Beleidsdoorlichting artikel 18 –
Scheepvaart en Havens

Beleidsdoorlichting artikel 18 –
Scheepvaart en Havens
Eindrapport
Den Haag, 28 / 09 / 2022
Auteur: Maarten Noordink
Kevin Lyen
Yves Goossens
Bastiaan Smeets
Kevin Hofman
Wim Welvaarts
Johan-Paul Verschuure
Bill van Mil

Inhoud
Samenvatting

5

1.

7

2.

3.

4.

5.

6.

Inleiding
1.1.

Aanleiding en doel

7

1.2.

RPE-methodiek en onderzoeksvragen

7

1.3.

Aanpak en methoden

8

Beleidscontext

10

2.1.

De maritieme cluster

10

2.2.

De economische betekenis van de maritieme cluster

11

2.3.

Trends

11

2.4.

EU-beleid

15

2.5.

Verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid

16

Beleidsreconstructie

18

3.1.

Algemene doelstellingen

18

3.2.

Zeevaart: beleidsinzet en instrumenten

21

3.3.

Zeehavens: beleidsinzet en instrumenten

25

3.4.

Binnenvaart: beleidsinzet en instrumenten

30

Uitgaven van het beleid

35

4.1.

Totaaloverzicht van uitgaven

35

4.2.

Uitgaven op artikel 18 Scheepvaart en havens

36

4.3.

Uitgaven op IF-artikel 15 Hoofdvaarwegennet

38

4.4.

Uitgaven op IF-artikel 17.06 PMR

39

Doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid

41

5.1.

Onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid

41

5.2.

Duiding van beschikbaar onderzoek

42

5.3.

Doeltreffendheid en doelmatigheid zeevaartbeleid

44

5.4.

Doeltreffendheid en doelmatigheid zeehavenbeleid

47

5.5.

Doeltreffendheid en doelmatigheid binnenvaartbeleid

50

5.6.

Doeltreffendheid en doelmatigheid beleid HVWN

53

5.7.

Doeltreffendheid en doelmatigheid goederenvervoerbeleid

57

Besparingsvarianten

59

3

7.

6.1.

Instandhoudingsopgave

59

6.2.

Uitgangspunten

60

6.3.

Besparingsopgave

60

6.4.

Besparingsrichtingen

62

Conclusies en aanbevelingen

69

7.1.

Afbakening van het beleidsterrein

69

7.2.

Motivering van het gevoerde beleid

69

7.3.

Het beleidsterrein en de bijbehorende uitgaven

71

7.4.

Overzicht van uitgevoerd onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid

7.5.

Doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid

74

7.6.

Verhogen van doelmatigheid en doeltreffendheid

76

7.7.

Verkenning van beleidsopties bij minder beschikbare middelen

78

Bijlage I. Bestudeerde documenten

79

Bijlage II. Betrokken organisaties

81

Bijlage III. Beleidsinzet per clusterbreed thema

82

72

4

Samenvatting
Aanleiding
Dit onderzoek betreft de wettelijk verplichte periodieke beleidsdoorlichting van artikel 18 Scheepvaart en
Havens van de rijksbegroting en de daaraan verwante artikelen van het Infrastructuurfonds (artikel 15
Hoofdvaarwegennet en artikel 17.06 Project Mainportontwikkeling Rotterdam). De beleidsdoorlichting ziet op
de periode 2015 – 2020 en is uitgevoerd door KWINK groep en Rebel Group in opdracht van het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat (IenW).

Doel en aanpak beleidsdoorlichting
Een beleidsdoorlichting heeft als doel om inzicht te geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
gevoerde beleid. Dit gebeurt aan de hand van vijftien onderzoeksvragen uit de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (RPE). Een beleidsdoorlichting is een syntheseonderzoek, wat wil zeggen dat het oordeel
over doeltreffendheid en doelmatigheid wordt gebaseerd op beschikbare (evaluatie)onderzoeken. Voor meer
achtergrond en duiding bij de uitkomsten van het syntheseonderzoek zijn gesprekken gevoerd met het
ministerie van IenW, Rijkswaterstaat en vertegenwoordigers van de sector. Ook is met stakeholders een
werksessie georganiseerd voor het inventariseren van mogelijke besparingsvarianten. Tot slot is er in de
eindfase een bijeenkomst georganiseerd met vertegenwoordigers van de sector om de conceptconclusies en aanbevelingen te toetsen. De algemene strekking was dat de deelnemers de conclusies herkenden en de
aanbevelingen onderschreven.

Conclusies
De Nederlandse maritieme cluster, waar de domeinen zeevaart, zeehavens en binnenvaart onderdeel van
uitmaken, is van significante economische betekenis voor Nederland. Het beschermen van de Nederlandse
concurrentiepositie was en is een belangrijke aanleiding voor het gevoerde beleid. Deze onderzoeksperiode
kenmerkt zich door een meer integrale benadering van de maritieme cluster, waar voorheen sprake was van
een meer sectorale benadering. Ook is naast de beleidsinzet op de thema’s bereikbaarheid, concurrentiepositie
en veiligheid meer aandacht gekomen voor de thema’s duurzaamheid en digitalisering/automatisering. Dit is
terug te zien in het beleid met bijvoorbeeld de Nederlandse Green Deal Zeevaart, Binnenvaart en Havens
(2019) en de Digitale transportstrategie (2020). Hiermee sluit het beleid aan op de belangrijke
maatschappelijke thema’s van het moment.
In de onderzochte periode zijn de totale uitgaven op beleidsartikel 18 Scheepvaart en Havens toegenomen van
circa € 11 miljoen in 2015 tot circa € 81 miljoen in 2020. De stijging is voornamelijk het gevolg van een toename
in incidentele bijdragen aan medeoverheden, met name in 2019 en 2020, onder andere voor
herstelwerkzaamheden als gevolg van schade door twee orkanen eind 2017 op de BES-eilanden en bijdragen
aan de provincie Noord-Holland en de gemeente Tilburg voor respectievelijk de realisatie van een
energiehaven en de optimalisatie van de binnenvaartstructuur. De uitgaven op artikel 15 van het
Infrastructuurfonds voor verkeersmanagement, instandhouding en aanleg van het hoofdvaarwegennet zijn
toegenomen van circa € 872 miljoen in 2015 tot circa € 1 miljard in 2020. De gestegen uitgaven op artikel 15
van het Infrastructuurfonds zijn vooral toe te schrijven aan een toename in de netwerkgebonden kosten bij
Rijkswaterstaat en een toename in de uitgaven aan geïntegreerde contractvormen/PPS. De uitgaven aan artikel
17.06 Project Mainportontwikkeling Rotterdam van het Infrastructuurfonds zijn gedaald van circa € 4,7 miljoen
in 2015 tot circa € 3,7 miljoen in 2020, maar fluctueerden in de tussenliggende jaren. In 2018 en 2019 lagen de
uitgaven hoger als gevolg van een investering in de verdieping van de Nieuwe Waterweg.

5

Het is niet mogelijk gebleken om op het niveau van het algemene beleidsdoel uit de Rijksbegroting1 een
uitspraak te doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Het beleid bevat geen uitwerking
van de algemene doelstelling in subdoelen (per domein of thema) met daaraan gekoppeld de beleidsinzet. We
kunnen derhalve geen uitspraken doen of en in welke mate de doelen van het beleid zijn gerealiseerd. Wel
kunnen we op basis van beschikbare kengetallen een beeld geven van ontwikkelingen binnen de drie domeinen
in relatie tot de algemene doelstelling. De economische betekenis van zowel de zeevaartsector als de
binnenvaartsector is afgenomen in de periode 2015 – 2020. De economische betekenis van de zeehavens is
daarentegen juist toegenomen. Wat veiligheid betreft is het beeld wisselend. Op het Nederlandse deel van de
Noordzee lijkt sprake van een stabiele trend, terwijl bij binnenvaart het aantal ongevallen en gewonden is
toegenomen. Voor ‘nieuwe’ thema’s als duurzaamheid en digitalisering zijn geen kengetallen beschikbaar.
Verder is gekeken wat op basis van (evaluatie)onderzoeken bekend is over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van beleidsinstrumenten. De ingezette instrumenten variëren van opdrachten en subsidies tot
wet- en regelgeving en financiële bijdragen aan medeoverheden, Rijkswaterstaat en (inter)nationale
organisaties. Daarbij valt op dat voor deze onderzoeksperiode minder evaluaties beschikbaar zijn dan in de
vorige beleidsdoorlichting. Daarnaast dekken de onderzoeken niet de volledige beleidsinzet op de verschillende
domeinen af. In alle gevallen ging het om kwalitatieve evaluaties, waardoor de uitkomsten in het beste geval
indicatief zijn en geen causaal verband kon worden aangetoond. Wat de beleidsinstrumenten betreft die zijn
geëvalueerd, kunnen we in meer algemene zin concluderen dat de meeste ervan als (waarschijnlijk)
doeltreffend zijn beoordeeld. Over de gehele linie bestaat beperkt inzicht in de doelmatigheid van de
beleidsinzet op het gebied van zeevaart, zeehavens en binnenvaart. Uitgaven en effecten zijn in de beschikbare
onderzoeken niet tegen elkaar afgezet, veelal omdat geen (volledig) inzicht bestaat in de effecten van het
beleid. Voor een aantal instrumenten is wel gekeken of de uitvoering doelmatig is ingevuld. Het oordeel was
overwegend positief.
De prestaties gerelateerd aan de bereikbaarheid van het hoofdvaarwegennet, waarmee verreweg de meeste
uitgaven zijn gemoeid, zijn teruggelopen en zullen naar verwachting de komende jaren verder dalen. Dit is in
belangrijke mate het gevolg van uitgesteld onderhoud en veroudering van objecten en installaties. Binnen het
beleid is de afgelopen jaren structureel te weinig geld beschikbaar gesteld voor instandhouding. Daarnaast
hebben inspanningen om de invulling van de (prestatie)sturing en informatievoorziening bij Rijkswaterstaat te
verbeteren niet het gewenste resultaat opgeleverd.

Aanbevelingen
De beleidsdoorlichting resulteert in de volgende aanbevelingen:
1. Expliciteren van het (veronderstelde) verband tussen beleidsdoelen en de beleidsinzet binnen het
scheepvaart- en havenbeleid, zodat beter inzicht ontstaat in de (beoogde) doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid.
2. Uitvoeren van overkoepelend evaluatieonderzoek naar clusterbrede thema’s en/of domeinen.
3. Initiëren van een separate evaluatie naar het multimodale goederenvervoerbeleid.
4. Bewaken dat nieuw ontwikkelde ambities, doelen en plannen resulteren in concrete acties en
resultaten. Daarop monitoren en waar nodig bijsturen.
5. Verbreden van het toepassingsgebied van fiscale regelingen en/of verbeteren van de kwaliteit van de
dienstverlening in de zeevaartsector.
6. Inhalen van uitgesteld onderhoud en toekomstbestendig maken van het hoofdvaarwegennetwerk.
7. Versterken van de (prestatie)sturing en informatievoorziening tussen Rijkswaterstaat en IenW.
8. Onderzoeken in hoeverre een beroep gedaan kan worden op (meer) Europese subsidies.
1

Het realiseren van een efficiënt, veilig en duurzaam goederenvervoersysteem, waarbinnen de internationale concurrentiekracht van de
mainport en van de Nederlandse maritieme sector wordt versterkt.

6

1. Inleiding
1.1. Aanleiding en doel
Beleidsartikelen uit de rijksbegroting dienen elke vijf tot zeven jaar doorgelicht te worden. In 2022 is de
beleidsdoorlichting van artikel 18 (Scheepvaart en Havens) van Hoofdstuk XII van de rijksbegroting gepland. Dit
beleidsartikel valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Naast
artikel 18 omvat de doorlichting ook artikel 15 (Hoofdvaarwegennet) en artikel 17.06 (Project
Mainportontwikkeling Rotterdam uit het Infrastructuurfonds) evenals het fiscaal regime zeevaart.
Het doel van de beleidsdoorlichting is om inzicht te geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
gevoerde beleid dat valt onder de bovengenoemde artikelen in de periode 2015 – 2020. Hierbij wordt
doeltreffendheid gedefinieerd als de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van onderzochte
beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd. Doelmatigheid wordt gedefinieerd als de relatie tussen de effecten
van het beleid en de kosten van het beleid.

1.2. RPE-methodiek en onderzoeksvragen
Beleidsdoorlichtingen volgen een standaardmethodiek conform de Regeling periodiek evaluatieonderzoek
(RPE).2 Een beleidsdoorlichting heeft het karakter van een syntheseonderzoek. Het vat allereerst bondig samen
wat bekend is (op basis van evaluatieonderzoek) over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid van
een heel artikel in de begroting of een substantieel, samenhangend deel daarvan. Een beleidsdoorlichting
steunt daarmee primair op eerder evaluatieonderzoek naar de doeltreffendheid en/of doelmatigheid van het
betreffende beleid. Vervolgens wordt de doeltreffendheid en doelmatigheid van alle onderzochte
beleidsinstrumenten in hun onderlinge samenhang beoordeeld.
De kern van een beleidsdoorlichting wordt gevormd door vijftien onderzoeksvragen (de RPE-vragen) die in
tabel 1 zijn opgenomen.3

2

Onderdeel conform RPE

Onderzoeksvragen conform RPE

1. Een afbakening van het te
onderzoeken beleidsterrein.

RPE-vraag 1. Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden
behandeld in de beleidsdoorlichting?
RPE-vraag 2. Indien van toepassing: wanneer worden / zijn de andere
artikelonderdelen doorgelicht?

2. De gehanteerde motivering
voor het beleid, de met het
beleid beoogde doelen en een
beschrijving van het
beleidsterrein.

RPE-vraag 3. Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog
actueel?
RPE-vraag 4. Wat is de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid?
RPE-vraag 5. Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?

3. Een beschrijving van het
beleidsterrein en de

RPE-vraag 6. Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op
andere terreinen of voor andere partijen?

Zie Regeling periodiek evaluatieonderzoek: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2018-16632.html.

3 Zie: https://rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking.

7

onderbouwing van de
bijbehorende uitgaven.

RPE-vraag 7. Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te
relateren aan de componenten volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?

4. Een overzicht van eerder
uitgevoerd onderzoek naar
doeltreffendheid en
doelmatigheid.

RPE-vraag 8. Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke
manier is het beleid geëvalueerd en om welke redenen?
RPE-vraag 9. Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief
uitleg over de mogelijkheid en onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleid in de toekomst te evalueren.
RPE-vraag 10. In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal
uitspraken over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleidsterrein
mogelijk?

5. Een analyse en beoordeling
van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het
gevoerde beleid, dat wil
zeggen alle instrumenten in
hun onderlinge samenhang.

RPE-vraag 11. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
RPE-vraag 12. Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of
negatieve neveneffecten?
RPE-vraag 13. Hoe doelmatig is het beleid geweest?
RPE-vraag 14: Welke maatregelen kunnen worden genomen om de
doelmatigheid en doeltreffendheid verder te verhogen?

6. Een verkenning van
beleidsopties indien er
significant minder middelen (/- 20%) beschikbaar zijn.

RPE-vraag 15. In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (/- circa 20% van de middelen op het (de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties
zijn dan mogelijk?

Tabel 1. RPE-vragen.

Het antwoord op RPE-vraag 1 is in paragraaf 1.1 al behandeld. RPE-vraag 2 is bij deze beleidsdoorlichting niet
van toepassing. De resterende RPE-vragen komen aan de orde in de volgende hoofdstukken.

1.3. Aanpak en methoden
We hebben de bovengenoemde RPE-vragen beantwoord door verschillende methoden in te zetten. De
beantwoording van de RPE-vragen 1 tot en met 10 is met name gebaseerd op documentenonderzoek. Daarbij
zijn onder meer beleidsdocumenten, (evaluatie)onderzoeken, Kamerbrieven, rijksbegrotingen en
rijksjaarverslagen uit de evaluatieperiode bestudeerd. Om een accurate reconstructie van het beleid te kunnen
maken zijn verschillende gesprekken gevoerd met beleidsmedewerkers van het ministerie van IenW.
Het vervolg van het onderzoek concentreerde zich op de beantwoording van RPE-vragen 11 tot en met 15.
Voor de beoordeling en verbetering van de doeltreffendheid en doelmatigheid (vragen 11 tot en met 14) zijn
evaluaties en andere onderzoeksrapporten bestudeerd waarin onderdelen van het beleid zijn beoordeeld op
doeltreffendheid en doelmatigheid. Vervolgens zijn gesprekken gevoerd met Rijkswaterstaat en
vertegenwoordigers van de sector om de tussentijdse inzichten aan te vullen en te duiden.
Voor de verkenning van mogelijke besparingsvarianten (RPE-vraag 15) is een werksessie georganiseerd met het
ministerie van IenW, Rijkswaterstaat en vertegenwoordigers van de sector. De werksessie stond in het teken
van de mogelijke beleidsopties indien er 20% minder middelen beschikbaar zijn. Het doel was om in relatief
korte tijd een onderbouwd beeld te krijgen van mogelijke besparingsmaatregelen.
In de eindfase van het onderzoek is een bijeenkomst georganiseerd met vertegenwoordigers van de sector om
de conceptconclusies en -aanbevelingen te toetsen. De algemene strekking was dat de deelnemers de
conclusies herkenden en de aanbevelingen onderschreven.

8

De uitvoering van de beleidsdoorlichting is begeleid door een begeleidingscommissie bestaande uit
vertegenwoordigers vanuit het ministerie van IenW (DGLM, DGMo, FIB-UDAC, FIB-CDFEZ), het ministerie van
Financiën (IRF), Rijkswaterstaat, het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) en een onafhankelijk expert.
Bijlage II bevat een overzicht van organisaties die hebben deelgenomen aan gesprekken, groepsbijeenkomsten
of lid waren van de begeleidingscommissie.

9

2. Beleidscontext
In dit hoofdstuk schetsen we de beleidscontext. Thema’s die spelen in de markt en de maatschappij laten zich
vaak (na verloop van tijd) vertalen in overheidsbeleid. De overheid speelt met haar beleid in op ontwikkelingen
in de markt en de maatschappij en probeert daar waar nodig richting aan te geven. Zo ook op het gebied van
scheepvaart en havens.
We beschrijven de voor deze beleidsdoorlichting relevante markt (2.1 en 2.2) en belangrijke trends die in de
onderzoeksperiode (en daarna) van betekenis zijn voor die markt (2.3). Daarnaast hebben we aandacht voor
het EU-beleid dat tijdens de onderzochte beleidsperiode van toepassing was (2.3). Als lidstaat van de EU geeft
Nederland mede richting aan dat beleid, maar dient het zich er ook mee in overeenstemming te brengen.
Verder gaan we in op rollen en verantwoordelijkheden van de Rijksoverheid op dit beleidsterrein. Dit hoofdstuk
vormt een opmaat voor hoofdstuk 3 waarin we een beleidsreconstructie opstellen (RPE-vraag 5). Daarin zal
blijken hoe het beleid van de Rijksoverheid in de onderzoeksperiode aansloot bij de beleidscontext. Op deze
manier kunnen we in hoofdstuk 7 (Conclusies en aanbevelingen) antwoord geven op de RPE-vragen:
3.
4.

Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
Wat is de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid?

2.1. De maritieme cluster
Deze doorlichting spitst zich toe op het beleid gekoppeld aan artikel 18 van de rijksbegroting en de
aanverwante artikelen rond het Hoofdvaarwegennet en Project Mainportontwikkeling Rotterdam op het
Infrastructuurfonds. Concreet kijken we naar het beleid van de Rijksoverheid inzake 1) zeevaart, 2) zeehavens
en 3) binnenvaart.
Deze drie beleidsdomeinen maken onderdeel uit van wat in de in 2015 verschenen Nederlandse Maritieme
strategie 2015-2025 wordt aangeduid als de ‘maritieme cluster’. De Nederlandse Maritieme strategie 20152025 omschrijft de maritieme cluster als het totaal van binnenvaart, havens, maritieme dienstverlening
(inclusief maritieme onderwijs- en kennisinstituten), maritieme toeleveranciers, offshore, scheepsbouw,
visserij, waterbouw, watersportindustrie, zeescheepvaart en zelfs de Koninklijke Marine.4
Binnen de maritieme cluster valt daarbij nog een onderscheid te maken tussen:
• De ‘maritieme sector’, die zich richt op de aanbodzijde van de markt (bijvoorbeeld door beheer en
onderhoud van en investeringen in het netwerk). Naast het Rijk, maken ook brancheorganisaties en
kennisinstellingen deel uit van de maritieme sector. Zij stonden samen aan de wieg van de Nederlandse
Maritieme Strategie.
• De ‘maritieme markt’, bestaande uit private bedrijven (verladers, rederijen, binnenschippers et cetera)
die hun behoeften inzake duurzaamheid, efficiëntie, robuustheid van het netwerk kenbaar maken aan
de maritieme sector.

4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2015). De Nederlandse Maritieme Strategie 2015-2025.

10

2.2. De economische betekenis van de maritieme cluster
Nederland behoort tot de tien grootste exporteurs ter wereld en is een belangrijke logistieke draaischijf binnen
Europa met Rotterdam als de grootste haven van Europa. De maritieme cluster bood in 2014 – voor aanvang
van de onderzoeksperiode – directe werkgelegenheid aan 183 duizend mensen, had een totale omzet van € 78
miljard en genereerde een toegevoegde waarde voor de Nederlandse economie van € 21 miljard. In de
onderzoeksperiode is de economische betekenis van de maritieme cluster gegroeid in de zin dat de
werkgelegenheid, de omzet en de toegevoegde waarde zijn gegroeid tot respectievelijk 188 duizend mensen, €
82 miljard en € 23 miljard.5 Zijn sterke positie dankt Nederland onder meer aan kennisontwikkeling, innovatie
en ondernemerszin binnen de sector.6
De economische betekenis van de maritieme cluster, en daarbinnen zeevaart, zeehavens en binnenvaart, is
altijd een belangrijke aanleiding geweest voor het beleid van Rijksoverheid. Als handelsnatie is het van
nationaal belang dat Nederland een aantrekkelijk vestigingsklimaat heeft en goed bereikbaar is, zowel globaal
via de zeevaart als vanuit het achterland via de binnenvaart. Zeehavens zorgen voor de vervlechting van de
netwerken en trekken industrie en bedrijvigheid aan. Het Rijk zet al decennia in op het versterken van de
maritieme cluster om de economische welvaart van Nederland te stimuleren.
Tijdens de onderzochte beleidsperiode was de verwachting dat het goederenvervoer in Nederland zou stijgen
met 8% tot 31% tussen 2014 en 2040. Op bepaalde corridors ligt de verwachte groei nog hoger (bijvoorbeeld
de as Rotterdam-Duitsland met een verwachte groei van 23% tot 45%).7 Naast economische kansen zorgt dit
voor infrastructurele uitdagingen. De groei in goederenvervoer leidt – samen met de groei in de
personenvervoer – tot extra belasting van de netwerken. Wegen worden geconfronteerd met meer filevorming
en ook op vaarwegen zijn er knelpunten bij sluizen, ligplaatsen en bruggen. Het spoornetwerk zou de groei
over het geheel genomen aankunnen, maar lokaal kunnen capaciteitsbeperkingen ontstaan. 8

2.3. Trends
Naast het economische belang van de maritieme cluster onderscheiden zich een aantal thema’s in de markt en
de maatschappij die aanleiding (kunnen) geven tot beleid. Het KiM9 benoemt in zijn onderzoek naar trends en
evoluties met betrekking tot de zeevaart en zeehavens vijf ‘megatrends’.
1. Digitalisering
2. Energietransitie (mitigatie)
3. Extreme weersituaties / klimaatverandering (adaptatie)
4. Efficiënter werken
5. Veranderende politieke en economische orde
Megatrends hebben als karakteristieken dat ze 1) een globaal karakter hebben en dus in verschillende
domeinen spelen, ook buiten de maritieme cluster, 2) gedurende een lange periode spelen binnen markt en
maatschappij (25 - 50 jaar) en 3) in grote mate allerlei activiteiten en percepties in de samenleving

5 Ecorys (2021). Maritieme Monitor 2021.
6 Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2015). De Nederlandse Maritieme Strategie 2015-2025.
7 Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2017). Nationale Markt- en Capaciteitsanalyse 2017 (NMCA).
8 Centraal Planbureau voor de Leefomgeving (2020). Kansrijk Mobiliteitsbeleid 2020.
9

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2020). Trends en de Nederlandse zeevaart.; Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2019). Trends
en hun invloed op zeehavens.

11

beïnvloeden. Zo maakt klimaatverandering dat meer ingezet wordt op duurzame energiebronnen, meer
aandacht gaat naar waterbeheersing en het op peil houden van waterwegen.
In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we dieper in op hoe deze megatrends zich manifesteren in de
verschillende beleidsdomeinen.

Zeevaart
Specifiek met betrekking tot zeevaart ziet het KiM de volgende megatrends:10
• Digitalisering en efficiënter en anders werken bieden de sector kansen om werkgelegenheid en
toegevoegde waarde te creëren. Dit sluit goed aan op de hoge specialisatiegraad die de Nederlandse
vloot typeert. Het kan daarnaast leiden tot administratieve vereenvoudiging, waardoor het
scheepsregister ook aantrekkelijker wordt voor kleine schepen actief in de circulaire economie of voor
autonome schepen. Een keerzijde is dat digitalisering (vooral laaggeschoolde) arbeidsplaatsen zou
kunnen vervangen en nieuwe competenties verlangt van varend en walpersoneel.
• De energietransitie raakt vooral schepen die fossiele brandstoffen vervoeren. Verder zou de
energietransitie vooral voordelen kunnen hebben voor de Nederlandse zeevaartsector. Het biedt
bijvoorbeeld kansen voor de werkgelegenheid op Nederlandse werkschepen die de diverse offshore
energiesystemen voor wind, waterstof en andere vormen van mariene energiebronnen bedienen. Ook
kan het scheepsregister zich profileren als een duurzaam scheepsregister en een voortrekkersrol nemen
in het verduurzamen van de vloot. En er liggen kansen voor maritiem onderwijs voor wat betreft kennisen competentieontwikkeling rond duurzame scheepsaandrijvingen. Het KiM legt ook de relatie met
digitalisering. Accu-elektrische aandrijfsystemen zijn eenvoudiger en minder onderhoudsgevoelig dan
een verbrandingsmotor en vanwege de eenvoud valt er meer te automatiseren (bijvoorbeeld via
toepassing van sensoren (Internet-of-Things)).
• Klimaatverandering biedt kansen voor de werkgelegenheid in Nederlandse waterbouw. Door het stijgen
van de zeespiegel kan wereldwijd meer behoefte ontstaan aan landwinning en hoogwaterbescherming.
Verder noemt het KiM net als bij energietransitie de kansen voor het Nederlandse scheepsregister om
zich te profileren als een duurzaam scheepsregister met een voortrekkersrol in het verduurzamen van
de vloot.
• Zeevaart is een gevolg van internationale samenwerking. Veranderingen in de politieke en
economische orde kunnen zowel kansen (bijvoorbeeld nieuwe handelsrelaties opzetten) als
bedreigingen (bijvoorbeeld protectionisme of een modal shift richting spoor en weg11) met zich
meebrengen.
Hoewel geen globale trend, is ook de Brexit het vermelden waard. De totstandkoming van Brexit liep parallel
aan de onderzochte beleidsperiode. Het referendum over het EU-lidmaatschap vond plaats in juni 2016. Op 31
januari 2020 stapte het Verenigd Koninkrijk definitief uit de Europese Unie, waarna een overgangsperiode
volgde tot 1 januari 2021. Hoewel strikt genomen de veranderingen in de handelsbetrekkingen pas na 2020 van
kracht werden, waren de gevolgen ervan al eerder zichtbaar. De onzekerheid die gepaard gaat met de Brexit
heeft er onder andere voor gezorgd dat ongeveer een derde van de Britse vloot onder een andere vlag is gaan
varen. Dit kan ertoe leiden dat het Verenigd Koninkrijk zijn scheepsregister en de Britse tonnageregeling
aantrekkelijker wil maken. Dat zou ertoe kunnen leiden dat nieuwe schepen die in de vaart gebracht worden

10 Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2020). Trends en de Nederlandse zeevaart.
11 Het meest sprekende voorbeeld hiervan is het Belt and Road Initiative, de Chinese ambitie om met een moderne variant van de

Zijdenroute de transportkanalen tot in Europa in handen te houden. Transporten tussen het Verre Oosten en het Westen zouden met de
realisatie van dit initiatief per trein en vrachtwagen over land lopen en daarmee een bedreiging kunnen vormen voor de handelsvaart.

12

wellicht eerder kiezen voor de Britse vlag dan de vlag van, of beheer vanuit een ander land, zoals Nederland ,
wat op termijn ten koste kan gaan van de werkgelegenheid en de Nederlandse zeescheepvaartsector.12

Zeehavens
Specifiek met betrekking tot zeevaart ziet het KiM de volgende megatrends:13
• Digitalisering zal binnen havens zowel tot nieuwe hoogwaardige arbeidsplaatsen leiden als bepaalde
andere arbeidsplaatsen bedreigen. Cybercrime waarbij in digitale systemen ingebroken wordt en lading
gestolen wordt, vormt een belangrijk aandachtspunt. Blockchain-technologie kan helpen om kosten
voor transport met minimaal 10 procent te verlagen, datastromen te versnellen en transparanter te
maken en de nood aan personeel met een lager opleidingsniveau te minimaliseren.
• Als transportknooppunten en als locatie voor industrie spelen havens een belangrijke rol in de
energietransitie. Schepen zullen verduurzamen om minder CO2, SO2 en NOx uit te stoten. De
energiemix zal steeds meer veranderen ten voordele van hernieuwbare energiebronnen en synthetische
brandstoffen, wat een weerslag heeft op (lokale) energieopwekking en het transport en opslag van
energiebronnen en brandstoffen. Wanneer grondstoffen meer afkomstig zullen zijn uit de land- en
bosbouw zal het aanbod seizoensgebonden worden, met meer transporten vanuit verschillende
bronnen tot gevolg.
• Extremer weer in de vorm van stormen, zware neerslag, hittegolven en droogte zal frequenter
voorkomen in de toekomst. Langere periodes van extreem hoog- of laagwater kunnen leiden tot meer
weg- of spoorvervoer, waardoor bedrijvigheid in zeehavens die afhankelijk is van de binnenvaart het
moeilijk krijgt. Daarnaast speelt de primaire zeewering (zeesluizen) een belangrijke rol bij het
voorkomen van overstromingen.
• Efficiënter en anders werken vertaalt zich in de havencontext naar een verticale integratie: 1) rederijen
integreren overslag en achterlandvervoer, 2) overslagbedrijven integreren achterlandvervoer en
achterlandterminals en 3) logistieke dienstverleners ontwikkelen zich tot grote wereldwijde logistieke
spelers met eigen voertuigen. Ook schaalvergroting blijft zich doorzetten wat tot extra piekbelastingen
in de logistieke organisatie van de havens leidt en extra eisen stelt aan de infrastructuur (grotere
diepgang, bredere havenbekkens, grotere kranen). Het KiM benoemt ook dat watergebonden terreinen
zoals havens in een circulaire economie geschikt zijn als logistieke hub voor circulaire activiteiten, omdat
ze ideaal zijn om materiaalstromen aan te trekken en een portfolio aan recycling-activiteiten kunnen
ontwikkelen.
• De impact voor zeehavens van veranderende politieke en economische orde ligt in lijn met de effecten
zoals reeds besproken onder het beleidsdomein zeevaart. Uit de studie van KiM14 blijkt aanvullend dat
de verdere ontwikkeling van Azië, Oost-Europa en Afrika eerder als een kans wordt gezien om
bijkomende handelsrelaties op te zetten dan als een bedreiging voor de West-Europese havens. Daaraan
verbonden worden reshoring – het terughalen van bedrijfsactiviteiten uit het buitenland naar het eigen
land – en het verwante nearshoring – het terughalen van productie naar dichtbijgelegen regio’s als
Turkije, Oost-Europa of Noord-Afrika – nog als potentiële trend omschreven, maar is het nog te vroeg
om in te schatten of deze trend daadwerkelijk doorzet. KiM vindt vooralsnog geen voorbeelden van
bedrijven in een Nederlands havengebied die succesvol hun productie hebben teruggehaald.
Ten slotte heeft de Brexit mogelijk nog een beperkt negatieve impact op de Nederlandse zeehavens. De reden
daarvoor zijn de Britse vrijhavens (Freeports).15 Freeports zijn zeehavengebieden binnen de geografische
grenzen van het Verenigd Koninkrijk die buiten de douanegrenzen vallen. In deze gebieden genieten bedrijven
fiscale en andere voordelen. Deze gebieden zouden mogelijk Nederlandse bedrijven kunnen aantrekken. De
12 Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2021). Brexit en de Nederlandse maritieme sector.
13 Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2019). Trends en hun invloed op zeehavens.
14

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2019). Trends en hun invloed op zeehavens.

