Eerste tussenrapportage
20 mei 2020

Auteurs
Prof.dr. Klaartje Peters (vz)

Universiteit Maastricht

Lokaal en regionaal bestuur

Prof.mr. Geerten Boogaard

Universiteit Leiden

Decentrale overheden
(Thorbecke-leerstoel)

Prof.dr. Bibi van den Berg

Universiteit Leiden

Cybersecurity governance

mr. Lianne van Kalken

Erasmus Universiteit Rotterdam

Staats- en bestuursrecht

Inhoudsopgave

1.

Managementsamenvatting ............................................................................................. 4

2.

Inleiding .......................................................................................................................... 9

3.

Aanpak van de evaluatie .............................................................................................. 11
Onderzoeksvragen .......................................................................................................... 11
Typering van het evaluatieonderzoek .............................................................................. 13
Beoordelingscriteria ......................................................................................................... 13
Dataverzameling .............................................................................................................. 14

4.

Inhoud en implementatie van de Tijdelijke wet ............................................................. 17
Aanleiding voor de wet..................................................................................................... 17
Aanleiding voor de wet: juridisch kader ............................................................................ 17
Inhoud van de wet ........................................................................................................... 18
Implementatie van de wet ................................................................................................ 20

5.

Eerste bevindingen over gebruik van de Tijdelijke wet ................................................. 21
Algemeen beeld ............................................................................................................... 21
Eerste ervaringen met digitaal vergaderen....................................................................... 26
Aanvullende regels en afspraken ..................................................................................... 27

6.

Bevindingen op het terrein van techniek en cybersecurity ............................................ 29
Algemene observaties ten aanzien van de inzet van digitale middelen ............................ 29
Risico’s bij het gebruik van digitale middelen voor beraadslagen en besluiten ................. 33
Digitaal vergaderen en stemmen: bevindingen en incidenten .......................................... 36
Aanbevelingen op het terrein van systemen en cybersecurity .......................................... 42

7.

Juridische bevindingen ................................................................................................. 44
Openbaarheid van de vergaderingen ............................................................................... 44
Individuele digitale toegankelijkheid voor volksvertegenwoordigers ................................. 46
De integriteit van de besluitvorming ................................................................................. 48

Eerste tussenrapportage

Pagina 2 van 72

woensdag 20 mei 2020

Het gelijke speelveld ........................................................................................................ 52
De vergaderorde .............................................................................................................. 54
Aanbevelingen vanuit juridisch perspectief ...................................................................... 57
8.

Politiek-bestuurlijke bevindingen .................................................................................. 58
De invloed van de digitale vergaderpraktijk op agenda, debat en besluitvorming ............. 58
De invloed van de digitale vergaderpraktijk op functioneren en rolvervulling van de
volksvertegenwoordiging ................................................................................................. 61
De ondersteuningsbehoefte van de volksvertegenwoordiging.......................................... 62
Aanbevelingen vanuit politiek-bestuurlijk perspectief ....................................................... 64

9.

Conclusies en aanbevelingen ....................................................................................... 65

Bijlage 1: Vragenlijst survey gemeentelijke griffiers ............................................................. 67

Eerste tussenrapportage

Pagina 3 van 72

woensdag 20 mei 2020

1. Managementsamenvatting
Op 8 april 2020 werd de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming provincies,
gemeenten, waterschappen en openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (verder:
Tijdelijke wet) ondertekend. Op 1 september 2020 vervalt de wet in principe.
Aan een digitale beraadslaging en stemming worden enkele eisen gesteld in de Tijdelijke wet.
Zo moet er sprake zijn van een videoverbinding die live gestreamd wordt, moet elk lid
afzonderlijk digitaal toegang hebben tot de vergadering, moeten de leden zichtbaar en
hoorbaar herkenbaar zijn voor de voorzitter, voor elkaar en voor het publiek en moet de
voorzitter de orde kunnen handhaven. Op veel andere punten gelden de bestaande wettelijke
regels (in de Gemeentewet en de andere organieke wetten). Dat betekent dat inspraak nog
steeds mogelijk moet zijn, maar het is aan gemeenten om te bepalen hoe dat nu te doen.
Daarnaast kan de voorzitter besluiten dat briefstemmen wordt toegepast in plaats van digitale
besluitvorming. Dit is verplicht waar een geheime stemming vereist is (zoals benoemingen van
wethouders), omdat geheimhouding in de digitale omgeving niet gewaarborgd kan worden.
Maar briefstemmen kan breder worden toegepast, bijvoorbeeld indien de techniek niet werkt.
Deze tussenrapportage is de eerste die de ingestelde evaluatiecommissie uitbrengt over de
uitvoering en de effecten van de Tijdelijke wet. De komende tijd kan nog een tweede
tussenrapportage en een eindevaluatie (na de zomer) worden verwacht. De commissie werkt
met de volgende hoofdvraag:
Hoe is de invoering en het gebruik van de Tijdelijke wet digitale
beraadslaging en besluitvorming verlopen, in het bijzonder voor wat betreft
het feitelijk gebruik van de wet en de praktische uitvoering ervan, de
cybersecurity aspecten van de gebruikte voorzieningen, de omgang met
juridische kaders en vereisten, en de invloed op de politiek-bestuurlijke
verhoudingen?

Deze hoofdvraag is nader uitgewerkt in deelvragen, ondergebracht in 3 clusters:
1.

Technische en cybersecurity aspecten;

2.

Juridische/staatsrechtelijke aspecten;

3.

Politiek-bestuurlijke aspecten.

Eerste tussenrapportage

Pagina 4 van 72

woensdag 20 mei 2020

Feiten en cijfers
In deze eerste tussenrapportage is veel aandacht voor feiten en cijfers van het gebruik van
de wet door de decentrale overheden. Die zijn voornamelijk in de periode van 1 tot 13 mei
verkregen door surveys uit te zetten bij de griffiers in de verschillende bestuurslagen.
In het merendeel van de gemeenten, provincies en waterschappen hebben de
volksvertegenwoordigers inmiddels digitaal vergaderd. Door de eilandsraden in het Caribisch
deel van het Koninkrijk is nog niet digitaal vergaderd. In tweederde van de gemeenten heeft
een

besluitvormende

raadsvergadering

plaatsgevonden.

Voor

de

provincies

en

waterschappen is dat driekwart. In de meeste overheden zijn nadere, veelal informele
afspraken gemaakt over de diverse aspecten van het digitaal vergaderen.
Voor het stemmen in de digitale vergaderingen wordt weinig gebruik gemaakt van de
mogelijkheid van een stemapp. Slechts in 9% van de raadsvergaderingen en in 25% van de
statenvergaderingen is een stemapp gebruikt. Het schriftelijk stemmen (briefstemmen) komt
nog veel minder voor: in de meeste overheden is dit nog niet voorgekomen.
In de surveys is ook gevraagd naar de ervaringen met het digitaal vergaderen. Het merendeel
van de griffiers is daarover positief of neutraal. ‘Het werkt, maar ideaal is het niet’, zo kan de
houding van veel griffiers worden samengevat. Het is een goed alternatief in deze
coronatijden, maar er zijn allerlei nadelen: men mist het daadwerkelijk contact en interactie (en
de wandelgangen) van de fysieke vergadering, debatteren is lastiger, het digitaal vergaderen
wordt als intensief en vermoeiend ervaren en het in goede banen leiden van de digitale
vergaderingen valt velen zwaar, zeker als de techniek hapert.
Technische en cybersecurity aspecten
Voor wat betreft de technische en cybersecurity aspecten is het van belang strikt onderscheid
te maken tussen beraadslaging en besluitvorming. Voor de beraadslaging geldt dat de meeste
decentrale overheden gebruik maken van grote, commerciële partijen, zoals Microsoft Teams
en Zoom. Deze software is gemakkelijk voorhanden, werd in sommige gevallen al gebruikt, of
sluit makkelijk aan op al gebruikte andere software. Ideaal zijn deze systemen niet. Zoom is
weliswaar

gebruikersvriendelijk

maar

is

veel

in

het

nieuws

geweest

vanwege

veiligheidsrisico’s, terwijl Microsoft Teams veilig en stabiel is, maar de beperking heeft dat
maximaal 4 deelnemers tegelijk in beeld kunnen worden gebracht. Dat wordt niet alleen als
onpraktisch ervaren bij het vergaderen, maar kan ook vragen oproepen wanneer men in de
vergadering wil stemmen. Daarover hieronder meer. De commissie constateert overigens dat
er weinig incidenten worden gemeld, en zeker geen grote. Er is hard gewerkt om digitaal
Eerste tussenrapportage

Pagina 5 van 72

woensdag 20 mei 2020

vergaderen van de grond te krijgen in gemeenten, provincies en waterschappen, en hoewel
er soms technische problemen zijn en leden in de vergadering nieuwe vergadernormen
moeten aanleren, gaan vergaderingen veelal gewoon door en kunnen incidenten vermoedelijk
worden gekwalificeerd als opstartproblemen.
Voor de besluitvorming, het stemmen dus, geldt dat er veiligheidsrisico’s bestaan bij het
gebruik van aparte stemapps. Het grootste risico betreft het vaststellen van de identiteit van
de stemmer: het is niet met voldoende zekerheid vast te stellen dat de volksvertegenwoordiger
die aan de vergadering deelneemt ook dezelfde persoon is als degene die in de stemapp zijn
wilsbesluit tot uitdrukking brengt. Wanneer er één digitale omgeving wordt gebruikt om te
vergaderen én te stemmen, dan is dit risico er niet. De commissie realiseert zich dat het
merendeel van de gemeenten en provincies alsook alle waterschappen ervoor kiest om geen
gebruik te maken van digitale middelen om te stemmen. Maar daar waar digitaal beraadslagen
en besluiten in de toekomst een structurele inbedding zou krijgen, is het nodig om de
discrepantie tussen digitaal versus fysiek stemmen die nu bestaat te repareren. Het verdient
dan de aanbeveling dat het voor volksvertegenwoordigers mogelijk is binnen de
vergaderomgeving

te

stemmen,

opdat

de

onomstotelijk

vastgesteld

kan

worden

volksvertegenwoordigers, die in de vergadering geïdentificeerd zijn, zelf hun stem uitbrengen.
Voor de (middel)lange termijn acht de commissie om die het wenselijk dat aanbieders van
vergadersoftware veilige en effectieve stemfaciliteiten implementeren, danwel stemmen door
handopsteking mogelijk maken door alle aanwezigen in een vergadering in één keer in beeld
te brengen. Het is daarbij van belang dat deze software niet alleen totalen laat zien na een
stemming, maar ook de precieze stemverdeling.
Juridische aspecten
Wat de juridische evaluatie betreft is de praktijk geëvalueerd op vijf punten: openbaarheid van
de vergadering, individuele digitale toegankelijkheid, integriteit van de besluitvorming,
gelijkheid van het politieke speelveld en de handhaving van de vergaderorde. Ten aanzien van
de openbaarheid is gebleken dat de reeds ontwikkelde praktijk van internetstreaming,
aangevuld met uitzending via lokale media volstaat voor de passieve openbaarheid. Met het
actief communiceren van de digitale vergaderwijze is een begin gemaakt. De individuele
digitale toegankelijkheid van de vergadering voor volksvertegenwoordigers wordt vooral
ingevuld met een zorgplicht voor de griffiers en ondersteuners van het algemeen bestuur. Zij
hebben aandacht voor individuele ondersteuning en proberen maatwerk te bieden. Daarnaast
lijken voorzitters zich er bij het uitroepen van een digitale vergadering van bewust dat zij
rekening moeten houden met de bezwaren van een eventueel digitaal minder vaardige
Eerste tussenrapportage

Pagina 6 van 72

woensdag 20 mei 2020

minderheid en worden in de praktijk vergaderingen geschorst en uitgesteld bij technische
problemen. Ten aanzien van de integriteit van de besluitvorming blijkt een geruststellende
voorzichtigheid in het gebruik van stemapps. Als ze wel worden gebruikt, vervullen ze in de
praktijk een faciliterende rol in het inventariseren van de stemverhouding. Voor het bewaken
van de gelijkheid van het politieke speelveld is het verbod op een hybride vergadering van
groot belang. In de praktijk lijkt de combinatie van een besluitvormende vergadering waarin
het quorum deels digitaal en deels fysiek wordt samengesteld niet meer voor te komen. Dat
wil niet zeggen dat er geen andere bedreigingen voor het politieke speelveld kunnen ontstaan.
Daarover heeft de commissie echter nog geen algemene gegevens kunnen verzamelen. Ook
de digitale vergaderorde, ten slotte, blijkt in de praktijk goed te gaan. Althans, ter voorkoming
van chaos blijken de voorzitters gebruik te maken van hun bevoegdheden om het woord te
ontnemen.
Bij het organiseren van een adequate en efficiënte vergaderorde wordt de praktijk echter
ernstig gehinderd door de beperkte mogelijkheden van de beschikbare middelen om digitaal
te vergaderen. Een vergadersysteem dat alle vergaderdeelnemers gelijktijdig in beeld brengt
en/of wat sneller kan wisselen bij hoofdelijke oproeping, zou de mogelijkheden voor een
'deugdelijke democratische besluitvorming' aanmerkelijk vergroten. Ten aanzien van het
bewaken van enig institutioneel decorum, het derde element dat de Commissie onder het
begrip vergaderorde schaart, blijken in de praktijk bruikbare normen tot ontwikkeling te komen.
Al met al komt de commissie in het juridisch perspectief tot het oordeel dat er geen reden is
om de Tijdelijke wet te wijzigen dan wel gebruik te maken van de mogelijkheid om nadere
ministeriële regels te stellen.
Politiek-bestuurlijke verhoudingen
In deze eerste tussenrapportage kan slechts in beperkte mate een antwoord worden gegeven
op de vraag hoe de digitale vergader- en besluitvormingspraktijk het functioneren beïnvloedt
van de decentrale vertegenwoordigende organen en de politiek-bestuurlijke verhoudingen. Het
is daarvoor nog te vroeg. Wel is duidelijk dat de digitale vergaderpraktijk in veel gemeenten,
provincies en waterschappen zonder meer invloed heeft op de agenda van de vergaderingen.
Agendapunten worden uitgesteld c.q. doorgeschoven, ook al is er ook een groeiend besef dat
nu de situatie langer duurt dan gedacht, deze toch zullen moeten worden behandeld.
Vergaderingen duren ook langer. Ook de kwaliteit van het debat wordt door de digitale
vergaderpraktijk beïnvloed: er vindt minder interactie plaats, en minder politiek-inhoudelijk
debat, aldus veel van de griffiers. Belangrijk is verder dat in verreweg de meeste gemeenten,
provincies en waterschappen maatregelen zijn getroffen om inspreken in de digitale
Eerste tussenrapportage

Pagina 7 van 72

woensdag 20 mei 2020

vergadering mogelijk te maken. Een laatste observatie van de evaluatiecommissie is de druk
die de plotselinge en min of meer gedwongen invoering van het digitaal vergaderen op de
griffiers heeft gelegd. Zij doen er alles aan om de vergaderingen goed te laten verlopen, maar
de samenwerking met de (technische) specialisten in de ambtelijke organisatie verloopt daarbij
niet altijd soepel, door de (reeds bestaande) kloof tussen de griffie en de ambtelijke
organisatie. Hoe vaak dit mis gaat en waardoor dit precies komt, is onduidelijk, maar de
commissie vraagt hier aandacht voor.
Conclusie en aanbevelingen
De Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming voorziet in de behoefte om tijdens
de coronacrisis de politieke besluitvorming in gemeenten, provincies en waterschappen
doorgang te laten vinden wanneer fysiek vergaderen niet kan.
Als we de praktijk afzetten tegen deze bedoeling van de wet, gaat het goed. Op enkele
zichtbare incidenten verspreid over het land na verlopen de meeste vergaderingen zonder
grote problemen. In het algemeen worden de noodzakelijke besluiten op een adequate en
geldige wijze genomen. Het is nog te vroeg om conclusies te trekken over de effecten op de
rol en functioneren van de volksvertegenwoordigers en de verhouding ten opzichte van het
bestuur. Een waarschuwing betreft de komende periode: als de beperkende maatregelen
vanwege de coronasituatie worden versoepeld, zullen veel raden, staten en besturen snel
terug willen naar het fysiek vergaderen. Ook volksvertegenwoordigers die niet kunnen, durven
of willen komen vergaderen moeten hun rol goed kunnen vervullen.
In de praktijk is een belangrijk obstakel voor volksvertegenwoordigers en voorzitter dat er geen
goed digitaal vergadersysteem beschikbaar is dat (1) in staat is met hogere snelheid te
schakelen bij het opnemen van de presentie of bij een hoofdelijke stemming en (2) in staat is
om

alle

volksvertegenwoordigers

gelijktijdig

in

beeld

te

brengen.

Een

dergelijk

vergadersysteem is een vereiste als het digitaal vergaderen en besluiten nodig blijft de
komende tijd, of als het een structurele mogelijkheid wordt in de toekomst.

Eerste tussenrapportage

Pagina 8 van 72

woensdag 20 mei 2020

2. Inleiding
Op 8 april 2020 werd de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming provincies,
gemeenten, waterschappen en openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (verder:
Tijdelijke wet) ondertekend. Deze wet trad een dag later in werking en maakt het sindsdien
mogelijk dat decentrale overheden tijdens de coronacrisis op afstand vergaderen en stemmen
via digitale middelen.
Tegelijk met de inwerkingtreding van de wet is een evaluatiecommissie ingesteld om
gedurende de werkingsperiode van de wet tussentijdse rapportages te verzorgen over de
invoering, toepassing en effecten van de wet. Dit is nadrukkelijk bedoeld om al tijdens de
looptijd te leren van de ervaringen en lessen te kunnen delen. De commissie zal uiterlijk drie
maanden na het aflopen van de wet ook een eindrapportage opleveren. Deze
tussenrapportage bevat de eerste bevindingen van deze evaluatie, aangevuld met eerste
aanbevelingen.
De evaluatiecommissie bestaat uit:
-

prof. dr. Klaartje Peters (bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur aan de
Universiteit Maastricht en daarnaast zelfstandig onderzoeker), voorzitter

-

prof. dr. Bibi van den Berg (hoogleraar Cybersecurity & Governance aan de Universiteit
Leiden)

-

prof. mr. Geerten Boogaard (bijzonder hoogleraar Decentrale overheden op de
Thorbeckeleerstoel aan de Universiteit Leiden)

-

mr. Lianne van Kalken, docent en onderzoeker Staatsrecht aan de EUR en Thorbecke
fellow bij de Thorbecke-leerstoel.

Aan het juridisch deel heeft prof. mr. Douwe Jan Elzinga (hoogleraar organisatierecht RUG)
bijgedragen.
In deze eerste tussenrapportage gaat de commissie allereerst in op de aanpak van de
evaluatie. Toegelicht wordt dat de commissie haar opdracht als een combinatie van monitoring
en evaluatie beschouwt. Vervolgens worden de algemene bevindingen uit de eerste fase van
de looptijd van de wet beschreven. In de daarna volgende hoofdstukken wordt nader ingegaan
op de drie invalshoeken in deze evaluatie:
1. Juridische en staatsrechtelijke aspecten
2. Technische en cybersecurity aspecten
Eerste tussenrapportage

Pagina 9 van 72

woensdag 20 mei 2020

3. Politiek-bestuurlijke aspecten
Bij elk van de onderwerpen zullen kort de bevindingen worden gepresenteerd, gevolgd door
een eerste analyse en beoordeling. Bovendien zullen waar mogelijk aanbevelingen gedaan
worden om risico’s te verkleinen en/of problemen te verkleinen of voorkomen.
Omdat de wet duidelijke vereisten stelt aan de digitale vergaderpraktijk vanuit juridisch
perspectief en cyberveiligheidsperspectief, ligt het zwaartepunt van de bevindingen in deze
eerste tussenrapportage bij die eerste twee categorieën. De politiek-bestuurlijke effecten
krijgen in de volgende rapportages meer aandacht.
De commissie verwacht rond 1 juli een tweede tussenrapportage te publiceren.

