Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 517

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering van de
Grondwet, strekkende tot het opnemen van een
bepaling over het recht op een eerlijk proces

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave

Blz.

I. ALGEMEEN

2

1. Inleiding
1.1. Aanleiding
1.2. Doelstelling
1.3. Opzet van de memorie van toelichting
2. Consultatie
3. Het recht op een eerlijk proces in een democratische rechtsstaat
4. Het recht op een eerlijk proces als grondrecht mede in relatie
tot andere grondwetsbepalingen
4.1. Grondrechtelijke benadering
4.2. Hoofdstuk 6 van de Grondwet
4.3. Eerlijk proces tijdens een uitzonderingstoestand (artikel
103 Grondwet)
4.4. Subjecten van het recht op een eerlijk proces
5. Toegang tot de rechter
5.1. Samenhang tussen het recht op een eerlijk proces en het
recht op toegang tot de rechter
5.2. Grondwet
5.3. Artikelen 6 en 13 EVRM, artikel 47 EU-Handvest
5.4. Beperkingen op toegang tot de rechter
6. Reikwijdte van het recht op een eerlijk proces
6.1. Reikwijdte
6.2. Formulering
6.3. Vaststelling van rechten en plichten
6.4. De gegrondheid van een ingestelde vervolging
7. Elementen van een eerlijk proces
7.1. Inleiding
7.2. Beslissing en berechting door een neutrale overheidsinstantie
7.2.1. Rechterlijke onafhankelijkheid
7.2.2. Rechterlijke onpartijdigheid
7.3. Redelijke termijn
7.4. Overige elementen van een eerlijk proces

kst-34517-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

2
2
3
4
4
6
8
8
10
10
11
12
12
13
15
16
17
17
18
19
20
21
21
22
22
24
25
27

1

7.4.1. Openbare en eerlijke behandeling
7.4.2. Rechten van de verdediging
7.4.3. Hoger beroep
8. Verhouding tot internationale regelgeving
9. Administratieve lasten
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel II

27
28
29
31
32
33
33

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Het voorstel voert de door de Eerste Kamer aangenomen motie LokinSassen c.s. van 7 februari 20121 uit, waarin de regering is gevraagd een
voorstel tot wijziging van de Grondwet voor te bereiden, dat ertoe strekt
een artikel op te nemen, waarbij een algemeen recht op een eerlijk proces
voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter wordt opgenomen. Per
brief van 6 juni 2013 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties aangekondigd dat het kabinet deze motie zal uitvoeren2
en per brief van 25 september 2013 is aan de Eerste Kamer meegedeeld
dat een voorstel tot wijziging van de Grondwet in het voorjaar van 2014 in
(internet)consultatie wordt gegeven.3 De toezegging tot uitvoering van de
motie is tevens meegedeeld aan de Tweede Kamer in de kabinetsreactie
op de jaarrapportage 2012 van het College voor de Rechten van de Mens4
en in het Nationaal Actieplan Mensenrechten.5
De directe aanleiding voor voormelde motie is gelegen in het rapport van
de staatscommissie Grondwet (hierna: staatscommissie) van november
2010 en de daaropvolgende kabinetsreactie.6 De staatscommissie ging in
haar rapport onder meer in op de vraag of, en zo ja welke grondrechten
opneming verdienen in de Grondwet. Zij adviseerde unaniem dat het
recht op een eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter moeten
worden toegevoegd aan de Grondwet, omdat deze nu niet in de Grondwet
zijn te vinden en naar het oordeel van de staatscommissie ook onvoldoende bescherming vinden in een ieder verbindende verdragsbepalingen. Met name de rechtsbescherming tegen overheidshandelen is
volgens haar minder volledig dan wenselijk is.7
Het toenmalige kabinet gaf in reactie op het advies van de staatscommissie aan dat de organisatie van de Nederlandse rechtspraak zodanig is
ingericht dat in Nederland ook ten aanzien van de rechtsgebieden die
buiten de reikwijdte van de verdragsbepalingen vallen nu reeds toegang
tot een rechter bestaat, en een eerlijk proces is gewaarborgd.8 Het huidige
kabinet bevestigt het bestaan van deze waarborgen in de huidige
Nederlandse wetgeving en rechtspraktijk. In aanvulling daarop stelt het
kabinet, mede in reactie op het debat met de Eerste Kamer en de
1

Kamerstukken I 2011/12, 31 570, C.
Kamerstukken I 2012/13, 31 570, G.
3
Kamerstukken I 2012/13, 31 570, H.
4
Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VII, nr. 83.
5
Kamerstukken II 2013/14, 33 826, nr. 1 en Bijlage: Nationaal Actieplan Mensenrechten.
6
Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20.
7
Rapport staatscommissie Grondwet, november 2010, paragraaf 7.3 Recht op een eerlijk proces
en toegang tot de rechter, p. 60–64. Waar hierna in de toelichting het standpunt van de
staatscommissie wordt weergegeven, betreft het een verwijzing naar deze pagina’s.
8
Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20, blz. 7.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

2

aangenomen motie, nu voor om dit recht op een eerlijk proces ook op
grondwettelijk niveau te verankeren.
1.2 Doelstelling
Het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige
rechter is van fundamenteel belang in een democratische rechtsstaat. De
rechter biedt rechtsbescherming in geschillen tussen burgers en de
overheid en tussen burgers onderling. Dit voorstel strekt ertoe het recht
op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter
binnen een redelijke termijn op te nemen in de Grondwet, alsmede het
daaraan inherente recht op toegang tot de rechter te waarborgen en aldus
de individuele rechtsbescherming op grondwettelijk niveau te garanderen.
Een dergelijk algemeen recht is niet in onze Grondwet gewaarborgd. De
Grondwet beschermt slechts – versnipperd – elementen van het recht op
een eerlijk proces. Daarnaast wordt genoemd recht beschermd in artikel 6
van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
en fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 14 van het Internationaal
Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (IVBPR) en de artikelen
47 tot en met 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie (EU-Handvest). Deze rechten zijn beperkt in reikwijdte. De bepaling in
het EVRM is slechts van toepassing op burgerlijke rechten en verplichtingen en strafzaken. Hieronder vallen ook zaken die naar nationaal recht
tot het bestuursrecht behoren, maar niet alle. De ook voor andere
rechtsterreinen geldende bepalingen in het EU-Handvest zijn gelet op
artikel 51 EU-Handvest rechtens slechts relevant voor zover (toepassing
van) het Unierecht in het geding is.9 Er is dus een lacune in de waarborg
van rechtsbescherming van individuele burgers en rechtspersonen in de
verdragsbepalingen. Hoewel het recht op een eerlijk proces stevig
verankerd is in de Nederlandse wetgeving en de rechtspraktijk is
expliciete opneming van dit grondrecht in de Grondwet van belang, te
meer omdat het recht op een eerlijk proces een schakelfunctie heeft in de
bescherming van andere (grond)rechten. Zonder een eerlijk proces kan
ook de effectuering van andere rechten waarover in ultimum remedium
kan worden geoordeeld in een rechterlijke procedure in het gedrang
komen. De Grondwet voldoet vanwege het ontbreken van een expliciet
algemeen recht op een eerlijk proces niet optimaal aan de haar gestelde
eisen dat zij (a) het juridisch-staatkundig basisdocument voor Nederland
is en (b) een institutioneel-organisatorische en waarborgfunctie heeft.10
Behalve om voornoemde redenen kan de opneming van het recht in de
Grondwet ook leiden tot een betere constitutionele dialoog tussen de
Nederlandse rechter en Europese en internationale rechterlijke colleges bij
de concrete uitwerking van de waarborgen van een eerlijk proces.11 Dit
laatste is niet zozeer een doelstelling van dit wetsvoorstel, als wel een
mogelijk effect ervan, dat kan bijdragen aan de meerwaarde van de
voorgestelde grondwetsbepaling.
Ter opvolging van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State (hierna: Afdeling) gaan wij hier in op de gevolgen van de voorgestelde bepaling voor wetgeving en rechtspraak. In het bijzonder wenst de
Afdeling te vernemen of sprake is van vastlegging van een minimumbeschermingsniveau waaraan de huidige wetgeving en rechtspraak voldoet,

9

Een nadere toelichting op de onderlinge verhouding van de voorgestelde grondwetsbepaling
tot deze internationale verdragsbepalingen volgt in paragraaf 8.
10
Vgl. Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20, blz. 3.
11
Vgl. R. de Lange, B.J.G. Leeuw & P.A.M. Mevis, Grondwet en het recht op een eerlijk proces.
Algemene verkenning en uitwerking voor het strafrecht, Kluwer 2009, p. 39–40
(EUR-voorstudie staatscommissie) en B.J.G. Leeuw, Grondwet en eerlijk proces (diss.
Rotterdam), Wolf Legal publishers 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

3

of dat deze in het licht van de voorgestelde bepaling op onderdelen moet
worden gewijzigd. Zoals hierboven opgemerkt, is het recht op een eerlijk
proces nu al stevig verankerd in de Nederlandse wetgeving en rechtspraktijk. De voorgestelde grondwettelijke bepaling krijgt een ruimer
toepassingsbereik dan de verdragsbepalingen, door daaronder alle
rechtsgeschillen te scharen. In die zin biedt de grondwettelijke bepaling
dus een ruimere bescherming dan de verdragsbepalingen. Wat betreft de
materiële waarborgen van een eerlijk proces sluit dit voorstel aan bij de
waarborgen die artikel 6 EVRM nu reeds biedt voor geschillen over
burgerlijke rechten en bij strafvervolging. Op dit punt is dus sprake van
vastlegging in de Grondwet van het minimum beschermingsniveau dat
artikel 6 EVRM biedt. Naar ons inzicht voldoen de huidige wetgeving en
rechtspraak aan dit niveau, ook in zaken betreffende rechtsgebieden die
buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM vallen. Met verankering van deze
norm van het recht op een eerlijk proces op grondwettelijk niveau geldt
straks één duidelijke en fundamentele standaard voor alle rechtszaken. De
voorgestelde bepaling biedt voorts een handvat voor de wetgever en voor
de rechter om – binnen de kaders van deze grondwetsbepaling – tot een
nadere invulling te komen van het grondwettelijke recht op een eerlijk
proces.
1.3 Opzet van de memorie van toelichting
In deze toelichting wordt na een korte weergave van de resultaten van de
consultatie over het onderhavige wetsvoorstel (paragraaf 2) ingegaan op
de democratische rechtsstaat als context voor het recht op een eerlijk
proces (paragraaf 3) en op de relatie van het recht tot andere grondwetsbepalingen (paragraaf 4), waaronder de bepalingen in hoofdstuk 6 van de
Grondwet over rechtspraak. Daarna volgen uiteenzettingen over het recht
op toegang tot de rechter in relatie tot het recht op een eerlijk proces
(paragraaf 5), de reikwijdte van het voorgestelde recht op een eerlijk
proces (paragraaf 6) en de verschillende elementen van een eerlijk proces
(paragraaf 7). Tot slot wordt in deze toelichting in gegaan op de relatie van
dit wetsvoorstel tot internationaalrechtelijke ontwikkelingen op het terrein
van het recht op een eerlijk proces (paragraaf 8), voor zover die nog niet
aan de orde zijn geweest in de voorgaande paragrafen en de administratieve lasten van dit wetsvoorstel (paragraaf 9).
2. Consultatie
Het voorstel is in internetconsultatie gegeven op 25 augustus 2014. Deze
internetconsultatie duurde tot 15 oktober 2014. Tevens is advies gevraagd
aan het College van procureurs-generaal (hierna: OM), de president van
en procureur-generaal bij de Hoge Raad (hierna: HR), de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ook: ABRvS), de Raad
voor de rechtspraak (hierna ook: Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak (hierna ook: NVvR), de Nederlandse orde van advocaten
(hierna: NOvA), de raad voor rechtsbijstand, het College voor de Rechten
van de Mens (hierna: CRM) en het Nederlands Juristen Comité voor de
Mensenrechten (hierna: NJCM). Het kabinet heeft reacties ontvangen van
voornoemde instanties, met uitzondering van de raad voor rechtsbijstand12. De NOvA heeft aangegeven dat hij geen bezwaren heeft tegen het
wetsvoorstel, noch tegen de onderbouwing daarvan en verder af te zien
van een advies. Slachtofferhulp Nederland heeft op eigen initiatief
gereageerd op het conceptwetsvoorstel. Zij wijst erop dat de veranderde
positie van het slachtoffer in de strafrechtelijke procedure verankering
verdient in dit grondwetsvoorstel, door in de memorie van toelichting op
te nemen dat ook het slachtoffer onafhankelijk van de vraag of hij zich
12

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

4

heeft gevoegd als benadeelde partij, recht heeft op een eerlijk proces. Dat
in een strafproces ook rekening moet worden gehouden met de rechten
en belangen van slachtoffers wordt in paragraaf 7.4.2 van de toelichting
benadrukt.
Alle adviesorganen geven aan dat zij achter de strekking van het
wetsvoorstel staan, namelijk verankering van de individuele rechtsbescherming op grondwettelijk niveau. In het bijzonder wordt de toegevoegde waarde van het voorgestelde grondwettelijke recht op een eerlijk
proces ten opzichte van bestaande internationale bepalingen onderschreven. Ook wordt de keuze voor de plaatsing van dit recht in hoofdstuk
1 van de Grondwet alom ondersteund. Wel wordt in de adviezen een
aantal vragen opgeworpen over de formulering en inhoud van de
voorgestelde bepaling en de onderbouwing daarvan in de memorie van
toelichting. In hoofdzaak beslaan de vragen de volgende thema’s: de
formulering van de reikwijdte van de bepaling (NJCM, OM, ABRvS), de
uitleg van de begrippen onafhankelijkheid en onpartijdigheid in de context
van dit wetsvoorstel (Rvdr,CRM), het niet expliciet in de grondwetsbepaling opnemen van bepaalde elementen van het recht op een eerlijk
proces, zoals een recht op hoger beroep en de openbaarheid van een
eerlijk proces (Rvdr, NJCM, CRM), alsmede het recht op toegang tot de
rechter (NJCM, CRM, NVvR). Op deze vragen wordt nader ingegaan in de
betreffende paragrafen van de memorie van toelichting. Op één punt, de
formulering van de reikwijdte van de bepaling, is niet alleen de toelichting
aangevuld, maar is ook de voorgestelde grondwetsbepaling zelf gepreciseerd, namelijk door daarin expliciet op te nemen voor welk type
rechtsbetrekkingen de bepaling geldt («vaststellen van rechten en
plichten» en «bepalen van de gegrondheid van een ingestelde strafvervolging»). Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de kritiek dat de
reikwijdte van de voorgestelde grondwetsbepaling zonder die precisering
te onbepaald is en de indruk wekt dat iedereen te allen tijd en onder alle
omstandigheden een recht op een eerlijk proces heeft. Ook is in de
adviezen gevraagd om nader in te gaan op de verhouding van de
voorgestelde grondwettelijke bepaling tot verdragsbepalingen die het
recht op een eerlijk proces vestigen (OM). Paragraaf 8 van de toelichting is
met een beschouwing hierover aangevuld. Tot slot vragen de Rvdr, NVvR,
NJCM, en het CRM aandacht voor de consequenties van het huidige
verbod op toetsing van formele wetten aan de Grondwet voor het
onderhavige voorstel. Hierop wordt kort ingegaan in paragraaf 4.1 van
deze toelichting.
In de internetconsultatie zijn acht reacties van uiteenlopende aard
gegeven. Ook deze zijn van ondersteunende aard voor het wetsvoorstel,
soms aangevuld met een reactie op de concrete uitwerking van het
voorgestelde recht op een eerlijk proces. Ten dele sluiten de via internetconsultatie genoemde punten aan bij de reacties van de adviesorganen,
zoals de opmerking dat de bepaling in zijn voorgestelde formulering een
onbepaalde reikwijdte heeft, over het gebruik en de betekenis van de term
«rechter» in plaats van «gerecht» en over het belang van naleving van het
nieuwe grondrecht in de praktijk. Ook deze reacties hebben aanleiding
gegeven om de toelichting op onderdelen aan te vullen.
Over het belang van de garantie van een eerlijk proces in de praktijk
merken wij het volgende op. Eén van de consultatiereacties was «Een
eerlijk proces moet je niet proclameren in de Grondwet, maar uitvoeren in
de praktijk.» Het College voor de Rechten van de Mens besluit zijn advies
met de opmerking dat de noodzaak om de toegang tot het recht niet
slechts op papier vast te leggen, maar ook in de praktijk te garanderen.
Beide uitspraken onderschrijft het kabinet volledig. Voor de burger is
natuurlijk in de eerste plaats van belang hoe (de toegang tot) het recht in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

