Notitie

voor
van
datum

11 januari 2022

inzake

Eerste bevindingen vraag- en aandachtspunten inrichting LEC-SB

zaaknr

11017349

1

Inleiding en vraagstelling

1.1

In het document Voorstel inrichting Landelijk Expertisecentrum Stoffengerelateerde
Beroepsziekten1 (hierna ook: Voorstel) staat beschreven op welke wijze een Landelijk
Expertise Centrum voor stoffengerelateerde beroepsziekten (hierna: LEC-SB) kan
worden vormgegeven, welke taken dit LEC-SB zal gaan uitvoeren en hoe de
financiering van de activiteiten kan gaan plaatsvinden.

1.2

De kerntaken van het LEC-SB zien - samengevat – op (i) het bundelen en verspreiden
van kennis, (ii) het opstellen van een lijst van ernstige stoffen gerelateerde
beroepsziekten (hierna: Lijst Beroepsziekten) en (iii) het organiseren van
Deskundigenpanels omtrent het verlenen van een tegemoetkoming in het kader van
een (nog vast te stellen) tegemoetkomingsregeling voor (ex)werkenden met een
beroepsziekte als gevolg van blootstelling aan gevaarlijke stoffen.
Voorgelegde algemene vraag en deelvragen

1.3

De inrichting en governance van het LEC-SB en bekostiging van zijn activiteiten is een
complexe aangelegenheid, met een aanzienlijk aantal juridische dimensies. U heeft ons
gevraagd om het beschreven inrichtings- en besturingsmodel van het LEC-SB te
beoordelen en in te gaan op de vraag of het voorstel adequaat is, welke knelpunten wij
daarbij signaleren en wat daarvoor mogelijke oplossingen dan wel alternatieven zijn.

1.4

In het verlengde van de hoofdvraagstelling heeft u een aantal meer specifieke vragen
voorgelegd, rondom drie thema’s, te weten:
I.

Vragen rondom het thema bekostiging van de activiteiten van het LEC-SB en
de governance;

1

Gedateerd 25 november 2021, de versie van 9 december 2021 hebben wij op 14 december 2021
ontvangen.

2/19

II.

Vragen over bekostiging van activiteiten van leden van de Deskundigenpanels;

III.

Vragen over publicatievrijheid en intellectueel eigendom.

Karakter, inhoud en opzet van deze notitie
1.5

Als besproken volstaan wij in deze notitie - omwille van de termijn waarop advies
gewenst is – met een weergave van onze bevindingen op hoofdlijnen over de
juridische houdbaarheid van het beschreven inrichtings- en besturingsmodel van het
LEC-SB. Wij geven weer wat daarbij volgens ons knel- en aandachtspunten zijn die
aandacht behoeven bij de uitwerking van het model.2 Daarbij onderscheiden wij de
volgende hoofdthema’s die wij paragraafsgewijs bespreken:


Paragraaf 3 gaat in op de beoogde opzet, inrichting en bekostiging van
activiteiten van het LEC-SB met betrekking tot het opstellen en uitvoeren van
het werkprogramma.



Paragraaf 4 bevat een aantal algemene aandachtspunten rondom de
financieringsstromen in verband met de activiteiten van het LEC-SB.



Paragraaf 5 ziet op de beoogde subsidierelatie en de daarmee verband
houdende aandachtspunten.



Paragraaf 6 gaat in op de organisatie van de uitvoering van de beoogde
Regeling tegemoetkoming stoffengerelateerde beroepsziekten (hierna:
Tegemoetkomingsregeling) en de (grondslagen voor) betaling van
vergoedingen aan de panelleden.

Wij vatten onze bevindingen samen in paragraaf 2.
2

Onze bevindingen in het kort
Algemeen

2.1

Juridisch zien wij geen ‘showstoppers’ voor de beoogde opzet en inrichting van het
LEC-SB. De keuze voor de opzet van een samenwerkingsverband dat een netwerk
vormt waaraan subsidie wordt verstrekt, past binnen het gegeven dat voor de
werkzaamheden van het LEC-SB specifieke kennis is vereist die is verspreid over

2

Landsadvocaat

Bij het geven van onze beschouwing hebben we ons alvast zoveel mogelijk rekenschap gegeven van de
specifiek gestelde vragen, zonder dat we die – gelet op de termijn waarop ons advies is gewenst - in
extenso konden beantwoorden. Een volledige en getailleerde beantwoording van de specifieke vragen
vraagt meer tijd en de inzet van ook andere (aanbestedingsrechtelijke, fiscale en IE-rechtelijke)
deskundigheid. Over deze volgende fase van advisering voeren we graag nader overleg.

3/19

verschillende disciplines en partners. In plaats van partijen onafhankelijk van elkaar te
subsidiëren kan via een netwerk kennis en kunde worden gebundeld.3
2.2

Wel zijn er aandachtspunten (enkele van wezenlijke aard) en randvoorwaarden die bij
de verdere uitwerking van de plannen uitdrukkelijk aandacht behoeven en waarover
keuzes moeten worden gemaakt.
Aandachtspunten vormgeving van het LEC-SB (toegelicht in paragraaf 3)
A4.

Een beslispunt is door wie de rol van subsidieverstrekker wordt vervuld en of
deze niet beter bij het kerndepartement kan worden belegd, in plaats van bij
het RIVM.

B.

Als niettemin besloten wordt om de rol van subsidieverstrekker bij het RIVM te
laten, moet worden voorzien in het aanbrengen van een schot tussen de
functionarissen die betrokken zijn bij de besluitvorming over de
subsidieverlening en de overige bij het LEC-SB betrokken medewerkers.

C.

De positie van de voorzitter van het LEC-SB vraagt bijzondere aandacht.
Beoogd is dat de rol van voorzitter van het LEC-SB wordt vervuld door degene
die optreedt als voorzitter van het gremium dat wordt ingesteld om de Lijst
Beroepsziekten actueel te houden. Geregeld moet worden (in een
samenwerkingsovereenkomst en/of subsidieregeling) dat het werkprogramma
door de aan het LEC-SB deelnemende partijen wordt vastgesteld in onderling
overleg en dat dit overleg plaatsvindt onder leiding van de evenbedoelde
voorzitter. Daarmee wordt de voorzitter feitelijk benoemd door de minister van
SZW.

D.

Als alleen door tussenkomst van (of door deelname aan) het LEC-SB subsidie
kan worden aangevraagd, moet er bijzondere aandacht zijn voor de
onafhankelijkheid van de voorzitter ten opzichte van de (overige)
subsidieaanvragers.

E.

Er moeten duidelijke afspraken komen over de samenwerking tussen huidige
en toekomstige deelnemers van het LEC-SB waarbij verschillende (in onderdeel
3.9 uitgewerkte) aandachtspunten gelden.

F.

Het ligt daarbij niet in de rede het RIVM als penvoerder te laten fungeren. Het
RIVM is een overheidsorganisatie en maakt zelf geen deel uit van de groep van
subsidieaanvragers. Mogelijk kan het Bureau de met het penvoerderschap
samenhangende ondersteunende werkzaamheden verzorgen. Voorwaarde
hiervoor is dat het RIVM niet optreedt als subsidieverstrekker.

