IOB Evaluatie
Case Studies
Begrotingssteun:
Resultaten onder
voorwaarden

ngssteun | IOB Evaluatie | nr. 369 | Case Studies Begrotingssteun | IOB Evaluatie | nr. 369 | Case Studies Begrotingssteun | IOB Evaluatie | nr. 369 | Ca

Doorlichting van een instrument (2000-2011)

IOB Evaluatie
Case Studies
Begrotingssteun:
Resultaten onder
voorwaarden
Doorlichting van een instrument (2000-2011)

﻿

|2|

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

Inhoudsopgave
Tabellen
Figuren
Afkortingen

5
5
7

1

Landenstudie Nicaragua

10

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9

Inleiding
Context
Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
Uitvoering en omvang
Ownership en invloed
Intermediaire effecten
Impact: economische groei en armoede vermindering
Conclusies
Referenties

11
11
12
13
14
16
17
18
19

2

Landenstudie Vietnam

20

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
2.9

Inleiding
Context
Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
Uitvoering
Ownership en invloed
Intermediaire effecten
Impact: economische groei en armoede vermindering
Conclusies
Referenties

21
21
23
24
25
26
27
29
31

3

Landenstudie Mali

32

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9

Inleiding
Context
Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
Uitvoering
Ownership en invloed
Intermediaire effecten
Impact: economische groei en armoede vermindering
Conclusies
Referenties

33
33
35
37
39
41
43
47
48

|3|

﻿

|4|

4

Landenstudie Zambia

50

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9

Inleiding
Context
Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
Uitvoering
Ownership en invloed
Intermediaire effecten
Impact: economische groei en armoede vermindering
Conclusies
Referenties

51
51
53
54
55
57
58
60
61

5

Landenstudie Tanzania

62

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
5.9

Inleiding
Context
Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
Uitvoering
Ownership en invloed
Intermediaire effecten
Impact: economische groei en armoede vermindering
Conclusies
Referenties

63
63
64
67
69
71
72
74
75

6

Landenstudie Ghana

78

6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
6.9

Inleiding
Context
Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
Uitvoering
Ownership en invloed
Intermediaire effecten
Impact: economische groei en armoede vermindering
Conclusies
Referenties

79
79
80
82
84
85
86
89
89

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

Tabellen
Tabel 1.1:
Tabel 2.1:
Tabel 2.2:
Tabel 2.3:
Tabel 3.1:
Tabel 3.2:
Tabel 4.1:
Tabel 4.2:
Tabel 5.1:

Nederlandse bilaterale hulp aan Nicaragua 2000-2011 (mln. Euro)
14
Nederlandse bilaterale hulp aan Vietnam 2000-2011 (mln. Euro)
25
Vietnam: vooruitgang in transitie naar markteconomie
28
Sociale indicatoren in Vietnam
29
Begrotingssteun aan Mali (2003-2010)
37
Nederlandse bilaterale hulp aan Mali 2000-2011 (mln. Euro)
38
Begrotingssteun aan Zambia 2002-2010 (USD mln.)
54
Nederlandse bilaterale hulp aan Zambia 2000-2011 (mln. Euro)
55
Totale bilaterale ontwikkelingshulp (ODA) aan Tanzania naar modaliteit
(2001/2002 - 2010/2011; mln. USD)
67
Tabel 5.2: Nederlandse bilaterale hulp aan Tanzania 2000-2011 (mln. Euro)
68
Tabel 6.1: Begrotingssteun (MDBS) aan Ghana 2003-2010
83
Tabel 6.2: Nederlandse bilaterale hulp aan Ghana 2000-2011 (mln. Euro)
84
Tabel 6.3: Deelname aan onderwijs en toegang tot gezondheidsvoorzieningen
naar inkomen (2004-2010)
88

Figuren
Figuur 1.1: Armoede-ontwikkeling in Nicaragua 2001-2009
(in procent van de bevolking)
18
Figuur 3.1: Economische groei in de UEMOA landen (1990-2010)
44
Figuur 3.2: Armoede-ontwikkeling in Mali 2001-2010 (in procent van de bevolking) 45
Figuur 4.1: Armoede-ontwikkeling in Zambia 1998-2010
(in procent van de bevolking)
59
Figuur 4.2: Effectiviteit van begrotingssteun
60
Figuur 5.1: Verdeling Algemene Begrotingssteun 2005/2006 - 2008/2009
68
Figuur 5.2: Armoede-ontwikkeling in Tanzania 1991-2007
(in procent van de bevolking)
72
Figuur 6.1: Algemene begrotingssteun en projecthulp aan Ghana 2001-2008
(mln. USD)
83
Figuur 6.2: Armoede-ontwikkeling in Ghana1992-2006
(in procent van de bevolking)
87

|5|

﻿

|6|

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

Afkortingen
ABS
AfDB
AOB
AQIM
BBP
BEMO
BNP
CFAA
CMLN
CNRDR
CPAA
CPIA
CTSP
DFID
EC
EFA
EIU
ERP
ESAF
FM
FNDP
FSLN
GBS
GPRS
HIPC
IAB
IEG
IMF
IOB
JAST
JASZ
JFA
LMIC
MASP
MDBS
MCC
MDF
MDG
MDRI
MJSP
MMD
MoFEP

Algemene Begrotingssteun
African Development Bank
Aziatische Ontwikkelingsbank
Noord-Afrikaanse tak van Al-Qaida
Bruto Binnenlands Product
Beoordelingsmemorandum
Bruto Nationaal Product
Country Financial Accountability Assessment
Comité Militaire de Libération Nationale
Comité National pour le Redressement et la Démocratie et
la Restauration de l’Etat
Country Procurement Accountability Assessment
Country Policy and Institutional Assessment
Comité Transitoire pour le Salut de Peuple
Department for International Development (Verenigd Koninkrijk)
Europese Commissie
European Finance Association
Economic Intelligence Unit
Economic Recovery Programme
Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF)
Framework Memorandum
Fifth National Development Plan
Sandinistisch Front voor de Nationale Bevrijding
Algemene Begrotingssteun (General Budget Support)
Ghana Poverty Reduction Strategy
Heavily Indebted Poor Countries
Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank
Independent Evaluation Group (WB)
Internationaal Monetair Fonds
Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie
Joint Assistance Strategy Tanzania
Joint Assistance Strategy Zambia
Gemeenschappelijke Financierings Afspraak
Lower-middle income country
Multi-annual Strategic Plan
Multi-donor Budget Support
Millennium Challenge Corporation
Multilateral Debt Fund
Millennium Ontwikkelingsdoel (Millennium Development Goal)
Multilateral Debt Relief Initiative
Meerjaren Strategisch Plan
Movement for Multi-Party Democracy (Zambia)
Ministerie van Financiën en Economische Planning
Terug naar de inhoudsopgave

|7|

﻿

|8|

MoU
MPI
MPLA
NACP
NDC
NEPAD
NGO
NPP
ODA
PAF
PAR
PF
PFM
PFM
PNDC
PRBS
PRGF
PRSC
PRSP
SAC
SCAP
SPA
TAS
TK
TR
UDPM
UEMOA
UNCTAD
UNDP
UNIP
UP
USD
WB
WTO

Memorandum of Understanding
Ministerie van Planning en Investeringen
Mouvement Populaire pour la Libération de l’Azawad
Nationale Anti-Corruptie Plan
Nationaal Democratisch Congress
New Partnership for Africa’s Development
Non-Governmental Organization
New Patriotic Party (Ghana)
Official Development Assistance
Performance Assessment Framework
Public Administration Reform
Patriotic Front (Zambia)
Public Finance Management
Partnership Framework Memorandum
Provisional National Defense Council
Poverty Reduction Budget Support
Poverty Reduction and Growth Facility
Poverty Reduction Support Credit
Poverty Reduction Strategy Paper
Structureel Aanpassingskrediet
Strategie Commune d’Assistance Pays
Strategic Partnership Africa
Tanzania Assistance Strategy
Tweede Kamer
Track Record
Union Démocratique du Peuple Malien
West-Afrikaanse Economische en Monetaire Unie
United Nations Conference on Trade and Development
United Nations Development Programme
United National Independence Party
Underlying Principles
Amerikaanse Dollar (VS)
Wereldbank
Wereld Handels Organisatie (World Trade Organization)

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

|9|

Terug naar de inhoudsopgave

1
Landenstudie Nicaragua

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

1.1 Inleiding
Vanaf 2005 bestond er in Nicaragua een Gemeenschappelijke Financierings Afspraak
(JFA) voor begrotingssteun, waarin aanvankelijk 2 multilaterale en 7 bilaterale donoren
meededen.1 In 2007 kwam er een multilaterale donor bij, maar begonnen sommige
­bilaterale donoren zich terug te trekken. Nederland heeft Nicaragua tussen 2005 en
2008 in totaal EUR 26 miljoen aan begrotingssteun gegeven, wat ongeveer één derde
was van de totale Nederlandse bilaterale hulp in die vier jaar. In totaal ontving het land
in die jaren US$ 300 miljoen, ongeveer 12% van de totale hulp. In 2010 is de Afspraak
niet verlengd. Alleen de Wereldbank en de Inter-Amerikaanse Ontwikkelings­bank (IAB)
zijn doorgegaan met begrotingssteun. Zowel bij het begin van begrotingssteun als bij het
beëindigen ervan (door Nederland) speelt de politieke context in Nicaragua een belangrijke
rol. Terwijl de regering Bolaños (2002-2007) veel vertrouwen genoot onder de donoren,
was het oordeel over de regering Ortega (2007-2012 en onlangs herkozen voor de periode
2012-2017) veel kritischer.

1.2 Context
Sinds begin jaren ’90, toen een gekozen coalitieregering onder President Chamorro
een einde maakte aan het bewind van Sandinistische President Ortega, heeft Nicaragua
veel hulp ontvangen.2 Een belangrijk motief in de jaren ’90 was het bevorderen van
economische stabiliteit, maar ook politieke stabiliteit in de nog fragiele democratie.
Nederland gaf in die periode veel betalingsbalanssteun en schuldverlichting. De relatie
tussen donoren en regering was enigszins bekoeld onder President Alemán (1997-2002).
Die liet zich weinig gelegen liggen aan de wensen van donoren en er waren steeds meer
aanwijzingen dat hij bij grootschalige corruptiepraktijken betrokken was. In oktober 1999
sloot Alemán met zijn liberale partij een Pact met de toen op één na grootse partij in het
parlement, de Sandinisten. Dit Pact hield in dat alle zetels in diverse staatsorganen zoals
Hooggerechtshof, de Hoge Kiesraad en de Rekenkamer tussen deze twee partijen zouden
worden verdeeld. Ook spraken ze af dat de leiders van de twee partijen voortaan juridisch
onschendbaar zouden zijn.
Bij de verkiezingen van eind 2001 werd Enrique Bolaños tot president verkozen. Hij was
vice-president geweest onder Alemán en van dezelfde partij, maar begon direct de corruptie
van z’n voorganger te onderzoeken. Daarmee verwierf hij steun onder donoren. Maar hij
verloor de steun van het grootste deel van de liberale fractie in het parlement, die trouw
bleef aan Alemán ook al zat hij gevangen. Daarmee werd het voor Bolaños heel moeilijk om
1

2

Deze studie is, tenzij anders vermeld, gebaseerd op Geske Dijkstra en Arturo Grigsby, Evaluation of
General Budget Support to Nicaragua 2005-2008. IOB Evaluation No. 329. Ministry of Foreign Affairs,
The Hague, September 2010.
Het Sandinistisch Front voor de Nationale Bevrijding (FSLN) is in 1961 opgericht met als doel dictator
Somoza te verdrijven. In de jaren ’70 verwierf deze guerrilla beweging steeds meer steun onder de
bevolking en in 1979, na enkele jaren intensieve burgeroorlog, kwam de leider van het front, Daniel
Ortega, aan de macht.

Terug naar de inhoudsopgave

| 11 |

Landenstudie Nicaragua

z’n programma uit te voeren. Dat programma was gericht op economische groei, vooral
via het aantrekken van buitenlandse investeringen. Daarvoor moest het staatsapparaat
gemoderni­seerd en het rechtssysteem verbeterd. Armoedebestrijding had veel minder
prioriteit; in de visie van die regering zou groei automatisch door sijpelen naar de armen.

| 12 |

In november 2006 werd
Ortega tot president
verkozen. Deze regering gaf
een veel hogere prioriteit
aan armoedebestrijding.
Onderwijs en gezondheidszorg werden gratis en
er kwamen programma’s
om arme huishoudens
productiever te maken.
Nicaragua begon grote
sommen geld van Venezuela
te ontvangen, maar het
beheer van deze fondsen
was niet altijd transparant
en het gerucht ging dat ze
vooral gebruikt werden om
de herverkiezing van Ortega
* 2005-2008 gemiddeld per jaar
veilig te stellen. De regering
** 2009
had een voorkeur voor
“directe democratie” via
Raden voor Burger Macht en toonde minder respect voor de instellingen van liberale
democratie. In juni 2008 werd aan twee partijen de rechtspersoonlijkheid ontnomen en bij
de burgemeestersverkiezingen van november dat jaar werd op grote schaal fraude gepleegd.
De persvrijheid verslechterde ook een beetje en maatschappelijke organisaties die tegen
dit alles protesteerden kregen te maken met geweld van politiek gemotiveerde bendes en
intimidaties van de politie.
Indicatoren Nicaragua (2010)
Inwoners (mln.) 
6
Nationaal inkomen (USD mrd.)
6,6
Economische groei (%)*
3,4
Overheidsuitgaven (% BBP)
34
Begrotingssteun giften (USD mln.)*
47
Begrotingssteun leningen (EUR mln.)*
28
Begrotingssteun als % van de bilaterale hulp*
13
Inkomen per hoofd (USD)
1100
Armoedepercentage **
45
Armoede platteland**
68
Levensverwachting (jaar, bij geboorte)
73
Bevolkingsgroei (%, per jaar)
1,4
Alfabetiseringsgraad (%) (2005)
78
Rang ontwikkelingsindex (landen, 2011)
129

1.3 Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
In 2003 namen Nederland en Zweden het initiatief voor een gezamenlijk systeem voor
begrotingssteun. Dit leidde in mei 2005 uiteindelijk tot de financieringsovereenkomst
tussen Nicaragua en negen donoren: Duitsland, Verenigd Koninkrijk, de Europese
Commissie, Finland, Nederland, Noorwegen, Wereldbank, Zweden en Zwitserland.
Om administratieve redenen sloot de IAB, die al wel begrotingssteun gaf, zich pas later
aan. Een belangrijk motief was het idee dat begrotingssteun effectiever is; in het bijzonder
zou begrotingssteun een einde maken aan de versnippering van de hulp. Daarbij hadden
donoren vertrouwen in de regering Bolaños vanwege de acties tegen z’n corrupte voorganger en ook vanwege zijn overige beleidsvoornemens.
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

In de periode tussen 2003 en 2005 slaagde de regering Bolaños er in aan een aantal van de
gebruikelijke voorwaarden voor begrotingssteun te voldoen. Macro-economische stabiliteit
leek gewaarborgd door het afsluiten van een IMF akkoord in 2004, wat er ook toe leidde
dat Nicaragua definitief was toegelaten tot het HIPC initiatief. Veel donoren investeerden
in technische assistentie om het financieel management van de overheid te verbeteren
en regering en ambtenaren waren daarvoor ook gemotiveerd. De regering organiseerde
consultaties in het land over haar nationale ontwikkelingsplan en was ook bezig om in
dat plan meer aandacht te geven aan de sociale sectoren en armoedebestrijding. Maar
er bestond brede twijfel aan de toewijding van de regering Bolaños aan armoedebestrijding. In mindere mate gold dat ook voor het bestuur in het land. Politieke partijen
functioneerden niet democratisch, er was geen rechtszekerheid onder meer doordat de
rechterlijke macht niet onafhankelijk was. Vanwege het Pact was er weinig kans dat de
regering de rechtsstaat zou kunnen verbeteren.
Voor de meeste bilaterale donoren, inclusief Nederland en de EC, was een belangrijk motief
voor begrotingssteun dat ze de voorgenomen hervormingen wilden steunen. Ze hoopten
via begrotingssteun druk uit te kunnen oefenen op het parlement om bij voorbeeld een
onafhankelijke rechterlijke macht mogelijk te maken – tegen het Pact in. Tegelijk wilden
ze de beleidsdialoog rond begrotingssteun gebruiken voor het verbeteren van financieel
overheidsmanagement, transparantie en accountability en om armoedebestrijding en
sociale uitgaven hoger op de agenda te krijgen. Volgens het Nederlandse MJSP van 2004
was “eerlijk en democratisch bestuur” het belangrijkste doel van de hulp aan Nicaragua
en was “begrotingssteun dat goed bestuur bevordert” de eerste strategische uitkomst.
In Nicaragua werd duidelijk niet aan alle voorwaarden voor begrotingssteun voldaan en
werd vanaf het begin veel waarde gehecht aan de politieke dialoog.

1.4 Uitvoering en omvang
De financieringsovereenkomst omvatte een afspraak over fundamentele principes waaraan
beide partijen zich zouden houden en een prestatie matrix met beleidsmaatregelen en
outputindicatoren. De fundamentele principes richtten zich onder meer op vrije en
eerlijke verkiezingen, respecteren van mensenrechten, een onafhankelijke rechterlijke
macht en toewijding aan armoedebestrijding. Aan sommige hiervan was bij aanvang van
de steun niet voldaan. De matrix omvatte in 2005 95 maatregelen en 66 indicatoren. Over
de voortgang werd twee keer per jaar op hoog niveau gesproken: een jaarlijkse vergadering
in mei om de prestaties in het vorige jaar te bespreken en een vergadering in augustus om
de voortgang in het lopende jaar te monitoren. Na de mei vergadering zouden donoren
zich voorlopig committeren aan een bedrag voor het volgende jaar en na de augustus
vergadering zouden deze bedragen definitief worden zodat ze in de begroting van de
Nicaraguaanse overheid konden worden opgenomen.
Er waren geen afspraken over waar de tolerantie grenzen lagen voor het eventueel (verder)
afwijken van de fundamentele principes. Het viel te verwachten dat deze grenzen niet
hetzelfde zouden zijn voor de verschillende donoren. Ook was er geen gezamenlijke
Terug naar de inhoudsopgave

| 13 |

Landenstudie Nicaragua

afspraak over hoe donoren zouden omgaan met het niet voldoen, of gedeeltelijk niet
voldoen, aan de afspraken in de matrix. De Wereldbank, de EC en Zwitserland hadden ieder
hun eigen expliciete prioriteiten aangegeven binnen de matrix en zij hadden de omvang
van de betalingen afhankelijk gemaakt van de mate waarin het land daaraan voldeed.
Als gevolg hiervan was b
­ egrotings­steun niet volledig geharmoniseerd. Bovendien deden
enkele belangrijke donoren in Nicaragua niet mee (VS, Spanje, Canada, Japan) en maakte
begrotings­steun slechts een deel van de hulp van de wel participerende donoren uit: tussen
de 25 en 90%. Begrotingssteun was niet geoormerkt en maakte volledig gebruik van de
nationale systemen – de “alignment” was dus volledig.

| 14 |

Begrotingssteun vormde gemiddeld over de periode 2005-2008 12% van de totale hulp, maar
fluctueerde sterk. Het aandeel begrotingssteun in de totale hulp was hoog in 2004 (vóór de
gezamenlijke overeenkomst) en 2006, maar iets lager in 2007 en veel lager in 2005 en 2008.
In 2005 was het bedrag lager omdat Nicaragua lange tijd niet voldeed aan enkele afspraken
met het IMF en in 2008 vanwege de problemen rond de burgemeestersverkiezingen. In de
topjaren 2004 en 2006 vormde begrotingssteun meer dan 10% van de overheidsuitgaven
en ongeveer 2,5% van het bruto nationaal product, maar in 2008 was dit slechts 1.9% van
overheidsuitgaven en 0.6% van bruto nationaal product. Op de langere termijn gezien was
het aandeel van begrotingssteun in de totale hulp niet hoger dan dat van programmahulp
in de jaren ’90.
Tabel 1.1: Nederlandse bilaterale hulp aan Nicaragua 2000-2011 (mln. Euro)
ABS*

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

10,5

38,2

7,5

7,3

6,7

9,0

10,0

13,2

6,0

2,0

1,1

0,2

2,8

7,1

8,5

Sector

2009

2010

2011

12,1

11,8

9,7

6,4

Overig
bilateraal

9,2

9,7

8,1

0,2

2,0

7,5

9,5

5,2

7,5

10,0

10,2

8,5

Totaal

19,7

47,9

17,6

8,6

9,0

19,3

26,6

26,9

25,6

21,8

19,9

14,8

* Inclusief schuldverlichting (m.n. in 2001).
Bron: Midas, Piramide; Bewerking IOB.

1.5 Ownership en invloed
De donoren en de regering-Bolaños waren het grotendeels eens over de fundamentele
principes. Maar dit ownership beperkte zich tot de president en enkele hoge regeringsfunctionarissen en omvatte niet de twee dominante oppositiepartijen in het parlement.
Over de resultatenmatrix was heel weinig ownership. De donoren wilden alle sectoren van
overheidsbeleid beïnvloeden: macro-economie, financieel management, sociaal beleid,
productieve sectoren, fysieke infrastructuur en goed bestuur. De indicatoren waren vaak
te ambitieus, soms omdat niet elk jaar gegevens beschikbaar waren en soms omdat het
niveau onrealistisch hoog was gesteld. Dat veranderde bij het aantreden van de regeringOrtega, begin 2007. Deze regering was het veel minder eens met de fundamentele principes,
maar had wel veel meer invloed op de resultatenmatrix. Volgens de donoren waren de te
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

behalen resultaten minder ambitieus en dus realistischer. Er was dus meer ownership van
de ­regering over de matrix, maar minder over de fundamentele principes.
In de eerste periode werd ruim de helft van de indicatoren niet gehaald, maar dat was
voor donoren geen reden om betalingen stop te zetten. Het feit dat het de donoren niet
lukte om indicatoren op te nemen over de regionale allocatie van begrotingsmiddelen was
dat evenmin. De meeste druk is in die periode uitgeoefend op thema’s waarover donoren
en regering het eens waren, maar niet het parlement en andere staatsinstituties. In 2005
weigerde het parlement bepaalde wetten aan te nemen die volgens het IMF nodig waren
om stabiliteit op middellange termijn te garanderen en daarom ging het programma “off
track”. De donoren besloten de recent afgesproken begrotingssteun op te schorten. Onder
deze gezamenlijke druk werden uiteindelijk de wetten aangenomen, maar ze gingen soms
tegen de grondwet in en zijn niet allemaal uitgevoerd. Andere thema’s waaraan donoren
de begrotingssteun verbonden waren de eis dat de Rekenkamer een externe audit van
de begroting zou uitvoeren en dat een reglement voor de in 2005 aangenomen wet op
rechterlijke carrières zou worden gemaakt.3 De audits zijn er met vertraging en met extra
geld van donoren gekomen, maar omdat de leiding van de Rekenkamer door het Pact wordt
benoemd is de kwaliteit niet heel goed; bovendien zijn de aanbevelingen niet opgevolgd.
Het reglement is uiteindelijk in 2008 vastgesteld maar rechters werden met terugwerkende
kracht nog steeds politiek benoemd volgens het Pact, zodat van onafhankelijke rechtsspraak geen sprake is.4
In de periode Ortega verbeterden de resultaten op de indicatoren en was er méér vooruitgang op het gebied van armoedebestrijding. Maar de beleidsdialoog ging steeds minder
over de resultatenmatrix en steeds meer over politieke onderwerpen. De donoren trokken
vanaf 2007 niet meer gezamenlijk op. Eind 2006 werd met steun van de Sandinistische
partij van Ortega een wet aangenomen die therapeutische abortus strafbaar stelde. Dat
was voor Zweden een reden om met begrotingssteun te stoppen. Nederland en andere
donoren gingen door maar probeerden via de beleidsdialoog de wet terug te draaien, wat
overigens niet gelukt is. Duitsland en Finland schortten om binnenlands politieke redenen
begrotingssteun op in 2008. De verslechterende democratische situatie in Nicaragua was
voor Nederland aanleiding begrotingssteun in 2008 te halveren en in 2009, na de frauduleuze burgemeestersverkiezingen, te bevriezen. De EC deed dit in 2009 ook. Noorwegen en
Zwitserland wilden eigenlijk doorgaan, maar sloten zich bij de anderen aan. De Wereldbank
en de IAB vonden de fundamentele principes minder belangrijk en gingen door met
begrotings­steun. Vanwege de economische crisis verdubbelde de IAB z’n leningen in 2009
aan Nicaragua.
Mede onder invloed van de beleidsdialoog zijn er wel verbeteringen opgetreden in het
financieel management van de overheid en in de planning van overheidsinvesteringen.
Hierover bestond overeenstemming tussen donoren en ontvanger en bovendien leverden
veel donoren, waaronder Nederland, hier technische assistentie voor. De beleidsdialoog
3

4

Zonder reglement zou deze wet, die ook al onder druk van donoren was goedgekeurd, niet uitgevoerd
kunnen worden.
RNE Managua, “Track record light 2010”, herzien 16 februari 2011.

Terug naar de inhoudsopgave

| 15 |

Landenstudie Nicaragua

heeft weinig invloed gehad op het aandeel van de armoede uitgaven in de nationale
begroting. Die steeg weliswaar voor 2005, maar bleef tussen 2005 en 2008 ongeveer
constant. Wat betreft goed bestuur is er soms wel formele invloed geweest, in de zin dat
bepaalde wetten zijn aangenomen, maar in werkelijkheid is er (nog) weinig veranderd.
De toch al zwakke democratie in Nicaragua is met de komst van de regering-Ortega
verslechterd. Dit heeft de beleidsdialoog niet kunnen verhinderen.

1.6 Intermediaire effecten
Algemene begrotingssteun en de beleidsdialoog die ermee gepaard ging brachten een zeer
intensief vergaderschema met zich mee en veel voorbereidingswerk voor zowel donoren
als ontvanger. Toch valt op basis van enkele aannames te concluderen dat de kosten per
gegeven dollar bij begrotingssteun tussen 2005 en 2008 lager waren dan bij projecthulp.

| 16 |

Zoals hierboven aangegeven, zijn de nationale systemen van begroting, planning en
verantwoording verbeterd in de periode dat Nicaragua begrotingssteun ontving en vooral
in de periode Bolaños. Maatschappelijke organisaties maakten gebruik van de toegenomen
transparantie van de overheid en konden openlijk kritiek leveren. De beleidsdialoog met
donoren heeft ook de coördinatie tussen ministeries verbeterd. In de periode Ortega gingen
de verbeteringen van het financieel management wel door, maar verminderde de transparantie van de overheid. De verantwoording aan de eigen bevolking is daarom de laatste
jaren verminderd.
Door de problemen met de beleidsdialoog was begrotingssteun in Nicaragua niet erg voorspelbaar: in 2005 en ook vanaf 2008 waren de overgemaakte middelen lager dan verwacht.
Ook de voorspelbaarheid binnen een jaar is van belang. Alleen in het jaar 2006 hebben
donoren hun bijdrage volgens een afgesproken schema overgemaakt. In 2007 was er
vertraging omdat nieuwe onderhandelingen nodig waren met de net aangetreden regering.
Al met al zijn in alle jaren de meeste middelen pas in het vierde kwartaal overgemaakt. Deze
late en soms onzekere overmakingen maakten het moeilijker voor de regering om het geld
daadwerkelijk aan begrotingsposten te besteden.
Wanneer we kijken naar de ontwikkelingen in inkomsten en uitgaven van de overheid valt
op dat tussen 2003 en 2008 de overheidsinkomsten sterk zijn gestegen, van 16,4% naar
19% van het bruto nationaal product (BNP). De uitgaven kenden een piek in 2003 (hoge
betalingen op de binnenlandse schuld), vielen terug in 2004 en bleven daarna ongeveer
constant in procent van BNP, zij het op een iets hoger niveau dan in 2002. Het is moeilijk
te concluderen dat dit hogere niveau te danken is aan begrotingssteun of aan schuld­
verlichting. De inkomsten groeiden namelijk veel meer dan de uitgaven over de jaren
2002-2007. De combinatie van hogere inkomsten en vrijwel constante uitgaven zorgde voor
een vermindering van het tekort. Vanaf 2005 was het tekort na schenkingen kleiner dan 1%
van het BNP. Begrotingssteun kan hieraan hebben bijgedragen, maar het is waarschijnlijker
dat de regering op een laag tekort plande ongeacht de hoeveelheid begrotingssteun, temeer
vanwege de onvoorspelbaarheid van de overmakingen en het feit dat de meeste bijdragen in
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

het laatste kwartaal arriveerden. Uit de cijfers blijkt ook dat er tussen 2004 en 2008 een sterk
verband was tussen veranderingen in begrotingssteun en terugbetalingen van binnenlandse
schulden. Daarom, én vanwege de onvoorspelbaarheid, is het meest waarschijnlijke gebruik
van de begrotingssteun middelen een vermindering van de binnenlandse schuld geweest.
Op deze manier heeft begrotingssteun bijgedragen aan macro-economische stabiliteit
tussen 2004 en 2007. Door het verminderen van begrotingssteun in 2008 en 2009 is de
binnenlandse schuld in die jaren weer iets toegenomen en dus is macro-economische
stabiliteit enigszins verslechterd.

