UWV

Onderzoeksrapport thema Grensarbeiders 2.0
Resultaten en bevindingen

01

3-7-2017

& 01

Datum

11 juli 2017
Auteur
01

Status

01
Versie

Ons kenmerk

Pagina

2 van 14

Inhoud
1

Aanleiding

3

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Omschrijving thema onderzoek
Probleemdefinitie
Doelgroep
Doelstelling en onderzoeksvragen
Omvang
Duur
Locatie

4
4
4
4
5
5
5

3
3.1
3.2
3.3
3.4

Analyse van de resultaten
Dossieronderzoek
Het gesprek met de klant
Tekortkomingen en opbrengsten
Evaluatie

6
6
7
10
11

4

Conclusie

12

5

Aanbevelingen

13

© UWV Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand
of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enig andere
manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Datum 11 juli 2017

Versie

0.2
Pagina

3 van 14

1 Aanleiding
In 2014 heeft directie Handhaving (DHH) een themaonderzoek uitgevoerd onder arbeidsmigranten. Die
doelgroep is toen als volgt gedefinieerd:
“Personen, niet zijnde grensarbeiders, die het hoofdverblijf in het buitenland hebben en een
verblijfsadres in Nederland.”
De grensarbeiders zijn daardoor niet meegenomen in dat themaonderzoek. Er zijn echter signalen binnen
gekomen dat ook de grensarbeiders een risicogroep vormen. Deze signalen zijn afkomstig van
medewerkers Bijzondere Zaken Internationaal WW, divisie Sociaal Medische Zaken (SMZ) in Hengelo en
van enkele inspecteurs van DHH die ervaringen hebben met deze groep. Volgens de signalen is een deel
van de WW uitkeringen aan deze groep mogelijk onterecht, omdat men onder valse voorwendselen een
uitkering in Nederland heeft aangevraagd, terwijl men die uitkering in het buitenland had moeten
aanvragen. Vandaar dat Risicomanagement & Intelligence (R&I) voorgesteld heeft om een onderzoek
naar de doelgroep grensarbeiders uit te laten voeren door Themaonderzoek (TO), wat geaccordeerd is
door het DT van DHH.
In dit rapport staan de bevindingen en resultaten van het themaonderzoek Grensarbeiders 2.0
weergegeven. Tevens komen de, tijdens de evaluatie ter sprake gekomen, bevindingen aan de orde en
worden er aanbevelingen voor de toekomst gegeven.

Datum 11 juli 2017

Versie

0.2
Pagina

4 van 14

2 Omschrijving thema onderzoek
2.1

Probleemdefinitie

Een Nederlandse WW-uitkering is over het algemeen gunstiger (hoger en/of langer in duur) dan een WW
uitkering in België of Duitsland. Om een Nederlandse WW uitkering te kunnen krijgen, moeten de
grensarbeiders nog een binding met Nederland te hebben. Deze binding blijkt dan uit het feit dat men in
Nederland woont/verblijft of nog gedeeltelijk in Nederland werkt (Verordening 883/2004). Vanwege de te
behalen voordelen is het een risico dat grensarbeiders proberen om toch in Nederland een WW uitkering
aan te vragen, terwijl ze dit in het buitenland hadden moeten doen. Dit kunnen ze doen door één van de
genoemde criteria (wonen of gedeeltelijk werken in NL) te manipuleren.
Door middel van dit themaonderzoek wordt getracht inzicht te krijgen in de aard en omvang van de
risico’s omtrent grensarbeiders. Specifiek wordt onderzocht in hoeverre er onterechte aanvragen zijn
gehonoreerd en welk bedrag aan uitkering er mogelijk onterecht is verstrekt.

2.2

Doelgroep

De definitie van een grensarbeider is:
“Een grensarbeider is iemand die in het ene land woont en in het andere land werkt en tenminste
eenmaal per week naar zijn woonland terugkeert”.
Er zijn twee soorten grensarbeiders:
1. Degenen die wonen in Nederland en werken in het buitenland.
2. Degenen die werken in Nederland en wonen in het buitenland.
De nationaliteit is hierbij niet van belang.
Voor UWV is alleen de doelgroep relevant die in Nederland een WW uitkering kan aanvragen, dit zijn:
degenen die volledig werkloos zijn geworden en in Nederland wonen of verblijven (art. 19 lid 1
sub e van de WW) en gewerkt hebben in het buitenland. Dit noemen we de Laatst Buitenlands
Verzekerden (LBV)
degenen die (buiten Nederland wonen en) gedeeltelijk werkloos zijn geworden en nog deels in
Nederland werken, in loondienst of als zelfstandige (Verordening 883/2004). Dit noemen we de
Gedeeltelijk Werklozen (GW).
Onderhavig rapport heeft betrekking op de pilot m.b.t. de 2e doelgroep, namelijk GW.

