Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

21 501-20

Europese Raad

Nr. 1490

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 november 2019
Ter voorbereiding op de evaluatie van een deel van de wetgeving van het
Stabiliteits- en Groeipact (SGP), de zogeheten «six-pack» en «two-pack»,
heeft de voorzitter van de Europese Commissie het Europees begrotingscomité (European Fiscal Board – EFB) gevraagd een rapport op te stellen
waarin gekeken wordt naar de effectiviteit van de Europese begrotingsregels. In het rapport worden ook opties ter aanpassing van de regels
gepresenteerd. Dit rapport heeft de EFB op 11 september jl.1 gepubliceerd
en tijdens de informele Ecofinraad in Helsinki gepresenteerd. In deze brief
zal ik een appreciatie geven van dit rapport, zoals toegezegd tijdens het
Algemeen Overleg Eurogroep en Ecofinraad op 1 oktober 2019
(Kamerstuk 21 501-07, nr. 1631). Eerder stuurde ik uw Kamer al de
algemene kabinetsinzet inzake het SGP2 ter voorbereiding op het door uw
Kamer gewenste plenaire debat over de toekomst van het SGP.
Samenvatting rapport EFB
Het rapport van de EFB is opgedeeld in vijf delen. In het eerste deel wordt
een beschrijving gemaakt van de aanpassingen aan het SGP die sinds de
inwerkingtreding van het Pact zijn gedaan. In het tweede en derde deel
gaat de EFB in op de ontwikkeling van de publieke financiën en de mate
waarin het SGP heeft bijgedragen aan het voorkomen van procyclisch
begrotingsbeleid. Vervolgens wordt in het vierde deel ingegaan op de
kwaliteit van publieke financiën en tot slot worden opties gepresenteerd
ter aanpassing van het Pact.
Het rapport constateert dat er op dit moment sprake is van een betere
naleving van de regels ten opzichte van een aantal jaar geleden. Zo zijn er
geen lidstaten die zich in een buitensporigtekortprocedure bevinden en
ligt het geaggregeerde begrotingstekort in de EU op een historisch laag
1
2

kst-21501-20-1490
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2019-09-10-assessment-of-eu-fiscal-rules_en.pdf.
Kabinetsinzet inzake het Stabiliteits- en Groeipact. 10 september 2019. Kamerstuk 21 501-20,
nr. 1474.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 21 501-20, nr. 1490