Eerste tussenrapportage

Pagina 10 van 72

woensdag 20 mei 2020

3. Aanpak van de evaluatie
Onderzoeksvragen
De evaluatiecommissie zal een evaluatie uitvoeren die antwoord moet geven op de volgende
hoofdvraag:
Hoe is de invoering en het gebruik van de Tijdelijke wet digitale
beraadslaging en besluitvorming verlopen, in het bijzonder voor wat betreft
het feitelijk gebruik van de wet en de praktische uitvoering ervan, de
cybersecurity aspecten van de gebruikte voorzieningen, de omgang met
juridische kaders en vereisten, en de invloed op de politiek-bestuurlijke
verhoudingen?

Deze hoofdvraag is nader uitgewerkt in deelvragen, ondergebracht in 3 clusters: (1) technische
en cybersecurity aspecten; (2) juridische/staatsrechtelijke aspecten; en (3) politiek-bestuurlijke
aspecten. Hieronder worden de deelvragen per cluster besproken.
Technische en cybersecurity aspecten
Ten aanzien van de beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid van de gebruikte
voorzieningen en procedures, alsook het veilige gebruik en de adequate governance ervan
worden de volgende aspecten meegenomen:
1. Keuzes op het terrein van het gebruik van digitale voorzieningen. Welke voorzieningen
worden gebruikt voor digitale beraadslaging of eventueel digitaal stemmen, en welke
aspecten zijn meegenomen bij de keuze voor deze voorzieningen? Speelden
afwegingen rondom cybersecurity hierin een rol?
2. De inrichting van procedures rondom het gebruik van digitale voorzieningen. Welke
nieuwe procedures, (technische) maatregelen en gedragsregels zijn afgesproken
rondom de digitale beraadslaging of eventueel elektronisch stemmen?
3. Het gebruik van digitale voorzieningen in de praktijk. Hebben er incidenten
plaatsgevonden rondom voorzieningen voor digitale beraadslaging of elektronisch
stemmen? Betrof dit met name incidenten op het vlak de techniek of (ook) op het terrein
van cybersecurity? Welke maatregelen zijn er nadien getroffen?
4. De afhandeling van klachten. Zijn er klachten gemeld of signalen ontvangen over de
technische en/of cybersecurity aspecten van voorzieningen voor digitale beraadslaging

Eerste tussenrapportage

Pagina 11 van 72

woensdag 20 mei 2020

of elektronisch stemmen, en welke maatregelen zijn genomen in reactie op deze
klachten of signalen?

Juridische en staatsrechtelijke aspecten
Het juridisch kader wordt gevormd door de Tijdelijke wet zelf en door de overige vereisten die
vanuit het decentralisatierecht aan besluitvormende vergaderingen van gemeenteraden,
provinciale staten, algemeen besturen en eilandsraden worden gesteld. Meer specifiek is
daarbij aandacht voor:
1. De openbaarheid van de vergadering. Was een digitale vergadering passief openbaar
en is er ook actief gecommuniceerd over het digitale vergaderen?
2. De individuele digitale toegankelijkheid van de vergadering. Is er genoeg individuele
ondersteuning verleend om de individuele toegankelijkheid te waarborgen? Heeft de
voorzitter voldoende alert gereageerd op technische problemen tijdens een digitale
vergadering?
3. Integriteit van de besluitvorming. Zijn eventuele stemapplicaties op een juiste wijze
ingezet? Welke rol heeft briefstemmen gespeeld?
4. Gelijkheid van het politieke speelveld. Binnen welke randvoorwaarden blijft het
politieke speelveld van een digitale vergadering gelijkwaardig met dat van een fysieke
vergadering?
5. Handhaven van de vergaderorde. Op welke punten is de vergaderorde gehandhaafd?

Politiek-bestuurlijke aspecten
De derde categorie deelvragen richt zich op de politiek-bestuurlijke aspecten van de wet.
Centraal staat de vraag hoe de digitale vergader- en besluitvormingspraktijk het functioneren
beïnvloedt van de decentrale vertegenwoordigende organen en de politiek-bestuurlijke
verhoudingen. Die vraag kan nader worden uitgesplitst:
1. De volksvertegenwoordigende rol. Zijn er veranderingen in de manier waarop
volksvertegenwoordigers de relatie met hun achterban en de lokale samenleving
onderhouden,

en

het

consulteren

van

lokale

actoren

door

de

volksvertegenwoordigers?
2. De agenda, het debat en de besluitvorming in de vergaderzaal. Wat zijn de (negatieve)
gevolgen voor de agenda en het agenderingsproces, voor het verloop van het debat in
de raad (en commissies) en de wijze van besluitvorming? Hoe ervaren voorzitters

Eerste tussenrapportage

Pagina 12 van 72

woensdag 20 mei 2020

(burgemeesters, commissarissen, dijkgraven) en griffiers het digitaal vergaderen en
hun rol en verantwoordelijkheid in dezen?
3. De kaderstellende en controlerende rol van de decentrale volksvertegenwoordiging.
Zijn er veranderingen in de wijze waarop raden en provinciale staten hun
kaderstellende en controlerende rol vervullen, en in het functioneren van de
volksvertegenwoordiging als bestuursorgaan in bredere zin?
4. De behoefte aan ondersteuning van de volksvertegenwoordiging. Wat hebben de
decentrale volksvertegenwoordigingen nodig om in een digitale vergadersetting hun
rollen goed te kunnen uitoefenen?

Typering van het evaluatieonderzoek
De opdracht om al tijdens de looptijd van de wet een evaluatie uit te voeren waarvan tijdens
de rit kan worden geleerd, betekent dat de evaluatiecommissie ervoor kiest om twee sporen
te bewandelen:
1. Monitoring: het systematisch volgen van de uitvoering van de wet aan de hand van een
aantal indicatoren. Deze indicatoren verschaffen inzicht in de feitelijke praktijk en
ontwikkelingen tijdens de looptijd van de wet.
2. Evaluatie: het beoordelen van de uitvoeringspraktijk van de wet én de wet zelf, tegen
de achtergrond van een aantal beoordelingscriteria. Deze beoordeling zal zowel
tussentijds plaatsvinden, als na afloop van de wet.
De evaluatiecommissie streeft ernaar twee tussenrapportages op te leveren, medio mei en
rond 1 juli, gevolgd door een eindrapportage na 1 september 2020. In de tussenrapportages
zal sprake zijn van zowel rapportage over de monitoring, als over de (eerste)
evaluatiebevindingen.

Beoordelingscriteria
Evalueren is beoordelen, het toekennen van een waarde aan de waargenomen praktijken. De
evaluatiecommissie

wil

vooraf

zoveel

mogelijk

duidelijkheid

verschaffen

over

de

beoordelingscriteria. Daarbij past een belangrijke kanttekening. De uitvoerders van de
Tijdelijke wet in gemeenten, provincies, waterschappen en eilandbesturen hebben zich niet op
de wet kunnen voorbereiden. De wetgever en de minister van BZK hebben zich er niet van
kunnen vergewissen of de uitvoerders klaar waren voor de wet. Veel betrokkenen hadden
Eerste tussenrapportage

Pagina 13 van 72

woensdag 20 mei 2020

geen andere keus dan in april tot digitale vergaderingen en besluitvorming over te gaan,
simpelweg omdat de continuïteit van het bestuur dat vereiste. De commissie zal (tussentijdse)
oordelen vellen, enerzijds ten behoeve van de wetgever die wil weten of de doelstellingen van
de wet worden gehaald, en anderzijds om de uitvoerders ervan te ondersteunen bij het
verbeteren van de uitvoeringspraktijk. Dat is soms een delicaat evenwicht, zo realiseert de
commissie zich terdege.
De beoordelingscriteria kunnen als volgt worden geordend:
1. De beoogde implementatie van de wet
-

Effectief en veilig gebruik van digitale middelen voor beraadslagen en besluiten

-

Bruikbare en doelmatige procedures voor digitaal beraadslagen en besluiten

-

Monitoring van en adequate respons op technische en veiligheidsincidenten

-

Werkbare en werkzame klachtenafhandeling op het terrein van technische en
veiligheidsincidenten

2. De beoogde effecten van de wet
Rechtmatige digitale vergaderingen waarin adequate beraadslaging en geldige
besluitvorming kan plaatsvinden, nader uitgewerkt in:
-

Openbaarheid

-

Individuele digitale toegankelijkheid

-

Integriteit van de besluitvorming

-

Gelijkheid van het politieke speelveld

-

Vergaderorde

3. Effecten van de wet op de politiek-bestuurlijke verhoudingen in bredere zin (impact)
-

Effecten op volksvertegenwoordigende rol

-

Effecten op de kaderstellende en controlerende rol

-

Effecten op bestuurlijke verhoudingen

-

Effecten op kwaliteit debat en besluitvorming

Dataverzameling
Gezien het feit dat zowel de uitvoering van de wet als de evaluatie ervan zonder
noemenswaardige voorbereidingen in april 2020 van start zijn gegaan, moet de
evaluatiecommissie bij het verzamelen van data creatief zijn en beperkingen accepteren. De
commissie heeft voor de dataverzameling samenwerking gezocht met de beroeps- en belanEerste tussenrapportage

Pagina 14 van 72

woensdag 20 mei 2020

genverenigingen in het lokaal, provinciaal en waterschapsbestuur. De evaluatiecommissie is
enerzijds sterk afhankelijk van de door betrokken actoren verschafte informatie over de
uitvoeringspraktijk, maar kan en wil hen anderzijds niet meer belasten dan strikt noodzakelijk.
De actoren in het decentraal bestuur die betrokken zijn bij het mogelijk maken van digitaal
vergaderen en besluiten, zijn immers zwaar belast en hebben in de eerste maand van de
looptijd van de wet op allerlei manieren moeten improviseren. Tegelijkertijd hebben zij belang
bij informatie over knelpunten en gebruikte oplossingen elders in het land, zoveel mogelijk al
tijdens de looptijd van de wet.
Tijdens de looptijd van de wet zullen daarom één of meer surveys en (telefonische)
vragenrondes worden gehouden onder in ieder geval de griffiers in gemeenten en provincies
alsook de ondersteuners van de algemeen besturen van de waterschappen, en zo mogelijk
ook onder de volksvertegenwoordigers zelf. De verzamelde gegevens zijn enerzijds een
belangrijke bron van informatie voor de (tussen)rapportages, maar dienen daarnaast voor de
evaluatiecommissie als basis voor vervolgonderzoek in specifieke gemeenten en provincies
naar bepaalde knelpunten, oplossingen en ervaringen.
Naast de gegevens afkomstig uit de surveys zal zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van
beschikbare (openbare) gegevens, gericht aangevuld met gegevens die nodig zijn om de
belangrijkste onderzoeksvragen te beantwoorden. Die openbare bronnen zijn heel divers, van
documenten en informatie op overheidssites en (social) media tot het observeren van (online)
vergaderingen.
Een derde bron van gegevens betreft de bij het ministerie van BZK, de koepelorganisaties
(VNG, IPO, UvW) en de beroeps- en belangenverenigingen binnengekomen knelpunten,
vragen en ervaringen, aangevuld met overige door de evaluatiecommissie verzamelde
informatie over incidenten.
Tot slot is de evaluatiecommissie voornemens om in een vijftal gemeenten, één provincie, één
waterschap en op Bonaire de komende maanden wat diepgaander de ontwikkelingen te
volgen. Deze casestudies zullen met name als achtergrondinformatie worden gebruikt.
Surveys ten behoeve van deze 1e tussenrapportage
Op 1 mei is in opdracht van de evaluatiecommissie en de Vereniging van Griffiers door
onderzoeksbureau Citisens een digitale vragenlijst uitgezet onder de griffiers van alle 355
gemeenten. De vragenlijst is afgesloten op 11 mei ‘s ochtends. Halverwege de looptijd zijn
griffiers per mail gerappelleerd. Ook heeft de evaluatiecommissie telefonisch griffiers
Eerste tussenrapportage

Pagina 15 van 72

woensdag 20 mei 2020

benaderd met het verzoek de vragenlijst alsnog in te vullen. Uiteindelijk hebben 219
raadsgriffiers de vragenlijst ingevuld. Dat betekent een responspercentage van 62%.
De vragenlijst is bij deze tussenrapportage gevoegd (zie bijlage 1).
De statengriffiers zijn medio april per mail gevraagd naar de gang van zaken en de eerste
ervaringen. Daarnaast hebben alle 12 statengriffiers in de dagen tussen 8 en 13 mei een
aanvullende digitale vragenlijst ingevuld, die in grote lijnen vergelijkbaar was met die van de
raadsgriffiers. Ook de griffiers en bestuursadviseurs van de waterschappen hebben in de
periode van 4 tot 11 mei een grotendeels vergelijkbare vragenlijst ingevuld. Voor 20 van de 21
waterschappen zijn antwoorden ontvangen.
Door de drie eilandraden in het Caribisch deel van het Koninkrijk wordt tot op heden nog niet
digitaal vergaderd. Op Bonaire worden wel voorbereidingen getroffen; de eilandraadsgriffier
heeft daarover digitaal vragen beantwoord.

Eerste tussenrapportage

Pagina 16 van 72

woensdag 20 mei 2020

4. Inhoud en implementatie van de Tijdelijke wet

Aanleiding voor de wet
Wanneer in de eerste helft van de maand maart duidelijk wordt dat er vanwege de uitbraak
van het coronavirus beperkende maatregelen moeten worden getroffen, ontstaan er al snel
zorgen bij de decentrale overheden over de continuïteit van het vergaderen en besluiten door
de volksvertegenwoordigingen. In diverse gemeenten moeten in de maand april besluiten
worden genomen over bijvoorbeeld herindeling. Het ministerie van BZK ontvangt allerlei
signalen, waarin wordt gepleit voor een (wettelijke) voorziening om digitale beraadslaging en
vooral ook besluitvorming mogelijk te maken. De Vereniging van Griffiers stuurt, mede namens
de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, Statenlid.NU en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten, hierover een brief op 20 maart1, net als het Interprovinciaal Overleg, de Unie van
Waterschappen en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters.
Met spoed wordt in deze dagen op het ministerie van BZK de Tijdelijke wet digitale
beraadslaging en besluitvorming provincies, gemeenten, waterschappen en de openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba voorbereid. Na een snelle consultatieronde eind
maart wordt de wet op 1 april door Tweede Kamer aanvaard, en op 8 april door de Eerste
Kamer. De Tijdelijke wet treedt in werking op donderdag 9 april.

Aanleiding voor de wet: juridisch kader
In de Grondwet is de positie van de volksvertegenwoordigers in de gemeenteraad en de
provinciale staten geregeld. In artikel 125 lid 1 van de Grondwet staat dat de rechtstreeks
gekozen volksvertegenwoordiging het hoogste orgaan is. En dat vergaderingen openbaar zijn,
behoudens de bij de wet te bepalen uitzonderingen. Ook bij de eilandsraden is dat het geval
conform artikel 132a, tweede lid, Grondwet. De waterschappen kennen grondwettelijk een
andere positie, zij zijn geen openbare lichamen met een open huishouding, maar hun
algemeen besturen vergaderen eveneens in beginsel openbaar.
Vóór de totstandkoming van de Tijdelijke wet was het juridisch niet mogelijk voor de
volksvertegenwoordigende organen om digitaal besluiten te nemen. De Tijdelijke wet digitale
beraadslaging en besluitvorming ondervangt dit probleem. Door de wet kunnen provincies,
1 http://griffiers.nl/files/vvgtest_csshtml_nl/brief%20aan%20BZK%20over%20digitale%20besluitvorming.pdf

Eerste tussenrapportage

Pagina 17 van 72

woensdag 20 mei 2020

gemeenten,

waterschappen,

besturen

van

gemeenschappelijke

regelingen

en

de

eilandsraden van Bonaire en Saba, naast digitaal beraadslagen, voorlopig tot 1 september
2020 ook digitale besluiten nemen. Omdat op dit moment op Sint Eustatius geen eilandsraad
in functie is, wordt deze Tijdelijke wet daar niet toegepast.
De Tijdelijke wet is in werking getreden op 9 april 2020 en blijft tot 1 september 2020 van
kracht. Afhankelijk van hoe de coronacrisis zich ontwikkelt, kan de wet telkens bij koninklijk
besluit

met

maximaal

twee

maanden

worden

verlengd.

‘Zodoende

worden

de

volksvertegenwoordigingen in de gelegenheid gesteld zo nodig ten minste tot en met het
zomerreces het besluitvormingsproces op deze wijze in te richten’, aldus de Memorie van
Toelichting.

Inhoud van de wet
De Memorie van Toelichting geeft aan dat indien fysieke aanwezigheid wel mogelijk is, dit
plaats behoort te vinden – de openbare fysieke vergadering van de volksvertegenwoordiging
is en blijft het uitgangspunt. Maar onder de huidige corona-omstandigheden is dat niet altijd
en overal goed te organiseren. Voor iedere vergadering geldt dat de richtlijnen van het RIVM
in acht moeten worden genomen. Bovendien willen veel volksvertegenwoordigingen het goede
voorbeeld geven en heeft de regering begrip voor volksvertegenwoordigers en ambtenaren
van decentrale overheden die gevoelens van onveiligheid ervaren bij het deelnemen aan of
faciliteren van een vergadering die fysieke aanwezigheid vraagt. Voor de periode dat dit niet
zo is, moet besluitvorming van volksvertegenwoordigende organen op andere wijze mogelijk
zijn. De keuze tussen een vergadering waar fysiek of digitaal bijeengekomen wordt, ligt in
eerste instantie bij de voorzitter, die de oproep voor de vergadering doet. Het ligt in de rede
dat hiervoor overleg plaatsvindt in het presidium of de agendacommissie, wat nu ook
gebruikelijk is voordat de oproep uitgaat.
De gemeente, provincie, het waterschap of het openbaar lichaam mogen zelf besluiten hoe zij
invulling geven aan digitale besluitvorming, mits zij voldoen aan de volgende voorwaarden:
1. Ieder lid moet gegarandeerd beschikken over de technische mogelijkheden om
toegang te hebben tot de beraadslaging en stemming.
2. Identificatie van raadsleden moet mogelijk zijn. Door de voorzitter, maar ook door
de leden onderling en door het publiek.
Eerste tussenrapportage

Pagina 18 van 72

woensdag 20 mei 2020

3. Er is sprake van een live videoverbinding, alleen audio of stemmen per app is niet
voldoende.
4. De voorzitter moet in staat zijn de orde te handhaven, bijvoorbeeld door
deelnemers het woord te ontnemen of door een volgorde van stemming te bepalen.

