JURIDISCHE	  EN	  GRONDRECHTELIJKE	  ASPECTEN	  VAN	  	  
DE	  ZONDAGSWET	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
mr.dr.	  L.C.	  Groen	  
prof.mr.	  A.E.	  Schilder	  
mr.dr.	  K.M.	  de	  Vries	  
prof.mr.	  S.E.	  Zijlstra	  

	  
	  
	  

	  

	  
	  
	  
	  

	  
	  
	  

INHOUDSOPGAVE	  
	  
Inleiding	  ..................................................................................................................................................................................	  3	  
Aanleiding	  voor	  het	  onderzoek	  ...........................................................................................................................	  3	  
Doel	  en	  opzet	  van	  het	  onderzoek	  .......................................................................................................................	  3	  
0.	   Managementsamenvatting	  ....................................................................................................................................	  3	  
Doelstellingen	  van	  de	  Zondagswet	  (§	  1)	  .........................................................................................................	  3	  
Gemeentelijke	  bevoegdheden	  op	  grond	  van	  de	  Zondagswet	  (§	  2)	  .....................................................	  4	  
Aanvullende	  bepalingen	  over	  de	  zondagsrust	  in	  gemeentelijke	  verordeningen	  (§	  3)	  ...............	  4	  
Gemeentelijke	  bevoegdheden	  ten	  aanzien	  van	  de	  zondagsrust	  ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  
Zondagswet	  (§	  4)	  .......................................................................................................................................................	  5	  
Grondrechtelijke	  consequenties	  ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  (§	  5)	  .....................	  5	  
1.	   Doelstellingen	  van	  de	  Zondagswet	  .....................................................................................................................	  6	  
1.1	   Voorloopsters	  van	  de	  Zondagswet	  van	  1953	  .........................................................................................	  6	  
1.1.1	   Wet	  van	  1	  maart	  1815	  .............................................................................................................................	  6	  
1.1.2	   Wetsvoorstel	  van	  23	  oktober	  1886	  ...................................................................................................	  6	  
1.1.3	   Wetsvoorstel	  van	  1	  mei	  1920	  ...............................................................................................................	  7	  
1.2	   Doelstellingen	  van	  de	  Zondagswet	  van	  1953	  ........................................................................................	  8	  
1.3	   De	  Zondagswet	  in	  parlementaire	  beraadslagingen	  .............................................................................	  9	  
1.4	   Samenvatting	  .....................................................................................................................................................	  10	  
2.	   Gemeentelijke	  bevoegdheden	  op	  grond	  van	  de	  Zondagswet	  ...............................................................	  10	  
2.1	   (Verkeers)gerucht	  in	  de	  buurt	  van	  kerken:	  artikel	  2	  Zondagswet	  .............................................	  11	  
2.2	   Gerucht	  in	  het	  algemeen:	  artikel	  3	  Zondagswet	  .................................................................................	  11	  
2.3	   Openbare	  vermakelijkheden:	  artikel	  4	  Zondagswet	  .........................................................................	  13	  
2.4	   Bijeenkomsten	  op	  openbare	  plaatsen:	  artikel	  5	  en	  5a	  Zondagswet	  ..........................................	  14	  
2.5	   Arbeid	  in	  beroep	  of	  bedrijf,	  artikel	  6	  Zondagswet	  .............................................................................	  15	  
2.6	   Sportbeoefening	  en	  ontspanning,	  artikel	  7	  Zondagswet	  ................................................................	  16	  
2.7	   Samenvatting	  .....................................................................................................................................................	  17	  
3.	   Aanvullende	  bepalingen	  over	  de	  zondagsrust	  in	  gemeentelijke	  verordeningen	  .........................	  18	  
3.1	   Grenzen	  aan	  gemeentelijke	  verordeningsbevoegdheden	  ..............................................................	  18	  
3.2	   Ruimte	  voor	  gemeentebesturen	  om	  aanvullende	  regels	  over	  de	  zondagsrust	  te	  stellen	  .	  19	  
3.2.1	   (Verkeers)lawaai	  .....................................................................................................................................	  19	  
3.2.2	   Openbare	  vermakelijkheden	  ..............................................................................................................	  20	  
3.2.3	   Optochten	  en	  bijeenkomsten	  ..............................................................................................................	  20	  
3.2.4	  	   Openbare	  arbeid	  in	  beroep	  of	  bedrijf	  ............................................................................................	  21	  
3.2.4.1	   Winkelsluitingswet	  en	  Winkeltijdenwet	  ...............................................................................	  21	  
3.2.4.2	   Arbeidswet	  1889	  en	  1919,	  Arbeidstijdenwet,	  Wet	  Bussemaker-­‐Van	  Dijke	  ..........	  24	  
3.2.5	   ‘Punten	  waarin	  de	  wet	  niet	  voorziet’,	  behalve	  sport	  en	  ontspanning	  ..............................	  26	  
3.3	   Samenvatting	  .....................................................................................................................................................	  27	  
4.	   Gemeentelijke	  bevoegdheden	  ten	  aanzien	  van	  de	  zondagsrust	  ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  
Zondagswet	  .........................................................................................................................................................................	  27	  
4.1	   Grenzen	  aan	  gemeentelijke	  verordeningsbevoegdheden	  ..............................................................	  27	  
	  

1	  

4.1.1	   (Verkeers)lawaai	  .....................................................................................................................................	  28	  
4.1.2	   Openbare	  vermakelijkheden	  ..............................................................................................................	  28	  
4.1.3	   Optochten	  en	  bijeenkomsten	  ..............................................................................................................	  28	  
4.1.4	   Openbare	  arbeid	  in	  beroep	  of	  bedrijf	  .............................................................................................	  29	  
4.1.5	   ‘Punten	  waarin	  de	  wet	  niet	  voorziet’,	  behalve	  sport	  en	  ontspanning	  ..............................	  29	  
4.2	   Samenvatting	  .....................................................................................................................................................	  29	  
5.	  	   Grondrechtelijke	  consequenties	  ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  ..............................	  29	  
5.1	  	   De	  Zondagswet	  in	  het	  licht	  van	  de	  godsdienstvrijheid	  ...................................................................	  30	  
5.2	  	   Artikel	  9	  EVRM	  .................................................................................................................................................	  30	  
5.2.1	  	   Positieve	  verplichtingen	  ter	  bescherming	  van	  de	  godsdienstvrijheid	  ............................	  31	  
5.2.2	  	   Bescherming	  van	  de	  zondagsrust	  ....................................................................................................	  32	  
5.2.3	  	   Afweging	  van	  belangen	  ........................................................................................................................	  33	  
5.3	  	   Artikel	  6	  Grondwet	  .........................................................................................................................................	  34	  
5.3.1	  	   De	  rol	  van	  artikel	  6	  Gw	  ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  ................................	  34	  
5.3.2	  	   Beoordeling	  door	  de	  rechter	  .............................................................................................................	  35	  
5.4	  	   Godsdienstvrijheid	  en	  gelijkheidsbeginsel	  ..........................................................................................	  36	  
5.5	  	   Samenvatting	  ....................................................................................................................................................	  37	  
Bijlage	  –	  geraadpleegde	  jurisprudentie	  over	  de	  Zondagswet	  .......................................................................	  38	  
	  

	  

2	  

Juridische	  en	  grondrechtelijke	  aspecten	  van	  de	  Zondagswet	  
	  
	  
Inleiding	  
	  
Aanleiding	  voor	  het	  onderzoek	  
Op	   19	   december	   2012	   werd	   door	   de	   Kamerleden	   Schouw	   (D66)	   en	   Taverne	   (VVD)	   een	   motie	  
ingediend	  waarin	  de	  regering	  werd	  gevraagd	  bij	  de	  Tweede	  Kamer	  een	  wetsvoorstel	  in	  te	  dienen	  
om	   de	   Zondagswet	   (1953)	   in	   te	   trekken.1	  Aan	   de	   motie	   lag	   een	   tweetal	   overwegingen	   ten	  
grondslag.	   De	   eerste	   was	   gericht	   op	   de	   doelstelling	   van	   de	   Zondagswet:	   deze	   zou	   tot	   stand	  
gekomen	  zijn	  met	  het	  oog	  op	  bescherming	  van	  de	  zondagsrust,	  de	  viering	  van	  de	  eredienst	  en	  de	  
verzekering	   van	   rust	   op	   nationale,	   christelijke	   feestdagen.	   De	   indieners	   overwogen	   vervolgens	  
dat	  burgers	  die	  geen	  behoefte	  hebben	  aan	  zondagsrust,	  door	  de	  Zondagswet	  worden	  beperkt	  in	  
de	  keuze	  van	  hun	  vrijetijdsbesteding.	  Hun	  tweede	  overweging	  hield	  in	  dat	  de	  zondagsrust	  niet	  
langer	   door	   een	   wet	   in	   formele	   zin	   hoeft	   te	   worden	   geregeld,	   maar	   dat	   gemeentebesturen	  
hierover	  desgewenst	  bepalingen	  in	  gemeentelijke	  verordeningen	  kunnen	  opnemen.	  
	  
De	   motie	   werd	   met	   brede	   steun	   aangenomen.	   Omdat	   over	   de	   werking	   van	   de	  
Zondagswet	   weinig	   bekend	   is,	   heeft	   de	   minister	   van	   BZK	   de	   Tweede	   Kamer	   toegezegd	   dat	   hij	  
hiernaar	   onderzoek	   zou	   laten	   verrichten.2	  In	   dit	   rapport	   is	   het	   juridische	   gedeelte	   van	   dit	  
onderzoek	  neergelegd.	  	  
	  
Doel	  en	  opzet	  van	  het	  onderzoek	  
Doel	   van	   het	   onderzoek	   was	   inzicht	   te	   verkrijgen	   in	   de	   doelstellingen	   en	   werking	   van	   de	  
Zondagswet.	   Tevens	   is	   in	   kaart	   gebracht	   welke	   juridische	   en	   grondrechtelijke	   gevolgen	   de	  
eventuele	   intrekking	   van	   de	   Zondagswet	   met	   zich	   zou	   brengen	   en	   op	   welke	   manier	   deze	  
gevolgen	  desgewenst	  kunnen	  worden	  ondervangen.	  	  
In	  paragraaf	  1	  wordt	  onderzocht	  welke	  doelstellingen	  aan	  de	  Zondagswet	  ten	  grondslag	  liggen	  
en	   of	   deze	   doelstellingen	   in	   de	   loop	   der	   tijd	   zijn	   gewijzigd.	   De	   tweede	   paragraaf	   beschrijft	   de	  
reikwijdte	  van	  de	  bevoegdheden	  waarover	  gemeentelijke	  organen	  op	  grond	  van	  de	  Zondagswet	  
beschikken.	   In	   de	   derde	   paragraaf	   wordt	   de	   ruimte	   die	   gemeentebesturen	   hebben	   om	   in	  
verordeningen	  aanvullende	  bepalingen	  omtrent	  de	  zondagsrust	  te	  stellen	  behandeld.	  Paragraaf	  
4	  brengt	  in	  kaart	  hoe	  groot	  die	  ruimte	  is	  als	  de	  Zondagswet	  eventueel	  zou	  worden	  ingetrokken.	  
De	   vijfde	   paragraaf	   ten	   slotte,	   handelt	   over	   de	   vraag	   welke	   grondrechtelijke	   gevolgen	   intrekking	  
van	  de	  Zondagswet	  zou	  hebben.	  	  
Aan	   straf-­‐	   en	   bestuursrechtelijke	   jurisprudentie	   op	   grond	   van	   de	   wet	   is	   geen	   aparte	  
paragraaf	  gewijd.	  De	  rechterlijke	  uitspraken	  over	  de	  Zondagswet	  zijn	  niet	  talrijk	  en	  waar	  nodig	  
in	   de	   tekst	   verwerkt.	   In	   de	   bijlage	   is	   een	   overzicht	   met	   geraadpleegde	   jurisprudentie	  
opgenomen.	  
	  
	  
0.	  
Managementsamenvatting	  
	  
Doelstellingen	  van	  de	  Zondagswet	  (§	  1)	  
De	  centrale	  doelstelling	  van	  de	  Zondagswet	  van	  1953	  is	  het	  wegnemen	  van	  beletselen	  die	  aan	  de	  
viering	  van	  de	  zondag	  in	  de	  weg	  zouden	  kunnen	  staan.	  Ook	  de	  Zondagswet	  die	  vóór	  1953	  gold	  
(en	   dateerde	   van	   1815)	   had	   deze	   doelstelling.	   Het	   tot	   viering	   van	   de	   zondag	   verplichten	   van	  
burgers,	  lijkt	  nooit	  een	  doelstelling	  van	  de	  Zondagswet	  te	  zijn	  geweest.	  	  
Aan	   het	   –	   niet	   in	   werking	   getreden	   –	   wijzigingsvoorstel	   van	   1886	   lag	   mede	   een	   sociale	  
doelstelling	   ten	   grondslag.	   Deze	   doelstelling	   ontbrak	   uitdrukkelijk	   in	   de	   wet	   van	   1953.	  
Onderwerp	   van	   beraadslaging	   ten	   aanzien	   van	   de	   materie	   die	   in	   de	   Zondagswet	   is	   geregeld,	  
heeft	  dikwijls	  betrekking	  gehad	  op	  de	  vraag	  of	  dit	  centraal	  of	  decentraal	  zou	  moeten	  gebeuren.	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
1
2

	  

	  Kamerstukken	  II	  2012/13,	  33	  400-­‐VII,	  nr.	  23.
	  Kamerstukken	  II	  2014/15,	  34	  000-­‐VII,	  nr.	  6.

3	  

Gemeentelijke	  bevoegdheden	  op	  grond	  van	  de	  Zondagswet	  (§	  2)	  
Op	   grond	   van	   artikel	   2	   Zondagswet	   kan	   de	   burgemeester	   ter	   bescherming	   van	   de	  
godsdienstoefening	  bepaalde	  verkeersmaatregelen	  nemen.	  Wanneer	  hij	  de	  belangen	  die	  met	  de	  
Wegenverkeerswet	   worden	   gediend	   moet	   afwegen	   tegen	   de	   belangen	   die	   de	   Zondagswet	  
beschermt,	   hebben	   deze	   laatste	   voorrang.	   Over	   de	   toepassing	   van	   deze	   bepaling	   lijkt	   geen	  
jurisprudentie	  te	  bestaan.	  	  
Wanneer	   de	   gemeenteraad	   hieromtrent	   regels	   heeft	   gesteld,	   kan	   de	   burgemeester	  
ontheffing	   verlenen	   van	   het	   verbod	   om	   zonder	   strikte	   noodzaak	   gerucht	   te	   verwekken	   dat	   op	  
meer	  dan	  200	  meter	  van	  het	  punt	  van	  verwekking	  hoorbaar	  is.	  ‘Strikte	  noodzaak’	  impliceert	  niet	  
dat	   een	   dringende	   reden	   aan	   de	   ontheffing	   ten	   grondslag	   moet	   liggen.	   Het	   200-­‐meterverbod	  
geldt	   niet	   ten	   aanzien	   van	   tradities	   en	   gebruiken	   die	   in	   het	   volksleven	   zijn	   geworteld	   en	   als	  
zodanig	   door	   gedeputeerde	   staten	   zijn	   aangewezen.	   Ook	   geldt	   het	   verbod	   niet	   voor	  
samenkomsten	   die	   vallen	   binnen	   het	   bereik	   van	   de	   artikelen	   6	   of	   9	   Grondwet	   (‘Gw’).	   Als	   voor	  
dergelijke	   samenkomsten	   op	   grond	   van	   de	   Wet	   openbare	   manifestaties	   (‘Wom’)	   een	  
kennisgeving	   is	   vereist,	   kan	   de	   burgemeester	   hieraan	   in	   verband	   met	   het	   geluidsniveau	  
voorschriften	  of	  beperkingen	  stellen	  ter	  bescherming	  van	  de	  zondagsrust.	  Is	  géén	  kennisgeving	  
op	   grond	   van	   de	   Wom	   vereist,	   dan	   kunnen	   ook	   geen	   voorschriften	   of	   beperkingen	   worden	  
gesteld.	  	  
Van	   het	   verbod	   om	   openbare	   vermakelijkheden	   te	   houden,	   daartoe	   de	   gelegenheid	   te	  
geven	  of	  daaraan	  deel	  te	  nemen	  kan	  –	  als	  de	  gemeenteraad	  daarover	  regels	  heeft	  gesteld	  –	  door	  
de	  burgemeester	  ontheffing	  worden	  verleend.	  In	  de	  op	  de	  Zondagswet	  gebaseerde	  amvb	  wordt	  
een	   aantal	   activiteiten	   genoemd	   die	   niet	   als	   openbare	   vermakelijkheden	   in	   de	   zin	   van	   de	   wet	  
worden	   beschouwd.	   Deze	   mag	   de	   raad	   niet	   alsnog	   bij	   verordening	   verbieden.	   Ontheffingen	   voor	  
die	   activiteiten	   kunnen	   slechts	   worden	   geweigerd	   op	   grond	   van	   andere	   argumenten	   dan	   de	  
bescherming	  van	  de	  zondagsrust.	  Openbare	  vermakelijkheden	  waarop	  de	  amvb	  niet	  ziet,	  mag	  de	  
gemeenteraad	  bij	  verordening	  wèl	  verbieden,	  mits	  daarvan	  in	  de	  verordening	  een	  nauwkeurige	  
omschrijving	  wordt	  gegeven.	  
Samenkomsten	   tot	   het	   belijden	   van	   godsdienst	   of	   levensovertuiging	   vallen	   binnen	   het	  
bereik	  van	  artikel	  6	  Gw.	  Als	  voor	  deze	  samenkomsten	  op	  grond	  van	  de	  Wom	  een	  kennisgeving	  is	  
vereist,	   kan	   de	   burgemeester	   hieraan	   voorschriften	   en	   beperkingen	   omtrent	   de	   tijd,	   plaats	   en	  
duur	   van	   de	   samenkomsten	   verbinden	   ter	   bescherming	   van	   de	   zondagsrust.	   Optochten	   en	  
bijeenkomsten	  die	  niet	  zijn	  gericht	  op	  het	  belijden	  van	  godsdienst	  of	  levensovertuiging,	  zijn	  op	  
zondag	   vóór	   13.00	   u.	   verboden.	   Wandeltochten	   zonder	   muziek	   en	   tradities	   en	   gebruiken	   die	   –	  
als	   dat	   blijkt	   uit	   de	   aanwijzing	   door	   gedeputeerde	   staten	   –	   in	   het	   volksleven	   zijn	   geworteld,	  
vallen	  niet	  onder	  het	  verbod.	  	  
Arbeid	  die	  zonder	  genoegzame	  reden	  de	  zondagsrust	  verstoort,	  is	  in	  beginsel	  verboden.	  
Bij	   de	   beantwoording	   van	   de	   vraag	   of	   sprake	   is	   van	   een	   genoegzame	   reden,	   moeten	   volgen	   de	  
parlementaire	  stukken	  bij	  de	  Zondagswet	  de	  maatschappelijke	  omstandigheden	  in	  aanmerking	  
worden	  genomen.	  Jurisprudentie	  heeft	  zich	  hierover	  niet	  gevormd.	  	  
Vormen	  van	  sport	  en	  ontspanning	  die	  niet	  als	  openbare	  vermakelijkheid	  in	  de	  zin	  van	  de	  
wet	  zijn	  te	  beschouwen,	  mogen	  door	  gemeentebesturen	  noch	  via	  het	  publiekrecht,	  noch	  via	  het	  
privaatrecht	  worden	  verboden	  om	  de	  zondagsrust	  te	  waarborgen.	  Andere	  argumenten	  kunnen	  
hiertoe	   wel	   worden	   aangevoerd.	   Ook	   als	   een	   vorm	   van	   ontspanning	   wel	   als	   openbare	  
vermakelijkheid	   is	   te	   kwalificeren	   –	   en	   als	   zodanig	   ook	   nauwkeurig	   staat	   omschreven	   in	   een	  
gemeentelijke	  verordening	  –	  mag	  zij	  worden	  verboden	  ter	  bevordering	  van	  de	  zondagsrust.	  	  
	  
Aanvullende	  bepalingen	  over	  de	  zondagsrust	  in	  gemeentelijke	  verordeningen	  (§	  3)	  
Bepalingen	   in	   autonome,	   gemeentelijke	   verordeningen	   mogen	   hogere	   wetgeving	   in	   beginsel	  
aanvullen.	   Dit	   is	   anders	   als	   de	   verordeningsbepaling	   hetzelfde	   onderwerp	   (object	   èn	   motief)	  
heeft	   als	   de	   hogere	   regeling,	   waarbij	   deze	   laatste	   daarnaast	   uitputtend	   is	   bedoeld.	   Is	   het	  
onderwerp	  anders,	  dan	  kunnen	  beide	  regelingen	  naast	  elkaar	  bestaan,	  mits	  de	  lagere	  regeling	  de	  
hogere	   niet	   doorkruist.	   Hoe	   deze	   dogmatiek	   in	   de	   praktijk	   uitpakt,	   is	   op	   voorhand	   lastig	   te	  
zeggen.	   Enige	   aanknopingspunten	   zijn	   in	   paragraaf	   3	   van	   dit	   onderzoek	   gegeven.	   Wanneer	  
gemeentebesturen	   ter	   bevordering	   van	   de	   zondagsrust	   nadere	   regels	   willen	   stellen	   over	  
	  

4	  

(verkeers)lawaai,	   moet	   rekening	   worden	   gehouden	   met	   de	   Wet	   Milieubeheer	   en	   het	  
Activiteitenbesluit.	   Aanvullende	   regels	   over	   openbare	   vermakelijkheden	   moeten	   steeds	   in	  
overeenstemming	  zijn	  met	  de	  artikelen	  7	  Gw	  en	  11	  Europees	  Verdrag	  voor	  de	  Rechten	  van	  de	  
Mens	   (‘EVRM’)	   en	   voor	   regels	   over	   optochten	   en	   bijeenkomsten	   geldt	   de	   Wom.	   Bij	   aanvulling	  
van	   de	   regels	   omtrent	   arbeid	   op	   zondag	   dienen	   de	   Winkeltijdenwet	   en	   de	   Arbeidstijdenwet	   in	  
aanmerking	  te	  worden	  genomen.	  	  
	  
Gemeentelijke	   bevoegdheden	   ten	   aanzien	   van	   de	   zondagsrust	   ingeval	   van	   intrekking	   van	   de	  
Zondagswet	  (§	  4)	  
Voor	  de	  beantwoording	  van	  de	  vraag	  in	  hoeverre	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  de	  ruimte	  die	  
gemeentebesturen	   hebben	   om	   zelf	   bepalingen	   inzake	   de	   zondagsrust	   te	   formuleren,	   zou	  
verruimen	   of	   juist	   zou	   verengen,	   is	   de	   motivering	   die	   de	   formele	   wetgever	   aan	   de	   intrekking	   ten	  
grondslag	   legt	   van	   groot	   belang.	   Wordt	   expliciet	   gesteld	   dat	   aan	   regels	   omtrent	   zondagsrust	  
geen	  behoefte	  (meer)	  bestaat,	  dan	  lijkt	  een	  gemeentelijke	  bevoegdheid	  om	  hierover	  tòch	  regels	  
te	   stellen	   moeilijk	   denkbaar.	   Geeft	   de	   formele	   wetgever	   aan	   dat	   de	   materie	   die	   thans	   in	   de	  
Zondagswet	  wordt	  geregeld	  voortaan	  beter	  aan	  gemeentebesturen	  kan	  worden	  overgelaten,	  dan	  
zal	   de	   gemeentelijke	   bevoegdheid	   op	   veel	   punten	   ruimer	   worden	   dan	   nu	   het	   geval	   is.	  
Vergaander	   regels	   zullen	   kunnen	   worden	   gesteld	   in	   verband	   met	   het	   tegengaan	   van	  
(verkeers)lawaai	  en	  het	  verbieden	  van	  openbare	  vermakelijkheden.	  Verordeningsbepalingen	  die	  
sport	  en	  ontspanning	  op	  zondag	  beteugelen,	  zullen	  naar	  alle	  waarschijnlijkheid	  door	  de	  beugel	  
kunnen.	  De	  ruimte	  om	  arbeid	  op	  zondag	  te	  verbieden	  verandert	  naar	  verwachting	  niet.	  Ook	  ten	  
aanzien	   van	   het	   verbieden	   van	   optochten	   en	   samenkomsten	   zal	   er	   –	   vanwege	   de	   Wom	   –	   voor	  
gemeentebesturen	  weinig	  veranderen.	  	  
	  
Grondrechtelijke	  consequenties	  ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  (§	  5)	  
Ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  komt	  de	  vraag	  aan	  de	  orde	  of	  de	  bescherming	  die	  aan	  
de	   zondagsrust	   wordt	   geboden	   nog	   steeds	   in	   overeenstemming	   is	   met	   de	  
internationaalrechtelijke	   verplichtingen	   van	   Nederland	   op	   grond	   van	   artikel	   9	   EVRM.	   Uit	   deze	  
bepaling	   en	   de	   daarop	   gebaseerde	   jurisprudentie	   van	   het	   EHRM,	   kan	   worden	   afgeleid	   dat	   van	  
een	   inmenging	   in	   de	   godsdienstvrijheid	   in	   ieder	   geval	   sprake	   is	   bij	   een	   verstoring	   van	   de	  
zondagsrust	   waardoor	   het	   houden	   of	   bijwonen	   van	   de	   kerkdienst	   op	   zondag	   wordt	   verstoord.	  
Dat	   ook	   andere	   verstoringen	   van	   de	   zondagsrust,	   welke	   momenteel	   op	   grond	   van	   de	  
Zondagswet	  zijn	  verboden,	  een	  dergelijke	  inmenging	  zouden	  opleveren	  is	  thans	  niet	  gegeven	  en,	  
gelet	   op	   de	   reeds	   bestaande	   jurisprudentie,	   ook	   niet	   waarschijnlijk.	   Of	   Nederland	   gehouden	   is	  
om	   verstoringen	   van	   de	   zondagsrust	   te	   voorkomen	   of	   daartegen	   op	   te	   treden	   zal	   bovendien	  
steeds	  afhankelijk	  zijn	  van	  een	  belangenafweging	  in	  het	  concrete	  geval,	  waarbij	  onder	  meer	  van	  
belang	   is	   of	   de	   verstoring	   zelf	   het	   gevolg	   is	   van	   de	   uitoefening	   van	   een	   grondrecht	   (in	   het	  
bijzonder	   de	   vrijheid	   van	   meningsuiting	   of	   van	   vergadering).	   Nederland	   heeft	   hierbij	   in	   beginsel	  
een	  ruime	  beoordelingsvrijheid.	  
Artikel	  6	  Gw	  staat	  aan	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  niet	  in	  de	  weg.	  Intrekking	  van	  de	  
wet	   zal	   tot	   gevolg	   hebben	   dat	   de	   rechter	   voortaan	   tot	   taak	   zal	   hebben	   om	   te	   beoordelen	   of	   de	  
aan	   de	   zondagsrust	   geboden	   bescherming	   met	   artikel	   6	   Gw	   in	   overeenstemming	   is.	   Deze	  
toetsing	   zal	   naar	   verwachting	   vooral	   van	   belang	   zijn	   met	   het	   oog	   op	   de	   uitoefening	   van	  
gemeentelijke	   bevoegdheden	   waardoor	   de	   zondagsrust	   wordt	   gereguleerd.	   Vooraf	   is	   niet	   met	  
zekerheid	   vast	   te	   stellen	   welke	   verstoringen	   van	   de	   zondagsrust,	   anders	   dan	   verstoringen	   van	  
de	   eredienst,	   als	   een	   inmenging	   in	   de	   godsdienstvrijheid	   zullen	   worden	   aangemerkt.	   Waar	  
artikel	   6	   Gw	   van	   toepassing	   wordt	   geacht	   zal	   echter,	   net	   als	   onder	   artikel	   9	   EVRM,	   een	  
belangenafweging	   moeten	   plaatsvinden.	   Bij	   de	   uitleg	   van	   artikel	   6	   Gw	   ten	   aanzien	   van	   de	  
bescherming	   van	   de	   zondagsrust	   zal	   de	   rechter	   zich	   bovendien	   laten	   leiden	   door	   de	   redenen	   die	  
door	  de	  wetgever	  voor	  de	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  zijn	  gegeven.	  
Indien	   de	   Zondagswet	   wordt	   ingetrokken,	   zullen	   gemeentebesturen	   bij	   de	   uitoefening	  
van	   hun	   bevoegdheden	   ter	   regulering	   van	   de	   zondagsrust	   rekening	   moeten	   houden	   met	  
eventueel	   uit	   artikel	   9	   EVRM	   en	   artikel	   6	   Gw	   voortvloeiende	   positieve	   verplichtingen.	  
Vooralsnog	   is	   echter	   niet	   te	   verwachten	   dat	   deze	   verplichtingen	   van	   omvangrijke	   aard	   zullen	  
	  

5	  

zijn,	   mede	   gelet	   op	   het	   feit	   dat	   bescherming	   tegen	   verstoringen	   van	   de	   eredienst	   ook	   geboden	  
wordt	  door	  de	  artikelen	  145	  en	  146	  Wetboek	  van	  Strafrecht	  (‘WvSr’).	  
	  
	  
1.	  
Doelstellingen	  van	  de	  Zondagswet	  	  
	  
Om	   te	   bezien	   welke	   doelstellingen	   aan	   de	   Zondagswet	   ten	   grondslag	   liggen	   en	   of	   deze	  
doelstellingen	   wellicht	   in	   de	   loop	   der	   jaren	   aan	   verandering	   onderhevig	   zijn	   geweest,	   worden	   in	  
deze	   paragraaf	   niet	   alleen	   de	   doelstellingen	   van	   de	   Zondagswet	   van	   1953	   onder	   de	   loep	  
genomen,	  maar	  tevens	  die	  van	  de	  wet	  van	  1815.	  Ook	  besteden	  we	  aandacht	  aan	  twee	  voorstellen	  
uit	   de	   tussenliggende	   periode	   en	   bekijken	   we	   in	   hoeverre	   de	   Zondagswet	   in	   andere	  
parlementaire	  stukken	  is	  aangehaald.	  	  
	  
1.1	  
Voorloopsters	  van	  de	  Zondagswet	  van	  1953	  
	  
1.1.1	   Wet	  van	  1	  maart	  1815	  
	  
De	  ‘oorspronkelijke’	  Zondagswet3	  dateert	  van	  1	  maart	  1815	  en	  was	  een	  initiatief	  van	  Willem	  I.	  
Doelstelling	   van	   de	   wet	   was	   het	   verzekeren	   van	   de	   viering	   ‘der	   dagen,	   den	   openbaren	  
Christelijken	   Godsdienst	   toegewijd’	   en	   het	   stopzetten	   van	   activiteiten	   die	   hieraan	   in	   de	   weg	  
konden	   staan.	   Niet	   in	   alle	   provincies	   en	   gemeenten	   bestonden	   verordeningen	   met	   deze	  
strekking,	   en	   de	   verordeningen	   die	   er	   wèl	   waren,	   bevatten	   –	   zo	   werd	   in	   de	   begeleidende	  
boodschap	   bij	   het	   wetvoorstel	   vermeld	   –	   zeer	   verschillende	   en	   niet	   altijd	   even	   doelmatige	  
bepalingen.	  Om	  deze	  lokale	  ongelijkheid	  weg	  te	  nemen,	  zou	  een	  nationale	  regeling	  noodzakelijk	  
zijn.4	  Of	   met	   de	   wet	   werd	   beoogd	   burgers	   tot	   viering	   van	   de	   zondag	   te	   verplichten	   is	   niet	  
helemaal	   duidelijk:	   hoewel	   in	   de	   considerans	   werd	   gesproken	   van	   de	   ‘pligtmatige	   viering’	   van	  
deze	  dagen	  –	  hetgeen	  sommige	  auteurs	  ertoe	  bracht	  te	  stellen	  dat	  met	  de	  wet	  de	  heiliging	  van	  de	  
zondag	   werd	   beoogd	   af	   te	   dwingen	   –	   is	   regelmatig	   gesteld	   dat	   in	   wezen	   werd	   nagestreefd	   de	  
verstoring	  of	  belemmering	  van	  de	  zondagviering	  tegen	  te	  gaan.5	  
In	   de	   regeling	   werd	   het	   uitoefenen	   van	   openbare	   arbeid	   op	   zondag	   en	   op	   erkende	  
godsdienstige	   feestdagen	   in	   beginsel	   verboden.	   Ook	   mochten	   op	   deze	   dagen	   buiten	   geen	  
koopwaren	  worden	  uitgestald	  en	  was	  het	  winkeliers	  verboden	  ‘met	  opene	  deuren’	  te	  verkopen.	  
Publieke	   plaatsen	   als	   herbergen	   dienden	   tijdens	   de	   godsdienstoefening	   gesloten	   te	   zijn,	   sport	   en	  
spel	   waren	   verboden	   en	   openbare	   vermakelijkheden	  –	   zoals	   concerten	   en	   publieke	   danspartijen	  
–	  mochten	  dan	  evenmin	  plaatsvinden.	  
	  	  
1.1.2	   Wetsvoorstel	  van	  23	  oktober	  1886	  
	  
	  
In	   1886	   werd	   door	   de	   toenmalige	   minister	   van	   Justitie	   een	   voorstel	   voor	   een	   nieuwe	  
Zondagswet	   ingediend.6	  De	   reden	   hiervoor	   was	   blijkens	   de	   memorie	   van	   toelichting	   in	   de	   eerste	  
plaats	   gelegen	   in	   de	   gebrekkige	   handhaving	   van	   de	   wet	   van	   1815.	   Deze	   zou	   te	   wijten	   zijn	   aan	   de	  
strekking	   van	   de	   wet:	   enerzijds	   was	   het	   verbod	   op	   het	   verrichten	   van	   ‘openbare	   arbeid’	   te	   ruim,	  
aangezien	   tal	   van	   werkzaamheden	   die	   onder	   die	   definitie	   vielen	   ook	   op	   zondag	   noodzakelijk	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
3

	  Voluit:	  ‘Wet	  houdende	  voorschriften	  ter	  viering	  van	  de	  dagen	  aan	  de	  openbare	  Christelijke	  Godsdienst	  
toegewijd’,	  Stb.	  1815,	  nr.	  21.	  De	  term	  ‘oorspronkelijke’	  staat	  tussen	  aanhalingstekens	  omdat	  deze	  wet	  de	  
materie	  niet	  voor	  het	  eerst	  regelde:	  al	  in	  de	  zestiende	  eeuw	  bestonden	  wettelijke	  voorschriften	  over	  de	  
besteding	  van	  de	  zondag	  en	  de	  handhaving	  van	  de	  rust	  op	  die	  dag.	  F.W.	  Smit,	  De	  wet	  van	  1	  maart	  1815,	  Stbl.	  
No.	  21	  (De	  Zondagswet),	  Leiden:	  S.C.	  van	  Doesburgh	  1867,	  p.	  14	  e.v.,	  H.H.	  Douma,	  De	  Zondagswet,	  IJmuiden:	  
Vermande	  Uitgevers	  1954,	  p.	  9-­‐10.	  
4
	  Smit	  1867,	  p.	  26-­‐32.	  ‘Het	  is	  de	  pligt	  van	  het	  Gouvernement	  te	  voorzien	  in	  een	  zaak	  van	  dat	  belang	  en	  welke	  
van	  zooveel	  invloed	  op	  den	  volksgeest	  kan	  zijn.’	  
5
	  H.H.	  Douma,	  De	  Zondagswet,	  IJmuiden:	  Vermande	  Uitgevers	  1954,	  p.	  15	  (met	  verwijzingen).	  
6
	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1886/87,	  69,	  nrs.	  1-­‐3.	  

