werk

SHN
SiB
Schadefonds

Belangen
slachtoffers
een netwerk. Daarbij moet het vanzelfsprekend zijn dat professionals
zich niet uitsluitend op de taak van hun organisatie richten, maar
vooral op het maatschappelijk resultaat. Dat betekent ook dat ze
voorrang kunnen geven aan andere disciplines, samen bepalen
wie de regie moet nemen en harde afspraken maken over ieders
inzet, informatie-uitwisseling en evaluatie. Verantwoording over
eigen producten en targets maakt plaats voor gezamenlijke
verantwoording over het maatschappelijk resultaat en de inzet
van middelen om dat te bereiken. (Technologische) innovatie kan
professionals helpen met hun complexe opdracht door werk­
processen effectiever te maken, informatie te verbeteren en
communicatie te vergemakkelijken. Tot slot verdienen belemmeringen die voortkomen uit (schotten tussen) financieringen,
informatiesystemen, wetten en organisaties aandacht. Ze zouden
een effectieve inzet van professionals moeten ondersteunen en niet
onbedoeld een effectieve sanctie-uitvoering moeten tegenwerken.

Ruim Baan
Sinds 1 januari 2016 financiert Veiligheid en Justitie de
reclassering niet meer per advies. Adviseurs overleggen nu
zelf met de officier van justitie over de vragen die een advies
moet beantwoorden en in welke vorm het advies gegeven
moet worden. Dat geeft ruimte voor flexibiliteit, maatwerk
en voor professionaliteit. Zij hoeven niet meer te werken
volgens een gestandaardiseerd product. De adviseur heeft
wel een duidelijke opdracht: het advies moet kwalitatief
voldoen en bijdragen aan de maatschappelijke opdracht.

KOERS & KANSEN - WHITEPAPER | 17

VERANDERAGENDA:
VAN VERANDERLIJN NAAR
VERNIEUWING
De drie veranderlijnen – ‘Veilig dichtbij’, ‘Levensloop centraal’,
en ‘Vakmanschap voorop’ – vormen de koers voor de ontwikkeling
van de sanctie-uitvoering. Als veranderlijnen blijven ze abstract.
Concretisering ervan is een proces van zoeken, trial and error.
Dat proces moet ruimte krijgen en moet plaatsvinden in de
uitvoeringspraktijk10. Vandaar dat dit whitepaper geen blauwdruk
geeft, beleidsvoorstellen presenteert of verantwoordelijkheden
verschuift. Toch verwoordt dit hoofdstuk enkele concrete acties
in een ‘Veranderagenda’. Ze zijn bedoeld om uit te dagen, te
inspireren tot verandering en domein overstijgend te denken en
te doen. Ze illustreren waar de veranderlijnen in de praktijk tot
proeftuinen of experimenten kunnen leiden.

Omgevingsadvies
Officieren van justitie en rechters vragen in de huidige praktijk een
advies van de reclassering, de Raad voor de Kinderbescherming
en/of het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie over
de sanctie of maatregel die past bij het delict en de delinquent.
De veranderlijnen vragen om een ander soort advies: een
omgevingsadvies. Hiervoor leveren alle betrokken professionals
input: betrokken zorgverleners, slachtofferinstanties, politie,
reclassering, gemeentevertegenwoordigers en bij minderjarigen
ook de school en jeugdhulp. Zij verzamelen en delen informatie
over delinquent, zijn gezin, het slachtoffer en de sociale omgeving
om een compleet beeld te krijgen. Eventueel besluiten ze
aanvullende diagnoses te stellen om uitsluitsel te krijgen over
een verstandelijke beperking of een psychische aandoening.
Ze bepalen het risico voor herhaling van crimineel gedrag voor de
samenleving en stellen dan een advies én (aanpassing van) een
individueel plan van aanpak voor het behalen van realistische
doelen op. Dit plan van aanpak maakt onderdeel uit van het
advies aan officier van justitie en rechter. Het advies heeft
betrekking op een strafrechtelijke sanctie. Daarom moet dit ook
de strafdoelen van vergelding en afschrikking dienen.

10 Zie ook Prof dr Martijn van der Steen, “Tijdig Besturen. Strategisch omgaan met
voorspelbare verrassingen”, Erasmus Universiteit Rotterdam en NSOB, 2016.
18 | KOERS & KANSEN - WHITEPAPER

“

 e veranderlijnen vragen om
D
een ander soort advies

”

