Tussenbalans Onderzoek Structuur en
Besturing Belastingdienst
Bevindingen en oplossingsrichtingen

Briefadvies
Aan de Secretaris-generaal van het Ministerie van Financiën
15 januari 2020

Colofon
ABDTOPConsult
Muzenstraat 97
2511 WB DEN HAAG
www.abdtopconsult.nl
Rob Kerstens en Harry Paul
In samenwerking met:
Judith Bekenkamp en Henk Barink

ABDTOPConsult
Dichtbij en onafhankelijk
De consultants van ABDTOPConsult zijn lid van de topmanagementgroep (TMG) van de
Algemene Bestuursdienst en worden benoemd door de Ministerraad. Ze zijn rijksbreed en
interbestuurlijk inzetbaar voor interim-opdrachten, projecten en onafhankelijke
advisering bij complexe en (politiek) gevoelige zaken.

1.

Inleiding
Naar aanleiding van het CAF 11-dossier bij Toeslagen heeft de toenmalige
staatssecretaris van Financiën aangekondigd onderzoek te willen laten doen naar
de bestuur- en beheersbaarheid van de Belastingdienst (verder afgekort als BD)
als geheel.1 De vraag die beantwoord dient te worden is, of het aanpassen van
de structuur van de BD kan zorgen voor vermindering van complexiteit,
verbetering van de aansturing en daarmee het optimaler functioneren van de
BD. Concreet gaat het hierbij om de vraag of het ontvlechten van Toeslagen,
Douane en FIOD bijdraagt aan een betere besturing van de BD. Daarbij gaat het
om onderzoek naar de modaliteiten 1) ontvlechten binnen Financiën, 2)
ontvlechten met gedeelde backoffice en 3) onderbrengen bij andere ministeries.
Deze opdracht is verleend aan ABDTOPConsult. De werkzaamheden zijn gestart
in november jl. met het voeren van gesprekken (zie bijlage 1) en het bestuderen
van de uitgebreide documentatie die beschikbaar is. In verband met de situatie
die ontstaan is na het aftreden van de staatssecretaris op 18 december jl., heeft
de minister van Financiën gevraagd versneld een tussentijds advies uit te
brengen.
In dit briefadvies vindt u deze tussentijdse rapportage met onze belangrijkste
bevindingen en voorstellen voor oplossingsrichtingen. In dit advies beschrijven
we eerst in paragraaf 2 onze bevindingen over de sturing door de verschillende
departementen op de BD, de sturing binnen de BD en de verwevenheid bij de
uitvoering van de verschillende taken van de BD. Paragraaf 3 geeft een
tussenbalans weer en in paragraaf 4 staan de oplossingsrichtingen en
aanbevelingen beschreven. Het advies sluit af met een voorstel voor de
vervolgaanpak van de voorgestelde oplossingsrichtingen en beschrijft wat daarbij
de belangrijkste randvoorwaarden zijn.
Nadrukkelijk geven wij aan, dat het om tussentijdse bevindingen gaat, waarbij
een aantal zaken nog dieper moet worden uitgezocht, bijvoorbeeld op het gebied
van delen van voorzieningen bij ontvlechting.

1

Staatssecretaris van Financiën, 2019, Brief aan de Tweede Kamer, Oplossing voor de CAF
11-ouders, reconstructie handelwijze CAF en maatregelen om herhaling te voorkomen
bijlage 3, 15 november 2019 kenmerk 209-0000185650.

2

2.

