Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

33 965

Wijziging van de Spoorwegwet en enige andere
wetten in verband met de implementatie van
richtlijn 2012/34/EU van het Europees parlement
en de Raad van 21 november 2012 tot instelling
van één Europese spoorwegruimte (PbEU 2012,
L 343/32)

Nr. 22

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 2 juli 2015
De vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu heeft een aantal vragen
en opmerkingen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en
Milieu over de brief van 8 juni 2015 over het ontwerpbesluit houdende
regels met betrekking tot de vergoeding minimumtoegangspakket en de
toegang tot dienstvoorzieningen en de levering van diensten op het
gebied van spoor en houdende wijziging van enkele algemene maatregelen van bestuur ter implementatie van richtlijn 2012/34/EU van het
Europees parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van
één Europese spoorwegruimte (PbEU 2012, L 343/32) (Besluit implementatie richtlijn 2012/34/EU) (Kamerstuk 33 965, nr. 21).
De vragen en opmerkingen zijn op 25 juni2015 aan de Staatssecretaris van
Infrastructuur en Milieu voorgelegd. Bij brief van 1 juli 2015 zijn de vragen
beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Van Dekken
De adjunct-griffier van de commissie,
Tijdink

kst-33965-22
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

1

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Inhoudsopgave

blz.

Inleiding
Algemeen
Vergoeding minimumtoegangspakket
Dienstvoorzieningen en diensten
Administratieve lasten en bedrijfseffecten
Adviezen
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 3 totale kosten
Artikel 14 transparante en niet-discriminerende toegang
Overig

2
2
3
3
3
4
4
4
4
5

Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van
het ontwerpbesluit. Zij hebben daarover nog enkele vragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het ontwerpbesluit. De voorgestelde wijzigingen sluiten aan bij de
reeds door de Kamer geaccordeerde wetgeving met betrekking tot dit
onderwerp (Kamerstuknummer 33 965). Destijds heeft over deze
thematiek uitgebreide beraadslaging in de Kamer plaatsgevonden.
Aangezien de nu gemaakte keuzes in het ontwerpbesluit aansluiten bij de
keuzes in de wetgeving waar de aan het woord zijnde leden goedkeuring
aan hebben gegeven, kunnen zij zich ook vinden in het voorliggend
Ontwerpbesluit. Zij hebben dan ook geen nadere vragen aan de Staatssecretaris over dit besluit.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het ontwerpbesluit. Zij hebben hierover nog enkele vragen.
Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben samen met de leden van de
CDA-fractie bij de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de
Spoorwegwet en enige andere wetten in verband met de instelling van
één Europese spoorwegruimte (Kamerstuknummer 33 965) een
amendement ingediend dat beoogt exploitanten van dienstvoorzieningen
verplicht te stellen aan spoorwegondernemingen die daarom verzoeken
onverwijld informatie ter beschikking te stellen over de voorwaarden voor
toegang of voor verlening van diensten alsmede informatie over
vergoedingen (Kamerstuk 33 965, nr. 19). Kan de Staatssecretaris
aangeven in hoeverre het in dit amendement bepaalde wordt verwerkt in
het ontwerpbesluit? Kan de Staatssecretaris aangeven of het klopt dat er
in het ontwerpbesluit wat betreft artikel 68a alleen een grondslag voor een
ministeriële regeling is opgenomen (artikel 20, lid 1, onder d)? Zo ja, kan
de Staatssecretaris de concept-ministeriële regeling ter informatie aan de
Kamer zenden, en op welke termijn?
De leden van de D66-fractie vragen of en hoe de bij het wetsvoorstel op
Kamerstuknummer 33 965 aangenomen amendementen doorwerken in
voorliggend besluit, bijvoorbeeld waar het gaat om de ex ante toets.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

2

Vergoeding minimumtoegangspakket
De leden van de VVD-fractie constateren dat op de gehele hoofdspoorweginfrastructuur één methode voor toerekening toegepast wordt voor de
berekening van de vergoeding voor het minimumtoegangspakket. Kan de
Staatssecretaris aangeven of deze regels ook voor de regionale delen van
de spoorweginfrastructuur gelden? Zo nee, kan de Staatssecretaris
aangeven hoe de berekening van de vergoeding voor het minimumtoegangspakket op deze delen dan wordt geregeld?
De leden van de VVD-fractie constateren dat het vereiste van kostenoriëntatie eveneens geldt wanneer de vergoeding voor het minimumtoegangspakket evenredig wordt verdeeld over een voldoende aantal treindiensten
en tijden, teneinde ongewenste onevenredige schommelingen te
vermijden. Kan de Staatssecretaris aangeven wat dit betekent in de
praktijk? Kan de Staatssecretaris dit toelichten door middel van een
voorbeeld?
De leden van de VVD-fractie constateren dat bij ministeriële regeling
aanvullende eisen kunnen worden gesteld. Kan de Staatssecretaris
aangeven wanneer er bij ministeriële regeling aanvullende eisen zullen
worden gesteld aan de door de beheerder vast te stellen methode voor
toerekening van kosten, en aan de goedkeuringsprocedure van de
methode van toerekening door de Autoriteit Consument en Markt (ACM)?
Kan de Staatssecretaris aangeven onder welke omstandigheden dit gaat
spelen?
De leden van de D66-fractie vragen of de geldigheidsduur van de methode
voor de toerekening eindeloos kan worden verlengd wanneer een nieuwe
methode nog niet is goedgekeurd. Kan dit niet tot onwenselijke situaties
leiden wanneer de beheerder er baat bij heeft dat de oude methode van
toerekening wordt gehanteerd, zo vragen deze leden.
Dienstvoorzieningen en diensten
De leden van de VVD-fractie constateren dat vergoedingen die in rekening
worden gebracht voor dienstvoorzieningen en de daarin verleende
diensten niet meer mogen bedragen dan een kostengeoriënteerd tarief,
vermeerderd met een redelijke winst. Wat verstaat de Staatssecretaris
onder «redelijke winst»? Kan de Staatssecretaris aangeven wie dit
bepaalt?
De leden van de D66-fractie lezen dat er is gekozen om toezicht te
beperken tot situaties waar sprake is van één aanbieder. Op hoeveel
locaties is er sprake van meerdere aanbieders en waarom zijn deze
locaties uitgesloten, zo willen deze leden weten.
Administratieve lasten en bedrijfseffecten
De leden van de VVD-fractie constateren dat in richtlijn 2012/34/EU1
voorwaarden worden gesteld aan exploitanten van essentiële dienstvoorzieningen en diensten, zoals de plicht om binnen een redelijke termijn te
reageren op een verzoek tot levering van een dienst. Wat verstaat de
Staatssecretaris onder «redelijke termijn»?