2.3

Doelstelling en onderzoeksvragen

De doelstelling van het thema is het verkrijgen van inzicht in de aard en omvang van de risico’s binnen
de groep grensarbeiders die als Gedeeltelijk Werklozen (GW) zijn aangemerkt. Er is o.a. onderzocht of
betrokkene voorafgaand aan de eerste werkloosheidsdag en tijdens de WW-uitkering daadwerkelijk voor
een bepaald aantal uur in Nederland werkt. Ook is gekeken naar mogelijke risico’s in het uitkeringsproces
en/of de uitvoering daarvan.
Vanuit bovenstaande doelstelling zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:

Datum 11 juli 2017

Versie

0.2
Pagina

5 van 14





2.4

Wat is de aard en de omvang van het risico dat grensarbeiders onterecht een Nederlandse WW
en/of TW uitkering krijgen?
In hoeverre zijn er bepaalde constructies of trends te ontdekken?
In hoeverre zijn er risico’s te identificeren in de uitkeringsprocessen of internationale afspraken?

Omvang

In totaal zijn er 141 grensarbeiders uit de groep gedeeltelijk werklozen onderzocht. Deze personen zijn
geselecteerd op het hebben van een woon – of domicilie adres in België of Duitsland en geen bekend
verblijfsadres in Nederland.

2.5

Duur

Grensarbeiders 2.0 is in september 2016 gestart. De verwachting was dat het thema eind 2016 voor het
grootste deel afgerond zou zijn. Dit bleek ook zo te zijn, echter een klein aantal zaken zijn doorgelopen
tot in het 1e kwartaal van 2017. Inmiddels zijn, op 1 zaak na, alle zaken afgehandeld.
2.6

Locatie

De betreffende doelgroep bevindt zich door heel Nederland en is door themaonderzoekers van alle
themakantoren opgepakt. Het overgrote deel van de uitkeringen aan deze doelgroep loopt op kantoor
Hengelo. Aangezien in Hengelo de afdeling Bijzondere Zaken WW Internationaal gehuisvest is, was het te
verwachten dat de uitkeringen van grensarbeiders vanwege het internationale aspect op Hengelo lopen.
Toch zijn er een aantal uitkeringen die onterecht op andere kantoren lopen. Het zwaartepunt van dit
thema lag op themakantoor Eindhoven. De verantwoordelijke manager voor dit thema is de manager van
TO kantoor Eindhoven.