Besturing en verwevenheid
De politieke eindverantwoordelijkheid voor de besturing van de BD ligt bij de
staatssecretaris(sen) van Financiën. In dit advies richten wij ons conform de
opdracht vooral op de sturing op ambtelijk niveau. Hierbij maken we
onderscheid tussen de externe en de interne sturing van de BD. Met de externe
sturing wordt bedoeld de manier waarop het ministerie van Financiën als
eigenaar van de dienst en opdrachtgever voor de uitvoering van de fiscale
regelingen en de AWIR, en de departementen BZK, SZW en VWS hun relatie
met de BD vormgeven. Als gangbaar model wordt hierbij breed binnen de
rijksdienst het zogenaamde driehoeksmodel eigenaar, opdrachtgever en
opdrachtnemer gehanteerd.2 De interne sturing betreft de inrichting van de
sturing binnen de BD.
De eerste constatering is, dat naar aanleiding van de aanbevelingen van het
rapport van de Commissie Onderzoek naar de besluitvormingsprocedures
binnen de BD3 en een eerder IBO rapport over de BD4 zowel op het gebied van
de externe sturing als van de interne sturing stappen zijn gezet. Dit betreft
onder andere het inrichten van driehoeks- en opdrachtgeversoverleggen voor de
verschillende taken van de BD en het versterken van de eigenaarsrol op het
departement. De nieuwe topstructuur en de nadruk op lijnmanagement binnen
de BD zorgt voor eenduidige besluitvorming en maakt onderscheid tussen
uitvoeringsbeleid, kaderstelling en uitvoering.
Tegelijkertijd constateren wij dat meerdere gesprekspartners in de
interviewronde bij de externe en interne sturing nog duidelijke tekortkomingen
signaleren. Dit betreft onder andere de invulling van de rollen en de daarbij
gehanteerde rolopvattingen, de kwaliteit van de samenwerking tussen de rollen,
de verantwoordelijkheid voor het budget en de sturingsinformatie. Daardoor is
de materiële werking van het driehoeksmodel en de topstructuur zoals destijds
geadviseerd door de Commissie Onderzoek Belastingdienst en behandeld in de
IBO Belastingdienst 2016, nog niet optimaal en zeker niet op het niveau dat
past bij de omvang en complexiteit van de opgave van de BD.

2

Rapport ABDTOPConsult, 2017, Verbeter de werking!!, Rollen in de sturing van
uitvoeringsorganisaties in de Rijksdienst, Hans van der Vlist en Rob Kerstens, juli 2017
3
Rapport Commissie onderzoek Belastingdienst, 2017, Onderzoek naar de
besluitvormingsprocedures binnen de Belastingdienst, drs. H. Borstlap en mr. T.H.J.
Joustra, januari 2017.
4
Rapport IBO Belastingdienst, 2016, Samen in de keten: van vrijblijvende naar verbindende
relaties, april 2016.

3

Doordat de budgetten voor de uitvoering van de verschillende taken onder de
begroting van de BD zelf vallen en er ook geen kostprijs beschikbaar is, is het
vrijwel onmogelijk voor de opdrachtgevers om te beoordelen of de BD de taken
doelmatig uitvoert.
Door het ontbreken van adequate managementinformatie kan de rol van
eigenaar als toezichthouder, kadersteller en bewaker van de continuïteit van de
dienst niet optimaal worden ingevuld. Datzelfde geldt voor de rol van
opdrachtgever en voor de interne sturing van de dienst. Ondanks de
aanbevelingen in eerdere rapporten ligt de snelheid waarmee de
managementinformatie de laatste jaren verbetert, te laag.5
Bij de uitvoering van de Toeslagen-regelingen zijn al gedurende 15 jaar grote
knelpunten in beeld die samenhangen met het karakter van de regelingen.6 Dit
beeld heeft de opdrachtgevers er al die jaren niet toe gebracht de regelingen aan
te passen. Pogingen daartoe in de vorm van een Huishoudentoeslag en een
uitgewerkt voorstel voor de directe financiering van de kinderopvang zijn in 2014
respectievelijk 2018 gesneuveld.
De nieuwe topstructuur heeft het eenduidig werken bevorderd, maar door de
nog steeds gebrekkige sturingsinformatie is er een tekort aan verdieping en
differentiatie per taakgebied van de BD ter onderbouwing van de besluitvorming
en bijbehorende prioritering. Daarmee is de prioriteitsstelling bij de inzet van
capaciteit en geld niet voldoende transparant en vindt vaak binnen de BD
plaats. Opdrachtgevers, eigenaar, staatssecretaris en Tweede Kamer worden
daarbij onvoldoende (tijdig) in positie gebracht.
Een ander nadeel van de sterk gecentraliseerde besluitvorming is de lange lijn
van werkvloer naar de top en de smalle top, die uiteindelijk de besluiten neemt.
Dit functioneert als een “flessenhals” en belast uiteraard de span of control van
de top. Ook werkt dit een afwachtende houding op de niveaus onder de top in
de hand. Bovendien blijft hiermee een groot risico bestaan op nieuwe incidenten
en te late escalatie van risico’s.