5

de praktijk vorm krijgt. Het is waar dat de verankering van een grondrecht
in de Grondwet op zichzelf nog geen feitelijke waarborg vormt. Het begint
echter wel met het stellen van de norm, in dit geval op constitutioneel
niveau. Dat is de taak van de grondwetgever. De Grondwet heeft
voornamelijk een institutioneel-organisatorische en waarborgfunctie en
heeft daarnaast, dit geldt in het bijzonder voor hoofdstuk 1 van de
Grondwet, een juridisch-normatieve functie. Haar stabiliserende werking
in de politieke praktijk is van groot belang in een sterk veranderende
wereld.13 Het kabinet hecht aan de expliciete verankering van het recht op
een eerlijk proces op grondwettelijk niveau. De wetgever zal conceptwetgeving, indien relevant, moeten toetsen aan die grondwettelijke norm in
het wetgevingsproces, en kan daaraan ook nadere uitwerking geven. Als
de rechtspraktijk afwijkt van de in de Grondwet gestelde norm kan een
burger dit grondrecht bovendien direct inroepen voor de rechter, zolang
dat geen toetsing van de wet in formele zin aan de Grondwet behelst (zie
ook paragraaf 4.1).
3. Het recht op een eerlijk proces in een democratische
rechtsstaat
De rechtspraak is een pijler van de Nederlandse rechtsstaat en van groot
belang voor het goede functioneren van de samenleving.14 Het recht op
een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter staat in
nauwe relatie tot de elementen van de democratische rechtsstaat.15 Het
geeft er concrete invulling aan. In een rechtsstaat dient iedereen, ook de
overheid, zich aan de wet te houden. De vraag of daarvan sprake is, kan
aan de rechter worden voorgelegd.16
Tot de elementen van de rechtsstaat wordt in de eerste plaats gerekend
het legaliteitsbeginsel, ofwel het beginsel dat elk overheidshandelen dient
te zijn gebaseerd op een voorafgaande algemene regeling en binnen de
door het recht getrokken grenzen. Het democratieprincipe vereist dat
dergelijke regelingen ook democratisch tot stand zijn gekomen; dit
democratische aspect van de rechtsstaat komt mede tot uitdrukking in
grondwetsbepalingen inzake de Staten-Generaal, waaronder die met
betrekking tot het kiesrecht, en bepalingen inzake wetgeving en bestuur.
Het legaliteitsbeginsel richt zich tot elk overheidsambt, waaronder de
rechter. Deze wordt geacht recht te spreken op basis van de wet.
Een tweede kenmerk van de rechtsstaat is de machtenscheiding. De drie
categorieën van overheidsmacht, te weten wetgeving, uitvoering en
rechtspraak, worden uitgeoefend door drie te onderscheiden machten.
Deze machtenscheiding heeft in Nederland in het bijzonder gestalte
gekregen in een stelsel van elkaar wederzijds controlerende, in evenwicht
houdende organen (checks and balances) en in de vorm van decentralisatie, waarbij aan andere overheden, zoals gemeenten en provincies,
zelfstandige bevoegdheden gelaten worden. Het belang van de onafhankelijkheid van het met rechtspraak belaste deel van de rechterlijke macht
heeft binnen deze gedachte van machtenspreiding steeds meer nadruk
13

Kamerstukken II 2014/15, 31 570, nr. 20 en nr. 25, blz. 3.
Vgl. o.a. Verkenning «Speelruimte voor transparantere rechtspraak», Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2013.
15
P.P.T Bovend’Eert m.m.v. C.A.J.M. Kortmann, Rechterlijke Organisatie,Rechters en Rechtspraak, Deventer: Kluwer 2013, p. 12–13; M.C. Burkens, H.R.B.M. Kummeling, B.P. Vermeulen &
R.J.G.M. Widdershoven, Beginselen van de democratische rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2012,
alsmede Kamerstukken I 2012/13, 31 570, nr. G en I (met als bijlage de kabinetsnotitie over een
algemene bepaling waarin wordt uitgedrukt dat Nederland een democratische rechtsstaat is).
16
B.W.N. de Waard, Commentaar op artikel 17 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G.
Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2014 (www.nederlandrechtsstaat.nl)
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

6

gekregen, waardoor dit als een derde, afzonderlijke rechtsstatelijke eis kan
worden aangemerkt.
Tot slot gelden ook de (klassieke) grond- en mensenrechten als element
van de rechtsstaat. Deze rechten moeten omwille van hun fundamentele
karakter binnen een rechtsstaat worden beschermd. De grond- en
mensenrechten zijn vastgelegd in onder andere de Grondwet, het EVRM,
het EU-Handvest en het IVBPR. Rechtstreeks werkende bepalingen van de
mensenrechtenverdragen werken door in onze rechtsorde via de artikelen
93 en 94 van de Grondwet. De rechter ziet erop toe dat de overheid geen
inbreuk maakt op de grondrechten en rechtmatig handelt, met uitzondering van de toetsing van formele wetten aan de Grondwet. De grondwetgever heeft de rol van de rechter bij de handhaving van grondrechten
bij de algehele herziening van de Grondwet in 1983 benadrukt.17
Tegen deze achtergrond is duidelijk dat de rechter ten aanzien van elk van
de kernelementen van de rechtsstaat een cruciale rol heeft. Het rechtsstaatprincipe kent de rechter specifieke functies toe met het oog op de
bescherming van de vrijheden van burgers.18 De waarborg van het recht
op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter geldt
dan ook als een essentiële voorwaarde voor de effectuering van andere
grondrechten.
Dit wetsvoorstel heeft tot doel de waarborg van individuele rechtsbescherming op grondwettelijk niveau te verankeren. Het verankeren van
het recht op een eerlijk proces in de Grondwet en het garanderen van het
daaraan inherente recht op toegang tot de rechter, kan daarnaast
bijdragen aan het vertrouwen van de burger in de rechtsstaat en meer in
het bijzonder in de rechtspraak. Onderzoek uit 2012 toont aan dat het
vertrouwen van burgers in de rechtsstaat (mede) berust op de overtuiging
dat grondrechten grondwettelijk verankerd zijn en op de overtuiging dat
er sprake is van een scheiding van machten, met een onafhankelijke rol
voor de rechter.19 In het rapport «De toekomst van de nationale rechtsstaat» uit 2002 koppelde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het tegengaan van willekeur in de machtsuitoefening van de
staat, welke in laatste instantie is onderworpen aan controle van de
rechter, aan de verwachting van en de plicht tot gehoorzaamheid van
burgers aan de regels.20 Effectieve rechtsbescherming kan bijdragen aan
het voorkomen van gevoelens van onveiligheid en onzekerheid, van
eigenrichting of het overtreden van maatschappelijke normen en
waarden.21 Ook binnen de Europese Unie wordt het wederzijds
vertrouwen in elkaars rechtsstelsels van groot belang geacht voor het
functioneren van de Europese rechtsruimte.22 Nationaal heeft de wetgever
met het oog op vertrouwen in de rechtspraak diverse concrete maatregelen genomen, zoals het openstellen van een wrakingsprocedure en de
openbaarheid van het register waarin de nevenbetrekkingen van rechters
zijn opgenomen op grond van artikel 44 Wet rechtspositie rechterlijke
ambtenaren (Wrra).23 Ook binnen de rechterlijke organisatie is er
17

Bovend’Eert 2013, p. 13. Zie ook Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 4, blz. 10.
Bovend’Eert 2013, p. 13.
19
De herkomst van vertrouwen in de rechtsstaat 1993–2012, onderzoek van de VU in opdracht
van WODC, Ministerie van Veiligheid en Justitie, p. 84.
20
Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid, De toekomst van de rechtsstaat, 2002, p.
18–19.
21
Vgl. Kamerstukken II 2012/13, 31 753, nr. 64, blz. 1.
22
Zie Mededeling van de Europese Commissie van 11 maart 2014 «Een nieuw EU-kader ter
versterking van de rechtsstaat», COM (2014) 158, alsook het EU-scoreboard voor Justitie van
17 maart 2014, COM (2014) 155 en specifieke voorstellen met betrekking tot procedurele
waarborgen in strafprocedures (zie paragraaf 9).
23
Kamerstukken II 1994/95, 24 220, nr. 3, blz. 22.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

7

aandacht voor het vertrouwen in de rechtspraak, onder meer door (meer)
transparantie over haar functioneren24 en toenemende aandacht voor
haar kernwaarden, waaronder onafhankelijkheid, onpartijdigheid en
integriteit.25 Dit wetsvoorstel benadrukt de fundamentele betekenis van
een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter in een
democratische rechtsstaat door dit recht op te nemen in de Grondwet. Op
die manier kan dit wetsvoorstel bijdragen aan het vertrouwen van burgers
in de rechtspraak.
4. Het recht op een eerlijk proces als grondrecht mede in relatie
tot andere grondwetsbepalingen
4.1 Grondrechtelijke benadering
De strekking van het wetsvoorstel is om de waarborg van individuele
rechtsbescherming op grondwettelijk niveau te verankeren. Voorgesteld
wordt het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter te formuleren als een subjectief (grond)recht dat de burger
een bepaalde aanspraak geeft jegens de wetgever en rechter. Daarom
wordt deze bepaling in dit voorstel, conform het advies van de
meerderheid van de staatscommissie, opgenomen in hoofdstuk 1 van de
Grondwet over grondrechten. Een algemeen recht op een eerlijk proces is
daarin thans – ook in andere delen van de Grondwet – immers niet
opgenomen. Aan het niet opnemen van het recht op een eerlijk proces zijn
bij de algehele grondwetsherziening van 1983 geen expliciete overwegingen gewijd door de grondwetgever. Meer in algemene zin is de vraag
welke grondrechten juist wel of niet voorwerp van regeling in de
Grondwet zou moeten zijn in de parlementaire geschiedenis van 1983 niet
uitvoerig beantwoord.26
Wel bevat de Grondwet sporen van het recht op een eerlijk proces en het
recht op toegang tot de rechter.27 Wat betreft de grondrechten gaat het
daarbij in het bijzonder om artikel 15, tweede lid, het zogenoemde habeas
corpus-principe, artikel 16 dat het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel
waarborgt, artikel 17, het zogenoemde ius de non evocando en artikel 18,
dat een recht op bijstand in rechte (en in administratief beroep) vestigt.
Het habeas corpus-principe gaat over het recht op toegang tot de rechter
in geval van vrijheidsontneming. Als vrijheidsontneming zonder rechterlijke tussenkomst heeft plaatsgevonden, dan kan degene wiens vrijheid is
ontnomen de rechter verzoeken om zijn invrijheidsstelling.
Gelet op de inhoud van deze grondrechten wordt voorgesteld de nieuwe
bepaling in hoofdstuk 1 van de Grondwet op te nemen als een aanvulling
op het genoemde artikel 17 Grondwet. Deze plaatsing in hoofdstuk 1 sluit
ook aan bij de benadering in de verdragsbepalingen, die het recht op een
eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter waarborgen in
termen van een recht van justitiabelen. In reactie op het advies van de

24

Zie bijv. Jaarplan van de rechtspraak 2014, par. 3.5. Zie over vertrouwen in de rechtspraak ook
het symposiumnummer voor de VSR-jaarvergadering 2013 van Recht der Werkelijkheid 2013,
nr. 2. De bijdrage van Petra Jonkers, gebaseerd op de WRR-verkenning «Speelruimte voor
transparantere rechtspraak», wijst uit dat transparantie en meer informatie niet vanzelfsprekend leidt tot meer vertrouwen in de rechtspraak.
25
Vgl. M.L. van Emmerik, J.P. Loof en Y.E. Schuurmans, Systeemwaarborgen voor de
kernwaarden van de rechtspraak, Research Memoranda Raad voor de Rechtspraak, 2014, nr. 2.
26
Voorstudie staatscommissie Grondwet EUR 2.009, p. 21.
27
R. de Lange, B.J.G. Leeuw & P.A.M. Mevis, Grondwet en het recht op een eerlijk proces.
Algemene verkenning en uitwerking voor het strafrecht (voorstudie staatscommissie
Grondwet EUR), Kluwer 2009, p. 20. T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.H. Gerards, De
toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de Grondwet? (voorstudie staatscommissie
Grondwet UL), Kluwer 2009, p. 12–22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

8

Afdeling merken wij op dat de aard en plaats van het voorgestelde
grondrecht in hoofdstuk 1 betekent dat hiervoor de sinds de algehele
grondwetsherziening van 1983 geldende grondwettelijke beperkingssystematiek geldt. De voorgestelde bepaling kent evenwel net als artikel 6
EVRM geen expliciete beperkingsclausule. Dat achten wij noodzakelijk,
noch wenselijk. Ook andere grondwettelijke grondrechten ontberen een
beperkingsclausule (vergelijk artikel 1, 5 en 18, eerste lid, Grondwet). Naar
de mening van het kabinet is het recht op een eerlijk proces absoluut, in
die zin dat alle rechtsgeschillen in Nederland aan die norm moeten
voldoen. De invulling van wat een eerlijk proces in de zin van de grondwetsbepaling is, is uiteraard onderhevig aan uitleg. Vragen als «Welke
concrete waarborgen horen bij het recht op een eerlijk proces?» en
«Wanneer is sprake van een redelijke termijn?», zijn vragen over de
reikwijdte en de omvang van het recht en betreffen niet de mogelijkheden
tot beperking van het recht op een eerlijk proces. Het aan het recht op een
eerlijk proces inherente recht op toegang tot de rechter is niet absoluut, in
die zin dat er altijd regels van procedurele aard kunnen worden gesteld,
zolang deze regels er niet toe leiden dat het recht in zijn essentie wordt
aangetast (vergelijk artikel 18, eerste lid, Grondwet).28 Op de reikwijdte en
omvang van het voorgestelde recht wordt nader ingegaan in paragraaf 5
(wat betreft de toegang tot de rechter) en de paragrafen 6 en 7 (wat betreft
een eerlijk proces) van de toelichting.
Een grondwettelijk recht op een eerlijk proces heeft naast betekenis als
grondrecht voor de burger ook een functie voor de rechtsvorming door de
wetgever en rechtsvinding door de rechter.29 De voorgestelde bepaling
dient in de eerste plaats als grondwettelijk kader voor de wetgever bij het
opstellen van (nieuwe) wetgeving.30 Dit in aanvulling op het bestaande
kader voor het recht op een eerlijk proces in de verdragsrechtelijke
normen. De grondwettelijke bepaling die door een procespartij of
verdachte in een concrete (straf)procedure kan worden ingeroepen, zal
voorts door de rechter moeten worden gehandhaafd. De rechter moet
immers in elke procedure het recht op een eerlijk proces concreet
garanderen en vormgeven. De burger kan dus een beroep doen op de
toepassing van het grondrecht in de rechtspraktijk. De rechter moet de
grondwetsbepaling daarbij in acht nemen.
Het NJCM, CRM en de Rvdr zijn van mening dat de normatieve functie
van het voorgestelde recht op een eerlijk proces zou worden versterkt
door het afschaffen van het verbod op toetsing van formele wetten aan de
Grondwet. De NVvR ziet het wetsvoorstel gelet op het toetsingsverbod
vooral als een wijziging van de Grondwet die een functie heeft voor de
rechtsvorming door de wetgever. Het kabinet acht het niet in de rede
liggen om de discussie over het toetsingsverbod te voeren in het kader
van het onderhavige wetsvoorstel. Het initiatiefwetsvoorstel-Van
Tongeren31, waarin de rechter de bevoegdheid krijgt formele wetten te
toetsen aan een aantal grondrechten, waaronder artikel 17 van de
Grondwet, bevindt zich momenteel in het stadium van tweede lezing. Bij
de mondelinge behandeling hiervan zal het kabinet mede als adviseur van
de Kamer aan het debat deelnemen. Het kabinet is van mening dat het
onderhavige wetsvoorstel ook van betekenis is in het huidige grondwettelijke stelsel met het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet, zoals

