1/2

Staten-Generaal

Vergaderjaar 2016–2017

34 667 (R2086)

Verdrag betreffende de voorkoming en de
beperking van de beroepsrisico’s veroorzaakt
door kankerverwekkende stoffen en factoren
die dit proces beïnvloeden (Verdrag nr. 139,
aangenomen door de Internationale
Arbeidsconferentie in haar negenenvijftigste
zitting); Genève, 24 juni 1974 (Trb. 1975, 103),
Verdrag betreffende de bescherming van
werknemers tegen beroepsrisico’s in het
werkmilieu als gevolg van luchtverontreiniging,
lawaai en trillingen (Verdrag nr. 148,
aangenomen door de Internationale
Arbeidsconferentie in haar drieënzestigste
zitting); Genève, 20 juni 1977 (Trb. 1978, 26),
Verdrag betreffende veiligheid bij het gebruik
van chemische stoffen bij de arbeid (Verdrag nr.
170, aangenomen door de Internationale
Arbeidsconferentie in haar zevenenzestigste
zitting); Genève, 25 juni 1990

B/ nr. 2 HERDRUK1

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET
KONINKRIJK EN NADER RAPPORT2
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk d.d. 22 januari 2016 en het nader
rapport d.d. 16 december 2016, aangeboden aan de Koning door de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de
Minister van Buitenlandse Zaken. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 21 november 2015, no.20 15002037, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter
overweging aanhangig gemaakt de stilzwijgende goedkeuring van het
verdrag betreffende de voorkoming en de beperking van de beroepsrisico’s veroorzaakt door kankerverwekkende stoffen en factoren die dit
proces beïnvloeden (Verdrag nr. 139, aangenomen door de Internationale
1
2

kst-34667-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Ivm toekennen Eerste Kamerletter
De oorspronkelijke tekst van de toelichtende nota zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 667 (R2086), nr. 2

1

Arbeidsconferentie in haar negenenvijftigste zitting); Genève, 24 juni 1974
(Trb. 1975, 103), Verdrag betreffende de bescherming van werknemers
tegen beroepsrisico’s in het werkmilieu als gevolg van luchtverontreiniging, lawaai en trillingen (Verdrag nr. 148, aangenomen door de
Internationale Arbeidsconferentie in haar drieënzestigste zitting); Genève,
20 juni 1977 (Trb. 1978, 26), Verdrag betreffende veiligheid bij het gebruik
van chemische stoffen bij de arbeid (Verdrag nr. 170, aangenomen door
de Internationale Arbeidsconferentie in haar zevenenzestigste zitting);
Genève, 25 juni 1990 (Trb. 1990, 152 en Trb. 1993, 31), met toelichtende
nota.
De regering stelt voor drie verdragen van de Internationale Arbeidsconferentie (ILO) stilzwijgend goed te keuren. Voor deze verdragen wordt
medegelding beoogd voor Sint Maarten en voor twee verdragen is
medegelding beoogd voor Aruba.3
De Afdeling adviseert de betreffende verdragen over te leggen aan de
Kamers der Staten Generaal, aan de Staten van Aruba en aan die van Sint
Maarten, maar maakt opmerkingen over het «een ieder verbindende»
karakter van de bepalingen van de drie verdragen en de uitwerking
daarvan in de Caribische rechtsorde.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 november
2015, no. 20 15002037, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk haar advies inzake de bovenvermelde verdragen rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 22 januari 2016, no. W12.15.0407/III/K, bied ik U hierbij aan.
1. «Rechtstreekse werking» van de verdragen
De stilzwijgende goedkeuring die wordt voorgesteld betreft de
ILO-verdragen nr. 139 (beroepskanker), nr. 148 (werkmilieu) en nr. 170
(chemische stoffen).
De toelichtende nota stelt dat de drie verdragen geen «een ieder verbindende» bepalingen bevatten in de zin van de artikelen 93 en 94 van de
Grondwet.4 Deze stelling wordt niet gemotiveerd. De Afdeling maakt
daarover de volgende opmerking.
De term «een ieder verbindend» in de zin van de genoemde Grondwetsbepalingen wordt gewoonlijk zo uitgelegd dat de verdragsbepaling op
grond van haar inhoud, bewoordingen en strekking zich ertoe leent om
door de rechter als regel van objectief recht te worden toegepast.5 In het
«rookverbod»-arrest lijkt de Hoge Raad deze uitleg nog iets te hebben
verruimd.6
De verdragen nrs. 139 en 148 bevatten hoofdzakelijk bepalingen die zich
richten tot de verdragspartijen en hen verplichten maatregelen te treffen.
Slechts enkele bepalingen in verdrag nr. 148 richten zich tot werkgevers
en werknemers, maar deze zijn niet onvoorwaardelijk geformuleerd.
3

