Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

32 013

Toekomst financiële sector

Nr. 254

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 september 2022
De vaste commissie voor Financiën heeft mij in de procedurevergadering
van 22 juni 2022 verzocht om uw Kamer een brief te sturen met mijn visie
op (de toekomst van) het bankenlandschap in Nederland, mede in het licht
van een Europese consolidatieslag en de gevolgen voor de Nederlandse
economie. Met deze brief kom ik aan dit verzoek tegemoet.
Banken vervullen een belangrijke nutsfunctie in de economie en de
samenleving. Een goed functionerend bankwezen is essentieel voor een
goed draaiende economie. Zo beheren banken spaargeld, verstrekken zij
(hypotheek)leningen, faciliteren zij efficiënt betalings- en effectenverkeer
en zorgen zij voor kredietverlening zodat bedrijven kunnen investeren en
de economie kan groeien. Ook dragen banken bij aan belangrijke
maatschappelijke uitdagingen zoals de transitie naar een duurzame
economie. Een goed functionerende en toekomstbestendige bankensector
is dan ook van groot belang.
In deze brief zal ik ingaan op de huidige staat van de Nederlandse
bankensector. Vervolgens ga ik uitgebreider in op een aantal relevante
ontwikkelingen die bepalend zijn voor de (nabije) toekomst van de
bankensector. Tot slot geef ik mijn visie op wat er nodig is om een vitale
bankensector te behouden, nu en in de toekomst, in het licht van deze
ontwikkelingen.
Binnenkort verschijnt ook mijn beleidsagenda voor de financiële sector. In
deze agenda zal ik mijn ambities en doelstellingen en daaraan gekoppelde
concrete acties voor de brede financiële sector met uw Kamer delen. Deze
beleidsagenda zal raakvlakken hebben met de onderhavige visiebrief. Zo
overlappen de uitgangspunten die ik hanteer voor een vitale bankensector
in grote mate met de ambities en doelstellingen voor de bredere
financiële sector.

kst-32013-254
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

1

Huidige staat van de Nederlandse bankensector
Structuur van de sector
Nederland kent een relatief grote bankensector. De totale activa van de
Nederlandse bankensector is gelijk aan circa 310% van het Nederlandse
bruto binnenlands product (zie tabel 1). De Nederlandse bankensector
wordt daarnaast gekenmerkt door een hoge mate van concentratie. De vijf
grootste instellingen zijn samen goed voor 84% van het balanstotaal van
de gehele sector.1 De sector bestaat grotendeels uit commerciële banken,
waarvan enkele beursgenoteerd zijn.2 De staat heeft via NL Financial
Investments (NLFI) een (tijdelijk) belang in ABN AMRO (57%) en de
Volksbank (100%). Daarnaast heeft de staat een belang in publieke
sectorbanken BNG Bank (50%), NWB Bank (17.2%) – het overige gedeelte
is in handen van decentrale overheden – en FMO (51%).
Tabel 1: omvang bancaire sectoren NL en andere grote EU lidstaten.1

Concentratie ratio (% activa bij
5 grootste banken)
Totaal aantal banken
Totale activa (mld euro)
Totale activa/BBP (%)

NL

DUI

FRA

ITA

SPA

84,1%
94
2.659
310%

31,8%
1488
7.987
224%

49,3%
627
8.803
352%

51,6%
477
3.278
184%

69,3%
240
3.957
328%

1

CR5, Totale activa, Totale active/BBP: Banking structure – Bank sector variables – Macroprudential Database – ECB Statistical Data Warehouse (europa.eu). Totaal aantal banken: Europe:
number of banks by country 2021 | Statista.

De Nederlandse commerciële banken bieden een combinatie van zowel
particulier als zakelijk bankieren, waarmee zij burgers en bedrijven dienen.
De Nederlandse publieke banken dragen bij aan de borging van publieke
belangen. Ontwikkelingsbank FMO bevordert duurzame economische
groei in ontwikkelingslanden. De publieke sectorbanken BNG Bank en
NWB Bank hebben als doel om hun klanten (voornamelijk woningcorporaties, waterschappen, gemeenten en zorg- en onderwijsinstellingen) van
passende en zo goedkoop mogelijke financiering te voorzien. Beide
banken dragen daarnaast bij aan het faciliteren van een duurzamere
(semi)publieke sector, onder andere door de financiering van duurzame
energie- en infrastructuurprojecten en circulaire economie en innovatie.
Weerbaarheid en solvabiliteit
Nederlandse banken zijn goed gekapitaliseerd en hierdoor weerbaarder
dan voor de financiële crisis van 2008. Dit is mede het gevolg van de
strengere Europese wet- en regelgeving die in de afgelopen jaren is
geïmplementeerd. In 2021 lag de gemiddelde waarde voor de berekening
van het kernkapitaal (CET1-ratio) van Nederlandse banken op 17% en de
leverage ratio op 6%.3 Dit is in beide gevallen ruim boven de minimale eis
die wordt gesteld. Ook is de activakwaliteit van Nederlandse banken
relatief hoog en hebben banken weinig niet-presterende leningen op de
balans (NPL-ratio van 1.7% in 2021).4

