Vereniging van
Nederlandse Gemeenten

De mnister van Veiligheid en Justitie
Mr. G. A. van der Steur
Postbus 20301
2500 EH S-GRAVENHAGE

daorkiasnummer

uw hnmad

bIjIage(n)

(070) 373 8409

626829

-

batreft

onskenmcek

Wetsvoorstel bestuurlijke
maatregelen
terrorismebestijding

ECLBRJU2O1 500688

9 mei 2015
tl

Geachte heer Van der Steur,
Dank voor toezending van het wetsvoorstel Tijdelijke bestuurlijke maatregelen terrorismebestrjding
(uw brief van 17 maart ji.). l n deze brief verwoorden wij de reactie op het wetsvoorstel namens de
Nederlandse gemeenten en in afstemming met het NGB.
Met de wet krijgt de minister de bevoegdheid om een aantal vrijheidsbeperkende maatregelen op te
leggen aan personen die in verband gebracht kunnen worden met terroristische activiteiten
Gemeenten onderkennen de noodzaak om deze wettelijke basis te creëren. Het nemen van tijdelijke
bestuurlijke maatregelen voor vrijheidsbeperking mogen echter niet een alternatief zijn voor
strafrechtelijke maatregelen.
Onderstaand geven wij themagewijs de reactie van gemeenten op het wetsvoorstel:
Toepasbaarheid en effectiviteit
In hoeverre de in het wetsvoorstel beschreven maatregelen praktisch toepasbaar en effectief zijn, is
een vraag die zich lastig laat beantwoorden. Uiteindelijk zal het bevoegd gezag per geval een
afweging moeten maken welke interventie nodig is en monitoren of deze voldoet.
Bevoegd gezag
In artikel 2 (het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen) is gekozen voor een primaire rol voor
de minister van Veiligheid en Justitie: de minister is hierin het bevoegd gezag en niet de
burgemeester. Onze gemeentebestuurders hebben uitgebreid over dit voorstel gesproken.
Wij stemmen in met dit voorstel. Burgemeesters hebben afgelopen periode al aangegeven dat hun
positie voor het nemen van vrijheidsbeperkende maatregelen kwetsbaar is, omdat zij sterk afhankelijk
zijn van informatievoorziening die soms erg summier is, en deze maatregelen bovendien sterk gericht
zijn op borgen van nationale veiligheid. Wij vinden het om deze reden juist dat de minister de primaire
verantwoordelijkheid draagt.

VNG Postbus 30435, 25000K Den Ha59 Tel 070-373 8393 www.vng.rtl

01

‘ji
‘‘.

‘

c.
‘—t’

‘

1

‘‘

‘I

Wij geven u wel aandachtspunten mee, die om uitwerking vragen:
Het gaat hier om een uit.zonderlijke en tijdelijke bevoegdheid van de minister, die wat ons betreft
alleen in uitzonderlijke situaties toegepast kan worden. Wij vragen u dit expliciet in de wet en de
toelichting op te nemen, daarbij ook duidelijk te maken wat onder het mom van nationale veiligheid
valt en waar de afbakening ligt met lokale verantwoordelijkheid voor 00V.
Tevens vragen wij aandacht voor een verbeterde informatiepositie van de burgemeester niet alleen is
tijdige en adequate informatie van belang, maar minstens ook raadpleging of een door de minister
voorgenomen maatregel past in de lokale context. Wij verzoeken u om op te nemen dat de
informatievoorziening aan de burgemeester plaatsvindt in de lokale driehoek, zodat de overleggen
gestructureerd kunnen plaatsvinden en ook OM en Politie zijn betrokken.
lnkadering van bevoegdheid en ondersteuning van gemeenten
Zowel voor de vrijheidsbeperkende maatregelen uit artikel 2 als de bevoegdheid om vergunningen,
subsidies, ontheffingen en erkenningen te weigeren dan wel in te trekken in artikel 6 ontbreekt een
nadere inkadering van deze bevoegdheid zoals in de wet BIBOB (waar in de toelichting naar
verwezen wordt) en de artikelen 172a en 172b van de Gemeentewet die soortgelijke instrumenten
kent als artikel 2 van dit wetsvoorstel. Zo is in de wet BlBOB bepaald hoe het ‘ernstig gevaar’ wordt
vastgesteld. Dat optimaliseert de concrete toepasbaarheid van dit instrument voor gemeenten en
voorkomt willekeur en rechtsonzekerheid. Tevens hechten wij er aan te benadrukken dat het bevoegd
gezag voor BIBOB- maatregelen bij het gemeentebestuur ligt.
In het wetsvoorstel ontbreekt een eenduidige regeling voor een samenhangende
informatievoorziening aan gemeenten en de vereiste expertise om informatie op waarde te schatten
zoals voor de wet BIBOB een landelijk Bureau BIBOB is opgezet om gemeenten te adviseren.. Gelet
op de opvallende overeenkomst tussen artikel 6 van dit wetsvoorstel en artikel 3 van de wet BIBOB
zou een soortgelijk specialistisch bureau hierin niet misstaan. Hierdoor worden ook de verschillen in
informatie-uitwisseling per regio tussen politie, justitie, belastingdienst en gemeenten voorkomen.
Overige opmerkingen
Wij hebben diverse uitvoeringsvragen van gemeenteambtenaren; deze vragen hebben wij separaat al
aan uw ministerie gezonden. De vragen maken duidelijk dat gemeenten specialistische ondersteuning
nodig hebben om de bestuurlijke maatregelen te kunnen uitvoeren, tevens informatievoorziening en
afbakening van bevoegdheden en rollen als heet hangijzer zien.
Verder willen wij u de volgende opmerkingen meegeven:
Wij vragen u op te nemen dat ook de burgemeester van de gemeente waar de locatie voor de
meldplicht is, wordt geïnformeerd. Deze locatie kan immers in een andere gemeente zijn dan waar
betrokkene woont of verblijft. Idem voor het opleggen van een gebiedsverbod, wanneer dit gebied niet
de gemeente betreft waar betrokkene woont of verblijft ( conform Gemeentewet art 172).
Subsidies zijn geregeld in de Algemene wet bestuursrecht Er wordt in het wetsvoorstel uit het niets
een nieuwe grond gecreëerd om een subsidie te weigeren. Er zal dan ook een zinsdeel in dit artikel
moeten worden opgenomen waarin wordt geregeld hoe de beide wetten zich tot elkaar verhouden.
In artikel 3 is het uitreisverbod uit het Schengengebied beschreven. Dat roept twee vragen op:
(1) Praktisch: is zon verbod effectief af te dwingen als iemand probeert het grondgebied van een
andere Schengenstaat te verlaten en naar een niet-Schengenland af te reizen? De Toelichting geeft
aan van wel, maar wij zijn benieuwd naar de visie van praktische uitvoerders daarop geven.
(2) Juridisch: 0e wet creëert feitelijk een bevoegdheid voor de Nederlandse minister om een burger te
verbieden om het grondgebied van een andere Schengenstaat te verlaten. De toelichting bij artikel 3
gaat uitvoerig in op de bevoegdheid om het verlaten van het land (Nederland) te verbieden, maar voor
zover wij kunnen beoordelen wordt de vraag of de minister bevoegd is om te verbieden een ander
land te verlaten niet met zoveel woorden beantwoord.

VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070.373 83 93 www.gng.rii

02

k4i

Wij zijn graag bereid om in een bestuurlijk overleg de reactie van gemeenten toe te lichten

VNG Postbus 30435. 2500 Gl Den Haag Tel 070-373 83 93 vww.vnp.nI

03

J1

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak
q3

De minister van Veiligheid en Justitie
Mr. G.A. van der Steur
P stb
20301
2500 EH Den Haag

Afdeling Strategie
bezoekadres

Kneuterdijk 1
2514 EM Den Haag

correspondenlieedres
Postbus 90613
25091..PDeriHaag

datum

29april2015

t (068) 36 10000
t (088) 36 10022
www.rectitspraak.nl

contactpersoon
e-mail
telefoonnummer
ons kenmerk
uw kenmerk
onderwerp

UIT 8940 STRA!RMD
626829
Advisering over het concept Wetvoorstel Tijdelijke wet
bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.

Geachte heer Van der Sleur,
Bij brief van 17 maart 2015, kenmerk 626829, verzocht u de Raad voor de rechtspraak (de “Raad”)
advies uit te brengen inzake het concept wetsvoorstel Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding (het “Wetsvoorstel”). Het Wetsvoorstel heeft tot doel de bescherming van de
nationale veiligheid en het verhinderen van deelname aan of (financiële) ondersteuning van het
jihadisrne (of andere terroristische stromingen of groeperingen). Met dit Wetsvoorstel wordt tevens
uitvoering gegeven aan VN resolutie 2178, waarin is bepaald dat alle lidstaten dienen te voorkomen dat
Foreign Terrorist Fighters kunnen (uit)reizen naar een ander land voor het doel van de bestendiging,
planning, of voorbereiding van of deelname aan terroristische daden, of het verstrekken of ontvangen
van terroristische opleiding. Ook dienen lidstaten te voorkomen dat een dergelijke persoon een transit
heeft via zijn grondgebied.
De in het Wetsvoorstel voorgestelde (en door het bestuur te nemen) maatregelen zijn in twee
categorieën verdeeld:
het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen (het gebiedsverbod, het contactverbod, de
meldplicht en het uitreisverbod), en
het weigeren of intrekken van subsidies, vergunningen, ontheffingen en erkerinirtgen.
-

-

Na overleg met de gerechten, adviseert de Raad als volgt.’

‘De Raad voor de rechtspraak heeft op grond van artikel 95 van dc Wet op de rechterlijke organisatie een wettelijke adviestaak met
betrekking tol nieuwe wets- en bcicidsvoorstcllcn die gevolgen hebben voor dc rechtspraak. De adviezen worden vastgesteld na overleg
met dc gerechten. De Raad voor dc rechtspraak is een advieecoltege in de zin van artikel 79 en 80 van de Grondwet. Bij hei opstellen
van zijn adviezen beoordeelt de Raad de voorgenomen wel- en regelgeving in het bijzonder op de gevolgen voor de Organisatie en de
werklast van de gerechten en op de (praktische) toepasbaasheid en uitvoerbaarheid. Rechters zijn bij de behandeling van individuele
zaken niet gebonden aan de inhoud van de wetgevingsadviezen van dc Raad voor de rechtspraak.

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmeiiç
pagina

29april 2015
UIT 8940 STRA/RMD
2 van 7

Advies
1. Algemeen
In de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) wordt de voorgeschiedenis van het Wetsvoorstel zeer
summier weergegeven. Er wordt slechts vermeld dat een eerder vergelijkbaar wetsvoorstel
(Kamerstukken 30 566) in 2011 werd ingetrokken. Die intrekking volgde kort gezegd omdat sinds de
indiening van het toenmalige wetsvoorstel, aanvullende strafrechtelijke bepalingen waren aangenomen,
gericht op het (preventief) tegengaan van terrorisme. In de MvT wordt niet toegelicht waarom het nu
wel nodig wordt geacht dat bestuurlijke maatregelen kunnen worden getroffen ter bescherming van de
nationale veiligheid. De Raad adviseert u hier in de MvT aandacht aan te besteden.
-

-

2. Verhouding bestuurlUke maatregel en inzet van hel strafrecht
Geadviseerd wordt de verhouding bestuurlijke maatregel en inzet van het strafrecht in de MvT nader toe
te lichten. Het gaat daarbij in het bijzonder om de vraag of hangende een strafzaak in verband met een
terroristisch misdrijf ook bestuurlijke maatregelen kunnen worden opgelegd.
In dit verband is het aan te bevelen in de MvT de vraag aan de orde te stellen in hoeverre het na een
eventuele inwerkingtreding van het Wetsvoorstel mogelijk is bij een lopende strafzaak in verband
met een verdenking ex art. 134a Sr, waarbij de verdachte zich niet in voorlopige hechtenis bevindt, een
uitreisverbod (voorgesteld artikel 3) op te leggen.
—

—

3. Vrjheidsbeperkende maatregelen (artikelen 2 en 3)
Artikel 2
Het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel, zoals bedoeld in artikel 2, is alleen mogelijk als
dit a) “noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid” en b) de persoon aan
wie beoogd wordt de maatregel op te leggen, iemand is “die op grond van zijn gedragingen in verband
kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan”. De Raad plaatst
hierbij de volgende opmerkingen.
In het Wetsvoorstel is geen definitie opgenomen van “gedragingen (die) in verband (kunnen) worden
gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan”. Gelet op de verstrekkende
gevolgen van de op te leggen maatregel, is de Raad van mening dat dit criterium zeer vaag is en daarom
de rechter te weinig houvast biedt bij het beoordelen van de rechtmatigheid van de opgelegde maatregel.
De MvT reikt weliswaar handvaten aan, maar de praktijk is gebaat bij een nadere concretisering van wat
daarover wordt opgemerkt. De bepalingen bieden ook te weinig rechtszekerheid voor betrokkenen
omdat voor hen niet op voorhand duidelijk zal zijn wat onder de bepaling valt.
In de MvT wordt aangegeven dat “redelijkerwijs moet vaststaan” dat de betrokkene dergelijke
gedragingen heeft verricht. Hier wordt een duidelijke afbakening met criteria als “wettig en overtuigend
bewijs” en “verdenking/emstige bezwaren” gemist. In de wettekst zelf is de eis van “redelijkerwijs
moeten vaststaan” niet opgenomen. De Raad geeft u in overweging om deze eis in de wet zelf op te
nemen.

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

29april2015
UIT 8940 STRAIRMD
3 van 7

De Raad merkt op dat de onderhavige bepaling niet vereist dat de betrokkene schuld heeft aan de
constatering dat zijn gedragingen in verband worden gebracht met terroristische activiteiten. Dit kan
ertoe leiden dat een onwetende burger een verstrekkende vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd kan
krijgen. Dat lijkt een ongewenst gevolg van het onderhavige Wetsvoorstel.
In de MvT wordt expliciet aangegeven dat een definitie van het begrip “terroristische activiteiten” niet
nodig wordt geacht teneinde het bestuur een zekere interpretatievrijheid te laten hij de uitleg daarvan.
In Art. 83a Sr worden de activiteiten beschreven waarvan is overeengekomen (ook verdragsrechtelijk)
dat zij worden verstaan als terrorisme. De Raad vraag zich af waarom, in het kader van eenduidigheid
van begrippen, niet wordt aangesloten bij de strafrechtelijke invulling van dit begrip. Het kan toch niet
de bedoeling zijn dat het begrip “terroristische activiteiten” in een bestuursrechtelijke context een
andere inhoud heeft dan in een strafrechtelijke context.
Artikel 3
Het begrip “gegrond vermoeden” in artikel 3 van het Wetsvoorstel wordt besproken op blz. 14, eerste
alinea, MvT. Dat begrip wordt anders dan bij het voorgesteld artikel 2, niet afgezet tegen strafrechtelijke
begrippen, zoals: aanwijzingen, verdenking, emstige bezwaren en wettig en overtuigend bewezen. Dit
roept de vraag op waarom dat niet wordt gedaan. De beantwoording van deze vraag zou de invulling
van het begrip gegrond vermoeden kunnen verduidelijken, omdat over de invulling van deze vier
voornoemde strafrechtelijke begrippen al veel rechtspraak en literatuur bestaat.
Het Wetsvoorstel bepaalt dat de rechter de zaken die zien op vrjheidsbeperkende maatregelen versneld
zal behandelen (artikel 5). De Raad ziet geen principieel bezwaar in dit voorstel. Wel wordt hierbij
opgemerkt dat versnelde behandeling op gespannen voet kan staan met de complexe behandeling van
deze zaken, bijvoorbeeld in het geval informatie bij de inlichtingendiensten moet worden ingewonnen.
4. Het weigeren of intrekken van subsidies, vergunningen, ontheffingen en erkenningen (artikel 6)
De Raad constateert dat de bevoegdheid tot het afwijzen van een aanvraag of de intrekking van een
verleende beschikking betrekking heeft op subsidies, vergunningen, ontheffingen en erkenningen. De
vraag speelt of hiermee ook bijvoorbeeld (groot) rijbewijzen, taxivergunningen en andere beschikkingen
die nodig zijn om een eigen bedrijf te kunnen uitoefenen, moeten worden begrepen. Als dat zo is dan
heeft de bevoegdheid een ruimere strekking dan in de MvT wordt gesuggereerd en kan de bevoegdheid
in voorkomende gevallen verder strekkende consequenties voor betrokkene hebben dan de
vrjheidsbeperkende maatregelen.
Opgemerkt wordt dat in de MvT niet wordt vermeld waarom de huidige Wet Bibob niet zou volstaan en
wat de toegevoegde waarde van de maatregelen uit artikel 6 van dit Wetsvoorstel is ten opzichte van het
bestaande Bibob instrumentarium. De Raad adviseert de MvT op dit punt aan te vullen.

E:êJ
de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum

kenmerk
pagina

29 april 2015
UIT 8940 STRAIRMD
4 van 7

5. Rechisbescherming
Ten aanzien van een aantal maatregelen is in het voorgestelde artikel 7, vierde lid, opgenomen dat
betrokkene pas op grond van de artikelen 4:7 of 4:8 Awb mag worden gehoord indien er overleg is
geweest tussen het bestuursorgaan en de Minister. In de MvT
2 wordt in dat kader gemeld dat betrokkene
als hoofdregel zal worden gehoord over het voornemen tot het nemen van het betreffende besluit, maar
dat het goed denkbaar is dat het horen op grond van artikel 4:11 onderdelen a en b Awb achterwege kan
worden gelaten. Uit de artikelsgewijze toelichting lijkt zelfs voort te vloeien dat er in het geheel niet
gehoord zal worden omdat degene tot wie het besluit zich richt dan op de hoogte zal raken van de
maatregel voordat de maatregel is genomen. De Raad benadrukt dat het om ingrijpende maatregelen
gaat die diep kunnen ingrijpen in het leven van betrokkenen. Het wordt dan ook zeer ongewenst geacht
dat een dergelijke maatregel zou kunnen worden opgelegd zonder dat betrokkene in dat kader gehoord
is. Slechts voor zover het gaat om een maatregel op grond van artikel 3 (uitreisverbod) is het denkbaar
dat het horen aan de effectiviteit van de maatregel in de weg kan staan. De Raad verzoekt de
artikeisgewijze toelichting bij artikel 7 aan te passen en in de MvT te concretiseren in welke gevallen
betrokkenen niet gehoord zouden kunnen worden.
In de MvT wordt gemeld dat de thans voorgestelde maatregelen zijn niet bedoeld om betrokkene te
straffen, maar primair bedoeld zijn als een algemene preventieve maatregel.
3 De Raad wil onder uw
aandacht brengen dat de maatregelen weliswaar een preventief karakter hebben maar dat dit niet uitsluit
dat deze maatregelen onder omstandigheden, gezien het ingrijpende karakter ervan, toch het karakter
van een punitieve sanctie kunnen krijgen.
In het voorstelde artikel 10 is bepaald dat rechtstreeks beroep bij de rechtbank openstaat tegen een
besluit genomen op basis van de artikelen 2, tweede lid, 3 en 4, tweede lid. Dit zijn de artikelen die zien
op de vrijheidsbeperkende maatregelen. Gelet op de aard van de maatregelen kan de Raad zich hierin
vinden.
De Raad mist hier een verklaring waarom niet ook in de situaties zoals beschreven in de leden 1 en 3
van dat artikel 4 rechtstreeks beroep mogelijk is.
Werklast
De verwachting is dat het Wetsvoorstel voor de Rechtspraak aanzienlijke gevolgen zal hebben.
4 kan een raming worden gemaakt van het
Op basis van aanvullende toelichting van het Ministerie
gemiddelde aantal besluiten dat jaarlijks genomen zal worden krachtens de artikelen 2, 3 en 6 van het
wetsvoorstel. Uit de toelichting kunnen wat betreft de vrijheidsbeperkende maatregelen krachtens de
artikelen 2 en 3 de volgende schattingen van aantallen worden afgeleid.