	  

6	  

waren7;	  anderzijds	  vielen	  werkzaamheden	  die	  binnenshuis	  werden	  verricht	  juist	  níet	  onder	  de	  
definitie,	   terwijl	   ook	   die	   wel	   degelijk	   in	   strijd	   waren	   met	   de	   doelstelling	   van	   de	   wet	   van	   1815.	  
Volgens	  de	  minister	  moest	  er	  dus	  iets	  aan	  de	  Zondagswet	  gebeuren:	  ‘eene	  wet,	  alleen	  in	  naam	  
bestaande,	   doch	   feitelijk	   bijna	   algemeen	   veroordeeld	   en	   buiten	   toepassing	   gelaten,	   mist	   niet	  
alleen	   haar	   doel,	   maar	   heeft	   ook	   dit	   nadeelig	   gevolg,	   dat	   zij	   den	   eerbied	   voor	   den	   wetgever	   en	  
voor	   justitie	   en	   politie	   verzwakt’.	   Intrekking	   van	   de	   wet	   zou	   echter	   ten	   onrechte	   de	   indruk	  
teweegbrengen	  ‘dat	  Nederland	  een	  godsdienstlooze	  staat	  is’.	  De	  minister	  stelde	  daarom	  voor	  de	  
Zondagswet	  in	  die	  zin	  te	  wijzigen,	  dat	  voortaan	  slechts	  uitdrukkelijk	  de	  zondagsrust	  erdoor	  zou	  
worden	   beschermd.	   Daarmee	   werden	   twee	   doelen	   gediend:	   in	   de	   eerste	   plaats	   werden	  
voorwaarden	  geschapen	  waaronder	  de	  eredienst	  zich	  in	  alle	  rust	  kon	  voltrekken;	  in	  de	  tweede	  
plaats	   werd	   een	   vrije	   dag	   in	   de	   week	   voor	   iedereen	   verzekerd.	   Dit	   laatste	   doel	   was	   niet	  
godsdienstig	  maar	  maatschappelijk	  van	  aard.	  	  
	  
Het	  wetsvoorstel	  bevatte	  bepalingen	  op	  grond	  waarvan	  arbeid	  op	  zondag	  (ofwel	  buiten	  
verricht;	   ofwel	   binnen,	   in	   welk	   geval	   de	   verrichtingen	   vanaf	   de	   openbare	   weg	   zicht-­‐	   of	   hoorbaar	  
moesten	   zijn)	   werd	   verboden,	   behoudens	   enkele	   uitzonderingen.	   Ook	   werden	   bepalingen	  
voorgesteld	  die	  zagen	  op	  het	  behoud	  van	  rust,	  door	  openbare	  vermakelijkheden	  op	  zondag	  aan	  
bepaalde	   voorwaarden	   te	   verbinden.	   Een	   algemeen	   verbod	   –	   zoals	   de	   wet	   van	   1815	   bevatte	   –	  
achtte	   de	   minister	   niet	  wenselijk,	  aangezien	  daardoor	  te	  weinig	  rekening	  zou	  worden	  gehouden	  
met	   de	   mensen	   door	   wie	   de	   zondag	   louter	   ter	   ontspanning	   werd	   aangewend.	   Vanwege	  
ontbinding	   van	   de	   beide	   Kamers	   in	   1887	   en	   1888	   werd	   het	   wetsvoorstel	   niet	   behandeld	   en	  
uiteindelijk	  –	  zonder	  nadere	  mededeling	  –	  ingetrokken.	  
	  
1.1.3	   Wetsvoorstel	  van	  1	  mei	  1920	  
	  
Ruim	   dertig	   jaar	   later,	   in	   1920,	   werd	   door	   de	   regering-­‐Ruys	   de	   Beerenbrouck	   een	   voorstel	   tot	  
wijziging	   van	   de	   Zondagswet	   van	   1815	   ingediend. 8 	  In	   de	   memorie	   van	   toelichting	   werd	  
aangegeven	  dat	  het	  vraagstuk	  van	  de	  zondagsrust	  twee	  aspecten	  kende:	  een	  godsdienstig	  en	  een	  
sociaal.	  Het	  sociale	  aspect	  –	  dat	  in	  het	  voorstel	  van	  1886	  sterk	  op	  de	  voorgrond	  was	  geplaatst	  –	  
werd	   in	   dit	   voorstel	   terzijde	   geschoven.	   Het	   zich	   uitbreidende	   stelsel	   van	   sociale	   wetgeving	  
wijdde	   hieraan	   bepalingen	   (o.a.	   de	   in	   1919	   in	   werking	   getreden	   Arbeidswet,	   waarin	   was	  
opgenomen	  dat	  een	  werkweek	  in	  beginsel	  maximaal	  45	  uren	  bedroeg),	  zodat	  in	  de	  Zondagswet	  
louter	   het	   godsdienstige	   aspect	   behoefde	   te	   worden	   geregeld.	   Omdat	   steeds	   méér	   mensen	   op	  
zondag	   niet	   hoefden	   te	   werken,	   zou	   aan	   een	   regeling	   ter	   waarborging	   van	   de	   zondagsrust	   ook	  
meer	  behoefte	  zijn.	  
	  
In	   het	   wetsvoorstel	   werd	   de	   zondag	   als	   algemene,	   christelijke	   rustdag	   erkend.	   Verder	  
werd	  bepaald	  dat	  werkzaamheden	  in	  opdracht	  van	  de	  overheid	  slechts	  in	  geval	  van	  ‘volstrekte	  
noodzakelijkheid’	   mochten	   worden	   uitgeoefend	   en	   dat	   de	   dienstregelingen	   van	   het	   openbaar	  
vervoer	   op	   zondag	   zoveel	   mogelijk	   werden	   beperkt.	   Arbeid	   op	   zondag	   (buitenhuis	   of	   –	   mits	  
zichtbaar	   vanaf	   de	   openbare	   weg	   –	   binnenshuis)	   werd	   verboden,	   maar	   het	   werd	   toegestaan	  
hierop	   in	   gemeentelijke	   verordeningen	   uitzonderingen	   te	   maken.	   Optochten,	   markten	   en	   het	  
veroorzaken	   van	   lawaai	   in	   de	   buurt	   van	   kerken	   was	   op	   grond	   van	   het	   voorstel	   eveneens	  
verboden,	   al	   konden	   ook	   hierop	   gemeentelijke	   uitzonderingen	   worden	   gemaakt.	   Verder	   werden	  
het	   houden	   van,	   deelnemen	   aan	   en	   gelegenheid	   verschaffen	   voor	   ‘openbare	   vermakelijkheden’	  
in	   het	   voorstel	   verboden.	   Deze	   ‘openbare	   vermakelijkheden’	   werden	   –	   anders	   dan	   in	   de	   wet	   van	  
1815	   –	   in	   het	   betreffende	   wetsartikel	   gedefinieerd.9 	  Bij	   gemeentelijke	   verordening	   konden	  
uitzonderingen	  op	  dit	  verbod	  ná	  het	  middaguur	  worden	  toegestaan.	  	  
	  
Uit	   het	   voorlopig	   verslag	   blijkt	   dat	   het	   ingediende	   voorstel	   in	   de	   Tweede	   Kamer	   op	  
uiteenlopende	  reacties	  kon	  rekenen.	  De	  tegenstanders	  van	  het	  voorstel	  legden	  de	  nadruk	  op	  de	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
7

	  Genoemd	  werden	  bijvoorbeeld	  ‘de	  verzorging	  van	  melkvee	  in	  de	  weide’,	  straatverlichting	  en	  het	  rondbrengen	  
van	  levens-­‐	  en	  geneesmiddelen.	  
8
	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1919/20,	  444,	  nrs.	  1-­‐3.	  
9
	  Het	  ging	  om	  tentoonstellingen,	  vertooningen,	  opvoeringen,	  uitvoeringen,	  wedstrijden	  en	  spelen,	  waartoe,	  al	  
dan	  niet	  tegen	  betaling,	  toeschouwers	  worden	  toegelaten	  (art.	  9	  van	  het	  voorstel).

	  

7	  

grote	  inbreuk	  die	  de	  voorgestelde	  bepalingen	  zouden	  maken	  op	  de	  vrijheid	  van	  burgers	  en	  op	  de	  
aan	  gemeentebesturen	  toegekende	  bevoegdheid	  om	  ‘openbare	  vermakelijkheden’	  op	  zondag	  in	  
verordeningen	  (vrijwel)	  geheel	  aan	  banden	  te	  leggen.	  Voorstanders	  betoogden	  dat	  het	  allemaal	  
vast	   zo’n	   vaart	   niet	   zou	   lopen	   en	   dat	   enige	   beperking	   van	   de	   vrijheid	   van	   beweging	   inherent	   zou	  
zijn	  aan	  het	  eerbiedigen	  van	  de	  zondag	  als	  rustdag.	  Deze	  beperking	  ging	  huns	  inziens	  niet	  verder	  
dan	  noodzakelijk	  was.	  Voorstellen	  om	  de	  opzet	  van	  het	  voorstel	  enigszins	  te	  wijzigen,	  kwamen	  
eveneens	   in	   het	   voorlopig	   verslag	   aan	   de	   orde. 10 	  De	   parlementaire	   behandeling	   van	   het	  
wetsvoorstel	  verliep	  niet	  erg	  vlot.11	  In	  1937	  werd	  het	  voorstel	  geruisloos	  ingetrokken.	  
	  
1.2	  
Doelstellingen	  van	  de	  Zondagswet	  van	  1953	  
	  
Op	   12	   mei	   1951	   werd	   het	   voorstel	   voor	   de	   huidige	   Zondagswet	   –	   voluit:	   ‘Wet	   houdende	  
voorschriften	   ter	   wegneming	   van	   beletselen	   voor	   de	   viering	   van	   en	   ter	   verzekering	   van	   de	  
openbare	  rust	  op	  de	  Zondag’	  –	  aan	  de	  Tweede	  Kamer	  gezonden.12	  De	  volledige	  titel	  van	  de	  wet	  
dekte	   haar	   doelstelling	   geheel:	   blijkens	   de	   memorie	   van	   toelichting	   is	   de	   wet	   erop	   gericht	   de	  
heiliging	  van	  de	  zondag	  mogelijk	  te	  maken	  voor	  degenen	  die	  daaraan	  behoefte	  hebben	  door	  de	  
rust	   op	   deze	   dag	   zoveel	   mogelijk	   te	   garanderen.	   Uitdrukkelijk	   wordt	   vermeld	   dat	   met	   het	  
voorstel	   werd	   beoogd	   slechts	   uitwendige	   beletselen	   voor	   de	   viering	   van	   de	   zondag	   weg	   te	  
nemen.	   Niet	   bedoeld	   werd	   ‘de	   heiliging	   van	   de	   zondag	   af	   te	   dwingen’	   en	   evenmin	   strekte	   het	  
voorstel	  tot	  ‘bevrediging	  van	  de	  sociale	  behoefte	  aan	  een	  wekelijkse	  rustdag	  zonder	  meer’.13	  	  
	  
Dat	   de	   zondag	   door	   velen	   niet	   aan	   godsdienstoefening	   maar	   aan	   ontspanning	   werd	  
gewijd,	   onderkende	   de	   regering.	   Om	   die	   reden	   beoogde	   het	   voorstel	   de	   mogelijkheid	   tot	  
sportbeoefening	   in	   de	   open	   lucht	   niet	   onmogelijk	   te	   maken.	   De	   grens	   lag	   daar,	   waar	  
sportbeoefening	   als	   ‘openbare	   vermakelijkheid’	   in	   de	   zin	   van	   het	   wetsvoorstel	   moest	   worden	  
gekwalificeerd,	  dan	  wel	  gepaard	  zou	  gaan	  met	  lawaai:	  in	  dat	  geval	  werd	  afbreuk	  gedaan	  aan	  de	  
openbare	   rust.	   Aan	   de	   vraag	   in	   hoeverre	   het	   gemeentebesturen	   was	   toegestaan	   aanvullende	  
regels	  te	  stellen	  omtrent	  de	  zondagsrust,	  werd	  in	  de	  memorie	  van	  toelichting	  eveneens	  aandacht	  
besteed.	  Aanvulling	  van	  de	  bepalingen	  van	  de	  Zondagswet	  was	  toegestaan,	  mits	  niet	  zou	  worden	  
getreden	  in	  de	  punten	  die	  door	  de	  wet	  zelf	  werden	  geregeld.	  Zo	  was	  het	  niet	  toegestaan	  om	  in	  
verordeningen	  het	  regiem	  van	  de	  Zondagswet	  van	  toepassing	  te	  verklaren	  op	  andere	  dagen	  van	  
de	   week,	   noch	   verbodsbepalingen	   op	   te	   nemen	   omtrent	   vormen	   van	   ontspanning	   op	   zondag	   die	  
niet	  als	  openbare	  vermakelijkheid	  in	  de	  zin	  van	  de	  wet	  zouden	  zijn	  te	  kwalificeren.14	  
	  
Net	  als	  in	  1920	  riep	  ook	  dit	  voorstel	  uiteenlopende	  reacties	  op.	  In	  de	  eerste	  plaats	  werd	  
de	  noodzaak	  ervan	  door	  diverse	  Kamerleden	  betwijfeld:	  de	  te	  vervangen	  Zondagswet	  uit	  1815	  
zou	  nauwelijks	  worden	  nageleefd	  en	  gehandhaafd,	  ‘zodat	  er	  tot	  dusver	  feitelijk	  géén	  Zondagswet	  
meer	   is,	   hetgeen	   bewijst,	   dat	   het	   Nederlandse	   volk	   van	   nature	   dusdanig	   ordelijk	   kan	   worden	  
genoemd,	   dat	   het	   een	   Zondagswet	   feitelijk	   niet	   behoeft	   en	   dan	   ook	   deze	   ontworpen	   wet	   wel	   zou	  
kunnen	   missen’.15	  Verschillende	   andere	   Kamerleden	   gaven	   echter	   te	   kennen	   dat	   het	   feit	   dat	   de	  
wet	   van	   1815	   zo	   was	   verouderd,	   de	   invoering	   van	   een	   nieuwe	   Zondagswet	   juist	   noodzakelijk	  
maakte.	   Er	   waren	   vervolgens	   Kamerleden	   die	   zich	   fel	   tegen	   het	   voorstel	   keerden	   omdat	   het	  
burgers	  beknotte	  in	  hun	  vrijheid16	  en	  er	  waren	  Kamerleden	  die	  het	  voorstel	  lang	  niet	  ver	  genoeg	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
10

	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1920/21,	  94,	  nr.	  1.	  Voor	  de	  reactie	  van	  de	  minister,	  zie	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  
1020/21,	  94,	  nr.	  2	  (memorie	  van	  antwoord).	  
11
	  De	  verschillende	  wetgevingsdocumenten	  werden	  tevens	  onder	  veel	  verschillende	  nummers	  gedrukt.	  Voor	  
een	  overzicht:	  Kamerstukken	  II	  1936/37,	  10,	  nr.	  10.
12
	  Kamerstukken	  II	  1950/51,	  2	  176,	  nrs.	  1-­‐2.	  	  
13
	  Kamerstukken	  II	  1950/51,	  2	  176,	  nr.	  3,	  p.	  1-­‐2.	  	  
14
	  Kamerstukken	  II	  1950/51,	  2	  176,	  nr.	  3,	  p.	  1-­‐2.	  	  
15
	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1951/52,	  2176,	  nr.	  5,	  p.	  6.
16
	  Zo	  stelde	  Haken	  (CPN):	  ‘Wordt	  het	  (d.w.z.	  het	  voorstel)	  aangenomen	  in	  de	  vorm,	  waarin	  het	  hier	  voor	  ons	  
ligt,	  dan	  betekent	  dit	  naar	  onze	  opvatting	  een	  directe	  aanslag	  op	  de	  niet	  geschonken,	  maar	  door	  jarenlange	  
strijd	  verkregen	  rechten	  en	  vrijheden	  van	  ons	  volk.	  Het	  is	  een	  aanslag	  op	  de	  democratie.’	  Handelingen	  TK	  19	  
maart	  1953,	  p.	  2487.	  

	  

8	  

vonden	  gaan	  omdat	  de	  heiliging	  van	  de	  zondag	  er	  niet	  in	  werd	  verplicht.17	  De	  bevoegdheid	  die	  in	  
het	  voorstel	  aan	  gemeentebesturen	  werd	  toegekend	  om	  aanvullende	  regels	  te	  stellen,	  werd	  door	  
sommigen	  te	  beperkt	  bevonden	  en	  door	  anderen	  juist	  te	  ruim.18	  Tijdens	  de	  beraadslagingen	  over	  
het	  voorstel	  in	  de	  Tweede	  Kamer	  verzuchtte	  de	  minister:	  
	  
‘Uit	  de	  discussie,	  welke	  in	  eerste	  instantie	  over	  het	  onderhavige	  ontwerp	  zijn	  gevoerd,	  meer	  in	  het	  
bijzonder	   voor	   zover	   zij	   betrekking	   hebben	   op	   de	   concrete	   uitwerking	   van	   de	   beginselen	   dezer	  
wet	   in	   de	   onderscheidene	   artikelen,	   blijkt	   wel	   zeer	   duidelijk,	   dat	   het	   onmogelijk	   is	   voor	   de	  
regering	  om	  aan	  alle	  naar	  voren	  gebrachte	  desiderata	  te	  voldoen.	  In	  vele	  gevallen	  toch	  lopen	  de	  
wensen	  ver	  uiteen,	  soms	  zijn	  zij	  zelfs	  aan	  elkaar	  tegenstrijdig.	  Er	  is	  gevraagd	  om	  verruiming	  van	  
de	   bevoegdheden	   der	   gemeentelijke	   organen;	   daartegenover	   is	   gesteld,	   dat	   deze	   bevoegdheden	  
dienen	   te	   worden	   beknot.	   Er	   is	   aangedrongen	   op	   verruiming	   der	   met	   de	   Zondag	   geheel	   of	  
gedeeltelijk	  voor	  de	  toepassing	  der	  wet	  gelijk	  te	  stellen	  Christelijke	  feestdagen;	  er	  is	  ook	  verlangd,	  
dat	   in	   het	   ontwerp	   verdere	   beperkingen	   in	   dit	   opzicht	   zouden	   worden	   aangebracht.	   (…)	   De	  
Regering	  heeft	  getracht	  een	  middenweg	  te	  bewandelen.	  (…	   )	  De	  Regering	  is	  er	  van	  overtuigd,	  dat	  
uwe	  vergadering	  ook	  bij	  de	  amendering	  van	  dit	  ontwerp	  de	  noodzaak	  zal	  willen	  blijven	  erkennen,	  
dat	  het	  compromis-­‐karakter	  blijve	  behouden	  (…)’19	  

	  
Ook	  in	  de	  Eerste	  Kamer	  leidden	  de	  hiervoor	  genoemde	  onderwerpen	  tot	  verdeeldheid.	  Vlak	  vóór	  
het	   einde	   van	   de	   beraadslagingen	   in	   de	   Eerste	   Kamer	   merkte	   de	   minister	   op:	   ‘On	   ne	   peut	   pas	  
contenter	  tout	  le	  monde	  et	  son	  père.’20	  Ondanks	  het	  compromiskarakter	  van	  het	  voorstel	  werd	  
het	   –	   met	   slechts	   zeven	   stemmen	   tegen	   –	   aangenomen.	   De	   wet	   trad	   op	   7	   december	   1953	   in	  
werking.	  	  
	  
1.3	  
De	  Zondagswet	  in	  parlementaire	  beraadslagingen	  
	  
De	   Zondagswet	   is	   verschillende	   malen	   in	   parlementaire	   beraadslagingen	   aangehaald.	   Meestal	  
gebeurde	   dat	   met	   een	   enkele	   verwijzing.21	  Eén	   onderwerp	   komt	   vaker	   terug	   en	   hoewel	   hierdoor	  
geen	  verschuiving	  in	  doelstellingen	  van	  de	  wet	  inzichtelijk	  wordt	  gemaakt,	  wordt	  wel	  duidelijk	  
dat	  de	  beantwoording	  van	  de	  vraag	  op	  welk	  niveau	  tot	  regeling	  van	  de	  materie	  moest	  worden	  
overgegaan,	  aan	  verandering	  onderhevig	  was.	  	  
	  
De	   Zondagswet	   werd	   een	   aantal	   malen	   genoemd	   tijdens	   discussies	   in	   het	   parlement	   over	   de	  
wenselijkheid	  van	  decentralisatie.	  Dit	  gebeurde	  al	  bij	  de	  behandeling	  van	  de	  Rijksbegroting	  voor	  
1958,	  toen	  SGP-­‐fractielid	  Van	  Dis	  zich	  beklaagde	  over	  het	  gebrek	  aan	  gemeentelijke	  autonomie	  
inzake	  het	  sluiten	  van	  cafés	  op	  zondag.22	  	  
Toen	   in	   1980	   –	   als	   gevolg	   van	   de	   opkomende	   decentralisatiegedachte	   –	   de	  
Decentralisatienota	  verscheen,	  werd	  ook	  de	  Zondagswet	  als	  mogelijk	  voorwerp	  van	  onderzoek	  
naar	   decentralisatiemogelijkheden	   genoemd.23	  Het	   onderzoek	   leidde	   echter	   niet	   tot	   vergroting	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
17

	  Bijvoorbeeld	  Zandt	  (SGP):	  ‘Het	  heeft	  ons	  ten	  zeerste	  bedroefd,	  dat	  de	  Regering	  in	  stede	  van	  de	  Wet	  Gods	  tot	  
grondslag	  van	  het	  wetsontwerp	  te	  stellen	  die	  van	  de	  volksmening	  gesteld	  heeft.	  Daardoor	  is	  er	  van	  de	  heiliging	  
van	  Gods	  dag	  in	  het	  wetsontwerp	  niets	  terechtgekomen.’	  Handelingen	  TK	  19	  maart	  1953,	  p.	  2489.
18
	  Zie	  o.a.	  Handelingen	  TK	  18	  maart	  1953,	  p.	  2469,	  p.	  2576,	  p.	  2479.	  Vgl.	  ook	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1951/52,	  
2176,	  nr.	  5,	  p.	  5;	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1952/52,	  2176,	  nr.	  11	  (amendement-­‐Maenen	  c.s.)	  en	  nr.	  13	  
(amendement-­‐Zandt	  en	  Van	  Dis);	  Kamerstukken	  I	  1952/53,	  2176,	  nr.	  178.
19
	  Handelingen	  TK	  20	  maart	  1953,	  p.	  2508.	  Zie	  ook	  Ramakers	  1998,	  p.	  37-­‐38.
20
	  Handelingen	  EK	  13	  oktober	  1953,	  p.	  2045.
21
	  Vgl.	  Kamerstukken	  II	  1954/55,	  3	  344,	  nr.	  4,	  p.	  3	  (Wetsvoorstel	  Omroepwet);	  Kamerstukken	  II	  1976/77,	  13	  
639,	  nr.	  9,	  p.	  8	  (Wetsvoorstel	  Wet	  Geluidhinder);	  Kamerstukken	  II	  1985/86,	  16	  102,	  nr.	  128,	  p.	  23	  (Nota	  
Minderhedenbeleid),	  Kamerstukken	  II	  1993/94,	  23	  646,	  nr.	  3,	  p.	  50	  (Wetsvoorstel	  Arbeidstijdenwet).
22
	  Kamerstukken	  II	  1957/58,	  4	  900	  V,	  nr.	  7,	  p.	  11-­‐12;	  Kamerstukken	  I	  1957/58,	  4	  900	  V,	  nr.	  82,	  p.	  3,	  Handelingen	  
II	  14	  november	  1957,	  4	  900	  V,	  p.	  2052-­‐2053.	  Overigens	  leek	  de	  rest	  van	  de	  Kamer	  dit	  toentertijd	  minder	  
problematisch	  te	  achten:	  Van	  Dis	  memoreerde	  een	  amendement,	  gericht	  op	  aanpassing	  van	  art.	  7	  Zondagswet	  
en	  met	  als	  doel	  versterking	  van	  de	  gemeentelijk	  autonomie,	  dat	  met	  89	  tegen	  3	  stemmen	  was	  verworpen.	  
23
	  Kamerstukken	  II	  1980/81,	  16	  492,	  nr.	  2.	  

	  

9	  

van	   de	   beleidsruimte	   van	   gemeentebesturen	   en	   de	   Zondagswet	   werd	   niet	   opgenomen	   in	   het	  
Decentralisatieplan	  van	  1983.24	  In	   het	   voorstel	   voor	   de	   Wet	   D’Gemeenten	   en	   D’Provincies	  –	   op	  
grond	   waarvan	   een	   aantal	   gemeenten	   en	   provincies	   met	   vormen	   van	   decentralisatie	   en	  
deregulering	  zou	  experimenteren	  –	  dook	  de	  wet	  weer	  op,	  maar	  slechts	  zijdelings:	  besloten	  was	  
te	   experimenteren	   met	   de	   zondagopening	   van	   winkels	   en	   niet	   met	   de	   Zondagswet.25	  De	   GPV-­‐
fractie	   kon	   met	   deze	   keuze	   instemmen:	   zij	   stelde	   dat	   met	   wettelijke	   regelingen	   met	   een	  
compromiskarakter	  niet	  zou	  moeten	  worden	  geëxperimenteerd	  en	  dat	  wijzigingen	  daarvan	  aan	  
de	   formele	   wetgever	   voorbehouden	   moesten	   zijn.	   Leden	   van	   de	   SGP-­‐fractie	   uitten	   principiële	  
bezwaren	   tegen	   het	   experiment.	   Praktische	   vragen	   (overtreedt	   een	   platenzaak	   die	   op	   zondag	  
muziek	  draait	  die	  buiten	  hoorbaar	  is	  de	  bepalingen	  van	  de	  Zondagswet	  of	  niet?)	  kwamen	  van	  de	  
zijde	  van	  de	  PvdA-­‐fractie.26	  	  
Tijdens	   de	   beraadslagingen	   over	   het	   voorstel	   voor	   een	   (nieuwe)	   Gemeentewet	   –	   die	  
gedeeltelijk	  parallel	  liepen	  aan	  die	  over	  het	  hiervoor	  genoemde	  voorstel	   –	  benadrukte	  de	  SGP-­‐
fractie	   dat	   de	   gemeentelijke	   beleidsvrijheid	   niet	   te	   zeer	   moest	   worden	   ingeperkt:	  
gemeentebesturen	   zouden	   ruimte	   moeten	   hebben	   om	   beleid	   te	   voeren	   waarin	   de	  
levensbeschouwelijke	   identiteit	   van	   de	   bevolking	   tot	   uitdrukking	   kon	   komen.27	  In	   de	   Eerste	  
Kamer	  wees	  een	  lid	  van	  de	  SGP	  er	  in	  dit	  verband	  zelfs	  op	  dat	  de	  Zondagswet	  wellicht	  zou	  moeten	  
worden	   ingetrokken	   om	   de	   gemeentelijke	   autonomie	   op	   dit	   punt	   te	   versterken.28	  De	   regering	  
stelde	   dat	   de	   Zondagswet	   niet	   lang	   daarvoor	   –	   in	   verband	   met	   het	   voorstel	   voor	   de	   Wet	  
openbare	   manifestaties	   –	   tegen	   het	   licht	   was	   gehouden	   en	   zag	   geen	   aanleiding	   daartoe	   opnieuw	  
over	  te	  gaan.29	  	  
Los	  van	  de	  vraag	  wat	  in	  de	  wet	  is	  geregeld,	  lijkt	  een	  permanent	  punt	  van	  discussie	  tevens	  
te	   zijn	  wie	  dit	   moet	   regelen	   –	   of	   wie	   dit	   juist	  niet	  moet	  regelen.	  Ook	  sommige	  moties	  die	  werden	  
ingediend	  om	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  te	  bevorderen,	  geven	  hiervan	  blijk.30	  	  
	  
1.4	  
Samenvatting	  
	  
De	  centrale	  doelstelling	  van	  de	  Zondagswet	  is	  –	  en	  is	  ook	  steeds	  geweest	  –	  het	  wegnemen	  van	  
beletselen	  die	  aan	  de	  viering	  van	  de	  zondag	  in	  de	  weg	  zouden	  kunnen	  staan.	  Het	  tot	  viering	  van	  
de	   zondag	   verplichten	   van	   burgers,	   lijkt	   nooit	   een	   doelstelling	   van	   de	   Zondagswet	   te	   zijn	  
geweest.	   Een	   sociale	   doelstelling	   lag	   mede	   ten	   grondslag	   aan	   het	   –	   niet	   in	   werking	   getreden	   –	  
wijzigingsvoorstel	   van	   1886.	   De	   wet	   van	   1953	   had	   uitdrukkelijk	   geen	   sociaal	   doel.	   Onderwerp	  
van	   beraadslaging	   ten	   aanzien	   van	   de	   materie	   die	   in	   de	   Zondagswet	   is	   geregeld,	   heeft	   dikwijls	  
betrekking	  gehad	  op	  de	  vraag	  of	  dit	  centraal	  of	  decentraal	  zou	  moeten	  gebeuren.	  
	  
	  
2.	  
Gemeentelijke	  bevoegdheden	  op	  grond	  van	  de	  Zondagswet	  
	  
Als	  gezegd:	  doelstelling	  van	  de	  Zondagswet	  is	  het	  wegnemen	  van	  beletselen	  die	  aan	  de	  viering	  
van	   de	   Zondag	   in	   de	   weg	   kunnen	   staan.	   Hiertoe	   werden	   door	   de	   wetgever	   verschillende	  
bevoegdheden	   gecreëerd	   die	   aan	   gemeentelijke	   organen	   werden	   toebedeeld.	   Door	   middel	   van	  
deze	  bevoegdheden	  kon	  een	  aantal	  –	  voor	  de	  godsdienstoefening	  mogelijk	  hinderlijke	  –	  factoren	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
24

	  Kamerstukken	  II	  1982/83,	  16	  492,	  nr.	  2;	  zie	  ook	  Kamerstukken	  I	  1986/97,	  19	  700	  D,	  nr.	  185a,	  p.	  5.	  
	  Kamerstukken	  II	  1988/89,	  21	  081,	  nr.	  3,	  p.	  15.	  De	  Winkelsluitingswet	  van	  1976	  vormde	  hiervoor	  de	  grondslag.
26
	  Kamerstukken	  II	  1989/90,	  21	  081,	  nr.	  5.
27
	  Kamerstukken	  II	  1986/87,	  19	  403,	  nr.	  5,	  p.	  5.	  De	  regering	  beaamde	  dit	  en	  stelde	  dat	  de	  grens	  dáár	  ligt,	  ‘waar	  
aan	  andersdenkenden	  onaanvaardbare	  plichten	  tot	  conform	  handelen	  worden	  opgelegd’,	  Kamerstukken	  II	  
1988/89,	  19	  403,	  nr.	  10,	  p.	  9.
28
	  Kamerstukken	  I	  1990/91,	  19	  403,	  nr.	  64a,	  p.	  10.
29
	  Kamerstukken	  I	  1990/91,	  19	  403,	  nr.	  64b,	  p.	  19.	  
30
	  Kamerstukken	  II	  2012/13,	  33	  400-­‐VII,	  nr.	  23	  (motie-­‐Schouw	  (D66)	  en	  Taverne	  (VVD);	  Kamerstukken	  II	  
2012/13,	  33	  400-­‐XIII,	  nr.	  29	  (motie-­‐Verhoeven	  (D66));	  Kamerstukken	  II	  2006/07,	  30	  959,	  nr.	  8	  (motie-­‐Aptroot	  
(VVD)).
25

	  

10	  

worden	  beteugeld.	  Wij	  gaan	  op	  deze	  bevoegdheden	  hierna	  in,	  aan	  de	  hand	  van	  de	  doelen	  die	  zij	  
kunnen	   dienen.	   Ook	   bespreken	   we	   de	   voor	   de	   uitleg	   van	   de	   diverse	   bepalingen	   relevante	  
jurisprudentie	  die	  op	  grond	  van	  de	  Zondagswet	  tot	  stand	  is	  gekomen.	  	  
	  
2.1	  
(Verkeers)gerucht	  in	  de	  buurt	  van	  kerken:	  artikel	  2	  Zondagswet	  
	  
Artikel	  2	  Zondagswet	  luidt:	  
1.	  Het	  is	  verboden	  op	  Zondag	  in	  de	  nabijheid	  van	  kerken	  of	  andere	  gebouwen	  voor	  de	  openbare	  
eredienst	   in	   gebruik,	   zonder	   strikte	   noodzaak	   gerucht	   te	   verwekken,	   waardoor	   de	  
godsdienstoefening	  wordt	  gehinderd.	  
2.	  De	  burgemeester	  treft	  de	  nodige	  maatregelen	  teneinde	  te	  voorkomen,	  dat	  op	  Zondag	  door	  het	  
verkeer	   op	   land-­‐	   en	   waterwegen	   in	   de	   nabijheid	   van	   kerken	   of	   andere	   gebouwen	   voor	   de	  
openbare	   eredienst	   in	   gebruik,	   meer	   voor	   de	   godsdienstoefeningen	   hinderlijk	   gerucht	   wordt	  
veroorzaakt	  dan	  met	  het	  oog	  op	  de	  eisen	  van	  dat	  verkeer	  redelijkerwijze	  onvermijdelijk	  is.	  Hij	  is	  
bevoegd	  daartoe	  verbiedend	  of	  bevelend	  op	  te	  treden	  of	  te	  doen	  optreden.	  