15 Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2021). Brexit en de Nederlandse maritieme sector.

13

effecten zijn echter beperkt omdat een aantal van de voordelen ook van toepassing is op Nederlandse
zeehavens.

Binnenvaart
Waar het KiM onderzoek gedaan heeft naar megatrends met betrekking tot zeevaart en zeehavens, is er geen
vergelijkbaar rapport opgemaakt voor binnenvaart. Toch zijn (een aantal van) diezelfde trends ook in dit
beleidsdomein zichtbaar.
• Digitalisering: Internet of Things (IoT) en autonoom vervoer leiden tot meer dataverzameling en analyse
en efficiencyverbeteringen met betrekking tot planning, gedeelde logistieke operaties en gebruik van
infrastructuur. IoT kan leiden tot intelligente containers die informatie over hun locatie, temperatuur en
opening delen met de verlader. Autonome voertuigen kunnen bijdragen aan een betere benutting van
de capaciteit en de veiligheid verhogen door menselijk falen uit te sluiten.
• Efficiënter en anders werken: Het overgrote deel van ondernemingen in de (container)binnenvaart
betreft particuliere schippers.16 Vergrijzing is in die groep een belangrijk probleem, dat zich vooral in de
droge ladingvaart voordoet (minder in de containerbinnenvaart). Naast de particuliere schippers is nog
een variatie aan businessmodellen terug te vinden, vooral in de containervaart, bijvoorbeeld operators
ingebed in grote logistieke multinationals en operators met een regionale logistieke focus. Vanwege de
structuur en de schaal van de sector vinden innovatieve ontwikkelingen moeilijker ingang in de
binnenvaart.
• Energietransitie: Binnenvaart stond ten opzichte van het wegverkeer bekend als een relatief schone en
betrouwbare vervoersmodaliteit. De jarenlange opbouw van uitgesteld en achterstallig onderhoud
zetten de betrouwbaarheid van de binnenvaart echter onder druk. Ook het imago van de binnenvaart
als een relatief schone vervoermodaliteit is niet langer de realiteit als we kijken naar de uitstoot van
schadelijke stoffen. Als de binnenvaartsector haar duurzame positie op lange termijn wil verbeteren,
dan zal de sector moeten blijven innoveren. Vanwege de structuur en de schaal van de sector vinden
innovatieve ontwikkelingen echter moeilijker ingang in de binnenvaart. Mogelijke aanjagers voor
innovatie in de binnenvaart zijn 1) de noodzaak om te voldoen aan (steeds strengere) milieueisen, 2) het
verbeteren van de prestaties van de schepen om een rendementsverbetering te behalen met een
directe invloed op het bedrijfsresultaat en 3) de algemene, verstrengende eisen die aan transport
worden gesteld (bijvoorbeeld het toenemend belang van veiligheid, wat leidt tot de overgang naar
dubbelwandige schepen).
• Klimaatverandering en extremer weer: Langere periodes van extreem hoog of laagwater kunnen ertoe
leiden dat minder gebruik gemaakt wordt van de binnenvaart (bij extreem hoog water omwille van
veiligheidsredenen, bij extreem laagwater omwille van veiligheid en een te lage beladingsgraad).
Daardoor krijgt bedrijvigheid die afhankelijk is van de binnenvaart het moeilijk. Een recent voorbeeld is
de extreme droogte van 2018, waardoor de bevaarbaarheid van de Rijn sterk afnam 17, wat de
Nederlandse en Duitse economie samen € 2,8 miljard heeft gekost.18

16 Geerlings, H., Kort, M.B. de, Kuipers, B., Horst, M.R van der (2012). Beschrijving huidige binnenvaart en eerste probleemanalyse.
17 www.H2Owaternetwerk.nl (2019). Hoe extreem was de droogte van 2018?
18

Koninklijke Binnenvaart Nederland (2020). Laagwaterperiode in 2018 heeft forse financiële en economische impact in Nederland en
Duitsland.

14

2.4. EU-beleid
De aanleiding voor beleid kan ook gelegen zijn in de doorvertaling van internationaal beleid in nationaal
beleid.19 Hoewel er ook andere relevante internationale organisaties zijn, leggen we hier de focus op het EUbeleid. Internationaal beleid, zoals dat van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), werkt immers ook
door in het EU-beleid.
Waar de ambities rond klimaatdoelstellingen gaandeweg in aparte programma’s zijn toegenomen, blijft de EU
White Paper on transport van 2011, het richtinggevende beleidsdocument voor het transportbeleid van de EU
en haar lidstaten richting 2050. Ten tijde van opmaak van het beleidsdocument lag de economische crisis van
2008 nog vers in het geheugen. De White Paper onderschrijft daarom het belang van transport om
economische groei mogelijk te maken, maar benadrukt dat deze groei doordacht dient te gebeuren. Dit uit zich
in een beleid rond drie basispijlers: bereikbaarheid, level playing field en duurzaamheid.

Bereikbaarheid
Europa bouwt verder op het TEN-T netwerk om de Europese mobiliteit ook in de toekomst verder te
ontwikkelen. Congestie moet worden teruggedrongen en Europa zet blijvend in op een modal shift. Men
streeft een efficiënter en duurzamer transportsysteem na, waarin stromen op een energie-efficiënte manier
gebundeld getransporteerd worden over langere afstanden en de last mile op een efficiënte, duurzame manier
wordt afgelegd.
Speciaal daarvoor ontwikkelde corridors bieden betrouwbaarheid en robuustheid en combineren lagere
operationele en administratieve kosten met een lage impact op de omgeving en het klimaat. De binnenvaart
wordt bijkomend aangesproken om het achterland nog beter te verbinden met de zeehavens. Die zeehavens
hebben een belangrijke rol als logistieke centra. Als schakel tussen de internationale markt en het achterland
zijn ze voldoende uitgerust om zowel internationale zeevaart als kustvaart te faciliteren en zijn ze goed
verbonden met het achterland. Tegen 2030 moeten 30% van transporten over meer dan 300 kilometer shiften
richting spoor en water (kustvaart (short sea shipping) en binnenvaart). 20

Level playing field
In samenwerking met het IMO (en andere internationale organisaties) streeft de EU naar een globaal level
playing field, waarbij de EU-lidstaten de concurrentie kunnen blijven aangaan met niet-lidstaten. Om dit te
bereiken is (het toezicht op) de universele toepassing van hoge standaarden met betrekking tot
milieubescherming, goede werkomstandigheden, veiligheid en bescherming en het uitroeien van piraterij
belangrijk.
Binnen de EU zelf dient extra aandacht te gaan naar het verder realiseren van een level playing field tussen
kustvaart en weg en spoor. Het ontbreken van de harmonisatie van die administratieve lasten en regelgeving
leidt er immers toe – samen met een tekort aan investeringen – dat kustvaart een concurrentieel nadeel blijft
kennen tegenover die modi.21

19Omgekeerd heeft Nederland als lidstaat ook invloed op de totstandkoming van het EU-beleid. Het beleid kan hierop inspelen via de

Nederlandse vertegenwoordiging in de Unie. In het kader van de context voor het nationale beleid is het echter logischer te focussen op de
doorvertaling van internationale naar nationale beleid.
20 En meer dan 50% tegen 2050.
21
ESPO (2015). Mid-Term Review of the 2011 White Paper on Transport; Europese Commissie (2020). European Maritime Space.
Motorways of the Sea Detailed Implementation Plan of the European Coordinator.

15

Duurzaamheid
Met betrekking tot CO2-uitstoot stelde de EU zich tot doel de uitstoot van transport tegen 2050 met 60% terug
te dringen ten opzichte van 1990. De CO2-emmissies van de Europese vloot moeten tegen 2050 met 40%
verlagen in vergelijking met 2005.22
De Europese Green Deal (2019)23, en daaropvolgende Europese klimaatwetgeving, verhoogde de ambitie naar
een reductie van de totale CO2-uitstoot van 90% tegen 2050. Voor het einde van 2030 zou al een reductie van
55% gerealiseerd moeten worden.
De snelheid waarmee de visies met betrekking tot duurzaamheid zich de laatste jaren opvolgen en de steeds
hoger liggende ambities zijn een duidelijke indicatie van het toenemende maatschappelijke belang van dit
onderwerp. Deze ontwikkeling is duidelijk waarneembaar binnen de onderzochte beleidsperiode (2015-2020).
De nadruk lag toen vooral op de visievorming. De acties op het terrein volgen pas later, grotendeels buiten de
onderzochte periode.

2.5. Verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid
In de rijksbegroting staan de rollen en verantwoordelijkheden van de Rijksoverheid ten aanzien van
scheepvaart en havens beschreven. Het ministerie van IenW maakt onderscheid in (doen)uitvoeren en
regisseren om de beleidsdoelstellingen van artikel 18 te realiseren. 24

(Doen) uitvoeren
De minister van IenW is verantwoordelijk voor het in stand houden van een robuust hoofdnetwerk van
vaarwegen. Via het Infrastructuurfonds25 (artikel 15, 17 en 18) investeert de minister door middel van aanleg
en benutting in dit netwerk, in binnenhavens en in de maritieme toegang van zeehavens om een goede en
betrouwbare bereikbaarheid over water van de economische kerngebieden te realiseren. Aanleg- en
benuttingsprojecten worden in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT)
vastgelegd.
De minister is daarnaast verantwoordelijk voor toezicht en nautisch beheer. Rijkswaterstaat (Rijkswaterstaat)
voert als beheerder het beheer, onderhoud en vervanging uit. De uitgaven aan beheer, onderhoud en
vervanging worden verantwoord op het Infrastructuurfonds (artikel 15).

Regisseren
De minister van IenW is verantwoordelijk voor de vormgeving en deels ook voor de uitvoering van het
maritiem beleid. Dit laat zich vertalen naar de volgende taken:26
• De minister zorgt voor regelgeving en beleid op het gebied van milieu, veiligheid, marktordening,
bemanningszaken en security.

22 Indien haalbaar stelt men zelfs een hogere ambitie van 50% reductie voor.
23 Aangezien de Green Deal dateert van 2019 en de vertaling ervan naar EU-doelstellingen pas in het najaar van 2020 vorm kregen, is dit

beleid – hoewel anno 2022 zeer sturend – in de onderzochte beleidsperiode nog niet ten volle geïmplementeerd. Wel is een duidelijke
kentering in de internationale publieke opinie en in het internationale beleid al voelbaar in de periode 2015-2020. In 2021 keurde de EU
het Fit For 55 programma goed dat het wetgevende proces nodig om de ambities waar te maken in een stroomversnelling dient te
brengen. Voor 2030 blijft de ambitie op een 55% reductie van de CO2-uistoot, maar tegen 2050 zou de EU volledig klimaatneutraal moeten
zijn.
24 Ministerie van Financiën (2019). Rijksbegroting 2020.
25
Dat in 2021 (begroting 2022) omgevormd is tot het Mobiliteitsfonds.
26 Verwerking van Rijksbegroting 2020, Ministerie van Financiën.

16

• De minister ijvert regionaal en internationaal voor gelijke normen, bijvoorbeeld binnen de Europese
Unie en de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), ook omdat een internationaal level playing field
goed is voor de Nederlandse concurrentiepositie.
• De minister stimuleert een slim, efficiënt en veilig gebruik van de vaarwegen. Samen met de
inspanningen van de vervoerders en verladers kan daarmee de capaciteit van de vaarwegen beter
worden benut.
• De minister geeft zoveel mogelijk ruimte voor ondernemerschap, met een maximaal beroep op de eigen
verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven voor een permanente verbetering van de veiligheid en
duurzaamheid van het transport over water.
• IenW draagt, binnen het kabinetsbrede bedrijvenbeleid, als vakdepartement verantwoordelijkheid voor
de overheidsinbreng op de Topsector Logistiek en het maritieme cluster binnen de Topsector Water en
Maritiem.
• De minister zet in op een intensivering en stroomlijning van de inspanningen van alle overheden,
belangenorganisaties en sectorpartijen betrokken bij bovenstaande beleidsopgaven.
Ten slotte is de minister van IenW verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van (een deel van)
de wet- en regelgeving door de Inspectie Leefomgeving en Transport op dit beleidsterrein, de Autoriteit
Consument en Markt (ACM) en Rijkswaterstaat (bijvoorbeeld handhaving van wettelijke vastgelegde maximale
ligtijden in overnachtingshavens).

17

3. Beleidsreconstructie
In dit hoofdstuk beschrijven we de doelen en instrumenten die zijn ingezet voor het beleid dat valt onder
artikel 18 van de begroting van het ministerie van IenW in de periode 2015 – 2020. Hiermee gaan we in op RPEvraag:
5.

Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?

We gaan allereerst in op de algemene beleidsdoelstelling en de uitwerking daarvan in beleid (3.1). Vervolgens
beschrijven we per beleidsdomein – zeevaart (3.2), zeehavens (3.3) en binnenvaart (3.4) – de beleidsinzet in de
periode 2015 – 2020 en de bijbehorende beleidsinstrumenten. Deze beleidsreconstructie maakt onder meer
inzichtelijk hoe het uitgevoerde beleid aansluit bij en inspeelt op de in hoofdstuk 2 beschreven trends.

3.1. Algemene doelstellingen
De algemene doelstelling van het beleid ten aanzien van scheepvaart en havens staat jaarlijks vermeld in de
rijksbegroting: ‘Het realiseren van een efficiënt, veilig en duurzaam goederenvervoersysteem, waarbinnen de
internationale concurrentiekracht van de mainport en van de Nederlandse maritieme sector wordt versterkt.’27
Deze doelstelling wordt verder niet geconcretiseerd of uitgewerkt; kwalificaties als ‘efficiënt, ‘veilig’ en
‘duurzaam’ zijn ook niet geoperationaliseerd.
De algemene doelstelling is in de onderzoeksperiode (2015 – 2020) niet gewijzigd. De strekking ervan is ook
hetzelfde als het algemene beleidsdoel in de onderzoeksperiode van de vorige beleidsdoorlichting (2007 –
2014).28 Kijken we echter naar de invulling van het algemene beleidsdoel dan zien we daarin in de
onderzoeksperiode wel verschuivingen en accentverschillen ten opzichte van de vorige onderzoeksperiode. We
beschrijven hierna de drie belangrijkste veranderingen.

Naar een meer integrale benadering
Deze onderzoeksperiode kenmerkt zich door een verschuiving van een voorheen meer sectorale benadering
naar een meer integrale benadering. Rond het begin van de onderzoeksperiode groeide het besef van
toenemende samenhang en verknoping van de verschillende maritieme sectoren. Ook zag men de noodzaak
om beter aan te sluiten bij trends en ontwikkelingen in de maatschappij. Bij een steeds nauwer samenwerkend
maritiem cluster past een rijksbreed en integraal maritiem overheidsbeleid.29
Zoals toegelicht in het vorige hoofdstuk verscheen in 2015 de Nederlandse Maritieme Strategie 2015-2025, een
integraal strategiedocument met rijksbreed maritiem beleid.30 De strategie gaat over het hele maritieme
cluster (naast zeevaart, zeehavens en binnenvaart ook maritieme dienstverlening, maritieme toeleveranciers,
offshore, scheepsbouw, visserij, waterbouw en watersportindustrie). De ambitie van het Rijk luidt: ‘Een
internationale duurzame maritieme toppositie van Nederland door integrale samenwerking tussen
Rijksoverheid en maritiem cluster op basis van een gezamenlijke maritieme strategie’. De Nederlandse
Maritieme Strategie is een coproductie van de Rijksoverheid en de maritieme sector. Het Rijk rekent tot zijn
verantwoordelijkheid de inzet voor: een gunstig vestigingsklimaat en een Europees en mondiaal gelijk
27 Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2015 - 2020). Rijksbegroting 2015 – 2020.
28 Berenschot (2016). Beleidsdoorlichting Scheepvaart en Havens.
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 409, nr. 70.

30 IenM (2015). De Nederlandse Maritieme strategie 2015-2025. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

18

speelveld; adequate (internationale) regelgeving; gezamenlijke kennisontwikkeling en innovatie met de sector;
toereikende aanleg en adequaat beheer en onderhoud van de infrastructuur; adequate opleidingseisen;
adequate economische diplomatie en behartiging van vitale Nederlandse maritieme belangen.
De Nederlandse Maritieme Strategie 2015-2025 is het leidende beleidsdocument voor de onderzochte periode.
Het erkent de sterke positie van de maritieme cluster en onderscheidt een aantal trends en ontwikkelingen die
deze positie op termijn onder druk kunnen zetten, namelijk veranderende productiepatronen, geleidelijke
verduurzaming van productie en consumptie, veranderingen in de energieconsumptie, technologische
innovaties en klimaatverandering. Weliswaar in soms net andere bewoordingen komen hierin de trends terug
die in hoofdstuk 2 zijn benoemd. Om deze uitdagingen het hoofd te bieden, formuleert de strategie een beleid
rond volgende clusterbrede thema’s (zie kader voor een toelichting op de thema’s):
•
•
•
•
•
•

Human Capital
Innovatie
Handel
Bereikbaarheid
Veiligheid en Milieu
Veiligheidsdreigingen en Stabiliteit

De bedoeling was om de maritieme strategie uit te werken in werkprogramma’s voor de verschillende
sectoren, zoals eerder al was gebeurd voor zeehavens.31 Om qua timing en inhoud verschillen tussen sectoren
te voorkomen is uiteindelijk gekozen voor een gezamenlijk werkprogramma voor de periode 2018-2021.32
Toelichting op de clusterbrede thema’s uit de Maritieme Strategie 2015-202533
Human Capital
De maritieme cluster34 biedt werkgelegenheid aan ongeveer 2,5% van de Nederlandse
beroepsbevolking, maar kampt met een twee belangrijke problemen, namelijk vergrijzing en de
behoefte aan het aantrekken van zowel vakmanschap als hoogopgeleid personeel. In een dergelijke
internationale sector kan – mede dankzij internationale regelgeving rond functievereisten – beroep
gedaan worden op buitenlands personeel. Gezien het belang van de maritieme cluster als katalysator
van de Nederlandse economie, wil de maritieme cluster niet afhankelijk worden van buitenlands
personeel en de eigen kennis en expertise veiligstellen voor de toekomst. Daarom zet het beleid in op
het behoud van het huidige personeel en het blijvend stimuleren van maritieme beroepen binnen
Nederland.
Innovatie
Het sterk innovatieve vermogen van de Nederlandse maritieme cluster is één van haar belangrijkste
succesfactoren. Daarbij staat een intensieve samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en
Rijksoverheid centraal. Om haar concurrentieel voordeel te kunnen behouden is het essentieel om
blijvend in te zetten op innovatie, niet alleen op technisch, maar ook op sociaal vlak 35. Belangrijke
innovatiethema’s zijn het verbeteren van milieuprestaties van de vloot, slim en veilig varen,
ondersteuning aan grondstof- en energiewinning op zee en het verbeteren van de integratie van de
maritieme en logistieke keten.

31 Ministerie van IenM (2014). Werkprogramma zeehavens 2014–2016.
32 Ministerie van IenM (2018). Werkprogramma Maritieme Strategie en Zeehavens 2018 – 2021.
33 Ministerie van IenM (2015). De Nederlandse Maritieme strategie 2015-2025. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
34 De Nederlandse maritieme cluster omvat binnenvaart, havens, maritieme dienstverlening (inclusief maritieme onderwijs- en

kennisinstituten), maritieme toeleveranciers, offshore, scheepsbouw, visserij, waterbouw, watersportindustrie en zeescheepvaart.
35 Bijvoorbeeld veranderingen in organisatievormen, het optimaal aanspreken van talenten en kennis van medewerkers,…

19

Handel
De Nederlandse open economie maakt het tot taak van de Rijksoverheid om een gunstig
vestigingsklimaat te realiseren, eigen sterktes uit te spelen en te waken over het gelijk toepassen van
de spelregels in de Europese en mondiale markt. Dit vertaalt zich in bijzondere aandacht voor de
realisatie van een adequaat scheepsregister, een ondersteunend instrumentarium om export te
bevorderen en het voorkomen van marktbelemmeringen. Rond dit laatste werkt de Rijksoverheid aan
het opzetten, voortzetten, waar nodig actualiseren en doen uitvoeren van de internationale
regelgeving. Dit via haar vertegenwoordiging in zowel de EU, de IMO, IALA en de Centrale Commissie
voor de Rijnvaart (CCR).
Bereikbaarheid
Nederland is een logistiek knooppunt in Europa. Om de logistieke motor draaiende te houden zijn
bereikbaarheid en betrouwbaarheid (zowel in beschikbaarheid als reistijd) cruciaal. De taak van de
Rijksoverheid bestaat erin toekomstbestendige en robuuste netwerken te voorzien die de zeehavens
verbinden met het achterland. Waar verzadiging optreedt moet bijkomend geïnvesteerd worden,
elders moet gezocht worden naar manieren om het bestaande netwerk beter te benutten.
Langs die netwerken moeten logistieke knopen alle kansen krijgen zodat de flexibiliteit en
dienstverlening die de markt verwacht ook effectief geboden kan worden. Hoewel alle modi moeten
samenwerken om Nederland – en bij uitbreiding Europa – bereikbaar te houden, ligt de focus van art.
18 vanzelfsprekend op binnenvaart en kustvaart.
Bereikbaarheid vertaalt zich niet alleen naar infrastructuur. Ook administratieve vereenvoudiging en
een administratief gelijkwaardige behandeling (zeker van kustvaart ten opzichte van de andere modi)
moeten leiden tot een modal shift. Ten slotte gaat het fysiek transporteren van goederen ook gepaard
met steeds groeiende digitale stromen. Het overheidsbeleid moet de logistieke sector dan ook
ondersteunen door een gepast ICT-beleid uit te rollen.
Veiligheid en Milieu
De Rijksoverheid heeft de maatschappelijke verantwoordelijkheid om de veiligheid en
milieuvriendelijkheid te bewaken. Dit door in te zetten op het terugdringen van emissies in de
scheepvaart en de havens en door het kader voor een veilig scheepvaartverkeer te bieden (middels
regelgeving en handhaving). De Rijksoverheid moet waken over ruimte gebruik om de ruimtedruk op
de maritieme vaarroutes die bijvoorbeeld ontstaat door de realisatie van windparken onder controle
te houden, te waken over de veilige scheepvaart (vb. zorgen voor voldoende diepgang, risico’s op
aanvaringen verminderen).
Veiligheidsdreigingen en Stabiliteit
Als laatste horizontale thema ziet men het garanderen van de veiligheid en stabiliteit van de sector,
het behartigen van de vitale belangen van Nederland en de fysieke veiligheid van zijn burgers. Via
diplomatieke en waar nodig militaire inzet draagt de Rijksoverheid bij aan het naleven van de
internationale rechtsorde. Dit omvat een breed spectrum, gaande van het veiligstellen van
handelsroutes, de strijd tegen (grensoverschrijdende) criminaliteit, wapenhandel en terrorisme tot
cyber security.

Toegenomen aandacht voor duurzaamheid
De breedte van de thema’s in de Nederlandse Maritieme Strategie maakt duidelijk dat de Rijksoverheid niet
alleen oog heeft voor de economische betekenis van de maritieme cluster, maar ook het belang ziet van
andere ontwikkelingen. Met name de energietransitie en klimaatadaptatie zijn gaandeweg de

20

onderzoeksperiode steeds belangrijkere onderwerpen geworden.36 Zoals in hoofdstuk 2 beschreven zorgen
beide vraagstukken voor uitdagingen (bijvoorbeeld veranderende transportstromen, omgang met lage
waterstanden, verduurzaming van de vloot), maar bieden ze evengoed kansen (bijvoorbeeld nieuwe
werkgelegenheid en het exporteren van Nederlandse kennis). De urgentie van deze onderwerpen vertaalt zich
in toegenomen beleidsinzet.
Belangrijk in dit verband om te noemen is de Green Deal Zeevaart, Binnenvaart en Havens. Deze Green Deal
geeft invulling aan het regeerakkoord van het kabinet Rutte III (oktober 2017), waarin wordt vastgesteld dat in
de zeevaart en binnenvaart nog veel milieuwinst te behalen is, en dat met de sector een Green Deal zal worden
opgesteld voor verduurzaming van de zeevaart, binnenvaart en havens. De Green Deal bevat een uitwerking
van maatregelen die deels ook staan genoemd in het Werkprogramma Maritieme Strategie en Zeehavens 2018
– 2021 en vormt daarmee een bijdrage aan de Maritieme Strategie 2015 – 2025. De Green Deal is afgesloten in
2019, aan het einde van de onderzoeksperiode. In de Green Deal zijn lange termijn ambities vastgelegd (voor
2030, 2035 en 2050) en vertaald naar doelen voor 2024 voor binnenvaart en zeevaart.37

Meer inzet op maritieme veiligheid
Voor maritieme veiligheid geldt eveneens dat het in de onderzoeksperiode meer prioriteit heeft gekregen.
Maritieme veiligheid omvat zowel nautische veiligheid (safety) als maritieme (cyber)security. Er hebben diverse
incidenten plaatsgevonden op en rond de Nederlandse vaarwegen met aanzienlijke gevolgen. Het gaat dan
bijvoorbeeld om het ongeval met de olielekkage in de haven van Rotterdam (aanvaring van de Bow Jubail met
een steiger in 2018), het verlies van een groot aantal zeecontainers door de MSC Zoe (2019), de hack van APMterminals (2017) en de aanvaring van de stuw bij Grave (2016). Deze incidenten maakten onder andere
duidelijk dat voor de toekomst behoefte is aan een integrale risicogestuurde aanpak waarmee de maritieme
veiligheid structureel wordt geborgd.
In het beleidskader In Veilige Vaart Vooruit (2020) zijn de uitgangspunten voor een risicogestuurde aanpak op
het gebied van maritieme veiligheid op de Noordzee, op de binnenwateren en in de havens vastgelegd.38 Het
kennen, analyseren en beheersen van de grootste risico’s draagt bij aan het continu verbeteren van maritieme
veiligheid. De inzet op maritieme veiligheid is noodzakelijk om mens en milieu te beschermen. Daarnaast is een
veilige en vlotte doorgang van het scheepvaartverkeer een essentiële randvoorwaarde voor een Nederlandse
maritieme toppositie, en daarmee voor het versterken van de Nederlandse economie.
Voor het beleidskader op het gebied van maritieme veiligheid geldt, evenals voor de Green Deal, dat deze is
verschenen aan het einde van de onderzoeksperiode. De uitwerking en werking ervan valt daarmee
grotendeels buiten de scope van deze beleidsdoorlichting.

3.2. Zeevaart: beleidsinzet en instrumenten
Beleidsinzet zeevaart 2015 – 2020
Door trage economische groei na de economische crisis (2007 – 2011) en overcapaciteit lagen tarieven voor
veel Nederlandse reders aan het begin van de onderzoeksperiode (2015) al geruime tijd beneden het
kostendekkend niveau.39 Reders hadden moeite om externe financiers te vinden om hun verliezen af te
dekken. In de jaren daarna trok de wereldhandel weliswaar aan waardoor het perspectief verbeterde, maar de

36 Zie ook: KiM (2019). Trends en hun invloed op zeehavens; KiM (2020). Trends en de Nederlandse zeevaart.
37 De (zee)havenbedrijven vallen buiten de Green Deal, maar vervullen een faciliterende rol.
38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 409, nr. 307.

39 Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2018). Werkprogramma Maritieme Strategie en Zeehavens 2018 – 2021.

21

Nederlandse reders komen uit een diep dal. Daar komt bij dat de noodzaak om te innoveren en verduurzamen
vraagt om extra investeringen.
De Rijksoverheid speelt met haar beleid in op deze uitdagingen. Een constante factor in de beleidsinzet van het
Rijk op zeevaart is de inzet op het behouden van de internationale concurrentiepositie van de Nederlandse
zeevaart en het aantrekkelijker maken van sector om in te ondernemen en werken. Daarnaast is de
Rijksoverheid zich in de onderzoeksperiode nadrukkelijker gaan inzetten voor een innovatieve en duurzame
zeevaart.
Tabel 2 bevat een overzicht van de beleidsinzet van het Rijk op zeevaart in de periode 2015 – 2020 aan de hand
van de zes clusterbrede beleidsthema’s uit de Maritieme Strategie.
Clusterbrede beleidsthema’s

Invulling zeevaart

Human Capital

•
•
•

Afstemming van onderwijs op arbeidsmarkt
Gebruik van moderne technologie in opleidingen (bijv. simulatoren)
Modernisering van regelgeving (bijv. mogelijkheid van digitale
certificaten en persoonsdocumenten)

Innovatie

•
•
•
•
•

Inzet op Smart Shipping
Overheid als launching customer
Belemmeringen voor innovatie in wet- en regelgeving wegnemen
Ondersteuning kennisinstituten en onderzoek
Experimenteerruimte voorzien en snel proces van goedkeuringen

Handel

•
•

Bewaken en stimuleren van vrije handel in internationaal verband
Vertegenwoordiging van Nederlandse belangen in internationale
organisaties (bijv. IMO en EU)
Aantrekkelijker maken scheepsregister
Veilig stellen internationale handelsroutes

•
•
Bereikbaarheid

•

•
Veiligheid en Milieu

Administratieve vereenvoudiging (vereenvoudiging administratieve
behandeling van Short Sea Shipping, Maritiem Single Window /
Single Window Handel en Transport)
Drempeloos datadelen (Neutraal Logistiek Informatie Platform
(NLIP))

Veiligheid
• Bewaken van ruimtedruk op de maritieme vaarroutes (bijv. door
windparken op zee),
• Terugdringen van de menselijke factor bij ongevallen en incidenten
(via onderwijs, innovatie)
Milieu
• Afspraken over duurzame groei in nationaal en internationaal
verband
• Wegnemen belemmerende regelgeving op het pad richting ‘zeroemission schepen’
• Certificering van schepen op duurzaamheid (Green Award)
• Nieuwe financieringsmodellen voor verduurzaming ontwikkelen
• Maritieme bedrijven ondersteunen bij het doen van investeringen in
milieuvriendelijke maatregelen
• Verkennen mogelijkheden fiscale stimuleringsmaatregelen
• Vloot rijksrederij verduurzamen

22

Veiligheidsdreigingen en Stabiliteit

•
•
•

Veiligstellen internationale handelsroutes
Verbeteren cyberriskmanagement aan boord van schepen
Optimale informatie-uitwisseling als onderdeel van effectieve
interdepartementale en internationale samenwerking

Tabel 2. Beleidsinzet van het Rijk op zeevaart in de periode 2015 – 2020.40

Beleidsinstrumenten
Het ministerie van IenW maakt gebruik van verschillende instrumenten om invulling te geven aan haar beleid
op het terrein van zeevaart. Het ministerie opereert daarbij vooral vanuit een regisseursrol. De belangrijkste
beleidsinstrumenten met een financiële inzet die zijn verantwoord op artikel 18 hebben we opgenomen in
tabel 3.
Begrotingspost

Instrument

Omschrijving

18.01.01
Opdrachten

Onderzoeken die
beleid ondersteunen (2015
– 2020)

In de periode 2015 – 2020 zijn op het gebied van de maritieme
sector onder meer de volgende onderzoeken uitgevoerd:
• Evaluatie van de fiscale maatregelen in het Nederlandse
zeescheepvaartbeleid in de periode 2014 tot en met 2019
• Maritieme monitor (2015 – 2020)
• Maritieme arbeidsmarktmonitor (verslagjaar 2018, 2019,
2020)

Topsector Logistiek (2015 – Voor de Topsector Logistiek zijn opdrachten uitgevoerd onder
2020)
regie van het Topteam Logistiek. In 2020 werd in totaal voor €
15,0 miljoen aan activiteiten in de vorm van opdrachten
uitgevoerd. De opdrachten hebben betrekking op de volle
breedte van de logistieke sector, dat wil zeggen op alle
modaliteiten (en dus niet alleen op zeevaart).
Vervanging
simulatorcentrum MARIN
(2020)

Voor de vervanging van een verouderd simulatorcentrum door
nieuwbouw op het terrein van het, Groot Technologisch
Instituut, Maritiem Research Instituut Nederland (MARIN) heeft
IenW in 2020 incidenteel € 2,0 miljoen bijdragen (loopt via
begroting EZK).

