Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Interim-auditrapport 2023
Ministerie van Justitie en
Veiligheid (VI)

2

Inhoud
Samenvatting
Inleiding

Colofon

Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI

Titel:
Uitgebracht:
Datum:
Kenmerk:

Interim-auditrapport 2023
Ministerie van Justitie en Veiligheid (VI)
de minister van Justitie en Veiligheid
23 oktober 2023
2023-0000224276

Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Inlichtingen:

Auditdienst Rijk
Korte Voorhout 7
2511CW Den Haag

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

3

Samenvatting (1/3)
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022

In dit rapport doen wij tussentijds verslag van de belangrijkste uitkomsten van
de werkzaamheden van onze wettelijke taak over de eerste maanden van 2023
voor begrotingshoofdstuk VI – Justitie en Veiligheid (JenV). Inzicht in de stand
van zaken rond eerdere bevindingen en vermelding van nieuwe risico’s stelt
JenV in staat om nog in 2023 (additionele) verbetermaatregelen te treffen.

Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Opvolging bevindingen auditrapport 2022
Over 2022 hebben we zes bevindingen over het beheer gerapporteerd. Twee
bevindingen zijn IT-gerelateerd en hebben betrekking op het beheer van het
financiële systeem Leonardo, en het gebruik van datafixes bij het CJIB. Twee
bevindingen hebben betrekking op DJI en betreffen de forensische zorg en
factuurverwerking & inkoopbeheer. Voor de twee laatste bevindingen geldt dat
deze al een langere historie hebben; dit betreft de Afpakketen bij het Openbaar
Ministerie (OM) en de financieel-administratieve verwerkingen van
beleidsprocessen bij het bestuursdepartement en de uitvoerende diensten.
Over de eerste helft van 2023 zien wij dat bij alle door ons beoordeelde
bevindingen sprake is van enige tot duidelijke vooruitgang. Als de ingezette
verbeteracties over de tweede helft van het jaar aantoonbaar voortgezet
worden, kan dit zich bij enkele bevindingen vertalen in afschaling van het
gewicht of vervallen ervan. Inzake de onjuistheden en onzekerheden die met
betrekking tot de eerste zes maanden van 2023 zijn aangetroffen, heeft DFEZ
reeds eerder gemeld dat per jaareinde de tolerantie van de samenvattende
verantwoordingsstaat agentschappen overschreden zal worden. Wij
verwachten dat het niet mogelijk zal zijn om bij de verantwoordingen van DJI
en IND goedkeurende controleverklaringen te verstrekken. In relatie hiertoe
zal voor Prestatieverklaringen IND in het auditrapport 2023 waarschijnlijk een
nieuwe bevinding worden opgenomen.
ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

4

Samenvatting (2/3): voortgang bevindingen 2022
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen

Afpakketen
Verbeterde grip op Openstaand Recht
door digitalisering, percentage tijdige
aangeleverde zaken door OM bij CJIB
neemt toe. Proces bij Beslag wordt
nader geborgd door kennisdeling.

Forensische zorg
Facturatie verloopt voorspoedig.
Toereikende opzet werkprogramma’s
materiële controle en horizontaal
toezicht. Aandachtspunten: tijdig
aanpassen IT-systemen en vaststellen
kosten 2022.

Beheer Leonardo
SSC-BLS maakt solide start met de
verbeteringen op autorisatiebeheer.
Grootste deel van bevindingen op
technisch beheer tijdig door SSC-ICT
verholpen.

Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Opzet factuurcontroles verbeterd
maar feitelijke controle nog niet altijd
zichtbaar. Forse “geïmporteerde”
inkoopfouten kunnen eerst in 2024
afnemen. Ter verbetering van het
inkoopproces zijn maatregelen
genomen.

Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Datafixes
Borging van beheersmaatregelen over
1e halfjaar op het gewenste niveau.

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

Financieel-administratieve
verwerking beleidsprocessen
NB: voortgang op deze bevinding
beoordeelt de ADR in oktober, op
basis van de 2e tertaalafsluiting.

5

Samenvatting (3/3): nieuwe bevinding en ontwikkelingen
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Potentiële nieuwe bevinding: prestatieverklaringen IND
Uit de controle 2022 is naar voren gekomen dat de IND te vaak niet
zichtbaar controleert of een levering van een dienst of product juist
en volledig heeft plaatsgevonden tegen de afgesproken prijs. Naar
aanleiding hiervan heeft de IND een verbeterplan opgesteld en een
werkgroep ingesteld om de kwaliteit van de prestatieonderbouwingen en -verklaringen te verbeteren. De effecten van de
ingezette maatregelen kunnen pas over de tweede helft van 2023
zichtbaar worden. Op basis van de onjuistheden en onzekerheden
die wij met betrekking tot de eerste zes maanden hebben
aangetroffen, verwachten wij dat het per jaareinde niet mogelijk zal
zijn om bij de verantwoording van de IND een goedkeurende
controleverklaring te verstrekken. Waarschijnlijk zal op dit
onderwerp een nieuwe bevinding in het auditrapport 2023 worden
opgenomen.

zijn geen nieuwe risico’s gesignaleerd. Wel is blijvend aandacht
nodig voor de versterking van bewustwording inzake deze risico’s.
Het belang hiervan wordt onderstreept door de DigiD-fraude bij
dienst Justis.

Ontwikkelingen
In 2023 verantwoorden de gemeenten voor de eerste keer de
gedane uitgaven ten behoeve van de opvang van ontheemden uit
Oekraïne. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de SiSa-systematiek
(single information, single audit). Uit onze werkzaamheden blijkt dat
de beoordeling van deze verantwoordingen door het ministerie
beheerst verloopt. Voor het onderdeel transitiekosten zal de
vaststelling van de bijdragen mogelijk tot fouten en onzekerheden
leiden.

Het aandeel van het ministerie in het Herstel- en Veerkrachtplan is
beperkt tot 3 onderdelen, ten aanzien waarvan voortgang en
mijlpalen relatief makkelijk aangetoond kunnen worden. Wel moet
nog blijken of de door JenV gehanteerde beheersmaatregelen
voldoen aan de maatstaven van de Europese Commissie.

Het ministerie heeft recent haar analyse van fraude- en
corruptierisico’s geactualiseerd. In vergelijking met voorgaand jaar
ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

Inzake bijzondere bijdragen merken wij op dat geconstateerde
vertragingen in de uitvoering zich niet altijd vertalen naar het
bijstellen van betaalschema’s. Hierdoor ontstaat een risico op
overbevoorschotting of “parkeren” van begrotingsgeld.
JenV werkt toe naar verdere samenvoeging van haar administratieve
shared service centra. Wij benadrukken het belang om binnen de
nieuwe organisatie een zowel kwalitatief als kwantitatief adequate
IC-functie in te richten en verwachten hierbij ook regie vanuit
DFEZ/concerncontrol.

Uit ons financieel-materieelbeheeronderzoek naar opleiding en
kennisborging bij financials binnen JenV komt naar voren dat quick
wins te behalen zijn door de reeds bestaande initiatieven en bronnen
meer centraal aan te sturen en te coördineren.

