Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 757

Stedenbeleid vanaf 2010

Nr. 4

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR WONEN, WIJKEN EN INTEGRATIE
EN STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 april 2009
Tijdens werkbezoeken aan Maastricht en Heerlen en op het congres over
«De nieuwe groei heet krimp» op 11 februari ben ik als minister voor WWI
doordrongen geraakt van de problematiek van bevolkingsdaling in zijn
omvang en urgentie. Wij beschouwen krimp en groei als twee verschillende werelden, die elk hun eigen aanpak en instrumenten nodig hebben.
De opgave is dan ook om balans aan te brengen tussen gebieden waar
geld verdiend kan worden en gebieden waar de verdiencapaciteit beperkt
of zelfs geheel afwezig is.
Bij de begrotingsbehandeling WWI voor het jaar 2009 (Handelingen der
Kamer II, vergaderjaar 2008–2009, nr. 33, blz. 2844–2889) en tijdens het AO
Stedenbeleid van 12 februari jongstleden (kamerstuk 31 757, nr. 3) heb ik
als minister voor WWI u toegezegd om u te informeren over hoe het
Kabinet de gevolgen van bevolkingsdaling in een aantal regio’s in Nederland in kaart brengt en hoe het Kabinet werkt aan een beleidsreactie. Met
deze brief geef ik samen met de staatssecretaris van BZK invulling aan
deze toezegging.
In deze brief wordt in de eerste plaats ingegaan op de oorzaken en
gevolgen van bevolkingsdaling. Hieruit blijkt dat bevolkingsdaling zich in
vele gedaantes kan uiten en de gevolgen ook fors verschillen voor de
verschillende gemeenten en regio’s. In het tweede deel van de brief geven
we aan hoe we de gevolgen van bevolkingsdaling aanpakken.
Bevolkingsdaling: een ontwikkeling met veel gedaantes
Nog voor het jaar 2025 zal meer dan de helft van alle gemeenten in Nederland geconfronteerd worden met bevolkingsdaling, zo is de verwachting.
In absolute aantallen zullen de gemeenten Heerlen (17 000) en Kerkrade
(9 000) de meeste inwoners verliezen. Bevolkingsdaling gaat in veel
gemeenten gepaard met vergrijzing en ontgroening: het aantal jongeren

KST130520
0809tkkst31757-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 757, nr. 4

1

neemt af, het aantal (zeer) ouderen neemt fors toe. In de provincie
Limburg zal het inwonertal in het jaar 2030 naar verwachting weer zijn
gedaald tot hetzelfde niveau als in 1970, maar met veel minder jongeren
en vele malen meer ouderen.
Volgend jaar bereiken de eerste naoorlogse babyboomers de 65-jarige
leeftijd. De potentiële beroepsbevolking begint vanaf volgend jaar voor
Nederland als geheel structureel te dalen, met alle gevolgen van dien voor
de arbeidsmarkt. Regionaal is deze daling al eerder ingezet.
De vraag naar zorg neemt toe omdat de groep zeer ouderen groeit. De
extra vraag naar werkenden in de zorg valt in sommige gebieden samen
met een steeds kleiner wordende beroepsbevolking. Wanneer dan tevens
veel goedopgeleiden zijn weggetrokken en de gemiddelde leeftijd van de
werkenden veel hoger is dan elders (relatief veel 55 tot 65-jarigen), dan
kan dit effecten hebben op beslissingen over bedrijfsvestiging en
-verplaatsing.
Daling van de bevolking heeft voorts gevolgen voor het draagvlak voor
publieke en private voorzieningen en voor de bestedingsruimte voor
gemeenten. De vraag naar onderwijsvoorzieningen daalt, waardoor (de
diversiteit in) het aanbod onder druk komt.
Voor de kwantitatieve vraag naar woningen heeft bevolkingsdaling vooral
consequenties als ook het aantal huishoudens afneemt. De huishoudensontwikkeling bepaalt namelijk de kwantitatieve vraag naar woningen.
Doordat de gemiddelde huishoudensomvang per woning nog steeds
afneemt, betekent bevolkingsdaling niet automatisch minder kwantitatieve vraag naar woningen. Het aandeel gemeenten dat al voor 2025 met
een daling van het aantal huishoudens geconfronteerd gaat worden,
bedraagt zo’n 20%. Hieronder bevindt zich 1 gemeente met meer dan
100 000 inwoners (Maastricht), 39 gemeenten met tussen 20 000 en
100 000 inwoners en 53 gemeenten met minder dan 20 000 inwoners.
Voor Nederland als geheel groeit het aantal huishoudens tot ongeveer het
jaar 2030, waarna het naar verwachting zal stabiliseren.
Voor de vraag naar woningen is voorts van belang dat bevolkingsdaling
kan samengaan met een gewijzigde samenstelling van de bevolking,
bijvoorbeeld doordat het aantal ouderen relatief sneller stijgt dan elders in
het land (vergrijzing), of doordat het gemiddelde opleidingsniveau of het
gemiddelde huishoudinkomen achterblijft bij andere delen van het land.
Vergrijzing heeft gevolgen voor het soort woningen dat nodig is (levensloopbestendig), voor de woonomgeving (voorzieningen voor senioren,
bijvoorbeeld gezondheidscentrum), voor zorgzones, voor de behoefte aan
(openbaar) vervoer, en voor het type recreatiemogelijkheden. Het gemiddelde opleidings- en inkomensniveau heeft invloed op de kwaliteitsvraag
naar woningen en op de prijsontwikkeling van woningen.
Bevolkingsdaling kan op de woningmarkt leiden tot prijsdalingen, langere
verkooptijden van woningen, wellicht bijkans onverkoopbare woningen
en risico’s van leegstand en verpaupering in de minst aantrekkelijke delen
van de woningvoorraad. Via doorstroming dreigt leegstand met name
voor de slechtste delen van het sociale huurwoningbestand. Onverkoopbaarheid van minder gewilde particuliere woningen kan ertoe leiden dat
mensen in hun laatste levensfase om geldredenen niet naar een woonzorgfaciliteit kunnen, maar in hun eigen woning moeten blijven zitten, die
daarvoor vaak ongeschikt is. Onverkoopbaarheid van minder gewilde
particuliere woningen leidt er voorts toe dat verhuizen in verband met een
andere baan elders in het land financieel onmogelijk is. Ook het verhuizen
naar een grotere koopwoning in verband met gezinsuitbreiding is onmogelijk wanneer de oude woning niet verkoopbaar is. Met afstand de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 757, nr. 4