	  
Over	  de	  precieze	  betekenis	  van	  de	  term	  ‘gerucht’	  werden	  tijdens	  de	  parlementaire	  behandeling	  
verschillende	   vragen	   gesteld,	   die	   door	   de	   minister	   kort	   werden	   beantwoord:	   de	   term	   moest	  
worden	  bezien	  in	  de	  geest	  van	  de	  toelichting.	  Het	  was	  uiteindelijk	  aan	  de	  rechter	  om	  te	  bepalen	  
of	   iets	   wel	   of	   niet	   als	   ‘gerucht’	   zou	   moeten	   worden	   gekwalificeerd.	   Het	   luiden	   van	   de	  
kerkklokken	   hoefde	   volgens	   de	   minister	   desgevraagd	   niet	   te	   worden	   uitgezonderd	   van	   het	  
verbod	  in	  artikel	  2:	  het	  klokgelui	  werd	  geregeld	  in	  de	  Wet	  op	  de	  Kerkgenootschappen,	  die	  ook	  
na	  aanneming	  van	  de	  Zondagswet	  haar	  gelding	  volledig	  zou	  behouden.31
	  
Artikel	   2,	   tweede	   lid	   beoogde	   vast	   te	   leggen	   dat	   de	   burgemeester	   verplicht	   was	   ter	  
bescherming	   van	   de	   godsdienstoefening	   de	   nodige	   maatregelen	   te	   nemen.	   Het	   zou	   niet	   nodig	  
zijn	  om	  hiertoe	  verbods-­‐	  of	  gebodsmaatregelen	  uit	  te	  vaardigen;	  hij	  zou	  deze	  bevoegdheid	  ook	  
‘zeer	   wel’	   kunnen	   uitoefenen	   zonder	   hiertoe	   over	   te	   gaan.	   Bij	   de	   afweging	   van	   het	  
verkeersbelang	   tegen	   het	   belang	   van	   godsdienstoefening	   diende	   dit	   laatste	   te	   prevaleren:	   de	  
Zondagswet	  moest	  ten	  opzichte	  van	  de	  Wegenverkeerswet	  als	  lex	  specialis	  worden	  beschouwd.	  
Verder	   werd	   door	   de	   minister	   gesteld	   dat	   de	   bevoegdheden	   die	   in	   het	   tweede	   lid	   aan	   de	  
burgemeester	  werden	  toebedeeld,	  moesten	  worden	  beschouwd	  als	  ‘precisering	  en	  ten	  dele	  ook	  
als	   uitbreiding’	   van	   de	   algemene	   bevoegdheid	   van	   de	   burgemeester	   ter	   bescherming	   van	   de	  
openbare	  orde	  en	  rust’.32	  	  
	  
In	   de	   Tweede	   Kamer	   werd	   gevraagd	   naar	   de	   verhouding	   tussen	   artikel	   2	   Zondagswet	   en	  
artikel	   146	   Wetboek	   van	   Strafrecht	   (‘WvSr’) 33 ,	   waarin	   het	   opzettelijk	   storen	   van	   een	  
godsdienstige	   bijeenkomst	   strafbaar	   is	   gesteld	   en	   dat	   een	   ruimere	   strekking	   heeft	   dan	   het	  
Zondagswetartikel.34	  De	   minister	   stelde	   dat	   voor	   de	   toepasselijkheid	   van	   artikel	   146	   Sr	   sprake	  
diende	   te	   zijn	   van	   een	   misdrijf	   waarvoor	   opzet	   was	   vereist.	   Daarom	   was	   verklaarbaar	   dat	   het	  
niet	   alleen	   gold	   voor	   godsdienstoefeningen,	   maar	   tevens	   voor	   andere	   godsdienstige	  
bijeenkomsten	  en	  kerkelijke	  plechtigheden.	  Het	  zou	  te	  ver	  gaan	  artikel	  2	  Zondagswet	  in	  die	  trant	  
uit	  te	  breiden.35	  
	  
2.2	  
Gerucht	  in	  het	  algemeen:	  artikel	  3	  Zondagswet	  
	  
Artikel	  3	  Zondagswet	  luidt:	  	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
31

	  Handelingen	  TK	  20	  maart	  1953,	  2	  176,	  p.	  2504.
	  Kamerstukken	  II	  1952/53,	  2	  176,	  nr.	  6,	  p.	  3;	  Handelingen	  TK	  20	  maart	  1953,	  2	  176,	  p.	  2504.
33
	  Art.	  146	  Sr	  luidt:	  Hij	  die	  door	  het	  verwekken	  van	  wanorde	  of	  het	  maken	  van	  gedruis	  hetzij	  een	  geoorloofde	  
openbare	  samenkomst	  tot	  het	  belijden	  van	  godsdienst	  of	  levensovertuiging,	  hetzij	  een	  geoorloofde	  
godsdienstige	  of	  levensbeschouwelijke	  plechtigheid	  of	  lijkplechtigheid	  opzettelijk	  stoort,	  wordt	  gestraft	  met	  
gevangenisstraf	  van	  ten	  hoogste	  twee	  maanden	  of	  geldboete	  van	  de	  tweede	  categorie.
34
	  Handelingen	  II	  18	  maart	  1953,	  2	  176,	  p.	  2479.
35
	  Handelingen	  II	  20	  maart	  1953,	  2	  176,	  p.	  2504.	  
32

	  

11	  

1.	  Het	  is	  verboden	  op	  Zondag	  zonder	  strikte	  noodzaak	  gerucht	  te	  verwekken,	  dat	  op	  een	  afstand	  
van	  meer	  dan	  200	  meter	  van	  het	  punt	  van	  verwekking	  hoorbaar	  is.	  
2.	   Het	   bepaalde	   in	   het	   eerste	   lid	   is	   niet	   van	   toepassing	   op	   uitingen	   tijdens	   geoorloofde	  
samenkomsten	   tot	   het	   belijden	   van	   godsdienst	   of	   levensovertuiging,	   vergaderingen	   of	   betogingen	  
als	   bedoeld	   in	   de	   Wet	   openbare	   manifestaties.	   Voor	   zover	   dat	   vereist	   is	   ter	   voorkoming	   van	  
gerucht	  dat	  de	  viering	  van	  de	  Zondag	  en	  de	  openbare	  rust	  op	  de	  Zondag	  ernstig	  verstoort,	  voegt	  
de	   burgemeester	   aan	   de	   voorschriften	   en	   beperkingen	   bedoeld	   in	   artikel	   5,	   eerste	   lid,	   van	   de	   Wet	  
openbare	  manifestaties	  voorschriften	  en	  beperkingen	  toe	  met	  betrekking	  tot	  het	  geluidsniveau	  en	  
met	  betrekking	  tot	  het	  gebruik	  van	  geluidsapparaten,	  of	  worden	  door	  hem	  aanwijzingen	  ter	  zake	  
gegeven.	  
3.	  Voor	  andere	  gevallen	  dan	  die	  bedoeld	  in	  het	  tweede	  lid	  kan	  de	  burgemeester	  voor	  de	  tijd	  na	  13	  
uur	  ontheffing	  verlenen	  van	  het	  bepaalde	  in	  het	  eerste	  lid;	  de	  gemeenteraad	  kan	  ter	  zake	  regels	  
stellen.	  

	  
Tijdens	  de	  parlementaire	  behandeling	  van	  de	  Zondagswet	  van	  1953	  werd	  over	  de	  betekenis	  van	  
‘gerucht’	  ook	  in	  verband	  met	  dit	  wetsartikel	  van	  gedachten	  gewisseld,	  en	  ook	  hier	  antwoordde	  
de	  minister	  dat	  men	  elk	  geval	  op	  zichzelf	  diende	  te	  bekijken,	  uitgaande	  van	  de	  bedoeling	  van	  de	  
wetgever.	  Dit	  gold	  tevens	  voor	  de	  200	  meter-­‐grens:	  ‘Artikel	  3	  beoogt	  niet	  een	  regeling	  te	  geven,	  
waardoor	  een	  rustlievend	  burger	  tegen	  een	  rumoerige	  buurman	  wordt	  beschermd,	  maar	  heeft	  
de	  strekking	  rumoer	  in	   het	  openbare	  leven	  zoveel	  mogelijk	   te	   voorkomen.	   Waar	   de	   grens	   ligt,	   is	  
niet	  wiskundig	  zeker	  vast	  te	  stellen,	  maar	  de	  afstand	  van	  200	  meter	  lijkt	  met	  het	  oog	  op	  alle	  in	  
het	  geding	  zijnde	  factoren	  een	  acceptabele’,	  zo	  stelde	  de	  minister.36	  
	  
Het	  tweede	  lid	  van	  artikel	  3	  werd	  gewijzigd	  in	  verband	  met	  de	  inwerkingtreding	  van	  de	  
Wom,	   die	   beoogde	   de	   artikelen	   6	   en	   9	   van	   de	   in	   1983	   in	   werking	   getreden	   Grondwet	   uit	   te	  
werken.	  Ook	  wijziging	  van	  de	  Zondagswet	  was	  in	  het	  licht	  van	  de	  nieuwe	  grondwetsbepalingen	  
noodzakelijk.37	  Het	   belangrijkste	   punt	   waarop	   de	   Zondagswet	   wijziging	   behoefde	   was,	   ingevolge	  
de	   memorie	   van	   toelichting	   bij	   de	   Wom,	   de	   aan	   de	   burgemeester	   en	   de	   gemeenteraad	  
gedelegeerde	  bevoegdheden	  tot	  beperking	  van	  optochten	  en	  bijeenkomsten	  in	  het	  belang	  van	  de	  
zondagsviering	   en	   de	   openbare	   rust	   op	   zondag:	   deze	   bevoegdheden	   hadden	   een	   zeer	   open	  
karakter	   dat	   zich	   niet	   verdroeg	   met	   de	   nieuwe,	   grondwettelijke	   beperkingsclausules.	   Artikel	   6	  
en	  9	  mogen	  in	  beginsel	  slechts	  worden	  beperkt	  door	  de	  formele	  wetgever,	  die	  deze	  bevoegdheid	  
alléén	   aan	   de	   gemeentelijke	   wetgever	   mag	   overdragen	   ter	   bescherming	   van	   de	   gezondheid,	   in	  
het	   belang	   van	   het	   verkeer	   of	   ter	   bestrijding	   of	   voorkoming	   van	   wanordelijkheden.	   De	  
doelstellingen	  van	  de	  Zondagswet	  zijn	  tot	  geen	  van	  deze	  grondwettelijke	  beperkingsdoeleinden	  
te	   herleiden,	   en	   dat	   betekende	   dat	   de	   ruime	   bevoegdheden	   van	   de	   burgemeester	   en	   de	  
gemeenteraad	   niet	   langer	   waren	   geoorloofd.	   De	   bevoegdheden	   van	   de	   burgemeester	   werden	  
beperkt	   door	   een	   nieuwe,	   imperatieve	   formulering	   (voor	   zover	   dat	   vereist	   is	   (…)	   voegt	   de	  
burgemeester	   (…)	   of	  worden	  door	   hem)	   van	   het	  tweede	  lid.	   De	  voorschriften	   of	   beperkingen	   die	  
hij	   in	   voorkomende	   gevallen	   kon	   stellen,	   zouden	   door	   de	   rechter	   volledig	   op	   rechtmatigheid	  
kunnen	  worden	  getoetst..	  Verder	  vloeit	  uit	  de	  parlementaire	  stukken	  voort	  dat	  voorschriften	  en	  
beperkingen	   alléén	   mogen	   worden	   gesteld,	   als	   op	   grond	   van	   de	   Wom	   een	   kennisgeving	   of	  
vergunningaanvraag	   is	   gedaan.	   In	   de	   andere	   gevallen	   zou	   slechts	   het	   aanwijzingsinstrument	  
kunnen	  worden	  gebruikt.38	  
	  
Op	   grond	   van	   artikel	   3,	   derde	   lid	   Zondagswet	   kan	   de	   gemeenteraad	   regels	   stellen	  
omtrent	   de	   ontheffingsbevoegdheid	   van	   de	   burgemeester	   ten	   aanzien	   van	   samenkomsten	   ná	  
13.00	   u.	   Over	   de	   verhouding	   tussen	   de	   bevoegdheid	   van	   de	   burgemeester	   en	   die	   van	   de	  
gemeenteraad	   werden	   tijdens	   de	   behandeling	   van	   de	   wet	   van	   1953	   vragen	   gesteld:	   kon	   de	  
gemeenteraad	  het	  stellen	  van	  regels	  ook	  nalaten,	  en	  zo	  ja,	  hoe	  zou	  daardoor	  de	  bevoegdheid	  van	  
de	   burgemeester	   worden	   beïnvloed?	   De	   minister	   antwoordde	   dat	   ook	   dan	   de	   burgemeester	  
bevoegd	   zou	   zijn	   ontheffingen	   te	   verlenen,	   aangezien	   die	   bevoegdheid	   anders	   illusoir	   gemaakt	  
zou	  worden.	  Om	  die	  reden	  zou	  de	  gemeenteraad	  de	  ontheffingsbevoegdheid	  niet	  geheel	  mogen	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
36

	  Handelingen	  II	  20	  maart	  1953,	  2	  176,	  p.	  2505.
	  Kamerstukken	  II	  1985/86,	  19	  427,	  nr.	  3,	  p.	  2;	  p.	  11.	  
38
	  Kamerstukken	  II	  1985/86,	  19	  427,	  nr.	  3,	  p.	  12,	  p.	  27.
37

	  

12	  

uitsluiten	  –	  al	  zou	  aanzienlijke	  beperking	  wel	  zijn	  toegestaan.39	  Dit	  uitgangspunt	  wijzigde	  met	  de	  
inwerkingtreding	  van	  artikel	  5a	  Zondagswet	  (zie	   hierna,	   §	   2.4):	   alleen	   als	   de	  gemeenteraad	  deze	  
bevoegdheid	  aan	  de	  burgemeester	  toebedeelde,	  kon	  een	  ontheffing	  worden	  verleend.	  Stelde	  de	  
gemeenteraad	   hieromtrent	   geen	   regels,	   dan	   moest	   de	   burgemeester	   voortaan	   niet	   tot	   het	  
verlenen	   van	   een	   ontheffing	   bevoegd	   worden	   geacht.	   Tevens	   werd	   het	   imperatieve	   karakter	   van	  
de	  formulering	  van	  het	  derde	  lid	  toen	  gewijzigd,	  omdat	  veel	  gemeentebesturen	  kennelijk	  niet	  de	  
behoefte	   hadden	   deze	   materie	   te	   regelen.	   Het	   ‘stelt	   regels’	   werd	   vervangen	   door	   ‘kan	   regels	  
stellen’.40	  Uit	   de	   jurisprudentie	   blijkt	   overigens	   dat	   voor	   het	   verlenen	   van	   een	   ontheffing	   als	  
bedoeld	   in	   artikel	   3,	   tweede	   lid	   Zondagswet	   –	   ondanks	   de	   ‘strikte	   noodzaak’	   waarvan	   het	   artikel	  
rept	  –	  geen	  sprake	  hoeft	  te	  zijn	  van	  ‘zeer	  dringende	  redenen’.41	  
	  
2.3	  
Openbare	  vermakelijkheden:	  artikel	  4	  Zondagswet	  
	  
Artikel	  4	  Zondagswet	  luidt:	  	  
1.	   Het	   is	   verboden	   op	   Zondag	   voor	   13	   uur	   openbare	   vermakelijkheden	   te	   houden,	   daartoe	  
gelegenheid	  te	  geven	  of	  daaraan	  deel	  te	  nemen.	  
2.	  De	  gemeenteraad	  kan	  bij	  plaatselijke	  verordening	  voor	  de	  tijd	  na	  13	  uur	  voor	  door	  hem	  aan	  te	  
wijzen	  openbare	  vermakelijkheden	  eenzelfde	  verbod	  vaststellen	  als	  in	  het	  eerste	  lid	  vervat.	  
3.	  De	  burgemeester	  is	  bevoegd	  ontheffing	  te	  verlenen	  van	  het	  bepaalde	  bij	  het	  eerste	  en	  krachtens	  
het	  tweede	  lid;	  de	  gemeenteraad	  kan	  terzake	  regels	  stellen.	  
4.	  Ten	  aanzien	  van	  openbare	  vermakelijkheden,	  waarvan	  redelijkerwijze	  geen	  beletselen	  voor	  de	  
viering	   van	   de	   Zondag	   en	   geen	   verstoring	   van	   de	   openbare	   rust	   op	   de	   Zondag	   zijn	   te	   duchten,	  
wordt	   bij	   algemene	   maatregel	   van	   bestuur	   bepaald,	   dat	   zij	   niet	   als	   openbare	   vermakelijkheden	   in	  
de	  zin	  van	  deze	  wet	  zullen	  worden	  beschouwd.42	   	  

	  
De	   term	   ‘openbare	   vermakelijkheid’	   gaf	   tot	   uitgebreide	   beraadslagingen	   aanleiding. 43	  
Concluderend	   stelde	   de	   minister	   dat	   het	   begrip	   zijn	   ‘eigen	   omlijning’	   zou	   moeten	   vinden,	  
‘enerzijds	   door	   de	   beperkingen,	   bij	   algemene	   maatregel	   van	   bestuur	   aangebracht,	   anderzijds	  
door	  de	  jurisprudentie’.44	  
	  
De	   verhouding	   tussen	   de	   aan	   de	   gemeenteraad	   in	   het	   tweede	   lid	   toebedeelde	  
bevoegdheid	   en	   de	   bepalingen	   in	   de	   amvb	   op	   grond	   van	   het	   vierde	   lid	   kwam	   eveneens	   uitvoerig	  
aan	   de	   orde.	   Uit	   de	   parlementaire	   stukken	   vloeit	   voort	   dat	   als	   de	   raad	   openbare	  
vermakelijkheden	   zou	   willen	   verbieden	   op	   grond	   van	   de	   hem	   in	   lid	   2	   toegekende	  
verordeningsbevoegdheid,	   hij	   deze	   in	   de	   verordening	   stuk	   voor	   stuk	   en	   voldoende	   gedetailleerd	  
moet	  opsommen.	  Dit	  uitgangspunt	  kwam	  naar	  voren	  in	  het	  KB	  van	  28	  februari	  1990,	  waarin	  een	  
verordeningsbepaling	  van	  de	  gemeente	  Nieuw-­‐Lekkerland	  werd	  vernietigd	  wegens	  strijd	  met	  de	  
wet.	   De	   omschrijving	   ‘iedere	   openbare	   en/of	   voor	   publiek	   toegankelijke	   inrichting	   of	   activiteit	  
die	   gericht	   of	   medegericht	   op	   het	   al	   dan	   niet	   met	   behulp	   van	   een	   geluidsapparaat	   ten	   gehore	  
brengen	   van	   muziek	   of	   zang’	   –	   waarmee	   werd	   beoogd	   discotheken	   op	   zondag	   gesloten	   te	  
houden	   –	   achtte	   de	   Kroon	   niet	   onderscheidend	   genoeg.45	  De	   activiteiten	   die	   op	   grond	   van	   de	  
amvb	   niet	   als	   openbare	   vermakelijkheden	   in	   de	   zin	   van	   de	   Zondagswet	   zijn	   aan	   te	   merken,	  
vallen	   niet	   alleen	   buiten	   het	   bereik	   van	   de	   wet,	   maar	   óók	   buiten	   het	   bereik	   van	   de	   in	   het	   tweede	  
lid	  aan	  de	  gemeenteraad	  toegekende	  bevoegdheid.	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
39

	  Kamerstukken	  I	  1952/53,	  2	  176,	  nr.	  178a,	  p.	  2.
	  Kamerstukken	  II	  1954/55,	  3	  740,	  nr.	  3.
41
	  ARRvS	  27	  juli	  1978,	  AB	  1978,	  378	  (ontheffing	  kermis	  Emmeloord)	  m.nt.	  Stellinga;	  ARRvS	  30	  januari	  1991,	  AB	  
1992,	  30	  (ontheffing	  kermis	  Delft).
42
	  In	  de	  amvb	  worden	  genoemd	  toneelvoorstellingen,	  filmvoorstellingen,	  concerten	  en	  andere	  openbare	  
bijeenkomsten,	  welke	  in	  besloten	  ruimten	  worden	  gehouden	  en	  de	  geestelijke,	  zedelijke	  of	  culturele	  verheffing	  
of	  ontwikkeling	  van	  het	  publiek	  ten	  doel	  hebben	  (art.	  1).
43
	  Zie	  voor	  een	  uitgebreide	  beschrijving	  –	  waarin	  tevens	  de	  Zondagswet	  van	  1815	  en	  de	  daarop	  gebaseerde	  
jurisprudentie	  werden	  betrokken	  –	  Douma	  1954,	  p.	  102-­‐114.
44
	  Handelingen	  II	  20	  maart	  1953,	  2	  176,	  p.	  2524.
45
	  KB	  28	  februari	  1990	  (Nieuw-­‐Lekkerland),	  AB	  1990,	  357	  m.nt.	  Stolk.
40

	  

13	  

Gevraagd	  werd	  of	  de	  burgemeester	  ook	  ná	  inwerkingtreding	  van	  de	  amvb	  bevoegd	  zou	  
blijven	   om	   een	   vergunning	   (bedoeld	   werd	   waarschijnlijk:	   ontheffing)	   te	   weigeren	   voor	  
vermakelijkheden	   die	   in	   de	   amvb	   waren	   opgenomen,	   wanneer	   een	   vergunning	   (cq	   ontheffing)	  
op	   grond	   van	   raadsbepalingen	   zou	   zijn	   vereist.	   Volgens	   de	   minister	   zou	   het	   ontwerp	   die	  
bevoegdheid	   van	   de	   burgemeester	   onverlet	   laten,	   mits	   dit	   niet	   zou	   geschieden	   uit	   hetzelfde	  
oogpunt	   als	   aan	   de	   wet	   zelf	   ten	   grondslag	   ligt.46	  Kortom:	   een	   vergunning	   mag	   niet	   worden	  
geweigerd	  in	  verband	  met	  de	  zondagsrust.	  	  
	  
Ten	   aanzien	   van	   de	   bevoegdheden	   als	   toebedeeld	   in	   artikel	   4,	   tweede	   lid	   Zondagswet,	  
gold	   in	   1953	   hetzelfde	   als	   hiervóór	   over	   artikel	   3,	   derde	   lid	   aan	   de	   orde	   is	   gekomen:	   de	  
burgemeester	  mocht	  ontheffing	  verlenen;	  de	  gemeenteraad	  kon	  hierover	  regels	  stellen,	  waarbij	  
de	   ontheffingsbevoegdheid	   niet	   geheel	   illusoir	   mocht	   worden	   gemaakt.	   Na	   wijziging	   van	   de	  
Zondagswet	   in	   1955	   vloeide	   de	   bevoegdheid	   tot	   ontheffingverlening	   niet	   langer	   zonder	   meer	  
voort	  uit	  de	  Zondagswet,	  maar	  uit	  de	  door	  de	  gemeenteraad	  gestelde	  regels	  (zie	  ook	  §	  2.2	  en	  §	  
2.4).	  
	  
2.4	  
Bijeenkomsten	  op	  openbare	  plaatsen:	  artikel	  5	  en	  5a	  Zondagswet	  
	  
De	  artikelen	  5	  en	  5a	  Zondagswet	  luiden:	  
Artikel	  5	  
1.	   Het	   is	   verboden	   op	   Zondag	   voor	   13	   uur	   optochten	   of	   bijeenkomsten	   op	   openbare	   plaatsen	   te	  
houden,	  daartoe	  gelegenheid	  te	  geven,	  of	  daaraan	  deel	  te	  nemen.	  
2.	  Het	  bepaalde	  in	  het	  eerste	  lid	  is	  niet	  van	  toepassing	  op:	  
a.	  samenkomsten	  tot	  het	  belijden	  van	  godsdienst	  of	  levensovertuiging;	  
b.	  wandeltochten	  die	  niet	  door	  muziek	  worden	  begeleid.	  
3.	   Met	   betrekking	   tot	   de	   in	   het	   tweede	   lid	   onder	   a	   bedoelde	   samenkomsten	   voegt	   de	  
burgemeester,	  voor	  zover	  dat	  vereist	  is	  ter	  voorkoming	  van	  onnodige	  verstoring	  van	  de	  openbare	  
rust	   op	   de	   Zondag,	   aan	   de	   voorschriften	   en	   beperkingen	   bedoeld	   in	   artikel	   5,	   eerste	   lid,	   van	   de	  
Wet	   openbare	   manifestaties	   voorschriften	   en	   beperkingen	   toe	   met	   betrekking	   tot	   tijd,	   plaats	   en	  
duur	  van	  zodanige	  samenkomsten,	  of	  worden	  door	  hem	  aanwijzingen	  ter	  zake	  gegeven.	  
	  
Artikel	  5a	  
1.	  Artikel	  3,	  eerste	  lid,	  en	  artikel	  5,	  eerste	  lid,	  zijn	  in	  een	  gemeente	  of	  groep	  van	  gemeenten	  niet	  
van	   toepassing	   op	   door	   Gedeputeerde	   Staten	   aangewezen,	   bij	   het	   in	   werking	   treden	   dezer	   wet	  
aldaar	   bestaande	   tradities	   en	   gebruiken,	   welke	   naar	   hun	   oordeel	   in	   het	   volksleven	   zijn	   geworteld	  
en	  niet	  als	  openbare	  vermakelijkheden	  in	  de	  zin	  van	  deze	  wet	  zijn	  te	  beschouwen.	  Aanwijzing	  kan	  
slechts	   geschieden	   binnen	   18	   maanden	   na	   het	   in	   werking	   treden	   van	   dit	   artikel.	   Alvorens	  
Gedeputeerde	  Staten	  tot	  aanwijzing	  overgaan	  horen	  zij	  burgemeester	  en	  wethouders.	  
2.	  Artikel	  3,	  derde	  lid,	  en	  artikel	  4,	  derde	  lid,	  zijn	  niet	  van	  toepassing	  in	  door	  Gedeputeerde	  Staten	  
aangewezen	  gemeenten,	  waar	  naar	  hun	  oordeel	  het	  verlenen	  van	  ontheffing	  zou	  indruisen	  tegen	  
godsdienstige	   overtuigingen,	   welke	   het	   volksleven	   aldaar	   overwegend	   beheersen.	   Alvorens	  
Gedeputeerde	  Staten	  tot	  aanwijzing	  overgaan,	  horen	  zij	  burgemeester	  en	  wethouders.	  

	  
In	   eerste	   instantie	   had	   artikel	   5	   Zondagswet	   slechts	   betrekking	   op	   politieke	   optochten	   of	  
bijeenkomsten.	   Ook	   ten	   aanzien	   van	   dit	   artikel	   werd	   over	   de	   terminologie	   beraadslaagd.	   Wat	  
werd	   bedoeld	   met	   ‘politieke	   optocht’?	   De	   minister	   stelde	   dat	   wat	   onder	   een	   ‘politieke	   optocht’	  
moest	   worden	   verstaan	   uiteindelijk	   ter	   beoordeling	   van	   de	   rechter	   stond.	   De	   term	   ‘politieke’	  
werd	   via	   een	   amendement	   uit	   het	   wetsontwerp	   geschrapt.	   Optochten	   en	   bijeenkomsten	   werden	  
vervolgens	  –	  onverminderd	  de	  bepaling	  van	  artikel	  177,	  tweede	  lid	  Grondwet47	  –	  op	  zondag	  vóór	  
13.00	  u.	  in	  algemene	  zin	  verboden.	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
46

	  Kamerstukken	  I	  1952/53,	  2	  176,	  nr.	  178a,	  p.	  2;	  Handelingen	  I	  13	  oktober	  1953,	  2	  176,	  p.	  2042-­‐2043.	  
	  Art.	  177	  Gw	  luidde:	  (1)	  Alle	  openbare	  godsdienstoefening	  binnen	  gebouwen	  en	  besloten	  plaatsen	  wordt	  
toegelaten,	  behoudens	  de	  noodige	  maatregelen	  ter	  verzekering	  der	  openbare	  orde	  en	  rust.	  (2)	  Onder	  dezelfde	  
bepaling	  blijft	  de	  openbare	  godsdienstoefening	  buiten	  gebouwen	  en	  besloten	  plaatsen	  geoorloofd,	  waar	  zij	  
thans	  naar	  de	  wetten	  en	  reglementen	  is	  toegelaten.
47

	  

14	  

	  
Anders	   dan	   in	   de	   artikelen	   3	   en	   4	   van	   de	   Zondagswet	   werd	   in	   het	   vijfde	   artikel	   géén	  
ontheffingsbevoegdheid	  voor	  de	  burgemeester	  opgenomen,	  noch	  werd	  aan	  de	  gemeenteraad	  de	  
bevoegdheid	  verleend	  nadere	  regels	  te	  stellen.	  In	  de	  Kamers	  werd	  gevraagd	  naar	  de	  reden	  voor	  
het	   ontbreken	   van	   gemeentelijke	   bevoegdheden.48	  De	   minister	   antwoordde	   kortweg	   dat	   hij	   voor	  
uitbreiding	   van	   de	   bevoegdheid	   van	   de	   gemeenteraad	   ‘voorshands	   niet	   voldoende	   aanleiding’	  
zag. 49 	  Ontheffingsbevoegdheden	   voor	   de	   burgemeester	   moesten	   ‘uitzonderingen	   blijven’.	  
Aangegeven	  werd	  dat	  bij	  de	  voorbereiding	  van	  het	  wetsontwerp	  was	  nagegaan	  in	  hoeverre	  aan	  
een	   ontheffingsbevoegdheid	   behoefte	   bestond	   en	   gebleken	   was,	   ‘dat	   men	   zonder	  
ontheffingsbevoegdheid	  niet	  vastloopt’.50	  
	  
Artikel	   5	   werd,	   evenals	   artikel	   3	   en	   op	   grond	   van	   dezelfde	   redenen,	   aangepast	   met	   de	  
inwerkingtreding	  van	  de	  Wom.51	  	  
	  
Artikel	   5a	   werd	   in	   1955	   in	   de	   Zondagswet	   opgenomen.	   In	   het	   artikel	   worden	   de	   artikelen	   3,	  
eerste	  lid	  en	  5,	  eerste	  lid	  niet	  van	  toepassing	  verklaard	  op	  bestaande	  tradities	  en	  gebruiken	  die	  
vóór	  de	  inwerkingtreding	  van	  de	  Zondagswet	  al	  bestonden	  en	  waarvan	  gedeputeerde	  staten	  had	  
geoordeeld	   dat	   zij	   als	   ‘in	   het	   volksleven	   geworteld’	   moesten	   worden	   beschouwd.	   Dergelijke	  
tradities	  en	  gebruiken	  –	  in	  de	  memorie	  van	  toelichting	  werden	  bijvoorbeeld	  dauwtrappen	  en	  het	  
zingen	   en	   spelen	   van	   kerstliederen	   in	   de	   Kerstnacht	   genoemd 52 	  –	   dienden	   niet	   langer	   als	  
‘openbare	   vermakelijkheden’	   in	   de	   zin	   van	   de	   Zondagswet	   te	   worden	   beschouwd,	   zodat	   zij	  
onbelemmerd	  doorgang	  konden	  vinden.	  	  
Het	   tweede	   lid	   van	   het	   artikel	   werd	   eraan	   toegevoegd	   bij	   amendement-­‐Bruins	   Slot	  
53
(ARP). 	  Uit	   de	   toelichting	   (bij	   het	   nog	   ongewijzigde	   amendement)	   blijkt	   dat	   werd	   beoogd	   de	  
gemeenteraad	   op	   eenvoudige	   wijze	   in	   staat	   te	   stellen	   het	   wettelijk	   minimumregiem	   van	   de	  
Zondagswet	   binnen	   de	   gemeente	   te	   handhaven.	   De	   in	   de	   artikelen	   2	   en	   4	   Zondagswet	   aan	   de	  
burgemeester	   toebedeelde	   ontheffingsbevoegdheid	   werd	   daartoe	   beperkt:	   alleen	   als	   de	  
gemeenteraad	  deze	  bevoegdheid	  aan	  de	  burgemeester	  toebedeelde,	  kon	  een	  ontheffing	  worden	  
verleend.	   Stelde	   de	   gemeenteraad	   hieromtrent	   geen	   regels,	   dan	   moest	   de	   burgemeester	  
voortaan	  –	  anders	  dan	  eerder	  het	  geval	  was,	  zie	  onder	  §	  2.2	  en	  2.3	  –	  niet	  tot	  het	  verlenen	  van	  een	  
ontheffing	   bevoegd	   worden	   geacht.	   Het	   oorspronkelijke	   amendement	   werd	   –	   na	   kritische	  
kanttekeningen	   van	   de	   Kamer	   en	   de	   minister	   –	   aangepast	   in	   die	   zin,	   dat	   gedeputeerde	   staten	   (in	  
plaats	  van	  de	  gemeenteraad)	  bevoegd	  werd	  te	  beoordelen	  of	  in	  een	  gemeente	  de	  mogelijkheid	  
tot	  ontheffing	  al	  dan	  niet	  zou	  bestaan.54	  
	  
2.5	  
Arbeid	  in	  beroep	  of	  bedrijf,	  artikel	  6	  Zondagswet	  
	  
Artikel	  6	  Zondagswet	  luidt:	  
Het	  is	  verboden	  op	  Zondag	  zonder	  genoegzame	  reden	  de	  openbare	  rust	  door	  arbeid	  in	  beroep	  of	  
bedrijf	  te	  verstoren.	  

