Toetsingskader risicoregeling Macro-Financiële Bijstand Oekraïne
Inleiding
Op 7 september 2022 heeft de Europese Commissie (de Commissie) een voorstel gedaan voor de
tweede stap in additionele macro-financiële bijstand (MFB) aan Oekraïne met een omvang van 5
miljard euro.1 Dit voorstel is op 15 september jl. aangenomen door het Europees Parlement en op
20 september jl. door de Raad van de Europese Unie. Zie voor een toelichting en
kabinetsappreciatie de Kamerbrief over dit voorstel.2 Deze MFB betreft het tweede deel van de
eerder door de Commissie aangekondigde MFB voor Oekraïne met een totaalomvang tot 9 miljard
euro in 2022.3 Op de Europese Raden van 30-31 mei4 en 23-24 juni5 jl. hebben regeringsleiders al
aangekondigd dat zij klaarstaan om in 2022 tot 9 miljard euro aan MFB te verstrekken op basis
van de nog te verschijnen Commissievoorstellen. Op 1 juli jl. is het eerste deel van de MFB ter
waarde van 1 miljard euro gepresenteerd.6 Dit leningendeel is op 1 en 2 augustus jl. aan Oekraïne
verstrekt.
Zoals gebruikelijk bij MFB leent de Commissie namens de Unie middelen bij financiële instellingen
en op de kapitaalmarkt. De Commissie leent deze middelen door aan Oekraïne tegen dezelfde
looptijd en rente als de lening die de Unie aangaat (we spreken in deze context ook wel over backto-back leningen). Terugbetaling van de leningen die de Unie aangaat wordt gedaan met de
terugbetalingen door Oekraïne en is verzekerd door een bestaand garantiefonds op de EUbegroting waarin een voorziening wordt aangelegd voor zowel het MFB-voorstel van 5 miljard euro
als de eerdere MFB van 1 miljard euro: het Common Provisioning Fund (CPF). Om het groter dan
gebruikelijke risico op verliezen te dekken stelt de Commissie voor om een garantstelling van 70%
van de totale lening aan te houden, in plaats van de reguliere 9%. Aangezien de ruimte op de EUbegroting ontoereikend is om een voorziening van 70% aan te houden, wordt in het
Commissievoorstel een voorziening getroffen vanuit de EU-begroting ter hoogte van 9% van 6
miljard euro, oftewel ca. 0,5 miljard euro. Daarnaast worden in het Commissievoorstel
aanvullende nationale garanties van lidstaten gevraagd die optellen tot 61% van de totale lening
(3,66 miljard euro). Dit betreffen pro rata garanties op basis van het bni-aandeel van een lidstaat
in het bni van de gehele EU. De lidstaten zijn alleen verantwoordelijk voor hun eigen aandeel in
het geval dat schade op de leningen zich voordoet. Voor Nederland gaat het bij een bni-aandeel
van ca. 5,9% in 2022 om een garantie van ca. 0,2 miljard euro. Dit toetsingskader heeft
betrekking op die nation215,ale garantie. Daarnaast verstrekt de Commissie subsidies uit
bestaande middelen op de Europese begroting waarmee Oekraïne de rentelasten op de lening kan
voldoen. De rente op de leningen vereist daardoor geen garantie.
De bilaterale garantie van Nederland aan de EU-begroting t.b.v. MFB wordt weergegeven op de
begroting van het Ministerie van Financiën op artikel 4 (internationale financiële betrekkingen).
Hier zijn ook garanties voor andere Europese financiële instrumenten opgenomen zoals het
European instrument for temporary support to mitigate unemployment risks in an emergency
(SURE) en Next Generation EU (NGEU).
De Commissie werkt samen met de lidstaten aan een degelijk en rechtvaardig mechanisme om de
resterende 3 miljard euro uit te keren van de totale aangekondigde MFB van in totaal 9 miljard
euro, mogelijk in de vorm van concessionele leningen of giften. Mogelijk volgt daarom nog voor
einde 2022 een nieuw Commissievoorstel.