Datum 11 juli 2017

Versie

0.2
Pagina

11 van 14

3.4

Evaluatie

Uit een eerste analyse van de resultaten zijn een aantal inconsistenties tevoorschijn gekomen tussen de
informatie uit de websurvey en de informatie uit Phoeniks. Om dit met elkaar te bespreken en de
resultaten beter te kunnen duiden, is in klein comité een evaluatie gehouden. Hierbij waren 1
themaonderzoeker, 1 medewerker themaonderzoek, 1 manager themaonderzoek, 1 procesontwerper IM
en 2 risico-onderzoekers aanwezig.
De evaluatie heeft een aantal inzichten opgeleverd. Ten eerste is Phoeniks niet toereikend als
registratiesysteem. Het is niet altijd mogelijk om de werkelijke situatie in Phoeniks te registreren. Zo is er
bij een beëindiging van de uitkering vaak een ‘actie Uitkeren’ geregistreerd als afsluitwaarde WN02. In
sommige gevallen is er hier gekozen voor ‘geen lopende uitkering’ als afsluitwaarde WN37 aangezien er
na de beëindiging inderdaad geen lopende uitkering meer is. Ook de afsluitwaarde ‘bekend bij Uitkeren
WW’ is in een aantal gevallen gebruikt. Drie verschillende registraties voor dezelfde situatie. Dit komt
mede doordat er geen optie ‘beëindiging naar aanleiding van onderzoek’ is.
Een andere afsluitwaarde die niet geheel overeenkomt met de werkelijkheid is de keuze om een zaak af
te sluiten met ‘andere zaak aanwezig’ indien een zaak overgedragen wordt aan een ander thema (in dit
geval gefingeerde dienstverbanden). Deze code wordt normaliter gebruikt indien er al een onderzoek
loopt. Hier gaat het echter om overdracht aangezien er tijdens het onderzoek het vermoeden is dat er
sprake is van een gefingeerd dienstverband.
Bovenstaande inzichten betekenen wel iets voor de analyse. Alle beëindigingen en zaken die zijn
doorgezet naar een ander thema zijn nu geregistreerd onder de uitval. Hierdoor gaan deze
resultaten/bevindingen verloren, aangezien in de verdere analyse alleen gekeken wordt naar de zaken
die daadwerkelijk onderzocht zijn. Wanneer er alleen op basis van de informatie van Phoeniks
geanalyseerd zou zijn, was dit niet boven water gekomen.
Verder zijn er nog een aantal andere interessante punten besproken tijdens de evaluatie. Zoals eerder
genoemd is er aangegeven dat het wel heel makkelijk is om in Nederland een uitkering te krijgen. Men
hoeft zich niet te melden, maar al het contact gaat digitaal. Ook zijn er klanten die zelf aangeven dat ze
weten dat een Nederlandse uitkering financieel meer oplevert voor de klant. Dit heeft ook te maken met
de nieuwe Belastingwet waarin staat dat minimaal 90% van het inkomen in Nederland verdiend moet
worden anders krijgt men geen hypotheekrenteaftrek.
Overigens kwam tijdens de evaluatie ook de situatie naar voren dat een klant met een WW-uitkering op
basis van de wet Werk en Zekerheid (WWZ) niet kan afzien van de uitkering. De klant was inmiddels
weer aan het werk, maar sinds de invoering van de WWZ worden de inkomsten verrekend in plaats van
de gewerkte uren. Bij inkomstenverrekening worden inkomsten in mindering gebracht op de uitkering.
Als deze inkomsten minder dan of gelijk zijn aan 87,5 procent van het laatst genoten maandloon,
behoudt de werkloze zijn recht op uitkering. Aangezien deze klant minder verdiende dan voorheen, bleef
er een klein recht bestaan. De klant wilde dit recht liever niet opmaken, maar het lukte deze klant niet
om zijn WW-recht tijdelijk stop te zetten.