Verdrag nr. 139 zal niet gelden voor Aruba, de verdragen nrs. 139, 148 en 170 zullen niet gelden
voor Curaçao.
4
Toelichtende nota, paragraaf 1.1 (Algemeen).
5
HR 10 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9402 (Spoorwegstaking).
6
HR 10 oktober 2014, zaak nr. 13/02931, ECLI:NL:HR:2014:2928. Zie hierover J.W.A. Fleuren en
J.J.J. Sillen, «Toetsings- en uitspraakbevoegdheden bij de actie wegens onrechtmatige
wetgeving in formele zin» in: De burgerlijke rechter in het publiekrecht, Deventer: Wolters/
Kluwer 2015, blz. 147 e.v. De verruiming houdt in dat een bepaling reeds als een ieder
verbindend kan gelden als het resultaat dat met de bepaling wordt beoogd met het oog op het
concrete geval waarin zij moet worden toegepast, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig
is omschreven.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 667 (R2086), nr. 2

2

Anders is dat voor verdrag nr. 170, dat in de artikelen 9–18 bepalingen
bevat die zich richten tot leveranciers,7 werkgevers8 en werknemers9 en
hen concrete rechten toekennen, maar ook concrete verplichtingen
opleggen, zoals het verstrekken van informatie over gevaarlijke stoffen en
het treffen van adequate voorzorgsmaatregelen. Naar het de Afdeling
voorkomt is het, gelet op de bovengenoemde rechtspraak van de Hoge
Raad, niet uitgesloten dat de rechter een of meer bepalingen uit de
verdragen nrs. 139 en 148 «een ieder verbindend» acht. Het handhaven of
tot stand brengen van wetgeving die zich niet verdraagt met dergelijke
bepalingen kan ertoe leiden dat die wetgeving buiten toepassing wordt
gelaten op grond van artikel 94 van de Grondwet en dat de Staat in rechte
wordt aangesproken.10 Echter, ook in het geval de rechter zou beslissen
dat dit «een ieder verbindende» karakter aan deze bepalingen niet
toekomt, sluit dit niet uit dat de rechter oordeelt dat de Staat desalniettemin de rechtsplicht heeft om handelend op te treden.11
In het licht van het voorgaande stelt de Afdeling vast dat niet kan worden
uitgesloten dat de rechter een bepaling van de goed te keuren verdragen
hetzij aanmerkt als «een ieder verbindende» bepaling of anderszins daarin
een verplichting leest voor de overheid om handelend op te treden in de
hierboven bedoelde zin.
De Afdeling adviseert hierop in de toelichtende nota in te gaan.
1. «Rechtstreekse werking» van de verdragen
De Afdeling advisering van de Raad van State stelt vast dat, gelet op de
rechtspraak van de Hoge Raad in het «rookverbod»-arrest12, niet kan
worden uitgesloten dat de rechter een bepaling uit verdragen nrs. 139 of
148 hetzij aanmerkt als een «een ieder verbindende» bepaling of
anderszins daarin een verplichting leest voor de overheid om handelend
op te treden.
In het advies merkt de Afdeling bovendien op dat verdrag 170 in de
artikelen 9 t/m18 bepalingen bevat die zich richten tot leveranciers,
werkgevers en werknemers en hun concrete rechten toekennen, maar ook
concrete verplichtingen opleggen. De Afdeling ziet daarin een aanwijzing
dat deze bepalingen een ieder verbindend zouden kunnen zijn.
In de toelichtende nota worden in paragraaf 1.1 de argumenten aangevuld
voor het oordeel van de regering dat de verdragen geen bepalingen
bevatten die directe werking hebben.
2. Gelding van de verdragen in Caribisch Nederland
De verdragen zullen onder meer gelden voor het land Nederland in
Europa en voor Caribisch Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba).13
De toelichtende nota vermeldt evenwel dat de toepassing van deze
7