28

Kamerstukken II, 1975/76, 13 873, nr. 3, p. 9.
Vgl. voorstudie staatscommissie Grondwet EUR 2.009, p. 31–33.
30
Vgl. Leeuw 2013, p. 101.
31
Voorstel van wet van het lid Van Tongeren tot verandering in de Grondwet, strekkende tot
invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de
Grondwet door de rechter (Kamerstukken 32 334).
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

9

eveneens wordt bevestigd door de eerder genoemde adviesorganen. In
dat opzicht zij ook verwezen naar paragraaf 1.2.
4.2 Hoofdstuk 6 van de Grondwet
De bepaling die het recht op toegang tot de rechter en het recht op een
eerlijk proces in de Grondwet opneemt, vertoont samenhang met het
onderwerp van hoofdstuk 6 van de Grondwet: rechtspraak. Daarin zijn
onder andere elementen van een eerlijke procesgang voor de rechter
opgenomen, zoals de openbaarheid en de motivering van rechterlijke
uitspraken (artikel 121 Grondwet, zie daarover nader paragraaf 7.4.1). Bij
de algehele grondwetsherziening van 1983 heeft de regering als
uitgangspunt genomen dat de hoofdlijnen, de taak en organisatie van de
rechtspraak in de GrondwetGrondwet vastliggen, zonder dat de wetgever
te zeer in zijn mogelijkheden wordt beperkt, en dat voorts voldoende
waarborgen zijn opgenomen ter verzekering van de belangen van de
justitiabelen.32 Daartoe is in hoofdstuk 6 de bevoegdheid van de rechterlijke macht vastgelegd in de artikelen 112 en 113 Grondwet. Artikel 115
Grondwet maakt het mogelijk voor geschillen die niet uit burgerlijke
rechtsbetrekkingen zijn ontstaan (de in artikel 112, tweede lid, Grondwet
bedoelde geschillen) administratief beroep open te stellen. Voor administratief beroep geldt sinds de uitspraak in de zaak Benthem t. Nederland 33,
dat dit gelet op artikel 6 EVRM slechts een voorfase kan zijn van beroep op
een onafhankelijke rechter. Deze rechtsregel is derhalve ook bepalend
voor de onderlinge relatie tussen artikel 115 Grondwet en het voorgestelde artikel 17, eerste lid, Grondwet. Als de wetgever administratief
beroep openstelt, zal daarna nog beroep op een rechter moeten
openstaan. Voorts vestigen de artikelen 116 en 117 Grondwet Grondwetwaarborgen omtrent de onafhankelijkheid van de leden van de rechterlijke
macht met rechtspraak belast. Op deze grondwettelijke onafhankelijkheidswaarborgen wordt nader ingegaan in paragraaf 7.2.1, omdat de
onafhankelijkheid van de rechter een belangrijk element is van het recht
op een eerlijk proces. Voor het overige laat hoofdstuk 6 veel over aan de
wetgever, zoals het aanwijzen van de gerechten die behoren tot de
rechterlijke macht.
Het onderhavige voorstel vestigt zoals toegelicht in de vorige paragraaf
een grondrecht van de burger. Het kabinet kiest daarmee voor een
grondrechtelijke invalshoek van het recht op eerlijk proces. De aanspraak
van de burger op een eerlijk proces leidt niet tot het anders inrichten van
de rechterlijke organisatie, zoals die nu in hoofdlijnen is vormgegeven in
hoofdstuk 6 van de Grondwet. Wel moet de wetgever uiteraard zorg
dragen voor het openstellen van een rechtsgang in die gevallen waarvoor
het recht op toegang tot de rechter geldt en blijven garanderen dat de
rechterlijke procedure is omgeven met de waarborgen van een eerlijk
proces. De wetgever blijft tot slot ook gehouden de absolute en relatieve
competentie van gerechten te bepalen.
4.3 Eerlijk proces tijdens een uitzonderingstoestand (artikel 103
Grondwet)
In reactie op het advies van de Afdeling lichten wij in deze paragraaf toe
hoe de voorgestelde bepaling zich naar ons inzicht verhoudt tot artikel 103
Grondwet. Artikel 103, tweede lid, Grondwet bepaalt dat in een algemene
uitzonderingstoestand bij wet onder meer kan worden afgeweken van
artikel 113, eerste en derde lid van de Grondwet, dat de rechterlijke macht
32
33

Kamerstukken II 1979/80, 16 162, nr. 3, blz. 1–2.
EHRM 23 oktober 1985, Benthem t. Nederland, nr. 8848/80; NJ 1986, 102, m.nt. EAA; AB 1986,
1, m.nt. EHB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

10

exclusief belast met de berechting van strafbare feiten. De achtergrond
van die afwijkingsmogelijkheid is de mogelijkheid om de destijds
bestaande mobiele krijgsraden bij land- en luchtmacht alsmede de
niet-permanente krijgsraden van de zeemacht met rechtspraak te
belasten, ook al behoren zij niet tot de rechterlijke macht.34 De huidige
mobiele rechtbanken die kunnen worden ingesteld op grond van art. 10
Wet militaire strafrechtspraak behoren evenmin tot de rechterlijke macht.
Artikel 17 Noodwet rechtspleging maakt het voorts mogelijk dat mobiele
rechtbanken bevoegd worden om strafbare feiten door burgers begaan te
berechten tijdens een algemene noodtoestand. Zoals de Afdeling opmerkt
is het huidige artikel 17 zodanig geformuleerd («de rechter die de wet hem
toekent») dat ook de militaire rechter die krachtens noodwetgeving
bevoegd is, de aan de burger toegekende rechter kan zijn. Evenzo zijn
deze mobiele militaire rechtbanken te beschouwen als een onafhankelijk
en onpartijdige rechter die een eerlijk proces waarborgen in de zin van de
voorgestelde nieuwe grondwetsbepaling. Ook daarin duidt het begrip
rechter niet uitsluitend op gerechten die tot de rechterlijke macht behoren.
De term rechter omvat alle rechterlijke colleges die van overheidswege
zijn ingesteld (zie ook de toelichting op artikel II). Artikel 17 is derhalve
ruimer geformuleerd dan artikel 113, door daaronder niet alleen de
rechterlijke macht te scharen, maar ook andere rechters die in Nederland
van overheidswege fungeren. Gelet hierop achten wij het niet noodzakelijk om het voorgestelde artikel 17, eerste lid, Grondwet toe te voegen
aan de in artikel 103 Grondwet genoemde bepalingen waarvan kan
worden afgeweken in een uitzonderingstoestand. Ook in een uitzonderingstoestand bestaat het recht op een eerlijk proces voor een rechter.
Zoals de Afdeling aangeeft kan onder voorwaarden wel van artikel 6
EVRM worden afgeweken in een door de verdragsstaat uitgeroepen
noodtoestand op grond van artikel 15 EVRM. Niettemin geldt ook dat voor
opschortbare rechten, zoals het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 5
EVRM) en het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM), noodmaatregelen alleen zijn toegestaan indien deze strikt noodzakelijk zijn. Of dit het
geval is beoordeelt het EHRM aan de hand van de ernst van de noodsituatie, de aard van de opgeschorte rechten en de inhoud en duur van de
getroffen maatregelen, alsmede eventuele waarborgen tegen misbruik
daarvan. Uit de jurisprudentie over artikel 15 EVRM, die uitsluitend
betrekking heeft op artikel 5 EVRM, blijkt dat ook als een verdragsstaat de
verplichtingen onder artikel 5, derde lid, EVRM heeft opgeschort de
periode van detentie niet te lang mag duren voordat iemand wordt
voorgeleid aan een rechterlijke instantie.35 Het recht op een eerlijk proces,
dat fungeert als schakelbepaling in het waarborgen van andere fundamentele rechten, kan ook in een noodtoestand een belangrijke functie
vervullen om ervoor te zorgen dat deze rechten niet verder worden
ingeperkt dan strikt noodzakelijk is.
4.4 Subjecten van het recht op een eerlijk proces
Het voorgestelde artikel 17, eerste lid, Grondwet geeft aan «ieder» het
recht op een eerlijk proces. De ABRvS heeft geadviseerd om nader in te
gaan op de vraag aan wie het recht op toegang tot de rechter toekomt. In
het bijzonder werpt zij de vraag op of ook bestuursorganen en/of
openbare lichamen hieraan een recht kunnen ontlenen. Volgens de
grondwetgever van 1983 moet primair worden gedacht aan natuurlijke
34
35

Kamerstukken II 1979/80, 15 681 nr. 12, p. 1.
EHRM 26 mei 1993, Brannigan and McBride t. Verenigd Koninkrijk, nrs. 14553/89 en 14554/89;
EHRM 18 december 1996, Aksoy t. Turkije, nr. 21987/93, par. 78; EHRM 17 juni 2003, Nuray Sen
t. Turkije, nr. 41478/98. Zie J.P. Loof «Commentaar op art. 15, par. C 2.2 (p. 1233)» in: SDU
Commentaar EVRM, Deel I – Materiële bepalingen, Den Haag: SDU Uitgevers 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

11

personen als drager van grondrechten, maar kunnen ook rechtspersonen
en andere groepen en organisaties zonder rechtspersoonlijkheid rechten
en aanspraken ontlenen aan grondrechten, voor zover dat naar de aard
van het betreffende grondrecht zin kan hebben.36 Dat laatste is zonder
meer het geval bij het nieuwe voorgestelde recht op een eerlijk proces.
Grondrechten gelden voorts voor een ieder, ongeacht de leeftijd.37 Ook
minderjarigen (vgl. artikel 40 Internationaal kinderrechtenverdrag) en
onder curatele gestelden komt het recht op een eerlijk proces toe, maar zij
kunnen voor de concrete uitoefening van het recht afhankelijk zijn van
degenen onder wier gezag zij vallen. Tevens gelden grondrechten sinds
1983 voor personen die in een bijzondere rechtsverhouding staan tot de
overheid, zoals ambtenaren, militairen en gedetineerden.
De grondwetsgeschiedenis van 1983 geeft geen aanwijzingen voor het
antwoord op de vraag of overheidsambten een beroep kunnen doen op
grondrechten. In de literatuur en jurisprudentie is de overheersende leer
dat de overheid als zodanig geen drager is van grondrechten. 38 Grondrechten beschermen immers juist tegen inmenging door de overheid. Dat
betekent dat bestuursorganen en/of openbare lichamen geen beroep
kunnen doen op grondrechten. Dit uitgangspunt geldt ook voor het
voorgestelde recht op een eerlijk proces.39 Waar de overheid partij is in
geschillen met burgers, bijvoorbeeld in bestuursrechtelijke procedures, is
het denkbaar dat rechten die betrekking hebben op de rechtspleging ook
door overheidsorganen worden ingeroepen, bijvoorbeeld wraking van
een rechter. De grondslag daarvan ligt dan evenwel niet in artikel 6 EVRM
of het voorgestelde artikel 17 Grondwet, maar in concrete procesrechtelijke wetsbepalingen, die uiteraard mede dienen ter waarborging van een
goede en eerlijke rechtspleging in een rechtsstaat.40
5. Toegang tot de rechter
5.1 Samenhang tussen het recht op een eerlijk proces en het recht op
toegang tot de rechter
Zoals hiervoor uiteengezet, heeft de rechter een onmisbare waarborgfunctie in het staatsbestel. De effectuering van deze functie is pas dan
gewaarborgd, indien de toegang tot de rechter is verzekerd en zo nodig in
rechte kan worden afgedwongen. Dat laatste is niet mogelijk op grond van
de Grondwet, en slechts ten dele op grond van artikel 6 EVRM, artikel 14
IVBPR of artikel 47 EU-Handvest. Hoewel de bevoegdheid van de rechter
in de Grondwet is vastgelegd, geeft dit, behoudens wellicht in zaken
waarin sprake is van vrijheidsontneming als bedoeld in artikel 113, derde
lid, Grondwet («een straf van vrijheidsontneming kan uitsluitend door de
rechterlijke macht worden opgelegd»), nog geen subjectief recht op
toegang tot de rechter. Het onderhavige voorstel beoogt dit algemene
recht op toegang tot de rechter nu ook grondwettelijk te garanderen.

36

Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 11.
Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 11.
38
C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012, p. 360; Van der Pot,
Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 276; deels anders: M.C.
Burkens, Algemene leerstukken van grondrechten naar Nederlands constitutioneel recht,
Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1989, p. 58 en A.G. Maris, Grondrechten tegen, jegens en voor de
overheid, Deventer: Kluwer 2008.
39
Vgl. HR 6 februari 1987, gemeente Den Haag t. Aral, NJ 1988, 47, waarin de Hoge Raad
oordeelde dat de overheid geen beroep toekomt op artikel 6, eerste lid, EVRM. Zie ook ABRvS
19 november 2003, AB 2004,196; ABRvS 29 april 2008, AB 2008, 260 en ABRvS 29 juli 2011, AB
2011, 281 m.nt. Backes.
40
Vgl. Van der Pot 2014 p. 276.
37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

12

De nauwe samenhang tussen het recht op een eerlijk proces en het recht
op toegang tot de rechter komt ook tot uitdrukking in de jurisprudentie
van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). In zijn
uitspraak Golder t. het Verenigd Koninkrijk heeft het EHRM vastgesteld dat
artikel 6 EVRM ook het recht op toegang tot de rechter garandeert en niet
alleen regels stelt omtrent de procedure als men eenmaal voor een
rechter is verschenen.41 Het EHRM beschouwt de toegang tot de rechter
als een inherent onderdeel van het recht op een eerlijk proces en leest het
derhalve in het eerste lid van artikel 6 EVRM in. De waarborgen van een
eerlijk proces hangen immers in het luchtledige als er in het geheel geen
toegang tot een rechter is. Het recht op toegang tot de rechter is een
voorwaarde voor de realisering van het recht op een eerlijk proces (en de
rechten van burgers), maar behoort ook zelf effectief te zijn. Tegen deze
achtergrond is het kabinet er in navolging van de staatscommissie van
overtuigd dat het recht op toegang tot de rechter, als inherent aan het
recht op een eerlijk proces grondwettelijk moet worden beschermd.
Na een uiteenzetting van het huidige stelsel van aanspraken op grond van
de Grondwet, volgt een toelichting op de voorwaarden waaronder dit
recht kan worden beperkt in overeenstemming met de jurisprudentie over
artikel 6 EVRM.
5.2 Grondwet
Onderscheiden kan worden tussen de regeling van de toegang tot de
rechter door middel van competentiebepalingen en de expliciete
verankering van het recht op die toegang. Dat laatste recht is in de
parlementaire geschiedenis van de grondwetsherziening van 1983 zoals
gezegd niet, en in de literatuur van die periode nauwelijks, aan de orde
geweest.42 De toegang tot de rechter als zodanig is wel verankerd in de
Grondwet, zij het deels en niet als afdwingbaar subjectief recht. Wat
betreft deze gedeeltelijke verankering zijn de artikelen 17, 18, 112 en 113
Grondwet van belang.
Het huidige artikel 17 Grondwet regelt het ius de non evocando: niemand
kan tegen zijn wil worden afgehouden van de rechter – al dan niet
behorend tot de rechterlijke macht – die de wet hem toekent. Deze
bepaling wordt ook wel aangeduid als een negatief geformuleerde
garantie van het recht op toegang tot de rechter. Zij garandeert dat
niemand door overheidsingrijpen mag worden beroofd van een bij de wet
opengestelde rechtsgang. Wel mag iemand vrijwillig afstand doen van
beroep bij de rechter, bijvoorbeeld bij contract (arbitrage of bindend
advies). Het hoeft niet per se een Nederlandse rechter te zijn, maar kan
ook gaan om een internationale rechter.43 Het huidige artikel 17 verplicht
de wetgever niet om te voorzien in een rechtsgang. Indien de wetgever
evenwel een rechter aanwijst, zoals is gebeurd in het Nederlandse
staatsbestel, is hij daarbij gebonden aan artikel 112, eerste lid, Grondwet
(exclusieve bevoegdheid van de rechterlijke macht inzake burgerlijke
rechten en schuldvorderingen) en artikel 113 (exclusieve bevoegdheid van
de rechterlijke macht inzake de berechting van strafbare feiten). De
wetgever bepaalt volgens artikel 116, eerste lid, Grondwet, ook welke
gerechten tot de rechterlijke macht behoren. Hij is daarin vrij, mits de

