Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

31 845

Parlementaire zelfreflectie 2007–2009

Nr. 9

BRIEF VAN HET PRESIDIUM
Aan de leden
Den Haag, 25 september 2009
Tijdens de behandeling van de Raming 20101 heeft de Voorzitter naar
aanleiding van de behandeling van het rapport van de stuurgroep Parlementaire zelfreflectie, «Vertrouwen en zelfvertrouwen»2, toegezegd dat
het Presidium vóór Prinsjesdag 2009 een uitvoeringsvoorstel aan de
Kamer zal presenteren, met name met betrekking tot de aanbeveling van
de stuurgroep om vorm te geven aan een eigen toekomst- en onderzoeksagenda van de Kamer. Onderstaand voorstel strekt tot nakoming van die
toezegging.

Een eigen toekomst- en onderzoeksagenda van de Kamer
Nu de aanbevelingen van de stuurgroep door de Kamer zijn overgenomen, is het de bedoeling dat de Kamer jaarlijks bepaalt op welke
terreinen zij een uitvoeringsonderzoek ex post of een toekomstonderzoek
wil uitvoeren. Jaarlijks kunnen ten hoogste drie van deze onderzoeken
worden uitgevoerd. Deze limiet vloeit voort uit capaciteits- en budgettaire
overwegingen, hetgeen tijdens de parlementaire behandeling ook als
zodanig is herkend.
Een uitvoeringsonderzoek ex post is een onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van bestaande regelgeving en heeft het karakter van een beleidsevaluatie. Een toekomstonderzoek is een onderzoek naar ontwikkelingen
die zich op een bepaald beleidsterrein kunnen afspelen. Het zijn totaal
verschillende typen van onderzoek, maar maken deel uit van de eigen
onderzoeksagenda van de Kamer.

1

Deze onderzoeksagenda bestaat dus uit uitvoeringsonderzoeken ex post
en toekomstonderzoeken en moet dus worden onderscheiden van
uitvoeringsonderzoeken ex ante en van de parlementaire onderzoeken die
opkomen op grond van actuele ontwikkelingen.

Kamerstukken 31 952.
2
Kamerstuk 31 845 nr. 3.
3
Wellicht kunnen de Raad van State en/of
andere adviesraden in dit kader een functie
vervullen. Het ligt mijns inziens op de weg van
de Commissie voor de Werkwijze om zich
hierover nader te buigen.

De uitvoeringsonderzoeken ex ante kan men ook uitvoeringstoetsen op
aanhangige wetsvoorstellen3, noemen. Daarbij stelt de commissie die het

KST135006
0910tkkst31845-9
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 845, nr. 9