1

Jaarverslagen 2021: ING, Rabobank, ABN AMRO, BNG, NWB.
ING, ABN Amro, NN Group, van Lanschot Kempen, Aegon, NIBC.
3
EBA Risk dashboard. De CET1-ratio is het gewogen kapitaal voor banken ten opzichte van hun
risicogewogen activa. De leverageratio is de ongewogen kapitaalseis, waarbij eigen vermogen
in absolute termen ten opzichte van het balanstotaal uitgedrukt wordt.
4
EBA Risk Dashboard 2021.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

2

Daarnaast is er sinds de financiële crisis veel gedaan om te zorgen dat
banken ordentelijk kunnen worden afgewikkeld wanneer zij toch in de
problemen komen. Zo zijn banken verplicht bij te dragen aan verschillende stabiliteitsfondsen zoals het nationale depositogarantiefonds (DGF)
en het Europese gemeenschappelijke resolutiefonds (SRF) en lopen de
banken op schema bij het opbouwen van MREL-buffers, waardoor de kans
op een publieke bail-out met kosten voor de belastingbetaler significant
kleiner is geworden.5
Ten slotte, de afgelopen jaren is veel aandacht uitgegaan naar de
uitvoering van de vereisten ten behoeve van het voorkomen van
witwassen en terrorismefinanciering. Bij verschillende banken is op dit
terrein nog sprake van herstelprogramma’s om gebreken uit het verleden
op te lossen.
Toezicht en resolutie
Sinds de financiële crisis in 2008 zijn belangrijke stappen gezet om het
toezicht op banken en de behandeling van banken bij bankfalen te
harmoniseren. Dankzij het gezamenlijke toezicht- en resolutieraamwerken
en autoriteiten binnen de Unie is een grote mate van harmonisatie en
gelijke behandeling gegarandeerd.6 Het huidige raamwerk en de
aanvullende bevoegdheden voor toezichthouders kunnen eventueel
toegenomen risico’s als gevolg van consolidatie opvangen. Toezichthouders hebben in het reguliere toezicht mogelijkheden om aanvullend
hogere eisen te stellen aan banken die specifieke (systeem)risico’s lopen.7
Nationale autoriteiten hebben bovendien bevoegdheden om aanvullende
buffers op te leggen die relevant kunnen zijn bij consolidatie. Daarnaast
bestaat in bepaalde gevallen ook een zekere mate van discretionaire
bevoegdheid voor lidstaten. Een voorbeeld van dergelijke aanvullende
regels zijn de Nederlandse bonusplafondregels.
Inkomsten en winstgevendheid
Voor Nederlandse banken vormen rentebaten de belangrijkste inkomstenbron: gemiddeld bedragen de rente-inkomsten circa 70% van de
totale omzet van de Nederlandse grootbanken (ING, ABN Amro en
Rabobank). Voor Europese banken is dit gemiddeld 55%. Door het
langdurige lage rente klimaat is de afgelopen jaren de rentemarge
afgenomen. Banken zijn mede daardoor actief meer inkomsten uit
commissies en tarieven voor diensten gaan genereren.

5

MREL betreft een minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva,
waarmee beoogd wordt dat een bank voldoende middelen heeft om, als de bank in problemen
komt, beleggers en investeerders de eerste verliezen te laten dragen (bail-in).
6
Onder het gemeenschappelijk toezichtmechanisme (SSM) is de ECB in samenwerking met
nationale autoriteiten bevoegd om prudentieel toezicht uit te oefenen op alle banken in de
bankenunie. Binnen het gemeenschappelijke resolutiemechanisme (SRM) is de Single
Resolution Board (SRB) verantwoordelijk voor het opstellen en uitvoeren van plannen voor
situaties wanneer significante en grensoverschrijdende banken in de problemen komen binnen
de EU.
7
In Nederland is DNB bevoegd om de macroprudentiële instrumente (de «buffers») uit het
kapitaaleisenraamwerk toe te passen. Deze instrumenten zien met name op de hoeveelheid
kapitaal die banken moeten aanhouden. Het betreft onder andere: i) de systeemrisicobuffer
(systemic risk buffer; SRB). Dit is een buffer die kan worden opgelegd aan banken om
niet-cyclische (macroprudentiële) langetermijnrisico’s te adresseren, ii) De overige systeemrelevante instellingenbuffer (Other systemically important institutions buffer; O-SII buffer). Dit is
een buffer voor overige systeemrelevante banken, iii) de contracyclische buffer (CCyB). Deze
buffer maakt de kapitaaleisen voor banken afhankelijk van de economische cycli (bijvoorbeeld
kredietgroei). In tijden waarin zowel de economie als de kredietverlening een sterke groei
doormaken, kan een bank via de contracyclische buffer worden verplicht om extra kapitaal aan
te houden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

