Beleidsdoorlichting arbeidsparticipatie
Inhoudsopgave

0. Inleiding
1. Arbeidsparticipatie
1.1 Inleiding
1.2 Het belang van een hoge arbeidsparticipatie en de rol van de overheid
1.3 Van algemene naar operationele doelstelling
2. Beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten
2.1 Beleidscontext
2.2 Ontwikkeling arbeidskosten, arbeidskosten per eenheid product en wig
2.3 Realisaties versus doelstellingen
2.4 Conclusies
3. Stijging van het aandeel werkenden en werklozen in de beroepsbevolking met een
startkwalificatie
3.1 Beleidscontext
3.2 Ontwikkeling aandeel personen met een startkwalificatie
3.3 Realisaties versus doelstellingen
3.4 Conclusies
4. Conclusies
Bijlage: externe beoordeling

1

0. Inleiding
Voor u ligt de beleidsdoorlichting van artikel 42 van de SZW-begroting: arbeidsparticipatie. Een
beleidsdoorlichting richt zich op het in kaart brengen van de effectiviteit van het beleid en het
aaanreiken van handvatten voor verdere ontwikkeling van het beleidsinstrumentarium. De
beleidsdoorlichting past in een meer systematische benadering van evalueren en biedt de
gelegenheid om te leren van ervaringen uit het verleden en op beknopte wijze verantwoording af te
leggen over het in de afgelopen jaren gevoerde beleid.
In een beleidsdoorlichting wordt – voor zover van toepassing – antwoord gegeven op de volgende
vragen:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)

10)

Wat was het probleem dat aanleiding is (geweest) voor beleid? Is dit probleem nog
actueel?
Wat was de oorzaak van het probleem?
Waarom rekende de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te
lossen?
Waarom lag de verantwoordelijkheid op rijksniveau (en niet op decentraal of EU-niveau)?
Welke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het probleem?
Welke instrumenten werden ingezet? Hoe is de samenhang tussen de instrumenten? Was
er sprake van overlap?
Wat is bekend over de uitvoering van beleid en over de doelmatigheid van de
bedrijfsvoering?
Wat was het effect van de instrumenten op de geformuleerde doelstellingen (oplossing van
het probleem)?
Hadden instrumenten op andere beleidsterreinen ook belangrijke effecten op de
geformuleerde doelstelllingen? Wat zijn de belangrijkste positieve en negatieve
neveneffecten?
Hoe werd de hoogte bepaald van de budgetten die zijn ingezet? Wat was hiervan de
onderbouwing?

Deze vragen kunnen worden geclusterd in algemene vragen (vraag 1 t/m 4), vragen met
betrekking tot de beleidsdoelstelling(en) en de daarvoor ingezette instrumenten (vraag 5 en 6) en
vragen met betrekking tot de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en de instrumenten
(vraag 7 t/m 10).
De algemene doelstelling van artikel 42 luidt “zorgdragen voor een toename van de
arbeidsparticipatie”. Er worden drie operationele doelstellingen (OD’s) onderscheiden:
OD1: beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten;
OD2: stijging van het aandeel werkenden en werklozen in de beroepsbevolking met een
startkwalificatie;
OD3: wegnemen van factoren die de arbeidsparticipatie van specifieke groepen belemmeren.
Deze beleidsdoorlichting beperkt zich tot de eerste twee operationele doelstellingen. Zoals
aangegeven in de SZW-begroting 2011 zal de doorlichting van de derde operationele doelstelling
worden bezien in samenhang met de beleidsdoorlichting van artikel 47 (re-integratie), die in 2013
plaatsvindt. Omdat de beleidsdoorlichting betrekking heeft op slechts een deel van het
begrotingsartikel vindt de analyse primair plaats op het n iveau van de operationele doelstellingen
en niet van de algemene doelstelling.
Beide operationele doelstellingen worden voor een aanzienlijk deel beïnvloed door beleid en
instrumenten d ie geen onderdeel uitmaaken van artikel 42. Dat geldt bijvoorbeeld voor allerlei
maatregelen in de sfeer van belastingen en premies die op de begroting van het ministerie van
Financiën staan. Soortgelijk geldt voor scholingsmaatregelen die onder het beleid van OCW vallen.
Zij vormen geen onderdeel van deze beleidsdoorlichting.

2

De opbouw van deze beleidsdoorlichting is als volgt. In hoofdstuk 1 gaan we in op de algemene
doelstelling van artikel 42. We geven aan wat het belang is van een hoge arbeidsparticipatie en
welke rol de overheid speelt bij het realiseren daarvan. Daarnaast leggen we een relatie tussen de
algemene doelstelling en de beide operationele doelstellingen die in deze doorlichting aan de orde
komen. In hoofdstuk 2 komt de eerste operationele doelstelling aan bod. We beschrijven kort de
beleidscontext en laten vervolgens zien hoe de indicatoren en kengetallen zich over de tijd hebben
ontwikkeld. Daarna vergelijken we deze met de streefcijfers uit de begroting om te bezien in
hoeverre de doelstellingen zijn gerealiseerd. In hoofdstuk 3 volgen we dezelfde opzet voor de
tweede operationele doelstelling. Bij de beschrijving van het beleid beperken we ons tot de periode
vanaf 2008, omdat er pas vanaf dat jaar sprake is van een “stabiel” begrotingsartikel waarbij de
operationele doelstellingen, kengetallen en indicatoren in de verschillende jaren sterk op elkaar
lijken. Bij het in beeld brengen van ontwikkelingen in de tijd beschouwen we een langere periode
(vanaf 2002) om eventuele trends beter op het spoor te komen. Vanwege het karakter van de
operationele doelstellingen (niet of nauwelijks eigen budget en instrumenten) geldt voor beide
hoofdstukken verder dat uitsluitend wordt gekeken naar het effect van het beleid en er geen
directe causale relatie wordt gelegd met de instrumenten en uitgaven. De doorlichting biedt
daarmee een overzicht van behaalde resultaten maar is geen klassieke doelmatigheidsstudie. De
beleidsdoorlichting sluit in hoofdstuk 4 af met het beantwoorden van de 10 vragen aan het begin
van deze inleiding.
Volgens de rijksbegrotingsvoorschriften dient iedere beleidsdoorlichting verg ezeld te gaan van een
oordeel door een extern deskundige. Deze treft u als bijlage bij deze doorlichting aan.

3

1. Arbeidsparticipatie
1.1 Inleiding
De algemene doelstelling van artikel 42 luidt “zorgdragen voor een toename van de
arbeidsparticipatie”. Daarmee wordt bedoeld een toename van de bruto arbeidsparticipatie.
Hieronder verstaan we het aantal personen met een baan dan wel personen die direct beschikbaar
zijn voor een baan en daarnaar actief op zoek zijn, als percentage van de bevolking van 20-64
jaar. Het gaat hierbij uitsluitend om banen van minimaal 12 uur per week. De bruto
arbeidsparticipatie omvat dus zowel de werkenden als de werkzoekenden en is gelijk aan de
omvang van het effectieve arbeidsaanbod. Wanneer we spreken van netto arbeidsparticipatie
kijken we uitsluitend naar de werkenden. De netto arbeidsparticipatie is gelijk aan de omvang van
de werkgelegenheid.
Wanneer een werkende zijn baan verliest maar wel beschikbaar blijft voor de arbeidsmarkt dan
heeft dat geen effect op de bruto arbeidsparticipatie. Alleen de netto arbeidsparticipatie daalt. Pas
wanneer deze persoon zich daadwerkelijk terugtrekt van de arbeidsmarkt en niet langer zoekt naar
een baan daalt ook de bruto arbeidsparticipatie. De mate waarin mensen zich terugtrekken van de
arbeidsmarkt (ook wel het “discouraged worker effect” of “ontmoediging” genoemd) is in het
algemeen afhankelijk van de omvang en de duur van de conjuncturele verslechtering.
Ontmoediging treedt pas op wanneer de economie en de arbeidsmarkt zich gedurende langere tijd
negatief ontwikkelen. De bruto arbeidsparticipatie is dan ook minder conjunctuurgevoelig dan de
netto arbeidsparticipatie. Omdat de conjuncturele ontwikkeling in belangrijke mate exogeen is,
luidt de participatiedoelstelling in de begroting in brutotermen.
Doordat de bruto participatie bestaat uit zowel werkenden als werkzoekenden, kan de bruto
arbeidsparticipatie toenemen terwijl de werkloosheid stijgt. Daarom kijken we in de begroting
naast de ontwikkeling van de bruto participatiegraad ook naar het aantal uitkeringen. Zo kunnen
we zien of de stijging van de bruto participatiegraad vooral te maken heeft met een toename van
het aantal werkenden (de netto arbeidsparticipatie) of juist van het aantal werkzoekenden.
In de rest van dit hoofdstuk gaan we verder in op een aantal aspecten van arbeidsparticipatie. In
§1.2 geven we aan wat het belang is van een hoge arbeidsparticipatie en beschrijven we de rol van
de overheid. Ook komt daarbij de vraag aan de orde hoe de arbeidsparticipatie in het algemeen
kan worden bevorderd . In §1.3 beschrijven we wat het verband is tussen de algemene doestelling
en de operationele doelstellingen; wat is de betekenis van een beheerste ontwikkeling van de
arbeidskosten of het beschikken over een startkwalificatie voor de arbeidsparticipatie?

1.2 Het belang van een hoge(re) arbeidsparticipatie en de rol van de overheid
Een hoge(re) arbeidsparticipatie is om een aantal redenen van belang:
1)
Het draagt bij aan de houdbaarheid van de verzorgingsstaat. Immers, naarmate er meer
mensen werken verbetert de i/a-ratio (d.i. de verhouding tussen het aantal actieven en
inactieven). De kosten voor het in stand houden van onze sociale voorzieningen worden
dan tussen meer mensen gedeeld . Voor het verbeteren van de houdbaarheid is primair het
verhogen van de netto arbeidsparticipatie van belang;
2)
Een (te) laag arbeidsaanbod kan een rem zetten op de groei van de werkgelegenheid.
Wanneer het arbeidsaanbod achterblijft bij de arbeidsvraag, dan blijft potentiële groei
onbenut. Bovendien leidt het tot stijgende lonen, waardoor onze internationale
concurrentiepositie verslechtert. Hierdoor treedt welvaartsverlies op. Het zorgen voor een
zo groot mogelijk arbeidsaanbod pleit vooral voor het verhogen van de bruto
arbeidsparticipatie ;

4

3)
4)

Een hogere arbeidsparticipatie leidt tot een hoger BBP. Immers, hoe meer mensen er
werken, hoe meer er wordt geproduceerd;
Een hogere arbeidsparticipatie leidt tot een betere benutting van menselijk kapitaal.

Aan het belang van een hoge arbeidsparticipatie liggen naast deze economische ook sociale
argumenten ten grondslag; het hebben van een baan biedt sociale contacten, mogelijkheden tot
persoonlijke ontwikkeling, het gevoel dat mensen een bijdrage leveren aan de samenleving etc.
Een hogere arbeidsparticipatie kan overigens ook welvaartsnadelen hebben. Een hoger aanbod van
arbeid betekent immers ook minder vrije tijd en minder tijd om aan zorg, vrijwilligerswerk e.d. te
besteden. Zolang mensen echter vrijwillig besluiten om (meer) te werken betekent meer
participatie een hogere welvaart. Mensen kiezen dan bewust voor minder vrije tijd omdat de
voordelen van werken (loon, contacten, ontwikkeling etc.) groter zijn.
Voor veel kabinetten is het bevorderen van de arbeidsparticipatie een belangrijke doelstelling
geweest. Zo werd in het beleidsprogramma van het ka binet-Balkenende IV – volgend op het advies
van de Commissie Arbeidsparticipatie (Bakker) – het streven geformuleerd om in 2016 een bruto
arbeidsparticipatie van 80% te bereiken (20-64 jaar, tenminste 12 uur per week). Ook
internationaal staat het thema nadrukkelijk op de agenda; na de Lissabon-doelstellingen is in de
“Europa 2020 strategie” een nieuwe EU-brede doelstellling op het gebied van participatie
afgesproken van 75% in 2020 (netto arbeidsparticipatie van 20-64 jarigen in banen van minimaal
1 uur per week).
Figuur 1 laat de ontwikkeling in de tijd zien voor beide doelstellingen. De bruto arbeidsparticipatie
is vanaf het midden van de jaren negentig toegenomen van ongeveer 67% naar bijna 76%. De
realisatie van de 80%-doelstelling is vanaf 2009 tijdelijk beïnvloed door de financieel-economische
crisis. Hoewel de arbeidsparticipatie waarschijnlijk weer zal toenemen wanneer de economische
situatie verbetert, is de doelstelling van 80% in 2016 buiten bereik geraakt. In de SZW-begroting
voor 2012 is de 80%-doelstelling dan ook doorgeschoven naar 2020.
De netto arbeidsparticipatie laat een vergelijkbaar beeld zien. De figuur toont dat Nederland de
Europese doelstelling voor 2020 reeds in 2001 heeft bereikt. Omdat lidstaten zelf invulling moeten
geven aan d e Europese doelstelling heeft Nederland besloten de 80%-doelstelling te gebruiken als
invulling van de Europa 2020 strategie. Hoewel Nederland internationaal gezien een hoge netto
arbeidsparticipatie kent, is deze voor sommige groepen nog steeds lager dan gemiddeld. Dat geldt
met name voor ouderen en (wat betreft het aantal gewerkte uren) voor vrouwen. Om meer
uitdrukking te geven aan de specifieke uitdaging waar Nederland voor staat (het verhogen van het
aantal gewerkte uren door vrouwen) zal vanaf de begroting 2012 tevens een
participatiedoelstelling in voltijdsequivalenten van 62,5% in 2020 worden gehanteerd. In 2010
bedroeg het realisatiecijfer 59,8%.1
Let wel, de netto arbeidsparticipatiecijfers in figuur 1 zijn volgens de Europese definitie. Deze
omvat alle banen van tenminste 1 uur per week en is dus ruimer dan de Nederlandse definitie,
waarbij een grens van tenminste 12 uur wordt gebruikt. Dat verklaart waarom in de figuur het
niveau van de netto arbeidsparticipatie boven dat van de bruto arbeidsparticipatie ligt. Wordt
uitgegaan van dezelfde (nationale) definitie dan ligt het nettocijfer uiteraard lager dan het
brutocijfer; de omvang van dit verschil is het aantal werkzoekenden.

1

Naast een hoge arbeidsparticipatie en een laag aantal gewerkte uren (met name door vrouwen) wordt de
Nederlandse arbeidsmarkt gekenmerkt door een hoge arbeidsproductiviteit. Deze drie kenmerken hangen voor
een deel met elkaar samen.

5

Figuur 1: bruto en netto arbeidsparticipatie (%), 1995-2010

Bron: CBS Statline (bruto arbeidsparticipatie) en Eurostat (netto arbeidsparticipatie)
NB In 2001 is het CBS op een nieuwe reeks overgestapt. Het percentage voor dat jaar bedroeg volgens de oude
reeks 71% en volgens de nieuwe reeks 70,1%. In de figuur is het eerstgenoemde percentage gebruikt.

