Halfjaarrapportage College financieel toezicht voor Curaçao en Sint Maarten, januari 2012-juli
2012
Inleiding
Artikel 4, lid 2 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten bepaalt dat het Cft eens per
half jaar door tussenkomst van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
schriftelijk verslag uitbrengt over zijn werkzaamheden aan de Rijksministerraad, de besturen van de
landen, de beide Kamers der Staten-Generaal en de beide Staten. In februari 2012 heeft het Cft zijn
vorige voortgangsrapportage aangeboden over de periode april 2011 tot en met december 2011. De
voorliggende rapportage gaat in op de periode januari 2012 tot half juli 2012. Na een algemeen deel
wordt ingegaan op het begrotingsproces van Curaçao en Sint Maarten, vervolgens komt het financieel
beheer aan bod, waarna enkele specifieke thema’s omtrent entiteiten buiten de begroting en buiten de
directe invloedsfeer van de overheden de revue passeren. Het Cft signaleert het risico dat het strikt
hanteren van de bepalingen uit de Rijkswet leidt tot een grotere inzet van financiële instrumenten en
stromen buiten de begroting om, bijvoorbeeld via overheidsvennootschappen en stichtingen of speciaal
in het leven geroepen fondsen. Hiermee kan, in enge zin, voldaan blijven aan de bepalingen uit de
Rijkswet, terwijl tegelijkertijd de financiële stabiliteit van de landen bedreigd wordt. Deze stromen
onttrekken zich daarmee aan zowel het financiële toezicht alsmede het budgetrecht van de Staten.
Algemeen
Zoals in voorgaande rapportages ook gemeld, is de transitie van eilandgebied naar land, en het opzetten
van een nieuwe organisatorische structuur, een proces dat gepaard gaat met vallen en opstaan. Dit
heeft z’n weerslag op de noodzakelijke verbeteringen van het begrotingsproces en alle andere processen
binnen het financieel beheer. Voor Sint Maarten komt daar nog bij dat het in termen van personeel te
kampen heeft met een kwalitatief en kwantitatief capaciteitsgebrek.
Het Cft constateert dat in de eerste helft van 2012 is gebleken dat het verbeteren van het
begrotingsproces en het financieel beheer processen zijn waarbij beide landen nog een lange weg te
gaan hebben. Het financieel beheer is op beide landen kwetsbaar. Voor Sint Maarten geldt dat dit extra
wordt gevoed door het hierboven genoemde capaciteitsgebrek. Het Cft tracht de landen te assisteren bij
het verbeteren van het financieel beheer middels het opstellen van verbeterplannen. Gelet op de
problemen die zowel Curaçao als Sint Maarten hebben om tijdig adequate informatie aan te leveren, is
het voor beide landen van groot belang op korte termijn het financieel beheer te verbeteren om zo meer
grip te krijgen op de uitvoering van de begroting en het voorkomen van tekorten.
Wat betreft het begrotingsproces inzake Sint Maarten laten de voorlopige cijfers over 2011 een klein
overschot zien, terwijl uit de eerste begrotingswijziging 2012 blijkt dat de uitvoering van de begroting
2012 op schema ligt. Het Cft moet hierbij wel opmerken dat er - met name binnen de
belastingopbrengsten - flinke verschuivingen hebben plaatsgevonden, die per saldo niet tot een
aanpassing van het begrotingstotaal leiden. De flinke verschuivingen tonen aan dat er grote verschillen
zichtbaar zijn tussen de begroting en de daadwerkelijke realisatie. Het verbeteren van het financieel
beheer blijft dus een belangrijk aandachtspunt voor Sint Maarten, aangezien naar behoren functionerend
financieel beheer onontbeerlijk is voor het beheersen van de begrotingsuitvoering. De moeizame
totstandkoming van de eerste begrotingswijziging 2012 – waarbij het Cft procesmatige ondersteuning
heeft verleend – toont aan dat Sint Maarten op dit punt nog veel werk heeft te verrichten. Hierbij moet
worden opgemerkt dat Sint Maarten sinds kort (mei 2012) een nieuwe minister van Financiën heeft die
het belang van een deugdelijk financieel beheer inziet en heeft aangegeven op dit terrein snelle, maar
duurzame verbeteringen te willen realiseren.
Het Cft heeft op 17 januari 2012 haar tweede kantoor geopend op Sint Maarten hetgeen momenteel
permanent wordt bezet door anderhalve FTE. De opening van deze vestiging op Sint Maarten heeft een
duidelijk positieve impuls gehad op de samenwerking met alle belanghebbenden op Sint Maarten.
Daarnaast is het Cft in staat gebleken om effectiever toezicht te houden op de begroting, uitvoering en

1

verantwoording door frequent overleg met de diverse instanties. De totstandkoming van de eerste
concept begrotingswijziging, hetgeen tevens de eerste begrotingswijziging van Sint Maarten sinds 10
oktober 2010 is, is een goed voorbeeld hoe de vestiging op Sint Maarten bijdraagt aan effectiever
toezicht in het algemeen en een verdere uitwerking van onze adviserende rol in het bijzonder. Verder
heeft het College in het afgelopen jaar zijn mediabeleid aangepast. Rapportages en adviezen aan de
landen worden voortaan standaard na drie weken openbaar gemaakt via de website.
Voor Curaçao geldt dat het afgelopen half jaar wederom heeft aangetoond dat het land het
begrotingsproces onvoldoende beheerst. In de eerste helft van het jaar is duidelijk geworden dat
Curaçao het jaar 2011 heeft afgesloten met een significant tekort op de gewone dienst. Ook wat betreft
de uitvoering van de begroting 2012 constateert het Cft dat Curaçao de uitgaven onvoldoende beheerst
en weinig zich heeft op de ontwikkelingen in de sociale fondsen. De eerste begrotingswijziging roept nog
veel vragen op. Gelet op het feit dat het tekort over 2011 pas in mei naar volledige omvang bekend
werd en dat de eerste begrotingswijziging 2012 niet de volledige informatie bevat die nodig is om te
kunnen beoordelen of het land de begroting beheerst, blijkt opnieuw dat Curaçao op het gebied van het
financieel beheer flinke vooruitgang moet realiseren. Aangezien na een langdurig hoor- en wederhoor
proces de begroting 2012 niet aan de normen van de Rijkswet bleef voldoen en er bovendien grote
risico’s aanwezig bleven, heeft het Cft op 10 juli 2012 de Rijksministerraad geadviseerd om een
aanwijzing te geven. De Rijksministerraad heeft dit advies op 13 juli 2012 overgenomen. Curaçao dient
uiterlijk 1 september 2012 een realistisch plan te presenteren om de begroting (meerjarig) sluitend te
maken, waarbij ook de compensatie van tekorten uit voorgaande jaren meegenomen moet worden.
Curaçao dient het Cft maandelijks te informeren over de voortgang, op basis waarvan het Cft
maandelijks aan de Rijksministerraad zal rapporteren.
Het Cft heeft zich de afgelopen jaren als onafhankelijk toezichthouder opgesteld richting Curaçao en Sint
Maarten. Dit is ook de primaire taak van het Cft. De Rijkswet stelt daarnaast dat het Cft een
signalerende en adviserende rol heeft. Gelet op de informatie die het afgelopen half jaar naar boven is
gekomen inzake de budgettaire situatie van zowel Curaçao als Sint Maarten, is het Cft van mening dat
het niet langer voldoende is om alleen toezicht te houden op basis van analyses van door de regeringen
aangeleverde informatie, maar dat het daarnaast nodig is om zijn signalerende rol te versterken.
Nu de eerste (nog niet vastgestelde) jaarrekeningen van Curaçao en Sint Maarten ingediend worden,
waaruit tekorten blijken, ontstaat er een beeld in hoeverre Curaçao en Sint Maarten hun eerste jaren als
land budgettair hebben afgesloten. Dit beeld, gecombineerd met aanvullende gegevens die het Cft heeft
ontvangen, maakt het noodzakelijk dat het Cft zich intensiever richt op adequate en tijdige
informatievoorziening vanuit de landen. Op deze manier moet voorkomen worden dat realisatiecijfers
zoals die blijken gedurende het jaar niet overeenkomen met de werkelijkheid en het Cft in een te laat
stadium wordt geïnformeerd over (aanzienlijke) tekorten op de gewone dienst. Het is noodzakelijk om
gedurende het uitvoeringsjaar meer, betere en vooral meer betrouwbare uitvoeringsinformatie te
verkrijgen dan tot dusver het geval is geweest. Om niet langer uitsluitend afhankelijk te zijn van de
informatie die de regeringen van Curaçao en Sint Maarten aanleveren, zal het Cft in het vervolg zijn
signalerende rol breder gaan invullen en benutten om de landen tijdig te kunnen adviseren zodat tijdig
kan worden bijgestuurd. Het Cft zal hiertoe instellingen buiten de regering rechtstreeks benaderen voor
het verkrijgen van informatie, zoals onder andere de sociale fondsen, het pensioenfonds, de
overheidsvennootschappen, de Centrale Bank en het CBS.
Dit laatste is een noodzakelijke stap naar een situatie waarin er voldoende vertrouwen is dat niet
wederom grote tekorten worden geconstateerd na afloop van het begrotingsjaar, al is dit nooit in zijn
geheel uit te sluiten. Het Cft zal altijd afhankelijk blijven van de kwaliteit van de systemen en het
financieel beheer van de landen, of dat nou van de overheid is of van de uitvoerende organen. Het
breder invullen van de signalerende functie wil dus niet zeggen dat per definitie een situatie wordt
bereikt waarin meer inzicht in en grip op de begrotingsuitvoering aanwezig is. De Rijkswet stelt op
velerlei terreinen eisen waaraan het begrotingsproces en het begrotingsresultaat van de beide landen

