Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

31 753

Rechtsbijstand

Nr. 154

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 november 2018
Hierbij bied ik u het onderzoeksrapport «Lange-termijn Monitor Raadsman
bij politieverhoor» (eerste editie) aan1. Het onderzoek is in de periode
14 juli 2016 tot 26 juli 2018 uitgevoerd door het Wetenschappelijk
Onderzoek en Documentatie Centrum (WODC) van het Ministerie van
Justitie en Veiligheid.
Deze monitor is uw Kamer door de toenmalige Minister van Veiligheid en
Justitie toegezegd bij gelegenheid van de inwerkingtreding van het recht
van (meerderjarige2) verdachten op bijstand van een advocaat tijdens het
verhoor door de politie (of een andere opsporingsinstantie) met ingang
van 1 maart 2016.3 Doel van het onderzoek was om een vinger aan de
pols te houden en te bezien of zich door de versnelde invoering van het
recht op verhoorbijstand4 in de praktijk knelpunten zouden voordoen die
de uitoefening van het recht in de weg staan én om over een langere
periode praktijkervaringen te verzamelen van alle betrokken organisaties
en professionals. Op basis van de uitkomsten daarvan zou de noodzaak
c.q. wenselijkheid van tussentijdse aanpassing van de werkwijze worden
bezien.
In deze eerste editie van de «Lange-termijn Monitor Raadsman bij
politieverhoor» staan de organisatie en toepassing van het recht op
verhoorbijstand centraal in het eerste jaar na invoering: 1 maart 2016 tot

1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Het recht op bijstand van een advocaat tijdens het verhoor was tot 1 maart 2016 voorbehouden
aan minderjarige verdachten.
3
Zie hiervoor diens brieven van 11 februari 2016 (Kamerstuk 31 753, nr. 112) en van 23 maart
2016 (Kamerstuk 31 753, nr. 115).
4
Als gevolg van de uitspraak van de Hoge Raad van 22 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3608,
moest met ingang van 1 maart 2016 toepassing worden gegeven aan de regel dat een
aangehouden verdachte het recht heeft op bijstand van een raadsman tijdens zijn verhoor door
de politie (of een andere opsporingsinstantie).
2

kst-31753-154
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 753, nr. 154

1

1 maart 2017.5 Gezien het meetmoment geeft dit onderzoeksrapport dus
een eerste beeld van de wijze waarop door de praktijk is omgegaan met
de invoering van het recht op verhoorbijstand.
De probleemstelling van dit onderzoek was tweeledig:
(A) Hoe is de uitvoering van het per 1 maart 2016 geldende recht op
verhoorbijstand georganiseerd, op papier en in de praktijk?
(B) Hoe is het recht op verhoorbijstand per 1 maart in de praktijk
toegepast?
De oplevering van deze eerste editie is met ruim een jaar vertraagd ten
opzichte van de oorspronkelijke planning, als gevolg van de vertraagde
aanlevering van gegevens uit de registratiesystemen van de politie en de
(tot nu toe) mislukte pogingen om gegevens uit de registratiesystemen
voor zwaardere zaken (recherchezaken) in de huidige editie te betrekken.
De verhoren die centraal staan in deze monitoreditie betreffen daarom
alleen de piketfase, de eerste fase van het opsporingsonderzoek. Deze is
in dit onderzoek afgebakend op 3 dagen en 15 uur na aanvang van het
eerste verhoor.
In het onderzoek is verder onderscheid gemaakt tussen de periode van
twee maanden vóór de implementatie van het recht op verhoorbijstand
(januari/februari 2016), de zogenoemde nulmeting, en de beleidsperiode
(maart 2016 t/m februari 2017).
Belangrijkste uitkomsten onderzoek
Organisatie en toepassing recht op verhoorbijstand
De onderzoekers concluderen dat de toepassing van het recht op
verhoorbijstand in het eerste jaar na invoering – in de zin dat advocaten
verhoren kunnen bijwonen – redelijk is verlopen. Ook de toepassing van
verhoorbijstand in de verhoorkamer verliep zonder structurele problemen.
Alle gegevensbronnen wijzen in de richting dat advocaten zich tijdens
verhoren over het algemeen terughoudend opstelden. Volgens de
processen-verbaal van verhoor (p-v’s) zou de advocaat in een kwart van
de eerste verhoren iets hebben ondernomen, meestal eenmalig. «Het
verduidelijken van dingen voor de verdachte» en «vragen om een
onderbreking», bijvoorbeeld voor overleg met verdachte, kwamen het
meest voor. Volgens opsporingsinstanties en advocaten heeft de
aanwezigheid van de advocaat zonder meer invloed op het verhoor.
Vooral steun bieden aan de cliënt en het vormen van een controle op het
verhoor of gedrag van verbalisanten werden door advocaten als toegevoegde waarde genoemd.
Knelpunten uitvoering
Het grootste knelpunt voor de politie bleek het wachten op de advocaat en
daarmee gemoeide taken. Een nadelig gevolg daarvan is dat verdachten –
ook die van kleinere feiten – vaker in verzekering worden gesteld.6 Naast
wachten betekende het informeren van verdachten en communicatie met
advocaten extra werklast voor de politie bovenop wat al vanaf 2010 werd
5

