Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 303

Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001
met betrekking tot de indexering van het
eigenwoningforfait

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 21 januari
2010 en het nader rapport d.d. 27 januari 2010, aangeboden aan de Koningin
door de staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 23 december 2009, no. 09.003696, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot
wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 met betrekking tot de
indexering van het eigenwoningforfait, met memorie van toelichting.
Het voorstel bevat een onderdeel van het houdbaarheidspakket dat is
opgenomen in het aanvullend beleidsakkoord. De Raad van State onderschrijft
de strekking van het wetsvoorstel, maar mist de motivering voor de keuze om
de hoogste schijf van het eigenwoningforfait als houdbaarheidsmaatregel niet
te indexeren alsmede de onderbouwing van de taakstelling. In de memorie van
toelichting dient verder deugdelijk te worden onderbouwd, dat het beoogde
doel, de taakstellende opbrengst, redelijkerwijs verzekerd is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 december
2009, no. 09.003696, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 21 januari 2010, no. W06.09.0556/III, bied ik U
hierbij aan.1
Het kabinet is de Raad erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies
inzake het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Kamerstukken II 2008/09, 31 070, nr. 24H.

KST140492
0910tkkst32303-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2010

1. In het aanvullend beleidsakkoord dat bij brief van 25 maart 2009 aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is aangeboden (de brief)2
is als element van het zogenoemde houdbaarheidspakket het niet-indexeren
van de grens van € 1 mln voor de bepaling van het percentage eigenwoningforfait (EWF-maatregel) opgenomen. Deze maatregel bewerkstelligt, aldus de
brief, dat hogere inkomens c.q. meer-vermogenden bijdragen aan de lange
termijn houdbaarheid van de collectieve voorzieningen, zonder dat de
fundamentele regelingen rond het eigenwoningbezit worden aangetast.
De EWF-maatregel is eerder als een van de opties voor lange termijn solide
overheidsfinanciën genoemd in het in februari 2009 uitgebrachte rapport
«Mogelijkheden voor ombuigingen, stabilisatie en intensiveringen» van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 303, nr. 4

1

werkgroep Gerritse, dat tegelijkertijd met het aanvullend beleidsakkoord aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal is toegezonden. Als andere houdbaarheidsmaatregelen in de fiscale sfeer zijn in dat rapport genoemd de verdere
fiscalisering van de AOW, het aftoppen van de fiscale begunstiging van het
pensioensparen tot 1,5 maal modaal, het vervallen van de hypotheekrenteaftrek boven een schuldbedrag van € 1 mln en het direct afschaffen van de
overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting voor alle groepen.
In de brief is de keuze voor de EWF-maatregel uit de verschillende fiscale
houdbaarheidsmaatregelen die in het rapport van de werkgroep zijn genoemd,
niet nader gemotiveerd. Deze motivering is evenmin in de toelichting op het
voorstel opgenomen. Zij kan echter niet gemist worden, omdat de maatregelen zowel in tempo waarin de taakstellende opbrengst wordt bereikt, als in
de verdelingseffecten van elkaar verschillen.
Taakstellende opbrengst
Als taakstellende opbrengst van de EWF-maatregel wordt in de brief 0,2% BBP
genoemd. Bij een BBP van € 580 mrd1 bedraagt de taakstelling aldus € 1,16
mrd. In de toelichting op het voorstel wordt gesteld, dat de EWF-maatregel een
houdbaarheidseffect van 0,2% BBP heeft.
De Raad merkt op, dat in het Belastingplan 2008 als budgettaire opbrengst van
de aanpassing eigenwoningforfait voor de jaren 2009–2011 € 15 mln per jaar is
geraamd2. De oorspronkelijk voorgestelde aanpassing van het eigenwoningforfait waarop deze raming betrekking heeft, betrof het loslaten van het
plafond in het eigenwoningforfait waardoor de bijtelling ook bij hogere
eigenwoningwaarden oploopt met de WOZ-waarde, alsmede de invoering van
een hoger percentage (2,35) ter vaststelling van het eigenwoningforfait bij een
eigenwoningwaarde van meer dan € 1 mln voor het deel van de eigenwoningwaarde dat uitkomt boven € 1 mln.
In het licht van deze raming, waarbij in aanmerking dient te worden genomen
dat de EWF-maatregel beperkter is dan de maatregelen waarop de raming ziet,
dient het houdbaarheidseffect van 0,2% BBP van de EWF-maatregel deugdelijk
te worden onderbouwd. De toelichting dient te verduidelijken dat de taakstellende opbrengst redelijkerwijs verzekerd is, en daartoe met een gedetailleerde
cijfermatige onderbouwing te worden aangevuld.
Tempo
Doordat de EWF-maatregel beperkt blijft tot de indexering van de hoogste
schijf, vindt slechts een zeer geleidelijke verhoging van de opbrengst van de
inkomstenbelastingheffing plaats. Deze opbrengst wordt bovendien nog
gedempt door de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld (artikel
3.123a van de Wet inkomstenbelasting 2001), aangezien op grond van deze
regeling de aftrek met hetzelfde bedrag als de verhoging van het eigenwoningforfait wordt verhoogd, indien op het voordeel uit eigen woning geen of tot
een laag bedrag hypotheekrente in aftrek wordt gebracht. In de toelichting is
geen aandacht gegeven aan het tempo waarin de taakstellende opbrengst
door de EWF-maatregel wordt bereikt, en is geen vergelijking gemaakt met de
tempi van de andere houdbaarheidsmaatregelen. De toelichting dient op deze
punten te worden aangevuld.
Verdelingseffecten
In de toelichting op het voorstel is gesteld dat de EWF-maatregel bewerkstelligt, dat hogere inkomens c.q. meer-vermogenden bijdragen aan de lange
termijn houdbaarheid van de collectieve voorzieningen. Dit is echter niet nader
uitgewerkt.
In de toelichting dient te worden aangegeven welke hogere inkomensgroepen
en welke meer-vermogenden door de EWF-maatregel worden getroffen,
alsmede welke koopkrachteffecten voor de onderscheiden groepen worden
opgeroepen. Tevens dient de toelichting te worden aangevuld met de
verdelingseffecten van de andere houdbaarheidsmaatregelen.
1