3

De winstgevendheid van Nederlandse banken is gemiddeld beter dan de
winstgevendheid van banken uit andere lidstaten van de eurozone, mede
vanwege doorgevoerde kostenbesparingen en de hogere mate van
consolidatie.8 In vergelijking met Amerikaanse banken presteren Europese
banken, inclusief de beursgenoteerde Nederlandse banken, gemiddeld
minder goed. Figuur 1 laat het gemiddelde gerealiseerde rendement op
eigen vermogen (RoE)9 zien voor banken in Nederland, de eurozone en de
VS.10 De gemiddelde verhouding tussen de markt- en boekwaarde
(price-to-book-ratio) van banken in de eurozone was eind 2021 circa 0,7
(versus 1,3 voor Amerikaanse banken).11 Analisten dragen diverse
verklaringen aan voor het verschil in winstgevendheid tussen Europese en
Amerikaanse banken, zoals historische ontwikkelingen – grote
hoeveelheid banken in Europa met geringe focus op zakenbankieren – en
structurele winstgevendheiduitdagingen, zoals kosteninefficiënties en een
gefragmenteerd bankenlandschap.
Figuur 1: winstgevendheid Europese banken lager dan Amerikaanse banken. Bron:

DNB
Kredietverlening
Banken zijn in Nederland, evenals in veel andere Europese landen, het
voornaamste financieringskanaal voor veel bedrijven. Dit geldt met name
voor het midden- en kleinbedrijf (mkb). Van de grootbanken staat
ongeveer EUR 310 miljard aan krediet uit bij niet-financiële bedrijven,
waarvan EUR 124 miljard bij het mkb.12 Van de mkb financiering is ca.
8

DNB (2021), Rente en verandervermogen: een scenario-analyse van de winstgevendheid
van Nederlandse banken, Occasional Studies volume 19-05, 2021.
9
Een veelgebruikte maatstaf voor winstgevendheid is het rendement op eigen vermogen
(Return on Equity, RoE). Deze maatstaf geeft de verhouding weer tussen het netto resultaat van
een bank in een bepaalde periode en het eigen vermogen.
10
DNB (2021), Rente en verandervermogen: een scenario-analyse van de winstgevendheid
van Nederlandse banken, Occasional Studies volume 19-05, 2021.
11
De marktwaarde is de aandelenprijs maal het aantal uitstaande aandelen. De boekwaarde is
gelijk aan het totale eigen vermogen. Een lage marktwaardering maakt het voor banken
minder aantrekkelijk om kapitaal aan te trekken via aandelenemissies, omdat er dan een
prijskorting moet worden gegeven op aandelen.
12
DNB dashboard zakelijke kredietverlening, geraadpleegd augustus 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

