Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2019–2020

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

1067
Vragen van het lid Van Kent (SP) aan de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid over het bericht dat er een miljardenstrop dreigt voor de
overheid door de nieuwe zzp-wet (ingezonden 8 november 2019).
Antwoord van Minister Koolmees (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), mede
namens de Staatssecretaris van Financiën (ontvangen 13 december 2019).
Vraag 1, 2 en 3
Wat is uw reactie op het artikel uit De Telegraaf dat er een miljardenstrop
dreigt voor de overheid door de nieuwe zzp-wet?1
Wat is uw reactie op de berekening van het CNV dat de invoering van de
zelfstandigenverklaring, zoals die nu ter internetconsulatie voorligt, kan leiden
tot structureel ruim 1,7 miljard euro minder premie- en belastinginkomsten?
Waarom heeft u zelf nog geen onderzoek gedaan naar de financiële gevolgen
van de invoering van de zelfstandigenverklaring? Bent u bereid dat alsnog te
gaan doen?
Antwoord 1, 2 en 3
Het kabinet waardeert de bereidheid van het Christelijk Nationaal Vakverbond
om mee te denken en deelt het belang dat de bond hecht aan het in kaart
brengen van de gevolgen van de aangekondigde maatregelen voor de
arbeidsmarkt en de inkomsten en uitgaven van de overheid. Het conceptwetsvoorstel minimumbeloning zelfstandigen en zelfstandigenverklaring was de
afgelopen periode nog volop in ontwikkeling. Het kabinet kiest ervoor om in
dit stadium de contouren van de maatregelen kenbaar te maken en via
internetconsultatie input te vergaren. Zoals bekend is er daarom nog
onvoldoende tijd geweest om de effecten in kaart te brengen. Temeer omdat
het kabinet eraan hecht dat dit grondig en nauwkeurig gebeurt en dat is, zo
wijzen ook verkennende gesprekken met verschillende onderzoeksbureaus uit,
een zeer complexe opgave. Complexer dan de berekening van het CNV doet
vermoeden. Zo is er geen aandacht voor de uitgavenkant (werknemers met
een zelfstandigenverklaring kunnen immers geen aanspraak maken op de
werknemersregelingen) en is de inschatting van de groep die hier naar
verwachting gebruik van zal maken gebaseerd op een aantal aannames die
niet zonder nader onderzoek te staven zijn.

1

ah-tk-20192020-1067
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2019

De Telegraaf, «CNV: miljardenstrop overheid door zzp-wet», d.d. 5 november 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

