Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1534

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 december 2012
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij zes fiches
aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling
Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Mededeling interne energiemarkt, (Kamerstuk 22 112, nr. 1530)
Fiche 2: Mededeling actieplan voor het verminderen van incidentele
vangsten zeevogels in vistuig, (Kamerstuk 22 112, nr. 1531)
Fiche 3: Mededeling «een andere kijk op onderwijs «(Kamerstuk 22 112,
nr. 1532)
Fiche 4: Mededeling blauwdruk Europese wateren (Kamerstuk 22 112,
nr. 1533)
Fiche 5: Mededeling inzake verdere integratie van de Europese microstaten (Andorra, Monaco, San Marino) met de EU
Fiche 6: Mededeling een maritieme strategie voor de Adriatische en
Ionische Zee (Kamerstuk 22 112, nr. 1535)
De minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans

kst-22112-1534
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1534

1

Fiche: Mededeling inzake verdere integratie van de Europese
microstaten (Andorra, Monaco, San Marino) met de EU.
1. Algemene gegevens
Titel voorstel
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad:
EU Relaties met Andorra, Monaco en San Marino: opties voor verder
integratie met de EU.
Datum ontvangst Commissiedocument
20 november 2012
Nr. Commissiedocument
COM(2012) 680
Pre-lex
http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=202129
Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
Niet opgesteld
Behandelingstraject Raad
Aanname van procedurele Raadsconclusies tijdens Raad Vervoer,
Telecommunicatie en Energie d.d. 20 december 2012 als A-punt
(hamerstuk, zie ook de brief van de minister van Buitenlandse Zaken d.d.
11 december 2012 met kenmerk DIE-1493).
Op basis van de nadere uitwerking van Commissie zal de Raad Algemene
Zaken te zijner tijd besluiten over de toekomstige vormgeving van de
relatie tussen de EU en de microstaten. Het is niet bekend welk tijdspad
hiervoor zal worden gevolgd. Uw Kamer zal op reguliere wijze hierover
worden geïnformeerd met het oog op het door de Raad te nemen besluit
hieromtrent.
Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Buitenlandse Zaken
2. Essentie voorstel
In december 2010 nam de Raad conclusies aan, waarin werd gewezen op
het uitgebreide maar gefragmenteerde karakter van de betrekkingen
tussen de EU en microstaten Andorra, San Marino en Monaco (verder:
«de microstaten»). De verdragsrechtelijke relaties tussen de EU en de
microstaten is gebaseerd op verschillende bilaterale verdragen met elk
van de microstaten, die onder meer voorzien in (beperkte) toegang tot
onderdelen van de interne markt van de EU: het interne markt EU-acquis
maakt hierdoor grotendeels geen onderdeel uit van de rechtsorde van
deze landen en is voor hen daarom ook niet van toepassing. Naar
aanleiding van deze (onwenselijke) situatie kreeg de Commissie in
december 2010 van de Raad de opdracht om de mogelijkheden van
verdere integratie van de microstaten met de interne markt te onderzoeken.
In juni 2011 stuurde de Commissie de Raad een eerste rapport hierover.
De Raad nodigde de Commissie en de Europese Dienst voor Extern
Optreden (EDEO) vervolgens uit om hun analyse verder te verdiepen, in
het kader waarvan ook de mogelijkheid van een nieuwe institutioneel
raamwerk voor de betrekkingen van de EU met deze landen verkend zou
moeten worden; de Raad benadrukte hierbij het belang van een samen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1534