6

Inleiding
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

In het kader van onze wettelijke taak met betrekking tot de controle van de
financiële verantwoording van het ministerie van Justitie & Veiligheid
(hoofdstuk VI van de Rijksbegroting) brengen wij u met deze interimauditrapportage verslag uit over onze bevindingen naar aanleiding van onze
controle over het eerste halfjaar van 2023. In dit rapport beschrijven wij de
stand van zaken van bevindingen en signaleren we risico’s en ontwikkelingen
waarvoor we uw aandacht vragen.
Het brede en diverse werkterrein van JenV staat in 2023 opnieuw veel in de
schijnwerpers, of het nu gaat om migratie en asiel, bestrijding van
ondermijnende criminaliteit of gerapporteerde misstanden in gevangenissen.
Wij waarderen de wijze waarop het ministerie tegelijkertijd blijft werken aan de
verbetering van het financieel beheer en bij belangrijke onderwerpen en
dossiers ons actief en transparant informeert, ook ten aanzien van afwijkingen
die zich voorgedaan hebben. Deze open wijze van communicatie en de
gehanteerde korte lijnen stellen ons niet alleen in staat om onze controlerende
taak beter uit te voeren, maar ook om vanuit onze natuurlijke adviesfunctie
een rol te spelen in het tijdig signaleren van risico’s.
In deze rapportage stellen wij u op de hoogte van de voortgang met
betrekking tot de bevindingen uit ons voorgaande auditrapport en het ontstaan
van (potentiële) nieuwe bevindingen. In het laatste deel – Ontwikkelingen –
rapporteren wij over onderwerpen ten aanzien waarvan geen onmiddellijke
beheersrisico’s bestaan, maar die wij volgen uit hoofde van mogelijke
toekomstige risico’s en/of het belang van het betreffende dossier.

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

7

Voortgang bevindingen 2022
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Ten aanzien van alle bevindingen sprake van vooruitgang
Over 2022 hebben we zes bevindingen over het beheer gerapporteerd. Vijf van
deze bevindingen komen in dit rapport aan de orde. De voortgang op de zesde
bevinding - financieel-administratieve verwerkingen van beleidsprocessen –
kunnen wij pas na de 2e tertaalafsluiting volledig beoordelen. Ten aanzien van
de vijf bevindingen die in dit interimrapport aan de orde komen, geldt dat wij
enige tot duidelijke vooruitgang zien.
Deze vooruitgang uit zich in aspecten als het opstellen van verbeterplannen
door verantwoordelijke afdelingen of uitvoeringsorganisaties, het (verder)
aanscherpen van kaders en het actief informeren van medewerkers over
nieuwe werkwijzen. Daar waar we kunnen vaststellen dat feitelijke
verbeteringen doorgevoerd zijn, is ook van belang dat deze de tweede helft
van het jaar vastgehouden worden en gedemonstreerd wordt dat sprake is van
structurele verbetering. Bij complexere problemen met veel aspecten c.q. veel
medewerkers die in een verandering moeten worden meegenomen, zie we
soms wel een opgaande lijn maar treffen we tegelijkertijd in onze controles nog
(te) veel fouten of onzekerheden aan.
Als de ingezette verbeteracties over de tweede helft van het jaar aantoonbaar
voortgezet worden, kan dit zich bij enkele bevindingen vertalen in afschaling
van het gewicht of vervallen ervan. Bij de meer hardnekkige en complexe
bevindingen kan het soms nog enige tijd in beslag nemen voordat deze
bevindingen volledig opgelost zijn.
De actuele stand van zaken per bevinding wordt op de volgende pagina’s in
meer detail beschreven.

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

8

Tabel bevindingen voorgaande jaren
Inhoud
Samenvatting

Bevinding

Verantwoordelijke
organisatieonderdeel

Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI

P-beheer

Bestuursdepartement &
uitvoerende diensten

Afpakketen

OM en ketenpartners

Forensische Zorg

DJI/FORZO

Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI

DJI

Financieel-administratieve
verwerking beleidsprocessen

Bestuursdepartement &
uitvoerende diensten

Beheer Leonardo

DFEZ / SSC-ICT
SSC BLS

Datafixes

CJIB

Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Licht

Gemiddeld

Ernstig

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

Opgelost

2020

2021

2022

9

Afpakketen
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Verbeterde grip op Openstaand Recht door digitalisering,
percentage tijdige aangeleverde zaken door OM bij CJIB
neemt toe
Het OM werkt aan het proces over Openstaand Recht, om meer grip
te krijgen op de tijdigheid en volledigheid. Zo is in 2023 gewerkt aan
verdergaande digitalisering van de standsbepaling Openstaand
Recht. Dit was een handmatige actie die twee keer per jaar plaats
vond, en die wordt omgezet in een actie per tertaal. Daarnaast
wordt gewerkt aan een dashboard, waarin maandelijks mutaties
zichtbaar worden gemaakt. Het OM bouwt uitzonderingsrapportages
om nader inzicht te verkrijgen en gerichter analyses te kunnen
uitvoeren voor de beheersing. Digitale aansluiting met het Nieuwe
Appèl Systeem (NIAS) is onderdeel van de verdergaande
digitalisering, maar is nog niet gerealiseerd. Het OM heeft
aangegeven capaciteit vrij te maken om dit alsnog het 3e kwartaal
2023 tot stand te brengen.
Het percentage tijdige instroom van executeerbare ontnemingsmaatregelen is van 46% aan het eind van 2022 gestegen naar 51%
medio 2023. Daarbij verkort digitale aanlevering aan het CJIB
wellicht de doorlooptijd verder. Wel stromen in 2023 nog steeds
zaken bij het CJIB in die ultimo 2022 niet op het overzicht
Openstaand Recht stonden. Verder waren niet alle zaken
ingestroomd die op het overzicht Openstaand Recht stonden op 30
juni 2023.
In 2022 hebben wij het OM en het CJIB geadviseerd om de
mogelijkheden te bespreken om tot een effectievere samenwerking
ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

te komen. Dit overleg heeft plaatsgevonden en op operationeel
niveau is er een vervolggesprek geweest, waarbij is gesproken over
uitval (foutieve instroom) en knelpunten. Er zijn afspraken gemaakt
over het opleveren van maandelijkse monitoringslijsten door het
CJIB om grip te krijgen op de uitval en zodat er meer regie komt op
de informatiestromen door beide partijen. OM en CJIB zijn hierdoor
dichter bij elkaar gekomen en krijgen beter zicht op elkaars proces.
De ADR onderkent dat het OM goede stappen zet. De weging van de
bevinding aan het einde van het jaar is afhankelijk of de
maatregelen voor verdere digitalisering standsbepaling openstaand
recht tijdig worden geïmplementeerd en of per jaareinde blijkt dat
de standsbepaling Openstaand Recht weinig tot geen bijzonderheden
oplevert.

Proces bij Beslag wordt nader geborgd door kennisdeling
De parketten registreren en bewaken waardebeslag. Het is in
belangrijke mate een handmatig proces. DVOM
(Dienstverleningsorganisatie OM) controleert het strafrechtelijk
beslag. Het LBA (Landelijke Beslag Autoriteit) controleert het
conservatoir beslag.
Er is grote afhankelijkheid van de kennis en ervaring van enkele
medewerkers. Momenteel wordt de kennis met meerdere collega’s
gedeeld.

10

Afpakketen - vervolg
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

De systemen Compas en GPS zijn primair ontworpen voor het
ondersteunen van het gerechtelijke proces en niet zozeer op het
genereren van management of verantwoordingsinformatie. De
parketten blijken van elkaar te verschillen, ondanks uniforme
processen en werkafspraken. Hierdoor is het uitfaseren van Compas
enkele malen uitgesteld. Diverse opschoonacties zijn nodig gebleken
om tot een goede migratie te komen. Verantwoordelijkheid voor de
betrouwbaarheid van de data in Compas en GPS is belegd bij de
verantwoordelijke hoofdofficier van het betreffende parket. Een
verdere digitalisering en implementatie van een nieuw beslag
informatie systeem heeft aandacht.

