Maatregelen financiele
beheersbaarheid Jeugdwet

Stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet
8 april 2021

0

Inhoud
1 Inleiding en context
1.1

Probleemanalyse .......................................................................................................................................... 3

2 Overkoepelende keuzes over de Jeugdwet
2.1
2.2
2.3
2.4

2

7

Fundamentele keuze 1: het doel van de Jeugdwet ......................................................................... 7
Fundamentele keuze 2: de rol van gemeenten in de uitvoering van de Jeugdwet ........ 10
Fundamentele keuze 3: Het uitvoeringsniveau van voorzieningen op grond van de Jeugdwet
12
Relatie tussen overkoepelende keuzes en scenario’s................................................................. 13

3 Scenario’s

15

3.1
Hoofdscenario’s ........................................................................................................................................... 15
3.2
Aanvullende bouwstenen ....................................................................................................................... 16
3.3
Budgettaire benadering: benchmark en normbedrag per jongere om hoogte compensatie te
bepalen .......................................................................................................................................................................... 17
3.4
Ontwikkelagenda ....................................................................................................................................... 20

4 Maatregelen per thema
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9

22

Sturen op kwaliteit van aanbieders ................................................................................................... 23
Sturen op effectieve interventies ....................................................................................................... 24
Duur van traject en uitstroom ............................................................................................................. 24
Versterken van de gemeentelijke toegang ..................................................................................... 26
Externe verwijsroutes .............................................................................................................................. 27
Inzet in domeinen aanpalend aan jeugdzorg ................................................................................ 29
Eigen bijdrage ............................................................................................................................................. 30
Een lerend stelsel ....................................................................................................................................... 31
Uitvoeringslasten ....................................................................................................................................... 32

A Overzicht leden van de stuurgroep

34

B Fiches

35

C Vakmanschap en normaliseren in de toegang

135

D Analyse eigen bijdrage per zorgvorm

143

1

1 Inleiding en context

Een stuurgroep van rijks- en gemeentelijke vertegenwoordigers heeft maatregelen uitgewerkt
om het gemeentelijk tekort op de Jeugdwet beter te beheersen
Al langere tijd spelen er vraagstukken binnen de jeugdhulp die met recente stelselwijzigingen nog niet
zijn opgelost. Uit het rapport ‘Stelsel in Groei’ blijkt dat sinds de decentralisatie de totale kosten1 voor
jeugdzorg zijn toegenomen, en dat gemeenten een groot structureel tekort op hun jeugdzorg hebben.
Na dit onderzoek naar de structurele tekorten in de Jeugdhulp is de stuurgroep “maatregelen
financiele beheersbaarheid Jeugdwet” ingesteld, met daarin vertegenwoordigers van de VNG en
verschillende ministeries. De opdracht voor de stuurgroep was om maatregelen uit te werken met het
doel de uitgaven aan de jeugdzorg te beperken en het stelsel beheersbaarder te maken. 2 De
maatregelen moesten in ieder geval zien op:
• Het beperken van het volume van de jeugdhulp (o.a. inperken reikwijdte jeugdhulpplicht,
bevorderen uitstroom)
• Het versterken van de sturing op de instroom (o.a. beperken aantal toegangsroutes)
• Het aanpassen van het voorzieningenniveau (o.a. verminderen van de inzet op brede
preventie)
• Het versterken van de prikkels in de inkoop en bekostiging (invoeren van een eigen bijdrage,
hanteren budgetplafond)
• Aanpassingen in het stelsel en de daarbij horende verantwoordelijkheden.
Dit rapport is bedoeld als input voor de bestuurlijke weging tussen Rijk en de VNG en daarmee
de kabinetsformatie
In dit rapport worden de belangrijkste bevindingen van de stuurgroep op basis van het werk van de
werkgroepen samengevat. Het doel is om de mogelijke oplossingsrichtingen voor het tekort in kaart te
brengen en de belangrijkste vragen over de Jeugdwet te agenderen.
In het rapport ‘Stelsel in groei’ zijn negentien maatregelen uitgewerkt, waarvan enkele het tekort van
gemeenten kunnen verkleinen. De maatregelen in dit rapport zijn aanvullingen op die maatregelen, of
specificaties van maatregelen die in dat onderzoek niet opgenomen waren.
In zeer korte tijd hebben vijf werkgroepen maatregelen en denkrichtingen uitgewerkt
Onder regie van de stuurgroep zijn vijf werkgroepen ingericht om maatregelen uit te werken. Zij
hebben elk voor een specifiek thema in kaart gebracht welke keuzes er te maken zijn, welke
maatregelen daarbij mogelijk zijn en van een aantal maatregelen een verdere uitwerking gegeven.
Voor dit proces hadden de stuurgroep en de werkgroepen drie maanden de tijd. Het proces bestond uit
de volgende stappen:
1 Er wordt soms gesproken over uitgaven in plaats van kosten. Gemeenten werken echter met een

batenlastenstelsel. Voor tekorten zijn dus de netto lasten van belang. Deze komen in het sociaal domein
overeen met de kosten. Dit is dan ook de term die in deze rapportage gebruikt wordt.
2 Opdrachtformulering: Deze stuurgroep zal, onder leiding van een onafhankelijk voorzitter, maatregelen

uitwerken die moeten bijdragen aan de financiële beheersbaarheid van de Jeugdwet. Bij het uitwerken van
de maatregelen dient aandacht te worden besteed aan de voorwaarden waaronder en de termijn waarop
maatregelen ingevoerd kunnen worden en effect sorteren.

2

•

Werkgroepen kregen een thema toegewezen en hebben voor dit thema verschillende
maatregelen bedacht en uitgewerkt in een afwegingskader. Er werden 84 maatregelen aan de
stuurgroep voorgelegd.
• In de stuurgroep werd besproken dat het nodig was de maatregelen niet als losstaande
maatregelen te beschouwen maar eerst in meer samenhang te bezien. De werkgroepen kregen
daarom de opdracht om één abstractieniveau hoger te gaan en verschillende ‘denkrichtingen’
uit te werken waar verschillende maatregelen in passen. Deze denkrichtingen richtten zich op
overkoepelende thema’s: diversiteit in uitvoering, reikwijdte, eigen bijdrage, toegang en
preventie. De werkgroepen kregen ieder een thema om denkrichtingen over uit te werken.
• De werkgroepen identificeerden bij de denkrichtingen ook maatregelen. De maatregelen met
de grootste potentiële impact werden uitgewerkt in fiches. De werkgroepen zijn voor hun
berekeningen ondersteund door externe onderzoeksbureaus.
• De stuurgroep heeft op basis daarvan de in dit rapport opgenomen scenario’s en bouwstenen
geformuleerd.
De teksten die de werkgroepen hebben aangeleverd per thema vormen de basis van de maatregelen in
dit rapport. Van de maatregelen per thema zijn in de hoofdtekst kort de belangrijkste uitkomsten
genoemd. De fiches waarin de maatregelen zijn uitgewerkt staan in Bijlage B. Vanwege de korte
doorlooptijd moesten de stuurgroep en de werkgroepen keuzes maken wat wel en niet verder
uitgewerkt werd in dit proces.
Waar mogelijk hebben de werkgroepen de financiële gevolgen van deze maatregelen
gekwantificeerd
De werkgroepen hebben bij de maatregelen waar mogelijk een inschatting gemaakt van het financiele
effect. Vanwege de beperkte beschikbaarheid van gegevens is dit niet bij alle maatregelen mogelijk en
zijn de meeste inschattingen omgeven met een hoge mate van onzekerheid. Het CPB heeft geen
plausibiliteitstoets op de financiele effecten kunnen doen. Daarnaast kunnen maatregelen invloed op
elkaar hebben. Het financiele effect van het doorvoeren van meerdere maatregelen kan dus niet zonder
meer opgeteld worden. Waar mogelijk zijn dergelijke verbanden aangegeven.
Voordat maatregelen geïmplementeerd worden moeten ze uitgebreider onderzocht worden
Om effect te hebben gelden er bij de maatregelen inhoudelijke randvoorwaarden. Daarnaast hebben de
maatregelen ook – positieve of negatieve – kwalitatieve effecten uitvoeringsconsequenties. De
werkgroepen hebben een eerste beeld van deze randvoorwaarden en gevolgen geschetst. Binnen dit
traject was het echter niet mogelijk om hierin volledig te zijn. Voordat maatregelen ingevoerd worden
is het noodzakelijk dat de randvoorwaarden en gevolgen verder onderzocht worden. Ook dient
voordat de maatregelen worden ingevoerd een uitvoeringstoets plaats te vinden op de desbetreffende
maatregelen.

1.1 Probleemanalyse
Gemeenten hebben structureel een groot tekort op hun kosten voor Jeugdhulp
Uit het rapport “Stelsel in Groei” blijkt dat tussen 2015 en 2019 de totale kosten voor jeugdzorg met
ongeveer 2 miljard euro toegenomen tot 5,5 miljard euro. Met name bij ambulante zorg is het
jeugdhulpvolume sterk toegenomen. Ook zijn de kosten van het voorliggend veld toegenomen.
Die groei staat niet op zichzelf. Tussen 2005 en 2012 was er sprake van een stijging van het gebruik
van de provinciale jeugdzorg. Na tijdelijke stabilisatie nam de vraag naar jeugdzorg vanaf 2017 weer
toe.
Gemeenten hebben in 2019 in totaal een structureel tekort van 1,6 tot 1,8 miljard euro. Dit tekort kan
volgens het onderzoek zonder wijziging van de Jeugdwet worden teruggebracht naar 1,3 tot 1,5
miljard euro door enkele maatregelen te treffen.
Een aandachtspunt daarbij is dat gemeenten voor de maatregelen die het meeste effect opleveren

3

(POH jeugd-GGZ, jeugdhulp op kinderopvang en sneller indiceren voor Wlz) afhankelijk zijn van
externe partijen. Sneller indiceren voor de Wlz leidt daarnaast tot een kostenverschuiving naar de Wlz.
Bij het beschouwen van de tekorten is het belangrijk om in gedachten te houden dat het stelsel slechts
zes jaar oud is, terwijl de transitie naar verwachting ongeveer tien jaar nodig heeft om zich te vormen
en stabiliseren. Echter zijn de kosten al veel hoger dan van transitiekosten verwacht mag worden. Om
het tekort daadwerkelijk te verminderen, dienen de volgende knelpunten die de beheersbaarheid van
jeugdzorgkosten beperken, te worden aangepakt.
Er is geen gedeeld beeld over de wenselijke afbakening van de reikwijdte van de Jeugdwet en
de beleidsvrijheid van gemeenten
Er is maatschappelijk geen duidelijk beeld welk voorzieningenniveau voor de jeugdhulp gewenst is.
Anders dan in de Zvw of Wlz is er geen stelsel van aanspraken of afbakening van de Jeugdwet. De
verschillen in de tekorten tussen gemeenten zouden erop kunnen wijzen dat een variërend
voorzieningenniveau hiervoor een (gedeeltelijke) verklaring vormt. Dit is geen nieuw fenomeen: ook
het historische budget per jeugdige, gebaseerd op de kosten in de jaren voor de decentralisatie, liep
sterk uiteen tussen gemeenten. Daarnaast hebben gemeenten volgens de Jeugdwet beleidsvrijheid. In
de praktijk geeft het merendeel van de gemeenten echter aan dat die beleidsvrijheid beperkt is, onder
andere door de jeugdhulpplicht en externe verwijzers.
Er is grote diversiteit tussen gemeenten in de kosten die ze per jongere maken voor de
Jeugdwet
Er zijn in de praktijk substantiele verschillen tussen de kosten die gemeenten per jeugdige maken voor
de Jeugdwet. Deze hangen voor een deel samen met praktijkvariatie in de uitvoering, maar ook met
andere achtergronden. Relevant zijn in ieder geval:
• De populatie van een gemeente (hier wordt deels voor gecompenseerd in de verdeling van
middelen, maar gezien de eis van globaliteit van de verdeling van het Gemeentefonds is deze
compensatie niet volledig);
• Het historisch gegroeide zorggebruik, dat zich grotendeels voor de decentralisatie heeft
ontwikkeld;
• Het gedrag van externe verwijzers, zoals huisartsen (die een groot gedeelte van de
verwijzingen voor hun rekening nemen) en GI’s (die relatief complexe problematiek verwijzen
en daardoor een relatief groot aandeel van de kosten hebben);
• De keuzes die gemeenten maken ten aanzien van het voorzieningenniveau, de organisatie en
uitvoering van hun inkoopfunctie.
De kostenvariatie is dus niet direct terug te voeren naar de praktijkvariatie, hoewel
kostenverschillen wel een aanleiding kunnen zijn om inhoudelijk te onderzoeken of
praktijkvariatie een rol speelt. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de trajecten van de
Visitatiecommissie Financiële Beheersbaarheid van de VNG. Er bestaat een grote diversiteit in
de uitvoering van de Jeugdwet wat bijdraagt aan hoge uitvoeringskosten en administratieve
lasten
Sinds de decentralisatie is de jeugdzorg belegd bij zo’n 350 gemeenten. Hoewel veel gemeenten
regionaal inkopen, overstijgt de schaal van vooral grote instellingen de schaal van jeugdzorgregio’s
waardoor zij te maken hebben met veel verschillende productcodes 3. Daarnaast wordt de facturering
vaak per gemeente gedaan en is ook het toegangsproces en het afgeven van beschikkingen op de
meeste plaatsen per gemeente geregeld. Daarnaast waren zeker de grote J&O-aanbieders voor de fase
van decentralisatie niet gewend om op cliëntniveau te verantwoorden, terwijl dit volgens de huidige
standaarden wel verwacht wordt. Het werken voor zoveel verschillende opdrachtgevers die veelal
verschillende werkprocessen hanteren, draagt bij aan hogere administratieve lasten.

3 Speciaal Adviseur Administratieve Lasten

4

Er vindt nog weinig sturing plaats op de kwaliteit van zorg
Hoewel er weinig betrouwbare cijfers over beschikbaar zijn, bestaat het beeld dat het aantal
aanbieders sinds de decentralisatie sterk is gegroeid en dat het daarom voor gemeenten moeilijk is om
toe te zien op de kwaliteit van aanbieders en de doelmatigheid van de bestede middelen. Dit hangt
deels samen met de ontwikkeling van de jeugdzorg. In de begindagen van de decentralisatie stonden
gemeenten voor een grote transformatieopgave en werd er om strategische en inhoudelijke redenen
gezocht naar meer innovatieve aanbieders om het transformatieproces te versnellen en aanbieders te
bewegen zich sterker te richten op een transformatie van hun praktijk. Om deze innovatieve
aanbieders de ruimte te bieden om de transformatie vorm te geven, hanteerden gemeenten vaak
uniforme tarieven voor nieuwe aanbieders en systeempartijen. Hierdoor zijn bij lichte vormen van
jeugdhulp hoge marges mogelijk en komen er bij veel gespecialiseerde aanbieders, die complexe zorg
leveren, tekorten voor.
Ook op andere gebieden is het voor gemeenten lastig om te sturen. Zo is de kennis over de
(kosten)effectiviteit van verschillende vormen van jeugdzorg nog volop in ontwikkeling. En is slechts
circa 10% van de jeugdinterventies opgenomen in de databank effectieve jeugdinterventies. Daarvan is
minder dan een derde onderzocht op effectiviteit.4 Deze effectieve interventies dekken bij lange na niet
alle jeugdzorgproblematiek af. De wetenschap geeft dus slechts beperkt handvatten om te sturen op
kwaliteit. Gemeenten hebben op dit front te maken met een forse uitdaging.
Er wordt door zorgaanbieders weinig gestuurd op een kortere behandelduur en/of uitstroom
Het aantal cliënten in zorg is gestegen. Vooral het volume van ambulante jeugdhulp is gestegen met
16% in vijf jaar tijd, met name door een langere trajectduur als gevolg van achterblijvende uitstroom.
De exacte oorzaken daarvan zijn nog niet in beeld, maar de achterblijvende uitstroom lijkt vooral te
spelen bij groepen met lagere sociaaleconomische status.
Het blijkt lastig om te sturen op uitstroom, zowel voor gemeenten als voor aanbieders. De keuze of het
‘goed genoeg’ gaat met een kind ligt uiteindelijk bij de professional. Zij zijn naar de aard van hun
professionele achtergrond en vanwege hun intrinsieke motivatie vooral gericht op het bieden van hulp
en ondersteuning. Daarnaast is het voor gemeenten ingewikkeld om inhoudelijk het gesprek te voeren
met aanbieders over de juiste behandelduur en zwaarte van trajecten, ook omdat de
wetenschappelijke kennis die hierover beschikbaar is beperkt is. Ten slotte spelen wachttijden – met
bijbehorende overbruggingszorg – en is de rol van Veilig Thuis, resp. de gehele
jeugdbeschermingsketen - in het nieuwe jeugdstelsel anders dan voorheen. In die keten ontbreekt het
gemeenten aan doorzettingsmacht.
De aanwezigheid van meerdere toegangspoorten bemoeilijkt sturing voor gemeenten
Er zijn verschillende partijen die naar jeugdzorg mogen verwijzen: de gemeentelijke toegang, medische
verwijzers (huisartsen, jeugdartsen, medisch specialisten), rechters en andere juridische verwijzers
(het openbaar ministerie, de selectiefunctionaris, de inrichtingsarts of de directeur van de justitiële
jeugdinrichting en gecertificeerde instellingen). Gemeenten betalen de kosten voor al deze
verwijsroutes, maar gemeenten hebben beperkt grip op het zorgvolume en de kosten die bij de externe
verwijsroutes horen.
Preventie en vroegsignalering blijken vaak een opdrijvend effect op de kosten te hebben
Een belangrijk onderdeel van de beleidstheorie van de Jeugdwet was dat door actieve inzet van
preventie en vroegsignalering zoveel bespaard kon worden op duurdere zorg dat de kosten in totaal
zouden afnemen. Gemeenten hebben op basis van die beleidstheorie de afgelopen jaren dan ook sterk
ingezet op preventie en vroegsignalering. Uit ‘Stelsel in Groei’ blijkt echter dat een brede inzet op
preventie en vroegsignalering binnen de Jeugdwet weliswaar kan bijdragen aan het welzijn van
kinderen maar tot nu toe niet tot lagere kosten heeft geleid. Dit komt onder meer omdat zelfs in
4 Effecten van preventie in het jeugdveld, NJi, 2021.

5

optimale omstandigheden (gedurende wetenschappelijk onderzoek) het niet goed mogelijk blijkt om
onderscheid te maken tussen kinderen waarbij problematiek zal verergeren of juist vanzelf over zal
gaan. Op grond van de huidige wetenschappelijke kennis is het dus beperkt mogelijk om te voorspellen
op welke kinderen preventie effect zal hebben.
Veel behoefte aan jeugdzorg heeft zijn oorsprong in andere domeinen
Jeugdzorg wordt ingezet als zaken op andere levensdomeinen niet goed lopen. Gemeenten hebben op
enkele van deze andere domeinen invloed, bijvoorbeeld via de JGZ, maar vaker is dit niet het geval. Zo
is er vaak jeugdzorg nodig bij vechtscheidingen5, bij problemen op school (denk aan dyslexie of ADHD)
of bij schuldenproblematiek. Gemeenten hebben op deze domeinen beperkt invloed, en zeker tussen
gemeenten en scholen zijn er regelmatig discussies over de afbakening van jeugdzorg en passend
onderwijs.
Het uitwisselen van best practices levert onvoldoende aanknopingspunten voor de
kostenverlaging in het jeugddomein
In het rapport ‘Stelsel in Groei’ is geconstateerd dat de onderzochte uitvoeringsvarianten bij
gemeenten geen eenduidig effect hebben op de ontwikkeling van de kosten voor jeugdhulp en
ondersteuning. Verschillen in bevolkingssamenstelling en kenmerken leiden ertoe dat wat in de ene
gemeente een succesvolle uitvoeringsvariant is, in de context van een andere gemeente tot andere, en
soms zelfs tegengestelde uitkomsten leidt. Succesfactoren om de beheersbaarheid in het jeugddomein
te verhogen, zijn complexer dan het overnemen van een enkele beleidskeuze of zelfs het toepassen van
een volledige sturingsvariant van een andere gemeente. Hoewel het uitwisselen van ervaringen tussen
gemeenten kan bijdragen aan een zinvolle dialoog over wat in de eigen gemeente zou kunnen werken,
biedt kennisuitwisseling van best practices vooralsnog onvoldoende aanknopingspunten voor lagere
kosten in het jeugddomein.

5 Onderzoek van Pointer en Follow the Money suggereert dat dit jaarlijks 66 tot 88 miljoen euro kost.

6

2 Overkoepelende keuzes over de Jeugdwet

Er moet een aantal overkoepelende keuzes over het stelsel gemaakt worden
Als er veranderingen in de Jeugdwet of in de uitvoering daarvan worden doorgevoerd, moeten deze
met elkaar in lijn zijn, en moeten ze passen in een coherente visie op de Jeugdwet. Over de volgende
fundamentele keuzes moet in de politiek een genomen moet worden zijn:
• Hoe breed of smal moet het doel van de Jeugdwet zijn?
• Hoeveel beleidsvrijheid moeten gemeenten hebben over de Jeugdwet?
• Is de gemeente voor alle voorzieningen op grond van de Jeugdwet het beste
uitvoeringsniveau?

2.1 Fundamentele keuze 1: het doel van de Jeugdwet
Hoe breed moet de Jeugdwet ingericht worden?
In de Jeugdwet hebben de gemeenten de verantwoordelijkheid voor preventie, ondersteuning, hulp en
zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en
stoornissen. Het is niet duidelijk hoe breed deze verantwoordelijkheid ingevuld dient te worden:
gemeenten hebben een jeugdhulpplicht maar de Jeugdwet geeft weinig handvatten over een
afbakening van wat daar wel en niet onder valt. Een belangrijke vraag is dus hoe breed of smal de
Jeugdwet moet zijn. Een scherpere afbakening vraagt waarschijnlijk om een wijziging van de Jeugdwet,
waarin de doelen en de zorgplicht opgenomen zijn. Hieronder gaan we eerst op de
keuzemogelijkheden in, en dan op een operationalisering.
Eén uiterste is om als doel te stellen dat alle kinderen en gezinnen zich maximaal ontplooien,
dat verhoogt de kosten
Een scenario met de breedst mogelijke interpretatie van de Jeugdwet is dat gemeenten er naar streven
dat alle kinderen en gezinnen zich maximaal kunnen ontplooien en ondersteuning bieden bij alle
problemen die deze ontplooiing in de weg staan. Bij een dermate brede invulling zullen de kosten voor
Jeugdhulp verder stijgen. Als de Jeugdwet verbreed wordt en gemeenten daardoor meer taken krijgen,
zullen ze hiervoor extra middelen van het Rijk moeten krijgen.
Een ander uiterste is alleen de meest ernstige gevallen helpen, dat heeft gevolgen voor het
welzijn van kinderen
Een scenario van een minimale interpretatie is dat de gemeente alleen ondersteuning biedt aan
jongeren waarvan duidelijk is dat het systeem (zoals het gezin) waarbinnen zij opgroeien, hen niet in
staat stelt tot zelfredzame volwassenen uit te groeien. Deze interpretatie heeft consequenties voor het
welzijn van kinderen en gezinnen, want veel van de ondersteuning die nu aan kinderen geboden wordt
zou dan wegvallen. Deze gevolgen gelden het sterkst voor kinderen uit gezinnen met lage inkomens,
omdat zij niet de middelen hebben om de nodige ondersteuning zelf te betalen. Daardoor groeit de
kansenongelijkheid tussen kinderen met meer en minder welvarende ouders.

7

De gewenste breedte van de Jeugdwet is een politieke keuze die in de Jeugdwet verankerd moet
worden
De keuze hoe breed of smal de Jeugdwet moet zijn, bepaalt het voorzieningenniveau in gemeenten en
de kosten die ermee gepaard gaan. Dit is een politieke keuze, die op landelijk niveau gemaakt moet
worden. Als deze keuze niet aansluit bij de huidige formulering van de Jeugdwet zal de wet gewijzigd
moeten worden om de doelstelling te expliciteren. In de huidige Jeugdwet is omschreven dat
gemeenten jeugdhulp moeten bieden bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en
stoornissen, tenzij de eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen toereikend zijn. De
gemeente moet daartoe voorzieningen inzetten waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld gezond en
veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk
te participeren.6
Het voorzieningenniveau in de Jeugdwet is het minimale voorzieningenniveau dat gemeenten moeten
aanbieden. De middelen die gemeenten krijgen van het Rijk worden afgestemd op dit
voorzieningenniveau. Gemeenten hebben de vrijheid om lokaal een hoger voorzieningenniveau te
realiseren, zolang ze dat binnen de eigen begroting compenseren.
Zolang gewenste breedte van de Jeugdwet niet expliciet is gemaakt, is de Jeugdwet voor
gemeenten moeilijk te begrenzen
Ook waar gemeenten een duidelijke visie hebben, zijn zij niet altijd in staat om de Jeugdwet af te
bakenen en wordt van gemeenten verwacht dat zij keuzes hierin concretiseren en operationaliseren.
Dit wordt echter bemoeilijkt door de publieke opinie: op het gebied van jeugdhulp worden
maatschappelijk weinig verschillen geaccepteerd. Gemeenten voelen hierdoor beperkt de ruimte om
hun verantwoordelijkheid af te bakenen. In het voorliggend veld maken gemeenten wel verschillende
keuzes.
Het gewenste voorzieningenniveau moet geconcretiseerd worden
Om tot een keuze over de gewenste breedte van de Jeugdwet te komen, is een politiek gesprek nodig.
Hier moet een antwoord uit komen dat concreet afbakent wat wel en niet onder het gekozen
voorzieningenniveau valt. Deze afbakening is op verschillende manieren concreet te maken,
bijvoorbeeld door de zwaarte van de problematiek waarvoor jeugdhulp bedoeld is te expliciteren, of
door bepaalde zorgvormen uit te sluiten. Op dit moment is echter een zeer beperkt aantal interventies
in de Jeugdwet onderbouwd, en deze dekken niet alle problematiek. Hier ligt een opgave voor nader
(wetenschappelijk) onderzoek. Dit maakt een afbakening via zorgvormen een moeilijk begaanbare
route met mogelijk ongewenste effecten. Deze maatregel is nader beschreven in Bijlage B.1, maar het
financiele effect is niet uitgerekend.
Gezien beperkte maatschappelijke tolerantie voor verschillen ligt hier een opdracht voor het Rijk om
aan te geven hoe smal of breed het voorzieningenniveau ten minste zou moeten zijn. Hoewel bijna alle
gemeenten tekort komen zijn in de hoogte van het tekort per jeugdige grote verschillen tussen
gemeenten. Sommige gemeenten lukt het veel beter dan andere om te sturen op hun kosten. Hierin zit
voor sommige gemeenten dus nog verbeterpotentieel binnen de grenzen van de huidige Jeugdwet.

6 Artikel 2.3 uit de Jeugdwet: Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder

jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en
stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend
zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente,
voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar,
advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in
staat wordt gesteld: a. gezond en veilig op te groeien; b. te groeien naar zelfstandigheid, en c. voldoende
zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en
ontwikkelingsniveau.

8

Een mogelijke concretisering is begrenzing naar de zwaarte van de problematiek
Een belangrijke denkrichting is het begrenzen van de jeugdhulpplicht langs de lijn van de zwaarte van
de problematiek die inzet vanuit de jeugdwet vraagt.
Dit vraagt enerzijds een maatschappelijk debat. Gemeenten voeren dit gesprek lokaal, maar hebben
ook behoefte aan een landelijk, maatschappelijk debat over de reikwijdte van de Jeugdhulpplicht. Wat
zijn ‘normale’ opvoed- en opgroeivraagstukken? Welke kinderen hebben in welke situaties individuele
jeugdhulp echt nodig?
Anderzijds is er behoefte aan heldere criteria waarmee men kan bepalen in welke situaties sprake is
van een Jeugdhulpplicht. Dit om de maatschappelijk discussie ondersteunen. Het doel is om die
kinderen jeugdhulp te bieden die dit het meest nodig hebben. Een invulling die aansluit bij het
Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind begrenst de zorgplicht in de volgende situaties:
• De veiligheid van het kind is in het geding (kindermishandeling, onveilige woonomgeving etc.)
• Het kind kan zonder jeugdhulp onvoldoende deelnemen aan het gewone leven (zonder
ondersteuning is het niet mogelijk om sociale contacten op te bouwen, deel te nemen aan het
onderwijs, deel te nemen aan vrijetijdsbesteding zoals sport- dit kenmerk geldt in ieder geval
voor kinderen met een psychische aandoening en vastgestelde ziekte waarbij het eigen
vermogen van het kind en de omgeving ontoereikend zijn).
• De sociale omgeving van het kind is onvoldoende in staat om op eigen kracht het kind in een
gezinssituatie te laten opgroeien en te ondersteunen in een gezonde ontwikkeling (bijv.
kinderen van ouders met een beperking).7
Een uitwerking van een dergelijke afbakening in de wet is te vinden in Bijlage B.2. Het financiele effect
van een dergelijke benadering kan worden geschat door uit te gaan van het niveau van jeugdhulp van
voor de decentralisatie en kent een bandbreedte van nul tot 300 miljoen euro. Dit is een berekening op
basis van ruwe aannames waarbij is uitgegaan dat na een strengere afbakening 1 op de 10 kinderen in
jeugdhulp zit (zoals in 2015) ten opzichte van 1 op de 8 kinderen in jeugdhulp op dit moment.
Als de begrenzing niet inhoudelijk vastgelegd wordt kan ook expliciet in de Jeugdwet
opgenomen worden dat gemeenten mogen prioriteren
Als het niet mogelijk is om een inhoudelijke afbakening voor de Jeugdwet te vinden, bestaat er ook de
mogelijkheid om politiek te bepalen hoeveel geld Nederland over heeft voor jeugdzorg, en dat budget
leidend te maken. Dan zou de jeugdhulpplicht uit de Jeugdwet verwijderd moeten worden, en in plaats
daarvan moet de mogelijkheid voor gemeenten om volledig zelf de prioritering te bepalen opgenomen
worden. Daarmee wordt jeugdhulp een voorziening. Dit is nader uitgewerkt in een scenario in
Hoofdstuk 3.
De afbakening van de Jeugdwet gaat ook over wanneer hulp afgerond kan worden
Uit het onderzoek ‘Stelsel in Groei’ naar de structurele kosten van gemeenten aan jeugdhulp bleek dat
de kostenstijging grotendeels komt doordat trajecten langer zijn geworden. Daarnaast zijn de kosten
voor toegang en voorliggend veld toegenomen. Hierboven is beschreven hoe afgebakend kan worden
welke jeugdhulptrajecten binnen de Jeugdwet ingezet kunnen worden. Een ander aspect van hoe breed
de Jeugdwet ingezet wordt, is het moment waarop trajecten afgerond worden. Hierbij is de vraag op
welk moment het probleem voldoende opgelost of verlicht is om de verantwoordelijkheid voor
ondersteuning weer bij het eigen netwerk te leggen. Dit kan ook van doorstroommogelijkheden
afhangen. In Paragraaf 4.3 wordt verder ingegaan op de behandelduur.

7 Een alternatief is een afbakening via zorgvormen, maar hier zijn nadelen aan verbonden zoals een

verschuiving naar zwaardere zorgvormen die wel onder de Jeugdwet worden, en het gegeven dat lichte
zorgvormen onderdeel kunnen zijn van een zwaar traject.

9

2.2 Fundamentele keuze 2: de rol van gemeenten in de uitvoering van
de Jeugdwet
Deze paragraaf gaat in op de vraag welke rol gemeenten zouden moeten hebben in de uitvoering van
de Jeugdwet en de daaruit voortvloeiende vraagstukken rondom gemeentelijke beleidsvrijheid en
bestuurlijke en financiele arrangementen. Centraal vraagstuk hier is of gemeenten voldoende zijn
toegerust op de rol die van hen verwacht wordt. In het recente advies van De Raad voor het openbaar
bestuur ‘Rust-reinheid-regelmaat’ wordt over een disbalans gesproken in de bestuurlijke en financiele
verhoudingen in relatie tot alle opgaven die bij gemeenten liggen. Passen de opgaven waar gemeenten
voor staan voor jeugd bij de bestuurlijke organisatie, de financien, instrumenten en instituties die zij
daarvoor tot hun beschikking hebben?
De toegangspoorten naast de gemeentelijke toegangspoort beperken de mogelijkheden voor
gemeenten om te sturen
Gemeenten zijn verantwoordelijk om de Jeugdwet uit te voeren. De vraag is hoeveel keuzevrijheid zij
hierbij hebben. In de huidige situatie mogen gemeenten grotendeels zelf bepalen hoe ze de Jeugdwet
uitvoeren en hoeveel geld zij hieraan besteden. Er zijn wel plichten opgenomen in de Jeugdwet, zoals
adviseren welke jeugdhulp het best past en het bieden van jeugdhulp van goede kwaliteit. Daarnaast is
de gemeente verplicht om de hulp te financieren waar medische verwijzers en gecertificeerde
instellingen naar verwijzen.8 Op dit punt is de beleidsvrijheid van gemeenten dus beperkt.
De beleidstheorie van de Jeugdwet leidt in de praktijk niet tot de beoogde besparingen
De aan de wet ten grondslag liggende beleidstheorie gaat ervan uit dat alle gemeenten in voldoende
mate in staat zijn – binnen de wettelijke kaders – te sturen op het voorzieningenniveau, de toegang tot
zorg/voorzieningen en – zodoende – ook binnen de financiele kaders te blijven. In de afgelopen jaren
ervaren gemeenten dat de praktijk hier niet mee in overeenstemming is; het is gemeenten niet gelukt
om het jeugdzorggebruik terug te dringen, mede omdat een brede inzet op ‘er eerder bij zijn’ wellicht
wel tot maatschappelijke effecten leidt, maar niet tot lagere kosten in de Jeugdwet. Het gevolg is dat
steeds meer gemeenten grote tekorten hebben bij de uitvoering van de Jeugdwet. Het
financieringsinstrument (gemeentefonds) sluit onvoldoende aan bij de opgave voor gemeenten zoals
die op dit moment in de praktijk is uitgevallen. Financiering via het gemeentefonds veronderstelt dat
gemeenten voldoende ruimte en vermogen hebben om zelf keuzes te kunnen maken. Deze
keuzevrijheid wordt in het geval van de Jeugdwet ingeperkt door de verschillende verwijsroutes.
Het verder beperken van de uitvoeringsvrijheid van gemeenten door het standaardiseren en
verplichten van de uitvoeringsvarianten, grijpt in op 'hoe' de gemeenten de Jeugdwet in de praktijk uit
kunnen voeren. In principe betekent dit niet dat ze qua beleidsvorming minder vrijheid hebben, maar
in de praktijk kan dit wel zo zijn. Denk bijvoorbeeld aan het uniformeren van productcodes. Als een
gemeente een beter passend product wil ontwikkelen (het ‘wat’) kan dat bemoeilijkt worden door een
vaste set productcodes (het ‘hoe’). Zeker in het geval de uitvoering van de Jeugdwet verder wordt
gestandaardiseerd en/of de gemeentelijke keuzeruimte verder afneemt, is het te overwegen om een
ander financieringsinstrument te kiezen. Een specifieke uitkering – waarmee het financiele risico
overgaat naar het Rijk – ligt dan voor de hand.
Verschillen in bestuurs- en uitvoeringskracht worden onvoldoende erkend, differentiatie en
regionalisering kunnen beter worden benut
Er zijn verschillen tussen gemeenten. Verschillen in omvang, in bestuurskracht, uitvoeringskracht. Niet
elke gemeente blijkt in dezelfde mate in staat te sturen op doelen en uitgaven. Tegelijkertijd vraagt een
deel van de uitvoering van de Jeugdwet ook nadrukkelijk een aanpak op een groter schaalniveau dan
dat van de meeste gemeenten. Veel toegepaste (bestuurlijke) mogelijkheden om gemeenten te
versterken of op te schalen zijn o.a. (verdergaande) samenwerking tussen gemeenten en herindeling.
Democratische legitimiteit is hierbij een belangrijk aandachtspunt en soms een remmende factor om

8 Deze externe verwijsroutes worden behandeld in Paragraaf 4.5.

10

vergaand de samenwerking op te zoeken. De weging van de democratische legitimiteit hangt evenwel
samen met de mate van beleidsvrijheid die gemeenten hebben bij de uitvoering van de Jeugdwet.
Naarmate van gemeenten verwacht wordt dat zij Rijksbeleid uitvoeren, wordt het vraagstuk van de
democratische legitimatie kleiner en ontstaat er ruimte voor oplossingen als taakdifferentiatie en
regionalisering.
Uniformering maakt de uitvoering doelmatiger, meer vrijheid maakt de uitvoering mogelijk
doeltreffender
Doelmatigheid en doeltreffendheid staan op gespannen voet. Hoe meer beleidsvrijheid gemeenten
krijgen, hoe meer zij hun aanpak kunnen afstemmen op wat lokaal goed werkt en nodig is. Aan de
andere kant leidt dit in de huidige praktijk tot meer verschillen tussen gemeenten en meer noodzaak
om lokaal systemen in te richten, wat het bedrijfsvoeringsproces in opzet minder efficient maakt. De
vraag die aan deze ‘afruil’ voorafgaat, is ook hier weer in welke mate van gemeenten wordt verwacht
dat zij Rijksbeleid uitvoeren, of dat zij eigen beleid mogen maken (en daarvoor dan ook voldoende
ruimte krijgen).
De bestuurlijke en financiële arrangementen die gemeenten ter beschikking staan, moeten in
balans zijn met de rol die van gemeenten wordt verwacht bij de uitvoering van de Jeugdwet
Maatregelen over het centraliseren en regionaliseren van bepaalde taken van gemeenten (deze
bespreken we in Paragraaf 2.3) grijpen direct in op de keuzevrijheid die gemeenten hebben- voor die
taken mogen zij immers niet meer zelfstandig beslissen hoe ze ingevuld worden. Ook de maatregelen
uit Paragraaf 2.1, waarin de reikwijdte van de Jeugdwet wordt ingeperkt, kunnen de beleidsvrijheid van
gemeenten verkleinen. Het kan er wel aan bijdragen dat gemeenten meer grip krijgen op de uitvoering
van de Jeugdwet.
Het beperken van de beleidsvrijheid is mogelijk binnen de huidige bestuurlijke verhoudingen, mits de
daarvoor geldende ‘spelregels’ correct worden toegepast. Bestuurlijke en financiele arrangementen,
waaronder de bekostiging, dienen te passen bij de verantwoordelijkheid en financiele risico’s die
gemeenten worden geacht te dragen bij de uitvoering van de Jeugdwet.
Voordat een keuze kan worden gemaakt ten aanzien van welke maatregelen de komende periode
daadwerkelijk doorgevoerd gaan worden is het dan ook noodzakelijk te bepalen welke rol van
gemeenten wordt verwacht in de Jeugdwet. Vervolgens kan worden bepaald in hoeverre de
geïnventariseerde maatregelen daarbij aansluiten en/of welke wettelijke, bestuurlijke en financiele
randvoorwaarden moeten worden gerealiseerd om die maatregelen daadwerkelijk te kunnen
doorvoeren.
De hoofdkeuze die voorligt in antwoord op de tweede fundamentele vraag (over de rol van gemeenten
in de Jeugdwet) is:
• Of de gemeentelijke beleidsvrijheid in het Jeugdstelsel verdergaand te begrenzen vanuit het
perspectief dat de Rijksoverheid de primaire (eind)verantwoordelijkheid draagt voor het
functioneren van het Jeugdstelsel en dat de doelmatigheid hiermee wordt bevorderd.
• Of het Jeugdstelsel (financieel en bestuurlijk) zodanig in te richten dat gemeenten
daadwerkelijk de aan hun opgedragen verantwoordelijkheid kunnen invullen vanuit de
waarde die zij kan toevoegen als decentraal bestuur waarmee de doeltreffendheid kan worden
geoptimaliseerd.
Dit betreft een keuze tussen twee uitersten van een spectrum (gemeenten kunnen wel of niet bepalen
in welke mate zij ondersteuning bieden). Daarnaast is het mogelijk te varieren in uitvoeringsvrijheid
van gemeenten (gemeenten kunnen bepalen hoe zij ondersteuning bieden). In theorie kan redelijk
onafhankelijk van elkaar worden gevarieerd in beleidsvrijheid en uitvoeringsvrijheid voor gemeenten,
maar doorgaans neemt ook de uitvoeringsvrijheid toe als de beleidsvrijheid toeneemt.

11

Leidend in deze keuze is de vraag hoe wordt gewogen dat het gemeentelijk niveau het beste aansluit
bij het vermogen van gemeenten om integraal te kunnen werken binnen het (brede) sociaal domein en
dat daarmee de problematiek van een jongere of een gezin in samenhang kan worden aangepakt.
Daarbij dient ook in de beschouwing te worden betrokken dat het Jeugdstelsel pas 6 jaar in werking is
en dat er met een dergelijke ingrijpende stelselwijziging doorgaans een aanzienlijke doorlooptijd is
gemoeid voordat het stelsel volledig is uitgekristalliseerd. Door ten principale de verantwoordelijkheid
te verleggen, worden ook de tot nu toe bereikte positieve resultaten onder druk gezet.

2.3 Fundamentele keuze 3: Het uitvoeringsniveau van voorzieningen op
grond van de Jeugdwet
Is de gemeente voor alle voorzieningen op grond van de Jeugdwet het beste uitvoeringsniveau?
Naast de fundamentele keuzes die betrekking hebben op de reikwijdte van het doel van de Jeugdwet en
de beleidsvrijheid van gemeenten bij de uitvoering hiervan, komt hieronder de vraag aan de orde of de
gemeenten voor alle zorgvormen die zij krachtens de Jeugdwet verstrekken, het juiste
uitvoeringsniveau zijn.
Het doel van de Jeugdwet was om het jeugdstelsel te vereenvoudigen en het efficienter en effectiever te
maken, met het uiteindelijke doel het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het
zorgend en probleemoplossend vermogen van diens gezien en sociale omgeving. Het uitgangspunt was
dat gemeenten doeltreffender hulp in konden zetten, omdat zij dichter bij hun inwoners staan en de
hulp daar beter op zou aansluiten. Daarnaast was de bedoeling integraal te gaan werken, bijvoorbeeld
door de Wmo en de Participatiewet in samenhang met de Jeugdwet op te pakken. Sinds de
decentralisatie hebben veel gemeenten actief ingezet op vroegere interventies en integraal werken. De
kosten zijn sinds de decentralisatie echter gestegen. Dat een decentralisatie op sommige vlakken extra
kosten met zich meebrengen was te verwachten. De hoop dat een hogere doeltreffendheid deze kosten
zou opheffen, is echter niet waar gebleken.
Voor complexe problematiek specialistische inzet vereist, kan er aanleiding zijn om
regionalisering of centralisering te overwegen
Daar waar de noodzaak aanwezig is om specifieke expertise op een grotere schaal te organiseren
teneinde de beschikbaarheid te garanderen valt te overwegen de verantwoordelijkheid op een hoger
schaalniveau te beleggen. Immers, de uitvoeringskosten zijn relatief hoog omdat een systeem en
contracten in stand worden gehouden voor naar verhouding een gering aantal kinderen per jaar. Een
hoger schaalniveau kan leiden tot meer efficiency en het beter benutten van specialistische capaciteit.
Ook kan meer uniformiteit en centrale inkoop en prijsstelling de continuïteit van specialistische
jeugdhulpinstellingen beter waarborgen. Hier staat tegenover dat specialistische zorgaanbieders uit
verschillende domeinen mogelijk minder integraal en minder nabij hulp en behandeling bieden aan
kind en gezin.
Er zijn al stappen gezet in verplichte regionale samenwerking in bepaalde aspecten van de
Jeugdwet
Allereerst is er de Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO) van de VNG 9, waarin samenwerking op
regionaal niveau voor specialistische jeugdhulp gestimuleerd wordt. In de NvO is vastgesteld dat
jeugdzorgregio’s een regiovisie moeten hebben. Er zijn eisen waar de visie aan moet voldoen, maar de
invulling is aan regio’s en gemeenten zelf. Daarnaast ligt er momenteel een wetsvoorstel bij de Raad
van State waarin het Rijk regionale samenwerking verplicht voor specifieke aspecten van de
Jeugdwet10.

9 https://vng.nl/sites/default/files/2020-06/5_resolutie_norm_voor_opdrachtgeverschap.pdf
10 https://www.internetconsultatie.nl/zorgvoorjeugdigen/document/6016

12

Bij verdergaande regionalisering of centraliseren moet besloten worden voor welke
zorgvormen dit van belang is
Een belangrijk vraag is welke zorgvormen zich lenen om op een hoger uitvoeringsniveau belegd te
worden, en hoe deze af te bakenen. Opties zijn specialistische jeugdhulp, of alleen de jeugd-ggz. De
verantwoordelijkheid hiervan zou bij jeugdhulpregio’s belegd kunnen worden – zoals voorgesteld in
het huidige wetsvoorstel – of op landelijk niveau. Dit vraagt echter wel om bijpassende
financieringsarrangementen omdat anders de situatie blijft bestaan waarin gemeenten niet zelf de
voorwaarden kunnen bepalen die aan aanbieders worden opgelegd, maar de kosten vervolgens wel in
de gemeentelijke begrotingen landen. In principe is het ook denkbaar om verschillende functies en
verantwoordelijkheden op verschillende niveaus te beleggen, bijvoorbeeld het contracteren van
aanbieders op landelijk niveau en de regie op individuele clienten bij de gemeente. Dit levert uiteraard
wel nieuwe grensvlakproblemen op. De maatregel over regionaliseren is uitgewerkt in Bijlage B.3. Er
valt geen grote besparing te verwachten, structureel ongeveer 6 miljoen euro.
Het verleggen van het uitvoeringsniveau kan leiden tot een besparing vanwege een verlaging
van administratieve lasten bij aanbieders
In Bijlage B.4 is een fiche opgenomen waarin twee varianten voor centraliseren zijn uitgewerkt:
• Het inkopen van de niet veelvoorkomende specialistische zorg voor jeugd door een landelijke
uitvoeringsorganisatie
• Overhevelen jeugd-GGZ naar Zvw
De besparing die hiermee bereikt kan worden is maximaal 70 miljoen euro, met name door een
verlaging van coordinatiekosten. Het duurt drie jaar voor dit financiele effect zichtbaar is. Hier staat
tegenover dat het kostenverhoging met zich mee kan brengen door een afwenteleffect, gebrek aan
sociaal domein brede aanpak en grensvlakproblematiek. Daarnaast maken kinderen in jeugd-ggz ook
vaak gebruik van andere vormen van jeugdhulp, waardoor de integraliteit van hulp verloren gaat als
jeugd-ggz ergens anders wordt belegd11. Deze integraliteit was een van de redenen om de Jeugdwet in
te voeren.

2.4 Relatie tussen overkoepelende keuzes en scenario’s
De overkoepelende keuzes over de Jeugdwet die in het voorgaande zijn beschreven kunnen “geladen”
worden met de verschillende fiches zoals die in het volgende hoofdstuk worden toegelicht.
Ingeval noch het stelsel noch de uitvoering door gemeenten verandert ten opzichte van de stand van
2019, dan zullen gemeenten structureel meer aan jeugdbeleid uitgeven dan ze via het Gemeentefonds
ontvangen (voor 2019 is dit in het rapport Stelsel in groei becijferd op 1,6-1,8 mld), hetgeen vraagt om
een structurele oplossing. Daarbij is niet duidelijk hoe hoog dit bedrag op de langere termijn is.
Enerzijds is het bedrag gebaseerd op het tekort in 2019, en tot dat moment was jaarlijks een groei te
zien. Anderzijds kunnen gemeenten sindsdien maatregelen hebben getroffen of de komende jaren
treffen. Het transformatieproces is immers nog gaande en niet voltooid.
Tegen deze achtergrond zijn er tal van mogelijkheden en maatregelen om te werken aan een meer
houdbaar jeugdstelsel (de maatregelen in Hoofdstuk 4). Als het uitvoeringsniveau blijft zoals hij nu is,
staan de eerste twee hoofdkeuzes nog open. Deze verschillende maatregelen laten zich globaal de twee
assen van deze hoofdkeuzes typeren, namelijk:
• De mate waarin de reikwijdte van de jeugdwet al dan niet wordt beperkt en op welke wijze dat
gebeurt (de keuze over het doel van de Jeugdwet in Paragraaf 2.1)

11 Uit cijfers van het CBS blijkt dat 20% van de kinderen die in 2013 gebruik maakten van in de ZVW-

gefinancierde ggz, ook andere vormen van jeugdhulp kregen. Van recentere jaren zijn geen betrouwbare
cijfers beschikbaar.

13

•

De beleidsverantwoordelijkheid en -ruimte van gemeenten, waarbij het gaat om de
beleidsmatige invulling en de praktische uitvoering van de Jeugdwet (de keuze over de rol van
gemeenten in de uitvoering van de Jeugdwet in Paragraaf 2.2)

Hierbij geldt dat veel maatregelen binnen een kwadrant “te vangen” zijn. Een zeer sterke beperking
van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht bevindt zich vooral in kwadrant III aangezien de beleids- en
uitvoeringsruimte dan ook beperkt kan zijn (anders kwadrant IV). Bij een ruim (open) karakter van de
Jeugdwet is er in principe veel ruimte voor de nadere invulling en uitvoering door gemeenten
(kwadrant I), al kan dan ook gekozen worden tot vergaande standaardisatie (kwadrant II). Er zijn ook
mogelijkheden denkbaar die in (bijna) alle kwadranten kunnen worden geplot, bijvoorbeeld wanneer
het gaat om het invoeren van eigen betalingen.
Nadere toelichting op de dimensies
Op dit moment is in de Jeugdwet een jeugdhulpplicht opgenomen, volgens het principe ‘doen wat nodig
is’. Een alternatief is om de jeugdhulpplicht te concretiseren door aan te geven wanneer gemeenten
verplicht zijn jeugdhulp te bieden. Wat de andere dimensie betreft zijn er drie aspecten:
• Gemeenten hebben al dan niet de ruimte om tot een eigen nadere invulling van de
(afgebakende) jeugdhulpplicht te komen (of deze vervangen door een voorziening);
• Gemeenten zijn al dan niet verplicht tot standaardisatie (of zelfs uniformering) in de
praktische uitvoering van de inkooprol van individuele gemeenten;
• Gemeenten zal al dan niet verantwoordelijk voor (de uitvoering van) taken, die op een
regionaal of nationaal niveau of worden neergelegd dan wel worden overgeheveld naar
zorgverzekeraars.
Onderliggend hebben deze aspecten gevolgen voor de (wettelijke) verhouding tussen het Rijk (als
stelselverantwoordelijke) en de gemeenten.
Deze aspecten zijn nader uitgewerkt in de scenario’s en aanvullende bouwstenen in het volgende
hoofdstuk.

14

3 Scenario’s

De overkoepelende keuzes over de Jeugdwet die in het vorige hoofdstuk beschreven zijn leiden tot
verschillende hoofdscenario’s. Deze zijn hieronder beschreven. Het eerste hoofdscenario is een
basisscenario waarin geen wijzigingen zijn. Het tweede en derde hoofdscenario komen voort uit de
hoofdkeuze over de breedte van de Jeugdwet. Deze hoofdscenario’s sluiten elkaar uit- er kan er slechts
een doorgevoerd worden. Daarnaast zijn aanvullende bouwstenen geformuleerd die eventueel met de
hoofdscenario’s gecombineerd kunnen worden.
In Hoofdstuk 4 zijn maatregelen beschreven die genomen kunnen worden om de kosten voor
jeugdhulp te beperken. De meeste hiervan kunnen binnen verschillende scenario’s toegepast worden.
Wel zijn er maatregelen die binnen bepaalde scenario’s meer of minder voor de hand liggen. Zonder
hierin uitputtend te willen zijn, benoemen we hiervan per scenario de meest relevante.
In geen van de scenario’s passen de kosten binnen het budget dat voor de Jeugdwet ter beschikking is
gesteld via het Gemeentefonds. Er moet bestuurlijk besloten worden hoe het tekort verdeeld wordt
over Rijk en gemeenten. In de huidige situatie nemen gemeenten tekorten voor hun rekening, wat kan
leiden tot verdringing van noodzakelijke uitgaven aan andere maatschappelijke opgaven.

3.1 Hoofdscenario’s
Hoofdscenario 1. Geen wijzigingen in het stelsel
Het basisscenario is om het stelsel ongewijzigd te laten waardoor de structurele tekorten van
gemeenten blijven zoals ze zijn. Uit ‘Stelsel in Groei’ blijkt dat het tekort dan ongeveer 1,7 miljard euro
bedraagt. Als de maatregelen onderzocht in ‘Stelsel in groei’ doorgevoerd worden wordt dit tekort
ingeperkt tot circa 1,4 miljard euro als ervan uitgegaan wordt dat huisartsen en kinderopvang
meewerken aan de maatregelen om het tekort terug te dringen. Daarnaast zorgt een van de
maatregelen voor een verschuiving van kosten naar de Wlz. Het is dan nog aannemelijk dat dit bedrag
op de lange termijn niet volstaat, omdat er tot 2019 jaarlijks een groei te zien was. Dit scenario bevat
geen aanknopingspunten om tot een structurele beheersing van de kosten van het jeugdstelsel te
komen. Het scenario kan wel gecombineerd worden met de bouwstenen uit de volgende paragraaf
waardoor het structurele tekort lager wordt.
Hoofdscenario 2. Begrenzen van de jeugdhulpplicht langs de lijn van de zwaarte van de
problematiek
Op dit moment is in de Jeugdwet een jeugdhulpplicht opgenomen, volgens het principe ‘doen wat nodig
is’. Een alternatief is om de jeugdhulpplicht te concretiseren door aan te geven wanneer gemeenten
verplicht zijn jeugdhulp te bieden. Een mogelijke invulling is die uit Paragraaf 2.1, dat de zorgplicht in
de volgende situaties geldt:
• Er zijn zorgen over de veiligheid van het kind ,
• Het kind kan zonder jeugdhulp onvoldoende deelnemen aan het gewone leven,

15

•

De sociale omgeving van het kind is onvoldoende in staat om op eigen kracht het kind in een
gezinssituatie te laten opgroeien en te ondersteunen in een gezonde ontwikkeling.

Het is van belang dat de uiteindelijke uitwerking voldoende afbakening biedt. Gemeenten hebben dan
nog altijd de beleidsvrijheid om extra jeugdhulp te bieden, maar dit hoeft niet tot op het huidige niveau
gefinancierd te worden vanuit het Rijk, aangezien gemeenten ook de mogelijkheid hebben om hier
andere keuzes in te maken. De precieze verwoording voor deze optie moet nog uitgewerkt worden,
evenals het effect hiervan op de kosten. Dit is de meest inhoudelijke manier om de kosten af te
bakenen.
Het ligt in dit scenario voor de hand om de medische verwijsroute te beperken 12, zodat gemeenten in
staat zijn om zelf te toetsen of kinderen aan de criteria voldoen. Het verwijsrecht van wettelijke
verwijzers zou in ieder geval expliciet ingeperkt moeten worden tot de afbakening van de Jeugdwet.
Hoofdscenario 3. Recht op jeugdhulp vervangen door prioritering door gemeenten
Er bestaat ook de mogelijkheid om politiek te bepalen hoe veel geld Nederland overheeft voor
jeugdzorg, en dat budget leidend te maken. Dan moeten gemeenten echter wel de ruimte hebben om
de Jeugdwet zelf af te bakenen. Een dergelijke keuze moet dus gepaard gaan met het verwijderen van
de jeugdhulpplicht uit de Jeugdwet, in combinatie met in plaats daarvan de in de wet opgenomen,
expliciete bepaling dat gemeenten zelf de inzet van zorgvormen en daarbij behorende prioritering van
doelgroepen bepalen.
Dit scenario is alleen mogelijk wanneer het verwijsrecht van wettelijke verwijzers en GI’s uit de
Jeugdwet geschrapt wordt. Ook hoort bij dit scenario dat wordt heroverwogen of gemeenten de kosten
dragen voor verwijzingen via de wettelijke verwijzers en GI’s. De gemeente moet in dit scenario
immers sturingsmogelijkheden hebben op de volledige reikwijdte van het jeugddomein. Daarnaast is
de vraag wat de invulling van het begrip ‘stelselverantwoordelijkheid’ betekent in dit scenario. Het
past het Rijk immers in dit scenario niet om te sturen op hoe gemeenten hun stelsel inrichten en aan
welke kinderen ze jeugdhulp verlenen. Deze interpretatie van de zorgplicht betekent dat de
bandbreedte van praktijkvariatie sterk zal toenemen. Dat betekent ook dat op landelijk niveau een
grotere praktijkvariatie geaccepteerd moet worden: in theorie zouden individuele gemeenteraden in
dit scenario zelfs kunnen besluiten geen enkele vorm van jeugdhulp meer te verlenen.

3.2 Aanvullende bouwstenen
Naast de bovenstaande hoofdscenario’s zijn aanvullende bouwstenen geformuleerd die eventueel met
de hoofdscenario’s gecombineerd kunnen worden: Bouwsteen A gaat over het invoeren van een eigen
bijdrage, Bouwsteen B is gebaseerd op de fundamentele vraag van de rol van gemeenten in de
uitvoering van de Jeugdwet en Bouwsteen C gaat over het uitvoeringsniveau voor specifieke delen van
de Jeugdwet.
Bouwsteen A. Invoeren eigen bijdrage
Bij de invoering van de eigen bijdrage ligt niet de nadruk op kostenbeheersing (al leert de ervaring dat
mensen door een eigen bijdrage vaker afzien van zorg), maar op het genereren van extra inkomsten
voor gemeenten om de jeugdhulp mee te bekostigen. Als gekozen wordt voor een eigen bijdrage past
de inkomensafhankelijke variant beter bij de beleidsfilosofie achter Jeugdwet dan een vaste eigen
bijdrage. Daarnaast is het raadzaam zware vormen van zorg en zorg geleverd door het wijkteam uit te

12 Dit betreft dus niet verwijzingen door de GI. In dat geval heeft de rechter immers bepaald dat de

veiligheid van het kind of de omgeving in het geding is, dus deze kinderen vallen sowieso binnen de
reikwijdte van een dergelijke Jeugdwet.

16

sluiten van een eigen bijdrage. De verwachte netto besparing op basis van een eigen bijdrage is 114 tot
282 miljoen euro.
De bouwsteen van een eigen bijdrage kan gecombineerd worden met de meeste andere scenario’s en
maatregelen. Bij een smallere afbakening van de Jeugdwet zal de opbrengst wel lager zijn.
Bouwsteen B. Verregaande verplichting tot uniformering
Deze bouwsteen gaat uit van het beperken van de uitvoeringsvrijheid die gemeenten hebben door
verregaande standaardisering en uniformering in de uitvoering van het Jeugdstelsel, vanuit het
perspectief dat de Rijksoverheid de primaire (eind)verantwoordelijkheid draagt voor het functioneren
van het Jeugdstelsel. Dit kan leiden tot hogere doelmatigheid. In dit geval is het passend om een ander
financieringsinstrument te kiezen want financiering via het gemeentefonds veronderstelt dat
gemeenten voldoende ruimte en vermogen hebben om zelf keuzes te kunnen maken. Een specifieke
uitkering – waarmee het financiele risico overgaat naar het Rijk – ligt dan voor de hand. Er zijn ook
lichtere opties denkbaar, waarbij gemeenten aangemoedigd worden verder te uniformeren door de
uitvoeringsvarianten verder uit te werken en te standaardiseren. Een verregaande vorm van
uniformering van uitvoeringsvarianten kan 114 tot 325 miljoen euro besparen aan coordinatiekosten.
Bouwsteen C. Centralisatie van delen van de jeugdhulp
Bij het normeren van de uitgaven in scenario 3 zal in de praktijk een gemeente nee moeten verkopen
als het budget is uitgeput, of er zelf uit de gemeentelijke middelen bijleggen. Een dergelijke aanpak zal
niet goed uitvoerbaar zijn bij de zwaardere en meer complexe jeugdhulp. Daar past mogelijk een meer
centrale wijze van bekostiging en inkoop. Delen van jeugdhulp kunnen landelijk ingekocht worden, in
het bijzonder alle specialistische jeugdzorg of jeugd-ggz. Dit leidt vooral tot een verschuiving van
kosten, maar kan vanwege verminderde coordinatiekosten een besparing van 35 tot 70 miljoen euro
opleveren, waarbij de verwachting van toegenomen zorggebruik en dito kosten in de specialistische
jeugdhulp vanwege afwentelgedrag niet is berekend.

