Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2003–2004

28 990

Voorstel van wet van het lid Van Gent tot
wijziging van het Burgerlijk Wetboek in verband
met een regeling van de vrijheid van
meningsuiting van werknemers ter bescherming
van klokkenluiders

Nr. 6

MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE

ALGEMEEN
«De regel dat men zijn vuile was niet naar buiten moet brengen lijkt me,
als de was werkelijk vuil is, zeker als algemene rechtsregel uiterst ongezond. De regel wordt ongezonder naar gelang de inwendige toestand van
een vereniging of andere organisatie voor de buitenwereld meer belang
heeft. In dezelfde mate zullen immers de door de vrijheid van meningsuiting gediende belangen zwaarder moeten gaan wegen.» (H. Drion, Het
rechterlijk verbod en de vrijheid van meningsuiting, in: Op de grenzen van
komend recht. Zwolle, 1969).
Het naar buiten brengen van «vuile was» wordt wel «klokkenluiden»
genoemd. Klokkenluiden kan worden omschreven als het door medewerkers van een organisatie bekendmaken aan personen of instanties die
mogelijk actie kunnen ondernemen, van illegale of immorele praktijken
die onder leiding van de werkgever plaatsvinden. Klokkenluider of
whistleblower wordt genoemd de werknemer die zonder toestemming
van zijn werkgever en veelal in strijd met zijn geheimhoudingsplicht een
misstand in de onderneming waarin hij werkzaam is aan de grote klok
hangt. De onthulling gebeurt niet per ongeluk of met het oogmerk van
eigen belang: de klokkenluider heeft nadrukkelijk de bedoeling de noodklok te luiden om de gemeenschap te waarschuwen voor een specifieke,
acute of dreigende misstand. Met de openbaarmaking dient de klokkenluider aldus het algemeen belang.
Normaliter gaat het bij het klokkenluiden om het naar buiten brengen van
informatie door personen die geacht kunnen worden de betrokken informatie vertrouwelijk te behandelen. Dat is dan ook de reden waarom het
klokkenluiden vaak, met name door de organisatie in kwestie, als deloyaal
gedrag wordt gezien. De positie van de klokkenluider is dan ook kwetsbaar; hij is veelal blootgesteld aan het risico van wraakneming of discriminatie op de een of andere wijze door de werkgever. Klokkenluiden kan van
groot maatschappelijk belang zijn, bijvoorbeeld wanneer het betrekking
heeft op zaken als de veiligheid en gezondheid van personen, het milieu,
fraude, corruptie, onrechtmatige financiële benadeling van de overheid of

KST78362
0304tkkst28990-6
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2004

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

1

van particuliere derden of onethisch gedrag. Meer in het algemeen kan
klokkenluiden een middel zijn om gebrek aan openheid, integriteit en
verantwoording aan de kaak te stellen.
Klokkenluiden is een verschijningsvorm van de vrijheid van meningsuiting. Het recht op vrije meningsuiting heeft drie functies: de waarborging
van de democratische rechtsstaat, de ontwikkeling, ontplooiing van de
individu zonder staatsinmenging en de waarheidsvinding1. In relatie tot
het arbeidsrecht kan de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting
problemen met zich meebrengen. Eén van de grootste bezwaren van de
huidige positie van werknemers, die een misstand van maatschappelijk
belang tegenkomen in hun bedrijf, is de (rechts)onzekerheid die gepaard
gaat met het aan de orde stellen daarvan. Daarbij gaat het om onzekerheid over de reactie van de werkgever en van collega’s; onzekerheid over
de reactie van derden, indien een interne melding niet volstaat; en onzekerheid over de eventuele beoordeling door de rechter, als het zover komt.
Dat stelt de werknemer voor een dilemma: moet hij melding maken van
de misstand, die indruist tegen zijn eigen waarden en normen, met het
risico van negatieve gevolgen voor zichzelf, zijn omgeving, zijn collega’s
en het bedrijf. Of moet hij vanwege die te verwachten negatieve gevolgen
zwijgen met het risico van negatieve gevolgen voor derden of de samenleving en tenminste morele medeplichtigheid aan de misstand.
Overigens is het lang niet altijd een bewuste keuze van de werknemer om
«de klok te gaan luiden». In veel gevallen stelt hij volstrekt te goeder
trouw onethisch gedrag, fraude of een andere misstand bij de juiste
persoon en op de juiste manier aan de orde, in het volste vertrouwen dat
hij de organisatie daarmee een dienst bewijst, maar ondervindt daarop
vervolgens een negatieve reactie. De afweging die de werknemer moet
maken leidt vaak tot risicomijdend gedrag, zwijgen waar spreken uit maatschappelijk oogpunt geboden zou zijn.
In een bijlage staat een overzicht van sinds 1990 bij een groter publiek
bekend geworden zaken van Nederlandse klokkenluiders (stand per
22 november 2002).2
1. Geschiedenis van het voorstel van wet

1.1. Parlementaire geschiedenis
Onder stimulans van de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken is in
1992 het thema integriteit van het Openbaar Bestuur nadrukkelijk op de
politieke agenda geplaatst (Kamerstukken II, 1993/94, 23 400 VII, nr. 11).
Minister Dales zei het in een toespraak op het jaarcongres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in Apeldoorn zo: «De overheid is wel of
niet integer. Een beetje integer kan niet. En met de integriteit van de overheid valt of staat het bestuur; aantasting van de integriteit van de overheid
betekent niet minder dan dat de overheid het vertrouwen van de burger
verliest. En zonder dat vertrouwen van de burger kan de democratie niet.
Dan is het geen democratie meer.» Haar pleidooi is niet alleen voor
Binnenlandse Zaken, maar ook voor anderen – zowel binnen de overheid
als daarbuiten – aanleiding geweest te werken aan integriteitsbeleid.

1

Zie voor een uitvoeriger beschrijving van
deze functies E. Verhulp, De vrijheid van
meningsuiting van werknemers en ambtenaren, Den Haag 1996, p. 78 e.v.
2
Ter inzage gelegd bij het centraal informatiepunt van de Tweede Kamer.

In nauwe samenspraak met de Tweede Kamer, is in de jaren daarna op
een breed front vorm en inhoud gegeven aan het integriteitsbeleid. Bij de
openbare sector is gekeken naar mogelijkheden om de bewustwording
van risico’s te vergroten: er zijn regelingen rond openbaarbaarheid van
nevenfuncties ingesteld; met politieke partijen is de weerbaarheid voor
inbreuken op de integriteit op de agenda gezet en zijn regelingen ontwikkeld rond de openbaarheid van inkomsten en uitgaven; universiteiten en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

2

ministeries hebben mogelijkheden voor de inzet van bestuurlijk instrumentarium onderzocht; kwetsbare plekken bij de overheid zijn door de
veiligheidsdiensten in kaart gebracht en onderzocht; bij de politie is een
reeks akties opgestart om het integriteitsbeleid te scherpen; de BVD
opende een meldpunt integriteitsaantastingen (Stand van zake Integriteit
van de Openbare sector, Ministerie van Binnenlandse Zaken, mei 1995).
In 1996 publiceerde de Algemene Rekenkamer een onderzoek naar de
uitvoering van het integriteitsbeleid bij het rijk, en concludeerde dat nog
slechts enkele ministeries beleid ontwikkeld hadden (TK 1995–1996,
24 655, nr. 1–2). De Rekenkamer adviseerde op alle ministeries richtlijnen
op te stellen voor het melden en registreren van nevenfuncties, het
aannemen van geschenken of diensten, en de handelwijze bij aantasting
van integriteit of vermoedens daarvan. Bovenal beval de Rekenkamer aan
om op alle ministeries vertrouwenspersonen aan te stellen voor
meldingen van aantastingen van de integriteit of vermoedens daarvan,
mede in het licht van een beoogde cultuurverandering ten aanzien van
integriteit. Vrijwel alle Ministers onderschrijven in hun reactie de aanbevelingen en zeggen toe deze te zullen doen uitvoeren. De Minister van
Binnenlandse Zaken stelt in zijn reactie dat rijksbreed geen betrouwbare
registraties beschikbaar zijn over de aantasting van integriteit. De Minister
voegt verder toe dat in de loop van 1996 een gedragscode zal worden
opgesteld (ibid, pag 17–18).
Bij de verlengde plenaire behandeling van het rapport van de Algemene
Rekenkamer en de Voortgangsrapportage Integriteit van het Openbaar
Bestuur (BIZA-96-721) door de Vaste Kamercommissie van Binnenlandse
Zaken op 3 oktober 1996 wordt door VVD, D66 en PvdA een motie ingediend inzake integriteit (motie Kamp c.s. 24 655, nr. 3). In deze motie wordt
van de ministeries gevraagd de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot het treffen van institutionele waarborgen ter
bescherming van de integriteit op te volgen. De motie bepaalt dat eind
1997 bij alle ministeries richtlijnen moeten zijn vastgesteld en/of maatregelen moeten zijn getroffen met betrekking tot de vijf in het rapport van
de Rekenkamer vermelde onderdelen. Minister Dijkstal van Binnenlandse
Zaken heeft geen bezwaar tegen de motie, die dan ook met algemene
stemmen wordt aangenomen (Handelingen TK 1996–1997 9–479).
Op 7 oktober 1998 geeft Minister Peper van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties de Kamer een overzicht van de uitvoering van de motie
op alle departementen (24 655, nr. 5). Daarbij onderstreept de Minister de
taak van Binnenlandse Zaken om preventief integriteitsbeleid voor het rijk
te ontwikkelen en te faciliteren, en kondigt hij aan nadere regels te zullen
overwegen in de Ambtenarenwet met betrekking tot financiële belangen
en nevenwerkzaamheden van ambtenaren.
Tijdens een Algemeen Overleg over integriteit op 3 februari 1999 met de
Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zegt
Minister Peper een rapportage toe over de stand van zaken met betrekking
tot zijn initiatieven ten aanzien van het integriteitsbeleid. Ook toont hij zich
bereid het integriteitsdebat actief te gaan stimuleren. Naar aanleiding van
het Algemeen Overleg op 3 februari 1999 en mede naar aanleiding van
vragen uit de Tweede Kamer met betrekking tot een onderzoek van de
ABVAKABO FNV naar loyaliteitsproblemen bij ambtenaren, zegt de
Minister toe om «gezien de actuele ontwikkelingen» voor september 1999
en «in breder verband» op het verschijnsel klokkenluiden in te gaan «en te
bezien in hoeverre het noodzakelijk is maatregelen te treffen» (24 655 nr. 7
en Handelingen Tweede Kamer 1998/99, 1116, herdruk).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

