NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
De heer mr. F. Teeven
Postbus 20301
2500 EH Den Haag

Den Haag, 18november2011
Dossiernummer:
1.2.5

Betreft: Reactie op het consultatie document Aanpassing van de Advocatenwet, de
Wet op de rechtsbijstand en de Wet tarieven in burgerlijke zaken in verband
met de positie van de advocatuur in de rechtsorde.
Zeer geachte heer Teeven,
Begin juli 2011 verstuurde u het consultatiedocument betreffende de tweede nota van
wijziging voor aanpassing van de Advocatenwet, de Wet op de rechtsbijstand en de
Wet tarieven in burgerlijke zaken in verband met de positie van de advocatuur in de
rechtsorde (hierna: het consultatievoorstel). Het consultatievoorstel heeft een duidelijke
samenhang met het voorstel van wet (en de daarbij behorende eerste nota van
wijziging) tot aanpassing van de Advocatenwet naar aanleiding van de in vergaande
mate door het kabinet omarmde uitgangspunten en aanbevelingen uit het rapport van
de Commissie Van Wijmen “Naar een maatschappelijke orde”.
1
In eerste instantie liep de periode om te reageren op het consultatievoorstel tot 1
oktober 2011. In ons gesprek op 19 september 2011 heeft u toegezegd deze periode te
verlengen tot na de vergadering van het College van Afgevaardigden in november. De
Orde is u zeer erkentelijk voor het verlengen van de reactietermijn. Bij brief van 28
oktober deed de Algemene Raad u een voorstel om te komen tot een experiment
waarin de Orde in een periode van drie jaar de tijd krijgt om het eigen toezichtmodel in
te voeren. In uw brief van 8 november gaat u niet in op ons voorstel. De Algemene
Raad betreurt dit ten zeerste.
De Algemene Raad ziet in het consultatiedocument aanleiding om te reageren. Dat
doet hij door middel van deze brief.
De Algemene Raad, daarin ondersteund door het College van Afgevaardigden, vindt
het consultatievoorstel in zijn geheel onaanvaardbaar. De Algemene Raad wordt daarin
ook ondersteund door de Council of Bars and Law Societies of Europe (CCBE) en de
International Bar Association (IBA). De CCBE heeft dit bij brief van 18 oktober jI. reeds
kenbaar gemaakt. De IBA beraadt zich nog op een reactie.
1.

Inleiding

Bezoekudres
Neuheyskade 94
2596 XM Den Haag

De opmerkingen van de Algemene Raad dienen geplaatst te worden tegen de
achtergrond van de positie van de individuele advocaat en van het publiekrechtelijk
lichaam dat de Nederlandse Orde van Advocaten is in de Nederlandse

Postadres
Postbus 30651

1 Tweede Kamer 32382, nrs. 2 en 8

2500 Gw Den Haag

www.

a

dvo ca ten orde. ni

NDPLANDSE OPDE VAN ADVOCATEN

democratische en rechtsstatelijke context.
Uw consultatievoorstel wijkt op principiële en rechtsstatelijke onderdelen fundamenteel
af van de visies en ambities van de Algemene Raad. Met dit voorstel wordt de
zelfregulering van advocaten overboord gezet en vervangen door een door de overheid
gecontroleerde advocatuur. Enerzijds door de, reeds in het wetsvoorstel Van Wijmen
opgenomen, goedkeuring vooraf van alle regelgeving van de Orde. Anderzijds via de in
dit consultatievoorstel georganiseerde greep op het toezicht op de advocatuur. Dit is
een onwenselijke en principieel onjuiste ontwikkeling. Ook het weghalen van de rol van
klachtbehandelaar bij de deken is een hoogst ongewenste ingreep. De Algemene Raad
is er van overtuigd dat de visies en ambities die voortvloeien uit het advies van de heer
mr. A.W.H. Docters van Leeuwen een betere oplossing bieden voor de doelen die u
met de herziening van het toezicht op advocaten beoogt te bereiken. Bovendien is de
Algemene Raad ervan overtuigd dat het toezichtvoorstel dat de Orde voorstaat leidt tot
effectiever en efficiënter toezicht. Om die reden komt de Algemene Raad met een
alternatief wetsvoorstel dat het toezicht op een wijze organiseert dat recht doet aan de
rol en de positie van de advocatuur en tegelijkertijd voor de maatschappij verifieerbaar
deugdelijk, object en integer is.
Een van de meest essentiële kenmerken in onze democratische rechtsstaat is de
onafhankelijkheid van individuele advocaten en de advocatuur jegens vele partijen
zoals de rechter, de officier van justitie, de eigen cliënt, de wederpartij, maar ook jegens
de overheid als totale institutie. De advocatuur is een vertrouwensberoep en het
beroepsgeheim en het verschoningsrecht zijn vitaal voor deugdelijke dienstverlening
door de advocaat aan de cliënt en het vertrouwen van de cliënt in die dienstverlening
en daarmee in het belang van een goede rechtsbedeling. De individuele advocaat
alsmede de Orde vormen daarmee een noodzakelijk tegenwicht tegen de macht van de
2 Dit heeft de wetgever in het wetsvoorstel “Van Wijmen” ook met nadruk willen
Staat.
verankeren door het beroepsgeheim en de kernwaarden (waaronder partijdigheid en
3
vertrouwelijkheid) expressis verbis op te nemen.
Dat principe van een onafhankelijke advocatuur, die cliënten noodzakelijke
vertrouwelikheid kan garanderen, is ook op vele plaatsen, nationaal en internationaal,
verankerd. De onafhankelijkheid van de advocaat bij de uitoefening van zijn beroep en
de (quasi-)volledige zekerheid van vertrouwelijkheid die hij zijn cliënt moet kunnen
garanderen brengt met zich mee dat de advocaat een positie heeft die het noodzakelijk
maakt dat het over hem uitgeoefende toezicht is omkleed met bijzondere waarborgen
ten aanzien van het behoud en het respecteren van die kernwaarden van (met name)
onafhankelijkheid en vertrouwelijkheid.
Het is ook van belang dat de Orde als een in de Grondwet verankerd publiekrechtelijk
lichaam helder gepositioneerd blijft als een autonome organisatie met wettelijke
voorziening, maar ook uitdrukkelijk tot die wettelijke voorziening beperkte controle en
correctiemogelijkheden vanuit de centrale overheid.
2