3.3 Budgettaire benadering: benchmark en normbedrag om hoogte
compensatie te bepalen
In aanvulling op de hiervoor geschetste scenario’s en bouwstenen is een benadering ingebracht die een
alternatief uitwerkt in de situatie waarin “het definieren en afbakenen van het beoogde
voorzieningenniveau niet mogelijk of wenselijk wordt geacht en de beheersing van de uitgaven wordt
gezocht in het normeren van het bedrag dat de gemeenten geacht worden maximaal uit te geven.”
In strikte zin past deze benadering niet binnen de taakopdracht aan de stuurgroep - die immers ziet op
het uitwerken van maatregelen met het doel de uitgaven aan de jeugdzorg te beperken en het stelsel
beter beheersbaar te maken. Geconcludeerd is echter dat deze variant in de voorbereidingen van de
nieuwe regeerperiode mogelijk op tafel komt in het kader van een politiek-bestuurlijke weging inzake
de hoogte van de compensatie die van rijkswege moet worden toegekend om de tekorten in de
gemeentelijke uitgaven aan Jeugdzorg (al dan niet volledig) te beperken.
In dat licht is het zinvol te schetsen welke elementen een rol spelen bij de afweging over de
wenselijkheid, haalbaarheid en kans op succes van deze variant in het licht van een beheersbaar
Jeugdstelsel. Daartoe wordt in dit onderdeel eerst aangeven wat de kernpunten van deze benadering
zijn en zijn vervolgens welke overwegingen van belang zijn bij het al dan niet inzetten ervan.
Bijdrage gemeentefonds op basis van een benchmark
De gekozen benadering gaat uit van een benchmark waarbij de spreiding in de procentuele tekorten
tussen gemeenten in kaart is gebracht. Daarbij wordt aangenomen dat het (nog) niet goed mogelijk is
om het gewenste voorzieningenniveau - gegeven een politieke keuze over de reikwijdte van de

17

Jeugdwet - naar hoogte en duur te bepalen. Daarom zoekt deze benadering de noodzakelijke
beheersing van de uitgaven in het kader van de jeugdwet in het begrenzen van het beschikbaar te
stellen macrobudget, waarmee het voorzieningenniveau per gemeente volgt uit de omvang van het hen
ter beschikking staande budget. Als bedragen en keuzes voor gemeenten aan de voorkant beperkt
worden, ligt een specifieke uitkering meer voor de hand dan bekostiging via de Algemene Uitkering.
Kernvraag daarbij is wat gegeven de huidige tekorten op de gemeentelijke uitgaven een passende
norm per jongere zou kunnen zijn om te bepalen tot welk bedrag de gemeenten moeten worden
gecompenseerd. Hiertoe zijn in deze benadering drie varianten geschetst. Voor al deze varianten geldt
dat er een compensatiebedrag resteert. Er zal dus altijd geld bij moeten. De omvang van het bedrag
hangt af van de aanvullende maatregelen die worden getroffen.
De eerste variant gaat uit van de structurele tekorten die door AEF zijn berekend voor het jaar 2019. In
het rapport Stelsel in Groei zijn die geschat op rond de 1,7 miljard euro waarin zowel de kosten voor
individuele voorzieningen als die voor toegang en intensiveringen in lokale teams en voorliggend veld
zijn meegenomen. Door uit te gaan van terugdringen van de kosten van gemeenten tot het mediane
bedrag (bepaald aan de hand van een benchmark) wordt het bedrag van de compensatie berekend.
De tweede variant gaat net als de eerste uit van het door AEF becijferde tekort. Aan deze variant is een
aantal mogelijke maatregelen toegevoegd die beogen de sturingsmogelijkheden van gemeenten te
versterken. Hierbij wordt verondersteld dat deze maatregelen-mix ertoe leidt dat gemeenten het
structurele tekort per jongere kunnen terugdringen tot het laagste kwartiel van de benchmark.13 Het
becijferde benodigde compensatiebedrag wordt gebaseerd op dit aldus vastgestelde normbedrag en
valt navenant lager uit. Er kan ook gekozen worden voor een ander percentiel. 14
De derde variant heeft als uitgangspunt dat het voorzieningenniveau wordt ingeperkt tot het niveau
voorafgaand aan de decentralisatie, in combinatie met meer centrale sturing door het Rijk en sterkere
afbakening van de jeugdhulpplicht. Door de kosten en het voorzieningenniveau bij aanvang van de
decentralisatie te corrigeren voor de trendmatige ontwikkeling van het aantal jongeren en de
structurele zorgvraag als geraamd door het CPB, is becijferd op welk bedrag het macrobudget had
moeten uitkomen in 2019. Daarbij zijn verschillende keuzes mogelijk ten aanzien van de componenten
die worden meegenomen in de trendmatige ontwikkeling. Het tekort ten opzichte van het
daadwerkelijk in 2019 beschikbare budget wordt gecompenseerd. In deze variant ligt de compensatie
vanuit het Rijk lager dan in beide voorgaande varianten.
Overwegingen bij deze benadering
De kostenstijging en onderliggende knelpunten in het jeugdstelsel maken duidelijk dat een structurele
oplossing alleen kan worden bereikt wanneer de volgende drie knoppen in samenhang met elkaar
worden bezien:
• Maatregelen die het gebruik en de kosten van jeugdzorg kunnen beperken
• Maatregelen die de sturingsmogelijkheden van gemeenten versterken
• Het beschikbaar stellen voldoende budget om de structureel noodzakelijke kosten te dekken
Uitgangspunt in de benadering van het te compenseren bedrag op basis van een normbedrag - al dan
niet (in de eerste variant niet, in de twee andere wel) in combinatie met een mix van
(doelmatigheids)maatregelen - is dat gemeenten bij de uitvoering van de Jeugdwet in staat zijn te
13 Het laagste kwartiel is procentuele tekort waar 25% van de gemeenten onder zit.
14 Afhankelijk van het gekozen percentiel en de precieze benadering kan er berekend worden hoeveel

de kosten dalen wanneer het de gemeenten lukt om hun tekorten terug te brengen tot de gekozen norm.
Deze berekening is hier niet opgenomen omdat de uitkomst afhangt van de onderliggende aannames, en
de berekening en aannames in dit traject niet met de betrokken partijen afgewogen zijn. Dit kan
onderdeel zijn van de Ontwikkelagenda die in de volgende paragraaf geïntroduceerd wordt.

18

sturen op het totaal van de kosten. Het jeugdstelsel heeft echter een aantal kenmerken die moeten
worden gewogen om te bepalen of de uitgangspunten die in deze budgettaire benadering zijn
gehanteerd, voldoende valide zijn om als basis te dienen voor het bepalen van de benodigde
budgettaire compensatie. Vastgesteld kan worden dat er aanzienlijke verschillen tussen gemeenten
zijn in de uitvoering van de Jeugdwet en dat deze een vindplaats vormen voor een versterkt lerend
vermogen en - in combinatie met inhoudelijke, kwantitatief gevalideerde maatregelen - kunnen leiden
tot een significante besparing. Daaruit voortvloeiende verschillen in kosten tussen gemeenten kunnen
echter niet volledig worden toegeschreven aan praktijkvariatie, zij vloeien deels voort uit factoren die
hierna worden genoemd. Een ander aandachtspunt bij deze benadering is dat er ook niet alleen
gekeken moet worden naar gemeenten die financieel goed uitkomen, maar ook naar inhoudelijke
effecten hiervan. De financiele beheersbaarheid bij deze gemeenten heeft mogelijk immers keerzijden,
zoals langere wachtlijsten.
De verschillende verwijsroutes bemoeilijken gemeentelijke sturing op kosten
Het jeugdstelsel kent verschillende toegangspoorten: de inzet van jeugdzorg loopt deels via de
gemeenten, deels via de medische verwijsroute en deels via de gecertificeerde instellingen. Op basis
van gegevens over 201915 kan worden geconstateerd dat voor Nederland als geheel de verwijsstromen
voor 32,5% via de gemeenten gaan, dat de medische verwijsroute ca. 42,5% voor rekening neemt
(grotendeels huisartsen en daarnaast jeugdartsen en medisch specialisten) en dat 9,5% via de GI’s
loopt. Daarnaast kent bijna 11,6% van de door de gemeente bekostigde jeugdhulp geen verwijzer en is
een zeer beperkt percentage onbekend. De percentages verschillen per gemeente, maar nergens
overstijgt het aandeel van de gemeentelijke toegang de 50%. Het principe dat wie betaalt, ook bepaalt
en dus eerst-verantwoordelijke is voor het beheersen van de uitgaven, is gegeven de wijze waarop het
jeugdstelsel is ingericht niet onverkort van toepassing.
Verschillen in relatieve tekorten tussen gemeenten hangen ook samen met exogene factoren
Het in kaart brengen van de verschillen tussen gemeenten in de tekorten per jongere en het daarop
loslaten van een benchmark om te bepalen wat als een redelijk normbedrag mag worden beschouwd,
veronderstelt dat de verschillen tussen gemeenten zijn terug te voeren op verschillen in beleidskeuzes
en doelmatigheid bij de uitvoering van de Jeugdwet. Naast wat hier boven is opgemerkt, blijft buiten
beschouwing dat een deel van die verschillen samenhangt met exogene factoren als
sociaaleconomische structuur en/of historisch gegroeide patronen van zorggebruik. Als de verdeling
van het te compenseren tekort onvoldoende rekening houdt met deze specifieke kenmerken zal
weliswaar het tekort over de hele linie bij de gemeenten afnemen, maar is het aannemelijk dat
gemeenten met tekorten boven de benchmark dit tekort niet kunnen opvangen met het voor hen
beschikbare compensatiebedrag.16
Aangrijpingspunt voor sturing: begrenzen van voorzieningen of juist doelgroepen
In alle varianten wordt het beoogde voorzieningenniveau genormeerd via het budget, vanuit de
aanname dat dit langs de lijnen van de inhoud vrijwel niet mogelijk is. Door in de eerste variant alleen
de hoogte van de compensatie te bepalen, wordt de beheersbaarheid van het stelsel (vrijwel) niet
versterkt. Ook in de twee andere varianten is normering het uitgangspunt. Inhoudelijke
aangrijpingspunten om te bepalen welk voorzieningenniveau gemeenten in het kader van de Jeugdwet
moeten aanbieden, zijn ondergeschikt aan de budgettaire normering. Gewogen moet worden of deze
vorm van begrenzing van de Jeugdwet de sturingsmogelijkheden van gemeenten het meest effectief
versterkt. Het begrenzen van de reikwijdte van de Jeugdwet door het expliciteren welke doelgroepen
in elk geval moeten worden bereikt, biedt mogelijk meer handvatten voor effectieve sturing. Het
beginsel van “ 1 gezin, 1 plan, 1 regisseur” is immers gebaseerd op het samenhang inzetten van
deze cijfers zijn ontleend aan CBS Statline en IV3 data en worden o.m. gehanteerd in de gemeentelijke
visitatietrajecten van de Visitatiecommissie Financiële Beheersbaarheid Sociaal Domein
16
onderzoek van It’s public “Benchmark tekorten jeugdzorg” dd 30 maart 2021 laat zien dat er geen duidelijk verband
is tussen inkomsten per jeugdige in het gemeentefonds en het tekort op jeugd
15

19

voorzieningen op grond van de Jeugdwet teneinde de meest kwetsbare jongeren steun te bieden bij het
opgroeien tot zelfredzame volwassenen.
Begrenzing via het budget minder geschikt voor complexe zorg
In aanvulling op het voorgaande punt moet worden onderkend dat bij het normeren van de uitgaven
via een benchmark gemeenten in de praktijk nee moeten verkopen wanneer hun jeugdbudget is
uitgeput, dan wel middelen moeten inzetten die ten koste gaan van andere gemeentelijke prioriteiten.
Juist bij de zwaardere en meer complexe jeugdhulp is een dergelijke aanpak maatschappelijk moeilijk
aanvaardbaar waardoor een andere manier van bekostiging onvermijdelijk wordt. Dat zal echter zijn
weerslag hebben op de kostenverschillen tussen gemeenten en daarmee op het te bepalen normbedrag
per jongere. In de ingebrachte budgettaire benadering is dit niet verwerkt waardoor het normbedrag
mogelijk op onjuiste aannames berust. Het bekostigen van complexe jeugdzorg legt namelijk - hoewel
in volume beperkter dan ambulante hulp - een soms onevenredig beslag op gemeentelijke middelen,
wat vooral in de kleinere gemeenten tot moeilijk beheersbare kosten leidt.

3.4 Ontwikkelagenda
Het uitgangspunt van de opdracht is om maatregelen uit te werken met het doel de uitgaven aan de
jeugdzorg te beperken en het stelsel beheersbaar te maken omdat sprake is van een zeer omvangrijk
tekort. Daartoe zijn in het volgende hoofdstuk op verschillende thema’s maatregelen geformuleerd die
met elkaar moeten bijdragen aan een inhoudelijk beter functionerend en financieel meer beheersbaar
jeugdstelsel. Aan een deel van die maatregelen is een inschatting van de daarmee te behalen
(bandbreedte van) besparingen gekoppeld, maar in de zeer beperkte doorlooptijd van deze opdracht is
het niet mogelijk gebleken te valideren of deze inschattingen voldoende robuust zijn om hierop in dit
stadium al een totaal te bereiken besparingsbedrag te baseren.
In de komende tijd behoeven deze maatregelen verdere overdenking en uitwerking, onder meer ter
onderbouwing van de omvang van het besparingspotentieel, de implicaties die zij in de uitvoering
(kunnen) hebben en de relevante afhankelijkheden en randvoorwaarden. Bovenal geldt dat zij in
meerderheid niet direct na implementatie effect sorteren, maar veeleer pas na verloop van tijd daarop
uitzicht bieden. De facto zijn er geen quick wins die op korte termijn tot (substantiele) besparingen
leiden. De verdiepingsslag die nodig is, vraagt in de uitwerkingsfase om een financiele overbrugging tot
het moment waarop structurele besparingen zijn bereikt.
Dit pleit voor een gezamenlijke Ontwikkelagenda van Rijk en gemeenten die een gezamenlijke
veranderstrategie definieert met daaraan verbonden doelstellingen en te bereiken resultaten. Deze
Ontwikkelagenda impliceert tevens dat een keuze is gemaakt ten aanzien van de in Hoofdstuk 2
geschetste fundamentele keuzes en de hoofdscenario’s- en aanvullende bouwstenen van Hoofdstuk 3.
Een randvoorwaarde voor een functionerende Ontwikkelagenda is dat in de tussentijd gemeenten
tegemoetgekomen worden in hun acute financiele problemen en dat ook partijen buiten het jeugdveld
hierbij moeten worden betrokken, in ieder geval het onderwijs.
Deze Ontwikkelagenda zou zich moeten richten op drie perspectieven:
• Verbeteren van sturingsmogelijkheden van de gemeenten zijn no regret interventies (o.a.
betere sturing op de kwaliteit en doelmatigheid van het aanbod, versterken van de grip op
kosten)
• Effectueren van geïdentificeerde besparingsmaatregelen, processen die zorgvuldig gelopen
moeten worden om te voorkomen dat de beleidsvrijheid in het geding komt door de
uitvoeringsvrijheid te beperken (zoals terugdringen van administratieve lasten en nietdoeltreffende praktijkvariatie, evidence based onderbouwen van effectieve interventies,
kennisuitwisseling)

20

•

Versnellen en verduurzamen van de transformatie (o.a. het versterken van de beweging naar
normaliseren van - lichte en meestal enkelvoudige - vraagstukken rond opgroeien en
opvoeden, het terugdringen van de verblijfsfunctie en het versterken van de
effectiviteit/professionaliteit van het gehele aanbod).

Naast de inhoudelijke uitwerking van deze perspectieven moet onderdeel van de Ontwikkelagenda zijn
dat meer mogelijkheden gecreeerd worden voor gemeenten om op deze punten van elkaar te leren. De
eerste stap in de Ontwikkelagenda is het gezamenlijk vaststellen en prioriteren van de doelen en het
afspreken van een tijdspad voor de uitwerking.
De in dit hoofdstuk opgenomen thema’s en de in de bijlage opgenomen maatregelen maken een
inherent onderdeel uit van de Ontwikkelagenda. Deze voorziet in voldoende checks and balances om te
bevorderen dat de noodzakelijke veranderingen concreet en voortvarend beslag krijgen. Daarbij hoort
een meerjarig financieel kader en een ondersteuningsaanbod dat voldoende ruimte biedt om de
beoogde inhoudelijke veranderingen en noodzakelijke financiele beheersbaarheid zo snel als mogelijk
gestalte te geven.

21

4 Maatregelen per thema

Er zijn verschillende maatregelen denkbaar die de doelmatigheid en doeltreffendheid van de
Jeugdwet bevorderen
Er zijn op verschillende thema’s maatregelen te bedenken die de Jeugdwet beheersbaarder maken,
naast de fundamentele vragen die hiervoor besproken zijn. Deze maatregelen zijn hieronder per thema
beschreven.
De besparingen die bij maatregelen zijn opgenomen zijn eerste inschattingen en moeten
geverifieerd worden voordat een maatregel doorgevoerd wordt
De Raad van State beveelt aan dat wetgeving en interbestuurlijke afspraken over decentralisaties in de
toekomst beter worden voorbereid door preciezer de te bereiken resultaten vast te leggen en
gedegener afspraken te maken over bestuurskracht, uitvoeringskracht en financiele middelen. 17 In lijn
met dat advies geldt voor alle maatregelen in dit rapport dat de financiele en kwalitatieve effecten
uitgebreider onderzocht moeten worden voor de maatregelen ingevoerd worden.
Waar mogelijk is een inschatting gemaakt van de netto besparing die een maatregel kan opleveren. De
bedragen die in de tekst zijn opgenomen zijn de structurele netto besparingen per jaar die naar
verwachting bereikt kunnen worden met de maatregelen. In de meeste gevallen is deze besparing pas
na enkele jaren van toepassing, omdat invoering van de maatregel tijd kost en omdat sommige
maatregelen in de eerste jaren extra investeringen vragen.
In de fiches in Bijlage B is de onderbouwing voor de besparingen opgenomen. De bedragen zijn een
eerste inschatting op basis van aannames die niet allemaal getoetst zijn. In veel gevallen is de grootte
van de besparing dus nog onzeker, en kan deze hoger of lager uitvallen of helemaal wegvallen bij
nadere toetsing. Er is waar mogelijk rekening gehouden met de verschillende positieve en negatieve
financiele effecten die een maatregel heeft, maar niet al deze effecten konden gekwantificeerd worden.
Het is dus noodzakelijk dat de potentiele besparingen grondiger onderzocht voordat er besloten wordt
over de invoering van maatregelen. Het CPB heeft geen plausibiliteitstoets op de financiele effecten
kunnen doen.
De financiele inschattingen van maatregelen kunnen niet zonder meer bij elkaar opgeteld worden,
aangezien maatregelen ook effect op elkaar kunnen hebben. In Bijlage B is een overzicht opgenomen
van welke de maatregelen naar verwachting met elkaar interfereren.

17 Voorlichting van de Afdeling Advisering van de Raad van State (de Afdeling) 24 maart jl.

22

4.1 Sturen op kwaliteit van aanbieders
Sturing op de kwaliteit van aanbieders baseren op landelijke kwaliteitsnormen
Gemeenten stellen hun eigen eisen aan zorgaanbieders in hun inkoopprocedures18. Er zit veel variatie
in de contracteisen tussen gemeenten en in de mate waarin gemeenten contractmanagement
uitvoeren. Door landelijke eisen in te voeren kunnen gemeenten via hun contractvoorwaarden beter
minimale eisen afdwingen inzake de kwaliteit van zorg en bedrijfsvoering van aanbieders. Verder
maakt dit het mogelijk d.m.v. contractmanagement ook tijdens de doorlooptijd van contracten de
kwaliteit van zorg te volgen. Het wetsvoorstel Maatschappelijk Verantwoord Inkopen voorziet in
kwaliteitseisen die gemeenten aan aanbieders kunnenstellen. Deze kwaliteitseisen aan zowel
aanbieders als professionals verdienen verdere uitwerking.
De eisen aan partijen die toe willen treden als jeugdzorgaanbieder moeten worden versterkt en
geëxpliciteerd
Op landelijk niveau worden aan toetreders op de jeugdhulpmarkt geen eisen gesteld. Ondanks de
bevoegdheid die gemeenten hebben om in hun inkoopvoorwaarden eisen op te nemen die het mogelijk
maken mede op kwaliteit te selecteren, is dit in de praktijk lastig toepasbaar. In de afgelopen jaren zijn
veel nieuwe zorgaanbieders tot de markt toegetreden. Door landelijke toetredingseisen vast te stellen
voor jeugdzorgaanbieders is het voor gemeenten gemakkelijker om jeugdhulp in te kopen bij
aanbieders die voldoen aan een landelijk bepaald basisniveau op het gebied van kwaliteit, registraties,
clientgerichtheid en deskundigheidsbevordering. Deze maatregel is uitgewerkt in Bijlage B.5. Het
levert een kwaliteitsvoordeel op, maar de netto besparing is lastig kwantitatief te duiden. Het is
onduidelijk wat de effecten zijn van het invoeren van landelijke toetredingseisen voor de
administratieve lasten. Het Rijk kan daarnaast gemeenten en aanbieders ondersteunen door de Wtza
te verbreden naar het gemeentelijk domein zodat voor alle zorgaanbieders dezelfde eisen worden
gesteld door het Rijk, gemeenten, zorgverzekeraars en zorgkantoren. Eerder is besloten dit niet te
doen, onder andere omdat de kwaliteitseisen niet enorm verschilden van wat er al aan kwaliteitseisen
aan jeugdhulpaanbieders werd gesteld.19
Gemeenten kunnen daarnaast door tariefdifferentiatie rekening houden met verschillen tussen
aanbieders
In de hoogte van de tarieven wordt lang niet altijd onderscheid gemaakt tussen aanbieders die alleen
eenvoudige hulp verlenen of aanbieders die ook zware specialistische expertise aanbieden in een
intramurale context. Kleinere aanbieders leveren vaak alleen de basiszorg, hebben relatief weinig
overhead en maken gebruik van jonge medewerkers. Specialistische aanbieders hebben vaak veel
overhead, werken met meer ervaren krachten en moeten ook de hoger opgeleide experts die de
medewerkers begeleiden uit het tarief betalen. Door het ontbreken van tariefdifferentiatie is het
mogelijk voor aanbieders van enkelvoudige, vaak ambulante hulp om hogere marges te behalen dan
aanbieders van soortgelijke zorgvormen in een andere setting. Om aan deze ongewenste situatie een
einde te maken is inmiddels een AmvB in voorbereiding die een basis biedt om te differentieren in de
tariefstelling. Door tariefdifferentiatie dwingend voor te schrijven sluiten tarieven beter aan bij de
kosten van verschillende typen zorgaanbieders. Daardoor wordt niet langer relatief meer betaald voor
enkelvoudige zorg en kunnen gespecialiseerde aanbieders een voor hun situatie passender tarief
factureren. Een risico van deze maatregel is dat prikkels om te transformeren en innoveren kunnen
wegvallen. Het financiele effect hiervan kan nu niet worden berekend. Deze maatregel die deze
praktijk kan versterken is uitgewerkt in Bijlage B.6 en levert naar verwachting 24 miljoen euro op.

18 het wetsvoorstel ‘maatschappelijk verantwoord inkopen Jeugdwet en Wmo 2015’, dat waarschijnlijk

binnenkort naar de Tweede Kamer gaat, wijzigt de Jeugdwet en de Wmo 2015 zo, dat eenvoudigere
aanbestedingsprocedures worden gefaciliteerd
19 Er loopt een traject vanuit VWS om administratieve lasten te verminderen, onder leiding van de

Speciaal Adviseur Administratieve Lasten

23

4.2 Sturen op effectieve interventies
Een tweede manier om inhoudelijk te sturen is op het niveau van interventies
Inhoudelijk sturen op jeugdzorg is niet eenvoudig omdat resultaten moeilijk meetbaar zijn.
Interventies proberen het welzijn van jeugdigen te verhogen, maar voor welzijn is geen absolute maat.
Daarnaast hangt welzijn af van allerlei factoren in het leven van een jongere, en is op casusniveau vaak
niet duidelijk welke ontwikkeling door een interventie komt en welke door andere factoren. Ten slotte
is niet bekend hoe een jongere zich zonder de interventie had ontwikkeld. Het is wel mogelijk om te
onderzoeken of een interventie gemiddeld genomen een positief effect heeft, door te kijken naar
grotere groepen jeugdigen die de interventie krijgen.
Er worden veel interventies ingezet die niet bewezen effectief zijn, en zelfs interventies
waarvan vermoed wordt dat ze geen effect hebben
Van slechts een klein deel van de interventies is met goed onderbouwd onderzoek aangetoond dat ze
een positief effect hebben (schattingen varieren van 3% tot 10%). Van een beperkt aantal interventies
bestaat het beeld dat zij geen effect hebben of zelfs schadelijk zijn. In theorie is het denkbaar dat vanuit
de Jeugdwet alleen bewezen effectieve interventies worden ingezet. Omdat het aantal bewezen
effectieve interventies zeer beperkt is, zou dit echter inhoudelijk grote problemen veroorzaken.
Een lichtere variant van maatregel is om interventies uit te sluiten waarvan bekend is dat ze
geen effect hebben
Het uitsluiten van alleen de interventies die vermoedelijk contra-effectief zijn verkleint het risico dat er
waardevolle interventies worden uitgesloten. Dit kan op landelijk niveau, of door individuele
gemeenten uitgevoerd worden. Deze maatregel is uitgewerkt in Bijlage B.7. Ook zonder invoering van
deze maatregel kunnen gemeenten waar mogelijk een niet-bewezen interventie vervangen door een
bewezen interventies. In Bijlage B.8 is een maatregel uitgewerkt over het terugdringen van tekorten
door zaken vanuit de Jeugdwet niet meer te doen, hierin komt ook de afbakening met het onderwijs
aan de orde. De financiele effecten van deze beide maatregelen zijn niet berekend.
Een no-regret optie die deze maatregelen versterkt is om te investeren in onderzoek naar de
effectiviteit van interventies
Van de interventies waarvan nog niet is bewezen of ze werken is het belangrijk om resultaten continu
te monitoren en onderzoek te blijven doen naar de effectiviteit en uitvoerbaarheid van interventies. De
interventies kunnen afgezet worden tegen bewezen effectieve interventies of tegenover ‘niets doen’.
Deze onderzoeken kunnen zowel door het Rijk of door gemeenten worden uitgezet.
De bovenstaande maatregelen zijn ook specifiek op preventieve interventies toe te passen
De meeste preventieve interventies vallen in de categorie niet-bewezen interventies, omdat het vaak
lastig is om de effectiviteit van preventieve activiteiten te onderzoeken. Onderzoek en monitoring
kunnen ervoor zorgen dat hier toch inzicht in komt.

4.3 Duur van traject en uitstroom
Uitstroom van jeugdigen in hulp blijft achter, trajectduur en kosten per jaar nemen toe
Conclusies uit ‘Stelsel in groei’ zijn dat de instroom van jeugdhulp sinds 2015 redelijk stabiel blijft, maar
dat de uitstroom consequent achterblijft. Het aantal unieke clienten stijgt gemiddeld met 3,3% per jaar,
in totaal een stijging van 16% tussen 2015 en 2019. De groei van de kosten wordt versterkt doordat de
kosten per client per jaar stijgen. Dat leidt tot een extra groei van 16% in de kosten sinds 2015. AEF
heeft een verdiepende analyse uitgevoerd naar verschillen tussen doelgroepen en zorgvormen, deze is
opgenomen in Bijlage E. Daarin zijn grote verschillen te zien in de mate van gebruik tussen

24

zorgvormen. Er zijn grote verschillen tussen gemeenten, het aantal kinderen dat hulp krijgt varieert
van 4% tot 12%20.
Een besparing is mogelijk door bij (lichte) ambulante hulp uitstroom te bevorderen
De groei wordt voor iets minder dan de helft verklaard door een toename van ambulante hulp (+7%).
Jaarlijks stromen 194.000 kinderen in en 181.000 uit zorg. Ook loopt deze hulp aanmerkelijk langer
door. Deze verandering is te zien bij alle vormen van ambulante hulp – bij de wijkteams, bij hulp in het
netwerk (op school en thuis) en op de locatie van de aanbieder. Juist voor deze hulp is het aantal
aanbieders toegenomen en bieden veel wijkteams meer hulp dan voorheen. Gemeenten zijn ook extra
gaan inzetten op lichte hulp. ‘Stelsel in groei’ stelt dat veel lichte hulp niet vanzelfsprekend leidt tot
minder kinderen die uiteindelijk zwaardere hulp nodig hebben. De uitdaging is voor deze hulp en
begeleiding de uitstroom meer in balans te brengen met de instroom en nader onderzoek is nodig om
te bepalen hoe dit effectief te doen. Als we de groei van jeugdhulp weten af te vlakken, kan dit naar de
toekomst toe tot maximaal 187 miljoen euro structureel opleveren. Voor de berekening van dit bedrag
is ervan uitgegaan dat we erin slagen in- en uitstroom weer in balans te brengen, waardoor een
verdere stijging van kosten voorkomen wordt. De verschillende vormen van ambulante en
verblijfshulp liggen immers vaak in elkaars verlengde, en de verschillende vormen van hulp in de keten
moeten wel goed op elkaar aansluiten. Deze maatregel sluit aan bij inperking van de reikwijdte, (zie
Paragraaf 2.1) waarbij de effecten overlappen.
Gezinnen met kinderen in ambulante hulp hebben een hoger mediaan inkomen dan gezinnen
met jeugdigen in jeugdhulp met verblijf
Gezinnen met kinderen in ambulante hulp hebben een hoger (en stijgend) mediaan inkomen dan
gezinnen met jeugdigen in jeugdhulp met verblijf. Hierbij moet wel worden aangetekend dat het
mediane inkomen van deze groep nog steeds beneden het mediane inkomen in Nederland als geheel
ligt. Bij de ambulante jeugdhulp is te zien dat de instroom stijgt, ondanks een afname van criminaliteit
en armoede. Verder komt uit de analyse dat kinderen in kwetsbare (eenouder) gezinnen met lage
inkomens of bijstand over de jaren heen steeds langer in verblijf blijven. De in- en uitstroom bij
jeugdbescherming is juist in balans gebleven en de vraag naar jeugdreclassering neemt af.
Er is een dialoog nodig tussen gemeenten en aanbieders
Gemeenten proberen grip te krijgen op het zorgverbruik met verschillende bekostigingsmodellen en
contractvormen. Een samenhangende sturing daarbij is nodig, want uiteindelijk hangen zaken als
kwaliteit, duur, prijs, aantal clienten en intensiteit van de behandeling samen 21. Er moet rekening
gehouden worden met de financiele prikkels die een uitvoeringsvariant met zich meebrengt. Zo kan
inspanningsgerichte bekostiging (P*Q) financiele prikkels bevatten voor aanbieders om zorg te blijven
leveren- aanbieders die eerder afschalen zullen per client immers minder zorg leveren.
Inspanningsgerichte bekostiging werkt alleen bij strakke sturing, bijvoorbeeld via intensief
contractmanagement of via het benchmarken van gecontracteerde aanbieders. Bij een contracten met
vele aanbieders is sturen lastiger. Gemeenten kunnen ook een vast budget hanteren met de opdracht
zonder wachtlijsten te werken. Partijen sturen dan op doorlooptijden vanuit inhoudelijke
overwegingen, zoals wanneer goed goed genoeg is. De professional speelt hierbij een niet te
onderschatten rol, deze bepaalt in belangrijke mate of een behandeling start, doorgaat of stopt.
Succes staat of valt bij professioneel contractmanagement aan de kant van de gemeente. Belangrijk is
om vanuit inzicht in uitvoeringsvarianten te handelen. Daarop wordt verder ingegaan in Paragraaf 4.8
en 4.9 Zaken als ‘toenemende complexiteit’ van de vraag en effecten van personeelsverloop zijn hier
ook onderwerp van gesprek.

20 Bron: CBS
21 Hospers, 2020

25

Er zijn verschillende sturingsmogelijkheden om de behandelduur te beperken
Bijsturen kan door de reikwijdte te beperken, strenger te triageren in de toegang of een eigen bijdrage
te vragen aan ouders. Budgetplafonds worden eveneens ingezet om de hoeveelheid behandelingen te
beperken. Professionals maken geen andere keuzes dan zonder budgetplafond en op casusniveau blijkt
het lastiger harde keuzes te maken dan in het maken van beleid- al vroeg in het jaar zijn
budgetplafonds uitgenut.22
Een aanvullende optie is om te sturen op het normeren van de behandelduur voor ambulante hulp op
locatie van de aanbieders, zowel bij begeleiding als bij lichte ambulante JGGZ. De norm kan
bijvoorbeeld worden gebaseerd op de gemiddelde duur bij vergelijkbare aanbieders of op een vast
aantal behandelingen. Hiermee ontstaat een vast evaluatiemoment waarbij de behandeling wordt
afgerond ‘tenzij’. Het maakt alle partijen bewust dat er een moment komt dat het kind en het gezin zelf
verder gaan. Het helpt mogelijk ook om kinderen voor wie andere hulp nodig is tijdiger door te laten
stromen naar de juiste zorg. Nadere analyse is nodig om te bepalen voor welk maximum aantal
behandelingen dit ingevoerd wordt en voor welke zorgvormen deze maatregelen worden toegepast. .
Alternatieven in het gewone leven zijn niet altijd aanwezig
Kinderen die niet naar de kwetsbare thuissituatie terug kunnen, blijven op behandellocaties bij gebrek
aan alternatief. Afschalen in hulp is lastig doordat aanbieders in lichtere vormen van hulpverlening
niet altijd klaar zijn voor ‘moeilijke’ clienten. Daarnaast is er een gebrek aan huisvesting waardoor
jongeren in (verlengde) jeugdhulp blijven. Er zijn te weinig gezinshuizen of pleeggezinnen waar
kinderen langere tijd kunnen blijven. Binnen het brede sociaal domein kan er nog beter worden
ingespeeld op de hulpvraag van de ouder. Dit vraagt een nieuw soort vakmanschap bij professionals. In
het land zijn initiatieven bekend die navolging kunnen vinden om deze groep kinderen in een normale
situatie te laten opgroeien.

4.4 Versterken van de gemeentelijke toegang
Er zijn verschillende toegangsroutes voor de Jeugdwet: de gemeentelijke toegang (vaak via een lokaal
team), de medische route en de route op juridische gronden.23 In deze paragraaf bespreken we de
gemeentelijke toegang en in de volgende paragraaf de externe verwijsroutes.
De maatregelen uit Stelsel in Groei die raken aan de gemeentelijke toegang leveren beperkt
besparingen op
In het rapport ‘Stelsel in Groei’ zijn drie maatregelen uitgewerkt die aan de kwaliteit van de
gemeentelijke toegang raken:
• Het versterken van de kwaliteit van de toegang door de inzet van professionals met een SKJregistratie en/of professionals die specifiek zijn opgeleid voor de toegang,
• Het gebruiken van een afwegingskader in de toegang of equivalent,
• Directe hulpverlening door lokaal team.
De besparingen die voor deze maatregelen die uit het onderzoek komen zijn beperkt, maximaal 10
miljoen euro voor de directe hulpverlening door het lokale team, en naar verwachting geen besparing
voor de andere twee maatregelen.
Er zijn factoren aan te wijzen om de kwaliteit van de toegang te versterken
Lokale toegangsteams zijn echter wel een essentiele factor in de kwaliteit en de doeltreffendheid van
de in te zetten jeugdzorg. Een kwalitatief hoogwaardige toegangsfunctie, gebaseerd op een samenhang
in visie, inrichting en sturing op het lokale stelsel waarvan die toegang deel uitmaakt, versterkt de kans
22 Stelsel in groei, 2020
23 Verwijzingen via de rechter, het openbaar ministerie, de selectiefunctionaris, de inrichtingsarts of de

directeur van de justitiele jeugdinrichting rechters, jeugdbeschermers, jeugdreclasseerders en GI’s

26

op het inzetten van passende jeugdhulp en vermindert het risico van te snel doorverwijzen naar
specialistische (en daarmee ook vaker duurdere) zorgvormen. Het in samenhang brengen van
vroegsignalering en normaliseren zijn hierbij belangrijke factoren. Gemeenten hebben hun toegang op
zeer diverse manieren georganiseerd, maar uit onderzoek naar succesvolle organisatievormen blijkt
dat de sleutels voor succes - en daarmee een betere beheersing van de uitgaven - liggen in een
combinatie van de volgende factoren:
• Langdurige samenwerking met maatschappelijke partners in het voorveld;
• Een toegang die altijd ook zelf licht ambulante ondersteuning biedt;
• Een toegang georganiseerd dichtbij vindplaatsen als huisartsen en scholen;
• Een toegang in een netwerkmodel samen met specialistische hulp en met korte lijnen;
• Er werken hoog opgeleide specialisten die samen generalistisch kunnen werken. Specialisten
die zoveel mogelijk oplossingen in de directe leefomgeving van kind en gezin zoeken,
waardoor ze onnodige doorverwijzingen naar de duurdere specialistische hulp weten te
voorkomen; en
• Investeren in preventie en vroegsignalering samen met de maatschappelijke partners in het
voorveld (POH, school (maatschappelijk werk), sportverenigingen, JGZ)
Dit blijkt ook uit het praktijkvoorbeeld in Utrecht dat in Bijlage C uitgewerkt is.

4.5 Externe verwijsroutes
Door externe verwijsroutes krijgen gemeenten moeilijk grip op een deel van de
jeugdzorgkosten
Naast de gemeentelijke toegang kan jeugdzorg ingezet worden via medische verwijzers (huisartsen,
jeugdartsen en medisch specialisten) en via rechters, jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders en
GI’s24. Externe verwijzers zijn in de afgelopen jaren door de meeste gemeenten erkend als waardevolle
partners, maar gemeenten geven ook aan door de externe verwijzers minder sturing en zicht te hebben
op de inzet van jeugdhulp. Deze externe verwijzers kunnen namelijk doorverwijzen naar jeugdzorg,
terwijl de kosten voor rekening van de gemeente komen. Er kan overwogen worden om gemeenten
niet te laten betalen voor zorg die extern wordt doorverwezen, of om sluitende afspraken te maken
tussen gemeenten en verwijzers. Deze tweede optie moet nog verder onderzocht worden. Het
inperken van de verwijsbevoegdheden van externe verwijsroutes geeft de gemeente meer
mogelijkheden om te sturen op de inzet van kosteneffectieve zorg. Hieronder beschouwen we eerst de
medische verwijsroute en dan de verwijzingen door gecertificeerde instellingen.
Naast onderstaande maatregelen is de afbakening van verantwoordelijkheden relevant
Voor we maatregelen bespreken die de verwijsroutes zelf aanpassen, gaan we in op een het alternatief:
het afbakenen van de Jeugdhulp zodat een deel van de externe verwijzingen niet meer voor rekening
van gemeenten komt. In Paragraaf 2.3 is het centraliseren van jeugd-ggz aan bod gekomen. Omdat veel
huisartsverwijzingen naar jeugdhulp met ggz te maken hebben, beperkt dit het aantal verwijzingen
waarvoor gemeenten wel betalen maar niet de inzet bepalen. Een vergelijkbare optie voor de GIverwijzingen is om de kosten voor hulp naar aanleiding van deze verwijzingen landelijk op te vangen,
in plaats van ze bij gemeenten neer te leggen. Dit leidt tot een kostenverschuiving en geen besparing,
maar verkleint het financiele risico van gemeenten. Deze maatregel is derhalve niet verder uitgewerkt.
Een maatregel die wel is uitgewerkt is om de volledige regie bij de gemeente te beleggen zodat zij meer
grip hebben op de verwijsstromen. Deze maatregel staat in Bijlage B.9. Een financiele besparing was
voor deze maatregel niet mogelijk om te berekenen, aangezien de effecten van deze maatregel moeilijk
te overzien zijn. In de volgende paragrafen zijn wel andere maatregelen uitgewerkt waaraan gedacht
kan worden om als gemeente meer grip de verwijsstromen te krijgen.

24 En daarnaast het OM, de selectiefunctionaris, de inrichtingsarts en de directeur van de JJI.

27

Externe verwijsroute: medische route
Een mogelijke maatregel is dat medische verwijzers niet meer direct naar jeugdhulp mogen
verwijzen
Deze maatregel houdt in dat medische verwijzers niet meer direct naar jeugdhulp mogen verwijzen.
Voordelen hiervan zijn dat de gemeente meer grip krijgt op de verwijsstromen en er meer
kosteneffectieve hulp kan worden ingezet. Wijkteams kunnen wellicht een meer integrale afweging
maken met generalistische medewerkers in de toegang. Hiervoor is echter extra capaciteit nodig bij
wijkteams om meer verwijzingen te doen, en zich te specialiseren in de relatie tussen somatische
klachten en mentale klachten. Bovendien zullen sommige van deze kinderen alsnog via de huisarts om
hulp komen vragen. Deze kinderen moeten dan een extra stap in het proces nemen, waardoor het
langer duurt voordat ze geholpen worden. Dit probleem is groter bij lokale teams waar wachtlijsten
zijn. Deze wachtlijsten kunnen ook verder oplopen dan in een systeem waarbij de toegangspoorten
verspreid zijn over verschillende wachtlijsten bij huisartsen. Deze maatregel is niet nader uitgewerkt
in een fiche omdat de negatieve gevolgen te groot zijn.
Een alternatieve maatregel is dat medische verwijzers enkel naar gecontracteerd aanbod
mogen verwijzen of dat gemeenten voorwaarden aan verwijzingen van medische verwijzers
kunnen stellen
Door gemeenten meer inspraak en controle te geven kan de samenwerking tussen gemeenten en
externe verwijzers geoptimaliseerd worden. Bijvoorbeeld door te organiseren dat externe verwijzers
alleen naar gecontracteerd aanbod mogen verwijzen, of door kwaliteitseisen te stellen aan medisch
specialisten of doorverwijzingen. Ook kan de regie van gemeenten vergroot worden door stappen in
het proces te integreren waarbij gemeenten goedkeuringen op herindicaties moeten doen. Dit leidt wel
tot hogere administratieve lasten. Deze maatregelen zijn uitgewerkt in Bijlage B.10, B.11 en B.12.
Verder kunnen gemeenten een praktijkondersteuner Jeugd inzetten bij huisartsen
Een POH-jeugd is onderdeel van een huisartsenpraktijk maar wordt door de gemeente betaald. De
POH’er kan lichte zorgvormen oppakken en verdient zichzelf daardoor meestal terug. Deze maatregel
is al eerder onderzocht in ‘Stelsel in Groei’ en levert naar verwachting 62 tot 87 miljoen euro op.

Externe verwijsroutes: drang- en dwang kader via GI’s of rechterlijke uitspraak
De GI-route is belangrijk voor het waarborgen van de veiligheid van kwetsbare kinderen
De GI-route is bedoeld om kinderen te beschermen die snel veiligheid nodig hebben in hun
thuissituatie. Gecertificeerde Instellingen kunnen zelf jeugdhulp inzetten in het gedwongen kader en
moeten hierbij op grond van de wet nu ook al afstemmen met gemeenten. Landelijk wordt gewerkt aan
een vereenvoudiging in de samenwerking tussen Jeugdbescherming, Veilig Thuis, Raad voor de
kinderbescherming, jeugdhulpregio en lokale toegang. In het belang van de veiligheid van kinderen en
jongeren met jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen is het nodig dat hulp en
bescherming sneller en meer in samenhang geboden worden. De inspecties hebben recent aangegeven
dat de GI’s vanuit hun wettelijke taak verantwoordelijk zijn voor de inzet van hulp om veiligheid te
borgen (en daarom verwijzer zijn) en heeft aangegeven dat de ruimte ligt in het eerder met elkaar
afstemmen (ook met het lokale team) over de in te zetten jeugdhulp zodat de afstemming niet ten
koste gaat van het sneller (en in samenhang) inzetten van jeugdhulp. Een maatregel is om de
jeugdbeschermingsketen te vereenvoudigen zodat hulp sneller en effectiever ingezet kan worden. Deze
maatregel is uitgewerkt in Bijlage B.13.
Verplichte afstemming tussen GI en de jeugdhulpregio bij complexe problematiek
Gelet op de aard van de hulp die via GI’s wordt ingezet is het in het belang van de jongeren dat met
name in complexe (gezins-)situaties betere afstemming over de in te zetten hulp plaats vindt. In de wet
is vastgelegd dat dit op gemeentelijke niveau gebeurt. In de praktijk is dit nog volop in ontwikkeling en
bovendien zeer divers. Verbetering kan worden bereikt door voor te schrijven dat over complexe

28

casuïstiek altijd op het niveau van de jeugdhulpregio afgestemd wordt in het regionale expertteam
waar alle regio’s over beschikken. De jeugdhulpregio bepaalt zelf wat onder complexe casuïstiek
verstaan wordt. Door ook de lokale toegang te laten aansluiten in het regionale expertteam kan een
bredere afweging gemaakt worden van passende hulp. Een maatregel om de samenwerking tussen
gemeenten en GI’s te laten verbeteren is uitgewerkt in Bijlage B.14. Naar aanleiding van de
berekeningen valt er geen besparing te verwachten van deze maatregel.
Rechters kunnen ook bepalen dat jeugdhulp ingezet wordt. Voor deze vorm van hulp geldt dat
gemeenten wel betalen maar niet bepalen- zij zijn immers verplicht de jeugdhulp te bieden die op basis
van rechterlijke uitspraken ingezet wordt. Er kan overwogen worden om de kosten hiervan niet bij
gemeenten te leggen. Deze maatregel is in dit traject niet verder uitgewerkt.

4.6 Inzet in domeinen aanpalend aan jeugdzorg
Jeugdhulp wordt soms ingezet terwijl de oplossing in andere domeinen ligt
Veel factoren die problemen in gezinnen veroorzaken, verergeren of in stand houden, zijn door
jeugdhulpverleners niet te beïnvloeden. Wanneer kinderen in de knel zitten wordt dan jeugdhulp
ingezet terwijl de echte oplossing in andere domeinen ligt, of in betere samenwerking daarmee. Het
gaat met name om kwesties als bestaanszekerheid (financiele zekerheid en huisvesting), volwassen
GGZ, complexe scheidingen en passend onderwijs. Door de samenwerking met die andere domeinen
(o.a. onderwijs-zorg en de verbeteragenda passend onderwijs) te versterken is minder inzet van
jeugdhulp nodig.
Binnen het huidige stelsel kunnen gemeenten ervoor kiezen om in andere domeinen in te
zetten bij jeugdhulpvragen
Gemeenten kunnen ervoor kiezen om meer te investeren in andere (gemeentelijke) domeinen om de
vraag naar jeugdzorg terug te dringen. Voorbeelden hiervan zijn het invoeren van maatwerkbudgetten
die breed ingezet kunnen worden en het inzetten van de Doorbraakmethode die door het IPW is
ontwikkeld. De maatregel over inzetten op bestaanszekerheid met onder andere deze methode is
uitgewerkt in Bijlage B.15 en levert naar verwachting 67,5- 135 miljoen euro op. Deze schatting is op
basis van verschillende aannames tot stand gekomen die niet geverifieerd zijn, waardoor de besparing
niet met zekerheid kan worden aangenomen.
Inzet in andere domeinen kan ook preventief werken om de vraag naar jeugdzorg te verlagen
Veel kinderen gedijen onvoldoende in de huidige context die de maatschappij hen biedt, waardoor
‘gewoon’ gedrag sneller dan voorheen buiten de bandbreedte van ‘het normaal’ valt, zowel op school
als thuis. Kinderen komen daardoor in de jeugdhulp terecht voor problemen die eigenlijk bij het
gewone opvoeden en opgroeien horen. Als deze vraagstukken in het dagelijks leven herkend zouden
worden als vragen die horen bij een bepaalde fase van het leven, een logisch gevolg zijn van
gebeurtenissen in het leven van kinderen of passen bij de diversiteit aan kinderen en gezinnen, dan
beperkt dit de instroom in de jeugdwet. Gemeenten en Rijk kunnen hiertoe investeren in het
versterken van het normale leven en veerkracht. Dit kan met een pakket aan maatregelen die zijn
uitgewerkt in Bijlage B.16. Het financiele effect is niet berekend. Flankerend daaraan is een breed
maatschappelijk debat te voeren over ‘het normaal’. In Bijlage B.17 is een maatregel opgenomen over
het voorkomen en verkorten van residentiele jeugdzorg door het normale leven te versterken. Dit leidt
tot een besparing van 200 tot 400 miljoen euro met een implementatietijd van vijf tot tien jaar. Ten
slotte is in Bijlage B.18 een maatregel opgenomen over het inzetten van informele steunfiguren, met
een maximale besparing van 26 tot 30 miljoen euro onder de voorwaarde dat er voldoende
steunfiguren beschikbaar zijn.
Er is een maatregel denkbaar over de inzet van volwassenen- GGZ
Bij een aanzienlijk deel van de jeugdhulp is de problematiek breder dan alleen de vraag van het kind.
Zo is, zowel in het vrijwillige als gedwongen kader, vaak sprake van GGZ-problemen bij de ouders.
Omdat de jeugdwet een open wet is en de situatie van het kind vraagt om ingrijpen, wordt eerder naar

29

de jeugdhulp gekeken dan naar hulpverleningsmogelijkheden voor ouders. In tegenstelling tot
jeugdhulp kunnen gemeenten niet zelf GGZ voor volwassenen inzetten. Mogelijke interventies zijn het
versterken van de samenwerking tussen gemeenten en zorgverzekeraars en het creeren van een
betaaltitel voor het consulteren van volwassenen- GGZ. Deze maatregel is uitgewerkt in Bijlage B.19,
het financiele effect is niet berekend.
Versterken van de samenwerking onderwijs - jeugdhulp
Er zijn diverse maatregelen denkbaar over het versterken van het pedagogisch klimaat thuis en op
school, gericht op inclusie van een bredere variatie aan kinderen en het versterken van beschermende
factoren. Hierbij kan de samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulp worden verbeterd door beter
uit te lijnen wat er in het onderwijs en wat er in de jeugdhulp wordt opgepakt (o.a. via met andere ogen
en de verbeteragenda passend onderwijs). Denk hierbij aan het voorkomen van thuiszitters, het bieden
van extra ondersteuning op school waardoor een kind niet naar speciaal onderwijs of een
jeugdhulpvoorziening (dagbesteding) hoeft.

4.7 Eigen bijdrage
In het onderzoek dat leidde tot het rapport ‘Stelsel in Groei’ is aangegeven dat het invoeren van
een eigen bijdrage het tekort met maximaal 0,8 tot 1,3 miljard euro zou kunnen verlagen
In het onderzoek naar de structurele tekorten voor jeugdhulp is onderzocht wat maximaal bespaard
kon worden door een inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor de Jeugdwet in te voeren. Daarbij is
uitgegaan van een eigen bijdrage die geldt voor alle soorten jeugdhulp, behalve voor jeugdreclassering
en jeugdbescherming. Op basis van inkomensgegevens en aannames over dagprijzen kwam daar een
gemiddelde eigen bijdrage van 3600 euro per jaar uit voor gezinnen die het gehele jaar jeugdhulp
ontvingen. In het kader van dit rapport zijn andere, mogelijk haalbare varianten van een eigen bijdrage
onderzocht, waarbij de maximale hoogte van de eigen bijdrage en de soorten zorg waar de eigen
bijdrage op van toepassing is, zijn aangepast. In alle gevallen betaalt de ouder of voogd een eigen
bijdrage, en is het bedrag nooit hoger dan de kosten van de ingezette ondersteuning.
Momenteel wordt voor geen enkele vorm van zorg aan jeugdigen een eigen bijdrage gevraagd
In de huidige systematiek kent de Jeugdwet geen eigen bijdrage. Ook voor zorg vanuit de Zvw, Wmo en
de Wlz aan jeugdigen onder de achttien wordt geen eigen bijdrage berekend of betaald. In het eerste
jaar van de Jeugdwet was er een ouderbijdrage met een vaste eigen bijdrage voor verblijfszorg, maar
deze is kort na de invoering onder meer op grond van inningsvraagstukken afgeschaft. Het heffen van
een eigen bijdrage in de jeugdwet is een breuk met alle zorgwetten in Nederland, waar jeugd is
uitgesloten van eigen risico, eigen bijdrage en kosten voor verzekering. Hieraan ligt het Internationaal
Verdrag van de Rechten van het Kind ten grondslag. Nimmer mag een kind noodzakelijke zorg ontzegd
worden omdat zijn ouders de eigen bijdrage niet betaalt. Hier dient bij de invoering van een eigen
bijdrage rekening mee gehouden te worden.
Het invoeren van een eigen bijdrage draagt bij aan de betaalbaarheid van de jeugdwet
Een eigen bijdrage leidt tot een besparing op de netto collectieve zorguitgaven. Het verhoogt de
inkomsten voor gemeenten. Een bijkomend effect kan zijn dat de zorgvraag geremd wordt. Wanneer
de eigen bijdrage er echter toe leidt dat noodzakelijke hulp voor een kind niet wordt ingeschakeld, kan
dit leiden tot ongewenste situaties voor het kind, de ouders en uiteindelijk ook de kosten van de zorg.
Uitgestelde zorg kan leiden tot zwaardere hulpvraag, stagnatie in de ontwikkeling van kinderen en
duurdere trajecten.
Sommige zorgvormen zijn meer geschikt om een eigen bijdrage over te heffen dan andere
Een eigen bijdrage is niet voor alle zorgvormen even passend. In dit rapport is een afweging gemaakt
over de uitvoerbaar en toepasbaarheid van een eigen bijdrage per zorgvorm. Hier is gekeken naar
aanpalende terreinen en zijn de zorgvormen vergeleken met soortgelijke zorg voor volwassenen. Op
basis hiervan zijn de basishulp (zorg binnen het wijkteam), crisiszorg, hulp met verblijf,

30

jeugdbescherming en jeugdreclassering in de uitgewerkte maatregelen uitgesloten van eigen bijdrage.
In Bijlage D is een overzicht van de hoofdzorgvormen opgenomen. Bij crisishulp past bijvoorbeeld een
eigen bijdrage niet omdat het gebruik ervan niet altijd de keuze is van het gezin zelf maar ingezet
wordt na meldingen van derden, zoals politie, arts en school. Dit is eveneens de reden waarom
jeugdbescherming en reclassering uitgesloten zijn.
De resterende zorgvormen zijn zorg op locatie van de aanbieder, daghulp op locatie en hulp in het
netwerk van de jeugdigen. Voor deze zorgvormen zijn drie varianten van eigen bijdragen uitgewerkt.
Het invoeren van een eigen bijdrage kan negatieve effecten hebben
Een eigen bijdrage kan negatieve effecten hebben, denk hierbij aan zorgmijding of stapeling van
zorgkosten. Een stapeling van zorgkosten uit verschillende wetten, zoals de Zvw en Wmo, kan leiden
tot een bedrag dat een gezin niet kan opbrengen. Het invoeren van een eigen bijdrage kan in specifieke
gevallen waar bijdrages stapelen een drempel vormen voor de toegankelijkheid van deze hulp en zorg.
Een inkomensonafhankelijke eigen bijdrage is eenvoudiger dan een inkomensafhankelijke
eigen bijdrage maar heeft inhoudelijk nadelen
Bij een inkomensafhankelijke eigen bijdrage wordt bij het bepalen van de maximale eigen bijdrage
rekening gehouden met de draagkracht van het gezin. De inkomensafhankelijke eigen bijdrage wordt
namelijk bepaald aan de hand van het (verzamel)inkomen van het gezin. Een vaste eigen bijdrage die
geen rekening houdt met het inkomen van gezinnen is eenvoudiger in de uitvoering dan een
inkomensafhankelijk eigen bijdrage. Ook is het voor gezinnen beter te voorspellen hoe hoog de kosten
voor hulp gaan zijn. Daar komen echter wel inhoudelijke nadelen bij kijken. Een relatief hoge vaste
eigen bijdrage kan leiden tot financiele problemen bij gezinnen met lage inkomens en beperkt de
toegankelijkheid van jeugdhulp voor deze gezinnen sterk. Bij een relatief lage vaste eigen bijdrage zal
de impact op gezinnen met hogere inkomens beperkt zijn. De toegankelijkheid van jeugdhulp voor
gezinnen met een laag inkomen neemt daarentegen nog steeds af. 25
Het invoeren van een eigen bijdrage vermindert het tekort met 114 tot 282 miljoen euro
In Bijlage B.20, B.21 en B.22 zijn verschillende varianten voor het invoeren van een eigen bijdrage
uitgewerkt. Het heffen van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage levert netto 114 tot 282 miljoen
euro op. In alle varianten moet de wet gewijzigd worden. In alle gevallen zijn de uitvoeringskosten
hoog, een eigen bijdrage levert extra administratieve lasten op. Hier is bij de opbrengstberekeningen
rekening mee gehouden. Het innen van een eigen bijdrage kan belegd worden bij een landelijke
uitvoeringspartij zoals het CAK of bij gemeenten. Ongeacht waar de uitvoering wordt belegd, kost het
tijd om de invoering van eigen bijdragen in te regelen. Indien voor het CAK wordt gekozen, is hiermee
naar schatting van deze organisatie tenminste vier jaar gemoeid. De opbrengst van deze maatregel
hangt nauw samen met de breedte van de Jeugdwet. Bij een smallere Jeugdwet is de opbrengst lager.
Als er minder zorg door de gemeente gefinancierd wordt is de hoeveelheid zorg waarover een eigen
bijdrage gevraagd kan worden immers kleiner.

4.8 Een lerend stelsel
Het inrichten van een lerend stelsel kan gemeenten helpen om betere greep op de kosten te
krijgen
Professionalisering is een harde randvoorwaarde om de binnen het systeem noodzakelijke en
gewenste veranderingen te effectueren. Cyclisch leren en verbeteren op de diverse niveaus vormen
met elkaar een belangrijke bouwsteen in de transformatie. Dat betreft zowel het leren van elkaar
(tussen gemeenten, idem aanbieders en tussen gemeenten en aanbieders onderling) maar ook het
creeren van een lerend stelsel (deskundigheidsbevordering, onderzoek, ontsluiten van best practices
e.d.).
25 De toegankelijkheid dient gelet op artikel 3 en 24 IVRK gewaarborgd te zijn.

31

Professionalisering moet worden ingestoken vanuit de praktijk. Wat werkt, wat werkt niet en hoe
verspreiden we die kennis zo goed mogelijk over het veld. Over het gemeentelijk perspectief is al heel
veel kennis als het gaat om inkoop, bedrijfsvoering en administratie, hier zit de uitdaging vooral in de
bundeling en verspreiding van al die kennis. Voor het perspectief van de aanbieders ontbreekt er
mogelijk wel nog wat aan kennis, maar ook aan de bundeling en verspreiding van de kennis die er wel
is. Voor beide kan dus nog veel geleerd worden van andere gemeenten.
Professionaliteit is niet iets dat je kunt afdwingen, opleiding en het gebruiken van systemen wel. Het
gaat hier om de balans tussen sturen vanuit het Rijk en beleidsvrijheid voor gemeenten en
marktwerking voor de zorgaanbieders. Met meer verplichtingen gaan meer implementatiekosten
gepaard. Belangrijke keuze is of je de professionalisering oplegt, faciliteert of het overlaat aan het veld.
De verschillende uitvoeringsvarianten kunnen verder ontwikkeld worden
Gemeenten gebruiken verschillende uitvoeringsvarianten voor de bekostiging van jeugdzorg:
inspanningsgericht, outputgericht en taakgericht. Binnen die varianten is echter nog veel variatie
tussen gemeenten, waarbij sommige combinaties van keuzes tot meer grip leiden dan andere. In de
praktijk zien we dat gemeenten in toenemende mate keuzes maken die de grip versterken. Dat wordt
mede gestimuleerd door initiatieven van het Ketenbureau i-Sociaal Domein. Een mogelijke maatregel
is om de bekende uitvoeringvarianten verder uit te werken en daarmee de uitvoeringsvariatie terug te
dringen. Deze maatregel is in de volgende paragraaf nader toegelicht.