Briefstemmen – per post, koerier of stembriefjes bij de griffie
Het digitaal stemmen is geen verplichting. Het is aan de beoordeling van de voorzitter voor
welke besluiten een stemming in een digitale omgeving wordt georganiseerd en voor welke
voorstellen men van briefstemmen gebruik wenst te maken. Indien er een situatie zich
voordoet waarin de techniek faalt, is het noodzakelijk dat via briefstemmen gestemd kan
worden. De wet introduceert daarom tevens het briefstemmen – per post, per koerier of door
inlevering van stembriefjes bij de griffie – als alternatief. De voorzitter, oftewel de
burgemeester, de commissaris van de Koning, de voorzitter van het waterschapsbestuur of de
gezaghebber, krijgt de bevoegdheid deze briefstemprocedure ook van toepassing te verklaren
op andere besluiten.
Benoeming
De stemming over benoemingen is op grond van de wet geheim. Dat betekent normaal
gesproken dat in de reguliere, openbare fysieke vergadering van gemeenteraad, provinciale
staten of algemeen bestuur met stembriefjes wordt gestemd. De Tijdelijke wet maakt daarop
een uitzondering voor het geval de beraadslaging digitaal plaatsvindt. In dat geval dienen de
stembriefjes na afloop van de beraadslaging per post, per koerier dan wel persoonlijk bij de
griffie te worden ingeleverd. Voor het overige gelden de huidige regels. Dat betekent dat over
de toelating van nieuwbenoemde volksvertegenwoordigers en over benoeming en ontslag van
bestuurders slechts in een openbare (digitale) vergadering beraadslaagd mag worden.
De procedure voor benoeming, herbenoeming en ontslag van de burgemeester, commissaris
en dijkgraaf kent een geheel eigen regime, dat buiten het bereik van dit wetsvoorstel valt.

Gemeenschappelijke regelingen
Ook voor gemeenschappelijke regelingen bestaat het risico dat besluitvorming stil kan vallen
als

besturen

niet

langer

bijeen

kunnen

komen.

Omdat

verreweg

de

meeste

gemeenschappelijke regelingen de figuur openbaar lichaam kennen, waarvoor grofweg de
bepalingen uit de Gemeentewet voor raadsvergaderingen gelden ten aanzien van
openbaarheid en stemmen, is een vergelijkbare afwijking voor deze organisaties in de wet
opgenomen.
Eerste tussenrapportage

Pagina 19 van 72

woensdag 20 mei 2020

Implementatie van de wet
Op de dag van de inwerkingtreding informeert de minister van BZK de commissarissen van de
Koning, burgemeesters, voorzitters van waterschapsbesturen, gezaghebbers en griffiers over
de nieuwe wet. De communicatie over de invoering van de wet zal, zo wordt in de brief
aangekondigd,

in

belangrijke

mate

democratie.nl/coronavirus,

een

belangenverenigingen

raadsleden,

van

verlopen

gezamenlijk

via

initiatief

wethouders,

de

website

van

de

burgemeesters,

www.lokaleberoeps-

en

griffiers

en

gemeentesecretarissen, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
Vanuit het samenwerkingsprogramma Democratie in Actie werken het Ministerie van BZK, de
VNG, de Vereniging van Griffiers en alle andere beroeps- en belangenverenigingen nauw
samen om de decentrale overheden en hun griffiers waar mogelijk te ondersteunen bij de
implementatie en uitvoering van de tijdelijke wet.

Eerste tussenrapportage

Pagina 20 van 72

woensdag 20 mei 2020

5. Eerste bevindingen over gebruik van de Tijdelijke wet
In deze tussenrapportage wil de evaluatiecommissie allereerst een algemeen beeld schetsen
van het gebruik van de wet door decentrale overheden. Alle figuren en tabellen zijn gebaseerd
op de in hoofdstuk 3 genoemde surveys onder griffiers van gemeenten, provincies,
waterschappen2 en de Eilandraad van Bonaire. Deze gegevens zijn hier en daar aangevuld
met gegevens uit openbare bronnen (websites, media-analyse, etc.).
De commissie benadrukt allereerst dat de bevindingen waarover in dit hoofdstuk wordt
gerapporteerd enkel zijn gebaseerd op de 219 gemeenten (62%) waarvoor de survey is
ingevuld. Op slechts één onderdeel heeft de commissie deze gegevens aangevuld met
informatie uit openbare bronnen. De commissie heeft geen analyses uitgevoerd om vast te
stellen of er reden is om aan te nemen dat de gang van zaken en ervaringen in de resterende
136 gemeenten systematisch afwijken van de eerdergenoemde 219.
Waar mogelijk presenteren we de algemene bevindingen van de gemeenten, provincies en
waterschappen op een geïntegreerde manier. Waar verschillen bestaan in vraagstelling, of
waar er vanwege het tijdstip (te) grote verschillen zitten in de data, wordt dit expliciet benoemd.
Het is van belang te benadrukken dat de hieronder gepresenteerde gegevens grotendeels zijn
verzameld in de periode tussen 1 en 13 mei.3 In de tussentijd ontwikkelde de digitale
vergaderpraktijk in het decentraal bestuur zich snel. De gegevens zijn dus nu, op het moment
van publicatie van deze tussenrapportage, alweer ietwat verouderd.
Tot slot merkt de commissie op dat in dit hoofdstuk steeds wordt gesproken over digitaal
vergaderen ‘in de gemeente/provincie/waterschap/eilandbestuur’. Duidelijk moge zijn dat het
hier om vergaderingen van de volksvertegenwoordiging gaat, en niet om ambtelijke of
bestuurlijke overleggen.

Algemeen beeld
Digitaal of niet?
De evaluatiecommissie heeft de griffiers gevraagd of er al digitaal is vergaderd door
respectievelijk gemeenteraad, provinciale staten of algemeen bestuur. In 88% van de
gemeenten, 92% van de provincies en in 65% van de waterschappen is al digitaal vergaderd.

2 Griffiers of bestuursadviseurs.

3 Een beperkt deel van de gegevens over de provincies is, zoals aangegeven in hoofdstuk 3, al medio april

verzameld.
Eerste tussenrapportage

Pagina 21 van 72

woensdag 20 mei 2020

In 5% van de gemeenten en twee waterschappen wordt er niet digitaal vergaderd en zijn
daarvoor ook geen plannen. De verwachting is dat alle provinciale staten op korte termijn
allemaal digitaal zullen hebben vergaderd.

Tabel 5-1: Wel of niet digitaal vergaderd in gemeenten, provincies en waterschappen

Figuur 5-1: Wel of niet digitaal vergaderd in gemeenten, provincies en waterschappen

De raadsgriffiers die meldden dat hun gemeenteraad niet digitaal vergadert, is ook gevraagd
naar de argumentatie daarvoor. Tabel 5-2 laat zien dat dit voor het overgrote deel te maken
heeft met onwenselijkheid vanuit het perspectief van de gemeenteraad. Technische en
veiligheidsrisico’s en juridische risico’s speelden daarbij geen enkele rol.

Eerste tussenrapportage

Pagina 22 van 72

woensdag 20 mei 2020

Tabel 5-2: Waarom gemeenten niet kiezen voor digitaal vergaderen

Wat voor soort vergaderingen?
Voor welke vergaderingen zijn de ondervraagde gemeenten, provincies en waterschappen
digitaal gegaan, vroegen we de griffiers en bestuursadviseurs. Hier zien we interessante
verschillen. Bij de gemeenten is het vaakst vergaderd met het presidium of de
agendacommissie (86%), gevolgd door besluitvormende vergaderingen (73%). Bij de
provincies is het vaakst vergaderd in commissies en/of in beeld- en oordeelsvermogende
vergaderingen (92%), gevolgd door presidium- en besluitvormende vergaderingen (beiden
75%). Bij de waterschappen heeft het vaakst een besluitvormende vergadering
plaatsgevonden (74%), gevolgd door vergaderingen van commissies en/of beeld- of
oordeelsvormende vergaderingen (63%). Daar waar de gemeenten in 86% van de gevallen
een digitale presidiumvergadering hielden, geldt dit bij de waterschappen slechts voor 21%.
Provincies hebben van alle typen digitale vergaderingen het vaakst gebruik gemaakt.

Tabel 5-3: Type en aantal digitale vergaderingen in gemeenten, provincies en waterschappen

Eerste tussenrapportage

Pagina 23 van 72

woensdag 20 mei 2020

Veel griffiers (grofweg een derde tot de helft) noemen ‘overige vergaderingen’ die digitaal
hebben plaatsgevonden. Veelgenoemd zijn vergaderingen van de auditcommissie,
fractievoorzittersoverleg, raadswerkgroepen en werksessies, en informatieve sessies. Veel
van deze vergaderingen zijn niet openbaar.
Van de 219 raadsgriffiers die de enquête hebben ingevuld, geven er 192 aan dat in hun
gemeenten digitaal wordt vergaderd. Daarbij is in 151 gevallen reeds sprake geweest van een
besluitvormende raadsvergadering. Dat is 73% van de deelnemende gemeenten.

Wat weten we over alle 355 gemeenten?
De evaluatiecommissie heeft besloten ten aanzien van één surveyvraag de verkregen
surveydata aan te vullen om een totaalbeeld te kunnen schetsen. Van de 136 gemeenten
die niet in de surveyresultaten voorkomen, is handmatig op basis van de gemeentelijke
website vastgesteld of op 13 mei een besluitvormende raadsvergadering had
plaatsgevonden. In 80 gemeenten bleek dat het geval.
Opgeteld bij de surveyresultaten betekent dit dat op 13 mei, ruim een maand na de
inwerkingtreding van de Tijdelijke wet, in 231 van de 355 gemeenten een besluitvormende
raadsvergadering had plaatsgevonden. Dat is 65% van de gemeenten.
Eilandsraden
De eilandsraad van Bonaire vergadert (nog) niet digitaal. Er worden wel voorbereidingen
getroffen voor het geval dat het nodig zal zijn om digitaal te vergaderen. In overleg met de
IT-afdeling is gekozen voor Skype; er is al een proefvergadering gehouden; en er is een
voorstel in voorbereiding voor aanpassing van het Reglement van Orde door de eilandsraad,
voor zaken als insprekers, technische storingen, moties & amendementen en de procedure
voor briefstemmen.
De eilandsraad van Saba vergadert ook niet digitaal. Er is daarvoor momenteel geen
noodzaak. Daarnaast ontbreekt het aan de benodigde technische voorzieningen en budget.
Op St Eustatius is momenteel geen eilandsraad in functie.

Eerste tussenrapportage

Pagina 24 van 72

woensdag 20 mei 2020

Digitale besluitvorming (per stemapp)?
Griffiers van gemeenten, provincies en waterschappen werd ook gevraagd of ze gebruik
maakten van digitale middelen om te stemmen, ofwel of er voor de besluitvorming gebruik
werd gemaakt van een stemapp. Zij antwoordden in meerderheid ‘Nee’ op deze vraag, met
respectievelijk 60%, 50% en 84%. Slechts in 9% van de raadsvergaderingen en in 25% van
de statenvergaderingen is een stemapp gebruikt. De waterschappen geven aan nog helemaal
geen gebruik gemaakt te hebben van stemapps; 16% van de waterschappen (3 van de 19
respondenten) geven aan dit wel van plan te zijn.

Tabel 5-4: Het gebruik van apps om te stemmen

Schriftelijk stemmen (briefstemmen)
De wet introduceert het briefstemmen – per post, per koerier of door inlevering van
stembriefjes bij de griffie – als alternatief voor digitaal stemmen. We vroegen de griffiers van
gemeenten, provincies en waterschappen of ze gebruik hebben gemaakt van briefstemmen.
De overgrote meerderheid van de respondenten antwoordt met ‘Nee’ (respectievelijk 91% van
de gemeenten, 64% van de provincies en 89% van de waterschappen). Gemeenten maakten
er het meest gebruik van: in totaal 15 keer voor geheime stemmingen en 2 keer voor nietgeheime stemmingen.

Tabel 5-5: Briefstemmen

Eerste tussenrapportage

Pagina 25 van 72

woensdag 20 mei 2020

Eerste ervaringen met digitaal vergaderen
We vroegen de griffiers (en bestuursadviseurs) ook naar hun ervaringen met digitaal
vergaderen. Het merendeel van hen is daarover positief of neutraal. Ruim de helft van de
raads- en statengriffiers is positief, bij de waterschappen zelfs 60%. Een vijfde van de
raadsgriffiers is overwegend negatief over digitaal vergaderen (20%).

Tabel 5-6: Eerste ervaringen van griffiers en bestuursadviseurs

Uit de toelichting die veel griffiers bij deze vraag hebben gegeven, komt een vrij consistent
beeld naar voren. De meest voorkomende reactie is er één in de trant van ‘het gaat best goed,
maar het is niet ideaal’. Digitaal vergaderen is ‘een goed alternatief’ of ‘nood breekt wet’, wordt
ook veel gezegd. Velen missen het daadwerkelijk contact en interactie (en de wandelgangen)
van de fysieke vergadering, daadwerkelijk debatteren is lastiger, het digitaal vergaderen wordt
als intensief en vermoeiend ervaren (zeker ook voor de voorzitter) en het in goede banen
leiden van de digitale vergaderingen is (erg) veel werk en levert soms stress op, zeker als de
techniek hapert. Een klein aantal griffiers is echt positief (veel structuur en vergaderdiscipline,
zijn dan veelgehoorde voordelen), of echt negatief (we willen er niet aan c.q. we willen er zo
snel mogelijk vanaf).
We vroegen de raadsgriffiers ook naar hun perceptie van de ervaringen van de andere
hoofdrolspelers:

raadsleden,

voorzitters

(burgemeesters),

portefeuillehouders

en

burgers/insprekers. Griffiers hebben de indruk dat veel van de betrokkenen net als zij zelf
ergens tussen positief en neutraal inzitten, en dat geen van de genoemde categorieën
overwegend negatief is.

Tabel 5-7: Indruk van de eerste ervaringen van deelnemers (gemeenten)
Eerste tussenrapportage

Pagina 26 van 72

woensdag 20 mei 2020

In lijn met hun eigen ervaringen rapporteren de raadsgriffiers in de gegeven toelichtingen dat
de meeste betrokkenen neutraal tot (licht) positief zijn. Er wordt vaak gerapporteerd dat er
sprake is van snelle gewenning en een ontwikkelingsproces bij de deelnemers, of dat nu
raadsleden, burgemeesters of commissievoorzitters zijn. Maar net als de griffiers zelf zijn
weinig direct-betrokkenen echt enthousiast over digitaal vergaderen, daarvoor zijn er teveel
nadelen (zie bij de vorige vraag en tabel 5-6).
Ook op provinciaal niveau en bij de waterschappen heeft de commissie de griffiers naar hun
perceptie van de ervaringen van de andere hoofdrolspelers gevraagd. In tabel 5-8 en 5-9 staan
deze samengevat.

Tabel 5-8: Indruk van de eerste ervaringen van deelnemers (provincies)

Tabel 5-9: Indruk van de eerste ervaringen van deelnemers (waterschappen)

Uit de toelichtingen van de statengriffiers en de waterschapsmedewerkers komt een
vergelijkbaar beeld als op gemeentelijk niveau naar voren (zie hierboven).

Aanvullende regels en afspraken
De Tijdelijke wet creëert een grondslag om onder voorwaarden digitaal te vergaderen en op
afstand te stemmen, maar laat de interne orde van de vergadering verder aan de autonomie
van de decentrale lichamen. Voor deze eerste tussenrapportage is uitgevraagd op welke
onderwerpen aanvullende regels tot stand zijn gekomen en welke juridische vorm die hebben.

Eerste tussenrapportage

Pagina 27 van 72

woensdag 20 mei 2020

Zijn er aanvullende regels/procedures/afspraken over de volgende
Gemeenten
onderwerpen?

%

Provincies

%

Waterschappen

%

(Meerdere antwoorden mogelijk )
Over burgers die willen inspreken

169

82%

8

67%

13

68%

Over het plaatsen van interrupties

158

76%

11

92%

9

47%

Over het indienen van moties & amendementen

111

54%

11

92%

15

79%

85

41%

6

50%

11

58%

57

28%

6

50%

1

5%

50

24%

4

33%

6

32%

Over de inzet van schriftelijk stemmen (briefstemmen) bij niet-geheime stemmingen

50

24%

4

33%

6

32%

Over de verslaglegging

27

13%

2

17%

5

26%

Nee

8

4%

0

0%

0

0%

N

207

Over de voorafgaande schriftelijke (vragen)ronde ter vervanging van een mondelinge
(vragen)ronde
Over andere zaken namelijk:
Over de omvang van de technische problemen voordat
de vergadering wordt geschorst

12

19

Vraag overgeslagen

1

Figuur 5-9: Inhoud van aanvullende afspraken

Hoe zijn de aanvullende afspraken vastgelegd?

Gemeenten

%

Provincies

%

Waterschappen

%

(Meerdere antwoorden mogelijk)
Informele afspraken

114

57%

7

58%

12

63%

Bij besluit van het presidium/agendacommissie

109

55%

8

67%

3

16%

Bij besluit van de raad/PS/AB, bijvoorbeeld door wijziging van het Reglement van Orde

28

14%

2

17%

4

21%

Anders, namelijk:

25

13%

0

0%

5

26%

N

199

Vraag overgeslagen

12

19
1

Figuur 5-10: Vorm van aanvullende afspraken

Bij het maken van aanvullende afspraken voor het organiseren van de digitale vergaderingen
in alle drie de decentrale overheden blijken de interne orde (interrupties, moties en
amendementen) en de inspraakmogelijkheden de meest urgente onderwerpen te zijn
geweest. Opvallend is ook dat meteen in de helft van de gevallen afspraken zijn gemaakt over
een verschuiving van een mondelinge vragenronde naar een voorbereidende schriftelijke
vragenronde. De vorm van de afspraken is, niet verrassend, nog hoofdzakelijk informeel. Een
nadere (juridische) analyse van de inhoud van de gemaakte afspraken is, anders dan voor het
inspreken van derden (zie hieronder hoofdstuk 7), voor deze tussenrapportage nog niet
gemaakt.

Eerste tussenrapportage

Pagina 28 van 72

woensdag 20 mei 2020

6. Bevindingen op het terrein van techniek en cybersecurity
Naast algemene bevindingen komt de commissie tot een aantal bevindingen op het terrein van
de techniek en cyberveiligheid, de juridische en de politiek-bestuurlijke aspecten. In dit
hoofdstuk en de volgende twee hoofdstukken worden deze drie thema’s nader besproken.
Voor wat betreft de technische implementatie van beraadslaging en besluitvorming met behulp
van digitale middelen heeft de commissie allereerst getracht een overzicht te krijgen van de
systemen die decentrale overheden gebruiken. Daarnaast is uitgevraagd met welke redenen
gekozen is voor deze systemen. Cybersecurity-overwegingen kunnen één van de redenen zijn
om voor of tegen bepaalde systemen te kiezen, maar er zijn ook veel andere redenen,
bijvoorbeeld praktische of financiële. Tot slot heeft de commissie onderzoek gedaan naar
incidenten bij het gebruik van digitale middelen voor beraadslagen en besluiten. Het betreft
hier in sommige gevallen cybersecurity-incidenten maar het kan ook gaan om bredere
technische incidenten, die geen veiligheidscomponent kennen. In dit hoofdstuk worden
algemene en specifieke observaties gedeeld, wordt een wegingskader voor risico’s rondom
het gebruik van digitale middelen gepresenteerd, en worden door de commissie enkele
overwegingen meegegeven ten aanzien van dat gebruik.

Algemene observaties ten aanzien van de inzet van digitale middelen
In hoofdstuk 5 zagen we dat er in 88% van de gemeenten, in 92% van de provincies en in 65%
van de waterschappen al digitaal vergaderd is, en dat nog eens respectievelijk 7, 8 en 25%
van deze decentrale overheden voornemens is digitaal te gaan vergaderen in de nabije
toekomst.

Digitaal vergaderen
Er wordt een variëteit aan systemen gebruikt, maar bij de gemeenten en de provincies is
Microsoft Teams het vergadersysteem dat het vaakst wordt aangewend (60, respectievelijk
67%). Bij de waterschappen is dit Zoom (45%). Ook bij de gemeenten kiest 22% voor Zoom.
Bij de gemeenten wordt Starleaf het vaakst genoemd in de categorie ‘Anders’.

