Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 420

Noodpakket banen en economie

Nr. 485

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT, VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID, VOOR
ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN EN VAN
FINANCIËN EN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 april 2022
Twee jaar geleden brak de coronacrisis uit. We kwamen voor een
ongekende opgave te staan. In korte tijd moesten er belangrijke besluiten
worden genomen om kwetsbaren te beschermen, om overbelasting in de
zorg te voorkomen en om inkomens, banen en bedrijven te ondersteunen.
De contactbeperkende maatregelen waren noodzakelijk, maar hebben
velen van ons hard geraakt. Contact met vrienden en familie was niet
meer vanzelfsprekend, leerlingen en studenten volgden thuis onderwijs,
er werd thuisgewerkt, en veel ondernemers moesten hun werk staken. In
andere sectoren in de Nederlandse economie moest juist extra werk
worden verricht. Veel mensen hebben mentale, fysieke en economische
schade geleden. De samenleving is flink op de proef gesteld, maar heeft
ook weerbaarheid laten zien. Denk aan de aangepaste kerstvieringen,
onlineconcerten of ondernemers die nieuwe manieren vonden om hun
producten aan te bieden. Dit geldt ook voor ondernemers in diverse
sectoren. Zo heeft de cultuursector zich ontzettend ingespannen om
binnen de wisselende contactbeperkingen het Nederlandse publiek zo
goed mogelijk te blijven bedienen. Naast de cultuursector mogen
bijvoorbeeld ook de horeca, detailhandel, evenementen, contactberoepen,
sportscholen, toerisme en recreatie hier niet onvermeld blijven. Zij
toonden ongekende veerkracht en creativiteit door Nederland speciale
afhaalmenu’s, test events, personal shopping, online lessen, click &
collect, aangepaste reizen en belevingen te bieden. In de eerste plaats om
te blijven ondernemen, en daarbij ook om ons de ervaringen te blijven
bieden die het leven leuk maken. Het was zeker niet makkelijk, maar we
mogen trots zijn op het getoonde doorzettingsvermogen en creativiteit.
Inmiddels weten we meer over het virus en zijn we steeds beter in staat
om met het virus om te gaan. Vaccins en daarmee de opgebouwde
immuniteit zijn het afgelopen jaar dé reden geweest dat de samenleving
kon worden heropend en de druk op de zorg is verlicht. De huidige

kst-35420-485
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

1

omikronvariant is daarnaast minder ziekmakend. Dat stemt voorzichtig
optimistisch, maar we zijn er nog niet. We weten dat corona nog langere
tijd onder ons zal zijn, en het is onzeker welke nieuwe varianten er kunnen
opduiken. Tegelijkertijd snakken we naar het leven voorafgaand aan
corona. We verlangen naar sociaal contact, naar ondernemen, en naar
cultuur. Ook dat is onmisbaar voor een gezonde samenleving. Contactbeperkingen op de lange termijn zijn niet houdbaar in sociale, economische
en maatschappelijke zin. Daarom zijn er drie handvaten voor het kabinet,
te weten: zorgcapaciteit, immuniteit via vaccinatie en contactbeperkende
maatregelen.
Voor de toekomst wil het kabinet een andere aanpak. Het beleid zal niet
meer primair gevoerd worden vanuit de zorg, maar vanuit een breder
perspectief. Daarom heeft het kabinet twee gelijkwaardige doelen
geformuleerd: sociaal-maatschappelijke en economische continuïteit/
vitaliteit én toegankelijkheid van de gehele zorgketen voor iedereen. We
bewegen met de nieuwe doelstellingen weg van «uitsluiting van risico’s»
naar meer «beheersing» daarvan en naar een zo normaal mogelijke
manier van leven. Hierbij wordt het uitgangspunt dat de samenleving
open is. Om dit te faciliteren kijkt het kabinet niet alleen naar sectorale
maatregelen bij oplevingen van het virus, maar zal ook de inzet van
aanvullende maatregelen verkennen, die de vaccinatiegraad verhogen
indien dit noodzakelijk zou zijn om een open samenleving, zonder
ingrijpende contactbeperkingen, en met een toegankelijke zorg, te
waarborgen. Het kabinet blijft daarom steeds afwegen hoe mensen
gestimuleerd kunnen worden een weloverwogen keuze te maken en welke
prikkels effectief zijn en maatschappelijk wenselijk. Dat heeft niet alleen
maatschappelijke, maar ook economische waarde. Immers, de lockdowns
hadden grote gevolgen voor bedrijven om te kunnen ondernemen. Uw
Kamer heeft vandaag de Kamerbrief «lange termijn aanpak COVID-19»
(Kamerstuk 25 295, nr. 1834) ontvangen. Hierin zet het kabinet haar
langetermijnstrategie uit omtrent het openhouden van de samenleving.
Conform het advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en de Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen (KNAW)1 anticiperen we op de toekomst op basis van scenario’s
hoe het virus zich kan ontwikkelen.
In het verlengde van de nieuwe aanpak rondom de coronacrisis komt het
kabinet ook met een langetermijnvisie op coronasteun. Uw Kamer heeft
het kabinet hier ook eerder middels een motie toe opgeroepen2. Met deze
brief geven we ondernemers en werkenden aan de hand van vier
scenario’s zo veel mogelijk duidelijkheid en perspectief voor de toekomst.
We schetsen wat mensen van de overheid wel en niet kunnen verwachten
op het gebied van steun. Dat geeft ondernemers handvatten om in te
spelen op de nieuwe structurele situatie en zich hierop voor te bereiden.
Zelf aan het roer staan is een voorwaarde voor een open, vitale samenleving. Dat betekent een gedeelde inspanning en verantwoordelijkheid
van overheid, bedrijfsleven en burgers. Hier hoort bij dat in de meeste
scenario’s geen sprake zal zijn van steun. Indien steun in uitzonderlijke
omstandigheden toch geboden is, wordt gerichte en bij voorkeur
sectorale steun overwogen. Het kabinet zorgt ervoor dat er instrumentarium voorhanden is als deze steun geboden is, bij voorkeur met gerichte
en sectorale instrumenten.
Op dit moment trekt de economie aan, maar dat betekent niet dat voor
elke ondernemer alle seinen weer op groen staan. Het kabinet heeft hier in
de transitie naar de nieuwe structurele fase aandacht voor. Het kabinet
1
2

WRR, KNAW (2021) Navigeren en anticiperen in onzekere tijden
Motie van het lid Van Haga, Kamerstuk 35 420, nr. 438

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

2

beseft dat de situatie voor sommige burgers en bedrijven de komende tijd
alsnog moeilijk kan zijn. Zo zijn er ondernemers die blijven kampen met
de gevolgen van de coronacrisis, bijvoorbeeld vanwege financiële
problemen of problematische schulden als gevolg van deze crisis. Voor
hen en voor de economie is het belangrijk dat in de kern gezonde
ondernemingen met schulden als gevolg van corona waar nodig en waar
mogelijk ondersteund worden. Daarnaast heeft het kabinet besloten om
de huidige schuldensituatie intensief in de gaten te houden en opties te
verkennen die eventueel bij kunnen dragen aan het verder ondersteunen
van ondernemers met coronaschulden. Waar mogelijk en nodig trekt het
kabinet op met relevante partijen, zoals sociale partners en gemeenten
(via bijvoorbeeld VNG en Divosa).
Analyse
Stand van de economie
De Nederlandse economie als geheel staat er – mede dankzij de steunpakketten – op dit moment goed voor. De economie groeit weer snel, in 2021
was dit zelfs +4,8% van het bruto binnenlands product (bbp). Het Centraal
Planbureau (CPB) voorspelt een groei van het bbp van 3,6% in 20223.
Historisch gezien is de werkloosheid zeer laag (3,6% in januari van dit
jaar). Bedrijven staan te springen om nieuw personeel, zo waren er in het
vierde kwartaal van 2021 ongeveer 387 duizend openstaande vacatures4.
Dit gunstige macroperspectief neemt niet weg dat er ook de komende tijd
duidelijke risico’s zijn. Zo is de inflatie in heel Europa hoog. Daarnaast
leidt de oorlog in Oekraïne tot stijgende prijzen en toenemende
onzekerheid ook voor ondernemers. Daarbij dient wel gezegd te worden
dat de oorlog in Oekraïne in economische zin van een andere aard is dan
de coronagezondheidscrisis waar de Nederlandse economie de afgelopen
twee jaar aan is blootgesteld. De gevolgen van de oorlog in Oekraïne
staan dan ook los van die van de coronacrisis, en worden apart
gemonitord.
Generiek steunpakket was verstandig, maar nu niet meer
Het kabinet heeft werkenden en ondernemers met het coronasteun- en
herstelpakket bijna twee jaar lang geholpen. De overheid stapte op
uitzonderlijke wijze in en kon in onzekere tijden zekerheid bieden aan
bedrijven, zelfstandigen en werknemers. Bedrijven moesten door
gedwongen sluitingen interen op het eigen vermogen, waardoor ze in de
problemen kwamen, terwijl deze op de langere termijn wel levensvatbaar/
solvabel waren. De overheid ondersteunde bedrijven in de betaling van
loonkosten en vaste lasten. En met succes. Daarmee zijn werkgelegenheid, economische activiteiten en inkomens behouden. De negatieve
economische gevolgen van corona zijn mede daarom voor een groot
gedeelte beperkt5. De Nederlandse economie heeft daarbij veel veerkracht
getoond. Daarnaast blijkt uit onderzoek dat het coronasteunbeleid ook bij
innoverende bedrijven is terechtgekomen. Dit heeft mogelijk bijgedragen
aan het bestendigen van het innovatievermogen van onze economie6.
Het generieke steunpakket was aan het begin weliswaar verstandig, maar
nu corona langer onder ons blijft en de samenleving weer open is,
inmiddels niet meer. Zo was de veronderstelling aanvankelijk dat de crisis
3