Zie in dit verband ook de jaarrede uitgesproken door de algemeen deken bij het jaarcongres
van de Orde op 23 septemberjl. Advocatenbiad 14, 14 oktober 2011.
Artikel lOa van de nieuwe Advocatenwet, TK 32 382, nr. 2
Zie ondermeer het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, de Europese Grondwet en
de de Basic principles on the Role of Lawyers van de Verenigde Naties. Zo luidt bijvoorbeeld
artikel 24 van de Basic principles: “Lawyers shali be entitled to form and join self-governing
professional associations to represent their interests, promote their continuing education and
training and protect their professional integrity. The executive body of the professional
associations shali be elected by its members and shall exercise its functions without external
interference. Zie: www.unrol.org/filesIUNBasicPrincipIesontheRoleofLawyers.pdf
2

NEDEPLANDS OPD VAN ADVOCATEN

Met name deze vitale voorwaarden en karaktertrekken de privileges ter wille van de
cliënt van de individuele advocaat en van de Orde brengen mee dat iedere participatie
in het controle- en toezichtsysteem vanuit een andere overheid dan de Orde zelf,
uitgesloten moet blijven. Dat betekent dat bij het directe toezicht op advocaten geen
niet-advocaten betrokken kunnen zijn en al helemaal geen niet-advocaten waarvan de
benoeming enige overheidsbetrokkenheid kent. Diezelfde overheidsbetrokkenheid dient
volstrekt achterwege te blijven als het gaat om de financiering van het toezicht. Een
wettelijke regeling waarin de overheid budgetteert wat de advocatuur moet betalen,
komt hoogst onlogisch en zeer ongewenst voor en tast bovendien de onafhankelijkheid
van de advocatuur aan.
-

