Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

31 322

Kinderopvang

Nr. 243

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 juni 2014
Nadere uitwerking kabinetsbrief: Een betere basis voor peuters
Om onderwijs, kinderopvang, peuterspeelzalen en voor- en vroegschoolse
educatie (vve) meer op elkaar af te stemmen, heeft het kabinet drie
doelstellingen geformuleerd voor de verbetering van het huidige stelsel:
de versterking van de pedagogische kwaliteit, één kwaliteitskader voor
alle voorschoolse voorzieningen en één financieringsstructuur voor
werkende ouders.1 Zoals besproken tijdens het Algemeen Overleg (AO)
d.d. 26 maart (Kamerstuk 31 322, nr. 240), is er sprake van brede steun
voor de kwaliteitsdoelstellingen. De afgelopen maanden is met belanghebbende partijen overleg gevoerd over een nadere uitwerking van deze
hoofdlijnen. Betrokkenen zijn o.a. de Brancheorganisatie Kinderopvang,
Belangenvereniging van Ouders in de Kinderopvang & Peuterspeelzalen
(BOinK), de Primair Onderwijsraad (PO-raad) en de Maatschappelijke
Ondernemers groep (MOgroep). Daarnaast is gesproken met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Aan uw Kamer is
toegezegd om de uitkomsten van deze gesprekken en de verdere
uitwerking van de plannen voor de zomer van 2014 met u te delen.
De brief is als volgt opgebouwd: in paragraaf 1 wordt ingegaan op de
gelijkschakeling van kwaliteitseisen en kwaliteitsverhoging. Paragraaf 2
beschrijft de belangrijkste uitkomsten uit het feitenonderzoek dat in
opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
is uitgevoerd naar het peuterspeelzaalwerk in Nederland.2 In de bijlage
treft u hiervan het eindrapport aan. In paragraaf 3 wordt aandacht besteed

1
2

kst-31322-243
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Kamerstuk 31 322, nr. 227
Buitenhek Management & Consult, Peuterspeelzaalwerk NL: facts & figures 2014. Feitenonderzoek ter voorbereiding op «een betere basis voor peuters», Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, directie Kinderopvang, Juni 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 322, nr. 243

1

aan de ruimte voor lokaal maatwerk. Ten slotte zijn in paragraaf 4 het
vervolgproces en het tijdpad uiteen gezet.
De aanpassing van de financieringsstructuur is geen onderdeel van deze
brief; de vervolgstappen om te komen tot één financieringsstructuur voor
werkende ouders worden bepaald nadat bestuurlijk overleg met de VNG
heeft plaatsgevonden.
1.1 Gelijkschakeling van kwaliteitseisen
Met de Wet ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (Wet oke) is er
een grote stap gezet in de harmonisatie van de kwaliteitskaders voor
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk door ook voor het peuterspeelzaalwerk een landelijk kwaliteitskader te introduceren. Deels sluit dit kader
aan bij de kwaliteitseisen aan de kinderopvang, maar op punten bestaan
nog belangrijke verschillen. Inmiddels zien we dat in veel gemeenten de
harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk in een volgende
fase belandt. In veel gemeenten is de beweging in gang gezet om
peuterspeelzalen om te vormen tot dagopvang (peuteropvang). Het
kabinet wil bij deze ontwikkeling aansluiten. Met de volledige gelijkschakeling van de kwaliteitseisen wordt voor alle kinderen in een voorschoolse
voorziening dezelfde basiskwaliteit gegarandeerd. Daarnaast wordt een
belangrijke drempel voor samenwerking tussen peuterspeelzalen en
kinderopvang weggenomen. Er is breed draagvlak om al op korte termijn
een aantal verschillen tussen de kwaliteitseisen aan kinderopvang en
peuterspeelzaalwerk weg te nemen: de eisen ten aanzien van de
beroepskracht-kindratio, het vierogenprincipe en de eisen aan het
pedagogisch beleidsplan.
Met een ministeriële regeling die in juli 2014 gepubliceerd wordt, worden
de genoemde verschillen al op korte termijn opgeheven. Dit betekent dat
per 1 januari 2015 voor horizontale peutergroepen met tweejarigen een
ratio van 1 beroepskracht op 8 kinderen gaat gelden, ongeacht het type
voorziening. In het feitenonderzoek naar peuterspeelzaalwerk hebben de
vier grootste gemeenten de vrees uitgesproken dat de eis van hogere
personele bezetting bij peuterspeelzalen kan leiden tot druk op de
capaciteit en wachtlijsten.3 In overleg met betrokken partijen wordt
hieraan tegemoet gekomen. Dit betekent dat de beroepskracht-kindratio
van kracht wordt die momenteel voor peuterspeelzaalwerk geldt.
De ministeriële regeling zorgt er daarnaast voor dat het vierogenprincipe
per 1 juli 2015 behalve voor kinderopvang, ook van toepassing wordt op
peuterspeelzaalwerk. Tevens moeten beide voorzieningen vanaf 1 juli
2015 enkele beperkte wijzigingen doorvoeren in hun pedagogisch
beleidsplan. Er moet onder meer aandacht besteed worden aan de wijze
waarop beroepskrachten bijzonderheden in de ontwikkeling van kinderen
of andere problemen signaleren en ouders doorverwijzen naar passende
instanties die hierbij ondersteuning kunnen bieden. In de kinderopvang is
dat nu nog niet verplicht. Bovendien moet aandacht worden besteed aan
de manier waarop kinderen kunnen wennen aan een nieuwe groep. De
betrokken partijen (Brancheorganisatie Kinderopvang, MOgroep en
BOinK) ondersteunen deze wijzigingen. Met de inwerkingtreding van het
vierogenprincipe en de eisen aan het pedagogisch beleidsplan per 1 juli
2015 worden houders voldoende in de gelegenheid gesteld om in overleg
met de oudercommissie uitvoering te geven aan de nieuwe eisen.
3