CPB (2022), Centraal Economisch Plan, raming maart
CBS (2022), seizoen gecorrigeerde openstaande vacatures, opgehaald op 23 maart 2022
CPB (2021), Notitie economische analyse steunpakket 2020
6
Roelandt et al (2021) Coronasteunbeleid redt de zwakkere maar ook de innoverende bedrijven,
ESB, 106 (4799)
4
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

3

kort zou duren en de economie daarna op de oude voet verder kon. In dat
geval is het verstandig om banen en bedrijven te beschermen. Deze zijn
immers weer nodig als de economie opstart. Dit argument ging echter
steeds minder op, omdat bleek dat corona langer onder ons blijft. Eerder
heeft het kabinet mede ingegeven door rechtvaardigheidsoverwegingen
besloten de steunpakketten toch weer open te stellen, ook toen de
economische baten van steun al kleiner waren geworden. Naarmate de
coronasteun heeft voortgeduurd, zijn de nadelen ervan voor onze
economie en samenleving in toenemende mate gaan overheersen, ook
toen er nog wel contactbeperkende maatregelen golden. Deze nadelen
zullen hieronder worden toegelicht.
Ten eerste staan lange perioden van overheidssteun economische
dynamiek in de weg, waardoor de economie minder toegerust is op de
toekomst. Normaliter passen werkenden en bedrijven zich aan op de
toekomstige uitdagingen, bijvoorbeeld via prijsvorming of diversificatie
binnen de bedrijfsvoering. Op deze manier zijn we als samenleving in
staat om stappen voorwaarts te zetten. In economische zin door nieuwe
producten te ontwikkelen of slimmer en efficiënter te produceren. Maar
ook om maatschappelijke uitdagingen, zoals de klimaat- en energietransitie, tot een succes te maken. De Nederlandse economie heeft te maken
met een historisch laag aantal faillissementen. En dat springt temeer in
het oog omdat deze daling (zie figuur 1) zich aftekent tegen de achtergrond van een zeer ernstige crisis. Het Centraal Planbureau (CPB)
concludeerde eerder dat de economische kosten van het steunbeleid
steeds duidelijker worden7. In 2021 en 2022 waren aanzienlijk minder
faillissementen dan in voorgaande jaren. Faillissementen zijn voor
betrokkenen pijnlijk, maar zijn voor een gezonde economische dynamiek
wel nodig. Werknemers en investeringen komen dan op de juiste plek
terecht, in het bijzonder op plekken waar nu niet aan de vraag kan worden
voldaan. Juist in een periode waarin de maatschappij en de economie in
hoog tempo veranderen, is deze reguliere economische dynamiek erg
waardevol.
Figuur 1: Faillissementen dalen tijdens de coronacrisis

Bron: CBS (2022)

Een nadeel van coronasteun is dat deze dynamiek wordt ondermijnd. Zo
liet het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) zien dat de dynamiek op
de arbeidsmarkt in 2020 lager lag dan in de jaren daarvoor8. Het steunbeleid heeft bijgedragen aan het aanhouden van krapte op de arbeidsmarkt en mogelijk ook aan de uitzonderlijk lage faillissementscijfers9.

7

CPB (2022) Van coronasteun naar generiek beleid
CBS (2022) Minder wisseling van baas in coronatijd, vooral in horeca meer uitstroom, 9 maart
2022
9
Erken, Vrieselaar (2021) Waarom de werkloosheid ondanks de coronacrisis amper opliep,
Rabobank
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

4

De NOW-regeling was aan het begin van de crisis nuttig om met
loonkostensubsidie banen te behouden, maar belemmert ook dat mensen
de overstap maken naar een nieuwe baan waar hun kwaliteiten beter tot
hun recht komen en waar hun inzet harder nodig is. Zo bereikte de NOW-5
(november en december) ongeveer 700 duizend werkenden10. Tegelijkertijd zien we bijvoorbeeld dat de energietransitie wordt bemoeilijkt door
krapte op de arbeidsmarkt11. Dit nadeel groeit met de tijd, omdat de
economie die aan het begin van de crisis «bevroren» is steeds minder lijkt
op de economie van morgen. Een gebrek aan helderheid voor ondernemers over het toekomstperspectief leidt daarnaast tot opbouw van
schulden en hindert investeringen. Naarmate corona en een omvangrijk
steunbeleid voortduurt, schaadt dit innovatie, economische groei en
welvaart in toenemende mate. Het kabinet deelt de analyses van het CPB
en De Nederlandsche Bank (DNB)12 dat generieke steun herstel in de weg
zit en het verdienvermogen van ons land ondermijnt.
Ten tweede komt de steun niet altijd op de goede plek terecht. Het CPB liet
zien dat een deel van de steun terechtkomt bij niet-levensvatbare
bedrijven met een lage arbeidsproductiviteit13. De analyse van DNB
onderschrijft hetzelfde; laagproductieve en hoogproductieve bedrijven
ontvingen ongeveer even vaak steun14. Daarnaast vergoeden de
steunmaatregelen in sommige gevallen ook de omzetverliezen die niet
gerelateerd zijn aan contactbeperkende maatregelen. Ook pre-corona
kende jaarlijks één op de vijf bedrijven in Nederland omzetverliezen van
20% of meer in een kwartaal. Omzetschommelingen horen ook bij
ondernemen in een reguliere omgeving. Niet alle steun is dus doelmatig.
15% van de met TVL en NOW gesteunde bedrijven had bijvoorbeeld op
jaarbasis omzetgroei, wanneer 2021 met 2019 wordt vergeleken. Uit
onderzoek15 op basis van microdata van het CBS blijkt dat in 2021
ongeveer 43% van de overheidssteun is uitgekeerd aan bedrijven die
actief zijn in sectoren die minder omzetverliezen leden dan in 2019 (figuur
2). Steun was dus niet in alle sectoren en niet voor alle bedrijven
noodzakelijk, ook macro-economisch gezien.
Figuur 2: Ontvangen steun in 2021 uitgesplitst naar omzet

10

Kamerstuk 35 420, nr. 474 Negende Monitoring Arbeidsmarkt en Beroep Noodpakket
Ecorys (2022) Ecorys Insights: Arbeidsmarkt en energietransitie: van signalering en
agendering naar praktische oplossingen, 23 februari 2022
12
CPB (2022) Van coronasteun naar generiek beleid, en DNB (2022), De invloed van het corona
steun- en herstelpakket op het Nederlandse bedrijfsleven
13
CPB (2021), Notitie economische analyse steunpakket 2020
14
DNB (2022), De invloed van het corona steun- en herstelpakket op het Nederlandse
bedrijfsleven
15
Eigen onderzoek Ministerie van Financiën (2022) met behulp van CBS-microdata.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

5

Figuur 3: Ontvangen steun in 2021 (TVL en NOW) uitgesplitst naar omzet en sectoren