2

moeten voldoen. Om aan deze eisen te kunnen voldoen, is een deugdelijk financieel beheer
onontbeerlijk.
Het huidige financieel beheer van zowel Curaçao als Sint Maarten is ontoereikend om te voldoen aan de
eisen uit de Rijkswet. Dit blijkt ook uit de nulmetingen financieel beheer die voor beide landen zijn
opgesteld. Zolang het financieel beheer niet op orde is, is de beheersing van de uitgaven en inkomsten
onvoldoende. Het verbeteren van het financieel beheer is dan ook een aspect waar het Cft veel aandacht
aan besteedt, maar vooruitgang op dit terrein is niet iets wat van vandaag op morgen gerealiseerd kan
worden.
Begrotingsproces
Curaçao
Het afgelopen half jaar heeft het Cft herhaaldelijk zijn zorgen geuit over de financiële situatie van
Curaçao, de informatievoorziening, bekend geworden tekorten over voorgaande jaren en de uitvoering
van de begroting 2012. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een advies van het Cft aan de Rijksministerraad
om Curaçao een aanwijzing te geven om de begroting meerjarig te laten voldoen aan de normen uit
artikel 15 van de Rijkswet. De Rijksministerraad heeft op 13 juli 2012 het advies tot het geven van een
aanwijzing overgenomen. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de route die de afgelopen
maanden is doorlopen in de aanloop naar het advies van het Cft aan de Rijksministerraad tot het geven
van een aanwijzing aan het bestuur van Curaçao.
Een zorgelijke financiële situatie
Het afgelopen halfjaar werd duidelijk dat de financiële situatie van Curaçao ernstig is. In de vierde
uitvoeringsrapportage over 2011, die het Cft op 15 februari 2012 heeft ontvangen, presenteerde
Curaçao nog een overschot van circa ANG 9 miljoen op de gewone dienst en een tekort van circa ANG
40 miljoen op de kapitaaldienst over het jaar 2011. Uit ambtelijke gesprekken en uit een persconferentie
van de minister van Financiën in de maanden daarna, bleek dat het jaar 2011 naar alle
waarschijnlijkheid afgesloten zal worden met een tekort van bijna ANG 160 miljoen, waarvan bijna ANG
150 miljoen op de gewone dienst en circa ANG 10 miljoen op de kapitaaldienst. Een zeer groot verschil
met de rapportage.
Daarnaast blijkt uit de jaarrekening 2010 van Curaçao (over de periode 10 oktober 2010 tot en met 31
december 2010) dat in de betreffende periode een tekort van ANG 51 miljoen is opgetreden. Curaçao
heeft nagelaten om met het aanbieden van deze eerste jaarrekening over het verkorte dienstjaar 2010
maatregelen voor te stellen ter compensatie van dit tekort. Curaçao wil de tekorten over voorgaande
jaren dekken uit het eigen vermogen en wil daarmee interen op zijn reserves.
Ook voor 2012 en verder is de situatie zorgelijk. De voorgenomen maatregelen op het terrein van de
gezondheidszorg, de oudedagsvoorziening en het dividendbeleid zijn keer op keer vertraagd. Deze
maatregelen zijn van wezenlijk belang voor het structureel houdbaar maken van de begroting. Zolang
deze maatregelen niet doorgevoerd zijn, is de begroting van Curaçao meerjarig niet sluitend.
Desondanks is Curaçao wel voornemens om nieuwe langjarige verplichtingen aan te gaan, voornamelijk
uit hoofde van de bouw van een nieuw ziekenhuis. Daarbij heeft het Cft meermalen zijn zorgen geuit
over de budgetdiscipline op Curaçao. Zo zijn er vergevorderde plannen voor het invoeren van gratis
onderwijs, terwijl daarvoor geen dekking is verwerkt in de begroting. Ook heeft het Cft via de media
vernomen dat met ingang van 2 juli 2012 per getankte liter benzine 5 cent in een fonds gestort zal
worden, waaruit plannen voor verbetering van de wijken worden gefinancierd. Mocht het voornemen van
de regering zijn om dit buiten de begroting om te doen, dan is dit uit het oogpunt van deugdelijk
financieel beheer zeer ongewenst.
Financieel beheer, en in het bijzonder de informatievoorziening, schiet tekort
Gedurende het jaar dienen de landen per kwartaal uitvoeringsrapportages aan te leveren bij de Staten
en bij het Cft. Deze uitvoeringsrapportages dienen als een instrument ten behoeve van de beheersing
van de begrotingsuitvoering en ten behoeve van de controlerende rol van de Staten. Viermaal per jaar

3

krijgen de landen zo inzicht in de actuele stand van zaken van de begrotingsuitvoering, op basis
waarvan eventueel een begrotingswijziging opgesteld kan worden.
Het afgelopen halfjaar heeft het Cft drie uitvoeringsrapportages ontvangen van Curaçao; de vierde
uitvoeringsrapportage over 2011 op 15 februari 2012, de uitvoeringsnota 1 januari 2011-31 december
2011 (een update van de uitvoeringsrapportage uit februari) en de eerste uitvoeringsrapportage over
2012, beide op 15 mei 2012.
Het Cft is niet tevreden met de uitvoeringsrapportages van Curaçao. In de uitvoeringsrapportages over
2011 is nooit het dreigende aanzienlijke tekort over 2011 verwerkt; dit tekort werd pas door de regering
gemeld in het voorjaar van 2012. In de rapportages over 2011 benoemde Curaçao wel enkele risico’s
voor de begrotingsuitvoering. Het grootste risico dat werd benoemd was dat het tekort bij het
Ziekteverzekeringsfonds (ZV-fonds) over 2011 circa ANG 40 miljoen zou bedragen. Uiteindelijk bleken
de tekorten over de verschillende zorgfondsen over 2011 circa ANG 100 miljoen te bedragen. Alle
overige risico’s, die uiteindelijk het geraamde overschot van circa ANG 50 miljoen op de gewone dienst
in de begroting 2011 naar een tekort van circa ANG 150 miljoen over 2011 brachten, zijn evenmin
benoemd gedurende het jaar 2011. Zorgwekkend is dat de regering hierdoor de risico’s niet heeft
kunnen verwerken gedurende het jaar 2011, op het moment dat er nog gelegenheid was om de
begroting bij te sturen. In onderstaande tabel geeft het Cft een analyse van het tekort op de gewone
dienst over 2011, waarbij de begroting 2011 is afgezet tegen het uiteindelijke tekort over 2011.
Tabel I
Verschil begroting en realisatie gewone dienst in ANG mln*
wv. Overschrijding vaste activa
wv. Overschrijding subsidies
wv. Overschrijding overdrachten (SVB 75 mln, FZOG 6 mln, overige subsidies 10 mln)
wv. Tegenvaller belastingen
wv. Tegenvaller schenkingen en subsidies
wv. Tegenvaller andere inkomsten
wv. Onderschrijding personeel
wv. Onderschrijding goederen en diensten
wv. Onderschrijding interest
wv. Onderschrijding sociale zekerheid
wv. Onderschrijding andere uitgaven
wv. Meevaller sociale voorzieningen

-197
-27
-47
-98
-84
-5
-91
29
67
21
3
32
2

Overschot begroot voor 2011
Tekort 2011

50
-147

*Een – is een tegenvaller, een + is een meevaller

Uit bovenstaande cijfers blijkt dat de werkelijke uitgaven en inkomsten in 2011 op veel terreinen
substantieel afwijken van wat in de begroting 2011 was geraamd. Met name de economische
categorieën overdrachten, belastingen en andere inkomsten laten flinke overschrijdingen dan wel
tegenvallers zien.
Met het oog op het risico dat deze tegenvallers structurele componenten kennen en zich dus in 2012 en
verder weer voor gaan doen, tracht het Cft de realisaties in 2011 te doorgronden. Dit is tot dusver
onvoldoende gelukt; het blijkt dat de informatie die aan deze gegevens ten grondslag ligt moeilijk te
achterhalen is of in onvoldoende mate met het Cft wordt gedeeld.
De overschrijdingen als gevolg van overdrachten (voornamelijk de hierboven gememoreerde tekorten in
de zorgfondsen) zijn uitgesplitst naar de verschillende onderdelen/fondsen, maar een onderbouwing van
het tekort per fonds ontbreekt tot dusver. De sociale fondsen herbergen een inherent risico voor de
begroting, dat is gelegen in het feit dat deze op afstand van de overheid zijn geplaatst in zelfstandige
bestuursorganen. De sociale fondsen opereren op deze manier buiten de directe invloedsfeer van de

4

overheid en de uitvoering loopt niet mee binnen de begrotingsdiscipline van de overheid in enge zin. De
overheid wordt daarom pas na afloop van een dienstjaar geïnformeerd over het behaalde resultaat en
kan daardoor niet tijdig bijsturen waardoor tekorten zoals die in 2011 kunnen ontstaan. Het is derhalve
van cruciaal belang dat de overheid de beheersing van op afstand geplaatste entiteiten die al dan niet
direct of indirect een impact kunnen hebben op de uitvoering van de begroting versterkt. Het AOV
(Algemene Ouderdomsvoorziening)-fonds bijvoorbeeld heeft 2011 met een tekort van circa ANG 100
miljoen afgesloten. Over een aantal jaren, wanneer de reserves van dit fonds zijn uitgeput en er geen
nader beleid ter voorkoming van tekorten is geïmplementeerd, zullen de tekorten van dit fonds
rechtstreeks op de overheidsbegroting gaan drukken. Dit geldt overigens niet alleen voor de sociale
fondsen maar ook voor overheidsentiteiten die buiten de directe invloedsfeer van de overheid staan,
zoals de overheidsvennootschappen en stichtingen.
Voor de belastingopbrengsten geldt dat de realisaties per belastingsoort bekend zijn, maar dat een
analyse van de onderliggende oorzaken ontbreekt. Dit baart het Cft zorgen, des te meer omdat voor
2012 wederom meer belastingopbrengsten zijn begroot. Zorgelijk is ook dat de tegenvaller op ‘andere
inkomsten’ niet is onderbouwd; het is het Cft nog altijd onduidelijk welke inkomsten onder deze
categorie vallen en waardoor de tegenvallers zich hebben voorgedaan.
Al met al is de conclusie gerechtvaardigd dat de informatievoorziening onvoldoende is. Dit geldt niet
alleen voor de uitvoeringsinformatie gedurende het begrotingsjaar, maar tevens voor de
meerjarencijfers. Op basis van de informatie die Curaçao op dit moment aanlevert, is het voor het Cft
niet mogelijk toezicht uit te oefenen zonder dat het risico bestaat dat zich alsnog tekorten voor zullen
doen.
In zijn advies van 8 juni 2012 ex artikel 17.1 en 12.3 van de Rijkswet (Cft 201200431) heeft het Cft
aangegeven dat uit het zeer laat bekend geworden aanzienlijke tekort over 2011 blijkt dat Curaçao de
uitvoering van de begroting onvoldoende in beeld heeft, waardoor de mogelijkheden van Curaçao om
gedurende het jaar de begroting bij te sturen onvoldoende zijn. Het Cft heeft Curaçao daarbij als
aanbevelingen meegegeven om maandelijkse overzichten van de financiële positie aan te leveren bij het
Cft en om voorafgaand toezicht op de begroting in te stellen, waarbij een verplichtingenstop overwogen
diende te worden. Ook heeft het Cft zijn zorgen geuit over de budgetdiscipline en adviseerde het om
nadere regels af te kondigen die tot doel hebben de budgetdiscipline te verstevigen. Deze aanbevelingen
waren volgens het Cft belangrijke randvoorwaarden om de begroting weer aan de normen van artikel 15
van de Rijkswet te laten voldoen.
In de reactie van het bestuur van Curaçao op het advies ex artikel 17.1 en 12.3, die het Cft ontving op
22 juni 2012 werd aangegeven dat het Cft voortaan maandelijkse overzichten van de financiële positie
zal ontvangen en dat reeds nadere regels ter versterking van de budgetdiscipline van kracht zijn. Ten
aanzien van het voorafgaand toezicht merkte het bestuur op dat het dit niet zal overnemen, aangezien
reeds op meerdere begrotingsposten voorafgaand toezicht wordt uitgeoefend. Het Cft heeft in zijn
advies van 29 juni 2012 ex artikel 12.5 (Cft 201200611) nogmaals opgenomen dat het van het grootste
belang is dat Curaçao meer inzicht krijgt in de uitvoering van de departementale begrotingen en de
fondsen, door het inzetten van het instrument van voorafgaand toezicht. De analyse van het tekort over
2011 laat zien dat Curaçao te weinig inzicht in en grip op de uitvoering van de begroting heeft. De
aanzienlijke verschillen tussen begroting en realisatie 2011 ondersteunen het standpunt van het Cft.
Ook voor 2012 ziet het Cft geen verbetering in de informatiewaarde van de uitvoeringsrapportage. De
eerste uitvoeringsrapportage over 2012 verscheen op 15 mei ná de concept eerste begrotingswijziging
2012, die het Cft op 10 april 2012 ontving. Bovendien ontbreekt in de uitvoeringsrapportage veel
relevante informatie, zoals informatie over de prognose voor het eind van het jaar, een
liquiditeitsprognose voor de rest van het jaar en uitgebreide informatie over de ontvangen baten.
Daarnaast worden de toelichtingen vrijwel één op één overgenomen uit voorgaande rapportages.
Hierdoor is het onder andere vaak niet duidelijk op welke periode bepaalde teksten betrekking hebben;

