KRIMPBESTENDIGE
ONDERWIJSKWALITEIT

REGIO-ONDERZOEK IN ZUIDNEDERLAND NAAR DE GEVOLGEN VAN
KRIMP

Utrecht, december 2012

Inhoud

Samenvatting
1
1.1
1.2
1.3

Inleiding 6
Aanleiding 6
Ontwikkeling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs 6
Krimp in de zuidelijke provincies 7

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Onderzoeksopzet 8
Doel van het onderzoek 8
Onderzoeksvragen 8
Gegevensverzameling en respons ervaren effecten 8
Gegevensverzameling meetbare effecten 9
Externe expertmeetings met bestuurders en directeuren 9
Interne expertmeeting met inspecteurs 9

3
3.1
3.2

Context 10
Achtergronden krimp 10
Ervaren gevolgen voor financiën, huisvesting en personeel 10

4
4.1
4.2
4.3
4.4

Gevolgen van krimp voor de onderwijskwaliteit 14
Ervaren gevolgen van krimp met invloed op de onderwijskwaliteit 14
Ervaren gevolgen na stabilisatie met invloed op de onderwijskwaliteit 16
Beoordeling gevolgen van krimp op de kwaliteit van het onderwijs 17
Meetbare gegevens m.b.t. de invloed van krimp op de onderwijskwaliteit 18

5
5.1
5.2
5.3

Omgaan met krimp 22
Gevolgde strategieën bij krimp 22
Tips over krimp van scholen met ervaring aan collega-scholen 23
Overige ervaringen met het omgaan met krimp 25

6
6.1
6.2

Conclusies en aanbevelingen 26
Conclusies 26
Aanbevelingen 27
Colofon 30

Samenvatting

Het verschijnsel krimp is niet nieuw. In Nederland en met name in Zuid-Nederland is
krimp voor veel besturen een bron van zorg. Ook de Inspectie van het Onderwijs
wordt in het dagelijks werk al langere tijd met dit gegeven geconfronteerd. Mede
daarom heeft de inspectie besloten om een regio-onderzoek uit te voeren naar de
effecten van krimp.
Omdat er al veel onderzoek is gedaan naar de gevolgen op financieel, personeelsen huisvestingsgebied, richt het onderzoek van de inspectie zich met name op het in
beeld brengen van de mogelijke effecten van krimp op de kwaliteit van het
onderwijs. De resultaten van dit onderzoek zijn van belang, omdat de daling van het
leerlingenaantal zich in het gehele land zal gaan voordoen. Krimp leidt er namelijk
toe dat het totale aantal leerlingen in het primair onderwijs in de komende acht
jaren met ongeveer honderdduizend leerlingen zal afnemen.
Ervaren effecten
In de eerste plaats heeft de inspectie onderzoek gedaan naar de ervaren effecten
van krimp op de kwaliteit van het onderwijs. Zij heeft daartoe scholen benaderd, die
momenteel een fase van krimp doormaken of deze in het recente verleden hebben
doorgemaakt. De inspectie heeft hen gevraagd een vragenlijst in te vullen. De
respons was bijna 70 procent, waarbij in totaal 199 scholen hebben gereageerd.
Voor het merendeel van de scholen is de krimp al langere tijd gaande. Gemiddeld is
er bij de onderzochte scholen in een periode tot tien jaar sprake van een daling van
40 procent van het aantal leerlingen, waarbij demografische ontwikkelingen de
belangrijkste oorzaak van de krimp zijn.
De inspectie heeft de gegeven antwoorden geanalyseerd. Daaruit blijkt dat een
aantal risicofactoren, die mogelijk een negatieve invloed kunnen hebben op de
kwaliteit van het onderwijs, vaker voorkomt op scholen die met krimp te maken
hebben. Veel genoemde voorbeelden zijn een steeds groter beroep op de
vaardigheden van leraren op het gebied van klassenmanagement, een sterk
gevoelde werkdruk bij het team, een toename van het aantal combinatiegroepen,
grotere klassen en structureel meer dan twee leraren voor een groep. Hoewel deze
factoren niet automatisch tot een verminderde onderwijskwaliteit hoeven te leiden,
moeten scholen hier wel goed op inspelen om niet aan kwaliteit in te boeten.
Scholen geven dan ook aan zich zorgen te maken over de vraag of zij als gevolg van
krimp nog wel voldoende kwaliteit kunnen blijven leveren. Daarbij kan een
onderscheid worden gemaakt in de ligging en de grootte van de school.
Kleine scholen versus grote scholen
Bij de groep kleine scholen (tot honderd leerlingen) blijken de effecten van de krimp
sterker te worden gevoeld dan bij de overige scholen. Het percentage scholen dat
zich zorgen maakt over de vraag of zij als gevolg van krimp nog wel voldoende
kwaliteit kunnen leveren, is twee keer zo hoog als in de overige groepen. Dit is te
verklaren door het feit dat een aantal risicofactoren bij deze groep scholen veel
vaker voorkomt, zoals de verhoogde werkdruk, combinatiegroepen en meer dan
twee leraren voor een groep.

