Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2650

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 juli 2018
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij tien fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening inzake het stroomlijnen van maatregelen met het oog
op een snellere voltooiing van het trans-Europese Transport Netwerk
(TEN-T).
Fiche: Richtlijn betreffende facultatieve verleggingsregeling en het snelle
reactie mechanisme tegen btw-fraude (Kamerstuk 22 112, nr. 2651).
Fiche: Richtlijn betreffende een definitief btw-systeem (Kamerstuk 22 112,
nr. 2652)
Fiche: Wijziging betreffende de structuurrichtlijn van de accijns op alcohol
en alcoholhoudende dranken (Kamerstuk 22 112, nr. 2653)
Fiche: Verordening raamwerk voor duurzame investeringen (Kamerstuk
22 112, nr. 2654)
Fiche: Verordening duurzaamheidsoverwegingen bij investeringen en
Advisering (Kamerstuk 22 112, nr. 2655)
Fiche: Wijziging van Verordening (EU) 2016/1011 in verband met
low-carbon benchmarks en positive carbon impact benchmarks
(Kamerstuk 22 112, nr. 2656)
Fiche: Richtlijn EU Emergency Travel Document (Kamerstuk 22 112,
nr. 2657)
Fiche: Mededeling EU Pollinators Initiative (Kamerstuk 22 112, nr. 2658)
Fiche: Verordening ABC Waiver (Kamerstuk 22 112, nr. 2659)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2650
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2650

1

Fiche: Verordening inzake het stroomlijnen van maatregelen met
het oog op een snellere voltooiing van het trans-Europese
Transport Netwerk (TEN-T).
1. Algemene gegevens
Titel voorstel
a) Titel voorstel
Voorstel tot een verordening van het Europees Parlement en de Raad
inzake het stroomlijnen van maatregelen met het oog op een snellere
voltooiing van het trans-Europese Transport Netwerk (TEN-T).
b) Datum ontvangst Commissiedocument
17 mei 2018
c) Nr. Commissiedocument
COM (2018) 277
d) EUR-Lex
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1527323232461&uri=CELEX:52018PC0277
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD(2018) 178
f) Behandelingstraject Raad
Transportraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
h) Rechtsbasis
De rechtsgrond voor dit voorstel betreft Artikel 172 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie.
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Als onderdeel van het derde mobiliteitspakket komt de Europese
Commissie met een voorstel om de realisatie van projecten op het
trans-Europese Transportnetwerk (TEN-T) te verbeteren. De ervaring leert
dat de uitvoering van grote infrastructurele projecten op het TEN-Tkernnetwerk wordt bemoeilijkt door complexe administratieve procedures
en procedurele onzekerheid, wat kan leiden tot hogere kosten en
vertragingen. Al langer wordt door de Commissie het belang onderstreept
van het vereenvoudigen van administratieve procedures, de regels
omtrent vergunningverlening en andere regelgevende procedures.
Het voorliggende voorstel heeft tot doel vertragingen bij de uitvoering van
alle mogelijke TEN-T projecten op het kernnetwerk te beperken (projecten
van gemeenschappelijk belang). Het gaat daarbij om infrastructurele
projecten maar ook om projecten ter realisatie van alternatieve brandstoflaadinfrastructuur en projecten op het gebied van interoperabiliteit. Het
voorstel vertoont op onderdelen gelijkenis met de Verordening (EU) nr.
347/2013 voor projecten van gemeenschappelijk belang voor transEuropese energie-infrastructuur waar min of meer soortgelijke bepalingen
gelden ten aanzien van de vergunningverlening. Het voorstel komt erop
neer dat:
– Projecten van gemeenschappelijk belang – indien het nationale recht in
een dergelijke status voorziet – de hoogst mogelijke nationale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2650