Dit geldt ook voor het generieke belastinguitstel. 38% van de belastingschulden zit namelijk bij bedrijven die omzetgroei zagen in 2021 ten
opzichte van 2019 (figuur 4 en 5). Overigens is omzetgroei geen relevante
voorwaarde voor het gebruik maken van de mogelijkheid tot belastinguitstel. Bedrijven hebben hier dus, ongeacht hun omzetverloop, rechtmatig gebruik van gemaakt. Er is daarnaast in kaart gebracht hoe de
belastingschulden verdeeld zijn. Uit deze analyse blijkt dat ongeveer 26%
van de schuld uitstaat bij bedrijven die gemiddeld geen winst over de
jaren 2017 tot 2019 maakten.
Figuur 4: Belastinguitstel uitgesplitst naar omzet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

6

Figuur 5: Belastinguitstel uitgesplitst naar omzet en sectoren

Ten slotte zijn de budgettaire uitgaven voor het steunpakket (€ 42,4
miljard voor de jaren 2020–2022, een definitieve afrekening volgt) op
langere termijn niet houdbaar. Dat is meer dan € 5.000 per huishouden.
Steun kost geld en wordt bekostigd uit publieke middelen. Publieke
middelen kunnen maar één keer uitgegeven worden, terwijl er veel
verschillende maatschappelijke opgaven zijn waar ook urgentie heerst.
Het is daarbij niet mogelijk om alle gevolgen te compenseren, zonder dat
bepaalde groepen er op achteruit gaan of volgende generaties deze
kosten dragen. De rekening moet op een goed moment betaald worden.
Generieke steun is vanwege bovenstaande redenen op de lange termijn
niet houdbaar. Het is vanwege de verstoring van de reguliere economische dynamiek met alle gevolgen onverstandig om bij nieuwe
coronaschokken opnieuw generieke overheidssteun te geven. Daarnaast
ontstaat er een ongelijk speelveld als goedlopende bedrijven zonder steun
de concurrentiestrijd aan moeten gaan met vergelijkbare bedrijven die
minder goed draaien, maar daardoor wel steun ontvangen.
Uitgangspunten langetermijnvisie op coronasteun
De langetermijnvisie op corona stoelt op het uitgangspunt dat de
samenleving open is. Dit uitgangspunt in combinatie met bovenstaande
analyse en het feit dat corona langdurig onder ons is, vraagt om een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

7

langetermijnvisie op het coronasteunbeleid. In de wetenschap dat corona
helaas aanwezig blijft en dat de generieke steunmaatregelen op de lange
termijn onhoudbaar zijn, hoort hierbij dat we terugkeren naar de reguliere
economische dynamiek zonder steunpakketten. Daarbij hoort ook dat we
terugkeren naar een normale balans voor de verdeling van risico’s tussen
ondernemers en de samenleving, zoals we die kenden voor de coronacrisis. Met deze brief wil het kabinet voorspelbaarheid bieden aan
bedrijven, zodat zij weten wat zij kunnen verwachten. Het kabinet heeft er
vertrouwen in dat ondernemers zich op creatieve wijze aan deze nieuwe
omstandigheden aan kunnen passen. We moeten met name die sectoren
in het oog houden die mogelijk geraakt kunnen worden, publiek en
privaat.
Van bedrijven wordt in de toekomst verwacht dat ze zich aan de meeste
contactbeperkende maatregelen kunnen aanpassen zonder steun. Het
kabinet deelt dan ook de notie van het CPB16 dat eventuele nieuwe
economische schokken als gevolg van corona het beste kunnen worden
opgevangen met regulier beleid (zogenoemde automatische stabilisatoren). Dit past ook bij het voornemen van het kabinet om met sectoren in
gesprek te gaan over de vormgeving van preventieve en contactbeperkende maatregelen, zoals aangegeven in de brede coronastrategie. Meer
maatwerk in maatregelen geeft sectoren de gelegenheid zelf invulling te
geven aan manieren waarop zij denken de verspreiding van het virus te
verminderen en om hiervoor eigen verantwoordelijkheid te dragen. Indien
steun in uitzonderlijke omstandigheden toch geboden is, wordt gerichte
en bij voorkeur sectorale steun overwogen. Het kabinet zorgt ervoor dat er
instrumentarium voorhanden is als steun geboden is, bij voorkeur met
gerichte en sectorale instrumenten.
Nieuw instrumentarium voor eventuele steun
Op basis van bovenstaande nadelen concludeert het kabinet dat generieke
steun in de toekomst geen passende optie is. In die uitzonderlijke gevallen
waar steun wel nodig lijkt te zijn, ligt gerichte, en bij voorkeur sectorale,
steun meer voor de hand. De uitgangspunten voor gerichte steun zijn dat
ze doelmatiger zijn, een minder verstorende werking op de economie
hebben en dat er meer elementen in zitten die de maximale duur van
steun aan individuele bedrijven beperken. Eerdere gerichte sectorale
afbakeningen specifiek gericht op de door de overheid opgelegde
maatregelen getroffen ondernemingen bleken onder andere vanwege de
grote reikwijdte van de maatregelen beperkt of niet uitvoerbaar.
Voorbeelden van gerichte steun die het kabinet laat onderzoeken om op
de middellange termijn17 steun af te bakenen op sectoren of activiteiten
zijn sectorale steunregelingen, een garantiefonds en een verzekeringsinstrument. Het kabinet verwacht in de loop van de zomer van dit jaar uw
Kamer over de eerste onderzoeksresultaten te kunnen informeren.
Afwegingen om te steunen
Om te bepalen wat het handelingsperspectief zou zijn in die uitzonderlijke
omstandigheden, ziet het kabinet twee afwegingen die we hieronder
zullen schetsen.
Zoals hiervoor in deze brief beschreven, kent het verlenen van steun in dit
stadium een aantal zwaarwegende economisch nadelen. Maar in
uitzonderlijke gevallen kan het verlenen van gerichte en bij voorkeur
16
17

CPB (2022) Van coronasteun naar generiek beleid,
Zo vraagt een Deeltijd-WW regeling veel van de uitvoering waardoor dit instrument pas laat
beschikbaar komt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

8

sectorale steun vanuit economisch perspectief toch gerechtvaardigd zijn.
Specifiek gaat het daarbij om langdurige sluitingen waarop ondernemers
niet kunnen anticiperen en er onvoldoende ruimte tot aanpassing is. Het is
namelijk niet efficiënt om van bedrijven te vragen rekening te houden met
situaties die ver buiten het hun eigen reguliere risicomodel liggen en die
op voorhand erg slecht in te schatten zijn. Daar komt bij dat het op dit
moment niet mogelijk is voor bedrijven om zich hiertegen te verzekeren.
In dit geval moeten ondernemers zeer grote buffers aanleggen. Dat is
economisch niet optimaal.
Bij minder ingrijpende contactbeperkende maatregelen geldt dat de
nadelen van steun groter zijn dan de voordelen. Er ontstaat dan een
ongelijk speelveld tussen ondernemers die steun ontvangen, en ondernemers die anticiperen en zich aanpassen en daardoor geen steun nodig
hebben. Dit is niet alleen onrechtvaardig, maar staat ook aanpassing naar
een economische dynamiek die toegerust is op omgaan met corona in de
weg.
Concreet betekent dit dat er twee elementen van belang zijn bij het
verlenen van steun. Dat zijn de mate waarin ondernemers kunnen
anticiperen op contactbeperkende maatregelen en de mate waarin
ondernemers zich kunnen aanpassen aan contactbeperkende maatregelen. Deze afwegingen zullen we concretiseren aan de hand van
verschillende mede op de WRR en KNAW gebaseerde scenario’s.
1. Anticipatie
De ondernemer moet kunnen anticiperen op contactbeperkende maatregelen. Dit vraagt een combinatie van voorspelbaarheid en timing.
Voorspelbaarheid realiseren we door helder te communiceren over de
verschillende scenario’s en de daarbij behorende (preventieve, beperkende en contactbeperkende) maatregelen. Hier kunnen ondernemers zich
op voorbereiden. De mate waarin voorspelbaarheid kan worden geboden
blijft wel een dilemma. Ondernemers en sectoren dienen zich daarom
voor te bereiden op elk scenario. Er is een brede wens voor een aanpak
met vaststaande stappen bij gelijke omstandigheden en met sectorbreed
gedragen maatregelen, waar organisaties in hun bedrijfsvoering en in hun
beleid op kunnen anticiperen. Een onvoorspelbaar virus vraagt tegelijkertijd om flexibiliteit en wendbaarheid. Dit dilemma zal het kabinet laten
terugkomen in de gesprekken met sectoren. De mate van voorspelbaarheid van maatregelen impliceert dat in de basis geen steun wordt
gegeven.
2. Aanpassingsvermogen
Door bijvoorbeeld de bedrijfsvoering aan te passen kunnen ondernemers
zich weerbaarder maken tegen de gevolgen van toekomstige contactbeperkende maatregelen. Hierin draagt de ondernemer zelf een verantwoordelijkheid. Aanpassing van de bedrijfsvoering kan veel verschillende
vormen hebben om de risico’s rond corona te mitigeren. Denk aan een
hogere prijs voor een drankje of maaltijd in de horeca. Dat het prijsvormingskanaal in principe ook naar behoren functioneert is ook terug te zien
in recente prijsstijgingen, waaronder in de horeca. Seizoensgebonden
sectoren kunnen hun verdienmodel aanpassen op een kortere periode van
omzet gedurende het jaar. Naast het aanpassingskanaal via de prijzen
kunnen bedrijven op onzekerheid inspelen door flexibelere bedrijfsvoering, bijvoorbeeld door het wijzigen van contracten met toeleveranciers, banken en/of vastgoedeigenaren. Ten derde is er aanpassing door
diversificatie. We hebben reeds gezien dat horecazaken middels bezorging
andere inkomstenbronnen realiseerden of andere openingstijden
hanteren. Dit zou bijvoorbeeld kunnen betekenen dat bedrijven hun
inkomsten op meer verschillende tijdstippen op de dag realiseren of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