1

Richtlijn 2012/34/EU van het Europees parlement en de Raad van 21 november 2012 tot
instelling van één Europese spoorwegruimte (PbEU L 343/32).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

3

Adviezen
De leden van de VVD-fractie constateren dat het advies van de ACM over
het concept voor het ontwerpbesluit dateert van 15 augustus 2014. Op
2 juni 2015 heeft de Kamer amendementen aangenomen op het
wetsvoorstel waarop het ontwerpbesluit gebaseerd is (Kamerstuk 33 965).
Kan de Staatssecretaris de ACM verzoeken haar visie te geven op het
gewijzigde wetsvoorstel (artikel 68a, lid 2 (nieuw) en hoofdstuk 5,
paragraaf 2) in verhouding tot het voorliggende ontwerpbesluit?
De leden van de D66-fractie constateren dat het ontwerpbesluit op een
aantal punten is aangepast na consultatie van ACM en ProRail, maar niet
op alle. Kan de Staatssecretaris aangeven op welke punten de opmerkingen van ACM en ProRail niet zijn verwerkt?
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 3 totale kosten
De leden van de VVD-fractie constateren dat de methode voor toerekening
tot doel heeft om uit de totale kosten van de beheerder de kosten af te
leiden die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst
en zijn toe te rekenen aan het minimumtoegangspakket. De totale begrote
kosten van de beheerder vormen de basis voor de methode voor
toerekening die op zijn beurt weer is gebaseerd op de begroting in het
beheerplan van ProRail. Het beheerplan bevat echter slechts de begroting
voor het komende jaar en biedt dus geen aanknopingspunt voor meerdere
jaren. Kan de Staatssecretaris de veronderstelling van de leden van de
VVD-fractie bevestigen dat de toerekening op basis van de begroting van
één enkel jaar plaatsvindt?
De leden van de VVD-fractie constateren dat wanneer de ACM de door de
beheerder vastgestelde methode voor toerekening goedkeurt, deze
goedgekeurde methode voor toerekening wel een geldigheid van
maximaal vijf dienstregelingsjaren kent. Als de toerekening op één jaar is
gebaseerd en de goedkeuring door de ACM voor vijf jaar geldt, kan de
Staatssecretaris aangeven hoe dan wordt gewaarborgd dat de
goedkeurde toerekening representatief is? Kan de Staatssecretaris
aangeven wat dit in de praktijk betekent?
De leden van de VVD-fractie constateren dat de beheerder een gemiddelde kan nemen van de totale kosten over meerdere jaren om fluctuaties
te voorkomen. De bevoegdheid tot het nemen van een gemiddelde
bestaat echter alleen indien dit gebruikt wordt om fluctuaties te
voorkomen. Kan de Staatssecretaris aangeven of er een bandbreedte voor
die fluctuaties is vastgesteld? Kan de Staatssecretaris aangeven hoe hoog
of hoe laag deze mogen deze zijn, wil de beheerder dit instrument
inzetten? Kan de Staatssecretaris aangeven welke mogelijkheden ze heeft
om effecten te dempen van eventuele onvoorziene fluctuaties?
Artikel 14 transparante en niet-discriminerende toegang
De leden van de D66-fractie vragen waarom ervoor is gekozen om
spoorwegondernemingen zelf te laten bepalen of er sprake is van een
machtspositie. Is dat niet kwetsbaar? Op welke feiten baseert de Staatssecretaris haar oordeel dat deze ondernemingen goed in staat zouden zijn
om hun eigen positie op de desbetreffende markt en de desbetreffende
dienstvoorziening te beoordelen en of zij hiermee aan de verplichtingen
van artikel 14 moeten voldoen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

