Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

24 515

Preventie en bestrijding van stille armoede en
sociale uitsluiting

Nr. 486

VERSLAG VAN EEN WERKBEZOEK
Vastgesteld 18 april 2019
Een delegatie uit de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: delegatie) heeft van zondag 6 januari 2019 tot en met
donderdag 10 januari 2019 een werkbezoek gebracht aan Zweden
(Stockholm) en het Verenigd Koninkrijk (Londen).
De delegatie bestond uit de leden Rog (CDA, voorzitter), De Lange (VVD),
Peters (CDA), Raemakers (D66), Renkema (GroenLinks) en Van Brenk
(50PLUS). De delegatie werd begeleid door adjunct-griffier Kraaijenoord
en kenniscoördinator Naborn van de vaste commissie voor Sociale Zaken
en Werkgelegenheid.
Het doel van het werkbezoek was het verkrijgen van inzicht in (de
vormgeving van) schuldenwetgeving en -beleid én de uitvoering daarvan
in Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Hierbij was er specifieke interesse
in de preventie van problematische schulden en mogelijke interventies
om burgers met problematische schulden zo snel mogelijk schuldvrij te
krijgen.
Het programma van het werkbezoek is in nauwe samenwerking met de
Nederlandse ambassades in Stockholm en Londen tot stand gekomen. De
delegatie dankt de medewerkers voor hun grote inzet bij de voorbereiding
van het programma én de begeleiding tijdens het werkbezoek.
Ook wil de delegatie haar waardering uitspreken voor de betrokkenheid
én openheid van alle gesprekspartners, die ieder vanuit de eigen expertise
en ervaring(en) de delegatie een helder inzicht hebben gegeven in het
Zweedse en Engelse schuldenbeleid.

kst-24515-486
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

1

In onderstaand verslag worden de gevoerde gesprekken op hoofdlijnen
weergegeven. Hierbij ligt de nadruk op de inbreng van de gesprekspartners en de antwoorden die zij hebben gegeven op vragen van de
leden van de delegatie.
De voorzitter van de delegatie,
Rog
De adjunct-griffier van de commissie,
Kraaijenoord

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

2

PROGRAMMA VAN HET WERKBEZOEK
Maandag 7 januari 2019
De delegatie startte het werkbezoek met een gesprek met ambtenaren van
het Zweeds Koninklijk Incassobureau (Kronofogden), het Ministerie
van Financiën en het Ministerie van Justitie. De delegatie kreeg een
presentatie over (het werk van) het Zweeds Koninklijk Incassobureau, de
bestuurlijke verhoudingen, de samenwerking met stakeholders en het
voorkomen, invorderen en saneren van problematische schulden.
De presentatie startte met achtergrondinformatie over het Zweeds
Koninklijk Incassobureau. Dit is een publiek agentschap met ongeveer
2.300 medewerkers. Het is gevestigd in 37 kantoren verspreid over heel
Zweden. Het hoofdkantoor bevindt zich in Stockholm. Het Ministerie van
Financiën is verantwoordelijk voor het Zweedse Koninklijk Incassobureau.
Het Ministerie van Justitie speelt een sleutelrol als het om juridische
kwesties gaat. Daarnaast is er regelmatig contact met het Ministerie van
Sociale Zekerheid en het Ministerie van Onderneming, Energie en
Communicatie.
Het Zweeds Koninklijk Incassobureau heeft de volgende taken:
– het voorkomen van problematische schulden;
– het geven van advies en het stimuleren van debiteuren om hun situatie
op te lossen;
– het besluiten of een schuld correct is;
– het beslagleggen op activa/ middelen;
– het beslissen over schuldsanering;
– het toezicht houden op het beheer van faillissementen;
– het samenwerken om georganiseerde misdaad tegen te gaan.
Vervolgens werd een aantal statistieken toegelicht. In Zweden zijn
schuldenaren vaak man (62%), alleenstaand (64%), in de leeftijdscategorie
van 25–64 jaar (67%), wonen in een huurwoning (66%), hebben een laag
besteedbaar inkomen (65%), hebben alleen lager of middelbaar onderwijs
genoten (85%) en hebben een lager niveau van leningen dan gemiddeld.
Een groot aantal Zweden leeft onder moeilijke economische omstandigheden en heeft terugkerende problemen met het betalen van hun
rekeningen. Meer dan 400.000 mensen hebben hun schulden geregistreerd bij het Zweeds Koninklijk Incassobureau (dit is ongeveer 4.1% van
de bevolking). Rond de 72.000 schuldenaren komen in aanmerking voor
schuldsanering. In 2018 stond er ongeveer acht miljard aan schulden uit
(2,1 miljard publiek, 5,9 miljard privaat). Ongeveer 100.000 schuldenaren
zijn al langer dan 20 jaar geregistreerd bij het Zweeds Koninklijk Incassobureau. Makkelijke toegang tot kredietverlening en agressieve marketing
hebben de situatie in de laatste jaren verergerd.
Hierna werd de huidige schuldenwetgeving toegelicht. In de afgelopen
jaren zijn er verschillende nieuwe wetten ingevoerd. In september 2015 is
de Budgetwet (Budget Bill) gepubliceerd. Deze wet beoogt problematische
schulden te voorkomen door in te zetten op consumenteninformatie,
financiële educatie, verantwoord lenen en een beter beheer van
overheidsschulden; mensen met problematische schulden te ondersteunen door betere advisering en samenwerking met relevante actoren;
en problematische schulden te beperken en genezen door een aantrekkelijk schuldregelingsregime en het moeilijker te maken om in de
schulden te komen. In de Budgetwet wordt speciale aandacht besteed aan
de positie van kinderen.
In 2016 is nieuwe wetgeving ingevoerd rondom schuldsanering, zodat
meer schuldenaren in aanmerking komen voor schuldsanering en deze
vervolgens ook kunnen voltooien. Tevens bestaat er sinds 2016 aparte
wetgeving voor schuldsanering voor ondernemers. Tenslotte is er sinds
1 september 2018 nieuwe wetgeving om dure, korte termijn leningen
(sms-leningen) minder aantrekkelijk te maken, onder andere door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

3

rentecap en kostenlimieten, beperking op rollovers en beperkingen en
informatieverplichtingen op markting.
Na deze algemene introductie is ingegaan op de incassopraktijken van het
Zweeds Koninklijk Incassobureau. Het Zweeds Koninklijk Incassobureau
speelt een belangrijke rol bij het incasseren van schulden. Het Zweedse
Koninklijk Incassobureau beoogt neutraal te handelen en de belangen van
zowel crediteuren als debiteuren te waarborgen. Het kan naast het innen
van vorderingen ook andere maatregelen inzetten zoals voorzorgsmaatregelen om ontduiking te voorkomen, huisuitzettingen en beslagleggingen.
Hier wordt ongeveer 600 Zweedse Kronen voor (ongeveer € 60) gerekend.
In de incassofase zijn naast het Zweedse Koninklijk Incassobureau ook
private incassobureaus of incassoafdelingen van schuldeisers zelf actief.
Het Zweeds Koninklijk Incassobureau is echter de enige partij die beslag
mag leggen en doet de uitvoering hiervan voor zowel publieke als private
claims. De gronden op basis waarvan beslag wordt gelegd verschillen
echter wel tussen private en publieke schuldeisers. Bij bijna alle publieke
vorderingen is een beslissing van het Zweedse Koninklijk Incassobureau
voldoende om over te gaan op beslaglegging. Private claims vereisen
daarentegen een afdwingbaar vonnis of beslissing. Dit kan via de
(algemene) rechter of via de afdeling «summary proceeding» van het
Zweedse Koninklijk Incassobureau. In het laatste geval kan beslaglegging
door het Zweedse Koninklijk Incassobureau zonder tussenkomst van de
rechter plaatsvinden, tenzij de betrokkenen de uitspraak van het Zweeds
Koninklijk Incassobureau betwisten.
Het vorderen van schulden begint met een betalingsverzoek aan de
schuldenaar. Indien dit niet wordt betaald, is het Zweeds Koninklijk
Incassobureau verplicht eventuele bezittingen die inbeslaggenomen
kunnen worden te onderzoeken. Schuldenaren zijn verplicht om informatie te geven over hun bezittingen. Ook derden zijn wettelijk verplicht
om gevraagde informatie over de situatie aan te leveren. Indien hier niet
aan wordt voldaan, kan een boete opgelegd worden (op deze boete zit
geen limiet). Het Zweeds Koninklijk Incassobureau heeft directe toegang
tot informatie over sociale zekerheidsuitkeringen en pensioenen.
Bovendien heeft het een digitaal communicatieplatform met banken en
werkgevers, waar informatie kan worden opgevraagd. Het Zweeds
Koninklijk Incassobureau heeft onder andere de wettelijke bevoegdheid
om sloten te breken, hoorzittingen te houden met de schuldenaar en
derden en om boetes op te leggen. Het kan zelf kiezen welke incassomethoden passend zijn. Hiertegen kan in beroep worden gegaan bij
districtsrechtbanken.
Vervolgens is gesproken over schuldsaneringen, waar het Zweeds
Koninklijk Incassobureau ook verantwoordelijk voor is. De gemiddelde
periode van een regulier schuldsaneringstraject is vijf jaar. Voor ondernemers is dit gemiddeld drie jaar. In Zweden is het relatief moeilijk om
voor schuldsanering in aanmerking te komen. Sinds de nieuwe Debt
Relief Act (Wet schuldverlichting) van 2016 is een aantal wijzigingen
doorgevoerd om toegang te versoepelen. Zo kunnen schuldenaren zich nu
online aanmelden voor schuldsanering. Ook hoeft er twee maanden per
jaar (juni en december) niet afgelost te worden. Daarnaast bestaan er
mogelijkheden voor een verkort betalingstraject. Verder biedt het Zweeds
Koninklijk Incassobureau sinds twee jaar een speciale betaalservice. Dit
betekent dat de schuldenaar eenmaal per maand aflost bij het Zweeds
Koninklijk Incassobureau, die het geld vervolgens eenmaal per jaar aan de
schuldeisers toewijst. Sinds de wijzigingen in 2016 is het aantal aanmeldingen voor schuldsanering toegenomen. De laatste twee jaar ging het
om circa 18.000 à 19.000 aanmeldingen per jaar van particulieren en circa
300 aanmeldingen per jaar van ondernemers. In 2018 werd 58% van de
particuliere aanmeldingen toegekend en 29% van de aanmeldingen van
ondernemers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