1.7 Impact: economische groei en armoede vermindering
Via, eventueel verbeterd, beleid van de overheid en door middel van de financiële
bijdragen kan begrotingssteun ten slotte ook hebben bijgedragen aan economische groei
en armoede vermindering. Ook al hadden de regeringen Bolaños en Ortega een heel
verschillend beleid voor economische groei, de uitkomsten op geaggregeerd niveau zijn
­ongeveer hetzelfde. Tijdens de periode-Bolaños (2002-2006) is de economie gemiddeld met
3,3% gegroeid. In de jaren 2007-2010 was de gemiddelde jaarlijkse groei iets lager, vooral
vanwege de crisis die leidde tot een daling van het BNP in 2009 met 1,5%. Maar in 2010 was
er alweer herstel, met 4,5% groei. Zo’n 3% groei per jaar (over de hele periode) is weliswaar
positief, maar was lang niet voldoende om de armoede substantieel te verminderen.5
Het verschillende beleid ten aanzien van de sociale sectoren en armoedebestrijding
heeft wèl tot verschillende uitkomsten geleid. Het percentage van de bevolking onder
de armoede­grens is in Nicaragua tussen 2001 en 2005 licht toegenomen, ondanks de
­economische groei in die jaren. Zo’n positieve elasticiteit is zeer ongebruikelijk. Daaren­
tegen nam de armoede tussen 2005 en 2009 af. Vooral de afname van de extreme armoede
is spectaculair, in het bijzonder die op het platteland (figuur 1). De afname van de extreme
armoede kan waarschijnlijk voor een deel aan de programma’s van de regering Ortega
worden toegeschreven, maar wellicht ook aan de stijgende koffieprijzen vanaf 2006 en
aan het sociale vangnet programma dat in 2005 en 2006 is uitgevoerd en dat na 2007 in
gewijzigde vorm is voortgezet.

5

De Wereldbank schat dat een groei van 5,5% per jaar nodig is om de extreme armoede met de helft
te verminderen, een van de millenniumdoelen.

Terug naar de inhoudsopgave

| 17 |

Landenstudie Nicaragua

Figuur 1.1: Armoede-ontwikkeling in Nicaragua 2001-2009 (in procent van de bevolking)
100%
90%

Armoedepercentage

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

| 18 |

2001

2005
Stad

Extreem arm

2009

2001

2005
2009
Platteland

2001
2005
2009
Totaal Nicaragua

Gematigd arm

Bron: Wereldbank 2008 en FIDEG 2010: Bewerking IOB

Over de langere termijn, vanaf 1993, zijn de sociale indicatoren duidelijk verbeterd. Maar
tussen 2001 en 2006 stagneerde dit enigszins. De baby– en kindersterfte daalden slechts
langzaam en er was nauwelijks verbetering in de toegang tot basisonderwijs. Recentere
cijfers zijn er alleen van regeringsbronnen en die laten verbeteringen zien, bijvoorbeeld een
sterke daling van het analfabetisme in 2008 als gevolg van een alfabetiseringscampagne.
Maar regeringscijfers lijken weinig betrouwbaar.
Al met al is in Nicaragua onder invloed van schuldverlichting en conditionaliteit het aandeel
van de armoede uitgaven wel gestegen tussen 2002 en 2005 en daarna op dit hogere niveau
gebleven. Maar de effecten hiervan op verbetering van sociale indicatoren vallen tegen,
zoals ook de IEG evaluatie van twee PRSCs tussen 2004 en 2007 concludeert (Hinds 2010).
Een groot probleem is dat veel van wat als sociale uitgaven of zelfs armoede uitgaven
geregistreerd wordt, toch niet bij de armsten terecht komt.

1.8 Conclusies
De donoren wilden met begrotingssteun bijdragen aan effectievere hulp, maar van het
begin af aan wilden ze ook vooral de beleidsdialoog gebruiken voor het verbeteren van
het bestuur in Nicaragua. Voor Nederland stond dit expliciet zo in het MJSP van eind 2004.
Eigenlijk werd aan het begin niet aan alle voorwaarden voor begrotingssteun voldaan,
omdat de regering Bolaños niet geïnteresseerd was in het bestrijden van armoede. Hij en
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

de donoren vonden elkaar op zijn plannen voor het moderniseren van het staatsapparaat,
maar omdat de president geen steun had in het parlement was het niet realistisch om veel
vooruitgang te verwachten.
Dat de doelstelling van goed bestuur belangrijker was dan die van armoedebestrijding blijkt
ook uit de manier waarop de dialoog tussen 2005 en 2009 is gevoerd. Tijdens de regering
Bolaños werd de meeste druk uitgeoefend op goed bestuur thema’s en niet op het vergroten
van de prioriteit voor armoede vermindering, terwijl daar toch ook alle aanleiding voor was.
Tijdens de regering Ortega, die wel meer deed voor het verminderen van armoede, ging al
snel de aandacht uitsluitend uit naar thema’s als mensenrechten, democratie en ook weer
goed bestuur. Vanwege problemen met de burgemeestersverkiezingen hebben de meeste
donoren de begrotingssteun stopgezet, ook al was het onder deze regering heel goed
­mogelijk bij te dragen aan armoede vermindering.
Begrotingssteun heeft zeker bijgedragen aan een beter financieel management van de
­overheid, een betere planning van investeringen, meer coördinatie tussen ministeries
en in de eerste periode ook aan een grotere transparantie. Maatschappelijke organisaties
hebben deze transparantie gebruikt om de regering Bolaños kritisch te volgen. Maar de
regering Ortega heeft deze transparantie deels teruggedraaid. Begrotingssteun heeft ook
de transactiekosten voor donoren en ontvanger verminderd en heeft bijgedragen aan
macro-economische stabiliteit. De resultaten op het gebied van armoede vermindering en
verbeterde toegang tot sociale voorzieningen voor de armen waren aanvankelijk teleur­
stellend. Na 2007 verbeterden enkele indicatoren, wat in ieder geval ten dele te danken is
aan een beter armoedebeleid van de regering Ortega.
Op het gebied van de doelstelling die van de donoren de meeste prioriteit kreeg, het
verbeteren van het bestuur, is – afgezien van de bovengenoemde verbetering van
financieel management van de overheid – niet heel veel bereikt. Er zijn wel enkele wetten
aan­genomen, maar in werkelijkheid is er (nog) weinig veranderd. Donoren hebben ook
niets kunnen veranderen aan de verslechtering van democratie en mensenrechten onder
de regering Ortega.

1.9 Referenties
Dijkstra, G., en Grigsby, A. (2010). Evaluation of General Budget Support to Nicaragua.
Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, Inspectie Ontwikkelingssamenwerking
en Beleidsevaluatie (IOB).
FIDEG (2010). Resultados de la Encuesta de hogares para medir la pobreza en Nicaragua.
Manaugua: FIDEG.
World Bank (2008). Nicaragua: Poverty Assessment; Volume 1: Main Report No. 39736-NI.
Washington DC: The World Bank.

Terug naar de inhoudsopgave

| 19 |

2
Landenstudie Vietnam

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

2.1 Inleiding
Nederland begon in 2001 met co-financiering van het Poverty Reduction Support Credit
(PRSC) van de Wereldbank, met EUR 6 miljoen. In totaal werd tussen 2001 en 2008 EUR
82 miljoen op deze manier aan begrotingssteun verstrekt en dat was 38% van de totale
Nederlandse ODA in die jaren. Het jaarlijkse bedrag lag meestal op EUR 8 miljoen, met
een uitschieter naar EUR 24 miljoen in 2006. In 2007 halveerde Nederland dit bedrag tot
EUR 12 miljoen. Dit was het gevolg van de reactie van de nieuwe minister op een rapport van
de anti-corruptie “Task Force” die scherper beleid voorstelde op de corruptie gerelateerde
dimensies van goed bestuur (zie Hoofdstuk 3). In het Meer Jaren Strategisch Plan (MJSP)
van 2008-2011 werd aangekondigd dat algemene begrotingssteun geleidelijk zou worden
afgebouwd. Daarbij speelde het niet voldoen aan de “goed bestuur” voorwaarden een rol,
maar ook het feit dat Nederland met een relatief kleine bijdrage toch weinig invloed kon
hebben op het beleid. In 2008 gaf Nederland EUR 6 miljoen. Het was de bedoeling om in
2009 nog EUR 3 miljoen te geven maar dat is uiteindelijk niet gebeurd. Er waren dat jaar
hogere bestedingen dan gepland voor sectoren als drinkwater, milieu en anti-corruptie;
bovendien liepen de totale ODA middelen ook terug omdat Vietnam midden-inkomensland
aan het worden was en de relatie met het land breder werd. Andere donoren bleven wel de
PRSCs van de Wereldbank steunen.6
| 21 |

2.2 Context
Vietnam is in de afgelopen 30 jaar opgeklommen van één van de armste landen van de
wereld naar een midden-inkomensland. Deze snelle groei is samen gegaan met een even
snelle vermindering van de armoede, bij voorbeeld van 58% van de bevolking in 1993
naar 37% in 1998 (Grawe 2010). De hoge groei is vooral begonnen na de invoering van een
eerste liberalisering in de landbouw sector in 1979 en de hervormingen werden uitgebreid
en geconsolideerd met het “doi moi” programma in 1986. In de jaren ’90 vertraagde het
hervormingsproces. Ook nu nog zijn er veel staatsbedrijven en zijn ook de commerciële
banken in staatseigendom.
In de politiek is er weinig veranderd. Het land is een één partij staat en de communistische
partij is een belangrijke machtsfactor en ook het leger, naast officiële regeringsorganen
zoals ministers en parlement. Besluitvorming in Vietnam is nogal diffuus. Er is consultatie
met veel verschillende organen. Men streeft hiermee naar consensus en vaak is het niet
duidelijk wie uiteindelijk beslissingen neemt (Donge en White 1999; Bartholomew en Lister
2005). Er wordt daarom ook niet in het openbaar verantwoording afgelegd en voor donoren
is het moeilijk te bepalen met wie een politieke of beleidsdialoog gevoerd moet worden.
De invloed van hulp of beleidsdialoog op de economische hervormingen was gering. Na
de inval van Vietnam in Cambodja in 1978 verlieten de meeste westerse donoren het land,
waarna het vooral hulp kreeg van de Sovjet Unie, Zweden en UNDP. Na een dieptepunt
6

Ambassade Vietnam, Annual report 2009.

Terug naar de inhoudsopgave

Landenstudie Vietnam

begin jaren ’90 kwam de westerse hulp vanaf 1994, na het opheffen van het embargo door
de VS, weer op gang (Van Donge en White 1999). Maar hulp (ODA) was slechts 4% van
het netto nationale inkomen tussen 1994 en 2003 en vormde in 2001 slechts 12% van de
overheids­uitgaven (Bartholomew et al. 2006).
IMF en Wereldbank waren
weliswaar al vanaf 1989 in
het land en gaven advies,
maar de eerste leningen van
deze instellingen kwamen
pas in 1993. In 1993 begon
een Standby programma
van het IMF dat een jaar
later werd opgevolgd door
een Enhanced Structural
Adjustment Facility (ESAF).
In 1994 verleende de
Wereldbank een structureel
aanpassingskrediet (SAC)
van twee jaar. De Aziatische
Ontwikkelingsbank (AOB)
* 2001-2006 gemiddeld per jaar
gaf sectorale betalings­
** 2008
balanssteun vanaf 1995 voor
de landbouw en de financiële sector. Het ESAF raakte off track in 1997 (Van Donge en White, 1999) en dat verhinderde
lange tijd ook een nieuwe SAC van de Wereldbank. In 2001 schreef Vietnam een interim
PRSP en sloot het een PRGF programma met het IMF. De Wereldbank besloot toen het al in
voorbereiding zijnde SAC om te zetten in een PRSC.
Indicatoren Vietnam (2010)
Inwoners (mln.)
87
Nationaal inkomen (USD mrd.)
106,4
Economische groei (%)*
7,0
Overheidsuitgaven (% BBP)
32
Begrotingssteun als % van de totale hulp*
10
Inkomen per hoofd (USD)
1100
Armoedepercentage**15
Armoede platteland **
19
Levensverwachting (jaar, bij geboorte)
75
Bevolkingsgroei (%, per jaar)
1,1
Alfabetiseringsgraad (%)
93
Rang ontwikkelingsindex (landen, 2011)
128

| 22 |

De eerdere SAC en ESAF leningen waren niet ingegeven door grote betalingsbalans­
tekorten of een hoge buitenlandse schuld, maar waren bedoeld om beleidshervormingen
te stimuleren. Het was de bedoeling dat Vietnam verder zou gaan in de transitie naar een
markteconomie en donoren vonden dat er vooral nog veel moest gebeuren op het gebied
van handel, staatsbedrijven en commerciële banken. Gedurende de jaren ’90 is er alleen wat
betreft handelsliberalisering enige vooruitgang geboekt. Ook de PRSCs waren bedoeld voor
het stimuleren van hervormingen, maar ze waren flexibeler van opzet.7 Niet langer zou het
niet voldoen aan een enkele voorwaarde de betaling kunnen tegenhouden en ze waren ook
niet gekoppeld aan het PRGF van het IMF. Het PRGF raakte al off track in 2002 en werd in
2004 volledig beëindigd. De reden was dat de Vietnamese overheid weigerde een audit van
buitenlandse reserves toe te staan (Bartholomew et al. 2006, blz. 56). Macro-economisch
gezien had het land ook geen IMF programma nodig.

7

Toen Vietnam bij PRSC 2 aan 7 van de 33 beleidsacties niet voldeed ontbrandde er een discussie binnen
de Bank en de uitkomst was dat er voortaan op holistische wijze naar het hervormingsprogramma
gekeken zou worden (Grawe 2010).

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

2.3 Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
Voor andere bilaterale donoren zoals Nederland was het effectiever maken van de hulp
door het gebruik maken van nationale systemen en vermindering van de versnippering
van de hulp een belangrijk motief voor begrotingssteun. Een ander motief was te kunnen
participeren in de beleidsdialoog met de regering om zo hervormingen te stimuleren, wat
via projecten niet goed mogelijk was (Bartholomew et al. 2006, blz. 26). In dat kader is het
niet heel duidelijk waarom donoren voor co-financiering van de Wereldbank kozen en niet
voor het opzetten van een nieuw systeem voor begrotingssteun – waaraan de WB dan zou
kunnen deelnemen. Waarschijnlijk kwam dit omdat het in Vietnam niet gemakkelijk is een
beleidsdialoog met de regering op te zetten. Door aan te sluiten bij de Wereldbank konden
bilaterale donoren meepraten op terreinen waarin ze belangen hadden of expertise hadden
opgebouwd (Bartholomew et al. 2006, blz. 16).
Vietnam voldeed slechts aan een deel van de voorwaarden die de meeste donoren stelden
aan begrotingssteun (Bartholomew et al. 2006). Het land had een heel goed track record
op het gebied van macro-economisch beleid met een klein begrotingstekort en een
lage buitenlandse schuld. De economische groei was hoog en het land had bewezen de
armoede te kunnen verminderen. De regering had kennelijk ook belang bij begrotingssteun aangezien ze een interim PRSP had geschreven. In 2002 keurden de donoren de
Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy goed. Op het gebied van financieel
management van de overheid was de uitgangssituatie slecht. In 1999 werd de eerste
overheids­begroting gepubliceerd (Bartholomew en Lister 2005, blz. 427). In 2001 besloeg
de begroting nog slechts één A4-tje en was het hele begrotingsproces weinig transparant
(Grawe 2010). In 2005 schreef de Wereldbank nog dat Vietnam “lacks the fiduciary
standards and strategic direction” om begrotingssteun te laten toenemen.8 Wel had de
regering z’n goede wil getoond door in 1996 en 2000 Public Expenditure Reviews te laten
maken, in 2001 een Country Financial Accountability Assessment en in 2002 een Country
Procurement Accountability Assessment. In de ogen van donoren was er via een aantal
technische assistentie programma’s al wel vooruitgang geboekt en waren de risico’s nu
acceptabel. Wat betreft goed bestuur, ten slotte, scoorde Vietnam beneden het gemiddelde
op de Country Policy and Institutional Assessment (CPIA) in 2001-2003. Dit kwam vooral
door het gebrek aan democratische participatie en het niet respecteren van mensenrechten, zoals vrijheid van meningsuiting. Er was wel enige verbetering in transparantie en
participatie via decentralisatie van bestuurlijke bevoegdheden naar lokale en provinciale
overheden (Bartholomew et al. 2006).
Volgens het Nederlandse track record had Vietnam vanaf het begin een onvoldoende score
(C) op cluster C, goed bestuur. Alleen wat betreft transparantie kreeg Vietnam een B, maar
in de andere onderdelen van dit cluster had het land een C. Dit verhinderde het geven van
begrotingssteun niet. Ook in 2005 en 2006, toen het track record veel uitgebreider was,
kreeg Vietnam nog steeds een C (onvoldoende) voor het onderdeel goed bestuur. Dit is niet
8

Wereldbank, Vietnam Development Report 2005: Governance, Joint Report of the governmentdonor-NGO working group, consultative group meeting for Vietnam, December 2005. Geciteerd in
Bartholomew en Lister 2005, blz. 428.

Terug naar de inhoudsopgave

| 23 |

Landenstudie Vietnam

verwonderlijk, aangezien het land op het gebied van mensenrechten en democratie niet
echt veranderd is. In 2007 was deze onvoldoende voor het eerst een reden om begrotingssteun te verminderen.

2.4 Uitvoering
Nederland behoorde samen met Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zweden tot de
eerste co-financiers. Zweden trok zich in 2002 terug vanwege misbruik van fondsen in een
ander land, maar keerde bij PRSC 3, in 2004, weer terug. Vanaf PRSC 2 in 2003 deden ook
de Aziatische Ontwikkelings Bank, de Europese Commissie, Canada en Japan mee en vanaf
2004 keerde Zweden terug en kwamen Frankrijk, Ierland en Spanje erbij; in totaal waren er
toen 11 co-financiers (Bartholomew et al. 2006). In PRSC 5 kwamen Australië en Duitsland
erbij en bij PRSC 7 in 2008 waren er 14 co-financiers (Grawe 2010). De gezamenlijke bijdrage
van de co-financiers was in alle jaren iets lager dan de bijdrage van de Wereldbank zelf.

| 24 |

Over de beleidsmatrix van PRSC 1 had alleen de Wereldbank onderhandeld, maar
de co-financiers hielden hun bijdrage zes maanden op om druk uit te oefenen op het
naleven van de voorwaarden (Bartholomew et al. 2006, blz. 38). Vanaf PRSC 2 in 2003
konden de andere donoren meepraten en werd een jaarlijkse cyclus ingevoerd. De performance assessment matrix werd opgesteld in jaar t-1 en was onderverdeeld in beleidsacties
en -uitkomsten. Een deel van de beleidsacties waren “triggers” die uitgevoerd moesten
zijn vóór de overmakingen in jaar n. Maar hier gingen de donoren flexibel mee om.
De Wereldbank coördineerde de onderhandelingen namens de donoren. Donoren namen
deel aan werkgroepen naar thema of sector op basis van hun expertise en interesse en
onderhandelden mee over de acties en triggers. Ook donoren die nog niet besloten hadden
over bijdragen mochten meepraten, maar niet donoren die zeker niet zouden bijdragen
zoals IMF of UNDP (Bartholomew et al. 2006, blz. 16, 51). Later kon dit wel (Grawe 2010).
Aanvankelijk was het Ministerie van Planning en Investeringen (MPI) de coördinerende
instantie in Vietnam (Bartholomew et al. 2006), maar later de staatsbank (Grawe 2010,
blz. 10). De jaarlijkse PRSC cyclus sluit goed aan bij de plannings- en begrotingscyclus van
Vietnam en de flexibele hantering van de acties in de matrix leidde ertoe dat de discussie
over de PRSC geïntegreerd werd in de Vietnamese besluitvormingsprocessen (Grawe 2010).
De PRSC middelen liepen tot 2006 geleidelijk op tot ongeveer 10% van de totale hulp
aan Vietnam en het aandeel steeg daarna nog iets verder, tot tussen de 10 en 15% (Grawe
2010, blz. 14). Projecthulp was dus nog steeds dominant en vrijwel alle projecthulp
liep buiten de overheidsbegroting om. Begrotingssteun was slechts ongeveer 2% van
de overheidsuitgaven.9 Sectorale begrotingssteun was er niet in Vietnam, al werden
er wel pogingen gedaan tot sectorale programma’s in bij voorbeeld onderwijs en

9

Volgens Batholomew et al. (2006). Grawe (2010) noemt 2 à 3%, maar Dodd et al. (2010, blz. 8) schrijven
over tussen 1,1 en 1,9% tussen 2001 en 2007.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

water. Maar donoren hadden onvoldoende vertrouwen in sectorale begrotingen of in
de institutionele structuur van een sector om vrij besteedbare middelen over te dragen.10
PRSC 1 was eigenlijk een structureel aanpassingskrediet, met alleen acties over de
eerste pijler van het PRSP, de versterking van de markteconomie. Op verzoek van de
co-financiers, die meer armoedefocus wilden zien in het PRSC, bevatte PRSC 2 ook acties
voor de 2e (sociale sectoren) en 3e (modern bestuur) pijler van het Plan, in het bijzonder
voor ­onderwijs, gezondheidszorg, natuurlijke hulpbronnen, milieu en hervorming van
het ­juridische systeem (Grawe 2010, blz. 5). In PRSC 3 kwamen er acties voor infrastructuur,
water en andere bestuurlijke onderwerpen bij, maar de economische beleidsacties waren
nog steeds in de meerderheid. Onder het 4e en 5e PRSC liep het aantal sectoren waarin
acties waren gedefinieerd op tot 17 en dat aantal is het gebleven. Bij de eerste vijf PRSCs was
er nog weinig focus op resultaat, maar het aantal resultaat indicatoren werd groter vanaf
PRSC 6. Voor ieder van de 17 beleidsterreinen zijn er zowel beleidsacties als uitkomsten,
maar vaak zijn acties niet de enige veroorzaker van de verandering in resultaat en dus is
attributie een probleem.
Tabel 2.1: Nederlandse bilaterale hulp aan Vietnam 2000-2011 (mln. Euro)
2000
ABS

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

5,7

9,5

8,0

8,0

8,0

24,0

12,0

6,0

2009

2010

2011
| 25 |

Sector

0,8

1,1

0,6

0,0

4,0

7,4

2,0

6,0

6,1

14,4

7,7

9,3

Overig
bilateraal

12,3

12,2

15,2

14,4

14,2

15,4

13,5

11,8

9,2

12,4

8,8

4,4

Totaal

13,1

19,0

25,3

22,4

26,2

30,8

39,5

29,8

21,3

26,8

16,5

13,7

Bron: Midas, Piramide; Bewerking IOB.

2.5 Ownership en invloed
In principe vormden de Vietnamese ontwikkelingsplannen de basis voor de op te nemen
acties en indicatoren in de performance assessment matrix, met dien verstande dat dit
bij de eerste vijf PRSCs niet het Vietnamese 5- of 10-jarenplan was, maar een parallel en
speciaal voor de donoren geschreven PRSP. Vanaf 2006 erkenden de donoren het Sociaal
Economisch Vijfjaren Plan (2006-2010) als PRSP en waren de PRSCs daarop gebaseerd
(Grawe 2010). In eerste instantie polsten de Wereldbank en de andere donoren bij de
regering of die het op papier gezette beleid nog van plan was uit te voeren. Vervolgens
stelden donoren onder leiding van de Wereldbank de verschillende beleidsterreinen
triggers en acties voor (Bartholomew et al. 2006). Die werden dan weer besproken met
de Vietnamese overheid. Voor de economische hervormingen werden de onderhandelingen
10

Nederlandse documenten maken vaak gewag van voorbereidingen voor sectorale begrotingssteun,
maar dit leidt niet tot daadwerkelijke uitvoering ervan. Het MJSP 2008-11 schrijft bij voorbeeld dat
sectorwijde programma’s moeilijk zijn gebleken in Vietnam vanwege beperkende regelgeving en dat
donoren te graag een sectorwijd programma wilden in de watersector, terwijl de “setting” er niet klaar
voor was.

Terug naar de inhoudsopgave

Landenstudie Vietnam

op hoog overheids­niveau gevoerd, maar de sectorale werkgroepen praatten veelal met
lagere overheidsfunctionarissen. Dit verminderde de invloed van donoren. Maar ook als
er onderhandeld werd met hoge regeringsfunctionarissen was niet duidelijk of die het
echt voor het zeggen hadden. Vanaf PRSC 6, toen het Vietnamese Vijfjarenplan de leidraad
vormde, waren de ­lijnministeries meer betrokken bij het formuleren van beleidsacties.
Maar het PRSC instrument kon geen consensus tussen regering en donoren tot stand
brengen als die er niet al was (Grawe 2010). En als Vietnam bepaalde triggers bij nader inzien
niet wilde uitvoeren, zoals in de gezondheidszorg gebeurde in 2008, had dat geen gevolgen
voor de over­makingen (Dodd et al. 2010).

| 26 |

Een Japanse evaluatie concludeert dat donoren niet de motivatie voor hervormingen
leverden, maar wel hielpen bij het ontwerpen van een route om hervormingen concreet te
realiseren (Shimamura en Wada 2008). In dezelfde lijn schrijven Bartholomew et al. (2006)
dat donoren hoogstens enige invloed hadden op het hoe van de hervormingen, niet over het
wat. Zij schrijven dat de Wereldbank waarschijnlijk achter de schermen wel enige invloed
kon uitoefenen. Zo kwamen er triggers over WTO lidmaatschap (2003), anti-corruptie (2004)
en bankhervormingen (2005). Maar die laatste had weinig kans van slagen aangezien in
2005 de partij zulke hervormingen nog niet had goedgekeurd. Er werd ook weinig vooruitgang geboekt op het gebied van privatisering van staatsbedrijven en het door UNDP
en andere donoren gesteunde programma voor hervorming van het overheidsapparaat
(Public Administration Reform, PAR) ging ook erg langzaam.11
Daarbij komt dat triggers of andere acties vaak betrekking hebben op het aannemen van
wetten en reguleringen, maar die zijn vaak van slechte kwaliteit, vaag en tegenstrijdig
en worden door provincies en gemeenten weer op hun eigen manier geïnterpreteerd
(Bartholomew et al. 2006, blz. 50). Dus het is onduidelijk in hoeverre ze tot werkelijke
veranderingen leiden.

2.6 Intermediaire effecten
De transactiekosten van het PRSC proces zijn hoog voor donoren én overheid, maar ze zijn
wel lager dan die van projecten. Projecten hebben vaak parallelle systemen en procedures
voor begroten, uitvoeren en verslagleggen (Bartholomew et al. 2006). De voorspelbaarheid van de middelen van de Wereldbank is goed. Maar in het begin vertelden sommige
co-financiers te laat wat ze gingen overmaken, waardoor hun bijdragen niet in de begroting
konden worden opgenomen; of ze betaalden te laat waardoor het Ministerie van Financiën
moest gaan lenen (Bartholomew et al. 2006). Ook later klaagde het Ministerie van Financiën
nog dat de uiteenlopende betalingsschema’s van de co-financiers tot enig ongemak leidden
(Grawe 2010, blz. 13).

11

Nederland financierde deze hervormingen bij het Ministerie van Landbouw en Rurale Ontwikkeling,
maar trok zich in 2009 terug omdat er te weinig vooruitgang was. In het jaarverslag 2010 wordt erkend
dat dit niet realistisch was “gegeven de complexiteit van dit ministerie en de gevestigde belangen”.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

De beleidsdialoog rond PRSCs heeft geleid tot een betere coördinatie binnen de overheid
van Vietnam, tussen centrale overheid en sector ministeries (Bartholomew et al. 2006,
blz. 30-31). Ook de coördinatie tussen ministeries is duidelijk verbeterd in de loop van het
PRSC proces (Grawe 2010, blz. 10). De beleidsdialoog heeft ook tot meer aandacht geleid
voor de rol van begrotingen in beleidsuitvoering (Grawe 2010, blz. 40).
De PRSCs hebben hervormingen van financieel overheidsmanagement (PFM) en van de
publieke sector algemeen gestimuleerd, deels door technische assistentie programma’s
zoals een multi-donor trustfonds voor technische assistentie aan het Ministerie van
Financiën en deels door beleidsacties en triggers. Maar het gaat niet snel. In alle PRSCs
werd de nadruk op méér transparantie in begrotingen gelegd en die is ook wel toegenomen.
Lange tijd bleven de budgetten van het Ministerie van Planning en Investeringen en die van
het Ministerie van Financiën gescheiden, waardoor er geen afstemming was tussen kapitaaluitgaven en lopende uitgaven. In 2005 is die integratie pas tot stand gebracht (Grawe 2010).
Geleidelijk verbeterden ook de informatie systemen van het Ministerie van Financiën en
in 2005 zijn in vier ministeries en vier provincies bij wijze van proef uitgaven­kaders voor
de middellange termijn opgesteld. Dit werd geleidelijk uitgebreid onder PRSCs 7-10. Ook
kwam er een onafhankelijke rekenkamer in 2005. Er zijn nog steeds grote verschillen tussen
begroting en uitgaven; veel uitgaven blijven buiten de begroting en dit geldt ook voor de
inkomsten (Grawe 2010, blz. 25-26). Van de 12 indicatoren op het gebied van PFM laten 7 een
verbetering zien, 3 geven een gemengd beeld, bij 1 is geen vooruitgang en bij 1 is er achteruitgang (Grawe 2010, blz. 24).
De PRSCs bevatten geen macro-economische beleidsacties of indicatoren, behalve dan
dat Vietnam macro-economische stabiliteit moet handhaven. Maar dit wilde het land zelf
ook, dus de beleidsdialoog van begrotingssteun heeft hierop geen invloed gehad. Het
begrotingstekort lag rond de 3% van het BNP sinds 2000 (Bartholomew et al. 2006). De
overheidsinkomsten zijn tussen 2001 en 2007 met 2 procentpunten van het BNP gestegen;
dit kwam voor de helft door toegenomen olie inkomsten en voor de andere helft door extra
belasting­inkomsten (Grawe 2010, blz. 25). Er is geen aanwijzing dat begrotingssteun tot
lagere belastingheffing heeft geleid.