Tussen 1 maart 2016 en 1 maart 2017 is het recht op verhoorbijstand toegepast op grond van
een beleidsbrief van het Openbaar Ministerie (OM) en een beleidsregel van de Raad voor
Rechtsbijstand (RvR). De wet tot implementatie van Richtlijn 2013/48/EU inzake het recht op
toegang tot een raadsman in strafprocedures is met ingang van 1 maart 2017 in werking
getreden (Stb. 2016 nr. 475).
6
In 2017 is het aantal inverzekeringstellingen sterk gedaald (22% ten opzichte van 2016). Deze
daling hangt, naast de daling van het aantal ter kennis gekomen delicten, samen met de
wettelijke verruiming van de ophoudtermijn voor onderzoek van 6 naar 9 uur per 1 maart 2017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 753, nr. 154

2

gedaan om het recht op consultatiebijstand te verwezenlijken. Het
aansluitend op elkaar plannen van consultatie- en verhoorbijstand lukte in
ruwweg de helft van de gevallen.
Het werkproces bleek bovendien aanzienlijk te verschillen tussen kleinere
en grotere zaken. Kleinere zaken komen in relatief grote aantallen op
zowel politie als advocatuur af wat het aansluitend plannen van
consultatie- en verhoorbijstand bemoeilijkt. Verhoren in zwaardere zaken
daarentegen worden door de opsporing vaak van tevoren met advocaten
ingepland en er wordt capaciteit vrijgemaakt.
Omvang beroep op verhoorbijstand
Omdat er gebruik is gemaakt van verschillende registratiesystemen is er
geen eenduidige uitkomst te geven van de mate waarin gebruik is
gemaakt van het recht op verhoorbijstand. Volgens de politieregistraties
(Basisvoorziening Handhaving (BVH)) is consultatiebijstand (al dan niet
gefinancierd door de overheid) verleend in 62% (113.000) van alle A-, Ben C-verhoren7 in de beleidsperiode (nulmeting: 52%). Afgaande op een
aselecte steekproef van p-v’s is het percentage verdachten dat eens of
vaker (in eventuele vervolgverhoren) verhoorbijstand kreeg 32%. Van de
verdachten met consultatiebijstand kreeg 50% verhoorbijstand.
Binnen de bij de Raad voor Rechtsbijstand gedeclareerde consultaties
kreeg 71% van verdachten binnen de beleidsperiode behalve consultatieook gefinancierde verhoorbijstand in een A- of B-zaak. Volgens de
onderzoekers is een deel van het verschil waarschijnlijk toe te schrijven
aan niet door de overheid gefinancierde advocaten, bijvoorbeeld als de
verdachte een advocaat kiest die niet op de piketlijst staat.
De verhoorduur – gevolgen voor politie en advocatuur
De duur van verdachtenverhoren is een indicator voor de werklast van
advocaten die verhoorbijstand verlenen én voor de extra tijd die de
opsporing kwijt is met verhoren als gevolg van de invoering van dit recht.
De gemiddelde (opgetelde) verhoorduur per verdachte per zaak in de
piketfase is bovendien een belangrijk ijkpunt voor de hoogte van de
(forfaitaire) vergoeding voor advocaten die verhoorbijstand verlenen in
die fase.
Gemiddeld zijn verdachten in de piketfase 1,3 keer verhoord. Door de vele
ontbrekende verhoorduren in BVH kon geen betrouwbare opgetelde
gemiddelde verhoorduur per verdachte worden berekend. De totale
verhoorduur per verdachte in de beleidsperiode is daarom berekend op
basis van de aselecte steekproef van p-v’s van verhoren. Voor A-zaken
duren alle verhoren per verdachte opgeteld gemiddeld 221 minuten, voor
B-zaken 73 minuten en C-zaken 67 minuten. De kanttekening die hierbij
gemaakt wordt is dat het aantal A-zaken erg klein is8 en de verhoorduur
binnen de zaaktypen erg uiteenloopt en extreme waarden heeft die het
gemiddelde sterk beïnvloeden.