G.

Geregeld moet worden wie in voorkomend geval de rol van opdrachtgever op
zich neemt, als derden gevraagd worden om aanvullend onderzoek te
verrichten en hoe de selectie van daarvoor in aanmerking komende derden tot
stand komt.

3
4

Landsadvocaat

Zie: https://www.financiereninnetwerken.nl/financieringsinstrumenten/netwerksubsidie, p. 2.
De letters van de opsomming corresponderen met de gemarkeerde letters in de hoofdtekst van de
vervolgparagrafen.

4/19

H.

Geregeld moet worden (in een subsidieregeling en een
samenwerkingsovereenkomst) hoe en onder welke voorwaarden andere
geïnteresseerden kunnen toetreden tot het samenwerkingsverband.

I.

Omgekeerd moet in de samenwerkingsovereenkomst aandacht zijn voor de
wijze waarop derden desgewenst financiële bijdragen en opdrachten kunnen
verstrekken aan het LEC-SB en op welke wijze die dan landen in (actualisaties
van) het werkprogramma.

Aandachtspunten financieringsstromen algemeen (toegelicht in paragraaf 4)
J.

Van elke geldstroom zou voor ogen gehouden moeten worden welk karakter
deze heeft en op welke grondslag (en onder welke condities) de ontvangende
partij voor deze financiering in aanmerking komt.

K.

Gewaarborgd moet worden dat het in te stellen gremium5 dat adviseert over
de Lijst Beroepsziekten voldoet aan het bepaalde in artikelen 5 of 6 van de
Kaderwet adviescolleges.

Aandachtspunten subsidierelatie (toegelicht in paragraaf 5)
L.

De private deelnemers aan het LEC-SB ontvangen subsidie. Dat sluit
opdrachtverlening voor de door hen te verrichten activiteiten uit.

M.

Het verdient de voorkeur dat de subsidie wordt verleend op grond van een
daartoe vast te stellen subsidieregeling. De beslissing tot vaststelling van een
op de activiteiten van het LEC-SB gerichte subsidieregeling geeft gelegenheid
om eisen te stellen aan het werkprogramma en de bijbehorende begroting.

N.

Daarnaast kan in de subsidieregeling een aantal andere (in onderdeel 5.3
genoemde) randvoorwaarden en vereisten worden geregeld.

O.

Een subsidieregeling kan ook subsidievereisten bevatten die voorkomen dat
niet gekwalificeerde aanvragers of aanvragen zouden moeten worden
gehonoreerd.

P.

Subsidieverstrekking moet voldoen aan de Europese staatssteunregels en in de
subsidieregeling kunnen daarvoor waarborgen en remedies worden ingebouwd.

Q.

Bij de vastlegging van de taken en activiteiten van het LEC-SB in de verder
gelegen toekomst, moet aandacht zijn voor de wijze waarop andere partijen
een bijdrage zouden moeten gaan leveren aan uitvoering van het
werkprogramma van het LEC-SB (’zwaan-kleef-aan’) en de daarvoor
wenselijke randvoorwaarden en minimumvereisten.

Aandachtspunten inrichting bekostiging Deskundigenpanels (toegelicht in paragraaf 6)
R.

In de Tegemoetkomingsregeling zou geregeld kunnen worden op welke wijze
de deskundigheid door de SVB zou moeten worden georganiseerd bij het

5

Landsadvocaat

Dat vereiste staat los van de ‘dubbelrol’ die is beoogd voor dit gremium, te weten dat de leden ervan ook
de leden zijn die deel uitmaken van het ‘Bestuur van het LEC-SB’.

5/19

voorbereiden van beslissingen op aanvragen voor tegemoetkoming. De SVB
zou (rechtstreeks of via tussenkomst door derde partijen) opdrachten kunnen
verstrekken aan deskundigen, met inachtneming van het aanbestedingsrecht.
S.

Een beslispunt is hoe de samenwerking met de deskundigen contractueel
wordt vormgegeven.

T.

Bij de samenwerking tussen de SVB en een derde partij (zoals het IAS) met
het oog op de uitvoering van de (concept) Tegemoetkomingsregeling kan de
vraag opkomen of die samenwerking niet kwalificeert als
aanbestedingsplichtige overheidsopdracht.

U.

Een beslispunt is of de bepalingen in de (concept) Tegemoetkomingsregeling
die zien op de taken van het IAS behouden blijven.

Vervolgstappen
2.3

Al met al zien wij als drie belangrijkste aandachtspunten voor de oprichting van het
LEC-SB met ingang van 1 juli 2022:
-

Het opstellen van een subsidieregeling, met in achtneming van de
staatssteunregels;

-

Beslissen wie als subsidieverstrekker zal optreden en een daarop gericht
mandaatbesluit in het leven roepen;

-

Bewerkstelligen en faciliteren dat de beoogde deelnemers een
samenwerkingsovereenkomst sluiten, waarbij de in punt 3.9 genoemde
aandachtspunten worden betrokken.

3

Vormgeving, inrichting van het LEC-SB

3.1

Conform het advies van Bruno Bruins is beoogd om het LEC-SB vorm te geven als
netwerkorganisatie waaraan naast het RIVM (in eerste instantie: vier) andere
instituten deelnemen.6 Deelname vindt plaats op basis van gelijkwaardigheid. Het LECSB stelt in gezamenlijkheid (in een gremium dat wordt aangeduid als ‘bestuur’ dat
wordt geleid door een beeldbepalende voorzitter (hierna: bestuur)) een gezamenlijk
werkprogramma met begroting op, dat de grondslag vormt voor bekostiging door
middel van subsidie. De gedachte is dat de subsidie namens de minister van SZW
wordt verleend door (een functionaris binnen) het RIVM. Het LEC-SB kan – als dat
voor uitvoering van het werkprogramma noodzakelijk is – samenwerken met andere
expert(s).
De aanbeveling van de heer Bruins is dat het LEC-SB als klein slagvaardig
expertisecentrum van start gaat, waarbij een ‘zwaan-kleef-aan’-houding
wordt ontwikkeld voor de betrokkenheid van andere instituten. Beoogd is om
daaraan invulling te geven door de participatie van andere instellingen en
6

Landsadvocaat

Zoals beschreven op p. 19 van het Voorstel.

6/19

organisaties plaats te laten vinden in uitvoerende projecten (in het kader van
de uitvoering van het door het bestuur vastgestelde werkprogramma): de
samenwerking met andere (kennis)instituten krijgt in die projecten gestalte
door middel van een taskforce, een projectgroep e.d.7
3.2

Het bestuur van het LEC-SB heeft daarnaast een adviesfunctie ten aanzien van de Lijst
Beroepsziekten voor de uitvoering van de Tegemoetkomingsregeling. Het voornemen
bestaat om deze functie (en bezoldiging hiervan) te regelen in een ministerieel
instellingsbesluit. Op dit moment wordt gebruik gemaakt van de voorlopige lijst die in
opdracht van het ministerie van SZW door het NCvB is vastgesteld.