-

Een heel ander bezwaarlijk punt is dat het consultatievoorstel erin voorziet dat klachten
niet meer door dekens worden behandeld, maar rechtstreeks worden ingezonden naar
de tuchtrechtelijke colleges, die deze vervolgens moeten afdoen. Op dit moment lossen
dekens ongeveer tweederde van alle klachten in der minne op en dragen zij de nietgeschikte klachten in goed gedocumenteerde en geïnstrueerde dossiers aan de
tuchtrechter over. Het zal duidelijk zijn dat het draagvlak voor een duurzame oplossing
van het geschil en de tevredenheid van de betrokkenen aanmerkelijk groter is wanneer
de deken de klacht snel tot een oplossing brengt dan wanneer de klager het na twee
jaar moet doen met, bijvoorbeeld, een waarschuwing door het Hof van Discipline.
Daarbij komt dat bemiddeling en waarheidsvinding geen werk is van de tuchtrechter,
maar juist het werk van de deken.
En daarbij is natuurlijk ook van groot belang dat de overheid zeker in deze tijden geen
uitbreiding van kosten wenst en dat een verdubbeling of verdrievoudiging van de
werklast van tuchtrechters dus ook haaks staat op dat overheidsbeleid. In de in dit
model benodigde capaciteit is niet voorzien; hetzelfde geldt voor de overige aan het
tuchtrecht gerelateerde kosten die ten laste van de Orde worden omgeslagen over de
individuele advocaat. Het gevaar bestaat bovendien dat door de voorgestelde plannen
met betrekking tot het toezicht en het tuchtrecht het animo van geschikte kandidaten
om een functie binnen de Orde te vervullen zal afnemen.
Kort samengevat zijn de hoofdbezwaren van de Algemene Raad de betrokkenheid van
de overheid bij de inrichting van het toezicht op de advocatuur, het personeel en het
budget en het ontmantelen van de dekenale functie. Hierna werkt de Algemene Raad
de hoofdbezwaren uit en komt dan ook te spreken over andere bezwaren, zoals de
versnippering van het toezicht en de dreigende erosie van het beroepsgeheim en het
verschoningsrecht. Daarbij onderstreept de Algemene Raad nog eens dat het
toezichtmodel dat de Orde thans implementeert een uitgebalanceerd model is, waarin
zowel de kernwaarden worden gerespecteerd als het openbaar belang wordt gediend
van de verificatie van het toezicht op advocaten ten behoeve van de rechtzoekende.
2.

Bezwaren tegen voorstel
2.1. Nut en noodzaak wordt niet aangetoond

Nut en noodzaak van de ingrijpende voorstellen worden op geen enkele wijze
aangetoond. In de memorie van toelichting wordt gesproken over verschillende
ontwikkelingen, waardoor het toezicht op advocaten, ook binnen de advocatuur zelf,
onderwerp van discussie is. Welke ontwikkelingen dit zijn, wordt niet duidelijk. Er wordt
gesproken over een algemene behoefte van de maatschappij aan meer transparantie,
over voldoende vertrouwen dat de samenleving zou moeten hebben in de advocatuur
en over een aantal incidenten met advocaten in de afgelopen jaren.
3

NEDEPLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

Voor wat betreft de transparantie is de Algemene Raad duidelijk. De Orde heeft de
afgelopen jaren onvoldoende laten zien hoe het toezicht en het tuchtrecht functioneert
en wat de resultaten zijn. Dit is ook al aangegeven door de heer Docters van Leeuwen
in zijn rapportage. Inmiddels zijn de nodige maatregelen getroffen om dit te verbeteren.
De Algemene Raad onderschrijft de gedachte dat de samenleving voldoende
vertrouwen moet kunnen hebben in advocaten. Nergens onderbouwt u dat de
samenleving geen vertrouwen zou hebben in de advocatuur of dat het vertrouwen
tanende is. Met dit voorstel komt het vertrouwen in de advocatuur juist onder druk te
staan, onder meer vanwege de bemoeienis van de overheid met dat toezicht, maar ook
omdat met dit voorstel de rechtzoekende sterk wordt benadeeld. Waar nu de
rechtzoekende bij één loket terecht kan met al zijn vragen, opmerkingen, verzoeken en
klachten, moet dezelfde rechtzoekende in uw voorstel bij verschillende instanties
aankloppen voor verschillende vragen.
In de afgelopen jaren hebben zich enkele incidenten met advocaten voorgedaan. De
Algemene Raad betreurt elk incident, maar wil hier nadrukkelijk gezegd hebben dat het
gaat om incidenten en niet om een structureel probleem. Ook de heer Docters van
5U
Leeuwen schrijft in zijn advies dat hij geen serieuze misstanden heeft aangetroffen.
onderkent dit in de memorie van toelichting, waarbij u aangeeft dat bij alle genoemde
incidenten de betrokken advocaten tuchtrechtelijk zijn aangepakt en vaak ook
strafrechtelijk zijn vervolgd. Kennelijk werkt het toezicht. Het gaat de Algemene Raad
dan ook veel te ver om op basis van enkele incidenten met zulke verregaande
voorstellen te komen. Bovendien draagt u geen enkel argument aan voor de stelling dat
het nu door u voorgestelde systeem dit soort incidenten zou kunnen uitsluiten.
2.2. Toezicht van de Orde is zowel preventief als repressief
Het toezicht door de deken is zowel preventief als repressief. Daarnaast komt de deken
ook in actie naar aanleiding van concrete klachten tegen een advocaat. Het is de
wettelijke taak van de deken iedere ingediende klacht te onderzoeken (artikel 46c,
tweede lid Aw.), maar dat is wat anders dan het toezicht dat de deken uitoefent.
Het preventieve toezicht, dus buiten de gevallen waarin sprake is van een overtreding,
bestaat zowel uit het toezicht vooraf als het doorlopend toezicht. Toezicht vooraf vindt
bijvoorbeeld plaats bij de beëdiging van nieuwe advocaten en bij het starten van een
nieuw advocatenkantoor. Het doorlopend toezicht van de deken is onder meer terug te
zien in de jaarlijkse centrale controle van verordeningen en de onderzoeken naar
aanleiding van informatie die vanuit verschillende bronnen wordt verkregen. Het is vaak
een combinatie van informatie die voor een deken aanleiding is om een advocaat te
onderzoeken. In deze gevallen is (nog) geen sprake van een overtreding, maar zijn er
wel voldoende signalen om een toezichtonderzoek te starten.
Het repressieve toezicht van de deken, dat is dus niet hetzelfde als de rol van de deken
bij het behandelen van klachten, vindt plaats wanneer bij de deken concrete signalen
binnenkomen over normovertredingen van advocaten. Deze signalen kunnen afkomstig
zijn van personen die een klacht indienen, maar ook van partijen in het veld zoals de
rechterlijke macht, het openbaar ministerie, de Raad voor rechtsbijstand of collega
advocaten. Naar aanleiding van dergelijke signalen start de deken een
toezichtonderzoek en kan hij ambtshalve klagen bij de Raad van Discipline. Dit staat
os van de behandeling van een klacht die tegen een advocaat is ingediend.
Mr. A.W.H. Docters van Leeuwen, Het bestaande is geen alternatief, blz. 3,
4

