Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

36 430

Wijziging van de Algemene nabestaandenwet en
de Participatiewet in verband met het in 2024
niet afbouwen van de dubbele algemene
heffingskorting in het referentieminimumloon

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
De algemene heffingskorting (AHK) is een korting op de inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen die wordt berekend voor een
belastingplichtige die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft
bereikt. Tot 2009 kon de partner zonder inkomen of met een te laag
inkomen – om de volledige AHK te kunnen verzilveren – de AHK toch
volledig verzilveren als belastingteruggave, voor zover de meest
verdienende partner genoeg inkomstenbelasting verschuldigd was. Deze
fiscale regeling heet de algemene heffingskorting voor de minstverdienende partner, vaak (technisch onjuist) aangeduid als de overdraagbaarheid van de AHK. Om, ten opzichte van partners met inkomen uit
werk, een vergelijkbare fiscale behandeling te bewerkstelligen voor een
partners met een bijstandsuitkering, werd tot 2012 tweemaal de AHK
toegepast bij de berekening van het referentieminimumloon. Van het
referentieminimumloon worden de bijstandsuitkering en daaraan
gerelateerde uitkeringen afgeleid. Het oorspronkelijke uitgangspunt bij het
bepalen van het referentieminimumloon was de kostwinnerssituatie.
Daarbij diende rekening te worden gehouden met de heffingskorting van
de kostwinner en de heffingskorting van de partner.
De AHK van de minstverdienende partner is in de fiscaliteit voor
werkenden (geboren na 1962) sinds 2009 afgebouwd. Per 1 januari 2023 is
deze afbouw voltooid. Vanaf januari 2012 wordt ook in de uitkeringshoogte van de bijstand en bijstandsgerelateerde uitkeringen (uitgezonderd de AOW) de AHK afgebouwd.1 Dit gebeurt door de dubbele AHK
in de berekening van het referentieminimumloon af te bouwen tot
eenmaal de AHK. Deze afbouw volgt een afwijkend tijdpad. Dit
wetsvoorstel ziet op dit tijdspad.
De afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon zou
aanvankelijk plaatsvinden in 20 jaar met halfjaarlijkse stappen van 2,5
procentpunt. Vanaf 2014 werd deze afbouw in de meeste jaren getempori1

kst-36430-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Stb. 2011, 647.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 3