Eerste tussenrapportage

Pagina 29 van 72

woensdag 20 mei 2020

Figuur 6-1: Gebruikte digitale middelen

De commissie vroeg in de surveys voor gemeenten en waterschappen4 ook naar de
afwegingen die ten grondslag liggen aan de keuze voor een bepaald systeem, of voor een
combinatie van systemen. Bij beiden blijken vooral technische afwegingen een rol te spelen.
Met name het advies van de IT-afdeling weegt sterk: 53% van de gemeenten en 40% van de
waterschappen geeft aan dat gekozen is voor een of meerdere systemen op basis van advies,
of zelfs onder regie van de IT-afdeling. Het is opvallend dat een kwart van de waterschappen
en 42% van de gemeenten aangeeft dat veiligheidsrisico’s een onderdeel vormden van de
afwegingen voor het maken van een keuze voor een bepaald systeem. Uit de open
antwoorden blijkt dat het vaak de IT-afdeling was die deze veiligheidsinschatting maakte en
daarover advies uitbracht. Respondenten schrijven bijvoorbeeld “een ander systeem mogen
we niet gebruiken ivm veiligheid” en “Het is het enige systeem dat past binnen het
veiligheidsbeleid van IT en ondersteund wordt.”
Bij de waterschappen bleek functionaliteit een rol te spelen: 45% van de ondervraagden geeft
aan dat dit een belangrijke afweging was in het maken van de keuze. Bij de gemeenten is dit
41%. Desgevraagd geven ondervraagden bij de gemeenten meermaals aan dat zij waarde
hechten aan het feit dat een vergadersysteem alle deelnemers aan de vergadering tegelijk in
beeld kan brengen.

4 De statengriffiers zijn al medio april gevraagd naar de keuze voor de systemen.

Eerste tussenrapportage

Pagina 30 van 72

woensdag 20 mei 2020

Figuur 6-2: Afwegingen bij het kiezen van een of meerdere systemen

De vraag naar de afwegingen bij het kiezen van een systeem werd eerder in de tijd, medio
april al, ook aan de statengriffiers gesteld. Zij gaven als meest genoemde afweging een
praktisch argument: veelal werd gekozen voor systemen die al gebruikt werden, of die
gemakkelijk aansloten bij systemen die al gebruikt werden. Twee provincies gaven aan dat de
keuze voor een systeem door de IT-afdeling is gemaakt. Slechts één provincie zegt gekozen
te hebben voor een systeem op basis van afwegingen rondom veiligheid.

Digitaal stemmen
Gemeenten, provincies en waterschappen kunnen naast digitale systemen voor beraadslagen
ook gebruikmaken van digitale systemen voor het nemen van besluiten, de zogenaamde
‘stemapps’. De surveys voor deze decentrale overheden laten zien dat er tot op heden weinig
gebruik is gemaakt van dergelijke stemapps. Provincies deden dit het meest (25%, 3
provincies), gevolgd door gemeenten (9%, 19 gemeenten). Waterschappen maakten nog
geen gebruik van stemapps.

Figuur 6-3: Het gebruik van stemapps

Eerste tussenrapportage

Pagina 31 van 72

woensdag 20 mei 2020

Het overgrote deel van de respondenten in alle surveys geeft aan dat zij geen gebruik hebben
gemaakt van stemapps, en dat daar ook geen plannen voor zijn. Het gaat dan om 60% van
de gemeenten, de helft van de provincies en 84% van de waterschappen. De commissie vroeg
de gemeenten en de waterschappen in meer detail waarom zij geen gebruik maken van
digitale stemapps. Een deel van de respondenten (19% bij gemeenten en 21% bij de
waterschappen) gaf aan dat dit komt doordat digitale middelen om mee te stemmen niet
beschikbaar zijn. De meerderheid (respectievelijk 69 en 68%) vulde echter het open
antwoordveld in. De antwoorden daar zijn divers. Bij gemeenten wordt het vaakst geantwoord
dat men het simpelweg ‘niet nodig’ vindt, zonder verdere uitleg. Diverse raadsgriffiers leggen
uit dat besluitvormende vergaderingen niet digitaal maar fysiek plaatsvinden, en dat dit de
reden is waarom een stemapp niet nodig is. Daarnaast geven raadsgriffiers aan dat zij het te
complex vinden vanwege technische uitdagingen, of omdat raadsleden met beperkte ICTvaardigheden dan twee verschillende apps moeten gebruiken. Ook wordt soms aangegeven
dat “besluiten […] meestal zonder stemming [worden] genomen. [W]anneer stemming wel
gewenst is, wordt er hoofdelijk gestemd”, of dat de gemeenteraad zo klein is dat “- indien nodig
- hoofdelijk stemmen niet tot grote tijdsproblemen leidt.” Tot slot zijn er raadsgriffiers die
aangeven geen stemapp nodig te hebben omdat zij gekozen hebben voor een
vergadersysteem waarbij alle raadsleden in beeld (kunnen) zijn, en zij er dus voor kiezen met
handopsteking te stemmen. Op dit punt komt de commissie later terug.
Ook bij de waterschappen is de belangrijkste reden om geen stemapp te gebruiken dat men
het niet nodig vindt. Een aantal respondenten geeft aan dat stemmingen altijd hoofdelijk
plaatsvinden waarbij iedereen in de vergadering één voor één beeld wordt gebracht en zijn
stem uitspreekt.

Figuur 6-4: Redenen om geen stemapp te gebruiken

Eerste tussenrapportage

Pagina 32 van 72

woensdag 20 mei 2020

Gemeenten en waterschappen die wél gebruikmaken van een stemapp (n=83, respectievelijk
n=13) gebruiken in overgrote meerderheid de functionaliteit van iBabs en NotuBiz (genaamd
NotuVote). Dit zijn systemen die ook in de fysieke vergaderzaal worden gebruikt, en waarvoor
(nu) als (extra) functionaliteit een stemmogelijkheid beschikbaar is. Bij de provincies werd
Gemeente Oplossingen onder de optie ‘Anders, namelijk’ meermaals genoemd. Bij de
waterschappen en de provincies vulde het overgrote deel van de respondenten onder deze
categorie “geen stemapp” in.

Figuur 6-5: Welke stemapps worden er gebruikt

Risico’s bij het gebruik van digitale middelen voor beraadslagen en besluiten
De commissie heeft onderzoek gedaan naar de belangrijkste risico’s van het gebruik van
verschillende digitale systemen voor vergaderen en stemmen, met name op het terrein van
cybersecurity. Om de duiding van die risico’s inzichtelijk te maken, is het nodig eerst nader in
te gaan op het duidingskader dat hier gebruikt is.

Gebruikte modellen voor de duiding van cybersecurity risico’s
‘Cybersecurity’ is een term die veel gebruikt wordt, maar helaas niet eenduidig gedefinieerd
is. Volgens sommigen is deze term equivalent aan informatiebeveiliging, d.w.z. het veilig
maken en houden, van data, systemen en netwerken. Onder deze definitie is cybersecurity
een technische uitdaging. Drie belangrijke aandachtspunten zijn dan:
1. De beschikbaarheid van data, netwerken en systemen: wanneer organisaties en
individuen in toenemende mate afhankelijk zijn van data of informatie die opgeslagen
is of toegankelijk wordt gemaakt via digitale, genetwerkte systemen, dan moeten deze
systemen robuust zijn en de genoemde data/informatie altijd, of althans zo vaak
mogelijk, beschikbaar zijn.

Eerste tussenrapportage

Pagina 33 van 72

woensdag 20 mei 2020

2. De integriteit van data en informatie: wanneer data en informatie digitaal opgeslagen,
verwerkt en gedeeld worden, is het van belang dat we erop kunnen vertrouwen dat die
data/informatie correct is, en niet gemanipuleerd kan worden door onbevoegden, of
per ongeluk veranderd kan worden. Onder het waarborgen van integriteit valt ook dat
we natuurlijke personen kunnen identificeren in cyberspace, wanneer zij toegang willen
tot

informatie.

Authenticatie

en

identiteitsmanagement,

bijvoorbeeld

door

gebruikmaking van een combinatie van username en password, zijn sleutelbegrippen
op dit vlak.
3. De vertrouwelijkheid van communicatie moet gewaarborgd zijn: we versturen brieven
in een gesloten envelop om te voorkomen dat derden onze communicatie kunnen
meelezen. Ook in cyberspace geldt dat we communicatie graag vertrouwelijk houden
wanneer zij verstuurd wordt via digitale netwerken.
In het afgelopen decennium zijn veel onderzoekers en beleidsmakers op het terrein van
cybersecurity tot de conclusie gekomen dat de technische zorg voor beschikbaarheid en de
bescherming van integriteit en vertrouwelijkheid (samen vaak BIV genoemd) weliswaar van
belang is, maar dat veilig gebruik van cyberspace voor organisaties en burgers méér behelst
dan alleen een technische uitdaging. Menselijk handelen en gedrag speelt een sleutelrol bij
het veilig maken en houden van cyberspace, en hetzelfde geldt voor het opzetten van
allerhande vormen van governance en regulering, die sturing geven aan gedrag in en via
cyberspace. In deze evaluatie hanteert de commissie deze bredere interpretatie van de notie
van cybersecurity. Onder cybersecurity verstaat de commissie het volgende:
1. Het bewaken van de integriteit en vertrouwelijkheid van data en informatie, alsook de
bescherming tegen inbreuken daarop;
2. Zorgdragen voor beschikbaarheid van (toegang tot) netwerken, data, informatie en
systemen, alsook het voorkomen van uitval daarvan;
3. Zorgdragen voor adequaat gebruik van data, informatie, netwerken en systemen door
gebruikers; en
4. Een goede governance van de inzet van dergelijke middelen. Hieronder vallen ook
afwegingskaders op het terrein van risico en compliance, alsook middelen en
menskracht die zorgdragen voor de preventie, detectie en respons van/ten aanzien
van risico’s.

Eerste tussenrapportage

Pagina 34 van 72

woensdag 20 mei 2020

De variëteit aan risico’s op het terrein van cybersecurity is enorm, en sterk afhankelijk van het
domein waarnaar men kijkt. Burgers die met hun smartphone via een onbeveiligd WiFi-netwerk
hun bankzaken checken, lopen risico’s van een compleet andere orde dan statelijke actoren
die hun leger inzetten om met offensieve capaciteit via cyberspace andere statelijke actoren
aan te vallen. En een webwinkel die zijn klantenbestand niet goed beveiligt loopt andere
risico’s dan een gemeentelijke organisatie die via cyberspace wil beraadslagen en besluiten.
Omdat de evaluatie zich uitsluitend richt op de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en
besluitvorming is een inkadering van de potentiële risico’s op zijn plaats. Die inkadering doet
de commissie op twee aspecten:
1. Soorten risico’s:
a. Risico’s op het gebied van integriteit en vertrouwelijkheid van data en informatie.
Hieronder vallen zaken als datalekken of diefstal maar ook besmettingen met malware.
Merk op: onder deze categorie worden ook alle risico’s rondom de identificeerbaarheid
en authenticatie van gebruikers van systemen geschaard, zoals het niet onomstotelijk
vast kunnen stellen van de identiteit en/of deelname van gebruikers aan een
vergadering of stemming;
b. Risico’s op het terrein van de beschikbaarheid van systemen. Hieronder vallen zaken
als het niet kunnen inloggen voor een vergadering, of alle technische problemen die
deelname tijdens de vergadering hinderen of onmogelijk maken (geen beeld/geluid,
slechte verbinding etc.).
c. Risico’s ten aanzien van adequaat gebruik van data, informatie, netwerken en
systemen door gebruikers. Hieronder vallen bijvoorbeeld een gebrek aan kennis en
kunde rondom het gebruik van digitale middelen voor vergaderen en stemmen bij
eindgebruikers, maar ook het foutief gebruik van systemen waardoor bijvoorbeeld te
veel of de verkeerde informatie publiek wordt gemaakt.
d. Risico’s op het terrein van de governance van de inzet van digitale middelen voor
vergaderen en stemmen. Hieronder vallen risico’s ten aanzien (de afwegingen
aangaande) de keuze voor of tegen een bepaald systeem voor vergaderen of
stemmen, keuzes rondom het opstellen, ten uitvoer brengen en ondersteunen van
procedures op het terrein van digitaal vergaderen, maar ook alle keuzes die gemaakt
worden ten aanzien van de voorkoming en afhandeling van technische en
veiligheidsincidenten.
2. Risico’s kunnen daarnaast op een tijd-as worden geclassificeerd:
Eerste tussenrapportage

Pagina 35 van 72

woensdag 20 mei 2020

a. Het voorkomen van incidenten, voordat ze zich materialiseren, noemen we risicomanagement. Hieronder vallen alle maatregelen en afwegingen om risico’s in te
schatten, te wegen, te analyseren alsmede alle manieren waarop risico’s worden
gemitigeerd of afgedekt voordat ze tot incidenten kunnen leiden.
b. Het detecteren van incidenten wanneer ze plaatsvinden noemen we incident respons.
Hierbij gaat het om het (kunnen) registreren van incidenten, om het (kunnen)
analyseren van incidenten en, waar nodig, om het (kunnen) beëindigen van het
incident.
c. Het reageren op incidenten nadat ze hebben plaatsgevonden noemen we recovery.
Hieronder vallen alle maatregelen om te herstellen na en van het incident, alsook de
uitrol en aanpassing van procedures en governance structuren nadien.

Digitaal vergaderen en stemmen: bevindingen en incidenten
Welke risico’s zijn er bij het gebruik van digitale systemen voor beraadslaging en bij digitale
systemen voor stemmen?

Digitaal vergaderen
De meeste gemeenten, provincies en waterschappen gebruiken bekende videoconferencing
software van grote leveranciers. Met name Microsoft Teams en Zoom blijken populair. Hoewel
Microsoft Teams recent in het nieuws kwam met een kwetsbaarheid die kwaadwillenden ertoe
in staat stelde de data van eindgebruikers te stelen en zelfs alle Teams accounts van een
organisatie over te nemen5, wordt dit programma over het algemeen gezien als redelijk robuust
op het vlak van security en privacy. De integratie met andere Microsoftapplicaties (en dus
gebruikersaccounts en licenties) maakt dat veel organisaties voor deze software kiezen.
Zoom daarentegen is meer omstreden. Deze app heeft erg veel media-aandacht gekregen
sinds het uitbreken van de corona crisis en/maar is ongekend populair. De groei van Zoom
nam toe van 10 miljoen naar 300 miljoen gebruikers in Zoom meetings per dag6. Al snel kwam
Zoom onder vuur te liggen vanwege een variëteit aan kwetsbaarheden. Eén daarvan was het
zogenaamde ‘zoombombing’7, waarbij videovergaderingen konden worden verstoord door
ongewenste deelnemers. Er werden ook vraagtekens gezet bij de manier waarop Zoom haar

5 Deze kwetsbaarheid werd ontdekt door het cybersecurity bedrijf CyberArk. Meer informatie over de

kwetsbaarheid is hier te vinden: https://www.cyberark.com/threat-research-blog/beware-of-the-gif-accounttakeover-vulnerability-in-microsoft-teams/. Microsoft heeft intussen een oplossing gevonden om dit gat te dichten.
6 https://blog.zoom.us/wordpress/2020/04/22/90-day-security-plan-progress-report-april-22/
7 https://www.zdnet.com/article/doj-says-zoom-bombing-is-a-crime/
Eerste tussenrapportage

Pagina 36 van 72

woensdag 20 mei 2020

data versleutelt8, en bij het feit dat te veel gegevens vanuit Zoom werden doorgegeven aan
Facebook9. Zoom richtte zich voor de coronacrisis met name op grote organisaties, die een
betaalde dienst afnamen. Veel van de veiligheids- en privacy-risico’s die nu in de media zijn,
hebben primair te maken met de gratis dienst die nu door velen wordt gebruikt. Zoom zegt
hard te werken om de problemen op te lossen10. Desondanks hebben veel organisaties
wereldwijd intussen besloten het gebruik van Zoom (of in elk geval van de niet-betaalde versie)
af te raden of zelfs te verbieden11. Waarom kiest 22% van de gemeenten en 45% van de
waterschappen dan toch voor Zoom? Uit de surveys blijkt dat het antwoord daarop tweeledig
is. Gebruikersgemak staat bovenaan. De populariteit van Zoom is in belangrijke mate te
danken aan het feit dat het één van de meest gebruiksvriendelijke apps voor videobellen is die
er op de markt zijn. De interface is intuïtief en ook mensen zonder veel ICT-vaardigheden
kunnen er goed mee uit de voeten. Een tweede reden die genoemd wordt in de surveys is dat
dit één van de weinig videoconferencing apps is waarbij alle deelnemers aan een gesprek
tegelijkertijd in beeld gebracht kunnen worden. Dit heeft als voordeel dat er veel overzicht is
over wie er in de vergadering aanwezig is, en dat het snel zichtbaar wordt wanneer deelnemers
bijvoorbeeld ‘uit de vergadering vallen’. Bij Microsoft Teams kunnen slechts maximaal 4
mensen in beeld gebracht worden, en is dit overzicht dus niet zo duidelijk. Een bijkomend
voordeel van het feit dat alle deelnemers aan een vergadering tegelijk in beeld zijn is dat
stemmen eventueel kan plaatsvinden met handopsteking in plaats van in een aparte stemapp.
Op dit punt zullen we hieronder nader ingaan (zie pagina 39).

Incidenten rondom digitaal vergaderen
Uit de surveys en uit berichtgeving in de media blijkt dat incidenten in het overgrote gedeelte
van de digitale vergaderingen uitblijven. 89% van de gemeenten, 50% van de provincies en
82% van de waterschappen zeggen dat er zich nog geen incidenten hebben voorgedaan.
Waar er wel sprake is van incidenten zijn dit nagenoeg allemaal verhoudingsgewijs kleine
incidenten.

8 https://citizenlab.ca/2020/04/move-fast-roll-your-own-crypto-a-quick-look-at-the-confidentiality-of-zoom-

meetings/
9 https://betanews.com/2020/03/27/zoom-sharing-data-with-facebook/
10 https://blog.zoom.us/wordpress/2020/04/01/a-message-to-our-users/
11 In Nederland betreft het onder andere het Ministerie van Defensie en alle Nederlandse universiteiten.
Eerste tussenrapportage

Pagina 37 van 72

woensdag 20 mei 2020

Figuur 6-6: Incidenten bij digitale vergaderingen

De commissie concludeert dat het hier in belangrijke mate gewennings- en opstartproblemen
betreft. Eindgebruikers die ineens van huis uit digitaal gaan vergaderen moeten wennen aan
het gebruik van technische middelen (welk systeem voor welk doeleinde en op welk apparaat),
maar ook aan nieuwe mores (wanneer zet je je microfoon en camera aan of uit, wat is de
‘dresscode’ bij vergaderen vanuit huis). En ook de gemeente zelf moet soms wennen aan het
gebruik van systemen, waardoor menselijke fouten kunnen ontstaan. Zo was er één incident
dat media-aandacht kreeg, waarbij een bezoeker een raadsvergadering via Zoom verstoorde.
In eerste instantie werd in de media gezegd dat het een hack betrof, maar later bleek de link
naar de vergadering op de gemeentelijke website te zijn gezet, waardoor iedereen vrij toegang
kon krijgen tot de vergadering. Bij de framing van risico’s die we hierboven bespraken (zie
pagina 35) vallen deze incidenten in de categorieën 1c. en 1.d: het betreft incidenten rondom
het adequate gebruik van systemen, en de governance daarvan.
De commissie vroeg ook uitdrukkelijk naar technische incidenten. Ook hier zegt het merendeel
van de gemeenten, provincies en waterschappen geen problemen te hebben ondervonden
(76, respectievelijk 67 en 78%). Waar technische problemen wel de kop opstaken, betrof dit
het vaakst problemen met inloggen of het wegvallen van internetverbindingen tijdens de
vergadering waardoor leden niet of onvoldoende konden participeren – in het framework
hierboven gecategoriseerd als een risico van het type 1b. Soms heeft dit te maken met de
voorzieningen van eindgebruikers in de thuisomgeving (bijvoorbeeld door een beperkte
internetverbinding), maar in andere gevallen ligt het aan het overvraagd worden van de servers
of netwerken van de aanbieder van de vergaderdienst. Zo was de streaming dienst van
Notubiz op enig moment overvraagd waardoor meerdere gemeenten hun digitale
raadsvergadering niet online konden uitzenden.