2

grootste verhuisbelemmering is het bezitten van een sterk in prijs
gedaalde, welhaast onverkoopbare koopwoning in het minst gewilde deel
van de particuliere woningvoorraad in een gebied met bevolkingsdaling.
De aanpak van de gevolgen van een daling van het aantal huishoudens op
de woningmarkt laat zich moeilijk met de traditionele instrumenten
bestrijden. Zo kan herstructurering niet of maar zeer ten dele gefinancierd
worden uit nieuwbouw. Teneinde leegstand in de bestaande woningvoorraad te voorkomen, kan er slechts zeer beperkt nieuw worden bijgebouwd.
En de woningen die nog worden bijgebouwd, leveren veel minder op dan
elders in het land. De verdiencapaciteit van herstructureringsprojecten
staat derhalve onder druk. Corporaties hebben minder mogelijkheden
voor verkoop van woningen of huurverhoging en hebben minder
middelen om wijken of buurten die vervallen aan te pakken.
Met name degenen die reeds bestaande woningen bezitten (zowel particulieren als verhuurders) zien hun vermogen krimpen als gevolg van een
dalende bevolking. Daar staat tegenover dat huurders gemakkelijker
kunnen doorstromen naar een betere huurwoning; dat starters op de
koopmarkt zich minder in de (hypotheek)-schuld hoeven te steken dan
elders in het land; en dat burgers die een woning zoeken zowel op de
koop- als op de huurmarkt een ruimere keuze hebben. Zuid-Limburg kent
relatief veel verhuisbewegingen (veel mensen stromen door naar een
betere woning). De oorzaak van deze hoge verhuismobiliteit is dat er
relatief veel woningen leeg komen door relatief meer sterfte (gevolg van
veel vergrijzing) en door vertrek naar het buitenland (België en Duitsland).
Deze verhuisbewegingen vinden ook nog eens relatief vaak in de directe
omgeving plaats. De keerzijde van al deze burgers die een betere woning
bemachtigen, is de grotere kans op leegstand, onverkoopbaarheid en
verpaupering in de minst populaire segmenten van de woningmarkt.
Enige mate van intergemeentelijke afstemming is in regio’s waar de
bevolking daalt noodzakelijk. Bevolkingsdaling treft altijd de minder populaire delen van de woningvoorraad het hardst. Welke woningen het minst
populair zijn, verschilt echter sterk per regio: in sommige regio’s worden
vooral gemeenten met relatief veel sociale huurwoningen getroffen,
terwijl in andere regio’s vooral koopwoningen in de afgelegen, perifere
delen van het platteland worden geraakt. Soms gaat het hierbij om voormalige corporatiehuurwoningen die aan zittende bewoners zijn verkocht.
Maar onveranderlijk treft bevolkingsdaling de zwakste delen binnen een
regio het hardst. Dit vraagt van omliggende gemeenten, of dit nu
groeiende centrumsteden zijn, randgemeenten of groene dorpen, dat zij
tenminste in hun nieuwbouwambities rekening houden met de gevolgen
voor de zwakkere delen binnen de regio, waar de bestaande woningvoorraad het stevigst de gevolgen ondervindt.
Van groot belang is dat er aanzienlijke verschillen binnen Nederland zijn in
de mate waarin bevolkingsdaling zich zal voordoen. Vele gemeenten
krijgen de komende decennia in het geheel niet te maken met een daling
van hun bevolking, laat staan van het aantal huishoudens. Ook zullen de
gevolgen per gemeente en regio fors verschillen, afhankelijk van de
ontwikkeling van de specifieke bevolkingssamenstelling (aandeel
jongeren, aandeel gezinnen, aandeel ouderen, aandeel van verschillende
inkomensgroepen, gemiddeld opleidingsniveau en gemiddeld inkomensniveau). Ook het moment waarop gemeenten met bevolkingsdaling
worden geconfronteerd, en de snelheid waarmee, verschilt. Net zoals het
schaalniveau waarop bevolkingsdaling zich voordoet verschilt: soms
groeit de centrumstad (bijvoorbeeld Groningen) maar kent het omliggende veraf gelegen platteland een dalende bevolking. Soms zijn het juist