4

Het Zweeds Koninklijk Incassobureau bepaalt, na uitgebreid onderzoek, of
een schuldenaar aan de criteria voor schuldsanering voldoet. Ook bepaalt
het hoeveel een schuldenaar moet afbetalen en van hoeveel geld die per
maand moet rondkomen. Indien het Zweeds Koninklijk Incassobureau
besluit een schuldsaneringsvoorstel te doen, wordt dit eerst aan de
schuldenaar en vervolgens aan de schuldeisers voorgelegd. Zelfs als de
schuldeisers bezwaren hebben, kan het Zweeds Koninklijk Incassobureau
besluiten het voorstel toch uit te voeren. De definitieve beslissing kan wel
aangevochten worden in de rechtbank. Er kan door alle partijen tegen
deze beslissing in beroep worden gegaan. In het schuldsaneringstraject
worden publieke en private schulden gelijk behandeld. Gedurende het
traject kunnen persoonlijke en economische omstandigheden veranderen.
Het betalingsplan kan daarom herijkt worden, indien de omstandigheden
die hebben geleid tot het verlenen van schuldreconstructie zijn veranderd.
Dit kan niet door het Zweeds Koninklijk Incassobureau worden geïnitieerd,
maar moet aangevraagd worden door de schuldenaar of schuldeiser. In
unieke gevallen is het mogelijk om voor een tweede keer gebruik te
maken van schuldsanering.
Tenslotte is gesproken over preventie en vroegsignalering. In Zweden
wordt onder andere ingezet op het verspreiden van kennis en informatie
zodat mensen hun financiële problemen in een vroeg stadium kunnen
oplossen, samenwerken met derden (zoals gemeenten, ngo’s en de kerk),
gebruikmaken van «boodschappers» die in contact staan met risicogroepen, besteden van aandacht aan actuele gebeurtenissen in de
buitenwereld die ervoor zorgen dat mensen in de schulden raken
(bijvoorbeeld «high-risk loans») en waar nodig en waar het meest effectief
werken aan nieuwe wetgeving. Het streven is om ervoor te zorgen dat
mensen hun schulden willen afbetalen en om ontwikkelingen tegen te
gaan die leiden tot problematische schulden. Werkeloosheid, ziekte en
scheidingen vergoten te kans op problematische schulden. Kennis,
houding ten opzichte van geld, sociale netwerk, een financiële buffer, werk
en inkomen en een goede gezondheid kunnen problematische schulden
terugdringen. Hier wordt dan ook op ingespeeld.
In de middag sprak de delegatie met Tina Fingal Swens (oprichter en
voormalig voorzitter) en Emilie Rosen (huidig voorzitter) van EKSAM, een
niet-gouvernementele organisatie (ngo) uit de gemeente Örebro. EKSAM
verzorgt gratis financieel advies aan burgers in aanvulling op de gemeentelijke schuldhulpverlening. Het doel is om armoede te bestrijden en om
te voorkomen dat mensen buiten de samenleving komen te staan. EKSAM
ontvangt hiervoor een subsidie van twee miljoen SEK per jaar (ongeveer
€ 200.000). EKSAM is in 2010 opgericht, omdat een soortgelijke organisatie in Zweden toen nog niet bestond en de wachttijden voor financieel
advies bij de gemeente soms erg lang waren. EKSAM werkt voornamelijk
met vrijwilligers die opgeleid worden/zijn tot sociaal werker. Omdat het
geen overheidsinstelling is, kunnen ze tot creatievere oplossingen komen.
Daarnaast vindt niet iedere burger het prettig om bij de overheid aan te
kloppen, bijvoorbeeld uit schaamte, angst of een gebrek aan vertrouwen.
EKSAM werkt wel nauw samen met de gemeente. Daarnaast wordt er
intensief samengewerkt met lokale woningcorporaties. Ook is er contact
met het Zweeds Koninklijk Incassobureau, dat regelmatig mensen
doorstuurt. In de afgelopen jaren is EKSAM, voornamelijk via mond op
mondreclame, steeds bekender geworden. In 2010 bereikte het nog
75 mensen, in 2018 waren dat er al 900. Dankzij de samenwerking met
Verdandi, een nationaal netwerk voor sociale innovatie, heeft EKSAM veel
oog voor de empowerment van mensen. Het is mogelijk om anoniem
advies te vragen. Bovendien wordt er geen registratie bijgehouden van
hulpzoekenden. De staf heeft geheimhoudingsplicht. Het valt EKSAM op
dat het cliëntenbestand in de afgelopen jaren is veranderd. Tegenwoordig
kloppen vooral mensen van boven de 70 jaar aan. Mensen komen onder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

5

andere in de problemen door hoge rekeningen bij de tandarts. Momenteel
is er een wachttijd van vier weken om door EKSAM geholpen te worden.
Aan het eind van de middag bezocht de delegatie de Swedish
Consumers Banking and Finance Bureau. Hier sprak de delegatie met
Kicki Westerståhl (directeur) en Fredrik Nordquist (plaatsvervangend
directeur). Het Swedish Consumers» Banking and Finance Bureau
(Zweeds bureau voor consument bankieren en financiën) is een onafhankelijk agentschap. Het biedt consumenten onafhankelijke en gratis
informatie en advies over financiële diensten. Daarnaast verleent het
consumenten bijstand bij het omgaan met financiële bedrijven. Informatie
wordt verstrekt via de website of telefoon. Het Swedish Consumers»
Banking and Finance wordt bestuurd en gefinancierd door de Swedish
Consumer Agency (Zweeds consumentenbureau), Financial Supervisory
Authority (Financieel Toezicht Autoriteit), Swedish Bankers Association
(de Zweedse bankiersvereniging), Swedish Mutual Fund Association
(Zweedse beleggingsfondsvereniging) en Swedish Association of
Securities dealers (Zweedse vereniging van effecthandelaren). Het bestuur
bestaat dus deels uit overheidsorganisaties en deels uit private organisaties. Om de onafhankelijkheid van de organisatie te borgen, zijn er
statuten vastgelegd die gevolgd dienen te worden en niet door het
bestuur aangepast kunnen worden.
Het betreft een kleine organisatie bestaande uit zeven juristen en twee
parttime website consultants. Om hun missie te bereiken werkt het
daarom veel in netwerken, onder andere met lokale schuldhulpverleners
en consumentenadviseurs. Bovendien wordt er geprobeerd om relevante
informatie op slimme manieren bovenaan online zoekmachines te krijgen.
Het houdt een blog bij en zit het op sociale media. De delegatie vraagt hoe
niet-digitale mensen dan worden bereikt. Zweden heeft een hoog niveau
van digitalisering en technische innovatie. Dit merkt men ook aan de
veranderende houding tegenover kredietverlening. Voorheen was op
krediet kopen niet gebruikelijk, maar nu is het heel gewoon. Er wordt
steeds minder met contant geld betaald. Dit betekent een grotere
verantwoordelijkheid voor individuele consumenten om verstandig om te
gaan met hun financiën. Ook hoeft men tegenwoordig geen geschreven
contract meer aan te gaan om geld te lenen. Bovendien is er in de
betaalmethoden steeds meer een mix te zien van betaling en krediet om
ervoor te zorgen dat mensen zo veel mogelijk kopen. Een voorbeeld
hiervan is Klarna, een betaalmethode waarmee een klant pas achteraf
hoeft te betalen maar wel met een hoge rente.
De delegatie vraagt of er politieke discussie over deze ontwikkelingen
wordt gevoerd. Volgens de gesprekspartners passen Zweedse consumenten zich snel aan op de veranderende kredietmarkt. Wat betreft Klarna
zijn er twee kampen. Door een aantal organisaties wordt het als een
positieve ontwikkeling gezien. Een grote groep mensen is hierdoor in
staat om bepaalde producten aan te schaffen. Daarentegen zijn er ook
veel klachten richting financiële autoriteiten. In Zweden is er echter meer
politieke discussie over het gebruik van contant geld in de samenleving.
Mensen met contant geld kunnen bijna nergens meer betalen, voornamelijk omdat dit voor instanties als banken geld kost. Er wordt gevraagd
wat het Swedish Consumers» Banking and Finance Bureau voor beleid
aanraadt. Niet iedereen is digitaal vaardig, dus er moeten mogelijkheden
zijn om met contant geld te betalen. Banken zijn dit echter niet verplicht.
De staat of politici moeten daarom hiervoor verantwoordelijkheid nemen.
Om mee te draaien in de maatschappij, moet iemand namelijk kunnen
betalen. Het Swedish Consumers» Banking and Finance Bureau is echter
geen lobbyorganisatie. Zij verstrekt onafhankelijke informatie aan
autoriteiten en politici over de consumentenkredietmarkt en laat aan hen
over of er sprake is van misstanden. Tenslotte is er ingegaan op marketingpraktijken op de betalingsmarkt. Veel verkopers van financiële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