EC: Proposes second €5 billion tranche of MFA to Ukraine (europa.eu)
Kamerbrief over Tweede tranche MFB-programma Oekraïne | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl
3
Communication: Ukraine relief and reconstruction | European Commission (europa.eu)
4
Kamerstukken II, 2021-2022, 21501-20, nr. 1805
5
Kamerstukken II, 2021-2022, 21501-20, nr. 1824
6
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/06/17/kamerbrief-inzake-kabinetsappreciatiemededeling-ukraine-relief-and-reconstruction,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/06/03/overzichtappreciatie-europesevoorstellen-voor-verstrekken-van-leningen-het-creeren-van-fondsen-en-het-inzetten-van-financieleinstrumenten, en Kamerbrief reactie op aanvullend MFB-programma Oekraïne | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl
1
2

MFB is een bestaand financieel instrument van de EU, waarbij financiële steun wordt verleend aan
partnerlanden in de directe omgeving van de EU die met een betalingsbalanscrisis worden
geconfronteerd. Sinds 1990 heeft de Unie MFB verleend aan een aantal huidige EU-lidstaten in
Centraal- en Oost-Europa, die toen nog geen lid waren, en aan een groot aantal andere landen aan
de buitengrenzen van Europa.7 MFB-steun bestaat doorgaans uit het verstrekken van leningen en
kan deels ook uit giften uit de EU-begroting bestaan om de lening onder meer concessionele
voorwaarden te verstrekken als de financiële situatie van het land in nood dit vereist.
Probleemstelling en rol van de overheid
1. Wat is het probleem dat aanleiding is voor het beleidsvoorstel?
De Russische oorlog in Oekraïne bemoeilijkt de toegang van Oekraïne tot financiële markten
ernstig. Volgens cijfers van het IMF heeft Oekraïne in 2022 een aanzienlijk financieringsgat van
circa 39 miljard dollar.8 Oekraïne heeft aangegeven zo snel mogelijk financiële steun nodig te
hebben, mede vanwege de sterke daling van de internationale reserves en omdat al verleende
steun door andere landen en de internationale financiële instellingen onvoldoende is om het
financieringstekort dit jaar te dekken. Steun aan de Oekraïense overheid is nodig om de
basisvoorzieningen in stand te houden en financiële stabiliteit te bevorderen. Daarnaast is het
verlenen van financiële steun aan Oekraïne een essentiële voorwaarde voor het land om in de
oorlog sterk te blijven staan en invulling te geven aan zijn legitieme recht op zelfverdediging tegen
de Russische agressie.
2. Waarom rekent de centrale overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het
probleem op te lossen?
Het kabinet is solidair met Oekraïne en veroordeelt de Russische oorlog in Oekraïne met de sterkst
mogelijke bewoordingen. De kern van de kabinetsinzet is enerzijds zo stevig mogelijke
maatregelen te nemen tegen Rusland en anderzijds zoveel mogelijk steun te verlenen aan
Oekraïne, inclusief financiële steun. Het waarborgen van de veiligheid van de Oekraïense bevolking
en het beëindigen van de oorlog hebben de hoogste prioriteit. Daarnaast erkent het kabinet de
financiële noden van de Oekraïense overheid op korte termijn en is het van groot belang dat het
land macro-economisch niet verder destabiliseert. Het kabinet vindt het belangrijk bij te dragen
aan de noodzakelijke financiële steun aan Oekraïne. Op de Europese Raden van 30-31 mei9 en 2324 juni10 jl. hebben regeringsleiders al aangekondigd dat zij klaarstaan om in 2022 tot 9 miljard
euro aan MFB te verstrekken op basis van de toen nog te verschijnen Commissievoorstellen.
Nederland heeft eerder al een financiële bijdrage van 100 miljoen euro gedaan voor
begrotingssteun via een garantie aan de Wereldbank.11 Daarnaast verstrekt het kabinet een
bilaterale lening van 200 miljoen euro aan begrotingssteun via het IMF12, deze lening is recent
door beide Kamers goedgekeurd.13 Ook is het kabinet voornemens een gift te doen van 70 miljoen
euro ten behoeve van winterization van Oekraïne.14
Via MFB levert de Europese Unie een aanzienlijke bijdrage aan de financiële stabiliteit van
Oekraïne, waarmee de Unie de acties van andere landen (bijvoorbeeld van de VS, maar ook in de
bredere context van de G7) en de internationale financiële instellingen complementeert en
versterkt. Doordat de MFB-steun door de Commissie gecoördineerd wordt, is de effectiviteit van de
steun groter dan kan worden bereikt met de steun door afzonderlijke lidstaten, terwijl de
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/607268/EPRS_BRI(2017)607268_EN.pdf en
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/internationaleconomic-relations/macro-financial-assistance-mfa-non-eu-partner-countries_en
8
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-49-2022-INIT/en/pdf
9
Kamerstukken II, 2021-2022, 21501-20, nr. 1805
10
Kamerstukken II, 2021-2022, 21501-20, nr. 1824
11
Kamerstukken II, 2021-2022, 36048, nr. 3.
12
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/08/31/kamerbrief-nederlandse-lening-aanoekraine-via-imf
13
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?cfg=wetsvoorsteldetails&qry=wetsvoorst
el%3A36182 en https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/36182_vijfde_incidentele
14 kamerbrief-inzake-financiele-steun-oekraine.pdf
7