2.7 Impact: economische groei en armoede vermindering
Begrotingssteun vormde slechts 2 a 3% van de overheidsuitgaven. De totale hulp vormde
slechts 12% van de overheidsuitgaven in 2001 (Bartholomew et al. 2006, blz. 13) en dit
aandeel nam in de loop van de tijd af. De resultaten van het land in termen van groei en
armoede vermindering zijn indrukwekkend. De groei van het BNP was gemiddeld 7,5% per
jaar tussen 2001 en 2006 (Grawe 2010, blz. 31). De inflatie lag eerst onder de 5% maar steeg
naar 8% in 2006 en was nog iets hoger in 2007. De economische groei werd vooral gedreven
door toenemende exporten en buitenlandse investeringen.

Terug naar de inhoudsopgave

| 27 |

Landenstudie Vietnam

De Wereldbank en andere donoren hebben in de beleidsdialoog sterk gehamerd op het
voort­zetten van hervormingen richting een vrije markteconomie en dan vooral op het
gebied van handelsliberalisering, privatisering van staatsbedrijven en liberalisering van de
bankensector. De Vietnamese regering was vooral gemotiveerd voor een sterkere integratie
in de wereldeconomie (Shimamura en Wada, 2008). Op dit terrein is dan ook resultaat
geboekt met het toetreden van Vietnam tot de Wereld Handels Organisatie in 2007. Op de
andere terreinen was minder politieke wil aanwezig. Toch is het aantal staatsbedrijven met
40% afgenomen tussen 2001 en 2005 en zijn in 2004 buitenlandse banken toegelaten zodat
er nu méér concurrentie in de financiële sector is. In 2005 heeft de partij in principe verdere
bankhervorming goedgekeurd (Grawe 2010, blz. 30-31). Het aandeel van de particuliere
sector is duidelijk gegroeid, zoals indicatoren voor bij voorbeeld werkgelegenheid en
exporten laten zien (Tabel 2.2). Waarschijnlijk is de economische groei door deze verdere
overgang naar een markteconomie gestimuleerd.
Tabel 2.2: Vietnam: vooruitgang in transitie naar markteconomie

| 28 |

2001

2005

Investeringen (% van BNP)

31

35

Particuliere investeringen (% van BNP)

14

18

Aandeel staatsbedrijven in kredietverlening (%)

42

32

Werkgelegenheid in de particuliere sector (miljoen)

1,3

4

Export, in % van BNP

41

61

Aandeel particuliere export in niet olie export (%)

44

77

Bron: Grawe 2010, blz. 30-31.

De beleidsdialoog voor de sociale sectoren, onderwijs en gezondheidszorg was gericht
op het doen toenemen van de uitgaven, op het verbeteren van toegang tot voorzieningen
vooral voor de armsten en voor etnische minderheden en op het verbeteren van de
kwaliteit. Vanaf 2005 waren er ook indicatoren om het programma voor HIV/AIDS preventie
en verlichting te ondersteunen. In water was de dialoog vooral gericht op het verbeteren
van de institutionele verantwoordelijkheden en op het ontwerpen van een strategie voor
de sector. Maar de beleidsacties hiervoor zijn verschillende keren niet gehaald. In onderwijs
was de beleidsdialoog vrij effectief omdat er veel overeenstemming was tussen donoren
onderling en met de overheid en omdat ook de overheid zelf een duidelijke organisatie
had. In de gezondheidszorg waren de donoren het minder eens en in water was er minder
­overeenstemming tussen donoren en overheid en was ook de verdeling van taken en
bevoegdheden in Vietnam minder duidelijk.
Tussen 1997 en 2004 is het aandeel van de armoede uitgaven in de overheidsbegroting
toegenomen, maar die trend was er al en volgens Bartholomew et al. (2006) hadden de
PRSCs hierop geen invloed. De uitgaven voor onderwijs als procent van totale uitgaven
zijn tussen 2001 en 2005 méér gestegen dan volgens de beleidsactie in de PRSC, namelijk
van 15,5% naar 18,8% terwijl de indicator 17,1% was. De sociale uitgaven zijn toegenomen
van 43,3 % naar 50% van het totaal tussen 2001 en 2005 (Grawe 2010, blz. 25). Volgens Grawe
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

(2010) hadden de PRSCs wel enige invloed op de stijging in de uitgaven voor de sociale
sectoren en op de toegenomen oriëntatie op armoede in de begroting.
Tabel 2.3 laat zien dat de inkomensarmoede na 2001 verder omlaag is gegaan in Vietnam.
Ook de baby- en kindersterfte namen af en de toegang tot water, sanitatie en elektriciteit
nam toe. Maar de inkomensarmoede daalde vooral door de snelle economische groei.
Gezien de niet erg succesvolle beleidsdialoog in de sectoren gezondheidszorg en water en
sanitatie kunnen verbeteringen op die terreinen ook niet of nauwelijks aan de PRSC worden
toegeschreven. Maar de spectaculaire toename in deelname aan basis en lager middelbaar onderwijs zijn wel (mede) te danken aan de PRSCs: via de hogere onderwijsuitgaven,
de gecoördineerde steun voor het “Onderwijs voor allen” (Education for All) initiatief en
programma’s voor de verbetering van de kwaliteit in het onderwijs (Grawe 2010).
Tabel 2.3: Sociale indicatoren in Vietnam
1998
Inkomensarmoede (% van bevolking)

37

2002

2004

28,9

19,5

Voedselarmoede (% van bevolking)

10,9

7,4

Voedselarmoede bij etnische minderheden (%)

69,3

60,7

76

79

Toegang tot drinkwater (%)
Toegang tot sanitatie (%)

25

32

Toegang tot elektriciteit, rurale huishoudens (%)

77

88

Deelname basisonderwijs (%)

88

90

95*

Deelname lager middelbaar onderwijs (%)

62

72

90*

5e klassers die niet goed kunnen lezen (%)

11

10*

Babysterfte (0/00)

37

31

18*

Kindersterfte (0/00)

48

38

24*

* 2005
Bron: Grawe 2010, blz. 37, 38, 43.

2.8 Conclusies
Sinds Vietnam via PRSCs begrotingssteun heeft ontvangen is de economische groei hoog
geweest en is de vooruitgang in inkomensarmoede en in sociale indicatoren spectaculair
gebleven. De financiële bijdrage van begrotingssteun aan deze goede resultaten is gering,
maar er is wel enige invloed geweest van de beleidsdialoog. De PRSCs hebben bijgedragen
aan verbeteringen in het financieel management van de overheid, aan een betere coördinatie binnen de overheid en aan een grotere focus op armoedebestrijding in de nationale
begroting. Dat laatste heeft vooral de deelname aan basisonderwijs verder verhoogd. Ook
heeft de beleidsdialoog rond begrotingssteun het Vietnamese proces van overgang naar
een markteconomie ondersteund. De donoren bepalen zeker niet de agenda in Vietnam,
maar beïnvloeden soms wel de manier waarop de voorgenomen beleidswijzigingen worden
Terug naar de inhoudsopgave

| 29 |

Landenstudie Vietnam

geïmplementeerd. De beleidsdialoog en de PRSC matrix hebben soms ook geholpen om
de door Vietnam gewenste hervormingen op schema te houden. De grote mate van “ownership” van geformuleerde beleidsacties en triggers enerzijds en de flexibele reacties op het
(nog) niet voldoen aan deze acties en triggers anderzijds hebben zeker aan deze mogelijkheid tot beïnvloeding bijgedragen.
Hoewel de Wereldbank de meeste invloed heeft gehad, hebben ook de co-financiers en
andere donoren kunnen profiteren van hun deelname aan de beleidsdialoog. Ze kregen
toegang tot per sector gestructureerd overleg tussen donoren en met de Vietnamese overheid in die sectoren waarin ze expertise of (project) belangen hadden.

| 30 |

Het PRSC proces levert daarmee een bijdrage aan donorcoördinatie en aan het tegengaan
van parallelstructuren en hulpversnippering. Ook een DFID landenevaluatie uit 2007
constateert dat begrotingssteun in een land als Vietnam, met hoge economische groei en
snel uitbreidende voorzieningen voor de armen, een efficiënte hulpmodaliteit is (Clarke et
al. 2007). Aan de andere kant concludeert deze evaluatie dat sectorale steun meer oplevert
wat betreft beleidsinnovatie en institutionele hervormingen, maar tegen hogere kosten
in termen van staf inzet. Volgens Hansen en Tarp (2004) heeft begrotingssteun via het
PRSC niet alleen bijgedragen aan verbeteringen in het begrotingsproces en in de uitvoering van begrotingen, maar ook heeft de toegang tot informatie en tot de beleidsdialoog
voor een donor als Denemarken positieve effecten op de kwaliteit van de rest van de
hulpportefeuille.
Op het gebied van mensenrechten en democratie voldeed Vietnam vanaf het begin niet aan
de voorwaarden. Donoren zijn er ook niet in geslaagd om mensenrechten en democratie te
verbeteren. In dit opzicht zijn de visie en prioriteiten van de Wereldbank dominant geweest
en hebben andere donoren zich aangepast.
Nederland heeft in 2007 besloten de begrotingssteun aan Vietnam af te bouwen, onder
andere omdat het land niet voldeed aan de criteria voor goed bestuur. Dit was duidelijk een
gevolg van veranderde inzichten in Nederland (zie Hoofdstuk 3) en niet van veranderingen
in Vietnam. Een andere reden was dat Nederland, als kleine donor, toch weinig invloed kon
hebben op het beleid; daarom zou Nederland voortaan via de Europese Commissie in de
beleidsdialoog participeren.12 Dat Nederland weinig invloed heeft is strikt genomen waar,
maar gezien bovenstaande conclusies heeft terugtreding van Nederland uit het PRSC proces
gevolgen voor de effectiviteit en efficiëntie van de hulp aan Vietnam in het algemeen en ook
voor de kwaliteit van de overige hulp vanuit Nederland.

12

RNE 2007, Meerjaren Strategisch Plan 2008-11.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

2.9 Referenties
Bartholomew, A. en S. Lister (2005) Vietnam: The Benefits of a Strong Consultative
Framework, Public Administration and Development 5, pp. 425-432.
Clarke, J., Gayfer Peter, J. en Luttrel, C. (2007). Country Programme Review Vietnam.
Evaluation Report, No. EV673. London: DFID Evaluation Department.
Dodd, R., James, C. en Kim Phuong, N.T. (2010). External Aid for Health in Vietnam: Additional
or Fungible? Background Paper to World Health Report, No. 40. Geneva: World Health
Organization.
Donge, J.K.v. en White, H. (1999b). Fostering High Growth in a Low Income Country: Programme Aid
to Vietnam. Sida Evaluation Report No. 99/17:7. Stockholm: Sida.
Grawe, R. (2010). Poverty Reduction Support Credits: Vietnam Country Study. IEG Working Paper
No. 2010/9. Washington DC: The World Bank.
Hansen, H. en Tarp, F. (2004). Feasibility Study Concerning Possible Future Danish Budget
Support and Support to Complementary Activities in Vietnam. Copenhagen: Danida.
Shimamura, M. en Wada, Y. (2008). Can Foreign Aid Help to Promote Institutional Changes?
an Assessment of Poverty Reduction Support Credits in Vietnam.

Terug naar de inhoudsopgave

| 31 |

3
Landenstudie Mali

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

3.1 Inleiding
Nederland geeft al vanaf de jaren tachtig macrosteun aan Mali, lange tijd in de vorm van
importsteun. Begrotingssteun, zoals het ministerie dat vanaf het midden van de jaren
negentig noemde, had aanvankelijk primair tot doel om het begrotingstekort van de overheid te verminderen. Een modernere, op een min of meer geharmoniseerde leest gestoelde,
vorm van de modaliteit dateert eigenlijk pas van 2006. Dat jaar tekenden overheid en zeven
donoren (Nederland, Zweden, Canada, Frankrijk, de Europese Commissie, de Afrikaanse
Ontwikkelingsbank en de Wereldbank) het accord cadre, een kaderovereenkomst voor
begrotingssteun aan het land. Dit kader vormde de basis voor het arrangement spécifique van
2007, een overeenkomst voor meerjarige en resultaatgerichte macrosteun. Dat jaar kwamen
de Malinese overheid en donoren ook een gemeenschappelijke ontwikkelings­strategie, de
Strategie commune d’assistance pays (SCAP), overeen.
In 2011 verstrekten tien donoren algemene en/of sectorale begrotingssteun. Nederland
is een van de grootste (bilaterale) donoren in Mali en tot voor kort ook een van de
grootste voorvechters van begrotingssteun aan het land. Nederland geeft zowel
­algemene begrotings­­steun als ook sectorale begrotingssteun aan de sectoren onderwijs
en gezondheidszorg.
| 33 |

Begrotingssteun heeft in de loop van de jaren een belangrijke rol gekregen in de
financiering van de Malinese overheidsfinanciën. In totaal ontving de overheid tussen 2003
en 2009 ongeveer EUR 966 miljoen aan begrotingssteun. Het belang van de modaliteit nam
toe van 12% van de bilaterale hulp in 1999 tot 42% in 2009 (Lawson et al. 2011).

3.2 Context
Mali is als een van de armste landen ter wereld sterk afhankelijk van buitenlandse hulp. Het
noordelijke deel van het land bevindt zich deels in de Sahara en deels in de Sahel en heeft een
woestijnklimaat. Landbouw is eigenlijk alleen goed mogelijk in het zuidwesten, hoewel ook
daar langdurige perioden van droogte een negatieve invloed kunnen uitoefenen op de oogst.
Het land werd in 1960 onafhankelijk.13 De eerste president Modibo Keita voerde een
socialistisch georiënteerde politiek. Hij zette zich af tegen het Westen, introduceerde een
eigen Malinese munt en zocht toenadering tot de socialistische landen. Keita was echter
niet in staat om voor economische groei te zorgen. In 1968 pleegde het Comité Militaire de
Libération Nationale (CMLN) een staatsgreep onder leiding van Moussa Traoré. Deze voerde in
1974 een één-partijstaat in met de Union Démocratique du Peuple Malien (UDPM) als enig toegestane politieke partij. Met de verkiezingen in 1979 kwam formeel een einde aan de militaire
dictatuur, maar materieel bleef de UDPM het politieke leven beheersen.

13

Direct na de onafhankelijkheid vormde Mali een federatie samen met Senegal. Na enkele maanden
gingen beide landen apart verder.

Terug naar de inhoudsopgave

Landenstudie Mali

De weerstand tegen politieke onvrijheid groeide langzaam maar zeker. In 1990 brak in het
noorden van het land een opstand uit van de Mouvement Populaire pour la Libération de l’Azawad
(MPLA) van de naar meer autonomie strevende Toeareg. De opstand functio­neerde als
kataly­sator voor demonstraties en stakingen in Bamako in 1991, die Traoré bloedig onderdrukte. In reactie hierop zette Kolonel Amadou Toumani Touré de zittende president af en
vormde hij een overgangsregering met het Comité Transitoire pour le Salut du Peuple (CTSP).

| 34 |

In 1992 werden de
eerste vrije verkiezingen
gehouden, waarbij Alpha
Oumar Konaré, leider van
de ADEMA-PASJ partij tot
president werd gekozen.
Dat jaar kregen de Toeareg
ook meer autonomie,
maar de conflicten in het
noorden duurden voort
tot 1996. Konaré werd in
1997 herkozen, na zwaar
betwistte verkiezingen. In
2002 volgde de onafhankelijke Amadou Toumani
Touré, die in 1991 had
gezorgd voor de overgang
naar de democratie, hem
* 2006-2010 gemiddeld per jaar
op. De president speelde
** 2009
een belangrijke rol bij
de verdere opbouw van
de democratie in Mali, onder meer door zijn hang naar consensus en door verregaande
decentrali­satie, waarbij de gemeenschappen grote invloed kregen over de besteding van
de lokale belastingen. Touré werd in april 2007 herkozen. De problemen in het noorden
hielden echter aan. De centrale overheid had maar weinig invloed in het noordelijke deel,
waar Toeareg rebellen, de Noord-Afrikaanse tak van Al-Qaida (AQIM) en internationale
drugshandel voor onveiligheid zorgden. Na beëindiging van de burgeroorlog in Libië
keerden grote groepen zwaar bewapende Touareg strijders terug naar het noorden van Mali,
wat bijdroeg aan een verdere toename van de onveiligheid in de regio en een sterke daling
van het toerisme.
Indicatoren Mali (2010)
Inwoners (mln.)
15
Nationaal inkomen (USD mrd.)
9,3
Economische groei (%)*
4,7
Overheidsuitgaven (% BBP)
23
Begrotingssteun giften (USD mln.)
95
Begrotingssteun leningen (EUR mln.)*
87
Begrotingssteun als % van de bilaterale hulp** 42
Inkomen per hoofd (USD)
600
Armoedepercentage44
Armoede platteland
51
Levensverwachting (jaar, bij geboorte)
49
Bevolkingsgroei (%, per jaar)
3,6
Alfabetiseringsgraad (%)
26
Rang ontwikkelingsindex (landen, 2011)
175

Op 21 maart 2012, een maand voor de verkiezingen, pleegde een groep militairen met de
naam Comité national pour le redressement et la démocratie et la restauration de l’Etat (CNRDR) onder
leiding van kapitein Amadou Sanago een staatsgreep met als argument dat de president
het leger te weinig middelen gaf om de Toeareg rebellen te bestrijden. Eind april kwam
het land met de vorming van een transitieregering onder leiding van parlements­voorzitter
Dioncounda Traoré als interim president weer in wat rustiger vaarwater. De Feuille de Route

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

van de transitieregering richt zich op het uitschrijven van verkiezingen en her­winning van
het noorden van het land.
Economische ontwikkeling
Tot aan 1995 was de economische groei nauwelijks voldoende om de effecten van de
bevolkings­groei op te vangen. De levensomstandigheden van de meeste Malinezen
­verbeterden nauwelijks. Oorzaken waren zowel het falende economisch beleid als ook
de kwetsbare economie, die sterk afhankelijk is van weersinvloeden en de prijs van een
beperkt aantal exportproducten. Na herstel van de democratie in 1992 startte de regering
een hervormingsprogramma dat zich richtte op terugdringing van de rol van de overheid
in de economie, inkrimping van de overheid en verbetering van het functioneren van de
publieke sector (onder meer door decentralisatie) en verbetering van gezondheidszorg,
onderwijs en rurale en landbouw ontwikkeling.
Ondanks een vrij ongunstig ondernemingsklimaat kent Mali sinds het midden van de
jaren negentig een behoorlijke economische groei en een stabiele macro-economische
ontwikkeling. Na terugkeer naar de CFA-frank in 1994 werd de export concurrerender.
In 1997 voerde de regering onder invloed van het IMF een hervormingsprogramma door
dat bijdroeg aan het aantrekken van buitenlandse investeringen en diversificatie van de
economie. In het eerste decennium van deze eeuw wist het land een economische groei
van 5,6% per jaar te realiseren. Door de hoge bevolkingsgroei was deze per hoofd van de
bevolking aanzienlijk lager, gemiddeld 2,4% per jaar. Dienstverlening en vooral mijnbouw
werden de belangrijkste groeisectoren. Mali is de derde goudproducent in Afrika en in 2010
maakte goud, dankzij de hoge prijs, 67% van de export uit (en katoen nog eens 9%). Tot
2007 bleef de landbouw daarbij achter, maar deze trekt de laatste jaren aan, vooral door
vergroting van de rijstproductie.
In 1998 kwalificeerde Mali onder het Heavily Indebted Poor Countries Initiative voor een schuldverlichting van USD 220 miljoen. Het land bereikte het HPIC completion point hiervoor in
2000. Ook kwam het land in aanmerking voor verdere schuldverlichting voor een bedrag
van USD 650 miljoen onder het Enhanced HIPC Initiative, waarvoor het in 2003 het completion
point bereikte. In 2006 kreeg Mali verdere schuldverlichting in het kader van het Multilateral
Debt Relief Initiative (MDRI), waardoor de totale schuld daalde van 67% van het BNP naar 27%
van het BNP.

3.3 Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
In Mali kwam algemene begrotingssteun vooral voort uit andere vormen van macrosteun,
waaronder betalingsbalanssteun en schuldverlichting. Zo maakte macrosteun vanaf 1994
een belangrijk deel uit van het Nederlandse bilaterale samenwerkingsprogramma met
Mali. Deze steun was vooral gericht op de vermindering van overheidstekorten en verbetering van de betalingsbalans. Ook bij de begrotingssteun die Nederland na de eeuwwisseling verstrekte bleven versterking van macro-economische stabiliteit en bijdrage
Terug naar de inhoudsopgave

| 35 |

Landenstudie Mali

aan de reductie van het overheidstekort centrale doelstellingen.14 Daaraan gerelateerd
was de wens van donoren om het overheidskatoenbedrijf, waarvan de tekorten voortdurend aangevuld moesten worden uit de overheidsbegroting, te hervormen. Hoewel
enkele donoren, waaronder vooral Nederland, begrotingssteun wilden gebruiken als een
instrument voor harmoni­satie en versterking van de politieke dialoog, waren de hiervoor
ontplooide initia­tieven aanvankelijk weinig succesvol. De Malinese overheid en andere
donoren, en dan vooral de financiële instellingen (met name IMF en Wereldbank), zagen
in de eerste jaren van het nieuwe millennium weinig in een ‘aanschuiven’ van bilaterale
donoren. Volgens de Nederlandse ambassade zouden Wereldbank en IMF hun dialoog ook
beperken tot macro-economische kwesties, onder verwaarlozing van de aandacht voor de
armoede-impact van macro-economische ontwikkelingen en interventies. Nederland was
een grote pleit­bezorger van harmonisatie en een gezamenlijke dialoog, maar stond daarin
vrijwel alleen.

| 36 |

Rond de eeuwwisseling was bij donoren ook meer twijfel ontstaan over de hervormingsbereidheid van de Malinese regering. Het echec van de verkiezingen van 1997 leidde tot
grote politieke onrust, die verder werd gevoed door het trage tempo van de hervormingen
in de textiel energie, banken- en telecommunicatiesector. Toen in 2002 de hervorming
van de katoensector was vastgelopen, besloot Nederland om de directe begrotingssteun
om te zetten naar co-financiering van het aanpassingsprogramma van de Wereldbank.
Wereldbank en IMF bleven de regering steunen, maar steeds aarzelender. Na de verkiezingen van 2002 leek de nieuwe regering meer hervormingsgezind, maar deze kampte
met een beperkte uitvoeringscapaciteit. De corruptie nam toe en maatregelen daartegen
waren vooral cos­metisch van aard. Intenties waren voor de financiële instellingen echter
voldoende om hun oordeel (onder meer via de CPIA scores) in positieve zin bij te stellen.
Met de doelstellingen van donor harmonisatie en alignment liep Nederland ver voor de
troepen uit, daarbij verzuchtend dat nieuwe inzichten maar langzaam doordrongen bij
zowel andere donoren als ook de Malinese overheid. De eigen inzet noemde de Nederlandse
ambassade steevast progressief en innovatief. In haar vooruitstrevendheid had de
Nederlandse ambassade echter minder oog voor de voorwaarden voor algemene begrotingssteun. Met name de institutionele capaciteit schoot nog tekort. De regering toonde ook nog
weinig ownership voor noodzakelijke hervormingen en bestrijding van de corruptie, terwijl
deze ook nog weinig animo had voor een gezamenlijke beleidsdialoog. De ambassade zag
het vooral als een logische vervolgstap op de eerdere betalingsbalanssteun.
De Nederlandse ambassade toonde bij tijd en wijlen hoge verwachtingen van de beleids­
dialoog. Zo concludeerde het track record bij het jaarplan 2010 dat een aantal risico’s de
positieve ontwikkelingen in Mali bedreigden, waaronder een (verdere) afname van het
tempo van hervormingen, een afname van de staatsmacht, toenemend geweld en onrust
in het noorden, stijging van de corruptie en een hoge bevolkingsgroei waardoor de economische groei onvoldoende leidde tot vermindering van de armoede. Als reactie hierop

14

Zie bij voorbeeld de verschillende BEMO’s voor toekenning van begrotingssteun.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

was volgens de ambassade versterking van de politieke dialoog en van begrotingssteun
noodzakelijk:
“To limit the above risks, the common political dialogue between the TFPs and the Government,
while also relying on civil society organizations, must be reinforced. General and sectoral budget
support must also be pursued because they bring forth a productive dialogue with the Government.
A suspension of budget support could bring about a break in dialogue and have negative consequences.
Many examples throughout the world demonstrate that governments rarely react positively to coercion
and that, on the other hand, a serious and strict dialogue has more chances of creating the desired
outcomes.” (Track record 2011, blz. 11-12).

3.4 Uitvoering
Voor Mali nam het belang van begrotingssteun in het afgelopen decennium sterk toe met
een verviervoudiging tussen 1999 en 2009. Gedurende deze periode ontving het land bijna
een miljard Euro aan begrotingssteun (Lawson et al. 2011). Waar de modaliteit in 1999 12%
van de ODA uitmaakte, was dat in 2009 toegenomen tot 42%. Het aandeel van begrotingssteun in de financiering van publieke uitgaven nam toe van 5% in 2004 tot meer dan 13%
in 2009. Tussen 2003 en 2009 kwam 64% van de macrohulp beschikbaar in de vorm van
algemene begrotingssteun. Onderwijs ontving direct 24%, gezondheidszorg 5% en 7% was
beschikbaar voor decentralisatie.15
Tabel 3.1: Begrotingssteun aan Mali (2003-2010)
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

132,0

50,8

95,4

125,2

74,4

82,3

135,7

135,8

60,3

66,6

76,4

67,0

32,9

132,0

50,8

95,4

185,5

141,0

158,7

202,7

168,8

41%

18%

27%

23%

18%

23%

28%

11%

16%

2%

14%

41%

18%

27%

34%

34%

25%

42%

15%

5%

9%

10%

6%

7%

9%

5%

5%

6%

4%

15%

5%

9%

15%

11%

13%

13%

In mln. euro
ABS
SBS
Totaal
Als % van de totale
bilaterale hulp
ABS
SBS
Totaal
Als % van de publieke
uitgaven
ABS
SBS
Totaal

Bron: Lawson et al. 2011, blz. 20. Data 2010 IMF (2012) en Ministère de l’Economie et des Financés (2010).
15

Strikt genomen gaat het hierbij niet uitsluitend om sectorale begrotingssteun, omdat deze vorm pas
actueel werd vanaf 2006. De consultants rekenen hierbij ook de Nederlandse en Zweedse steun aan
de onderwijssector tussen 2003 en 2005 mee als sectorale begrotingssteun.

Terug naar de inhoudsopgave

| 37 |

Landenstudie Mali

Vanaf 2006 ontwikkelden overheid en donoren structuren voor een gezamenlijke beleidsdialoog, waar de jaarlijkse reviews voor algemene begrotingssteun en sectorale begrotingssteun een belangrijk ijkpunt in vormen. Daarnaast maakte ook technische assistentie deel
uit van het begrotingssteun instrumentarium.
Het Cadre Stratégique pour la Croissance et la Reduction de la Pauvreté, Mali’s tweede PRSP voor
de periode 2007-2011, vormde de grondslag voor het akkoord over begrotingssteun voor
het eerste meerjarige akkoord voor de periode 2007-2009.16 Het akkoord maakte uitbetaling
van de begrotingssteun afhankelijk van:
• het macro-economisch beleid, met als indicator een positief oordeel van het IMF;
• uitvoering van het PRSP conform het MTEF;
• verbetering van de overheidsfinanciën door uitvoering van het Plan d’Action
Gouverrnemental d’Amelioration et de Modernisation de la Gestion des Finances Publiques;
• hervorming van de katoensector.

| 38 |

De voortgang werd gemeten op basis van een assessment framework, het Matrice Commune
des Déclencheurs. Voor Nederland stonden daarbij de volgende elementen centraal:
1 de bevordering van goed bestuur, inclusief aanpak van fraude en mismanagement;
2 voortgang in het (fiscale en administratieve) decentralisatieproces;
3 het bewaken van de macro-economische stabiliteit.
Harde afspraken werden echter alleen gemaakt over het te voeren macro-economisch
beleid, met het akkoord van het IMF als basis voor betaling.
Nederland verleende vanaf 1984 macrosteun (importsteun) voor een bedrag van g­ emiddeld
zes miljoen Euro per jaar. Deze macrosteun, sinds 1994 ook al aangemerkt als begrotingssteun, liep in de jaren negentig op tot twaalf miljoen Euro in 1998 onder gelijktijdige
daling van de projecthulp (IOB 1999, blz. 27). Sinds het einde van de jaren negentig is
de Nederlandse begrotingssteun aan Mali over de jaren vrij constant.17
Tabel 3.2: Nederlandse bilaterale hulp aan Mali 2000-2011 (mln. Euro)
ABS

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

27,2

9,1

9,5

8,1

10,0

10,0

10,0

10,0

12,0

12,0

13,0

15,0

2,0

2,0

2,0

2,0

Schuldverlichting
SBS/Basket

3,3

5,5

10,1

10,3

16,6

20,1

28,1

28,0

32,0

33,8

21,7

19,3

Overig

16,3

14,0

8,5

8,1

8,4

9,9

11,4

8,7

8,2

7,7

6,1

6,4

Totaal

46,8

28,5

28,2

26,5

35,0

40,1

49,5

46,7

54,2

55,5

42,7

42,7

Bron: Midas, Piramide; Bewerking IOB.