Datum 11 juli 2017

Versie

0.2
Pagina

12 van 14

4 Conclusie
De grensarbeidersregeling is bedoeld voor personen, die ondanks het feit dat ze (langdurig) in het
buitenland hebben gewerkt of in het buitenland wonen, recht hebben op een Nederlandse WW vanwege
hun sterke binding met Nederland. Die binding ontstaat enerzijds doordat men in Nederland woont of
verblijft en anderzijds door middel van een gedeeltelijk dienstverband in Nederland. Door middel van het
themaonderzoek Grensarbeiders 2.0 zijn de risico’s, met betrekking tot de grensarbeiders die vanwege
een gedeeltelijk dienstverband of zelfstandige werkzaamheden in Nederland recht hebben op de
Nederlandse WW-uitkering, in kaart gebracht.
Na analyse van de resultaten is gebleken dat er naar aanleiding van dit themaonderzoek 5 uitkeringen
zijn beëindigd die onterecht waren toegekend. Daarnaast zijn er 4 zaken overgedragen aan het thema
gefingeerde dienstverbanden omdat er een vermoeden van een gefingeerd dienstverband aanwezig was.
Deze zaken zijn of worden opgepakt door het thema gefingeerde dienstverbanden. De resultaten hiervan
zijn nog niet bekend. Verder zijn er tijdens de gesprekken met klanten een aantal opvallende dingen naar
voren gekomen. Zo zijn er een aantal klanten met een twijfelachtige ‘adviesfunctie’ voor 2 uur in de
week. Er zijn klanten waarbij er een groot verschil in loon is voor wat betreft het dienstverband
voorafgaand aan de WW en het gedeeltelijk dienstverband tijdens de WW. Bovendien zijn er klanten die
aangeven dat ze heel doelbewust een gedeeltelijk dienstverband zijn aangegaan met een Nederlandse
werkgever om de Nederlandse WW-uitkering aan te kunnen vragen. Bij deze klanten is het kennisniveau
van regels van UWV zeer goed.
Met betrekking tot het aantal tekortkomingen, namelijk 5 van de 94 onderzochte zaken, is de conclusie
dat het percentage overtreders (ruim 5%) niet hoog is. Echter geven de overige resultaten zoals
hierboven beschreven het beeld dat er wel degelijk sprake is van een verhoogd risico in deze doelgroep.
Mogelijk gaat het niet altijd om misbruik wat bestraft moet worden, maar is er vaak sprake van
oneigenlijk gebruik. Hiermee wordt bedoeld het doelbewust gebruik maken van de regels met het doel
om daar zelf beter van te worden. De grensarbeidersregeling is in principe bedoeld voor mensen die in
het buitenland wonen en gedeeltelijk werkloos raken. Om te voorkomen dat men uit twee verschillende
landen inkomsten ontvangt (belastingtechnisch heel lastig) is deze regeling bedacht. De groep mensen
die in principe volledig werkloos wordt en net voor de eerste WW dag een klein dienstverband aan gaat in
Nederland, is niet de doelgroep waar de regeling in eerste instantie voor bedoeld was. Daarnaast is
tijdens dit themaonderzoek geconstateerd dat er 5 WW-uitkeringen onterecht zijn toegekend, terwijl de
klant in het buitenland de WW had moeten aanvragen.
Ten slotte zijn er tijdens de evaluatie nog een aantal interne verbeterpunten de revue gepasseerd. Het
registratiesysteem wat nu door Handhaving gebruikt wordt, is niet toereikend. De verschillende
afsluitwaardes dekken niet altijd de lading en bovendien worden de bestaande afsluitwaardes op dit
moment niet uniform gebruikt. Hier wordt momenteel al aan gewerkt en na de juni release van Phoeniks
is dit knelpunt hopelijk grotendeels opgelost.

Datum 11 juli 2017

Versie

0.2
Pagina

13 van 14

5 Aanbevelingen
Naar aanleiding van voorgaande conclusie kunnen de volgende aanbevelingen worden geformuleerd:
1) Divisie Uitkeren
Uit dit onderzoek blijkt dat er ten minste 5 keer onterecht een WW-uitkering in Nederland is
toegekend. De aanbeveling aan divisie Uitkeren is om alert te zijn op klanten met een
internationale component. Klanten met een buitenlands adres moeten in principe altijd naar
Bijzondere Zaken Internationaal. Deze afdeling is gespecialiseerd in de verschillende
internationale regelingen en zo ook in de grensarbeidersregeling. Hierdoor is de kans kleiner dat
er onterecht een uitkering wordt toegekend.
2) Directie SBK
Directie SBK is voornemens om naast misbruik van uitkeringsgelden in de toekomst ook het
oneigenlijk gebruik te monitoren. SBK denkt in samenspraak met het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid na over de vorm waarin dit gaat gebeuren. Momenteel is hier echter
nog geen proces voor ingericht. De aanbeveling naar aanleiding van dit onderzoek is om deze
grensarbeidersregeling hierbij mee te gaan nemen.
3) Directie Handhaving
Gelet op knelpunten met betrekking tot het registratiesysteem Phoeniks van Handhaving is de
aanbeveling om te monitoren in hoeverre de knelpunten na de release van juni nog voorkomen.
Daarnaast is reeds ingezet op verbetering. Hiervoor is een Proof of Concept (PoC) gestart.
4) Vervolg
Naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat het mogelijk
is om oneigenlijk gebruik te maken van de grensarbeidersregeling. Bovendien blijkt dat er bij de
aanvraag niet altijd geconstateerd wordt dat er sprake is van een grensarbeider die niet voldoet
aan de criteria voor een Nederlandse WW-uitkering en wordt er ten onrechte een uitkering
toegekend. Echter is de doelgroep dermate klein in omvang waardoor wordt ingeschat dat de
impact van het risico klein is. Het advies is daarom om geen vervolg thema door directie
Handhaving uit te laten voeren.

Datum 11 juli 2017

Versie

0.2
Pagina

14 van 14