administratieve lasten voor de Oekraïense autoriteiten zo veel mogelijk beperkt blijven. Aangezien
de ruimte op de EU-begroting beperkt is, zijn additionele garanties van lidstaten noodzakelijk om
steun op EU-niveau mogelijk te maken.
Met deze MFB geeft de EU in lijn met het kabinetsbeleid uiting aan de solidariteit met Oekraïne.
Daarnaast draagt het bij aan een geloofwaardige en eensgezinde positie van de Unie in
internationaal verband.
3. Is het voorstel voor de risicoregeling:
a. ter compensatie van risico’s die niet in de markt kunnen worden gedekt, en/of
b. het beste instrument waarmee een optimale doelmatigheidswinst kan worden
bewerkstelligd ten opzichte van andere beleidsinstrumenten? Maak een vergelijking met
alternatieve beleidsinstrumenten.
a.

b.

Oekraïne heeft een acuut en aanzienlijk financieringstekort, door het IMF voor 2022
geschat op circa 39 miljard dollar. Vanwege de aanhoudende Russische oorlog is de markt
niet bereid om Oekraïne financiering te verstrekken tegen voor Oekraïne betaalbare
premies.
De betreffende MFB door de Commissie aan Oekraïne levert doelmatigheidswinst op om de
volgende redenen:
1) Door het poolen van financiële steun op Europees niveau wordt zowel de financiering
(de Commissie kan goedkoper lenen dan de meeste lidstaten) als de besteding
efficiënter.
2) De administratieve lasten voor de Oekraïense autoriteiten worden zo veel mogelijk
beperkt doordat ze maar met één partij (de Commissie) afspraken hoeven te maken.
3) De zachte voorwaarden van de MFB (lange looptijden en een rentesubsidie via de EUbegroting) zorgen ervoor dat de toekomstige financieringslast voor Oekraïne zo veel
mogelijk beperkt wordt.
4) De bilaterale garanties van de EU-lidstaten aan de EU-begroting zorgen ervoor dat de
kredietwaardigheid van de Unie behouden blijft, zonder dat dit vooraf leidt tot extra
afdrachten door de lidstaten. Bij eventuele schade staat de Unie via het Common
Provisioning Fund garant voor de eerste 9% aan betalingen. De lidstaten hebben
toegezegd15 om onder voorbehoud van nationale procedures aanvullende garanties af
te geven voor 61% van de totale lening die pas worden aangesproken na uitputting
van de voorziening via het Common Provisioning Fund.
5) De Commissie is, gelet op de aanwezige expertise en contacten, goed in staat om de
MFB te monitoren en hierover te rapporteren aan de EU-lidstaten.