4.9 Uitvoeringslasten
Uitvoeringslasten wekken veel ergernis
Bij de uitvoering van elke wet horen coordinatiekosten zoals de kosten voor administratie en
personele overhead. Een degelijke administratie is nodig voor een gezonde bedrijfsvoering. Gemeenten
en aanbieders hebben bij sommige uitvoeringsvarianten inzicht nodig in de hulp die ingezet wordt, en
de gevolgen, daarvan om grip te krijgen op de kosten. Ook contractmanagement is een belangrijke
investering om op kosten te kunnen sturen. Hier staat tegenover dat de kosten voor deze taken zo laag
mogelijk moeten zijn om van de beschikbare middelen zo veel mogelijk aan zorg te besteden. Onnodig
veel tijd aan administratie besteden heeft daarnaast een negatieve impact op het werkplezier van
zorgprofessionals.
Van het jeugdzorgbudget gaat 4% naar gemeentelijke apparaatskosten, 21% naar
apparaatskosten van zorgaanbieders en 4% naar landelijke coördinatiekosten
Uit een onderzoek van Berenschot uit 2019 blijkt dat in totaal 29% van het jeugdzorgbudget naar
coordinatiekosten gaat. Hiervan is het merendeel apparaatskosten van aanbieders (in totaal 21% van
het budget). Dit zijn zeker niet alleen administratieve lasten: er vallen personele overhead, ICT,
kantoorruimten en algemene kosten onder. Van het totale budget gaat 4% naar gemeentelijke
apparaatskosten, waaronder toegang, beleid, regie, administratie, huisvesting en ICT. De overige 4%
zijn landelijke coordinatiekosten, waaronder apparaatslasten van VWS, inspectie en raden.
Coördinatiekosten kunnen netto 114 tot 325 miljoen euro lager worden als er gemeenten
verplicht uniformer werken
Doordat gemeenten verschillende eisen stellen aan aanbieders, krijgen zorgmedewerkers van
aanbieders die in meerdere gemeenten actief zijn met verschillende systemen te maken.
Standaardisering kan leiden tot lagere administratieve lasten bij aanbieders. Het verplichten van het
gebruik van de gestandaardiseerde uitvoeringsvarianten, doorwerkend in de verplichte keuzes voor
contractvorm, leveranciersmanagement en toegang, grijpt in op de uitvoeringsvrijheid van gemeenten.
Naast dat de uitvoeringsvarianten ruimte laten voor interpretatie en variatie, komt het ook vaak voor
dat de keuze voor bekostiging niet in lijn is met de keuzes voor de contractvorm, de invulling van het

32

leveranciersmanagement en de toegang. Zo krijg je bijvoorbeeld een Open House aanbesteding met
inspanningsgerichte bekostiging en een toegang die heel beperkt stuurt. Hierdoor ontstaan snel
tekorten maar het wordt wel vaak toegepast. Door gemeenten een pakket van logische combinaties
aan te bieden kunnen dit soort constructies waar bijna niet meer kan worden bijgestuurd worden
voorkomen.
In Bijlage B.23 zijn de bovenstaande maatregelen over uitvoeringsvarianten uitgewerkt. Ze leveren
naar verwachting 114 tot 325 miljoen euro op, na een termijn van meer dan 4 jaar.
Er kan gekozen worden voor een vrijblijvend karakter, of een maatregel waarin gemeenten verplicht
kiezen uit een van de gestandaardiseerde combinaties. Een nog verdergaande variant is dat per
zorgvorm wordt vastgesteld welke uitvoeringsvariant het best past, en dat alle gemeenten deze
moeten gebruiken. Dit is een beperking van de gemeentelijke uitvoeringsvrijheid.
Andere maatregelen verhogen juist de administratieve lasten
In dit traject zijn ook maatregelen onderzocht die zouden leiden tot hogere administratieve lasten. Hier
is zo veel mogelijk rekening gehouden bij het berekenen van de financiele impact

33

A Overzicht leden van de stuurgroep

Stuurgroep lid

Rol in stuurgroep/vertegenwoordiging

Marjanne Sint

Onafhankelijke voorzitter

Marion Smit

Ministerie VWS

Ernst van Koesveld

Ministerie VWS (verving Marion Smit)

Hans Leenders

Ministerie VWS

Annelies Kroeskamp

Ministerie BZK

Dick Kabel

Ministerie FIN

Eric Bezem

Ministerie JenV

Agnetha Kindt

Ministerie JenV

Ali Rabarison

VNG

Herm Kuipers

VNG

Duco Stuurman

VNG

De stuurgroep werd ondersteund door Irene Niessen, Carmen van Schoubroeck, Merel Venhuizen en
Teun Nelissen van adviesbureau AEF.

34

B Fiches

In deze bijlage zijn fiches met uitgewerkte maatregelen opgenomen
Onderstaand zijn fiches met uitgewerkte maatregelen opgenomen. De Afdeling Advisering van de Raad
van State beveelt in een voorlichting van 24 maart 2021 aan dat wetgeving en interbestuurlijke
afspraken over decentralisaties in de toekomst beter worden voorbereid door preciezer de te bereiken
resultaten vast te leggen en gedegener afspraken te maken over bestuurskracht, uitvoeringskracht en
financiele middelen. In lijn met dat advies geldt voor alle maatregelen in dit rapport dat de financiele
en kwalitatieve effecten uitgebreider onderzocht moeten worden voor de maatregelen ingevoerd
worden.
Waar mogelijk is een inschatting gemaakt van de netto besparing die een maatregel kan opleveren en
op welke termijn. In de fiches is de onderbouwing voor de besparingen opgenomen. De bedragen zijn
een eerste inschatting op basis van aannames die niet allemaal getoetst zijn. In veel gevallen is de
grootte van de besparing dus nog onzeker, en kan deze hoger of lager uitvallen of helemaal wegvallen
bij nadere toetsing. Er is waar mogelijk rekening gehouden met de verschillende positieve en negatieve
financiele effecten die een maatregel heeft, maar niet al deze effecten konden gekwantificeerd worden.
Het is dus noodzakelijk dat de potentiele besparingen grondiger onderzocht voordat er besloten wordt
over de invoering van maatregelen. Het CPB heeft geen plausibiliteitstoets op de financiele effecten
kunnen doen.
Overlap, interferentie en uitsluiting tussen maatregelen
Enkele maatregelen raken aan andere voorgestelde maatregelen. De financiele inschattingen van
maatregelen kunnen niet zonder meer bij elkaar opgeteld worden, aangezien maatregelen ook effect
op elkaar kunnen hebben. Hieronder staat dit in vier punten beschreven, met daaropvolgend een
inhoudsopgave van alle fiches.
1. Het bedrag dat is geraamd voor besparingen ten aanzien van Standaardisatie ondergaat wijzigingen
bij/in aanpassingen in volume/uitgaven Jeugdzorg en meer in het bijzonder bij:
• Regionalisering
• Centralisatie bepaalde vormen van gespecialiseerde jeugdhulp
• Inperken reikwijdte (Inperking lichte zorgvormen, Wettelijke afbakening reikwijdte, Nietwerkende of schadelijke interventies uitsluiten uit het pakket en alle drie de maatregelen
Afbakening jeugdwet in relatie tot andere wetten)
• Inkomens(on)afhankelijke eigen bijdrage (en met name vraaguitval/reductie volume als
effect),
• Maatregelen omtrent de toegang en verwijsroutes
• Voorkomen en verkorten van residentiële jeugdzorg en andere maatregelen omtrent
preventie (Terugdringen van tekorten door zaken vanuit de Jeugdwet niet meer te doen en
Investeren versterken van het normale leven/veerkracht binnen en buiten Jeugdwet).

35

2. De besparingen die zijn geraamd bij Centralisatie ondergaan wijzigingen in dezelfde situaties als
bedoeld onder de laatste vier bulletpoints bij 1.
3. Centralisatie heeft effecten op de volgende maatregelen:
• Afbakening jeugdwet in relatie tot andere wetten - Bestaanszekerheid
• Afbakening jeugdwet in relatie tot andere wetten - Volwassenen GGZ
• Voorkomen en verkorten van residentiële jeugdzorg
• Terugdringen van tekorten door zaken vanuit de Jeugdwet niet meer te doen
• Investeren versterken van het normale leven/veerkracht binnen en buiten Jeugdwet
4. Maatregel Vereenvoudiging keten jeugdbescherming raakt aan Voorkomen en verkorten van
residentiele jeugdzorg.
Inhoudsopgave uitgewerkte maatregelen
B.1
Inperking lichte zorgvormen ............................................................................................................... 36
B.2
Wettelijke afbakening reikwijdte ....................................................................................................... 42
B.3
Regionalisering ........................................................................................................................................... 46
B.4 Centralisatie bepaalde vormen van gespecialiseerde jeugdhulp .......................................... 51
B.5
Selectie en Contractering ........................................................................................................................ 57
B.6 Tariefdifferentiatie .................................................................................................................................... 61
B.7
Niet-werkende of schadelijke interventies uitsluiten uit het pakket ................................. 63
B.8 Terugdringen van tekorten door zaken vanuit de Jeugdwet niet meer te doen ........... 66
B.9 De volledige regie op de toegang bij gemeenten beleggen ..................................................... 74
B.10 Optimalisatie na externe verwijzing (medisch) of bepaling (GI) ......................................... 78
B.11 Reguleren medische verwijsroute en GI-route ............................................................................ 84
B.12 Versmallen medische verwijsroute en GI route .......................................................................... 87
B.13 Vereenvoudiging keten jeugdbescherming .................................................................................... 91
B.14 Gecertificeerde Instellingen (GI’s) voeren bij complexe casuïstiek overleg met gemeenten voor
verwijzing ................................................................................................................................................................... 93
B.15 Afbakening jeugdwet in relatie tot andere wetten – Bestaanszekerheid ......................... 97
B.16 Investeren versterken van het normale leven/veerkracht binnen en buiten Jeugdwet102
B.17 Voorkomen en verkorten van residentiele jeugdzorg ............................................................. 103
B.18 Normaliseer Voogdij-ondersteuning (meer inzetten op informele steunfiguren) ..... 107
B.19 Afbakening jeugdwet in relatie tot andere wetten – volwassen GGZ ................................. 111
B.20 Inkomensonafhankelijke eigen bijdrage .........................................................................................115
B.21 Inkomensafhankelijke eigen bijdrage over de ambulante zorg op locatie m.u.v. daghulp
118
B.22 Inkomensafhankelijke eigen bijdrage over ambulante zorg m.u.v. zorg geleverd door het
wijkteam ..................................................................................................................................................................... 122
B.23 Standaardisatie uitvoering ................................................................................................................... 127

B.1 Inperking lichte zorgvormen
De maatregel past bij de denkrichting ‘inperking lichte zorgvormen’. De reikwijdte van de jeugdhulp
binnen de Jeugdwet wordt ingeperkt voor lichte zorgvormen. De Jeugdwet kent op dit moment het
begrip lichte zorgvormen niet, wel het verschil tussen een aanbod in het preventief kader (geen
jeugdhulp) en jeugdhulp waarbij ambulante hulp de lichtste vorm betreft. Jeugdhulp dient wel te
worden aangeboden door (BIG of SKJ) geregistreerde beroepsbeoefenaren. Omdat het onderscheid
tussen preventie en ambulante jeugdhulp niet objectief te maken is, wordt het principe van ‘pas toe of
leg uit’ gehanteerd. Indien geen grenzen worden gesteld in de gemeentelijke verordening of door de
gemeentelijke toegang, bestaat het risico op een onhoudbare ontwikkeling van de zorgvraag.

36

Het uitgangspunt daarbij is dat nader afgebakend wordt welke hulp door de overheid wordt geboden,
en voor welke vraagstukken een verantwoordelijkheid zijn van de ouders. Dit gaat dus niet over
preventieve maatregelen, maar wel over lichte vormen van jeugdhulp die vallen onder ambulante
jeugdhulp en een nadere afbakening van het ‘pas toe, of leg uit’ principe. Daarbij zijn 2 varianten
mogelijk, waarbij in de praktijk ook op een combinatie van beiden ingezet kan worden:
De reikwijdte van de publiek te financieren jeugdhulp wordt landelijk scherper afgebakend
door bepaalde vormen van jeugdhulp, met een lichte zorgzwaarte, niet meer te bekostigen
vanuit de Jeugdwet.
Het Rijk faciliteert met een aanpassing van de Jeugdwet dat lokaal scherpere keuzes gemaakt
worden in de inkoop om de publiek te financieren jeugdhulp scherper af te bakenen.
In beide varianten kan hulp bij lichte opvoedvragen vanuit het eigen netwerk geboden worden en
vanuit basisvoorzieningen zoals jeugdgezondheidszorg, onderwijs, kinderopvang, welzijn en informele
steunfiguren (maatjesprojecten, buurtgezinnen etc.). Helpend bij deze afbakening kan zijn dat concreet
wordt gemaakt wat “normale” opvoed- en opgroeiproblemen zijn en wat daarin van ouders zelf,
scholen, kinderopvang en andere basisvoorzieningen verwacht mag worden. Het gaat bij problemen
die binnen de gebruikelijke hulp moeten vallen, bijvoorbeeld om de volgende subopties:
• Paardentherapie
• Kinder-coaching
• Huiswerkbegeleiding
• Speltherapie
• Faalangst-training
• Lichte opvoedondersteuning
• Ezelcoaches
• Klankschalentherapie
• Vaktherapie
Beide varianten (A en B) zijn verwerkt in onderstaand fiche.
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

A Het Rijk beperkt de reikwijdte van de Jeugdhulp in voor lichte
zorgvormen die in aanmerking komen voor publieke financiering en
stelt een lijst op van interventies waar niet meer naar verwezen kan
worden.
De inperking komt tot stand doordat het Rijk met gemeenten en een
commissie van experts een landelijk richtinggevend kader opstelt ,
waarmee ten minste wordt aangegeven welke toegepaste interventies
niet tot de reikwijdte van de jeugdhulp behoort. Dit omdat het
omgekeerde een stuk lastiger is en elke vorm van innovatie onmogelijk
zou maken.
Deze variant leidt tot een inperking van de reikwijdte van de
jeugdhulpplicht, daardoor worden gemeenten voor minder vormen van
jeugdhulp verantwoordelijk.
B Gemeenten komen tot afbakening van lichte zorgvormen in de
zorginkoop
Het Rijk faciliteert met een aanpassing van de Jeugdwet dat lokaal
scherpere keuzes gemaakt worden om de jeugdhulpplicht af te bakenen.
Gemeenten krijgen de mogelijkheid tot een scherpere afbakening te
komen in hun lokale verordening. Daarbij zijn gemeenten er zelf voor

37

verantwoordelijk dat zij in hun inkoopbeleid niet langer lichte
zorgvormen inkopen die onder verantwoordelijkheid van
ouders/opvoeders gebracht kan worden.
b. Uitvoering

De uitvoering van beide varianten vraagt wetsaanpassing(en).

c. Op wie richt de maatregel In variant A is het Rijk in de lead. In variant B zijn gemeenten in de lead,
zich, welke partij is in de
gefaciliteerd door wetsaanpassing door het Rijk.
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Het beoogd effect is dat dat grenzen worden gesteld aan de vraag naar
jeugdhulp en navenant aangeboden interventies, door ingeperkte lichte
zorgvormen niet meer publiek te vergoeden, zoals jeugdhulp die hulp bij
lichte opvoedvragen vanuit het eigen netwerk geboden wordt en vanuit
basisvoorzieningen zoals jeugdgezondheidszorg, onderwijs,
kinderopvang, welzijn en informele steunfiguren. Daartoe wordt de
jeugdhulpplicht nader afgebakend.

e. Interacties met andere
maatregelen

Deze optie heeft interactie met de beleidsopties over de effectiviteit van
de zorg.
Ook zal een nadere afbakening effect hebben op de opties over eigen
bijdragen, en bedrijfsvoering en contractering. Wanneer zorgvormen
buiten de reikwijdte van de jeugdhulpplicht vallen, zijn maatregelen op
deze terreinen immers niet meer van toepassing.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

A Het Rijk komt landelijk tot een afbakening voor lichte zorgvormen
Om te komen tot een landelijke inperking van de jeugdhulpplicht dient
het Rijk in de Jeugdwet aanpassingen te doen. Hiervoor zijn meerdere
mogelijkheden benoemd en onder het kopje ”onderbouwing juridische
aspecten” weergegeven.
De afbakening komt tot stand doordat het Rijk met gemeenten en een
commissie van experts een landelijk richtinggevend kader opstelt
waarin wordt aangegeven welke vormen van jeugdhulp in ieder geval
niet onder de reikwijdte van de Jeugdwet vallen en dus niet voor
publieke financiering in het kader van de Jeugdwet in aanmerking
komen. Deze inperking kan verankerd worden in een ministeriele
regeling.
Deze variant leidt tot een inperking van de reikwijdte van de
jeugdhulpplicht, daardoor worden gemeenten voor minder vormen van
jeugdhulp verantwoordelijk.
B Gemeenten komen tot afbakening van lichte zorgvormen in de
zorginkoop
Het Rijk faciliteert met een aanpassing van de Jeugdwet, dat lokaal
scherpere keuzes gemaakt worden om de jeugdhulpplicht af te bakenen.

38

(zie ”onderbouwing juridische aspecten”).
b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Het Rijk zal in beide varianten de wet moeten aanpassen. Dit is juridisch
uitvoerbaar. Voor variant A moet nader bepaald worden op welke wijze
de lijst wordt opgesteld, mogelijk kan het Zorginstituut een rol spelen.
Variant B vraagt van gemeenten aanscherping van de lokale
verordeningen ten aanzien van de afbakening en aanpassing van het
inkoopbeleid. Dit is uitvoerbaar.

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Beide varianten leiden in eerste instantie tot extra administratieve
lasten bij gemeenten en zorgaanbieders. Bestaand aanbod moeten
langs de lat worden gelegd: is dit lichte opvoedondersteuning die niet
langer onder de reikwijdte van de jeugdhulpplicht valt?
Indien conform variant A een landelijke lijst van interventies wordt
opgesteld met vormen van jeugdhulp die niet voor publieke financiering
in aanmerking komen, kan dit de uitvoering aanzienlijk vereenvoudigen.
Variant B vereist dat in 355 gemeenten de lokale verordeningen moeten
worden aangepast.
Verder is het van belang dat professionals worden betrokken bij de het
samenstellen van de lijst die uitspraken doet over welke interventies
niet publiek worden gefinancierd. De instemming van professionals
zorgt ook voor legitimatie van de lijst van interventies die niet publiek
wordt vergoed.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

De varianten leiden tot een inperking van de reikwijdte van de
jeugdhulpplicht, daardoor worden gemeenten voor minder vormen van
jeugdhulp verantwoordelijk. In geval van optie A raakt het aan de
beleidsvrijheid van gemeenten en het raakt aan de doelstellingen van de
wet, jeugdigen zo vroeg mogelijk te helpen met zo licht mogelijke hulp.
Gemeenten kunnen daarbij nog steeds bepalen wat ze verstaan onder
preventieve hulp.

e. Implementatietijd

In beide varianten is wetswijziging nodig, en vervolgens is tijd nodig
voor implementatie. Dit kosten in totaal circa 3 tot 4 jaar. Daarvoor
moeten bestaande contracten herzien worden. Indien de looptijd van
bestaande contracten langer is en niet opengebroken worden, leidt dat
ertoe dat het effect oploopt naar een periode van 7 jaar. In variant B
dienen in deze periode ook de lokale verordening en het lokale beleid
ten aanzien van de toegang aangepast te worden.

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

Zie ‘Onderbouwing structurele gevolgen’ onderaan.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

Lichte vormen van jeugdhulp worden niet langer vergoed echter zijn wel
voorradig om door ouders/opvoeders zelf in te kopen. In hoeverre deze
op termijn nog voorradig zullen blijven, ligt aan de bereidwilligheid van
ouders op deze zelf te betalen.

39

c. Effect op meest kwetsbare
kinderen

Risico is dat problemen daardoor verergeren en in een latere fase juist
meer specialistische jeugdhulp nodig is. Dit staat echter niet empirisch
vast. Het risico kan voorkomen worden door daar in de gemeentelijke
toegang / wijkteams alert op te zijn.

d. Effect op professionals

De varianten vragen een aanpassing van handelen bij professionals aan
de poort. Zij zullen sterker moeten gaan toetsen en hun
doorverwijzingen moeten aanpassen op basis van het inkoopbeleid. Het
is van belang dat de keuze in interventies ook wordt gedragen door
professionals en hun beroepsverenigingen. Dit verschaft legitimiteit
voor de gemaakte keuzes.

e. Effect op aanpalende
domeinen

De varianten leiden tot een groter beroep op ouders, scholen en
kinderopvang.

f. Overige relevante effecten
g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Nee, nog niet / Niet bekend

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

In hoeverre resultaat en inspanning in verhouding zijn, valt niet te
zeggen.

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
De varianten zouden kwantificeerbaar zijn door het volume en tarief van de verschillende vormen van
jeugdhulp empirisch uit te vragen en op basis daarvan de besparing op te tellen. Daarbij dient ook
rekening gehouden te worden met een substitutie-effect naar andere zorgvormen.
De genoemde lichte zorgvormen liggen als ze al ergens zijn vastgelegd, vast in individuele
gezinsplannen of zorgplannen. Ze liggen niet vast in registraties of standaardcategorieen. Indien we
een uitvraag doen aan gemeenten dan kunnen zij dit niet uit bestaande registraties halen. Zij zullen
professionals van de toegang of het wijkteam moeten benaderen en bij hen inschattingen ophalen over
de omvang en kosten van deze specifieke lichte vormen van jeugdhulp. Daarbij is het onze inschatting
dat het lastig is om op basis van de resultaten van zo’n uitvraag in enkele gemeenten te komen tot een
landelijk beeld. Wij achten het aannemelijk dat er best variatie is en dus flinke verschillen tussen
gemeenten onderling bij het inzetten van dit type specifieke lichte jeugdhulpvormen.
We kennen geen andere bronnen om achter de benodigde informatie te komen.
Bovenstaande leidt tot de conclusie dat er op korte termijn onvoldoende aanknopingspunten zijn om
deze maatregel te kwantificeren. Er zouden zeer veel aannames op elkaar gestapeld moeten worden
wat leidt tot onbetrouwbare uitkomsten.
Achtergrond:
De gemeente Den Haag en de gemeente Groningen hebben ieder een leidraad of richtlijn opgesteld
voor de toegangsmedewerkers waarin wordt aangegeven wat de gemeente verstaat onder
gebruikelijke zorg die van ouders verwacht mag worden gedurende de opvoeding van jeugdigen. Dit
helpt de toegangsmedewerkers in het gesprek met ouders. Het is nadrukkelijk geen afvinklijst want
het blijft zaak om naar situatie, geval en omstandigheden te blijven kijken (maatwerk). In de gemeente
Den Haag gaat het om een concept. In de gemeente Groningen werkt de toegang er nog maar kort mee

40

en zijn effecten nog niet zichtbaar. Hoogstens kan nagegaan worden wat de verwachting van de
gemeente Groningen is van het financiele effect van deze leidraad/richtlijn.
Plan van aanpak
Om deze maatregel te kwantificeren is er een onderzoek nodig waarbij er een vragenlijst wordt
uitgezet bij een substantieel aantal toegangs-/wijkteam professionals in een substantieel aantal
gemeenten (statistisch nodig voor extrapolatie naar landelijk beeld). Dit is niet in twee weken uit te
voeren en te realiseren.
Meer zinvol lijkt het te zijn om gemeenten die nu leidraden en richtlijnen voor gebruikelijke zorg
opstellen en invoeren om toegangsmedewerkers/ wijkteammedewerkers te ondersteunen in de
gesprekken met ouders te gaan monitoren door aan de voorkant verwachte opbrengsten te
expliciteren en de realisatie van deze verwachtingen te gaan volgen. Komen hier hoopvolle resultaten
uit, dan is het zaak het gebruik van deze leidraden en richtlijnen breed bij gemeenten onder de
aandacht te brengen.
Onderbouwing juridische aspecten (indien relevant)
Er zijn voor beiden varianten meerdere juridische mogelijkheden tot aanpassing van de Jeugdwet
gegeven. Hieronder staan deze benoemd. Indien voor verdere uitwerking van deze maatregel en
varianten wordt gekozen, zijn dit de mogelijke juridische oplossingsrichtingen. De precieze
vormgeving dient verder geconcretiseerd te worden.
Hierbij is voor de uitvoerbaarheid de suggestie meegegeven dat wellicht eerst het rijk de wettelijke
aanpassingen doet, zodat de gemeenten daarop de verordeningen kunnen aanpassen.
1. via artikel 4.1.4 2b van de jeugdwet kunnen nadere eisen aan de kwaliteit van jeugdhulp worden
gesteld, eventueel ook in termen van doelmatigheid en doeltreffendheid of het gebrek hieraan bij
lichte vormen van jeugdhulp.
2. Opstellen lijst door commissie van experts kan in een ministeriele regeling worden vastgelegd, die
periodiek geactualiseerd worden.
3. Art. 1.1 van de Jeugdwet Sub 3 bepaalt nu dat de jeugdhulp het tekort aan zelfredzaamheid moet
opheffen. Dit kan worden aangepast naar ‘de gemeente moet met de inzet van jeugdhulp een
passende bijdrage leveren aan het verminderen van…”. Dit geeft gemeenten meer ruimte om te
bepalen welke inzet van jeugdhulp passend is.
4. De definitie van jeugdhulp van artikel 1.1. geeft al aan dat preventie geen jeugdhulp is maar geeft
niet aan dat de gemeente preventieve ondersteuning niet hoeft te financieren. Op dat punt moet de
wettekst dus aangepast worden. Neem een definitie in artikel 1.1. op wat wordt bedoeld met
basisvoorzieningen of nog beter voorliggende voorzieningen: onderwijs, kinderopvang,
jeugdgezondheidszorg, welzijns- en sportvoorzieningen welke voorliggend zijn aan jeugdhulp.
5. Artikel 1.2 van de Jeugdwet geeft aan in welke gevallen het college niet gehouden is een voorziening
op grond van de Jeugdwet te verstrekken. Voeg hier sub d toe met de volgende tekst: Indien naar
het oordeel van het college de problematiek verminderd dan wel opgelost kan worden door de
ouders zelf dan wel met inzet van een vorm van preventieve ondersteuning voor jeugdigen geacht
wordt beschikbaar te zijn bij de voorliggende voorzieningen.
6. De keuzevrijheid van ouders met betrekking tot de activiteiten van jeugdhulp wordt in artikel 2.3 lid
5 begrensd door aan te geven dat deze keuzevrijheid enkel geldt binnen het door de gemeente
gecontracteerde aanbod.
7. Aan artikel 2.9 kan een lid worden toegevoegd met de volgende tekst: e. welke vormen van
preventieve ondersteuning aan jeugdigen naar het oordeel van het college niet voor vergoeding
vanuit de Jeugdwet in aanmerking komen omdat zij ofwel behoren tot de verantwoordelijkheid van
de voorliggende voorziening, dan wel van de ouders zelf. De gemeente kan in de verordening op
basis van dit lid aangeven welke vormen van preventieve ondersteuning dit zijn.

41

B.2 Wettelijke afbakening reikwijdte
Korte inleiding
Ieder kind heeft recht op bescherming, gezondheid, onderwijs, vrije tijd en een gezinsleven26. Voor
sommige kinderen is dit niet vanzelfsprekend. Voor deze kinderen kan op grond van de Jeugdwet hulp
worden geboden. In 2019 kreeg bijna 1 op de 10 jeugdigen tot 23 jaar in Nederland jeugdhulp (9,6%). In
2015 was dat nog 7,8%. Het aantal blijft stijgen. Er is een landelijk, maatschappelijk debat nodig over de
reikwijdte van de Jeugdhulpplicht: wat zijn vraagstukken die onder ‘normale’ opvoed- en
opgroeivraagstukken vallen en welke kinderen hebben in welke situaties individuele jeugdhulp echt
nodig? Het maatschappelijk debat moet gevoerd worden omdat steeds zichtbaarder is dat er een
opstuwend effect lijkt van de druk van ‘de prestatiemaatschappij’ en zoals AEF ook in haar rapport
aangeeft: “Een toename van jeugdhulp kan zelfs onbedoeld een zichzelf versterkend effect hebben.
Naarmate meer jeugdhulp gebruikt wordt, bestaat namelijk ook het risico dat de latente vraag nog
verder toeneemt, aangezien mensen, waaronder ook jongeren, geneigd zijn hun welzijn af te zetten
tegen het welzijn van anderen. Naarmate het welzijn in de samenleving verbetert, stijgt tegelijkertijd
ook de wens om meer mensen aan diezelfde normen te laten voldoen.” Daarbij is ook de vraag of
kinderen en jongeren bij normale opvoed en opgroeiproblemen beter af zijn met inzet van individuele
vormen vallend onder de jeugdwet. Dit draagt niet bij het normaliseren en demedicaliseren, zoals ook
bepleit in het advies van het expertiseteam reikwijdte jeugdhulp
Een belangrijke denkrichting is het begrenzen van de jeugdhulpplicht langs de lijn van de zwaarte van
de problematiek die inzet vanuit de jeugdwet vraagt. Dit vraagt allereerst dat we een breed debat
moeten voeren op landelijk niveau welke type vraagstukken bij het ‘normale leven’ horen en voor
welke vragen echt individuele inzet vanuit de jeugdwet nodig is. Dit debat heeft een tweeledige functie.
Enerzijds om een helder beeld te krijgen wat normale opvoed- en opgroeivraagstukken zijn om zo te
bezien welke begrenzing in de jeugdwet helpend en nodig is, anderzijds ook om professionals (vanuit
specialistische hulp, lokale teams, huisartsen etc.) handvatten te kunnen bieden in het zorgen dat
kinderen passende hulp en ondersteuning krijgen, binnen en buiten de jeugdwet.
Deze denkrichting sluit goed aan bij wat met de transformatie van de jeugdhulp wordt beoogd en
wordt ondersteund door verschillende rapporten, zoals het rapport van het expertiseteam reikwijdte
jeugdhulp en meer recentelijk het rapport van de RvS – Wissels omzetten voor een veerkrachtige
samenleving.
Naast dit maatschappelijk debat kunnen er criteria worden gespecificeerd. Hieronder doen we een
voorstel voor een categorisering in de afbakening van de jeugdhulpplicht. Een dergelijke categorisering
is geen oplossing op zich, maar zal er samen met die maatschappelijk discussie toe bijdragen om de
jeugdhulp bij de kinderen terecht te laten komen die dit echt nodig hebben. Hierbij maken we een
onderscheid tussen situaties waarin gemeenten op grond van een zorgplicht jeugdhulp moeten
aanbieden (in de vorm van een individuele, niet-vrij toegankelijke, voorziening) en situaties waarin de
gemeente hulp kan aanbieden (in de vorm van een overige, vrij toegankelijke, voorziening)
(bijvoorbeeld omdat zo vroegtijdig kan worden geholpen of omdat de hulp bijdraagt aan de
versterking van de sociale basis.
Met een verwijzing naar het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind stellen we voor dat
de jeugdhulpplicht in de volgende situaties geldt:
1) Er zijn vastgestelde zorgen over de veiligheid van het kind (kindermishandeling, onveilige
woonomgeving etc.)

26 https://www.kinderrechten.nl/professionals/themas/

42

2) Een kind heeft een vastgestelde psychische aandoening, stoornis of geestelijk en/of
lichamelijke beperking waarbij het eigen vermogen van de sociale omgeving ontoereikend zijn
om gezond op te groeien en te participeren in de maatschappij.
3) Bij overige opvoed- en opgroeivragen geldt alleen een jeugdhulpplicht als zonder de jeugdhulp
het kind niet kan participeren aan de maatschappij (deelnemen aan onderwijs,
vrijetijdsbesteding en sociale contacten).
Naast deze categorieen waarbij gemeenten gehouden zijn om individuele jeugdhulp aan te bieden,
kunnen gemeenten collectieve ondersteuning bieden ter versterking van de sociale omgeving,
voorkomen van ernstigere problematiek en ter bevordering van het welzijn van kinderen. Dit wordt in
de Jeugdwet overige voorzieningen genoemd. Gewoonlijk zijn die vrij toegankelijk. Vrij toegankelijke
voorzieningen zijn voorzieningen waar alle kinderen tot 18 jaar gebruik van kunnen maken.
Bijvoorbeeld het consultatiebureau, het lokale (wijk)team, de school, de sportclub, de peuterspeelzaal,
jongerenwerk collectief hulpaanbod. Deze voorzieningen kunnen gemeenten dan ook waar nodig
versterken vanuit de jeugdwet.
Zie hierover de denkrichting onder preventie die door werkgroep 5 nader is uitgewerkt. Collectieve
voorzieningen ter versterking van de sociale omgeving zijn voorliggend voor individuele
voorzieningen. De jeugdhulpplicht op deze wijze afbakenen, sluit aan bij het breed gevoelde belang van
normaliseren; normale problemen die bij het opgroeien en opvoeden van kinderen horen, zijn primair
de verantwoordelijkheid van de opvoeder(s) en zouden niet moeten leiden tot een inzet van
individuele voorzieningen op grond van de jeugdwet. De afbakening dient professionals te helpen om
beter de afweging te kunnen maken welke hulp echt noodzakelijk is en gemeenten de mogelijkheid te
bieden om te sturen op de toegang.
In de uitwerking van deze denkrichting is het wenselijk om een combinatie te maken met een
verplichte afstemming van de externe verwijzing met de gemeentelijke toegang, zodat de lokale sturing
op de toegang integraal vanuit de gemeenten plaatsvindt. Dit thema is ook in een andere werkgroep
uitgewerkt.

Deze voorgestelde denkrichting werpt ook een aantal dilemma’s op die belangrijk zijn om mee te
nemen in het debat en de nadere afbakening van de reikwijdte:
1.

2.
3.
4.

Normaliseren en demedicaliseren vraagt dat je waar nodig het normale leven versterkt. Hoe
zorgen we ervoor dat deze afbakening niet juist bijdraagt aan het medicaliseren -> alleen
individuele jeugdhulp als in een aantal beschreven situaties waaronder een vastgestelde
psychische aandoening of ziekte. Je wilt hier geen perverse prikkel inbouwen dat kinderen
alleen individuele jeugdhulp krijgen als er een diagnose is.
Hoe zorgen we er voor dat de toegang in brede zin goed toegerust wordt om de voorgestelde
afbakening invulling te kunnen geven?
Hoe zorgen we ervoor dat daar waar nodig passende (collectieve) ondersteuning geboden kan
worden (op het onderwijs, de JGZ, in de wijken, in gezinnen,…)?
Hoe zorgen we ervoor dat we er vroegtijdig bij zijn als er wel jeugdhulp nodig is en
voorkomen we dat problematiek eerst verergert?

1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Begrenzen van de jeugdhulpplicht door deze af te bakenen tot drie
situaties waarin gemeenten gehouden zijn individuele hulp op grond van
de jeugdwet aan te bieden en er sprake is van een situatie waarbij de
gebruikelijke zorg niet afdoende is. Dit vraagt tevens om een

43

maatschappelijk debat over welke problematiek bij het opgroeien hoort
en welke problematiek dermate ernstig is dat het individuele
ondersteuning vraagt
b. Uitvoering

Uitvoering vraagt nadere uitwerking in richtlijnen, verordeningen en
eventueel wetgeving

c. Op wie richt de maatregel Gemeenten en rijk zijn samen in de lead om dit in eerste instantie te
zich, welke partij is in de
realiseren. O.a. het onderwijs, aanbieders en lokale teams zijn hierin
lead om de maatregel uit te belangrijke partners.
voeren?
d. Beoogd effect

Door de jeugdhulpplicht af te bakenen en te normaliseren (meer
vraagstukken als onderdeel zien van het gewone opgroeien en
opvoeden) zal de inzet van individuele voorzieningen afnemen

e. Interacties met andere
maatregelen

Relatie met werkgroep 4 toegang en werkgroep 5 preventie.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Het is belangrijk dat het maatschappelijk debat gevoerd wordt om tot
acceptatie te komen dat niet bij ieder vraagstuk waar ouders en
kinderen, in het opgroeien en opvoeden tegenaan lopen een individuele
voorziening voor jeugdhulp nodig is. Daarnaast is het nodig om een
sterk voorveld te creeren met een sterke sociale basisinfrastructuur,
goede preventieve signalering en voldoende collectieve voorzieningen.
Professionals, huisartsen, GI’s en leerkrachten moeten goed worden
toegerust om de toegang tot hulp op grond van de jeugdwet te kunnen
begrenzen en het normaliseren invulling te geven. Hier is een mix van
aanscherpen van de zorgplicht in de jeugdwet en een stevig
maatschappelijk debat nodig.
Hierbij is van belang dat er verplichte afstemming is tussen gemeenten
en externe verwijzers, zodat alle verwijzingen bijdragen aan het doel dat
alleen de jeugdhulp wordt ingezet voor de kinderen die het echt nodig
hebben.

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Rijk zal de wet aan moeten passen. Het voeren van het maatschappelijk
debat vraagt een rol van rijk en gemeenten, als ook van aanbieders,
professionals en clientenorganisaties.

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Uitvoerbaar

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Nee.
Van gemeenten, andere verwijzers en professionals zal wel worden
verwacht dat zij conform de voorgestelde afbakening handelen. Van
ouders wordt verwacht dat zij meer vraagstukken als onderdeel zien
van het gewone opgroeien en opvoeden.

44

e. Implementatietijd

Tussen 4 en 6 jaar om op basis van het maatschappelijke debat de wet
aan te passen. In de eerste 4 jaar leidt het maatschappelijke debat al wel
tot handvatten om binnen de huidige brede wet de sturing op de
reikwijdte lokaal vorm te geven.

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten
in miljoenen euro’s

2021

2022

2023

2024

2025

Structureel

Jeugdwet besparing (-)

-€0

- € 300

- € 300

- € 300

- € 300

- € 300

Jeugdwet tijdelijke
investering (+)

€

€

€

€

€

€

Andere domeinen
besparing (-)

-€0

-€

-€

-€

-€

-€

Andere domeinen tijdelijke
investering (+)

€0

€

€

€

€

€

Totaal netto resultaat (+/-)
Negatieve bedragen zijn een
besparing

-€ 0

-€ 300

-€ 300

-€ 300

-€ 300

-€ 300

Opmerkingen bij financiele
effecten

Het potentieel van deze maatregel kent een bandbreedte van maximaal
300 miljoen.
Uitgangspunt is dat we van 1:8 kinderen met jeugdhulp weer teruggaan
naar niveau 2015 toen 1:10 kinderen hulp kreeg. Dit zien we als
uitgangspunt voor een gezonde situatie.
Het betreft jeugdhulp zonder verblijf.
De hulp die straks buiten het bereik van de jeugdhulp valt is naar
verwachting 50% goedkoper dan de ambulante hulp die wel onder de
jeugdwet blijft vallen. Hiervoor is geen goede informatie beschikbaar.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

Deze maatregel alleen levert op zichzelf geen financieel effect op,
aangezien de begrenzing in de wet in de praktijk mogelijk alsnog open
geïnterpreteerd kan worden. Deze maatregel kan wel financieel effect
opleveren als deze het maatschappelijke debat hierover voedt, en als
deze maatregel samen met andere maatregelen wordt uitgevoerd (zoals
maatregelen in aanpalende domeinen aan jeugdhulp of maatregelen
omtrent effectiviteit van interventies). In dit geval levert de maatregel
wel pas effect op nadat de wet hierop is aangepast (dus ongeveer na 4
jaar).

c. Effect op meest kwetsbare
kinderen

Deze maatregel leidt tot een vermindering van inzet van individuele
voorzieningen en draagt bij een aan een lagere instroom. Daarmee is
hulp beschikbaar voor de meest kwetsbare kinderen, ook in en krappe
arbeidsmarkt.

45

d. Effect op professionals

Het vraagt van verwijzers, huisartsen, professionals en leerkrachten om
een andere wijze van handelen en dat vraagt gerichte aandacht.

e. Effect op aanpalende
domeinen

Het is van invloed op wat er in de sociale basis en in het onderwijs
opgepakt moet worden; immers aan de orde is het versterken van de
veerkracht van gezinnen en kinderen.

f. Overige relevante effecten

Kinderen en gezinnen die nu hulp krijgen in vraagstukken die we straks
veel meer als onderdeel van het normale leven gaan zien bieden we
vanuit het perspectief van jeugdhulp een ander antwoord. Daarmee
plaatsen we kinderen en gezinnen veel minder dan nu het geval is in de
positie van een probleem hebbend, afwijkend zijn.

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Minder instroom in jeugdhulp voor ‘relatief lichte opvoed- en
ondersteuningsvragen’ (gezien vanuit perspectief jeugdwet). Door in te
zetten op het normale leven en het versterken van de veerkracht bij
kinderen en gezinnen waar nodig (onder andere door vanuit jeugdhulp
te versterken van bijv. onderwijs en niet over te nemen) zal dit ook een
duurzaam effect kunnen hebben voor kinderen en gezinnen. We zetten
in op versterking van bijv. de onderwijscontext en ontwikkelen veel
meer collectieve voorzieningen (die als positieve bijvangst kunnen
hebben dat gezinnen/kinderen/jongeren hun netwerk uitbreiden en
mensen elkaar ook verder kunnen helpen).
Professionals houden meer tijd over voor vragen van de meest
kwetsbare kinderen en gezinnen. De schaarste zal op deze manier beter
verdeeld worden.

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding; financieel effect zal pas op
termijn zichtbaar worden maar is wel duurzaam.

B.3 Regionalisering
Korte inleiding
In deze fiche wordt beschreven welke opties er zijn om de jeugdhulp op een andere schaal te
organiseren. De gedachte daarbij is dat dit bijdraagt aan een afname van administratieve lasten,
transactiekosten en coordinatiepunten en/of de slagkracht kan vergroten op gemeentelijk niveau. Er
zijn drie mogelijkheden hoe de regionalisering tot stand kan komen:

- De eerste optie sluit aan bij de huidige maatregelen die het Rijk en/of gemeenten hebben getroffen.
Daarbij wordt uitgegaan van de Norm voor opdrachtgeverschap en/of het voorliggend
wetsvoorstel van het Rijk waarin gemeenten binnen jeugdhulpregio’s overgaan tot nietvrijblijvende (NVO) of verplichte (Wetsvoorstel) samenwerking aan te gaan en gezamenlijk de
jeugdhulp in te kopen;
- De tweede optie is het onderbrengen van taken en bevoegdheden inzake de jeugdhulp bij een
centrumgemeente;
- De derde optie gaat uit van het beleggen van de taken bij de centrumgemeenten inclusief de
bovenregionale taken (GI’s, jeugdzorgplus en expertisecentra). Gezien de complexiteit en de
verkennende fase waarin het gesprek zich nu bevindt tussen het Rijk, gemeenten en aanbieders

46

over bovenregionale zorg werken wij deze optie niet verder uit. Dit zou te zeer ten kosten kunnen
gaan van de zorgvuldigheid die geboden is bij de inrichting van het bovenregionale landschap.
NvO en voorliggend wetsvoorstel regionalisering inkoop
De eerste optie is een gegeven (wel afhankelijk van advies Raad van State en parlementaire
besluitvorming) en zal naar verwachting een beperkte maatschappelijke en financiële impact
opleveren. Veel regio’s werken al samen ten aanzien van de inkoop en kennen al een vorm van
samenwerking. Met de NvO en het voorliggend wetsvoorstel wordt deze samenwerking meer
verankerd en zal overal een verplichte samenwerking krijgen in GR-verband. Slechts in die regio’s
waar dit (nog) niet het geval is, zal het tot een beperkte maatschappelijke en financiële impact leiden.
Centrumgemeenteconstructie
De tweede optie behelst het overhevelen van de gemeentelijke taken van de regiogemeenten naar de
centrumgemeenten. Daarbij wordt de centrumgemeente verantwoordelijk voor de gehele inrichting
van de jeugdhulp in de regio en dient zij samen met de regiogemeenten afspraken te maken over de
toegang, inkoop en backoffice. Verder maken centrumgemeenten met de regiogemeenten specifieke
gebiedsgerichte afspraken.
Het voordeel van deze centrumgemeenteconstructie is dat voor jeugdhulpaanbieders in een regio een
uniforme toegang en contractering ontstaan, waarmee de administratieve lasten en het aantal
coördinatiepunten afnemen. Dit vergroot tevens de slagkracht van de regio om de gewenste
inhoudelijke en financiële transformatie te realiseren.
Nadeel van deze constructie is dat dit de inhoudelijke betrokkenheid van regiogemeenten ten opzichte
van de lokale verantwoordelijkheid voor kinderen en jongeren op een grotere afstand komt te staan. In
het verlengde geldt dit ook voor jeugdhulpaanbieders die zich meer zullen richten op de
centrumgemeenten. Met de verplichting tot gebiedsgerichte afspraken binnen een jeugdhulpregio kan
geborgd worden dat het jeugdhulpaanbod aansluit op lokale behoeften. En is het denkbaar juist de
meest voorkomende jeugdhulp wel regionaal in te kopen en onderdeel te laten uitmaken van de lokale
toegang omdat zij beter kunnen onderscheiden wat jeugdhulp moet zijn en wat hoort bij het ‘normale’
leven. Dit gebeurt met de lokale partners zoals welzijnsvoorzieningen en het onderwijs. Overigens mag
ook niet vergeten worden dat in meerdere regio’s goed regionaal wordt samengewerkt, ondanks het
ontbreken van de centrumgemeenteconstructie; in deze regio’s zou de efficiencywinst minder groot
kunnen zijn.
Overigens zou een regioconstructie, waarin gemeenten (verplicht) samenwerken en sprake is van een
geborgde democratische legitimatie (vgl. de Duitse Kreisen) een prima alternatief zijn voor de
centrumgemeenteconstructie. Echter is een dergelijk construct in Nederland nog niet voorhanden. Wel
wordt een advies verwacht van het ROB hoe regionale samenwerking verder vorm te geven. Wellicht
dat dit aanknopingspunten biedt om alsnog een alternatief te verkennen en een groeimodel kan zijn.
Overigens bestaat ook hier het gevaar dat niet alleen de regiogemeenten op afstand komen te staan,
maar ook een beoogde centrumgemeente indien de jeugdhulp wordt georganiseerd in een separaat
bestuursorgaan.
Tot slot is de centrumgemeenteconstructie een ander soort bestuurlijk arrangement, waar ook een
ander financieel arrangement bij hoort. Het ligt dan meer voor de hand om gemeenten te bekostigen
met een specifieke uitkering dan (doeluitkering)met dan een algemene uitkering. Het gaat hier immers
om medebewindstaken. Dit mede vanuit de assumptie dat de beleidsvrijheid voor de
centrumgemeente beperkt is.

1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Deze fiche kent dus twee opties:
- De eerste optie sluit aan bij de huidige maatregelen die het Rijk
en/of gemeenten hebben getroffen. Daarbij wordt uitgegaan van de
Norm voor Opdrachtgeverschap en het voorliggend wetsvoorstel

47

van het Rijk waarin gemeenten binnen jeugdhulpregio’s verplicht
worden om een GR-samenwerkingsverband aan te gaan en
gezamenlijk de jeugdhulp in te kopen;
- De tweede optie is het onderbrengen van taken en bevoegdheden
inzake de jeugdhulp in een centrumgemeenteconstructie.
b. Uitvoering

•
•

De NVO is inmiddels in uitvoering en ligt het wetsvoorstel voor
bij de Raad van State;
- Taken en verantwoordelijkheden overhevelen naar de
centrumgemeente vraagt om een wetswijziging en derhalve een
verandering van bestuurlijk en financieel arrangement;
- Dit vraagt ook om een zorgvuldig proces in overheveling van
taken, bevoegdheden en eventueel personeel etc. van de
regiogemeenten naar de centrumgemeenten;

c. Op wie richt de
maatregel zich, welke
partij is in de lead om de
maatregel uit te voeren?

1.
2.

Het Rijk is al in de lead samen met gemeenten;
Het Rijk zal de wet moeten wijzigen en komen tot een gewijzigd
bestuurlijk en financieel arrangement. Om tot een goede
aanwijzing van centrumgemeenten en regio-indeling te komen
wordt dit gedaan in samenspraak met gemeenten en
jeugdhulpaanbieders;

d. Beoogd effect

1.

Zoals al eerder aangegeven zal het maatschappelijke en
financiele effect bij deze maatregel beperkt zijn. Veel regio’s
kopen al samen in en kennen al een samenwerkingsverband;
Door de centrumgemeenteconstructie ontstaat er uniformiteit
in een regio voor de gehele jeugdhulp, dat betekent:
- Minder administratieve lasten;
- Minder coordinatiepunten;
- Beleid en uitvoering vanuit de gemeente kan nu vanuit een
organisatie worden vormgegeven;
- Wel rekening houden met optie waarin veelvoorkomende
ambulante jeugdhulp wel regionaal wordt ingekocht door
centrum- en regiogemeenten.

2.

e. Interacties met andere
maatregelen

Kijkende naar de inrichting van de centrumgemeente is bij deze
denkrichting sprake van veel standaardisatie en uniformering in de
regio. Dit heeft overlap met de andere maatregelen die op
standaardisatie en uniformering betrekking hebben.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke
randvoorwaarden zijn er
om de maatregel goed uit
te voeren?

•

•

Voordat deze maatregel uitgevoerd kan worden, is het eerst van
belang te bepalen welke taken je op het niveau van
centrumgemeenten wil beleggen en op welke wijze
centrumgemeenten hier met de regio uitvoering kunnen gaan
geven;
Daarnaast is het van belang om afspraken te maken welke
gemeenten tot centrumgemeenten kunnen worden aangewezen,
aangezien dit niet in elke regio voor de hand liggen is.

48

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

De maatregel is uitvoerbaar, maar de ontwikkeling van de
centrumgemeenten vraagt van zowel het Rijk als de gemeenten een
stevige inzet. Vanzelfsprekend moet er wel consensus zijn tussen
gemeenten over deze constructie en als deze er niet, is zal het Rijk een
afweging moeten maken wat de voorkeur heeft bij het al dan niet over
gaan naar een centrumgemeenteconstructie.
Voor de ontwikkeling is het Rijk in samenwerking met de VNG en de
branches in de lead. De uitvoering ligt hoofdzakelijk bij het Rijk als
wetgever en uiteindelijk bij de betreffende centrumgemeenten.

c. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Dit zou wel het geval moeten zijn, aangezien dit voorstel met name
bijdraagt aan minder administratieve lasten en coordinatiepunten.

d. Raakt het aan de
verhouding tussen
partijen binnen het
stelsel?

Het raakt de bestuurlijk een financiele verhoudingen tussen Rijk en
gemeenten. Een centrumgemeenteconstructie vraagt om een andere
invulling van de bestuurlijke en financiele verhoudingen. Dit geldt
vervolgens ook weer voor de verhoudingen tussen gemeenten en
jeugdhulpaanbieders.

e. Implementatietijd

Dit vraagt om een wetswijziging en een significante wijziging in de
bestuurlijk een financiele verhoudingen. Al met al ca. 2 jaar voor het
wetstraject en daarnaast (parallel/dakpansgewijs) ook ca. 2 jaar voor de
implementatie door gemeenten. Vervolgens zijn enkele jaren nodig om
vertrouwd te raken met de nieuwe werkwijze.
Rekening houden met de centrumgemeente constructie die al bestaat en
expertisenetwerken in oprichting.

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

Zie ‘toelichting op de berekening’ onderaan.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

Met name het invoeren van de centrumgemeenteconstructie zou voor de
hoog specialistische zorg in de regio een impuls moeten geven aan de
kwaliteit en effectiviteit van de jeugdhulp. Ook zou dit een bijdrage
moeten leveren aan een betere opschaling en afschaling van de zorg.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Meer eenduidigheid, coordinatie en sturing in de regio (beter afschalen
en opschalen) kan een positief hebben op de zorg aan de kwetsbare
kinderen.

d. Effect op professionals

Meer eenduidigheid in de regio kan een positief effect hebben op
professionals.

e. Effect op aanpalende
domeinen
f. Overige relevante
effecten

Wat belangrijk is om te vermelden is dat regionalisering niet hoeft te
betekenen dat de uitgaven aan jeugdhulp hierdoor dalen of beheersbaar
worden. Het kan een positieve bijdrage leveren aan de administratieve
lasten en het verminderen van het aantal coordinatiepunten, maar zegt
niet iets over de beheersing van de zorginhoudelijke uitgaven! Als een
centrumgemeente haar inkoopstrategie niet goed inricht, kunnen de
uitgaven nog steeds meer dan gewenst stijgen. Dit vraagt logischerwijs
om andere maatregelen.

49

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Zie toelichting onder tabel.

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het
financiele resultaat?

•

•

De keuze voor een centrumgemeente, met name als dit voor alle
taken en bevoegdheden geldt, een ingrijpende wijziging zijn in
de jeugdwet met een grote bestuurlijke impact op het
gemeentelijke decentrale bestuur. Niet alleen dient hiervoor een
wetswijziging plaatst te vinden, ook heeft dit grote impact op de
regiogemeenten. Dit zal minder zijn als de meest voorkomende
ambulante jeugdhulp bij de regiogemeenten blijft;
Overigens kan de optie van centrumgemeente wel een
significante bijdrage leveren in de daling van de administratieve
lasten en het aantal coördinatiepunten.

Toelichting op de berekening
Korte omschrijving o.b.v. fiche
De maatregel Regionalisering jeugdhulp beziet de mogelijkheid om de jeugdhulp op een andere schaal
te organiseren. Er zijn drie opties uitgewerkt, waarvan alleen de tweede optie is doorgerekend. Deze
optie behelst het overhevelen van de gemeentelijke taken van de regiogemeenten naar de
centrumgemeenten. Daarbij wordt de centrumgemeente verantwoordelijk voor de gehele inrichting
van de jeugdhulp in de regio en dient zij samen met de regiogemeenten afspraken te maken over de
toegang, inkoop en backoffice. Verder maken centrumgemeenten met de regiogemeenten specifieke
gebiedsgerichte afspraken.
Het voordeel van deze centrumgemeenteconstructie is dat voor jeugdhulpaanbieders in een regio een
uniforme toegang en contractering ontstaan, waarmee de administratieve lasten en het aantal
coördinatiepunten afnemen. Aanbieders merken dit in de communicatie, de tijd voor
contractmanagement, in de hoeveelheid contracten (daalt) en wijze van verantwoording (minder
versnipperd). Dit vergroot tevens de slagkracht van de regio om de gewenste inhoudelijke en
financiële transformatie te realiseren.
Opbrengsten
Voor de berekening van het effect van de maatregel is gekozen voor een gelijke aanpak als gehanteerd
voor maatregel 19 ‘Inkoop voor bepaalde zorgvormen verplicht op regionaal niveau’ uit het onderzoek
‘Stelsel in groei’ van december 2020. Zowel de besparingshypotheses als de gebruikte data zijn in lijn
met dit onderzoek. Maatregel 1.5 centrumgemeenten ziet in tegenstelling tot het genoemde onderzoek
op alle vormen van jeugdzorg, niet alleen gespecialiseerde vormen. Aangenomen wordt dat minder
gespecialiseerde zorg momenteel in geringe mate al op regionale schaal wordt ingekocht dan
gespecialiseerde jeugdzorg (65% tegenover 82% voor gespecialiseerde vormen).
De gebruikte hypothesen zijn i) een daling in administratieve lasten van aanbieders door uniforme
eisen van gemeenten van 0.5% t.o.v. de totale jeugdzorgkosten, ii) een daling van de administratieve
lasten van aanbieders en gemeenten door gezamenlijk contractmanagement van 0,1% t.o.v. de totale
jeugdzorgkosten en iii) een toename van de administratieve lasten van gemeenten door regionale
afstemming van 0,4% t.o.v. de totale jeugdzorgkosten.
Op basis van deze hypothesen resulteert de maatregel na ingroeiperiode in structurele opbrengsten
van €6 mln. per jaar.
Kosten
De transitiekosten voor deze maatregel zullen fors zijn. De voorgestelde wijziging is een majeure
ingreep in het stelsel. Het CPB rekent voor grote stelselwijzigingen met 1 tot 1,5% transitiekosten per
jaar ten opzichte van de budgettaire grondslag. Vanwege de reeds opgedane ervaring met regionale
samenwerking is voor deze maatregel met 1% gerekend. De transitiekosten komen daarmee uit op 47
€mln. per jaar in de eerste vijf jaar.

50

B.4 Centralisatie bepaalde vormen van gespecialiseerde jeugdhulp
Korte inleiding (indien relevant)
In deze variant wordt de (inkoop van) de specialistische jeugdhulp meer gecentraliseerd. Het doel van
de maatregel is het beperken van de coordinatiekosten en uitvoeringskosten door het beperken van
het aantal contractpartners.
Dat gebeurt door de zorgverzekeraars voor de jeugd-ggz de taak van gemeenten over te laten nemen
(variant A) of door voor de cruciale jeugdhulp de taak van gemeenten over te laten nemen door een
landelijke uitvoeringsorganisatie (variant B).

1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Er zijn twee subvarianten mogelijk:
1) Overhevelen jeugd-ggz naar Zvw
In deze variant wordt de jeugd-ggz gecentraliseerd. De aanspraak uit de
Jeugdwet wordt overgeheveld naar de Zvw. Momenteel wordt de ggz
boven de 18 jaar uit de Zvw gefinancierd, afgezien van langdurige
intramurale ggz, die wordt gefinancierd uit de Wlz.
2) Centralisatie bovenregionale jeugdzorg
In deze variant wordt bovenregionale jeugdhulp gecentraliseerd. Voor
de afbakening van bovenregionale jeugdhulp in deze variant wordt
aangesloten bij de voorgestelde afbakening van hulp die bovenregionaal
afgestemd zou moeten worden in het conceptwetsvoorstel: ‘Wet
verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen’ dat voor advies bij de
RvS ligt. Het gaat om de volgende zorgvormen:
•

•

•

Huidige in het LTA opgenomen functies en zorgaanbieders
Jeugd 2019 – 2020 (https://vng.nl/artikelen/functies-enzorgaanbieders-jeugd-2019-2020)
(gesloten) woonvoorzieningen voor jeugdigen met complexe
problemen (gesloten jeugdhulp, 3-milieusvoorziening, zware
intramurale ggz, Wvggz- en Wzd-plaatsen) in samenhang met
het onderwijs, inclusief (de ontwikkeling van) hoogwaardige
ambulante alternatieven voor behandelzorg met verblijf zoals
MST, MPFT, en Jeugd FACT-teams;
jeugdhulp vanuit het gedwongen kader, te weten ter uitvoering
van een kinderbeschermingsmaatregel als ook jeugdhulp
opgelegd in strafrechtelijk kader (specifieke sociale
vaardigheidstrainingen in ggz-kader die erop gericht zijn om

51

•
•

recidive te voorkomen, voor zover deze niet door het Ministerie
van JenV wordt betaald);
de kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering;
de expertisecentra voor jongeren met weinig voorkomende
ernstige psychiatrische en/of anderszins complexe
problematiek.

