Vervolgonderzoek inzet heffingen
in transitie weerbare teeltsystemen
Definitief eindrapport
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Rotterdam, 6 oktober 2023

Vervolgonderzoek inzet
heffingen in transitie weerbare
teeltsystemen
Definitief eindrapport
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Bart Witmond
Hannah Schütte
Jelmer Schreurs
Elvira Meurs

Rotterdam, 6 oktober 2023

WIT/RG 1004707rap

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Inhoudsopgave
Samenvatting......................................................................................................4
1
1.1
1.2
1.3
1.4

Inleiding .................................................................................................10
Aanleiding........................................................................................................ 10
Context ............................................................................................................ 11
Methodologie ................................................................................................... 11
Leeswijzer ....................................................................................................... 12

2
2.1
2.2
2.3
2.4

Het instrument heffing..........................................................................13
Werking ........................................................................................................... 13
Scope van de heffing ...................................................................................... 15
De hoogte van een heffing .............................................................................. 15
Effecten ........................................................................................................... 18

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Buitenland ............................................................................................. 20
Inleiding ........................................................................................................... 20
Denemarken .................................................................................................... 20
Frankrijk ........................................................................................................... 23
Zweden ............................................................................................................ 26
Noorwegen ...................................................................................................... 27

4

Lessen vanuit andere domeinen.......................................................... 29

5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

Conclusies en aanbevelingen .............................................................. 33
Heffingen inzetten in de transitie ..................................................................... 33
Effect van hogere prijzen ................................................................................ 34
Resultaten in andere landen ........................................................................... 38
Succesvol inzetten in Nederland ..................................................................... 39
Aanbevelingen voor vervolgonderzoek ........................................................... 42

Bijlage 1 - Literatuurlijst...................................................................................43
Bijlage 2 - Interviewlijst....................................................................................47

/3

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Samenvatting

Context
Het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie Gewasbescherming 2030 (uit 2020) schetst een
toekomstbeeld voor 2030 waarin de land- en tuinbouw in Nederland bestaat uit een duurzame
productie met weerbare planten en teeltsystemen. De drie doelen uit het
Uitvoeringsprogramma toekomstvisie Gewasbescherming 2030 zijn:
• Plant- en teeltsystemen zijn weerbaar;
• Land- en tuinbouw en natuur zijn met elkaar verbonden;
• Nagenoeg zonder emissies naar het milieu en nagenoeg zonder residuen op producten.
In het Uitvoeringsprogramma worden veel maatregelen genoemd en zijn onderzoeken
aangekondigd. Een van acties uit het Uitvoeringsprogramma is een onderzoek naar hoe
economische prikkels kunnen bijdragen aan de bevordering van de transitie naar weerbare
teeltsystemen met een minimale milieulast. Dit onderzoek ‘Economische prikkels weerbare
teeltsystemen’ is in 2021 door Ecorys uitgevoerd en aan de Tweede Kamer gestuurd. In dit
onderzoek worden diverse economische instrumenten behandeld.
Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft gevraagd een vervolgonderzoek te doen, dat zicht richt op het instrument heffing.

Vraagstelling
De vraagstelling van dit vervolgonderzoek is:
1. Op welke manieren kunnen heffingen worden ingezet om een transitie naar weerbare
teeltsystemen te bevorderen?
2. Kunnen hogere prijzen van producten door het toepassen van heffingen bijdragen aan het
stimuleren van boeren of telers om op een andere wijze te telen?
3. Welke resultaten zijn er in andere landen, bijvoorbeeld bij het Deense model, behaald met
het inzetten van heffingen?
4. Als er succesvolle resultaten behaald zijn, is het dan mogelijk om deze heffingen ook
succesvol in te zetten in Nederland?

Methodologie
Dit onderzoek is gestart met het inventariseren en analyseren van literatuur over verschillende
typen heffingen en ervaringen met de effectiviteit van heffingen in binnen- en buitenland.
Vervolgens zijn interviews afgenomen met buitenlandse experts die ervaring hebben met hoe
een heffing op gewasbeschermingsmiddelen in de praktijk werkt. Ook zijn gesprekken met
Nederlandse experts gehouden. Op basis van de uitkomsten van de literatuurstudie en de
interviews is een analyse gemaakt en zijn de onderzoeksvragen beantwoord. Het concept
eindrapport is voorgelegd aan een klankbordgroep met daarin vertegenwoordigers van uit de
landbouwsector, de industrie en milieu- en natuurorganisaties. De onderzoekers dragen de
volledige verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport.

/4

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Inzet heffing in de transitie
Op basis van de buitenlandse heffingen die zijn onderzocht, zijn er enkele elementen die het
verschil tussen de heffingen bepalen: hoogte van de heffing, het aangrijpingspunt (risicoprofiel
versus volume) en de manier van terugsluis.
• Hoogte: Een heffing voor gewasbeschermingsmiddelen heeft alleen effecten op het
verbruik als het prijsverschil/heffing voldoende hoog is. Dit blijkt uit de ervaringen in
Frankrijk, Denemarken en Noorwegen. Een lage heffing blijkt voor een aantal telers geen
reden om op een alternatief over te gaan of het gebruik te beperken.
• Aangrijpingspunt (risicoprofiel versus volume): De indeling op basis van het risicoprofiel is
een betere toepassing van het principe ‘de vervuiler betaalt’ en heeft meer effecten op het
gebruik dan een vlakke heffing op het volume. Dit blijkt uit ‘vlaktaks’ in Zweden, die niet
effectief was. En de goede ervaringen in Denemarken en Noorwegen met een heffing die
hoger is bij middelen met een hoger risicoprofiel.
• Manier van terugsluis:
De landen verschillen hoe ze de opbrengst van de heffing terugsluizen:
- Denemarken: De opbrengst uit de heffing wordt teruggesluisd naar de sector in de
vorm van een gereduceerd belastingtarief op land.
- Frankrijk: Met de opbrengsten uit de heffing wordt het Ecophyto-plan (gericht op
kennisontwikkeling en innovatie) gefinancierd en een deel van de opbrengst gaat naar
de watersector.
De terugsluis naar de landbouwsector is essentieel voor acceptatie van de heffing.

Het effect van een hogere prijs
De introductie van een heffing kan een teler een prikkel geven om het gedrag te veranderen:
• Continuering van het huidige middel: Een heffing verhoogt de kosten van de
gewasbescherming. Een teler wordt geprikkeld om te kiezen voor een alternatief. Dat kan
zijn een andere vorm van bestrijding, die niet of minder door de heffing wordt belast, of hij
kan een ander gewas of combinatie van gewassen kiezen. Dat zijn geen eenvoudige
stappen want het vergt kennis van die gewassen, de grond en locatie moeten geschikt zijn
en er is een afzetmarkt voor deze gewassen nodig om zo een goede business case te
krijgen. De andere keuze is dat hij door kan gaan met het gebruik van dezelfde middelen
als voorheen. Wel zijn er dan mogelijkheden om het gebruik in volume te reduceren door
scherp te monitoren op ziektes en plagen en gerichter te bestrijden.
- Economisch effect: Voor de teler die het gebruik van reguliere gewasbeschermingsmiddelen continueert, is het de vraag in welke mate hij de hogere prijs
van de heffing door kan berekenen aan de afnemer omdat het product niet duurzamer
wordt. Het is dan vervolgens de vraag in welke mate de prijs van het product voor de
consument door de heffing stijgt. In de meeste gevallen is sprake van een
internationale markt. Als een belasting alleen van toepassing is voor Nederlandse
telers en niet voor buitenlandse telers, kan dit de Nederlandse
concurrentieverhoudingen verslechteren.
• Substituut; inzet van een ander middel met een lager risicoprofiel: Als een teler voor zijn
gewas een alternatief middel van chemische of biologisch oorsprong kan krijgen dan kan
hij dit gaan gebruiken. Hij gaat dan door met het gebruik van gewasbescherming, maar
dan met lager risicoprofiel. Dit kan minder effectief zijn, waardoor er meer schade aan het

/5

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

•

gewas kan ontstaan. Of hij kan de frequentie van het gebruik opvoeren, rekening houdend
met de maximaal toegestane frequentie zoals vermeld op het etiket van het product.
- Economisch effect: Afhankelijk van de prijs en het gebruik van dit alternatief kan dit tot
een stijging van de kosten leiden.
Overstap naar weerbaar gewassen/teelten: Een teler kan het gebruik van
gewasbescherming sterk reduceren en een andere vorm van bedrijfsvoering toepassen
door over te gaan op andere gewassen of een combinatie van gewassen, die weerbaarder
zijn. “Daarbij wordt de inzet van gewasbeschermingsmiddelen zo veel mogelijk voorkomen
door het toepassen van preventie, niet-chemische maatregelen, biologische bestrijders en
teelt-technische maatregelen.”
- Economisch effect: Een heffingsmodel kan nieuwe verdienmodellen stimuleren. De
kosten en opbrengsten van een andere bedrijfsvoering kunnen sterk verschillen van de
reguliere bedrijfsvoering. Dit hangt ook af van de mate waarin een hogere prijs voor
een duurzaam product in de keten wordt betaald en waar een eventuele terugsluis aan
wordt besteed.

Een heffing geeft ook een prikkel aan de toeleverende bedrijven. Zo zullen producenten van
reguliere gewasbeschermingsmiddelen geprikkeld worden hun producten met een hoger
risicoprofiel te vervangen door middelen met een lager risicoprofiel. Ook kunnen ze besluiten
dat een middel van de markt wordt gehaald, omdat het niet meer lonend is. Dit kan als effect
hebben dat telers die afhankelijk zijn van dit middel het niet meer kunnen krijgen. En bedrijven
die alternatieven leveren, zoals biologische bestrijders, gewasbeschermingsmiddelen van
biologische oorsprong en weerbare teelten leveren, krijgen een concurrentievoordeel en
kunnen hun producten makkelijker afzetten.

Inzet in Nederland
Mix van beleid
Er komt veel beleid op een agrariër af. Een heffing werkt vooral goed als er ruimte is om
andere keuzes te maken. Concreet gaat het dan om beschikbaarheid van middelen met een
laag risico als de teler doorgaat met het gebruik van gewasbescherming. Als die ruimte er niet
is omdat regelgeving deze beperkt, dan werkt een heffing minder goed. Implementeer daarom
een heffing als onderdeel van een complementair beleidspakket, waarbij er ruimte is voor
keuzes en ook aspecten zoals beschikbaarheid, normering en informatievoorziening aandacht
krijgen.
Prijs voor de consument
Een onderdeel van het succesvol kunnen inzetten van een heffing is de mate waarin de
consument en de keten bereid zijn de heffing te betalen. Maar in welke mate kan een agrariër
de hogere prijs doorberekenen aan de ketenpartijen en de consument. De betalingsbereidheid
van de consument voor duurzamere producten is laag. In de supermarkt of winkel, maken de
consumenten een afweging tussen de waarde die het voedselproduct voor henzelf heeft, de
bijdrage die het product aan de verduurzaming levert, en de prijs die voor het product betaald
moet worden. Omdat veel consumenten niet bereid zijn een hogere prijs te betalen, dragen de
verschillende partners in de keten, van teler tot supermarkt, (een deel van) de extra kosten
voor duurzame productie.

/6

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Dat betekent een heffing in veel gevallen leidt tot hogere kosten die de telers moeten dragen.
Er is dus aanpalend beleid nodig om de consument een ‘eerlijke prijs’ te laten betalen.
Doeltreffendheid en doelmatigheid
Er is sprake van een afruil tussen doeltreffendheid en doelmatigheid van de belasting. De
algemene heffing is minder doeltreffend en minder doelmatig dan een heffing op basis van
risicoprofiel en vice versa. Dat geldt ook voor de mate van precisie bij de indeling naar
risicoprofiel. Dat kan eenvoudig tot complex.
Er zijn verschillende manieren waarop in het buitenland de heffingen wordt gekoppeld aan het
risicoprofiel. In Denemarken krijgt elk middel een individuele score op basis van de Pesticide
Load Indicator, een maatstaf met drie sub-indicatoren die de schadelijkheid voor de
gezondheid bepalen. In Noorwegen worden middelen ingedeeld in zeven categorieën.
Internationale concurrentiepositie
Streef naar harmonisatie van een heffing op Europees niveau. Dit creëert een gelijk speelveld
voor producenten, voorkomt het weglekken van welvaart naar het buitenland (waterbedeffect)
en verhoogt de doeltreffendheid van de heffing. Er kan aansluiting worden gezocht bij de
Europese landen die al een heffing hebben. Belangrijk om in deze context ook te benoemen is
dat een heffingsmodel op basis van het risicoprofiel nieuwe kansen voor verdienmodellen kan
stimuleren. In deze context kan worden gesproken over een lastenverschuiving in plaats van
een lastenverzwaring.
Vormgeving terugsluis
De keuze van de terugsluis en de vorm ervan in de Nederlandse context moet nog worden
gemaakt. Er zijn veel verschillende mogelijkheden. In lijn met Denemarken zou een terugsluis
een vrij generieke vorm kunnen krijgen, bijvoorbeeld in de vorm een verhoging van de
basispremie per subsidiabele hectare landbouwgrond. Ook kan gekozen worden voor het
beschikbaar stellen van subsidies voor agrariërs die andere vormen van gewasbescherming
willen inzetten en overstappen naar andere teeltmethoden en weerbare gewassen, zoals in
Frankrijk gebeurt. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen het (door)ontwikkelen van
weerbare teeltsystemen, waarbij vooral onderzoeksinstituten subsidie krijgen, of het
implementeren van teeltsystemen in de praktijk, waardoor meer geld op het boerenerf belandt.
Aandachtspunt risico op resistentie
Ziektes, insecten en onkruiden kunnen ongevoelig worden voor bepaalde
gewasbeschermingsmiddel, waardoor die middelen geen (of minder) effect hebben.
Afwisseling in middelen kan resistentie voorkomen. Een heffing op
gewasbeschermingsmiddelen kan ertoe leiden dat meer agrariërs hetzelfde laag-risico middel
gaan gebruiken als er maar weinig alternatieven beschikbaar zijn. Dat zou het risico op
resistentie kunnen vergroten.
Uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, juridische inpasbaarheid en staatssteun
Bij een keuze voor de introductie van een heffing moet goed getoetst worden op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Een specifiek punt in de Nederlandse context is dat de
Belastingdienst mede door problematiek met ICT en de gegroeide complexiteit van het
belastingstelsel weinig ruimte heeft om een grote rol te spelen bij nieuwe belastingen. In een

/7

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

vervolgonderzoek zou goed gekeken moeten worden naar een doelmatige manier om de
heffing en de terugsluis vorm te geven.
De heffing moet een goede juridische grondslag krijgen en gekoppeld worden aan wetgeving.
De vorm van terugsluis kan leiden tot bevoordeling van bepaalde agrariërs en moet worden
getoetst aan de regels voor Europese staatssteun.
Toetsing aan het economisch afwegingskader
In de onderstaande figuur is het economisch afwegingskader voor belastinginstrumenten van
het CPB (linker kolom) ingevuld voor een heffing op gewasbeschermingsmiddelen (rechter
kolom, ingevuld door Ecorys). Dit geeft inzicht in de huidige stand van de kennis en waar nog
onderzoeksvragen liggen.
Figuur 0.1

Economisch afwegingskader voor belastinginstrumenten (CPB, bewerking Ecorys 2023)

Afweging

Beoordeling gewasbeschermingsmiddelen

1.