4. Op welke wijze wordt het nieuw aan te gane risico gecompenseerd door risico’s
vanuit andere risicoregelingen binnen de begroting te verminderen?
N.v.t. gezien het een noodmaatregel betreft vanwege de Russische oorlog tegen Oekraïne.
Risico’s en risicobeheersing
5. Wat zijn de risico’s van de regeling voor het Rijk:
a. Wat is het totaalrisico van de regeling op jaarbasis? Kent de regeling een
totaalplafond?
In het MFB-voorstel vraagt de Commissie de lidstaten om een bilaterale garantie te verlenen voor
de maximale uitleencapaciteit van 6 miljard euro. Dit bedrag leent de Commissie namens de Unie
op de kapitaalmarkt. Terugbetaling van de leningen die de Unie aangaat, wordt gedaan met de
terugbetalingen door Oekraïne. De rentebetalingen op de leningen worden gefinancierd uit de EUbegroting.
Vanwege het grotere risico op verliezen van deze MFB vergeleken met reguliere MFB aan derde
landen stelt de Commissie, net als in de MFB aan Oekraïne van 1 juli jl., een garantstelling voor
van 70% van de totale lening in plaats van de reguliere garantstelling van 9%. Het Common
Provisioning Fund dekt de eerste 9% van eventuele schade (ca. 0,5 miljard euro). Dit fonds wordt
15

2022-09-09_ecofin-statement-on-financial-support-to-ukraine.pdf (europa.eu)

gevuld met middelen uit het Instrument voor Nabuurschap, Ontwikkeling en Internationale
Samenwerking (NDICI) op de EU-begroting.
Aangezien de ruimte op de EU-begroting te beperkt is om het groter dan gebruikelijke risico op
verliezen te dekken, worden daarnaast aanvullende nationale garanties van lidstaten gevraagd
voor 61% van de totale lening (3,66 miljard euro). Dit betreffen pro rata garanties op basis van
het bni-aandeel van een lidstaat in het bni van de gehele EU in het jaar 2022. De lidstaten zijn
alleen verantwoordelijk voor hun eigen aandeel. Voor Nederland gaat het bij een bni-aandeel van
ca. 5,9% in 2022 om een garantie van 215,4 miljoen euro. Dit is het maximale risico en tevens het
totaalplafond.
De resterende 30% van de totaallening die niet wordt gedekt door de garantstelling van 70%,
vormt een voorwaardelijke verplichting van de Unie. Dit wordt gegarandeerd door de begroting
van de Unie, die grotendeels gevoed wordt door de afdrachten van de lidstaten.
Schade op de leningen ontstaat in een situatie waarin Oekraïne niet in staat is om de leningen aan
de Unie af te lossen en de Commissie middelen nodig heeft om haar leningen op de kapitaalmarkt
af te lossen. Aangezien het om leningen met een lange looptijd gaat, kan het zo zijn dat een
eventueel beroep op de garanties die de lidstaten hebben afgegeven pas op langere termijn
ontstaat.
b. Hoe staan risico en rendement van de regeling tot elkaar in verhouding?
Er is geen rendement voor de EU en de lidstaten op de MFB, aangezien de Commissie de lening die
zij aangaat op de kapitaalmarkt doorleent aan Oekraïne tegen dezelfde looptijd (back-to-back
leningen). Daarnaast verstrekt de Commissie subsidies uit bestaande middelen op de Europese
begroting waarmee Oekraïne de rentelasten op de lening kan voldoen. Ook worden de
administratieve kosten gedekt uit de EU-begroting. Oekraïne moet deze subsidies wel ieder jaar
aanvragen bij de Europese Commissie.
Dit is voor het kabinet acceptabel vanuit het oogpunt van solidariteit en het Nederlandse belang bij
herstellen van de macro-financiële situatie in de directe omgeving van de EU.
c.

Wat is de inschatting van het risico voor het Rijk in termen van
waarschijnlijkheid, impact, blootstellingduur en beheersingsmate?

