Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

27 020

Aanpak onderwijsachterstanden

Nr. 108

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN MEDIA
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 mei 2020
Kansen(on)gelijkheid staat hoog op de maatschappelijke en politieke
agenda. De huidige periode laat wederom zien hoe verschillend de
uitgangspositie van kinderen is, en hoe belangrijk het is om ervoor te
zorgen dat kinderen gelijke onderwijskansen krijgen. Om die reden is de
voorschoolse educatie versterkt (vanaf 2020 € 170 miljoen structureel
extra per jaar) en is er een onderzoeks- en kennisdelingsprogramma
opgezet over effectieve interventies in het onderwijsachterstandenbeleid
van scholen.1
Het kabinet hecht er aan dat de middelen voor het onderwijsachterstandenbeleid voor zowel scholen als gemeenten, goed worden verdeeld en
doelgericht worden ingezet. Om dat te realiseren worden de middelen
voor onderwijsachterstanden sinds 2019 volgens een nieuwe bekostigingssystematiek uitgekeerd.2 Daarnaast is in 2018 een meerjarig
monitorings- en evaluatieprogramma van start gegaan. Het genoemde
onderzoeks- en kennisdelingsprogramma is hier onderdeel van. Voor vijf
programmalijnen zet het NRO in opdracht van het Ministerie van OCW de
financiering uit.3 Doel van dit programma is onder meer de voortgang van
de extra investeringen in onderwijsachterstandenbeleid te volgen en de
effecten ervan in beeld te brengen.4
In deze Kamerbrief informeer ik u over de eerste uitkomsten van twee
onderzoeken uit dit programma. Daarnaast ga ik in op twee uitgevoerde
onderzoeken door de inspectie5. Ten slotte gaat de brief in op enkele

In totaal besteedt het kabinet € 492 miljoen per jaar aan gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Voor schoolbesturen is er circa € 300 miljoen per jaar beschikbaar. Zie ook Kamerstuk
27 020, nr. 88
2
Kamerstuk 27 020, nr. 78
3
https://www.nro.nl/onderzoeksprojecten/onderwijsachterstandenbeleid/
4
Kamerstuk 27 020, nr. 106
5
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
1

kst-27020-108
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

1

moties en toezeggingen aan uw Kamer. Omdat de brief ook ingaat op
kinderopvang en het toezicht daarop, stuur ik deze brief mede namens
Staatssecretaris Van Ark van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Ik stuur u deze brief op dit moment, wetende dat ieder zich nu voornamelijk bezighoudt met de (gevolgen van de) maatregelen rondom het
Corona-virus. De publicatie van de onderzoeksrapporten en het geven van
een reactie op een aantal door u ingediende moties kan mijns inziens
echter niet langer op zich laten wachten.
Kernpunten van de brief
Sardes en Oberon hebben in het najaar 2019 onderzoek uitgevoerd naar
de invoering door gemeenten van de urenuitbreiding voorschoolse
educatie.
Het onderzoek laat zien dat gemeenten deze urenuitbreiding voortvarend
aanpakken.6 Inmiddels ligt er een verzoek om uitstel van de urenuitbreiding van de brancheorganisaties. In deze brief leg ik uit waarom ik niet
kies voor uitstel. Verder blijkt uit onderzoek van de Inspectie van het
Onderwijs (hierna: inspectie) dat de kwaliteit van zowel voorschoolse als
vroegschoolse educatie gemiddeld op orde is. We zien wel variatie in deze
kwaliteit, zowel tussen kinderopvanginstellingen als tussen scholen.
Vooral de educatieve kwaliteit blijft wat achter, terwijl die kwaliteit juist
belangrijk is voor de effectiviteit.7 Om de educatieve kwaliteit te verbeteren, beveelt de inspectie structureel toezicht op de proceskwaliteit van
voorschoolse educatie aan en versterking van het toezicht op de vroegschoolse educatie. Ik onderschrijf deze aanbeveling en zal daarom, samen
met de Staatssecretaris van SZW, bezien hoe structureel toezicht op de
proceskwaliteit van voorschoolse educatie eruit kan zien. Daarnaast zal de
inspectie het toezicht verbeteren als het gaat om de taken van schoolbesturen en scholen bij achterstandsbestrijding, waaronder vroegschoolse
educatie.
Daarnaast beveelt de inspectie aan om te komen tot meer integraal
toezicht op de wettelijke taken van gemeenten rondom onderwijsachterstandenbeleid (voor- en vroegschoolse educatie ofwel vve), de Lokale
Educatie Agenda (LEA) en toezicht en handhaving hierop. Een onderdeel
van dit toezicht betreft gesprekken met gemeenten, schoolbesturen en
houders kinderopvang over het verbeteren van de kwaliteit van vve. Ik
ben met de inspectie en de staatsecretaris van SZW in gesprek over de
betekenis van deze aanbeveling en hoe daar het beste invulling aan kan
worden gegeven.
De Lokale Educatieve Agenda is onder meer bedoeld om afspraken te
maken over het bevorderen van integratie en tegengaan van segregatie in
het onderwijs. Ik ben mij ervan bewust dat een effectieve aanpak van
segregatie in het onderwijs, naast lokale inzet, ook vraagt om landelijk
beleid. Ik ga daarom onderzoeken welke aangrijpingspunten daarvoor
kansrijk zijn. Ik kom na de zomer met de uitkomsten hiervan.