16

17

Begrotingssteun werd tot 2007 op jaarbasis toegekend. Dat jaar tekenden Nederland en Mali voor
het eerst een meerjarig akkoord voor de periode 2007-2009.
Met uitzondering van een incidentele extra toekenning van EUR 17 miljoen in 2000, waarvan
EUR 5 miljoen als schuldverlichting en de rest om bij te dragen aan het begrotingstekort, dat sterk
was toegenomen door de olieprijsstijging, de katoencrisis en de resulterende ruilvoetverslechtering.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

In 2002 zette Nederland de directe algemene begrotingssteun om naar co-financiering
van het Structural Adjustment Credit (SAC) III van de Wereldbank. Achtergrond hiervan
waren toenemende twijfels over de kwaliteit van het beheer van de overheids­middelen
en de vertraging in de hervormingen van de economie en dan met name de trage
her­­vormingen (privatisering) in de katoensector. In 2004 ging Nederland opnieuw over
tot het verlenen van directe algemene begrotingssteun op jaarbasis. Enerzijds was het
Wereldbankprogramma beëindigd, anderzijds bereikten Nederland en andere bilaterale
donoren in 2004 overeenstemming met de Malinese overheid over een hervormings­
programma voor de katoensector. Dit maakte co-financiering met de Wereldbank niet
langer relevant. De betalingen waren wel afhankelijk van de voortgang bij de hervorming
(opsplitsing) van het staatskatoenbedrijf. Ook in volgende jaren zou Nederland bilaterale
overeenkomsten blijven tekenen, waarbij in 2006 het arrangement cadre voor begrotings­
steun (2006) als basis diende. Daarbij golden eerbiediging van de mensenrechten,
eer­biediging van de rechtsstaat en goed bestuur als basis principes.
Naast algemene begrotingssteun verstrekte Nederland ook sectorale begrotingssteun.
Na de invoering van de sectorale benadering had de ambassade zich gericht op de sectoren
plattelandsontwikkeling, gezondheid en onderwijs, al bleef de ambassade ook betrokken
bij thema’s als milieu, goed bestuur, vrouwen en ontwikkeling. In 2006 ging Nederland als
eerste donor over tot het geven van sectorale begrotingssteun voor de sectoren onderwijs
en gezondheidszorg. Hierdoor kreeg meer dan 70% van de bilaterale hulp de vorm van
begrotingssteun. Dit had mede tot doel om de efficiency en effectiviteit van interventies
in de beide sectoren te vergroten om zo bij te dragen aan het behalen van de MDGs in deze
sectoren. Op dat moment zag het er naar uit dat Mali geen van de MDGs zou gaan halen.
In 2010 besloot Nederland om de begrotingssteun aan de onderwijssector stop te zetten
vanwege gebrek aan vooruitgang in het beheer.

3.5 Ownership en invloed
Een grote donorafhankelijkheid, een zwakke institutionele structuur, een gebrekkige
uitvoerings­capaciteit en een dominante rol van IMF en Wereldbank maakten dat de
ownership van Malinese kant aan het begin van het millennium beperkt was. Tot en
met 2004 was er weinig voortgang op het gebied van harmonisatie en alignment, waarbij
Wereldbank en IMF een dominante rol speelden en de rol van bilaterale donoren beperkt
werd. De Malinese overheid onderschreef uitgangspunten voor ownership en alignment, maar speelde geen leidende rol in de dialoog en toonde weinig daadkracht en
leiderschap, ­waardoor hervormingen traag verliepen. Er bestond ook een sterke fixatie
op sector issues, met als gevolg dat de beleidsdialoog te weinig was gericht op sector
overschrijdende thema’s. Vanaf 2005 verbeterde de beleidsdialoog op het vlak van macroeconomisch beleid, armoedebestrijding, hervorming van de publieke sector en mensenrechten ­geleidelijk. De ‘Commission Mixte’ functioneerde beter en na invoering van het
tweede PRSP kreeg ook de monitoringfunctie, vrijwel afwezig in het eerste PRSP, een
rol. Leiderschap van de kant van de Malinese overheid bleef echter zwak (Ministère de
l’Economie et des Finances 2011, blz. 28).
Terug naar de inhoudsopgave

| 39 |

Landenstudie Mali

Het gebrek aan ownership betekent voor Mali nog niet dat de invloed van donoren, met
uitzondering van de internationale financiële instellingen op het macro-economisch
beleid, groot was. Hervormingen kwamen veelal zeer traag tot stand. De herstructurering
van de katoensector is daarvan het meest sprekende voorbeeld. De beleidsdialoog en
conditio­naliteiten hadden een beslissende invloed op de verbetering van het financieel
beheer en op de snelheid van decentralisatie en deconcentratie, maar waren op andere
terreinen weinig effectief (Lawson et al. 2011, blz. 3).
In feite gelden voor Mali dezelfde redenen als voor Zambia waarom begrotingssteun niet
effectiever was. Enerzijds kampten beide landen met een zwakke institutionele structuur en een gebrekkige capaciteit, anderzijds was de donorharmonisatie in beide landen
onvoldoende ver gevorderd en bleven donoren de beleidsdialoog gebruiken voor hun eigen
interesses en belangen (Caputo, De Kemp en Lawson 2011). Een belangrijk verschil tussen
Zambia en Mali is wel dat begrotingssteun aan het laatste land een veel groter deel van het
overheidsbudget uitmaakte, waarmee ook de (financiële) bijdrage aan het realiseren van
een aantal gezamenlijke doelstellingen groter was.

| 40 |

Zoals gezegd liep Nederland ver voor de troepen uit, maar men kan zich afvragen of
Mali, ondanks positieve politieke ontwikkelingen, wel voldeed aan de voorwaarden voor
begrotingssteun. Een eerste zorgpunt was de gebrekkige institutionele capaciteit, niet
in het laatst door het lage onderwijsniveau. Ten tweede hadden donoren de indruk dat
de corruptie toenam, waarbij controle-instellingen en justitiële organisaties nauwelijks
functioneerden. Controle op en verantwoording van de budgetuitvoering (en dus van de
besteding van macrosteun) was onvoldoende.18
De donorharmonisatie is vanaf 2006 wel verbeterd, maar blijft zwak ontwikkeld. Donor
procedures en hervormingen hebben een negatieve invloed op de uitvoering van afspraken
en de veelheid aan donorinitiatieven werkt vaak contraproductief (Ministère de l’Economie
et des Finances 2011, blz. 28-29). Donoren blijven de beleidsdialoog gebruiken om hun
eigen ideeën en ambities door te drukken. Door het grote aantal participanten is het ook
lastig om consensus te bereiken.

18

Opvallend is dat de ambassade in de eerste jaren van het millennium vrij kritisch is, dan vanaf circa
2004/2005 positiever wordt om bij het Track Record 2008 weer een kritischer toon aan te slaan.
De scores bij de beoordelingen veranderen echter nauwelijks en Mali scoort bijna ieder jaar op vrijwel
alle fronten een ‘b’ (redelijk positief). Kennelijk is het systeem niet geschikt om de nuances voldoende
weer te geven.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

3.6 Intermediaire effecten
Begrotingssteun droeg bij aan een vergroting van de voorspelbaarheid van de
hulp, vooral vanaf 2007 toen afspraken werden gemaakt over een meerjarenkader.
De ­betalingen beliepen gemiddeld 94% van de toegezegde bedragen. Dit percentage
lag voor projecten beduidend lager (Lawson et al. 2011). Betalingen kwamen echter
vaak pas laat in het jaar, hetgeen zowel leidde tot vertragingen in de uitvoering van
ontwikkelings­programma’s als ook tot kostbare binnenlandse leningen.
Lawson et al. (2011) concluderen ook dat begrotingssteun, meer dan andere modaliteiten,
bijdroeg aan de harmonisatie en aansluiting bij nationale prioriteiten, terwijl de transactie­
kosten waarschijnlijk lager waren. Daar staat tegenover dat het hele jaarlijkse beoordelingsproces nog onvoldoende geharmoniseerd was, waardoor transactiekosten onnodig hoog
bleven. Begrotingssteun droeg wel bij aan het genereren van middelen voor prioritaire
sectoren. Hoewel de modaliteit aanvankelijk vooral aansloot bij eerdere vormen van
macrosteun (zoals betalingsbalanssteun) concluderen Lawson et al. (2011) dat de modaliteit vanaf 2006 aan de overheid een extra hoeveelheid middelen verschafte die voldoende
kritische massa had om een belangrijke stijging van de discretionaire uitgaven mogelijk te
maken. Begrotingssteun had zo een positieve invloed op de implementatie en monitoring
van de beide nationale ontwikkelingsprogramma’s, het Cadre stratégique de lutte contre la
pauvreté 2002-2006 (CSLP) en het Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté
2007-2011 (CSCRP), het sectorbeleid in Onderwijs en Gezondheidszorg en beleid gericht
op versterking van het financieel beheer, decentralisatie en hervorming van de publieke
sector.19 Meer recent lijkt de begrotingssteun echter vooral ten goede te komen aan de
vermindering van de overheidsschuld dan wel de verhoging van de reserves. Volgens het
IMF mag het begrotingstekort (exclusief externe financiering, i.e. de ‘basic balance’) ongeveer gelijk zijn aan de begrotingssteun, wat neerkomt op een tekort van ruim 2% van het
BBP. In 2009 bedroeg het tekort 0,8% en in 2010 0,4%.
Mali boekt voorts geleidelijk maar zeker resultaten op het terrein van het financieel beheer,
het ondernemingsklimaat en democratie. Beleidsdialoog en conditionaliteiten droegen bij
aan de implementatie voor verbetering van het financieel beheer, vooral sinds 2006 (IMF
2009; PEFA 2010). De PEFA evaluatie van 2010 laat een verbetering zien op alle 18 van de
31 indicatoren (PEFA 2010).20 Elf indicatoren bleven gelijk en twee indicatoren daalden licht
(PEFA 2010).21 Begrotingssteun had een positieve en beslissende invloed op de voortgang op
het terrein van decentralisatie en deconcentratie (Lawson et al. 2011). Tegelijkertijd concludeert het rapport dat “… l’évaluation n’a guère identifié d’autres exemples de changements
des politiques ou d’accélération de la mise en oeuvre d’une politique comme conséquence
19

20

21

De evaluatie onderzocht zowel algemene begrotingssteun als ook sectorale begrotingssteun, waarbij
de consultants concluderen dat er weinig (principiële) verschillen bestaan tussen beide vormen (blz. 4).
PEFA staat voor Public Expenditure and Financial Accountability. Het gaat om een internationaal
toegepaste methodologie voor de beoordeling van de kwaliteit van het begrotingsbeheer en financieel
management.
Effectieve controle over salarisbetalingen en herziening van de begrotingswetgeving door
de wetgevende macht.

Terug naar de inhoudsopgave

| 41 |

Landenstudie Mali

des conditionnalités d’AB” (Lawson et al. 2011, blz. 3). De consultants concluderen dat
conditionaliteiten vaak weinig effectief zijn, contraproductief kunnen werken en leiden tot
hoge transactiekosten:
“Ainsi, l’AB fonctionne mieux en tant que moyen d’appui à une politique nationale bien établie, pour
laquelle il y a un engagement politique clair et cohérent et pour laquelle les structures de mise en oeuvre
sont en place, ou peuvent se mettre en place rapidement. Quand ces éléments de base ne sont pas en place,
il est très difficile, voire impossible, de les créer à travers l’AB elle-même.” (blz. 4).
De consultants adviseren om conditionaliteiten aan te laten sluiten bij reeds voorgenomen
beleid om ze zo als een katalysator te laten functioneren in plaats van om daarmee hervormingen ‘af te dwingen’. Deze conclusie staat vrijwel haaks op de visie van donoren, die
hervormingen juist tot centrale inzet maken.

| 42 |

Tegenover de verschillende positieve ontwikkelingen staat ook dat hervormingen traag
verlopen. De positie en rechten van vrouwen verbeteren nauwelijks en corruptie­bestrijding
is nog weinig effectief. Sinds 2004 bestaat het Bureau van de Verificateur Nationaal, dat de
facto als een anti-corruptie eenheid functioneert. Voorgenomen hervormingen voorzien voorts in de instelling van een onafhankelijke Rekenkamer met een mandaat om te
vervolgen. Voor deze, lang door donoren gekoesterde wens, was een grondwetswijziging
noodzakelijk (Jaarverslag ambassade 2011). Recente rapporten van de Auditeur Generaal
(van de Malinese Rekenkamer) laten echter nog significante zwakheden zien (Lawson et
al. 2011). Het patronage systeem en de sociale cultuur houden fraude en omkoping in
stand. De regering is traag met de implementatie van een Actieplan ter bestrijding van
de corruptie.
Een ander knelpunt blijven de lage belastingopbrengsten (rond de 15% van het BBP). Voor
verhoging van de belastinginkomsten is het vooral van belang om het systeem van belastingontheffingen grondig op de schop te nemen (Jaarverslag ambassade 2011). De vooruitgang op dit punt is echter traag. Terwijl er in het algemeen weinig empirische aanwijzingen
zijn dat begrotingssteun een negatief effect heeft op de belastinginkomsten, lijkt het er
in het geval van Mali wel op dat het hoge niveau van begrotingssteun hervorming van het
belastingsysteem minder urgent maakt. In die zin wijzen de financiële prikkels de verkeerde
kant op. Hier tegenover staat dat de belastingkomsten, als percentage van het BBP zijn
gestegen van 15% in 1999 tot 17% in 2009 (Lawson et al. 2011).

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

3.7 Impact: economische groei en armoede vermindering
Mali’s beide PRSPs, het Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté 2002-2006 (CSLP), nood­
zakelijk om te kwalificeren voor het Enhanced HIPC Inititative en het daarop volgende
Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté 2007-2011 (CSCRP), vormden
de basis voor economische ontwikkeling en armoedebestrijding in Mali. Het eerste PRSP
was vooral gericht op verbetering van de toegang tot basisvoorzieningen. Het tweede
PRSP had meer oog voor de ontwikkeling van infrastructuur en versterking van productieve sectoren als instrument voor armoede vermindering. De aandacht voor de armoedeimpact van hervormingen in de katoensector maakte daar deel van uit.
Volgens de recente evaluatie van begrotingssteun aan Mali heeft de modaliteit in belangrijke mate bijgedragen aan de economische groei van ruim vijf procent per jaar. Dit cijfer is het
hoogst van de landen van de West-Afrikaanse Economische en Monetaire Unie (UEMOA).
Een belangrijke factor is echter de hoge goudprijs, die er toe heeft bijgedragen dat goud het
belangrijkste exportartikel is. Begrotingssteun maakte het wel mogelijk om op prioritaire
terreinen te investeren, zonder dat dit ten koste ging van de macro-economische stabiliteit.
Het land had vrijwel geen begrotingstekort, wat bijdroeg aan een lage inflatie. Publieke
investeringen vormden een compensatie voor stagnerende private investeringen. Het was
echter vooral de financiële steun die bijdroeg aan dit resultaat. De beleidsdialoog en conditionaliteiten speelden nauwelijks een rol bij het gevoerde macro-economisch beleid. Het
commitment van de overheid zelf was, gesteund door het IMF en de convergentie criteria van
de UEMOA, van veel groter belang. Omgekeerd had de beleidsdialoog ook weinig invloed op
de noodzakelijke verbetering van het ondernemingsklimaat, al is het land in het afgelopen
jaar wel iets opgeschoven op de relatieve “Doing Business” index van de Wereldbank (van 153
naar 146).
Figuur 3.1 laat zien dat in de UEMOA regio verschillende landen met begrotingssteun
(Burkina Faso, Mali en Benin) over de periode 1990-2010 inderdaad de hoogste groeicijfers
hadden. Dat was echter al rond 2000 het geval. Een land zonder (veel) begrotingssteun,
zoals de Ivoorkust, deed het beduidend slechter. Dat laatste geldt ook voor Guinee-Bissau,
dat vanaf 2006 in toenemende mate begrotingssteun heeft ontvangen. Vanaf 2005 doet het
land het economisch beduidend beter. De macrosteun aan Senegal nam vanaf 2002 sterk
af, terwijl dat land vanaf dat moment, samen met Mali, Burkina Faso en Niger tot de landen
behoorde met de hoogste economische groei. Het is kortom lastig om een relatie te leggen
tussen begrotingssteun en economische groei. Ten eerste ontvingen vooral de landen die al
een behoorlijke economische groei hadden – wellicht gevoed door het macro-economisch
beleid – begrotingssteun. Ten tweede heeft de economische groei een negatieve invloed op
de relatieve omvang van de begrotingssteun: door de economische groei daalt de begrotingssteun als percentage van het BBP.

Terug naar de inhoudsopgave

| 43 |

Landenstudie Mali

Figuur 3.1: Economische groei in de UEMOA landen (1990-2010)
350
300
250
200
150
100
50
0 1990
| 44 |

1995

2000

2005

2010

Benin

Burkina Faso

Ivoorkust

Guinee-Bissau

Mali

Niger

Senegal

Togo

Bron: WB; Bewerking IOB

Hetzelfde geldt ook voor het toerekenen van de vermindering van de armoede. Tussen 2001
en 2010 nam de armoede met 12 procent punt af (van 56% tot 44%). In 2001 hadden de
arme huishoudens een inkomen dat gemiddeld 38% beneden de armoedegrens lag; in
2010 was dat verminderd tot 30%. Extreme armoede daalde van 32% in 2001 tot 22% in 2010
(IMF 2011, blz. 35). Armoedecijfers zijn het hoogst onder de rurale bevolking: 91% van de
armen leeft in rurale gebieden. De ongelijkheid is zeer hoog. De armoede is sterk gedaald in
Kayes-Koulikoro, waar zich ook de belangrijke goudmijnen bevinden. Daar staat tegenover
dat de bevolking in het zuidelijke Sikasso nauwelijks heeft geprofiteerd van de grootste
mijn in Mali: armoedecijfers, die er al het hoogst waren, zijn er verder gestegen. Door
de hoge bevolkingsgroei (ruim 3%) is het aantal armen ook toegenomen (Lawson et al.
2011). De overheid slaagde er niet in om een goed werkgelegenheidsbeleid te ontwikkelen
(Track Record 2008). Een landbouwwet, aangenomen in 2006 probeert de subsistentie landbouw om te vormen tot een gediversifieerde, moderne, concurrerende en duurzame sector
(Ministère de l’Economie et des Finances 2011, blz. 13). Het landbouwbeleid moet bijdragen
aan een verbetering van de levensstandaard van de rurale bevolking en de trek naar de
steden (en met name Bamako) tegengaan.
Begrotingssteun had, via een uitbreiding van publieke voorzieningen, meer effect op
de levensomstandigheden van de armsten. Lawson et al. (2011) concluderen dat deze
uitbreiding zonder algemene en sectorale begrotingssteun niet mogelijk was geweest.
Vanaf 2003 nam het relatieve belang van de prioritaire sectoren in de totale uitgaven na
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

jarenlange daling toe van 39% tot 54% in 2009. Daarbij ging het meest naar de sectoren
die in de ontwikkelingsplannen de hoogste prioriteit hadden gekregen: gezondheidszorg,
onderwijs, landbouw en transport.
Figuur 3.2: Armoede-ontwikkeling in Mali 2001-2010 (in procent van de bevolking)
100%
90%

Armoedepercentage

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

| 45 |
2001

2006
Bamako

2010

Percentage arm

2001

2006
2010
Platteland

2001

2006
2010
Totaal Mali

Armoedekloof

Bron: INSTAT; Bewerking IOB.

Net als in andere landen is de onderwijssector een van de sectoren waar de hulp het meest
geharmoniseerd en ‘aligned’ is. EFA en MDG doelstellingen dragen bij aan een gemeenschappelijk kader, terwijl de sector door het grote politieke belang een relatief grote mate
van ownership kent. Over de prioriteiten en strategische keuzes bestaan tussen overheid
en donoren in het algemeen weinig verschil van inzicht: het beleid is (was) gericht op
vergroting van de toegang tot het basisonderwijs en later ook op de verbetering van de
kwaliteit door investeringen in de onderwijsinfrastructuur. Begrotingssteun droeg daar
in belangrijke mate aan bij. Sectorale begrotingssteun maakte sinds 2006 15-20% van het
budget uit, terwijl nog eens 11% van de algemene begrotingssteun aan de sector kan worden
toegerekend. De sectorale begrotingssteun droeg bij aan een effectieve beleidsdialoog,
hoewel de vele overlegstructuren bijdroegen aan hoge transactiekosten (Lawson et al. 2009,
blz. 57). Via de sector dialoog konden donoren (voortdurend) knelpunten inbrengen op het
punt van kwaliteit als ook het belang van decentralisatie in de sector benadrukken, waarbij
de realisatie van dat laatste een van de grootste resultaten van de sectordialoog is (Lawson
et al. 2011, blz. 58).
Door de belangrijke rol bij de financiering van de sector leverden algemene en
(vooral) sectorale begrotingssteun een belangrijke bijdrage aan de uitbreiding van het
Terug naar de inhoudsopgave

Landenstudie Mali

| 46 |

onderwijsaanbod. Tussen 2003 en 2009 nam in het basisonderwijs het aantal scholen met
bijna 50% toe, het aantal klaslokalen met bijna 60% en het aantal docenten met 70%. Het
aantal leerboeken verdrievoudigde bijna. Deze investeringen waren nood­zakelijk vanwege
de toename van het aantal leerlingen (van 1,3 mln. in 2003 tot 1,9 mln. in 2009). De onderwijsdeelname steeg van 45% in 2000 naar 77% in 2009, een cijfer waarmee de onderwijsdeelname in Mali overigens nog steeds erg laag blijft (IMF 2012, blz. 32). De stijging van de
onderwijsdeelname in het basisonderwijs maakte het noodzakelijk om meer docenten op te
leiden, wat financieel mogelijk werd gemaakt door algemene begrotingssteun en sectorale
begrotingssteun. Ook de uitbreiding van het aantal klaslokalen en lesboeken waren volgens
de evaluatie zonder algemene en sectorale begrotingssteun in deze mate niet mogelijk
geweest. Ondanks de stijging van de onderwijsdeelname daalde het percentage leerlingen
dat in een jaar doubleert en steeg het percentage dat de school ook afmaakt (van 40% in
2002 tot 56% in 2009). De kwaliteit van het onderwijs blijft echter laag en het beeld bestaat
dat het niveau in de afgelopen jaren is gedaald (Lawson et al. 2011, blz. 61-62).22 De snelle
groei van het aantal leerlingen is daarbij een belangrijke factor. Daarnaast blijft ook de lage
deelname van meisjes aan het onderwijs een groot probleem: 74% van de meisjes volgt
basisonderwijs, maar niet meer dan de helft daarvan maakt de basisschool ook daadwerkelijk af (CPS MEALN 2010). Een volgende zorgpunt is het post-primair onderwijs, dat nog
onvoldoende ontwikkeld is om de grotere aantallen leerlingen van het primair onderwijs
op te vangen.
Vanaf 2009 verslechterde de sectordialoog. Volgens Lawson et al. 2011 (blz. 67) heeft dat
zowel te maken met problemen bij het management, de overbelasting van het ministerie,
de instabiele institutionele structuur, als ook het ongeduld van donoren (en dan met name
Nederland) bij het realiseren van sectorhervormingen (Lawson et al. 2011, blz. 57). Het gebrek
aan voortgang bij het opstellen van het nieuwe sectorplan leidde er toe dat Nederland de
betalingen in 2010 opschortte. Dit had het gewenste schokeffect en leidde tot het aanpakken
van problemen in het zwakke management, coördinatie en beheer van het ministerie.
Net als in andere landen blijkt het lastig om via begrotingssteun de kwaliteit van het
management te verbeteren. Ook hier blijken donoren voorwaarden en doelstellingen om
te draaien. De Nederlandse ambassade is dan ook tot het inzicht gekomen dat technische
assistentie en capaciteitsontwikkeling belangrijke voorwaarden zijn om de kwaliteit van
het management op het ministerie te verbeteren (zie jaarverslag 2010).
In dit opzicht lijkt de gezondheidssector succesvoller. De sector kenmerkt zich door een
effectieve beleidsdialoog, gekenmerkt door een grote participatie en een resultaatgerichte
benadering (Lawson et al. 2011, blz. 71). Hoewel belangrijke problemen zijn blijven bestaan,
heeft de sector in de afgelopen jaren een grote vooruitgang getoond. De kwaliteit van de
dialoog is verbeterd door het toegenomen gebruik van sectorindicatoren als basis voor
de discussie. De sector is goed georganiseerd. Dat geldt vooral voor het management,

22

Wat men hier vaak vergeet is dat de sociaaleconomische achtergrond van de basisschool leerlingen
sterk is veranderd, wat een grote invloed heeft op de gemiddelde leerprestaties. Zie hiervoor ook
De Kemp en Ndakala 2011.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

coördi­natie en harmonisatie, financieel beheer en planning. Begrotingssteun heeft daar
een belangrijke rol in gespeeld (Lawson et al. 2011, blz. 82).
Het financieel belang van de gezondheidssector is toegenomen van 5,7% van de
­overheids­­begroting in 2003 tot 8,2% in 2009. Een deel van deze stijging komt op conto
van de begrotingssteun die de sector sinds 2006 ontvangt. Sectorale begrotingssteun
heeft een aandeel van gemiddeld 11% in de begroting van de sector. Algemene begrotingssteun heeft daar­naast een jaarlijkse groei van gemiddeld 0,8 procent van het BBP per jaar
­gefinancierd (naast de stijging die het gevolg was van een toename van de binnenlandse
middelen; Lawson et al. 2011, blz. 97). In totaal stegen de uitgaven in de sector tussen
2003 en 2009 met 140%.
In de gezondheidszorg droegen algemene en sectorale begrotingssteun bij aan de financiering van de uitbreiding van de infrastructuur en medisch personeel. Het aantal lokale
gezondheidscentra nam toe van ruim 600 in 2002 tot bijna 1.000 in 2009. Het personeel in
de sector verdrievoudigde in deze periode. Het medisch personeel nam echter het meest toe
in het district Bamako, hetgeen leidde tot een verdere vergroting van bestaande ongelijkheden (Lawson et al. 2011, blz. 74-75). De sector bereikte ook enkele belangrijke resultaten.
De gemiddelde afstand tot gezondheidscentra nam af en de zwangerschapszorg verbeterde
van 54% in 2002 tot 90% in 2009. De professionele begeleiding van bevallingen steeg van
40% in 2002 tot 66% in 2009. Vaccinaties voor de belangrijkste ziekten namen toe van
64-74% in 2002 tot bijna 100% in 2009. Moedersterfte daalde tussen 2000 en 2008 van 980
per 100.000 geboorten naar 803. Ook kindersterfte nam af. Voor andere indicatoren zijn
de resultaten echter teleurstellend. Een zorgpunt is de stijging van tuberculose.
Net als in de onderwijssector leiden late betalingen door donoren vaak tot een uitstel van
projecten. Een ander knelpunt is het bestaan van corruptie in de sector, zoals blijkt uit de
corruptie met middelen van het Global Fund. Maar net als in andere landen creëert het
Global Fund in Mali parallelle structuren, die niet zijn ingebed in de overheids­structuren
waar de verbetering van het financieel beheer grote aandacht heeft gehad.

3.8 Conclusies
Mali kent een lange traditie van macrosteun, vooral importsteun en de begrotingssteun
aan het land draagt hiervan nog belangrijke sporen. Hoewel verschillende donoren, waaronder Nederland, zich lang hard hebben gemaakt voor de modaliteit als instrument voor
harmonisatie, alignment en politieke en beleidsdialoog, is het in Mali lange tijd toch vooral
een financieringsinstrument gebleven, gericht op vermindering van het begrotingstekort
en handhaving van de macro-economische stabiliteit. De recente evaluatie concludeert
dan ook dat in Mali vooral de financieringsfunctie van begrotingssteun effectief was. De aan
de financiële middelen gekoppelde conditionaliteiten waren veel minder effectief in het
­realiseren van beleidshervormingen.