Buitenhek Management & Consult, Peuterspeelzaalwerk NL: facts & figures 2014. Feitenonderzoek ter voorbereiding op «een betere basis voor peuters», Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, directie Kinderopvang, Juni 2014, 34–35. Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 322, nr. 243

2

De overige verschillen tussen de bestaande kwaliteitskaders worden
weggenomen bij de totale herijking van de kwaliteitskaders in 2017.4 Dat
betekent dat vanaf 2017 één nieuw kwaliteitskader zal gelden voor
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk.
1.2 Kwaliteitsverhoging
Een kwalitatief goede voorschoolse voorziening levert een belangrijke
bijdrage aan de ontwikkeling van een kind. Deze bijdrage valt of staat bij
de professional op de groep. Hij of zij moet over goede pedagogische
vaardigheden beschikken. Hierin wordt reeds op diverse manieren
geïnvesteerd door het kabinet. De vakopleidingen worden verbeterd en de
reeds werkzame pedagogisch medewerkers worden bijgeschoold.5 Aan
de kwaliteit van het voorschoolse aanbod voor kinderen met een risico op
een taalachterstand wordt extra aandacht besteed in de vorm van
voorschoolse educatie. Zo is in de periode 2006–2014 het programma
Vversterk uitgevoerd. In deze periode zijn er 28.000 scholingsplaatsen
gecreëerd om de verdere professionalisering in voor- en vroegschoolse
educatie van pedagogisch medewerkers, leerkrachten, management en
ambulante begeleiders te ondersteunen. Verder wordt er hard gewerkt
aan de verhoging van het taalniveau van pedagogisch medewerkers op de
vve-groepen.6
Voortbouwend hierop wil het kabinet inzetten op een verdere structurele
kwaliteitsverhoging binnen de voorschoolse voorzieningen. Over de
verdere uitwerking van dit voornemen is de afgelopen periode in een
werkgroep met de Brancheorganisatie Kinderopvang, MOgroep, BOinK,
PO-Raad, VNG en GGD GHOR Nederland gesproken. Dat heeft geleid tot
een gezamenlijk toekomstbeeld: meer aandacht voor de ontwikkeling van
kinderen en een betere samenwerking tussen scholen en voorschoolse
voorzieningen.
De volgende elementen zijn in dit toekomstbeeld van belang:
– Structurele scholing van pedagogisch medewerkers
Pedagogisch medewerkers volgen structureel scholing. Deze scholing
is niet alleen gericht op het ontwikkelingsgericht werken met kinderen,
maar ook op andere relevante domeinen zoals kennis van de jeugdzorgketen. Onderdeel van deze scholing moet een goede beheersing
van de Nederlandse taal zijn. Voor een goede taalontwikkeling bij
jonge kinderen is immers een taalrijke omgeving nodig. Een landelijk
systeem voor permanente educatie biedt hiervoor perspectief.
– Een betere mix van mbo- en hbo-functies op de werkvloer
Voor pedagogisch medewerkers zijn er zowel functies op mbo- als op
hbo-niveau, met bijpassende salariëring (functiedifferentiatie).
– Goede en gelijkwaardige samenwerking tussen basisscholen en
voorschoolse voorzieningen
Beroepskrachten in voorschoolse voorzieningen moeten weten wat er
van een kind verwacht wordt bij de start op de basisschool. Leraren op
de basisschool moeten weten hoe er in een voorschoolse voorziening
wordt gewerkt met kinderen. Voorschoolse voorzieningen en scholen
maken daarom afspraken over o.a. samenwerking, overdracht en
uitwisseling. Ouders spelen hierbij vanzelfsprekend een belangrijke rol.
– Structureel volgen van de ontwikkeling van kinderen
Pedagogisch medewerkers volgen structureel de ontwikkeling van
kinderen. Goed kijken naar en observeren van de ontwikkeling van
kinderen staat centraal. Ouders worden hier actief bij betrokken.
4