4

De leden van de D66-fractie lezen voorts in artikel 14 dat ter waarborging
van een volledig transparante en niet-discriminerende toegang, een
exploitant van een dienstvoorziening die onder zeggenschap staat van
een instantie of onderneming met een machtspositie op de spoorvervoersmarkt waarvoor de dienstvoorziening wordt gebruikt, zodanig
georganiseerd moet zijn dat de exploitant ten aanzien van organisatie en
besluitvorming onafhankelijk is van deze instantie of onderneming.
Hieraan kan worden voldaan door het oprichten van verschillende
afdelingen. Is hiermee onafhankelijkheid voldoende geborgd, vragen
voorgenoemde leden, of worden er nog nadere eisen gesteld?
Overig
De leden van de VVD-fractie constateren dat voor het plaatsen van
kaartautomaten door andere vervoerders de ACM nu niet ex ante hoeft te
toetsen. Kan de Staatssecretaris aangeven of het niet beter is om ook ex
ante te toetsen als er één eigenaar is van het station of de plek waar
kaartautomaten kunnen staan, zoals artikelen 67b en 67c beogen? Is de
Staatssecretaris bereid het ontwerpbesluit op dit punt aan te passen? Zo
nee, waarom niet?
De leden van de VVD-fractie vragen of de Staatssecretaris kan aangeven
wat het effect van het voorgestelde besluit zal zijn op de tarieven. Kan de
Staatssecretaris aangeven hoe het besluit de concurrentiepositie van de
Nederlandse havens beïnvloedt en tot welke tarieven het besluit zal leiden
in de komende jaren?
De leden van de VVD-fractie vragen of de Staatssecretaris op de hoogte is
van een rechtszaak aangespannen door regionale spoorvervoerders over
gebruiksvergoedingen. Zo ja, welk effect kan deze rechtszaak hebben?
De leden van de VVD-fractie vragen hoe uitvoering gegeven wordt aan de
motie-De Boer inzake de impact van de boetesystematiek voor niet
ingenomen ruimte op het spoor (Kamerstuk 33 965, nr. 17), die naar
aanleiding van de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de
Spoorwegwet ter implementatie van richtlijn 2012/34/EU is aangenomen.
Is de Staatssecretaris bereid om af te zien van de boetesystematiek? Zo
nee, waarom niet?
De leden van de VVD-fractie vragen wanneer de Kamer het rapport over
de benchmarking van de spoortarieven in Europa tegemoet kan zien.
Vooruitlopend hierop vragen deze leden of de Staatssecretaris bereid is
om naar aanleiding van de uitvoering van de motie bij de Eurocommissaris de verscheidenheid in tarifering van het spoor in de verschillende
Europese landen aan te kaarten, gegeven het feit dat volgens Europese
regelgeving de exploitatiekosten bij de vervoerders in rekening moeten
worden gebracht. Zo nee, waarom niet? Kan de Staatssecretaris aangeven
of dit laatste er niet toe zou moeten leiden dat de Europese spoortarieven
elkaar dichter zouden moeten naderen? Zo nee, waarom niet? Kan de
Staatssecretaris aangeven of er sprake is van staatssteun in de ons
omliggende landen als het gaat om de lagere tarieven die bijvoorbeeld in
België worden gehanteerd voor spoorvervoer?
II Reactie van de bewindspersoon
De vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu van uw Kamer heeft op
25 juni jl. in het kader van een schriftelijk overleg vragen gesteld over het
ontwerp van het Besluit implementatie richtlijn 2012/34/EU. Ik dank de
verschillende fracties voor hun inbreng en ik ben verheugd over de brede
steun voor het ontwerpbesluit. De vragen worden onderstaand beant-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

5

woord. Daarbij wordt de volgorde aangehouden zoals opgenomen in het
verslag. De vaste commissie heeft bij brief van 18 juni 2015 gevraagd
geen onomkeerbare stappen te zetten inzake dit ontwerpbesluit totdat de
behandeling ervan in de Tweede Kamer is afgerond. Ik verwacht dat deze
beantwoording er toe leidt dat de voorhang nog voor het zomerreces kan
worden afgehandeld. Mocht dat desalniettemin niet mogelijk blijken te
zijn, dan zal het ontwerpbesluit begin juli voor advies aan de Afdeling
advisering van de Raad van State worden gestuurd, zodat de regelgeving
ter implementatie van richtlijn 2012/34/EU zo spoedig mogelijk na de
implementatiedatum van 16 juni 2015 tot stand kan komen. Met de
adviesaanvraag worden geen onomkeerbare stappen gezet omdat
aanpassing naar aanleiding van de behandeling in uw Kamer daarna nog
mogelijk is.
Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben samen met de leden van de
CDA-fractie bij de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de
Spoorwegwet en enige andere wetten in verband met de instelling van
één Europese spoorwegruimte (Kamerstuk 33 965) een amendement
ingediend dat beoogt exploitanten van dienstvoorzieningen verplicht te
stellen aan spoorwegondernemingen die daarom verzoeken onverwijld
informatie ter beschikking te stellen over de voorwaarden voor toegang of
voor verlening van diensten alsmede informatie over vergoedingen
(Kamerstuk 33 965, nr. 19). Kan de Staatssecretaris aangeven in hoeverre
het in dit amendement bepaalde wordt verwerkt in het ontwerpbesluit?
Omdat de verplichting om de informatie onverwijld ter beschikking te
stellen duidelijk in de Spoorwegwet zelf is geregeld, is het niet nodig om
hierover op in het ontwerpbesluit nadere regels te stellen.
Deze leden vragen ook of de Staatssecretaris kan aangeven of het klopt
dat er in het ontwerpbesluit wat betreft artikel 68a alleen een grondslag
voor een ministeriële regeling is opgenomen (artikel 20, lid 1, onder d)?
Zo ja, kan de Staatssecretaris de concept-ministeriële regeling ter
informatie aan de Kamer zenden, en op welke termijn?
Het klopt dat ten aanzien van artikel 68a alleen een grondslag voor een
ministeriële regeling is opgenomen in artikel 20, eerste lid, onderdeel d.
Naar huidig inzicht is het niet noodzakelijk om gebruik te maken van deze
bevoegdheid tot het stellen van nadere regels. Over nieuwe ontwikkelingen informeer ik de Kamer uiteraard.
De leden van de D66-fractie vragen of en hoe de bij het wetsvoorstel op
Kamerstuknummer 33 965 aangenomen amendementen doorwerken in
voorliggend besluit, bijvoorbeeld waar het gaat om de ex ante toets.
Het ex ante regime zoals opgenomen in de nieuwe artikelen 68b en 68c
van de Spoorwegwet wordt geheel in de Spoorwegwet geregeld en vergt
daarom geen nadere uitwerking in het ontwerpbesluit. Dat geldt eveneens
voor de verplichting om onverwijld informatie te verstrekken zoals
opgenomen in het nieuwe artikel 68a, tweede lid, van de Spoorwegwet.
Vergoeding minimumtoegangspakket
De leden van de VVD-fractie constateren dat op de gehele hoofdspoorweginfrastructuur één methode voor toerekening toegepast wordt voor de
berekening van de vergoeding voor het minimumtoegangspakket. Kan de
Staatssecretaris aangeven of deze regels ook voor de regionale delen van
de spoorweginfrastructuur gelden? Zo nee, kan de Staatssecretaris
aangeven hoe de berekening van de vergoeding voor het minimumtoegangspakket op deze delen dan wordt geregeld?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