Terug naar de inhoudsopgave

| 47 |

Landenstudie Mali

De overheid heeft zich steeds wel gecommitteerd getoond aan de vermindering van
armoede, maar de planning en implementatie van voorgenomen beleid was matig.
De groeistrategie miste focus en opvolging. De trage vooruitgang bij een aantal
hervormingen en in een aantal sectoren heeft, wat daarvan ook de reden moge zijn,
het realiseren van MDG doelstellingen onmogelijk gemaakt. Het kan echter ook zijn dat
realisatie van de meeste MDGs voor Mali, gegeven de uitgangssituatie al helemaal niet
haalbaar was (zie ook Easterly 2007). De hoge bevolkingsgroei (3,6% per jaar) vormt ook
een belangrijke beperking bij het verminderen van de armoede.
De financiële steun aan een van de armste landen in de wereld heeft een belangrijke
bijdrage geleverd aan de macro-economische stabiliteit en financiering van publieke
voorzieningen. In die zin is de financieringsfunctie belangrijk geweest. Maar verschillende
donoren, waaronder vooral Nederland, waren te optimistisch over de mogelijkheden om
via begrotingssteun het beleid te beïnvloeden. De voorwaarden voor een geharmoniseerde
beleidsdialoog waren nauwelijks aanwezig, terwijl het land zelf de uitvoeringscapaciteit
miste om hervormingen door te voeren.

3.9 Referenties
| 48 |

Caputo, E., Lawson, A. en de Kemp, A. (2011). Application of New Approach to the Evaluation of
Budget Support Operations: findings from Mali, Zambia and Tunisia. Brussels: DAC Steering Group
on Budget Support Evaluation.
CIA (21 Oktober 2011). Mali: Country Factbook. https://www.cia.gov/library/publications/­
the-world-factbook/index.html
Coulibaly, M. en Diarra, A. (2007). Mali: du «tout Etat» à la croissance invisible. In: Benno
J. Ndulu et al. (Eds.), The Political Economy of Economic Growth in Africa, 1960-2000 (Vol. II,
Country Case Studies). Cambridge: Cambridge University Press.
Easterly, W. (2009). How the Millennium Development Goals are Unfair to Africa.
World Development, Elsevier, vol. 37(1), pp. 26-35, January.
IMF (2000). Mali Qualifies for HIPC Debt Relief Totaling $870 Million: West African Country
Completes Original HIPC Initiatives and Qualifies for Additional Relief under Enhanced
Framework. Press Release No. 00/52, September 12. Washington DC, IMF.
IMF (2011). Mali: Poverty Reduction and Strategy Paper- 2010 Progress Report. IMF Country Report
No. 11/372. Washington DC: IMF.
IMF (2011). Mali: Sixth Review Under the Three-Year Arrangement Under the Extended Credit Facility
and Request for Modification of Performance Criteria and Augmentation of Access. IMF Country Report
No. 11/141.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

IMF (2012). Mali: Seventh Review Under the Extended Credit Facility and Request for a New Three-Year
Arrangement Under the Extended Credit Facility. IMF Country Report No. 12/3. Washington DC: IMF
African Department.
IOB (2000). Onderzoek naar de Samenwerking tussen Mali en Nederland, 1994-1998. IOB rapport
No. 285. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, Inspectie Ontwikkelings­
samenwerking en Beleidsevaluatie (IOB).
IOV (1994). Mali: Evaluatie van de Nederlandse Hulp aan Mali, 1975-1992. Den Haag: Ministerie van
Buitenlandse Zaken.
Lawson, A., Habas, J., Keita, M., Paul, E., Versailles, B. en Murray-Zmijewski, A. (2011). Joint
Evaluation of Budget Support Operations in Mali, 2003-2009. Brussels: EC, Joint Evaluation Unit.
Pringle, R. (2006). Democratization in Mali: Putting History to Work. Peaceworks No. 58.
Washington DC: United States Institute of Peace.
The World Bank (2012), Implementation completion and results report (IDA) on three credits to
the Republic of Mali for PRSC-3, PRSC-4 and PRSC-5. Washington DC: The World Bank.
| 49 |

Terug naar de inhoudsopgave

4
Landenstudie Zambia

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

4.1 Inleiding
In Zambia hebben overheid en een aantal ontwikkelingspartners hard aan de weg
getimmerd om de (bilaterale) hulp beter te coördineren en meer af te stemmen op de
beleidsprioriteiten en armoedeprogramma’s van het land. In 2005 tekenden de overheid
en vier donoren, waaronder Nederland, een Memorandum of Understanding voor algemene
begrotingssteun, Poverty Reduction Budget Support (PRBS) genoemd. Kort daarop sloten vijf
anderen zich daarbij aan. Tussen 2006 en 2010 ontving de overheid jaarlijks gemiddeld
200 miljoen US dollar aan begrotingssteun. Nederland droeg daar tussen 2006 en 2010 in
totaal EUR 44 miljoen aan bij. In 2009 was de hulpvorm goed voor 9% van de begroting van
de Zambiaanse overheid en 20% van de bilaterale hulp. Door de economische groei daalde
het relatieve belang van de totale hulp voor de begroting van 30% in 2006 tot minder dan
20% in 2010. Begin 2011 besloot de staatssecretaris in het kader van bezuinigingen op het
OS-budget en de inperking van het aantal partnerlanden om de bilaterale hulp aan Zambia
niet te continueren. De beëindiging van de begrotingssteun aan het land paste in het beleid
van het kabinet Rutte om het instrument begrotingssteun selectiever toe te passen (zie ook
hoofdstuk 3). Andere donoren continueren hun begrotingssteun aan het land.

4.2 Context

| 51 |

Het koperrijke Zambia kende bij de onafhankelijkheid in 1964 relatief hoge welvaart,
zeker in vergelijking met andere landen in zuidelijk Afrika. Het metaal was echter niet
alleen een zegen. Na de oliecrisis van 1973 daalde de vraag naar koper en dus ook de prijs.
Door mis­management van de genationaliseerde mijnen daalden de koperproductie en
-export verder. In de verwachting dat de prijs wel weer zou aantrekken sloot de eerste
president Kaunda (1964-1991) van de United National Independence Party (UNIP) omvangrijke
leningen af, maar die leidden vooral tot een enorme schuldenlast. Eind 1991 won Fredrick
Chiluba van de concurrerende Movement for Multi-Party Democracy (MMD) de verkiezingen.
Hij voer – mede onder druk van IMF en Wereldbank – een liberalere koers. De stagnerende
economie, hoge rentelasten, aflossingsverplichtingen en het (omstreden) aanpassings­
programma van het IMF dwongen het land echter tot omvangrijke bezuinigingen. Zij
gingen zowel ten koste van de economische groei als ook van de publieke voorzieningen
(zie o.m. White en Dijkstra 2003, blz. 436-439). De economische groei was in de jaren
negentig verwaarloosbaar, wat gegeven de bevolkingsgroei een daling van het gemiddelde inkomen betekende. De machtswisseling eind 1991 leidde aanvankelijk tot een
zekere democratisering, maar in de tweede helft van zijn ambtsperiode perkte Chiluba
politieke rechten en burgerlijke vrijheden in. Mede als gevolg daarvan had Chiluba in
2001 ­onvoldoende steun voor een derde termijn.
Sinds de eeuwwisseling trekt de economie weer aan, met groeicijfers van gemiddeld 5-6%
per jaar. Privatisering van de koperindustrie, stijgende koperprijzen, kwijtschelding van
het overgrote deel van de schuld van zeven miljard US dollar en goed economisch beleid
droegen daar aan bij. Ook politiek belandde het land onder president Levy Mwanawasa
(MMD, 2002-2008) in rustiger vaarwater, hoewel onder zijn opvolger Rupiah Banda
Terug naar de inhoudsopgave

Landenstudie Zambia

(2008-2011) noodzakelijke hervormingen leken te stagneren. In 2011 won het Patriotic Front
(PF) de verkiezingen gewonnen en werd Michael Sata gekozen als nieuwe president.
In de loop van de jaren negentig veranderde ook de bilaterale hulp aan Zambia met de
intreding van de sectorale benadering in enkele sectoren. Bilaterale en multilaterale
donoren (i.e. Wereldbank en Afrikaanse Ontwikkelingsbank) ruilden projecten geleidelijk
in voor financiële ondersteuning van een sector (zoals gezondheidszorg, onderwijs en
landbouw). Dit droeg bij aan coördinatie van de hulp. In 2003 tekenden overheid en enkele
ontwikkelingspartners, waaronder Nederland, een overeenkomst voor meer samenwerking,
getiteld Harmonisation in Practice. Een jaar later sloten ook andere donoren zich daar bij aan
en zag de Wider Harmonisation in Practice het licht.

| 52 |

In 2005 startten donoren
de ontwikkeling van de
Joint Assistance Strategy for
Zambia (JASZ), die tot doel
had om door een verdere
harmonisatie de efficiency
en effectiviteit van de
hulp te vergroten. In 2007
tekenden 16 partners deze
overeenkomst voor de
periode 2007-2010. De JASZ
bood een kader voor samenwerking met de Zambiaanse
overheid in lijn met de
principes van het Fifth
National Development Plan,
op dat moment Zambia’s
vigerende strategisch plan
*2006-2010 gemiddeld per jaar
voor armoede vermindering. De JASZ gaf invulling
aan de vijf pijlers van de Verklaring van Parijs (i.e. ownership, afstemming, harmonisatie,
resultaatgericht en wederzijdse verantwoording). Een belangrijk onderdeel was ook een
betere arbeidsdeling onder donoren, waarbij niet langer alle donoren zich zouden richten
op een paar sectoren (zoals gezondheidszorg of onderwijs) daarbij andere sectoren als
‘wezen’ achterlatend.
Indicatoren Zambia (2010)
Inwoners (mln.)
13
Nationaal inkomen (USD mrd.)
16,2
Economische groei (%)*
6,2
Overheidsuitgaven (% BBP)
22,3
Algemene begrotingssteun (giften; USD mln.) 153
Begrotingssteun leningen (USD mln.)
68
BS als % van de bilaterale hulp
32
Inkomen per hoofd (USD)
1.070
Armoedepercentage60
Armoede ruraal (%)
78
Levensverwachting (jaar; bij geboorte)
51
Bevolkingsgroei (% per jaar)
2,8
Alfabetiseringsgraad (%)
71
Rang ontwikkelingsindex (landen, 2011)
164

In lijn met deze ontwikkelingen tekenden de overheid in Zambia, de Europese Commissie,
de Wereldbank, het Verenigd Koninkrijk en Nederland in 2005 een overeenkomst voor het
verstrekken van algemene begrotingssteun. Kort daarop sloten ook Noorwegen, Zweden,
Finland, Duitsland en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank zich hierbij aan. Naast algemene
begrotingssteun verstrekten het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie sectorale
begrotingssteun aan het Ministerie van Gezondheid. Nederland steunde, vanaf het einde
van de jaren negentig, verder vooral de onderwijssector via basket funding. Tussen 2006 en
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

2010 investeerde Nederland langs deze weg EUR 94 miljoen in de onderwijssector. Samen
met Ierland was Nederland leidende donor in de sector.

4.3 Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
De motieven voor begrotingssteun zijn af te leiden uit het Joint Appraisal Report dat bilaterale
donoren in 2007 hadden opgesteld ter voorbereiding van de begrotingssteun voor de
periode 2008-2010. Dit rapport benadrukt de rol van begrotingssteun als instrument voor
armoede vermindering en voor het behalen van de MDGs. Een belangrijke reden voor het
verstrekken van begrotingssteun in Zambia was het geloof dat deze hulpvorm efficiënter,
effectiever en duurzamer zou zijn dan andere hulpvormen doordat de modaliteit – zo
was de gedachtegang – optimaal aansloot bij de beleidsprioriteiten van het ontvangende
land en daarmee de ‘ownership’ versterkte. Begrotingssteun zou zo bijdragen aan een
verbetering van de allocatie en de kwantiteit en kwaliteit van publieke diensten en het
bereiken van targets in prioriteitssectoren. De hulpvorm zou ook een positief effect hebben
op het bereiken van macro-economische doelstellingen (op het terrein van inflatie, het
begrotings­tekort en overheidsinkomsten), verbetering van financiële systemen en aan de
versterking van de (binnenlandse) verantwoording. Het stuk benadrukte daarbij de samenhang van instrumenten: de beleidsdialoog zou helpen met het definiëren van de prioriteiten
en instrumenten, de financiële steun zou financiële barrières wegnemen, conditionaliteiten
zouden zorgen voor de juiste prikkels en de technische assistentie zou helpen technische
knelpunten op te lossen en bijdragen aan capaciteitsontwikkeling.
Belangrijk is dat donoren in 2005 voldoende vertrouwen hadden in het sociaal­economisch
beleid van Mwanawasa, die hervormingsgezind was en serieus werk maakte van de
bestrijding van corruptie. Omgekeerd liet de regering in Zambia niet na uit te dragen dat
algemene begrotings­steun haar geprefereerde modaliteit was, hetgeen gegeven de daaruit
resulterende maximale bestedingsvrijheid eigenlijk weinig verwonderlijk was. Ook andere
overwegingen speelden een rol. Begrotingssteun gaf donoren een directe toegang tot het
Ministerie van Financiën en de regering en het gevaar bestond dat (kleinere) donoren die
geen begrotingssteun verstrekten minder effectief waren in de beleidsdialoog.
Conditionaliteiten waren vooral vastgelegd in de Underlying Principles van het MoU.
Zij betreffen het commitment van de regering aan:
• een beleid dat is gericht op de vermindering van armoede;
• de continuering van gezond macro-economisch beleid, tot uitdrukking komend in
een positieve IMF beoordeling;
• hervorming van het financieel beheer;
• handhaving van de vrede, democratische principes, de rechtsstaat, goed bestuur,
­integriteit en bestrijding van corruptie.
Naast deze Underlying Principles stellen overheid en betrokken donoren jaarlijks een
Performance Assessment Framework, een lijst met concrete te bereiken doelstellingen,
op. Vrij uniek is dat het Performance Assessment Framework niet alleen indicatoren voor
Terug naar de inhoudsopgave

| 53 |

Landenstudie Zambia

de Zambiaanse overheid bevat, maar ook enkele indicatoren voor donoren (zoals voor
de mate waarin toezeggingen tijdig worden nagekomen).
Met uitzondering van de vereiste positieve IMF beoordeling waren de fundamentele
­principes niet heel precies gedefinieerd. Daarbij waren zij ook nogal verweven met de
verwachte opbrengsten van begrotingssteun: goed financieel beheer was geen voorwaarde voor begrotingssteun, maar het commitment om dat te verbeteren was dat wel.
Tegelijkertijd bestond de verwachting dat begrotingssteun zou leiden tot een verbetering
van het financieel beheer. Hetzelfde gold voor de andere voorwaarden, zoals “een beleid
dat is gericht op armoedebestrijding”. Er bestond ook geen uniforme interpretatie van
de principes en donoren zouden er verschillend mee omgaan.

4.4 Uitvoering

| 54 |

In 2005 ontving de Zambiaanse overheid USD 109 miljoen aan begrotingssteun, een
bedrag dat in 2009 was toegenomen tot USD 248 miljoen (en USD 221 miljoen in 2010).
Begrotingssteun vormde over de periode 2006-2010 gemiddeld 30% van de bilaterale hulp
en financierde ruim 6% van de overheidsuitgaven. Financieel waren deze bedragen van
belang omdat een groot deel van de totale begroting vastlag in lopende verplichtingen.
De discretionaire middelen namen zo aanzienlijk toe. In beperkte mate droeg begrotingssteun ook bij aan een verbetering van de voorspelbaarheid van de hulp. Het effect was
echter beperkt doordat ook andere hulpvormen belangrijk bleven.
Tabel 4.1: Begrotingssteun aan Zambia 2002-2010 (USD mln.)
2002

2003

2004

SBS
GBS giften

2006

2007

2008

2009

33,5

28,6

14,2

49,6

22,7

102,8

141,5

163,6

192,9

30,6

32,6

68,4

155,7

243,8

248,2

220,9

65,4

32,8

52,1

66,8
9,0

8,8

65,4

32,8

52,1

109,3

140,2

GBS leningen
Totaal
Begrotings­steun

2005

2010
152,5

Bron: De Kemp, Faust en Leiderer (2011)

De begrotingssteun droeg bij aan een verdere afstemming van de hulp (harmonisatie).
Het instrument verenigde donoren in een groep, die zo veel mogelijk met één mond met
de overheid sprak over het uitvoeren van de ontwikkelingsagenda. Overheid en donoren
hebben een effectieve structuur opgezet voor de beleidsdialoog, waarbij de jaarlijkse review
(Annual Review) en het Performance Assessment Framework centraal staan. De technische
assistentie bleef daarentegen erg aanbod gericht en gefocust op voor donoren belangrijke
zaken (met name financieel beheer en vermindering van fiduciaire risico’s).

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

Tabel 4.2: Nederlandse bilaterale hulp aan Zambia 2000-2011 (mln. Euro)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

GBS
SBS/Basket

8,9

8,7

Overig

12,9

13,3

Totaal

30,9

22,0

21,4

25,2

2006

2007

2008

2009

2010

5,8

8,0

10,0

10,0

10,0

26,5

35,2

39,0

27,7

12,9

2011

20,3

21,3

11,4

7,2

4,6

15,2

6,8

6,3

7,2

8,8

7,1

4,1

3,3

28,6

24,9

36,5

32,0

38,6

50,3

57,8

44,8

27,0

14,7

Bron: MIDAS, Piramide

4.5 Ownership en invloed
Begrotingssteun bevorderde ownership door de verschuiving van geld voor specifieke
doelen naar de vrij besteedbare middelen voor de Zambiaanse begroting. Dit was bij voorbeeld zichtbaar in de gezondheidszorg. Tegelijkertijd zijn de mogelijkheden van begrotingssteun onvoldoende benut doordat de overheid, en vooral het Ministerie van Financiën,
nog onvoldoende ownership liet zien of kon laten zien. Een gebrekkige verankering van
overlegstructuren binnen het ministerie was daar mede debet aan. De fragmentatie aan
Zambiaanse kant, waarbij sector ministeries een grote handelingsvrijheid hielden ten
opzichte van het coördinerende Ministerie van Financiën, gaf donoren de gelegenheid
om uitgebreid individuele sectorbelangen in te brengen in de beleidsdialoog, hetgeen
de effectiviteit van de dialoog ook kon ondermijnen. Dit werd bij voorbeeld zichtbaar in
het Performance Assessment Framework, dat sterk uiteenlopende targets bevatte.
De ownership over het Performance Assessment Framework was in theorie vrij groot,
omdat veel indicatoren waren afgeleid van het Fifth National Development Plan. In de praktijk
bleek deze ownership beduidend minder. Ten eerste brachten PRBS donoren een relatief
groot aantal indicatoren in (gemiddeld zo’n 12 van de 36 indicatoren) die direct betrekking
hadden op het macro-economisch beleid, financieel beheer en hervorming van de publieke
sector. Daarmee kregen deze indicatoren een onevenredig groot gewicht in het geheel.
Andere indicatoren (zoals op het terrein van landbouw) waren, hoewel opgenomen in
het FNDP, volstrekt irrealistisch of er waren geen betrouwbare gegevens (rurale watervoorziening). De sector gezondheid bevatte outcome indicatoren waarop het ministerie niet
direct invloed had (zoals sterftecijfers voor kinderen) en indicatoren die onder druk van de
donoren waren opgenomen (zoals het aandeel van de middelen dat was gedecentraliseerd).
De onderwijssector was het best in staat eigen indicatoren opgenomen te krijgen. Deze
waren echter weinig ambitieus, zodat de sector steevast goed scoorde. Opvallend was de
procedure om alle indicatoren hetzelfde gewicht te geven en op basis daarvan een totaalscore te berekenen. Jaarlijks stelden donoren vast dat deze totaalscore afnam (van 70% in
2006 tot 58% in 2009), zonder zich af te vragen of dat kwam doordat latere doelstellingen
ambitieuzer waren of dat wijzigende indicatoren een rol speelden. De resultaten over 2010
waren ‘beter’ (62%) dan die over voorgaande jaren, maar dat jaar was het aantal indicatoren
fors teruggebracht, waarbij vooral enkele irrealistische indicatoren waren gesneuveld.

Terug naar de inhoudsopgave

| 55 |

Landenstudie Zambia

Daarnaast heeft een onvolkomen harmonisatie aan de kant van de donoren de (potentiële)
effectiviteit van het instrument ondermijnd. Terwijl donoren enerzijds trachtten om zo veel
mogelijk als een eenheid op te treden, maakten verschillende belangen dit in de praktijk
lastig. Mede gevoed door het gebrekkige functioneren van een aantal sector adviesgroepen
gebruikten donoren de PRBS beleidsdialoog voor het aan de orde stellen van specifieke
sector issues. Het Performance Assessment Framework was hierdoor ook weinig consistent.
Bilaterale donoren wilden sturen op outcome indicatoren, waar de (beide) banken meer
waarde hechtten aan het meten van directe overheidsinspanningen. Daarenboven hadden
verschillende donoren ‘incentive tranches’ voor uiteenlopende onderdelen. Genoemd is
ook al het ontbreken van een eensluidende visie op de underlying principles. Waar – nog
afgezien van interpretatieverschillen – de strikte naleving van deze principes voor donoren
als Nederland, Duitsland en Zweden een belangrijke voorwaarde voor continuering van
begrotingssteun was, golden deze voor de Europese Commissie meer als doelstellingen.
Waar een hoofd ontwikkelingssamenwerking van de ene donor een probleem had als hij
onvoldoende reageerde op signalen van corruptie had een ander een probleem als hij
niet tijdig zorgde voor uitputting van de begroting. Veel van de verschillen zijn daarmee
in essentie terug te voeren op verschillen in instructies vanuit de hoofdkantoren van de
donoren. Een geharmoniseerd beleid op decentraal niveau kan op gespannen voet staan
met centrale belangen en een consistent beleid van de individuele donoren.
| 56 |

De eerste jaren van het MoU (2005-2008) bleven genoemde onvolkomenheden goeddeels
onzichtbaar. De regering Mwanawasa nam hervormingen niet heel krachtig ter hand,
maar stond er wel voor open en ontplooide ook initiatieven. Zo nam de president concrete
maatregelen om de corruptie te bestrijden. Omgekeerd dienden de eerste jaren ook om
ervaring op te doen met het instrument van begrotingssteun en realiseerden donoren zich
dat belangrijke veranderingen tijd vergen. De eerste Annual Reviews dienden meer als
benchmark om de uitgangspositie te bepalen dan om daadwerkelijk vast te stellen of de
regering nog ‘on track’ was. Vanaf 2008, en zeker na de dood van president Mwanawasa,
trad geleidelijk een verschuiving op. De nieuwe president Rupiah Banda was volgens
veel donoren minder doortastend en was vooral ook minder bezig met de bestrijding
van corruptie.
De weigering van Banda om de voormalige president Chiluba wegens corruptie te laten
berechten leidde tot grote irritatie bij de donoren, wat nog eens flink werd aangezet
doordat de president zich uitgebreid met Chiluba op de foto liet zetten. Een corruptie­
schandaal in 2009 in het Ministerie van Gezondheid, waarbij ontwikkelingsgelden waren
verduisterd, zette de verhoudingen verder op scherp. Nederland en Zweden schortten
hun hulp aan de sector op en eisten concrete maatregelen, waaronder terugbetaling
van de verduisterde bedragen, berechting van de schuldigen en een concreet actieplan
om dergelijke fraude in de toekomst te voorkomen.23 Dat jaar begonnen donoren ook
kritiek te ventileren op het armoedebeleid. Directe aanleiding waren voorlopige cijfers
die lieten zien dat de armoede in Zambia in de afgelopen jaren slechts zeer beperkt was
afgenomen. Ten derde hadden donoren in 2010 kritiek op de trage voortgang van een
23

Zweden schortte ook de begrotingssteun op. Nederland had de tranche voor 2009 al betaald.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

aantal hervormingen, waaronder het decentralisatiebeleid, herziening van het arbeidsvoorwaardenbeleid in de publieke sector en de verbetering van het financieel beheer. Dit
alles betekende dat verschillende PRBS donoren twijfelden aan het commitment van de
regering aan drie van de vier fundamentele principes. In het wijzigende politieke klimaat in
een aantal donorlanden – waaronder Nederland en Zweden – waren vooral fiduciaire issues
van doorslaggevend belang.
In deze situatie bleek de harmonisatie fragiel. Hoewel donoren er alles aan deden om
richting Zambiaanse regering één lijn te trekken, slaagden zij daarin niet volledig. Een
belangrijke reden is dat de begrotingssteun vooral steunde op de vooronderstelling van een
strikte naleving van de onderliggende principes door de regering. Er was geen ‘plan B’ voor
momenten waarop dat niet het geval was en donoren hadden verschillende procedures als
de overheid in gebreke zou blijven. De verschillen kwamen bij voorbeeld tot uitdrukking
bij het corruptieschandaal in de gezondheidszorg. Terwijl Nederland en Zweden in 2009
hun betalingen aan het Ministerie van Gezondheid hadden opgeschort, kwam de Europese
Commissie eind dat jaar met een extra betaling. Voor de regering was het een bevestiging
van het beeld dat donoren wel dreigen, maar uiteindelijk toch wel betalen. In 2010 besloot
Zweden – als enige – te stoppen met begrotingssteun, in ieder geval voor de jaren 2010
en 2011, vanwege zorgen over de kwaliteit van het bestuur, de verslechterende mensenrechtensituatie (door beperkingen voor de media en voor civil society organisaties) en de
gebrekkige aanpak van corruptie door de regering Banda. Nederland volgde in 2011, maar
alleen op grond van binnenlands politieke overwegingen.

4.6 Intermediaire effecten
Begrotingssteun droeg bij aan enkele belangrijke verbeteringen in het bestuur zoals
het op orde krijgen van het financieel beheer, de begrotingscyclus, verbetering van de
begrotingsdiscipline, een transparanter begrotingsproces en versterking van de positie
van de Zambiaanse Rekenkamer. Juist de directe steun aan de Zambiaanse begroting gaf
donoren een goed argument om op deze onderdelen verbeteringen te eisen. Critici stellen
wel dat begrotingssteun corruptie in de hand kan werken. Voor Zambia bestaat daarvoor
geen bewijs. Het instrument droeg juist bij aan een transparantere besluitvorming, een
beter financieel beheer en versterking van toezichthoudende instanties.
Er zijn ook geen aanwijzingen dat de begrotingssteun een negatieve invloed heeft gehad
op de belastinginkomsten. Het effect op de uitgaven voor de sociale sectoren is positief,
waarbij de uitgavenstijging groter was dan op grond van de begrotingssteun alleen verwacht
had mogen worden. Juist de combinatie van sectordialoog en de PRBS dialoog bleek
effectief bij het verhogen van de middelen voor de sociale sectoren. In de gezondheidszorg nam het aandeel van de Zambiaanse overheid in de totale uitgaven na een jarenlange
daling weer toe (van 48% in 2005 tot 60% in 2008). Onder druk van de PRBS donoren is ook
een groter deel van de uitgaven gedecentraliseerd (van 8% in 2006 naar 16% in 2010). In de
onderwijssector nam het budget tussen 2005 en 2010 reëel toe met 54%.

Terug naar de inhoudsopgave

| 57 |

Landenstudie Zambia

Donoren hadden echter weinig invloed op grote hervormingen op het terrein van goed
bestuur, zoals een meer fundamentele aanpak van de corruptie of versterking van de
democratie. Ook was begrotingssteun niet effectief in het realiseren van hervormingen in
sectoren waar de visie van regering en donoren over de prioriteiten en strategische keuzes
sterk uiteen liepen (zoals de landbouwsector).
Bij de rurale watervoorziening toonde de Zambiaanse overheid weinig ownership in de zin
dat de overheid zelf weinig middelen vrijmaakte om knelpunten op te lossen. De evaluatie
concludeert dat voor de watersector een overheveling van projectmiddelen naar begrotingssteun vermoedelijk alleen zou leiden tot een vermindering van de middelen voor rurale
watervoorziening.