	  
Voor	  de	  beantwoording	  van	  de	  vraag	  of	  het	  verrichten	  van	  arbeid	  op	  grond	  van	  dit	  artikel	  al	  dan	  
niet	  is	  toegestaan,	  moet	  worden	  nagegaan	  of	  de	  arbeid	  1)	  de	  openbare	  rust	  verstoort;	  en	  2)	  dit	  
doet	   zonder	   genoegzame	   reden.	   Dit	   was	   anders	   dan	   onder	   de	   Zondagswet	   van	   1815,	   waar	   de	  
criteria	  van	  hoor-­‐	  en	  zichtbaarheid	  een	  doorslaggevende	  rol	  speelden.55	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
48

	  Kamerstukken	  II	  1951/51,	  2	  176,	  nr.	  5,	  p.	  5;	  Handelingen	  I	  13	  oktober	  1953,	  2	  176,	  p.	  2040.	  
	  Kamerstukken	  II	  1952/53,	  2	  176,	  nr.	  6,	  p.	  3.	  
50
	  Handelingen	  I	  13	  oktober	  1953,	  2	  176,	  p.	  2043.
51
	  Kamerstukken	  II	  1985/86,	  19	  427,	  nr.	  3,	  p.	  12,	  p.	  26-­‐27.
52
	  Kamerstukken	  II	  1954/55,	  3	  740,	  nr.	  3.
53
	  Kamerstukken	  II	  1954/55,	  3	  740,	  nr.	  8	  en	  13	  (herdruk).	  Het	  amendement	  werd	  tevens	  ondertekend	  door	  
Stapelkamp,	  Roosjen,	  Van	  den	  Heuvel	  en	  Van	  Eijsden;	  allemaal	  van	  de	  ARP.	  
54
	  Handelingen	  TK	  17	  juni	  1955,	  3	  740,	  p.	  2799-­‐2800.
55
	  Zie	  voor	  een	  overzicht	  van	  de	  jurisprudentie	  onder	  de	  oude	  wet	  Douma	  1954,	  p.	  128-­‐129.
49

	  

15	  

	  
Vooral	  de	  vraag	  wanneer	  sprake	  zou	  zijn	  van	  een	  ‘genoegzame	  reden’	  speelde	  onder	  de	  
parlementariërs.	   Men	   vond	   de	   term	   erg	   vaag	   en	   vreesde	   dat	   zowel	   opsporingsambtenaren	   als	  
rechters	   erdoor	   in	   een	   lastig	   parket	   zouden	   geraken.	   De	   suggestie	   om	   alle	   openbare	  arbeid	   op	  
zondag	  te	   verbieden	  –	  met	  daaraan	  gekoppeld	  eventueel	  de	  mogelijkheid	  voor	  gemeenteraden	  
om	  hierover	  regels	  te	  stellen,	  op	  grond	  waarvan	  de	  burgemeester	  voor	  het	  verrichten	  van	  arbeid	  
op	   zondag	   een	   vergunning	   kon	   verlenen56	  –	   werd	   door	   de	   minister	   van	   de	   hand	   gewezen:	   hij	  
achtte	   een	   algemeen	   verbod	   op	   openbare	   arbeid	   ‘onder	   de	   huidige	   omstandigheden	   niet	  
aanvaardbaar’.	  De	  term	  ‘zonder	  genoegzame	  reden’	  zou	  de	  mogelijkheid	  bieden	  om	  ‘de	  eisen	  van	  
het	   maatschappelijk	   leven	   voldoende	   tot	   hun	   recht	   te	   doen	   komen’.	   De	   interpretatie	   van	   het	  
begrip	   zou	   zonder	   problemen	   aan	   opsporingsambtenaren	   en	   de	   rechter	   kunnen	   worden	  
toevertrouwd.57	  Al	   met	   al	   vermoedde	   hij	   dat	   de	   werking	   van	   het	   artikel	   op	   deze	   manier	   niet	  
verder	  zou	  gaan	  dan	  noodzakelijk	  was,	  de	  doelstelling	  van	  de	  wet	  zou	  helpen	  verzekeren	  en	  dat	  
rekening	  kon	  worden	  gehouden	  met	  maatschappelijke	  ontwikkelingen.58	  
	  
Enkele	   parlementariërs	   legden	   de	   minister	   voorbeelden	   van	   het	   verrichten	   van	   arbeid	  
voor,	   waarbij	   de	   vraag	   werd	   gesteld	   of	   de	   betreffende	   vorm	   onder	   artikel	   6	   Zondagswet	   was	  
toegestaan.	  Zo	  werd	  gevraagd	  of	  arbeid	  in	  cafés	  of	  op	  terrassen	  door	  de	  wet	  werd	  verboden	  en	  
of	   het	   verboden	   was	   op	   zondag	   een	   kippenhok	   te	   timmeren.59	  De	   minister	   beantwoordde	   deze	  
vragen	  ontkennend.	  Wel	  gaf	  hij	  aan	  dat	  de	  in	  artikel	  3	  Zondagswet	  gestelde	  200-­‐meter	  grens	  ook	  
bij	  het	  verrichten	  van	  arbeid	  geldt.60	  
	  
2.6	  
Sportbeoefening	  en	  ontspanning,	  artikel	  7	  Zondagswet	  
	  
Artikel	  7	  Zondagswet	  luidt:	  
1.	  Plaatselijke	  verordeningen	  tot	  regeling	  van	  punten,	  waaromtrent	  bij	  deze	  wet	  niet	  is	  voorzien,	  
mogen	   geen	   verbodsbepalingen	   inhouden	   omtrent	   sportbeoefening	   of	   andere	   vormen	   van	  
ontspanning	   op	   Zondag,	   die	   niet	   als	   openbare	   vermakelijkheid	   in	   de	   zin	   van	   deze	   wet	   zijn	   te	  
beschouwen.	  
2.	   Besluiten	   van	   een	   orgaan	   van	   de	   gemeente	   mogen	   geen	   beletselen	   inhouden	   voor	  
sportbeoefening	   of	   andere	   vormen	   van	   ontspanning	   op	   zondag,	   niet	   zijnde	   openbare	  
vermakelijkheden	  als	  bedoeld	  in	  het	  eerste	  lid.	  
3.	  Voor	  de	  toepassing	  van	  het	  tweede	  lid	  worden	  met	  een	  "orgaan	  van	  de	  gemeente"	  gelijkgesteld:	  
a.	  een	  orgaan	  ingesteld	  tot	  uitvoering	  van	  een	  gemeenschappelijke	  regeling;	  en	  
b.	   een	   of	   meer	   natuurlijke	   personen	   of	   rechtspersonen	   voor	   zover	   het	   betreft	   besluiten	   ten	  
aanzien	   van	   de	   exploitatie	   van	   een	   inrichting	   voor	   sportbeoefening	   of	   andere	   vormen	   van	  
ontspanning	   waarvan	   de	   gemeente	   eigenaresse	   is	   of	   ten	   behoeve	   waarvan	   de	   gemeente	   een	  
bijdrage	  in	  welke	  vorm	  dan	  ook	  heeft	  verleend	  na	  8	  mei	  1974.	  
4.	  De	  gemeenteraad	  kan	  bij	  plaatselijke	  verordening	  bepalen,	  dat	  artikel	  2	  mede	  van	  toepassing	  
zal	   zijn	   op	   in	   de	   verordening	   met	   name	   genoemde	   dagen,	   welke	   door	   een	   of	   meer	  
kerkgenootschappen	  tot	  rust-­‐	  of	  feestdagen	  zijn	  bestemd.	  
	  

In	   het	   voorstel	   voor	   de	   Zondagswet	   van	   1953	   was	   alleen	   het	   –	   iets	   anders	   geformuleerde	   –	  
eerste	  lid	  van	  het	  artikel	  opgenomen.	  Over	  de	  reikwijdte	  van	  de	  verordenende	  bevoegdheid	  in	  
het	   eerste	   lid	   wordt	   in	   de	   memorie	   van	   antwoord	   gesteld:	   ‘Voor	   wat	   artikel	   7	   betreft,	   zij	   erop	  
gewezen,	   dat	   de	   bemoeienissen	   der	   gemeentebesturen	   op	   het	   stuk	   van	   het	   houden	   op	   Zondag	  
van	   openbare	   vermakelijkheden	   haar	   grenzen	   vinden	   in	   artikel	   4	   van	   het	   ontwerp.	   De	   bedoeling	  
van	   artikel	   7	   is	   buiten	   twijfel	   te	   stellen,	   dat	   buiten	   het	   kader	   van	   artikel	   4	   ten	   aanzien	   van	  
sportbeoefening	  of	  andere	  vormen	  van	  ontspanning	  op	  Zondag	  voor	  de	  gemeentebesturen	  geen	  
regelgevende	   bevoegdheid	   zal	   bestaan’. 61 	  Kortom:	   gemeentebesturen	   mogen	   sport	   en	  
ontspanning	  niet	  slechts	  verbieden	  met	  als	  reden	  het	  bewaren	  van	  de	  zondagsrust	  –	  de	  overige	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
56

	  Kamerstukken	  II	  1952/53,	  2	  176,	  nr.	  5,	  p.	  3.
	  Kamerstukken	  II	  1952/53,	  2	  176,	  nr.	  6,	  p.	  3.
58
	  Handelingen	  I	  13	  oktober	  1953,	  2	  176,	  p.	  2042.
59
	  Handelingen	  II	  18	  maart	  1953,	  2	  176,	  p.	  2472.
60
	  Handelingen	  II	  20	  maart	  1953,	  2	  176,	  p.	  2508.
61
	  Kamerstukken	  II	  1952/53,	  2	  176,	  nr.	  6,	  p.	  2.
57

	  

16	  

artikelen	   van	   de	   wet	   in	   aanmerking	   genomen.	   Verordeningsbepalingen	   waarin	   hiertoe	   toch	  
werd	   overgegaan,	   zijn	   door	   de	   Kroon	   vernietigd.62	  Uit	   het	   KB	   van	   28	   april	   1981,	   waarin	   een	  
besluit	  van	  de	  gemeenteraad	  van	  de	  gemeente	  Bunschoten	  werd	  vernietigd	  (besloten	  werd	  geen	  
gelden	  beschikbaar	  te	  stellen	  voor	  de	  zondagssport),	  blijkt	  dat	  argumenten	  die	  niet	  zijn	  ontleend	  
aan	  de	  Zondagswet,	  er	  eventueel	  wel	  gerechtvaardigd	  toe	  kunnen	  leiden	  dat	  sportbeoefening	  op	  
zondag	   wordt	   belemmerd:	   overwogen	   werd	   dat	   zondagssluiting	   van	   sportaccommodaties	   op	  
zuiver	   financiële	   gronden	   geen	   strijd	   oplevert	   met	   de	   Zondagswet.	   De	   gemeenteraad	   van	  
Bunschoten	  had	  zijn	  beslissing	  echter	  met	  principiële	  argumenten	  gemotiveerd.63	  
	  
Het	  huidige	  tweede	  en	   derde	   lid	  van	  artikel	  7	  zijn	  het	  resultaat	  van	  een	   initiatiefvoorstel	  
van	  de	  Kamerleden	  Goudsmit	  (D66)	  en	  Van	  den	  Doel	  (PvdA),	  dat	  op	  14	  januari	  1972	  aanhangig	  
werd	  gemaakt.64	  Volgens	  de	  initiatiefnemers	  stond	  artikel	  7,	  eerste	  lid	  Zondagswet	  er	  –	  blijkens	  
zijn	   bewoordingen	   en	   de	   uitleg	   die	   daaraan	   in	   de	   parlementaire	   stukken	   bij	   de	   wet	   werd	  
gegeven	   –	   aan	   in	   de	   weg	   dat	   sportbeoefening	   en	   ontspanning	   op	   zondag	   door	   de	   wet	   feitelijk	  
zouden	   worden	   verhinderd.	   Gebleken	   was	   echter	   dat	   verschillende	   gemeentebesturen	   bij	  
raadsbesluit	  de	  gemeentelijke	  zwembaden	  op	  zondag	  gesloten	  hielden	  en	  dat	  de	  Hoge	  Raad	  deze	  
besluiten	  niet	  in	  strijd	  met	  artikel	  7	  Zondagswet	  achtte.65	  Volgens	  de	  initiatiefnemers	  –	  van	  wie	  
Van	   den	   Doel	   overigens,	   door	   het	   kraken	   van	   een	   gemeentelijk	   zwembad	   op	   zondag,	   actief	   de	  
hand	   had	   gehad	   in	   de	   totstandkoming	   van	   de	   hiervoor	   aangehaalde	   jurisprudentie66	  –	   was	  
daarom	  sprake	  van	  een	  lacune	  in	  de	  wet.	  Voorgesteld	  werd	  om	  de	  ‘plaatselijke	  verordeningen’	  in	  
artikel	   7	   te	   vervangen	   door	   besluiten	   van	   àlle	   organen	   van	   de	   gemeente,	   zodat	   ook	   deze	  
voortaan	   sport	   en	   ontspanning	   op	   zondag	   niet	   mochten	   verbieden.	   Tevens	   werd	   een	   artikel	  
voorgesteld	   dat	   beoogde	   het	   onmogelijk	   te	   maken	   dat	   gemeentebesturen	   via	   de	  
privaatrechtelijke	  weg	  (bijvoorbeeld	  door	  het	  onderbrengen	  van	  een	  gemeentelijk	  zwembad	  in	  
een	  stichting)	  de	  bepalingen	  in	  de	  Zondagswet	  te	  omzeilen.	  Na	  inwerkingtreding	  van	  het	  artikel	  
bleek	   inderdaad	   dat	   het	   gemeentebesturen	   niet	   alleen	   op	   grond	   van	   publiekrechtelijke	  
rechtshandelingen	   verboden	   was	   sportbeoefening	   en	   ontspanning	   op	   zondag	   te	   verbieden67,	  
maar	   ook	   op	   grond	   van	   privaatrechtelijke. 68 	  De	   situatie	   waarin	   gemeentelijke	   subsidie	  
afhankelijk	   werd	   gesteld	   van	   het	   nemen	   van	   een	   met	   de	   wet	   strijdige	   beslissing	   door	   de	  
aanvrager	   (namelijk:	   het	   op	   zondag	   gesloten	   houden	   van	   de	   tennisbanen),	   kon	   volgens	   de	  
Afdeling	  evenmin	  door	  de	  beugel.69	  
	  
	  	  
2.7	  
Samenvatting	  
	  
Op	   grond	   van	   artikel	   2	   Zondagswet	   kan	   de	   burgemeester	   ter	   bescherming	   van	   de	  
godsdienstoefening	  bepaalde	  verkeersmaatregelen	  nemen.	  Wanneer	  hij	  de	  belangen	  die	  met	  de	  
Wegenverkeerswet	   worden	   gediend	   moet	   afwegen	   tegen	   de	   belangen	   die	   de	   Zondagswet	  
beschermt,	   hebben	   deze	   laatste	   voorrang.	   Over	   de	   toepassing	   van	   deze	   bepaling	   lijkt	   geen	  
jurisprudentie	  te	  bestaan.	  	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
62

	  Zie	  bijv.	  KB	  4	  juli	  1978,	  AB	  1982,	  72	  (Hardinxverld-­‐Giessendam)	  m.nt.	  Van	  der	  Burg;	  KB	  7	  november	  1985,	  AB	  
1985,	  359	  (Urk);	  KB	  19	  maart	  1991,	  AB	  1991,	  682	  m.nt.	  Stolk.
63
	  KB	  28	  april	  1981,	  AB	  1982,	  71	  (Bunschoten).
64
	  Kamerstukken	  II	  1971/72,	  11	  678,	  nrs.	  1-­‐2.	  Het	  voorstel	  werd	  overgenomen	  door	  Jurgens	  (PPR)	  en	  Franssen	  
(PvdA).
65
	  Kamerstukken	  II	  1971/72,	  11	  678,	  nr.	  3,	  met	  verwijzing	  naar	  HR	  11	  januari	  1972,	  NJ	  1972,	  83	  en	  84	  m.nt.	  
Prins.	  
66
	  Deze	  (in	  de	  woorden	  van	  Tweede-­‐Kamerlid	  Kappeyne	  van	  de	  Copello	  (VVD))	  ‘progressieve	  plons’	  werd	  in	  de	  
parlementaire	  stukken	  bij	  het	  wijzigingsvoorstel	  veelvuldig	  aangehaald	  –	  zowel	  instemmend	  als	  afkeurend.	  
Handelingen	  II	  7	  mei	  1974,	  11	  678,	  p.	  3562.	  
67
	  Bijv.	  ARRvS	  23	  december	  1989,	  AB	  1989,	  305	  m.nt.	  Van	  der	  Veen	  (Aalburg;	  weigering	  ontheffing	  sluitingstijd	  
café).
68
	  Bijv.	  Rb.	  Rotterdam	  17	  mei	  1977,	  NJ	  1977,	  579	  (Driebruggen;	  weigering	  verhuren	  gemeentelijke	  tennisbanen	  
op	  zondag).
69
	  ARRvS	  14	  december	  1976,	  AB	  1977,	  115	  m.nt.	  Van	  der	  Veen	  (Waardenburg;	  weigering	  subsidieverlening).	  

	  

17	  

Wanneer	   de	   gemeenteraad	   hieromtrent	   regels	   heeft	   gesteld,	   kan	   de	   burgemeester	  
ontheffing	   verlenen	   van	   het	   verbod	   om	   zonder	   strikte	   noodzaak	   gerucht	   te	   verwekken	   dat	   op	  
meer	  dan	  200	  meter	  van	  het	  punt	  van	  verwekking	  hoorbaar	  is.	  ‘Strikte	  noodzaak’	  impliceert	  niet	  
dat	   een	   dringende	   reden	   aan	   de	   ontheffing	   ten	   grondslag	   moet	   liggen.	   Het	   200-­‐meterverbod	  
geldt	   niet	   ten	   aanzien	   van	   tradities	   en	   gebruiken	   die	   in	   het	   volksleven	   zijn	   geworteld	   en	   als	  
zodanig	   door	   gedeputeerde	   staten	   zijn	   aangewezen.	   Ook	   geldt	   het	   verbod	   niet	   voor	  
samenkomsten	   die	   vallen	   binnen	   het	   bereik	   van	   de	   artikelen	   6	   of	   9	   Gw.	   Als	   voor	   dergelijke	  
samenkomsten	   op	   grond	   van	   de	   Wom	   een	   kennisgeving	   is	   vereist,	   kan	   de	   burgemeester	   hieraan	  
voorschriften	  of	  beperkingen	  stellen	  aan	  het	  geluidsniveau,	  ter	  bescherming	  van	  de	  zondagsrust.	  
Is	   géén	   kennisgeving	   op	   grond	   van	   de	   Wom	   vereist,	   dan	   kunnen	   ook	   geen	   voorschriften	   of	  
beperkingen	  worden	  gesteld.	  	  
Van	   het	   verbod	   om	   openbare	   vermakelijkheden	   te	   houden,	   daartoe	   de	   gelegenheid	   te	  
geven	  of	  daaraan	  deel	  te	  nemen	  kan	  –	  als	  de	  gemeenteraad	  daarover	  regels	  heeft	  gesteld	  –	  door	  
de	  burgemeester	  ontheffing	  worden	  verleend.	  In	  de	  op	  de	  Zondagswet	  gebaseerde	  amvb	  wordt	  
een	   aantal	   activiteiten	   genoemd	   die	   niet	   als	   openbare	   vermakelijkheden	   in	   de	   zin	   van	   de	   wet	  
worden	   beschouwd.	   Deze	   mag	   de	   raad	   niet	   alsnog	   bij	   verordening	   verbieden.	   Ontheffingen	   voor	  
die	   activiteiten	   kunnen	   slechts	   worden	   geweigerd	   op	   grond	   van	   andere	   argumenten	   dan	   de	  
bescherming	  van	  de	  zondagsrust.	  Openbare	  vermakelijkheden	  waarop	  de	  amvb	  niet	  ziet,	  mag	  de	  
gemeenteraad	  bij	  verordening	  wèl	  verbieden,	  mits	  daarvan	  in	  de	  verordening	  een	  nauwkeurige	  
omschrijving	  wordt	  gegeven.	  
Samenkomsten	   tot	   het	   belijden	   van	   godsdienst	   of	   levensovertuiging	   vallen	   binnen	   het	  
bereik	  van	  artikel	  6	  Gw.	  Als	  voor	  deze	  samenkomsten	  op	  grond	  van	  de	  Wom	  een	  kennisgeving	  is	  
vereist,	   kan	   de	   burgemeester	   hieraan	   voorschriften	   en	   beperkingen	   omtrent	   de	   tijd,	   plaats	   en	  
duur	   van	   de	   samenkomsten	   verbinden	   ter	   bescherming	   van	   de	   zondagsrust.	   Optochten	   en	  
bijeenkomsten	  die	  niet	  zijn	  gericht	  op	  het	  belijden	  van	  godsdienst	  of	  levensovertuiging,	  zijn	  op	  
zondag	   vóór	   13.00	   u.	   verboden.	   Wandeltochten	   zonder	   muziek	   en	   tradities	   en	   gebruiken	   die	   –	  
als	   dat	   blijkt	   uit	   de	   aanwijzing	   door	   gedeputeerde	   staten	   –	   in	   het	   volksleven	   zijn	   geworteld	  
vallen	  niet	  onder	  het	  verbod.	  	  
Arbeid	  die	  zonder	  genoegzame	  reden	  de	  zondagsrust	  verstoort,	  is	  in	  beginsel	  verboden.	  
Bij	   de	   beantwoording	   van	   de	   vraag	   of	   sprake	   is	   van	   een	   genoegzame	   reden,	   moeten	  
maatschappelijke	  omstandigheden	  in	  aanmerking	  worden	  genomen.	  	  
Vormen	  van	  sport	  en	  ontspanning	  die	  niet	  als	  openbare	  vermakelijkheid	  in	  de	  zin	  van	  de	  
wet	  zijn	  te	  beschouwen,	  mogen	  door	  gemeentebesturen	  noch	  via	  het	  publiekrecht,	  noch	  via	  het	  
privaatrecht	  worden	  verboden	  om	  de	  zondagsrust	  te	  waarborgen.	  Andere	  argumenten	  kunnen	  
hiertoe	   wel	   worden	   aangevoerd.	   Ook	   als	   een	   vorm	   van	   ontspanning	   wel	   als	   openbare	  
vermakelijkheid	   is	   te	   kwalificeren	   –	   en	   als	   zodanig	   ook	   nauwkeurig	   staat	   omschreven	   in	   een	  
gemeentelijke	  verordening	  –	  mag	  zij	  worden	  verboden	  ter	  bevordering	  van	  de	  zondagsrust.	  	  
	  
	  
3.	  
Aanvullende	  bepalingen	  over	  de	  zondagsrust	  in	  gemeentelijke	  verordeningen	  
	  
De	   bevoegdheden	   die	   gemeentelijke	   organen	   op	   grond	   van	   de	   Zondagswet	   hebben,	   zijn	   in	   het	  
voorgaande	   aan	   de	   orde	   gekomen.	   In	   deze	   paragraaf	   gaan	   wij	   in	   op	   de	   vraag	   in	   hoeverre	   er	   voor	  
gemeentebesturen	   daarnaast	   ruimte	   bestaat	   om	   in	   hun	   eigen	   verordeningen	   bepalingen	   op	   te	  
nemen	  die	  ten	  dienste	  staan	  aan	  de	  bescherming	  van	  de	  zondagsrust.	  	  
	  
3.1	  
Grenzen	  aan	  gemeentelijke	  verordeningsbevoegdheden	  
	  
Gemeentebesturen	  moeten	  bij	  de	  uitoefening	  van	  hun	  verordeningsbevoegdheid	  met	  een	  aantal	  
grenzen	  rekening	  houden.	  	  
Autonome	   gemeentelijke	   verordeningen	   –	   dat	   wil	   zeggen:	   verordeningen	   die	  
gemeentebesturen	  op	  eigen	  initiatief	  maken	  en	  zònder	  dat	  zij	  daartoe	  in	  een	  wet	  in	  formele	  zin	  
de	  opdracht	  krijgen	  –	  moeten	  op	  enigerlei	  wijze	  het	  gemeentelijk	  belang	  dienen	  en	  mogen	  dus	  
niet	  slechts	  op	  individuele	  belangen	  betrekking	  hebben.	  Bepalingen	  in	  autonome	  gemeentelijke	  
	  

18	  

verordeningen 70 	  mogen	   hogere	   regelingen	   –	   afkomstig	   van	   bijvoorbeeld	   de	   wetgever,	   de	  
regering	  of	  provinciale	  staten	  –	  in	  beginsel	  aanvullen.	  Dit	  is	  slechts	  anders	  als	  de	  hogere	  regeling	  
het	  onderwerp	  waarop	  de	  verordeningsbepaling	  betrekking	  heeft,	  uitputtend	  regelt.	  	  
De	   artikelen	   121	   en	   122	   Gemeentewet	   (‘Gemwet’)	   bepalen	   de	   verhouding	   tussen	  
gemeentelijke	  verordeningen	  en	  hogere	  regelingen.	  Volgens	  vaste	  rechtspraak	  wordt	  het	  begrip	  
‘onderwerp’	  in	  artikel	  121	  Gemwet	  centraal	  gesteld	  bij	  beantwoording	  van	  de	  vraag	  of	  een	  latere	  
(posterieure)	   gemeentelijke	   verordening	   strijd	   oplevert	   met	   een	   eerdere	   (anterieure)	   hogere	  
regeling.	  De	  beide	  regelingen	  hebben	  hetzelfde	  onderwerp	  als	  zij	  hetzelfde	  ge-­‐	  of	  verbieden	  èn	  
dat	   doen	   vanuit	   hetzelfde	   motief.71	  Als	   het	   onderwerp	   gelijk	   is	   –	   object	   en	   motief	   zijn	   hetzelfde	   –	  
en	   de	   hogere,	   wettelijke	   bepaling	   regelt	   het	   onderwerp	   uitputtend,	   dan	   is	   aanvulling	   van	  
gemeentewege	   niet	   mogelijk.	   Is	   het	   onderwerp	   anders,	   dan	   is	   aanvulling,	   zelfs	   van	   wettelijke	  
regelingen	  die	  uitputtend	  moeten	  worden	  geacht,	  wel	  mogelijk.	  Van	  belang	  is	  wel	  dat	  de	  lagere	  
regeling	   de	   hogere	   niet	   doorkruist.72	  De	   hier	   beschreven	   dogmatiek	   is	   gecompliceerd.	   Vaak	   is	  
niet	  duidelijk	  of	  een	  regeling	  uitputtend	  is	  bedoeld	  en	  evenmin	  valt	  op	  voorhand	  lastig	  te	  zeggen	  
wanneer	  een	  lagere	  regeling	  een	  hogere	  doorkruist.	  	  
Artikel	  122	  Gemwet	  bepaalt	  dat	  anterieure	  gemeentelijke	  verordeningen	  van	  rechtswege	  
vervallen	  als	  in	  hun	  onderwerp	  door	  een	  hogere	  regeling	  wordt	  voorzien.73	  De	  term	  ‘onderwerp’	  
wordt	  doorgaans	  op	  dezelfde	  wijze	  uitgelegd	  als	  in	  artikel	  121	  Gemwet.	  	  
	  
3.2	  
Ruimte	   voor	   gemeentebesturen	   om	   aanvullende	   regels	   over	   de	   zondagsrust	   te	  
stellen	  
	  
Ter	   beantwoording	   van	   de	   vraag	   in	   hoeverre	   gemeentebesturen	   onder	   de	   huidige	   Zondagswet	  
ruimte	   hebben	   om	   aanvullend	   regels	   te	   stellen	   met	   betrekking	   tot	   de	   zondagsrust,	   is	   het	   van	  
belang	   de	   hiervoor	   beschreven	   grenzen	   in	   het	   oog	   te	   houden.	   Wanneer	   we	   bezien	   welke	  
handelingen	  op	  grond	  van	  de	  Zondagswet	  (kunnen)	  worden	  ge-­‐	  en	  verboden,	  dan	  levert	  dat	  de	  
volgende	  categorieën	  op:	  (verkeers)lawaai	  (artikel	  2	  en	  3),	  openbare	  vermakelijkheden	  (artikel	  
4),	   optochten	   en	   bijeenkomsten	   (artikel	   5),	   openbare	   arbeid	   in	   beroep	   of	   bedrijf	   (artikel	   6)	   en	  
‘punten	   waarin	   de	   wet	   niet	   voorziet’,	   waarbij	   sportbeoefening	   en	   ontspanning	   op	   zondag	   niet	  
mogen	   worden	   belemmerd	   (artikel	   7).	   De	   Zondagswet	   is	   –	   blijkens	   haar	   bepalingen	   en	   de	  
daaraan	  ten	  grondslag	  liggende	  overwegingen	   –	  niet	  uitputtend	  bedoeld.	  Dat	  betekent	  niet	  dat	  
gemeentelijke	   aanvulling	   van	   de	   wet	   in	   alle	   vormen	   mogelijk	   is:	   aanvullende,	   gemeentelijke	  
bepalingen	   moeten	   binnen	   de	   daarvoor	   in	   de	   wet	   gestelde	   grenzen	   blijven	   en	   mogen	   niet	   te	  
vergaand	   dezelfde	   materie	   regelen.	   Zou	   dat	   wel	   gebeuren,	   dan	   kan	   alsnog	   strijd	   met	   de	  
wettelijke	   bepalingen	   ontstaan.	   Wij	   gaan	   hier	   na	   hoe	   ver	   de	   gemeentelijke	  
aanvullingsbevoegdheid	  met	  betrekking	  tot	  de	  eerder	  genoemde	  categorieën	  reikt.	  
	  
3.2.1	   (Verkeers)lawaai	  
	  
De	   gemeenteraad	   beschikt	   op	   grond	   van	   artikel	   3,	   derde	   lid	   Zondagswet	   over	   de	   bevoegdheid	  
om	   regels	   te	   stellen	   omtrent	   de	   bevoegdheid	   van	   de	   burgemeester	   ontheffing	   te	   verlenen	   van	  
het	   verbod	   om	   op	   zondag	   geluid	   te	   veroorzaken	   dat	   meer	   dan	   200	   meter	   ver	   reikt.	   Maakt	   de	  
gemeenteraad	  van	  deze	  bevoegdheid	  géén	  gebruik,	  dan	  kunnen	  ook	  geen	  ontheffingen	  worden	  
verleend.	   Maakt	   hij	   hiervan	   wèl	   gebruik,	   dan	   is	   hij	   vrij	   de	   ruimhartigheid	   van	   het	  
ontheffingenbeleid	  zelf	  te	  bepalen.	  	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
70

	  Gemeentelijke	  verordeningsbepalingen	  op	  grond	  van	  de	  Zondagswet	  worden	  door	  de	  formele	  wetgever	  
vereist	  en	  zijn	  dus	  niet	  autonoom,	  maar	  in	  medebewind	  gevorderd.
71
	  HR	  4	  maart	  1952,	  NJ	  1952,	  365	  m.nt.	  Röling	  (Emmense	  baliekluivers).
72
	  HR	  23	  december	  1980,	  NJ	  1981,	  171	  (APV	  Schiermonnikoog).
73
	  L.	  Prakke,	  J.L.	  de	  Reede	  &	  G.J.M.	  van	  Wissen,	  Van	  der	  Pot.	  Handboek	  van	  het	  Nederlandse	  staatsrecht,	  
Deventer:	  Kluwer	  2006,	  p.	  901-­‐903;	  A.H.M.	  Dölle	  &	  D.J.	  Elzinga,	  Handboek	  van	  het	  Nederlandse	  gemeenterecht,	  
Deventer:	  Kluwer	  2004,	  p.	  188-­‐191.	  

	  

19	  

Gemeentebesturen	   die	   de	   norm	   van	   200	   meter	   zouden	   willen	   verscherpen,	   kunnen	   dat	  
niet	   doen	   in	   een	   verordeningsbepaling	   die	   beoogt	   de	   zondagsrust	   te	   beschermen:	   een	   dergelijke	  
bepaling	   zou	   strijden	   met	   artikel	   3,	   eerste	   lid	   Zondagswet.	   Een	   strengere	   norm	   waaraan	   een	  
ander	   motief	   ten	   grondslag	   ligt	   (bijvoorbeeld	   het	   voorkomen	   van	   geluidsoverlast	   in	   het	  
algemeen)	   en	   die	   is	   vastgelegd	   in	   een	   autonome	   verordening,	   zou	   –	   in	   het	   licht	   van	   de	  
Zondagswet	   –	   wel	   zijn	   toegestaan.	   Echter:	   het	   voorkomen	   van	   geluidsoverlast	   in	   algemene	   zin	  
kan	   door	   andere	   wetten	   dan	   de	   Zondagswet	   –	   zoals	   de	   Wet	   milieubeheer	   en	   het	   daarop	  
gebaseerde	   Activiteitenbesluit	   –	   wèl	   uitputtend	   zijn	   geregeld.	   Tevens	   zou	   een	   autonome	  
verordeningsbepaling	  met	  deze	  strekking	  de	  hogere	  wettelijke	  regelingen	  kunnen	  doorkruisen.	  
Een	  gemeentelijke	  verordeningsbepaling	  die	  een	  strengere	  norm	  dan	  die	  van	  200	  meter	  stelt,	  is	  
in	  dat	  geval	  mogelijkerwijs	  dan	  met	  die	  wettelijke	  bepalingen	  in	  strijd.74	  	  
Aan	   de	   belangenafweging	   van	   de	   burgemeester	   op	   grond	   van	   artikel	   2,	   tweede	   lid	  
Zondagswet	   liggen	   geen	   gemeentelijke	   verordeningsbepalingen	   te	   grondslag.	   Het	   staat	   de	  
burgemeester	  vrij	  per	  geval	  een	  afweging	  te	  maken,	  waarbij	  hij	  –	  mits	  de	  afweging	  leidt	  tot	  een	  
proportioneel	  resultaat	  –	  strenger	  of	  minder	  streng	  kan	  optreden.	  
	  
3.2.2	   Openbare	  vermakelijkheden	  
	  
Op	   grond	   van	   artikel	   4,	   tweede	   lid	   kan	   de	   gemeenteraad	   verordeningsbepalingen	   formuleren	   op	  
grond	   waarvan	   openbare	   vermakelijkheden	   ook	   ná	   13.00	   u.	   worden	   verboden.	   Tevens	   kan	   hij	  
regels	   stellen	   over	   de	   bevoegdheid	   van	   de	   burgemeester	   om	   ontheffing	   te	   verlenen	   van	   de	  
verboden	   vóór	   en	   ná	   13.00	   u.	   Ten	   aanzien	   van	   deze	   laatste	   bevoegdheid	   geldt	   hetzelfde	   als	  
hiervoor,	   in	   §	   3.2.1,	   is	   opgemerkt:	   als	   de	   gemeenteraad	   hiervan	   geen	   gebruik	   maakt,	   kunnen	  
geen	   ontheffingen	   worden	   verleend;	   maakt	   de	   gemeenteraad	   er	   wel	   gebruik	   van,	   dan	   is	   de	  
ruimhartigheid	  van	  het	  ontheffingsbeleid	  het	  resultaat	  van	  zijn	  bepalingen.	  	  
	  