5

ADR, Onderzoek naar de aansturing van en het toezicht op de Belastingdienst door het
kerndepartement. 24 april 2019.
6
Rapport IBO Vereenvoudiging Toeslagen, Eindrapportage van de werkgroep IBO
vereenvoudiging Toeslagen 2009.
Rapport IBO Belastingdienst, 2016, Samen in de keten: van vrijblijvende naar
verbindende relaties, april 2016.
Rapport IBO Eenvoud of maatwerk, 28 oktober 2019.

4

Uit de gesprekken en de documenten komt ook naar voren dat beoogd wordt
dat de ketensturing sturend is voor de integrale besluitvorming en prioritering
van de taken uit die keten. Toeslagen is een van deze ketens. Wij stellen op
basis van de gevoerde gesprekken vast dat er nog veel onduidelijkheid is in de
organisatie over de verhouding tussen keten- en lijnsturing. Ook kan worden
vastgesteld dat de ketensturing op Toeslagen er niet toe heeft geleid dat het
specifieke karakter van het toekennen van toeslagen in de dienstverlening aan
de burger tot uitdrukking komt.
Uiteraard is het bij de beoordeling van de besturing belangrijk om te kijken naar
resultaten en prestaties van de BD. Daaruit moet de doeltreffendheid van de
besturing immers blijken. In de uitvoering van de taken van de BD en de
dienstverlening aan burgers en bedrijven gaat er dankzij de inzet van de bijna
30.000 medewerkers en leidinggevenden van de BD gelukkig heel veel goed. De
BD heeft forse stappen gezet in de digitalisering van de dienstverlening en
verzorgt daarnaast miljoenen telefonische klantcontacten. De naleving van de
belastingwetgeving is voor een aantal onderdelen op een goed niveau.
Dit laat onverlet dat er vanuit het perspectief van burgers en bedrijven ook
forse knelpunten zijn in de dienstverlening. Dit betreft onder andere de kwaliteit
van het eerstelijns klantcontact via de belastingtelefoon, het leveren van
persoonlijk maatwerk voor burgers en een proportionele invulling van de
fraudebestrijding bij Toeslagen. Tevens zijn er achterstanden op verschillende
onderdelen van de fiscale uitvoering.
Voor wat betreft de vernieuwing van de IT-systemen is dankzij de met
“Beheerst Vernieuwen” ingezette veranderingen beter zicht ontstaan op de
opgebouwde technische schuld en op het ICT-portfolio. Dat is een belangrijke
voorwaarde voor de uitvoering van het integrale plan waarmee de legacy moet
worden weggewerkt. Ook als het gaat om de meerjarige financiering en het
werken onder architectuur zijn belangrijke stappen gezet.
Echter, in de uitvoering van de ICT-vernieuwing lijkt er sprake te zijn van grote
onzekerheden over het realiseren van de doelstellingen. Zo constateert de
Algemene Rekenkamer: “Het tempo waarin de verouderde systemen nu worden
opgeruimd, is niet hoog genoeg om de toename van achterstallig onderhoud
voor te blijven en daarmee per saldo het aantal verouderde systemen te
verminderen.”7

7

Algemene Rekenkamer, 2019, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 Ministerie
van Financiën en Nationale Schuld (IX), Rapport bij het jaarverslag, mei 2019