Green Deal (2020)

Voor de uitvoering van de Green Deal is budget beschikbaar
voor verduurzaming en innovatie van de binnenvaart en
zeevaart. Specifiek voor zeevaart zijn in de Green Deal 3 doelen
vastgelegd:
• De gemiddelde CO2-uitstoot per vervoersprestatie
verminderd te hebben met tenminste 20% ten opzichte
van 2008;
• De uitstoot naar de lucht van andere stoffen dan CO2,
zoals SOx, NOx en PM verder teruggedrongen te hebben,
in lijn met (internationale) afspraken daarover;
• Binnen de looptijd van deze Green Deal vijf nieuwe
businesscases voor walstroom voor de zeevaart te hebben
ontwikkeld.
Binnen de Green Deal hebben partijen verschillende acties
afgesproken met betrekking tot zeevaart. De inzet van IenW
concentreert zich op inspanningen in internationaal verband

40 Gebaseerd op de Maritieme Strategie 2015 – 2025 en het Werkprogramma Maritieme Strategie en Zeehavens 2018 – 2021.

23

gericht op verduurzaming van de zeevaart, het verkennen van
de mogelijkheden van fiscale stimuleringsmaatregelen, het
stimuleren van onderzoek en het verduurzamen van de eigen
vloot.

18.01.02
Subsidies

Digitale transportstrategie
(2020)

Voor het project digitale transportstrategie (DTS) is in 2020 €
1,4 miljoen uitgegeven. Doelstelling van de DTS is het mogelijk
maken van een volledig gestroomlijnd en gedigitaliseerd
multimodaal goederenvervoersysteem.

Bijdrage aan
kennismakingsstages voor
potentiële studenten
nautisch onderwijs (2015 –
2017)

De doelstelling hierbij is het vergroten van de instroom en het
behoud van studenten voor het zeevaartonderwijs, door middel
van een tijdelijke subsidieregeling ter medefinanciering van
kennismakingsstages.

Topsector Logistiek (2015 – Voor de Topsector Logistiek op basis van het
2020)
meerjarenprogramma 2015 – 2020 via de Nederlandse
Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) subsidies
uitgezet. Het NWO voert het onderzoeksdeel uit van de
Topsector Logistiek. Dit betreft alle modaliteiten en is dus
bredere dan alleen zeevaart. Het subsidiebedrag liep op van €
1,8 miljoen in 2015 tot € 7,8 miljoen in 2017 en nam in de jaren
daarna weer af tot € 1,8 miljoen in 2020
18.01.03
Bijdragen aan
agentschappen

Beleids-Ondersteuning en
Advies (BOA)
Rijkswaterstaat (2015 –
2020)

In het kader van het Beleidsondersteuning en Advies (BOA)
protocol met Rijkswaterstaat zijn afspraken gemaakt over
beleidsondersteuning en -advisering, die Rijkswaterstaat
uitvoert in opdracht van de beleids-DG’s. Door middel van de
agentschapsbijdrage wordt capaciteit hiervoor bij
Rijkswaterstaat gereserveerd.

18.01.04
Bijdragen aan
medeoverheden

-

-

18.01.05
Bijdragen aan
internationale
organisaties

Contributie International
Maritime Organization
(2015 – 2020)

Vanuit de Homogene Groep Internationale Samenwerking
(HGIS) gelden betaalt Nederland jaarlijks circa € 0,4 miljoen
contributie aan de International Maritime Organisation (IMO)
conform verdragsverplichtingen.

Contributie North Atlantic
Ice Patrol (2018 – 2020)

Een organisatie die informatie verzamelt over de aanwezigheid
van ijsbergen in de Atlantische Oceaan en Noordelijke Ijszee en
hun bewegingen, met als belangrijkste doel om de scheepvaart
te waarschuwen voor ijsbergen.41 Dit is een internationale
verplichting die volgt uit het SOLAS verdrag, dat Nederland
ondertekend heeft.

Tabel 3. Beleidsinstrumenten zeevaart verantwoord op artikel 18.

Naast de instrumenten waaraan rechtstreeks financiële verplichtingen vanuit de begroting van het ministerie
van IenW zijn verbonden, zijn ook nog andere instrumenten ingezet (tabel 4).

41 Dit is een internationale verplichting voor Nederland als ondertekenaar van het SOLAS verdrag.

24

Type

Instrument

Omschrijving

Juridisch

Overleg over
internationale regelgeving

Regelgeving op het gebied van zeevaart is veelal internationaal.
Binnen de International Maritime Organization, de ILO
(International Labour Organization) en de EU komt nieuwe
regelgeving tot stand. De Nederlandse overheid zet zich in om
regelgeving te beïnvloeden zodat milieu -en
veiligheidsprestaties, arbeidsomstandigheden, security en een
gelijk speelveld in de sector bevorderd worden.

Certificering en
toezicht door
inspectie en
klassebureaus

Diverse taken waarvoor de ILT / het Rijk verantwoordelijk zijn,
zijn overgedragen aan erkende organisaties (onder andere
klassebureaus en KIWA). Het gaat onder meer om keuring van
radio uitrusting, reddingsmiddelen, tuigage, afgifte van het
nationaal veiligheidscertificaat en MLC-certificering

Verminderen
administratieve
lasten

Met diverse acties tracht het Rijk het Nederlandse
scheepsregister aantrekkelijk te houden door wet- en
regelgeving up-to-date, transparant, uitvoerbaar en
handhaafbaar te houden (bijvoorbeeld met betere registratie
en arbeidswetgeving).

Fiscale regelingen

Afdrachtvermindering (2015 – 2020): Dit is een fiscale
tegemoetkoming van 40% van de loonbelasting van in
Nederland en EU/EER lidstaten wonende zeevarenden aan
boord van Nederlandse vlag schepen, en 10% voor buiten deze
gebieden wonende zeevarenden, die aan de loonbelasting of
premieheffing volksverzekering zijn onderworpen op
Nederlandse vlag schepen

Financieeleconomisch

De fiscale regelingen
maken onderdeel uit van
de begroting van het
ministerie van Financiën.
De bedragen die op de
rijksbegroting staan
voor de fiscale regelingen
betreffen gederfde
belastinginkomsten en
daarmee geen vrij
besteedbare bedragen.

Nieuwe vormen van
financiering

Tonnageregeling (2015 – 2020): Reders betalen belasting aan
de hand van de forfaitair vastgestelde winst gebaseerd op het
nettotonnage van de vloot. Om in aanmerking te komen gelden
vlagvereisten.
Willekeurige afschrijving zeeschepen (2015 – 2020): Dit is een
faciliteit voor reders die geen gebruik maken van de
tonnageregeling.
De sector zoekt naar nieuwe vormen van financiering voor de
verduurzaming van de zeescheepvaart, waaronder nieuwe
financieringsmodellen voor verduurzaming en het
Vergroeningsfonds. Waar dat kan ondersteunt het ministerie
van IenW de sector hierbij.

Tabel 4. Beleidsinstrumenten zeevaart zonder financiële verplichtingen op artikel 18.

3.3. Zeehavens: beleidsinzet en instrumenten
Beleidsinzet zeehavens 2015 – 2020
Zeehavens zijn de logistieke knooppunten bij uitstek. Ze zijn de plaats waar zeevaart en binnenvaart (en in
breder perspectief weg, spoor en buisleidingen) elkaar ontmoeten. Ze zijn daarnaast belangrijke
vestigingsplekken voor industrie en distributiecentra.

25

De Nederlandse zeehavens hebben een goede internationale concurrentiepositie. Deze positie is echter niet
vanzelfsprekend, maar mede afhankelijk van de mate waarin de zeehavens bestand zijn tegen, anticiperen en
reageren op grote, mondiale ontwikkelingen zoals de energietransitie en digitalisering. Zowel op de korte
termijn als de lange termijn zijn acties vereist om de concurrentiepositie te behouden.
De beleidsinzet van de Rijksoverheid in de periode 2015 – 2020 is er dan ook op gericht deze positie
(duurzaam) te behouden en versterken. Tabel 5 bevat een overzicht van de beleidsinzet van het Rijk op
zeehavens in de periode 2015 – 2020 aan de hand van de zes clusterbrede beleidsthema’s uit de Maritieme
Strategie.
Clusterbrede beleidsthema’s

Invulling zeehavens

Human Capital

•
•
•
•

Innovatie

•
•
•
•
•
•
•
•
•

Handel

•

•

Bereikbaarheid

•
•
•
•
•

Afstemmen onderwijs op de behoeften en vernieuwingen in de
maritieme cluster
Borgen aansluiting van het arbeidspotentieel in de steden op de
(toekomstige) behoefte in de havens
Stimuleren keuze maritieme beroepen
Vergemakkelijken overstap tussen maritieme beroepen
Vergroten mogelijkheden van (co)financiering voor
innovatieprojecten
Stimuleren innovaties in de maritieme cluster als launching customer
en opdrachtgever
Wegnemen belemmeringen voor innovatie
Bieden van experimenteerruimte, gekoppeld aan snelle
goedkeuringsprocessen
Ondersteuning kennisinstituten en onderzoek
Koppeling innovatietrajecten van havenbeheerders en- bedrijfsleven
Kennisagenda havenoverstijgende vraagstukken
Inspelen op potentiële negatieve gevolgen voor zeehavens van
dematerialisatie en grondstoffenschaarste
Energietransitie naar koolstofarme industrie versnellen (door
vergroten van mogelijkheden voor financiële ondersteuning van
innovatieve proefprojecten voor emissiereductie, verkennen optimale
benutting en koppeling diverse subsidies, experimenteerruimte en
regelvrije zones, overleg over benutten CO-afvang- en opslag en
restwarmte
In Europees verband inzetten voor de totstandkoming van
staatssteunrichtsnoeren voor zeehavens (bevorderen gelijk speelveld
zeehavens t.o.v. buitenland)
Verkennen vergroting betrokkenheid/handelingsperspectief
zeehavens bij verantwoorde handelsketens
Verbeteren van (investeren in) de maritieme toegang en de
achterlandverbindingen van de Nederlandse zeehavens
Inzetten op efficiënter gebruik van multimodale knooppunten en
omliggende bedrijfsterreinen
Borgen robuust en betrouwbaar, regionaal en internationaal
aansluitend logistiek netwerk
Ondersteunen promotie van maritieme cluster in het buitenland
Verbeteren fysieke en administratieve connectiviteit maritieme
logistieke keten

26

Veiligheid en Milieu

•
•

•
•

•
•
•

Veiligheidsdreigingen en Stabiliteit

•
•
•

Opstellen Actieplan Energie in samenspraak met de
zeehavenbeheerders en het havenbedrijfsleven
Inspannen voor modern en adequaat regelgevend kader, tijdige
implementatie van nieuwe regelgeving, goed werkende keten van
beleid, uitvoering en handhaving
Verminderen regeldruk
Mogelijk maken van voorziene groei zeehavens onder de PAS
(stikstof), o.a. door input te leveren op EU natuurbeleid- en
regelgeving
Ontwikkeling beleidskader dat het (met het aandeelhouderschap) te
borgen publieke belang expliciteert
Borgen gelijk speelveld en werkbaar nieuw omgevingsrecht
(ontwikkelingsruimte zeehavens)
Kennisontwikkeling over de effecten van zeespiegelstijging op de
zeehavens
Optimale informatie-uitwisseling als onderdeel van effectieve
samenwerking
Ontwikkelen nautisch veiligheidsmanagementsysteem in zeehavens
t.b.v. borging nautische veiligheid
Inzetten op Port Security om hybride dreigingsbeeld te adresseren
(terrorisme, cyber)

Tabel 5. Beleidsinzet van het Rijk op zeehavens in de periode 2015 – 2020.42

Beleidsinstrumenten
Het ministerie van IenW maakt gebruik van verschillende instrumenten om invulling te geven aan haar beleid
met betrekking tot zeehavens. Het ministerie opereert daarbij vooral vanuit een regisseursrol. Tabel 6 bevat de
belangrijkste beleidsinstrumenten die zijn verantwoord op artikel 18 van de IenW-begroting en op het
Infrastructuurfonds (voor zeehavens relevant artikel 17.06)
Begrotingspost

Instrument

Omschrijving

Artikel 18 Scheepvaart en havens op de rijksbegroting – XII Infrastructuur en Waterstaat
18.01.01
Opdrachten

Onderzoeken die beleid
ondersteunen (2015 – 2020)

In de periode 2015-2020 zijn op het gebied van zeehavens
onder meer de volgende
onderzoeken verricht:
• Eindevaluatie Project Mainport Rotterdam (2020)
• Level Playing Field Noordwest-Europese zeehavens (2020)
• Onderzoek havensamenwerking: Bouwstenen voor een
handelingskader (2019)
• Evaluatie subsidieregeling Zeehaveninnovatieproject IF
artikel 15 (2016)

Toezicht op het loodswezen
door ACM (2015 – 2020)

IenW draagt financieel jaarlijks bij aan de ACM voor het
uitvoeren van toezicht op het loodswezen. De overige kosten
van het toezicht worden via het loodstarief doorberekend aan
de scheepvaart.

Project
herstelwerkzaamheden pier
Bonaire (2017 – 2019)

Herstelwerkzaamheden aan de pier vonden grotendeels plaats
in 2018. De herstelde pier maakt het mogelijk voor (grote)
schepen om goederen te lossen. De uitgaven aan dit instrument
betreffen:

42 Gebaseerd op de Maritieme Strategie 2015 – 2025 en het Werkprogramma Maritieme Strategie en Zeehavens 2018 – 2021.

27

•
•
•

18.01.02
Subsidies

2019 € 0,7 miljoen
2018 € 6,6 miljoen
2017: € 141k (voorbereiding aanbesteding)

Verdere professionalisering
van het havenbedrijf op
Bonaire (2016)

In het kader van de versterking van de havens van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba (BES) wordt vanuit de partners actief kennis
en kunde ingebracht en waar mogelijk gekeken naar concrete
vormen van samenwerking tussen (individuele) BES-havens
door Branche Organisatie Zeehavens (of individuele
Nederlandse zeehavens).

Beleidswerk (2015 – 2020)

Beleidswerk gericht op havens (onder andere
havensamenwerking) en Caribisch Nederland (de openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustasius en Saba).

Digitale transportstrategie
(2020)

Voor het project digitale transportstrategie (DTS) is in 2020 €
1,4 miljoen uitgegeven. Doelstelling van de DTS is het mogelijk
maken van een volledig gestroomlijnd en gedigitaliseerd
multimodaal goederenvervoersysteem.

Subsidieprogramma
Zeehaven Innovatie Project
voor duurzaamheid (2015)

Met dit programma wilde het ministerie inspirerende en
zichtbare innovaties op het gebied van duurzame
zeehavenactiviteiten stimuleren. Het subsidieplafond bedroeg €
5 miljoen, waarvan € 4 miljoen daadwerkelijk is ingezet. Het
programma startte in 2010 en is in 2016 geëvalueerd. In de
periode 2015 – 2020 is nog ongeveer € 100k aan uitgaven
gerealiseerd.

Incidentele subsidie
zeehaven Saba (2016)

Aan het Openbaar Lichaam Saba is een incidentele subsidie
verstrekt ter bevordering van verbetering van de veiligheid van
de haven op Saba vanuit de investeringsimpuls voor de BES
eilanden.

Incidentele subsidie mobiele
hijskraan/havengebouw op
Saba (2018)

Aan het openbaar lichaam Saba is in 2018 een subsidie van €
0,14 miljoen verstrekt.

18.01.03
Bijdragen aan
agentschappen

Beleids-Ondersteuning en
In het kader van het Beleidsondersteuning en Advies (BOA)
Advies (BOA) Rijkswaterstaat protocol met Rijkswaterstaat zijn afspraken gemaakt over
(2015 – 2020)
beleidsondersteuning en -advisering, die Rijkswaterstaat
uitvoert in opdracht van de beleids-DG’s. Door middel van de
agentschapsbijdrage wordt capaciteit hiervoor bij
Rijkswaterstaat gereserveerd.

18.01.04
Bijdragen aan
medeoverheden

Bijzondere uitkeringen ten
behoeve van de
wederopbouw van de
havens/verbetering
maritieme infrastructuur
Saba en Sint Eustatius (2018
– 2020)

•
•
•
•
•

Steigerverlenging van de
zuidpier op Bonaire (2019)

Bijzondere uitkering van € 1,3 miljoen.

Energiehaven Ijmuiden
(2020)

Aan de provincie Noord-Holland is een specifieke uitkering
verleend van 27,6 miljoen euro voor het realiseren van de
Energiehaven Ijmuiden.

2020 (Saba): € 9,25 miljoen
2020 (Sint-Eustasius): € 5,5 miljoen
2019 (Saba): € 21,3 miljoen
2019 (Sint-Eustasius): € 5,6 miljoen
2018 (Saba en Sint-Eustasius): € 2,2 miljoen

28

18.01.05
Bijdragen aan
internationale
organisaties

Contributie aan International
Association of Lighthouse
Authorities (IALA) (2016 –
2020)

De contributie aan IALA betreft een juridisch verplichte bijdrage
van. IALA is een internationale organisatie die zich bezighoudt
met de wereldwijde harmonisatie van maritieme
navigatiemiddelen, zoals betonning via het IALA Maritiem
Betonningsstelsel.

Artikel 17.06 Project Mainportontwikkeling Rotterdam op de rijksbegroting – A Infrastructuurfonds
17.06 PMR

Project
Mainportontwikkeling
Rotterdam (2015 – 2020)

Het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) is een
aanlegproject dat valt onder de regeling Grote Projecten. PMR
is enerzijds gericht op het versterken van de Mainport
Rotterdam en anderzijds op het verbeteren van de
leefomgeving in de regio Rijnmond. PMR staat op de begroting
van IenW middels een extracomptabele verwijzing naar artikel
17.06 PMR van het Infrastructuurfonds. PMR wordt dan ook via
het Infrastructuurfonds gefinancierd.

Tabel 6. Instrumenten binnen het zeehavenbeleid waaraan rechtstreeks financiële verplichtingen vanuit de begroting zijn verbonden.

Naast de instrumenten waaraan rechtstreeks financiële verplichtingen vanuit de begroting van het ministerie
van IenW zijn verbonden, zijn ook nog andere instrumenten ingezet. Deze hebben we opgenomen in tabel 7.
Type

Instrument

Omschrijving

Juridisch (geen financiële
verplichtingen)

Overleg over internationale
regelgeving

•

•

Overleg en samenwerking
met de sector

Nederland richt zich op eenduidige
internationale regelgeving. Afspraken komen tot
stand in IMO- en CCR-kader en in EU-verband.
Nederland streeft naar de vaststelling van EUrichtsnoeren met betrekking tot staatssteun met
het oog op een gelijk speelveld tussen
zeehavens.

Weerbare zeehavens: Port
Security

Port security is een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van gemeenten,
zeehavenbeheerders, de private sector en het Rijk,
waarbij IenW voornamelijk systeemverantwoordelijk
is. Acties betreffen o.a. inrichten van een
informatieknooppunt, port security-oefeningen,
inrichten procedures melden cyberincidenten.

Afstemming wet- en
regelgeving ruimtelijke
ordening

Havensector en Rijk stemmen af over de
ontwikkeling van de Omgevingswet,
beleidsontwikkelingen op het gebied van
leefomgeving

Nationale samenwerking
tussen zeehavenbeheerders
bij het uitoefenen van
publieke taken stimuleren

De havens (voornamelijk Amsterdam en Rotterdam)
vervullen een aantal publieke taken namens het
bevoegd gezag. De Rijksoverheid stimuleert
samenwerking tussen de Nederlands zeehavens.

Kennisagenda zeehavens

Adresseren van havenoverstijgende vraagstukken.

Tabel 7. Overige instrumenten binnen het zeehavenbeleid (niet gerelateerd aan de begroting).

29

3.4. Binnenvaart: beleidsinzet en instrumenten
Traditioneel is de binnenvaartsector een sector van kleine (familie)bedrijven 43 met schepen die een lage CO2uitstoot hebben per tonkilometer in vergelijking met het wegverkeer of spoor, maar geen voordeel bieden
inzake luchtverontreinigende emissies. Om het concurrerende en innovatieve vermogen van de binnenvaart te
verbeteren, zet het beleid in op het versterken van het menselijk kapitaal in de sector (zowel nautisch als op
het gebied van ondernemerschap) en op het weghalen van mogelijke belemmeringen inzake energietransitie.
Het ontbreken van georganiseerde samenwerkingsverbanden in de sector vormt daarbij een belangrijk
aandachtspunt. Bij de andere ketenspelers is er nog een minimale “willingness to pay”, wat drukt op de
financierbaarheid van de nodige aanpassingen aan de binnenvaartvloot. Het streefbeeld van een emissievrije
binnenvaart in 2050 indachtig, vormt de Rijksoverheid – in nauw overleg met de sector – een beleid rond vier
ontwikkelingen:
1. Juiste incentives in de keten;
2. Maximale inzet van kennis en innovatie;
3. Transitiemodel voor de vergroening van de binnenvaart;
4. Adequate en voldoende financiering.
Tabel 8 geeft weer hoe de zes horizontale thema’s uit de Maritieme Strategie vertaald worden naar
binnenvaartbeleid.
Clusterbrede beleidsthema’s

Invulling binnenvaart

Human Capital

•
•

Inzetten van simulatoren
Afstemmen onderwijs op noden van de markt

Innovatie

•
•
•
•
•

Inzet op Smart Shipping
Overheid als launching customer
Belemmeringen voor innovatie in wet- en regelgeving wegnemen
Ondersteuning kennisinstituten en onderzoek
Experimenteerruimte voorzien en snel proces van goedkeuringen

Handel

•

Vertegenwoordiging van Nederlandse belangen in internationale
organisaties (vb Centrale Commissie voor de Rijnvaart)

Bereikbaarheid

•
•
•
•

Verbetering fysieke connectiviteit
Betere benutting van landelijk vaarwegennet
Corridorwerking
Administratieve vereenvoudiging

Veiligheid en Milieu

•
•
•
•
•

Modern en adequaat regelgevend kader
Tijdige implementatie van nieuwe regelgeving
Goed werkende keten van beleid, uitvoering en handhaving
Verminderen regeldruk
Wegnemen belemmerende regelgeving richting ‘zero-emission schepen’

Veiligheidsdreigingen en Stabiliteit

•

Optimale informatie-uitwisseling als onderdeel van effectieve
interdepartementale en internationale samenwerking

Tabel 8. Beleidsinzet van het Rijk op zeevaart in de periode 2015 – 2020.44

43 Van de 4.100 bedrijven in 2020 actief in de binnenvaart zijn er slechts 13 bedrijven met meer dan 100 werknemers. Bijna 1800

ondernemingen hebben slechts 1 werkzaam persoon. (Maritieme Monitor, 2021)
44 Gebaseerd op de Maritieme Strategie 2015 – 2025 en het Werkprogramma Maritieme Strategie en Zeehavens 2018 – 2021.

30

Beleidsinstrumenten
Het ministerie van IenW maakt gebruik van verschillende instrumenten om invulling te geven aan haar beleid
op het terrein van binnenvaart. De belangrijkste beleidsinstrumenten met een financiële inzet die zijn
verantwoord op artikel 18 hebben we opgenomen in tabel 9.
Begrotingspost

Instrument

Omschrijving

Artikel 18 Scheepvaart en havens op de rijksbegroting – XII Infrastructuur en Waterstaat
18.01.01 Opdrachten

Onderzoeken die
beleid ondersteunen
(2015 – 2020)

In de periode 2015 – 2020 zijn op het gebied van
binnenvaart onder meer de volgende onderzoeken
uitgevoerd:
• Evaluatie tijdelijke regeling Quick Wins Binnenvaart
(2018)
• Evaluatie subsidieregeling innovatie duurzame
binnenvaart (2020)
• Beleidsevaluatie MIA\Vamil (2018)
• Beleidsevaluatie Energieinvesteringsaftrek 2012-2017
(2018)
• Doorlichting Rijkswaterstaat (2020)

Topsector Logistiek (2015 Voor de Topsector Logistiek zijn opdrachten uitgevoerd
– 2020)
onder regie van het Topteam Logistiek. In 2020 werd in
totaal voor € 15,0 miljoen aan activiteiten in de vorm van
opdrachten uitgevoerd. De opdrachten hebben betrekking
op de volle breedte van de logistieke sector, dat wil zeggen
op alle modaliteiten (en dus niet alleen op binnenvaart).
Digitale
transportstrategie (2020)

Voor het project digitale transportstrategie (DTS) is in 2020
€ 1,4 miljoen uitgegeven. Doelstelling van de DTS is het
mogelijk maken van een volledig gestroomlijnd en
gedigitaliseerd multimodaal goederenvervoersysteem.

Green Deal

Voor de uitvoering van de Green Deal is budget beschikbaar
voor verduurzaming en innovatie van de binnenvaart en
zeevaart. De Green Deal stelt voor binnenvaart tot doel:
• Reductie van emissie in binnenvaart van broeikasgassen
en milieuverontreinigende stoffen met 35% in 2035 ten
opzichte van 2015.
• Nulemissies in de binnenvaart tegen 2050
Tegen 2024 legt de Green Deal voor binnenvaart volgende
doelen vast:
• Een nieuw Europees sturingsinstrumentarium
ontwikkelen dat het bereiken van de gestelde ambities
stimuleert zonder dat het van overheidswege opleggen
van dwingende emissienormen per schip voor 2030 en
2035 nodig is.
• Een reductie van CO2-uitstoot van minimaal 20% tov
2015 bereiken.
• Een reductie van de emissie van milieuverontreinigende
stoffen door de binnenvaart met 10% ten opzichte van
2015.
Om deze ambities te bereiken, zet men in op:
• Een Verduurzamingsfonds

31

•
•

Een Labelsysteem (om de emissieprestaties van het
schip te duiden)
Diverse acties van alle actoren binnen de markt
(overheden, Brancheorganisaties, Expertise- en
InnovatieCentrum Binnenvaart (EICB), havens,
verladers, NWBA en VITO).

Voor IenW omvatten de diverse acties coördinerende taken,
het aanpassen van de infrastructuur, aanpassen en
implementeren van (internationale) wet- en regelgeving en
subisidies. (Concreet het opstellen van een subsidieregeling
voor de verduurzaming van de vloot van 15 miljoen euro
voor de periode tot 01/01/2022.)
18.01.02 Subsidies

Subsidieprogramma
Innovaties Duurzame
Binnenvaart (2016 –
2019)

Binnen de subsidieregeling Innovaties Duurzame
Binnenvaart heeft het ministerie van IenW geld ter
beschikking voor innovatieve en duurzame projecten. In de
periode 2016 –2019 is in totaal bijna € 3,7 miljoen subsidie
toekend.45

Subsidie Modular Energy
Concepts (2020)

Aan het Modular Energy Concepts (MEC) consortium is in
2020 € 5,4 miljoen subsidie beschikbaar gesteld voor de
ontwikkeling van batterijcontainers ten behoeve van
stimulering elektrisch varen in de binnenvaart.

Tijdelijke subsidieregeling
Duurzame
Binnenvaartmotoren
(2020)

Vooruitlopend op de uit de Green Deal zeevaart,
binnenvaart en havens in voorbereiding zijnde ‘Tijdelijke
subsidieregeling verduurzaming binnenvaartschepen 20212025’ is in 2020 gestart met de ‘Tijdelijke subsidieregeling
Duurzame Binnenvaartmotoren 2020-2021’ voor de
ontwikkeling en certificering van binnenvaartmotoren.
Motorfabrikanten worden met deze regeling gestimuleerd
om binnenvaartmotoren met Stage V-certificaat op de
markt te brengen. Het subsidieplafond voor 2020 was € 0,5
miljoen en is volledig benut.

Topsector Logistiek (2015 Voor de Topsector Logistiek op basis van het
– 2020)
meerjarenprogramma 2015 – 2020 via de Nederlandse
Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)
subsidies uitgezet. Het NWO voert het onderzoeksdeel uit
van de Topsector Logistiek. Dit betreft alle modaliteiten en
is dus bredere dan alleen binnenvaart. Het subsidie bedrag
liep op van € 1,8 miljoen in 2015 tot € 7,8 miljoen in 2017 en
nam in de jaren daarna weer af tot € 1,8 miljoen in 2020.

18.01.04 Bijdragen
aan medeoverheden

Beleids-Ondersteuning
en Advies (BOA)
Rijkswaterstaat (2015 –
2020)

In het kader van het Beleidsondersteuning en Advies (BOA)
protocol met Rijkswaterstaat zijn afspraken gemaakt over
beleidsondersteuning en -advisering, die Rijkswaterstaat
uitvoert in opdracht van de beleids-DG’s. Door middel van
de agentschapsbijdrage wordt capaciteit hiervoor bij
Rijkswaterstaat gereserveerd.

Optimalisatie
binnenvaart-

Een specifieke uitkering van € 4,7 miljoen aan de gemeente
Tilburg voor de optimalisatie van de
binnenvaartinfrastructuur om het bereiken van een modal

45 Ecorys (2020). Evaluatie Subsidieregeling Innovaties Duurzame Binnenvaart.

32

18.01.05 Bijdragen
aan internationale
organisaties

infrastructuur gemeente
Tilburg (2020)

shift op de corridor naar Rotterdam en Venlo te
bespoedigen.

Contributie Centrale
Commissie voor de
Rijnvaart (CCR) (2015 –
2020)

Vanuit de Homogene Groep Internationale Samenwerking
(HGIS) gelden betaalt Nederland jaarlijks circa € 0,5 miljoen
contributie aan de CCR.

Bijdrage European Inland
Waterway Transport
(IWT) platform (2015 –
2020)

Bijdrage van € 0,4 miljoen per jaar

Contributie
Donaucommissie (2015 –
2020)

(Bedragen staat niet gespecificeerd in de jaarverslagen van
het ministerie van IenW)

Artikel 15 (Infrastructuurfonds)
15.01
Verkeersbegeleiding, bediening van objecten en vaarwegmarkering
Verkeersmanagement Monitoring en informatieverstrekking
Vergunningverlening en handhaving
Crisisbeheersing en preventie
15.02 Beheer
onderhoud en
vervanging

Beheer, onderhoud en vervanging wordt uitgevoerd om het hoofdvaarwegennet in een
staat te houden, die noodzakelijk is voor het faciliteren van vlot, veilig en duurzaam
vervoer van goederen.

15.03 Aanleg

Onder dit programma vallen alle activiteiten die noodzakelijk zijn voor de aanleg en
planuitwerking bij het hoofdvaarwegennet.

15.04 Geïntegreerde
contractvormen/PPS

In 2013 is het DBFM Sluizenprogramma in werking gesteld, waar de volgende DBFM
projecten in ondergebracht zijn: Sluis Limmel, 3e Kolk Beatrixsluis, Sluis bij Eefde en
Zeetoegang Ijmond.

15.06
Netwerkgebonden
kosten HVWN

Rijksrederij:
• Het ter beschikking stellen van vaartuigen met een door de opdrachtgever
gespecificeerd dienstverlengingsniveau
• Het leveren van kennisintensief advies aan overheidsinstellingen bij beheer,
ontwerp en aanbesteding van vaartuigen.
• Het leveren van kennisintensief advies op het gebied van eisen aan bemanning,
veiligheidsmanagement en scheepsuitrusting

Tabel 9. Instrumenten binnen het binnenvaartbeleid waaraan rechtstreeks financiële verplichtingen vanuit de begroting zijn verbonden.

Naast de instrumenten waaraan rechtstreeks financiële verplichtingen vanuit de begroting van het ministerie
van IenW zijn verbonden, zijn ook nog andere instrumenten ingezet. Deze hebben we opgenomen in tabel 10.
Type

Instrument

Omschrijving

Juridisch (geen
financiële
verplichtingen)

Overleg over
internationale
regelgeving

De Centrale Commissie voor de Rijnvaart (CCR), waar Nederland
lid van is, is vanouds een belangrijke initiator van internationale
regelgeving voor de binnenvaart.

Implementatie van
de Richtlijn
erkenning
beroepskwalificaties

In samenwerking met de sector opzetten van een stuurgroep om
vorm te geven aan Nederlandse regelgeving waarin de
beroepskwalificaties in de binnenvaart zijn uitgewerkt, net
wederzijdse erkenning van de sectorverenigingen.

33

Financieeleconomisch

Fiscale regelingen

VAMIL MIA-regeling scheepsmotoren (2015 – 2020): De Regeling
willekeurige afschrijving milieu-investeringen (VAMIL); en de
Regeling Milieu-investeringsaftrek (MIA) zijn fiscale regelingen
waarmee het Rijk energiezuinige en milieuvriendelijke
bedrijfsmiddelen probeert te stimuleren. Ondernemers kunnen
met de regelingen financieel voordelig investeren in
milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen. Voor de binnenvaarsector
gaat het hierbij om investeringen in scheepsmotoren en
duurzame vaartuigen.
EIA-regeling scheepsmotoren (2015 – 2020): De Regeling
Energie-investeringsaftrek (EIA) is een fiscale regeling waarmee
het Rijk investeringen in energiezuinige bedrijfsmiddelen en
bedrijfsmiddelen voor een efficiënte opwekking van
hernieuwbare energie probeert te stimuleren.