Is de omvang van de externaliteit of

Ja, er is stevig beleid ingezet in het

internaliteit dusdanig groot dat de overheid

Uitvoeringsprogramma en dit instrument kan

burgers of bedrijven moet proberen bij te

bijdragen aan het halen van de doelen.

sturen?
2.

Geeft de belastingmaatregel een prikkel die

Ja, mits gedifferentieerd op basis van risicoprofiel.

gewenst gedrag stimuleert of ongewenst
gedrag vermindert?
3.

Is de gedragsverandering groot genoeg om

Ja, mits heffing hoog genoeg is en deze in

de beoogde uitkomst van de maatregel te

combinatie met complementair beleid wordt ingezet.

bereiken?

De vormgeving van de terugsluis is hierbij van
belang.

4.

Is de verwachte opbrengstderving of

Nog niet bekend. Onderzoeken om

lastenverzwaring acceptabel vergeleken

opbrengstderving te voorkomen/beperken worden in

met gedragseffect en te bereiken doel?

Nederland momenteel uitgevoerd. Uit eerder
onderzoek blijkt dat niet veel consumenten bereid
zijn een hogere prijs te betalen voor duurzaam
voedsel. Het effect op het landbouwinkomen kan in
een simulatiemodel worden onderzocht.

5.

Zijn onbedoelde gedragsreacties

Nog niet bekend, maar in het buitenland niet

voldoende beperkt in relatie tot het doel?

structureel gebleken. Wel was er een tijdelijk effect
van hamsteren en import uit andere landen.

6.

Zijn de mogelijke verdelingseffecten tussen

Nog niet bekend. Dit kan wel in een simulatiemodel

burgers en bedrijven acceptabel of te

worden onderzocht.

corrigeren?
Overige overwegingen, te denken aan:

Nog niet bekend, nader onderzoek en gesprekken

•

Uitvoerbaarheid

met de Belastingdienst, NVWA en RVO nodig.

•

Handhaafbaarheid

•

Juridische inpasbaarheid

•

Staatssteun

/8

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Vervolgonderzoek
In deze studie zijn verschillende aspecten van een heffing op gewasbeschermingsmiddelen
onderzocht. Het is belangrijk op te merken dat er nog steeds enkele onduidelijkheden en
lacunes bestaan om dit complexe onderwerp te doorgronden. Daarom is het belangrijk
vervolgonderzoeken uit te voeren die de generaliseerbaarheid van de bevindingen verbeteren
en het onderwerp in een bredere, actuele context plaatsen:
•
•
•
•
•

De beschikbaarheid van alternatieven en de impact van een heffing op verschillende
teelten;
Het effect op de bedrijfsvoering van de agrariër;
Het prijseffect op producten;
(Economische) voordelen van verschillende terugsluismaatregelen;
De praktische uitwerking van de heffing en de terugsluis op het gebied van capaciteit bij
uitvoeringsorganisaties, de handhaafbaarheid en juridische grondslag.

/9

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

1

Inleiding

1.1 Aanleiding
Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 20301
Op het gebied van gewasbescherming werken partijen samen om tot een trendbreuk te
komen in het denken en handelen over gewasbescherming. Zij hebben gezamenlijk een
toekomstvisie ontwikkeld. Het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie Gewasbescherming
2030 (uit 2020) schetst een toekomstbeeld voor 2030 waarin de land- en tuinbouw in
Nederland bestaat uit een duurzame productie met weerbare planten en teeltsystemen. Dit
houdt in dat ziekten en plagen minder kansen krijgen en het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen zoveel mogelijk kan worden voorkomen. Indien
gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, is dit conform de principes van geïntegreerde
gewasbescherming, nagenoeg zonder emissies naar het milieu en nagenoeg zonder
residuen. Tegelijkertijd wordt hiermee een toekomstbestendig economisch perspectief voor de
land- en tuinbouw gerealiseerd.
De drie doelen uit het Uitvoeringsprogramma toekomstvisie Gewasbescherming 2030 zijn:
• Plant- en teeltsystemen zijn weerbaar;
• Land- en tuinbouw en natuur zijn met elkaar verbonden;
• Nagenoeg zonder emissies naar het milieu en nagenoeg zonder residuen op producten.
In het Uitvoeringsprogramma worden veel maatregelen genoemd en zijn onderzoeken
aangekondigd. En daarnaast zijn er andere beleidstrajecten die nieuw beleid voor agrariërs
in gang zetten. Denk hierbij aan de instrumenten die worden ingezet in het nieuwe Nationaal
Strategische Plan GLB. Naast nationaal beleid en wet- en regelgeving komt uit Europa een
nieuwe Verordening voor duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen. Kortom er komt
veel op de agrarische sector af.
Een van acties uit het Uitvoeringsprogramma is een onderzoek naar hoe economische
prikkels kunnen bijdragen aan de bevordering van de transitie naar weerbare teeltsystemen
met een minimale milieulast. Dit onderzoek ‘Economische prikkels weerbare teeltsystemen’
is in 2021 door Ecorys uitgevoerd en aan de Tweede Kamer gestuurd. In dit onderzoek
worden diverse economische instrumenten behandeld.
Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft gevraagd een vervolgonderzoek te doen, dat zicht richt op het instrument ‘heffing’.
Vraagstelling
De vraagstelling van dit vervolgonderzoek is:
1. Op welke manieren kunnen heffingen worden ingezet om een transitie naar weerbare
teeltsystemen te bevorderen?
2. Kunnen hogere prijzen van producten door het toepassen van heffingen bijdragen aan het
stimuleren van boeren of telers om op een andere wijze te telen?
1

Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030 (link)

/ 10

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

3. Welke resultaten zijn er in andere landen, bijvoorbeeld bij het Deense model, behaald met
het inzetten van heffingen?
4. Als er succesvolle resultaten behaald zijn, is het dan mogelijk om deze heffingen ook
succesvol in te zetten in Nederland?

1.2 Context
In het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie Gewasbescherming 2030 is een passage over
gewasbescherming in de maatschappelijke context opgenomen. Wij citeren hieronder deze
passage om zo meer de achtergrond van het gebruik van gewasbescherming te schetsen.
Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie Gewasbescherming 2030
Effectieve gewasbescherming is noodzaak
De effectieve beheersing van ziekten, plagen en onkruiden is noodzakelijk voor een
rendabele en kwalitatief hoogwaardige land- en tuinbouw. Een belangrijke basis daarvoor is
de inzet van geïntegreerde gewasbescherming (Integrated Pest management = IPM).
Hiervoor hebben telers een effectief pakket aan maatregelen en middelen nodig. Er is
maatschappelijke en politieke zorg over de belasting van mens, dier en milieu door het
gebruik van bepaalde (groepen) gewasbeschermingsmiddelen in voedsel, voedergewassen
en in de sierteelt. De biodiversiteit en residuen in het voedsel staan volop in de publieke
aandacht. De wetenschappelijke benadering van de toelatingsbeoordeling van
gewasbeschermingsmiddelen als basis voor het voldoen aan een wettelijke norm lijkt niet
afdoende om die zorgen weg te nemen. Daarnaast leiden nieuwe wetenschappelijke
inzichten over de effecten van werkzame stoffen op mens, dier en milieu tot meer en in een
aantal gevallen strengere beoordelingscriteria voor werkzame stoffen van
gewasbeschermingsmiddelen. Dit alles heeft geleid tot een steeds smaller
gewasbeschermingsmiddelenpakket. Deze ontwikkelingen maken een adequate
gewasbescherming steeds moeilijker en resistentie ligt op de loer.
Telers hebben om die reden op korte termijn dringend behoefte aan vernieuwende
maatregelen en middelen om ziekten, plagen en onkruiden te beheersen. Voor de langere
termijn staan we voor de opgave om de Nederlandse land- en tuinbouw zo in te richten dat
niet alleen de plant, maar ook de omgeving gezond blijft. Kortom, er is behoefte aan een
transitie waarbij het denken vanuit gewasbescherming verschuift naar het centraal stellen
van weerbare planten en teeltsystemen. Om dit te bereiken is een paradigmaverandering
nodig.

1.3 Methodologie
Dit onderzoek is gestart met het inventariseren en analyseren van literatuur over verschillende
typen heffingen en ervaringen met de effectiviteit van heffingen. Hierbij is gekeken naar
heffingen op het gebied van gewasbeschermingsmiddelen en ook naar heffingen op andere
typen producten of diensten in binnen- en buitenland. Hier kunnen leerervaringen uit worden
gehaald wat wel of niet goed werkt in een bepaalde context.

/ 11

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Vervolgens zijn interviews afgenomen met buitenlandse experts die ervaring hebben met hoe
een heffing op gewasbeschermingsmiddelen in de praktijk werkt. Ook zijn gesprekken met
Nederlandse experts gehouden. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de
geïnterviewde partijen.
Op basis van de uitkomsten van de literatuurstudie en de interviews is een analyse gemaakt
en worden de onderzoeksvragen beantwoord. Het concept eindrapport is voorgelegd aan een
klankbordgroep met daarin vertegenwoordigers van uit de landbouwsector, de industrie en
milieu- en natuurorganisaties. De onderzoekers dragen de volledige verantwoordelijkheid voor
de inhoud van dit rapport.

1.4 Leeswijzer
Dit rapport kent de volgende opbouw:
•

Na dit inleidende hoofdstuk 1, volgt in hoofdstuk 2 een beschrijving van het instrument
‘heffingen’. Hierin wordt uitgelegd wat het instrument inhoudt en wanneer het ingezet kan
worden.

•

In hoofdstuk 3 wordt vervolgens gekeken naar wat er in het buitenland gebeurt. Er wordt
gekeken naar Denemarken, Frankrijk, Zweden en Noorwegen.

•

Hoofdstuk 4 gaat vervolgens is op lessen die vanuit andere domeinen getrokken kunnen
worden. Er wordt gekeken naar de accijnzen op tabak & alcohol, frisdrankbelasting, de
luchtvaart, loodhoudende en loodvrije benzine, kunstmest en loterijen en casino’s.

•

De conclusies en de inzetbaarheid in Nederland worden tenslotte in hoofdstuk 5
gepresenteerd.

/ 12

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

2

Het instrument heffing

In dit hoofdstuk richten we ons op de economische theorie van een heffing. We gaan in
op hoe de prijs van producten met milieueffecten vanuit maatschappelijk oogpunt tot
stand zou moeten komen, en wat mogelijke varianten van een heffing hierbij kunnen
betekenen.

2.1 Werking
Als een agrariër gewasbeschermingsmiddelen koopt dan doet hij dat om te voorkomen dat het
gewas wordt aangetast door plagen en ziektes. Daarmee neemt de kans op een goede oogst
toe en kan de opbrengst hoger zijn dan de kosten die de agrariër maakt, inclusief de kosten
van de aanschaf en gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen. Hij betaalt de prijs voor de
productie- en verkoopkosten van het middel met daarbij de winstopslag van de partijen in de
keten.
De maatschappelijke kosten van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen liggen
namelijk een stuk hoger door het negatieve effect op mens, milieu, natuur en dier. Deze
negatieve effecten zijn niet in de prijs verdisconteerd. Dat noemen economen externaliteiten.
Over het algemeen hebben bedrijven of consumenten weinig of geen marktprikkel om
rekening te houden met externaliteiten bij het nemen van hun productie-of consumptiebeslissingen. Een externaliteit is een vorm van marktfalen. Anders gezegd de ‘onzichtbare
hand’ van de markteconomie zorgt niet voor de maatschappelijk optimale uitkomst. Dat is
aanleiding voor overheidsingrijpen.2 De overheid heeft hiervoor diverse instrumenten. In dit
onderzoek richten wij ons op het instrument “heffing”.
Een heffing dient echter altijd in een breder pakket aan maatregelen gezien te worden. De
kans op resultaat is namelijk het grootst als ‘beprijzing en normering doelgericht (wordt)
gecombineerd’, aldus de WRR.3 De WRR signaleert dat het bedrijfsleven een belangrijke rol
kan spelen bij de verschillende maatschappelijke transities. En dat het instrumentarium van de
overheid meer gericht moet zijn op de inventiviteit van het bedrijfsleven.