41

EHRM 21 februari 1975, Golder t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 4451/70. Zie SDU commentaar
EVRM 2013, Deel I: materiële rechten, C.1 Toegang tot de rechter (auteur B.J.G. Leeuw), p. 200.
42
Vgl. in deze zin ook voorstudie staatscommissie Grondwet EUR 2.009, p. 39–40 en voorstudie
staatscommissie Grondwet UL 2009, p. 9–12, ook in: Barkhuysen, Van Emmerik & Loof (red.),
Geschakeld recht, Deventer: Kluwer 2009, p. 13–39, op p.15–16.
43
Kamerstukken I 1998/99, 26 221, nr. 6, blz. 11 en nr. 36b, blz. 2 (wetsvoorstel tot goedkeuring
van het Lockerbie-verdrag).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

13

eisen vervat in artikel 117 Grondwet inzake de rechterlijke onafhankelijkheid in acht worden genomen.
De specifieke betekenis van het ius de non evocando wordt in dit voorstel
conform het unanieme advies van de staatscommissie behouden in het
tweede lid van de voorgestelde bepaling inzake het recht op een eerlijk
proces. Het huidige artikel 17 Grondwet biedt echter geen soelaas als de
wet niet heeft voorzien in een rechtsmiddel. In navolging van het EHRM
beschouwt het kabinet het recht op een (positief) recht op toegang tot de
rechter als inherent aan het recht op een eerlijk proces, zoals dat wordt
verankerd in het eerste lid van het voorgestelde artikel 17. Dat wil zeggen
dat als de wetgever (nog) niet heeft voorzien in een rechtsgang, maar de
rechtszaak wel binnen de reikwijdte van het voorgestelde artikel 17, eerste
lid, valt, de burger op grond van die grondwetsbepaling toch bij een
rechter terecht moet kunnen. Het ligt voor de hand dat de burgerlijke
rechter, die op dit moment reeds als restrechter functioneert op grond van
artikel 112, eerste lid, Grondwet, zich dan bevoegd verklaart.
Juridische geschillen worden niet altijd door middel van een gang naar de
rechter opgelost. Er zijn veel andere mogelijkheden om geschillen te
beslechten die goedkoper en sneller zijn dan een gang naar de rechter en
tot een even goede of zelfs meer bevredigende uitkomst voor partijen
kunnen leiden. Het gaat daarbij om buitengerechtelijke vormen van
geschilbeslechting, zoals zelfhulp, arbitrage, mediation en andere vormen
van (rechts)hulpverlening.44 Deze alternatieve vormen van geschilbeslechting berusten op een vrije keuze van de rechtzoekende, zoals volgt uit
het huidige artikel 17 Grondwet. Niemand mag door overheidsingrijpen
worden afgehouden van toegang tot de rechter die bij de wet is ingesteld.
Wel mag men vrijwillig afzien van een beroep op de rechter. Het voorgestelde nieuwe artikel 17, eerste lid, Grondwet gaat – net als de huidige
bepaling – over de toegang tot de overheidsrechter, dat wil zeggen over
de toegang tot de gerechten bedoeld in hoofdstuk 6 van de Grondwet:
gerechten die behoren tot de rechterlijke macht, de door de wetgever
ingestelde gerechten die niet behoren tot de rechterlijke macht, alsmede
de van overheidswege ingestelde tuchtrechtspraak. Private geschilbeslechting, particuliere tuchtrechtspraak en de genoemde andere alternatieve vormen van geschilbeslechting vallen derhalve buiten de reikwijdte
van het recht op een eerlijk proces in dit wetsvoorstel.
Om de toegang tot de rechter daadwerkelijk te kunnen effectueren kunnen
rechtzoekenden de ondersteuning van een raadsman nodig hebben.
Artikel 18 Grondwet geeft een algemeen recht op rechtsbijstand in
rechterlijke procedures en verplicht de wetgever om vast te stellen in
welke gevallen een recht op gefinancierde rechtsbijstand bestaat.
Onderdeel van het recht op toegang tot de rechter is dat rechtzoekenden
die zelf in redelijkheid niet de kosten van een juridische procedure kunnen
dragen, een beroep kunnen doen op gesubsidieerde rechtsbijstand.45
Artikel 18, tweede lid, Grondwet bevat geen rechtstreeks in rechte
inroepbaar grondrecht, maar verplicht de wetgever om regels te stellen
omtrent rechtsbijstand aan minvermogenden, zodat deze niet wegens hun
geringe financiële draagkracht van het fundamentele recht op bijstand in
rechte verstoken blijven.46 In welke gevallen iemand aanspraak kan maken
op gefinancierde rechtsbijstand is geregeld in de Wet op de rechtsbijstand
en de daarop gebaseerde besluiten. De wetgever is daarbij gehouden
44

Vgl. Kamerstukken I 2013/14, 33 750, P, blz. 1.
Kamerstukken I 2013/14, 33 750, P, brief van 13 december 2013 in reactie op de motie Kox c.s.,
Kamerstukken I 2013/14, 33 750, G, waarin de regering is gevraagd een visie te formuleren die
laat zien hoe de toegang tot de rechter en rechtshulp kan en zal worden gegarandeerd.
46
Kamerstukken II 1975/76, 13 873, nr. 3, blz. 8.
45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

14

binnen de grenzen van artikel 6 EVRM te blijven. Daarop wordt nader
ingegaan in de hierna volgende paragrafen.
5.3 Artikelen 6 en 13 EVRM, artikel 47 EU-Handvest
Het recht op toegang tot de rechter omvat volgens de jurisprudentie van
het EHRM in bepaalde gevallen de verplichting om te voorzien in
rechtsbijstand door een raadsman47 en kan gevolgen hebben voor de
eisen die aan een procedure gesteld worden.48 In bepaalde zaken bestaat
ook een recht op gesubsidieerde rechtsbijstand.49 Bij de beoordeling of in
een concreet geval recht bestaat op gesubsidieerde rechtsbijstand let het
EHRM op het belang van de zaak voor betrokkene, de complexiteit van de
zaak en het vermogen van betrokkene daadwerkelijk zijn eigen verdediging te voeren. Er is geen absoluut en automatisch recht op gesubsidieerde rechtsbijstand.50 De omvang van de verplichting tot het waarborgen
van het recht op toegang tot de rechter is dat de verwezenlijking van het
recht praktisch en effectief moet zijn.51 Ook de derde alinea van artikel 47
EU-Handvest benadrukt het belang van daadwerkelijke toegang tot de
rechter. In de toelichting daarop wordt erop gewezen dat volgens de
jurisprudentie van het EHRM in rechtsbijstand moet worden voorzien
wanneer de garantie van een doeltreffende voorziening in rechte wegens
het ontbreken van die bijstand ontwricht zou worden.
Het recht op toegang tot de rechter in de zin van artikel 6 EVRM vestigt
geen recht op hoger beroep. Het zevende protocol bij het EVRM, waarin
dat recht voor strafzaken wel is opgenomen, heeft Nederland niet
geratificeerd (zie paragraaf 7.4.3). Overigens hoeft niet elk afzonderlijk
deel van de rechtsgang te voldoen aan de vereisten verbonden aan het
recht op toegang tot een rechter, maar gaat het er veeleer om dat de
procedure in zijn geheel genomen aan die eisen voldoet. Zo is er ruimte
aan het begin van een procedure voor niet-rechterlijke colleges, mits
rechtszoekenden uiteindelijk de gang kunnen maken naar een beslissingsbevoegde rechterlijke instantie. Artikel 6 EVRM waarborgt tot slot het
recht op toegang tot de rechter zolang er volgens nationaal recht sprake is
van een relevante procedure; artikel 6 EVRM biedt geen basis om een
bepaalde procedure in het leven te roepen die niet door het nationale
recht wordt gewaarborgd.52
Het recht op toegang tot de rechter van artikel 6 EVRM moet in
samenhang worden gelezen met artikel 13 EVRM, dat eenieder wiens
verdragsrechten en -vrijheden zijn geschonden een recht geeft «op een
daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze
schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke
functie». Dit wordt ook wel het recht op effectieve rechtsbescherming
genoemd (naar de officiële Engelse tekst «right to an effective remedy»).
Die rechtsbescherming hoeft volgens het EHRM niet door de rechter te
worden geboden, maar kan ook worden gegarandeerd door bestuurlijke
of parlementaire instanties, mits deze in staat zijn om te voorzien in
effectieve rechtsbescherming. Er moet daadwerkelijk een effectief
rechtsmiddel bestaan en niet slechts in theorie, dat wil zeggen het

47

EHRM 9 oktober 1979, Airey t. Ierland, nr. 6289/73.
EHRM 15 juni 2004, S.C. t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 60958/00, EHRC 2004/75 (m.nt. Prakken).
49
EHRM 15 februari 2005, Steel & Morris t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 68416/01, EHRC 2005/37
(m.nt. Gerards). Het hof stelt hierin ook criteria vast in hoeverre dergelijke rechtsbijstand
geboden dient te worden.
50
EHRM 16 juli 2002, P., C. en S. t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 56547/00.
51
Vgl. SDU Commentaar artikel 6 EVRM 2013, p. 201–204; Van de Lanotte en Haeck (2005) p. 560.
52
Vgl. EHRM 14 december 2006, Markovic t. Italië, par. 94 en 95, EHRC 2007/32, m.nt. Heringa.
48

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

15

rechtsmiddel moet toegankelijk, doeltreffend en doelmatig zijn.53 De
eerste alinea van artikel 47 EU-Handvest is gebaseerd op artikel 13 van het
EVRM. Het recht van de Unie biedt echter een ruimere bescherming
omdat het een recht op een doeltreffende voorziening in rechte
waarborgt. Het Hof van Justitie van de EU heeft dit recht erkend als een
algemeen beginsel van het recht van de Unie en bepaald dat het eveneens
van toepassing is op de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie
toepassen.54 Deze jurisprudentie is geëerbiedigd in het EU-Handvest.
Artikel 47 geldt, ingevolge artikel 51 van het EU-Handvest, ten aanzien van
de instellingen van de Unie en de lidstaten wanneer deze het Unierecht
ten uitvoer brengen, en voor alle rechten die worden gewaarborgd door
het Unierecht.55 Wanneer de door het Unierecht gewaarborgde rechten en
vrijheden (artikel 47, eerste lid) of andere binnen de reikwijdte van het
EU-Handvest vallende rechtsvragen in het geding zijn, geldt het in artikel
47, tweede lid, EU-Handvest vervatte recht op een eerlijk proces ook voor
de Nederlandse rechter.
De Afdeling adviseerde in te gaan op de in de consultatiefase gedane
suggestie om ook het recht op een doeltreffende rechtsgang in de
Grondwet op te nemen. Dat recht wordt gezien als een wezenlijke
voorwaarde voor de uitoefening van het recht op een eerlijk proces. Hier
zij opgemerkt dat artikel 13 EVRM enkel samen met andere verdragsrechten kan worden ingeroepen. De eisen die aan het recht op effectieve
rechtsbescherming worden gesteld onder artikel 13 EVRM zijn in essentie
vergelijkbaar met die onder artikel 6 EVRM. Daar waar artikel 6 EVRM van
toepassing is heeft artikel 13 EVRM geen toegevoegde waarde.56 Omdat
in de voorgestelde grondwetsbepaling is gekozen voor een ruime
reikwijdte van het recht op een eerlijk proces door daaronder alle
rechtsgeschillen te brengen, achten wij het niet noodzakelijk om daaraan
nog expliciet toe te voegen dat die rechtsgang doeltreffend moet zijn.
5.4 Beperkingen op toegang tot de rechter
Het recht op toegang tot de rechter is niet absoluut in het geldende
(internationale) recht en evenmin in het aan het recht op een eerlijk proces
inherente recht op toegang tot de rechter in dit voorstel tot wijziging van
de Grondwet. Rechtspraak kost geld en rechtszaken zijn talrijk.57 Met het
oog op de beheersbaarheid van het stelsel van rechtspraak kunnen
procedurele beperkingen, beroepstermijnen, voorschriften dat eerst een
bezwaarschrift moet worden ingediend enzovoort worden beschouwd als
toegelaten beperkingen van het recht op toegang tot de rechter, mits
wordt voldaan aan de volgende criteria: de beperking mag niet de
essentie van het recht op toegang aantasten, de beperking moet een
legitiem doel dienen en moet proportioneel zijn in het licht van dat doel.58
De vraag in hoeverre de beperkingen zijn toegestaan valt onder artikel 6
EVRM in beginsel onder de margin of appreciation van nationale
53

J. Uzman, Constitutionele remedies bij schending van grondrechten (diss. Leiden), Kluwer
2013, p. 245, onder verwijzing naar T. Barkhuysen, Artikel 13 EVRM: effectieve nationale
rechtsbescherming bij schending van mensenrechten, Lelystad: Vermande 1998, p. 117–118.
54
HvJ 15 mei 1986, Johnston, zaak 222/84, Jurispr. 1986, blz. 1651; zie ook de arresten van
15 oktober 1987 in zaak 222/86, Heylens, Jurispr. 1987, blz. 4097, en van 3 december 1992 in
zaak C-97/91, Borelli, Jurispr. 1992, blz. I-6313.
55
Toelichting bij het Handvest van de Grondrechten, 14 december 2007, PbEU C303/29.
56
Zie T.Barkhuysen, M.L. van Emmerik en J.H. Gerards, De toegang tot de rechter en een eerlijk
proces in de Grondwet? (voorstudie voor de staatscommissie in opdracht van het Ministerie
van BZK), Kluwer 2009, p. 27.
57
Vgl. G. Corstens en R. Kuiper, De toegang tot de rechter in een moderne rechtsstaat. Ijkpunten
voor een concrete vormgeving, Justitiële Verkenningen, maart 2014, nr. 1, p. 10–18.
58
Vgl. EHRM 17 januari 2012, Stanev t. Bulgarije, nr. 36760/06, EHRC 2012/83, m.nt. Arends. Zie
B.J.G Leeuw, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.1 Toegang tot de rechter), in: Sdu Commentaar
EVRM, Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgevers 2013, p. 207.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