5

Bij de huidige aanpak van de vernieuwing staat een integrale aanpak centraal.
De BD kiest voor een totale vervanging van alle grote kern-applicaties in een
periode van 5 jaar. Het BIT plaatst stevige kanttekeningen bij deze aanpak:
“Deze initiatieven kennen veel onzekerheden en onderlinge afhankelijkheden”
en “achten we de ambitie niet haalbaar” ook gezien de krappe arbeidsmarkt
voor ICT-personeel. 8 Ook zijn er de twijfels bij de soliditeit van de business
cases onder een deel van de vernieuwingsplannen. 9 10 11
Binnen het totale ICT-portfolio van de BD is de afgelopen jaren onder druk van
de vernieuwing van het applicatielandschap belastingen scherp geprioriteerd.
Dat betekent dat noodzakelijke aanpassingen op andere onderdelen zijn
uitgesteld en dat er erg weinig ruimte is voor het beleidsdeel van het portfolio.
Het oplossen van bovengenoemde problemen bij de IT-vernieuwing zal de
komende jaren zeer veel aandacht van het bestuur vragen.
Bij de herinrichting van de Topstructuur hebben de Douane en de FIOD deels
hun eigen kaderstelling behouden. De uitvoering van de taken van deze
onderdelen is dan ook minder vergaand gecentraliseerd dan voor de taken in
het kader van de uitvoering van de fiscale regelingen en de Toeslagen. Zowel de
FIOD en de Douane hebben beide ook een sterk extern profiel binnen de BD en
krijgen daar ook de ruimte voor. Voor de FIOD is het Openbaar Ministerie (OM)
de opdrachtgever. De Douane voert naast de inning van accijnzen en
invoerbelastingen voor Financiën, ook taken uit op het gebied van bescherming
en bewaking van de concurrentiepositie voor andere departementen.
Uit onze analyse blijkt, dat de FIOD binnen de BD relatief een zelfstandige
positie inneemt, en daarbij ook weinig knelpunten ervaart. Voor de FIOD is
toegang tot de gegevens van de overige onderdelen van de BD belangrijk voor
de informatiepositie. Het sturingsmodel heeft een sterk informeel karakter,
maar gezien de goede werking van het model geeft dit voor de korte termijn
weinig problemen. Voor de langere termijn en bij wisseling van de huidige
hoofdrolspelers kan dat wel tot problemen leiden.
De Douane geeft aan, dat ze weliswaar een eigen positie heeft, maar bij de
noodzakelijke implementatie van nieuwe regelgeving, die veelal van de EU komt

Bureau ICT-toetsing, Advies Realisatie Doelarchitectuur Inning, 24 juli 2019.
Bureau ICT-toetsing, Advies Realisatie Doelarchitectuur Innen, 24 juli 2019, blz. 7.
10
VKA, Berenschot, Second opinion op de herijking van de investeringsagenda van de
Belastingdienst. 12 januari 2018, blz. 28.
11
EY, Make it work, doorlichting van de directie IV, 31 oktober 2019.
8
9

6

en verplicht is, krijgt de aandacht voor innovatie, ICT-aanpassingen en de
bedrijfsvoering onvoldoende prioriteit vanwege de voorrang van de
problematiek van de andere onderdelen van de BD. De grote component
Materieel vraagt om een systematiek van investeringen en afschrijvingen. Dat is
in een kas-verplichtingen stelsel lastig, vanwege de wisselende uitgaven voor
materieel tussen de jaren. Naar aanleiding van het rapport van de Commissie
Onderzoek Belastingdienst (2017) is een eerste stap gezet richting verdere
verzelfstandiging van de Douane door de introductie van een eigen
begrotingsartikel.
De afgelopen jaren is stevig ingezet op integratie en standaardisatie bij de
uitvoering van de verschillende taken van de BD. Zo is er een traject gestart om
de processen voor rood (Toeslagen) en blauw (fiscale regelingen) te
stroomlijnen en wordt er gewerkt aan een centraal klantportaal voor rood en
blauw. De verwevenheid verschilt per functionaliteit en per proces, maar is
gemiddeld groot te noemen. Zoals eerder beschreven geldt dit niet of in
mindere mate voor de Douane en de FIOD. Het betreft onder meer de aspecten
kaderstelling, dataverzameling en ontsluiting, technische infrastructuur,
ontwikkeling en beheer van applicaties en hardware, portfolio-management,
eerstelijns klantinteractie via de belastingtelefoon, innen en vorderingen via het
onderdeel Centrale Administratieve Processen en de gemeenschappelijke
diensten, die als backoffice fungeren. Ter illustratie: naast de circa 1000
medewerkers die in de Directie Toeslagen werken, werken er ca 1000 mensen
in de andere onderdelen van de BD voor Toeslagen.
Naast de lijnsturing vindt sturing op Toeslagen ook plaats via ketensturing,
waarbij de directeur Toeslagen voorzitter is van de keten en op deze manier de
prioriteitstelling voor Toeslagen kan aangeven aan de collega’s van de andere
onderdelen van de BD. Besluitvorming vindt vervolgens plaats in de lijn.
Het bovenstaande maakt duidelijk dat de BD naast de zorg voor het op peil
houden van haar reguliere dienstverlening op veel terreinen stevige knelpunten
moet oplossen en voor een grote vernieuwings- en veranderingsopgave staat.
Dit stelt hoge eisen aan de effectiviteit van de besturing.