Het	  verbieden	  van	  openbare	  vermakelijkheden	  op	  grond	  van	  een	  verordeningsbepaling	  
dient,	   zoals	   we	   in	   §	   2.3	   reeds	   hebben	   gezien,	   secuur	   te	   gebeuren:	   de	   gemeenteraad	   zal	   zich	  
moeten	   bedienen	   van	   een	   omschrijving	   die	   ‘onderscheidend’	   genoeg	   is.75	  De	   activiteiten	   die	   op	  
grond	  van	  de	  op	  artikel	  4	  Zondagswet	  gebaseerde	  amvb	  niet	  als	  openbare	  vermakelijkheden	  in	  
de	  zin	  van	  de	  Zondagswet	  zijn	  aan	  te	  merken,	  vallen	  in	  beginsel	  buiten	  het	  bereik	  van	  de	  in	  het	  
tweede	   lid	   aan	   de	   gemeenteraad	   toegekende	   bevoegdheid.	   Dat	   wil	   zeggen:	   op	   grond	   van	  
argumenten	  die	  samenhangen	  met	  de	  bescherming	  van	  de	  zondagsrust,	  kunnen	  zij	  niet	  worden	  
verboden.	   Op	   andere	   gronden	   kan	   dat	   eventueel	   wel,	   zij	   het	   dat	   daarbij	   wel	   weer	   rekening	   moet	  
worden	   gehouden	   met	   andere	   wettelijke	   bepalingen	   dan	   de	   Zondagswet.	   Zo	   mag	   een	   verbod	  
bijvoorbeeld	  geen	  strijd	  opleveren	  met	  de	  vrijheid	  van	  meningsuiting	  als	  geformuleerd	  in	  artikel	  
7	  Gw	  en	  10	  EVRM.	  	  
	  
3.2.3	   Optochten	  en	  bijeenkomsten	  
	  
Op	  grond	  van	  artikel	  5	  Zondagswet	  heeft	  de	  gemeenteraad	  geen	  bevoegdheid	  om	  over	  optochten	  
en	   bijeenkomsten	   nadere	   regels	   te	   stellen.	   Wel	   zijn	   op	   samenkomsten	   tot	   het	   belijden	   van	  
godsdienst	  (tweede	  lid,	  onder	  a)	  óók	  de	  regels	  van	  de	  Wom	  van	  toepassing.	  Op	  grond	  van	  artikel	  
4,	   eerste	   lid	   Wom	   dient	   de	   gemeenteraad	   regels	   vast	   te	   stellen	   over	   de	   gevallen	   waarin	   voor	  
vergaderingen	   en	   betogingen	   op	   openbare	   plaatsen	   een	   kennisgeving	   is	   vereist.	   Is	   een	  
kennisgeving	  vereist,	  dan	  kan	  de	  burgemeester	  hieraan	  voorschriften	  en	  beperkingen	  verbinden	  
die	  betrekking	  hebben	  op	  de	  tijd,	  plaats	  en	  duur	  van	  de	  bijeenkomst.	  	  
	  
Het	   in	   een	   gemeentelijke	   verordening	   beperken	   van	   de	   mogelijkheid	   tot	   optochten	   of	  
samenkomsten	   ná	   13.00	   u.	   is	   mogelijk	   als	   dat	   níet	   geschiedt	   op	   grond	   van	   doelstellingen	   die	   ook	  
aan	   de	   Zondagswet	   ten	   grondslag	   liggen.	   Voor	   zover	   de	   optochten	   of	   samenkomsten	   vallen	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
74

	  Opgemerkt	  zij	  dat	  in	  de	  model-­‐APV	  het	  verbod	  op	  het	  veroorzaken	  van	  geluidhinder	  niet	  van	  toepassing	  
verklaart	  op	  situaties	  waarin	  wordt	  voorzien	  door	  de	  Zondagswet.	  Zie	  art.	  4.6	  van	  de	  modelverordening	  op	  
http://www.infomil.nl/onderwerpen/hinder-­‐gezondheid/geluid/geluid-­‐in-­‐lokale/algemene/	  .
75
	  Zie	  tevens	  het	  al	  eerder	  aangehaalde	  KB	  28	  februari	  1990	  (Nieuw-­‐Lekkerland),	  AB	  1990,	  357	  m.nt.	  Stolk.

	  

20	  

binnen	   het	   bereik	   van	   de	   artikelen	   6	   en	   9	   Gw	   –	   en	   dat	   zal	   meestal	   het	   geval	   zijn	   –	   moeten	   de	  
gemeentelijke	   bepalingen	   in	   overeenstemming	   zijn	   met	   genoemde	   grondwetsartikelen	   en	   met	  
de	   Wom.	   Een	   demonstratie	   op	   zondag	   kan	   ingevolge	   artikel	   5,	   tweede	   lid	   jo.	   2	   Wom	   worden	  
verboden,	   maar	   alléén	   als	   de	   vereiste	   kennisgeving	   niet	   tijdig	   is	   gedaan,	   de	   vereiste	   gegevens	  
niet	   tijdig	   zijn	   verstrekt	   of	   ter	   bescherming	   van	   de	   gezondheid,	   in	   het	   belang	   van	   het	   verkeer	   en	  
ter	  bestrijding	  of	  voorkoming	  van	  wanordelijkheden.	  	  
	  
3.2.4	  	   Openbare	  arbeid	  in	  beroep	  of	  bedrijf	  
	  
Artikel	   6	   verbiedt	   het	   zonder	   genoegzame	   reden	   verstoren	   van	   de	   zondagsrust	   door	   arbeid	   in	  
beroep	  of	  bedrijf.	  De	  zinsnede	  ‘zonder	  genoegzame	  reden’	  biedt	  ruimte	  om	  met	  andere	  belangen	  
–	  bijvoorbeeld	  economische	  belangen	  –	  rekening	  te	  houden	  wanneer	  moet	  worden	  bepaald	  of	  de	  
zondagsrust	   al	   dan	   niet	   mag	   worden	   verstoord.	   Het	   zonder	   meer	   verbieden	   van	   arbeid	   op	  
zondag	  (dat	  wil	  zeggen,	  zonder	  dat	  een	  afwegingsmogelijkheid	  wordt	  gecreëerd)	  zou	  strijdig	  zijn	  
met	  artikel	  6	  Zondagswet.	  	  
	  
Het	   verbieden	   van	   arbeid	   op	   àndere	   gronden	   dan	   ter	   bescherming	   van	   de	   zondagsrust	  
zou	   –	   in	   het	   licht	   van	   de	   Zondagswet	   –	   in	   beginsel	   zijn	   toegestaan.	   Wel	   moet	   daarbij	   worden	  
bezien	   of	   het	   onderwerp	   van	   de	   gemeentelijke	   verordeningsbepalingen	   overlapt	   met	  
doelstellingen	  van	  hogere,	  wettelijke	  regelingen	  en	  zo	  ja,	  of	  die	  hogere	  regelingen	  uitputtend	  zijn	  
bedoeld.	   Het	   meest	   in	   het	   oog	   springen	   in	   dit	   verband	   de	   Winkeltijdenwet	   en	   de	  
Arbeidstijdenwet,	   die	   –	   naast	   bepaalde,	   economische	   doelstellingen	   –	   tevens	   beogen	   rust	   te	  
creëren	  voor	  hen	  die	  (in	  een	  winkel)	  werkzaam	  zijn.	  Het	  creëren	  van	  een	  rustdag	  zou	  tevens	  aan	  
een	  gemeentelijk	  verbod	  op	  zondagsarbeid	  ten	  grondslag	  kunnen	  liggen.	  Staan	  de	  beide	  wetten	  
toe	   dat	   één	   en	   ander	   op	   gemeentelijk	   niveau	   wordt	   geregeld?	   Hierop	   wordt	   in	   het	   navolgende	  
kort	  ingegaan.	  
	  
3.2.4.1	   Winkelsluitingswet	  en	  Winkeltijdenwet	  
	  
In	   1928	   werd	   voor	   het	   eerst	   op	   nationaal	   niveau	   een	   regeling	   over	   de	   openingstijden	   van	  
winkels	  geïnitieerd.76	  De	  reden	  hiervoor	  was	  dezelfde	  als	  die	  in	  1815	  aan	  het	  initiatief	  voor	  de	  
Zondagswet	   ten	   grondslag	   had	   gelegen:	   de	   materie	   werd	   weliswaar	   door	   gemeentelijke	  
verordeningen	  geregeld,	  maar	  deze	  verschilden	  onderling	  van	  elkaar,	  hetgeen	  ongelijkheid	  met	  
zich	  bracht.77	  De	  Winkelsluitingswet	  van	  1928	  verbood	  het	  een	  winkel	  voor	  het	  publiek	  geopend	  
te	   hebben	   op	   zondag.	   Voor	   sommige	   winkels	   –	   bakkers,	   bloemenwinkels	   en	   ‘melk-­‐,	   visch	   en	  
fruitwinkels’	   –	   werd	   in	   de	   wet	   zelf	   onder	   bepaalde	   omstandigheden	   een	   uitzondering	   op	   dit	  
verbod	  gemaakt.	  Dit	  viel	  niet	  bij	  alle	  Kamerleden	  goed:	  tijdens	  de	  behandeling	  van	  het	  voorstel	  
in	  de	  Tweede	  Kamer	  werden	  al	  kritische	  vragen	  over	  de	  verhouding	  tussen	  het	  voorstel	  en	  de	  
Zondagswet	   gesteld78,	   en	   in	   het	   voorlopig	   verslag	   staat	   te	   lezen	   dat	   de	   door	   de	   Zondagswet	  
gegarandeerde	   zondagsrust	   door	   het	   voorstel	   over	   de	   winkelsluitingstijden	   kon	   worden	  
ondermijnd:	  ‘Nu	  reeds	  zijn	  duizenden	  des	  Zondags	  allerminst	  in	  rust,	  en	  hun	  aantal	  zal	  door	  dit	  
wetsontwerp,	   wordt	   het	   wet,	   zeer	   aanzienlijk	   worden	   uitgebreid,	   voor	   zooverre	   niet	   gebrek	   aan	  
middelen	   of	   godsdienstige	   overwegingen	   hun	   remmenden	   invloed	   te	   dezen	   zullen	   doen	  
gelden.’79	  De	  minister	  stelde	  hierop	  dat	  met	  het	  voorstel	  niet	  werd	  beoogd	  burgers	  te	  dwingen	  
tot	  heiliging	  van	  de	  zondag,	  ‘al	  zal	  het	  aan	  de	  Zondagsheiliging,	  door	  de	  meerdere	  Zondagsrust,	  
bevorderlijk	  kunnen	  zijn’.80	  
De	   opvolgster	   van	   de	   Winkelsluitingswet	   van	   1930	   kwam	   in	   1951	   tot	   stand.81	  Tijdens	   de	  
parlementaire	  behandeling	  werd	  niet	  aan	  de	  Zondagswet	  gerefereerd.	  Dit	  was	  anders	  gedurende	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
76

	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1927/28,	  363,	  nrs.	  1-­‐2.	  
	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1927/28,	  363,	  nr.	  3,	  p.	  3.	  
78
	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1928/29,	  76,	  nr.	  2,	  p.	  9.
79
	  Bijlagen	  Handelingen	  EK	  1929/30,	  19,	  nr.	  19,	  p.	  2.
80
	  Bijlagen	  Handelingen	  EK	  1929/30,	  19,	  nr.	  19,	  p.	  4.
81
	  Stb.	  1952,	  nr.	  38.
77

	  

21	  

de	  behandeling	  van	  het	  voorstel	  dat	  op	  14	  januari	  1975	  aan	  de	  Tweede	  Kamer	  werd	  gezonden.82	  
Met	   dat	   voorstel	   werd	   beoogd	   de	   bepalingen	   in	   de	   Winkelsluitingswet	   van	   1951	   aan	   de	  
veranderende	  economische	  en	  sociale	  belangen	  aan	  te	  passen,	  onder	  andere	  door	  ondernemers	  
in	  beginsel	  zelf	  –	  met	  een	  begrenzing	  van	  52	  uur	  per	  week	  en	  binnen	  de	  (overige)	  grenzen	  van	  
de	  wet	  –	  hun	  openingstijden	  te	  laten	  kiezen.83	  Het	  verbod	  om	  winkels	  op	  zondag	  te	  openen,	  dat	  
in	  de	  wet	  van	  1951	  was	  gehandhaafd,	  bleef	  ook	  onder	  de	  wet	  van	  1976	  bestaan.84	  Op	  grond	  van	  
de	   artikelen	   9	   en	   10	   van	   de	   wet	   waren	   de	   burgemeester	   en	   het	   college	   van	   b	   en	   w	   onder	  
bepaalde	   omstandigheden	   bevoegd	   om	   vrijstelling	   te	   verlenen	   van	   de	   belangrijkste	  
verbodsbepalingen	   van	   de	   wet,	   dus	   óók	   van	   het	   verbod	   om	   een	   winkel	   op	   zondag	   gesloten	   te	  
houden.	  Het	  amendement	  van	  Verbrugh	  (GPV),	  waarin	  werd	  voorgesteld	  deze	  vrijstellingen	  op	  
zondag	   alleen	   ná	   13.00	   u.	   mogelijk	   te	   maken	   teneinde	   de	   aansluiting	   bij	   de	   Zondagswet	   te	  
waarborgen,	  sneuvelde	  in	  de	  Tweede	  Kamer.85	  
	  
Twee	   jaar	   na	   de	   inwerkingtreding	   van	   de	   Winkelsluitingswet	   1976	   werd	   tijdens	   een	  
mondeling	   overleg	   tussen	   de	   vaste	   commissie	   voor	   het	   midden-­‐	   en	   kleinbedrijf	   en	   de	  
staatssecretaris	   van	   Economische	   Zaken	   gesproken	   over	   knelpunten	   in	   de	   toepassing	   van	   de	  
wet.86	  Naar	   aanleiding	   van	   dit	   overleg	   en	   van	   enkele	   daaropvolgende	   adviezen,	   werd	   op	   18	   april	  
1983	  een	  voorstel	  tot	  herziening	  van	  de	  Winkelsluitingswet	  aan	  de	  Tweede	  Kamer	  gezonden.87	  
Met	   het	   voorstel	   werd	   verruiming	   van	   de	   mogelijkheid	   tot	   zondagopenstelling	   van	   winkels	  
beoogd	   (tot	   maximaal	   vier	   zondagen	   per	   jaar),	   aangezien	   daaraan	   in	   de	   praktijk	   groeiende	  
behoefte	   zou	   bestaan.	   In	   de	   memorie	   van	   toelichting	   werd	   aangegeven	   dat	   bij	   de	   vormgeving	  
van	  de	  voorgestelde	  regeling	  twee	  uitgangspunten	  leidend	  waren	  geweest:	  in	  de	  eerste	  plaats	  de	  
verantwoordelijkheid	   van	   de	   centrale	   overheid	   om	   kaders	   te	   stellen;	   in	   de	   tweede	   plaats	   de	  
decentralisatie	   van	   bevoegdheden	   die	   het	   beste	   op	   gemeentelijk	   niveau	   konden	   worden	  
uitgeoefend.88	  Tijdens	  de	  mondelinge	  behandeling	  van	  het	  voorstel	  werden	  door	  enkele	  Tweede-­‐
Kamerleden	   vragen	   gesteld	   over	   de	   verhouding	   tussen	   het	   wetsvoorstel	   en	   –	   met	   name	   artikel	   6	  
van	   –	   de	   Zondagswet,	   op	   grond	   waarvan	   het	   zonder	   genoegzame	   reden	   verstoren	   van	   de	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
82

	  Kamerstukken	  II	  1974/75,	  13	  247,	  nrs.	  1-­‐2.
	  Kamerstukken	  II	  1974/75,	  13	  247,	  nr.	  3,	  p.	  9	  e.v.	  
84
	  Ook	  de	  mogelijkheid	  om	  voor	  winkeleigenaren	  of	  -­‐beheerders	  die	  deel	  uitmaakten	  van	  een	  kerkgenootschap	  
dat	  de	  rustdag	  op	  een	  andere	  dag	  dan	  de	  zondag	  houdt	  een	  uitzondering	  te	  maken,	  bleef	  in	  de	  wet	  van	  1976	  
behouden.	  Het	  college	  van	  b	  en	  w	  kon	  naar	  aanleiding	  van	  een	  daartoe	  strekkend	  verzoek	  afwijken	  van	  de	  
hoofdregel	  (art.	  4	  lid	  2	  Winkelsluitingswet	  1976).	  
85
	  Kamerstukken	  II	  1975/76,	  13	  247,	  nr.	  15	  (27,	  28).	  Zie	  ook	  zijn	  vragen	  tijdens	  de	  mondelinge	  behandeling,	  
Handelingen	  II	  16	  maart	  1976,	  13	  247,	  p.	  3419-­‐3420,	  ‘Daarmee	  (d.w.z.	  met	  een	  regeling	  die	  vrijstelling	  van	  de	  
zondagsluiting	  alleen	  ná	  13.00	  u.	  zou	  toestaan)	  is	  de	  hele	  zaak	  van	  de	  zondagviering	  in	  een	  land	  met	  gemengde	  
bevolking	  nog	  niet	  opgelost.	  (…)	  Maar	  door	  amendering	  van	  het	  wetsvoorstel	  in	  de	  zojuist	  genoemde	  zin	  zou	  
men	  in	  elk	  geval	  een	  stap	  in	  de	  richting	  naar	  een	  oplossing	  zetten,	  doordat	  personeel,	  dat	  werkt	  in	  bijvoorbeeld	  
een	  toeristische	  winkel,	  niet	  zonder	  noodzaak	  de	  christelijke	  zondagmorgenkerkdienst	  hoeft	  te	  verzuimen.’	  Zie	  
ook	  Handelingen	  II	  18	  maart	  1976,	  13	  247,	  p.	  3485-­‐3486,	  3495.	  Over	  aansluiting	  van	  bepalingen	  uit	  de	  
Winkelsluitingswet	  op	  de	  Zondagswet	  werden	  tevens	  vragen	  gesteld	  door	  De	  Boer	  (ARP),	  Handelingen	  II	  16	  
maart	  1976,	  13	  247,	  p.	  3411.
86
	  Kamerstukken	  II	  1979/80,	  16	  093,	  nr.	  3.
87
	  Kamerstukken	  II	  1982/83,	  17	  870,	  nrs.	  1-­‐2.	  
88
	  Kamerstukken	  II	  1982/83,	  17	  870,	  nr.	  3,	  p.	  4-­‐5.	  De	  verwijzing	  naar	  decentralisatie	  ontlokte	  tijdens	  de	  
mondeling	  behandeling	  van	  het	  voorstel	  aan	  Schutte	  (GPV)	  de	  uitspraak:	  ‘Zo'n	  redenering	  zou	  bij	  tal	  van	  
onderwerpen	  te	  verdedigen	  zijn,	  maar	  juist	  als	  de	  zondag	  in	  het	  geding	  is,	  heeft	  een	  beroep	  op	  decentralisatie	  
een	  bittere	  bijsmaak.	  Immers,	  het	  is	  nog	  niet	  zo	  lang	  geleden	  dat	  met	  veel	  kunst-­‐	  en	  vliegwerk	  in	  de	  
Zondagswet	  de	  laatste	  mogelijkheid	  is	  uitgebannen	  om	  op	  plaatselijk	  niveau	  enige	  regeling	  te	  treffen,	  hetzij	  
publiekrechtelijk,	  hetzij	  met	  behulp	  van	  het	  privaatrecht,	  om	  op	  het	  gebied	  van	  sport	  en	  ontspanning	  de	  
zondagsrust	  te	  bevorderen	  (zie	  hiervóór,	  §	  2.6,	  red.).	  Een	  handvol	  gemeenten,	  gesteund	  door	  onder	  meer	  de	  
VNG,	  kreeg	  toen	  te	  horen	  dat	  er	  van	  decentralisatie	  geen	  sprake	  kon	  zijn,	  maar	  nu	  de	  omgekeerde	  situatie	  zich	  
voordoet	  en	  een	  aantal	  gemeenten,	  gesteund	  door	  het	  bedrijfsleven,	  ruimere	  mogelijkheden	  op	  zondag	  wil,	  
biedt	  de	  decentralisatiegedachte	  uitkomst.	  Over	  evenwicht	  gesproken!’	  Handelingen	  II	  15	  februari	  1984,	  17	  
870,	  p.	  3092.
83

	  

22	  

openbare	  rust	  door	  arbeid	  in	  beroep	  of	  bedrijf	  immers	  was	  verboden.89	  Staatssecretaris	  Van	  Zeil	  
(KVP)	   benadrukte	   dat	   de	   Zondagswet	   door	   de	   voorgestelde	   wijziging	   niet	   aan	   betekenis	   zou	  
verliezen.	  De	  formulering	  ‘zonder	  genoegzame	  reden’	  in	  artikel	  6	  zou	  echter	  ruimte	  bieden	  om	  
‘de	  eisen	  van	  het	  maatschappelijk	  leven	  voldoende	  tot	  hun	  recht	  te	  doen	  komen’.90	  
	  
De	   Winkelsluitingswet	   werd	   opnieuw	   gewijzigd	   in	   1993. 91 	  Voortschrijdende	  
maatschappelijke	   ontwikkelingen	   –	   zoals	   groeiende	   deelname	   van	   vrouwen	   aan	   het	  
arbeidsproces,	  toename	  van	  het	  aantal	  eenoudergezinnen,	  een	  groeiend	  ‘aandeel	  in	  de	  bevolking	  
van	   etnische	   minderheden’	   en	   een	   toename	   in	   recreatief	   winkelen	   –	   deden	   de	   behoefte	   aan	  
koopgelegenheid	  toenemen.92	  Ondanks	  deze	  in	  de	  memorie	  van	  toelichting	  gesignaleerde,	  grote	  
maatschappelijke	   veranderingen	   had	   de	   wijziging	   een	   compromiskarakter:	   de	   openingstijden	  
van	   winkels	   werden	   slechts	   marginaal	   verruimd. 93 	  Vragen	   over	   de	   verhouding	   tussen	   het	  
voorstel	  en	  de	  Zondagswet	  werden	  niettemin	  gesteld	  door	  Van	  Middelkoop	  (GPV)	  en	  Schartman	  
(CDA).	  	  
	  
Wel	   veel	   veranderingen	   bracht	   het	   wijzigingsvoorstel	   van	   1995,	   dat	   zag	   op	   vaststelling	  
van	   ruimere	   regels	   met	   betrekking	   tot	   de	   openingstijden	   van	   winkels:	   de	   Winkeltijdenwet.94	  Het	  
voorstel	   vloeide	   voort	   uit	   het	   regeerakkoord	   van	   het	   derde	   kabinet-­‐Lubbers,	   waarin	   een	  
belangrijke	   plaats	   was	   ingeruimd	   voor	   de	   ‘versterking	   van	   de	   economische	   groeidynamiek’.	  
Daarbij	   paste	   de	   gedachte	   dat	   de	   overheid	   marktpartijen	   door	   regelgeving	   niet	   onnodig	   moest	  
beperken.95	  Uitgangspunt	   in	   het	   voorstel	   bleef	   dat	   winkels	   op	   zondag	   gesloten	   dienden	   te	   zijn,	  
maar	   hierop	   konden	   –	   in	   het	   oorspronkelijke	   voorstel	   –	   in	   gemeentelijke	   verordeningen	  
onbeperkt	  uitzonderingen	  worden	  gemaakt,	  hetgeen	  tot	  kritische	  vragen	  van	  de	  SGP-­‐	  en	  de	  GPV-­‐
fracties	   over	   de	   verhouding	   met	   de	   Zondagswet	   leidde. 96 	  Gedurende	   de	   parlementaire	  
behandeling	  werden	  de	  uitzonderingsmogelijkheden	  enigszins	  ingekaderd,	  maar	  zij	  bleven	  ruim.	  
De	   zogenaamde	   ‘toerismebepaling’97	  en	   de	   bepaling	   die	   mogelijk	   maakte	   dat	   uitzonderingen	  
werden	   gemaakt	   ‘ten	   behoeve	   van	   bijzondere	   gelegenheden	   van	   tijdelijke	   aard’	   werden,	   na	  
inwerkingtreding	  van	  de	  wet,	  in	  sommige	  gevallen	  ook	  wat	  al	  te	  ruimhartig	  toegepast.98	  Diverse	  
initiatieven	   om	   de	   ruime	   toepassing	   aan	   banden	   te	   leggen	   werden	   ontplooid.99	  Het	   recentste	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
89

	  Vragen	  over	  de	  Zondagswet	  werden	  o.a.	  gesteld	  door	  Schutte	  (GPV),	  Van	  Dis	  (SGP),	  Schartman	  (CDA),	  
Salomons	  (PvdA)	  en	  Wagenaar	  (RPF).
90
	  Handelingen	  II	  15	  februari	  1984,	  17	  870,	  p.	  3106.
91
	  Tussen	  de	  wijzigingen	  van	  1984	  en	  1993	  werd	  een	  groot	  aantal	  voorstellen	  gedaan	  om	  (bepalingen	  in)	  de	  
Winkelsluitingswet	  te	  wijzigen.	  Zie	  voor	  een	  overzicht	  I.	  Reuder,	  ‘De	  Winkelsluitingswet	  anno	  1995:	  de	  knopen	  
doorgehakt?’,	  Gst.	  1995-­‐7008,	  nr.	  1.
92
	  Kamerstukken	  II	  1990/91,	  21	  963,	  nr.	  3,	  p.	  2-­‐3.
93
	  Handelingen	  II	  11	  september	  1991,	  21	  963,	  p.	  107-­‐6377;	  Handelingen	  II	  12	  september	  1991,	  21	  963,	  p.	  108-­‐
6483.	  Beiden	  riepen	  de	  discussie	  die	  tijdens	  de	  behandeling	  van	  het	  wijzigingsvoorstel	  van	  1984	  was	  gevoerd	  in	  
herinnering.	  	  
94
	  Kamerstukken	  II	  1994/95,	  24	  226,	  nrs.	  1-­‐2.	  
95
	  Kamerstukken	  II	  1989/90,	  21	  132,	  nr.	  8	  (herdruk).	  
96
	  Kamerstukken	  II	  1995/96,	  24	  226,	  nr.	  4,	  p.	  19-­‐20.	  Door	  de	  regering	  werd	  gesteld	  dat	  aan	  op	  grond	  van	  
verordeningen	  te	  verlenen	  ontheffingen	  of	  vrijstellingen	  voorschriften	  konden	  worden	  verbonden,	  die	  er	  ook	  
toe	  konden	  strekken	  de	  zondagsrust	  te	  waarborgen.	  Verder	  konden	  gemeenten	  ervoor	  kiezen	  om	  eventuele	  
zondagsopenstelling	  van	  winkels	  –	  in	  aansluiting	  op	  de	  Zondagswet	  –	  pas	  ná	  13.00	  u.	  ’s	  middags	  mogelijk	  te	  
maken.	  Kamerstukken	  II	  1995/96,	  24	  226,	  nr.	  6,	  p.	  24-­‐25.	  Overigens	  werd	  ook	  aan	  de	  zondags	  als	  algemeen	  
aanvaarde	  rustdag	  aandacht	  besteed.	  Zie	  de	  vragen	  van	  Van	  Middelkoop	  (GPV),	  Van	  der	  Vlies	  (SGP),	  Van	  Dijke	  
(RPF),	  Smits	  (CDA)	  en	  Van	  Zuijlen	  (PvdA)	  over	  de	  aard	  van	  de	  zondag	  en	  de	  Zondagswet,	  Handelingen	  II	  23	  
november	  1995,	  24	  226,	  p.	  40-­‐2314	  e.v.	  
97
	  Op	  grond	  van	  artikel	  3,	  tweede	  en	  derde	  lid	  Winkeltijdenwet	  1996	  was	  het	  mogelijk	  om	  op	  gemeentelijk	  
niveau	  méér	  koopzondagen	  toe	  te	  staan	  sprake	  was	  van	  toerisme,	  mits	  de	  aantrekkingskracht	  voor	  dat	  
toerisme	  geheel	  of	  nagenoeg	  geheel	  is	  gelegen	  buiten	  de	  verkoopactiviteiten	  die	  door	  de	  vrijstelling	  of	  
ontheffing	  mogelijk	  worden	  gemaakt;	  of	  als	  sprake	  was	  van	  ‘grensoverschrijdend	  verkeer’.
98
	  W.P.	  Adriaanse,	  ‘De	  Winkeltijdenwet	  gekortwiekt’,	  Gst.	  2013,	  73.
99
	  Vgl.	  de	  motie	  Ten	  Hoopen	  (CDA),	  Van	  der	  Vlies	  (SGP)	  en	  Van	  Dijke	  (CU),	  gericht	  op	  inperking	  van	  het	  aantal	  
koopzondagen	  (Kamerstukken	  II	  2002/03,	  28	  600X,	  nr.	  36);	  het	  initiatiefvoorstel	  tot	  wijziging	  van	  de	  

	  

23	  

voorstel	   dat	   de	   eindstreep	   haalde,	   was	   afkomstig	   van	   Van	   Gent	   (GroenLinks)	   en	   Van	   der	   Ham	  
(D66)	  en	  trad	  per	  1	  juli	  2013	  in	  werking.	  Het	  heeft	  ertoe	  geleid	  dat	  de	  toerismebepaling	  uit	  de	  
Winkeltijdenwet	   is	   geschrapt	   en	   de	   beslissing	   over	   koopzondagen	   geheel	   bij	   gemeenten	   is	  
komen	  te	  liggen:	  niet	  de	   nationale	   overheid,	  maar	  gemeenten	  zijn	  de	  aangewezen	  instituties	  om	  
het	   beleid	   omtrent	   koopzondagen	   aan	   te	   laten	   sluiten	   bij	   lokale	   economische	   behoeften	   en	  
belangen	  van	  bewoners,	  zo	  wordt	  in	  de	  memorie	  van	  toelichting	  gesteld.100	  De	  in	  1930	  levende	  
opvatting	   dat	   gemeentelijke	   verscheidenheid	   noopt	   tot	   centrale	   regeling,	   heeft	   de	   wetgever	   op	  
dit	   punt	   kennelijk	   achter	   zich	   gelaten.	   Aan	   de	   Zondagswet	   werd	   tijdens	   de	   parlementaire	  
behandeling	  niet	  uitdrukkelijk	  gerefereerd.	  
	  
Artikel	   6	   Zondagswet	   staat	   er	   –	   blijkens	   zijn	   formulering	   en	   de	   toelichting	   daarbij	   –	   aan	   in	   de	  
weg	   dat	   gemeentebesturen	   arbeid	   op	   zondag	   zonder	   meer	   verbieden	   om	   de	   zondagsrust	   te	  
beschermen.	  Als	  gezegd	  zou	  het	  verbieden	  van	  arbeid	  op	  àndere	  gronden	  dan	  ter	  bescherming	  
van	   de	   zondagsrust	   –	   in	   het	   licht	   van	   de	   Zondagswet	   –	   in	   beginsel	   zijn	   toegestaan.	   Aan	   zo’n	  
verbod	   zou	   bijvoorbeeld	   het	   creëren	   van	   een	   rustdag	   in	   algemene	   zin	   ten	   grondslag	   kunnen	  
liggen.	   De	   Winkeltijdenwet	   staat	   hieraan	   niet	   in	   de	   weg:	   afwegingen	   omtrent	   de	   wenselijkheid	  
van	   koopzondagen	   worden	   blijkens	   de	   wet	   geheel	   aan	   gemeentebesturen	   overgelaten.	   Op	  
gemeentelijk	  niveau	  mag	  dus	  beslist	  worden	  dat	  arbeid	  –	  in	  de	  zin	  van	  het	  open-­‐zijn	  van	  winkels	  
–	   wordt	   verboden;	   weliswaar	   niet	   ter	   bevordering	   van	   de	   zondagsrust	   in	   de	   zin	   van	   de	  
Zondagswet,	   maar	   wel	   ter	   bescherming	   van	   de	   belangen	   van	   lokale	   bewoners.	   Of	   de	  
Arbeidstijdenwet	   wèl	   in	   de	   weg	   staat	   aan	   een	   verordeningsbepaling	   met	   de	   beschreven	  
strekking,	  wordt	  hierna	  behandeld.	  	  
	  
3.2.4.2	   Arbeidswet	  1889	  en	  1919,	  Arbeidstijdenwet,	  Wet	  Bussemaker-­‐Van	  Dijke	  
	  
De	   industriële	   revolutie	   in	   Nederland	   leidde	   ertoe	   dat	   de	   arbeidsomstandigheden	   sterk	  
veranderden.	  Met	  name	  de	  langere	  werkdagen	  van	  arbeiders	  (als	  gevolg	  van	  de	  uitvinding	  van	  
het	   elektrische	   licht)	   baarden	   de	   overheid	   uiteindelijk	   zorgen.	   In	   1873	   maakte	   Kamerlid	   Van	  
Houten	   zijn	   bekende	   wetsvoorstel	   tegen	   kinderarbeid	   aanhangig 101 	  –	   waarmee	   de	   eerste	  
schreden	   op	   het	   terrein	   van	   arbeidsbescherming	   werden	   gezet	   –	   en	   in	   1889	   kwam	   de	  
Arbeidswet	   tot	   stand.102	  Deze	   wet	   verbood	   dat	   kinderen	   tussen	   de	   twaalf	   en	   zestien	   jaar	   en	  
vrouwen	  langer	  dan	  elf	  uren	  achtereen	  werkten.	  In	  1919	  werd	  de	  wet	  gewijzigd	  en	  werden	  een	  
achturige	  werkdag	  en	  een	  werkweek	  van	  maximaal	  45	  uren	  de	  norm.	  Zowel	  de	  wet	  van	  1889	  als	  
de	  wet	  van	  1919	  kenden	  een	  verbod	  op	  arbeid	  op	  zondag103	  –	  inclusief	  de	  mogelijkheid	  om	  van	  
dit	  verbod	  in	  bepaalde	  gevallen	  af	  te	  wijken.	  	  
In	  de	  wet	  van	  1889	  werd	  het	  verbod	  op	  zondagsarbeid	  gemotiveerd	  door	  te	  stellen	  dat	  
werkenden	   behoefte	   zouden	   hebben	   aan	   een	   rustdag	   in	   de	   week	   ‘om	   de	   door	   den	   arbeid	  
verbruikte	  krachten	  weder	  te	  herstellen’	  en	  omdat	  de	  belangen	  van	  het	  gezin	  ten	  minste	  één	  dag	  
in	   de	   week	   de	   onverdeelde	   aandacht	   van	   vrouwen	   eisten.	   De	   zondag	   werd	   als	   rustdag	   het	   meest	  
geschikt	   bevonden:	   de	   keuze	   voor	   de	   zondag	   strookte	   met	   ‘bestaande	   gewoonten	   en	   met	   de	  
hoogere	   belangen	   van	   de	   meeste	   werklieden’.	   Door	   enkele	   Kamerleden	   werd	   gesteld	   dat	   de	  
keuze	   van	   de	   zondag	   niet	   alleen	   gemotiveerd	   diende	   te	   worden	   met	   het	   argument	   dat	   een	  
rustdag	  in	  algemene	  zin	  noodzakelijk	  was,	  maar	  tevens	  op	  grond	  van	  de	  reden	  dat	  daardoor	  de	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  

toerismebepaling	  van	  Van	  der	  Vlies	  (SGP)	  en	  Gesthuizen	  (SP)	  (Kamerstukken	  II	  2006/07,	  30	  914,	  nrs.	  1-­‐2)	  en	  
een	  voorstel	  met	  hetzelfde	  doel	  van	  regeringszijde	  (Kamerstukken	  II	  2008/09,	  31	  728,	  nrs.	  1-­‐2).	  
100
	  Kamerstukken	  II	  2009/10,	  32	  412,	  nr.	  3,	  p.	  7.
101
	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1872/73,	  113,	  nrs.	  1-­‐3.	  Arbeid	  door	  kinderen	  jonger	  dan	  12	  jaar	  werd	  door	  de	  wet	  
verboden.	  
102
	  Voorstel	  en	  toelichting:	  Bijlagen	  Handelingen	  TK	  1888/89,	  53,	  nrs.	  1-­‐3.	  De	  wet	  was	  voluit	  getiteld	  
‘Bepalingen	  tot	  het	  tegengaan	  van	  overmatigen	  arbeid	  van	  jeugdige	  personen	  en	  van	  vrouwen’.	  
103
	  In	  de	  wet	  van	  1889	  gold	  dat	  verbod	  alleen	  voor	  vrouwen	  en	  kinderen.	  Art.	  6	  lid	  1	  luidde:	  Het	  is	  verboden	  
een	  persoon	  beneden	  achttien	  jaren	  of	  eene	  vrouw	  op	  Zondag	  arbeid	  te	  doen	  verrichten	  in	  fabrieken	  en	  
werkplaatsen.’	  Voor	  ‘arbeid	  door	  Israëlieten	  verricht’	  kon	  een	  uitzondering	  op	  het	  verbod	  worden	  gemaakt.	  