9

ruimtes meer multifunctioneel worden ingezet. Verder zijn er meer
praktische aanpassingen zoals spatschermen en goede ventilatie zodat
een zaak open kan blijven.
Scenario’s
Het kabinet wil meer voorspelbaarheid in het overheidsbeleid creëren,
zodat sectoren zich beter kunnen voorbereiden en weten waar zij aan toe
zijn. We gaan net zoals bij de langetermijnaanpak van corona uit van een
viertal epidemiologische scenario’s die gebaseerd zijn op de scenario’s
van de WRR en de KNAW18:
1. Verkoudheid
Het coronavirus leidt alleen tot milde klachten, vergelijkbaar met een
verkoudheid. Er is geen grote druk op het zorgsysteem.
2. Griep+
Er is sprake van (periodieke uitbraken van) een ernstiger, griepachtig
verloop. Dit kan tot zware belasting van de zorg leiden, zeker als het virus
samenvalt met een stevig griepseizoen.
3. Continue strijd
Er is hoog risico op overbelasting van de zorg, door bijvoorbeeld een
nieuwe variant die besmettelijker is, door een onzeker of ernstiger
ziektebeeld of als gevolg van afnemende immuniteit.
4. Worst case
Een situatie ontstaat van (zeer) hoge ziekte en sterfte, bijvoorbeeld als
gevolg van een nieuwe, ernstige variant, die veel slachtoffers eist en
waartegen opgebouwde immuniteit en vaccins slechts in beperkte mate
beschermen. De kans dat dit scenario zich voltrekt is erg klein, maar
bestaat wel. Op dat moment zal de overheid aan de «noodrem» moeten
trekken.
Bij elk scenario horen andere acties en alleen bij scenario 3 en 4 horen
(zware) contactbeperkende maatregelen en in scenario 4 mogelijk ook
sluitingen. De maatregelen in een bepaald scenario proberen overbelasting van de zorg te voorkomen. Dat vraagt wat van werkenden en
ondernemers, maar het vraagt ook wat van de overheid. Door in overleg
met sectoren vooraf te inventariseren welke maatregelen ingezet zouden
kunnen worden in welk scenario, streeft het kabinet naar meer voorspelbaarheid en maatwerk. Daarnaast wil het kabinet meer rust in de
besluitvorming.
In de eerste twee scenario’s zetten we in op preventie en gaat het vooral
om voorzorgsmaatregelen die sectoren zelf willen en kunnen nemen. In
overleg met sectoren wordt gekeken welke voorzorgsmaatregelen goed
werkbaar en effectief zijn in de eigen sector. Zij weten wat het meest
passend is in hun bedrijfsvoering mede ook op basis van de ervaringen
van de afgelopen twee jaar. In het scenario «verkoudheid» kan verder
worden gedacht aan periodieke vaccinatie voor specifieke doelgroepen en
thuisblijven bij ziekte. In het scenario «griep+» zijn er aanvullend op het
eerste scenario sectorspecifieke preventiepakketten denkbaar.

18

WRR, KNAW (2021) Navigeren en anticiperen in onzekere tijden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

10

Naast het op orde hebben van de basis met voorzorgsmaatregelen, ziet de
strategie ook op het voorbereiden op ernstigere scenario’s waarin meer
nodig is dan preventie. In het scenario «continue strijd» zullen (soms
stevige) maatregelen nodig zijn om de samenleving open te kunnen
houden en om de zorg te ontlasten door het voorkomen van verdere
besmettingen. We willen geen beperkingen, maar kunnen die ook niet
uitsluiten. Het kabinet is met sectoren in gesprek over de inzet die nodig is
mocht onverhoopt sprake zijn van een opleving van het virus en er
(contactbeperkende) maatregelen nodig zijn. Door daar nu al met sectoren
over na te denken en zoveel mogelijk aan te sluiten op wat het beste werkt
in een sector, kan de schade van mogelijke beperkingen worden
verminderd.
De kans dat we in het worst-case scenario terechtkomen is gelukkig
relatief klein, maar niet geheel uitgesloten. In het «worst-case»-scenario
gaat het om een situatie met blijvend hevige uitbraken en maatschappelijke ontwrichting. Inzet van zware en generieke contactbeperkende
maatregelen kan in dit scenario noodzakelijk zijn om hoge sterfte en
ontwrichting van zorg en maatschappij te voorkomen. Sluiting van
sectoren is daarbij niet uitgesloten.
In de meeste scenario’s kunnen werkenden en ondernemers anticiperen
op contactbeperkende maatregelen en zich hierop aanpassen. De
maatregelen die genomen worden om het virus in te dammen zijn vooraf
opgesteld en in samenspraak met sectoren tot stand gekomen.
Daarbinnen proberen we de verdiencapaciteit van de economie zo veel
mogelijk te behouden. Dat betekent dat er in de scenario’s «verkoudheid»,
«griep+» en «continue strijd» geen steun is.
Tabel 1: Overzicht scenario’s, maatregelen en bijbehorende steun
Scenario

Maatregel

Steun

1

Verkoudheid

2

Griep+

3

Continue strijd

Geen, vraagt voorbereiding
van ondernemers.
Geen, vraagt voorbereiding
van ondernemers.
Geen, vraagt voorbereiding
van ondernemers.

4

Worst-case

Niet verplichte voorzorgsmaatregelen
Niet verplichte voorzorgsmaatregelen
(Verplichte) contactbeperkingen (CTB, 1.5m,
placering, capaciteit etc.)
Capaciteitsbeperkingen

Gedeeltelijke sluiting

Volledige en langdurige
sluiting

Geen, vraagt aanpassingsvermogen van ondernemers.
Geen, vraagt aanpassingsvermogen van ondernemers.
Steun, bij voorkeur gericht
sectoraal

In het worst-case scenario zal er bij volledige en langdurige sluiting sprake
zijn van gerichte bij voorkeur sectorale steun. Het gaat dan om uitzonderlijke omstandigheden waarbij een exceptioneel beroep gedaan wordt op
de sector. Te denken valt aan een situatie waarbij een nieuwe gevaarlijke
variant zich aandient en het kabinet overgaat tot zware contactbeperkende
maatregelen met langdurige en volledige sluiting van sectoren. Het is
namelijk moeilijk voor ondernemers om te anticiperen op langdurige
sluiting. Daarom kan dan gerichte, bij voorkeur sectorale steun
overwogen worden. Indien sprake is van een kortdurende sluiting zal er
geen sprake zijn van steun. Het blijkt namelijk dat omzetschommelingen
binnen het jaar niet ongebruikelijk zijn19. Nu het duidelijk is dat corona
onder ons blijft, is het zaak de coronaseizoenen en de daaraan gerela19

Schellekens et al. (2021) Coronasteun compenseerde flink deel reguliere omzetverliezen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