6

De methode voor toerekening is in beginsel van toepassing op de gehele
hoofdspoorweginfrastructuur, inclusief de regionale delen daarvan. Dit
wordt bepaald in artikel 2 van het ontwerpbesluit. In dit artikel wordt
tevens bepaald dat de methode voor toerekening in beginsel op eenzelfde
wijze moet worden toegepast op de gehele hoofdspoorweginfrastructuur.
Nadere regels hieromtrent zijn opgenomen in de uitvoeringsverordening
inzake directe kosten die onlangs in het publicatieblad van de Europese
Unie is gepubliceerd (PbEU 2015, L 148)2.
De leden van de VVD-fractie constateren dat het vereiste van kostenoriëntatie eveneens geldt wanneer de vergoeding voor het minimumtoegangspakket evenredig wordt verdeeld over een voldoende aantal treindiensten
en tijden, teneinde ongewenste onevenredige schommelingen te
vermijden. Kan de Staatssecretaris aangeven wat dit betekent in de
praktijk? Kan de Staatssecretaris dit toelichten door middel van een
voorbeeld?
Als het tarief voor het minimumtoegangspakket zou worden verdeeld over
een beperkt aantal treindiensten, dan kan het tarief jaar op jaar gaan
schommelen. De kosten per kilometer wisselen in dat geval jaar op jaar
zonder dat dit veroorzaakt wordt door een schommeling in kosten. Het
tarief per treinkilometer voor het gebruik van treinpaden is bijvoorbeeld
ook afhankelijk van de gewichtsklasse. Als er in een gewichtsklasse met
lage treingewichten onvoldoende treindiensten zouden zijn, dan zou dit
kunnen leiden tot een hoger tarief dan het tarief van een hogere gewichtsklasse met veel meer treinen. De slijtagekosten van lichte treinen zijn
echter lager waardoor het tarief lager zou moeten zijn. Door het vereiste
van kostengeoriënteerdheid wordt dit mogelijk.
De leden van de VVD-fractie constateren dat bij ministeriële regeling
aanvullende eisen kunnen worden gesteld. Kan de Staatssecretaris
aangeven wanneer er bij ministeriële regeling aanvullende eisen zullen
worden gesteld aan de door de beheerder vast te stellen methode voor
toerekening van kosten, en aan de goedkeuringsprocedure van de
methode van toerekening door de Autoriteit Consument en Markt (ACM)?
Kan de Staatssecretaris aangeven onder welke omstandigheden dit gaat
spelen?
Het opstellen van een ministeriële regeling over de kostentoerekeningsmethodiek zal aan de orde kunnen zijn indien uit de praktijk blijkt dat er
behoefte is aan verduidelijking. De signalen daartoe kunnen vanuit de
sector, de ACM of ProRail komen. Daarnaast kunnen er regels worden
opgesteld ter goede uitvoering van uitvoeringsverordeningen inzake
directe kosten. De hierboven genoemde, recent tot stand gekomen,
verordening over directe kosten3 geeft geen aanleiding tot het opstellen
van nadere regels. Dit geldt ook voor eventuele nadere regels over de
goedkeuringsprocedure van de ACM. Ook dit is immers pas nodig indien
daaraan in de praktijk behoefte is. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn om
een door de ACM ontwikkelde beleidslijn in regelgeving te formaliseren.
De leden van de D66-fractie vragen of de geldigheidsduur van de methode
voor de toerekening eindeloos kan worden verlengd wanneer een nieuwe
methode nog niet is goedgekeurd. Kan dit niet tot onwenselijke situaties
leiden wanneer de beheerder er baat bij heeft dat de oude methode van
toerekening wordt gehanteerd, zo vragen deze leden.
Het valt niet uit te sluiten dat een nieuwe methode voor kostentoerekening niet of niet tijdig door de ACM wordt goedgekeurd. In dat geval zal
2

Uitvoeringsverordening (EU) 2015/909 van de Commissie van 12 juni 2015 betreffende de
modaliteiten voor de berekening van de kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie
van de treindienst, PbEU van 13 juni 2015, L 148.
3
Verwezen zij naar voetnoot 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