7

A-zaken zijn misdrijven met een strafdreiging van 12 jaar of meer; B- zaken zijn de andere zaken
waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk is; en C-zaken zijn overtredingen en misdrijven
waarvoor voorlopige hechtenis niet mogelijk is (deze vallen buiten het bereik van de gesubsidieerde rechtsbijstand).
8
Het aantal A-zaken (n=23) binnen deze selectie is volgens de onderzoekers te gering om
betrouwbare uitspraken over deze groep te doen. Bovendien is er mogelijk ook sprake van een
vertekening aangezien niet duidelijk is hoe de verhouding is tussen A-zaken die in eerste
instantie BVH worden geregistreerd en A-zaken die direct in het registratiesysteem voor
zwaardere zaken (SUMM-IT) worden geregistreerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 753, nr. 154

3

Niet bij al die opgetelde minuten was de advocaat aanwezig bij het
verhoor. Bij 32% van de verdachten was de advocaat minstens bij een
verhoor aanwezig, en vaak niet bij alle verhoren. In ongeveer een tiende
van de gevallen vertrok de advocaat voortijdig of schoof pas later bij het
verhoor aan. Uit de BVH-verhoorregistraties blijkt dat de gemiddelde duur
per verhoor (48 minuten) niet verschilt tussen nulmeting en beleidsperiode. Binnen de vier zaaktypen zijn evenmin significante verschillen
gevonden. Er is dus geen aanwijzing dat verhoren langer zijn gaan duren
met de komst van verhoorbijstand.
Vervolgonderzoek zal moeten uitwijzen of dit bestendige bevindingen zijn
vooraleerst aan de hand van meer p-v’s.
De vergoedingssystematiek en/of -hoogte was volgens de meerderheid
van de bevraagde advocaten niet adequaat.9 De tijd die verhoorbijstand in
beslag neemt, varieert sterk per verdachte en per zaak, maar stijgt volgens
advocaten altijd boven de in de vergoeding veronderstelde tijd uit.
Advocaten wezen bovendien op het aanzienlijke verschil in werkbelasting
van het éénmalig drie uur in verhoor zitten versus drie keer reizen naar
steeds een één uur durend verhoor.
Verhoorbijstand en zwijgende verdachte
Op basis van de informatie uit p-v’s van verhoren blijkt er geen eenduidig
verband vast te stellen tussen de aanwezigheid van de advocaat bij het
verhoor en het zwijgen van de verdachte. Eens of vaker zwijgen over de
zaak gebeurt ná 1 maart 2016 (10%) niet vaker dan voorheen (12%). De
mate van dit zwijgen verschilt evenmin tussen de periode van voor en na
1 maart 2016, zowel wat betreft het eerste en tweede verhoor als voor
eventuele vervolgverhoren.
Uit kwalitatieve interviews met opsporing en advocatuur is naar voren
gekomen dat een aanwezige advocaat de verklaringsbereidheid in twee
richtingen zou kunnen beïnvloeden. Advocaten zouden vaker adviseren
om te verklaren in geval van overtredingen, heterdaad-zaken en/of
first-offenders, om een strafzaak te voorkomen. Als de advocaat niet bij
het verhoor kan zijn, of vooraf geen inzage in stukken heeft gekregen, zou
deze vooraf aan de verdachte adviseren om te zwijgen.
Verhoorbijstand bij de KMar en de BOD’en
De resultaten voor de Koninklijke Marechaussee (KMar) en de Bijzondere
Opsporingsdiensten (BOD’en)10 komen in grote lijnen overeen met die
van de politie. Binnen de meeste BOD’en was de toepassing van
verhoorbijstand al ruim voor maart 2016 ingeburgerd.
Beperkingen en aanknopingspunten voor toekomstige editie(s) volgens
onderzoekers
De registraties en de steekproef van p-v’s van verhoren zijn in deze eerste
editie van de lange-termijnmonitor beperkt tot de piketfase en alleen
gebaseerd op het registratiesysteem BVH (waarin hoofdzakelijk relatief
lichte zaken worden geregistreerd). De volgende editie zal ook een selectie
van zwaardere zaken bevatten. Verder heeft het onderzoek geen duidelijk
beeld opgeleverd van de feitelijk bestede politiecapaciteit ten behoeve van
9