Zte l,lz 22 MvT
3
Z
ieblz. IBMvT
Mails van 1 en 9april2015, DWJZ van het Ministerie van Veni
4

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

29 april2015
UIT 8940 STRA/RMD
5 van 7

-

-

Uitreisverbod + meldplicht:
Contactverbodlgebiedsverbod:

10—50 personen
0— 10 personen

Dit komt neer op een gemiddelde van 35 besluiten per jaar die deze personen betreffen. Wat betreft de
bevoegdheid tot afwijzing van aanvragen en intrekking van beschikkingen (artikel 6-besluiten) duidt de
toelichting op nog eens 10—50 besluiten, zijnde een gemiddelde van 30 besluiten per jaar.
Deze aantallen resulteren in een gemiddelde van 65 besluiten per jaar. De Raad verwacht in aanvulling
daarop dat een significant aantal bijkomende besluiten krachtens artikel 4 zal worden genomen, al dan
niet op aanvraag van de betrokken persoon. Dit zijn besluiten tot verlenging, tijdelijke ontheffing,
wijziging of intrekking van de vrijheidsbeperkende maatregel. Gelet op het ingrijpende karakter van de
vrijheidsbeperkende maatregelen is te voorzien dat betrokkenen aanvragen zullen doen om tijdelijke
ontheffing, wijziging of intrekking, waarop de Minister bij besluit zal dienen te reageren. Gelet daarop
wordt het aantal bijkomende besluiten per jaar geraamd op gemiddeld 2 besluiten per persoon, zijnde 70
besluiten extra. Dit alles tezamen leidt tot een verwacht gemiddeld aantal van 135 besluiten per jaar ten
gevolge van het Wetsvoorstel.
Daargelaten het wegvallen van de zeefwerking van de bezwaarfase bij besluiten inzake
vrijheidsbeperkende maatregelen, is bij alle categorieën besluiten voorzienbaar dat deze veel beroepen
zullen genereren. Vanwege het ingrijpende karakter van de bestuurlijke maatregelen en in aanmerking
genomen de aanvullende toelichting van het Ministerie, verwacht de Raad dat betrokkenen in alle 135
gevallen beroep zullen instellen. Gezien de bijzondere ingrijpendheid van de vrijheidsbeperkende
maatregelen in de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen, is tevens de verwachting dat in een
bovengemiddeld aantal zaken betreffende dergelijke maatregelen een verzoek om voorlopige
voorziening zal worden ingediend, te weten 50%. Verder is de verwachting dat in een gemiddeld aantal
zaken betreffende artikel 6-besluiten een verzoek om voorlopige voorziening zal worden ingediend
(15%). Dit resulteert in een jaarlijks totaal van 58 verzoeken om voorlopige voorziening.
Verder zullen cle beroepszaken die uit het Wetsvoorstel voortvloeien niet eenvoudig zijn en een
aanzienlijke werkbelasting genereren. De redenen daarvoor zijn de volgende.
De besluiten zullen in belangrijke mate steunen op geheime informatie, zodat zich als gevolg
van het Wetsvoorstel ingewikkelde procedures op grond van artikel 8:29 van de Awb zullen voordoen.
Veelal zal informatie aan de orde zijn die afkomstig is van de inlichtingendiensten, waardoor
kennisname en beoordeling ervan door de rechter nog ingewikkelder is dan bij een beroep op
geheimhouding doorgaans reeds het geval is.
In de artikelen in het Wetsvoorstel die dienen als bevoegdheidsgrondslag voor de bestuurlijke
maatregelen zijn diverse criteria opgenomen die niet nader zijn gedefinieerd en die in iedere soortgelijke
zaak een hoofdrol zullen spelen. Deze open normen vergroten de complexiteit van de zaken en de
toetsing daaraan zal met name in de eerste drie jaren veel tijd vergen. De rechter zal daarbij tevens acht
moeten slaan op Europese mensenrechten.
-

-

EELJ
de.Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

29april2015
UIT 8940 STRA/RMD
6 van 7

‘4
In geval van besluiten inzake vrijheidsbeperkende maatregelen komt daarbij dat ingevolge artikel 5,
tweede lid, de rechter ex nunc zal moeten toetsen, waardoor deze meer aandacht dan gemiddeld zal
moeten besteden aan de feitenvaststelling. Door het wegvallen van de bezwaarfase bij besluiten inzake
vrijheïdsbeperkende maatregelen zal voorts de dossiervorming minder vergevorderd zijn, hetgeen zich
eveneens vertaalt in een toename van de bewerkelijkheid van de beroepszaak.
Het vorenstaande leidt tot de verwachting dat de beroepszaken die voortvloeien uit het Wetsvoorstel in
de eerste drie jaren in 75% van de gevallen in meervoudige samenstelling (MK) zullen moeten worden
behandeld, en in de jaren daarna in 50% van de gevallen. Deze beroepszaken zijn dermate bewerkelijk,
dat daarmee 25% meer tijd is gemoeid dan met een reguliere bestuurszaak.
Het totale effect van het wetsvoorstel voor de rechtspraak wordt op grond van het vorenstaande
gedurende de eerste drie jaren na inwerkingtreding van de wet begroot op een jaarlijks bedrag van
€ 1.019.314,00, en in de jaren daarna op een jaarlijks bedrag van €878.362,00.
Totale werklastconsequenties per jaar
Mutatle als geoIg van aantallen
Effect wijziging gemiddelde zaakzwaarte
Effect beharideltijd per zaak

2016-2018
€410.357
€ 426, 339
€ 182.619

2019ev.
€ 410.357
€ 313.214
€ 154.791

Totale effect wetsvorstel

€ 1.019.314

€ 878.362

Tot slot
Indien na het uitbrengen van dit advies het Wetsvoorstel op belangrijke onderdelen wordt gewijzigd of
indien uit nadere uitvoeringsregelgeving belangrijke werklastgevolgen voortvloeien, dan wordt de Raad
graag in de gelegenheid gesteld daarover aanvullend te adviseren. Met het oog op de voorbereiding van
de gerechten op de invoering van het Wetsvoorstel, stelt de Raad er prijs op als hij geïnformeerd wordt
over de indiening van het Wetsvoorstel bij de Tweede en de Eerste Kamer en de plaatsing van de
definitieve wetstekst in het Staatsbiad. Ook eventuele nadere regelgeving volgend op dit Wetsvoorstel
met gevolgen voor de rechtspleging valt binnen het adviesrecht van de Raad. Voor zover van
toepassing, ontvangt de Raad graag een adviesaanvraag voor deze nadere regelgeving.

mr. F.C. Bakker
Voorzitter Raad voor de rechtspraak

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak
aatum
kenmerk
pagina

29 april 2015
UIT 8940 STRA/RMD
7 van 7

WETSTECHNISCH EN REDACTIONEEL
Het voorgestelde art. 8, eerste lid, verwijst naar de “voorwaarden’ van het voorgestelde art. 4, tweede
lid, terwijl laatstgenoemd artikel(lid) het verbinden van “voorschriften” vermeldt. De Raad beveelt aan
de terminologie op elkaar te laten aansluiten.

-

-

Op p. 12 onder par. 2.6, derde alinea, MvT is de volgende passage opgenomen:

“In Nederland zijn voorbereidingshandelingen voor een terroristisch misdrijf strafbaar gesteld (artikel
134a van het Wetboek van Strafrecht). Een (ver uitgevoerde poging tot) uitreis met het doel aansluiting
te zoeken bij een terroristische Organisatie ZOU tevens een voorbereidingshandeling kunnen zijn in de zin
van artikel 134a van het Wetboek van Strafrecht.”
De passage roept vragen op. Art. 1 34a Sr stelt strafbaar het geven van en deelnemen aan trainingen voor
terrorisme. Noch uit de MvT noch uit recente rechtspraak (zie Hof Den Haag, 27januari 2015,
ECLI:NL:GHDHA:2015:83) volgt dat een uitreis met het doel aansluiting te zoeken bij een
terroristische Organisatie onder het bereik van art. 1 34a Sr zou vallen. Zij komen de Raad nietj uist voor.
Is er sprake van een verschrijving? Wel juist is de opmerking dat art. 134a Sr
voorbereidingshandelingen strafbaar stelt.

OrZiisatieonderdeeI Korpschef

I.MBh did door Korpsstaf DOFrJZ

P*LITI E

Functie Juridisch adviseur
Postadres Postbus 17107

2502 CC Den Haag
Bezoekadres Nieuwe Uitleg 1

2514 BP Den Haag
Telefoon 0652554017
E-mall

‘Z

Ons kenmerk fJpi5oCo’i&6

Uw kenmerk 626829
!‘ in afschrift aan
‘

Datum 13mei2015
BIage(n)

Onderwerp

Retouradres Postbus 17107 2502 CC Den Haag

Aan de Minister van Veiligheid en Justitie
d.t.v, de Directeur Wetgeving en Juridische Zaken
Postbus 20301
2500 EH Den Haag

VERZONDEN 2fl MEI 2015
Reactie conceptwetsvoorstel Tijdelijke wel bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
Geachte heer Van der Steur,
Bij brief d.d. 17 maart 2015 verzocht u mij om een reactie op het conceptwetsvoorstel Tijdelijke wet
bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (uw kenmerk 626829).
Inmiddels heb ik kennis genomen van de reactie op dit wetsvoorstel van de zijde van het College
van Procureurs-Generaal d.d. 12 mei2015. Ik kan mij vinden in de opmerkingen die het College
maakt en sluit mij daar van harte bij aan.
l’vfet het oog op de speifieke rol die d pblitie speelt rond de (tenuibioerIgging van) d&
voorgestelde bestuurlijke maatregelen hecht ik er (wellicht ten overvloede) aan uw aandacht te
vestigen op het volgende.

Zowel in de fase die leidt tot het opleggen van één van de voorgestelde maatregelen als in de fase
van tenuitvoertegging en handhaving daarvan, is het van wezenlijk belang dat er een goede en
rechtmatige uitwisseling van informatie plaatsvindt tussen de diverse betrokken instanties. De
politie denkt graag actief mee in het vormgeven van deze uitwisseling, waarbij uitgangspunt zou
moeten zijn dat zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van de bestaande overleg- en
inforrnatiestructu ren, zoals die ook door het College in haar brief zijn benoemd.
De politie onderschrijft voorts in het bijzonder het voorstel van het College om aan de voorgestelde
maatregelen de maatregel van een gebiedsgebod toe te voegen.

Hoog

«waaKzaam en dienstbaar»

Nederlands Juristen Comit€ voor de Mensenrechten
Dutch section of the international Comrnission of Jurists

T.a.v. de Minister van Veiligheid en Justitie & de Minister van Binnenlandse Zaken en
Ko ninkrij ksrel aties
Betreft: lnternetconsultatie
terrorismebestrijding

wetsvoorstel

Tijdelijke

wet

bestuurlijke

maatregelen

Datum: 29 april 2015

Excellentie,
Het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) maakt graag gebruik van
de mogelijkheid om inhoudelijk te reageren op het wetsvoorstel Tijdelijke wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding.
In 2011 heeft de regering besloten het wetsvoorstel Bestuurlijke maatregelen nationaLe
veiligheid, waarmee het huidige wetsvoorstel veel overeenkomsten vertoont, in te trekken.
Uit evaluatieonderzoek bleek immers dat zo’n wet niet noodzakelijk is, gezien de
verschillende straf- en bestuursrechtelijke mogelijkheden die reeds in de preventieve fase
kunnen worden ingezet voor terrorismebestrijding.’ 1-let NJCM ziet niet in waarom deze
argumenten in het huidige tijdsgewricht geen gelding meer zouden hebben.
Niet alleen is de noodzaak niet aangetoond, ook hebben diverse internationale organen
destijds mensenrechtelijke bezwaren geuit over het wetsvoorstel. De indieners zijn daar
niet op in gegaan.
Het Mensenrechtencomité beoordeelde het (uiteindelijk ingetrokken) wetsvoorstel in 2009
als volgt:
‘10. The Committee notes with concern that the 2008 Bill on Administrative Measures for
National Security provides that the Minister of the Interior and Kingdom Relations, without
any prior judicial review, may direct the exclusion from certain areas or facilities of persons
who may be “associated with terrorist activities” or “support of such activities”, and also
may impose an obligation to report periodically to the police. Violation of the Minister’s
exclusion order allows for a penalty of up to one year’s imprisonment. (arts. 9 and 12)

1 Kamerstukken 112010/11,29754,

nr. 199.

Steenchuur 25

Postal address: pa. box 9520

Telephone ±31 (0)71 52777 46

ING 3540940

2311 6S Leiden, The Netherkrnds

2300 RA Leiden, The Netherlands

www.njcm.rI

KvK Leiden 40445696

The State party should reconsider the draft legislation in light of these concerns. Any
amendments should ensure that all restrictions on the right to liberty and to freedom of
movement are founded on a reasonable suspicion of participation in criminal activity and
that all such measures are in conformity with the Covenant, inciuding articles 9 and 12,
paragraph 1.’ 2
Het huidige wetsvoorstel zal de IVBPR-toets dan ook niet doorstaan:

-

-

-

Er wordt wederom een maximum-gevangenisstraf van een jaar voorgesteld voor het
handelen in strijd met de desbetreffende bepalingen
Er vindt geen voorafgaande rechterlijke toets plaats
Er hoeft geen sprake te zijn van een redelijke verdenking
De formulering ‘in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of
de ondersteuning daarvan’ is gehandhaafd.

Ook de Mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa had destijds stevige kritiek op
het toenmalige wetsvoorstel in het licht van het recht op bescherming van de persoonlijke
levenssfeer en het recht op vrijheid van verplaatsing. Hij stelde dat
‘177. (...) the application of such severe custodial punishment is disproportional.
Furthermore, he is concerned with the restrictive impact of such measures on freedom of
movement and the right to respect for private life, especially given the lack of judicial
oversighL In addition, the Bill’s legal terminology is vague and unclear. Moreover, the
measures may be applied on the basis of facts and circumstances insufficient for the
application of regular criminal law. Given the impact of the measures on human rights, the
Commissioner urges the government to reconsider the Bill on Administrative Measures for
3
National Security.’
Het NJCM wijst er in het bijzonder op dat de vage terminologie die in het huidige voorstel
terugkomt — ‘gedragingen die in verband kunnen worden gebracht met terroristische
activiteiten of de ondersteuning daarvan’ — mogelijk niet voldoet aan het vereiste ‘bij de
wet voorzien’ zoals vastgelegd in artikel 8 lid 2 EVRM en artikel 2 van het Vierde Protocol.
Er moet sprake zijn van een criterium dat de autoriteiten dwingt een reële
proportionaliteitsafweging te maken niet alleen moet de oplegging ‘noodzakelijk zijn met
het oog op de bescherming van de nationale veiligheid’ zoals het voorstel reeds vereist, dit
4
belang moet tevens worden afgewogen tegen de individuele belangen van de betrokkene.
Weliswaar wordt bij art. 2 van het wetsvoorstel (blijkens de Memorie van Toelichting) als
richtsnoer gedacht aan activiteiten met een terroristisch oogmerk als bedoeld in art. 83a Sr,
dat laat onverlet dat er oneindig veel gedragingen zijn die ‘in verband kunnen worden
gebracht (met de ondersteuning)’ van de desbetreffende activiteiten. Juist omdat de
—

Human Rights Committee, Conciuding Observations, the Netherlands (96th Session, 2009),
CCPR/C/NLD/CO/4, 25 augustus 2009.
3 Council of Europe, Report by the Commissionerfor Human Rights, Mr Thomas Hamrnarberg, on his visit to The
Netherlands, 21-25 September 2008, Strasbourg, 11 maart 2009, CommDH(2009)2.
EHRM 12 januari 2010, appl.nr. 4158/05 (Gillan & Quinton/VK), par. 80-82; P.H.P.H.M.C. van Kempen & j.
van de Voort, Nederlandse antiterrorismeregelgeving getoetst aan fundamentele rechten. Een analyse met meer
bijzonder aandacht voor het EVRM, Nijmegen: NCTb / WODC / Radboud Universiteit Nijmegen 2010, p. 112.

gedragingen waar het om gaat op zichzelf niet strafbaar of verstorend voor de openbare
orde zijn (zoals het voorstel zelf aangeeft: anders kon men het immers wel af met de
bestaande bevoegdheden), is de vraag of de wet voor burgers voldoende duidelijkheid
5 Daarbij kunnen ook de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van godsdienst en
biedt.
levensovertuiging in het geding komen.
Bovendien geeft het wetsvoorstel geen duidelijke voorbeelden van situaties waarin het
strafrecht nog niet kan worden ingezet (immers, diverse dwangrniddelen ktinnen al in een
zeer vroeg stadium worden ingezet wanneer slechts ‘aanwijzingen van een terroristisch
misdrijf’ bestaan), terwijl toch sprake is van ‘gedragingen die in verband kunnen worden
gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan’. Ook in het oude
dat werd ingediend toen de genoemde strafrechtelijke bevoegdheden in de
voorstel
voorfase nog niet eens bestonden kon de regering al niet hard maken in welke situaties
de nieuwe bestuursrechtelijke bevoegdheden toegevoegde waarde zouden hebben. Dat is
in het nieuwe voorstel niet anders.
—

—

In algemene zin stelde de Mensenrechtencommissaris dat:
‘[Ijocal and central government in the Netherlands have at their disposal various criminal
and administrative measures to combat terrorism. The Commissioner is concerned with the
trend found in the Netherlands to use administrative law and sanctioris, circumventing the
fundamental safeguards offered by criminal law.’ (par. 172)
Het huidige wetsvoorstel probeert wederom strafrechtelijke waarborgen te omzeilen:
volgens de indieners zou er geen sprake zijn van een ‘criminal charge’ als bedoeld in artikel
6 lid 1 EVRM. Naar het oordeel van het NJCM kunnen de voorgestelde maatregelen wel
6 Alleen al de ernst van de maatregel wijst daarop,
degelijk een ‘criminal charge’ opleveren.
zes maanden, de mogelijkheid van verlenging en de grote
maximaal
van
de
duur
gezien
op het leven van personen. Voor wat betreft de aard
maatregelen
diverse
impact van de
van de maatregel geldt dat deze algemene toepassing heeft; weliswaar is de maatregel
preventief van aard, maar dat is voor veel strafrechtelijke antiterrorismewetgeving niet
anders. Het NJCM is dan ook van oordeel dat het rechtsbeschermingsniveau dusdanig dient
te worden ingericht dat aan de toepasselijke vereisten met betrekking tot een ‘criminal
charge’ wordt voldaan.
Een ander punt van zorg, waar ook de Mensenrechtencommissaris op heeft gewezen, is dat
de maatregel vaak gebaseerd zal worden op geheime informatie van de
inlichtingendiensten. De mogelijkheid om er achter. te komen waar de maatregel op
gebaseerd is en om deze informatie te betwisten, zal in de praktijk dan ook beperkt zijn. Uit
het wetsvoorstel wordt niet duidelijk hoe bij de oplegging van de maatregel desondanks
aan de zware motiveringseisen zal worden voldaan. Bij het samenstellen en uitwisselen
van die informatie speelt bovendien het gevaar van discriminatie: hoe gaan de indieners
5
V
an Kempen & Van de Voort 2010, p. 118.
6 EHKM 27 augustus 1991, appl.nr. 13057/87 (Demicoli/Malta), EHRM 13 december 2005, appl.nr. 73661/01
(Nilsson/Zweden); EHRM 23 september 1998. appl.nr. 27812/95 (Malige/Frarikrijk).

voorkomen dat kenmerken als ras of religie een rol spelen in de wijze waarop
risicoprofielen worden opgesteld?
Het NJCM concludeert dat het wetsvoorstel Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding op diverse punten zoals hierboven uiteengezet niet voldoet aan
de vereisten die het EVRM en het IVBPR daaraan stellen. Ook bezien vanuit het EU-recht
stuit het voorstel op verschillende bezwaren: het NJCM sluit zich op die punten aan bij het
commentaar van de Commissie Meijers in het kader van deze consultatie.
—

Hoogachtend,

M van Noorloos
Voorzitter

—

Nederlands
Genootschap
van Burgemeesters

::

De minister van Veiligheid en Justitie
Mr. G. A. van der Steur
Postbus 20301
2500 EH Den Haag

31

Den Haag, 13 mei 2015
Betreft: Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

Geachte heer Van der Steur,
Hierbij ontvangt u de reactie van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters op het
concept-wetsvoorstel voor een Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.
Vrijheidsbeperkende maatregelen
Met de wet krijgt de minister de bevoegdheid om een aantal vrijheidsbeperkende
maatregelen op te leggen aan personen die in verband gebracht kunnen worden met
terroristische activiteiten. De handhaving van de openbare orde en veiligheid is een lokale
aangelegenheid en de Gemeentewet geeft de burgemeester diverse bevoegdheden om op
te kunnen treden in uiteenlopende omstandigheden. Gelet op de aard van de problematiek
bestrijding van terrorisme kan het Nederlands Genootschap van Burgemeesters kan zich
erin vinden dat deze bevoegdheid waar het in dit wetsvoorstel omgaat, op het nationale
niveau te creëren. Achtergrond hiervan is dat de noodzakelijke informatievoorziening ook op
nationaal niveau ligt en de burgemeesters vanuit hun positie te kwetsbaar zouden kunnen
worden wanneer zij het bevoegde orgaan zouden zijn om de maatrelen op te leggen.