2

hangende benadering voor alle drie de landen. Deze opdracht van de
Raad resulteerde in de voorliggende Mededeling van de Commissie, die
onderwerp is van dit fiche.
In haar Mededeling concludeert de Commissie dat ten gevolge van de
huidige opzet van de betrekkingen tussen de EU en de microstaten nog
steeds obstakels bestaan voor een ongehinderd vrij personen-, goederenen dienstenverkeer tussen de EU en deze landen. Burgers en bedrijven in
zowel de EU als in de microstaten zullen volgens de Commissie profiteren
van nauwere integratie: EU-burgers hebben bijvoorbeeld nog steeds een
vergunning nodig om te kunnen wonen en werken in de microstaten. De
Commissie wijst verder op de omvangrijke financiële dienstenindustrie
van de microstaten: de drie microstaten zijn thuishaven van in totaal
50 banken, die in totaal vermogens van meer dat 100 miljard euro
beheren. Dit is potentieel een belangrijke bron van groei, investeringen,
innovatie en werkgelegenheid voor de EU, aldus de Commissie.
De Commissie doet in haar Mededeling een eerste verkenning van vijf
verschillende opties tot verdere integratie van de microstaten met de EU
(en dan met name met de interne markt). Deze opties zijn:
1) Behouden van de status quo, waarbij geen nieuwe verdragen voor
meer toegang tot (onderdelen) van de interne markt worden afgesloten met de microstaten. Ten gevolge hiervan zou de toegang van de
microstaten tot de interne markt zeer beperkt blijven. De keuze voor
deze optie is volgens de Commissie onwenselijk, want zou negatief
kunnen neerslaan op de betrekkingen met de microstaten. Ten gevolge
hiervan zou bijvoorbeeld de bereidheid van de microstaten kunnen
afnemen om nieuwe verdragen – die in het belang van de EU zijn
(bijvoorbeeld op belastinggebied) – met de EU af te sluiten.
2) Een sectorale benadering: deze optie zou inhouden het uitonderhandelen met de microstaten van (bilaterale) sectorale verdragen voor
toegang tot onderdelen van de interne markt. Hiervoor zouden
minimaal 18 nieuwe bilaterale verdragen tussen de EU en de microstaten nodig zijn. Ook aan deze optie kleven veel nadelen volgens de
Commissie: het is niet in het voordeel van de EU om een zo groot
aantal nieuwe verdragen uit te onderhandelen, gezien de aanzienlijke
bureaucratische inspanningen die dat zal vergen. Bovendien zou een
dergelijke aanpak kunnen uitmonden in verschillende regelingen voor
elk van de microstaten, die een potentieel onbeheersbare complexiteit
met zich meebrengen.
3) Een raamwerk-associatieakkoord tussen de EU en de drie microstaten,
gebaseerd op het EER (Europese Economische Ruimte)-model (zie ook
optie 4): het grote voordeel van deze optie volgens de Commissie is
onder meer dat het geheel aan betrekkingen met de microstaten
hiermee in een enkel multilateraal verdrag kan worden ondergebracht
en dat hiermee ook uitbreiding van de samenwerking op andere
EU-terreinen (buiten de interne markt) laagdrempeliger wordt. In het
kader van een dergelijk akkoord zou het nodig zijn een nieuw institutioneel kader op te zetten, waarbij het volgens de Commissie de voorkeur
geniet om zoveel mogelijk te steunen op bestaande (en beproefde)
institutionele structuren. Ook zou een oplossing gevonden moeten
worden om te verzekeren dat relevante onderdelen van het EU-acquis
toepasbaar worden gemaakt in de microstaten (inclusief nieuwe
EU-acquis), dat het EU-acquis ook daadwerkelijk wordt geïmplementeerd en gehandhaafd door de microstaten, en dat de implementatie
van het acquis door de microstaten ook wordt gemonitord en (en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1534