5

dit kan van een jaar geleden zijn. Ondanks herhaaldelijke verzoeken van het Cft ter verduidelijking
worden bevredigende antwoorden zelden ontvangen.
Al deze factoren maken dat de uitvoeringsrapportages niet het doel van sturingsinstrument hebben.
Het is dan ook niet verwonderlijk dat de informatiewaarde van de rapportages gering is, terwijl deze
rapportages bij uitstek het middel zijn om het bestuur, de Staten en de bevolking te informeren over de
actuele stand van de begrotingsuitvoering en eventuele wijzigingen die daaruit voortvloeien.
Tijdens de Collegereis in juni 2012 heeft het College zijn ongenoegen geuit over de
informatievoorziening en de uitvoeringsrapportages. Met de minister van Financiën is afgesproken dat
een Memorandum of Understanding (MoU) zal worden opgesteld tussen het Cft en de minister van
Financiën. In deze MoU zal opgenomen worden welke informatie wordt gedeeld tussen de regering en
het Cft en welke informatie opgenomen wordt in de uitvoeringsrapportages, waarbij niet alleen gekeken
zal worden naar informatie van binnen de overheid, maar ook informatie over de sociale fondsen. Daar
zat immers een zeer grote oorzaak van het tekort over 2011. Het proces om te komen tot een MoU
wordt op dit moment opgestart door het Cft.
Tekorten over voorgaande jaren en interen op de reserves
Over 2010 (vanaf 10 oktober 2010) en 2011 heeft Curaçao aanzienlijke tekorten opgelopen, bij elkaar
circa ANG 200 miljoen. Conform artikel 18.6 van de Rijkswet dient het bestuur maatregelen te treffen
ter compensatie van tekorten. Het Cft heeft dit schriftelijk aan Curaçao meegedeeld in zijn reactie op de
concept eerste begrotingswijziging op 23 april 2012 (Cft 201200351), zijn advies ex artikel 17.1 en 12.3
op 8 juni 2012 en zijn advies ex artikel 12.5 op 29 juni 2012. Bij wijze van hoge uitzondering heeft het
Cft daarbij aangegeven dat het Curaçao is toegestaan om de tekorten uit de periode 10 oktober 2010 tot
en met 31 december 2010 en het kalenderjaar 2011 te compenseren met het overschot op de gewone
dienst per 10 oktober 2010. Dit overschot is voornamelijk veroorzaakt door de bate uit de
Belastingregeling voor het Koninkrijk (BRK). Uit onderstaande tabel blijkt dat het inzetten van deze
reserve niet voldoende is om de tekorten geheel op te vangen.
Tabel II
Restant BRK-baten/overschot gewone dienst per 10-10-10

162

Tekort Land Curaçao 10-10-10/31-12-10

51

Tekort Land Curaçao 1-1-11/31-12-11

156

Met BRK-middelen belegde projecten 2012-2015 (o.a. plannen van aanpak politiek en

53

justitie, onderhoud scholen, Sentro pro Arte)*
Saldo

-98

Nog te vinden dekking
98
* Het Cft heeft uit ambtelijk overleg vernomen dat Curaçao voornemens is de met BRK-middelen belegde projecten 2012-2015 uit de
begroting te halen via een Nota van Wijziging, deze is echter nog niet voorgelegd aan het Cft. Overigens betekent dit dat de plannen van
aanpak op o.a. Justitieterrein anders gedekt moeten worden.

Curaçao heeft in zijn uitvoeringsnota 1 januari 2011-31 december 2011, door het Cft ontvangen op 15
mei 2012, aangegeven dat het tekort over 2011 opgevangen zou worden met de middelen uit de BRK
(Belastingregeling voor het Koninkrijk)-bate die in september 2010 is ontvangen. In zijn brief van 22
juni 2012 geeft Curaçao aanvullend aan dat de tekorten over 2010 gedekt zullen worden uit het eigen
vermogen van het land.
Het Cft heeft in zijn brief van 29 juni 2012 ex artikel 12.5 nogmaals opgenomen dat het niet instemt
met het ten laste van het vermogen brengen van tekorten, omdat dit geen maatregel is zoals bedoeld in
artikel 18 van de Rijkswet. De Rijkswet is immer gestoeld op een evenwichtige begroting, zowel bij het
opstellen van de begroting, gedurende de uitvoering als ook bij de verantwoording. Door het interen op
reserves verslechtert de financiële positie van de landen, hetgeen zeer ongewenst is in het kader van

6

gezonde overheidsfinanciën. In zijn reactie hierop van 6 juli 2012 geeft het bestuur van Curaçao aan dat
het zijn standpunt ten aanzien van het dekken van tekorten middels het eigen vermogen niet zal
wijzigen.
Dit bevreemdt het College aangezien Curaçao in diezelfde reactie aangeeft dat het de vermogenspositie
wil versterken in komende jaren door het begroten van overschotten op de gewone dient. Dit impliceert
dat Curaçao een zelfde oplossing voorstaat. Er is echter geen sprake van vrijblijvendheid; tekorten
moeten gecompenseerd worden, niet alleen in de begroting maar ook in de realisatie. Het verschil van
inzicht ten aanzien van dit artikel uit de Rijkswet is voorgelegd aan de Rijksministerraad waarbij het Cft
om een eenduidige uitspraak heeft gevraagd. Op 13 juli 2012 heeft de Rijksministerraad aangegeven
dat Curaçao in de aanwijzing wordt opgedragen om de tekorten uit voorgaande jaren te compenseren.
Begrotingsuitvoering 2012; noodzakelijke maatregelen keer op keer vertraagd
In de begroting 2012 heeft Curaçao aangegeven dat de maatregelen op het terrein van de
gezondheidszorg, het dividendbeleid en de oudedagsvoorziening per 1 april 2012 ingevoerd zouden
worden. Deze maatregelen zijn nodig om de meerjarige houdbaarheid van de begroting te waarborgen.
Het Cft heeft de vastgestelde begroting 2012 op 10 februari 2012 van een voorzichtig positief advies
voorzien (Cft 201200072). Wel heeft het Cft hierbij aangemerkt dat er aanzienlijke risico’s zijn ten
aanzien van de uitvoering van de begroting. Een zeer belangrijk risico zat in de tijdige uitvoering van de
voorgenomen maatregelen. Het Cft gaf aan dat de tijdsplanning voor de invoering zeer ambitieus was,
en dat unaniem politiek commitment en een strakke regie vereist zijn om de gestelde invoeringsdatum
voor alle maatregelen van 1 april 2012 te halen. Ook gaf het Cft reeds in deze brief aan dat, indien het
bestuur zou nalaten om voorzieningen te treffen, waardoor de haalbaarheid van de uitgaven- en
ontvangstenramingen in gevaar zou komen, het niet zou aarzelen om gebruik te maken van artikel 17
van de Rijkswet.
Na de goedkeuring van de begroting heeft het secretariaat van het Cft tweewekelijks overleg gevoerd
met het ministerie van Financiën over de voortgang van de maatregelen. Hieruit werd duidelijk dat geen
van de maatregelen ingevoerd zou kunnen worden per 1 april 2012. Ten aanzien van de maatregelen in
de gezondheidszorg gaf Curaçao aan dat er sprake was van enkele maanden vertraging. Het
dividendbeleid zou dit jaar niet meer worden ingevoerd en de besluitvorming over de maatregelen op
het terrein van de oudedagsvoorziening zou pas in het najaar van 2012 plaatsvinden. Aangezien de
maatregelen op het terrein van de oudedagsvoorziening pas vanaf 2013 een effect hebben op de
begroting, ziet Curaçao daar geen risico’s voor de begroting voor 2012.
Op 10 april 2012 heeft het Cft de concept eerste begrotingswijziging 2012 van Curaçao ontvangen.
Hierop heeft het Cft op 23 april negatief geadviseerd, omdat vertraging van de zorgmaatregelen tot 1
juli 2012, het niet verwerken van het tekort over 2011 en het tegelijkertijd aangaan van nieuwe
langjarige verplichtingen uit hoofde van het nieuwe ziekenhuis, geen structurele verbetering van de
overheidsfinanciën betekent, maar juist een verslechtering. Deze verslechtering leidt ertoe, dat de
begroting niet langer voldeed aan de criteria van artikel 15 van de Rijkswet. Daarnaast heeft het Cft
gewezen op risico’s die voortvloeien uit de tegenvaller van ANG 88 miljoen in de belastingen over 2011,
het niet in uitvoering nemen van het personeelsbeleid, vertraging in de uitvoering van de maatregelen
uit hoofde van het dividendbeleid en de oudedagsvoorziening en de vermogenspositie van
overheidsvennootschappen. Als de realisaties over 2011 worden afgezet tegen de begroting 2012 en de
eerste begrotingswijziging 2012 (zie de tabel hieronder), is het evident dat de begroting 2012 de nodige
risico’s met zich meebrengt. Een analyse van deze risico’s ontbrak in de concept begrotingswijziging.
Tabel III
Realisatie 2011

Begroting 2012
(incl. 1e BW)