3

Die actuele ontwikkelingen betreffen de zaak Van Buitenen. Op 3 juni 1999
spreekt de vaste Kamercommissie opnieuw met de minister. Ditmaal over
een onderzoek van ABVAKABO FNV waaruit blijkt dat de cultuur onder
ambtenaren er een is van zwijgen in plaats van aanspreken, en over de
zaak Van Buitenen, die een fractie in het Europese parlement op de hoogte
heeft gesteld van een onwelgevallig rapport wat heeft geleid tot het
aftreden van de Europese Commissie. Voor het eerst wordt tijdens dit
Algemeen Overleg in de Tweede Kamer verwezen naar het bestaan van
een Public Interest Disclosure Act in het Verenigd Koninkrijk, in welke wet
criteria zijn opgenomen voor een bescherming van klokkenluiders.
Namens de GroenLinksfractie kondigt Halsema een onderzoek naar de
mogelijkheid van initiatiefwetgeving voor de bescherming van klokkenluiders aan, in aanvulling op de door het kabinet toegezegde departementale
vertrouwenspersonen.
In de nota «Integriteit van het openbaar bestuur» van 21 september 1999
(Deel 3 in de reeks «Vertrouwen in verantwoordelijkheid») wordt uitvoerig
op het verschijnsel klokkenluiden ingegaan. Dit wordt aangeduid als het
verschijnsel dat ambtenaren aan buitenstaanders informatie verschaffen
over feiten en omstandigheden waarvan zij uitsluitend uit hoofde van hun
ambtenaarschap kennis dragen, met als doel om disfunctioneren of
misstanden aan de orde te stellen. De nota van Minister Peper noemt het
een groot goed als ambtenaren – naar eer en geweten – de verantwoordelijkheid nemen om misstanden aan de orde te stellen. Voor het definiëren
van die misstanden zegt het kabinet zich te baseren op de in het Verenigd
Koninkrijk vigerende Public Interest Disclosure Act 1998.
In het licht van dit voorstel van wet zijn de volgende constateringen in de
nota «Integriteit van het openbaar bestuur» van belang. Voor het omgaan
met informatie verkregen in de uitoefening van de functie gelden verschillende normen en beginselen waartussen spanning kan bestaan. Aan de
ene kant het «goed ambtenaarschap» en het beginsel van de ministeriële
verantwoordelijkheid. Aan de andere kant het burgerschap van ambtenaren en daarmee de grondwettelijk gegarandeerde vrijheid van meningsuiting en de inperking daarvan in de Ambtenarenwet. Treedt een ambtenaar naar buiten met informatie die in het kader van de functie is
verkregen, dan is het van belang dat de ambtenaar behalve ambtenaar
ook burger is met alle daaraan verbonden grondwettelijk gegarandeerde
rechten. Het feit dat de ambtenaar in dienst is getreden van de overheid,
betekent immers geenszins dat hij daarmee ook deze grondrechten heeft
prijsgegeven, aldus de Nota. Zo geldt het recht op vrijheid van meningsuiting voor hem evenzeer. Dit neemt niet weg dat de ambtenaar bij de uitoefening van grondrechten bepaalde grenzen in acht dient te nemen. Deze
zijn expliciet neergelegd in artikel 125a en volgende van de
Ambtenarenwet. De uitoefening van het recht van vrijheid van meningsuiting mag er niet toe leiden dat «de goede vervulling van zijn functie of de
goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband
staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd»
(artikel 125a, eerste lid). Bovendien geldt volgens de Minister dat de
ambtenaar verplicht is tot geheimhouding van «hetgeen hem in verband
met zijn functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de
aard van de zaak volgt» (artikel 125a, derde lid).
Voor ambtenaren die naar buiten treden en zich daarbij beroepen op het
recht van vrijheid van meningsuiting zal beslissend zijn of de norm neergelegd in artikel 125a, eerste lid, van de Ambtenarenwet of de
geheimhoudingsplicht is geschonden. De vraag of de ambtenaar de
interne lijn doorlopen heeft, zal daarbij meewegen. In zeer bijzondere
gevallen zal de rechter wellicht de ambtenaar het niet eerst doorlopen van
de interne lijn niet aanrekenen, bijvoorbeeld bij een zwaarwegend en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

4

spoedeisend maatschappelijk belang. Klokkenluiden kan ontstaan als niet
op de geëigende wijze met signalen over mogelijke misstanden wordt
omgegaan. Belangrijke vraag is wat nu precies de geëigende weg in deze
is. Nodig zijn gedragsregels met behulp waarvan signalen over
misstanden kenbaar kunnen worden gemaakt, serieus worden genomen,
onderzocht worden en, indien de signalen juist zijn, in een oplossing
wordt voorzien, en de signalerende ambtenaar daarvan uiteindelijk geen
nadelen ondervindt.
Vervolgens wordt in de nota de te volgen gedragslijn geschetst. Het
hoofdstuk over klokkenluiden wordt afgesloten met een passage over de
rechtsbescherming van ambtenaren die misstanden aan de orde stellen.
Zij kunnen behalve met disciplinaire straffen ook getroffen worden met
ordemaatregelen, zoals overplaatsing of schorsing, of andere minder
grijpbare, nadelige invloeden, zoals verslechtering van werkomstandigheden of verminderde promotiekansen. Daarom is volgens de
Minister een extra beschermende bepaling nodig, vergelijkbaar met die
voor ondernemingsraadsleden opgenomen in de Wet op de Ondernemingsraden.
Over de nota «Integriteit van het openbaar bestuur» wordt op 24 november 1999 gesproken met de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (Kamerstukken II 1999/00, 26 806, nr. 3). Bij dat overleg
wordt door de Minister toegezegd om in de Ambtenarenwet in meer algemene zin een bepaling op te nemen die andere overheden verplicht eveneens een procedure, meer specifiek toegesneden op de eigen situatie, te
treffen met betrekking tot het omgaan met vermoedens van misstanden
en de rechtsbescherming van de ambtenaar die van die procedure gebruik
heeft gemaakt. Aan die toezegging wordt gevolg gegeven in het wetsvoorstel tot Wijziging van de Ambtenarenwet in verband met integriteit
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 602, nrs. 1–2). In de Memorie
van Toelichting (27 602, nr. 3) wordt, voor zover hier van belang, opgemerkt dat de ambtenaar, met inachtneming van de in artikel 125a van de
Ambtenarenwet neergelegde grenzen, het recht heeft op vrijheid van
meningsuiting, maar ook dat in zijn algemeenheid vooraf niet eenduidig is
aan te geven wat wel en wat niet naar buiten mag worden gebracht. Dat is
afhankelijk van de concrete situatie, zoals bijvoorbeeld de positie van de
ambtenaar, de aard van de uiting, de betrachte zorgvuldigheid, enzovoort.
Gaat het om een melding van een misstand, dan zal bij het achteraf beoordelen van de toelaatbaarheid van de uiting, de vraag of er een heldere
procedure is en of daar ook gebruik van is gemaakt, een rol spelen.
Tijdens de begrotingsbehandeling voor 2001 van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt opnieuw uitvoerig
gesproken over het onderwerp integriteit. Daarbij wordt van de kant van
de GroenLinksfractie aandacht gevraagd voor de positie van klokkenluiders in het bedrijfsleven. Woordvoerder Halsema wijst op een onderzoek
van de FNV, waaruit blijkt dat van de 119 als klokkenluiders aan te merken
werknemers bij overheid en het bedrijfsleven zich 37% bedreigd en onder
druk gezet voelt, 35% in de ziektewet belandt, 8% geschorst wordt en dat
uiteindelijk 40% ontslag krijgt. Verder wijst zij erop dat het meldpunt integriteit van de BVD in 1999 alleen al 35 serieuze meldingen heeft
ontvangen. Halsema dringt opnieuw bij de Minister aan op een wettelijke
bescherming van klokkenluiders bij de overheid en in het bedrijfsleven, en
houdt de mogelijkheid van een initiatiefwet achter de hand. Tijdens het
debat wijst Minister De Vries op de wetswijziging met betrekking tot de
Ambtenarenwet, die op dat moment voor advies bij de Raad van State ligt
en daarna aan de Kamer zal worden doorgezonden. Daarnaast zegt hij toe
zijn collega van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te zullen vragen naar
de stand van zake dienaangaande en de kamer daarvan in een brief op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

5

hoogte te stellen. Vooruitlopend op de wijziging van de Ambtenarenwet is
eind 2000 reeds een procedureregeling voor het omgaan met vermoedens
van misstanden vastgesteld voor ministeries, opdat daarmee ervaring kan
worden opgedaan (Staatscourant 14 december 2000, nr. 243).
Naar aanleiding van de Meldlijn Klokkenluiders van de FNV wordt in de
Stichting van de Arbeid gesproken over de wenselijkheid van bescherming van klokkenluiders in het bedrijfsleven. Dit overleg van werkgevers
en werknemers eindigt eind 2000 zonder resultaat. Minister De Vries heeft
zijn collega Vermeend van Sociale Zaken en Werkgelegenheid intussen
verzocht de Kamer te informeren inzake de bescherming van klokkenluiders in het bedrijfsleven (Brief van 8 nov 2000, kenmerk AD2000/U94198).
Minister Vermeend besluit vervolgens tot een extern onderzoek naar de
klokkenluidersproblematiek in het bedrijfsleven: «Ik laat een onderzoek
verrichten naar de achtergrond van klachten van klokkenluiders en over
benadeling en ontslag. Het is de bedoeling dat de resultaten van dit
onderzoek aan de Stichting van de Arbeid worden voorgelegd met het
verzoek na te gaan of de partijen in de Stichting aanleiding zien om naar
analogie van de ontwikkelingen in de overheidssectoren, gedragsregels
voor klokkenluiders vast te leggen in de vorm van een leidraad voor
ondernemingen» (Handelingen II, Begroting ministerie SZW 2001, 27 400
XV, 7 december 2000, pag. 33–2777).
Op 20 november 2001 verschijnt de nota naar aanleiding van het verslag
ten aanzien van het Wetsvoorstel wijziging Ambtenarenwet in verband
met integriteit (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 602, nrs. 4 en
5). Naar aanleiding van opmerkingen van de leden van de GroenLinksfractie over het ontbreken van een wettelijke regeling voor klokkenluidende werknemers in het bedrijfsleven wordt daarin opgemerkt: «Nog
dit najaar wordt door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
een onderzoek afgerond naar de positie van klokkenluiders in het bedrijfsleven. Dit onderzoek is geïnitieerd naar aanleiding van vragen over de
onheuse en soms onrechtvaardige bejegening van klokkenluiders in het
bedrijfsleven. De resultaten van dit onderzoek zullen worden gerapporteerd aan de Stichting van de Arbeid waarna de regering een standpunt
zal innemen ten aanzien van mogelijke aanbevelingen.»
Intussen noopt een nieuwe affaire tot een snelle reactie van de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het betreft de mogelijke bouwfraude bij de aanleg van de Schiphol-tunnel, waar de overheid voor
miljoenen teveel betaald zou hebben door kunstmatige prijsopdrijving en
geheim vooroverleg van de aannemers bij de aanbesteding. Tijdens het
interpellatiedebat van 14 november 2001 inzake bouwfraude en vermoedelijke corruptie dienen de woordvoerders Van Gijzel en Leers een motie
in met het verzoek aan de regering om een beleidslijn te ontwikkelen met
betrekking tot bescherming van klokkenluiders in de private sector en
deze aan de Kamer voor te leggen (28 093, nr. 2). De motie wordt aangenomen met de steun van alle fracties met uitzondering van de VVD
(Handelingen TK 24–1735).
Op 26 november 2001 laat de Minister de Tweede Kamer bij brief (AV/RV/
2001/81006) weten dat de klokkenluider in de private sector bij zijn werkgever gehoor kan vinden voor de door hem gesignaleerde misstand. «Het
kan echter ook voorkomen, dat een werkgever de actie van zijn werknemer niet waardeert en deze als gevolg hiervan benadeelt in zijn positie
als werknemer, of zelfs ontslaat. Indien in het algemeen werknemers door
hun werkgever worden bedreigd met benadeling in hun positie als werknemer, of met onrechtvaardig ontslag, worden zij hierbij beschermd door
het reguliere arbeidsovereenkomstenrecht, zoals dit is neergelegd in Boek
7 van het Burgerlijk Wetboek. Dit geldt ook voor klokkenluiders. Dit bete-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