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

2.3. Voorgestelde toezicht levert geen voordelen op.

Het toezicht op advocaten dient zich volgens de memorie van toelichting te kenmerken
door onafhankelijkheid, integraliteit, uniformiteit en effectiviteit en het toezicht dient
(mede) preventief van karakter te zijn. De Algemene Raad onderschrijft deze
kenmerken op hoofdlijnen maar kan zich niet vinden in uw invulling van deze
kenmerken. Daarbij komt dat de Algemene Raad niet overtuigd is van de voordelen van
dit consultatievoorstel ten opzichte van de visies en ambities van de Orde, zeker ook
waar het gaat om de volgens de memorie van toelichting belangrijke kenmerken van
het ‘nieuwe’ toezicht op advocaten.
Waar u het toezicht onafhankelijk van de advocatuur wilt positioneren, maakt u het
toezicht tegelijkertijd afhankelijk van de overheid. Deze afhankelijkheid ontstaat door de
invloed van de overheid op de benoeming van de leden van het nieuwe college van
toezicht, op het personeel van dit college en op het budget. Daarmee ontstaat (de
schijn van) overheidsinvloed op het toezicht op individuele advocaten. Het door u
voorgestelde college van toezicht wordt als intern toezicht gepresenteerd. Het
benoemen van het college van toezicht als orgaan van de Orde (artikel 17a) maakt het
toezicht niet intern. Het interne karakter van het toezicht wordt mede bepaald door de
afwezigheid van invloed van buitenaf op dit toezicht. De invloed die de overheid krijgt
op de organisatie van het toezicht en op het toezicht op individuele advocaten maakt
dat het toezicht niet kan worden gezien als intern, maar juist als extern.
U schrijft dat het toezicht integraal moet zijn. Integraal doordat één toezichthouder
toezicht uitoefent en doordat het toezicht ziet op de naleving van alle voor advocaten
geldende normen. Dat deze gewenste integraliteit van het toezicht als argument wordt
gebruikt om het toezicht ingrijpend te wijzigen is hoogst opmerkelijk omdat het toezicht
op de naleving van alle normen door advocaten nu al integraal wordt uitgeoefend door
de deken.
Het toezicht dient in heel Nederland op eenzelfde wijze te worden uitgeoefend. Daarbij
geldt dat een toezichthouder altijd een eigen afweging moet kunnen maken binnen de
kaders die zijn gegeven. Met andere woorden: een uniform toezichtbeleid dat in heel
Nederland op eenzelfde manier wordt toegepast, maar waar in individuele gevallen
ruimte is voor individueel beleid. In uw voorstel wordt het maken van uniform
toezichtbeleid toevertrouwd aan een orgaan dat zelf geen toezicht kan uitoefenen.
Daarmee ontstaat het risico dat het toezichtbeleid in de praktijk onwerkbaar blijkt. Om
het toezicht in de praktijk ook werkbaar te laten zijn moeten het de dekens gezamenlijk
zijn die het toezichtbeleid vaststellen.
Het toezicht op advocaten moet effectief zijn. De Algemene Raad is van mening dat uw
plannen niet zullen leiden tot effectief toezicht, maar juist tot het tegenovergestelde.
Doordat het toezicht op advocaten in uw plannen kan worden uitgeoefend door
verschillende toezichthouders komt de effectiviteit van het toezicht in het gedrang. Een
systeem van meerdere toezichthouders kan voor de situatie zorgen dat een advocaat
of kantoor binnen een korte periode meerdere malen wordt geconfronteerd met
meerdere toezichtonderzoeken, met verschillende of overlappende uitkomsten. Daar is
niemand bij gebaat.
Daarbij komt dat het toezicht dat u voor ogen heeft, toezicht is in de zin van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb). De advocaat is nu op grond van Gedragsregel 37
verplicht mee te werken aan een onderzoek van de deken en kan zich tegenover die