Omgevingszitting?
Een omgevingsadvies kan leiden tot
een andere blik op het strafrecht. Het
kan vervolg krijgen in een ‘omgevingszitting’: een zitting waarin alle betrokken partijen samen met de rechterlijke
macht vaststellen wat er moet gebeuren
en wie welke bijdrage levert. Dat kan
combinaties opleveren van straf-,
bestuurs- en civielrechtelijke
oplossingen.
In Amerika bestaat al zoiets: Problemsolving courts. Dat zijn rechtbanken die
iemands strafbaar gedrag met een
multidisciplinair team en in samenhang
met andere problemen bezien en
aanpakken. Dit team komt na de eerste
zitting zo vaak als de rechter nodig vindt
bij elkaar om de aanpak die de rechter
heeft opgelegd te evalueren en zo nodig
aan te passen. De aanpak bestaat niet
alleen uit een strafrechtelijke interventie,
maar vaak (ook) uit zorg of een behandeling. Een verschil met reguliere
rechtspraak is dat de problem-solving
rechter een rol heeft bij de uitvoering van
het vonnis. De rechter houdt nadrukkelijk een vinger aan de pols en grijpt in als
dat moet.

Het integrale plan van aanpak gaat over de taken van reclassering en de Raad voor de Kinderbescherming, maar ook van
gemeentelijke diensten en zorg. Het gaat dus over alle interventies of voorzieningen die nodig zijn voor een integrale aanpak
gezien de levensloop van delinquent, de leefomgeving en het
slachtoffer. Als daar goede redenen voor zijn, dan hebben de
interventies bovendien ook betrekking op het gezin van de
delinquent. Het spreekt voor zich dat het niet alleen om
vrijwillige interventies gaat. Een integraal plan van aanpak
omvat ook drang en dwang: voor delinquent én zijn gezin.
Een uitdaging bij de ontwikkeling van het omgevingsadvies is om
tot een goede triage te komen: hoe kies je voor welke delinquenten een omgevingsadvies nodig is?

“

 et belang van een veilige
H
samenleving staat voorop

”

Professionals houden bij hun advies en (aanpassing van) het plan
van aanpak rekening met alle lopende interventies en stellen vast
wie het beste de regie kan voeren over de uitvoering van het plan
van aanpak.
Om in te kunnen spelen op veranderingen in iemands leven en
omgeving, zijn daarom niet alleen investeringen nodig in het
advies maar moet in het plan van aanpak ook worden voorzien
in monitoring (risicotaxatie). Het belang van een veilige samen­
leving staat daarbij voorop. Hetzelfde geldt voor tussentijdse
evaluatie en herijking, bijvoorbeeld als een delinquent onvoldoende medewerking toont tijdens zijn toezicht.
Professionals zullen zich steeds meer laten ondersteunen door
minder conventionele informatiebronnen, zo mogelijk met
speciaal daarvoor ontwikkelde zoekmachines, zoals IBMs Watson
en Googles Deep Mind. Deze kunnen beschikbaarheid en
uitwisseling van relevante informatie over een delinquent, zijn
gezin en sociale omgeving ondersteunen. Dit vraagt om een
duidelijk en werkbaar evenwicht tussen het doel van een aanpak
volgens de veranderlijnen en de bescherming van privacy van
personen. Veiligheid voor de maatschappij en voor slachtoffers
mag niet ondergeschikt zijn aan overwegingen van privacy­bescherming.

Flexibele op- en afschaling in toezicht
en detentie
Rechters leggen gevangenisstraf ook onder voorwaarden op.
Reclasseringstoezicht ziet dan op het voldoen aan de voorwaarden.
Dat doet de reclassering ook bij voorwaarden in het kader van een
voorlopige hechtenis, als gevolg van een beschikking door de
officier van justitie, of bij een voorwaardelijke invrijheid­stelling.

Bij overtreding van de voorwaarden volgt uitvoering van de
opgelegde gevangenisstraf of een deel ervan. Dat is ook belangrijk
voor de geloofwaardigheid van de sanctie en het vraagt om snellere
toepassing dan nu mogelijk is. Dit vraagt om een andere werkwijze
bij reclassering, officier van justitie, rechter en Dienst Justitiële
Inrichtingen, met meer ruimte voor de reclassering met behoud
van (rechterlijke) toetsing.
Een vergelijkbare vorm van flexibiliteit is ook zinvol bij vrijheids­
beneming. In het kader van re-integratie is het nodig om
delinquenten aan het eind van hun detentie gecontroleerd verlof
te geven. Op die manier nemen zij verantwoordelijkheid voor het
op orde krijgen van hun leven en kunnen zij werken aan nieuw,
maatschappelijk aanvaard gedrag. Natuurlijk kan dat alleen als
de maatschappelijke veiligheid niet in het geding komt. Als de
maatschappelijke veiligheid dat vraagt, moet snel en eenvoudig
op- en afgeschaald kunnen worden tussen diverse niveaus van
beveiliging en zorg. Een flexibele op- en afschaling wint aan
belang als er meer variatie is in inrichtingen voor detentie.

