Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 248

Verantwoordingsinformatie operationele
gereedheid Defensie

Nr. 3

BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 december 2009
Op verzoek van de commissie voor de Rijksuitgaven (11 december 2009
nummer 2009D63452) bied ik u hierbij mijn reactie aan op het rapport van
de Algemene Rekenkamer over de «Verantwoordingsinformatie operationele gereedheid Defensie» (Kamerstuk 32 248, nr. 2).
Of het nu gaat om opleiding en training of om verwerving, voorraadbeheer en logistiek, alle activiteiten van Defensie moeten zo goed mogelijk
zijn afgestemd op haar kerntaak, te weten de operationele inzet. Betrouwbare en juiste informatie over de inzetbaarheid van de krijgsmacht is dan
ook van het allergrootste belang voor het functioneren van de defensieorganisatie zelf. De informatievoorziening over de inzetbaarheid stelt mij als
politiek verantwoordelijke in staat alle beslissingen te nemen die op
enigerlei wijze de instandhouding van de krijgsmacht betreffen. Informatie
over de inzetbaarheid van de krijgsmacht, in de termen van het Toetsingskader «geschiktheid en beschikbaarheid», ligt ook ten grondslag aan alle
politieke afwegingen – van regering en parlement – die de uitzending van
Nederlandse militairen naar operatiegebieden betreffen. De belangen van
de organisatie, de politieke leiding en het parlement zijn dus gediend met
een toereikende informatievoorziening. In mijn reactie op het rapport van
de Algemene Rekenkamer heb ik gesteld ervan overtuigd te zijn dat de
informatie over de operationele gereedheid mij in staat stelt een toereikend beeld te vormen van de mate van inzetbaarheid van de eenheden. In
deze brief zal ik deze overtuiging nader adstrueren.
Conclusies van de Algemene Rekenkamer
Ik onderschrijf grotendeels het rapport van de Algemene Rekenkamer.
De bevindingen zijn voor Defensie dan ook een aansporing de interne
informatiestromen en de parlementaire verantwoording verder te verbeteren. Sinds het vorige rapport van de Rekenkamer uit 2006 zijn inderdaad
nog niet alle aanbevelingen opgevolgd. Zoals uit mijn reactie in het
rapport echter al blijkt, past bij enige conclusies wel een nuancering.

KST139169
0910tkkst32248-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 248, nr. 3

1

Sinds 2006, het jaar waarin de Algemene Rekenkamer het vorige onderzoek naar dit onderwerp heeft uitgevoerd, is een opzet ontwikkeld die
moet resulteren in een tijdige en complete informatievoorziening waarin
operationele gegevens met andere relevante beheersaspecten zijn gecombineerd. De Rekenkamer is op grond van haar onderzoek in 2008 van
mening dat er nog onvoldoende waarborgen zijn voor de betrouwbaarheid van de informatie uit de verschillende administraties en dat de verbeterplannen op het gebied van de informatievoorziening over de operationele gereedheid nog onvoldoende zijn uitgevoerd. Hoewel deze conclusie
op zichzelf niet onjuist is, gaat zij voorbij aan het feit dat het betrekkelijk
lage tempo waarin verbeteringen zijn bewerkstelligd samenhangt met het
weloverwogen besluit de beschikbare verbetercapaciteit met prioriteit op
de aangrenzende terreinen van het financieel en materieelbeheer in te
zetten. De Rekenkamer heeft immers naar aanleiding van het Rapport bij
het Jaarverslag 2007 een Bezwaaronderzoek afgekondigd naar de sturing
en beheersing van de verbetering bedrijfsvoering bij Defensie. Naar
aanleiding hiervan heb ik besloten voorrang te geven aan het op orde
brengen van de financiële en materieellogistieke administraties boven de
overige administraties. Ook de Rekenkamer zelf heeft Defensie aangeraden vooral realistische doelen te stellen en niet te veel hooi op de vork
te nemen. De keuze voor de financiële en materieellogistieke administraties is gepaard gegaan met een overeenkomstige inzet van capaciteit en
aandacht. Er is de afgelopen jaren vooruitgang geboekt met de ordening
van de financiële en materieellogistieke administraties. De vooruitgang
was voor de Algemene Rekenkamer aanleiding per begin 2009 het
Bezwaaronderzoek op te heffen. De prioriteitsstelling in de afgelopen
jaren heeft dus tot positieve resultaten geleid, maar de verwachtbare
bijeffecten zijn ook waarneembaar. De desbetreffende conclusie van de
Algemene Rekenkamer in haar recente rapport komt dan ook niet als een
verrassing en ik sta nog steeds achter de gemaakte keuzes.
Zoals ik in reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 2006 al
heb gesteld, is de maandrapportage een belangrijk intern managementinstrument, maar niet het enige.
De maandrapportage bevat statische informatie over de achterliggende
periode die zeer geschikt is om trends te volgen en de effecten van maatregelen te monitoren. Dat is ook de context waarin ik maandrapportages
met de ambtelijke top bespreek. Mijn inzicht in de actuele operationele
gereedheid berust echter ook op kwalitatieve en kwantitatieve informatie
die mij frequent – voor een deel zelfs op dagelijkse basis en gedetailleerder dan in de maandrapportage – vanuit de organisatie wordt aangereikt. Juist die informatie verschaft mij het vereiste inzicht in de status van
de eenheden en, als belangrijk onderdeel daarvan, de operationele
gereedheid. Dat inzicht wordt voorts geschraagd door de kwartaalrapportages van de IGK, die eveneens een vast agendapunt vormen in het
overleg met de ambtelijke top. Juist vanwege zijn onafhankelijke positie,
dat wil zeggen los van de militaire en ambtelijke hiërarchie, is de IGK voor
mij een belangrijke adviseur, wiens bevindingen en opvattingen ik waardevol acht.
In aansluiting op het voorgaande meent de Algemene Rekenkamer dat de
operationele commandant het oordeel over de operationele gereedheid
nog niet kan baseren op goed functionerende informatiesystemen op de
terreinen personeel, materieellogistiek, financiën en operaties. En als
gegevens uit de informatiesystemen niet betrouwbaar zijn, moet dat ook
gelden voor het oordeel van de commandant, aldus de Rekenkamer. Het is
evident dat verdere verbeteringen noodzakelijk zijn. Dit wil echter niet
zeggen dat de informatie nu volledig onbruikbaar is en evenmin dat het
oordeel van de commandant onbetrouwbaar is. Ook hier past een nuancering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 248, nr. 3