7

de meest recent goedgekeurde methode voor toerekening zijn geldigheid
behouden totdat er een nieuwe methode voor toerekening is goedgekeurd. Dit laat onverlet de hoofdverplichting dat er in ieder geval om de
vijf jaar een nieuwe, en door de ACM goedgekeurde, methodiek moet zijn.
De ACM heeft op basis van artikel 71 van de Spoorwegwet de
bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen indien de
infrastructuurbeheerder niet voldoet aan genoemde hoofdverplichting. Er
bestaat derhalve voldoende prikkel om in overeenstemming met de weten regelgeving een methode voor toerekening op te stellen.
Dienstvoorzieningen en diensten
De leden van de VVD-fractie constateren dat vergoedingen die in rekening
worden gebracht voor dienstvoorzieningen en de daarin verleende
diensten niet meer mogen bedragen dan een kostengeoriënteerd tarief,
vermeerderd met een redelijke winst. Wat verstaat de Staatssecretaris
onder «redelijke winst»? Kan de Staatssecretaris aangeven wie dit
bepaalt?
In artikel 1 van het ontwerpbesluit wordt voor de omschrijving van het
begrip redelijke winst verwezen naar de omschrijving in artikel 3,
onderdeel 17, van richtlijn 2012/34/EU. Dit is in overeenstemming met het
kabinetsuitgangspunt van één-op-één implementatie. Redelijke winst
wordt in de richtlijn omschreven als een rendementsvergoeding op basis
van eigen vermogen, waarbij rekening wordt gehouden met het risico,
waaronder het risico aan inkomstenzijde of het ontbreken daarvan,
waaraan de exploitant van de dienstvoorziening is blootgesteld, en die in
de lijn ligt van de gemiddelde opbrengst voor de betrokken sector in de
afgelopen jaren. In de artikelsgewijze toelichting op het ontwerpbesluit is
nog een handvat voor de praktijk gegeven. Bij het bepalen wat precies
onder redelijke winst moet worden verstaan, ligt het voor de hand dat
ACM uit zal gaan van de zogenaamde gemiddelde gewogen kapitaalkosten (Weighted Average Cost of Capital (WACC), zoals bij andere
gereguleerde sectoren gebruikelijk is.
De leden van de D66-fractie lezen dat er is gekozen om toezicht te
beperken tot situaties waar sprake is van één aanbieder. Op hoeveel
locaties is er sprake van meerdere aanbieders en waarom zijn deze
locaties uitgesloten, zo willen deze leden weten.
De beperking van de keus tot het beperken van het toezicht tot situaties
waar er sprake is van één aanbieder vloeit rechtstreeks voort uit het
aannemen van het desbetreffend amendement (Kamerstuk 33 965, nr. 20).
Ten aanzien van de andere situaties zal er sprake zijn van concurrentie en
is nadere regelgeving alleen al om die reden niet opportuun. Er is
bijvoorbeeld sprake van meerdere aanbieders van OV-chippalen op
stations waar zowel regionale vervoerders als NS halteren.
Administratieve lasten en bedrijfseffecten
De leden van de VVD-fractie constateren dat in richtlijn 2012/34/EU
voorwaarden worden gesteld aan exploitanten van essentiële dienstvoorzieningen en diensten, zoals de plicht om binnen een redelijke termijn te
reageren op een verzoek tot levering van een dienst. Wat verstaat de
Staatssecretaris onder «redelijke termijn»?
Uit de richtlijn vloeit voort dat de ACM deze termijnen vaststelt. De ACM
maakt die termijnen bekend in de Staatscourant. In de toelichting op
artikel 15 van het ontwerpbesluit is aangegeven dat afhankelijk van de
situatie verschillende termijnen kunnen worden gehanteerd. Voor een
dienst die vermeld staat in de stationsportfolio op grond van artikel 18 van
het onwerpbesluit (te denken is onder meer aan een wacht- of loketruimte) zal deze naar verwachting kort kunnen zijn. Deze portfolio maakt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

8

het namelijk mogelijk dat een spoorwegonderneming die voornemens is
een dienst af te nemen op een station zich op voorhand een getrouw
beeld kan vormen voor de in dat verband geldende, economisch
aanvaardbare, voorwaarden en tarieven, procedure en standaardelementen.
Adviezen
De leden van de VVD-fractie constateren dat het advies van de ACM over
het concept voor het ontwerpbesluit dateert van 15 augustus 2014. Op
2 juni 2015 heeft de Kamer amendementen aangenomen op het
wetsvoorstel waarop het ontwerpbesluit gebaseerd is (Kamerstuknummer
33 965). Kan de Staatssecretaris de ACM verzoeken haar visie te geven op
het gewijzigde wetsvoorstel (artikel 68a, lid 2 (nieuw) en hoofdstuk 5,
paragraaf 2) in verhouding tot het voorliggende ontwerpbesluit?
De ACM verwelkomt het ex ante toezicht op diensten en dienstvoorzieningen, zoals opgenomen in het gewijzigde wetsvoorstel. Het ex ante
regime wordt geheel in de Spoorwegwet geregeld en vergt geen nadere
uitwerking in het ontwerpbesluit. De verplichting voor exploitanten van de
diensten en voorzieningen, bedoeld in bijlage II, punt 2 a, f, en i, zoals
neergelegd in de nieuwe artikelen 68b en 68c, van de Spoorwegwet om
de toegangsvoorwaarden en tarieven voor die diensten vooraf door de
ACM te laten goedkeuren, geldt naast en ongeacht de overige regels in
het ontwerpbesluit.
Het voorgaande geldt ook voor het nieuwe tweede lid van artikel 68a van
de Spoorwegwet. De verplichting tot onverwijlde informatieverstrekking is
eveneens van toepassing naast en ongeacht de overige regels in het
ontwerpbesluit ten aanzien van diensten en dienstvoorzieningen. Het
gewijzigde wetsvoorstel heeft dus geen gevolgen voor het ontwerpbesluit. Wel krijgt de ACM op grond van het gewijzigde wetsvoorstel extra
taken en bevoegdheden.
Het voorgaande is met de ACM afgestemd.
De leden van de D66-fractie constateren dat het ontwerpbesluit op een
aantal punten is aangepast na consultatie van ACM en ProRail, maar niet
op alle. Kan de Staatssecretaris aangeven op welke punten de opmerkingen van ACM en ProRail niet zijn verwerkt?
De voorstellen van ProRail die zijn ingediend bij de uitvoerbaarheid- en
handhaafbaarheidtoets (HUF toets) zijn grotendeels verwerkt in het
ontwerpbesluit. ProRail is van mening dat de voorgenomen toetsende rol
van de ACM van de methode voor toerekening van kosten niet voortvloeit
uit artikel 30, achtste lid, van de richtlijn. Het ontwerpbesluit is op dit punt
niet aangepast omdat deze bepaling de lidstaten de mogelijkheid biedt
om vooraf goedkeuring van die methode te vragen. ProRail vindt dat een
wettelijke basis voor de stationsportfolio ontbreekt. Deze wettelijke basis
is aanwezig in artikel 68a in het wetsvoorstel tot wijziging van onder meer
de Spoorwegwet in verband met richtlijn 2012/34/EU4. Aanpassing van
het ontwerpbesluit is daarom niet nodig.
De technische en juridische opmerkingen van de ACM over de methode
voor toerekening van de kosten die ten grondslag ligt aan de vergoeding
voor het minimumtoegangspakket zijn nader uitgewerkt in het ontwerpbesluit. De voorstellen van de ACM over dienstvoorzieningen en de levering
van diensten zijn niet allemaal overgenomen, daar deze verder gaan dan
de richtlijn voorschrijft. Het kabinet zet, conform het staande beleid, in op
beleidsarme implementatie van Europese regelgeving. Zo zijn de open
normen die in de definities van de richtlijn staan, niet in nationale regels
nader ingevuld omdat dit verder gaat dan de richtlijn voorschrijft. Wel is
de nota van toelichting waar mogelijk verduidelijkt. Dat is bijvoorbeeld
4