Vanwege de huidige oorlogssituatie in Oekraïne en de onduidelijkheid over het verloop van het
conflict, is er een reëel risico dat de lening gedeeltelijk (of niet) terugbetaald wordt. De Commissie
stelt daarom ook een garantstelling van 70% van de totale lening voor in plaats van de reguliere
9%. De hoogte van dit garantstellingspercentage is onder meer gebaseerd op de marktprijs van
Oekraïense staatsobligaties, de kredietwaardigheid, een schuldhoudbaarheidsanalyse, de
preferente status van de EU en de verwachte looptijd van de leningen. Verder zal de Commissie de
hoogte van het benodigde garantstellingspercentage van 70% vanaf 30 juni 2023 elke 6 maanden
tegen het licht houden en zo nodig (neerwaarts) aanpassen.
De Commissie legt op de EU-begroting in het Common Provisioning Fund een voorziening aan voor
de eerste 9% aan eventuele schade. Pas daarna wordt bij eventuele schade pro rata getrokken op
de garanties die lidstaten afgeven. Lidstaten staan alleen garant voor hun eigen bni-aandeel in de
totale benodigde garantie. Voor Nederland gaat het daarbij om een maximaal bedrag van 215,4
miljoen euro.
De Commissie informeert de lidstaten ieder kwartaal over de uitstaande leningen, de geplande
aflossing en de rentebetalingen.
Om de toekomstige financieringslast voor Oekraïne zo veel mogelijk te beperken stelt de
Commissie voor om in deze MFK-periode subsidies te verstrekken uit de EU-begroting waarmee
Oekraïne de rentelasten op de lening kan voldoen. De Commissie gaat voor deze tweede stap aan
MFB uit van ca. 150 miljoen euro per jaar in de periode 2023-2027. Voor de eerste stap was reeds
ca. 20 miljoen euro per jaar gereserveerd. Dit komt uit beschikbare middelen onder het NDICI
instrument uit de envelop voor het Oostelijk Nabuurschap op de EU-begroting. Ook dekt de

Commissie de administratieve kosten. Een eventuele rentesubsidie in de periode na 2027 zal
onderdeel zijn van de onderhandelingen over het volgende MFK (2028-2034).
Gezien de urgentie van financiële steun aan Oekraïne, en de verwachting dat de nationale
procedures voor het afgeven van aanvullende nationale garanties 4-5 maanden zullen duren,
worden de MFB-leningen aan Oekraïne in dit uitzonderlijke geval verstrekt zodra de Raad en het
Europees Parlement het voorstel hebben aangenomen, het Memorandum of Understanding (MoU)
tussen de EU en Oekraïne is ondertekend en de leenovereenkomst in werking is getreden. De
Commissie geeft aan dat er hierdoor geen additionele risico’s ontstaan omdat er voor deze periode
(de 4-5 maanden die lidstaten nodig hebben om hun nationale garanties af te geven) geen
betalingen voorzien zijn.
De MoU bevat bepalingen over inspectie, fraudepreventie, audits en terugvordering van middelen
in geval van fraude of corruptie. Verder zijn er onder meer afspraken gemaakt over voorwaarden
als een democratische rechtsstaat en respect voor mensenrechten. Daarnaast zijn afspraken
gemaakt over rapportage van macro-economische en financiële ontwikkelingen en beleid. De
overeengekomen beleidshervormingen zien op onder meer het uitfaseren van tijdelijke
noodmaatregelen die zijn genomen in reactie op de oorlog, bijvoorbeeld op het gebied van de
regulering van de financiële sector en op het energiebeleid voor de komende periode.
Tussen de Europese Commissie en Oekraïne wordt een leenovereenkomst afgesloten waarin
afspraken worden opgenomen over onder andere het terugbetalingsschema.
6. Welke risico beheersende en risico mitigerende maatregelen worden getroffen om
het risico voor het Rijk te minimaliseren? Heeft de budgettair verantwoordelijke
minister voldoende mogelijkheden tot beheersing van de risico’s, ook als de regeling
op afstand van het Rijk wordt uitgevoerd?
De MFB kent een aantal risicobeheersende en risicomitigerende maatregelen zoals uiteengezet bij
vraag 5.
De Commissie zal het Europees Parlement en de Raad jaarlijks een rapport sturen met een
beoordeling van de implementatie van de MFB. Het rapport zal onder meer ingaan op de voortgang
van de MFB, de economische situatie en vooruitzichten van Oekraïne en de voorwaarden die
worden vastgelegd in de MoU. Daarnaast informeert de Commissie het Europees Parlement en de
Raad als er ontwikkelingen zijn, bijvoorbeeld wanneer de middelen zijn uitgekeerd.
Eventuele recuperaties van Oekraïne zal de Commissie terugbetalen aan de lidstaten naar rato van
de inleg van lidstaten.
7. Bij complexe risico's: hoe beoordeelt een onafhankelijke expert het risico van het
voorstel en de risico beheersende en risico mitigerende maatregelen van het Rijk?
N.v.t. er is geen onafhankelijke expert die het risico van dit voorstel heeft beoordeeld.
Vormgeving
8. Welke premie wordt voorgesteld en hoeveel wordt doorberekend aan de
eindgebruiker? Is deze premie kostendekkend en marktconform. Zo nee, hoeveel
budgettaire ruimte wordt het door het vakdepartement specifiek ingezet?
N.v.t. Voor deze garantie ontvangt Nederland geen premie, aangezien deze uit solidariteit met
Oekraïne wordt verstrekt.
Oekraïne ontvangt in ieder geval voor de periode 2021-2027 een rentesubsidie om de
financieringslast zoveel mogelijk te beperken. Een eventuele rentesubsidie in de periode na 2027
zal onderdeel zijn van de onderhandelingen over het volgende MFK (2028-2034).
9. Hoe wordt de risicovoorziening vormgegeven?