NB: Bovenstaande lijst mag geen statische lijst zijn. Een rol zoals het
Nederlands Zorginstituut dat de minister van VWS adviseert over de
inhoud, kwaliteit en betaalbaarheid van het landelijk pakket is nodig.
Wetenschappelijke commissies toetsen deze adviezen.
b. Uitvoering

Wetsaanpassing is vereist.

c. Op wie richt de maatregel Rijk
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Het doel van de maatregel is het beperken van de coordinatiekosten en
uitvoeringslasten van gemeenten en aanbieders door het beperken van
het aantal contractpartners. Door grotere onderhandelingsmacht kan
mogelijk ook doelmatiger worden ingekocht, tegen een lager tarief.

e. Interacties met andere
maatregelen

Er is sprake van interactie met de maatregelen over regionalisering en
landelijke inkoop. Variant B uit deze maatregel is niet gelijktijdig
mogelijk met die maatregel.
Ook is er raakvlak met andere maatregelen op het gebied van de
toegang, standaardisering van de inkoop en regionale samenwerking.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Beide varianten vergen wetswijziging en zorgvuldige implementatie.
Variant B vergt bovendien een eenduidige omschrijving van het landelijk
pakket en een beschrijving van de wijze van toegang tot deze zorg.

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Rijk
In alle varianten is een wetswijziging nodig.
In subvariant B moet VWS voor delen van de specialistische jeugdhulp
de zorg landelijk inkopen. Dit lijkt uitvoerbaar. In het verleden werd ook
de gesloten jeugdhulp landelijk ingekocht. Vergelijkbaar met de Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI) vraagt dat een landelijke
uitvoeringsorganisatie.
Gemeenten
De varianten beperken het takenpakket van gemeenten. Vooral variant B
is ingrijpend.

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Meer centrale inkoop vermindert de uitvoeringslasten voor aanbieders
van specialistische jeugdhulp.
Bij variant B geldt dat de toegang op twee manieren belegd kan worden.
Optie 1: conform huidige Jeugdwet (bij gemeenten en verwijzers zoals in
de wet beschreven)

52

Optie 2: bij een (landelijke) organisatie die gelinkt is aan de organisatie
die de jeugdhulp inkoopt.
c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Beide varianten raken substantieel aan de verhouding tussen partijen in
het stelsel.
Voor variant B is dit effect het grootst.
Deze denkrichtingen staat haaks op wat wordt voorgesteld in het
onlangs voor advies naar de Raad van State gestuurde wetsvoorstel
‘verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen’.
Voor alle varianten is wetswijziging vereist, dit vergt een doorlooptijd
van circa 18 maanden. De varianten vragen zorgvuldige implementatie.
Dat vergt minimaal drie jaar. Hierbij gaan we er vanuit dat de lopende
contracten worden ontbonden. Invoering per 1 januari 2024.

e. Implementatietijd

3. Effecten van de maatregel
Optie A. Financiele
effecten
in miljoenen euro’s

2021

2022

2023

2024

2025

Structureel

Jeugdwet besparing (- €
)

€

€

- € 1400

- € 1400

- € 1400

Jeugdwet tijdelijke
investering (+)

€

€

€

€

€

€

Andere domeinen
besparing (-)

-€

-€

-€

-€

-€

-€

Andere domeinen
investering (+)

€

€ 15

€ 15

€ 1330

€ 1330

€ 1330

Totaal netto
resultaat (+/-)
Negatieve bedragen
zijn een besparing

€

€ 15

€ 15

- € 70
+ niet
berekend
deel

- € 70
+ niet
berekend
deel

- € 70 +
niet
berekend
deel

Optie B. Financiele
effecten
in miljoenen euro’s

2021

2022

2023

2024

2025

Structureel

Jeugdwet besparing (- - €
)

-€

-€

- € 700

- € 700

- € 700

Jeugdwet tijdelijke
investering (+)

€

€

€

€

€

€

Andere domeinen
besparing (-)

-€

-€

-€

-€

-€

-€

Andere domeinen
investering (+)

€

€ 7,5

€ 7,5

€ 665

€ 665

€ 665

53

Totaal netto
resultaat (+/-)
Negatieve bedragen
zijn een besparing

€

€ 7,5

€ 7,5

- € 35
+ niet
berekend
deel

- € 35 +
niet
berekend
deel

- € 35 + P
niet
berekend
deel

Opmerkingen bij
financiele effecten

Zie onderbouwing onderaan fiche

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

Het risico bestaat dat zorgaanbieders/zorgverleners uit verschillende
domeinen minder integraal en minder nabij hulp en behandeling bieden
aan kind en gezin. Dit heeft met name voor de multi-probleem gezinnen
negatieve gevolgen
Voor Variant B bestaat er risico op afwenteleffecten waarbij onnodig
zware hulp wordt geleverd aan jeugdigen, wanneer de toegang tot deze
hulp bij gemeenten blijft (conform jeugdwet).
Wanneer in optie B gekozen wordt voor het inrichten van een aparte
toegang dan kan dit leiden tot knelpunten of wachttijden bij overdracht.
Ook zijn sociaal domein brede oplossingen dan minder vanzelfsprekend.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Het risico bij beide varianten bestaat dat er door het creëren van een
extra schot voor de meest kwetsbare kinderen onvoldoende van andere
(sociaal domein brede) oplossingen gebruik gemaakt wordt waar de
gemeente toegang toe heeft (bv oplossen van schuldenproblematiek of
woonproblematiek), waardoor onnodig of onvoldoende effectief
specialistische zorg ingezet wordt.
Subvariant A kan positief uitwerken voor jongeren met psychische
problemen die 18 jaar worden. Ernstige psychische problemen ontstaan
vaak in de puberteit en zijn niet verholpen op de 18e verjaardag. Deze
jongeren hebben nu te maken met een overgang van Jeugdwet naar Zvw.
Daardoor is de continuïteit van de zorg niet altijd gewaarborgd: zij
moeten soms overstappen van behandelaar of instelling.
Subvariant B kan bijdragen aan de beschikbaarheid van cruciale
jeugdhulp omdat de continuïteit van de aanbieders beter geborgd is.

d. Effect op professionals

Meer centrale inkoop vermindert de uitvoeringslasten voor aanbieders
van specialistische jeugdhulp. Meer centrale inkoop kan de continuïteit
van specialistische jeugdzorginstellingen beter waarborgen.
In variant B bestaat het riciso door een hoger organisatieniveau dat de
hulp verder af komt te staan van de lokale leefomgeving van het kind.

e. Effect op aanpalende
domeinen

Variant A versterkt de samenhang tussen de GGZ en de andere medische
zorg in de Zvw.
De jeugd-ggz en overige jeugdzorg worden juist minder integraal
georganiseerd.
Variant B heeft het risico dat het beschermen van deze zorgvormen een
transformatie naar meer lokaal aanbod van zorg hindert.

f. Overige relevante
effecten

Bij variant A bestaat het risico op medicaliseren van de jeugdhulp.

54

Bij variant B geldt dat een landelijke uitvoeringsorganisatie geen
verbinding heeft met de jeugdregio’s. Daardoor ontstaat er een knip in
de jeugdketen. Naast bovengenoemd risico voor de transformatie
bestaat het risico van afwenteling van dure zorg op de Rijksoverheid.
Onderdelen terugdraaien van de decentralisatie zet de verhoudingen
met gemeenten onder druk.
g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Zie voor een beschrijving van variant A
CPB (2020) Zorgkeuzes in kaart.
CPB (2021) Keuzes in Kaart

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding/
Veel inspanning en weinig financieel resultaat
Resultaat en inspanning zijn in verhouding

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
Bruto effect en samenhangende kosten, ook buiten jeugd.
Suboptie A
CPB heeft in 2020 een inschatting (Zorgkeuzes in Kaart) gemaakt van de omvang van de schuif van
deze maatregel. Het betreft €1,4 miljard schuif van de Jeugdwet (€1,2 miljard uitgaven + €0,2 miljard
tekort vanwege de door CPB genoemde ‘niet gerealiseerde besparing als gevolg van de
decentralisatie’) naar de Zvw. Per saldo is dat een nuleffect (los van een klein transitie-effect). Zie
Keuzes in Kaart (CPB, 2021). Het doelmatigheidseffect is nog niet verwerkt in bovenstaande
berekening.
Er kan sprake zijn van een kostendaling, doordat:
• Er bij landelijke inkoop (door verzekeraars) meer onderhandelingsmacht is. Hierbij merken
we wel op dat in het “oude” stelsel voor 2015 niet zo is dat de tarieven substantieel lager
waren dan na 2015. Niet gekwantificeerd
• Door standaardisatie kunnen coördinatiekosten en uitvoeringskosten afnemen. Volgens een
onderzoek van Berenschot, gaat 29% van het jeugdhulpbudget op aan coördinatiekosten. Het
aandeel van aanbieders is 21,3%. Gemeenten zijn voor toegang, regie, administratie, beleid
lokaal en in de regio 4,3% van het jeugdhulpbudget aan coördinatiekosten kwijt. Dat is meer
dan de oorspronkelijk voor gemeenten geraamde 3.1%. Ingeschat op €70 miljoen euro, dat
is 5% van de grondslag. Overheadkosten dalen als gevolg van lagere coördinatielasten.
Het verschil van 30% overhead in de jeugd-ggz versus 20% overhead in de reguliere
ggz/ Zvw (benchmarks en onderzoeken van o.a. Berenschot) komt deels door selectieeffecten. Vandaar dat slechts de helft van het 10%-punt verschil is meegenomen als
besparing.
Er kan sprake zijn van een kostenstijging, doordat:
• Synergieverlies kan optreden doordat de inkoop van de jeugdzorg minder integraal wordt
daar waar samenloop is tussen GGZ-problemen en andere (oorzaken van) jeugdproblematiek.
Niet gekwantificeerd
• Er afwenteleffecten kunnen optreden doordat er een schot wordt geïntroduceerd tussen
verschillende stelsels/ inkopers: Niet gekwantificeerd
a. Gemeenten hebben geen prikkel om niet door te verwijzen naar specialistische GGZzorg (al dan niet via de huisarts) of bij waargenomen jeugdproblematiek jeugdigen al
te snel te verwijzen naar de toegangspoort van de jeugd-GGZ (huisarts)

55

b.

Zorginhoudelijke afstemming tussen GGZ-problematiek en andere problematiek
(bijvoorbeeld LVG of complexe jeugdproblematiek) wordt minder eenvoudig
waardoor meerdere hulpverleners tegelijkertijd actief zijn of naar elkaar afwentelen.

De decentralisatie ging gepaard met een korting, die gemotiveerd werd met doelmatigheid (synergie).
Omdat er bij gemeenten sprake is van een tekort op jeugdzorg, gaat CPB er niet vanuit dat deze
besparing gerealiseerd is (CPB Zorgkeuzes in Kaart 2020). Als de besparing bij de decentralisatie niet
gehaald is, dan ligt het ook niet direct in de rede om een kostenstijging te veronderstellen vanwege
recentralisatie.
Subopties B
Er was nog geen grondslag bekend voor deze maatregel (‘bovenregionale jeugdzorg’) , dus is een
inschatting gemaakt op basis van bronnen en onderzoeken. Het is ingewikkeld om een goede
inschatting te maken omdat het een diverse groep zorgtypen betreft waartussen soms overlap is. De
registratie van de zorgtypen is niet een op een terug te vinden in dataclassificaties. We hebben een
macrobenadering gekozen om te grondslag in te schatten (PxQ).
De basis voor de Q is de statistiek ‘Trajecten jeugdzorg in natura’ van CBS over 2019. Onder de
grondslag valt Jeugdhulp met gesloten verblijf, Jeugdreclassering, Jeugdbescherming (OTS en Voogdij)
en Jeugdhulp met een ander verblijf bij de hulpverlener. Van die laatste categorie valt slechts een deel
onder de ‘bovenregionale jeugdzorg’. Deze categorie is zeer divers. Op basis van onderzoek van
Significant naar de capaciteit van specialistische jeugdhulp maken we aannemelijk dat ongeveer 30%
van de ‘overige’ groep onder bovenregionaal valt. Hier zit veel onzekerheid omheen, een bandbreedte
van 20%-50% is aan de orde. Daarmee resulteert de volgende inschatting:
CBS categorie

aandeel
doelgroep

AANTAL
trajecten in
etmalen per jaar

PRIJS/etmaal
(euro's 2021)

Uitgaven
miljoen €

JH verblijf
gesloten

100%

388.117

390

151

JH verblijf overig

30%

1.259.433

189

238

Jbesch OTS

100%

7.896.167

26,13

206

Jbesch Voogdij

100%

3.696.233

17,42

64

Jreclassering

100%

2.185.742

22,87

50

15.425.691

46,05

710

Totaal

De gemiddelde prijzen (P’s) zijn ook vermeld in de tabel. De bronnen daarvan zijn het
kostprijsonderzoek gecertificeerde instellingen van Berenschot en een onderzoek naar tarieven voor
de residentiele jeugdzorg in de FoodValley. Afgerond komt de grondslag uit op €700 miljoen. De
bandbreedte is €630 tot €870 miljoen.
De transitiekosten zijn naar rato verlaagd ten opzichte van Suboptie A. Dat betekent €7,5 miljoen in de
twee jaar voor invoering.
Als we voor de vuist weg dezelfde aanname hanteren als bij Suboptie A, dan bespaar je 5% op
de kosten door minder coördinatiekosten, dat €35 miljoen, binnen een bandbreedte van €32
miljoen tot €44 miljoen. We gaan hierbij vanuit dat er bepaalde randvoorwaarden zijn die hierbij
horen zoals:

56

1) Er wordt een contract afgesloten per aanbieder voor de specifieke zorgfuncties (in plaats van via
verschillende regio’s en/of gemeenten);
2) Er vindt een wijze van financiele afhandeling en verantwoording plaats vanuit een landelijke
organisatie (in plaats van via verschillende regio’s en/of gemeenten).
Een belangrijk aandachtspunt bij deze oplossing is dat het voorstel uitgaat van zorgfuncties. Voor de
overige zorgfuncties blijven de coordinatiekosten dan wel gewoon bestaan. Vanuit het perspectief van
een aanbieder die zowel lokaal als bovenregionale zorgfuncties uitvoert – wat vaak voorkomt in de
specialistische GGZ of LVG - levert deze maatregel dan maar beperkt voordelen op. We hebben in deze
analyse niet meegenomen wat de besparing is aan gemeentezijde waar minder tijd nodig is voor
contracteren en financiele afhandeling van de zorg.
Er komt een knip tussen intramurale complexe hulpverlening en overige ambulante zorg. Dan is het
moeilijk om deze goed aan elkaar te verbinden waardoor de zorg voor een jeugdige bij uitstroom
“overgaat” van de ene naar de andere zorgverlener. Deze beperking kan nadelen opleveren op
integrale zorg en brengt afwentelrisico’s met zich mee. Dit kan net als bij variant A leiden tot een
kostenstijging. Dit effect is niet gekwantificeerd. Het verschil tussen opties 1 en 2 is eveneens niet
gekwantificeerd.

B.5 Selectie en Contractering
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Gemeenten kunnen beter selecteren en contracteren door:
• in de inkoop eisen te stellen aan aanbieders (en de zorg die zij
leveren), welke toezien op de inhoudelijke aspecten van de te
leveren zorg en de bedrijfsmatige structuur en financiële
situatie van een aanbieder (zie onder een verdere uitwerking van
de mogelijke eisen).
• hier daadwerkelijk en diepgaand te controleren en verifiëren;
• duidelijke en expliciete afspraken te maken met onze
gecontracteerde partners;
• hier handhaving op in te richten en effectief op te treden waar
nodig.
Veel regio’s zijn deze slagen rondom selectie en contractering nu reeds
zelf aan het verkennen of maken. Om dit proces te stroomlijnen, te
versnellen en te verbreden, bestaan twee opties:
1) Faciliteren: proces ondersteunen door het Rijk en de VNG vanuit het
kennispunt inkoop
2) Verplichten: , bijvoorbeeld door de aanpassingswet toetreding
zorgaanbieders (WTZA) aan te vullen met specifieke eisen voor de
jeugdhulp en ook op deze gemeentelijke domeinen van toepassing te
verklaren, of door het project om jeugdhulpaanbieders en
gecertificeerde instellingen zoveel mogelijk onder de Wkkgz te brengen,
te versnellen. Ook PGB-aanbieders dienen te voldoen, voor zover van
toepassing, aan deze wet- en regelgeving. Daarbij is ook aandacht te
besteden aan de effectiviteit van de procesgang, bijvoorbeeld doordat
niet iedere gemeente een aanbieder ‘opnieuw weegt’ en doordat
aanbieders niet iedere keer opnieuw uitgebreide documentatie hoeven
samen te stellen en te leveren.

57

Noot: een deel van de kwaliteitseisen uit de WTZA gelden momenteel al
voor de jeugdhulpaanbieders. Daarnaast is een aantal wetsvoorstellen in
ontwikkeling die mogelijk al in (een deel van) deze interventie zullen
voorzien – zie overige opmerkingen onderaan dit fiche. In de uitwerking
van dit fiche is geen rekening gehouden met deze wetsvoorstellen, omdat
de wetten nog niet zijn ingevoerd.
De eisen / criteria zijn in te delen naar de volgende “categorieen”. Hierbij
maken we geen onderscheid naar de fases waarin de eisen / criteria
worden toegepast. Dat kan verschillen, afhankelijk van de type inkoop
procedure die van toepassing is.
Kwaliteitscriteria ten aanzien van de zorg / ondersteuning
Hierbij kan gedacht worden aan voorbeelden als:
• verplichte registraties als SKJ (dit is al mogelijk en gebeurt ook
vaak al - zie hoofdstuk 4 Jeugdwet en hoofdstuk 5 Besluit
Jeugdwet)
• cliëntgerichtheid van de ondersteuning (nader uit te werken
hoe dit aangetoond/gecontroleerd kan worden)
• personele mix met minimum opleidingseisen passend bij de
doelgroepen (nader uit te werken of/hoe dit ingeregeld kan
worden)
Kwaliteitscriteria ten aanzien van de organisatie
Hierbij kan gedacht worden aan voorbeelden als:
• aantoonbare relevante ervaring van de bestuurder(s)
• deskundigheidsbevordering, professionalisering en innovatie,
• hanteren van de governance code zorg of governance code
sociaal werk
• aansluiting op het zorgveld (zowel op – als afschaling)
• het hanteren van een kwaliteitssysteem of statuut
(vergelijkbaar met GGZ)
• (wijze van) informatiedeling met gemeente en andere
zorgaanbieders.
Criteria en eisen ten aanzien van gezonde bedrijfsvoering
Hierbij kan gedacht worden aan criteria als:
• inzicht in ratio’s netto winst, loon-omzet, voorwaarden voor
dividend uitkering
• inzicht in juridische constructies met meerdere
werkmaatschappijen
• meldplicht voor dividend uitkering
Tevens dient hierbij ook de rapportageverplichting betrokken te worden
bij de jaarrekening. Daarbij zou het goed zijn zoveel mogelijk aan te
sluiten bij normen en eisen die gelden vanuit de Wlz of al van toepassing
zijn vanuit bijvoorbeeld de WNT.
b. Uitvoering

Voor optie 2 is een aanpassing van de wet nodig.

c. Op wie richt de maatregel Gemeenten zijn in de lead om te zorgen dat de kwaliteitseisen goed
zich, welke partij is in de
worden toegepast, zowel in inkoop als in handhaving.
lead om de maatregel uit te
voeren?
Voor optie 1 is het Rijk in de lead om gemeenten te faciliteren samen met
de VNG vanuit het kennispunt inkoop. Voor optie 2 is het Rijk in de lead

58

om (in samenhang met de VNG en gemeenten) de wetswijziging door te
voeren.
Aanbieders zullen zich moeten gaan verhouden tot een aangepaste wijze
van selectie en contractering. Zij zijn in de lead om aan de
kwaliteitseisen te voldoen en dit ook aantoonbaar te kunnen maken.
•

d. Beoogd effect

•

•
e. Interacties met andere
maatregelen

Beperken van aantal aanbieders, wat ten goede komt aan de
samenwerking en samenhang die noodzakelijk is voor een
gezonde transformatie.
Beperken van kosten door eisen op gebied van bedrijfsvoering,
beperken van zorgfraude en (het ontstaan van)
zorgcowboys/aanbieders met ongewenste dividenduitkeringen
en/of winsten
Verhogen van kwaliteit door heldere kwaliteitseisen

De maatregel is in samenhang met bekostiging en sturing te bezien.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Selectiecriteria dienen zorgvuldig te worden opgesteld.

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Uitvoerbaar, voor het Rijk, gemeenten en zorgaanbieders. Optie 2 vraagt
wel om een aanpassing van wet- en regelgeving.

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Ja

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Substantieel, aangezien het de vrijheid van gemeenten inperkt

e. Implementatietijd

Elke inkoopregio kan bij het vervallen van de contractperiode met haar
zorgaanbieders nieuwe selectie eisen opnemen als het gaat om het
contracteren van nieuwe aanbieders. De verwachting is dat in de meeste
regio’s de contracten aflopen in de komende vier jaar. Sommige
bestaande contracten kennen een verleningsmogelijkheid waarop de
wetgever niet kan ingrijpen (althans niet zonder o.g.v. art. 1 van het
Eerste Protocol bij het EVRM schadevergoeding te moeten betalen).
Voor deze contracten duurt het mogelijk nog enkele jaren langer voordat
ze aflopen.
Aanpassing van de wet zal voorbereidings-en transitietijd vergen, maar
zou binnen vier jaar realiseerbaar kunnen zijn

3. Effecten van de maatregel

59

a. Financiele effecten

De maatregel heeft een positief effect op de kwaliteit en
beheersbaarheid. Afhankelijk van de invulling kan de maatregel leiden
tot een besparing. Deze is niet apart in kaart gebracht omdat deze
overlapt met de besparing door tariefdifferentiatie (1.1).

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

Door nadrukkelijkere keuzes te maken bij de selectie en contractering,
ook inhoudelijk, geeft dat op termijn een verhoging van de kwaliteit van
zorg en ondersteuning. Er zijn ook nadelen: de keuzevrijheid wordt
ingeperkt, echter blijven er in principe alleen aanbieders over die
daadwerkelijke goede hulp leveren, en is de vraag in hoeverre het een
probleem is als het zeer grote aantal aanbieders wat wordt
teruggebracht. Daarnaast is het belangrijk om innovatie te borgen.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

De maatregelen beschermen kwetsbare kinderen doordat er strengere
kwaliteitseisen aan toetreding worden gesteld.

d. Effect op professionals

Een deel van de aanbieders zal markt kwijt raken. Geen direct effect op
professionals bij overige organisaties.

e. Effect op aanpalende
domeinen

Niet van toepassing

f. Overige relevante
effecten

Het implementeren kost tijd en de te treffen maatregelen hebben een
grote impact op clienten die een deel van de oude en nieuwe vertrouwde
aanbieders kwijt raken en uiteraard op aanbieders die aldus markt kwijt
raken. De gemeente Utrecht wordt geroemd om hun model, maar
hebben daaraan voorafgaand complexe keuzes moeten maken en
daaraan meerdere jaren besteed.

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten
h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding

Er is momenteel een aantal wetsvoorstellen die reeds in (onderdelen) van deze interventie voorzien:
• Het wetsvoorstel ‘maatschappelijk verantwoord inkopen Jeugdwet en Wmo 2015’, dat voor
advies bij de Raad van State ligt, wijzigt de Jeugdwet en de Wmo 2015 zo, dat eenvoudigere
aanbestedingsprocedures worden gefaciliteerd. Mogelijk beperkt dit het aantal open houseprocedures en bevordert het daarmee de selectie van te contracteren aanbieders.
• Het wetsvoorstel ‘verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen’ zal een aantal additionele
kwaliteitseisen voor jeugdhulpaanbieders gaan gelden. Met dit wetsvoorstel is in de
uitwerking van dit fiche geen rekening gehouden, omdat de wet nog niet is ingevoerd.
• De ‘Wet integere bedrijfsvoering zorgaanbieders’ moet belangenverstrengeling bij
bestuurders van aanbieders tegengaan en verbiedt winstuitkering. Dit wetsvoorstel zal ook
voor jeugdhulpaanbieders gaan gelden.
In de uitwerking van dit fiche is geen rekening gehouden met deze wetsvoorstellen, omdat de wetten
nog niet zijn ingevoerd.
Noot: via een toelatingsvergunning stellen van kwaliteitscriteria aan jeugdhulpaanbieders zal een
precedentwerking naar aanbieders van Zvw- en Wlz-zorg hebben voor zover die criteria niet per 1 jan.
2022 o.g.v. de Wtza al een voorwaarden voor de Wtza-vergunning zullen zijn. Dat zal waarschijnlijk als

60

nadeel worden beschouwd, want de eisen die voor de aanbieders van Zvw- en Wlz-zorg aan de Wtzavergunning worden verbonden zijn goed overdacht. Ook dient te worden onderzocht hoe met instellingen
zal worden omgegaan die zowel zorg als jeugdhulp leveren (combi-instellingen).

B.6 Tariefdifferentiatie
Korte inleiding
Vaak wordt t.a.v. de hoogte van de tarieven geen onderscheid gemaakt tussen aanbieders die alleen
eenvoudige hulp verlenen of aanbieders die ook hele specialistische expertise hebben. Kleinere
aanbieders leveren vaak alleen de basiszorg, hebben weinig overhead en maken gebruik van jonge
medewerkers. Specialistische aanbieders hebben vaak veel overhead, werken met meer ervaren
krachten en moeten ook de hoger opgeleide experts die de medewerkers begeleiden uit het tarief
betalen .
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Voor tariefdifferentiatie zijn 3 opties mogelijk:
a) Gemeenten worden gestimuleerd om tariefdifferentiatie toe te passen,
bijvoorbeeld door een tot gemeente gerichte campagne om van die
mogelijkheid gebruik te maken
b)Gemeenten worden verplicht om te differentieren in tarieven op basis
van het type aanbieder. Intensievere vormen/ meer expertise worden
hoger beloond door in de wet op te nemen dat tarieven gedifferentieerd
moeten worden naar zorgzwaarte.
c) Een verregaandere variant van b) is dat de wetgever niet alleen
bepaalt dat gemeenten moeten differentieren, maar ook hoe moet
worden gedifferentieerd. Hierbij dient aangetekend te worden dat het de
vraag is in hoeverre het realistisch is om de gemeente financieel risico te
laten dragen, wanneer de tarieven door het rijk worden bepaald.

b. Uitvoering

Voor optie a is geen wetswijziging nodig. Voor optie b en c is wel een
wetswijziging nodig. Dit is al in gang gezet met het wetsvoorstel
‘maatschappelijke verantwoord inkopen Jeugdwet en Wmo 2015’, dat
hopelijk dit voorjaar naar de TK kan worden gezonden. De verplichte
differentiatie moet in de amvb van deze maatregel verwerkt worden.
Noot: het huidige voornemen is om voor de amvb reële prijzen Jeugdwet
enkel te regelen met welke kostprijselementen gemeenten bij de opbouw
van hun tarieven rekening moeten houden, niet hoe ze dat doen.

c. Op wie richt de maatregel Rijk is in de lead om de AMvB aan te passen / verder uit te werken.
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te Gemeente is in de lead om de tarieven te differentieren.
voeren?
d. Beoogd effect

•

•

•

Gemeenten realiseren besparingen op de lichtere trajecten
terwijl er meer middelen vrijgekomen om kwaliteit van
zwaardere vormen van jeugdzorg te verbeteren.
Het voorkomt dat gemeenten, door te weinig kennis, bepaalde
vormen van zorg onderbetalen waardoor bepaalde vormen van
zorg verdwijnen.
Het wordt minder rendabel voor zorgcowboys om zich in deze
markt te begeven, doordat zorgaanbieders van alleen

61

eenvoudige zorg minder grote winst overhouden doordat deze
tarieven lager worden.
e. Interacties met andere
maatregelen

Maatregel staat op zichzelf, wel vallen baten mogelijk lager uit indien
middels selectie en contractering kritischer wordt gekeken naar het
toelaten van zorgaanbieders en/of minder zorgaanbieders worden
toegelaten.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Er is inzicht nodig in kostenstructuur van aanbieders en zorgtypen om
de juiste tarieven te kunnen stellen.
Te denken valt aan de segmentering van Het programma Inkoop en
Aanbesteden Sociaal Domein: Hoog specialistisch /
weinig voorkomend , wonen, dagbesteding/dagbehandelig,
specialistisch/veelvoorkomend, crisis. Een alternatief is de indeling van
ziekenhuizen, die werken met een indeling tussen algemene,
topklinische en academische ziekenhuizen. Hier hangt ook een
gedifferentieerd tarief aan.

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Uitvoerbaar, vraagt om wetswijziging.

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Ja

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Optie a: Nee
Optie b: geringe beperking van de beleidsvrijheid die gemeenten o.g.v.
de Gemeentewet dienen te krijgen bij het uitvoeren van wetten in
medebewind. Gemeenten moeten gaan differentieren. Dit is dan wel een
verplichting maar ze krijgen wel meer ruimte m.b.t. de hoogte van de
verschillende tarieven.
Optie c: grotere mate van beperking

e. Implementatietijd

Er is een half jaar nodig voor een landelijk kostprijsonderzoek. Daarna
een paar maanden om de differentiatierichtlijnen vast te stellen samen
met het veld.
De beste invoeringsstrategie is om de nieuwe regels te laten gelden bij
ingang van een nieuwe contractperiode. De verwachting is dat in de
meeste regio’s de contracten aflopen in de komende vier jaar. Sommige
bestaande contracten kennen een verleningsmogelijkheid waarop de
wetgever niet kan ingrijpen (althans niet zonder o.g.v. art. 1 van het
Eerste Protocol bij het EVRM schadevergoeding te moeten betalen).
Voor deze contracten duurt het mogelijk nog enkele jaren langer voordat
ze aflopen.

3. Effecten van de maatregel

62

a. Financiele effecten

Zie toelichting onder tabel.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

Positief effect op kwaliteit en effectiviteit: geld zal doelmatiger besteed
worden (geen buitensporige winsten/dividend/salaris meer mogelijk).

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Effect voor de meest kwetsbare kinderen is dat de tarieven van
complexe zorg meer reeel kunnen worden waardoor adequate zorg
beschikbaar blijft.

d. Effect op professionals

Effect voor professionals is dat de tarieven van complexe zorg meer
reeel kunnen worden, waardoor zij ruimte hebben om te investeren in
hun deskundigheid rondom deze zorg.

e. Effect op aanpalende
domeinen

N.v.t.

f. Overige relevante
effecten

N.v.t.

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten
h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding

Onderbouwing structurele financiële gevolgen

B.7 Niet-werkende of schadelijke interventies uitsluiten uit het pakket
Korte inleiding (indien relevant)
De maatregel past bij de denkrichting ‘effectieve zorgvormen’.
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Er wordt een systeem van toelatingscriteria en handvat voor sturing
incl. niet-werkzame bestanddelen ingevoerd voor de Jeugdwet die
ervoor zorgt dat niet-werkende interventies worden uitgesloten van het
publiek gefinancierde zorgpakket. Met de juridische experts van VWS
moet onderzocht worden of dit wetswijziging door de Rijksoverheid
vereist.

63

In de bijlage zijn suggesties voor een handvat aangereikt door het NJi
opgenomen.
Op basis van het oordeel van een commissie van wetenschappers en
praktijkdeskundigen wordt een lijst van interventies opgesteld die niet
voor vergoeding in aanmerking komt. En wordt een handvat ontwikkeld
om hieraan sturing te geven op landelijk, regionaal en lokaal niveau.
De volgende criteria kunnen gehanteerd worden:
a. Interventie moet omschreven zijn.
b. Interventie moet zijn aangeboden aan databank effectieve interventies
en er moet duidelijk zijn dat de interventie niet-werkend of zelfs
schadelijk is.
Het is van belang het inzicht in de effectiviteit verder te vergroten en de
lijst periodiek te actualiseren.
b. Uitvoering

Onderzocht dient te worden of en hoe dit verankerd kan worden in een
(ministeriele) regeling. Op basis van deze lijst organiseren gemeenten en
jeugdhulpregio’s hun inkoop. Aanbod dat op deze algemene lijst
voorkomt komt niet voor vergoeding in aanmerking.
Deze lijst wordt periodiek (nader af te spreken van tijdspanne)
bijgesteld en aangeleverd aan opdrachtgevers en opdrachtnemers,
inclusief handvat voor sturing daarop.

c. Op wie richt de maatregel Rijk/gemeenten/aanbieders/anders
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect
e. Interacties met andere
maatregelen

De varianten leiden tot een inperking van de reikwijdte van de
jeugdhulpplicht, daardoor worden gemeenten voor minder vormen van
jeugdhulp verantwoordelijk.
De definiering van het pakket heeft ook invloed op mogelijke
maatregelen ten aanzien van de bedrijfsvoering, eigen bijdrage,
preventie en toegang.
Maatregel 1.3 (selectie en contractering) is een belangrijke
randvoorwaardelijke maatregel om tot een effectiever pakket te komen

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?
b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Uitvoerbaar/ obstakels voor:
Het Rijk/ gemeenten/ jeugdzorgregio’s/ aanbieders/ anders

64

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Uitvoerbaar/ obstakels (Bijvoorbeeld: onredelijk hoge administratieve
lasten aanbieders)

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Niet/ in geringe mate/ substantieel

e. Implementatietijd

Er is naar verwachting circa 2-4 jaar nodig voor het aanpassen van de
wet (indien nodig) en het verwerken van de afbakening van het pakket
in de bestaande contracten.

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

Significant heeft vastgesteld dat de maatregel zich niet laat berekenen.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

De kwaliteit neemt toe, omdat bewezen niet-werkende of schadelijke
interventies worden uitgesloten. (Daarnaast stimulans om effectiviteit
periodiek te blijven aantonen/aan te scherpen. En waar nodig om
interventies te verwijderen uit databank.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen
d. Effect op professionals
e. Effect op aanpalende
domeinen
f. Overige relevante
effecten

Onder andere: Mate van risico dat de maatregel geen of zelfs ongewenst
effect heeft

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Is er empirisch bewijs voor de beoogde effecten?
Ja/ Nee/ Niet bekend

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding/
Veel inspanning en weinig financieel resultaat

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
Bruto effect en samenhangende kosten, ook buiten jeugd.
Bijlage: Advies NJi
NJi heeft de gemeenten in algemene zin de volgende handreiking mee om binnen het bestaande stelsel
in de inkoop zoveel mogelijk te sturen op effectiviteit. Deze handreiking vereist geen
beleidsaanpassing:
1. Zorg dat binnen de gemeente helder is wat de maatschappelijke doelen zijn en onderbouw die
met cijfers (stap 2 Kwaliteitskompas), zorg voor passend aanbod in samenspraak met
maatschappelijke partners (stap 4 Kwaliteitskompas).

65

2.

3.
4.

5.
6.
7.

Benut zoveel mogelijk bestaande kennis uit de databank Effectieve Jeugdinterventies en stop
met niet erkende interventies wanneer de databank aangeeft dat ze niet werken of zelfs
schadelijk zijn. Geef het doorontwikkelen van niet erkende interventies een kans, maar maak
daarover wel heldere afspraken.
Ontwikkel samen aanbod dat ontbreekt.
Kies voor aanbod dat niet is opgenomen in de databank een van de volgende mogelijkheden:
a. Stimuleer 'rijpe' interventies voor opname in de databank.
b. Stimuleer groene interventies tot doorontwikkeling en maak heldere afspraken voor
opname in de databank.
c. Past aanbod niet in de databank? Stimuleer dan vakmanschap (zoals opleiding,
supervisie en kennis van de richtlijnen) en monitoring (worden gewenste resultaten
bereikt?).
Stop met aanbod waarin geen vertrouwen bestaat omdat monitoring of gesprek ontbreekt.
Organiseer effectieve alternatieven en zorg waar nodig voor een warme overdracht.
Werk mee aan onderzoek van universiteiten, hogescholen en andere onderzoeksinstellingen.
Zet in op alle ingredienten voor het verminderen van de zorgvraag: sterke basis, sterke
preventie, sterke wijkteams en intensieve hulp met duurzame effecten.

En dan nog algemene aanbevelingen voor het collectief:
• Zorg dat innovatie / verbetering van de zorg niet stokt, maar bijdraagt aan een steeds betere
(kosten)effectiviteit. Maak wel duidelijke afspraken over de condities waaronder die innovatie
plaatsvindt (m.n. monitoring en evaluatieonderzoek, w.o. ook onderzoek naar
kosteneffectiviteit). Werk als gemeenten samen om allerlei innovaties te bundelen, zodat de
versnippering eruit gaat. Leg een duidelijke relatie met de onderzoeksprogrammering bij
ZonMw, NWO/NRO etc.
• Voer outcome-monitoring in als eis bij de inkoop. (gij zult outcome monitoren en aantoonbaar
de gegevens gebruiken om de (kosten)effectiviteit van het aanbod steeds verder te
verbeteren)
• Gebruik een systeem van visitatie om te laten checken of in te kopen / ingekocht aanbod
voldoende aansluit bij de stand der kennis over wat werkt en of de outcome monitoring
voldoende wordt gebruikt bij het steeds verder verbeteren van het aanbod.

B.8 Terugdringen van tekorten door zaken vanuit de Jeugdwet niet
meer te doen
Korte inleiding
Veel kinderen gedijen onvoldoende in de huidige context die wij hen bieden, waardoor ‘gewoon’
gedrag sneller dan voorheen buiten de bandbreedte van het normaal valt, zowel op school als thuis.
Kinderen komen daardoor in de jeugdhulp terecht voor problemen die eigenlijk bij het gewone
opvoeden en opgroeien horen. Opgroeien en opvoeden zijn maatschappelijke opgaven die
plaatsvinden op verschillende plekken, waaronder thuis, op school en op straat (in de wijken).
Problemen horen daar ook bij en kunnen ook in deze context met meer handelingsperspectief
opgevangen worden. Deze vooronderstelling is de grondslag voor zowel denkrichting 5.1 als
onderstaande denkrichting 5.2. Aanvullend aan de maatregelen in het kader van denkrichting 5.1,
Investeren in versterken van het normale leven/veerkracht binnen en buiten Jeugdwet, die perspectief
bieden voor de lange termijn, zijn door de werkgroep in denkrichting 5.2 maatregelen verkend in het
kader van preventie die ook op kortere termijn bij zouden kunnen dragen aan een verminderd beroep
op de Jeugdwet. Het betreft hier vooral zaken die je niet meer zou moeten doen. De verwachting is dat
ook deze maatregelen kunnen stimuleren dat met een ander perspectief naar jeugdhulp en de
ondersteuning van gezinnen gekeken wordt. De twee denkrichtingen zijn niet wederzijds uitsluitend,
maar feitelijk goed met elkaar te verbinden. Dat geldt in twee opzichten:
• Ten eerste zijn de maatregelen uit denkrichting 5.2 in te zetten op activiteiten gefinancierd uit
de middelen van de Jeugdwet, in combinatie met de inzet van denkrichting 5.1 die gericht is op

66

•

een uitbreiding en versterking van preventieve horend bij andere wettelijke kaders
(bijvoorbeeld voor de jeugdgezondheidszorg, jeugdwelzijn, etc.). Eén van de redenen voor de
decentralisatie van de Jeugdzorg naar de gemeente is dat deze lokale overheid de mogelijkheid
heeft dergelijk substituerend, domeinoverstijgend beleid te voeren. Voorwaarde voor een
succesvolle en financieel renderende inzet van preventie is dat een dergelijk substituerend
beleid dan goed wordt uitgevoerd. Een (te) eenzijdige focus vanuit de Jeugdwet past niet goed
bij domeinoverstijgend beleid. Dat vraagt overigens niet alleen actie van gemeenten en
partners op lokaal niveau, maar ook van het Rijk: waar nodig investering in onderwijs en in de
Zvw (psychiatrie in de wijk, voor ouders), wonen, schuldhulpverlening en
bestaanszekerheid.27
De twee denkrichtingen belichten twee kanten van eenzelfde medaille: een goede preventie
vereist een doelgericht, samenhangend en goed geïmplementeerd beleid.28 In denkrichting 5.1
wordt uitgewerkt dat meer moet worden ingezet op preventie in de context van een dergelijk
beleid. In denkrichting 5.2 wordt het stoppen met weinig doelgerichte, onsamenhangende en
slecht geïmplementeerde activiteiten uitgewerkt.

1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Stoppen met inzet van jeugdhulp die
1. Schadelijk is voor kind of gezin
2. Geen effect heeft voor kind of gezin
3. Wel effect heeft, maar gezien de beperkte middelen met te weinig
impact op kind of gezin
Deze maatregel is onder te verdelen in twee hoofdlijnen:
1) Werk op basis van bestaande kennis over wat wel en niet
werkt
We willen alle adviezen binnen deze hoofdlijn baseren op bestaande
kennis:
a) Een heel beperkt percentage van het aanbod aan interventies is
bewezen effectief. Het is daarom niet mogelijk ons te beperken
tot alleen de bewezen effectieve interventies: die zijn er
simpelweg onvoldoende op dit moment. Bovendien: kennis over
wat werkt is breder dan ‘evidence based interventies’
b) Preventie en jeugdhulp laat zich niet uitsluitend herleiden tot
‘het doen van interventies. Er is veel kennis over werkzame
factoren. Die gaan meer over methodisch handelen, dan over
specifieke programma’s.

27 Zie ook reactie NJi op het AEF-rapport waarin de noodzaak wordt benadrukt om breder naar de

kwaliteit van het jeugd- en gezinsbeleid van de overheid te kijken, inclusief beleid inzake kinderopvang,
onderwijs, arbeidstoeleiding en gezinsondersteuning. Dit zou ook om een kosten-baten-analyse vragen
op een hoger niveau dan Jeugdwet, Passend Onderwijs, Kinderbescherming, Wmo en Publieke
gezondheid afzonderlijk.
Zie : https://www.nji.nl/nl/Download-NJi/Reactie-NJi-op-AEF-rapport-Stelsel-in-groei.pdf
28 Zie ook reactie NJi op het AEF-rapport (link hierboven) waarin zij stellen dat het van belang is de

vervolgactiviteiten naar aanleiding van het rapport goed te voeden met kennis over het waarom van de
decentralisatie en over wat werkt in de domeinoverstijgende preventie en aanpak van vragen en
problemen bij jeugdigen en opvoeders. Daaruit leren we dat een integraal (jeugd)beleid van de
gemeente een belangrijke sleutel is om onder meer de vraag naar jeugdzorg en de daarmee gemoeide
kosten te verminderen

67

c) Er is onderscheid in algemene werkzame factoren en specifieke
werkzame factoren.
Dat leidt tot de volgende adviezen t.a.v. maatregelen:
1.
2.
3.
4.

5.

Zorg altijd voor een goede beleidscontext t.b.v. de kwaliteit van de
uitvoering.
Maak aantoonbaar gebruik van ‘state of the art kennis’ over wat
werkt, inclusief werkzame factoren.
Waar mogelijk vervang niet bewezen effectieve interventies door
bewezen effectieve interventies
Laat de gepleegde inzet van het aanbod periodiek toetsen op de
werkzame factoren, en die state of the art kennis. Doe wat werkt, en
doe niet wat niet werkt. Bijvoorbeeld:
a. Aantoonbaar methodisch handelen (te vaak constateren we nog
dat de doelstelling van de hulp uit het oog is verloren)
b. Aantoonbaar integraal hulp bieden (te vaak worden er nog
‘enkelvoudige modules’ aangeboden, los van het hele
gezinssysteem of de context)
Zorg voor innovatie door doelbewuste inkoop, geflankeerd door
gedegen onderzoek naar de meerwaarde van vernieuwend aanbod.
Breng de outcome in beeld en bespreek dat met ouders, jongeren en
professionals.

Wanneer gemeenten er in slagen een dergelijke context op te bouwen,
en afspraken (in de inkoop) met aanbieders te maken over de manier
van aantoonbaar maken van de verbeterbeweging, dan verhoogt dat
(aantoonbaar) de effectiviteit van de gepleegde inzet, en zal vervolgens
leiden tot een verlaging van de kosten (omdat stapeling van hulp niet
meer nodig is). Dit laat zich niet plat slaan in simpele voorschriften. Wat
zich wel laat afdwingen is een reflectieve en reflexieve praktijk door het
aantoonbaar maken van een leerbeweging als organisatie. Verplichte
visitatie of intercollegiaal toetsen zijn daar geschikte methoden voor.
In denkrichting 5.1 hebben we uiteengezet hoe met universele en
selectieve preventie winst behaald kan worden. Selectieve en
zorggerelateerde preventie wordt in een aantal gevallen binnen de
Jeugdwet uitgevoerd. Bij alle preventieve inzet moeten we kritisch
kijken naar de effectiviteit. Dat geldt dus ook voor de preventie die
vanuit de Jeugdwet ingezet wordt (enkele interventies zijn met name
doorgerekend door AEF).
2. Specifiek aandacht voor afbakening onderwijs en jeugdhulp en
wat werkt in het samenspel tussen die twee bij het vormgeven van
het basisniveau van ondersteuning op school29
Investeren in een goed pedagogisch klimaat in de school loont, net als
het uitvoeren van collectieve en selectieve vormen van preventie via het
onderwijs als het gaat om versterken van levens- en
opvoedingsvaardigheden en het waar mogelijk normaliseren van
pedagogische en psychosociale problemen.

29

We geven met onderstaande een aanzet van de denkrichting. In de uitwerking zullen die nadrukkelijk samen met OCW, partners in

het onderwijs, worden geformuleerd, wat aanscherping, verheldering en wijziging tot gevolg zal hebben.

68

Er zijn bij gemeenten signalen dat er, mede als gevolg van goede
samenwerking tussen onderwijs en zorg ten opzichte van de periode
voor 2015 meer Jeugdhulp in de klas wordt ingezet. Situaties waaraan
hierbij gedacht kan worden zijn onder andere:
• Sommige gemeenten vergoeden huiswerkbegeleiding en
vormen van schaduwonderwijs aan speciale doelgroepen vanuit
het Jeugdhulpbudget.
• Mogelijke groei van de inzet van individuele begeleiders in de
klas.
• Inzet interventies in het grijze gebied tussen onderwijs en
jeugdhulp
• Toename inzet jeugdhulp op het speciaal onderwijs (dat voor
2015 gelimiteerd was)
Onduidelijk is of dit daadwerkelijk meer zorg is dan voorheen die
voorheen niet vanuit de Awbz/provinciale jeugdzorg en Zwv Jeugdzorg
werd bekostigd. Uit evaluatie passend onderwijs blijkt dat het
percentage leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften niet is
gestegen, wel zijn er aanwijzingen dat problemen complexer zijn
geworden. Mogelijk heeft er een verschuiving plaatsgevonden van hulp
buiten school naar hulp op school of tijdens onderwijstijd om zo
kinderen binnen boord te houden van het onderwijs. Dit laatste zou
mogelijk een gevolg zijn van betere samenwerking tussen onderwijs en
zorg.
Er komt steeds meer informatie beschikbaar uit lokale en regionale
pilots en experimenten over collectieve inzet van jeugdhulp in de klas
(om groei van individuele begeleiders –vaak vanuit PGB- tegen te gaan)
zowel in financiele zin als kwalitatieve zin. Uit de evaluatie van een pilot
in Groningen blijkt dat een besparing op de jeugdhulpgelden
gerealiseerd wordt, de kinderen gerichte hulp krijgen en de scholen
gebaat zijn bij minder ondersteuners in de klas.
Er is veel onderzoek maar er is nog onvoldoende een totaal landelijk
beeld. Wel weten we uit landelijk onderzoek in het kader van het traject
zorg in onderwijstijd (Berenschot) dat SO scholen aangeven een groot
deel van de zorg en ondersteuning te bekostigen uit onderwijsmiddelen.
Het zou goed zijn om meer zicht te krijgen op deze ontwikkelingen,
onderliggende verklaringen en de mate waarin en voorwaarden
waaronder deze vormen van ondersteuning en begeleiding effectief zijn.
Daarbij kan mogelijk aangesloten worden bij de trajecten die al lopen op
het snijvlak onderwijs-zorg zoals verbetering passend onderwijs,
ontwikkeling landelijke norm voor basisondersteuning of traject zorg in
onderwijstijd en onderwijszorgarrangementen. Ook wordt gewerkt aan
gerichte ondersteuning van inkoop van jeugdhulp op scholen.
Ook de vraag of de inzet van interventies in het onderwijs gebeurt vanuit
een gezamenlijke visie van gemeenten en onderwijs is hierbij relevant.
Een belangrijk instrument om de samenwerking onderwijs-jeugdhulp
beter te organiseren is het koppelen van jeugdhulpdata aan de
schoolpopulatie. Hierdoor ontstaan nieuwe inzichten zoals hoeveel
aanbieders er betrokken zijn (soms 30 per school) en de aard van de
interventies (kan dan gecombineerd aangeboden worden).

69

Achterliggende vraag is ook: als we de maatschappelijke druk op onze
jeugd verlagen, en de pedagogische context in de klas versterken, kan de
inzet van dit soort hulp dan minder?
In opdracht van NRO/ZonMw dit jaar een kennissynthese uitgevoerd
naar effectieve interventies op het snijvlak van onderwijs en jeugd.
De kennissynthese bestaat uit:
• In kaart brengen wat de stand van zaken is in de wetenschap
(literatuuronderzoek) en deze toetsen aan de praktijk.
• In kaart brengen wat de belangrijkste vraagstellingen en
lacunes zijn in zowel wetenschap als praktijk waarop onderzoek
mogelijk is en nodig is.
Doel is om in gezamenlijkheid een inhoudelijk referentiekader
te bouwen voor de vraagstukken op het snijvlak van onderwijs
en jeugd om de beschikbare kennis inzichtelijk te maken en
kennislacunes op te sporen en te adresseren.
b. Uitvoering

Uitvoering onder huidige wetgeving is mogelijk

c. Op wie richt de maatregel
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?

Gemeenten, en - waar het inzet in en met het onderwijs betreft scholen/onderwijsinstellingen, zijn in de lead om gezamenlijk de
maatregel uit te werken en uit te voeren. De rol van de
samenwerkingsverbanden is hier belangrijk in. Zij vormt de schakel met
de gemeenten: het zogenaamde OOGO.
Het Rijk (VWS en OCW) is in de lead als het gaat om het faciliteren van
het bij elkaar brengen van effectiviteitsstudies en het ondersteunen bij
verspreiding van kennis en ervaringen.

d. Beoogd effect

- Effectievere inzet van preventieve maatregelen waardoor minder
kinderen hoeven in te stromen naar vormen van jeugdhulp.
- Tevens wordt beoogd preventie en jeugdhulp efficienter vorm te geven
door een gerichtere inzet op interventies die werken, en door meer inzet
van collectieve interventies.
- Effectiever jeugdhulp zelf .
Beide factoren dragen vermoedelijk bij aan een besparing in de
Jeugdwet.

e. Interacties met andere
maatregelen

Zoals in de inleiding beschreven gaan we uit van een geïntegreerde visie
en een daaruit voortkomend pakket aan maatregelen. In die samenhang
moeten de voorstellen gelezen worden. Specifiek is er interactie met
• de maatregelen uit denkrichting 5.1 werkgroep 5 ‘Investeren
versterken van het normale leven/veerkracht binnen en buiten
de Jeugdwet’
• maatregelen werkgroep 2 reikwijdte, specifiek op de
onderdelen effectieve interventies
• aanpak onderwijs-zorg en traject zorg in onderwijstijd

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Stel drie cruciale voorwaarden bij de samenwerking tussen gemeente en
onderwijs:
1. Weet als gemeente en onderwijs wat de veelvoorkomende
vragen en problemen zijn waar jeugdigen, opvoeders en
leerkrachten mee zitten. Maak een scan van scholen en

70

2.

3.

populatie en inzet jeugdhulp op die scholen. Formuleer samen
concrete ambities en doelen om de situatie te verbeteren.
Spreek daarbij focus en prioriteiten af. Beter een paar zaken
goed aanpakken dan veel zaken half. Maak dus ook afspraken
over waarop (voorlopig) geen investering komt.
Maak vervolgens afspraken over doelgerichte versterking van
het aanbod vanuit school/passend onderwijs en Jeugdhulp. Het
moet voor de samenwerkingspartners duidelijk zijn waar de
kwaliteit van de basisondersteuning aan voldoet. Maak
afspraken over goede toerusting van de leerkrachten en IB-ers
om effectief op te handelen. Spreek af welke (preventieve)
interventies doeltreffend zijn en hoe en door wie deze ingezet
gaan worden. Wees ook kritisch en spreek af welke interventies
niet meer ingezet worden als de effectiviteit onvoldoende blijkt.
Maak afspraken over een goede monitoring en daaraan
gekoppelde verbetercycli om de resultaten al lerend steeds
beter te maken.

Voorwaarden bij de samenwerking tussen gemeenten en aanbieders:
•
•
•
•
•

•

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Contracteer en werk aantoonbaar op basis van kennis en brede
onderbouwing over wat (niet) werkt in de jeugdhulp
formuleer ambities en doelen met maatschappelijke impact
hanteer een langetermijnperspectief & toetssteen
ken de veelvoorkomende en complexe vraagstukken (ook op
basis van data);
zorg voor een leerbeweging door goede monitoring.
als ervoor gekozen wordt om bepaalde interventies niet meer in
te zetten, zorg voor alternatieve inzet (denk aan voldoende
toerusting betrokken professionals en/of ouders, inzet
alternatieve, effectievere interventies of voorzieningen, etc.)
zorg voor een passende taakopvatting van de lokale teams (1.
gericht op zelf bieden van directe hulpverlening; 2. gericht op
meest kwetsbare gezinnen en niet op hulp bij lichte
opvoedproblemen; 3. Verzorgen van goede consultatiefunctie
t.b.v. vragen uit sociale basis waaronder het onderwijs)

Deze maatregel is deels uitvoerbaar door gemeenten, scholen en
samenwerkingsverbanden, in zoverre dat zij op basis van bestaande
kennis (o.a. in de databank effectieve interventies jeugd) keuzes kunnen
maken voor bewezen effectieve of kansrijke interventies.
Deze kennis is echter nog zeer beperkt. Daarom dient inkoop en
uitvoering van interventies waarvan nog onvoldoende bekend is of ze
effectief zijn, gemonitord en geevalueerd worden voordat ze breed
ingezet worden.
Daarnaast zijn er specifiek op preventie in samenspel onderwijsjeugdzorg veel lokale pilots met effectiviteits- en businesscases
ontwikkeld en in ontwikkeling, onder andere in het programma Met
Andere Ogen (MAO). Overkoepelend onderzoek naar de uitkomsten van
deze pilots en de voorwaarden waaronder inzet jeugdhulp op school
werkt, kan een belangrijke bijdrage leveren aan de uitvoerbaarheid van

71

deze maatregel. Zie ook onderzoek Verwey Jonker (rode draden) &
business cases IPW & MAO30
d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Ja. De uitvoerbaarheid voor andere partijen is afhankelijk van de
gekozen vorm van preventie. Het kan betekenen dat zorgaanbieders, net
als gemeenten en scholen, een andere manier van werken moeten
inzetten.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Substantieel

e. Implementatietijd

Het benodigde onderzoek naar effectiviteit van vernieuwende
aanpakken blijft doorlopend nodig, ook na 4 jaar.
Onderzoek naar opbrengsten jeugdhulp/onderwijs pilots en daaraan
verbinden van conclusies voor de inzet van jeugdhulp en/of de
benodigde basisondersteuning op school kan binnen 1 - 4 jaar.
Afhankelijk van wat de uitkomsten en gewenste vervolgacties kan voor
implementatie meer tijd nodig zijn.

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

De financiele effecten zijn in de huidige stand van zaken niet te
berekenen, maar wel te voorspellen: beter doen wat wel werkt, stoppen
met doen wat niet werkt, en goede samenhang tussen onderwijs en
jeugdhulp, zal leiden tot effectievere inzet van de middelen, wat op den
duur zorgt voor minder inzet vanuit de Jeugdwet en daarmee een
besparing. Zeker wanneer er meer inzicht is in bewezen effectiviteit van
maatregelen, kunnen heldere (en besparende) keuzes gemaakt worden.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp 1

Zowel het onderwijs als de jeugdhulp zal profiteren van betere
samenhang, een heldere afbakening en taakverdeling en een
nadrukkelijk focus op het gebruik maken van bestaande kennis over wat
werkt.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Deze maatregel heeft effect ‘in den brede’, waar ook de meest kwetsbare
kinderen van profiteren (maar is niet direct op hen gericht). Uiteraard
kunnen gemeenten en hun partners ervoor kiezen om in hun visie op te
nemen dat preventief beleid wordt ingericht met profijt door de meest
kwetsbare kinderen als leidend principe.

d. Effect op professionals

Professionals worden versterkt als de hulp die ze bieden effectief is;
mogelijk wijzigen specifieke opdrachten aan aanbieders, wat gevolgen
heeft voor de werkers daar in dienst.

30 MAO heeft net haar tweede midterm uitgebracht. Daarin staan de werkzame factoren van goede

samenwerking tussen onderwijs en zorg en staan ook verschillende voorbeelden van hoe gemeenten en
samenwerkingsverbanden in de praktijk samenwerken. MAO Midterm maart 2021 | Met

Andere Ogen (aanpakmetandereogen.nl)

72

e. Effect op aanpalende
domeinen

Onderwijs zal, mits de maatregel in samenhang en samenspraak wordt
uitgevoerd, kunnen profiteren. We verwachten dat er nog meer winst te
halen is in het samenspel tussen onderwijs (basisondersteuning in het
onderwijs) en een andere inzet van jeugdhulp op school.
Er lopen allerlei pilots en onderzoeken lokaal en regionaal, die een
wisselend beeld geven over hoe dat samenspel uitwerkt. Vandaar het
voorstel om met behulp van overkoepelend onderzoek meer zicht te
krijgen op deze ontwikkelingen, eventuele onderliggende verklaringen
en de mate waarin en voorwaarden waaronder deze vormen van
ondersteuning en begeleiding effectief zijn.

f. Overige relevante
effecten

Inzet op goed onderzoek en monitoring voorkomt (langdurig) uitblijven
van effecten. Bij interventies waarvan de effectiviteit niet is vastgesteld,
die onderzocht worden, is er een periode van onzekerheid.
Zie ook 3b, punt 3.

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Is er empirisch bewijs voor de beoogde effecten?
Ja, in beperkte mate. Zie document Nji, plus aanvullingen Significant. Zie
bijlage.

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding, mits op de lange termijn
beschouwd

BIJLAGE 1: Kengetallen en relevante onderbouwing
1.

Focus op effectieve preventieve interventies

Is er onderzoek bekend waar kengetallen staan die iets zeggen over hoe vaak er preventieve
interventies worden ingezet die niet effectief of niet bewezen effectief zijn?
Conclusie uit bronnenonderzoek: Uit de business case en MKBA van de gemeente Rotterdam (‘Effectieve
preventie’) blijkt dat zij 0,5% van hun budget hebben ingezet voor interventies die bewezen effectief zijn.
De andere 99,5% van het budget werd ingezet voor interventies die weliswaar niet bewezen effectief zijn,
maar die wel een zekere mate van effectiviteit hebben. Daarnaast zijn er een aantal onderzoeken die een
verhouding weergeven van hoe vaak (bewezen) effectieve en niet (bewezen) effectieve interventies
worden ingezet. Ook hieruit blijkt dat een beperkt deel bewezen effectief is.
Is bekend hoeveel kosten er gemaakt worden voor preventieve interventies die niet effectief of nietbewezen effectief zijn?
Conclusie uit bronnenonderzoek: We weten dat een klein deel van de ingezette interventies bewezen
effectief zijn (zie hierboven). Daarnaast is het de vraag of de bewezen effectieve interventies op de juiste
manier worden uitgevoerd. Ook blijkt uit onderzoek dat een bewezen effectieve interventie op zichzelf qua
effecten beperkt is als deze niet in een samenhangende aanpak wordt uitgevoerd. Daarmee is aannemelijk
dat in de huidige praktijk het grootste deel van de kosten die gemaakt worden voor preventieve
interventies, kosten zijn voor niet (bewezen) effectieve interventies. De omvang hiervan hebben we niet uit
de onderzoeken kunnen halen. In de afweging van gemeenten voor de inzet van hun budget op
preventieve interventies kunnen zij kijken naar de volgende preventieregel:
Klein effect x groot bereik x lage kosten x samenhangende aanpak = voldoende maatschappelijk profijt

73

Is bekend in hoeverre er voor deze niet-bewezen effectieve interventies, alternatieven zijn waarvan
met redelijkheid valt te zeggen dat deze wel effectief zijn?
Conclusie uit bronnenonderzoek: Van een aantal bewezen effectieve interventies zijn economischmaatschappelijke baten aangetoond. Onderzoek toont verder aan dat niet alleen in dreigende problemen
geïnvesteerd moet worden, maar ook in beschermende factoren zoals ouderbetrokkenheid en sociale
netwerken.
Is er een schatting te maken van de kostenconsequenties van een verschuiving die voortvloeit uit de
vorige vraag?
Conclusie uit bronnenonderzoek: Het rapport van Rotterdam over effectieve preventie geeft de meest
concrete cijfers over wat een investering in bewezen effectieve interventies kan opleveren. De opbrengsten
zijn aanzienlijk, met name op jeugdhulp en in mindere mate op onderwijs en maatschappelijke
ondersteuning. Er zijn geen soortgelijke andere onderzoeken gevonden.
2.
-

Scherpere afbakening onderwijs en preventie
Is er data over hoeveel huiswerkbegeleiding in het onderwijs wordt ingezet vanuit de Jeugdwet
(aantallen en kosten).