6

kent, dat een klokkenluider bij benadeling zich erop kan beroepen dat de
werkgever zich jegens hem niet als «een goed werkgever» gedraagt. En,
in geval van dreigend ontslag geldt voor hem de ontslagbescherming die
in het algemeen geldt voor werknemers die worden bedreigd met sociaal
onrechtvaardig ontslag. Uit signalen van met name de vakbeweging (in
casu de FNV) is gebleken, dat er in de praktijk – ondanks deze wettelijke
bescherming – toch klachten zouden zijn van klokkenluiders, die als
gevolg van hun actie worden benadeeld dan wel ontslagen. Ten einde
duidelijkheid te krijgen over de achtergrond van die klachten is dit jaar,
zoals ik uw Kamer reeds eerder heb meegedeeld (Handelingen II, Begroting ministerie SZW 2001, 27 400 XV, 7 december 2000, pag. 33–2777), in
opdracht van mijn ministerie door het onderzoeksbureau IVA Tilburg
hiernaar onderzoek gedaan. Dit onderzoek wordt momenteel afgerond.
(...) Voorts zal het onderzoeksrapport aan de Stichting van de Arbeid
worden voorgelegd met het verzoek om – naar analogie van de ontwikkelingen in de overheidssectoren – gedragsregels voor klokkenluiders vast
te stellen, bijvoorbeeld in de vorm van een leidraad voor klokkenluiders in
ondernemingen. Ik ga er vooralsnog vanuit, dat partijen in de Stichting
van de Arbeid de behoefte aan bedoelde gedragsregels zullen onderkennen en hierin zullen willen voorzien. Aan de hand van de reactie van
de Stichting van de Arbeid zal nader worden beoordeeld, of de geldende
algemene wettelijke bescherming van werknemers tegen benadeling en
sociaal onrechtvaardig ontslag, samen met bedoelde gedragsregels, in
een voldoende bescherming van klokkenluiders in de private sector voorzien dan wel of nadere maatregelen nodig en wenselijk zijn. Ik zal uw
Kamer hierover te zijner tijd nader informeren.»
Op 14 februari 2002 zendt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het rapport «De weg van de klokkenluider; keuzes en dilemma’s» van
het IVA Tilburg ter kennisneming aan de Tweede Kamer. Het onderzoek
wijst uit dat bijna vier procent van de werknemers in de marktsector de
afgelopen vijf jaar een ernstige misstand heeft waargenomen. Iets meer
dan de helft van hen luidt daadwerkelijk de klok. Voor een meerderheid
zijn de gevolgen van de melding negatief: één op de zes klokkenluiders
neemt ontslag, één op de tien zit ziek thuis en vijf procent belandt in een
ontslagprocedure. Bij anderen is sprake van degradatie, gebrek aan
promotiemogelijkheden of een berisping. In kleinere bedrijven wordt door
klokkenluiders beduidend vaker zelf ontslag genomen. De geconstateerde
misstanden betreffen vooral wetsovertredingen, gesjoemel met geld en
misbruik van macht en informatie. Werknemers rapporteren misstanden,
zo wijst het onderzoek uit, omdat wat ze aantreffen indruist tegen de eigen
waarden en normen. De belangrijkste reden om niets te melden is de
angst voor negatieve gevolgen voor henzelf. Het onderzoek wijst verder
uit dat tachtig procent van de klokkenluiders de misstand eerst intern
meldt bij de direct leidinggevende of de directie. Ongeveer de helft treedt
naar buiten (naar vakbond of arboarts) als de melding intern niet heeft
geleid tot acties om de misstand te onderzoeken of op te lossen. Tot slot
constateert het onderzoek dat er nog weinig jurisprudentie over klokkenluiders bestaat. Daar waar het op ontslag uitdraait, kijkt de rechter bij de
beoordeling van de ontslagaanvraag minder naar argumenten of bewijsmateriaal over de misstand, maar beoordeelt hij vooral of er sprake is van
een verstoorde arbeidsrelatie.
Ten aanzien van de omgang met klokkenluiden in het bedrijfsleven toont
het onderzoek aan dat in de helft van de bedrijven het management niet
positief staat tegenover kritiek van personeel en dat slechts in één van de
tien bedrijven het uiten van kritiek gestimuleerd wordt. Juist in bedrijven
waar kritiek op prijs wordt gesteld of wordt gestimuleerd, worden
misstanden vaker gemeld, vaker alleen intern gemeld, vaker opgelost en
leidt de melding vaker tot geen gevolgen voor werkgevers en werkne-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

7

mers. (...) Tweederde van de bedrijven vindt dat er uniforme gedragscodes voor klokkenluiders moeten komen. () Beiden [zowel werkgevers als
werknemers] vinden het belangrijk dat er gedragscodes komen waarin in
ieder geval de procedure, zorgvuldigheidvereisten en de rechtsbescherming voor de klokkenluider zijn vastgelegd. Een belangrijk verschil tussen
werkgevers en werknemers is dat bedrijven tegen een directe externe
melding zijn, terwijl werknemers juist behoefte hebben aan een onafhankelijke instantie.» (IVA: De weg van de klokkenluider: keuzen en
dillemma’s, p 68–69).
Op 26 maart 2002 wordt het wetsvoorstel Wijziging van de Ambtenarenwet in verband met integriteit (27 602) door de Tweede Kamer met algemene stemmen aanvaard. Ook de motie Scheltema- De Nie, die de mogelijkheid voor ambtenaren schept zich direct te wenden tot een
onafhankelijke externe commissie, in casus de Commissie Integriteit Rijksoverheid, wordt bij die stemming aangenomen. Verder is als gevolg van
een amendement van mevrouw Duijkers, het Artikel 125a Ambtenarenwet
uitgebreid met een nieuw lid 4, luidende: «De ambtenaar die te goede
trouw de bij hem levende vermoedens van misstanden uit volgens de
procedure, bedoeld in artikel 125, eerste lid, onder m, zal als gevolg van
het uiten van die vermoedens geen nadelige gevolgen voor zijn rechtspositie ondervinden tijdens en na het volgen van die procedure.» Tijdens de
behandeling van het wetsvoorstel zegt Minister De Vries in de Tweede
Kamer: «De staatssecretaris van Sociale Zaken houdt zich bezig met de
particuliere sector. (...) Hij zegde toe, de Tweede Kamer over de reactie van
de Stichting van de Arbeid te zullen informeren. (...) Ik neem aan dat de
Kamer daarover binnenkort iets hoort van de Minister van Sociale Zaken
(...) Dit onderwerp is in het bedrijfsleven natuurlijk net zo belangrijk is als
bij de overheid. Door zaken als de bouwfraude wordt duidelijk dat er in
het bedrijfsleven op dit gebied ook problemen spelen» (Handelingen TK
21 maart 2002, 59–4049). De wetswijziging van de Ambtenarenwet in
verband met integriteit (wet van 23 januari 2003, Staatsblad 2003, 60) is
op 1 mei 2003 in werking getreden.
De vaste Kamercommissie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft
Minister Vermeend intussen verzocht om een voorlopig standpunt van de
regering ten aanzien van het rapport van IVA-Tilburg. Op 17 april 2002
antwoordt de Minister (SoZa 02–308) dat er geen voorlopig standpunt van
de regering komt, aangezien hij eerst de reactie van Stichting van de
Arbeid op het onderzoek af wil wachten. Het onderzoek is inmiddels aan
de stichting aangeboden met het verzoek om gedragsregels voor werkgevers en klokkenluiders vast te stellen (kenmerk AV/IR/2002/1751). De
Minister denkt daarbij aan een gedragscode waarin procedures,
zorgvuldigheidseisen en de rechtsbescherming van de klokkenluider aan
de orde komen. De Minister verwacht dat bedoelde gedragsregels in de
loop van de tweede helft van 2002 in de Stichting van de Arbeid kunnen
worden vastgesteld, zo laat hij in antwoord op schriftelijke vragen van
Bussemaker weten (15 maart 2002).

1.2. Maatschappelijke geschiedenis
Maatschappelijke aandacht voor het fenomeen klokkenluiden in ons land
dateert van de jaren tachtig van de vorige eeuw. In 1987 definieert Mark
Bovens klokkenluiders als «ambtenaren en werknemers die zonder
opdracht of toestemming van hun superieuren informatie onthullen of in
de openbaarheid treden met de bedoeling om de aandacht te vestigen op
een misstand waarvan zij kennis hebben gekregen door hun werk binnen
de organisatie» (Bescherming van Klokkeluiders, in Beleid en Maatschappij, 1987/5). Bovens gebruikt de term klokkenluider in dit artikel als
een vertaling van de Engelse term whistleblower: «Met de term klokke-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

8

luiden – in de Verenigde Staten spreekt men zoals gezegd van whistleblowing – hoop ik de verschillende elementen van deze vorm van bureaucratische ongehoorzaamheid zo goed mogelijk te vangen. (...) Dit
[klokkenluiden] gebeurt echter niet per ongeluk of uitsluitend ten behoeve
van het eigenbelang, het zijn geen versprekingen of ordinaire lekken; men
heeft nadrukkelijk de bedoeling om de noodklok te luiden, om de gemeenschap te waarschuwen voor specifieke, acute of dreigende misstanden.»
In de Verenigde Staten, naar aanleiding van het Watergate-schandaal, is
de wetgever de klokkenluider dan ook al veel eerder te hulp geschoten.
Nederland loopt, in elk geval voor wat betreft de wettelijke bescherming,
dan ook meer dan vijfentwintig jaar achter op de VS. De Civil Service
Reform Act (1978) in de Verenigde Staten werd hét symbool van de strijd
tegen fraude, corruptie en verspilling van de overheid en droeg ertoe bij
dat de legitimiteit van klokkenluiden sterk is toegenomen.
In Nederland wordt de term klokkenluider begin jaren negentig vooral
bezien in het licht van de te nemen maatregelen binnen de overheid tegen
normvervaging, corruptie en fraude in het openbaar bestuur. In zijn studie
Bestuurlijke corruptie en fraude in Nederland (1992) toont Leo Huberts
aan dat per jaar zo’n 350 gevallen van vermeende of werkelijke omkoperij
of fraude voorkomen binnen het gehele Nederlandse openbare bestuur.
Het antwoord van politiek en bestuur werd in reactie op dit onderzoek en
diverse naar buiten gekomen voorvallen gezocht in het «zelfreinigend
vermogen van de overheid», in preventieve maatregelen en integriteitsonderzoeken, maar nadrukkelijk ook in de introductie van klik- en meldlijnen, zowel bij alle ministeries als bij de BVD. De openlijke waarschuwing
van Minister Dales maakt daarbij veel reacties los: bij Binnenlandse Zaken
komen in enkele weken tientallen – veelal anonieme – brieven binnen met
meldingen door burgers en ambtenaren over mogelijk corrupte collega’s
of politici (Limburgs Dagblad, 19 maart 1993).
De maatschappelijke aandacht verschuift in de loop van het vorige decennium van fraude- en corruptiepraktijken naar de rechtspositie van diegene
die daarvan publiekelijk melding maakt: de klokkenluider. Zo wordt ten
aanzien van de niet wettelijk beschermde klokkenluidende werknemer het
dilemma onderkend, dat de zwijgende werknemer zichzelf niet meer recht
in de ogen kan kijken, terwijl de klokkenluider een schoon geweten heeft
maar zijn carriere wel kan vergeten. (Zwijgen is het verstandigste; in Intermediair van 20 augustus 1993). Ook in zijn proefschrift vraagt Mark
Bovens nadrukkelijk de aandacht voor het fenomeen van de klokkenluider
en diens zwakke rechtspositie. Onder meer naar aanleiding van de affaire
bij de Slavenburg Bank stelt Bovens de individuele aansprakelijkheid voor
het instandhouden van misstanden aan de orde, en wordt aandacht
gevraagd voor de actieve verantwoordelijkheid van de werknemer voor
het maatschappelijk- en het bedrijfsbelang. Hoewel de klokkenluider in het
bedrijfsleven niet het zwaartepunt vormt van zijn studie, gaat de notie van
institutioneel burgerschap volgens Bovens in de vorm van loyaliteit aan
de publieke zaak evenzeer op in het bedrijfsleven (M. A. P. Bovens: Verantwoordelijkheid en organisatie; beschouwingen over aansprakelijkheid,
institutioneel burgerschap en ambtelijke ongehoorzaamheid; 1990. Zie
ook: Een lintje voor de «verraders» in Trouw van 11 mei 1990).
In 1996 wijzen de gezamenlijke vakcentrales er bij de advisering van de
Sociaal-Economische Raad over werknemers en bedrijfsmilieuzorg (II) op
dat de werknemer als relatief afhankelijke partij een zeker risico neemt als
hij een misstand aan de orde stelt of informatie daarover naar buiten
brengt, terwijl de werkgever dat wil stilzwijgen. Hij zal dan ook, als hij
vermoedt dat aan openheid rechtspositionele gevolgen verbonden zullen
zijn, de neiging hebben – zelfs intern – zijn mond dicht te houden. Maatschappelijk verantwoord handelen heeft soms een te hoge prijs. «Een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