—

—

Wel vindt het Nederlands Genootschap van Burgemeesters dat de minister burgemeesters
terdege moet betrekken, wanneer hij overweegt om bepaalde personen maatregelen op te
leggen. De maatregelen kunnen immers hun doorwerking hebben op de veiligheid in
gemeenten en informatie uit gemeenten kan van betekenis zijn voor de maatregel. Niet
alleen is tijdige en adequate informatie van belang, maar ook raadpleging over de vraag of
een voorgenomen maatregel past in de lokale context. Het genootschap verzoekt u daarom
in het wetsvoorstel op te nemen dat de informatievoorziening aan de burgemeester
plaatsvindt in de lokale driehoek, zodat de ovrleggen gestructureerd kunnen plaatsvinden
en ook OM en politie zijn betrokken.
In het concept-wetsvoorstel is opgenomen dat de minister overlegt met de burgemeester van
de woon- of verblijfplaats van iemand die een maatregel opgelegd krijgt, alvorens de minister
de maatregel oplegt. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters vindt dat het
wetsvoorstel op dit punt aanpassing behoeft. De minister moet zich niet beperken tot de
burgemeester van de woon-of verblijfplaats van betrokkene maar ook burgemeesters van
andere gemeenten betrekken. Bijvoorbeeld wanneer de locatie voor de meldplicht zich
buiten de woonplaats van betrokkene bevindt of wanneer bekend is dat deze zich voor werk
of andere activiteiten vaak in een andere gemeente is. Ook kan een op te leggen
,

Nederlands Genootschap van Burgemeesters
Postbus 3043 S 25006K Den Hoog T 070.373 8383 F070. 363 5682 E nfo@burgemeesteis.nl 1 www.burgemeesters.nI

gebiedsverbod zich tot meerdere gemeenten uitstrekken. In dergelijke gevallen moet de
minister ook de burgemeesters van deze gemeenten in het overleg betrekken.

:

Afwijzen In intrekken van beschikkingen
Het wetsvoorstel geeft voorts aan bestuursorganen de bevoegdheid om subsidies,
vergunningen, ontheffingen en erkenningen af te wijzen of in te trekken als de aanvrager in
verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of er gevaar bestaat dat de
subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning zal worden gebruikt voor terroristische
activiteiten, Ook hier is een goede informatievoorziening van eminent belang. Gemeentelijke
bestuursorganen kunnen alleen maar tot dergelijke besluiten komen, wanneer zij over
gedegen informatie beschikken.
Het nu voorliggeride wetsvoorstel geeft geen nadere inkadering van de bevoegdheid inzake
subsidies, vergunningen, ontheffingen en erkenningen. Gemeenten hebben deze inkadering
echter wel nodig voor concrete toepasbaarheid van dit instrument. Zo kent de Algemene Wet
bestuursrecht bepalingen over de procedures rond beschikkingen. De Tijdelijke wet
bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding introduceert nu een nieuwe grond om
aanvragen af te wijzen. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters vindt dat de
nieuwe wet goed moet worden afgestemd met andere regelgeving. Ook moet het
wetsvoorstel nadere duiding geven voor de informatie die bestuursorganen in voorkomende
gevallen kunnen gebruiken. Zo is in de Wet BIBOB bepaald hoe ‘ernstig gevaar’ wordt
vastgesteld en is voor deze wet een landelijk Bureau BIBOB opgezet om gemeenten te
adviseren. Gelet op de overeenkomst tussen artikel 6 van het wetsvoorstel en artikel 3 van
de wet BIBOB zou bij deze werkwijze aansluiting gezocht kunnen worden
Wij rekenen erop dat u deze reactie zult betrekken in het verdere wetgevingsproces.
Hoogachtend,

B.B. Schneiders,
Voorzitter Nederlands Genootschap van Burgemeesters

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

Aan de Minister van Veiligheid en Justitie
De heer mr. G.A. van der Steur
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG

Den Haag, 23 april 2015
Dosslernummer:
4.3.0
Uw kenmerk:
Doorklesnummer:
070-335 35 79
E-mail:

Betreft: voorstel Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

Zeer geachte heer Van der Sleur,

Bij brief van 17 maart 2015 is de Nederlandse orde van advocaten verzocht te adviseren over het
concepiwetsvoorstel tijdelijke regels inzake het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen aan
personen die een gevaar vormen voor de nationale veiligheid of die voornemens zijn zich aan te
sluiten bij terroristische strijdgroepen en het weigeren en intrekken van beschikkingen bij ernstig
gevaar voor gebruik ervan voor terroristische activiteiten (Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding).

De algemene raad heeft het conceptwetsvoorste voorgelegd aan zijn adviescommissies
bestuursrecht en vreemdelingenrecht die bijgaande adviezen hebben uitgebracht. De algemene raad
sluit zich aan bij de overwegingen van de adviescommissies en verzoekt u deze bij de verdere
voorbereiding van het wetsvoorstel te betrekken.

Met de meeste hoogachting.
namens de algemene raad,

B.o.kadres

mw. mr’
algemeen secretaris

Neahuynkade 94
2596 XM Dcn Haag
Tel. 070

Fae 070

bijlagen

335 35 35
-

335 35 31
Pontadr.

Pobu 30851
2500 GW Den llaag

www.edvocat.nordenl

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

Van
Datum
Betreft

•

adviescommissie bestuursrecht
20april2015
consultatie conceptwetsvoorstel Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding

De Adviescommissie bestuursrechtspraak heeft kennis genomen van het conceptwetsvoorstel
Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. Het wetsvoorstel is grofweg onder te
verdelen in twee specifieke toepassingsgebieden. Enerzijds heeft het voorstel tot doel om aan de
Minister van Veiligheid en Justitie de bevoegdheid toe te kennen om bestuurlijke maatregelen te
treffen met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid. Deze maatregelen kunnen
worden opgelegd aan een persoon die op grond van zijn gedragingen In verband kan worden
gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, strekkende tot beperking van
de vrijheid van beweging. Anderzijds biedt artikel 6 van het conceptwetsvoorstel aan
bestuursorganen de bevoegdheid om een aanvraag voor een subsidie, vergunning, ontheffing of
erkenning af te wijzen dan wel In te trekken indien de aanvrager, subsidieontvanger of houder van
een vergunning, ontheffing of erkenning op grond van zijn gedragingen in verband kan worden
gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, én ernstig gevaar bestaat dat
de subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning mede zal worden gebruikt ten behoeve van
terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.
De Adviescommissie deelt de opvatting van de wetgever dat het op basis van de thans vigerende
wetgeving niet mogelijk is om bestuurlijke maatregelen te treffen, enkel in verband met
terroristische activiteiten. De Adviescommissie deelt voorts de opvatting van de wetgever dat het
wetsvoorstel voorziet in een gebleken behoefte. De Adviescommissie wenst wel een aantal
kanttekeningen te plaatsen bij het wetsvoorstel en verzoekt de wetgever op onderdelen tot
aanpassing van het wetsvoorstel over te gaan dan wel tot uitbreiding van de toelichting.

De term terroristische activiteit”
In zowel artikel 2 als artikel 6 staat de term “terroristische activiteit” centraal. Het is echter
onduidelijk wat hieronder wordt begrepen. In de Nederlandse wetgeving komen treffen we
overigens wel de termen terrorisme of terroristisch aan, zie Wetboek van Strafrecht en de Wet ter
voorkoming van witwassen en terrorisme. Wat een terroristische activiteit is, wordt in het
wetsvoorstel niet gedefinieerd. Aangezien op grond van het wetsvoorstel ingrijpende maatregelen
kunnen worden genomen, lijkt het de Adviescommissie van belang om in het kader van de
rechtszekerheid de term terroristische activiteit te definiëren. Het lijkt de Adviescommissie daarbij
overigens niet mogelijk om te verwijzen naar artikel 83183a Sr omdat dat het toepassingsbereik van
de wet te zeer zou beperken. Dat zou de wet wellicht minder doeltreffend maken. Alternatief is dan
dat in de wet zelf een definitie wordt opgenomen, dan wel dat in de Memorie van toelichting meer
duiding aan de term wordt gegeven. Overwogen zou kunnen worden om te term “terroristische
activiteit” te definiëren als “activiteiten die redelijkerwijs in verband kunnen worden gebracht met
het voorbereiden of plegen van een terroristisch misdrijf zoals bedoeld in artikel 83 Sr.

VerwijzinQ In artikel 3
In artikel 3 wordt verwezen naar een lijst van organisaties, bedoeld in artikel 14, vierde lid, van de
Rijkswet op het Nederlanderschap. Deze verwijzing lijkt ons niet juist omdat artikel 14, vierde lid

1

NDEPLANDSE QPD VAN ADVOCATEN

van de Rijkswet ziet op het verliezen van het Nederlanderschap door minderjarigen en over een
lijst in het geheel niet wordt gesproken.

De duur van de maatregel
In artikel 4 is geregeld dat een maatregel zoals bedoeld in artikel 2 en 3 wordt opgelegd voor een
periode van ten hoogste zes maanden. Deze periode kan telkens worden verlengd met een
periode van zes maanden. De Adviescommissie realiseert zich dat zolang wordt voldaan aan het
bepaalde in artikel 2 een maatregel kan worden opgelegd, maar dringt er wel op aan om bij een
verlenging een duidelijke belangenafweging te maken, waarbij zeker de proportionaliteit van de
maatregel niet uit het oog wordt verloren. Zonder deugdelijke belangenafweging op basis van een
toets ex nunc vreest de Adviescommissie voor de praktijk waarbij automatisch een verlenging
wordt opgelegd. Dit klemt te meer daar het niet duidelijk welk toetsingskader de Minister zal
hanteren en op welke wijze de bestuursrechter de rechtmatigheid van de maatregel zal kunnen
toetsen.

Rechterlijke toets
Voor zowel de bestuurlijke maatregel op grond van artikel 2 als op grond van artikel 6 rijst de vraag
bij de Adviescommissie op welkewijze de bestuursrechter de rechtmatigheid van de opgelegde
maatregel of het besluit zal kunnen toetsen. De wet biedt geen waarborgen voor de personen die
in verband wordt gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning. Het is zeer de vraag
op basis van welke informatie een bestuursorgaan zal overgaan tot het nemen van een besluit op
grond van de Tijdelijke wet. Is dat op basis van tips van de politie of de AIVD? De Tijdelijke wet
biedt aan belanghebbende geen mogelijkheid om kennis te nemen van de informatie die heeft
geleid tot de maatregel of het besluit. Ofschoon de Tijdelijke wet de Awb en de daarin opgenomen
motiveringsplicht niet buiten werking stelt, is de vrees gerechtvaardigd dat de betreffende
maatregel of het besluit zeer mager gemotiveerd zal zijn, gelet op de nationale veiligheid of een
eventuele strafrechtelijke vervolging. De Tijdelijke wet heeft enige kenmerken met de Wet BIBOB
gemeen, maar de Wet BIBOB biedt aan belanghebbenden wel de mogelijkheid om bijvoorbeeld te
beschikken over het rapport van het Landelijk Bureau BIBOB, indien en voor zover dit rapport
wordt gebruikt ter motivering van het besluit.
De Adviescommissie roept de wetgever op om meer duidelijkheid te verschaffen over de wijze
waarop de bestuursrechter kan toetsen en op welke wijze de maatregel of besluit op keribare wijze
wordt gemotiveerd, zodat sprake is van enige vorm van reële rechtsbescherming. Voorkomen dient
immers te worden dat Nederlandse burgers op basis van niet verifieerbare informatie, geruchten,
roddels, verdachtmakingen en andere beweringen worden geconfronteerd met de gevolgen van de
Tijdelijke wel. Dit klemt te meer daar de mogelijkheid van een bezwaarschriftprocedure is
afgesloten en rechtstreeks beroep is voorgeschreven.

Procedurele regeling in artikel 7
In artikel 7 van de Tijdelijke wet is geregeld dat overleg dient plaats te vinden tussen de Minister en
de burgemeester van de gemeente waar degene tot wie het voorgenomen besluit zich richt woonof verblijfplaats heeft. De Adviescommissie kan instemmen met de tekst van artikel 7, doch vraagt
aandacht voor de plaats van het artikel in het wetsvoorstel. Artikel is geplaatst in paragraaf 3, dat
betrekking heeft op de afwijzing van aanvragen en intrekking van beschikkingen. Het artikel heeft
echter niet alleen betrekking op artikel 6, maar ook op artikel 2. Voor de goede leesbaarheid van

2

NFDPLANDSE OPD VAN ADVOCATEN

de Tijdelijke wet verzoekt de Adviescommissie om artikel 7 te plaatsen in een nieuwe paragraaf 4:
Voorbereiding en overleg
De Adviescommissie verzoekt de wetgever tot slot om duidelijk te maken wat de relatie is tussen
artikel 7 en Afdeling 3.4 Awb. Indien de wet voorschrijft dat een besluit wordt voorbereid met
toepassing van afdeling 3.4 Awb, kan deze procedure dan worden overgeslagen indien de
aanvraag wordt geweigerd op grond van artikel 6 van de Tijdelijke wel of dient het bevoegde
bestuursorgaan een ontwerp-beschikking op te stellen en bekend maken? Om procedurele vragen
te voorkomen, lijkt het de Adviescommissie goed om hier aandacht aan te besteden.

w

3

1’,)

NDEPLANSE ORDE VAN ADVOCATEN

Van
Datum
Betreft

: Adviescommissie vreemdelingenrecht
: 16 april 2015
: Tijdelijke regels Inzake het opleggen van vrijheidsbeperkende
maatregelen aan personen die een gevaar vormen voor de nationale
veiligheid of die voornemens zijn zich aan te sluiten bij terroristische
strljdgroepen en het weigeren en intrekken van beschikkingen bij ernstig
gevaar voor gebruik ervan voor terroristische activiteiten (=Tijdelijke wet
bestuurlijke maatregelen terrorisme bestrijding)

4E’
De adviescommissie heeft kennis genomen van het wetsvoorstel inzake de Tijdelijke wet
bestuurlijke maatregelen terrorisme bestrijding.
Het is de commissie bekend dat reeds vanuit de adviescommissies strafrecht en bestuursrecht van
de NOVA een reactie zal worden ingediend naar aanleiding van dit wetsvoorstel.
De adviescommissie vreemdelingenrecht (hierna: de commissie) wenst in aansluiting daarop, nog
kort enkele opmerkingen te plaatsen.
Artikel 6 lid 1 spreekt over de mogelijke afwijzing van een aanvraag om een vergunning, alsmede
over de mogelijkheid voor de overheid om een eerdere verlenende beschikking in to trekken. Uit de
toelichting bij dit artikel blijkt dat met deze tekst met name wordt gedoeld op de mogelijkheid van
het kunnen intrekken en stopzetten van uitkeringen en subsidies. Tevens betreft dit de
mogelijkheid om vergunningen in Le trekken, bijvoorbeeld terzake het gebruik van een bepaalde
locatie of het organiseren van een bepaalde bijeenkomst. In de pagina’s 14-15 van eerder
genoemde toelichting wordt expliciet benoemd dat een limitatieve opsomming van in aanmerking
komende vergunningen niet, valt te geven.
De commissie acht het zorgelijk dat in dit artikel, inclusief de toelichting, in feite een carte blanche
wordt gegeven aan de overheid, om in een oneindig aantal varianten verleende vergunningen in te
trekken, wanneer de Staat van mening is dat het feit dat die vergunning werd verleend uiteindelijk
in potentie kan worden misbruikt voor terroristische activiteiten.
De commissie wijst dan in het bijzonder op de status van verleende verblijfsvergunningen en visa,
die aan de hand van dit artikel zonder meer op enig moment zouden kunnen worden ingetrokken.
Een dergelijke invulling van dit artikel dient naar de mening van de commissie expliciet te worden
uitgesloten. Het vreemdelingenrecht biedt voldoende ruimte en mogelijkheden om een
verblijfsvergunning in te trekken wanneer de vreemdeling een gevaar zou (kunnen) zijn voor de
openbare orde en veiligheid. Een dergelijke intrekking is dan evenwel altijd omgeven met een
aantal wettelijke waarborgen ter bescherming van de vreemdeling (en eventueel van zijn gezin),
bijvoorbeeld terzake een afweging van belangen, zorgvuldigheid en proportionaliteit, mogelijke
schending van 3 EVRM in geval van gedwongen terugkeer naar het land van herkomst etc.
Tevens staat daarbij altijd een gang naar de rechter open ter toetsing van het betreffende besluit.
1-let voorliggende voorstel kent geen rechterlijke toets voor deze categorie beslissingen tot
intrekking of afwijzing. Het vorenstaande geldt evenzo voor de behandeling van
visumbeschikkingen. Uiteraard dient de Staat in het belang van allen de veiligheid van de
maatschappij zo veel mogelijk te waarborgen. Tegelijkertijd kan dit nimmer zo ver gaan dat de
individuele rechten van vreemdelingen hierbij gemarginaliseerd en geschonden worden.

