2012D12786

INBRENG VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
In de commissie voor de Rijksuitgaven en in de vaste commissie voor
Financiën bestond bij enkele fracties de behoefte om vragen en opmerkingen voor te leggen aan de minister van Financiën over zijn brief van
23 december 2011 (Kamerstuk 31 865, nr. 36) bevattende de resultaten van
een tussenevaluatie van de nieuwe begrotingspresentatie «Verantwoord
begroten».
De voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven,
Van Gerven
De voorzitter van de vaste commissie voor Financiën,
Aptroot
De griffier van de commissie voor de Rijksuitgaven,
Groen

nds-tk-2012D12786

1

Inhoudsopgave
I.

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Inleiding
Doelstellingen Verantwoord Begroten
Apparaatsuitgaven/ZBO’s
Beleidsinformatie, beleidsdoorlichtingen en evaluaties
Beschikbaarheid van financiële informatie
Budgetflexibiliteit
Gebruiksgemak/digitalisering
Vervolgproces

II.

Reactie van de minister

I. VRAGEN EN OPMERKINGEN VANUIT DE FRACTIES
Inleiding
De leden van de VVD-fractie heeft met veel belangstelling kennisgenomen
van de tussenevaluatie Verantwoord Begroten. Deze leden kijken met
belangstelling uit naar de verdere vervolmaking van de systematiek
verantwoord begroten in de begrotingen voor het jaar 2013. De leden van
de VVD-fractie hebben echter nog wel een aantal vragen.
De leden van de fractie van de Partij van de Arbeid hebben met belangstelling kennisgenomen van de tussenevaluatie van de nieuwe systematiek Verantwoord Begroten. Deze leden kunnen zich grotendeels
herkennen in de gesignaleerde knelpunten en instemmen met de
voorgestelde verbeterpunten. De doelstelling om de begroting weer
primair een financieel document te maken, met een duidelijke tweedeling
tussen apparaatuitgaven en programma-uitgaven en beter inzicht in de
financiële instrumenten voor uitoefening van het budgetrecht, wordt
ondersteund. Wel hebben de leden van de PvdA-fractie enkele vragen en
opmerkingen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de voorstellen ter verbetering van de begroting door middel van het
verantwoord begroten. Begrotingen dreigden steeds meer beleidsstukken
te worden. Het is een grote stap voorwaarts dat de koppeling van geld en
beleid nu inzichtelijker wordt gemaakt. De leden van de CDA fractie
hebben in dit verband een aantal vragen en opmerkingen die zij graag
naar voren zouden willen brengen.
De leden van de PVV-fractie hebben enkele opmerkingen en vragen over
budgetflexibiliteit.
De leden van de SP-fractie hebben met interesse, maar ook met enkele
zorgen, kennis genomen van de tussenevaluatie verantwoord begroten.
De leden van de fractie van D66 hebben met interesse kennis genomen
van de brief van de minister met de resultaten van de tussenevaluatie met
betrekking tot Verantwoord Begroten. Deze leden merken daarbij op dat
de controlerende taak en het budgetrecht van de Kamer door de wijzigingen niet mogen worden bemoeilijkt.
Doelstellingen Verantwoord begroten
De leden van de fractie van de VVD vragen of aan alle gesignaleerde
knelpunten in de evaluatie tegemoet wordt gekomen in de begrotingen
voor 2013? Deze leden vragen verder hoe de minister van Financiën erop
zal toezien dat de informatie over doelstellingen in de departementale
begroting concreet, helder en afrekenbaar is?