2

–

–

–

–

–

prioriteitsstatus krijgen en deze projecten als zodanig worden
behandeld in de vergunningverleningsprocessen.
Alle benodigde vergunningen worden geïntegreerd in één raambesluit.
Mocht het betreffende project MER-plichtig (milieueffectrapportages)
zijn dan zorgen de lidstaten voor één gezamenlijke procedure.
Elke lidstaat één bevoegd gezag aanwijst dat verantwoordelijk wordt
voor het faciliteren van de vergunningsprocedure(s), met inbegrip van
de vaststelling van het raambesluit.
Een maximale totale duur van 3 jaar voor het vergunningsverleningsproces wordt vastgesteld. Het voorstel gaat verder niet in op de
gevolgen van het overschrijden van deze termijn.
Bij projecten waarbij de grens van twee of meer lidstaten wordt
overschreden, de bevoegde instanties van de betrokken lidstaten een
gemeenschappelijk tijdschema op stellen dat op elkaar is afgestemd.
Een Europese TEN-T- coördinator wordt gemachtigd om het vergunningverleningsproces van dichtbij te volgen en de voortgang van het
project te monitoren. De lidstaten spannen zich in om te komen tot
gezamenlijke procedures, met name voor de beoordeling van de
milieueffecten.
Één juridisch raamwerk wordt toegepast aangaande publieke
aanbesteding voor grensoverschrijdende projecten. Tenzij in de
intergouvernementele afspraken anders wordt afgesproken, zal een
gezamenlijke projectorganisatie worden opgericht die de aanbestedingsregels van één van de lidstaten zal toepassen.

b) Impact assessment Commissie
In het impact assessment zijn drie beleidsopties verkend. De eerste optie
bestaat uit een set zachte maatregelen, waaronder richtsnoeren en
technische assistentie voor projecteigenaren. De tweede optie bestaat uit
de in het voorstel vermelde one-stop-shop bij vergunningverlening en het
gebruik van één juridisch raamwerk voor aanbesteding bij grensoverschrijdende projecten. De derde beleidsoptie betreft een nieuw
EU-raamwerk voor de autorisatie van TEN-T- projecten.
Uit de analyse van de Commissie komt naar voren dat het niet nodig is
om op ieder aspect hetzelfde ambitieniveau te hebben. De procedures
voor vergunningverlening verschillen sterk per lidstaat en op EU-niveau is
er nog geen geharmoniseerde aanpak. Een zwaardere interventie is
noodzakelijk om procedures over de grens gelijk te trekken en ruimte te
maken voor een gecoördineerde, effectieve en efficiënte projectimplementatie. Op het gebied van aanbestedingen is in de laatste paar jaar gestart
met een gemoderniseerd raamwerk. Een hiaat blijft echter de aanbestedingsprocedures bij grensoverschrijdende projecten en andere projecten
die door twee of meer lidstaten worden ontwikkeld. De door de
Commissie verkozen interventie heeft enkel betrekking op dit hiaat en niet
op herziening van het gehele raamwerk.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland ondersteunt het beleid om de van oorsprong 28 nationale
netten te verknopen tot één grensoverschrijdend trans-Europees
vervoersnetwerk. Het gaat daarbij niet alleen om de ontwikkeling en
aansluiting van het eigen nationale netwerk. Het gaat daarbij ook om de
transportnetwerken in Europa, waar Nederlandse burgers en transportondernemingen gebruik van maken. In 2014 is de nieuwe TEN-T- verordening van kracht geworden. Daarbij is vastgelegd wat tot het Europese
kernnetwerk en wat tot het uitgebreide netwerk behoort. Ook zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2650