6

IJsbrand Jepma, e.a. (februari, 2020). Monitor Implementatie en besteding gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid». Meting 1: voortgang, vormgeving en effecten van de invoering
van 960 uur voorschoolse educatie. Utrecht: Sardes en Oberon. Raadpleegbaar via
www.tweedekamer.nl.
7
Educatieve kwaliteit betreft de mate waarin de pedagogisch medewerker of de leerkracht
kinderen stimuleert in hun ontwikkeling door onder meer interactie, feedback, afstemmen van
de instructie, spelbegeleiding en educatieve werkvormen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

2

Onderzoeken en pilot
Urenuitbreiding voorschoolse educatie gemeenten: invoering lag op
koers, verzoek om uitstel
Voorschoolse educatie is bedoeld voor kinderen in de leeftijd tussen 2,5
en 4 jaar met een (risico op een) onderwijsachterstand. Welke kinderen uit
deze leeftijdsgroep behoren tot de doelgroepkinderen, bepalen de
gemeenten zelf. Vanaf 1 augustus 2020 moeten gemeenten het
urenaanbod voorschoolse educatie uitbreiden van minimaal 10 naar
gemiddeld 16 uur per week. Per periode van anderhalf jaar (van 2,5 tot 4
jaar) gaat het om een uitbreiding van 600 naar 960 uur. Bovendien moeten
gemeenten vanaf 1 januari 2022 per doelgroepkind minimaal 10 uur per
jaar een hbo-opgeleide pedagogisch medewerker inzetten op de locatie.
Deze laatste maatregel beoogt de kwaliteit van de voorschoolse educatie
te verhogen.
Een consortium van Sardes, Oberon en Cebeon voert een meerjarig
onderzoek uit om na te gaan hoe gemeenten de nieuwe eisen invoeren en
hoe zij de onderwijsachterstandsmiddelen besteden. Vanaf 2020
ontvangen gemeenten in totaal € 492 miljoen voor het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid. Hierbij stuur ik de eerste rapportage toe
van het implementatieonderzoek8. Daarin wordt ingegaan op de invoering
van de urenuitbreiding bij gemeenten en aanbieders van voorschoolse
educatie.9 Met dit rapport worden tevens twee infographics gepubliceerd
die beknopt de uitkomsten van de eerste meting weergeven. Ook wordt
met dit rapport een boekje gepubliceerd met tien goede praktijkvoorbeelden, bedoeld voor gemeenten en aanbieders.10
Ten tijde van de meting, najaar 2019, lag de urenuitbreiding op schema, zo
blijkt uit het rapport. Gemeenten en aanbieders zijn begonnen met de
voorbereiding, waardoor verschillende gemeenten nu al 960 uur
voorschoolse educatie aanbieden, of dat (ruim) voor de wettelijke
invoeringsdatum van 1 augustus 2020 gaan doen. Dit vind ik een positieve
uitkomst. De urenuitbreiding is namelijk een omvangrijke operatie voor
gemeenten en aanbieders. Om die reden heb ik in mei 2019 besloten om
de invoering van de urenuitbreiding uit te stellen van 1 januari 2020 naar
1 augustus 2020.11
Naar aanleiding van de Coronamaatregelen hebben de brancheorganisaties in de kinderopvang, Boink en de PO-Raad ons per brief verzocht om
de invoeringsdatum van 1 augustus aanstaande uit te stellen naar
1 januari 2021 of – wanneer de maatregelen langer aanhouden – naar
1 augustus 2021.
Ik heb besloten om deze datum niet opnieuw uit te stellen. Juist nu, na
een periode waarin de voorschoolse educatie niet plaatsvond, is deze
urenuitbreiding van groot belang voor kinderen. Ik roep gemeenten en
kinderopvangorganisaties daarom op om hun uiterste best te doen om,
ondanks oponthoud, deze uitbreiding toch te realiseren voor 1 augustus
aanstaande. Gemeenten kunnen desgewenst gebruik maken van de
8

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
IJsbrand Jepma, e.a. (februari, 2020). Monitor Implementatie en besteding gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid». Meting 1: voortgang, vormgeving en effecten van de invoering
van 960 uur voorschoolse educatie. Utrecht: Sardes en Oberon. (Raadpleegbaar via
www.tweedekamer.nl)
10
IJsbrand Jepma, e.a. (februari, 2020). Goede praktijkvoorbeelden van 960 uur voorschoolse
educatie. Bijlage bij Monitor Implementatie en besteding GOAB. Utrecht: Sardes en Oberon.
(Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl)
11
Kamerstuk 27 020, nr. 103
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