3

wanneer noodzakelijk) gehandhaafd door (bestaande) supranationale
instellingen.
4) Lidmaatschap van de microstaten van de Europese Economische
Ruimte (EER): Deze optie voorziet in volledige integratie van de
microstaten met de interne markt van de EU, op dezelfde basis als de
huidige EER-lidstaten Noorwegen, Liechtenstein, IJsland. Het grote
voordeel van deze optie is dat de microstaten zich in het kader van
deze optie enkel zouden hoeven aansluiten bij het bestaande EERVerdrag. Daarmee komen zij onder de bestaande en beproefde
institutionele structuur van de EER. Een complicatie is in dit geval wel
dat de microstaten op basis van artikel 128 van het EER-Verdrag eerst
lid zouden moeten worden van de EFTA (Europese Vrijhandelsassociatie). De EFTA is het samenwerkingsverband gericht op economische
integratie en vrijhandel tussen vier niet-EU-lidstaten (Noorwegen,
IJsland, Zwitserland en Liechtenstein). De mogelijkheid van EERlidmaatschap van de microstaten zou derhalve eerst besproken
moeten worden met de EFTA-lidstaten.
5) EU-lidmaatschap van de microstaten: op basis van artikel 49 van het
EU-Verdrag kan elk Europees land dat de waarden van de EU respecteert en gecommiteerd is om deze uit te dragen, een lidmaatschapsaanvraag indienen. Een lidmaatschapsaanvraag door de microstaten
zou volgens de Commissie echter om twee redenen problematisch
zijn: 1) de instellingen van de EU zijn niet ingericht voor lidmaatschap
van microstaten; voor de institutionele aanpassingen, die nodig
zouden zijn om lidmaatschap van microstaten mogelijk te maken,
zouden belangrijke wijzigingen van het EU-Verdrag noodzakelijk zijn.
2) de beperkte administratieve capaciteit van de microstaten zal een
aanzienlijke impact hebben op het vermogen van de microstaten om al
het bestaande (en omvangrijke) EU-acquis te implementeren en om
alle andere verplichtingen van het EU-lidmaatschap te vervullen.
Op basis van de verkenning van bovenstaande vijf opties komt de
Commissie tot de conclusie dat opties drie en vier de – voor de EU –
meest wenselijke en levensvatbare opties zijn. De Commissie vraagt de
Raad in dit licht om een mandaat om opties drie en vier verder te
verkennen. Het Voorzitterschap van de EU is voornemens via procedurele
conclusies – aan te nemen tijdens Raad Vervoer, Telecommunicatie en
Energie van 20 december 2012 – de Commissie dit mandaat te verlenen.
Op basis van de nadere uitwerking van Commissie zal de Raad te zijner
tijd besluiten over de toekomstige vormgeving van de relatie tussen de
EU en de microstaten. Het is niet bekend welk tijdspad hiervoor zal
worden gevolgd. Uw Kamer zal op reguliere wijze hierover worden
geïnformeerd met het oog op het door de Raad te nemen besluit
hieromtrent.
3. Wat is de Nederlandse grondhouding ten aanzien van de
bevoegdheidsvaststelling, subsidiariteit en proportionaliteit van
deze mededeling en de eventueel daarin aangekondigde concrete
wet- en regelgeving? Hoe schat Nederland de financiële gevolgen
in, alsmede de gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten?
De EU is bevoegd bijzondere betrekkingen te ontwikkelen met naburige
landen. Hiertoe kan de Unie specifieke overeenkomsten sluiten (artikel 8
EU). Nederland heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de
bevoegdheidsvaststelling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1534

4

Het oordeel ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De relaties van
deze staten met de EU, met name ten aanzien van de interne markt, kan
enkel op het niveau van de EU worden geregeld.
Nederland heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit, met name ten aanzien van optie 4. Hiermee zouden deze staten
kunnen aansluiten bij bestaande en beproefde institutionele structuren.
De Commissie zal door de Raad gevraagd worden, voor einde 2013 een
rapport te presenteren, waarin de institutionele, politieke, economische
implicaties van de verder te verkennen opties zullen worden geanalyseerd. Op basis daarvan zullen de mogelijke financiële gevolgen, alsmede
de gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten beter
beoordeeld kunnen worden. Het ligt in ieder geval in de rede dat deze
gevolgen het meest beperkt zullen blijven, indien in het kader van een
toekomstige nieuwe opzet van de relaties met de microstaten zoveel
mogelijk wordt aangesloten bij bestaande institutionele structuren.
4. Nederlandse positie over de mededeling
Algemeen
Nederland benadert het vooruitzicht van verdere integratie van de
microstaten met de (interne markt van de) EU vanuit een positieve
grondhouding: het betreft hier landen die cultureel-historisch nauw met
de EU verweven zijn en fundamentele waarden met de EU delen.
Bovendien deelt Nederland de opvatting van de Commissie dat nauwere
integratie van de microstaten met de EU potentieel kan bijdragen aan
economische groei, door het genereren van nieuwe mogelijkheden en een
gelijk speelveld voor het bedrijfsleven.
Ook onderschrijft Nederland de opmerkingen van de Commissie in de
Mededeling dat de «ruggegraat» van de interne markt van de EU de
gemeenschappelijke regels en standaarden van de EU zijn, en een stevig
beleid ten aanzien van implementatie en handhaving van EU-regelgeving.
Dit is van essentieel belang voor het bewaken van de homogeniteit van de
interne markt. Nederland is van mening dat elke mogelijke toekomstige
nieuwe inrichting van de betrekkingen met de microstaten in harmonie zal
moeten zijn met het – voor het functioneren van de interne markt
essentiële – homogeniteitsprincipe.
Hoewel Nederland het eens is met de Commissie dat in het kader van een
nieuwe vormgeving van de betrekkingen met de microstaten rekening zal
moeten worden gehouden met de specificiteiten van de microstaten (die
onder meer voortvloeien uit de beperkte omvang en administratieve
capaciteit van deze landen), dient er voor gewaakt te worden dat dit niet
ten koste gaat van de homogeniteit van de interne markt.
Financiële diensten
Gezien de relatief grote financiële dienstenindustrie van de microstaten, is
de financiële dienstenmarkt het onderdeel van de interne markt van de
EU, dat potentieel de meeste (positieve of minder positieve) gevolgen kan
ondervinden van verder openstelling van de interne markt voor dienstverrichters uit de financiële dienstensector van de microstaten. Nederland is
derhalve van mening dat eventuele toekomstige besluitvorming over
(volledige) openstelling van de financiële dienstenmarkt voor de microstaten voorafgegaan zou moeten worden door een analyse door de
Commissie van de mogelijke gevolgen van dergelijke besluitvorming voor
het gelijke speelveld in de interne financiële dienstenmarkt en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1534