1

Nl

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

1
Samenvattend verzoekt de commissie U daarom om expliciet te bevestigen dat de nu voorliggende
nieuwe wetgeving nadrukkelijk niet bedoeld is voor, en niet zal worden ingezet voor het intrekken
van visa en verblijfsvergunningen.
Adviescommissie vreemdelingenrecht (mr. P. Scholtes, mr. dr. J. Temminck Tuinstra,
mr. L. Straver, mr. drs. J. Hemelaar, mr. F. Wassenaar, mr. B. Werink, mr. W. Verberk en mr. drs.
L.J. Blijdorp).

2

Nederlandse Vereniging
voor Burgerzaken

W

Aan de Mrnister van Veiligheid en Justitie
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
-

0

Inlichtingen bij
Datum
Ons kenmerk

22 april 2015
2015 045

Uw kenmerk

Onderwerp:

Conceptwetsvoorstel tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

Geachte minister,
Graag gaan wij in op uw verzoek te adviseren ten aanzien van het conceptwetsvoorstel
‘Bestuurlijke maatregelen terrorismebestnjding’.
Allereerst vragen wij specifieke aandacht voor de consequenties van de wijziging van de
paspoortwet die het mogelijk maakt om-paspoorten en identiteitskaarten van personen met een
ultreisverbod voor het Schengengebied van rechtswege te laten vervallen:
• Enerzijds vanwege de Wet op Identificatieplicht (WID) waarbij is vastgelegd dat een ieder
vanaf 14 jaar zich moet kunnen legitimeren met een geldig legitimatiebewijs. In de
toegezonden documentatie wordt niet duidelijk hoe gehandeld moet worden in de
tussenliggende periode en of hiervoor bijvoorbeeld een vervangend document beschikbaar
komt. Indien dit het geval is, gaat de NWB er vanuit betrokken te worden in dit traject.
• Anderzijds vanwege de praktische uitvoerbaarheid van een vervallen verklaring. Omdat in
de praktijk blijkt dat de inleverplicht vaak niet wordt nagekomen, zijn aanvullende
richtlijnen (bijvoorbeeld een circulaire) met de te ondernemen stappen aan te raden.
Uiteraard rekening houdend met de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van een
gemeente.
In het kader van de uitvoerbaarheid van deze tijdelijke maatregelen voor gemeenten, zijn
daarnaast heldere en eenduidige richtlijnen noodzakelijk over de wijze waarop de berichtgeving
aan de betrokkene plaatsvindt van opname in het Register Paspoortsignaleririgen (RPS). Dit
beperkt/ voorkomt verrassingen en eventuele onprettige en! of onwenselijke situatie bij de balie
van gemeenten.
Ervanuit gaande dat iemand door u in het RPS wordt opgenomen, kan zijn/ haar paspoort
vervolgens worden ingehouden of geweigerd bij aanvraag door de burgemeester van de gemeente.
Om een dergelijk besluit te kunnen onderbouwen, benadrukt de NWB de noodzaak om hiervoor
een heldere en complete informatievoorziening te organiseren. Hoe deze eruit komt te zien blijkt
vooralsnog onvoldoende uit de stukken. Deze informatievoorzieningen is ook van essentieel belang
voor gemeenten om aanvragen voor een subsidie, ontheffing of erkenning te beoordelen, af te
wijzen of in te trekken.
Tot slot is tevens behoefte aan duidelijkheid over de functionaris! Organisatie die de individuele
maatregelen handhaaft. De NWB adviseert u om deze taak niet bij gemeenten te beleggen.

Bezoekadres Boerhaavelaan 14. 2713 HX Zoetermeer Postadres Postbus 79, 2700 AB Zoetermeer
Tel + 31(0)79 361 7747 E.mail nvvb@nvvb.nl
IBAN N186 INGB 0000 4917 17 Kvk 40482707 BTW 806203845801

NVVB. NL
1/2

1’’

W

Nederlandse Vereniging
voor Burgerzaken

1

Wij gaan ervan uit dat wij met bovenstaande Informatie onze aandachtspunten goed hebben
toegelicht. Mocht dit toch vragen oproepen, dan zijn wij graag bereid om deze persoonlijk te
beantwoorden en desgewenst mee te denken over mogelijke oplossingsrichtingen.

/

Met vriendelijke groet,
Het bestuur van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken

Simon Rijsdijk
Voorzitter

Willeke van Dijk
Secretaris

Bezoekadres Boerhaavelaaii 14, 2713 HX Zoetermeer Postadres Postbus 79, 2700 A8 Zoeiermeer
Tel + 31(0) 79 361 7747 E-mall nvvb@nvvb.nl
IBAN NLB6 INGB 0000 4917 17 KvK 40482707 BTW 806203845801

NV(B. 1411
2/2

Gemeente
r Amsterdam

X
X

‘on PN Amsterdam
Postbus 202
iooo AE Amsterdam
Telefoon 14020

Retouradres: Postbus 202, 1000 AE Amsterdam

De minister van Veiligheid & Justitie
De heer G.A. van der Steur
Postbus 20301
2500 EH Den Haag

Datum

20 mei 2015

Behandeld door

Bijlage

Brief aan de Ministerraad d.d. 1augustus 2014

Onderwerp

Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorism ebestrjding

Excellentie,
Met interesse heb ik kennis genomen van het ontwerp van de Tijdelijke wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding. Graag maak ik gebruik van de mogelijkheid middels de
consultatie te reageren op het ontwerp.
Allereerst sta ik graag stil bij de derde paragraaf van de wet die beoogt een grondslag te creëren
om ondermeer beschikkingen af te wijzen of aanvragen in te trekken. In deze paragraaf die ik een
vervolg van hetgeen besproken is op a6 december 2014 met ondermeer de bewindslieden van
V&J en OCW, onze wethouder onderwijs en ondergetekende naar aanleiding van de casus waarbij
een toekomstig schoolbestuurder van de Stichting Islamitisch Onderwijs (SIO) steun
betuigde aan een terroristische organisatie.
In de casus 510 stelde uw kabinet samen met ons college vast geen school te willen met een
schoolbestuur die geen maatregelen treft en niet direct publiekelijk afstand doet van de
uitspraken van een medebestuurder die steun betuigt aan een terroristische Organisatie en
oproept tot geweld. Echter, de onderwijswetgeving bood toentertijd geen ruimte om het risico
voor de openbare orde en veiligheid, waaronder het risico op radicalisering, vooraf te betrekken bij
de besluitvorming betreffende de bekostiging en huisvesting van een nieuwe school. Zo kwam het
bestuur van Amsterdam in de situatie terecht waarbij zij volledig doordrongen is van het risico van
radicalisering, stappen daartegen wil ondernemen maar daarbij stuit op wetgeving die niet
geëquipeerd is daarop te toetsen. Een risico voor Amsterdam, voor Nederland, dat wij allemaal
met man en macht proberen te bestrijden. De brief met een verzoek om een wetswijziging die het
College van B&W hierover op 1 augustus 2014 naar de ministerraad heeft gestuurd, is bijgevoegd.
Om te bezien of het ontwerp van deze tijdelijke wet voldoet, is deze getoetst aan de casus SIO. Bij
deze toetsing ga ik er vanzelfsprekend vanuit dat een huisvestingsverklaring zoals omschreven in

Een routebeschrijving vindt u op www,amsterdam.nI.

Gemeente Amsterdam

Datum 19 februari 2015
Kenmerk
Pagina 2 van 2

de onderwijswet eveneens valt onder de reikwijdte van deze Wet. Het lijkt mij evenwel raadzaam
de huisvestingsverklaring expliciet te benoemen in de verdere uitwerking van de wet.
In het ontwerp wordt gesteld dat de grondslag enkel gestoeld kan zijn op een concrete bedreiging
van de nationale veiligheid en/of het ondersteunen van terroristische activiteiten. In de casus SIO
was hiervan zover bekend nog geen sprake. Wel werd er steun betuigt aan een terroristische
Organisatie en werd er opgeroepen tot geweld. Dit valt op zijn minst te definiëren als
radicaliserend en anti-integratief, maar levert mijns inziens niet direct een concrete bedreiging op
van de nationale veiligheid. Bij de casus 510 was het echterjuist noodzakelijk zo vroeg mogelijk in
te grijpen bij deze verschijnselen van radicalisering en deze bestuurders niet te hoeven faciliteren
door het bieden van huisvesting voor een school en daarmee toegang tot leerlingen. De vraag is
echter of de definiëring zoals nu in het ontwerp gehanteerd, bij rechtspersonen die anti
integratieve en/of radicaliserende activiteiten ontplooien voldoende handelingsperspectief biedt.
Individuele maatregelen
Ten aanzien van de individuele maatregelen zoals omschreven in de tweede paragraaf ga ik er
vanuit altijd vooraf en volledig te worden geïnformeerd als de maatregel op enige wijze van
invloed kan zijn op de openbare orde en veiligheid van mijn gemeente. Dit verdient in de
uitwerking van het ontwerp een concrete bijstelling. De benoemde bestuurlijke maatregelen
kunnen een groot effect hebben op de persoon en zijn/haar omgeving waardoor adequate
rechtsbescherming noodzakelijk is. Tevens ga ik er vanuit dat voorafgaand aan het stellen van een
dergelijke maatregel intensief overleg is geweest binnen het bestaande casusoverleg tussen
Gemeente, Openbaar Ministerie, Politie (RID), NCTV en eventuele zorgpartners waardoor
preventieve maatregelen in het kader van zorg niet worden doorkruist.
Informatiedeling
Voor de toepassing van de bevoegdheden, beoogd in het ontwerp, is volwaardige
informatiedeling tussen het bevoegde bestuursorgaan en relevante overheidsinstanties een
vereiste. Voorwaarde is dat de informatiepositie en dossiervorming op orde is en de bestuurder in
staat is op basis van voldoende informatie een besluit te nemen. Bij de aanpak van voetbalgeweld,
waarbij strafrecht nog meer een rol speelt, is dat al complex. Bij de aanpak van radicalisering en
terrorisme vergt dit wellicht nog meer inspanning. Informatie van inlichtingen- en
veiligheidsdiensten is dan nodig. Daarbij kan de vraag worden opgeworpen of het belang van de
bescherming van bronnen, werkwijzen en lopende onderzoeken altijd moet prevaleren boven het
tegengaan van radicalisering met mogelijke doorgroei naar terrorisme.
Met vriendelijke groet,

E. E. van der Laan
Burgemeester van Amsterdam

Openbaar Ministerie

College van Procureurs-Generaal
Voorzitter

Postbus 20305 2500 EH Den Haag

0
Ministerie van Veiligheid en Justitie
t,a.v. mwA.G. van Dijk
Postbus 20301
2500 El-T ‘S GRAVENHAGE

Onderdeel
Contactpersoon
Doorkiesnummer(s)
E-mail
Datum
Ons kenmerk
Uw kenmerk
Onderwerp

Wetenschappelijk Bureau OM

08 mei 2015
WBOMI 17259
626829

Prins Clauslaan 16
2595AJ Den Haag
Telefoon +31 (0)70 339 96 00
telefax +31 (0)70 339 98 51

Bij beantwoorcFng de
datum en ons kenmerk
vermelden Wdt u slechts
éên zaak in uw brief
behandelen

Advies conceptwetsvoorsel Tijdelijke wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding

Geachte mevrouw Van Dijk,
Bij brief van 17 maart 2015 heeft u, namens de Minister van Veiligheid en Justitie, het
College van procureurs-generaal gevraagd te adviseren over het conceptwetsvoorstel
Tijdelijke regels inzake het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen aan
personen die een gevaar vormen voor de nationale veiligheid of die voornemens zijn
zich aan te sluiten bij terroristische strijdgroepen en het weigeren en intrekken van
beschikkingen hij ernstig gevaar voor het gebruik ervan voor terroristische activiteiten
•1
(Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding)
Bij brief van de ministers van Veiligheid en Justitie en van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid van 29 augustus 2014 aan de Tweede Kamer is het Actieprogramma
integrale aanpak jihadisme vastgesteld.
2 In het Actieprogramma wordt een reeks van
repressieve en preventieve maatregelen gepresenteerd waarmee overheid en
maatschappelijke partners samen werken aan een weerbare samenleving die in staat is
de toenemende dreiging van het gewelddadig jihadisme het hoofd te bieden en
processen die leiden tot radicalisering en spanningen te voorkomen. 1-let onderhavige
wetsvoorstel beoogt een aantal van de in het Actieprogramma in het kader van

In verband met de leesbaarheld van de voUedige titel adviseert het College het woord ‘inzake’
tevens in te voegen tussen de woorden ‘en’ en ‘het weigeren’.
2
Kamersrukken 11201312014, 29754, nr. 253, met bijlage

WBOM 08 mei 2015
“t

vi
fr

risicoreductie en interventie aangekondigde maatregelen te realiseren. Er worden een
aantal bestuurlijke maatregelen voorgesteld, te weten een gebiedsverbod, een
contactverbod en een periodieke rneldplicht, alsmede het weigeren of beëindigen van
uitkeringen, financiële toelagen en studiefinanciering en een uitreisverbod voor
degene ten aanzien van wie het vermoeden bestaat dat deze zich mogelijk in het
buitenland zal aansluiten bij een terroristische strijdgroep.
Het College heeft met belangstelling kennis genomen van het onderhavige voorstel en
maakt graag van de gelegenheid gebruik een aantal opmerkingen te maken. Daarbij zij
aangetekend dat het advies van het College slechts ziet op het deel van het
wetsvoorstel waarbij een relatie met het strafrecht kan worden gelegd.
Alvorens op het wetsvoorstel in te gaan, merkt het College op dat al eerder een
wetsvoorstel in procedure is gebracht, de Wet bestuurlijke maatregelen nationale
veiligheid, waarbij in ongeveer gelijkluidende bewoordingen vergelijkbare maatregelen
zijn voorgesteld.
3 Dit wetsvoorstel bevatte, net zoals het onderhavige wetsvoorstel, een
bestuurlijke maatregel die kan bestaan uit een gebiedsverbod, een contactverbod en/of
een meldplicht. Voorts bevatte het wetsvoorstel uit 2006 ook een voorziening voor
bestuursorganen, waardoor zij een subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning
kunnen afwijzen indien de aanvrager op grond van zijn gedragingen in verband kan
worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.
In de memorie van toelichting van het onderhavige wetsvoorstel wordt, behalve de
mededeling dat het huidige kabinet een andere afweging maakt, geen aandacht
besteed aan het eerdere wetsvoorstel. Ten onrechte, het College meent dat met behulp
van hetgeen is gewisseld ten tijde van de behandeling van het eerdere wetsvoorstel het
nieuwe wetsvoorstel beter in het perspectief van het huidige tijdsgewricht kan worden
geplaatst.
Uit de memorie van toelichting van het eerdere wetsvoorstel blijkt dat de bestuurlijke
maatregelen werden voorgesteld teneinde preventie mogelijk te maken. Het strafrecht
is daartoe niet toereikend geëquipeerd, vooral omdat het niet specifiek voor preventie
bedoeld Is, aldus de toenmalige memorie van toelichting. Er werd gewezen op gevallen
waarin onvoldoende verdenking voor terroristische activiteiten zou bestaan, maar
waarbij de persoon toch in verband kan worden gebracht met terroristische
activiteiten of de ondersteuning daarvan.
4 Maar met de invoering van onder andere de
nieuwe strafrechtelijke verdenkingscriteria voor de bestrijding van terrorisme moest
worden geconstateerd dat de gevallen waarop het wetsvoorstel doelde nu veelal wel
strafrechtelijk kunnen worden tegengegaan. En hoewel in de parlementaire stukken de
stelling is verdedigd dat de bestuurlijke maatregelen een preventief karakter hadden,

Kamerstuknummer 1/11 30566
Karnerstukken 112005/2006, 30566, nr. 3 (MvT), p. 4.
2/10

WBOM 08 mei 2015

voorafgaand aan het strafrecht, moet feitelijk worden vastgesteld dat de voorgestelde
maatregelen gericht waren op gedragingen die nauwelijks van strafbare feiten te
onderscheiden waren. Bij brief van 10 juni 2011 aan de Voorzitter van de Eerste Kamer
heeft het toenmalige kabinet het in 2006 ingediende wetsvoorstel dan ook ingetrokken
omdat een Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid niet meer noodzakelijk
werd geacht, gelet op de inwerkingtreding van aanvullende strafrechtelijke bepalingen
die zijn gericht op het (preventief) tegengaan van terrorisme.
56
Inmiddels zijn de omstandigheden in relatief korte tijd sterk veranderd. Ten tijde van
het intrekken van het wetsvoorstel was er nog geen sprake van radicalisering en
jihadisme in de mate van ernst zoals we die nu kennen (IS, Syrië, Jihadgangers). Het
College meent dat een Wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding een
waardevol instrument kan zijn bij de pogingen van de overheid om radicalisering
tegen te gaan en de dreiging die uitgaat van het jihadisme te reduceren. Maar niet kan
worden volstaan met het grotendeels in dezelfde bewoordingen opnieuw opstellen van
het eerdere wetsvoorstel Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid. Want dan
ontstaat hetzelfde probleem, namelijk dat de voorgestelde maatregelen zien op
situaties waarin, welbeschouwd, het strafrecht wél kan worden ingezet. Het nieuwe
wetsvoorstel dient goed te zijn toegesneden op de nieuwe situatie en het doel dat men
met het wetsvoorstel wil bereiken. Daarom zou in dit verband een paragraaf in de
memorie van toelichting, waarin het nieuwe wetsvoorstel wordt afgezet tegen het oude
wetsvoorstel en waarbij aan de hand daarvan de verschillen worden uitgelegd, zeer
verhelderend zijn.
Doordat het onderhavige wetsvoorstel noodzakelijkerwijs een andere focus heeft dan
het wetsvoorstel uit 2006, en veel scherper moet zijn gericht op preventie, adviseert het
College om het wetsvoorstel anders in te richten. De voorgestelde maatregelen
kunnen, gelet op de ervaring die de praktijk inmiddels heeft opgedaan, uitsluitend
worden bestemd als aanvulling op het bestaande instrumentarium en zij dienen alleen
te worden ingezet in de fase voorafgaand aan de inzet van hetstrafrecht. De Tijdelijke
wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding kan dienen als vangnet. wanneer
andere maatregelen (nog) niet kunnen worden toegepast. In het nieuwe wetsvoorstel
moet om die reden de knip bestuursrechtlstrafrecht heel duidelijk worden gemaakt:
het gaat om een domein waarin het strafrecht nog géén rol speelt. De focus van het
wetsvoorstel moet scherp zijn gericht op het voorkomen dat personen gevaarlijk
worden. In de praktijk komen situaties voor waarin concrete feiten en
omstandigheden aanleiding geven om preventief tegen een persoon op te treden,

Kamerstukken 12010/2011, 30566, E
6

Zie tevens het evaluatierapport “Anriterrorismemaacregelen in Nederland in het eerste

51e
decennium van de 21
eeuw”, januari 2011, pagina’s 92 tim 96.