7

3.

Tussenbalans
De BD staat voor een enorme vernieuwings- en uitvoeringsopgave. Wij denken
dat het niet gaat lukken om deze opgave in de huidige structuur en besturing te
realiseren. Op basis van bovenstaande bevindingen constateren wij dat de
besturingsproblemen vooral betrekking hebben op Toeslagen en op de
processen binnen de uitvoering van fiscale regelingen en niet of nauwelijks op
de FIOD en de Douane. Voor de Douane zou verdere ontvlechting en
verzelfstandiging wel helpen om de prioriteitsstelling die voor een goede en
vernieuwde taakuitoefening nodig is scherper te kunnen maken, waarbij eigen
afwegingen kunnen worden gemaakt die niet behoeven te worden afgewogen
binnen de BD.
Ontvlechting van de interne en externe sturing van Toeslagen kan via de
vermindering van de span of control die dat oplevert, wel een belangrijke
bijdrage leveren aan de verbetering van de sturing op het toeslagendeel van de
BD. Daardoor komt ook ruimte en aandacht voor de verbetering van de sturing
op de uitvoering van de fiscale taken van de BD. De complexiteit en de urgentie
van de uitvoerings- en vernieuwingsagenda’s van fiscaal en Toeslagen
rechtvaardigen op zich een snelle en volledige ontvlechting van Toeslagen.
Echter, door de in paragraaf 2 beschreven verwevenheid tussen het toeslagen
en het fiscale deel levert een te snelle en volledige ontvlechting van Toeslagen
grote risico’s op voor de continuïteit en de dienstverlening aan burgers.
Belangrijke onderdelen van de uitvoeringsprocessen en bijbehorende interne
services op het gebied van data zijn gemeenschappelijk ingericht voor
Toeslagen en belastingheffing. Dat laat zich alleen maar splitsen via een
ingewikkelde, langdurige en kostbare reorganisatie.
Bovendien tekent zich een stelselwijziging Toeslagen af, waardoor het huidige
stelsel vrijwel zeker zal veranderen.12 Voorstellen voor een optimalisatie van het
huidige stelsel worden al op kortere termijn verwacht.13
Tegelijkertijd zal de voorbereiding, besluitvorming en implementatie van een
stelselwijziging tenminste vijf jaar in beslag nemen. Nu volledig ontvlechten en
losknippen en later na een wijziging weer aanpassen betekent twee keer
reorganiseren en een te groot risico voor de dienstverlening.

12 Motie Toeslagen, 2019, Leden van de Tweede Kamer Bruins en Van Weyenberg, 4

13

december 2019 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 558.
Rapport IBO Toeslagen deel I, 2019, IBO Toeslagen Deelonderzoek 1
Eenvoud of maatwerk: Uitruilen binnen het bestaande toeslagenstelsel, 28 oktober
2019

8

Het besluit is reeds genomen om een projectorganisatie in te richten voor de
hersteloperatie die voortvloeit uit de CAF-zaken.14 Door de verwevenheid en de
toegezegde projectorganisatie lijkt het raadzaam om te beginnen bij het
aanpassen van de sturing en vervolgens met alle betrokken partijen
gezamenlijk de ontvlechting vorm te geven.

14

De Minister van Financiën aan de Tweede Kamer, 2019, Compensatie ouders CAF 11 en
gedane toezeggingen, 17 december 2019, kenmerk 2019-0000215312.

9

4.