Zoals eerder aangegeven, wordt in de begroting ook gekeken naar de ontwikkeling van het
uitkeringsvolume. De beoogde daling van het uitkeringsvolume geeft invulling aan de 200.000doelsteling van het kabinet-Balkenende IV; 200.000 personen met een grote afstand tot de
arbeidsmarkt extra aan het werk tussen 2007 en 2011. Figuur 2 toont het verloop van het totale
uitkeringsvolume tussen 1996 en 2010. Zoals de figuur laat zien is het volume tussen 1996 en
2010 aanzienlijk gedaald. Tegelijkertijd is vanwege de financieel-economische crisis vanaf 2008
vooral het aantal WW-uitkeringen gestegen. Daardoor is de 200.000-doelstelling niet gehaald. Het
totale uitkeringsvolume lag in 2010 zelfs ruim 60.000 hoger dan in 2007. Achteraf bezien kan men
zich afvragen of de keuze voor het totale uitkeringsvolume als indicator voor de hand liggend is
geweest, omdat deze geen sterke samenhang vertoont met de groep personen met een grote
afstand tot de arbeidsmarkt. In de SZW -begroting voor 2012 is deze indicator dan ook losgelaten
en wordt nog uitsluitend gekeken naar het werkloosheidspercentage.
Figuur 2: totaal uitkeringsvolume (AO, WW en bijstand), uitkeringsjaren * 1.000, 1996-2010

Bron: CPB

6

Een hoge netto arbeidsparticipatie (of een h oog werkgelegenheidsniveau) komt niet vanzelf tot
stand. Daarvoor is immers nodig dat er sprake is van zowel een hoge arbeidsvraag als een hoog
arbeidsaanbod. Ook moeten vraag en aanbod elkaar snel weten te vinden (efficiënte matching). Bij
elk daarvan bestaan er belemmeringen. De arbeidsmarkt is geen “perfecte” markt, maar een markt
die wordt gekenmerkt door informatie -asymmetrie en een gebrek aan transparantie. Zo zijn
bijvoorbeeld werkgevers bij het vervullen van een vacature maar beperkt op de hoogte va n de
beschikbaarheid en kwaliteit van potentiële werknemers. Evenzo weten werkzoekenden niet altijd
welke vacatures voor hen beschikbaar zijn en waarvoor ze het meest geschikt zijn. Daarnaast
staan prikkels soms de verkeerde kant op. Zo gaan werkzoekenden er bij het aanvaarden van een
baan vanuit een uitkering financieel soms niet of nauwelijks op vooruit (werkloosheidsval).
De overheid ziet het als haar taak deze vormen van marktfalen zoveel mogelijk terug te dringen.
Dit vormt een aanvulling op andere vormen van beleid die er meer in het algemeen toe moeten
leiden dat zowel de arbeidsvraag als het arbeidsaanbod groeien. Hierbij speelt de rijksoverheid niet
alleen een rol. Steeds meer verschillende partijen zijn in de loop van de tijd een rol gaan spelen bij
de vormgeving en uitvoering van het arbeidsparticipatiebeleid, met als algemene tendens een
toenemende decentralisatie . Op centraal niveau draagt de overheid door wet- en regelgeving en
specifieke beleidsontwikkeling zoveel mogelijk bij aan gezonde economische omstandigheden.
Gedacht kan worden aan het verbeteren van het fiscale klimaat (zowel aan de vraag- als
aanbodzijde van de arbeidsmarkt), investeringen in onderwijs en R&D etc. Dergelijke maatregelen
zijn algemeen van karakter en begunstigen de arbeidsmarktpositie van zowel werkenden als
werklozen. Voor een deel komt dit beleid tot stand in samenspraak met sociale partners. Ook gaat
het om institutionele hervormingen die als doel hebben om de prikkelwerking van het socialezekerheidsstelsel te bevorderen, verbeteringen in de uitvoering van de sociale zekerheid
(waaronder re-integratie) om efficiënte matching tot stand te brengen etc.
De uitvoering van sommige onderdelen van het beleid is de verantwoordelijkheid van diverse
partijen: gemeenten, zbo’s zoals het UWV etc. Decentralisatie van het beleid heeft vooral invulling
gekregen door de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) op 1 januari 2004, waarmee
gemeenten zowel beleidsmatig als financieel verantwoordelijk zijn geworden voor de uitvoering van
de bijstand. Met de invoering van de nieuwe Wet Werken naar Vermogen zal de rol van gemeenten
verder worden vergroot. Decentralisatie heeft overigens niet uitsluitend naar het niveau van
gemeenten plaatsgevonden. Samenwerking vindt ook steeds meer plaats op regionaal niveau,
vanuit het inzicht dat sommige vraagstukken vanwege schaalvoordelen beter op regionaal dan
gemeentelijk niveau kunnen worden aangepakt. De KBB’s (Kenniscentra Beroepsonderwijs
Bedrijfsleven), waarin diverse partijen de afstemming tussen de arbeidsmarkt en het
beroepsonderwijs willen verbeteren, zijn een voorbeeld van dergelijke vormen van samenwerking2.
Ook de organisatie en werkwijze van het UWV wordt in toenemende mate op de regio geënt.

1.3 Van algemene naar operationele doelstelling
In deze beleidsdoorlichting kijken we naar twee operationele doelstellingen; een beheerste
ontwikkeling van de arbeidskosten en het vergroten van het aandeel personen in de
beroepsbevolking met een startkwalificatie. Voor beide beschrijven we achtereenvolgens de
samenhang met de algemene doelstelling.
Het belang van een beheerste arbeidskostenontwikkeling
We spreken van een beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten wanneer de mutatie van de
loonsom in ieder jaar niet meer bedraagt dan de mutatie va n de loonruimte (zie voor een nadere
analyse paragraaf 2.3). Een beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten kent twee belangrijke
economische voordelen. Ten eerste gaat hierdoor de prijs van arbeid niet teveel oplopen ten

2

Hoewel de KBB’s sectoraal zijn georganiseerd, zijn ze de laatste jaren steeds meer regionaal gaan werken.

7

opzichte van de prijs van kapitaal, hetgeen tot substitutie van arbeid door kapitaal zou leiden met
een toenemende werkloosheid als gevolg. Ten tweede leidt het ertoe dat onze concurrentiepositie
kan worden behouden of zelfs verbetert, waardoor de export, werkgelegenheid en welvaart kunnen
toenemen. Via beide kanalen kan een beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten dus leiden tot
behoud of zelfs toename van de werkgele genheid en netto arbeidsparticipatie. Figuur 3 laat deze
samenhang zien.
Toch is het verband tussen de ontwikkeling van de arbeidskosten en van de arbeidsparticipatie niet
één-op-één. Daarvoor bestaat een aantal redenen. Ten eerste heeft de ontwikkeling van de
arbeidskosten slechts invloed op de vraagkant van de arbeidsmarkt, terwijl de arbeidsparticipatie
wordt beïnvloed door ontwikkelingen in zowel de arbeidsvraag als het arbeidsaanbod. Oftewel, de
arbeidskosten vormen slechts één factor die van invloed is op de arbeidsparticipatie, naast vele
andere. Ten tweede hangt de mutatie in de arbeidskosten vooral samen met de ontwikkeling van
de conjunctuur, terwijl de ontwikkeling van de (netto) arbeidsparticipatie daaarnaast een sterke
trendmatige, structurele component kent.
Arbeidsparticipatie en arbeidskosten beïnvloeden elkaar in feite wederzijds. Hogere lonen leiden tot
hogere arbeidskosten maar ook tot een hogere bruto arbeidsparticipatie. Het aanbod van arbeid
reageert immers positief op hogere lonen. Tegelijkertijd heeft een toename van het arbeidsaanbod
een matigende invloed op de lonen en daarmee op de arbeidskosten.
Figuur 3: jaarlijkse verandering (%) in de netto arbeidsparticipatie en de arbeidskosten per
eenheid product in de verwerkende industrie, 2002-2010

Bron: CBS Statline (bruto arbeidsparticipatie) en CPB (arbeidskosten per eenheid product)

Hoewel er dus geen sprake is van een één-op-één relatie bestaat er in de literatuur redelijke
consensus over de gunstige invloed van een beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten op de
export en investeringen en daarmee op de economische groei, arbeidsproductiviteit en
werkgelegenheid.3

3

Zie bijvoorbeeld W.J. Jansen, “Loonmatiging schaadt productiviteitsontwikkeling niet”, Economisch Statistische
Berichten, 3 september 2004; D.P. Broer & F.H. Huizinga, “Loonmatiging gunstig voor economische groei”,
Economisch Statistische Berichten, 15 oktober 2004. Hoewel deze onderzoeken betrekking hebben op de
effecten van loonmatiging en dit niet per definitie hetzelfde is als een beheerste loonkostenontwikkeling zijn de
effecten van beide wel vergelijkbaar.

8

Het belang van een startkwalificatie4
Personen die hoger zijn opgeleid kennen een hogere arbeidsparticipatie. Volgens cijfers van het
CBS neemt de bruto arbeidsparticipatie geleidelijk toe van iets meer dan 40% voor mensen met
slechts basisonderwijs tot bijna 90% voor universitair geschoolden (cijfers 2010). Dit verschil komt
ook tot uitdrukking in figuur 4. De figuur laat zien dat er een structureel gat zit in de bruto
arbeidsparticipatie van personen met en zonder startkwalificatie van bijna 30%-punten. Het
beschikken over een startkwalificatie blijkt dus zeker van belang voor de positie op de
arbeidsmarkt. Toch behoeft deze conclusie nuancering. Kijken we naar meer gedetailleerde cijfers
(NB niet in de figuur) dan blijkt het grootste verschil in bruto arbeidsparticipatie te zitten boven en
niet op het niveau van een startkwalificatie. Zo bedroeg de bruto arbeidsparticipatie van mensen
met een HAVO- of VWO-opleiding in 2010 ongeveer 60%, terwijl die voor MBO 4, HBO en WO
tussen de 80% en 90% lag. Het lijkt dus beter te concluderen dat een startkwalificatie weliswaar
een noodzakelijke voorwaarde blijkt voor deelname op de arbeidsmarkt, maar geen voldoende.
Daarvoor is eigenlijk een hoger opleidingsniveau vereist.5 Dit kan voor een deel worden verklaard
doordat werkgevers bij het werven van personeel in de loop van de tijd steeds hogere
opleidingseisen zijn gaan stellen (“skills upgrading”).
Figuur 4: bruto arbeidsparticipatie met en zonder startkwalificatie (%), 2002-2010

Bron: CBS Statline

We kunnen nog meer concluderen over het belang van een startkwalificatie voor de arbeidsmarkt
wanneer we voor verschillende leeftijdscategorieën kijken naar het verschil in werkloosheid voor
personen zonder en met startkwalificatie (figuur 5). De figuur laat allereerst zien dat het belang
van een startkwalificatie het grootst is voor de jongste leeftijdscategorie en afneemt voor oudere
leeftijdscategorieën. Dat lijkt de hypothese te onderschrijven dat een startkwalificatie op de
arbeidsmarkt werkt als een soort “screening device”, dat wil zeggen dat werkgevers bij het
aannemen van mensen op vacatures het opleidingsniveau (i.c. de startkwalificatie) gebruiken als
een manier om de kwaliteit van de sollicitant in te schatten, bij gebrek aan betrouwbare informatie
over diens productiviteit. Naarmate de loopbaan van mensen vordert, vermindert dit effect. Dat ligt
ook voor de hand, omdat de werknemer (door te werken) gaandeweg informatie over zijn
productiviteit “prijsgeeft”. Daarnaast laat de figuur zien dat een startkwalificatie belangrijker is in
tijden dat de arbeidsmarkt ruim is. Werkgevers hebben dan een ruimere keuze aan sollicitanten en
4

Onder startkwalificatie wordt verstaan een afgeronde HAVO/VWO-opleiding of een basisberoepsopleiding op
MBO 2-niveau.
5

Of een ander type kwalificaties (beroepsonderwijs versus algemeen vormend onderwijs).

9

kiezen dan blijkbaar voor degenen mét een startkwalificatie. Dit effect is sterker voor jongeren dan
voor ouderen. Blijkbaar compenseren ouderen het ontbreken van een startkwalificatie met door
hen opgedane werkervaring.
Figuur 5: verschil (%-punten) in werkloosheidspercentage tussen personen met en zonder
startkwalificatie naar leeftijd, 2002-2010

Bron: CBS Statline

10

2. Beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten
In dit hoofdstuk gaan we in op de eerste operationele doelstelling van artikel 42, een “beheerste
ontwikkeling van de arbeidskosten”. De arbeidskosten bestaan uit de bruto loonkosten en de
sociale lasten voor werkgevers. We starten met een korte beschrijving van het beleid op dit terrein
vanaf 2008 (§ 2.1).6 Vervolgens laten we de ontwikkeling in de tijd zien voor de indicatoren en
kengetallen die bij deze operationele doelstelling horen (§2.2). In §2.3 vergelijken we de
streefcijfers zoals die in de begroting zijn opgenomen met de realisaties. Het hoofdstuk sluit in
§2.4 af met de belangrijkste conclusies.

2.1 Beleidscontext
De beschrijving van de beleidscontext is noodzakelijkerwijs beperkt. Vrijwel alle beleid op sociaaleconomisch terrein heeft op één of andere manier effect op de arbeidsparticipatie, in het algemeen
of voor bepaalde groepen. Het zou te ver voeren hier uitputtend op in te gaan. Bovendien behoort
een groot deel van dit beleid niet tot dit begrotingsartikel. Dat geldt met name voor het reintegratiebeleid (artikel 47), waarvan het doel eveneens is om (via beperking van de (langdurige)
werkloosheid) de arbeidsparticipatie te verhogen. Soortgelijk geldt voor het inkomensbeleid (artikel
41), voor zover het instrumenten betreft gericht op het beperken van de armoedeval (denk aan de
(inkomensafhankelijke) arbeidskorting), of het pensioenbeleid (artikel 45) door het verhogen van
de pensioenleeftijd. In dit hoofdstuk bezien we daarom uitsluitend het beleid dat rechtstreeks de
arbeidskosten beïnvloedt. Daarbij zij reeds vooraf opgemerkt dat met de instrumenten die daarbij
worden ingezet geen begrotingsgerelateerde uitgaven gemoeid zijn.
De overheid beïnvloedt de arbeidskosten op drie manieren. Ten eerste door inzet van het
belasting- en premie-instrument, ten tweede via de hoogte van de administratieve lasten op arbeid
en ten slotte door centraal overleg met sociale partners over (onder andere) de
contractloonontwikkeling. Hierop gaan we achtereenvolgens in.
A. Belastingen en premies
Als gevolg van de financieel-economische crisis die begon in 2008 is de werkloosheid in 2009
opgelopen. Dit leidde in 2010 tot een stijging van de sectorfondspremies voor het bedrijfsleven,
waaruit de eerste 6 maanden werkloosheid worden betaald. Om een sterke stijging van de
arbeidskosten te voorkomen is in 2010 besloten de toename van de premies over een periode van
4 jaar uit te smeren. De maatregelen betroffen het verlengen van de inlooptermijn van
vermogenstekorten en –overschotten van 3 naar 5 jaar en het bepalen van de lastenplafonds voor
de WW -uitgaven door het gemiddelde werkloosheidsrisico van de afgelopen vier jaar. Voor 2011
zijn deze tijdelijke maatregelen verlengd en is de Aof (arbeidsongeschiktheidsfonds)-premie
verlaagd om de resterende stijging van de sectorfondspremies te compenseren.
Gedurende het kabinet Balkenende IV zijn de lasten gerelateerd aan zorguitgaven hoger
uitgekomen dan voorzien. Via de 50/50-bekostigingssystematiek in de curatie ve zorg vertaalt zich
hiervan 50% in een hogere inkomensafhankelijke bijdrage (IAB) door werkgevers , die onderdeel
vormt van de arbeidskosten. De begrotingssystematiek schrijft voor dat de lastenontwikkeling niet
mag afwijken van de beleidsmatige ontwikkeling van de lasten zoals vastgelegd in het lastenkader.
De onvoorziene stijging van de zorgpremies (waarvan is afgesproken dat deze als beleidsmatig
wordt aangemerkt) is daarom gecompenseerd door een verlaging van andere lasten, waaronder de

6

We kiezen dit jaar om een praktische reden. Vanaf 2008 is er sprake van een “stabiel” begrotingsartikel,
waarbij de operationele doelstellingen, kengetallen en indicatoren in de verschillende jaren sterk op elkaar
lijken. Daarentegen kende vóór 2008 de voorganger van artikel 42 (artikel 22; activerend arbeidsmarktbeleid)
bijvoorbeeld nog een vierde operationele doelstelling (CWI).