6

producten weten eigenlijk niet wat hun product inhoudt. Ook is er veel
reclame op tv over gokken en snelle leningen. Belangrijke wetgeving op
dit gebied is de Zweedse marketingwet.
De dag werd afgesloten met een diner op de Nederlandse ambassade in
Stockholm met Jan Jönsson, wethouder Sociale Zaken en locoburgemeester van de gemeente Stockholm en Fredrik Engström, voorzitter
van de Swedish Collection Association (Zweedse branchevereniging
voor incassobureaus). Hier heeft de delegatie op meer informele wijze
gesproken over het innen van vorderingen, de gevolgen van schuldenproblematiek in de gemeente en de sociale situatie in Stockholm.
Dinsdag 8 januari 2019
De delegatie begon de dag met een presentatie door de Zweedse
consumentenorganisatie Konsumentverket. Dit is een overheidsinstantie die als taak heeft om de belangen van consumenten te
beschermen. De organisatie staat onder leiding van een directeurgeneraal die tevens de Consumentenombudsman is. De Consumentenombudsman acteert onafhankelijk, bewaakt de markt en behartigt de
belangen van consumenten tegen die van bedrijven in de rechtszaal,
onder andere in het geval van misleidende marketing, onwettige reclame
voor tabak en alcohol, ontoereikende/vage prijzen, krediet- en verzekeringsinformatie en oneerlijke contractvoorwaarden. De Zweedse consumentenorganisatie is gevestigd in Karlstad en heeft ongeveer 190
werknemers. Het doel van de organisatie is om consumenten te helpen bij
het maken van bewustere en goed geïnformeerde keuzes. Hiertoe
verstrekt het relevante en toegankelijke informatie, organiseert het
focusgroepen en verzorgt het op scholen financiële educatie. Verder
monitort de Zweedse consumentenorganisatie de markt en houdt het hier
toezicht op. Tenslotte opereert de organisatie in een aantal internationale
en Europese netwerken.
Na deze introductie is de rol van de Zweedse consumentenorganisatie op
het gebied van schuldhulpverlening toegelicht. Zij ondersteunt lokale
consumentenadviseurs en schuldenadviseurs door alle onderwijs- en
trainingen te bekostigen, door monitoring en informatie en door het
verstrekken van een informatiesysteem (Portalen) en een verwerkings- en
statistieksysteem (Boss). De Zweedse consumentenorganisatie is
gevraagd om een aantal aanbevelingen op te stellen voor gemeentelijke
budgetadvisering en schuldhulpverlening. De aanleiding was het grote
verschil in de beschikbaarheid en kwaliteit van schuldhulpverlening
tussen gemeenten. De aanbevelingen richten zich op de inhoud, (snelle)
beschikbaarheid en bereikbaarheid van dienstverlening, educatie en
expertise/opleidingsniveau van de professionals, uniforme werkwijzen,
capaciteitsinzet en monitoring. Een jaar na de aanbevelingen blijkt dat
voor gemeenten de rol van consulenten verduidelijkt is en het helder is
wat de dienstverlening moet inhouden. De kwaliteit van dienstverlening is
verbeterd, maar er is nog steeds veel te doen. Vooral kleinere gemeenten
ervaren moeilijkheden met het implementeren van deze aanbevelingen,
bijvoorbeeld de aanbevelingen rondom monitoring en capaciteit. Dit heeft
deels te maken met budgetlimieten. De Zweedse consumentenorganisatie
probeert daarom momenteel meer ondersteuning aan managers te
bieden bij het implementeren van de aanbevelingen.
Vervolgens is er gesproken over preventie en vroegsignalering. Uit
onderzoek blijkt dat er in Zweden weinig hulp is voor mensen die risico
lopen op problematische schulden. Vaak klopt men pas aan als schulden
hoog zijn opgelopen. Hierin speelt schaamte een grote rol. De Zweedse
consumentenorganisatie probeert momenteel, in opdracht van de
regering, om de groep die risico loopt beter te bereiken door het taboe
rondom schulden te verbreken («je bent niet alleen»), lokale samen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

7

werking te versterken, mensen die in contact staan met deze groep beter
op te leiden en voor te lichten (bijvoorbeeld (huis)artsen en universiteiten/
scholen) en nationale richtlijnen uit te werken.
Enkele jaren geleden is Hallå konsument (Hallo consument) op gericht. Dit
is een nationale informatieservice met als doel om consumenten op
toegankelijke wijze voorlichting en advies te geven over het kopen van
goederen en diensten en consumenten te helpen bij klachten. Consumenten kunnen contact opnemen en informatie verkrijgen via de telefoon,
facebook, e-mail, chat en website. Dit levert circa 2,4 miljoen bezoekers
per jaar op. Op het gebied van schulden heeft Hallo consument een
project geïnitieerd om meer bekendheid te geven aan gemeentelijke
schuldhulpverlening. Daarnaast probeert Hallo consument uit de
hulpvraag van klanten te destilleren of schulden een probleem vormen,
zodat zij doorverwezen kunnen worden naar de juiste instanties.
In de middag sprak de delegatie met budget- en schuldhulpconsulenten van de gemeente Stockholm. Schuldhulpverlening is een wettelijk
taak van gemeenten. Budget- en schuldhulpconsulenten zijn daarom in
dienst van de gemeenten. In het algemeen zijn dit maatschappelijk
werkers. In Stockholm werken 28 consulenten verspreid over 14 stadsdistricten. Zij kunnen mensen coachen en advies geven over hun financiën
en eventuele schulden, bijvoorbeeld door te helpen met het berekenen
van een bestaansminimum. Ook helpen zij mensen met schulden in
aanloop naar en tijdens het saneringstraject. Uiteindelijk besluit het
Zweedse Rijksincassobureau of iemand hiervoor in aanmerking komt.
Tenslotte heeft de gemeente een belangrijke taak op het gebied van
preventie. Dit bestaat vooral uit het verstrekken van informatie, bijvoorbeeld aan collega’s die veel in contact komen met kwetsbare groepen.
Daarnaast heeft de gemeente Stockholm een aantal prioritaire groepen
aangewezen waar extra aandacht aan wordt besteed. Dit zijn huishoudens
met kinderen, jongvolwassenen, daklozen en mensen met psychische
problemen.
De delegatie vroeg naar vroegsignalering. Volgens de consulenten wordt
er tot op heden weinig outreachend gewerkt. De verantwoordelijkheid
voor het zoeken van hulp ligt bij het individu. De consulenten werken wel
veel samen met andere onderdelen van de gemeentelijke sociale dienst,
het Zweeds Koninklijk Incassobureau, studentenfinanciering en het sociale
verzekeringsagentschap om hulpbehoevenden zo goed mogelijk in kaart
te brengen.
Vervolgens hebben de consulenten een aantal statistieken toegelicht. In
Stockholm hebben ongeveer 2.000 mensen per jaar doorlopend contact
met een consulent. Daarnaast bezoeken ongeveer 3.000 mensen per jaar
de «drop-in» balie, waar iemand zonder afspraak kan binnenlopen. Van de
cliënten is 44% vrouw en 56% man. In 19% van de gevallen gaat het om
huishoudens met kinderen. De meest belangrijke reden voor contact is
advisering rondom schulden. De meeste cliënten hebben een laag
inkomen. Het merendeel van de cliënten heeft schulden van meer dan
300.000 Zweedse kronen, oftewel € 30.000. Ongeveer 13% van de mannen
die aanklopt, heeft schulden van meer dan 1 miljoen Zweedse kronen,
oftewel € 100.000. In de laatste jaren neemt het aantal gepensioneerden
dat hulp zoekt toe. Ook is er een toename van cliënten met een gokverslaving. Daarnaast zien de consulenten toenemende problemen met de
woonsituatie, onder meer doordat de huizenprijzen in Stockholm sterk zijn
gestegen. Een andere uitdaging is agressieve marketing met betrekking
tot leningen en kredieten met hoge rentes. In Stockholm zijn er weinig
private organisaties die mensen in schulden kunnen helpen, dus ze komen
uiteindelijk bij de gemeenten terecht. Schaamte zorgt er echter voor dat
mensen het moeilijk vinden om hier om hulp te vragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