Eerste tussenrapportage

Pagina 38 van 72

woensdag 20 mei 2020

Figuur 6-7: Technische problemen bij vergaderingen

Bezien vanuit de tijd-as kunnen we ten aanzien van alle hierboven genoemde (soorten)
incidenten vaststellen dat zij bijna zonder uitzondering het gevolg zijn van de radicale en
grootschalige verschuiving van fysiek naar digitaal vergaderen, en vooral met de korte
tijdsspanne waarin die verschuiving heeft plaatsgevonden. Systemen zijn (nog) niet voldoende
op orde, bandbreedte en capaciteit laten soms te wensen over, en de nieuwigheid van digitaal
vergaderen maakt dat op sociaal vlak nog nieuwe codes moeten groeien. Het schort hier aan
tijd, middelen en mankracht voor goed risicomanagement: aan de voorbereidingen die nodig
zijn om het gebruik van nieuwe digitale middelen goed in de organisatie te laten landen. Tijd,
middelen en mankracht ontbraken, simpelweg door de plotselinge komst van corona. En dus
moet dit risicomanagement nu alsnog gebeuren, terwijl men al digitaal aan het vergaderen is.
De commissie heeft er vertrouwen in dat er in de komende weken en maanden verbetering te
zien zal zijn op dit terrein. Het gaat immers, in de ogen van de commissie, in het overgrote
deel van de gevallen niet om structurele problemen, maar om een soms haperende
opstartfase. De genoemde incidenten zijn bovendien vervelend maar geen van allen (zeer)
ernstig.

Digitaal stemmen
De Tijdelijke wet voorziet bij digitale stemmingen niet in een aparte, algemene eis van
identificeerbaarheid van stemmers. Bij een hoofdelijke stemming, of een stemming met
handopsteken zou een dergelijke eis ook niet zoveel toevoegen aan de wel gestelde eis van
voortdurende identificeerbaarheid van de deelnemers aan de vergadering. Maar bij het gebruik
van aparte stemapps kan dat anders liggen, omdat daarbij specifieke veiligheidsrisico's
ontstaan. Van dergelijke stemapps wordt in de praktijk (nog) weinig gebruik gemaakt (zoals

Eerste tussenrapportage

Pagina 39 van 72

woensdag 20 mei 2020

hierboven gemeld: 19 gemeenten, 3 provincies, 0 waterschappen). Toch merkt de commissie
ten aanzien daarvan een aantal zaken op.
Wanneer een vergadering en een stemming in één en dezelfde digitale omgeving
plaatsvinden, is er geen probleem. Als stemmen mogelijk is binnen de omgeving van
bijvoorbeeld Microsoft Teams, dan betekent een geïdentificeerd lid van de vergadering
automatisch ook een geïdentificeerde stemmer. Echter, de meeste videoconferencing
software voorziet niet in een mogelijkheid om te stemmen, anders dan door de leden in beeld
te brengen en hun stem woordelijk of met een gebaar (handopsteking) te laten uitdrukken. Via
veel van de meest gebruikte vergadersystemen kunnen niet alle deelnemers gelijktijdig in
beeld worden gebracht zodat een stemming bij handopsteken niet kan. Hoofdelijke stemming
is echter een zeer tijdrovende bezigheid, zeker wanneer het in een digitaal vergadersysteem
relatief lang duurt voordat het stemmende lid in beeld komt. Dit verklaart de wens voor
stemapps. Dit zijn aparte apps, losstaand van de vergaderomgeving. Omdat de wet niet vereist
dat stemmers in een dergelijke app ook geïdentificeerd moeten kunnen worden (op welke
wijze dan ook), bestaat de mogelijkheid (het risico) dat de uitgebrachte stem niet door de in
de vergadering geïdentificeerde volksvertegenwoordiger wordt uitgebracht, maar door iemand
(of iets) anders. De commissie is zich bewust van het feit dat het gebruik van stemapps, waarin
de identiteit van natuurlijke personen niet onomstotelijk vastgesteld wordt geen juridische eis
is, maar merkt op dat dit vanuit het oogpunt van cybersecurity wel een risico kan vormen.
In de tweede plaats veronderstelt de wet dat bij het uitbrengen van stemmen via stemapps de
stemverdeling in beeld gebracht moet worden inclusief de personen deze stemmen hebben
uitgebracht. Zo is er in elk geval een waarborg dat de uitkomst van de stemming correct is. Als
deze uitkomst niet correct is, bijvoorbeeld omdat een stem is uitgebracht door een ander dan
de gekozen volksvertegenwoordiger, dan kan deze volksvertegenwoordiger dit kenbaar
maken voordat dit besluit definitief wordt genomen en kan de stemronde worden overgedaan
met een hoofdelijke stemming. Daarbij worden alle volksvertegenwoordigers in de vergadering
dan één voor één in beeld gebracht om hun stem kenbaar te maken, met beeld en geluid.
Hoewel deze waarborg het risico van een verkeerde stemuitkomst afdekt, en er voldoende
waarborgen zijn ingebouwd om een correcte uitkomst te genereren, is met de huidige
voorziening in de wet het risico van een foutief stemproces niet geborgd. Bovendien ontdekte
de commissie dat in elk geval een aantal van de gebruikte stemapps niet de gedetailleerde
stemverdeling in beeld brengen, maar alleen de totalen van alle uitgebrachte stemmen, of de
totalen van de stemmen per fractie. Daarmee wordt de waarborg om de uitkomst van de

Eerste tussenrapportage

Pagina 40 van 72

woensdag 20 mei 2020

stemming te kunnen controleren (deels) ondergraven: individuele volksvertegenwoordigers
kunnen niet zien of hun stem correct verwerkt is.
Het ontbreken van een waarborg tegen de veiligheidsrisico’s die ontstaan bij het gebruik van
de stemapps zonder identificatie, is opvallend ten opzichte van het belang dat (1) bij geheime
stemmingen wordt gehecht aan de authenticatie van stembriefjes, en (2) in fysieke
vergaderingen wordt gehecht aan het feit dat volksvertegenwoordigers zelf fysiek aanwezig
zijn om in de vergaderzaal te stemmen. Deze twee punten worden hieronder nader uitgewerkt.
De Tijdelijke wet stelt: bij de stemming via stembriefjes “vergewist de voorzitter zich van de
authenticiteit van de uitgebrachte stem, met dien verstande dat bij een geheime stem deze
stem niet herleidbaar is tot het lid dat de stem heeft uitgebracht.”12 Bij geheime stemmingen
acht de wetgever het van belang dat door de juiste personen is gestemd, zonder te weten wat
elk van die personen heeft gestemd. Dit laatste is bij openbare, digitale stemmingen uiteraard
niet aan de orde, maar de wetgever heeft er desondanks niet voor gekozen om in algemene
zin voor het gebruik van aparte stemapps aparte authenticatie vereisen.
Echter, wanneer via digitale middelen gestemd wordt, is het vaststellen van de identiteit van
de stemmer niet eenvoudig. De voorzitter kan niet onomstotelijk vaststellen of de
volksvertegenwoordiger ook daadwerkelijk degene is die op de knop heeft gedrukt. Dit kan
ook een ander persoon zijn geweest die zich op dezelfde locatie bevindt, of iemand die zich
toegang heeft verschaft tot het systeem van de volksvertegenwoordiger, of in het meest
extreme geval zelfs door malware gedaan worden. Het vaststellen van de identiteit van
personen is binnen het domein recht & ICT al jaren een breinbreker. Voor rechtszaken,
bijvoorbeeld op het terrein van cybercrime, is dit een grote uitdaging: hoe bewijst men voorbij
gerede twijfel dat een dader daadwerkelijk degene was die het misdrijf heeft gepleegd? Men
kan immers bijvoorbeeld alleen maar aantonen dat het misdrijf vanaf een bepaald IP-adres
gepleegd is, of gebruikmakend van een bepaald netwerk. De stap naar het onomstotelijk
vaststellen van de identiteit van een natuurlijke persoon die handelt via een digitaal medium is
niet eenvoudig. De analogie met digitale stemmingen bij decentrale overheden is helder: ook
daar kan de identiteit van de stemmer niet onomstotelijk worden vastgesteld.
Een tweede punt betreft het feit dat bij fysieke stemmingen in normale omstandigheden alleen
de in de zaal aanwezige leden hun stem uitbrengen. Het is niet toegestaan om een andere
persoon af te vaardigen, zelfs niet met een geschreven en ondertekende volmacht. Aan dit

12 Artikel 1.4, lid 2.

Eerste tussenrapportage

Pagina 41 van 72

woensdag 20 mei 2020

vereiste wordt streng de hand gehouden. Bij digitaal stemmen via een aparte stemapp ontstaat
echter wel de mogelijkheid en het risico dat iemand anders (welbewust of zonder het te weten)
stemt, zoals hierboven beschreven. De strenge eisen die aan de fysieke aanwezigheid van
volksvertegenwoordigers worden gesteld bij offline vergaderingen zijn dus niet helemaal zijn
omgezet in vergelijkbare eisen voor de identificatie bij het stemmen via een stemapps die los
van het digitale vergadersysteem functioneren.
De commissie realiseert zich dat het vaststellen van de identiteit van stemmers in een digitale
omgeving geen sine cure is. De commissie realiseert zich ook dat de wet voldoende
waarborgen biedt om tot een correcte uitkomst van stemming te komen. En de commissie
realiseert zich ook dat het merendeel van de gemeenten en provincies alsook alle
waterschappen ervoor kiezen om geen gebruik te maken van digitale middelen om te
stemmen. Er zijn ook slechts enkele incidenten rondom stemmen genoemd in de surveys. Zo
misten enkele volksvertegenwoordigers hun kans om een stem uit te brengen omdat zij door
een technisch mankement niet (meer) in de vergadering zaten, en bracht bij een
oefenvergadering “een ander dan het aangesproken raadslid een stem uit.” Wellicht zijn de
zorgen van de commissie omtrent digitaal stemmen disproportioneel ten opzichte van de
praktische werkelijkheid op dit moment. Daar waar digitaal beraadslagen en besluiten in de
toekomst echter een structurele inbedding zou krijgen, is de vraag naar authenticatie en
identificatie des te belangrijker. Om die reden geeft de commissie hieronder twee
mogelijkheden mee waarop de discrepantie digitaal versus fysiek stemmen kan worden
gerepareerd.

Aanbevelingen op het terrein van systemen en cybersecurity
Bij fysieke vergaderingen verzamelen volksvertegenwoordigers zich op een locatie, waar zij
zowel vergaderen als besluiten. Zij doen dat fysiek hoorbaar en zichtbaar tegelijk, allemaal
tegelijk of via een hoofdelijke stemming. Wanneer een digitaal systeem erin zou slagen dit
principe zo nauwkeurig mogelijk na te bootsen, dan verdwijnen de risico’s die hierboven
beschreven werden. Idealiter brengt een digitaal vergadersysteem alle leden van een
vergadering tegelijkertijd in beeld, zodat (1) duidelijk is wie er in de vergadering zitten en wie
eventueel niet meer, maar ook (2) in één oogopslag duidelijk is wie welke stem uitbrengt, met
behulp van bijvoorbeeld handopsteking, of het gebruik van een knopje dat handopsteking
symboliseert. Stemgedrag wordt daarmee voor alle partijen controleerbaar en het is niet
mogelijk (per ongeluk of expres) dat een ander dan de gekozen volksvertegenwoordiger zijn
of haar stem uitbrengt. Op dit moment is Microsoft Teams het meest gebruikte systeem om
Eerste tussenrapportage

Pagina 42 van 72

woensdag 20 mei 2020

mee te vergaderen. Bij dit systeem kunnen maximaal 4 personen tegelijk in beeld gebracht
worden. Dat betekent dat als men Teams wil gebruiken om te stemmen, dit alleen kan door te
kiezen voor een hoofdelijke stemming en alle leden in de vergadering één voor één in beeld
te brengen en hun stem uit te brengen. Dit is tijdsintensief en om die reden niet handig. Zoom,
dat ook veel gebruikt wordt, stelt leden wél in staat allemaal tegelijk in beeld te zijn. Stemmen
via Zoom kan dus heel eenvoudig met handopsteking, en dit systeem ondervangt daarmee de
problemen die de commissie ziet rondom het gebruik van stemapps. Echter, we beschreven
al dat Zoom de nodige veiligheids- en privacy-risico’s kent. De commissie stelt zich op het
standpunt dat er voor de korte termijn geen goede oplossingen zijn om de genoemde
uitdagingen te adresseren. Er zijn geen vergaderapps voorhanden die aan de eisen van de
commissie voldoen op het vlak van stemmen, en het is niet realistisch dat dergelijke
oplossingen er binnen enkele maanden wel zijn. Voor de (middel)lange termijn acht de
commissie het echter wel wenselijk dat bestaande aanbieders van vergadersoftware (voor
decentrale overheden of voor meer algemeen gebruik) veilige en effectieve stemfaciliteiten
implementeren, danwel stemmen door handopsteking mogelijk maken door alle aanwezigen
in een vergadering in één keer in beeld te brengen. Het is daarbij van belang dat deze software
niet alleen totalen laat zien na een stemming, maar ook de precieze stemverdeling. Zeker
wanneer digitaal vergaderen in de toekomst tot een mogelijke standaardpraktijk verwordt, is
het cruciaal dat ook de stemvoorziening op orde komt. De commissie raadt het ministerie van
BZK aan hierin een sturende rol te spelen.

Eerste tussenrapportage

Pagina 43 van 72

woensdag 20 mei 2020

7. Juridische bevindingen
De bevindingen in dit hoofdstuk berusten op een kader dat is samengesteld uit de eisen die
de Tijdelijke wet zelf stelt en uit de overig geldig gebleven vereisten voor beraadslagende en
besluitvormende vergaderingen van gemeenteraden, provinciale staten, algemeen besturen
van waterschappen en eilandsraden. Het juridisch kader is toegespitst op vijf punten, te weten:
de openbaarheid van de vergaderingen, de individuele digitale toegankelijkheid, de integriteit
van de besluitvorming, de gelijkheid van het politieke speelveld en het handhaven van de
vergaderorde. Het doel van deze tussenrapportage is om het juridisch kader zodanig uit te
werken dat het voldoende concreet wordt om te kunnen worden toegepast op de inmiddels
verzamelde gegevens. Daarmee kan aan het einde van dit hoofdstuk de vraag worden
beantwoord of in juridisch perspectief op dit moment reden bestaat om structureel of
regelgevend in te grijpen op de verduidelijking of handhaving van het juridisch kader. Voor het
overige hebben ook de juridische bevindingen in deze tussenrapportage een voorlopig
karakter.
De tekst in (alleen) dit hoofdstuk, inzake de juridische bevindingen, is tot stand gekomen in
samenwerking met prof. mr. D.J. Elzinga en berust, naast de in paragraaf 2.3 beschreven
dataverzameling, mede op de door hem en via zijn netwerk verzamelde gegevens. Informatie
is in dit verband verzameld door R. Michels (oud-burgemeester gemeente Winsum), drs. E. de
Haan (bestuurskundig onderzoeker) en dr. J. Lunsing (bestuurskundig onderzoeker). Zij
hebben uit openbare informatie, maar vooral op basis van gesprekken en contacten met
burgemeesters en griffiers een inventarisatie gemaakt van ervaringen en knelpunten.

Openbaarheid van de vergaderingen
Digitale vergaderingen dienen, net als de fysieke, openbaar te zijn. Minimaal vereist onder de
Tijdelijke wet is een fatsoenlijke passieve openbaarheid: burgers moeten zonder veel moeite
(via internet of de lokale televisiezender) live en mét beeld de vergadering kunnen volgen.

Eerste tussenrapportage

Pagina 44 van 72

woensdag 20 mei 2020

Op welke wijze is de openbaarheid van de digitale vergadering geregeld? Gemeenten

%

(Meerdere antwoordopties mogelijk )
Live via de internetstream tijdens de vergadering

195

94%

Live via de lokale televisie tijdens de vergadering

45

22%

Anders, namelijk:

18

9%

Niet

1

0%

N

207

Figuur 7-1: Passieve openbaarheid

Aangezien het overgrote deel van de gemeenten, Provincies en waterschappen al voor de
corona-crisis systemen had waarmee vergaderingen live en met beeld konden worden
gevolgd, verbaast het niet dat 94% van de griffiers rapporteert dat de digitale vergaderingen
via internet openbaar zijn geweest. De twaalf raadsgriffiers die hier negatief antwoorden,
hebben ofwel via de lokale televisie voorzien in de passieve openbaarheid ofwel onder het
kopje overig aangegeven hoe de vergaderingen openbaar zijn. De enige ‘nee’ betreft een
gemeente die aangeeft niet digitaal te vergaderen. Ook de statenvergaderingen en de
vergaderingen van de algemeen besturen van de waterschappen worden via internet
gestreamd.
Voldoen aan het vereiste van passieve openbaarheid vereist niet alleen een goede voorziening
maar ook de actieve aandacht van de voorzitter en/of griffier tijdens de vergadering.
Haperingen in de uitzending zijn voorstelbaar, maar structurele uitval van de openbare live
verbinding moet tot het onderbreken of opschorten van de vergadering leiden. Uit de formeel
en informeel gemelde incidenten blijkt dat het uitvallen van beeld en/of geluid voor op de
livestream inderdaad een reden vormt om de vergaderingen te schorsen.
Naast passieve openbaarheid is ook enige actieve openbaarheid gewenst waarmee de
burgers (kunnen) weten dat er digitaal wordt vergaderd en hoe zij de vergadering zouden
kunnen volgen: informatie vanuit de gemeente/griffie/raad over de redenen waarom, de wijze
waarop en de voorwaarden waaronder digitaal wordt vergaderd, op welke wijze burgers die
vergadering kunnen volgen en welke digitale inspraakmogelijkheden er zijn.

Eerste tussenrapportage

Pagina 45 van 72

woensdag 20 mei 2020

Is er actief gecommuniceerd dat er voorlopig digitaal
wordt vergaderd door
Gemeenten
gemeente/provincie/waterschap?