4.7 Impact: economische groei en armoede vermindering

| 58 |

Anders dan in voorgaande decennia het geval was geweest combineerde Zambia in de
eerste tien jaar van het nieuwe millennium een gunstige economische ontwikkeling (met
groeicijfers van gemiddeld 5-6% per jaar) met een goed macro-economisch beleid, een
voorzichtig monetair beleid (bijdragend aan een aanzienlijke daling van de inflatie) en
handhaving van de begrotingsdiscipline. Beleid en economische groei versterkten elkaar.
Een belangrijke motor van de economische groei was (wederom) de koperexport, zowel
geholpen door de privatisering van de kopermijnen als ook door de stijging van de koperprijzen. Begrotingssteun (en schuldverlichting in 2006) droegen bij aan het handhaven van
de begrotingsdiscipline, vooral gedurende de internationale economische crisis.
Ondanks de economische groei daalde de armoede in Zambia in de afgelopen jaren maar
weinig. Deze bleef vooral op het platteland hoog (78%). Een belangrijke reden waarom
huishoudens daar niet meer profiteerden van de economische groei is het achterblijven
van de weinig productieve landbouwsector. De overheid had, om politieke redenen, vrijwel
alle kaarten gezet op maissubsidies, maar deze hielpen vooral de rijkere boeren en niet de
armsten. De Zambiaanse regering investeerde verder in grote doorgaande wegen, maar veel
minder in verbindingen op het platteland, terwijl juist die lokale wegen van groot belang
zijn voor de economische en sociale ontsluiting van achtergebleven regio’s. Het is echter
niet realistisch te veronderstellen dat enkele jaren van economische groei zouden volstaan
om de armoede op het platteland fors te verlagen. De geboden financiële hulp lijkt ook wel
omvangrijk, maar is dat in feite per hoofd van de (armere) bevolking niet.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

Figuur 4.1: Armoede-ontwikkeling in Zambia 1998-2010 (in procent van de bevolking)
100%
90%

Armoedepercentage

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

1998

2006
Stad

Extreem arm

2010

1998

2006
2010
Platteland

1998
2006
2010
Totaal Zambia

Gematigd arm

| 59 |

Bron: CSO; Bewerking IOB

Dat de regering er niet in slaagde om de inkomensarmoede op het platteland aanzienlijk
terug te dringen betekent nog niet dat de armsten op geen enkele wijze hebben g­ eprofiteerd
van de economische groei. De extra middelen voor de sociale sectoren droegen bij aan een
verbetering van de basisvoorzieningen. In de gezondheidszorg steeg het aantal werknemers
van 12.000 in 2005 tot ruim 17.000 in 2010. In dezelfde periode verbeterde de verkrijgbaarheid van de meest essentiële medicijnen van 71% tot 82% en de vaccinatie van kinderen in
de slechtst bereikbare districten van 63% tot 69%. Tuberculose, malaria, diarree en kinderen moedersterfte namen, dankzij het beleid, significant af. In het basisonderwijs steeg het
aantal onderwijzers van 50.000 tot 63.000 en het aantal klaslokalen nam toe van 33.000
tot 44.000. De investeringen droegen bij aan een verdere groei van de onderwijsdeelname
van 2,9 miljoen tot 3,4 miljoen leerlingen. Het aantal jongens en meisjes dat van groep 7
doorgaat naar groep 8 verdubbelde. Nu maakt 52% van de leerlingen de negenjarige basisschool af, tegenover 43% in 2005. Grote ongelijkheden tussen stad en platteland blijven
bestaan, maar nemen wel af. Op andere terreinen, zoals goed drinkwater op het platteland,
zijn de effecten beperkter. Goede drinkwatervoorzieningen zijn van groot belang, maar de
Zambiaanse overheid investeerde hierin weinig. Het waren vooral de projecten van donoren
die voor verbetering moesten zorgen.

Terug naar de inhoudsopgave

Landenstudie Zambia

4.8 Conclusies
Een eerste les van het voorbeeld Zambia is dat als donoren het instrument met te hoge
verwachtingen inzetten (zie paragraaf 4.3), de resultaten alleen kunnen tegenvallen. Dat
geldt zowel voor de verwachtingen over grote hervormingen als over de vermindering van
armoede op korte termijn. De interventietheorie is op dat punt rudimentair. Bij donoren
bestond geen goed beeld van het beleid dat nodig was om armoede op het platteland te
verminderen en het is dan gemakkelijk om de verantwoordelijkheid bij de overheid te
leggen. Donoren zetten technische assistentie wel in voor verbetering van het financieel
beheer (ter beperking van fiduciaire risico’s), maar veel minder voor de ontwikkeling van
beleid voor de vermindering van (rurale) armoede. Monitoringsystemen waren hierop ook
niet ingericht en overheid en donoren waren afhankelijk van cijfers die eenmaal per vier
jaar ter beschikking kwamen.

Figuur 4.2: Effectiviteit van begrotingssteun

Congruentie

| 60 |

Het voorbeeld laat ook zien dat begrotingssteun wel degelijk effectief kan zijn, mits
prioriteiten van overheid en donoren overeen komen en mits de overheid zelf verantwoordelijkheid neemt voor de noodzakelijke hervormingen en investeringen. Deze bereidheid
ontbrak voor enkele belangrijke hervormingen en begrotingssteun kan die bereidheid niet
kopen. De begrotingssteun was wel effectief bij het realiseren van een aantal andere doelen,
zoals een verbetering van begrotingsprocessen of uitbreiding van basisvoorzieningen. In
enkele sectoren heeft de overheid, samen met donoren, belangrijke resultaten geboekt.
Donoren hadden echter vermoedelijk meer kunnen bereiken als zij er in geslaagd waren
om eensgezinder op te treden. Achter het vernis van de harmonisatie gingen soms grote
verschillen schuil. Hierdoor kreeg de Zambiaanse overheid soms onduidelijke signalen,
waardoor de potentiële invloed afnam.

Onderwijs
Gezondheid
(Ruraal) Water

Wegen

eit

vit

ti
ec

Eff

Landbouw

Ownership

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

4.9 Referenties
Caputo, E., Lawson, A. en de Kemp, A. (2011). Application of New Approach to the Evaluation of
Budget Support Operations: findings from Mali, Zambia and Tunisia. Brussels: DAC Steering Group
on Budget Support Evaluation.
Bertelsmann Stiftung (2009). BTI 2010 – Zambia Country Report, Gütersloh: Bertelsmann Stiftung.
Bigsten, A. en Tengstam, S. (2008). Prospects for poverty reduction in Zambia, SIDA, Country
economic report 2008:4.
Chiwele, D. (2010). Evaluation of the Joint Assistance Strategy for Zambia (JASZ) 2007–2010,
Agriculture Case Study, First draft, March, Lusaka: RuralNet Associates Limited.
Chiwele, D., Fowler, M., Humphrey, E., Hurrell, A. en Willis, J. (2011), Evaluation of Budget
Support in Zambia, Agriculture case study, Oxford, OPM.
De Kemp, A., Faust, J. en Leiderer, S. (2010), Budget Support and Poverty Reduction, Discussion
paper, mimeo.
| 61 |

De Kemp, A., Faust, J. en Leiderer S. (2011). Between high expectations and reality: an evaluation of
budget support in Zambia. Bonn / Den Haag / Stockholm: BMZ/IOB/Sida.
De Kemp, A. en Ndakala, Ch. (2011), Unfinished business: Making a Difference in Basic Education,
An evaluation of the impact of education policies in Zambia and the role of budget support, Den Haag:
IOB, report nr. 352.
DFID (2008), Evaluation of DFID Country Programmes: Zambia, London, Department for
International Development, Evaluation report/EV689.
Gerster, R. en Chikwekwe, M. (2007), Poverty Reduction Budget Support (PRBS) in Zambia. Joint
Annual Review 2007: Learning Assessment, Final report, Lusaka.
IOB (2008), Primary Education in Zambia, Den Haag: Netherlands Ministry of Foreign Affairs,
IOB impact evaluation no. 312.
Leiderer, S. en Faust, J. (2011), Evaluation of Budget Support in Zambia, “Step 1”: Political Economy
and Policy Process, Bonn: DIE.
Terberger, E., Berg, G., Von Rabenau, K., Schönhofen, C., Maats, P., Erzinger F. en Poppe, R.
(2010), Budget Support and the Development of Infrastructure, Background Paper for the PRBS
Evaluation, Frankfurt AM: KfW.

Terug naar de inhoudsopgave

5
Landenstudie Tanzania

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

5.1 Inleiding
Tanzania heeft als een van de grootste hulpontvangers over een groter aantal jaren
begrotings­steun ontvangen. Hoewel overheid en donoren het instrument vrij algemeen als
een alternatief voor projecthulp zagen, was de directe aanleiding een andere. Het Multilateral
Debt Fund (MDF) van 1998 had de schuldverlichting aan het land mogelijk gemaakt en toen
het land in 2000 het HIPC decision point bereikte, zochten overheid en vijf donoren naar een
nieuwe vorm van macrosteun. Dat jaar namen zij het initiatief voor de invoering van Poverty
Reduction Budget Support (PRBS). Het Poverty Reduction Strategy Paper uit 2000, benodigd om
in aanmerking te komen voor schuldverlichting, diende daarbij als uitgangspunt. Een jaar
later, in 2001, tekenden Tanzania en negen ontwikkelingspartners een Memorandum of
Understanding (MoU) voor begrotingssteun. De Wereldbank voegde haar Poverty Reduction
Credit Support (PRCS) hier aan toe.
Het eerste armoedestrategiepaper werd in 2005 opgevolgd door de MKUKUTA, die veel meer
dan de eerste PRSP door Tanzanianen zelf was opgesteld en veel minder was gedicteerd door
de eisen van donoren. De MKUKUTA vormde de grondslag voor het GBS Partnership Framework
Memorandum, dat de overheid en veertien donoren begin 2006 tekenden. Net als andere
donoren sloot Nederland ook een bilaterale overeenkomst met de Tanzaniaanse regering
af voor begrotingssteun voor de jaren 2006/2008 - 2009/2010. Deze overeenkomst voorzag
in een bedrag aan algemene begrotingssteun van EUR 20 miljoen per jaar, nog hetzelfde
jaar opgehoogd tot een bedrag van EUR 120 miljoen (i.e. 30 miljoen per jaar), vooral dankzij
dreigende overschotten op de OS-begroting (zie hoofdstuk 3).
In mei 2011 tekenden de Tanzaniaanse regering en twaalf donoren een nieuw vijfjarig GBS
Partnership Framework Memorandum. Nederland en Zwitserland hadden op dat moment
hun begrotingssteun aan het land beëindigd.

5.2 Context
Tanzania kende, net als verschillende andere Afrikaanse landen, in de eerste jaren van
onafhankelijkheid (1961) een vrij gunstige economische ontwikkeling. De economische
groei per hoofd van de bevolking bedroeg ruim vier procent per jaar (Mwase en Ndulu
2008, blz. 431). President Julius Nyerere (1961-1985) vond echter dat de bevolking te
weinig van de groei profiteerde. Na de Arusha Verklaring in 1967 voerde hij voor Tanzania
een eigen ontwikkelings­model in dat was gebaseerd op zelfvoorziening en staatscontrole
over de belangrijkste industrieën. Dit Afrikaanse ontwikkelingsmodel bracht echter niet
de verwachte welvaart. Hoewel van de publieke investeringen aanvankelijk een gunstig
effect uitging, leidde economisch mismanagement van de genationaliseerde industrieën
uiteindelijk tot economische stagnatie. Externe factoren droegen daar evenzeer aan bij:
de daling van de koffieprijs in 1978, de tweede oliecrisis in 1979 en de kostbare oorlog tegen
Idi Amin in 1979. Als gevolg hiervan daalde het inkomen per hoofd van de bevolking jaarlijks met bijna twee procent (Mwase en Ndulu 2008, blz. 433).

Terug naar de inhoudsopgave

| 63 |

Landenstudie Tanzania

Nyerere trad in 1985 vrijwillig terug.24 Zijn opvolger, Ali Hassan Mwinyi (1985-1995) voerde
zowel economisch als politiek een liberaler beleid. Hij verminderde de importrestricties
en moedigde particulier initiatief aan. Vooral in de eerste jaren leidde dit tot een herstel
van de economische groei. De tweede helft van zijn presidentschap nam de steun voor de
hervormingen echter af en nam de corruptie toe. De relatie met donoren verslechterde, wat
leidde tot een belangrijke daling van de hulp. Onder invloed van deze factoren kwam de
economische groei vrijwel tot stilstand.

Indicatoren Tanzania (2010)
Inwoners (mln.)
45
Nationaal inkomen (USD mrd.)
23
Economische groei (%)**
6,8
Overheidsuitgaven (% BBP)
27,4
Begrotingssteun giften (USD mln.)
624
Begrotingssteun leningen (USD mln.)
89
Begrotingssteun als % van de bilaterale hulp
39
Inkomen per hoofd (USD)
530
Armoedepercentage33
Armoede platteland
38
Levensverwachting (jaar, bij geboorte)
57
Bevolkingsgroei (per jaar)
2,0
Alfabetiseringsgraad (%)
73
Rang ontwikkelingsindex (landen, 2011)
152

| 64 |

** 2006-2010 gemiddeld per jaar

De derde president,
Benjamin Mkapa (19952005) zette de liberalisatie
van de economie voort en
privatiseerde een groot
deel van de staatsbedrijven. Dit droeg bij aan
een herstel van de relaties
met donoren. Het beleid
van Mkapa wierp vooral
vanaf 1999 zijn vruchten
af. De economische groei
bedroeg vanaf het einde
van het millennium
gemiddeld zeven procent
per jaar. Vooral mijnbouw
en toerisme droegen hier
aan bij.

Eind 2005 volgde Jakaya
Kikwete Mkapa op. Kikwete beloofde een einde te maken aan de corruptie, maar onder
zijn bewind kwamen verschillende corruptieschandalen naar buiten. De nieuwe president
leek minder hervormingsgezind dan zijn voorganger en had meer oog voor de binnenlands
politieke verhoudingen dan voor de relaties met de donoren. De economische groei bleef,
dankzij investeringen in de mijnbouw en het toerisme hoog, maar de armoede nam nauwelijks af. Kikwete werd in 2010 herkozen.

5.3 Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
Hoewel de schuldverlichting aan het begin van het millennium wellicht de meest directe
aanleiding was voor de invoering van begrotingssteun, speelden ook andere factoren een
rol. Centraal daarin stond het streven naar harmonisatie en betere afstemming van de
hulp op de Tanzaniaanse prioriteiten. De eerste gedachten hierover zijn te vinden in het
Helleiner rapport uit 1995, dat tot doel had om de verhoudingen tussen overheid en donoren
24

Op dat moment was hij de tweede president in Afrika die dat deed, na Senghor in 1980 in Senegal.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

te verbeteren. Het rapport vormde de basis voor de Tanzania Assistance Strategy (TAS) van 2002.
Deze strategie voorzag in een kader voor donor coördinatie, harmonisatie en alignment.
De invoering van de sectorale benadering in enkele sectoren, zoals in de sector Gezondheid
(1998), Onderwijs (1999) en Lokaal Bestuur (1999), hadden daar eveneens aan bijgedragen.
In 2006 namen overheid en donoren de Joint Assistance Strategy for Tanzania (JAST) aan.
Hiermee verplichtten donoren zich om de hulp aan te passen aan de armoedestrategie van
de overheid en om de binnenlandse verantwoording te versterken door gebruik te maken
van nationale systemen. De JAST riep donoren op om hulp zo veel mogelijk in de vorm van
begrotingssteun te verstrekken.
Volgens het Partnership Framework Memorandum van 2006 had begrotingssteun als doel bij
te dragen aan economische groei en armoede vermindering door:
• het voorzien in extra financiële middelen om deze doelstellingen te realiseren;
• verbetering van de effectiviteit van de hulp door bevordering van ownership, verbetering
van de allocatie en versterking van het financieel beheer;
• een beleidsdialoog die bijdraagt aan het beleid voor groei en armoede vermindering;
• gebruik van het nationale begrotingsproces;
• verbetering van monitoring en evaluatie en verzekering van wederzijdse
verantwoordelijkheid.
| 65 |

Voor de Tanzaniaanse overheid was het vooral van belang om via begrotingssteun controle
te krijgen over het eigen ontwikkelingsproces. Anders dan projecthulp zou begrotingssteun
bijdragen aan:
• versterking van de nationale ownership;
• vergroting van de voorspelbaarheid van de hulp;
• afname van transactiekosten;
• vergroting van binnenlandse verantwoording (in plaats van verantwoording aan
­buitenlandse donoren).
De interventielogica van de donoren sloot hier deels bij aan. Alleenstaande donor projecten
zouden de lokale capaciteit en ownership ondermijnen door:
• de creatie van parallelle structuren;
• het weghalen van de beste mensen aan Tanzaniaanse kant;
• logge procedures voor kleine projecten die aan Tanzaniaanse kant tot hoge
­transactiekosten leidden.
Begrotingssteun daartegenover zou lokale ownership versterken door gebruik van binnenlandse verantwoordingssystemen en door versterking van de capaciteit bij de overheid om
programma’s te ontwikkelen en te implementeren. Hervorming van financiële systemen
zou leiden tot een vergroting van de transparantie en daarmee bijdragen aan een vermindering van de risico’s van corruptie. Door harmonisatie en vergroting van de voorspelbaarheid
zou het bijdragen aan een verbetering van het begrotingsproces en effectiever gebruik van
de financiële hulp. Omgekeerd zou de modaliteit ook aan donoren door vermindering van
betrokkenheid bij de verschillende sectoren de gelegenheid geven om de eigen transactiekosten te verminderen.
Terug naar de inhoudsopgave

Landenstudie Tanzania

| 66 |

In zijn boek Verloren in wanorde noemt de Nederlandse oud ambassadeur in Dar es Salaam
(2005-2009), Van Kesteren, een aantal voordelen van begrotingssteun:
1 de enorme versnippering van de hulp – zowel in Tanzania als daarbuiten – leidde
tot grote efficiencyverliezen, tot een suboptimale besteding van middelen en hoge
transactiekosten;
2 alle hulp is fungibel, zodat uiteindelijk niet duidelijk is wat de hulp nu werkelijk
financiert;
3 financiering van specifieke projecten is bevoogdend, arrogant (alsof een donor ver
weg betere keuzes kan maken) en doet geen recht aan de prioriteiten van het land zelf.
Zo kritiseerde Van Kesteren de grote aandacht van de Global Funds voor HIV/Aids, onder
verwaarlozing van andere ziekten (blz. 173);
4 doordat veel projecten niet uitgingen van de prioriteiten in het land, waren zij weinig
duurzaam (blz. 166-167);
5 juist als een donor zijn middelen concentreert op begrotingssteun zal dat (door de
massa), de effectiviteit van de beleidsdialoog versterken: “… een directe ingang voor
de donoren om de regering van het ontvangende land aan te spreken op haar doen en
laten …” blz. 158);
6 begrotingssteun draagt bij aan versterking van de democratie doordat de middelen
onderdeel van de nationale begroting uitmaken waarmee democratische controle
op besteding van de donorgelden ontstaat, wat weer bijdraagt aan een effectieve
bestrijding van corruptie. Juist projecten, met al hun ondoorzichtige regels, zouden
corruptie in de hand werken (blz. 161-163).
In essentie komen de argumenten van Van Kesteren neer op het bestaan van een funding
gap als belangrijkste verklaring voor armoede en achterblijvende economische ontwikkeling: “…begrotingssteun is er voor extra bestedingsruimte…” (blz. 145). Daarnaast had de
oud ambassadeur een groot vertrouwen in de mogelijkheden om via de beleidsdialoog
het beleid effectief te beïnvloeden. Hij toonde zich daarbij geen voorstander van de grote
logge bijeenkomsten als de jaarlijkse reviews, maar meer van een gesprek van enkele
ambassadeurs met de Minister van Financiën, zodat zaken snel geregeld konden worden.
Begrotingssteun was aan een aantal voorwaarden verbonden, die als ‘underlying principles’
waren vastgelegd in het GBS Partnership Framework Memorandum:
1 een gezond macro-economisch beleid en macro-economisch management;
2 commitment voor het bereiken van de MDGs en MKUKUTA doelstellingen;
3 deugdelijk financieel beheer;
4 vrede, respect voor mensenrechten, de rechtsstaat, democratische principes en
onafhankelijk­heid van de rechterlijke macht;
5 goed bestuur en binnenlandse verantwoording.
Naast deze fundamentele principes toetsten de donoren jaarlijks de voortgang op een
aantal indicatoren, zoals vastgelegd in het Performance Assessment Framework. Dit is een
matrix met drie pijlers (onderliggende processen, tijdelijke proces acties en resultaten) en
vier clusters (groei en inkomen, welzijn, bestuur en verantwoording en financieel beheer).
Een van de kenmerken van de PAF in Tanzania was het grote aantal en ieder jaar verder
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

groeiende aantal indicatoren (van 45 in 2005 tot 78 in 2008). Op basis van een beoordeling
van de voortgang op deze indicatoren gaven donoren aan hoe veel zij het volgende jaar aan
begrotingssteun wilden overmaken. De onderliggende principes maakten formeel geen
deel uit van de jaarlijkse review. Met de formalisering van de dialoog kwamen zij echter wel
nadrukkelijker op de agenda (zie Lawson et al. 2010).

5.4 Uitvoering
Tanzania is een van de allergrootste ontvangers van begrotingssteun, niet alleen absoluut,
maar ook relatief. Voor 2009/2010 besloeg de modaliteit 930 miljoen dollar, ongeveer 42% van
de totale bilaterale hulp. Dit percentage is in de tijd, tot groot ongenoegen van de regering in
Tanzania, vrij constant.
Tabel 5.1: Totale bilaterale ontwikkelingshulp (ODA) aan Tanzania naar modaliteit
(2001/2002 - 2010/2011; mln. USD)
2001/
2002

2002/
2003

2003/
2004

2004/
2005

2005/
2006

2006/
2007

2007/
2008

2008/
2009

2009/
2010

2010/
2011

- Giften

293

386

484

478

482

480

- Leningen

223

220

292

260

448

133
526

Begrotingssteun

- Totaal

312

Basket Funds

283

385

407

516

606

776

738

930

147

184

333

261

134

293

311

308

Project Funds

332

496

450

582

417

765

791

786

960

Totaal
bilateraal

644

926

1.019

1.322

1.194

1.505

1.860

1.835

2.198

Bron: Tanzania Assistance Strategy Annual Implementation Reports; GBS Annual Review Report 2007; ODI 2008;
Wangwe et al. 2010, Ministry of Finance, MKUKUTA Annual implementation report 2010/2011.

Ondanks de sterke groei van de hulp aan Tanzania is de hulpafhankelijkheid toch afgenomen.
Tussen 2005 en 2010 bedroeg algemene begrotingssteun voor 18-20% bij aan de financiering
van de overheidsuitgaven (Lawson et al. 2010). In 2009/2010 maakte deze twaalf procent
van het overheidsbudget uit. Voor het begrotingsjaar 2010/2011 daalde dit cijfer, mede door
kortingen van de kant van donoren, tot ongeveer 6,4% van het overheidsbudget.

Terug naar de inhoudsopgave

| 67 |

Landenstudie Tanzania

Figuur 5.1: Verdeling Algemene Begrotingssteun 2005/2006 - 2008/2009

African Development Bank, 9%
Canada, 2%
Denemarken, 2%
Europese Commissie, 6%
Finland, 2%
Duitsland, 1%
Ierland, 2%
Japan, 3%
Nederland, 6%
Noorwegen, 5%
Zweden, 6%
Zwitserland, 1%
Verenigd Koninkrijk, 28%
Wereldbank, 27%
| 68 |
Bron: Tanzania Assistance Strategy Annual Implementation Reports; GBS Annual Review Report 2007; ODI 2008;
Wangwe et al. 2010, Ministry of Finance, MKUKUTA Annual implementation report 2010/2011.

Nederland heeft tussen 2000 en 2008 een totaalbedrag van EUR 201 miljoen aan algemene
begrotingssteun aan Tanzania verstrekt. Bijna eenzelfde bedrag gaf Nederland (bilateraal) nog
uit aan sectorsteun, vooral op de terreinen Gezondheidszorg, Onderwijs en Decentralisatie.
Tabel 5.2: Nederlandse bilaterale hulp aan Tanzania 2000-2011 (mln. Euro)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

GBS

39,2

16,0

15,1

25,3

14,6

10,0

30,0

30,0

30,0

2009

2010

2011

Sociale
fondsen

19,5

Schuldverlichting

31,2

9,2

53,5

SBS/Basket

12,0

8,9

32,0

10,0

34,6

18,4

26,3

44,5

31,2

30,7

36,1

41,5

Overig

0,3

24,7

29,1

22,1

13,7

12,9

11,0

9,5

9,6

7,0

8,6

6,5

Totaal

102,2

58,8

129,7

57,5

62,9

41,3

67,3

84,0

70,8

37,7

44,7

48,1

Bron: Midas, Piramide.

Aanvankelijk bestonden op het ministerie grote verschillen van inzicht over de wenselijkheid van begrotingssteun aan Tanzania. De budgethouder (DVF) was voorstander, maar de
regiodirectie (DAF) was tegen in verband met de hoge corruptie, gebrekkige verantwoording
en gebrekkige uitvoeringscapaciteit (IOB 2008, blz. 173). Door deze meningsverschillen kon
Nederland geen meerjarige committeringen aangaan. De Nederlandse betalingen waren
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

wisselvallig, mede ook doordat aan het begin van het jaar vaak minder geld beschikbaar
leek dan er aan het einde van het jaar daadwerkelijk was. Met de komst van een nieuwe
ambassadeur in 2005 werd de ambassade een groot pleitbezorger van algemene begrotingssteun. Tot aan 2009 werden de betalingen ook voorspelbaarder.

5.5 Ownership en invloed
Bij ondertekening van het nieuwe MoU in 2006 waren donoren uitermate positief over de
nieuwe armoedestrategie (MKUKUTA) en hadden zij in de geest van de Paris Declaration
hoge verwachtingen voor de toekomst. Desondanks was het Performance Assessment
Framework zeer gedetailleerd, vooral door toedoen van de donoren. Terwijl de eigen
armoedestrategie centraal had moeten staan, introduceerden donoren steeds meer eigen
prioriteiten. Het gevolg was dat de Tanzaniaanse regering de PAF vooral als een set van
condities zag en niet als een instrument in de beleidsdialoog (Claussen 2010, blz. 2).
Vanaf 2008 werden de eerste scheuren in de verhoudingen zichtbaar. Enkele grote corruptie­
schandalen, die eind 2007 aan het licht kwamen, speelden daarbij een belangrijke rol.
Het eerste schandaal betrof de fraude met een rekening voor buitenlandse tegoeden in de
Centrale Bank; de tweede affaire ging om corruptie bij de aanbesteding van een oliepijplijn
en de levering van generatoren (Richmond affaire).25 Samen met andere donoren schortte
Nederland daarop de begrotingssteun aan het land op. De president pakte de schandalen
volgens donoren echter voortvarend op, waarna zij in 2008 toch overgingen tot uitbetaling. Voor minister Koenders was het zelfs aanleiding om een brief aan president Kikwete te
schrijven, waarin hij hem aanmoedigde op de ingeslagen weg voort te gaan (TK 2008-2009,
29 237, nr. 80, blz. 6). Donoren werden echter, mede onder invloed van het wijzigende
politieke klimaat in eigen land, kritischer op corruptie en volgens veel donoren deed de
regering Kikwete, ondanks de aanpak van de beide zaken, te weinig aan de bestrijding
ervan. Met de wijziging in het vertrouwen in de effecten van ontwikkelingssamenwerking
en met het aan het licht komen van corruptieschandalen kregen fiduciaire risico’s een
steeds grotere rol in de beleidsdialoog.
Een tweede factor die bijdroeg aan de spanning in de onderliggende verhoudingen waren
de cijfers die in 2009 bekend werden gemaakt over de armoedeontwikkeling in Tanzania.
Volgens het Household Budget Survey 2007 daalde de armoede, vooral op het platteland, maar
weinig. Daarnaast verbeterde het ondernemings- en investeringsklimaat maar marginaal.
Eind 2009 was Tanzania gezakt op de Doing Business lijst van de Wereldbank. Ook vonden
verschillende donoren het tempo van hervormingen te laag, waarbij zij twijfelden aan het
commitment van de regering. Tot aan 2011 werden de afgesproken targets steeds minder
gehaald. Dit droeg ook bij aan een politisering, waarbij overheid en donoren tot na afloop
van de reviews onderhandelden over de vraag of de voortgang op een indicator bevredigend
was of niet. In mei 2010 maakten de donoren bekend USD 220 miljoen te korten op de
25

Onder druk van het parlement moest de Tanzaniaanse premier Edward Lowassa vanwege zijn rol in
de Richmond affaire aftreden. Lowassa werd later voorzitter van de Parlementaire Commissie voor
Veiligheid en Buitenlandse Zaken.