3

ondersteuningsmogelijkheden die er zijn via het ondersteuningstraject
voor gemeenten (www.goab.eu) en de brancheorganisaties.
Wel zal er in het toezicht en handhaving op de urenuitbreiding rekening
mee worden gehouden wanneer kindcentra als gevolg van de Coronamaatregelen niet aan de urennorm kunnen voldoen. Ik volg de ontwikkelingen rondom de urenuitbreiding voorschoolse educatie nauwgezet.
Een positieve uitkomst van deze meting is dat gemeenten en aanbieders
de urenuitbreiding vaak combineren met maatregelen om de kwaliteit van
de voorschoolse educatie te verhogen. Daarbij krijgt vooral de
doorgaande lijn naar groep 1 en 2 op de basisschool aandacht evenals de
versterking van ouderbetrokkenheid. Uit het onderzoek naar de kwaliteit
van voorschoolse educatie kwamen deze thema’s als verbeterpunten naar
voren. Beide verbeterpunten staan dus al op de agenda bij gemeenten en
aanbieders.
Het rapport noemt twee aandachtspunten. Het eerste is de arbeidsmarktspanning in de kinderopvang, waardoor urenuitbreiding minder makkelijk
te realiseren kan worden. De Staatssecretaris van SZW en de sectorpartijen in de kinderopvang zijn over de arbeidsmarktspanning in gesprek om
te komen tot gezamenlijke, breed gedragen oplossingsrichtingen. De
Staatssecretaris van SZW zal uw Kamer in de eerste helft van dit jaar
informeren over een gezamenlijke aanpak hiervoor.
Een tweede aandachtspunt betreft de mogelijk onbedoelde effecten van
de urenuitbreiding. Wanneer de urenuitbreiding bijvoorbeeld leidt tot een
hogere eigen bijdrage voor ouders (omdat zij meer uren afnemen), zou
dat tot gevolg kunnen hebben dat minder doelgroeppeuters worden
bereikt. Dit aandachtspunt blijf ik nauwlettend volgen.
In het voorjaar van 2021 zal een tweede meting naar de urenuitbreiding
voorschoolse educatie uitgevoerd. In die meting zal ook worden ingegaan
op de besteding van de middelen door gemeenten en aanbieders. In de
tweede fase van dit onderzoek, die start in het najaar van 2021, zal de
invoering van de eis van pedagogische beleidsmedewerkers bij
gemeenten en aanbieders in beeld worden gebracht.
Onderzoek naar effecten urenuitbreiding voorschoolse educatie
In 2019 is een quasi-experimenteel onderzoek, «EVENING», van start
gegaan. Dit onderzoek beoogt inzicht te geven in de effecten van de
urenuitbreiding op de ontwikkeling van doelgroeppeuters. Op dit moment
loopt de werving van gemeenten, aanbieders van voorschoolse educatie,
ouders en kinderen. Het is mijn voornemen om dit onderzoek uit te
breiden en ook de effecten van de inzet van hbo-opgeleide pedagogisch
beleidsmedewerkers en van een vroegere start met voorschoolse
educatie, namelijk op 2-jarige leeftijd, in beeld te brengen.
Hiermee kom ik tegemoet aan de nader gewijzigde motie van de leden
Westerveld, Kwint en Van den Hul die mij verzochten om te onderzoeken
wat het effect is op de ontwikkeling van het kind als de startleeftijd voor
voorschoolse educatie wordt verlaagd naar 2 jaar. Ook vroegen zij deze
uitkomsten te vergelijken met de situatie waarbij kinderen op de leeftijd
van 2,5 jaar beginnen aan de voorschoolse educatie.12 Bovendien heb ik
het NRO, vanwege deze motie, verzocht om een literatuuronderzoek te
doen naar wat bekend is over een eerdere startleeftijd bij voorschoolse

12

Kamerstuk 28 760, nr. 96

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

4

educatie. Dit literatuuronderzoek is inmiddels gereed en ook gepubliceerd.13
Kwaliteit voor- en vroegschoolse educatie: educatieve kwaliteit kan beter
In november 2017 informeerde ik uw Kamer over de resultaten van
pre-COOL.14 Daaruit bleek dat de educatieve kwaliteit van vroegschoolse
educatie voor verbetering vatbaar was. Dat was voor mij aanleiding om
de Inspectie van het Onderwijs (hierna «inspectie») te vragen uitgebreider
onderzoek te doen naar de kwaliteit van het onderwijs in de kleutergroepen. Daarbij heb ik de vraag gesteld of de inspectie het beeld herkent
dat uit pre-COOL komt en wat zij als mogelijke verklaringen zien voor
gevonden kwaliteitsverschillen tussen het geboden kleuteronderwijs. De
inspectie heeft dit onderzoek gecombineerd met een onderzoek naar
kwaliteit van voorschoolse educatie. Hierbij doe ik u het rapport
toekomen.
Uit het rapport van de inspectie blijkt dat de kwaliteit van zowel voor- als
vroegschoolse educatie gemiddeld genomen op orde is. Wanneer we
specifieker kijken, blijken er behoorlijke kwaliteitsverschillen te bestaan
tussen locaties waar voor- of vroegschoolse educatie wordt aangeboden.
Vooral de educatieve kwaliteit van voor- en vroegschoolse educatie kan
beter, een aspect wat sterk bepalend is voor de effectiviteit van vve.
Daarnaast blijkt uit het rapport dat kinderopvanglocaties en scholen die
voor- en vroegschoolse educatie van goede kwaliteit realiseren, een
stevige verbetercultuur kennen. Het management of de schoolleiding
vertoont ook sterk leiderschap. Het opleidingsniveau van de pedagogisch
medewerkers en de aanwezige ervaring met vve spelen eveneens een rol.
Verder blijken groepen met meer doelgroepkinderen in één groep ook
vaak beter te presteren. Vergeleken met kleine schoolbesturen slagen
grote schoolbesturen er iets beter in om vroegschoolse educatie van
goede kwaliteit te realiseren.
Verbetering van de educatieve kwaliteit van voor- en vroegschoolse
educatie heeft mijn aandacht. De invoering van de pedagogisch
beleidsmedewerker in de voorschoolse educatie per 1 januari 2022,
beoogt hieraan bij te dragen. Ook ontwikkelingen in het toezicht (zie
hierna) kunnen bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit van vve.
Pilot in zestien gemeenten met toezicht op vve en kinderopvang: zicht op
verbetermogelijkheden toezicht15.
Het toezicht op voorschoolse educatie is bij twee partijen belegd. Omdat
voorschoolse educatie wordt aangeboden door kinderopvangorganisaties
is er een link met het toezicht op en de handhaving binnen de kinderopvang. De Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) houdt – in opdracht
van gemeenten – toezicht op de naleving van de wettelijke kwaliteitseisen
voor de kinderopvang en de basisvoorwaarden voor de kwaliteit van de
voorschoolse educatie. Gemeenten hebben een handhavende taak. De
inspectie houdt signaalgestuurd toezicht op de proceskwaliteit en de
kwaliteitszorg van de voorschoolse educatie.