2
3

The Economics of Welfare (Pigou, 1920)
Goede Zaken, Naar een grotere maatschappelijke bijdrage van ondernemingen (WRR, 2023)

/ 13

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

WRR-rapport Goede zaken; Naar een grotere maatschappelijke bijdrage van
ondernemingen
Nederland staat voor grote opgaven op het gebied van onder meer klimaat, gezondheid,
arbeidsmarkt en het toekomstige verdienvermogen. Om die opgaven succesvol aan te
pakken zijn ondernemingen onmisbaar. Maar hun inventiviteit blijft onderbenut. Het is te
gemakkelijk voor ondernemingen om – bewust of onbewust – kosten af te wentelen op de
samenleving. Goede zaken en goed ondernemerschap gaan samen als er heldere grenzen
zijn. De overheid vervult daarbij een sleutelrol. Ze kan de omgeving van ondernemingen zo
beïnvloeden dat het vanzelfsprekender wordt om met hun producten en diensten bij te
dragen aan de samenleving. In dit rapport laat de WRR zien hoe de overheid ervoor kan
zorgen dat ondernemen zowel zakelijk als maatschappelijk gaat lonen.
De WRR gaat niet specifiek in op een heffing op gewasbeschermingsmiddelen. Er staat wel
een casus in over gezonde voeding, die gaat over het aanbod van gezonder voedsel en hoe
de consument reageert op prijsprikkels.
WRR-rapport Goede zaken over gezond voedsel:
Zeker in landen met relatief hoge inkomens, zoals Nederland, is de consumptie van
suikerrijke goederen in beperkte mate te sturen met enkel de prijs. De oplossing moet meer
gezocht worden in een combinatie van stevige beleidsmaatregelen. Naast beprijzing gaat
het dan bijvoorbeeld om een verbod op reclame.
En de WRR beveelt aan:
Hoofdaanbevelingen uit WRR-rapport Goede zaken
1. Laat goede zaken lonen: zet in op ambitieuze combinaties van beprijzing en normering
en versterk regie over regulering en toezicht.
2. Wees terughoudend met financiële steun: heroverweeg subsidies en fiscale regelingen
en bied steun alleen als een tijdelijk zetje nodig is voor het ontwikkelen van
maatschappelijke oplossingen.
3. Ontketen investeringen voor transities: maak inkoop- en aanbestedingsbeleid meer
opgavegericht en creëer een publiek-private investeringsbank.
In lijn met de WRR zou een heffing moeten passen in een mandje van complementaire
maatregelen. In het beleid voor gewasbescherming worden meerdere instrumenten ingezet.
Denk daarbij aan het toelatingsbeleid voor gewasbeschermingsmiddelen, de geïntegreerde
aanpak, toezicht, handhaving en monitoring en het stimuleren van innovatie.
Een heffing als antwoord op een externaliteit
Bij de aanwezigheid van een externaliteit kan de overheid overwegen een heffing te
introduceren (een zogenoemde Pigouviaanse belasting)2. Een heffing beoogt de
maatschappelijke kosten in de prijs te internaliseren waardoor een economische prikkel
ontstaat. Als gevolg van de hogere prijs kunnen telers ervoor kiezen om minder
gewasbeschermingsmiddelen te kopen en op zoek te gaan naar alternatieven met een lagere
of geen heffing.

/ 14

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Recent heeft het CPB een ‘Economisch afwegingskader voor belastinginstrumenten’
gepubliceerd.4 Deze studie biedt handvatten in de overweging van het instellen van een
heffing. Het kader gaat in op de omvang van de externaliteit, de economisch prikkel, de
beoogde uitkomsten, mogelijke opbrengstderving of lastenverzwaringen en
verdelingseffecten. Dit afwegingskader is in dit onderzoek toegepast om uitspraken te doen
over de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid van verschillende varianten (zie ook
hoofdstuk 5).

2.2 Scope van de heffing
Een heffing voor gewasbeschermingsmiddelen kan op verschillende manieren worden
vormgegeven. In de buitenlandse voorbeelden kwamen twee verschillende manieren tegen:
Een algemene heffing (op basis van het volume) kent een vast tarief voor alle typen
gewasbeschermingsmiddelen per kilo. De vormgeving van de heffing is daarmee simpel
waardoor uitvoeringskosten beperkt blijven. Het nadeel van een algemene heffing is dat een
product met een hoog risicoprofiel (en een grote externaliteit) en een laag risicoprofiel (met
een beperkte externaliteit) dezelfde heffing kent.
Een tweede manier is een heffing op basis van het risicoprofiel. De hoogte van de heffing is in
dat geval afhankelijk van de samenstelling van het product en de bijbehorende risico’s voor
het milieu. Deze variant verbetert de beprijzing van de externaliteit op
gewasbeschermingsmiddelen ten opzichte van een algemene heffing. Het beprijst het gebruik
van middelen met een hoog risicoprofiel zwaarder en stimuleert daarmee het gebruik van
middelen met een laag risicoprofiel. Het risico van een dergelijke heffing is dat het systeem
complexer wordt dan bij een algemene heffing. Het kan door die complexiteit leiden tot hogere
uitvoeringskosten.
Er is sprake van een afruil tussen doeltreffendheid en doelmatigheid van de belasting. De
algemene heffing is minder doeltreffend en minder doelmatig dan een heffing op basis van het
risicoprofiel en vice versa.
Een vorm van een heffing op basis van het risicoprofiel is de gedifferentieerde heffing op
gewasbeschermingsmiddelen, die in 2020 door het Ministerie van Financiën nader is
uitgewerkt. In hun voorstel zouden ‘producenten, overbrengers (vanuit EU), importeurs (vanuit
buiten EU) en gecertificeerde bedrijven die gewasbeschermingsmiddelen mogen verkopen
(aan andere gecertificeerde bedrijven en/of eindgebruikers/telers)’ belasting gaan betalen.
Differentiatie zou volgens de ambtenaren van Financiën kunnen plaatsvinden op basis van de
EU indeling voor laag-risico stoffen, gewone middelen en candidates for substituion.5

2.3 De hoogte van een heffing
De mate waarin consumenten hun consumptiepatroon aanpassen als gevolg van een
prijsverandering noemen we prijselasticiteit. Bij noodzakelijke goederen, zoals water en
voedsel (zie figuur 2.1) is er sprake van een inelastische vraag: de consumptie is nauwelijks
4
5

Een economisch afwegingskader voor belastinginstrumenten (CPB, 2023)
Oorspronkelijke lijst van ‘Candidates for Substitution (2015)’ in het kader van EU directive 1107/2009

/ 15

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

afhankelijk van de hoogte van de prijs. Bij luxegoederen, zoals sieraden en vrijetijdsproducten
is de vraag elastisch: de consumptie daalt sterk bij een kleine prijsverhoging. De
doeltreffendheid van een heffing wordt in sterke mate bepaald door de hoogte van de heffing.
Een lage heffing op een noodzakelijk goed zal niet resulteren in de beoogde afzetdaling. Bij
het vaststellen van de hoogte van een heffing dient daarom rekening gehouden te worden met
de elasticiteit van het product.
Figuur 2.1

Illustratie prijselasticiteit

Note: α = de hoogte van de heffing, Q = de verwachte afzet

De prijselasticiteit van gewasbeschermingsmiddelen kan per type gewas of per sector
verschillen. Redenen hiervoor zijn:
• De beschikbaarheid van alternatieven en maatregelen: de beschikbaarheid van
alternatieve gewasbeschermingsmiddelen met een laag risicoprofiel, het toepassen van
technische en biologische maatregelen en/of de overstap naar weerbare teelten;
• Het type gewas en alternatieve bestrijding: in hoeverre er (kosten)effectieve alternatieven
en maatregelen zijn voor gebruik van reguliere gewasbescherming bij bestrijding van een
specifiek combinatie van gewas-ziekte of gewas-insect. Hierbij speelt ook een rol in welke
mate die alternatieven en maatregelen werkzaam zijn bij verschillende
weersomstandigheden;
• Prijsniveau van de opbrengst van het gewas: Als er veel concurrentie is in een
marktsegment en agrariërs krijgen een relatief lage prijs voor hun gewas, dan kan het
gebruik van gewasbeschermingsmiddelen groeien omdat er agrariërs zijn die zeker willen
zijn dat hun oogsten niet mislukken. En zij maken dan gebruik van reguliere
gewasbescherming. Omgekeerd is er ook onderzoek dat laat zien dat, als productprijzen
en de marges hoog zijn, er meer gewasbescherming wordt toegepast om de opbrengst te
verhogen.6
• De kwaliteit van een product: producten die onbewerkt verkocht worden, dienen aan hoge
(uiterlijke) eisen te voldoen. Voor verwerkte producten, zoals aardappels voor zetmeel, zijn
er minder kwaliteitseisen aan het uiterlijk van de aardappel. De prijselasticiteit kan daarom
verschillen afhankelijk van het gebruik en de kwaliteit van het product.
• Verwachtingen van consumenten: er zijn consumenten die vooral op de prijs letten en de
goedkoopste producten kiezen. Andere consumenten hechten meer belang aan duurzame
productie en zijn bereid hiervoor een hogere prijs te betalen.

6

Bayramoglu and Chakir (2016), https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0264837716302678

/ 16

/ 17

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Er is geen recent onderzoek over de prijselasticiteit van gewasbeschermingsmiddelen in
Nederland beschikbaar. Een onderzoek in Nederland uit 2013 stelt dat een heffing van 30%
het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen met 3 – 15% zou laten dalen.7 Voor een
gebruiksvermindering van 25% is naar schatting een heffing noodzakelijk van minimaal 50%
tot 250%. Dit betreft een algemene heffing en niet een heffing op basis van het risicoprofiel.
Het onderzoek uit 2013 laat zien dat de grondslag van een gewasbeschermingsmiddelenbelasting € 200 miljoen bedraagt in 2012. Bij een vlakke heffing van 30% zou de overheid
€ 60 miljoen genereren. Een kanttekening hierbij is dat het onderzoek uit 2013 niet meer
representatief is voor de huidige situatie. Er zijn de afgelopen jaren veel reguliere
gewasbeschermingsmiddelen met een hoger risicoprofiel niet meer toegelaten of van de
markt verdwenen. En er zijn voor bepaalde teelten alternatieve middelen of maatregelen
beschikbaar gekomen. Ervaringen in het buitenland wijzen erop dat de vraag voor
gewasbeschermingsmiddelen een gemiddelde tot lage elasticiteit kent. In hoofdstuk 3 gaan
we verder in op de ervaringen in het buitenland.
Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen is in de landbouw over de periode 2012-2020
met 13,5% afgenomen. De grondslag voor belastingheffing is daarmee ook afgenomen. De
opbrengst voor de overheid zal naar verwachting iets lager liggen dan de eerder berekende
€ 200 miljoen. De afname in afzet wordt overigens deels gedempt door prijsstijgingen. Naast
de budgettaire gevolgen voor de overheid zijn er diverse uitvoeringsaspecten die van belang
zijn bij de implementatie van een heffing. In hoofdstuk 5 gaan we hier nader op in.
Figuur 2.2

Gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in landbouw per gewas
(% verandering 2012 – 2020)

6.000

Overige gewassen (-36%)

5.000

Duizend kg werkzame stof

Zetmeelaardappelen (-5%)
Zaai-uien (-12%)

4.000

Tulpen open grond (+1%)
Tarwe, winter (-54 %)

3.000

Suikerbieten (+ 2%)
Pootaardappelen (+29%)

2.000

Peren (-5%)
Maïs, snijmaïs (-48%)

1.000

Lelies (bol) (-8%)
Consumptieaardappelen (-24%)
Appels (-49%)

2012

2016

2020

Jaren
Bewerking: Ecorys, bron: CBS/CLO (3 november 2022)

7

Effecten en vormgeving van een heffing op gewasbeschermingsmiddelen (SEO, 2013)

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Uit de gegevens van het CBS/CLO zien we dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
per type teelt sterk kan verschillen (absolute cijfers, geen relatief gebruik per ha). In de
periode 2012 – 2020 vond bij tarwe en mais een halvering van het gebruik plaats. Bij
pootaardappelen is het gebruik in dezelfde periode met een kwart gestegen. Het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen is sterk afhankelijk van diverse factoren waaronder het weer en
de aanwezigheid van plantziekten en plagen.

2.4 Effecten
De introductie van een heffing kan een teler een prikkel geven om het gedrag te veranderen:
Continuering van het huidige middel: Een heffing verhoogt de kosten van de
gewasbescherming. Een teler wordt geprikkeld om te kiezen voor een alternatief. Dat kan zijn
een andere vorm van bestrijding, die niet of minder door de heffing wordt belast. Of hij kan
een ander gewas of combinatie van gewassen kiezen. Dat zijn geen eenvoudige stappen
want het vergt kennis van die gewassen, de grond en locatie moeten geschikt zijn en er is een
afzetmarkt voor deze gewassen nodig om zo een goede business case te krijgen. De andere
keuze is dat hij door kan gaan met het gebruik van dezelfde middelen als voorheen. Wel zijn
er dan mogelijkheden om het gebruik in volume te reduceren door scherp te monitoren op
ziektes en plagen en gerichter te bestrijden.
Substituut; inzet van een ander middel met een lager risicoprofiel: Als een teler voor zijn
gewas een alternatief middel van chemische of biologisch oorsprong kan krijgen dan kan hij
dit gaan gebruiken.8 Hij gaat dan door met het gebruik van gewasbescherming, maar dan met
lager risicoprofiel. Dit kan minder effectief zijn, waardoor er meer schade aan het gewas kan
ontstaan. Of hij kan de frequentie van het gebruik opvoeren, rekening houdend met de
maximaal toegestane frequentie zoals vermeld op het etiket van het product. Afhankelijk van
de prijs van dit alternatief kan dit tot een stijging van de kosten leiden.
Overstap naar weerbaar gewassen/teelten: Een teler kan het gebruik van gewasbescherming
sterk reduceren en een andere vorm van bedrijfsvoering toepassen door over te gaan op
andere gewassen of een combinatie van gewassen, die weerbaarder zijn. “Daarbij wordt de
inzet van gewasbeschermingsmiddelen zo veel mogelijk voorkomen door het toepassen van
preventie, niet-chemische maatregelen, biologische bestrijders en teelt-technische
maatregelen.” 9
Deze drie verschillende gedragsaanpassingen kunnen tot verschillende economische effecten
leiden:
Continuering van het huidige middel: Voor de teler die het gebruik van reguliere gewasbeschermingsmiddelen continueert, is het de vraag in welke mate hij de hogere prijs van de
heffing door kan berekenen aan de afnemer omdat het product niet duurzamer wordt. Het is
dan vervolgens de vraag in welke mate de prijs van het product voor de consument door de

8

9

Biologische middelen zijn van natuurlijke oorsprong zoals van planten, dieren, micro-organismen of bepaalde mineralen, of
nagemaakte middelen die identiek zijn aan de natuurlijke stof en een laag risico kunnen hebben voor mens, dier, milieu en
niet-doelwit organismen. (citaat uit het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030)
Citaat uit het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030

/ 18

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

heffing stijgt. In de meeste gevallen is sprake van een internationale markt. Als een belasting
alleen van toepassing is voor Nederlandse telers en niet voor buitenlandse telers, verslechtert
dit de Nederlandse concurrentieverhoudingen.
Substituut; inzet van een ander middel met een lager risicoprofiel: Afhankelijk van de prijs van
dit alternatief kan dit tot een stijging van de kosten leiden.
Overstap naar weerbaar gewassen/teelten: De kosten en opbrengsten van een andere
bedrijfsvoering kunnen sterk verschillen van de reguliere bedrijfsvoering. Dit hangt ook af van
de mate waarin een hogere prijs voor een duurzaam product in de keten wordt betaald.
Concurrentiepositie: Een heffing kan effecten op de concurrentiepositie hebben. Het ministerie
van Financiën geeft in een rapport aan dat, zolang er onvoldoende alternatieve laag-risico
middelen beschikbaar zijn, een heffing de concurrentiepositie van eindgebruikers kan
verslechteren ten opzichte van eindgebruikers in landen zonder heffing.10
Een heffing geeft ook een prikkel aan de toeleverende bedrijven. Zo zullen producenten van
reguliere gewasbeschermingsmiddelen geprikkeld worden hun producten met een hoger
risicoprofiel te vervangen door middelen met een lager risicoprofiel. Ook kunnen ze besluiten
dat een middel van de markt wordt gehaald, omdat het niet meer lonend is. Dit kan als effect
hebben dat telers die afhankelijk zijn van dit middel het niet meer kunnen krijgen. En bedrijven
die alternatieven leveren, zoals biologische bestrijders, gewasbeschermingsmiddelen van
biologische oorsprong en weerbare teelten leveren, krijgen een concurrentievoordeel en
kunnen hun producten makkelijker afzetten.