Kamerstuk 33 965, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

9

gedaan ten aanzien van het begrip «redelijke winst». Voorts is de ACM
van mening dat jaarlijkse publicatie van de stationsportfolio niet noodzakelijk is. Dit punt is niet overgenomen omdat jaarlijkse publicatie verplicht
is op grond van artikel 27, tweede lid, van de richtlijn.
Voor meer gedetailleerde informatie zij verwezen naar de reactie op de
HUF toetsen van ProRail en ACM in de bijlage5.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 3 totale kosten
De leden van de VVD-fractie constateren dat de methode voor toerekening
tot doel heeft om uit de totale kosten van de beheerder de kosten af te
leiden die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst
en zijn toe te rekenen aan het minimumtoegangspakket. De totale begrote
kosten van de beheerder vormen de basis voor de methode voor
toerekening die op zijn beurt weer is gebaseerd op de begroting in het
beheerplan van ProRail. Het beheerplan bevat echter slechts de begroting
voor het komende jaar en biedt dus geen aanknopingspunt voor meerdere
jaren. Kan de Staatssecretaris de veronderstelling van de leden van de
VVD-fractie bevestigen dat de toerekening op basis van de begroting van
één enkel jaar plaatsvindt?
Het begrip totale begrote kosten is in het besluit niet nader gedefinieerd.
ProRail kan voor het bepalen van de totale begrote kosten het beheerplan
gebruiken en in de praktijk gebeurt dit ook. Het beheerplan van ProRail
bevat de begroting voor het komende jaar. De begroting van het
beheerplan is een afgeleide van de subsidieaanvraag die ProRail bij het
Ministerie van Infrastructuur en Milieu indient met daarin de lange termijn
financiële reeksen. Bepaling van de tarieven van het minimumtoegangspakket vindt dan plaats voor één jaar op basis van de gegevens uit deze
subsidie-aanvraag voor dat jaar.
De leden van de VVD-fractie constateren dat wanneer de ACM de door de
beheerder vastgestelde methode voor toerekening goedkeurt, deze
goedgekeurde methode voor toerekening wel een geldigheid van
maximaal vijf dienstregelingsjaren kent. Als de toerekening op één jaar is
gebaseerd en de goedkeuring door de ACM voor vijf jaar geldt, kan de
Staatssecretaris aangeven hoe dan wordt gewaarborgd dat de
goedkeurde toerekening representatief is? Kan de Staatssecretaris
aangeven wat dit in de praktijk betekent?
De ACM geeft goedkeuring aan de methode voor toerekening en niet aan
de uitkomst van de tariefberekening van één of meerdere jaren. De ACM
houdt ook toezicht op de correcte uitvoering van de goedgekeurde
methodiek in de jaren waarvoor deze geldig is.
De leden van de VVD-fractie constateren dat de beheerder een gemiddelde kan nemen van de totale kosten over meerdere jaren om fluctuaties
te voorkomen. De bevoegdheid tot het nemen van een gemiddelde
bestaat echter alleen indien dit gebruikt wordt om fluctuaties te
voorkomen. Kan de Staatssecretaris aangeven of er een bandbreedte voor
die fluctuaties is vastgesteld? Kan de Staatssecretaris aangeven hoe hoog
of hoe laag deze mogen deze zijn, wil de beheerder dit instrument
inzetten? Kan de Staatssecretaris aangeven welke mogelijkheden ze heeft
om effecten te dempen van eventuele onvoorziene fluctuaties?
De totale kosten kunnen per jaar verschillen. Om fluctuaties te
voorkomen, is in artikel 3 van het ontwerpbesluit voorzien in een
mogelijkheid voor de infrastructuurbeheerder om een gemiddelde te
nemen van de totale kosten over meerdere jaren. De mogelijkheid van het
5