Pagina 3 van 30

Stad versus platteland
Scholen in de stad ervaren de effecten van de krimp als minder negatief dan scholen
in (kleine) dorpen. De genoemde risicofactoren wijken in beide groepen niet
significant van elkaar af. Er zijn echter duidelijke verschillen in de wijze waarop
scholen omgaan met de effecten van de krimp. Het lijkt erop dat scholen in de
steden meer mogelijkheden hebben om krimp te bestrijden, bijvoorbeeld door
leerlingen uit een groter voedingsgebied naar zich toe te trekken.
Meetbare effecten
In de tweede plaats heeft de inspectie onderzoek gedaan naar de meetbare effecten
van krimp op de kwaliteit van het onderwijs. Zij heeft daartoe allereerst bekeken of
krimp leidt tot een significante toename van het percentage scholen met een
aangepast arrangement (zwak of zeer zwakke school). Tevens is getracht om op
basis van uitgevoerde schoolbezoeken bepaalde trends te ontdekken in de
waardering van indicatoren op het gebied van opbrengsten, didactisch handelen,
afstemming, leerlingenzorg en kwaliteitszorg.
Daarbij is geen direct causaal verband gevonden tussen krimp en onderwijskwaliteit.
Het aantal aangepaste arrangementen bij de onderzochte scholen is weliswaar iets
hoger dan het regionale gemiddelde, maar het verschil is klein en statistisch niet
significant. Dit beeld wordt bevestigd door de gemiddelde scores op de indicatoren.
Ook hierbij zijn kleine, maar statistisch niet significante verschillen te zien. Daarbij
speelt tevens de vraag of wellicht niet alleen de teruggang in het leerlingenaantal,
maar ook het absolute leerlingenaantal van belang is. Aangepaste arrangementen
zijn namelijk iets oververtegenwoordigd in de groep kleine scholen.
Maatregelen
De daling van het aantal leerlingen was voor de scholen geen verrassing en zij
hebben verschillende maatregelen genomen om de krimp het hoofd te bieden. De
eerste reactie van scholen en de meest gehanteerde strategie is leerlingenwerving
door het intensiveren van de promotieactiviteiten. Deze strategie is gericht op het te
lijf gaan van de krimp. Dit kan voor de school een (tijdelijke) oplossing zijn, maar
voor de wijk, het dorp of de regio is het dit niet. De nadruk in krimpregio’s zou
volgens de inspectie dan ook meer moeten liggen op het terrein van het aanpassen
aan de gevolgen van krimp. Dit geldt in versterkte mate voor het platteland.
Wanneer scholen de krimp hebben geaccepteerd, dan ligt de nadruk op het
beheersen van de financiën, de huisvesting en de personele situatie. Zo proberen zij
te besparen door te letten op de eigen uitgaven, een beroep te doen op eigen
reserves of die van het bestuur en de verhuur van lokalen. Samenwerken lijkt een
strategie ‘in opkomst’. Scholen die te maken hebben met krimp noemen
maatregelen als het aanstellen van meerschoolse directeuren en het delen van
personeel door het gebruik van een gezamenlijke mobiliteits-, invallers- of
vervangerspool vaker dan de scholen waar de krimp is gestabiliseerd. Scholen
richten zich hiermee vooral op management maatregelen en minder op
onderwijskundige, kwalitatieve aspecten. Bij een toename van het aantal
risicofactoren is gerichte actie echter noodzakelijk om de onderwijskwaliteit te
kunnen garanderen.
In het onderzoek is ten slotte niet alleen gekeken naar de genomen maatregelen,
maar ook aan de scholen gevraagd welke maatregelen zij aanraden op basis van
hun ervaringen. Terugkijkend geven scholen aan dat ze in grote lijnen dezelfde
maatregelen zouden treffen. De mogelijkheid van samenwerken met andere scholen
en/of besturen wordt echter vaker genoemd. Hetzelfde geldt voor onderwijskundige

Pagina 4 van 30

aanpassingen. Het vroegtijdig onderzoeken van de (on)mogelijkheden op deze
gebieden is dan ook van belang.
Conclusie
De inspectie concludeert dat de meeste scholen erin slagen om tijdens en na een
periode van krimp de onderwijskwaliteit op een voldoende niveau te handhaven. Dit
gaat echter niet zonder slag of stoot. Krimp vraagt om aanpassingen in de context
(financiën, huisvesting en personeel). Daarnaast zijn in de regel veranderingen
noodzakelijk in de inrichting van het onderwijs zelf.
Het handhaven van de onderwijskwaliteit vraagt dan ook om een forse inspanning,
die zich vaak vertaalt in extra ervaren werkdruk. Maar de noodzaak om te handelen
biedt ook kansen. Niet voor niets geven veel scholen aan, en dan vooral die scholen
waarbij het leerlingenaantal weer is gestabiliseerd, dat de krimp ook heeft geleid tot
een kwaliteitsimpuls.
Waakzaamheid is echter geboden. Besturen en directeuren geven tijdens de
gehouden expertmeetings aan dat het goed omgaan met de risicofactoren veel inzet
en energie vraagt van alle betrokkenen. Scholen en besturen werken volgens hen
hier keihard aan, maar ze stellen tevens de vraag hoe lang ze dit nog kunnen
volhouden. De toename van risicofactoren gaat volgens hen gepaard met de afname
van de financiële, organisatorische en wettelijke middelen om hiermee om te gaan.
Men wijst in dit verband op de verkapte bezuinigingen die plaats vinden, de te
beperkte mogelijkheden om goed om te gaan met de kleine scholentoeslag en de te
strikte hantering van de fusietoets.
Gerichte aandacht voor de krimpproblematiek blijft van essentieel belang, want
hoewel krimp momenteel niet leidt tot een mindere onderwijskwaliteit, garandeert
dit niet dat dit zo zal blijven. Om na te gaan of er zich op termijn toch geen
negatieve effecten voor gaan doen, adviseert de inspectie dat hiernaar over
maximaal vijf jaar opnieuw een onderzoek wordt gedaan.