2

De leden van de fractie van de SP maken zich zorgen over het mogelijke
informatieverlies dat door zowel de Algemene Rekenkamer, als het
Bureau Onderzoek en Rijksgaven van de Tweede Kamer (BOR) onder de
aandacht is gebracht. De leden van de fractie van de SP vragen de
minister hoe deze zorgen worden weggenomen? Hoe wil de minister
blijven garanderen dat de beide Kamers juist en volledig worden
geïnformeerd als er zoveel zorgen leven? Wat gaat de minister specifiek
doen wanneer niet kan worden verwezen naar beleidsnota’s en brieven
die eerder aan de Kamer zijn aangeboden? Kan de minister nader ingaan
op het maatwerk dat wordt geleverd? Deze leden merken op dat het toch
zo is dat de programma-uitgaven nog steeds op output zijn gebaseerd en
dat daarmee nog steeds een verantwoording wordt gegeven? Wat
verandert er bij het verantwoord begroten op het punt van verantwoording over de programma-uitgaven? De leden van de SP-fractie
vragen of daarmee alleen het wollig taalgebruik achterwege wordt gelaten
of dat ook teksten volledig zullen verdwijnen?
De leden van de fractie van D66 ondersteunen de richting die het kabinet
heeft ingezet met het veranderen van de begrotingssystematiek om de
begroting meer te beperken tot een budgetstuk en minder tot een
beleidsstuk. De inzichtelijkheid en transparantie van de uitgaven staan
voor de leden voorop. De controlerende taak en het budgetrecht van de
Kamer mogen door de wijzigingen niet worden bemoeilijkt. Zij zien dat er
voorbeelden zijn waar de nieuwe systematiek inderdaad meer inzicht
geeft in waar het geld aan wordt uitgegeven. Deze leden zien echter ook
voorbeelden, zoals bij de voorstellen voor de begroting van Infrastructuur
en Milieu, waar zij hun vraagtekens zetten bij het vergroten van de
inzichtelijkheid. Kan de minister toelichten op welke manier er eisen
worden gesteld aan de begrotingen in de nieuwe structuur en hoe hij de
inzichtelijkheid van de begrotingen zo veel mogelijk wil waarborgen?
Apparaatsuitgaven/ZBO’s
De leden van de VVD-fractie vragen waarom van zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) de gegevens van jaar t-1 en soms jaar t-2 worden gepubliceerd in de begroting. Deze leden vragen of de begroting in de toekomst
niet zo worden opgezet dat ook van de ZBO’s de raming voor het
komende begrotingsjaar wordt meegenomen in de begroting?
Beleidsinformatie, beleidsdoorlichtingen en evaluaties
De leden van de fractie van de VVD lezen dat de minister in reactie op de
aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer de Regeling voor Periodiek
Evaluatieonderzoek en Beleidsinformatie zal bijstellen. Kan de minister de
Kamer informeren over de aard van deze wijzigingen?
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de Algemene Rekenkamer en
het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven van de Tweede Kamer (BOR)
concluderen dat er nu nog teveel beleidsinformatie verloren gaat. Deze
leden merken op dat ministeries in de begroting 2012 soms rigoureus
hebben gesneden in de informatie over de beoogde effecten van beleid.
Wat zijn de redenen hiervoor geweest? De bedoeling van Verantwoord
Begroten was toch, zo vragen deze leden, om onnodige wollige teksten
over beleid uit begrotingen te weren, niet om beleidsindicatoren af te
schaffen.
De leden van de fractie van de Partij van de Arbeid vragen zich af waarom
de toepassing van beleidsindicatoren in de toekomst zou verbeteren. De
opname van beleidsindicatoren is niet verplicht en de vakminister is zelf
verantwoordelijk voor zijn begrotingspresentatie. De Algemene Rekenkamer waarschuwt dat de informatie over de effectiviteit van het beleid