Artikel 9 van verdrag nr. 170.
Artikelen 10–13, 15 en 16 van verdrag nr. 170.
9
Artikelen 17en 18 van verdrag nr. 170.
10
HR 18 september 2015, zaak nr. 14/00189, ECLI:NL:HR:2015:2722, ov. 3.4.2 en zaak nr. 14/00191,
ECLI:NL:HR:2015:2723, eveneens ov. 3.4.2.
11
HR 21 september 2012, zaak nr. 11/01153, ECLI:NL:HR:2012:BW5328, ov. 3.7.2, 3.7.6 en ov.
3.9.2. Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 17 maart 2014
betreffende de goedkeuring van het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een
handicap (W13.13.0454/III), Kamerstukken II 2013/14, 33 992 (R 2034) nr. 4, punt 3. Hierin merkt
de Afdeling (kort gezegd) op dat dat een verdragsbepaling die niet wordt aangemerkt als «een
ieder verbindend» – en niet door particulieren als zodanig kan worden ingeroepen – toch
betekenis kan worden toegekend door de rechter.
12
HR 10 oktober 2014, zaak nr. 13/02931, ECLI:NL:HR:2014:2928.
13
Toelichtende nota, paragraaf 3 (Koninkrijkspositie).
8

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 667 (R2086), nr. 2

3

verdragen voor Caribisch Nederland vooralsnog niet mogelijk is vanwege
de onverenigbaarheid met de daar thans geldende wetgeving.14 Daartoe
is volgens de toelichtende nota eerst een analyse nodig om te bezien hoe
deze wetgeving zodanig kan worden aangepast dat deze verdragen ook
voor het Caribisch deel van Nederland effectief kunnen gelden.
In dit verband wijst de Afdeling er op dat gewoonlijk het aanpassen van
de wetgeving of het tot stand brengen van uitvoeringswetgeving
geschiedt alvorens een verdrag wordt bekrachtigd. Als dat dan al niet is
gebeurd, dan moet op zijn minst duidelijkheid bestaan over de analyse en
tijdpad van wijziging.
De Afdeling merkt op dat, mede in het licht van punt 1, het na bekrachtiging van de verdragen niet kan worden uitgesloten dat in rechte een
beroep wordt gedaan op de naleving daarvan. Met het oog op de gelding
van de verdragen op Bonaire, Sint Eustatius en Saba is van belang dat de
daar geldende wetgeving zo spoedig mogelijk met de verdragen in
overeenstemming wordt gebracht. De toelichtende nota vermeldt echter
niet binnen welk tijdsbestek deze analyse en de daaropvolgende
aanpassing, mede met het oog op de uitvoering en handhaving van de
betreffende voorschriften, zal plaatsvinden.
De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichtende nota in te
gaan.
2. Gelding van de verdragen in Caribisch Nederland
In reactie op het advies van de Afdeling advisering van de Raad wordt
opgemerkt dat het belangrijk is dat de verdragen ook toepassing vinden
op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
De Afdeling adviseert in de toelichtende nota aan te geven binnen welk
tijdsbestek een analyse kan worden gegeven met het oog op de uitvoering
en handhaving van de betreffende voorschriften in Caribisch Nederland.
De toelichtende nota is in paragraaf 1.2 op dat punt aangevuld.
3. Voldoen aan artikel 5 van verdrag 139 (beroepskanker)
De toelichtende nota stelt dat blijkens de interpretatie van artikel 5 van
verdrag nr. 139 door de ILO het de bedoeling van deze bepaling is dat de
lidstaten maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat werknemers zowel
tijdens als na afloop van hun arbeidsovereenkomst gebruik kunnen maken
van een adequaat medisch toezicht op hun gezondheid.15
De regering constateert dat de huidige Arbowetgeving voorziet in
arbeidsgezondsheidskundige onderzoeken gedurende het dienstverband
van een werknemer, maar niet in medische keuringen na beëindiging van
het dienstverband. Alle ingezetenen, derhalve ook werknemers en
ex-werknemers, hebben echter aanspraak op medisch diagnostisch
onderzoek door een huisarts of specialist en medische behandeling indien
noodzakelijk. Er is dus geen noodzaak voor extra wettelijke voorschriften,
aldus de toelichtende nota.16

14

Toelichtende nota, paragraaf 1.2 (Uitvoering in Nederland) en paragraaf 3 (Koninkrijkspositie,
in fine).
De letterlijke (Engelse) tekst luidt: «as are necessary to evaluate their exposure and supervise
their state of health in relation to the occupational hazards.»
16
Toelichtende nota, paragraaf 1.3.
15