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

10

middelen maakt de vergoeding voor de vervoerders meer voorspelbaar.
Conform de richtlijn is deze mogelijkheid geïmplementeerd in het besluit.
Voor deze fluctuaties is geen bandbreedte vastgesteld. De methode voor
toerekening wordt ter toetsing aan de ACM voorgelegd en de ACM kan
ook hierover een oordeel geven.
Artikel 14 transparante en niet-discriminerende toegang
De leden van de D66-fractie vragen waarom ervoor is gekozen om
spoorwegondernemingen zelf te laten bepalen of er sprake is van een
machtspositie. Is dat niet kwetsbaar? Op welke feiten baseert de Staatssecretaris haar oordeel dat deze ondernemingen goed in staat zouden zijn
om hun eigen positie op de desbetreffende markt en de desbetreffende
dienstvoorziening te beoordelen en of zij hiermee aan de verplichtingen
van artikel 14 moeten voldoen?
De keuze om spoorwegondernemingen zelf te laten bepalen of er sprake
is van een machtspositie volgt rechtstreeks uit artikel 13, derde lid, van de
richtlijn, dat is uitgewerkt in artikel 14 van het ontwerpbesluit. Dit past in
het streven naar één-op-één implementatie. In de artikelsgewijze
toelichting is in dit verband nog aangegeven dat de hier bedoelde
ondernemingen goed in staat zijn in het kader van de richtlijn hun eigen
positie op de desbetreffende markt en de desbetreffende dienstvoorziening te beoordelen en om te beoordelen of artikel 14 van het ontwerpbesluit op hen van toepassing is. Zij weten dus zeer wel wat hun aandeel
is op die markt. Tot slot wordt nog gewezen op de toezichthoudende taak
die de ACM hier heeft.
De leden van de D66-fractie lezen voorts in artikel 14 dat ter waarborging
van een volledig transparante en niet-discriminerende toegang, een
exploitant van een dienstvoorziening die onder zeggenschap staat van
een instantie of onderneming met een machtspositie op de spoorvervoersmarkt waarvoor de dienstvoorziening wordt gebruikt, zodanig
georganiseerd moet zijn dat de exploitant ten aanzien van organisatie en
besluitvorming onafhankelijk is van deze instantie of onderneming.
Hieraan kan worden voldaan door het oprichten van verschillende
afdelingen. Is hiermee onafhankelijkheid voldoende geborgd, vragen
voorgenoemde leden, of worden er nog nadere eisen gesteld?
Zoals de leden van de D66-fractie terecht stellen is onafhankelijke
besluitvorming door de exploitant ten opzichte van het moederbedrijf
leidend. De exploitant kan en mag derhalve geen aanwijzingen van het
moederbedrijf aannemen bijvoorbeeld wat de tarieven en toegangsvoorwaarden voor een dienst betreft. Artikel 14 van het ontwerpbesluit geeft
hier op een praktische wijze invulling aan. Dit is gedaan door uitvoering te
geven aan artikel 13, derde lid, van de richtlijn. Er is gezien het
voorgaande geen noodzaak tot het mogelijk maken van het stellen van
nadere uitvoeringsregels. Ook het toezicht van de ACM moet natuurlijk
worden gezien in het licht van de hier bedoelde onafhankelijkheid.
Overig
De leden van de VVD-fractie constateren dat voor het plaatsen van
kaartautomaten door andere vervoerders de ACM nu niet ex ante hoeft te
toetsen. Kan de Staatssecretaris aangeven of het niet beter is om ook ex
ante te toetsen als er één eigenaar is van het station of de plek waar
kaartautomaten kunnen staan, zoals artikelen 67b en 67c beogen? Is de
Staatssecretaris bereid het ontwerpbesluit op dit punt aan te passen? Zo
nee, waarom niet?
Deze vraag wordt zo begrepen dat deze betrekking heeft op andere
vervoerders dan die onder de reikwijdte van de artikelen 68b en 68c
vallen. Ex ante-toetsing zoals de leden van de VVD-fractie hier bedoelen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