1

Het kabinet is dan ook bezig met het laten uitvoeren van een uitgebreid
onderzoek naar de arbeidsmarkteffecten van de aangekondigde maatregelen
met betrekking tot het werken als zelfstandige. Ook de effecten van de
zelfstandigenverklaring zullen van dit onderzoek onderdeel uitmaken. Een
kwantitatieve inschatting van de arbeidsmarkteffecten is vervolgens een
belangrijk element in de berekening van de financiële gevolgen van de
maatregel. Ik heb tijdens het VAO arbeidsmarktbeleid van 4 september jl.
toegezegd uw Kamer de uitkomsten van dit arbeidsmarkteffectenonderzoek
gelijktijdig met de indiening van het wetsvoorstel te doen toekomen.
Vraag 4, 5 en 6
Waarom kiest het kabinet ervoor, met de invoering van de zelfstandigenverklaring, dat werknemers die meer dan 75 euro per uur verdienen zich kunnen
gaan onttrekken van ons solidaire sociale stelsel?
Ligt de motivatie daarvoor vooral in de ophef die er destijds was bij de
invoering van de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelatie (DBA)?
Herinnert u zich de woorden van de Staatssecretaris van Financiën dat ook in
die periode van ophef over de Wet DBA de totale omzet van zzp’ers is
toegenomen: «...Daaruit blijkt dat de totale omzet van de zpp’ers is toegenomen. Wij weten allemaal – ik zal de eerste zijn die het zegt, anders gaat de
heer Van Weyenberg het zeggen – dat er natuurlijk zzp’ers zijn die opdrachten
hebben verloren. En ja, er zijn zelfs zzp’ers die hebben ontdekt dat hun line of
work, hun businessmodel, helemaal niet past bij wat we op dit moment «een
zelfstandige» noemen»? Waarom is het volgens u dan toch nodig om met
een zelfstandigenverklaring te komen die potentieel op grote schaal ons
solidaire sociale stelsel kan gaan ondermijnen?2
Antwoord 4, 5 en 6
Met de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (Wet DBA) werd in 2016
beoogd duidelijkheid te scheppen over de vraag wanneer geen sprake is van
een dienstbetrekking. Onder een deel van de zelfstandigen en opdrachtgevers
leverde de Wet DBA juist onrust op. Sommige opdrachtgevers bleken
huiverig te zijn om zelfstandigen in te huren en zelfstandigen waren bang hun
opdrachten kwijt te raken. Dit leidde tot zorgen en onzekerheid over werk en
inkomen. Vanwege deze onrust heeft het kabinet in 2016 een handhavingsmoratorium ingesteld. De handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelaties door de Belastingdienst richt zich momenteel alleen op kwaadwillenden
en vanaf 1 januari 2020 ook op degenen die aanwijzingen van de Belastingdienst gegeven vanaf 1 september 2019 niet (afdoende) binnen een redelijke
termijn opvolgen.
Opdrachtgevers kunnen terughoudend zijn om zelfstandigen in te huren
omdat de gevolgen van een verkeerde kwalificatie van de arbeidsrelatie groot
kunnen zijn. Als er sprake blijkt te zijn van een arbeidsovereenkomst en van
een dienstbetrekking, heeft dat fiscaalrechtelijke, sociale zekerheidsrechtelijke
en arbeidsrechtelijke gevolgen. Het kabinet acht het wegnemen van onrust en
het borgen van ruimte voor ondernemen van groot belang. Zelfstandigen
hebben een belangrijke positie op de arbeidsmarkt. Het is belangrijk dat
zelfstandigen om de juiste redenen kiezen voor het ondernemerschap en dat
opdrachtgevers zich niet laten weerhouden om zelfstandigen een opdracht te
geven vanwege onduidelijkheid over mogelijke gevolgen ten aanzien van de
status van de arbeidsrelatie. Daarom acht het kabinet het van belang om met
een aantal maatregelen te komen die erin voorzien dat partijen duidelijkheid
hebben over de gevolgen ten aanzien van de status van de arbeidsrelatie. Het
invoeren van een zelfstandigenverklaring is één van die maatregelen.
Vervolgens kan na invoering van het wetsvoorstel minimumbeloning
zelfstandigen en zelfstandigenverklaring en de webmodule het huidige
handhavingsmoratorium gefaseerd worden afgebouwd.
De zelfstandigenverklaring is bedoeld voor zelfstandigen en niet als vrijbrief
voor werknemers. Het is echter niet te voorkomen dat werknemers er gebruik
van zullen maken. Wel is de maatregel zo vormgegeven dat deze niet
aantrekkelijk is voor werknemers. Dat komt door een aantal cumulatieve
voorwaarden, zoals het vereiste van een inschrijving bij de Kamer van
Koophandel en de maximale duur van 1 jaar waarvoor een zelfstandigenver2

AO Uitvoerings- en handhavingsproblematiek Wet DBA, d.d. 29 juni 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