3.3

Het (bestuur van het) LEC-SB wordt ondersteund door het Bureau van het LEC-SB
(hierna: Bureau) dat deel uitmaakt van het RIVM. Enerzijds betreft dit ondersteuning
bij het opstellen en uitvoeren van het werkprogramma dat door het bestuur wordt
opgesteld en de adviesfunctie ten aanzien van de Lijst Beroepsziekten. Anderzijds
betreft het ondersteuning bij de inhoudelijke beoordeling van aanvragen van exwerkenden in het kader van de Tegemoetkomingsregeling. Meer concreet gaat het om
het aanzoeken van de Deskundigenpanels en het (laten) uitvoeren van een aanvullend
medisch en/of blootstellingsonderzoek. Voor financiering van het Bureau wordt gebruik
gemaakt van bestaande financieringsconstructies tussen het ministerie van SZW en
het RIVM.8 Per jaar stelt het ministerie van SZW een bedrag beschikbaar van 6 miljoen
euro voor het LEC-SB (inclusief de ondersteunende werkzaamheden van het Bureau).
Eenzelfde bedrag is beschikbaar gesteld voor taak van de Deskundigenpanels in het
kader van de Tegemoetkomingsregeling.
Signaleringen en aandachtspunten naar aanleiding van de beoogde inrichting

3.4

Het actorenoverzicht leidt tot de volgende signaleringen en aandachtspunten.
Verschillende functies RIVM

3.5

Het RIVM heeft een drieledige functie in het beoogde organisatiemodel. Op de eerste
plaats is het RIVM een gelijkwaardige deelnemer in LEC-SB. Op de tweede plaats
treedt het van het RIVM deel uitmakende Bureau op als ondersteuner/secretariaat van
het LEC-SB. Op de derde plaats is de bedoeling dat het RIVM (namens de minister van
SZW) subsidie verstrekt aan de niet overheidsdeelnemers van het LEC-SB.
De financiële bijdrage die het RIVM ontvangt voor haar LEC-SB gerelateerde
activiteiten (instandhouding deelname aan en ondersteuning van het LEC-SB)
kwalificeert niet als subsidie. Het RIVM is immers onderdeel van de centrale
overheid.

7
8

Landsadvocaat

Eindrapport voorstel inrichting LEC-SB, onder meer paragrafen 2.5 en 3.4.
Via de “Raamafspraken RIVM 2017”(via VWS).

7/19

De financiering vanuit het ministerie van SZW naar het RIVM heeft drie
bestemmingen:
a. bekostiging van het Bureau ter ondersteuning van het LEC-SB (inclusief de
financiering van het Deskundigenpanel);
b. bekostiging van de door het RIVM als deelnemer te verrichten activiteiten
in het kader van de uitvoering van het werkprogramma; en
c. subsidiëring van de activiteiten van de overige (niet-overheids)deelnemers
in LEC-SB.
3.6

Met name de beoogde rolverdeling waarin het RIVM (door mandaatverlening vanuit
het ministerie van SZW, al dan niet gecombineerd met machtiging vanuit de vier
andere deelnemers aan het LEC-SB) betrokken is bij het aanvragen van de subsidie,
de verstrekking van de subsidie, uitvoering van de (subsidiabele) activiteiten, de
controle op de rechtmatige besteding van de subsidiegelden door de andere
deelnemers én de vaststelling van de definitieve aanspraken op subsidie (en eventuele
terugvordering van teveel betaalde voorschotten) lijkt ons een potentiële bron voor
‘pettenproblemen’ en governancevraagstukken.9 Mede gelet daarop kwam bij ons de
vraag op of rol van subsidieverstrekker per se bij het RIVM belegd moet worden en of
deze rol elders (bijvoorbeeld bij het kerndepartement) niet beter op haar plaats is A.
Een beslispunt is door wie de rol van subsidieverstrekker wordt vervuld en of deze niet
het beste bij het kerndepartement kan worden belegd, in plaats van bij het RIVM.
Deze signalering en het daarmee verband houdende beslispunt geldt mutatis
mutandis ook ten aanzien van een keuze om het RIVM door de vier (nietoverheids)deelnemers in het LEC-SB te laten machtigen om namens hen de
subsidieaanvraag in te dienen en op te treden als penvoerder. De beoogde rol
van penvoerder (die wordt vervuld door één van de subsidie-ontvangers)
past niet bij een onderdeel van de overheid (dat per definitie geen subsidieontvanger kan zijn). Aan die figuur kleeft volgens ons ook het bezwaar dat
(een onderdeel van) het RIVM, zijnde een overheidsorgaan een
gecombineerde subsidieaanvraag zou indienen namens niet
subsidieaanvragers en in het kader van de uitvoering van (een deel van) de
subsidiabele activiteiten ook verantwoording verschuldigd is aan de minister
van SZW. Zo zal de penvoerder (en in de voorgestelde figuur: het RIVM)
mede-aanspreekbaar zijn op tekortkomingen van de nietoverheidsdeelnemers in het LEC-SB. Ons lijkt dat zich ook in deze figuur
pettenproblemen en rolvermenging kunnen voordoen.
Wij kunnen ons voorstellen dat één van de vier (niet overheidsdeelnemers)
optreedt als penvoerder voor het subsidiedeel en ‘officieel’ optreedt als
penvoerder voor alle subsidieaanvragers. Daarbij kan het Bureau van het
LEC-SB (op grond van daarover in de samenwerkingsovereenkomst vast te
leggen afspraken) ondersteunende werkzaamheden verrichten. Wel moet
daarbij volgens ons worden gezekerd dat het louter gaat om ondersteunende
activiteiten en dat het RIVM de subsidie niet verstrekt.

9

Landsadvocaat

Vergelijk artikel 2:4, tweede lid, van de Awb.

8/19

Alles overziend denken wij dat de subsidie aan (de niet overheidsdeelnemers van) het
LEC-SB beter kan worden verleend door (een daartoe gemandateerde functionaris
van) het ministerie van SZW en dat geen mandaat wordt verleend aan een functionaris
van het RIVM om de subsidie te verlenen. Uiteindelijk is de minister van SZW hoe dan
ook (eind)verantwoordelijk voor de juiste subsidieverlening en –vaststelling. Met het
oog daarop kan de minister zich ook laten voorlichten over de te verrichten activiteiten
en – na afloop – over de verantwoording van de besteding van de subsidie.
B. Als niettemin besloten wordt om de rol van subsidieverstrekker (krachtens
mandaat) bij het RIVM te laten, moet worden voorzien in het aanbrengen van een
schot tussen de functionarissen die betrokken zijn bij de besluitvorming over de
subsidieverlening en de overige bij het LEC-SB betrokken medewerkers.
Bij het alsdan op te stellen mandaatbesluit moet de minister van SZW dan
ook stilstaan bij de vraag welke organisatieonderdelen van het RIVM welke
bevoegdheden krijgen. Wij nemen aan dat over de opdracht- en
mandaatverlening (en verstrekking van aanvullend budgetten) afstemming
met de minister van VWS noodzakelijk is. Het RIVM ressorteert immers onder
deze laatstgenoemde minister zodat geen sprake is van mandaatverlening
aan ondergeschikten.10
Positie voorzitter van het bestuur
3.7