1

punt. Ook is het aantal lidstaten dat aan zijn middellangetermijndoelstelling voor de structurele balans voldoet sinds 2011 toegenomen.
De EFB benoemt daarnaast dat er in de periode van 1999–2018 op geen
enkel moment sprake is geweest van een geaggregeerde budgettaire
consolidatie («restrictive fiscal stance») in economisch gunstige tijden. Bij
een eventuele hervorming dient in de ogen van de EFB daarom met name
gekeken te worden naar een manier waarop lidstaten geprikkeld kunnen
worden om ook in goede tijden anticyclisch beleid te voeren.
De mate waarin het SGP wordt nageleefd verschilt sterk tussen de
verscheidene begrotingsregels, tijdsperioden en lidstaten. Zo merkt de
EFB op dat lidstaten die voor de mondiale financiële crisis en de daaropvolgende Europese schuldencrisis een relatief lagere publieke schuld
hadden, in staat waren hun opgelopen schuld na de crisis sneller af te
bouwen dan lidstaten die pre-crisis een hogere publieke schuld hadden.
Ook is er een groep lidstaten die persistent de vereiste structurele
verbetering van het begrotingssaldo voor zich uitgeschoven heeft. Een
andere groep bevindt zich juist al meerdere jaren op, of zelfs boven, haar
middellangetermijndoelstelling voor de structurele balans.
De kwaliteit van de publieke financiën wordt volgens de EFB bepaald door
zowel de houdbaarheid van de publieke financiën als de mate waarin het
begrotingsbeleid bijdraagt aan het groeipotentieel van de economie en
het vermogen om schokken te absorberen. Publieke investeringen zijn
volgens de EFB een belangrijk ingrediënt voor de kwaliteit van publieke
financiën omdat dergelijke investeringen een groei-verhogend effect
kunnen hebben op de lange termijn. Over de afgelopen jaren zijn de
publieke investeringen relatief (als percentage van de overheidsuitgaven)
echter afgenomen in een aantal Eurolanden, met name in die landen met
een hoge publieke schuld. In algemene zin stelt de EFB vast dat veel
lidstaten niet in staat zijn geweest om de kwaliteit van de publieke
financiën te verhogen ook al hebben lidstaten hier veel aanbevelingen
over ontvangen in het kader van het Europees Semester.
De EFB sluit haar rapport af met een aantal voorstellen tot aanpassing van
het SGP. Allereerst noemt de EFB dat de begrotingsregels minder complex
dienen te worden gemaakt. Daarnaast stelt zij voor de preventieve en
correctieve arm te integreren in één uitgavenregel met een schuldanker.
Om te voorkomen dat lidstaten besluiten tot het sterk verlagen van de
publieke investeringen in crisistijd, doet de EFB een voorstel voor een
«limited Golden Rule» waarmee binnen het SGP extra ruimte zou worden
gecreëerd voor investeringen die gedaan worden in het kader van
EU-initiatieven. Tot slot noemt de EFB een aantal voorstellen om de
governance aan te passen. Zo stelt het voor om het directoraat-generaal
Economische en financiële zaken (DG ECFIN) een onafhankelijkere rol te
laten spelen, en deze onafhankelijkheid in secundaire wetgeving vast te
leggen. Ook zou de omgekeerde gekwalificeerde meerderheid – waarmee
de Raad over een deel van de SGP-voorstellen van de Commissie stemt –
teruggedraaid dienen te worden naar reguliere gekwalificeerde
meerderheid. Verder zou de Eurogroep-voorzitter een voltijdsbaan moet
worden waarbij deze voorzitter noch een nationale Minister van Financiën
is, noch een lid van de Commissie.
Appreciatie
Het kabinet verwelkomt het rapport van de EFB en is van mening dat het
rapport een waardevolle bijdrage is voor een discussie over de toekomst
van het SGP. Een sterke Economische en Monetaire Unie (EMU) vereist
gezonde en veerkrachtige nationale economieën, met houdbare

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 21 501-20, nr. 1490

2

overheidsfinanciën.3 Daarom is het in de ogen van het kabinet cruciaal dat
lidstaten hervormingen implementeren die bijdragen aan duurzame
economische groei en de veerkrachtigheid van hun economie. Daarnaast
is het nodig om in gunstige economische tijden voldoende buffers op te
bouwen, zodat in minder gunstige tijden de economie ondersteund kan
worden zonder dat dit ten koste gaat van de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën.4 Om de houdbaarheid van overheidsfinanciën te
bevorderen met het oog op stabiliteit en economische groei is een strikte
naleving en consequente handhaving van de begrotingsregels van groot
belang.
Het kabinet deelt de analyse van de EFB dat EU-breed sprake is van een
verbetering van de overheidsfinanciën na de crisis, wat zichtbaar is door
onder andere de daling van de geaggregeerde publieke schuld en het
nominale tekort uitgedrukt als percentage van het bbp. Ook kan het
kabinet zich vinden in de stelling dat het SGP een positieve bijdrage heeft
geleverd aan deze verbetering. Tegelijkertijd stelt het kabinet, in lijn met
het EFB-rapport, vast dat de vereiste schuldreductie in een aantal landen
niet heeft plaatsgevonden ondanks de gunstige economische tijden. Ook
deelt het kabinet de analyse van de EFB dat het SGP procyclisch beleid
niet altijd heeft kunnen voorkomen en dat een aantal landen onvoldoende
buffers opbouwt om in goede tijden anticyclisch beleid te kunnen voeren.
Gezonde overheidsfinanciën zijn het primaire doel van het SGP. Alle
voorstellen voor aanpassing van het SGP zullen dan ook beoordeeld
moeten worden op de bijdrage ervan aan het beter bereiken van dit doel.
Voor de effectiviteit van de begrotingsregels is het volgens het kabinet
van belang dat ze op een consequente, transparante en voorspelbare
manier worden gehandhaafd. Het kabinet ondersteunt dan ook de roep
van de EFB om de regels te versimpelen, hetgeen kan bijdragen aan een
transparantere handhaving. Het kabinet kijkt daarbij met veel belangstelling naar een mogelijk grotere rol voor de uitgavenregel, een indicator
die meer onder controle van beleidsmakers is dan het volatielere
structurele saldo. Nederland heeft daar bij eerdere discussies over
verbetering van de voorspelbaarheid en transparantie van het SGP ook op
ingezet5.
Daarnaast constateert het kabinet dat de Commissie momenteel meerdere
rollen heeft. De Commissie publiceert ramingen, voert analyses uit om te
bezien of begrotingscijfers in lijn zijn met de regels en initieert procedurele stappen. Voor de buitenwereld is het niet altijd helder waar de ene
rol van de Commissie stopt en de andere begint. In dit kader verwelkomt
het kabinet het voorstel van de EFB in haar rapport om DG ECFIN, als
verantwoordelijk departement binnen de Europese Commissie voor de
handhaving van het SGP, onafhankelijker te maken. Hoewel de EFB dit zelf
niet voorstelt, kan in deze context wat het kabinet betreft ook de rol van de
EFB versterkt worden en de instelling volledig onafhankelijk worden
gemaakt.
Tegenover enkele voorstellen die de EFB noemt in haar rapport neemt het
kabinet een kritische houding aan. Zo hecht het kabinet niet aan een
permanente voorzitter van de Eurogroep. Een permanente functie zou
moeten bijdragen aan het beter functioneren van Europa en de eurozone
en kan geen doel op zich zijn. Het is in de ogen van het kabinet onduidelijk
3