5

NEDEPLANDS OPDE VAN ADVOCATEN

6 In het Awb toezicht geldt dat de
deken niet beroepen op zijn verschoningsrecht.
advocaat niet verplicht is te antwoorden indien hij wordt gehoord in verband met het
opleggen van een sanctie (nemo tenetur) en dat hem de cautie moet worden gegeven.
De Algemene Raad vraagt zich dan ook af of in het toezicht dat u voorstaat wel alle
relevante informatie naar voren komt om een goede afweging te kunnen maken.
2.4. Het consultatievoorstel tast de onafhankelijkheid van de advocatuur aan
Door het consultatievoorstel wordt de onafhankelijkheid van de advocatuur aangetast.
De onafhankelijkheid van organen ten opzichte van de overheid wordt bepaald door de
eigen competenties van dat orgaan (de management- en beleidsonafhankelijkheid) en
door de afscherming van externe invloeden (de structurele, financiële, juridische en
7 Tot nu toe is alleen de interventionele
interventionele onafhankelijkheid).
onafhankelijkheid van de Orde enigszins beperkt, in die zin dat nu een verordening of
besluit van een orgaan van de Orde achteraf bij Koninklijk Besluit kan worden
vernietigd wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
Uw consultatievoorstel zorgt, in combinatie met het wetsvoorstel Van Wijmen, voor een
sterke aantasting van de onafhankelijkheid van de Orde en haar organen, inclusief het
nog op te richten nieuwe College van Toezicht.
• De managementonafhankelijkheid (de mate waarin de Orde zelf kan beslissen over
de allocatie van mensen en middelen) wordt beperkt. De minister bepaalt welke
vergoedingen de leden van het College van Toezicht krijgen en de minister kan bij
AMvB regels stellen met betrekking tot deze vergoeding alsmede de rechtspositie
van de medewerkers van het College van Toezicht.
• De beleidsonafhankelijkheid (de mate waarin de Orde zelf kan bepalen welke
doelen hij wil behalen en welke middelen hij daarvoor wil inzetten) wordt sterk
beperkt. De minister moet vooraf alle verordeningen alsmede de begroting van het
College van Toezicht goedkeuren. De minister zal beoordelen of ‘de voor het
toezicht beschikbare budgetten in redelijkheid de uitoefening van het toezicht
. De minister zal dus niet blindelings een bedrag voor het toezicht
8
mogelijk maken’
goedkeuren, maar juist ook de achterliggende plannen willen inzien. Anders kan hij
deze belofte niet waarmaken.
• De structurele onafhankelijkheid van de Orde (de mate waarin de Orde geen
structurele relatie heeft met de overheid) wordt beperkt doordat de leden van het
College van Toezicht worden benoemd bij Koninklijk Besluit op voordracht van de
minister. Daarbij komt ook dat de minister leden van het College van Toezicht
eenzijdig kan voordragen voor schorsing en ontslag, ook in het geval een lid van
het college ongeschikt of onbekwaam is of wegens andere zwaarwegende in de
persoon gelegen redenen.
• De financiële onafhankelijkheid van de Orde (de mate waarin de Orde zelf de
hoogte van het budget kan bepalen en eigenstandig over dit budget kan
beschikken) wordt sterk beperkt. De minister moet de begroting van het College
van Toezicht goedkeuren, terwijl de Orde zelf de kosten van dit toezicht draagt.
Daarbij komt dat de minister kan besluiten de goedkeuring te onthouden wanneer
naar zijn mening de budgetten redelijkerwijs tekort schieten.
• De interventionele onafhankelijkheid van de Orde (de mate waarin de Orde geen
verantwoording schuldig is en niet kan worden gesanctioneerd door de overheid)
6

Zie in dit verband onder meer UN: YA0528 en Bannier c.s. Heeft de lokale deken een
geheimhoudingsplicht en een verschoningsrecht?, Amsterdam/Maastricht, 29 mei 2008
7 Zie onder meer: Verhoest et al, The study of organisational autonomy: a conceptual review, in:
Public Administration and Development (2004, 2) blz. 101 118,
8
MvT blz. 32
-