De gewenste positie van de voorzitter van het bestuur11 van het LEC-SB vraagt
bijzondere aandacht. C. Beoogd is dat de rol van voorzitter van het LEC-SB wordt
vervuld door degene die optreedt als voorzitter van het gremium dat wordt ingesteld
om de Lijst Beroepsziekten actueel te houden. Daarmee wordt de voorzitter feitelijk
benoemd door de minister van SZW. Geregeld moet worden (in
samenwerkingsovereenkomst, en/of in de subsidieregeling) dat het werkprogramma
door de aan het LEC-SB deelnemende partijen wordt vastgesteld in onderling overleg,
en dat dit overleg plaatsvindt onder leiding van de evenbedoelde voorzitter. D. Het
lijkt ons dat de voorzitter van het gremium dat adviseert over de Lijst Beroepsziekten
ook de leiding heeft van de vergaderingen waarin het bestuur van het LEC-SB
beraadslaagt over de subsidieaanvraag en het daarvan deel uitmakende
werkprogramma en begroting. Waar de (initiële) deelnemers van het LEC-SB op basis
van gelijkwaardigheid participeren moet er vooraf geen misverstand (en mogelijk
consensus) over bestaan dat de beraadslaging in het bestuur wordt geleid door de
door de minister benoemde voorzitter. Om die gelijkwaardigheid te borgen moet
aandacht bestaan voor de wijze waarop de voorzitter zijn rol vervult. Daarvoor is
minder aanleiding als de te benoemen voorzitter niet afkomstig is van één van de
(initiële) deelnemers aan het LEC-SB.

10
11

Landsadvocaat

Vergelijk artikel 2, eerste lid, van de Wet op het RIVM en artikel 10:4, van de Awb.
Er wordt gesproken van bestuur, maar bij het netwerkarakter van het LEC-SB en het ontbreken van
rechtspersoonlijkheid past het wellicht beter om te spreken van ‘stuurgroep’.

9/19

Samenwerking tussen (huidige en toekomstige) actoren
3.8

De deelnemers aan het LEC-SB werken onderling samen en committeren zich aan het
uitvoeren van het door hen gezamenlijk – onder leiding van de voorzitter - opgestelde
werkplan. Het is van belang dat ook binnen het samenwerkingsverband duidelijkheid
blijft bestaan over hetgeen de deelnemers over en weer van elkaar mogen verwachten
bij het opstellen en uitvoeren van het werkplan (en de daarmee verband houdende
subsidieverplichtingen). In de praktijk komt het geregeld voor dat door een
samenwerkingsverband subsidie wordt aangevraagd, waarbij één partij wordt
aangewezen als penvoerder die wordt gemachtigd om namens de andere leden van
het samenwerkingsverband de (gehele) subsidie aan te vragen en de besteding
daarvan te verantwoorden. De subsidieverleningsbeschikking is gericht aan deze
penvoerder. De andere deelnemers in het samenwerkingsverband worden in een
bijlage bij de verleningsbeschikking genoemd als andere subsdieontvangers, op wie de
subsidieverplichtingen onverkort van toepassing zijn.

3.9

E. Afspraken tussen de deelnemers kunnen het beste landen in een
samenwerkingsovereenkomst. Daarin kunnen onder meer de volgende zaken worden
geregeld:
a. hoe het werkplan door de stuurgroep wordt opgesteld; wat de
samenstelling, vergaderfrequentie, etc. is van de stuurgroep;
b. dat de deelnemers van LEC-SB zich committeren aan de uitkomst
c. wie namens de subsidieaanvragers optreedt als penvoerder en op welke
(extra) verantwoordelijkheden deze penvoerder uit dien hoofde aanspreekbaar
is (subsidieaanvraag indienen, afleggen van verantwoording en aanvraag tot
subsidievaststelling indienen, doorgeven wijzigingen in uitvoering
werkprogramma en doorbetalen subsidie(voorschotten), etc. etc.)
d. welke verplichtingen de andere subsidieaanvragers/-ontvangers hebben
jegens de penvoerder;
e. duidelijk moet zijn dat de penvoerder door de deelnemers gemachtigd is om
de contacten met de subsidieverstrekker te verzorgen;
f. duidelijkheid over ieders taak/inbreng in de netwerkorganisatie;
g. duidelijkheid over de af te leggen verantwoording;
h. ruimte voor eigen invulling per instituut;
i. wijziging project of samenstelling samenwerkingsverband lopende een
subsidieperiode?
j. rol van de voorzitter en de bekostiging van diens/dier werkzaamheden.
k. (eventueel en in het verlengde van hetgeen daarover in de subsidieregeling
gaat worden opgenomen:) regeling over toetreding of uitsluiting van
geïnteresseerde partijen die binnen het subsidiekader passen.

3.10

Het is aan de subsidie-aanvragende partijen om overeenstemming te krijgen wie als
penvoerder optreedt en welke afspraken daarover worden gemaakt. Het RIVM is

Landsadvocaat

10/19

medeuitvoerder van het werkprogramma, maar maakt (als overheidsorganisatie) zelf
geen deel uit van de groep van subsidieaanvragers. F. Dat roept de vraag op of en
onder welke voorwaarden het Bureau (een deel van) de met het penvoerderschap
samenhangende ondersteunende werkzaamheden kan verzorgen. Het antwoord op
deze vraag lijkt ons mede af te hangen van de keuze wie de subsidie gaat verlenen:
(het kerndepartement van) de minister van SZW of het bureau van het RIVM.
Opdrachtverlening aan derden
3.11

Beoogd is dat het samenwerkingsverband (of zijn deelnemers) kunnen beslissen dat
voor uitvoering van (onderdelen van) het werkprogramma aanvullend onderzoek door
derden noodzakelijk is. Dat is de manier waarop de ‘zwaan-kleef-aan’-gedachte naar
huidige opvatting vorm moet krijgen. Derden die (expert)onderzoek doen zullen dit
doen uit hoofde van verlening van een opdracht daartoe. Dat vereist het sluiten van
een overeenkomst met (één van de) deelnemers uit het samenwerkingsverband. G.
Aandacht moet zijn voor wie de rol van opdrachtgever op zich neemt en voor daarmee
verband houdende aanbestedingsrechtelijke vereisten (die – bijvoorbeeld in een
subsidieregeling - worden doorgelegd aan de deelnemers van het
samenwerkingsverband).12
Transparantie en mededinging

3.12

Het samenwerkingsverband bestaat op dit moment uit vijf deelnemers. Uit het
Voorstel blijkt dat (op termijn) ook andere partijen een bijdrage zouden moeten gaan
leveren aan uitvoering van het werkprogramma van het LEC-SB (’zwaan-kleef-aan’).
De bedoeling is dat de ‘zwaan-kleef-aan’ gedachte gaat worden vormgegeven door
privaatrechtelijke opdrachtverstrekking vanuit (één van) de deelnemers van het
samenwerkingsverband. Niet bedoeld is dat anderen dan deelnemers aan het LEC-SB
kunnen toetreden tot het LEC-SB. Niet op voorhand is uitgesloten dat andere instituten
wel zelfstandig aanspraak kunnen maken op subsidie, mits zij voldoen aan de daartoe
op te stellen ‘drempelcriteria’.