1

seerd. Vanwege afspraken in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II
werd de halfjaarlijkse afbouw van 2014 tot en met 2017 gehalveerd tot
1,25 procentpunt. In het kader van de koopkrachtbesluitvorming voor 2018
is besloten om dezelfde temporisering van 1,25 procentpunt ook in 2018
toe te passen. Vanwege afspraken in het regeerakkoord van het kabinet
Rutte III bedroeg de halfjaarlijkse afbouw van 2019 tot en met 2021 1,875
procentpunt. In het kader van de koopkrachtbesluitvorming voor 2022 is
besloten om dezelfde temporisering van 1,875 procentpunt per halfjaar
ook in 2022 toe te passen. In 2023 vindt de afbouw plaats conform het
basispad van 2,5 procentpunt per halfjaar.
In het kader van de koopkrachtbesluitvorming voor 2024 is besloten om
de afbouw in 2024 te bevriezen op het niveau dat geldt per 1 juli 2023. Het
kabinet maakt deze keuze omwille van de evenwichtigheid van de
koopkrachtontwikkeling van verschillende groepen Nederlandse
huishoudens, en om te voorkomen dat het aantal personen en kinderen in
armoede in 2024 stijgt ten opzichte van 2023. Door de bevriezing van de
afbouw van de dubbele AHK in de bijstand in 2024 verschuift het
afbouwpad. De dubbele AHK in de bijstand is door deze maatregel niet
per 1 januari 2035 maar per 1 januari 2036 volledig afgebouwd. Dit leidt
ertoe dat de bijstand en bijstandsgerelateerde uitkeringen in de periode
2024–2036 iets hoger liggen dan zonder de bevriezing het geval zou zijn
geweest. Hierdoor komt het aantal personen en kinderen in armoede in
die periode lager uit dan in het basispad. De hogere uitkeringen leiden tot
beperkte negatieve gevolgen voor de financiële stimulans om vanuit de
uitkering aan het werk te gaan. Dit additionele effect is tijdelijk, totdat de
afbouw voltooid is of in latere jaren wordt versneld. Vanaf 1 januari 2025
vindt de afbouw weer plaats conform het oorspronkelijke tempo, dus 2,5
procentpunt per halfjaar.
Dit wetsvoorstel voorziet in de bevriezing in 2024. In lijn met de stand van
de afbouw sinds 2023, zal bij de berekening van het referentieminimumloon per 1 januari 2024 en 1 juli 2024 rekening worden gehouden
met 1,575 maal de AHK. Vanaf 1 januari 2025 wordt de AHK per halfjaar
met 2,5 procentpunt verlaagd totdat deze 1 maal het AHK, ofwel 100% van
de AHK, bedraagt. Daarmee is de volledige afbouw naar 100% voorzien
per 1 januari 2036.
De wijziging van het tempo van de afbouw van de dubbele AHK in het
referentieminimumloon zal doorwerken in de volgende wetten:
1. Participatiewet;
2. Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
werkloze werknemers (IOAW);
3. Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
gewezen zelfstandigen (IOAZ);
4. Toeslagenwet (TW);
5. Algemene nabestaandenwet.
De IOAW, IOAZ en de TW kennen bepalingen waarin wordt verwezen naar
de berekeningssystematiek van de bedragen in de Participatiewet. Een
wijziging in de Participatiewet werkt dus automatisch door in deze wetten
en een wetswijziging van de IOAW, IOAZ en de TW is niet nodig. Naast de
Participatiewet is het nodig om ook de Algemene nabestaandenwet te
wijzigen. De Algemene nabestaandenwet kent dezelfde systematiek als de
regelgeving rondom de bijstand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 3

2

De voorgestelde maatregel verlengt de duur van de alleenverdienersproblematiek2 met een jaar, tot 2036. Dat betekent dat de beoogde oplossing
hiervoor in de fiscaliteit – wanneer ingevoerd – een jaar langer van
toepassing zal moeten blijven.3 4 Hierdoor vallen de kosten van de
oplossing voor de alleenverdienersproblematiek beperkt hoger uit. Het
kabinet zal de Tweede Kamer met Prinsjesdag per brief informeren over
de beoogde oplossing.
Inkomenseffecten
De bevriezing van de afbouw van de dubbele AHK draagt in 2024 bij aan
een positief inkomenseffect bij begunstigden. Ter illustratie toont tabel 1
het inkomenseffect in 2024 van diverse huishoudsamenstellingen van
bijstandsgerechtigden. Dit is het effect bij ten opzichte van het afbouwpad
in de huidige wetgeving (2,5%-punt per halfjaar in 2024 en verder). Bij
huishoudens met kinderen is uitgegaan van 2 kinderen (6 en 11 jaar).
Tabel 1: Inkomenseffecten van de wetswijziging
Soort huishouden met bijstand