Nieuwe vormen van
financiering

In samenwerking met de sector onderzoeken van nieuwe
financieringsmogelijkheden voor verduurzaming, inclusief
juridische en operationele knelpunten en mogelijke
oplossingsrichtingen
Daarnaast verkennen van de mogelijkheden rond financiering,
bekostiging, garantiestelling vanuit de EU.

Overleg en
samenwerking met
de sector

Toekomstbestendige Opzetten regiegroep met de sector om een visie op
binnenvaart
toekomstbestendige binnenvaart uit te schrijven en te vertalen
naar een stappenplan

Tabel 10. Overige instrumenten binnen het binnenvaartbeleid (niet gerelateerd aan de begroting).

34

4. Uitgaven van het beleid
In dit hoofdstuk zijn de uitgaven in de jaren 2015 tot en met 2020 weergegeven. Daarnaast gaan we in op de
onderbouwing van de uitgaven. Daarmee geven we antwoord op de RPE-vragen:
6.
7.

Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard?
Wat is de onderbouwing van de uitgaven?

4.1. Totaaloverzicht van uitgaven
Onderstaande tabel bevat het overzicht van de totale uitgaven die in de jaren 2015 tot en met 2020 zijn
gerealiseerd op beleidsartikel 18 van de begroting van het ministerie van IenW en artikelen 15 en 17.06 van het
Infrastructuurfonds. De weergegeven informatie is ontleend aan de jaarverslagen van de betreffende
begrotingsjaren.46 In de paragrafen 4.2 tot en met 4.4 worden de uitgaven per artikel nader toegelicht.
Van de totale uitgaven die worden gerealiseerd op de artikelen die centraal staan in deze beleidsdoorlichting,
wordt het merendeel gerealiseerd op artikel 15 Hoofdvaarwegennet op het Infrastructuurfonds (gemiddeld
95% in de periode 2015 – 2020). De omvang van deze uitgaven is toegenomen van € 871,6 miljoen in 2015 naar
€ 1,04 miljard in 2020. De uitgaven aan artikel 18 op de IenW-begroting zijn eveneens toegenomen, daar waar
de uitgaven op artikel 17.06 op het Infrastructuurfonds zijn afgenomen.
Uitgaven per artikel (x €1.000)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Artikel 18 (IenW)
18.01.01 Opdrachten
6.278
14.562
18.207
26.913
19.452
20.759
18.01.02 Subsidies
2.200
5.926
8.505
7.976
5.756
7.785
18.01.03 Bijdragen aan agentschappen
1.283
1.290
1.137
1.430
1.608
1.667
18.01.04 Bijdragen aan medeoverheden
0
0
0
2.158
28.701
49.343
18.01.05 Bijdragen aan internationale organisaties
1.171
955
1.560
1.504
1.622
1.467
Subtotaal
10.932
22.733
29.409
39.981
57.139
81.021
Artikel 15 (Infrastructuurfonds)
15.01 Verkeersmanagement
7.545
8.428
8.525
8.655
8.830
11.010
15.02 Beheer onderhoud en vervanging
401.328 410.159 322.961 334.496
353.574
391.031
15.03 Aanleg
210.556 124.309 218.819 159.164
195.446
226.735
15.04 Geïntegreerde contractvormen/PPS
679
11.565
39.105
28.867
51.994
56.765
15.06 Netwerkgebonden kosten HVWN
251.507 307.469 309.886 314.388
330.849
357.394
Subtotaal
871.615 861.930 899.296 845.570
940.693 1.042.935
Artikel 17.06 (Infrastructuurfonds)
17.06 Project Mainportontwikkeling Rotterdam
4.650
6.687
5.020
20.185
16.186
3.698
Subtotaal
4.650
6.687
5.020
20.185
16.186
3.698
Totale uitgaven

887.197

891.350

933.725

905.736

1.014.018

1.127.654

Tabel 11. Gerealiseerde uitgaven op het gebied van scheepvaart en havens in de periode 2015 – 2020. Bron: jaarverslagen ministerie van
IenW en van het Infrastructuurfonds.

46 https://www.rijksfinancien.nl/

35

4.2. Uitgaven op artikel 18 Scheepvaart en havens
Het beleidsartikel 18 kent onderstaande subartikelen. De toelichting op de subartikelen is gebaseerd op de
jaarverslagen 2015 tot en met 2020. De genoemde kostenposten dienen ter indicatie, de opsomming per
subartikel is niet limitatief.
• 18.01.01 Opdrachten. Onder dit subartikel vallen onder andere de uitgaven die het ministerie van IenW
doet ten behoeve van het door de ACM uitgevoerde toezicht op het loodswezen en de Europese
Zeehavenverordening; opdrachten voor de Topsector Logistiek, die betrekking hebben op alle
modaliteiten binnen de logistieke sector waaronder scheepvaart; en beleidsonderzoek.
• 18.01.02 Subsidies. Onder dit subartikel vallen de uitgaven aan verschillende (tijdelijke)
subsidieregelingen, zoals voor de Topsector Logistiek, innovaties Duurzame Binnenvaart en het Modular
Energy Concepts (MEC) consortium.
• 18.01.03 Bijdragen aan agentschappen. Met de uitgaven onder dit subartikel reserveert het ministerie
van IenW capaciteit bij agentschap Rijkswaterstaat, dat in opdracht van de verschillende beleids-DG’s
beleidsondersteuning- en advies levert.
• 18.01.04 Bijdragen aan medeoverheden. Onder dit subartikel vallen uitgaven in de vorm van
(bijzondere en specifieke) uitkeringen aan medeoverheden zoals gemeenten, provincies en de openbare
lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (Caribisch Nederland).
• 18.01.05 Bijdragen aan internationale organisaties. Met de uitgaven onder dit subartikel voldoet het
ministerie van IenW aan haar contributieverplichtingen van internationale organisaties, waaronder de
Centrale Commissie voor de Rijnvaart (CCR), de International Association of Lighthouse Authorities
(IALA) en de International Maritime Organisation (IMO).
Wat betreft budgetflexibiliteit geldt dat over de periode 2015 tot en met 2020 gemiddeld 96% juridisch
verplicht47 was, zoals vermeld in de jaarlijkse IenW-begrotingen. Hieronder vallen de bijdragen aan
agentschappen (18.01.03) en internationale organisaties (18.01.05), het subsidiedeel (18.01.02) en de
opdrachten (18.01.01) voor Topsector Logistiek, het beschikbare budget voor verduurzaming en innovatie
(18.01.01) en ongeveer de helft van de opdrachten met betrekking tot de uitfinanciering van aangegane
verplichtingen voor onder meer de uitvoering van toezichtstaken door de ACM en de monitoring van maritieme
indicatoren en kengetallen (18.01.01). Bij het opstellen van de begroting 2015 was 70% juridisch verplicht. Het
ministerie van IenW wendt het niet juridisch verplichte deel van artikel 18 aan voor beleidsonderzoek gericht
op onder meer binnenvaart, zeevaart, zeehavens en ter ondersteuning van Caribisch Nederland. Uit
bovengenoemde percentages valt af te leiden welk deel van de geraamde uitgaven beschikbaar is als ‘vrije
ruimte’. Een deel van de geraamde uitgaven heeft overigens wel al een bestemming waar ten tijde van de
ontwerpbegroting nog geen juridische verplichting onder ligt.48
In figuur 1 is de ontwikkeling van uitgaven op grond van artikel 18 Scheepvaart en havens weergegeven per
subartikel. De totale uitgaven in 2020 zijn met 641% gestegen ten opzichte van de totale uitgaven in 2015: van
circa € 11 miljoen (2015) tot circa € 80 miljoen (2020). Deze stijging is grotendeels toe te schrijven aan de
toegenomen uitgaven op subartikel 18.01.04 Bijdragen aan medeoverheden, die in de jaren 2019 en 2020 het
merendeel van de totale uitgaven vormen. In 2021, het meest recente jaar waarvan een jaarverslag
beschikbaar is, zijn de uitgaven op dit subartikel nagenoeg nihil (€ 35.000). De totale uitgaven op artikel 18 in
2021 nemen hierdoor ook significant af ten opzichte van 2020, naar € 32,4 miljoen.

47 Van juridisch verplichte uitgaven is in zijn algemeenheid sprake op grond van een verdrag, wet, koninklijk besluit, ministeriële regeling,

beschikking, verbintenis of een vastgelegde afspraak tussen dienstonderdelen.
48 Kamerstukken II 2015/16, 31865, nr. 76.

36

De stijging op subartikel 18.01.04 vindt zijn oorsprong in eind 2017, toen de eilanden Saba en St. Eustasius
werden getroffen door twee orkanen. De in 2018 geleverde noodhulp ter hoogte van € 2,6 miljoen werd
gefinancierd uit het subartikel 18.01.01 Opdrachten. Daarnaast werd door middel van een bijzondere
uitkering49 € 2,2 miljoen uitgegeven voor de wederopbouw van de havens van de betreffende eilanden,
verantwoord op het (nieuwe) financieel instrument Bijdragen aan medeoverheden. In 2019 bestonden de
bijdragen aan medeoverheden volledig uit bijdragen aan Caribisch Nederland, ten behoeve van de
wederopbouw en verbetering van de maritieme infrastructuur op Saba en St. Eustatius. Aan Saba is een
bijzondere uitkering van € 21,3 miljoen verleend ten behoeve van de renovatie en uitbreiding van de zeehaven
op Saba. Aan St. Eustatius is een bijzondere uitkering van € 5,6 miljoen verleend ten behoeve van de
wederopbouw en verbetering van de maritieme infrastructuur. De toelichting op het jaarverslag vermeldt dat €
11,6 miljoen is overgeboekt van het financieel instrument 18.01.01 (Opdrachten) naar 18.01.04 (Bijdragen aan
medeoverheden).
De grootste uitgave in 2020 onder dit subartikel bedroeg de specifieke uitkering van € 27,6 miljoen aan de
provincie Noord-Holland, voor het realiseren van de Energiehaven IJmuiden. Ook de gemeente Tilburg ontving
een specifieke uitkering, van circa € 4,8 miljoen, voor de optimalisatie van de binnenvaartstructuur ter
bespoediging van de modal shift op de corridor Rotterdam – Venlo. Daarnaast werd circa € 15 miljoen aan
bijzondere uitkeringen besteed aan het herstel en de verbetering van de maritieme infrastructuur op Saba en
St. Eustatius. De toelichting op het jaarverslag vermeldt dat € 12,5 miljoen is overgeboekt van het financieel
instrument 18.01.01 (Opdrachten) naar 18.01.04 (Bijdragen aan medeoverheden), waardoor op
eerstgenoemde subartikel een lagere realisatie plaatsvindt.
Ontwikkeling uitgaven art.18 per subartikel
(x € 1 miljoen)
90
80
70

18.01.05 Bijdagen aan internationale
organisaties

60

18.01.04 Bijdragen aan
medeoverheden

50

18.01.03 Bijdragen aan
agentschappen

40

18.01.02 Subsidies

30

18.01.01 Opdrachten

20
10
0
2015

2016

2017

2018

2019

2020

Figuur 1. Ontwikkeling uitgaven artikel 18 Scheepvaart en havens 2015 – 2020 (per subartikel).

In de periode voorafgaand aan de uitgavenstijging van 2019 en 2020 als gevolg van de toegenomen bijdragen
aan medeoverheden, stegen de totale uitgaven op artikel 18 ook al, zij het minder sterk. In de uitgaven op
49Algemene Rekenkamer (2021). Bijzondere uitkeringen aan Caribisch Nederland, p.10. Ministers kunnen vanuit hun begroting

geoormerkte bijdragen verstrekken aan Bonaire, Sint-Eustatius en Saba. Het gaat hierbij om eenmalige of tijdelijke bijdragen waarvan de
verantwoordelijke minister vooraf het doel en de omvang heeft bepaald. Deze bijdragen worden bijzondere uitkeringen genoemd, en zijn
vergelijkbaar met specifieke uitkeringen die ministers verstrekken aan gemeenten in Europees Nederland.

37

subartikel 18.01.01 Opdrachten is een opwaartse trend zien in deze periode, van circa € 6,3 miljoen (2015) naar
circa € 26,9 miljoen (2018). De twee jaren daarna nemen deze uitgaven juist af tot circa € 20,8 miljoen in 2020.
In de uitgaven op subartikel 18.01.02 Subsidies is eveneens een opwaartse trend te zien, van circa € 2,2 miljoen
(2015) naar circa € 7,8 miljoen (2020) met een piek van circa € 8,5 miljoen in 2017.
De bijdragen aan agentschappen en internationale organisaties laten over de gehele onderzoeksperiode een
groei van circa 25%-30% zien. De stijging in bijdrage aan agentschappen wordt verklaard doordat het ministerie
van IenW een beroep doet op meer fte bij Rijkswaterstaat, in het kader van het Beleidsondersteuning en
Advies (BOA) protocol. Wat betreft internationale organisaties geldt dat voor de jaren vanaf 2018 melding
wordt gemaakt van een bijdrage aan het European Inland Waterway Transport (IWT) platform. Beide
subartikelen vormen ondanks de gestegen uitgaven een relatief beperkt aandeel van de totale uitgaven.

4.3. Uitgaven op IF-artikel 15 Hoofdvaarwegennet
Vanuit de begroting van het ministerie van IenW (artikel 26.01) wordt een bijdrage gedaan aan het
Infrastructuurfonds gerelateerd aan de beleidsdoelstellingen op het gebied van scheepvaart en havens. Op
artikel 15 Hoofdvaarwegennet worden de uitgaven aan producten op het gebied van het hoofdvaarwegennet
verantwoord. Hiertoe wordt onderscheid gemaakt in onderstaande subartikelen. De toelichting op de
subartikelen is gebaseerd op het jaarverslag 2020 (niet limitatief).50
• 15.01 Verkeersmanagement. De activiteiten binnen verkeersmanagement worden uitgevoerd om een
vlot, betrouwbaar en veilig scheepvaartverkeer op het hoofdvaarwegennet te realiseren (o.a.
verkeersbegeleiding, bediening van objecten en vaarwegmarkering; monitoring en
informatieverstrekking; vergunningverlening en handhaving; crisisbeheersing en preventie. De uitgaven
op dit subartikel bestaan volledig uit de departementale bijdrage aan Rijkswaterstaat. Er zijn met
Rijkswaterstaat ten behoeve van het verkeersmanagement en Beheer en Onderhoud prestatieafspraken
gemaakt en er zijn indicatoren opgesteld om aan te sluiten op de beleidsdoelen.
• 15.02 Beheer, onderhoud en vervanging. Beheer en onderhoud wordt uitgevoerd om het
hoofdvaarwegennet in een staat te houden, die noodzakelijk is voor het faciliteren van vlot, veilig en
duurzaam vervoer van goederen. Regulier beheer en onderhoud omvat maatregelen aan bodems,
oevers, sluizen en bruggen, verkeersvoorzieningen, landschap en milieu en voorzieningen voor
verkeersmanagement, zoals verkeerscentrales. Vervanging en renovatie (VenR) betreft het tijdig
programmeren en nemen van maatregelen aan kunstwerken en vaarwegen waarbij het einde van de
levensduur nadert.
• 15.03 Aanleg. Onder dit programma vallen alle activiteiten die noodzakelijk zijn voor de aanleg en
planuitwerking bij het hoofdvaarwegennet.
• 15.04 Geïntegreerde contractvormen/PPS. Bij infrastructuurprojecten boven het drempelbedrag van €
60 miljoen wordt door middel van een Publiek Private Comparator (PPC) getoetst of een DBFM-contract
meerwaarde op kan leveren. Bij infrastructuurprojecten die via een DBFM (Design, Build, Finance en
Maintain) -contract worden aanbesteed, draagt de overheid integrale onderdelen van een bouwproject
(ontwerp, bouw, onderhoud en financiering) over aan een private opdrachtnemer.
• 15.06 Netwerkgebonden kosten HVWN. Op dit artikelonderdeel worden de aan het netwerk te
relateren apparaatskosten (inclusief afschrijving en rente) van Rijkswaterstaat en de overige
netwerkgebonden kosten geraamd. De overige netwerkgebonden kosten komen ten goede aan
verkeersmanagement, beheer, onderhoud, vervanging, aanleg en DBFM, en betreffen taken die
gecentraliseerd binnen Rijkswaterstaat worden opgepakt. Het gaat bij deze zogeheten landelijke taken
50 https://www.rijksfinancien.nl/jaarverslag/2020/XII/onderdeel/894428

38

onder meer om het verzamelen van basisinformatie, onderhouden van ICT-systemen, het inspecteren
van het areaal en de ontwikkeling van kennis en innovatie.
De budgetten voor de diverse subartikelen zijn op peildatum 1 januari van het begrotingsjaar, juridisch
verplicht voor het betreffende begrotingsjaar. Verkenning en planuitwerking (onderdeel van subartikel 15.03
Aanleg) zijn hierop de enige uitzondering.
In onderstaande figuur is de ontwikkeling van uitgaven op grond van artikel 15 Hoofdvaarwegennet
weergegeven per subartikel. De totale uitgaven in 2020 zijn met 20% gestegen ten opzichte van de totale
uitgaven in 2015: van circa € 872 miljoen (2015) tot circa € 1.043 miljoen (2020). De grootste procentuele
stijging is te zien in subartikel 15.04 Geïntegreerde contractvormen/PPS: in 2015 werd circa € 0,7 miljoen aan
uitgaven gerealiseerd, in 2020 betroffen de uitgaven circa € 57 miljoen (een stijging van 8.260%). Desondanks
zijn de uitgaven aan dit subartikel relatief klein ten opzichte van die aan de overige subartikelen. Die uitgaven
stegen (minder fors) ook, behalve op 15.02 Beheer, onderhoud en vervanging (daling van 3% over de gehele
onderzoeksperiode). De stijging in totale uitgaven is voor een groot deel het gevolg van toegenomen
netwerkgebonden kosten van het hoofdvaarwegennet (de aan het netwerk te relateren apparaatskosten
(inclusief afschrijving en rente) van Rijkswaterstaat en de overige netwerkgebonden kosten), van circa € 251,5
miljoen in 2015 naar € 357,4 miljoen in 2020.
Ontwikkeling uitgaven art.15 per subartikel
(x € 1 miljoen)
1.200
1.000

800
600

357
252

307

0,679
211

12
124

400
200

401

410

0

8
2015

8
2016

310
39

331

314

57
52

219

29
159

195

323

334

354

391

9
2017

9
2018

9
2019

11
2020

15.06 Netwerkgebonden kosten
HVWN
15.04 Geïntegreerde
contractvormen/PPS
15.03 Aanleg

227
15.02 Beheer onderhoud en
vervanging
15.01 Verkeersmanagement

Figuur 2. Ontwikkeling uitgaven artikel 15 Hoofdvaarwegennet op het Infrastructuurfonds 2015 – 2020 (per subartikel).

4.4. Uitgaven op IF-artikel 17.06 PMR
Vanuit de begroting van het ministerie van IenW (artikel 26.01) wordt een bijdrage gedaan aan het
Infrastructuurfonds. Artikel 17.06 Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) is een subartikel van artikel
17 Megaprojecten verkeer en vervoer op het Infrastructuurfonds. Het budget voor subartikel 17.06 is volledig
juridisch verplicht, op peildatum 1 januari van het betreffende begrotingsjaar.
Het ministerie van IenW beschouwt PMR als een bijdrageproject, waarbij de verantwoordelijkheid en risico’s
voor de uitvoering bij andere partijen zijn belegd (behalve natuurcompensatie, via Rijkswaterstaat). PMR
bestaat uit drie deelprojecten, te weten 1) Bestaand Rotterdams Gebied (BRG, uitgevoerd door de gemeente

39

Rotterdam), 2) 750 hectare natuur- en recreatiegebied (uitgevoerd door de provincie Zuid-Holland) en 3)
Landaanwinning (uitgevoerd door Havenbedrijf Rotterdam NV (Hbr)). In samenhang met de Landaanwinning
dient voldoende natuurcompensatie te worden gerealiseerd, waarbij Rijkswaterstaat verantwoordelijk is voor
de uitvoering.
In 2018 stegen de uitgaven met 302% ten opzichte van het jaar ervoor, van circa € 5 miljoen naar circa € 20,1
miljoen. De begroting voor datzelfde jaar ging nog uit van een uitgavensom van circa € 35 miljoen, significant
hoger dan de jaren ervoor en erna.
De financiële middelen die via een extracomptabele verwijzing vanuit artikel 18 IenW-begroting naar IF-artikel
17.06 PMR gaan, worden ingezet ten behoeve van verschillende te onderscheiden producten. Een van die
producten betreft ‘onvoorzien’, daar ligt de reden voor voornoemde stijgingen. De minister van IenM heeft op
14 september 201651 aangegeven dat € 35 miljoen geïnvesteerd wordt in de Verdieping van de Nieuwe
Waterweg als concurrentieversterkende maatregel voor de mainport Rotterdam. Vanwege het veranderende
risicoprofiel van PMR is in 2018 € 35 miljoen vrijgevallen in de Post Onvoorzien, die als dekking voor deze
investering wordt ingezet. Vanwege een vertraging in de uitvoering in 2018 is vervolgens € 14 miljoen aan
budget doorgeschoven naar 2019.
Ontwikkeling uitgaven art.17.06
(x € 1 miljoen)
25
20
15
10
5
0
2015

2016

2017

2018

2019

2020

Figuur 3. Ontwikkeling uitgaven artikel 17.06 PMR op het Infrastructuurfonds 2015 – 2020.

51 Kamerstukken II, 2015-2016, 34 003, nr.25.

40

5. Doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Daarvoor brengen we
allereerst in beeld welke evaluaties en onderzoeken beschikbaar zijn waarop we ons oordeel kunnen baseren
(paragraaf 5.1). Vervolgens duiden we de beschikbaarheid van de informatie, onder andere door te analyseren
welke beleidsinstrumenten wel en welke niet zijn geëvalueerd in de onderzoeksperiode (5.2). Tot slot
beschrijven we wat op basis van het beschikbare onderzoeksmateriaal bekend is over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid (5.3 – 5.7). We beantwoorden hiermee de RPE-vragen:
8.
9.

10.
11.
12.
13.

Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid geëvalueerd
en om welke redenen?
Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de mogelijkheid en
onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid in de toekomst te
evalueren.
In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?
Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
Hoe doelmatig is het beleid geweest?

Daarnaast vormt dit hoofdstuk de basis voor het formuleren van verbetermaatregelen in hoofdstuk 7:
14. Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid verder te
verhogen?

5.1. Onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid
De onderstaande tabel bevat een overzicht van de beschikbare evaluaties en onderzoeken die inzicht geven in
de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en de ingezette instrumenten voor scheepvaart en
havens in de periode 2015 – 2020.
Beleidsinstrument

Evaluatie

Auteur(s)

Domein

Afdrachtvermindering

Evaluatie fiscale regelingen
zeevaart

Deloitte (2021)

Zeevaart

Tonnageregeling

Evaluatie fiscale regelingen
zeevaart

Deloitte (2021)

Zeevaart

Willekeurige afschrijving
zeeschepen

Evaluatie fiscale regelingen
zeevaart

Deloitte (2021)

Zeevaart

Subsidieprogramma
ZeehavenInnovatieProject

Evaluatie van het
subsidieprogramma

Arcadis (2016)

Zeehavens

41

ZeehavenInnovatieProject
voor duurzaamheid
Project Mainportontwikkeling
Rotterdam

Eindevaluatie Project
Mainportontwikkeling
Rotterdam

Ecorys (2020)

Zeehavens

Toezicht op het loodswezen

Evaluatie Autoriteit
Consument en Markt

Andersson Elffers Felix
(2020)

Zeehavens

Tijdelijke regeling Quick Wins
Binnenhavens

Evaluatie tijdelijke regeling
Quick Wins Binnenvaart

Panteia (2018)

Binnenvaart

Subsidieprogramma
Innovaties Duurzame
Binnenvaart (2016-2019)

Evaluatie Subsidieregeling
Innovaties Duurzame
Binnenvaart

Ecorys (2020)

Binnenvaart

MIA\Vamil-regeling (voor
(scheeps)motoren)

Beleidsevaluatie
MIA\Vamil

CE Delft (2018)

Binnenvaart

Energie-investeringsaftrek (EIA)regeling (voor (scheeps)motoren)

Beleidsevaluatie
Energieinvesteringsaftrek
2012-2017

CE Delft (2018)

Binnenvaart

Verkeersmanagement / Beheer,
onderhoud en vervanging /
Aanleg /
Geïntegreerde contractvormen /
Netwerkgebonden kosten HVWN

Doorlichting Rijkswaterstaat

Improven (2022)

Algemeen, primair:
binnenvaart

Topsector Logistiek

Evaluatie Topsector
Logistiek

Dialogic en Decisio
(2020)

Algemeen

Tabel 12. Geëvalueerde beleidsinstrumenten zeevaart, zeehavens en binnenvaart (2015 – 2020).52

5.2. Duiding van beschikbaar onderzoek
We duiden het beschikbare onderzoek vanuit twee perspectieven die in deze beleidsdoorlichting doorlopend
aan bod komen: de drie beleidsdomeinen (zeevaart, zeehavens, binnenvaart) en de zes clusterbrede thema’s
die volgen uit de Maritieme Strategie (human capital, handel, innovatie, bereikbaarheid, veiligheid en milieu,
veiligheidsdreigingen en stabiliteit). Om antwoord te geven op de vraag in hoeverre de beschikbare
onderzoeken uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid mogelijk maken, bezien we in
hoeverre de onderzoeken het maritieme beleidsterrein afdekken en wat de hardheid is van eventuele
uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid.

Beschikbaar onderzoeksmateriaal
Voor de onderzoeksperiode 2015 – 2020 is geen overkoepelende evaluatie beschikbaar van (delen van) het
scheepvaart- en havenbeleid. In de vorige doorlichtingsperiode was dit wel het geval. Destijds waren evaluaties
beschikbaar van zowel het zeevaartbeleid als het zeehavenbeleid. Er is wel onderzoek gedaan naar de werking
van specifieke beleidsinstrumenten in de periode 2015 – 2020. Uit tabel 12 in de vorige paragraaf volgt echter

52 In de onderzoeksperiode is ook de Actualisatie MKBA van het Programma Impuls Dynamisch Verkeersmanagement Vaarwegen (Ecorys

2015) uitgevoerd. Dit programma liep echter tot 2014, waardoor het onderzoek buiten de afbakening van de onderhavige
beleidsdoorlichting valt.

42

dat het aantal onderzoeken relatief beperkt is: niet alle beleidsinstrumenten die in de onderzochte periode zijn
ingezet, zijn geëvalueerd.
• Als het gaat om zeevaart is alleen een evaluatie uitgevoerd van de drie fiscale regelingen. Deze evaluatie
is uitgebreid en geeft goed inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van die regelingen, maar
beslaat niet het volledige beleidsterrein van zeevaart. Uitgaven aan beleidsondersteuning en -advies
(waaronder de BOA- activiteiten van Rijkswaterstaat), kennismakingsstages voor potentiële studenten
nautisch onderwijs en bijdragen aan internationale organisaties en gremia (zoals de IMO of de North
Atlantic Ice Patrol) zijn niet geëvalueerd. Dit geldt evenmin voor het budget dat beschikbaar was voor de
verduurzaming en innovatie van de zeevaart (uitvoering Green Deal) en de vervanging van het
simulatorcentrum MARIN (beide in 2020), maar aangezien die uitgaven relatief kort geleden zijn gedaan
kan het zijn dat hiervoor op een later moment nog evaluaties beschikbaar komen. De evaluatie van de
fiscale regelingen betreft wel het grootste deel van de financiële inzet op het terrein van zeevaart (het
budgettair belang van de regelingen was in 2020 begroot op in totaal circa € 225 miljoen, tegenover
naar schatting enkele miljoenen aan uitgaven voor zeevaart53), echter met de kanttekening dat de
fiscale regelingen niet op beleidsartikel 18 van het ministerie van IenW worden verantwoord maar
onderdeel zijn van de begroting van het ministerie van Financiën.
• Wat betreft zeehavens zijn drie van de ingezette beleidsinstrumenten geëvalueerd. De eerste twee
betreffen projecten die binnen de periode 2015 – 2020 zijn afgerond. Het gaat om het
subsidieprogramma Zeehaveninnovatieproject en het Project Mainportontwikkeling Rotterdam. Beide
instrumenten zijn geëvalueerd op doeltreffendheid. Ten derde is een generieke evaluatie beschikbaar
van het functioneren van de ACM, onder andere verantwoordelijk voor het toezicht op het loodswezen.
De uitgebreide incidentele inzet in de periode 2017 – 2020 rondom het herstel van havens in het
Caribisch gebied (voornamelijk schadeherstel na orkaan Irma) is niet geëvalueerd. Hiermee zijn in de
periode 2015-2020 wel aanzienlijke uitgaven gemoeid geweest. De uitgaven aan beleidsondersteuning
en -advies (waaronder de BOA- activiteiten van Rijkswaterstaat) en bijdragen aan internationale
organisaties en gremia (IALA) zijn niet geëvalueerd.
• Op het gebied van binnenvaart zijn vier instrumenten geëvalueerd, waarvan twee bekostigd zijn vanuit
beleidsartikel 18 (de subsidieregeling Tijdelijke regeling Quick Wins Binnenhavens en het
subsidieprogramma Innovaties Duurzame Binnenvaart) en twee fiscale regelingen onderdeel zijn van de
begroting van het ministerie van Financiën (MIA\Vamil-regeling en de Energie-investeringsaftrek (EIA)regeling). Dit dekt niet het volledige beleidsterrein af. Voor een aantal beleidsinstrumenten waarvan
een evaluatie ontbreekt valt dat mogelijk te verklaren door het recente of incidentele karakter van het
instrument, zoals de Subsidie Modular Energy Concepts, de uitkering voor de optimalisatie van de
binnenvaartinfrastructuur aan de gemeente Tilburg en de Tijdelijke subsidieregeling Duurzame
Binnenvaartmotoren (2020-2021). De uitgaven aan beleidsondersteuning en -advies (waaronder de
BOA- activiteiten van Rijkswaterstaat) en bijdragen aan internationale organisaties en gremia zijn niet
geëvalueerd.
Sommige van de uitgaven die wij hiervoor noemen (zoals de contributies aan internationale organisaties) zijn
verplicht, bijvoorbeeld vanuit de ondertekening van een verdrag. Het doen van deze uitgaven staat op zichzelf
dus niet ter discussie. Dit betekent echter niet dat het niet de moeite waard is om deze uitgaven en de
bijbehorende beleidsinzet te evalueren. Onderzoek naar deze instrumenten kan bijvoorbeeld uitwijzen dat de
positie of invloed die met de uitgaven worden verkregen (bijvoorbeeld deelname in een internationale
organisatie) beter kunnen worden benut. Een vergelijkbaar punt kan worden gemaakt ten aanzien van
53

In de Rijksbegroting worden de uitgaven onder beleidsartikel 18 niet uitgesplitst naar de domeinen zeevaart, zeehavens en binnenvaart,
waardoor niet precies valt te achterhalen welk aandeel van de uitgaven is besteed aan zeevaart (of de twee andere domeinen).

43

incidentele uitgaven. Hoewel dezelfde uitgaven mogelijk niet nog een keer wordt gemaakt, kan het zinvol zijn
om op basis van evaluatieonderzoek lessen te trekken voor vergelijkbare uitgaven in de toekomst. In de huidige
periode is beperkt inzicht vergaard in het doelbereik van zowel verplichte als incidentele uitgaven. We kunnen
daardoor niet beoordelen of deze bijdragen aan de doelen van het ministerie van IenW op het terrein van
scheepvaart en havens.
Om de relatie te kunnen leggen tussen de in de praktijk ingezette beleidsinstrumenten en het integrale
beleidskader dat de Maritieme Strategie is, hebben we de beleidsinstrumenten geordend aan de hand van de
zes clusterbrede thema’s (zie bijlage III voor deze ordening). Zo ontstaat een beeld van de daadwerkelijke inzet
op de in het beleid geformuleerde thema’s en, op basis van de beschikbare onderzoeken, de mate waarin de
inzet op deze thema’s doeltreffend en doelmatig is.