10

Fiscale vergroening en grondslagerosie (Ministerie van Financiën, 2022)

/ 19

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

3

Buitenland

3.1 Inleiding
In een aantal Europese landen is reeds sprake van een heffing op gewasbeschermingsmiddelen. In dit hoofdstuk wordt de opzet en het resultaat van heffingen in Denemarken,
Frankrijk, Zweden en Noorwegen beschreven. De situatie van de landbouw in Nederland is
uiteraard niet één op één te vergelijken met situaties in het buitenland. Het is belangrijk om te
constateren dat de implementatie van een heffing op gewasbeschermingsmiddelen altijd
maatwerk vereist, rekening houdend met de specifieke behoeften, landbouwpraktijken en
milieudoelstellingen van elk land. Desalniettemin kunnen de beschreven voorbeelden van
heffingen in het buitenland ons inzicht verschaffen in de mogelijke opzet en effecten van
dergelijke maatregelen.

3.2 Denemarken
Denemarken heeft 5,8 miljoen inwoners, maar produceert genoeg voedsel om 15 miljoen
mensen te voeden, aldus de Danisch Agriculture & Food Council. De Deense landbouwsector
is dus hoog productief en produceert veel voor de exportmarkt, met name vlees- en melkproducten. Driekwart van het landbouwareaal wordt daarom gebruikt voor veevoer zoals gras
en mais. Graan is met 50% de meest verbouwde teelt, gevolgd door gras (25%), (kool)zaad
(10%) en mais (5%).In loop van de jaren is het aantal bedrijven afgenomen maar is de grootte
van bedrijven juist toegenomen. Denemarken kent een gematigd klimaat met veel regen, een
overwegend vlak landschap en vruchtbare grond. Ideale omstandigheden voor de landbouw.11
Vormgeving heffing
Denemarken heeft sinds 1996 een heffing op gewasbeschermingsmiddelen. Tot 2013 was er
sprake van een 54% heffing bovenop de verkoopprijs op insecticiden en 33% op herbiciden
en fungiciden. De heffing resulteerde tot 2000 in een terugloop in verkoop en gebruik, daarna
namen beide weer toe. In 2013 is daarom de heffing herzien en fundamenteel veranderd. In
dit nieuwe ‘Pesticide plan’ is de heffing niet gebaseerd op de verkoopprijs (met een gefixeerde
heffing bovenop de verkoopprijs) maar op de impact van het product op de gezondheid en het
milieu, de ‘pesticide load indicator’ (PLI).12 Het doel van het nieuwe plan is een reductie in
pesticide load (PL) van 40%, tot ongeveer 1,96.

11
12

Danish Agriculture & Food Council (2019), Facts & figures.
De Pesticide Load Indicator combineert drie sub-indicatoren voor de gezondheid: 1) van de mens (indicator
arbeidsveiligheid op basis van de risico’s zoals beschreven op het etiket van het product), ecotoxicologie (effecten op nietdoelorganismen) en de milieulast, d.w.z. bodemafbraaktijd, potentie voor accumulatie in de voedselketen en mobiliteit van
bodem naar grondwater.

/ 20

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Tabel 3.1

Heffing per effect

Effect/eigenschap

Hoogte heffing

Basis heffing

€ 7/kg werkzame stof

Gezondheid

€ 14/kg pesticide per eenheid PL

Ecotoxicologie

€ 14/kg werkzame stof per eenheid PL

Milieugedrag

€ 14/kg werkzame stof per eenheid PL

Door de heffing na 2013 te baseren op de impact van het product op de gezondheid en het
milieu is de heffing per product veranderd. Voor de gewasbeschermingsmiddelen geldt dat
een sterke verhoging van de prijs optrad. Voor een groot aantal producten zijn de prijzen
verdubbeld tot verdrievoudigd, terwijl een beperkt aantal andere producten juist goedkoper is
geworden omdat het middelen met beperkte impact betreft.
Terugsluis
De opbrengst uit de heffing wordt teruggesluisd naar de sector in de vorm van een
gereduceerd belastingtarief op land. Hierdoor worden biologische boeren vaak beloond,
aangezien zij vaak een groot areaal grond in bezit hebben en geen of nauwelijks
gewasbeschermingsmiddelen gebruiken. Deze terugsluis kan daarnaast niet-biologische
boeren stimuleren biologisch te gaan produceren. Zo’n 13% van de Deense landbouw is
momenteel biologisch.13 Een klein deel van de opbrengst uit de heffing wordt geïnvesteerd in
onderzoek. Uit de ex-post evaluatie van de heffing en de gehouden interviews blijkt dat deze
terugsluis heeft geholpen bij acceptatie van de heffing door de sector.14
Resultaten
Onderstaande grafiek laat over de afgelopen 10 jaar een duidelijke daling zien in de Pesticide
Load Indicator per hectare, zowel in verkoop als gebruik, tot onder de eerder genoemde
streefwaarde van 1,96. Het gaat hier om halvering van de impact op milieu en gezondheid per
hectare; namelijk van 3,39 naar 1,76 voor verkoop en 2,94 naar 1,52 voor het gebruik.
Schommelingen in de waarden worden veroorzaakt door verschillende factoren, zoals
weersomstandigheden (zowel droge als natte omstandigheden) en de keuze in gewassen.
In 2017-18 was het gebruikscijfer voor het eerst sinds 2013 lager dan het verkoopcijfer. Het
verbruik was laag vanwege de droogte, terwijl dat in de verkoopcijfers niet is terug te zien. Dit
komt waarschijnlijk doordat de verkoop van gewasbeschermingsmiddelen plaatsvond voordat
de droogte de landbouw in 2018 trof. Een deel van de middelen die in 2018 werden verkocht,
kan dus nog steeds op de plank hebben gestaan in 2019, waardoor het verkoopcijfer in dat
jaar lager was dan het jaar daarvoor. Daarnaast is de PLI naar verwachting gedaald naarmate
de voorraden van gewasbeschermingsmiddelen met een hoge belasting door de tijd heen zijn
verbruikt.

13
14

Statistics Denmark (2021).
Nielsen, Helle Ørsted, et al. "Ex-post evaluation of the Danish pesticide tax: A novel and effective tax design." Land Use
Policy 126 (2023): 106549.

/ 21

/ 22

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Tabel 3.2

Ontwikkeling PLI van 2010-2021 gebaseerd op verkoop en gebruik
Pesticide Load Indicator (PLI per hectare)
Verkoop

Gebruik

Jaar

PLI

2010

3,39

Planperiode

PLI

2011

3,02

2010-11

2,94

2012

5,00

2011-12

2,44

2013

3,55

2012-13

2,27

2014

1,47

2013-14

2,41

2015

1,95

2014-15

2,11

2016

1,40

2015-16

2,17

2017

1,69

2016-17

2,13

2018

1,69

2017-18

1,44

2019

1,57

2018-19

1,76

2020

1,66

2019-20

1,39

2021

1,76

2020-21

1,52

Bron: https://www2.mst.dk/Udgiv/publikationer/2023/05/978-87-7038-520-6.pdf, bewerking Ecorys

Zoals in Tabel 3.2 en Figuur 3.1 weergegeven is voorafgaand aan het in werking treden van
de heffing sprake geweest van het ‘hamsteren’ van gewasbeschermingsmiddelen. Door de
prijsstijging van gewasbeschermingsmiddelen worden middelen efficiënter en duurzamer
toegepast.15 Wel is de toepassingsfrequentie van laag-risico middelen toegenomen.
Figuur 3.1

Pesticide load (PL) per hectare, geregistreerd gebruik (2012-2017) en verkoop
(2011-2017)

15

Policy instruments for ecological transition: ‘understanding farmers’ motivation and decision styles’ – Helle Orsted Nielsen,
presentation at the 7th SUD Symposium, 12 december 2019

/ 23

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

3.3 Frankrijk
Frankrijk heeft de grootste landbouwsector van de EU en is de op twee na grootste gebruiker
van gewasbeschermingsmiddelen.16 Het Franse landbouw areaal bestaat voor meer dan de
helft uit granen, gevolgd door gras (18%) en plantaardige eiwitten (13%). Slechts 4% van het
areaal wordt gebruikt voor wijnbouw terwijl het een kwart van de teeltomzet
vertegenwoordigd.17 In 2019 was 8,5% van het totale landbouwareaal biologisch.18 Er heerst
in Frankrijk een gematigd klimaat maar met veel regionale verschillen. Daarnaast wordt het
Franse landschap gekenmerkt door grote hoogteverschillen. Sinds 2014 zet het Franse
ministerie van Landbouw sterk ik op verbetering van de bodemvruchtbaarheid en het
stimuleren van plantaardige oliën en eiwitgewassen. Hiermee proberen ze minder afhankelijk
te worden van soja-import uit derde landen en proberen ze tijdig in te spelen op de groeiende
vraag naar plantaardige eiwitten voor humane voeding.19
Vormgeving heffing
Sinds 1999 is er in Frankrijk een algemene heffing op milieuvervuiling, de zogeheten ‘taxe
générale sur les activités polluantes’ (TGAP). Deze heffing werd toegepast op verschillende
producten, waaronder gewasbeschermingsmiddelen, met als doel:
• De industrie te stimuleren om duurzame alternatieven te ontwikkelen;
• Boeren te stimuleren om gewasbeschermingsmiddelen met een lagere milieulast aan te
schaffen en te gebruiken;
• Belastingopbrengst genereren.
In 2008 is de TGAP vervangen door een heffing specifiek op gewasbeschermingsmiddelen.
De hoogte van de heffing is tussen 2008 en 2021 verschillende keren verhoogd, waarvan de
grootste verhoging in 2019 plaatsvond. De heffing varieert momenteel van € 0,90 tot €9,00 per
kg product en is afhankelijk van de toxiciteit (zie Tabel 3.3 en Tabel 3.4).
Tabel 3.3

Ontwikkeling heffing (2008-2019) om EUR/kg

Categorie

2008

2009

2010

Sinds 2011

Zeer toxisch, carcinogeen, mutageen of

2,25

3,7

4,4

5,1

Gevaarlijk voor het milieu

0,9

1,5

1,7

2

Mineralen die schadelijk zijn voor het

0,38

0,6

0,7

0,9

toxisch voor reproductie

milieu

16

17
18

19

Marcus, V. and O. Simon (2015), “Les pollutions par les engrais azotés et les produits phytosanitaires : coûts et solutions”
[Pollution from nitrogen fertilisers and plant protection products: Costs and solutions], Études et documents, n° 136,
Commissariat général au développement durable.
Statistical Book 2021, Agreste (2021)
Agence BIO (2020), via: https://www.agencebio.org/wp-content/uploads/2020/07/DP-AGENCE-BIO-CHIFFRES2019_def.pdf
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (2018), via:
https://www.agroberichtenbuitenland.nl/specials/voedselzekerheid/frankrijk

/ 24

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Tabel 3.4

Heffing vanaf 2019, ingedeeld in vier categorieën

Categorie

€/kg

Zeer toxisch, carcinogeen, mutageen of toxisch voor reproductie

9,0

Acuut toxisch, specifiek toxisch voor bepaalde organen, effect op of via

5,1

borstvoeding
Acuut toxisch voor aquatische milieu van categorie 1, of chronisch toxisch voor

3,0

aquatisch milieu van categorie 1 of 2
Chronisch toxisch voor aquatisch milieu van categorie 3 of 4

0,9

Bron: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000042912003

De heffing wordt geïnd door leveranciers van gewasbeschermingsmiddelen, in plaats van
door de producenten/importeurs. Daarnaast wordt de heffing apart op de factuur benoemd.
Beide maatregelen zijn bedoeld om het bewustzijn onder gebruikers van de producten te
vergroten.20
Terugsluis
De totale opbrengst van de heffing nam toe van € 100 miljoen in 2011 naar € 110 miljoen in
2014. Met de opbrengsten uit de heffing wordt het Ecophyto-plan gefinancierd en een deel
van de opbrengst gaat naar de watersector.21 Het Ecophyto-plan moet ondersteunen bij het
terugdringen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Centraal in dit plan staan
1) het monitoren van het gebruik en de hieraan verbonden risico’s, 2) onderzoek naar de
ontwikkeling van alternatieven en 3) het opstellen en verspreiden van informatie en
communicatiecampagnes. Het Ecophyto-plan is drie keer aangepast en aangescherpt,
momenteel is Ecophyto II+ van kracht.22 Uit interviews blijkt dat de terugsluis de politieke
aanvaardbaarheid van de heffing en de recente verhogingen heeft vergroot.
Resultaten
Het aantal eenheidsdoses, aangeduid als NODU (Nombre de Doses Unités), is de indicator
voor het monitoren van de voortgang van ‘Écophyto II+’. De NODU is berekend op basis van
verkoopgegevens op nationale schaal en komt overeen met het oppervlaktegebied (in ha) dat
jaarlijks behandeld zou worden met de gewasbeschermingsmiddelen die gedurende één jaar
zijn verkocht, bij de maximaal goedgekeurde doses.

20

21

22

Bommelaer, O. and J. Devaux (2012), “Le financement de la gestion des ressources en eau en France” (actualisation de
janvier 2012) [Financing water resources management in France], Études & documents n°62, Janvier 2012, Commissariat
général au développement durable, La Défense.
Marcus, V. and O. Simon (2015), “Les pollutions par les engrais azotés et les produits phytosanitaires : coûts et solutions”
[Pollution from nitrogen fertilisers and plant protection products: Costs and solutions], Études et documents, n° 136,
Commissariat général au développement durable.
Ministère de L’Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire (2022), via: https://agriculture.gouv.fr/le-plan-ecophyto-questce-que-cest

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Figuur 3.2

Ontwikkeling van de NODU in miljoenen hectare 2009-2021

Bron: Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire (2022).