2024

alleenstaande
alleenstaande ouder
paar
paar met kinderen

0,6%
0,3%
0,6%
0,5%

Het bevriezen van de dubbele AHK zorgt voor een hogere uitkeringsniveau per 1 januari 2024 in de hierboven genoemde uitkeringen en
verlaagt daarmee het aandeel personen en kinderen in armoede per
1 januari 2024. Het effect van de bevriezing van de dubbele AHK uit deze
wetswijziging is in isolatie doorgerekend voor het jaar 2024, maar is te
klein om als percentage weer te geven.
Omdat de afbouw van de dubbele AHK in de bijstand op termijn wordt
hervat is er structureel (vanaf 2036) geen sprake meer van een hoger
uitkeringsniveau in de hierboven genoemde uitkeringen dan zonder deze
wetswijziging het geval zou zijn geweest.
Financiële gevolgen
De bevriezing van de afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon leidt tot hogere uitkeringen en daarmee hogere uitkeringslasten
voor de bijstandsregelingen, TW en de Algemene nabestaandenwet (zie
Tabel 2). De maatregel zorgt ervoor dat de afbouw een jaar later volledig
is afgebouwd (in 2036 in plaats van in 2035) en leidt dan ook tot 2036 tot
een intensivering. Er is geen structureel budgettair effect. Het cumulatieve
bedrag binnen de begrotingshorizon (tot en met 2028) betreft 1,102
miljard.

2

Deze problematiek wordt veroorzaakt doordat de afbouw van de AHK voor de minstverdienende partner in de fiscaliteit en de afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon
niet gelijk verlopen. Hierdoor ontstaat een samenloop van sociale zekerheid, fiscaliteit en
toeslagen die ervoor zorgt dat een aantal huishoudens met een loondervingsuitkering minder
zorgtoeslag en/of huurtoeslag krijgt dan bedoeld. Deze huishoudens komen hiermee onder het
bestaansminimum. In 2023 en 2024 gaat het naar huidig inzicht om maximaal 9.500
huishoudens.
3
Kamerstukken II 2022/23, 26 448, nr. 697.
4
Kamerstukken II 2022/23, 26 448, nr. 716.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 3

3

Tabel 2: Budgettair effect van de wetswijziging
Prijzen 2023 (x € 1 mln.)
Bevriezen dubbele AHK in 2024 en schrappen
versnelling in 2025
w.v. Schrappen versnelde afbouw in 2024 en 2025
w.v. Bevriezen dubbele AHK in 2024

2023

2024

2025

2026

2027

2028

Struc.

0
0
0

127
60
67

227
141
86

247
160
87

249
162
87

252
163
88

0
0
0

Bij de startnota was het kabinet Rutte-IV5 voornemens om de afbouw in
2024 en 2025 te versnellen tot 5%-punt per halfjaar, een verdubbeling van
het afbouwtempo. Met dit wetsvoorstel wordt geen uitvoering gegeven
aan dit voornemen. Hoewel deze eerder voorgenomen versnelling nog
niet in de wet was opgenomen, was de versnelling wel reeds ingeboekt.
Dit betekent dat het budgettair beslag ook de schrapping van de
versnelling bevat.
Gevolgen voor de uitvoering
De maatregel betreft een aanpassing van de hoogte van de uitkeringsbedragen. Dit heeft geen uitvoeringstechnische gevolgen omdat de enige
consequentie is dat bij de reguliere wijziging van de normbedragen
andere normbedragen in de systemen verwerkt dienen te worden.
Gemeenten, de Sociale Verzekeringsbank en Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen worden halfjaarlijks geïnformeerd over de
aangepaste normen.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikelen I en II (artikel 2, vijfde lid, van de Algemene nabestaandenwet,
en artikel 37, vierde lid, van de Participatiewet)
Met de wijziging van artikel 2, vijfde lid, van de Algemene nabestaandenwet en artikel 37, vierde lid, van de Participatiewet, wordt het
percentage van de algemene heffingskorting van 157,5%, genoemd in
artikel 2, eerste lid, onderdeel b, van de Algemene nabestaandenwet en
artikel 37, tweede lid, van de Participatiewet, niet verlaagd bij de
berekening van het referentieminimumloon over 2024. Vanaf 1 januari
2025 voorziet de wijziging erin dat het hiervoor genoemde percentage van
de algemene heffingskorting twee keer per kalenderjaar, op 1 januari en
1 juli, met 2,5 procentpunt wordt verlaagd.
De Minister van voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen,
C.J. Schouten

5

Kamerstukken II 2021/22, 35 925, nr. 143.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 3

4