2

Allereerst heeft de Algemene Rekenkamer zich niet specifiek over de
vraag gebogen op welke wijze het oordeel van commandanten tot stand
komt. Daardoor gaat de conclusie voorbij aan het feit dat een commandant tevens onderdeel is van zijn eenheid en hij het volledige programma
volgt dat leidt tot de opgedragen operationele gereedheid. De commandanten zijn professionals die met hun specifieke kennis en vanuit verschillende invalshoeken de situatie bij de eenheid kunnen beoordelen. Zij zijn
ook buiten de vaste rapportagemomenten op de hoogte van de situatie bij
hun onderdeel en de gegevens uit informatiesystemen vullen hun directe
waarnemingen aan. De informatie van commandanten evenals hun
professionele waarnemingen en oordelen zijn voor mij dan ook per definitie waardevolle aanvullingen op de informatie uit de statische systemen,
zelfs als deze systemen volledig en betrouwbaar zouden zijn.
Ik hecht op goede gronden evenzeer waarde aan de oordelen van de
commandanten als aan informatie uit basisadministraties en zal mijn
besluiten steeds op beide informatiebronnen baseren.
De Rekenkamer maakt in haar rapport melding van een verschil in informatie over de operationele gereedheid van, onder andere, de mijnenbestijdingsvaartuigen en de Explosieven Opruimingsdienst Defensie (EODD)
in het jaarverslag, de maandrapportage en de bijlage bij de maandrapportage. Ter illustratie licht ik deze specifieke gevallen nader toe.
Casus Mijnenbestrijdingsvaartuigen
In de maandrapportage over januari 2008 wordt gemeld dat er vijf mijnenbestrijdingsvaartuigen operationeel gereed zijn, terwijl uit de bijlage blijkt dat slechts één vaartuig volledig
operationeel gereed is. In deze bijlage bij de maandrapportage worden de beperkingen bij
de vier andere schepen toegelicht. Deze hebben vooral betrekking op materiële en personele aspecten die als zodanig niet de inzetbaarheid van de vaartuigen in die mate
aantasten dat ze niet langer als operationeel gereed kunnen worden bestempeld. De
schepen kunnen weliswaar niet voor álle organieke taken worden ingezet, maar wel degelijk voor specifieke taken, zoals kustwachtoperaties en taken in samenwerking met civiele
autoriteiten. Deze status wordt «operationeel gereed voor opdrachten» genoemd. In een
aantal gevallen kan de volledige gereedheid alsnog worden bewerkstelligd door personeel
te detacheren van walorganisaties of andere schepen.
Bij langdurig technische knelpunten kent een schip wel beperkingen in de wijze waarop
het kan worden ingezet voor de organieke taken. In het onderhavige geval tekende de
commandant van de mijnendienst aan dat de personele en de materiële gereedheid van
de eenheid onder de norm was en lichtte hij de gevolgen en de vereiste reparaties toe. De
CZSK rapporteerde dit in de aanbiedingsnota bij de desbetreffende rapportage aan de
CDS en in gecomprimeerde vorm was dit te lezen in de maandrapportage. Op basis van
deze stappen in de informatiekolom was het uiteindelijke oordeel dat er vijf vaartuigen
operationeel gereed waren, zij het met beperkingen. De situatie van de mijnenbestrijdingsvaartuigen is herhaaldelijk opgebracht in de maandrapportages van 2008 en ook in
2009 wordt zij nauwlettend gevolgd.
In het jaarverslag zijn de schepen met de status «operationeel gereed voor opdrachten»
ondergebracht bij de operationeel gerede eenheden, omdat de overzichten vanwege hun
algemene aard geen toevoegingen zoals «voor opdrachten» bevatten. De toelichtende
tekst in het jaarverslag maakt echter wel duidelijk of er sprake is van beperkingen en zo ja
welke. Deze toelichting sluit aan op wat door het jaar heen in de maandrapportage is
vermeld.