Terug naar de inhoudsopgave

| 69 |

Landenstudie Tanzania

begrotingssteun voor het jaar 2010/2011. Argument was het trage tempo van hervormingen
op het terrein van financieel beheer, de verbetering van het investeringsklimaat en de noodzaak om de middelen voor publieke diensten op een rechtvaardiger wijze te verdelen.
Omgekeerd vond de Tanzaniaanse regering dat donoren zich te veel met de dagelijkse
gang van zaken inlieten (entering the kitchen to do the cooking themselves) en ook met
zaken bemoeiden die uitsluitend een Tanzaniaanse verantwoordelijkheid waren (Wangwe
et al. 2012, blz. 34). Tanzaniaanse overheidsfunctionarissen kritiseerden in toenemende
mate ook de kwaliteit van de staf aan donorzijde: “The tendency in their attitude (the DP
staff ) is now more to find fault or trying to show power instead of attempting to strike some
compromises or picking up best practices to encourage; this problem is partly aggravated
by high turnover of these staff and the consequent limitations in institutional memory”
(citaat in Wangwe et al. 2010, blz. 74).

| 70 |

Het gevolg van de oplopende spanningen was een afname van de interactie buiten de
formele procedures om. De beleidsdialoog werd niet zozeer politieker als wel vooral
formeler. Dit beperkte de ruimte voor een echte dialoog. De beoordeling van het
Performance Assessment Framework werd in toenemende mate mechanistisch en
rigide, met een focus op de vraag of de targets waren gehaald of niet, in plaats van een
open discussie over voortgang in de sectoren en de optredende knelpunten (Wangwe
et al. 2010, blz. 75; Lawson et al. 2010, blz. 70).
Nederland heeft hier in de afgelopen jaren aan bijgedragen. In 2009 besloot minister
Koenders (als enige donor) opnieuw tot opschorting van de hulp aan Tanzania nadat
claims van een Nederlandse zakenman jarenlang waren getraineerd. Hoewel de minister
zowel naar de Tweede Kamer als naar de Tanzaniaanse regering volhield dat de opschorting
van de begrotingssteun niet alleen was ingegeven door dit ene geval, maar vooral vanwege
de verslechtering van het investeringsklimaat, wijst de besluitvorming toch vooral op het
belang van deze zaak.
De opschorting van begrotingssteun leidde tot fricties in de diplomatieke verhoudingen
tussen Nederland en Tanzania. Andere donoren stonden op het standpunt dat het bevriezen
van de begrotingssteun vanwege één incident contraproductief was en de harmonisatie
ondermijnde. Het is ook maar de vraag of de Nederlandse bijdrage deze ‘Alleingang’
rechtvaardigde. Het lijkt er daarmee op dat Nederlands politieke overwegingen belangrijker
waren dan het signaal richting Tanzaniaanse overheid. Het stopzetten van de begrotingssteun aan Nederlandse kant werd niet begrepen en vooral gezien als een vorm van chantage
om de belangen van een Nederlandse ondernemer veilig te stellen. Begin 2011 volgde de
tweede Nederlandse Alleingang, juist op een moment dat donoren gezamenlijk zouden
beslissen over continuering van de hulp. De onomwonden wijze, waarop Nederland de
boodschap overbracht aan de Minister van Financiën en daarbij het pragmatische argument
gebruikte dat Nederland geen verplichtingen had aan Tanzania en dus gemakkelijk daar kon
bezuinigen, versterkte dat beeld.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

5.6 Intermediaire effecten
Booth et al. (2005) concludeerden in hun evaluatie (voor de periode 1995-2005)
dat begrotingssteun:
• had bijgedragen aan een sterkere donorharmonisatie en aansluiting bij de
nationale prioriteiten.
• had geleid tot een sterke groei van externe middelen die beschikbaar waren voor
het ­nationale begrotingsproces waarmee de ownership van de Tanzaniaanse overheid
sterk was toegenomen;
• had gezorgd voor een gefocuste dialoog, gericht op de strategische issues en zo een
belangrijke rol had gespeeld in de beleidsontwikkeling;
• van belang was geweest bij de verbetering van de technische assistentie en
capaciteitsopbouw;
Deze factoren hadden vervolgens bijgedragen aan een verbetering van het economisch
management, het financieel beheer en allocatieve efficiency. Daar tegenover staat dat
de rol van het parlement en daarmee de binnenlandse verantwoording, beperkt bleef.
Ook Lawson et al. (2010) concludeerden dat begrotingssteun succesvol was geweest
voor het verhogen van discretionaire middelen voor prioritaire sectoren, maar dat deze
weinig invloed had op een verbetering van de democratische controle. In die zin had
de begrotings­steun de belofte van beleidsmatige hefboom niet waargemaakt (Lawson
et al. 2010, blz. 6). De implementatie van andere hervormingen verliep eveneens traag.
De evaluatie concludeerde dat de politieke cultuur in Tanzania, die centralistisch van
aard is, hervorming van de publieke sector in de weg staat: “It is not simply a question
of introducing new management technology and processes but of changing the fundamental ways in which the state sees its role and its own ways of organising” (idem, blz.
15). De auteurs noemen de resultaten op het terrein van decentralisatie desondanks vrij
succesvol. Het tempo van de hervormingen was niet hoog, maar er was wel sprake van vooruitgang, waarbij lagere overheden meer bevoegdheden kregen en het aandeel van lagere
overheden in totale overheidsuitgaven ook toenam (van 17% in 2001 tot 25% in 2007/2008).
Hervormingen op het terrein van financieel beheer waren aanvankelijk succesvol en de
verschillende maatregelen leidden, in beperkte mate, tot een verbetering van de financiële
controle. De laatste jaren stagneerde de voortgang op de verbetering van het financieel
beheer, wat volgens de auteurs vooral een gevolg was van een afnemende commitment
van de zijde van de Tanzaniaanse Regering (idem blz. 15). Een andere verklaring is dat het
programma te ambitieus was en de capaciteit van de overheid om het te implementeren
overtrof (Hawkins 2009). De resultaten op het terrein van verbetering van het investeringsklimaat waren weliswaar mager, maar donoren hadden hiervan ook excessieve en soms
misplaatste verwachtingen (Lawson et al. 2010, blz. 20). Meer in het algemene concludeerde de evaluatie dat een gebrek aan hervormingen niet alleen een gevolg was van een
gebrek aan commitment, maar ook een gevolg van capaciteitsproblemen in combinatie
met de toenemende complexiteit van hervormingen en het falen aan beide kanten om
de problemen via een constructieve dialoog op te lossen (idem, blz. 36).

Terug naar de inhoudsopgave

| 71 |

Landenstudie Tanzania

Er bestaat geen betrouwbaar onderzoek naar het effect van begrotingssteun op de transactiekosten in Tanzania. Als er al een vermindering van transactiekosten is, dan is deze
beperkt door het blijvend grote belang van andere hulpmodaliteiten, vooral ook van
nieuwe donoren (Global Fund, MCC, China).

5.7 Impact: economische groei en armoede vermindering

Figuur 5.2: Armoede-ontwikkeling in Tanzania 1991-2007 (in procent van de bevolking)
100%
90%
80%
Armoedepercentage

| 72 |

In de eerste periode van begrotingssteun – onder Mkapa – kreeg Tanzania meestal een vrij
goede beoordeling voor het macro-economisch beleid (IOB 2008, blz. 173). De economische
groei was hoog, de inflatie laag en Mkapa werkte aan een verdere economische liberalisering. Voor de tweede periode bleef de economie zich gunstig ontwikkelen, al verbeterde
het investeringsklimaat nauwelijks. Ondanks de economische groei van gemiddeld zeven
procent per jaar nam de inkomensarmoede nauwelijks af, van 36% in 2000 tot 34% in
2007. Door de sterke bevolkingsgroei leven nu een miljoen mensen meer in armoede dan
het geval was aan het begin van het millennium. Een belangrijke verklaring is dat de groei
vooral plaatsvond in mijnbouw, constructie, telecommunicatie en banken; sectoren waar
maar weinig mensen werkzaam zijn. Het grootste deel van de beroepsbevolking werkt in
de landbouw en die sector groeide gemiddeld 4-5% per jaar. Door de hoge bevolkingsgroei
waren de effecten van de groei per hoofd van de bevolking ook beperkt.

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

1991

2000
Stad

Extreem arm

2007

1991

2000
2007
Platteland

1991
2000
2007
Totaal Tanzania

Gematigd arm

Bron: National Bureau of Statistics; Household Budget Survey 2007; Bewerking IOB.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

In vergelijking met omringende Afrikaanse landen lijken de armoedecijfers in Tanzania
relatief gunstig. Hoogeveen et al. (2008) wijzen er echter op dat de Tanzaniaanse armoedegrens r­ elatief laag is. Op basis van de internationaal geaccepteerde ‘dollar-a-day poverty
line’ komen zij tot een schatting van circa 58%, een percentage dat ook dichter in de buurt
komt bij omringende landen (zoals Zambia). De ongelijkheid is relatief beperkt en in de
­afgelopen jaren ook nauwelijks toegenomen.26
Een groot deel van de economische groei hangt samen met de stijging van de overheids­
consumptie, vooral door uitbreiding van de publieke voorzieningen in onderwijs,
gezondheid en water en sanitatie (Mkenda et al. 2010). In deze sectoren verviervoudigden
de uitgaven. De werkgelegenheid in deze sectoren is echter relatief beperkt en daarom
was deze uitgavenstijging geen motor voor een verbetering van de laagste inkomens.
Investeringen in de sociale sectoren droegen echter wel bij aan de vermindering van andere
vormen van deprivatie en verbetering op een aantal van de MDG targets. Nu is bijna 90%
van de kinderen ingeënt tegen difterie, kinkhoest en tetanus en ook malaria nam sterk af.
Mede als gevolg daarvan daalde de kindersterfte met 40%. HIV prevalentie daalde sterk.
Een knelpunt blijft de verdeling. Hoewel de gezondheidsvoorzieningen sterk werden
uitgebreid, bleef de toegang tot en gebruik van deze voorzieningen in rurale gebieden
laag (Lawson et al. 2010, blz. 11). De meeste voorzieningen zijn in stedelijke gebieden te
vinden. Het grootste deel van de plattelandsbevolking moet meer dan vijf kilometer reizen
om een dokter te spreken. Op het platteland bevalt 39% van de vrouwen in een kliniek of
gezondheidscentrum; in steden is dat 80%. Kosten vormen eveneens een hindernis voor
het gebruik van gezondheidsvoorzieningen. Daarnaast blijven tekorten aan personeel een
belangrijke barrière voor verbetering van de gezondheidszorg.
In het onderwijs nam het aantal docenten toe met 40% en het aantal scholen met 33%. In
2001 had het land de ouderbijdragen voor het primair onderwijs afgeschaft. Deze factoren
droegen bij aan een stijging van het aantal leerlingen van vier miljoen in het primair onderwijs en 1,2 miljoen in het secundair onderwijs. Vooral de armste inkomensgroepen hebben
geprofiteerd van het gratis onderwijs en uitbreiding van de voorzieningen. In 2000 ging
47% uit de 20% armste huishoudens naar school; in 2007 was dat toegenomen tot 78% (voor
de 20% hoogste inkomens was dat respectievelijk 72% en 91%). In het secundair onderwijs
blijven de ongelijkheden echter nog groot. In 2002 ging 22% van de leerlingen van het
primair onderwijs door naar het secundair onderwijs. In 2006 was dat toegenomen tot 68%.
Daarna trad echter weer een daling op tot 52% in 2009 (Lawson et al. 2010, blz. 12).

26

Een analyse van armoede is in veel Afrikaanse landen lastig, omdat inkomens geen goede maatstaf
vormen. Daarom gebruiken statistische bureaus andere maatstaven zoals een voedseltekort (op basis
van een gedefinieerde behoefte aan calorieën) of een ruimere ‘basisbehoeften’ armoedegrens. Een
probleem daarbij is dat consumptiepatronen door de tijd wijzigen, zoals de massale introductie van
mobiele telefoons in Afrika ook duidelijk maakt. Vele armen maken rationele keuzen die door onze bril
niet altijd even rationeel lijken (zoals de aanschaf van een tv, zie ook Banerjee en Duflo, 2011). Het
probleem om armoede goed te meten maakt het begrip ook makkelijker vatbaar voor politieke
manipulatie, wat eveneens bijdraagt aan het traag beschikbaar komen van resultaten.

Terug naar de inhoudsopgave

| 73 |

Landenstudie Tanzania

Lawson et al. (2010) concluderen dat “…it is inconceivable that such a significant contribution to spending in these areas could have been made through other aid modalities”(blz.
vi). Volgens de auteurs was het van belang overheid en donoren dezelfde prioriteiten op
deze terreinen hadden. Tegelijkertijd stellen zij dat de begrotingssteun niet bijdroeg aan een
verbetering van de kwaliteit of efficiency van de publieke diensten en dat ongelijkheden in
sector allocaties bleven bestaan, ondanks de aandacht hiervoor in de beleidsdialoog.

5.8 Conclusies
In Tanzania hebben overheid en donoren in het afgelopen decennium ruime ervaring
opgedaan met het instrument (algemene) begrotingssteun. Daarbij zijn twee perioden
te onderscheiden. Rond de eeuwwisseling startten overheid en donoren met begrotingssteun als een min of meer logisch vervolg op de schuldkwijtschelding; in de tweede periode
nam de modaliteit, gevoed door de Parijse Agenda en het vertrouwen in het Tanzaniaanse
overheids­beleid sterk in omvang toe.

| 74 |

In de afgelopen jaren zijn donoren kritischer geworden. Volgens hen is er onvoldoende
vooruitgang op het terrein van armoede vermindering, de bevordering van een meer
gelijk­waardige vaardiger allocatie van middelen over regio’s, gelijke kansen voor iedereen,
verbetering van het investeringsklimaat en versterking van het financieel beheer, terwijl ook
het opstellen van een nieuwe MKUTA (armoedestrategie) lang duurde. Omgekeerd kritiseert
de Tanzaniaanse overheid het gebrek aan voorspelbaarheid van donorfondsen en de grote
bemoeizucht van donoren, die lokale ownership en verantwoording ondermijnen.
Verschillende evaluaties concluderen dat de verwachtingen van begrotingssteun te hoog
gespannen waren, vooral aan donorzijde. Het instrument droeg bij aan uitbreiding van
sociale voorzieningen, maar had nauwelijks invloed op hervormingen of de vermindering van armoede. Donoren hebben geprobeerd om via begrotingssteun hervormingen
‘te kopen’, maar de uitgebreide en complexe lijst van conditionaliteiten heeft averechts
gewerkt en een negatieve invloed uitgeoefend op de beleidsdialoog (Lawson et al. 2001,
blz. vii; Wangwe et al. 2010, blz. 24; Claussen 2010, blz. 4-5). Dit droeg bij aan een groeiend
wederzijds wantrouwen en een toevlucht tot formele structuren voor de beleidsdialoog in
plaats van meer inhoudelijk overleg. Daarnaast vormden ook capaciteitsproblemen, zowel
aan Tanzaniaanse zijde als aan de kant van donoren, een belemmering voor de potentiële
effectiviteit van de modaliteit.
Een element dat de effectiviteit van donoren ondermijnde is het gebrek aan harmonisatie
(zie ook Fölscher, 2008, blz. 23 en De Kemp, Faust en Leiderer 2011). Dit blijkt onder meer
uit het grote aantal bilaterale overeenkomsten, die voorrang hebben boven de PAF en het
blijven bestaan van aparte rapportage­systemen, vooral op sectorniveau (Afrodad 2007,
blz. 26; Wangwe et al. 2010, blz. 15). Een ander voorbeeld is de rol van het Performance
Assessment Framework. Voor sommige donoren vormt de PAF primair een monitoring
instrument, voor anderen is het vooral een instrument in de dialoog en voor derden is het
een instrument om tot betaling over te kunnen gaan. Voor sommige donoren (vooral de
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

banken) zijn de onderliggende processen van belang, anderen focussen meer op specifieke targets of resultaten op outcome niveau. Daar komt bij dat de verschillende variabele
tranches elkaars effectiviteit en die van de overall PAF ondermijnen (Claussen 2010, blz. 6).
De overheid kiest dan voor de tranches met de hoogste opbrengst en laagste risico’s.

5.9 Referenties
Booth, D., Lawson, A., Williamson, T., Wangwe, S. en Msuya, M. (2005). Joint evaluation of
general budget support Tanzania 1995-2004. Dar es Salaam/London: Daima Associates/ODI.
Claussen, J. (2010). Poverty Reduction Budget Support to Tanzania. Some Observations and
recommendations to the PRBS Group. Dar es Salaam, Nordic Consulting Group.
Claussen, J. en Mussa J. Assad (2009). Public Expenditure Tracking Survey for Primary and Secondary
Education in Mainland Tanzania. Dar es Salaam: Ministry of Education and Vocational Training.
COWI/Goss Gilroy inc/EPOS (2007). The Health Sector in Tanzania 1999-2006, Joint External
Evaluation. Copenhagen: Ministry of Foreign Affairs of Denmark.
| 75 |

De Kemp, A., Faust, J. en Leiderer, S. (2011). Between high expectations and reality: an evaluation of
budget support in Zambia. Bonn / Den Haag / Stockholm: BMZ/IOB/Sida.
Development Partner Group (2006). Tanzania Joint Program Document. Dar es Salaam.
EGEval EEIG and EDI (2006). Evaluation of the European Commission’s support to the United Republic
of Tanzania. Brussels: European Commission.
Frantz, B. (2004), General Budget Support in Tanzania: A Snapshot of Its Effectiveness. USAID.
Government of Tanzania and Development Partners (2009). Equitable Service Delivery:
Opportunities and Challenges. Dar es Salaam: Presidents Office.
Harrison, G. en Mulley, S. (2007). Tanzania: a genuine case of recipient leadership in the aid system?
GEG Working Paper 2007/29. Oxford: Oxford University College.
Hoogeveen, J., Fox, L. en Simonsen, M. (2008). The challenge of reducing poverty, in:
R. J. Utz, Sustaining and sharing growth in Tanzania, p. 41-62. Washington DC: The World Bank.
IOB (2008). Het Nederlandse Afrikabeleid 1998-2006: Evaluatie Van De Bilaterale Samenwerking.
IOB rapport No. 308. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB).
Joint Government and Development Partners Group (2009). Accelerating pro-poor growth in
the context of Kilimo Kwanza, Paper presented to the Annual National Policy dialogue.
Terug naar de inhoudsopgave

Landenstudie Tanzania

Mbelle, A. V. Y. (2008). The impact of reforms on the quality of Primary Education in Tanzania. Dar es
Salaam: REPOA.
Ministry of Finance (2011). MKUKUTA Annual implementation report 2010/2011. Dar es Salaam.
Ministry of Finance and Economic Affairs (2009a). Poverty and Human Development Report 2009.
Dar es Salaam.
Ministry of Finance and Economic Affairs (2009b). Budget Digest 2009/2010. Dar es Salaam.
Ministry of Finance and Economic Affairs (2009c). MKUKUTA Annual implementation
Report 2008/2009, “Success in the midst of turbulence”. Dar es Salaam.
Ministry of Finance and Economic Affairs (2009d). The Annual National Policy Dialogue,
Report 2009. Dar es Salaam.
Ministry of Health and Social Welfare (2009). Health Sector PER Update 2008. Dar es Salaam.

| 76 |

Mkenda, A. F., Luvanda, E.G. en Ruhinduka, R. (2010). Growth and Distribution in Tanzania,
Recent Experiences and lessons. Dar es Salaam.
Msambichaka, L., Luvanda, E., Mashindano, O. en Ruhinduka, R. (2010). Analysis of the
performance of agriculture sector and its contribution to economic growth and poverty reduction. Dar es
Salaam: University of Dar es Salaam.
Mutalemwa, D. K. (2009). Aid effectiveness and General Budget Support in Tanzania: the potential, the
problem, the promise. Dar es Salaam: Policy Forum.
Mwase, N. en Ndulu, B.J. (2008). Tanzania, Explaining four decades of episodic growth, in:
Ndulu, B., S. A. O’Connell, R. H. Bates, P. Collier en Ch. C. Soludo (eds.), The political economy
of economic growth in Africa, 1960-2000. Cambridge: Cambridge University Press, Volume 2:
Country case studies, chapter 13, p. 426-470.
Oden, B. en Tinnes, T. (2003). Tanzania: New aid modalities and donor harmonization. What has
been the experience. What lessons can be learned and carried forward to other countries? Stockholm,
NORAD/Sida.
Research and Analysis Working Group, MKUKUTA Monitoring System (2009). Poverty and
Human Development Report 2009. Dar es Salaam: Ministry of Finance and Economic Affairs.
United Republic of Tanzania (2006). Agricultural Sector Development programme (ASDP), support
through a basket fund. Dar es Salaam.
National Bureau of Statistics Tanzania (2009). Household Budget Survey.
United Republic of Tanzania (2006). Joint Assistance Strategy for Tanzania. Dar es Salaam.
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

United Republic of Tanzania (2007). General Budget Support Annual Review Report. Dar es
Salaam: Ministry of Finance and Economic Affairs.
United Republic of Tanzania (2008). General Budget Support Annual Review Report. Dar es
Salaam: Ministry of Finance and Economic Affairs.
United Republic of Tanzania (2009a). The Annual Policy Dialogue Report 2009. Dar es Salaam:
Ministry of Finance and Economic Affairs.
United Republic of Tanzania (2009b). Information pack General Budget Support: the Facts
and Figures. Dar es Dalaam: Ministry of Finance and Economic Affairs.
Utz, R. J. (ed), Sustaining and sharing Economic Growth in Tanzania. Washington DC:
The World Bank.
Van Kesteren, K. (2010). Verloren in wanorde, Dertig jaar ontwikkelingssamenwerking, een persoonlijk
relaas. Amsterdam: KIT Publishers.
Wangwe, S., Wohlgemuth, L, Amani, H., Chijoriga M. en Mutalemwa, D. (2010). Assessment
of the effectiveness of development cooperation/external resources and partnership principles in context of
the MKUTA and MKUZA Review. Dar es Salaam: Economic and Social Research Foundation.
Wohlgemuth, L. (2006). Changing aid modalities in Tanzania. Maastricht: ECDPM, Policy
Management Brief no. 17.
White, H. en Dijkstra G. (2003), Programme Aid and Development, Beyond conditionality.
London: Routledge.
World Bank (2009). Public Expenditure and Financial Accountability Review 2008. Dar es Salaam.

Terug naar de inhoudsopgave

| 77 |

6
Landenstudie Ghana

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

6.1 Inleiding
De afgelopen dertien jaar heeft de Nederlandse ontwikkelingsrelatie met Ghana geleidelijk
vorm gekregen in gezondheidszorg, milieu, goed bestuur en publiek financieel management (PFM). Nederland behoorde, na het Verenigd Koninkrijk (DFID), tot de grootste
bilaterale donoren en heeft vaak een sleutelrol gespeeld (Betley en Burton 2011). Samen
met de EC, DFID en de Wereldbank nam Nederland het initiatief voor het opstarten van
Multi-Donor Budget Support (MDBS) in Ghana, waaraan op het hoogtepunt elf donoren
meededen. De Nederlandse portfolio groeide constant tussen 2002 en 2007, maar na 2007
bouwde Nederland de betrekkingen geleidelijk af. In 2012 heeft Nederland na negen jaar de
algemene begrotingssteun (ABS) aan Ghana beëindigd.
Naast bezuinigingen in Nederland, zijn er ook in Ghana veranderingen die de noodzaak van
ABS ter discussie stellen. Zo heeft Ghana de status van (lager) midden-inkomensland (LMIC)
bereikt, zijn substantiële inkomsten uit oliebronnen in zicht en bloeien Sino-Afrikaanse
betrekkingen op. De relatie met China levert Ghana diverse en dynamische projecten op en
de Chinese hulp is vrij van voorwaarden. Dit maakt het voor andere donoren moeilijker het
beleid te beïnvloeden. Ghana kan nu kiezen welk ontwikkelingsmodel het wenst te volgen
(Tan-Mullins, Mohan en Power 2010). Nederland zal nog acht jaar aanwezig blijven om
waar nodig technische ondersteuning te bieden, zodat Ghana tegen 2020 op eigen benen
kan staan. De betrekkingen zullen zich steeds meer gaan richten op onderwerpen waar
het belang wederzijds is (MASP 2012-2015).

6.2 Context
Waar Ghana ten tijde van de onafhankelijkheid in 1957 nog relatief welvarend was, ging
vanaf 1965 de economie achteruit en nam de corruptie toe (Tagoe 2010). Begin jaren tachtig
leek de militaire coup van de Provisional National Defense Council (PNDC), onder leiding
van luchtmacht kapitein Rawlings, tot een positieve ommekeer te leiden. Het IMF en de
Wereldbank steunden het sociaal-democratische Nationaal Democratisch Congres (NDC) van
Rawlings met een economisch herstel programma (ERP). Hoewel structurele aanpassingen
leidden tot macro-economische stabiliteit en economische groei, merkten inwoners
nauwelijks vooruitgang. Het autoritaire NDC werd in toenemende mate geconfronteerd
met interne en externe druk voor democratisering. Dit mondde in 1992 uit in de eerste vrije,
competitieve verkiezingen in elf jaar. Ondanks het afnemende vertrouwen in de partij, won
de NDC nog de verkiezingen van 1992 en 1996.
De terugkeer van het meerpartijenstelsel en de bijbehorende verkiezingscampagnes maakte
dat de aandacht voor structurele hervorming en armoedebestrijding verslapte (Whitfield
2010). In 1995 ontwikkelde de Ghanese regering onder druk van donoren een vijfjarenplan
en het ‘Vision 2020’, maar deze documenten hadden weinig praktische waarde (Foster en
Zormelo 2002). Het ontbrak de NDC-regering aan een lange termijn visie op het beleid en
de begroting. Rawlings distantieerde zich ook steeds meer van het neoliberale gedachtegoed (Whitfield 2010). In 1996 schortte het IMF zijn lening op wegens falend monetair en
Terug naar de inhoudsopgave

| 79 |

Landenstudie Ghana

begrotingsbeleid. In 1998 werd de steun van IMF hervat en begon Nederland de betalings­
balanssteun van de Wereldbank te co-financieren met EUR 20 miljoen tussen 1998 en 2001.
Eind jaren ’90 had de nationale economie haar dieptepunt bereikt. Bij de verkiezingen van
2000 behaalde de liberaal-democratische Nieuw Patriottische Partij (NPP) onder President
Kufuor een nipte overwinning. In het verkiezingsjaar raakte het IMF programma tijdelijk
weer “off track”. Nederland wilde wel begrotingssteun geven maar tegelijkertijd voorkómen dat het voor verkiezingscampagnes gebruikt zou worden. Daarom gaf Nederland
incidentele begrotingssteun in 2001. Dit betekende dat het geld aan de Centrale Bank werd
overgemaakt, officieel als wisselkoerscompensatie (IOB 2008, blz. 169). Nederland wilde
ook de ontwikkeling van de Ghana Poverty Reduction Strategy (GPRS) en de transitie naar
de oppositie regering steunen.

| 80 |

In 2001 begon de economie te herstellen onder meer door hogere prijzen en méér productie
van goud en cacao en door een verdere depreciatie van de nationale munt (The EIU 2002).
Ook nam het vertrouwen in Ghana toe onder de proactieve houding van president Kufuor
in de nationale en regionale context. In 2002 kwam, na een moeizame start, ook het GPRS
proces op stoom. Het land sloot dat jaar een nieuw PRGF met het IMF af, wat samen met een
goedgekeurde armoede strategie (GPRS I, 2002-05) leidde tot toelating tot het voltooiïngspunt van het HIPC initiatief. Na de herverkiezing in 2004 wijdde de regering zich in 2005 aan
de herziening van de armoedestrategie (GPRS II, 2006-2009), waaraan de ontwikkelings­
prioriteiten van de Millenniumdoelen (MDGs), NEPAD en UNCTAD werden toegevoegd.
De regering-Kufuor begon zowel haar eerste als tweede regeerperiode vol beloften aan,
en vertrouwen van, bevolking en donoren. Eerst zouden baanbrekende institutionele
hervorming en vervolgens structurele verbetering in de samenleving plaatsvinden. In de
eerste regeerperiode werd het gebrek aan duidelijk zichtbare ontwikkeling de regering
niet aangerekend gezien de korte ambtstijd, de goede intenties en de relatief gunstige
omstandig­heden in Ghana. In de aanloop naar de verkiezingen van 2008 verminderde de
steun voor de NPP-regering echter. Niet waargemaakte verkiezingsbeloften, de wereldwijde
crisis, natuurrampen en stakingen eisten hun tol. Zo kon in 2009 een nieuwe NDC-regering,
onder leiding van Atta Mills, aan de slag.

6.3 Motieven, verwachtingen en selectiecriteria
Ghana kende eind jaren ’90 relatief gunstige startcondities voor begrotingssteun wat
betreft goed bestuur.27 Vooral op het gebied van wetgeving, burgerrechten en vrijheid
van meningsuiting scoorde Ghana bovengemiddeld. Ook startte de NPP bij haar aantreden
in 2001 het Nationale Anti-Corruptie Plan (NACP), met de ambitie geen enkele corruptie
te tolereren, alsmede een Nationale Verzoenings Commissie om vermeende m
­ alversaties
in het openbaar bestuur aan de orde te stellen. Daarnaast woog mee dat de regering
openstond voor reorganisatie van het openbaar bestuur (TR 2002 en 2003; Cavalcanti 2007).
27

Deze sectie is, tenzij anders vermeld, gebaseerd op het Jaarplan en de MDBS overeenkomst van 2003.