11

lijkt niet direct de aangewezen weg. Het voorstel van deze leden zou niet
op amvb-niveau regeling moeten vinden, maar een basis in de Spoorwegwet zelf moeten krijgen, zoals die er ook is voor de situaties bedoeld
in de artikelen 68b en 68c.
De leden van de VVD-fractie vragen of de Staatssecretaris kan aangeven
wat het effect van het voorgestelde besluit zal zijn op de tarieven. Kan de
Staatssecretaris aangeven hoe het besluit de concurrentiepositie van de
Nederlandse havens beïnvloedt en tot welke tarieven het besluit zal leiden
in de komende jaren?
Het ontwerpbesluit bevat regels over de goedkeuring van de methode
voor toerekening voor de vergoeding voor het minimum toegangspakket.
Met de implementatie van de richtlijn verdwijnt de onderhandelbaarheid
tussen een gerechtigde en de beheerder over de hoogte van de
vergoeding voor het minimum toegangspakket. In plaats daarvan keurt de
ACM de methodiek voor toerekening ex ante goed. Deze methodiek ligt
ten grondslag aan de vergoeding. Het ex ante toezicht zorgt voor
regulering van de tarieven en zal de hoogte van de tarieven voor alle
betrokken partijen in zeker mate voorspelbaar maken. Daar kunnen zij in
hun bedrijfsvoering rekening mee houden.
De regels van het voorgestelde besluit kunnen naar verwachting in de
berekeningsmethodiek voor de tarieven voor de vergoeding voor het
minimum toegangspakket van 2018 en verder verwerkt zijn. Daarnaast
moeten alle lidstaten ook vanaf 2018 voldoen aan Europese uitvoeringsverordening inzake de directe kosten6. Over het effect van het voorgestelde besluit en de eerdergenoemde uitvoeringsverordening op de
hoogte van de tarieven zal op dat moment meer duidelijk worden. Daarbij
kan worden opgemerkt dat in de huidige situatie voor het berekenen van
de vergoeding op grond van de Spoorwegwet reeds gebruik wordt
gemaakt van kostenoriëntatie. Er wordt derhalve geen significante
verandering verwacht in de hoogte van de tarieven.
De leden van de VVD-fractie vragen of de Staatssecretaris op de hoogte is
van een rechtszaak aangespannen door regionale spoorvervoerders over
gebruiksvergoedingen. Zo ja, welk effect kan deze rechtszaak hebben?
De klacht die de Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland (FMN) heeft
ingediend bij de ACM over de verhoging van de gebruiksvergoeding
waartoe het kabinet Rutte I had besloten, is mij bekend. In de verslagen
van de schriftelijke overleggen over het ontwerpbesluit tot wijziging van
het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur van
3 februari 2015 (Kamerstuk 29 893, nr. 183) en 17 april 2015 (Kamerstuk
29 893, nr. 188) heb ik toegezegd uw Kamer over het besluit van de ACM
te informeren. Dat besluit wordt nu medio juli van dit jaar verwacht. Naar
verwachting zal dat besluit van de ACM geen effect hebben op dit
ontwerpbesluit. Dit ontwerpbesluit is in nauw overleg met de ACM tot
stand gekomen en is voor een uitvoerbaarheid en handhaafbaarheidtoets
voorgelegd aan de ACM. De resultaten van die toets zijn vastgelegd in
paragraaf 7 van de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe uitvoering gegeven wordt aan de
motie-De Boer inzake de impact van de boetesystematiek voor niet
ingenomen ruimte op het spoor (Kamerstuk 33 965, nr. 17), die naar
aanleiding van de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de
Spoorwegwet ter implementatie van richtlijn 2012/34/EU is aangenomen.
Is de Staatssecretaris bereid om af te zien van de boetesystematiek? Zo
nee, waarom niet? Deze leden vragen tevens wanneer de Kamer het
rapport over de benchmarking van de spoortarieven in Europa tegemoet
kan zien.
6

Verwezen zij naar voetnoot 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

12

Bij de antwoorden op de vragen die zijn gesteld in de eerste termijn van
het plenaire debat (Handelingen II 2014/15, nr. 69, item 16) over het
wetsvoorstel tot wijziging van de Spoorwegwet in verband met de
implementatie van richtlijn 2012/34/EU van 28 april 2015 (Kamerstuk
33 965, nr. 16) is aangegeven dat de richtlijn alle EU-lidstaten de
mogelijkheid biedt om heffingen, bijtellingen, kortingen en aftrek op het
spoor toe te passen, de zogenaamde «prijsprikkels». Hierbij is van boetes
geen sprake. Op dit moment past ProRail een aantal van deze prijsprikkels
toe. Op basis van de huidige (Nederlandse) wetgeving is dit al mogelijk.
De reserveringsheffing wordt toegepast om vervoerders te stimuleren zo
efficiënt mogelijk om te gaan met het aanvragen en het gebruik van
capaciteit. Efficiency betekent ook weer winst voor de vervoerders.
Daarnaast is in die beantwoording aangegeven dat in samenwerking met
de spoorgoederensector gewerkt wordt aan een vergelijking tussen de
gebruiksvergoeding in Nederland en een aantal andere Europese landen.
Tevens is aangegeven dat de resultaten van die vergelijking na de zomer
worden verwacht en dat uw Kamer hierover wordt geïnformeerd. De
uitvoering van de motie De Boer zal hierbij worden betrokken.
De leden van de VVD-fractie vragen of de Staatssecretaris bereid is om
naar aanleiding van de uitvoering van de motie bij de Eurocommissaris de
verscheidenheid in tarifering van het spoor in de verschillende Europese
landen aan te kaarten, gegeven het feit dat volgens Europese regelgeving
de exploitatiekosten bij de vervoerders in rekening moeten worden
gebracht. Zo nee, waarom niet? Kan de Staatssecretaris aangeven of dit
laatste er niet toe zou moeten leiden dat de Europese spoortarieven elkaar
dichter zouden moeten naderen? Zo nee, waarom niet?
In de richtlijn is in een aantal artikelen de bevoegdheid voor de Europese
Commissie opgenomen om uitvoeringshandelingen vast te stellen ter
nadere uitwerking van de richtlijn. De Commissie kiest voor deze nadere
uitwerking voor het instrument van de rechtstreeks bindende verordening.
De Europese verordening inzake directe kosten bevat een meer
eenduidige wijze van bepalen van de vergoeding voor het minimum
toegangspakket met het oog op het dichter bij elkaar brengen van
Europese spoortarieven7. Het door de fractieleden van de VVD voorgestelde aankaarten van de verscheidenheid aan tarifering van het spoor bij
de Eurocommissaris is daarom niet aan de orde.
Verder informeren de leden van de VVD-fractie of de Staatssecretaris kan
aangeven of er sprake is van staatssteun in de ons omliggende landen als
het gaat om de lagere tarieven die bijvoorbeeld in België worden
gehanteerd voor spoorvervoer?
Het oordeel of lidstaten staatsteun geven, in dit geval voor de tarieven
voor de gebruiksvergoeding, ligt in eerste instantie bij de Europese
Commissie en uiteindelijk bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. In
de hierboven genoemde vergelijking tussen de gebruiksvergoeding in
Nederland en een aantal andere Europese landen zal ingegaan worden op
de manier waarop de tarieven voor de gebruiksvergoeding tot stand
komen.

7

Verwezen zij naar voetnoot 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 22

13