Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2757

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 januari 2019
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vijf fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling transparantie en rechtszekerheid geharmoniseerde
Normen (Kamerstuk 22 112, nr. 2756)
Fiche: EU-lange termijn strategie voor klimaat
Fiche: Gecoördineerd actieplan Kunstmatige Intelligentie (AI) voor Europa
(Kamerstuk 22 112, nr. 2758)
Fiche: Wijziging verordening Algemene Uniale Exportvergunning
(dual-use) in verband met Brexit (Kamerstuk 22 112, nr. 2759)
Fiche: Actieplan Desinformatie (Kamerstuk 22 112, nr. 2760)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2757
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2757

1

Fiche: EU-lange termijn strategie voor klimaat
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de
Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité,
het Comité van de Regio’s en de Europese Investeringsbank: Een
schone planeet voor iedereen – Een Europese strategische lange
termijn visie voor een bloeiende, moderne, concurrerende en klimaat
neutrale economie
b) Datum ontvangst Commissiedocument
28 november 2018
c) Nr. Commissiedocument
COM (2018) 773
d) EUR-Lex
https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?qid=1545053430241&uri=CELEX:52018DC0773
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
https://ec.Europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/pages/
com_2018_733_analysis_in_support_en_0.pdf
f) Behandelingstraject Raad
Milieuraad1
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
2. Essentie voorstel
Op woensdag 28 november jl. publiceerde de Europese Commissie de
mededeling «Een schone planeet voor iedereen», een Europese strategische langetermijnvisie voor een klimaat neutrale economie in 2050. Aan
de vooravond van de VN-klimaattop in Katowice (COP24) zette de
Commissie hiermee een belangrijke stip op de horizon: netto nul
broeikasgasemissies in 2050. Dit is in lijn met het doel in de Overeenkomst van Parijs om de stijging van de mondiaal gemiddelde temperatuur
te beperken tot ruim beneden de 2°C ten opzichte van het pre-industriële
niveau en te streven naar maximaal 1,5°C, en met het in oktober jl.
gepresenteerde speciale rapport van het Intergovernmental Panel on
Climate Change (IPCC) dat in kaart brengt wat die 1,5°C voor de wereld
zou betekenen en hoe het mogelijk zou zijn om dat doel te bereiken.
Het doel van de strategie is om de leidende positie van de EU in de wereld
op het gebied van klimaat te verstevigen door een helder langetermijnperspectief te bieden. De strategie bevat acht verschillende scenario’s,
uiteenlopend van 80% broeikasgasreductie tot klimaatneutraliteit in 2050.
De Commissie spreekt hierbij haar voorkeur uit voor een scenario met
netto nul broeikasgasemissies. Dit is nodig om het doel van 1,5°C uit de
Overeenkomst van Parijs binnen bereik te houden.

1

De mededeling is gepresenteerd tijdens de Energieraad van 19 december en de Milieuraad van
20 december jl. De Milieuraad heeft een leidende rol bij de verdere behandeling. Gezien de
reikwijde van de strategie voorziet het Roemeens voorzitterschap echter ook gedachtewisselingen over (onderdelen van) deze mededeling in de Transport-, Landbouw- en Werkgelegenheidsraad, alsmede de Raad voor Concurrentievermogen en de Raad voor Economische en
Financiële Zaken. Vervolgens zal de mededeling worden geagendeerd bij de informele
Europese Raad in Sibiu op 9 mei a.s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2757