4

70% van de leningen boven EUR 1 miljoen.13 De hoeveelheid uitstaand
bancair krediet aan het mkb is sinds 2014 afgenomen van EUR 142 miljard
naar 124 miljard, een daling van ongeveer 13%. Voor kredieten onder de
EUR 1 miljoen nam het volume af met ongeveer 28%. Non-bancaire
financiering neemt toe maar blijft beperkt ten opzichte van bancaire
kredietverlening aan het mkb.14 Alhoewel marktfinanciering en alternatieve financiering in Europa steeds meer opkomt, blijft deze in vergelijking
met bijvoorbeeld de Verenigde Staten beperkt in omvang. Om marktfinanciering verder te versterken lopen er in Europa verschillende initiatieven
om de kapitaalmarkten te verbeteren. Ook in Nederland wordt onderzocht
hoe de toegang tot non-bancaire financiering kan worden verbeterd,
bijvoorbeeld door te onderzoeken of een kredietregister voor ondernemers hieraan kan bijdragen.
Ook op de Nederlandse hypotheekmarkt zijn banken nog steeds de
belangrijkste speler. Hypotheken zijn een belangrijke en relatief stabiele
bron van inkomsten voor banken. Het totale bedrag aan uitstaande
hypotheken bij banken ligt rond de EUR 530 miljard.15 Op de hypotheekmarkt winnen steeds meer nieuwe partijen, zoals pensioenfondsen en
verzekeraars, terrein. Sinds 2010 verdubbelden zij hun beleggingen in
hypotheken en op dit moment financieren zij meer dan een kwart (28%)
van de nieuwe hypotheekproductie (inclusief banken van verzekeringsgroepen).16
Toekomst van de bankensector
De bankensector is voortdurend in beweging. Hieronder schets ik een
aantal belangrijke trends en ontwikkelingen waar banken de aankomende
jaren mee te maken krijgen.
Digitalisering en innovatie
De toegenomen digitalisering van de maatschappij, die de komende jaren
alleen maar verder zal doorzetten, heeft grote gevolgen voor de banken.
Digitalisering levert voor banken zowel uitdagingen als kansen. Zo hebben
banken kostenbesparingen kunnen realiseren door arbeidsintensieve
processen te digitaliseren en fysieke dienstverlening af te schalen.
Daarnaast kunnen banken klanten online laagdrempeliger bereiken en kan
dienstverlening beter op klanten worden afgestemd.
Aan de andere kant ondervinden banken mede gedreven door digitalisering steeds meer concurrentie. Zo zijn er veel nieuwe (fintech) spelers
die dienstverlening aanbieden die traditioneel door banken wordt
verzorgd. Met de komst van de herziene Richtlijn betaaldiensten (Payment
Services Directive, PSD2) kunnen betaaldienstgebruikers derde partijen
ook toegang verlenen tot hun betaaldata en zijn aanbieders van
betaalinitiatie- en rekeninginformatiediensten gereguleerd. De Europese
Commissie evalueert momenteel de reikwijdte en de effecten van PSD2.
Zoals aangekondigd in de strategie voor retailbetalingen zullen de
resultaten van deze evaluatie gebruikt worden voor een nieuw regelgevend kader voor open finance. Dit voorstel zal in het eerste kwartaal van
2023 gepubliceerd worden. Hiermee wordt het niet alleen mogelijk om
betaaldata met derde partijen te delen, maar ook andere financiële (en
mogelijk niet-financiële) data.
13

DNB dashboard zakelijke kredietverlening aan Nederlands midden en kleinbedrijf, geraadpleegd augustus 2022.
Financieringsmonitor 2021 (cbs.nl).
15
DNB dashboard woninghypotheken, geraadpleegd augustus 2022.
16
DNB (2016): Kredietmarkten in beweging.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

5

Duurzaamheidstransitie
Nederland staat op een cruciaal punt in de transitie naar een duurzame
economie. Banken hebben hierbij een cruciale rol. Allereerst via het
verschaffen van de voor de transitie benodigde financiering maar ook
door het actief samen met hun klanten en andere belanghebbenden
ontwikkelen van vitale verdienmodellen die bij de economie van de
toekomst horen. Met het klimaatcommitment van de Nederlandse
financiële sector hebben banken – net als andere sectoren – toegezegd bij
te dragen aan de duurzaamheidsopgave. Zoals ik ook heb beschreven in
mijn beleidsagenda voor duurzame financiering, verschijnen eind dit jaar
en begin volgend jaar twee voortgangsrapportages van het klimaatcommitment van de financiële sector, die meer inzicht bieden in de voortgang
op het meten van de CO2-intensiteit (eind dit jaar) en de actieplannen
(begin volgend jaar). Ik verwacht daarin voldoende voortgang en ambitie.
De genoemde voortgangsrapportages vormen een belangrijk
weegmoment om te beoordelen of binnen het klimaatcommitment
voldoende voortgang wordt geboekt.17 Daarnaast hebben banken te
maken met fysieke en financiële klimaatrisico’s en zullen banken verdere
stappen moeten nemen om deze te beheersen.
Verdere Europese integratie
Met de start van de Europese bankenunie hebben de eurolanden in 2012
afgesproken om toe te werken naar een gemeenschappelijke markt voor
banken, inclusief eerder genoemde gemeenschappelijke regels en toezicht
en een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme. Daarbij is ook het
streven dat het grensoverschrijdend opereren voor banken binnen de
bankenunie makkelijker wordt door barrières weg te nemen.
De bankenunie is nog niet voltooid. Zo is het voorgenomen Europese
depositogarantiestelsel er nog niet en is er ook nog geen gemeenschappelijke aanpak van de risico’s van staatsobligaties op bankbalansen.
Daarnaast is het streven naar een interne markt voor banken zonder
barrières nog niet verwezenlijkt. Liquiditeits- en kapitaalvereisten op
nationaal niveau zijn een belemmering voor efficiënte allocatie van
financiële middelen. In discussies over verdere voltooiing van de
bankenunie zal dan ook in de toekomst mogelijk worden gesproken over
verdere stappen om financiële middelen efficiënter te alloceren.
Met het Europese plan voor de kapitaalmarktunie (Capital Markets Union,
CMU) worden momenteel stappen gezet om de barrières voor toegang tot
kapitaalmarkten weg te nemen of te verlagen en het aanbod van kapitaal
te vergroten zodat ondernemingen meer financieringsopties worden
geboden.18 Daardoor zullen banken naar verwachting een minder centrale
of bepalende rol binnen het financiële systeem hoeven te vervullen. Op de
lange termijn kan dit helpen om concentratierisico’s bij banken te
verminderen en het financiële stelsel meer divers en robuust te maken.
Mogelijke consolidatie
De ontwikkelingen met betrekking tot de Europese bankenunie betekenen
ook dat er meer mogelijkheden komen voor een consolidatieslag in de
Europese bankensector. Zoals eerder aangegeven zijn Europese banken
over het algemeen minder winstgevend dan bijvoorbeeld banken uit de
VS. Een fusie of overname door een andere instelling kan banken soms
helpen om efficiënter te opereren door synergievoordelen. Bijvoorbeeld
17
18