3

nog te weinig aanwezig is. De leden van de PvdA-fractie vinden dit
zorgelijk. Hoe wordt gewaarborgd dat in de begroting daadwerkelijk een
kwaliteitsslag wordt gemaakt met het weergeven van zinvolle informatie
over de effecten en de doelmatigheid van het beleid? Bestaan er verplichtingen om beleidsindicatoren op te nemen in de begroting? Wie bepaalt of
indicatoren relevant zijn? Ziet de regering hier een adviserende of
verplicht sturende rol voor de Algemene Rekenkamer, aangezien dit Hoge
College van Staat controleert of de rijksoverheid geld uitgeeft en beleid
uitvoert zoals werd beoogd? Zo nee, waarom niet, zo vragen de leden van
de PvdA-fractie?
De leden van de fractie van de Partij van de Arbeid zien een toegevoegde
waarde in een grotere rol voor de Algemene Rekenkamer. Zo hebben deze
leden rondom de begroting van het ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) al gewezen op het feit dat de Algemene Rekenkamer geen formele rol heeft bij de beoordeling van het premiegefinancierde gedeelte van de zorgkosten, enkel bij de beoordeling van de
uitgaven van het ministerie. Daarom heeft de Tweede Kamer weinig
inzicht in de rechtmatigheid en effectiviteit van de aanwending van de
premiegelden van het Budgettair Kader Zorg. Een soortgelijk gebrek aan
inzicht bestaat ten aanzien van de premies die toegeschreven worden aan
het kader Sociale Zaken en Arbeidsmarkt. Op dit moment beoordeelt de
Algemene Rekenkamer enkel de Rijksbegroting in enge zin. Doelstelling
van het project Verantwoord Begroten is om meer inzicht te geven in de
koppeling van geld en beleid. Wat vindt de regering van het idee om de
Algemene Rekenkamer ook jaarlijks verslag uit te laten brengen of de
premiegelden rechtmatig en effectief zijn besteed?
De leden van de CDA-fractie merken op dat uit de evaluatie blijkt dat het
omschrijven van de doelen en de rol en de verantwoordelijkheid van de
minister en de keuze van de beleidsinformatie moeilijk is voor de
departementen. Hoe wordt dit opgelost? Deze leden vragen op welke
wijze de Algemene Rekenkamer hierbij wordt betrokken?
De leden van de CDA fractie zouden graag een overzicht krijgen van de
wijze de verhouding tussen de vakminister en de minister van Financien
geregeld is voor wat betreft de beleidsdoorlichting?
Voor de leden van de CDA-fractie is de parlementaire betrokkenheid bij
het opstellen van de indicatoren voor de beleidsdoorlichting van groot
belang. Hoe worden deze indicatoren nu vastgesteld? Hoe zou de
parlementaire betrokkenheid vergroot kunnen worden?
De leden van de fractie van het CDA merken op dat het de bedoeling is dat
bij de vaststelling van de beleidsdoorlichting deskundigen zullen worden
betrokken. Hoe worden deze deskundigen geselecteerd?
De leden van de fractie van D66 hechten naast de transparantie van de
uitgaven ook aan de verantwoording. Deze leden vinden het terecht dat
beleidsteksten, indicatoren en kengetallen worden geschrapt op de
plekken waar ze niks toevoegen. Wel hechten deze leden groot belang aan
de controleerbaarheid en afrekenbaarheid van het kabinetsbeleid. De
leden van de D66-fractie merken op dat dit niet betekent dat deze
informatie allemaal in de begroting terug te vinden moet zijn, maar wel
dat deze informatie niet verloren mag gaan bij de nieuwe begrotingsstructuur. De minister concludeert in zijn brief dat het opnemen van goede
beleidsinformatie maatwerk is. De leden van de fractie van D66 vragen of
de minister kan aangeven op welke manier de besluiten worden genomen
over de informatie die wordt opgenomen, welke afwegingen daarbij een
rol spelen en wat de rol van de Kamer daarin is.
De leden van de fractie van D66 zijn positief over het feit dat er duidelijke
overzichten komen over welke doorlichtingen en evaluaties zijn gepland.
De brief gaat vooral in op de beleidsdoorlichtingen. De Algemene