1

wetsvoorstel moet behandelen vragen over de uitvoerbaarheid: kan het
veld er praktisch mee uit de voeten, zijn er voldoende middelen voorhanden voor de invoering en uitvoering? Deze uitvoeringstoetsen, die in
het rapport «Vertrouwen en zelfvertrouwen eveneens worden bepleit,
kunnen plaatsvinden binnen het kader van het reguliere voorbereidend
onderzoek van een wetsvoorstel. Door middel van hoorzittingen met het
veld kan de commissie een antwoord trachten te krijgen op de vragen. Het
is ook denkbaar dat een onafhankelijke instantie in opdracht van de Kamer
een onderzoek instelt naar en een oordeel velt over de uitvoerbaarheid.
Het spreekt voor zich dat het dan moet gaan om een substantiële en ingrijpende wijziging van bestaande regelgeving.
De parlementaire onderzoeken die opkomen op grond van actuele ontwikkelingen laten zich niet vooraf in een onderzoeksagenda opnemen. Zij
vinden immers niet volgens plan plaats, maar omdat zich in de praktijk
vragen aan de Kamer opdringen over een incident, een beslissing van de
regering, een plotseling opkomend uitvoeringsprobleem enz.
Voor elk parlementair onderzoek, of het nu voortkomt uit de eigen
onderzoeksagenda of uit actuele ontwikkelingen of anderszins, geldt dat
de zogenoemde Regeling parlementair en extern onderzoek van toepassing is1. Deze regeling gaat onder andere uit van een nauwe betrokkenheid van Kamerleden bij elke fase van het onderzoek. De ervaring heeft
namelijk geleerd, dat intensieve betrokkenheid van Kamerleden een
belangrijke succesfactor is om een dergelijk onderzoek ook echt «impact»
te laten hebben.
Voor zowel uitvoeringsonderzoeken ex post als toekomstonderzoeken
geldt dat zij, om deel te kunnen uitmaken van de onderzoeksagenda van
de Kamer, aan een aantal criteria zullen moeten voldoen, namelijk:
1. het onderwerp is maatschappelijk en politiek relevant en heeft een
zekere mate van urgentie;
2. indien het onderwerp van onderzoek al op de onderzoeksagenda van
de regering of van andere organen, zoals de Algemene Rekenkamer en
adviesraden, staat of recent heeft gestaan, wordt nadrukkelijk gemotiveerd waarom parlementair onderzoek noodzakelijk wordt geacht
(meerwaarde heeft);
3. zij moeten binnen een jaar uitvoerbaar zijn, inclusief de behandeling
van de resultaten in de Kamer. (Dit éénjaarscriterium moet voorkomen
dat er op enig moment sprake is van een té grote samenloop van
onderzoeken. Mocht een onderzoek op de eigen onderzoeksagenda
komen, waarvan min of meer vaststaat dat het langer dan één jaar in
beslag zal nemen, dan zal dat onderzoek dus ook meerjarig op de
agenda moeten worden geplaatst).

De keuze van de onderwerpen

1

Er zijn vier vormen van onderzoek:
a. parlementair onderzoek door een enquêtecommissie als bedoeld in de Wet op de parlementaire enquête 2008 en hoofdstuk XII van
het Reglement van Orde,
b. parlementair onderzoek door een tijdelijke
commissie als bedoeld in artikel 18 van het
Reglement van Orde,
c. extern onderzoek in opdracht van de Kamer
uitgevoerd door derden en
d. extern onderzoek op verzoek van de Kamer
uitgevoerd door derden.

Het is het meest voor de hand liggend om de selectie van onderzoeken
(ofwel het vaststellen van de onderzoeksagenda van de Kamer) in het
najaar te laten plaatsvinden, zodat de feitelijke uitvoering in de loop van
het daaropvolgende begrotingsjaar kan plaatsvinden. Dit is niet alleen in
financieel-administratief opzicht efficiënt, maar, belangrijker nog, het sluit
ook aan bij het moment in de Kamer waarop uitdrukkelijk bij majeure
uitvoeringsvraagstukken en de toekomst wordt stilgestaan, namelijk
tijdens de Algemene beschouwingen en de begrotingsbehandelingen.

Stap 0
De fracties dragen vóór 1 oktober (voor het eerst in 2009) onderwerpen
aan bij de vaste commissies. Gelet op het politieke karakter van de keuze
van onderwerpen kan niet verwacht worden dat van ambtelijke zijde voor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 845, nr. 9

2

stellen worden gedaan en/of worden onderbouwd. Het is zaak dat de
fracties zich ervan vergewissen dat hun voorstellen voldoen aan de
eerdergenoemde criteria.