Pagina 5 van 30

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
In de afgelopen jaren is de Inspectie van het Onderwijs in Zuid–Nederland tijdens
schoolonderzoeken en bestuursgesprekken herhaaldelijk geconfronteerd met krimp:
de daling van het leerlingenaantal, meestal het gevolg van demografische
ontwikkelingen. Deze ontwikkeling is nog niet tot stilstand gekomen, integendeel.
Ook de komende jaren krijgen steeds meer scholen, besturen en gemeenten te
maken met een krimp van de bevolking en daarmee met een daling van het aantal
leerlingen. Deze krimp heeft een grote impact op de scholen in het primair
onderwijs.
In de regiobijeenkomsten, die de inspectie in 2010 organiseerde met de
schoolbesturen van scholen waar Inspectiekantoor Tilburg toezicht op houdt, werd
duidelijk dat het van belang is de problemen die uit krimp voortvloeien in beeld te
brengen en mogelijke oplossingen aan te dragen.
De confrontatie met krimp in het dagelijks werk van de inspectie en de vraag van de
schoolbesturen zijn aanleiding geweest om een regiostudie uit te voeren in Limburg,
Noord-Brabant en Zeeland naar de gevolgen van krimp. Naast de ervaren gevolgen
op financieel-, personeels- en huisvestingsgebied, richt het onderzoek van de
inspectie zich op de eventuele gevolgen voor de kwaliteit van het onderwijs.
De inspectie wil in dit onderzoek niet alleen nagaan wat de problemen zijn waar
scholen mee te maken krijgen (krimp als bedreiging), maar ook de mogelijkheden
die krimp kan bieden voor een kwaliteitsimpuls (krimp als kans, zie ook Vrielink, S.
et al., 2010). Tevens wil het onderzoek een aantal handreikingen bieden voor
scholen die met krimp te maken hebben of daar nog mee van doen krijgen.

1.2

Ontwikkeling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs
Krimp in de bevolking is een verschijnsel dat zich niet gelijktijdig en ook niet in
gelijke mate in alle regio’s van het land voordoet. De SER spreekt in zijn
ontwerpadvies ‘Bevolkingskrimp benoemen en benutten’ dan ook over krimpregio’s
van de eerste en tweede generatie. Bij de eerste generatie is krimp inmiddels al
langer aan de orde en bij de tweede generatie is er sprake van regio’s waar krimp
pas nu of over een aantal jaren een rol zal spelen.
Hoewel de feitelijke gegevens over de daling van de leerlingenaantallen verschillen,
laten alle onderzoeken een duidelijk dalende trend zien. De oorzaak van de daling is
gelegen in een combinatie van ontgroening, vergrijzing en een negatief
migratiesaldo. Volgens de kerncijfers van de bevolkingsprognose 2006-2050 van het
CBS zal tussen 2006 en 2040 de bevolking van Nederland als geheel in de
leeftijdscategorie 0-20 jaar met bijna 7 procent dalen, hoewel in vooral de Randstad
ook dan nog een groei wordt verwacht (Garssen, J. et al., 2006). In een aantal
regio’s zal de daling van het aantal leerlingen dan ook groter zijn dan 7 procent. In
de regio’s Zuid-Limburg, Noordoost Groningen en Zeeuws-Vlaanderen gaat het CBS
uit van een uiteindelijke daling van minstens 15 tot maximaal 50 procent. In die
gebieden is de krimp ook veel eerder begonnen. Zo is bijvoorbeeld in Kerkrade al
sinds 1996 sprake van krimp. Met een gemiddelde daling van 2,4 procent per jaar is
het aantal leerlingen daar in de periode tussen 1996 en 2005 met meer dan 20
procent afgenomen (Wilms, P. et al., 2007).
Krimp leidt ertoe dat het totale aantal leerlingen in het primair onderwijs in de
komende acht jaren met ongeveer 100.000 leerlingen zal afnemen (Sikkes, R. et al.,
Pagina 6 van 30

2012). In 208 gemeenten, bijna de helft van de gemeenten in Nederland, is een
daling voorzien van 10 procent of meer.
Scholen geven overigens aan dat bij het voorspellen van de leerlingenaantallen de
kwaliteit van de prognoses een probleem vormt. Deze bevatten in de regel een
aantal onzekerheidsmarges, die kunnen leiden tot bijstellingen. Onzekerheden zijn
gelegen in aannames met betrekking tot woningbouw, de economische dynamiek
van een regio en de gevolgen daarvan voor de arbeidsmarkt en het feit dat gewerkt
wordt met gegevens over de bevolkingsopbouw van achterliggende jaren, waardoor
ontwikkelingen pas met vertraging zichtbaar worden. Bovendien gaan
prognosemodellen nogal eens uit van groei, waardoor prognoses een te optimistisch
beeld kunnen geven.
1.3