4

Rekenkamer en het BOR geven aan dat de kwaliteit van de beleidsdoorlichtingen dient te verbeteren. De leden van de D66-fractie vragen op
welke manier de minister ervoor gaat zorgen dat deze beleidsdoorlichtingen winnen aan kwaliteit?
De leden van de fractie van D66 zijn voorts geïnteresseerd in andere
soorten beleidsevaluaties. Welke andere soorten evaluaties kunnen
worden gebruikt om kabinetsbeleid te beoordelen? En is de minister
voornemens om deze periodiek in te zetten of alleen op incidentele basis?
De leden van de D66-fractie vragen hoe de minister bijvoorbeeld aankijkt
tegen Interdepartementale Beleidsonderzoeken en Heroverwegingen?
De leden van de fractie van D66 hechten veel waarde aan een goede
evaluatie en verantwoording. In het bijzonder ook op verantwoordingsdag. Hoe kijkt de minister aan tegen de invulling hiervan? Welke
soorten rapportages wil hij hiervoor gebruiken en wat is de samenhang
met de beleidsdoorlichtingen en andere evaluaties?
Beschikbaarheid van financiële informatie
De leden van de fractie van de Partij van de Arbeid hebben enkele vragen
over de financiële instrumenten die een minister tot zijn beschikking heeft
en met een toelichting worden opgenomen in de nieuwe budgettaire
tabel. Wat zijn de definities van deze verschillende financiële instrumenten? Wanneer is iets precies een subsidie, belastinguitgave, opdracht,
overdracht, etc.? Kan een vakminister zelf kiezen onder welk financieel
instrument hij een uitgave presenteert? Bestaat hierdoor het gevaar dat de
vergelijkbaarheid van begrotingen van twee achtereenvolgende vakministers afneemt?
Budgetflexibiliteit
De VVD-fractie hecht er aan, dat bij de weergave van de begrotingsflexibiliteit niet alleen wordt vermeld welk percentage van de uitgaven juridisch
verplicht is, maar ook waar de verplichting zijn oorsprong vindt. Deze
leden merken op dat daartoe concreet moet worden vermeld welke wet,
regeling of convenant zou moeten worden gewijzigd om het budget
beschikbaar te krijgen voor alternatieve aanwending. De leden van de
VVD-fractie vragen of de minister kan bevestigen dat deze informatie
uiteindelijk ook in de begrotingen volgens «Verantwoord begroten» zal
worden opgenomen? Zij merken daarbij op dat nu namelijk in de brief
staat dat een dergelijke specifieke toelichting niet altijd mogelijk is, terwijl
eerder wel aan de Kamer is voorgehouden dat deze informatie zou
worden verstrekt. De leden van de VVD-fractie merken op dat zij er sterk
aan hechten dat niet alleen een kwalitatieve toelichting wordt verstrekt op
de mate van alternatieve aanwendbaarheid van het niet-juridisch
gebonden deel van het budget, maar ook een kwalitatieve toelichting op
het juridisch gebonden deel.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de nieuwe budgetsystematiek
Verantwoord Begroten als uitgangspunt heeft de budgetflexibiliteit te
beschrijven, waardoor de Kamer beter gebruik kan maken van het
budgetrecht. Bij de begrotingen 2012 is op verschillende manieren
uitvoering gegeven aan de toelichting op de budgetflexibiliteit. Vaak werd
deze kwalitatief beschreven. De regering stelt nu voor een toelichting op
de budgetflexibiliteit te beperken tot «juridisch verplicht». Vanwaar een
beperking, waarom wordt «juridisch verplicht» geen minimumvereiste?
De leden van de fractie van de Partij van de Arbeid vragen zich verder af
wat de precieze definitie van «juridisch verplicht» is. Bestaat er geen reëel
gevaar dat het percentage «juridisch verplicht» sterk zal stijgen, omdat de
minister hierdoor eerder zijn begroting ongeschonden door de Tweede
Kamer loodst? Waarom wordt de kwantitatieve norm van budgetflexibi-