2

klaring gebruikt kan worden bij dezelfde opdrachtgever. Bovendien geldt een
samentelregeling waardoor het bij langdurige contracten niet mogelijk is dat
een werknemer als zelfstandige aan de slag gaat bij zijn voormalig werkgever.
Daarnaast vervallen veel voordelen van het werknemerschap als de zelfstandigenverklaring wordt toegepast, zoals doorbetaling bij ziekte en de ontslagbescherming.
Vraag 7
Welke controle en handhaving is er voorzien zodat er geen loopje kan worden
genomen met de voorwaarden van de zelfstandigenverklaring? Krijgt de
Inspectie SZW hier een rol in?
Antwoord 7
In beginsel gaat op dat het aan de werkende en de werkverstrekker is om de
zelfstandigenverklaring juist toe te passen. Zij dienen zelf na te gaan of aan
de voorwaarden wordt voldaan. Indien dat niet het geval is, dan kunnen geen
rechten ontleend worden aan de zelfstandigenverklaring en moeten zij dus
beoordelen of in of buiten dienstbetrekking wordt gewerkt.
Ten aanzien van de loonheffingen houdt de Belastingdienst toezicht op de
toepassing van de zelfstandigenverklaring. Daarbij ligt de bewijslast dat aan
de cumulatieve voorwaarden van zelfstandigenverklaring wordt voldaan, bij
de werkverstrekker. Indien niet aan de cumulatieve voorwaarden wordt
voldaan, kunnen – indien sprake is van een (fictieve) dienstbetrekking – op
grond van het gebruikelijke regime uit de Wet op de loonbelasting 1964
correctieverplichtingen, naheffingsaanslagen en boetes opgelegd worden
door de Belastingdienst.
Indien een werkende met een zelfstandigenverklaring een uitkering bij het
UWV aanvraagt, zal het UWV nagaan of voldaan is aan de voorwaarden van
de zelfstandigenverklaring. Het UWV gaat dus ook na of er sprake is van een
geldige zelfstandigenverklaring. Daarbij geldt dat de werkende dient te
bewijzen dat niet aan de voorwaarden is voldaan. De bewijsplicht – wie stelt
die bewijst – ligt bij deze werkende. Acht het UWV het aannemelijk dat is
voldaan aan de voorwaarden, dan zal het UWV geen verder onderzoek
verrichten. Er geldt dan geen verzekeringsplicht. De opdrachtnemer heeft
geen recht op een uitkering. Is het UWV echter van oordeel dat aannemelijk
is dat niet voldaan is aan de voorwaarden van de zelfstandigenverklaring dan
zal het onderzoek worden voortgezet. Het UWV gaat dan na of sprake is van
een (fictieve) dienstbetrekking. Is dat het geval, dan is er sprake van een
verzekeringsplicht en (indien ook aan de overige voorwaarden van de
uitkering is voldaan) recht op een uitkering.
Indien een werkende met een zelfstandigenverklaring zich op het standpunt
stelt dat er sprake is van een arbeidsovereenkomst en bijvoorbeeld een
beroep doet op bepaalde arbeidsrechtelijke bescherming of cao-bepalingen,
dan dient allereerst de vraag of er sprake is van een geldige zelfstandigenverklaring beantwoord te worden. Is dat niet het geval dan zal beoordeeld
moeten worden welke kwalificatie aan de arbeidsrelatie gegeven moet
worden. Daarbij spelen de feiten en omstandigheden van het individuele
geval een belangrijke rol. Bij verschil van inzicht kunnen contractspartijen (of
hun vertegenwoordigers) naar de civiele rechter stappen.
Overigens schat het kabinet in dat de kans niet groot is dat werkenden met
een zelfstandigenverklaring, die aan alle voorwaarden voldoet, vaak naar de
rechter zullen stappen om zich toch als werknemers te laten kwalificeren,
omdat ze zelf bewust voor de verklaring en dus ook voor alle gevolgen
hebben gekozen.
De Inspectie SZW houdt toezicht op de publiekrechtelijke arbeidswetgeving.
De zelfstandigenverklaring heeft hier geen betrekking op. Daarom heeft de
Inspectie SZW in dit kader geen rol.
Vraag 8, 9 en 10
Geldt de administratieplicht die is voorzien in het conceptwetsvoorstel
«minimumbeloning zelfstandigen» voor alle zzp’ers?
Waarom kiest u ervoor dat zzp’ers beboet kunnen worden als ze niet voldoen
aan die administratieplicht?
Waarom kiest u er niet voor om de bewijslast, dat opdrachtnemers/zzp’ers
boven dat minimumtarief worden betaald, bij opdrachtgevers te laten?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