	  

24	  

zondagsheiliging	   en	   het	   kerkbezoek	   werden	   bevorderd.	   Op	   deze	   opmerking	   werd	   door	   de	  
minister	   niet	   nader	   ingegaan.104	  In	   de	   memorie	   van	   toelichting	   bij	   de	   wet	   van	   1919	   werd	   wèl	  
uitdrukkelijk	   gesteld	   dat	   door	   het	   in	   de	   wet	   bepaalde	   de	   zondagsrust	   werd	   bevorderd,	   maar	  
werd	   ook	   sterk	   benadrukt	   dat	   rekening	   moest	   worden	   gehouden	   met	   ‘de	   eischen	   van	   het	  
maatschappelijk	  verkeer	  en	  de	  bedrijfstechniek’.105	  
De	   Arbeidswet	   werd	   vervangen	   door	   de	   Arbeidstijdenwet	   (‘Artw’),	   die	   in	   1996	   in	  
werking	  trad	  en	  thans	  nog	  geldt.	  Op	  grond	  van	  artikel	  5:4,	  eerste	  lid	  Artw	  (van	  1996;	  inmiddels	  
artikel	   5:6)	   verrichtte	   de	   werknemer	   op	   zondag	   geen	   arbeid,	   ‘tenzij	   het	   tegendeel	   uit	   de	  
bedrijfsomstandigheden	  of	  de	  aard	  van	  de	  arbeid	  voortvloeit’.106	  In	  de	  toelichting	  bij	  het	  artikel	  
werd	  gesteld	  dat	  de	  maatschappelijke	  betekenis	  van	  de	  zondag	  sinds	  het	  begin	  van	  de	  twintigste	  
eeuw	   was	   veranderd,	   onder	   andere	   door	   voortschrijdende	   ontkerkelijking	   en	   door	   een	  
vermindering	   van	   sociale	   activiteiten,	   die	   zich	   voor	   een	   deel	   naar	   de	   (vrije)	   zaterdag	   hadden	  
verplaatst.	   De	   regering	   merkte	   op	   dat	   deze	   veranderingen	   voor	   een	   deel	   van	   de	   bevolking	   een	  
nieuwe	   kleur	   aan	   de	   zondag	   hadden	   gegeven,	   maar	   dat	   de	   zondag	   voor	   een	   ander	   deel	   van	   de	  
bevolking	  nog	  steeds	  een	  dag	  was	  die	  in	  het	  teken	  stond	  van	  godsdienstbeleving	  en	  het	  familie-­‐	  
en	   verenigingsleven.	   Om	   deze	   reden	   was	   ten	   aanzien	   van	   de	   zondagsarbeid	   een	   afweging	  
gemaakt	  tussen	  de	  noodzaak	  tot	  bescherming	  van	  de	  werknemer	  tegenover	  de	  behoefte	  aan	  een	  
grotere	  mate	  van	  flexibiliteit.	  In	  de	  memorie	  van	  toelichting	  werd	  niet	  ingegaan	  op	  de	  reikwijdte	  
van	   de	   beide	   uitzonderingen	   op	   het	   verbod	   op	   zondagsarbeid.	   Gesteld	   werd	   slechts	   dat	   op	   ten	  
minste	   dertien	   zondagen	   per	   jaar	   in	   ieder	   geval	   geen	   arbeid	   hoefde	   te	   worden	   verricht	   en	   dat	  
hoge	   prioriteit	   zou	   worden	   gegeven	   aan	   hetgeen	   de	   sociale	   partners	   over	   arbeid	   op	   zondag	  
hadden	   afgesproken.107	  Het	   voorgestelde	   regiem	   kon	   op	   kritische	   kanttekeningen	   vanuit	   de	  
Tweede	  Kamer	  rekenen	  –	  en	  niet	  alléén	  van	  religieus	  georiënteerde	  partijen.108	  	  
De	   redactie	   van	   5:4	   Artw	   werd	   door	   de	   inwerkingtreding	   van	   het	   initiatiefvoorstel	  
Bussemaker/Van	  Dijke	  gewijzigd.	  Met	  het	  voorstel	  beoogden	  de	  initiatiefnemers	  de	  individuele	  
zeggenschap	  over	  arbeids-­‐	  en	  collectieven	  rusttijden	  te	  bevorderen.	  Zo	  zouden	  werknemers	  die	  
–	  om	  wat	  voor	  reden	  dan	  ook	  –	  geen	  zondagsarbeid	  wilden	  verrichten,	  hiertoe	  ook	  niet	  hoeven	  
overgaan.109	  De	  initiatiefnemers	  stelden	  dat	  uit	  de	  Artw	  van	  1996	  voortvloeide	  dat	  werknemers	  
konden	  worden	  verplicht	  op	  zondag	  te	  werken	  als	  de	  bedrijfsomstandigheden	  dit	  noodzakelijk	  
maakten	   en	   als	   hieromtrent	   overeenstemming	   zou	   zijn	   bereikt	   met	   de	   ondernemingsraad	   of	  
personeelsvertegenwoordiging.110	  Dit	  achtten	  zij	  echter	  niet	  voldoende:	  de	  werknemer	  zou	  zèlf	  
met	   het	   verrichten	   van	   zondagsarbeid	   moeten	   instemmen.	   In	   de	   wetstekst	   werd	   daarom	   de	  
zinsnede	   ‘de	   werknemer	   verricht	   in	   de	   omstandigheden,	   bedoeld	   in	   de	   vorige	   zin,	   uitsluitend	  
arbeid	   op	   zondag,	   indien	   hij	   daarmee	   voor	   dat	   geval	   instemt’	   (artikel	   5:4,	   tweede	   lid	   Artw)	  
opgenomen.	  Volgens	  Zondag	  wordt	  met	  deze	  redactionele	  wijziging	  de	  situatie	  zoals	  zij	  was	  vóór	  
de	  inwerkingtreding	  van	  de	  Wet	  Bussemaker/Van	  Dijke	  niet	  of	  nauwelijks	  gewijzigd:	  het	  oude	  
artikel	   5:4	   Artw	   moest	   zó	   worden	   uitgelegd,	   dat	   –	   nadat	   de	   werkgever	   instemming	   van	   het	  
medezeggenschapsorgaan	   had	   gekregen	   om	   wegens	   bedrijfsomstandigheden	   op	   zondag	   te	  
werken	  –	  óók	  contractuele	  instemming	  van	  de	  individuele	  werknemers	  diende	  plaats	  te	  vinden.	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
104

	  Kamerstukken	  II	  1888/89,	  53,	  nr.	  4,	  p.	  12;	  Kamerstukken	  TK	  1888/89,	  53,	  nr.	  6.	  
	  Kamerstukken	  II	  1918/19,	  408,	  nr.	  3,	  p.	  17;	  Kamerstukken	  TK	  1918/19,	  408,	  nr.	  5,	  p.	  56.	  
106
	  Overigens	  zijn	  ook	  andere	  artikelen	  in	  de	  Artw	  aan	  de	  zondagsarbeid	  gewijd	  (bijvoorbeeld	  art.	  5:1	  over	  
gelijkstelling).	  Hierop	  wordt	  nu	  niet	  verder	  ingegaan.	  
107
	  Kamerstukken	  II	  1993/94,	  23	  646,	  nr.	  3,	  p.	  51.	  
108
	  Zo	  werd	  door	  de	  fractie	  van	  GroenLinks	  gesteld:	  ‘Kennelijk	  acht	  de	  regering	  het	  nodig	  om	  wanneer	  
bedrijfsomstandigheden	  dat	  vereisen	  de	  mogelijkheden	  te	  verruimen	  om	  op	  zondag	  te	  werken.	  Daarbij	  verwijst	  
de	  regering	  naar	  experimenten	  met	  de	  openstelling	  van	  winkels	  en	  bibliotheken	  op	  zondagen.	  Deze	  
voorbeelden	  overtuigen	  echter	  niet.	  Welke	  (nieuwe)	  bedrijfsomstandigheden	  maken	  openstelling	  op	  zondagen	  
in	  die	  voorbeelden	  dan	  zo	  noodzakelijk,	  zo	  willen	  deze	  leden	  weten’,	  Kamerstukken	  II	  1993/94,	  23	  646,	  nr.	  5,	  p.	  
20.	  
109
	  Kamerstukken	  II	  1999/00,	  27	  224,	  nr.	  3,	  p.	  2,	  p.	  4-­‐6.	  
110
	  Voor	  de	  andere	  uitzonderingsgrond	  –	  de	  ‘aard	  van	  de	  arbeid’	  –	  gold	  dit	  laatste	  vereiste	  niet.	  Zie	  W.A.	  
Zondag,	  Actualiteiten	  sociaal	  recht:	  Wet	  Bussemaker/Van	  Dijke,	  Deventer:	  Kluwer	  2003	  voor	  beschouwingen	  
hieromtrent.	  
105

	  

25	  

De	  afspraak	  met	  het	  medezeggenschapsorgaan	  had	  namelijk	  geen	  wettelijke	  doorwerking	  in	  de	  
individuele	  arbeidsovereenkomsten.111	  	  
De	   bepaling	   over	   zondagsarbeid	   in	   de	   Arbeidstijdenwet	   werd	   opnieuw	   gewijzigd	   door	  
het	   voorstel	  tot	   wijziging	  van	   de	  Arbeidstijdenwet	  in	  verband	  met	  de	   vereenvoudiging	   van	   die	  
wet,	  dat	  op	  21	  april	  2006	  bij	  de	  Tweede	  Kamer	  werd	  ingediend.112	  Het	  uitgangspunt	  –	  op	  zondag	  
wordt	   geen	   arbeid	   verricht,	   tenzij	   zich	   een	   uitzondering	   voordoet	   –	   is	   gehandhaafd.	   Wel	   is	  
mogelijk	  gemaakt	  dat	  van	  de	  regeling	  over	  het	  minimumaantal	  vrije	  zondagen	  (nog	  steeds:	  ten	  
minste	   dertien)	   kan	   worden	   afgeweken	   door	   middel	   van	   een	   collectieve	   regeling.	   Volgens	   de	  
memorie	   van	   toelichting	   is	   daarmee	   tegemoet	   gekomen	   aan	   de	   behoefte	   van	   werkgevers	   en	  
werknemers	   in	   bepaalde	   sectoren	   waar	   de	   arbeid	   zich	   sterk	   op	   zondag	   concentreert	   (bijv.	   de	  
sportjournalistiek	   en	   de	   recreatie)	   om	   specifieke	   regelingen	   over	   de	   zondagsarbeid	   te	  
ontwikkelen.113	  Een	   amendement-­‐Van	   der	   Vlies	   –	   dat	   beoogde	   om	   werknemers	   de	   individuele	  
mogelijkheid	   te	   geven	   om	   zondagsarbeid	   vanwege	   de	   aard	   van	   de	   arbeid	   te	   weigeren,	   werd	  
aangenomen.114	  Over	   de	   verhouding	   tussen	   de	   Arbeidstijdenwet	   en	   de	   Zondagswet	   is	   niet	   in	  
algemene	   zin	   beraadslaagd.	   Overigens	   heeft	   de	   wijziging	   tevens	   tot	   gevolg	   gehad	   dat	   het	  
betreffende	  artikel	  is	  vernummerd	  naar	  5:6	  Artw.	  	  
Al	  met	  al	  geldt	  op	  grond	  van	  de	  Artw	  het	  volgende	  regiem:	  arbeid	  op	  zondag	  is	  volgens	  
artikel	  5:6,	  eerste	  lid	  Artw	  toegestaan	  indien	  dat	  uit	  de	  aard	  van	  de	  arbeid115	  voortvloeit	  en	  de	  
mogelijkheid	   van	   zondagsarbeid	   is	   bedongen.	   Ingevolge	   het	   tweede	   lid	   kunnen	   ook	  
bedrijfsomstandigheden	   een	   afwijking	   van	   het	   verbod	   op	   zondagsarbeid	   noodzakelijk	   maken.	   In	  
dat	   geval	   dient	   de	   werkgever	   overeenstemming	   te	   bereiken	   met	   het	   medezeggenschapsorgaan	  
of,	  bij	  gebreke	  hiervan,	  met	  de	  belanghebbende	  werknemer(s).	  Indien	  bedrijfsomstandigheden	  
aan	   de	   orde	   zijn,	   verricht	   een	   werknemer	   voorts	   slechts	   arbeid	   op	   zondag	   indien	   hij	   hiermee	  
voor	  dat	  geval	  instemt.	  Op	  grond	  van	  artikel	  5:6,	  derde	  lid	  Artw	  moet	  een	  werknemer	  in	  beginsel	  
ten	  minste	  dertien	  vrije	  zondagen	  hebben	  in	  elke	  periode	  van	  52	  aaneengesloten	  weken.	  	  
	  
Gemeentebesturen	  mogen	  arbeid	  op	  zondag	  niet	  zonder	  meer	  verbieden	  om	  de	  zondagsrust	  te	  
beschermen.	   De	   Zondagswet	   staat	   niet	   in	   de	   weg	   aan	   het	   verbieden	   van	   arbeid	   op	   àndere	  
gronden	   dan	   ter	   bescherming	   van	   de	   zondagsrust.	   Wanneer	   in	   een	   gemeentelijke	   verordening	  
een	  verbod	  op	  arbeid	  op	  zondag	  zou	  worden	  opgenomen	  waaraan	  bijvoorbeeld	  een	  rustdag	  in	  
algemene	   zin	   ten	   grondslag	   zou	   liggen,	   is	   de	   kans	   groot	   dat	   de	   Arbeidstijdenwet	   hieraan	   in	   de	  
weg	  staat:	  het	  object	  van	  het	  geregelde	  is	  hetzelfde	  (een	  verbod	  op	  arbeid	  op	  zondag)	  en	  ook	  het	  
motief	  lijkt	  niet	  verschillend.	  Zelfs	  als	  aannemelijk	  zou	  kunnen	  worden	  gemaakt	  dat	  het	  motief	  
wèl	  verschilt	  (bijvoorbeeld	  omdat	  de	  rustdag	  zoals	  het	  gemeentebestuur	  die	  voor	  zich	  ziet	  niet	  
primair	  verband	  houdt	  met	  de	  bescherming	  van	  de	  werknemer),	  lijkt	  het	  onzes	  inziens	  niet	  voor	  
de	   hand	   te	   liggen	   dat	   de	   verordeningsbepaling	   standhoudt:	   zij	   grijpt	   dermate	   diep	   in	   het	   regiem	  
van	  de	  Arbeidstijdenwet	  in,	  dat	  hiermee	  een	  ontoelaatbare	  doorkruising	  van	  die	  wet	  ontstaat.	  
	  
3.2.5	   ‘Punten	  waarin	  de	  wet	  niet	  voorziet’,	  behalve	  sport	  en	  ontspanning	  
	  
	  
Ingevolge	   artikel	   7,	   eerste	   lid	   Zondagswet	   strekt	   de	   gemeentelijke	   bevoegdheid	   ter	   bescherming	  
van	   de	   zondagsrust	   zich	   uit	   over	   ‘punten,	   waaromtrent	   bij	   deze	   wet	   niet	   is	   voorzien’.	   Dat	  
betekent	   dat	   het	   de	   gemeentelijke	   wetgever	   vrij	   staat	   bepalingen	   te	   formuleren	   die	   de	  
zondagsrust	  beschermen	  en	  die	  betrekking	  hebben	  op	  onderwerpen	  die	  in	  de	  Zondagswet	  niet	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
111

	  W.A.	  Zondag,	  Actualiteiten	  sociaal	  recht:	  Wet	  Bussemaker/Van	  Dijke,	  Deventer:	  Kluwer	  2003,	  p.	  45.	  
	  Kamerstukken	  II	  2005/06,	  30	  532,	  nrs.	  1-­‐3.	  
113
	  Kamerstukken	  II	  2005/06,	  30	  532,	  nr.	  3,	  p.	  27.	  
114
	  Kamerstukken	  II	  2006/07,	  30	  532,	  nr.	  20	  (22).	  
115
	  Bij	   het	   element	   ‘uit	   de	   aard	   van	   de	   arbeid	   voortvloeit’	   kan	   men	   denken	   aan	   redenen	   van	   technische	   of	  
maatschappelijke	   aard.	   Bijvoorbeeld	   werkzaamheden	   bij	   de	   politie,	   brandweer,	   in	   de	   gezondheidszorg	   of	   de	  
horeca	  of	  volcontinue-­‐diensten	  in	  de	  industrie.	  	  
112

	  
	  

26	  

aan	   bod	   komen.	   De	   formele	   wetgever	   stelt	   hieraan	   wel	   een	   beperkende	   voorwaarde:	  
verbodsbepalingen	  ten	  aanzien	  van	  sport	  en	  ontspanning	  op	  zondag	  zijn	  niet	  toegestaan.	  	  
	  
Bepalingen	   die	   tot	   gevolg	   hebben	   dat	   sport	   en	   ontspanning	   op	   zondag	   worden	  
belemmerd,	   maar	   die	   niet	   zijn	   geformuleerd	   met	   als	   doel	   het	   beschermen	   van	   de	   zondagsrust	  
(maar	   bijvoorbeeld	   het	   beschermen	   van	   de	   openbare	   orde),	   zijn	   in	   beginsel	   wel	   toegestaan.	  
Tevens	   biedt	   artikel	   4	   Zondagswet	   in	   dit	   verband	   enige	   ruimte:	   op	   grond	   van	   deze	   bepaling	  
kunnen	   openbare	   vermakelijkheden	   –	   mits	   duidelijk	   omschreven	   –	   bij	   gemeentelijke	  
verordening	   worden	   verboden.	   Dat	   de	   grens	   tussen	   vormen	   van	   ‘ontspanning’	   en	   ‘openbare	  
vermakelijkheden’	   niet	   steeds	   scherp	   is	   te	   trekken,	   blijkt	   uit	   het	   KB	   van	   28	   februari	   1990	   inzake	  
een	   verordeningsbepaling	   van	   de	   gemeente	   Nieuw-­‐Lekkerland	   (zie	   ook	   onder	   §	   2.4),	   waarin	  
door	  de	  Kroon	  werd	  geoordeeld	  dat	  ‘een	  openbare	  en/of	  voor	  publiek	  toegankelijke	  inrichting	  of	  
activiteit	  die	  gericht	  of	  medegericht	  op	  het	  al	  dan	  niet	  met	  behulp	  van	  een	  geluidsapparaat	  ten	  
gehore	   brengen	   van	   muziek	   of	   zang’	   een	   onvoldoende	   onderscheidende	   omschrijven	   van	   een	  
‘openbare	  vermakelijkheid’	  was.	  Het	  omschrevene	  (specifieker:	  het	  bezoeken	  van	  discotheken)	  
moest	   volgens	   de	   Kroon	   als	   vorm	   van	   ontspanning	   worden	   beschouwd	   en	   kon	   niet	   bij	  
gemeentelijke	   verordeningen	   worden	   verboden.	   Hieruit	   volgt	   dat	   wanneer	   een	   gemeenteraad	  
erin	   slaagt	   een	   ongewenste	   vorm	   van	   ontspanning	   voldoende	   onderscheidend	   als	   openbare	  
vermakelijkheid	  te	  omschrijven,	  de	  verbodsbepaling	  in	  stand	  zal	  moeten	  blijven.	  	  
	  
3.3	  
Samenvatting	  
	  
Bepalingen	   in	   autonome,	   gemeentelijke	   verordeningen	   mogen	   hogere	   wetgeving	   in	   beginsel	  
aanvullen.	   Dit	   is	   anders	   als	   de	   verordeningsbepaling	   hetzelfde	   onderwerp	   (object	   èn	   motief)	  
heeft	   als	   de	   hogere	   regeling,	   waarbij	   deze	   laatste	   daarnaast	   uitputtend	   is	   bedoeld.	   Is	   het	  
onderwerp	  anders,	  dan	  kunnen	  beide	  regelingen	  naast	  elkaar	  bestaan,	  mits	  de	  lagere	  regeling	  de	  
hogere	   niet	   doorkruist.	   Hoe	   deze	   dogmatiek	   in	   de	   praktijk	   uitpakt,	   is	   op	   voorhand	   lastig	   te	  
zeggen.	   Enige	   aanknopingspunten	   zijn	   in	   deze	   paragraaf	   gegeven.	   Wanneer	   gemeentebesturen	  
ter	   bevordering	   van	   de	   zondagsrust	   nadere	   regels	   willen	   stellen	   over	   (verkeers)lawaai,	   moet	  
rekening	   worden	   gehouden	   met	   de	   Wet	   Milieubeheer	   en	   het	   Activiteitenbesluit.	   Aanvullende	  
regels	   over	   openbare	   vermakelijkheden	   moeten	   steeds	   in	   overeenstemming	   zijn	   met	   de	  
artikelen	  7	  Gw	  en	  11	  EVRM	  en	  voor	  regels	  over	  optochten	  en	  bijeenkomsten	  geldt	  de	  Wom.	  Bij	  
aanvulling	   van	   de	   regels	   omtrent	   arbeid	   op	   zondag	   dienen	   de	   Winkeltijdenwet	   en	   de	  
Arbeidstijdenwet	  in	  aanmerking	  te	  worden	  genomen;	  zij	  lijkt	  daarom	  niet	  goed	  mogelijk.	  	  
	  
	  
4.	  
Gemeentelijke	   bevoegdheden	   ten	   aanzien	   van	   de	   zondagsrust	   ingeval	   van	  
intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  
	  
Zou	   de	   ruimte	   die	   gemeentebesturen	   hebben	   om	   zelf	   regels	   te	   stellen	   omtrent	   de	   zondagsrust	  
wijzigen	   als	   de	   Zondagswet	   zou	   worden	   ingetrokken?	   Op	   deze	   vraag	   gaan	   wij	   in	   het	   navolgende	  
in.	   Wij	   houden	   –	   ten	   behoeve	   van	   de	   leesbaarheid	   en	   om	   vergelijking	   gemakkelijk	   te	   maken	   –	  
dezelfde	  indeling	  aan	  als	  in	  §	  3.	  
	  
4.1	  
Grenzen	  aan	  gemeentelijke	  verordeningsbevoegdheden	  
	  
De	  grenzen	  van	  de	  gemeentelijke	  verordeningsbevoegdheid	  zijn	  hiervóór,	  in	  §	  3.1,	  aan	  de	  orde	  
gekomen.	  De	  theorie	  hierover	  verandert	  uiteraard	  niet,	  maar	  één	  van	  de	  uitgangspunten	  wijzigt	  
vergaand:	   zou	   de	   Zondagswet	   worden	   ingetrokken,	   dan	   is	   geen	   sprake	   meer	   van	   een	   hogere	  
regeling	   die	   in	   de	   materie	   voorziet	   als	   gemeentebesturen	   verordeningsbepalingen	   over	   de	  
zondagsrust	  willen	  opstellen.	  	  
	  
Of	   de	   ruimte	   die	   gemeentebesturen	   daardoor	   hebben	   om	   dergelijke	   regels	   te	   maken	  
daardoor	  wordt	  vergoot	  of	  verkleind,	  hangt	  in	  belangrijke	  mate	  af	  van	  de	  motivering	  die	  aan	  de	  
intrekking	   ten	   grondslag	   zou	   liggen.	   Zou	   de	   formele	   wetgever	   op	   goede	   gronden	   aangeven	   dat	  
aan	  regels	  omtrent	  de	  zondagsrust	  in	  het	  geheel	  geen	  behoefte	  (meer)	  bestaat,	  dan	  ligt	  het	  niet	  
	  

27	  

voor	   de	   hand	   dat	   de	   gemeentelijke	   wetgever	   vrij	   is	   om	   alsnog	   tot	   regeling	   van	   dit	   onderwerp	  
over	   te	   gaan.	   Is	   de	   motivering	   van	   de	   intrekking	   daarentegen	   gebaseerd	   op	   de	   gedachte	   dat	  
gemeentelijke	   overheden	   de	   zondagsrust	   beter	   kunnen	   regelen	   dan	   de	   centrale,	   dan	   zal	   voor	  
gemeentebesturen	  méér	  ruimte	  ontstaan	  hierover	  regels	  te	  stellen.116	  
	  
4.1.1	   (Verkeers)lawaai	  
	  
Zou	  de	  Zondagswet	  worden	  ingetrokken,	  dan	  zouden	  gemeentebesturen	  in	  beginsel	  vrij	  zijn	  om	  
in	  een	  autonome	  verordening	  bepalingen	  te	  formuleren	  op	  grond	  waarvan	  (verkeers)lawaai	  ter	  
bescherming	  van	  de	  zondagsrust	  wordt	  tegengegaan.	  Deze	  normen	  mogen	  strenger	  zijn	  dan	  de	  
normen	   die	   thans	   in	   de	   Zondagswet	   zijn	   opgenomen.	   Ook	   hogere	   regelingen	   die	   uitputtend	  
moeten	   worden	   geacht,	   mogen	   door	   autonome	   verordeningsbepalingen	   worden	   aangevuld.	  
Hiervoor	   geldt	   wel	   dat	   de	   lagere	   regeling	   over	   een	   ander	   onderwerp	   moet	   handelen	   dan	   de	  
hogere,	   maar	   aan	   dat	   vereiste	   is	   voldaan	   als	   het	   motief	   van	   de	   verordening	   wordt	   gezocht	   in	  
bevordering	   van	   de	   zondagsrust.	   Wel	   is	   van	   belang	   dat	   de	   gemeentelijke	   regeling	   de	   hogere	  
regelingen	   –	   in	   dit	   verband	   zal	   het	   gaan	   om	   de	   Wet	   milieubeheer,	   het	   daarop	   gebaseerde	  
Activiteitenbesluit	   en	   de	   Wegenverkeerswet	   1994	   –	   niet	   doorkruist.	   Ook	  
ontheffingsbevoegdheden	  mogen	  door	  de	  gemeenteraad	  naar	  eigen	  inzicht	  worden	  geregeld.	  
	  
4.1.2	   Openbare	  vermakelijkheden	  
	  
Openbare	   vermakelijkheden	   die	   gemeentebesturen	   in	   verband	   met	   de	   zondagsrust	   willen	  
verbieden,	  dienen	  thans	  nauwkeurig	  in	  gemeentelijke	  verordeningen	  te	  worden	  omschreven.	  Dit	  
vereiste	  vervalt	  als	  de	  Zondagswet	  zou	  worden	  ingetrokken.	  Voor	  het	  al	  te	  rigoureus	  verbieden	  
van	   openbare	   vermakelijkheden	   moet	   echter	   worden	   gewaakt:	   grondwettelijke	   bepalingen	  
moeten	   in	   gemeentelijke	   verordeningen	   steeds	   worden	   gerespecteerd.	   De	   vrijheid	   van	  
meningsuiting	   (artikel	   7	   Gw	   en	   artikel	   10	   EVRM)	   en	   het	   recht	   op	   eerbiediging	   van	   de	  
persoonlijke	   levenssfeer	   (artikel	   10	   Gw	   en	   artikel	   8	   EVRM)	   hebben	   een	   ruime	   reikwijdte	  
waarmee	  in	  verordeningsbepalingen	  rekening	  zal	  moeten	  worden	  gehouden.	  	  
	  
4.1.3	   Optochten	  en	  bijeenkomsten	  
	  
De	   ruimte	   om	   optochten	   en	   bijeenkomsten	   te	   verbieden	   zal	   niet	   noemenswaardig	   veranderen	  
als	   de	   Zondagswet	   zou	   worden	   ingetrokken.	   Zoals	   in	   §	   3.3.3	   al	   werd	   aangegeven,	   zullen	   de	  
meeste	  optochten	  en	  bijeenkomsten	  binnen	  het	  bereik	  van	  de	  artikelen	  6	  Gw	  of	  9	  Gw	  vallen.	  Dat	  
betekent	   dat	   zij	   slechts	   kunnen	   worden	   beperkt	   krachtens	   formeelwettelijke	   bepalingen	   en	   in	  
het	   belang	   van	   de	   doelcriteria	   die	   in	   de	   beperkingsclausule	   bij	   de	   genoemde	   artikelen	   zijn	  
genoemd.	   De	   formeelwettelijke	   bepalingen	   op	   grond	   waarvan	   beperking	   is	   toegestaan,	   zijn	  
opgenomen	   in	   de	   Wom	   en	   gemeentebesturen	   mogen	   hieromtrent	   slechts	   bepalingen	   vaststellen	  
voor	  zover	  hen	  dat	  in	  de	  Wom	  is	  toegestaan.	  Al	  met	  al	  zal	  het	  regiem	  zoals	  dat	  thans	  geldt	  voor	  
de	  situatie	  ná	  13.00	  u.,	  na	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  eveneens	  gelden	  vóór	  13.00	  u.	  	  
	  
	  
	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
116

	  Vgl.	  Kamerstukken	  II	  1996/97,	  25	  437,	  nr.	  3,	  waarin	  de	  toelichting	  werd	  gegeven	  op	  het	  voornemen	  het	  
bordeelverbod	  (art.	  250bis	  Sr)	  in	  te	  trekken.	  Als	  reden	  hiervoor	  werd	  onder	  andere	  genoemd	  dat	  gemeenten	  
deze	  materie	  beter	  zouden	  kunnen	  regelen:	  ‘Zoals	  hiervoor	  reeds	  is	  uiteengezet,	  maakt	  opheffing	  van	  het	  
algemene	  bordeelverbod	  de	  weg	  vrij	  voor	  gemeenten	  om	  een	  effectief	  beleid	  inzake	  alle	  vormen	  van	  
(exploitatie	  van)	  prostitutie	  te	  voeren.	  (…)	  de	  publieke	  bemoeienis	  met	  prostitutie	  moet	  worden	  overgelaten	  
aan	  de	  gemeenten.	  Het	  zijn	  de	  lokale	  overheden	  die	  daadwerkelijk	  te	  maken	  hebben	  met	  het	  verschijnsel	  
prostitutie.	  Zij	  dienen	  de	  voorwaarden	  te	  stellen	  waaronder	  (exploitatie	  van)	  prostitutie	  binnen	  hun	  
gemeentegrenzen	  toelaatbaar	  is.’	  (p.	  6)	  

	  

28	  

4.1.4	   Openbare	  arbeid	  in	  beroep	  of	  bedrijf	  
	  
Zoals	   hiervoor	   in	   §	   3.3.4	   al	   aan	   de	   orde	   kwam,	   is	   het	   thans	   mogelijk	   –	   de	   Zondagswet	   en	   de	  
Winkeltijdenwet	  in	  aanmerking	  genomen	  –	  dat	  gemeentebesturen	  in	  verordeningen	  bepalen	  dat	  
winkels	   op	   zondag	   gesloten	   dienen	   te	   zijn.	   Een	   verordeningsbepaling	   die	   arbeid	   op	   zondag	  
verbiedt	  ter	  bescherming	  van	  de	  rust	  in	  de	  gemeente	  in	  algemene	  zin,	  lijkt	  echter	  onmogelijk:	  zij	  
zou	  de	  Arbeidstijdenwet	  op	  onaanvaardbare	  wijze	  doorkruisen.	  Intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  
zou	  hierin	  onzes	  inziens	  geen	  verandering	  brengen:	  weliswaar	  is	  dan	  sprake	  van	  een	  autonome	  
(in	   plaats	   van	   een	   medebewinds-­‐)verordeningsbepaling	   die	   de	   Arbeidstijdenwet	   wellicht	   zou	  
mogen	  aanvullen,	  maar	  het	  lijkt	  ons	  onwaarschijnlijk	  dat	  dit	  zou	  zijn	  toegestaan.	  Het	  ligt	  voor	  de	  
hand	  dat	  de	  Arbeidstijdenwet	  de	  verhouding	  tussen	  arbeid	  en	  rust	  uitputtend	  regelt.	  	  
	  
Ook	   hier	   geldt	   dat	   met	   grondwettelijke	   normen	   bij	   gemeentelijke	   verbodsbepalingen	  
rekening	   moet	   worden	   gehouden.	   Een	   verbod	   op	   arbeid	   in	   het	   algemeen	   –	   waaronder	   tevens	  
begrepen	   arbeid,	   die	   op	   eigen	   grond	   wordt	   verricht	   en	   die	   vanaf	   de	   openbare	   weg	   al	   dan	   niet	  
zichtbaar	  is	  –	  levert	  mogelijkerwijs	  eveneens	  een	  probleem	  op	  ten	  aanzien	  van	  de	  artikelen	  10	  
Gw	   en	   8	   EVRM.	   Tevens	   zou	   een	   dergelijke	   bepaling	   als	   strijdig	   met	   artikel	   149	   Gemeentewet	  
kunnen	   worden	   bestempeld,	   omdat	   zij	   eerder	   in	   individuele	   belangen	   dan	   in	   het	   algemeen	  
belang	  treedt.	  	  
	  