Hardheid uitspraken doeltreffendheid en doelmatigheid
Door middel van de effectladder54 kennen we kwalificaties toe aan de kwaliteit van het onderzoeksmateriaal.
Deze kwalificaties geven inzicht in de hardheid van uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid in het
betreffende onderzoeksmateriaal. De effectladder kent vijf niveaus, waarbij de sterkste bewijskracht (de
hardheid van uitspraken) uitgaat van het vijfde niveau, wanneer causaal onderzoek is verricht waarin
bijvoorbeeld experimenten worden ingezet. Het eerste (en laagste) niveau wordt bereikt wanneer beschrijvend
onderzoek is gedaan naar het doel(bereik) van het onderzoeksobject, bijvoorbeeld een subsidieregeling. De
tussenliggende niveaus zijn: zeer waarschijnlijk (in)effectief (niveau vier), waarschijnlijk (in)effectief (niveau
drie) en potentieel (in)effectief (niveau twee).
De hierboven aangehaalde onderzoeken met betrekking tot de domeinen zeevaart, zeehavens en binnenvaart
kwalificeren als niveaus twee en drie. De onderzoeken zijn niet ingericht om causale verbanden aan te tonen
tussen de werking van de beleidsinstrumenten en het gerealiseerde doelbereik. Wel gaan ze allemaal verder
dan enkel een beperkte beschrijving van de doelstellingen en het beoogde doelbereik (eerste niveau). De
onderzoeken komen veelal tot kwalitatieve uitspraken op grond van een combinatie van onderzoeksmethoden
zoals interviews, trend- en tijdreeksanalyse en expert judgments. Er wordt niet expliciet gebruik gemaakt van
(theoretische) modellen, maar de daadwerkelijke doelrealisatie wordt wel afgezet tegen de veronderstelde
werking van het ingezette beleidsinstrument. De uitspraken die over doeltreffendheid en doelmatigheid volgen
uit deze onderzoeken zijn hiermee, voor zover aanwezig in het onderzoeksmateriaal, van een gemiddeld
hardheidsniveau.

5.3. Doeltreffendheid en doelmatigheid zeevaartbeleid
Kengetallen en prestaties zeevaartsector
De economische betekenis van de zeevaartsector is afgenomen in de periode 2015 – 2020. Zowel de omzet van
de sector als de toegevoegde waarde lagen in 2020 lager dan in 2015, nadat de periode 2010 – 2015 zich nog
kenmerkte door groei. De werkgelegenheid is gedurende de periode 2015 – 2018 gekrompen, maar heeft zich
in 2019 en 2020 hersteld.55
De omvang van de vloot is in de periode 2015 – 2020 relatief stabiel gebleven. Bij de categorie zeeschepen dat
vaart onder buitenlandse vlag maar in Nederlands eigendom of beheer valt de groei in het handelsvolume op.
Deze groei laat zich kennelijk niet direct vertalen in meer omzet, toegevoegde waarde of werkgelegenheid voor
de sector. De vloot onder Nederlandse vlag bestaat vooral uit kleinere specialistische schepen en werkschepen
54 Nard Koeman en Carl Koopmans (2019), ‘De kwaliteit van beleidsdoorlichtingen. Via:

https://www.beleidsonderzoekonline.nl/tijdschrift/bso/2019/7/BO_2213-3550_2019_000_007_001
55 Nederland Maritiem Land (2021). Maritieme Monitor 2021.

44

(schepen die de offshore-industrie bedienen), en verschilt daarmee in samenstelling van de grote
scheepsregisters waaronder Liberia, Panama en China. Grote droge bulkcarriers, grote olietankers en
containerschepen onder Nederlandse vlag komen nauwelijks voor.56
Economische ontwikkelingen in de zeevaartsector zijn niet alleen van overheidsbeleid afhankelijk, maar ook
van externe factoren zoals de wereldwijde groei van het ladingaanbod en investeringsklimaat, het
zeevaartbeleid (waaronder het fiscale klimaat) van andere landen en de individuele prestaties van de
ondernemingen.
2010

2011

2018

2019

2020

Omzet sector* (in mln €)

6.141 6.051 6.745 7.101 7.439 7.463 6.604 6.863 6.861

6.883

6.697

Toegevoegde waarde* (in mln €)

1.249 1.031 1.079 1.441 1.576 1.862 1.576 1.526 1.416

1.552

1.682

Werkgelegenheid* (werkzame
personen)

6.372 6.680 6.894 7.233 7.354 7.263 7.301 7.021 6.697

7.120

7.390

Zeeschepen onder Nederlandse
vlag**

1.094 1.160 1.216 1.250 1.233 1.236 1.230 1.228 1.210

1.224

1.220

Zeeschepen onder buitenlandse
vlag in Nederlands eigendom of
beheer**

955

1.006 1.015 1.020 1.027

1.072

1.092

Bruto tonnage (NL’se vlag, GT x
1.000)**

6.835 7.686 7.633 7.925 7.875 7.512 7.376 7.291 7.306

7.325

7.199

933

2012

940

2013

953

2014

974

2015

2016

2017

Bruto tonnage (NL’s beheer, GT x - 6.521 6.740 6.976 7.377 7.915 8.552 9.764 9.734 10.184 10.729 10.966
1.000)**
Tabel 13. Economische betekenis vand de zeevaartsector (*Maritieme Monitor 2021; **Jaarverslagen Rijk 2019 – 2021).

Op basis van cijfers over ongevallen en slachtoffers is het langjarige beeld van de veiligheid op het Nederlandse
deel van de Noordzee redelijk stabiel (tabel 14). Het aantal zeer ernstige ongevallen is beperkt gebleven tot
enkele ongelukken per jaar met een kleine uitschieter van vijf in 2019. Het aantal doden en gewonden dat
ieder jaar valt te betreuren is in de onderzoeksperiode relatief gering en lijkt stabiel. Bij deze cijfers past de
kanttekening dat het om kleine aantallen gaat, waardoor incidenten relatief sterk kunnen doorwerken in de
cijfers.
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Aantal (zeer) ernstige
scheepsongevallen

10

4

19

15

12

11

10

14

11

9

7

11

- Zeer ernstig

1

0

4

2

0

0

2

2

1

5

1

1

- Ernstig

9

4

15

13

12

11

8

12

10

4

6

10

Aantal doden

n.b

n.b

13

3

0

0

0

1

0

3

0

0

Aantal gewonden

n.b

n.b

6

2

0

2

3

3

0

4

2

1

Tabel 14. Scheepvaartongevallen Nederlandse deel van de Noordzee (Nederlandse en buitenlandse vlag) (Kamerstuk 31 409, nr. 307;
Kamerstuk 31 409, nr. 330; Jaarverslagen Rijk 2019 – 2021)

56 KiM (2020), Trends en de Nederlandse zeevaart.

45

Doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid
Van alle (generieke en specifieke) beleidsinstrumenten binnen het zeevaartbeleid is alleen van de drie fiscale
regelingen zeevaart een recente evaluatie beschikbaar (over de periode 2014 – 2019).
Deloitte concludeert dat de ontwikkeling van de Nederlandse zeevaartsector achterblijft bij de Europese en
mondiale ontwikkeling.57 Nederland kan zich steeds minder onderscheiden op het wereldtoneel op kwaliteit
doordat andere (niet-EU) landen een inhaalslag in kwaliteit van hun maritieme clusters maken of hebben
gemaakt en diploma-eisen voor zeevarenden internationaal zijn geharmoniseerd. Voor Nederlandse partijen
wordt daardoor lage kosten steeds belangrijker terwijl de kosten van een Nederlandse zeevarende hoger zijn
dan van een niet-EU zeevarende.
Desondanks oordeelt Deloitte dat de Tonnageregeling en de Afdrachtvermindering zeevaart doeltreffend zijn,
in de zin dat ze een belangrijke basisvoorwaarde vormen voor de Nederlandse concurrentiepositie in de
zeevaart. De regelingen dragen bij aan het behoud van de maritiem cluster; zonder de regelingen zou de
zeevaartsector minder concurrerend zijn en nog verder achterop zijn geraakt. Ten aanzien van de Willekeurige
afschrijving zeeschepen oordeelt Deloitte kritisch. Door het zeer gelimiteerde gebruik van de regeling, levert
deze geen noemenswaardige bijdrage aan de beleidsdoelstellingen. Deze conclusies liggen in lijn met de
conclusies uit de vorige beleidsdoorlichting.58
In het rapport doet Deloitte geen duidelijke uitspraak over de doelmatigheid van de fiscale regelingen. De
verhouding tussen opbrengsten en kosten is niet vast te stellen, omdat de opbrengsten lastig zijn te
bepalen/kwantificeren.
Volgens Deloitte is verandering nodig om de Nederlandse concurrentiepositie te versterken zodat Nederland
niet achter blijft lopen in ontwikkeling op Europa en de wereld. Deze verandering kan zowel economisch
(fiscaal) als niet-economisch zijn. Het niveau van steun dat uitgaat van de tonnageregeling en
afdrachtvermindering zou minimaal behouden moeten blijven en liefst worden verbreed. Nu richten de
regelingen zich nog specifiek op het vervoersdeel van de zeevaartsector; verbreding naar andere delen van de
maritieme cluster (bijvoorbeeld waterbouw) ligt in lijn met de Maritieme Strategie. Verder zou naast kosten
nadrukkelijker ook gekeken moeten worden naar de kwaliteit van de dienstverlening in Nederland, zoals (het
gebrek aan) gemak waarmee in Nederland zaken kan worden gedaan en het (als weinig klantgericht ervaren)
scheepsregister.

Conclusies
Van geen van de (generieke en specifieke) beleidsinstrumenten binnen het zeevaartbeleid die worden
bekostigd vanuit beleidsartikel 18 is een evaluatie beschikbaar die betrekking had op (een deel van) de
onderzoeksperiode. Voor de fiscale regelingen zeevaart, die onderdeel zijn van de begroting van het ministerie
van Financiën, is wel een recente evaluatie beschikbaar. We kunnen daardoor alleen voor dat deel van het
beleid een uitspraak doen over doeltreffendheid en doelmatigheid.
De Tonnageregeling en de Afdrachtvermindering zeevaart zijn doeltreffend in de zin dat ze een belangrijke
voorwaarde vormen voor de concurrentiepositie van de Nederlandse zeevaartsector. Ze leveren een bijdrage
op de clusterbrede thema’s handel en – in mindere mate – human capital uit de Nederlandse Maritieme
Strategie. De bijdrage van de Willekeurige afschrijving zeeschepen is verwaarloosbaar. Over de doelmatigheid
van de drie regelingen is weinig bekend.

57

Deloitte (2021). Evaluatie van de fiscale maatregelen in het Nederlandse zeescheepvaartbeleid in de periode 2014 tot en met 2019.

58 Berenschot (2016). Beleidsdoorlichting Scheepvaart en Havens.

46

De evaluatie van de fiscale regelingen maakt duidelijk dat de huidige fiscale regelingen alleen onvoldoende zijn
en verandering nodig is om de zeevaartsector concurrerend te houden. Eén richting is het verbreden van de
fiscale regelingen, zodat ook andere delen van de maritieme cluster kunnen profiteren van fiscale voordelen.
Een andere richting is het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening/het gemak waarmee zaken kan
worden gedaan (‘ease of doing business’), bijvoorbeeld door het moderniseren van regelgeving, het
verminderen van administratieve lasten en het aantrekkelijker maken van het scheepsregister. Hier is aandacht
voor in de Nederlandse Maritieme Strategie, maar er is geen evaluatieonderzoek beschikbaar waaruit valt af te
leiden of het beleid hierop succesvol is.
Wat veiligheid betreft is het beeld stabiel. Het aantal ernstige scheepsongevallen op het Nederlandse deel van
de Noordzee schommelt rond de tien per jaar, en het aantal doden en gewonden dat ieder jaar valt te
betreuren is relatief gering. Of er een relatie is met het gevoerde beleid kunnen we op basis van beschikbaar
evaluatieonderzoek niet vaststellen.
De beschikbare onderzoeken bieden geen inzicht in de bijdrage van het beleid op het gebied van zeevaart aan
andere clusterbrede thema’s uit de Maritieme Strategie, zoals innovatie, bereikbaarheid, (veiligheid en) milieu
en veiligheidsdreigingen en stabiliteit.

5.4. Doeltreffendheid en doelmatigheid zeehavenbeleid
Kengetallen en prestaties zeehavens
Op het gebied van zeehavens worden twee belangrijke typen kengetallen onderscheiden: de economische
toegevoegde waarde van Nederlandse zeehavens en het marktaandeel van de Nederlandse havens ten
opzichte van de Noordwest-Europese havenrange (Hamburg-Le Havre).
Over de periode 2015 – 2019 is een stijging te zien in vrijwel alle economische kengetallen op het gebied van
zeehavens. De omzet, het aandeel daarvan dat uit export komt, de economische toegevoegde waarde en de
werkgelegenheid zijn zonder uitzondering gegroeid. In 2020 is in al deze kengetallen juist een krimp te zien. In
de Maritieme Monitor 2021 wordt de COVID-19 pandemie als oorzaak voor deze krimp genoemd.
2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Omzet sector(x €
1 miljoen)

14.564 15.940 16.560 16.851 17.751 17.646 17.832 18.631 20.064 20.467 18.998

Waarvan export
(x € 1 miljoen)

6.554

7.172

7.452

7.583

7.988

7.941

8.024

8.384

9.029

10.517 10.945

Toegevoegde
waarde
(x € 1 miljoen)

4.455

4.881

5.154

5.229

5.574

5.575

5.637

5.652

6.111

6.148

5.769

Werkgelegenheid 41.555 43.775 45.532 47.368 48.272 48.406 51.024 52.981 56.862 58.310 58.130
(werkzame
personen)
Tabel 15. Economische betekenis van de zeehavensector (Maritieme Monitor 2021).

Het streven is het marktaandeel van de Nederlandse havengebieden ten opzichte van de totale NoordwestEuropese havenrange (Hamburg-Le Havre) ten minste te handhaven. In de periode 2015 – 2020 is het totale
marktaandeel van de Nederlandse zeehavens gestegen (met 1,6 procentpunt). Het aandeel van de Mainport

47

Rotterdam is binnen het totale marktaandeel licht gedaald, terwijl het aandeel van overige Nederlandse
zeehavens juist is gestegen (met 2,2 procentpunt).
Marktaandeel (in
tonnen)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Totaal Nederlandse
zeehavens

47,8

47,2

47,9

47,5

47,2

48,1

48,3

47,9

50,3

50,4

49,7

Mainport Rotterdam

37,0

36,3

37,0

36,6

36,2

37,3

37,6

37,2

36,8

36,6

36,7

Overige Nederlandse
zeehavens

10,8

10,9

10,9

10,9

11,0

10,8

10,7

10,7

13,5

13,8

13,0

Tabel 16. Marktaandeel van de zeehavensector in Noordwest-Europa (Maritieme Monitor 2021).

Doeltreffendheid en doelmatigheid beleid
Recente evaluaties die ingaan op (onderdelen van) het Nederlandse zeehavenbeleid zijn beperkt beschikbaar.
Het subsidieprogramma ZeehavenInnovatieProject voor duurzaamheid (ZIP)59 en het Project Mainport
Rotterdam (PMR)60 zijn geëvalueerd in de periode 2015 – 2020. Daarnaast is een evaluatie van de Autoriteit
Consument en Markt (ACM) beschikbaar, die relevant is wat betreft het toezicht op het loodswezen door
ACM.61 De evaluaties worden hieronder toegelicht, waarbij wordt benoemd in hoeverre deze uitspraken doen
over doeltreffendheid en doelmatigheid van de betreffende beleidsinstrumenten.
Het doel van het ZeehavenInnovatieProject was het stimuleren van inspirerende en zichtbare innovaties op
het gebied van duurzame zeehavenactiviteiten, hetgeen zou moeten leiden tot meer innovatieve projecten, die
uiteindelijk resulteren in meer milieuruimte binnen Nederlandse zeehavens. Arcadis concludeert dat de
gesubsidieerde projecten onder het ZIP effectief zijn gebleken: het heeft geleid tot meer en snellere uitvoering
van innovatieve projecten. Vijf van de negen projecten hebben resultaten opgeleverd die ook toepasbaar zijn in
andere havens. Het voornaamste resultaat van het ZIP is een positieve impuls aan kennisontwikkeling in de
sector, ondanks dat het programma beperkt gericht was op onderlinge samenwerking en kennisuitwisseling
tijdens de looptijd van de projecten. De kwantitatieve effecten van de uitgevoerde projecten is moeilijk vast te
stellen. Dit komt omdat de uitgevoerde projecten een incubatietijd hebben, een nulmeting ontbreekt of exacte
gegevens ontbreken. Arcadis doet geen overkoepelende uitspraken over de doelmatigheid/efficiëntie van het
ZIP. Wel wordt gesteld dat de financiële afhandeling van de subsidie door een meerderheid van de
subsidieaanvragers als efficiënt is ervaren. Daarnaast wordt opgemerkt dat het subsidieplafond niet volledig is
bereikt: van de beschikbare € 5 miljoen is in totaal € 4 miljoen verstrekt.
Het Project Mainport Rotterdam kent drie doelen, ook wel deelprojecten: landaanwinning, aanleg van 750ha
natuur- en recreatiegebied en de verbetering van de leefbaarheid van bestaand gebied. In 25 Beslissingen van
Wezenlijk Belang (BWB’s) zijn deze doelen verder geconcretiseerd. Ecorys concludeert in 2020 dat aan de
criteria van 19 BWB’s volledig wordt voldaan, ten opzichte van 4 BWB’s worden inspanningen geleverd om aan
de criteria te voldoen. Twee BWB’s zijn komen te vervallen. Het PMR is daarmee overwegend doeltreffend.
Ecorys doet geen uitspraken over de doelmatigheid van het PMR. Wel stellen de onderzoekers dat de
toegepaste MIRT- of MIT-systematiek bij investeringen in infrastructuur prikkels bevatten die doelmatig
handelen bevorderen. De verschillende deelprojecten zijn binnen de vooraf gestelde begrotingen uitgevoerd,
waardoor geen sprake is geweest van budgetoverschrijdingen.

59 Arcadis (2016). Evaluatie van het subsidieprogramma ZeehavenInnovatieProject voor duurzaamheid.
60

Ecorys (2020). Eindevaluatie Project Mainportontwikkeling Rotterdam.

61 Andersson Elffers Felix (2020). Evaluatie Autoriteit Consument en Markt.

48

De evaluatie van de ACM, uitgevoerd door AEF, ziet op de gehele organisatie en het gehele takenpakket van
ACM en gaat dus verder dan alleen het toezicht op het loodswezen. Conclusies ten aanzien van
doeltreffendheid en doelmatigheid zijn niet toegespitst op het gedeelte van ACM dat toezicht houdt op het
loodswezen. Het toezicht op het loodswezen wordt slechts geïntroduceerd in de beschrijving van wettelijke
taken en komt daarna niet meer expliciet aan de orde in het evaluatierapport. Daarmee geeft deze evaluatie op
z’n best een afgeleid inzicht in deze aspecten. De ACM draagt bij aan het bewaken van de monopoliepositie van
de loodsen door toe te zien op efficiëntie, kwaliteit en tarieven van de loodsen. De onderzoekers van AEF
concluderen dat ten aanzien van het gehele takenpakket, ACM haar instrumentarium overwegend doeltreffend
inzet. Wat betreft doelmatigheid geldt dezelfde, weliswaar overkoepelende, conclusie.

Overig onderzoek
Naast bovengenoemde evaluaties, die uitspraken bevatten ten aanzien van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van onderzochte beleidsinstrumenten, zijn nog twee onderzoeken beschikbaar die relevant zijn
voor het zeehavenbeleid. Deze bevatten geen uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid.
Level Playing Field Noordwest-Europese zeehavens. Het onderzoek van Decisio en Erasmus Centre for Urban,
Port and Transport Economics (2020) was erop gericht in kaart te brengen in hoeverre er sprake is van een
gelijk speelveld tussen de belangrijkste zeehavens in België, Frankrijk, Duitsland en Nederland.62 De
onderzoekers concluderen dat er op een aantal aspecten geen gelijk speelveld is. Zo zijn de overheidsbijdragen
aan de zeehavens in Duitsland en België hoger dan in Nederland, hanteert Nederland relatief hoge
inspectietarieven bij import en export (ten opzichte van de andere onderzochte landen) en wordt in Nederland
een deel van de arbeidswetgeving strenger geïnterpreteerd.
Onderzoek havensamenwerking. Bouwstenen voor een handelingskader. Het onderzoek van Ecorys en
Erasmus Centre for Urban, Port and Transport Economics (2019) verkende, mede naar aanleiding van de fusie
tussen Zeeland Seaports en de Port of Ghent (na de fusie: North Sea Port), in hoeverre havensamenwerking
kan helpen bij het toekomstbestendig maken en concurrerend houden van de West-Europese zeehavens.63 Het
onderzoek concludeert dat ten aanzien van havenoverstijgende trends (verduurzaming, geopolitiek,
digitalisering) betere resultaten geboekt kunnen worden als havens onderling én met de overheid eerder de
samenwerking opzoeken.

Conclusies
Van een deel van de instrumenten dat wordt ingezet binnen het zeehavenbeleid is niet bekend in hoeverre
deze doeltreffend en doelmatig zijn. Het gaat dan met name om de inspanningen en bijdragen die worden
geleverd ten aanzien van Caribisch Nederland en andere medeoverheden. Het ontbreken van (onafhankelijk)
evaluatieonderzoek naar deze instrumenten is overigens te verklaren door enerzijds het karakter van de
instrumenten (bijvoorbeeld noodhulp en wederopbouw aan Caribisch Nederland) en het moment van realisatie
(de bijdrage aan Noord-Holland voor de Energiehaven IJmuiden vond plaats in 2020).
Ten aanzien van andere beleidsinstrumenten is het wel mogelijk conclusies te trekken over de mate van
doeltreffendheid en doelmatigheid. Zowel het ZIP, het PMR als het toezicht op het loodswezen door ACM zijn
in overwegende mate als doeltreffend bestempeld na onafhankelijke evaluatie. Het ZIP levert daarmee een
effectieve bijdrage aan de clusterbrede thema’s innovatie en veiligheid en milieu (duurzaamheid). PMR levert
door deelproject ‘landaanwinning’ een bijdrage aan de clusterbrede thema’s handel en bereikbaarheid. Met de
andere twee deelprojecten wordt een effectieve bijdrage geleverd aan veiligheid en milieu, in de zin van
verbetering van de leefomgeving. Het toezicht op het loodswezen door ACM raakt aan het clusterbrede thema
bereikbaarheid. Over de bijdragen aan de thema’s human capital en veiligheidsdreigingen en stabiliteit is geen

62

Decisio en Erasmus UPT (2020). Level Playing Field NoordwestEuropese zeehavens.

63 Ecorys en Erasmus UPT (2019). Onderzoek havensamenwerking. Bouwstenen voor een handelingskader.

49

concreet inzicht beschikbaar, omdat er geen onderzoeken beschikbaar zijn die deze bijdragen van
zeehavenbeleidsinstrumenten beschrijven.
Over doelmatigheid bestaat slechts beperkt inzicht, ook met betrekking tot de beleidsinstrumenten die wel zijn
onderzocht. Er zijn weliswaar indicaties van doelmatig handelen, of geïdentificeerde prikkels die daartoe
bewegen, maar specifieke uitspraken over daadwerkelijke doelmatigheid van beleidsinstrumenten ontbreken.
De directe relatie tussen bovengenoemde beleidsinstrumenten met de (ontwikkelingen van) voor de zeehavens
relevante kengetallen is overigens niet aangetoond. Wat wel vaststaat is dat de economische betekenis van de
zeehavens in meerdere opzichten is toegenomen en dat het totale marktaandeel van de Nederlandse
zeehavens ten opzichte van Le Havre-Hamburg licht is gestegen (tabel 16).

5.5. Doeltreffendheid en doelmatigheid binnenvaartbeleid
Kengetallen en prestaties binnenvaart
De economische betekenis van de binnenvaartsector is in de periode 2015 – 2020 in alle opzichten gedaald.
Behalve de toegevoegde waarde zijn de kengetallen zelfs gekrompen ten opzichte van 2010. In het geval van
werkgelegenheid is wel belangrijk te noemen dat het CBS sinds 2020 werknemers anders registreert, waardoor
sommige personen die eerder als werkzaam werden geteld nu niet binnen het kengetal vallen.
2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Omzet sector
(x € 1 miljoen)

3.119 3.542

3.293

3.242

3.429

3.020

2.806

2.852

3.250

3.066

2.777

Waarvan export

1.546 1.567

1.697

1.736

1.797

1.526

1.340

1.387

1.485

1.401

1.269

Toegevoegde
waarde

1.076 1.187

1.077

1.072

1.152

1.233

1.205

1.252

1.602

1.286

1.081

Werkgelegenheid
(werkzame
personen)

9.137 9.426

9.488

9.130

9.087

9.284

9.315

8.559

8.680

8.820

8.210

Tabel 17. Economische betekenis binnenvaartsector (Maritieme Monitor 2021).

Een andere indicator die structureel wordt aangehaald in de jaarverslagen van het ministerie van IenW betreft
de passeertijden bij sluizen op de hoofdtransportassen. Deze zijn een belangrijke indicator van de
bereikbaarheid van de Nederlandse binnenvaart en zijn al jaren beneden de streefwaarde. Het ministerie van
IenW geeft hierover in haar jaarverslagen aan dat dit te verklaren is door capaciteitsgebrek op de corridors
tussen Zeeland en Rotterdam. Het ministerie geeft ook aan dat hier MIRT-onderzoeken lopen om de capaciteit
te vergroten. Ook in de vorige beleidsdoorlichting werd dit capaciteitsgebrek geconstateerd.
2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Hoofdtransportas
streefwaarde: 85%

68%

67%

68%

69%

70%

68%

66%

66%

63%

65%

65%

60%

Hoofdvaarweg
streefwaarde: 75%

81%

79%

78%

80%

80%

80%

80%

80%

75%

77%

78%

80%

50

Overige vaarweg
streefwaarde: 70%

88%

92%

93%

92%

92%

91%

91%

88%

87%

85%

87%

89%

Tabel 18. Passeertijd sluizen (Jaarverslag Rijk 2021, 2015).

Waar het gaat om de veiligheid in de binnenvaartsector is te zien dat het aantal (zeer) ernstige ongevallen
relatief stabiel is gebleven. Het totaal aantal ongevallen is wel aanzienlijk gestegen (met name in 2018 was dit
aantal relatief hoog). Deze stijging vertaalt zich ook in een hoger aantal gewonden, terwijl het aantal doden iets
is gedaald. In de jaarverslagen van het ministerie van IenW worden de ongevallen wel in feitelijke zin toegelicht
maar wordt geen verklaring gegeven voor de stijging.
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

(Zeer) ernstige ongevallen

157

140

139

159

163

161

178

160

175

148

Totaal aantal ongevallen

963

994

1015

1050

1329

1134

1357

1279

1243

1225

Aantal gewonden

63

35

44

34

38

33

55

71

39

42

Aantal doden

4

9

4

6

7

8

2

5

3

5

Tabel 19. Veiligheid binnenvaartsector (Kamerstuk 31 409, nr. 307; Kamerstuk 31 409, nr. 330; Jaarverslag Rijk 2020).

Doeltreffendheid en doelmatigheid beleid
Op het gebied van binnenvaart zijn evaluaties uitgevoerd van enkele subsidieregelingen en fiscale regelingen.
Opdrachten (zoals de Green Deal of de Digitale Transportstrategie), bijdragen aan medeoverheden (zoals de
optimalisatie van de binnenvaartinfrastructuur in de gemeente Tilburg) en bijdragen aan internationale
organisaties (zoals de CCR) zijn niet geëvalueerd.
In de periode 2008 – 2018 werd de subsidieregeling Tijdelijke regeling Quick Wins Binnenhavens ingezet. De
regeling richtte zich op het stimuleren van (innovatie in) de binnenvaartsector. Met de financiële bijdrage uit
de regeling konden regionale overheden snel uit te voeren maatregelen (‘Quick Wins’) inzetten om het
functioneren van de binnenvaart te verbeteren en mogelijkheden tot overslag te vergroten. Er zijn gedurende
de looptijd van de subsidie 59 projecten gefinancierd. Deze subsidieregeling was ten tijde van de vorige
beleidsdoorlichting ook actief. Toen was het algemene oordeel dat de regeling een zinvolle aanvulling was op
de bestaande capaciteit van het netwerk van binnenhavens. In 2018 evalueerde Panteia de subsidieregeling. 64
Zij concluderen dat de eerste twee tranches waarschijnlijk doeltreffend waren, hoewel de doelen zoals
geformuleerd niet goed meetbaar waren. Panteia ziet positieve indicaties voor de doeltreffendheid in de
ontwikkeling van container- en bulkoverslag en in de oordelen van betrokken stakeholders. Ook lijkt de
regeling op een doelmatige manier te zijn uitgevoerd. Het aanvraagproces, de ondersteunde rol van het
ministerie van IenW en de meevallende projectkosten dragen hieraan bij. De langer dan verwachte duur van de
projectrealisatie van de meeste projecten is hierbij een punt van aandacht.
Het subsidieprogramma Innovaties Duurzame Binnenvaart (IDB) liep grotendeels binnen de periode van de
huidige beleidsdoorlichting (2014 – 2019). Het subsidieprogramma had als doel projecten te financieren die
bijdragen aan de verduurzaming van de binnenvaartsector, specifiek door het verminderen van emissie (CO2,
Nox en fijnstof). In 2020 is dit subsidieprogramma geëvalueerd door Ecorys.65 Zij zijn positief over de wijze
waarop de regeling vernieuwing en vergroening van de binnenvaartsector heeft gestimuleerd. Volgens
betrokkenen heeft het programma bijgedragen aan het innovatief vermogen van de sector. Er is vanuit de
sector veel steun voor de regeling en waardering voor de rol van het ministerie van IenW. Het programma is
daarmee potentieel doeltreffendheid aangaande het verminderen van emissie, maar de specifieke bijdrage is
64

Panteia (2018). Evaluatie tijdelijke regeling Quick Wins Binnenvaart.

65 Ecorys (2020). Evaluatie Subsidieregeling Innovaties Duurzame Binnenvaart.

51

moeilijk te beoordelen. Ecorys doet geen uitspraken over de toerekenbaarheid van afgenomen emissies aan
het subsidieprogramma IDB. Door het ontbreken van gegevens over de gereduceerde emissies per project kan
geen uitspraak worden gedaan over de doelmatigheid van het subsidieprogramma op effectniveau. Wel geeft
Ecorys een meer kwalitatief oordeel. Als positief is benoemd dat de regeling volledig is benut en goed
toegankelijk bleek voor de sector. Het aanvraagproces werd bovendien als efficiënt ervaren, evenals de
ondersteuning door het ministerie van IenW. Betrokkenen zien de uitvoeringskosten van het
subsidieprogramma als passend. Tegelijkertijd geven betrokkenen aan dat het relatief kleine totaalbudget is
verdeeld over een groot aantal te ondersteunen projecten. Mede daardoor waren er niet altijd voldoende
middelen beschikbaar voor grootschalige projecten, waardoor bedrijven op zoek moesten naar aanvullende
financiering.
Naast subsidieregelingen heeft het ministerie van IenW enkele fiscale regelingen ingezet. Van twee regelingen
zijn evaluaties beschikbaar: de MIA/VAMIL-regeling voor (scheeps)motoren en de Energie-investeringsaftrek
(EIA)- regeling voor (scheeps)motoren. Deze subsidieregelingen zien niet uitsluitend op de binnenvaart, maar
ook op bijvoorbeeld de autosector. Hoewel er dus evaluaties van deze regelingen zijn uitgevoerd, concentreren
deze onderzoeken zich ook niet specifiek op binnenvaart. De conclusies over doeltreffendheid en
doelmatigheid zijn daardoor niet te koppelen aan de binnenvaartsector.
De MIA\Vamil-regeling voor (scheeps)motoren stimuleerde investeringen in innovatieve, milieuvriendelijke
bedrijfsmiddelen door fiscale voordelen te bieden, in de periode 2011-2016. CE Delft evalueerde de regeling in
2018.66 De onderzoekers geven aan dat er geen uitspraken gedaan kunnen worden over de doeltreffendheid
van de regeling op outcome-niveau, omdat hieraan veel meer zaken bijdragen dan alleen deze regeling. Wel
constateren zij dat de regeling erin is geslaagd milieuvriendelijke investeringen te realiseren. Freeriders
(bedrijven die de investering ook zonder de fiscale voordelen hadden gedaan) beïnvloeden de doeltreffendheid
negatief, maar het aantal freeriders lijkt vergeleken met andere subsidieregelingen beperkt. Een belangrijke
kanttekening voor deze beleidsdoorlichting is dat de conclusies uit deze evaluatie veelal betrekking hebben op
de automarkt. Over de doelmatigheid van de regeling is CE Delft overwegend positief. De onderzoekers
constateren dat de kosteneffectiviteit hoog wordt beoordeeld vanuit zowel de overheid als het bedrijfsleven.
Bovendien waren de uitvoeringslasten beperkt en stabiel, en was de aanvraaglast voor het bedrijfsleven
acceptabel.
Ten slotte gaan wij in op de Energie-investeringsaftrek (EIA)-regeling voor (scheeps)motoren. Deze fiscale
regeling liep van 2012 – 2017 en heeft ten doel energiebesparing bij bedrijven te realiseren door het versnellen
van de introductie van innovatieve bedrijfsmiddelen. De regeling is in 2018 geëvalueerd door CE Delft. 67
Evenals bij de MIA\Vamil-regeling doen de onderzoekers geen harde uitspraken over de doeltreffendheid van
de regeling. Wel achten zij het aannemelijk dat de EIA bijdraagt aan de jaarlijkse CO2-reductie. De
onderzoekers geven aan dat de regeling een positief effect had op innovatie en erin is geslaagd energiezuinige
investeringen te stimuleren. Ook hier lijkt het aandeel freeriders relatief beperkt. Ook aangaande de
doelmatigheid zijn de bevindingen vergelijkbaar met de MIA\Vamil-regeling. Vanuit zowel de overheid als het
bedrijfsleven wordt een hoge kosteneffectiviteit ervaren, de uitvoeringskosten zijn in lijn met andere
regelingen en de klanttevredenheid is relatief hoog.