Kamerstuk 31 322, nr. 225
Kamerstuk 31 322, nr. 200 en Kamerstuk 31 322, nr. 225
6
Zie ook brief «Kwaliteit van voor- en vroegschoolse educatie» (Kamerstuk 31 293, nr. 181).
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 322, nr. 243

3

–

Ontwikkelingsgericht werken
Beroepskrachten worden in de gelegenheid gesteld om te observeren
en deze informatie te benutten om kinderen te stimuleren in hun
ontwikkeling. Ontwikkelingsgericht werken vraagt om een pedagogisch rijke, stabiele en uitdagende omgeving.

Met deze gezamenlijke richting is een goede basis gelegd voor de
kwaliteitsverhoging die het kabinet nastreeft voor kinderopvang en
peuterspeelzaalwerk. In nauw overleg met de betrokken partijen worden
de komende maanden afspraken gemaakt over een stapsgewijs implementatietraject en de verhoging van de kwaliteitseisen. Aangezien
kwaliteitsverhoging tijd vergt, is het streven om met het implementatietraject op 1 januari 2015 te starten. De herijkte kwaliteitseisen en de extra
kosten die gepaard gaan met de kwaliteitsverhoging moeten in het
bestaande financiële kader passen. Om die reden worden al vanaf 2015
een aantal verschillen tussen de kwaliteitseisen aan kinderopvang en
peuterspeelzaalwerk opgeheven. Deze vermindering van regeldruk is een
eerste stap in het creëren van de benodigde financiële ruimte. Daarnaast
stelt het kabinet in 2015 3 miljoen euro ter beschikking om het implementatietraject te faciliteren.
2. Feitenonderzoek ter voorbereiding op: «Een betere basis voor
peuters»
In opdracht van SZW is door Buitenhek Management & Consult onderzoek
gedaan naar feiten en cijfers van het peuterspeelzaalwerk in Nederland.7
Uit dit onderzoek blijkt dat er op dit moment circa 99.000 peuters naar een
peuterspeelzaal gaan. Daarnaast maken momenteel circa 120.000 peuters
gebruik van kinderopvang.8 Het huidige gebruik van verschillende
opvangsoorten sluit aan bij de behoefte van ouders voor kortdurende of
langdurende opvang. Voor heel Nederland geldt dat momenteel circa 85%
van alle peuters gebruik maakt van een voorziening.9
Het onderzoek wijst uit dat gemeenten de afgelopen jaren steeds vaker tot
omvorming overgaan van hun peuterspeelzaalwerk naar een arrangement
voor peuters binnen de dagopvang, ook wel peuteropvang10 genoemd.
Deze vorm van opvang voldoet aan de kwaliteitseisen voor de kinderopvang en hiervoor kan door werkende ouders kinderopvangtoeslag
worden aangevraagd. Als gevolg van de omvormingstrend neemt het
aantal peuterspeelzaallocaties af. Op dit moment staan er 2919 locaties als
peuterspeelzaal geregistreerd in het Landelijk Register Kinderopvang en
Peuterspeelzalen (LRKP).11 In 2012 en 2013 zijn er jaarlijks circa 300
peuterspeelzalen omgevormd naar kinderopvang, dit is – opgeteld over
deze 2 jaar – 20% van het aanbod. Dit jaar (t/m april) zijn er 118 locaties
omgevormd. Uitvraag bij de houders leert dat er bij 347 locaties (13% van
het aanbod) concrete plannen zijn om binnen een jaar om te vormen. In
9% van de gemeenten geldt dat peuterspeelzaalwerk in de klassieke vorm
nog maar zeer beperkt voorkomt. In 21% van de gemeenten is er zelfs
helemaal geen sprake meer van het klassieke peuterspeelzaalwerk.
7

Buitenhek Management & Consult, Peuterspeelzaalwerk NL: facts & figures 2014. Feitenonderzoek ter voorbereiding op «een betere basis voor peuters», Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, directie Kinderopvang, Juni 2014.
8
Dit zijn peuters waarvoor ouders kinderopvangtoeslag ontvangen. Cijfers zijn afkomstig van de
Belastingdienst.
9
Berekeningen van SZW. Het betreft peuters in kinderopvang, gastouderopvang en peuterspeelzaalwerk. SZW beschikt niet over feitelijke gegevens over het aantal kinderen in peuteropvang
zonder kinderopvangtoeslag en het aantal kinderen met een combinatie van kinderopvang en
peuterspeelzaalwerk.
10
Kortdurend aanbod voor peuters in een kinderopvangorganisatie.
11
Conform onderzoek is de peildatum: 1-4-2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 322, nr. 243