16

autoriteiten. De genoemde criteria beschouwt het kabinet ook als
richtinggevend voor het voorgestelde grondwettelijke recht. Toegang tot
de rechter impliceert niet dat te allen tijde ieder onderdeel van een geschil
of een strafvervolging voor een rechter ter discussie moet kunnen worden
gesteld, zoals het OM in zijn advies onder de aandacht heeft gebracht.
Procedurele beperkingen zijn bijvoorbeeld te vinden in het gesloten stelsel
van rechtsmiddelen in het strafprocesrecht. Het is niet mogelijk om
concreet aan te geven binnen welke marges de overheid moet blijven om
recht te doen aan de toegang tot de rechter en het recht op rechtsbijstand.
Dat zal steeds in een individueel geval aan de hand van de specifieke
omstandigheden moeten worden beoordeeld.59 Als voorbeelden van
doelen die het EHRM legitiem heeft geacht bij de beperking van het recht
op toegang tot de rechter kunnen worden genoemd de rechtszekerheid,
een goed functioneren van de rechterlijke macht en maatregelen ter
vermindering van de werklast van de rechterlijke macht.60 Daarbij moeten
ook de overige hiervoor genoemde toetsingscriteria, waaronder de
proportionaliteit, uiteraard in acht worden genomen. Binnen die kaders is
het heffen van griffierechten niet onverenigbaar met artikel 6 EVRM en
mag het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand worden onderworpen aan
bepaalde beperkingen of voorwaarden, zoals de betaling van een eigen
bijdrage. Bij de beoordeling of in een concreet geval recht bestaat op
gesubsidieerde rechtsbijstand let het EHRM op het belang van de zaak
voor betrokkene, de complexiteit van de zaak en het vermogen van
betrokkene daadwerkelijk zijn eigen verdediging te voeren.61 Van belang is
telkens dat het recht op toegang tot de rechter in ieder geval niet in
essentie wordt aangetast.
6. Reikwijdte van het recht op een eerlijk proces
6.1 Reikwijdte
Zoals reeds opgemerkt in paragraaf 1.2 beoogt de voorgestelde grondwettelijke bepaling een meerwaarde te geven ten opzichte van de verdragsbepalingen die het recht op een eerlijk proces garanderen om zodoende een
lacune in de individuele rechtsbescherming op grondwettelijk niveau op
te vullen. Het onderhavige voorstel heeft betrekking op alle rechtsgeschillen, dus anders dan artikel 6 EVRM ook op geschillen met betrekking
tot de toelating en uitzetting van vreemdelingen, fiscale procedures en
alle (arbeidsrechtelijke) geschillen van ambtenaren. Voorts heeft de
voorgestelde bepaling betrekking op een ingestelde strafrechtelijke
vervolging. De term «proces» in de zin van dit voorstel is dus breed, en
heeft betrekking op alle rechterlijke procedures, of het nu om een
civielrechtelijk, bestuursrechtelijk of strafrechtelijk proces gaat. Wij
beogen hiermee duidelijkheid te verschaffen over de brede reikwijdte van
de bepaling, die derhalve ruimer is dan eventuele associaties die de term
eerlijk proces oproept met bepaalde categorieën van zaken (bijv. strafrechtelijke procedures, waarop de Rvdr heeft gewezen). Alle categorieën van
zaken vallen onder de werking van het voorgestelde recht op een eerlijk
proces. De voorgestelde reikwijdte van het onderhavige voorstel gaat
daarmee verder dan de reikwijdte van artikel 6 EVRM. Het gaat eveneens
verder dan artikel 47 van het EU-Handvest, gelet op de beperkte werkingssfeer van het EU-Handvest ingevolge artikel 51, eerste lid, van het
EU-Handvest. Op de reikwijdte van de artikelen 6 EVRM en 47
EU-Handvest wordt hierna achtereenvolgens ingegaan. De verhouding
tussen beide bepalingen wordt beheerst door artikel 52, derde lid,
59

Kamerstukken I 2013/14, 33 750, P, blz. 4.
Vgl. Van Dijk/Van Hoof 2006, p. 573–575. Zie o.m. EHRM 19 december 1997, Brualla Gomez de
la Torre t. Spanje, nr. 26737/95.
61
Kamerstukken I 2013/14, 33 750, P, blz. 4–5.
60

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

17

EU-Handvest: voor zover het EU-Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, zijn de inhoud
en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan
worden toegekend. Opgemerkt zij, dat op de genoemde rechtsgebieden
die buiten de reikwijdte van de verdragen vallen op grond van bestaande
wetgeving in Nederland een met waarborgen omklede rechtsgang
bestaat, die het recht op toegang tot de rechter, bedoeld in artikel 17,
garandeert.
Artikel 6 EVRM is van toepassing bij het «vaststellen van zijn burgerlijke
rechten en verplichtingen» of bij het «bepalen van de gegrondheid van
een tegen hem ingestelde vervolging». Het begrip «burgerlijk» heeft een
verdragsautonome betekenis.62 Het EHRM geeft weliswaar een aantal
criteria voor de uitleg van dit begrip, maar waagt zich niet aan een
definitie. Al met al is wat betreft het «vaststellen van zijn burgerlijke
rechten en verplichtingen» een complexe en dynamische jurisprudentie
van het EHRM ontstaan. Hoewel het EHRM steeds meer rechten en
verplichtingen eronder laat vallen, blijft het artikel vooralsnog buiten
toepassing op geschillen over bepaalde categorieën rechtsgebieden, zoals
het belastingrecht, het vreemdelingenrecht, bepaalde categorieën van
ambtenarenzaken en geschillen die samenhangen met politieke rechten.63
Uit de Nederlandse rechtspraak volgt overigens dat uit het aan artikel 6
EVRM ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel voortvloeit, dat
ook in zaken die niet onder het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM
vallen een geschil wel binnen een redelijke termijn moet worden beslecht
(zie ook paragraaf 7.3).
De tweede alinea van artikel 47 EU-Handvest correspondeert met artikel 6,
eerste lid, EVRM. Met uitzondering van de werkingssfeer zijn de door het
EVRM geboden waarborgen op dezelfde wijze van toepassing in de Unie.
De werkingssfeer van artikel 47 EU-Handvest is enerzijds ruimer, nu de
bepaling een ieder een recht op een eerlijk proces geeft bij de vaststelling
van alle rechten en plichten, en anderzijds beperkter, omdat de bepaling
alleen geldt voor zover het gaat om de toepassing van Unierecht door
instellingen van de EU of de lidstaten.
Volgens de staatscommissie moeten het recht op een eerlijk proces en de
toegang tot de rechter zich uitstrekken tot alle situaties waarin iemand
door enig handelen in zijn rechtens beschermde belangen is getroffen.
Kwesties die op een serieuze manier raken aan iemands rechtspositie,
moeten uiteindelijk ter beoordeling en beslissing kunnen worden
voorgelegd aan de onafhankelijke overheidsrechter.64
6.2 Formulering
Het kabinet wenst de voorgestelde grondwetsbepaling een algemene
werking te geven, zonder de beperkingen in de reikwijdte die voortvloeien
uit de formulering van artikel 6 EVRM en artikel 47 EU-Handvest. In de
adviezen van het NJCM, de ABRvS, het OM en in de internetconsultatie is
er op gewezen dat de voorgestelde formulering van het eerste lid van
artikel 17 te onbepaald zou zijn, omdat daaruit niet duidelijk zou blijken
voor wie bij welke geschillen het recht op een eerlijk proces en het
daaraan inherente recht op toegang tot de rechter geldt. Het kabinet heeft
zich beraden op de gewenste formulering om te bewerkstelligen dat de
grondwetsbepaling de beoogde algemene werking krijgt, maar tevens
voldoende rechtszekerheid biedt en geen geschillen daaronder brengt die
62

EHRM 28 juni 1978, König t. Duitsland, nr. 6232/73, par. 89, 90 en 95.
Zie K. Witteman, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.2 Civil rights and obligations) in: SDU
Commentaar EVRM, Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgevers 2013, p. 220–233.
64
Corstens & Kuiper 2014, p. 10.
63

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

18

niet in rechte behoeven te worden beslecht. Daarom is een omschrijving
van de reikwijdte in de grondwetsbepaling zelf toegevoegd die zo nauw
mogelijk aansluit bij de formulering van artikel 6 EVRM en artikel 47
EU-Handvest.
De staatscommissie deed twee tekstvoorstellen. Zes leden stelde voor de
bepaling als volgt te formuleren: «ieder wiens door het recht beschermde
belangen worden getroffen heeft recht op een eerlijk proces (...)». De
overige vier leden stelden voor te kiezen voor de formulering van artikel 6
EVRM met weglating van het voor de reikwijdte beperkende woord
«burgerlijke»: «ieder heeft bij de vaststelling van zijn rechten en verplichtingen, of bij de bepaling van de gegrondheid van een tegen hem
ingestelde strafvervolging recht op een eerlijk proces (...)». De eerste
formulering heeft het voordeel van beknoptheid. Zij draagt echter het
risico in zich dat daarmee de deur wordt opengezet voor procedures over
trivialiteiten die de rechtspraak onnodig belasten. De wetgever zal dan
nader grenzen moeten trekken door regels te stellen over de mogelijkheid
van niet-ontvankelijkheid, proceskostenveroordelingen, of sancties op
misbruik van procedure om te voorkomen dat voor allerlei bagatelzaken
toegang tot de rechter grondwettelijk is gegarandeerd. De Afdeling
adviseerde nader in te gaan op de inhoudelijke merites van de eerste
formulering. Blijkens de toelichting op dat voorstel beoogt die formulering
met name een relevante aanpassing te zijn voor de rechtsbescherming
tegen de overheid. Wij delen de opvatting van deze leden dat voor
rechtsgeschillen tussen burger en overheid ten volle het recht op een
eerlijk proces moet gelden. Diezelfde inhoudelijke doelstelling kan volgens
ons worden bereikt met de begrippen «rechten» en «verplichtingen»,
zonder nadere beperking tot bepaalde rechtsgebieden, zoals in de tweede
formulering. Voorts worden strafzaken daarin uitdrukkelijk genoemd,
hetgeen de duidelijkheid van de bepaling ten goede komt. De voorstellen
verschillen qua inhoud dus niet wezenlijk van elkaar, nu beide betrekking
hebben op alle rechtsgeschillen. Voor het voorgestelde eerste lid van
artikel 17 gaat de voorkeur van het kabinet uit naar de tweede formulering, die begrippen bezigt waarmee de rechtspraktijk vertrouwd is,
omdat zij zijn ontleend aan artikel 6 EVRM. Deze aansluiting bij voor de
wetgever en in de rechtspraak bekende begrippen kan een goede
toepassing van de grondwettelijke bepaling vergemakkelijken. Dat komt
het kabinet voor als een groot voordeel.
6.3 Vaststelling van rechten en plichten
Wat betreft het «vaststellen» van burgerlijke rechten en verplichtingen
heeft het EHRM in het eerder genoemde uitspraak in de zaak Benthem t.
Nederland een beoordelingskader geformuleerd aan de hand waarvan de
vraag of sprake is van een geschil moet worden beantwoord. Daaraan zijn
sindsdien geen criteria meer toegevoegd. Het EHRM stelt volgens dat
kader steeds voorop dat a) artikel 6, eerste lid, alleen van toepassing is op
een daadwerkelijk, ernstig geschil, b) dit geschil niet alleen betrekking
hoeft te hebben op het bestaan van een recht, maar ook betrekking kan
hebben op de strekking ervan en de wijze waarop dit wordt uitgeoefend
en c) de uitkomst van het geschil rechtsreeks beslissend is voor de
uitoefening van het betrokken recht: een zwak verband of ver verwijderde
gevolgen volstaan niet. Dit kader is bruikbaar voor de voorgestelde
grondwettelijke bepaling. Het geeft aan dat de rechter beslist in een
geschil over rechten en verplichtingen, die een basis hebben in het
geldende recht.
Het geschil moet voorts (in artikel 6 EVRM burgerlijke) «rechten en
verplichtingen» betreffen. Daarvan kan sprake zijn indien iemand op
verdedigbare gronden kan betogen dat het door hem ingeroepen recht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

19

door het nationale recht wordt erkend. Bij de vraag of dat het geval is,
speelt een rol of aan de nationale rechter of het betrokken bestuursorgaan
een discretionaire bevoegdheid is toegekend.
Onder de reikwijdte van de voorgestelde bepaling vallen niet alleen
geschillen die door middel van een dagvaarding aanhangig worden
gemaakt, maar ook verzoekschriftprocedures, zoals verzoeken tot adoptie
of het benoemen van een voogd, beslissingen die eveneens aan de
rechter zijn opgedragen. Ook hierbij gaat het immers om de vaststelling
van rechten en verplichtingen. Verzoekschriftprocedures waren oorspronkelijk bedoeld voor verzoeken aan de rechter om een voorziening waarbij
belanghebbenden gehoord moeten worden, zoals het onder bewind
stellen van een persoon, maar sommige verzoekschriftprocedures hebben
een contentieus karakter gekregen, dat wil zeggen dat er sprake is van
partijen die tegenover elkaar staan. Voorbeelden daarvan zijn de
verzoeken om echtscheiding of ontbinding van een arbeidsovereenkomst.
Dagvaardings- en verzoekschriftprocedures zijn de afgelopen decennia
bovendien sterk naar elkaar toe gegroeid. Een aanhangige wijziging van
het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) stelt een systeem voor
van één procesinleiding en één basisprocedure in het burgerlijk procesrecht.65 Hiermee wordt een aantal verschillen tussen voormelde procedures opgeheven. De nieuwe termen worden vorderingsprocedure en
verzoekprocedure, waarvoor dus dezelfde basisprocedure komt te gelden
als de wetsvoorstellen worden aanvaard en in werking treden.
6.4 De gegrondheid van een ingestelde vervolging
Wat betreft de «gegrondheid van de vervolging» heeft het EHRM
verschillende criteria ontwikkeld aan de hand waarvan kan worden
vastgesteld of een nationale procedure als vervolging in de zin van artikel
6 EVRM dient te worden aangemerkt. Deze vraag doet zich met name voor
in tuchtrechtelijke, fiscaalrechtelijke en administratiefrechtelijke procedures waarin een maatregel wordt opgelegd met bestraffende elementen,
zoals een boete. Met name zijn relevant de drie zogenoemde Engelcriteria: a) de classificatie van de overtreding naar nationaal recht, b) de
aard van de overtreding, en c) de aard en ernst van de opgelegde
sanctie.66 Als een verboden gedraging in het nationale recht onder het
strafrecht valt, is artikel 6 EVRM zonder meer van toepassing op grond
van het eerste criterium. In de tweede plaats kan de aard van de
overtreding bepalend zijn: als de norm zich tot alle burgers richt en de
sanctie die op overtreding daarvan staat tot doel heeft af te schrikken en
te straffen, is artikel 6 EVRM eveneens van toepassing. Tot slot kan een
norm, ook als deze slechts gericht is tot een bepaalde groep met een
bijzondere status, zoals bij tuchtrechtrechtelijke normen vaak het geval is,
op grond van de aard en zwaarte van de sanctie strafrechtelijk in de zin
van artikel 6 EVRM zijn.

65

Wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en de Algemene wet bestuursrecht in verband met de vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht, Kamerstukken
II 2014/15, 34 059, nrs. 1–3 en Wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in
verband met vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht in hoger beroep en
cassatie, Kamerstukken II 2014/15, 34 138, nrs. 1–3.
66
EHRM 8 juni 1976, Engel e.a. t. Nederland, nr. 5100/71; EHRM 21 februari 1984, Öztürk t.
Duitsland, 8544/79, § 50, 53. Vgl. D.L.F. de Vocht, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.3
gegrondheid vervolging), in: SDU Commentaar EVRM, Deel I – Materiële rechten, Den Haag:
SDU Uitgevers 2013, p. 233–259.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

20

7. Elementen van een eerlijk proces
7.1 Inleiding
Er zijn verschillende opties voor de grondwettelijke verankering van
afzonderlijke elementen van het recht op een eerlijk proces. Een
mogelijkheid is om de verscheidene elementen van een recht op een
eerlijk proces gedetailleerd in de Grondwet vast te leggen. De staatscommissie gaf aan dat deze optie, ondanks het mogelijke voordeel van
richting geven aan de rechterlijke activiteit, minder goed past bij het
karakter van de Grondwet. Een andere optie is het recht op een eerlijk
proces zeer algemeen te formuleren zonder enige begrenzing tot een
bepaald type rechtsbetrekking of een bepaald type procedure. Tot slot kan
worden gekozen voor een vorm waarin – naar het voorbeeld van
verdragsbepalingen – wel enkele kernelementen van het recht op een
eerlijk proces die gelden voor alle typen rechterlijke procedures onderdeel
vormen van de bepaling, maar afzonderlijke deelrechten voor een bepaald
type rechterlijke procedure daar niet in worden opgenomen. In dit
wetsvoorstel is voor deze laatste optie gekozen door de belangrijkste
algemene noties die gelden voor alle typen rechterlijke procedures in
artikel 17, eerste lid van de Grondwet op te nemen, in het bijzonder de
onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter en de berechting
binnen een redelijke termijn. Deze noties zijn reeds bekend en uitgewerkt
in het Nederlandse recht.
Kenmerkend voor een rechter is in het bijzonder dat deze onafhankelijk en
onpartijdig van de andere overheidsmachten en de partijen in het geschil
functioneert. Deze begrippen komen ook terug in het dictum van de
hiervoor vermelde motie Lokin-Sassen c.s. Voorts wordt op deze wijze – in
aanvulling op de artikelen 116 en 117 Grondwet over de rechtspositie van
de rechter – nader uitvoering gegeven aan een aanbeveling van het
Comité van Ministers van de Raad van Europa uit 2010, die stelt dat de
onafhankelijkheid van rechters en de rechterlijke macht in de Grondwet of
op het hoogst mogelijke juridische niveau in een lidstaat moet zijn
verankerd.67
Berechting binnen een redelijke termijn komt net als de onafhankelijkheid
en onpartijdigheid terug in de kern van alle verdragsbepalingen die het
recht op een eerlijk proces garanderen (artikel 6, eerste lid, EVRM, artikel
47 EU-Handvest en artikel 14, eerste lid, IVBPR). Zonder berechting binnen
een redelijk termijn kan niet gesproken worden van een eerlijk proces. De
belangrijkste reden voor de eis van berechting binnen een redelijke
termijn is dat de mate van onzekerheid waarmee een verdachte en (in
mindere mate) een benadeelde partij in een geschil moet leven zoveel
mogelijk wordt beperkt. Naast deze functie van rechtszekerheid is
berechting binnen een redelijke termijn noodzakelijk voor de effectiviteit
en geloofwaardigheid van de rechtspraak.68
Deze elementen van berechting door een onafhankelijke en onpartijdige
rechter en berechting binnen een redelijke termijn zijn aan te merken als
beginselen van behoorlijke rechtspraak.69 Conform het advies van de
staatscommissie stelt het kabinet voor geen specifieke deelrechten voor