Krimp in de zuidelijke provincies
In de zuidelijke provincies heeft een groot aantal scholen inmiddels te maken met
krimp. Uit tabel 1.3a blijkt dat krimp het sterkst is in de provincie Limburg. Op circa
een vijfde van de scholen is daar sprake van een daling van het leerlingenaantal van
30 tot 50 procent in de afgelopen tien jaar of ten minste 5 procent per jaar in de
afgelopen drie jaren. Maar ook in Zeeland en Noord-Brabant zijn de percentages nu
al aanzienlijk. Daarbij is er overigens nauwelijks verschil tussen de dorpen op het
platteland en de grote steden. Beide hebben in vergelijkbare mate te maken met
krimp.
Tabel 1.3a Percentage krimpscholen １ in de zuidelijke provincies
Zeeland
Noord-Brabant
Limburg
Totaal
Krimp
12,7
16,9
19,5
17,7
Geen krimp
87,3
83,1
80,5
82,3
N
259
975
441
1675
Tabel 1.3b Percentage krimpscholen in de zuidelijke provincies naar schoolgrootte
< 100 leerlingen
≥ 100 leerlingen
Totaal
Krimp
32,4
15,5
18,6
Geen krimp
67,6
84,5
81,4
N
281
1246
1527

Wanneer we kijken naar verschil in schoolgrootte, dan blijkt dat krimp zich vooral
voordoet bij kleinere scholen (zie tabel 1.3b). Samenvattend blijkt dat nu reeds een
groot aantal scholen te maken heeft met krimp. Dit geldt inmiddels voor een derde
van alle kleine scholen in de zuidelijke provincies. Het is te verwachten dat dit
percentage in de nabije toekomst verder zal toenemen.

１ Bij de definitie van krimp is uitgegaan van drie groepen scholen, waarbij overlap mogelijk is:


Scholen, die in de periode 2000-2008 met meer dan 30 procent zijn gekrompen



Scholen, die in de periode 2000-2008 met meer dan 25 procent zijn gekrompen en in de



Scholen, die in de periode 2000-2008 met minder dan 2 procent zijn gekrompen en in de

periode 2008-2010 tussen 0 en 5 procent
periode 2008-2010 met meer dan 3 procent
Pagina 7 van 30

2

Onderzoeksopzet

2.1

Doel van het onderzoek
Het onderzoek wil in de eerste plaats een antwoord geven op de vraag of het proces
van krimp van invloed is op de kwaliteit van het onderwijs. Het betreft daarbij zowel
de meetbare als de ervaren gevolgen voor de kwaliteit van onderwijs. Hierbij past
overigens direct de kanttekening dat dit onderzoek geen antwoord geeft op de vraag
of kleine scholen nog wel in staat zijn om een goede kwaliteit van onderwijs te
garanderen. De inspectie beschikt niet over gegevens die erop duiden dat voor goed
onderwijs een bepaalde minimale schoolgrootte vereist is. Wel is het zo dat kleine
scholen licht oververtegenwoordigd zijn in de categorie ‘zeer zwakke scholen’.
In de tweede plaats wil het onderzoek een aantal handreikingen bieden voor scholen
die nog met krimp te maken krijgen.

2.2

Onderzoeksvragen
De centrale vraag in het onderzoek luidt:
1) Wat zijn de effecten van krimp op de kwaliteit van het onderwijs?
Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de meetbare en de ervaren effecten.
Tevens wordt een onderscheid gemaakt tussen scholen tijdens en na een fase van
krimp.
Vervolgens wordt ingegaan op de wijze waarop scholen omgaan met krimp. Daarbij
zijn de volgende vragen gesteld:
2) Welke maatregelen nemen scholen met een krimpend leerlingenaantal om de
kwaliteit van het onderwijs op peil te houden?
3) Welke tips hebben scholen met een krimpend leerlingaantal voor andere scholen
met een krimpend leerlingenaantal?
Om op deze vragen een antwoord te kunnen geven, is gebruik gemaakt van vier
bronnen:

Resultaten die naar voren zijn gekomen uit de vragenlijsten die naar de
krimpscholen zijn verzonden;

Gegevens van de inspectie bij krimpscholen over eindopbrengsten,
arrangementen en oordelen op indicatoren uit het toezichtkader;

Informatie die is ingebracht bij drie expertmeetings die de inspectie heeft
georganiseerd met besturen en schoolleiders;

Een bundeling van ervaringen met de gevolgen van krimp die inspecteurs
hebben opgedaan bij hun schoolonderzoeken en bestuursgesprekken.

