Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

32 605

Beleid ten aanzien van
ontwikkelingssamenwerking

Nr. 176

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 januari 2016
In deze brief informeert het kabinet uw Kamer over de besteding van
humanitaire hulp in 2015 en de indicatieve planning van de bestedingen
in 2016. Tevens informeert het kabinet uw Kamer over de uitvoering van
een amendement op de begroting voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking.1
De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie heeft de
humanitaire hulp die door Nederland in de periode 2009–2014 is gegeven
geëvalueerd. De Kamer heeft dit evaluatierapport, vergezeld van de
beleidsreactie van het kabinet, inmiddels ontvangen. Het kabinet zet de
door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie
positief beoordeelde lijn van ongeoormerkte en meerjarige steun aan
noodhulporganisaties voort.
2015 was het jaar van ongekende noden. Vele miljoenen mensen zijn
aangewezen op humanitaire hulp. Humanitaire hulp die noodzakelijk was
als gevolg van acute (zoals Nepal, ebola, Ethiopië, Vanuatu) en chronische
crises (bijvoorbeeld in de Syrië-regio, Jemen, Zuid-Sudan). Veel van deze
crises houden in 2016 aan.
In humanitaire crises en vooral in conflict gerelateerde crisis zijn vrouwen
en meisjes buitenproportioneel slachtoffer van geweld en van uitbuiting.
Dit is al jaren één van de aandachtspunten van het Nederlandse beleid en
zal de komende tijd extra aandacht krijgen. Het kabinet zal zich actief
inzetten bij humanitaire partners, overheden en maatschappelijke leiders
om vrouwen en meisjes meer bescherming te bieden tegen geweld.

1

kst-32605-176
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Amendement met Kamerstuk 34 300 XVII, nr. 53 van de Kamerleden Smaling en Teeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 605, nr. 176

1

Op 4 februari vindt voor het vierde jaar op rij de Syrië donorconferentie
plaats, deze keer in Londen. De verwachting is dat als gevolg van de
gestegen noden en het voortdurende tekort aan geld, donoren hun
bijdragen ten opzichte van vorig jaar zullen verhogen. Nederland was in
2015 één van de grootste donoren voor de Syrië-regio. Daarnaast geeft
Nederland zoveel mogelijk ongeoormerkte steun en speelt daarin voor de
Verenigde Naties een voorbeeldrol. Het kabinet zal tijdens de conferentie
in Londen 50 miljoen euro humanitaire hulp toezeggen. Daarnaast zal het
kabinet in Londen aandacht vragen voor de noodzaak voor meerjarige
structurele investeringen voor opvang in de regio zoals beschreven in de
brief van 8 september 2015.2
In mei van dit jaar wordt de World Humanitarian Summit georganiseerd
om afspraken te maken over de verdere verbetering van de noodhulp.3 In
aanloop naar die Top publiceerde het High Level Panel on Humanitarian
Financing op 17 januari in Dubai een rapport. Op verzoek van de
Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties komt het High Level Panel
met concrete aanbevelingen om noodhulpfinanciering – gekenmerkt door
enorme en alsmaar groeiende tekorten – meer toekomstbestendig te
maken. Het rapport dringt er bij donoren onder andere op aan om meer
voorspelbaar en ongeoormerkt te financieren en roept tegelijkertijd
hulporganisaties op om meer samen te werken en transparanter over
kosteneffectiviteit te worden. Het kabinet ondersteunt deze aanbevelingen
en zal voorafgaand aan de World Humanitarian Summit een aantal
belangrijke donoren en hulporganisaties bij elkaar brengen om de
voorstellen uit het rapport te concretiseren en tot heldere afspraken te
komen. In de bijlage treft u het rapport van het High Level Panel aan4.
1. Algemeen
In deze Kamerbrief wordt een overzicht gegeven van de bestedingen in
2015 en de indicatieve planning voor 2016. De resultaten die met
noodhulp in 2015 zijn bereikt zullen deel uitmaken van het rapport over de
resultaten van ontwikkelingssamenwerking dat in de tweede helft van
2016 aan uw Kamer wordt gestuurd.
Aan het begin van ieder jaar wordt een indicatieve planning opgesteld
voor de besteding van de humanitaire hulpgelden. Het beschikbare
budget wordt ingezet in vier categorieën:
• Algemene, ongeoormerkte bijdragen aan wereldwijd in te zetten
humanitaire fondsen van de Verenigde Naties, het Rode Kruis en
Artsen zonder Grenzen;
• Bijdragen voor humanitaire hulp bij langdurige, chronische crises;
• Bijdragen voor thematische prioriteiten;
• Een reservering voor bijdragen ter bestrijding van acute crises
gedurende het jaar.
De door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie
positief geëvalueerde algemene ongeoormerkte bijdragen voor noodhulp
zijn belangrijk vanwege:
• Meer flexibiliteit voor hulporganisaties;
• Grotere voorspelbaarheid van de hulp;
• Versterkte responscapaciteit van deze organisaties om bij een acute
crisis direct te starten met de hulpverlening.
2