67

Recommendation (2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges:
independence, efficiency and responsibilities, 17 November 2010, par. 7.
68
Vgl. J. Meese, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.7 redelijke termijn), in: Sdu Commentaar EVRM,
Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgevers 2013, p. 312–313, met verwijzing naar
EHRM 24 oktober 1989, H. t. Frankrijk, nr. 10073/84, par. 58 en EHRM 27 juni 1968, Wemhoff t.
Duitsland, nr. 2122/64, par. 18.
69
Vgl. Bovend’Eert 2013, p. 290–291. Van der Pot 2006, p. 605.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

21

een bepaald type rechterlijke procedure in artikel 17 Grondwet op te
nemen, zoals specifieke rechten van de verdediging in een strafrechtelijke
procedure. Die rechten zijn al stevig verankerd in het straf(proces)recht.
Hierna wordt afzonderlijk ingegaan op de elementen van het voorgestelde
recht op een eerlijk proces; op de onafhankelijkheid en onpartijdigheid in
paragraaf 7.2 en op de redelijke termijn in paragraaf 7.3. Enkele elementen
van het recht op een eerlijk proces die niet nadrukkelijk terugkomen in de
voorgestelde grondwetsbepalingen worden nader toegelicht in paragraaf
7.4.
7.2 Beslissing en berechting door een neutrale overheidsinstantie
In een rechtsstaat moeten burgers erop kunnen vertrouwen dat een
volstrekt neutrale overheidsinstantie «zonder aanzien des persoons»
geschillen beslist en strafbare feiten berecht. Deze neutraliteit kent twee
elementen: de rechterlijke onafhankelijkheid en de rechterlijke onpartijdigheid. Het eerste betreft de neutraliteit van de rechter ten opzichte van
de beide andere staatsmachten, de wetgever en het bestuur. Het tweede
betreft de neutraliteit van de rechter ten opzichte van het concrete geschil
of strafbare feit dat hem ter berechting wordt voorgelegd.70
7.2.1 Rechterlijke onafhankelijkheid
De onafhankelijkheid van de rechter heeft voornamelijk betrekking op de
verhouding tussen de rechter en de andere twee staatsmachten, bestuur
en wetgever. Zij kent verschillende elementen: de persoonlijke of
rechtspositionele onafhankelijkheid en de zakelijke of functionele
onafhankelijkheid. Naast deze twee elementen van onafhankelijkheid van
de individuele rechter, of de kamer waarin wordt recht gesproken, kan ook
een institutionele onafhankelijkheid van de gerechten of de gehele
rechterlijke organisatie worden onderscheiden ten opzichte van de beide
andere staatsmachten.71
De grondwetgever heeft van oudsher met name oog gehad voor de
persoonlijke onafhankelijkheid. De Grondwet biedt daarvoor ruime
waarborgen. Artikel 117, eerste lid, Grondwet, garandeert de benoeming
voor het leven van leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast.
Daarnaast is van belang artikel 117, derde lid, Grondwet dat bepaalt dat
(slechts) een gerecht van de rechterlijke macht bevoegd is deze leden van
de rechterlijke macht te schorsen en te ontslaan; schorsing en ontslag
door bijvoorbeeld de regering of door het parlement zijn aldus uitgesloten. Voorts vereist artikel 117, vierde lid, Grondwet, een afzonderlijke
wettelijke rechtspositieregeling voor rechters. Tot slot bepaalt artikel 116,
vierde lid, Grondwet, dat het (administratief en tuchtrechtelijk) toezicht op
rechters een interne aangelegenheid van de rechterlijke macht is. De Wrra
bevat nadere voorschriften over benoeming, schorsing en ontslag
alsmede inzake het (administratief en tuchtrechtelijke) toezicht op
rechters.
Deze (grond)wettelijke onafhankelijkheidswaarborgen gelden voor de
leden van de rechterlijke macht, met rechtspraak belast. De Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep
en het College van Beroep voor het bedrijfsleven maken geen deel uit van
de rechterlijke macht in de zin van de Wet op de rechterlijke organisatie
(Wet RO). De persoonlijke onafhankelijkheid van hun leden is op vergelijkbare wijze als voor de leden van gerechten die wel tot de rechterlijke
70
71

Bovend’Eert 2013, p. 17.
Bovend’Eert 2013, p. 18; P.M. van den Eijnden, Onafhankelijkheid van de rechter in constitutioneel perspectief (diss. Nijmegen), Deventer: Kluwer 2011, p. 18–21 en 460–461.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

22

macht behoren in afzonderlijke wetten geregeld. Materieel gelden
derhalve dezelfde onafhankelijkheidswaarborgen voor rechters die lid zijn
van deze colleges als voor leden van de rechterlijke macht.
Artikel 6 EVRM garandeert eveneens de persoonlijke onafhankelijkheid
van rechters, maar deze bescherming biedt, blijkens vaste jurisprudentie
van het EHRM, minder waarborgen dan de Grondwet.72 Dat ligt anders
met betrekking tot de zakelijke onafhankelijkheid. Onder de zakelijke
onafhankelijkheid wordt voornamelijk en in essentie verstaan de
beslissingsvrijheid van de rechter bij de uitoefening van zijn functie
tegenover de beide andere staatsmachten. Dit aspect van de rechterlijke
onafhankelijkheid is niet in de Grondwet verankerd. Het is wel af te leiden
uit artikel 6 EVRM en uit een aantal voorschriften van de Wet RO. De
bepalingen uit de Wet RO zijn gericht tot bepaalde bestuurlijke ambten
van de rechterlijke organisatie, in het bijzonder het bestuur van een
gerecht (artikelen 23 en 24 Wet RO), de Raad voor de rechtspraak (artikel
96 Wet RO) en de Minister van Veiligheid en Justitie (artikel 109 Wet RO).
Deze bepalingen behelzen een verbod voor deze ambten om zich te
begeven op het terrein van de uitoefening van rechtspraakbevoegdheden
van de rechter (de zogenoemde onafhankelijkheidsexcepties).
De Raad voor de rechtspraak vraagt in aanvulling op deze elementen van
onafhankelijkheid in zijn advies aandacht voor de noodzakelijke onafhankelijkheid van de individuele rechter in zijn eigen organisatie. De Rvdr
beveelt aan om aan te sluiten bij de rechterscode die is opgesteld door de
NVvR als referentiekader voor het rechterlijk handelen waarnaar rechters
zich kunnen richten bij de uitoefening van hun werkzaamheden. Par. 2.2.
van de rechterscode stelt dat de rechter in zijn rechterlijk handelen
autonoom is ten opzichte van de organisatie waarbinnen hij werkt en de
collega’s met wie hij samenwerkt. Die autonomie staat niet in de weg aan
inhoudelijke samenwerking met rechters uit een oogpunt van rechtseenheid. De Rvdr doelt op de individuele rechterlijke oordeelsvorming.
Deze vorm van zakelijke onafhankelijkheid gaat niet over de relatie van de
rechter tot de andere staatsmachten, maar betreft de relatie tot andere
rechters. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat individuele rechters
bij de oordeelsvorming ook verschoond moeten blijven van aanwijzingen
of uitgeoefende druk van collega-rechters en leidinggevenden.73 Indien
zich een situatie voordoet waarbij sprake is van dergelijke druk op de
individuele oordeelsvorming binnen de rechterlijke organisatie kan sprake
zijn van een schijn van afhankelijkheid van de rechter.
In de literatuur wordt ten slotte ook een institutionele onafhankelijkheid
van de rechterlijke organisatie als staatsinstelling onderscheiden. Voor het
waarborgen hiervan is noodzakelijk dat de overheidsorganisatie waarvan
de afzonderlijke rechters deel uitmaken een onafhankelijke positie
inneemt tegenover de beide andere staatsmachten.74 De institutionele
onafhankelijkheid vloeit voort uit het beginsel van de machtenscheiding
en het algemene stelsel van bevoegdheidsverdeling tussen de machten in
de Grondwet en wetgeving. Zij is niet absoluut, omdat wetgever en
bestuur op het terrein van de rechterlijke organisatie wel bevoegdheden
72

Bovend’Eert 2013, p. 20; Van den Eijnden 2011, p. 75; M. Kuijer, The blindfold of Lady Justice
Judicial independence and impartiality in light of the requirements of Article 6 ECHR
(diss. Leiden), Nijmegen: Wolf Legal Productions 2004.
73
O.m. EHRM 25 juli 2008, Agrokompleks t. Oekraïne, nr. 23465/03; EHRM 9 oktober 2008
Moiseyev t. Rusland, nr. 62936/00; EHRM 22 december 2009 Parlov-Tkalic t. Kroatië, nr.
24810/06; EHRM 19 april 2011, Khrykin t. Rusland, nr. 33186/08; EHRM 19 april 2011, Baturlova
t. Rusland, nr. 33188/08. Vgl. P.M. van den Eijnden, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.8.1.3
Verhouding tussen rechters onderling), in: SDU Commentaar EVRM, Deel I – Materiële
bepalingen, Den Haag: SDU Uitgevers 2013.
74
Bovend’Eert 2013, p. 27.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

23

uitoefenen, zoals het bepalen van de inrichting, samenstelling en
bevoegdheid van de rechterlijke macht door de wetgever. Zoals toegelicht
in paragraaf 4.1 heeft het voorgestelde artikel 17, eerste lid, Grondwet een
grondrechtelijke invalshoek, die het recht van de burger op behandeling
van zijn zaak door een onafhankelijke (en onpartijdige) individuele rechter
of rechterlijk college centraal stelt.
7.2.2 Rechterlijke onpartijdigheid
De rechter dient behalve onafhankelijk ook onpartijdig te zijn. De rechter
mag geen belang hebben bij de uitkomst van een zaak en dient neutraal te
zijn. Referentiepunt bij de waardering van de onpartijdigheid is de rechter
en zijn verhouding tot de partijen en de overige procesdeelnemers
enerzijds, en het onderwerp van de zaak anderzijds.75 De huidige
Grondwet noemt dit element van de neutraliteit van de rechter nergens
met zoveel woorden. Dit is in artikel 6 EVRM wel het geval. Het EHRM
onderscheidt bij de uitleg van die bepaling de subjectieve en objectieve
onpartijdigheid van de rechterlijke instantie. De subjectieve onpartijdigheid heeft betrekking op de persoonlijke instelling en overtuiging van
een individuele rechter in een bepaalde zaak. Dat een rechter daadwerkelijk vooringenomen is, wordt niet snel aangenomen. De subjectieve
onpartijdigheid wordt geacht aanwezig te zijn, totdat het tegendeel is
bewezen. De objectieve onpartijdigheid houdt in dat een rechterlijke
instantie ook geen schijn van partijdigheid mag hebben, omdat het
vertrouwen van burgers in de rechtspraak van groot belang is. Welke
indruk procespartijen hebben van de onpartijdigheid van een rechterlijke
instantie is niet doorslaggevend: de twijfel aan de onpartijdigheid moet
objectief gerechtvaardigd zijn. Of daarvan sprake is hangt af van de
concrete omstandigheden van het geval. Omstandigheden waaronder het
EHRM een schending van het vereiste van de objectieve onpartijdigheid
heeft aangenomen zijn onder meer de gelijktijdige vervulling van andere
(niet-rechterlijke) functies door een rechter, het bestaan van familiebanden
tussen rechter en procespartijen, het lidmaatschap van een bepaalde
vereniging of politieke partij die op de een of andere wijze betrokken was
bij de zaak, of eerdere betrokkenheid van een rechter in dezelfde of
aanverwante zaken.76 Een combinatie van wetgevingsadvisering en
rechtspraak is niet strijdig met het vereiste van objectieve onpartijdigheid
zolang er geen sprake is van een oordeel over «dezelfde zaak», waarvoor
meer nodig is dan enige samenhang tussen de aan de orde zijnde
rechtsvragen, door dezelfde leden van een instantie.77
In de Nederlandse regelgeving wordt de rechterlijke onpartijdigheid
vooral gewaarborgd door de voorschriften inzake de verschoning en
wraking van rechters in het civiele, straf- en bestuursprocesrecht
(respectievelijk in de artikelen 36–39 Rv, 512–515 Sv en 8:15–8:18 Awb).
Voorts hebben enkele wettelijke voorschriften impliciet betrekking op de
rechterlijke onpartijdigheid, bijvoorbeeld artikel 12 Wet RO over het
verbod op contact met partijen, artikel 5g Wrra over het afleggen van de
eed en artikel 44 Wrra over onverenigbare nevenfuncties.

75

M.I. Veldt, Het EVRM en de onpartijdige strafrechter, Arnhem: Gouda Quint 1997, p. 45.
Het criterium van dezelfde zaak vloeit voort uit EHRM 6 mei 2003, Kleyn e.a. t. Nederland, nrs.
39343/98, 39651/98, 43147/98 en 46664/99. In die zaak oordeelde het EHRM dat geen sprake
was van dezelfde zaak en artikel 6 EVRM derhalve niet geschonden.
77
Vgl. EHRM 9 november 2006, Sacilor Lormines t. Frankrijk, nr. 65411/01, par. 74; NJ 2007, 303
(m.nt. Alkema); AB 2007, 281 (m.nt. De Waard) en EHRC 2007/15 (m.nt. Verhey).
76