Beloning van personeel

453

470

Verbruik goederen en diensten

211

244

in ANG miljoenen

7

Afschrijving vaste activa

47

20

Interest

50

51

Subsidies

92

63

Overdrachten

431

392

Sociale Zekerheid

402

450

Andere uitgaven

1

12

Totaal uitgaven

1687

1701

Belastingen

1415

1499

Sociale voorzieningen

2

Schenkingen en subsidies

15

18

Andere inkomsten

109

237

Totaal inkomsten

1541

1754

De risico’s bevinden zich met name aan de inkomstenkant van de begroting, waar zowel de belastingen
als de andere inkomsten flink hoger zijn geraamd dan de realisaties over 2011. Juist op deze twee
posten was de realisatie over 2011 flink lager dan de oorspronkelijke begroting (zie tabel I ). Zonder een
nadere analyse om te bepalen of de tegenvaller over 2011 structureel van aard is, herbergt het hoger
begroten van deze posten over 2012 aanzienlijke risico’s. Ook de door Curaçao voorgestelde bezuiniging
op de post goederen en diensten van circa ANG 30 miljoen om uitstel van de invoering van de
zorgmaatregelen tot 1 september 2012 te dekken, is risicovol. Het is niet onwaarschijnlijk dat deze
middelen hard nodig zijn om tegenvallers in de inkomstensfeer of aan de uitgavenkant over 2012 te
kunnen opvangen.
Op 9 mei 2012 heeft het Cft de RMR geïnformeerd (Cft 201200412) over de stand van zaken met
betrekking tot de begroting van Curaçao. Aangegeven is dat op de concept begrotingswijziging negatief
is geadviseerd en om welke redenen. In de brief heeft het College aangegeven dat indien Curaçao
onvoldoende doet om de begroting in overeenstemming te brengen met de criteria van de Rijkswet,
voorzien werd dat een advies tot het geven van een aanwijzing aan de RMR gericht zou worden.
Gezien het feit dat de maatregelen reeds lang voorgenomen zijn en keer op keer signalen van vertraging
komen, is het Cft van mening dat niet langer uitgegaan kan worden van de opbrengsten van deze
maatregelen voor de begroting 2012. Dit heeft het College ook tijdens zijn bezoek aan Curaçao (5 juni
tot en met 8 juni 2012) aan het bestuur meegedeeld. In zijn brief van 8 juni 2012 ex artikel 17.1 en
12.3 adviseerde het Cft dan ook om niet langer uit te gaan van deze besparingen. De opbrengsten van
deze maatregelen dienen pas in de begroting te worden opgenomen, nadat zij daadwerkelijk
gerealiseerd zijn. Dit betekent dat alternatieve dekking in de begroting opgenomen diende te worden
van ANG 85 miljoen (uitstel invoering zorgmaatregelen van 1 april 2012 tot en met 1 januari 2013 van
ANG 60 miljoen, uitstel invoering dividendbeleid tot 1 januari 2013 van ANG 25 miljoen). Daarbij gaf het
Cft aan dat het van mening is dat, zolang de begroting (meerjarig) niet in evenwicht is, er door Curaçao
geen nieuwe leningen aangegaan kunnen worden. Ten aanzien van een lening voor de bouw van een
nieuw ziekenhuis geldt additioneel dat eerst de maatregelen in de gezondheidszorg, inclusief de
indexering van tarieven, in uitvoering genomen moeten zijn.
Het bestuur van Curaçao heeft hierop gereageerd in zijn brief van 22 juni 2012 en met de nieuwe versie
van de eerste begrotingswijziging 2012, die het Cft op 12 juni heeft ontvangen, en die ook naar de
Staten is verstuurd. In de brief en de begrotingswijziging is verdere vertraging van invoering van de
zorgmaatregelen tot 1 september 2012 verwerkt. Het voorstel is dit te dekken uit materieelbudgetten en
kapitaallasten. Curaçao gaf aan niet akkoord te gaan met het volledig uit de begroting 2012 schrappen
van de opbrengsten, aangezien de voorbereidingen van de maatregelen reeds in een vergevorderd
stadium zijn. Alle wetsontwerpen liggen dan wel bij de Raad van Advies, dan wel bij de afdeling
juridische zaken ter afronding.

8

Ten aanzien van het dividendbeleid presenteerde Curaçao in zijn brief alternatieve
dekkingsmogelijkheden, te weten uitkering van overwaarde van aandelen UTS (telecom),
dividenduitkering van de Curaçao Airport Holding, inning van achterstallige huuropbrengsten en
balansnormering bij diverse overheidsentiteiten. Curaçao gaf aan dat het nog steeds van plan is om een
lening af te sluiten voor de bouw van een nieuw ziekenhuis, aangezien het ziekenhuis zichzelf zal
terugverdienen, iets wat onafhankelijke experts ook aangeven.
Het Cft was van mening dat de reactie van Curaçao onvoldoende was om de begroting weer te laten
voldoen aan de normen uit artikel 15 van de Rijkswet. Daarom heeft het Cft in zijn brief van 29 juni
2012 ex artikel 12.5 Rijkswet aangegeven dat het bij zijn standpunt blijft dat, alhoewel de wetten in de
afrondingsfase dan wel bij de Raad van Advies zijn, dit onvoldoende vertrouwen geeft in implementatie
nog dit jaar. De wetten moeten immers nog goedgekeurd worden door de Staten, en de
uitvoeringsorganisaties moeten voldoende tijd krijgen om de wetten te gaan uitvoeren.
Ten aanzien van de ontvangsten ter compensatie van het uitblijven van het dividendbeleid, gaf het Cft in
zijn brief van 29 juni 2012 ex artikel 12.5 van de Rijkswet aan dat het er niet van overtuigd is dat de
aangedragen dekkingsvoorstellen van Curaçao daadwerkelijk gerealiseerd zullen worden. Bij de
overwaarde van de aandelen UTS gaf het Cft additioneel aan, dat het opmerkelijk is dat UTS een lening
moet aangaan om de gelden daadwerkelijk uit te keren. Bovendien mist het Cft een dividendbesluit dat
door de Raad van Commissarissen is bekrachtigd. De voorgestelde compensatie heeft een incidenteel
karakter en is derhalve geen structurele oplossing. Het probleem voor 2012 lijkt afgewend te zijn, maar
meerjarig is er geen structurele oplossing. Hierbij dienen ook de door het Cft gesignaleerde risico’s bij
enkele grote overheidsentiteiten in ogenschouw te worden genomen.
Ten aanzien van de door Curaçao voorgenomen lening voor de bouw van een nieuw ziekenhuis bleef het
Cft bij zijn eerdere standpunt dat eerst de maatregelen in de gezondheidszorg moeten zijn doorgevoerd.
Overigens geven de onafhankelijke experts ook aan dat invoering van de maatregelen inclusief
indexering van de tarieven een randvoorwaarde is voor een gezonde financiële exploitatie van het
nieuwe ziekenhuis. Al met al concludeerde het Cft in zijn brief van 29 juni ex artikel 12.5 dat Curaçao
onvoldoende tegemoet is gekomen aan zijn aanbevelingen uit de brief van 8 juni 2012 ex artikel
17.1/12.3. Er blijft daarmee naar de mening van het Cft sprake van een begroting die niet voldoet aan
de normen van artikel 15 van de Rijkswet. In totaal dient nog steeds alternatieve dekking aangedragen
te worden voor ANG 30 miljoen (uitstel zorgmaatregelen van 1 september 2012 tot en met 1 januari
2013) en ANG 25 miljoen (uitstel dividendbeleid tot 1 januari 2013), alsmede meerjarige dekking voor
het nog te compenseren tekort over 2011 van ANG 98 miljoen.
Escalatietraject richting aanwijzing
Op 6 juli 2012 heeft het bestuur van Curaçao gereageerd op de brief van het Cft van 29 juni 2012, ex
artikel 12.5. Deze brief is op hoofdlijnen gelijk aan de eerdere brief van Curaçao van 22 juni 2012 en de
eerste begrotingswijziging, waarmee Curaçao dus niet voldoet aan de aanbevelingen van het Cft. Het Cft
blijft hierdoor van mening dat de begroting niet voldoet aan de normen van artikel 15 van de Rijkswet.
Daarom heeft het Cft op 10 juli 2012 een bericht ex artikel 13.1 en 13.2 van de Rijkswet verzonden aan
de Rijksministerraad. In dit bericht adviseert het Cft de Rijksministerraad om een aanwijzing te geven
aan het bestuur van Curaçao met als doel de begroting weer te laten voldoen aan de normen van artikel
15 van de Rijkswet. Het Cft heeft aangegeven dat een aanwijzing naar de mening van het Cft in elk
geval uit de volgende elementen zou moeten bestaan:


Het uiterlijk per 1 september 2012 indienen van een begrotingswijziging waarin het uitstel van de
zorgmaatregelen tot 1 januari 2013 op een realistische wijze wordt gedekt en waarin goed
onderbouwde ontvangsten ter compensatie van het uitstel van het dividendbeleid zijn opgenomen;



Het (meerjarig) compenseren van tekorten uit voorgaande jaren van in totaal ANG 98 miljoen.

Een randvoorwaarde is hierbij dat het financieel beheer dusdanig op orde wordt gebracht dat sprake is
van een verbeterde informatievoorziening en inzicht in de budgettaire situatie van alle relevante
entiteiten, waaronder de sociale fondsen en de overheidsvennootschappen. Tevens geeft het Cft aan dat

9

het er vanuit gaat dat de maatregelen op het terrein van de gezondheidszorg en de
oudedagsvoorziening, die nodig zijn om de begroting op een structureel houdbaar niveau te brengen,
zullen worden ingevoerd per 1 januari 2013. Tenslotte geeft het Cft aan dat het onverstandig wordt
geacht dat Curaçao nieuwe leningen aangaat zolang er geen begrotingswijziging langs bovenstaande
lijnen is ingediend en er geen voorstel voor compensatie van tekorten uit voorgaande jaren is
aangedragen.
De Rijksministerraad heeft op 13 juli 2012 het advies van het Cft overgenomen. In een aanwijzing zal
Curaçao opgedragen worden om uiterlijk 1 september 2012 dekkingsmaatregelen te presenteren voor
uitstel van de maatregelen op het gebied van de zorg en het dividendbeleid tot 1 januari 2013. Ook
moet compensatie voor de tekorten uit voorgaande jaren worden aangedragen. Daarbij moet Curaçao
voorafgaand toezicht door de minister van Financiën instellen op de begroting en kunnen geen leningen
aangegaan worden zolang de begroting meerjarig niet sluitend is. Voor het nieuwe ziekenhuis geldt
additioneel dat eerst de maatregelen in de gezondheidszorg (inclusief indexering van de tarieven)
ingevoerd moeten zijn, voordat hiervoor een lening aangegaan kan worden.
Begrotingsvoorbereiding 2013
Het Cft acht het van belang om in een vroeg stadium betrokken te worden bij de
begrotingsvoorbereiding voor 2013. Door in een vroeg stadium te adviseren over de ontwerpbegroting
heeft het bestuur geruime tijd om eventueel de plannen nog aan te passen. Tot op heden heeft het Cft
nog geen informatie ontvangen van Curaçao over het begrotingsvoorbereidingsproces voor 2013. Het Cft
zal bij het toetsen van de ontwerpbegroting de stand van zaken van de invoering van de maatregelen op
het terrein van de gezondheidszorg, de oudedagsvoorziening en het dividendbeleid uiteraard betrekken.
Mochten er signalen komen dat ook de datum van 1 januari 2013 niet gehaald kan worden, dan zal het
Cft er bij Curaçao op aandringen om de budgettaire consequenties daarvan te verwerken in de
begroting. Daarbij zal het Cft de ramingen van Curaçao grondig toetsen.
Sint Maarten
Begrotingsvoorbereiding 2012
De eerder door het Cft voorzichtig positief beoordeelde ontwerpbegroting 2012 is in april 2012 door de
Staten van Sint Maarten behandeld en goedgekeurd en door de gouverneur vastgesteld. Vergeleken met
voorgaande jaren is er verbetering opgetreden in het tijdstip van in werking treden van de begroting.
Het streven is om in het vervolg uiterlijk 31 december van het voorbereidingsjaar een vastgestelde
begroting te hebben, beginnend met de begroting 2013.
Begrotingsuitvoering 2012
Conform de Rijkswet heeft vanaf 1 januari 2012 tot aan de datum van het vaststellen van de begroting,
de begroting 2011 tot basis van de uitvoering 2012 gediend. Dit omdat de begroting 2012 nog niet in
werking was getreden. Gedurende deze periode heeft het bestuur van Sint Maarten zich gehouden aan
de richtlijn van het Cft om per maand voor maximaal 1/12 deel van het begrotingstotaal 2011
verplichtingen aan te gaan en uitgaven te doen. Het Cft heeft dit geconstateerd op basis van door Sint
Maarten aangeleverde maandelijkse, voorlopige uitputtingscijfers.
De vastgestelde begroting dient conform de Rijkswet ook door het Cft beoordeeld te worden. Omdat er
geen wijzigingen waren opgetreden ten opzichte van de eerder door het Cft beoordeelde
ontwerpbegroting, heeft het Cft aangegeven dat de begroting 2012 in uitvoering genomen kon worden.
Gezien het moment van vaststelling van de begroting, de maand april, was het echter onvermijdelijk
ook de periode van uitvoering van de begroting tot dat moment in het oordeel te betrekken. Uit door
Sint Maarten verstrekte informatie bleek op dat moment dat een deel van de begrote inkomsten (ANG
21 miljoen aan inkomstenbelasting uit verhuur van onroerend goed door niet-ingezetenen) niet meer tot
ontvangsten zouden leiden in 2012. Hierdoor voldeed de begroting niet meer aan artikel 15 van de
Rijkswet en daarom heeft het Cft aangedrongen op een begrotingswijziging. Door de bestuurswisseling
die plaatsvond rond het moment dat Sint Maarten het Cft moest informeren omtrent de
begrotingswijziging, is dit er niet meer van gekomen onder het oude bestuur. Bij aantreden heeft de