11

teerde omzetschommelingen te verwerken in het nieuwe ondernemersrisico. De koppeling tussen sluiting en het direct verlenen van steun wordt
hiermee losgelaten. De verdeling van de risico’s is geconcretiseerd in
bovenstaande tabel 1 en gekoppeld aan de hierboven uitgelegde
scenario’s.
Caribisch Nederland
Voor Caribisch Nederland is de afgelopen twee jaar een vergelijkbare
benadering gekozen als in Europees Nederland. Zo zijn de Europees
Nederlandse steun- en herstelpakketten, rekening houdend met de lokale
situatie, vertaald naar Caribisch Nederland. De in deze brief gestelde
doelen van het kabinet bij de langetermijnvisie van Coronasteun gelden
dan ook voor Caribisch Nederland, zoals de wijze waarop omgegaan
wordt met (belasting)schulden. Waarbij ook op de BES van «uitsluiting
van risico’s» naar meer «beheersing» daarvan wordt bewogen zodat het
normale leven terugkeert en het uitgangspunt is dat de samenleving open
is.
Ondernemers met problematische schulden door corona
Met het steunpakket heeft het kabinet ondernemers en bedrijven in
getroffen sectoren gedurende een lange periode zoveel en zo snel
mogelijk ondersteund. En het effect is zichtbaar: het aantal faillissementen
was gedurende de coronacrisis historisch laag, en is dat nog steeds. Voor
veel ondernemers en bedrijven is de verwachting dat het terugbetalen van
opgebouwde schulden bij de overheid en banken te overzien is en dat dit
geen problemen zal opleveren. Zo passen ondernemers hun bedrijfsvoering aan en betaalt 69% van de ondernemers die een eerder
ontvangen voorschot uit de NOW (deels) moeten terugbetalen dit in één
keer terug20. 28% van de werkgevers spreekt een betalingsregeling af21.
De meeste van deze werkgevers kiezen ervoor het te veel ontvangen
NOW-voorschot binnen één jaar terug te betalen22.
Tegelijkertijd heeft de afgelopen twee jaar veel van ondernemers
gevraagd. Een deel van de ondernemers, vooral in de zwaarst getroffen
sectoren zoals horeca, de evenementensector, en detailhandel, heeft
moeten interen op hun reserves en/of nieuwe (persoonlijke) schulden
moeten aangaan. Voor ondernemers die met problematische schulden
kampen is de crisis nog niet voorbij. Deze ondernemers staan de komende
periode voor de keuze om door te gaan of om te stoppen met hun
onderneming.
Probleemschets en mogelijke toename van de problematiek
Het kabinet heeft in samenwerking met DNB de coronaschuldenproblematiek onderzocht om meer inzicht in de schuldpositie van bedrijven en
ondernemers te krijgen. Uit de analyse blijkt dat een goed inzicht in de
omvang en reden van ontstaan van coronaschulden van ondernemers
moeilijk blijft. Gedetailleerde cijfers over de balansposities van bedrijven
zijn niet of nauwelijks beschikbaar en de gegevens die beschikbaar zijn
laten zich moeilijk combineren. Dit komt onder andere doordat schulden
vaak bij meerdere partijen uitstaan (cumuleren), zowel publiek als privaat
en zowel zichtbaar (banklening) als onzichtbaar (lening bij vrienden en
familie) zijn. Daarbij is het lastig vast te stellen of de schulden veroorzaakt

20

Peildatum 16 februari, cijfers nog steeds actueel
De overige 3% betreft bezwaar- of uitstelgevallen of niet-reageerders.
22
Kamerstuk 35 420, nr. 474 Negende Monitoring Arbeidsmarkt en Beroep Noodpakket
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

12

zijn door (aanbodbeperkende) coronamaatregelen, andere factoren, of al
problematisch waren voor de coronacrisis.
Uit de beschikbare data en signalen volgt een gemêleerd beeld over de
huidige en de verwachte toekomstige omvang van de problematiek.
Enerzijds is er op macroniveau, zoals de instroom in schuldhulpverlening
en het aantal faillissementen, (nog) geen aanleiding tot zorg. Anderzijds
zijn er op basis van een studie van DNB23 en opgehaalde signalen bij
betrokken partijen aanwijzingen dat een substantieel aantal bedrijven in
de zwaarst getroffen sectoren kampt met liquiditeits- en solvabiliteitsproblemen. Er wordt dit jaar een toename in het aantal faillissementen en
bedrijfsbeëindigingen verwacht. De omvang daarvan is echter lastig in te
schatten.
De doorwerking van mogelijke (problematische) schuldenproblematiek in
een toenemend gebruik van schuldhulptrajecten, insolventieroutes en een
stijging van het aantal faillissementen kent altijd vertraging. Ondernemers
moeten eerst conclusies over de situatie trekken en stromen pas na
schuldhulp in de (wettelijke) schuldsanering in. Een faillissement resteert
doorgaans als laatste en minst aanlokkelijke optie, indien schuldhulp en
insolventieroutes geen soelaas bieden. Er zijn dan ook zorgen van partijen
uit het veld (zoals gemeenten, kredietverleners, private schuldeisers,
branches en het landelijk overlegorgaan van rechters-commissaris in
faillissementen en surseances van betaling (Recofa)) over de toekomstige
ontwikkeling van de schuldenproblematiek van door de coronacrisis
getroffen bedrijven. Zo zijn er signalen dat een substantieel aantal
bedrijven in de door corona getroffen sectoren kampt met liquiditeits- en
solvabiliteitsproblemen. Ondernemingen geven aan hierdoor weinig tot
geen ruimte te hebben om te investeren. Liquiditeitsproblemen zijn voor
nu (tijdelijk) opgelost door uitstel van belasting, afspraken over uitstel van
betalingen aan leveranciers, uitstel of kwijtschelding van huurkosten, inzet
van privéreserves, het aangaan van zakelijk krediet, en het lenen van geld
in de omgeving. Deze schulden moeten op enig moment worden
terugbetaald. Het CPB24 geeft aan dat wanneer de coronasteun stopt en
bedrijven aan de uitgestelde belastingverplichtingen moeten gaan
voldoen, sommige bedrijven in de problemen zullen komen. Er wordt een
toename verwacht in het aantal ondernemers met problematische
schulden en in het aantal aanvragen voor schuldhulpverlening bij
gemeenten. Gemeenten hebben immers de wettelijke taak om schuldhulpverlening aan elke inwoner aan te bieden op basis van de Wet
gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs). Daarna wordt een toename
verwacht in het aantal insolventieprocedures, waaronder faillissementen.
Dit komt niet in alle gevallen door corona en de bijbehorende beperkende
maatregelen. Het zal in andere gevallen bedrijven betreffen die de
afgelopen twee jaar met steunmaatregelen in leven zijn gehouden en
dankzij de steun nog niet failliet zijn gegaan.
DNB heeft voor vennootschappen (bv’s en nv’s) het gebruik van belastinguitstel en de mogelijkheid om belastingschulden terug te betalen
onderzocht25. Dit onderzoek laat zien dat in september 2021 gemiddeld
44% van de vennootschappen uit de zwaarst getroffen bedrijfstakken
belastinguitstel heeft aangevraagd. Voor de minst getroffen bedrijfstakken
bedroeg dit percentage 18%. Voor circa 7,5% van de vennootschappen in
Nederland geldt dat zij meer dan de helft van hun historische bruto
23

DNB (2022), De invloed van het corona steun- en herstelpakket op het Nederlandse
bedrijfsleven
CPB (2022) Van coronasteun naar generiek beleid.
25
DNB (2022), De invloed van het corona steun- en herstelpakket op het Nederlandse
bedrijfsleven
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