Referte Kamerbrief van 8 september 2015: Europese asielproblematiek, Kamerstuk 19 637, nr.
2030
Referte kamerbrief van 4 juni 2015: Nederlandse inzet World Humanitarian Summit en
paraatheid, Kamerstuk 32 605, nr. 166
4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 605, nr. 176

2

Het ongeoormerkte karakter van de bijdragen aan de humanitaire fondsen
van de Verenigde Naties, het Rode Kruis en Artsen zonder Grenzen stelt
hen ook in staat aandacht te geven aan zogeheten stille rampen waar de
humanitaire noden groot zijn, maar waar, door minder aandacht in de
media, vaak onvoldoende financiële steun voor te vinden is.
Zowel de ongeoormerkte algemene bijdragen als bijdragen voor
chronische crises worden zo vroeg mogelijk in het jaar betaald. Zo kunnen
de uitvoerende organisaties tijdig beschikken over de middelen, de
bijdragen zo effectief mogelijk inzetten en als hefboom gebruiken om
andere donoren te bewegen Nederland te volgen.
2. Bestedingen in 2015
Binnen begrotingsartikel 4.1 (humanitaire hulp) op de begroting voor
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking was voor 2015 205
miljoen euro beschikbaar. Op 21 september 2015 heeft het kabinet uw
Kamer geïnformeerd over de extra inzet van 110 miljoen euro voor
noodhulp aan Syrische vluchtelingen en ontheemden.5 De bestedingen uit
het Relief Fund (begrotingsartikel 4.4) waren geraamd op 170 miljoen
euro.6
Het totale bedrag besteed aan noodhulp in 2015 was 535 miljoen euro:
• 319 miljoen euro noodhulpbudget;
• 213 miljoen euro uit het Relief Fund;
• 3 miljoen euro aan landen die niet in aanmerking komen voor
ontwikkelingssamenwerking. Deze bestedingen worden geregistreerd
als non-ODA.7
Ter vergelijking: in 2014 waren de totale bestedingen voor noodhulp 329
miljoen euro. De stijging in 2015 tot 535 miljoen euro is te verklaren uit de
wereldwijd toegenomen noden en is vertaald in enerzijds de extra inzet
van 110 miljoen euro voor Syrië en de regio en anderzijds in hogere
bestedingen ten laste van het flexibel inzetbare Relief Fund.
Algemene ongeoormerkte bijdragen
Een groot deel van de bestedingen, 219 miljoen euro, betrof algemene
ongeoormerkte bijdragen.
Tabel 1: Algemene ongeoormerkte noodhulpbijdragen in 2015 (miljoenen euro).
Organisatie

Bestedingen
2015

United Nations – Central Emergency Response Fund (CERF)
International Committee of the Red Cross (ICRC)
World Food Programme (WFP)
United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)
United Nations Children’s Fund (UNICEF)
Nederlandse Rode Kruis (NRK)
United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near
East (UNRWA)
United Nations – Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA)
Artsen zonder Grenzen (AzG)

