Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

35 122

Wijziging van de Penitentiaire beginselenwet,
het Wetboek van Strafrecht en enige andere
wetten in verband met de wijziging van de
regeling inzake detentiefasering en
voorwaardelijke invrijheidstelling (Wet straffen
en beschermen)

Nr. 44

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 oktober 2023
In 2021 is het grootste gedeelte van de Wet Straffen en Beschermen
(hierna Wet SenB) in werking getreden. De wet voorziet in een wettelijke
basis voor de visie van dit kabinet op gevangenisstraffen: Recht doen,
kansen bieden.1 De visie bestaat uit drie pijlers: ten eerste straf is straf,
waarbij de gevangenisstraf recht moet doen aan het vergeldende kenmerk
van een gevangenisstraf. De tweede pijler is «gedrag telt». Gedetineerden
worden gestimuleerd hun tijd in detentie actief door te brengen en
verantwoordelijkheid te nemen waar dat kan. Goed gedrag wordt beloond
en slecht gedrag wordt bestraft. De derde pijler is werken aan een veilige
terugkeer, waarbij het doel is om daders ervan te weerhouden terug te
vallen in de criminaliteit.
In voorbereiding op de invoering van de wet en daarna is door de
ketenpartners hard gewerkt aan een gedegen implementatie en uitvoering
van de wet. Gelet op de grotere verandering heb ik in de 4e Voortgangsbrief «Recht doen, kansen bieden» gemeld voornemens te zijn een
invoeringstoets naar de wet uit te voeren.2 De invoeringstoets is een
nieuw, laagdrempelig instrument om vroegtijdig een eerste beeld te
krijgen van de werking van nieuwe wet- en regelgeving in de praktijk. De
toets heeft expliciet aandacht voor onbedoelde effecten voor de
doelgroep en de uitvoeringspraktijk en knelpunten bij de invoering. De
toets focust daarmee bewust op de knelpunten in de uitvoering van de
wet, niet op wat daarbij al goed gaat. De invoeringstoets is vooruitlopend
op de wetsevaluatie, die in 2026 plaatsvindt.
Op 12 juni jl. heeft adviesbureau AEF in opdracht van JenV en in
samenwerking met de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna DJI) een
dialoogsessie ten behoeve van de invoeringstoets georganiseerd. Aan de
dialoogsessie hebben circa 70 personen deelgenomen van verschillende
1
2

kst-35122-44
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstukken 29 279 en 24 587, nr. 797.
Kamerstukken 29 279 en 24 587, nr. 719.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 122, nr. 44