4

Om te borgen dat ouders kunnen kiezen voor een aanbod dat het beste bij
hun kind en hun gezins- en werksituatie past, kiezen gemeenten voor een
kortdurend voorschools aanbod, dagopvang of een combinatie hiervan;
het kabinet wil deze ruimte voor lokaal maatwerk behouden. Gemeenten
hebben zorgen geuit over het voortbestaan van kortdurend aanbod
wanneer peuterspeelzalen worden omgevormd naar peuteropvang. Om
die reden is onderzocht of kortdurend peuteraanbod blijft bestaan na
omvorming. Het onderzoek laat positieve resultaten zien. De omvang van
peuterspeelzaalwerk is afgenomen, maar het kortdurende aanbod is
behouden gebleven bijvoorbeeld in de vorm van peuteropvang.
Gemeenten geven aan dat de samenstelling hiervan niet sterk verschilt
van de samenstelling van het peuterspeelzaalwerk. Binnen de peuteropvang krijgen kinderen van werkende en niet-werkende ouders de kans
zich samen spelenderwijs te ontwikkelen. Door de omvorming van het
peuterspeelzaalwerk is naar de inschatting van gemeenten het bereik van
peuters niet aangetast.
Om de weg vrij te maken voor verdere integratie van voorschoolse
voorzieningen, wil het kabinet stimuleren dat er een gelijk speelveld
ontstaat voor kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. Werkende ouders
krijgen recht op kinderopvangtoeslag voor de voorschoolse voorziening
van hun keuze: kinderopvang en/of peuterspeelzaalwerk. Dit is een
vereenvoudiging van het huidige stelsel; werkende ouders kunnen terecht
bij één loket. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor het voorschoolse
aanbod voor kinderen van niet-werkende ouders en kinderen met een
risico op een taalachterstand (vve).
3. Ruimte voor lokaal maatwerk
Het kabinet hecht aan goed overleg met de VNG om ruimte te scheppen
voor lokaal maatwerk. Met het kabinetsplan wordt aangesloten bij de
beweging die veel gemeenten al in gang hebben gezet om peuterspeelzalen om te vormen naar kinderopvang. De harmonisatie van
voorschoolse voorzieningen en lokaal maatwerk gaan hand in hand; het
onderzoek naar peuterspeelzaalwerk laat zien dat gemeenten harmonisatie vormgeven op een wijze die past bij de lokale situatie. Gemeenten
hanteren verschillende uitvoeringsvarianten en subsidieregelingen. In het
geval van een hogere uurprijs voor kortdurend peuteraanbod, kiezen
gemeenten er veelal voor om de ouderbijdrage voor dat aanbod te
compenseren.
Er verandert voor gemeenten niets aan de uitvoering van vve. Gemeenten
blijven hiervoor verantwoordelijk. Voor werkende vve-ouders geldt dat zij
recht hebben op kinderopvangtoeslag, zoals dat nu al geldt binnen de
kinderopvang. Dit is overigens geen grote groep: naar schatting kan circa
25% van alle vve-ouders aanspraak maken op kinderopvangtoeslag. Het
staat gemeenten vrij om deze ouders een tegemoetkoming in de
ouderbijdrage te bieden. Uit het onderzoek blijkt dat de vve-doelgroep in
veel gemeenten voor de eerste twee dagdelen een beroep moet doen op
de kinderopvangtoeslag en een inkomensafhankelijke ouderbijdrage
betalen. De resterende dagdelen worden dan volledig vergoed door de
gemeente. Ook kan de gemeente helpen bij het aanvragen van de
kinderopvangtoeslag als dit een drempel vormt voor ouders. Een
mogelijkheid is dat de kinderopvangtoeslag direct wordt gestort op de
rekening van de instelling in plaats van op de rekening van de ouders.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 322, nr. 243

5

4. Vervolgproces en tijdpad
De afgelopen maanden is met belanghebbende partijen gesproken over
de nadere uitwerking van het kabinetsplan. Het proces van consultatie en
afstemming is echter nog niet geheel voltooid. De collegevorming in de
gemeenten na de gemeenteraadsverkiezingen van maart jl. is pas recent
afgerond. Hierdoor is het organiseren van een volgend bestuurlijk overleg
met de VNG uitgesteld tot na de zomer.
Het kabinet wil de borging van de kwaliteitsverhoging, de volledige
gelijkschakeling van kwaliteitseisen en de aanpassing van de financiering
gelijktijdig laten plaatsvinden in 2017. Op deze wijze wordt de verbinding
gezocht met het traject Het Nieuwe Toezicht, zodat het aantal momenten
waarop de sector te maken krijgt met wijzigingen beperkt blijft. In het
voorjaar van 2015 zal uw Kamer hiervoor een wetsvoorstel tegemoet
kunnen zien.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 322, nr. 243

6