3/10

WBOM 08 mei 2015

r0

waarbij de interventie erop is gericht om de betrokkene weg te halen uit de
radicaliserende groep of te voorkomen dat hij aansluiting krijgt bij een bepaalde
radicale groep. In deze gevallen is nog geen sprake van een aanwijzing, noch van een
redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit, maar de dreiging en het gevaar is
onmiskenbaar. De vrijheidsbeperkende maatregelen zoals voorgesteld in de artikelen 2
en 3 kunnen hierbij zeker behulpzaam zijn.
In dit verband merkt het College op dat de citeertitel van het wetsvoorstel ‘Tijdelijke
wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding” door het gebruik van het woord
“terrorismebestrjding” te zwaar is aangezet en dat daardoor de vlag de lading niet
dekt. Dat is in die zin een probleem omdat daardoor te veel de indruk wordt gewekt
dat ook dit wetsvoorstel betrekking heeft op situaties waarbij strafbare feiten worden
gepleegd. Het College adviseert om die reden de titel te wijzigen en suggereert de titel
“Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen tegengaan radicalisme”.
De huidige casuïstiek laat zien dat veeleer de noodzaak bestaat voor de bescherming
van de lokale veiligheid (en openbare orde) dan dat de nationale veiligheid in het
geding is. 1-let is begrijpelijk dat het wetsvoorstel is opgesteld en wordt ingevoerd
vanuit de idee van de bescherming van de nationale veiligheid. En daarvan zal zeker
sprake zijn in het geval aan een aantal verschillende personen maatregelen zijn
opgelegd waardoor bijvoorbeeld is bijgedragen aan het voorkomen van het oprichten
van een terroristische cel in Nederland. Maar bij het opleggen van de maatregel aan de
individuele persoon kan moeilijk worden volgehouden dat er sprake is van een
bedreiging van de nationale veiligheid. Op welke wijze is een enkele persoon die
plotseling zijn baard laat staan en een djellaba draagt, een niet goed bekend staande
moskee bezoekt en van wie zelfs bekend is dat hij naar een haat predikende imam
heeft geluisterd, een gevaar voor de nationale veiligheid? En wat is de bedreiging van
de bescherming van de nationale veiligheid in het geval een persoon in een ander land
aan de zijde van terroristen wil gaan vechten? Het belang van de bescherming van de
nationale veiligheid is in deze gevallen slechts indirect af te leiden. Indien het
onderhavige wetsvoorstel een betere focus heeft en meer is gericht op preventie, dan is
het niet nodig om het element ‘indien dat noodzakelijk is met het oog op de
bescherming van de nationale veiligheid” in de nieuwe bepalingen op te nemen. Dat is
zelfs bezwaarlijk, want aan deze eis zal In de omstandigheden waar het wetsvoorstel
op ziet zelden of nooit kunnen worden voldaan. Van een bedreiging van de
bescherming van de nationale veiligheid is in de individuele gevallen feitélijk geen
sprake. Zou dat wel het geval zijn, dan is er sprake van een strafbaar feit (vrijwel altijd:
een terroristisch misdrijf) en is een strafrechtelijke vervolging geïndiceerd.
Het College adviseert voorts, gelet op het feit niet zozeer de nationale veiligheid als wel
de lokale veiligheid en openbare orde in het geding is, om de bevoegdheid een
4/10

WBOM 08 mei 2015
1)9

‘1)9

-‘Ei

vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen niet op te dragen aan de minister van
Veiligheid en Justitie, maar aan het lokaal bestuur, in casu de burgemeester. Dat is een
positieve keuze, ingegeven door de praktijk: juist op het dossier van het tegengaan van
radicalisering en gewelddadig jihadisme hebben lokale samenwerkingsverbanden hun
meerwaarde aangetoond. Lokaal is de informatie beschikbaar en bestaat een
multidisciplinair netwerk, bestaande uit onder andere Reclassering Nederland
1 de
Raad voor Kinderbescherming, Jeugdbescherming, de gemeente, politie en het OM.
Deze zijn in staat om in de praktijk de vaak diffuse informatie op de juiste waarde te
schatten en te beoordelen of en, zo ja, welke maatregel moet worden genomen. Bij
wijze van voorbeeld, want in iedere grote plaats is vergelijkbaar beleid op dit terrein
ontwikkeld verwijst het College naar de aanpak van radicalisering en jihadisme
binnen de Haagse regio. In deze regio, met 28 gemeenten, is de aanpak van
radicalisering en jihadisme vorm gegeven in een structurele eenduidige ketenaanpak,
die is belegd binnen het regionale Veiligheidshuis Haaglanden. De regierol berust bij
de gemeente Den Haag. Het Veiligheidshuis organiseert en faciliteert de
multidisciplinaire casusoverleggen en levert de onafhankelijke voorzitter. Door alle
beschikbare expertise in het Veiligheidshuis samen te brengen
waar alle 28
gemeenten volgens een vaste procedure gebruik van kunnen maken
is een
structurele eenduidige ketenaanpak ontstaan. Alle signalen die om een
persoonsgerichte aanpak vragen komen binnen bij het Veiligheidshuis en daardoor
ontstaat het zicht op wat er in de regio speelt. Een individuele casus, die mogelijk in
meerdere gemeenten tegelijk speelt, kan worden opgeschaaid naar het bestuurlijk
niveau waar deze besproken moet worden. In het overleg wordt naar een oplossing
gezocht. Zo zou ook het opleggen van een van de voorgestelde maatregelen een
mogelijkheid kunnen zijn. Gesteld dat er in één geval (geradicaliseerde familie,
waarvan de leden in meerdere gemeenten woonachtig zijn) gelijktijdig een
gebiedsverbod en/of contactverbod opgelegd moet worden, waarbij meerdere
burgemeesters bevoegd zijn, dan kan in de districtsdriehoek of de regionale driehoek
de benodigde afstemming daarover plaatsvinden. En net zoals dat nu al het geval is
kunnen de benodigde afstemming en overleg met het OM plaatsvinden in de lokale
driehoek of zo nodig de districtsdriehoek en de regionale driehoek. In dit overleg kan
het belang van opsporing en vervolging (alsook via het Landelijk Parket de belangen
van de AIVD) worden gewogen tegen de inzet van bestuurlijke maatregelen.
Een vroegtijdige bemoeienis van alle ketenpartners, waaronder het OM
, is naar het
7
oordeel van het College een noodzakelijke voorwaarde voor een maatwerkaanpak.
—

—

in de memorie van toelichting wordt op pagina 6 e.v. al aangestipt dat er geen
standaard aanpak mogelijk is gebleken ten aanzien van personen die gevoelig zijn voor

Mede met het oog op een eventuele strafvervolging die in een later stadium moet worden

ingesteld.
5/10

WBOM 08 mei 2015

U9

het jihadistische gedachtegoed. Aan het daadwerkelijk omarmen van het geweiddadige
gedachtegoed gaat een proces van radicalisering vooraf, dat niet telkens op de dezelfde
wijze verloopt.
Het tegengaan van radicalisering is een kwestie van lange adem en vergt individueel
maatwerk in de aanpak. Deze aanpak is niet beperkt tot het aspect openbare orde en
veiligheid, maar kan zo nodig bestaan uit geesteLijke hulpverlening, deradicalisering,
8 Het College ziet vanuit het lokaal
toeleiding naar werk, school en huisvesting.
perspectief daarom nog een andere invalshoek, waarbij de voorgestelde maatregelen in
het wetsvoorstel dienstig kunnen zijn en dat is de hulpverlening. Zou zo bijvoorbeeld
een contactverbod een persoon kunnen helpen bij het tegengaan van bepaalde sociale
druk om ontmoetingen met een ongewenste persoon voort te zetten. Variaties op dit
thema zijn gemakkelijk voor te stellen. Door niet alleen te kijken naar het
veiligheidsaspect, maar nadrukkelijk ook aan te sluiten bij de hulpverlening, komt het
preventieve karakter van de voorgestelde maatregelen scherper tot uitdrukking.
Gelet op de lokale inbedding van het tegengaan van radicalisering en gezien zijn
portefeuille openbare orde, zijn coördinerende rol binnen de gemeente en de
contacten met de burgemeesters in de regio, pleit het College ervoor dat de
burgemeester de bevoegdheid krijgt om de voorgestelde maatregelen op te leggen. Op
lokaal niveau is al veel ervaring is opgedaan met de uitvoering van vergelijkbare
maatregelen op basis van artikel 172a Gemeentewet. Weliswaar is artikel 172a
Gemeentewet voor een andere doelgroep geschreven, maar het gebiedsverbod,
contactverbod en meldplicht hebben hun meerwaarde in de praktijk al bewezen. Het
ligt voor de hand om bij deze praktijk aan te sluiten, ook als het gaat om
bevoegdheden in het kader van het tegengaan van radicalisering en jihadisme.
Uit de voorstellen van het College volgt dat het strafrecht echt als ultimum remedium
wordt ingezet. De overtreding van het bevel of het verbod wordt vervolgd, niet de
gedraging die tot het bevel of verbod hebben geleid. Dat wil niet zeggen dat de wijze
waarop het bevel of verbod tot stand is gekomen er niet toe doet: de strafrechter zal bij
een eventuele vervolging wel degelijk beoordelen of het besluit van het bestuur zowel
wat de wijze van totstandkomen als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met
de desbetreffende voorschriften en algemene rechtsbeginselen. De Hoge Raad heeft in
een standaardarrest bepaald dat dit alleen anders is in het geval de betrokkene tegen
het besluit in beroep is gegaan en de bestuursrechter het beroep heeft afgewezen.
9
Met het oog op een eventuele strafvervolging wijst het College er daarom op dat het
absoluut noodzakelijk is dat het bestuur aan goede dossiervorming doet. Het dossier
8

Zie voor veel praktijkvoorbeelden de website van het Ministerie van Veiligheid en Justitie:

http:I /www.polarisatie-radicalisering.nl/
ECLI:NLHR:2002:AE2126
6/10

WBOM 08 mei 2015

L’9

waarop de beslissing tot een bevel of verbod is genomen zal bij een eventuele
strafvervolging onderdeel uitmaken van het strafdossier.
Ten slotte vraagt het College aandacht voor het feit dat verwacht kan worden dat een
substantieel aantal besluiten die op grond van de voorgestelde maatregelen zullen
worden genomen een spoedeisend karakter zullen hebben. Het is de vraag of een naar
zijn aard op rijksniveau opererend ministerie in alle gevallen in staat zal zijn tijdig een
besluit te formuleren.
Artikelsgewijs
Artikel 2

In artikel 2, lid 2, zijn de maatregelen opgenomen die, indien dat noodzakelijk wordt
geacht, kunnen worden opgelegd. Achtereenvolgens zijn dat een meldplicht, een
gebiedsverbod en een contactverbod. De maatregel kan ingevolge artikel 4 worden
opgelegd voor een periode van ten hoogste zes maanden. Voorts kan de maatregel
telkens opnieuw voor ten hoogste zes maanden worden verlengd.
Het College meent dat in verhouding tot het preventieve karakter van de voorgestelde
maatregelen, er is nog geen sprake van strafbare feiten, de voorgestelde periode te lang
duurt. Het College geeft de voorkeur aan een met artikel 172a Gemeentewet
vergelijkbare regeling, waarbij het bevel voor ten hoogste drie maanden wordt
opgelegd en waarvoor geldt dat deze maximaal drie keer kan worden verlengd voor
een periode van maximaal drie maanden.
Voorts wil het College ervoor pleiten dat aan de voorgestelde maatregelen een
gebiedsgebod wordt toegevoegd. In het geval het bestuur wil voorkomen dat een
persoon zich bijvoorbeeld op een bepaalde dag aansluit bij een demonstratie of een
andere manifestatie, dan voldoen de voorgestelde maatregelen niet. Een meldplicht
verhindert niet dat de betrokken persoon zich overigens begeeft naar de demonstratie
of manifestatie. Het alternatief zou zijn dat de betrokken persoon een gebiedsverbod
of een contactverbod wordt opgelegd. Maar een dergelijk verbod is in het geval er
sprake is van een grote mensenmenigte uiterst moeilijk te handhaven doordat vrijwel
niet is te controleren of de betrokkene het verbod overtreedt. De betrokken persoon
gaat letterlijk op in de mensenmenigte. In dat geval zou een gebiedsgebod voor een
dag uitkomst kunnen bieden. De betrokkene is dan verplicht die dag tussen bepaalde
uren op een bepaalde plek te verblijven, hetgeen wel kan worden vastgesteld.
Artikel 3

Artikel 3 geeft de bevoegdheid een persoon een verbod op te leggen het
7/10

I

WBOM 08 mei 2015
fr’r

‘1
I1

Schengengebied te verlaten indien het gegronde vermoeden bestaat dat deze zich
buiten dit grondgebied zal begeven met als doel zich aan te sluiten bij een organisatie
die is geplaatst op de lijst van organisaties, bedoeld in artikel 14, lid 4, van de Rijkswet
op het Nederlanderschap.
Het College plaatst ernstige vraagtekens bij de handhaafbaarheid van dit onderdeel
van het wetsvoorstel. Enige vorm van handhaafbaarheid van het uitreisverbod is
feitelijk alleen te realiseren In het geval met de oplegging van het verbod ook alle
reisdocumenten, inclusief reisdocumenten van andere lânden, van betrokkene worden
ingenomen. Dat is echter niet mogelijk.
De maatregel richt zich op het Schengengebied omdat binnen het Schengengebied
geen grenscontroles plaatsvinden. De grenscontroles vinden plaats aan de
buitengrenzen van het Schengengebied. Op pagina 21 van de memorie van toelichting
wordt gesteld dat dit de enige effectieve waarborg is om te voorkomen dat jihadisten
uitreizen. Bij de controle aan de Schengenbuitengrenzen vindt immers grenscontrole
worden
nog steeds volgens de memorie van toelichting
plaats en aldaar kan
vastgesteld dat aan betrokkene een uitreisverbod is opgelegd en kan worden
—

—

verhinderd dat betrokkene het Schengengebied verlaat.
Het College merkt op dat het grensoverschrijdend verkeer aan de buitengrenzen
ingevolge artikel 6 van het Verdrag van Schengen aan de controle van de bevoegde
autoriteiten wordt onderworpen. Vervolgens wordt bepaald dat deze controle wordt
uitgeoefend volgens eenvormige beginselen, op grond van nationale bevoegdheden en
overeenkomstig het nationale recht. Er dient dus een andere wettelijke (verdrags-)basis
te zijn waarop de grensbewaking in het Schengenland actie kan ondernemen tegen
een onderdaan van een ander Schengenland. Een aanhouding op grond van een
Europees aanhoudingsbevel is niet erg waarschijnlijk. Daarvoor is nodig dat een voor
tenuitvoerlegging vatbaar vonnis, een aanhoudingsbevel of een andere voor
tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing bestaat. Daarvan is op
het moment dat de betrokkene aan de grens verschijnt nog geen sprake.
Gesteld dat een persoon wordt gecontroleerd aan bijvoorbeeld de Griekse grens, en
gesteld dat de Griekse grensbewaking weet dat de betreffende persoon door Nederland
de bestuurlijke maatregel van een uitreisverbod opgelegd heeft gekregen, wat zijn dan
de mogelijkheden van de Griekse grensbewaking die de controle uitoefent op grond
van Griekse nationale bevoegdheden en overeenkomstig het Griekse nationale recht?
Kunnen de Grieken een Nederlander die door de Nederlandse autoriteiten een
uitreisverbod opgelegd heeft gekregen en die tracht naar Turkije te reizen
tegenhouden? Arresteren wellicht? Op grond waarvan?
Dat roept tevens de vraag op wanneer er sprake is van een overtreding van het
uitreisverbod. Dat is zeker het geval wanneer wordt geconstateerd dat de betrokkene
het Schengengebied heeft verlaten. Vanaf dat moment is betrokkene ingevolge artikel S
strafbaar. Maar wanneer is er sprake van een strafbare poging tot overtreding van het
8)10

WBOM 08 mei 2015
LPJ

‘f1

““ii

:
uitreisverbod? Indien btrokkene actief wordt tegengehouden door de grensbewaking
van een Schengenland?
Het College meent dat het voorgestelde uitreisverbod feitelijk niet handhaaibaar zal
blijken te zijn. De mogelijkheden tot daadwerkelijk uitreiken zijn legio. De preventieve
werking van het uitreisverbod zal daarom moeten komen van de strafdreiging die op
overtreding van het verbod is gesteld. Die preventieve werking is gering, een potentiële
jihadganger die zich erop voorbereidt om eventueel te sneuvelen, zal zich door een
strafdreiging door de Nederlandse overheid niet laten tegenhouden. Het College wil er
daarom voor waarschuwen dat, gelet op de beweegredenen en de drang van de
personen die hiervoor in aanmerking komen, men geen hoge verwachtingen mag
koesteren met betrekking tot de effectiviteit van het uitreisverbod.
Ten slotte merkt het College op dat het genoemde artikel 14, lid 4, van de Rijkswet op
het Nederlanderschap, in de vorm waaraan nu wordt gerefereerd nog niet bestaat. Het
is opgenomen in een nieuw wetsvoorstel, Wijziging van de Rijkswet op het
Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het
belang van de nationale veiligheid. Dit wetsvoorstel is nog niet ingediend bij de
Tweede Kamer. Een uitleg in de memorie van toelichting van het onderhavige
wetsvoorstel over de relevante inhoud van het wetsvoorstel waarin de wijziging van
artikel 14 Rijkswet op het Nederlanderschap is opgenomen wordt node gemist.
Artikel 5
Deze bepaling komt nogal uit de lucht vallen, Nergens was eerder sprake van ‘de zaak’.
Verder zijn de bewoordingen van het eerste lid niet heel duidelijk. De verwijzing naar
artikel 8:52 Abw is (voor zover het gaat om de verwijzing naar het eerste lid van
laatstgenoemde bepaling) een verwijzing naar een bevoegdheid van de rechtbank (‘De
rechtbank kan (...) bepalen’). Uit de memorie van toelichting blijkt evenwel dat het
gaat om een verplichting. De tekst van de wet is dus niet in overeenstemming met de
stelligheid van de memorie van toelichting. Zie verder hierna de bij artikel 7 te maken
technische opmerking.
Artikel 7
Allereerst een kleine technische opmerking. Van de vier leden van artikel 7 hebben de
eerste twee betrekking op § 2 en hebben de laatste twee leden betrekking op § 3. Het is
in zoverre niet logisch dat, in het wetsvoorstel zoals het nu luidt, de leden 1 en 2 van
artikel 7 deel uitmaken van § 3. Oplossingen zouden kunnen zijn: (a) laatstgenoemde
leden verplaatsen naar § 2 of (b) een nieuwe afzonderlijke paragraaf maken (getiteld
‘Enige procedure voorschriften’ o.i.d.). Deze paragraaf kan hetzij bestaan uit alleen het
9/10

WBOM 12 mei 2015

huidige artikel 7, hetzij uit twee artikelen, namelijk de huidige artikelen 5 en 7. Tot
zover deze technische opmerking.
In artikel 7 is een overlegverplichting voor de minister van Veiligheid en Justitie
opgenomen. Alvorens een bevel op te leggen, of ontheffing te verlenen, dient de
minister metde burgemeester van de gemeente waar degene tot wie het voörgenomen
besluit zich richt woon- of verblijfplaats heeft. Niet duidelijk is hoe de wetgever zich
dit voorstelt: gaat de minister eerst te rade bij de AIVD en het OM en neemt hij daarna
Contact O met de burgemeester?
Hoogachtend
Het College van procureurs-generaal

1°/La

‘f1

COLLEGE VOOR
DE RECHTEN
VAN DE MENS

•

-

ÇA)

Zijne Excellentie
mr. G.A. van der Steur
Minister van Veiligheid en Justitie
Postbus 20301
2500 Den Haag

Onderwerp

Datum

Advies inzake het conceptwetsvoorstel
tijdelijke Wet bestuursrechtelij ke
maatregelen terrorismebestrijcing

28 april 2015
Ons kenmerk

2015 /0040/EH/JB/WvdT/MvG

Zeer geachte heer Van der Steur,
Van 17 maart 2015 tot 29 april 2015 is het conceptwetsvoorstel ‘tijdelijke wet
bestuursrechtelijke maatregelen terronsmebestrijding’ voor consultatie
opengesteLd. Graag wiL het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het
College) een reactie geven op dit conceptwetsvoorstel. Bijgevoegd treft u het
advies van het College. Het College heeft een aantaL zorgpunten ten aanzien van
het conceptwetsvoorsteL.
Het College erkent en onderschrijft de noodzaak om de democratie, rechtsstaat
en de bevolking in Nederland te beschermen tegen terroristisch geweld. Dat in
de huidige maatschappelijke omstandigheden maatregelen worden genomen ter
versterking van de bescherming van de bevolking tegen terreuraanslagen is
Logisch. Het College steLt evenwel vast dat tot dusverre in alle
wetgevingsvoorstelten voortvloeiend uit het Actieplan Integrale aanpak
jihadisme, waar dit conceptwetsvoorstel er één van is, vooral bevoegdheden
worden gecreëerd tot het nemen van maatregelen die een aantasting opleveren
van bepaalde mensenrechten.