Kamerstuk 33 043, nr. 108.
Kamerstuk 22 112, nr. 2953.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

6

wanneer zij samen diensten gaan inkopen of wanneer zij kosten kunnen
reduceren door overlappende diensten of vestigingen te bundelen.
Winstgevendere banken zijn robuust, wat positief is voor de financiële
stabiliteit. Verder zorgt grensoverschrijdende consolidatie ervoor dat
banken hun kredietportfolio’s meer kunnen diversifiëren. Dit zorgt ervoor
dat landspecifieke schokken in mindere mate doorwerken op de solvabiliteit van een bank. Europese risicospreiding heeft daarmee een anticyclisch effect op de conjunctuur en bevordert de effectiviteit van de
Europese Unie.
Wanneer consolidatie leidt tot een efficiëntieslag en synergievoordelen
kunnen (vaste) kosten lager uitvallen voor consumenten en bedrijven.
Anderzijds kan consolidatie leiden tot nadelige gevolgen voor consumenten en bedrijven. Zo kan het zijn dat door consolidatie de concurrentie
tussen banken afneemt wat ten nadele zou kunnen komen van de
kredietverstrekking en de betaalbaarheid van financiële producten in
Nederland.19 Ook kan het zijn dat de diversiteit in de sector afneemt en
consumenten minder keuzevrijheid hebben, zoals het ervaren gemak van
bankieren en de fysieke locatie van de bank. Ook kan consolidatie gepaard
gaan met toenemende risico’s voor de stabiliteit van de bankensector. Zo
kunnen bankengroepen groter en complexer worden, en ontstaat het
risico dat banken too-big-to-fail worden. Sinds de financiële crisis van
2008 zijn in Europa verschillende stappen gezet om de risico’s van
too-big-to-fail aan te pakken (dat wil zeggen banken die als te groot en
relevant voor het financiële systeem en de maatschappij zijn om failliet te
gaan). Consumenten kunnen indirect negatieve gevolgen ondervinden
van consolidatie als systeemrisico’s toenemen. Ik vind het van groot
belang dat de belastingbetaler in de toekomst niet opnieuw de rekening
betaalt voor de redding van een bank. Zodra een instelling dreigt om te
vallen of dat daadwerkelijk doet, wordt er door middel van de «bail-in»
methodiek tot de aandeelhouders en crediteuren gewend om de eerste
verliezen te dragen. Mede vanwege bovenstaande risico’s geldt in Europa
een regelgevend kader dat verantwoordelijkheden en procedures bij
fusies en overnames in de Europese bancaire sector regelt.

ABN AMRO en de Volksbank
Voor de toekomst van het bankenlandschap in Nederland is ook het
(tijdelijke) staatsbelang in ABN AMRO en de Volksbank relevant. ABN
AMRO en de Volksbank zijn in staatshanden gekomen om de
stabiliteit van het financieel stelsel te borgen. Het aandeelhouderschap van de staat is steeds gezien als een tijdelijke maatregel.
Uitgangspunt bij nationalisatie/verkrijging was dat de verschillende
onderdelen op termijn weer zouden worden verkocht. Het kabinet
heeft destijds aangegeven van mening te zijn dat blijvend staatsaandeelhouderschap de concurrentieverhoudingen in de sector
verstoort. Zoals eerder aangegeven is het standpunt voor verdere
afbouw nog steeds relevant. De huidige positie van het kabinet ten
aanzien van (ontwikkelingen rondom) ABN AMRO is reeds met uw
Kamer gedeeld. Ten aanzien van de Volksbank is de conclusie van
NLFI dat de Volksbank nog verdere stappen moet zetten in de
implementatie van de herziene strategie en de verbetering van de
financiële resultaten. Dit betreft een meerjarig traject. Een besluit
over de toekomst van de bank is daarmee nog niet aan de orde. Mijn
voorganger heeft in juli 2021 (Kamerstuk 33 532, nr. 91) een
verkenning naar de toekomstopties voor de Volksbank met uw
19