10

nieuwe minister van Financiën het Cft verzocht om extra tijd teneinde in staat te zijn de
begrotingswijziging voor te bereiden. Het Cft is hiermee akkoord gegaan en heeft als nieuwe datum voor
het aanleveren van de concept eerste begrotingswijziging 2012 2 juli 2012 gesteld. In de brief van 21
juni 2012, kenmerk Cft 201200582, heeft het Cft de Rijksministerraad tussentijds bericht over deze
stand van zaken met betrekking tot de begroting 2012, aangezien het Cft op dat moment nog niet
inhoudelijk kon berichten in overeenstemming met artikel 13 lid 1 van de Rijkswet. In deze brief is
aangegeven dat het Cft de Rijksministerraad onmiddellijk zal informeren na ontvangst van de
begrotingswijziging op 2 juli 2012.
Het Cft heeft twee medewerkers beschikbaar gesteld om het ministerie van Financiën te ondersteunen
bij het opstellen van de begrotingswijziging. Inmiddels waren er meer feiten bekend betreffende de
uitvoering op grond waarvan er sprake was van een tekort van ANG 31,2 miljoen op de begroting van
ANG 432 miljoen. Behalve de al genoemde tegenvaller van ANG 21 miljoen aan inkomstenbelasting,
diende aan de inkomstenkant ook ANG 1 miljoen aan successiebelasting uit de begroting gehaald te
worden, omdat de regering een motie van het parlement hierover had aangenomen. Aan de lastenkant
was er een tegenvaller van ANG 5,7 miljoen als gevolg van een besluit de indexering van de
ambtenarensalarissen uit te betalen en een tegenvaller van ANG 3,5 miljoen als gevolg van de plannen
van aanpak Justitie. Het dekkingsvoorstel van Sint Maarten bestaat uit een meevaller van ANG 22,6
miljoen aan belastingopbrengsten in de eerste vijf maanden van 2012, meevallers binnen het ministerie
van Justitie van circa ANG 4 miljoen, en verder het voor circa ANG 6 miljoen schrappen van vacatures
welke in 2012 niet meer vervuld zullen worden.
Sint Maarten heeft het Cft verzocht om op de begrotingswijziging te reageren. Het Cft heeft vervolgens
een positief oordeel gegeven op de concept eerste begrotingswijziging, omdat deze naar het oordeel van
het Cft voldoende tegemoet komt aan de normen van artikel 15 van de Rijkswet. Het Cft heeft de
Rijksministerraad dienovereenkomstig geïnformeerd (brief van 7 juli 2012, kenmerk Cft 201200620).
Bij het positieve advies plaatste het Cft ook een aantal kanttekeningen. De belangrijkste zijn dat in de
begrotingswijziging de onderbouwing van de maatregelen beter in beeld gebracht moet worden, dat het
Cft de concept jaarrekening 2010 betrokken heeft bij de beoordeling van de maatregelen maar als bij
ontvangst van de vastgestelde jaarrekening 2010 anders blijkt dat zonodig alsnog bijgesteld dient te
worden, dat het Cft op voorstel van Sint Maarten toestaat dat de meerjarenbegroting en de
kapitaaldienst nu niet worden meegenomen maar in de volgende begrotingswijziging, en dat Sint
Maarten in het vervolg wel standaard deze twee delen van de begroting dient mee te nemen in
begrotingswijzigingen.
Daarnaast vraagt het Cft in zijn adviesbrief ook aandacht voor de vier voorwaarden die het Cft heeft
gesteld bij de goedkeuring van zowel de ontwerp- als vastgestelde begroting 2012. De voorwaarden
betreffen het opstellen en uitvoeren van het volgende:
1.

Een realistisch en ambitieus plan van aanpak met betrekking tot de verdere versterking van de
belastingdienst.

2.

Een realistisch en ambitieus vijfjarenplan met betrekking tot de verbeteringen in het kader van
PEFA.

3.

Een realistische en ambitieuze planning om de langjarige financiële ontwikkelingen in beeld te
brengen van de ouderdomsvoorzieningen, sociale fondsen en ambtenarenpensioenen, en mogelijke
alternatieven te ontwikkelen gericht op de begroting 2013.

4.

Een analyse van de jaarrekeningen 2009 en 2010 en de structurele effecten van deze analyse op de
begroting 2012 en verder.

Sint Maarten diende in de uitvoeringsrapportage over het eerste kwartaal 2012 de gevraagde informatie
op te leveren. Sint Maarten heeft aangegeven aan deze voorwaarden te zullen voldoen en heeft in de
betreffende uitvoeringsrapportage aandacht besteed aan de voorwaarden. Naar het oordeel van het Cft
was de geleverde informatie zeer summier en het Cft heeft in de correspondentie over de
begrotingswijziging met Sint Maarten wederom verzocht om de stand van zaken aan te geven met
betrekking tot de voorwaarden. Hieraan is in de ontvangen concept eerste begrotingswijziging tegemoet

11

gekomen en het Cft acht het nu van groot belang dat hierop door Sint Maarten voortgang wordt
gemaakt (het Cft heeft de Rijksministerraad ook hierover geïnformeerd in de brief van 7 juli 2012). Het
Cft zal deze voortgang blijven volgen en heeft Sint Maarten in de adviesbrief op de concept eerste
begrotingswijziging verzocht uiterlijk op 1 september 2012 de gevraagde plannen van aanpak en de
analyse bij het Cft in te dienen.
Conform de Rijkswet heeft het Cft de uitvoeringsrapportage over het eerste kwartaal 2012 ontvangen.
De uitvoeringsrapportage was op tijd ingeleverd maar was niet volledig. Als gevolg van de
onvolledigheid maar ook de summiere onderbouwingen, bieden dit soort rapportages naar het oordeel
van het Cft tot nu toe onvoldoende houvast ten behoeve van de beoordeling van de uitvoering. Als
daarbij in beschouwing wordt genomen dat de jaarrekeningen tot nu toe niet of niet op tijd worden
opgeleverd en vastgesteld, dan moge het duidelijk zijn dat de verantwoordingsmomenten van de
uitvoering van de begroting onvoldoende inzicht bieden. Het Cft heeft vanaf het begin van het financieel
toezicht met dit probleem te kampen gehad en heeft tot nu toe, als verbeterpogingen, zwaar ingezet op
de verhoging van de kwaliteit van het financieel beheer. Gezien de zeer trage voortgang in deze
verbetertrajecten is het Cft momenteel aan het nagaan wat er dan nog meer gedaan kan worden om het
inzicht in de uitvoering op kortere termijn te verhogen. Gedacht wordt aan bijvoorbeeld het opzetten
van systemen om kasuitgaven goed te kunnen volgen.
De Rijkswet gaat ervan uit dat de schulden van de landen in wording gesaneerd zouden worden tot de
afgesproken hoogte om te zorgen dat de landen met een gezonde financiële startpositie zouden
aanvangen. Nederland heeft richting de nieuwe landen aangegeven dat het proces van sanering van de
betalingsachterstanden afgerond is. In gesprekken met Sint Maarten over de tekorten uit oude jaren
(voor 10 oktober 2010) is naar voren gekomen dat Sint Maarten van mening is dat de schuldsanering
nog steeds niet is afgerond en dat er derhalve geen sprake is van een gezonde startpositie zoals
afgesproken en beoogd in de Rijkswet. Uit de administratie van Sint Maarten komen nog omvangrijke
betalingsachterstanden naar voren die mogelijk leiden tot een groot beslag op de liquide middelen van
het land. Het Cft voert momenteel samen met het ministerie van Financiën van Sint Maarten een
onderzoek uit naar de omvang van deze betalingsachterstanden. Het gaat in dit onderzoek niet om de
juistheid van de administratie, maar om de dreiging die er van uit gaat voor de financiële positie van
Sint Maarten.
Begrotingsvoorbereiding 2013
Het Cft acht het van belang in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken te zijn bij de
begrotingsvoorbereiding, zodat het Sint Maarten tijdig kan adviseren over de ontwerpbegroting en het
bestuur zonodig dan al kan bijsturen. Tot nu toe heeft Sint Maarten in lijn met deze gedachte gehandeld
en het Cft heeft tot nu toe op verzoek de kaderbrief 2013 van Sint Maarten van commentaar voorzien.
Het Cft verwacht binnenkort een eerste versie van de contouren van de ontwerpbegroting 2013 te
ontvangen voor commentaar.
Collectieve sector en de rentelastnorm
Eén van de doelstellingen van het financieel toezicht is het voorkomen van nieuwe schuldopbouw. De
Rijkswet regelt op twee manieren het toezicht op het aangaan van nieuwe leningen door de landen.
Deze betreffen het toezicht op de begrotingen en het toezicht op de rentelasten.
De meerjarige begrotingen van de landen dienen sluitend te zijn: er dient sprake te zijn van een
sluitende gewone dienst en een sluitende kapitaaldienst, rekening houdend met de verwachte
ontvangsten uit de opbrengst van geldleningen. Voor de gewone dienst kan dus niet (langlopend)
geleend worden. Dit kan wel voor de kapitaaldienst, zolang voldaan wordt aan de rentelastnorm, die
aangeeft hoeveel er maximaal aan rentelasten op aangegane leningen in de (meerjarige) begroting van
enig jaar mag zijn opgenomen.
Financiële verplichtingen via rechtspersonen die behoren tot een land kunnen van significant belang zijn
voor de financiële positie van dat land. De rentelastnorm heeft daarom betrekking op de rentelasten van

12

de (geconsolideerde) collectieve sector van een land. De rentelastnorm komt overeen met 5% van de
gemiddelde gerealiseerde gezamenlijke inkomsten van de collectieve sector over de drie jaren
voorafgaand aan het jaar waarin de begroting is of wordt ingediend.
Zoals in de vorige rapportage is aangegeven, is per peildatum 1 januari 2011 door de Stichting
Overheidsaccountantsbureau (SOAB) de samenstelling van de collectieve sector voor de landen Curaçao
en Sint Maarten voor het eerst bepaald. De resultaten moeten echter nog formeel vastgelegd worden
door de besturen van de twee landen en de minister van BZK. Dit is tot op heden niet gebeurd. Voor de
toezichthoudende rol van het Cft en het officieel beoordelen of de landen zich houden aan de
rentelastnorm, is het van het grootste belang dat dit nu snel formeel wordt vastgelegd.
Uit eigen berekeningen maakt het Cft op dat de rentelasten voor zowel Curaçao als Sint Maarten in de
begrotingen 2012 op dit moment ruim onder de rentelastnorm liggen, zie onderstaande tabel.
Tabel IV
Land

Rentelastnorm,

Rentelasten,

Hoofdsom totaal

Schuldquote*

x 1.000 ANG

x 1.000 ANG

leningen, x 1.000 ANG

op dit moment

Curaçao

108.793

50.021

1.672.910

Circa 33 %

Sint Maarten

27.901

12.922

451.622

Circa 32 %

*Dit betreft een globale raming. De gebruikte GDP cijfers zijn afkomstig uit de desbetreffende begrotingen.