2

De emissiereductietrajecten die de Commissie heeft doorgerekend zijn
voor het grootste deel gebaseerd op bestaande technologieën. De eerste
vijf scenario’s lopen uiteen voor wat betreft de intensiteit van de
toepassing van respectievelijk elektrificatie, waterstof, synthetische
brandstoffen (power-to-X), energie-efficiëntie in het eindgebruik en de rol
van de circulaire economie om emissies te reduceren. Met elk van deze
vijf scenario’s wordt 80–85% emissiereductie bereikt. Het zesde scenario
combineert de belangrijkste technologische opties uit de eerste vier
scenario’s op basis van kosteneffectiviteit, wat leidt tot een reductie van
85–90%. Het zevende en achtste scenario bouwen verder op het zesde
scenario. Het zevende scenario zet sterk in op energie-efficiëntie en
technologieën om negatieve emissies te bereiken (o.a. bio-energie
gecombineerd met koolstof afvang en -opslag (CCS) ter compensatie van
de resterende emissies. Het achtste scenario heeft een sterkere focus op
de circulaire economie (zoals in scenario 5) en de potentiële positieve
effecten van leefstijlveranderingen. Een uitbreiding van de natuurlijke
koolstofputten2 (bodems en bossen) wordt hierbij opgeteld. Beide
scenario’s (7 en 8) leiden tot klimaatneutraliteit in 2050.
Naast de acht scenario’s formuleert de Commissie zeven strategische
bouwstenen om tot een broeikasgas neutrale economie te komen, te
weten: 1) optimaal gebruikmaken van de voordelen van energieefficiëntie, met inbegrip van nulemissiegebouwen; 2) de inzet van
hernieuwbare energiebronnen en optimalisatie van het gebruik van
elektriciteit om de energievoorziening van Europa geheel CO2-vrij te
maken; 3) omarmen van schone, veilige en onderling verbonden
mobiliteit; 4) een concurrerende Europese industrie en de circulaire
economie als een cruciale randvoorwaarde voor het terugdringen van
broeikasgasemissies; 5) een adequate slimme netwerkinfrastructuur en
ontwikkelen van onderlinge verbindingen; 6) de voordelen van de
bio-economie ten volle benutten en creëren van essentiële koolstofputten;
en 7) de resterende CO2-emissies aanpakken door middel van koolstof
afvang en -opslag (CCS).
Hiervoor zijn aanzienlijke aanvullende investeringen vereist in alle
economische sectoren in de gehele EU (zie financiële gevolgen). Hier staat
echter een significante vermindering van de gezondheidsschade met ca.
200 miljard euro per jaar tegenover, en een afname van meer dan 40%
van het aantal vroegtijdige sterfgevallen door fijnstof. De cumulatieve
besparingen als gevolg van verminderde afhankelijkheid van het
buitenland voor wat betreft de invoer van fossiele brandstoffen bedragen
volgens de Commissie 2 tot 3 biljoen euro over de periode 2031–2050.
De algemene economische effecten van de transitie zijn naar verwachting
positief, ondanks de aanzienlijke extra investeringen die in alle sectoren
van onze economie nodig zijn. De economie van de EU zal naar
verwachting tegen 2050 meer dan verdubbelen ten opzichte van 1990, ook
als zij volledig klimaatneutraal wordt. Een traject dat verenigbaar is met
broeikasgasneutraliteit zal volgens de Commissie naar verwachting een
gematigd tot positief effect op het bbp hebben, waarbij de baten tegen
2050 op maximaal 2% van het bbp worden geraamd ten opzichte van het
referentiescenario. De baten van vermeden schade door klimaatverandering en de daarmee samenhangende aanpassingskosten zijn hierbij nog
niet meegerekend.
Op basis van haar analyses concludeert de Commissie dat klimaatneutraliteit in de EU in 2050 technisch mogelijk is en dat dit doel op een sociaal
rechtvaardige en kostenefficiënte manier kan worden bereikt. De
Commissie erkent dat dit belangrijke uitdagingen met zich meebrengt,
2

Een koolstofput is een koolstofreservoir dat meer koolstof opneemt dan dat het uitstoot.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2757