1

ketenpartners en andere organisaties die bij de wet betrokken zijn.3 Er is
daarnaast gesproken met vertegenwoordigers van een gedetineerdencommissie van een Penitentiaire Inrichting (PI), om zo het perspectief van
gedetineerden mee te nemen. Met deze brief bied ik uw Kamer het verslag
van deze dialoogsessie aan en ga ik in op het vervolgproces. Ik informeer
uw Kamer in deze brief tevens over ontwikkelingen omtrent de inzetbare
capaciteit in het gevangeniswezen.
Opvolging signalen dialoogsessie
Aangezien de invoeringstoets een vroege, lichte toets is naar de invoering
van de wet, kan met de invoeringstoets niet bepaald worden of de doelen
van de wet worden behaald. Bij de dialoogsessie zijn echter wel signalen
opgehaald hoe de wet in de praktijk wordt ervaren door medewerkers van
DJI en de gedetineerden.
De pijlers waar de wet op gebaseerd is – straf is straf, gedrag telt en
werken aan een veilige terugkeer – worden breed ondersteund door
ketenpartners. Ketenpartners benoemen echter ook verschillende signalen
van onbedoelde effecten en knelpunten bij de invoering. De wet stelt
hogere eisen aan de uitvoering en heeft gezorgd voor taakverzwaring4.
Met medewerkers van DJI, ketenpartners zoals het OM en het CJIB en een
vertegenwoordiging van gemeenten is het verslag van de invoeringstoets
besproken en bekeken op welke wijze opvolging aan de knelpunten
gegeven kan worden. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen signalen die
al in lopende trajecten worden opgevolgd, signalen die als aandachtspunt
terugkomen bij de wetsevaluatie in 2026 en ten slotte signalen die worden
opgevolgd binnen het vervolgtraject van de invoeringstoets.
Signalen die reeds worden opgevolgd in lopende trajecten
Voor een aantal signalen uit de dialoogsessie geldt dat deze reeds zijn
geadresseerd. Zo wordt gesignaleerd dat er sprake lijkt te zijn van
onderbezetting van de Beperkt Beveiligde Afdeling (BBA) als gevolg van
nieuwe plaatsingscriteria. In de 5e voortgangsbrief5 van de visie «Recht
doen, kansen bieden» heb ik uw Kamer reeds geïnformeerd over mijn
besluit de plaatsingsgronden voor de BBA te verbreden.
Ook wordt gesignaleerd dat het niet kunnen wijzigen van de executievolgorde van straffen zorgt voor problemen in de tenuitvoerlegging. In
mijn brief van 13 april jl. (Kamerstuk 29 279, nr. 779) over de mededader
van de Beuningense vergismoord, heb ik gemeld dat ik het CJIB en DJI
heb verzocht na te gaan welke verbeteringen mogelijk zijn om onduidelijkheden bij de executievolgorde in de toekomst te voorkomen. Op dit
moment wordt een impactanalyse uitgevoerd door DJI om te beoordelen
of het digitale systeem zo kan worden aangepast dat een tenuitvoerleggingsvolgorde kan worden gewijzigd wanneer dat nodig is. De resultaten
van de impactanalyse worden in november 2023 verwacht. Tot die tijd
werken het CJIB en de DJI in nauwe afstemming samen om voor elke
complexe zaak een oplossing te vinden.

3

Er is gekozen voor een gefaseerde invoering van de wet, in drie fases, waarbij voorafgaand aan
iedere fase een uitvoeringstoets is uitgevoerd. Een groot gedeelte van de wet, wat ziet op het
meewegen van alle actuele slachtofferbelangen is nog niet geïmplementeerd. Zoals eerder
aangekondigd ziet de invoeringstoets daarom niet op het onderdeel «meewegen van alle
actuele slachtofferbelang bij v.i., PP en re-integratieverlof». (Kamerstuk 35 122, nr. 43).
4
Voor de periode 2020–2023 is in totaal ruim € 55 miljoen toegekend aan DJI en andere
ketenpartners. Voor de jaren erna zijn structurele middelen toegekend van ruim € 11 miljoen
per jaar.
5
Kamerstukken 29 279 en 24 587, nr. 797.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 122, nr. 44