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

De onzekerheid met betrekking tot de volledigheid van de
ontvangsten via Domeinen Roerende Zaken (DRZ) en de juistheid
van de betaalde schadevergoedingen is nog niet weggenomen.
Verschillen zijn inmiddels verklaarbaar, maar uitsplitsing naar
parketnummers is er nog niet.
De weging van de bevinding per jaareinde is afhankelijk van de
uitkomsten van het onderzoek naar de totstandkoming van de
tussenrekeningen conservatoir en strafrechtelijk beslag.

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

11

Forensische zorg
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en

Facturatie forensische zorg verloopt voorspoedig
Per 1 januari 2022 is landelijk overgegaan op een nieuwe
bekostigingssystematiek voor de GGZ en forensische zorg (FZ). De
implementatie van het zorgprestatiemodel (ZPM) vereiste ICTaanpassingen bij de zorgaanbieders die niet tijdig konden worden
gerealiseerd met vertraagde facturatie tot gevolg. Hierdoor heeft
DForzo/JJI in 2022 onder hoge tijdsdruk een alternatief proces voor
de jaarafsluiting moeten inrichten en bleek het niet volledig mogelijk
om tot voldoende betrouwbare verantwoordingsinformatie te komen.

inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

De facturatie in 2023 verloopt voorspoedig en bijna alle
zorgaanbieders kunnen nu factureren. Aandachtspunt is dat nog
ICT-aanpassingen nodig zijn bij de zorgaanbieders en DJI voor het
verzenden en ontvangen van verantwoordingsinformatie. Vanwege
het krappe tijdpad heeft DForzo/JJI een alternatief plan om de
verantwoordingsinformatie te ontvangen en controleren; conform
2022 kan dit op basis van de uniforme productie monitoroverzichten
(UPM). Een ander risico is het niet tijdig kunnen controleren van de
UPM-overzichten vanwege de implementatie van Qliksense.
Qliksense vervangt per 1 januari 2024 de huidige applicatie
Qlikview. Van belang hierbij is dat de migratie en in te regelen
controles tijdig door DForzo/JJI worden gerealiseerd en getest.
DJI heeft vanaf het verslagjaar 2022 de verplichte
accountantscontrole op de productieverantwoordingen ZPM laten
vervallen. Dit geldt niet voor de stroom ZZP/EP. In plaats daarvan
voert DForzo/JJI over 2022 zelf materiële controles uit bij de
zorgaanbieders. Hiervoor is extra capaciteit aangetrokken.
ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

DForzo/JJI is hier mede afhankelijk van de kwaliteit van de
aanlevering door de betreffende zorgaanbieders. Volgens planning
zullen de controles voor 31 december 2023 worden afgerond. Deze
beheersmaatregel is van essentieel belang om in continuïteit de
rechtmatigheid van de behandelkosten te kunnen vaststellen.
DForzo/JJI heeft voor deze controle een standaard-werkprogramma
opgesteld waarvan wij de opzet als toereikend hebben beoordeeld.
Binnen de forensische zorg wordt horizontaal toezicht (HT)
gefaseerd geïmplementeerd, gericht op een gezamenlijke inspanning
met de zorgaanbieders om de rechtmatigheid van declaraties in de
processen aan de voorkant te borgen. In 2022 zijn drie
zorgaanbieders overgegaan naar HT en in 2023 zijn de
voorbereidingen voor implementatie in gang gezet voor nog een
aantal andere zorgaanbieders. Het werkprogramma dat DForzo/JJI
hanteert om zekerheid te verkrijgen over het HTverantwoordingsproces is eveneens als toereikend beoordeeld door
de ADR.
Wij adviseren Dforzo/JJI:
• aan te sturen op een tijdige uitvoering van de materiële controle
en tijdige vaststelling van de kosten voor forensische zorg;
• ervoor te zorgen dat de vereiste IT-aanpassingen die nodig zijn
voor de verantwoording van de kosten voor forensische zorg tijdig
worden gerealiseerd.

12

Factuurverwerking en inkoopbeheer DJI
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Factuurcontrole nog niet volledig geïmplementeerd
Het is van belang dat DJI voor het betaalbaar stellen van een
factuur zichtbaar controleert of de levering van een product of dienst
heeft plaatsgevonden tegen de juiste prijs in overeenstemming met
de overeenkomst. Dit voorkomt onrechtmatige betalingen.
Naar aanleiding van onze eerder gerapporteerde gemiddelde
bevinding dat facturen niet altijd zichtbaar worden gecontroleerd
voordat deze worden betaald, heeft DJI diverse acties ondernomen.
Het in 2022 gestarte project is verlengd en het verbeterplan is in
2023 herijkt. De kaderstelling is aangescherpt en er is een
handleiding prestatieverklaren opgesteld, die op enkele onderdelen
nog verder moet worden uitgewerkt. De handleiding geeft weer wat
wordt verwacht als prestatiedocument.
Prestatiedocumenten voor facturen > € 2.000 moeten worden
toegevoegd in het financieel systeem. DJI heeft in 2023 een
dashboard ontwikkeld waarin per dienstonderdeel zichtbaar is in
hoeverre prestatiedocumenten zijn toegevoegd in het financieel
systeem. DJI-breed wordt de intern vastgestelde norm nog niet
behaald. Er zijn grote verschillen waarneembaar in de vastlegging
van het prestatiedocument tussen de verschillende
dienstonderdelen.
De controle op de geleverde prestatie is DJI-breed voor de facturen
in het kader van somatische zorg, nog niet toereikend ingericht. De
factuurcontrole wordt wisselend uitgevoerd en wordt niet altijd
afgestemd met de medewerker die de prestatieverklaring registreert
ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

in het financieel systeem. Hierdoor worden deze facturen momenteel
zonder prestatieverklaring betaalbaar gesteld. DJI heeft
verbetervoorstellen opgesteld maar hier is binnen de organisatie nog
geen volledige overeenstemming over bereikt vanwege zorgen over
de praktische uitvoerbaarheid. Per 1 september 2023 is een proces
ingericht voor de facturatiestroom farmacie, dat inmiddels is
geformaliseerd en uitgerold. Voor negen andere stromen binnen de
somatische zorg moet het proces nog ingericht worden.
De voorlopige controlebevindingen tot en met juni 2023 laten een
beeld zien dat vergelijkbaar is met 2022, waarbij onzekerheden in
de getrouwheid en rechtmatigheid zijn vastgesteld als gevolg van
ontoereikende prestatieonderbouwingen. Daarnaast zijn in mindere
mate boekfouten geconstateerd, deze zijn qua aantallen ook in lijn
met het voorgaande jaar. Op basis van dit beeld verwachten wij dat
het niet mogelijk zal zijn om bij de verantwoording van DJI een
goedkeurende controle-verklaring te verstrekken.
Wij adviseren DJI:
• de handleiding prestatieverklaren voor een aantal typen kosten
verder uit te werken;
• erop toe te zien dat de controle van facturen voor somatische zorg
binnen alle inrichtingen toereikend wordt ingericht;
• De cijfers uit het dashboard Financiën breder binnen de
organisatie te communiceren en dienstonderdelen aan te spreken
waarbij het archiveren van een prestatiedocument (veelal)
achterwege blijft.