3

zoals het mobiliseren van de benodigde investeringen en de omscholing
in specifieke sectoren, maar wijst ook op de kansen die de transitie biedt,
waaronder hogere economische groei en meer werkgelegenheid als
gevolg van toegenomen investeringen, versterkt concurrentievermogen,
verminderde afhankelijkheid van derde landen door de substitutie van
fossiele brandstoffen en omvangrijke gezondheidsbaten als gevolg van
verbeterde luchtkwaliteit.
De uitwerking van deze strategie op nationaal niveau is niet geregeld in
deze mededeling maar in de verordening inzake de Governance van de
Energie-Unie.3 Hierin is vastgelegd dat lidstaten uiterlijk op 1 januari 2020
een nationale langetermijnstrategie indienen bij de Commissie. Welke
bouwstenen hiervoor gebruikt worden is aan de lidstaten zelf.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het kabinet staat achter de meest ambitieuze doelstelling van Parijs
(1,5°C), en daarbij passen verdergaande reducties van broeikasgasemissies dan tot nu toe overeengekomen door de EU. Het kabinet steunt
dan ook de door de Commissie voorgestelde ambitie: een klimaat neutrale
Unie in 2050. Dit doel past bij de Nederlandse inzet om het huidige
2030-doel voor de EU van ten minste 40% op te hogen naar 55%. Een
tijdig ingezette, geleidelijke transitie kan immers helpen om de kosten
ervan te beperken. Een ambitieus Europees 2050-doel zal tevens ondersteunend zijn aan het kosteneffectief bereiken van de maatregelen onder
het Klimaatakkoord, aangezien dit bijdraagt aan een Europees gelijk
speelveld en aan lange termijn zekerheid voor de betrokken sectoren.
Nederland hecht aan een integraal klimaatbeleid voor de lange termijn,
dat tevens oog heeft voor belangrijke randvoorwaarden zoals het behoud
van ecosystemen en voedselzekerheid.
Nederland staat voor een eerlijke transitie waarin iedereen mee kan
komen, ook op het terrein van de arbeidsmarkt. Nederland geeft daar op
nationaal niveau invulling aan middels de onderhandelingen over het
Klimaatakkoord, dat zich richt op het bereiken van een economie brede
reductie van broeikasgassen met 49% in 2030 (ten opzichte van 1990), en
zal uiterlijk eind 2019 ook een nationale langetermijnstrategie voor klimaat
formuleren.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Met deze mededeling komt de Europese Commissie tegemoet aan de
oproep van de Europese Raad van maart 2018, mede op initiatief van
Nederland, om uiterlijk in het eerste kwartaal van 2019 een voorstel voor
een langetermijnstrategie voor klimaat te presenteren. Het kabinet is
verheugd dat de Commissie deze oproep ter harte heeft genomen en haar
voorstel al voorafgaand aan de VN-klimaattop in Katowice kon presenteren. Door de vervroegde publicatie is er geruime tijd voor een
diepgaande discussie in alle relevante Raadsformaties en voor gesprekken
met stakeholders, waaronder decentrale overheden, alvorens de Europese
regeringsleiders zich hier in de loop van 2019 over gaan buigen. Dit
vergroot de kans dat de EU uiterlijk begin 2020 een ambitieuze langetermijnstrategie kan indienen bij de VN, waartoe het Parijs-akkoord oproept.
Nederland is daarnaast tevreden dat de Commissie de strategie richt op
klimaatneutraliteit in 2050. Dit doel is passend voor de EU om het
Parijs-doel van 1,5°C binnen bereik te houden. Hoewel de Commissie
3