9

werknemer zwijgt waar spreken uit maatschappelijk oogpunt geboden zou
zijn, of voert een werkopdracht uit waar werkweigering voor de samenleving wenselijker ware geweest» (Advies van de Sociaal-Economische
Raad over werknemers en bedrijfsmilieuzorg (II), Publicatie nr. 8 –
20 september 1996).
Illustratief voor de toegenomen maatschappelijke belangstelling voor het
fenomeen van de klokkenluider is ook de «Meldlijn klokkenluiders» die de
FNV in april 2000 heeft opengesteld om ervaringen van (potentiële) klokkenluiders op te tekenen. Tijdens de drie dagen dat de meldlijn open staat
blijkt in 119 gevallen sprake te zijn van een (potentiële) klokkenluider. De
analyse van de meldlijn ten aanzien van de risico’s voor werknemers die
misstanden aan de orde stellen («Eindrapportage Meldlijn Klokkenluiders», mei 2000) wordt bevestigd in het onderzoek van IVA Tilburg. Ook
het vermoeden dat de misstanden in het bedrijfsleven relatief vaak liggen
op het terrein van de overtreding van wetten en het misbruiken van geld
wordt in het onderzoek van IVA Tilburg onderschreven. Daarbij blijkt dat er
bij bedrijven – in vergelijking met de overheid – meer sprake is van overtreding van regelgeving zoals van veiligheids- en milieuvoorschriften, en
dat er meer geldkwesties spelen zoals het onjuist gebruik van overheidsgeld, fraude of steekpenningen. Volgens de FNV- Eindrapportage komen
«informatiekwesties» het meest voor: het verdraaien of onjuist weergeven
van informatie, het achterhouden of vernietigen van informatie, het
verschaffen van onjuiste informatie, valsheid in geschrifte. Dit alles doorgaans met het oog op geldelijk gewin. Om werknemers te informeren
over die risico’s heeft de FNV in 2001 een brochure opgesteld met
valkuilen en tips voor (potentiële) klokkenluiders («Vrijheid van meningsuiting van werknemers; met tips voor klokkenluiders», augustus 2001).
Inmiddels lijkt er internationaal communis opinio over te bestaan dat aan
de klokkenluider die op een zorgvuldige wijze te werk gaat, bescherming
behoort toe te komen. Zo komt de Europese Commissie op 30 november
2000 met een regeling voor ambtenaren die melding willen maken van
misstanden. Volgens het voorstel kunnen klokkenluidende ambtenaren
niet alleen terecht bij hun meerderen, maar ook bij het Europees Parlement of de Europese ombudsman. Naar aanleiding van de zaak van Buitenen is er vanuit het Europees Parlement sterk aangedrongen op een
goede klokkenluidersregeling. De voorstellen sluiten nauw aan bij de
Engelse Public Interest Disclosure Act. Hoewel de Europese Commissie
aanvankelijk niet wil toestaan dat klokkenluidende ambtenaren naar een
externe instantie zouden kunnen stappen, is dit in het uiteindelijke voorstel wel het geval. Het Europese Parlement moet zich nog over de voorstellen uitspreken. (Voorstel voor een Verordening van de Raad tot wijziging van het statuut van de ambtenaren van de Europese
Gemeenschappen en van de regeling welke van toepassing is op de
andere personeelsleden van deze Gemeenschappen, COM/2002/0213 def.)
Daarnaast blijkt de veranderde houding ook uit de recentelijk herziene
versie van de OESO Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen die in
artikel 9 van hoofdstuk II bepalen dat ondernemingen zich behoren «te
onthouden van discriminerende of disciplinaire maatregelen tegen werknemers die het management of, indien van toepassing, de bevoegde
autoriteiten te goeder trouw op de hoogte stellen van praktijken die in
strijd zijn met de wet, de Richtlijnen of het ondernemingsbeleid.» De
toelichting op dit artikel stelt dat «maatregelen ter bescherming van bona
fide klokkenluiden eveneens worden aanbevolen, waaronder de bescherming van werknemers die, bij afwezigheid van effectieve maatregelen of
met het risico van ontslag, onwettige praktijken aankaarten bij de
bevoegde autoriteiten» (OESO Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen, artikel 9 van hoofdstuk II).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

10

2. Belang van een wettelijke regeling
Niet alleen voor de ambtenaar (zie de nota «Integriteit van het openbaar
bestuur»), maar ook voor de werknemer in het bedrijfsleven geldt dat
voor het omgaan met informatie verkregen in de uitoefening van de
functie verschillende normen en beginselen gelden waartussen spanning
kan bestaan. Aan de ene kant het «goed werknemerschap» (artikel 7:611
BW), de geheimhoudingsplicht (artikel 7:678 lid 2 onder i BW, artikel 20
Wet op de Ondernemingsraden, artikelen 272 en 273 Wetboek van Strafrecht) en het directierecht (artikel 7:660 BW). Aan de andere kant het
«goed werkgeverschap» (artikel 7:611 BW) en het burgerschap van werknemers en daarmee de vrijheid van meningsuiting (artikel 10 Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens, artikel 7 Grondwet, artikelen 3:12
en 3:14 BW).
Terwijl echter klokkenluidende ambtenaren zich ten opzichte van hun
werkgever direct kunnen beroepen op de in artikel 7 Grondwet gegarandeerde vrijheid van meningsuiting, waarbij de inperking van die vrijheid,
voortvloeiende uit de dienstbetrekking, expliciet genormeerd is in artikel
125a Ambtenarenwet, geldt voor klokkenluidende werknemers noch het
één, noch het ander. Zij kunnen zich niet direct beroepen op de in artikel 7
Grondwet gegarandeerde vrijheid van meningsuiting en in het Burgerlijk
Wetboek ontbreekt een bepaling, vergelijkbaar met artikel 125a
Ambtenarenwet.
De wetgever heeft dus enerzijds wel in het Burgerlijk Wetboek vastgelegd
– en het daarmee van algemeen belang geacht – dat een goed werknemer
geheimhouding betracht met betrekking tot bijzonderheden aangaande
het bedrijf van de werkgever (die hij behoort geheim te houden), terwijl de
wetgever anderzijds in het Burgerlijk Wetboek geen criteria heeft gegeven
om te beoordelen in welke gevallen het doen van publieke uitingen, waaronder het bekendmaken van dergelijke bijzonderheden aan derden,
toelaatbaar is. Daardoor ondervindt de klokkenluidende werknemer in de
private sector minder bescherming dan zijn klokkenluidende collega in de
publieke sector (E. Verhulp, «Vrijheid van meningsuiting van werknemers
en ambtenaren», Den Haag 1996 – zie over de betekenis van artikel 7:678
lid 2 onder i, voorheen 7A:1639p lid 2 sub 9°, BW met name pag. 147–152;
M. A. C. de Wit, «Het goed werkgeverschap als intermediair van normen
in het arbeidsrecht», Deventer 1999; G. J. J. Heerma van Voss, «Vrijheid
van meningsuiting versus geheimhoudingsplicht werknemers», in: NJCM
16–3, 19911.)
Treedt een ambtenaar naar buiten met informatie die in het kader van de
functie is verkregen, dan is het van belang dat de ambtenaar behalve
ambtenaar ook burger is met alle daaraan verbonden grondwettelijk gegarandeerde rechten (zie de nota «Integriteit van het openbaar bestuur»).
Treedt een werknemer naar buiten met informatie die in het kader van de
functie is verkregen (en die hij behoorde geheim te houden), dan schendt
hij zijn geheimhoudingsplicht en kan hij op staande voet ontslagen
worden, terwijl toch voor de werknemer, evenzeer als voor de ambtenaar,
geldt dat hij behalve werknemer ook burger is. Indiener van dit wetsontwerp meent dat de samenleving zuinig behoort te zijn op werknemers die
zich realiseren dat ze ook in werktijd burger blijven. Het gaat naar het
oordeel van de indiener van dit wetsontwerp niet aan dat werknemers
vanwege ethisch hoogstaand gedrag – zoals het openbaren van corruptie
of het waarschuwen voor rampen – zouden worden gestraft.
1

Laatstgenoemde merkt op: «In Nederland is
er een in het algemeen goede ontslagbescherming (...) maar wordt juist voor een
werknemer die het algemeen belang wil
dienen een uitzondering gemaakt omdat hij
daarbij bedrijfsgeheimen onthult.»

Klokkenluidersbescherming is ook het noodzakelijk complement van de
individuele verantwoordelijkheid die ten grondslag ligt aan grote delen
van het rechtssysteem in westerse landen. Indien men van werknemers
verlangt dat zij zich als verantwoordelijke burgers gedragen (vgl. het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

11

begrip institutioneel burgerschap van Bovens) en niet klakkeloos gehoorzamen aan opdrachten van hogerhand, dient men hen ook de gelegenheid
te geven zich zo te gedragen. Werknemers missen echter de directe
bescherming, die ambtenaren wel hebben, van artikel 7 Grondwet juncto
(een bepaling als) artikel 125a Ambtenarenwet. Voor de werknemer is er
momenteel geen enkele bepaling die duidelijk aangeeft in hoeverre het
recht op vrijheid van meningsuiting ook voor hem geldt en welke grenzen
hij daarbij in acht dient te nemen. Bovendien zijn er, anders dan voor
ambtenaren (wederom in artikel 125a Ambtenarenwet), bij wet geen
grenzen gesteld aan de geheimhoudingsplicht van werknemers.
Werknemers in de private sector kunnen als gevolg van het klokkenluiden
met dezelfde soort sancties, ordemaatregelen en minder grijpbare, nadelige invloeden getroffen worden als ambtenaren. De beschermende bepaling die het kabinet en de Tweede Kamer nodig achtten voor klokkenluidende ambtenaren, is volgens de indiener van dit wetsontwerp
evenzeer nodig voor klokkenluidende werknemers in de private sector.
Van het bestaande artikel 125a Ambtenarenwet en meer nog van het
wetsvoorstel Wijziging van de Ambtenarenwet in verband met integriteit
gaat een duidelijk declaratoir effect uit: soms moet het algemeen belang
bij openbaarmaking van zaken die de dienst aangaan zwaarder wegen dan
het (vermeend) belang van de dienst bij geheimhouding. In een dergelijk
geval wordt de openbaarmaking vanwege het publiek belang, dat
daarmee gediend is, gewaardeerd en verdient de boodschapper daarom
bescherming. Een dergelijk expliciet signaal van de (veranderde) maatschappelijke opvattingen hierover kan alleen met het vereiste gezag van
de wetgever uitgaan. Tot dusver ontbreekt een dergelijk expliciet signaal
voor werknemers in de private sector die op een misstand stuiten.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Tweede
Kamer bij schrijven van 26 november 2001 (kenmerk AV/RV/2001/81006)
meegedeeld dat hij het onderzoeksrapport van IVA Tilburg aan de Stichting van de Arbeid zou voorleggen met het verzoek om – naar analogie
van de ontwikkelingen in de overheidssectoren – gedragsregels voor
klokkenluiders vast te stellen. Aan de hand van de reactie van de Stichting
zou hij nader beoordelen of de geldende algemene wettelijke bescherming van werknemers tegen benadeling en sociaal onrechtvaardig
ontslag, samen met bedoelde gedragsregels, in een voldoende bescherming van klokkenluiders in de private sector voorzien dan wel of nadere
maatregelen nodig en wenselijk zijn. Bedoeld rapport en het verzoek van
de Minister liggen sinds half februari 2002 bij de Stichting. Van de
Minister is sindsdien geen nadere reactie of standpuntbepaling
verschenen. De Stichting heeft uiteindelijk in juni 2003 bedoelde gedragsregels vastgesteld.1

1
Stichting van de Arbeid: Verklaring inzake
het omgaan met vermoedens van misstanden
in ondernemingen. Den Haag, 24 juni 2003
(nog niet gepubliceerd).