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

Zoals hierboven beschreven, waren er in 2003 ook een goedgekeurde armoedestrategie en
een nieuw IMF akkoord.
De nieuwe regering kreeg ook vertrouwen door zich te committeren aan een strak
­monetair en begrotingsbeleid en door een aantal belangrijke hervormingen betreffende
het financieel management door te voeren (TR 2002; Lawson et al. 2007). Het neoliberale
beleidskader van de armoedestrategie had bovendien de potentie om het ondernemingsen investeringsklimaat te bevorderen. Nederland wilde de samenwerkings-, handels- en
investeringsmogelijkheden voor Nederlandse producten en diensten inventariseren en
intensiveren (Jaarplannen 2001-2004).
Maart 2003 ondertekende de overheid met negen ontwikkelingspartners het Framework
Memorandum (FM) voor MDBS: de Afrikaanse Ontwikkelingsbank (AfDB), Canada,
Denemarken, de EC, Duitsland, Nederland, Zwitserland, het Verenigd Koninkrijk en
de Wereldbank.28 Ook al vonden de donoren de armoedestrategie te weinig specifiek
en ontbrak een link met de begroting, toch vormde de strategie de basis voor beleids­
afspraken met de overheid. Donoren gaven de intenties van zowel de strategie als van
de regering het voordeel van de twijfel (Whitfield 2010). Hoewel donoren hamerden op
geijkte hervormingsthema’s als privatisering, decentralisatie en publieke sector hervorming, blijkt uit het Performance Assessment Framework (PAF) dat de meeste aandacht uit
ging naar het publiek financieel management (PFM) en naar verbetering van de middellange termijn ramingen van de uitgaven. De donoren boden aan om een deel van de ABS
als middelen voor technische assistentie aan te bieden, maar dit werd door de overheid
niet geaccepteerd.
Met de beleidsdialoog beoogden MDBS partners een faciliterende rol te spelen in het
­structureren en verbeteren van de intra- en interministeriële communicatie en in de
samenwerking met decentrale niveaus. Hiermee zouden ook sector overschrijdende
onderwerpen als armoede onder de aandacht kunnen worden gebracht. De krachten­
bundeling onder MDBS moest ook de positie en capaciteit van het Ministerie van Financiën
en Economische Planning (MoFEP) versterken om het projectgerichte karakter van de hulp
te kunnen doorbreken. Een sterk MoFEP zou bovendien, in samenwerking met onder meer
de lijnministers en de nationale plannings- en ontwikkelingscommissie, tot een betere
afstemming van beleid en begroting kunnen komen. De verbeteringen in publiek financieel
management moesten leiden tot vergrote transparantie en méér controle van publieke
middelen. Nederland had extra aandacht voor de verbetering en verbreding van participatie,
consultatie en transparantie door de ontwikkeling van onafhankelijke onderzoeks­
platformen en door ondersteuning van een kritisch en goed georganiseerd maatschappelijk
middenveld.

28

Frankrijk en Japan, die in eerste instantie samen met het IMF, Unicef, de Verenigde Staten (USAID) en
de Verenigde Naties (UNDP) als waarnemers hadden gefungeerd, vulden dit aantal later aan tot elf
MDBS partners, respectievelijk in 2005 en in 2008.

Terug naar de inhoudsopgave

| 81 |

Landenstudie Ghana

6.4 Uitvoering
Het Framework Memorandum vormde de basis voor de MDBS overeenkomst. De omvang
van de jaarlijkse begrotingssteun was afhankelijk van twee beoordelingen. De voortgang
van het PRGF was bepalend voor de uitkering van de vaste “tranche” en deze omvatte de
helft van de toegezegde begrotingssteun. De uitkering van de flexibele “tranche” was
afhankelijk van de vooruitgang op de indicatoren van de door overheid en donoren overeen
gekomen prestatie beoordelings matrix (performance assessment matrix, PAF). De PAF
omvatte indicatoren voor de korte en middellange termijn en overheid deed jaarlijks verslag
over de voortgang. De vaste tranche werd in het eerste kwartaal uitgekeerd, de flexibele
tranche tussen het derde kwartaal en het eind van het financiële jaar. Vanaf 2006 vond de
beslissing over beide tranches voor het komende jaar (t+1) plaats op basis van de beoor­
deling van het voorafgaande jaar (t-1). De vaste en flexibele tranche werden respectievelijk
in het tweede kwartaal (mei) en in de tweede helft van het financiële jaar vastgesteld.

| 82 |

De PAF omvat drie pijlers: (1) ontwikkeling van de particuliere sector, (2) sociale sectoren
en (3) goed bestuur en PFM. Het oordeel over de vooruitgang berustte meestal meer op de
algemene voortuitgang dan op de triggers uit de PAF (Lawson et al. 2007). In 2006 besloten
donoren voor het eerst om tien procent van de flexibele tranche à EUR 14 miljoen niet uit te
keren vanwege een onvoldoende op één van de tien triggers (Jaarverslag 2006). Tussen 2006
en 2009 werd er méér belang gehecht aan de triggers. Opvallend is dat ook een tijdige en
volledige rapportage onder de voorwaarden kwam te vallen en dat Nederland deze trigger
aanwendde om de prestatiebeurs in 2008 niet volledig uit te keren (MASP 2009), terwijl
Nederland juist bekend stond als voorstander van een meer holistische benadering. Om
de voorspelbaarheid te vergroten gingen veel donoren er later toe over het aandeel van de
vaste tranche op te krikken. Zo besloten het Verenigd Koninkrijk, Canada en Nederland
halverwege 2006 de 50:50 verdeling te veranderen naar 80:20 (Jaarverslag 2006).
De afspraken tussen de 11 donoren en de overheid kwamen soms moeizaam tot stand
(Betley en Burton 2011). In de eerste periode had de overheid nog veel te maken met
afzonderlijke initiatieven, procedures en systemen van donoren (AFRODAD 2007). Tussen
donoren was er onder andere een intensief debat over of de indicatoren resultaat gericht
moesten zijn (voorkeur van de Europese Commissie) of procesgericht (voorkeur van de
Wereldbank) (Lawson et al. 2007; Woll 2008).
Ondanks de afspraken om geoormerkte programma- en projecthulp te reduceren, werden
traditionele hulpvormen onverminderd voortgezet en zelfs uitgebreid (zie figuur 1).
Begrotingssteun besloeg in de periode 2003-2006 25-35 procent van de totale ODA (tabel 1)
en ongeveer tien procent van de totale overheidsuitgaven (Gerster c; Killick 2007). Vanaf
2006 vertegenwoordigde begrotingssteun desondanks slechts vijf procent van de totale
overheidsuitgaven (Survey SPA 2008).

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

Figuur 6.1: Algemene begrotingssteun en projecthulp aan Ghana 2001-2008 (mln. USD)
900
800

Uitgaven × USD 1 mln.

700
600
500
400
300
200
100
0

2001

2002

2003

2004

ABS (miljoen USD)

2005

2006

2007

2008

Project Aid (miljoen USD)

| 83 |

Bron: NDPC, GoG and UNDP (MDG Rapport 2010).

Sinds 2003 is het relatieve belang van niet-geoormerkte begrotingssteun afgenomen door
de toename van projecthulp en overheidsinkomsten (Tabel 6.1). Het aandeel van ABS ten
opzichte van het bruto binnenlands product (BBP) daalde pas vanaf 2008, vooral vanwege
de olievondst en de kapitaalstromen uit China.
Tabel 6.1: Begrotingssteun (MDBS) aan Ghana 2003-2010
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Begrotingssteun (mln. USD)

277,9

309,0

281,9

312,2

316,6

368,1

525,2

403,9

Begrotingssteun (% totale
ODA)

30,0

26,7

29,3

33,0

26,5

25,7

34,6

23,4

-

12,7

10,2

8,3

7,7

8,3

9,3

5,5

3,6

3,5

2,6

1,5

1,3

1,3

2,0

1,3

Begrotingssteun (%
overheidsuitgaven)
Begrotingssteun (% BBP)

Bron: officiële gegevens MoFEP, Ghana (in Betley en Burton 2011, 2)

De Nederlandse algemene begrotingssteun aan Ghana was tussen 2007 en 2010 het hoogst
(Tabel 6.2).

Terug naar de inhoudsopgave

Landenstudie Ghana

Tabel 6.2: Nederlandse bilaterale hulp aan Ghana 2000-2011 (mln. Euro)
2000

2001

ABS
Incidenteel

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

8,8

7,2

10,0

10,0

14,7

25,0

24,3

25,0

20,0

10,0

80,6

6,5

Co-financiering

6,8

6,5

Schuldverlichting

0,0

0,0

42,8

14,4

SBS/Basket

3,7

6,0

17,5

10,0

18,8

5,6

21,3

18,4

25,4

25,0

25,1

25,0

Overig

17,9

22,4

8,3

7,1

10,8

4,5

9,7

20,9

7,4

14,7

9,9

10,3

Totaal

28,4

115,6

77,4

38,6

46,1

20,2

45,7

64,3

57,2

64,7

55,0

45,3

Bron: Midas, Piramide.

6.5 Ownership en invloed

| 84 |

De PAF was in principe gebaseerd op de armoedestrategieën, maar het ownership van
vooral de eerste strategie was gering. De regering Kufuor drukte wel meer haar stempel
op de tweede strategie in 2006. Hierin stond economische groei en de ontwikkeling van
de particuliere sector centraal. Maar de regering had weinig inspraak in de indicatoren
en ­triggers van de PAF. Dat de regering eigenlijk hele andere prioriteiten had dan de
donoren bleek bij de besteding van de middelen van de Millennium Challenge Account
van de VS. Deze gingen vooral naar productie en infrastructuur en niet naar armoedebestrijding (Woll 2008). De regering toonde grote openheid en betrokkenheid in de
MDBS dialoog, waarbij gevoelige en gesloten stukken openbaar en bespreekbaar werden
gemaakt. Dit had tot gevolg dat donoren dachten zich overal mee te kunnen bemoeien,
waarmee MDBS een detaillistische exercitie werd waarin de regering werd aangesproken
op ­incidenten. Dit ging ten koste van een open en brede discussie over problemen en
potentiële oplossingen (Killick 2007).
In grote lijnen gaf de overheid gehoor aan de eisen van donoren, ondanks de angst autonomie of de verkiezingen te verliezen. Zo werden verschillende overheidssubsidies onder
druk van de donoren afgeschaft, waarvan die van de brandstofsubsidie in 2004, na de
herverkiezing van de NPP, politiek het meest gevoelig was.29 Dit droeg bij aan een discussie
over de invloed van donoren. Omgekeerd was er volgens donoren een groot probleem bij
de uitvoering van geaccepteerde maatregelen: de institutionele capaciteit schoot tekort
(TR 2009, MASP 2008). In de aanloop naar de verkiezingen van 2008 kwam Kufuor II, met
stijgende energieprijzen, dreigende stakingen in de publieke sector en niet waargemaakte
beloften, zwaar onder druk te staan. De regering ging over op populistisch, kortzichtig
beleid om stemmen te winnen en de armoede focus kwam op de achtergrond. Desondanks
verloor de partij van Kufuor de verkiezingen.
29

De subsidiëring van producten in de energie- en watersector drukte zwaar op het overheidsbudget.
Afschaffing was een vereiste voor de voortgang van het PRGF en MDBS (Jaarplan 2005-2006).

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

Gezien de sociaal-democratische signatuur van de nieuwe regering verwachtten donoren
dat de aandacht voor armoede en herverdeling zou toenemen (Landenscan 2009). Het
MDBS werd verlengd tot 2012. De nieuwe regering wist de macro-economie verrassend
snel te stabiliseren, maar begrotingstekorten bleven door achteruitgang in onder meer de
belastingopbrengst. In 2011 werd 72% van de targets van de PAF gehaald en scoorde het PFM
al hoger op volledigheid en transparantie. Ook werd de grondwet herzien ter bevordering
van democratische processen (Wereldbank 2011). Donoren hadden vertrouwen in het leiderschap en ownership van de regering-Mills.

6.6 Intermediaire effecten
In de loop van de tijd groeide de MDBS in Ghana uit tot het forum voor de ontwikkelings­
hulp. Het overkoepelende en sector overschrijdende karakter van MDBS bracht donoren
ertoe de MDBS dialoog ook voor andere modaliteiten dan begrotingssteun te gaan
gebruiken, waarmee deze 90 procent van de donoren en 95 procent van de totale hulp
ging bestrijken (Betley en Burton 2011, 19). Er kwam een onderscheid tussen de over­
koepelende dialoog en sector werkgroepen; donoren gingen enkel participeren in
werkgroepen waarvoor ze de expertise hadden (Calvalcanti 2007). Dit verminderde de
­transactiekosten, zeker voor de regering. Voor donoren werd het werk niet minder, maar
anders (MASP 2008) en anderen concluderen dat de transactiekosten voor donoren
toenamen (Quartey et al. 2011, blz. 52).
De voorspelbaarheid van begrotingssteun werd beter vanaf 2006, toen een nieuwe t­ ijdlijn
werd ingesteld. In de loop van de jaren werd er steeds minder afgeweken van de toezeggingen en werd 90 procent binnen het afgesproken begrotingsjaar overgemaakt, al week
het exacte moment nog regelmatig af van de afspraken (Survey SPA 2008, blz. 26).
De MDBS dialoog verbeterde ook de coördinatie tussen het Ministerie van Financiën en
Planning en de lijnministeries. Dit kwam de kwaliteit van de uitvoering door de centrale
overheid ten goede. Er is ook enige vooruitgang geboekt op het gebied van Publiek
Financieel Management (PFM). Sinds 2006 wordt de begroting eerst door het parlement
goedgekeurd en is ook interne en externe audit geïnstitutionaliseerd (Gerster) en de
over­besteding op de begrotingen van lijnministeries namen af. De administratie en
management van inkomsten, schulden, uitbestedingen en salarissen verbeterde, maar
systematische en accurate rapportage bleef lastig (TR 2009 en 2010). Nog steeds werden
veel uitgaven gedaan die niet begroot waren (TR 2009).
De grote invloed van donoren op de inhoud van de PAF en de grote aandacht voor verantwoording over de PAF stond ook de potentiële verantwoording aan de Ghanese burgers in
de weg. De regering bood wel voldoende ruimte aan parlement, de rechtspraak, evaluatie

Terug naar de inhoudsopgave

| 85 |

Landenstudie Ghana

en audit afdelingen, media en het maatschappelijk middenveld. Met uitzondering van
de media was de rol van deze organisaties in de praktijk beperkt (Quartey et al. 2011).30
Begrotingssteun heeft een belangrijke rol gespeeld bij het verbeteren van de macro-­
economische stabiliteit, maar daarbij was ook de toewijding van het Ministerie van
Financiën en Planning essentieel.31 Een groot deel van de begrotingssteunmiddelen
werd vooral in het begin gebruikt voor binnenlandse schuldaflossing en de opbouw
van internationale reserves, zodat er weer binnenlands krediet beschikbaar zou zijn
voor de private sector en voor armoedebestrijding. Daarnaast namen de overheids­
inkomsten toe tussen 1999 en 2005 (Lawson et al. 2007).

6.7 Impact: economische groei en armoede vermindering

| 86 |

Net zoals dat in andere Afrikaanse landen het geval was, heeft de Ghanese economie zich
vanaf de eeuwwisseling gunstig ontwikkeld (zie ook Radelet, 2010). Tussen 1999 en 2002
bedroeg de gemiddelde jaarlijkse groei van het BBP 4,2 procent. Deze steeg daarna jaarlijks
tot ruim acht procent in 2008. Deze groei was voornamelijk te danken aan gunstige internationale prijzen en een toename van de productie van de belangrijkste export producten
en een lage importprijs van olie. In 2009 liep de groei terug onder invloed van de internationale financiële crisis, maar in 2010 herstelde de economie zich weer met een groei van
7,7 procent. Eind 2010 bereikte Ghana de status van midden-inkomensland.
Ondanks de relatief gunstige economische ontwikkeling heeft Ghana op een aantal speerpunten van de ontwikkelingsstrategie weinig vooruitgang geboekt. De overheid is er niet in
geslaagd de landbouw en industrie te moderniseren. Het overheidsbeleid droeg bij aan de
verdubbeling van de cacao productie tussen 2000 en 2005, maar geplande investeringen in
de voedselproductie, zoals granen, rijst en horticultuur, voedselverwerking en afzetmarkten
bleven achterwege. De productie van katoen, koffie, vlees en vis daalde (Whitfield 2010).
De economische groei heeft, ondersteund door buitenlandse investeringen, ontwikkelingsuitgaven en schuldverlichting, bijgedragen aan een vermindering van de armoede. Ook de
overmakingen van Ghanese migranten naar hun achtergebleven families droegen hieraan
bij.32 Tussen 1991 en 2006 daalde het aantal huishoudens onder de armoedegrens van 52%

30

31

32

Een belangrijke factor bij corruptiebestrijding in Ghana is de media. Al meerdere malen zijn grotere
en kleinere corruptieschandalen door de media achterhaald en is de regering aangezet tot onderzoek
en actie (Jaarverslag 2005).
De binnenlandse schulden werden tussen 2002 en 2005 teruggebracht van 23,7 procent naar
10,8 procent van het BBP. De inflatie daalde en de Cedi stabiliseerde en steeg ten opzichte van de
Euro en Dollar (Lawson et al. 2007, 40-1).
De financiële crisis van 2008 leidde tot een forse val van de overmakingen van Ghanese migranten,
wat een negatief effect kan hebben gehad op de armoede-ontwikkeling (MDG Report 2010).

Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

naar 28% (MASP 2008-2011). Extreme armoede is eveneens sterk gedaald.33 In 2006 leefde
18% van de bevolking in extreme armoede tegenover 36% in 1991. Het percentage ondervoede jonge kinderen nam af van 30% naar 13% procent (AR MDBS 2010). Regionaal blijven
echter grote verschillen bestaan.
Figuur 6.2: Armoede-ontwikkeling in Ghana1992-2006 (in procent van de bevolking)
100%
90%

Armoedepercentage

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%

| 87 |

10%
0%

1992

1999
Stad

2006

Extreem arm

1992

1999
2006
Platteland

1992

1999
2006
Totaal Ghana

Gematigd arm

Bron: MDG Rapport 2010; Bewerking IOB.

Armoede is vooral hoog in het noorden. Daar leeft 58% in armoede tegenover 19% in de
rest van Ghana (Aide Memoire 2011). Anders dan in de rest van het land is de armoede in
het uiterste noorden ook verslechterd in plaats van verbeterd (MDG Report 2010). Het
zuiden profiteerde van de mijnbouw en landbouw, ondersteund door een betere economische en fysieke infrastructuur en opkomende dienstverlening, terwijl de verwaarloosde
landbouw in het noorden geen investeringen aantrok (Whitfield 2010, 723-5). Het noorden
heeft te kampen met een gebrekkige infrastructuur en tekortschietende publieke voor­
zieningen, hetgeen heeft bijgedragen aan een grote migratie uit de regio (MASP 2008
en 2009).
Overheidsprogramma’s hebben in belangrijke mate bijgedragen aan de verbetering van
publieke voorzieningen. Ghana heeft de doelstelling voor 2015 van MDG 7 op het gebied
van veilig drinkwater al behaald (Wereldbank 2011, 20). De verbetering van sanitaire
33

De Wereld Bank schatte in 1995 dat het BBP jaarlijks 5,8 procent groei moet tonen om de
levensstandaard van 1965 te hebben hervonden tegen 2000. Op deze basis zou het tien jaar
duren voordat de gemiddelde burger armoede ontvlucht is en veertig jaar voor de allerarmsten
(Foster en Zormelo 2002).

Terug naar de inhoudsopgave

Landenstudie Ghana

voorzieningen is echter ver achter bij de planning. Voor het behalen van MDG 7 in 2015 zou
een vijfmaal zo grote verbetering nodig zijn als tussen 1993 en 2008 het geval was (Results
Chain MASP 2008-2011).
De deelname aan het basisonderwijs is sterk verbeterd, onder meer door afschaffing van het
schoolgeld en de invoering van schoollunches in 2004. Het aantal schoolgaande kinderen
nam vooral toe in de achterblijvende noordelijke regio’s (MDG Report 2010). Desondanks
concluderen verschillende studies dat veel middelen niet naar achterblijvende gebieden
gaan en dat slechts 21% van de investeringen de armste huishoudens bereikt (Wereldbank
2011, 29). Zo zou 43% van het school voedselprogramma terecht komen bij de rijkste
20 procent en niet meer dan zeven procent bij het armste quintiel (Aide Memoire 2011, 23).
Deze statische analyse verhult echter dat op een aantal essentiële punten de toegang van
de armsten tot basisvoorzieningen verbetert (zie ook tabel 6.3).

| 88 |

De snelle groei van het aantal leerlingen had ook een keerzijde. Door de snelle stijging in
het aantal kinderen in het basisonderwijs verslechterde de leerling-docent ratio en door
de snel stijgende vraag nam het opleidingsniveau van onderwijzers af. Door de groei van
het aantal onderwijzers en door de stijgende salarissen bestaat ook nauwelijks ruimte voor
investeringen in gebouwen of leermiddelen. Zo ging in 2011 96% van het budget op aan
salarissen (Wereldbank 2011, 13). Een volgend knelpunt is de veelvuldige afwezigheid van
(hoofd)onderwijzers (Wereldbank 2011, 22-29).
Tabel 6.3: Deelname aan onderwijs en toegang tot gezondheidsvoorzieningen naar inkomen
(2004-2010)
Armste 20%

Tweede
quintiel
(20%)

Middelste
20%

Vierde
quintiel
(20%)

Rijkste 20%

Deelname aan het primair onderwijs
2004

43%

56%

64%

68%

78%

2010

59%

72%

77%

82%

86%

Financiële belemmeringen bij de toegang tot gezondheidsvoorzieningen
2004

74%

68%

60%

51%

33%

2010

60%

50%

49%

41%

31%

Bron: DHS Ghana, UN Data; Bewerking IOB.

In de gezondheidszorg is het aantal artsen per hoofd van de bevolking verdubbeld en het
aantal verpleegkundigen licht gestegen. Met meer aandacht voor onder meer vaccinaties,
malaria en ondervoeding is het sterftecijfer van jonge kinderen, na jaren van stagnatie,
in een aantal regio’s flink gedaald (Wereldbank 2011). Desondanks waren in 2008 maar
vier regio’s op schema voor het behalen van de MDGs (MDG Report 2010). Moedersterfte
blijft ook te hoog en het is onwaarschijnlijk dat Ghana dit millenniumdoel zal halen
(Aide Memoire 2011; Wereldbank 2011, 37). Ook hierbij speelt de distributie van financiële
middelen en operationele inefficiencies een belangrijke rol. In achtergestelde gebieden
vormde de aanwezigheid van medicijnen en hulpverleners, evenals de afstand en kosten
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

voor de behandeling, een groot struikelblok. Nederland heeft zich als leidende donor hard
gemaakt voor een gezondheidszorg die toegankelijk is voor achtergestelde Ghanezen door
bij te dragen aan de oprichting van een nationale ziektekostenverzekering. Inmiddels is
80% van de bevolking hierbij aangesloten (Results Chain MASP 2008-2011). Voor de armste
huishoudens is de premie echter te hoog (Aide Memoire 2011, 23).

6.8 Conclusies
Ghana geldt als een van de meest stabiele landen in de regio. Mede hierdoor, en door een
grote overeenkomst in preferenties tussen overheid en donoren, gold het land als een
ideale kandidaat voor begrotingssteun. De Ghanese overheid stond open voor de visie van
donoren en door deze houding kon de beleidsdialoog breed georiënteerd en effectief zijn,
al heeft deze pas in de loop van de jaren aan kracht gewonnen. Donoren zijn in het algemeen tevreden over deze dialoog en de processen die in hun ogen daaruit geleidelijk zijn
voortgekomen, ook al is niet altijd een duidelijk in welke mate behaalde resultaten ook echt
toe te schrijven zijn aan deze dialoog.
Het eerste decennium van deze eeuw heeft Ghana op belangrijke terreinen vooruitgang
geboekt. Het land heeft de midden-inkomensstatus bereikt en heeft grote voortgang
gemaakt op een aantal MDGs, democratie en de kwaliteit van het goed bestuur. De armoede
is sterk verminderd, al ontbreken recente gegevens, en ook op het terrein van onderwijs en
gezondheidszorg heeft het land belangrijke verbeteringen gerealiseerd.
Het land kent nog steeds tal van uitdagingen op het terrein van corruptiebestrijding,
publieke participatie, PFM en armoedebestrijding, maar dankzij de macro-economische en
politieke stabiliteit is de basis gelegd voor een samenwerking die steeds minder financieel
en meer technisch van aard is.

6.9 Referenties
African Forum and Network on Debt and Development (AFRODAD) (2007).
A Critical Assessment of Aid Management and Donor Harmonisation in Ghana.
Betley, M., and Burton, J. (2011). Ghana: Assessing the Benefits of Multi-Donor Budget Support.
Oxford: Mokoro Ltd.
Cavalcanti, C. (2007). Reducing the Transaction Costs of Development Assistance: Ghana’s MultiDonor Budget Support (MDBS) Experience from 2003 to 2007. Policy Research Working Paper 4409,
World Bank.
Foster, M., and Zormelo, D. (2002). How, When and Why does Poverty get Budget Priority: Poverty
Reduction Strategy and Public Expenditure in Ghana. Working Paper 164. London: Overseas
Development Institute.
Terug naar de inhoudsopgave

| 89 |

Landenstudie Ghana

Ghana Statistical Service en Ghana Health Service (2009). Ghana Demographic and Health Survey
2008. Accra: Ghana Statistical Service en Ghana Health Service.
IOB (2008). Het Nederlandse Afrikabeleid 1998-2006: Evaluatie Van De Bilaterale Samenwerking.
IOB rapport No. 308. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB).
Killick, T. (2007). Budget support to Ghana: A risk worth taking? ODI, London.
Lawson, A., Boadi, G., Ghartey,A., Ghartey, A., Killick,T., Kizilbash Agha, A., en Williamson,
T. (2007). Volume One: Evaluation Results and Recommendations on Future Design and Management of
Ghana MDBS. Joint Evaluation of Multi-Donor Budget Support to Ghana. London/ Accra, ODI/CDD.
NDPC, GoG and UNDP (2010). 2008 Ghana: Millennium Development Goals Report.
Quartey, P., Ackah, C., Dufe, G., and Agyare-Boakye, E. (2011). Ghana Country Report;
Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration on Aid Effectiveness: Phase II.
Danish Institute for International Studies, Copenhagen.
| 90 |

Radelet, S. (2010). Emerging Africa: How 17 Countries are Leading the Way. Center for Global
Development, Washington.
Strategic Partnership with Africa (2008). Survey of Budget-Support (Vol. II).
Tagoe, M. (2011). Followership or Followersheep?: Searching for Transformational Leaders
for Accelerated National Development in Ghana. Journal of Asian and African Studies, 46 (1),
pp. 87-103.
Tan-Mullins, M., Mohan, G., and Power, M. (2010). Redefining ‘Aid’ in the China-Africa
Context. Development and Change 41(5), pp. 857–881.
The Economist Intelligence Unit (n.d.). Ghana at a Glance. Country Reports from 2002-2003 to
2007-2008. The Economist Intelligence Unit Limited, London.
World Bank (2011). Republic of Ghana: Joint Review of Public Expenditure and Financial Management.
Report No. 59189-GH.
Whitfield, L. (2009). “Change for a better Ghana”: party competition, institutionalization
and alternation in Ghana’s 2008 elections. African Affairs, 108 (433), pp. 621-641.
Whitfield, L. (2010). The state elite, PRSPs and policy implementation in aid dependent
Ghana. Third World Quarterly, 31 (5), pp. 721-737.
Woll, B. (2008). Donor Harmonisation and Government Ownership: Multi-Donor Budget
Support in Ghana. The European Journal of Development Research, 20(1), pp. 74-87.
Terug naar de inhoudsopgave

Case Studies – Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden

| 91 |

Terug naar de inhoudsopgave

| 92 |

Uitgebracht door:
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB)
Postbus 20061 | 2500 eb Den Haag
www.rijksoverheid.nl/BZ-evaluaties
© Buitenlandse Zaken | September 2012 | ISBN: 978-90-5328-426-1
Auteurs:
Geske Dijkstra, Antonie de Kemp, Denise Bergkamp
Fotografie:
Omslag: Begrotingssteun: Eieren voor je geld of op eieren lopen? (Hollandse Hoogte).
Hoofdstuk 1, Nicaragua: Markt in Nicaragua (Foto Hollandse Hoogte)
Hoofdstuk 2, Vietnam: Landbouw in Vietnam (Foto: Hollandse Hoogte)
Hoofdstuk 3, Mali: Basisonderwijs in Mali (Foto: Hollandse Hoogte)
Hoofdstuk 4, Zambia: Irrigatie in Zambia (Foto: Hollandse Hoogte)
Hoofdstuk 5, Tanzania: Ziekenhuis project in Tanzania (Foto: Hollandse Hoogte)
Hoofdstuk 6, Ghana: Handel langs het spoor in Ghana (Foto: Hollandse Hoogte)
Terug naar de inhoudsopgave

In het afgelopen decennium hebben donoren,
waaronder Nederland, in toenemende mate
begrotingen van ontwikkelingslanden direct
ondersteund. De gedachte was dat deze
algemene begrotingssteun zou leiden tot een
efficiëntere en effectievere hulp, met duurzamere
resultaten. Donoren zouden daarnaast via
de dialoog hervormingen kunnen stimuleren.

IOB concludeert dat het instrument heeft
bijgedragen aan economische groei en de
uitbreiding van sociale voorzieningen. Financieel
beheer en democratische controle verbeterden
eveneens. Maar het instrument is niet geschikt
om grote hervormingen na te streven als een
ontvangende overheid daar niet achter staat.
Dit rapport geeft de resultaten van zes
case studies.

atie | nr. 369 | Case Studies Begrotingssteun | IOB Evaluatie | nr. 369 | Case Studies Begrotingssteun | IOB Evaluatie
IOB| nr.
Evaluatie
369 | Case
| nr.Studies
369 | Case
Begroting
Studi
Uitgebracht door:
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB)
Postbus 20061 | 2500 eb Den Haag
www.rijksoverheid.nl/BZ-evaluaties
© Buitenlandse Zaken | September 2012
12BUZ612015 | N