13

Factuurverwerking en inkoopbeheer DJI – vervolg
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Verbetermaatregelen getroffen om onrechtmatigheden in het
inkoopproces te verminderen
In 2022 constateerden wij een toename in het aantal
rechtmatigheidsfouten in het inkoopproces als gevolg van het niet
naleven van de aanbestedingsregels voor de verschillende typen
aanbestedingsprocedures. Daarnaast rapporteerden wij bevindingen
die buiten de invloedsfeer liggen van DJI (geïmporteerde fouten).
Het gaat hierbij om de overschrijding van de maximale waarde van
Rijksbrede raamovereenkomsten en fouten als gevolg van het
verplicht gebruik maken van onrechtmatige overbruggingsovereenkomsten die zijn afgesloten door categorie-managers bij een
ander departement.
De raamovereenkomst voor zorgpersoneel is inmiddels gegund en
de gunning voor ICT-inhuur en Interim Management Organisatie en
Advies (IMOA) wordt voor eind 2023 verwacht. De geïmporteerde
fouten zijn per 30 juni 2023 € 52,4 mln. op basis van de
contractwaarde en zullen naar verwachting in 2024 afnemen door de
nieuw afgesloten contracten. Totaal van de vastgestelde
onrechtmatigheden is per 30 juni 2023 € 60,7 mln op basis van de
contractwaarde. De verwachting is dat over geheel 2023 de
toegestane foutmarge van € 89 mln. voor alle JenV-agentschappen
overschreden zal gaan worden.

In 2023 is het eerder opgestelde verbeterplan herijkt. Vanaf 1
januari worden alle inkoopdossiers ≥ € 33.000 tegengelezen door
een tweede medewerker.
ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

Er is een organisatie- en formatieplan opgesteld voor het IUC maar
nog niet goedgekeurd. Onderdeel van het plan is het aanstellen van
klantenteams en een kwaliteitsmanager. De kwaliteitsrol ziet toe op
de werking van de procedures en gaat na hoe deze verder kunnen
worden verbeterd. Het implementeren van risicomanagement zou
kunnen bijdragen aan het identificeren en beheersen van risico’s en
het treffen van maatregelen om de doelstellingen te behalen, zowel
op het gebied van financieel beheer als voor de inkooporganisatie als
geheel.
Vanwege de verwachte reorganisatie bij het IUC is er een tijdelijke
vacaturestop. Door het relatief hoge verloop van medewerkers en
extra werkzaamheden voor o.a. IND staat de kwaliteit van de
dienstverlening onder druk, met als gevolg langere doorlooptijden.
Mogelijk risico hiervan is dat organisatieonderdelen buiten het
reguliere proces gaan inkopen met onrechtmatigheden tot gevolg.
Het inkoop uitvoeringscentrum (IUC) werkt aan de nodige
oplossingen om de doorlooptijd niet verder op te laten lopen.
Wij adviseren DJI:
• binnen het IUC risicomanagement te implementeren
• zorg te dragen voor een uniforme registratie van
contractgegevens en een spendanalyse op basis van
contractwaarde.

14

Beheer Leonardo
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

SSC-BLS maakt solide start met de verbeteringen op
autorisatiebeheer
In het samenvattend auditjaarrapport 2022 hebben wij een lichte
bevinding toegekend omdat het SSC-BLS niet voldeed aan de
normen voor het gebruikersbeheer van Leonardo. Het SSC-BLS
paste bewust de JenV-kaderstelling voor autorisaties niet altijd juist
en volledig toe omdat men deze verouderd vond en/of risico’s
anders inschatte. Daarnaast kon het SSC-BLS niet aantonen dat zij
autorisatie-aanvragen feitelijk had getoetst voordat deze werden
toegekend en werden de afwijkingen in de concerntoezichtrapportages niet binnen een kwartaal weggewerkt.
Als gevolg van capaciteitsproblemen hebben wij ons onderzoek naar
het functioneel beheer Leonardo pas recent kunnen starten. De
nadruk heeft daarbij gelegen op de bevindingen m.b.t. het
decentrale functioneel beheer door SSC-BLS. SSC-BLS heeft in een
memo vastgelegd op welke wijze men bezig is de bevindingen uit
2022 te adresseren; de doelstelling is om alle bevindingen in 2023
op te lossen. In de tweede helft van het jaar zullen wij beoordelen of
dit is gelukt.
Met betrekking tot de langlopende verschillen van inzicht tussen
DFEZ en SSC-BLS over de naleving van de kaderstelling,
adviseerden wij periodiek overleg met DFEZ te voeren. In 2023
hebben regelmatige bijeenkomsten tussen DFEZ en het nieuwe
management SSC-BLS geleid tot constructieve gesprekken en meer

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

inzicht aan beide zijden. De eerste resultaten hiervan zijn dat SSCBLS is begonnen met het wegwerken van de lang-openstaande
afwijkingen in de DFEZ-concerntoezichtrapportages. Daarnaast kan
DFEZ op basis van de verschafte informatie adviseren
beheersmaatregelen te formuleren die de geconstateerde problemen
in de beheersing van de werkprocessen SSC-BLS mitigeren.
Wij adviseren SSC-BLS:
• de verbeteringen in de uitvoering van het gebruikersbeheer van
Leonardo zo spoedig mogelijk af te ronden zodat ook de werking
over langere tijd beoordeeld kan worden;
• in overleg met DFEZ structurele verbeteringen in de beheersing
van de werkprocessen te realiseren;
• het opschonen van de gesignaleerde afwijkingen in de
concerntoezichtrapportages van DFEZ uiterlijk Q4-2023 af te
ronden.

SSC-ICT op de goede weg om bevindingen rond beveiliging
van componenten op te lossen
In 2022 heeft de ADR voor het derde jaar op rij vastgesteld dat het
technisch en applicatiebeheer van het financiële systeem Leonardo
door SSC-ICT nog niet op orde was. De geconstateerde
tekortkomingen hadden betrekking op de beveiliging van
componenten.

15

Beheer Leonardo - vervolg
Inhoud
Samenvatting
Inleiding

Wij hebben DFEZ als systeemeigenaar van Leonardo geadviseerd er
bij SSC-ICT op aan te dringen alle nog openstaande verbeterpunten
uiterlijk eind april 2023 af te ronden.

Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen

Uit onze werkzaamheden over het eerste halfjaar van 2023 blijkt dat
SSC-ICT naast het regulier beheer verder heeft gewerkt aan het
oplossen van de bevindingen. Op grond van de eerste
onderzoeksresultaten is ons beeld dat SSC-ICT het grootste deel van
de bevindingen uit 2022 tijdig heeft verholpen en hiermee op de
goede weg is om ervoor te zorgen dat positief geconcludeerd kan
worden over de kwaliteit van het technisch beheer van Leonardo als
geheel. Beveiliging van componenten maakt hiervan onderdeel uit.
In het tweede halfjaar zullen wij vaststellen of de kwaliteit van het
beheer structureel op het gewenste niveau is.
Wij adviseren DFEZ om bij SSC-ICT de urgentie te blijven
benadrukken van het structureel oplossen van de eerdere
tekortkomingen rond beveiliging van componenten.

Bijlage: verantwoording

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

16

Datafixes
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

1e fase 2023 aantoonbaar in control, gewenst niveau blijvend
continueren
In 2021 heeft de ADR gerapporteerd over de risico’s van het direct
ingrijpen in de databases van de CJIB-systemen. Ongecontroleerd
ingrijpen kan effect hebben op de integriteit van de data en de
stabiliteit van de databases.
Naar aanleiding van onze opmerkingen heeft het CJIB verbeteringen
in de opzet van het proces aangebracht. Dit bleek in 2022 nog niet
te hebben geleid tot de benodigde structurele borging en monitoring
van de datafixes. Wij constateerden dat nog onvoldoende werd
gestuurd op het aantoonbaar vastleggen van de testresultaten en de
naleving van de procedures (w.o. tijdige en zichtbare goedkeuring
van de datafixes door een tester c.q. gemandateerde).
In de eerste fase van 2023 hebben wij onze auditwerkzaamheden
gefocust op de borging van de beheersmaatregelen rondom het
proces “Datafixes”. Wij hebben vastgesteld dat de borging in de
eerste fase 2023 op het gewenste niveau is. CJIB heeft aangetoond
dat zij ten opzichte van 2022 beter in control is. De naleving van
procedures, het vastleggen van testresultaten en goedkeuring zijn
aantoonbaar.
Wij adviseren het CJIB het naleven van de procedures (inclusief
toezicht) te continueren en het gecontroleerd uitvoeren van
datafixes blijvend te borgen.