Centraal Planbureau: Mkb-bankfinanciering in Europees perspectief | https://www.cpb.nl/sites/
default/files/omnidownload/Visualisatie-PB-mkb-bankfinanciering.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

7

Kamer gedeeld, waaronder op verzoek van de Kamer de optie van
een staatsbank. In deze verkenning is, in lijn met deze brief, de
diversiteit van de sector als een van de beoordelingscriteria gebruikt
om de toekomstopties voor de Volksbank te beoordelen.

Uitgangspunten en randvoorwaarden voor een vitaal Nederlands
bankenlandschap
De bankensector is continue in beweging en zal er over een aantal jaar
niet noodzakelijkerwijs hetzelfde uitzien al nu. Dat is ook geen vereiste.
Wel vind ik het van belang dat essentiële dienstverlening die banken
bieden ook in de toekomst toegankelijk blijft voor Nederlandse burgers en
bedrijven, bijvoorbeeld als het gaat om het betalingsverkeer en financiering voor consumenten en bedrijven. Daar zal ik actief op aansturen.
Daarbij zet het Ministerie van Financiën de kaders en maakt het beleid,
wet- en regelgeving voor de bancaire sector, in nationaal en internationaal
verband. Binnen deze kaders is het aan de aangewezen autoriteiten (DNB,
ACM, AFM, ECB, SRB) om de vereisten en processen nauwlettend te
monitoren, toezicht te houden op individuele instellingen en te waken
voor systeemrisico’s.
In dit hoofdstuk zal ik een aantal randvoorwaarden en uitgangspunten
beschrijven die van belang zijn om een vitale bankensector, die ten
dienste staat van de Nederlandse economie en maatschappij, te
waarborgen. Om deze vitale dienstbare bankensector te bewerkstelligen
dienen banken verantwoord te opereren en onderdeel te zijn van
oplossingen voor maatschappelijke problemen. Daarnaast moet er
gezonde marktwerking bestaan, met ruimte voor innovatie en concurrentie. Tot slot dient de Nederlandse markt waarbinnen banken opereren –
of zich eventueel zouden vestigen – voldoende aantrekkelijk te blijven.
Maatschappelijk verantwoordelijke en duurzame banken
Vanwege de belangrijke rol die banken vervullen in onze economie en
samenleving verwacht ik van banken dat zij maatschappelijk verantwoord
handelen. Dit betekent allereerst dat banken verantwoordelijk handelen
met betrekking tot hun kernfuncties, zoals het verstrekken van financiering
aan ondernemingen en het in bewaring houden van spaargeld.
Ik verwacht van banken dat zij hun verantwoordelijkheid nemen om de
toegang tot het betalingsverkeer, bescherming van consumenten en de
financierbaarheid van bedrijven te waarborgen. Zeker met het oog op
financieel kwetsbare burgers en bedrijven is het cruciaal dat financiële
diensten toegankelijk en inclusief zijn en blijven. Om dit te bereiken is het
belangrijk dat chartaal geld toegankelijk en bruikbaar blijft, en de
infrastructuur hiervoor behouden blijft, ondanks dat een steeds groter
deel van de betalingen met giraal geld wordt gedaan, bijvoorbeeld met
een betaalkaart of via een digitale overboeking. Daarnaast zet het kabinet
zich ook in voor de financierbaarheid van bedrijven, met bijzondere
aandacht voor het midden- en kleinbedrijf).20
Verder verwacht ik van banken zij het klantbelang centraal stellen in hun
dienstverlening en zich niet alleen laten leiden door het steven naar winst.
Waar het gaat om de bescherming van de consument betekent dit niet

20

Om een beter beeld te krijgen op de rol die de banken spelen in mkb-financiering, heeft de
Minister van Economische Zaken en Klimaat de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB)
gevraagd om te reflecteren op de kredietverlening van banken aan het mkb.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