2.3

Gegevensverzameling en respons ervaren effecten
Op basis van de beschikbare bestanden zijn 295 scholen geselecteerd en benaderd
door middel van een elektronische vragenlijst. Bij de selectie zijn in de eerste plaats
scholen gekozen die te maken hebben met krimp. Om antwoord te kunnen geven op
de derde onderzoeksvraag zijn in de tweede plaats scholen geselecteerd die te
maken hebben gehad met krimp, maar waar intussen sprake is van een stabilisatie
van het leerlingenaantal.
Van de 295 verstuurde vragenlijsten zijn er 199 correct ingevuld. Analyse van deze
199 vragenlijsten laat zien, dat bijna 75 procent van de scholen momenteel te
Pagina 8 van 30

maken heeft met krimp. De overige 25 procent van de respondenten geeft aan een
fase van krimp te hebben gekend, maar dat er op dit moment sprake is van
stabilisatie van het aantal leerlingen.
2.4

Gegevensverzameling meetbare effecten
Naast de ervaren effecten is tevens onderzocht of er ook sprake is van objectief
meetbare effecten van de krimp op de onderwijskwaliteit. Daartoe is onder andere
gekeken naar het percentage aangepaste arrangementen (zwak en zeer zwak) in
vergelijking tot het landelijke percentage en het percentage in het toezichtgebied
Zuid. Hierbij is mede gebruik gemaakt van de analyse die gemaakt is ten behoeve
van het Onderwijsverslag 2010-2011.
Vervolgens is een trendanalyse uitgevoerd op de waarderingen op indicatoren met
betrekking tot opbrengsten, leerlingenzorg, afstemming en kwaliteitszorg.

2.5

Externe expertmeetings met bestuurders en directeuren
In drie expertmeetings (in Bergen op Zoom, Tilburg en Roermond) zijn de resultaten
uit de vragenlijst en de analyse besproken met schoolbesturen en directies van
scholen in de zuidelijke provincies. Belangrijke vragen hierbij waren:

Wordt het beeld dat uit de vragenlijst naar voren komt herkend?

Wat zijn de ervaringen van besturen met scholen met een krimpend
leerlingaantal?

Op welke wijze hebben ze hun schoolorganisatie en de organisatie van het
onderwijsleerproces aangepast aan de gevolgen van krimp?

Hebben besturen tips voor andere besturen, die scholen hebben met een
krimpend leerlingaantal?
Conclusies uit deze expertmeetings zijn opgenomen in de rapportage wanneer deze
gedeeld werden door de meerderheid van de deelnemers in alle expertmeetings.

2.6

Interne expertmeeting met inspecteurs
In een sessie zijn de ervaringen en waarnemingen van inspecteurs met betrekking
tot krimp verzameld, waarbij deze zijn afgezet tegen de tot dan toe verzamelde
gegevens en conclusies uit het onderzoek.
Conclusies uit deze expertmeeting zijn alleen opgenomen in de rapportage wanneer
deze worden ondersteund door de gegevens uit de externe expertmeetings.

Pagina 9 van 30

3

Context

Een sterke daling van het aantal leerlingen kan zowel op schoolniveau als op
bestuursniveau grote gevolgen hebben. Deze gevolgen zijn direct voelbaar binnen
de context van de school, dat wil zeggen op het gebied van financiën, huisvesting en
personeel. Alle drie genoemde aspecten kunnen van invloed zijn op de kwaliteit van
het onderwijs van de school. In dit hoofdstuk worden de gegevens uit de
vragenlijsten gepresenteerd, die op deze aspecten betrekking hebben.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op de achtergronden van de krimp (3.2) en de
ervaren gevolgen binnen de context (3.3).
3.1

Achtergronden krimp
Oorzaken krimp
De scholen is gevraagd naar de oorzaken van de krimp, waarbij meerdere
antwoorden konden worden gegeven. Uit de gegevens blijkt dat de meeste scholen
demografische ontwikkelingen als één van de oorzaken voor de daling van het
leerlingenaantal noemen. Door ruim een derde wordt dit zelfs als enige oorzaak
genoemd. Naast de demografische ontwikkelingen spelen voor deze scholen ook
andere redenen een rol. Zo wordt de concurrentie met andere scholen vaak
genoemd, al dan niet in combinatie met nog een andere reden. Deze ervaren
concurrentie is mede een gevolg van het bestrijden van krimp door het uitvoeren
van promotieactiviteiten e.d.
Er is ook een groep scholen die demografische ontwikkelingen niet als oorzaak van
de krimp noemt. Het gaat daarbij vooral om scholen, die in het verleden met krimp
te maken hebben gehad. Zij noemen concurrentie van andere scholen als de
belangrijkste reden voor de krimp, al dan niet in combinatie met een
imagoprobleem. Dan is een strategie, die erop is gericht om leerlingen opnieuw aan
de school te binden, te rechtvaardigen. Inmiddels is de landelijke, dalende tendens
echter dusdanig sterk dat dit voor de meeste scholen niet meer geldt.
Toekomst
Aan de scholen is gevraagd of ze in de toekomst nog krimp verwachten. Bijna 75
procent van de scholen, die nu met krimp te maken heeft, geeft daarop een
bevestigend antwoord. Opvallend is dat ook van de scholen, waarbij het
leerlingenaantal inmiddels is gestabiliseerd, 24 procent aangeeft in de toekomst
opnieuw krimp te verwachten. Daarbij is de verwachting bij ruim 90 procent van de
scholen gebaseerd op een actuele leerlingenprognose. Ook zegt ruim 60 procent van
hen op de hoogte te zijn van het belangstellingspercentage, dat wil zeggen dat
gedeelte van de totale leerlingenpopulatie dat de school aan zich weet te binden.
Uit de literatuur blijkt het grote belang van ‘regeren is vooruitzien’. Daarom is tot
slot aan de respondenten gevraagd in hoeverre de school/bestuur over een
meerjarenpersoneelsplanning of een meerjaren formatieplanning beschikt. Een
overgrote meerderheid van ruim 80 procent zegt daarover te beschikken.