Bij dit conceptwetsvoorstet gaat het om maatregelen die burgers raken in
onder meer hun recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en in
hun recht op bewegingsvrijheid. Op de achtergrond gLoort tevens een aantasting
van de vrijheid van gedachte en de uitingsvrijheid. Inbreuken op de uitoefening
van deze rechten zijn slechts gerechtvaardigd indien zij voorzien zijn van een
voldoende duidelijke en precieze wettelijke basis, er een dwingende
maatschappelijke noodzaak is om die maatregelen te treffen, aLs de maatregelen
in een evenredige verhouding staan tot het ermee nagestreefde doel en er
voorzien is in een adequate vorm van rechtsbescherming.
-

—

Pagina 1 van 2
•

Postbus 16001
3500 DA Utrecht

Kleinesingel 1-3
3572 CG Utrecht

T 030-888 3888
F 030-888 38 83

in(oemensenrechten.nt
www.mensenrechten,nL

COLLEGE VOOR
DE RECHTEN
VAN DEMENS

•
Cl

•

Het in het conceptwetsvoorstel gebruikte criterium als iemand op grond van
zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische
activiteiten of de ondersteuning daarvan’ is een onvoldoende duidelijke en
nauwkeurige wettelijke basis om het inperken van mensenrechten te
rechtvaardigen.

•

Het College zet vraagtekens bij de keuze voor bestuursrechteLijke
maatregelen in plaats van strafrechtsbepalingen. Het College beveelt een
voorafgaande rechterlijke toetsing aan.

•

De noodzaak van het conceptwetsvoorstel is onvoldoende aangetoond. Het
strafrecht kent immers al een aantal bepalingen gericht op het preventief
tegengaan van terrorisme. De toegevoegde waarde van de in dit
conceptwetsvoorstel voorziene aanvulling daarop is niet helder.

•

Het uitreisverbod levert een inbreuk op het recht op bewegingsvrijheid op.
Daarnaast kan dit uitreisverbod voor mensen met een niet-Nederlandse
nationaliteit een inbreuk opleveren op het recht het land te betreden
waarvan zij onderdaan zijn en het recht op family life (als de persoon
gezinsleden heeft in het thuisland).

•

Tot slot wijst het College op de mogélijke stigmatiserende effecten van het
wetsvoorstel op migrantengroepen met een Islamitische geloofsovertuiging.

Ik hoop dat u het bovenstaande in overweging neemt bij de behandeling van het
conceptwetsvoorstel. Mocht dit tot vragen Leiden dan kunt u contact (laten)
opnemen met Jutiëtte Bonneur, beleidsadviseur, via
j bonneur@mensenrechten.nt of 030-8883888.
.

Een gelijktuidende brief is naar uw collega, de heer Plasterk, verzonden.
Hooend

mr. L.J.L. Koster
Voorzitter

Pagina 2 van 2

IJI

COLLEGE VOOR
DE RECHTEN
VAN DEMENS

ADVIES
Conceptwetsvoorstel tijdelijke wet bestu u rsrechtelij ke.
maatregelen terrorismebestrijding
aan de Minister van Veiligheid en Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrij ksrelattes
naar aanLeiding van de i’nternetconsu(tatie van 17maart2015 tot 29 april 2015

28 april 2015

SAMENVATTING
Het College erkert en onderschrijft de noodzaak om de democratie, rechtsstaat en de
bevolking in Nederland te beschermen tegen terroristisch geweLd. Dat in de huidige
maatschappelijke omstandigheden maatregelen worden genomen ter versterking van de
bescherming van de bevolking tegen terreuraanslagen is logisch. Het ColLege steLt evenwel
vast dat tot dusverre in alLe wetgevingsvoorsteLlen voortvtoeiend uit het Actieplan
Integrale aanpak jihadisme, waar dit conceptwetsvoorstet er één van is, vooral
bevoegdheden worden gecreëerd tot het nemen van maatregelen die een aantasting
opleveren van bepaalde mensenrechten. Bij dit conceptwetsvoorstet gaat het om
maatregeLen die burgers raken in onder meer hun recht op bescherming van de
persoonlijke Levenssfeer en in hun recht op bewegingsvrijheid. Op de achtergrond gloort
tevens een aantasting van de vrijheid van gedachte en de uitingsvrijheid.
Inbreuken op de uitoefening van deze rechten zijn sLechts gerechtvaardigd indien zij
voorzien zijn van een voldoende duidelijke en precieze wettelijke basis, er een dwingende
maatschappelijke noodzaak is om die maatregelen te treffen, als de maatregelen in een
evenredige verhouding staan tot het ermee nagestreefde doel en er voorzien is in een
adequate vorm van rechtsbescherming.
-

-

•

Het in het conceptwetsvoorstel gebruikte criterium ‘als iemand op grond van zijn
gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de
ondersteuning daarvan’ is een onvoldoende duidelijke en nauwkeurige wettelijke basis
om het inperken van mensenrechten te rechtvaardigen.

•

Het ColLege zet vraagtekens bij de keuze voor bestuursrechtetijke maatregelen in
plaats van strafrechtsbepaLingen. Het College beveelt een voorafgaande rechterlijke
toetsing aan.

•

De noodzaak van het conceptwetsvoorsteL is onvoldoende aangetoond. Het strafrecht
kent immers al een aantal bepalingen gericht op het preventief tegengaan van
terrorisme en de toegevoegde waarde van de in dit conceptwetsvoorsteL voorziene
aanvulling daarop is niet helder.

•

Het uitreisverbod Levert een inbreuk op het recht op bewegingsvrijheid op. Daarnaast
kan dit uitreisverbod voor mensen met een niet-Nederlandse nationaLiteit een inbreuk
opleveren op het recht het land te betreden waarvan zij onderdaan zijn en het recht
op family Life (als de persoon gezinsleden heeft in het thuisland).

•

Tot slot wijst het College op de mogelijke stigmatiserende effecten van het
wetsvoorstel op migrantengroepen met een islamitische geloofsovertuiging.

Advies conceptwetsvoorsteL tijdelijke wet bestuursrechteltjke maatregelen terrorismebestrijding
2

1 InIeidng
Van 17 maart 2015 tot 29 april 2015 is het conceptwetsvoorstel ‘tijdelijke Wet
bestuursrechtetijke maatregelen terrorismebestrijding’ in internetconsultatie opengesteld.
Met het oog op de bescherming van de nationale veiLigheid biedt het conceptwetsvoorstel
de Minister van Veiligheid en Justitie de mogelijkheid een aantal vrijheidsbeperkende,
bestuursrechtelijke maatregelen te nemen (meldpticht, persoonsverbod en
gebiedsverbod). Daarnaast kan de Minister op basis van dit conceptwetsvoorstel een
uitreisverbod ten aanzien van het Schengengebied uitvaardigen. Tot slot maakt het
conceptwetsvoorstel het voor bestuursorganen mogelijk subsidies, vergunningen of
ontheffingen af te wijzen of in te trekken.
til

Het conceptwetsvâorstel is het vierde wetsvoorstel dat voortvLoeit uit het Actieplan
Integrale aanpak jihadisme dat het kabinet op 29 augustus 2014 heeft uitgebracht
(Kanierstukken II 2013/14, 29 754, nr. 253). Het College erkent en onderschrijft de
noodzaak om de democratie, rechtsstaat en de bevolking in Nederland te beschermen
tegen terroristisch geweld. De huidige maatschappelijke omstandigheden kunnen derhalve
nopen tot het nemen van maatregelen ter bescherming van de bevolking tegen
terreuraanslagen. Het ColLege stelt evenwel vast dat tot dusverre in alle wetsvoorstellen
voortvloeiend uit bovengenoemd Actieplan vooral bevoegdheden worden gecreëerd tot het
nemen van maatregelen, die een aantasting opleveren van bepaalde mensenrechten. Bij
het onderhavige conceptwetsvoorstel gaat het om maatregelen dle burgers raken in
onder meer hun recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en in hun recht op
bewegingsvrijheid.
-

Er lijkt sprake te zijn van een automatische reflex op nieuwe veitigheidsbedreigingen die
steeds bestaat uit voorstellen voor grondrechtenbeperkende wetgeving. Terwijl de daarin
voorgestelde maatregelen in wezen slechts een vorm van symptoombestrijding vormen en
het probleem niet bij de wortel aanpakken. Aan het Actieplan en de voorgestelde
wetsvoorstellen is geen duidelijke analyse voorafgegaan van de mogelijke oorzaken van
radicalisering en de mate waarin die een (dir.ect) gevaar vormt voor de samenleving. Ook
ontbreekt nog steeds een anaLyse van de vraag hoe gewelddadige vormen van
radicalisering en de daaruit volgende terroristische dreiging het beste kunnen worden
afgewend. Wat ontbreekt, is een visie op de onderliggende problematiek. Daardoor is de
noodzaak van het onderhavige wetsvoorstél nog niet komen vast te staan.
AL eerder, in 2006, is een grotendeels gelijkluidend wetsvoorstel bij de Tweede Kamer
ingediend: het wetsvoorstel bestuursrechtelijke maatregelen nationale veiligheid. De
bepalingen in dit eerdere wetsvoorstel met betrekking tot de bestuursrechteLijke
vrijheidsbeperkende maatregeLen waren identiek aan die van het huidige
conceptwetsvoorstel. Datzelfde gold voor de bepalingen omtrent het wijzigen of Intrekken
van vergunningen e.d. door bestuursorganen. Wel ontbrak in dit eerdere wetsvoorstel het
uitreisverbod. Na flinke kritiek vanuit de Tweede Kamer Lag het wetsvoorstel jaren stil en
is het in 2011 uiteindelijk ingetrokken. Het voornaamste argument voor die intrekking was
het ontbreken van de noodzaak tot het invoeren van de in het wetsvoorstel voorziene
maatregelen, aangezien sinds de aanhouding van het wetsvoorsteL aanvulLende
strafrechtelijke maatregelen waren ingevoerd die zijn gericht op het (preventief)
tegengaan van terrorisme (Kamerstukken 1, 2010-2011, 30 566, E). Het kabinet onderbouwt
niet (voldoende) waarom het nu in consultatie gebrachte wetsvoorstel wel noodzakelijk is;
de betreffende strafrechtsbepaLingen bestaan nog steeds (zie 2.5).

Advies conceptwetsvoorstel tijdeLijke wet bestuursrechtelijke maatregeLen terronsmebestnjding

3

LI1

2 Mensenrechtelijke knelpunten in het conceptwtsvoorstel
2.1 Mensenrechtenkader
Zoals opgemerkt zijn met het wetsvoorstel een aantal mensenrechten in het geding. Met
het gebiedsverbod en het uitreisverbod wordt inbreuk gemaakt op het recht op
bewegingsvrijheid, dat onder meer gegarandeerd wordt door artikel 2 van het Vierde
Protocol bij het Europees verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM). Daarnaast vormt het uitreisverbod een inbreuk op het recht het Land te
verLaten, neergelegd in artikel 2 van de Grondwet (GW) en artikçl 2 van het Vierde
Protocol bij het EVRM. Ook raakt het uitreisverbod aan het recht van een persoon om het
grondgebied te betreden van de Staat, waarvan hij onderdaan is (artikeL 3 van het Vierde
Protocol bij het EVRM). Het persoonsverbod kan een inbreuk opleveren op het recht op
bescherming van de persoonlijke Levenssfeer (artikel 10 6W en artikel 8 EVRM). En op de
achtergrond speelt bij alle maatregelen een rol dat zij raken aan de vrijheid van gedachte
en de uitingsvrijheid.
Deze mensenrechten zijn niet absoluut, er mogen inbreuken op gemaakt worden.
DergeLijke inbreuken op grondrechten zijn echter slechts gerechtvaardigd indien deze bij
wet zijn voorzien en noodzakelijk en proportioneel zijn. De inbreuk dient gebaseerd te zijn
op een wettelijke grondslag die voldoende d idelijk en nauwkeurig is (de
voorzienbaarheidseis). De wettelijke basis dient voorts waarborgen te bevatten tegen
misbruik. Van belang is dat dergelijke grondrechtenbeperkende maatregelen getoetst
kunnen worden door een onafhankelijke rechter. Bij de beoordeling van de
noodzakeLijkheid moet onder meer worden bezien of de voorgestelde maatregel een
geschikt middel is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken.
Ten sLotte is een belangrijk aandachtpunt het mogelijke discriminerende effect van het
conceptwetsvoorstel, dat maatschappelijke uitsluiting en vervreemding van bepaalde
groepen burgers binnen de NederLandse samenleving in de hand kan werken.

2.2 Wettelijke basis is onvoldoende duidelijk en nauwkeurig
Het conceptwetsvoorstel beoogt een wettelijke basis te bieden voor het opleggen van
bestuursrechtelijke maatregelen ‘als iemand op grond van zijn gedragingen in verband kan
worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan’ (artikel 2 van
het conceptwetsvoorsteo). Hetzelfde criterium wordt gehanteerd in artikel 6 van het
conceptwetsvoorsteL voor het afwijzen/ intrekken van subsidies, vergunningen e.d. Zoals
hierboven reeds aangegeven, geldt ten aanzien van deze wettelijke basis de zogenoemde
‘voorzienbaarheidseis’. Deze houdt in dat in de wet voldoende duidelijk en precies moet
zijn aangegeven onder weLke omstandigheden de grondrechtenbeperkende maatregel kan
worden toegepast, zodat de burger kan weten in welke situatie of bij welke vormen van
gedrag hij te maken kan krijgen met de toepassing van die maatregel. Daaraan is volgens
het College niet voldaan.
Het College acht het in het in de artikelen 2 en 6 van het cönceptwetsvoorstel.
gehanteerde criterium dusdanig vaag en onbepaatd, dat de burger niet kan weten waar hij.
aan toe is. De hierboven aL aangehaalde frase uit beide artikelen bevat een tweetal vage
begrippen, namelijk ‘in verband brengen met’ en ‘terroristische activiteiten’. Het gebruik
van deze vage begrippen in de wettekst laat heel veel discretionaire ruimte aan het
bestuursorgaan bij de toepassing van de bestuurlijke maatregelen. Immers, met enige
creativiteit is aLLes met aLLes in verband te brengen. Dit Levert bijvoorbeeld het risico op
dat het enkele huldigen van een bepaald radicaal gedachtegoed en het tot uiting brengen
van het feit dat men dit gedachtegoed aanhangt een voLdoende reden kan vormen voor het
Advies conceptwetsvoorstel tijdelijke wet bestuirsrechteLijke maatregelen terrorismebestrijding
4

0

0
0

opleggen van een van de voorziene maatregeLen. Weliswaar probeert de voorgesteLde
wettekst deze discretionatre ruimte enigszins in te perken door aan te geven dat het ‘in
verband brengen’ een resultaat moet zijn van door die persoon verrichte gedragingen,
maar, dat maakt het criterium niet veel concreter. Het tot uiting brengen van radicale
gedachten kan aLLicht worden beschouwd als een gedraging, ook aLs van die uiting op
zichzelf geen eminente bedreiging van de veiligheid uitgaat. Bovendien merkt de memorie
van toelichting (MvT) hierover op dat niet hoeft te zijn bewezen dat de betrokkene de
betreffende gedragingen heeft gedaan. Maatstaf is dat ‘de gedragingen redelijkerwijze
vaststaan’. Volgens de MvT houdt dit in dat de enkele aannemetijkheid dat iemand
bepaalde gedragingen heeft verricht onvoldoende is, maar hoeft er geen sprake te zijn van
wettig en overtuigend bewijs in strafrechtelijke zin. Dit betekent dus dat een burger op
grond van gedragingen waarvan niet bewezen is dat hij die heeft gedaan aanzienlijk
beperkt kan worden in zijn vrijheden en in belangrijke mensenrechten als het recht op
privacy en bewegingsvrijheid.
Ook het begrip ‘terroristische activiteiten’ wordt in het conceptwetsvoorsteL of de
toelichting daarbij niet nader gedefinieerd. Uit de MvT wordt duidelijk dat dit een bewuste
keuze is ‘omdat het bestuur een zekere interpretatievrijheid bij de uitLeg van het begrip
behoort te hebben’. Wel wijst de MvT erop dat als richtsnoer kan
dienen dat het moet gaan om (ondersteuning van) activiteiten die worden
verricht met een terroristisch oogmerk als bedoeld In artikel 83a van het Wetboek van
Strafrecht (Sr). [let College wijst erop dat artikel 83a Sr. weliswaar omschrijft wat onder
een terroristisch oogmerk moet worden verstaan, maar dat dit artikel geen houvast biedt’
ten aanzien van de inhoud van de activiteiten zelf. In theorie kunnen allerlei activiteiten
geschieden met een terroristisch oogmerk, ook activiteiten die naar hun aard geen gevaar
voor de samenleving opleveren. Het College. is er niet van overtuigd dat het in de wettekst
opgenomen noodzaketijkheidscriterium (de bestuurlijke maatregelen kunnen slechts
worden opgelegd ‘indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de
nationale veiligheid’) de onbepaaidheid van de eerder genoemde begrippen uit de
wettekst voldoende or’idervangt.
Gelet op de ingrijpendheid van de bevoegdheden is het met het oog op de kenbaarheid en
voorzienbaarheid van het te verwachten overheidsoptreden noodzakelijk om de gevallen
waarin tot dit optreden kan worden overgegaan nauwkeuriger in de Wet zelf aan te geven.
Dit. zou eventueel kunnen door in de wettekst niet te spreken van ‘terroristische

activiteiten’, maar daarin concrete terroristische misdrijven uit het Wetboek van
Strafrecht op te sommen.
1

Een dergelijke volgens het College te prefereren opsomming doet dan echter direct’ de
vraag rijzen wat de toegevoegde waarde van de in het conceptwetsvoorstel voorziene
maatregelen nog precies zou kunnen zijn, nu het strafrecht diverse
voorbereidingshandeLingen tot het plegen van die terroristische misdrijven reeds strafbaar
stelt en daardoor de inzet van verschillende strafvorderlijke (opsporings)bevoegdheden in
dit soort situaties mogelijk maakt (zie verder 2.5).
-

-

2.3 Adequate rechtsbescherming (1): Bestuursrecht in plaats van strafrecht

‘Het ColLege wijst erop dat een vergelijkbaar punt van kritiek werd aangedragen door de Raad van
State bij het wetsvoorstel tot uitbreiding van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke
problematiek in 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 33797, nr. 4). Deze kritiek heeft het kabinet in het

conceptwetsvoorstel tot aanpassing van diezeLfde wet dat eerder dit jaar werd gepubliceerd
getracht te ondervangen door in de wettekst een opsomming te geven van strafbare feiten die
aanleiding kunnen vormen voor de veiiigheidsscreening bij het toekennen van een
woonruimtevergunning waarin dit wetsvoorstel voorziet.