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 757, nr. 4

3

de steden die te lijden hebben van bevolkingsdaling die zich op regionale
schaal voordoet, bijvoorbeeld in parkstad Limburg. De oorzaak van
bevolkingsdaling verschilt ook van gemeente tot gemeente: soms domineren de ontwikkeling van geboorte en sterfte (een lage vruchtbaarheid
en het aanstaande overlijden van de oudere generatie), terwijl in andere
gevallen bovenal sprake is van bijvoorbeeld een trek naar de stad.
Sommige regio’s zijn ontgroend (minder jongeren), vergrijsd, en hebben
een dalend gemiddeld opleidingsniveau, waarbij juist degenen zonder
startkwalificatie de regio niet verlaten. Soms heeft het wegtrekken van
jongeren, en van gezinnen met kinderen, en het begin van dalende
geboortecijfers, al decennia geleden plaatsgevonden omdat de regionale
economie er destijds slecht voor stond. Degenen die toen wel gebleven
zijn, zijn nu vergrijsd, en de kinderen die destijds met hun ouders de
streek hebben verlaten, worden nu zelf vader of moeder, maar wonen nu
dus niet meer in de streek. De selectieve migratie van decennia geleden
betekent op deze wijze minder geboorten en relatief maar sterfte in het
hier en nu. Het tientallen jaren geleden teloor gaan van veel werkgelegenheid in een dominante bedrijvigheid (bijvoorbeeld mijnbouw, textiel of
akkerbouw) in een gebied is dan vandaag de dag nog steeds zichtbaar in
de vorm van een dalende bevolking. Bevolkingsdaling kent dus vele
soorten en maten.
Ik verwacht dat met name (maar niet uitsluitend) de wat perifere regio’s in
Nederland te maken krijgen met een aanzienlijke mate van bevolkings- en
zelfs huishoudensdaling. Parkstad Limburg wordt nu reeds met de
gevolgen van bevolkingsdaling geconfronteerd. Dit komt omdat parkstad
Limburg met een bijzondere combinatie van factoren heeft te maken. Het
geboortecijfer is er lager dan elders in Nederland, en de vergrijzing en
daardoor het sterftecijfer groter. Daarbovenop komt extra bevolkingsverlies doordat sommige bewoners – in bijzonder de midden- en hogere
inkomens en jonge gezinnen, studenten en starters op de woning- en
arbeidsmarkt – vertrekken naar Duitsland en België.
Er zijn overigens ook steden en gebieden, veelal centraal gelegen in
Nederland, waar de daling van het aantal inwoners een totaal andere
oorzaak heeft, namelijk een combinatie van enerzijds huishoudensverdunning (minder mensen per huishouden als gevolg van echtscheidingen en een toenemend aantal alleenstaanden) en anderzijds ruimtelijke
ordeningsbeperkingen aan de bouw van nieuwe woningen. Leegstand is
in deze centraal gelegen gebieden niet aan de orde, en de financierbaarheid van herstructurering is er uitstekend voorzover de ruimtelijke ordening nieuwbouw toelaat. De problematiek en de oplossingsrichtingen zijn
in deze gebieden diametraal verschillend van die in de meer perifere
gebieden waar zich bevolkingsdaling voordoet.
Aanpak: gericht de gevolgen te lijf
Zoals we hierboven hebben vastgesteld, kent bevolkingsdaling dus vele
gedaantes. Omdat bevolkingsdaling een fenomeen is waarmee we pas
recent geconfronteerd worden, zijn we nog volop bezig scherper inzicht te
krijgen in het fenomeen, zowel voor wat betreft de omvang en de
gevolgen als de benodigde aanpak. Tegelijkertijd wordt een aantal
gemeenten en regio’s nu al geconfronteerd met diverse negatieve
effecten. Er is dus sprake van urgentie bij het aanpakken van de gevolgen
van bevolkingsdaling. Effecten die nu om een antwoord vragen en die de
betreffende regio’s niet alleen aan kunnen. De Rijksoverheid heeft hier ook
een verantwoordelijkheid. Daarom zijn we gelijktijdig langs een aantal
lijnen bezig de gevolgen van bevolkingsdaling aan te pakken. Een integrale aanpak is noodzakelijk voor een goede aanpak van de gevolgen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 757, nr. 4