3.2

Ervaren gevolgen voor financiën, huisvesting en personeel
Aan de respondenten zijn verschillende vragen voorgelegd over de ervaren gevolgen
van krimp.
Om te beginnen is gevraagd naar mogelijke consequenties voor financiën,
huisvesting en personeel. De reden daarvoor is dat de genoemde punten allemaal
voorwaarden zijn die van invloed kunnen zijn op de kwaliteit van het onderwijs. De
resultaten zijn weergegeven in figuur 3.2.
Pagina 10 van 30

Figuur 3.2 - Ervaren gevolgen voor personeel, huisvesting en financiën

% helemaal

% gedeeltelijk

% n.v.t.

% weet niet

leegstand lokalen
geen jong personeel aantrekken
onevenredige leeftijdsopbouw
samenwerking scholen
geen zeggenschap over plaatsing leraren
uitstel onderhoud
last in, first out (lifo)
ontslag personeel
hoger ziekteverzuim
betere leraren vertrekken
uitstel nieuwbouw
dreigende opheffing door gemeente
fusie
dreigende opheffing door bestuur

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Bekostiging
Op school- en bestuursniveau leidt het feit dat de bekostiging van het onderwijs is
gerelateerd aan het aantal leerlingen tot duidelijk minder inkomsten. Dit gegeven
gaat gepaard met verlagingen van andere budgetten, bijvoorbeeld als gevolg van
het verminderen van de gelden voor bestuur en management. Het is bovendien
moeilijk om in te spelen op deze lagere geldstromen. Gedeeltelijke leegstand van
gebouwen, waarvan meer dan 80 procent van de scholen aangeeft dat ze daarmee
te maken heeft, leidt bijvoorbeeld tot exploitatiekosten waarvoor onvoldoende
dekking is. De lagere bekostiging als gevolg van krimp valt samen met zaken als de
wijziging van de gewichtenregeling en meerdere (indirecte) bezuinigingen zoals de
BTW verhoging met 2 procent. Uit onderzoek blijkt tevens dat de dalende instroom
leidt tot hogere uitgaven per leerling (Berdowski, Z. et al., 2006). Dit leidt volgens
veel bestuurders tot grote problemen. Een deel van die problemen hebben zij tot op
heden opgelost door in te teren op de aanwezige reserves. Voor de middellange en
lange termijn is dit echter geen duurzame oplossing.
Uit het onderzoek blijkt dat krimp tot dusver nog beperkt heeft geleid tot het
fuseren of het opheffen van scholen. Dit is vanuit financieel standpunt begrijpelijk.
Het samenvoegen van twee kleine scholen onder hetzelfde bestuur is namelijk veelal
niet aantrekkelijk. Een deel van de bekostiging vervalt dan immers, evenals de
kleine scholentoeslag. Dit verklaart waarom besturen er veelal toch voor kiezen en
ook in staat zijn om kleine scholen in kleine dorpskernen te handhaven. Op de
expertmeeting pleit een aantal bestuurders voor een ruimere toepassing van de
kleine scholentoeslag, waardoor het mogelijk wordt om het proces van krimp beter
te begeleiden.