3.13

De ter beschikking staande financiële middelen zijn bedoeld voor de activiteiten van
het LEC-SB en het is niet de bedoeling dat deze middelen worden uitgeput door
bekostiging van andere activiteiten. Tegelijkertijd is van belang dat bekostiging van
uitvoering van het werkprogramma juridisch kwalificeert als subsidieverstrekking. Op
grond van inmiddels vaste rechtspraak geldt een plicht voor de overheid om aan
potentiële gegadigden - ook in subsidierelaties - mededingingsruimte te bieden en

12

Landsadvocaat

Een subsidievertrekkende overheid kan in een subsidieregeling als verplichting opnemen dat als de
organisatie in het kader van subsidiabele activiteiten opdrachten aan derden verstrekt, men gehouden is
om het inkoopbeleid van de subsidieverstrekkende overheid te volgen (daarmee bedoelende de
aanbestedingsregels).

11/19

transparantie te betrachten.13 H. Een belangrijke randvoorwaarde is dat aan andere
potentiële gegadigden vooraf zoveel mogelijk duidelijkheid geboden wordt over de
drempelvereisten waaraan moet zijn voldaan om voor subsidie in aanmerking te
komen. Dit betekent dat voorafgaand aan het vaststellen van het werkprogramma
mededingingsruimte moet worden geboden en dat transparant moet zijn wat het
beschikbare budget is en hoe de subsidie zal worden toebedeeld, maar ook de termijn
waarop partijen zich kunnen melden om mee te doen met het samenwerkingsverband
en de voorwaarden waaronder.
3.14

Wij hebben geen zicht op de interesse van andere veldpartijen in deelname aan het
LEC-SB (of aan daaraan gerelateerde activiteiten). Uit (nadere) dialoogsessies met die
veldpartijen – bijvoorbeeld in het kader van de voorbereiding van een subsidieregeling
– kan potentieel geïnteresseerde veldpartijen worden voorgehouden dat en waarom de
minister van SZW belang stelt in a. de komst van het LEC-SB en b. dat de voor
activiteiten van het LEC-SB beschikbare financiële middelen via de
subsidieverstrekking ook (nagenoeg) geheel beschikbaar komen voor uitvoering van
het werkprogramma van het LEC-SB. Daarnaast kan worden aangegeven hoe
potentieel geïnteresseerden kunnen bijdragen aan de uitvoering van het
werkprogramma en onder welke voorwaarden. Op basis van het onderzoek naar het
draagvlak onder potentieel geïnteresseerde veldpartijen voor de positionering van het
LEC-SB en de bekostiging daarvan kan worden ingeschat of mededingingsruimte (en
transparantie vooraf) discussiethema’s worden en op welke wijze daaraan het hoofd
geboden wordt in de op te stellen subsidieregeling. Hiertoe is het wel verstandig de
dialoogsessies tijdig aan te kondigen op een zodanige wijze dat iedere potentieel
geïnteresseerde daarvan kan kennisnemen.

3.15

In paragraaf 5 van deze notitie, waarin wij de subsidierelatie bespreken, gaan wij hier
nader op.
Financiële bijdragen derden

3.16

Er wordt rekening mee gehouden dat derden samenwerking zoeken met (deelnemers
van het) LEC-SB en in dat verband bereid zijn tot het verstrekken van een financiële
bijdrage daaraan. I. In het vormgeven van de samenwerking tussen de deelnemers
aan het LEC-SB moet aandacht zijn voor de wijze waarop die samenwerking in het
werkprogramma (en de bijbehorende begroting) wordt geïncorporeerd.

4

Financieringsstromen algemeen

4.1

Met de oprichting en het beoogd functioneren van het LEC-SB zijn verschillende
financieringsstromen tussen de diverse actoren gemoeid, te weten:

13

Landsadvocaat

Zie bijvoorbeeld: ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:595 (Gymnasion) en ABRvS 11 juli 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:2310 (Geobox).

12/19

a.

Financiering van het Bureau LEC-SB (RIVM) door SZW;

b.

Financiering deelnemende instituten voor programmawerkzaamheden (via
subsidie die namens minister van SZW wordt verstrekt door het RIVM);

c.

Financiering van derde partijen voor programmawerkzaamheden (door één of
meer deelnemers aan het LEC-SB);

d.

Financiering van leden van Deskundigenpanels en eventueel aanvullend
onderzoek;

e.

Financiering leden stuurgroep voor werkzaamheden ten behoeve van Lijst
Beroepsziekten;

f.

Verdeling van verkregen subsidie door het samenwerkingsverband LEC-SB
tussen deelnemende partijen onderling.

4.2

J. Ons advies is om scherp voor ogen te houden (1) op basis van welke juridische
grondslagen de verschillende financieringsstromen plaatsvinden (subsidie,
overeenkomst van opdracht, vergoeding op basis van besluitvorming,
Raamovereenkomst, Compatibiliteitswet 2016) en (2) hoe de ontvangende partij in
aanmerking komt voor deze financiering.

4.3

De vergoeding van de leden van het (formeel juridisch)14 in te stellen gremium dat
adviseert over het actueel houden van de Lijst Beroepsziekten loopt via een op de
Kaderwet adviescolleges gebaseerd instellingsbesluit. K. Aandachtspunt is dat de
instelling van dit gremium in dat geval moet voldoen aan het bepaalde in artikelen 5 of
6 van de Kaderwet adviescolleges.

5

Subsidierelatie

5.1

Het LEC-SB krijgt vorm door samenwerking tussen verschillende deelnemers met het
oog op uitvoering van in een werkprogramma vast te stellen projecten en activiteiten,
waarvoor door (namens) de minister van SZW subsidie wordt verleend. Dit leidt tot de
volgende aandachtspunten.

5.2

De relatie tussen (de deelnemers van) het LEC-SB en de minister van SZW is een
subsidierelatie. Dergelijke relaties onderscheiden zich van een opdrachtrelatie, doordat
het subsidieverstrekkend bestuursorgaan de randvoorwaarden en vereisten voor
subsidiëring formuleert en de subsidieontvangende organisatie (hier de
netwerkorganisatie) bepaalt of en zo ja: op welke wijze zij subsidiabele activiteiten
uitvoert. L. Anders dan in het Voorstel staat beschreven, is van een opdrachtgevende

14

Landsadvocaat

Dat (mogelijk) sprake is van een feitelijke (en in de samenwerkingsovereenkomst verder geregelde)
personele unie tussen de leden van het gremium dat adviseert over de Lijst Beroepsziekten en het bestuur
van het LEC-SB staat hier los van. Hier wordt alleen gesproken over de vergoeding in het kader van de
advisering over de Lijst Beroepsziekten.