55
40
36
33
15
15
15

Totaal

219

5
5

5

Referte kamerbrief van 21 september 2015, Kamerstuk 32 623, nr. 155
Referte kamerbrief van 23 februari 2015: besteding humanitaire hulp 2015 en overzicht
planning 2015, Kamerstuk 32 605, nr. 156
7
ODA: Official Development Assistance
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 605, nr. 176

3

Geoormerkte bijdragen aan acute en chronische crises.
De geoormerkte bijdragen voor humanitaire hulp in 2015 aan acute en
chronische crises bedroegen 301,9 miljoen euro. Tabel 2 laat de bestedingen per crisis zien.
Het merendeel (211,6 miljoen euro) is besteed via humanitaire organisaties van de Verenigde Naties en landen specifieke Common Humanitarian Funds. Het deel dat door Nederlandse Niet-Gouvernementele
Organisaties in 2015 werd besteed was 89,7 miljoen euro. Via niet-Nederlandse Niet-Gouvernementele Organisaties is 1,6 miljoen euro besteed.
De humanitaire crisis in de Syrië-regio is dit jaar verhevigd en de
bestedingen aan noodhulp weerspiegelen dat. Werd in 2014 nog 62
miljoen euro besteed voor de Syrië-regio en Irak, in 2015 was dit 199,8
miljoen euro.
Tabel 2: Noodhulpbestedingen in 2015 per crisis (miljoenen euro).
Crisis

Bestedingen 2015

Syrië regio
Irak
Jemen
Ethiopië
Zuid-Sudan
Centraal Afrikaanse Republiek
Ebola
Nepal
Hoorn van Afrika
Nigeria
Vanuatu
Grote Meren
Sudan
Democratische Republiek Congo
Oekraïne
START Fund1

174,5
25,3
20,6
15,6
12,9
9,6
9,5
8,8
8,7
5,0
2,5
2,2
2,1
2,1
1,5
1,0

Totaal

301,9

1

Een internationaal ngo-netwerk dat een fonds beheert bedoeld voor snelle noodhulp in de
eerste 45 dagen na een kleinere of middelgrote crisis. Het betreft hier vooral crises die minder
aandacht krijgen.

Thematische bestedingen
Zoals aangegeven in de beleidsbrief over humanitaire hulp van september
2014, is naast directe hulpverlening aandacht voor paraatheid, innovatie
en veiligheid van belang.8 Aan deze drie thema’s is in 2015 10,2 miljoen
euro besteed. Dit betreft de volgende projecten:
• UN Global Pulse (een project dat zich richt op het benutten van kansen
op het gebied van big data om noodhulp effectiever te maken);
• Financiering van het World Food Programme op het terrein van
«Mobile Vulnerability Analysis and Mapping» (veiliger, sneller en
goedkoper voedselzekerheidsproblemen identificeren door beter
gebruik te maken van mobiele technieken);
• Financiering van het «Response Preparedness Programma van het
Nederlandse Rode Kruis (het versterken van lokale partners van het
Nederlandse Rode Kruis om beter voorbereid te zijn op calamiteiten);
• Financiering van Mapaction (binnen 48 uur na een ramp instellingen
van crisiskaarten voorzien, opdat sneller en effectiever hulp kan
worden geboden);

8

Referte kamerbrief van september 2014: Noodhulp: herziening Nederlandse humanitaire hulp
en de inzet van het Relief Fund, Kamerstuk 32 605, nr. 150

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 605, nr. 176

4

•

Ondersteuning van de oprichting van de Dutch Coalition for Humanitarian Innovation, een samenwerkingsverband tussen overheid,
kennisinstellingen, humanitaire organisaties en de private sector, die
samen innovatieve oplossingen zoeken voor problemen die spelen in
de humanitaire sector.