3

technische vereisten in de verordening vastgesteld. Het kernnetwerk dient
daar in 2030 aan te voldoen en het uitgebreide netwerk in 2050. Nederland
onderschrijft deze aanpak.
Nederland heeft al verdergaande afspraken gemaakt om de besluitvorming van infrastructuurprojecten te stroomlijnen. De Commissie
Elverding concludeerde in april 2008 dat de belangrijkste oorzaken voor
vertraging zijn: bestuurlijke drukte en een gebrek aan bestuurlijke
consistentie, tekortkomingen in de ambtelijke voorbereiding en onvoldoende budgettaire ruimte. In de uitvoeringsfase is vooral een punt van
zorg dat het aantal vergunningen voor een weg kunnen oplopen tot 100.
De Tracéwet maakt gecoördineerde vergunningverlening en doorzettingsmacht (indeplaatstreding als ultimum remedium) richting gemeenten en
provincies mogelijk. Met de Crisis- en herstelwet bestaat sinds 2011 de
mogelijkheid om de uitvoering van projecten te versnellen en ook het
aantal benodigde vergunningen terug te dringen. Deze mogelijkheden
worden gecontinueerd onder de Omgevingswet, die naar verwachting op
1-1-2021 in werking treedt.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland staat welwillend tegenover het voorstel van de Europese
Commissie om de realisatie van het TEN-T- netwerk te bespoedigen. Uit
een eerste analyse van het voorstel wordt echter duidelijk dat de scope
zeer breed is en verdergaande consequenties kan hebben:
– Het gaat om een zeer ruime scope van projecten die zich bevinden op
het Europese kernnetwerk. Het gaat om infrastructuurprojecten maar
ook om projecten op het gebied van duurzame brandstoffen en
interoperabiliteit. Het gaat bovendien om projecten van nationale
overheden maar ook die van regionale overheden. Nederland staat
kritisch tegenover deze brede definitie.
– De definitie van vergunningprocedures is zeer ruim en heeft betrekking
op de totstandkoming van zowel een ruimtelijke besluit, als het
tracébesluit of een rijksinpassingsplan, maar ook op de mer-procedure
(milieueffectrapportage), de Natura-2000-procedure en overige
(regionale) omgevingsvergunningen. Nederland staat kritisch ten
opzichte van deze brede definitie. Deze onderwerpen worden ook
geregeld in de Omgevingswet. Effecten en samenhang moeten
worden bezien.
– Het voorstel gaat uit van één bevoegd gezag (one-stop-shop) dat een
raambesluit neemt. Daarmee wordt getreden in de verdeling van
bevoegdheden tussen nationale en regionale overheden.
– Het voorstel van de Commissie dat bij een grensoverschrijdend project
het recht van één van de lidstaten toepasselijk is (vergunningsverlening en aanbesteding), past niet in de Nederlandse situatie. Desalniettemin ziet Nederland voordelen van deze aanpak zolang de keuze aan
de betrokken lidstaten is.
– Inzake het stellen van een termijn van 3 jaar kan gesteld worden dat in
Nederland niet zulke scherpe termijnen gelden. Nederland zet er
vraagtekens bij of het stellen van een termijn niet een te zwaar middel
is om het beoogde doel, een versnelling van het proces, te bereiken. In
Nederland wordt beoogd om vertraging te voorkomen door te sturen
op een gecoördineerd besluit waarbij voldaan is aan de afspraken
omtrent participatie. Precieze termijnen worden hierbij niet gehanteerd. Daarnaast is in het onderhavige voorstel onduidelijk wat de
gevolgen zijn van overschrijding van de termijn.
Uit het impact assessment van de Commissie blijkt dat Nederland zeer
vergevorderd is in het stroomlijnen van besluitvorming. Bij het opstellen
van dit voorstel geeft de Commissie landen als Nederland, maar ook het
Verenigd Koninkrijk, als voorbeeld. Het is evident dat de Commissie op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2650

4

zoek is naar een instrument dat ook andere lidstaten kan helpen.
Nederland heeft begrip voor de wens van de Commissie om de uitvoering
van TEN-T- projecten te versnellen.
Nederland heeft dus ook gerede twijfels en vragen bij het voorstel van de
Commissie. De scope van projecten en soorten vergunningen is zeer
breed. Daarmee lokt de Commissie een complexe discussie los over de
relatie van het Commissievoorstel met verschillende nationale wetgevingen en de bevoegdheden van nationale en regionale overheden.
Nederland hecht meer waarde aan een aanpak waarbij coördinatie,
samenwerking en participatie centraal staan, bijvoorbeeld door het delen
van best practices. Dat zouden ook de uitgangspunten moeten zijn in een
voorstel ter stroomlijning van het TEN-T. De scope van het voorstel maakt
het bovendien zeer lastig om de uitvoerbaarheid van de verordening te
beoordelen. Dit dient voor de Nederlandse situatie nog nader te worden
onderzocht.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Steun voor de integratie van procedures onder één nationale entiteit, de
one-stop-shop, het stellen van een tijdlimiet aan het vergunningenproces
en EU-regels ten aanzien van grensoverschrijdende projecten, is vooral te
vinden onder de uitvoerders van een aantal grote Europese grensoverschrijdende projecten. Over het algemeen reageren de lidstaten en
eventueel betrokken regionale overheden zeer terughoudend. Een aantal
lidstaten heeft al een geïntegreerde procedure, maar zij die dat niet
hebben geven de voorkeur aan een entiteit met niet meer dan coördinerende bevoegdheden. Ook ten aanzien van het stellen van nieuwe regels
voor grensoverschrijdende projecten zijn lidstaten en regionale overheden
terughoudend. Uit een eerste rondgang onder de ons omringende landen
blijkt dat er nog zeer veel vragen leven over het voorliggende voorstel.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De rechtsgrond voor dit voorstel betreft Artikel 172 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie. Op basis van dit artikel is
de Commissie bevoegd om maatregelen vast te stellen die betrekking
hebben op projecten van gemeenschappelijk belang die bijdragen aan de
totstandbrenging en ontwikkeling van trans-Europese netwerken op het
gebied van vervoers-, telecommunicatie- en energie-infrastructuur.
Nederland kan zich vinden in deze rechtsgrondslag.
b) Subsidiariteit
Nederland beoordeelt de subsidiariteit als positief. Bij de realisatie van de
TEN-E netwerken wordt reeds gewerkt met een vergelijkbare gecoördineerde aanpak. Nederland steunt de gecoördineerde ontwikkeling van het
TEN-T- netwerk in Europa. Nederland onderschrijft de constatering van de
Commissie dat procedures voor vergunningverlening sterk verschillen
tussen de lidstaten wat het moeilijk maakt om te komen tot een synchrone
ontwikkeling van het netwerk. Er bestaan grote verschillen tussen
lidstaten bij de uitvoering van infrastructuurprojecten, dat probleem wordt
met name nijpend bij grensoverschrijdende projecten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2650