Conclusies
Kijkend naar het gehele beleid op binnenvaart zien we dat maar een deel van de beleidsinzet is geëvalueerd.
De geëvalueerde onderdelen betreffen fiscale regelingen en subsidieprogramma’s.

66

CE Delft (2018). Beleidsevaluatie MIA\Vamil.

67 CE Delft (2018). Beleidsevaluatie Energieinvesteringsaftrek 2012-2017.

52

Het oordeel over de wel geëvalueerde onderdelen van het beleid is overwegend positief. De subsidies en
fiscale regelingen lijken goed te zijn ingericht en bij te dragen aan de bereikbaarheid, innovatiekracht en
duurzaamheid van de binnenvaartsector. Specifiek voor de subsidies is wel het beeld dat die in omvang niet
toereikend zijn voor de grote opgaven waarvoor de binnenvaart staat. Specifiek voor de fiscale regelingen is
een kanttekening dat de toerekenbaarheid van de effecten moeilijk concreet te maken is. Doordat de
regelingen niet specifiek en uitsluitend gaan over de binnenvaart kan niet met zekerheid gezegd worden dat de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de regelingen in algemene zin ook overdraagbaar is naar de
binnenvaart.
In de bijdrage op de thema’s human capital, handel, veiligheid, veiligheidsdreigingen en stabiliteit bestaat op
basis van de geëvalueerde beleidsinzet geen inzicht.

5.6. Doeltreffendheid en doelmatigheid beleid HVWN
Kengetallen en prestaties hoofdvaarwegennet
In 2018 is een nieuwe service level agreement (SLA) tussen het ministerie van IenW en Rijkswaterstaat in
werking getreden. Hierin zijn afspraken over het prestatieniveau en de financiën van het beheer en onderhoud
en verkeer- en watermanagement gemaakt. De SLA heeft onder andere betrekking op het hoofdvaarwegennet
(HVWN).
Het ministerie van IenW heeft voor het hoofdvaarwegen twee doelen centraal gesteld, namelijk bereikbaarheid
(inclusief tevredenheid van gebruikers daarover) en verkeersveiligheid. Voor beide doelen worden prestaties
gemonitord aan de hand van prestatie-indicatoren, indicatoren en informatievragen. Twee keer per jaar
rapporteert Rijkswaterstaat hierover aan het ministerie van IenW. Om een beeld te geven van de prestaties op
het hoofdvaarwegennet presenteren we hierna de ontwikkeling en prognoses op de prestatie-indicatoren.
Bereikbaarheid
De stremmingen door gepland en ongepland onderhoud laten over de jaren heen een wisselend beeld zien,
maar lijken op te lopen (figuur 4). Waar de prestaties in het verleden binnen de norm lagen, ligt de score in
recentere jaren boven de norm. Prognoses van Rijkswaterstaat laten zien dat de prestaties op beide
indicatoren naar verwachting de komende jaren niet aan de norm zullen voldoen. 68 Naast veel gepland
onderhoud neemt de kans op ongeplande stremmingen toe als gevolg van uitgesteld onderhoud en
veroudering van objecten en installaties.

68 Rijkswaterstaat (2022). SLA-rapportage S2-2021.

53

Figuur 4. Stremmingen gepland en ongepland onderhoud.69

Over het algemeen zijn de ongeplande stremmingen de afgelopen jaren tijdig gemeld (figuur 5). De prognose is
dat in de komende jaren vergelijkbare scores worden gerealiseerd, die net boven of onder de norm kunnen
uitkomen.70

Figuur 5. Tijdig melden van ongeplande stremmingen.71

Figuur 6 bevat de scores voor de mate waarin de vaargeul voldoet aan de nautisch gegarandeerde diepte. De
zeetoegangsgeulen en hoofdtransportassen voldeden in 2021 beide aan de norm. Dat gold niet voor de
hoofdvaarwegen en overige vaarwegen. Op de zeetoegangsgeulen na is de verwachting dat de komende jaren
de normen (ruimschoots) niet worden gehaald. Ten dele valt dit te verklaren door de opwaardering van een
aantal vaargeulen. Daarnaast is er op enkele vaarwegen ook sprake van een oplopende baggerachterstand. 72

Zeetoegangsgeulen (TG)
Hoofdtransportas (HTA)
Hoofdvaarweg (HVW)
Overige vaarweg (OVW)

Norm
99%
90%
85%
85%

2021
100%
92%
80%
83%

P2022
99%
78%
74%
82%

P2023
99%
71%
73%
82%

Figuur 6. Vaargeul op orde.73

69 Rijkswaterstaat (2022). SLA-rapportage S2-2021.
70 Rijkswaterstaat (2022). SLA-rapportage S2-2021.
71 Rijkswaterstaat (2022). SLA-rapportage S2-2021.
72

Rijkswaterstaat (2022). SLA-rapportage S2-2021.

73 Rijkswaterstaat (2022). SLA-rapportage S2-2021.

54

Veiligheid
Rijkswaterstaat rapporteert over het op orde zijn van de vaarwegmarkeringen (figuur 7). In de periode 2018 –
2021 lag de score bij de meeste meetmomenten onder de norm. In 2021 was 93% van de vaarwegmarkeringen
op orde. Rijkswaterstaat maakt zich voor de toekomst zorgen over deze indicator, onder andere doordat er
problemen zijn rondom inkoop de beschikbaarheid van markeerschepen van de Rijksrederij.74

Figuur 7. Vaarwegmarkering op orde.75

Doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid HVWN
Het enige evaluatieonderzoek dat beschikbaar is met betrekking tot verkeersmanagement en instandhouding
en aanleg van het hoofdvaarwegennet betreft de in 2021 uitgevoerde doorlichting van Rijkswaterstaat op
grond van de Regeling agentschappen.76 In deze evaluatie is de organisatie in den brede doorgelicht op
doelmatigheid. Improven concludeert dat onvoldoende informatie beschikbaar is waarmee een beeld van de
meerjarige ontwikkeling van doelmatigheid kan worden verkregen. Er kan daardoor niet worden aangetoond of
Rijkswaterstaat sinds 2016 meer of minder doelmatig is gaan werken. Improven stelt verder vast dat de
aandacht voor doelmatigheid (één van de hoofdredenen voor de agentschapsvorming) in de werking van het
sturingsmodel van Rijkswaterstaat is ondergesneeuwd en vrijwel geen rol speelt. Ook wordt geconcludeerd de
informatievoorziening op het gebied van prestatiesturing (beheer en onderhoud van de netwerken)
onvoldoende functioneert. Investeringen in prestatiesturing door Rijkswaterstaat en het ministerie van IenW
hebben niet opgeleverd wat men er van had verwacht. De huidige (prestatie-)indicatoren brengen de risico’s
onvoldoende in beeld. Bij het uitvoeren van de SLA 2018-2021 is sprake geweest van een groeiende
hoeveelheid uitgesteld onderhoud, wat leidde tot toenemende risico’s voor de te behalen prestaties. In de
verantwoording op basis van de (prestatie-)indicatoren komen deze risico’s onvoldoende duidelijk naar voren.
Improven ziet dat in toenemende mate aandacht is voor de sturingsproblematiek. Zo is recent een nieuwe
overlegstructuur in werking getreden. Het is op dit moment nog te vroeg om een uitspraak te doen over de
resultaten en effecten hiervan.
In de kabinetsreactie gaat het ministerie van IenW mee met de aanbevelingen die Improven doet. Als het gaat
om doelmatigheid, geeft het ministerie van IenW aan indicatoren te ontwikkelen voor doelmatigheid, de
prestatie-eisen en sturingsrelaties te herzien, doelmatigheid consequent te gaan bespreken met
Rijkswaterstaat en uitgebreider te gaan benchmarken tussen Rijkswaterstaat-regio’s.

74 Rijkswaterstaat (2022). SLA-rapportage S2-2021.
75 Voor de S2 wordt er voor PIN 5 Vaarwegmarkering op orde alleen gerapporteerd over het hele jaar, de YTD-score. Deze score bouwt

verder op de S1 score, en kan alleen maar afnemen met elke vaarwerkmarkering die niet binnen de normtijd is hersteld. Rijkswaterstaat
(2022). SLA-rapportage S2-2021.
76 Improven (2022). Doorlichting Rijkswaterstaat.

55

Jaar

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Hoofdvaarwegen

onbekend 244

350

414

493

487

494

Tabel 20. Realisatie uitgesteld onderhoud (bedragen x € 1 miljoen).77

De problemen rondom de veroudering van de infrastructuur en achterstallig onderhoud heeft niet alleen
betrekking op vaarwegen maar ook op wegen, spoor en water. De minister van IenW heeft de Tweede Kamer
geïnformeerd dat extra investeringen in instandhouding nodig zijn om het gewenste kwaliteitsniveau in termen
van veiligheid, bereikbaarheid en leefbaarheid vast te houden.78 De afgelopen jaren is aan het onderhouden,
vervangen en renoveren van de infrastructuren al een financiële impuls gegeven door aanvullende budgetten
beschikbaar te stellen en middelen naar voren te halen. Daarmee is de instandhoudingsopgave op korte
termijn financieel beheersbaar gemaakt. Dit is echter geen structurele oplossing.79 Het ministerie van IenW
heeft Rijkswaterstaat en ProRail gevraagd om de toekomstig budgetbehoefte voor instandhouding scherper in
beeld te brengen en heeft de uitkomsten vervolgens extern laten valideren.80 Daaruit volgt dat de
budgetbehoefte voor Rijkswaterstaat in de periode 2022–2035 in de orde van gemiddeld € 1 miljard per jaar
hoger ligt dan het beschikbare budget.81 Indicatief kan dit bedrag als volgt worden toegerekend naar de drie
netwerken die Rijkswaterstaat beheert: wegen (55%), vaarwegen (25%) en water (20%).82 Voor
hoofdvaarwegen zou het derhalve gaan om een tekort van naar schatting gemiddeld € 250 miljoen per jaar.
Hierbij is nog geen rekening gehouden met het inlopen van het uitgesteld onderhoud en de verhoging van de
instandhoudingskosten als gevolg van ontwikkelingen op het gebied van klimaatadaptatie, duurzaamheid en
cybersecurity die (op termijn) nieuwe eisen aan het areaal stellen. De tekorten liggen fors hoger als deze
aspecten wel mee worden genomen. Eerste inschattingen laten zien dat voor alle netwerken samen € 350 tot
650 miljoen per jaar nodig is voor instandhouding als invulling wordt gegeven aan een klimaatrobuuste
uitvoering, duurzaamheidseisen en cyberveiligheid.83
De problemen rondom instandhouding van het hoofdvaarwegennet zijn al langer bekend. In 2015
concludeerde de Algemene Rekenkamer al dat er te weinig budget was voor instandhouding.84 En in 2019
heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar de instandhouding van het hoofdvaarwegennet, met
als vertrekpunt de hinder die gebruikers ondervinden in geval dat objecten zoals sluizen of bruggen niet goed
onderhouden worden.85 Uit dit onderzoek blijkt dat de onderhoudssituatie urgenter is dan blijkt uit het
jaarverslag van het ministerie van IenW van dat jaar. Oplopend uitstel leidt tot een grotere kans op storingen.
Er is bovendien meer geld nodig voor reparatiewerkzaamheden. De Algemene Rekenkamer wijst bovendien op
een zichzelf versterkend negatief effect: bij een gelijkblijvend budget voor beheer en onderhoud gaan de
uitgaven aan reparatiewerkzaamheden – die ook uit het budget voor beheer en onderhoud komen – ten koste
van de middelen voor (preventief) onderhoud.

Conclusies
Het algemene beeld is dat de prestaties op het terrein van bereikbaarheid en veiligheid rondom het
hoofdvaarwegennet teruglopen. Op een aantal belangrijke prestatie-indicatoren wordt de norm niet gehaald
en is de verwachting dat de prestaties verder zullen teruglopen. Dit is in belangrijke mate het gevolg van
77 Jaarverslag Rijk 2021.
78 Zie onder andere: Kamerbrief 19 juni 2020, Kamerbrief 17 december 2020; Kamerbrief 10 juni 2021; Kamerbrief 29 oktober 2021.
79 Kamerbrief 29 oktober 2021.
80 PwC en Rebel (2020). Analyse Instandhoudingskosten Rijksinfrastructuur Eindrapportage. Deel: Rijkswaterstaat
81 Kamerbrief 19 juni 2020; Kamerbrief 17 december 2020; Kamerbrief 29 oktober 2021.
82 Kamerbrief 29 oktober 2021.
83 Kamerbrief 29 oktober 2021
84 Algemene Rekenkamer (2015). Onderzoek Instandhouding hoofdvaarwegennet (Algemene Rekenkamer, 2015).
85

Algemene Rekenkamer (2019). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018. Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat (XII).

56

uitgesteld onderhoud en veroudering van objecten en installaties. Recent onderzoek maakt duidelijk dat forse
investeringen nodig zijn de komende jaren om opgelopen achterstand in te halen en aan de
instandhoudingsopgave te kunnen voldoen. Daarbij dient ook rekening te worden gehouden met
ontwikkelingen op het gebied van klimaatadaptatie, duurzaamheid en cybersecurity die (op termijn) nieuwe en
hogere eisen stellen.
Er is geen evaluatieonderzoek of andere informatie beschikbaar waaruit duidelijk blijkt in hoeverre de ontstane
situatie is toe te schrijven aan het beleid van het ministerie en in hoeverre aan de uitvoering door
Rijkwaterstaat. De in 2021 uitgevoerde doorlichting van Rijkswaterstaat maakt wel duidelijk dat bij
Rijkswaterstaat (te) weinig inzicht bestaat in doelmatigheid en dat de huidige invulling van de (prestatie)sturing
en de informatievoorziening onvoldoende functioneren. Inspanningen op dit vlak in de afgelopen jaren hebben
(nog) niet het gewenste resultaat opgeleverd.
Door de omvang van de (financiële) problematiek is het echter niet aannemelijk dat deze alleen is toe te
schrijven aan een eventuele ondoelmatige uitvoering door Rijkswaterstaat of tekortkomingen in de aansturing,
maar ook het gevolg is van (structurele) tekorten. In die zin is het beleid niet doeltreffend en doelmatig
geweest in de periode 2015 – 2020. Door te weinig budget voor instandhouding beschikbaar te stellen is de
kwaliteit van het hoofdvaarwegennet onder druk komen te staan (ondoeltreffend) en moet de komende jaren
extra geïnvesteerd worden om de opgelopen achterstanden weer in te halen (ondoelmatig).

5.7. Doeltreffendheid en doelmatigheid
goederenvervoerbeleid
Ten aanzien van het goederenvervoerbeleid is in de onderzochte periode één evaluatie uitgevoerd die raakt
aan dit beleidsdomein. Het betreft de procesevaluatie van het programma Topsector Logistiek, waarin de focus
lag op de rolinvulling van het ministerie van IenW in de tripartiete samenwerking in de Topsector.86 Het ging
daarmee nadrukkelijk niet in op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het programma zelf.
Wel wordt geconcludeerd dat deelname aan het programma en de samenwerking met deelnemende partners
voor het ministerie van IenW een aantal belangrijke resultaten en lessen heeft opgeleverd. Aanvankelijk sloten
de organisatiestructuur- en cultuur niet optimaal aan op het integrale denken dat vereist is binnen de logistieke
sector: binnen het ministerie werd eerder vanuit individuele modaliteiten gedacht, wat naar verloop van het
programma ontwikkeld is naar een multimodale denkwijze. Bij aanvang van het programma was sprake van
verschillende opvattingen ten aanzien van sturingswijzen, tussen de deelnemende partijen. Die sturingswijze is
gaandeweg het programma verduidelijkt. IenW heeft gedurende dit proces moeten leren samenwerken en
sturen in tripartiet verband, waarin het vinden van de juiste balans tussen sturing en samenwerking een
uitdaging vormde. Aanvankelijk was er geen sprake van actieve, beleidsmatige sturing vanuit het ministerie van
IenW. Gaandeweg nam deze sturing toe (vooral op bestuurlijk niveau, weinig op uitvoerend niveau), waardoor
tegen het einde van het programma juist werd gesignaleerd dat IenW te veel zou sturen. Er bestaat een
positief beeld over het lerend vermogen in de samenwerking tussen het ministerie van IenW en de Topsector
Logistiek. Dit vermogen heeft positief bijgedragen aan de onderlinge samenwerking.
Net als dat de evaluatie geen uitspraken direct over de doeltreffendheid van het programma bevat, ontbreken
die ook over doelmatigheid. Wel worden aanwijzingen voor (on)doelmatigheid gesignaleerd, waaronder de tijd
en aandacht die de complexe governancestructuur van deelnemers vergden. Het sturen op KPI’s door het
ministerie van IenW wijst daarentegen juist op doelmatig handelen. Geconstateerd wordt dat binnen het
86 Dialogic en Decisio (2020). Evaluatie Topsector Logistiek.

57

programma, bij zowel het ministerie van IenW als het bedrijfsleven veel aandacht is voor doelmatige en
rechtmatige besteding van middelen.

58

6. Besparingsvarianten
In dit hoofdstuk gaan we in op de slotvraag van de RPE-methodiek, die een beeld tracht te vormen van welke
keuzes beleidsmatig gemaakt kunnen worden wanneer er significant minder middelen beschikbaar zijn. De
standaardvraag uit de RPE-methodiek staat haaks op de recente oefening om meer middelen ter beschikking te
stellen voor de instandhouding van het netwerk.
Nadat we een beeld gegeven hebben van de uitgangspunten voor de besparingsoefening vertalen we de
uitgangspunten naar een concrete besparingsopgave. Vervolgens beschrijven we verschillende mogelijke
besparingsrichtingen die in meer of mindere mate een antwoord bieden op de gestelde vraag en geven aan
wat hun impact is.
De inhoud van dit hoofdstuk is gebaseerd op de bevindingen uit het doorlopen proces, een exercitie waarbij
zowel marktpartijen als vertegenwoordigers van overheidszijde betrokken werden en daaropvolgende
besprekingen met het ministerie van IenW ,Rijkswaterstaat en het ministerie van Financiën.
We beantwoorden hiermee de RPE-vraag:
15. In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% van de middelen van
het begrotingsartikel), welke beleidsopties zijn dan mogelijk

6.1. Instandhoudingsopgave
Aandachtspunt bij het beantwoorden van de laatste RPE-vraag is dat er reeds een tekort is tussen het voor
instandhouding beschikbare en benodigde budget. Met de brief van 29 oktober 2021 is de Tweede Kamer op
de hoogte gesteld van de tekorten voor instandhouding van de rijksinfrastructuur.87 Dit is nog exclusief nieuwe
ontwikkelingen zoals klimaatadaptatie, duurzaamheid en veiligheid en exclusief het inlopen van uitgesteld
onderhoud. Met het coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ zijn extra middelen
ten opzichte van de begroting 2022 beschikbaar gesteld voor beheer, onderhoud en vernieuwing van de
rijksinfrastructuur. Deze extra middelen zijn voor de periode 2022 – 2025 toegevoegd aan de begroting van het
ministerie van IenW (Mobiliteitsfonds en Deltafonds) en daarom geen onderdeel van het beschikbare budget
waarop deze besparingsvariant is gebaseerd.
Een besparing van 20% kan echter niet ingevuld worden zonder ook te besparen op de artikelen waar het
coalitieakkoord net meer middelen voor beschikbaar stelt. De begrote totale uitgaven op artikel 15
Hoofdvaarwegennet zijn goed voor 97,86% van de begroting gekoppeld aan de onderzochte artikelen (art.18,
15 en 17.06). Artikel 15.02 Onderhoud en vernieuwing alleen al neemt 36,14% van het totaal onderzochte
budget in beslag (zie figuur 8 voor details). Hoewel een verplicht onderdeel van de beleidsdoorlichting kunnen
we dan ook niet anders dan vaststellen dat het opstellen van besparingsvarianten op dit moment een puur
theoretische oefening is die niet strookt met de praktijk.

87 Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925A, nr. 14.

59

6.2. Uitgangspunten
De besparingsvariant in deze beleidsdoorlichting heeft betrekking op de beleidsgelden van artikel 18 van
hoofdstuk XII en de aanverwante posten uit het Mobiliteitsfonds (voorheen: Infrastructuurfonds). Hierbij
volgen we de Handreiking beleidsdoorlichtingen van het ministerie van Financiën, waarin de volgende
uitgangspunten worden geformuleerd:
• Beschrijf één of meerdere besparingsvarianten.
• De grondslag bestaat uit 20% besparing op de som van alle uitgaven op de meest recente begroting. De
totale besparing mag verdeeld worden over de betreffende jaren.
• Een besparingsvariant mag bestaan uit één besparingsmaatregel, maar het is ook toegestaan om diverse
besparingsmaatregelen te presenteren die samen optellen tot een totale besparing van 20%.
Tot slot dient bij het ontwerpen van de besparingsvarianten geen rekening te worden gehouden met
verplichtingen, maar dienen de mogelijk beperkende randvoorwaarden besproken te worden bij de
consequenties en waardering van varianten.

6.3. Besparingsopgave
Zoals vermeld, schrijft de Handreiking beleidsdoorlichtingen voor dat de meest recente begroting ten grondslag
ligt aan de besparing. Daarbij dienen zowel de budgetten voor artikel 18 van de Rijksbegroting als voor de
aanverwante artikelen uit het Mobiliteitsfonds betrokken te worden. Concreet zijn volgende artikelen
betrokken:
• Beleidsartikel 18 – Scheepvaart en Havens
• Mobiliteitsfonds artikel 15 Hoofdvaarwegennet
• Mobiliteitsfonds artikel 17.06 Project Mainportontwikkeling Rotterdam
Figuur 8 geeft de procentuele verdeling van de budgetten weer. Daaruit valt op te maken dat het merendeel
van de middelen naar het beheer, onderhoud, ontwikkeling en exploitatie van het netwerk gaan. Slechts 2%
van de beschikbare middelen wordt besteed aan beleidsopdrachten, subsidies en bijdragen aan
agentschappen, medeoverheden en (inter-)nationale organisaties.
Voor het bepalen van de besparingsopgave is de stand van de begroting 2022 van de meerjarenreeks uit de
beleidsbegroting IenW en het Mobiliteitsfonds 2022 als basis genomen. Omdat de begroting over de jaren
heen per post kan fluctueren (sommige jaren zijn er voor bepaalde posten zelfs geen uitgaven voorzien),
baseren we de besparingsoefening op het totaalbudget voor de periode 2022 – 2026. In totaal komt dit neer op
€ 5,74 miljard of gemiddeld € 1,15 miljard per jaar (tabel 21). Uitgaande van een besparing van 20% gaat de
oefening dus op zoek naar een totale besparing van € 1,15 miljard over een periode van 5 jaar (of gemiddeld €
230 miljoen per jaar).

60

Procentuele verdeling begroting 2022-2026 art 18, 15 en 17.06
Art 17.06 - Project
Mainportontwikkeling
Rotterdam ; 0,06%
Art 18 - Bijdrage aan
agentschappen ; 0,15%
Art 18 - Bijdrage aan
medeoverheden ; 0,05%
Art 18 - Bijdrage aan
(inter-)nationale
organisaties ; 0,14%
Art 18 - Subsidies ; 1,10%

15.02 Onderhoud en
vernieuwing ;
36,14%

15.01 Art 15; 97,86% Exploitatie ;
0,83%

15.03 - Ontwikkeling ;
22,43%

15.06 Netwerkgebonden kosten
HVWN ; 31,17%

15.04 - Geïntegreerde
contractvormen/PPS ;
7,29%

Art 18 - Opdrachten ;
0,64%

Figuur 8. Procentuele verdeling begrotingsartikelen
Overzicht begrote bedragen ( x 1.000 euro)

2.022

2.023

2.024

2.025

2.026

Totaal
2022-2026

Gemiddelde
2022-2026

Totaal begrote uitgaven

1.335.235

1.166.742

1.110.450

1.126.334

1.005.767

5.744.528

1.148.906

38.880

36.323

24.903

10.158

9.105

119.369

23.874

15.730

11.667

5.247

1.931

1.958

36.533

7.307

100

100

100

100

100

500

100

10.535

6.400

-

-

-

16.935

3.387

Begrote totale uitgaven art. 18 Rijksbegroting
1 Scheepvaart en havens
Opdrachten
Caribisch Nederland
Topsector logistiek
Overige Opdrachten
Subsidies
Verduurzaming binnenvaart
Overige subsidies
Bijdrage aan agentschappen
Bijdrage aan agentschap RWS
Bijdrage aan medeoverheden
Waarvan bijdrage Caribisch Nederland
Bijdrage aan (inter-)nationale organisaties
Waarvan bijdrage aan CCR/IMO (HGIS)
Waarvan overige bijdrage aan
(inter-)nationale organisaties
Begrote totale uitgaven op artikel 15 Hoofdvaarwegennet

5.095

5.167

5.147

1.831

1.858

19.098

3.820

20.080

18.080

16.080

5.080

4.000

63.320

12.664

20.000

18.000

16.000

5.000

4.000

63.000

12.600

80

80

80

80

-

320

64

1.489

1.995

1.995

1.566

1.566

8.611

1.722

1.489

1.995

1.995

1.566

1.566

8.611

1.722

-

3.000

-

-

-

3.000

600

-

3.000

-

-

-

3.000

600

1.581

1.581

1.581

1.581

1.581

7.905

1.581

1.081

1.081

1.081

1.081

1.081

5.405

1.081

500

500

500

500

500

2.500

500

1.295.676

1.129.740

1.084.868

1.115.507

995.993

5.621.784

1.124.357

waarvan
15.01

Exploitatie

10.433

9.654

9.344

9.187

9.187

47.805

9.561

15.02

Onderhoud en vernieuwing

450.556

460.281

396.001

428.415

341.046

2.076.299

415.260

15.03

Ontwikkeling

357.466

184.835

219.754

259.425

266.798

1.288.278

257.656

15.04

Geïntegreerde contractvormen/PPS

106.058

106.045

91.657

59.778

55.128

418.666

83.733

15.06

Netwerkgebonden kosten HVWN

371.163

368.925

368.112

358.702

323.834

1.790.736

358.147

679

679

679

669

669

3.375

675

Begrote totale uitgaven op artikel 17.06 Project
Mainportontwikkeling Rotterdam

Tabel 21. Begrote uitgaven 2022 - 2026 (bedragen x € 1.000) (Bron: Vaststelling van de begrotingssteun van het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat (XII) voor het jaar 2022)

61

6.4. Besparingsrichtingen
Het doorlopen proces en de gesprekken met de sector en relevantie publieke belanghebbenden heeft geleid
tot twee mogelijke ingrepen die theoretisch kunnen bijdragen aan de gezochte besparing.
• Denkrichting 1 – Beleid zuiver toespitsen op infrastructuur en internationale afspraken
• Denkrichting 2 – Ingrijpen op verkeersmanagement, beheer en onderhoud
In aanvulling op deze mogelijke besparingsrichtingen, is ook bekeken of er eventueel mogelijkheden zijn om
extra inkomsten te genereren. Deze dragen op zich niet bij aan de gezochte besparing en vallen strikt genomen
dus buiten de beantwoording van RPE-vraag 15. Indirect kunnen extra middelen wel helpen de besparingsdruk
te verlichten. Daarbij valt wel op te merken dat bijkomende inkomsten niet noodzakelijk aan artikel 18 (en de
aanverwante artikelen van het mobiliteitsfonds) toebedeeld zullen worden.

Denkrichting 1 – Beleid zuiver toespitsen op infrastructuur en internationale afspraken
Becijfering besparing
Een eerste denkrichting kan eruit bestaan de taak van de overheid toe te spitsen op het behoud en de
ontplooiing van het netwerk en alle overige taken stop te zetten. Concreet betekent dit dat de
beleidsopdrachten (bijdrage aan Caribisch Nederland, Topsector Logistiek en overige opdrachten88) worden
stopgezet alsook de subsidies aan de sector. Bijdragen aan agentschappen en (inter)nationale organisaties
blijven wel behouden vanwege hun link met het (inter)nationale netwerk en het gebruik ervan alsmede het
deels verplichte karakter. Datzelfde geldt voor het budget op artikel 17.06 Project Mainportontwikkeling
Rotterdam. Het schrappen van dit budget zou ten koste gaan van de ontwikkeling van de Mainport Rotterdam,
die een cruciale positie inneemt binnen het logistieke systeem. Met slechts een aandeel van 0,06% in het totaal
onderzochte budget staat de nadelige impact van deze besparingsmaatregel bovendien niet in verhouding tot
de bijdrage ervan aan de totale gezochte besparing. Ook de budgetten voor instandhouding en exploitatie op
artikelen 15 van het Mobiliteitsfonds blijven in deze variant behouden.
Besparingsvoorstellen ( x 1.000 euro)

Totaal voorgestelde besparingen

Gebudgeteerd
e uitgaven
2022-2026

Totale
besparing
periode 20222026

Saldo na
besparinge
n periode
2022-2026

5.744.528

108.464

5.636.064

119.369

108.464

10.905

Begrote totale uitgaven art. 18 Rijksbegroting
1 Scheepvaart en havens
Opdrachten

36.533

36.533

-

Caribisch Nederland

500

500

-

Topsector logistiek

16.935

16.935

-

Overige Opdrachten

19.098

19.098

-

63.320

63.320

-

63.000
320

63.000
320

-

8.611

8.611

-

8.611

8.611

-

3.000

-

3.000

3.000

-

3.000

Subsidies
Verduurzaming binnenvaart
Overige subsidies
Bijdrage aan agentschappen
Bijdrage aan agentschap RWS
Bijdrage aan medeoverheden
Waarvan bijdrage Caribisch Nederland

88 Volgens de toelichting bij de begroting omvat dit (o.a.): verbetering van het scheepsregister, Smart Shipping, structuurversterking

binnenvaart, het monitoren van de arbeidsmarkt, het faciliteren van verbetering van de efficiency van bemanningen en het wegnemen van
knelpunten in de relevante wetgeving.

62

Bijdrage aan (inter-)nationale organisaties

7.905

-

7.905

Waarvan bijdrage aan CCR/IMO (HGIS)

5.405

-

5.405

Waarvan overige bijdrage aan
(inter-)nationale organisaties

2.500

-

2.500

5.621.784

-

5.621.784

Begrote totale uitgaven op artikel 15 Hoofdvaarwegennet
waarvan
15.01

Exploitatie

47.805

-

47.805

15.02

Onderhoud en vernieuwing

2.076.299

-

2.076.299

15.03

Ontwikkeling

1.288.278

-

1.288.278

15.04

Geïntegreerde contractvormen/PPS

418.666

-

418.666

15.06

Netwerkgebonden kosten HVWN

1.790.736

-

1.790.736

3.375

-

3.375

Begrote totale uitgaven op artikel 17.06 Project Mainportontwikkeling Rotterdam
Tabel 22. Impact op budget - Toespitsing beleid op infrastructuur en internationale afspraken.