2

Ten slotte wordt gesignaleerd dat de wet nadelig lijkt uit te werken voor
zelfmelders. In de kamerbrief over «Straffen op maat» heb ik reeds
gemeld dat DJI momenteel een pilot uitvoert met het direct plaatsen van
zelfmelders op de BBA. De pilot wordt dit jaar geëvalueerd door het
WODC.6
Signalen die opvolging krijgen in het vervolgtraject van de invoeringstoets
Voor de overige signalen wil ik zo snel mogelijk passende oplossingen
uitwerken. Dit doe ik in samenwerking met DJI en andere ketenpartners. Ik
bekijk ook hoe ik gedetineerden kan betrekken bij de uitwerking van de
oplossingen. Oplossingsrichtingen kunnen variëren van het aanpassen
van lagere regelgeving tot het aanpassen van beleidsregels bij uitvoeringsorganisaties. Een aantal signalen verdient bijzondere aandacht.
Zo is een belangrijk signaal dat bij de dialoogsessie duidelijk naar voren
kwam dat de wet heeft geleid tot een onvoorziene toename in verlofaanvragen. Een vermoedelijke oorzaak daarvan is dat gedetineerden vaak een
beroep doen op het verlofdoel sociaal netwerk terwijl in de praktijk wordt
ervaren dat heldere kaders ontbreken om goed te kunnen beoordelen of
een verlofaanvraag voor dit doel gerechtvaardigd is. De toename levert
een hoge administratieve druk op voor de medewerkers van DJI en zorgt
voor langere wachttijden voor gedetineerden die om verlof verzoeken.
Doordat gedetineerden veel met verlof kunnen past de wet nu ook niet bij
de gedachte van de wet dat de gevangenisstraf recht moet doen aan het
vergeldende kenmerk van een gevangenisstraf. Ik zet er daarom samen
met DJI op in om zo spoedig mogelijk het aantal verlofaanvragen
beheersbaar voor de uitvoering te krijgen door heldere kaders te
formuleren.
Uit de dialoogsessie blijkt ook nadrukkelijk dat het monitoren van gedrag
veel vraagt van medewerkers van DJI en dat er behoefte is aan meer
«menselijke maat», zodat kan worden aangesloten bij de individuele
omstandigheden van een gedetineerden, zoals de behoeften voor
re-integratie en het doenvermogen, dus het vermogen om te handelen
zoals verwacht wordt door de wet. Daarom wil ik de administratieve
lasten bij het monitoren van gedrag verlagen en meer ruimte creëren voor
maatwerk. Samen met DJI wil ik het monitoren van gedrag zo inrichten
dat medewerkers weten hoe zij kunnen handelen, maar er ook ruimte is
voor het doenvermogen van de doelgroep.
In aanvulling op bovenstaande signalen ga ik ook werken aan oplossingen
voor de onderstaande gesignaleerde knelpunten en onbedoelde effecten.
In het bijgevoegde verslag staat een uitgebreidere toelichting op deze
punten.
Ad1). Doenvermogen gedetineerden:
• Gedetineerden met een beperkt doenvermogen dreigen buiten de boot
de vallen;
• de verscherpte toetsing van gedrag tijdens de hele detentie kan voor
groepen gedetineerden onevenredig hard uitpakken;
• medewerkers van DJI hebben moeite met het zwart-wit onderscheid
tussen gewenst en ongewenst gedrag.
Ad2). Handelingsperspectief personeel en randvoorwaarden:
• Het is voor DJI’ers moeilijk om recht te doen aan alle uitgangspunten
van de wet, die op gespannen voet met elkaar staan;
6

Kamerstuk 29 279, nr. 811.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 122, nr. 44

3

•

•
•

het grotere belang van de beoordeling van gedrag voor de toekenning
van vrijheden kan voor professionals leiden tot een gevoel van
onveiligheid;
het is voor DJI moeilijk uitvoerbaar om gedrag tijdens verloven te
beoordelen;
de groep vrijevoeters7 is pas later in het implementatieproces
onderkend met extra werklast voor het OM.