Sint Maarten geeft in de begroting 2012 aan wel voornemens te zijn vanaf 2012 elk jaar in de komende
vijf jaren te gaan lenen. Een concreet leningsverzoek is echter nog niet bij het Cft ingediend. Opvallend
is dat Sint Maarten reeds geruime tijd goedkeuring van het Cft heeft voor het aangaan van een lening,
die tot op heden nog niet is aangegaan. Curaçao geeft in de begroting 2012 aan geen (meerjarige)
voornemens te hebben voor het aangaan van nieuwe geldleningen. Inmiddels valt uit de bij het Cft in
behandeling zijnde concept begrotingswijziging 2012 wel op te maken dat Curaçao voornemens is vanaf
2012 meerjarig te gaan lenen verbandhoudende met de financiering van het nieuwe ziekenhuisgebouw.
Een concreet leningsverzoek heeft het Cft nog niet ontvangen. Overigens heeft de Rijksministerraad
aangegeven dat, zolang de begroting van Curaçao meerjarig niet sluitend is, er geen nieuwe leningen
aangegaan mogen worden. Zodra de begroting van Curaçao meerjarig sluitend is, zal Curaçao een
leningsverzoek moeten indienen bij het Cft, welke door het Cft getoetst zal worden aan de criteria van
de Rijkswet.
Verbeteringen financieel beheer 2010 - 2015
Het afgelopen half jaar hebben de landen Curaçao en Sint Maarten duidelijk meer aandacht geschonken
aan de verbetering van het financieel beheer. In de Rijkswet is een achttal specifieke onderwerpen
opgenomen in het kader van het financieel beheer. Beide landen rapporteren uiterlijk zes weken na
afloop van een kwartaal over de verbeteringen van het financieel beheer.
PEFA
In 2011 is het Cft begonnen met een inventarisatie van het financieel beheer op Curaçao en Sint
Maarten. Hiervoor is een internationaal erkend normenkader voor gebruikt: Performance Measurement
Framework van de werkgroep Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), het zogenaamde
PEFA Framework. PEFA is een samenwerkingsverband dat is erkend en wordt ondersteund door onder
andere de Wereldbank, het IMF en de Europese Commissie. Het framework is een document dat een
stelsel van 28 high level kritische succesfactoren ten aanzien van het financieel beheer onderkent. Het is
tot stand gekomen in samenwerking met de Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling (OESO). Dit normenkader is gekozen met het oog op de evaluatie van de Rijkswet in 2015.
Het normenkader garandeert een objectieve en transparante toetsing van het financieel beheer.

13

De inventarisatie van het financieel beheer op Curaçao en Sint Maarten heeft geleid tot een rapport van
bevindingen voor beide landen. Het rapport geeft een nulmeting weer van de indicatoren en een score.
Deze rapporten zijn in oktober 2011 afgerond en aangeboden aan de betreffende regeringen. Aan de
hand van het rapport wordt een vijfjaren verbeterplan voor het financieel beheer opgesteld. Dit
verbeterplan stelt per indicator doelen tot verbetering van het financieel beheer en bevat een
stappenplan, bestaande uit actiepunten en tijdsplanning, die ervoor moeten zorgen dat de gestelde
doelen worden bereikt.
Curaçao
Uit het ‘Rapport van Bevindingen PEFA inventarisatie financieel beheer Curaçao’ blijkt dat het financieel
beheer van Curaçao op onderdelen nog een onvoldoende scoort. In bijlage 2 is een overzicht
opgenomen met de scores. Het overzicht laat zien waar het financieel beheer van Curaçao zich op dit
moment bevindt en het groeipad voor de komende jaren. Naar aanleiding van deze nulmeting is een
vijfjaren verbeterplan financieel beheer opgesteld door het ministerie van Financiën, in overleg met het
Cft. Dit plan is in mei 2012 vastgesteld door de Raad van Ministers. Het ministerie van Financiën heeft
van de Raad van Ministers de uitdrukkelijke instructie gekregen het verbeterplan uit te werken en uit te
voeren. Het goedgekeurde verbeterplan bevat circa 200 verbeteracties.
Het Cft constateert dat bij het ministerie van Financiën verbetering van het financieel beheer de nodige
prioriteit heeft. Op Curaçao heeft het ministerie van Financiën het vijfjarenplan en het verbeterplan
volledig naar zich toegetrokken. Op het ministerie is de nodige capaciteit vrijgemaakt en aangetrokken.
Dit is een zeer positieve ontwikkeling. Het Cft heeft erop gewezen dat daarnaast ook voldoende
middelen op de begroting beschikbaar moeten zijn voor de verbetertrajecten
Bijzonder punt van aandacht op Curaçao is de rol van de Staten. Op het onderdeel Externe toezicht en
controle scoort Curaçao het slechtst. Zo worden rapportages van de Algemene Rekenkamer niet in de
Staten behandeld. Het toezicht van de Staten op de totstandkoming van de begroting is beperkt tot de
behandeling van de begroting in de Staten. Ten aanzien van de betrokkenheid van de Staten bij de
jaarrekeningen leert de ervaring dat de rapportages van de Algemene Rekenkamer erg laat beschikbaar
komen, veelal meerdere jaren na afloop van het verslagjaar. De agendering en behandeling in de Staten
vindt dan ook per definitie laat plaats en is daardoor ineffectief. Ook is de belangstelling voor
andersoortige rapportage van de Algemene rekenkamer laag en vindt weinig tot geen inhoudelijke
behandeling plaats. Zonder een inhoudelijke behandeling kan de Staten geen aanbevelingen doen aan
de regering. De Staten dient niet alleen op de hoogte te zijn van stand van zaken van het financieel
beheer en de verbeteringen binnen het beheer maar dient ook te werken aan een effectieve invulling
van haar toezichthoudende taken. De uitvoeringsrapportages, die de Staten elk kwartaal ontvangt van
de regering, zijn bij uitstek een middel om effectief invulling te geven aan de controlerende taak van de
Staten.
Sint Maarten
Uit het ‘Rapport van bevindingen PEFA inventarisatie financieel beheer Sint Maarten’ blijkt dat het
financieel beheer van Sint Maarten nog in de kinderschoenen staat. Sint Maarten scoort over het
algemeen dan ook laag op alle hoofdindicatoren (betrouwbaarheid van de begroting, volledigheid en
transparantie, beleidsmatig begroten, zorgvuldigheid en interne beheersing van de uitvoering van de
begroting, administratie, vastlegging en verslaggeving en het extern toezicht en controle). Dit is niet
verrassend voor een nieuw land dat nog in de opbouwfase verkeert. De scores in bijlage 3 bevestigen dit
beeld. In het overzicht in bijlage 3 geeft Sint Maarten ook aan wat het groeipad zal zijn de komende
jaren.
Bij het advies op de ontwerpbegroting 2012 heeft het Cft onder meer als voorwaarde gesteld dat in de
eerste uitvoeringsrapportage 2012 een ambitieus en realistisch vijfjarenplan met betrekking tot
verbetering van het financieel beheer in het kader van PEFA moet zijn opgenomen. Dit is niet gebeurd.
Dit plan wordt eind juli 2012 aangeleverd. Vanwege het capaciteitsgebrek op Sint Maarten levert het Cft

14

in het kader van haar adviserende rol ondersteuning bij het opstellen van het vijfjarenplan. Doordat het
Cft sinds 17 januari 2012 kantoor houdt op Sint Maarten, zit het Cft dicht op het proces.
Het Cft constateert dat op Sint Maarten het verbeteren van het financieel beheer hoog op de agenda
staat van de nieuwe minister van Financiën. De minister van Financiën zal een sterk team tot zijn
beschikking moeten hebben om de verbeteringen in het financieel beheer te realiseren. Een aantal
kritieke functies binnen het ministerie van Financiën moet nog worden gevuld. Het Cft heeft er bij de
minister van Financiën op aangedrongen om het vijfjaren plan aan de Raad van Ministers en de Staten
te presenteren om een zo breed mogelijk politiek draagvlak te krijgen.
Monitoring en evaluatie
De vijfjaren verbeterplannen van Curaçao en Sint Maarten beslaan de periode 2010 – 2015. De landen
zullen over de voortgang van het verbeterplan rapporteren in de uitvoeringsrapportages. Hiervoor is
samen met de landen een aangepast rapportageformat ontwikkeld. De uitvoeringsrapportages dienen
uiterlijk zes weken na afloop van ieder kwartaal bij het Cft te worden ingediend. De eerste
voortgangsrapportage volgens het nieuwe format dient uiterlijk medio augustus 2012 te worden
aangeleverd bij het Cft.
Met de landen is afgesproken dat het PEFA verbeterplan jaarlijks zal worden geëvalueerd. Op basis van
de resultaten van de evaluatie kunnen tijdig maatregelen worden genomen om de doelstellingen, de
activiteiten dan wel het tempo van de verbeteringen aan te passen. Het Cft heeft voor de evaluatie een
plan van aanpak opgesteld. De evaluatie kan door het Cft zelf dan wel extern (of een combinatie van
beide) worden uitgevoerd.
Entiteiten buiten de begroting en buiten de directe invloedsfeer van de overheid
In de vorige halfjaarrapportage is, als onderdeel van het financieel beheer, ruim aandacht besteed aan
corporate governance in relatie tot overheidsvennootschappen en stichtingen. Daarnaast heeft het Cft de
regering geïnformeerd over de zorgwekkende financiële positie van enkele grotere
overheidsvennootschappen op Curaçao naar aanleiding van een analyse van de (beschikbare)
jaarrekeningen 2008 en 2009. Aangezien er naast de overheidsvennootschappen en stichtingen ook
andere entiteiten zijn (gesubsidieerde instellingen, zelfstandige bestuursorganen, publiekrechtelijke
organisaties, sociale fondsen etc.) die buiten de begroting en directe invloedsfeer van de overheid
opereren, maar wel een wezenlijke bedreiging kunnen vormen voor de begrotingen van de landen
spreekt het Cft in het vervolg over overheidsentiteiten. Het afgelopen half jaar heeft het Cft de analyse
van de financiële positie van de entiteiten geüpdatet op basis van de ontvangen jaarrekeningen 2010.
Tevens heeft het Cft uitgebreid stilgestaan bij de rol van het Cft ten aanzien van de wet- en regelgeving
op het gebied van corporate governance. Hieronder wordt op beide thema’s ingegaan voor zowel
Curaçao als Sint Maarten.
Financiële positie overheidsentiteiten
Het Cft heeft in het kader van zijn toezichthoudende rol ten aanzien van de begrotingen van de landen
en het financieel beheer op basis van artikel 8 van de Rijkswet de jaarrekeningen 2008, 2009 en 2010
van alle overheidsvennootschappen en stichtingen waarin de landen participeren opgevraagd, en zal dit
ook doen voor 2011. Op basis hiervan kan het Cft de risico’s beoordelen die deze overheidsentiteiten
met zich meebrengen voor de begrotingen van de landen. Het Cft is namelijk van mening dat deze
overheidsentiteiten een bedreiging kunnen vormen voor de begrotingen van de landen wanneer zij in
continuïteitsproblemen geraken of wanneer de overheid als afnemer haar rekeningen niet voldoet en de
entiteiten zo gebruiken om lopende uitgaven te financieren. Met deze invalshoek zijn de jaarrekeningen
geanalyseerd waarbij gekeken is naar zowel de winstgevendheid en vermogenspositie als de onderlinge
vorderingen en schulden met de overheid. Onderstaande tabel illustreert dat het een aanzienlijk aantal
entiteiten betreft dat een significant deel van de overheid in brede zin uitmaakt.