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

17

Potentiële nieuwe bevinding
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Prestatieverklaringen IND
IND heeft kaderstelling prestatieverklaring aangescherpt, waarvan de naleving
nog zichtbaar moet worden
Om onrechtmatige betalingen te voorkomen is het noodzakelijk dat de IND
zichtbaar controleert of een levering van een dienst of product juist en volledig
heeft plaatsgevonden tegen de afgesproken prijs. Naar aanleiding van de
bevindingen over 2022, heeft IND een verbeterplan opgesteld en een
werkgroep ingesteld om de kwaliteit van de prestatieonderbouwingen en
verklaringen te verbeteren.
Het verbeterplan heeft tot nu geleid tot een aanscherping van de kaderstelling.
Voor onderbouwing van de factuurbetaling moet in de financiële administratie
voor facturen > € 2.000 een bijlage “prestatieverklaring” opgenomen worden.
De IND controleert sinds april de aanwezigheid van de bijlagen in het financiële
systeem. De controle op de kwaliteit van de bijlagen vindt sinds een paar
weken plaats.
IND zoekt bij het verbeteren van het proces ook meer de samenwerking op
met DFEZ van het bestuursdepartement. Met deze ontwikkelingen heeft de IND
een goede aanzet gemaakt qua opzet. De werking van de maatregelen kan nog
niet worden vastgesteld.

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

18

Potentiële nieuwe bevinding - vervolg
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en

Uit onze controle over de eerste half jaar volgt dat nog in te veel
gevallen een zichtbare controle op de factuur en de vastlegging van
een prestatiedocument ontbreekt. De nieuwe kaderstelling kan
uiteraard geen effect hebben op het eerste half jaar. Op basis van
de bevindingen over het eerste half jaar ligt het op dit momenteel
niet in de lijn van de verwachting dat er bij de verantwoording een
goedkeurende verklaring kan worden afgegeven. Ook zien wij dat de
prestatieonderbouwingen nagenoeg niet in het financiële systeem
zijn vastgelegd.

inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

De implementatie van de verbetermaatregelen is nog in volle gang.
De IND heeft de verbetermaatregelen met presentaties
gecommuniceerd en de DG heeft de noodzaak voor deze
maatregelen gecommuniceerd met de organisatie. Voor het
structureel veranderen van de werkwijze is het van belang dat de
IND blijvende aandacht heeft voor de noodzaak van de maatregelen
en de communicatie hierover zodat eventuele onduidelijkheid bij de
dienstonderdelen weggenomen wordt.
Wij adviseren de IND om de kwaliteit van de prestatieverklaringen
verder door te ontwikkelen en daar waar het proces nog niet
conform opzet verloopt, actief bij te sturen.
Dit kan door:
• het uitvoeren van controles op de kwaliteit van de
prestatieverklaringen en de resultaten actief te bespreken met de

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

betreffende dienstonderdelen ten behoeve van het leervermogen
en daarmee het bestendigen van de maatregelen;
• het aanspreken van dienstonderdelen op het archiveren van een
prestatieverklaring daar waar dit (veelal) achterwege blijft.

19

Ontwikkelingen
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022

In dit laatste rapportageonderdeel – Ontwikkelingen – rapporteren wij over
onderwerpen ten aanzien waarvan geen onmiddellijke beheersrisico’s bestaan,
maar die wij volgen uit hoofde van mogelijke toekomstige risico’s en/of het
belang van het betreffende dossier. Aan de orde komen:

Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

•
•
•
•
•
•

Verantwoording opvang ontheemden Oekraïne
Frauderisico’s
Financiële monitoring van bijzondere bijdragen
Samenvoeging financiële administraties
Herstel- en veerkrachtplan (HVP)
Financieel & materieel beheer-onderzoeken

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

20

Verantwoording opvang ontheemden Oekraïne
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Verantwoordingsproces bekostigingsregeling opvang
ontheemden Oekraine (BooO) verloopt beheerst, de
vaststelling van transitiekosten leidt mogelijk tot fouten en
onzekerheden
Halverwege 2023 hebben gemeenten voor het eerst een
verantwoording ingediend met betrekking tot de
bekostigingsregeling opvang ontheemden Oekraïne. Voor de
verantwoording wordt gebruik gemaakt van SiSa (single
information, single audit); dit is een bijlage bij de jaarrekening van
de gemeente en wordt als onderdeel van de jaarrekening
gecontroleerd door een accountant. Ter voorbereiding op het
verantwoordingsproces heeft JenV maatregelen genomen om dit
proces beheerst te laten verlopen. Zo zijn in de werkgroep
"Proefcontrole” risico’s benoemd die tijdens een controle van een
conceptverantwoording bij enkele gemeenten naar voren zijn
gekomen en zijn - waar mogelijk - maatregelen getroffen. Deze en
andere risico’s zijn vastgelegd in een risicoanalyse ten aanzien van
het verantwoordingsproces, er is een dashboard opgesteld waarmee
de voortgang van de vaststellingen bewaakt wordt en er is een
tweewekelijks periodiek overleg ingevoerd waarbij DG Oekraïne
(DGOEK), de Nationale Opvangorganisatie (NOO) en DFEZ
bevindingen en probleempunten bespreken.
Fouten en onzekerheden
Het aantal door de gemeentelijke accountants geconstateerde fouten

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

en onzekerheden is zeer beperkt, zowel in aantal als in omvang.
Daarnaast heeft NOO een analyse gemaakt van vreemde patronen
en afwijkingen in de SiSa-verantwoordingen van de gemeenten.
Bijvoorbeeld dat uitvoeringskosten voor transitie wordt gedeclareerd
zonder dat transitiekosten zelf gedeclareerd worden. Voor enkele
van deze afwijkingen heeft JenV een toelichting bij gemeenten
gevraagd. Deze informatie is helpend voor het vaststellingsproces
van de verantwoording 2022 en wordt ook gebruikt om het
verantwoordingsproces 2023 te verbeteren. In beginsel gaat het
opvragen van extra informatie in tegen de SiSa-gedachte, maar
gezien het recente karakter van de regeling en de snelheid waarmee
deze tot stand gekomen is, is de opvraag van aanvullende informatie
verdedigbaar.
Transitiekosten
Gemeenten kunnen ook kosten declareren voor de “transitie” van
gebouwen om deze geschikt te maken voor opvang van ontheemde
Oekraïners. Specifiek ten aanzien van transitiekosten geldt, dat deze
vanaf het moment dat de bekostigingsregeling in werking is
getreden, uitsluitend op aanvraag worden verstrekt. Verzoeken
dienden aanvankelijk gericht te worden aan DG Migratie, en vanaf
de zomer van 2022 aan de NOO. Gemeenten die al kosten hadden
gemaakt vóór ingang van de bekostigingsregeling zijn in 2022
opgeroepen om alsnog een melding van deze kosten bij de NOO te
doen.