8

Dinsdagavond vertrok de delegatie naar Londen voor het tweede deel van
het werkbezoek.
Woensdag 9 februari 2019
De delegatie startte in Londen met een presentatie door Daniel Harari en
Lorraine Conway, twee onderzoekers bij het Lagerhuis. Zij schreven het
rapport Household debt: statistics and impact on economy. Zij begonnen
met een overzicht van de ontwikkeling van particuliere schulden in het
Verenigd Koninkrijk (hierna: VK). Vanaf de late jaren 1990 tot de financiële
crisis in 2008 is de schuld-inkomensratio sterk gestegen. Na de crisis is dit
gestabiliseerd. Van de totale kredietverlening bestaat 78% uit hypotheekschulden. In de laatste jaren is het percentage «ongedekte» schulden
echter gestegen (zonder onderpand). In het VK heeft 51% van de
volwassenen een vorm van schulden. De gemiddelde schuld (zonder
hypotheek) van iemand met schulden is £9.600 (circa € 11.236). Ongeveer
8,3 miljoen mensen (16% van de bevolking) hebben problematische
schulden. De definitie van problematische schulden luidt als volgt: in de
afgelopen zes maanden minstens drie maanden de rekeningen niet
kunnen betalen of het betalen hiervan een zware last vinden.
Vervolgens lichtten de onderzoekers de verschillende mogelijkheden van
schuldhulpverlening toe. Gemiddeld wachten mensen met schulden in het
VK 12 maanden voordat ze om hulp vragen. In het VK kunnen mensen
met schulden bij verschillende soorten organisaties terecht, zoals (dure)
onafhankelijk financiële adviseurs, ngo’s en de Single Financial Guidance
Body (overheidsorganisatie). In het VK wordt onderscheid gemaakt tussen
prioritaire en niet-prioritaire schulden. Voorbeelden van prioritaire
schulden zijn hypotheekaflossingen, huur, lokale belastingen, energierekeningen en gerechtelijke boetes en belastingen. Indien deze niet betaald
kunnen worden kan iemand zijn of haar huis verliezen, afgesloten worden
van energievoorzieningen of naar de gevangenis gaan. Niet-prioritaire
schulden bestaan uit creditcardbetalingen en geld dat geleend is van
vrienden en familie. Hiervoor kan iemand niet in de gevangenis belanden,
maar crediteuren kunnen deze persoon wel voor de rechtbank dagen.
Indien een schuld na een vonnis van de rechtbank niet wordt afgelost, kan
de crediteur bijvoorbeeld deurwaarders inzetten.
Hierna gingen de onderzoekers in op de verschillende aflossingsmogelijkheden. Ten eerste is er een informele insolventieoptie, het zogeheten Debt
Management Plan (schuldbeheersplan). Dit is een informele overeenkomst tussen een schuldenaar en zijn/haar schuldeisers om alle
openstaande schulden af te betalen. Het wordt voornamelijk ingezet
wanneer een debiteur (1) alleen kleine afbetalingen per maand kan doen
of (2) op dat moment schulden heeft, maar enkele maanden later wel in
staat is om de schuld af te betalen. Met een Debt Management Plan is er
echter geen garantie dat crediteuren het afbetalingsplan accepteren of
rente en bijkomende kosten bevriezen. Een schuldenaar is dus niet
wettelijk beschermd. Een schuldeiser hoeft niet in te stemmen met het
plan en kan in plaats daarvan op andere manier proberen zijn of haar geld
terug te vorderen, bijvoorbeeld door een claim voor de rechtbank uit te
vaardigen.
Naast de informele optie zijn er drie formele insolventieopties. Ten eerste
is er de Individual Voluntary Arrangement (IVA). Dit is een formele
schuldprocedure om faillissement te voorkomen. Een IVA is een juridisch
bindende overeenkomst waarin een schuldenaar zijn schuldeisers
terugbetaald met een bedrag dat hij of zij zich kan veroorloven. Dit kan
een eenmalige betaling zijn (bekend als een lumpsum IVA) of meerdere
betalingen die over een langere periode worden gespreid (meestal vijf of
zes jaar). De IVA staat onder toezicht van een bevoegd insolventiefunctionaris. Tijdens een IVA kunnen crediteuren geen contact opnemen met de
debiteur of de schuld verhogen. Na de laatste betaling, wordt de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

9

resterende schuld afgeschreven. Het is mogelijk om meerdere malen van
dit instrument gebruik te maken, maar het beïnvloedt wel iemands
kredietwaardigheid.
De tweede formele optie is de Debt Relief Order (DRO). Om hiervoor in
aanmerking te komen, moet iemand aan strikte voorwaarden voldoen,
onder andere dat al zijn of haar bezittingen niet meer dan £1.000 waard
zijn en het maandelijkse besteedbare inkomen niet meer dan £50 is. Een
DRO duurt 12 maanden. Tijdens deze maanden kunnen crediteuren geen
actie ondernemen om de schuld terug te vorderen zonder toestemming
van de rechtbank. Na het jaar is de schuldenaar vrij van alle schulden die
in de DRO zijn vermeld, mits zijn/haar omstandigheden niet zijn
veranderd. Er zitten verschillende voordelen aan een DRO. Het is een
goedkope oplossing gericht op financieel kwetsbare mensen met een
relatief laag schuldenniveau, weinig besteedbaar inkomen en weinig
bezittingen. Het biedt bovendien een uitweg voor mensen die geen
gebruik kunnen maken van een IVA of voor wie een faillissement niet in
verhouding staat tot de hoogte van de schulden.
De derde insolventieoptie is faillissement. Deze procedure loopt via de
rechtbank. Na een faillissementstraject worden schulden na 12 maanden
afgeschreven wat anders jaren zou kunnen duren. Een door de rechtbank
aangestelde curator int, verkoopt en verdeelt de goederen van de failliet
verklaarde aan de schuldeisers. Iemand kan failliet worden verklaard door
(1) zelf bij de rechtbank faillissement aan te vragen, (2) schuldeisers
kunnen een verzoekschrift indienen bij de rechtbank als een schuldenaar
hun meer dan £5.000 schuldig is en dat niet terugbetaalt na een rechterlijke uitspraak of (3) een insolventiefunctionaris verzoekt de rechtbank
omdat de schuldenaar de voorwaarden van een IVA heeft geschonden. Na
12 maanden volgt er automatische discharge en worden de beperkingen
die in het kader van het faillissement zijn opgelegd beëindigd. Het
grootste voordeel van faillissement is dat schuldenaren na het traject met
een schone lei kunnen beginnen. Na discharge zijn een groot deel van de
schulden die iemand had aan de start van het traject afgeschreven. Een
nadeel is dat het de toekomstige kredietwaardigheid van iemand
beïnvloed. Een faillissement is tot zes jaar erna zichtbaar.
Tenslotte spraken de onderzoekers over de verschillende wetgevingsinitiatieven die momenteel lopen om schuldenaren meer wettelijke
bescherming te bieden tegen schuldeisers. Het eerste betreft een
60-dagen durende ademruimte (breathing space scheme) waarin
kwetsbare consumenten schuldenadvies kunnen ontvangen om tot een
geschikte en duurzame oplossing te komen. Het tweede gaat om een
wettelijk plan (statutory debt repayment plan), dat schuldenaren de
mogelijkheid biedt om een formele overeenkomst af te sluiten met hun
schuldeisers om hun schuld terugbetalen binnen een realistisch tijdspad.
Daarna bezocht de delegatie het National Audit Office (NAO), vergelijkbaar met de Nederlandse Algemene Rekenkamer. De NAO onderzoekt
de overheidsuitgaven voor het Britse parlement. Het analyseert hoe
overheidsgeld is ingezet en of overheidsbeleid daadwerkelijk uitgevoerd
wordt. Het doel is om de prestaties en dienstverlening van zowel
nationale als lokale overheidsorganisaties te verbeteren.
Tijdens het bezoek werd het in september 2018 gepubliceerde rapport
«Tackling problem debt» toegelicht. Het doel van het rapport was om de
aanpak van problematische schulden, waarvoor het Ministerie van
Financiën verantwoordelijk is, te evalueren. De conclusie van het rapport
is dat op dit gebied veel actoren betrokken zijn, maar dat er een aantal
zwakke punten in de verantwoording zitten om tot een effectieve en
coherente schuldenaanpak te komen. Ten eerste heeft de regering een
goed beeld van de verstrekking van particuliere leningen, zoals consumentenkredieten en hypotheken. In de laatste jaren rapporteren mensen
echter steeds vaker problemen met schulden aan overheden of nutsbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