3

Antwoord 8, 9 en 10
Laat ik vooropstellen dat de conceptvoorstellen op dit moment ter consultatie
voorliggen. Zowel inhoud als vormgeving kunnen nog wijzigen. Het voorstel
is pas bij indiening aan uw Kamer een voorstel van het kabinet.
In het conceptwetsvoorstel staat beschreven dat opdrachtgevers gehouden
zijn de door hen ingeschakelde zelfstandigen een minimumtarief te betalen
van 16 euro per uur (exclusief btw). De opdrachtgever is dus verantwoordelijk
om elke ingeschakelde zelfstandige minimaal het minimumtarief te betalen.
Op grond van het voorstel is het dan ook de opdrachtgever die moet
controleren of aan de verplichtingen van de wet is voldaan. Op basis van
informatie over de daadwerkelijk gemaakte kosten en bestede uren van de
zelfstandige zal de opdrachtgever moeten beoordelen of hij aan de wet
voldoet. Daarmee ligt de verantwoordelijkheid dat tenminste het minimumtarief wordt betaald bij de opdrachtgever.
De opdrachtgever is voor die gegevens wel grotendeels afhankelijk van de
informatie van de zelfstandige, die mogelijk buiten het zicht van de opdrachtgever werkt. Daarom wordt de zelfstandige verantwoordelijk voor het
administreren en aanleveren van informatie. De administratieplicht die is
voorzien in het conceptwetsvoorstel minimumbeloning zelfstandigen geldt
voor alle zelfstandigen.
Zoals uit het concept blijkt, betekent dit dat beide partijen – zelfstandige en
opdrachtgever – ieder hun eigen verantwoordelijkheden hebben. De
zelfstandige is verantwoordelijk om informatie aan te leveren. De zakelijke
opdrachtgever is verantwoordelijk om deze informatie te controleren, te
administreren en te zorgen dat minimaal het minimumtarief wordt betaald.
Deze verplichtingen zijn opgenomen om te bevorderen dat daadwerkelijk ten
minste het minimumtarief betaald wordt. Daarom zijn de belangrijkste
verplichtingen uit het conceptwetsvoorstel beboetbaar gesteld. Omdat de
verplichtingen van de zelfstandige in de sfeer van de informatieverplichtingen
en administratieve eisen ligt, is volstaan met een maximale boete gelijk aan
de tweede categorie. De opdrachtgever is daarentegen verantwoordelijk om
minimaal het minimumtarief te betalen en heeft daarbij een hoge mate van
verantwoordelijkheid om zich van de informatie te vergewissen.
Vraag 11
Waarom bent u nu alleen met voorstellen voor een minimumtarief en een
zelfstandigenverklaring gekomen en niet met het voorstel voor de webmodule voor de «middencategorie» zzp’ers? Hoe lang moeten we daar nog op
wachten?
Antwoord 11
De webmodule vereist geen wetgeving, waardoor dit instrument niet ter
internetconsultatie is voorgelegd. In de brief aan uw Kamer van 22 november
jl. is de webmodule uitgebreid toegelicht. Daarnaast zal, zoals ook in deze
brief staat, een breed gesprek worden gevoerd over de wijze waarop wordt
gewerkt en in hoeverre bepaalde werkwijzen zich al dan niet lenen voor
werken buiten dienstbetrekking.
Vraag 12
Waarom gaat u niet gewoon handhaven op schijnzelfstandigheid door het
opheffen van handhavingsmoratorium, in plaats van dergelijke niet sociale,
niet solidaire en contraproductieve voorstellen te doen?
Antwoord 12
Schijnzelfstandigheid is geen welomschreven juridisch begrip en daarmee
geen op zichzelf staande overtreding die direct beboet kan worden. Wel kan
schijnzelfstandigheid ertoe leiden dat wet- en regelgeving met betrekking tot
arbeid, sociale zekerheid, fiscaliteit en migratie wordt ontweken dan wel
overtreden.
Het kabinet heeft een moratorium ingesteld voor de handhaving op de juiste
kwalificatie van de arbeidsrelatie voor de loonheffingen, vanwege de door de
opdrachtgevers en opdrachtnemers ervaren onduidelijkheid in wetgeving en
de maatschappelijke onrust die zou ontstaan als de Belastingdienst zou gaan
handhaven. Het moratorium geldt niet als er sprake is van kwaadwillendheid.
Vanaf 1 januari 2020 kan ook gehandhaafd worden als aanwijzingen van de
Belastingdienst die na 1 september 2019 zijn gegeven niet afdoende binnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

4

een redelijke termijn worden opgevolgd. Zoals is aangegeven in de derde
voortgangsbrief «werken als zelfstandige» aan uw Kamer zal het huidige
handhavingsmoratorium na invoering van de maatregelen (zelfstandigenverklaring, minimumtarief en webmodule) gefaseerd worden afgebouwd.
De Inspectie SZW werkt risicogericht en programmatisch om een zo groot
mogelijk maatschappelijk effect bereiken. Daarom stuurt de Inspectie op de
inzet van middelen daar waar de meest risicovolle situaties en bedrijven zich
voordoen. In de meeste programma’s die gericht zijn op de bevordering van
eerlijk werk wordt onderzoek gedaan naar mogelijke schijnzelfstandigheid,
daar waar het toezicht op de arbeidswetgeving dit noodzakelijk maakt. De
Inspectie hanteert geen handhavingsmoratorium.
Het minimumtarief en de zelfstandigenverklaring zijn onderdeel van een
totaalpakket aan zzp-maatregelen. Het minimumtarief richt zich op armoedebestrijding aan de onderkant van de arbeidsmarkt. De zelfstandigenverklaring
neemt zoveel mogelijk onzekerheid aan de bovenkant van de arbeidsmarkt
weg over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Met het oog op deze doelstellingen is het kabinet van mening dat deze maatregelen noodzakelijk zijn.
Een andere maatregel, de webmodule, houdt verband met de kwalificatie van
de arbeidsrelatie voor de loonheffingen. Zoals ook in de vierde voorgangsbrief aan uw Kamer beschreven staat, is het uitgangspunt dat een afgegeven
opdrachtgeversverklaring onder voorwaarden de opdrachtgever vooraf
zekerheid geeft dat geen loonheffing hoeft te worden ingehouden en
afgedragen en geen premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet hoeven te worden betaald. Deze vrijwaring
geldt alleen voor zover de vragen in de webmodule naar waarheid zijn
ingevuld en er in de praktijk dienovereenkomstig wordt gewerkt. Daarmee is
de webmodule een belangrijk instrument in het totaalpakket van zzpmaatregelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

5