4.1.5	   ‘Punten	  waarin	  de	  wet	  niet	  voorziet’,	  behalve	  sport	  en	  ontspanning	  
	  
	  
Gemeentelijke	   verordeningsbepalingen	   die	   sportbeoefening	   en	   ontspanning	   op	   zondag	  
belemmeren	   of	   zelfs	   verhinderen,	   zullen	   als	   de	   Zondagswet	   zou	   worden	   ingetrokken	  
vermoedelijk	  zijn	  toegestaan.	  Hogere	  wettelijke	  regelingen	  die	  hieraan	  in	  de	  weg	  kunnen	  staan	  –	  
daarbij	   inbegrepen	   de	   Grondwet	   en	   het	   EVRM	   –	   moeten	   uiteraard	   ook	   hier	   in	   aanmerking	  
worden	  genomen.	  Er	  zijn	  echter	  geen	  hogere,	  wettelijke	  voorschriften	  op	  grond	  waarvan	  wij	  op	  
voorhand	  vermoeden	  dat	  zij	  aan	  een	  verbod	  in	  de	  weg	  zullen	  staan.	  	  
	  
4.2	  
Samenvatting	  
	  
Voor	   beantwoording	   van	   de	   vraag	   in	   hoeverre	   intrekking	   van	   de	   Zondagswet	   de	   ruimte	   die	  
gemeentebesturen	   hebben	   om	   zelf	   bepalingen	   inzake	   de	   zondagsrust	   te	   formuleren,	   zou	  
verruimen	   of	   juist	   zou	   verengen,	   is	   de	   motivering	   die	   de	   formele	   wetgever	   aan	   de	   intrekking	   ten	  
grondslag	   legt	   van	   groot	   belang.	   Wordt	   expliciet	   gesteld	   dat	   aan	   regels	   omtrent	   zondagsrust	  
geen	  behoefte	  (meer)	  bestaat,	  dan	  lijkt	  een	  gemeentelijke	  bevoegdheid	  om	  hierover	  tòch	  regels	  
te	   stellen	   moeilijk	   denkbaar.	   Geeft	   de	   formele	   wetgever	   aan	   dat	   de	   materie	   die	   thans	   in	   de	  
Zondagswet	  wordt	  geregeld	  voortaan	  beter	  aan	  gemeentebesturen	  kan	  worden	  overgelaten,	  dan	  
zal	   de	   gemeentelijke	   bevoegdheid	   op	   veel	   punten	   ruimer	   worden	   dan	   nu	   het	   geval	   is.	  
Vergaander	   regels	   zullen	   kunnen	   worden	   gesteld	   in	   verband	   met	   het	   tegengaan	   van	  
(verkeers)lawaai	  en	  het	  verbieden	  van	  openbare	  vermakelijkheden.	  Verordeningsbepalingen	  die	  
sport	   en	   ontspanning	   op	   zondag	   beteugelen,	   zullen	   na	   intrekking	   van	   de	   Zondagswet	  
waarschijnlijk	  door	  de	  beugel	  kunnen.	   De	  ruimte	  om	  arbeid	  op	  zondag	  te	  verbieden	  verandert	  
naar	  verwachting	  niet.	  Ten	  aanzien	  van	  het	  verbieden	  van	  optochten	  en	  samenkomsten	  zal	  er	  –	  
vanwege	  de	  Wom	  –	  voor	  gemeentebesturen	  weinig	  veranderen.	  
	  
	  
5.	  	  
Grondrechtelijke	  consequenties	  ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  
	  
In	  deze	  paragraaf	  wordt	  onderzocht	  welke	  gevolgen	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  zou	  hebben	  
voor	   de	   bescherming	   van	   de	   grondrechten,	   in	   het	   bijzonder	   de	   godsdienstvrijheid.	   Zoals	  
hiervoor	  (§	  1.2)	  reeds	  uiteen	  is	  gezet	  beoogt	  de	  Zondagswet	  van	  1953	  uitdrukkelijk	  niet	  om	  de	  
plichtmatige	   Zondagsviering	   door	   middel	   van	   wetgeving	   af	   te	   dwingen.	   Ten	   tijde	   van	   de	  
totstandkoming	  van	  de	  huidige	  Zondagswet	  was	  de	  regering	  van	  oordeel	  dat	  van	  een	  dergelijke	  
verplichting	  van	  overheidswege	  geen	  sprake	  (meer)	  kon	  zijn.	  De	  doelstelling	  van	  de	  wet	  is	  dan	  
	  

29	  

ook	  een	  beperktere,	  namelijk	  het	  wegnemen	  van	  uitwendige	  beletselen	  die	  aan	  de	  door	  burgers	  
zelf	   gewenste	   zondagsviering	   en	   zondagsrust	   in	   de	   weg	   zouden	   kunnen	   staan.117	  De	   bestaande	  
Zondagswet	   kan	   derhalve	   worden	   opgevat	   als	   een	   maatregel	   waarmee	   de	   uitoefening	   van	   de	  
godsdienstvrijheid	   wordt	   beschermd	   en	   gefaciliteerd.	   Voor	   de	   volledigheid	   zij	   vermeld	   dat	   de	  
Zondagswet	   ook	   raakt	   aan	   het	   recht	   tot	   vergadering	   en	   betoging:	   in	   de	   artikelen	   3	   en	   5	  
Zondagswet	  wordt	  aan	  de	  burgemeester	  de	  bevoegdheid	  gegeven	  om	  –	  ter	  bescherming	  van	  de	  
zondagsrust	   –	   ten	   aanzien	   van	   vergaderingen	   en	   betogingen	   voorschriften	   of	   beperkingen	   te	  
stellen	  en	  om	  ter	  zake	  aanwijzingen	  te	  geven.	  Deze	  bevoegdheid	  is	  gegeven	  in	  aanvulling	  op	  de	  
bevoegdheden	  welke	  de	  burgemeester	  toekomen	  op	  grond	  van	  de	  Wet	  openbare	  manifestaties	  
(Wom).	   Zie	   hierover	   verder	   §	   2.2	   en	   2.4.	   Indien	   de	   Zondagswet	   zou	   worden	   ingetrokken,	   zou	   dit	  
betekenen	  dat	  de	  daarin	  neergelegde	  grondslag	  voor	  het	  beperken	  van	  het	  recht	  tot	  vergadering	  
en	   betoging	   zou	   komen	   te	   vervallen,	   waardoor	   dergelijke	   beperkingen	   niet	   langer	   zouden	   zijn	  
toegestaan.	   Bezien	   vanuit	   het	   perspectief	   van	   bescherming	   van	   de	   vergaderings-­‐	   en	  
betogingsvrijheid	  zou	  een	  dergelijke	  wijziging	  geen	  problemen	  oproepen.	  De	  implicaties	  van	  een	  
eventuele	   intrekking	   van	   de	   Zondagswet	   voor	   het	   recht	   tot	   vergadering	   en	   betoging	   worden	  
daarom	   in	   dit	   rapport	   niet	   verder	   besproken;	   de	   hieronder	   gegeven	   analyse	   is	   beperkt	   tot	   de	  
gevolgen	  die	  deze	  intrekking	  zou	  hebben	  voor	  de	  godsdienstvrijheid.	  
	  
5.1	  	   De	  Zondagswet	  in	  het	  licht	  van	  de	  godsdienstvrijheid	  
	  
Intrekking	   van	   de	   Zondagswet	   zou	   tot	   gevolg	   hebben	   dat	   aan	   de	   daarin	   neergelegde	  
bescherming	  van	  de	  godsdienstvrijheid,	  in	  ieder	  geval	  op	  het	  niveau	  van	  de	  wet	  in	  formele	  zin,	  
een	  einde	  komt.	  Dit	  roept	  in	  de	  eerste	  plaats	  de	  vraag	  of	  deze	  beëindiging	  in	  overeenstemming	  
zou	   zijn	   met	   de	   internationaalrechtelijke	   verplichtingen	   van	   Nederland	   inzake	   de	   bescherming	  
van	  de	  godsdienstvrijheid.	  In	  het	  hiernavolgende	  zal	  de	  beantwoording	  van	  deze	  vraag	  worden	  
toegespitst	  op	  de	  verplichtingen	  die	  voortvloeien	  uit	  artikel	  9	  van	  het	  Europees	  Verdrag	  voor	  de	  
Rechten	   van	   de	   Mens	   (EVRM).	   Daarbij	   zal	   worden	   onderzocht	   of	   het	   inachtnemen	   van	   de	  
zondagsrust,	   zoals	   die	   door	   de	   Zondagswet	   wordt	   beschermd,	   moet	   worden	   aangemerkt	   als	   een	  
uiting	   van	   godsdienst	   in	   de	   zin	   van	   de	   genoemde	   bepaling	   en,	   zo	   ja,	   welke	   maatregelen	   de	  
verdragsstaten	  op	  grond	  van	  deze	  bepaling	  moeten	  treffen	  om	  de	  zondagsrust	  te	  waarborgen.	  	  
In	   deze	   paragraaf	   wordt	   voorts	   ingegaan	   op	   de	   rol	   die	   artikel	   6	   Grondwet,	   ingeval	   van	  
intrekking	   van	   de	   Zondagswet,	   zou	   kunnen	   spelen	   ten	   aanzien	   van	   de	   zondagsrust.	   Het	  
wegvallen	  van	  een	  formeelwettelijke	  regeling	  inzake	  de	  zondagsrust	  zal	  immers	  betekenen	  dat	  
de	  rechter	  een	  ruimere	  bevoegdheid	  krijgt	  om	  te	  toetsen	  of	  verstoringen	  van	  de	  zondagsrust	  in	  
overeenstemming	   zijn	   met	   de	   grondwettelijk	   gewaarborgde	   godsdienstvrijheid.	   In	   dit	   verband	  
zal	   in	   paragraaf	   5.3	   kort	   worden	   ingegaan	   op	   de	   situaties	   waarin	   artikel	   6	   Gw,	   na	   intrekking	   van	  
de	  Zondagswet,	  een	  rol	  zou	  kunnen	  spelen	  en	  het	  –	  naar	  verwachting	  –	  door	  de	  rechter	  aan	  te	  
leggen	  toetsingskader.	  	  
De	   Zondagswet	   van	   1953	   heeft,	   aldus	   de	   memorie	   van	   toelichting,	   niet	   tot	   doel	   om	   de	  
rechtspositie	  van	  ambtenaren	  in	  verband	  met	  het	  werken	  op	  zondag	  te	  regelen	  en	  evenmin	  om	  
vanuit	   sociale	   doelstellingen	   in	   een	   wekelijkse	   rustdag	   te	   voorzien. 118 	  Eventuele	   sociaal-­‐
grondrechtelijke	  verplichtingen	  met	  betrekking	  tot	  het	  reguleren	  van	  arbeidstijden	  en	  rustdagen	  
en/of	  de	  rechtspositie	  van	  ambtenaren	  worden	  in	  deze	  paragraaf	  dan	  ook	  buiten	  beschouwing	  
gelaten.	  
	  
5.2	  	   Artikel	  9	  EVRM	  
	  
Artikel	  9	  EVRM	  luidt:	  	  
‘1.	   Een	   ieder	   heeft	   recht	   op	   vrijheid	   van	   gedachte,	   geweten	   en	   godsdienst;	   dit	   recht	   omvat	  
tevens	   de	   vrijheid	   om	   van	   godsdienst	   of	   overtuiging	   te	   veranderen,	   alsmede	   de	   vrijheid	  
hetzij	  alleen,	  hetzij	  met	  anderen,	  zowel	  in	  het	  openbaar	  als	  privé	  zijn	  godsdienst	  te	  belijden	  

	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
117

	  Memorie	  van	  Toelichting,	  Kamerstukken	  II	  1950/51,	  2176,	  nr.	  3,	  p.	  1.
	  Memorie	  van	  Toelichting,	  Kamerstukken	  II	  1950/51,	  2176,	  nr.	  3,	  p.	  1.

118

	  

30	  

of	   overtuiging	   tot	   uitdrukking	   te	   brengen	   in	   erediensten,	   in	   onderricht,	   in	   practische	  
toepassing	  ervan	  en	  in	  het	  onderhouden	  van	  geboden	  en	  voorschriften.	  
2.	   De	   vrijheid	   zijn	   godsdienst	   te	   belijden	   of	   overtuiging	   tot	   uiting	   te	   brengen	   kan	   aan	   geen	  
andere	   beperkingen	   worden	   onderworpen	   dan	   die	   bij	   de	   wet	   zijn	   voorzien	   en	   in	   een	  
democratische	  samenleving	  noodzakelijk	  zijn	  in	  het	  belang	  van	  de	  openbare	  veiligheid,	  voor	  
de	  bescherming	  van	  de	  openbare	  orde,	  gezondheid	  of	  goede	  zeden	  of	  voor	  de	  bescherming	  
van	  de	  rechten	  en	  vrijheden	  van	  anderen.’	  

	  
Artikel	   9	   EVRM	   waarborgt	   niet	   enkel	   het	   hebben	   van	   een	   godsdienstige	   overtuiging	   maar	   ook	  
het	   uiten	   daarvan	   door	   het	   houden	   en	   bijwonen	   van	   erediensten	   en	   het	   onderhouden	   van	  
geboden	  en	  voorschriften.	  Het	  Europese	  Hof	  voor	  de	  Rechten	  van	  de	  Mens	  (‘EHRM’)	  heeft	  zich	  
vooralsnog	  niet	  expliciet	  uitgesproken	  over	  de	  vraag	  of	  en	  zo	  ja,	  in	  hoeverre,	  de	  verdragsstaten	  
op	  grond	  van	  artikel	  9	  EVRM	  verplicht	  zijn	  om	  maatregelen	  te	  treffen	  teneinde	  de	  zondagsrust,	  
zoals	   die	   door	   de	   Zondagswet	   wordt	   beschermd,	   te	   garanderen.	   Voor	   zover	   in	   de	   bestaande	  
jurisprudentie	   aanknopingspunten	   te	   vinden	   zijn	   voor	   de	   beantwoording	   van	   deze	   vraag,	  
worden	  die	  hieronder	  besproken.	  
	  
5.2.1	  	   Positieve	  verplichtingen	  ter	  bescherming	  van	  de	  godsdienstvrijheid	  
	  
Het	   EHRM	   heeft	   in	   een	   aantal	   zaken	   vastgesteld	   dat	   uit	   artikel	   9	   EVRM	   verplichtingen	   kunnen	  
voortvloeien	  voor	  de	  verdragsstaten	  om	  de	  godsdienstvrijheid	  te	  beschermen	  tegen	  inbreuken	  
door	  derden.	  Het	  heeft	  dit	  met	  name	  gedaan	  in	  zaken	  waarin	  de	  staat	  beperkingen	  had	  gesteld	  
aan	   de	   rechten	   van	   de	   klager	   (o.a.	   de	   vrijheid	   van	   meningsuiting	   en	   van	   vergadering)	   met	   het	  
oogmerk	   om	   anderen	   te	   beschermen	   tegen	   aantasting	   van	   hun	   godsdienstvrijheid.	   Zo	   overwoog	  
het	   Hof	   in	   het	   arrest	   Öllinger,	   betreffende	   een	   beperking	   van	   de	   vrijheid	   van	   vergadering,	   dat:	  
‘the	  responsibility	  of	  the	  State	  may	  be	  engaged	  where	  religious	  beliefs	  are	  opposed	  or	  denied	  in	  
a	   manner	   which	   inhibits	   those	   who	   hold	   such	   beliefs	   from	   exercising	   their	   freedom	   to	   hold	   or	  
express	  them’.119	  Eerder	  aanvaardde	  het	  Hof	  in	  de	  arresten	  Otto-­‐Preminger-­‐Institut	  en	  Wingrove	  
dat	   een	   beperking	   van	   de	   vrijheid	   van	   meningsuiting	   van	   de	   klagers	   gerechtvaardigd	   was	   met	  
het	   oog	   op	   de	   bescherming	   van	   de	   religieuze	   gevoelens	   van	   anderen.120	  Beide	   arresten	   hadden	  
betrekking	   op	   de	   vertoning	   of	   de	   verspreiding	   van	   films	   waarvan	   de	   inhoud	   als	   kwetsend	   of	  
beledigend	  voor	  christenen	  werd	  beschouwd.	  In	  de	  hier	  aangehaalde	  zaken	  was	  de	  voorliggende	  
vraag	   steeds	   of	   het	   beschermen	   van	   de	   godsdienstvrijheid	   een	   legitieme	   en	   noodzakelijke	  
beperking	   vormde	   van	   de	   door	   de	   klagers	   ingeroepen	   rechten.	   Uit	   de	   door	   het	   Hof	   gebruikte	  
bewoordingen	  blijkt	  echter	  dat	  de	  door	  de	  staten	  getroffen	  maatregelen	  niet	  slechts	  toegestaan	  
maar	   ook	   aangewezen	   waren	   ter	   bescherming	   van	   de	   door	   het	   EVRM	   gegarandeerde	  
godsdienstvrijheid.	  	  
In	   februari	   2015	   werd	   door	   het	   EHRM	   het	   arrest	   Karaahmed	   gewezen,	   inzake	   een	  
verstoring	   van	   de	   religieuze	   eredienst	   (het	   islamitische	   vrijdaggebed)	   door	   een	   demonstratie	  
van	   een	   politieke	   partij	   met	   anti-­‐islamitische	   standpunten.121	  Het	   Hof	   overwoog	   dat	   in	   een	  
dergelijke	   situatie	   sprake	   is	   van	   een	   botsing	   van	   grondrechten	   (de	   godsdienstvrijheid	   en	   de	  
vrijheid	   van	   vergadering),	   waarbij	   op	   de	   verdragsstaten	   de	   verplichting	   rust	   om	   te	   verzekeren	  
dat	   beide	   rechten	   –	   voor	   zover	   redelijkerwijs	   mogelijk	   –	   worden	   gewaarborgd. 122 	  Tot	   die	  
verplichting	   behoort	   het	   instandhouden	   van	   een	   rechtsstelsel	   en	   het	   treffen	   van	   effectieve	  
maatregelen	  ter	  bescherming	  van	  de	  betrokken	  rechten	  tegen	  aantasting	  door	  derden.123	  Uit	  de	  
uitspraak	   in	   Karaahmed	   blijkt	   dat	   de	   Bulgaarse	   wetgeving	   strafbepalingen	   bevatte	   ten	   aanzien	  
van,	   onder	   meer,	   religieus	   gemotiveerd	   geweld	   en	   het	   door	   middel	   van	   geweld	   of	   bedreiging	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
119

	  Öllinger	  t.	  Oostenrijk,	  EHRM	  29	  juni	  2006,	  klachtnr.	  76900/01,	  par.	  39.
	  Otto-­‐Preminger-­‐Institut	  t.	  Oostenrijk,	  EHRM	  20	  september	  1994,	  klachtnr.	  13470/87;	  Wingrove	  t.	  Verenigd	  
Koninkrijk,	  EHRM	  25	  november	  1996,	  klachtnr.	  17419/90.
121
	  Karaahmed	  t.	  Bulgarije,	  EHRM	  24	  februari	  2015,	  klachtnr.	  30587/13.	  
122
	  Karaahmed	  t.	  Bulgarije,	  EHRM	  24	  februari	  2015,	  klachtnr.	  30587/13,	  par.	  93.
123
	  Karaahmed	  t.	  Bulgarije,	  EHRM	  24	  februari	  2015,	  klachtnr.	  30587/13,	  par.	  94.
120

	  

31	  

verstoren	  van	  religieuze	  bijeenkomsten.124	  Het	  EHRM	  accepteerde	  dat	  met	  deze	  bepalingen	  een	  
geschikt	  wetgevingskader	  was	  gecreëerd	  om	  de	  rechten	  van	  de	  klager	  en	  zijn	  medegelovigen	  te	  
beschermen	   tegen	   de	   gewelddadige	   verstoring	   van	   het	   gebed	   door	   de	   demonstranten.125	  De	  
Bulgaarse	   politie	   had	   echter	   niet	   weten	   te	   voorkomen	   dat	   het	   vrijdaggebed	   als	   gevolg	   van	   de	  
demonstratie	   ernstig	   was	   verstoord,	   waarbij	   een	   aantal	   demonstranten	   zichzelf	   toegang	   had	  
verschaft	  tot	  het	  terrein	  van	  de	  moskee	  en	  de	  gebedskleedjes	  van	  een	  aantal	  gelovigen	  in	  brand	  
waren	   gestoken.	   Het	   daaropvolgende	   strafrechtelijke	   onderzoek	   was	   bovendien	   onvoldoende	  
voortvarend	   en	   effectief	   geweest.	   Dit	   leidde	   het	   EHRM	   tot	   de	   conclusie	   dat	   de	   Bulgaarse	  
autoriteiten	  onvoldoende	  hadden	  gedaan	  om	  de	  uitoefening	  van	  de	  godsdienstvrijheid	  door	  de	  
klager	  te	  beschermen.126	  	  
	  
5.2.2	  	   Bescherming	  van	  de	  zondagsrust	  
	  
Voor	  de	  vraag	  of	  Nederland,	  op	  grond	  van	  artikel	  9	  EVRM,	  gehouden	  is	  om	  verstoringen	  van	  de	  
zondagsrust	   te	   voorkomen	   is	   in	   de	   eerste	   plaats	   van	   belang	   of	   het	   inachtnemen	   van	   die	  
zondagsrust	  kan	  worden	  aangemerkt	  als	  een	  uiting	  van	  godsdienst	  welke	  binnen	  de	  reikwijdte	  
van	   deze	   bepaling	   valt.	   Het	   gaat	   hierbij,	   conform	   de	   doelstelling	   van	   het	   onderzoek,	   om	   die	  
aspecten	   van	   de	   zondagsrust	   welke	   thans	   door	   de	   Zondagswet	   worden	   beschermd:	   het	  
beschermen	   van	   de	   eredienst	   tegen	   verstoring	   door	   onnodig	   lawaai	   (art.	   2	   Zondagswet),	   het	  
voorkomen	   van	   onnodig	   lawaai	   als	   zodanig	   (art.	   3	   Zondagswet),	   het	   beperken	   van	   openbare	  
vermakelijkheden,	   optochten	   en	   openbare	   bijeenkomsten	   (art.	   4	   en	   5	   Zondagswet)	   en	   het	  
voorkomen	   van	   verstoringen	   van	   de	   rust	   door	   arbeid	   verricht	   in	   beroep	   of	   bedrijf	   (art.	   6	  
Zondagswet).	  	  
Uit	  de	  bewoordingen	  van	  artikel	  9	  EVRM	  volgt	  dat	  in	  ieder	  geval	  het	  houden	  en	  bijwonen	  
van	  de	  eredienst	  binnen	  het	  bereik	  van	  deze	  bepaling	  valt.	  Het	  van	  overheidswege	  verstoren	  of	  
beëindigen	  van	  de	  eredienst	  (waaronder	  op	  zondag)	  valt	  dan	  ook	  zonder	  meer	  aan	  te	  merken	  als	  
een	   schending	   van	   dit	   artikel,	   tenzij	   een	   rechtvaardiging	   aanwezig	   is	   welke	   voldoet	   aan	   de	  
vereisten	  van	  het	  tweede	  lid.127	  Uit	  de	  hiervoor	  aangehaalde	  arresten	  Öllinger	  en	  Karaahmed	  kan	  
bovendien	   worden	   afgeleid	   dat	   de	   verdragsstaten	   ook	   een	   positieve	   verplichting	   hebben	   om	  
religieuze	   bijeenkomsten	   te	   beschermen	   tegen	   inmenging	   door	   derden.128	  Het	   arrest	   Öllinger	  
betrof	   een	   verbod	   om	   een	   betoging	   te	   houden	   op	   een	   begraafplaats	   omdat	   de	   Oostenrijkse	  
autoriteiten	   vreesden	   dat	   daardoor	   het	   eren	   van	   de	   doden	   op	   Allerheiligen	   zou	   worden	  
verstoord.	  Het	  EHRM	  aanvaardde	  dat	  het	  verbod	  tot	  doel	  had	  om	  de	  godsdienstvrijheid	  van	  de	  
bezoekers	  van	  de	  begraafplaats	  te	  beschermen.129	  Van	  belang	  is	  echter	  dat	  het	  Hof	  in	  hetzelfde	  
arrest	   overwoog	   dat	   van	   de	   betoging,	   die	   in	   stilte	   zou	   worden	   gehouden	   en	   naar	   verwachting	  
slechts	   enkele	   personen	   zou	   trekken,	   geen	   verstoring	   van	   de	   dodenverering	   uit	   zou	   gaan.130	  In	  
het	   arrest	   Karaahmed	   daarentegen	   werd,	   zoals	   hierboven	   aangegeven,	   een	   schending	   van	   de	  
godsdienstvrijheid	  aangenomen	  daar	  er	  sprake	  van	  een	  ernstige	  en	  moedwillige	  verstoring	  van	  
de	   eredienst.	   Met	   betrekking	   tot	   het	   beschermen	   van	   de	   eredienst	   op	   zondag	   doet	   zich	   in	   dit	  
verband	   de	   vraag	   voor	   onder	   welke	   omstandigheden	   het	   maken	   van	   lawaai	   of	   het	   houden	   van	  
een	  betoging	  als	  een	  inmenging	  in	  de	  godsdienstvrijheid	  zou	  hebben	  te	  gelden.	  	  
Naast	   de	   reeds	   vermelde	   arresten	   hebben	   zowel	   de	   Europese	   Commissie	   voor	   de	  
Rechten	  van	  de	  Mens	  (‘ECRM’)	  als	  het	  EHRM	  verschillende	  klachten	  behandeld	  met	  betrekking	  
tot	  de	  weigering	  van	  werkgevers	  om	  rekening	  te	  houden	  met	  de	  religieuze	  rustdagen	  of	  –tijden	  
van	   de	   klagers.	   Uit	   deze	   uitspraken	   komt	   naar	   voren	   dat	   zowel	   de	   Commissie	   als	   het	   Hof	   zeer	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
124

	  Karaahmed	  t.	  Bulgarije,	  EHRM	  24	  februari	  2015,	  klachtnr.	  30587/13,	  par.	  45-­‐57.
	  Karaahmed	  t.	  Bulgarije,	  EHRM	  24	  februari	  2015,	  klachtnr.	  30587/13,	  par.	  110.
126
	  Karaahmed	  t.	  Bulgarije,	  EHRM	  24	  februari	  2015,	  klachtnr.	  30587/13,	  par.	  110-­‐111.
127
	  Zie	  bijv.	  Krupko	  e.a.	  t.	  Rusland,	  EHRM	  26	  juni	  2014,	  klachtnr.	  26587/07.
128
	  Zie	  ook	  nog	  97	  Members	  of	  the	  Gldani	  Congregation	  of	  Jehovah’s	  Witnesses	  and	  4	  others	  v.	  Georgia,	  EHRM	  3	  
mei	  2007,	  klachtnr.	  71156/01.
129
	  Öllinger	  t.	  Oostenrijk,	  EHRM	  29	  juni	  2006,	  klachtnr.	  76900/01,	  par.	  45-­‐46.
130
	  Öllinger	  t.	  Oostenrijk,	  EHRM	  29	  juni	  2006,	  klachtnr.	  76900/01,	  par.	  47.	  
125

	  

32	  

terughoudend	  zijn	  bij	  het	  erkennen	  van	  grondrechtelijke	  aanspraken	  welke	  uit	  het	  respecteren	  
van	  religieuze	  feest-­‐	  of	  rustdagen	  zouden	  kunnen	  voortvloeien.	  De	  weigering	  van	  een	  werkgever	  
om	   rekening	   te	   houden	   met	   religieuze	   feest-­‐	   of	   rustdagen	   (waaronder	   de	   zondag)	   wordt	   in	  
beginsel	   niet	   aangemerkt	   als	   een	   beperking	   van	   de	   godsdienstvrijheid,	   omdat	   de	   betrokkene	  
ervoor	   kan	   kiezen	   om	   de	   arbeidsrelatie	   te	   beëindigen	   en	   zodoende	   een	   conflict	   tussen	  
arbeidsverplichtingen	   en	   het	   naleven	   van	   de	   religieuze	   voorschriften	   kan	   voorkomen.131	  Het	  
EHRM	   oordeelde	   in	   vergelijkbare	   zin	   in	   de	   zaak	   Francesco	   Sessa,	   inzake	   de	   weigering	   om	  
tegemoet	   te	   komen	   aan	   het	   verzoek	   van	   een	   advocaat	   om	   de	   datum	   van	   een	   terechtzitting	   te	  
verplaatsen	  omdat	  deze	  op	  een	  religieuze	  feestdag	  viel	  (Yom	  Kippur).	  Het	  Hof	  overwoog	  dat	  de	  
advocaat	  niet	  verplicht	  was	  om	  bij	  de	  terechtzitting	   te	   verschijnen	  en	   niet	  belemmerd	   werd	  in	  
het	   uitoefenen	   van	   zijn	   religieuze	   verplichtingen.132	  Daarentegen	   is	   de	   verplichting	   om	   op	   een	  
religieuze	   rustdag	   onderwijs	   te	   volgen	   –	   mogelijk	   vanwege	   het	   verplichte	   karakter	   –	   wel	  
aangemerkt	  als	  een	  inmenging	  in	  de	  godsdienstvrijheid.133	  	  
Gelet	   op	   de	   terughoudende	   opstelling	   van	   het	   Hof	   is	   het	   niet	   aannemelijk	   dat	  
verstoringen	   van	   de	   zondagsrust,	   in	   de	   vorm	   van	   onder	   meer	   lawaai,	   optochten	   of	   openbare	  
vermakelijkheden,	   als	   beperkingen	   van	   de	   godsdienstvrijheid	   zullen	   worden	   aangemerkt.	   De	  
door	   de	   Commissie	   en	   het	   Hof	   gevolgde	   lijn	   lijkt	   te	   zijn	   dat	   van	   een	   inmenging	   geen	   sprake	   is	  
zolang	  de	  betrokkene	  in	  staat	  blijft	  om	  zelf	  de	  door	  de	  religieuze	  voorschriften	  voorgeschreven	  
rust	   in	   acht	   te	   nemen,	   zelfs	   indien	   dit	   betekent	   dat	   hiervoor	   een	   arbeidsrelatie	   moet	   worden	  
opgezegd.	   Daarentegen	   zal	   van	   een	   inmenging	   wel	   sprake	   kunnen	   zijn	   wanneer	   er	   sprake	   is	   van	  
activiteiten	   of	   lawaai	   waardoor	   de	   eredienst	   op	   zondag	   wordt	   verstoord.	   Van	   betogingen	  
waarbij	   de	   eredienst	   moedwillig	   wordt	   verstoord	   kan,	   op	   grond	   van	   onder	   meer	   het	   arrest	  
Karaahmed,	   worden	   aangenomen	   dat	   daarbij	   sprake	   is	   van	   een	   inmenging	   in	   de	  
godsdienstvrijheid.	  In	  dit	  verband	  is	  echter	  van	  belang	  dat	  bescherming	  tegen	  verstoringen	  van	  
de	  eredienst	  in	  het	  Nederlandse	  recht	  niet	  slechts	  wordt	  geboden	  door	  de	  Zondagswet,	  maar	  ook	  
door	   de	   artikelen	   145	   en	   146	   Wetboek	   van	   Strafrecht.	   Uit	   het	   arrest	   Karaahmed	   kan	   worden	  
afgeleid	   dat	   met	   deze	   strafrechtelijke	   bepalingen	   zeer	   waarschijnlijk	   een	   voldoende	   wettelijk	  
kader	  is	  geschapen	  ter	  bescherming	  van	  de	  godsdienstuitoefening	  tegen	  inbreuken	  door	  derden.	  
	  
5.2.3	  	   Afweging	  van	  belangen	  
	  
Voor	  zover	  verstoringen	  van	  de	  zondagsrust	  binnen	  de	  reikwijdte	  van	  artikel	  9	  EVRM	  vallen	  is	  
daarmee	   de	   verplichting	   van	   de	   overheid	   om	   deze	   verstoringen	   te	   voorkomen	   nog	   niet	   gegeven.	  
Om	   te	   beoordelen	   of	   inderdaad	   sprake	   is	   van	   een	   positieve	   verplichting	   zal	   het	   belang	   van	   de	  
bescherming	   van	   de	   zondagsrust	   immers	   afgewogen	   moeten	   worden	   tegen	   de	   (eventuele)	  
belangen	  die	  met	  het	  toestaan	  van	  de	  verstoring	  gediend	  zijn.	  	  
Zoals	   ook	   blijkt	   uit	   de	   hiervoor	   aangehaalde	   arresten	   Karaahmed,	   Öllinger,	   Otto-­‐
Preminger-­‐Institut	   en	   Wingrove	   kan	   de	   bescherming	   van	   de	   godsdienstvrijheid	   op	   gespannen	  
voet	  staan	  met	  de	  uitoefening	  van	  andere	  vrijheden	  zoals	  de	  vrijheid	  van	  meningsuiting	  en	  van	  
vergadering.	  Dit	  zal,	  waar	  het	  terrein	  van	  de	  Zondagswet	  betreft,	  in	  het	  bijzonder	  het	  geval	  zijn	  
waar	   een	   verstoring	   van	   de	   zondagsrust	   het	   gevolg	   is	   van	   een	   betoging	   of	   demonstratie.	   In	  
dergelijke	   gevallen	   zal	   voor	   de	   beperking	   van	   de	   zondagsrust	   in	   beginsel	   een	   zwaarwegende	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
131

	  X.	  t.	  Verenigd	  Koninkrijk,	  ECRM	  12	  maart	  1981	  (ontvankelijkheidsbeslissing),	  klachtnr.	  8160/78;	  Konttinen	  t.	  
Finland,	  ECRM	  3	  december	  1996	  (ontvankelijkheidsbeslissing),	  klachtnr.	  24949/94;	  Stedman	  t.	  Verenigd	  
Koninkrijk,	  ECRM	  9	  april	  1997	  (ontvankelijkheidsbeslissing),	  klachtnr.	  29107/95	  (betrof	  de	  zondagsrust);	  
Kosteski	  t.	  Macedonië,	  EHRM	  13	  april	  2006,	  klachtnr.	  55170/00,	  par.	  38.
132
	  Francesco	  Sessa	  t.	  Italië,	  EHRM	  3	  april	  2012,	  klachtnr.	  28790/08,	  par.	  37.	  Het	  Hof	  overwoog	  verder	  dat,	  
indien	  er	  toch	  sprake	  was	  van	  een	  inmenging	  in	  de	  godsdienstvrijheid	  van	  de	  klager,	  deze	  gerechtvaardigd	  was	  
in	  het	  belang	  van	  een	  vlotte	  rechtsgang.
133
	  Zie	  Casimiro	  en	  Ferreira	  t.	  Luxemburg,	  EHRM	  27	  april	  1999	  (ontvankelijkheidsbeslissing),	  klachtnr.	  44888/98.	  
Deze	  zaak	  betrof	  een	  verzoek	  van	  klagers,	  beiden	  Zevendedagsadventisten,	  om	  hun	  zoon	  vrij	  te	  stellen	  van	  de	  
verplichting	  om	  op	  zaterdag	  onderwijs	  te	  volgen.	  Het	  Hof	  achtte	  de	  weigering	  van	  de	  vrijstelling	  
gerechtvaardigd	  in	  het	  belang	  van	  het	  waarborgen	  van	  het	  recht	  op	  onderwijs.	  