11

vennootschapsbelasting (dus niet via de loonkosten). Dit betekent dat de stijging van de
loonkosten slechst gedeeltelijk teniet is gedaan.
Een aantal maatregelen was direct gericht op het beperken van de arbeidskosten van groepen met
een lage arbeidsparticipatie of een hoger dan gemiddeld werkloosheidsrisico. Genoemd kunnen
worden de premiekorting en –vrijstelling oudere werknemers en de premiekorting
arbeidsgehandicapten. Daarnaast hebben gemeenten en het UWV bij re-integratie de beschikking
over de instrumenten loonko stensubsidie (LKS) en loondispensatie die eveneens de arbeidskosten
voor werkgevers rechtstreeks verlagen. Ook is in 2010 de zogenoemde regeling kleine banen
geïntroduceerd. Deze is gecontinueerd tot en met 2011. Met de regeling wordt een vermindering
van de jeugdwerkloosheid beoogd door vrijstelling van premies werknemersverzekeringen en ZVW
voor werkgevers ten behoeve van jongeren tot 23 jaar met een kleine baan (minder dan 50%
wettelijk minimumloon).
Vanuit het belang van het stimuleren van de arbeidsparticipatie zijn verschillende
lastenmaatregelen genomen ten gunste van de inkomenspositie van werkenden. Deze maatregelen
kunnen een indirecte bijdrage leveren aan de beheersing van de loonkosten: een verbetering van
het netto besteedbaar inkomen van werke nden door bijvoorbeeld heffingskortingen kan immers
een lagere looneis tot gevolg hebben die vervolgens leidt tot lagere arbeidskosten. Voorbeelden
van dergelijke lastenmaatregelen zijn de inkomensafhankelijke arbeidskorting, de
inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) en de doo rwerkbonus voor oudere werknemers.
Daarnaast is het werknemersdeel van de Awf-premie verlaagd naar 0.
B. Administratieve lasten op arbeid
Naast een brede doelstelling voor de reductie van de administratieve lasten (25%) is in de vorige
kabinetsperiode gestart met het wetsvoorstel Uniformering Loonbegrip. Dit wetsvoorstel voert een
uniform loonbegrip in voor de heffing van loonbelasting/premie volksverzekeringen, premies
werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet (ZVW). Dit
wetsvoorstel is op 12 april 2011 door de TK geaccordeerd. Het wetvoorstel levert zowel een
belangrijke administratieve lastenverlichting voor het bedrijfsleven op als een eenvoudiger
loonstrookje voor burgers.
C. Centraal overleg met sociale partners
Het overleg tussen kabinet en sociale partners zoals we dat nu kennen vindt zijn oorsprong in het
akkoord van Wassenaar. Sinds 1982 vindt in Nederland looncoördinatie plaats binnen een model
van “beheerste decentralisatie”: een combinatie van decentralisatie van arbeidsvoorwaardenvorming en vormen van loondifferentiatie op het niveau van ondernemingen en vooral
bedrijfstakken, en afstemming van loononderhandelingen tussen overheid en sociale partners op
centraal niveau. Hierdoor wordt er in (decentrale) cao-onderhandelingen rekening gehouden met
de gezamenlijke visie van sociale partners en kabinet op wat in de op dat moment geldende
macro-economische context als een beheerste of verantwoorde loonkostenontwikkeling kan worden
gezien. De aanbevelingen die de Stichting van de Arbeid ten aanzien van de loonontwikkeling doet
worden (sinds 1994) door de vakcentrales vertaald in een jaarlijkse maximum looneis, die in
principe geldt voor alle bij de vakcentrales aangesloten vakbonden die feitelijk de cao- en
loononderhandelingen voeren. De vaststelling van de maximale looneis wordt gebaseerd op de
stijging van de arbeidsproductiviteit, de stijging van de productieprijzen, de inflatie, de verhouding
tussen het aantal niet-werkenden en werke nden (I/A-ratio) en de arbeidsinkomensquote (AIQ).
De overheid heeft geen directe invloed op de mate waarin op centraal niveau gemaakte afspraken
ook daadwerkelijk worden vastgelegd in decentrale cao’s. Om daarop zicht te krijgen monitort het
ministerie van SZW de afspraken die sociale partners maken in cao’s.

12

Loonafspraken zijn ook de afgelopen jaren in diverse centrale akkoorden gemaakt. Zo hebben
sociale partners in het najaarsakkoord 2008 afgesproken dat de looninzet voor 2009 zich zou
oriënte ren op het niveau van 2008 om te voorkomen dat vanwege de krapte op de arbeidsmarkt
de lonen nog verder zouden stijgen. De inzet van de FNV voor 2008 was 3,5%. Voor de cao’s in
2009 werd ook 3,5% beoogd. In het crisisakkoord van 2009 hebben sociale partners afgesproken
werk boven inkomen te stellen. De loonrealisatie zou gedifferentieerd uitpakken, maar over de hele
linie bescheiden zijn. Hoofddoel was het behoud van werk, met als randvoorwaarde behoud van
koopkracht voor werknemers in zowel de markt- als publieke sector en voor
uitkeringsgerechtigden. Afgesproken werd de loonvraag voor 2010 zo in te vullen dat de solidariteit
tussen werkenden, uitkeringsgerechtigden en gepensioneerden verzekerd was. Wat betreft de
uitkomst werd gekoerst op een loononderhandeling rond inflatieniveau (nominale nullijn).
Ook in bredere zin wordt door kabinet en sociale partners gesproken over arbeidskosten, zoals in
het recent gesloten pensioenakkoord, specifiek met het oog op de duurzame inzetbaarheid van
oudere werknemers . Het gaat dan om het behoud of ontwikkelen van een goede verhouding tussen
de kosten en de productiviteit van oudere werknemers en het in dat licht kritisch bezien van
afspraken of regelingen die ouderen relatief duur maken.

2.2 Ontwikkeling arbeidskosten, arbeidskosten per eenheid product en wig
In deze paragraaf laten we de ontwikkeling in de tijd zien van:
A. De totale arbeidskosten (macro);
B. De arbeidskosten per eenheid product en
C. De omvang van de wig (zowel werknemers- als werkgeverswig).
We bezien de periode 2002-2010, zodat eventuele trends zichtbaar gemaakt kunnen worden.
A. Totale arbeidskosten
Figuur 6 laat de ontwikkeling zien van de totale arbeidskosten in de periode 2002-2010. Over deze
jaren zijn de kosten met ongeveer een kwart toegenomen, van 200 naar 250 mld euro.7 Het
brutoloon vormt het grootste deel van de totale arbeidskosten, in ieder jaar ongeveer 80%. De
resterende 20% zijn de sociale lasten voor werkgevers.
De toename van de totale arbeidskosten is het gecombineerde resultaat van verschillende
ontwikkelingen. De stijging van de bruto loonkosten hangt samen met de toename van de
werkgelegenheid, met de loonontwikkeling en met beleidsmaatregelen die om andere redenen de
hoogte van de loonkosten beïnvloeden. Het aantal banen (van werknemers) is volgens cijfers van
het CBS tussen 2002 en 2010 toegenomen van 7.607.000 naar 7.870.000, dat is een toename van
zo’n 3,5% in 8 jaar tijd. Ook de jaar-op-jaar mutatie in de contractlonen is positief en ligt
doorgaans op of boven het niveau van de inflatie. De contractlonen zijn over de genoemde periode
cumulatief met ongeveer 20% toegenomen (MEV 2012).
Ook de ontwikkeling van de sociale lasten voor werkgevers hangt met verschillende factoren
samen. Vergrijzing en de daarmee gepaard gaande verslechtering van de i/a-ratio leidt tot hogere
pensioenlasten en een hogere werkloosheid leidt tot toenemende WW-lasten. Omdat zowel de WW
als de aanvullende pensioenen premiegefinancierd zijn, nemen hierdoor de werkgeverslasten toe.
Ook de (deels autononome) stijging van de macro zorgkosten leidt vanwege de premiesystematiek
in de zorg tot hogere werkgeverslasten.

7

Overigens verwacht het CPB voor 2011 en 2012 een verdere stijging van de totale arbeidskosten naar 257
resp. 266 mld euro (Macro Economische Verkenning (MEV) 2012).

13

Figuur 6: totale arbeidskosten werkgevers (in miljarden euro’s), uitgesplitst naar brutoloon en
sociale lasten werkgevers, 2002-2010

Bron: CPB

Figuur 7 geeft een nadere uitsplitsing van de sociale lasten voor werkgevers (het rode deel van de
kolommen in figuur 6). De sociale lasten bestaan met name uit pensioenlasten en lasten voor de
wettelijke sociale verzekeringen, beide tussen de 40% en 45% van het totaal. De rest is vooral
doorbetaald loon bij ziekte.
De sociale lasten zijn in de periode 2002-2010 met bijna een derde toegenomen. Deze stijging
wordt vooral veroorzaakt door een toename van de pensioenlasten en van de lasten voor de
wettelijke sociale verzekeringen.
Figuur 7: sociale lasten werkgevers (* € 1.000), uitgesplitst naar diverse soorten lasten, 2002-2010

Bron: CPB

Ook figuur 8 geeft een verdere uitsplitsing, nu van de wettelijke sociale verzekeringen. De toename
in de werkgeverslasten voor de wettelijke sociale verzekeringen wordt vooral veroorzaakt door de
WW-lasten en de ZFW/ZVW-lasten. De WAO-lasten zijn tussen 2002 en 2010 daarentegen juist
gedaald.

14

Figuur 8: werkgeverslasten wettelijke sociale verzekeringen (* € 1.000), uitgesplitst naar diverse
soorten lasten, 2002-2010

Bron: CPB

Tabel 1 biedt een samenvattend overzicht. Voor alle relevante posten zijn de kosten in zowel 2002
als 2010 en de procentuele verandering tussen beide jaren weergegeven. De tabel laat zien dat over
de genoemde jaren alle onderscheiden werkgeverslasten zijn toegenomen, met uitzondering van de
werkgeverslasten voor de WAO /WIA. De grootste toename is te zien bij de pensioenlasten, de
werkgeverslasten WW en de werkgeverslasten ZFW/ZVW. Op deze werkgeverslasten gaan we nu
achtereenvolgens nader in.
Tabel 1: werkgeverslasten (in miljarden euro’s), 2002,2010 en procentuele verandering
Kosten
Kosten
Mutatie 2002-2010
2002
2010
(%)
Totale arbeidskosten, waarvan
200,5
250,1
24,7
Brutoloon
160,9
197,6
22,8
Sociale lasten werkgevers, waarvan
39,6
52,5
32,6
Doorbetaald loon bij ziekte
4,9
6,0
22,4
Werkgeverslasten pensioen
15,6
21,9
40,4
Werkgeverslasten wettelijke soc. verzekeringen,
17,6
24,1
36,9
waarvan
WW
2,9
5,2
79,3
ZFW/ZVW
4,6
9,5
106,5
WAO/WIA
10,1
9,4
-6,9
Bron: CPB

Pensioenlasten
De aanvullende of arbeidspensioenen zijn premiegefinancierd. De pensioenpremies zijn vooral tussen
2000 en 2005 sterk gestegen (van ongeveer 6% naar zo’n 11% van de macro loonsom). Deze
stijging werd mede veroorzaakt door eenmalige werkgeversbijdragen ter versterking van de
vermogenspositie van de pensioenfondsen. Hoewel de pensioenpremies tussen 2005 en 2008 zijn
gedaald, is er sinds 2008 weer sprake van een toename. Het premieniveau is inmiddels structureel
hoger dan in de twee voorafgaande decennia. Belangrijke oorzaken daarvan zijn de nieuwe eis uit de
Pensioenwet dat de premie kostendekkend moet zijn, in combinatie met de stijgende
levensverwachting en de gedaalde reële rente.
De trend van een stijgende levensverwachting in co mbinatie met een lage reële rente zal zich ook in
de toekomst naar verwachting voortzetten. Dat leidt (ceteris paribus) tot steeds verder stijgende

15

pensioenpremies. Deze ontwikkeling staat op gespannen voet met de doelstelling van beheerste
arbeidskosten e n schaadt daarmee de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Mede
vanuit deze constatering heeft de Commissie Toekomstbestendigheid Aanvullende
Pensioenregelingen in haar advies aangegeven dat voor het veiligstellen van de aanvullende
pensioenen het premie-instrument niet langer een geëigende oplossing biedt.8 De Commissie wijst
vooral op de noodzaak van een nieuw pensioencontract, met een verbeterde balans tussen ambitie,
risico en zekerheid. Dergelijke nieuwe pensioencontracten zullen de komende jaren verder worden
uitgewerkt.
Werkgeverslasten WW
De WW wordt gefinancierd uit twee bronnen, de sectorfondsen (ook wel werkgeversfondsen) en
het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf). Uit de sectorfondsen wordt het eerste halfjaar van een
WW-uitkering gefinancierd.9 Binnen de sectorfondsen is sprake van een lastenplafond: de WWlasten die uitkomen boven dit plafond worden gefinancierd uit het AWf. Iedere sector kiest zijn
eigen sectorpremie, uitgaande van een door het UWV opgelegde bandbreedte. De lastenplafonds
bestaan uit een vast gedeelte (3,75% van het premieplichtig loon) en een variabele
sectorspecifieke (risico)opslag. De lastenplafonds voorkomen dat een sectorfonds in zwaar weer in
een negatieve spiraal terecht komt. In dat geval betalen alle sectoren mee aan de gestegen WWlasten in de betreffende sector. Een (structurele) bijdrage van het AWf vermindert echter de prikkel
tot risicobeperking.
In tegenstelling tot de sectorp remies wordt de AWf-premie vastgesteld door de minister van SZW.
De afspraken in het coalitieakkoord over het verloop van het lastenkader zijn daarbij leidend. Dat
betekent dat een niet-voorziene stijging van de (gemiddelde) sectorpremie (lastenverzwaring)
gecompenseerd zal worden met een lastenverlichting via een verlaging van de AWf-premie. De
gemiddelde premiestijging binnen de sectorfondsen wordt hiermee geneutraliseerd. Tussen
sectoren kunnen echter verschillen ontstaan. Zoals boven vermeld, moeten met name de (zwaar)
getroffen sectoren (met bedrijven in financiële problemen en een hoge werkloosheid) de premies
verhogen. Doordat bij vaststelling van de AWf-premie wordt gekeken naar de gemiddelde
sectorfondspremie, zal de verlaging van de AWf-premie deze sectoren slechts gedeeltelijk
compenseren. Daartegenover staat dat sectoren die (vrijwel) gevrijwaard blijven van economische
tegenspoed wel profiteren van de AWf-verlaging, maar niet geconfronteerd worden met een
verhoging van de sectorpremie. Dit zorgt voor een omgekeerde (maar beoogde) solidariteit tussen
conjunctuuronafhankelijke sectoren en sectoren in zwaar weer. Onder invloed van zowel
teruglopende premie-inkomsten als sterk oplopende uitgaven neemt de reserve in het AWf gestaag
af. Bij een gelijkblijvende premie zal het AWf in 2011 of 2012 uitgeput zijn en een tekort vertonen.
Het betreft hier overigens een financieringsprobleem (de fondsen bevatten onvoldoende middelen
om de uitgaven te betalen), en geen dekkingsprobleem. De scheiding tussen uitgaven en
inkomsten zorgt er voor dat de WW-uitgaven zijn gedekt binnen het SZA-kader.
Figuur 9 toont het verloop in de tijd van het werkgeversdeel van zowel de sectorfonds- als Awfpremie alsmede de totale werkgeverspremie. De sectorfondspremie vertoont een sterke
samenhang met de conjunctuur; de toenemende werkloosheid in 2003/2004 en vanaf 2009 heeft
geleid tot een stijgende premie. Om dit effect te dempen zijn voor de jaren 2009 tot en met 2011
twee tijdelijke maatregelen van kracht; een verlaging van de sectorale lastenplafonds waarboven
landelijk wordt verevend en een verlengde inlooptermijn voor vermogenstekorten.
Conform de financieringssystematiek is in de jaren dat de sectorfondspremie is gestegen de Awfpremie juist gedaald. Desondanks laat de Awf-premie vanaf 2004 een trendmatig stijgend verloop
8

“Een sterke tweede pijler – Naar een toekomstbestendig stelsel van aanvullende pensioenen”, Advies
Commissie Toekomstbestendigheid Aanvullende Pensioenregelingen, 2010.
9

NB Ook de uitgaven aan de crisismaatregelen WTV en deeltijd-WW komen ten laste van de sectorfondsen.