13

Zie: https://www.nro.nl/kennisrotondevragenopeenrij/ontwikkelingsstimulering-in-groepen-bijpeuters/
14
In 2009 is een cohortonderzoek «het jonge kind» gestart, dat aansluit op het cohortonderzoek
onderwijsloopbanen COOL5-18, genaamd Pre-COOL. Zie ook: http://www.pre-cool.nl/
Kamerstuk 28 760, nr. 94
15
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

5

Daarnaast houdt de inspectie interbestuurlijk toezicht op de wettelijke
taken van de gemeenten als het gaat om vve en toezicht en handhaving
kinderopvang.
De inspectie heeft een pilot gedaan in zestien gemeenten om na te gaan
of het (interbestuurlijk) toezicht op vve verbeterd kan worden en meer in
samenhang kan worden uitgevoerd. Daarbij is ook in beeld gebracht of en
hoe de bestuurlijke partijen in die gemeenten samen werken aan de
kwaliteit van vve en het (interbestuurlijk) toezicht hierop. Het rapport stuur
ik u hierbij toe.
De pilotgemeenten voldoen grotendeels aan de wettelijke eisen voor vve
en toezicht en handhaving kinderopvang.16 Wel is er verbetering mogelijk
als het gaat om eigen doelen en ambities van gemeenten, houders
kinderopvang en schoolbesturen. De genoemde partijen formuleren nog
niet altijd eigen kwaliteitsdoelen of evalueren niet of de eigen ambities
worden gerealiseerd. De partijen verschillen in de mate waarin zij zicht
hebben op de kwaliteit van vve en sturen op verbetering.
In de pilotgemeenten bleek dat een meer integraal toezicht op de taken
van gemeenten op het terrein van vve meerwaarde heeft. In de pilotgemeenten is tevens een breder beeld ontstaan van de samenwerking
tussen de gemeente, de schoolbesturen en de houders kinderopvang bij
vve. Het lijkt erop dat de inspectie in de pilotgemeenten de risico’s beter in
beeld kan brengen. Voor gemeenten is het efficiënter en duidelijker als er
sprake is van integraal toezicht waarin de inspectie de verschillende
wettelijke taken in samenhang inspecteert en waarbij de uitkomsten in
één rapport worden beschreven. Daarbij is er zoals gezegd ook een link
met toezicht en handhaving kinderopvang.
De inspectie ziet daarnaast dat gemeenten de herstelopdrachten die in dit
onderzoek zijn gegeven, voortvarend oppakten. De proceskwaliteit
(waaronder educatieve kwaliteit) van de voorschoolse educatie is nog niet
overal op orde, zo bleek ook al uit het hierboven genoemde onderzoek
van inspectie. Tevens ontbreekt het aan structureel toezicht op de
proceskwaliteit van voorschoolse educatie.
Op basis van de uitkomsten van de pilot beveelt de inspectie drie zaken
aan. De eerste aanbeveling is om de inspectie de opdracht te geven om
periodiek in alle gemeenten integraal toezicht te houden op de taken van
gemeenten rond het onderwijsachterstandenbeleid (waaronder vve en
LEA) én op toezicht en handhaving kinderopvang.17 Zoals eerder
aangegeven ben ik met de inspectie en de Staatssecretaris van SZW in
gesprek over hoe invulling te geven aan deze aanbeveling. Over de
uitkomsten informeer ik u in mijn volgende voortgangsbrief over
onderwijsachterstandenbeleid.
Ik vind het belangrijk dat de inspectie bij haar toezicht ook de verplichting
van gemeenten betrekt om afspraken te maken met schoolbesturen en
kinderopvangorganisaties over het onderwijsachterstandenbeleid, het
bevorderen van integratie en het voorkomen van segregatie in het

16

Een uitzondering daarop vormt het maken van gezamenlijke resultaatafspraken met de
schoolbesturen over vroegschoolse educatie.
17
Onder «integraal toezicht» wordt hier verstaan: toezicht waarbij in samenhang naar de
verschillende taken van gemeenten op het gebied van voor- en vroegschoolse educatie,
onderwijsachterstanden (LEA) en toezicht en handhaving kinderopvang wordt gekeken en
waarbij onder andere de vraag gesteld wordt hoe de partijen in de keten met elkaar
samenwerken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