13

maandwinst (2014–2019) zullen moeten aanspreken om hun belastingschulden in vijf jaar af te lossen. Dit percentage geldt grofweg zowel voor
het kleinbedrijf als voor het midden- en grootbedrijf. De gevolgen van
zorgwekkende schulden zullen naar verwachting vanaf oktober 2022
zichtbaar worden, wanneer voor ondernemers het terugbetalen van
belastingschulden start. In de maanden ervoor zal de schuldenlast
ondernemers voor de vraag kunnen stellen of ze wel of niet moeten
doorgaan met hun bedrijf.
De openstaande belastingschuld bedraagt op 24 februari 2022 ruim 20
miljard euro bij 278.000 bedrijven. De mogelijkheid tot belastinguitstel
geldt sinds maart 2020. Deze uitstelmogelijkheid geldt voor een groot
aantal belastingsoorten, waaronder loon- en omzetbelasting, en loopt af
op 1 april 2022. De opgebouwde belastingschuld mag in vijf jaar worden
afgelost met ingang van 1 oktober 2022. De verdeling van de schuld over
sectoren is breed en beperkt zich niet tot de door corona getroffen
sectoren. Dit kan mede komen doordat getroffen sectoren minder omzet
-en winst hebben gemaakt en daardoor ook automatisch minder omzeten winstbelasting verschuldigd zijn. De schulden bevinden zich met name
bij bv’s en nv’s waarbij omzet en winst in de regel groter zijn in omvang.
Voor belastinguitstel golden geen financiële toegangsvoorwaarden. Dit
houdt in dat alle ondernemingen hiervan gebruik konden maken. Bijna de
helft van de schulden staat uit bij bedrijven waarvan de omzet is gedaald
met meer dan 20%. Tegelijkertijd staat bijna 40% van de schulden uit bij
bedrijven waarvan de omzet is gegroeid.
Lage instroom in schuldhulpverlening en weinig faillissementen
De huidige instroom in de schuldhulpverlening en insolventietrajecten is
historisch gezien laag. Daarnaast is zoals eerder geconstateerd het aantal
faillissementen historisch laag. Ook de achterstanden bij de incassering
van rente en aflossingen op leningen, kredieten en leases laten nog geen
verontrustend beeld zien. Het percentage niet-presterende leningen26 van
Nederlandse banken aan niet-financiële vennootschappen in Nederland
was eind 2021 voor bijna alle sectoren gedaald ten opzichte van een jaar
eerder27.
Tegelijkertijd is er veel (persoonlijke) casuïstiek van individuele ondernemers die kampen met problematische schulden als gevolg van corona.
Het terugbetalen van schulden kan de komende jaren in meer of mindere
mate de marges van individuele ondernemingen drukken en daarmee de
middelen voor nieuwe investeringen beperken. Het kabinet heeft in het
coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77 aangegeven om, daar
waar financieel in de kern gezonde ondernemingen door corona niet
vooruitkomen door schulden, tot oplossingen te komen.
Huidig instrumentarium
Onderscheid tussen bedrijven die moeten stoppen door corona, omdat zij
het voor corona al moeilijk hadden, of om andere redenen (zoals
toegenomen grondstofprijzen of gestokte leveringen), is op macroniveau
niet te maken. Dit zorgt ervoor dat beleid niet specifiek op coronaschulden
kan worden toegespitst.
Er zijn momenteel signalen bekend over knelpunten voor ondernemers
die willen stoppen met hun bedrijf en voor ondernemers die hun bedrijf
26

Een niet-presterende lening is een lening waarbij meer dan 90 dagen zijn verstreken zonder
dat de kredietnemer de overeengekomen aflossingen of rente heeft betaald.
27
Alleen de sector «Overige diensten» laat een geringe stijging zien van 0,49%.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

14

willen doorzetten. Bij ondernemers die willen stoppen gaat het onder
andere over een voor hen onduidelijk overzicht van de beschikbare hulp,
knelpunten rondom het bereiken van schuldenakkoorden, en de kosten
die gemoeid gaan met stoppen. Bij doorstarten gaat het vooral om de
financieringsmogelijkheden en aflossing van schulden.
Er staat een uitgebreid instrumentarium klaar om ondernemers met
problematische schulden te ondersteunen in het saneren van deze
schulden. Hierbij kijken gemeenten met de ondernemer naar de beste weg
uit de schuldenpositie. Dit kan zijn door het weer winstgevend maken van
de onderneming of door het stoppen van hun onderneming en te gaan
werken in loondienst, beiden in combinatie met een schuldhulptraject. Bij
beide routes kan ondersteuning, scholing en coaching worden ingezet
door gemeentelijke Bijstand voor zelfstandigen (Bbz)-loketten, schuldhulpverlening en de Regionale Mobiliteitsteams (RMT’s). Ondernemers
kunnen daarom op hulp rekenen met passende instrumenten en ondersteuning. In de Kamerbrief van 10 december 202128 is uiteengezet op
welke ondersteuning ondernemers nu en in de toekomst in elk geval
kunnen rekenen. Afhankelijk van individuele factoren van de ondernemer
en diens onderneming, zoals de rechtsvorm en het toekomstperspectief,
kan de ondernemer kiezen uit een aantal mogelijkheden om zijn schuldensituatie aan te pakken.
De Kamer van Koophandel (KVK) werkt in samenspraak met MKB-NL,
VNO/NCW, EZK en SZW aan een verbetering van de informatievoorziening voor ondernemers met schulden. Onderdeel hiervan is de
ontwikkeling van een stappenplan voor ondernemers met schulden. Via
dit stappenplan kan de ondernemer beoordelen hoe de onderneming er
financieel voor staat en wordt de ondernemer ook gewezen op de juiste
hulp en organisaties passend bij diens individuele schuldensituatie. In dit
stappenplan wordt nadrukkelijk rekening gehouden met de rechtsvorm
van de onderneming en of er sprake is van zakelijke en/of privéschulden.
Andere partijen en professionals die zich richten op dienstverlening aan
ondernemers met schulden, zoals accountants en de gemeentelijke
schuldhulpverlening, zullen worden geïnformeerd over het gebruik en de
mogelijkheden van dit stappenplan. Het stappenplan is naar verwachting
aan het begin van het tweede kwartaal van 2022 gereed. KVK zal vanuit
het Programma Zwaar Weer29 naar het stappenplan verwijzen.
Terugbetalen van te veel ontvangen coronasteun en belastinguitstel
Daar waar de overheid schuldeiser is, stelt zij zich coulant op. Ondernemers krijgen ruim de tijd om een opgebouwde schuld bij de overheid
als gevolg van corona terug te betalen. De aflossing van opgebouwde
belastingschulden start vanaf 1 oktober 2022 en hiervoor geldt een ruime
terugbetalingstermijn van vijf jaar. De tijdelijk verlaagde invorderingsrente
van 0,01% gaat in fases terug naar het oorspronkelijke niveau van 4%.
Naar aanleiding van motie van het lid Edgar Mulder30 treedt het kabinet in
overleg met het bedrijfsleven over de opgebouwde belastingschulden
vanwege het uitstel van betaling van belastingen. In het kader hiervan zal
het kabinet in april van dit jaar een internetconsultatie starten om
knelpunten beter in zicht te krijgen. Ook voor terugbetalingen in de NOW,
TVL en Tozo gelden ruime betaaltermijnen. Voor de NOW en TVL geldt dat
28

Kamerstukken 35 420 en 25 295, nr. 450
In het kader van het Programma Zwaar biedt de KVK ondernemers informatie, doorverwijzing
en advies aan ondernemers in zwaar weer. Ook wordt ondernemers via routewijzers en
stappenplanen inzicht op maat geboden hoe hun bedrijf ervoor staat en welke hulp en
oplossingsrichtingen beschikbaar zijn bij financiële problematiek en schulden.
30
Kamerstuk 25 295, nr. 1753
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