% Provincies

%

Waterschappen %

(Meerdere antwoorden mogelijk )
Ja, op de website

186

90%

12

100%

16

80%

Ja, in lokale media

163

79%

7

58%

3

15%

Ja, op sociale media

151

73%

8

67%

9

45%

Anders, namelijk:

26

13%

0

0%

4

20%

Nee

5

2%

0

0%

0

0%

N

207

12

20

Figuur 7-2: Actieve openbaarheid

Gegeven de omstandigheden waaronder het digitaal vergaderen moest worden opgetuigd, is
het aantal griffiers en ondersteuners dat nu al kan melden op het punt van de openbaarheid
méér gedaan te hebben dan enkel de livestream openzetten, geruststellend hoog. Slechts in
2% van de gevallen wordt door de raadsgriffiers ronduit ‘nee’ geantwoord, maar dat zijn
gevallen waarin doorgaans nog niet digitaal door de raad is vergaderd. Vaker wordt in de
categorie overig ‘nog niet’ of ‘moet nog’ worden ingevuld, waaruit blijkt dat dit punt wel degelijk
leeft onder griffiers.
Al met al blijkt dat de openbaarheid – zowel in passieve als actieve zin – goed functioneert.
Meldingen met een problematische kant betreffen vooral dat niet steeds goed is waar te nemen
wie precies wat heeft gestemd. Hoewel dit doorgaans achteraf valt te traceren, vereist dit punt
vanuit juridisch perspectief aandacht. Zie verder ook het aspect van de integriteit van de
besluitvorming. Daarnaast valt niet uit te sluiten dat er bij digitale beraadslagingen nog meer
gebruik wordt gemaakt van bilateraaltjes tussen raadsleden via de telefoon en sociale media.
Waar dat het geval is, raakt de openbaarheid van de beraadslaging natuurlijk enigszins
vertekend omdat er digitaal minder officiële beraadslaging is.

Individuele digitale toegankelijkheid voor volksvertegenwoordigers
Een digitale vergadering is onder de Tijdelijke wet slechts toegestaan onder de voorwaarde
dat ieder lid afzonderlijk toegang heeft tot de digitale beraadslaging en de stemming. Digitaal
vergaderen stelt echter nieuwe eisen aan volksvertegenwoordigers, die niet konden worden
voorzien

bij

het

samenstellen

van

de

kieslijsten.

Digitaal

minder

vaardige

volksvertegenwoordigers staan daardoor vanwege externe omstandigheden op achterstand
bij hun digitaal meer vaardige collega’s. In zijn algemeenheid vormen deze verschillen echter
Eerste tussenrapportage

Pagina 46 van 72

woensdag 20 mei 2020

geen reden om niet digitaal te mogen vergaderen. Evenmin wordt de lat door de wetgever zó
hoog gelegd, dat elk probleem met de digitale toegankelijkheid van elke individuele
volksvertegenwoordiger onmiddellijk moet leiden tot het afgelasten of schorsen van de
vergadering. Ook bij een fysieke vergadering kunnen er immers redenen zijn waarom
raadsleden de vergadering missen of minder goed kunnen volgen. Gewoon doorvergaderen
met slechts het minimale vergaderquorum is echter weer het andere uiterste. Aangenomen
mag worden dat de lat ook weer niet zo laag ligt. De norm ten aanzien van de individuele
digitale toegankelijkheid voor volksvertegenwoordigers bevindt zich dus ergens tussen de
beide uitersten in: het is vanuit juridisch perspectief onwenselijk een digitale vergadering uit te
schrijven of te laten voortduren waaraan een substantiële minderheid tegen hun wil en
ondanks hun redelijke inspanning niet kan deelnemen.
Nu geen precieze juridische grens is vastgelegd kan het vereiste van de individuele digitale
toegankelijkheid in deze tussenevaluatie het beste worden uitgewerkt in twee zorgplichten:
een

plicht

tot

individuele

ondersteuning

van

volksvertegenwoordigers

en

een

verantwoordelijkheid voor de voorzitter van de vergadering om geen digitale vergaderingen uit
te schrijven of te laten voortduren waarin de uitval door digitale moeilijkheden te groot is of zal
zijn.
Alle raadsgriffiers, statengriffiers en ondersteuners van de algemeen besturen bieden
verschillende soorten ondersteuning aan ‘hun’ volksvertegenwoordigers. Vrijwel overal
worden meerdere vormen van ondersteuning geboden, waarbij de individueel gerichte vormen
van ondersteuning hoog scoren.
Voor het beantwoorden van de vraag hoe voorzitters hun zorgplicht voor digitaal minder
vaardige minderheden invullen, is relevant hoe het besluit om digitaal te vergaderen in
gemeenten is genomen.

Eerste tussenrapportage

Pagina 47 van 72

woensdag 20 mei 2020

Formeel is het de voorzitter die beslist of de gemeenteraad digitaal vergadert.

Gemeenten

%

Ja, en Presidium/Agendacommissie was unaniem akkoord

139

67%

Ja, en Presidium/Agendacommissie was in meerderheid akkoord

57

28%

Anders, namelijk:

10

5%

Nee

1

0%

N

207

100%

Is het Presidium /Agendacommissie hierbij betrokken?
(één antwoord mogelijk )

Tabel 7-3: Ruggespraak

Uit de antwoorden van de raadsgriffiers blijkt dat het besluit om digitaal te gaan vergaderen in
grote meerderheid op unanieme steun onder de fracties kon rekenen. Het omgekeerde,
waarbij de burgemeesters geheel zonder ruggespraak te werk zijn gegaan, komt niet voor. Uit
de antwoorden op de vraag waarom niet digitaal is vergaderd (zie hierboven, hoofdstuk 5),
blijkt bovendien dat het in de praktijk is voorgekomen dat burgemeesters niet digitaal zijn gaan
vergaderen omdat de raad zich daartegen verzette. Uit deze gegevens rijst geen beeld op van
voorzitters die eigenmachtig en ten koste van de aanwezigheid een substantiële minderheid
digitale raadsvergaderingen uitschrijven.
Uit het feit uit een kwart van de gemeenten, een derde van de provincies en een derde van de
waterschappen rapporteren afspraken te hebben gemaakt over de maximale omvang van de
technische problemen (zie hierboven, hoofdstuk 5) en uit de gerapporteerde gevallen waarin
de vergaderingen zijn geschorst en verdaagd wegens te veel individuele digitale problemen
(zie hierboven, hoofdstuk 6) blijkt verder dat de voorzitters tijdens vergadering actief toezien
op het bewaken van de individuele digitale toegankelijkheid.

De integriteit van de besluitvorming
Tijdens een digitale vergadering zijn er vier hoofdsmaken om juridisch geldig te besluiten.
Allereerst is besluitvorming zonder stemming mogelijk: wie zwijgt, stemt toe. De voorzitter
vraagt of één van de leden stemming verlangt en constateert – als dat niet geval is – met een
hamerslag dat conform het voorstel is besloten. Volksvertegenwoordigers kunnen bij deze
vorm van besluiten individueel of fractiegewijs verlangen dat hen aantekening wordt verleend
dat zij tegen het voorstel hebben gestemd.

Eerste tussenrapportage

Pagina 48 van 72

woensdag 20 mei 2020

Deze efficiënte en vaak gebruikte wijze van besluitvorming veronderstelt in een digitale setting
eigenlijk een systeem waarbij alle volksvertegenwoordigers gelijktijdig in beeld zijn. Dan is in
één oogopslag duidelijk wie zich nog in de vergadering bevindt en of er inderdaad wordt
gezwegen. Wordt een dergelijk vergadersysteem niet gebruikt, dan vereist besluitvorming
zonder stemming aanvullende waarborgen. Op het moment dat de voorzitter aan een voor
hem onzichtbare groep vraagt óf iemand stemming verlangt, moet de voorzitter er voldoende
zeker van zijn dat iedereen hem heeft gehoord en in staat is om te reageren.
Naast besluitvorming zonder stemming is in een digitale vergadering besluitvorming via
hoofdelijke stemming mogelijk. De volksvertegenwoordigers verschijnen daarbij individueel in
beeld en brengen hoorbaar en zichtbaar persoonlijk hun stem uit (‘openbare wilsuitdrukking’).
Wie zich tijdens het stemmen vergist kan zijn of haar stem nog corrigeren tot de volgende stem
is uitgebracht, maar daarna rest nog slechts vermelding van een vergissing in het verslag. Het
besluit volgt bij hoofdelijke stemming rechtstreeks uit de verhouding van de uitgebrachte
stemmen en wordt door de voorzitter met hamerslag bekrachtigd.
In de derde plaats is briefstemmen mogelijk. Deze stemming is verplicht in het geval van een
geheime stemming over personen, maar het staat de voorzitter onder de Tijdelijke wet
nadrukkelijk vrij om hiervan vaker gebruik te maken. Denkbaar is bijvoorbeeld om
besluitvorming over een belangrijke kwestie met krappe stemverhoudingen bij niet-geheime
briefstemming te laten verlopen. Briefstemmen kan per post, per koerier of door inlevering van
stembriefjes bij de griffie – onder nadere regels door de voorzitter vast te stellen. Daarbij moet
zijn

gewaarborgd

dat

de

uitgebrachte

stemmen

afkomstig

zijn

van

de

volksvertegenwoordigers, uiteraard met behoud van – indien toepasselijk – het geheime
karakter van de briefstemming.
In de vierde plaats is het in een digitale vergadering niet uitgesloten om bij handopsteken te
stemmen wanneer een systeem wordt gebruikt waarbij alle deelnemers aan de vergadering
tegelijk in beeld in zijn. In plaats van het letterlijke handopsteken, kan ook gebruik worden
gemaakt van zogenaamde stemapps. Zolang er geen cyberveilige stemapps zijn die met
voldoende zekerheid identificeren wie via de app een stem uitbrengt, kan een stemapp in de
digitale besluitvorming slechts een ondersteunende rol vervullen: het inventariseren van de
verhoudingen op het niveau van de fracties met de mogelijkheid om een individueel afwijkende
stem. Uit de stemapp volgt het genomen besluit dus niet rechtstreeks. Pas als de voorzitter
voldoende zeker is dat niemand bezwaar maakt tegen de uit de stemapp gebleken verhouding,
mag hij bij hamerslag het besluit vaststellen. Dat betekent dat bij en tijdens het inventariseren

Eerste tussenrapportage

Pagina 49 van 72

woensdag 20 mei 2020

van de stemverhouding met een stemapp voldoende zichtbaar moet zijn voor individuele
raadsleden of zij bij de voorstanders danwel bij de tegenstanders gerekend gaan worden. Dan
kunnen zij hun stem nog wijzigen totdat de hamer valt. Nadat de hamer is gevallen, resteert
nog slechts vermelding van een vergissing in het verslag.
Hoofdelijke stemmingen, het officiële uitgangspunt van de Tijdelijke wet, blijken in de praktijk
zeer intensief in grotere vergaderingen. Dat komt niet alleen door het aantal uit te brengen
stemmen

maar

vaak

ook

door

de

vertraging

tussen

het

moment

dat

een

volksvertegenwoordiger het woord neemt en het moment dat hij of zij door het gebruikte
digitale vergadersysteem in beeld wordt gebracht. Op dat laatste moet bij een hoofdelijke
stemming worden gewacht om ook visueel te kunnen identificeren wie een stem uitbrengt. Om
de digitale vergadering te ontlasten heeft bijvoorbeeld de raad van Amsterdam gekozen voor
het niet-verplichte briefstemmen na afloop van de vergadering. Niet-verplicht briefstemmen
werd daarnaast nog slechts uit één andere gemeente en uit drie provincies gerapporteerd. In
gemeenteraden met een kleinere omvang is hoofdelijke stemming uit de aard der zaak veel
minder tijdrovend en wordt die vorm dus ook vaker toegepast. Enkele gemeenten hebben erin
voorzien dat indien bij stemmingen uitval blijkt, er dan meteen schriftelijke stembewijzen
uitgezonden worden die de volgende dag voor 12.00 uur moeten worden ingeleverd. Door hier
van tevoren in te voorzien en daarover spelregels te formuleren, is dit een efficiënte
terugvaloptie.
Naast niet-verplicht briefstemmen komt ook het gebruik van de stemapps nog niet in groten
getale voor. Bij de waterschappen nog in het geheel niet. En slechts negentien raadsgriffiers
en drie statengriffiers geven aan van een digitale applicatie gebruik te hebben gemaakt. Van
die gevallen is uitgevraagd welke rol de stemapp speelt in de besluitvorming.

Eerste tussenrapportage

Pagina 50 van 72

woensdag 20 mei 2020

Op welke wijze wordt de uitslag van de stemming per app
Gemeenten % Provincies % Waterschappen %
vastgesteld?
(Meerdere antwoorden mogelijk )

De uitslag van de stemming wordt formeel bekrachtigd door de
voorzitter wanneer geen van de leden tegen de uitslag bezwaar maakt

10

53%

3

30%

3

21%

6

32%

3

30%

0

0%

4

21%

1

10%

0

0%

Anders, namelijk:

3

16%

7

70%

11

79%

Leden die verkeerd hebben gestemd in de app, krijgen gelegenheid
hun stem nog mondeling te wijzigen voordat de uitslag wordt
vastgesteld

1

5%

2

20%

0

0%

N

19

Leden die niet hebben gestemd in de app, krijgen gelegenheid hun
stem alsnog mondeling uit te brengen voordat de uitslag wordt
vastgesteld
Leden die niet of verkeerd hebben gestemd in de app, kunnen slechts
vermelding daarvan in het verslag krijgen

Vraag overgeslagen

12

14

2

6

Tabel 7-4: Inzet stemapps

Uit de gegevens blijkt dat de stemapps over het algemeen inderdaad als ondersteuning
worden gebruikt. Slechts in de vijf gevallen (4 gemeenten, 1 provincie) waarin wordt aangeven
dat raads- en statenleden hun eventuele vergissing in de app nog slechts in het verslag kunnen
laten vermelden, is twijfel mogelijk over de vraag of de stemapp daar niet een te formele speelt
in de besluitvorming. Juridisch volgt een besluit immers niet uit de app, zoals bij hoofdelijke
stemming, maar uit een constatering van de stemverhouding, gevolgd door de hamerslag.
Passend bij het beperkte gebruik van briefstemmen blijkt in het merendeel van de gemeenten,
provincies en waterschappen nog geen procedure daarvoor afgesproken.
Welke procedure is afgesproken voor schriftelijk stemmen
(briefstemmen)?

Gemeenten

%

Provincies

%

Waterschappen

%

Er is nog geen procedure afgesproken

139

67%

7

64%

13

72%

Anders, namelijk:

25

12%

1

9%

2

11%

Ingevulde stembriefjes worden door de raads-, PS-, AB-leden zelf afgeleverd bij de
griffie/bestuursadviseur

16

8%

0

0%

1

6%

Ingevulde stembriefjes worden opgehaald bij de raads-, PS-, AB-leden

15

7%

1

9%

0

0%

Ingevulde stembriefjes worden per post verzonden

12

6%

2

18%

2

11%

N

207

100%

11

100%

18

100%

(één antwoord mogelijk )

Vraag overgeslagen

1

2

Tabel 7-5: Procedure schriftelijk stemmen

Uit de in ruim 50 gemeenten en 3 provincies wel geregelde procedure voor schriftelijke
stemmingen volgt geen duidelijke voorkeur voor een bepaalde handelwijze. Zelf inleveren,
laten ophalen of per post verzenden komen onder de gemeenten ongeveer gelijk voor, waarbij
Eerste tussenrapportage

Pagina 51 van 72

woensdag 20 mei 2020

griffiers ook combinaties faciliteren. Begrijpelijkerwijs is er nog geen provincie die heeft
gekozen voor de procedure waarmee statenleden hun stembriefjes zelf ter griffie moeten
inleveren. In een nog beperkter aantal gevallen zijn in gemeenten al afspraken gemaakt over
de procedures rondom de vertrouwelijkheid en de authenticiteit van geheime schriftelijke
stemmingen over personen.
Op welke wijze is bij een geheime schriftelijke
stemming (briefstemming) de vertrouwelijkheid en de Gemeenten
authenticiteit gewaarborgd?

%

Provincies

%

Waterschappen

%

(één antwoord mogelijk )
Daarover zijn nog geen afspraken gemaakt

149

72%

9

82%

12

71%

Anders, namelijk:

29

14%

2

18%

4

24%

15

7%

0

0%

0

0%

14

7%

0

0%

1

6%

207

100%

11

100%

17

100%

Bij geheime schriftelijke stemming worden de stembriefjes actief
bij de raads-, PS-, AB-leden opgehaald, waarbij wordt vastgesteld
wie een stem uitbrengt
Bij een geheime schriftelijke stemming moeten de raads-, PS-,
AB-leden hun stembriefjes zelf ter griffie afgeven waarbij de griffier
de identiteit van de raads-, PS-, AB-leden vaststelt.
Vraag overgeslagen
N
Vraag overgeslagen

1

3

Tabel 7-6: Procedure geheime schriftelijke stemming

Uit de gegeven antwoorden blijkt geen duidelijke voorkeur voor een specifieke procedure. Uit
de bij ‘overig’ gegeven eigen antwoorden blijkt wel een geruststellend vermoeden dat de
gedetailleerde ‘Handreiking Briefstemmen’ van het ministerie van BZK zijn beoogde rol speelt.
Al met al bestaat er in juridisch perspectief gaan aanleiding om te vermoeden dat de integriteit
van de besluitvorming in het gedrang is gekomen. Eerder omgekeerd blijkt uit de grote
voorzichtigheid ten aanzien van de stemapps een sterk besef van het belang van het
voorkomen van discussie over de rechtmatigheid van genomen besluiten.
Het grootste knelpunt in dit verband lijkt niet in de regels te zitten, maar in de beschikbare
systemen. Efficiënte geldige digitale besluitvorming veronderstelt een vergadersysteem
waarin snelheid kan worden gemaakt bij een digitale hoofdelijke stemming en een systeem
waarbij in één oogopslag visueel kan worden vastgesteld of ergens consensus over heerst.