COM (2016) 759

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2757

4

ervan uitgaat dat alle gemodelleerde scenario’s in lijn zijn met de
Overeenkomst van Parijs, geeft het Planbureau voor de Leefomgeving4,
aan dat voor het beperken van de temperatuurstijging tot 2°C (met een
waarschijnlijkheid van meer dan 66%) Nederland en de EU hun emissies
zouden moeten reduceren met 90–100% in 2050 (ten opzichte van 1990),
uitgaand van gelijke emissies per hoofd van de wereldbevolking en
afhankelijk van de mate waarin in de tweede helft van de eeuw netto meer
CO2 wordt vastgelegd dan uitgestoten (netto negatieve emissies). Voor
het Parijs-doel van «ruim beneden 2°C» schiet een EU-doel van 80%
reducties in 2050 dan tekort, en zeker voor het doel van 1,5°C. Het recente
speciale IPCC-rapport over 1,5°C heeft bovendien aangetoond dat de
verschillen in effecten en risico’s van opwarming met 1,5°C en 2°C
aanzienlijk zijn, met name voor de meest kwetsbare ecosystemen. Het
kabinet is dan ook van mening dat het belangrijk is om ernaar te streven
de opwarming te bepreken tot 1,5°C aan het eind van deze eeuw. De
meest ambitieuze scenario’s (7 en 8) van de Commissie laten zien dat de
bijdrage van de EU aan dit doel op meerdere manieren ingevuld kan
worden. Desondanks is het duidelijk dat alle strategische bouwstenen
onderdeel van de inzet moeten zijn, inclusief de transitie naar een
concurrerende industrie en een circulaire economie.
In de strategie besteedt de Commissie ook aandacht aan bepaalde
neveneffecten van de transitie zoals luchtkwaliteitsbaten, maar Nederland
mist een analyse van de mogelijke synergie met andere beleidsdoelen,
zoals bevordering van de biodiversiteit en een duurzame voedselvoorziening. Ook is de impact van de transitie niet voor elke sector op
hetzelfde detailniveau uitgewerkt, bijvoorbeeld v.w.b. de concurrentiepositie van de landbouwsector. Verder blijft de ruimtelijke impact,
onbesproken. Desondanks kunnen de mededeling en het onderliggende
analytische werk van de Commissie worden gekarakteriseerd als
veelomvattend en grondig; het kabinet zal een nadere analyse laten
uitvoeren door een nader te bepalen onderzoeksbureau om de standpuntbepaling op detailniveau te faciliteren.
De Commissie geeft nadrukkelijk aan dat de strategie niet is bedoeld om
nieuwe beleidsmaatregelen in te voeren of het EU-klimaatdoel voor 2030
aan te scherpen. Wat het kabinet betreft is dit echter wel noodzakelijk om
een ambitieuze, realistische en kostenefficiënte route richting 2050 in te
slaan. Nederland zal zich er daarom met gelijkgezinde lidstaten voor
inzetten dat de nieuwe Commissie, die naar verwachting in november
2019 zal aantreden, de belangrijke opdracht meekrijgt om na te gaan wat
de strategie betekent voor het aanscherpen van het 2030-doel en
onderliggende wetgeving en andere beleidsinstrumenten.
De strategie gaat niet in op de vraag wat het bereiken van klimaatneutraliteit betekent voor lidstaten afzonderlijk; wel wordt terecht het belang
benadrukt van een «just transition» voor regio’s die voor een groot deel
van hun werkgelegenheid afhankelijk zijn van emissie-intensieve sectoren.
Het bereiken van netto nul broeikasgasemissies in de EU als geheel
betekent niet automatisch dat dit ook het geval dient te zijn binnen de
grenzen van elke lidstaat. Hierbij dient wat het kabinet betreft rekening
gehouden te worden met de mogelijkheden die lidstaten hebben om
binnen hun grondgebied eventuele resterende emissies te compenseren
met maatregelen die leiden tot negatieve emissies, bijvoorbeeld in de
landgebruik sector.

4

Zie o.a. PBL (2017) The implications of the Paris Climate Agreement for the Dutch Climate
Policy Objectives