Variëteit in en flexibele inzetbaarheid
van inrichtingen
Met verschillende beveiligingsniveaus van detentie kan gekeken
worden naar meer lokale voorzieningen met een passend
beveiligingsniveau. Detentie dichter bij de woonplaats bevordert
het onderhouden van sociale contacten en contacten met
hulpverleners. Juist in de combinatie van locatie en beveiligings­
niveau kunnen zowel nieuwe voorzieningen als combinaties met
bestaande voorzieningen uit de zorg (GGz of gehandicaptenzorg)
voor variëteit en flexibiliteit zorgen. Technologische innovaties
zullen bij de beveiliging een steeds grotere rol gaan spelen. Meer
variëteit in dit nieuwe landschap kan bovendien het bestaande
onderscheid tussen ‘preventief gehechten’ en ‘afgestraften’ doen
verdwijnen.

Continuïteit van interventies
Positionering van de sanctie-uitvoering in samenhang met andere
interventies of voorzieningen die voor de lokale veiligheid van
belang zijn, bevordert continuïteit van interventies en voorkomt
doorkruising van interventies die de re-integratie ondersteunen.
Daartoe moet de sanctie-uitvoering zich richten op het ondersteunen van al bestaande interventies die een positieve invloed
hebben op re-integratie, zoals schuldhulptraject, zorg, therapie, of
opleiding. Continuering tijdens een sanctie houdt de verantwoordelijkheid voor de interventie bij de instantie die deze al uitvoerde.
Als een interventie of voorziening gedurende de sanctie begint en
daarna doorloopt, dan voert de instantie die dit erna zal doen ze
ook tijdens de sanctie al uit.

KOERS & KANSEN - WHITEPAPER | 19

Aansluiting forensische zorg en
reguliere GGz
Er is een verschil in aanpak tussen forensische zorg en reguliere
GGz. Dat verschil bestaat niet alleen uit juridische titel en financiering. Het gaat nadrukkelijk ook om de behandeldoelen en de
risicotaxatie. Deze verschillen leiden in de praktijk tot problemen,
omdat er vrijwel altijd voor en na forensische zorg sprake van
(een behoefte aan) reguliere GGz is. Het vinden van aansluiting
tussen beide vormen van psychiatrische zorg op al die aspecten
waar forensische en reguliere zorg verschillen, vraagt om een
gedeeld perspectief van wat nodig is. Een dergelijke gezamenlijke
aanpak draagt bij aan een veilige samenleving.

Governance
De sanctie-uitvoering is en blijft een verantwoordelijkheid van
Veiligheid en Justitie. Strafrecht, zorg en lokaal bestuur zijn steeds
meer met elkaar verweven rond maatschappelijke veiligheid. De
veranderlijnen en de Veranderagenda in dit whitepaper vragen van
de sanctie-uitvoering nieuwe samenwerkingsvormen met zorg en
lokaal bestuur. Intensieve samenwerking vereist nieuwe, passende
bestuurlijke arrangementen die recht doen aan de verantwoordelijkheid van zowel openbaar ministerie en rechtspraak als van
lokaal bestuur en zorg.

Experimenteerruimte en
onderzoeksagenda

Financieel arrangement
Een integrale en flexibele aanpak volgens de drie veranderlijnen
vraagt om een nieuwe inrichting van financiering. Recent
onderzoek laat zien dat de huidige financieringssystemen (Wet
langdurige zorg, Wet maatschappelijke ondersteuning, Wet
forensische zorg) veelal integraliteit, continuïteit en maatwerk in
de weg staan11. Bekostiging van een integraal plan van aanpak,
over domeinen heen, onafhankelijk van verschillende grondslagen
en indicatiestellingen, vraagt om een nieuwe manier van financieren
waarbij de tijdelijkheid van de sanctie geen belemmering vormt.
11 Zie bijvoorbeeld Zorginstituut Nederland, Samen de kwaliteit van
langdurige zorg verbeteren, Den Haag 2015
20 | KOERS & KANSEN - WHITEPAPER

Zoals in de inleiding van de Veranderagenda is gesteld, moeten de
echte veranderingen in de uitvoeringspraktijk vorm krijgen.
Dat vraagt om ruimte om te experimenteren, voor de
Veranderagenda (van omgevingsadvies tot governance), maar ook
voor andere onderwerpen. Technologische innovaties zullen
bovendien in de komende jaren onvermijdelijk het ‘hoe’ van de
sanctie-uitvoering veranderen. Ze moeten daarom onderdeel van
de experimenten uitmaken. Onderzoek moet tenslotte het nodige
inzicht opleveren over het behaalde maatschappelijke effect.

Deze brochure is een uitgave van:

Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ)
Toekomstverkenning Koers en kansen voor de sanctie-uitvoering
Turfmarkt 147
2511 dp Den Haag
Postbus 20301
2500 eh Den Haag

April 2017 | Publicatie-nr. 100681