10

drijven. Wegens gebrek aan gegevensverzameling, heeft de regering hier
minder zicht op. Een tweede probleem is dat problematische schulden
extra kosten met zich mee brengen voor de belastingbetaler, bijvoorbeeld
door een verhoogd gebruik van sociale diensten en de gezondheidszorg.
De regering maakt echter geen schatting van deze kosten, terwijl
beleidsmakers binnen de gehele overheid zo zouden kunnen zien wat de
impact van hun beleid is op de schuldenproblematiek. De NAO heeft
daarom uitgerekend in hoeverre het hebben van problematische schulden
de kans vergroot op mentale problemen en het gebruik van door de staat
gesubsidieerde huisvesting. De berekeningen laten zien dat dit de
belastingbetaler £248 miljoen (circa € 290 miljoen) per jaar extra kost en
de economie in zijn geheel £ 900 miljoen (circa 1 miljard). Verder kijkt het
rapport naar preventie. Onderzoek toont aan dat reken- en financiële
vaardigheden (het vermogen van mensen om financiële beslissingen te
nemen en hun geld te beheren) het hebben van problematische schulden
en de hoogte ervan verminderd. In het VK kunnen vier op de tien mensen
hun dagelijkse financiën niet beheren. Hiermee scoort het VK in vergelijking met andere OESO landen onder het gemiddelde. Verschillende
publieke organisaties, liefdadigheidsinstellingen en private bedrijven
proberen de financiële vaardigheden van mensen te vergroten. De Money
Advice Service (voorloper van Single Financial Guidance Body) heeft de
coördinatie van de interventies op dit gebied verbeterd, maar deze
strategie betrekt nog niet alle relevante delen van de overheid, zoals het
ministerie voor Onderwijs. Bovendien is de impact van deze strategie
onbekend. Daarnaast zijn er mensen die moeite met betalen hebben,
ongeacht hoe goed ze hun geld beheren. De regering probeert daarom te
voorkomen dat mensen te veel schulden krijgen door ervoor te zorgen dat
kredietverleners onderzoeken wat hun klanten zich kunnen veroorloven.
Betaalbaarheid is een bijzondere zorg bij ongedekte consumentenkredieten, waar schuldniveaus snel kunnen escaleren vanwege hoge
rentetarieven. De Financial Conduct Autority (FCA) heeft reeds actie
ondernomen om verantwoorde kredietverlening te verbeteren, maar
erkent dat het meer te doen heeft om schulden door consumentenkredieten aan te pakken. Ook gaat het rapport in op het incasseren van
schulden. Onderzoek laat zien dat verantwoorde incassopraktijken
voordelen oplevert voor de debiteur en crediteur. De overheid blijft echter
achter bij de private kredietverstrekkers als het gaat om zorgvuldige
incasso. Dit komt door (1) een gebrek aan het delen van informatie door
ICT-systemen en juridische belemmeringen en (2) korte termijnbeloningen
en lokale financieringsdruk. Tenslotte concludeert het rapport dat er een
tekort is aan advisering en ondersteuning om mensen met problematische schulden bij te staan. Naar schatting waren er in 2018 600.000
mensen met problematische schulden die geen toegang hadden tot
advies. Om aan de toekomstige vraag te voldoen, zou de capaciteit binnen
twee jaar met 50% moet stijgen.
Vervolgens sprak de delegatie met Peter Tutton and Mark Haslam van
StepChange. StepChange is een non-profit organisatie die gratis advies
geeft rondom financiën en schulden. StepChange heeft afdelingen over
het hele VK Er werken ongeveer 1500 mensen. StepChange heeft met
ongeveer 600.000 mensen per jaar contact. Zij doen dit voornamelijk
telefonisch of via het internet. Er zijn echter veel meer mensen die
schulden hebben. Eén van de uitdagingen is daarom hoe al deze mensen
geholpen kunnen worden. Hier zijn onvoldoende middelen voor.
StepChange probeert daarom de huidige mogelijkheden efficiënter in te
richten, onder andere door technische verbeteringen en betere samenwerking in de sector. De gesprekspartners gaven aan dat er een patroon is
te zien in het cliëntenbestand. Het zijn vooral mensen met lage tot
middeninkomens, die een huis huren en vaak geen vaste baan hebben.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

11

Ongeveer 70% van de cliënten ontwikkelt gezondheidsproblemen door
hun schuldenlast.
In het VK hebben schuldenaren verschillende mogelijkheden om schulden
af te lossen. StepChange zoekt samen met de schuldenaar naar de beste
oplossing. Ook kan zij onderhandelen met crediteuren, bijvoorbeeld in het
Debt Management Plan. Dit kost de cliënten niets. StepChange wordt
gefinancierd via het «fair share scheme». Dit betekent dat StepChange
gefinancierd wordt door bedrijven (crediteuren). Ondanks dat StepChange
debiteuren gratis adviseert, betalen crediteuren dus voor deze werkzaamheden. Het vergroot immers hun kans om hun geld terug te krijgen.
Crediteuren betalen een bijdrage hiervoor aan de Single Financial
Guidance Body, dat het vervolgens over verschillende schuldenadviesorganisaties, waaronder StepChange, verdeelt.
Vervolgens is ingegaan op huidige trends. Sinds de financiële crisis is de
kredietmarkt in het VK streng gereguleerd. In het VK bestaat op dit
moment veel aandacht voor de problemen met deurwaarders.
Deurwaarders worden betaald voor wat ze ophalen. Vooral lokale
overheden huren regelmatig deurwaarders in om lokale belastingen te
innen. Dit gebeurt vaak op een agressieve manier, terwijl hier kwetsbare
mensen bij betrokken zijn. StepChange ondervindt dan ook veel moeilijkheden in het samenwerken met lokale overheden. Deurwaarders worden
ook niet gereguleerd door de Financial Conduct Agency. Men erkent
echter in toenemende mate dat er gekeken moet worden naar hoe de
overheid omgaat met schulden, aangezien de private sector het
momenteel veel beter doet. Een eenduidige overheidsstrategie en een
gezamenlijke set waarden kan hier volgens StepChange bij helpen.
In vergelijking met Zweden en Nederland lijken mensen met schulden in
het VK relatief snel om hulp te vragen, na ongeveer een jaar. Hierdoor zijn
schulden vaak nog niet hoog opgelopen. Er wordt door de delegatie
gevraagd hoe dat komt. In het VK worden mensen vaak doorgestuurd
door crediteuren. Er wordt veel druk uitgeoefend op crediteuren om
mensen die het financieel moeilijk hebben te identificeren en door te
verwijzen naar hulp. Daarnaast geeft StepChange dat het ook mogelijk is
dat in het VK mensen relatief vaker een laag inkomen hebben.
De delegatie vraagt in hoeverre schaamte in het VK een rol speelt. Dat
doet het zeker, maar er wordt vooruitgang geboekt. Veel mensen hebben
schulden, dus het is een veelvoorkomend probleem. Er zit wel nog een
groot stigma op faillissement. Een van huidige doelen van StepChange is
om meer te doen aan preventie. StepChange ziet dat het klantenbestand
jonger wordt, de meerderheid is nu jonger dan 40 jaar. Preventie gebeurt
niet alleen door financiële educatie op scholen. Het gaat deels om het
beheren van geld, maar ook om weerbaarheid en het leren omgaan met
tegenslagen in het leven. Een voorbeeld van een goed preventieprogramma is het project «the money house».
Hierna vertrok de delegatie naar Westminster Palace voor een lunch met
Britse parlementsleden. Tijdens de lunch sprak de delegatie met
verschillende parlementsleden van de «All Party Parliamentary Group on
Debt and Personal Finance». In deze groep zitten zowel parlementariërs
als maatschappelijke organisaties. Mark Haslam van StepChange is
bijvoorbeeld de secretaris van de groep. De groep is in 2003 opgericht en
biedt een mogelijkheid tot contact tussen leden en organisaties die belang
hebben bij dit onderwerp. Recente bijeenkomsten behandelde vraagstukken als kinderen in de schulden, leasecontracten en de creditcardmarkt. Er zitten meer dan 30 parlementariërs in de groep vanuit verschillende politieke partijen, zowel uit het Lagerhuis als het Hogerhuis. De
Britse parlementsleden waren zeer geïnteresseerd in de Nederlandse
schuldenaanpak. Daarnaast is er uitvoerig gesproken over regulering van
de kredietmarkt, toegang tot schuldhulpverlening en het probleem van
deurwaarders.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