16

zien. Dat geldt eveneens voor de totale werkgeverspremie. Hoewel er sprake is van een min of
meer directe relatie tussen de hoogte en het verloop van de totale werkgeverspremie WW en de
werkgeverslasten WW (vergelijk de figuren 8 en 9), is dat verband er niet tussen de WW-premie en
de totale WW-lasten.
Figuur 9: sectorfondspremie, Awf-pemie en totale premie werkgevers (in %), 2001-2011

Bron: SZW

Werkgeverslasten ZFW/ZVW
De zorg kent twee premiegefinancierde regelingen, de Zvw en de AWBZ. De AWBZ maakt
onderdeel uit van de volksverzekeringen en wordt voor het grootste deel gefinancierd uit een
gemaximeerde premie van 12,15% over de eerste 2 belastingschijven. Deze premie is niet
lastendekkend. De AWBZ kent reeds een aantal jaren een tekort, dat meetelt in het EMU-saldo. De
Zvw wordt gefinancierd via een nominale premie, een inkomensafhankelijke bijdrage (IAB) en een
rijksbijdrage voor minderjarigen. De Zvw kent een lastendekkende systematiek, waarbij tekorten
zo snel mogelijk worden weggewerkt. In de praktijk blijken vaak achteraf grote uitgaven- of
inkomstenbijstellingen. Uitgaventegenvallers worden vrijwel altijd opgevangen via maatregelen,
maar maatregelen zijn in de zorg niet mogelijk in het lopende jaar en in reeds afgesloten jaren. De
uitgaventegenvallers in t-1 en t leiden dus tot een fondstekort, dat in t+1 respectievelijk t+2 weer
wordt opgevangen door bovenlastendekkende premies. Daarbij is afgesproken dat zowel de
nominale premie (plus de eigen betalingen en de rijksbijdrage voor 18-minners) als de IAB ieder
50 procent van de inkomsten uitmaken.
Alleen de IAB zijn werkgeverslasten. De IAB wordt betaald over het belastbaar loon of de
belastbare winst tot een maximum van € 33.427 euro (grens 2011) en kent een hoog en een laag
tarief. Het lage tarief ligt 2,1% per jaar lager dan het hoge tarief (5,65% tegenover 7,75% in
2011). Werknemers betalen het hoge tarief, maar krijgen een vergoeding van hun werkgever ter
hoogte van dit hoge tarief. Werknemers betalen loonbelasting over deze vergoeding. 65-plussers
en zelfstandigen betalen het lage tarief.
Met de invoering van het wetsvoorstel Uniformering loonbegrip in 2013 zal het nodige aan de IABfinanciering wijzigen. Zo zullen werknemers niet langer een IAB betalen, maar betalen werkgevers
deze aan de Belastingdienst. Daarnaast wordt reeds in 2012 de premiegrens (grondslag) verhoogd
en het tarief verlaagd.
Vanwege de premiesystematiek hangt de stijging van de werkgeverslasten voor de zorg
rechtstreeks samen met de oploop in de macro cure-zorgkosten. Werd in 1999 zo’n 10% va n de
collectieve middelen aan de zorg uitgegeven, inmiddels is dat 20%. Deze kabinetsperiode groeien

17

de zorguitgaven van 63 mld in 2011 naar bijna 79 mld in 2015. De verwachting is dat deze sterke
groei aanhoudt als gevolg van de vergrijzing, technologische vooruitgang etc. Met het huidige
groeitempo zullen de zorguitgaven in 2040 ongeveer 25% van het BBP bedragen. Figuur 10 laat
zien hoe de IAB de afgelopen jaren is gestegen. Het Regeerakkoord gaat uit van een toename van
de collectief gefinancierde zorguitgaven met 15 miljard. Het CPB schat in dat de IAB hiermee
uitkomt op 8,25% in 2015 (MIMOSI tabellen coalitieakkoord 2011).10 Hierdoor stijgen de wig en de
arbeidskosten.
Figuur 10: hoogte IAB-premie (%), 2007-2011

Bron: CPB

Gedurende de kabinetsperiode leidt een hogere IAB (ten opzichte van het Regeerakkoord ) volgens
de begrotingsregels tot ruimte onder het lastenkader. Dit mag teruggegeven worden. In de
afgelopen jaren is de IAB een aantal keren gestegen ten opzichte van het Regeerakkoord. Dit werd
meestal opgevangen met een verlaging van de premies werknemersverzekeringen om zo het effect
op de arbeidskosten te beperken. Deze zijn echter onder lastendekkend niveau gekomen en
vormen geen lange termijnoplossing voor het geval de IAB harder stijgt dan in het Regeerakkoord
is afgesproken. In de afgelopen jaren is de Vpb verlaagd mede als terugsluis van de toenemende
IAB. Dit leidt echter niet tot een verlaging van de arbeidskosten. De arbeidskosten zullen, indien er
geen maatregelen worden genomen om de groei van de zorg uitgaven te beperken, de komende
decennia dan ook sterk verder toenemen.
B. Arbeidskosten per eenheid product (apep)
Figuur 11 en 12 tonen het verloop in de tijd van de loonvoet, de arbeidsproductiviteit en de
arbeidskosten per eenheid product (apep) in Nederland en in de overige eurolanden. Kenmerkend
voor beide figuren is de sterke daling van de arbeidsproductiviteit in 2008 en 2009. Een dergelijke
daling van de arbeidsproductiviteit is gebruikelijk als de conjunctuur verslechtert, omdat de
productie in die fase sneller daalt dan de werkgelegenheid. Deze laatste daalt pas na verloop van
tijd (cf. “labour hoarding”). Zoals de figuur laat zien is de arbeidsproductiviteit in 2010 weer sterk
toegenomen. Tegelijkertijd is het verloop van de loonvoet redelijk stabiel geweest, al lijkt er in
beide figuren sprake van een lichte trendmatige daling.

10

Daarbij is geen rekening gehouden met de eventuele effecten van het wetsvoorstel uniformering loonbegrip
op de hoogte van de IAB-premie.

18

De ontwikkeling van de apep is het gecombineerde effect van de ontwikkeling van de loonvoet en
de arbeidsproductiviteit. Vanwege de dalende arbeidsproductiviteit zijn de apep in zowel Nederland
als de overige eurolanden in 2008 en 2009 sterk toegenomen en in 2010 gedaald.
Door een iets gunstiger ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit (en een vergelijkbare
ontwikkeling in de loonvoet) laten de apep in Nederland een wat positiever beeld zien dan in de
andere eurolanden.
Figuur 11: loonvoet, arbeidsproductiviteit en arbeidskosten per eenheid product (jaar-op-jaar
mutaties in %), Nederland, 2002-2010

Bron: CPB
Figuur 12: loonvoet, arbeidsproductiviteit en arbeidskosten per eenheid product, euroconcurrenten,
2002-2010

Bron: CPB

C. Omvang van de wig
Figuur 13 laat de ontwikkeling in de tijd zien van de gemiddelde wig, zowel voor werkgevers als
werknemers . De wig op het inkomen uit arbeid is het ve rschil tussen de loonkosten en het nettoloon, uitgedrukt als percentage van de loonkosten. De wig bestaat uit belastingen en premies.

19

De totale gemiddelde wig laat een redelijk constant verloop over de tijd zien en bedraagt tussen
41% en 43%. De gemiddelde werknemerswig (22 à 24%) ligt iets boven de werkgeverswig (18 à
20%).
Figuur 13: totale gemiddelde wig (in %), uitgesplitst in werknemers- en werkgeverswig, 2002-2010

Bron: CPB

2.3 Realisaties versus doelstellingen
Voor twee indicatoren zijn in de b egroting expliciet streefcijfers geformuleerd:
A. Ontwikkeling arbeidskosten per eenheid product ten opzichte van het eurogebied;
B. Omvang van de wig inclusief werkgeverslasten.
In onderstaande tabellen worden de jaarlijkse streefcijfers voor deze indicatoren met de realisaties
vergeleken.
A. Arbeidskosten per eenheid product (apep) ten opzichte van het eurogebied
Tabel 2 laat zien dat de ontwikkeling van de apep ten opzichte van het eurogebied in elk jaar
gunstiger is geweest dan waarnaar werd gestreefd.11 Bovendien hebben de arbeidskosten zich in
Nederland (bezien over de jaren 2008-2010) gunstiger ontwikkeld dan in de rest van het
eurogebied (cumulatief -1,1%). Dat is gunstig voor onze internationale concurrentiepositie.
Tabel 2: ontwikkeling apep ten opzichte van het eurogebied, streefcijfers versus realisaties
2008 2009 2010 2011
Streven
1,75 0,75
-0,25 1,75
Realisatie 0,1
-0,3
-0,9
1,00*
Bron: SZW-begroting en CPB
* dit is de verwachte realisatie

B. Omvang van de wig
Ook ten aanzien van de wig zijn de gerealiseerde percentages iets gunstiger geweest dan waarnaar
werd gestreefd. Dat geldt zowel voor 2008 als 2009. Voor de omvang van de wig zijn voor 2010 en
11

Een betere formulering dan “... waarnaar werd gestreefd” is “... dan werd voorzien”. Hoewel voor deze
indicator in de begroting streefcijfers zijn opgenomen, gaat het in feite om ramingen. Het CPB maakt een
raming van de ontwikkeling van de apep in zowel Nederland als de rest van het eurogebied. Het verschil tussen
beide is wat deze indicator meet. Daarmee is het eveneens een raming. Een vergelijking met de realisatiecijfers
zegt dan ook meer over de trefzekerheid van de CPB-ramingen dan over de mate waarin de doelstellingen op
deze indicator zijn behaald.

20

2011 geen streefcijfers meer beschikbaar. De reden daarvoor is dat het niet goed mogelijk is om
een streefcijfer te definiëren. Ten eerste omdat de wig voor een deel wordt bepaald door externe
factoren. Stijgende kosten in de zorg bijvoorbeeld leiden zowel tot een hogere IAB als tot hogere
ziektekostenpremies voor burgers. Door een hogere IAB nemen zowel de werkgevers- als
werknemerswig toe. Ten tweede is de mate waarin de wig kan dalen (hetgeen wenselijk is vanuit
het oogpunt van arbeidsparticipatie) afhankelijk van de beschikbare budgettaire ruimte voor
lastenverlichting. Ten derde is er geen “logische” omvang van de wig. Vanuit het oogpunt van
arbeidsparticipatie bijvoorbeeld is een lagere wig beter dan een hogere, maar het is niet te zeggen
welk percentage “optimaal” is.
Tabel 3: omvang wig inclusief werkgeverslasten (%), streefcijfers versus realisaties
2008 2009 2010 2011
Streven
42,9 42,3
Realisatie 42,5 42,1
42,8
Bron: SZW-begroting en CPB

Hoewel hiervoor geen expliciete streefcijfers zijn geformuleerd in de begroting, gaan we tot slot
nog kort in op de ontwikkeling van de administratieve lasten en de contractloonontwikkeling.
C. Administratieve lasten
Voor de periode 2007 tot 2011 was een nieuwe rijksbrede administratieve lastenverlichting van
netto 25% voor het bedrijfsleven afgesproken. Over de invulling van de taakstelling en de
realisering ervan werd periodiek gerapporteerd in de rijksbrede voortgangsrapportages regeldruk
bedrijven en burgers. Als gevolg van de val van het kabinet Balkenende IV vindt geen monitoring
van de resultaten meer plaats in de Rijksbegroting. Als indicator is de reductie van de
administratieve lasten vanaf de begroting 2011 dan ook vervallen. De eindrapportage is op 27 april
2010 naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II, 2009/2010, 29 515, nr. 318). In deze
rapportage is onder andere vermeld dat de realisatie van de lastenreductie tot dat moment 13%
bedroeg en dat deze verder op zou lopen tot een reductie van netto 20% in 2011.
D. Contractloonontwikkeling
Onderstaande figuur toont de contractloonmutatie over de periode 2002-2010. In jaren met een
toenemende werkloosheid (2002-2005 en vanaf 2008) stijgen de contractlonen daarna minder
sterk dan in jaren met een dalende werkloosheid (2005-2008). Daaruit kan worden geconcludeerd
dat in centrale akkoorden blijkbaar snel wordt gereageerd op de situatie op de arbeidsmarkt en dat
deze afspraken bovendien een adequate decentrale doorwerking kennen.
Figuur 14: contractloonmutatie op niveau- en jaarbasis (%), 2002-2010

Bron: SZW

21

E. Is er sprake geweest van een “beheerste” loonontwikkeling?
Zoals eerder beargumenteerd is een beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten gunstig voor de
werkgelegenheid en arbeidsparticipatie. Ten eerste doordat het de relatieve prijs van arbeid ten
opzichte van kapitaal positief beïnvloedt. De vraag naar arbeid neemt daardoor toe. Ten tweede
doordat lagere arbeidskosten een concurrentievoordeel opleveren ten opzichte van landen waar de
arbeidskosten zich minder gunstig ontwikkelen, waardoor de export toeneemt en daarmee ook de
vraag naar arbeid .
Zoals figuur 1 liet zie n is de arbeidsparticipatie over de tijd trendmatig toegenomen, ondanks
gestegen arbeidskosten. Er is geen één-op-één relatie tussen d e ontwikkeling van de arbeidskosten
en de arbeidsparticipatie . Daarvoor bestaat een aantal redenen:
-

-

-

Stijgende arbeidskosten vormen een minder groot probleem wanneer ook de
arbeidsproductiviteit stijgt. Het is dan ook beter de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie
te vergelijken met die van de arbeidskosten per eenheid product (figuur 11) dan van de
totale arbeidskosten. Dan blijkt bijvoorbeeld dat de (conjunctureel bepaalde) toename van
de apep in 2008 en 2009 hand in hand is gegaan met een afvlakking van de
arbeidsparticipatie in diezelfde jaren en ook nog in 2010;
Stijgende arbeidskosten vormen een minder groot probleem wanneer de arbeidskosten bij
onze handelsconcurrenten nog sterker stijgen. Dan blijft immers ons concurrentievoordeel
bestaan, met het bijkomende gunstige effect op de werkgelegenheid en arbeidsparticipatie .
Dit geldt overigens uitsluitend voor exportgeoriënteerde bedrijven en sectoren en niet voor
op de binnenlandse vraag gerichte dienstensectoren of de collectieve sector;
De arbeidskosten belichten slechts de vraagzijde van de arbeidsmarkt, terwijl de omvang
van de arbeidsparticipatie wordt bepaald door zowel vraag als aanbod. Oftewel, zelfs als
vanwege hoge of stijgende arbeidskosten de arbeidsvraag achterblijft, kan de
arbeidsparticipatie stijgen, namelijk door een toename van het arbeidsaanbod. Figuur 1
weerspiegelt voor een deel een (autonome) trendmatige toename in het arbeidsaanbod, die
los staat van de ontwikkeling van de arbeidskosten.