Uitvoeringskanalen
Voor noodhulp wordt bij iedere crisis bepaald welke gespecialiseerde
organisatie het beste in staat is om de benodigde hulp te verstrekken.
Hierbij zijn kwaliteit, capaciteit, aanwezigheid, snelheid en toegang
leidend. Tabel drie geeft de Nederlandse bestedingen in 2015 per
uitvoeringskanaal weer.
Tabel 3: Noodhulpbestedingen in 2015 per uitvoeringskanaal (miljoenen euro).
Bijdragen (mln. euro)

Humanitaire organisaties van
de Verenigde Naties en
International Committee of
the Red Cross

Nederlandse
Niet-Gouvernementele
Organisaties

Niet-Nederlandse
Niet-Gouvernementele
Organisaties

Totaal

Algemene ongeoormerkte
bijdragen
Chronische en acute crises
Thematische bestedingen

199,0

20,0

0,0

219,0

211,6
4,8

89,7
1,6

1,6
2,8

302,9
9,2

Totaal

415,4

111,3

4,4

531,1

Beleidsdoorlichting van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en
Beleidsevaluatie en kanaalkeuze.
De beleidsdoorlichting over humanitaire hulp is positief over de ongeoormerkte steun aan humanitaire organisaties van de Verenigde Naties en de
International Committee of the Red Cross. De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie is ook positief over de uitbreiding van
financiering van noodhulp via Niet-Gouvernementele Organisaties.
Uit tabel 3 blijkt dat de verschillende humanitaire instellingen van de
Verenigde Naties en de International Committee of the Red Cross het
belangrijkste kanaal waren voor de besteding van noodhulp (78% van de
bestedingen). Het overgrote deel van de bestedingen via dit kanaal is
ongeoormerkt.
De Nederlandse Niet-Gouvernementele Organisaties spelen in 2015 een
belangrijke rol bij de besteding van de Nederlandse humanitaire hulp
(21% van de bestedingen). Het betreft Artsen zonder Grenzen, het
Nederlandse Rode Kruis en de Dutch Relief Alliance. De Dutch Relief
Alliance is een samenwerkingsverband van 13 Nederlandse
Niet-Gouvernementele Organisaties met een bewezen track record op het
terrein van noodhulp.9 De eerste noodhulpprogramma’s van de Dutch
Relief Alliance (Zuid-Soedan en Irak) gingen eind 2014 van start. In 2015
voerde de Dutch Relief Alliance voor 67,7 miljoen euro programma’s uit in
13 landen.10
Voor de Dutch Relief Alliance is uit het Relief Fund in totaal 120 miljoen
euro beschikbaar tot eind 2017. Nederlandse Niet-Gouvernementele
Organisaties die werkzaam zijn op het terrein van noodhulp en die

9

10

CARE Nederland, Cordaid, Dorcas, ICCO & Kerk in Actie, Oxfam-Novib, Plan Nederland, Save
the Children, Stichting Vluchteling, Tear, Terre des Hommes, War Child, Wold Vision, ZOA.
Zuid-Sudan, Irak, Vanuatu, Nepal, Syrië, Nigeria, Centraal Afrikaanse Republiek, Jemen,
Ethiopië en Oekraïne. In verband met de ebola-crisis was de Dutch Relief Alliance actief in
Guinee, Sierra-Leone en Liberia.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 605, nr. 176