Advies conceptwetsvoorstel tijdelijke wet bestuursrechtelijke maatregelen terrorismebestnjding
5

De aan het slot van de vorige paragraaf gestelde vraag naar de toegevoegde waarde van de
voorgestelde maatregelen heeft nog een andere dimensie. In het conceptwetsvoorstel
wordt gekozen voor bestuursrechtefijke maatregelen in plaats van het toepassen van het
strafrecht voor het Inperkeri van burgers in hun vrijheden en mensenrechten. De vraag die
dan opkomt, is of op deze manier niet op een oneigenlijke manier strafrechtelijke
procedures en waarborgen uit het strafprocesrecht worden omzeitd. De keuze voor het
bestuursrecht in plaats van het strafrecht heeft immers een aantal consequenties voor de
rechtsbescherming. De onder meer uit artikel 6 EVRM voortvloeiende eisen ten aanzien van
het recht op een eerlijk proces zijn in strafrechtelijke procedures steviger gewaarborgd
dan in het bestuursrecht. In april 2014 publiceerde een werkgroep ingesteld door de
landelijke overleggen van de rechtsgebieden bestuurs- en strafrecht binnen de rechtspraak
een rapport over adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkende
2 Een belangrijke conclusie van het rapport is dat de
overheidsoptreden.
bestuursrechtelijke rechtsbescherming die in Nederland geboden wordt bij
grondrechtenbeperkend overheidsoptreden zich in veel gevallen op het minimum bevindt
dat door het EVRM en de jurisprudentie van het Europese Hof wordt vereist.
Verder vindt er bij het bestuursrechtelijk optreden geen voorafgaande rechtelijke toetsing
plaats; terwijl dit in het strafrecht wel altijd het gevaL is (zie verder hieronder).

2.4 Adequate rechtsbescherming (II): Geen voorafgaande rechtelijke toetsing
Het conceptwetsvoorstel biedt aan de Minister de bevoegdheid de
grondrechtenbeperkende, bestuursrechtetijke maatregelen te nemen en een uitreisverbod
op te leggen. Bij grondrechtenbeperkende maatregelen met een zo indringend karakter als
een uitreisverbod heeft het de voorkeur dat er een voorafgaande rechtelijke toetsing
plaatsvindt. De onafhankelijke rechter kan dan per gevat toetsen of de voorgenomen
maatregel noodzakelijk en proportioneel is, gelet op het doel ervan. Het verrichten van
een dergeLijke preventieve rechtmatigheidstoets, toegespitst op het afwegen van
individueLe belangen ten opzichte van het algemene (veiligheids)belang, kan beter in
handen worden gelegd van een onafhankelijke rechter dan in die van een bestuurder.
Uit de MvT blijkt dat de inschatting is dat deze maatregel slechts in een gering aantal
zaken zat worden toegepast. Gelet op dit geringe aantal Lijkt het dan ook geen
onoverkomelijk bezwaar een dergelijke voorafgaande rechterlijke toets in te bouwen.
2.5 Noodzakelijkheid van het wetsvoorstel
Zoals hierboven reeds vermeld, is in 2011 een wetsvoorstel ingetrokken dat ten aanzien
van de bestuursrechtelijke maatregelen en de intrekking van vergunningen e.d. dezelfde
strekking had als het thans voorLiggende conceptwetsvoorstel. De reden van intrekking
destijds was dat er geen noodzaak meer was voor de voorgestelde maatregelen, omdat er
in het strafrecht een aantal bepalingen zijn opgenomen gericht op het preventief
tegengaan van terrorisme.

In de MvT staat dat het huidige kabinet in dit verband een andere conclusie trekt dan in
2011. Argumenten waarom de conclusie uit 2011 onjuist of achterhaald zou zijn worden
echter niet gegeven. De MvT Laat het bij de opmerking dat het bij de voorgestelde
maatregelen gaat om ‘een aanvulling op’ de mogelijkheden die het strafrecht
bedt, teneinde het instrumentarium in de strijd tegen het terrorisme zoveel mogelijk te
Z

T. Barkhuysen e.a., Adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsingrijpen,
Deventer: Kluwer 2014; te raadplegen op http: / /documenten.ni nL/Adeguate/978901 3121 230.odf
Advies conceptwetsvoorstet tijdelijke wet bestuursrechtelijke maatregeLen terrorismebestrijding
6

vi

complementeren. Ook wijst de MvT erop dat de voorgestelde bestuurlijke maatregelen
geen strafrechtelijk karakter hebben. Ze hebben uitdrukkelijk geen punitief oogmerk,
maar hebben uitsluitend een preventief doet.
Het College acht hiermee de noodzaak van de in het wetsvoorstel voorziene maatregelen
niet voldoende overtuigend onderbouwd. In de MvT wordt niet concreet aangegeven in
welke situaties het strafrecht tekort zou schieten en de voorgestelde maatregelen nodig
zouden zijn. Het is Lastig voor te steLlen dat er in een situatie die niet wordt bestreken
door het strafrecht, wel sprake kan zijn van een voldoende duidelijke en nauwkeurige
wettelijke basis voor het nemen van bestuursrechtelijke maatregelen.
2.6 Het uitreisverbod
In artikel 3 van het conceptwetsvoorstel is bepaald dat de Minister een persoon een verbod
kan opleggen het Schengengebied te verlaten indien ten aanzien van deze persoon het
gegronde vermoeden bestaat dat deze zich buiten dit grondgebied zaL begeven met als
doet zich aan te sluiten bij een Organisatie die is geplaatst op cie lijst van organisaties,
zoals bedoeld in artikel 14, vierde Lid, van de Rijkswet op het Nederlariderschap. Zoals
eerder vermeld, raakt dit uitreisverbod aan artikel 2 (bewegingsvrijheid en het recht het
tand te verlaten) van het Vierde Protocot bij het EVRM. Voor zover het uitreisverbod wordt
opgelegd aan personen met een niet-Nederlandse nationaliteit kan dit uitreisverbod als
de betreffende persoon onderdaan is van een land buiten het Schengengebied (dus een
zogenoemde ‘derdetander’ is)— ook een inbreuk opleveren op artikel 3 van het Vierde
Protocol (het recht het Land te betreden van de staat waarvan hij onderdaan is) en zelfs op
het recht op fomily life van artikel 8 EVRM (indien de derdelander gezinsleden heeft in zijn
thuisland).
-

In de jurisprudentie van het EHRM over deze artikelen wordt het fundamentele belang van
internationale bewegingsvrijheid in de huidige mondiale samenleving benadrukt.
3 Zo heeft
het Hof onder meer overwogen: ‘At a time when freedom of movement, particularly across
borders, is considered essential to the full development of a person’s private life,
especially when, like the applicant, the person has family, professional and economic ties
in several countries, for a State to deprive a person under its jurisdiction of that freedom
for no reason is a serious breach of its obligations’.
4 Artikel 3, tweede lid, Vierde Protocol
garandeert individuen derhalve een sterk recht om hun eigen Land binnen te reizen. De
hierboven reeds genoemde onbepaaldheid van de gronden waarop volgens het
conceptwetsvoorstel een uitreisverbod zou kunnen worden uitgevaardigd, is in de ogen van
het College niet te rijmen met de door artikel 3, tweede lid, Vierde Protocol geboden
bescherming. Uitreisverboden zouden derhalve niet zonder meer aan derdelanders kunnen
worden opgelegd.
2.7 Gevaar van maatschappelijke uitsluiting en vervreemding
In de citeertitel van het conceptwetsvoorstel wordt de term ‘terrorisme’ gebruikt en in de
MvT wordt uitgeLegd dat het conceptwetsvoorstel zich niet beperkt tot maatregeLen tegen
jihadisme, maar ook tegen andere vormen van terrorisme. De MvT geeft echter ook aan
dat de terrorismebedreiging in het huidige tijdsgewricht primair uitgaat van het jihadisme.
Dit betekent dat onder de huidige maatschappelijke omstandigheden, vooral Nederlanders
uit migrantengroepen met een islamitische geloofsovertuiging door de in het
conceptwetsvoorstel voorziene maatregelen worden getroffen.
‘
Zie EHRM 23 mei.2006, appl.no. 46343/99, JV 2006/241 m.nt. P8 (Riener t. Bulgarije) en EHRM
6 december 2005, appl.no. 29871/96 (lletmi t.Turkije).
El-IRM 6 december 2005, appLno. 29871/96 (Iletmi tTurkije).

Advies conceptwetsvoorstet tijdelijke wet bestuursrechtelijke maatregelen terrorismebestrijding
7

VI

Hoewel het College de risico’s van terrorisme en religieus-politieke radicaLisering geenszins
wil bagatelliseren, wijst het erop dat het mogelijk maken van de inzet van bestuurlijke
maatregelen op de vage gronden zoals nu voorzien in het conceptwetsvoorsteL
maatschappelijke risico’s met zich brengt. De groepén burgers waarbinnen die
maatregelen het meest worden toegepast zullen dit ervaren als een vorm van
discriminatie. Met aLs gevolg dat zij zich in toenemende mate uitgesloten kunnen voelen
van de Nederlandse samenleving. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft in
haar position paper over de aanpak van radicalisering haar zorgen geuit over dit effect van
de voorgestelde maatregelen en aangegeven dat andersoortige maatregeLen wel eens veel
effectiever zouden kunnen zijn.
Het CoLLege is bezorgd dat de voorgenomen maatregelen stigmatisering van en•
vooroordelen tegen etnische en religieuze minderheidsgroepen in de hand kunnen werken.
Uit de MvT blijkt niet dat mogelijke negatieve gevolgen van de voorgenomen maatregelen
en eventuele consequenties voor de integratie van deze groepen binnen de Nederlandse
samenleving zijn meegewogen.

3 Conclusie
Mensenrechten garanderen wordt lastiger als het meer heikele thema’s betreft als het
voorkomen en bestrijden van terrorisme. Het CoLlege erkent en onderschrijft de noodzaak
om de democratie, rechtsstaat en de bevolking in Nederland te beschermen tegen
terroristisch geweld. Echter, maatregelen die de overheid in dit verband treft dienen in
overeenstemming te zijn met diezelfde principes die men beoogt te beschermen. Van
belang is dat deze maatregelen in overeenstemming zijn met de eisen die voortvloeien uit
de.relevante mensenrechtenstandaarden. Het is juist in moeilijke tijden dat het recht en
in het bijzonder de mensenrechten hun waarde dienen te bewijzen. Wetten die een
inbreuk op bepaaLde mensenrechten mogelijk maken, moeten op een zorgvuLdige manier
worden vormgegeven. De noodzaak en evenredigheid van die inbreuk dienen te worden
aangetoond.
-

-

Het voorgestelde conceptwetsvoorstel schept bevoegdheden die een inbreuk opleveren op
verschillende mensenrechten. Het College meent dat het wetsvoorstel op diverse punten
niet voldoet aan de mensenrechtelijke eisen en dus heroverweging behoeft.

Advies conceptwetsvoorstel tijdeLijke wet bestuursrechteLijke maatregelen terrorismebestrijding
8

CoMMISSIE MEIJERS

Commissie Meijers
Permanente
Commissie van
Deskundigen in
Internationaal
Vreemdelingen-,
vluchtelingen- en
strafrecht

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie
De Minister van Veiligheid en Justitie
DaL!rT1

Kenmerk

Betrf t

28 anril
2015
t-’

Postadres
Postbus 2894
1000 CW Amsterdam

CM 1506

Bezoekadres
Surinameplein 122
1058 GV Amsterdam

Ontwerpwetsvoorstel Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding

T 020 362 05 05
W www.commissle
meljers.nI

E post@Commissje
Meijers.nl

Geachte heer Van der Steur, geachte heer Plasterk,

De Commissie Meijers heeft kennis genomen van uw concept wetsvoorstel
Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding en maakt graag
gebruik van de openbare consultatieronde om te reageren.
De Commissie Meijers onderschrijft het belang van effectieve bestrijding van
terrorisme ten volle en begrijpt dat hierbij een complexe afweging tussen
enerzijds de bescherming van de samenleving en de bescherming van
individuele fundamentele rechten anderzijds dient te worden gemaakt. De
Commissie Meijers ziet ook dat nieuwe dreigingsvormen soms vragen om
nieuwe en meer ingrijpende maatregelen dan voorheen mogelijk. Tegelijkertijd
kan nieuwe regelgeving alleen binnen bestaande kaders van hoger recht
worden getroffen en dienen zij proportioneel aan het nagestreefde doel te zijn.
De reactie van de Commissie Meijers beperkt zich tot de Europeesrechtelijke
aspecten van het in artikel 3 van het concept wetsvoorstel vervatte
uitreisverbod. Het Unierecht is hier aan de orde om minstens twee redenen:
Beoogde territoriale ge/ding
1.
Het betreft hier een voor het Nederlandse recht nieuwe rechtsfiguur, waarvan
de werking zich volgens het wetsvoorstel moet uitstrekken tot de
grensbewaking aan de buitengrenzen van het Schengengebied.
Beoogd personeel bereik
2.
Het verbod moet, blijkens de strekking van deze bepaling, kunnen worden
opgelegd aan een ‘persoon’. Naar gelang van de nationaliteit van zo’n
‘persoon’ kan het gaan om (a) Nederlanders, (b) Unieburgers uit andere
lidstaten, (c) burgers van staten waarmee de Unie overeenkomsten heeft
pagina 1 van 8

COMMISSIE MEIJERS

gesloten ten gevolge waarvan zij gelijk of tot op zekere hoogte gelijk worden
behandeld als Unieburgers en Cd) burgers van andere derde landen. Voor elk
van de genoemde categorieën zijn in het Unierecht eigen rechtsregels van
toepassing.
De Commissie Meijers is er niet van overtuigd dat de juridische consequenties
van deze bepaling voldoende zijn overdacht. Gezien het vroege
ontwikkelingsstadium waarin dit wetsvoorstel zich nog bevindt, en gezien de
geringe tijd (43 dagen) die in de internetconsultatie voor het opstellen van
commentaren is geboden, beperkt de Commissie Meijers zich tot het stellen
van relevante vragen, die naar het oordeel van de Commissie op onderbouwde
wijze beantwoord zouden moeten worden alvorens deze bepaling in het
beoogde wetsvoorstel wordt opgenomen.

1.
Op grond van welke Unierechtelijke regeling acht de
Nederlandse wetgever zich als EU-lidstaat bevoegd regels te stellen
over een verbod om niet alleen het Nederlandse grondbied maar ook
het gehele Schengengebied uit te reizen? Is over dit punt overleg
gepleegd met de Europese Commissie?
Noch de Schengengrenscode noch de SIS II verordening kent een
uitreisverbod. Deze verordeningen kunnen dus niet als rechtsbasis dienen.
Op grond van welke Unierechtelijke regeling kunnen de
2.
grensbewakingsautoriteiten van andere lidstaten worden verplicht
een uitreisverbod jegens de betrokken personen te handhaven? Wordt
daarbij onderscheid gemaakt tussen Unieburgers en derdelanders?
Het Schengen Informatie Systeem registreert alleen derdelanders ter
weigering van toegang op basis van Verordening 1987/2006 of personen
(waaronder zowel derdelanders, Nederlanders als Unieburgers) met het oog
op politiële en justitiële samenwerking in strafzaken op basis van Besluit
2007/533. Signaleringen mogen alleen in het SIS worden opgenomen voor de
in deze regelgeving genoemde doeleinden. In de toelichting (zie p. 27) wordt
de precieze rechtsbasis van het voorstel tot signalering niet genoemd. De
beoogde signalering in het Schengen Informatie Systeem vindt geen
rechtsbasis in art. 24 van de SIS II verordening, nu het daar alleen gaat om
weigering van toegang of verblijf wegens het gevaar voor de openbare orde of
veiligheid, of de nationale veiligheid van de aanwezigheid op het grondgebied
van een derdelander. De bedoeling van een uitreisverbod is nu juist te zorgen
dat iemand dat grondgebied niet verlaat.
De signalering van personen kan mogelijk worden gebaseerd op artt. 36, 37
SIS II Besluit 2007/533 voor het doel van gerichte of ongerichte controle.
Deze artikelen hebben echter betrekking op uitwisseling van gegevens, niet op
weigering bij de grens en de opname van deze signalering is gebonden aan de
pagina 2 van 8

COMMISSIE MEIJERS

in deze bepalingen gestelde voorwaarden. Voorts kan elke lidstaat bepalen aan
welke autoriteiten deze informatie wordt toegezonden.
3.
Is een uitreisverbod ten aan zien van Unieburgers en diens (ook
niet-EU) familieleden niet in strijd met het recht op Vrij verkeer zoals
beschermd in artikel 21. VWEU en Richtlijn 2004/38’
Unieburgers hebben blijkens art. 4 Richtlijn 2004/38 het recht op uitreis
teneinde zich naar een andere lidstaat te begeven. Dat kan een lidstaat buiten
het Schengengebied zijn, zoals het VK of Ierland. De rechten op vrij verkeer
van Unieburgers kunnen slechts worden beperkt met inachtneming van de
artikelen 27 en 28 Richtlijn 2004/38. Een uitreisverbod uit het
Schengengebied voor een Unieburger is ongetwijfeld een inbreuk op diens in
het Verdrag gegarandeerde bewegingsvrijheid.
4.
Wordt de rechtmatigheid van de oplegging van een uitreisverbod
als bedoeld in art. 3 van het voorstel niet in bijna alle gevallen
gereguleerd door het
In het geval van Nederlanders en andere Unieburgers zijn de regels inzake het
Vrij verkeer van Unieburgers van toepassing. Bij derdelanders die een
verblijfsrecht aan het Unierecht ontlenen, zijn ofwel de betreffende richtlijnen,
zoals richtlijn 2004/38 of richtlijn 2003/109 van toepassing, ofwel de
Schengengrenscode. Betekent dit, dat het wetsvoorstel zelf en, in geval van
aanvaarding en invoering van die wet, ook de toepassing in individuele
gevallen steeds aan de algemene beginselen van Unierecht en aan de in het
Handvest gegarandeerde fundamentele rechten moet voldoen?
5.
Is voldaan aan zowel de Unierechtelijke vereisten tot beperking
van het vrij verkeer van Unieburgers als aan de voorwaarden ter
beperking van het in het EVRM gegarandeerde recht op
bewegingsvrijheid als er sprake is van een ‘gegrond vermoeden’ dat
de betrokken persoon zich buiten het Schengengebied zal begeven
met als doel zich aan te sluiten bij een Organisatie die is geplaatst op
een lijst van organisaties, bedoeld in artikel 14, vierde lid, van de
Rijkswet op het Nederlanderschap (dit wetsartikel is voorzien in een
ander wetsvoorstel, tot intrekking van het Nederlanderschap)?
Anders dan de in art. 2 van het voorstel genoemde vrijheidsbeperkende
maatregelen, is de in art. 3 opgenomen mogelijkheid van het opleggen van
een Schengenuitreisverbod niet afhankelijk van noodzaak tot bescherming van
de nationale veiligheid.
Hoe verhoudt zich dit met punt 25 van het arrest Jipa (HvJ EU 10 juli 2008, C
33/070, waarin staat dat een reisverbod uitsluitend mag worden genomen op
grond van overwegingen die eigen zijn aan de bescherming van de openbare
orde of openbare veiligheid van de lidstaat die de maatregel neemt?
pagina 3 van 8