8

alleen dat banken transparant zijn over voorwaarden van hun dienstverlening, maar ook dat zij oog houden voor de belangen van de klant.
Financiële instellingen zijn wettelijk verplicht om als poortwachters van
het financiële stelsel te voorkomen dat hun dienstverlening wordt
misbruikt voor witwassen en het financieren van terrorisme. De Financial
Action Task Force (FATF) beoordeelde het Nederlandse stelsel als robuust
in haar meest recente evaluatie bij de aanpak van witwassen en financiering van terrorisme.21 Verder heeft DNB in 2021 aangegeven dat de
sector zich de afgelopen jaren zichtbaar veel bewuster is geworden van
haar poortwachtersfunctie en concreet werk maakt van het op orde
brengen en houden van deze verantwoordelijkheid. Tegelijk stelt DNB vast
dat de sector nog veel te doen heeft en dat in de komende periode de
bankensector de tekortkomingen die in het verleden zijn ontstaan moet
herstellen om de rol van poortwachter adequaat in te vullen.22
Ik verwacht daarnaast van banken ook dat zij bijdragen aan oplossingen
voor bredere maatschappelijke vraagstukken. Zo verwacht ik dat banken
verantwoordelijkheid nemen in de transitie naar een duurzame economie.
Onze samenleving staat voor een grote opgave om de economie te
verduurzamen en klimaatverandering, biodiversiteitsverlies en de
uitputting van niet-vernieuwbare natuurlijke hulpbronnen tegen te gaan.
Banken leveren hier een belangrijke bijdrage door investeringen in
duurzaamheid te stimuleren en investeringen in fossiele en vervuilende
sectoren terug te schroeven. Het is daarbij van groot belang dat banken
transparant rapporteren over de duurzaamheid van hun activiteiten en
groenwassen wordt voorkomen, om zo het vertrouwen van burgers in
groene producten te waarborgen.
Innovatieve en toekomstgerichte banken
Mijn tweede uitgangspunt voor een vitale bankensector is dat ik streef
naar een innovatieve en toekomstgerichte sector. Ik ben van mening dat
innovatieve en toekomstgerichte banken in een gezonde marktomgeving,
waarin ze met elkaar concurreren op dienstverlening en prijs, bijdragen
aan een sterke en stabiele economie. Een gezonde marktwerking
stimuleert daarbij de innovatie en diversiteit in de sector, waarmee in de
meeste gevallen de toegankelijkheid en betaalbaarheid van financiële
dienstverlening voor burgers en bedrijven geborgd kan worden. Een
gezonde marktwerking alleen is echter niet voldoende. Waar marktwerking niet tot de gewenste uitkomsten leidt kan overheidsingrijpen
nodig zijn om het publieke belang te borgen.
Om een gezonde marktwerking te stimuleren is het van belang onnodige
barrières voor toetreders in de financiële dienstverlening te beperken. Zo
kunnen nieuwe partijen, bijvoorbeeld buitenlandse commerciële banken,
de markt betreden en de concurrentie aangaan met bestaande banken. In
de vrijemarkteconomie van de EU is toetreding op de markt voor banken
vanzelfsprekend mogelijk. De Nederlandse en Europese mededingingsautoriteiten (ACM en DG COMP23) toetsen op de algehele wenselijkheid van
een potentiële overname voor de economie. Verder is toestemming van
de ECB vereist middels een verklaring van geen bezwaar (vvgb) voordat
een onderneming of persoon een bank mag beginnen of overnemen.
Naast de Europese vereisten voor een verklaring van geen bezwaar (vvgb)
kent de Nederlandse wet een aanvullend nationaal vvgb-vereiste.24 Hierbij
21

Kamerstuk 31 477, nr. 79.
Kamerstuk 31 789, nr. 102
23
European Commission: Directorate-General for Competition (DG COMP).
24
Zie artikel 3:96 Wft.
22