Bescherming aan klokkenluidende ambtenaren wordt op twee manieren
vormgegeven. Enerzijds is er de reeds geldende wettelijke regeling van de
vrijheid van meningsuiting van ambtenaren (artikel 125a Ambtenarenwet).
Anderzijds zijn er gedragsregels (zie de nota «Integriteit van het openbaar
bestuur» en de Regeling procedure inzake het omgaan met een
vermoeden van een misstand, gepubliceerd in de Staatscourant van
14 december 2000, nr. 243). Die gedragsregels hebben een wettelijke basis
gekregen in artikel 125 lid 1 onder m en lid 3 Ambtenarenwet. Inhoudelijk
zijn de gedragsregels gebaseerd op de Public Interest Disclosure Act
(PIDA) 1998, de klokkenluiderswet van het Verenigd Koninkrijk, die ook
model heeft gestaan voor vergelijkbare initiatieven in landen als Ierland
en Zuid-Afrika en bij de Europese Commissie (intern gericht). De Public
Interest Disclosure Act 1998 geldt zowel voor de publieke als voor de
private sector. De Stichting van de Arbeid heeft naar het oordeel van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

12

indiener, zoals verwacht mocht worden, gedragsregels vastgesteld «naar
analogie van de ontwikkelingen in de overheidssectoren» en zij baseert
die eveneens op de criteria van materiële en formele (procedurele) zorgvuldigheid die besloten liggen in de Public Interest Disclosure Act 1998.
De Stichting is echter niet bij machte om de analogie van de ontwikkelingen in de overheidssectoren volledig door te trekken: de analoge
wetgeving kan immers alleen door de wetgever tot stand worden
gebracht.
Voor ambtenaren geldt dat wie handelt volgens de gedragsregels geacht
wordt zich als een goed ambtenaar te gedragen. Wie van die regels
afwijkt, gedraagt zich echter niet per definitie niet als een goed ambtenaar.
In zijn algemeen is vooraf niet eenduidig aan te geven wat wel en wat niet
naar buiten mag worden gebracht. Dat is afhankelijk van de concrete
situatie, zoals bijvoorbeeld de positie van de ambtenaar, de aard van de
uiting, de betrachte zorgvuldigheid, enzovoort. Gaat het om een melding
van een misstand, dan zal bij het achteraf beoordelen van de toelaatbaarheid van de uiting, de vraag of er een heldere procedure is en of daar ook
gebruik van is gemaakt, een rol spelen (Memorie van Toelichting, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 602, nr. 3). Die toetsing achteraf
geschiedt op basis van artikel 125a Ambtenarenwet.
Wat de Stichting van de Arbeid maximaal vermag te bereiken is dat ook
voor werknemers in de private sector zal gelden dat wie handelt volgens
de gedragsregels geacht wordt zich als een goed werknemer te gedragen.
Maar in een concreet geval kunnen ook werknemers goede redenen
hebben om van die gedragsregels af te wijken. Ook is het mogelijk dat die
gedragsregels er niet zijn of dat zij niet helder zijn. In dat geval is er geen
met artikel 125a Ambtenarenwet corresponderend artikel in het Burgerlijk
Wetboek op grond waarvan de rechter achteraf kan toetsen of de werknemer zich in het concrete geval wellicht toch gedragen heeft zoals van
een goed werknemer verwacht mag worden en in redelijkheid kon menen
dat het algemeen belang de onthulling noodzakelijk maakte. De indiener
beoogt met dit wetsvoorstel in deze leemte te voorzien.
Er zijn naar het oordeel van de indiener van dit wetsvoorstel diverse
redenen waarom het van belang is dat klokkenluiders in het bedrijfsleven
– naar analogie van de ontwikkelingen in de overheidssectoren – niet
alleen via gedragsregels van de Stichting van de Arbeid maar ook wettelijk worden beschermd:
•

Terwijl de feitelijke positie van klokkenluiders in de private sector in
wezen niet verschilt van die in de publieke sector, is de juridische
positie van de klokkenluiders in de private sector zwakker, hetgeen in
belangrijke mate voortvloeit uit het feit dat een met artikel 125a
Ambtenarenwet corresponderende bepaling in het Burgerlijk Wetboek
ontbreekt. Voor dit verschil bestaat wel een historische en formeeljuridische (het rechtstreeks beroep dat ambtenaren op het grondrecht
van vrije meningsuiting kunnen doen en de daaruit voortvloeiende
noodzaak om die vrijheid bij wet in formele zin te begrenzen), maar
geen inhoudelijke rechtvaardigingsgrond.

•

Een werknemer in de private sector loopt het risico vanwege het naar
buiten brengen van informatie op staande voet ontslagen te worden
(artikel 7:678 lid 2 onder i BW). Als de werkgever bovendien een
geheimhoudingsplicht heeft bedongen, kan de werknemer bij overtreding daarvan zelfs strafrechtelijk worden vervolgd (artikel 273 Wetboek
van Strafrecht). Daarbovenop kan de werknemer ook nog een zwijgplicht worden opgelegd op basis van het directierecht van de werkgever (artikel 7:660 BW). Daartegenover zijn de aanspraken die de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

13

werknemer in zijn hoedanigheid van werknemer kan maken op de
vrijheid van meningsuiting en (daarmee) op bescherming vanwege het
dienen van zwaarwegender belangen dan het belang van geheimhouding van zijn werkgever onduidelijk en (daarmee) zwak. Alleen de
wetgever kan deze onbalans recht trekken.

1

Website Raad van Europa:
http://www.coe.int/T/E/Communication_and_
Research/Press/Conventions_Latest_
signatures_and_ratifications/20020411_
Netherlands.asp#TopOfPage

•

In samenhang hiermee: het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens (EVRM) eist dat een beperking op de vrijheid van meningsuiting
(artikel 10 EVRM) dient te zijn voorzien: «the relevant national law must
be formulated with sufficient precision to enable the persons
concerned – if need be with appropriate legal advice – to foresee, to a
degree that is reasonable in the circumstances, the consequences that
a given action may entail» (EHRM 27 maart 1996, NJ 1996, 545
(Goodwin)). Op het punt van de toelaatbaarheid om derden bij het
wegnemen van misstanden in te schakelen bestaat geen duidelijkheid.
Indien een werknemer een door hem geconstateerde misstand aan de
grote klok hangt is de vraag of dat toelaatbaar zal worden geacht zeer
ongewis. Een regeling van deze «ongeregeldheid» beantwoord beter
aan de garanties die artikel 10 EVRM beoogt te bieden.

•

De gesignaleerde onduidelijkheid is ook onwenselijk omdat daarmee
een mogelijke bron van uit maatschappelijk oogpunt hoogst wenselijke
informatie onvoldoende wordt benut en er onvoldoende steun wordt
geboden aan werknemers die hun maatschappelijke verantwoordelijkheid durven nemen. Waar dat voor de ambtelijke organisatie geldt,
geldt dat evenzeer voor private organisaties. Dat besef dringt ook
internationaal steeds meer door, hetgeen heeft geleid tot de Civil Law
Convention on Corruption van de Raad van Europa van 4 december
1999. Artikel 9 (protection of employees) bepaalt: «Each Party shall
provide in its internal law for appropriate protection against any
unjustified sanction for employees who have reasonable grounds to
suspect corruption and who report in good faith their suspicion to
responsible persons or authorities.» Nederland heeft de Criminal Law
Convention on Corruption op 11 april 2002 geratificeerd; per 1 aug
2002 is het verdrag in werking getreden1. Over de ratificatie van het
civiele corruptieverdrag is door Nederland nog geen beslissing
genomen.

•

Een wettelijke bescherming van klokkenluiders verschaft door het
declaratoir effect dat daarvan uitgaat enerzijds steun aan werknemers
die hun maatschappelijke verantwoordelijkheid durven nemen (vgl.
institutioneel burgerschap (Bovens); de slogan «de maatschappij, dat
ben jij» of de meer recente leus «fatsoen moet je doen») en draagt,
naar verwacht mag worden, anderzijds – door een vergrote kans dat
misstanden aan het licht komen – bij aan de bevordering van een open
cultuur in organisaties, het tot stand komen van gedragsregels in die
organisaties en grotere reserves bij de leiding van organisaties om
misstanden te initiëren of toe te staan.

•

Gedragsregels, zoals de Stichting van de Arbeid die heeft geformuleerd, kunnen nooit vooraf voorzien in alle denkbare situaties waarin
misstanden gemeld worden. Evenmin kan de Stichting afdwingen dat
voor alle organisaties gedragsregels gaan gelden, noch dat die
gedragsregels alle in kwalitatief opzicht de toets der kritiek kunnen
doorstaan. Omdat het bij de klokkenluidersproblematiek in laatste
instantie gaat om een verschil van inzicht tussen de werknemer, die
aanpak van de misstand nodig acht in het algemeen belang, en de
(hoogste leiding van de) organisatie zelf, die de misstand ontkent of
geheim wil houden, zal er altijd een taak voor de rechter blijven om in
concrete gevallen achteraf te toetsen. Daarbij meent de indiener van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

14

dit wetsvoorstel dat er voor klokkenluiderszaken in de private sector
een even grote behoefte is aan een duidelijk toetsingskader als voor
klokkenluiderszaken in de publieke sector, waar artikel 125a
Ambtenarenwet als zodanig functioneert.
•

Gedragsregels, zoals de Stichting van de Arbeid die heeft geformuleerd, raken naar het oordeel van de indiener van dit wetsvoorstel, hoe
je het wendt of keert, ook de vrijheid van meningsuiting van werknemers. Beperkingen van (de werking van) grondrechten behoren echter
te worden geregeld bij wet in formele zin. In dit verband is ook de
discussie relevant, die met de Eerste Kamer is gevoerd over de taak
van de wetgever in het arbeidsrecht. Eén van de conclusies van die
discussie is dat het de taak van de wetgever is om grondrechten te
waarborgen, bij voorkeur door dwingend recht (EK 2000–2001,
222/229, 2001–2002, 9a, b en c). Tegelijkertijd geldt dat sommige
grondrechten in de arbeidsverhouding systematisch in de wet worden
behandeld, zoals het geval is bij de gelijke behandeling, andere ten
dele aan de hand van bepaalde facetten (bescherming persoonlijke
levenssfeer) en weer andere nauwelijks (bijvoorbeeld de vrijheid van
meningsuiting) (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 426, nr. 1).

•

Klokkenluiders in de private sector hebben niet minder dan die in de
publieke sector behoefte aan een specifieke beschermende bepaling,
vergelijkbaar met die voor ondernemingsraadsleden opgenomen in de
Wet op de ondernemingsraden.

•

Wetgeving als die van artikel 125a Ambtenarenwet en gedragsregels
gebaseerd op de Public Interest Disclosure Act 1998 bijten elkaar niet,
maar vullen elkaar aan. Als zodanig worden de verschillende
elementen die bijdragen aan de bescherming van ambtenaren die de
klok luiden ook gepresenteerd in de nota «Integriteit van het openbaar
bestuur». Ditzelfde geldt voor de gedragsregels van de Stichting van
de Arbeid enerzijds en een regeling in het Burgerlijk Wetboek naar
analogie van artikel 125a Ambtenarenwet anderzijds; zij zijn complementair.