COMMISSIE MEIJERS

Ook het EHRM heeft onder art. 2, par. 2 en 3 Vierde Protocol EVRM nooit
bevestigd, maar juist uitdrukkelijk betwijfeld, of uitreisverboden kunnen
worden gerechtvaardigd met een beroep op belangen die in de eerste plaats
een andere staat betreffen (Stamose/Bulgarije, EHRM 27 november 2012, nr.
29713/05, par 32). De regering merkt in dit verband zelf op dat het feit dat
een persoon zich in het buitenland aansluit bij een terroristische groep op
zichzelf onvoldoende is om een dreiging voor de Nederlandse nationale
veiligheid aan te nemen (p. 8 MvT). In het IIetmi arrest bevestigde het EHRM
het belang van (met name grensoverschrijdende) bewegingsvrijheid op basis
1
van artikel 8 EVRM inzake het recht op privé leven.
5A. En hoe verhoudt het voorgestelde Schengenuitreisverbod zich
dit tot de voorwaarden voor signalering in art. 36 SIS II Besluit
2007/533?
Artikel 36 lid 2 van dit besluit vergt:
er duidelijke aanwijzingen zijn dat een persoon een ernstig misdrijf
a)
beraamt of pleegt, zoals de in artikel 2, lid 2, van Kaderbesluit 2002/584/J8Z
vermelde strafbare feiten, of
een algemene beoordeling van een persoon, vooral op grond van de
b)
door hem gepleegde strafbare feiten, doet verwachten dat hij ernstige
misdrijven, zoals de in artikel 2, lid 2, van Kaderbesluit 2002/584/JBZ
vermelde strafbare feiten, zal blijven plegen.
Voorts is signalering, voor zover dat krachtens het nationale recht is
toegestaan, op verzoek van de voor de veiligheid van de staat bevoegde
diensten mogelijk, indien er concrete aanwijzingen voor bestaan dat de in
artikel 37, lid 1, genoemde gegevens met het oog op de voorkoming van een
ernstige, van de desbetreffende persoon uitgaande bedreiging, dan wel van
andere ernstige gevaren voor de interne of externe veiligheid van de staat
noodzakelijk zijn.
Waarom bevat art.. 3 niet net als art. 2 van het wetsvoorstel de
6.
eis dat een uitreisverbod uitsluitend kan worden opgelegd indien dat
noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale
veiligheid, nu de MvT bij herhaling toelicht dat zulks mede het doel
van de maatregel is (p. 8 en 20 MvT)?
Hoe denkt de regering, voorafgaand aan uitreis, een inschatting te kunnen
maken of een persoon bij terugkeer een gevaar vormt voor de nationale
veiligheid , gelet op de opmerking die de regering zelf maakt dat “een

EHRM 6 december 2005, no. 29871/96 r.o. 50: ‘At a time when freedom of movement,
particularly across borders, is considered essential to the full development of a person’s private
life, especially when, like the appllcant, the person has family, professional and economic ties
in several countries, for a State to deprive a person under its jurisdiction of that freedom for
no reason is a serious breach of its obligations.’
1

pagina 4 van 8

COMMISSIE MEIJEkS

teruggekeerde strijder zich gedesillusioneerd
het radicale gedachtengoed”?
—

—

kan hebben afgewend van

7.
Waarom is er voor gekozen in art. 2 van het voorstel uit te gaan
van de term ‘terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan’
terwijl in art. 3 aan wordt gesloten bij organisaties geplaatst op de
lijst als bedoeld in artikel 14, vierde lid, van het wetsvoorstel
Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap?
De laatstgenoemde lijst betreft een door de Minister te maken selectie van de
internationale sanctielijsten, zo blijkt uit de Memorie van Toelichting van het
wetsvoorstel Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap: een selectie
van organisaties waarvan de activiteiten zich richten op het ontwrichten van
westerse samenlevingen (waarbij met name op terroristische jihadistische
organisaties wordt gewezen). In de toelichting op de term ‘terroristische
activiteiten’ in art. 2 wordt juist aangesloten bij een veel bredere definitie van
terrorisme: daar wordt immers uitgegaan van het terroristisch oogmerk in art.
83a Wetboek van Strafrecht. Dit verschil tussen art. 2 en 3 wordt echter niet
gemotiveerd.
8.
Resolutie 2178 van de VN-Veiligheidsraad wijst erop dat staten
moeten zorgen voor ‘evidence-based traveller risk assessment and
screening procedures (...) without resorting to profiling based on
stereotypes founded on grounds of discrimination prohibited by
international law’. Is met de desbetreffende voorstellen geen sprake
van oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel op basis van
een ‘risicoprofiel’ (p. 23 MvT)?
Welke garanties biedt het voorliggend voorstel dat deze profilering niet
uitsluitend of in belangrijke mate wordt gebaseerd op (indirecte) gegevens
omtrent religie, nationaliteit of etniciteit? In hoeverre is reeds de constatering
dat een persoon valt binnen een risicoprofiel toereikend om vast te stellen dat
de maatregel binnen de toepasselijke criteria van het Unierecht en het EVRM
proportioneel is?
—

—

9.
Waarom is in het voorstel niet uitdrukkelijk neergelegd dat bij
de toepassing van de nieuwe maatregelen door de Minister of andere
autoriteiten steeds het evenredigheidsbeginsel en in die gevallen die
onder de werkingssfeer van het EU recht vallen het Unierechtelijke
proportionaliteitsbeginsel in acht genomen moet worden, vgl het
arrest Rottmann, HvJ EU 2 maart 2010, C-135/08, r.o. 55?
Is er niet juist gezien het ingrijpende karakter van de voorgestelde
maatregelen extra aanleiding om de toepassing van dit beginsel in de wet vast
te leggen?

pagina 5 van 8

CoMMISsIE MEIJERS

Hoe kan het dat voor de stelling van de regering dat “Wat betreft legitiem doel
en pro portionaliteit heeft het Hof van Justitie de eerder gerapporteerde
redenering en marginale Unierechtelijke toetsing waar het de vrijheid van
verkeer betreft in recente rechtspraak herbevestigd” wordt volstaan met een
verwijzing naar Kamerstukken uit 1987? Hoe is die stelling in de toelichting te
rijmen met de rechtspraak van het Hof van Justitie waarin voor een beroep op
de openbare orde exceptie op het vrij verkeer niet een marginale maar in
tegendeel juist een grondige en volledige toetsing is vereist? Zie bijv. het
arrest Orfanopoulos, HvJ EU 29 april 2004, C-493/01).
10. Vereist het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel niet dat in
de wettelijke regeling wordt vastgelegd dat ten aanzien van
Unieburgers oplegging van een maatregel als bedoeld in de artikelen 2
en 3 alleen mogelijk is als het gedrag van de betrokkene een actuele,
werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel
belang van de samenleving vormt, zoals bedoeld in art. 27 richtlijn
2004/38?
Er wordt in een korte passage in de toelichting op p. 21 heel algemeen gesteld
dat als er sprake is van “een gegrond vermoeden” als bedoeld in art. 3 van het
voorstel steeds aan de eisen van art. 27 van richtlijn 2004/38 is voldaan. Het
Hof van Justitie heeft al eerder in een inbreukprocedure tegen Nederland
geoordeeld dat eerst aan die Unierechtelijke openbare orde norm moet
worden getoetst en daarna eventueel aan de nationaalrechtelijke norm, zie
arrest van 7 juni 2007, Commissie/Nederland C-50/06, 3V 2007/369. Die
rechtspraak sluit uit dat de regering bij voorbaat in algemene zin kan zeggen
dat de toetsing aan de nieuwe nationale norm alleen voldoende is om aan de
Unierechtelijke norm te voldoen.
11. Zijn de maatregelen in art. 2 daadwerkelijk ‘noodzakelijk in een
democratische samenleving’?
In 2011 is besloten het wetsvoorstel bestuurlijke maatregelen nationale
veiligheid, dat veel overeenkomsten vertoont met het huidige voorstel, in te
trekken. Aanleiding was het evaluatieonderzoek naar de totstandkoming,
toepassing, beoordeling en aanpassing van antiterrorismemaatregelen in
Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw (Kamerstukken II
2010/11, 29 754, nr. 199), waaruit bleek dat de noodzaak van die wetgeving
niet (meer) aanwezig was omdat sinds de aanhouding van het wetsvoorstel
aanvullende strafrechtelijke bepalingen zijn aangenomen die zijn gericht op
het (preventief) tegengaan van terrorisme. Kan de minister aangeven waarom
dat anno 2015 anders is? Zijn de resultaten van de evaluatie niet langer
relevant? Is het niet aangewezen om eerst een onderzoek te verrichten naar
wat de ontwikkelingen sinds 2011 betekenen voor de eventuele noodzaak van
dergelijke maatregelen?
pagina 6 van 8

COMMISSIE MEI.JERS

Is het huidige art. 172 Gemeentewet daadwerkelijk onvoldoende om
dreigingen voor de nationale veiligheid te adresseren, nu de burgemeester
ingevolge het derde lid bevoegd is noodzakelijke bevelen ten behoeve van de
handhaving van de openbare orde te geven wanneer sprake is van ernstige
vrees voor het ontstaan van een verstoring van de openbare orde?
Kan de minister concrete voorbeelden geven van situaties waarin niet op
grond basis van de bestaande straf- en bestuursrechtelijke bevoegdheden
die zich reeds ver op het preventieve vlak bevinden kan worden opgetreden?
Wanneer is er sprake van ‘gedragingen die in verband kunnen worden
gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan’ zonder
dat er nog sprake is van ‘aanwijzingen van een terroristisch misdrijf’ (op basis
waarvan verschillende strafvorderfljke bevoegdheden kunnen worden
toegepast)? Wanneer valt het uiten van een fundamentalistische
geloofsopvatting of het plotseling aan de dag leggen van interesse voor zo’n
geloofsopvatting onder een ‘gedraging’ en hoe wordt gewaarborgd dat
personen niet vanwege hun denkbeelden worden aangepakt?
—

—

12. Rechtsbescherming: Op welke gronden, anders dan nu in de MvT
genoemd, stelt de regering dat het gaat om een bestuurlijke
maatregel waarop art. 6 EVRM niet van toepassing is?
Hetgeen in de toelichting op p. 18 wordt gezegd over afschrikwekkende en
niet-punitieve karakter van de maatregelen is onjuist en irrelevant. Voor de
vaststelling dat sprake is van een ‘criminal charge’ is het preventieve karakter
van een maatregel niet per definitie beslissend, zeker niet indien ook het
strafrecht op het desbetreffende gebied wordt beheerst door preventie
(conclusie A-G Harteveld bij HR 3 maart 2015, ECLI:NL:PHR:2015:8). Dat
laatste is bij het strafrecht inzake terrorisme zonder twijfel het geval, zoals in
par. 2.6 van de Memorie van Toelichting reeds wordt aangegeven. Daarbij is
ook relevant dat de maatregel ‘general applicability’ heeft (EHRM Demicoli v
Malta, 27 augustus 1991, appl.nr. 13057/87). De aangehaalde EHRM
uitspraak Labita t. Italië is in dit kader niet relevant, omdat het Hof in die zaak
niet ingaat op het criterium ‘criminal charge’. (De zaak Labita t. Italië ziet op
de vraag of een vrijheidsbeperkende maatregel proportioneel is in het kader
van art.2 van Protocol 4, maar kan ook in dat opzicht niet met het
onderhavige voorstel worden gelijkgesteld, omdat het in de EHRM-uitspraak
gaat om ‘persons suspected of being members of the Mafia’. De voorgestelde
maatregelen bevinden zich echter in het stadium ruim voor een verdenking.).
De criteria die het EHRM hanteert om na te gaan of sprake is van een ‘criminal
charge’ zijn overigens niet cumulatief; reeds de ernst van de opgelegde
maatregel kan op zichzelf tot de conclusie leiden dat er sprake is van een
‘criminal charge’. In dit kader moet worden gewezen op de duur van maximaal
zes maanden en de mogelijkheid van verlenging. De vergelijking met het voor
een paar uur inhouden van een rijbewijs doet volstrekt geen recht aan het
pagina 7 van 8

CoMMIssu MEIJERS

vergaande en ingrijpende karakter van de voorgestelde nieuwe maatregelen.
Dat het EHRM het tijdelijk inhouden van een rijbewijs niet als een punitieve
maatregel heeft geclassificeerd, betekent geenszins dat de veel verder gaande
maatregelen van het voorstel ook als ‘niet-punitief’ kunnen worden
aangemerkt. Bij zwaardere maatregelen, zoals het voor langere tijd ongeldig
verklaren van het rijbewijs, kan volgens het EHRM wel sprake zijn van een
‘criminal charge’ (EHRM Nilsson t. Zweden, 13 december 2005, appl.nr.
73661/01; EHRM Malige t. Frankrijk, 23 september 1998, appl.nr. 27812/95);
ook bij het opleggen van een alcoholslot kan dat volgens de Hoge Raad en de
Raad van State onder voorwaarden het geval zijn (HR 3 maart 2015,
ECLI:NL:HR:2015:434; ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643).
Een vergelijking met deze zwaardere maatregelen ligt hier meer in de rede, nu
een potentieel langdurig uitreisverbod of bijvoorbeeld een verbod om zich in
een bepaalde regio op te houden, vergaande consequenties kan hebben voor
familieleven, wonen en werk. Bovendien gaat het in verreweg de meeste
gevallen waarin de maatregelen bedoeld in de artikelen 2 en 3 worden
opgelegd om situaties die door het Unierecht worden beheerst. In die situaties
zijn de waarborgen van art. 6 EVRM van toepassing nu art. 47 EU
Grondrechtenhandvest inzake het recht op effectieve rechtsbescherming de
voorwaarden van zowel artikel 6 als 13 EVRM zijn opgenomen.

13. Kan de minister uitleggen hoe kan worden voldaan aan de
‘zware vereisten aan de motivering’, terwijl reeds wordt toegegeven
dat de achterliggende informatie veelal vertrouwelijk moet blijven’
Tot zover de vragen die naar het oordeel van de Commissie Meijers op
toereikende wijze dienen te worden beantwoord en welke antwoorden
betrokken dienen te worden betrokken bij de definitieve vormgeving van het
wetsvoorstel.
Hoogachtend,

prof. mr. Th.A. de Roos,
VOO rzitter

pagina 8 van 8

Gemeente Den Haag

1]’)

-

Burgemeester

Retouradres. Postbus 12600, 2OO DJ Den Haag

•

.

De minister van Veiligheid en Justitie
De heer mr. G.A. van der Steur
Postbus 20301
2500 EH Den Haag

Uw kenmerk

Ons kenmerk

BENW/2015.864
Doorklesnummer

0652554190
E-mailadres

• —ir

Aantal bitlagen
Datum

13mei2015
Onderwerp

tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

19 ME 2015

Met belangstelling heb ik kennis genomen van het ontwerp van de Tijdelijke Wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding. Het wetsontwerp brengt mij tot de volgende reactie.
Uit de tekst van het wetsvoorstel en daarbij behorende toelichting blijkt dat het wetsvoorstel
vooral is ingegeven door het streven om bedreigingen voor de nationale veiligheid te voorkomen.
Dat is ook de ratio om in het voorliggende ontwerp de bevoegdheid tot het opleggen van een
gebiedsverbod te beleggen bij de minister.
Ik ben evenwel van mening dat de mogelijkheid om een gebiedsverbod op te leggen ook reeds
mogelijk moet zijn zonder dat er direct sprake is van een bedreiging van de nationale veiligheid.
Naar mijn overtuiging kan en moet de tijdelijke wet eerst en vooral toegevoegde waarde bieden in
de fase voorafgaand aan de inzet van het strafrecht, als strafrechtelijke maatregelen (nog) niet
kunnen worden toegepast. Het wetsvoorstel zou dan ook veel nadrukkelijker moeten worden
gericht op preventie en op het nemen van bestuursrechtelijke maatregelen (in de zin van het
opleggen van een gebiedsverbod) als onderdeel daarvan. In dat kader ligt het meer voor de hand
de bevoegdheid tot het nemen van deze bestuursrechtelijke maatregelen bij de burgemeester neer
te leggen, dan bij de minister.
In concrete zin kan het in dat kader bijvoorbeeld gaan om het bemoeilijken van ronselpraktijken
door een (potentiële) ronselaar te verbieden zich op plaatsen op te houden waar zijn doelgroep
bijeen komt of om personen weg te halen uit een radicaliserende groep dan wel te voorkomen dat
InlIchtingen bIj

Postadres: Postbus 12600,2500 Di Den Haag
Bezoekadres: Spul 70. Den Haag
Intemetadres: www.denhaag nI

Algemeen telefoonnummer 14070

1%.?
4
fr

vi

BENW/2015.864

2

Ij,l

zij daarbij aansluiting krijgen. In deze gevallen hoeft lang niet altijd sprake te zijn van een
concrete aanwijzing, laat staan van een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit, of
van een concrete bedreiging van de nationale veiligheid. Dat laat onverlet dat op basis van feiten
en omstandigheden de noodzaak tot het nemen van preventieve maatregelen onmiskenbaar kan
zijn.

•

Het gaat hierbij nadrukkelijk om maatregelen die passen in en onderdeel (moeten) zijn van een
lokale preventieve aanpak. Ik verwijs in dit kader naar de aanpak die in de Haagse regio onder
regie van de gemeente Den Haag gestalte heeft gekregen binnen het Veiligheidshuis. De eventuele
toepassing van maatregelen op basis van de tijdelijke wet zou binnen deze aanpak gestalte moeten
krijgen. In dat kader kan tevens de benodigde afstemming tussen de betrokken partners
plaatsvinden. Ook in dit verband ligt het in de rede de bevoegdheid tot het nemen van de
bestuursrechtelijke maatregelen lokaal te beleggen.
Al met al ligt het naar mijn stellige overtuiging dan ook in de rede de bevoegdheid tot het
opleggen van een gebiedsverbod als bedoeld in het wetsvoorstel onder te brengen bij de
burgemeester.
Daarmee wordt bovendien aangesloten bij de huidige praktijk: ook de bestaande gebiedsverboden
op basis van artikel 172a Gemeentewet vallen immers onder de verantwoordelijkheid van de
burgemeester. Op lokaal niveau is daar (ruime.) ervaring mee opgedaan, terwijl het vanuit de,
wetgevingssystematiek geen aanbeveling verdient dat er verschillende soorten gebiedsverboden
zijn die onder de verantwoordelijkheid van verschillende bestuursorganen vallen.
-

Ik vertrouw u met deze reactie van dienst te zijn.