21

Verantwoording opvang ontheemden Oekraïne - vervolg
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

In de verleningsbeschikking is een (maximum) bedrag opgenomen
voor transitiekosten. Het is aan de accountant om te toetsen of de
kosten die gedeclareerd worden daadwerkelijk transitiekosten zijn,
het is aan JenV om te constateren of de gedeclareerde
transitiekosten hoger zijn dan het daarvoor verleende bedrag.
JenV heeft in de invulwijzer voor de Sisa-verantwoording de
verantwoordelijkheid voor de onderbouwing van transitiekosten van
vóór publiceren van de regeling aan de gemeente en daarmee de
controle aan de accountant overgelaten. NOO moet nog per
gemeente analyseren of de verantwoorde transitiekosten vooraf zijn
aangevraagd en tot welk bedrag deze gedeclareerd mochten
worden, en beslissen op welke wijze omgegaan wordt met hogere
transitiekosten dan aangevraagd. Als JenV besluit tot vaststelling
van een hoger bedrag aan transitiekosten dan vooraf toegekend of
goedgekeurd, zal deze overschrijding tot fouten of onzekerheden in
de verantwoording van JenV leiden.
Voorschotbetalingen
In de bekostigingsregeling is de mogelijkheid voor gemeenten
opgenomen om in het betreffende jaar een voorschot aan te vragen.
Indien geen voorschot is aangevraagd, ontvangen de gemeenten bij
de vaststelling het volledige bedrag. In 2023 heeft JenV alsnog
ontvangen aanvragen voor voorschotten 2022 uitbetaald om te
voorkomen dat gemeenten in liquiditeitsproblemen zouden komen.
Als de bijdragen samenhangend met deze voorschotten voor het

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

einde van het jaar vastgesteld worden, is er geen sprake meer van
onrechtmatige betalingen. Voor dit jaar en daarna verkent JenV
mogelijkheden om dergelijke onrechtmatige voorschotbetalingen te
voorkomen.

22

Frauderisico’s
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

DFEZ actualiseert concernbrede frauderisicoanalyse en werkt
aan meer bewustzijn

de analyses volgend jaar kunnen benutten in ons eigen
risicoanalyseproces.

In de zomer van 2022 heeft DFEZ een goede eerste versie van de
concernbrede frauderisicoanalyse opgeleverd. Het ministerie heeft
hierop in 2023 een belangrijke verdiepingsslag aangebracht door
met twaalf JenV-organisaties, onder andere de agentschappen en de
shared service centra, het gesprek aan te gaan over fraude- en
corruptie-risico’s. Daarbij heeft DFEZ de organisaties gestimuleerd
om de fraude- en corruptie-risico’s – waar dit nog niet gebeurde –
van een inschatting op kans en impact te voorzien en de ingerichte
beheersmaatregelen vast te leggen.

Aanpassingen ADR-rapporten bij dienst Justis demonstreren
belang van voldoende fraudebewustzijn

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

JenV concludeert op basis van de uitgevoerde analyses dat er geen
sprake is van nieuwe risico’s ten opzichte van het jaar 2022. Daarbij
constateert zij dat er blijvend aandacht moet zijn voor de
versterking van bewustwording. DFEZ organiseert daarom later dit
jaar een workshop om JenV-organisaties een breder
instrumentarium voor het omgaan met fraude- en corruptierisico’s
aan te reiken.
Wij hebben kennisgenomen van de geactualiseerde
frauderisicoanalyse en suggesties gedaan om o.a. de soft & hard
controls die in het document genoemd staan, meer in balans te
brengen. Desgevraagd heeft DFEZ ons toegezegd om de jaarlijkse
actualiseringsslag zodanig te vervroegen, dat wij de uitkomsten van

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

Op 14 maart 2023 heeft Minister voor Rechtsbescherming de
Tweede Kamer geïnformeerd over signalen met betrekking tot
aanpassingen aan rapporten over ICT-beveiligingsassessments
DigiD, die de ADR in opdracht van Justis oplevert. De betreffende
ADR-rapportages gaan over onderzoeken naar de webomgeving
‘Digitaal Aanvragen’ van Justis. Met behulp van deze webapplicatie is
het mogelijk om via internet een Verklaring Omtrent het Gedrag
(VOG) en een aantal andere producten van Justis aan te vragen. Via
de rapportages toont Justis richting Logius - de provider van DigiD aan dat zij voldoet aan het Normenkader ICTbeveiligingsassessments DigiD. Dit is een voorwaarde om van DigiD
gebruik te mogen maken.
De Minister heeft een onderzoeksbureau ingeschakeld om digitaal
forensisch onderzoek uit te voeren. Op 13 juli heeft de Minister de
uitkomsten van het onderzoek gedeeld met de Kamer. In het
onderzoek is vastgesteld dat de originele ADR-rapportages, met
daarin meerdere bevindingen, zijn aangepast. Hierbij zijn oordelen
van “Voldoet niet” veranderd naar “Voldoet” en zijn bevindingen
verzwakt of weggelaten. Logius ontving vanuit Justis vervolgens
volledig goedkeurende rapportages.

23

Frauderisico’s - vervolg
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en

De fraude heeft zich afgespeeld tussen 2018 en 2022, waarbij niet
alleen DigiD-rapportages zijn aangepast maar ook rapportages met
betrekking tot Suwinet; een elektronische infrastructuur voor
gegevensuitwisseling. In totaal zijn 11 rapporten aangepast. Op
basis van het forensisch onderzoek door een extern bureau wordt
geconcludeerd dat het aannemelijk is dat de wijzigingen door één
medewerker zijn uitgevoerd. Richting deze medewerker zijn
maatregelen genomen en betrokkene is niet meer werkzaam bij de
Rijksoverheid.

inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen

Naar aanleiding van het voorgaande heeft Justis organisatorische
maatregelen genomen; zo is het niet meer mogelijk om dit soort
belangrijke rapportages zonder 4-ogen principe te ontvangen en
verzenden. Wij hebben Justis geadviseerd om ook haar andere
belangrijke processen te beoordelen op mogelijke frauderisico’s. Om
het risicobewustzijn te vergroten heeft de ADR aangeboden om een
frauderisico-workshop te helpen faciliteren. Justis heeft aangegeven
graag van dit aanbod gebruik te willen maken.

Bijlage: verantwoording

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

24

Financiële monitoring van bijzondere bijdragen
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Verbind financiële consequenties aan inhoudelijke monitoring
van specifieke projecten
In ons auditrapport 2022 benadrukten wij het belang van
liquiditeitsprognoses als basis voor bevoorschotting aan
agentschappen van bijdragen voor specifieke projecten. Op basis
van de eerste-tertaalrapportages 2023 van de agentschappen
constateren wij dat enkele bijdragen die in 2022 zijn verstrekt ruim
4 maanden later maar beperkt tot besteding zijn gekomen. Bij de
bijdrage aan het CJIB valt op dat ondanks het beperkt teruglopen
van de saldi van bijdragen aan specifieke projecten uit voorgaande
jaren, in 2023 nieuwe middelen voor andere specifieke projecten zijn
verstrekt.
Het departement kent meerdere maatregelen ter sturing en
beheersing van de financiering van specifieke projecten aan
agentschappen. Zo geeft JenV aan dat inmiddels voor elk project
een uitvoeringstoets wordt uitgevoerd en alle opdrachten door
middel van een opdrachtbrief worden verstrekt. Monitoring vindt
plaats aan de hand van een maandelijks vermoedelijk-beloopoverzicht met daarin mede de begrotingsmutaties. Tijdens de
tertaalgesprekken wordt de inhoudelijke voortgang van de projecten
besproken, de financiële consequenties zijn hier een uitvloeisel van.
Maar deze monitoring heeft zelden tot gevolg dat betalingen
gedurende het jaar naar beneden worden bijgesteld. Als gelden
eenmaal zijn toegekend worden deze ook uitbetaald. JenV geeft als
reden hiervoor dat als het ministerie in enig jaar gelden teruggeeft