Zoals bovenstaande tabel aangeeft, leidt deze ingreep tot een besparing van € 108 miljoen (over 5 jaar). De
besparing kan dus voor eentiende bijdragen aan de totale besparingsopgave (€ 1,15 miljard over een periode
van 5 jaar).
Impact besparing
Door fors te korten op middelen voor beleidsvorming wordt het moeilijker voor het Rijk om in samenwerking
met de sector te werken aan maatschappelijke opgaven. Zonder samenwerkingskanalen (Topsector Logistiek)
en subsidies zal het Rijk minder goed kunnen inspelen op ontwikkelingen in de sector en beperkt in staat zijn
om gerichte financiële prikkels te geven. Het bereiken van doelstellingen rond innovatie, verduurzaming van de
sector, et cetera kan vrijwel alleen nog via wet- en regelgeving worden nagestreefd. Het wegvallen van
subsidies kan bovendien tot een concurrentieel nadeel leiden voor de Nederlandse maritieme sector indien
andere landen wel blijven inzetten op het financieel ondersteunen van de sector.

Denkrichting 2 – Ingrijpen op verkeersmanagement, beheer en onderhoud
Becijfering besparing
De tweede denkrichting zoekt de besparingen binnen artikel 15 Hoofdvaarwegennet. Gelet op het feit dat 93%
van de gebudgetteerde uitgaven van 2022 juridische verplichtingen met zich meebrengen, zullen besparingen
niet kunnen plaatsvinden zonder contractbreuk. Rijkswaterstaat geeft daarbij aan dat de contracten met
aannemers vaak voor meerdere jaren zijn aangegaan en besparingen in latere jaren dus eveneens gepaard
gaan met contractbreuk.
Daarbij is een onderscheid te maken tussen contracten gelinkt aan de ontwikkeling van nieuwe infrastructuur
(artikelen 15.03 Ontwikkeling en 15.04 Geïntegreerde contractvormen/PPS) en de overige posten binnen
artikel 15, die gericht zijn op het verkeersmanagement, beheer en onderhoud. Voordat nieuwe infrastructuur
gerealiseerd is, is een heel proces doorlopen dat – globaal – bestaat uit een verkenningsfase, gevolgd door een
planningsfase en realisatiefase. Naarmate de fases worden doorlopen worden, gaat het Rijk steeds meer
verplichtingen aan. Vooral in de realisatiefase worden die verplichtingen contractueel vastgelegd, inclusief
boeteclausules in geval van contractbreuk. Gelet op de lange doorlooptijd van infrastructuurprojecten, bevindt
het merendeel van de begrote budgetten zich in de realisatiefase. Besparingen op artikelen 15.03 Ontwikkeling
en 15.04 Geïntegreerde contractvormen/PPS binnen de onderzochte periode 2022 – 2026 zijn dan ook niet
realiseerbaar zonder omvangrijke boetes te betalen. Indien het Rijk beslist om nu minder of geen nieuwe
infrastructuurprojecten op te starten zal dit wel op langere termijn (na 2026) tot een besparing kunnen leiden.
Om deze redenen is het logischer om in de besparingsoefening, die betrekking heeft op de periode 2022 –
2026, de artikelen 15.03 en 15.04 buiten beschouwing te laten, en de focus van besparingsoefening te leggen

63

op artikelen die verband houden met beheer en onderhoud (15.01 Exploitatie, 15.02 Onderhoud en
vernieuwing en 15.06 Netwerkgebonden kosten HVWN). De gezochte besparing wordt evenredig over deze
drie posten verdeeld. In combinatie met denkrichting 1 wordt een theoretisch besparing van 20% op het
totaalbudget bereikt wanneer op artikelen 15.01, 15.02 en 15.06 telkens 26,58% wordt bespaard. Hierbij moet
worden opgemerkt dat ook binnen deze artikelen contracten lopen die verbroken zullen moeten worden. Met
een totaalbedrag van € 1,04 miljard over een periode van 5 jaar, wordt op deze manier voor 90,57%
bijgedragen aan de gezochte besparing.
Besparingsvoorstellen ( x 1.000 euro)

Totaal voorgestelde besparingen

Gebudgeteerd
e uitgaven
2022-2026

Totale
besparing
periode 20222026

Saldo na
besparinge
n periode
2022-2026

5.744.528

1.040.564

4.703.964

119.369

-

119.369

Begrote totale uitgaven art. 18 Rijksbegroting
1 Scheepvaart en havens
Opdrachten

36.533

-

36.533

Caribisch Nederland

500

-

500

Topsector logistiek

16.935

-

16.935

Overige Opdrachten

19.098

-

19.098

63.320

-

63.320
63.000

Subsidies
Verduurzaming binnenvaart

63.000

-

Overige subsidies

320

-

320

Bijdrage aan agentschappen

8.611

-

8.611

8.611

-

8.611

3.000

-

3.000

3.000

-

3.000

Bijdrage aan agentschap RWS
Bijdrage aan medeoverheden
Waarvan bijdrage Caribisch Nederland
Bijdrage aan (inter-)nationale organisaties

7.905

-

7.905

Waarvan bijdrage aan CCR/IMO (HGIS)

5.405

-

5.405

Waarvan overige bijdrage aan
(inter-)nationale organisaties

2.500

-

2.500

5.621.784

1.040.564

4.581.220

-

-

-

Begrote totale uitgaven op artikel 15 Hoofdvaarwegennet
waarvan
15.01
15.02
15.03
15.04
15.06

Exploitatie

47.805

12.707

35.098

Onderhoud en vernieuwing

2.076.299

551.880

1.524.419

Ontwikkeling

1.288.278

-

1.288.278

Geïntegreerde contractvormen/PPS

418.666

-

418.666

Netwerkgebonden kosten HVWN

1.790.736

475.978

1.314.758

3.375

-

3.375

Begrote totale uitgaven op artikel 17.06 Project Mainportontwikkeling Rotterdam
Tabel 23. Impact op budget - Ingrijpen op verkeersmanagement, beheer en onderhoud.

Impact
De basisgedachte achter deze denkrichting is dat de Rijksoverheid een lager serviceniveau en een groter risico
op falen en verminderde beschikbaarheid van het hoofdvaarwegennet accepteert.
Dergelijke besparingen houden een verregaande versobering van het verkeersmanagement en beheer en
onderhoud van het netwerk in. Dit komt er feitelijk op neer dat:
• Grote delen van het vaarwegareaal niet meer onderhouden zullen worden.

64

• De focus van het departement zuiver op de hoofdtransportassen moet komen te liggen om minstens
deze assen met het grootste economische belang bevaarbaar te houden.
• Alle overige vaarwegen:
o Ofwel niet meer onderhouden en geëxploiteerd kunnen worden (bruggen afsluiten of buiten gebruik
stellen (indien beweegbaar), niet meer baggeren, geen oeveronderhoud en geen
verkeersbegeleiding). De diepte van de vaarweg en daarmee de scheepvaartfunctie kan dan niet
meer gegarandeerd worden.
o Ofwel worden overdragen naar andere (regionale) overheden, zonder dat die overdracht gepaard
kan gaan met een onderhoudsbudget.
Op het gebied van verkeersmanagement betekent een versobering dat bijvoorbeeld een centrale meldpost
komt te vervallen. Hierbij kan worden gedacht aan de Centrale Meldpost Waddenzee. Sluiting van een
meldpost heeft mogelijk negatieve gevolgen voor de veiligheid, vanwege vermindering van toezicht en
handhaving op het water. Ook geldt dat ontmanteling van een meldpost niet direct tot besparingen leidt,
omdat het enige voorbereiding vergt en arbeidscontracten dienen te worden opgezegd, dan wel aangepast. Op
het gebied van verkeersmanagement zouden daarnaast de openingstijden van sluizen en bruggen verder
kunnen worden beperkt. Bediening zou nog meer op afstand kunnen plaatsvinden, maar dit vraagt naar
verwachting eerst investeringen in digitale infrastructuur alvorens besparingen gerealiseerd kunnen worden.
Een besparing op de bediening betekent dat minder sluis- en brugwachters nodig zijn of bedienaars vanuit de
centrale.
Besparen op beheer, onderhoud en vervangingen en de netwerkgebonden kosten leidt tot het niet op peil
houden van de waterdiepte van waterwegen en het niet onderhouden van oevers. Initieel zal dit leiden tot
versmallingen op de waterweg en lagere beladingsgraden. Om eenzelfde volume goederen te transporteren
zullen meer transporten dienen plaats te vinden die gepaard gaan met extra belasting van de sluizen en
(zee)havens (want meer passerende schepen voor eenzelfde volume), extra kosten (want meer overhead, meer
personeel nodig, maar wachttijden om tegemoetkomend verkeer te laten paseren,…) en extra uitstoot. Een
combinatie die de sector een concurrentieel nadeel zal geven.
Na verloop van tijd zal de waterweg echter te smal of ondiep worden om nog veilig in te zetten voor
scheepvaart. De waterweg heeft dan vooral nog een functie inzake waterhuishouding en -veiligheid. Echter,
ook die functies komen onder druk te staan wanneer niet wordt gebaggerd.
Verder zal onderhoud aan de kunstwerken (zoals sluizen en bruggen) worden beperkt. Minder onderhoud,
gepaard met een frequenter gebruik omwille van lagere beladingsgraden per schip doen de risico’s op uitval
toenemen, met alle gevolgen van dien voor de bereikbaarheid langsheen het netwerk en concurrentiepositie
van de binnenvaart.
Belangrijk hierbij is op te merken dat, mocht achteraf beslist worden om het netwerk na jaren van besparingen
terug op peil te brengen, een inhaalbeweging op onderhoudsvlak vermoedelijk onvoldoende zijn. Op
verschillende plekken zullen vervangingsinvesteringen aan de orde zijn, waardoor de kostprijs van het terug in
gebruik nemen van het netwerk de kostprijs van de realisatie van een nieuw netwerk benadert. Op termijn is
het op peil houden van het onderhoud dus goedkoper dan wisselend besparen en achteraf een inhaalbeweging
doen. De keuze om een deel van het netwerk af te stoten moet dan ook als quasi onomkeerbaar gezien
worden.

Combinatie van denkrichting 1 en 2
Onderstaande tabel geeft het gecombineerde beeld van de twee denkrichtingen weer. De combinatie van het
zuiver toespitsen van het beleid op infrastructuur en internationale afspraken (denkrichting 1) en het ingrijpen
op het verkeersmanagement, beheer en onderhoud (denkrichting 2) leidt tot een besparing van 1,15 miljard

65

euro over een periode van 5 jaar, oftewel 20% van het begrote budget voor die periode. De maatregelen die
daarvoor nodig zijn, zullen wel ten koste gaan van de bereikbaarheid, veiligheid en concurrentiekracht van de
maritieme sector en de mogelijkheden van het Rijk om te sturen op zijn beleidsdoelen. Om de besparing te
realiseren zal het Rijk moeten terugtrekken op zijn zuiver infrastructurele taak (aanleggen, beheren en
onderhouden van de infrastructuur) en zelfs deze niet overal naar behoren kunnen uitvoeren.
Besparingsvoorstellen ( x 1.000 euro)

Totaal voorgestelde besparingen

Gebudgeteerde uitgaven
2022-2026

Totale besparing
periode 2022-2026

Saldo na
besparingen
periode 2022-2026

5.744.528

1.149.028

4.595.500

119.369

108.464

10.905

36.533

36.533

-

Begrote totale uitgaven art. 18 Rijksbegroting
1 Scheepvaart en havens
Opdrachten
Caribisch Nederland

500

500

-

Topsector logistiek

16.935

16.935

-

Overige Opdrachten

19.098

19.098

-

63.320

63.320

-

63.000

63.000

-

320

320

-

8.611

8.611

-

8.611

8.611

-

3.000

-

3.000

3.000

-

3.000

7.905

-

7.905

5.405

-

5.405

2.500

-

2.500

5.621.784

1.040.564

4.581.220

Subsidies
Verduurzaming binnenvaart
Overige subsidies
Bijdrage aan agentschappen
Bijdrage aan agentschap RWS
Bijdrage aan medeoverheden
Waarvan bijdrage Caribisch
Nederland
Bijdrage aan (inter-)nationale organisaties
Waarvan bijdrage aan CCR/IMO
(HGIS)
Waarvan overige bijdrage aan
(inter-)nationale organisaties
Begrote totale uitgaven op artikel 15
Hoofdvaarwegennet
waarvan
15.01
15.02
15.03
15.04
15.06

-

-

-

47.805

12.707

35.098

Onderhoud en vernieuwing

2.076.299

551.880

1.524.419

Ontwikkeling

1.288.278

-

1.288.278

418.666

-

418.666

1.790.736

475.978

1.314.758

3.375

-

3.375

Exploitatie

Geïntegreerde
contractvormen/PPS
Netwerkgebonden kosten
HVWN

Begrote totale uitgaven op artikel 17.06 Project
Mainportontwikkeling Rotterdam
Tabel 24. Gecombineerde denkrichtingen voor besparing.

Aanvulling – Extra inkomsten zoeken
In aanvulling op de besparingsrichtingen is ook nagedacht over de mogelijkheid om extra middelen aan te
trekken. Daarbij merken we op dat extra middelen opgaan in het totale rijksoverheidsbudget en niet
rechtstreeks worden toegewezen aan artikel 18 (en aanverwante artikelen). Deze aanvulling is dan ook louter
een denkoefening die niet bijdraagt aan de beantwoording van besparingsvraag. De bron van extra inkomsten
is wel gezocht binnen het beleidsdomein scheepvaart en havens.

66

Stopzetten fiscale regelingen zeevaart
Een mogelijkheid is het stopzetten van de fiscale regelingen voor de zeevaart.89 In 2020 vertegenwoordigden
deze regelingen een budgettair belang van € 225 miljoen. Bij een gelijkblijvende vloot betekent dit dat over een
periode van 5 jaar € 1,13 miljard extra (belasting)inkomsten geïnd kunnen worden (die het Rijk eerder niet
ontving). Het gaat echter om een theoretische berekening die in de praktijk vermoedelijk lager zal uitvallen.
Het schrappen van de fiscale regeling zal immers zeer waarschijnlijk tot effect hebben dat een deel van de
Nederlandse vloot naar andere vlagstaten uitwijkt, waardoor dat deel van de vloot niet langer in Nederland
belasting afdraagt.
De fiscale regelingen worden door de Europese Commissie gezien als nationale staatssteun die is toegestaan
binnen de Europese richtsnoeren om de concurrentiepositie op de wereldmarkt te kunnen versterken.90 Naast
het versterken van de concurrentiepositie is het doel van de fiscale regelingen de maritieme cluster versterken,
het bevorderen van de werkgelegenheid en het behoud van maritieme kennis. Nederland is niet het enige land
met fiscale regelingen. Quasi alle Europese landen hebben inmiddels fiscale regelingen, waardoor een
afschaffing van de regelingen ertoe zou kunnen leiden dat Nederlandse schepen vanwege een hogere
belastingsdruk onder de vlag van een fiscaal aantrekkelijker land gaan varen of hun activiteiten verplaatsen.
Uit onderzoek91 blijkt dat de fiscale regelingen een belangrijke basisvoorwaarde zijn voor de Nederlandse
concurrentiepositie en dat het niveau van steun via de regeling minstens behouden, indien mogelijk nog
versterkt dient te worden om het hoofd te kunnen blijven bieden aan de internationale concurrentie (zie ook
5.3). Het afschaffen van de fiscale regelingen zou dan ook negatieve impact kunnen hebben op de Nederlandse
concurrentiekracht, met daaraan gekoppeld werkgelegenheid en maritieme kennis binnen de cluster.
EU-subsidies
Daarnaast zou onderzocht kunnen worden of Nederland meer een beroep kan doen op Europese subsidies.
Inzake transportinfrastructuur vormt de Connection Europe Facility (CEF) het belangrijkste Europese
subsidiekanaal. Naast transport worden ook energieprojecten en telecomprojecten vanuit het CEF-programma
gesubsidieerd. Figuur 9 geeft de verdeling van de subsidies voor transportinfrastructuur in de periode 2014 –
2018 weer. Hieruit blijkt dat Nederland in het verleden relatief lage subsidiebedragen ontving.
Nederland is met zijn havens en binnenvaartnetwerk medebepalend voor de bereikbaarheid van en
ontwikkelingsmogelijkheden in (West-)Europa, waardoor het op peil houden ervan een gedeeld belang is, wat
tot de idee leidt dat er mogelijk ook een bereidheid bij andere lidstaten is om er meer subsidies aan toe te
wijzen.
Aangezien de indieningsvoorwaarden bij het CEF per subsidieronde kunnen verschillen en er momenteel nog
geen zicht is op de voorwaarden voor de komende ronde(s), is het echter niet mogelijk de omvang (en
toename) van toekomstige EU-subsidies voor Nederland in te schatten.

89

Nederland kent drie fiscale regelingen binnen het zeevaartbeleid: 1) een fiscale regeling die forfaitair de verschuldigde winstbelasting
van de ondernemer bepaalt, 2) een werkgeversregeling waardoor een werkgever onder bepaalde voorwaarden een fiscale aftrek ontvangt
voor de loonkosten van zeevarenden en 3) een regeling die de verschuldigde winstbelasting voor een ondernemer, dan wel exploitant, van
een zeeschip beïnvloedt. Deze fiscale regelingen zijn in meer detail besproken in hoofdstuk 5.
90
Evaluatie van de fiscale maatregelen in het Nederlandse zeescheepvaartbeleid in de periode 2014 tot en met 2019; Deloitte , juni 2021.
91 Evaluatie van de fiscale maatregelen in het Nederlandse zeescheepvaartbeleid in de periode 2014 tot en met 2019; Deloitte , juni 2021.

67

Figuur 9. Subsidies uit CEF Transport per land – The Connecting Europe Facility : Five years supporting European infrastructure – juli 2019.

68

7. Conclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk beschrijven we onze conclusies en aanbevelingen door de antwoorden op alle RPE-vragen op
een rij te zetten.

7.1. Afbakening van het beleidsterrein
RPE-vraag 1. Welke artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld in de
beleidsdoorlichting?
In deze beleidsdoorlichting worden de volgende artikelen doorgelicht:
• Beleidsartikel 18 Scheepvaart en Havens van hoofdstuk XII van de Rijksbegroting;
• Artikel 15 (Hoofdvaarwegennet) van het Infrastructuurfonds (de doeltreffendheid en doelmatigheid van
de uitgaven voor beheer en onderhoud, vervanging en renovatie van het hoofdvaarwegennet);
• Artikel 17.06 van het Infrastructuurfonds (Project Mainportontwikkeling Rotterdam);
Relevante belastinguitgaven, te weten het fiscaal regime zeevaart.
Voor de artikelen uit het Infrastructuurfonds en het fiscaal regime zeevaart geldt dat deze worden
meegenomen in relatie tot hun bijdrage aan de doelstellingen van beleidsartikel 18.
RPE-vraag 2. Indien van toepassing: wanneer worden / zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht?
Niet van toepassing.

7.2. Motivering van het gevoerde beleid
RPE-vraag 3. Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
Als handelsnatie is het van nationaal belang dat Nederland een aantrekkelijk vestigingsklimaat heeft en goed
bereikbaar is, zowel globaal via de zeevaart als vanuit het achterland via de binnenvaart. Zeehavens zorgen
voor de verknoping van de netwerken en vormen aantrekkingspunten voor industrie en bedrijvigheid.
De aanleiding voor het beleid was en is dan ook het creëren van een geschikt kader voor private bedrijven om
hun diensten te ontplooien, zodat de economische betekenis van de Nederlandse maritieme cluster behouden
blijft. Het Rijk dient daarbij in te spelen op de (veranderende) (inter)nationale context. Daarbij is een aantal
grote thema’s te onderscheiden, waarop ook het internationale/EU-beleid sterk inzet:
• (Behoud en beschermen van) concurrentiepositie: Hieronder vallen zowel het toenemend
protectionisme (bijvoorbeeld Brexit) en veranderende geopolitieke en economische verhoudingen
(bijvoorbeeld de opkomst van China, Oost-Europa en Afrika) als de ontwikkeling van de markt zelf
(bijvoorbeeld circulaire economie).
• Digitalisering: Dit biedt mogelijkheden om administratieve processen te vereenvoudigen, meer data te
verzamelen en processen en (zelfs) fysieke goederenstromen bij te sturen op basis van die data.
Digitalisering kan leiden tot nieuwe banen, maar bedreigt deels ook de werkgelegenheid in de sector.
• Toenemend belang van duurzaamheid en klimaatbeleid: Het overheidsbeleid zal enerzijds rekening
moeten houden met de effecten van de klimaatverandering en anderzijds maatregelen moeten nemen
om erger te voorkomen. Bijkomende uitstoot dient vermeden te worden, waardoor er een

69

energietransitie volgt die zowel langs de zijde van de vaartuigen als langs landzijde een belangrijke
impact zal hebben.
Waar de focus steeds gelegen heeft op het behoud van de concurrentiepositie, merken we dat digitalisering,
maar vooral duurzaamheid en klimaatbeleid als thema’s sterk aan belang hebben gewonnen in de onderzochte
beleidsperiode. De aanleiding voor het beleid is dus meer dan ooit actueel.
RPE-vraag 4. Wat is de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid?
Via de Rijksbegroting krijgt het ministerie van IenW twee rollen en verantwoordelijkheden toegewezen,
namelijk het (doen)uitvoeren en regisseren om de beleidsdoelstellingen van artikel 18 te realiseren.92
(Doen) uitvoeren
De minister van IenW is verantwoordelijk voor het in stand houden van een robuust hoofdnetwerk van
vaarwegen. Via het Infrastructuurfonds (sinds 2022 Mobiliteitsfonds) (artikel 15, 17 en 18) investeert de
minister door middel van aanleg en benutting in dit netwerk, in binnenhavens en in de maritieme toegang van
zeehavens om een goede en betrouwbare bereikbaarheid over water van de economische kerngebieden te
realiseren. Aanleg- en benuttingsprojecten worden in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en
Transport (MIRT) vastgelegd.
De minister is daarnaast verantwoordelijk voor toezicht en nautisch beheer. Rijkswaterstaat voert als
beheerder het beheer, onderhoud en vervanging uit. De uitgaven aan beheer, onderhoud en vervanging
worden verantwoord op het Infrastructuurfonds (artikel 15).
Regisseren
De minister van IenW is verantwoordelijk voor de vormgeving en deels ook voor de uitvoering van het
maritiem beleid. Dit laat zich vertalen naar de volgende taken:
• De minister zorgt voor regelgeving en beleid op het gebied van milieu, veiligheid, marktordening,
bemanningszaken en security.
• De minister zet zich regionaal en internationaal in voor gelijke normen, bijvoorbeeld binnen de Europese
Unie en de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), ook omdat een internationaal level playing field
goed is voor de Nederlandse concurrentiepositie.
• De minister stimuleert een slim, efficiënt en veilig gebruik van de vaarwegen. Samen met de
inspanningen van de vervoerders en verladers kan daarmee de capaciteit van de vaarwegen beter
worden benut.
• De minister geeft zoveel mogelijk ruimte voor ondernemerschap, met een maximaal beroep op de eigen
verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven voor een permanente verbetering van de veiligheid en
duurzaamheid van het transport over water.
• Het ministerie van IenW draagt, binnen het kabinetsbrede bedrijvenbeleid, als vakdepartement
verantwoordelijkheid voor de overheidsinbreng op de Topsector Logistiek en het maritieme cluster
binnen de Topsector Water en Maritiem.
• De minister zet in op een intensivering en stroomlijning van de inspanningen van alle overheden,
belangenorganisaties en sectorpartijen betrokken bij bovenstaande beleidsopgaven.
Ten slotte is de minister van IenW verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van (een deel van)
de wet- en regelgeving op dit beleidsterrein door de Inspectie Leefomgeving en Transport, de Autoriteit
Consument en Markt en Rijkswaterstaat (bijvoorbeeld handhaving van wettelijke vastgelegde maximale
ligtijden in overnachtingshavens).

92 Ministerie van Financiën (2020). Rijksbegroting 2020.

70

7.3. Het beleidsterrein en de bijbehorende uitgaven
RPE-vraag 5. Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?
De algemene doelstelling van het beleid rondom scheepvaart en havens is: ‘Het realiseren van een efficiënt,
veilig en duurzaam goederenvervoersysteem, waarbinnen de internationale concurrentiekracht van de
mainport en van de Nederlandse maritieme sector wordt versterkt.’ Bij de invulling van het algemene
beleidsdoel zien we verschuivingen en accentverschillen ten opzichte van de vorige onderzoeksperiode (2007 –
2014). Deze onderzoeksperiode kenmerkt zich door een meer integrale benadering van de maritieme cluster,
waar voorheen sprake was van een meer sectorale benadering. Rond het begin van de onderzoeksperiode
groeide het besef van toenemende samenhang en verknoping van de verschillende sectoren binnen de
maritieme cluster, dat breder is dan alleen zeevaart, zeehavens en binnenvaart. Dit resulteerde in de
Nederlandse Maritieme Strategie 2015-2025, een integraal strategiedocument met rijksbreed maritiem beleid.
Inhoudelijk kan onderscheid gemaakt worden tussen ingezette instrumenten op beleidsthema’s die altijd al
belangrijk waren en thema’s die in de onderzoeksperiode zijn opgekomen. Een belangrijk deel van de
beleidsinzet was altijd al gericht op bereikbaarheid en het bevorderen van de concurrentiepositie van de
Nederlandse maritieme cluster. Dit zijn nog steeds belangrijke beleidsthema’s. Onder andere verschillende
fiscale regelingen en investeringen in havens en de aanleg en instandhouding van de vaarweginfrastructuur zijn
bedoeld om hiervoor de randvoorwaarden te creëren. Ook deelname aan en beleidsbeïnvloeding via de
verschillende internationale gremia draagt hieraan bij. Maritieme veiligheid neemt ook een belangrijke plek in
binnen het beleid van de Rijksoverheid. Dit wordt onder andere ingevuld via toezicht en handhaving. Mede
door een aantal incidenten op en rond de Nederlandse vaarwegen is aan het einde van de onderzoeksperiode
extra aandacht in het beleid gekomen voor de veiligheid van de scheepvaart en het waken over de ruimtedruk
op vaarroutes.
Naast de ingezette instrumenten op deze ‘klassieke’ thema’s valt vooral de toegenomen aandacht binnen het
beleid op voor duurzaamheid en digitalisering/automatisering op. Hiermee sluit het beleid aan op de
belangrijke maatschappelijke thema’s van het moment (zie beantwoording RPE-vraag 3). De (maatschappelijke)
urgentie op deze thema’s heeft zich vertaald in extra beleidsinzet. Zo liggen er afspraken met de maritieme
cluster over gezamenlijke doelen en maatregelen voor de verduurzaming van de binnen- en zeevaart voor de
komende jaren (Green Deal). De eerste tussenresultaten worden daarvan nu zichtbaar, bijvoorbeeld in de vorm
van het uitbreiden van subsidieregelingen. Ook op het terrein van Smart Shipping, geautomatiseerd varen wil
de overheid stappen zetten, bijvoorbeeld door belemmeringen voor innovatie in wet- en regelgeving weg te
nemen, te voorzien in experimenteerruimte en het proces van goedkeuringen te versnellen.
RPE-vraag 6. Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of voor
andere partijen?
In de onderzochte periode 2015 – 2020 zijn de uitgaven op beleidsartikel 18 Scheepvaart en havens
toegenomen met ongeveer 640%. De gerealiseerde uitgaven op het Infrastructuurfonds zijn toegenomen waar
het artikel 15 Hoofdvaarwegennet betreft (+20%) en, ondanks twee piekjaren, afgenomen waar het artikel
17.06 Project Mainportontwikkeling Rotterdam betreft (-20%).
Uitgaven (x € 1.000)

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Art. 18 (IenW)

10.932

22.733

29.409

39.981

57.139

81.021

Art. 15 (IF)

871.615 861.930 899.296 845.570 940.693 1.042.935

Art. 17.06 (IF)

4.650

6.687

5.020

20.185

16.186

3.698

Tabel 25. Gerealiseerde uitgaven op het gebied van scheepvaart en havens in de periode 2015 – 2020.

71

RPE-vraag 7. Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?
De gestegen uitgaven op beleidsartikel 18 tussen 2015 en 2020 zijn voornamelijk het gevolg van toegenomen
bijdragen aan medeoverheden, met name in 2019 en 2020 (waaronder herstelwerkzaamheden als gevolg van
schade door twee orkanen eind 2017 op de BES-eilanden, aan de provincie Noord-Holland ten behoeve van
Energiehaven IJmuiden en gemeente Tilburg ten behoeve van optimalisatie van de binnenvaartstructuur). De
gestegen uitgaven op artikel 15 van het Infrastructuurfonds zijn vooral toe te schrijven aan de toegenomen
netwerkgebonden kosten van het hoofdvaarwegennet en een toename in de uitgaven aan geïntegreerde
contractvormen/PPS. Op artikel 17.06 van het Infrastructuurfonds is over de periode 2015 – 2020 sprake van
een daling in uitgaven, met twee piekjaren (2018 en 2019) als gevolg van een investering in de verdieping van
de Nieuwe Waterweg.

7.4. Overzicht van uitgevoerd onderzoek naar
doeltreffendheid en doelmatigheid
RPE-vraag 8. Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid
geëvalueerd en om welke redenen?
Zeevaartbeleid. Van de fiscale regelingen zeevaart, die onderdeel zijn van de begroting van het ministerie van
Financiën, is een recente evaluatie beschikbaar. Deze evaluatie geeft goed inzicht in de doeltreffendheid van de
regelingen. In vergelijking met de budgetten die op de begroting van het ministerie van IenW staan voor
zeevaart is de financiële omvang van de fiscale regelingen groot. Het budgettair belang van de regelingen was
in 2020 begroot op in totaal circa € 225 miljoen (ter vergelijking: de totale uitgaven op artikel 18, waarvan een
deel specifiek bestemd is voor zeevaart, bedroegen in 2020 € 81 miljoen).
Zeehavenbeleid. Drie van de ingezette beleidsinstrumenten zijn geëvalueerd. Het gaat om het
subsidieprogramma Zeehaveninnovatieproject en het Project Mainportontwikkeling Rotterdam. Beide
instrumenten zijn geëvalueerd op doeltreffendheid. Daarnaast is het functioneren van de ACM geëvalueerd.
Het betreft echter een generieke evaluatie waarin geen specifieke uitspraken worden gedaan over het toezicht
op het loodswezen door de ACM.
Binnenvaartbeleid. Ten aanzien van het binnenvaartbeleid zijn vier beleidsinstrumenten geëvalueerd. Twee
ervan betreffen subsidies die zijn bekostigd vanuit beleidsartikel 18: de subsidieregeling Tijdelijke regeling
Quick Wins Binnenhavens en het subsidieprogramma Innovaties Duurzame Binnenvaart (IDB). Daarnaast zijn
evaluaties beschikbaar van twee fiscale regelingen, die onderdeel zijn van de begroting van het ministerie van
Financiën, waarvan de binnenvaartsector gebruik kan maken voor investeringen in scheepsmotoren en
duurzame vaartuigen: de MIA\Vamil-regeling en de Energie-investeringsaftrek (EIA)-regeling.
RPE-vraag 9. Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de mogelijkheid en
onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid in de toekomst te evalueren.
Zeevaartbeleid. Van geen van de (generieke en specifieke) beleidsinstrumenten binnen het zeevaartbeleid die
worden bekostigd vanuit beleidsartikel 18 is een evaluatie beschikbaar die betrekking had op (een deel van) de
onderzoeksperiode. Uitgaven aan beleidsondersteuning en -advies (waaronder de BOA-activiteiten van
Rijkswaterstaat), kennismakingsstages voor potentiële studenten nautisch onderwijs en (verplichte) bijdragen
aan internationale organisaties en gremia (zoals de IMO of de North Atlantic Ice Patrol) zijn niet geëvalueerd.
Dit geldt evenmin voor het budget dat beschikbaar was voor de verduurzaming en innovatie van de zeevaart
(uitvoering Green Deal) en de vervanging van het simulatorcentrum MARIN (beide in 2020), maar aangezien die

72

uitgaven relatief kort geleden zijn gedaan kan het zijn dat hiervoor op een later moment nog evaluaties
beschikbaar komen.
Zeehavenbeleid. Voor een deel van de instrumenten binnen het zeehavenbeleid zijn geen evaluaties
beschikbaar. Het gaat onder andere om de bijdragen die zijn geleverd aan Caribisch Nederland en andere
medeoverheden, waarmee grote bedragen zijn gemoeid. Het ontbreken van (onafhankelijk)
evaluatieonderzoek naar deze instrumenten is te verklaren door enerzijds het karakter van de instrumenten
(bijvoorbeeld noodhulp en wederopbouw aan Caribisch Nederland) en het moment van realisatie (de bijdrage
aan Noord-Holland voor de Energiehaven IJmuiden vonden plaats in 2020). Evenals bij zeevaart zijn de uitgaven
aan beleidsondersteuning en -advies (waaronder de BOA-activiteiten van Rijkswaterstaat) en (verplichte)
bijdragen aan internationale organisaties en gremia niet geëvalueerd.
Binnenvaartbeleid. Voor een deel van de instrumenten binnen het binnenvaartbeleid zijn geen evaluaties
beschikbaar. Voor een aantal daarvan valt dat mogelijk te verklaren door het recente of incidentele karakter,
zoals de Subsidie Modular Energy Concepts (2020), de uitkering voor de optimalisatie van de
binnenvaartinfrastructuur aan de gemeente Tilburg (2020) en de Tijdelijke subsidieregeling Duurzame
Binnenvaartmotoren (2020 - 2021). Verder zijn net als bij zeevaart en zeehavens de uitgaven aan
beleidsondersteuning en -advies (waaronder de BOA-activiteiten van Rijkswaterstaat) en (verplichte) bijdragen
aan internationale organisaties en gremia niet geëvalueerd.
Over het algemeen is er weinig evaluatieve informatie beschikbaar over de werkzaamheden van
Rijkswaterstaat op het gebied van verkeersmanagement en instandhouding en aanleg van het
hoofdvaarwegennet. Dit is opvallend in het licht van de eerdere constatering dat hiermee veruit het grootste
gedeelte van de totale uitgaven zijn gemoeid. Het enige evaluatieonderzoek dat beschikbaar is, betreft de in
2021 uitgevoerde doorlichting van Rijkswaterstaat op grond van de Regeling agentschappen, waarin de
organisatie in den brede is doorgelicht op doelmatigheid.
RPE-vraag 10. In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de doeltreffendheid
en de doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?
Het is niet mogelijk om op het niveau van het algemene beleidsdoel uit de Rijksbegroting93 een uitspraak te
doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Dit is ook geconstateerd in de vorige
beleidsdoorlichting en toen zijn daaraan aanbevelingen gekoppeld. Onder andere werd aanbevolen om voor de
drie domeinen (zeevaart, zeehavens en binnenvaart) subdoelen te formuleren die een nadere specificering zijn
van het algemene doel, het aantal indicatoren uit te breiden (naar thema) en explicieter per beleidsinstrument
de beoogde bijdrage aan de subdoelen en het algemene beleidsdoel te formuleren (in termen van resultaten
en effecten). De minister van IenW heeft in 2017 aangeven voor de invulling van deze aanbevelingen aan te
sluiten bij het werkprogramma voor de maritieme strategie.94 Besloten werd om de tussentijdse evaluatie van
het werkprogramma af te wachten en de bestaande indicatoren en kengetallen in de begroting voorlopig te
handhaven. Die tussentijdse evaluatie heeft niet plaatsgevonden en de indicatoren en kengetallen zijn niet
meer aangepast.
Om toch uitspraken te kunnen doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid op het terrein
van scheepvaart en havens, hebben we gekeken naar beschikbare evaluaties van beleidsinstrumenten. Daarbij
valt allereerst op dat voor deze onderzoeksperiode minder evaluaties beschikbaar zijn dan in de vorige
beleidsdoorlichting. Daarnaast dekken de onderzoeken niet de volledige beleidsinzet op de verschillende
domeinen af. Voor zeevaart- en zeehavenbeleid waren in de vorige beleidsdoorlichtingsperiode brede
evaluaties beschikbaar die een groot deel van beide beleidsterreinen afdekten. Dat is voor deze periode niet
93 Het realiseren van een efficiënt, veilig en duurzaam goederenvervoersysteem, waarbinnen de internationale concurrentiekracht van de

mainport en van de Nederlandse maritieme sector wordt versterkt.
94 Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 409, nr. 175.