Er wordt geen risicovoorziening gevormd voor de bilaterale garantie. Het Common Provisioning
Fund dekt de eerste 9 procent van eventuele schade (ca. 0,5 miljard euro). Als de schade hoger is
dan de 9 procent dan wordt er getrokken op de bilaterale garanties om deze te dekken. De schade
in het geval van Nederland kan maximaal oplopen tot 215,4 miljoen euro en komt ten laste van de
staatsschuld.
10. Welke horizonbepaling wordt gehanteerd (standaardtermijn is maximaal 5 jaar)?
De MFB van 6 miljard euro zal een maximale gemiddelde looptijd hebben van 25 jaar.
In afwijking van artikel 220, lid 2 van het Financieel Reglement voor de EU-begroting, kan de
Commissie besluiten om de leningen voor de MFB door te rollen, als dat nodig is om flexibiliteit te
scheppen bij de terugbetaling van de hoofdsom. Dit draagt bij aan de zachte voorwaarden van de
MFB.
De garantie zal in principe lopen tot 31 december 2058 (de maximale looptijd plus eventueel
doorrollen met 10 jaar) tenzij alle leningen op een eerder moment volledig zijn terugbetaald.
11. Wie voert de risicoregeling uit en wat zijn de uitvoeringskosten van de regeling?
De Commissie voert de MFB uit. De administratieve uitgaven bedragen 2,7 miljoen euro in de
periode 2022-2027 en wordt gedekt op de EU-begroting. Er zijn geen uitvoeringskosten voor de
Nederlandse begroting.
12. Hoe wordt de regeling geëvalueerd, welke informatie is daarvoor relevant evaluatie
en hoe wordt een deugdelijke evaluatie geborgd?
Uiterlijk 2 jaar na het aflopen van de beschikbaarheidsperiode (1 jaar) van de MFB presenteert de
Commissie een evaluatierapport aan de Raad en het Europees Parlement, waarin zij ingaat op de
behaalde resultaten en de efficiëntie van de verleende MFB en in hoeverre de steun heeft
bijgedragen aan het bereiken van de doelen.