5

verenigd zijn in de Dutch Relief Alliance moeten aan drie voorwaarden
voldoen om in aanmerking te komen voor financiering:
1. Kwaliteit (in het bezit van een Framework Partnership Agreement op
het terrein van noodhulp met de Europese Commissie).
2. Onderlinge samenwerking en afstemming met een aantoonbare
meerwaarde in het crisisgebied.
3. Hulpprogramma’s dienen volledig te passen binnen de prioriteiten
van een gecoördineerde internationale aanpak onder leiding van de
Verenigde Naties.
De ervaringen met de Dutch Relief Alliance zijn tot dusverre positief. De
samenwerking tussen hulporganisaties verbetert en ontwikkelt zich
verder. Zo levert de Dutch Relief Alliance een positieve bijdrage aan
verbetering van de effectiviteit van noodhulp, en het tegengaan van
versnippering.
Uit non-ODA middelen is in 2015 2,9 miljoen euro besteed. Dit betrof
onder andere bestedingen ten behoeve van USAR (het Nederlandse
Urban Search and Rescue team in Nepal, 0,6 miljoen euro), de inzet van
de ZMS Karel Doorman in verband met de ebola-crisis (1,4 miljoen euro)
en een bijdrage voor opvang van vluchtelingen in Griekenland (0,5
miljoen via de United Nations High Commissioner for Refugees).
3. Indicatieve planning 2016
In het kader van de internationale afspraken over Good Humanitarian
Donorship, waaronder voorspelbaarheid van de hulp, is het van belang
dat Nederland zo vroeg mogelijk in het jaar aangeeft voor welke organisaties en chronische crisisgebieden het in 2016 financiële steun
beschikbaar stelt.
De grote humanitaire noden van de afgelopen jaren zullen in 2016 naar
verwachting aanhouden. Daarom houdt het kabinet er rekening mee dat
ook dit jaar, naast het reguliere noodhulpbudget in 2016 van 205 miljoen
euro, opnieuw een fors beroep zal worden gedaan op het Relief Fund. Het
kabinet gaat vooralsnog uit van 200 miljoen euro, in plaats van de eerder
aan de Kamer meegedeelde 150 miljoen euro.
In 2016 is voor humanitaire hulpverlening een bedrag van 406 miljoen
euro beschikbaar, bestaande uit:
• 205 miljoen euro noodhulpbudget
• 200 miljoen euro uit het Relief Fund
• 1 miljoen euro aan landen die niet in aanmerking komen voor
ontwikkelingssamenwerking. Deze bestedingen worden geregistreerd
als non-ODA.
Algemene ongeoormerkte bijdragen.
Het kabinet blijft zoveel mogelijk werken via ongeoormerkte en meerjarige
steun aan noodhulporganisaties. De in tabel 4 genoemde organisaties
zullen in 2016 in totaal 230 miljoen euro ontvangen als algemene
ongeoormerkte bijdragen.
Tabel 4: Algemene ongeoormerkte noodhulpbijdragen in 2016 (miljoenen euro).
Organisatie

Bestedingen
2016

United Nations – Central Emergency Response Fund (CERF)
International Committee of the Red Cross (ICRC)
World Food Programme (WFP)
United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)
United Nations Children’s Fund (UNICEF)

55
40
36
42
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 605, nr. 176

6

Organisatie

Bestedingen
2016

Nederlandse Rode Kruis (NRK)
United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near
East (UNRWA)
United Nations – Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA)
Artsen zonder Grenzen (AzG)

15
13

Totaal

230

5
5

Zoals aan uw kamer medegedeeld in de brief van het kabinet van
23 november 2015, neemt de algemene bijdrage toe voor een deel van
bovenstaande organisaties.11 Hiermee is uitvoering gegeven aan het
amendement van de Kamerleden Ten Broeke en Servaes dat betrekking
heeft op humanitaire hulp. De toename heeft betrekking op het United
Nations Children’s Fund en de United Nations High Commissioner for
Refugees. Voor de United Nations High Commissioner for Refugees is een
toename van het budget tot 46 miljoen voorzien in 2016. Daarvan wordt 4
miljoen euro, te financieren uit het Relief Fund, geoormerkt voor de
Syrië-crisis. Dit is verwerkt in tabel vijf.
Geoormerkte bijdragen voor chronische crises en reservering voor acute
crises.
Een deel van de begroting zal ten goede komen aan humanitaire
hulpverlening in specifieke chronische crises. Uitgangspunten bij de
verdeling zijn:
– Het humanitair imperatief: hulp bieden waar de nood het hoogst is;12
– Hoogte van het hulpverzoek en verwachtte dekking door andere
donoren;
– Hoogte van bijdragen in het verleden (voorspelbaarheid van de hulp);
– Context van de crisis en mate van mogelijkheden om hulp te kunnen
bieden.
Op basis van bovenstaande criteria wordt 127,2 miljoen euro ingezet voor
noodhulpverlening in de volgende chronische crises.
Tabel 5: Bijdragen geoormerkt naar chronische crises 2016 (miljoenen euro).
Crisis
Syrië-regio
Irak
Afghanistan
Jemen
Zuid-Sudan
Centraal Afrikaanse Republiek
Somalië
Hoorn van Afrika
Nigeria
Grote Meren
Sudan
Democratische Republiek Congo
Oekraïne
START fund