Hoewel we in het voorgaande de relatie hebben gelegd tussen de arbeidskosten en de ontwikkeling
van de arbeidsparticipatie is een belangrijke vraag nog grotendeels onbeantwoord gebleven,
namelijk de vraag of de ontwikkeling van de arbeidskosten “beheerst” of “verantwoord” is geweest.
Om hier inzicht in te verkrijgen vergelijken we de ontwikkeling van de loonsom12 met de
ontwikkeling van de loonruimte. De loonruimte is de voor loonsverhoging beschikbare financiële
ruimte en is gelijk aan de som van de toename van de reële arbeidsproductiviteit en de
procentuele prijsmutatie van de toegevoegde waarde.13 Er kan gesproken worden van een
beheerste loonontwikkeling als de mutatie van de loonsom in ieder jaar in ieder geval niet meer
bedraagt dan de mutatie van de loonruimte.
Figuur 15 laat de ontwikkeling vanaf 2000 zien. In de meeste jaren blijkt de loonsom in de buurt
van of iets lager dan de loonruimte te liggen. Voor die jaren kan dus gesproken worden van een
beheerste loonontwikkeling. Anders is dat voor 2008 en 2009. De loonruimte lag in die jaren
duidelijk lager, met name door een tijdelijke (sterk) negatieve ontwikkeling van de

12

We kijken hier naar de loonsomontwikkeling en niet naar de ontwikkeling van de arbeidskosten. Bezwaarlijk
is dat niet, omdat de loonkosten verreweg het grootste deel (ongeveer 80%) van de totale arbeidskosten
uitmaken (cf. figuur 6). Bovendien hebben beide volgens tabel 1 dezelfde trendmatige ontwikkeling laten zien.
13

De ontwikkeling van de loonruimte wordt ook weerspiegeld in de hoogte van de AIQ. Indien de loonruimte
niet volledig wordt benut (dat wil zeggen dat in figuur 15 de loonsom beneden de loonruimte ligt) daalt de AIQ.
De AIQ is gelijk aan het arbeidsinkomen gedeeld door het netto nationaal inkomen.

22

arbeidsproductiviteit (cf. figuur 11). Hoewel in 2009 ook de loonsom is gedaald, was deze daling
niet voldoende om het negatieve effect van de dalende arbeidsproductiviteit te compenseren.
Figuur 15: procentuele mutatie loonruimte en loonsom (beide marktsector), 2000-2010

Bron: eigen berekening op basis van cijfers CPB

2.4 Conclusies
•

•

•

•
•

•

De totale loonkosten zijn tussen 2002 en 2010 met ongeveer een kwart gestegen. Met
name de werkgeverslasten voor pensioenen en de wettelijke sociale verzekeringen (WW en
ZVW) zijn behoorlijk toegenomen. Voor de WW hangt de ontwikkeling van de lasten sterk
samen met de conjunctuur, waardoor een structurele aanpassing van de
(financierings)systematiek niet noodzakelijk is. Anders is dit voor de pensioen- en
zorglasten. De kosten hiervan nemen vanwege autonome o ntwikkelingen (vergrijzing)
structureel toe. Het stelsel van aanvullende pensioenen wordt naar aanleiding van het
advies terzake de komende jaren aangepast, juist met als doel de toekomstbestendigheid
te herstellen.
Conform de afspraken in het Regeerakkoord zullen de collectief gefinancierde zorguitgaven
in deze kabinetsperiode groeien met 15 miljard. Voor de periode na 2015 zijn door de
minister van VWS verschillende acties in gang gezet. Zij heeft de SER, een taskforce VWSFinanciën en het CPB gevraagd om te adviseren over de stijgende collectief gefinancierde
zorguitgaven en de gevolgen daarvan voor onder meer de arbeidskosten.
De arbeidskosten per eenheid product (apep) zijn – vanwege de dalende
arbeidsproductiviteit – vooral in de jaren 2008 en 2009 s terk toegenomen om vervolgens in
2010 weer te dalen. In de jaren 2002 tot en met 2007 is het verloop van de apep relatief
stabiel geweest. Vergeleken met de euroconcurrenten heeft de apep zich in Nederland
tussen 2002 en 2010 iets gunstiger ontwikkeld.
De gemiddelde totale wig is tussen 2002 en 2010 nauwelijks veranderd.
De doelstellingen die voor de twee indicatoren in de begroting zijn opgenomen zijn vanaf
2008 gerealiseerd. De reductie van de administratieve lasten is daarentegen iets
achtergebleven bij de doelstelling.
Gemeten naar de mutatie in de loonruimte is de loonontwikkeling vanaf 2000 overwegend
beheerst/verantwoord geweest. Een uitzondering daarop vormen de jaren 2008 en 2009,
met name vanwege een sterk dalende arbeidsproductiviteit. Deze daling is echter niet
structureel van aard maar kan worden verklaard door de financieel-economische crisis.

23

3. Stijging van het aandeel werkenden en werklozen in de
beroepsbevolking met een startkwalificatie
In dit hoofdstuk gaan we in op de tweede operationele doelstelling. We volgen daarbij dezelfde
opzet als in het vorige hoofdstuk.

3.1 Beleidscontext
Om volop deel te kunnen (blijven) nemen aan de kennissamenleving is het van belang dat zoveel
mogelijk Nederlanders over een goede opleiding beschikken. Een startkwalificatie , dat wil zeggen
een afgeronde havo - of vwo-opleiding of een basisberoepsopleiding op mbo 2-niveau14, wordt
hierbij vaak als minimum gezien.
De overheid tracht op verschillende manieren het aandeel personen in de beroepsbevolking met
een startkwalificatie te vergroten. Deze komen hieronder achtereenvolgens aan bod.
Met het oprichten van de projectdirectie Leren en Werken, een samenwerking tussen de ministeries
van OCW en SZW (met betrokkenheid van EZ en LNV) tussen 2005 en 2011, is beoogd een extra
impuls te geven aan leven lang leren & werken en het op peil brengen of houden van het
benodigde kennisniveau van de beroepsbevolking. Dit is uitgewerkt in het Plan van Aanpak 20052007 en Doorpakken met Leren & Werken; Plan van aanpak 2008-2011.
A. Financiële stimulansen
Sinds 2008 heeft de overheid diverse maatregelen getroffen om de scholingsdeelname van
werkenden en werkzoekenden te stimuleren. Enkele maatregelen zijn al eerder genomen en
gedurende (een deel van) de periode 2008-2011 van kracht geweest. Zo kunnen individuele
werknemers, zelfstandigen (IB-ondernemers) en uitkeringsgerechtigden hun scholingskosten
opvoeren als aftrekpost voor de inkomstenbelasting. De Wet Vermindering Afdracht (WVA)onderwijs biedt diverse fiscale kortingen voor werkgevers die in scholing investeren. De WVAstartkwalificatie was hiervan onderdeel. Hierdoor ontvangt een werkgever een korting die kan
oplopen tot bijna 6.000 euro per werknemer per jaar indien hij een voormalig werkloze in dienst
neemt en opschoolt tot startkwalificatieniveau. De WVA startkwalificatie zal bij de uitwerking van
het 30-plus alternatief (Kamerstukken II, 2010–2011, 31 524, nr. 89 ) worden opgeheven.
Sinds 1 januari 2009 kunnen werkgevers een belastingaftrek van €325 krijgen voor elke
werknemer voor wie zij een ervaringscertificaat (EVC)-traject betalen.
Verder worden via het Europees Sociaal Fonds (ESF) middelen beschikbaar gesteld voor de
verbetering van de arbeidsmarktpositie van verschillende groepen. O&O-fondsen kunnen onder
andere subsidie aanvragen voor de bedrijven die hun laaggeschoolde werknemers willen laten
bijscholen. Tevens is er binnen het ESF- programma 2007-2013 geld beschikbaar voor re-integratie
van verschillende groepen werkzoekenden met een afstand tot de arbeidsma rkt. ESF actie-D
beoogt een verbetering van de arbeidsmarktpositie van laaggeschoolde werkenden of werkenden
zonder startkwalificatie. Doelstelling is h et vergroten van de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt van
jaarlijks 18.000 laaggekwalificeerde werkenden.
Voor ESF-actie D worden geen rijksmiddelen ingezet. Enkel de uitvoeringslasten worden vanuit
artikel 47 gefinancierd. ESF subsidie verloopt volledig buiten de SZW begroting om. ESF-actie D
wordt daarom verder niet meegenomen in deze beleidsdoorlichting.

14

Dat wil zeggen niveau 2 van de kwalificatiestructuur, zoals vastgelegd in de Wet educatie en
beroepsonderwijs (WEB).

24

B. Crisismaatregelen
In het kader van de crisis heeft het kabinet Balkenende IV in 2009 en 2010 extra middelen
uitgetrokken voor omscholing, ervaringscertificaten (EVC’s) en ervaringsprofielen (EVP’s). Deze
maatregelen hadden als doel om de overgang van werk naar werk te versoepelen. Met de
scholingsbonus kan een werkgever die een elders met ontslag bedreigde werknemer aanneemt en
scholing biedt een bonus krijgen van maximaal 2.500 euro. Deze subsidie kan worden aangevraagd
bij het UWV.
Een werkgever, die de competenties van een met ontslag bedreigde werknemer in kaart laat
brengen met een Ervaringsprofiel of een Ervaringscertificaat, kan een vergoeding krijgen. De
hoogte van de vergoeding is (afhankelijk van de grootte van het bedrijf) maximaal 600 e uro voor
een Ervaringsprofiel of 1.300 euro voor een Ervaringscertificaat. Beide instrumenten kunnen
worden aangevraagd bij het UWV. Met de extra middelen voor EVC’s en EVP’s zijn werkgevers
gestimuleerd om de competenties van met ontslag bedreigde werknemers in kaart te brengen.
Hiermee krijgt de werknemer meer inzicht in zijn competenties en kan deze ook beter kenbaar
maken aan nieuwe werkgevers. Beide crisismaatregelen zijn inmiddels beëindigd.
C. Voorlichting en versterken scholingsinfrastructuur
Ook zijn er gedurende de periode 2008-2011 diverse maatregelen getroffen om de
informatievoorziening over scholing te verbeteren en de samenwerking te bevorderen. Dit is
gedaan door de Projectdirectie Leren en Werken, de gezamenlijke directie van de ministeries van
SZW en OCW die per 1 januari 2011 is opgeheven. Zo zijn er stimuleringsregelingen
geïntroduceerd om het ontstaan van een regionale infrastructuur voor een leven lang leren te
bevorderen en de leercultuur in het MKB te versterken. Ook zijn 44 leerwerkloketten ingericht,
zodat er regionaal één loket bestaat waar werkgevers, werknemers en werkzoekenden terecht
kunnen met vragen op het terrein van mobiliteit, leren en werken, geïntegreerd in de werkpleinen.
Tevens zijn in het kader van het project Iedereen Doet Mee extra middelen uitgetrokken om een
leven lang leren te stimuleren. Verder is de informatievoorziening vanuit de overheid verbeterd via
diverse websites (zoals www.lerenenwerken.nl), een tijdelijke telefo nische helpdesk en meerdere
publiekscampagnes.
D. Afspraken met sociale partners
Tijdens de Participatietop van juni 2007 heeft de Stichting van de Arbeid met het kabinet en de
VNG een aantal doelstellingen ge(her)formuleerd op het gebied van scholing en employability en
zijn afspraken gemaakt over de uitvoering daarvan.
De Stichting van de Arbeid beveelt decentrale cao-partijen aan om te bespreken of het wenselijk
en mogelijk is om afspraken te maken over de inzet van gelden uit sector-/O&O-fondsen c.q. de
inzet van gelden in niet aan een (sector)fonds gebonden ondernemingen ten aanzien van:
1. Het bevorderen van activiteiten die gericht zijn op de zogeheten Van Werk Naar Werk-trajecten
(VWNW -trajecten) binnen de eigen sector;
2. Het daarnaast - om arbeidsmarktredenen - bevorderen van activiteiten die gericht zijn op
trajecten vanuit de eigen sector naar andere sectoren (intersectora le mobiliteit);
3. Het bevorderen van functiegerichte scholing en loopbaangerichte scholing, waaronder een
eventuele overstap naar zelfstandig ondernemerschap. De Stichting beveelt aan hierbij met
name aandacht te besteden aan begeleiding van allochtone werknemers naar het zogeheten
‘zzp-schap’;
4. Het afsluiten van employability-contracten, waarin werknemers zich committeren aan een
jaarlijks minimale scholingsinspanning en zich samen met werkgevers inspannen om ten
minste een startkwalificatie te halen;
5. Het bevorderen van scholing van flexwerkers, te realiseren via maatwerkafspraken tussen de
uitzendsector en andere sectoren;
6. Het ter beschikking stellen van individuele trekkingsrechten (persoonlijk leer- en
ontwikkelingsbudget);

25

7. Het ontwikkelen en gebruik maken van EVC -trajecten;
8. a. Het stimuleren van laaggeletterde werknemers om zich te scholen teneinde hun
taal- en rekenvaardigheid te vergroten en het bekostigen van de verletkosten die
daardoor eventueel ontstaan;
b. Het formuleren van heldere, meetbare doelstellingen over de aanpak van laaggeletterdheid.
In het Najaarsoverleg 2008 stond de “inzet op inzetbaarheid” wederom centraal en is de ambitie
geformuleerd van een meer systematische en brede scholing van alle werknemers.
In het werkdocument “ Leren loont” van de Stichting van de Arbeid is de noodzakelijke
cultuuromslag beschreven. Werknemers en werkgevers moeten scholing als noodzakelijk
onderdeel van de loopbaan gaan zien, de arbeidsmarktwaarde moet als urgent worden ervaren.
De Stichting van de Arbeid heeft in het Sociaal Akkoord aangegeven dat het belangrijk is in cao’s
extra afspraken te maken over scholing voor flexwerkers.
Het kabinet Balkenende IV had de ambitie het aantal voortijdige schoolverlaters te halveren van
71.000 in 2002 tot 35.000 in 2012. Het kabinet heeft daartoe ingezet op convenanten met
gemeenten en scholen; scholen ontvangen € 2.000 euro minder per schooluitvaller. In mei 2009
zijn 17.000 jongeren, die zonder startkwalificatie zijn uitgevallen, persoonlijk aangeschreven over
het belang van doorleren. De Stichting van de Arbeid heeft in dit kader in oktober 2008 de nota
“Tegengaan groenpluk” uitgebracht om decentrale partijen erop te wijzen wat door de sociale
partners ondernomen kan worden. Onderkend wordt dat hoewel groenpluk (bij een krappe
arbeidsmarkt) voor alle partijen op korte termijn voordelig kan zijn, een afgeronde o pleiding op ten
minste startkwalificatieniveau essentieel is voor het vinden en behouden van een baan. Ook het
bedrijfsleven heeft er volgens de Stichting van de Arbeid belang bij voortijdig schoolverlaters in het
(v)mbo terug te brengen.
Wat betreft scholing tijdens het werkzame leven en een leven lang leren wordt onderkend dat de
verantwoordelijkheid primair bij werkgevers en werknemers ligt. Vanuit die verantwoordelijkheid
zetten sociale partners in op afspraken over de invulling van scholing, de inzet van O&O-middelen,
EVC-trajecten en combinaties van leren en werken (met name ook voor werklozen).