Macro Economische Verkenning 2010,
Bijlage 1.2, blz. 104.
Kamerstukken II 2007/08, 31 205, nr. 3,
hoofdstuk 19.

2

De Raad adviseert in het licht van het vorenstaande de keuze van de
EWF-maatregel als houdbaarheidsmaatregel boven de overige houdbaarheids-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 303, nr. 4

2

maatregelen in de fiscale sfeer nader te motiveren, alsmede de toelichting aan
te vullen met de hiervoor aangeduide nadere gegevens.
1. Motivering van het voorstel
De Raad van State is van mening dat de keuze voor het niet-indexeren van de
grens van € 1 miljoen voor de bepaling van het percentage eigenwoningforfait
(hierna: de EWF-maatregel) uit de verschillende fiscale houdbaarheidsmaatregelen alsnog gemotiveerd moet worden. Het kabinet onderschrijft de gedachte
van de Raad dat een maatregel zoals die met betrekking tot de indexering van
het eigenwoningforfait voldoende gemotiveerd dient te worden. Anders dan
de Raad is het kabinet van mening, dat de keuze voor de drie houdbaarheidsmaatregelen wel in het aanvullend beleidsakkoord is toegelicht. Over de
achtergrond en keuzes van het aanvullend beleidsakkoord heeft het kabinet
vervolgens in een plenair debat op 26 maart 2009 uitgebreid met de Tweede
Kamer van gedachten gewisseld. Voorop gesteld moet worden dat het kabinet,
in tegenstelling tot wat de Raad van State lijkt te suggereren, zich niet heeft
laten leiden tot een keuze voor uitsluitend houdbaarheidsmaatregelen in de
fiscale sfeer. Een motivering voor een keuze uit de houdbaarheidsmaatregelen
zoals de Raad deze opsomt in zijn advies komt het kabinet dan ook enigszins
arbitrair voor. Het kabinet heeft de commissie-Gerritse gevraagd een overzicht
op te stellen van mogelijkheden voor ombuigingen, stabilisatie en intensiveringen.1 Aan de hand van het rapport-Gerritse is het kabinet gekomen tot een
crisispakket welke, inclusief de onderbouwing daarvoor, te vinden is in het
aanvullend beleidsakkoord.2 Zo merkt het kabinet in dat aanvullend beleidsakkoord op dat houdbare overheidsfinanciën betekenen dat de voorzieningen
kunnen meegroeien met de welvaart zonder dat in de toekomst de belastingen
moeten worden verhoogd. Belangrijke collectieve voorzieningen moeten ook
over langere periode kwalitatief hoogwaardig en goed toegankelijk zijn. In deze
context heeft het kabinet ingezet op maatregelen die inzetten op versterking
van de arbeidsparticipatie en kennis en houdbaarheid van de zorg. Op basis
daarvan is het kabinet gekomen tot een houdbaarheidspakket bestaande uit
het brengen van de AOW-leeftijd naar 67 jaar, de maatregelen met betrekking
tot de zorg en het niet-indexeren van de grens van € 1,01 miljoen voor de
bepaling van het percentage eigenwoningforfait. Dit pakket is mede
gebaseerd, zo valt ook te lezen in paragraaf 48 van het aanvullend beleidsakkoord, op de overweging dat de eerstgenoemde twee elementen het meest
direct te relateren zijn aan de z.g. vergrijzingproblematiek. Daarnaast heeft het
kabinet ook een bijdrage willen vragen van hogere inkomens c.q.
meer-vermogenden aan de lange termijn houdbaarheid van de collectieve
voorzieningen. Een dergelijke bijdrage zou niet bereikt kunnen worden door
het (sneller dan in de bestaande kabinetsmaatregelen) inperken van de
overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting. Nu het kabinet ten
aanzien van de behandeling van de oude dag de maatregel van het brengen
van de AOW-leeftijd naar 67 jaar in het houdbaarheidspakket heeft
opgenomen, ligt het niet voor de hand in de toelichting op het onderhavige
voorstel van wet nader de keuze te motiveren tussen die maatregel en voor
een verdere fiscalisering van de AOW of aftoppen van de fiscale begunstiging
van het pensioensparen. Het kabinet heeft overigens bewust niet willen kiezen
voor aantasting van de fundamentele regelingen rond het eigen woningbezit,
o.a. vanwege het te verwachten effect op het tornen aan de hypotheekrenteaftrek in een tijd van crisis. Daarmee is ook een legitimatie gegeven voor het
niet laten vervallen van de hypotheekrenteaftrek boven een schuldbedrag van
€ 1,01 miljoen. Wellicht ten overvloede merkt het kabinet op dat de
EWF-maatregel goed aansluit bij het kabinetsbeleid zoals dat al in het
Belastingplan 2008 is vormgegeven.
Het kabinet benadrukt dat de houdbaarheidsmaatregelen een samenhangend
geheel vormen, ondanks dat de diverse wetsvoorstellen niet in één houdbaarheidswet zijn samengevoegd. Min of meer gelijktijdig met dit voorstel van wet
zullen de houdbaarheidsmaatregelen met betrekking tot de zorg aan de
Staten-Generaal worden aangeboden. De wetswijzigingen die het naar 67 jaar
brengen van de AOW-leeftijd begeleiden doorlopen weer een eigen traject.
1