Het gelijke speelveld
Digitaal vergaderen heeft impact op het politieke speelveld tijdens de vergadering. Er is minder
ruimte voor iedereen, de snelheid van de interactie ligt lager en andere vaardigheden worden

Eerste tussenrapportage

Pagina 52 van 72

woensdag 20 mei 2020

vereist. Een fysieke vergadering met minder deelnemers kan dan een aantrekkelijk alternatief
gaan vormen voor een algemeen toegankelijke digitale vergadering. Daarom moet bij het
gebruik van de Tijdelijke wet de positie van de individuele volksvertegenwoordigers
gewaarborgd blijven, zowel ten opzichte van de eigen fractie alswel ten opzichte van de
vergadering als geheel. De Tijdelijke wet bevat twee aanknopingspunten voor deze norm van
een gelijk politiek speelveld: het stellig afwijzen van de optie om tijdelijk stemoverdracht aan
fractievoorzitters mogelijk te maken en het heldere uitgangspunt dat een quorum óf fysiek óf
digitaal wordt vastgesteld. Zogenaamde ‘hybride vergaderingen’, waarbij het vergader- of
besluitquorum wordt samengesteld uit een combinatie van digitale en fysieke presentie,
worden categorisch uitgesloten geacht.
Net als bij de individuele digitale toegankelijkheid is ook hier de vraag hoe strikt het verbod op
een hybride vergadering moet worden doorgevoerd. Het voert zonder meer te ver om de
digitale vergadering van de gemeente Goeree-Overflakkee van 16 april jl., waarin een nieuw
raadslid werd beëdigd, te diskwalificeren omdat de burgemeester en het nieuwe raadslid
samen in de raadszaal aanwezig waren. De gelijkheid van het politieke speelveld van de
beraadslaging is daarbij immers op geen enkele wijze in geding geweest. Evenmin ligt het voor
de hand om een schending van het verbod te constateren in de raadsvergadering van
Amsterdam, waar een raadslid aanwezig was om als vice-voorzitter de leiding over de
vergadering over te nemen toen burgemeester Halsema zelf het woord wilde voeren over de
onderwerpen uit haar portefeuille. Ook hier was de gelijkheid van het politieke speelveld niet
in het geding door de fysieke aanwezigheid van een raadslid in de raadszaal. Evenmin is er
een probleem als een individueel raadslid ergens in het gemeentehuis met ondersteuning
vanuit de griffie deelneemt aan een digitale vergadering of wanneer insprekende burgers dat
wel vanuit de raadszaal doen.
De gelijkheid van het politieke speelveld komt echter duidelijk wel in geding bij constructies als
die van de raad van Drimmelen die op 9 april jl. – tijdens het chaotische begin van de crisis –
vergaderde in een samenstelling waarin slechts één raadslid per fractie aanwezig was en
waarin ook nog eens gewogen werd gestemd. Evenzeer is de gelijkheid van het politieke
speelveld in het geding als volksvertegenwoordigers wel individueel digitaal inloggen en zo
dus formeel aan het verbod op hybride vergaderingen voldoen, maar sommige
volksvertegenwoordigers zich in eenzelfde fysieke ruimte bij elkaar bevinden. Het meest
extreem zou dat bijvoorbeeld zijn als de fractievoorzitters van alleen de coalitiepartijen vanaf
dezelfde keukentafel zouden inloggen en zo dus tijdens de raadsvergadering een voortdurend
coalitieoverleg zouden voeren.
Eerste tussenrapportage

Pagina 53 van 72

woensdag 20 mei 2020

In deze fase van de evaluatie zijn geen algemene feitelijke gegevens over de gelijkheid van
het politieke speelveld bekend. Het verbod op de hybride vergadering wordt evenwel helder
uitgedragen en recente voorbeelden van expliciet hybride vergaderconstructie zijn eigenlijk
niet meer te vinden.
Een bijzondere categorie gevallen in dit verband zijn de situaties waarin de beraadslaging
actief wordt verschoven van de digitale plenaire vergadering naar de voorbereidende fases
van het politieke proces. Voorbereidende commissievergaderingen, rondes (al dan niet met
betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties), politieke markten etc. komen
in allerlei varianten voor en zijn veelal een soort voorbereiding van de plenaire
raadsvergadering. Omdat bij deze voorbereidende bijeenkomsten wisselende aantallen
raadsleden aanwezig zijn, is het uitgangspunt van een gelijk speelveld niet op deze
bijeenkomsten van toepassing.
In algemene zin blijft ook tijdens de corona-crisis het uitgangspunt dat gemeenten, provincies
en waterschappen autonomie toekomt bij het organiseren van de verhouding tussen de
voorbereidende vergaderingen, de plenaire beraadslaging en de besluitvorming. Slechts waar
de plenaire beraadslaging grootschalig wordt vervangen door een vorm van voorbereidende
vergadering waarin de gelijkheid van het politiek speelveld niet is gewaarborgd, kunnen vragen
en problemen rijzen over de rechtmatigheid van de uiteindelijke besluitvorming. Voorbeelden
daarvan zijn nog niet gebleken.
Een enigszins ongelijke positie, ten slotte, kan ontstaan indien naast burgemeester en griffier
ook één of meer wethouders in dezelfde ruimte fysiek aanwezig zijn, terwijl alle raadsleden
digitaal meedoen. De dubbelrol van de burgemeester - voorzitter van raad en college - komt
dan enigszins onder druk te staan omdat er fysieke communicatie mogelijk is met collegeleden
en de communicatie met de raadsleden er enkel in de digitale variant is. In juridisch opzicht
zou het in dit opzicht daarom goed zijn als ook de wethouders digitaal aan de
raadsvergaderingen deelnemen en fysieke aanwezigheid uit de weg te gaan, al was het maar
om vragen en problemen daarover voor te zijn. Deelname van wethouders vanuit hun eigen
werkkamer heft het genoemde bezwaar natuurlijk op.

De vergaderorde
Het handhaven van de vergaderorde in een digitale vergadering levert extra uitdaging op.
Daarbij geldt een gelaagd begrip van wat hier onder een goede (digitale) vergaderorde moet
worden verstaan. Duidelijk is dat de norm onvoldoende wordt gehandhaafd als er chaos
Eerste tussenrapportage

Pagina 54 van 72

woensdag 20 mei 2020

heerst. Dan moet de vergadering worden onderbroken. Dat is het negatieve begrip van
vergaderorde: geen chaos. Daartoe beschikt de voorzitter over een aantal mogelijkheden om
de veroorzaker(s) van de chaos het woord te ontnemen en/of verder van de vergadering uit te
sluiten. De mogelijkheden daarvoor zijn bij een digitale vergadering makkelijker en dienen dus
met nog meer zorgvuldigheid te worden gebruikt.
Naast een verbod op chaos veronderstelt een goede vergaderorde ook een positieve
verplichting: een geregelde gang van zaken ontstaan waarin een beraadslaging van enig
niveau wordt bereikt. De toelichting bij de Tijdelijke wet spreekt hier van ‘deugdelijke
democratische besluitvorming’ en over het principe dat ‘een goede beraadslaging essentieel
[is] voor de functie van de volksvertegenwoordiging, argumenten moeten uitgewisseld worden
voordat de leden tot stemming overgaan.’ Dat betekent dat een vergadering waarin feitelijk
niet meer van enige vorm van beraadslaging kan worden gesproken, eigenlijk niet meer tot
besluitvorming mag leiden. Hieruit volgt bijvoorbeeld een minimale mogelijkheid tot het ergens
kunnen plaatsen van interrupties. De ruimte voor politieke dynamiek mag in een goed geleide
digitale vergadering niet geheel ontbreken.
In derde plaats vereist het handhaven van de vergaderorde in een digitale vergadering het
bewaken een enig institutioneel decorum. Natuurlijk hoeft niet iedereen met een stropdas voor
de webcam te zitten, maar een vergadering waarin men gehuld in badjas hoorbaar een blikje
bier opentrekt, kwalificeert ook niet echt als een deugdelijke democratische besluitvorming.
Uit de cijfers van de enquête blijkt allereerst dat het heel vaak goed gaat en dat als het kennelijk
niet goed gaat, de voorzitter van zijn bevoegdheden gebruik maakt om bijvoorbeeld de
microfoon uit te zetten.

Eerste tussenrapportage

Pagina 55 van 72

woensdag 20 mei 2020

Hebben zich in de digitale vergadering één of enkele
incidenten voorgedaan qua vergaderorde of
besluitvorming?

Gemeenten % Provincies % Waterschappen %

(Meerdere antwoorden mogelijk )
Ja, de voorzitter heeft bij één of meerdere raads-, staden- AB-leden
de microfoon onvrijwillig uitgezet

3

2%

0

0%

1

6%

Ja, de voorzitter heeft een digitale beraadslaging afgebroken

2

1%

0

0%

0

0%

Ja, de voorzitter heeft een digitale stemming afgebroken

0

0%

1

8%

0

0%

Ja, raads-, staten-, AB-leden hebben zich uit een digitale
vergadering teruggetrokken

0

0%

1

8%

0

0%

Ja, anders, namelijk:

18

9%

5

42%

3

18%

Nee

170

89%

6

50%

14

82%

N

192

12

Vraag overgeslagen

17
3

Tabel 7-7: Procedure geheime schriftelijke stemming

Nu enige ervaring is opgedaan met het digitaal vergaderen en de daarin geldende
vergaderorde ontstaan spelregels die gemeenten, provincies en waterschappen van elkaar
kunnen overnemen. Daardoor is er vooralsnog geen reden hier een nationaal format te
ontwikkelen. Gemeenten blijken goed in staat hier - op aangeven van de voorzitter, de griffie,
dan wel het Presidium - enkele basisregels te formuleren. Punten waarop nadere orderegels
of procesafspraken zouden kunnen worden gemaakt zijn:
-

Het voorkomen van al te specifieke partijpolitieke uitingen in de voorgrond of op de
achtergrond

-

Het

reguleren

van

de

fysieke

aanwezigheid

van

fractie-ondersteuners,

partijfunctionarissen etc. in dezelfde ruimte als het deelnemende raadslid. Om
verstoringen van de orde te voorkomen, maar ook ongewenste vormen van
beïnvloeding tijdens beraadslaging en stemming te vermijden, lijkt het in de rede te
liggen om strikt individuele deelname voor te schrijven.
-

Het snel(ler) verdagen als een schorsing voor overleg tussen fracties nodig is.
Gedurende een digitale raadsvergadering blijkt men dat nauwelijks te kunnen
realiseren.

-

Het snel(ler) verdagen als vooraf ingediende moties en/of amendementen tijdens de
vergadering aangepast moeten worden. Tijdens een digitale beraadslaging blijkt het
bepaald complex om de betreffende teksten aan te passen, gedeeltelijk in te trekken
etc.

Eerste tussenrapportage

Pagina 56 van 72

woensdag 20 mei 2020

In algemene zin blijkt echter dat een goede vergaderorde het meeste is gediend met een
systeem waarin alle deelnemers aan de vergadering gelijktijdig in beeld zijn.
Aanbevelingen vanuit juridisch perspectief
Vanuit juridisch perspectief is er geen reden om de Tijdelijke wet aan te passen. Evenmin is
er aanleiding gebruik te maken van de bevoegdheid om nationale aanvullende regels te
stellen. In de toepassingspraktijk blijkt men zich goed bewust van de relevante punten uit het
juridisch kader.

Eerste tussenrapportage

Pagina 57 van 72

woensdag 20 mei 2020

8. Politiek-bestuurlijke bevindingen
Een belangrijk onderdeel van de onderzoeksopdracht van de evaluatiecommissie betreft de
vraag naar de politiek-bestuurlijke effecten van de wet. Daarbij staat de vraag centraal hoe de
digitale vergader- en besluitvormingspraktijk het functioneren beïnvloedt van de decentrale
vertegenwoordigende organen en de politiek-bestuurlijke verhoudingen.
In deze tussenrapportage kan hierop slechts in beperkte mate een antwoord worden gegeven.
Daarvoor komt deze simpelweg wat te vroeg. In de volgende rapportages zal er meer aandacht
zijn voor de politiek-bestuurlijke aspecten. Op basis van de surveygegevens en de verzamelde
informatie uit openbare bronnen kan wel een eerste beeld worden geschetst.

De invloed van de digitale vergaderpraktijk op agenda, debat en besluitvorming
Invloed op de agenda van de raden, staten en algemene besturen
De medio maart afgekondigde beperkende maatregelen raakten de raadsvergaderingen,
statenvergaderingen en vergaderingen van algemene besturen. Weliswaar waren deze
organen uitgezonderd van de verboden samenkomsten, maar zonder schending van de
richtlijnen het RIVM konden ze in de praktijk vaak niet georganiseerd worden. Op Bonaire, St
Eustatius en Saba gelden deze maatregelen niet.
In eerste instantie leidden de maatregelen in veel gemeenten, provincies en waterschappen
tot het uitstellen c.q. afbreken van de lopende vergadercylus. Maar snel daarna begon de
zoektocht naar manieren om binnen de geldende corona-voorschriften toch rechtmatig te
vergaderen en te besluiten. Voor vergaderingen waarin geen (extern werkende) besluiten
worden genomen was dat vooral een praktische uitdaging. Maar het nemen van geldige
besluiten in de tijden van quarantaine bleek ook juridisch een uitdaging. Nadat kwam vast te
staan dat de relevante organieke wetten (Gemeentewet, Provinciewet, Waterschapswet)
fysieke aanwezigheid van de volksvertegenwoordigers veronderstellen gedurende een
besluitvormende vergadering, was besluitvorming binnen de wet eigenlijk alleen nog mogelijk
via de noodconstructie om zonder quorum te besluiten.
Vanaf 9 april, de datum van de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet, kunnen er weer
rechtsgeldige besluiten met een normaal quorum worden genomen. Die besluitvormende
vergaderingen

moeten

commissievergaderingen

Eerste tussenrapportage

dan
c.q.

digitaal

plaatsvinden.

beeldvormende

en

Pagina 58 van 72

Hetzelfde

oordeelsvormende

geldt

voor

vergaderingen.

woensdag 20 mei 2020

Desalniettemin ligt het voor de hand dat het digitale karakter van de vergaderingen invloed
heeft op de agenda’s.
We hebben de griffiers gevraagd naar de invloed van de digitale vergaderpraktijk op de agenda
van de raad, de staten en de algemene besturen van de waterschappen.

Tabel 8-1: Invloed op agenda van vergaderingen

Vastgesteld kan allereerst worden dat de digitale vergaderpraktijk zonder meer invloed heeft
op de agenda van de vergaderingen. Ruim een derde van de raadsgriffiers rapporteert dat er
vanwege het digitale karakter van de besluitvorming agendapunten zijn doorgeschoven c.q.
uitgesteld. In de provincies is dat wat minder, in de waterschappen juist meer. Ook in de groep
(28%) die rapporteert dat de agenda op een andere manier is beïnvloed (‘Anders, namelijk’)
rapporteren veel griffiers dat bepaalde soorten agendapunten (met name de niet-urgente of
de geheime agendapunten) zijn uitgesteld of vooruitgeschoven. Regelmatig wordt gemeld dat
in eerste instantie agendapunten zijn uitgesteld, die – nu het langer duurt – toch zullen moeten
worden behandeld. Enkele griffiers melden dat tijdens de vergadering nog agendapunten zijn
afgevoerd. Een derde van de raadsgriffiers geeft aan dat de digitale vergaderpraktijk geen
invloed heeft op de raadsagenda.
Uit de toelichtingen van de raadsgriffiers blijkt verder dat het regelmatig voorkomt dat er in de
raadsvergadering minder ruimte wordt gelaten voor debat, bijvoorbeeld over moties en
amendementen. Dat debat moet dan in de commissievergadering of oordeelsvormende
vergadering worden gevoerd. Hier en daar worden meer agendapunten dan anders als
‘hamerstuk’ gekwalificeerd. Een enkeling meldt dat er vaker wordt vergaderd. Tot slot wordt er
meermalen gemeld door griffiers dat er vaker wordt geschorst tijdens de vergadering, en dat
vergaderingen nogal eens langer duren.

Eerste tussenrapportage

Pagina 59 van 72

woensdag 20 mei 2020

Invloed op het debat
Iedereen die de digitale vergaderingen van raden, staten en algemene besturen vergelijkt met
‘normale’ vergaderingen, ziet dat digitaal ‘beraadslagen’ of debatteren niet op dezelfde manier
verloopt als in een fysieke vergadering. Zo kunnen de spreker, voorzitter en het publiek niet
zien wanneer iemand wil gaan interrumperen, om maar een voorbeeld te noemen. In een
fysieke vergadering is een volksvertegenwoordiger die opstaat en naar de interruptiemicrofoon
loopt vaak een niet te missen signaal.
We hebben de griffiers gevraagd naar de impact van de digitale vergaderpraktijk op de
beraadslagingen. Met een praktijk, die op het moment van invullen in de meeste decentrale
overheden nog slechts uit 1 of enkele digitale vergaderingen bestond, moeten de antwoorden
met veel voorzichtigheid worden gewogen.

Tabel 8-2: Invloed op de beraadslagingen

Slechts enkele griffiers zien geen effect op de beraadslagingen. Het verrast niet dat ongeveer
tweederde van de griffiers ziet dat er gemiddeld genomen minder interactie plaatsvindt in de
digitale vergaderingen. Ruim een derde ziet ook minder politiek-inhoudelijk debat. Verder is er
weinig overeenstemming over de vraag of de beraadslagingen per agendapunt langer of korter
duren door het digital vergaderen. Een deel van de griffiers denkt langer, en deel korter;
grofweg de helft ziet geen tijdseffect. Agendapunten die langer duren, zo blijkt uit sommige
toelichtingen, zijn het vaststellen van het quorum en met name ook het stemmen. Dat laatste
hangt samen met de keus van de meeste gemeenten om hoofdelijk te stemmen, in plaats van
met een stemapp. Elders in deze rapportage zegt de commissie daar meer over.

Eerste tussenrapportage

Pagina 60 van 72

woensdag 20 mei 2020

Vooralsnog vinden de griffiers in gemeenten en provincies niet massaal dat de behandeling
van agendapunten lijdt onder de digitale vergaderpraktijk; in de waterschappen is men met
47% minder positief. Er is ook een beperkt aantal respondenten dat juist verbetering ziet. Dat
zou verband kunnen houden met de opmerkingen van enkele griffiers dat de digitale bijdragen
korter en meer ‘to the point’ zijn dan voorheen, en dat de vergadering gestructureerder
verloopt.
Uit de toelichtingen, en uit de informele gesprekken die de evaluatiecommissie de afgelopen
weken in het lokaal bestuur heeft gevoerd, blijkt verder dat er op diverse plekken ook een
verschuiving

van

het

debat

plaatsvindt:

van

de

raadsvergadering

naar

de

commissievergadering of oordeelsvormende vergadering, of zelfs naar schriftelijke
(beraadslagingen)rondes. Deze ontwikkeling zal onderwerp van aandacht van de commissie
zijn in de komende tijd.

De invloed van de digitale vergaderpraktijk op functioneren en rolvervulling van de
volksvertegenwoordiging
Over de vraag hoe volksvertegenwoordigers hun werk kunnen doen in deze tijd van digitaal
vergaderen, en welke uitdagingen of belemmeringen ze daarbij tegenkomen, kan zo kort na
de inwerkingtreding van de wet nog niet veel worden gezegd. De griffiers rapporteren bij de
open vragen allerlei onwenselijke, en soms ook wenselijke effecten van het digitaal
vergaderen. In de volgende tussenrapportage zal de commissie hier nader aandacht aan
besteden.
De evaluatiecommissie heeft wel aan de griffiers gevraagd hoe met insprekers in de digitale
vergaderingen wordt omgegaan. In de vergaderingen is in normale tijden altijd de mogelijkheid
voor burgers om aan het begin van de vergadering kort de volksvertegenwoordigers toe te
spreken. Dit is een belangrijk onderdeel van de vergadering, ook vanwege de symbolische
betekenis.

Eerste tussenrapportage

Pagina 61 van 72

woensdag 20 mei 2020

Tabel 8-3: Hoe kunnen insprekers en gasten meepraten?

De tabel laat zien dat in slechts een heel klein aantal volksvertegenwoordigingen geen ruimte
is voor insprekers of gasten in de digitale vergadering. Enkele andere griffiers melden dat nog
wordt nagedacht hoe dit moet worden geregeld. In alle andere gemeenten, provincies en
waterschappen zijn maatregelen getroffen om inspreken in de digitale vergadering mogelijk te
maken. Vaak kunnen mensen op meerdere manieren hun verhaal alsnog inbrengen. Met
name in gemeenteraden gaat inspreken nu vooral schriftelijk of per mail (74%), maar ook in
‘inbellen’ in de digitale vergadering komt veel voor, met name bij gemeenten (63%) en
waterschappen (84%). Ook van andere manieren (fysieke aanwezigheid en chat) wordt
gebruik gemaakt. Veel griffiers melden, onder ‘overige manieren’, dat ze per geval naar
maatwerk zoeken, om de betreffende mensen aan bod te laten komen.

De ondersteuningsbehoefte van de volksvertegenwoordiging
Zoals gemeld in de Inleiding van dit rapport, is de introductie van een wettelijke grondslag voor
digitale beraadslaging en besluitvorming in gemeenteraden, provinciale staten en
waterschapsbesturen in zeer korte tijd verlopen. Dat betekent dat volksvertegenwoordigers,
maar ook griffies, voorzitters en andere betrokkenen in korte tijd hebben moeten wennen aan
de nieuwe digitale manier van vergaderen. En dat ook veel extra ondersteuning voor alle
betrokkenen nodig blijkt, zowel in technische zin als voor de procedurele aanpassingen.