	  

33	  

rechtvaardiging	   bestaan,	   waarbij	   de	   vraag	   welk	   recht	   uiteindelijk	   prevaleert	   beantwoord	   zal	  
moeten	   worden	   aan	   de	   hand	   van	   de	   concrete	   omstandigheden	   van	   het	   geval.	   Zo	   concludeerde	  
het	   Hof	   in	   het	   arrest	   Öllinger	   dat	   de	   vrijheid	   van	   vergadering	   van	   de	   klager	   niet	   kon	   worden	  
beperkt	   met	   een	   beroep	   op	   de	   bescherming	   van	   de	   godsdienstvrijheid,	   omdat	   op	   basis	   van	   de	  
feiten	   verwacht	   kon	   worden	   dat	   het	   effect	   van	   de	   door	   klager	   te	   houden	   betoging	   op	   de	  
godsdienstuitoefening	   zeer	   gering	   zou	   zijn134	  Daarentegen	   zullen	   maatregelen	   ter	   bescherming	  
van	   de	   godsdienstvrijheid	   eerder	   aangewezen	   zijn	   wanneer	   er	   sprake	   is	   van	   een	   ernstige	   en	  
vergaande	   inbreuk	   op	   die	   vrijheid	   en/of	   wanneer	   de	   verstoring	   specifiek	   op	   het	   belemmeren	  
van	   de	   godsdienstuitoefening	   gericht	   is.135	  Van	   een	   positieve	   verplichting	   tot	   bescherming	   van	  
de	   zondagsrust	   zal	   bovendien	   eerder	   sprake	   zijn	   wanneer	   met	   de	   verstoring	   daarvan	   geen	  
grondrechtelijk	  beschermd	  belang	  gediend	  is,	  zoals	  bij	  het	  houden	  van	  een	  kermis.	  	  
Van	   belang	   is	   ten	   slotte	   dat	   het	   EHRM	   heeft	   aangegeven	   dat	   de	   vraag	   wat	   door	   de	  
houders	   van	   een	   godsdienstige	   overtuiging	   als	   een	   aantasting	   van	   hun	   godsdienstvrijheid	   wordt	  
gezien	  sterk	  verschilt	  naar	  tijd	  en	  plaats,	  met	  name	  in	   een	  tijd	  van	  groeiend	  religieus	  pluralisme.	  
De	  autoriteiten	  van	  de	  verdragsstaten	  zijn	  in	  een	  betere	  positie	  dan	  het	  EHRM	  om	  te	  beoordelen	  
welke	   bescherming	   moet	   worden	   geboden	   en	   hebben	   derhalve	   een	   ruime	   beoordelingsmarge	  
(‘margin	  of	  appreciation’).136	  
	  
5.3	  	   Artikel	  6	  Grondwet	  
	  
5.3.1	  	   De	  rol	  van	  artikel	  6	  Gw	  ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  
	  
Artikel	  6	  Gw	  luidt:	  
‘1.	  Ieder	  heeft	  het	  recht	  zijn	  godsdienst	  of	  levensovertuiging,	  individueel	  of	  in	  gemeenschap	  
met	  anderen,	  vrij	  te	  belijden,	  behoudens	  ieders	  verantwoordelijkheid	  volgens	  de	  wet.	  
2.	   De	   wet	   kan	   ter	   zake	   van	   de	   uitoefening	   van	   dit	   recht	   buiten	   gebouwen	   en	   besloten	  
plaatsen	  regels	  stellen	  ter	  bescherming	  van	  de	  gezondheid,	  in	  het	  belang	  van	  het	  verkeer	  en	  
ter	  bestrijding	  van	  wanordelijkheden.’	  

	  
In	   deze	   paragraaf	   wordt	   onderzocht	   wat,	   ingeval	   van	   intrekking	   van	   de	   Zondagswet,	   de	  
betekenis	   zou	   zijn	   van	   artikel	   6	   Gw	   ten	   aanzien	   van	   de	   bescherming	   van	   de	   zondagsrust.	   Daarbij	  
kan	   voorop	   worden	   gesteld	   dat	   in	   artikel	   6	   Gw	   geen	   uitdrukkelijke	   verplichting	   is	   neergelegd	  
voor	   de	   wetgever	   om	   maatregelen	   te	   treffen	   om	   de	   zondagsrust	   te	   beschermen. 137 	  Bij	   de	  
totstandkoming	   van	   de	   Grondwet	   van	   1983,	   waarbij	   het	   huidige	   artikel	   6	   is	   ingevoegd,	   is	  
evenmin	   gewag	   gemaakt	   van	   een	   dergelijke	   verplichting.138	  Artikel	   6	   Gw	   staat	   aan	   het	   intrekken	  
van	  de	  Zondagswet	  dan	  ook	  niet	  in	  de	  weg.	  Anderzijds	  belet	  de	  formulering	  van	  deze	  bepaling	  
ook	   niet	   dat	   maatregelen	   ter	   bescherming	   van	   de	   zondagsrust	   worden	   getroffen	   door	   anderen	  
dan	  de	  wetgever	  in	  formele	  zin.	  
Zoals	   eerder	   (§	   4)	   uiteen	   is	   gezet	   zal	   de	   omvang	   van	   de	   bevoegdheid	   van	  
gemeentebesturen	  om	  de	  zondagsrust	  te	  reguleren,	  ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet,	  
in	  belangrijke	  mate	  afhankelijk	  zijn	  van	  hetgeen	  daaromtrent	  door	  de	  wetgever	  bij	  de	  intrekking	  
zal	  worden	  gesteld.	  Voor	  zover	  van	  dergelijke	  bevoegdheden	  sprake	  zal	  zijn,	  zal	  het	  wegvallen	  
van	   de	   Zondagswet	   evenwel	   meebrengen	   dat	   de	   uitoefening	   daarvan	   rechtstreeks	   getoetst	   zal	  
kunnen	  worden	  aan	  artikel	  6	  Gw.	  Aangezien	  artikel	  6	  Gw	  tot	  doel	  heeft	  om	  de	  uitoefening	  van	  de	  
godsdienstvrijheid	   te	   beschermen,	   zijn	   beroepen	   op	   deze	   bepaling	   vooral	   te	   verwachten	   in	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
134

	  Öllinger	  t.	  Oostenrijk,	  EHRM	  29	  juni	  2006,	  klachtnr.	  76900/01,	  par.	  47.
	  Vgl.	  Karaahmed	  t.	  Bulgarije,	  EHRM	  24	  februari	  2015,	  klachtnr.	  30587/13;	  Wingrove	  t.	  Verenigd	  Koninkrijk,	  
EHRM	  25	  november	  1996,	  klachtnr.	  17419/90,	  par.	  60.
136
	  Otto-­‐Preminger-­‐Institut	  t.	  Oostenrijk,	  EHRM	  20	  september	  1994,	  klachtnr.	  13470/87,	  par.	  50;	  Wingrove	  t.	  
Verenigd	  Koninkrijk,	  EHRM	  25	  november	  1996,	  klachtnr.	  17419/90,	  par.	  58.
137
	  In	  tegenstelling	  tot,	  bijvoorbeeld,	  art.	  10	  lid	  2	  Gw	  dat	  de	  wetgever	  opdraagt	  om	  regels	  vast	  te	  stellen	  ter	  
bescherming	  van	  de	  persoonlijke	  levenssfeer	  in	  verband	  met	  het	  vastleggen	  en	  verstrekken	  van	  
persoonsgegevens.	  
138
	  Kamerstukken,	  dossiernr.	  13	  872.
135

	  

34	  

situaties	   waarin	   burgers	   van	   oordeel	   zijn	   dat	   de	   gemeente	   te	   weinig	   heeft	   gedaan	   om	   de	  
zondagsrust	  te	  beschermen.	  Zo	  zal	  men	  bijvoorbeeld	  kunnen	  opkomen	  tegen	  de	  beslissing	  van	  
een	   gemeente	   om	   op	   zondag	   een	   kermis	   toe	   te	   staan	   of	   om	   toestemming	   te	   verlenen	   voor	  
optredens	   door	   straatmuzikanten.	   Het	   zal	   dan	   aan	   de	   rechter	   zijn	   om	   te	   beoordelen	   of	   de	  
gemeente	   de	   uit	   artikel	   6	   Gw	   voortvloeiende	   waarborgen	   voldoende	   in	   acht	   heeft	   genomen.	   Ten	  
overvloede	   zij	   vermeld	   dat	   het	   bovenstaande	   slechts	   geldt	   voor	   de	   uitoefening	   van	  
gemeentelijke	   bevoegdheden	   waarop	   geen	   formeelwettelijke	   bepalingen,	   anders	   dan	   de	  
Zondagswet,	   van	   toepassing	   zijn	   (zoals	   bijv.	   de	   Winkeltijdenwet).	   Voor	   zover	   dergelijke	  
bepalingen	   er	   wel	   zijn	   zal	   de	   uitoefening	   van	   de	   gemeentelijke	   bevoegdheden	   immers	   aan	   die	  
wetgeving	  in	  formele	  zin	  moeten	  worden	  getoetst,	  waarbij	  de	  overeenstemming	  tussen	  de	  wet	  
in	  formele	  zin	  en	  artikel	  6	  Gw	  –	  vanwege	  het	  in	  artikel	  120	  Gw	  neergelegde	  toetsingsverbod	  –	  
niet	  aan	  de	  rechter	  ter	  beoordeling	  staat.	  	  
In	   de	   tweede	   plaats	   kan	   artikel	   6	   Gw	   mogelijk	   ook	   een	   rol	   spelen	   in	   horizontale	  
verhoudingen,	   wanneer	   een	   verstoring	   van	   de	   zondagsrust	   het	   gevolg	   is	   van	   het	   handelen	   van	  
een	   niet-­‐overheidsorgaan.	   Het	   is	   vooralsnog	   echter	   niet	   te	   verwachten	   dat	   dergelijke	   situaties	  
zich	   op	   grote	   schaal	   voor	   zullen	   doen.	   Enerzijds	   is	   daarbij	   van	   belang	   dat	   lichte	   verstoringen,	  
waaronder	   rumoer	   afkomstig	   van	   timmerende	   of	   grasmaaiende	   buren,	   ook	   nu	   reeds	   geacht	  
wordt	  buiten	  het	  bereik	  van	  de	  Zondagswet	  te	  vallen	  (zie	  hiervoor	   §	  2.2).	  Het	  is	  waarschijnlijk	  
dat	   de	   rechter,	   ook	   na	   intrekking	   van	   de	   Zondagswet,	   deze	   lijn	   zal	   blijven	   volgen	   (zie	   ook	  
hieronder	   §	   5.3.2).	   Anderzijds	   zal	   een	   sterkere	   mate	   van	   overlast	   doorgaans	   slechts	   veroorzaakt	  
worden	   door	   activiteiten	   waarvoor	   door	   de	   gemeente	   een	   vergunning	   of	   ontheffing	   moet	  
worden	   verleend	   (zoals	   kermissen,	   optochten,	   enz.).	   In	   deze	   gevallen	   zal	   het	   beroep	   op	   de	  
godsdienstvrijheid	   gericht	   zijn	   tot	   de	   gemeente	   en	   zal	   horizontale	   werking	   van	   artikel	   6	   Gw	   niet	  
aan	  de	  orde	  zijn.	  Ten	  slotte	  is	  van	  belang	  dat	  op	  activiteiten	  van	  derden,	  die	  tot	  gevolg	  hebben	  
dat	  de	  eredienst	  op	  zondag	  wordt	  verstoord,	  naast	  artikel	  2	  Zondagswet	  ook	  de	  artikelen	  145	  en	  
146	  van	  het	  Wetboek	  van	  Strafrecht	  van	  toepassing	  zijn.	  	  
	  
5.3.2	  	   Beoordeling	  door	  de	  rechter	  
	  
Uit	  het	  bovenstaande	  volgt	  dat	  de	  rechter,	  ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet,	  gevraagd	  
zal	  kunnen	  worden	  om	  een	  oordeel	  te	  geven	  over	  de	  vraag	  of	  de	  verstoring	  van	  de	  zondagsrust	  
in	  een	  concreet	  geval	  in	  overeenstemming	  is	  met	  artikel	  6	  Gw.	  Bij	  deze	  beoordeling	  zullen,	  naar	  
verwachting,	  in	  ieder	  geval	  de	  hierna	  genoemde	  factoren	  een	  rol	  spelen.	  	  
In	   de	   eerste	   plaats	   zal	   de	   rechter	   moeten	   vaststellen	   of	   het	   inachtnemen	   van	   de	  
zondagsrust	  heeft	  te	  gelden	  als	  een	  uiting	  van	  de	  godsdienstvrijheid	  welke	  onder	  de	  reikwijdte	  
van	   artikel	   6	   Gw	   valt.	   In	   de	   rechtspraak	   wordt,	   bij	   het	   bepalen	   van	   deze	   reikwijdte,	   als	  
uitgangspunt	   gehanteerd	   dat	   artikel	   6	   Gw	   die	   handelingen	   of	   gedragingen	   bestrijkt	   welke	   in	   een	  
voldoende	   rechtstreeks	   en	   objectief	   bepaalbaar	   verband	   staan	   tot	   de	   godsdienst	   of	  
levensovertuiging	   van	   degene	   die	   zich	   op	   de	   godsdienstvrijheid	   beroept.139	  Hieronder	   valt	   in	  
algemene	   zin	   in	   ieder	   geval	   het	   uiten	   van	   de	   godsdienstige	   overtuiging,	   zowel	   individueel	   als	  
collectief,	   waaronder	   het	   houden	   en	   bijwonen	   van	   erediensten.140	  Het	   staat	   dan	   ook	   buiten	  
twijfel	   dat	   het	   houden	   en	   bijwonen	   van	   kerkdiensten	   op	   zondag	   een	   uiting	   van	  
godsdienstvrijheid	   is,	   welke	   door	   artikel	   6	   Gw	   wordt	   bestreken.	   Verstoring	   van	   deze	  
kerkdiensten	  zal,	  evenals	  dat	  onder	  artikel	  9	  EVRM	  het	  geval	  is	  (zie	   §	  5.2),	  als	  een	  inmenging	  in	  
de	   godsdienstvrijheid	   worden	   aangemerkt.	   Met	   betrekking	   tot	   overige	   verstoringen	   van	   de	  
zondagsrust,	  zoals	  die	  het	  gevolg	  zijn	  van	  lawaai,	  optochten	  of	  openbare	  vermakelijkheden,	  kan	  
echter	  niet	  op	  voorhand	  met	  zekerheid	  worden	  gezegd	  of	  deze	  onder	  de	  bescherming	  van	  artikel	  
6	  Gw	  zullen	  vallen.	  	  
Zoals	   hiervoor	   ook	   is	   besproken	   met	   betrekking	   tot	   artikel	   9	   EVRM	   (§	   5.2.3)	   zal	   de	  
rechter	  niet	  slechts	  moeten	  beoordelen	  of	  bescherming	  van	  de	  zondagsrust	  onder	  het	  bereik	  van	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
139

	  Zie	  B.P.	  Vermeulen,	  ‘Artikel	  6’,	  in:	  A.K.	  Koekkoek	  (red.),	  De	  Grondwet.	  Een	  systematisch	  en	  artikelsgewijs	  
commentaar,	  Deventer:	  W.E.J.	  Tjeenk	  Willink	  2000,	  p.	  95-­‐96	  en	  de	  daargenoemde	  jurisprudentie.	  
140
	  Idem,	  p.	  99.

	  

35	  

de	  godsdienstvrijheid	  valt,	  maar	  ook	  of	  het	  belang	  dat	  met	  deze	  bescherming	  gediend	  is	  opweegt	  
tegen	   de	   overige	   in	   het	   geding	   zijnde	   belangen.	   Dergelijke	   belangen	   kunnen	   bijvoorbeeld	   zijn	  
gelegen	   in	   het	   financiële	   gewin	   dat	   met	   de	   organisatie	   van	   een	   evenement	   gemoeid	   is.141	  Het	   ligt	  
voor	  de	  hand	  om	  aan	  te	  nemen	  dat	  aan	  de	  bescherming	  van	  de	  zondagsrust	  minder	  gewicht	  zal	  
toekomen	   wanneer	   de	   belangen	   die	   daar	   tegenover	   staan	   eveneens	   onder	   de	   reikwijdte	   van	   een	  
grondrecht	   vallen.	   Hierbij	   kan	   met	   name	   worden	   gedacht	   aan	   optredens	   of	   bijeenkomsten	  
waarop	  de	  vrijheid	  van	  meningsuiting	  of	  van	  vergadering	  en	  betoging	  van	  toepassing	  is.	  In	  die	  
gevallen	   zullen	   maatregelen	   ter	   bescherming	   van	   de	   zondagsrust	   bovendien	   moeten	   voldoen	  
aan	   de	   beperkingsclausules	   van	   de	   desbetreffende	   grondwetsartikelen,	   zoals	   onder	   meer	  
uitgewerkt	  in	  de	  Wom.142	  	  
Het	   is	   ten	   slotte	   goed	   denkbaar	   dat	   de	   rechter	   zich,	   ook	   na	   intrekking	   van	   de	  
Zondagswet,	  bij	  de	  uitleg	  van	  artikel	  6	  Gw	  mede	  zal	  laten	  leiden	  door	  de	  invulling	  die	  in	  die	  wet	  
en	   de	   daarop	   gebaseerde	   jurisprudentie	   aan	   de	   bescherming	   van	   de	   godsdienstvrijheid	   is	  
gegeven.	   Zo	   zal	   de	   rechter	   in	   de	   bepalingen	   van	   de	   Zondagswet	   aanknopingspunten	   kunnen	  
vinden	   voor	   de	   vaststelling	   welke	   handelingen	   of	   activiteiten	   als	   een	   verstoring	   van	   de	  
zondagsrust	   kunnen	   worden	   aangemerkt	   en	   welke	   belangen	   een	   dergelijke	   verstoring	   kunnen	  
rechtvaardigen.	   Dit	   ligt	   uiteraard	   anders	   voor	   zover	   de	   wetgever	   bij	   de	   intrekking	   van	   de	  
Zondagswet	  uitdrukkelijk	  afstand	  neemt	  van	  hetgeen	  daarin	  is	  bepaald.	  Indien	  de	  wetgever,	  ter	  
gelegenheid	   van	   de	   intrekking	   van	   de	   Zondagswet,	   zou	   aangeven	   dat	   bescherming	   van	   de	  
zondagsrust	  niet	  langer	  nodig	  of	  zelfs	  wenselijk	  wordt	  geacht	  zal	  de	  rechter	  hiermee	  bij	  de	  uitleg	  
van	   artikel	   6	   Gw	   rekening	   moeten	   houden	   (zie	   ook	   §	   4).	   Ten	   slotte	   zal	   de	   aan	   artikel	   6	   Gw	   te	  
geven	   uitleg	   uiteraard	   in	   overeenstemming	   moeten	   zijn	   met	   internationaalrechtelijke	  
verplichtingen,	  waaronder	  het	  hiervoor	  besproken	  artikel	  9	  EVRM.	  
	  
5.4	  	   Godsdienstvrijheid	  en	  gelijkheidsbeginsel	  
	  
In	  het	  voorgaande	  is	  gebleken	  dat	  de	  uit	  de	  artikelen	  9	  EVRM	  en	  6	  Gw	  voortvloeiende	  positieve	  
verplichtingen	   ter	   bescherming	   van	   de	   zondagsrust	   met	   name,	   zo	   niet	   uitsluitend,	   betrekking	  
hebben	   op	   het	   voorkomen	   van	   verstoringen	   van	   de	   eredienst.	   Hiertoe	   strekken	   in	   de	   eerste	  
plaats	   de	   artikelen	   145	   en	   146	   Wetboek	   van	   Strafrecht	   (WvSr).	   Deze	   bepalingen	   zijn	   neutraal	  
geformuleerd,	   in	   die	   zin	   dat	   zij	   niet	   enkel	   betrekking	   hebben	   op	   verstoringen	   van	   de	   christelijke	  
eredienst	   op	   zondag	   maar	   ook	   op	   erediensten	   van	   andere	   godsdienstige	   stromingen.	   De	  
Zondagswet	  biedt	  echter	  in	  het	  bijzonder	  bescherming	  aan	  de	  zondagsrust	  en	  de	  zondagsviering	  
als	   uitingen	   van	   de	   christelijke	   godsdienst,	   zij	   beschermt	   bovendien	   aspecten	   van	   de	  
zondagsrust	   welke	   niet	   door	   de	   artikelen	   145	   en	   146	   WvSr	   worden	   bestreken.	   Dit	   roept	   de	  
vraag	   op	   of	   de	   bescherming	   die	   hiermee	   uitsluitend	   aan	   de	   christelijke	   godsdienstbeoefening	  
wordt	   geboden	   niet	   in	   strijd	   is	   met	   het	   gelijkheidsbeginsel	   (o.a.	   art.	   1	   Gw	   en	   art.	   14	   en	   1	  
Twaalfde	   Protocol	   EVRM).	   Een	   volledige	   beantwoording	   van	   deze	   vraag	   valt,	   gezien	   de	  
vraagstelling	   welke	   aanleiding	   heeft	   gegeven	   tot	   dit	   onderzoek,	   buiten	   de	   reikwijdte	   van	   dit	  
rapport.	  Hieronder	  worden	  echter	  enkele	  aanknopingspunten	  geschetst.	  
Vooropgesteld	   kan	   worden	   dat	   de	   beantwoording	   van	   de	   hierboven	   gestelde	   vraag	  
afhankelijk	  is	  van	  zowel	  empirische	  als	  juridische	  factoren	  van	  belang.	  In	  de	  eerste	  plaats	  doet	  
zich	  de	  vraag	  voor	  of	  binnen	  andere	  godsdienstige	  stromingen	  aan	  bepaalde	  rust-­‐	  of	  feestdagen	  
dezelfde	  betekenis	  wordt	  toegekend	  als	  aan	  de	  zondag	  in	  de	  christelijke	  godsdienst,	  en	  of	  binnen	  
die	   stromingen	   derhalve	   behoefte	   bestaat	   aan	   een	   bescherming	   van	   deze	   rust-­‐	   of	   feestdagen	  
vergelijkbaar	   met	   die	   welke	   door	   de	   Zondagswet	   wordt	   geboden.	   In	   de	   tweede	   plaats	   is	   er	   de	  
vraag	   of	   het	   gelijkheidsbeginsel	   vereist	   dat	   aan	   alle	   godsdiensten	   dezelfde	   mate	   van	  
bescherming	  en	  ondersteuning	  wordt	  geboden,	  of	  dat	  er	  gerechtvaardigde	  redenen	  kunnen	  zijn	  
om	  hierin	  te	  differentiëren.	  Hierbij	  doet	  zich	  met	  name	  de	  vraag	  voor	  of,	  en	  zo	  ja	  in	  hoeverre,	  het	  
gelijkheidsbeginsel	  in	  een	  situatie	  van	  toegenomen	  religieuze	  diversiteit	  in	  de	  weg	  staat	  aan	  het	  
in	  stand	  houden	  van	  structuren	  –	  zoals	  het	  aanmerken	  van	  de	  zondag	  als	  wekelijkse	  rustdag	  –	  
	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
141

	  Zie	  bijv.	  ARRvS	  30	  januari	  1991,	  AB	  1992,	  30.	  
	  Zie	  ook	  bijv.	  HR	  26	  april	  1996,	  NJ	  1996,	  728	  m.nt.	  E.A.	  Alkema	  (Rasti	  Rostelli).	  

142

	  

36	  

welke	  zijn	  beïnvloed	  door	  de	  religieuze	  voorschriften	  (voormalige)	  meerderheidsgodsdiensten.	  
Uit	  de	  rechtspraak	  van	  het	  EHRM	  is	  af	  te	  leiden	  dat	  de	  verdragsstaten	  op	  dit	  punt	  in	  ieder	  geval	  
een	  zekere	  beoordelingsmarge	  toekomt.143	  	  
	  
5.5	  	   Samenvatting	  
	  
Ingeval	  van	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  komt	  de	  vraag	  aan	  de	  orde	  of	  de	  bescherming	  die	  aan	  
de	   zondagsrust	   wordt	   geboden	   nog	   steeds	   in	   overeenstemming	   is	   met	   de	  
internationaalrechtelijke	   verplichtingen	   van	   Nederland	   op	   grond	   van	   artikel	   9	   EVRM.	   Uit	   deze	  
bepaling,	   en	   de	   daarop	   gebaseerde	   jurisprudentie	   van	   het	   EHRM,	   kan	   worden	   afgeleid	   dat	   van	  
een	   inmenging	   in	   de	   godsdienstvrijheid	   in	   ieder	   geval	   sprake	   is	   bij	   een	   verstoring	   van	   de	  
zondagsrust	   waardoor	   het	   houden	   of	   bijwonen	   van	   de	   kerkdienst	   op	   zondag	   wordt	   verstoord.	  
Dat	   ook	   andere	   verstoringen	   van	   de	   zondagsrust,	   welke	   momenteel	   op	   grond	   van	   de	  
Zondagswet	  zijn	  verboden,	  een	  dergelijke	  inmenging	  zouden	  opleveren	  is	  thans	  niet	  gegeven	  en,	  
gelet	   op	   de	   reeds	   bestaande	   jurisprudentie,	   ook	   niet	   waarschijnlijk.	   Of	   Nederland	   gehouden	   is	  
om	   verstoringen	   van	   de	   zondagsrust	   te	   voorkomen	   of	   daartegen	   op	   te	   treden	   zal	   bovendien	  
steeds	  afhankelijk	  zijn	  van	  een	  belangenafweging	  in	  het	  concrete	  geval,	  waarbij	  onder	  meer	  van	  
belang	   is	   of	   de	   verstoring	   zelf	   het	   gevolg	   is	   van	   de	   uitoefening	   van	   een	   grondrecht	   (in	   het	  
bijzonder	   de	   vrijheid	   van	   meningsuiting	   of	   van	   vergadering).	   Nederland	   heeft	   hierbij	   in	   beginsel	  
een	  ruime	  beoordelingsvrijheid.	  
Artikel	  6	  Gw	  staat	  aan	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  niet	  in	  de	  weg.	  Intrekking	  van	  de	  
wet	   zal	   tot	   gevolg	   hebben	   dat	   de	   rechter	   voortaan	   tot	   taak	   zal	   hebben	   om	   te	   beoordelen	   of	   de	  
aan	   de	   zondagsrust	   geboden	   bescherming	   met	   artikel	   6	   Gw	   in	   overeenstemming	   is.	   Deze	  
toetsing	   zal	   naar	   verwachting	   vooral	   van	   belang	   zijn	   met	   het	   oog	   op	   de	   uitoefening	   van	  
gemeentelijke	   bevoegdheden	   waardoor	   de	   zondagsrust	   wordt	   gereguleerd.	   Vooraf	   is	   niet	   met	  
zekerheid	   vast	   te	   stellen	   welke	   verstoringen	   van	   de	   zondagsrust,	   anders	   dan	   verstoringen	   van	  
de	   eredienst,	   als	   een	   inmenging	   in	   de	   godsdienstvrijheid	   zullen	   worden	   aangemerkt.	   Waar	  
artikel	   6	   Gw	   van	   toepassing	   wordt	   geacht	   zal	   echter,	   net	   als	   onder	   artikel	   9	   EVRM,	   een	  
belangenafweging	   moeten	   plaatsvinden.	   Bij	   de	   uitleg	   van	   artikel	   6	   Gw	   ten	   aanzien	   van	   de	  
bescherming	   van	   de	   zondagsrust	   zal	   de	   rechter	   zich	   bovendien	   laten	   leiden	   door	   de	   redenen	   die	  
door	  de	  wetgever	  voor	  de	  intrekking	  van	  de	  Zondagswet	  zijn	  gegeven.	  
Indien	   de	   Zondagswet	   wordt	   ingetrokken	   zullen	   gemeentebesturen	   bij	   de	   uitoefening	  
van	   hun	   bevoegdheden	   ter	   regulering	   van	   de	   zondagsrust	   rekening	   moeten	   houden	   met	  
eventueel	   uit	   artikel	   9	   EVRM	   en	   artikel	   6	   Gw	   voortvloeiende	   positieve	   verplichtingen.	  
Vooralsnog	   is	   echter	   niet	   te	   verwachten	   dat	   deze	   verplichtingen	   van	   omvangrijke	   aard	   zullen	  
zijn,	   mede	   gelet	   op	   het	   feit	   dat	   bescherming	   tegen	   verstoringen	   van	   de	   eredienst	   ook	   geboden	  
wordt	  door	  de	  artikelen	  145	  en	  146	  WvSr.	  
	  
	  
	  

	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	  	   	  
143

	  Zie	  bijv.	  Lautsi	  e.a.	  t.	  Italië,	  EHRM	  (GK)	  18	  maart	  2011,	  klachtnr.	  30814/06.

	  

37	  

Bijlage	  –	  geraadpleegde	  jurisprudentie	  over	  de	  Zondagswet	  
	  
	  
Instantie	  

Datum	  

Onderwerp	  

ECLI	  

Vindplaats	  

Zondagswet	  

	  	  

	  	  
22-­‐jul-­‐
60	  
13-­‐apr-­‐
65	  
11-­‐jan-­‐
72	  
11-­‐jan-­‐
72	  
9-­‐apr-­‐
76	  
14-­‐dec-­‐
76	  
17-­‐mei-­‐
77	  
27-­‐jul-­‐
78	  
28-­‐apr-­‐
81	  
4-­‐jul-­‐78	  
12-­‐mrt-­‐
82	  
12-­‐mei-­‐
82	  
30-­‐nov-­‐
83	  
7-­‐nov-­‐
84	  
29-­‐okt-­‐
85	  
23-­‐dec-­‐
88	  

	  	  

	  	  

	  	  

	  	  

Sluitingsuur	  café	  

ECLI:NL:HR:1960:AG2045	  

NJ	  1960,	  490	  

art.	  7	  

Cafébezoek,	  openbare	  
vermakelijkheid	  

ECLI:NL:HR:1965:AC2986	  

NJ	  1966,	  108	  

art.	  7	  

Kraken	  zwembad	  't	  Harde	  

ECLI:NL:HR:1972:AC1773	  

NJ	  1972,	  83	  

art.	  7	  

Kraken	  zwembad	  Giessendam	  

ECLI:NL:HR:1972:AC1774	  

NJ	  1972,	  84	  

art.	  7	  

Toestemming	  art.	  22	  Drank-­‐	  en	  
Horecawet	  

ECLI:NL:HR:1976:AC0813	  

NJ	  1976,	  394	  

art.	  7	  

Subsidie	  tennisvereniging	  

ECLI:NL:RVS:1976:AM3429	  

AB	  1977,	  115	  

art.	  7	  

Weigering	  verhuur	  tennisbaan	  

ECLI:NL:RBROT:1977:AC5955	  

NJ	  1977,	  579	  

art.	  7	  

Ontheffing	  kermis	  

ECLI:NL:RVS:1978:AM4092	  

AB	  1978,	  378	  

art.	  3	  

Gelden	  zondagssport	  

ECLI:NL:XX:1981:AM6160	  

AB	  1982,	  71	  

art.	  7	  

Gelden	  gemeentelijk	  zwembad	  

ECLI:NL:XX:1978:AM6161	  

AB	  1982,	  72	  

art.	  7	  

Openstelling	  sporthal	  

ECLI:NL:XX:1982:AM6642	  

AB	  1982,	  571	  

art.	  7	  

Ingebruikneming	  sporthal	  

ECLI:NL:XX:1982:AM6648	  

AB	  1982,	  578	  

art.	  7	  

ECLI:NL:RVS:1983:AH0168	  

X	  	  

art.	  7	  

ECLI:NL:XX:1984:AM8304	  

AB	  1985,	  359	  

art.	  7	  

Ontheffing	  sluitingsuur	  café	  

ECLI:NL:RVS:1985:AM9113	  

AB	  1987,	  5	  

art.	  7	  

Ontheffing	  sluitingsuur	  café	  

ECLI:NL:RVS:1988:AN0453	  

AB	  1989,	  305	  

art.	  7	  	  

28-­‐feb-­‐
90	  

Omschrijving	  openbare	  
vermakelijkheid	  

ECLI:NL:XX:1990:AN1003	  

AB	  1990,	  357;	  
Gst	  1990-­‐
6899,	  4	  

art.	  7	  

19-­‐mrt-­‐
91	  
30-­‐jan-­‐
91	  

Verordening	  m.b.t.	  
eetgelegenheid	  

ECLI:NL:XX:1991:AN2187	  

AB	  1991,	  682	  

art.	  1,	  7	  

Ontheffing	  najaarskermis	  

ECLI:NL:RVS:1991:AN2223	  

AB	  1992,	  30	  

art.	  2,	  3,	  4	  

Rb.	  Utrecht	  
(pres)	  

6-­‐jun-­‐95	  

Motorcrosswedstrijd	  

ECLI:NL:RBUTR:1995:AH5284	  

X	  	  

art.	  7	  

ARRvS	  

17-­‐nov-­‐
92	  

Geluidhinderverordening	  

X	  	  

AB	  1993,	  134	  

art.	  3	  

Rb.	  Den	  
Bosch	  

14-­‐feb-­‐
97	  

Kooigevechten	  

ECLI:NL:RBSHE:1997:ZF0239	  

X	  	  

art.	  7	  

Rb.	  
Dondrecht	  

1-­‐okt-­‐
09	  

Fietscrosswedstrijd	  

ECLI:NL:RBDOR:2009:BK3220	  

X	  	  

art.	  4	  

HR	  (straf)	  
HR	  (straf)	  
HR	  (straf)	  
HR	  (straf)	  
HR	  
ARRvS	  
Rb.	  
Rotterdam	  
ARRvS	  
KB	  (Kroon)	  
KB	  (Kroon)	  
KB	  (Kroon)	  
KB	  (Kroon)	  
ARRvS	  
KB	  (Kroon)	  
ARRvS	  
ARRvS	  (vz)	  
KB	  (Kroon)	  
KB	  (Kroon)	  
ARRvS	  

Ontheffingenbeleid	  sluitingsuur	  
cafés	  
Verordening	  m.b.t.	  
eetgelegenheid	  

	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  
	  

38	  

	  

	  

39