Kabinetsappreciatie Voorlichting Raad van State en Communicatie Europese Commissie inzake
de verdieping van de EMU. 1 juli 2019. Kamerstuk 21 501-20, nr. 1473.
Kamerbrief lessen uit economische crisis (motie Postema). 19 juli 2019. Kamerstuk 35 000, S.
5
Kamerbrief toekomst van de Economische en Monetaire Unie, 27 november 2017. Kamerstuk
21 501-20, nr. 1262.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 21 501-20, nr. 1490

3

waarom een permanente voorzitter van de Eurogroep bij zou dragen aan
effectievere begrotingsregels.
Het kabinet erkent het belang van voldoende publieke investeringen voor
duurzame economische groei maar zet vraagtekens bij de wenselijkheid
van een zogeheten «golden rule». Een dergelijke regel zou de complexiteit
van het SGP vergroten terwijl de doelstelling zou moeten zijn om tot
vereenvoudiging te komen. Bovendien is het niet aan de begrotingsregels
te wijten dat landen hun publieke investeringen verhoudingsgewijs
hebben verlaagd. De invulling van de begroting is immers primair aan
lidstaten zelf. Daarnaast mogen lidstaten onder bepaalde voorwaarden
reeds tijdelijk afwijken van de vereiste structurele begrotingsinspanning
als die afwijking wordt veroorzaakt door investeringen die aantoonbaar
bijdragen aan de groei en de houdbaarheid van de publieke financiën
onder de zogeheten investeringsclausule die ex ante door een lidstaat zelf
kan worden aangevraagd. Het kabinet is er verder niet direct van
overtuigd dat de omgekeerde gekwalificeerde meerderheid bij bepaalde
SGP-besluiten ertoe heeft geleid, zoals de EFB stelt, dat de Commissie
minder snel vervolgstappen stappen zet en een minder strenge houding
aanneemt.
Tot slot
Het kabinet kan zich in grote lijnen vinden in de bevindingen van de EFB
en ziet de aanbevelingen als waardevolle bijdrage aan het debat over de
toekomst van het SGP. Naar verwachting zal in januari de Commissie de
hierboven genoemde eigen evaluatie presenteren. De Kamer zal hier op
de gebruikelijke wijze over worden geïnformeerd. De evaluatie zou
aanleiding kunnen geven voor de Commissie om voorstellen te doen ter
aanpassing van het SGP. Dit is echter geen vereiste.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 21 501-20, nr. 1490

4