Conclusie uit bronnenonderzoek: Gemeenten registreren wel de inzet van individuele begeleiding voor
jeugdigen, maar registreren daarbij niet of dit huiswerkbegeleiding is.
-

Hoe ziet de ontwikkeling van het gebruik (en de kostenconsequenties) van jeugdhulp op het
speciaal onderwijs eruit ten opzichte van de situatie voor de decentralisatie (voor 2015 was
speciaal onderwijs een voorliggende voorziening voor de AWBZ).

Conclusie uit bronnenonderzoek: De situatie vóór en na 2015 is lastig vergelijkbaar aangezien speciaal
onderwijs voor 2015 een voorliggende voorziening was voor de AWBZ. De ontwikkeling is wel inzichtelijk
voor periode 2015-2019. Het jeugdhulpgebruik in het speciaal onderwijs is hoger (ca 60%) dan in andere
onderwijsvormen. Er is ook sprake van een toename (ca 6%) van jeugdhulpgebruik in het speciaal
onderwijs over de afgelopen vijf jaar. Dit is hoger dan de toename in de overige vormen van onderwijs (23%). Er is geen zicht op kostenconsequenties.
-

Hoeveel individuele jeugdhulp wordt er ingezet in de klas (in aantal en kosten). Zijn deze data
bekend?

Conclusie uit bronnenonderzoek: Op basis van beschikbare gegevens is niet te zeggen of ondersteuning
waarvoor de indicatie is afgegeven inderdaad ook in onderwijstijd benodigd is, of deze ondersteuning in
dat geval ook wordt geboden en of de ondersteuning dan ook wordt gefinancierd vanuit de
indicatiestelling. Het lijkt er daarbij op dat dit voor een groot deel vanuit het onderwijsbudget
gefinancierd wordt.

B.9 De volledige regie op de toegang bij gemeenten beleggen
*De denkrichting wordt op dit moment niet gekwantificeerd. De vragen met betrekking tot financien
zijn daarom onbeantwoord.
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Gemeenten kunnen verwijzingen van wettelijke verwijzers (huisarts, GI
etc.) niet tegenhouden, maar zijn wel verantwoordelijk voor de kosten.
Landelijk zijn gemeenten maar in 1/3e van de jeugdhulptrajecten zelf de

74

verwijzer. Als gemeenten de volledige regie kunnen voeren over de
toegang van de jeugdhulp dan zijn zij ook beter in staat om te sturen op
de kosten hiervan.
De gedachte daarbij is dat (1) gemeenten dan de minst kosteneffectieve
vormen van jeugdhulp gericht kunnen beperken. (2) Daarnaast zijn
gemeenten beter in staat om naar bredere gezinsproblematiek te kijken
en hierdoor(vernieuwende vormen van) beter passende zorg te bieden.
(3) Tot slot, kunnen gemeenten (anders dan externe verwijzers, niet
zijnde de GI) de eigen kracht van een gezin en het netwerk meewegen.
b. Uitvoering

Wijziging Jeugdwet nodig om verwijsbevoegdheden van de huisarts,
jeugdarts en medisch specialist en om de bepalingsbevoegdheid van de
GI en de rechter31 af te schaffen.
Toegangstaken van gemeenten intensiveren.

c. Op wie richt de maatregel Gemeente.
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Gemeenten hebben door deze maatregel meer sturing en grip op de
toegang.
Dit heeft de volgende beoogde effecten:
Financiële effecten:
Minder volume (is onlosmakelijk verbonden met WG 2 reikwijdte).
Doelmatigheidswinst.
Stijging uitvoeringskosten bij gemeente:
De verwachting is dat de toegenomen uitvoeringskosten van gemeenten
niet in verhouding staan tot de wegvallende uitvoeringskosten bij de
huidige externe verwijzers. Het is onzeker of hogere uitvoeringskosten
gecompenseerd worden door doelmatigheidswinst.
Inhoudelijke effecten:
Voordeel is:
Gemeenten hebben meer en beter zicht op welke jongeren en gezinnen
welke zorg nodig hebben.
Hiermee ontstaat bij gemeenten eveneens een beter beeld van
ontbrekende of onvoldoende ingekochte jeugdhulp.
De gemeentelijke toegang is als enige goed in staat om de eigen kracht
van een gezin mee te wegen.
Beter passende zorg voor een deel van de kinderen a.g.v. integrale
beoordeling en aanpak problematiek met oog voor gezinscontext.
Helderheid voor gezinnen en jongeren over waar zij terecht kunnen met
een hulpvraag.

31 Het betreft hier nadrukkelijk niet het opleggen van een kinderbeschermingsmaatregel of

jeugdreclasseringsmaatregel. Ook betreft het hier niet het door de rechter afgeven van een machtiging
uithuisplaatsing of machtiging gesloten plaatsing. Dit blijft een belangrijke rol van de rechter waar deze
maatregel niet aan tornt.
Het afschaffen van de bepalingsbevoegdheid van de rechter ziet op de mogelijkheid van de rechter om
(1) te bepalen welke jeugdhulp moet worden ingezet ter uitvoering van een strafrechtelijke beslissing.
Dit speelt met name i.h.k.v. jeugdreclasseringsmaatregelen.

75

Nadeel is:
Wegvallen van vertrouwde eerstelijnsvoorziening (huisarts) voor
gezinnen en jongeren. Risico op zorgmijding.
Risico op langere doorlooptijden: Alle verwijzingen moeten door 1 poort
(gemeente), die daarnaast een uitgebreider en tijdrovender
toegangsproces per client kent. Kinderen en jongeren met
jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen lopen het risico
langer te moeten wachten op hulp; GI’s zijn immers al goed bekend met
hun kinderen/jongeren waardoor een verwijzing efficient verloopt.
Tijdens de overgangsperiode naar een nieuwe situatie is een (tijdelijk)
risico voor oplopende wachttijden voor gezinnen.
Er ontstaat een knip in de screening van somatische en psychische
klachten (nu bij huisarts gebundeld). Dit kan voor bepaalde doelgroepen
tot verslechtering van de hulpverlening leiden.
e. Interacties met andere
maatregelen

Deze denkrichting is (onlosmakelijk) verbonden met de volgende
maatregelen:
Werkgroep 2 reikwijdte:
Eerdere maatregel: 2.7 Toegangspoorten Jeugdwet: sturing op de toegang
door samenwerking van medische verwijzer en GI met lokale team.
Denkrichting 1: afbakening lichte zorgvormen.
Denkrichting 2: effectieve hulpvormen.
Afbakening jeugdwet in relatie tot andere wetten.
Maatregel: Overheveling J-ggz naar de Zvw.
Werkgroep 3 eigen bijdrage:
Eigen bijdrage per zorgvorm. a Indien er alleen voor sommige
zorgvormen een eigen bijdrage wordt gevraagd, geeft dit dubbele
(indirecte) sturingsmogelijkheden voor gemeenten. Dit voegt mogelijk
een financiele prikkel toe bij het toewijzingsproces.
Werkgroep 4 toegang:
Denkrichting 1: de Jeugdwet moet versmald worden tot de meest
kwetsbare groep kinderen, jongeren en gezinnen.
Denkrichting 3: verbeteren medische verwijsroute en GI route.
Werkgroep 5 preventie:
Denkrichting 2: Terugdringen van tekorten door zaken vanuit de
Jeugdwet niet meer te doen.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Er zijn kwalitatief goede wijkteams, die goed kunnen verwijzen/
triageren (door kwalitatief hoog opgeleide (specialistische)
toegangsprofessionals en zelf lichte vormen van ambulante hulp kunnen
aanbieden.
Gemeenten hebben genoeg middelen om het toewijzingsproces te
intensiveren. Dit is nu niet het geval.
De Jeugdwet moet worden aangepast.

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

De maatregel is uitvoerbaar indien er genoeg middelen zijn voor
gemeenten om de toegangstaken te intensiveren.

76

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Het Rijk zal de Jeugdwet moeten wijzigen.
Bij de behandeling van de Jeugdwet in 2014 was destijds politiek geen
ruimte om de verwijzing van de huisarts op enige wijze in te perken. De
vraag is of dit in een nieuwe TK kansrijk is.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Het raakt voornamelijk de verhoudingen tussen gemeenten en GI’s,
huisartsen, justitie en aanbieders. Gemeenten krijgen de volledige regie
op de toegang, dit betekent dat GI’s, huisarts en justitie hun verwijs- cq
bepalingsbevoegdheid kwijtraken en afhankelijk(er) worden van
gemeenten om zorg te kunnen leveren.

e. Implementatietijd

Tussen 1-4 jaar voor de wetswijziging en het overgangsproces.

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

De denkrichting is niet gekwantificeerd, het financiele resultaat is dus
onbekend.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

Enerzijds zal er vanuit integraal perspectief kunnen worden verwezen,
dit zou tot betere en passendere zorg moeten leiden.
Anderzijds, indien er niet voldoende (medische) expertise bij gemeenten
aanwezig is, zou dit een negatief effect kunnen hebben.
Daarnaast ontstaat mogelijk zorgmijdend gedrag bij gezinnen die geen
vertrouwen hebben in de gemeente.
Het (waarschijnlijk) oplopen van doorlooptijden kan een negatief effect
hebben op de situatie van kinderen en gezinnen.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Indien kinderen niet in beeld zijn bij gemeenten, is communicatie met
voormalige verwijzers van belang zodat (zorgelijke) signalen worden
gedeeld en opgepikt.
Door zicht op bredere gezinsproblematiek bij gemeenten, kan beter
passende hulp worden geboden aan.
Het risico op het oplopen van doorlooptijden kan een negatief effect
hebben op het tijdig inzetten van passende zorg voor kwetsbare
kinderen en gezinnen.

d. Effect op aanpalende
domeinen

Door integraal perspectief kunnen gemeenten wellicht sneller
doorverwijzen naar andere domeinen, zoals:
• Bestaanszekerheid (geld, wonen)
• Complexe scheidingen
• Passend Onderwijs
Deze domeinen zullen hierdoor wellicht een stijging kunnen krijgen in
zorgvragen.

e. Overige relevante
effecten

•

•
•

Medische verwijzers kunnen niet meer naar hun eigen
jeugdhulpaanbod doorverwijzen, dit nu kan in sommige
gevallen (jeugdpsychiater).
Risico dat er een drempel ontstaat om niet-vrijwillige hulp op te
leggen.
(Materiele) controle van gemeenten op aanbieders wordt
makkelijker wanneer zij de volledige regie hebben op toegang.

77

•

Mogelijke juridische knelpunten wanneer het gaat om
machtiging uithuisplaatsing en een machtiging gesloten
jeugdhulp van rechter schrappen.

f. Onderbouwing voor
beoogde effecten

In de huidige situatie zijn er verschillende wettelijke verwijzers naar de
jeugdhulp:
• Gemeenten (wijkteams) (33% van de verwijzingen in 2019)
• Huisartsen (36%)
• Jeugdartsen (3%)
• Medisch specialisten (5%)
• Rechters, OM, de selectiefunctionaris, de inrichtingsarts en de
directeur van de JJI (0,4%)
• Gecertificeerde instellingen (9%)

g. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

De denkrichting is niet gekwantificeerd, het financiele resultaat is dus
onbekend.

B.10 Optimalisatie na externe verwijzing (medisch) of bepaling (GI)
Belangrijk punt van kritiek vanuit gemeenten is dat zij weinig (of op zijn minst onvolledige) grip
hebben op de inzet van jeugdhulp, doordat jeugdhulp niet enkel via de gemeentelijke toegang ingezet
kan worden. Ook externe (medische) verwijzers kunnen verwijzen naar jeugdhulp. En de GI kan een
bepaling afgeven voor welke hulp ingezet dient te worden.
In andere maatregelen is uitgewerkt wat de effecten zijn van aanpassingen in de bevoegdheden van
externe verwijzers.
Deze maatregel ziet op optimalisatie van de stap na een verwijzing. Daarmee blijft de
verwijzingsbevoegdheid in stand, maar ontstaat meer grip van gemeenten op het moment dat
jeugdhulp ingezet gaat worden.
Er zijn twee varianten van optimalisaties voorgesteld.
1. Medezeggenschap door gemeente over ingezette zorg na externe verwijzing (medische route;
niet van toepassing op bepaling GI).
2. Herindicatie moet altijd via gemeente lopen.
Hieronder wordt variant 1 uitgewerkt.
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

In de Jeugdwet (en parlementaire geschiedenis) is nu geregeld dat een
wettelijke (medische) verwijzer vrijelijk mag doorverwijzen naar door
gemeenten gecontracteerd aanbod. Een gemeente mag niet nog een
extra toegangstoets van welke vorm dan ook tussen de verwijzing en
intake/diagnosestelling door een aanbieder plaatsen.
In inkoopcontracten en de verordening (artikel 2.9 Jeugdwet) kunnen
gemeenten voorwaarden opnemen over de wijze waarop een
zorgaanbieder na diagnosestelling besluit over de in te zetten zorg. Dit

78

kan bijv. zien op inschaling van de zorg (hoe zwaar of licht), maar bijv.
ook over de inzet van zorg wanneer bredere gezinsproblematiek aan de
hand lijkt.
b. Uitvoering

Uitvoering onder huidige wet mogelijk. Mogelijk is verduidelijking
gewenst.

c. Op wie richt de maatregel Gemeenten
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Meer invloed van gemeenten op de in te zetten zorg door een
jeugdhulpaanbieder na een externe verwijzing.
Dit moet (1) tot betere passende, meer effectieve en meer duurzame zorg
leiden daar waar de problematiek breder is dan enkel het kind; en (2) tot
meer sturing op de inschaling (zwaarte en duur) van zorg die via een
externe verwijzing tot stand komt.

e. Interacties met andere
maatregelen

Maatregelen rondom het beperken van bevoegdheden van externe
verwijzers of m.b.t. het optimaliseren van (de samenwerking met) de
externe verwijzers hebben invloed op deze maatregel.
Ook de maatregel ‘overhevelen J-GGZ naar Zvw’ heeft invloed omdat de
meeste externe verwijzingen naar de J-ggz gaan (via huisarts).
Tot slot raakt dit aan de maatregel om enkel naar gecontracteerd
aanbod te verwijzen (mits door gemeenten een passend aanbod aan
jeugdzorg is ingekocht)

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Er is onduidelijkheid over welke ruimte er is voor gemeenten om
invloed uit te oefenen op de hulpverlening volgend op een externe
verwijzer. Dit zou verduidelijkt moeten worden. Dit hoeft niet in
wetgeving, maar kan op andere wijze.

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Uitvoerbaar voor gemeenten

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Uitvoerbaar, maar met een risico op vertraging in zorgverlening en
hogere administratieve lasten. Dit is mede afhankelijk van de wijze
waarop gemeenten dit invullen.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

In principe weinig. Het is nu al mogelijk, maar er heerst veel
onduidelijkheid over. Een deel van de jeugdhulpaanbieders is van
mening dat gemeenten geen invloed mogen hebben op de inzet van zorg
na een externe verwijzing. Zij zullen dit als aantasting van hun
autonomie zien.

e. Implementatietijd

Minder dan 1 jaar, enigszins afhankelijk van het moment dat
inkoopcontracten aangepast kunnen worden.

79

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten
in miljoenen euro’s

2021

2022

2023

2024

2025

Structureel

Jeugdwet besparing (-)

€ 7,2

€ 28,9

€ 28,9

€ 28,9

€ 28,9

€ 28,9

Jeugdwet tijdelijke
investering (+)

Niet
bepaald

€0

€0

€0

€0

€0

Andere domeinen
besparing (-)

-€0

-€0

-€0

-€0

-€0

-€0

Andere domeinen
tijdelijke investering
(+)

€0

€0

€0

€0

€0

€0

Totaal netto
resultaat (+/-)
Negatieve bedragen
zijn een besparing

€ 7,2

€ 28,9

€ 28,9

€ 28,9

€ 28,9

€ 28,9

Opmerkingen bij financiele
effecten

Voor berekening van financiele effecten is
als uitgangpunt genomen dat gemeenten medezeggenschap organiseren
op elke inzet van zorg na een externe verwijzing. Dit levert hoge
afstemmingskosten (administratieve lasten) op, terwijl slechts bij een
deel van de gevallen er daadwerkelijk een andere uitkomst (ander
zorgaanbod of andere intensiteit en duur) is.
Wanneer gemeenten in hun verordening regels opnemen die slechts bij
een deel van de zorg na een externe verwijzing tot medezeggenschap
(selectiever) leidt, zullen de administratieve lasten aanzienlijk lager zijn.
De verwachte besparingen (exclusief afstemmingskosten) in aangepaste
inzet van zorg is - € 22 miljoen.
De afstemmingskosten bedragen € 50,9 miljoen.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

De kwaliteit en effectiviteit van de jeugdhulp kan hiermee stijgen voor
een deel van de kinderen, doordat beter passende zorg wordt geboden
(beter aansluitend bij het gezinssysteem).
Er is een risico op verminderde kwaliteit a.g.v. vertraging in de start van
de zorg. Dit hangt sterk af van de wijze waarop gemeenten dit inrichten.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Idem
Bijzondere aandacht is nodig voor zorg voor kinderen (16+) die dit
geheim willen houden voor hun ouders.
Ook dient aandacht te zijn wanneer sprake is van spoed- of crisiszorg

d. Effect op professionals

Afhankelijk van de invulling door gemeenten, levert dit meer
afstemming op aan de voorkant. Voor een deel levert dit beter passende
zorg voor de client op. In een deel van de gevallen zal het hulpaanbod
niet wijzigen.

80

e. Effect op aanpalende
domeinen

Bij gemeenten komt zo meer zicht op kinderen waar bredere of ook
andere gezinsproblematiek speelt.

f. Overige relevante
effecten
g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Individuele gemeenten hebben inzicht in verschillende effecten.

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
Voor de berekening van de structurele financiele effecten zijn 3 elementen gecombineerd.
1. Besparingseffect 1 = andere intensiteit en duur van de ingezette zorg (aandeel verwijzingen x
kosteneffect)
2. Besparingseffect 2 = ander zorgaanbod (aandeel verwijzingen x kosteneffect)
3. Hogere kosten 1 = afstemming tussen gemeenten en aanbieder
Besparingseffect 1 = - € 11 miljoen
Besparingseffect 2 = - € 11 miljoen
Hogere kosten 1 = € 50,9 miljoen
Hieronder wordt variant 2 uitgewerkt.
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

In de Jeugdwet (en parlementaire geschiedenis) is nu geregeld dat een
wettelijke (medische) verwijzer vrijelijk mag doorverwijzen naar door
gemeenten gecontracteerd aanbod. Veelal volgt daarop (na diagnose
en/of intake) een zorgaanbod bij een aanbieder zonder dat daarover
(inhoudelijk) contact heeft plaatsgevonden met de gemeente.
Hierdoor is er beperkt grip voor gemeenten op de geboden jeugdhulp.
Door te verplichten dat herindicaties via de gemeentelijke toegang moet
verlopen, ontstaan op dat moment meer sturingsmogelijkheden en meer
grip.

b. Uitvoering

Aanpassing van de Jeugdwet nodig, te weten: herindicaties dienen via
gemeentelijke toegang te verlopen (artikel 2.6 dient aangepast te
worden).

c. Op wie richt de maatregel Gemeenten en aanbieders
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Meer invloed van gemeenten op de in te zetten (vervolg)zorg door een
jeugdhulpaanbieder na een externe verwijzing.
Dit moet tot (1) meer sturing op de effectiviteit en duur van de inzet van
jeugdhulp leiden.

81

e. Interacties met andere
maatregelen

Maatregelen rondom het beperken van bevoegdheden van externe
verwijzers of m.b.t. het optimaliseren van (de samenwerking met) de
externe verwijzers hebben invloed op deze maatregel.
Ook de maatregel ‘overhevelen J-GGZ naar Zvw’ heeft invloed omdat de
meeste externe verwijzingen naar de J-ggz gaan (via huisarts).

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

In de Jeugdwet moet vastgelegd worden dat herindicaties via de
gemeentelijke toegang moeten verlopen, en niet via externe verwijzers
lopen (artikel 2.6).

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Uitvoerbaar voor gemeenten en aanbieders

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Uitvoerbaar

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Enigszins maar beperkt.

e. Implementatietijd

Tussen 1 en 4 jaar (de wet moet worden aangepast).

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten
in miljoenen euro’s

2021

2022

2023

2024

2025

Structureel

Jeugdwet besparing ()

-€0

- € 3,3

- € 6,5

- € 9,8

- € 13,1

- € 13,1

Jeugdwet tijdelijke
investering (+)

Niet
bepaald

€0

€0

€0

€0

€0

Andere domeinen
besparing (-)

-€

-€

-€

-€

-€

-€

Andere domeinen
tijdelijke investering
(+)

€0

€0

€0

€0

€0

€0

Totaal netto
resultaat (+/-)
Negatieve bedragen
zijn een besparing

€0

- € 3,3

- € 6,5

- € 9,8

- € 13,1

- € 13,1

Opmerkingen bij financiele
effecten

Voor berekening van financiele effecten is uitgegaan van twee effecten.
(1) beter passende zorg en/of korter durende zorg, doordat bij een
herindicatie bewuster en breder wordt afgewogen of een verlenging van
inzet van (dezelfde) zorg het meest effectief is.

82

Daarnaast is de inschatting dat een herindicatie via de gemeentelijke
toegang, waar dit eerst via een externe verwijzing is verlopen, tot hogere
afstemmingskosten leidt.
b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

De kwaliteit en effectiviteit van de jeugdhulp kan hiermee stijgen voor
een deel van de kinderen, doordat als blijkt dat na een eerste periode
van zorgverlening geen of weinig resultaat geboekt is, beter passende
zorg kan worden geboden (waar nodig beter aansluitend bij het
gezinssysteem).

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Idem

d. Effect op professionals

Onzeker of er een effect is en hoe sterk dit is. Hangt af van de mate
waarin een herindicatie via de gemeentelijke toegang meer
(voorbereidings- en afstemmingstijd)tijd kost dan een herindicatie van
een externe verwijzer.
Voor een deel levert dit beter passende zorg voor de client op. In een
deel van de gevallen zal het hulpaanbod niet wijzigen.

e. Effect op aanpalende
domeinen

Bij gemeenten komt zo (in tweede instantie) meer zicht op kinderen
waar bredere of ook andere gezinsproblematiek speelt.

f. Overige relevante
effecten
g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Nnb

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding.

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
Voor de berekening van de structurele financiele effecten zijn 2 elementen gecombineerd.
1. Besparingseffect 1 = Meer sturing op effectiviteit en duur van de zorg (dit valt uiteen in: (1)
toch geen herindicatie, (2) andere zorgaanbod (bijv. bij gezinsproblematiek), (3) verlening met
aangepaste intensiteit en/of duur).
(Aandeel verwijzingen x kosteneffect)
2. Hogere kosten 1 = hogere kosten in afstemming tussen gemeenten en aanbieder, dan bij
herindicatie via eerste verwijzer.
Besparingseffect 1 = - € 15,8 miljoen
Hogere kosten 1 = € 2,8 miljoen
Onderbouwing juridische aspecten (indien relevant)
In de Jeugdwet is nu vastgelegd dat Huisartsen, Heugdartsen en Medisch specialisten mogen

83

doorverwijzen naar jeugdhulp. Hierbij is geen onderscheid gemaakt tussen eerste verwijzingen en
herindicaties. Dit zal in de wet vastgelegd moeten worden.

B.11 Reguleren medische verwijsroute en GI-route
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

In de huidige situatie zijn er verschillende wettelijke verwijzers naar de
jeugdhulp:
• Gemeenten (wijkteams) (33% van de verwijzingen in 2019)
• Huisartsen (36%)
• Jeugdartsen (3%)
• Medisch specialisten (5%)
• Rechters, OM, de selectiefunctionaris, de inrichtingsarts en de
directeur van de JJI (0,4%)
• Gecertificeerde instellingen (9%)
Gemeenten kunnen verwijzingen van wettelijke verwijzers niet
tegenhouden, maar zijn wel verantwoordelijk voor de kosten. Landelijk
zijn gemeenten maar in 1/3e van de jeugdhulptrajecten zelf de verwijzer.
Als gemeenten meer regie kunnen voeren over de toegang van de
jeugdzorg, dan zijn zij ook beter in staat om te sturen op de kosten
hiervan. De gedachte daarbij is dat gemeenten dan de minst
kosteneffectieve vormen van jeugdhulp gericht kunnen beperken.
Er is een weglekeffect omdat de huisartsen/ GI’s minder kijken naar
integrale oplossingen (brede gezinsproblematiek); er geen afweging
wordt gemaakt rondom inzet eigen kracht; gezinnen kunnen ‘shoppen’
(indien ze geen verwijzing krijgen via het wijkteam; kunnen ze het
proberen via de huisarts) . Daarnaast hebben externe verwijzers verder
onvoldoende kennis van het getransformeerde aanbod en van het
aanbod in een specifieke wijk.
Om het weglekeffect te beperken, kan de samenwerking tussen externe
verwijzers en de gemeentelijke toegang worden gereguleerd,
bijvoorbeeld doordat gemeenten in hun verordening voorwaarden
stellen waaraan externe verwijzers zich moeten houden bij de
verwijzing naar jeugdhulp. Gedacht kan worden aan het voorschrijven
van inhoudelijke afstemming met de gemeente over de te verlenen
jeugdhulp voorafgaand aan de verwijzing.

b. Uitvoering

De Jeugdwet dient te worden aangepast.

c. Op wie richt de maatregel Gemeenten samen met de externe verwijzers.
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Gemeenten hebben door deze maatregel meer sturing en grip op de
toegang. Afhankelijk van de voorwaarden die gemeenten zelf stellen aan
de verwijzer, heeft dit mogelijk de volgende beoogde effecten:
Financiële/ doelmatigheidseffecten:

84

•

•

Doelmatigheidswinst; Verwijzers verwijzen sneller naar een
passende vorm van zorg die werkt vanuit een integraal
perspectief (bijvoorbeeld zicht op bredere gezinsproblematiek).
Gemeenten krijgen meer grip op toegang en kosten jeugdhulp.

Inhoudelijke effecten:
Voordeel is:
• Beter passende zorg voor een deel van de kinderen a.g.v.
integrale beoordeling en aanpak problematiek met oog voor
gezinscontext.
Nadeel is:
• Afhankelijk van de aard van de bij verordening te stellen eisen
aan verwijzers bestaat het risico dat deze eisen conflicteren met
de door de verwijzers te hanteren professionele standaard.
e. Interacties met andere
maatregelen

Deze denkrichting is verbonden met de volgende maatregelen:
Werkgroep 2 reikwijdte:
• Eerdere maatregel: 2.7 Toegangspoorten Jeugdwet: sturing op
de toegang door samenwerking van medische verwijzer en GI
met lokale team.
• Denkrichting 1: afbakening lichte zorgvormen. à Afbakening
bepaalt wat gemeenten wel/niet als jeugdhulp zien en in hun
voorwaarden voor verwijzers opnemen.
• Denkrichting 2: effectieve hulpvormen. à Afbakening o.b.v.
effectiviteit bepaalt wat gemeenten wel/niet als jeugdhulp zien
en in hun voorwaarden voor verwijzers opnemen.
• Maatregel: Overheveling J-ggz naar de Zvw. Het grootste deel
van de externe verwijzingen gebeurt namelijk door de huisarts,
en dan met name naar de J-ggz.
Werkgroep 4 toegang:
• Denkrichting 1: de Jeugdwet moet meer gericht worden op en
daardoor versmald worden tot de meest kwetsbare groep
kinderen, jongeren en gezinnen. à Afbakening/versmalling van
doelgroep bepaalt wie wel/niet jeugdhulp krijgt, en wie naar
een ander domein wordt doorverwezen.
• Denkrichting 3: verbeteren medische verwijsroute en GI route à
Andere denkrichting op hetzelfde onderwerp.
Werkgroep 5 preventie:
• Denkrichting 2: Terugdringen van tekorten door zaken vanuit
de Jeugdwet niet meer te doen. à Afbakening, hangt samen met
WG 2.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

De Jeugdwet moet worden gewijzigd

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Uitvoerbaar voor gemeenten, zij moeten hun
voorwaarden voor externe verwijzers vaststellen .
Daarnaast vraagt dit, afhankelijk van welke

85

voorwaarden gekozen worden, inzet van de externe
verwijzers en/of aanbieders.
Uitvoerbaar

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Een deel van de huisartsen zal dit niet als prettig ervaren. En in het
kielzog daarvan ook een groot deel van de ggz-aanbieders, die vinden
dat de gemeentelijke toegang zich dan teveel bemoeit met de inzet van
jeugd-ggz. Terwijl dat overigens wel de wettelijke taak is van de
gemeentelijke toegang.”
Tegenwoordig is er een aanzienlijk deel van de huisartsen dat ervaring
heeft met samenwerken met gemeentelijke toegangen. Goede verhalen
van hen kunnen helpen om het draagvlak te vergroten.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Ja (zie hierboven)

e. Implementatietijd

Wetstraject duurt drie a vier jaar.

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten
in miljoenen euro’s

2021

2022

2023

2024

2025

Structureel

Jeugdwet besparing (-)

€8

€ 30

€ 30

€ 30

€ 30

€ 30

Jeugdwet tijdelijke
investering (+)

-Niet
bepaald

€0

€0

€0

€0

€0

Andere domeinen
besparing (-)

€0

€0

€0

€0

€0

€0

Andere domeinen
tijdelijke investering (+)

€0

€0

€0

€0

€0

€0

Totaal netto resultaat (+/)
Negatieve bedragen zijn
een besparing

€8

€ 30

€ 30

€ 30

€ 30

€ 30

Opmerkingen bij
financiele effecten

-

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

De impact op de kwaliteit van jeugdhulp is over het
geheel genomen positief. Beter passende jeugdhulp
(passend bij eigen kracht en problematiek
gezinnen), betere sturing op kwaliteit.
Nadeel is dat sommige voorwaarden meer
administratieve lasten met zich mee kunnen
brengen. Risico is dat bij sommige voorwaarden
vertraging kan ontstaan alvorens hulp gestart wordt.

86

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Zie hierboven: neutraal/positief.

d. Effect op professionals

Neutraal/ positief

e. Effect op aanpalende
domeinen

Door een toenemend integraal perspectief wordt er wellicht sneller
doorverwezen naar andere domeinen, zoals:
- Bestaanszekerheid (geld, wonen)
- Complexe scheidingen
- Passend Onderwijs
- Volwassen GGZ
Deze domeinen zullen hierdoor wellicht een stijging kunnen krijgen in
zorgvragen.

f. Overige relevante
effecten
g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Niet bekend

h. Hoe is de verhouding
Resultaat en inspanning zijn in verhouding.
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?
Onderbouwing juridische aspecten
Het college is ervoor verantwoordelijk dat jeugdhulp ook toegankelijk is na verwijzing door de
huisarts, de medisch specialist en de jeugdarts, onverminderd de daarbij te hanteren professionele
standaard (artikel 2.6, eerste lid, onderdeel e, Jeugdwet). Artikel 2.7, vierde lid, Jeugdwet, bepaalt dat
het college afspraken maakt met de huisartsen, medisch specialisten, jeugdartsen en zorgverzekeraars
over de voorwaarden waaronder en de wijze waarop verwezen wordt, onverminderd de daarbij te
hanteren professionele standaard (artikel 2.7, vierde lid). De jeugdhulpaanbieder waarnaar wordt
verwezen zal zich bij het bepalen van de inhoud van de daadwerkelijk in te zetten voorziening moeten
houden aan de afspraken die hij daarover met de gemeente heeft gemaakt in het kader van de
contract- of subsidierelatie (ervan uitgaande dat wordt verwezen naar gecontracteerd aanbod) en met
de regels die de gemeente op grond van artikel 2.9 van de Jeugdwet bij verordening stelt. Artikel 2.9,
onderdeel a, van de Jeugdwet, bevat een grondslag voor het stellen van regels over o.a. de
voorwaarden voor, de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele
voorziening. Deze grondslag is niet toereikend voor het stellen van eisen aan de verwijzers zelf.
Daartoe zal de Jeugdwet moeten worden aangepast. Onderzocht zal moeten worden hoe het stellen van
regels aan de verwijzers zelf zich verhoudt tot de door huisartsen, medisch specialisten en jeugdartsen
te hanteren professionele standaard.

B.12 Versmallen medische verwijsroute en GI route
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Een verwijzing of bepaling mag enkel naar gecontracteerd aanbod.
Indien er redenen zijn om hiervan af te wijken dient hierover door
verwijzer of gezin contact te worden opgenomen met gemeentelijke
toegang. Verwijzingen naar niet-gecontracteerd aanbod worden door

87

gemeenten niet meer betaald, tenzij de gemeente geen geschikte
vergelijkbare alternatieven heeft ingekocht.
b. Uitvoering

Uitvoering onder de huidige wet is mogelijk. In artikel 2.7, vierde lid, is
nu al geregeld dat het college afspraken maakt met de verwijzers over
de voorwaarden waaronder en wijze waarop de verwijzing plaatsvindt.
De Gecertificeerde Instelling voert, volgens artikel 3.5, eerste lid,
Jeugdwet, overleg met het college. Dit overleg is er primair op gericht
om te weten welke jeugdhulp door de gemeente is gecontracteerd. Uit
die jeugdhulp kan de GI een keuze maken.

c. Op wie richt de maatregel Gemeenten samen met externe verwijzers
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
•
•

d. Beoogd effect

Meer grip op toegang en kosten door gemeenten.
Doelmatigere zorg door dure en ondoelmatige, nietgecontracteerde aanbieders uit te sluiten. Verwijzers verwijzen
sneller naar een passende vorm van zorg, die werkt vanuit een
integraal perspectief (bijv. bredere gezinsproblematiek)
De veronderstelling is dus dat niet-gecontracteerde zorg
duurder is en daarnaast minder effectief is.
• Er kan bij gemeenten een beter beeld ontstaan van ontbrekende
of onvoldoende ingekochte jeugdhulp.
Nadeel kan zijn:
• Voor GI’s: jeugdbeschermers hebben de wettelijke
verantwoordelijkheid om veilige en doeltreffende jeugdhulp in
te zetten teneinde de ontwikkelingsbedreiging/onveiligheid op
te lossen en zijn daarop aanspreekbaar. Deze maatregel kan
leiden tot extra procedures en vertraging van de inzet van de
zorg.
•

e. Interacties met andere
maatregelen

Mogelijke interactie met maatregelen uit Werkgroep 1 (inkoop) en
Werkgroep 2 reikwijdte:
• Eerdere maatregel: 2.7 Toegangspoorten Jeugdwet: sturing op
de toegang door samenwerking van medische verwijzer en GI
met lokale team.
• Denkrichting 1: afbakening lichte zorgvormen. à Afbakening
bepaalt wat gemeenten wel/niet als jeugdhulp zien en
contracteren.
• Denkrichting 2: effectieve hulpvormen. à Afbakening o.b.v.
effectiviteit bepaalt wat gemeenten wel/niet als jeugdhulp zien
en contracteren.
• Maatregel: Overheveling J-ggz naar de Zvw. Het grootste deel
van de externe verwijzingen gebeurt namelijk door de huisarts,
en dan met name naar de J-ggz.
Werkgroep 4 toegang:
• Denkrichting 1: de Jeugdwet moet meer gericht worden op en
daardoor versmald worden tot de meest kwetsbare groep
kinderen, jongeren en gezinnen. à Afbakening/versmalling van
doelgroep bepaalt wat voor zorg wel/niet gecontracteerd is.

88

Werkgroep 5 preventie:
• Denkrichting 2: Terugdringen van tekorten door zaken vanuit
de Jeugdwet niet meer te doen. à Afbakening, hangt samen met
WG 2.
2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Geen aanvullende randvoorwaarden noodzakelijk.

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Gemeenten en verwijzers in de lead, uitvoerbaar.

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Uitvoerbaar

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

In geringe mate.

e. Implementatietijd

Minder dan 1 jaar

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

Zie voor eerste inschatting van KPMG tabel hierboven gebaseerd op
grove aannames (dat gecontracteerd aanbod goedkoper is dan nietgecontracteerd aanbod). Er is geen raming van de kosten van transitie
beschikbaar. De maatregel bevat geen stelselwijziging waardoor de
kosten aanzienlijk lager zijn dan 1,5% van de budgettaire grondslag.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

De impact op de kwaliteit van jeugdhulp is over het geheel genomen
positief. Beter passende jeugdhulp (passend bij eigen kracht en
problematiek gezinnen), betere sturing op kwaliteit.
Nadeel is dat sommige maatregelen meer administratieve lasten met
zich mee kunnen brengen. Risico is dat bij sommige maatregelen
vertraging kan ontstaan alvorens hulp gestart wordt.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Zie hierboven: neutraal/positief

89

d. Effect op professionals

Ervan uitgaande dat de gemeente goede hulp heeft ingekocht; geen of
juist een positief effect.

e. Effect op aanpalende
domeinen

Door breder te kijken naar gezinsproblematiek; mogelijk ook effect
buiten de jeugdwet (schuldenproblematiek; volwassen GGZ etc.).
Wellicht geldt dit bij deze maatregel iets minder dan bij de maatregel
regulering.

f. Overige relevante
effecten
g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Niet bekend

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
De berekening is hoofdzakelijk gebaseerd op drie variabelen:
• De verdeling in uitgaven tussen jeugdhulp zonder verblijf, jeugdhulp met verblijf,
jeugdbescherming, jeugdreclassering, preventief justitieel kader en overig. De omvang van
deze categorieën t.o.v. de totale uitgaven aan aanbieders is bepaald op basis van KPMG ‘Inzicht
in besteding hulpmiddelen’ januari 2020.
• Het aandeel van de uitgaven in elke categorie dat naar gecontracteerd aanbod gaat.
• De mogelijke tariefverbetering (i.c.m. duur en intensiteit inzet) als geen gebruik meer gemaakt
wordt van ongecontracteerd aanbod.
Voor de laatste twee variabelen heeft de werkgroep in overleg aannames gemaakt. Bekend is
bijvoorbeeld dat jeugdbescherming en jeugdreclassering 100% gecontracteerd is en jeugdhulp niet. Na
een check met de gemeente Amsterdam zijn de aannames nog aangescherpt.
Onderbouwing juridische aspecten (indien relevant)
Uitgangspunt van de Jeugdwet is nu al dat jeugdhulp wordt verleend door jeugdhulpaanbieders met
wie de gemeente een contract- of subsidierelatie heeft. Alleen als de gemeente de noodzakelijke
jeugdhulp niet heeft ingekocht kan zij verplicht worden om dit alsnog te doen. Daarnaast bestaat voor
jeugdigen en ouders de mogelijkheid om een pgb aan te vragen, indien zij zich gemotiveerd op het
standpunt stellen dat zij de ingekochte voorziening niet passend achten.
Voor wat betreft verwijzing door de GI geldt dat de GI met het college overlegt voordat zij verwijst naar
bepaalde jeugdhulp (artikel 3.5, eerste lid, Jeugdwet). Dit overleg is er primair op gericht om te weten
welke jeugdhulp door de gemeente is gecontracteerd. Uit die jeugdhulp kan de gecertificeerde
instelling een keuze maken. De GI kan dan bijvoorbeeld, als er in overleg niet wordt uitgekomen, naar
de voorzieningenrechter om alsnog de benodigde jeugdhulp af te dwingen. Voor wat betreft de
verwijzing door de huisarts, de medisch specialist en de jeugdarts (artikel 2.6, eerste lid, onderdeel e,
Jeugdwet) geldt dat het college afspraken maakt met de huisartsen, medisch specialisten, jeugdartsen
en zorgverzekeraars over de voorwaarden waaronder en de wijze waarop verwezen wordt (artikel 2.7,
vierde lid). Afgesproken kan worden dat naar gecontracteerd aanbod wordt verwezen. Als de jeugdige
of zijn ouders na een verwijzing door de huisarts, de medisch specialist of de jeugdarts kiezen voor een
aanbieder van jeugdhulp die geen contract of subsidierelatie met de gemeente heeft en de gemeente
soortgelijke jeugdhulp wel kan laten leveren door een jeugdhulpaanbieder waarmee zij een contract of

90

subsidierelatie heeft, is de gemeente niet gehouden deze andere keuze te vergoeden en zullen de
jeugdige of zijn ouders de kosten van deze jeugdhulp zelf dienen op te brengen.
Met betrekking tot de overige verwijzers (de rechter, het OM, de selectiefunctionaris, de inrichtingsarts
of de directeur van de DJI) geldt dat het gemeentelijk aanbod uitgangspunt is. Als bijvoorbeeld een
rechter verwijst naar een specifieke jeugdhulpaanbieder die niet in het gemeentelijk aanbod valt, is de
gemeente slechts gehouden om de jeugdhulp door die aanbieder te laten uitvoeren indien de door de
rechter noodzakelijk geachte jeugdhulp alleen bij die specifieke jeugdhulpaanbieder geboden kan
worden. Is dat niet het geval en kan de jeugdhulp ook geboden worden door een jeugdhulpaanbieder
die wel in het gemeentelijke aanbod zit, dan kan de gemeente er ook voor kiezen om deze
jeugdhulpaanbieder in te zetten. De gemeente zal hierbij wel rekening dienen te houden met de
behoeften en persoonskenmerken, de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele
achtergrond van de jeugdige en zijn ouders.
Het college is wettelijk verplicht om te zorgen voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod.
Het college zal ervoor moeten zorgen dat zij de in de gemeente benodigde jeugdhulp heeft ingekocht.
Indien dat niet het geval is, zou zij (als aan de voorwaarden daarvoor is voldaan) ook een pgb kunnen
verstrekken, zodat de jeugdhulp door de ouders zelf kan worden ingekocht. Het college is verplicht om
de benodigde jeugdhulp te leveren, zie artikel 3 en 24 IVRK.

B.13 Vereenvoudiging keten jeugdbescherming
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Het toekomstscenario kind- en gezinsbescherming schetst een
perspectief op een verandering in de jeugdbeschermingsketen. Dat is
nodig, want in de huidige jeugdbeschermingsketen (lokale teams, Veilig
Thuis (VT), Gecertificeerde Instellingen (GI) en de Raad voor de
Kinderbescherming (RvdK)) zijn knelpunten benoemd. Er zijn veel
organisaties die werken met een gezin die onvoldoende op elkaar
aansluiten en aparte schakels vormen. Kinderen en gezinnen krijgen te
vaak geen tijdige passende hulp. De achterliggende problematiek binnen
het gezin krijgt te weinig aandacht.
Gestart wordt met beproeven en door ontwikkelen in proeftuinen. Op
een aantal thema’s vindt nog uitwerking plaats (wetswijzigingen,
rechtsbescherming, verbinding V-ggz).

b. Uitvoering

Op termijn volgen mogelijk wetswijzigingen. Dit is nog een van de
uitwerkingspunten.

c. Op wie richt de maatregel Op rijk, gemeenten en aanbieders.
zich, welke partij is in de
Gezamenlijke verantwoordelijkheid van VWS, JenV en VNG.
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Het toekomstscenario betekent op een termijn van pakweg 5 jaar een
grote innovatie en verandering in de jeugdbeschermingsketen waarbij
wordt overgestapt van een kind- naar een gezinsgerichte benadering.
Van een estafettemodel waar meerdere organisaties het stokje
doorgeven naar een teammodel. Van verschillende professionals in een
gezin naar één vertrouwd gezicht. Kennis en deskundigheid op het

91

gebied van zorg en veiligheid worden samengebracht.
e. Interacties met andere
maatregelen

Niet van toepassing

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Ontwikkel- en experimenteerruimte, innovatiegelden, juridische en
organisatorische condities op orde.

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Ja. Mits wordt voldaan aan condities om het toekomstscenario te
beproeven in de praktijk

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Ja. Mits wordt voldaan aan condities om het toekomstscenario te
beproeven in de praktijk.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Substantieel

e. Implementatietijd

Meer dan 4 jaar

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

Zie ‘Onderbouwing structurele financiele gevolgen’ onder tabel.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp
c. Effect op meest
kwetsbare kinderen
d. Effect op professionals
e. Effect op aanpalende
domeinen
f. Overige relevante
effecten

Onder andere: Mate van risico dat de maatregel geen of zelfs ongewenst
effect heeft

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Is er empirisch bewijs voor de beoogde effecten?
Ja/ Nee/ Niet bekend

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding/
Veel inspanning en weinig financieel resultaat

92

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
Deze zijn op dit moment niet te schatten of te becijferen door het grote aantal variabelen waarover
besluitvorming nodig is voordat een begin van schatting mogelijk wordt.
Het betreft een complexe operatie waar veel partijen bij betrokken zijn. Het scenario is nog in
ontwikkeling en vraagt nog veel uitzoekwerk. Op dit moment een schatting maken van wat het
oplevert levert een willekeurig en onbetrouwbaar plaatje op.
Het traject om tot vereenvoudiging van de JB-keten te komen zal 5 tot 10 jaar duren. In die tijd vraagt
het vooral om extra investeringen. De mogelijke besparing zal pas aan het eind van het traject en
daarmee ver in de toekomst merkbaar zijn en levert zeker niet vanaf 2022 structurele besparingen op.

B.14 Gecertificeerde Instellingen (GI’s) voeren bij complexe casuïstiek
overleg met gemeenten voor verwijzing
Korte inleiding
Als gevolg van de externe verwijsstroom door GI’s ervaren gemeenten een aantal weglekeffecten. De
sturing van gemeenten wordt beperkt, met name bij complexe casuïstiek. Het gaat dan om de volgende
(mogelijke) weglekeffecten:
- Beperkte inzet integrale oplossingen;
- Beperkte afweging inzet eigen kracht/sociaal netwerk (‘de belangrijke ander’);
- Verwijzingen naar niet-gecontracteerd, onvoldoende getransformeerd, wijkspecifiek en vernieuwend
aanbod.
In de Jeugdwet is de verplichting tot overleg met de gemeenten bij het bepalen van jeugdhulp door de
GI al opgenomen32, met als doel dat de GI op de hoogte is van het ingekochte hulpaanbod.
Overeenstemming is niet vereist omdat de GI de wettelijke verantwoordelijkheid heeft om hulp in te
zetten die de veiligheid van het kind borgt. Het gaat bij deze maatregel dus meer om het invulling
geven aan de bestaande regels dan om een wezenlijk nieuw idee.
In het inspectierapport ‘kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd’ is door inspecties geconstateerd
dat het overleg bedoeld is om te zorgen dat de GI op de hoogte is van het ingekochte hulpaanbod en om
inbreng van gemeenten mee te nemen. De oproep van de inspecties aan gemeenten is om de verwijzing
van de GI niet ter discussie te stellen (gegeven de verantwoordelijkheid van de GI) en doen de
aanbeveling om de mogelijkheden te onderzoeken om vóór de multidisciplinaire besluitvorming door
de GI’s, in samenwerking met gezin, zorgaanbieders en financier/lokale team tot overleg te komen
over het passende hulpaanbod. Het lokale team is/blijft dan betrokken om zorg te dragen voor een
integraal hulpaanbod.
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

32

GI’s dienen bij het bepalen van jeugdhulp bij complexe casuïstiek altijd
overleg te voeren met de gemeenten vóór verwijzing. Dit omdat dit over
het algemeen kostbare zorg betreft, er vaak sprake is van
uithuisplaatsing en in de betreffende gezinnen vaker sprake is van brede
en langdurige problematiek. Daarnaast om de GI op de hoogte te
brengen van het ingekochte aanbod, tot integrale oplossing te komen en
de inzet van eigen kracht te verbeteren. Belangrijk element van het
Regionaal Expertteam (RET) is borgen dat door samenwerking (binnen
het gedwongen kader) meer passende en duurzame ondersteuning van

Art. 3.5.1. “De gecertificeerde instelling bepaalt of en, zo ja, welke jeugdhulp is aangewezen bij
de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering. Zij overlegt hiertoe
met het college van de gemeente waar de jeugdige zijn woonplaats heeft.” De GI en gemeenten
spreken ook af hoe de wijze van overleg eruit ziet (lid 3). Voor de jeugdhulp die voorkomt uit
het strafrechtelijke kader hoeft de GI geen overleg te voeren ( lid 4).

93

kind en gezin gerealiseerd kan worden. Door dit te beperken tot
complexe casuïstiek voorkomen we teveel bureaucratie en vertraging in
verwijzingen in het gedwongen kader. Praktisch kan dit overleg op het
niveau van de jeugdhulpregio (het Regionaal Expertteam) plaatsvinden,
waarbij de lokale toegang aansluit. Dit voorkomt teveel overleg op lokaal
niveau. Elke jeugdhulpregio legt vast welke complexe casuïstiek in het
RET ingebracht moet worden, zowel door GI als door lokale toegang.
b. Uitvoering

Uitvoering onder huidige wet mogelijk

c. Op wie richt de maatregel
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?

GI’s: GI’s zijn aan zet als het gaat om het voeren van overleg in het RET.
Gemeenten: de gemeenten zijn aan zet om een RET in te richten,
duidelijkheid te geven over het getransformeerde aanbod c.q. sociale
kaart (getransformeerd en ingekocht), met de GI (beleids)afspraken te
maken over welk (getransformeerd) aanbod er nodig is in gedwongen
kader en om lokale teams te laten aansluiten bij het RET.
Gemeenten en GI’s leren zo van deze samenwerking over complexe
casuïstiek in het gedwongen kader.

d. Beoogd effect

- multidisciplinaire afweging op passend hulpaanbod;
- meer inzet van getransformeerd aanbod;
- meer inzet van gecontracteerd aanbod;
- meer benutten van sociaal netwerk (‘de belangrijke ander’);
- gelijktijdige inzet van interventies op bijv. inkomen, wonen, volwassenggz;
- meer creeren van een (brede) doorbraak in langdurig patroon.
- completere verklarende analyse van situatie bij het
gezin/kind/jongere;
Door (combinatie van) bovengenoemde effecten is beoogd een minder
intensieve en langdurige inzet van (niet gecontracteerde) kostbare
vormen van jeugdhulp met een te weinig duurzaam effect.
Kwalitatief is beoogd het doorbreken van langdurige patronen en
duurzaam versterken van jeugdige en gezin/netwerk.
Het te verwachten financiele effect is naar verwachting zeer beperkt en
kost tijd. Ten eerste moeten er extra kosten worden gemaakt om de
expertise van regionale expertteams en lokale toegang te versterken om
het tijdige gesprek met de GI goed te kunnen voeren en tot andere
keuzes te kunnen komen. Ten tweede zal in het overgrote aandeel in de
verwijzingen het gesprek naar verwachting niet leiden tot een andere
verwijzing voor de jeugdige op korte termijn, aangezien er al sprake is
van een ‘dwang’-kader. Ten derde is de verwachting dat als er breder
gekeken wordt, er mogelijk zelfs meer hulp zal worden ingezet ipv
minder hulp. De beoogde kwaliteitsverbetering kost tijd, omdat er
samen geleerd moet worden in de praktijk. Ook zijn niet alle
jeugdhulpregio’s even ver met de ontwikkeling van het RET.

e. Interacties met andere
maatregelen

Maatregel “Optimalisatie samenwerking GI-gemeenten na verwijzing”

94

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

- In de jeugdwet is al opgenomen in art. 3.5 lid 1 dat de GI bij het bepalen
van noodzakelijke jeugdhulp overleg voert met de gemeenten (ten einde
op de hoogte te zijn van het ingekochte aanbod) en dat de wijze van
overleg wordt vastgelegd in een protocol.
-Versterken samenwerking GI’s met gemeenten op schaal van
Jeugdhulpregio door structurele samenwerking gemeenten en GI’s in
regionale expertteams. Dit is al opgenomen in de Norm van
Opdrachtgeverschap Jeugd VNG.;
-Borgen voldoende expertise bij lokale toegang
gemeenten/jeugdhulpregio om brede blik, doorbraak en benutten
sociaal netwerk/eigen kracht daadwerkelijk toe te kunnen voegen. Dit is
al opgenomen in Norm van Opdrachtgeverschap, maar vergt in de
jeugdregio nog een investering

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

De GI’s zijn aan zet om overleg te voeren. De gemeenten om de
randvoorwaarden te realiseren (zie 2a). De maatregel is uitvoerbaar
maar kent wel obstakels.
De maatregel is uitvoerbaar omdat:
-Er nu in de praktijk ook al vaak afstemming plaatsvindt echter vooral
pas in de fase na het intern bepalen van de verwijzing door de GI;
-De afstemming met de jeugdhulpregio plaatsvindt in het RET waarbij
lokale toegang aansluit. Alle jeugdhulpregio’s hebben een RET of werken
daar al naartoe.
-Ook biedt de wet gemeenten de mogelijkheid het type verwijzingen
waarvoor afgestemd moet worden te beperken. Door dit tot complexe
casuïstiek te beperken wordt onnodige bureaucratie vermeden.
Er zijn obstakels omdat:
-Bij complexe casuïstiek meer handelingen verplicht worden voor alle
GI’s voor verwijzing. DE inspecties hebben aanbevolen de mogelijkheden
van dit overleg voor verwijzing te onderzoeken.
- Er meer overleg gevoerd zal worden door gemeenten in regionaal
verband met de GI’s voor verwijzing. Daarmee bestaat het risico op
langere duur.
- Er een risico is dat kinderen in het gedwongen kader daardoor langer
moeten wachten op jeugdhulp. Door inspecties is recent geconstateerd
dat dit nu ook al een knelpunt is. Daarom wordt voorgesteld dit te
beperken tot complexe casuïstiek.
-Gemeenten en jeugdhulpregio’s hun expertise op orde moeten brengen
om de snelle triage op brede blik/inzet sociaal netwerk in korte
doorlooptijd in te kunnen zetten. Dit betekent het verder versterken van
de lokale toegang en regionale expertteams door de jeugdhulpregio’s.
Dit kost tijd en geld.

95

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Het Rijk: uitvoerbaar.
Aanbieders: geen gevolgen
Kinderen/gezinnen: risico dat het langer duurt voordat hulp toegekend
wordt. De inspecties houden hier streng toezicht op; binnen uiterlijk 3
maanden (of zoveel eerder als de jeugdbeschermer en betrokken
noodzakelijk achten gezien de onveiligheid) na de start van de maatregel
moet passende hulp ingezet zijn. Anderzijds zal/kan dit wel leiden tot
meer (duurzame) passende hulp.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Dit raakt aan de positie van GI als wettelijke verwijzer met
doorzettingsmacht (na afstemming met de gemeenten over het
ingekochte hulpaanbod). Zij zijn wettelijk verantwoordelijk het
realiseren van hulp die de veiligheid van het kind borgt en daarmee ook
aanspreekbaar op de veiligheid van kind. GI is nu al verplicht vooraf met
gemeenten/jeugdhulpregio’s af te stemmen.

e. Implementatietijd

Maximaal 2 jaar

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten
in miljoenen euro’s

2021

2022

2023

2024

2025

Structureel

Jeugdwet besparing (-)

€ 1,1

€ 3,3

€ 4,4

€ 4,4

€ 4,4

€ 4,4

Jeugdwet tijdelijke
investering (+)

-Niet
bepaald

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

Andere domeinen
besparing (-)

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

Andere domeinen
tijdelijke investering
(+)

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

€ 0,0

Totaal netto
resultaat (+/-)
Negatieve bedragen
zijn een besparing

€ 1,1

€ 3,3

€ 4,4

€ 4,4

€ 4,4

€ 4,4

Opmerkingen bij
financiele effecten

Er is per saldo sprake van een licht negatief financieel effect.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

Negatief effect door meer doorlooptijd; Positief effect door meer
passende hulp en meer duurzaam effect

c. Effect op meest kwetsbare
kinderen

Negatief effect door meer doorlooptijd; Positief effect door meer
passende hulp en meer duurzaam effect

d. Effect op professionals

Voor professionals GI betekent dit een verplichte extra tussenstap. Voor
professionals regionale expertteams en lokale toegang betekent dit meer
inzet/tijd voor complexe casussen van de GI’s.

e. Effect op aanpalende
domeinen

Geen

96

f. Overige relevante effecten

De jeugdbeschermers hebben de wettelijke verantwoordelijkheid om
veilige jeugdhulp in te zetten en zijn daarop dan ook aanspreekbaar. Dit
voorstel sluit aan bij de aanbeveling van de inspecties om te
onderzoeken of afstemming voorafgaand tot de mogelijkheden behoort.

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Het financieel effect is in een bandbreedte aangegeven omdat harde
onderbouwing voor de aannames op dit moment niet beschikbaar is.
Wel is inhoudelijk onderbouwd dat het financieel effect per saldo licht
negatief zal zijn.

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Dit vergt een behoorlijke inspanning bij invoering. Echter deze ligt al in
de lijn van Norm v Opdrachtgeverschap VNG en aanbevelingen
Inspecties. Meerwaarde is vooral inhoudelijk/kwalitatief.

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
De GI’s zijn verantwoordelijk voor 9% van de verwijzingen. Het aandeel in de jeugdhulpkosten op
grond van deze verwijzingen is 20%. Zoals hierboven aangegeven, verwachten we per saldo een
beperkt financieel effect van deze maatregel.
Bij het bepalen van de bandbreedte van het financieel effect zijn de volgende uitgangspunten en
aannames gehanteerd:
Ingroeipad:
2021

0%

2022

75%

2023

100%

2024

100%

2025

100%

Aannames: (inschatting KPMG en Werkgroep)
-kosten verwijzing door gemeente per verwijzing: € 400
-Verwachte ontwikkeling aantallen verwijzingen: -0,5%
-verwachte afname kosten trajecten na verwijzing: -1,5%
-verwachte besparing door afname verwijzing en inzet goedkopere oplossingen: € 18 miljoen
-verwachte toename kosten verwijzingen gemeenten: € 22,4 miljoen
-Per saldo besparing 4,4 miljoen (netto effect)
Onderbouwing juridische aspecten (indien relevant)
Het voeren van overleg door de GI met de lokale toegang voor verwijzing is al opgenomen in de
Jeugdwet, artikel 3.5.1. Voorstel is dit toe te spitsen op complexe casuïstiek, af te stemmen in het
regionaal expertteam, waarbij de lokale toegang aansluit.