Pagina 11 van 30

De ervaren financiële situatie leidt er bij meer dan 40 procent van de scholen wel
toe dat noodzakelijk onderhoud wordt uitgesteld. Bij 20 procent van de scholen
geldt ook dat de financiële situatie als gevolg heeft dat er onvoldoende geïnvesteerd
kan worden in de vernieuwing van methodes en onvoldoende investeringen plaats
vinden ten behoeve van ICT.
Huisvesting
Krimp leidt tot gedeeltelijke leegstand van gebouwen en daarmee tot
exploitatieproblemen van schoolgebouwen. Deze huisvestingsproblematiek is in de
steden op te vangen door peuterspeelzalen, kinderopvang en voor- of naschoolse
opvang van leegstaande ruimten gebruik te laten maken, waarbij vaak zogenaamde
kindcentra ontstaan. Deze oplossing biedt, naast financiële voordelen, ook kansen
voor een meer integrale aanpak van allerlei voorzieningen die met jeugd te maken
hebben. In de stad kan men ook sneller tot fusies van scholen overgaan om zo grote
leegstand te voorkomen, omdat deze fusies daar niet leiden tot minder toegankelijke
onderwijsvoorzieningen. Op het platteland zijn beide genoemde oplossingen
moeilijker realiseerbaar. Het aantal leerlingen in dorpen is vaak zo klein dat in
krimpsituaties ook peuterspeelzalen en allerlei opvangvoorzieningen geen
bestaansmogelijkheden meer hebben. Fusies van scholen leiden daar eerder tot
problemen voor de toegankelijkheid van scholen en daarmee volgens bewoners
soms ook tot een vermindering van de leefbaarheid. Als een school moet sluiten in
zo’n dorp dan kan dit leiden tot een verdere bevolkingskrimp omdat jonge gezinnen
verhuizen en jonge gezinnen er zich ook minder snel vestigen. In de regelgeving is
dit probleem onderkend en heeft de minister een discretionaire bevoegdheid
gekregen om kleine scholen met minder dan 23 leerlingen te kunnen laten
voortbestaan (mits er zicht is op toekomstige groei). Bestuurders besluiten in een
aantal gevallen toch om dergelijke scholen te sluiten, niet alleen om financiële
redenen, maar vooral om onderwijskundige en sociaal-emotionele redenen.
Fusies van scholen hebben te maken met een grote complexiteit in de
besluitvorming, omdat men vaak te maken heeft met andere besturen, met een of
meerdere gemeenten en met alle geledingen van de school. In veel gevallen speelt
ook nog een rol dat het scholen betreft van verschillende denominaties. Fusies
vragen van bestuurders dan ook het nodige doorzettingsvermogen. Dat is een
belangrijke reden waarom zo weinig scholen aangeven daadwerkelijk tot een fusie te
komen. Maar ook andere belemmeringen kunnen hierbij een rol spelen. Door
bestuurders wordt in dit kader specifiek gewezen op de fusietoets. Deze vormt
vooral een belemmering wanneer twee scholen van verschillende besturen binnen
een dorpskern willen fuseren. Ook in de literatuur wordt dit punt als voorbeeld
genoemd van een knelpunt in de regelgeving rondom krimp (Aarts Public
Economics, 2010). Bestuurders geven bovendien aan dat de fusietoets belemmerend
werkt op fusies van besturen. Fusies van besturen zijn volgens hen echter
noodzakelijk om de overheadkosten op een aanvaardbaar niveau te houden. In het
nieuwe regeerakkoord is in de onderwijsparagraaf daarover het volgende
opgenomen: ‘In krimpgebieden moeten alle vormen van samenwerking mogelijk
zijn. Denominatie noch fusietoets mogen daarbij in de weg staan’.

Pagina 12 van 30

Personeel
De met krimp gepaard gaande daling van het aantal leerlingen vertaalt zich al snel
in minder beschikbare formatieplaatsen en daarmee in minder personeel. Op tal van
plekken leidt dit niet tot gedwongen ontslagen omdat er een natuurlijke uitstroom is
van de ‘babyboomgeneratie’ bij leraren. Het gevolg is wel dat er nauwelijks nog
nieuw personeel aangetrokken kan worden en dat schoolbesturen te maken krijgen
met een oplopende gemiddelde leeftijd en GPL (gemiddelde personeelslast). Een
ouder wordend personeelsbestand kan invloed hebben op de innovatiekracht in het
pedagogisch en didactisch handelen (Inspectie van het Onderwijs, 2012). De
bovengenoemde punten kunnen daarmee direct of indirect van invloed zijn op de
kwaliteit van het onderwijs. Daarnaast worden hierdoor de kansen voor jonge,
beginnende leraren, aanzienlijk verkleind.

Pagina 13 van 30

4

Gevolgen van krimp voor de onderwijskwaliteit

In dit hoofdstuk worden de gegevens uit de vragenlijsten gepresenteerd, die inzicht
geven in de ervaren gevolgen voor de onderwijskwaliteit (4.1 en 4.2). Vervolgens
wordt gekeken hoe scholen terugkijken op een periode van krimp en of zij deze ook
als kans zagen om hun kwaliteit te verhogen (4.3). Daartegenover worden tenslotte
de meetbare gegevens over de kwaliteit van de scholen geplaatst (4.4).
4.1

Ervaren gevolgen van krimp met invloed op de onderwijskwaliteit
Aan de respondenten is een aantal uitspraken voorgelegd naar de mogelijke
gevolgen van krimp (tijdens de fase van krimp), die van invloed kunnen zijn op de
kwaliteit van het onderwijs op de school. Daarbij is uitdrukkelijk gevraagd om bij het
invullen van de vraag de eigen school in gedachten te houden. In figuur 4.1 staan
de antwoorden.
Figuur 4.1 - Ervaren gevolgen tijdens krimp (n=199)

% helemaal

% gedeeltelijk

% n.v.t.