Stap 1
Daartoe bij brief uitgenodigd door de commissie voor de Rijksuitgaven,
waarin de achtergrond en de te volgen procedure wordt toegelicht, doen
de vaste commissies uit de Kamer vóór 1 november (voor het eerst in
2009) één gemotiveerd voorstel voor een uitvoeringsonderzoek ex post of
een toekomstonderzoek aan de commissie voor de Rijksuitgaven. Uitsluitend voorstellen die in de commissie steun van een meerderheid krijgen,
kunnen naar de commissie voor de Rijksuitgaven worden gestuurd.
Deze commissie is het meest geschikt om een voorselectie toe te passen,
zodat niet in een plenair Kamerdebat alle argumenten pro en contra enig
voorstel gewikt en gewogen hoeven te worden. De commissie heeft
immers ervaring met het begeleiden van onderzoeksvoorstellen (grote
projecten, verzoekonderzoeken van de Algemene Rekenkamer). Overwogen kan worden om deze rol van de commissie ook in haar naam tot
uiting te laten komen (commissie voor de Rijksuitgaven en Onderzoeken).
Stap 2
De commissie voor de Rijksuitgaven toetst marginaal aan de hand van de
bovengenoemde criteria. Uiteindelijk doet zij de Kamer vóór 1 december
een voorstel voor de onderzoeksagenda van het daaropvolgende jaar
(voor het eerst de onderzoeksagenda 2010), bestaande uit ten hoogste
drie onderzoeken. Daarbij wordt een overzicht van alle ontvangen voorstellen gegeven.
Stap 3
De Kamer neemt vóór het Kerstreces (voor het eerst vóór 1 januari 2010)
een beginselbeslissing door het voorstel geheel of deels en al dan niet
gewijzigd goed te keuren.
Stap 4
De drie vaste commissies waarvan het voorstel in beginsel is gehonoreerd, leggen vóór 1 maart (voor het eerst vóór 1 maart 2010) zo nauwkeurig mogelijk uitgewerkte voorstellen aan de Kamer voor, met tussenkomst van het Presidium, overeenkomstig de eerdergenoemde Regeling
parlementair en extern onderzoek.
Het is denkbaar dat tijdens de Algemene beschouwingen in september bij
motie al voorstellen worden gedaan. Deze worden dan ter kennis gebracht
van de commissie voor de Rijksuitgaven en maken per definitie deel uit
van de (nog op te stellen) onderzoeksagenda. Uiteindelijk beslist de
Kamer in december zelf of het voorgestelde onderzoek zal worden uitgevoerd of niet.
Er zou verwarring kunnen ontstaan tussen de selectie van onderwerpen
voor de onderzoeksagenda van de Kamer en de selectie van de onderwerpen waaraan in het kader van het verantwoordingsdebat over het
voorgaande jaar speciale aandacht wordt gevraagd. Dit is een reden
temeer om de commissie voor de Rijksuitgaven een coördinerende rol toe
te kennen.

Personele en financiële gevolgen

1

Kamerstuk 31 845 nr. 4, bladzijde 17.

In de voorstellen van het Presidium aan de Kamer is reeds helder over het
voetlicht gebracht, dat de implementatie van voorstellen van de parlementaire zelfreflectie personele en financiële gevolgen heeft1. Geraamd
wordt dat hiervoor een budget van € 1,5 mln. structureel nodig is. Bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 845, nr. 9