15

Tabel V
Overheidsentiteiten buiten de begroting

Curaçao

Overheidsvennootschappen (actief / inactief)
Overheidsstichtingen
Gesubsidieerde instellingen
Zelfstandige bestuursorganen
Publiekrechtelijke organisaties
Overig
Totaal

32 (14 / 18)
40
pm
2
pm
pm
74+

St. Maarten
17 (15 / 2)
15
pm
2
pm
pm
34+

Voormalig land
Nederlandse
Antillen
26
pm
pm
6
32+

Curaçao
Het Cft heeft alleen van de overheidsvennootschappen de jaarrekeningen 2010 ontvangen. Die van de
stichtingen en andere entiteiten zijn opgevraagd maar nog niet ontvangen. Uit de analyse van de
beschikbare jaarrekeningen is gebleken dat waar in 2009 de totaliteit van de overheidsvennootschappen
nog een winst maakte van ANG 74 miljoen, dit voor 2010 was omgeslagen in een verlies van ANG 64
miljoen. Daarbij is het aantal entiteiten dat in de gevarenzone zit weliswaar afgenomen maar de omvang
van de tekorten bij de entiteiten in de gevarenzone is juist fors toegenomen. Ultimo 2010 hebben van de
achttien actieve overheidsvennootschappen er zes een negatieve algemene reserve, wat betekent dat
deze overheidsvennootschappen een cumulatief verlies hebben sinds de oprichting van de
vennootschap. Ultimo 2009 waren dat er nog negen. De twee overheidsvennootschappen met de
hoogste negatieve algemene reserve, waarbij tevens sprake is van een verslechtering als gevolg van
aanblijvende negatieve resultaten, betreffen Aqualectra (ANG 301 miljoen negatief; 2009: ANG 235
miljoen negatief) en de Curaçaosche Dokmaatschappij (ANG 162 miljoen negatief; 2009: 157 miljoen
negatief). Het Cft heeft uit de media vernomen dat het verwachte verlies bij Aqualectra voor 2011 ANG
81,3 miljoen bedraagt. Als dit verlies inderdaad blijkt uit de jaarrekening 2011 dan neemt de negatieve
algemene reserve toe tot ANG 382 miljoen hetgeen 22% van het begrotingstotaal is van Curaçao.
Bij ongewijzigd beleid komt Aqualectra in continuïteitsproblemen, waarmee zij een directe bedreiging
vormt voor de begroting van het land aangezien zij een publieke taak uitvoert. Naast de risico’s voor de
begroting rijst bij een dergelijk beeld de vraag hoe realistisch en duurzaam de structurele
dividendraming van ANG 25 miljoen in de begroting is. De realisatie van dividenden gedurende 2010 is
nihil en uit besprekingen met de overheid is gebleken dat de realisatie voor 2012 ook nihil zal zijn. In
het hoor-en-wederhoor traject ten aanzien van de begroting 2012 heeft de overheid aangegeven
compensatie gevonden te hebben. Deze compensatie betreft bijna volledig eenmalige baten die
voortkomen uit de afwikkeling van oude vorderingen. Uit de analyse van de jaarrekeningen is tevens
gebleken dat de overheid aanzienlijke schulden heeft uitstaan bij de entiteiten. Het afwikkelen van
vorderingen zonder daarbij de schulden in aanmerking te nemen is naar de mening van het Cft
onverantwoord. Die mening is het Cft ook toegedaan ten aanzien van de structurele dividendraming van
ANG 25 miljoen in de (meerjarige) begroting.
Het Cft is verheugd te kunnen melden dat de analyse van de jaarrekeningen is gedeeld met het
ministerie van Financiën en dat daarmee veel aan bewustwording is gewonnen. De Taskforce financieel
beheer en beleid van het ministerie wil zelfs het initiatief nemen in de analyse voor wat betreft de
jaarrekeningen 2011, die ertoe moet leiden inzicht te krijgen in de actuele positie van de
overheidsvennootschappen. Het Cft heeft haar medewerking aan de Taskforce financieel beheer en
beleid toegezegd en zal in de volgende halfjaarrapportage een update geven ten aanzien van de situatie
ultimo 2011. Daarnaast is tijdens het bezoek van het College aan het bestuur van Curaçao afgesproken
dat zij naar aanleiding van het zorgwekkende beeld ten aanzien van een aantal overheidsentiteiten een
plan van aanpak zal opstellen en presenteren waarin zal worden ingegaan op de gezondmaking van deze
overheidsentiteiten.
Sint Maarten
Uit een eerdere analyse van de jaarrekeningen 2009 is gebleken dat de grotere
overheidsvennootschappen op Sint Maarten financieel gezond zijn en geen bedreiging vormen voor de

16

begroting, maar eerder kansen bieden in de vorm van dividendbeleid. Sint Maarten is ook gestart met
de eerste verkenningen om te komen tot een dividendbeleid voor de overheidsvennootschappen.
Complicerende factor daarbij zijn de leningsvoorwaarden bij enkele leningen met externe financiers
waarin is opgenomen dat geen dividend mag worden uitgekeerd op straffe van directe opeisbaarheid van
de lening. De overheid zou haar rol als aandeelhouder moeten gebruiken om bij de herfinanciering van
deze leningen deze bepalingen te laten verwijderen. Met de entiteiten in kwestie is overigens wel een
concessieovereenkomst gesloten hetgeen gezien kan worden als een verkapt dividendbeleid.
Balansnormering en marktconformiteit van concessies zijn echter zaken die op korte termijn uitgewerkt
zouden moeten worden opdat de overwinsten uit de overheidsvennootschappen ten goede kunnen
komen aan de begroting van het land.
Corporate governance
Zoals hiervoor reeds vermeld heeft het College uitgebreid stil gestaan bij haar rol als financieel
toezichthouder in relatie tot de wet- en regelgeving op het gebied van corporate governance. Dit heeft
geleid tot het standpunt dat het Cft toezicht houdt op de opstelling van de wet- en regelgeving, de
implementatie daarvan alsmede de werking van de wet- en regelgeving. De grens van de
toezichthoudende taak van het Cft ligt voor wat betreft corporate governance Curaçao en Sint Maarten
bij de uitvoering van de Code Corporate Governance. Het Cft zal altijd melding maken van onjuist
uitgevoerde procedures, maar de feitelijke uitvoering zal – zoals het hoort in worden overgelaten aan
een goed werkend orgaan dat daarvoor in het leven is geroepen (voor Curaçao de SBTNO, voor Sint
Maarten de CGC, zie hierna).
Curaçao
Op 16 januari 2012 is de Stichting Bureau Toezicht en Normering Overheidsentiteiten (SBTNO)
opgericht. SBTNO heeft in mei 2012 haar eerste adviezen uitgebracht ten aanzien van voorgenomen
benoemingen van commissarissen in de raden van commissarissen van overheidsentiteiten. Hiermee
heeft SBTNO de adviestaak met betrekking tot corporate governance van Stichting
Overheidsaccountantsbureau (SOAB) overgenomen, die deze taak tijdelijk heeft uitgevoerd. SBTNO
werkt ondertussen nog aan de opbouw van de eigen organisatie. SBTNO heeft zelf op dit moment twee
leden benoemd in haar raad van commissarissen. De overige leden dienen nog benoemd te worden.
SBTNO heeft aangegeven, gegeven de beperkte personele capaciteit, haar adviestaak vooralsnog
voornamelijk te richten op benoemingen en ontslag van bestuurders (waaronder commissarissen). Het
Cft moedigt een spoedige personele versterking van het orgaan aan aangezien de andere twee pijlers
van de code corporate governance (dividendbeleid en vervreemding van aandelen erg actuele thema’s
zijn en gegeven de problematiek rondom de begroting snel uitgewerkt dienen te worden.
Sint Maarten
De adviseur corporate governance op Sint Maarten, Corporate Governance Council (CGC), is de
afgelopen periode nog niet uitgegroeid tot een volwaardig adviesorgaan. Het probleem omtrent het
budget van de CGC is nog niet opgelost; wel is er met de CGC een voorstel besproken door de afdeling
Financiën. Daarnaast dient het Landsbesluit ter instelling van de CGC en het Landsbesluit ter vaststelling
van de Corporate Governance Code nog afgekondigd te worden. De val van de regering heeft niet
bijgedragen aan de voortgang hiervan.
Ook de ambtelijke werkgroep die is ingesteld ten behoeve van het opmaken van een beslisnota
Corporate Governance Council heeft haar werkzaamheden nog niet kunnen afronden. Bovendien zijn de
standaard profielen voor de commissarissen en directeuren nog niet vastgesteld.

Conclusie
Zowel Curaçao als Sint Maarten hebben nog een lange weg te gaan als het gaat om het verbeteren van
het begrotingsproces en het financieel beheer. Beide landen zijn tot nu toe onvoldoende in staat
gebleken om betrouwbare begrotingen op te stellen. Sint Maarten heeft aanzienlijke verschuivingen

17

binnen de inkomstensfeer moeten verwerken om de begroting sluitend te houden en moet nog steeds
een flinke slag slaan in de verbetering van het financieel beheer en de meerjarenramingen.
Curaçao heeft aanzienlijke tekorten over voorgaande jaren opgelopen en laat onvoldoende daadkracht
zien om de budgettaire problematiek, die is ontstaan door het steeds weer uitstellen van noodzakelijke
maatregelen, op te lossen. Dit heeft ertoe geleid dat de Rijksministerraad op advies van het Cft een
aanwijzing aan Curaçao heeft gegeven om orde op zaken te stellen. Het komende half jaar zal het Cft de
uitvoering van deze aanwijzing door Curaçao en het opstellen van de begroting 2013 nauwlettend
monitoren. Voor Sint Maarten zal de nadere uitwerking van de aanbevelingen ter verbetering van het
financieel beheer en de meerjarige houdbaarheid van de begroting, ook in relatie tot het opstellen van
de begroting voor 2013, een grote rol spelen.
Het Cft zal meer dan voorheen zijn signalerende rol inzetten en zich intensiever bezig houden met de
informatievoorziening van beide landen, om niet langer alleen afhankelijk te zijn van de gegevens en
analyses van de landen zelf. Hierbij zal informatie van binnen en buiten de overheid betrokken worden.
Op deze manier hoopt het Cft het risico dat grote tekorten pas ruim na afloop van een begrotingsjaar
bekend worden, te verkleinen. Het is echter nooit uit te sluiten dat een dergelijke situatie zich weer zal
voordoen, zeker zo lang het financieel beheer niet op orde is.