B.15 Afbakening jeugdwet in relatie tot andere wetten –
Bestaanszekerheid
Businesscases van het Instituut voor Publieke waarden (IPW | Doorbraakmethode) tonen de
kostenbesparingen die mogelijk zijn aan: “Omdat ze kunnen investeren in bestaanszekerheid (geld,
wonen) en daardoor besparen op zorg (begeleiding, jeugdhulp, geestelijke gezondheidszorg).
1. Omschrijving maatregel

97

a. Korte omschrijving

- Brede invoering Doorbraakmethode en maatwerkbudgetten (Rijk en
gemeenten)
- Onopgeloste problematiek op het gebied van bestaanszekerheid wordt
contra-indicatie voor specialistische jeugdhulp. Verwijzers (wijkteams,
huisartsen, GI) en jeugdhulpaanbieders kunnen alleen goed onderbouwd
toch kiezen voor het inzetten van een jeugdhulpinterventie. (Rijk,
gemeenten, aanbieders, verwijzers)

b. Uitvoering

Uit de reeds opgedane ervaring blijkt dat wetgeving in de meeste
gevallen niet een obstakel is. Uitvoering is onder de huidige wet dus
goed mogelijk. Mogelijk zijn er op gemeentelijk niveau hier en daar
aanpassingen nodig in verordeningen.
Maatregel zou effectiever werken wanneer Rijk, als grootste schuldeiser,
wetgeving t.a.v. kwijtschelding herziet. Dit ligt uiteraard politiek zeer
gevoelig en is uitermate complex.

c. Op wie richt de maatregel Gemeenten; wijkteams en zorgaanbieders
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Afname kosten jeugdhulp doordat i.p.v. in te zetten op behandelingen
jeugdhulp de onderliggende factoren van de problematiek worden
aangepakt (wonen; schulden).

e. Interacties met andere
maatregelen

Overlap met diverse maatregelen die gaan over het inzetten van andere
voorzieningen i.p.v. jeugdhulp. Zoals: meer inzet volwassen ggz.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

1.
Om maatwerkplannen te kunnen inregelen moeten
professionals een beroep kunnen doen op een kleine club (senior)
medewerkers die de meest voorkomende domeinen in de uitvoering
vertegenwoordigen.
2.
Er is beschikking over een vrij besteedbaar budget
(bureaucratievrij geld) waarmee tijd of snelheid kan worden gekocht en
kleinere doorbraken geforceerd.
3.
Om te voorkomen dat op het moment dat escalatie nodig is nog
moet worden bedacht hoe en bij wie dat moet, is vooraf helder via welke
lijn maatwerkplannen en beslissingen daarin worden opgeschaald.
4.
Om organisatorische hiccups te kunnen adresseren en oplossen,
is het nodig dat iemand in de gemeentelijke organisatie ‘ervan is’.
5.
Vooraf kunnen al benoemd worden op welke lokale artikelen in
beleidsregels en verordeningen in juridische zin uitzonderingen zullen
worden gebaseerd.
6.
Op basis van ervaringscijfers kan voor iedere gemeente een
grove schatting gemaakt worden over het aantal voorzieningen of
uitzonderingen die nodig zijn op het gebied van wonen, inkomen en
schulden.
7. Lijst met bewindvoerders en particuliere schuldhulpverleners.
8. Waarborging Privacy.

98

* Bron IPW Nationaal Doorbreekprogramma voorstel
b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Uitvoerbaar als Rijk en gemeenten de lead nemen in uitdragen van deze
lijn en zorgen dat de samenwerking daadwerkelijk kan worden
gerealiseerd; gemeenten hiervoor flexibel maatwerkbudget beschikbaar
stellen en hun organisatie(structuur en verordeningen tegen het licht
houden; landelijke afspraken over inzet versterken van
bestaanszekerheid van gezinnen (Rijksoverheid is grootste schuldeiser)
zodat dergelijke
achterliggende problemen niet langer worden afgewenteld op de
jeugdwet.

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Het is uitvoerbaar. Wanneer de DWP op zo’n grote schaal moet worden
doorgevoerd vraagt dit wel een en ander voor opschaling. Dit zal tijd
kosten.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Niet

e. Implementatietijd

Na start al binnen enkele maanden effect. Naarmate de tijd vordert
zullen de opbrengsten toenemen. De financiele onderbouwing is
gebaseerd op de opbrengsten per casus na een jaar DWP. Uiteraard
kunnen niet alle Multi probleemgezinnen in een jaar tijd geholpen
worden. Om de gehele besparing te realiseren zullen daardoor enkele
jaren nodig zijn.

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
Onze schatting is dat de nationale implementatie van de doorbraakmethode op ten duur jaarlijks een
besparing oplevert tussen de 67,5-135 miljoen. Deze schatting is op basis van verschillende aannames
tot stand gekomen waardoor de besparing niet met zekerheid kan worden aangenomen.
De bandbreedte is opgebouwd uit de volgende onderdelen:
1. Het aantal gezinnen in Nederland met meervoudige complexe problemen: 30.000 gezinnen
2. De gemiddelde kosten in de jeugdhulp die nu voor deze gezinnen worden gemaakt: € 10.000
per casus
3. De gemiddelde kosten die gemaakt worden wanneer niet wordt ingezet op jeugdhulp maar
wordt ingezet op maatregelen die de bestaanszekerheid van de gezinnen aanpakken: € 1000
per casus.
4. Percentage van de van de gezinnen waarbij daadwerkelijk een doorbraak kan worden
gerealiseerd door in te zetten op bestaanszekerheid: bandbreedte 25%-50% succespercentage.
Jaarlijkse besparing:
• 30.000 * (€ 10.000- €1000) * 25% = 67,5 mln
• 30.000 * (€ 10.000- €1000) * 50% = 135 mln
De besparing in de jeugdzorg zal nog niet gelijk volledig in de eerste jaren van implementatie
gerealiseerd worden. Het op grotere schaal toepassen van de doorbraakmethode vraagt tijd. Zo
moeten professionals opgeleid worden en moeten alle gemeenten deze andere manier van werken
omarmen. Dit vraagt tijd.
1.

Aantal gezinnen die het betreft

99

Belangrijke basis betreft over hoeveel gezinnen het in Nederland gaat. Uit NJi-studie vinden we het
volgende:
In 2017 waren er in Nederland 37.000 gezinnen met meervoudige problemen. Van deze groep hebben
27.000 gezinnen te maken met meervoudige en complexe problemen. Een gezin is ten minste een ouder
met een kind tot 23 (Bron: NJi o.b.v. CBS-cijfers, peiljaar 2017)
Uit een “Eindrapportage Verkenning Regeling (wellicht wet)” in opdracht van de DG’s SZW, VWS, BZK
en J&V uit 2019 komt met een overzicht van bronnen die iets zeggen over aantal gezinnen:

De omvang van de populatie hangt erg af van de gehanteerde definitie (wat is multiprobleem: meer
dan 2 of veel meer) en zijn problemen enkelvoudig of meervoudig complex. Afhankelijk van definities
lopen schattingen sterk uiteen.
De benaderen van het NJi waarbij sprake is van multiprobleem en complexe problematiek lijkt ons de
meest zuivere in het licht van de discussie over doorbraakmethode als maatregel. Voor de berekening
baseren wij ons op het door NJi genoemde aantal van 26.000. De opmerking die we hierbij plaatsen is
wel dat dit cijfer uit 2017 stamt en we verwachten dat dit aantal wel is toegenomen (zeker straks postCorona). Een rekengetal van 30.000 lijkt ons daarmee een redelijke schatting.
2.

Kosten per jeugdige

Over de kosten voor multiprobleem gezinnen zijn meerdere studies en MKBA’s te vinden waarbij het
getal “ongeveer op 100.000 euro” terugkomt. Dat staat niet gelijk aan de kosten die gemoeid zijn met
jeugdhulp. De kosten voor jeugdhulp uit de bron van het Sociaal Hospitaal komt op ongeveer 10.000
euro per gezin. We zien meerdere onderzoeken (waarvan diversen uitgevoerd door IPW of Sociaal
Hospitaal) met kosteninschattingen die (fors) hoger zijn of iets lager. We hebben niet al deze bronnen
kunnen verifieren. Uit een snelle scan kunnen we de 10.000 euro per gezin niet weerleggen. We
verwachten wel dat de spreiding enorm kan zijn rondom dit getal varierend van een paar duizend euro
bij wat GGZ-hulp tot en met > 100.000 in geval van uithuisplaatsing.

100

Bron: IPW nationaal doorbraakprogramma Voorstel

3.

Kosten voor de aanpak

De netto opbrengst moet worden bepaald door de directe kosten die nodig zijn om de multiprobleem
op te lossen af te trekken van de opbrengsten. In diverse bronnen zien we een bedrag van ongeveer
euro 5000 per casus (gezin) terug, maar die kosten hebben niet alleen te maken met de jeugdhulp.
Veelal heeft de inzet ook te maken met het oplossen van achterliggende gezinsproblematiek (veel
schulden en daarachter de veroorzakers van schulden zoals verslaving, werkloosheid, et cetera).
Wanneer we de fractie van de kosten die te maken hebben met jeugdhulp per gezin zetten op 10%
(namelijk: totaal 100.000 euro per gezin, waarvan 10.000 voor jeugdhulp = 10% voor jeugdhulp). Dan
zou de netto opbrengst per gezin zijn € 9.000 voor die gezinnen waar je het weet op te lossen.
4.

Aantal gezinnen met oplossing

Bij ons zijn geen bronnen bekend die aangeven hoe vaak een doorbraakmethode succesvol is of
wanneer niet. We gaan er niet vanuit dan in 100% van de gezinnen een oplossing mogelijk is. We weten
dat de doorbraakmethode en werkwijze van IPW succesvol is geweest bij een reeks van casussen.
Gemeenten die werken met de doorbraakmethode hanteren zelf een slagingspercentage van 50%. Het
instituut voor Publieke waarden is in hun nationaal doorbraakprogramma Voorstel voorzichtiger en
gaat uit van 25%. Het is voor de kwantificering van deze maatregel dus niet mogelijk om onderbouwd
tot een slagingspercentage te komen. Om die reden doen we de aanname dat dit tussen de 25-50% ligt.

101

B.16 Investeren versterken van het normale leven/veerkracht binnen en
buiten Jeugdwet
Korte inleiding
We hebben breed naar preventie gekeken en denken dat er vooral winst te behalen is door te
investeren in het versterken van het gewone leven en het veranderen van de context van kinderen
(vergroten van veerkracht). Juist op deze manier beperk je de instroom. Het gaat niet alleen over de
Jeugdwet zelf, maar ook over wat buiten de Jeugdwet plaatsvindt. Deze maatregelen leiden op termijn
tot substantieel verminderde instroom in jeugdhulp. Veel kinderen gedijen onvoldoende in de huidige
context die wij hen bieden, waardoor ‘gewoon’ gedrag sneller dan voorheen buiten de bandbreedte
van het normaal valt, zowel op school als thuis. Kinderen komen daardoor in de jeugdhulp terecht voor
problemen die eigenlijk bij het gewone opvoeden en opgroeien horen. Ouders en leerkrachten kunnen
deze problemen met meer handelingsperspectief zelf en ondersteuning waar nodig het hoofd bieden in
het dagelijks leven thuis en op school. Ook ondervinden kinderen negatieve gevolgen van
gebeurtenissen of situaties in het leven van bijvoorbeeld hun ouders (zoals complexe echtscheiding
van hun ouders, stress door schulden, lvb en psychiatrische problematiek). Ook deze kinderen komen
nu in de jeugdhulp terecht terwijl het problemen van ouders zijn die ook via die lijn opgepakt zouden
moeten worden.
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Hierbij wordt gedacht aan maatregelen (hier onder te benoemen) gericht
op het versterken van het pedagogisch klimaat thuis en op school, gericht
op inclusie van een bredere variatie aan kinderen, het versterken van
beschermende factoren en het versterken van vroegsignalering en
vroeginterventie.
•
Specifiek betreft het interventies die de veerkracht van
jeugdigen en hun opvoeders vergroot. Het gaat hierbij om gericht
maatregelen in te zetten niet alleen binnen maar juist ook buiten de
Jeugdwet (denk aan sociale basis, welzijn, onderwijs), die zorgen dat
minder kinderen ‘buiten de boot’ vallen en daardoor een beroep op de
Jeugdwet moeten doen [voor specialistische hulp en ondersteuning].
1. Versterken veerkracht/inzetten op de context thuis, op school en in de
buurt):
• Grotere inzet op versterken beschermende factoren en
verbeteren van leefstijl van jeugdigen en opvoeders
• Inzetten van buurt- en steungezinnen om zo de inzet van
professionele hulp te beperken en tijdig professionele hulp af te
schalen
• Beter toerusten jeugdigen en opvoeders, met een brede
opvoedkundige blik gericht op normaliseren en inclusie o.a. om
handelingsverlegenheid bij opvoeders weg te nemen.
• Samen met o.a. het onderwijsveld beschouwen van
randvoorwaarden die nodig zijn om de context waarin kinderen
opgroeien te versterken (denk daarbij aan beschikbaarheid van
speelruimte, klassengrootte, beschikbaar stellen van
aanvullende Jeugdhulp-expertise aan scholen en kinderopvang
zoals dat nu ook al op diverse plekken gebeurt vanuit inzet
onderwijs-zorg)

102

•

•

•

Samen met onderwijs en kinderopvang versterken van het
pedagogisch klimaat op scholen en in de kinderopvang.
Hiervoor aansluiting zoeken bij de ontwikkelingen rond
verbeteraanpak passend onderwijs, ‘Met Andere Ogen’ (MAO)
en ontwikkeling landelijke norm basisondersteuning (denk aan
toerusten leerkrachten voor lesgeven aan leerlingen met ASS of
ADHD en omgaan met druk gedrag in de klas en inzet van
specifieke interventies). Ook in programma Welbevinden op
School zijn hier ervaringen opgedaan.
Versterken pedagogisch klimaat thuis en in de maatschappij,
verminderen van druk, voeren breed maatschappelijk debat
over maatschappelijke druk en verwachtingen.
Doorgaan met bewezen effectieve preventieve vormen van hulp
en ondersteuning.

B.17 Voorkomen en verkorten van residentiële jeugdzorg
Korte inleiding
We hebben breed naar preventie gekeken en denken dat er vooral winst te behalen is door te
investeren in het versterken van het gewone leven en het veranderen van de context van kinderen
(vergroten van veerkracht). Juist op deze manier beperk je de instroom. Dit geldt voor zowel
preventieve inzet als voor het voorkomen en verkorten van residentiele jeugdzorg.
In 1998 werden 26.000 kinderen uit huis geplaatst. Twintig jaar later, in 2018 waren dat er 42.000. Bijna
twee keer zoveel. Nederland is koploper in het uithuisplaatsen van kinderen. Dat kan anders. Van de
kinderen die uithuisgeplaatst worden verbleven in 2019 nog altijd 18.350 jongeren in een residentiele
instelling33. Onderzoek heeft voldoende en overtuigend aangetoond dat een plaatsing van een jeugdige
in een residentiele instelling niet alleen vooral schadelijk is voor de jeugdige zelf, het kost de
samenleving ook enorm veel geld.
Deze maatregel is zonder de aanbieders tot stand gekomen, daarin samen optrekken in het vervolg is
van cruciaal belang.
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Voorkomen van nieuwe plaatsingen en het verkorten/omvormen
van huidige plaatsingen
De jaarlijkse kosten van een jeugdige in een residentiele voorziening
bedragen gemiddeld € 100.000. Als deze jeugdige gesloten (Jeugdzorg
Plus) geplaatst wordt lopen de kosten op tot € 140.000 per jaar. Dat
betekent dat we in Nederland zeker 1,8 miljard per jaar besteden aan
deze vorm van jeugdzorg. Dit is exclusief de kosten van de
jeugdbescherming door de Gecertificeerde Instelling (GI) en aanvullende
zorg in het gezin.

33 CBS (2020). Jongeren in de jeugdzorg, ander verblijf bij jeugdhulp aanbieder. Daarnaast verbleven nog

2550 kinderen in een jeugdzorgplus instelling

103

De maatregel levert dus naast kwalitatieve voordelen ook substantiele
financiele voordelen voor gemeenten op.
b. Uitvoering

Uitvoering is onder de huidige wet mogelijk. Wel zou het helpen als er
vanuit het rijk druk gelegd wordt op beperking/stoppen instroom van
jeugdigen, en uitstroom te stimuleren m..b.v. landelijke regie op afbouw
en ombouw van bestaande locaties.

c. Op wie richt de maatregel
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?

Gemeenten als verantwoordelijke overheid voor uitstroom en
voorkomen van instroom en het Rijk als stelselverantwoordelijk voor
passende wetgeving en randvoorwaarden (denk aan druk op lokale
teams en JB om ‘alles te doen wat in hun macht licht om kinderen veilig
te houden’) om dit proces te faciliteren en mogelijk te maken.

d. Beoogd effect

Door het versterken van het gewone leven, het vergroten van veerkracht
van ouders en kinderen en daarbij het inzetten van (zeer) intensieve
ambulante zorg en vormen van hulp die het voor het gezin behapbaar
houden (logeeropvang, andere vormen van ondersteuning) binnen die
gezinnen kunnen uithuisplaatsingen naar residentiele instellingen van
kinderen worden voorkomen of worden verkort. Gezinnen helpen we
dus thuis. Is het thuis niet houdbaar of veilig, dan doen we zo veel
mogelijk om het thuis beter te maken. Ons uitgangspunt is in dat geval:
niet het kind eruit, maar direct hulp erin. Waar dat echt niet kan wordt
gezocht naar ‘zo thuis mogelijke oplossingen’ in de vorm van steun- of
pleeggezinnen of kleinschalige woonvoorzieningen (als alternatief voor
de huidige grootschalige residentiele voorzieningen).

e. Interacties met andere
maatregelen

Maatregelen uit werkgroep 2
Fiche 1 van werkgroep 5

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Om deze maatregel goed uit te kunnen voeren is landelijke regie,
tijdelijke middelen en (boven)regionale sturing op afbouw en ombouw
van bestaande residentiele jeugdzorg (inclusief JeugdzorgPlus) nodig.
Afbouw en ombouw kan alleen als er waarborgen voor frictiekosten zijn
afgesproken en geregeld. Dit geldt niet alleen voor frictiekosten op het
vastgoed maar ook frictiekosten op de hulp en bedbezetting, je moet
voor een zo min mogelijk schoksgewijze afbouw ‘onrendabele
voorzieningen/groepen’ draaiend houden tot ieder kind een passende
vervolgplek heeft en tegelijkertijd ambulante intensieve hulp bieden.
Tijdelijk extra investeren is daarvoor noodzakelijk. Daarnaast is het voor
de groep ‘jongvolwassenen’ (16 jaar en ouder) die niet meer thuis
kunnen wonen, nodig dat zij financieel zelfstandig kunnen zijn, plus de
beschikking hebben over een woning (en ze waar nodig ambulante
begeleiding ontvangen).
Het vraagt om een andere manier van werken van hulpverleners. Niet
iedere residentiele hulpverlener zal beschikken over de skills voor
intensieve ambulante trajecten. Voor een deel van de gezinnen die het
betreft is ook goede (GGZ)zorg voor de ouders randvoorwaardelijk (zie
fiche 1).

104

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Uitvoerbaar. Het Rijk dient garant te staan voor voldoende middelen
voor frictiekosten en tijdelijke investeringsmiddelen. Jeugdhulpregio’s
en gemeenten dienen actief te sturen op de uitvoering ervan. Mogelijk
kan er lering getrokken worden uit de nu lopende vastgoedtransitie
JeugdzorgPlus waar landelijke coordinatie voor is ingericht.

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Uitvoerbaar.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

Er zal geen partij tegen deze maatregel zijn. De uitvoering vereist echter
wel moed van alle partijen om dit ook daadwerkelijk tot een succes te
maken. Er zal voldoende comfort geboden moeten worden om te kunnen
komen tot afbouw en ombouw van bestaande zorg. Niet in de laatste
plaats voor de huidige groep residentieel geplaatste jeugdigen en hun
ouders/verzorgers.34

e. Implementatietijd

In een periode van 1 tot 5 jaar moeten aanzienlijke stappen in deze
maatregel gezet kunnen worden.

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

Regio FoodValley heeft becijferd wat een ambulant traject als alternatief
voor een residentiele plaats zou mogen kosten. Afbouw en ombouw
kosten tijd en vraagt investeringen. Intensieve ambulante capaciteit is
niet zomaar beschikbaar. Uiteindelijk kan dit leiden tot een besparing
van ca. 25% op wat nu de gemiddelde kosten zijn per residentieel traject.
Uitgaande van zo’n 20.000 residentiele trajecten op jaarbasis (bron: CBS)
van gemiddeld 80.000 euro per traject geeft dit landelijk een structurele
besparing oplopend tot 200-400 miljoen over vijf jaar tot 10 jaar
(afhankelijk van de gestelde ambitie en de daarbij geleverde effort en de
vereenvoudiging van de jeugdbeschermingsketen). De eerste jaren zal
op macro niveau geen besparing zijn vanwege de benodigde
investeringen en frictiekosten. Ook is de vereenvoudiging en andere
inrichting van de jeugdbeschermingsketen hierin van belang. Voor deze
vereenvoudiging en transformatie kijkt men ook naar een dergelijk
tijdpad.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

De kwaliteit en effectiviteit van residentiele jeugdzorg is omstreden.
Meer gezinsgerichte behandelingen of plaatsingen binnen pleegzorg of
gezinshuizen worden over het algemeen als kwalitatief beter en
effectiever beoordeeld. Het NJI heeft in oktober 2020 een handreiking
uitgebracht waarin wordt gerefereerd naar recent onderzoek waaruit
blijkt dat kleinschalig verblijf als verbeterde alternatief kan dienen voor
de gesloten jeugdhulp omdat het een veilig en positief leefklimaat betreft
met gunstige behandelresultaten. Gedwongen gesloten plaatsingen in de
JeugdzorgPlus dragen onvoldoende bij aan het herstel van kinderen en
jongeren in hun gewone leven of aan het herstel van hun sociale
omgeving35.

34 Voorkomen van schoksgewijze ontmanteling zoals de sluiting van De Hoenderloo Groep
35 NJI (2020). Betere zorg voor kinderen, jongeren en gezinnen in de meest kwetsbare omstandigheden

en/of met de meest complexe problemen

105

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Een kind hoort thuis, of ‘zo thuis mogelijk’ in een liefdevolle, duurzame
omgeving, waarin persoonlijke aandacht, nabijheid, steun, liefde en
continuïteit wordt geboden. Een uithuisplaatsing is in alle gevallen altijd
ook schadelijk (ook al probeert die schade a.g.v. de thuissituatie te
beperken) en de effecten daarvan werken veelal een levenslang door.
Volgens eerdergenoemde handreiking van het NJI is het uithuisplaatsen
van kinderen, om welke reden dan ook, traumatisch. Het haalt een
wezenlijk element van een beschermende omgeving van een kind
onderuit. Dus daarmee stoppen zal een positief effect hebben, mits
begeleid door het weloverwogen en doordacht inzetten van
alternatieven t.b.v. voorkomen instroom, en het weloverwogen,
doordacht en begeleid afbouwen van de huidige plaatsingen.

d. Effect op professionals
e. Effect op aanpalende
domeinen

Als de problematiek waar gezinnen mee kampen verminderen, heeft dit
ook een gunstig effect op de Wmo, onderwijs en Participatiewet.

f. Overige relevante
effecten

Veranderingen in residentiele zorg hebben ook gevolgen voor het
residentieel onderwijs. Dat zijn scholen verbonden aan de residentiele
jeugdzorginstellingen. Jeugdregio’s moeten die tijdig bij hun plannen
betrekken.
Sluiting van vooral de grootschalige residentiele voorzieningen hebben
impact op hun omgeving, zeker als dat de accommodatie in een kleinere
plaats gevestigd is en er een zorgbestemming aan verbonden is.

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Ter voorbereiding op een nieuwe inkoopstrategie in de jeugdhulpregio
FoodValley36 is op basis van vijf jaar dataverzameling uitgezocht wat de
financiële effecten zijn van het ambulantiseren van verblijf. Om de
werking van inspanningen gericht op het voorkomen van een
uithuisplaatsing te koppelen aan het daadwerkelijk afbouwen van de
instroom is het uitgangspunt dat het aantal ambulante trajecten niet met
meer mag stijgen dan er jeugdigen minder in verblijf komen. Een
verblijfsplaatsing kost tussen de 60.000 euro (gezinshuis) en 140.000
(Jeugdzorgplus). Theoretisch zou een ambulant traject (met 24-7
toezicht) maximaal een gemiddeld jaarbedrag verblijf mogen kosten
waarmee kan worden voorkomen dat een uithuisplaatsing gaat
plaatsvinden.
Door de middelen anders in te zetten bij bijvoorbeeld een potentiële
plaatsing in een gezinshuis ontstaat er financiële ruimte om gemiddeld
3,4 maand lang 20 ambulante uren per etmaal in te zetten om een
uithuisplaatsing te voorkomen. Afhankelijk van de benodigde intensiteit
per dag kan dit worden afgebouwd en/of uitgesmeerd over een langere
periode (max. 12 maanden). Bij succesvolle trajecten wordt op langere
termijn 60.000 per jaar bespaard per voorkomen casus. Deze
kengetallen zijn uitgezocht voor diverse verblijfsintensiteiten.

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

o

Afbouw en ombouw kosten tijd. De eerste periode vraagt deze maatregel
om investeringen voor afbouw en ombouw naar alternatieve zorg.
Uiteindelijk zal dit leiden tot een beoogde besparing.

36 Jeugdhulpregio FoodValley (2020). Financiele effecten beweging naar 0

(ambulantisering van verblijf)

106

B.18 Normaliseer Voogdij-ondersteuning (meer inzetten op informele
steunfiguren)
Korte inleiding (indien relevant)
Normaliseren van de jeugdhulp.
Veel kinderen en jongeren in jeugdhulp zijn (gezinshuis, leefgroep) staan onder voogdij van een
gecertificeerde instelling voor jeugdbescherming. Nu lijkt dat een automatisme te zijn dat een
professional de voogdij op zich neemt. Bij gezagsbeeindiging dient eerst gekeken te worden of iemand
in de omgeving van de jeugdige is die de burgervoogdij op zich wil nemen.
Het advies is dit minimaal te incorporeren in “Toekomstscenario voor kind- en gezinsbescherming”
(ligt eind maart/begin april voor), waarbij deze maatregel naar voren wordt gehaald om
opbrengst/impact te vergroten. Dit kan dan meegenomen worden in juridische en
uitvoeringstechnische implicaties.
De impact en inbedding van Burgervoogd is groter naarmate op rijksniveau het kader (juridisch en
organisatorisch) geschapen wordt en de rijksoverheid of alle gemeenten gezamenlijk via de VNG mee
zorgdragen voor implementatie en de uitvoeringskosten voor realiseren van
werving/koppeling/ondersteuning dragen en daarbij een uitvoeringsorganisatie te contracteren/aan
te wijzen. Anders zal doorberekende financiele impact veel lager zijn.
In dit fiche zijn de uitvoeringskosten nog niet meegenomen. Die berekening kan nog gemaakt worden
en zal een fractie zijn van de landelijke besparing nu en in de toekomst.
Dit uitgewerkte initiatief is concreet en kan een voorbeeld zijn voor meer initiatieven in het
normaliseren van ondersteuning door informele personen.

1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Brede invoering van de burgervoogd. In Nederland zijn 12.000 jeugdigen
tussen 0-18 jaar onder voogdij gesteld (let op: is anders dan
gezinsvoogdij). Vooral jongeren die een voogdij-maatregel hebben (en
tot hun 18de jaar dat houden), hebben een professional van een GI als hun
voogd. In een groot deel kan voogdij over die jongeren belegd worden bij
een informeel steunfiguur als een aantal knelpunten worden opgelost.
Bij gezagsbeeindiging is het een contra-indicatie om niet de GI de
voogdij te laten uitvoeren, als iemand in de omgeving van de jeugdige de
burgervoogdij op zich wil nemen. Hiervoor dienen in ieder geval 2
knelpunten opgelost te worden om aantal burgervoogden in Nederland
te vergroten, namelijk 1. collectieve WA-verzekering (omdat jongere niet
woonachtig is bij burgervoogd en nu niet kan afsluiten), 2. Dekking
bijzonder kosten, omdat deze jongere dat nodig hebben en GI dan niet
meer bijspringt maar burgervoogd dat moet bekostigen. Motie
Westerveld najaar 2020 geeft daartoe ruimte. Aan Rijk wordt gevraagd
de burgervoogd onder reikwijdte van de motie te laten vallen, dan wel
hiertoe de ruimte te gaan bieden.
Aan de VNG wordt gevraagd de collectieve afgesloten WA verzekering
op te rekken en de definitie van vrijwilligers hierop aan te passen.

107

b. Uitvoering

Uitvoering is onder huidige wet mogelijk. Stellen van contra-indicatie
vereist mogelijk wetswijziging (jeugdwet en/of kinderbescherming)

c. Op wie richt de maatregel
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?

Rijk voor mogelijke wetswijzing en verhelpen knelpunten.
Gemeente is aanjager van normaliseren voogdij-maatregel.
Toegang, rechtbank en gecertificeerde instellingen voor actief op zoek
gaan naar burgervoogd i.p.v. aanstellen professionele voogd.

d. Beoogd effect

Normaliseren van voogdij-ondersteuning en duurzaam informeel
steunfiguur bieden door middel informele voogd (i.p.v. professional)
voor jeugdige die in jeugdhulp zijn.

e. Interacties met andere
maatregelen

Uitstroom: meer jeugdigen houden duurzaam contact met hun
burgervoogd.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Bij gezagsbeeindiging is het een contra-indicatie om niet de GI de
voogdij te laten uitvoeren, als iemand in de omgeving van de jeugdige de
burgervoogdij op zich wil nemen. Om het aantal burgervoogden te
vergroten, dienen in ieder geval 2 knelpunten opgelost te worden om
aantal burgervoogden in Nederland te vergroten, namelijk 1. collectieve
WA-verzekering (omdat jongere niet woonachtig is bij burgervoogd en
nu niet kan afsluiten), 2. Dekking bijzonder kosten, omdat deze jongere
dat nodig hebben en GI dan niet meer bijspringt maar burgervoogd dat
moet bekostigen.
Extra aandacht nodig voor adaptatie door pleegouders om de effect
maatregel ook voor deze groep mee te kunnen rekenen.

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Uitvoerbaar: wordt al gedaan, alleen op zeer beperkte schaal op moment
dat jeugdige in jeugdhulp zit.
Obstakels zijn met name het afdekken van financiele risico’s voor
burgervoogd (verzekering en bijzondere kosten)

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Uitvoerbaar, zie boven en indien contra-indicatie (of de bedoeling
daarvan) wordt nageleefd

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

In bepaalde mate tot substantieel: normaliseren wordt ingeruild voor
professionele inzet. Professionals zullen bedoeling wel onderschrijven.

e. Implementatietijd

Minder dan 1 jaar: het wordt al ingezet, echter vanwege op te lossen
knelpunten minder aantallen. Alliantie Burgervoogdij voert al campagne
voor werven nieuwe burgervoogden.
Minder dan 4 jaar voor eerste groep jongeren, meer dan vier jaar als ook
voogdij-jeugdigen in pleegzorg worden betrokken.

108

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten
in miljoenen euro’s

2021

2022

2023

2024

2025

Structureel

Jeugdwet besparing (-) - €

-€

- 6€

- 12€

-18 €

- 26€ vanaf
2027

Jeugdwet tijdelijke
investering (+)

€

€

€

€

€

€

Andere domeinen
besparing (-)

-€

-€

-€

-€

-€

-€

Andere domeinen
tijdelijke investering
(+)

€

€

€

€

€

€

Totaal netto
resultaat (+/-)
Negatieve bedragen
zijn een besparing

€

€

€

€

€

€

Opmerkingen bij financiele
effecten
b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp
c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Gunstiger, omdat een natuurlijk persoon zich duurzaam wil verbinden
aan het leven van deze jeugdigen.

d. Effect op professionals

GI-medewerkers zullen ook deze doelgroep ‘los’ moeten laten. Vraagt
uitleg en volgen van omzetting.
Medewerkers van leefgroepen, pleegzorg- en gezinshuisouders dienen
positie van burgervoogd te accepteren en goed te blijven informeren.

e. Effect op aanpalende
domeinen
f. Overige relevante
effecten

Vliegwiel voor meer inzet sociale steunfiguren voor of tijdens en na de
jeugdhulp

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Niet specifiek voor inzet burgervoogd. Wel voor inzet van steunfiguren.
Diverse ACE’s studies.

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding
Er is nu al alliantie die veel werk verzet en bekostigd wordt voor die
voorbereidingen

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
Review door onderzoekbureau: We hebben gekeken naar onderstaande berekening. We kennen geen
andere bronnen die tot andere basisgegevens leiden. De berekening is in die zin correct. We hebben een
paar opmerkingen bij de berekening en aannames:

109

•

•

•

We missen één aspect. We vragen ons af of de ‘burgervoogd’ in deze maatregel voor
complexe(re) situaties toch extra begeleiding nodig zal hebben om deze rol goed te kunnen
uitvoeren. In de berekening is geen rekening gehouden met de inzet van professionele
begeleiding van de burgervoogd. De berekende besparing is daarmee iets lager dan de
becijferde 30 mln per jaar. Antwoord: zie in inleiding. Ja er zullen middelen nodig blijven.
Naast extra begeleiding ook voor werving, koppeling, en onderhoudt van organisatie die dat
mogelijk maakt. Indien dat 1 organisatie is, zal dat kostenbesparend zijn. En indien dat 1
financier is, zal dat ook kostenbesparend zijn. Voorkeur voor neerleggen van uitvoering buiten
de GI.
De vraag is of de huidige pleegouders in alle mogelijke gevallen ook willen optreden als
burgervoogd. Ons is geen cijfer of onderzoek hierover bekend. Mogelijk leidt dit tot een iets
lager potentieel dan de aangenomen 50%. Antwoord: niet alleen de huidige pleegouders
hoeven op te treden als burgervoogd. Dat mag ook een ander zijn b.v. familielid / bekenden
van pleegouder of biologische ouder.
Bijzonder kosten hebben wij voor de korte termijn buiten beschouwing gelaten.

Voorbeeldberekening:
Van de 12.000 jeugdigen onder voogdij woont 1/3 in gezinshuizen of residentiele opname (= groep 1:
4.000) en 2/3 is opgenomen in een (netwerk of bestands) pleeggezin (= groep 2: 8.000)
Het kost per jaar per jongere aan professionele inzet van GI voor leveren voogd rond de € 5.000,- (excl.
kosten voor verwijzing, administratieve lasten, bijzondere kosten, etc.) 37
Indien je binnen 1 jaar 400 jongeren van 14-15 jaar uit groep 1 kan koppelen aan burgervoogd i.p.v.
professionele voogd, bespaart dat per jaar 400 x € 5.000,- = € 2.000.000,- op jaarbasis. Dat bespaart
tot 18e levensjaar (uitgaande van minimaal 3 jaar geen professionele voogd) 3 x € 2.000.000,- = €
6.000.000,Het potentieel is bij groep 1: 4.000 jeugdigen. Naarmate je die groep met de beweging naar wonen i.p.v.
residentiele opname kan vergroten is de kostenbesparing hoger. Immers ook gezinshuisouders
worden dan een belangrijk steunfiguur en zijn zelf of kennen anderen die als burgervoogd willen
optreden.
Op moment dat ook de pleegouders38 als burgervoogd kunnen optreden wordt potentiele groep in te
toekomst groter. De werving is nihil, in feite treden de pleegouders als in vergaande mate als
steunfiguur op.
Uitgaande dat 50% van de voogdij jongeren uiteindelijk over een burgervoogd kan beschikken als de 2
belangrijkste knelpunten zijn opgelost, kan dat tot een besparing van 6.000 jeugdigen x € 5.000,- euro
leiden op jaarbasis = € 30.000.000,Voor de organisatie van werven burgervoogd is nu voorinvestering gedaan.
WA-verzekering per persoon kost ongeveer max. 60 euro per jaar
Bijzondere kosten na te rekenen (zie motie Westerveld).

37 Exacte bedrag moet nog uitgezocht worden, is een schatting.
38 Sinds 2013 is hiervoor een specifieke wettelijke regeling (namelijk: beide pleegouders mogen de voogdij op
zich nemen, met behoud van de pleegzorgvergoeding, die zou anders vervallen omdat ze onderhoudsplichtig
worden). Op dit moment heeft zo’n 8% van alle pleegouders pleegoudervoogdij, dat is eigenlijk nog heel weinig.
Veel voorzichtigheid bij de pleegzorgaanbieders, en bijv. ook bij de NVP. Levert eenzelfde soort besparing op.
Pleegoudervoogdij is dan ene optie, naast dat pleegouders iemand in hun omgeving kunnen zoeken die de
voogdij op zich neemt. Dan noemen we die persoon een burgervoogd.

110

B.19 Afbakening jeugdwet in relatie tot andere wetten – volwassen GGZ
Inleiding
Uit oa inspectieonderzoek (2019) blijkt bijv. dat bij zo’n 70% van de kinderen met een JB maatregel er
sprake is van GGZ/LVB/verslavingsproblematiek bij ouders. Veel van deze ouders zijn niet in GGZ
behandeling. En als ze dat wel zijn is daar geen /weinig aandacht voor hun rol als ouder irt hun
psychische problemen. Het toevoegen van kennis/ervaring/menskracht vanuit de GGZ aan wijkteams
kan veel schade bij kinderen voorkomen en tot meer duurzame oplossingen leiden. En daarmee een
jarenlang herhaald beroep op (intensieve) jeugdzorg en (na hun 18de verjaardag) in de volwassen GGZ
verminderen.
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Versterken van de samenwerking tussen gemeenten en
zorgverzekeraars en het creeren van een betaaltitel voor het consulteren
van volwassen GGZ

b. Uitvoering

Afspraken tussen gemeenten en zorgverzekeraars
•
•
•

c. Op wie richt de maatregel
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?

Rijk
Zorgverzekeraars / GGZ aanbieders
Gemeenten / wijkteams

d. Beoogd effect

Afname kosten jeugdhulp door minder inzet en meer effectieve inzet van
jeugdhulp interventies. Afname van het aantal en de duur van
jeugdbeschermingsmaatregelen.
Ook: vanuit wijkteam GGZ begeleiding kunnen uitvoeren waardoor
minder zware/langdurige specialistische volwassen-GGZ inzet nodig is,
er gemakkelijker op- en afgeschaald kan worden.

e. Interacties met andere
maatregelen

nvt

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Initieel extra kosten door (nieuwe) inzet van GGZ-expertise in
Wijkteams
Kans: versterking van de noodzakelijke verbeteringen in de
jeugdbeschermingsketen die geschetst worden in brief aan TK (eind mrt
2021)

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Uitvoerbaar

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Uitvoerbaar

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

In geringe mate: verwijsstroom vanuit gemeente/wijkteam richting
ZVW/volwassen GGZ is nieuw. Door tegelijkertijd GGZ expertise in
wijkteams te zetten kan een deel van deze verwijzingen worden
afgevangen en wordt de kwaliteit van verwijzingen gewaarborgd

111

e. Implementatietijd

Inzet GGZ expertise in wijkteams: 1 jaar
Aanpassing ZVW (gemeente/wijkteam verwijzer naar volwassen GGZ): 3
jaar (?)

3. Effecten van de maatregel
Opmerkingen bij financiele
effecten

Opbrengsten: Op basis van de gevonden gegevens is geen volledig
antwoord te geven op de vraag wat de omvang is van de populatie
kinderen die jeugdhulp ontvangen waarvan ook bij de ouders
psychische problematiek sprake is van problematiek én gebruik maken
van de volwassen-GGZ. Ook op de vraag of het vroegtijdig inzetten op de
volwassen GGZ uiteindelijk effect heeft op de kosten voor de jeugdhulp
kan nog geen antwoord worden gedaan. Op een onderzoeksmatige
manier zou wel antwoord kunnen worden gegeven op deze vragen (zie
onderstaand bevindingen deskresearch en voorstellen Significant).
Tijdelijke investering: vanuit de zorgverzekeringswet om GGZ expertise
in wijkteams in te zetten. Waarbij het doel niet is om meer mensen in
behandeling te nemen. Wel: eerder signaleren en voorkomen. Vanuit
wijkteam GGZ begeleiding kunnen uitvoeren waardoor minder
zware/langdurige specialistische GGZ inzet nodig is, er gemakkelijker
op- en afgeschaald kan worden.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

Als ouders de juiste behandeling / begeleiding ontvangen voor hun
eigen problemen dan is minder inzet van jeugdhulp nodig. De jeugdhulp
die wordt in gezet zal effectiever zijn.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Bescherming van de meest kwetsbare kinderen wordt aanzienlijk
verbetert.

d. Effect op professionals

Positief: minder frustratie bij jeugdprofessionals dat zij gezinnen niet de
juiste hulp kunnen bieden, kinderen onvoldoende kunnen beschermen
omdat passende begeleiding voor ouders ontbreekt.

e. Effect op aanpalende
domeinen

Belangrijk om aandacht te hebben voor ongewenste toename inzet
volwassen GGZ. Door GGZ experts in wijkteams te laten werken worden
onterechte verwijzingen richting GGZ voorkomen, kan vanuit het
wijkteam GGZ behandeling geboden worden waardoor specialistische
trajecten korter en gerichter kunnen worden ingezet.

f. Overige relevante
effecten

Positief effect ook op bredere groep GGZ patienten (niet alleen degenen
die kinderen hebben; versterking ingezet beleid rondom verwarrende
personen).

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Is er empirisch bewijs voor de beoogde effecten?
Ja, maar nog beperkt in losse projecten. Bijvoorbeeld: in Amsterdam is
positieve ervaring opgedaan met inzet van psychiatrische expertise
gekoppeld aan jeugdbescherming en gekoppeld aan wijkteam specifiek
op complexe echtscheiding.

112

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding

Bevindingen deskresearch
Vraag: Gegevens te verzamelen over de omvang van deze groep kinderen (waarbij sprake is van
GGZ/LVB/verslavingsproblematiek bij ouders) en de kosten in de jeugdzorg die voor hen worden
gemaakt. Daarbij moet ook in beeld gebracht worden hoeveel van hun ouders reeds ggz behandeling
ontvangen.
Omvang doelgroep jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt
• Totaal aantal jeugdigen met jeugdzorg: 356.475 (CBS, eerste half jaar 2020)
• Totaal aantal jeugdigen met jeugdhulp : 343.510 (CBS, eerste half jaar 2020)
• Totaal aantal jeugdigen met jeugdbescherming: 36.840 (CBS, eerste half jaar 2020) / Totaal
aantal jeugdbeschermingstrajecten: 38.265 (CBS, eerste half jaar 2020).
Omvang doelgroep kinderen met ouders met psychische problematiek
KOPP/KVO-kinderen: Nederland telt jaarlijks 405.000 ouders met een psychische stoornis en/of
verslaving volgens DSM-IV criteria. Deze ouders hebben tezamen 577.000 kinderen onder de 18 jaar.
Daarvan zijn 423.000 kinderen 12 jaar of jonger. (Trimbos Instituut, 2012).
Binnen jeugdbescherming: Bij minimaal 70% van de nieuw gemelde gezinnen bij Jeugdbescherming is
sprake van sterke vermoedens van psychiatrie bij één van de opvoeders (Factsheet Pilot Innovatieve
Psychiatrie. GGD Amsterdam, Jeugdbescherming Regio Amsterdam).
Aantal kinderen met problematiek / in jeugdhulp
KOPP/KVO-kinderen lopen een groter risico om ook problematiek te ontwikkelen dan niet KOPP/KVOkinderen, zowel psychische problematiek als problematiek op andere (jeugdhulp gerelateerde)
gebieden. Tegelijk hebben niet alle KOPP-kinderen een even groot risico om problemen te ontwikkelen
en niet alle kinderen hebben professionele hulp nodig, dit hangt deels af van de aanwezige risico- en
beschermfactoren (Goossens & Van der Zanden, 2012; van der Zanden et al., 2014; Reupert & Maybery,
2016 via NJi).
Bij de kinderen waar wel grotere kans op ontwikkeling van problematiek is kan diverse problematiek
spelen. Waarschijnlijk is dat een deel van deze kinderen ook in de jeugdhulp terecht komt. Op basis van
de gevonden gegevens kunnen we echter geen uitspraken doen over welke kinderen ook
daadwerkelijk in de jeugdhulp terecht komen.
•

Ouders met psychische problematiek
o KOPP-kinderen hebben verhoogd risico op psychische problemen (Thanhauser et al.,
2017; Reupert & Maybery, 2007; Goodman et al., 2011; van Santvoort et al., 2015 via NJi).
o De helft van de KOPP-kinderen ontwikkelt een psychische stoornis in zijn of haar leven
(Rasic et al. (2014) via Trimbos Instituut).
Een op de drie KOPP-kinderen ontwikkelt een psychotische of stemmingsstoornis in zijn
of haar leven (Rasic et al. (2014) via Trimbos Instituut).
o Kinderen van ouders met een ernstige psychische stoornis lopen gedurende hun leven een
hoger risico om eveneens een psychische stoornis te ontwikkelen. Leijdesdorff et al
(2017) geven aan dat deze kinderen een kans van 50% hebben op het ontwikkelen van
een psychische stoornis en een kans van 32% op het ontwikkelen van een ernstige
psychische stoornis. Thanhauser et al (2017) spreken zelfs van percentages variërend van
41-77%. (NJi)
Ouders met verslavingsproblematiek:
o Verschillende onderzoeken tonen aan dat verslavingsproblematiek van de ouder het risico
op verslaving bij het kind vergroot (Trimbos, obv 11,12,13). Dit risico is tot twee keer zo
groot als bij kinderen van ouders zonder verslavingsproblematiek (Trimbos, obv bron 14)
o

•

113

o

Kinderen van ouders met verslavingsproblematiek hebben een twee keer zo grote kans op
stemmingsstoornissen als kinderen zonder ouders met verslavingsproblematiek13.
Nederlandse KOV-kinderen (< 18 jaar) hebben, wanneer één ouder verslavingsproblemen
heeft, 37% kans om zelf psychopathologie inclusief verslavingsproblemen te hebben in de
afgelopen 12 maanden. Wanneer er sprake is van verslavingsproblematiek bij beide
ouders is deze kans 44%. Bij zoons met beide ouders met verslavingsproblematiek liep de
kans op psychopathologie in de afgelopen 12 maanden op tot zelfs 67%13.

Maar ook andere problematiek, zoals:
Fysieke problemen (National Research Council, 2009 via NJi);
Slechte schoolprestaties en schooluitval (Farahati, Marcotte & Wilcox-Gök, 2003; KerstenAlvarez et al., 2012 via NJi; Solis et al., 2013 en Bruland et al.,2017 via Trimbos Instituut).
Gedragsproblemen en ontwikkelingsmoeilijkheden (Leschied, Chiodo, Whitehead & Hurley,
2005 via NJi);
Suïcidaal gedrag (Huntsman, 2008 via NJi; Weissman et al., 2016 via Trimbos Instituut)
Middelenmisbruik (Mowbray & Oyserman, 2003 via NJi)
Kindermishandeling. Er is zeker niet bij alle KOPP/KOV-kinderen sprake van
kindermishandeling. Wel is het zo dat KOPP/KOV-kinderen 2 tot 3 keer zoveel kans hebben
om te maken te krijgen met fysieke of mentale mishandeling (Staton-Tindall et al, 2013 en
Kelleher et al. 1994 via Trimbos Instituut). Omdat ouderlijke psychopathologie sterk
gerelateerd is aan lichamelijke mishandeling, wordt psychopathologie van de ouder als een
mogelijke risicofactor voor kindermishandeling beschouwd (Stith et al., 2009 via Trimbos
Institiuut).
• Ouders met LVB:
Er is weinig systematisch onderzoek verricht naar de situatie van ouders met een verstandelijke
beperking of de ervaring van hun kinderen. Evenmin is bekend wat de prevalentie is van ouderschap
bij mensen met een verstandelijke beperking (RvdK).
Kinderen van ouders met verstandelijke beperking hebben vaker verstandelijke beperking,
gedragsproblemen, psychiatrische stoornissen, vertraagde ontwikkeling. Ze volgen vaker speciaal
onderwijs, lopen een grotere kans op mishandeling, verwaarlozing en uithuisplaatsing. Normaal
begaafde kinderen lopen kans op parentificatie. (literatuurstudie Durinck & Racquet, 2003. Via RvdK).
In hoeverre ontvangen ouders ook GGZ-behandelingen
Op basis van de gevonden informatie kunnen we geen uitspraak doen over de mate waarin kinderen
met ouders met psychische problematiek GGZ-behandelingen ontvangen. Wel is er meer algemene
informatie beschikbaar over het gebruik van GGZ-voorzieningen door mensen met psychische
problematiek.
Het zorggebruik op jaarbasis is het hoogst bij mensen met een stemmingsstoornis. Meer dan
de helft van hen maakte in de afgelopen 12 maanden gebruik van algemene gezondheidszorg
en ruim een derde van geestelijke gezondheidszorg. Mensen met een middelenstoornis maken
het minste gebruik van gezondheidszorg vanwege hun problemen. Enigerlei As-I psychische
aandoening (20,5%), Stemmingsstoornissen (37,4%), Angststoornissen (22,2%),
Middelenstoornissen (17,3%). (NEMESIS-2, Trimbos Instituut)
Overige informatie:
• Vanuit onderzoek Van Busschbach e.a. (2004): Van alle patiënten met ernstige psychische
aandoeningen39 had naar schatting 48% kinderen (68.000 in 2009). Schatting: Ongeveer een
derde van het totaal aantal mensen met EPA die geen gebruik maken van de GGZ. (Van
Busschbach et al., 2004 via Van de Ende et al., 2011).
• Het is gelukt om binnen zeven op de tien gezinnen (waar sprake is van sterke vermoedens van
psychiatrie) één of meerdere opvoeders door te verwijzen naar de V-GGZ. De overige 12% was
39 Tot deze groep worden gerekend: alle patienten met psychische aandoeningen die langdurig (vaak meer dan twee jaar) matig

tot slecht functioneren en die daarnaast ernstige en complexe problemen hebben op verschillende andere domeinen van hun
leven. De patienten hebben veelal psychotische stoornissen, ernstige bipolaire stoornissen en andere ernstige as I- en as IIstoornissen.

114

inmiddels al passend in zorg en 22% werd niet doorverwezen, bijvoorbeeld doordat de
volwassene niet inging op het zorgaanbod. Van de verwezen gezinnen kwam 70% van de
opvoeders ook aan en vond minimaal een intakegesprek plaats (Factsheet Pilot ‘Innovatieve
Psychiatrie’).

B.20 Inkomensonafhankelijke eigen bijdrage
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Een inkomensonafhankelijke vaste eigen bijdrage per maand, waarbij er
geen zorgvormen worden uitgesloten. Deze variant komt overeen met
het WMO abonnementstarief. Gemeenten kunnen zelf besluiten om
minima inkomens vrij te stellen van de eigen bijdrage.

b. Uitvoering

De Jeugdwet moet worden gewijzigd.
Er moet een proces voor vaststelling en inning van de eigen bijdrage
worden ingericht.

c. Op wie richt de maatregel Gemeenten en CAK.
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Een eigen bijdrage leidt tot een besparing op de netto collectieve
zorguitgaven. Het verhoogt de inkomsten voor gemeenten. Een
bijkomend effect kan zijn dat de zorgvraag geremd wordt
Door middel van een eigen bijdrage betaalt de gebruiker (in dit geval de
ouders van de jeugdige) van de zorg ook mee aan de kosten van deze
zorg (cofinanciering).

e. Interacties met andere
maatregelen

Werkgroep 2: Reikwijdte:
• Afbakening lichte zorgvormen;
• Effectieve hulpvormen;
• Afbakening Jeugdwet in relatie tot andere wetten.
Werkgroep 4: Toegang:
• Versmalling Jeugdwet;
• Volledige regie toegang bij gemeenten.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Juridisch:
• De Jeugdwet moet worden gewijzigd;
• Het Verdrag inzake de rechten van het kind moet worden
nageleefd, gelet op artikel 3 en 24 IVRK moet toegankelijkheid
van de jeugdzorg voor alle kinderen die dat nodig hebben
gewaarborgd zijn. Nimmer mag een kind noodzakelijke zorg
ontzegd worden omdat zijn ouders de eigen bijdrage niet
betaalt. Een eigen bijdrage kan gevolgen hebben voor de
toegankelijkheid van de Jeugdwet. Hier dient bij de invoering
van een eigen bijdrage rekening mee gehouden te worden.

115

Organisatorisch:
• Er moet een proces worden opgezet om de eigen bijdrage vast
te stellen en te innen
• Zorgaanbieders moeten zorgvuldig start/stop-berichten
doorgeven aan gemeenten. Te laat aanleveren leidt tot
stapelfacturen.
b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Gemeenten: Deze maatregel lijkt uitvoerbaar te zijn voor gemeenten. De
gemeente zal de informatie rondom de jeugdhulp moeten wijzigen,
daarnaast moeten consulenten ook worden getraind om naast de soms
complexe inhoud ook gesprekken over de eigen bijdrage te voeren met
ouders. Daarnaast moet de gemeente het contact met CAK uitbreiden
naar het domein van de Jeugdwet.
CAK: Het lijkt op korte termijn niet mogelijk voor het CAK om de
maatregel uit te voeren. Hoewel het CAK al bekend is met de inning van
de eigen bijdrage, is het de vraag of het CAK binnen de komende 4 jaar
nieuwe taken op zich kan nemen40. Een inkomensonafhankelijke eigen
bijdrage is qua uitvoering wel minder complex dan een
inkomensafhankelijke eigen bijdrage.

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Aanbieders: Aanbieders hebben een belangrijke rol in het doorgeven van
de benodigde gegevens aan gemeenten voor het innen van de eigen
bijdrage.
Het Rijk: De Jeugdwet moet worden gewijzigd.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

In geringe mate. Gemeenten krijgen door de maatregel een deel van het
budget voor het bieden van de jeugdhulp niet meer vanuit het Rijk.

e. Implementatietijd

Zeker twee jaar in verband met de noodzakelijke wetswijziging of meer dan
4 jaar (afhankelijk van de ontwikkeling van de situatie bij CAK).

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

De maatregel is niet doorgerekend. De ingeschatte netto besparing is
rond 50miljoen.
De potentie van de inkomensonafhankelijke eigen bijdrage is lager dan
de potentiele opbrengst van de inkomensafhankelijke bijdrage. Zeker
met minimabeleid zal het netto-effect vermoedelijk niet hoger zijn dan
100 miljoen.
Besparing is afhankelijk van:
• Hoogte van de vaste eigen bijdrage.
• Wel/niet invoeren minimabeleid.
• Wel/niet uitzonderen van bepaalde zorgvormen in de Jeugdwet

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

De maatregel heeft geen direct effect op de kwaliteit en effectiviteit van
jeugdhulp.
Een indirect effect kan zijn dat clienten kritischer zijn op de hulp die ze
ontvangen omdat ze er nu deels aan meebetalen. Een ander indirect
effect kan zijn dat de jeugdhulp doelmatiger wordt; men zal wellicht

40 Rapport Uitvoering wettelijke taken door het CAK - verantwoordingsjaar 2019 - Nederlandse

Zorgautoriteit (overheid.nl)

116

sneller afzien van niet-noodzakelijke hulp of aandringen op een kortere
behandeling indien mogelijk. Het remmen van jeugdhulp is echter niet
het doel van deze maatregel.
c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

De maatregel heeft een mogelijk effect op de meest kwetsbare kinderen.
Het invoeren van een eigen bijdrage kan tot gevolg hebben dat gezinnen
af zien van (niet-) noodzakelijke zorg omdat ze geen eigen bijdrage
kunnen/willen betalen.

d. Effect op professionals

De maatregel heeft geen direct effect op de professionals. Een indirect
effect is dat professionals wellicht te maken krijgen met kritischere
clienten en ouders, aangezien zij nu meebetalen aan de zorg.

e. Effect op aanpalende
domeinen

Afhankelijk van de zorgvormen waarop een eigen bijdrage geheven
wordt en de hoogte van de eigen bijdrage, zal een deel van de jeugdhulp
wellicht verschuiven naar een ander domein / de hulpvraag in een ander
domein zwaarder worden.

f. Overige relevante
effecten

De eigen bijdrage kan leiden tot zorgmijding, dit is een ongewenst effect:
zorgmijding kan leiden tot een zwaardere/complexere zorgvraag in de
toekomst en kan daarnaast een negatief effect hebben op het welzijn en
de ontwikkeling van de jeugdige.
Er ontstaan mogelijk langere wachttijden. De inning van de eigen
bijdrage is een extra administratieve handeling.
Het invoeren van een eigen bijdrage zorgt voor een toename van de
administratieve lasten voor aanbieders, gemeenten en CAK.
De complexiteit van het innen van de eigen bijdrage wordt vergroot
door situaties waarin de ouders van de jeugdige gescheiden zijn of er
een geschil over ouderlijk gezag is. Het is dan mogelijk onduidelijk bij
welke ouder de verantwoordelijkheid voor het betalen van de eigen
bijdrage neerslaat.
De maatregel kan leiden tot een (hogere) stapeling van zorgkosten op
huishoudniveau, hier moet rekening mee gehouden worden.

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Ten grondslag aan een eigen bijdrage liggen verschillende motieven. In
het geval van de eigen bijdrage voor de Jeugdwet is het motief die van
cofinanciering; de gebruiker betaalt mee aan de zorg.

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

De inspanning voor het invoeren van de maatregel is groot ten opzichte
van het financiele resultaat). Uitvoeringskosten worden geschat op 36
miljoen per jaar. Het financiele resultaat moet verder doorgerekend
worden, maar zal naar verwachting niet meer dan 100 miljoen zijn.

Overige opmerkingen
Voor sommige vormen van jeugdhulp is het onwenselijk om een eigen bijdrage te heffen, zoals voor
crisis- en/of gedwongen zorg, dit is vaak niet een keuze van het gezin zelf en wordt vaak ingezet na
meldingen van derden, zoals politie, arts en school.
Jongeren onder de 18 betalen geen eigen risico of eigen bijdrage voor zorg uit de Zvw, Wmo of Wlz
(met een aantal uitzonderingen in de Zvw voor bijvoorbeeld brillenglazen met medische indicatie of
schoenen orthopedisch of allergeenvrij). Het invoeren van een eigen bijdrage voor de Jeugdwet strookt
hiermee niet met het huidige beleid in de andere domeinen.
In 2016 is de ouderbijdrage, een bijdrage in verzorging tijdens verblijf, afgeschaft in de Jeugdwet.

117

Als alternatief voor inning vanuit het CAK, kan er gekeken worden of de gemeenten zelf de eigen
bijdrage kunnen innen. Dit is nu niet gebruikelijk. Daarnaast zouden ruim 350 gemeenten hier een
systeem voor moeten gaan inrichten, ook dit kan enkele jaren in beslag nemen en heeft hoge
administratieve lasten tot gevolg.