In bovenstaand figuur is te zien dat er jaarlijks aanzienlijke verschillen kunnen zijn. Zo is de
NODU in 2019 sterk gedaald ten opzichte van 2018. Dit heeft te maken met het hamsteren in
2018 met het oog op verhoging van de heffing daarna. En 2019 was een jaar met droogte en
weinig ziekten en plagen. De voorlopige NODU voor 2021 is 85,7 Mha en is daarom in blauw
aangegeven. Er is beperkte afname waarneembaar in de periode 2017 – 2021, wat een
eerste impact zou kunnen zijn van de beleidsmaatregelen die inzetten op een vermindering in
gebruik. De verwachting is dat deze trend zich zal voortzetten ook omdat er (intern)nationaal
aanvullend beleid voor gewasbescherming wordt gevoerd.
Figuur 3.3

Aandeel actieve stoffen ingedeeld als CMR in verhouding tot de totale verkoop van
actieve stoffen

Bron: Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires (2022).

/ 25

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

In bovenstaand figuur is de ontwikkeling in verkoop van werkzame stoffen geclassificeerd in
CMR (Carcinogeen, Mutageen, Reprotoxisch) categorie 1 of CMR categorie 2 (verwacht CMR
categorie 1) en alle als CMR geclassificeerde stoffen weergegeven. De verkooptrend van dit
type stoffen is sinds 2009 over het algemeen dalend.
Mede door herhaaldelijke verhogingen en de aanpassingen in het Ecophyto plan, is er sinds
2017 een voorzichtig neerwaartse trend in NODU zichtbaar. Daarbij geldt dat de verkoop van
CMR geclassificeerde stoffen de laatste jaren gedaald. In de interviews werden twee
verklaringen gegeven. Er wordt de afgelopen jaren een strenger toelatingsbeleid voor CMRstoffen gevoerd. En Franse boeren vervangen reguliere gewasbeschermingsmiddelen met
hoge dosering (typisch enkele kg/ha) door gewasbeschermingsmiddelen met lage dosering
(typisch 20-40 g/ha) met dezelfde effectiviteit en vaker van biologische oorsprong.
De afgelopen jaren zijn er verschillende onderzoeken en pilots uitgevoerd of er mogelijkheden
zijn de inzet van gewasbeschermingsmiddelen te verkleinen, terwijl telers hun marktpositie
behouden (geen of nauwelijks opbrengstderving).23 In Frankrijk blijkt uit een pilot onder 946
boeren dat in 77% van de onderzochte bedrijven een laag gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen niet heeft geleid tot minder productiviteit of winstgevendheid.24

3.4 Zweden
Ongeveer 6,5% van de totale oppervlakte van Zweden wordt gebruikt voor de land- en
tuinbouw. Het klimaat wordt gekenmerkt door grote verschillen tussen noord- en zuid, waarin
het groeiseizoen ongeveer 100 dagen langer is in het zuiden. In loop der jaren is het aantal
bedrijven afgenomen maar is de grootte van bedrijven juist toegenomen. Gewassen bestaan
vooral uit granen, voornamelijk gerst, haver en tarwe, maar ook door grasland.
Ongeveer 40 procent van het bouwland wordt met granen ingezaaid.25
Vormgeving heffing
Zweden was een van de eerste landen ter wereld die een heffing op gewasbeschermingsmiddelen invoerde op basis van het verkochte volume. Het doel van deze belasting, ingevoerd
in 1984, is om het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen te verminderen en zo positieve
milieu- en gezondheidseffecten te bereiken.
In Zweden is sprake van een ‘vlaktaks’, waarbij de heffing is gebaseerd op volume, ongeacht
de mate van toxiciteit. De belasting begon op SEK 4 per kilo werkzame stof en is tot 2015
stapsgewijs verhoogd naar SEK 34 per kilo werkzame stof. De opbrengst van de heffing wordt
niet teruggesluisd naar de sector maar vloeien direct terug in de Zweedse staatskas.26

23

24

25
26

WUR Kennisimpuls groene gewasbescherming, via: https://www.wur.nl/nl/onderzoek-resultaten/onderzoeksprojectenlnv/soorten-onderzoek/kennisonline/kennisimpuls-groenegewasbescherming.htm#:~:text=Het%20project%20Groene%20Gewasbescherming%20moet,telers%20wel%20hun%20m
arktpositie%20behouden.
ICM, Pilot Geïntegreerd Gewasbeheer, via: https://geintegreerdgewasbeheer.nl/pilot-icm/
Lechenet et al. (2017), Reducing pesticide use while preserving crop productivity and profitability on arable farms, via:
https://www.nature.com/articles/nplants20178
Jordbruksverket, via: https://www.jordbruksverket.se/
Böcker, T., & Finger, R. (2016). European pesticide tax schemes in comparison: an analysis of experiences and
developments. Sustainability, 8(4), 378.

/ 26

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Resultaten
In de provincies Halland (N34) en Skåne (M42) is het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de periode 2002-2020 toegenomen ten opzichte van de twee meer noordelijke
provincies Västergötland (O18) en Östergötland (E21). Dit kan deels worden verklaard door
een langer groeiseizoen in de zuidelijke provincies, maar ook deels door andere gewassen en
tot op zekere hoogte een grotere behoefte aan het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.
In het algemeen maakt de jaarlijkse variatie, vooral in M42 en N34, in termen van de
hoeveelheid gebruikte gewasbeschermingsmiddelen per hectare het moeilijk om een
duidelijke trend te zien.27
Uit de interviews komt naar voren dat de heffing waarschijnlijk weinig effect als deze relatief
laag is, niet gedifferentieerd is naar het risicoprofiel en er een gebrek aan alternatieven is.
Figuur 3.4

Gebruik gewasbeschermingsmiddelen (kg/ha) in vier verschillende provincies in Zweden
tussen 2002-2020

Bron: Swedish University of Agricultural Sciences (2022)

3.5 Noorwegen
In Noorwegen wordt slechts 3% van het totale landoppervlak gebruikt voor landbouw,
ongeveer 28% bestaat uit bos. De Noorse landbouw is vooral gericht op vee (in 2018
ongeveer 75% van de totale landbouwproductie) en graan. Ook in Noorwegen is het aantal
bedrijven de afgelopen jaren gedaald maar is het oppervlakte per bedrijf wel toegenomen.
Ongeveer de helft van het voedsel in Noorwegen wordt geïmporteerd.28
Vormgeving heffing
In 1999 is in Noorwegen een heffing op gewasbeschermingsmiddelen geïntroduceerd,
gedifferentieerd op basis van gezondheids- en milieurisico’s. De indeling bestaat uit

27

28

Swedish University of Agricultural Sciences (2022), via: https://www.slu.se/en/departments/aquatic-sciencesassessment/environment/pesticide_monitoring/pesticide_data/pesticide-use-in-model-catchments/ en Sveriges Officiella
Statistik (2022), via:
https://www.scb.se/contentassets/12e94ca362884cbf835924425a3b4a04/mi0501_2022a01_br_mi31br2301.pdf
Bondelaget, Norwegian Agriculture (EN), via: https://www.bondelaget.no/getfile.php/138946501550654949/MMA/Bilder%20NB/Illustrasjoner/Norwegian%20Agriculture%20EN.pdf
OECD (2019), via:
https://www.oecd.org/agriculture/topics/water-and-agriculture/documents/oecd-water-policies-country-note-norway.pdf

/ 27

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

7 categorieën, waarbij categorie 1-5 gelden voor professioneel gebruik en categorie 6-7
voor privé gebruik. De belasting per kg of liter product wordt als volgt berekend:
Belasting per kg of liter = basisbedrag x factor x 1000/standaard oppervlaktedosis
Het basisbedrag wordt vastgesteld door de overheid en is voor alle producten hetzelfde (2,50
NOK per decare (0,1 hectare)). De standaard oppervlaktedosis is de maximale dosering per
behandeling in gram of milliliter per decare voor het hoofdgewas waar het gewasbeschermingsmiddel voor wordt gebruikt. De factor is een weging op basis van het relatieve risiconiveau van het product volgens onderstaand schema.29
Figuur 3.5

Overzicht belastingcategorieën, gezondheids- en milieurisico's

Bron: Norwegian Food Safety Authority (2021)

Resultaten
Er zijn geen recente data beschikbaar over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en
het effect van de heffing.

29

Norwegian Food Safety Authority (2021), via:
https://www.mattilsynet.no/language/english/plants/plant_protection_products/calculation_of_environmental_taxes_for_plan
t_protection_products.17427

/ 28

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

4

Lessen vanuit andere domeinen

Het principe van een belasting op negatieve maatschappelijke effecten is al honderd
jaar oud. Denk bijvoorbeeld aan accijns op tabak en alcohol. Er zijn verschillende
lessen te trekken uit andere domeinen waar heffingen worden toegepast. 30

4.1.1 Accijnzen op tabak & alcohol
Roken en alcoholconsumptie leiden zeker bij overmaat tot gezondheidsproblemen en een
lagere levensverwachting. Om ongezond gedrag te beperken wordt accijns ingezet voor
tabaksproducten en dranken.31 De accijns voor tabak bestaan uit een percentage van de
kleinhandelsprijs en een vast bedrag per sigaret.32 Voor alcoholhoudende dranken zijn de
hoogte van het accijnzen afhankelijk van het extractgehalte.33 Over de jaren heeft de overheid
de accijnzen verhoogd.
De literatuur toont dat geleidelijke accijnsverhoging het aantal rokers in enige mate doet
dalen: een prijstoename van 10% laat de vraag naar tabak met 4% dalen34. Het is van belang
voor de overheid om actie te ondernemen tegen mogelijke goedkopere substituties en ervoor
te zorgen dat de accijnsverhoging “leidt tot een verhoging van de kleinhandelsprijs bovenop
de inflatie” omdat producenten de accijns niet volledig doorrekenen naar de klant.
De doeltreffendheid van de accijnzen op tabak & alcohol zijn beperkt. Nicotine en alcohol
kunnen tot verslavingsgedrag leiden en dat resulteert in een (relatief) inelastische vraag.
Empirisch onderzoek naar vermindering van alcoholgebruik heeft aangetoond dat het
invoeren van accijns in combinatie met beperkende marketing- en verkoopmogelijkheden de
doeltreffendheid verhoogt.35
Les 1: Implementeer een accijns/heffing als onderdeel van een complementair beleidspakket waarbij ook aspecten zoals beschikbaarheid, normering en informatievoorziening
aandacht verdienen.

4.1.2 Frisdrankbelasting
Op dit moment is de helft van de volwassenen in Nederland te zwaar.36 Dit brengt een reeks
aan gezondheidsproblemen met zich mee die druk uitoefenen op het Nederlandse
zorgsysteem. Dat probleem komt in veel hoogontwikkelde landen voor. Er zijn veertig landen
met een frisdrankheffing.

30

31
32
33
34

35

36

Lessen gebaseerd op beleidsaanbevelingen uit: ‘Accijnzen als correctie op markt- en individueel falen’ (Sijbren
Cnossen(ESB), 2020)
Gezondheidsgerelateerde belastingen (Ministerie van Financiën, 2020)
Bron: Rijksoverheid (link)
Bron: Belastingdienst (link)
“Effecten van accijns en prijs op het gebruik van tabaksproducten” (Nationaal Expertisecentrum Tabaksontmoediging,
2020)
“Are the "best buys" for alcohol control still valid? (Chisholm, D., Moro, D., Bertram, M., Pretorius, C., Gmel, G., Shield, K.,
& Rehm, J., 2018)
VZinfo, 2023 [link]

/ 29

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Verschillende onderzoeken laten zien dat een ‘Sugar Sweetened Beverages tax (SSBheffing)’ doeltreffend is. In het Verenigd Koninkrijk heeft een SSB-heffing geleid tot een 8%
afname van obesitas bij kinderen tussen de 4-11 jaar oud37. De implementatie van een SSBheffing dient zich echter te richten op gewicht in suiker en niet op de liters frisdrank.38 Een glas
cola heeft namelijk een ander suikerpercentage dan een glas appelsap. Een belasting op het
suikergehalte stimuleert tevens de transitie en/of innovatie van suiker-arme producten.
Suiker komt daarnaast niet alleen in frisdrank voor. Om het beleidsdoel te behalen zou men
breder moeten kijken naar het suikergehalte van alle voedingsmiddelen. Frisdrank staat niet
bij de eerste duizend producten (op plaats 1.726) met het hoogste suikergehalte per 100g.39
Veel hoger staan bijvoorbeeld snoep, pudding en koekjes, die niet belast worden.
Les 2: Richt de heffing op de vermindering van de externaliteit (suiker in plaats van frisdrank, toxiciteit in plaats van gewasbeschermingsmiddel) en niet op consumptievermindering van een specifiek product.

4.1.3 Luchtvaart
De luchtvaartsector is goed voor 4,5% van de Nederlandse CO2-uitstoot.40 De luchtvaart valt
sinds 2012 onder het Europese emissiehandelssysteem voor CO2 (EU ETS).41 Aanvullend
heeft de Nederlandse overheid heeft per 2021 een vliegbelasting geïntroduceerd van
€ 7,95 per vertrekkende passagier. De belasting is recent verhoogd naar € 26,43. De
introductie en verhoging van de vliegbelasting in Nederland verslechtert de concurrentiepositie
van de Nederlandse luchthavens. Deze zijn nu relatief duur in vergelijking met concurrerende
Europese luchthavens waardoor Nederlandse luchtvaartmaatschappijen hun inkomsten zien
dalen.42
Een deel van de Nederlandse passagiers die normaal gesproken vanaf Eindhoven of
Maastricht zouden vertrekken, verplaatsen hun vlucht naar luchthavens net over de grens. In
Düsseldorf of Antwerpen betalen ze immers minder belasting. De totale CO2-uitstoot neemt
daardoor niet af of neemt zelfs door extra autokilometers toe omdat de uitstoot wordt
verplaatst naar het buitenland. Er is sprake van een zogenoemd waterbedeffect.
Voor agrarische productie geldt dat een deel van de welvaart naar het buitenland kan
weglekken als andere landen geen vergelijkbaar beleid voeren en daardoor goedkoper
kunnen produceren. De voorgenomen Europese Verordening duurzaam gebruik
gewasbeschermingsmiddelen leidt ertoe dat alle Europese lidstaten beleid moeten gaan
voeren. De lidstaten hebben een keuze welke beleidsinstrumenten zij in zetten. Een heffing op
gewasbeschermingsmiddelen kan daar een onderdeel van zijn, zoals enkele Europese landen
al doen. Daarnaast concurreren Nederlandse agrariërs met spelers van buiten Europa.