15

werkgevers tot vijf jaar de tijd kunnen krijgen om het terug te betalen
bedrag in termijnen te betalen. Ook is een betaalpauze van één jaar
mogelijk. Voor de Tozo-lening geldt een terugbetalingstermijn van zes jaar.
Per 1 april 2022 hervat de Belastingdienst de invordering van de nieuw
opkomende betalingsverplichtingen van belastingen voor ondernemers
die uitstel van betaling in verband met de coronapandemie hebben
genoten. Er zullen niet direct invorderingsmaatregelen worden ingezet als
de ondernemers na 1 april nog niet voldoen aan deze nieuwe betalingsverplichtingen. Deze ondernemers worden geïnformeerd over eventuele
risico’s van het betaalverzuim en wordt handelingsperspectief geboden.
Ook voor het aflossen van de opgebouwde coronaschuld geldt dat als er
niet aan de voorwaarden voor de betalingsregeling wordt gedaan, er eerst
contact wordt opgenomen met de ondernemer. Er wordt dan samen
gezocht naar mogelijkheden om toch aan de betalingsregeling te voldoen.
De Belastingdienst ziet het belang dat ondernemers zich zo vroeg mogelijk
melden als zij schuldproblemen hebben. Daarom zal de Belastingdienst
vanaf begin april van dit jaar schuldoverzichten gaan sturen naar
ondernemers. Hierdoor hebben ondernemers actueel en duidelijk inzicht
in hun schulden aan de Belastingdienst. In deze schuldoverzichten zal de
Belastingdienst ondernemers ook wijzen op de handelingsmogelijkheden
die een ondernemer heeft, zoals de mogelijkheden van schuldhulp bij
instanties als de gemeenten31, en verwijzen naar de KVK die in het kader
van het Programma Zwaar Weer ondernemers ondersteunt.
Voor ondernemers en particulieren die geen corona-uitstel hebben
aangevraagd of anderszins uitstel van betaling hebben, of die niet tot
doelgroep van de hersteloperatie Toeslagen behoren, is de invordering
van belastingschulden in 2021 hervat. Ook hier roept de Belastingdienst
burgers op om zich zo vroeg mogelijk te melden als zij in de problemen
dreigen te raken.
Daarnaast wordt er door SZW, EZK en FIN gewerkt aan grondslagen om
de casuïstiektafel, onderdeel van de uitwerking van de motie Aartsen32
inzake schuldenproblematiek rondom de coronasteunmaatregelen,
mogelijk te maken. De motie van het lid Aartsen vroeg om een ambtenarenteam met mandaat voor terugbetaling om als een centraal
aanspreekpunt te fungeren voor ondernemers met terugbetalingsproblemen. De casuïstiektafel is een van de initiatieven die hieruit voortkomt.
Het doel is dat de uitvoeringsorganisaties UWV, RVO en Belastingdienst
ondernemers in beeld krijgen die in de problemen dreigen te komen door
terugbetalingen van verschillende steunregelingen. Door organisatieoverstijgend te overleggen over de casuïstiek, kan wanneer nodig en
mogelijk meer integraal naar de schuldenpositie van een ondernemer
worden gekeken. Bovenal blijft gelden dat ondernemers voor de NOW en
TVL altijd contact kunnen opnemen met de relevante uitvoeringsorganisaties om zo nodig een passende en nog meer coulante betalingsregeling
af te spreken. Tot slot zet het kabinet in op het kansrijker maken van onder
meer minnelijke saneringsakkoorden doordat de Belastingdienst per
1 augustus 2022 tot en met 30 september 2023 tijdelijk genoegen neemt
met een lager deel van de schuld. Een saneringsakkoord komt in principe
pas tot stand als alle schuldeisers bereid zijn een offer te brengen door
een deel van hun vordering kwijt te schelden33.
Ook wordt dit voorjaar de invordering van toeslagschulden opgestart. Als
gevolg van de coronapandemie is de invordering van toeslagschulden
31

Wanneer de ondernemer een natuurlijk persoon is.
Kamerstuk 35 420, nr. 285
33
Kamerstuk 35 420, nr. 412
32

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

16

sinds maart 2020 grotendeels gepauzeerd om te voorkomen dat mensen
mogelijk verder in de financiële moeilijkheden zouden raken. De invordering wordt gefaseerd hervat door Toeslagen. Burgers met alleen recente
vorderingen ontvangen eerst een brief, omdat bij hen de kans op
betaalproblemen het kleinst is en daarmee de kans op betaling het
grootst. Deze groep ontvangt een vooraankondiging met een toelichting
over de gepauzeerde invordering en herstart hiervan. In de brief is een
overzicht opgenomen van openstaande toeslagvorderingen. Vervolgens
krijgen belanghebbenden een aanbod voor een (nieuwe) standaard
betalingsregeling waarin alle openstaande vorderingen zijn meegenomen.
Wanneer een standaard betalingsregeling niet haalbaar is, is een
persoonlijke betalingsregeling een optie voor burgers met beperkte
financiële middelen. Als op dit aanbod, en vervolgens een herinneringsbrief, niet wordt gereageerd, wordt de invordering hervat in de fase waar
de vordering voor pauzering was gebleven. Na deze eerste groep wordt
de invordering hervat bij burgers met oudere vorderingen, waar voor de
coronapandemie reeds invorderingsmaatregelen zijn getroffen, maar de
vorderingen niet zijn voldaan. Het is de verwachting dat er bij deze groep
meer vragen leven en meer behoefte is aan persoonlijke begeleiding.
Door de gefaseerde aanpak wordt hieraan door Toeslagen ruimte
gegeven. Om vrijwillige terugbetaling te stimuleren en te voorkomen dat
burgers bij toeslagen rente moeten betalen over vorderingen die van
overheidswege nog gepauzeerd zijn, is het voornemen om bij toeslagen
ook na juli nog geen invorderingsrente te rekenen over toeslagvorderingen die nog niet opgestart zijn. De reguliere invordering wordt hervat
na het versturen van de laatste communicatie voor het aanbieden van de
standaard betalingsregeling in het kader van de herstart. Vanaf dat
moment wordt bij iedereen met nieuwe terugvorderingen het reguliere
invorderingsproces gevolgd. Uw Kamer is separaat door de Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane meer uitgebreid geïnformeerd
over de aanpak van Toeslagen.
Persoonlijke schulden van ondernemers/natuurlijke personen
Ondernemers die privé aansprakelijk zijn voor zakelijke schulden kunnen
zich wenden tot de gemeente voor schuldhulpverlening. Gemeenten
hebben de wettelijke taak om schuldhulpverlening aan elke inwoner aan
te bieden op basis van de Wgs. Dit geldt niet voor rechtspersonen, zoals
een bv, maar wel voor ondernemers met een eenmanszaak of een
natuurlijk persoon die met een andere vennoot eigenaar zijn van een
vennootschap onder firma (vof). Het geldt ook voor de ondernemer die als
natuurlijk persoon persoonlijk aansprakelijk is voor schulden van zijn
rechtspersoon. De gemeente kijkt samen met de ondernemer welke vorm
van schuldhulpverlening nodig is en maakt vervolgens samen met de
ondernemer een plan van aanpak. Dat kan bijvoorbeeld bestaan uit een
saneringskrediet, schuldbemiddeling of budgetcoaching. Het kan per
gemeente verschillen welke hulp wordt aangeboden.
Als schuldeisers niet instemmen met een minnelijk traject kan de
rechtbank worden verzocht om via een dwangakkoord schuldeisers te
verplichten om mee te werken. Slaagt de gemeentelijke hulp niet of wil de
ondernemer meteen instromen in een wettelijk traject dan is er de
mogelijkheid van het Wsnp-traject: schuldsanering via de rechter.
Minnelijke trajecten bij een gemeente duren gemiddeld drie jaar, al kan
het afhankelijk van de gemeente verkort worden. Een ondernemer is na
afloop van het traject schuldenvrij voor de schulden die zijn aangemeld.
Wettelijke trajecten hebben een looptijd van in beginsel 36 maanden,
waarna de ondernemer een schone lei heeft. De schone lei houdt in dat
ook niet-aangemelde schulden niet meer verhaalbaar zijn op de onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

17

nemer (uitgezonderd schulden die door de rechter zijn uitgesloten van een
Wsnp-traject, zoals strafrechtelijke schulden en fraudeschulden). Daarom
roept het kabinet ondernemers op om zich indien nodig te melden bij hun
gemeente voor hulp en ondersteuning. Het kabinet heeft daarnaast voor
2022 30 miljoen euro vrijgemaakt in het aanvullend sociaal pakket om
gemeenten hierbij te ondersteunen. Daarnaast is er 15 miljoen euro
beschikbaar voor hulp binnen de bijzondere bijstand. Dit geld is mede
bedoeld voor hulp aan eenieder die kampt met schulden.
Schulden bij ondernemingen
Sinds 1 januari vorig jaar is de Wet Homologatie Onderhands Akkoord
(WHOA) toegankelijk voor alle ondernemingen. De WHOA helpt ondernemingen om een akkoord met zijn schuldeisers en aandeelhouders tot
stand te brengen. Hierbij worden de schulden gesaneerd en wordt een
faillissement voorkomen. Deze route is bij uitstek geschikt voor rechtspersonen die geen gebruik kunnen maken van gemeentelijke schuldhulp of
de Wsnp. De rechter kan een akkoord bevestigen (homologeren) waarbij
schuldeisers die niet met het akkoord hebben ingestemd, toch door het
akkoord worden gebonden. Flankerend bij de WHOA is het TOA-krediet
geïntroduceerd, ten behoeve van ondernemers (zowel rechtspersonen als
natuurlijke personen) die met gebruikmaking van de WHOA hun bedrijf
een doorstart kunnen laten maken. Daarnaast is er de turboliquidatie: een
snelle manier om een bv, nv, stichting of andere rechtspersoon met
schulden te ontbinden als er geen baten meer in de onderneming zitten.
Mogelijkheden voor verdere ondersteuning van ondernemers met
coronaschulden
Het kabinet zet zich in om waar mogelijk en wenselijk het effect van een
toenemende schuldenlast voor ondernemers als gevolg van corona te
beperken.
Goede informatievoorziening aan de ondernemer waaruit blijkt welke
ondersteuning er in geval van zakelijke en/of privéschulden specifiek per
rechtsvorm beschikbaar is, maakt hier onderdeel van uit. Ondernemers
kunnen met hun vragen over oplossingsroutes en welke hulp beschikbaar
is bij zakelijke en/of persoonlijke schulden terecht bij de voor veel
ondernemers al vertrouwde Kamer van Koophandel (KVK) en bij de
gemeente. Zij kunnen daar informatie en advies (zoals over het gebruik en
mogelijkheden van insolventieroutes, zoals de WHOA) en doorverwijzing
krijgen; ondernemers in zwaar weer worden verder geholpen naar de
juiste instantie. Ondernemers kunnen ook terecht voor informatie,
doorverwijzing en ondersteuning bij de schuldhulpverlening in hun
gemeente, Geldfit.nl, en bij Wsnp-bewindvoerders. Ook zijn er mogelijkheden voor ondernemers voor 1-op-1 klankbordtrajecten bij de ca.
driehonderd coaches van het landelijk opererende Ondernemersklankbord, voor hulp bij het voorkomen van faillissementen.
Tabel 2: beschikbare ondersteuning per rechtsvorm
Rechtsvorm