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2757

5

c) Eerste inschatting van krachtenveld
Nederland heeft in het voortraject tot aan de publicatie van de strategie
nauw samengewerkt met een groep andere lidstaten om de Commissie
aan te sporen om het ambitieniveau in lijn te brengen met de Overeenkomst van Parijs. Dit heeft o.a. geleid tot een gezamenlijke brief namens
tien EU-klimaatministers aan de Commissie, waarin zij wordt opgeroepen
om een duidelijk pad uit te stippelen richting klimaatneutraliteit in 2050.
Ook het Europees Parlement heeft deze ambitie in een resolutie gesteund.
Bij de presentatie van de strategie in de Energieraad van 19 december en
de Milieuraad van 20 december jl. werd het voorstel overwegend positief
ontvangen, maar veel lidstaten gaven aan pas na verdere bestudering van
de onderliggende analyse een positie in te kunnen nemen. Wel gaven
enkele lidstaten aan belang te hechten aan een betaalbare en sociaal
rechtvaardige overgang. Ook benadrukte een groep landen de vrijheid om
te kunnen blijven beslissen over hun eigen energiemix.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
De grondhouding ten opzichte van de bevoegdheid voor de mededeling is
positief. De mededeling heeft betrekking op meerdere beleidsterreinen
van de Unie, met name op die van milieu, interne markt en energie. Op
die terreinen heeft de EU heeft een gedeelde bevoegdheid met de
lidstaten (zie artikel 4, lid 2, a, e, i, VWEU).
b) Subsidiariteit
De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel is
positief. Gegeven het grensoverschrijdende karakter van financiële
markten en het klimaat wordt de subsidiariteit van deze langetermijnstrategie als positief beoordeeld. De EU heeft bovendien een gezamenlijke
klimaatambitie voor het behalen van de doelstellingen zoals afgesproken
in de Overeenkomst van Parijs, hetgeen optreden op EU-niveau rechtvaardigt. Daarnaast is voor lange termijn klimaatbeleid een gemeenschappelijke aanpak op EU-niveau vereist om het gelijk speelveld zo veel
mogelijk te waarborgen.
c) Proportionaliteit
De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De
mededeling biedt een adequate en zeer welkome basis om richting te
geven aan een discussie in de Raad over het lange termijn klimaatbeleid.
Het door de Commissie voorgestelde ambitieniveau (klimaatneutraliteit in
2050) is noodzakelijk om het Parijs-doel van 1,5°C binnen bereik te
houden. Lidstaten krijgen voldoende ruimte om hier op nationaal niveau
een eigen invulling aan te geven.
d) Financiële gevolgen
In de mededeling maakt de Commissie een inschatting van de investeringen die noodzakelijk zijn om de economie klimaatneutraal te maken.
Momenteel wordt ongeveer 2% van het EU-bbp geïnvesteerd in het
energiesysteem en de daarmee verband houdende infrastructuur. Dit zou
volgens de Commissie moeten groeien tot 2,8% van het bbp van de EU
om een broeikasgas neutrale economie te bereiken. Dit betekent aanzienlijke aanvullende investeringen in alle economische sectoren in de gehele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2757

6

EU in vergelijking met het referentiescenario, waar volgens de Commissie
echter significante baten tegenover staan (zie essentie voorstel). De
mededeling maakt niet duidelijk wie deze aanvullende investeringen moet
gaan doen. Op dit moment zijn in deze strategie geen gevolgen voorzien
voor de EU-begroting of de Rijksbegroting.
De uitvoering van de strategie zal mogelijk wel additionele investeringen
vereisen in Nederland en de EU in de periode na 2030, maar deze zijn pas
in meer detail in kaart te brengen bij de uitwerking in specifieke beleidsinstrumenten. Eventuele budgettaire gevolgen voor de Rijksbegroting
worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline. Verder is
Nederland van mening dat de eventuele middelen vanuit de EU-begroting
gevonden dienen te worden binnen de dan geldende financiële kaders
voor de EU-begroting en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende
MFK is leidend voor een integrale afweging van middelen voor de periode
na 2020; Nederland wil niet vooruitlopen op de besluitvorming over het
volgende MFK.
e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
Momenteel is niet bekend welk deel van de benodigde aanvullende
investeringen vrijwillig tot stand komt en welk deel voortvloeit uit
verplichtingen veroorzaakt door eventueel nieuwe regelgeving.
Uitgangspunt moet in ieder geval zijn dat toekomstige regelgeving zo
lastenluw mogelijk zal worden vormgegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2757

7