13/19

rol van het ministerie van SZW in de richting van het LEC-SB geen sprake als de
bekostiging via de band van subsidieverstrekking plaatsvindt.15

Beslis- en aandachtspunten subsidiëring
5.3

Beoogd is dat de subsidierelatie wordt aangegaan voor een periode van maximaal vijf
jaar.16 Dat pleit, naast andere factoren, dat de subsidie wordt verleend op grond van
een daartoe vast te stellen subsidieregeling.17
Het alternatief, van incidentele subsidieverlening, draagt niet bij aan
realisatie van het oogmerk om het beschikbare budget maximaal beschikbaar
te stellen voor uitvoering van het werkprogramma van het LEC-SB: derden
kunnen ook in dat geval (onder verwijzing naar de vereisten van
transparantie en reële mededinging) betogen dat ook zij voor een
(incidentele) subsidie in aanmerking komen. Daarnaast geeft een
subsidieregeling de mogelijkheid om vooraf (dus: transparant) duidelijk te
maken aan welke vereisten potentiële aanvragers moeten voldoen om (ook)
voor subsidie in aanmerking te komen.
M. Als beslist wordt tot vaststelling van een subsidieregeling geeft dat de minister van
SZW gelegenheid tot het vaststellen van randvoorwaarden waaraan het
werkprogramma en de bijbehorende begroting moeten voldoen, wil het voor
subsidieverlening in aanmerking komen. Bij het vaststellen van dergelijke (objectieve)
vereisten heeft de minister een ruime mate van beleidsruimte. De lat mag daarbij
hoog gelegd worden (mits zij niet feitelijk neerkomt op het toeschrijven van de
subsidieregeling op subsidieverlening aan uitsluitend de activiteiten van het LEC-SB).
Dat de lat hoog gelegd mag worden, betekent dat er ruimte is om te grote verdunning
van het beschikbare budget te voorkomen. N. Verdere belangrijke aandachtspunten
zijn in dat geval een beschrijving van de:
a. subsidievereisten (bijvoorbeeld het vereiste dat alleen door
samenwerkingsverbanden mag worden aangevraagd, in het licht van de
doelstelling van de subsidieregeling dat het gaat om kennisdeling);
b. aanvraagvereisten (wie vraagt aan, hoe gaat verdere verdeling onder de
deelnemers); eisen aan begroting en werk- en jaarprogramma. Wordt verlangd
15

16

17

Landsadvocaat

In het Voorstel, p. 21 staat dat het werkprogramma voor goedkeuring wordt voorgelegd aan Min SZW in
het kader van haar opdrachtgevende rol.
Gelet op het bepaalde in artikel 4.3 lid 2 van de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS, waarin is
opgenomen dat een projectsubsidie voor ten hoogste vijf jaar wordt verleend.
Artikel 4:23, eerste lid, van de Awb geeft als hoofdregel dat een subsidie wordt verstrekt op grond van een
wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. In afwijking van die
hoofdregel kan worden afgezien van een dergelijke subsidieregeling als de begroting de subsidieontvanger
en het maximale subsidiebedrag vermeldt en in incidentele gevallen, als de subsidie voor ten hoogste vier
jaren wordt verstrekt (en aan een beperkt aantal ontvangers).

14/19

dat uit de aanvraag blijkt welk instituut welke activiteiten gaat verrichten en
welk (subsidiabel) bedrag daarmee gemoeid is;
c. een regeling van de staatssteunrechtelijke beperkingen en gevolgen van de
constatering dat sprake is van staatssteun;
d. verplicht werken met een penvoerder? Welke eisen stelt minister aan een
penvoerder?
e. is de minister betrokken bij de verhouding tussen de penvoerder en de
overige projectdeelnemers? Via subsidieregeling of via de subsidiebeschikking?
Faciliteren van een goede samenwerking door een voorbeeld van een
samenwerkingsovereenkomst te verstrekken?
f. subsidie wordt verleend voor uitvoering van een werkprogramma; in de
subsidieregeling kan helder een eenduidig worden uitgewerkt welke regels
gelden voor kostenbegrippen en op welke wijze de subsidiabele uurtarieven
van arbeids- en personeelsuren worden berekend;18
g. regels over verstrekking van opdrachten aan derden in het kader van
uitvoering van het werkprogramma;
h. regels over de wijze van totstandkoming van een subsidieaanvraag
(werkprogramma, begroting). Verplicht onder leiding van een onafhankelijke
voorzitter, wijze van benoeming/ontslag van deze voorzitter;
5.4

Het mogelijke nadeel van een subsidieregeling dat daarvan het gevolg is dat geen grip
gehouden kan worden op anderen die een subsidie aanvragen vinden wij – in het licht
van de algemeen geldende mededingingsnormen - niet overtuigend. In tegendeel: ook
als subsidie ‘onderhands’, zonder subsidieregeling zou worden verstrekt aan
(deelnemers van) het LEC-SB, kunnen derden zich met een beroep op het
gelijkheidsbeginsel melden met een verzoek om op gelijke voet te worden
gesubsidieerd. O. Een vast te stellen subsidieregeling kan – door een scherpe
omschrijving van de vereisten waaraan een aanvrager moet voldoen, wil ook hij voor
subsidieverstrekking in aanmerking komen – voorkomen dat aanvragers zich te
lichtvaardig melden. Als zij toch een aanvraag indienen, dan kan deze vervolgens
betrekkelijk eenvoudig worden afgewezen op de grond dat de betreffende aanvraag
en/of de indiener niet aan de subsidievereisten voldoet.
Aandachtspunt staatssteun

5.5

Met de te verlenen subsidie krijgen de deelnemers (zoals universiteiten en
onderzoeksinstituten) financiële middelen voor het verrichten van nader onderzoek en
het organiseren van bepaalde activiteiten, zoals congressen en expertbijeenkomsten.
P. Een belangrijk aandachtspunt is dat is gewaarborgd dat de subsidieverstrekking
voldoet aan de Europese staatssteunregels. Dit betekent dat van geval tot geval zal
18

Landsadvocaat

Het opleggen van verplichtingen die zien op beperking van de salarissen van de bestuurders van de
deelnemers aan LEC-SB is subsidierechtelijk erg moeilijk, zo niet uitgesloten. Zie bijvoorbeeld: ABRvS 18
oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2764. Als wordt gewerkt met een heldere regeling over toerekening van
arbeiids- en personeelsuren aan uitvoering van (onderdelen van) het werkprogramma, is dat waarschijnlijk
ook niet nodig.

15/19

moeten worden beoordeeld of de financiële bijdrage voor de betreffende activiteit
staatssteun oplevert in de zin van artikel 107 van het Verdrag betreffende de Werking
van de Europese Unie (“VWEU”) en zo ja, of deze steun ter goedkeuring dient te
worden voorgelegd aan de Europese Commissie, of dat hiervoor een vrijstelling geldt.
Het is niet mogelijk om bij voorbaat vast stellen of de individuele subsidie leidt tot het
verstrekken van staatssteun en of zich een vrijstellingsmogelijkheid voordoet. Dit is
onder meer afhankelijk van de aard van de activiteiten, de omvang van een subsidie
en de kosten die worden gesubsidieerd. Een alternatief zou zijn om (zo nodig) de
gehele subsidieregeling ter goedkeuring voor te leggen aan de Europese Commissie.
5.6

Er is geen sprake van staatssteun als de gesubsidieerde activiteiten kwalificeren als
niet-economische activiteiten in de zin van het staatssteunrecht. Of deze situatie zich
voordoet zal per activiteit dienen te worden beoordeeld. Voor zover partijen door het
ministerie van SZW (al dan niet na het doorlopen van een aanbestedingsprocedure)
worden ingehuurd op basis van opdrachtverlening en voor deze activiteiten een
marktconforme prijs wordt betaald, is in beginsel ook geen sprake van staatssteun.