6

onderwijs. In mijn reactie op het themaonderzoek van de inspectie naar de
Lokale Educatieve Agenda18. verderop in deze brief ga ik hier uitgebreider
op in.
De inspectie beveelt ten tweede aan om te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn voor het inrichten van structureel toezicht op de proceskwaliteit
van voorschoolse educatie op kinderdagverblijven. Daarbij wil de
inspectie rekening houden met de opkomst van integrale kindcentra (ikc’s)
waarin kinderopvang en onderwijs samenwerken.
Ik deel de conclusie van de inspectie dat structureel toezicht op de
proceskwaliteit van voorschoolse educatie niet kan ontbreken. Ik zal
daarom, samen met de Staatssecretaris van SZW verkennen hoe toezicht
op de proceskwaliteit van voorschoolse educatie eruit zou kunnen zien en
wat nodig is om dit toezicht structureel in te richten.
De derde aanbeveling is om het toezicht van de inspectie te verbeteren als
het gaat om de taken van schoolbesturen en scholen bij achterstandsbestrijding. Deze aanbeveling neem ik over. Zowel de pilot als de kwaliteitsmeting naar vve maken duidelijk dat gericht toezicht op de taken van
scholen op het gebied van vroegschoolse educatie en bredere onderwijsachterstandsbestrijding, van groot belang is. Ik heb de inspectie daarom
gevraagd om aandacht voor onderwijsachterstandenbeleid expliciet in
hun toezicht op te nemen. De inspectie heeft aangegeven dat zij haar
toezicht hierop zal aanpassen.
Onderzoek inspectie Lokale Educatieve Agenda: betere kwaliteitsdialoog
nodig
Sinds 2006 zijn gemeenten, schoolbesturen en houders van kinderopvangorganisaties verplicht om jaarlijks overleg te voeren over het
voorkomen van segregatie in het onderwijs, het bevorderen van
integratie, het bestrijden van onderwijsachterstanden en toelating en
inschrijving.19 Door hierover jaarlijks gezamenlijk overleg te voeren, wordt
beoogd een kwaliteitsdialoog tussen de drie betrokken partijen op gang te
brengen, waarbinnen concrete, meetbare afspraken worden gemaakt over
de vier bovengenoemde thema’s.
In 2019 heeft de inspectie een themaonderzoek gedaan naar het
doelbereik van de Lokale Educatieve Agenda. Het rapport daarvan doe ik u
hierbij toekomen.20 Aanleiding voor dit onderzoek was een motie van het
lid Jasper van Dijk waarin de regering werd verzocht om de inspectie
toezicht te laten houden op het voeren van dit jaarlijkse overleg en de
Tweede Kamer hierover te informeren.21
Op basis van enquêteresultaten van totaal 333 gemeenten constateert de
inspectie dat de verplichte thema’s niet in alle gemeenten structureel aan
bod komen in de jaarlijkse overleggen. 86 procent van de gemeenten
spreekt jaarlijks over onderwijsachterstanden, 59 procent spreekt jaarlijks
over segregatie en integratie en 45 procent spreekt jaarlijks over
inschrijving en toelating. Wanneer een thema wordt besproken, worden er
in 80 tot 95 procent van de gemeenten ook concrete afspraken gemaakt.
Deze laatste constatering zie ik als een positieve stimulans voor
gemeenten om de LEA-thema’s te bespreken.
18

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Zie artikel 167a van de Wet op het primair onderwijs (WPO) en artikel 118a van de Wet op het
voortgezet onderwijs (WVO).
20
Inspectie van het Onderwijs. Thema-onderzoek Doelbereik Lokale Educatieve Agenda. 2019.
21
Kamerstuk 32 824, nr. 208
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

7

De inspectie concludeert dat de beoogde kwaliteitsdialoog met bijbehorende afspraken en meetbare doelen niet gemakkelijk tot stand komt, als
gevolg van verschillende factoren: een verschil in belangen, concurrentie
tussen schoolbesturen, een groot verloop van beleidsmedewerkers, de
schaalgrootte van het LEA-verband en onvoldoende aandacht voor de
gemeentelijke context. De inspectie beveelt daarom aan om de drie
betrokken partijen (gemeenten, schoolbesturen en houders van kinderopvangorganisaties) te vragen zich jaarlijks te verantwoorden over hun
bijdrage aan het jaarlijks overleg en de resultaten daarvan. Dit draagt bij
aan bewustwording, stimuleert tot het maken van concrete afspraken en
helpt partijen bijpassende doelen te stellen. Ik neem deze aanbeveling
mee in de bredere beschouwing over de vraag hoe de potentie van het
LEA-overleg ten volle kan worden benut. Juist vraagstukken rondom
integratie en segregatie in het onderwijs en rondom onderwijsachterstanden zijn bij uitstek gebaat bij een gezamenlijke aanpak in gemeentelijke en/ of regionale context.
Zoals eerder in deze brief benoemd, zijn de inspectie, OCW en SZW in
overleg over de betekenis en invulling van de aanbeveling van de
inspectie voor een meer integrale vorm van toezicht op de wettelijke taken
van gemeenten rondom onderwijsachterstandenbeleid (voor- en
vroegschoolse educatie en LEA) en toezicht en handhaving daarop. Bij
deze gesprekken worden ook het Kenniscentrum Naleving van de VNG en
GGD GHOR Nederland betrokken. Eind 2020 informeer ik u hier nader
over.
Het verplichte jaarlijkse overleg tussen gemeenten, schoolbesturen en
kinderopvangorganisaties in het kader van de Lokale Educatieve Agenda
is onder andere bedoeld om gezamenlijk afspraken te maken over het
tegengaan van segregatie in het onderwijs. Ik ben mij er van bewust dat
dergelijke afspraken alleen niet voldoende zijn.
Een effectieve aanpak van segregatie in het onderwijs vraagt ook om
landelijk beleid. Net als de lokale en regionale betrokkenen voel ik mij
ervoor verantwoordelijk om alle kinderen gelijke kansen te bieden in het
onderwijs. Recent heb ik daarom in het debat over het wetsvoorstel Meer
Ruimte voor Nieuwe Scholen positief geadviseerd over het amendementWesterveld c.s.22 In dat amendement worden initiatiefnemers van nieuwe
scholen verplicht om informatie aan te leveren over de wijze waarom het
bevoegd gezag uitvoering zal geven aan de LEA-afspraken. In de brief aan
uw Kamer van 27 september jl.23 over de amendementen op dit
wetsvoorstel heb ik aangekondigd in gesprek te gaan met gemeenten
over hoe zij de onderhuisvesting kunnen inzetten om segregatie tegen te
gaan. Daarnaast heb ik een onderzoek naar het toelatingsbeleid van
scholen aangekondigd. Dit onderzoek zal in juni worden afgerond en met
een beleidsreactie naar uw Kamer worden gestuurd.
Naar aanleiding van de debatten in de Tweede Kamer, gesprekken met
gemeenten en het recente debat in de Eerste Kamer heb ik enkele
toezeggingen gedaan. Op verzoek van Kamerlid Ganzevoort zal ik
onderzoeken aan welke «knoppen» gedraaid kan worden om segregatie in
het onderwijs te verminderen of te voorkomen, zonder daarbij de vrijheid
van onderwijs aan te tasten. Aangrijpingspunten die ik daarbij meeneem,
zijn de Lokale Educatieve Agenda, de rol van gemeenten in onderwijshuisvesting, het toelatingsbeleid van scholen, en brede scholengemeenschappen op één locatie. Tenslotte vraag ik de inspectie om vanuit haar
toezicht te monitoren hoe gemeenten tot gemeenschappelijke doelen en
afspraken komen op de hiervoor genoemde (LEA) onderwerpen. Ik zal uw
22
23