Oplossingsrichtingen en aanbevelingen
In deze paragraaf beschrijven we onze voorstellen als antwoord op de
onderzoeksvraag of het ontvlechten van Toeslagen, Douane en FIOD bijdraagt
aan een betere besturing van de Belastingdienst. Daarbij baseren we ons op de
bevindingen en tussenbalans in de vorige paragrafen.
1. Handhaaf de huidige interne en externe besturing van de FIOD. Leg de
hoofdlijnen daarvan vast.
2. Geef de directeur Douane de opdracht om verdere verzelfstandiging van de
Dienst binnen Financiën voor te bereiden, en opties uit te werken voor de
invulling van de daarvoor benodigde diensten, zowel binnen als buiten de
BD. Daarbij kan worden overwogen deze dienst de status van agentschap te
geven.
3. Neem op korte termijn het besluit Toeslagen te ontvlechten. Maak daarbij
onderscheid tussen
a.

Ontvlechting van de externe en interne besturing;

b.

Ontvlechting van de uitvoeringsprocessen in het primaire proces;

c.

Ontvlechting van de ondersteuning van de uitvoeringsprocessen in de
bedrijfsvoering.

Zie voor de invulling punt 6.
4. Neem een definitief besluit over de positionering van de uitvoering van
Toeslagen pas nadat de politieke discussie over het toeslagenstelsel is
uitgekristalliseerd. Pas dan is duidelijk wat de uitvoeringstaken als uitvloeisel
van het nieuwe stelsel zijn en waar deze het beste passen.
5. Een eigen lijn voor de ambtelijke aansturing van Toeslagen is noodzakelijk.
Benoem daartoe op korte termijn een DG Toeslagen binnen Financiën die
verantwoordelijk is voor de:
a.

Dienstverlening;

b.

Hersteloperatie CAF;

c.

Ontvlechting en

d.

Implementatie van de kabinetsreactie op het IBO Toeslagen.

10

6. De ontvlechting van Toeslagen kan het best worden vormgegeven door een
combinatie van de volgende maatregelen:
1. Knip ‘van bovenaf’ een aantal taken uit de Belastingdienst. Dit betreft in
ieder geval de interne besturing, ketensturing, kaderstelling, het
portfoliomanagement en het budget voor de apparaatskosten.
2. Compartimenteer taken binnen de Belastingdienst: klantcontact, innen
en vorderingenbeheer en zorg via de besturing voor een invulling van de
dienstverlening die past bij het specifieke karakter van Toeslagen.
3. Maak afspraken over de interne dienstverlening door de BD aan
Toeslagen voor de volgende taken: klantcontact, innen en
vorderingenbeheer, dataverzameling en ontsluiting, technische
infrastructuur en de diensten uit de zogenaamde backoffice van
bedrijfsvoering.
Door bovenstaande aanpak te kiezen wordt ook de eventuele reorganisatielast
zo klein mogelijk gehouden. De risico’s die dat met zich meebrengt voor de
dienstverlening worden zo geminimaliseerd en het belang van de burger ook in
dat opzicht centraal gezet.

11

5.

Vervolgaanpak
Ontvlechting Toeslagen
Bovengenoemde aanpak kan alleen slagen als wordt voldaan aan een aantal
rondvoorwaarden. Allereerst betreft dit de politiek-ambtelijke aansturing van
de ontvlechting door de staatssecretaris(-sen), eigenaar, opdrachtgevers en
de top van de BD. Het is voor een succesvolle ontvlechting van groot belang
dat dit gebeurt vanuit een houding van eensgezindheid en samenwerking, met
voorbeeldgedrag van de top. Ons voorstel is, om een stuurgroep onder leiding
van de secretaris-generaal (SG) Financiën in te richten tezamen met de
directeuren–generaal (DG’s) BD en Toeslagen, waarbij de voorbereiding van
alle besluiten wordt belegd bij een projectgroep.
Verder adviseren we om onder leiding van de SG Financiën voor deze
ontvlechtingsoperatie goed overleg te voeren met de DG’s van de betrokken
opdrachtgevende departementen SZW, BZK en VWS. Daarbij kan worden
aangesloten bij de bestaande opdrachtgeversoverleggen.
Wij adviseren om de ontvlechting nu voortvarend ter hand te nemen. Er moet
nog zeer veel worden uitgezocht en besloten. Daarbij kan “van grof naar fijn”
worden gewerkt. Om dit proces op scherpte te brengen en te houden
adviseren wij om op korte termijn het besluit te nemen om voor het jaar 2021
niet meer te werken met één jaarplan voor de BD als totaal, maar met aparte
jaarplannen (en budgetten) voor BD, Toeslagen resp. Douane.
Bij deze benadering van de ontvlechting blijft de BD op veel onderdelen de
dienstverlening aan Toeslagen verzorgen. Dat moet plaatsvinden vanuit een
dienstverlenende houding. Er is materieel sprake van een shared service
waarbij levering plaatsvindt aan twee ontvlochten onderdelen. Dat vraagt om
goede afspraken en duidelijke escalatielijnen naar de ambtelijke top. Indien
de afspraken rond dienstverlening in de knel komen en er keuzes gemaakt
moeten worden waar middelen op worden ingezet, vindt escalatie plaats
waarbij opdrachtgever en eigenaar, en zo nodig de politieke top hun
verantwoordelijkheid nemen. Deze aanpak is eerder toegepast bij de
ontvlechting van het ministerie van EZ in de ministeries van EZK en LNV. 15