Ad3). Procedures vanuit wet- en regelgeving:
• Het meewegen van gedrag tijdens de hele detentie bij het toekennen
van vrijheden kan ertoe leiden dat gedetineerden gedemotiveerd
raken;
• Het lijkt erop dat gedetineerden, anders dan bedoeld, minder vaak een
betalingsregeling treffen;
• Er zijn signalen dat verlof voor het re-integratiedoel sociaal netwerk te
vanzelfsprekend wordt toegekend omdat het ontbreekt aan een helder
kader voor beoordeling van deze aanvragen;
• Er bestaat onduidelijkheid over de checks-and-balances in de
verlofprocedure.
Overige signalen
Door het vervallen van de arbeidsplicht kan de gedetineerde minder in
beeld zijn en kan daardoor het gedrag van de gedetineerde minder goed
gemonitord worden. Bij het opstellen van de wet is een expliciete
afweging gemaakt om de arbeidsplicht af te schaffen. Een eventuele
oplossing zou daarom raken aan de gedachte van de wet, en daarmee niet
passen bij het lichtvoetige karakter van de invoeringstoets. Dit signaal
wordt daarom als aandachtpunt meegenomen bij de wetsevaluatie in
2026.
Daarnaast wordt gesignaleerd dat het overgangsrecht omtrent de
voorlopige invrijheidsstelling (v.i.) zorgt voor complexiteit in de
uitvoering, omdat langere tijd twee regimes naast elkaar bestaan. Dit is
een expliciete keuze geweest bij het opstellen van de wet, om te
voorkomen dat het onduidelijk is voor de rechter onder welk v.i.-regime
een gedetineerde gaat vallen. Dit signaal zal ik daarom nu niet opvolgen,
onder andere om verwarring bij de rechtspraak te voorkomen.
Laatste tranche Wet SenB en taakoverdracht OM-CJIB
Nog niet de gehele Wet SenB is geïmplementeerd8. Het meewegen van
het slachtofferbelang bij re-integratieverlof op basis van actuele informatie is nog niet in werking getreden. Vanwege de samenhang op inhoud
en aanpassingen in de informatievoorziening, wordt de implementatie
van deze laatste tranche integraal meegenomen binnen het traject van de
overdracht van de verantwoordelijkheid voor het informeren en
raadplegen van slachtoffers in de tenuitvoerleggingsfase. Deze verantwoordelijkheid wordt overgedragen van het openbaar ministerie (OM)
naar de Minister voor Rechtsbescherming. Namens de Minister wordt het
CJIB belast met deze taak. Vanwege de inhoudelijke samenhang wordt in
dit traject ook de inwerkingtreding van het beperkte spreekrecht bij
verlengingszittingen over terbeschikkingstelling met dwangverpleging of
plaatsing in een inrichting voor jeugdigen, die voortkomt uit de Wet
uitbreiding slachtofferrechten, opgepakt.

7

Vrijevoeterss zijn gedetineerden van wie de voorlopige hechtenis door de rechter is geschorst
of opgeheven. Zie verdere toelichting in bijlage 1.
8
Kamerstuk 35 122, nr. 43.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 122, nr. 44