4

bevolkingsdaling, aangezien beleid op het vrijwel elk terrein raakvlakken
heeft met diverse andere beleidsterreinen.
Kabinetsreactie op rob/rfv-advies over bevolkingsdaling
Uitgangspunt is onze overtuiging dat een succesvolle aanpak van het
fenomeen bevolkingsdaling primair een intensieve samenwerking vereist
tussen de decentrale overheden en maatschappelijke partijen als
woningbouwcorporaties. De Rijksaanpak zal maatwerk moeten zijn om
aan te kunnen sluiten bij de specifieke problemen in de verschillende
regio’s. De Raad voor het Openbaar Bestuur en de Raad voor de Financiële Verhoudingen hebben in 2008 een advies uitgebracht over
bevolkingsdaling en de gevolgen hiervan voor bestuur en financiën. Het
Kabinet zal binnenkort ingaan op dit advies door middel van een reactie
van de staatssecretaris van BZK.
Laboratoriumfunctie Zuid-Limburg
Zoals eerder in deze brief aangegeven is er sprake van een bijzondere
situatie in parkstad Limburg. Derhalve is voor deze regio een Topteam
Heerlen ingesteld, bestaande uit de heren Mans en Dijkstal. Dit Topteam
onderzoekt samen met de gemeente Heerlen en de regio Parkstad hoe de
gevolgen van bevolkingsdaling kunnen worden opgevangen. Het Topteam
zal steeds, vanuit een onafhankelijke positie, op zoek gaan naar de wijze
waarop initiatieven en activiteiten elkaar kunnen versterken. Daarvoor is
het essentieel om vanuit het Topteam een verbinding te leggen met reeds
beschikbare informatie, kennis en ervaring. Benadrukt wordt dat het bij
een groot onderwerp als krimp van belang is tot een afbakening te komen.
Het Topteam zal nader afbakenen (inhoudelijk en geografisch) en definiëren waar zij zich precies op richt en wat zij verstaat onder krimp. Het
onderscheid tussen stedelijk gebied en de regio komt daarbij aan de orde,
evenals het onderscheid tussen daling van de bevolking versus daling van
aantal huishoudens. Hierbij wordt benadrukt dat krimp beschouwd moet
worden als structureel vraagstuk. In dit verband is ook relevant dat de
provincie Limburg op basis van een «laboratoriumaanpak» aan de slag is
in drie gebieden, te weten: Noord-, Midden- en Zuid-Limburg.
Kennisontwikkeling
Het ministerie van BZK, het ministerie van VROM/WWI, de VNG en de
provincie Limburg hebben de handen ineen geslagen bij de oprichting
van een Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling. In dit kennisnetwerk werken
gemeenten, provincies, samenwerkingsverbanden, ministeries, maatschappelijke partners (waaronder Aedes) en kennisinstellingen intensief
samen. Doel is door kennisdeling en samenwerking de actieve aanpak van
de gevolgen van bevolkingsdaling te bevorderen. Dit jaar zal een handreiking met verstandige beleidsscenario’s bij bevolkingsdaling worden opgesteld. Deze handreiking is bedoeld voor overheden maar ook voor de
maatschappelijke partners. Daarnaast zullen VROM/WWI, BZK en VNG
gezamenlijk een Basisboek Bevolkingsdaling Gemeenten uitbrengen. Dit
basisboek bundelt alle bestaande kennis rondom bevolkingsdaling. Bij de
opbouw van kennis- en expertise wordt ook gekeken naar ontwikkelingen
en beleidsinitiatieven in de ons omringende landen, waaronder het Duitse
programma Stadtumbau en het Engelse Housing Market Renewal
Programme.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 757, nr. 4