37

38
39
40
41
42

“Sugary drinks tax may have prevented over 5,000 cases of obesity a year in year six girls alone” (University of
Cambridge, 2023)
Should We Tax Sugar-Sweetened Beverages? An Overview of Theory and Evidence (Allcott, Lockwood, Taubinsky, 2019)
USDA (2018)
Hoeveel uitstoot veroorzaakt de Nederlandse luchtvaart? (CBS, 2021)
NEA (link)
(Lutgendorff, 2022).

/ 30

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Les 3: Streef naar harmonisatie van een heffing op Europees niveau. Dit creëert een gelijk
speelveld voor producenten, voorkomt het weglekken van welvaart naar het buitenland
(waterbed-effect) en verhoogt de doeltreffendheid van de heffing.

4.1.4 Loodhoudende en loodvrije benzine
Na de Tweede Wereldoorlog werd lood in benzine toegevoegd dat zorgt voor een meer
gelijkmatige verbranding en er minder slijtage van de kleppen van de motor plaatsvindt. Uit
wetenschappelijk onderzoek bleek dat lood giftig is en kan leiden tot verminderde geestelijke
ontwikkeling van kinderen. En bij verbranding van benzine komt het lood in het milieu vrij.
Sinds 1989 zijn landen in de EU verplicht om zowel ‘gelode als ongelode benzine in de handel
te brengen’.43 Hierdoor kwam loodvrije benzine op de markt met dezelfde kwaliteit maar met
minder milieueffecten. De gelode benzine werd goedkoper op de markt aangeboden dan
ongelode benzine. De overheid probeerde dit prijsverschil om te draaien door accijnzen te
differentiëren. Met succes, in slechts enkele jaren werd gelode benzine vervangen door
ongelode benzine.44 Sinds 2000 is gelode benzine verboden.45
Les 4 (doeltreffend voorbeeld): Als voldoende goede alternatieven (substituten)
beschikbaar zijn, kan de transitie snel gaan door het prijsverschil met een heffing te
overbruggen.

4.1.5 Kunstmest
Een heffing op kunstmest zou boeren moeten stimuleren over te stappen naar dierlijke mest.
Dierlijke mest dient echter eerst bewerkt te worden voordat het als gelijkwaardig substituut
gebruikt kan worden op het land. Wageningen University heeft daarom een onderzoek
uitgevoerd naar een mogelijke heffing op kunstmest.46
De onderzoekers concluderen ‘voor het vervangen van stikstofkunstmest door dierlijke mest is
een heffing op kunstmeststikstof weinig effectief’. Ze wijzen op het feit dat de beschikbaarheid
van hoogwaardige dierlijke mest achterblijft. In het rapport ‘Normeren en beprijzen van
stikstofemissies’ worden diverse beleidsinterventies met elkaar vergeleken zoals subsidies op
hoogwaardige mestverwerking in combinatie op premies voor specifieke mestsoorten die
doeltreffender zouden zijn.47
Les 5 (ondoeltreffend voorbeeld): Er dienen voldoende competitieve alternatieven
(substituten) beschikbaar te zijn. Andere interventies zijn wellicht doeltreffender.

4.1.6 Loterij en casino’s
Kansspelen zijn sterk gereguleerd in Nederland. De sector staat onder toezicht van de
Kansspelautoriteit en de sector bestaat deels uit staatsdeelnemingen zoals Staatsloterij en
Holland Casino. Er wordt een heffing toegepast in de vorm van een kansspelbelasting. Dat is
een belasting die deelnemers van kansspelen moeten betalen over hun gewonnen prijzen. Bij
een Nederlands kansspel doet de organisator voor de deelnemer aangifte en betaalt de

43
44
45
46
47

Lood in benzine: Europeees versus nationaal belang (ESB, 1985)
Pompen staken verkoop loodhoudende benzine (Trouw, 1996)
Richtlijn 98/70/EG (Ministerie van VROM, 1999)
Vervanging kunstmest door dierlijke mest (WUR, 2019)
ABD Topconsult (2021)

/ 31

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

kansspelbelasting. Daardoor is de nettoprijs die de deelnemer ontvangt meestal lager. Het
tarief van de kansspelbelasting vanaf 1 januari 2023 is 29,5%.
Deze kansspelbelasting leidt in de praktijk niet tot lagere inzet van deelnemers. Als een prijs
wordt gewonnen, die hoger is dan de eigen inzet, dan blijft er nettowinst over. En als een
deelnemer geen prijs wint, dan wordt geen kansspelbelasting afgedragen.
Les 6: Een heffing heeft geen effect op het gedrag als er voor de consument nettowinst
overblijft (ook al is die kleiner dan zonder kansspelbelasting).

/ 32

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

5

Conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk worden de vier onderzoeksvragen beantwoord en conclusies
getrokken. Ook zijn enkele aanbevelingen opgenomen.

5.1 Heffingen inzetten in de transitie
De eerste onderzoeksvraag luidt:
Op welke manieren kunnen heffingen worden ingezet om een transitie naar weerbare
teeltsystemen te bevorderen?
Op basis van de buitenlandse heffingen die zijn onderzocht, zijn er enkele elementen die het
verschil tussen de heffingen bepalen: hoogte van de heffing, het aangrijpingspunt en de
manier van terugsluis.
Hoogte: Een heffing voor gewasbeschermingsmiddelen heeft alleen effecten op het verbruik
als het prijsverschil/heffing voldoende hoog is. Dit blijkt uit de ervaringen in Frankrijk,
Denemarken en Noorwegen. Een lage heffing blijkt voor een aantal telers geen reden om op
een alternatief over te gaan of het gebruik te beperken.
Aangrijpingspunt (risicoprofiel versus volume): De indeling op basis van risicoprofiel is een
betere toepassing van het principe ‘de vervuiler betaalt’ en heeft meer effecten op het gebruik
dan een vlakke heffing op het volume. Dit blijkt uit ‘vlaktaks’ in Zweden, die niet effectief was.
En de goede ervaringen in Denemarken en Noorwegen met een heffing die hoger is bij
middelen met een hoger risicoprofiel, waaronder de toxiciteit. Ook recent onderzoek door UFZ
(2021) pleit voor een heffing op basis van toxiciteit, en stelt een opzet voor die gemakkelijk is
aan te passen.48 Deze heffing bestaat uit een standaardbedrag (20 euro per hectare) over de
maximaal toegestane doses die op een hectare land per (groei)jaar gebruikt mogen worden.
De standaardheffing kan worden vermenigvuldigd met een risicofactor gebaseerd op de
schadelijkheid van het middel voor de menselijke gezondheid en andere factoren.

48 UFZ (2021), Pesticide tax in the EU. Various levy concepts and their impact on pesticide reduction, via:

https://www.ufz.de/index.php?en=36458

/ 33

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Figuur 5.1 Opzet heffing zoals voorgesteld door UFZ

Manier van terugsluis:
De landen verschillen hoe ze de opbrengst van de heffing terugsluizen:
• Denemarken: De opbrengst uit de heffing wordt teruggesluisd naar de sector in de
vorm van een gereduceerd belastingtarief op land.
• Frankrijk: Met de opbrengsten uit de heffing wordt het Ecophyto-plan (gericht op
kennisontwikkeling en innovatie) gefinancierd en een deel van de opbrengst gaat naar
de watersector.
De terugsluis naar de landbouwsector is essentieel voor acceptatie van de heffing. In
Denemarken is het effect dat alle agrariërs iets merken van de terugsluis omdat die via
landgebruik gaat. Nederland kent geen vergelijkbare heffing op grond. De
onroerendezaakbelasting (OZB) heeft als grondslag de WOZ-waarde van gebouwen. De
(cultuur)grond die landbouwers gebruiken is vrijgesteld van onroerendezaakbelasting.
In Frankrijk komt de opbrengst bij een kleinere groep agrariërs terecht dan in Denemarken,
namelijk de agrariërs die deelnemen aan projecten die onderdeel zijn van het Ecophyto-plan.
Wel zijn de middelen gericht op innovatie (vergroten beschikbaarheid middelen, andere
teeltmethoden etc.) en wordt uiteindelijk de sector als geheel ondersteund.

5.2 Effect van hogere prijzen
De tweede onderzoeksvraag luidt:
Kunnen hogere prijzen van producten door het toepassen van heffingen bijdragen aan het
stimuleren van boeren of telers om op een andere wijze te telen?
De introductie van een heffing kan een teler een prikkel geven om het gedrag te veranderen:
Continuering van het huidige middel: Een heffing verhoogt de kosten van de
gewasbescherming. Een teler wordt geprikkeld om te kiezen voor een alternatief. Dat kan zijn
een andere vorm van bestrijding, die niet of minder door de heffing wordt belast. Of hij kan
een ander gewas of combinatie van gewassen kiezen. Dat zijn geen eenvoudige stappen
want het vergt kennis van die gewassen, de grond en locatie moeten geschikt zijn en er is een
afzetmarkt voor deze gewassen nodig om zo een goede business case te krijgen. De andere
keuze is dat hij door kan gaan met het gebruik van dezelfde middelen als voorheen. Wel zijn
er dan mogelijkheden om het gebruik in volume te reduceren door scherp te monitoren op

/ 34

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

ziektes en plagen en gerichter te bestrijden.
Substituut; inzet van een ander middel met een lager risicoprofiel: Als een teler voor zijn
gewas een alternatief middel van chemische of biologisch oorsprong kan krijgen, dan kan hij
dit gaan gebruiken.49 Hij gaat dan door met het gebruik van gewasbescherming, maar dan
met lager risicoprofiel. Dit kan minder effectief zijn, waardoor er meer schade aan het gewas
kan ontstaan. Of hij kan de frequentie van het gebruik opvoeren, rekening houdend met de
maximaal toegestane frequentie zoals vermeld op het etiket van het product. Afhankelijk van
de prijs van dit alternatief kan dit tot een stijging van de kosten leiden.
Overstap naar weerbaar gewassen/teelten: Een teler kan het gebruik van gewasbescherming
sterk reduceren en een andere vorm van bedrijfsvoering toepassen door over te gaan op
andere gewassen of een combinatie van gewassen, die weerbaarder zijn. “Daarbij wordt de
inzet van gewasbeschermingsmiddelen zo veel mogelijk voorkomen door het toepassen van
preventie, niet-chemische maatregelen, biologische bestrijders en teelt-technische
maatregelen.”50
Deze drie verschillende gedragsaanpassingen kunnen tot verschillende economische effecten
leiden:
Continuering van het huidige middel: Een teler kan doorgaan met het gebruik van het huidige
middel en kosten beperken door dit middel, indien mogelijk, gerichter toe te passen en beter
te monitoren op ziekten en plagen. Voor de teler die het gebruik van reguliere gewasbeschermingsmiddelen continueert, is het de vraag in welke mate hij de hogere prijs van de
heffing door kan berekenen aan de afnemer omdat het product niet duurzamer wordt. Het is
dan vervolgens de vraag in welke mate de prijs van het product voor de consument door de
heffing stijgt. In de meeste gevallen is sprake van een internationale markt. Als een belasting
alleen van toepassing is voor Nederlandse telers en niet voor buitenlandse telers, kan dit de
Nederlandse concurrentieverhoudingen verslechteren.
Substituut; inzet van een ander middel met een lager risicoprofiel: Afhankelijk van de prijs en
het gebruik van dit alternatief kan dit tot een stijging van de kosten leiden.
Overstap naar weerbaar gewassen/teelten: Een heffingsmodel kan nieuwe verdienmodellen
stimuleren. De kosten en opbrengsten van een andere bedrijfsvoering kunnen sterk
verschillen van de reguliere bedrijfsvoering. Dit hangt ook af van de mate waarin een hogere
prijs voor een duurzaam product in de keten wordt betaald en waar een eventuele terugsluis
aan wordt besteed.
Concurrentiepositie: Een heffing kan effecten op de concurrentiepositie hebben. Het ministerie
van Financiën geeft in een rapport aan dat, zolang er onvoldoende alternatieve laag-risico
middelen beschikbaar zijn, een heffing de concurrentiepositie van eindgebruikers kan
verslechteren ten opzichte van eindgebruikers in landen zonder heffing.51

49

50
51

Biologische middelen zijn van natuurlijke oorsprong zoals van planten, dieren, micro-organismen of bepaalde mineralen, of
nagemaakte middelen die identiek zijn aan de natuurlijke stof en een laag risico kunnen hebben voor mens, dier, milieu en
niet-doelwit organismen. (citaat uit het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030)
Citaat uit het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030
Fiscale vergroening en grondslagerosie (Ministerie van Financiën, 2022)

/ 35

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Een heffing geeft ook een prikkel aan de toeleverende bedrijven. Zo zullen producenten van
reguliere gewasbeschermingsmiddelen geprikkeld worden hun producten met een hoger
risicoprofiel te vervangen door middelen met een lager risicoprofiel. Ook kunnen ze besluiten
dat een middel van de markt wordt gehaald, omdat het niet meer lonend is. Dit kan als effect
hebben dat telers die afhankelijk zijn van dit middel het niet meer kunnen krijgen. En bedrijven
die alternatieven leveren, zoals biologische bestrijders, gewasbeschermingsmiddelen van
biologische oorsprong en weerbare teelten leveren, krijgen een concurrentievoordeel en
kunnen hun producten makkelijker afzetten.
Overige context: De praktijk kent veel combinaties van gewassen en
gewasbeschermingsmiddelen. Een heffing op een bepaald middel dat bij verschillende
gewassen wordt toegepast, bijvoorbeeld bij bloembollen en aardappelen, kan bij de
bloembollen leiden tot inzet van een alternatief en bij aardappelen niet omdat daar geen
geschikt alternatief is. In dit geval kunnen veel bloembollentelers overgaan op een substituut,
terwijl de aardappeltelers hun gebruik continueren en indien mogelijk het gebruik zoveel
mogelijk in volume reduceren om de kosten van de heffing laag te houden. Deze mogelijke
ongelijkheid kan worden verkleind door in te zetten op gerichte monitoring in het veld: wat
gebeurt er in bepaalde teelten en kan daar met een terugsluis op worden ingegrepen,
bijvoorbeeld door te investeren in de ontwikkeling van bepaalde alternatieven?
Een heffing is een prijsschok op een bepaald moment en aanpassen van gedrag kost tijd. Op
de langere duur kan de teler door de heffing van continuering overgaan naar
gewasbeschermingsmiddelen met een laag risicoprofiel, het toepassen van technische en
biologische maatregelen en/of de overstap naar weerbare teelten maken. In ieder geval leidt
de heffing tot een groter bewustzijn van het gebruik en een prikkel om minder te gaan
gebruiken.
SIRA Consulting en Ecorys hebben recent in opdracht van het ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit onderzoek gedaan naar de effecten van de voorgenomen
Europese Verordening duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen.52 Met deze nieuwe
voorgenomen verordening wil de EC de risico’s die samenhangen met het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen terugbrengen door het gebruik van chemische
gewasbeschermingsmiddelen te verminderen, het gebruik van minder risicovolle middelen te
stimuleren en duidelijke eisen te stellen aan het gebruik van de middelen. In dit rapport is
beschreven wat de mogelijke effecten voor burgers zijn, onder meer in hun rol als consument.
Daarbij is specifiek ingegaan op de mate waarin een hogere prijs door maatregelen bij de
agrariër om gewasbescherming te verduurzamen aan de consument kan worden
doorberekend.