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

24

7.3 Redelijke termijn
Zoals hiervoor uiteengezet is berechting binnen een redelijke termijn een
essentieel onderdeel van het recht op een eerlijk proces. Er is feitelijk geen
eerlijk proces als een rechterlijke procedure buitensporig lang duurt. De
berechting binnen een redelijke termijn is een eigenschap van een goede
rechtsbedeling, waarbij een evenwicht moet worden gevonden tussen de
kwaliteit van de procesvoering en de snelheid van de berechting.78
Grondwettelijke verankering van deze notie heeft organisatorische
implicaties, in die zin dat de rechtspraak zo moet zijn georganiseerd dat
berechting binnen een redelijke termijn daadwerkelijk mogelijk is. De
termijnen voor afzonderlijke fasen in een juridische procedure, bijvoorbeeld voor het indienen van processtukken, zijn verankerd in het
procesrecht.
Wat een redelijke termijn is, is contextafhankelijk en blijft ook met opname
van deze notie in de Grondwet daarom in hoofdzaak aan de rechter. Uit
vaste jurisprudentie blijkt bijvoorbeeld dat naarmate de belangen groter
zijn, een zaak sneller moet worden afgedaan. De redelijkheid van de duur
van een (straf)zaak is afhankelijk van onder meer de complexiteit van de
zaak, de invloed van de verdachte en/of zijn raadsman op het procesverloop en de wijze waarop de zaak door de bevoegde autoriteiten is
behandeld.79 Ook kan een burger de schade die hij lijdt door
overschrijding van de redelijke termijn vergoed krijgen.80 Overschrijding
van de redelijke termijn kan bovendien worden aangemerkt als een
onrechtmatige daad, die kan leiden tot vergoeding van de immateriële
schade. In het geval van een strafzaak kan overschrijding van de redelijke
termijn leiden tot strafvermindering.
De Grondwet bevat reeds een bepaling over berechting binnen een
redelijke termijn in verband met de lengte van het voorarrest. Artikel 15,
derde lid, Grondwet bepaalt dat de berechting van hem aan wie met het
oog daarop zijn vrijheid is ontnomen, binnen een redelijke termijn
plaatsvindt. Deze bepaling bevat een waarborg tegen een onevenredig
lang voorarrest. Wat een redelijke termijn is, is volgens de grondwetgever
van 1983 in abstracto moeilijk aan te geven en derhalve niet (grond)wettelijk vastgelegd.81 Daarbij zal onder meer een rol spelen de tijd die nodig
is om het gerechtelijk onderzoek te voltooien.
De hoofdlijnen van de huidige uitleg van berechting binnen een redelijke
termijn in de Nederlandse jurisprudentie kunnen als volgt worden
samengevat. De Hoge Raad heeft in 2008 in een uitspraak geformuleerd
hoe de Hoge Raad omgaat met een overschrijding van de redelijke termijn
in strafzaken en het rechtsgevolg dat daaraan moet worden verbonden.82
De redelijke termijn mag in elke aanleg een maximum van twee jaar
hebben, behoudens bijzondere omstandigheden. Voor jeugdige personen,
of indien de verdachte in voorlopige hechtenis verkeert geldt een
maximum van 16 maanden per aanleg. Uitgangspunt is dat overschrijding
van de redelijke termijn leidt tot vermindering van de opgelegde
geldboete of vrijheidsstraf en niet tot de niet-ontvankelijkverklaring van
het openbaar ministerie. De mate waarin een verdachte wordt gecompenseerd hangt niet alleen af van de duur van de overschrijding, maar ook
van andere factoren zoals de invloed van de verdachte en/of zijn
78

J. Meese, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.7 redelijke termijn), in: Sdu Commentaar EVRM,
Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgeverij 2013, p. 313.
79
HR 17 juni 2008, ECLI NL HR 2008 BD2578. EHRM 31 maart 1992, X t. Frankrijk, nr. 18020/91.
80
EHRM 8 juni 2006, Sürmeli t. Duitsland, nr. 75529/01, EHRC 2006, 100.
81
Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 40; Kamerstukken I 1976/77, 13 872, nr. 55b, blz. 46.
82
HR 17 juni 2008, ECLI NL HR 2008 BD2578.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

25

raadsman op het procesverloop. Onder bepaalde omstandigheden kan de
rechter na afweging van alle daartoe in aanmerking te nemen belangen en
omstandigheden, waaronder de mate van de overschrijding van de
redelijke termijn, volstaan met de enkele vaststelling dat inbreuk is
gemaakt op artikel 6 EVRM.
In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State heeft de zogeheten «grote kamer» de redelijke termijn die als
uitgangspunt geldt voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen
die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties
uniform bepaald op vier jaar.83 Hierbij staat zowel voor de bezwaar- en
beroepsfase samen als voor het hoger beroep een termijn van twee jaar.
De overheid moet € 500 aan immateriële schadevergoeding betalen voor
ieder halfjaar overschrijding. Voor de bezwaarfase bij het bestuursorgaan
wordt daarbij uitgegaan van een termijn van een halfjaar, voor de
procedure bij de rechtbank een termijn van anderhalf jaar. Bij het
beoordelen van een overschrijding van de redelijke termijn in de nationale
procedure wordt de duur van een prejudiciële procedure bij het Hof van
Justitie van de EU buiten beschouwing gelaten. Dit geldt zowel in zaken
waarin prejudiciële vragen zijn gesteld als in andere zaken die in verband
daarmee door de rechter zijn aangehouden. In het laatste geval moet de
aanhouding dan wel «redelijk» zijn. Met deze uitspraak is aangesloten bij
de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad, die
ook een redelijke termijn van vier jaar hanteren. Daarbij wijst de ABRvS
op het maatschappelijke belang van een spoedige beslechting van
geschillen en op het belang van rechtseenheid. Voorafgaand aan deze
uitspraak hanteerden de ABRvS en het College van Beroep voor het
bedrijfsleven een redelijke termijn van vijf jaar. Er blijven overigens
omstandigheden die de overschrijding van de redelijke termijn kunnen
rechtvaardigen, zoals de complexiteit van een geschil of het processuele
gedrag van een appellant.84
De Hoge Raad heeft anders dan voor strafzaken en de grote kamer van de
ABRvS voor bestuursrechtelijke zaken geen standaard termijnen als
richtsnoer vastgesteld voor de redelijke termijn in civiele zaken. In civiele
zaken komt het volgens de Hoge Raad aan op maatwerk. De Hoge Raad
heeft voorts bepaald dat voor vergoeding van immateriële schade bij
overtreding van de redelijke termijn (net als in bestuursrechtelijke zaken
€ 500 per halfjaar overschrijding) een aparte procedure bij de kantonrechter aanhangig moet worden gemaakt.85 De schadevergoeding kan dus
niet worden vastgesteld in de procedure waarin de overschrijding van de
redelijke termijn wordt geconstateerd.
Tot slot hebben de Nederlandse hoogste rechtscolleges aanvaard dat een
rechtszoekende ook schadevergoeding kan krijgen voor overschrijding
van de redelijke termijn in zaken die niet onder de reikwijdte van artikel 6
EVRM vallen (zogenoemde reflexwerking). De voorgestelde grondwetsbepaling heeft een ruimere reikwijdte dan artikel 6 EVRM, dus hiervoor geldt
zonder meer dat in alle rechtszaken berechting binnen een redelijke
termijn vereist is.
83

ABRvS (grote kamer) 29 januari 2014, nr. 201302106/1/A2; conclusie Advocaat-Generaal
Widdershoven van 23 oktober 2013. Deze grote kamer bestond uit de voorzitter van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de presidenten van de Centrale Raad van
Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven en een lid van de Hoge Raad die
tevens staatsraad in buitengewone dienst zijn en een staatsraad van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
84
ABRvS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2010:BN1170; CBb 25 juni 2009,
ECLI:NL:CBB:2009:BJ5260; CRvB 14 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6202 en HR 22 april
2015, ECLI:NL:HR:2005:AO9006.
85
HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:736.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

26

7.4. Overige elementen van een eerlijk proces
Het recht op een eerlijk proces kent meer elementen dan de elementen die
expliciet terugkeren in de voorgestelde grondwetsbepaling en die zijn
toegelicht in de voorgaande paragrafen. Dat niet wordt voorgesteld een
uitputtende opsomming van alle elementen en deelrechten van het recht
op een eerlijk proces op te nemen in de Grondwet, hoofdzakelijk omdat dit
niet past bij het sobere karakter van de Grondwet, betekent niet dat deze
andere elementen zonder betekenis zijn voor het grondrecht. Daarom
wordt in deze paragraaf ingegaan op de belangrijkste overige elementen
van het recht op een eerlijk proces bezien vanuit de Grondwet en
verdragen, achtereenvolgens een openbare en eerlijk behandeling,
rechten van de verdediging en hoger beroep.
7.4.1 Openbare en eerlijke behandeling
Een openbare en eerlijke behandeling van een zaak is net als berechting
door een onafhankelijke en onpartijdige rechter binnen een redelijke
termijn een beginsel van behoorlijke rechtspraak. Het kabinet ziet evenwel
geen noodzaak tot het opnemen van de notie van openbaarheid in het
voorgestelde grondrecht in artikel 17, omdat de Grondwet thans reeds
een voorschrift bevat met betrekking tot de openbaarheid van rechterlijke
procedures en uitspraken, te weten artikel 121 Grondwet. Die bepaling
luidt dat, met uitzondering van de gevallen bij de wet bepaald, de
terechtzittingen in het openbaar plaatsvinden. De uitspraak geschiedt –
zonder uitzondering – in het openbaar. Uit de grondwetsgeschiedenis
blijkt dat de term terechtzittingen alleen betrekking heeft op de gerechten
die tot de rechterlijke macht behoren.86 In aanvulling daarop heeft de
wetgever erin voorzien dat de terechtzittingen van bestuursrechtelijke
colleges in beginsel openbaar zijn. Gelet op deze wettelijke regeling ziet
het kabinet anders dan de Rvdr in het feit dat zittingen bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State, bij de Centrale Raad van
Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven buiten artikel 121
Grondwet vallen, geen reden voor een ruimer geformuleerde grondwettelijke bepaling over de openbaarheid. De rechter kan op grond van artikel
8:62, tweede lid, Awb bepalen dat het onderzoek ter zitting geheel of
gedeeltelijk met gesloten deuren plaats heeft met het oog op bepaalde
belangen, kort gezegd, de openbare orde of de goede zeden, de veiligheid
van de staat, de belangen van minderjarigen, de persoonlijke levenssfeer
van procespartijen of de goede rechtspleging. Dat de uitspraak in het
openbaar moet plaatsvinden geldt voor uitspraken van alle rechterlijke
colleges, ongeacht of zij behoren tot de rechterlijke macht.87
De eis dat rechterlijke uitspraken en veroordelingen in strafzaken worden
gemotiveerd maakt eveneens deel uit van een eerlijke behandeling en
daarmee van het recht op een eerlijk proces. Het motiveringsbeginsel
hangt samen met en vloeit voort uit het hiervoor genoemde beginsel van
openbaarheid van rechtspraak. Het motiveringsbeginsel is net als de
openbaarheid verankerd in artikel 121 Grondwet, dat bepaalt dat de
vonnissen de gronden inhouden waarop zij berusten, behoudens
wettelijke uitzonderingen. De motivering geeft partijen inzicht in het
oordeel van de rechter, in de vaststelling van de feiten en de toepassing
van de rechtsgronden. Zij stelt partijen daarmee in staat om zich bij het
vonnis neer te leggen of een rechtsmiddel in te stellen. Het is niet nodig
dat de rechter ingaat op elk afzonderlijk argument dat partijen hebben
aangedragen, maar ten minste op de argumenten die juridisch gezien
voor de zaak van essentieel belang waren. De Hoge Raad oordeelde «dat
elke rechterlijke beslissing tenminste zodanig moet worden gemotiveerd
86
87

Kamerstukken II 1979/80, 16 162, nr. 3, blz. 21.
Kamerstukken II 1979/80, 16 162, nr. 3, blz. 22–23.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

27

dat zij voldoende inzicht geeft in de daaraan ten grondslag liggende
gedachtegang om de beslissing zowel voor partijen als voor derden – in
geval van openstaan van hogere voorzieningen: de hogere rechter
daaronder begrepen – controleerbaar en aanvaardbaar te maken.»88 Deze
minimumeis is nog steeds maatgevend in de rechtspraktijk. De mate
waarin de rechter moet motiveren om te voldoen aan de eis van artikel 6
EVRM is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval.
Uiteraard moeten de argumenten die de rechter gebruikt ter motivering
van zijn beslissing juridisch gerechtvaardigd en overtuigend zijn en ter
zake doen, door in te gaan op de relevante wettelijke bepalingen waarop
het oordeel berust, bijvoorbeeld de voorwaarden voor het verkrijgen van
een vergunning, of de inschrijving in het register van een bepaalde
beroepsgroep.89
Een belangrijk onderdeel van een eerlijke en gelijke behandeling, dat is
uitgewerkt in verdragen, wetgeving en jurisprudentie, is tot slot het recht
op hoor en wederhoor. Dit recht houdt verband met het in de
EHRM-jurisprudentie ontwikkelde beginsel van «equality of arms», dat
betekent dat partijen een gelijke kans tot procesvoering moet worden
geboden. Procespartijen moeten onder meer in de gelegenheid worden
gesteld om alle relevante processtukken in te zien en hierop te reageren.90
In civiele zaken worden partijen tijdens de mondelinge behandeling van
de rechtszaak in de gelegenheid gesteld conform artikel 19 Rv hun
standpunten naar voren te brengen en toe te lichten en zich uit te laten
over elkaars standpunten en over alle bescheiden en andere gegevens die
in de procedure ter kennisneming van de rechter zijn gebracht. De Awb
voorziet – anders dan tijdens de bezwaarschriftprocedure (artikelen 7:2 tot
en met 7:9 Awb) – niet in een algemeen recht om te worden gehoord
tijdens de terechtzitting. Wel geldt er een verschijnings- en informatieplicht (artikel 8:27 Awb), kan de bestuursrechter partijen oproepen om te
horen, al dan niet voor het geven van inlichtingen (artikel 8:44 en 8:59
Awb) en kunnen getuigen en deskundigen worden ondervraagd door
partijen (artikel 8:63, eerste lid, Awb).91 Indien niet alle partijen worden
opgeroepen krijgen de niet opgeroepen partijen, gelet op het beginsel van
equality of arms, de gelegenheid om het horen bij te wonen en een
uiteenzetting over de zaak te geven.
7.4.2 Rechten van de verdediging
Specifieke rechten van de verdediging in strafrechtelijke procedures
maken onlosmakelijk deel uit van het recht op een eerlijk proces. De
verdragen waarin dit recht is verankerd kennen een niet-uitputtende
opsomming van die verdedigingsrechten. Zo zijn in artikel 6, derde lid,
EVRM, opgenomen het recht van de verdachte (a) om in een taal die hij
verstaat op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de
tegen hem ingebrachte beschuldiging, (b) te beschikken over de tijd en
faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging, (c)
zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman
naar eigen keuze, in bepaalde gevallen kosteloos, (d) getuigen à charge en
à decharge op te roepen en te (doen) ondervragen en (e) zich kosteloos te
doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt
gebezigd niet verstaat of niet spreekt. Artikel 14 IVBPR kent vergelijkbare
deelrechten. Artikel 48, tweede lid, EU-Handvest garandeert in algemene
zin eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, de eerbiediging van de
88

HR 4 juni 1993 (Vredo t. Veenhuis), LJN ZC0986, NJ 1993, 659 (m.nt. DWFV).
I. Peçi, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.5 Motivering van rechterlijke uitspraken), in: Sdu
Commentaar EVRM, Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgevers 2013, p. 288–293.
90
R.J.N. Schlössels, S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, 6e geheel herziene druk,
Deventer: Kluwer 2010, p. 1084.
91
Schlössels/Zijlstra 2010, p. 1291.
89

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

28

rechten van de verdediging. Welke rechten dat zijn is niet nader gespecificeerd in het Handvest.
Het kabinet acht het noodzakelijk noch wenselijk dergelijke specifieke
deelrechten expliciet in de Grondwet te verankeren. Het voorgestelde
artikel 17, eerste lid wordt geacht deze rechten mede te beschermen.
Rechten van de verdediging liggen besloten in de algemene formulering
van het recht op een eerlijk proces. Welke elementen deel uitmaken van
de grondwettelijke bescherming is onderhevig aan interpretatie van het
begrip «eerlijk proces», zoals ook andere grondwettelijke begrippen, zoals
het begrip persoonlijke levenssfeer, moeten worden uitgelegd. Het begrip
eerlijk proces is de kern van de voorgestelde bepaling en biedt het
aanknopingspunt voor het beschermen van meer specifieke elementen als
onderdeel van dit recht, zoals rechten van de verdediging in het strafproces. Het kabinet is met de staatscommissie van oordeel dat het
expliciet opnemen van voormelde deelrechten niet past bij het sobere
karakter van de Grondwet. Daarnaast geldt dat de opsomming van
deelrechten van het recht op een eerlijk proces in de verdragen, ook geen
uitputtende opsomming betreft. Belangrijke deelrechten van de verdediging betreffen jurisprudentierecht en deze zijn bovendien nog niet in alle
gevallen volledig uitgekristalliseerd. Veel verdedigingsrechten zijn
verankerd in het wetboek van Strafvordering (Sv), onder meer in het
Eerste Boek, titel II inzake de positie van de verdachte, en in het Tweede
Boek, titel V, inzake het aanhangig maken van de zaak in eerste aanleg ter
terechtzitting. Het recht op bijstand van een raadsman, zoals vervat in
artikel 6, derde lid, onderdeel c, van het EVRM, kwam reeds aan de orde in
paragraaf 5 in verband met de toegang tot de rechter. Kort gezegd
garandeert artikel 18, eerste lid, Grondwet dat een ieder zich in rechte kan
laten bijstaan door een raadsman. De Wet op de rechtsbijstand regelt
wanneer de verdachte recht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand en in
welke gevallen van verdachte een eigen bijdrage kan worden verlangd.
Op grond van artikel 43, tweede lid, Sv is de toevoeging van een
raadsman aan degene die krachtens een bevel tot voorlopige hechtenis is
gedetineerd, in iedere aanleg kosteloos.
In strafzaken is het van belang ook stil te staan bij de belangen van
slachtoffers. Hoewel een slachtoffer geen zelfstandig recht op een eerlijk
proces in de zin van de voorgestelde grondwetsbepaling heeft als hij zich
niet in de zaak gevoegd heeft, benadrukt het kabinet dat ook dan de
belangen van slachtoffers een rol spelen in het strafproces. Slachtoffers
hebben een aantal rechten in het strafproces en het verloop en de
uitkomst van het strafproces is voor hen van groot belang. In bepaalde
gevallen kan het nodig zijn een afweging te maken tussen de belangen
van de verdediging en van het slachtoffer. Die belangenafweging kan er
bijvoorbeeld toe leiden dat bepaalde vragen van de verdediging niet
worden toegestaan, vanwege het belang van het slachtoffer dat optreedt
als getuige, uiteraard zolang het recht van de verdediging op een eerlijk
proces wordt gewaarborgd.
7.4.3 Hoger beroep
Hoger beroep strekt ertoe een zaak voor de tweede maal, maar nu door
een hogere rechter te laten behandelen. De meerwaarde van hoger
beroep ten opzichte van de rechtspleging in eerste aanleg is erin gelegen
dat de appelrechter tegen de achtergrond van het in eerste aanleg
gewezen vonnis de zaak opnieuw bekijkt en aldus de juistheid en de
volledigheid van dat vonnis beoordeelt.92 In de wetenschap en rechtspraktijk worden vijf belangrijke functies van hoger beroep in strafzaken
onderkend: bescherming tegen mogelijke willekeur van de rechter,
92