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 667 (R2086), nr. 2

4

De Afdeling wijst er op dat deze aanspraak op medisch diagnostisch
onderzoek voor (ex-)werknemers evenwel niet bestaat op grond van de
Arbowetgeving,17 maar, volgens de toelichtende nota, voortvloeit uit de
(verplichte) zorgverzekering van de betrokkene. Het verdragsartikel beoogt
echter een relatie te leggen tussen de medische zorg en de blootstelling
aan gevaarlijke stoffen, alsmede de beroepsrisico’s. Daarnaast komt de
zorgverzekering voor eigen rekening van de voormalige werknemer, met
inbegrip van het eigen risico. De toelichtende nota maakt ook in dit
opzicht onvoldoende duidelijk of de Nederlandse wetgeving voldoet aan
de verdragsverplichtingen die voortvloeien uit verdrag nr. 139.
De Afdeling adviseert hierop in de toelichtende nota in te gaan.
3. Voldoen aan artikel 5 van Verdrag nr. 139 (beroepskanker)
De Afdeling advisering heeft de regering verzocht om in de toelichtende
nota duidelijk te maken of de Nederlandse wetgeving voldoet aan de
verplichting die voortvloeit uit artikel 5 van Verdrag nr. 139. Uit dit artikel
volgt dat werknemers gedurende en na hun dienstverband medisch,
biologisch of anderszins worden onderzocht om na te gaan in welke mate
zij zijn blootgesteld en om hun gezondheidstoestand te bewaken.
De Afdeling verzoekt om nader in te gaan op de vraag of de Nederlandse
wetgeving ook voor ex-werknemers voldoet aan deze verdragsverplichting.
Daarnaast wees de Afdeling erop, dat de kosten van medische zorg na
afloop van het dienstverband voor rekening van de ex-werknemer komen.
De bij het Verdrag horende Aanbeveling 147 gaat in op de kosten, het
Verdrag niet. Aanbevelingen maken echter geen deel uit van het verdrag
en zijn niet juridisch bindend voor de verdragsluitende partijen.
De regering is van mening dat voorzien is in de verplichtingen voortvloeiend uit art 5. In de Nederlandse reguliere gezondheidszorg wordt
voor de aanspraak op onderzoek, zorg of op vergoeding van de kosten
daarvan ingevolge de Zorgverzekeringswet of de Wet langdurige zorg,
geen onderscheid gemaakt naar of het risico voortvloeit uit aanleg,
privéblootstelling of werkblootstelling. In voorkomend geval zal de
huisarts een risicoafweging maken en indien opportuun, doorverwijzen of
«terugkerend» onderzoek (laten) doen.
Dit volgt enkel uit Aanbeveling 147. De regering is derhalve van mening
dat de Nederlandse wet- en regelgeving aan de eisen van het verdrag
voldoet. Paragraaf 1.3 van de toelichtende nota is op dat punt aangevuld.
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk geeft U
in overweging goed te vinden dat bedoelde verdragen worden overgelegd
aan de beide Kamers der Staten-Generaal, aan de Staten van Aruba en
aan die van Sint Maarten, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn
geschonken.
De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, verzoeken
de Minister van Buitenlandse Zaken te machtigen gevolg te geven aan zijn
17

De regelingen voorzien in het «in de gelegenheid stellen» tot het laten verrichten van
arbeidsgezondheidskundig onderzoek, zie artikel 18 van de Wet Arbeidsomstandigheden
(Arbo); hoofdstuk 4, afdeling 1, paragraaf 5; afdeling 2, paragraaf 4, afdeling 5, paragraaf 4; en
afdeling 9, paragraaf 4, van het arbobesluit.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 667 (R2086), nr. 2

5

voornemen de verdragen vergezeld van de gewijzigde toelichtende nota
ter stilzwijgende goedkeuring over te leggen aan de Eerste en aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal en tevens over te leggen aan de
Staten van Aruba, ten aanzien van de ILO-verdragen nrs. 148 (werkmilieu)
en 170 (chemische stoffen), alsmede aan de Staten van Sint Maarten, ten
aanzien van de ILO-verdragen nrs. 139 (beroepskanker), 148 (werkmilieu)
en 170 (chemische stoffen).
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 667 (R2086), nr. 2

6