3

1

Een tijdelijke commissie is het meest logisch
«vehiculum» voor een onderzoek, hoewel bij
een toekomstonderzoek ook een themacommissie in aanmerking komt. Het
verschijnsel «werkgroep» moet zoveel
mogelijk worden teruggedrongen. Een tijdelijke commissie laat zich veel beter als project
benaderen en heeft van nature een groter
committment van Kamerleden, omdat zij
formeel in de commissie benoemd worden.
Het ligt – gezien de gewenste betrokkenheid
van de betreffende Kamercommissie – voor de
hand om de tijdelijke commissie samen te
stellen uit leden van de betreffende Kamercommissie.
2
Een voorbeeld : de Kamer besluit tot de
instelling van 3 tijdelijke commissies, die elk
gedurende 6 maanden een onderzoek
uitvoeren. De onderwerpen bevinden zich op
de beleidsterreinen SZW, Verkeer en Waterstaat en Justitie. De (adjunct)griffiers van deze
commissies worden aangewezen als griffier
van deze commissies en worden daarvoor
voor 60 procent van hun tijd vrijgesteld.
Daarnaast worden ook 3 BOR-medewerkers
als onderzoekers toegevoegd aan de
commissies, ieder voor 50 procent van hun
tijd. De Dienst informatievoorziening levert
aan elke staf voor 40 procent vrijgesteld
informatiespecialisten. Daarnaast worden 3
commissieassistenten ieder voor de helft van
hun tijd aan de commissies toegevoegd. Het
(interne) personele beslag van deze
commissies is derhalve 5.8 fte, waarbij ervan
wordt uitgegaan dat medewerkers niet voor
100 procent van hun tijd aan deze tijdelijke
commissies worden toegewezen. Deze veronderstelling overigens dat het steeds om
slechts deels vrijgestelde medewerkers zal
gaan, is gewaagd. Volledige externe
vervanging is weinig zinvol (saldo van inzetbaarheid minus inwerktijd is nauwelijks
positief). Vervanging vindt daarom slechts
gedeeltelijk plaats en wel door andere DCOen BOR-medewerkers. De staven van de
commissies EZ, LNV en BZK leveren die
vervangende krachten. Dan zullen de 6 in dit
voorbeeld genoemde commissies rond
1 maart van het betreffende jaar worden
geïnformeerd dat zij in mindere mate dan
voorheen zullen kunnen rekenen op
wetgevingsrapporten, intensieve voorbereidingen van hoorzittingen, verificaties enz.

behandeling van de Raming heeft de Kamer hierover nog geen besluit
genomen.
Het personele en financiële beslag van de onderzoeken die op de
onderzoeksagenda prijken zal steeds vooraf duidelijk moeten zijn. Het
benodigde budget per onderzoek zal onder andere afhangen van de
omvang van het onderwerp, de mate van complexiteit en de vereiste
deskundigheid. De noodzakelijke middelen zullen dus van onderzoek tot
onderzoek verschillen; doch helder is dat, indien aan de orde, de betreffende onderzoeken gefinancierd kunnen worden. Daartoe wordt budget
vrijgemaakt waaruit tot € 1,5 mln, kan worden geput, mocht dit nodig zijn.
Het Presidium wordt geïnformeerd over de uitputting van dit budget.
Zoals kort voor het zomerreces aan u is toegezegd, ontvangt u binnenkort
een voorstel voor de financiële dekking van de uitvoering van de besluiten
die over het rapport Vertrouwen en Zelfvertrouwen zijn genomen. Daarbij
kan op voorhand worden opgemerkt dat tot nu toe jaar in jaar uit het
budget van onderzoek bij lange na niet volledig wordt benut. Overigens
wordt voor ex-ante en vergelijkbare onderzoeken, zoals de huidige naar
de oorzaken van de kredietcrisis, exogene financiering beschikbaar
gesteld.
Naast de financiële randvoorwaarden zijn er ook personele gevolgen.
• Vast staat dat altijd interne personele capaciteit nodig zal zijn, zelfs bij
een volledig uitbesteed onderzoek. Want in dat geval zal er immers
begeleiding van de onderzoekers nodig zijn door een klankbordgroep
van de Kamerleden, ondersteund door medewerkers van de DCO’s en
BOR.
• Vast staat ook dat inzet van interne capaciteit, zelfs indien er financiële
middelen zijn om vervangend personeel aan te trekken, tot fricties in
de dienstverlening aanleiding zal geven. Immers, het gelijktijdig ondersteunen vanuit de interne staf van een aantal tijdelijke onderzoekscommissies1 op grond van de onderzoeksagenda naast ad hoc parlementaire onderzoekscommissies doet een grote aanslag op het
aanwezige potentieel. Reeds in de huidige situatie wordt door DCO’s
en BOR een aanzienlijk beroep gedaan op tijdelijke medewerkers,
detachanten en trainees. Bij een verdere uitbreiding hiervan kan de
huidige kwaliteit en continuïteit van de dienstverlening niet gegarandeerd worden. Een en ander zal zich dan ook uiten in verminderde
dienstverlening op andere fronten (bijv. de levering van wetgevingsrapporten, de begeleiding van werkbezoeken, de levering van notities,
verificaties en begeleiding van andere onderzoeken).
Deze doorwerking zal omvangrijker en dus voelbaarder zijn naarmate er
minder middelen voor vervanging beschikbaar zijn. De DCO’s en het BOR
willen de kwaliteit van de huidige dienstverlening, die door de commissies zeer gewaardeerd wordt, graag continueren. Mede vanwege de
doorstroomsnelheid binnen de fractieondersteuning is een stabiele
aanwezigheid van kennis en kunde van groot belang. Zoals boven echter
al opgemerkt, zullen zelfs extra financiële middelen niet kunnen voorkomen dat door de introductie van een eigen toekomst- en onderzoeksagenda van de Kamer ook díe kennis en kunde verspreid worden, meer
dan tot nu toe het geval is. Zolang hier oog voor is en ruimte om deze
consequenties op te vangen biedt het ook kansen voor het verder verbeteren van de inhoudelijke ondersteuning vanuit beide diensten.
Zo gauw de Kamer haar onderzoeksagenda voor het lopende jaar heeft
vastgesteld (stap 4, zie boven) kunnen DCO’s en BOR meer exact
aangeven welke gevolgen een en ander heeft voor de reguliere ondersteuning die zij leveren2. Uiteraard zullen beide diensten hier in hun jaarplannen voor 2010 – noodzakelijkerwijs in wat globalere termen – reeds
op anticiperen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 845, nr. 9