Kamerstukken II 2008/09, 31 070, nr. 24,
bijlage.
Kamerstukken II 2008/09, 31 070, nr. 24.

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 303, nr. 4

3

Taakstellende opbrengst en tempo
De Raad merkt in het vervolg terecht op dat de toelichting dient te verduidelijken dat de taakstellende opbrengst redelijkerwijze verzekerd is en voorts dat
de toelichting aandacht dient te schenken aan het tempo waarin de taakstellende opbrengst door de EWF-maatregel wordt bereikt. De memorie van
toelichting bij het onderhavig wetsvoorstel is op dit punt aangevuld.
Verdelingseffecten
De Raad merkt in zijn advies terecht op dat de toelichting bij onderhavig
wetsvoorstel dient te worden uitgebreid met de koopkrachteffecten van de
EWF-maatregel voor de belastingplichtigen die door de EWF-maatregel
worden getroffen. Op dit punt is de memorie van toelichting bij onderhavig
wetsvoorstel dan ook aangevuld.
De mening van de Raad dat de memorie van toelichting van onderhavig
wetsvoorstel ook aangevuld zou moeten worden met de verdelingseffecten
van de andere houdbaarheidsmaatregelen deelt het kabinet echter niet. Zoals
reeds eerder opgemerkt, vormen de houdbaarheidsmaatregelen een samenhangend pakket. Dat neemt niet weg, dat de voor de maatregelen benodigde
wetswijzigingen in afzonderlijke wetsvoorstellen zijn opgenomen. Naar de
mening van het kabinet horen de verdelingseffecten van de andere maatregelen, het naar 67 jaar brengen van de AOW-leeftijd alsmede de aanpassingen
in de zorg waaronder de zorgtoeslag, dan ook toegelicht te worden in de
wetsvoorstellen waarin de desbetreffende maatregelen zijn opgenomen.
2. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.
2. Redactionele kanttekening
Met betrekking tot de redactionele kanttekening die de Raad in overweging
geeft in de bijlage bij zijn advies, merk ik op dat aan de kanttekening gevolg is
gegeven.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De staatssecretaris van Financiën,
J. C. de Jager

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 303, nr. 4

4

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no.
W06.09.0556/III met een redactionele kanttekening die de Raad in
overweging geeft.
–

In de considerans tot uitdrukking brengen dat het voorstel wenselijk is in
verband met de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en de noodzaak
ook voor toekomstige generaties een solide stelsel van collectieve
voorzieningen zeker te stellen, in overeenstemming met de considerans
van het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de
Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op de loonbelasting 1964 in
verband met verhoging van de leeftijd waarop recht op ouderdomspensioen ontstaat (Kamerstukken II 2009/10, 32 247, nr. 2).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 303, nr. 4

5