5

c) Proportionaliteit
Nederland beoordeelt de proportionaliteit van het huidige voorstel als
negatief. Op onderdelen gaan de maatregelen verder dan nodig is om het
doel te verwezenlijken. De brede scope van de verordening lijkt niet
noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de uitvoering van TEN-Tinfrastructuurprojecten minder vertraging oplopen. Mogelijk dat bij
grensoverschrijdende projecten daar wel iets voor valt te zeggen. Gekozen
is voor een zwaar middel van een verordening, terwijl richtsnoeren aan
lidstaten de mogelijkheid zouden bieden om een werkwijze te kiezen die
aansluit bij de praktijk van de betreffende lidstaat. Nederland staat om
dezelfde reden ook negatief tegenover de handhaving van de 3-jaars
termijn. De eis tot het stellen van één bevoegd gezag vindt Nederland te
verstrekkend en zal vermoedelijk eveneens vooral leiden tot een discussie
over bevoegdheden dan tot de snellere realisatie van TEN-T- projecten,
waarmee Nederland vraagtekens zet bij de geschiktheid van het huidige
voorstel.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Het voorstel zal niet leiden tot nieuwe kosten voor de EU omdat de EU
geen rol heeft bij de uitvoering van betreffende transportprojecten.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Lidstaten en regionale overheden zullen kosten maken voor de realisatie
van de one-stop-shop aanpak. De Commissie houdt rekening met een
stijging van de lasten met 13 miljoen per lidstaat voor de realisatie van de
one-stop-shop organisatie. Daar waar de overheden ook projecteigenaar
zijn worden besparingen gerealiseerd in de administratieve lastendruk.
Nederland heeft op dit moment geen informatie om deze cijfers te
beoordelen en zal de Commissie daarnaar vragen.
Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van
het/de beleidsverantwoordelijk(e)) departement(en), conform de regels
van de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
De Commissie gaat uit van besparingen voor de gebruikers van transportinfrastructuur. Het gaat dan om voordelen qua tijd, betrouwbaarheid van
vervoer, lagere transportkosten en een hogere productiviteit van de sector.
Rekening wordt gehouden met een besparing van 5,1 miljard euro.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
De Commissie houdt rekening met een stijging van de lasten met 13
miljoen per lidstaat voor de realisatie van de one-stop-shop organisatie.
Daar staat tegenover een besparing van 166 miljoen in administratieve
lasten voor projecteigenaren. Nederland heeft op dit moment geen
informatie om deze cijfers te beoordelen en zal de Commissie daarnaar
vragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2650

6

e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Het voorstel heeft mogelijk een positief effect voor de concurrentiekracht
door het beperken van vertraging in de uitvoering van projecten, met
daarmee een direct positief effect op gebruikskosten, tijd en capaciteit.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De verordening werkt rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde.
Wel kan het noodzakelijk zijn om voor een goede uitvoering van de
verordening bestaande (of in voorbereiding zijnde) Nederlandse
wetgeving aan te passen aan de verordening. De gevolgen hiervan dienen
nog nader te worden bestudeerd en kunnen op dit moment nog niet
worden beoordeeld
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
n.v.t.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De verordening treedt op de twintigste dag na de dag van bekendmaking
in werking en dan is de verordening ook van toepassing. Wanneer dit
precies zal zijn, is nog niet bekend. Het voorstel bevat een overgangsbepaling. Hieruit volgt dat de verordening niet van toepassing is op
administratieve procedures die zijn gestart voor de datum van inwerkingtreding van de verordening. Dit lijkt in principe haalbaar.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Het voorstel kent geen evaluatiebepaling. Dit zou wel wenselijk zijn.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De implicaties voor de uitvoering zijn op basis van het voorstel van de
Commissie nog onvoldoende in te schatten, dit wordt nader onderzocht.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2650

7