De Algemene Rekenkamer meent voorts dat de weergave van de capaciteiten van de EODD in het jaarverslag 2008 niet strookt met de werkelijk-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 248, nr. 3

3

heid. Hier is sprake van een misverstand, zoals uit de toelichting hieronder
blijkt.
In het jaarverslag 2008 zijn bij de EODD 10,5 expeditionaire ploegen aangeduid als het
voortzettingsvermogen van deze dienst. Volgens de Algemene Rekenkamer zijn deze
eenheden wel in de organisatietabel opgenomen maar bevatten ze geen personeel. Ze
bestaan, zo schrijft de Rekenkamer, alleen op papier.
Uit het jaarverslag blijkt dat de EODD in 2008 de beschikking had over 17,5 ploegen,
namelijk 10 voor nationale inzet, 4 die operationeel gereed zijn en 3,5 voor buitenlandse
inzet. Het voortzettingsvermogen van de EODD bestaat uit de ploegen die in Nederland
zijn. In 2008 waren dat er veertien (4 maal 3,5), waarvan 10,5 (3 maal 3,5) als voortzettingsvermogen voor de buitenlandse inzet waren aangemerkt. Het aantal van 10,5 betreft dus
geen virtuele ploegen, zoals de Algemene Rekenkamer veronderstelt, maar de ruimploegen waarop in eigen land onafgebroken (24/7) een beroep kon worden gedaan.

Deze voorbeelden illustreren dat de informatie in het jaarverslag kennelijk
niet steeds voldoende duidelijk wordt gepresenteerd en dat misverstanden daarvan het gevolg kunnen zijn. Duidelijk is ook dat het weerbarstige materie betreft die voor buitenstaanders moeilijk te doorgronden is.
Het onbegrip voor het feit dat de status «operationeel gereed» niet uitsluit
dat eenheden op onderdelen met beperkingen te maken kunnen hebben,
is daarvan een treffende illustratie. De realiteit is dat eenheden van de
krijgsmacht niet op alle onderdelen een perfecte score nodig hebben om
verantwoord te kunnen worden ingezet.
Een treffend voorbeeld daarvan is de Air Maneuver Brigade, die vanwege
de operatie in Uruzgan niet steeds over voldoende helikoptercapaciteit
beschikt om het luchtmobiele optreden volledig te beoefenen. De
eenheden van de brigade zijn niettemin gereed om een scala aan andere
taken uit te voeren, zoals in de praktijk herhaaldelijk is gebleken. Van de
hantering van verschillende statussen van gereedheid gaat een ordende
werking uit die in een planmatig gerichte organisatie als de krijgsmacht
zonder meer functioneel is. In laatste instantie, en ook dat karakteriseert
het militaire bedrijf, is het echter de operationele commandant die beoordeelt waartoe zijn eenheid in staat is. Het feit dat hierover verwarring kan
ontstaan, sterkt mij in de overtuiging dat niet alleen de informatie als
zodanig kan worden verbeterd, maar dat hetzelfde geldt voor de presentatie. De toegankelijkheid van de informatie bepaalt in belangrijke mate de
bruikbaarheid ervan.
In gang gezette verbeteringen
Sinds het rapport uit 2006 van de Algemene Rekenkamer is een aantal
verbeteringen tot stand gebracht. Zo zijn de berekening van en de rapportage over de personele en de materiële gereedheid en de geoefendheid
van de eenheden beter op elkaar afgestemd. Ook is een aantal aspecten
van de personele gereedheid, zoals vaccinatiegraad en vullinggraad,
inmiddels uit bronsystemen te genereren. In de maandrapportage wordt
naast het uitgebreide overzicht van de operationele gereedheid nu ook
een gecomprimeerd overzicht opgenomen, waarmee tevens een beter
inzicht ontstaat in de verwezenlijking van de geplande gereedheid. Tot slot
worden er meer invoercontroles uitgevoerd op de basissystemen en
wordt de procesgang beter bewaakt en de informatie vaker gevalideerd.
Nochtans heeft de Rekenkamer gelijk als zij stelt dat Defensie het nodige
te doen staat. Het belangrijkste is dat de informatie over de operationele
gereedheid in begroting en jaarverslag beter en meer in aansluiting op de
maandrapportages zal moeten worden gepresenteerd. Uitgebreider dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 248, nr. 3