Kamerstuk 35 050, nr. 45
Kamerstuk 35 050, nr. 45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

8

Kamer in het najaar, middels een beleidsagenda, informeren over wat
kansrijke aangrijpingspunten zijn voor het tegengaan van segregatie in
het onderwijs en hoe dit in een samenhangende aanpak kan worden
vormgegeven.
Onderzoeks- en kennisdelingsprogramma basisscholen over effectieve
interventies onderwijsachterstanden van start
Scholen vervullen een cruciale rol in het voorkomen en verkleinen van
onderwijsachterstanden. Er is al veel wetenschappelijk onderzoek
beschikbaar over de rol van onderwijs hierin en over opbrengsten van
programma’s en interventies. Het ontbreekt echter vaak aan inzicht in hoe
deze wetenschappelijke kennis kan worden vertaald naar interventies die
direct toepasbaar zijn in de school en in de klas. Om die reden is in
samenwerking met de PO-Raad en NRO een onderzoeks- en kennisdelingsprogramma voor scholen gestart. Doel daarvan is scholen meer
kennis te bieden over effectieve interventies om onderwijsachterstanden
bij leerlingen tegen te gaan en te verkleinen. Daarmee kan ook een impuls
worden gegeven aan de kwaliteit van de vroegschoolse educatie.
Binnen het onderzoeks- en kennisdelingsprogramma zijn met subsidie van
het NRO vier werkplaatsen onderwijsonderzoek van start gegaan. In de
werkplaatsen onderzoeken scholen, universiteiten en hogescholen samen
bestaande interventies op hun effectiviteit en ontwikkelen deze verder. De
opgedane kennis wordt breed gedeeld met andere scholen.
Daarnaast worden relevante bestaande wetenschappelijke inzichten
verzameld over effectieve interventies om onderwijsachterstanden tegen
te gaan. Deze worden laagdrempelig samengevat voor scholen. Over
enkele belangrijke thema’s op het gebied van onderwijsachterstandenbeleid worden publicaties met adviezen en handreikingen voor scholen
gemaakt. De onderwerpen worden in samenspraak met scholen gekozen.
Auteursteams van wetenschappers en leraren maken deze publicaties.
Alle publicaties worden gratis digitaal verspreid en gepubliceerd op een
online Kennisplein dat voor het programma wordt ingericht. Verder
worden twee landelijke en verschillende regionale bijeenkomsten
georganiseerd waarin scholen, onderzoekers en andere experts interventies bespreken en met elkaar kunnen uitwisselen. De eerste landelijke
bijeenkomst vond plaats op 12 februari jongstleden.
CBS-indicator bekostiging onderwijsachterstanden
Vanaf 2019 worden de middelen voor onderwijsachterstanden op een
andere manier verdeeld en uitgekeerd aan gemeenten en scholen. Het
CBS heeft hiervoor een nieuwe indicator ontwikkeld.24 Zoals ik u in de
vorige voortgangsbrief over onderwijsachterstandenbeleid25 liet weten,
zijn in 2019 enkele correcties doorgevoerd in het proces dat het CBS
doorloopt om de achterstandsscores van scholen en gemeenten te
berekenen. Het CBS heeft vanwege deze correcties een audit uitgevoerd
naar de wijze waarop de correcties tot stand zijn gekomen.26 De Auditdienst Rijk (ADR) is vervolgens gevraagd om een onafhankelijk oordeel te
geven over de audit van het CBS.27 Het rapport van de ADR is op 25 maart
jongstleden gepubliceerd op de website van de rijksoverheid.