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

aan Financiën, men niet zeker is of in het volgend of enkele jaren
daarna nog aanspraak gemaakt kan worden op deze (reeds aan
agentschappen toegezegde) gelden. Deze handelswijze is niet in lijn
met de regelgeving inzake bevoorschotting van agentschappen, die
stelt dat bevoorschotting moet aansluiten bij de noodzakelijke
liquiditeitsbehoefte van het agentschap.
Aan de voorkant van het financieren van specifieke projecten en
voor het inhoudelijk monitoren, met financiering als uitvloeisel, zijn
in opzet voldoende maatregelen ingericht. Aan de achterkant vindt
geen formele vaststelling plaats aan het eind van een individueel
project of jaarlijks over het totaal van de verschillende (project)
bijdragen per agentschap. Dit laatste is relevant omdat voor het
bepalen van de liquiditeitsbehoefte van een agentschap, versnelling
van het ene project opgevangen kan worden door een vertraagd
ander project. Het hanteren van een formeel vaststellingmoment
kan ertoe bijdragen dat de opdrachtgevers het financiële verloop
van de verstrekte bijdragen bewuster in overweging nemen, en
(onrechtmatige) overbevoorschotting ofwel het “parkeren” van
begrotingsgelden wordt voorkomen. Het op- en afboeken van de
openstaande voorschotten aan agentschappen per jaareinde, de
zogenaamde spiegelboekingen, hebben nu alleen een
administratieve functie en dragen niet bij aan het monitoren van het
openstaande bedrag van de bijdragen aan agentschappen.

25

Financiële monitoring van bijzondere bijdragen - vervolg
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen

Het risico van achterblijvende uitnutting van projectgelden ten
opzichte van de initiële planning kan toenemen door stijgende krapte
op de arbeidsmarkt waardoor de voortgang van projecten onder
druk komt te staan. Overigens speelt dit probleem niet alleen bij
agentschappen, maar ook bij andere bijdrage-ontvangende
organisaties, waaronder de bijzondere bijdragen aan de Nationale
Politie. Gezien de grootte van de organisatie gaat het hier snel om
substantiële bedragen. Bovenstaande is ook een aandachtspunt voor
onze controle over de tweede helft van het jaar. Het is niet uit te
sluiten dat het aantal organisaties toeneemt waar wij overbevoorschotting – en daarmee onrechtmatigheden – constateren.
Wij adviseren DFEZ:
• erop toe te zien dat DG’s financiële consequenties trekken uit de
inhoudelijke monitoring op specifieke projecten;
• en ter ondervanging van deze financiële consequenties te
overwegen een kasschuif en/of eindejaarsmarge in te zetten.

Bijlage: verantwoording

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

26

Samenvoeging financiële administraties
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Nog onduidelijk hoe de achterliggende doelstellingen van
samenvoeging SSC’s gerealiseerd gaan worden
Met het aanstellen van een nieuw hoofd FDC annex kwartiermaker
voor de verdere samenvoeging van de financiële administraties,
heeft JenV een volgende stap gezet richting de beoogde
samenvoeging van de huidige twee administratieve shared service
centra (SSC’s) FDC en CFA in het SSC-DJI. Het plan van aanpak
voor de reorganisatie is begin juli vastgesteld in het bestuurlijk
overleg zodat in het formele traject met bevoegd gezag (DJI, OM)
en medezeggenschap verder kan worden ingebracht. Wij merken op
dat in dit overleg vooralsnog vooral gestuurd wordt op invulling van
de praktisch-operationele voorwaarden om de samenvoeging in het
tweede kwartaal van 2024 te realiseren. Het tijdpad daarvoor is
krap. Er zijn nog geen plannen aan het overleg voorgelegd waaruit
blijkt op welke wijze de doelstellingen van de samenvoeging zoals
het behalen van (kwalitatieve) efficiëntievoordelen en verdere
harmonisatie gerealiseerd zullen worden. De kwaliteit van de huidige
SSC’s staat reeds merkbaar onder druk als gevolg van personeel
verloop en krapte op de arbeidsmarkt.
Gegeven het feit dat na de samenvoeging vrijwel alle
administratieve handelingen en financiële stromen van JenV via één
punt gekanaliseerd worden, achten wij het essentieel om hierop
zowel kwalitatief als kwantitatief adequate Interne Controlewerkzaamheden in te richten en aan het nieuwe shared service

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

centrum idealiter ook een bepaalde mate van mandaat te verlenen
om dreigende fouten en onrechtmatigheden te voorkomen. Wij
worden graag geïnformeerd over de inrichtingskeuzes die het SSCDJI op dit vlak denkt te maken. Het nieuwe SSC zal ook een stempel
drukken op de wijze waarop het financieel systeem Leonardo
functioneert. Bij gewenste wijzigingen met betrekking tot Leonardo
is van belang dat SSC-DJI tijdig in overleg treedt met DFEZ. Wij
verwachten dat DFEZ vanuit de rol van concern-control en als
systeemeigenaar van Leonardo zowel met betrekking tot genoemde
inrichtingskeuzes als het functioneren van Leonardo een duidelijke
regierol zal blijven vervullen.

27

Herstel- en veerkrachtplan (HVP)
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Voorbereiding JenV-verantwoording herstel- en
veerkrachtplan (HVP) verloopt beheerst
Nederland bereidt zich momenteel voor op het indienen van haar
eerste betaalverzoek aan de Europese Commissie inzake het
goedgekeurde Herstel- en Veerkrachtplan (HVP). Rijksbreed blijkt dit
een uitdaging te zijn door de strikte rapportage- en
verantwoordings-eisen die aan het HVP verbonden zijn.
Slechts 3 van de HVP-investeringen en hervormingen vallen onder
de (eerste) verantwoordelijkheid van JenV, en deze maken géén
deel uit van het eerste betaalverzoek. De aard van deze 3
activiteiten is zodanig dat het aantonen van voortgang c.q. bereiken
van mijlpalen relatief eenvoudig is. Vanwege prioritering van
activiteiten die hierin wél zijn betrokken, heeft de ADR nog geen
feedback verstrekt aan JenV inzake toereikendheid van de ingerichte
beheersmaatregelen. Uit de ingediende procesbeschrijvingen moet
blijken dat risico’s op fraude, corruptie, belangenverstrengeling en
dubbele financiering met betrekking tot de HVP-activiteiten
voldoende gemitigeerd zijn (geweest) door 1e- en 2e-lijns controles.
Aangezien het HVP voornamelijk activiteiten bevat die in het
verleden zijn gestart of afgerond, kunnen lacunes hierin niet of maar
moeilijk met terugwerkende kracht worden hersteld. Het is nog
onzeker hoe de Europese Commissie de toereikendheid van
beheersmaatregelen zal beoordelen en wat de financiële
consequenties zullen zijn als aan bepaalde eisen niet (volledig) wordt
voldaan.

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

Dat de JenV-activiteiten in het tweede betaalverzoek zijn
opgenomen, biedt het ministerie enige respijt in de voorbereiding en
de gelegenheid lering te trekken uit de wijze waarop andere
ministeries de hierbij verplichte rapportages opstellen.
In onze auditrapport 2022 merkten wij op dat de grootse uitdaging
zou liggen bij het in kaart brengen van eindbegunstigden van de EUsubsidies. JenV was hieraan begonnen maar geeft aan inmiddels
informatie te hebben ontvangen dat gezien de aard van JenV’s
activiteiten volstaan kan worden met het vermelden van de
gefinancierde ketenpartners. Aan deze voorwaarde kan relatief
gemakkelijk worden voldaan. Het ministerie heeft laten weten op
schema te liggen v.w.b. de deadline van 30 september inzake het
invullen van de halfjaarlijkse voortgangsrapportage. De
voorbereiding van de verantwoording verloopt daarmee op dit
moment op beheerste wijze.