3.2 Ontwikkeling aandeel personen met een startkwalificatie
In deze paragraaf laten we de ontwikkeling in de tijd z ien van het aandeel personen in de
beroepsbevolking dat beschikt over een startkwalificatie. Figuur 16 toont het beeld voor zowel de
totale beroepsbevolking als voor mannen en vrouwen afzonderlijk. Het totale aandeel blijkt tussen
2002 en 2010 met ongeveer 6%-punten te zijn toegenomen. Verder is de toename voor vrouwen
iets sterker geweest dan voor mannen. Omdat het aandeel onder vrouwen in 2002 al hoger lag dan
onder mannen, is dit verschil iets groter geworden.
Figuur 16: aandeel personen in de beroepsbevolking met een startkwalificatie, totaal en naar
geslacht, 2002-2010

Bron: CBS Statline

26

Figuur 17 laat de ontwikkeling zien naar leeftijd. Het aandeel in de beroepsbevolking met een
startkwalificatie blijkt af te nemen met de leeftijd. Voor de groep 55-65 jaar ligt deze bijvoorbeeld
structureel zo’n 15%-punten lager dan voor de jongste leeftijdsgroep. Wél stijgt het aandeel over
de tijd voor alle leeftijdsgroepen. Doordat ouderen de arbeidsmarkt verlaten en jongeren toetreden
tot de arbeidsmarkt gaat hiervan een zelfstandig effect uit op de verhoging van het aandeel
werkenden met een startkwalificatie.
Figuur 17: aandeel personen in de beroepsbevolking met een startkwalificatie naar leeftijd, 20022010

Bron: CBS Statline

Figuur 18 toont het gecombineerde effect van leeftijd en geslacht. Hoewel het aandeel onder
vrouwen gemiddeld gesproken hoger is (zie figuur 16), geldt dit niet voor alle leeftijdsgroepen; bij
oudere vrouwen ligt het aandeel onder dat voor mannen. Anders gezegd, bij vrouwen is de relatie
tussen leeftijd en het beschikken over een startkwalificatie sterker dan bij mannen.
Figuur 18: aandeel personen in de beroepsbevolking met een startkwalificatie naar leeftijd en
geslacht, 2010

Bron: CBS Statline

27

3.3 Realisaties versus doelstellingen
A. Aandeel in de beroepsbevolking met een startkwalificatie
Als indicator voor de beleidsdoelstelling geldt in het begrotingsartikel het aandeel (%) in de
beroepsbevolking (25-65 jaar) met startkwalificatie. De ontwikkeling van deze indicator sinds
2002 is weergegeven in tabel 4.
Tabel 4: aandeel (%) in de beroepsbevolking (25-65 jaar) met startkwalificatie15
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
72,6
74,4
75,3
76,4
77,0
77,6
77,4
77,9
Bron CBS Statline

2010
78,5

Het streven was dat in 2010 79% van de beroepsbevolking van 25-65 jaar zou beschikken over
een startkwalificatie. Dit streefcijfer is in 2010 bijna gerealiseerd.
Het aandeel in de beroepsbevolking met een startkwalificatie neemt toe met de tijd. Omdat het
aandeel met een startkwalificatie onder ouderen lager ligt dan o nder jongeren mag worden
verwacht dat door natuurlijk demografisch verloop, waarbij ouderen de arbeidsmarkt verlaten en
jongeren toetreden, het streefcijfer de komende jaren alsnog gerealiseerd zal worden.
In hoeverre het gevoerde beleid een substantiële eigen bijdrage heeft geleverd aan de toename
van het aandeel met een startkwalificatie is niet vast te stellen.
Vanaf 2011 wordt geen streefcijfer meer gehanteerd voor het aandeel in de beroepsbevolking met
een startkwalificatie.
B. Fiscale faciliteiten voor werkgevers (WVA onderwijs waaronder WVA startkwalificatie)
Tabel 5 laat het budget zien voor de afdrachtvermindering onderwijs. Het betreft hier het volledige
budgettair beslag. De afdrachtvermindering valt onder het inkomstenkader van de begroting
waarvoor het ministerie van Financiën verantwoordelijk is. De meeste onderdelen van de WVA
vallen onder de beleidsverantwoordelijkheid van het Ministerie van OCW (duale opleidingen). De
WVA-startkwalificatie, waar SZW gezamenlijk met OCW beleidsverantwoordelijk voor is, is een
onderdeel van de afdrachtvermindering onderwijs. Daarnaast bestaat de WVA EVC, een
afdrachtvermindering voor werkgevers die een werknemer in dienst hebben die een EVC -procedure
volgt bij een erkende EVC-aanbieder en waarbij de werkgeve r de kosten voor de EVC-procedure
voor zijn rekening neemt.
De afdrachtvermindering onderwijs betreft voor het overgrote deel een fiscale tegemoetkoming in
relatie tot het initiële onderwijs en maar voor een zeer beperkt deel ten behoeve van de WVA
startkwalificatie en WVA EVC, beide naar schatting ca. € 5 miljoen per jaar.16
Tabel 5: budget afdrachtvermindering onderwijs (lopende prijzen x € 1 mln)
2008
2009
2010
2011
Realisatie
291
348
372
Begroot
194
231
369
367

15

Door een veranderde (nauwkeuriger) meetmethode van het CBS komt het realisatiepercentage in de
begrotingen vanaf 2009 structureel 1% lager uit dan in eerdere begrotingen. In de gepresenteerde tabel is
uitgegaan van de nieuwe meetmethode van CBS voor zowel realisatie als streefwaarde.
16

Het wordt niet geregistreerd welk deel van de afdrachtvermindering onderwijs kan worden toegeschreven
aan de afzonderlijke faciliteiten.

28

Ten opzichte van de begrotingen 2008 en 2009 zijn meer fiscale middelen uitgegeven om het leven
lang leren door duale trajecten te stimuleren. Dit heeft in de begroting 2010 geleid tot een hoger
begroot bedrag dan in eerdere jaren voorzien.
C. Stimuleringsregelingen
In de periode 2005–2010 zijn via drie PLW -regelingen (Projectdirectie Leren en Werken)
leerwerktrajecten tot stand gekomen. Deze zijn steeds gemonitord door het Expertisecentrum
Beroepsonderwijs (ecbo). De eerste van deze regelingen liep in de periode 2005-2007. Onder deze
regeling, de Tijdelijke stimuleringsregeling leren & werken 2005-2007, zijn 44.162
leerwerktrajecten gerealiseerd.
Onder de tweede regeling, de Tijdelijke stimuleringsregeling leren & werken 2007 die een looptijd
had tot eind 2009, hebben 47 sectorale en regionale samenwerkingsverbanden subsidie gekregen
om circa 40.000 leerwerktrajecten te realiseren. Op 31 december 2009 bleek deze ambitie met een
totaal van 57.497 leerwerktrajecten ruimschoots gehaald te zijn. Vooral de realisatie van duale
trajecten (45.984; 197% realisatie) is boven verwachting. De realisatie van EVC-trajecten is
daarentegen onder de ambitie gebleven (11.513 EVC trajecten; 66% realisatie).
Medio 2009 is aan 28 van de 47 in de voorafgaande periode opgerichte samenwerkingsverbanden
subsidie toegekend voor het realiseren van in totaal 45.349 leerwerktrajecten onder de Tijdelijke
stimuleringsregeling voor met werkloosheid bedreigden, werkzoekenden en werkende jongeren
zonder startkwalificatie. Deze regeling had een looptijd tot eind 2010. Deze ambitie is eind 2010
met 44.587 trajecten vrijwel gerealiseerd.
De doelstelling van alle regelingen samen was het realiseren van 125.000 leerwerktrajecten. De
eindstand komt per 31 december 2010 uit op 146.246 (117%). Daarmee is de kwantitatieve
ambitie gerealiseerd.
Tabel 6: totaal realisatie aantal leerwerktrajecten over de gehele projectperiode 2005-2010
Ambitie

Tijdelijke
stimuleringsregeling
leren & werken 20052007

Tijdelijke
stimuleringsregeling
leren & werken
2007

Tijdelijke stimuleringsregeling voor
met werkloosheid bedreigden,
werkzoekenden en werkende
jongeren zonder startkwalificatie

Realisatie totaal

125.000

44.162

57.497

44.587

146.246 (117%)

Bron: ecbo, Leren & Werken; de balans opgemaakt, 2011

De uitgaven aan de crisismaatregelen EVC en scholing zijn sterk achtergebleven bij de verwachting
(tabel 7 laat de absolute aantallen zien). In 2009 was voor de scholingsbonus maximaal 19 miljoen
euro beschikbaar, hiervan is 19.777 euro besteed. Voor EVC/EVP was 20 miljoen beschikbaar,
waarvan 107.222 euro is gerealiseerd. De voorwaarden waaronder van de regelingen gebruikt kon
worden gemaakt zijn in 2010 versoepeld. Dit heeft wel geleid tot een toename van het aantal
aanvragen ten opzichte van 2009, maar minder dan verwacht. Van de beschikbare 40 miljoen
euro voor de scholingsbonus is in 2010 138.326 euro gerealiseerd. Van de beschikbare 15 miljoen
voor de EVC/EVP is in 2010 1.049.390 euro gerealiseerd (UWV). Dit komt vooral doordat de
werkloosheid minder sterk opliep dan eerder verwacht, waardoor ook de doelgroep van de
maatregelen fors kleiner was. De regelingen zijn inmiddels beëindigd.
Tabel 7: geraamde en gerealiseerde aantallen Omscholingsbonus en EVC bij dreigend ontslag 2009
en 2010
Raming
Realisatie
Raming
Realisatie
2009
2009
2010
2010
Omscholingsbonus bij dreigende werkloosheid
7.500
113
16.000
256
EVC bij dreigend ontslag
6.000
89
19.000
1.823
Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 710 XV, nr 1 p 29-33

29

Met verschillende stimuleringsregelingen is ook beoogd een impuls te geven aan de ontwikkeling
van een duurzame regionale infrastructuur voor leren & werken in Nederland.
De tijdelijke stimuleringsregelingen Leren en Werken zijn gemonitord door het expertisecentrum
beroepsonderwijs ecbo. Het ecbo komt in haar integrale e indrapportage “Leren & Werken; de
balans opgemaakt” (ecbo mei 2011) tot de volgende conclusies:
Regionale en sectorale samenwerkingsverbanden hebben zich op basis van convenanten
gecommitteerd aan de volgende doelstellingen:
1 De realisatie van kwalitatieve en kwantitatieve doelen op het gebied van leerwerktrajecten:
EVC- en duale trajecten, inclusief de werving en toeleiding naar deze trajecten;
2 Het realiseren van duurzame samenwerking van de partijen die samen het project dragen
zodat er na afloop van de subsidieregelingen een infrastructuur staat die zich blijvend kan
inzetten voor leren & werken in de regio.
In regionale projecten is de samenwerking gericht op de drie o’s: overheid, onderwijs en
ondernemers. In de sectorale projecten gaat het om samenwerking van brancheorganisaties,
onderwijsaanbieders en ondernemers. In alle gevallen moet samenwerking leiden tot een integrale
aanpak van leren & werken, waarin behoefteanalyse, werving, intake, verzorgen van passend
aanbod en de verbinding van leren & werke n zijn afgestemd; de integrale werkgeversbenadering.
In de projectperiode moet een (tijdelijke) projectorganisatie transformeren naar een duurzaam
samenwerkingsverband waarin partijen gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor een
integrale en samenhangende dienstverlening voor een regio of een sector.
De Projectdirectie Leren en Werken heeft in eerste aanleg vooral ingestoken op het tot stand
brengen van regionale samenwerkingsverbanden voor leren & werken. Er zijn ook sectorale
projecten geïnitieerd. Deze moesten zich aanvankelijk een positie verwerven in de dominante
aandacht voor samenwerking in de regio.
Aan alle projecten liggen bestuurlijke overeenkomsten ten grondslag. Uitgaande van een
gemiddelde betrokkenheid van dertien organisaties bij een overeenkomst, hebben meer dan 600
partijen hun handtekening gezet voor het leveren van een bijdrage aan leren & werken in een regio
of sector. Over het algemeen nemen publieke instellingen het voortouw in de regionale projecten
(gemeenten, onderwijs, UWV WERKbedrijf) en zijn werkgevers daarin ondervertegenwoordigd. In
de sectorale projecten is dat per definitie anders: de werkgevers -, brancheorganisaties en soms
brancheopleidingen en UWV nemen het voortouw, publiek onderwijs volgt. Kenniscentra vervulden
in beide typen projecten een rol, met name vanwege de kennis van branches en voor de werving.
In het geheel heeft leren & werken nog meer partijen in beweging gebracht. Want naast de formele
samenwerkingspartners was er vaak ook betrokkenheid van informele partners in een flexibele
schil rond het project.
Wanneer wordt gekeken naar het opleidingsniveau van de deelnemers in de trajecten bij de
tijdelijke stimuleringsregeling leren en werken 2009 (tabel 8), dan valt op dat de meeste trajecten
zich op mbo 2-niveau bevinden (43%), gevolgd door niveau 3 (26%) en niveau 4 (16%).17 Het is
niet bekend of de trajecten ook zijn afgemaakt en geleid hebben tot een startkwalificatie , omdat dit
niet wordt geregistreerd.

17

ECBO, Leren & werken; de balans opgemaakt, mei 2011.

30

Tabel 8: verdeling trajecten naar niveau, per doelgroep, stand 1 januari 2011
Werkende jongere
zonder
startkwalificatie

Werkzoekende

Met werkloosheid
bedreigden

Totaal

n

%

n

%

n

%

n

%

mbo 1

912

8

2.916

17

2.804

14

6.632

14

mbo 2

7.526

68

6.734

38

6.294

32

20.554

43

mbo 3

1.806

16

4.668

27

6.266

32

12.740

26

mbo 4

746

7

2.809

16

4.067

21

7.622

16

hbo

6

0

397

2

222

1

625

1

Totaal

10.996

100

17.524

100

19.653

100

48.173

100

Bron: ecbo

Wanneer wordt gekeken naar de leeftijdsverdeling (tabel 9) dan blijkt dat de werkende jongeren
zonder startkwalificatie merendeels (65%) vallen in de leeftijdscategorie 18-20 jaar.
Er is een behoorlijke spreiding van leeftijd onder de doelgroep werkzoekenden: 61% zit in de
leeftijdscategorie van 30 tot boven de 49 jaar. Bij de doelgroep met werkloosheid bedreigden
neemt dit percentage nog verder toe: hier bevindt zelfs 72% zich in de leeftijdscategorie van 30 tot
boven de 49 jaar.
Tabel 9: leeftijdsverdeling deelnemers trajecten, per doelgroep, stand 1 januari 2011
Werkende jongere
Werkzoekende
zonder
startkwalificatie

Met werkloosheid
bedreigden

Totaal

n

%

n

%

n

%

n

%

18-20

5.561

65

1.424

9

1.002

5

7.987

18

21-24

2.976

35

2.153

13

1.883

10

7.012

16

25-29

0

0

2.728

16

2.469

13

5.197

12

30-34

0

0

1.970

12

2.141

11

4.111

9

35-39

0

0

2.056

12

2.433

12

4.489

10

40-44

0

0

2.179

13

2.869

15

5.048

11

45-49

0

0

2.039

12

2.913

15

4.952

11

>49

0

0

1.999

12

3.792

19

5.791

13

Totaal

8.537

100

16.548

100

19.502

100

44.587

100

Bron: ecbo

De gemiddelde leeftijd van de deelnemers was 34 jaar. De werkende jongere n zonder
startkwalificatie zijn gemiddeld jonger (20 jaar) dan de werkzoekenden (36 jaar) en de met
werkloosheid bedreigden (39 jaar). Dit hangt samen met het gevolgde doelgroepenbeleid in de
regeling. In de trajecten voor werkzoekenden en met werkloosheid bedreigden is een spreiding van
leeftijd te zien van 21 tot ouder dan 49 jaar.
In het voorjaar van 2010 is een eerste balans opgemaakt van de bestuurlijke samenwerking in
‘Tour onderwijs arbeidsmarkt. Verslag van zes bijeenkomsten over verduurzaming van leren &
werken in de regio.’ (PLW/ecbo, maart 2010). Uit die bijeenkomsten bleek dat bestuurders,
managers en projectleiders als grote opbrengst van de subsidieregelingen zagen, dat organisaties
elkaar beter hebben leren kennen en dat de samenwerking is ve rbreed. Zo is het (regulier mbo-)
onderwijs in vergelijking met een paar jaar geleden vaker partner in bestuurlijk overleg over
regionaal arbeidsmarktbeleid. In de bijeenkomsten gaven deelnemers aan na afloop van de
subsidieregelingen te opteren voor voortzetting van de samenwerking op het terrein van regionaal
arbeidsmarktbeleid, regionale werkgelegenheid en het verbinden van onderwijs en arbeid.
Daarvoor zijn EVC- en duale trajecten waardevolle instrumenten.