Eerste tussenrapportage

Pagina 62 van 72

woensdag 20 mei 2020

Tabel 8-4: Technische ondersteuning aan volksvertegenwoordigers

De griffier is de voor de hand liggende functionaris voor het bieden c.q. regisseren van
ondersteuning, en – in bredere zin – ook de voor de hand liggende functionaris om met de
uitvoering van de wet te belasten. Uit de tot nu toe verzamelde gegevens blijkt dat de griffiers
massaal deze rol op zich hebben genomen, en er op toegewijde wijze uitvoering aan geven.
Hoewel uit bovenstaande tabel niet blijkt dat zij al deze vormen van ondersteuning zelf hebben
geleverd, is wel duidelijk dat de griffiers de ondersteuning regisseren, al dan niet in
samenwerking met de IT-afdeling. Eerder in deze tussenrapportage wezen we hier al op.
Er kleeft wel een zeker risico aan deze praktijk, waar de commissie op wil wijzen. Uit onderzoek
is bekend dat veel griffies een uiterst beperkte bezetting kennen. Uit gegevens van enkele
jaren geleden weten we dat de gemiddelde raadsgriffie een bemensing van 2,7 fte kent13.
Vandaar dat de evaluatiecommissie in het onderzoeksdeel naar de politiek-bestuurlijke
effecten ook nadrukkelijk aandacht heeft voor de vraag naar de behoefte aan ondersteuning
van gemeenteraden, en de vraag of die in de praktijk voldoende wordt vervuld. Die
onderzoeksvraag is dus breder en heeft betrekking op veel meer dan alleen de technische
ondersteuning die griffies leveren aan hun raadsleden.
In de praktijk van het lokaal en provinciaal bestuur heeft zich sinds de dualisering in 2002 de
situatie ontwikkeld dat griffies in veel opzichten los van de ambtelijke organisatie functioneren.
Dat is begrijpelijk, en in diverse opzichten ook noodzakelijk, omdat de griffier en het
griffiepersoneel een wezenlijk andere arbeidsrechtelijke positie hebben dan de reguliere
ambtenaren. In sommige andere opzichten is dit misschien veel minder voor de hand liggend.

13 M, van Hulst, P. Kruyen, L. Schaap en J. van Ostaaijen (2016) Griffier in de Gemeente Geschetst. Het ambt

anno 2016, Tilburg/Twente.

Eerste tussenrapportage

Pagina 63 van 72

woensdag 20 mei 2020

Hoe dan ook: het is een feit. Het gevolg hiervan is dat griffies veel zelf (moeten) doen. Daarbij
zijn diverse (bedrijfsvoerings)taken die in de ambtelijke organisatie door specialisten worden
uitgevoerd, zoals IT-dienstverlening, personeelsbeleid en (digitaal) archiefbeheer, om maar
enkele voorbeelden te noemen. Maar in de praktijk kan dat soort dienstverlening natuurlijk niet
geheel los van elkaar functioneren. Anders gezegd: er is op zijn minst afstemming, en in veel
gevallen samenwerking nodig tussen de griffie en de ambtelijke organisatie.
Hoe in de praktijk de samenwerking verloopt tussen de griffies en (de specialisten in) de
ambtelijke organisatie is niet iets waarover in deze tussenrapportage kan en moet worden
uitgeweid. Maar gezegd moet worden dat die samenwerking voor de technische
ondersteuning bij digitaal vergaderen niet overal succesvol verloopt, zo is de indruk van de
evaluatiecommissie. Soms gaat dat heel goed, soms gaat het redelijk, en soms gaat het
ronduit slecht. In gemeenten waar het samenspel tussen griffier, burgemeester/commissaris
en secretaris normaal gesproken goed verloopt, kan dit vaak soepel worden opgelost. Ook
goede persoonlijke verhoudingen tussen de griffier en medewerkers uit de ambtelijke
organisatie zijn een relevante factor. Maar soms – en de commissie kan niet beoordelen hoe
vaak – werkt het ook helemaal niet soepel. Met een IT-afdeling die bepaalde systemen
verbiedt en geen alternatieven biedt, en een gemeentesecretaris en burgemeester niet thuis
geven, staat de griffier er dan erg alleen voor. En daar wordt de volksvertegenwoordiging de
dupe van. De evaluatiecommissie waarschuwt hiervoor, en zal hiervoor oog houden de
komende maanden.

Aanbevelingen vanuit politiek-bestuurlijk perspectief
Voor

aanbevelingen

vanuit

politiek-bestuurlijk

perspectief

is

het

in

deze

eerste

tussenrapportage wat te vroeg.

Eerste tussenrapportage

Pagina 64 van 72

woensdag 20 mei 2020

9. Conclusies en aanbevelingen
De Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming voorziet zonder twijfel in de behoefte
om tijdens de corona crisis de politieke besluitvorming in gemeenten, provincies en
waterschappen doorgang te laten vinden wanneer fysiek vergaderen niet kan. Dat was ook de
bedoeling.
In de praktijk is in de meeste decentrale overheden vrij snel en tegelijk voorzichtig begonnen
met het digitaal vergaderen door de volksvertegenwoordiging. Politiek gezien wordt er
hoofdzakelijk in een soort demissionaire modus gewerkt: de meest noodzakelijke en de minder
controversiële punten komen op de agenda. In de digitale raadsvergaderingen is niet veel
ruimte voor beraadslagingen; die vinden deels in de commissie- en oordeelsvormende
vergaderingen plaats, of worden in schriftelijke (voor)rondes afgehandeld. De ervaringen zijn
neutraal tot (gematigd) positief: op de meeste plekken werkt het digitaal vergaderen, maar het
is niet ideaal. Het is nog te vroeg om conclusies te trekken over de effecten op de rol en
functioneren van de volksvertegenwoordigers en de verhouding ten opzichte van het bestuur.
Als we de voorzichtige praktijk afzetten tegen de beperkte bedoeling van de wet, gaat het
goed. Op enkele zichtbare incidenten verspreid over het land na verlopen de meeste
vergaderingen zonder grote problemen. Een enkele keer wordt een vergadering vanwege
technische problemen – terecht – afgebroken. Maar in het algemeen worden de noodzakelijke
besluiten op een adequate en geldige wijze genomen. Een waarschuwing betreft de komende
periode: als de beperkende maatregelen vanwege de coronasituatie worden versoepeld,
zullen veel raden, staten en besturen snel terug willen naar het fysiek vergaderen. Daarbij is
het van belang om goed oog te houden voor het criterium van het gelijke speelveld: ook
volksvertegenwoordigers die niet kunnen, durven of willen komen vergaderen moeten hun rol
goed kunnen vervullen.
In de praktijk is een belangrijk obstakel voor volksvertegenwoordigers en voorzitter dat er geen
goed digitaal vergadersysteem beschikbaar is dat (1) in staat is met hogere snelheid te
schakelen bij het opnemen van de presentie of bij een hoofdelijke stemming en (2) in staat is
om alle volksvertegenwoordigers gelijktijdig in beeld te brengen. Omdat nog onduidelijk is of
en hoelang het digitaal vergaderen een noodzakelijke optie zal blijven, verdient het
aanbeveling zo snel mogelijk te investeren in een vergadersysteem dat geschikt is om betere
democratie te faciliteren.

Eerste tussenrapportage

Pagina 65 van 72

woensdag 20 mei 2020

Eerste tussenrapportage

Pagina 66 van 72

woensdag 20 mei 2020

Bijlage 1: Vragenlijst survey gemeentelijke griffiers

Vragenlijst Evaluatie spoedwet griffiers
1. Is er in uw gemeente al digitaal vergaderd?





Ja
Nee, maar er is wel een digitale vergadering gepland
Nee, en er zijn ook nog geen concrete plannen

2. Zo nee, waarom niet?
U kunt meerdere antwoorden selecteren.











Digitale systemen voor vergaderen zijn niet beschikbaar
Digitale systemen voor vergaderen werken niet/doen het niet
Er zijn zorgen over de veiligheidsrisico’s
Er zijn zorgen over juridische risico’s
Er zijn zorgen over bestuurlijk-politieke risico’s
Er zijn onvoldoende financiële middelen
Dit vindt de raad niet wenselijk
Anders, namelijk:_____
Weet ik niet

3. Zo ja, wat voor soort vergaderingen, en hoe vaak?
U kunt meerdere antwoorden selecteren.
Wilt u in het invulveld het aantal vergaderingen (bij benadering) invullen?






Besluitvormende raadsvergadering_____
Raadscommissies/beeld- of oordeelsvormend _____
Presidium/Agendacommissie_____
Overige, namelijk: _____

4. Formeel is het de voorzitter die beslist of de gemeenteraad digitaal vergadert. Is het Presidium
/Agendacommissie hierbij betrokken?






Ja, en Presidium/Agendacommissie was in meerderheid akkoord
Ja, en Presidium/Agendacommissie was unaniem akkoord
Anders, namelijk:_____
Nee

5. Welke technische ondersteuning levert de griffie aan individuele raadsleden?
U kunt meerdere antwoorden selecteren.










Actief inventariseren bij alle raadsleden of ze in staat zijn om deel te nemen aan de digitale
vergaderingen
Individuele instructie (op verzoek)
Proef- of testvergadering
Verstrekken van apparatuur aan raadsleden
Technische support tijdens de vergadering
Aanbieden van een fysieke vergaderplek om in te bellen
Anders, namelijk_____
Geen

Eerste tussenrapportage

Pagina 67 van 72

woensdag 20 mei 2020

6. Welk systeem gebruikt u om digitaal te beraadslagen?
U kunt meerdere antwoorden selecteren.










Microsoft Teams
Skype of Skype voor Bedrijven
Zoom
WebEx
FaceTime
Pexip
Google Hangouts of Google Meet
Anders, namelijk:_____

7. Wat waren de belangrijkste afwegingen bij het kiezen van dit systeem/deze systemen?












Praktisch: het systeem werd al gebruikt
Praktisch: het systeem is gemakkelijk te gebruiken
Praktisch: het systeem past bij andere systemen die gebruikt worden
Financieel: het systeem is goedkoop of gratis
Financieel: er liep al een licentie voor dit systeem
Technisch: het systeem is veilig
Technisch: op advies van de IT- afdeling
Technisch: het systeem biedt de gewenste functionaliteit
Technisch: het systeem is stabiel
Anders, namelijk:_____

8. Op welke wijze is de openbaarheid van de digitale raadsvergadering geregeld?






Live via de internetstream tijdens de vergadering
Live via de lokale televisie tijdens de vergadering
Anders, namelijk:_____
Niet

9. Heeft de gemeente/griffie actief gecommuniceerd dat de gemeenteraad voorlopig digitaal vergadert?







Ja, op de gemeentelijke website
Ja, in lokale media
Ja, op sociale media
Anders, namelijk:_____
Nee

10. Zijn er aanvullende regels/procedures/afspraken over de volgende onderwerpen?
U kunt meerdere antwoorden selecteren.











Over burgers die willen inspreken
Over de omvang van de technische problemen voordat de vergadering wordt geschorst
Over het plaatsen van interrupties
Over het indienen van moties & amendementen
Over de inzet van schriftelijk stemmen (briefstemmen) bij niet-geheime stemmingen
Over de verslaglegging
Over de voorafgaande schriftelijke (vragen)ronde ter vervanging van een mondelinge (vragen)ronde
Over andere zaken namelijk:_____
Nee

Eerste tussenrapportage

Pagina 68 van 72

woensdag 20 mei 2020

11. Hoe zijn de aanvullende afspraken vastgelegd?






Bij besluit van de raad, bijvoorbeeld door wijziging van het Reglement van Orde
Bij besluit van het presidium/agendacommissie
Informele afspraken
Anders, namelijk:_____

12. Gebruikt u een digitale applicatie bij het stemmen in de digitale raadsvergadering?





Ja
Nee, maar dit is wel in voorbereiding
Nee

13. Zo nee, waarom niet?









Digitale systemen voor stemmen zijn niet beschikbaar
Digitale systemen voor stemmen werken niet/doen het niet
Er zijn zorgen over de veiligheidsrisico’s
Er zijn zorgen over juridische risico’s
Er zijn zorgen over bestuurlijk-politieke risico’s
Er zijn onvoldoende financiële middelen
Anders, namelijk:_____

14. Welke applicatie(s) gebruikt u?
U kunt meerdere antwoorden selecteren.








Gemeenteoplossingen
iBabs
NotuVote (NotuBiz)
Parlaeus
Roxit/Green Valley
Anders, namelijk:_____

15. Op welke wijze wordt de uitslag van de stemming per app vastgesteld?







De uitslag van de stemming wordt formeel bekrachtigd door de raadsvoorzitter wanneer geen van de
leden tegen de uitslag bezwaar maakt
Raadsleden die niet hebben gestemd in de app, krijgen gelegenheid hun stem alsnog mondeling uit te
brengen voordat de uitslag wordt vastgesteld
Raadsleden die verkeerd hebben gestemd in de app, krijgen gelegenheid hun stem nog mondeling te
wijzigen voordat de uitslag wordt vastgesteld
Raadsleden die niet of verkeerd hebben gestemd in de app, kunnen slechts vermelding daarvan in het
verslag krijgen
Anders, namelijk:_____

16. Is tijdens een digitale raadsvergadering met schriftelijk stemmen (briefstemmen) besloten?






Ja, voor een geheime stemming
Ja, voor een niet-geheime stemming
Ja, zowel voor een geheime als niet-geheime stemming
Nee

Eerste tussenrapportage

Pagina 69 van 72

woensdag 20 mei 2020

17. Welke procedure is afgesproken voor schriftelijk stemmen (briefstemmen)?







Ingevulde stembriefjes worden opgehaald bij de raadsleden
Ingevulde stembriefjes worden door de raadsleden zelf bij de griffie afgeleverd
Ingevulde stembriefjes worden per post verzonden
Anders, namelijk:_____
Er is nog geen procedure afgesproken

18. Op welke wijze is bij een geheime schriftelijke stemming (briefstemming) de vertrouwelijkheid en de
authenticiteit gewaarborgd?






Bij geheime schriftelijke stemming worden de stembriefjes actief bij de raadsleden opgehaald, waarbij
wordt vastgesteld wie een stem uitbrengt
Bij een geheime schriftelijke stemming moeten de raadsleden hun stembriefjes zelf ter griffie afgeven
waarbij de griffier de identiteit van de raadsleden vaststelt.
Anders, namelijk:_____
Daarover zijn nog geen afspraken gemaakt

19. Op welke wijze kunnen derden in- of meespreken in een digitale vergadering?
U kunt meerdere antwoorden selecteren.








Zij leveren hun inbreng vooraf schriftelijk via email of brief
Zij leveren hun inbreng tijdens de digitale vergadering schriftelijk via digitale middelen (chat)
Zij leveren hun inbreng tijdens de digitale vergadering mondeling vanuit de raadzaal
Zij leveren hun inbreng tijdens de digitale vergadering mondeling via digitale middelen (‘inbellen’ dus, in
het gebruikte vergadersysteem)
Anders, namelijk:_____
Niet

20. Heeft het digitale karakter van de vergadering impact op de agenda van de digitale vergaderingen?







Ja, we hebben specifieke agendapunten (bijv. complexe of controversiële punten) vooraf geschrapt of
doorgeschoven
Ja, we hebben de agenda vooraf ingekort (bijv. door rondvraag of ingekomen stukken te schrappen)
Ja, we hebben tijdens de vergadering agendapunten van de agenda afgevoerd
Anders, namelijk:_____
Nee

21. Heeft het digitale karakter van de vergaderingen impact op de digitale beraadslagingen?










Ja, gemiddeld genomen duren de beraadslagingen per agendapunt langer
Ja, gemiddeld genomen duren de beraadslagingen per agendapunt korter
Ja, gemiddeld genomen is er minder politiek-inhoudelijk debat
Ja, gemiddeld genomen is er minder interactie
Ja, er zijn agendapunten die slechter uit de verf komen
Ja, er zijn agendapunten juist beter uit de verf komen
Anders, namelijk:_____
Nee

Eerste tussenrapportage

Pagina 70 van 72

woensdag 20 mei 2020

22. Hebben zich in de digitale raadsvergadering één of enkele incidenten voorgedaan qua vergaderorde
of besluitvorming?








Ja, de voorzitter heeft bij één of meerdere raadsleden de microfoon onvrijwillig uitgezet
Ja, de voorzitter heeft een digitale beraadslaging afgebroken
Ja, de voorzitter heeft een digitale stemming afgebroken
Ja, raadsleden hebben zich uit een digitale vergadering teruggetrokken
Ja, anders, namelijk:_____
Nee

23.Zijn er tot nu toe technische incidenten geweest die de digitale raadsvergadering ernstig* hebben
verstoord?
* niet bedoeld worden kleine (opstart)problemen. U kunt meerdere antwoorden selecteren.









Ja, individuele gebruikers konden niet/met moeite deelnemen of hadden serieuze technische problemen
Ja, de vergadering werd gestoord/onderbroken/afgebroken door technische problemen
Ja, er is informatie gestolen of gelekt
Ja, individuele gebruikers konden niet stemmen
Ja, een stemming is in zijn geheel verstoord/onderbroken/afgebroken/mislukt
Ja, anders, namelijk:_____
Nee

24. Zo ja, hoe zijn die opgelost? __________
25. Hoe zijn tot op heden uw ervaringen met digitaal vergaderen in het algemeen?
Kies op de schuifbalk de positie die het best bij uw mening past.







overwegend negatief
|
Neutraal
|
overwegend positief

26. Wilt u dit antwoord toelichten? __________
Vult u liever niets in? Kies dan 'volgende'.
27. Wat is uw indruk van de ervaringen van:
Raadsleden | Voorzitter | Portefeuillehouders | Burgers/insprekers







overwegend negatief
|
Neutraal
|
overwegend positief

28. Wilt u dit antwoord toelichten? __________
Vult u liever niets in? Kies dan 'volgende'.

De Vereniging van Griffiers staat klaar om u support te bieden bij het digitaal vergaderen, met advies of één-opéén contact met een ervaren collega elders in het land.

Eerste tussenrapportage

Pagina 71 van 72

woensdag 20 mei 2020

29. Heeft u behoefte aan support van de VvG?
Wanneer u deze vraag met 'ja' beantwoord, vragen wij naar uw contactgegevens voor verdere berichten. Uw
contactgegevens zullen uitsluitend worden gebruikt voor de doeleinden waarvoor u zelf toestemming heeft
gegeven. Deze contactgegevens worden gedeeld met de Vereniging van Griffiers en de Evaluatiecommissie.




Ja
Nee

Zo ja, wilt u dan om praktische redenen invullen welke systemen uw gemeenteraad gebruikt? 30. Keuze
raadsinformatiesysteem:







Ibabs
NotuBiz
Parlaeus
Roxit/Green Valley/Besluitstraat
anders, namelijk:_____

31. Keuze live-streaming partij:







Arbor Media
Company Webcast
Gemeenteoplossingen
NotuBiz
anders, namelijk:_____

32. Mag er door de evaluatiecommissie en de Vereniging van Griffiers contact met u worden opgenomen
naar aanleiding van de gegeven antwoorden?
Wanneer u deze vraag met 'ja' beantwoord, vragen wij naar uw contactgegevens voor verdere berichten. Uw
contactgegevens zullen uitsluitend worden gebruikt voor de doeleinden waarvoor u zelf toestemming heeft
gegeven. Deze contactgegevens worden gedeeld met de Vereniging van Griffiers en de Evaluatiecommissie.




Ja
Nee

33. Op welk emailadres bent u hiervoor bereikbaar? __________
34. Op welk telefoonnummer bent u hiervoor bereikbaar? __________

Hartelijk dank, uw antwoorden zijn succesvol opgeslagen.

Eerste tussenrapportage

Pagina 72 van 72

woensdag 20 mei 2020