28

Financieel- en materieelbeheer-onderzoeken
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen

Stand van zaken
In ons auditrapport van 15 maart 2024 zullen wij rapporteren over
uitkomsten van de diverse financieel- en materieel-onderzoeken die
voor 2023 op de agenda staan. De stand van zaken ten tijde van
deze interimrapportage is als volgt:

Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes

A.
B.
C.

D.

Inrichting 3 Lines Model – AO-beschrijvingen: onderzoek loopt
Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG): update
m.b.t. vier JenV-organisatie volgt in de tweede helft van 2023
Opleiding & kennisoverdracht financials in het JenV-domein:
onderzoek loopt, zie eerste beelden op de volgende pagina
Toezicht op totstandkoming/gebruik van algoritmes: onderzoek
start in oktober 2023

Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

3 Lines Model
Het Three Lines Model staat voor de manier waarop de
interne beheersing van een organisatie kan worden
ingericht, waarbij de 1e lijn wordt gevormd door de
collega’s in het primaire proces, de 2e lijn door
medewerkers in een toezichthoudende rol en de 3e lijn
door de bijvoorbeeld de accountant. Het idee hierachter is
dat eventuele initiële fouten door deze drie
achtereenvolgende ‘verdedigingslijnen’ worden
afgevangen, zodanig dat bijv. de financiële administratie
en verantwoording vrij zijn van materiële fouten en
onzekerheden.

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

29

Financieel- en materieelbeheer-onderzoeken - vervolg
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

Quick wins te behalen door inrichten van centrale sturing en
coördinatie rond opleidingen en kennisborging
De minister van Financiën heeft in 2022 een Taskforce Verbetering
Financieel Beheer ingesteld naar aanleiding van de sinds 2020
toegenomen onrechtmatigheden op verplichtingen en betalingen. De
Taskforce signaleert onder andere dat de kennis onder financiële
medewerkers m.b.t. verschillende onderwerpen op het terrein van
financieel beheer schaars is (bijv. rond verplichtingenbeheer) en
meer algemeen dat de kennis van financiële processen binnen
departementen een punt van aandacht is. Mede gelet op de krappe
arbeidsmarkt en het minder gangbare kas-verplichtingenstelsel dat
de Rijksoverheid hanteert, zijn opleiding en kennisborging belangrijk
om de kwaliteit van het financieel beheer op peil te houden.
Naar aanleiding hiervan zijn wij nagegaan op welke wijze opleiding
en kennisborging binnen het JenV-domein zijn vormgegeven. Uit
interviews met betrokkenen bij de financiële functie op het
bestuursdepartement en CFA-GVKA en FDC komt als rode draad
naar voren dat centrale sturing en coördinatie op dit terrein
ontbreken. Dit geldt zowel voor het definiëren van benodigd
kennisniveau en opleidingseisen, vaststellen van het feitelijke
kennisniveau van medewerkers, onboarding/inwerken van nieuwe
medewerkers, formuleren van opleidingspaden, beschikbaar maken
van schriftelijke informatiebronnen en het organiseren van gremia
waarin kennis kan worden gedeeld.

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

Dit betekent niet dat dit allemaal niet gebeurt; leidinggevenden en
collega’s maken eigen inwerkprogramma’s, soms wordt gewerkt met
buddy’s, vaak zijn er contactpersonen die dienen als vraagbaak, en
hier en daar worden casussen behandeld tijdens
afdelingsoverleggen. Relevante informatie is beschikbaar op
computerschijven, intranet, eigen kennisbanken, JenV-Connect,
Topdesk of DigiJust. Ook waar persoonlijke of afdelingsinitiatieven
op het terrein van kennisoverdracht nadrukkelijker ontplooid
worden, erkent men dat meer structuur en uniformiteit behulpzaam
zou zijn om het financieel beheer naar een hoger plan te tillen. Zeker
daar waar het personele verloop hoog is, wordt hiertoe ook de
noodzaak gevoeld.
Het risico van de beschreven wijze van opleiding en kennisborging is
dat de kwaliteit hiervan niet uniform is en dat breder-geldende
lacunes in kennis niet geadresseerd worden. De tijd en energie die
nu reeds JenV-breed gestoken wordt in het meer ad-hoc inwerken
van collega’s suggereert tegelijkertijd dat er zonder grote
investeringen in geld en tijd quick wins te behalen vallen door de nu
gefragmenteerde inzet samen te brengen, te coördineren en
uniformeren.

30

Inhoud
Samenvatting
Inleiding

Ondertekening

Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg

Plaats: Den Haag

Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI

Datum: 23 oktober 2023

Beheer Leonardo

Datafixes

Auditdienst Rijk
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

31

Bijlage: Verantwoording interim-auditrapport
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Voortgang bevindingen 2022
Afpakketen
Forensische zorg
Factuurverwerking en
inkoopbeheer DJI
Beheer Leonardo

Datafixes
Potentiële nieuwe bevinding
Ontwikkelingen
Bijlage: verantwoording

In dit rapport doen wij tussentijds verslag van de belangrijkste
uitkomsten van de werkzaamheden van onze wettelijke taak over de
eerste maanden van 2023 voor begrotingshoofdstuk VI – Justitie en
Veiligheid. Wij verrichten deze werkzaamheden als interne
auditdienst van het Rijk conform artikel 6 van het Besluit ADR.
Daarbij wordt aangetekend dat onze onderzoeken zich in wisselende
stadia van uitvoering bevinden. Onze interim-bevindingen geven
geen volledig tussentijds beeld van de stand van zaken, maar zijn
afhankelijk van de bij elk departement passende mix van
procesgerichte en cijfermatige controles voor zover deze op dit
moment zijn uitgevoerd en geëvalueerd. Onze definitieve
bevindingen, die in maart 2024 worden gerapporteerd in het
auditrapport 2023, kunnen daarom afwijken van onze tussentijdse
uitkomsten.
In dit interim-auditrapport willen wij met name bevindingen en
risico’s signaleren die de aandacht behoeven zodat in 2023 nog
maatregelen ter verbetering kunnen worden getroffen. Wij focussen
ons daarbij op de bevindingen in het beheer. In dit interimauditrapport melden we ook eventuele significante tekortkomingen
in de interne beheersing die wij tot dusverre op basis van onze
controlewerkzaamheden hebben geïdentificeerd.
Onze controle is gericht op het verstrekken van een oordeel bij de
financiële overzichten over het gehele jaar 2023. Wij betrekken
hierbij de interne beheersing die voor het opstellen van de financiële

ADR interim-auditrapport Justitie en Veiligheid 2023

overzichten van belang is. Wij geven geen oordeel over de
effectiviteit van de interne beheersing.
Doel en doelgroepen
Dit interim-auditrapport is opgesteld voor de minister van Justitie en
Veiligheid, de minister voor Rechtsbescherming, de staatssecretaris
en de secretaris-generaal van het ministerie van Justitie en
Veiligheid en wordt tevens verstrekt aan de leden van het audit
committee, de directeur Financieel-Economische Zaken en de
Algemene Rekenkamer.
De ADR is de interne auditdienst van het Rijk. Dit rapport is primair
bestemd voor het ministerie van Justitie en Veiligheid. Voor
openbaarmaking door het opdrachtgevende ministerie van door de
ADR aan dit ministerie uitgebrachte rapporten gelden de
voorschriften uit de Wet open overheid. De minister van Financiën
stuurt elk halfjaar een overzicht naar de Tweede Kamer met de titels
van door de ADR uitgebrachte rapporten.
De minister van Financiën heeft de collega-ministers verzocht om de
interim-rapportages, zodra deze beschikbaar zijn, naar de vaste
Kamercommissies te sturen. De ministers kunnen in hun
aanbiedingsbrief aan de Kamer zo nodig een managementreactie
geven op het interim-auditrapport.