De geldende (forfaitaire) vergoeding is vastgesteld op 1,5 punt voor lichte zaken (B-zaken:
misdrijven waarvoor inverzekeringstelling mogelijk is) en 3 punten voor zware zaken (A-zaken:
12- jaarsfeiten, dodelijk slachtoffer/zwaar lichamelijk letsel en zware zedenzaken).
10
De FIOD, de IOD van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA-IOD), de IOD van de
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT-IOD), de opsporingsdienst van de Inspectie SZW
(I-SZW-IOD) en de Rijksrecherche.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 753, nr. 154

4

de realisatie van het recht op verhoorbijstand (uren, mankracht). Door
middel van kwalitatief onderzoek onder politiemensen en politiefocusgroepen is wel de gepercipieerde werkbelasting voor de politie in beeld
gebracht. Concrete cijfers ontbreken echter, onder meer omdat de
tijdschrijfsystemen van de politie hier niet op zijn ingericht. Bij vervolgedities zal in overleg met de politie worden bezien of er mogelijkheden zijn
om meer inzicht in de feitelijk bestede politiecapaciteit te krijgen.
In de tweede editie zullen in ieder geval de verhoorduur, de activiteit van
advocaten en het gebruik van zwijgrecht opnieuw onder de loep worden
genomen, ditmaal met inbegrip van dossiers uit zwaardere zaken.
Waar in de huidige monitoreditie het opsporingsperspectief overheerst zal
in een volgende editie het perspectief van de advocatuur nadrukkelijker
worden belicht, met behulp van een enquête. Ten slotte passen indicatoren van verdere doorwerking van het recht op verhoorbijstand in een
tweede editie, zoals de mate waarin de opsporing zich voorbereidt op
verhoren.
Conclusie
Op basis van de uitkomsten van deze eerste editie concludeer ik dat de
versnelde invoering van het recht op verhoorbijstand per 1 maart 2016
goed is verlopen. De betrokken partijen hebben zonder grote problemen
invulling weten te geven aan dit nieuwe recht voor (meerderjarige)
verdachten. Dat is gelet op de korte implementatietermijn een mooie
prestatie van alle betrokkenen, met een positieve uitwerking naar de
burger en de samenleving. Tegelijkertijd geven de onderzoeksbevindingen
aanleiding om verder te werken aan verbeteringen in de organisatie van
de rechtsbijstand in de eerste fase van het opsporingsonderzoek.
Voorbeelden hiervan zijn de toepassing van videoconferencing en het
stationeren van advocaten op verhoorlocaties, waarvan de mogelijkheden
de komende periode op regionaal niveau verder zullen worden uitgewerkt
in het kader van de ZSM-werkwijze.
Hoewel de advocatuur ontevreden was en is over de vergoeding voor
verhoorbijstand geven de onderzoeksresultaten op het gebied van de
gemiddelde verhoorduur geen aanleiding om aanpassing van de hoogte
van de geldende forfaitaire vergoedingen voor verhoorbijstand in de
piketfase te overwegen. Zoals ook door de onderzoekers nadrukkelijk
wordt aangegeven zal vervolgonderzoek moeten uitwijzen in hoeverre de
bevindingen uit deze eerste editie bestendig zijn.
De onderzoeksperiode voor de volgende editie van de langetermijnmonitor zal het tijdvak 1 maart 2017- 1 maart 2019 beslaan. Op die manier is
verzekerd dat voldoende aanvullende gegevens in het vervolgonderzoek
kunnen worden betrokken. Ik zal uw Kamer te zijner tijd over de
uitkomsten informeren.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 753, nr. 154

5