52

Impact assessment voorstel Verordening duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen, SIRA Consulting en Ecorys,
2023

/ 36

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Impact assessment voorstel Verordening duurzaam gebruik
gewasbeschermingsmiddelen
De consument heeft wensen op het gebied van duurzaamheid, maar in meerdere
beleidsstukken en interviews wordt erkend dat deze wens op gespannen voet kan staan
met de tot nu toe vooral prijsbewuste consument. Het Nederlandse landbouwbeleid is er
namelijk op gericht om de boer een betere prijs te geven voor duurzame productie en dit
door te berekenen aan de consument. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft
onderzoek laten doen naar de prijsstelling van gangbare en biologische producten.53
In deze Agro-Nutri Monitor 2022 staan de volgende conclusies:
•
•

•

“In 2018-2020 geldt dat de marktprijzen de meerkosten van biologische productie voor
de meeste onderzochte producten vergoedden, maar niet voor melk.
Voor de meeste producten is het aandeel van boeren en tuinders in de
consumentenprijs voor de biologische producten hoger dan voor de gangbare
producten.
De betalingsbereidheid van de consument voor duurzamere producten is laag. In de
supermarkt of winkel, maken de consumenten een afweging tussen de waarde die het
voedselproduct voor henzelf heeft, de bijdrage die het product aan de verduurzaming
levert, en de prijs die voor het product betaald moet worden.”

Omdat veel consumenten niet bereid zijn een hogere prijs te betalen, dragen de
verschillende partners in de keten, van teler tot supermarkt, (een deel van) de extra kosten
voor duurzame productie.
De mogelijkheid voor Europese lidstaten om boeren de eerste 5 jaar te ondersteunen bij
een duurzame transitie kan de kosten voor zowel boeren als consumenten de eerste jaren
drukken. Een deel van de prijsstijging zal ook bij de consument worden doorberekend
omdat de financiële steun vanuit het GLB aan agrariërs niet de omvang en duur heeft om
volledige compensatie te bieden. Welk deel van de prijsstijging bij de consument beland is
op dit moment nog lastig te bepalen.
De verwachting vanuit de commissie is dat de voorgenomen verordening leidt tot een
gelijker speelveld tussen agrarische ondernemers en de lidstaten. Regels en voorschriften
worden op dit moment uiteenlopend toegepast. De prijzen van import van voedsel –
bloemen en planten uit EU-lidstaten stijgen naar verwachting mee met dezelfde producten
van Nederlandse bodem. Producten van buiten de EU kunnen mogelijk relatief goedkoper
worden aangeboden, afhankelijk van het beleid in die landen.
De bovenstaande bevindingen over de mogelijke effecten van de Europese Verordening
duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen zijn naar verwachting ook van toepassing op
de hogere prijs, die door een heffing op gewasbeschermingsmiddelen kan ontstaan. De
Verordening en de heffing leiden beide tot mogelijke verhoging van kosten bij de agrariër en
die zal proberen deze kostenstijging door te berekenen aan de consument. Omdat veel
consumenten niet bereid zijn een hogere prijs te betalen, dragen de verschillende partners in
de keten, van teler tot supermarkt, (een deel van) de extra kosten voor duurzame productie.
Welk deel van deze hogere kosten op korte en langere termijn door de agrariër moet worden

53

Agro-Nutri Monitor 2022, Wageningen Economic Research, Michiel van Galen e.a. 2022

/ 37

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

opgebracht, is nog niet goed te bepalen. Het zal onder meer afhangen van gewenning aan
andere prijzen en de mate waarin de consument ziet dat producten duurzaam geteeld zijn en
daarvoor een hogere prijs wil betalen.
De afgelopen jaren zijn er verschillende onderzoeken en pilots uitgevoerd of er mogelijkheden
zijn de inzet van gewasbeschermingsmiddelen te verkleinen, terwijl telers hun marktpositie
behouden (geen of nauwelijks opbrengstderving).54 In Frankrijk blijkt uit een pilot onder 946
boeren dat in 77% van de onderzochte bedrijven een laag gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen niet heeft geleid tot minder productiviteit of winstgevendheid.55

5.3 Resultaten in andere landen
De derde onderzoeksvraag luidt:
Welke resultaten zijn er in andere landen, bijvoorbeeld bij het Deense model, behaald met het
inzetten van heffingen?
In Denemarken is de belasting op het milieu van gewasbeschermingsmiddelen (uitgedrukt als
pesticide load indicator) in de periode 2010 – 2021 bij verkoop en gebruik gehalveerd en
onder de streefwaarde gekomen. Daarmee was de heffing doeltreffend. Sinds in Frankrijk de
heffing is verhoogd, treedt een beperkte daling van het volume van ca. 15% op in de periode
2016 – 2021. In de periode voor 2016 nam de omvang van het gebruik toe. Er is een forse
daling van 90% (2009 – 2012) van de meest toxische stoffen (CMR1) en een halvering van de
CMR2-stoffen. Dit effect kan ook te relateren zijn aan het aangescherpte toelatingsbeleid van
stoffen. De heffing draagt bij aan het beleid, maar er is meer tijd en inzet van andere
instrumenten nodig om de beleidsdoelen te halen. In Zweden had de heffing weinig effect
heeft door het lage belastingpercentage (vlaktaks) en het gebrek aan alternatieven. In
Noorwegen zijn geen actuele cijfers beschikbaar.
Een kanttekening hierbij is dat de jaarlijkse effecten in het buitenland van de heffing door
weersomstandigheden en (toekomstige) prijsverhogingen schommelen. Er worden middelen
gehamsterd: er is sprake van hoge verkoopcijfers voorafgaand aan (een verhoging van) een
heffing, maar dat zorgt niet direct voor hoog gebruik. Producten blijven een tijdje ‘op de plank’
staan en worden geleidelijk gebruikt. Het effect van vermindering van toxische stoffen in milieu
treedt hierdoor later op.

54

55

WUR Kennisimpuls groene gewasbescherming, via: https://www.wur.nl/nl/onderzoek-resultaten/onderzoeksprojectenlnv/soorten-onderzoek/kennisonline/kennisimpuls-groenegewasbescherming.htm#:~:text=Het%20project%20Groene%20Gewasbescherming%20moet,telers%20wel%20hun%20m
arktpositie%20behouden.
ICM, Pilot Geïntegreerd Gewasbeheer, via: https://geintegreerdgewasbeheer.nl/pilot-icm/
Lechenet et al. (2017), Reducing pesticide use while preserving crop productivity and profitability on arable farms, via:
https://www.nature.com/articles/nplants20178

/ 38

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

5.4 Succesvol inzetten in Nederland
De vierde onderzoeksvraag luidt:
Als er succesvolle resultaten behaald zijn, is het dan mogelijk om deze heffingen ook
succesvol in te zetten in Nederland?
Mix van beleid
Er komt veel beleid op een agrariër af. Een heffing werkt vooral goed als er ruimte is om
andere keuzes te maken. Concreet gaat het dan om beschikbaarheid van middelen met een
laag risico als de teler doorgaat met het gebruik van gewasbescherming. Als die ruimte er niet
is omdat regelgeving deze beperkt, dan werkt een heffing minder goed. Implementeer daarom
een heffing als onderdeel van een complementair beleidspakket, waarbij er ruimte is voor
keuzes en ook aspecten zoals beschikbaarheid, normering en informatievoorziening aandacht
krijgen.
Prijs voor de consument
Een onderdeel van het succesvol kunnen inzetten van een heffing is de mate waarin de
consument en de keten bereid zijn de heffing te betalen. Hier is onderzoek naar gedaan.56 De
betalingsbereidheid van de consument voor duurzamere producten is laag. In de supermarkt
of winkel, maken de consumenten een afweging tussen de waarde die het voedselproduct
voor henzelf heeft, de bijdrage die het product aan de verduurzaming levert, en de prijs die
voor het product betaald moet worden. Omdat veel consumenten niet bereid zijn een hogere
prijs te betalen, dragen de verschillende partners in de keten, van teler tot supermarkt, (een
deel van) de extra kosten voor duurzame productie.
Dat betekent een heffing in veel gevallen leidt tot hogere kosten die de telers moeten dragen.
Er is aanpalend beleid nodig om de consument een ‘eerlijke prijs’ te laten betalen.
Doeltreffendheid en doelmatigheid
Er zijn verschillende manieren waarop in het buitenland de heffingen wordt gekoppeld aan
toxiciteit. In Denemarken krijgt elk middel een individuele score en in Noorwegen wordt een
middel in een categorie ondergebracht. De methode van Denemarken vergt meer
administratieve lasten en is preciezer.
• In Denemarken gebruiken ze de Pesticide Load Indicator. Dat is een maatstaf met drie
sub-indicatoren voor de gezondheid: van de mens (indicator arbeidsveiligheid op basis van
de risico’s zoals beschreven op het etiket van het product), ecotoxicologie (effecten op
niet-doelorganismen) en de milieulast, dat wil zeggen bodemafbraaktijd, potentie voor
accumulatie in de voedselketen en mobiliteit van bodem naar grondwater. Er wordt voor
elk individueel middel een Pesticide Load Indicator bepaald.
• In Noorwegen worden de middelen ingedeeld in zeven categorieën.
Er is sprake van een afruil tussen doeltreffendheid en doelmatigheid van de belasting. De
algemene heffing is minder doeltreffend en doelmatiger dan een heffing op basis van toxiciteit
en vice versa. Dat geldt ook voor de mate van precisie bij de indeling naar toxiciteit. Dat kan
eenvoudig tot complex.

56

Agro-Nutri Monitor 2022, Wageningen Economic Research, Michiel van Galen e.a. 2022

/ 39

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Internationale concurrentiepositie
Streef naar harmonisatie van een heffing op Europees niveau. Dit creëert een gelijk speelveld
voor producenten, voorkomt het weglekken van welvaart naar het buitenland (waterbedeffect)
en verhoogt de doeltreffendheid van de heffing. Er kan aansluiting worden gezocht bij de
Europese landen die al een heffing hebben. Belangrijk om in deze context ook te benoemen is
dat een heffingsmodel op basis van het risicoprofiel nieuwe kansen voor verdienmodellen kan
stimuleren. Het is dan meer een vorm van lastenverschuiving dan een lastenverzwaring.57
Vormgeving terugsluis
In Denemarken krijgen de meeste agrariërs via de lagere belasting op grond een deel van
de heffing terug. Er is wel een overdracht van financiële middelen tussen de telers. De
(biologische) boeren die weinig of geen gebruik maken van gewasbescherming zijn netto
ontvangers. De teler die doorgaat met hoge risico gewasbeschermingsmiddelen en geen of
weinig grond heeft, is een nettobetaler. In Frankrijk is de terugsluis gekoppeld aan de
uitvoering van het beleid en kunnen subsidies worden verkregen. Een deel van de financiële
middelen komt niet direct terecht op het boerenerf maar gaat naar kennisinstellingen voor
innovatie.
De keuze van de terugsluis en de vorm ervan in de Nederlandse context moet nog worden
gemaakt. Er zijn veel verschillende mogelijkheden. In lijn met Denemarken zou een terugsluis
een vrij generieke vorm kunnen krijgen, bijvoorbeeld in de vorm een verhoging van de
basispremie per subsidiabele hectare landbouwgrond. Ook kan gekozen worden voor een
Franse methode door subsidies beschikbaar te stellen voor agrariërs die andere vormen van
gewasbescherming willen inzetten en overgaan naar andere teeltmethoden en weerbare
gewassen. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen het (door)ontwikkelen van
weerbare teeltsystemen, waarbij vooral onderzoeksinstituten subsidie krijgen, of het
implementeren van teeltsystemen in de praktijk, waardoor meer geld op het boerenerf belandt.
De effecten van deze terugsluis op als mogelijke demping van het effect van de heffing kan
groot zijn. De kunst is de heffing effectief te laten zijn en tegelijkertijd het inkomen van de
gemiddelde agrariër niet substantieel aan te tasten. Om dit in beeld te brengen, zou een
simulatie meer inzicht kunnen bieden. Hierbij kan gevarieerd worden met de hoogte van de
heffing, de mate van doorberekening in de keten en de vorm van terugsluis. En hoe het
uitwerkt bij verschillende combinaties van ziekte/plaag – gewascombinaties en de inzet van
specifiek gewasbeschermingsmiddelen. Een heffing voor middel X kan in de aardappelteelt
anders uitpakken dan voor middel X in de bloembollenteelt.
Aandachtspunt risico op resistentie
Een heffing op middelen met een hoog risicoprofiel hoge toxiciteit kan het gebruik van
middelen met een laag risicoprofiel stimuleren. Er is een risico de bestrijding van plantziektes
en plagen niet voldoende is en restschade ontstaat.
Daarnaast geldt dat ziektes, insecten en onkruiden ongevoelig kunnen worden voor een
bepaald gewasbeschermingsmiddel, waardoor deze middelen geen (of minder) effect
hebben.58 Afwisseling in middelen kan resistentie voorkomen.
57

58

Transitie Coalitie Voedsel 2023, Belonen en Beprijzen, van Boer tot Bord. Via https://transitiecoalitievoedsel.nl/wpcontent/uploads/Rapport-Belonen-en-Beprijzen-van-Boer-tot-Bord.pdf
O.a. USDA NIFA, via: https://www.nifa.usda.gov/sites/default/files/resources/Insecticide%20resistance.pdf

/ 40

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Een heffing op gewasbeschermingsmiddelen kan ertoe leiden dat meer agrariërs hetzelfde
laag-risico middel gaan gebruiken als er maar weinig alternatieven beschikbaar zijn. Dat zou
het risico op resistentie kunnen vergroten.
Uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, juridische inpasbaarheid en staatssteun
Bij een keuze voor de introductie van een heffing moet goed getoetst worden op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Een specifiek punt in de Nederlandse context is dat de
Belastingdienst mede door problematiek met ICT en de gegroeide complexiteit van het
belastingstelsel weinig ruimte heeft om een grote rol te spelen bij nieuwe belastingen. In een
vervolgonderzoek zou goed gekeken moeten worden naar een doelmatige manier om de
heffing en de terugsluis vorm te geven.
De heffing moet een goede juridische grondslag krijgen en gekoppeld worden aan wetgeving.
De vorm van terugsluis kan leiden tot bevoordeling van bepaalde agrariërs en moet worden
getoetst aan de regels voor Europese staatssteun.
Toetsing aan het economisch afwegingskader
In de onderstaande figuur is het economisch afwegingskader voor belastinginstrumenten van
het CPB (linker kolom) ingevuld voor een heffing op gewasbeschermingsmiddelen (rechter
kolom, ingevuld door Ecorys). Dit geeft inzicht in de huidige stand van de kennis en waar nog
onderzoeksvragen liggen.
Figuur 5.2

Economisch afwegingskader voor belastinginstrumenten (CPB, bewerking Ecorys 2023)

Afweging

Beoordeling gewasbeschermingsmiddelen

1.