12

De dag werd afgesloten met een bezoek aan de Financial Conduct
Autority (FCA). De FCA reguleert de financiële markt in het VK,
waaronder de kredietmarkt. Het is een onafhankelijke overheidsinstantie
die volledig gefinancierd wordt door de bedrijven die ze reguleert. De
bedrijven betalen een soort belasting. Het FCA legt verantwoording af aan
het Ministerie van Financiën en het Britse parlement. De algemene
strategische doelstelling is om ervoor te zorgen dat de relevante markten
goed functioneren. De operationele doelstellingen zijn het beschermen
van consumenten, het beschermen van de financiële markten en het
bevorderen van concurrentie (in het belang van de consument). Om
ervoor te zorgen dat bedrijven aan bepaalde standaarden voldoen, kan de
FCA richtlijnen opstellen en deze vervolgens ook superviseren.
Na deze algemene introductie gingen de gesprekspartners in op de rol
van het FCA op het gebied van schulden. Ten eerste houdt de FCA
regelgevend toezicht op kredietverstrekkers. Volgens de regels van het
FCA moeten kredietverstrekkers (en waar van toepassing schuldinkopers)
aan de volgende eisen voldoen:
– «realistische» beoordeling van de kredietwaardigheid, dit gaat zowel
om kredietrisico (mogelijkheid tot tijdige betalingen) als betaalbaarheidsrisico (geen negatieve impact op de financiële situatie van de
klant);
– duidelijk, effectief en passend beleid en procedures voor achterstallige
betalingen;
– verantwoordelijke en gepaste behandeling van klanten met betalingsachterstanden (doorverwijzen naar schuldhulpverlenende instanties,
geen extra kosten, geen druk om te betalen en geen niet-proportionele
actie ondernemen);
– een bedrijf mag contact met een schuldenadviesinstantie niet
weigeren.
Daarnaast worden schuldadvisering en informele schuldoplossingen
gereguleerd door de FCA. Dit laatste betreft oplossingen die niet wettelijk
zijn vastgelegd, maar door de markt worden aangeboden, zowel door
private organisaties als door ngo’s. De Insolvency Service gaat over de
formele aflossingsmogelijkheden (afschrijven).
De FCA heeft verschillende instrumenten tot haar beschikking om toezicht
te houden, zoals ondersteuning, onderzoek, communicatie en betrokkenheid. Zo evalueert de FCA proactief of op basis van klachten de
werkzaamheden van bedrijven en spreekt zij regelmatig met bedrijven.
Tevens heeft het FCA een handboek opgesteld met daarin alle regels
waaraan bedrijven precies aan moeten voldoen. Het is een strafbaar feit
als een bedrijf in deze markt zich niet houdt aan de regels van de FCA.
Dan wordt een vergunning afgenomen. Consumenten kunnen hun
klachten doorgeven en dit wordt vervolgens gerapporteerd aan de
desbetreffende bedrijven. Echter de Ombudsman lost geschillen tussen
burgers en bedrijven op. Tegelijkertijd vormt de Ombudsman een
belangrijk bron van informatie voor de FCA.
De delegatie vraagt wat bedrijven van de FCA vinden. Bedrijven willen
vooral graag weten wat de FCA precies van ze wil en wat de regels van de
FCA voor hun dagelijkse praktijk betekenen. Zij zien de meerwaarde van
de FCA, het is goed voor het functioneren van de markt.
In 2015 heeft de FCA een thematische review gedaan naar de kwaliteit van
schuldadvisering, getiteld Quality of debt management advice. In een
review wordt de hele sector doorgelicht. De review liet zien dat particuliere bedrijven die een honorarium heffen vaak niet voldeden aan de
verwachte kwaliteitsnormen. Hoewel het advies van «gratis» schuldhulporganisaties over het algemeen van een hoger niveau was, bestond ook
daar ruimte voor verbetering. Schuldenadvies blijft daarom prioriteit voor
de FCA. Momenteel wordt een andere thematische review uitgevoerd.
Deze wordt begin 2019 gepubliceerd op de website van de FCA.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

13

Donderdag 9 februari 2019
De delegatie startte donderdag met een gesprek met professor Donald
Hirsch, directeur van het onderzoekscentrum Sociaal Beleid aan de
Loughborough Universiteit. Hij is gelieerd aan de Joseph Rowntree
Foundation, een onafhankelijke organisatie met als doel om armoede in
het VK op te lossen. Hij is verantwoordelijk voor onderzoek naar de
minimum-inkomen-standaard in het Verenigd Koninkrijk, wat gefinancierd
wordt door de Joseph Rowntree Foundation. Sinds 2008 onderzoekt dit
programma welke inkomens verschillende type huishoudens nodig
hebben voor een minimaal aanvaardbare levensstandaard in de ogen van
het publiek. Het gaat niet alleen om geld voor eten, kleding en onderdak,
maar ook om wat iemand nodig heeft om mee te kunnen doen in de
maatschappij. Een goed voorbeeld hiervan is een mobiele telefoon. Om
bijvoorbeeld te solliciteren, moet iemand toegang hebben tot het internet.
Daarom lijkt een mobiele telefoon te horen bij een minimale aanvaardbare
levensstandaard. Het doel van de minimum-inkomen-standaard is om
wetenschappelijk in kaart te brengen wat menselijke behoeften zijn. Het
gaat wel echt om «need», niet om «nice to have». Hiervoor wordt kennis
van experts gebruikt, dus mensen vanuit een specifiek type huishouden,
door middel van focusgroepen. Door vanuit de mensen zelf te redeneren
in plaats van andere belanghebbenden, wordt niet onderzocht hoe
huishoudens het doen, maar wat ze nodig hebben. Veel ngo’s gebruiken
de cijfers van het onderzoek als benchmark. Op basis van het onderzoek
naar een minimum-inkomen-standaard heeft Donald Hirsch ook een
leidende rol gespeeld bij het vaststellen van het geaccrediteerde «National
Living Wage» (leefbaar loon) in het VK.
Daarna sprak de delegatie met Stuart Frith (voorzitter), Marks Sands
(voorzitter van de commissie particuliere faillissementen), Caroline
Sumner (technisch en onderwijs directeur) en Mira Lodhia (beleidsmedewerker) van R3, de beroepsvereniging van particuliere insolventiefunctionarissen. Zij vertelden meer over het werk van R3. Leden van R3 zijn
gekwalificeerd, worden gereguleerd door de FCA en werken over het
gehele schuldenspectrum. Het werk van R3 omvat technische ondersteuning voor leden; educatie, training en netwerkmogelijkheden;
publieke zaken (lobby van bijvoorbeeld parlement), pers en beleidswerk;
marketing- en adverteermogelijkheden en richtlijnen voor bedrijven en
particulieren. R3 wordt bekostigd door haar leden, dit zijn er ongeveer
2.400. Het lidmaatschap is 340 pond per jaar.
Zoals in eerdere gesprekken naar voren kwam, hebben schuldenaren in
het VK verschillende opties om hun achterstanden af te betalen: Individual
Voluntary Arrangement (IVA), Debt Relief Order (DRO), faillissement, Debt
Management Plan en één op één deals. De keuze hangt van de situatie af.
R3 heeft de delegatie meer verteld over het proces van een IVA. In het
geval van een IVA heeft R3 een adviserende rol of het akkoord een kans
van slagen heeft. R3 geeft zijn visie op de situatie aan de crediteuren. In
het geval van een IVA moet driekwart van de crediteuren akkoord zijn. Een
crediteur kan de deal dus niet tegenhouden. Ook worden publieke en
private schulden gelijk behandeld (geen preferente status). Bij een IVA
gaat het vaak om een betalingsplan van 75% van de waarde van de
schulden. Het doel is om faillissement tegen te gaan en ervoor te zorgen
dat crediteuren meer geld ontvangen. Indien een schuldenaar de
verplichtingen van de IVA wil veranderen, moeten de crediteuren akkoord
gaan. Het is niet mogelijk om «nieuwe» schulden/ crediteuren in de IVA op
te nemen. Een IVA en faillissement blijven zes jaar geregistreerd, zodat
crediteuren dat bij het verstrekken van leningen kunnen zien. R3 geeft aan
dat ongeveer 60% van de mensen na het proces met een schone lei
kunnen beginnen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