15

Twee ministeries, één (t)huis. Het verhaal van de herinrichting van EZK en LNV, 2018.

12

De ontvlechting en de gewijzigde aansturing heeft niet alleen consequenties
voor Toeslagen en de BD, maar ook voor de eigenaar en de opdrachtgevers.
Gezamenlijk moet worden vastgesteld welke informatie nodig is om te sturen
en hoe de ondersteuning van de politieke sturing zo optimaal mogelijk wordt
ingevuld.

Verzelfstandiging Douane
Voor de aansturing van de verzelfstandiging van de Douane wordt een
projectorganisatie ingericht die wordt aangestuurd door een Stuurgroep onder
leiding van de eigenaar, te weten de SG of pSG. Met de introductie in 2019
van het eigen begrotingsartikel voor de Douane zijn tot dusverre alleen de
direct aan de Douane toe te rekenen uitgaven en ontvangsten meegegaan. In
de groeiparagraaf van de Financiën-begroting IX16 is voor het introduceren
van dit begrotingsartikel al verwezen naar de conclusies van de Commissie
Onderzoek Belastingdienst met de toelichting dat overheveling van het budget
voor indirecte kosten, zoals ICT en huisvesting, wat meer tijd vergt om af te
zonderen. Deze overheveling dient bij de voorbereiding van de begroting 2021
te zijn afgerond, zodat ook de Douane met de verzelfstandiging vanaf begin
2021 een eigen jaarplan en een eigen budget heeft.

Budgettaire aspecten ontvlechting
In het kader van deze versnelde tussenbalans hebben we uiteraard nog niet
goed kunnen kijken naar de budgettaire aspecten van de voorgestelde
ontvlechting. De ontvlechting van Toeslagen en de verzelfstandiging van de
Douane zullen leiden tot hogere kosten. Een verbetering van de besturing en
een verhoogde doeltreffendheid in de vorm van verbetering van de
dienstverlening aan burgers en bedrijven staat daartegenover.

16

Ministerie van Financiën, Rijksbegroting 2020 IX Financiën en Nationale Schuld,
pagina’s 7 en 8.

13

Overzicht geïnterviewden en gesprekspartners
Geïnterviewden

Organisatie

Menno Snel

Ministerie van Financiën

Wopke Hoekstra

Ministerie van Financiën

Manon Leijten

Ministerie van Financiën

Pieter Hasekamp

Ministerie van Financiën

Han van Gelder

Ministerie van Financiën

Loes Mulder

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Maarten Schurink

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties

Paul Huijts

Ministerie van Algemene Zaken

Gert-Jan Buitendijk

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Erik-Jan van Kempen

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties

Jan Derk Brilman

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Jaap Uijlenbroek

Belastingdienst

Agaath Cleyndert

Belastingdienst/Toeslagen

Marcel de Graaf

Belastingdienst/Toeslagen

Nanette van Schelven

Belastingdienst/Douane

Hans van der Vlist

Belastingdienst/FIOD

Adri Kerkvliet

Auditdienst Rijk

Cornelis van der Werf

Algemene Rekenkamer

Maaike Adema

Algemene Rekenkamer

Gerard Blankestijn

Belastingdienst/MKB

Arne Benjamins

Departementale Ondernemingsraad

Bram Schout

Departementale Ondernemingsraad

Maurice Solcer

Departementele Ondernemingsraad

14