Is de omvang van de externaliteit of

Ja, er is stevig beleid ingezet in het

internaliteit dusdanig groot dat de overheid

Uitvoeringsprogramma en dit instrument kan

burgers of bedrijven moet proberen bij te

bijdragen aan het halen van de doelen.

sturen?
2.

Geeft de belastingmaatregel een prikkel die

Ja, mits gedifferentieerd op basis van risicoprofiel.

gewenst gedrag stimuleert of ongewenst
gedrag vermindert?
3.

Is de gedragsverandering groot genoeg om

Ja, mits heffing hoog genoeg is en deze in

de beoogde uitkomst van de maatregel te

combinatie met complementair beleid wordt ingezet.

bereiken?

De vormgeving van de terugsluis is hierbij van
belang.

4.

Is de verwachte opbrengstderving of

Nog niet bekend. Onderzoeken om

lastenverzwaring acceptabel vergeleken

opbrengstderving te voorkomen/beperken worden in

met gedragseffect en te bereiken doel?

Nederland momenteel uitgevoerd. Uit eerder
onderzoek blijkt dat niet veel consumenten bereid
zijn een hogere prijs te betalen voor duurzaam
voedsel. Het effect op het landbouwinkomen kan in
een simulatiemodel worden onderzocht.

5.

Zijn onbedoelde gedragsreacties

Nog niet bekend, maar in het buitenland niet

voldoende beperkt in relatie tot het doel?

structureel gebleken. Wel was er een tijdelijk effect
van hamsteren en import uit andere landen.

/ 41

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Afweging

Beoordeling gewasbeschermingsmiddelen

6.

Zijn de mogelijke verdelingseffecten tussen

Nog niet bekend. Dit kan wel in een simulatiemodel

burgers en bedrijven acceptabel of te

worden onderzocht.

corrigeren?
7.

Overige overwegingen, te denken aan:

Nog niet bekend, nader onderzoek en gesprekken

•

Uitvoerbaarheid

met de Belastingdienst, NVWA en RVO nodig.

•

Handhaafbaarheid

•

Juridische inpasbaarheid

•

Staatssteun

5.5 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek
In deze studie zijn verschillende aspecten van een heffing op gewasbeschermingsmiddelen
onderzocht. Het is belangrijk op te merken dat er nog steeds enkele onduidelijkheden en
lacunes bestaan om dit complexe onderwerp te doorgronden. Daarom is het belangrijk
vervolgonderzoeken uit te voeren die de generaliseerbaarheid van de bevindingen verbeteren
en het onderwerp in een bredere, actuele context plaatsen:
•
•
•
•
•

De beschikbaarheid van alternatieven en de impact van een heffing op verschillende
teelten;
Het effect op de bedrijfsvoering van de agrariër;
Het prijseffect op producten;
(Economische) voordelen van verschillende terugsluismaatregelen;
De praktische uitwerking van de heffing en de terugsluis op het gebied van capaciteit bij
uitvoeringsorganisaties, de handhaafbaarheid en juridische grondslag.

/ 42

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Bijlage 1 - Literatuurlijst

Agence BIO (2020), via: https://www.agencebio.org/wp-content/uploads/2020/07/DPAGENCE-BIO-CHIFFRES-2019_def.pdf
Allcott, Lockwood, Taubinsky (2019), Should We Tax Sugar-Sweetened Beverages? An
Overview of Theory and Evidence.
Bayramoglu and Chakir (2016), via:
https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0264837716302678
Belastingdienst, via:
https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/douane_voor_be
drijven/accijns_en_verbruiksbelasting/inleiding_accijns_verbruiksbelastingen/inleiding/
Böcker, T., & Finger, R. (2016). European pesticide tax schemes in comparison: an analysis
of experiences and developments. Sustainability, 8(4), 378.
Bommelaer, O. and J. Devaux (2012), “Le financement de la gestion des ressources en eau
en France” (actualisation de janvier 2012) [Financing water resources management in
France], Études & documents n°62, Janvier 2012, Commissariat général au développement
durable, La Défense.
Bondelaget, Norwegian Agriculture (EN), via:
https://www.bondelaget.no/getfile.php/138946501550654949/MMA/Bilder%20NB/Illustrasjoner/Norwegian%20Agriculture%20EN.pdf
CBS (2021), Hoeveel uitstoot veroorzaakt de Nederlandse luchtvaart?, via:
https://www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/verkeer-en-vervoer/uitstoot-en-brandstofverbruik/uitstootluchtvaart#:~:text=De%20bijdrage%20van%20de%20luchtvaart,met%20name%20vanwege%
20de%20coronapandemie.
CPB (2023), Een economisch afwegingskader voor belastinginstrumenten, via:
https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CPB-Publicatie-Een-economischafwegingskader-voor-belastinginstrumenten.pdf
Chisholm, et al. (2018), Are the "best buys" for alcohol control still valid?
Danish Agriculture & Food Council (2019), Facts & figures.
https://www.oecd.org/agriculture/topics/water-and-agriculture/documents/oecd-water-policiescountry-note-norway.pdf
ESB (2020), Accijnzen als correctie op markt- en individueel falen.
ESB (1985), Lood in benzine: Europees versus nationaal belang.
ICM, Pilot Geïntegreerd Gewasbeheer, via: https://geintegreerdgewasbeheer.nl/pilot-icm/
Jordbruksverket, via: https://www.jordbruksverket.se/

/ 43

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Lechenet et al. (2017), Reducing pesticide use while preserving crop productivity and
profitability on arable farms, via: https://www.nature.com/articles/nplants20178
Marcus, V. and O. Simon (2015), “Les pollutions par les engrais azotés et les produits
phytosanitaires : coûts et solutions” [Pollution from nitrogen fertilisers and plant protection
products: Costs and solutions], Études et documents, n° 136, Commissariat général au
développement durable.
Michiel van Galen e.a. (2022), Agro-Nutri Monitor 2022, Wageningen Economic Research.
Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires (2022), via:
https://www.ecologie.gouv.fr/publication-des-donnees-provisoires-des-ventes-produitsphytopharmaceutiques
Ministère de L’Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire (2022), via:
https://agriculture.gouv.fr/le-plan-ecophyto-quest-ce-que-cest
Ministère de L’Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire (2022), via:
https://agriculture.gouv.fr/indicateurs-des-ventes-de-produits-phytopharmaceutiques
Ministerie van Financiën (2022), Fiscale vergroening en grondslagerosie.
Ministerie van Financiën (2020), Gezondheidsgerelateerde belastingen, via:
https://www.rijksfinancien.nl/modules/custom/rijksfinancien_visuals/assets/bouwstenen_belast
ingstelsel/data/rapporten/7.%20gezondheidsgerelateerde-belastingen.pdf
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (2018), via:
https://www.agroberichtenbuitenland.nl/specials/voedselzekerheid/frankrijk
Ministerie van VROM (1999), Richtlijn 98/70/EG, via:
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-1999-566.html
Nationaal Expertisecentrum Tabaksontmoediging (2020), Effecten van accijns en prijs op het
gebruik van tabaksproducten.
NEA, via: https://www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/algemeen-ets-luchtvaart
Nielsen, Helle Ørsted, et al. “Ex-post evaluation of the Danish pesticide tax: A novel and
effective tax design.” Land Use Policy 126 (2023): 106549.
Norwegian Food Safety Authority (2021), via:
https://www.mattilsynet.no/language/english/plants/plant_protection_products/calculation_of_e
nvironmental_taxes_for_plant_protection_products.17427
OECD (2019), via: https://www.oecd.org/agriculture/topics/water-andagriculture/documents/oecd-water-policies-country-note-norway.pdf
Oorspronkelijke lijst van ‘Candidates for Substitution (2015)’ in het kader van EU directive
1107/2009

/ 44

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Pigou (1920), The Economics of Welfare.
Policy instruments for ecological transition: ‘understanding farmers’ motivation and decision
styles’ – Helle Orsted Nielsen, presentation at the 7th SUD Symposium, 12 december 2019
Prestvik, A.S., Netland, J., Hovland, I., 2013. Evaluering av avgiftssystemet for
plantevernmidler i Norge (Notat 2013–2015). Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning.
Rijksoverheid, via: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/belastingplan/burgers/accijnstabak-enalcohol#:~:text=De%20accijns%20op%20alcohol%20gaat%20omhoog%20met%2016%2C2%
25.&text=Ook%20de%20accijns%20op%20sigaretten,1%20april%202024%20verder%20omh
oog.&text=De%20accijns%20op%20sigaren%20en,2024%2011%25%20van%20de%20verko
opprijs.
SEO (2013), Effecten en vormgeving van een heffing op gewasbeschermingsmiddelen
Science.org (2018), via: https://www.science.org/content/article/france-s-decade-old-effortslash-pesticide-use-failed-will-new-attempt-succeed
SIRA Consulting en Ecorys (2023), Impact assessment voorstel Verordening duurzaam
gebruik gewasbeschermingsmiddelen.
Statistics Denmark (2021), via: https://www.dst.dk/en/Statistik/emner/miljoe-ogenergi/oekologi/produktion-og-regnskaber-for-oekologisk-landbrug-og-gartneri
Stavne, A., Roald, S., Blichfeldt, T., 2008. Spørreundersøkelse om bruk av plantevernmidler.
Underlag for sluttevaluering av Handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler
(2004–2008). Ås: Prosjektforum AS.
Sveriges Officiella Statistik (2022), via:
https://www.scb.se/contentassets/12e94ca362884cbf835924425a3b4a04/mi0501_2022a01_b
r_mi31br2301.pdf
Swedish University of Agricultural Sciences (2022), via:
https://www.slu.se/en/departments/aquatic-sciencesassessment/environment/pesticide_monitoring/pesticide_data/pesticide-use-in-modelcatchments/
Transitie Coalitie Voedsel 2023, Belonen en Beprijzen, van Boer tot Bord. Via
https://transitiecoalitievoedsel.nl/wp-content/uploads/Rapport-Belonen-en-Beprijzen-van-Boertot-Bord.pdf
Trouw (1996), Pompen staken verkoop loodhoudende benzine, via:
https://www.trouw.nl/home/pompen-staken-verkoop-loodhoudendebenzine~b3393d1e/#:~:text=De%20extra%20accijns%20van%20ruim,oliemaatschappijen%20
extra%20kosten%20moeten%20maken.

/ 45

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

UFZ (2021), Pesticide tax in the EU. Various levy concepts and their impact on pesticide
reduction, via: https://www.ufz.de/index.php?en=36458
Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie Gewasbescherming 2030, via:
https://open.overheid.nl/documenten/ronl-b42c6a0f-ade6-4c4e-8301-64cffbed3dcd/pdf
University of Cambridge (2023), Sugary drinks tax may have prevented over 5,000 cases of
obesity a year in year six girls alone.
USDA NIFA, via:
https://www.nifa.usda.gov/sites/default/files/resources/Insecticide%20resistance.pdf
VZinfo (2023), via: https://www.vzinfo.nl/overgewicht/leeftijdgeslacht/volwassenen#:~:text=De%20helft%20van%20de%20volwassen%20Nederlanders%2
0is%20te%20zwaar&text=(Er%20is%20sprake%20van%20obesitas,18%20jaar%20en%20ou
der%20obesitas
WRR (2023), Goede Zaken, Naar een grotere maatschappelijke bijdrage van ondernemingen.
WUR Kennisimpuls groene gewasbescherming, via: https://www.wur.nl/nl/onderzoekresultaten/onderzoeksprojecten-lnv/soorten-onderzoek/kennisonline/kennisimpuls-groenegewasbescherming.htm#:~:text=Het%20project%20Groene%20Gewasbescherming%20moet,
telers%20wel%20hun%20marktpositie%20behouden.
WUR (2019), Vervanging kunstmest door dierlijke mest.

/ 46

Vervolgonderzoek inzet heffingen in transitie weerbare teeltsystemen

Bijlage 2 - Interviewlijst

Organisatie
Pesticide expert - Duitsland
ETH Zürich
Aarhus University (2x)
Ministerie van Milieu Denemarken
CLM
INRAE - Frankrijk
Ministerie van Landbouw Zweden
Helmholtz Centre for Environmental Research

/ 47

Postbus 4175
3006 AD Rotterdam
Nederland
Watermanweg 44
3067 GG Rotterdam
Nederland
T 010 453 88 00
F 010 453 07 68
E netherlands@ecorys.com
K.v.K. nr. 24316726
Postbus 4175
3006 AD Rotterdam
Nederland
Watermanweg 44
3067 GG Rotterdam