Voorgaande overwegingen zijn voor indiener voldoende aanleiding tot
indiening van onderhavig wetsvoorstel, dat in het volgende hoofdstuk
nader wordt toegelicht.
3. Opzet van het voorstel van wet

3.1. Inleiding
De indiener van het wetsvoorstel heeft gekozen voor een algemene regeling van de vrijheid van meningsuiting van werknemers naar burgerlijk
recht. Daarbij is aangesloten bij artikel 125a Ambtenarenwet, dat dezelfde
functie heeft als de voorgestelde regeling waar het gaat om de bescherming van ambtelijke klokkenluiders. Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is
dat ook voor de werknemer in de private sector geldt, dat het feit dat hij in
dienst is getreden, geenszins betekent dat hij daarmee het recht op vrije
meningsuiting heeft prijsgegeven. Dit uitgangspunt is onder meer
gegrond op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
over artikel 10 EVRM in de zaak Fuentes Bobo tegen Spanje (arrest van
29 februari 2000, nr. 39293/98, NJ 2001, nr. 73; Mediaforum 2000–9, Jurisprudentie nr. 52). Dit betekent uiteraard niet dat de uitoefening van de
vrijheid van meningsuiting niet is onderworpen aan grenzen die voortvloeien uit de arbeidsrelatie. Het wetsvoorstel regelt dan ook in hoeverre
de arbeidsrelatie de vrijheid van meningsuiting van de werknemer
beperkt. Daarom krijgt het een plaats in afdeling 7 van titel 10 van Boek 7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

15

van het Burgerlijk Wetboek, betreffende «Enkele bijzondere verplichtingen
van de werknemer»1. In het wetsvoorstel krijgt het een plaats direct vóór
artikel 7:661, dat handelt over schade die de werknemer aan de werkgever
toebrengt. Behalve de vrijheid van meningsuiting wordt in het wetsvoorstel ook de geheimhoudingsplicht van de werknemer onderworpen aan
grenzen die voortvloeien uit de arbeidsrelatie.
De oorsprong van de tekst van het voorstel van wet is gelegen in de
regels die eerder zijn geformuleerd in de studie van Verhulp naar de vrijheid van meningsuiting van werknemers en ambtenaren (E. Verhulp,
«Vrijheid van meningsuiting van werknemers en ambtenaren», Den Haag
1996).

3.2. Zorgvuldigheidseisen
Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat de in materieel en formeel
opzicht zorgvuldig handelende klokkenluider (invulling van het goed
werknemerschap voor klokkenluiders) bescherming verdient. De vraag of
een werknemer in de concrete omstandigheden van het geval met
bepaalde informatie naar buiten mocht gaan, toetst de rechter aan de
criteria van de nieuwe bepaling in samenhang met de vraag of de werknemer als een goed werknemer gehandeld heeft (zie ook D. J. Buijs, «De
klokkenluider en de rechter», in Sociaal Recht, 2000–6). Daarbij speelt een
rol of er een heldere procedure is voor het melden van misstanden en of
daar ook gebruik van is gemaakt.
Alvorens in te gaan op de tekst van het wetsvoorstel is het zinnig stil te
staan bij de materiële en formele zorgvuldigheidseisen, die een klokkenluider in acht dient te nemen. Over de vraag welke dit zijn lijkt zich een
communis opinio te hebben gevormd, vooral onder invloed van de Public
Interest Disclosure Act 1998 (zie in dat verband onder meer E. Verhulp,
«Vrijheid van meningsuiting van werknemers en ambtenaren», Den Haag
1996; M. A. C. de Wit, «Het goed werkgeverschap als intermediair van
normen in het arbeidsrecht», Deventer 1999; E. Verhulp, «Bij de geboorte
van de eerste (ambtelijke) «klokkenluidersregeling», Sociaal Maandblad
Arbeid, april 2001; A. F. Verdam, «Bescherming van klokkenluiders: welke
regels en procedures (dienen te) gelden», ArbeidsRecht 2001/1; R. S. van
Coevorden, «De klokkenluider, het geheimhoudingsbeding en artikel 7:661
BW»; FNV-model voor bescherming van klokkenluiders2).
Op deze vereisten wordt in het volgende nader ingegaan.

1

Dat dit de juiste plaats is voor de regeling, is
ook de opvatting van Verhulp (E. Verhulp,
«Een arbeidsrechtelijke regeling van de
vrijheid van meningsuiting van de
werknemer», in: Meer respect voor grondrechten van werknemers, Utrecht 2000).
2
http://home.fnv.nl/02werkgeld/arbo/
wetgeving/meningsuit/fnvmodel.htm).

A. Materiële zorgvuldigheid
Van materiële (inhoudelijke) zorgvuldigheid is sprake indien
1. de werknemer een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden heeft
dat sprake is van een serieuze misstand.
Toelichting: Daarbij kan gedacht worden aan een (dreigend) strafbaar
feit; (dreigende) schending van niet-strafrechtelijke regelgeving of
regels; (dreigende) dwaling van justitie; gevaar voor de volksgezondheid, de veiligheid of het milieu; (dreiging van) bewust onjuist informeren van publieke organen; (dreiging van) grootscheepse verspilling
van overheidsgeld; (dreiging van) bewust achterhouden, vernietigen of
manipuleren van informatie over het voorgaande (vgl. PIDA 1998).
2. met de openbaarmaking een maatschappelijk belang in het geding is.
3. het belang van de openbaarmaking in maatschappelijk opzicht prevaleert boven het belang van de werkgever bij geheimhouding.
B. Formele zorgvuldigheid
Van formele (procedurele) zorgvuldigheid is sprake indien:
1. de werknemer de betreffende feiten eerst intern aan de orde stelt,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

16

tenzij dat in redelijkheid niet van hem kan worden gevergd, zinloos is
of strijdig met het maatschappelijk belang.
Toelichting: De organisatie moet de mogelijkheid hebben om zelf orde
op zaken te stellen. Daartoe dient de organisatie één of meer functionarissen binnen de organisatie aan te wijzen als degene(n) bij wie de
melding dient plaats te vinden. Meldt de werknemer aan zo een
daartoe aangewezen functionaris, dan heeft hij in dit opzicht zorgvuldig gehandeld. Bijgevolg kan hij niet van onzorgvuldig handelen
beticht worden als hij niet daarnaast ook nog aan bijvoorbeeld de
ondernemingsraad heeft gemeld. Eerst intern melden is niet vereist:
– bij acuut gevaar, indien tenminste sprake is van een zwaarwegend
en spoedeisend maatschappelijk belang;
– indien sprake is van een duidelijke dreiging van represailles;
– indien sprake is van een duidelijke dreiging van verduistering of
vernietiging van bewijsmateriaal;
– indien een eerdere interne melding van in wezen dezelfde misstand
op niets is uitgelopen;
– indien sprake is van een wettelijke plicht of bevoegdheid tot direct
extern melden.
2. de werknemer, indien interne melding niet is geboden of niet tot
correctieve actie leidt, de feiten op een passende en evenredige wijze
bekendmaakt.
Toelichting: Een melding van een aperte misstand aan de politie of aan
instanties belast met toezicht dan wel handhaving ten aanzien van een
bepaald aandachtsveld of een bepaalde sector is eerder aan de orde
dan melding aan de media. Maar naarmate een misstand ernstiger is,
de risico’s voor bepaalde bevolkingsgroepen groter zijn en/of de
misstand ondanks herhaalde meldingen nog voortduurt, is het
inlichten van de media eerder gerechtvaardigd. Daarnaast moet
degene bij wie de melding wordt gedaan geschikt zijn om die melding
in ontvangst te nemen, dat wil zeggen dat diegene in staat moet
worden geacht om de misstand op te (doen) (helpen) heffen. Er moet
bij een externe melding derhalve sprake zijn van evenredigheid van
misstand en melding, en van de keuze van een adequaat middel.
Voor een beoordeling van de vraag of er sprake is van een heldere procedure voor het melden van misstanden, is van belang of de betreffende
procedure voorziet in een duidelijke definitie van wat onder een misstand
moet worden verstaan. Dat wil zeggen: inclusief de aanwijzing van functionaris(sen) in de organisatie als degene(n) aan wie de melding dient
plaats te vinden; de wijze waarop vervolgens met de melding wordt
omgegaan; de terugkoppeling naar degene die de melding heeft gedaan;
de vertrouwelijke behandeling, indien daarom door de klokkenluider is
verzocht; de mogelijkheid voor de klokkenluider om een raadsman in
vertrouwen te nemen; het bestaan van helderheid omtrent de situaties
waarin en de wijze waarop de klokkenluider extern mag melden; en de
rechtsbescherming van de zorgvuldig handelende klokkenluider.
Zoals gememoreerd heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Stichting van de Arbeid verzocht een dergelijke gedragscode op te
stellen. De Stichting is aan deze wens tegemoet gekomen door het
opstellen van haar Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van
misstanden in ondernemingen (zie noot 4).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

17

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel A

Eerste lid
Lid 1 van het nieuwe artikel 660b BW is gebaseerd op artikel 125a lid 1
Ambtenarenwet en maakt duidelijk in hoeverre de arbeidsrelatie beperkingen stelt aan de vrijheid van meningsuiting van de werknemer. Daarbij
is de vrijheid van meningsuiting uitgangspunt en de beperking daarvan
uitzondering.
Met de woorden «het openbaren van gedachten of gevoelens» wordt –
zoals dat ook in artikel 125a lid 1 Ambtenarenwet het geval is – aangesloten bij de terminologie van artikel 7 van de Grondwet. Ook het doen
van mondelinge of schriftelijke mededelingen – inclusief het «luiden van
de klok» – valt hieronder.

1

Een uitzondering vormt het bij amendement
aan het Wetsvoorstel wijziging
Ambtenarenwet in verband met integriteit
toegevoegde lid 4 van artikel 125a
Ambtenarenwet. Daarin wordt de term
«misstand» wel gebruikt. Dat hangt samen
met de verwijzing in dat lid naar artikel 125,
eerste lid onder m van het Wetsvoorstel
wijziging Ambtenarenwet in verband met
integriteit, waarin die term gebezigd wordt.

In de tekst van het voorstel van wet worden de termen «klokkenluider» en
«misstand» evenmin gebezigd als in artikel 125a Ambtenarenwet1. Dat
zou naar het oordeel van de indiener niet functioneel zijn en afbreuk doen
aan het complementaire karakter van de wettelijke regeling (zie paragraaf 2 van het algemeen deel van de Memorie van Toelichting). Centraal
staat hierbij immers niet de vraag of een werknemer die iets publiek
maakt «klokkenluider» genoemd mag worden en evenmin of dat «iets»
aangeduid mag worden als «misstand». Waar het in deze regeling – voor
zover het de klokkenluidersproblematiek betreft – om gaat is wanneer een
werknemer die iets publiek maakt arbeidsrechtelijke bescherming
verdient. Die werknemer, die op dat publiek maken door zijn werkgever
wordt aangesproken, zal daarbij – met een beroep op de vrijheid van
meningsuiting – aanvoeren dat met dat publiek maken een belang
gemoeid is dat zwaarder moet wegen dan het belang van de werkgever
bij stilzwijgen of geheimhouding. Veelal zal daarbij sprake zijn van schending van een geheimhoudingsplicht, soms ook niet en in andere gevallen
zal dat niet op voorhand duidelijk zijn. Veelal ook zal de werknemer menen
dat het daarbij gaat om een misstand, soms niet en in andere gevallen zal
niet op voorhand duidelijk zijn of datgene wat de werknemer publiek
gemaakt heeft een misstand is. Waar het op aankomt is echter of met het
publiek maken inderdaad een maatschappelijk belang in het geding is en
het belang van dat publiek maken in maatschappelijk opzicht inderdaad
moet prevaleren boven het belang van de werkgever. Doorgaans zal
daarvan alleen sprake zijn als de geopenbaarde kritiek of feiten zodanig
zijn dat gesproken kan worden van een «misstand». In die zin is de term
«misstand» niet meer dan een aanduiding van de aard en de ernst van de
bedoelde feiten. Dat neemt overigens niet weg dat het van belang is dat
een onderneming in gedragsregels ter bescherming van werknemers met
een vermoeden van een «misstand» vooraf zoveel mogelijk duidelijkheid
verschaft bij welke «misstanden» de werknemer een beroep op die
gedragsregels kan doen (zie paragraaf 3.2 van het algemeen deel). Wordt
aan de rechter voorgelegd of in een concreet geval de werknemer een
«misstand» al dan niet terecht naar buiten heeft gebracht, dan zijn die
gedragsregels en de daarbij gehanteerde definitie van «misstand» voor de
rechter wel relevant, maar niet doorslaggevend. Doorslaggevend is bij die
toetsing achteraf of de werknemer in het concrete geval wel of niet
beschermd wordt door de in dit wetsvoorstel voorgestelde regeling van
artikel 660b (zie paragraaf 3.1 van het algemeen deel).
Het antwoord op de vraag wat een werknemer nu wel en niet mag zeggen
of aan bijzonderheden mag prijsgeven kan niet altijd bij voorbaat gegeven
worden. Ook een wettelijke norm blijft noodzakelijkerwijs ruimte houden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

18

voor een belangenafweging. Dat laat onverlet dat het scheppen van een
zo duidelijk mogelijke norm wel wenselijk is. Onduidelijke normstellingen
leiden tot rechtsonzekerheid voor de werknemer. Die onzekerheid
vergroot in de maatschappelijke werkelijkheid de rechtens toch al ruime
marge voor de beleidsvrijheid van de werkgever. Tot dusver ervaren werknemers de bescherming die zij aan globale normen in het
arbeidsovereenkomstenrecht kunnen ontlenen niet als afdoende. En dat
geldt niet alleen voor het klokkenluiden, maar voor alle soorten uitingen
van werknemers. Immers: vaagheid en onvoldoende preciesheid van de
regel heeft tot gevolg dat wie een benadeling wenst te vermijden aan
zelfcensuur zal doen. De huidige normering van de vrijheid van meningsuiting van de werknemer is dus onvoldoende duidelijk. De regels, die in
het voorgestelde artikel op grond van artikel 10 EVRM zijn geformuleerd,
worden in de rechtspraak niet toegepast. Het opnemen hiervan in de wet
is daarom alleen al aangewezen.