4

nu het geval is, zal in het jaarverslag worden toegelicht hoe de realisatie
van de operationele gereedheid is verlopen en op welke wijze deze informatie tot stand is gekomen. Het jaarverslag over 2009 zal de eerste aanzet
hiertoe bevatten evenals een duidelijke beschrijving van de cyclus die
idealiter bij de begroting begint. In de begroting voor 2011 kan de verbeterde aanpak in volle omvang worden gepresenteerd.
De Algemene Rekenkamer is ook van mening dat de covernota van de
maandrapportage voor verbetering vatbaar is. Deze covernota bevat het
oordeel van de hoofddirecteur Financiën en Control over de toestand van
Defensie zoals die in de maandrapportage is beschreven. Ik deel deze
conclusie van de Rekenkamer en de eerste verbeteringen zijn al in gang
gezet. Zo wordt er in de covernota meer aandacht besteed aan het oordeel
van CDS over de operationele gereedheid, waarmee de kwantitatieve data
uit de maandrapportage beter kunnen worden geduid. Daarnaast is een
systeem opgezet om de uitvoering van actiepunten die voorvloeien uit de
maandrapportage beter te bewaken en zo nodig tijdig bij te sturen. Beide
verbeteringen zijn dus al aangebracht en zullen in 2010 verder worden
verfijnd en in de werkwijze van de organisatie worden vastgelegd.
Het geheel overziend concludeer ik dat de verbetering van de periodieke
rapportages en de onderliggende informatiesystemen aanhoudende
aandacht vergt. Een en ander zal de nodige tijd in beslag nemen en niet
alles zal op korte termijn kunnen worden gerealiseerd. Ook de uitvoering
van het project SPEER is belangrijk om de informatievoorziening te
kunnen verbeteren, ook wat operationele aspecten betreft. De fasering
van de benodigde verbeteringen zal dan ook op het programma van
SPEER moeten worden afgestemd. In 2010 zullen de eerste verbeteringen
hun beslag krijgen, maar ook in de jaren daarna zullen nog de nodige
stappen worden gezet.
Tot slot
Ik heb waardering voor de bijdrage die de Rekenkamer met haar nieuwe
rapport opnieuw heeft geleverd aan de verbetering van de bedrijfsvoering
bij Defensie. Ik heb gemeend een aantal van de conclusies in het rapport
in een bredere context te moeten plaatsen om duidelijk te maken dat mijn
dagelijkse inzicht in de operationele gereedheid van de krijgsmacht wel
degelijk toereikend is en dat besluiten over instandhouding en inzet goed
gefundeerd zijn. In dit verband verwijs ik ook naar cijfers van de Navo
over de inzetbaarheid (deployability) van bondgenootschappelijke krijgsmachten. In oktober 2008 hebben de lidstaten besloten het streefcijfer
geleidelijk te verhogen van 40 procent naar 50 procent. De score van
Nederland was in 2007 58,8 procent en in 2008 63,6 procent. Wat het
voortzettingsvermogen (sustainability) betreft, hebben de bondgenoten in
oktober 2008 een geleidelijke verhoging van 8 procent naar 10 procent
afgesproken. Voor Nederland was dat percentage in 2008 al 10,2 procent.
Ik onderken dat het parlement duidelijker dan voorheen over de gereedheid van de krijgsmacht kan worden geïnformeerd. Eerder heb ik naar
aanleiding van het Bezwaaronderzoek van de Algemene Rekenkamer een
werkgroep ingesteld om de knelpunten in de bedrijfsvoering te adresseren en op te lossen. Deze aanpak is succesvol gebleken. Voor de verbetering van de informatievoorziening over de operationele gereedheid zal
ik daarom eveneens een werkgroep op hoog militair en ambtelijk niveau
instellen. Deze werkgroep zal mij geregeld rapporteren over de voortgang
van de verbeteringen. Als eerste product zal een plan van aanpak worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 248, nr. 3

5

gemaakt dat ik u bij het Jaarverslag 2009 zal aanbieden. Ik zal dan bovendien de intussen bereikte voortgang schetsen.
De minister van Defensie,
E. van Middelkoop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 248, nr. 3

6