31

D. Informatievoorziening
De projectdirectie Le ren en Werken heeft op diverse manieren voorzien in informatie over leren en
werken en campagnes ingezet om het belang van leren en werken te promoten. De website
www.lerenwerken.nl bevat informatie over beroepen, opleidingen, cursussen, loopbaanoriëntatie en
-advies etc. Verder zijn er 44 leerwerkloketten ingericht op de werkpleinen van het UWV
Werkbedrijf waar werkgevers, werknemers en werkzoekenden terecht kunnen voor advies over
loopbaan en scholing. Daarnaast zijn er twee landelijke conferenties georganiseerd “Doeltreffen(d)
met leren en werken” ( juni 2008) en “Durf te investeren in leren” (maart 2010). Ook zijn er vanuit
de regionale projecten informatiecampagnes gevoerd. Er is een landelijke radio en TV campagne
gevoerd om de bekendheid van het Ervaringscertificaat te vergroten. Tijdens de campagne is de
bekendheid met het Ervaringscertificaat gestegen van 46 naar 67%.18 Ook is de Quickscan EVC
(online testen van je competenties) ingezet als instrument om het behalen van een
Ervaringscertificaat te stimuleren. Ruim 10.000 mensen hebben de Quickscan EVC ingevuld.19
Daarvan heeft 30% besloten tot een vervolgactiviteit (halen van Ervaringscertificaat, volgen van
een cursus). De effectiviteit van de Quickscan blijkt dus groot. De inzet van een breed scala aan
informatie- en communicatiemiddelen heeft nadrukkelijk bijgedragen aan het bewustzijn van het
belang van leren en werken en heeft mensen daadwerkelijk gestimuleerd te starten met een cursus
of opleiding.
E. Afspraken met sociale partners
Op 27 juni 2007 hebben kabinet en sociale partners op de zogenaamde Participatietop (P-top) een
tripartiete beleidsinzet afgesproken over de bevordering van de arbeidsparticipatie. In de P -top is
gesproken over het belang van cao-afspraken om werknemers zonder startkwalificatie alsnog op
dit vereiste niveau te brengen en het beschikbaar stellen van voldoende beroepspraktijkvormingsen stageplaatsen.
Eén van de afspraken behelst het via cao-afspraken ondersteunen van leven la ng leren. Concreet
zijn genoemd: employability-contracten, individuele ontwikkelingsplannen, gebruik van EVCtrajecten en leerwerkovereenkomsten.
Uit de najaarsrapportage cao-afspraken 2010 van SZW blijkt dat in 2010 in vrijwel alle onderzochte
cao’s (112 van de 114) bepalingen over scholing voorkomen. Het merendeel van de cao-afspraken
heeft betrekking op functiegerichte scholing. Dit geldt voor de totale periode 2007-2010 al is wel
een geringe daling over de tijd waar te nemen. Functiegerichte scholing richt zich op de huidige of
toekomstige functie van de werknemer. In bijna de helft van de onderzochte cao’s (63% van de
werknemers) komen afspraken voor over scholing in het kader van de Beroepsbegeleidende
Leerweg (BBL). Hier heeft zich een geringe stijging voorgedaan sinds 2007. De grootste stijging is
waar te nemen met betrekking tot afspraken over EVC . Het aantal cao’s waarin hierover afspraken
zijn vastgelegd is ten opzichte van 2007 verdubbeld van 15% naar 32%.
De scholingsafspraken in cao’s hebben vaak een niet-verplichtend karakter. Dat neemt niet weg
dat in de in 2010 afgesloten cao’s in 50 cao’s een verplichting tot en/of een recht op scholing
bestaat. In 41 cao’s (48% van de werknemers) gaat het om een verplichting tot scholing. In 24
cao’s (34% van de werknemers) is sprake van een recht op scholing. Een combinatie van plicht tot
en recht op scholing is in 15 cao’s aangetroffen.

18

Campagne ‘Leren en Werken’ (K13.2); eindrapportage campagneffectonderzoek ten behoeve van
projectdirectie leren en Werken, december 2009, Rijksvoorlichtingsdienst Ministerie van Algemene Zaken.
19

Onderzoek naar de Quickscan voor het Ervaringscertificaat, Wise up Arbeidsmarktconsultancy, 2010.

32

Tabel 10: percentage cao’s met scholings-afspraken
Scholingsaspecten

2007

2008

2009

2010

Functiegerichte

94

92

93

90

BBL

43

45

46

47

EVC

15

23

24

32

Algemene scholing
19
17
Bron: SZW Najaarsrapportages cao-afspraken 2007-2010

17

17

scholing

3.4 Conclusies
•

•

•

•
•

•

Met betrekking tot de geformuleerde beleidsdoelstelling dat 79% van de beroepsbevolking
tussen de 25-65 jaar in 2010 beschikt over een startkwalificatie moet worden geconcludeerd
dat deze met 78,5% nog niet is bereikt. Het aandeel in de beroepsbevolking dat beschikt over
een startkwalificatie is in deze periode echter wel gestegen en alleen al op basis van natuurlijke
ontwikkelingen, waarbij laag opgeleide ouderen de beroepsbevolking verlaten en vervangen
worden door hoger opgeleide jongeren en vrouwen, mag worden verwacht dat het streefgetal
de komende jaren alsnog zal worden bereikt.
Over de effecten van de fiscale faciliteit WVA-startkwalificatie op een toename van het aandeel
mensen met een startkwalificatie kunnen we op basis van de beschikbare gegevens geen
uitspraken doen.
De stimuleringsmaatregelen die tussen 2005 en 2010 zijn ingezet hebben in die periode, mede
door de afgesloten convenanten, een stimulans gegeven aan het opzetten van de benodigde
samenwerkingsstructuren. Het is de verwachting dat deze structuren ook op langere termijn
hun vruchten zullen kunnen afwerpen. Of dat ook inderdaad het geval zal zijn en of de
structuren ook na beëindiging van de subsidies zullen blijven bestaan kan zonder een
toekomstige evaluatie echter niet worden vastgesteld.
De kwantitatieve doelstellingen in het aantal gerealiseerde trajecten zijn behaald, al blijft het
gebruik van EVC sterk achter bij de verwachting.
De inzet van een breed scala aan informatie - en communicatiemiddelen heeft nadrukkelijk
bijgedragen aan het bewustzijn van het belang van leren en werken en heeft mensen
daadwerkelijk gestimuleerd te starten met een cursus of opleiding.
Scholingsafspraken tussen de sociale partners komen in 2010 in het grootste deel van de cao’s
voor.

Op basis van deze bevindingen kan worden geconcludeerd dat de beleidsinzet in de bekeken
periode, met als onderdeel het oprichten van een tijdelijke projectdirectie Leren en Werken van
SZW en OCW, een stimulans heeft gegeven aan het verhogen van het scholingsniveau van
laagopgeleide werknemers.

33

4. Conclusies
In dit hoofdstuk wordt voor zover mogelijk een antwoord gegeven op de 10 in de inleiding
genoemde vragen.
1) Wat was het probleem dat aanleiding is (geweest) voor beleid? Is dit probleem nog actueel?
De arbeidsparticipatie ligt in Nederland van oudsher lager dan in bijvoorbeeld de Scandinavische
landen. Dat komt met name door een relatief lage arbeidsdeelname van ouderen en
vrouwen. Hoewel de fiscale faciliëring van vervroegd uittreden gaandeweg is versoberd, werken
ouderen nog steeds beduidend minder vaak dan andere groepen op de arbeidsmarkt. Voor
vrouwen geldt dat de a rbeidsdeelname inmiddels niet meer sterk afwijkt van het gemiddelde, maar
dat er veel in deeltijd wordt gewerkt. Hierdoor is de arbeidsparticipatie in voltijdsequivalenten
(fte’s) nog steeds relatief laag.
De afgelopen decennia is er sprake geweest van een aanzienlijke toename van de
arbeidsparticipatie, zowel voor de totale beroepsbevolking als voor de hiervoor genoemde groepen.
Toch lijkt er voor sommige groepen nog ruimte te zijn voor een structurele verhoging van de
arbeidsdeelname. Het is ook noodzakelijk deze ruimte te benutten (zie het antwoord op vraag 3).
Daarnaast heeft de financieel-economische crisis ertoe geleid dat sinds 2009 de arbeidsparticipatie
niet of nauwelijks is toegenomen. Ook dit soort tijdelijke ontwikkelingen maken dat bevordering
van de arbeidsparticipatie nog steeds actueel is.
2) Wat was de oorzaak van het probleem?
De oorzaak was gelegen in het achterblijven van de arbeidsdeelname van ouderen en vrouwen. De
redenen hiervoor waren divers. Ouderen maakten in de jaren tachtig van de vorige eeuw (toen er
sprake was van een hoge jeugdwerkloosheid) op de arbeidsmarkt plaats voor jongeren en werden
daarbij ondersteund door verschillende fiscaal gunstige regelingen voor vervroegde uittreding. In
de jaren daarna was het eerder stoppen met werken onder ouderen min of meer de
maatschappelijke norm. De lage arbeidsdeelname van vrouwen werd met name veroorzaakt door
maatschappelijke opvattingen over de rol van de vrouw bij arbeid en zorg. Hoewel beide
maatschappelijke normen inmiddels grotendeels zijn doorbroken, biedt de arbeidsdeelname van
ouderen en vrouwen nog steeds ruimte voor een structurele toename.
3) Waarom rekende de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te lossen?
De arbeidsmarkt is geen “perfecte markt” waar de werking van het prijsmechanisme er als vanzelf
toe leidt dat het gewenste niveau van arbeidsparticipatie tot stand komt. Tegelijkertijd kent een
hoge arbeidsparticipatie een groot economisch en maatschappelijk belang (draagvlak onder de
verzorgingsstaat, maatschappelijke ontplooiing etc.). Marktfalen in combinatie met de genoemde
belangen rechtvaardigt een rol voor de overheid.
Ook ten aanzien van de twee operationele doelstellingen die het onderwerp van deze
beleidsdoorlichting vormen speelt de overheid een belangrijke rol. Een beheerste ontwikkeling van
de arbeidskosten is gunstig voor onze internationale concurrentiepositie en daarmee voor onze
welvaart en werkgelegenheid. De overheid oefent invloed uit op de hoogte van de arbeidskosten
via de belastingen en premies. Ook het vergroten van het aandeel personen met een
startkwalificatie is belangrijk, omdat het beschikken over een startkwalificatie een belangrijke
minimumvoorwaarde is voor (succesvolle) deelname op de arbeidsmarkt.
De overheid heeft vooral een belangrijke verantwoordelijkheid bij het klaarstomen van jongeren
voor de arbeidsmarkt. Scholing van werkenden is primair een verantwoordelijkheid van
werknemers en werkgevers zelf. Daarbij speelt de overheid een faciliterende en stimulerende rol.
Daarnaast heeft de overheid een rol bij het scholen van werklozen als dat nodig is voor hun re integratie op de arbeidmarkt.

34

4) Waarom lag de verantwoordelijkheid op rijksniveau (en niet op decentraal of EU-niveau)?
De rijksoverheid beïnvloedt op diverse manieren de hoogte van de arbeidsparticipatie. Het gaat
dan bijvoorbeeld om wet- en regelgeving op fiscaal en onderwijsterrein. Met het eerste wordt
beoogd een gunstig klimaat te creëren voor investeringen van bedrijven waardoor de arbeidsvra ag
en werkgelegenheid kunnen toenemen. Onderwijsbeleid leidt tot een beter gekwalificeerd
arbeidsaanbod. Gelet op de positieve samenhang tussen opleidingsniveau en arbeidsparticipatie,
neemt hierdoor de participatie toe.
De verantwoordelijkheid ligt echter niet uitsluitend op rijksniveau, maar ook bij sociale partners en
lagere overheden (gemeenten). Een belangrijke bepalende factor voor arbeidsdeelname is de
ontwikkeling van de arbeidskosten, omdat deze de omvang van de arbeidsvraag beïnvloedt. De
arbeidskosten worden sterk bepaald door de contractloonontwikkeling. Afspraken over de
contractlonen komen tot stand in vrije onderhandelingen tussen (organisaties van) werkgevers en
werknemers , die landelijk gelden. Daarnaast is voor een toename van de arbeidsparticipatie
bevordering van het arbeidsaanbod nodig, onder andere door re-integratie. Voor cliënten in de
bijstand (incl. WIJ en in de toekomst WnV) zijn de gemeenten zowel financieel als beleidsmatig
verantwoordelijk.
5) Welke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het probleem?
Als hoofddoelstelling geldt het verhogen van de bruto arbeidsparticipatie. Een beheerste
ontwikkeling van de arbeidskosten en het verhogen van het aandeel personen in de
beroepsbevolking met een startkwalificatie zijn afgeleide doelstellingen die aan de
hoofddoelstelling bijdragen.
6) Welke instrumenten werden ingezet? Hoe is de samenhang tussen de instrumenten? Was er
sprake van overlap?
Er wordt een groot aantal instrumenten ingezet om de arbeidsparticipatie te bevorderen, waarvan
er veel geen onderdeel uitmaken van artikel 42 van de SZW-begroting. Dat geldt bijvoorbeeld
voor allerlei maatregelen in de sfeer van belastingen en premies die op de begroting van het
ministerie van Financiën staan. Soortgelijk geldt voor scholingsmaatregelen die onder het beleid
van OCW vallen. Ook zijn er instrumenten waarvoor de rijksoverheid niet primair verantwoordelijk
is (zie het antwoord op vraag 4).
7) Wat is bekend over de uitvoering van beleid en over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering?
Op deze vraag wordt in de beleidsdoorlichting geen antwoord gegeven, omdat de betreffende
informatie niet beschikbaar is dan wel de uitvoeringsvraag niet aan de orde is (bijvoorbeeld bij de
doelstelling die ziet op de ontwikkeling van de arbeidskosten).
8) Wat was het effect van de instrumenten op de geformuleerde doelstellingen (oplossing van het
probleem)?
Deze doorlichting heeft geen betrekking op de algemene doelstelling van artikel 42, maar
uitsluitend op de eerste twee operationele doelstellingen.
Met betrekking tot de eerste operationele doelstelling “beheerste ontwikkeling van de
arbeidskosten” is geconstateerd dat de totale loonkosten tussen 2002 en 2010 met ongeveer een
kwart zijn gestegen. De doelstellingen die voor de twee indicatoren in de begroting zijn opgenomen
zijn vanaf 2008 gerealiseerd. De arbeidskosten per eenheid product (apep) zijn – vanwege de
dalende arbeidsproductiviteit – vooral in de jaren 2008 en 2009 sterk toegenomen om vervolgens
in 2010 weer te dalen. In de jaren 2002 tot en met 2007 is het verloop van de apep relatief stabiel
geweest. Vergeleken met de euroconcurrenten heeft de apep zich in Nederland tussen 2002 en
2010 iets gunstiger ontwikkeld.