5

Andere instrumenten
Bevolkingsdaling kan zoals gezegd op vele beleidsterreinen gevolgen
hebben. Het is daarom zaak om het rijksinstrumentarium op deze
terreinen zodanig in te richten dat hiermee zowel op situaties van bevolkingsgroei als -daling kan worden ingespeeld. De instrumenten moeten
groei- en dalingsbestendig zijn. De ambitie is om ervoor te gaan zorgen
dat financiële systemen optimaal aansluiten bij de problematiek. In het
kader van het nieuwe stedenbeleid zal mijn inzet selectief, gebiedsgericht
en thematisch van karakter zijn. Een van de thema’s is bevolkingsdaling.
Op voorhand is duidelijk dat regionale differentiatie in demografische
ontwikkeling weerspiegeld moet worden in het woningbouwprogramma,
zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin. In de verstedelijkingsafspraken die het Kabinet voor de periode 2010 tot 2020 maakt, zal waar
nodig rekening gehouden worden met bevolkingsdaling. In ieder geval zal
dat in de stedelijke regio Parkstad Limburg het geval zijn. Op het terrein
van onderwijs heeft Staatssecretaris van Bijsterveldt in haar brief van
9 december 2008 aan Gedeputeerde Wolfs van de provincie Limburg
gevraagd om de elementen in de wet- en regelgeving in kaart te brengen,
die als knellend worden ervaren in situaties van teruglopende bevolkingsaantallen. Op bestuurlijk terrein is de aandacht onder meer gericht op
verdergaande vormen van bestuurlijke samenwerking, de heroverweging
van randvoorwaarden binnen financiële arrangementen, en het bevorderen dat provincies bevolkingsdaling meenemen in hun rol als financieel
toezichthouder.
Bestuurdersconferentie
Bevolkingsdaling is in Nederland een betrekkelijk nieuw verschijnsel. Het
is een fenomeen dat nog lang niet door alle bestuurders wordt herkend en
erkend. Daarom wordt op 17 juni aanstaande een bestuurdersconferentie
georganiseerd. Tijdens deze bestuurdersconferentie komen de diverse
lijnen van de laboratoriumfunctie van Zuid-Limburg, de kennisontwikkeling over bevolkingsdaling, en de andere bovengenoemde instrumenten
samen, en daaruit komt een integrale aanpak van de gevolgen van
bevolkingsdaling voort. De minister van VROM, de staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), en de beide ondertekenaars
van deze brief zullen tijdens deze conferentie met lokale bestuurders,
vertegenwoordigers van maatschappelijke partijen en vertegenwoordigers van kennisinstellingen van gedachten wisselen over de problematiek
en mogelijke oplossingsrichtingen. De conferentie moet ook ertoe leiden
dat bevolkingsdaling – waar dit nog niet gebeurd is – hoog op de agenda
komt. Op 22 april vindt een voorbereidende ambtelijke expertmeeting
plaats. Inmiddels is een vijftal ambtelijke werkgroepen van start gegaan,
alle 5 bestaande uit gemeentelijke, provinciale en rijksambtenaren, om de
5 themaworkshops van de expertmeeting en de bestuurdersconferentie
voor te bereiden: (1) Arbeidsmarkt en scholing; (2) Financiële gevolgen
van krimp inclusief Gemeentefonds en provinciefonds; (3) Ruimtelijke
veranderingen; (4) Wonen en Woonomgeving; en (5) Voorzieningen. De op
de bestuurdersconferentie verzamelde inzichten zullen mede gebruikt
worden voor het samen met gemeenten en provincies op te stellen
«Actieplan bevolkingsdaling biedt nieuwe kansen», dat wij najaar 2009
aan uw kamer zullen zenden. Vanuit de invalshoek van de kansen die het
fenomeen bevolkingsdaling biedt zal dit actieplan richting geven aan
verdere beleidsontwikkeling en aanpak. Het is nadrukkelijk de ambitie van
het Kabinet om nog in deze kabinetsperiode – in goede samenwerking
met de daarvoor in aanmerking komende bestuurlijke en maatschappe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 757, nr. 4

6

lijke partners – integraal beleid te entameren ten aanzien van alle
domeinen die te maken krijgen met bevolkingsdaling.
De minister voor wonen, wijken en integratie,
E. E. van der Laan
De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A. Th. B. Bijleveld-Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 757, nr. 4

7