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

9

toetst de toezichthouder onder andere of sprake is van een ongewenste
ontwikkeling in de financiële sector.
De afgelopen jaren concurreren banken steeds vaker met nieuwe
toetreders op dienstverlening waar geen bankvergunning voor vereist is
maar waar kan worden volstaan met een (deel)vergunningen, bijvoorbeeld als betaaldienstverlener. Zo zijn er steeds meer Fintech-bedrijven
die betaal- of beleggingsdienstverlening aanbieden. Ik sta positief
tegenover de toetreding van nieuwe partijen. Deze zorgen veelal voor
producten en dienstverlening die beter aansluit bij de voorkeuren van
consumenten en bedrijven. Zowel bestaande als nieuwe partijen dienen
zich natuurlijk te houden aan de regels die betrekking hebben op de
ontplooide activiteiten.
Om innovatie in de financiële sector te stimuleren heeft mijn voorganger
eerder, samen met de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK),
een FinTech actieplan gepresenteerd met verschillende acties om
innovatie in de financiële sector op een verantwoorde manier te stimuleren.25 Dit jaar volgt opnieuw onderzoek naar Fintech-sector in Nederland
en mogelijk een herijking van het actieplan.
Gezonde en weerbare banken
Om een vitale bankensector met voldoende diversiteit en een gezonde
concurrentie te behouden moet het voldoende aantrekkelijk blijven voor
banken om gevestigd en actief te zijn in Nederland en moeten banken
voldoende winstgevend kunnen opereren. Dit maakt dat banken innovatieve en efficiënte dienstverlening kunnen blijven aanbieden aan burgers
en bedrijven en voldoende buffers hebben om tegen een stootje te
kunnen.
In de aantrekkelijkheid om als bank actief te zijn op de Nederlandse markt
spelen verschillende factoren een rol. Daarbij spelen factoren die van
toepassing zijn voor alle bedrijven in hun keuze om zich al dan niet in
Nederland te vestigen of actief te zijn: goed werkende markten in
Nederland en in Europa, de regeldruk, toegang tot financiering, het
rechtstatelijke en regelgevingslandschap, ruimtelijke ordening en de
(digitale) infrastructuur, de geografische ligging, fiscaliteit, en beschikbaarheid van (technische) geschoold personeel. Verder spelen ook de
kosten van het toezicht een rol in de aantrekkelijkheid van de Nederlandse
markt.26 Voor de verdere stand en het belang van het algemene Nederlandse vestigings- en ondernemingsklimaat verwijs ik naar de Kamerbrief
hieromtrent, die door de Minister van EZK in april 2022 met de Kamer
gedeeld is.27
Verdere relevante aspecten in het vestigingsklimaat voor banken zijn de
specifieke fiscale regelingen voor banken. Zo kent Nederland in de
vennootschapsbelasting een mimimumkapitaalregel (MKR) voor banken
en verzekeraars. Deze renteaftrekbeperking is ingevoerd ter bevordering
van de financiële stabiliteit, om (ook) de financiering met vreemd
vermogen te beperken. Daarnaast moeten instellingen die in Nederland
een bankvergunning hebben of in Nederland actief zijn met een
bijkantoor, bankenbelasting betalen (mits die boven de doelmatigheidsdrempel van EUR 20 miljard balanstotaal uitkomen). De hoofddoelstelling
van de bankenbelasting is het beprijzen van de impliciete garantie van de
25

Kamerstuk 32 013, nr. 242.
De kosten en de financiering van het toezicht verschilt tussen landen. In Nederland worden
toezichtkosten volledig gedragen door onder toezicht staande instellingen.
27
Kamerstuk 32 637, nr. 493.
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

10

Staat aan de Nederlandse bancaire sector. De bankenbelasting is in 2021
geëvalueerd.28 Deze evaluatie bevat ook een beknopte beschouwing van
het internationale speelveld.
Conclusie
In deze brief heb ik toegelicht dat de Nederlandse bankensector op dit
moment winstgevend is en tegelijkertijd weerbaarder is dan vijftien jaar
geleden, en hoezeer risico’s en de kans op overheidsingrijpen afgenomen
zijn door diverse waarborgen, eisen en procedures. Daarnaast bestaat er
genoeg diversiteit voor afnemers van bancaire diensten en zijn banken
zich reeds in sterke mate bewust van de maatschappelijke problematiek
en hun rol daarbinnen. Tegelijkertijd doen zich structurele uitdagingen
voor waar banken zich toe moeten verhouden. Zo zorgt toenemende
digitalisering voor meer concurrentie en innovatie alsook voor nieuwe
risico’s en uitdagingen voor de financiële sector. Ook hebben banken – net
als de gehele samenleving – te maken met uitdagende transities,
waaronder de transitie naar een duurzame economie. Banken kunnen hier
een belangrijke rol pakken en ik verwacht dat zij hier ambitieus mee aan
de slag te gaan.
Een mogelijke consolidatieslag binnen Europa heeft de potentie om de
sector efficiënter te maken, synergievoordelen op te leveren en risicoreductie door diversificatie te realiseren. Ook heb ik de risico’s beschreven
van het samengaan van banken, en de huidige institutionele waarborgen
om risico’s hieromtrent de mitigeren.
Met het oog op de uitdagingen en kansen heb ik de maatschappelijke
verantwoordelijkheid, gezonde marktwerking en een aantrekkelijke markt
als uitgangspunten geformuleerd die ik belangrijk vind voor de Nederlandse bankensector en waar ik zo nodig actief op zal bijsturen. Zoals
eerder benoemd, verschijnt binnenkort ook de beleidsagenda financiële
sector waarin ik uitgebreid in zal gaan op de ontwikkelingen in de hele
financiële sector en waar ik ook verder zal ingaan op mijn beleidsdoelstellingen en de daaraan gekoppelde acties voor de aankomende jaren.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

28

Kamerstuk 32 545, nr. 151.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 013, nr. 254

11