1

In samenhang met uit de parlementaire
stukken af te leiden karakteristieken: de bepaling heeft alleen betrekking op meningsuitingen die een verstoring teweeg brengen van
dat deel van de openbare dienst waar de
ambtenaar functioneel bij betrokken is; de
openbare dienst in een democratische samenleving moet zekere spanningen en complicaties ten gevolge van de uitoefening van grondrechten door ambtenaren kunnen verdragen;
de verstoring ten gevolge van de gedragingen
van de ambtenaar moet daarom van een
zekere ernst en duur zijn, wil er sprake zijn van
een overtreding van de norm; bepaalde gedragingen van de ambtenaar moeten de primaire
oorzaak zijn van de verstoring. Intolerantie,
onwelwillendheid of vijandigheid bij collega’s,
andere betrokkenen of het publiek mag niet de
primaire oorzaak zijn van de verstoring; de
ambtenaar moet bij zijn betwiste gedragingen
in redelijkheid hebben kunnen overzien dat
deze verstorende gevolgen zouden kunnen
hebben; de bepaling geeft geen eigen
beslissingsruimte aan het bevoegd gezag. De
rechter kan volledig toetsen of «in redelijkheid» de goede vervulling van de functie of de
goede functionering van de openbare dienst
niet meer zou zijn verzekerd. Deze karakteristieken in samenhang bezien hebben grote
overeenkomst met de «clear and present
danger test», die inhoudt dat pas dan de vrijheid van meningsuiting mag worden beperkt
indien die een duidelijke en direct gevaar
betekent voor het (goed) functioneren van het
werkverband (E. Verhulp, «Vrijheid van
meningsuiting van werknemers en ambtenaren», Den Haag 1996, pag. 207–208).

Voor de hand ligt het om daarbij aan te sluiten bij het ambtenarenrecht
waar in artikel 125a Ambtenarenwet een norm gegeven is aan de hand
waarvan de toelaatbaarheid van uitingen van ambtenaren in relatie tot de
overheid als werkgever kan worden beoordeeld. Een rechtvaardiging van
een verschillende rechtspositie voor ambtenaren en werknemers naar
burgerlijk recht is nauwelijks meer aanwezig (o.m. G. A. I. Schuijt,
«Werkers aan het woord», Deventer 1987; P. F. van der Heijden, «Grondrechten in de onderneming», Deventer 1988; I. P. Asscher-Vonk, «Grondrechten en arbeidsovereenkomst», in: De arbeidsovereenkomst in het
NBW, Deventer 1991; E. A. Alkema, «De reikwijdte van fundamentele
rechten, de nationale en internationale dimensies», Preadvies NJV 1995;
H. H. de Vries, «Grondrechtdenken in de werksituatie», in: C. J. Loonstra
(red.): Arbeidsrecht en mensbeeld, Deventer 1996). De rechtspraktijk wijst
uit dat de norm van artikel 125a Ambtenarenwet niet contra-productief
heeft gewerkt: de aan ambtenaren toekomende uitingsvrijheid is nu niet
minder groot dan die was in de tijd van vóór de norm. Sterker nog, door
de normering van artikel 125a Ambtenarenwet1is de vrijheid van
meningsuiting van ambtenaren beter beschermd dan die van werknemers
naar burgerlijk recht (E. Verhulp, «Vrijheid van meningsuiting van werknemers en ambtenaren», Den Haag 1996).
Lid 1 is van groot belang voor de uitingsvrijheid van werknemers, ook
voor klokkenluiders. Dit lid vermindert de vaagheid over wat de werknemer wel en niet mag zeggen of naar buiten mag brengen en vermindert
daarmee ook de marge voor de beleidsvrijheid van de werkgever ten
aanzien van klokkenluiders. Daardoor worden ook (potentiële) klokkenluiders in het bedrijfsleven minder geremd om voor de samenleving essentiële informatie naar buiten te brengen. Het is dus niet zo dat klokkenluiders hun bescherming vooral of in voldoende mate zouden kunnen
ontlenen aan een uitzondering op hun geheimhoudingsplicht; zij ontlenen
die in de eerste plaats aan een duidelijke regeling van de vrijheid van
meningsuiting. Door de duidelijke norm van lid 1 wordt de werking van de
leden 2 en 3 ingekaderd.
De goede vervulling van de arbeid van de werknemer of het goede functioneren van de onderneming van de werkgever, voor zover dit in verband
staat met de vervulling van de arbeid van de werknemer, is niet verzekerd
indien en voor zover de openbaarmaking een duidelijk en direct gevaar
schept voor de aantasting van substantiële belangen van de werkgever
(vergelijk J. A. Peters, «Het primaat van de vrijheid van meningsuiting,
Vergelijkende aspecten Nederland-Amerika», Nijmegen 1981). Alleen in
dat geval mag de meningsuiting beperkt worden, indien althans geen
ander middel ten dienste staat om die substantiële belangen te beperken.
Onder «direct» dient te worden verstaan «redelijkerwijs te verwachten»,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

19

waarbij het verwachtingspatroon geobjectiveerd dient te worden. Buiten
twijfel is daarmee dat uitingen van een werknemer die geen relatie met
zijn arbeid hebben, niet door de werkgever mogen worden beperkt. Voor
zover uitingen wel die relatie hebben, moet een werknemer de ruimte
hebben een van zijn werkgever afwijkende opvatting te verkondigen, ook
publiekelijk. Pas wanneer een duidelijk en direct gevaar bestaat voor de
aantasting van substantiële belangen van de werkgever, kan deze tot
beperking van een uiting van een werknemer overgaan. Enerzijds kan
geen enkele onderneming het zich veroorloven mensen in dienst te
hebben die al dan niet opzettelijk een goed functioneren van de onderneming onmogelijk maken. Anderzijds behoort de vrijheid van meningsuiting van werknemers aan niet meer beperkingen onderhevig te zijn dan
voor dat goed functioneren noodzakelijk is. In de Memorie van Toelichting
op de wijziging van de Ambtenarenwet 1929 ter zake van de uitoefening
van grondrechten (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985–1986, 19 495 nr. 3,
blz 4) wordt opgemerkt dat dit inhoudelijk weinig bestrijding zal
ontmoeten, maar dat het de moeilijkheid is dit in een positief-rechtelijke
norm om te zetten. Men kan menen dat de woorden «niet in redelijkheid
zou zijn verzekerd» te zwak zijn en teveel mogelijkheden tot beperking van
de vrijheid van meningsuiting openlaten. Zo bepleit Schuijt1 de volgende
formulering voor artikel 125a Ambtenarenwet: «de ambtenaar moet zich
onthouden, indien zijn uitlatingen en gedragingen een duidelijk en direct
gevaar opleveren voor het goede functioneren.» Verhulp meent dat de
noodzaak tot deze aanpassing minder wordt door de toelichting op deze
norm. Een variant op de formulering van Schuijt bepleit hij wel voor de
door hem voorgestane arbeidsrechtelijke regeling van de vrijheid van
meningsuiting.2 De indiener van dit wetsvoorstel laat echter, gegeven de
aanvaarde toelichting op de normering, de wenselijkheid van congruentie
in de formulering van het eerste lid van artikel 125a Ambtenarenwet en
dat van het voorgestelde artikel 660b BW zwaarder wegen.
Voor de beoordeling van de vraag of de openbaarmaking een duidelijk en
direct gevaar schept voor het goede functioneren van de onderneming
van de werkgever, voor zover dit in verband staat met de vervulling van
de arbeid van de werknemer, zijn – naast de aard van de uiting – ook de
aard van de onderneming en het doel dat de werkgever nastreeft relevant.
Deze bepalen mede de toelaatbaarheid van de uitingen. Door een relatie
te leggen tussen het functioneren van de onderneming, het realiseren van
het streven van de werkgever en de vervulling van de arbeid van de werknemer, wordt voorkomen dat een werkgever, die onmiddellijk en overwegend politieke, confessionele, charitatieve, opvoedkundige, wetenschappelijke of kunstzinnige doelen nastreeft of zich bezighoudt met
berichtgeving of meningsuiting, een te grote conformiteit van zijn werknemers eist. Ook een dergelijke werkgever dient de uitingen steeds in relatie
tot de bijdrage van de werknemer aan het doel dat hij nastreeft te bezien.
Een schoonmaker bijvoorbeeld kan het zich beter veroorloven de opvattingen van zijn werkgever publiekelijk te betwisten dan de persvoorlichter.
Invulling van de begrippen «goede vervulling» en «goede functioneren»
zal plaats moeten vinden aan de hand van de omstandigheden van het
geval. Met het woord «goed» is niet bedoeld uit te sluiten dat het functioneren tijdelijk minder of niet goed is. Het moet gaan om een gevaar van
structurele aard.

Tweede lid
1

G. A. I. Schuijt, «Werkers van het woord»,
Deventer 1987.
E. Verhulp, «Vrijheid van meningsuiting van
werknemers en ambtenaren», Den Haag 1996,
pag. 208–209 en 125.

2

Lid 2 begrenst de algemene geheimhoudingsplicht van de werknemer,
zoals artikel 125a lid 3 Ambtenarenwet dat doet voor ambtenaren.
Daarmee wordt tevens de mogelijkheid van beëindiging van de arbeidsovereenkomst wegens het bekendmaken door de werknemer van «bijzon-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