18

Bijlage 1: Traject Rijkswet richting aanwijzing aan Curaçao
De Rijkswet geeft het Cft de mogelijkheid om de Rijksministerraad te adviseren om een aanwijzing te
geven aan de landen. Onderstaand een overzicht van de route die de afgelopen maanden is doorlopen in
de aanloop naar het advies van het Cft aan de Rijksministerraad tot het geven van een aanwijzing aan
het bestuur van Curaçao, inclusief de hieruit voortvloeiende correspondentie.
Artikel 17.1
Indien het bestuur nalaat een voorziening ter uitvoering van een beleidsvoornemen te treffen of deze op
een zodanig tijdstip vaststelt, implementeert of uitvoert dat de haalbaarheid van de uitgaven- en
ontvangstenramingen in gevaar komt, adviseert het College hierover overeenkomstig artikel 12, derde
lid.
Artikel 12.3
Het advies, bedoeld in het tweede lid*, bevat de gemotiveerde bevindingen met betrekking tot de
uitgevoerde beoordeling, bedoeld in artikel 15, en zo nodig aanbevelingen met betrekking tot de wijze
waarop de desbetreffende vastgestelde begroting dan wel vastgestelde verordening tot wijziging van de
begroting in overeenstemming met de normen, genoemd in artikel 15, kan worden gebracht.
*Artikel 12.2
Indien het College van oordeel is dat de in het eerste lid bedoelde vastgestelde begroting respectievelijk
de in dat lid bedoelde vastgestelde verordening tot wijziging van de begroting geheel of ten dele niet in
overeenstemming is met de normen, genoemd in artikel 15, brengt het College een advies uit aan het
desbetreffende bestuur binnen veertien dagen na ontvangst van die vastgestelde begroting dan wel
vastgestelde verordening tot wijziging van de begroting.
Het Cft heeft op 8 juni 2012 een advies uitgebracht ex artikel 17.1 en 12.3 van de Rijkswet.
Artikel 12.4
Indien een advies als bedoeld in het tweede lid aanbevelingen bevat als bedoeld in het derde lid, deelt
het desbetreffende bestuur binnen veertien dagen na ontvangst van dat rapport aan het College mee in
hoeverre en op welke wijze rekening wordt gehouden met die aanbevelingen en, indien aan de orde,
onder vermelding van de termijnen die daarbij in acht zullen worden genomen.
Het bestuur van Curaçao heeft op 22 juni 2012 schriftelijk gereageerd op de aanbevelingen uit de brief
van het Cft van 8 juni 2012.
Artikel 12.5
Indien naar het oordeel van het College het bestuur met de in het vierde lid bedoelde mededeling niet of
niet voldoende de normen, genoemd in artikel 15, in acht neemt, dan wel indien het bestuur nalaat die
mededeling aan het College te doen, geeft het College binnen veertien dagen na ontvangst van de
mededeling, respectievelijk na het uitblijven ervan, daarover bericht aan het desbetreffende bestuur en
de Staten.
Het Cft heeft op 29 juni 2012 een advies uitgebracht ex artikel 12.5 van de Rijkswet.
Artikel 13.1
Indien na ten minste zeven dagen na verzending van het bericht, bedoeld in artikel 12, vijfde lid, naar
het oordeel van het College sprake blijft van een begroting, respectievelijk een verordening tot wijziging
van de begroting die geheel of ten dele niet voldoet aan de normen, genoemd in artikel 15, bericht het
College na afloop van die periode dienaangaande de raad van ministers van het Koninkrijk door
tussenkomst van Onze Minister.

19

Het bestuur van Curaçao heeft op 6 juli 2012 schriftelijk gereageerd op het advies ex artikel 12.5 van
het Cft.
Artikel 13.2
Een bericht als bedoeld in het eerste lid kan vergezeld gaan van een gemotiveerd advies tot het geven
van een aanwijzing als bedoeld in het vijfde lid.
Het Cft heeft op 10 juli 2012 een bericht ex artikel 13.1 verzonden aan de Rijksministerraad, met daarin
een advies ex artikel 13.2 tot het geven van een aanwijzing. Dit omdat het Cft van oordeel was dat ook
met de reactie van het bestuur van Curaçao van 6 juli 2012 sprake bleef van een begroting die niet
voldoet aan de normen van artikel 15 van de Rijkswet.
Artikel 13.5
Op een advies als bedoeld in het tweede lid kan de raad van ministers van het Koninkrijk concluderen
tot het geven van een aanwijzing aan het betreffende bestuur om de begroting zodanig aan te passen
dat deze voldoet aan de normen, genoemd in artikel 15. Alvorens een aanwijzing te geven, stelt Onze
Minister het betrokken bestuur in de gelegenheid om zijn visie te geven.
De Rijksministerraad heeft op 13 juli 2012 besloten tot het geven van een aanwijzing aan het bestuur
van Curaçao.

20

Bijlage 2: Scores en groeipad hoofdindicatoren Curaçao
Indicator

10

11

12

13

14

15

C

X

D

C

C

B

D

X

D+

D+

C+

B+

land

A

X

D

D

C

B

Achterstallige betalingen

D+

X

C

B

B

B

2. Volledigheid en transparantie
5
Begrotingsindeling

A

X

A

A

A

A

1. Betrouwbaarheid van de begroting
1
Realisatie van de uitgaven t.o.v. goedgekeurde begroting van het land
2

Realisatie van de uitgaven t.o.v. goedgekeurde departementale
begrotingen

3
4

Realisatie van de inkomsten t.o.v. goedgekeurde begroting van het

6

Volledigheid van informatie in begrotingstoelichting

B

X

B

B

A

A

7

Inkomsten en uitgavenstromen buiten de begroting

D+

X

D+

C

C

B

9

Inzicht in financiële risico’s zbo’s en overheids-nv’s

C

X

C

C

C

B

10

Publieke toegang tot financiële begrotingsinformatie

C

X

B

B

B

A

C+

X

A

A

A

A

D+

X

D+

C+

B

B+

X

B

B

B

B

X

B+

B+

B+

B+

X

C+

C+

B+

A

B+

B+

B+

B+

3. Beleidsmatig begroten
11
Deelname aan jaarlijkse begrotingsproces
12

Beleidsmatige meerjarenramingen

4. Zorgvuldigheid en interne beheersing van de uitvoering van de begroting
13
Helderheid belastingplicht
B
14
Effectieve registratie van belastingplichtigen en belastingaanslagen
B+
15
Effectiviteit inning belastingaanslagen
C+
16
Voorspelbaarheid van bestedingsruimte ten behoeve van het aangaan
van verplichtingen

B

X

17

Vastlegging en beheer banksaldi, leningen en garanties

B

X

B

B+

A

A

18

Het beheer van de salarisadministratie

C+

X

C+

B

B

B

19

Openbare aanbestedingen

C+

X

B

B

B+

B+

20

Interne procedures financiële administratie

D+

X

C+

C+

B

B

21

Interne audits

C+

X

C+

C+

B+

B+

C+

X

C+

B+

B+

B+

5. Administratie, vastlegging en verslaggeving
22
Frequentie en tijdigheid van financiële af- en aansluitprocedures
23

Besteding van (financiële) middelen door onderwijs en medische
instellingen

C

X

C

C

C

B

24

Kwaliteit en tijdigheid van uitvoeringsrapportages

C+

X

B

B

B+

B+

25

Kwaliteit en tijdigheid van de jaarrekening

D+

X

B+

B+

B+

A

D+

C+

B

B+

C+

B+

B+

B+

6. Extern toezicht en controle
26
Reikwijdte, aard en aanbevelingen externe controle door de
Rekenkamer

D

X

27

Toezicht Staten op totstandkoming begroting

D+

X

28

Toezicht Staten op rapportages van de Algemene Rekenkamer

D

X

29

Reikwijdte, naleving en toezicht op corporate governance

C+

X

Noot: Indicator 27 en 28 moet het groeipad nog worden vastgesteld door de Staten

21

Bijlage 3: Scores en groeipad hoofdindicatoren Sint Maarten
Indicator

10

11

12

13

14

15

D

D

D

C

C

C

D

D

D

D

C

C

land

D

D

D

D

D

C

Achterstallige betalingen

D

D

D

D

C

C

2. Volledigheid en transparantie
5
Begrotingsindeling

B

B

B

B

B

B

B

B

B

A

A

1. Betrouwbaarheid van de begroting
1
Realisatie van de uitgaven t.o.v. goedgekeurde begroting van het land
2

Realisatie van de uitgaven t.o.v. goedgekeurde departementale
begrotingen

3
4

Realisatie van de inkomsten t.o.v. goedgekeurde begroting van het

6

Volledigheid van informatie in begrotingstoelichting

B

7

Inkomsten en uitgavenstromen buiten de begroting

D+

B

B

B

B

A

9

Inzicht in financiële risico’s zbo’s en overheids-nv’s

D

D

D

D

D

C

10

Publieke toegang tot financiële begrotingsinformatie

D

D

D

C

B

A

D+

D+

D+

C+

C+

B

D+

D+

D+

C+

B

B

C

C+

B

B

B

D+

C

C+

B

B

D+

C+

C+

B+

B+

D+

C

C+

C+

C+

3. Beleidsmatig begroten
11
Deelname aan jaarlijkse begrotingsproces
12

Beleidsmatige meerjarenramingen

4. Zorgvuldigheid en interne beheersing van de uitvoering van de begroting
13
Helderheid belastingplicht
C
14
Effectieve registratie van belastingplichtigen en belastingaanslagen
D+
15
Effectiviteit inning belastingaanslagen
D+
16
Voorspelbaarheid van bestedingsruimte ten behoeve van het aangaan
van verplichtingen

D+

17

Vastlegging en beheer banksaldi, leningen en garanties

C+

C+

C+

B

B

B

18

Het beheer van de salarisadministratie

D+

D+

D+

C+

C+

B

19

Openbare aanbestedingen

D+

D+

C

C

B

B

20

Interne procedures financiële administratie

D+

D+

D+

D+

C

C+

21

Interne audits

D+

D+

D+

C+

C+

B

C+

C

C+

C+

C+

B

5. Administratie, vastlegging en verslaggeving
22
Frequentie en tijdigheid van financiële af- en aansluitprocedures
23

Besteding van (financiële) middelen door onderwijs en medische
instellingen

D

D

D

D

C

B

24

Kwaliteit en tijdigheid van uitvoeringsrapportages

D+

D+

D+

C+

C+

B+

25

Kwaliteit en tijdigheid van de jaarrekening

D

D

D

C

C

B

6. Extern toezicht en controle
26
Reikwijdte, aard en aanbevelingen externe controle door de
Rekenkamer

D

C+

B

B+

B+

B+

27

Toezicht Staten op totstandkoming begroting

D+

C+

B

B+

B+

B+

28

Toezicht Staten op rapportages van de Algemene Rekenkamer

D

D

C

C

B

B

29

Reikwijdte, naleving en toezicht op corporate governance

D+

D+

C+

C+

C+

C+

22