Bestedingen 2016
45,4
7,4
6,0
10,5
17,0
10,3
1,0
4,1
5,6
2,9
6,0
6,0
3,0
2,0

11

Referte kamerbrief 23 november 2015; Toezeggingen AO multilaterale scorekaarten 1 juli jl.,
Kamerstuk 33 625, nr. 190. Deze brief is in lijn met het amendement van de Kamerleden Ten
Broeke en Servaes (Kamerstuk 34 300 XVII, nr. 8) en geeft ook invulling aan de motie
Kamerstuk 34 300 V, nr. 19 van dezelfde Kamerleden.
12
Vastgelegd in de «Code of Conduct» van het Internationale Rode Kruis en noodhulp ngo’s dat
het recht op humanitaire assistentie een fundamenteel principe is voor alle burgers van alle
landen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 605, nr. 176

7

Crisis

Bestedingen 2016

Totaal

127,2

De Syrië-regio verdient specifiek aandacht. Van de geoormerkte bijdragen
zal 45,4 miljoen euro bestemd zijn voor de Syrië-regio. Daarnaast heeft
het kabinet op 20 januari een verzoek van het Nederlandse Rode Kruis
goedgekeurd om van de Nederlandse bijdrage (zie tabel 4) 4 miljoen euro
te bestemmen voor Syrië. Dit bedrag zal onder andere worden besteed
aan voedsel, medicijnen, drinkwater en toerusting tegen de winterkou.
Nederland zal daarom 50 miljoen euro toezeggen als het humanitaire deel
van de Nederlandse bijdrage tijdens de Syrië donorconferentie te Londen
op 4 februari.
In 2016 is 46,5 miljoen euro besteding voorzien door de Dutch Relief
Alliance voor chronische en acute crises. Van dit bedrag is voor de
chronische crises (Zuid-Sudan, Irak, Syrië, Nigeria en de Centraal
Afrikaanse Republiek) 35,3 miljoen euro voorzien en voor acute crises is
een reservering gemaakt voor 11,2 miljoen euro.
Thematische financiering en reservering.
In tabel 6 is een samenvattend overzicht gepresenteerd van de indicatieve
noodhulpbestedingen voor 2016.
Tabel 6: Overzicht noodhulpbestedingen 2016 (in mln. euro)
Algemene bijdragen
Geoormerkt naar crisis
Thematische financiering
Non-ODA
Reservering nieuwe acute crises

230,0
127,2
3,5
1,0
44,3

Totaal

406,0

Voor de financiering van activiteiten op specifieke thema’s (paraatheid,
innovatie, veiligheid en verbetering humanitaire hulp) zijn in 2016
bestedingen van 3,5 miljoen euro voorzien. Een aantal andere activiteiten
is nog in onderzoek. Dit betreft onder andere het amendement van de
Kamerleden Smaling en Teeven voor het consortium Wings for Aid.13
Bijdragen zullen worden gefinancierd uit de in tabel 6 genoemde
reservering. Voor bijdragen aan acute crises en nieuwe thematische
financieringen is 44,3 mln. euro gereserveerd. Dit is inclusief de reservering voor acute crises van 11,2 miljoen voor gezamenlijke verzoeken
van de Dutch Relief Alliance.
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.M.J. Ploumen

13

Amendement met Kamerstuk 34 300 XVII, nr. 53

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 605, nr. 176

8