6

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

wordt beperkt. De minister moet verordeningen van de Orde vooraf goedkeuren en
kan besluiten van alle organen van de Orde achteraf vernietigen. Deze laatste
bevoegdheid heeft de minister nu ook al, maar in de voorstellen krijgt hij deze
bevoegdheid nu ook met betrekking tot besluiten van het College van Toezicht.
Het consultatievoorstel beperkt op vele fronten de onafhankelijkheid van de advocatuur.
Door het wetsvoorstel Van Wijmen en uw consultatievoorstel krijgt de overheid
enerzijds invloed op het beleid en regelgeving van de Orde en anderzijds ook invloed
op het toezicht op de naleving van diezelfde regelgeving. Daarmee verdwijnt de
zelfregulering en zit de advocatuur in de tang van de overheid. Dat geldt voor de
individuele advocaat en voor de Orde als collectief. Van een noodzakelijk tegenwicht
tegen de macht van de Staat is dan ook geen sprake meer.
2.5. De doorbreking van de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht
De geheimhoudingsplicht van advocaten wordt met dit voorstel expliciet geregeld in
artikel 11 a. Dat lijkt veelbelovend, maar dat is het niet. De voorgestelde redactie van dit
artikel zorgt juist voor een uitholling van de geheimhoudingsplicht en het
verschoningsrecht. De Hoge Raad heeft in 1985 beslist dat de grondslag van het aan
een beperkte groep van vertrouwenspersonen, onder wie advocaten, toekomende
verschoningsrecht moet worden gezocht in een in Nederland geldend algemeen
rechtsbeginsel dat meebrengt dat bij zodanige vertrouwenspersonen het
maatschappelijk belang dat de waarheid in rechte aan het licht komt, moet wijken voor
het maatschappelijk belang dat een ieder zich vrijelijk en zonder vrees voor
openbaarmaking van het besprokene om bijstand en advies tot hen moet kunnen
9 Dit uitgangspunt is in latere arresten steeds bevestigd. Daarbij komt dat de
wenden.
geheimhoudingsplicht van advocaten niet absoluut is en slechts in uitzonderlijke
gevallen (waarbij de advocaat zelf verdacht is van een strafbaar feit of wanneer er
sprake is van een conflict van plichten (overmacht)) mag worden doorbroken.
° Deze
1
uitzondering in de doorbreking van de geheimhoudingsplicht wordt nu vervangen door
een structurele doorbreking. Met de voorgestelde redactie van het nieuwe artikel 1 la
en de doorbreking van de geheimhouding op vier verschillende plekken krijgt de
geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht een illusoir karakter.
11
Artikel 1 la, eerste lid begint met de woorden voor zover niet bij of krachtens de wet
anders is bepaald’. Dat de doorbreking van de geheimhouding ook krachtens de wet,
en dus via lagere regelgeving, tot stand kan komen holt het beroepsgeheim steeds
sterker uit. Daarnaast wordt de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht op een
viertal plaatsen echter ook expliciet doorbroken in het kader van het (kwaliteits)toezicht
en het tuchtrecht. Niet alleen ten aanzien van de dekens en de andere toezichthouders
geldt dat de advocaat zich niet kan beroepen op zijn geheimhoudingsplicht, dit geldt
ook jegens de kwaliteitstoetsers in opdracht van de Algemene Raad en de
vooronderzoekers en de rapporteurs in opdracht van de voorzitter van de Raad van
Discipline.
2.6. Het toezicht wordt versnipperd
Met uw consultatievoorstel wordt het toezicht niet meer belegd bij één instantie (de
deken), maar juist bij meerdere. Het toezicht wordt versnipperd. Het toezicht wordt
Zie onder meer Hoge Raad 1 maart 1985, NJ 1986, 173
Zie voor meer informatie onder meer: F.A.W. Bannier e.a., Beroepsgeheim en
verschoningsrecht, Den Haag 2008.
Zie in dit verband ook het artikel van Georg van Daal in Advocatenblad 13, 23 september
2011.
10