20

derheden aangaande de huishouding of het bedrijf van de werkgever die
hij behoorde geheim te houden» (artikel 7:678 lid 2 onder i BW) beperkt.
Lid 2 laat elders in de wet geregelde specifieke geheimhoudingsplichten
onverlet. Het gaat daarbij om geheimhoudingsplichten die voortvloeien
uit een bepaalde hoedanigheid (zie bijvoorbeeld artikel 20 Wet op de
ondernemingsraden) of een bepaald ambt of beroep (zie bijvoorbeeld
artikel 272 Wetboek van Strafrecht en artikel 26 Arbeidsomstandighedenwet). Die geheimhoudingsplichten kleuren als het ware lid 2 in: werknemers in een bijzondere hoedanigheid met een bijzondere
geheimhoudingsplicht moeten redelijkerwijs het bijzondere vertrouwelijke
karakter daarvan begrijpen. Lid 3 is dan van overeenkomstige toepassing.
Als gevolg van lid 2 strekt de geheimhoudingsplicht zich in beginsel
slechts uit over bijzonderheden die de werknemer in dienst van de werkgever te weten is gekomen. Door de beperking van de geheimhoudingsplicht tot bijzonderheden «waarvan de werknemer het vertrouwelijke
karakter begrijpt of redelijkerwijs moet begrijpen» (vergelijkbaar met de
geheimhoudingsplicht voor ambtenaren, «voor zover die uit de aard der
zaak volgt»), wordt het bezwaar tegen de huidige werking van de
geheimhoudingsplicht weggenomen: die houdt in dat het door de werknemer bekendmaken van bijzonderheden, bij de geheimhouding waarvan
de werkgever geen of, in verhouding tot de belangen van de werknemer,
onvoldoende belang heeft, toch kan leiden tot wanprestatie wegens het
schenden van de overeengekomen of opgelegde geheimhoudingsplicht.
Lid 2 laat niet toe dat de werkgever aan zijn werknemers een algemene
geheimhoudingsplicht oplegt. Hij kan niet geheimhouding afdwingen van
al hetgeen hij geheim wenst te houden.
De leden 1 en 2 dienen in onderling verband te worden beschouwd. Het
betrekken van de vrijheid van meningsuiting als toetsingscriterium bij de
beoordeling van de toelaatbaarheid van het bekendmaken van bijzonderheden door een werknemer, heeft, zoals gezegd, gevolgen voor de invulling van het «behoren geheim te houden». Als gevolg daarvan geldt als
uitgangspunt dat de werknemer vrij is zich te uiten over onderwerpen
naar zijn keuze, ook indien die bijzonderheden betreffen van de werkgever. De discretie en loyaliteit van de werknemer ten opzichte van de
werkgever worden uit het middelpunt gehaald en vervangen door een
basis, die beter in overeenstemming lijkt met de huidige meer zakelijke,
minder ondergeschikte positie van de werknemer. Gelet op de weging van
belangen zal een gering belang van de werkgever bij geheimhouding snel
het onderspit moeten delven tegen de vrijheid van meningsuiting van de
werknemer. Het prijsgeven van functie-inhoud of beloning kan in die
afweging niet zonder meer worden beschouwd als schending van de
geheimhoudingsplicht, tenzij de werkgever aannemelijk weet te maken
dat hij een belang heeft bij geheimhouding, dat zwaarder dient te wegen.
Een dergelijke afweging geldt evenzeer als de geheimhoudingsplicht
contractueel is overeengekomen. Bedoelde belangenafweging vindt thans
niet plaats.

Derde lid
Lid 3 maakt een uitzondering op de regels van het eerste en tweede lid
met het oog op het algemeen belang bij het openbaren door een werknemer van zijn gedachten of gevoelens of bij het bekendmaken door een
werknemer van bij hem levende vermoedens van misstanden. Een dergelijke uitzondering ontbreekt in de corresponderende leden (1 en 3) van
artikel 125a Ambtenarenwet. Voor ambtenaren die in het algemeen belang
naar buiten treden en zich daarbij beroepen op het recht van vrijheid van
meningsuiting zal beslissend zijn of de norm neergelegd in artikel 125a,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

21

eerste lid, van de Ambtenarenwet of de geheimhoudingsplicht is
geschonden (nota «Integriteit van het openbaar bestuur»). Voor werknemers die in het algemeen belang naar buiten treden en zich daarbij
beroepen op het recht van vrijheid van meningsuiting, zal de bescherming
van de norm neergelegd in lid 1 of de beperking van de geheimhoudingsplicht neergelegd in lid 2 niet altijd voldoende bescherming bieden.
Daarbij speelt een rol dat ambtenaren per definitie geacht worden het
algemeen belang te dienen, terwijl werknemers naar burgerlijk recht
eerder geconfronteerd worden met een spanningsveld tussen het dienen
van het algemeen belang en de vereiste discretie en loyaliteit ten opzichte
van de werkgever, die primair een eigen belang dient. Van de overheid
mag altijd worden verwacht dat zij het algemeen belang vooropstelt. Van
een werkgever naar burgerlijk recht kan niet in gelijke mate worden
verlangd het algemeen belang voorop te stellen.
Met de term «algemeen belang» in dit lid, is aangesloten bij het Wetboek
van Strafrecht, artikel 273. Dat artikel doelt op het door een werknemer
opzettelijk bekend maken van bijzonderheden aangaande een onderneming waarvan hem, de werknemer, geheimhouding is opgelegd. Ingevolge lid 2 van dat artikel is niet strafbaar hij die te goeder trouw heeft
kunnen aannemen dat het algemeen belang de bekendmaking vereiste.
De werknemer die zonder toestemming van zijn werkgever een misstand
in de onderneming waarin hij werkzaam is aan de grote klok hangt, doet
dat veelal in strijd met zijn geheimhoudingsplicht. Hij kan echter het
publiek ook waarschuwen zonder dat daarmee bedrijfsgeheimen worden
geschonden. In beide gevallen kan de werknemer zich beroepen op de
bepaling van dit lid.
Door de aan de arbeidsrelatie inherente beperking van de vrijheid van
meningsuiting en de geheimhoudingsplicht tegenover het algemeen
belang te stellen worden werknemers in bescherming genomen die in het
algemeen belang extern melding doen van opvattingen of bijzonderheden
om (bijvoorbeeld) rampen te voorkomen of misstanden te doen eindigen.
De woorden «noodzakelijk maakt» impliceren in de eerste plaats een
belangenafweging. Uitgaande van de vrijheid van meningsuiting van de
werknemer, is beperking van uitingen, die in het algemeen belang worden
gedaan, slechts mogelijk als de werkgever aannemelijk weet te maken dat
zijn belangen, geschonden door de uiting, als zwaarwegender moeten
worden aangemerkt dan het belang dat een democratische samenleving
heeft bij de wetenschap van de onthulde feiten en de uitoefening door
haar burgers van de vrijheid van meningsuiting. Deze belangenafweging
vindt thans niet plaats, hetgeen te vaak tot risicomijdend gedrag bij werknemers leidt, namelijk zwijgen waar spreken uit maatschappelijk oogpunt
geboden zou zijn of lekken dan wel anoniem melden, met alle bezwaren
van dien.
De woorden «noodzakelijk maakt» impliceren voorts dat de werknemer
niet kan volstaan met interne kritiek of een interne melding.
Tot slot impliceren deze woorden een evenredigheidstoets. De mate van
openbaarmaking moet in verhouding staan tot de ernst van de geopenbaarde feiten of kritiek en de wijze van openbaarmaking moet geschikt zijn
om het algemeen belang te dienen. Dat de werknemer «in redelijkheid
moet kunnen menen» dat het publiek maken noodzakelijk is, impliceert
dat hij een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden moet hebben dat
sprake is van feiten die het publiek maken daarvan noodzakelijk maken.
Dit lid beschermt de werknemer die «in redelijkheid» de verschillende
afwegingen die hierin besloten liggen heeft kunnen maken (zie in dit
verband de overwegingen van het Kantongerecht Terneuzen, 12 april

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

22

2000, Praktijkgids 2000, nr. 5526 en M. G. Rood, «Over grondrechten in
dienstbetrekking en hun grenzen», in: P. B. Cliteur en A. P. M. J. Vonken
(red.), Doorwerking van mensenrechten, Groningen 1993). Aldus verwijst
de formulering van dit lid naar de door de werknemer in acht te nemen
eisen van materiële en formele zorgvuldigheid, genoemd in de paragrafen
3.1 en 3.2 van het algemeen deel van deze Memorie van Toelichting.
De indiener is van oordeel dat aangenomen mag en moet worden dat de
werknemer, die genoemde materiële en formele zorgvuldigheidseisen in
acht neemt, te goeder trouw handelt. Daarom wordt in het wetsvoorstel
niet daarnaast als zelfstandige eis gesteld dat die werknemer zijn goede
trouw aannemelijk maakt. Daar komt bij dat de indiener rekening houdt
met een onwenselijk effect van een dergelijke extra eis, te weten dat het
aannemelijk moeten maken van de zuivere motieven, anders dan door
een zorgvuldige handelwijze, werknemers ervan kan weerhouden belangrijke onthullingen te doen, bijvoorbeeld over ernstige misdrijven of risico’s
voor de veiligheid of gezondheid. Hoewel de indiener derhalve enerzijds
het motief van de klokkenluider niet irrelevant acht, wenst hij anderzijds
het publieke belang dat met het klokkenluiden wordt gediend daaraan niet
ondergeschikt te maken.

Vierde lid
De tekst van lid 4 is ontleend aan de bescherming waarop leden van de
ondernemingsraad zich kunnen beroepen (artikel 21 Wet op de ondernemingsraden). Een dergelijke bepaling is noodzakelijk als sluitstuk van de
bescherming die met name aan klokkenluiders geboden zal moeten
worden. Zie voor de ontslagbescherming artikel I, onderdelen B, C en D
van dit voorstel van wet.
Een met lid 4 overeenkomende bepaling is door een amendement van de
Tweede Kamer opgenomen in artikel 125a Ambtenarenwet. Lid 4 van
artikel 125a Ambtenarenwet is toegevoegd met de wet Wijziging van de
Ambtenarenwet in verband met integriteit, zij het dat die bepaling uitdrukkelijk is gekoppeld aan de procedure, bedoeld in artikel 125, eerste lid,
onder m van de aldus gewijzigde Ambtenarenwet.
De bepaling van lid 4 beschermt de klokkenluider slechts tegen ontslag of
andere vormen van benadeling wegens het enkele feit dat hij de betreffende waarschuwing of misstand naar buiten heeft gebracht (terwijl hij in
redelijkheid kon menen dat het algemeen belang de openbaarmaking of
bekendmaking noodzakelijk maakte). De bepaling beschermt hem niet
tegen benadeling om andere redenen, bijvoorbeeld omdat hij zich door
een hem toe te rekenen onnodige verstoring van de orde in de onderneming niet heeft gedragen zoals een goed werknemer betaamt.
Wanneer de werknemer in rechte aantoont dat hij van de zijde van zijn
werkgever nadeel heeft ondervonden na het openbaren of bekendmaken
van een misstand, rust de bewijslast op de werkgever dat het ondervonden nadeel daarmee niets te maken heeft. De werkgever moet in voorkomende gevallen aannemelijk maken dat de verstoring van de arbeidsrelatie met de werknemer geheel los staat van diens uiting (zie ook F. B. J.
Grapperhaus, «De klokkenluider en zijn broodnodige bescherming», in:
Ondernemingsrecht 2000–9). De onderneming moet zekere spanningen en
complicaties als gevolg van het naar buiten brengen van een misstand
kunnen verdragen. De werkgever dient de werknemer ook te beschermen
tegen vijandige reacties van collega’s.1
1

Vergelijk de karakteristieken voor ambtenaren in noot 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

23

Vijfde lid
Lid 5 sluit uitdrukkelijk bedingen uit, die een grotere inbreuk op de vrijheid
van meningsuiting maken dan voortvloeit uit het eerste lid of die de werknemer een verdergaande verplichting tot geheimhouding opleggen dan
voortvloeit uit het tweede lid, zoals de veel voorkomende zogenaamde
gagging clauses. Lid 5 benadrukt bovendien dat ook voor de werknemer
de vrijheid van meningsuiting uitgangspunt is. Lid 5 sluit overigens
uitdrukkelijk alle bedingen uit, waarin ten nadele van de werknemer van
dit artikel wordt afgeweken. Dergelijke bedingen zijn nietig.
Artikel I, onderdeel B
De ontslagbescherming van leden van de ondernemingsraad is geregeld
in artikel 670 lid 4 BW. Het voorgestelde artikel 670 lid 9 verleent de werknemer die gedachten of gevoelens heeft geopenbaard of bijzonderheden
aangaande de onderneming heeft bekendgemaakt en die in redelijkheid
kon menen dat het algemeen belang die openbaarmaking of bekendmaking noodzakelijk maakte overeenkomstige bescherming.
Artikel I, onderdeel C
Door deze toevoeging aan artikel 670b lid 2 is het verbod tot opzegging
dat voortvloeit uit de voorgestelde toevoeging van een nieuw lid 9 aan
artikel 670 niet van toepassing indien de werknemer schriftelijk met de
opzegging instemt of indien de opzegging geschiedt wegens de beëindiging van de werkzaamheden van de onderneming of het onderdeel van de
onderneming, waarin de werknemer uitsluitend of in hoofdzaak werkzaam
is.
Artikel I, onderdeel D
De werkgever die het verbod tot opzegging niet in acht neemt, is als
gevolg van dit onderdeel daardoor niet schadeplichtig.
Van Gent

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 990, nr. 6

24