24

Kamerstuk 27 020, nr. 78
Kamerstuk 27 020, nr. 106
https://www.cbs.nl/nl-nl/over-ons/organisatie/bedrijfsvoering/archief/auditonderwijsachterstanden-2019
27
Kamerstuk 27 020, nr. 106
25
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

9

Enkele maatregelen zijn al doorgevoerd in het meeste recente berekeningsproces van de achterstandsscores van scholen voor schooljaar 2020
– 2021. De resterende maatregelen die betrekking hebben op de
berekening van de achterstandsscores, zal het CBS in overleg met mij
verder uitwerken. Overigens hebben de verbetermaatregelen voornamelijk betrekking op het proces, het vastleggen van informatie en de
programmatuur. De verbetermaatregelen leiden niet tot wijzigingen van al
verzonden beschikkingen van scholen en gemeenten.
Moties en toezeggingen
In het tweede deel van deze brief informeer ik u graag over de uitvoering
van enkele moties en toezeggingen over onderwijsachterstanden.
Toezegging onderzoek informatieoverdracht kinderopvang en
basisscholen
In 2017 adviseerde de «Taskforce samenwerking onderwijs en kinderopvang» om een digitaal educatief dossier te ontwikkelen voor de
gegevensuitwisseling tussen kinderopvang en onderwijs.28 In de
kabinetsreactie daarop is uw Kamer toegezegd nader onderzoek te laten
doen naar de informatieoverdracht tussen kinderopvangorganisaties,
zowel dagopvang als buitenschoolse opvang, en basisscholen. In
opdracht van het Ministerie van OCW en het Ministerie van SZW is dit
onderzoek uitgevoerd door Ecorys, Sardes en Mooz.29 Hierbij doe ik u het
rapport toekomen30.
Onderzocht is welke behoeften medewerkers in de kinderopvang en van
scholen hebben wanneer het gaat om informatieoverdracht tussen
kinderopvang en scholen en welke informatie kan bijdragen aan de
doorlopende ontwikkellijn van kinderen tussen 0 en 12 jaar. Nagegaan is
hoe de huidige informatieoverdracht verloopt en welke (aanvullende)
behoeften aan informatieoverdracht en aandachtspunten voor verbetering
er leven bij scholen en kinderopvangorganisaties.
Uit het onderzoek blijkt dat een ruime meerderheid zowel bij scholen als
bij kinderopvangorganisaties momenteel (zeer) tevreden is over de wijze
van informatieoverdracht en de informatie die wordt overgedragen. Ruim
90 procent van de basisscholen ontvangt informatie bij de overgang van
dagopvang naar basisschool. Daarbij gaat het om observaties, persoonlijke waarnemingen van pedagogisch medewerkers en gegevens over de
ondersteuningsbehoefte van kinderen. Doorgaans vindt een gesprek
plaats tussen school en kinderopvang en wordt er ook schriftelijk
informatie uitgewisseld. Informatieoverdracht tussen basisscholen en
organisaties voor buitenschoolse opvang vindt veel minder plaats. Deze
overdracht is meestal incidenteel en bestaat hoofdzakelijk uit praktische
informatie over leerlingen.
Gesprekken tussen kinderopvangorganisaties, scholen en ouders hebben
volgens de ondervraagden de meeste meerwaarde. Er wordt weinig
gebruik gemaakt van digitale systemen. Een groot deel van de kinderopvangorganisaties en scholen denken dat een uniform systeem van
informatieoverdracht kan bijdragen aan de kwaliteit van een doorlopende
ontwikkellijn. Dat kan digitaal, maar is niet noodzakelijk. Experts geven in
28

Taskforce samenwerking onderwijs en kinderopvang (2017). Tijd om door te pakken in de
samenwerking tussen onderwijs en kinderopvang.
Ecorys, Sardes en Mooz (2020). Inventarisatie naar de praktijk en behoefte aan informatieoverdracht voor een doorlopende ontwikkellijn 0–12 jaar.
30
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