4

Relatie met andere voorstellen
De bovengenoemde financiële en personele consequenties van de
toekomst- en onderzoeksagenda moeten ook in een breder perspectief
worden bezien. De vanuit de parlementaire zelfreflectie aanbevolen intensief voorbereide hoorzittingen in het kader van uitvoeringstoetsen zullen
eveneens een beslag leggen op de capaciteit van DCO’s en BOR. Indien
het onderzoeksvoorstel van een commissie door de Kamer op de
onderzoeksagenda van enig jaar is geplaatst, is het vrijwel uitgesloten dat
diezelfde commissie in datzelfde jaar ook nog een uitvoeringstoets kan
laten uitvoeren. Haar staf zal immers voor een belangrijk deel belast zijn
met de ondersteuning van de tijdelijke commissie.

Evaluatie
Zoals al afgesproken met de Kamer tijdens de behandeling van het
rapport «Vertrouwen en zelfvertrouwen» zal de uitvoering van de aanbevelingen worden gemonitord en jaarlijks bij de behandeling van de
Raming worden geëvalueerd.
Zeker wat de (ontwikkeling en uitvoering van de) eigen onderzoeksagenda
betreft zal de behoefte aan en noodzaak van evaluatie groot zijn, vanwege
de impact op de organisatie van de Kamer, zowel politiek als qua ondersteuning.

Ten slotte
Indien zich een situatie voordoet waarbij drie (of meer) moties worden
ingediend en aangenomen bij de APB, zal, ter optimalisatie van een efficiënt verloop, de procedure worden vereenvoudigd, in de zin dat de
Commissie voor de Rijksuitgaven bekijkt welke overige Commissies
hierbij betrokken zouden kunnen worden. Deze commissies zal vervolgens
door de commissie RU worden gevraagd een onderzoeksvoorstel op te
stellen. De betreffende voorstellen zullen vervolgend, voorzien van een
onderzoeksvoorstel via de commissie RU aan het Presidium en vervolgens aan de Kamer ter instemming worden voorgelegd.
Het Presidium stelt u voor met deze voorstellen in te stemmen.
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
G. A. Verbeet
De Griffier van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
J. E. Biesheuvel-Vermeijden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 845, nr. 9

5