5

liteit alleen op het niveau van de algemene doelstelling gepresenteerd en
niet op een lager, specifieker niveau? Is het, zo vragen de leden van de
PvdA-fractie, mogelijk om gradaties aan te geven wat juridisch verplichte
uitgaven zijn? Indien de Kamer wenst in te breken op de juridisch
verplichte uitgaven maakt het immers verschil of hiervoor geheel nieuwe
wetgeving moet worden opgetuigd dan wel dat slechts een uitkeringspercentage of een bedrag in de wet moet worden aangepast. Geeft Verantwoord Begroten hier ook meer inzicht in?
De leden van de fractie van PVV merken op dat in de brief van de minister
over budgetflexibiliteit het volgende wordt gesteld: »Hierbij is dan nog
slechts sprake van één categorie: «juridisch verplicht». Deze leden vragen
of een volledige en eenduidige definitie van deze categorisering op tafel
ligt, waarmee de financiële afdelingen van de ministeries moeten werken?
De leden van de PVV-fractie vragen of de Kamer deze mag ontvangen?
De leden van de fractie van de PVV merken op te hechten aan een heldere
definitie, maar ook dat ministeries de definitie op dezelfde manier
toepassen. Dus als ministerie A een percentage noemt, ministerie B een
bedrag en ministerie C alleen een geschreven toelichting dan is dat voor
de leden van de PVV-fractie zeer onwenselijk. Kan de minister dit
uitsluiten?
Als wordt getoond in welke mate uitgaven juridisch verplicht zijn, is het
mogelijk om hierbij kort uiteen te zetten wat er moet gebeuren om de
juridische beperking op te heffen, zo vragen de leden van de fractie van de
PVV. Zij merken daarbij op dat dit niet bij alle afzonderlijke posten hoeft,
maar bijvoorbeeld indien het budgettair belang groter is dan 100 miljoen
euro.
De leden van de CDA-fractie merken op dat uit de evaluatie blijkt dat de
budgetflexibiliteit wordt vastgesteld aan de hand van een harde kwantitatieve norm. Op welke manier komt deze norm tot stand? Op welke manier
wordt bepaald hoe groot de ruimte is voor eventuele amendementen, dat
wil zeggen het deel dat juridisch verplicht is, zo vragen deze leden.
Op het punt van de budgetflexibiliteit zouden de leden van de SP fractie
ook meer duidelijkheid willen krijgen. Deze leden merken op dat het doel
van het weergeven van de kwalitatieve toelichting, het vergroten van de
informatiewaarde moet zijn. Wanneer een specifieke kwalitatieve
toelichting van de budgetflexibiliteit niet mogelijk is, kan dan wel worden
toegelicht waarom dit niet kan, zo vragen deze leden. Ook vragen deze
leden wat de reden is dat de kwalitatieve toelichting bij verschillende
ministeries zoveel verschilt. Verder willen zij graag weten hoe de minister
gaat bewerkstelligen dat de kwalitatieve toelichting niet alleen uniform
gaat gebeuren, maar ook dat de informatiewaarde zal toenemen?
Gebruiksgemak/digitalisering
De leden van de fractie van de Partij van de Arbeid delen de bevindingen
van de Algemene Rekenkamer en van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven van de Tweede Kamer (BOR) dat het aanbieden van stukken op
diverse plekken de samenhang verslechtert. Is het waar dat de begrotingen afgelopen jaar vooral dunner zijn geworden doordat er informatie
is verplaatst naar het internet en doordat beleidsinformatie is geschrapt?
Is de regering het met deze leden eens dat alle stukken en bijlagen die
horen bij één begroting in één (ook digitaal beschikbaar) document
zouden moeten worden aangeboden, zeker met het oog op de
zoekfunctie? De commissie voor de Rijksuitgaven heeft eerder aangegeven, dat zeker het verdiepingshoofdstuk gewoon in de begroting
opgenomen moet blijven en niet uitsluitend op het internet kan worden
geplaatst. Het verdiepingshoofdstuk, de bijlage moties en toezeggingen,

6

de subsidiebijlage en het evaluatie- onderzoeksoverzicht kunnen toch
achter in het begrotingsdocument worden opgenomen?
De leden van de fractie van D66 zijn benieuwd naar de ideeën en
initiatieven die er liggen om de begroting meer digitaal te verspreiden en
op die manier meer mogelijk te maken om beleidsstukken en evaluaties te
linken aan de begroting. Kan de minister hier uiteen zetten wat de doelen
zijn?
Vervolgproces
De leden van de PvdA-fractie onderschrijven de slotzin van de minister:
»Het volledige beeld van Verantwoord Begroten is pas bekend na de
behandeling van de verantwoordingsstukken over 2013. De uiteindelijke
evaluatie kan dus ook dan pas plaatsvinden».
De leden van de CDA-fractie zouden graag willen weten of bij benadering
kan worden aangegeven hoe hoog de kosten zijn die gepaard gaan met
het verantwoord begroten.
Tot slot zouden de leden van de CDA-fractie graag een overzicht
ontvangen van het tijdschema voor de nadere invoering van Verantwoord
Begroten en de momenten waarop daarbij parlementaire betrokkenheid
is.
II. REACTIE VAN DE MINISTER

7