7

NDPLANDS ORDE VAN ADVOCATN

belegd bij het College van Toezicht, met als feitelijke toezichthouders de dekens en
andere personen (toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften), bij de Algemene
Raad (kwaliteitstoetsen ter bevordering van de kwaliteit) en bij de Raad van Discipline
(vooronderzoeken en bemiddelingen in het kader van ingediende klachten). In de
memorie van toelichting merkt u op dat de kwaliteitstoetsen en de vooronderzoeken
niet moeten worden gezien als toezicht. De Algemene Raad is van mening dat hier wel
sprake is van toezicht. Ten eerste omdat aan de personen die de onderzoeken
verrichten de toezichthoudende bevoegdheden uit de Awb worden toegekend. Ten
tweede omdat naar aanleiding van deze onderzoeken ook weer sancties kunnen
worden opgelegd, al dan niet door de tuchtrechter. Daarnaast is het curatorium ook nog
steeds belast met het toezicht op de opleiding en het examen (art. 9d Aw).
2.7. Scheiding toezicht en tuchtrecht
De voorgestelde regeling waarbij naast het college van toezicht en de deken ieder
ander met enig redelijk belang een klacht kan indienen bij de Raad van Discipline zorgt
voor een uitholling van de taak van de deken en nog veel belangrijker voor
onduidelijkheid en verwarring bij de rechtzoekende. Bovendien miskent deze
structurele wijziging de zeer belangrijke taak van de deken om klachten in der minne te
schikken en te bemiddelen bij conflicten. Docters van Leeuwen concludeert in zijn
advies dat de bemiddelende rol van de deken veel beter en disciplinerender werkt dan
12 Het
hij had verwacht en dat er zuinig moet worden omgesprongen met die rol.
weghalen van de klachtbehandeling bij de deken en het onderbrengen daarvan bij de
voorzitter van de Raad van Discipline zorgt ook voor een enorme verzwaring aan de
kant van het tuchtrecht, zowel in personele als in financiële zin.
Het is onwenselijk dat de voorzitter van de Raad van Discipline wordt belast met het
onderzoek en de vervolging van advocaten naar aanleiding van ingediende klachten. In
uw consultatievoorstel kan de voorzitter vooronderzoekers aanstellen om klachten te
onderzoeken, waarbij de advocaat verplicht is mee te werken en zich niet tegenover de
vooronderzoeker kan beroepen op zijn verschoningsrecht. Het tuchtrecht krijgt
daarmee een inquisitoir karakter, waarbij de voorzitter aan waarheidsvinding doet.
Een ander nadeel van de voorgestelde scheiding is dat dit voor de rechtzoekende
betekent dat hij bij verschillende instanties terecht komt voor zijn vragen, problemen en
klachten. De rechtzoekende heeft nu één duidelijke plek (of loket) waar hij met zijn
vragen, opmerkingen en verzoeken terecht kan. Dit ene loket is de deken. Met dit
voorstel verdwijnt dit ‘altijd goed” loket. De rechtzoekende kan de tuchtrechter
adresseren in geval van een klacht, maar tegelijkertijd wordt de mogelijkheid open
13 Daarnaast is de deken
gelaten dat de deken zich wel degelijk met klachten bemoeit.
degene bij wie een verzoek tot aanwijzing van een advocaat moet worden ingediend
(art. 13 Aw) en degene die de rechtzoekende moet informeren over advocaten en de
advocatuur en die kan doorverwijzen naar gespecialiseerde advocaten (art. 35 Aw).
3.

Voorstel Orde

De Orde heeft zoals gezegd grote bezwaren tegen uw consultatievoorstel; Het
consultatievoorstel is in zijn geheel onaanvaardbaar. De onafhankelijke rol van
advocaten moet te allen tijde gewaarborgd blijven. Tegelijkertijd is toezicht
noodzakelijk. Daarom komt de Algemene Raad met een alternatief wetsvoorstel waarbij
het toezicht op advocaten zodanig wordt vormgegeven dat het enerzijds recht doet aan
12
13