Mogelijkheden

Alle ondernemingen

Wet homologatie onderhands akkoord
(WHOA) (met TOA-krediet)
Turboliquidatie
Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs)

Rechtspersonen
Natuurlijke personen en ondernemers zonder
rechtspersoonlijkheid

Beide (wel/geen rechtspersoonlijkheid)

Wet schuldsanering natuurlijke personen
(Wsnp)
Ruime betaaltermijnen voor evt. terugbetalingen steunmaatregelen (NOW, TVL, Tozo)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

18

Rechtsvorm

Mogelijkheden

Alle levensvatbare ondernemingen

Belastingdienst neemt genoegen met lager
percentage van de opbrengst in sanerings- en
herstructureringstrajecten.
Informatievoorziening via Kamer van
Koophandel, Geldfit.nl, Ondernemersklankbord, gemeentelijke schuldhulpverlening en
Wsnp-bewindvoerders

Overig

Om meer grip op de situatie te krijgen gaat het kabinet aanvullend op het
hierboven geschetste instrumentarium ten eerste extra inzetten op het
beter integraal monitoren van de schuldenproblematiek. Hiertoe onderzoekt het kabinet of het mogelijk is om betere data te verkrijgen over de
schuldenproblematiek en houdt het een vinger aan de pols bij de
Belastingdienst over het verloop van de belastingschuld. Het kabinet
monitort het effect van de schuldenaanpak. Dit gebeurt onder andere op
basis van de rapportages van de Kamer van Koophandel, mede op basis
van signalen van ondernemers en andere partijen (zoals branches en
accountants). Om regie over de omgang met de schuldenproblematiek te
kunnen voeren, stelt het kabinet een aanjager aan. Ook de schuldencasuïstiektafel voor schrijnende gevallen is hierbij relevant, die elders in deze
brief beschreven wordt. Over de voortgang zal het kabinet de Kamer rond
de zomer berichten.
Daarnaast zal het kabinet de absorptiecapaciteit van rechtbanken,
gemeenten en de Belastingdienst in kaart brengen om te onderzoeken of
deze instanties goed zijn uitgerust op een piek in de toestroom van
ondernemers met schulden. En ten tweede start het kabinet met het
verkennen of er drie pilots mogelijk zijn om ondernemers beter te
ondersteunen:
1. Starten van een verkenning naar een verbreding van de al gestarte
pilot «toevoeging verzoek Wet sanering natuurlijke personen
(Wsnp)»34. In deze pilot krijgen gemeenten de mogelijkheid om de
expertise van Wsnp-bewindvoerders in te zetten voor gemeentelijke
trajecten. Met deze verkenning wil het kabinet bezien of de Wsnpbewindvoerder ook voor ondernemers met problematische coronaschulden een aanvraag kan doen voor toelating tot de Wsnp. Deze
verbreding ondersteunt daarmee ook de volgende verkenning.
2. Verkenning naar een pilot waarmee ondernemers met problematische coronaschulden voor ondersteuning en hulp rechtstreeks
contact kunnen opnemen met een Wet sanering natuurlijke personen
(Wsnp)-bewindvoerder. Gezamenlijk wordt gekeken welk instrument
(gemeentelijke schuldhulp, wettelijke schuldsanering, WHOA of
faillissement) passend is. Naast advies over de schulden kan de
ondernemer ook advies krijgen over hoe de onderneming eventueel
ordentelijk kan stoppen of welke herstructureringstappen een
ondernemer kan zetten. Dit ontlast ondernemers doordat zij eerder en
beter geholpen worden en helpt die gemeenten die niet deze
expertise hebben. Daarnaast wordt het instrument dat het beste is
voor de ondernemer gericht ingezet. Dat bevordert de doorstroom bij
de gemeentelijke schuldhulp. Bijkomend voordeel is dat ondernemers die een levensvatbaar bedrijf hebben dat kunnen voortzetten.
3. Starten van een verkenning naar een pilot voor de verbreding van het
waarborgfonds saneringskredieten voor ondernemers. Met een
saneringskrediet lost een (gemeentelijke) kredietbank de schulden
van de ondernemer bij verschillende schuldeisers in één keer af
waardoor de ondernemer nog maar een schuldeiser heeft. De lening
34

Stcrt. 2021, nr. 19863

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

19

wordt in drie jaar afgelost. Het kabinet wil eerst meer onderzoek doen
naar de financiële risico’s voor het waarborgfonds en beheersingsmogelijkheden van deze risico’s door het waarborgfonds.
Met deze extra inzet bovenop het al bestaande instrumentarium komt het
kabinet ondernemers tegemoet die problematische schulden hebben.
Daarnaast blijft het kabinet oog hebben voor potentiële toekomstige
knelpunten.
Het kabinet beseft terdege dat ondernemers uit een zware periode komen
en het einde voor sommigen helaas nog lang niet in zicht is. Zoals het
kabinet ook heeft aangegeven in het coalitieakkoord zal het kabinet daar
waar in de kern gezonde ondernemingen door corona niet vooruitkomen
door schulden, zich inspannen om tot oplossingen te komen. Ook zal het
kabinet oog hebben voor ondernemers die als gevolg van onhoudbare
schulden moeten stoppen en daarbij knelpunten ervaren. Om te komen
tot oplossingen die zoveel mogelijk zijn toegesneden op de problematiek
en context van de desbetreffende groep ondernemers, zal het kabinet bij
de uitwerking van de mogelijke pilots stakeholders en deskundigen
betrekken.
Slot
Het kabinet probeert met deze brief perspectief en duidelijkheid te
verschaffen aan werkenden en ondernemers waarbij het coronavirus
langdurig onder ons blijft. De uitgangspunten van het kabinet rondom
corona zijn dat de samenleving zoveel mogelijk open is en dat continuïteit
en toegankelijkheid van de zorgketen gewaarborgd is. Daarnaast ziet het
kabinet ook dat de coronasteunpakketten op de langere termijn
onhoudbaar zijn en dat een terugkeer naar de normale economische
dynamiek belangrijk is. Zodat ondernemers kunnen doen waar zij goed in
zijn en maximaal kansen kunnen benutten, waarbij op een andere manier
wordt omgegaan met de gevolgen van eventuele toekomstige effecten
van het coronavirus. In de meeste scenario’s zal het kabinet inzetten op de
vindingrijkheid van ondernemers om met eventuele maatregelen om te
gaan. Alleen in het worst-case scenario bij langdurige en volledige sluiting
zal steun overwogen worden. Het kabinet spreekt haar vertrouwen uit
richting de bedrijven en ondernemers die al twee jaar hebben laten zien
zich te kunnen aanpassen aan deze veranderlijke omstandigheden.
Tot slot heeft het kabinet aandacht voor ondernemers die hun schuldenpositie hebben zien toenemen. Er is een breed instrumentarium
beschikbaar om ondernemers hierin te helpen. Daarnaast heeft het
kabinet besloten om de huidige schuldensituatie intensief in de gaten te
houden en opties te verkennen die eventueel kunnen bijdragen aan het
ondersteunen van ondernemers met coronaschulden.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip
De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen,
C.J. Schouten
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 420, nr. 485

20