10

het onderzoek aan dat deze verwachting van een systeem te hooggespannen is. Volgens hen is in de eerste plaats de kwaliteit van de
informatie zelf bepalend en niet de manier van overdragen. Zij adviseren
om te investeren in de samenwerking tussen kinderopvang en basisonderwijs en in afstemming van de educatieve programma’s. Dat draagt bij
aan een doorlopende ontwikkellijn. Ik neem dit advies ter harte en zal
daarom niet investeren in de ontwikkeling van een digitaal systeem
hiervoor.
Daarnaast blijkt dat er bij scholen en kinderopvangorganisaties nog veel
onduidelijkheid bestaat over hoe men handelt conform de Algemene
verordening gegevensbescherming (AVG). De aanbeveling is dan ook om
te zorgen voor goede voorlichting hierover. De Aanpak IBP (informatiebeveiliging en privacy) van Kennisnet is hierbij behulpzaam. Op de website
https://aanpakibp.kennisnet.nl/ zijn handreikingen te vinden en
antwoorden op veel gestelde vragen over privacy. In aanvulling hierop zal
ik een speciale handreiking laten ontwikkelen die zich richt op
AVG-vraagstukken bij de informatieoverdracht tussen kinderopvangorganisaties en scholen.
Motie voldoende hbo-opleidingen voorschoolse educatie
De leden Westerveld en Van den Hul verzochten mij om in overleg met de
opleidingen na te gaan of er voldoende hbo-opleidingen zijn voor
personeel dat werkzaam is in de voorschoolse educatie.31 De Vereniging
Hogescholen heeft vastgesteld dat er voldoende hbo-, bachelor- en
masteropleidingen (en -modulen) zijn die opleiden voor pedagogisch
beleidsmedewerker in de voorschoolse educatie. Op dit moment werken
de opleidingen gezamenlijk, aangestuurd door de Vereniging
Hogescholen, aan een landelijk profiel.
Naast de bovengenoemde opleidingen zijn er veertien regionale Associate
Degree-opleidingen «Pedagogisch Educatief Professional» (AD-PEP). Deze
opleidingen zijn bedoeld voor personeel dat werkzaam is op het gebied
van pedagogisch educatieve ondersteuning. Afgestudeerden zijn op dit
moment vaak werkzaam in integrale kindcentra (IKC’s), peuterspeelzalen,
kinderopvang, basisonderwijs en pedagogische ondersteuning.
Motie ruimte voor peuter-/kleutergroepen op brede scholen
Het lid Van Meenen heeft tijdens de begrotingsbehandeling in november
2019 een motie ingediend, waarin hij de regering verzoekt om via een
experimenteerartikel brede scholen ruimte te bieden om peuter-/
kleutergroepen te vormen.32 De motie is aangehouden met het verzoek
aan mij om hierover in gesprek te gaan met de Staatssecretaris van SZW.
Uit dit gesprek is gebleken dat er weinig tot geen onderzoek bekend is
naar de effecten van het aanbieden van gezamenlijke activiteiten aan
peuters en kleuters. Zo is niet bekend wat – vanuit een pedagogische visie
bekeken – de gevolgen zijn als drie- en vierjarigen samen in één groep
zitten: zijn er gevolgen voor het welbevinden van de kinderen en wat
betekent een gemengde groep voor het educatieve aanbod? Ik vind het
belangrijk om eerst meer zicht te hebben op de antwoorden op deze
vragen voordat ik een experiment overweeg.
Ik ben met de inspectie en de Staatssecretaris van SZW in gesprek over de
mogelijkheid om een handreiking op te stellen die kan helpen om te
31
32

Kamerstuk 27 020, nr. 96
Kamerstuk 35 300 VIII, nr. 63

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

11

beoordelen welke mogelijkheden er binnen de huidige wettelijke kaders
zijn om peuters en kleuters in één groep te bedienen. Daarbij kijken we
ook wat scholen en kinderopvang kan helpen om te beoordelen of peuters
en kleuters hieraan toe zijn. Daarnaast kijken de Staatssecretaris van SZW
en ik ook naar de mogelijke toegevoegde waarde van een onderzoek naar
de effecten van samenvoeging van peuters en kleuters in één groep op
het welbevinden en de ontwikkeling van deze kinderen en het educatieve
aanbod. Pas na het ontwikkelen van de handreiking en het eventuele
onderzoek zal ik opnieuw samen met de Staatssecretaris van SZW
afwegen of een experiment wenselijk is en zo ja, onder welke
randvoorwaarden.
Motie voorschoolse educatie voor peuters in de asielopvang
De leden Westerveld en Van den Hul verzoeken mij onderzoek te doen
naar de mate waarin gemeenten met een centrale asielopvang
voorschoolse educatie aanbieden aan vluchtelingenpeuters.33 Ik heb
daarom onderzoek uitgezet dat in beeld brengt welk aanbod van
voorschoolse educatie er is voor peuters in de asielopvang en of dat
voldoende toereikend en toegankelijk is. Rond de zomer van 2020 zal ik de
resultaten hiervan met uw Kamer delen.
Motie over zomerscholen op basisscholen van asielzoekerscentra
De leden Paternotte en Van den Berge verzochten de regering te onderzoeken of de basisscholen van asielzoekerscentra een vast zomerprogramma aan asielkinderen kunnen aanbieden tijdens de zomervakantie.34
Deze motie werd ingediend tijdens een wetgevingsoverleg over de
SZW-begroting met de Minister van SZW. Ik neem de uitvoering van deze
motie over. Hiervoor zal ik een onderzoek starten. In het onderzoek zal
worden gekeken of basisscholen een zomerprogramma kunnen
aanbieden. Ook zal worden nagegaan of andere partijen, zoals gemeenten
in staat zouden zijn om tijdens de zomervakantie een programma aan te
bieden aan asielkinderen. Dit hoeft niet per definitie op een school en
door bevoegde leerkrachten te gebeuren.
Afsluiting
Jaarlijks stelt het kabinet een fors bedrag beschikbaar aan gemeenten en
schoolbesturen voor het tegengaan van onderwijsachterstanden. Om die
reden vind ik het belangrijk om goed onderzoek te doen naar de besteding
van de middelen en om na te gaan of de beoogde effecten optreden.
In het najaar van 2021 wordt uw Kamer opnieuw geïnformeerd over de
voortgang van onderzoeken op het terrein van onderwijsachterstandenbeleid. Op dat moment is een tweede meting uitgevoerd bij de gemeenten
en aanbieders van voorschoolse educatie naar de invoering van de
urenuitbreiding voorschoolse educatie. In die tweede meting zal ook een
beeld worden gegeven van de besteding van de extra middelen (€ 170
mln.) door gemeenten en aanbieders.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

33
34

Kamerstuk 27 020, nr. 102
Kamerstuk 35 300 XV, nr. 16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 27 020, nr. 108

12