Advies Docters van Leeuwen, blz. 36.
Memorie van Toelichting, blz. 35
8

NEDEPLÂNDS& ORDE VAN ADVOCATEN

de rol en de positie van advocaten en anderzijds door de maatschappij verifieerbaar
deugdelijk, objectief en integer is. Dit alternatieve wetsvoorstel ziet er in hoofdlijnen als
volgt uit.
Dekenaal toezicht en klachtbehandeling
Het toezicht op advocaten en advocatenkantoren vindt plaats door de deken, zijnde de
toezichthouder. De deken is belast met het toezicht op de naleving door advocaten van
het bepaalde bij of krachtens deze wet, op inbreuken op verordeningen en op enig
handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt. Het toezicht door de
dekens kenmerkt zich als integraal, uniform, effectief en zowel preventief als repressief.
De deken voert toezichtonderzoeken uit en intervenieert zo nodig. De deken kan
klachten indienen bij de tuchtrechter, bepaalde (administratieve) overtredingen afdoen
met een boete of een last onder dwangsom opleggen of een openbare schriftelijke
waarschuwing geven.
Alle klachten tegen advocaten worden ingediend bij de deken. De deken is verplicht
deze klachten te onderzoeken. De deken zal de klacht doorverwijzen naar een
geschillencommissie indien de klacht ziet op de hoogte van de declaratie. De
waarheidsvinding ligt bij de deken. De tuchtrechter oordeelt over het gedrag van de
advocaat en doet dit lijdelijk, aan de hand van een deugdelijk door de deken voorbereid
dossier. De deken probeert de klacht in der minne te schikken. Pas nadat dit niet
mogelijk is gebleken wordt de klacht, voorzien van een dekenstandpunt, doorgezonden
naar de Raad van Discipline. Indien de behandeling van de klachten te lang op zich laat
wachten kan het College van Toezicht de deken een termijn stellen waarbinnen het
onderzoek moet zijn afgerond. Indien nodig kan het College van Toezicht de
behandeling van de klacht doorverwijzen naar een andere deken.
Dekenberaad
De collectiviteit en uniformiteit van het toezicht en de klachtbehandeling worden
bepaald in het dekenberaad. Met de herziening van de gerechtelijke kaart komen er
tien dekens. De dekens vormen samen met de algemeen deken het dekenberaad. In
dit beraad worden het toezichtbeleid en het beleid met betrekking tot de
klachtafhandeling vastgesteld waar de dekens aan zijn gehouden. Hierbij geldt het
principe “pas toe of leg uit”. Deze beleidsregels zijn openbaar. Het dekenberaad
vergadert over alle onderwerpen die met toezicht en de klachtbehandeling te maken
hebben en is verantwoordelijk voor het uitbrengen van een jaarverslag.
College van toezicht
Er komt een college van toezicht dat toezicht houdt op de kwaliteit van het
toezichtsysteem en nadrukkelijk niet op advocaten. De deken is en blijft
verantwoordelijk voor het toezicht op advocaten en advocatenkantoren. Het college van
toezicht controleert de organen van de Orde (voornamelijk de dekens en het
dekenberaad) en kent geen belemmeringen. Het college brengt jaarlijks in het
openbaar verslag uit over de stand van het toezicht op de advocatuur en de
klachtafhandeling door de dekens. Het college vormt de ogen van buiten’ en is
onafhankelijk van de advocatuur en de minister. Het college bestaat uit drie leden
(geen advocaat), waaronder de voorzitter, die worden benoemd via een procedure
vergelijkbaar met die van de Nationale Ombudsman.
Het college van toezicht kan de deken en het dekenberaad aanspreken en kan de
dekens ook sanctioneren in het geval zij disfunctioneren. Het college van toezicht kan
aanwijzingen geven met betrekking tot de beleidsregels van het dekenberaad, het
college van toezicht kan een openbare aanbeveling geven aan de deken en het college

9

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

kan via een openbaar verzoek de vergadering van de Orde in een arrondissement
verzoeken de deken te ontslaan.
Tuchtrecht
Klachten tegen advocaten worden ingediend bij de deken in het arrondissement waar
de advocaat kantoor houdt. Het indienen van een klacht moet aan een aantal
voorschriften voldoen. De deken is verplicht de klacht te onderzoeken en indien
mogelijk in der minne te schikken. Wanneer dit niet mogelijk blijkt of wanneer de klager
daar om verzoekt wordt de klacht, voorzien van de conclusies van de deken,
doorgestuurd naar de Raad van Discipline.
4.

Tot slot

Zoals uit het voorgaande blijkt wijst de Algemene Raad het consultatievoorstel af. De
door u voorgestelde wijzigingen op het terrein van het toezicht en het tuchtrecht zijn
niet alleen onwenselijk, maar ook principieel en rechtsstatelijk onjuist. De zelfregulering
van advocaten wordt overboord gezet en vervangen door een door de overheid
gecontroleerde advocatuur. De Algemene Raad verzoekt u dan ook het
consultatievoorstel in te trekken dan wel zodanig aan te passen dat het weer recht doet
aan de bijzondere rol en positie van de advocatuur in onze rechtsstaat.
De Algemene Raad is er van overtuigd dat de verbeteringen van het toezicht die zijn
gebaseerd op het advies van de heer Docters van Leeuwen een betere oplossing
bieden voor de doelen die u met de herziening van het toezicht op advocaten beoogt te
bereiken. Bovendien is de Algemene Raad ervan overtuigd dat dit toezichtmodel leidt
tot effectiever en efficiënter toezicht. De Algemene Raad zal zich in de komende
periode dan ook blijven inzetten om het eigen toezichtmodel in te voeren.
De Algemene Raad betrekt u graag bij deze invoering en bij de veranderingen in het
toezicht op de advocatuur en is bereid daarover met u in overleg te treden.
Hoogachtend,

Jan Loorbach
algemeen deken

10