73

het geval. We hebben ons daarom moeten beperken tot het doen van uitspraken op het niveau van individuele
instrumenten of delen van het beleid. In alle gevallen ging het om kwalitatieve evaluaties, waardoor de
uitkomsten in het beste geval indicatief zijn en geen causaal verband kon worden aangetoond.
Over de gehele linie bestaat beperkt inzicht in de doelmatigheid van de beleidsinzet op het gebied van
zeevaart, zeehavens en binnenvaart. In de beschikbare evaluaties komt doelmatigheid veelal slechts summier
aan de orde. Bij een aantal instrumenten worden weliswaar uitspraken gedaan over indicaties van doelmatig
handelen, of geïdentificeerde prikkels die daartoe bewegen, maar specifieke uitspraken over daadwerkelijke
doelmatigheid van beleidsinstrumenten ontbreken.

7.5. Doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde
beleid
RPE-vraag 11. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
Zoals reeds opgemerkt bevat het beleid geen uitwerking van de algemene doelstelling met subdoelen voor de
drie domeinen. We kunnen derhalve geen uitspraken doen of en in welke mate de doelen van het beleid zijn
gerealiseerd. Wel kunnen we op basis van beschikbare kengetallen een beeld geven van ontwikkelingen binnen
de drie domeinen in relatie tot de algemene doelstelling. Belangrijke kanttekening hierbij is dat de kengetallen
vooral inzicht geven in de economische betekenis van de domeinen en de thema’s bereikbaarheid en
veiligheid, en niet of minder in beleidsthema’s die ook belangrijk worden gevonden als duurzaamheid, human
capital, innovatie en veiligheidsdreigingen en stabiliteit (getuige de Maritieme Strategie).
De economische betekenis van zowel de zeevaartsector als de binnenvaartsector is afgenomen in de periode
2015 – 2020. Voor de Nederlandse zeevaartsector geldt dat die achter is gebleven bij de Europese en mondiale
ontwikkeling. De economische betekenis van de zeehavens is daarentegen juist toegenomen, waarbij met
name de groei van het marktaandeel van andere zeehavens in Nederland dan de Mainport Rotterdam in het
oog springt.
Wat veiligheid betreft is het beeld wisselend. Op het Nederlandse deel van de Noordzee lijkt sprake van een
stabiele trend, terwijl bij binnenvaart het aantal ongevallen en gewonden is toegenomen.
Kijken we tot slot naar bereikbaarheid op het hoofdvaarwegennet dan zien we dat de prestaties teruglopen. Op
een aantal belangrijke prestatie-indicatoren wordt de norm niet gehaald en is de verwachting dat de prestaties
verder zullen dalen.
RPE-vraag 12. Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
Allereerst merken we op dat binnen het beleid in de afgelopen periode sprake is geweest van een verbreding.
Waar voorheen de nadruk lag op concurrentiekracht, bereikbaarheid en veiligheid is in de afgelopen jaren
meer aandacht gekomen voor thema’s als digitalisering/automatisering en duurzaamheid. Dit is terug te zien in
het beleid, denk aan de Nederlandse Green Deal Zeevaart, Binnenvaart en Havens (2019) en de Digitale
transportstrategie (2020). De concrete uitwerking van dit beleid krijgt momenteel gestalte, bijvoorbeeld in de
vorm van innovatieprojecten, subsidieregelingen en nieuwe financieringsvormen. De resultaten en effecten
van dit beleid zullen pas op termijn op grotere schaal zichtbaar worden. Voor deze beleidsdoorlichting betekent
dit dat het nog te vroeg is om in evaluatieve zin iets te kunnen zeggen over de doeltreffendheid van het beleid
op deze thema’s. De uitspraken die we hierna doen hebben dan ook vooral betrekking op de ‘klassieke’
thema’s concurrentiekracht, bereikbaarheid en veiligheid binnen het zeevaart-, zeehavens en
binnenvaartbeleid.

74

Wat de beleidsinstrumenten betreft die wel zijn geëvalueerd, kunnen we in meer algemene zin concluderen
dat de meeste ervan als (waarschijnlijk) doeltreffend zijn beoordeeld.
Binnen het zeevaartbeleid zijn de Tonnageregeling en de Afdrachtvermindering zeevaart beoordeeld als
doeltreffend in de zin dat ze een belangrijke voorwaarde vormen voor de concurrentiepositie van de
Nederlandse zeevaartsector. De bijdrage van de Willekeurige afschrijving zeeschepen is verwaarloosbaar. De
evaluatie maakt daarnaast duidelijk dat huidige fiscale regelingen alleen onvoldoende zijn en verandering nodig
is om de zeevaartsector concurrerend te houden. Eén richting is het verbreden van de fiscale regelingen, zodat
ook andere delen van de maritieme cluster kunnen profiteren van fiscale voordelen. Een andere is het
verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening in Nederland, bijvoorbeeld door het scheepsregister
aantrekkelijker te maken.
Op het gebied van zeehavens zijn zowel het programma ZeehavenInnovatieProject, het Project Mainport
Rotterdam als het toezicht op het loodswezen door ACM overwegend als doeltreffend beoordeeld na
onafhankelijke evaluatie.
Binnen het binnenvaartbeleid zijn in de onderzoeksperiode drie instrumenten geëvalueerd. De subsidieregeling
Tijdelijke regeling Quick Wins Binnenhavens is waarschijnlijk doeltreffend geweest. Ook het het
subsidieprogramma Innovaties Duurzame Binnenvaart (IDB) is als potentieel doeltreffendheid aangemerkt.
Ten aanzien van de MIA\Vamil-regeling en de Energie-investeringsaftrek (EIA)-regeling doen de onderzoekers
geen harde uitspraken over de doeltreffendheid van de regeling, maar achten ze het wel aannemelijk dat
sprake is van een positieve bijdrage.
Bij de beantwoording van RPE-vraag 11 concludeerden we dat de prestaties op het terrein van bereikbaarheid
en veiligheid op het hoofdvaarwegennet teruglopen. Dit is in belangrijke mate het gevolg van uitgesteld
onderhoud en veroudering van objecten en installaties. Hoewel er beperkt evaluatieve informatie beschikbaar
is waaruit duidelijk blijkt hoe deze situatie heeft kunnen ontstaan, is het aannemelijk dat het gaat om een
combinatie van tekortkomingen in het beleid en in (de sturing op) de uitvoering. Inspanningen in de afgelopen
jaren om de invulling van de (prestatie)sturing en informatievoorziening bij Rijkswaterstaat te verbeteren
hebben niet het gewenste resultaat opgeleverd. Gelet op de omvang van de financiële opgave is het daarnaast
aannemelijk dat in de afgelopen jaren binnen het beleid structureel te weinig geld beschikbaar is gesteld voor
instandhouding.
RPE-vraag 13. Hoe doelmatig is het beleid geweest?
Er is zeer beperkt inzicht in de doelmatigheid van het beleid. In de meeste evaluaties worden geen duidelijke
uitspraken gedaan over de doelmatigheid van de betreffende beleidsinstrumenten. In een aantal gevallen is
gekeken of het instrument doelmatig is uitgevoerd of dat een doelmatige werkwijze is gehanteerd. Bij de
subsidieregeling Tijdelijke regeling Quick Wins Binnenhavens resulteerde dit in een overwegend positief
oordeel, terwijl bij het subsidieprogramma Innovaties Duurzame Binnenvaart (IDB) door de onderzoekers
zowel positieve als negatieve punten zijn belicht. Over de MIA\Vamil-regeling en de Energieinvesteringsaftrek (EIA)-regeling oordelen de onderzoekers dat de kosteneffectiviteit hoog wordt beoordeeld
vanuit zowel de overheid als het bedrijfsleven en dat het bedrijfsleven overwegend positief oordeelt over de
uitvoeringslasten.

75

7.6. Verhogen van doelmatigheid en doeltreffendheid
RPE-vraag 14: Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid
verder te verhogen?
Op basis van de in deze beleidsdoorlichting bestudeerde onderzoeken en daaropvolgende analyse doen we
onderstaande aanbevelingen gericht op het verhogen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van (delen
van) het scheepvaart- en havenbeleid.
1. Expliciteren van het (veronderstelde) verband tussen beleidsdoelen en de beleidsinzet binnen het
scheepvaart- en havenbeleid, zodat beter inzicht ontstaat in de (beoogde) doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid.
De vorige beleidsdoorlichting bevatte gerichte aanbevelingen waarmee beter inzicht zou moeten ontstaan in
de relatie tussen de ingezette beleidsinstrumenten en de (beoogde en werkelijke) maatschappelijke effecten.
Hierdoor zou de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid beter aan te tonen zijn. Onder
andere werd aanbevolen om subdoelstellingen voor de verschillende deeldomeinen te formuleren en
indicatoren toe te voegen die rechtstreeks zijn te relateren aan het gevoerde beleid. Ook werd aanbevolen om
voor elk beleidsinstrument vooraf de beoogde resultaten (output) en verwachte maatschappelijke effecten
(outcome) te formuleren. Er is geen zichtbare opvolging gegeven aan deze aanbevelingen. Mede hierdoor is
het in deze beleidsdoorlichting niet mogelijk gebleken om op het niveau van het algemene beleidsdoel uit de
Rijksbegroting een uitspraak te doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. We
benadrukken in deze beleidsdoorlichting nogmaals het belang van het leggen van het (veronderstelde) verband
tussen de beleidsinzet en maatschappelijke effecten. Door het uitschrijven van de beleidslogica kan inzichtelijk
worden gemaakt wat de verwachtingen zijn van een beleidsinstrument, wanneer sprake is van doeltreffend en
doelmatig functioneren en hoe die aspecten worden gemeten. In feite herhalen we hiermee de aanbevelingen
uit de vorige beleidsdoorlichting. Daarbij merken we nog wel op dat het niet altijd mogelijk (of zelfs wenselijk)
is om effecten en resultaten kwantitatief te maken (bijvoorbeeld in de vorm van een indicator). In dat geval kan
worden gekozen voor een kwalitatieve beschrijving. Die is misschien minder precies en toerekenbaar, het stelt
wel in staat om (vooraf en achteraf) het goede gesprek te voeren over de (beoogde en gerealiseerde)
resultaten en effecten van beleidsinstrumenten. De beleidslogica vormt de basis voor het op structurele wijze
invulling kunnen geven aan evaluatieonderzoek. De volgende aanbeveling gaat hierop in.
2. Uitvoeren van overkoepelend evaluatieonderzoek naar clusterbrede thema’s en/of domeinen.
Het is van belang op structurele wijze onderzoek te doen naar het beleid en de beleidsinstrumenten.
Dit levert nauwkeuriger inzicht op in de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid, stelt het ministerie van
IenW in staat te leren, (eerder) bij te sturen, verantwoording af te leggen en waar nodig nieuwe plannen te
ontwikkelen en acties uit te voeren. Binnen de onderzochte periode is onderzoek gedaan naar (de
doeltreffendheid en doelmatigheid) van individuele beleidsinstrumenten. Deze onderzoeken leveren relevante
inzichten op, maar bieden geen overkoepelend beeld van hoe het beleid in bredere zin functioneert. Ten tijde
van de vorige beleidsdoorlichting was bijvoorbeeld onderzoek beschikbaar naar het zeevaartbeleid in de
periode 2008 –2013. Dergelijk onderzoek maakt het mogelijk de inzet van afzonderlijke beleidsinstrumenten te
koppelen en toetsen aan de algemene beleidsdoelstelling van het scheepvaart- en havenbeleid. Naast of in
plaats van domeinbreed (zeevaart, zeehavens en binnenvaart) kan dergelijk onderzoek zich ook thematisch
worden ingestoken, bijvoorbeeld aan de hand van de clusterbrede thema’s uit de Maritieme Strategie
(bijvoorbeeld human capital, handel of veiligheid en milieu), of naar doelen (bijvoorbeeld reductie in CO2emissie).

76

3. Initiëren van een separate evaluatie naar het multimodale goederenvervoerbeleid.
Het beleid ten aanzien van multimodaal goederenvervoer komt in deze beleidsdoorlichting beperkt aan de
orde. Dit komt doordat dit beleid veel breder is dan enkel scheepvaart en havens; naast vervoer over water
gaat het ook over vervoer over de weg, het spoor en door de lucht. Daarnaast is voor het multimodaal
goederenvervoerbeleid dat valt binnen beleidsartikel 18 slechts één evaluatie beschikbaar. Het betreft een
procesevaluatie van het programma Topsector Logistiek, gericht op de rolinvulling van het ministerie van IenW
in de tripartiete samenwerking in de Topsector, en ging niet in op de doeltreffendheid en/of doelmatigheid van
het programma. We bevelen aan om separaat een integrale evaluatie te laten uitvoeren naar het multimodaal
goederenvervoerbeleid over de verschillende domeinen (water, weg, spoor, lucht) en bijbehorende
begrotingsartikelen heen. Dit past binnen de gedachte achter de zogeheten Strategische Evaluatie Agenda
(SEA), die de systematiek met periodieke beleidsdoorlichtingen per begrotingsartikel heeft vervangen. De SEA
biedt de mogelijkheid om niet alleen per begrotingsartikel periodiek een evaluatie uit te voeren, maar dit
breder te doen voor een beleidsthema en te bezien wanneer dit opportuun is.
4. Bewaken dat nieuw ontwikkelde ambities, doelen en plannen resulteren in concrete acties en resultaten.
Daarop monitoren en waar nodig bijsturen.
De onderzochte periode 2015 – 2020 kenmerkt zich door de ontwikkeling naar meer integraliteit in het
scheepvaart- en havenbeleid en de ontwikkeling van plannen op thema’s zoals duurzaamheid en digitalisering.
We zien dat er op onderdelen sprake is van vertaling van plannen naar concrete beleidsinstrumenten en acties.
Deze vereisen monitoring om de daadwerkelijke bijdrage aan de beleidsdoelstellingen te kunnen monitoren.
Op andere onderdelen is de vertaling naar concrete beleidsinstrumenten nog in de maak. Ten aanzien van deze
onderdelen is het belangrijk om te monitoren dat de vertaalslag naar concrete acties (al dan niet in
samenwerking met de sector) ook daadwerkelijk wordt gemaakt.
5. Verbreden van het toepassingsgebied van fiscale regelingen en/of verbeteren van de kwaliteit van de
dienstverlening in de zeevaartsector.
Om de zeevaartsector concurrerend te houden kan overwogen worden om de fiscale regelingen, die nu
specifiek gericht zijn op het vervoersdeel van de zeevaartsector, te verbreden zodat ook andere delen van de
maritieme cluster profiteren van de voordelen die dergelijke regelingen bieden. Deze verbreding ligt in lijn met
de huidige trend naar meer integraliteit in het scheepvaartbeleid. Verder zou nadrukkelijker gekeken kunnen
worden naar manieren om de kwaliteit van de dienstverlening in Nederland te verhogen, zoals het
aantoonbaar aantrekkelijker maken van het scheepsregister.
6. Inhalen van uitgesteld onderhoud en toekomstbestendig maken van het hoofdvaarwegennetwerk.
Door te weinig budget voor instandhouding van het hoofdvaarwegennet en tekortkomingen in de sturing is de
kwaliteit van het hoofdvaarwegennet onder druk komen te staan. De komende jaren zal extra geïnvesteerd
moeten worden om de opgelopen achterstanden in te halen. Het ministerie van IenW en Rijkswaterstaat
onderzoeken momenteel wat hiervoor in termen van beleid en budget nodig is. Daarbij dient ook rekening te
worden gehouden met ontwikkelingen op het gebied van klimaatadaptatie, duurzaamheid en cybersecurity,
die (op termijn) nieuwe en hogere eisen stellen aan het hoofdvaarwegennet.
7. Versterken van de (prestatie)sturing en informatievoorziening tussen Rijkswaterstaat en het ministerie
van IenW.
Onderzoek wijst uit dat de informatievoorziening en de (prestatie)sturing ten aanzien van de instandhouding
van het hoofdvaarwegennet onvoldoende functioneert. Naast het dichten van (structurele) budgettaire

77

tekorten, dient de informatievoorziening over en de sturing op het beheer en onderhoud door Rijkswaterstaat
te worden verbeterd. Door de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en de uitvoering beter in
beeld te hebben moet worden voorkomen dat op termijn opnieuw een situatie ontstaat waarin de kwaliteit
van het hoofdvaarwegennet onder druk komt te staan.
8. Onderzoeken in hoeverre een beroep gedaan kan worden op (meer) Europese subsidies.
De Nederlandse zeehavens en het achterliggende binnenvaartnetwerk zijn niet alleen van belang voor de
welvaart in Nederland, ze dragen ook bij aan die van (West-)Europa. Het op peil houden van deze
infrastructuur is daarom ook in het belang van andere lidstaten van de Europese Unie. We doen daarom de
aanbeveling te onderzoeken in hoeverre er mogelijkheden bestaan meer subsidiegelden te aan te spreken voor
de instandhouding en ontwikkeling van de zeehavens en het binnenvaartnetwerk.

7.7. Verkenning van beleidsopties bij minder beschikbare
middelen
RPE-vraag 15. In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% van de middelen
op het (de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?
Voor het bepalen van de besparingsopgave is het begrote budget voor de periode 2022 – 2026 als basis
genomen. Het totaal te besparen bedrag is berekend op € 1,15 miljard over een periode van 5 jaar oftwel
gemiddeld € 230 miljoen per jaar. Mede op basis van een werksessie met vertegenwoordigers vanuit de sector
en van overheden zijn twee mogelijke denkrichtingen uitgewerkt om deze besparing te realiseren. Aanvullend
is ook gekeken naar de mogelijkheid om extra middelen te genereren. Deze extra middelen zouden ook het
globale Rijksoverheidsbudget worden toegevoegd, niet aan de hier onderzochte budgetten.
• Denkrichting 1 – Beleid zuiver toespitsen op infrastructuur en internationale afspraken: In deze
denkrichting komen de subsidies, de beleidsopdrachten (waaronder onder andere de ondersteuning van
de Topsector Logistiek) en de bijdrage aan Rijkswaterstaat voor beleidsondersteuning en advies te
vervallen. Door fors te korten op middelen voor beleidsvorming wordt het moeilijker voor het Rijk om in
samenwerking met de sector te werken aan maatschappelijke opgaven.
• Denkrichting 2 – Ingrijpen op verkeersmanagement, beheer en onderhoud: In deze denkrichting wordt
bespaard op het verkeersmanagement en het beheer en onderhoud van het hoofdvaarwegennetwerk.
Deze denkrichting gaat lijnrecht in tegen de huidige situatie waarin juist wordt gezocht naar meer
middelen voor de instandhouding van het netwerk. De gezochte besparing is echter onmogelijk haalbaar
zonder op deze theoretische denkrichting in te zetten. Indien de denkrichting toch gevolgd zou worden,
dient men rekening te houden met een sterk afnemende bereikbaarheid, veiligheid en
concurrentiekracht van de maritieme sector, in het bijzonder de binnenvaartsector.
Aanvulling – Extra inkomsten zoeken: Een mogelijkheid is het stopzetten van de fiscale regelingen voor
zeevaart. Echter, het korte termijneffect van extra belastinginkomsten zal snel uithollen door het mogelijk
wegtrekken van de Nederlandse vloot, wat naast een afname aan belastinginkomsten ten koste gaat van de
Nederlandse maritieme sector, de werkgelegenheid en de zorgvuldig opgebouwde maritieme kennis. Een
alternatief met minder (nadelige) impact is het aanspreken van extra Europese gelden, bijvoorbeeld via de
Connection Europe Facility (CEF), voor de ontwikkeling en het beheer van de transportinfrastructuur.

78

Bijlage I. Bestudeerde
documenten
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Algemene Rekenkamer (2021). Bijzondere uitkeringen aan Caribisch Nederland.
Algemene Rekenkamer (2015). Onderzoek Instandhouding hoofdvaarwegennet.
Algemene Rekenkamer (2019). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018.
Andersson Elffers Felix (2020). Evaluatie Autoriteit Consument en Markt.
Arcadis (2016). Evaluatie van het subsidieprogramma ZeehavenInnovatieProject voor duurzaamheid.
Berenschot (2016). Beleidsdoorlichting Scheepvaart en Havens.
Centraal Planbureau voor de Leefomgeving (2020). Kansrijk Mobiliteitsbeleid 2020.
CE Delft (2018). Beleidsevaluatie MIA\Vamil.
CE Delft (2018). Beleidsevaluatie Energieinvesteringsaftrek 2012-2017.
Contargo (2015). Congestie in Rotterdam.
Decisio en Erasmus UPT (2020). Level Playing Field NoordwestEuropese zeehavens.
Deloitte (2021). Evaluatie van de fiscale maatregelen in het Nederlandse zeescheepvaartbeleid in de
periode 2014 tot en met 2019.
Dialogic en Decisio (2020). Evaluatie Topsector Logistiek.
Ecorys en Erasmus UPT (2019). Onderzoek havensamenwerking. Bouwstenen voor een handelingskader.
Ecorys (2020). Eindevaluatie Project Mainportontwikkeling Rotterdam.
Ecorys (2020). Evaluatie Subsidieregeling Innovaties Duurzame Binnenvaart.
Ecorys (2021). Maritieme Monitor 2021.
ESPO (2015). Mid-Term Review of the 2011 White Paper on Transport.
Geerlings, H., Kort, M.B. de, Kuipers, B., Horst, M.R van der (2012). Beschrijving huidige binnenvaart en
eerste probleemanalyse.
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2021). Brexit en de Nederlandse maritieme sector.
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2019). Trends en hun invloed op zeehavens.
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2020). Modal shift in het goederenvervoer. Een overzicht van
ontwikkelingen en beleidsinstrumenten.
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2020). Trends en de Nederlandse zeevaart.
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2022). Nederlandse overheidsuitgaven en -inkomsten verkeer en
vervoer.
Koninklijke Binnenvaart Nederland (2020). Laagwaterperiode in 2018 heeft forse financiële en economische
impact in Nederland en Duitsland.
Improven (2022). Doorlichting Rijkswaterstaat.
Marstat (2019). Marktperspectief en korte marktverkenning Nederlandse vlag.
Ministerie van Financiën (2016 – 2022). Jaarverslag Rijk 2015 – 2021.
Ministerie van Financiën (2015 – 2021). Rijksbegrotingen 2015 – 2021.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2014). Werkprogramma zeehavens 2014–2016.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2015). De Nederlandse Maritieme Strategie 2015-2025.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2017). Nationale Markt- en Capaciteitsanalyse 2017 (NMCA).
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2018). Werkprogramma Maritieme Strategie en Zeehavens
2018 – 2021.
Nard Koeman en Carl Koopmans (2019). De kwaliteit van beleidsdoorlichtingen.
Nieuwsblad Transport (2017). Contargo verlengt congestietoeslag in zeehavens.

79

•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Panteia (2018). Evaluatie tijdelijke regeling Quick Wins Binnenvaart.
PwC en Rebel (2020). Analyse Instandhoudingskosten Rijksinfrastructuur Eindrapportage. Deel:
Rijkswaterstaat
Regeling periodiek evaluatieonderzoek: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2018-16632.html.
Rijkswaterstaat (2022). SLA-rapportage S2-2021.
Schuttevaer, (2015). Rotterdamse congestie werkt door in Brabant.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 409, nr. 70.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 31 865, nr. 76.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 34 003, nr.25.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 409, nr. 175.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 409, nr. 307.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570, nr. 30
Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925A, nr. 14
www.H2Owaternetwerk.nl (2019). Hoe extreem was de droogte van 2018?

80

Bijlage II. Betrokken
organisaties
Verkennende en verdiepende (groeps)gesprekken
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat – Directie Maritieme Zaken
Ministerie van Financiën – Inspectie der Rijksfinanciën
Rijkswaterstaat
Branche Organisatie Zeehavens
Nederland Maritiem Land
Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders
Koninklijke Binnenvaart Nederland

Werksessie voor beantwoording RPE-vraag 15 (besparingsvarianten)
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat – Directie Maritieme Zaken
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat – Concerndirectie Financieel-Economische Zaken
Rijkswaterstaat
Branche Organisatie Zeehavens

Begeleidingscommissie
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat – Directie Maritieme Zaken
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat – Directoraat-generaal Mobiliteit
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat – Concerndirectie Financieel-Economische Zaken
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat – Directie Uitvoering en Decentraal Advies en Control
Ministerie van Financiën – Inspectie der Rijksfinanciën
Rijkswaterstaat
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid
TU Delft (onafhankelijk expert)

81

Bijlage III. Beleidsinzet per
clusterbreed thema
De onderstaande tabellen geven de beleidsinstrumenten weer die in de periode 2015-2020 zijn ingezet op het
gebied van zeevaart (paars), zeehavens (groen) en binnenvaart (lichtblauw). Meer overkoepelende
beleidsinstrumenten hebben geen kleur. Het betreft de instrumenten waaraan vanuit artikel 18 of via het
Infrastructuurfonds middelen zijn besteed, evenals de fiscale instrumenten. Om de relatie te kunnen leggen
met de algemene beleidsdoelstellingen op het terrein van scheepvaart en havens zijn de algemene
instrumenten geordend aan de hand van de zes clusterbrede thema’s uit de Maritieme Strategie. Op het thema
‘Veiligheidsdreigingen en Stabiliteit’ zijn geen specifieke beleidsinstrumenten ingezet. Beleidsinstrumenten die
met een meer generiek karakter zijn gecategoriseerd onder ‘Algemeen’.
Belangrijk voor de beleidsdoorlichting is welke van deze beleidsinstrumenten zijn geëvalueerd. Deze
instrumenten zijn vetgedrukt in de tabel.
Algemeen

Human Capital

Handel

Innovatie

Onderzoeken die
beleid ondersteunen (2015-2020)

Vervanging simulatorcentrum MARIN
(2020)

Tonnageregeling (2015-2020)

Subsidieprogramma Zeehaven
Innovatie Project voor duurzaamheid
(2015)

Topsector Logistiek (2015-2020)

Bijdrage aan kennismakingsstages
voor potentiële studenten nautisch
onderwijs (2015-2017)

Willekeurige afschrijving zeeschepen
(2015-2020)

Subsidie Modular Energy Concepts
(2020)

Digitale transportstrategie (2020)

Afdrachtvermindering (2015-2020)

Afdrachtvermindering (2015-2020)

Subsidieprogramma Innovaties
Duurzame Binnenvaart (2016-2019)

Project Mainportontwikkeling
Rotterdam (2015-2020)

Tijdelijke subsidieregeling Duurzame
Binnenvaartmotoren (2020-2021)

Beleids-Ondersteuning en Advies
(BOA) Rijkswaterstaat (2015-2020)
Contributie International
Maritime Organization (2015-2020)

Energiehaven IJmuiden (2020)

Beleidswerk gericht op havens, onder
andere havensamenwerking (20152020)
Beleidswerk gericht op Caribisch
Nederland (2015-2020)
Contributie Centrale Commissie voor
de Rijnvaart (CCR) (2015-2020)
Bijdrage European Inland Waterway
Transport (IWT) platform (2015-2020)
Contributie Donaucommissie (20152020)

82

Bereikbaarheid

Veiligheid en Milieu

Toezicht op het loodswezen door
ACM (2015-2020)

Green Deal (2020)

Verdere professionalisering van het
havenbedrijf op Bonaire (2016)

Contributie North Atlantic Ice Patrol
(2018 – 2020)

Project herstelwerkzaamheden pier
Bonaire (2017-2019)

Subsidieprogramma Zeehaven
Innovatie Project voor
duurzaamheid (2015)

Incidentele subsidie zeehaven Saba
(2016)

Toezicht op het loodswezen door
ACM (2015-2020)

Incidentele subsidie mobiele
hijskraan/havengebouw op Saba
(2018)

Contributie International
Association of Lighthouse
Authorities (IALA) (2016-2020)

Bijzondere uitkeringen ten behoeve
van de wederopbouw van de
havens/verbetering maritieme
infrastructuur Saba en Sint
Eustatius (2018-2020)

Project Mainportontwikkeling
Rotterdam (2015-2020)

Steigerverlenging van de zuidpier
op Bonaire (2019)

Subsidie Modular Energy Concepts
(2020)

Contributie International
Association of Lighthouse
Authorities (IALA) (2016-2020)

Subsidieprogramma
Innovaties Duurzame
Binnenvaart (2016-2019)

Project Mainportontwikkeling
Rotterdam (2015-2020)

Tijdelijke subsidieregeling
Duurzame Binnenvaartmotoren
(2020-2021)

Optimalisatie
binnenvaartinfrastructuur
gemeente Tilburg (2020)

Energiehaven IJmuiden (2020)

Tijdelijke regeling Quick Wins
Binnenhavens (2020)

VAMIL MIA-regeling
Scheepsmotoren (2015-2020)

Verkeersmanagement (2015-2020)

EIA-regeling
Scheepsmotoren (2015-2020)

Veiligheidsdreigingen en Stabiliteit

Beheer, onderhoud, vervanging
(2015-2020)
Aanleg (2015-2020)

Geïntegreerde
contractvormen/PPS (2015-2020)
Netwerkgebonden kosten HVWN
(2015-2020)

83

Nassaulaan 1
2514 JS Den Haag

+31 (0)70 359 6955
info@kwinkgroep.nl
www.kwinkgroep.nl

84