5

vermogen van de microstaten om aan de verplichtingen, voorvloeiende
uit de depositogarantierichtlijn, te kunnen voldoen (inclusief in het geval
van mogelijke toekomstige bankencrises). Nederland zal er op aandringen
dat deze analyse wordt verwerkt in de uitwerking van de opties.
In dit kader is Nederland bovendien van mening dat (volledige)
openstelling van de financiële dienstenmarkt voor de microstaten ook
moet betekenen dat de microstaten gebonden zijn aan al het (relevante en
nieuwe) interne-markt acquis op financiële dienstengebied, inclusief het
acquis op het gebied van financieel toezicht en depositogarantiestelsels.
Institutioneel
Nederland acht het van belang dat een nieuwe inrichting van de betrekkingen tussen de EU en de microstaten gebaseerd wordt op bestaande
institutionele structuren. De oprichting van nieuwe (supranationale)
instellingen dient vermeden te worden.
Geprefereerde opties voor verdere integratie van de microstaten met de
EU
In het licht van bovenstaande overwegingen geeft Nederland de meeste
voorkeur aan verdere verkenning door de Commissie van optie vier:
lidmaatschap van de EER maakt aansluiting van de microstaten bij een
bestaand verdrag en bestaande institutionele structuren mogelijk.
Daarnaast dienen alle EER-landen op basis van het EER-Verdrag alle
(nieuwe) relevante interne marktregels automatisch over te nemen en te
implementeren. Bovendien helpt de supranationale institutionele
structuur van de EER – waar zowel supranationaal toezicht, als ook
supranationale rechtspraak onderdeel van uitmaken – in hoge mate de
homogene toepassing van het interne markt acquis te verzekeren.
Nederland is zich er bij deze optie van bewust dat succesvolle onderhandelingen met de EFTA-landen over eventueel EER-lidmaatschap van de
microstaten een belangrijke randvoorwaarde zijn.
Nederland is eveneens voorstander van verdere verkenning van optie drie
(als eventueel alternatief voor optie vier): in het geval dat de meest
geschikte optie het afsluiten van een multilateraal raamwerk-associatieakkoord blijkt, acht Nederland het van belang dat de (institutionele)
regelingen in een dergelijk akkoord zoveel mogelijk gebaseerd worden op
bestaande en beproefde institutionele structuren. Het is van groot belang
dat dit akkoord bepalingen bevat die garanderen dat (nieuwe) relevante
onderdelen van het interne-markt acquis van toepassing worden in de
microstaten, dat de (autoriteiten van de) microstaten het acquis ook
daadwerkelijk implementeren en handhaven, en dat supranationaal
toezicht (zo mogelijk door de Europese Commissie of de
EFTA-Toezichthouder) wordt gehouden op de implementatie van het
acquis door deze landen. Bovendien moet het verdrag ook een supranationale rechtsprekende instantie (zo mogelijk het Europese Hof van Justitie
of het EFTA-Hof) in staat stellen bindende uitspraken te doen in het geval
van geschillen (mbt. interne-markt regels).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1534

6