14

Vervolgens vertelde R3 meer over de betrokken professionals. Elke drie
jaar worden alle zaken van een insolventiefunctionaris geëvalueerd om te
kijken of die zijn licentie kan behouden. Deze licentie wordt overigens
zelden ingetrokken.
De delegatie vraagt wie insolventiefunctionarissen betaalt. Zij krijgen een
percentage van wat de crediteuren terug krijgen, crediteuren betalen hier
dus voor (circa 15%).
Tenslotte is er gevraagd naar de nieuwe plannen om schuldenaren meer
wettelijk bescherming te bieden. R3 is positief over het idee van een
ademruimte van 60 dagen voor mensen met problematisch schulden om
een betalingsplan op te stellen.
Aan het einde van de ochtend sprak de delegatie met ambtenaren van de
Insolvency Service. Dit is een agentschap van het ministerie voor
Bedrijven, Energie en Industriële Strategie. Het doel van de Insolvency
Service is om economisch vertrouwen te genereren door mensen in
financiële nood te ondersteunen, financiële misstanden aan te pakken en
het rendement voor schuldeisers te maximaliseren. Er werken ongeveer
1.700 ambtenaren op 22 locaties verspreid over het VK. De Insolvency
Service is verantwoordelijk voor de formele aflossingsopties. Het beheert
dus faillissementen, IVA’s en Debt Relief Orders en doet onderzoek naar
financieel wanbeheer. Daarnaast fungeert het als onpartijdige bron van
informatie over kwesties die met insolventie te maken hebben.
Hierna gaf de Insolvency Service meer verdiepende informatie over de
verschillende opties voor schuldenaren om van hun schulden af te komen.
Zoals in eerdere gesprekken werd toegelicht, is het in het VK mogelijk om
schulden te herstructuren (IVA), af te schrijven (Debt Relief Order) of een
combinatie hiervan (faillissement). Momenteel wordt er nagedacht over
een nieuwe formele optie. Er loopt een consultatie over «breathing space
scheme» en «statutory debt repayment plan». Informeel behoort dit al tot
de mogelijkheden. Een adempauze varieert van dertig tot zestig dagen. In
deze periode kunnen schuldenaren bij verschillende organisaties om
advies vragen. Ze kunnen ook zelf naar oplossingen zoeken, maar
professionele hulp kan stress verminderen en de professionals zijn
bekend met het systeem. Hiervoor bestaat echter nog geen wettelijke
bescherming.
De Insolvency Service ziet dat de inzet van IVA’s exponentieel is toegenomen vanaf het jaar 2000. Een IVA is gebaseerd op een basisinkomen en
de mogelijkheid om over een langere periode van vijf a zes jaar te betalen.
De DRO is een relatief nieuwe optie. In het geval van een DRO mogen
schulden niet meer dan 20.000 pond bedragen en moet er sprake zijn van
een laag inkomen en weinig bezittingen. Na dit traject wordt een schuld
volledig afgeschreven. Het voordeel is dat het in vergelijking met een
faillissement een relatief goedkope en efficiënte manier is om iemand te
helpen. Men kan zich online voor een DRO aanmelden. Uiteindelijk beslist
een externe schuldadviseur (bijvoorbeeld iemand van de Insolvency
Servicy) of iemand aan de criteria voor een DRO voldoet. Een DRO heeft
een looptijd van 12 maanden. In het algemeen stemmen ook crediteuren
met deze optie in. Voor de introductie van DRO kon iemand die niet in
aanmerking kwam voor een IVA, alleen voor een faillissement kiezen. Na
verloop van tijd realiseerde men zich dat een faillissement zeer heftig is en
er een groot stigma aankleeft. Hierdoor meldden weinig mensen zich aan
voor faillissement, waardoor schulden verder opliepen. Er was dus
behoefte aan een andere optie voor een klein deel van de markt. DRO
vormt daarom een alternatief voor faillissement.
De Insolvency Service heeft een belangrijke rol bij faillissementen, zowel
voor burgers als bedrijven. Faillissement kan door de rechtbank bevolen
worden of iemand kan zelfs faillissement indienen. Indien iemand in dit
traject zit, is het erg moeilijk om eruit te komen. Wanneer een faillissement wordt uitgeroepen, wordt iemand van de Insolvency Service als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

15

curator benoemd. De curator onderzoekt de persoonlijke omstandigheden
van de schuldenaar. In het VK is men verplicht om informatie te
verstrekken over persoonlijke gegevens en inkomsten aan de curator. De
curator kijkt hierbij ook naar de transacties die vlak voor een faillissement
zijn gemaakt. Als iemand failliet is verklaard, mag hij/zij niet meer dan 500
pond lenen. Ook kan die persoon geen directeur zijn van een bedrijf of
mag die handelen vanuit een andere naam. Er is online een lijst met alle
namen van mensen die failliet zijn met achtergrondinformatie over hun
schulden.
In de middag bezocht de delegatie de Single Financial Guidance Body
(SFGB). De SFGB bestaat sinds 1 januari 2019 en omvat drie bestaande
organisaties: Money Advice Service, Pension Advisory Service en Pension
Wise. De SFGB heeft vijf kerntaken: pensioenbegeleiding, geldbegeleiding, schuldhulpverlening, consumentenbescherming en strategie. De
SFGB wordt gefinancierd door heffingen op zowel de financiële dienstensector als pensioenregelingen. Het wordt gesponsord door het ministerie
voor Werk en Pensioenen, maar werkt ook samen met het Ministerie van
Financiën, dat verantwoordelijk is voor het beleid over financiële
capaciteit en schuldadvies.
Na de algemene introductie zijn de doelstellingen van de SFBG op het
gebied van schuldhulpverlening verduidelijkt. Het overkoepelende doel is
om problematische schulden snel en effectief op te lossen door (1) meer
mensen zo vroeg mogelijk te helpen, (2) de impact te begrijpen en
verbeteringen in alle stadia van het klanttraject door te voeren, (3) een
duurzaam financieringsmodel te ontwikkelen en te implementeren,
(4) verbeteringen in kwaliteit, consistentie en klantervaring te bouwen en
(5) van schuldhulpverlening een aantrekkelijke beroepskeuze te maken.
Voor de sector schuldhulpverlening specifiek streeft de SFBG ernaar om
de capaciteit van de sector te vergroten, de kwaliteit van dienstverlening
te verbeteren en om efficiëntie en effectiviteit van de sector te vergroten.
Hierna vertelde de SFBG hoe de schuldenproblematiek in het VK er
precies uitziet. De SFGB gaf aan dat het VK nog steeds herstellende is van
de recessie. Hierdoor worstelt een significante groep mensen om rond te
komen. Dit ziet men ook in het huidige schuldenlandschap (cijfers 2017).
Bijna 16% van de volwassenen, oftewel 8,3 miljoen mensen in het VK
denkt dat hun schulden een zware last zijn of hebben in de afgelopen zes
maanden drie keer hun rekeningen niet kunnen betalen. De leeftijdsgroep
van 25–34 jaar maakt 25% uit van de groep met problematische schulden.
Sinds 2016 zijn problematische schulden onder huishoudens met kinderen
toegenomen. In de laatste jaren is het type schulden in het VK veranderd.
Er is een toename van prioritaire schulden. Bijvoorbeeld klanten met
betalingsachterstanden voor lokale belastingen waren in 2017 gemiddeld
£1.012 verontschuldigd, terwijl dit in 2011 nog £717 was. Onderzoek laat
tevens zien dat in de periode 2017–2018 circa 20% van cliënten wegens
gezondheidsproblemen of een handicap in de schulden is geraakt.
Ongeveer 13% noemde geestelijke gezondheidsproblemen.
Vervolgens vertelde de SFBG meer over schuldhulpverlening. In het VK
zijn verschillende organisaties die schuldadvisering bieden. Er is dus niet
een (nationale) schuldhulpverleningsinstantie. Advies omtrent schulden
wordt voornamelijk verstrekt door liefdadigheidsinstellingen en
non-profitorganisaties, maar er is ook een significant aantal bedrijven met
winstoogmerk actief. Schuldhulpverlening wordt op verschillende
manieren gefinancierd. Naar schatting lag de totale financiering in
2016/2017 tussen £150-£200 miljoen. Dit is een combinatie van een heffing
van de FCA voor financiële diensten (27%), vrijwillige donaties (10%),
lokale overheid (20%), fair share (donaties van crediteuren in het geval
van Debt Management Plan, 26%) en zelf betalende klanten (17%). Alle
aanbieders worden geregistreerd en gereguleerd door de FCA. Bovenstaande bedragen laten zien dat het een complex veld is. Volgens de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