5.7

Ons advies is om in de op te stellen subsidieregeling te waarborgen dat aan de
staatssteunregels wordt voldaan. Dit houdt onder meer in dat de subsidie niet wordt
verleend (of kan worden teruggevorderd) als dit neerkomt op ongeoorloofde
staatssteun. Ook wat betreft de steunintensiteit en de omvang van de steun kunnen
voorwaarden worden gesteld. Wij kunnen ons voorstellen dat voor het verrichten van
onderzoek ter bestrijding en preventie van beroepsziekten verschillende
denkrichtingen mogelijk zijn om de subsidie staatssteunproof te maken. Onder welke
voorwaarden dit precies mogelijk is, vergt nader onderzoek.
Inrichting LEC-SB op de lange termijn

5.8

Wij begrijpen het Voorstel19 aldus dat in de verder gelegen toekomst de (structurele)
taken van het LEC-SB in regelgeving worden vastgelegd. Q. Aandachtspunt bij de
codificatie van taken en organisatie zal de positie van derden zijn en de vraag hoe zich
dat verhoudt tot de netwerkgedachte en de ‘zwaan-kleef-aan’-gedachte die toetreding
van latere geïnteresseerden mogelijk gaat maken. Ook indien bepaalde partijen in een
wettelijk voorschrift worden aangewezen is het van belang dat oog wordt gehouden
voor het bieden van mededingingsruimte en transparantie.

5.9

Een andere mogelijkheid die in door u verstrekte stukken wordt genoemd, is om de
deelnemende instanties of het samenwerkingsverband in de verder gelegen toekomst
een uitsluitend recht te verstrekken, zodat er een uitzondering geldt op de
aanbestedingsplicht. In artikel 2.24, aanhef en onder a van de Aanbestedingswet 2012
is bepaald dat overheidsopdrachten voor diensten niet behoeven te worden
aanbesteed als deze worden gegund aan een andere aanbestedende dienst op basis
19

Landsadvocaat

Zie Voorstel, p. 20.

16/19

van een uitsluitend recht. Er moet in dat geval kort gezegd aan de volgende drie
vereisten worden voldaan:
-

het uitsluitend recht wordt gevestigd ten behoeve van een entiteit die
kwalificeert als een aanbestedende dienst;
het uitsluitend recht wordt gevestigd bij een bekendgemaakt wettelijk
voorschrift of besluit van een bestuursorgaan; én
het uitsluitend recht is verenigbaar met VWEU (zoals de regels van het
vrij verkeer).

Een aanbestedende dienst wordt in artikel 1.1 van de Aanbestedingswet 2021
gedefinieerd als: “de staat, een provincie, een gemeente, een waterschap of
een publiekrechtelijke instelling dan wel een samenwerkingsverband van
deze overheden of publiekrechtelijke instellingen”.
5.10

Nagegaan zal moeten worden of met het verstrekken van een uitsluitend recht aan het
LEC-SB aan deze voorwaarden kan worden voldaan. Daarbij zij opgemerkt dat niet
alleen de huidige deelnemers als aanbestedende dienst moeten kwalificeren (hetgeen
thans niet het geval is), maar ook de eventuele nieuwe deelnemers.

6

Inrichting en bekostiging Deskundigenpanels

6.1

Het Bureau draagt ook bij aan de uitvoering van de (beoogde)
Tegemoetkomingsregeling. U heeft ons het concept van deze regeling doen toekomen.
Beoogde organisatie en actoren rondom uitvoering van de Tegemoetkomingsregeling

6.2

De beoogde situatie is – naar wij begrijpen, kort gezegd - als volgt.

6.3

De Sociale Verzekeringsbank (hierna: SVB) is – krachtens artikel 34a van de Wet
SUWI gelezen in samenhang met artikel 14 van de (concept)
Tegemoetkomingsregeling - als (zelfstandig) bestuursorgaan verantwoordelijk voor de
uitvoering van de Tegemoetkomingsregeling en beslist op de aanvraag van een
(ex)werkende om een tegemoetkoming. Er bestaat recht op een tegemoetkoming
indien een Deskundigenpanel tot het oordeel is gekomen dat sprake is van een
ernstige aandoening die is vermeld op de Lijst Beroepsziekten (artikel 4 van de
(concept) Tegemoetkomingsregeling).

6.4

Het Instituut Asbestslachtoffers (hierna: IAS) adviseert de SVB over de vraag of de
aanvraag voldoet aan de voorwaarden voor het recht op tegemoetkoming (artikel 15
lid 1 jo artikel 8 lid 2 van de (concept) Tegemoetkomingsregeling.). Het IAS kan zich
bij deze werkzaamheden laten ondersteunen door een extern bureau. De
samenwerking tussen de SVB en het IAS wordt neergelegd in een
samenwerkingsovereenkomst (artikel 16 van de (concept) Tegemoetkomingsregeling).

Landsadvocaat

17/19

6.5

Het IAS vraagt het LEC-SB in dit verband om ervoor te zorgen dat een
Deskundigenpanel vaststelt of de aandoening van de aanvrager te kwalificeren is als
beroepsziekte (artikel 15 lid 2 van de (concept) Tegemoetkomingsregeling). Het
Deskundigenpanel geeft hierover een oordeel en stelt hiervan het IAS in kennis,
waarna het IAS de SVB adviseert over de wijze van afdoening. Met de leden van het
Deskundigenpanel wordt een overeenkomst van opdracht gesloten.

6.6

Het (Bureau van het) LEC-SB ondersteunt het Deskundigenpanel (artikel 15 lid 4 van
de (concept) Tegemoetkomingsregeling). Het Bureau draagt tevens experts aan die bij
een meer complexe casus aanvullende medisch- en /of blootstellingsonderzoek kunnen
uitvoeren om vast te kunnen stellen of de aandoening een beroepsziekte kan
betreffen.