G. J.M. Corstens, M. J. Borgers, Het Nederlands Strafprocesrecht, 2011, p. 787.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

29

mogelijkheid van correctie van beslissingen, herkansing van partijen
vanuit een mogelijk nieuwe kijk op de kern van de zaak, rechtseenheid en
rechtsontwikkeling alsmede bevordering van het gezag van het rechterlijk
oordeel.93 Voor hoger beroep in civiele en bestuursrechtelijke zaken
worden vergelijkbare controle-, herstel- en herkansingsfuncties in de
literatuur genoemd.94 Het openstellen van hoger beroep dient de
individuele rechtsbedeling en het proces van rechtsvorming; doordat een
hogere instantie opnieuw over een zaak kan oordelen kunnen juridische
fouten worden hersteld, alsmede onvolkomenheden in de feitenvaststelling worden ondervangen.95 Daarbij kunnen partijen ook nieuwe
argumenten naar voren brengen of bewijs aandragen ten opzichte van de
behandeling van de zaak in eerste aanleg.96 Dit evenwel binnen de
grenzen van de geldende proceswetgeving. Vanwege deze functies en
belangen kent het Nederlandse stelsel van de rechtspraak in hoofdlijn de
mogelijkheid tot berechting in meerdere instanties.
Verankering van een recht op hoger beroep in de Grondwet acht het
kabinet niet noodzakelijk. Dit is ook niet door de staatscommissie
voorgesteld. Hoger beroep is weliswaar van groot belang in de rechtspleging, maar wordt in zijn algemeenheid niet gerekend tot de algemene
of fundamentele rechtsbeginselen. Een belangrijke reden is voorts
gelegen in het sobere karakter van de Grondwet in relatie tot het
navolgende. Het recht op hoger beroep kent diverse uitzonderingen en
nuanceringen, die in overeenstemming zijn met de internationale
rechtsbronnen waarin het recht ten dele is verankerd.
Het recht op de berechting in meerdere instanties is internationaal
verankerd in artikel 14, vijfde lid, IVBPR en artikel 2 van het Zevende
Protocol bij het EVRM, welke bepalingen een recht op hoger beroep in
strafzaken vestigen. Nederland heeft een voorbehoud gemaakt bij de
eerstgenoemde bepaling en het Zevende Protocol bij het EVRM (nog) niet
geratificeerd. Het Nederlandse voorbehoud bij artikel 14, vijfde lid, IVBPR
geldt voor de berechting van leden van de Staten-Generaal, de Ministers
en Staatssecretarissen wegens ambtsmisdrijven in die betrekkingen
gepleegd door de Hoge Raad op grond van artikel 119 Grondwet. De Hoge
Raad treedt dan op als rechter in enige aanleg. Het recht op hoger beroep
in strafzaken in artikel 14, vijfde lid, IVBPR kent anders dan in het zevende
protocol bij het EVRM geen uitzonderingen.
Het niet ratificeren van het Zevende Protocol houdt verband met het
gegeven dat oorspronkelijk niet werd uitgesloten dat artikel 2 van dit
protocol in voorkomende gevallen ook hoger beroep in vreemdelingenzaken mogelijk zou maken, terwijl dit destijds niet in nationale wetgeving
was geregeld. Thans is het echter mogelijk om hoger beroep in vreemdelingenzaken in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State. Om deze reden is het kabinet in beginsel bereid het Protocol
alsnog te ratificeren.97 Dat neemt niet weg dat het kabinet van oordeel is
dat niet in alle gevallen hoger beroep in strafrechtelijke of andere
procedures dient open te staan; de beperking die de wet aanbrengt in de
gevallen waarin hoger beroep openstaat acht het kabinet onontbeerlijk
93

Kamerstukken II 2005/06, 30 320, nr. 3, blz. 5–6 (Wet stroomlijnen hoger beroep).
Vgl. o.a. A. Hammerstein, «Toegang tot en omvang van het hoger beroep», in: P.H.P.H.M.C.
Van Kempen, C.J.M. Klaassen, R.J.N. Schlössels, J.J. Dammingh (red.), Hoger beroep:
renovatie en innovatie. Het appel in het burgerlijk, straf- en bestuursprocesrecht, Deventer:
Kluwer 2014, p. 68, en R.J.N. Schlössels & C.L.G.F.H. Albers, Het bestuursrechtelijk hoger
beroep: schuivende panelen, in: (idem), p. 47.
95
Schlössels/Zijlstra 2010, p. 1345.
96
A.Q.C. Tak, Het Nederlandse bestuursprocesrecht in theorie en praktijk, deel II, Den Haag: SDU
Uitgevers 2002, p. 358.
97
Kamerstukken II 2008/09, 31 700 V, nr. 127.
94

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

30

met het oog op het streven de rechterlijke macht niet onnodig te
belasten.98 Regulering van de mogelijkheid in hoger beroep te komen
blijft mogelijk vanwege het tweede lid van artikel 2 van het Zevende
Protocol, dat bepaalt dat uitzonderingen op het recht op hoger beroep in
strafzaken mogelijk zijn met betrekking tot lichte overtredingen, zoals
bepaald in de wet, of in gevallen waarin de betrokkene in eerste aanleg
werd berecht door het hoogste gerecht of werd veroordeeld na een
beroep tegen vrijspraak.
8. Verhouding tot internationale regelgeving
In het voorgaande is stilgestaan bij diverse verdragsbepalingen die het
recht op een eerlijk proces garanderen, in het bijzonder artikel 6 EVRM,
artikel 47 EU-Handvest en artikel 14 IVBPR. In enkele adviezen is gevraagd
om nader in te gaan op de verhouding van het voorgestelde artikel 17,
eerste lid, tot deze verdragsbepalingen (OM, Rvdr). De HR merkte op dat
de voorgestelde bepaling codificeert wat krachtens verdragsrecht
grotendeels al geldend recht is en dat om die reden niet behoeft te
worden gevreesd voor problemen van overgangsrecht. Het OM vroeg of
het voorgestelde grondrecht op een eerlijk proces volgens het kabinet
dezelfde betekenis heeft als het recht op een eerlijk proces in de
genoemde verdragsbepalingen, alsmede of het kabinet artikel 6 EVRM in
de Grondwet wil incorporeren of een eigenstandig recht op een eerlijk
proces wil creëren. Het voorgestelde nieuwe artikel 17 van de Grondwet,
is net als alle andere in de Grondwet verankerde grondrechten een
zelfstandig recht naast de een ieder verbindende verdragsbepalingen die
direct doorwerken in de nationale rechtsorde via de artikelen 93 en 94 van
de Grondwet. Dat betekent dat de grondwettelijke bepaling en de
verdragsbepalingen over het recht op een eerlijk proces elkaar aanvullen,
maar ieder een eigen betekenis hebben, die voor een groot deel
overlappend zal zijn. In hun onderlinge verhouding wordt het minimale
beschermingsniveau bepaald door de verdragsbepalingen. Dat in de
toelichting geregeld wordt verwezen naar de jurisprudentie van het EHRM
over de uitleg van het recht op een eerlijk proces en toegang tot de
rechter, is omdat deze jurisprudentie een richtinggevend kader vormt voor
de nationale wetgever en rechter. Nu en ook zodra de onderhavige
grondwetsbepaling in werking treedt, zal sprake moeten zijn van
verdragsconforme interpretatie aangaande deze minimum beschermingsnormen voor zover het de interpretatie van dezelfde (deel)norm betreft,
zoals bijvoorbeeld het begrip onpartijdigheid. Het is evenwel goed
denkbaar dat de wetgever of nationale rechter ruimte of reden ziet om
boven het beschermingsniveau van de verdragsbepalingen uit te gaan
waar het de interpretatie van het grondwettelijke recht op een eerlijk
proces betreft. Voor de onderlinge verhouding tussen rechtsnormen die
dezelfde materie bestrijken, gelden de artikelen 53 EVRM en 53
EU-Handvest, waarin is bepaald dat geen bepaling van het EVRM of
EU-Handvest mag worden uitgelegd als zou zij een beperking vormen van
of afbreuk doen aan de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden die verzekerd worden door het recht van de Unie, het internationaal recht, waaronder het EVRM, alsmede door de grondwetten van de
lidstaten. De norm die de hoogste bescherming biedt in Nederland heeft
dus te gelden als het gaat om de verzekering van die norm aan haar
burgers door de nationale autoriteiten.99

98
99

Kamerstukken II 2012/13, 33 400 V, nr. 146, blz. 5–6 (vraag 10).
Behoudens het geval waarin de nationale norm een inbreuk met zich zou brengen van het
Unierecht, vgl. HvJ 26 februari 2013, zaak C-399/11 (Melloni).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

31

Naast deze een ieder verbindende verdragsbepalingen zijn er ook binnen
de Europese Unie verschillende richtlijnen om de procedurele waarborgen
in strafprocedures verder te verbeteren. Het doel daarvan is alle burgers
van de Europese Unie te verzekeren van een eerlijk proces en het
wederzijdse vertrouwen in de rechtsstelsels van de lidstaten te bevorderen en daarmee ook de werking van de Europese rechtsruimte. De
richtlijnen moeten ervoor zorgen dat het beginsel van het vermoeden van
onschuld en het recht bij het proces aanwezig te zijn, in acht worden
genomen, dat er voor minderjarigen in strafprocedures speciale
waarborgen gelden en dat verdachten en beklaagden in een vroeg
stadium van het proces toegang hebben tot voorlopige rechtsbijstand,
met name als er een Europees aanhoudingsbevel tegen hen is uitgevaardigd.100 Deze recent aangenomen richtlijnen vormen een aanvulling
op het pakket van drie eerder vastgestelde EU-richtlijnen die betrekking
hebben op het recht op vertolking en vertaling,101 het recht op informatie102 en het recht op toegang tot een advocaat.103 De richtlijnen
bevorderen het beginsel van equality of arms, op grond waarvan voor een
eerlijk proces een billijk evenwicht tussen de procespartijen is vereist.
Daarnaast bevat de EU richtlijn minimumnormen slachtoffers104 specifieke normen over de deelname van slachtoffers van strafbare feiten aan
de strafprocedure. Met de richtlijn wordt beoogd in de EU een minimumniveau aan rechten, ondersteuning en bescherming van slachtoffers van
strafbare feiten te garanderen. Bepalingen uit deze richtlijnen mogen
evenmin worden opgevat als een beperking of afwijking van de rechten
en procedurele waarborgen die zijn vastgelegd in het EU-Handvest, het
EVRM of andere relevante bepalingen van internationaal recht of van het
recht van een lidstaat die een hoger beschermingsniveau bieden (art. 13
Richtlijn 2016/343/EU en art. 23 Richtlijn 2016/800/EU). Ook voor deze
rechtsnormen op Europees niveau geldt dus dat zij een minimumstandaard vestigen. Deze specifieke normen in het strafproces – worden voor
zover zij implementatie vergen – in de Nederlandse strafwetgeving
opgenomen.
9. Administratieve lasten
Uit dit wetsvoorstel tot wijziging van artikel 17 van de Grondwet vloeien
geen administratieve lasten voort voor burgers en bedrijven.

100

Richtlijn 2016/343/EU van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende
de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om
in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn, PbEU L65. De richtlijn dient uiterlijk
1 april 2018 geïmplementeerd te zijn.
Richtlijn 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende
procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure,
PbEU L132/1. De richtlijn dient voor 11 mei 2022 geïmplementeerd te zijn.
Over het voorstel COM(2013)824 voor een richtlijn betreffende voorlopige rechtsbijstand voor
verdachten en beklaagden wie de vrijheid is ontnomen en rechtsbijstand in procedures ter
uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel wordt nog onderhandeld.
101
Richtlijn 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende
het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures, PbEU L 280/1.
102
Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het
recht op informatie in strafprocedures, PbEU L 142/1.
103
Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende
het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van
een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen
vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren
tijdens de vrijheidsbeneming, PbEU L294.
104
Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot
vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van
slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ, PbEU L
315/57. Deze richtlijn wordt thans geïmplementeerd in het wetboek van Strafvordering (zie
Kamerstukken 34236).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

32

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel II
In artikel II is in aansluiting op het huidige artikel 17 vanuit een oogpunt
van consistente grondwetsterminologie gekozen voor het gebruik van de
term «rechter». Ook de staatscommissie koos in beide tekstvoorstellen
voor «het begrip rechter», dat eveneens is terug te vinden in de artikelen
13 en 15 Grondwet. Duidelijk moet zijn voor welke rechters en gerechten
het recht op een eerlijk proces geldt.
Het begrip «rechter» is niet gedefinieerd in de Grondwet en evenmin zijn
daarover beschouwingen gehouden tijdens de parlementaire behandeling
van de grondwetsherziening van 1983. In de literatuur over de Grondwet
is aangenomen dat het begrip «rechter» in elk geval de betekenis heeft
van een van het openbaar bestuur onafhankelijke instantie.105 Duidelijk is
dat het begrip ook kan zien op rechters bij gerechten die niet tot de
rechterlijke macht behoren.106 De term «rechter» in artikel 17 Grondwet
moet worden gezien als een institutioneel begrip, een begrip dat gaat over
de bevoegde rechter in een rechtszaak in institutionele zin. Dat kan een
rechterlijk college betreffen, bestaande uit meerdere rechters, of een
alleensprekende rechter. Eenzelfde uitleg is van toepassing op het
voorgestelde eerste lid van artikel 17 Grondwet. De term rechter maakt
duidelijk dat het recht op een eerlijk proces geldt voor elke overheidsrechter, dat wil zeggen voor elk persoon die, of college dat, een rechterlijke functie vervult in een gerecht. De term rechter in het voorgestelde
artikel 17 omvat dus alle gerechten die in hoofdstuk 6 van de Grondwet
worden genoemd, alsmede tuchtrechtelijke colleges die van
overheidswege zijn ingesteld (zie ook paragraaf 5.2 van het algemene deel
van de memorie van toelichting).
De Minister-President,
Minister van Algemene Zaken,
M. Rutte
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
S.A. Blok
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

105
106

C.A.J.M. Kortmann, De grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 112.
Voorstudie staatscommissie Grondwet UL 2009, p. 13, met verwijzing naar Kortmann 1987, p.
112.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 517, nr. 3

33