16

SFBG is er daarom behoefte aan coördinatie en synchronisatie. Bovendien
is er een lange wachtlijst om geholpen te worden. Uit onderzoek blijkt
namelijk dat er tussen vraag en aanbod een gat is van ongeveer 600.000
mensen. Dit onderzoek heeft alleen gekeken naar mensen met problematische schulden die actief hulp zochten. Het gat zou dus nog groter zijn als
er wordt gekeken naar alle mensen met problematische schulden. Dit
verklaart het doel van de SFBG om meer capaciteit te creëren binnen de
sector.
Daarna is ingegaan op een rapport uit 2017 waarin de economische
impact van schuldhulpverlening is berekend. Het rapport identificeert
welke sectoren de meeste baat hebben bij schuldadvies. Volgen het
rapport levert schuldhulpverlening jaarlijks een besparing van £74–145
miljoen op gezondheidsuitgaven, £67–137 miljoen op kosten gerelateerd
aan werkgelegenheid en productiviteit, £135–237 miljoen op het invorderen van verstrekte kredieten (dit is waarom fair share werkt) en £25–48
miljoen aan het voorkomen van recidive en ervoor zorgen dat mensen
economisch weer mee kunnen doen. Volgens de SFBG is investeren in
schuldhulpverlening daarom zo belangrijk.
Tenslotte is er gesproken over het vaststellen van normen en kwaliteitsstandaarden binnen de schuldhulpverleningssector. De SFBG heeft
hiervoor een kwaliteitskader met een reeks minimumnormen ontwikkeld.
Sinds 2014 zijn partners die door de SFBG gefinancierd worden verplicht
om aan deze normen te voldoen. Ook is schuldhulpverlening sinds 2014
onderhevig aan FCA-regelgeving. Daarnaast heeft de Money Advice
Service (de voorloper van de SFBG) in 2015 een peer review-schema
ontwikkeld om goede voorbeelden en punten ter verbetering te identificeren. Momenteel lopen er verschillende initiatieven. Sector breed
worden goede voorbeelden en informatie gedeeld, vinden er netwerkbijeenkomsten plaats en ontvangen organisaties specialistische ondersteuning. Daarnaast financiert de SFBG peer assessments (DAPA),
accreditaties, trainingen, persoonlijke ontwikkeling en technisch toezicht.
In het geval van een aantal initiatieven moet zelfs aan een set basiscriteria
worden voldaan om subsidie te ontvangen. Al deze initiatieven zijn in
samenwerking met de sector ontwikkeld.
Het laatste programmaonderdeel van het werkbezoek bestond uit een
gesprek met ambtenaren van het Ministerie van Financiën, het
Ministerie voor Werk en Pensioenen en het Cabinet Office (soort
Ministerie van Algemene Zaken). Het Ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor de algehele schuldenaanpak. Dit gaat voornamelijk om
het voorkomen van problematische schulden en het minimaliseren van de
impact hiervan. Het ministerie voor Werk en Pensioenen heeft samen met
het Ministerie van Financiën de leiding over het Financial Inclusion Policy
Forum, sponsort de SFGB en biedt persoonlijke budgetondersteuning. Het
Cabinet Office coördineert mogelijke verbeteringen voor het invorderen
van schulden in de centrale overheid.
Tijdens het gesprek werden verschillende wet- en beleidsvoorstellen die
momenteel spelen op het terrein van schulden uitgelicht. Eerst is er
gesproken over het voorkomen van schulden en het ontwikkelen van
financiële vaardigheden. Er lopen verschillende initiatieven om financiële
ongeletterdheid te voorkomen. In dit beleid staat de consument zoveel
mogelijk centraal. Hierbij ligt de nadruk op financiële inclusie. Daarna is er
ingegaan op het functioneren van de consumentenkredietmarkt. Het doel
is om ervoor te zorgen dat de markt goed werkt voor zowel crediteuren als
consumenten. Dit betekent onder meer dat alle huishoudens toegang tot
krediet moeten hebben. Hiertoe wil de regering de toegang tot krediet
voor groepen met een laag inkomen verbeteren. Er zijn momenteel veel
problemen met «payday-kredieten» (kortlopende, dure leningen). Daarom
is de regering op zoek naar manieren om kredietunies (coöperatieve
kredietverenigingen zonder winstoogmerk) die betaalbare kredieten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

17

aanbieden te stimuleren. Verder onderzoekt de regering momenteel
mogelijkheden voor een «adempauze» voor mensen met ernstige
schulden om verdere schuldenoploop te voorkomen. Gedurende deze
adempauze kunnen crediteuren zestig dagen lang geen contact opnemen,
niet de rente verhogen en geen gerechtelijke stappen ondernemen. In
deze periode kan een schuldenaar schuldenadvies inwinnen en nadenken
over eventuele vervolgstappen. Er lijkt geen grote weerstand te zijn tegen
dit voorstel. Veel crediteuren zijn het in principe eens met het voorstel,
maar worden al streng gereguleerd door de FDA. Wel verschillen de
meningen over de lengte en schuldsoorten. Tenslotte wordt er gewerkt
aan een wettelijk plan (statutory debt repayment plan) voor de terugbetaling van schulden binnen een realistisch termijn. In deze optie betaalt
een schuldenaar al zijn/haar schulden af, maar gedurende een langer
tijdspad. Dit plan zou schuldenaren naast faillissement, DRO en IVA een
andere formele optie geven waardoor ze wettelijke bescherming
ontvangen tegen hun schuldeisers en het doorverkopen van schulden.
Vervolgens is meer verteld over het werk van het Cabinet Office. De
Cabinet Office is verantwoordelijk voor het bevorderen van zorgvuldige
incassopraktijken door de centrale overheid. In 2016 is een forum
opgericht om deze praktijken te analyseren en om verbetermogelijkheden
aan te bevelen. In 2017 zijn hiervoor «fairness principles» (rechtvaardige
principes) ontwikkeld in lijn met erkende best practices. Een voorbeeld
hiervan is dat er naar de inhoud en vormgeving van brieven wordt
gekeken. Ook stimuleert de Cabinet Office dat alle ministeries bij het
maken van beleid rekening houden met wat het potentiële effect hiervan
kan zijn op het voorkomen en bestrijden van problematische schulden.
Het werk van de Cabinet Office speelt in op de veranderende trends wat
betreft het type schulden. In de laatste jaren is er een verschuiving
waarneembaar van schulden die zijn veroorzaakt door financiële services
naar schulden door kosten rondom het huishouden en lokale belastingen.
Daarna zijn problemen met het toeslagensysteem toegelicht. Het gaat
vaak om kwetsbare mensen met een complexe levensstijl die toeslagen
ontvangen. Terugvorderingen op dit gebied kunnen tot schulden leiden.
Tot voor kort besliste de rechter over loonbeslag. Dit is nu niet meer het
geval, maar mensen schamen zich om aan hun werkgever te laten weten
dat ze in de schulden zitten.
Er is kort gesproken over de verschillende manieren van schuldhulpverlening en- sanering en de financiering hiervan. De delegatie vroeg of de
regering ook de strategie heeft om ervoor te zorgen dat iedereen die
advies nodig heeft dit ook daadwerkelijk krijgt. Er is een toename te zien
in het aantal mensen dat schuldenadvies zoekt. Daarom is de SFGB
opgericht. Het doel was om het landschap simpeler te maken en ervoor te
zorgen dat mensen met geldproblemen bij een instantie kunnen
aankloppen. Eén van de gesprekspartners sprak tenslotte de wens uit dat
het mooi zou zijn dat er in de toekomst een systeem is waar alle verschillende onderdelen op het terrein van schulden bijeen zijn gebracht.
Rond 18.00 uur vertrok de delegatie richting Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 515, nr. 486

18