6.7

Wij hebben de volgende observaties bij de beoogde inrichting en bekostiging ten
behoeve van de uitvoering van de (concept) Tegemoetkomingsregeling.
Aandachtspunten Deskundigenpanels

6.8

Vanuit juridisch perspectief beschouwd is sprake van de uitvoering van een
tegemoetkomingsregeling door de SVB die aanspreekbaar is op de rechtmatigheid en
kwaliteit van (voorbereiding van) besluiten naar aanleiding van verzoeken om
tegemoetkoming. Dergelijke besluiten moeten zijn gebaseerd op een deugdelijke
feitelijke grondslag. De SVB kan als zelfstandig bestuursorgaan zelf de voor
verantwoorde besluitvorming benodigde deskundigheid en administratieve
ondersteuning organiseren en daartoe opdrachten verstrekken aan (combinaties van)
deskundigen.
Financiering Deskundigenpanel en experts voor aanvullend onderzoek

6.9

Het is volgens ons niet noodzakelijk om hiervoor deskundigen te benoemen door
middel van een ministerieel instellingsbesluit. Anders gezegd: ook zonder een
instellingsbesluit kan de SVB (rechtstreeks of door tussenkomst van een derde partij
(zie hieronder randnummer 6.14)) gebruik maken van door haar in te stellen
Deskundigenpanels met het oog op voldoende zorgvuldig voorbereide besluiten.
Ditzelfde geldt voor het laten verrichten voor het aanvullend medisch en/
blootstellingsonderzoek dat vereist is in een complexe casus. Ook dan kan (al dan niet
door tussenkomst van derde partijen) aan medische deskundigen een opdracht worden
verstrekt. R. In de Tegemoetkomingsregeling zou geregeld kunnen worden op welke
wijze het inschakelen van de deskundigheid door de SVB moet worden georganiseerd,
waarbij eventueel ook kan worden bepaald dat voor een zorgvuldige besluitvorming
noodzakelijk is dat (drie) deskundigen vanuit de eigen expertise betrokken zijn bij de

Landsadvocaat

18/19

beoordeling van een aanvraag en over het uit te brengen oordeel gezamenlijk een
advies uitbrengen.20
6.10

Bij het verlenen van opdrachten aan deskundigen vormt het aanbestedingsrecht een
aandachtspunt. Het tegen een vergoeding inschakelen van deskundigen door een
bestuursorgaan kwalificeert in uitgangspunt als een overheidsopdracht voor diensten.
Een dergelijke opdracht zal in beginsel Europees moeten worden aanbesteed indien de
drempelwaarde wordt overschreden. Vanaf 2022 bedraagt de drempelwaarde (op
centraal niveau) € 140.000,-- ex BTW. Deze waarde dient te worden bepaald op grond
van de looptijd van het contract (en indien dit contract voor onbepaalde duur is, moet
de waarde van een contract van vier jaar worden genomen).
Voor sociale en specifieke diensten geldt een hogere drempel van € 750.000,-- (artikel
2.38 Aanbestedingswet). Hiervoor is vereist dat de door de deskundige verleende
diensten kunnen worden gekwalificeerd als dienst als bedoeld in bijlage XIV van
richtlijn 2014/24/EU (Aanbestedingsrichtlijn).21 Daaronder vallen onder andere
diensten verleend door medisch personeel (code 85141000-9). Wij zien goede
argumenten dat in ieder geval medisch specialisten hieronder kunnen vallen. Concreet
betekent dat pas als de waarde van de opdracht de waarde van € 750.000,-overschrijdt er een aanbestedingsplicht geldt. Het ligt in de rede om hierbij te kijken
naar de specifieke expertise die nodig is voor de beoordeling.

6.11

S. Een beslispunt is hoe de samenwerking met de deskundigen contractueel wordt
vormgegeven. Gedacht kan worden aan een raamovereenkomst of ad hoc
opdrachtverstrekking. Indien de ad hoc opdrachten een repeterend karakter (zullen)
hebben, dienen deze met het oog op de raming voor de drempelwaarde bij elkaar te
worden opgeteld.

6.12

De mogelijkheid in artikel 2.32 van de Aanbestedingswet 2012 voor een onderhandse
gunning omdat mededinging om technische redenen zou ontbreken, ligt volgens ons
minder voor de hand. Deze uitzondering moet zeer strikt worden geïnterpreteerd. Van
de aanbestedende dienst wordt verlangd dat zij op het niveau van de Unie een
marktonderzoek verricht. Alleen als daaruit volgt dat er werkelijk maar één partij is die
de activiteit kan verrichten, kan gebruik worden gemaakt van de uitzondering.
Aandachtspunten rol en positie IAS

6.13

In de (concept) Tegemoetkomingsregeling zijn diverse taken voor het IAS opgenomen.
Gelet op het bovenstaande, lijkt de betrokkenheid van het IAS ons in het kader van de
uitvoering van de Tegemoetkomingsregeling (en de inzet op rechtmatige
besluitvorming) geen juridisch noodzakelijke schakel tussen de SVB en de in te

20

21

Landsadvocaat

Daar komt bij dat het inschakelen van het IAS en het Bureau/RIVM door de SVB voor het werven van
deskundigen mogelijk aanbestedingsplichtig kan zijn.
Artikel 74 Aanbestedingsrichtlijn.

19/19

schakelen deskundigen (via het LEC-SB).22 Als gezegd is de SVB als (zelfstandig)
bestuursorgaan verantwoordelijk voor de uitvoering van de Tegemoetkomingsregeling.
In bijlage 7 (‘Juridische en organisatorische inbedding van het LEC-SB mbt de
deskundigenpanels’) is aangegeven dat de rol van het IAS noodzakelijk is
omdat er anders veel werk bij de SVB zou komen te liggen. Dat is de reden
waarom het Deskundigenpanel niet door middel van een ministerieel
instellingsbesluit als adviesorgaan van de minister wordt benoemd.
6.14

Dit neemt uiteraard niet weg dat de SVB zich door een derde partij kan laten
ondersteunen bij het verwerken en beoordelen van de aanvragen in het kader van de
Tegemoetkomingsregeling, zodat niet al het werk bij de SVB komt te liggen. T.
Aandachtspunt in dit verband is dat de samenwerking tussen de SVB en deze derde
partij (bijvoorbeeld het IAS) waarschijnlijk als overheidsopdracht kwalificeert. Dit zou
betekenen dat de opdracht moet worden aanbesteed, tenzij zich op deze verplichting
een uitzondering voordoet. Zo zou kunnen worden bezien of het IAS of een
afgesplitste stichting daarvan zo kan worden ingericht dat wordt voldaan aan de quasiinhouse uitzondering zoals opgenomen in artikel 2.24a van de Aanbestedingswet
2012.23 Een andere te onderzoeken mogelijkheid is of de samenwerking tussen de SVB
en het IAS kan worden gekwalificeerd als ‘publiek-publieke-samenwerking’ in de zin
van artikel 2.24c van de Aanbestedingswet 2012. Hiervoor is onder meer vereist dat
het IAS een aanbestedende dienst is. Dit lijkt ons op basis van de ons bekende
gegevens (vooralsnog) niet geheel zeker. Daarnaast is vereist dat tussen partijen
sprake is van een daadwerkelijke samenwerking.24 U. In het licht van het voorgaande
is het een beslispunt of de bepalingen in de (concept) Tegemoetkomingsregeling die
zien op de taken van het IAS, behouden blijven.
*

22

23

24

Landsadvocaat

*

*

Dit geldt in het bijzonder in artikel 15 van de (concept) Tegemoetkomingsregeling waarin is opgenomen dat
het IAS de SVB adviseert.
Het gaat daarbij om het verstrekken van opdrachten aan een entiteit die weliswaar op afstand is geplaatst
(eigen rechtspersoonlijkheid heeft ), maar in wezen functioneert als eigen dienst van de aanbesteder.
Daarvan is geen sprake in een situatie waarin de ene partij ‘enkel’ activiteiten uitvoert tegen betaling door
de andere partij.