B.21 Inkomensafhankelijke eigen bijdrage over de ambulante zorg op
locatie m.u.v. daghulp
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Een inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor ambulante zorg op
locatie van de aanbieder. Daghulp op locatie van de aanbieder wordt
uitgezonderd van een eigen bijdrage. Hierdoor hoeft o.a. geen eigen
bijdrage te worden betaald voor de zorg van jeugdigen met een licht
verstandelijke beperking die daghulp ontvangen.

b. Uitvoering

De Jeugdwet moet worden gewijzigd.
Er moet een proces voor vaststelling en inning van de eigen bijdrage
worden ingericht.

c. Op wie richt de maatregel Gemeenten en CAK.
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Een eigen bijdrage leidt tot een besparing op de netto collectieve
zorguitgaven. Het verhoogt de inkomsten voor gemeenten. Een
bijkomend effect kan zijn dat de zorgvraag geremd wordt.
Door middel van een eigen bijdrage betaalt de gebruiker (in dit geval de
ouders van de jeugdige) van de zorg ook mee aan de kosten van deze
zorg (cofinanciering).

e. Interacties met andere
maatregelen

Werkgroep 2: Reikwijdte:
• -Afbakening lichte zorgvormen;
• Effectieve hulpvormen;
• Afbakening Jeugdwet in relatie tot andere wetten.
Werkgroep 4: Toegang:
• Versmalling Jeugdwet;
• Volledige regie toegang bij gemeenten.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Juridisch:
• De Jeugdwet moet worden gewijzigd;
• Het Verdrag inzake de rechten van het kind moet worden
nageleefd, gelet op artikel 3 en 24 IVRK moet toegankelijkheid
van de jeugdzorg voor alle kinderen die dat nodig hebben
gewaarborgd zijn. Nimmer mag een kind noodzakelijke zorg
ontzegd worden omdat zijn ouders de eigen bijdrage niet
betaalt. Een eigen bijdrage kan gevolgen hebben voor de

118

toegankelijkheid van de Jeugdwet. Hier dient bij de invoering
van een eigen bijdrage rekening mee gehouden te worden.
Organisatorisch:
• Er moet een proces worden opgezet om de eigen bijdrage vast
te stellen en te innen;
• Zorgaanbieders moeten zorgvuldig start/stop-berichten
doorgeven aan gemeenten. Te laat aanleveren leidt tot
stapelfacturen.
b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Gemeenten: De gemeente zal de informatie rondom de jeugdhulp moeten
wijzigen, daarnaast moeten consulenten ook worden getraind om naast
de soms complexe inhoud gesprekken over de eigen bijdrage te voeren
met ouders. Daarnaast moet de gemeente het contact met CAK
uitbreiden naar het domein van de Jeugdwet.
CAK: Het lijkt op korte termijn niet mogelijk voor het CAK om de
maatregel uit te voeren. Hoewel het CAK al bekend is met de inning van
de eigen bijdrage, is het de vraag of het CAK binnen de komende 4 jaar
nieuwe taken op zich kan nemen41. Daarnaast is een
inkomensafhankelijke eigen bijdrage complexer en zwaarder in
administratieve/uitvoeringslast dan een vaste eigen bijdrage (zoals nu
in de WMO42);

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Aanbieders: Aanbieders hebben een belangrijke rol bij deze maatregel,
aangezien zij de benodigde gegevens voor de inning van de eigen
bijdrage bij gemeenten moeten aanleveren.
Het Rijk: De Jeugdwet moet worden gewijzigd. De Belastingdienst zal
wellicht de gegevensuitwisseling met CAK moeten uitbreiden.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

In geringe mate. Gemeenten krijgen door de maatregel een deel van het
budget voor het bieden van de jeugdhulp niet meer vanuit het Rijk.

e. Implementatietijd

Zeker twee jaar in verband met de noodzakelijke wetswijziging, of
meer dan 4 jaar (afhankelijk van de ontwikkeling van de situatie bij
CAK).

In onderstaande tabel staan de resultaten voor een eigen bijdrage per jaar die alleen geldt voor
ambulante jeugdhulp op locatie van de aanbieder. Het percentage van het inkomen boven de
inkomensgrens dat wordt genomen als uitgangspunt bedraagt 1%. Als inkomensgrens is 100%, 110%,
120% en 130% van het sociaal minimum weergegeven in de verschillende kolommen.

41 Rapport Uitvoering wettelijke taken door het CAK - verantwoordingsjaar 2019 - Nederlandse

Zorgautoriteit (overheid.nl)
42 Het is van belang dat de samenhang met de eigen bijdrage Wmo goed wordt bewaakt. Uniformering

wordt zowel vanuit de uitvoering als vanuit de inhoud wenselijk geacht. Bij een gezinsaanpak is de

scheidslijn tussen inzet op grond van Wmo of jeugdwet niet altijd duidelijk, de problematiek kan
zij zowel kind als ouder liggen.

119

Zorgvorm: Ambulant op locatie aanbieder
100%

110%

Percentage inkomen: 1%
120%

130%

Landelijk totaal

106 - 263 miljoen 106 - 263 miljoen 105 - 262 miljoen 105 - 262
miljoen

Gemiddeld / HH

€ 291 - € 293

€ 291 - € 292

€ 290 - € 291

€ 289 - € 291

I

€ 50

€ 50

€ 50

€ 49

II

€ 119

€ 118

€ 118

€ 117

III

€ 205

€ 204

€ 203

€ 203

IV

€ 364

€ 363

€ 363

€ 362

V

€ 830

€ 830

€ 829

€ 828

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

De uitvoeringskosten van de eigen bijdrage zijn door AEF op 36 miljoen
euro per jaar geschat. In de totale landelijke opbrengst zijn effecten als
zorgmijding, resulterende escalaties, en administratieve lasten
meegenomen op dezelfde wijze als dat in het rapport “Stelsel in groei” is
gedaan.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

De maatregel heeft geen direct effect op de kwaliteit en effectiviteit van
jeugdhulp.
Een indirect effect kan zijn dat clienten kritischer zijn op de hulp die ze
ontvangen omdat ze er nu deels aan meebetalen.
Een ander indirect effect kan zijn dat de jeugdhulp doelmatiger wordt;
men zal wellicht sneller afzien van niet-noodzakelijke hulp of
aandringen op een kortere behandeling indien mogelijk.

120

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Omdat de eigen bijdrage alleen voor ambulante hulp op locatie van de
aanbieder wordt geheven, gaat het vaak om relatief lichtere hulp. De
maatregel heeft mogelijk effect op de meest kwetsbare kinderen.

d. Effect op professionals

De maatregel heeft geen direct effect op de professionals. Een indirect
effect is dat professionals wellicht te maken krijgen met kritischere
clienten en ouders, aangezien zij nu meebetalen aan de zorg.

e. Effect op aanpalende
domeinen

Afhankelijk van de zorgvormen waarop een eigen bijdrage geheven
wordt en de hoogte van de eigen bijdrage, zal een deel van de jeugdhulp
wellicht verschuiven naar een ander domein / de hulpvraag in een ander
domein zwaarder worden.

f. Overige relevante
effecten

Het uitzonderen van de daghulp op locatie van een eigen bijdrage zal
naar verwachting niet tot grote verschuivingen van zorg leiden; daghulp
vervult een specifieke zorgbehoefte die niet zomaar wordt ingezet.
Aangezien jeugdhulp vanuit het wijkteam en in het netwerk ook
uitgezonderd zijn, kan hier wel een verschuiving plaatsvinden. Dit is niet
onwenselijk.
Een effect kan zijn dat de zorgvraag geremd wordt. Trajecten worden
vermoedelijk ook korter. Dit kan een gewenst effect zijn, maar ook
negatief als de noodzakelijke hulp voor het kind niet wordt ingeschakeld
en dit leidt tot ongewenste situaties voor het kind en de ouders.
Uitgestelde zorg kan ook leiden tot zwaardere zorg, stagnatie in de
ontwikkeling en duurdere trajecten.
Deze maatregel heeft een risico om voor langere wachttijden te zorgen.
De vaststelling van de eigen bijdrage is een extra administratieve
handeling.
Het invoeren van een eigen bijdrage zorgt voor een toename van de
administratieve lasten voor aanbieders, gemeenten en CAK.
De complexiteit van het innen van de eigen bijdrage wordt vergroot door
situaties waarin de ouders van de jeugdige gescheiden zijn of er een
geschil over ouderlijk gezag is. Het is dan mogelijk onduidelijk bij welke
ouder de verantwoordelijkheid voor het betalen van de eigen bijdrage
neerslaat.
De maatregel kan leiden tot een (hogere) stapeling van zorgkosten op
huishoudniveau.

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Ten grondslag aan een eigen bijdrage liggen verschillende motieven. In
het geval van de eigen bijdrage voor de Jeugdwet is het motief
cofinanciering; de gebruiker betaalt mee aan de zorg.
AEF heeft het effect van eigen bijdrage op zorgvraag onderzocht en de
doorrekeningen en financiele effecten onderbouwd. Een bijkomend
effect kan zijn dat de zorgvraag geremd wordt. Dit kan een beoogd of
negatief effect zijn, afhankelijk van de situatie.

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

De inspanning voor het invoeren van de maatregel is groot. Het
financiele resultaat is een besparing van tussen de 105 en 263 miljoen.

121

Overige opmerkingen
Jongeren onder de 18 geen eigen risico of eigen bijdrage voor zorg uit de Zvw, Wmo of Wlz (met een
aantal uitzonderingen in de Zvw voor bijvoorbeeld brillenglazen met medische indicatie of schoenen
orthopedisch of allergeenvrij). Het invoeren van een eigen bijdrage voor de Jeugdwet strookt hiermee
niet met het huidige beleid in de andere domeinen.
In 2016 is de ouderbijdrage afgeschaft in de Jeugdwet.
Als alternatief voor inning vanuit het CAK, kan er gekeken worden of de gemeenten zelf de eigen
bijdrage kunnen innen. Dit is nu niet gebruikelijk. Daarnaast zouden ruim 350 gemeenten hier een
systeem voor moeten gaan inrichten, ook dit kan enkele jaren in beslag nemen en heeft hoge
administratieve lasten tot gevolg.

B.22 Inkomensafhankelijke eigen bijdrage over ambulante zorg m.u.v.
zorg geleverd door het wijkteam
1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Een inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor ambulante zorg op locatie
van de aanbieder. De zorg die geleverd wordt door het wijkteam wordt
uitgezonderd van een eigen bijdrage.

b. Uitvoering

De Jeugdwet moet worden gewijzigd.
Er moet een proces voor vaststelling en inning van de eigen bijdrage
worden ingericht.

c. Op wie richt de maatregel Gemeenten en CAK.
zich, welke partij is in de
lead om de maatregel uit te
voeren?
d. Beoogd effect

Een eigen bijdrage leidt tot een besparing op de netto collectieve
zorguitgaven. Het verhoogt de inkomsten voor gemeenten. Een
bijkomend effect kan zijn dat de zorgvraag geremd wordt. Door middel
van een eigen bijdrage betaalt de gebruiker (in dit geval de ouders van
de jeugdige) van de zorg ook mee aan de kosten van deze zorg
(cofinanciering).

e. Interacties met andere
maatregelen

Werkgroep 2: Reikwijdte:
• Afbakening lichte zorgvormen;
• Effectieve hulpvormen;
• Afbakening Jeugdwet in relatie tot andere wetten.
Werkgroep 4: Toegang:
• Versmalling Jeugdwet;
• Volledige regie toegang bij gemeenten.

2. Uitvoering van de maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Juridisch:
• De Jeugdwet moet worden gewijzigd;
• Het Verdrag inzake de rechten van het kind moet worden
nageleefd, gelet op artikel 3 en 24 IVRK moet toegankelijkheid

122

van de jeugdzorg voor alle kinderen die dat nodig hebben
gewaarborgd zijn. Nimmer mag een kind noodzakelijke zorg
ontzegd worden omdat zijn ouders de eigen bijdrage niet
betaalt. Een eigen bijdrage kan gevolgen hebben voor de
toegankelijkheid van de Jeugdwet. Hier dient bij de invoering
van een eigen bijdrage rekening mee gehouden te worden.
Organisatorisch:
• Er moet een proces worden opgezet om de eigen bijdrage vast
te stellen en te innen.
• Zorgaanbieders moeten zorgvuldig start/stop-berichten
doorgeven aan gemeenten. Te laat aanleveren leidt tot
stapelfacturen.
b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

Gemeenten: De gemeente zal de informatie rondom de jeugdhulp moeten
wijzigen, daarnaast moeten consulenten ook worden getraind om naast
de complexe inhoud gesprekken over de eigen bijdrage te voeren met
ouders. Daarnaast moet de gemeente het contact met CAK uitbreiden
naar het domein van de Jeugdwet.
CAK: Het lijkt op korte termijn niet mogelijk voor het CAK om de
maatregel uit te voeren. Hoewel het CAK al bekend is met de inning van
de eigen bijdrage, is het de vraag of het CAK binnen de komende 4 jaar
nieuwe taken op zich kan nemen43. Daarnaast is een
inkomensafhankelijke eigen bijdrage complexer en zwaarder in
administratieve/uitvoeringslast dan een vaste eigen bijdrage (zoals nu
in de WMO44).

d. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Aanbieders: Aanbieders hebben een belangrijke rol bij deze maatregel,
aangezien zij de benodigde gegevens voor de inning van de eigen
bijdrage bij gemeenten moeten aanleveren.
Het Rijk: De Jeugdwet moet worden gewijzigd.

c. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

In geringe mate. Gemeenten krijgen door de maatregel een deel van het
budget voor het bieden van de jeugdhulp niet meer vanuit het Rijk.

e. Implementatietijd

Zeker twee jaar in verband met de noodzakelijke wetswijziging, of meer
dan 4 jaar (afhankelijk van de ontwikkeling van de situatie bij CAK).

Op deze variant zijn twee bekostigingsvormen van de eigen bijdrage doorgerekend. In deze
bekostigingsvormen zijn weer verschillende varianten uitgerekend:
1) In onderstaande tabel staan de resultaten voor een eigen bijdrage per jaar die geldt voor zowel
ambulante jeugdhulp op locatie van de aanbieder, als daghulp op locatie van de aanbieder. Het
percentage van het inkomen boven de inkomensgrens dat wordt genomen als uitgangspunt bedraagt
1%. Als inkomensgrens is 100%, 110%, 120% en 130% van het sociaal minimum weergegeven in de
verschillende kolommen. Let wel er is niet gekeken naar vermogen (en dit in de oude systematiek van
de Wmo en de huidige systematiek van de Wlz wel gebeurde/gebeurt).

43 Rapport Uitvoering wettelijke taken door het CAK - verantwoordingsjaar 2019 - Nederlandse

Zorgautoriteit (overheid.nl)
44 Het is van belang dat de samenhang met de eigen bijdrage Wmo goed wordt bewaakt. Uniformering

wordt zowel vanuit de uitvoering als vanuit de inhoud wenselijk geacht. Bij een gezinsaanpak is de

scheidslijn tussen inzet op grond van Wmo of jeugdwet niet altijd duidelijk, de problematiek kan
zij zowel kind als ouder liggen.

123

Zorgvorm: Ambulant + Daghulp op locatie
aanbieder

Percentage inkomen: 1%

100%

110%

120%

130%

Landelijk
totaal

114 - 282
miljoen

114 - 282
miljoen

114 - 282
miljoen

114 - 281
miljoen

Gemiddeld /
HH

€ 307 - € 309

€ 307 - € 308

€ 306 - € 307

€ 305 - € 307

I

€ 55

€ 55

€ 55

€ 54

II

€ 129

€ 128

€ 127

€ 127

III

€ 220

€ 220

€ 219

€ 218

IV

€ 384

€ 383

€ 382

€ 381

V

€ 864

€ 863

€ 862

€ 862

2) In onderstaande tabel staan de resultaten voor een eigen bijdrage die geldt voor zowel ambulante
jeugdhulp op locatie van de aanbieder, als daghulp op locatie van de aanbieder. De eigen bijdrage is
steeds zo gekozen dat de landelijke totale opbrengst (inclusief effecten als zorgmijding en
administratieve lasten) uitkomt rond de 250, 500 en 750 miljoen. Als inkomensgrens is 100% van het
sociaal minimum genomen. Het percentage van het inkomen boven de inkomensgrens dat wordt
genomen verschilt per kolom.

124

Zorgvorm: Ambulant + Daghulp op locatie
aanbieder

Inkomensgrens: sociaal
minimum

Percentage
ink.

2,5%

7%

15%

Landelijk
totaal

232 - 416
miljoen

521 - 791
miljoen

789 - 1203 miljoen

Gemiddeld /
HH

€ 751 - € 759

€ 1869 - € 1991

€ 2850 - € 3420

I

€ 139

€ 388

€ 832

II

€ 321

€ 900

€ 1929

III

€ 551

€ 1543

€ 3228

IV

€ 959

€ 2683

€ 4424

V

€ 2047

€ 4357

€ 5091

3. Effecten van de maatregel
a. Financiele
effecten
in miljoenen euro’s

2021

2022

2023

2024

2025

Structureel

Jeugdwet
besparing (-)

*0- €

-0* €

114-280* €

-114-280* €

-114- - € 114-280
280€

Jeugdwet tijdelijke
investering (+)

€

€

€

€

€

€

125

Andere domeinen
besparing (-)

-€

-€

-€

-€

-€

-€

Andere domeinen
tijdelijke
investering (+)

€

€

€

€

€

€

Totaal netto
resultaat (+/-)
Negatieve bedragen
zijn een besparing

€

€

€

€

€

€

NB * betekent dat
de opbrengst slecht
gehaald kan
worden als
uitvoering niet bij
CAK ligt
Opmerkingen bij financiele
effecten

De tweede bekostigingsvorm is berekend vanuit de gewenste besparing.
Dit betekent dat de eigen bijdrage, vooral vanaf 7% en 15% van het
inkomen, hoog is.
De uitvoeringskosten van de eigen bijdrage zijn door AEF op 36 miljoen
euro per jaar geschat. In de totale landelijke opbrengst zijn effecten als
zorgmijding, resulterende escalaties, en administratieve lasten
meegenomen op dezelfde wijze als dat in het rapport “Stelsel in groei” is
gedaan

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

De maatregel heeft geen direct effect op de kwaliteit en effectiviteit van
jeugdhulp.
Een indirect effect kan zijn dat clienten kritischer zijn op de hulp die ze
ontvangen omdat ze er nu deels aan meebetalen.
Een ander indirect effect kan zijn dat de jeugdhulp doelmatiger wordt;
men zal wellicht sneller afzien van hulp of aandringen op een kortere
behandeling, indien mogelijk.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

De maatregel heeft geen mogelijk effect op de meest kwetsbare
kinderen.

d. Effect op professionals

De maatregel heeft geen direct effect op de professionals. Een indirect
effect is dat professionals wellicht te maken krijgen met kritischere
clienten en ouders, aangezien zij nu meebetalen aan de zorg.

e. Effect op aanpalende
domeinen

Afhankelijk van de zorgvormen waarop een eigen bijdrage geheven
wordt en de hoogte van de eigen bijdrage, zal een deel van de jeugdhulp
wellicht verschuiven naar een ander domein / de hulpvraag in een ander
domein zwaarder worden.

f. Overige relevante
effecten

Het uitzonderen van de zorg geleverd door wijkteams van een eigen
bijdrage, kan ertoe leiden dat een groter deel van de ambulante
jeugdhulp naar het wijkteam verschuift. Daarnaast kan er een
verschuiving plaatsvinden naar zorg in het netwerk van de jeugdige
(niet op locatie). Dit is niet onwenselijk.

126

Een effect zal zijn dat de zorgvraag geremd wordt. Dit kan negatief zijn
als de noodzakelijke hulp voor het kind niet wordt ingeschakeld en dit
leidt tot ongewenste situaties voor het kind en de ouders. Uitgestelde
zorg kan ook leiden tot zwaardere zorg, stagnatie in de ontwikkeling en
duurdere trajecten.
Deze maatregel heeft een risico om voor langere wachttijden te zorgen.
Het invoeren van een eigen bijdrage zorgt voor een toename van de
administratieve lasten voor aanbieders, gemeenten en CAK.
De complexiteit van het innen van de eigen bijdrage wordt vergroot door
situaties waarin de ouders van de jeugdige gescheiden zijn of er een
geschil over ouderlijk gezag is. Het is dan mogelijk onduidelijk bij welke
ouder de verantwoordelijkheid voor het betalen van de eigen bijdrage
neerslaat.
De maatregel kan leiden tot een (hogere) stapeling van zorgkosten.
g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Ten grondslag aan een eigen bijdrage liggen verschillende motieven. In
het geval van de eigen bijdrage voor de Jeugdwet is het motief
cofinanciering; de gebruiker betaalt mee aan de zorg.
AEF heeft het effect van eigen bijdrage op zorgvraag onderzocht en de
doorrekeningen en financiele effecten onderbouwd. Een bijkomend
effect kan zijn dat de zorgvraag geremd wordt. Dit kan een beoogd of
negatief effect zijn, afhankelijk van de situatie.

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

De inspanning voor het invoeren van de maatregel is groot. Het
financiele resultaat is afhankelijk van de welke bekostigingsvorm wordt
gekozen. Wanneer het percentage van het inkomen boven de
inkomensgrens dat wordt genomen als uitgangspunt 1% bedraagt, zijn
de verwachte financiele resultaten tussen de 114 - 282 miljoen. Wanneer
er een hoger percentage als uitgangspunt wordt genomen, komen
resultaat en inspanning meer met elkaar in verhouding (zie tabel p. 4).

Overige opmerkingen
Jongeren onder de 18 geen eigen risico of eigen bijdrage voor zorg uit de Zvw, Wmo of Wlz (met een
aantal uitzonderingen in de Zvw voor bijvoorbeeld brillenglazen met medische indicatie of schoenen
orthopedisch of allergeenvrij). Het invoeren van een eigen bijdrage voor de Jeugdwet strookt hiermee
niet met het huidige beleid in de andere domeinen.
In 2016 is de ouderbijdrage afgeschaft in de Jeugdwet.
Als alternatief voor inning vanuit het CAK, kan er gekeken worden of de gemeenten zelf de eigen
bijdrage kunnen innen. Dit is nu niet gebruikelijk. Daarnaast zouden ruim 350 gemeenten hier een
systeem voor moeten gaan inrichten, ook dit kan enkele jaren in beslag nemen en heeft vermoedelijk
hoge administratieve lasten tot gevolg.

B.23 Standaardisatie uitvoering
Korte inleiding
In deze fiche wordt beschreven hoe de uitvoering en administratie van de Jeugdwet verder kan
worden opgeschoond en uitgelijnd. Met deze uitlijning is gestart in de Wet ‘vermindering
uitvoeringslasten Wmo en Jeugdwet 2015’ die de Eerste Kamer in januari 2019 heeft aangenomen. Met
deze wetswijziging is het volgende opgenomen in de jeugdwet:

127

Op grond van artikel 2.15 Jeugdwet kunnen ter beperking van de uitvoeringslasten bij ministeriele
regeling regels worden gesteld over financieringswijzen en administratieve processen, behorende bij
de bekostiging en/of de gegevensuitwisseling tussen jeugdhulpaanbieders/gecertificeerde instellingen
en gemeenten en/of de wijze waarop jeugdhulpaanbieders/gecertificeerde instellingen zicht jegens
gemeenten verantwoorden.
Op dit moment is de Ministeriele Regeling die onder dit artikel hangt, summier ingevuld. Er is alleen
geregeld dat als gemeenten de inspanningsgerichte of outputgerichte uitvoeringsvariant hanteren, ze
de daarbij behorende iJw-standaarden moeten gebruiken (zie de artikelen 6c.1 en 6c.2 Regeling
Jeugdwet) en elektronisch (i.p.v. op papier) met elkaar moeten communiceren. Uitbreiding van deze
Ministeriele Regeling is mogelijk, indien het Rijk zo’n uitbreiding met VNG en branches overeenkomt.
Voortbouwend op de mogelijkheden die de jeugdwet heeft tot beperking van de uitvoeringslasten en
de uitwerking die hier tot nog toe aan is gegeven, gaat deze fiches verder met het structureren en
standaardiseren van de uitvoeringsvarianten. In deze fiche wordt gepleit voor een beperkt aantal
‘smaken’ uitvoeringsvarianten met bijbehorende standaarden van inkoop tot controle, die via een
ministeriele regeling vervolgens verplicht opgelegd worden aan het veld. Deze fiche gaat hierbij nog in
op twee denkrichtingen:

- De uitvoeringsvarianten worden uitgelijnd en verplicht, maar de keuze voor een
uitvoeringsvariant staat de gemeente geheel vrij.

- De uitvoeringsvarianten worden uitgelijnd en verplicht, met een ‘pas toe of leg uit’ koppeling

tussen uitvoeringsvariant en segment jeugdhulp. Dit wil zeggen dat per segment jeugdhulp een
uitvoeringsvariant wordt opgelegd, waar alleen gemotiveerd van afgeweken mag worden.

Hiervoor wordt het piramide-model met bijbehorende segmentering (zie handreiking) gebruikt, dat het
veld al kent:

128

1. Omschrijving maatregel
a. Korte omschrijving

Deze fiche voorziet in een aantal stappen:
1. Het strak en eenduidig omschrijven van de drie
uitvoeringsvarianten (inspanningsgericht, outputgericht en
taakgericht).
2. Het verplichtend uitwerken en aan elkaar knopen van de
instrumenten in het piramide-model (laag 2) voor iedere
uitvoeringsvariant.
3. Het deels verplichten van een bijbehorend format voor de
uitvoering (laag 3). In ieder geval komt er per
uitvoeringsvariant een vastgelegde wijze van materiele
controle, prestatiemeting en rapportage en leveranciersmanagement.
4. Het voorschrijven van het gebruik van deze gehele uitwerking
in coherente vorm (dus steeds passend bij uitvoeringsvariant.
5. (optioneel) Het verplichten van een uitvoeringsvariant per
segment jeugdhulp, zodat alleen nog gemotiveerd kan worden
afgeweken van het inkopen (dan wel subsidieren) en uitvoeren
van dit segment hulp op de voorgeschreven wijze.

b. Uitvoering

Uitvoering hiervan is onder huidige wet mogelijk. Bijkomende
verplichtingen kunnen landen in de Ministeriele Regeling ter beperking
van de uitvoeringslasten, vallend onder art 2.15 van de Jeugdwet.
In het kader van de Wet ‘vermindering uitvoeringslasten Wmo en
Jeugdwet 2015’ is er geen wijziging in het toezicht ingezet. Dit betekent
dat gemeente toezicht houden op aanbieders. En gemeenteraden op
gemeenten. In het geval dit toezicht niet naar behoren gebeurt, kan het
Rijk in het kader van het Inter Bestuurlijk Toezicht jegens gemeenten
optreden. In het kader van deze aanvulling van de standaardisatie
uitvoeringsvarianten zal onderzocht moeten worden of deze vorm van
toezicht toereikend is, of dat er een signaalfunctie belegd moet worden
bij een nader te benoemen ZBO.

129

Gemeenten zijn in de lead om deze maatregel uit te voeren.
c. Op wie richt de
maatregel zich, welke partij
Rijk dient de verplichting te regelen in de Ministeriele Regeling en dient
is in de lead om de
toe te zien op handhaving.
maatregel uit te voeren?
Rijk en gemeenten zijn samen met de branches verantwoordelijk voor
een ordentelijke ontwikkeling en implementatie (met scholing en
ondersteuning).
d. Beoogd effect

Minder administratie, meer grip. Doordat gemeenten minder ruimte
hebben voor variatie binnen de drie uitvoeringsvarianten, kunnen de
varianten optimaal en eenduidig worden ingezet en gebruikt.
Dataverzameling en vergelijking wordt eenvoudiger, dit zorgt voor meer
mogelijkheid tot sturing. Er lekt minder geld uit het systeem weg aan
overhead en administratie als gevolg van onnodige variatie. Aanbieders
hebben niet meer te maken met vele verschillende administratieve eisen
vanuit even zoveel opdrachtgevers.

e. Interacties met andere
maatregelen

Deze maatregel heeft invloed op een heleboel andere maatregelen. Het
effect van deze maatregel kan versterkt worden door het toepassen van
de maatregel ‘selectie en contractering’. Ook het toepassen van deze
maatregel in combinatie met verplichte regionale samenwerking kan het
effect versterken.
Deze fiche heeft het minst effect op lokale zorg. Stel dat er wordt
gekozen voor het landelijk inkopen van regionale en bovenregionale
zorg, dan is deze maatregel overbodig.
Er is ook een samenhang met het lopende programma productcodes,
waarin een beperkt aantal vaste productcodes wordt vastgesteld. Met dit
programma wordt namelijk naast het snijden in de coordinatiekosten
van gemeenten en instellingen – waar deze fiche op ingrijpt – ook
gesneden in de administratieve lasten die professionals in hun
clientgebonden tijd ervaren.

2. Uitvoering van de
maatregel
a. Welke randvoorwaarden
zijn er om de maatregel
goed uit te voeren?

Allereerst dienen de huidige uitvoeringsvarianten nader gedefinieerd te
worden, zodat variatie binnen een uitvoeringsvariant niet meer mogelijk
is. Dan dienen er standaarden (bekostiging, contract, leveranciersmanagement en toegang) te worden uitgewerkt voor elke
uitvoeringsvariant (incl. standaarden voor de uitvoering). Deze
standaarden moeten samen met het veld ontwikkeld worden om het
draagvlak te vergroten.
Vervolgens moet de implementatie van de nieuwe standaarden landelijk
worden ondersteund (handreikingen en scholing) en moet het
onderhoud van de standaarden worden belegd bij een partij.
Een verdere randvoorwaarde is het goed inregelen van het toezicht en
de handhaving. Onderzocht moet worden of de huidige vorm van
toezicht toereikend is, of dat er een signaalfunctie belegd moet worden
bij een nader te benoemen ZBO.

130

b. Is de maatregel
uitvoerbaar voor de partij
die in de lead is?

De maatregel is uitvoerbaar, maar de ontwikkeling van de standaarden
vraagt een stevige inzet.
Voor de ontwikkeling is het Rijk in samenwerking met de VNG en de
branches in de lead. De uitvoering ligt hoofdzakelijk bij de gemeenten.
Om de uitvoerbaarheid te vergroten is het van belang dat de verplichting
ingaat bij het aangaan van nieuwe contracten.
Voor aanbieders vraagt de uitvoering van de maatregel om een wijziging
in de systemen, dit is echter gebruikelijk bij het aangaan van nieuwe
contracten. Op de lange termijn levert dit tijd en geld op voor de
aanbieders.

c. Is het uitvoerbaar voor
de andere betrokken
partijen?

Zie b.

d. Raakt het aan de
verhouding tussen partijen
binnen het stelsel?

In het kader van de Jeugdwet is het Rijk in principe bevoegd om ‘het wat’
te bepalen, gemeenten mogen zelf besluiten ‘hoe’ zij de wet uitvoeren.
Dit voorstel raakt aan deze verhouding.
Wanneer ook gekozen voor optionele stap vijf (zie onderdeel 1a) dient te
worden overwogen of het nog logischerwijs van gemeenten kan worden
verwacht dat zij (volledig) financieel verantwoordelijk zijn voor de
Jeugdwet.

e. Implementatietijd

Totale implementatietermijn is meer van vier jaar, dit komt door het
geleidelijk invoeren bij ingang van nieuwe contracten. Vanaf het eerste
jaar kunnen besparingsresultaten al wel worden verwacht.
Daarnaast vraagt onderzoek naar de mate waarin het huidige toezicht
toereikend is, aandacht. Indien er gekozen wordt voor een signaalfunctie
bij een nader te bepalen ZBO, dient dit wettelijk verankerd te worden.
Mogelijk kan hiervoor worden aangesloten bij het huidige Wetsvoorstel
Toezicht.

Financiele effecten worden in beeld gebracht door KPM, zie onder.
3. Effecten van de maatregel
a. Financiele effecten

Zie ‘Onderbouwing structurele financiele gevolgen’ onder tabel.

b. Effect op kwaliteit en
effectiviteit van jeugdhulp

Naast besparingen in de coordinatiekosten levert dit ook een besparing
op in clientgebonden kosten. Dit betreft bijvoorbeeld client gerelateerde
administratie door de professional. Als hier minder tijd aan verloren
gaat blijft er meer tijd over voor de client, waardoor de kwaliteit van de
hulp wordt verhoogd.

c. Effect op meest
kwetsbare kinderen

Minder tijd en geld voor de administratie levert meer tijd en geld op
voor de hulp. Dit zou ook een positief effect kunnen hebben op de meest
kwetsbare kinderen.

d. Effect op professionals

Minder variatie in contracteisen en procedures zorgt voor minder
variatie in de uitvoering en minder administratie. Professionals kunnen
hierdoor meer tijd aan de client besteden.

131

e. Effect op aanpalende
domeinen

Naast effecten binnen het jeugddomein kan er ook een effect worden
verwacht binnen de Wmo. Omdat de uitvoeringsvarianten voor beide
wetten gelden kan een nadere definiering ook voor de Wmo tot minder
variatie in de uitvoering leiden en daarmee tot een besparing.

f. Overige relevante
effecten

In het kader van de Jeugdwet is het Rijk in principe bevoegd te bepalen
over het ‘wat’, gemeenten mogen zelf besluiten hoe zij dit uitvoeren. Dit
voorstel raakt aan deze verhouding. Wanneer ook gekozen voor
optionele stap vijf (zie 1a) dient te worden overwogen of het nog
logischerwijs van gemeenten kan worden verwacht dat zij hier
(volledig) financieel verantwoordelijk voor zijn.
Verder dient er voor het behalen van de relevante besparingen wel
rekening gehouden te worden met het feit dat de grootste besparing bij
aanbieders zal landen. Dit betekent dat deze nieuwe verhouding van
kosten ook meegenomen moet worden in gesprekken over tarieven.

g. Onderbouwing voor
beoogde effecten

Zie onder

h. Hoe is de verhouding
tussen de inspanning van
invoering en het financiele
resultaat?

Resultaat en inspanning zijn in verhouding. Het vraagt op landelijk
niveau veel inzet om dit te ontwikkelen, op gemeenteniveau matige inzet
om dit te implementeren (niet elke gemeente zal iets moeten wijzigen)
en op aanbieder niveau een eenmalige aanpassing van de systemen
(gaat meestal gepaard met nieuw contract). Het resultaat is echter van
dusdanig niveau dat de gevraagde inspanning hierbij in het niet valt.

Onderbouwing structurele financiële gevolgen
Korte omschrijving o.b.v. fiche
Deze maatregel ziet op het verder opschonen en uitlijnen van de uitvoering en administratie van de
Jeugdwet. Voortbouwend op de mogelijkheden die de jeugdwet heeft tot beperking van de
uitvoeringslasten en de uitwerking die hier tot nog toe aan is gegeven, gaat de maatregel verder met
het structureren en standaardiseren van de uitvoeringsvarianten. Dit houdt in dat een beperkt aantal
‘smaken’ c.q. uitvoeringsvarianten met bijbehorende standaarden van inkoop tot controle via een
ministeriele regeling verplicht opgelegd worden aan het veld. Deze fiche gaat hierbij nog in op twee
denkrichtingen. De berekening en onderstaande toelichting gaan in op denkrichting a) de
uitvoeringsvarianten worden uitgelijnd en verplicht, maar de keuze voor een uitvoeringsvariant staat
de gemeente geheel vrij.
Opbrengsten
Voor de berekening van het effect van de maatregel gaan wij, in lijn met onderzoek van Berenschot
(o.b.v. data uit 2018 - onderzoek op basis van recentere data is niet beschikbaar) ervan uit dat 29% van
de kosten van jeugdhulp besteed wordt aan coordinatiekosten. Het grootste deel daarvan (21,3% v/d
29%) zijn coordinatiekosten voor aanbieders. Voor deze aanbieders onderscheiden we twee delen in
de coordinatiekosten; infrastructuur en personeelskosten. Onder infrastructuur valt bijvoorbeeld ICT,
kantoorruimten en algemene kosten. De verdeling tussen infrastructuur en personeelskosten is
bepaald op basis van het KPMG onderzoek ‘Inzicht in besteding jeugdmiddelen’ van januari 2020.
Uitgangspunt bij de maatregel is dat de infrastructuur gerelateerde coordinatiekosten (30%) niet
beïnvloed worden door het standaardiseren van de uitvoeringsvarianten. Daarom is alleen het aandeel
personeelskosten (70%) in scope bij de berekening van de financiele impact van de maatregel. De
grondslag is dus feitelijk 14,91% van de uitgaven (70% van de 21,3%). De besparing relateert onder
meer aan:

- Het vereenvoudigen van de inrichting van de administraties van aanbieders (specifiek ook bij
bovenregionale aanbieders);

132

- Minder inzet voor verantwoording door vereenvoudiging van landelijk protocollen en door minder
variatie in productsoorten;

- Minder benodigde inzet voor contractmanagement door minder variatie in contracten en
overlegstructuren.
De werkgroep werkt met de aanname dat de besparing door deze maatregel op het deel
personeelslasten in de coordinatiekosten van aanbieders 25% kan zijn, met een bandbreedte van 10%
tot 40%. Een afname van 25% zou betekenen dat de coordinatiekosten bij aanbieders afnemen van
21,3% van de kosten van jeugdhulp naar 17,6%.
Om de beoogde besparing te kunnen duiden is gekeken naar beschikbare recente onderzoeken naar
coordinatie-activiteiten bij aanbieders. Tussen 2016 en 2018 zijn de coordinatiekosten bij aanbieders en
gemeenten in absolute zin toegenomen. Bij gemeenten zijn deze uitgaven in relatieve zin vrij stabiel
ten opzichte van de totale uitgaven, terwijl er bij aanbieders wel sprake is van een relatieve toename
(KPMG-onderzoek ‘Inzicht in besteding jeugdmiddelen’). Personele kosten spelen een grote rol bij deze
toename. Aanbieders benoemen in het onderzoek als redenen voor deze kostenstijgingen specifiek een
toename in “overheadactiviteiten betreffende activiteiten die niet behoren tot het primaire proces
(onder andere backoffice) en indirecte tijd van medewerkers in het primaire proces gekoppeld aan
coordinatie en regeltaken door grote verschillen in uitvoeringsvarianten en werkwijzen bij gemeenten,
(regionale) veranderingen hierin en toegenomen verantwoordingseisen”. Dit zijn precies de
kostenopdrijvende effecten die voorkomen worden met de maatregel Standaardisatie uitvoering.
In hetzelfde onderzoek benoemen aanbieders ook nog het verschil in lokale eisen met betrekking tot
aanbestedingsprocedures, regionale veranderingen zoals overgang naar een nieuwe
berichtenverkeersystematiek en uitgebreide verantwoording die aanbieders sinds het intreden van de
Jeugdwet moeten afleggen na goedgekeurde declaraties en facturaties.
Uit ander onderzoek blijkt dat dat de algemeen ervaren regeldruk voor de jeugdhulp in de provincie
Noord-Holland is toegenomen sinds 2019 (Merkbaarheidsscan [ont]regel de zorg 2020). In dit
onderzoek is een indicatieve steekproef gedaan in de provincie Noord-Holland. Hierbij gaven
respondenten werkzaam in de jeugdhulp aan in 2020 gemiddeld 38% van hun werktijd aan
administratieve werkzaamheden te besteden, terwijl zij 16% acceptabel vinden. Voor de ervaren
regeldruk bleek bovendien dat verschillen tussen gemeenten in de aanvraag van hulp in 2019 in de top
3-knelpunten met de meest ervaren regeldruk stond.
Tot slot is in een zeer beperkte uitvraag bij aanbieders gedaan om de aannames te valideren. De
mogelijkheden van de maatregelen werden hierbij ondersteund.
De geschetste banbreedte resulteert na ingroeiperiode in structurele opbrengsten van €118 tot €329
mln. per jaar.
Kosten
De berekening van de transitiekosten van deze maatregel is gebaseerd op de kosten van vergelijkbare
ondersteuningsprogramma’s. Wij voorzien eenmalige kosten voor het ontwikkelen van standaarden,
tijdelijke kosten voor de eerste vijf jaren voor het bijhouden en doorontwikkelen van de standaarden
en het ondersteunen van gemeenten. In deze vijf jaar zullen nagenoeg alle gemeenten hun
jeugdzorgcontracten opnieuw aanbesteden en daarbij de gestandaardiseerde uitvoeringsvariant
gebruiken. Na deze periode hebben deze gemeenten ervaring met de uitvoeringsvarianten. Het
benodigde onderhoud aan de standaarden en richtlijnen kan daarmee in de reguliere inzet vallen.
Daarom worden na vijf jaar geen structurele kosten meer voorzien.
- De eenmalige kosten voor de ontwikkeling van standaarden zijn geschat op €1 mln.

133

- De kosten gedurende de eerste vijf jaar zijn geschat op €4 mln. Vergelijkbare
ondersteuningsprogramma’s zijn I-SD (begroting 2 miljoen per jaar voor Jeugd en Wmo samen) en
het programman Inkoop en Aanbesteden Sociaal Domein (begroting €5 mln. per jaar voor Jeugd en
Wmo samen). De inschatting van €4 mln. per jaar voor alleen Jeugd is dus aan de bovenkant van de
bandbreedte van andere ondersteuningsprogramma’s.
Voorbehouden stelsel & uitvoeringspraktijk
Gezien de potentieel grote impact van maatregel 1.4 zijn nog twee overwegingen opgenomen ten
aanzien van gemeentelijke beleidsvrijheid en de omvang van de besparingen.
Gemeentelijke beleidsvrijheid
De voorgestelde maatregelen om de apparaats- en uitvoeringskosten te reduceren, beperken als
zodanig de gemeentelijke beleidsvrijheid fors en doen dat tevens met hun uitvoeringsruimte. Zij zijn
gekenschetst als draconisch en grijpen daarmee stevig in op een aantal fundamentele
inrichtingprincipes en stelselverantwoordelijkheden.
Binnen de voorgestelde maatregelen is de uitvoeringsvariant vertrekpunt. De keuze voor een
financieringswijze bepaalt tegelijkertijd de inrichting van het contract, de wijze van prestatiemeting,
de administratieve inrichting en rapportages, alsmede de wijze van verantwoording. Variant B (zie
fiche) gaat daarin nog een stap verder: deze definieert welke uitvoeringsvariant past bij de diverse
vormen van jeugdhulp.
Om de geraamde besparingen te realiseren moeten de bijbehorende regels consistent en consequent
worden toegepast. Van belang is dat de maatregelen zich niet beperken tot een aanpassing van
bestaande verantwoordelijkheden en werkprocessen, maar ook met zoveel woorden een wijziging in
structuren en werkwijze en cultuur betreffen.
Omvang van de besparing
De omvang van de besparing is met veel voorbehouden omgeven. We missen (in deze fase) te veel data
om de besparing op een ‘harde manier’ te ramen. Het is daarom van belang nader naar de gekozen
bandbreedte te kijken. Oogmerk van de maatregelen is dat er een besparing kan worden gerealiseerd
op de coordinatiekosten.
Effectuering van de maatregelen betekent niet direct dat de kosten ook daadwerkelijk verdwijnen uit
het systeem. Een voorbeeld: indien de professionals, na toepassing van de maatregelen, minder tijd aan
administratie besteden en die (vrijkomende) tijd gebruiken om aan de client te besteden, wordt de
hulp kwalitatief beter, maar niet per definitie goedkoper. Deze laatste vraagt immers dat de formatie
wordt aangepast. Een ander voorbeeld: indien instellingen minder coordinatiekosten maken, maar hun
tarief niet daarop aanpassen, stijgen hun marges maar wordt het jeugdzorgbudget niet kleiner. Met
andere woorden ook de marges zullen moeten worden bewaakt en instellingen zullen hun formatie
moeten aanpassen aan de nieuwe werkwijze. Er is dus ook rekening te houden met transitietijd en
frictiekosten.
Tot slot heeft de inrichting en uitvoering van coordinatie mogelijk ook een effect op de
kostenbeheersing van kosten in het primaire proces. De mate waarin deze kosten (negatief) beïnvloed
worden is niet meegenomen.

134

C Vakmanschap en normaliseren in de toegang

Algemeen
Sturen op kwaliteit toegang/ lokale teams, meer grip op uitgaven
Lokale teams zijn in toenemende mate een essentiele factor in het zorglandschap, zowel in
samenwerking met het specialistisch veld als de basisvoorzieningen en netwerken in de wijken. De
kwaliteit van de toegang/ lokale teams is vaak nog onvoldoende en heel verschillend. Gevolg is dat er
te vaak geen passende hulp wordt aangeboden dan wel te snel specialistische (en dus dure hulp) wordt
toegewezen.45 Naast het feit dat dit inhoudelijk onwenselijk is, heeft het ook een kostenverhogend
effect.
Om passende jeugdhulp te kunnen bieden en grip te krijgen op de uitgaven in de jeugdhulp, is het van
belang dat er kwalitatief goede lokale teams zijn. Lokale teams die elk een andere verschijningsvorm
kunnen hebben, maar waarbij de basis op orde is. Zoals het goed kunnen verwijzen/ triageren door
bijv. hoog opgeleide (specialistische) toegangsprofessionals. Lokale teams die ook zelf lichte vormen
van ambulante hulp kunnen aanbieden en die goed samenwerken met de (vaak regionaal ingekochte)
specialistische jeugdzorgaanbieders.
Onderzoek basisfuncties voor lokale teams (november 2019)
KPMG heeft in opdracht van de VNG en het Ministerie van VWS een aantal basisfuncties en centrale
inzichten geïnventariseerd Basisfuncties voor lokale teams in kaart - Zorg voor de Jeugd · Zorg voor de
Jeugd. Deze moeten lokaal geborgd moeten worden om een goed functionerend lokaal veld te hebben.
Dit is ongeacht de verschijningsvorm van het lokale team.
Verschillende regio’ s zijn onder meer gestart met het in praktijk brengen en borgen van de
basisfuncties en inzichten, met ondersteuning van Het Ondersteuningsteam Zorg voor de Jeugd en
(kennis)partners als het NJI en de Associatie Wijkteams.
Daarnaast maken de vijf basisfuncties onderdeel uit van de regiovisie uit de Norm voor
Opdrachtgeverschap (NvO), om zo de lokale toegang te verbinden met de regionaal gecontracteerde
hulp (zie de Routekaart NvO hoofdstuk 3 toegang).
Eerste inzichten Case Study Verweij-Jonker Instituut en Radboud Universiteit
Het Verweij Jonker Instituut is samen met de Radboud Universiteit eind vorig jaar in opdracht van het
Ministerie van VWS een casestudy gestart46 naar succesvolle (veelbelovende) ontwikkelingen in
gemeentelijke jeugdstelsels. De eerste tussenresultaten zijn gepresenteerd. Het eindrapport wordt
eind april verwacht.
Notitie 'Wijkteams en praktijkondersteuners in de jeugdzorg' | CPB.nl “…het aantal
jongeren met tweedelijns zorg stijgt minder sterk in gemeenten waar wijkteams relatief veel
lichte hulp bieden. Het gebruik van sommige vormen van jeugdzorg, zoals verblijf in een
instelling, daalde daar zelfs sinds 2017.”
45

46 Bij de gemeenten Deventer, Peel en Maas, Roosendaal, Utrecht en Zaltbommel

135

De gemeenten uit de casestudy hebben de stijgende volume-trend kunnen ombuigen door gezinnen zo
laagdrempelig en vroeg mogelijk te ondersteunen. Het zijn gemeenten die al vanaf het begin dichtbij de
bedoeling van de transformatie zijn gebleven. Dit hebben ze uitgewerkt in een visie, die consistent en
consequent is doorgevoerd op bestuurlijk, beleidsmatig en uitvoerend niveau samen met alle
stakeholders.
Sleutel tot succes en het beheersbaar houden van de uitgaven is investeren in een kwalitatief
hoogwaardige toegang. De inrichting hiervan kan verschillend zijn, maar de basis moet zoals eerder
gezegd op orde zijn. Onderdelen van een sterke basis:
• Langdurige samenwerking met maatschappelijke partners in het voorveld;
• Een toegang die altijd ook zelf licht ambulante ondersteuning biedt;
• Een toegang georganiseerd dichtbij vindplaatsen als huisartsen en scholen;
• Een toegang in een netwerkmodel samen met specialistische hulp en met korte lijnen;
• Er werken hoog opgeleide specialisten die samen generalistisch kunnen werken.
• Specialisten die zoveel mogelijk oplossingen in de directe leefomgeving van kind en gezin
zoeken, waardoor ze onnodige doorverwijzingen naar de duurdere specialistische hulp weten
te voorkomen; en
• Investeren in preventie en vroegsignalering samen met de maatschappelijke partners in het
voorveld (POH, school (maatschappelijk werk), sportverenigingen, JGZ)
‘Vakmanschap’ en ‘normaliseren’ binnen een kwalitatief goede toegang; een praktijkvoorbeeld
“Het Utrechtse model”
In het AEF rapport ‘Stelsel in groei’ wordt betoogd dat, gekeken naar het landelijke beeld, de beoogde
financiele en inhoudelijke effecten van de Jeugdwet (nog) niet voldoende zijn bereikt. Het uitgewerkte
praktijkvoorbeeld van Utrecht (zie volgende pagina) laat echter een positiever beeld zien dan het
landelijk beeld (zowel inhoudelijke als financiele effecten). Een beeld van een situatie met een
kwalitatief hoogwaardige toegang, het belang van samenhang in visie, inrichting en sturing op het
lokale stelsel waar die toegang onderdeel van uitmaakt en het met elkaar in samenhang brengen van
vroegsignalering en normaliseren, spelen hier een belangrijke rol bij.
‘Vakmanschap’ en ‘normaliseren’ binnen een kwalitatief goede toegang; een praktijkvoorbeeld

Inleiding
In het rapport ‘Stelsel in groei’ opgesteld door AEF wordt betoogd dat, gekeken naar het landelijke
beeld, de beoogde financiele en inhoudelijke effecten van de Jeugdwet (nog) niet voldoende zijn
bereikt. In onderstaande tekst wordt ingezoomd op een praktijkvoorbeeld dat op het gebied van zowel
die inhoudelijke als die financiele effecten een veel positiever beeld laat zien dan het landelijk beeld
zoals beschreven door AEF. In het licht van dit voorbeeld wordt gekeken naar het belang van een
kwalitatief hoogwaardige toegang en het belang van samenhang in visie, inrichting en sturing op het
lokale stelsel waar die toegang onderdeel van uitmaakt.

Achtergrond
De beleidstheorie achter de Jeugdwet gaat er o.a. van uit dat het tijdig signaleren van problemen in
opvoed- en opgroei situaties en die in een vroegtijdig stadium aanpakken, gecombineerd met een
nieuw discours gericht op normaliseren en de-medicaliseren, op termijn leidt tot een daling van
(ernstige) problematiek en in het verlengde daarvan een daling van de kosten voor de jeugdzorg. Na
invoering van de Jeugdwet in 2015 kwam daar de ‘theorie van de boeggolf’ bij. Deze suggereerde dat
door de focus op vroegsignalering de toegankelijkheid van zorg verbeterde en er dus meer kinderen in
zorg kwamen, terwijl de winst van de afgenomen (ernstige) problematiek pas later zou vallen, hetgeen
zou leiden tot tijdelijk hogere clientaantallen (en kosten); de Boeggolf.

136

AEF stelt in haar rapport ‘Stelsel in groei’ dat door uiteenlopende redenen (o.a. latente vraag naar
jeugdhulp, contradictie in vroegsignalering vs normaliseren, langere begeleidingsduur per client) de
beoogde effecten (nog) niet bereikt zijn.
De verschillende elementen uit de genoemde beleidstheorie, aangevuld met het principe dat er in de
jeugdzorg veel ruimte moet zijn voor de eigen afwegingen en het vakmanschap van professionals
maken dat er een groot beroep wordt gedaan op datzelfde vakmanschap. Dat geldt zeker ook voor de
toegang tot de jeugdhulp/jeugdzorg. In dit stuk doen we een poging om aan de hand van
praktijkervaring in Utrecht een beschrijving te geven van elementen die bijdragen aan een kwalitatief
hoogwaardige toegang, het daarvoor vereiste vakmanschap, het belang van een samenhangend lokaal
stelsel waar de toegang onderdeel van uitmaakt en de manier waarop vroegsignalering en
normaliseren met elkaar in samenhang gebracht kunnen worden.

Korte situatieschets
Utrecht heeft de toegang tot jeugdhulp direct bij de start van de decentralisatie belegd bij de
Buurtteams Jeugd en Gezin. Dit is een algemeen toegankelijke voorziening met circa 250 fte HBO(+)
opgeleide jeugdhulpprofessionals (Inwoneraantal Utrecht circa 350.000 waarvan circa 70.000 0-18
jarigen).
Alle professionals zijn in dienst als generalistisch werkend gezinswerker. Zij bieden in de meeste
gevallen zelf ondersteuning en betrekken aanvullend specialistische zorg indien nodig. Het criterium
daarvoor is de vraag of voor adequate behandeling van de problematiek bij een kind of in een gezin
expertise vereist is die niet binnen het buurtteam aanwezig is. Uitgangspunt is dat de specialist zijn of
haar expertise aanvullend inzet op de basishulp door het buurtteam, er wordt daarom gesproken over
betrekken, niet over verwijzen (overdragen).
Gezinswerkers zijn in deze rol primair hulpverlener, maar vormen ook de toegang (en zijn daarmee
poortwachter) tot de specialistische jeugdhulp waarvoor een individuele voorziening vereist is.
Naast Buurtteams Jeugd & Gezin, zijn er in Utrecht ook Buurtteams Sociaal. De verdeling tussen beiden
is grofweg dat de Buurtteams Jeugd en Gezin ondersteuning bieden aan alle huishoudens met
inwonende kinderen (en aan jongeren tot circa 23 jaar) en de Buurtteams Sociaal ondersteuning
bieden aan huishoudens zonder inwonende kinderen. De ondersteuning die de buurtteams Jeugd en
Gezin bieden, valt onder meerdere wettelijke kaders; voornamelijk Jeugdwet, WMO en Participatiewet.
Dat betekent dat gezinswerkers ook ondersteuning bieden bij problemen op het gebied van
ouderproblematiek, financien, wonen, werk etc. Dit biedt niet alleen beter samenhangende
ondersteuning voor gezinnen, maar leidt ook tot capaciteitsvoordeel doordat niet allemaal
verschillende professionals nodig zijn binnen hetzelfde gezin.
De Buurtteams, en dus de toegang, zijn geen opzichzelfstaande voorziening in het Utrechtse
zorglandschap, maar vormen onderdeel van het integraal samenhangende ‘Utrechts model’ voor
maatschappelijke ondersteuning. Die samenhang is van groot belang (wellicht randvoorwaardelijk)
voor het verzilveren van de kansen die een kwalitatief hoogwaardige toegang biedt.

Utrecht in cijfers
Voor onderstaande weergave is gebruik gemaakt van gegevens over 2020.
Ongeveer 17% van de Utrechtse gezinnen heeft in 2020 een beroep gedaan op ondersteuning van het
Buurtteam. In totaal zijn daarmee ruim 18.000 0-18 jarigen bereikt (25% van alle 0-18 jarigen). Het
bereik verschilt sterk per wijk en is het hoogst in wijken met veel sociale problematiek.

137

Bereik per wijk
Gemiddeld genomen wordt bij 5% van de gezinnen in begeleiding ook expertise uit de specialistische

jeugdhulp betrokken. In 95% van de gezinnen wordt de begeleiding volledig door het Buurtteam
gedaan.
De Buurtteams zijn vanzelfsprekend niet de enige toegang tot de specialistische jeugdzorg. Om te
kijken naar het totale jeugdhulpgebruik nemen we de cijfers van het CBS voor de jaren 2016 t/m 2019
als uitgangspunt. We zien dat het relatieve bereik van jeugdhulp zonder verblijf in Utrecht substantieel
hoger is dan in Nederland (in 2019 12,5 procent versus 9,1 procent). Dit is vooral het gevolg van het veel
grotere bereik van de buurtteams ten opzichte van het Nederlandse gemiddelde. In Utrecht bereikt het
buurtteam in 2019 gemiddeld 9,4 procent van de potentiele doelgroep van jeugdigen, het Nederlands
gemiddelde is 1,8 procent. Bij ‘jeugdhulp niet uitgevoerd door het buurtteam’ (aanvullende jeugdhulp)
zien we het tegenovergestelde. Het landelijke bereik van aanvullende jeugdhulp ligt veel hoger dan in
Utrecht: 4,7 procent in Utrecht versus 8 procent in Nederland als geheel. Ook de ontwikkeling van de
jeugdhulp is interessant: het bereik van het buurtteam stijgt in Utrecht; landelijk blijft het stabiel. Bij
de aanvullende jeugdhulp zien we dat deze in Utrecht min of meer stabiel is terwijl er landelijk juist
sprake is van een stijging.
Wat zegt dit…?
Uit het AEF rapport komt naar voren dat het, kijkend naar het landelijke beeld, niet alleen niet is gelukt
om de financiele doelstellingen van de decentralisatie te behalen, maar dat ook een aantal inhoudelijke
doelstellingen niet behaald zijn:
• Hoewel er landelijk sprake is van een stijging van het aantal jeugdigen in jeugdhulp, is er geen
sprake van een hogere instroom als gevolg van vroegsignalering, maar vooral van een lagere
uitstroom en dus langere begeleidingsduur,
• Het richten van jeugdhulp op die kinderen die dat het hardste nodig hebben lijkt onvoldoende
te lukken als de aanname is dat deze kinderen zich vooral bevinden in wijken met lage SES en
grote sociale problematiek. Het mediane inkomen van gezinnen met jeugdhulp stijgt.
• De aandacht voor normaliseren blijft achter, hetgeen mede resulteert in een verhoging van
kosten per client per jaar van 16%
Op al deze punten lijkt de situatie in Utrecht beter.
• Er is sprake van een sterke stijging van de instroom als gevolg van een betere
toegankelijkheid, deze was in de eerste jaren na de decentralisatie het sterkst en stabiliseert
zich nu enigszins,
• De nieuwe instroom komt voor een belangrijk deel uit wijken met veel sociale problematiek
en een lager mediaan inkomen,

138

•

De gemiddelde kostprijs per client per jaar is gedaald, doordat de inzet van het buurtteam
gemiddeld genomen goedkoper is dan die in de specialistische zorg en de verhouding tussen
beiden steeds verder verschuift in de richting van begeleiding door het buurtteam.

De Utrechtse financien geven bovendien een vrij stabiel beeld. De kosten stijgen weliswaar sinds 2016,
maar dit is beheerst gegaan. Bovendien is bewust gekozen voor een extra investering in de Sociale
Basis en de Basishulp. Met uitzondering van 2017 lagen de kosten jaarlijks in lijn met de begroting.

De rol van de toegang in een samenhangend lokaal stelsel
Vanzelfsprekend is de situatie in Utrecht niet geheel terug te leiden op alleen een kwalitatief
hoogwaardige toegang. Zoals aan het begin van dit stuk al is aangehaald vormt het Buurtteam een
onderdeel van een samenhangend lokaal stelsel dat sinds 2015 steeds meer visie en tekst heeft bij haar
leidende principes:
• Leefwereld centraal: De inwoner/het gezin/het kind/de jongere in het dagelijkse leven vormt
het uitgangspunt voor de ondersteuning en voor beleidsontwikkeling.
• Doen wat nodig is: Maatwerk bieden in aanvulling op en in samenwerking met de inzet van het
eigen netwerk. Flexibiliteit boven uniformiteit en ‘productdenken’.
• Ruimte voor professionals: Ruimte voor professionele afwegingen en beslissingen.
• Uitgaan van mogelijkheden: Normaliseren in plaats van problematiseren. Aansluiten bij de
mogelijkheden van de inwoner/gezin/kind/jongere en diens omgeving.
• Zo nabij mogelijk: Zorg beschikbaar in de eigen buurt, maatwerk in aansluiting bij
inwoner/gezin/kind/jongere en de omgeving daar omheen.
• Eenvoud: De inhoud is leidend, niet het systeem. Een overzichtelijk en minder versnipperd
zorglandschap, minder bureaucratie.
Het is ingewikkeld om de rol van de toegang te belichten los van de samenhang in het lokale stelsel dat
in zijn geheel is ingericht op normaliseren en een beweging naar de voorkant. Die beweging vindt
plaats op drie niveaus. Er wordt een verschuiving beoogt van specialistische hulp naar basishulp
(buurtteam) en van basishulp naar de sociale basis (o.a. school, jeugdgezondheidszorg, welzijnswerk,
particuliere initiatieven en eigen netwerk). Daarmee wordt de gezinswerker in het centrum van deze
beweging geplaatst. Het vraagt echter ook sturing op een vergelijkbare beweging bij alle andere
actoren in het veld.
Voor de beweging van de specialistische hulp naar de basishulp
• wordt van gezinswerkers verwacht dat ze in staat zijn om gezinnen op veel leefgebieden
professioneel (diepgaand) te ondersteunen.
• wordt van gezinswerkers verwacht dat ze bij het betrekken van specialistische hulp de
uitgangspunten van de transformatie voortdurend voor ogen houden. Daarvoor moeten ze
zowel voor het gezin als de specialistische hulp aanbieder een stevige gesprekspartner kunnen
zijn en de doelen van de transformatie kunnen vertalen naar een concrete vraag op
casusniveau.
Voor de beweging van basishulp naar sociale basis
• wordt van gezinswerkers verwacht dat ze vanuit de leefwereld van het gezin, die leefwereld
helpen versterken. Dit vraagt om het vinden en helpen versterken van positieve factoren in de
omgeving van het gezin en het goed kunnen samenwerken met ‘belangrijke anderen’ rondom
het gezin zoals huisarts, school, sociaal netwerk, etc.
Hoewel de samenhang dus complex is, zijn er wel een aantal factoren aan te wijzen die bijdragen aan
een kwalitatief hoogwaardige toegang:

139

Toegang is niet alleen een slagboom
Wellicht de meest vergaande wijziging die Utrecht direct per 1 januari 2015 heeft doorgevoerd is het
beleggen van een groot deel van de voorheen geïndiceerde vormen van ambulante jeugdzorg in een
algemeen toegankelijke voorziening; de Buurtteams. Hiermee werd de verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van circa 85% van de voor 2015 op enige wijze geïndiceerde vormen van ambulante
jeugdzorg belegd in de toegang. De HBO(+) opgeleide medewerkers van het Buurtteam zijn daarmee
vooral hulpverlener en bieden alleen nog toegang tot specialistischer vormen van jeugdzorg als
aanvullende expertise benodigd is.