35

De gemiddelde totale wig is tussen 2002 en 2010 nauwelijks veranderd. Gemeten naar de mutatie
in de loonruimte is de loonontwikkeling vanaf 2000 overwegend beheerst/verantwoord geweest.
Een (niet structurele) uitzondering daarop vormen de jaren 2008 en 2009. De reductie van de
administratieve lasten tot slot is iets achtergebleven bij de doelstelling.
Wel moet geconstateerd worden dat met name de werkgeverslasten voor pensioenen en de
wettelijke sociale verz ekeringen (WW en ZVW) behoorlijk zijn toegenomen. Voor de WW houdt dit
sterk verband met de conjunctuur, waardoor een structurele aanpassing van de
(financierings)systematiek niet noodzakelijk is. Op andere punten lijkt het tot nu toe ingezette
instrumentarium niet toereikend voor toekomstige ontwikkelingen en zijn nadere maatregelen
nodig of reeds in voorbereiding. Dit geldt in het bijzonder voor de pensioen- en zorglasten. De
kosten hiervan nemen vanwege autonome ontwikkelingen (waaronder de vergrijzing) structureel
toe. Het stelsel van aanvullende pensioenen wordt de komende jaren aangepast, juist met als doel
de toekomstbestendigheid te herstellen.
Het Regeerakkoord gaat uit van een toename van de collectief gefinancierde zorguitgaven met 15
miljard. Het CPB schat in dat de IAB hiermee uitkomt op 8,25% in 2015. Hierdoor stijgen de wig en
de arbeidskosten. Een IAB die sterker stijgt dan in het Regeerakkoord is afgesproken leidt via
stijgende arbeidskosten tot ruimte onder het lastenkader.
Met betrekking tot de tweede operationele doelstelling “79% van de beroepsbevolking tussen de
25-65 jaar beschikt in 2010 over een startkwalificatie” moet geconcludeerd worden dat deze met
78,5% nog niet is bereikt. Het aandeel in de beroepsbevolking dat beschikt over een
startkwalificatie is in de bestudeerde periode echter wel gestegen en alleen al op basis van
natuurlijke ontwikkelingen, waarbij laag opgeleide ouderen de beroepsbevolking verlaten en
vervangen worden door hoger opgeleide jongeren en vrouwen mag verwacht worden dat het
streefgetal de komende jaren alsnog zal worden bereikt.
Over de effecten van de fiscale faciliteit WVA-startkwalificatie op een toename van het aandeel
mensen met een startkwalificatie kunnen we op basis van de beschikbare gegevens geen
uitspraken doen.
De stimuleringsmaatregelen die tussen 2005 en 2010 zijn ingezet hebben in die periode, mede
door de afgesloten convenanten, een stimulans gegeven aan het opzetten van de benodigde
samenwerkingsstructuren. Het is de verwachting dat deze structuren ook op langere termijn hun
vruchten zullen afwerpen. De kwantitatieve doelstellingen in het aantal gerealiseerde trajecten zijn
behaald, al blijft het gebruik van EVC sterk achter bij de verwachting.
De inzet van een breed scala aan informatie - en communicatiemiddelen heeft nadrukkelijk
bijgedragen aan het bewustzijn van het belang van leren en werken en heeft mensen
daadwerkelijk gestimuleerd te starten met een cursus of opleiding.
Scholingsafspraken tussen de sociale partners komen in 2010 in het grootste deel van de cao’s
voor.
Op basis van deze bevindingen kan worden geconcludeerd dat de beleidsinzet in de bekeken
periode, met als onderdeel het oprichten van een tijdelijke projectdirectie Leren en Werken van
SZW en OCW, een stimulans heeft gegeven aan het verhogen van het scholingsniveau van
laagopgeleide werknemers.
9) Hadden instrumenten op andere beleidsterreinen ook belangrijke effecten op de geformuleerde
doelstelllingen? Wat zijn de belangrijkste positieve en negatieve neveneffecten?
Veel maatregelen op sociaal-economisch terrein, en autonome exogene ontwikkelingen, waaronder
de financieel-economische crisis, beïnvloeden op één of andere wijze de arbeidsparticipatie. Het is
niet mogelijk om hiervan in de beleidsdoorlichting een uitputtend overzicht te geven.

36

10) Hoe werd de hoogte bepaald van de budgetten die zijn ingezet? Wat was hiervan de
onderbouwing?
Voor de eerste operationale doelstelling is deze vraag niet aan de orde (geen budget). Voor de
tweede operationele doelstelling is het budget zeer marginaal. Deze is gebaseerd op het verwachte
gebruik (EVC, EPC).

37

Bijlage: externe beoordeling
In het eerste onderdeel komt de beoordeling van de beleidsdoorlichting zoals die voorligt aan bod.
Het tweede onderdeel gaat in op een aantal relevante punten naar aanleiding van de
beleidsdoorlichting die mogelijk nuttig zijn voor het formuleren van het toekomstig beleid.
Mijn betrokkenheid bij de tekst van de beleidsdoorlichting is in drie ronden gegaan. In een eerste
ronde (begin juni) heb ik met de betreffende medewerkers van SZW over de beoogde opzet van de
beleidsdoorlichting gesproken. In de tweede ronde (begin september) ben ik in de gelegenheid
gesteld om het concept te lezen en van commentaar te voorzien. In de derde ronde (midden
oktober) heb ik de eindversie nogmaals gelezen. Mijn oordeel is op de eindversie gebaseerd.
Beoordeling
De beleidsdoorlichting arbeidsparticipatie betreft de algemene doelstelling “het bevorderen van de
arbeidsparticipatie” en daaraan gekoppeld twee operationele doelstellingen: “beheerste
arbeidskostenontwikkeling” en “stijging van het aandeel mensen met startkwalificatie in de
beroepsbevolking”. De beleidsdoorlichting geeft een degelijke en complete beschrijving van het
belang van het aanmoedigen van de arbeidsparticipatie voor de Nederlandse welvaart, van de rol
die de overheid daarbij kan hebben en van de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie in de
afgelopen periode. Ook wat betreft de beide operationele doelstellingen is de beschrijving degelijk
en compleet en volgt de beleidsdoorlichting een logische structuur waarin eerst de beleidscontext
wordt geschetst, vervolgens de relevante ontwikkelingen worden beschreven en ten slotte de
doelstellingen en realisaties worden vergeleken. De conclusie bevat een adequaat antwoord op de
relevante vragen die in de inleiding worden gesteld. De toonzetting van de beleidsdoorlichting is
nuchter en realistisch.
Het blijft natuurlijk jammer dat over het algemeen weinig inzicht bestaat in de effectiviteit en
efficiëntie van de beleidsmaatregelen die worden besproken. Dat wordt toegegeven in de
beleidsdoorlichting, maar dat belet niet dat het een groot gemis blijft.
Blijven over een aantal punten van commentaar en aanbevelingen:
p. 4: In de inleiding over het onderwerp arbeidsparticipatie wordt gesteld dat de mate dat mensen
zich terugtrekken van de arbeidsmarkt in het algemeen afhankelijk is van de economische
conjunctuur. Dat wordt dan het ‘discouraged worker effect’ of ‘ontmoedigingseffect’ genoemd. Wat
er staat is correct, maar tegelijk te eenzijdig. Omdat alleen maar het ontmoedigingseffect wordt
genoemd, lijkt het of dat de enige reden is waarom mensen zich terugtrekken van de
arbeidsmarkt. Er zijn nog veel andere redenen waarom mensen de arbeidsmarkt verlaten zonder
dat dit met de economische conjunctuur te maken heeft. Bijvoorbeeld mensen verlaten de
arbeidsmarkt om zorgtaken op zich te nemen, jongeren verlaten de arbeidsmarkt voor een
voltijdse studie en ouderen verlaten de arbeidsmarkt wegens vervroegde uittreding.
p. 9: Bij de bespreking over het belang van de startkwalificatie wordt de zorg uitgesproken dat de
bruto arbeidsparticipatie van mensen met een HAVO- of VWO opleiding in 2010 ongeveer 60% is
terwijl dat bij mensen met MBO4, HBO en WO op 80-90% ligt. Misschien goed om dit toch even te
relativeren. Ten eerste zijn mensen met een HAVO en VWO opleiding een relatief klein deel van de
beroepsbevolking (8%) zeker vergeleken met die andere studies. Ten tweede is HAVO en VWO
geen eindopleiding. De bedoeling is dat mensen met HAVO en VWO doorstromen naar het hoger
onderwijs en niet uitstromen naar de arbeidsmarkt.
p. 16: Bij de bespreking van de werkgeverslasten WW wordt gesteld dat sectoren die gevrijwaard
blijven van economische tegenspoed profiteren van de AWf-verlaging maar niet geconfronteerd
worden met een verhoging van de sectorpremie. Dat leidt tot een omgekeerde (maar beoogde)
solidariteit tussen conjunctuuronafhankelijke sectoren en sectoren in zwaar weer. Dit is wat

38

moeilijk geformuleerd. Mijn interpretatie is dat de sectoren die het al makkelijk hebben (geen
conjunctuurafhankelijkheid) door de wijze waarop werkgeverslasten WW zijn georganiseerd, als het
ware ‘gesubsidieerd’ worden door bedrijven die wel conjunctuurafhankelijk zijn. Is dit soort
omgekeerde solidariteit wel verstandig? Er kan worden beargumenteerd dat
conjunctuurafhankelijke sectoren zelf de kosten moeten dragen van het grotere risico op WW
gebruik dat ze veroorzaken, maar dat ze daarenboven ook nog de conjunctuuronafhankelijke
sectoren uit de wind houden, lijkt me overdreven.
p. 18. Het onderdeel over de werkgeverslasten ZFW/ZVW heeft als laatste concluderende zin dat
de arbeidskosten in de komende decennia sterk zullen toenemen indien er geen maatregelen
worden genomen om de groei van de zorguitgaven te beperken. Dat is een zeer terechte conclusie
(zie ook figuur 10 op dezelfde pagina die dat onderstreept). Deze conclusie mag veel sterker
terugkomen in de eindconclusies van de beleidsdoorlichting. In de eindconclusie zijn termen als
“zorgelijke ontwikkeling” en “zo snel mogelijk aanpassen” echt op zijn plaats.
p. 19, figuren 11 en 12: het zou mogelijk inzichtelijker zijn geweest indien de ontwikkeling van de
apep van Nederland en de euroconcurrenten in één figuur was gezet. Dat zou het punt dat de apep
van Nederland gunstiger ontwikkelde dan dat van de concurrenten duidelijker hebben geïllustreerd.
p. 21: Bij de bespreking van de omvang van de wig wordt geschreven dat er over het “optimale”
percentage van de wig weinig te zeggen valt. Er valt wel iets over te zeggen. Binnen de
economische literatuur is een hele onderzoekstak ontwikkeld over de optimale structuur van
belastingen. Optimale belastingen ontstaan uit een afweging van de economische nadelen
veroorzaakt door belasting (bijvoorbeeld minder vraag of minder aanbod) en de grootte van de
gedragsreacties van de aanbieders of vragers van het product of de dienst die wordt belast.
p. 24: algemene opmerking bij het operationele onderdeel over de startkwalificatie: in de
bespreking zou nog veel meer moeten benadrukt worden dat het veel efficiënter is om de
startkwalificatie te halen in het initiële onderwijs dan met scholingsmaatregelen voor mensen op de
arbeidsmarkt. Met andere woorden de maatschappelijke kosten van een beleid om mensen aan te
moedigen minimaal een startkwalificatie te halen zijn lager indien dit kan gebeuren als mensen
jong zijn en nog in het onderwijs zitten en voor ze de arbeidsmarkt opstromen, dan wanneer beleid
wordt gevoerd dat het ontbreken van een startkwalificatie moet reparen bij mensen die al op de
arbeidsmarkt zitten. Voorkomen is ook hier veel goedkoper dan genezen.
p. 29. Hier blijkt dat van de beschikbare 15 mln. voor EVC/EVP in 2010 slechts een miljoen is
gerealiseerd. Als reden wordt gegeven dat de arbeidsmarkt zich sneller herstelde dan verwacht. Is
dat echt de enige reden? Zou het ook niet kunnen zijn dat het beleid in deze niet adequaat was
vorm gegeven of overbodig was?
p. 33. In de conclusies staat dat de geformuleerde doelstelling van 79% van de beroepsbevolking
met startkwalificatie weliswaar nu nog niet is gehaald (het staat op 78,5%) maar in de nabije
toekomst bijna automatisch zal worden gehaald omdat dan de oudere leeftijdsgroepen met relatief
lage percentages startkwalificatie van de arbeidsmarkt verdwijnen. Die conclusie klopt natuurlijk,
maar wijst er meteen ook op dat de operationele doelstelling niet adequaat is geformuleerd. Het
ligt voor de hand dat de grootste zorg wat betreft gebrek aan startkwalificatie bij de jongere
leeftijdsgroepen ligt. Wat het beleid zou moeten willen is dat alle schoolverlaters die de
arbeidsmarkt opstromen minimaal een startkwalificatie hebben. Figuur 5 op pagina 10 maakt ook
duidelijk dat vooral jongere leeftijdsgroepen (15-25 en 25-35) last hebben van het ontbreken van
een startkwalificatie. De operationele doelstelling zou speciaal op deze groepen moeten worden
gericht.
p. 34. Het antwoord op vraag 3 begint met de vaststelling dat de arbeidsmarkt niet perfect werkt
en dat het gewenste niveau van participatie dus niet spontaan tot stand komt. Daar ben ik het mee
eens. Maar tegelijk moet er ook bij worden gezet dat het overheidsbeleid een belangrijke hindernis

39

is voor het bereiken van optimale participatie. De factor arbeid wordt relatief zwaar belast en ook
dat veroorzaakt in belangrijke mate dat mensen besluiten om niet te participeren of minder uren te
werken, omdat ze te weinig overhouden.
Beschouwing naar aanleiding van de beleidsdoorlichting
De beleidsdoorlichting worstelt op een aantal plekken met de niet altijd logische wijze waarop het
beleid dat wordt doorgelicht is geformuleerd. Bijvoorbeeld bij de bespreking van de algemene
doelstelling ‘hogere arbeidsparticipatie’ is er duidelijk een tegenstrijdigheid tussen het bevorderen
van bruto participatie en netto participatie. Het verschil tussen beiden is de werkloosheid. Het is in
die zin ‘raar’ om te streven naar hogere bruto participatie zonder dat gestreefd wordt naar hogere
netto participatie. Het vergroten van het aantal werklozen kan niet de bedoeling zijn van het
beleid. Een meer voor de hand liggende doelstelling is te concentrere n op de groei van de netto
participatie of eigenlijk beter nog op de groei van de werkgelegenheid en dus van het aantal
mensen met een reguliere baan (van een voldoende omvang om economisch zelfstandig te zijn).
Een tweede tegenstrijdigheid ontstaat bij de bespreking van de operationele doelstelling van de
gematigde arbeidskosten ontwikkeling. Een gematigde arbeidskostenontwikkeling is van groot
belang voor de ontwikkeling van de vraag naar arbeid. Dat wordt in de beleidsdoorlichting duidelijk
gemaakt. Maar het kan tegelijk een hobbel zijn voor het aanbod van arbeid. Minder riante
loonstijgingen prikkelen mensen minder om zich aan te bieden op de arbeidmarkt. Logisch
geredeneerd is een minder aantrekkelijke loonontwikkeling ongunstig voor de groei van de
arbeidsparticipatie. Dus de operationele doelstelling gematigde loonontwikkeling staat eigenlijk
haaks op de algemene doelstelling bevorderen arbeidsparticipatie.
Ook deze contradictie kan worden opgelost door werkgelegenheid of het hebben van een reguliere
baan als algemene doelstelling te formuleren. Vervolgens kan het bevorderen van het aanbod van
arbeid (meer participatie en meer uren per week, hoger percentage startkwalificatie) en het
bevorderen van de vraag naar arbeid als operationele doelstellingen worden geformuleerd. De
doelstelling van gematigde loonontwikkeling ligt dan anders voor het aanbod dan voor de vraag.
Prof. Dr. Jules Theeuwes
Wetenschappelijk Directeur SEO Economisch Onderzoek
1 november 2011

40