4

Het eerste deel van de taakoverdracht naar het CJIB is per 1 februari 2023
gerealiseerd. Per die datum is het Informatiepunt Detentieverloop (IDV)
van het OM naar het CJIB overgegaan. Er wordt gewerkt aan een
gefaseerde overdracht van de overige verantwoordelijkheden van het OM
naar het CJIB voor het informeren en raadplegen van slachtoffers in de
tenuitvoerlegging. De uitvoeringsconsequenties van deze omvangrijke
veranderopgave worden momenteel met de betrokken ketenorganisaties
(naast CJIB en OM zijn dat DJI, 3RO en de Justitiële Informatiedienst) in
kaart gebracht door middel van uitvoeringstoetsen. Daarbij is aandacht
voor het absorptievermogen van de organisaties en de benodigde
randvoorwaarden voor een zorgvuldige uitvoering voor slachtoffers en
nabestaanden. De uitkomsten van de invoeringstoets onderstrepen het
belang hiervan.
Op dit moment is nog geen definitieve implementatiedatum bepaald voor
de inwerkingtreding van de laatste tranche Wet SenB, het beperkte
spreekrecht en de overige onderdelen van de taakoverdracht informeren
en raadplegen. In de voortgangsbrief Slachtofferbeleid in het eerste
kwartaal van 2024 wordt uw Kamer hierover nader geïnformeerd.
Capaciteit
Ik informeer uw Kamer in deze brief ook over de capaciteit bij DJI. DJI
heeft aangegeven dat het de afgelopen periode steeds lastiger is om
gedetineerden te plaatsen. Er bestaat daarom een reële kans dat op korte
termijn een tekort aan inzetbare capaciteit ontstaat in de huizen van
bewaring, de reguliere gevangenissen en de afdelingen voor arrestanten.
Er is op dit moment voldoende fysieke celcapaciteit beschikbaar, maar
door een tekort aan personeel kan deze niet volledig worden ingezet. DJI
kampt al langere tijd met een groot aantal vacatures, een hoog ziekteverzuim en een fors uitstroompercentage onder het personeel. Het tekort
aan beschikbare plaatsen wordt ook veroorzaakt door het feit dat de vrije
plaatsen voor een belangrijkdeel gesitueerd zijn in de specialistische
regimes, zoals de BBA, vrouweninrichtingen, Penitentiair Psychiatrisch
Centrum, de Terroristen Afdeling en de Extra Beveiligde Inrichting. Hier
kunnen geen reguliere gedetineerden of arrestanten worden (bij)geplaatst. Daarnaast wachten door plaatsgebrek in de tbs inmiddels
ca. 150 tbs-gestelden als passant in het gevangeniswezen op een plek in
een Forensische Psychiatrisch Centrum (FPC). Tot slot drukt het plaatsgebrek bij jeugd op de capaciteit in het gevangeniswezen. Zo bent u
eerder geïnformeerd over de inzet van een afdeling in JC Zeist voor
18-plussers die onder het adolescentenstrafrecht vallen.9
DJI doet alles binnen haar mogelijkheden om gedetineerden te kunnen
blijven plaatsen. Zo heeft DJI in augustus jl. besloten om, binnen de
kaders van de vastgestelde capaciteit, leegstaande plaatsen voor de
tenuitvoerlegging van de maatregel Inrichting stelselmatige daders (ISD)
tijdelijk beschikbaar te stellen voor regulier gestraften. Hierdoor ontstaat
ruimte in de gevangenissen voor doorstroom vanuit de Huizen van
Bewaring. Het gaat om een tijdelijke maatregel die duurt zolang de
plaatsingsdruk hoog is. De plaatsing van gestraften op de ISD krijgt geen
voorrang op de plaatsing van een ISD’er: iedere ISD’er wordt geplaatst op
een ISD-afdeling. Zo nodig wordt een regulier gestrafte overgeplaatst.
Daarnaast werk ik samen met DJI aan een aantal maatregelen om de
eventuele tekorten op te vangen. Deze maatregelen heb ik eerder in mijn
reactie op het rapport van PwC genoemd, zoals het (tijdelijk) verder
9

Kamerstukken 24 587 en 28 741, nr. 921.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 122, nr. 44

5

verruimen van de plaatsingsvoorwaarden voor de BBA, het (tijdelijk)
verruimen van het verlof en de mogelijkheden voor elektronische
monitoring aan het einde van de periode in de BBA, het plaatsen van
zelfmelders op de BBA en het oproepen van zelfmelders op basis van
beschikbare capaciteit.10 Ik zal uw Kamer uiterlijk in het eerste kwartaal
van 2024 informeren over de voortgang hiervan.
Daarnaast blijft DJI zich onverminderd inspannen om personeel te werven
en te behouden. DJI heeft het afgelopen jaar stevig ingezet op (het verder
professionaliseren van) werving en selectie met onder meer een grootschalige arbeidsmarktcampagne. DJI richt zich ook op de aanpak van
verzuim.
Tot slot
Ik ben DJI en de andere ketenpartners zeer erkentelijk voor de inzet die zij
dagelijks plegen voor een juiste uitvoering van de Wet SenB. De signalen
uit de invoeringstoets bieden aanknopingspunten om de uitvoering van
de wet verder te verbeteren. Samen met DJI en de andere ketenpartners
blijf ik mij daarvoor inzetten. Het belangrijkste is dat de uitvoerende
partijen, gedetineerden en slachtoffers op korte termijn verbetering
merken. Hierbij blijft de kerngedachte van de wet leidend. Ik zal uw Kamer
in de volgende voortgangsbrief «Recht doen, kansen bieden» informeren
over de voortgang van de uitwerking van de oplossingen.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

10

Kamerstuk 24 587, nr. 858.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 122, nr. 44

6