Laagdrempelige toegang
Een laagdrempelige toegang en kwalitatief hoogwaardige hulp in een algemeen toegankelijke
voorziening vormen een kritische succesfactor in het model dat hier beschreven wordt. Aanwezigheid
van de toegang dichtbij (in Utrecht in iedere (sub)wijk), binnen lopen zonder afspraak, binnen een
week een kennismakingsgesprek en indien nodig en mogelijk aansluitend start van de ondersteuning
zijn ingredienten die bijdragen aan deze laagdrempeligheid. Daarnaast helpt het om gezinswerkers te
positioneren op plaatsen waar ouders van nature komen. Denk aan scholen en huisartsenpraktijken.
Dit heeft als bijkomend voordeel dat de samenwerking met deze partners versterkt wordt. Hierdoor
ontstaat toenemend een gezamenlijke taal en een gezamenlijke visie op de doelen van de
transformatie, waardoor ook op die plekken steeds vaker gewerkt wordt aan een beweging naar voren.

Ondersteuning is gericht op herstel van het gewone leven
Het primaire doel van ondersteuning is een zo goed mogelijk herstel van het gewone leven. Dat
vraagt in de beginfase dat de ondersteuning zich richt op de vraag wat het gewenste effect is van de
ondersteuning (en dus niet wat voor vorm de ondersteuning moet hebben). Dat biedt, naast het feit
dat de ondersteuning al begonnen is, ruimte om te focussen op wat wel mogelijk is. Een focus op
eigen kracht, gezond verstand en het zoeken naar eenvoudige, duurzame oplossingen en om te kijken
welke rol het sociale netwerk speelt. Er hoeft immers geen besluit genomen te worden over het wel of
niet inzetten van een individuele voorziening of over de vorm, duur of omvang van die voorziening.
De professional staat vanaf het begin naast het gezin en sluit aan bij diens doelen. NB: Dit vraagt het
nodige van de stevigheid en gesprekstechnieken van professionals. Niet iedere ouder komt binnen
met een focus op het gewenste effect. Regelmatig hebben ouders een voorziening voor ogen waar ze
een verwijzing voor willen hebben. Het gesprek keren naar een focus op gewenst effect en wellicht
andere vormen om daar te komen is een vaardigheid waar veel aandacht aan besteed wordt (zie
hieronder ook ‘reflectieve werkpraktijk’)

Lerende organisatie en reflectieve werkpraktijk gericht op doelen van de transformatie
De focus leggen op wat een kind of gezin wel kan, op herstel van het gewone leven (waar nu eenmaal
hobbels en uitdagingen bij horen), op het inzetten van andere oplossingen dan zorg, de rol van het
netwerk en daarbij ook nog het zijn van poortwachter is hulpverlenen voor gevorderden. Het zijn niet
perse allemaal vaardigheden waar jeugdzorgprofessionals in zijn opgegroeid. Ook nu nog komen deze
aspecten te weinig aan bod in de opleidingen tot jeugdzorgprofessional. Het vocabulaire, de
vaardigheden en de kennis die hiervoor nodig zijn, moeten worden opgebouwd. Om dit te
ondersteunen wordt in Utrecht veel aandacht besteed aan ‘het leren van professionals’. Dat leren
gebeurt grotendeels in een reflectieve werkpraktijk waarin de doelen van de transformatie centraal
staan. Een reflectieve werkpraktijk betekent dat leren dagelijks gebeurt. Uitgangspunt is dat wanneer
professionals dagelijks reflecteren en bewust handelen, ze beter worden in hun werk. Leren gebeurt
overal; op de werkvloer met collega's, met gezinnen en in de wijk met netwerkpartners.
Reflecteren is terugkijken en zoeken naar betekenis van wat je hebt gezien, ervaren, gedacht of gedaan en
daar lering uit trekken. Hiervoor is het nodig om bewust stil te staan. De vraag van de klant, van daaruit

140

een focus op het versterken van de veerkracht en context van gezinnen, het ondersteunen van kinderen,
jongeren en ouders om hun eigen verandering vorm te geven, het vergroten van het probleemoplossend
vermogen van gezinnen en het versterken dat zij hierbij steun vinden in het “gewone leven” vormen
ankerpunten in deze reflectie.
De reflectieve werkpraktijk bestaat in Utrecht uit vaste werkvormen:
• Maatjesoverleg. Binnen het maatjesoverleg kijken professionals in tweetallen vanuit een
helicopterview naar hun caseload. Ze bevragen elkaar op aantal gezinnen, fase van het
werkproces, visie en grondhouding, afwegingskader en deskundigheid.
• Collegiaal consult. In iedere casus heeft een gezinswerker een ‘tweede’; Een collega
gezinswerker op de achtergrond. Middels een consult vragen ze advies aan de ander om hun
zicht te verbreden.
• Casuïstiek. Binnen casuïstiek bevragen professionals elkaar oplossingsgericht en vanuit de
leidende principes van de transformatie zodat ze vervolgens zelf tot een oplossing komen die
juist en passend is.
• Intervisie. Intervisie richt zich, net als casuïstiek, op reflectie, maar dan vanuit een breder
perspectief. Binnen intervisie brengt de gezinswerker een vraag in met betrekking tot
persoonlijke en professionele patronen.
• Procesevaluatie. Een procesevaluatie is een gesprek met samenwerkingspartners, waarbij
aan de hand van een concrete casus of situatie met elkaar wordt ingezoomd op het gelopen
proces. Het doel is hebben ‘samen leren’ en zo te komen tot hulp die beter aansluit bij het
gezin, de leidende principes en transformatiedoelen.

Vroegsignalering als vorm van toegang
Vroegsignalering draagt bij aan een laagdrempelige toegang en het tijdig herkennen van problematiek.
Net zoals bij de reguliere basishulp breed naar alle leefgebieden wordt gekeken, is dat ook in het kader
van vroegsignalering het geval. Zo vindt er gericht vroegsignalering plaats op het gebied van
ontwikkelingsachterstanden, bijvoorbeeld door samenwerking met JGZ en Voorschoolse educatie in
het kader van de eerste 1000 dagen aanpak. Maar ook vroegsignalering van problematische schulden is
een werkvorm, waarbij in samenwerking met o.a. woningbouwcorporaties en de afdeling Werk en
Inkomen van de gemeente actief ondersteuning wordt aangeboden aan gezinnen met
betalingsachterstanden bij vaste lasten als huur en de kosten voor gas, water en licht. Vroegsignalering
gebeurt dus vaak gericht binnen populaties met verhoogde kans op (ernstige) problematiek, en vrijwel
altijd samen met partners. De nabijheid van die partners komt de triage ten goede, maar is vooral ook
van belang omdat diezelfde partners een belangrijk onderdeel vormen van het vervolg. Het enkele feit
dat een kind of gezin in het kader van vroegsignalering in beeld is gekomen, betekent namelijk niet dat
er vervolgens wordt ‘geproblematiseerd’ en de oplossing automatisch wordt gezocht in het inzetten
van specialistische jeugdzorg. Ook bij deze kinderen en gezinnen ligt de focus in de ondersteuning op
herstel van het gewone leven en het versterken van de leefomgeving.

Professionals verdelen zelf schaarste het beste
Jeugdhulp is een schaars goed. Een realistische gebiedsgerichte financiering (lumpsum in plaats van
‘open eind’) helpt dat bewustzijn vergroten. In Utrecht gebeurt dat op stedelijk niveau middels een
lumpsum subsidie aan de Buurtteamorganisatie in ruil waarvoor zij alle inwoners met een vraag om
basishulp dient te ondersteunen. Op (sub)wijk niveau gebeurt dat door toekenning (jaarlijks op basis
van historisch zorggebruik) van formatie aan een team dat verantwoordelijk is voor de ondersteuning
van alle inwoners met een ondersteuningsvraag in hun (sub)wijk. Doordat een team van professionals
gezamenlijk verantwoordelijk is voor alle ondersteuningsvragen in een gebied verkrijgen ze zicht op
de diversiteit aan ernst van ondersteuningsvragen. Daardoor worden ze in staat gesteld om bij
schaarste (meer vraag om ondersteuning dan beschikbare capaciteit) afwegingen te maken in de
snelheid en intensiteit waarmee ze ieder gezin ondersteunen. Gezinnen met ernstiger problemen

141

worden sneller en intensiever ondersteund dan gezinnen die met wat minder af kunnen. Daarbij wordt
niet alleen naar nieuwe gezinnen gekeken, maar ook naar de gezinnen die al in begeleiding zijn. De
praktijk leert dat gezinnen die eenmaal in begeleiding zijn vaak weer nieuwe ondersteuningsvragen
hebben, hetgeen afsluiten moeilijk maakt. Door deze bewust mee te nemen in de afweging t.o.v. nieuw
aangemelde gezinnen wordt de prikkel om af te sluiten groter. Dit is een thema dat vooral in het
maatjesoverleg (zie ‘reflectieve werkpraktijk’) veelvuldig aan de orde komt.
De specialistische Jeugdzorg is evenals het Buurtteam gebiedsgericht georganiseerd47 en gefinancierd.
Gezinswerkers hebben niet alleen zicht op de balans tussen hun eigen capaciteit en de vraag naar
basishulp, maar ook op de beschikbare capaciteit van specialistische hulp en de vraag daarnaar.
Zonder directe budgetverantwoordelijkheid voor de inzet van specialistische hulp sturen zij dus, via
hetzelfde principe, wel degelijk op inzet van de specialistische hulp in die gezinnen waar die het meest
toevoegt.

Collectieve vormen van basishulp
Door het gebiedsgericht organiseren van basishulp krijgen gezinswerkers toenemend beeld bij de
veelvoorkomende vragen in hun wijk of op hun school. Dat stelt ze in staat om kinderen en gezinnen
met veelvoorkomende vragen en problemen niet allemaal (volledig) individueel te begeleiden.
Sommige vraagstukken lenen zich goed voor collectieve vormen van ondersteuning. Voorbeelden
daarvan zijn webinars voor ouders met vragen over het ingewikkelde gedrag van hun puber of een
training ‘Pittige jaren’ voor die ouders waar het ingewikkelde gedrag al echt problematisch is
geworden. Naast de ‘normaliserende werking’ van collectieve interventies is de grootste winst dat
ouders vooral ook veel van elkaar leren en toenemend raad en daad bij elkaar zoeken in plaats van bij
de professional.

Ter afsluiting
Utrecht is hier als praktijkvoorbeeld aangehaald om de potentie van een kwalitatief hoogwaardige
toegang als onderdeel van een breder samenhangend lokaal stelsel te beschrijven.
Ten opzichte van de conclusies die AEF trekt op basis van het landelijke beeld, lukt het in Utrecht om
beter vorm te geven aan zowel de inhoudelijke als de financiele doelen van de transformatie. Het
bereik van de relatief goedkopere buurtteams ligt er fors hoger dan dat van de relatief duurdere
specialistische jeugdzorg, zeker in vergelijking met het landelijke beeld. Dat bereik is bovendien
relatief het hoogst in de wijken met veel sociale problematiek en een laag mediaan inkomen. De
klanttevredenheid is hoog (>8,0) en ruim 90% van de begeleidde gezinnen geeft aan dat zij na
afsluiting zonder verdere of andere ondersteuning kunnen.
Dat betekent niet dat alle doelen inmiddels met vlag en wimpel zijn gehaald. Ook in Utrecht is de
jeugdhulp niet geheel zonder wachtlijsten, vraagt ‘normaliseren’ onverminderd aandacht en zijn de
kosten voor jeugdhulp sinds 2015 beperkt gestegen. De trend is echter op alle vlakken overwegend
positief en de transformatie is nog jong. Echt transformeren vraagt om een lange adem en consequent
sturen op de bedoeling van die transformatie. Bovenstaand is getracht een beschrijving te geven van
een manier om daar vorm aan te geven.
47 Utrecht heeft twee aanbieders voor specialistische jeugdzorg gecontracteerd. Deze bedienen ieder ongeveer een

helft van de stad en zijn in hun gebied verantwoordelijk voor alle vormen van regionaal ingekochte specialistische
jeugdhulp inclusief jeugdhulp met verblijf. Het beperkte aantal aanbieders maakt het mogelijk om een strategisch
partnerschap aan te gaan. De gemeente, de buurtteamorganisatie, de twee aanbieders voor specialistische jeugdhulp,
de gecertificeerde instelling, de samenwerkingsverbanden Passend Onderwijs en een toenemend aantal partners in de
Sociale basis sturen gezamenlijk op de inrichting van het lokaal stelsel en de uitvoering van de gezamenlijk visie op de
transformatie.

142

D Analyse eigen bijdrage per zorgvorm

Invoeren van een eigen bijdrage per zorg- en hulpvorm
In de notitie is ervoor gekozen om per zorg- en hulpvorm een afweging te maken of een eigen bijdrage
passend geacht wordt of niet. Voor het invoeren van een “algemene” inkomens(on)afhankelijke eigen
bijdrage voor de gehele Jeugdwet verwijzen wij naar de fiches in de bijlage. Voor alle verschillende
zorg- en hulpvormen worden onderstaande vragen (zo goed als mogelijk) beantwoord. De vraag of een
inkomensafhankelijke of onafhankelijke eigen bijdrage passend is wordt niet beantwoord, aangezien
er voor deze notitie uitgegaan wordt van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor elke zorg- of
hulpvorm. Per jeugdhulpvorm worden de volgende vragen beantwoord:
• Wat levert het heffen van een eigen bijdrage/betaling voor deze zorgproducten op?
• Met welk doel hef ik de eigen bijdrage?
• Past hier een inkomensafhankelijke of een inkomensonafhankelijke eigen bijdrage?
• Is een eigen bijdrage over dit zorgproduct wenselijk ja of nee en waarom dan juist hier wel of
niet? In welke combinatie?
In onderstaande tabel is een korte samenvatting opgenomen van de afweging voor het al dan niet
heffen van een eigen bijdrage per zorg- en hulpvorm. Onder de tabel staat per zorg- en hulpvorm een
uitgebreidere afweging.

Inhoud zorg- of
hulpvorm

Eigen bijdrage
passend/niet passend

Overige opmerkingen

Directe hulp

Directie hulp, spoedzorg
of crisiszorg is een
kortdurende interventie
waarbij direct
noodzakelijke zorg
(onverwacht) geleverd
wordt. Vaak betreft het
bedreigende situaties
voor de jeugdige.

Niet passend, gezien de
onverwachte aard van de
zorg en de vaak
bedreigende
achterliggende situaties

n.v.t.

Basishulp

Breed spectrum aan vaak
lichte jeugdhulp,
waaronder preventieve
en opvoedkundige hulp.

Niet passend

Jeugdhulp aan
huis

Bij ambulante jeugdhulp
ontvangt het gezin thuis

Niet passend, omdat juist
hier kinderen de dupe

n.v.t.

143

hulp als er problemen zijn kunnen zijn van onveilige
in het gezin.
opvoedingssituaties en
een eigen bijdrage kan
bijdragen aan
onwenselijke
zorgmijding.
Jeugdhulp op
locatie, daghulp
op locatie en
Jeugd GGZ

De jeugd-GGZ (geestelijke Mogelijk goed passend
gezondheidszorg) biedt
behandeling aan kinderen
en jongeren met
psychische problemen,
zoals eetstoornissen en
angsten. De jeugd-GGZ
kent verschillende
vormen, van
vrijgevestigde
psychologen tot
systeemorganisaties.

Hier is een onderscheid
mogelijk tussen
systeemorganisaties en
vrijgevestigden: Grote
aantallen bij
vrijgevestigden en kleine
aantallen bij
systeemorganisaties.

Verblijf in een
jeugdinstelling

Jeugdigen verblijven op
vrijwillige of gedwongen
basis, (tijdelijk) in een
jeugdinstelling.

Niet passend,
uithuisplaatsing (of
gedwongen opname) gaat
op verschillende gronden.
Dit zijn situaties die veel
leed met zich
meebrengen en soms
plaatsvinden op
juridische titel
(onvrijwilligheid).

Mogelijk perverse prikkel,
aangezien opname in een
instelling vaak
noodgedwongen is.

Pleegzorg

Bij pleegzorg nemen
pleegouders (tijdelijk) de
opvoeding en verzorging
van een kind op zich.

Niet passend, pleegzorg is
een kwetsbare vorm van
jeugdhulp, die reeds veel
vraagt van alle betrokken
partijen. Realisatie van
plaatsingen mag niet
afhankelijk zijn van
financiele overwegingen
door ouders.

Mogelijk perverse prikkel
indien er geen eigen
bijdrage wordt gevraagd
voor hulpvormen die als
substituut kunnen
optreden voor pleegzorg.

Gezinshuis

Kinderen tot 21 jaar met
zware problemen kunnen
in het gezin van een
hulpverlener gaan wonen.

Niet passend, pleegzorg in
een gezinshuis is een
kwetsbare vorm van
jeugdhulp. Realisatie van
plaatsingen in een
gezinshuis mag niet
afhankelijk zijn van

Vanaf 18 jaar wonen en
zorg scheiden en
huurtoeslag voor
jongeren.

144

financiele overwegingen
door ouders.

Gesloten
jeugdhulp bij
ernstige
problemen

Hulp voor jongeren met
ernstige
(gedrags)problemen,
waarbij zij worden
opgenomen in een
(gesloten) instelling.

Niet passend, deze vorm
van zorg wordt opgelegd
door de rechter en kan
zowel tegen de zin van
ouders als op verzoek van
ouders. Vaak is er een
gedwongen karakter.

Realisatie van plaatsing
mag niet afhankelijk zijn
van financiele overweging
door ouders.

Jeugdzorg voor
jongeren met
een beperking

Zorg voor jeugdigen met
o.a. (licht) verstandelijke
beperkingen, somatische
en psychiatrische
aandoeningen.

Niet passend, past niet
binnen de
participatiedoelen van de
overheid t.a.v. mensen
met een beperking.
Daarnaast is het
(juridisch) niet mogelijk
een eigen bijdrage per
doelgroep te heffen.

Jeugdigen onder de 18
jaar betalen geen eigen
bijdrage voor Wlz-zorg.

Jeugdzorg voor
jongeren met
ernstige
beperkingen

De zorg voor kinderen en
jongeren met ernstige
verstandelijke,
lichamelijke of
meervoudige
beperkingen valt onder
de Wet langdurige zorg
(Wlz). Het gaat om
kinderen die blijvend de
hele dag intensieve zorg
en toezicht dichtbij nodig
hebben.

n.v.t.

n.v.t.

Zorg voor
ernstig zieke
kinderen

Vaak complexe
problematiek en
intensieve zorgvraag.
Ernstig zieke jeugdige
krijgen zorg vanuit de
Zvw of de Wlz, het betreft
hier geen zorg vanuit de
Jeugdwet.

n.v.t

Voor zorg vanuit de Zvw
en Wlz betalen jeugdigen
onder de 18 jaar geen
eigen bijdrage of eigen
risico.

145

Ondertoezichtst
elling en voogdij

Ondertoezichtstelling en
voogdij zijn
jeugdbeschermingsmaatr
egelen. Deze maatregelen
zijn alleen mogelijk na
een onderzoek van de
Raad voor de
Kinderbescherming en
een beslissing van de
kinderrechter.

Onwenselijk, gezien het
gedwongen karakter en
het feit dat er bij voogdij
zijn vaak geen
(aansprakelijke) ouders
meer en de
ondertoezichtstelling is
onvrijwillig.

Deze jongeren zijn vaak
boven de 18, met
nauwelijks inkomen.

Jeugdreclassering

Begeleiding voor
jongeren die een procesverbaal hebben gehad van
de politie of
leerplichtambtenaar.
Alleen kinderrechters, het
openbaar ministerie, de
Raad voor de
Kinderbescherming en de
justitiele
jeugdinrichtingen kunnen
jeugdreclassering
opleggen.

Onwenselijk, gezien het
gedwongen karakter van
deze vorm van jeugdhulp.
Zijn reeds zeer complexe
en schrijnende situaties
waarin betrokken
uiteindelijk vaak geen
keuze hebben om de hulp
al dan niet af te nemen/te
accepteren.

n.v.t.

Toelichting per zorgvorm
2. Crisishulp
Onder directe hulp vallen de situaties die voor een kind bedreigend zijn en waarin direct hulp nodig is
(ook wel spoedzorg/crisiszorg).
In het kader van definities is het goed om crisis goed te omschrijven. In de praktijk zie je veel crisiszorg
waarbij jeugdigen worden overgeheveld naar een andere instelling omdat het crisis is. Hier gaat het
om spoedzorg: zorg die niet kan wachten. Spoedzorg is daarom een betere term vinden.
Crisiszorg is een kortdurende interventie die in veel gevallen worden gevolgd door ander zorgaanbod.
Door het kortdurende karakter, zal de te heffen bijdrage en de verwachte opbrengsten voor deze
zorgvorm mogelijk gering zijn. Niet alleen betreft crisiszorg beperkte aantallen, de doorlooptijd van
het opleggen van een eerste eigen bijdrage neemt in de praktijk een langere periode in beslag 48. Gezien
het kortdurende karakter van deze crisiszorg kan het in de praktijk voorkomen dat de jeugdige reeds
over is gegaan naar een andere zorgvorm (of uit zorg is) voordat de eerste eigen bijdrage wordt
geheven.
Het karakter van crisiszorg, namelijk direct noodzakelijke (onverwachte) zorg voor een jongere in een
mogelijk bedreigende situatie, leent zich niet voor een eigen bijdrage. Deze vormen van crisiszorg zijn
dikwijls geen eigen keus van gezinnen, maar worden veroorzaakt door meldingen van derden, zoals
politie, arts, school. Ouders hebben dan geen keus om geen gebruik van de zorg te maken en het heffen
van een eigen bijdrage te mijden.

48 Voor het opleggen van een eerste eigen bijdrage in de Wlz heeft het CAK gemiddeld 50 dagen nodig.

146

Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid van
jeugdzorg/hulp. In dit geval wegen de nadelen en uitvoeringsproblemen mogelijk niet op tegen de
waarschijnlijk geringe opbrengst.
Er is bij deze zorgvorm geen passende vorm van een eigen bijdrage.
3. Basishulp
Hulp die geboden wordt binnen het wijkteam (op locatie) is vaak beschikkingsvrij. Een beschikking is
een formele zorgtoewijzing. Een beschikking volgt nadat client door verantwoordelijke instantie
doorverwezen is naar een indicatiesteller, die vaststelt dat zorg nodig is en dat aan alle voorwaarden
voor zorg voldaan.
De opbrengst van de inkomensonafhankelijke eigen bijdrage is “x” clienten, maal € ‘z’ per
klantcontact/maand, maal ‘y’ gemiddeld aantal klantcontacten/maanden. Bij de inkomensafhankelijke
bijdrage wordt de hoogte bepaald door de keuzes t.a.v. de wijze van berekening en inkomensgrenzen.
Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid van
jeugdzorg/hulp. Daarnaast is het waarschijnlijk dat het gebruik zal afnemen.
Technisch zijn beide vormen van eigen bijdrage mogelijk. In het geval van basishulp is het echter lastig
te bepalen of het wenselijk is om voor al het aanbod een eigen bijdrage te heffen. Zo vallen onder de
basishulp ook outreachende activiteiten op school, bij de huisarts en andere wijkvoorzieningen
alsmede preventieve activiteiten, zoals jeugdgezondheidszorg. Voor het gehele aanbod aan basishulp
zou gedifferentieerd moeten worden of een eigen bijdrage wenselijk is.
Het is uit oogpunt van bereik van ouders en kinderen, het lastige onderscheid tussen producten en het
preventieve karakter van het wijkteam onwenselijk om hier een eigen bijdrage te heffen. Het is
onwenselijk omdat het wijkteam op een snelle en laagdrempelige wijze zorg kan bieden waardoor
jeugdigen/gezinnen wellicht niet verder in het jeugdhulpcircuit belanden. Het eerst aan de voordeur
moeten screenen of iemand bijdrageplichtig is, lijkt niet goed uitvoerbaar en niet passend.
4. Jeugdhulp aan huis
Bij ambulante jeugdhulp ontvangt het gezin thuis hulp als er problemen zijn in het gezin. Bijvoorbeeld
als er ruzie is tussen kinderen en ouders. Of als kinderen spijbelen of licht tot matig depressief zijn.
Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid van
jeugdzorg/hulp. Daarnaast is het waarschijnlijk dat het gebruik zal afnemen.
Technisch zijn beide vormen van eigen bijdrage mogelijk.
Een eigen bijdrage bij deze zorgvorm is onwenselijk, omdat juist hier kinderen de dupe kunnen zijn
van onveilige opvoedingssituaties en een eigen bijdrage kan bijdragen aan onwenselijke zorgmijding.
5. Jeugd-GGZ (en jeugdhulp/daghulp op locatie)
De jeugd-GGZ (geestelijke gezondheidszorg) biedt behandeling aan kinderen en jongeren met
psychische problemen, zoals eetstoornissen en angsten. De jeugd-GGZ kent verschillende vormen, van
vrijgevestigde psychologen tot systeemorganisaties die bijvoorbeeld de Wet Verplichte GGZ uitvoeren
en opleiding en onderzoek verzorgen. De systeemorganisaties hebben altijd een crisisdienst, High
Intensive Care en andere kortdurende opnamemogelijkheden . Voor behandeling is een verwijzing
nodig van:
• een deskundige in dienst van (of namens) de gemeente, zoals het lokale (wijk)team of het
Centrum voor Jeugd en Gezin;
• de huisarts;

147

•
•

de medisch specialist;
de jeugdarts.

Juist voor deze vorm van zorg is een eigen bijdrage effectief: want de kosten voor GGZ groeien jaarlijks
enorm. Nederland is het land met gelukkige kinderen maar met de hoogste groei van GGZ kosten.
Onder de motivering van cofinanciering en vraagreductie, zou een eigen bijdrage hier passend kunnen
zijn. Onderzoek van AEF toont aan dat metname de licht ambulante hulp op locatie groeit, de trajecten
zijn eveneens langer.
Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid van
jeugdzorg/hulp. Daarnaast is het waarschijnlijk dat het gebruik zal afnemen.
In het AEF-onderzoek komt naar voren dat het gemiddelde inkomen van ouders wiens kinderen
jeugdhulp gebruiken, stijgt. Naar verwachting benutten vaker de ouders met hogere inkomens deze
vorm van jeugdhulp. Een inkomensafhankelijke eigen bijdrage ligt dan eerder in de rede vanuit de
genoemde motiveringen voor een eigen bijdrage. Of genoemde aanname in de praktijk daadwerkelijk
stand houdt moet nader uitgezocht worden.
Uitgestelde of niet verleende geestelijke gezondheidszorg kan soms ook nadelige gevolgen hebben
voor het (psychisch) welbevinden en de ontwikkeling van kinderen. Hier heffen van een eigen bijdrage
is kwetsbaar, omdat dit kan leiden tot meer crises en klinische opnames. Een goede triage en aandacht
voor dit punt is cruciaal, wellicht is dit in combinatie met de POH-GGZ jeugd te organiseren en borgen,
zodat dit risico beperkt kan worden.
6. Verblijf in een jeugdinstelling
Bij deze vorm van jeugdhulp verblijven jeugdigen op vrijwillige of gedwongen basis, (tijdelijk) in een
jeugdinstelling. Het gaat om jeugdigen met uiteenlopende problemen.
De opbrengst van een eigen bijdrage bij deze vorm van zorg, levert door het beperkte aantal jongeren
dat hiervan gebruik maakt, een beperkte opbrengst op: circa 5% van de jeugdhulp betreft verblijf in
een jeugdinstelling. Afhankelijk van de vormgeving van een eigen bijdrage kunnen de
uitvoeringskosten hoger zijn dan de opbrengsten.
Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid van
jeugdzorg/hulp. Daarnaast is het waarschijnlijk dat het gebruik zal afnemen. Het is de vraag of hier een
perverse prikkel is, aangezien opname in een instelling vaak toch noodgedwongen is.
Beide vormen van eigen bijdrage zijn hier technisch mogelijk.
Een eigen bijdrage over dit product is zeer onwenselijk. Uithuisplaatsing (of gedwongen opname) gaat
op verschillende gronden. Dit zijn situaties die veel leed met zich meebrengen en soms plaatsvinden op
juridische titel (onvrijwilligheid). Bovendien brengt een uithuisplaatsing ook kosten voor ouders met
zich mee om de jongere te bezoeken en onderdeel van de behandeling te zijn.
7.

Pleegzorg

Bij pleegzorg nemen pleegouders (tijdelijk) de opvoeding en verzorging van een kind op zich. Eigen
familie en bekenden kunnen een kind ook opvangen. Deze vrijwillige pleegzorg komt tot stand in
overleg tussen ouders, het kind en hulpverleners. De gemeente moet de pleegzorg goedkeuren.
•
•

Wat levert het heffen van een eigen bijdrage/betaling voor deze zorgproducten op?
Met welk doel hef ik de eigenbijdrage?

148

•
Past hier een inkomensafhankelijke of een inkomensonafhankelijke eigen bijdrage?
•
Is een eigen bijdrage over dit zorgproduct wenselijk ja of nee en waarom dan juist hier wel of
niet? In welke combinatie?
Opbrengst: hier te onderzoeken overdracht van kindertoeslag
Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid van
jeugdzorg/hulp.
Beide vormen van eigen bijdrage zijn hier technisch mogelijk.
Pleegzorg is een kwetsbare vorm van jeugdhulp, die reeds veel vraagt van alle betrokken partijen.
Realisatie van plaatsingen mag niet afhankelijk zijn van financiële overwegingen door ouders. Hierbij
moet ook opgemerkt worden dat er een perverse prikkel kan ontstaan indien er al dan niet een eigen
bijdrage wordt gevraagd voor hulpvormen die als substituut kunnen optreden voor de pleegzorg. Een
voorbeeld is opname in een instelleng. Indien er geen eigen bijdrage wordt opgelegd voor opname in
een instelling, zou dit logischerwijs ook niet moeten gebeuren bij pleegzorg. Zo worden perverse
prikkels naar andere vormen van hulp voorkomen.
8. Gezinshuis
Kinderen tot 21 jaar met zware problemen kunnen in het gezin van een hulpverlener gaan wonen. Dit
heet een gezinshuis. Het kind kan dan dag en nacht zorg krijgen van een jeugdhulpverlener.
•
Opbrengst: hier te onderzoeken overdracht van kindertoeslag. NB vanaf 18 jaar wonen en zorg
scheiden en huurtoeslag voor jongeren (levert macro geen winst, maar verlaagt wel jeugdhulpbudget)
•
Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid
van jeugdzorg/hulp.
•
Beide vormen van eigen bijdrage zijn hier technisch mogelijk. Pleegzorg in een gezinshuis is
een kwetsbare vorm van jeugdhulp. Realisatie van plaatsingen in een gezinshuis mag niet afhankelijk
zijn van financiële overwegingen door ouders. Hierbij moet ook opgemerkt worden dat er een perverse
prikkel kan ontstaan indien er al dan niet een eigen bijdrage wordt gevraagd voor hulpvormen die als
substituut kunnen optreden voor het gezinshuis, zoals pleegzorg of opname in een instelling. Indien er
geen eigen bijdrage wordt opgelegd voor deze vormen van hulp, zou dit logischerwijs ook niet moeten
gebeuren bij een gezinshuis. Zo worden perverse prikkels naar andere vormen van hulp voorkomen.
9.

Gesloten jeugdhulp bij ernstige problemen

JeugdzorgPlus is hulp voor jongeren met ernstige (gedrags)problemen, waarbij zij worden opgenomen
in een (gesloten) instelling. Zij hebben bescherming nodig tegen zichzelf of tegen anderen. Voor verblijf
in de JeugdzorgPlus is een 'machtiging gesloten jeugdhulp' nodig van de kinderrechter.
Er zijn verschillende instellingen en locaties voor JeugdzorgPlus. Jongeren gaan zo veel mogelijk naar
een instelling in hun eigen regio.
Opbrengst is zeer beperkt door beperkt aantal kinderen dat hier gebruik van maakt: circa 0,5% van alle
jeugdhulp betreft JeugdzorgPlus.
Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid van
jeugdzorg/hulp. Deze hulp krijg een jeugdige echter niet zomaar. De rechter moet hier een machtiging
voor afgeven en in principe betekent dit in de praktijk een gedwongen opname voor de jeugdige.
Gezien het veelal gedwongen karakter van deze vorm van jeugdhulp is het onwenselijk om een eigen
bijdrage op te leggen aan de ouders van de jeugdige. Het gaat reeds om zeer complexe en schrijnende

149

situaties waarin betrokken uiteindelijk vaak geen keuze hebben om de hulp al dan niet af te nemen/te
accepteren.
Beide vormen van eigen bijdrage zijn technisch mogelijk.
Doelgroep van deze vorm van jeugdhulp zijn gemiddeld vaker de kwetsbare gezinnen. Deze vorm van
zorg wordt opgelegd door de rechter en kan zowel tegen de zin van ouders als op verzoek van ouders.
Ouders besparen weliswaar verzorgingskosten, maar maken reiskosten voor bezoek en deelname aan
behandeling. Realisatie van plaatsingen mag niet afhankelijk zijn van financiële overwegingen door
ouders.
10. Jeugdzorg toegespitst op jongeren met een beperking
De groep jeugd met een beperking is heel divers. Het gaat om kinderen en jongeren met een:
• (licht) verstandelijke beperking;
• lichamelijke beperking (ook niet-aangeboren hersenletsel, NAH);
• somatische aandoening, bijvoorbeeld een chronische ziekte;
• psychiatrische aandoening, bijvoorbeeld autisme.
•
Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid
van jeugdzorg/hulp.
•
Technisch zijn beide vormen van eigen bijdrage mogelijk.
•
Een eigen bijdrage bij deze zorgvorm is onwenselijk, past niet binnen de participatiedoelen
van de overheid t.a.v. mensen met een beperking.
11. Jeugdzorg voor jongeren met ernstige beperkingen
De zorg voor kinderen en jongeren met ernstige verstandelijke, lichamelijke of meervoudige
beperkingen valt onder de Wet langdurige zorg (Wlz). Het gaat om kinderen die blijvend de hele dag
intensieve zorg en toezicht dichtbij nodig hebben. Ook de zorg voor sterk gedragsgestoorde licht
verstandelijk beperkten (SVLVG) valt onder de Wlz. Voor deze zorg is een Wlz-indicatie nodig. Deze
zorg valt niet onder de Jeugdwet. NB jeugdigen onder de 18 jaar betalen geen eigen bijdrage voor de
Wlz-zorg.
12. Zorg voor ernstig zieke kinderen
Bij ernstig zieke kinderen zijn de problemen erg complex. Zij hebben een intensieve zorgvraag. Ernstig
zieke jeugdige krijgen zorg vanuit de Zvw of de Wlz, het betreft hier geen zorg vanuit de Jeugdwet.
Voor zorg vanuit de Zvw en Wlz betalen jeugdigen onder de 18 jaar geen eigen bijdrage of eigen risico.
13. Ondertoezichtstelling en voogdij
Ondertoezichtstelling en voogdij zijn jeugdbeschermingsmaatregelen. Deze maatregelen zijn alleen
mogelijk na een onderzoek van de Raad voor de Kinderbescherming en een beslissing van de
kinderrechter. Een gecertificeerde instelling voert de maatregel uit.
Beperkte opbrengst door kleine aantallen: circa 30.000 jeugdigen per jaar.
Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid van
jeugdzorg/hulp.
Beide vormen van eigen bijdrage zijn technisch mogelijk.
Bij voogdij zijn er vaak geen (aansprakelijke) ouders meer en de ondertoezichtstelling is onvrijwillig.
Dit is een civiele maatregel. Een eigen bijdrage zal worden gevoeld als een strafrechtelijke maatregel
en is hier niet op zijn plaats. Gezien het gedwongen karakter van deze vorm van jeugdhulp is het
onwenselijk om een eigen bijdrage op te leggen. Het gaat reeds om zeer complexe en schrijnende
situaties waarin betrokken uiteindelijk vaak geen keuze hebben om de hulp al dan niet af te nemen/te
accepteren.

150

14. Jeugdreclassering
Jeugdreclassering is begeleiding voor jongeren die een proces-verbaal hebben gehad van de politie of
leerplichtambtenaar. Zij krijgen een persoonlijk begeleidingsplan. Alleen kinderrechters, het openbaar
ministerie, de Raad voor de Kinderbescherming en de justitiele jeugdinrichtingen kunnen
jeugdreclassering opleggen. Gecertificeerde instellingen voeren de jeugdreclassering uit.
Beperkte opbrengst door zeer kleine aantallen
Het heffen van een eigen bijdrage heeft enkel tot doel om bij te dragen aan de betaalbaarheid van
jeugdzorg/hulp.
Attentie: deze jongeren zijn vaak boven de 18, met nauwelijks inkomen
Een eigen bijdrage zal worden gevoeld als een extra strafrechtelijke maatregel. Gezien het veelal
gedwongen karakter van deze vorm van jeugdhulp is het onwenselijk om een eigen bijdrage op te
leggen aan de ouders van de jeugdige. Het gaat reeds om zeer complexe en schrijnende situaties
waarin betrokken uiteindelijk vaak geen keuze hebben om de hulp al dan niet af te nemen/te
accepteren.

151

E Verdiepende analyse in- en uitstroom
jeugdzorg

Vanaf de volgende pagina is de verdiepende analyse door AEF van in- en uitstroom van jeugdzorg te
vinden.

152

Analyse in- en uitstroom in jeugdzorg
Rapportage op basis van de microdata-analyse
8 maart 2021

Dit rapport biedt inzicht in de in- en uitstroom van cliënten in
verschillende dwarsdoorsnedes
In opdracht van de werkgroep doorstroom en uitstroom heeft AEF microdata nader onderzocht
In navolging op het onderzoek naar de structurele
middelen jeugd werken Rijk en VNG, in een stuurgroep
en vijf werkgroepen, maatregelen uit om de financiële
beheersbaarheid van de Jeugdwet te vergroten. Een van
de werkgroepen richt zich op doorstroom en uitstroom.
Aan AEF is gevraagd om een aantal analyses te doen
voor deze werkgroep.
De eerste analyse is een nadere analyse van de CBSmicrodata beleidsinformatie Jeugd, op basis van de
datasets en bewerkingen daarop zoals die tijdens het
eerdere onderzoek zijn gebruikt. We kijken daarbij naar
instroom en uitstroom in diverse dwarsdoorsnedes om
te bezien of er duidelijke verschillen zijn die een
aanknopingspunt kunnen vormen voor maatregelen. Op
de volgende slide laten we zien welke dwarsdoorsnedes
dit zijn.

2

Belangrijk om op te merken is dat er op basis van de
CBS-microdata niet mogelijk is om de precieze duur van
trajecten vast te stellen. We kijken daarom in deze
rapportage naar het verschil tussen de in- en uitstroom
als manier om de ontwikkeling in trajectduur te
kwantificeren.
Invloed van trajectduur op uitstroom
Als de instroom stabiel is, en de trajectduur ook, is de
uitstroom per jaar ongeveer gelijk aan de instroom. Als
de trajectduur echter niet stabiel is maar toeneemt,
wordt de uitstroom van cliënten over een langere
periode “uitgesmeerd”. De uitstroom is dan een tijdje
wat lager. Als de uitstroom structureel lager is dan de
instroom, kunnen we dus concluderen dat de
trajectduur gemiddeld genomen steeds verder toeneemt.

Naast de trends per type jeugdzorg is er gekeken naar zes
verschillende soorten doorsnedes in het totaal aantal cliënten
Deze dwarsdoorsnedes bieden aanknopingspunten voor maatregelen
De in- en uitstroom in de volgende dwarsdoorsnedes zullen wij op de hierna volgende pagina’s tonen:

Type jeugdzorg

p. 4

Bijstand / niet bijstand

p. 8

Soort huishouden

p. 11

Inkomen

p. 14

Migratieachtergrond

p. 17

Gemeentegrootte

p. 20

Wel of niet in gedwongen kader

p. 23

AEF is ook gevraagd om een inschatting te maken van welk deel van de volumegroei verklaard wordt door
achterblijvende uitstroom uit jeugdzorg, en de oorzaak van de kostenstijging in jeugdzorg. Op de slides 25-27 gaan we
hierop in.
3

Algemene trends per type jeugdzorg
Op de volgende pagina is de in- en uitstroom per type
jeugdzorg weergeven (jeugdhulp zonder verblijf, jeugdhulp
met verblijf, jeugdreclassering en jeugdbescherming).

Hierna wordt er voor jeugdhulp met en zonder verblijf ook
per subcategorie de in- en uitstroom weergeven.

De instroom neemt af in jeugdhulp met verblijf en JR, blijft
ongeveer constant in jeugdhulp zonder verblijf, en neemt toe in JB
De piek in uitstroom in jeugdhulp met verblijf in 2017 is opvallend
Jeugdhulp zonder verblijf

Jeugdhulp met verblijf

160.000

16.000

140.000

14.000

120.000

12.000

100.000

10.000

80.000

8.000

60.000

6.000

40.000

4.000

20.000

2.000

-

2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2017

2018

2019

2015

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2016

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

Jeugdreclassering (JR)

Jeugdbescherming (JB)
12.000

5.000

10.000

4.000

8.000

3.000

6.000

2.000

4.000

1.000

2.000

-

2015

2016

Instroom totaal jeugdbescherming

5

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdbescherming

2015

2016

Instroom totaal jeugdreclassering

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdreclassering

In 2018 is er een opvallende stijging zichtbaar in instroom in
jeugdhulp in het netwerk van de jeugdige

De trend in in- en uitstroom verschilt sterk tussen de verschillende soorten jeugdhulp zonder verblijf
Zonder verblijf, daghulp op locatie van de aanbieder

Zonder verblijf, uitgevoerd door het wijk- of buurtteam
50.000

20.000

40.000

15.000

30.000

10.000

20.000

5.000

10.000

-

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

2019

Instroom jeugdhulp zonder verblijf, uitgevoerd door het wijk- of buurtteam

Instroom jeugdhulp zonder verblijf, daghulp op locatie van de aanbieder

Uitstroom jeugdhulp zonder verblijf, uitgevoerd door het wijk- of buurtteam

Uitstroom jeugdhulp zonder verblijf, daghulp op locatie van de aanbieder

Zonder verblijf, ambulante jeugdhulp op locatie van de aanbieder

Zonder verblijf, jeugdhulp in het netwerk van de jeugdige

140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
-

50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
2015

2016

2017

2018

2019

Instroom jeugdhulp zonder verblijf, ambulante jeugdhulp op locatie van de
aanbieder
Uitstroom jeugdhulp zonder verblijf, ambulante jeugdhulp op locatie van
de aanbieder

6

2015

2016

2017

2018

2019

Instroom jeugdhulp zonder verblijf, jeugdhulp in het netwerk van de jeugdige
Uitstroom jeugdhulp zonder verblijf, jeugdhulp in het netwerk van de jeugdige

In 2018 is er een omgekeerd patroon zichtbaar in de uitstroom van
pleegzorg en gezinsgericht
Dit komt mogelijk door een registratiefout
Met verblijf, gesloten plaatsing

2.000

Met verblijf, gezinsgericht

1.500
1.000
500
2015

2016

2017

2018

2019

3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
2015

Instroom jeugdhulp met verblijf, gesloten plaatsing

2017

2018

2019

Instroom jeugdhulp met verblijf, gezinsgericht

Uitstroom jeugdhulp met verblijf, gesloten plaatsing

Uitstroom jeugdhulp met verblijf, gezinsgericht

Met verblijf, overig

Met verblijf, pleegzorg
14.000

5.000

12.000

4.000

10.000

3.000

8.000
6.000

2.000

4.000

1.000

2.000
-

2015

7

2016

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

Instroom jeugdhulp met verblijf, pleegzorg

Instroom jeugdhulp met verblijf, anders dan bovenstaand

Uitstroom jeugdhulp met verblijf, pleegzorg

Uitstroom jeugdhulp met verblijf, anders dan bovenstaand

2019

Bijstand
Op de volgende pagina’s is de in- en uitstroom opgenomen
voor gezinnen die wel of juist niet in de bijstand zitten.

Het verschil tussen in- en uitstroom in jeugdhulp met verblijf is
groter bij gezinnen in de bijstand
Bij jeugdhulp zonder verblijf lijkt de instroom van bijstandsgezinnen af te nemen, bij nietbijstandsgezinnen neemt de instroom juist licht toe
Gezin in de bijstand

Gezin niet in de bijstand

16.000

140.000

14.000

120.000

12.000

100.000

10.000

80.000

8.000

60.000

6.000
4.000

40.000

2.000

20.000

-

2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2017

2018

2019

2015

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

3.000

12.000

2.500

10.000

2.000

8.000

1.500

6.000

1.000

4.000

500

2.000

-

2016

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

9

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

2015
2016
Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

2017
2018
2019
Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

Bij gezinnen in de bijstand is de uitstroom in jeugdbescherming
lager dan de instroom, bij niet-bijstandsgezinnen is dit andersom
Wat betreft jeugdreclassering is er een vergelijkbare trend tussen de twee groepen
Gezin in de bijstand

Gezin niet in de bijstand

3.500

8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
-

3.000
2.500
2.000
1.500

1.000
500
2015

2016

Instroom totaal jeugdbescherming

2017

2018

2019

2015

Uitstroom totaal jeugdbescherming

2016

Instroom totaal jeugdbescherming

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdbescherming

3.500

1.000

3.000

800

2.500

600

2.000

400

1.500
1.000

200

500

-

2015

2016

Instroom totaal jeugdreclassering

10

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdreclassering

2015

2016

Instroom totaal jeugdreclassering

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdreclassering

Eenouderhuishoudens
Op de volgende pagina’s is de in- en uitstroom opgenomen
voor gezinnen die wel of geen eenouderhuishouden zijn.

Bij eenouderhuishoudens blijft de uitstroom uit jeugdhulp met
verblijf achter; bij andere gezinnen niet
Voor jeugdhulp zonder verblijf is de instroom voor ieder soort huishouden hoger dan de uitstroom, maar is
het verschil bij eenouderhuishoudens juist relatief klein
Wel alleenstaande ouder

Niet alleenstaande ouder
120.000

40.000

100.000
30.000

80.000

20.000

60.000
40.000

10.000

20.000
2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2015

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

6.000

12.000

5.000

10.000

4.000

8.000

3.000

6.000

2.000

4.000

1.000

2.000

-

2016

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

12

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

De uitstroom van jeugdigen met een alleenstaande ouder in JB
is lager dan de instroom, bij andere gezinnen is dit andersom
In jeugdreclassering is vanaf 2017 de uitstroom voor elk soort gezin hoger dan de instroom, maar het verschil
is wel groter voor niet-alleenstaande-oudergezinnen
Wel alleenstaande ouder

Niet alleenstaande ouder

6.000

6.000

5.000

5.000

4.000

4.000

3.000

3.000

2.000

2.000

1.000

1.000

2015

2016

Instroom totaal jeugdbescherming

2017

2018

2019

2015

Uitstroom totaal jeugdbescherming

2016

Instroom totaal jeugdbescherming

2.000

2.500

1.500

2.000

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdbescherming

1.500

1.000

1.000
500

500

-

2015

2016

Instroom totaal jeugdreclassering

13

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdreclassering

2015

2016

Instroom totaal jeugdreclassering

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdreclassering

Inkomen
Op de volgende pagina’s is de in- en uitstroom opgenomen
voor drie soorten inkomensgroepen.
Toelichting totstandkoming inkomensgroepen:

Alle particuliere huishoudens van Nederland zijn op volgorde van
gestandaardiseerd besteedbaar inkomen gezet en daarna verdeeld in 10
groepen van gelijke omvang, zogenaamde decielen. Huishoudens met
onbekende inkomens zitten hier niet in. De laagste inkomensgroep betreft het
2e, 3e en 4e deciel, inkomensgroep midden is het 5e, 6e, en 7e deciel, de
hoogste inkomensgroep is het 8e, 9e en 10e deciel.

Vanaf 2017 is het verschil tussen de instroom en uitstroom in
jeugdhulp met verblijf voor verschillende inkomens groot
Voor jeugdhulp zonder verblijf is het verschil tussen instroom en uitstroom in de hoogste inkomensgroep het
kleinst, en is het opvallend dat de instroom voor de hogere inkomensgroep stijgt en de lage inkomens daalt
Inkomensgroep: laag

Inkomensgroep: midden

Inkomensgroep: hoog

50.000

50.000

40.000

40.000

40.000

30.000

30.000

30.000

20.000

20.000

10.000

10.000

-

20.000
10.000

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

-

2019

2015

2016

2017

2018

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

6.000

3.000

5.000

2.500

4.000

2.000

3.000

1.500

2.000

1.000

1.000

500

-

2.000
1.500
1.000
500

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

15

2019

2019

Bij de laagste en middelste inkomensgroep blijft de uitstroom
uit jeugdbescherming achter; bij hoge inkomens niet
Bij jeugdreclassering is het enkel de laagste inkomensgroep die achterblijft
Inkomensgroep: laag
5.000

1.500

4.000
3.000
2.000
1.000
-

Inkomensgroep: midden

Inkomensgroep: hoog
600

1.000

400

500

200

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

Instroom totaal jeugdbescherming

Instroom totaal jeugdbescherming

Instroom totaal jeugdbescherming

Uitstroom totaal jeugdbescherming

Uitstroom totaal jeugdbescherming

Uitstroom totaal jeugdbescherming

2.000

800

1.500

600

1.000

400

500

200

-

350
300
250
200
150
100
50
-

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

Instroom totaal jeugdreclassering

Instroom totaal jeugdreclassering

Instroom totaal jeugdreclassering

Uitstroom totaal jeugdreclassering

Uitstroom totaal jeugdreclassering

Uitstroom totaal jeugdreclassering

16

2019

2019

Migratieachtergrond
Op de volgende pagina’s is de in- en uitstroom opgenomen
voor jeugdigen met een niet-westerse migratieachtergrond
en zonder een niet-westerse migratieachtergrond.
De jeugdigen zonder een niet-westerse migratieachtergrond hebben
een westerse migratieachtergrond of geen migratieachtergrond.

In jeugdhulp met verblijf is het verschil tussen in- en uitstroom
kleiner bij een niet-Westerse migratieachtergrond
Het verschil tussen in- en uitstroom in jeugdhulp zonder verblijf is vergelijkbaar tussen de twee
migratiegroepen
Zonder niet-Westerse migratieachtergrond

Niet-Westerse migratieachtergrond

140.000

30.000

120.000

25.000

100.000

20.000

80.000

15.000

60.000

10.000

40.000

5.000

20.000

2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2017

2018

-

2019

2015

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2016

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

12.000

3.500
3.000

10.000

2.500

8.000

2.000

6.000

1.500

4.000

1.000

2.000

500
-

2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

18

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

Vanaf 2017 loopt de uitstroom uit jeugdbescherming achter op de
instroom bij jeugdigen zonder niet-Westerse migratieachtergrond
De trends in in- en uitstroom in jeugdreclassering zijn vergelijkbaar tussen de twee groepen
Zonder niet-Westerse migratieachtergrond

Niet-Westerse migratieachtergrond

8.000

3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
-

6.000
4.000
2.000
2015

2016

Instroom totaal jeugdbescherming

2017

2018

2015

2019

Uitstroom totaal jeugdbescherming

2016

Instroom totaal jeugdbescherming

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdbescherming

2.500

2.000

2.000

1.500

1.500
1.000

1.000

500

500

-

2015

2016

Instroom totaal jeugdreclassering

19

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdreclassering

2015

2016

Instroom totaal jeugdreclassering

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdreclassering

Gemeentegrootte
Op de volgende pagina’s is de in- en uitstroom opgenomen
voor drie groepen gemeenten. De G4, de G40 en overige
gemeenten.

De trend in in- en uitstroom van jeugdhulp verschilt met name
tussen de G4 en de andere gemeenten
Tussen de G40 en overige gemeenten zit weinig verschil
Gemeentegrootte: G4

30.000

Gemeentegrootte: G40

50.000

25.000
20.000
15.000
10.000
5.000

Gemeentegrootte: Overig
100.000

40.000

80.000

30.000

60.000

20.000

40.000

10.000

20.000

-

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2.000

6.000

10.000

5.000

8.000

1.500

4.000

1.000

3.000

6.000
4.000

2.000

500

2.000

1.000

-

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

21

2019

2019

De trend in in- en uitstroom in jeugdreclassering verschilt niet
voor verschillende gemeentegroottes, bij jeugdbescherming wel
In de G4 is de uitstroom uit JB hoger dan de instroom, in de andere gemeenten vanaf 2017 niet
Gemeentegrootte: G4

Gemeentegrootte: G40

2.500

Gemeentegrootte: Overig

4.000

2.000

6.000
5.000

3.000

1.500

4.000

2.000

1.000
500

1.000

-

2015

2016

2017

2018

2019

3.000
2.000
1.000
2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

Instroom totaal jeugdbescherming

Instroom totaal jeugdbescherming

Instroom totaal jeugdbescherming

Uitstroom totaal jeugdbescherming

Uitstroom totaal jeugdbescherming

Uitstroom totaal jeugdbescherming

1.000

1.500

2.000

800

1.500

1.000

600

2019

1.000

400

500

500

200
-

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

Instroom totaal jeugdreclassering

Instroom totaal jeugdreclassering

Instroom totaal jeugdreclassering

Uitstroom totaal jeugdreclassering

Uitstroom totaal jeugdreclassering

Uitstroom totaal jeugdreclassering

22

2019

Gedwongen kader
Op de volgende pagina’s is de in- en uitstroom opgenomen
voor jeugdigen wel of niet in gedwongen kader.
Met gedwongen kader wordt bedoeld dat er een maatregel is
opgelegd in het kader van jeugdbescherming en/of
jeugdreclassering.

Bij jeugdhulp zonder verblijf blijft de uitstroom vooral achter
voor jeugdigen in gedwongen kader
De verhouding tussen instroom en uitstroom in jeugdhulp met verblijf is vergelijkbaar tussen de
twee groepen
Geen gedwongen kader

Wel gedwongen kader
12.000

150.000

10.000
8.000

100.000

6.000
4.000

50.000

2.000
2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2017

2018

2019

2015

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

2016

Instroom totaal jeugdhulp zonder verblijf
6.000

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp zonder verblijf

10.000

5.000

8.000

4.000

6.000

3.000
2.000

4.000

1.000

2.000

-

2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

24

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

2015

2016

Instroom totaal jeugdhulp met verblijf

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdhulp met verblijf

Extra: Analyse stijging volumegroei en
kosten
AEF is ook gevraagd om een inschatting te maken van welk
deel van de volumegroei verklaard wordt door
achterblijvende uitstroom uit jeugdzorg en de oorzaak van
de kostenstijging in jeugdzorg. Op de volgende slides gaan
we hierop in.

Het grootste gedeelte van de volumegroei in jeugdzorg wordt
verklaard door een achterblijvende uitstroom
Sinds 2015 is het aantal cliënten dat per jaar jeugdhulp,
jeugdbescherming of jeugdreclassering krijgt met 16% gestegen.
Deze volumegroei kan door twee mogelijke oorzaken verklaard
worden.

1. De instroom stijgt ieder jaar
2. De instroom blijft gelijk, maar de uitstroom blijft ieder jaar
achter

Er is uiteraard ook een mix mogelijk tussen de twee opties,
namelijk dat de instroom stijgt en de uitstroom steeds meer
achterblijft.

stijging in volume van jeugdzorg verklaard wordt door de
achterblijvende uitstroom.
Het is zichtbaar dat de grootste oorzaak van de volumegroei zich
binnen de jeugdhulp (zonder en met verblijf) bevindt. Voor de
categorie met het grootste aantal cliënten, namelijk jeugdhulp
zonder verblijf, geldt dat de instroom nagenoeg gelijk is gebleven
tussen 2015 en 2019 , maar de uitstroom ieder jaar achterblijft.
Voor jeugdhulp met verblijf neemt de instroom zelfs af, maar blijft
(met uitzondering van 2017) de uitstroom achter.

Het is enkel jeugdbescherming waar een toename in instroom te
zien is, maar de uitstroom zit hier relatief dicht tegen de instroom
Het algemene beeld over de toename van jeugdzorg was
aan of is zelfs hoger (2016). De algemene volumegroei lijkt dus
voorheen dat veranderende maatschappelijke normen en de
niet hier te ontstaan. Voor jeugdreclassering is er een daling in de
nabijheid van het aanbod zouden leiden tot een grotere instroom. instroom zichtbaar, en is de uitstroom ieder jaar zelfs hoger dan
Op basis van de analyse lijkt dit echter niet de oorzaak te zijn van de instroom.
de volumestijging. Als we kijken naar de data op cliëntniveau, zien
we namelijk dat de instroom over de jaren heen redelijk stabiel is. Hiermee valt vast te stellen dat de volumegroei in jeugdzorg
wordt veroorzaakt door een achterblijvende uitstroom uit de
De stijging van het jeugdzorggebruik wordt dus voor een groot
jeugdhulp. Een grove schatting zou zijn dat dit tussen de 90-100%
deel verklaard door een achterblijvende uitstroom. Aan AEF is
van de aantallen verklaart.
gevraagd om een inschatting te maken van welk deel van de

De oorzaak van de stijging van de kosten is lastiger te
kwantificeren; hier zijn veel aannames voor nodig
Uit ‘Stelsel in groei’ blijkt dat het aantal cliënten dat gebruik
maakt van jeugdhulp met 16% gestegen is. Zoals op de vorige
pagina beschreven, wordt het grootste deel van deze
volumestijging veroorzaakt door de achterblijvende uitstroom. De
kosten voor maatwerkvoorzieningen zijn in dezelfde periode met
bijna 48% gestegen.
Hieruit kan niet één op één geconcludeerd worden dat een derde
(16%/48%) van de kostenstijging veroorzaakt wordt door de
stijging in cliëntaantallen – en daarmee indirect door de
achterblijvende uitstroom. Dit zou alleen het geval zijn als de
kosten per cliënt in zorg per tijdseenheid (maand, jaar, …) gelijk
blijven.
Er kunnen echter tal van redenen zijn voor een toegenomen
zorgduur, die ook invloed kunnen hebben op de prijs. Als cliënten
bijvoorbeeld langer in zorg blijven omdat er meer
waakvlamtrajecten worden ingezet, wordt de prijs per
tijdseenheid lager. Als daarentegen trajecten langer worden
doordat de complexiteit van cliënten toeneemt, is het goed
denkbaar dat de prijs per tijdseenheid juist hoger wordt.

De conclusie dat een derde van de kostenstijging veroorzaakt
wordt door achterblijvende uitstroom, kan dus alleen getrokken
worden onder de aanname dat de kosten per tijdseenheid gelijk
blijven. Als deze kosten hoger zijn geworden, wordt een kleiner
aandeel van de totale kostenstijging verklaard door de
achterblijvende uitstroom. Als ze lager zijn geworden, juist een
groter deel.
Daarnaast is het goed om op te merken dat de totale kosten voor
jeugdhulp niet alleen uit maatwerkvoorzieningen bestaan. Ook
kosten voor toegang en voorliggend veld zijn hier onderdeel van.
De stijging van de kosten voor deze voorzieningen is procentueel
nog hoger. Op de totale stijging heeft dit echter slechts een
beperkt effect, aangezien het om een relatief klein gedeelte van
het budget gaat.