% weet niet

groter beroep op leraarvaardigheden klassenmngt.
toename van de werkdruk
meer combinatiegroepen
grotere klassen
meer dan 2 leraren voor de groep
instructie en begeleide inoefening onder druk
meer begeleiding door stagiaires
minder investeren in nascholing
aantal specialismen neemt af
minder ambulante tijd schoolleiding
zorgen over kwaliteit van de school
didactische werkvormen onder druk
onvoldoende investeren in verbeteractiviteiten
onvoldoende investeren in ICT
samenstelling leerlingpopulatie verandert
draagvlak voor vernieuwing wordt kleiner
leerlingen worden niet meer aangemeld
meer begeleiding door assistentes
zorgleerlingen worden beter opgevangen
onvoldoende investeren in methodes
toelatingsbeleid wordt te ruimhartig
schoolklimaat verbetert
leerlingen worden van school gehaald
combinatiegroepen met meer dan 2 leerjaren
vinden vervangers wordt lastiger

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Tezamen kan een stapeling van de bovenstaande risicofactoren een negatief effect
hebben op de onderwijskwaliteit. Het is duidelijk dat de genoemde ervaren gevolgen
ook een onderlinge samenhang vertonen. De groter wordende klassen en de
combinatieklassen doen een steeds groter beroep op de vaardigheden van de
leraren om hun klassenmanagement in goede banen te leiden. Dit effect wordt
versterkt wanneer er meer dan twee leraren voor de klas staan en er soms ook
stagiaires moeten worden ingeschakeld voor de begeleiding van leerlingen. Dat dit
leidt tot een sterk gevoelde werkdruk is dan ook niet verwonderlijk. De ervaren
werkdruk is tevens een gevolg van een aantoonbare toename in de werklast. De
Pagina 14 van 30

hoeveelheid werk, die activiteiten op schoolniveau met zich meebrengen, blijft
nagenoeg gelijk terwijl de uitvoering door steeds minder collega’s moet worden
opgepakt. Denk daarbij aan zaken als de opzet en onderhoud van de kwaliteits- en
leerlingenzorg of het organiseren van activiteiten zoals ouderavonden, het
schoolkamp en de musical. De toename in de werkdruk is volgens directeuren en
bestuurders slechts een deel van de onderliggende psychische druk. Leraren zien
dat collega’s de school verlaten en ze ervaren onzekerheid over hun eigen toekomst.
Daarbij neemt de verwachting die de ouders hebben ten aanzien van de
onderwijskwaliteit niet af, terwijl de druk toeneemt om hieraan te kunnen (blijven)
voldoen.
Bovenstaande ervaren gevolgen zijn mede het resultaat van een schoolorganisatie
die in de kern dezelfde is gebleven, namelijk het werken binnen één school met
groepen met daarin één of meerdere leerjaren. Er zijn voorbeelden van scholen die
hun organisatie niet meer jaarlijks willen aanpassen als gevolg van krimp en die hun
schoolorganisatie anders hebben opgebouwd. Deze werken bij de organisatie van
het onderwijsleerproces bijvoorbeeld met instructiegroepen per leerjaar en
groepsoverstijgende verwerkingsgroepen.
Door de regering is in het voorjaar van 2010 een bedrag van 20 miljoen beschikbaar
gesteld voor scholen die hun organisatie op innovatieve wijze willen aanpassen. Men
kon zich inschrijven bij InnovatieImpuls Onderwijs voor een aantal
innovatieconcepten. Eén van die concepten voorziet in een fundamentele verandering
van de schoolorganisatie doordat het leerstofjaarklassensysteem wordt doorbroken,
allerlei zaken groepsoverstijgend worden georganiseerd doordat men werkt in grotere
organisatie-eenheden, er vanuit teams wordt gewerkt die minder leraren tellen maar
wel meer andere functionarissen.
Er zijn ook aanpassingen te zien in de schoolorganisatie doordat scholen gaan werken
als een gemeenschap van scholen. In die situatie gaan meerdere scholen intensief
samenwerken onder leiding van één directeur, vaak ook met één intern begeleider en
werken feitelijk als één team met bijvoorbeeld drie uitvoeringslocaties. Dit soort
aanpassingen biedt nadrukkelijk ook kansen die leiden tot sterkere schoolorganisaties
(Aarts Public Economics, 2010).

Een aanzienlijk deel van de respondenten (40 procent) geeft aan dat ze
onvoldoende kunnen investeren in verbeteractiviteiten om de kwaliteit van het
onderwijs op peil te houden. Ook maakt meer dan 40 procent van de scholen zich
zorgen over de vraag of hun school als gevolg van krimp nog wel voldoende
kwaliteit kan blijven leveren. Dit is enerzijds een belangrijk signaal, dat de
onderwijskwaliteit wel degelijk onder druk kan komen te staan ten gevolge van
krimp. Anderzijds geeft dit aan dat scholen hier bewust mee bezig zijn en geen
afwachtende houding aannemen.
Verschillen tussen kleine en grote scholen
Te verwachten was dat een aantal gevolgen afhankelijk is van de schoolgrootte.
Daarom is gekeken naar de verschillen tussen kleine scholen (tot honderd
leerlingen) en de overige scholen (meer dan honderd leerlingen).
In de eerste plaats doet schoolgrootte ertoe als het gaat om het aantal groepen en
leerlingen in de klas. Kleine scholen noemen in dat verband vooral het moeten
vormen van combinatiegroepen met meer dan twee leerjaren en het niet kunnen
voorkomen dat een groep structureel te maken heeft met meer dan twee leraren.
Deze punten spelen nauwelijks op grotere scholen. Zij geven vooral aan dat de
groepen groter worden.
Pagina 15 van 30

In de tweede plaats lijkt de financiële ruimte bij kleine scholen meer in het gedrang
te komen dan op grotere scholen. In de groep kleine scholen geeft de helft
bijvoorbeeld aan onvoldoende te kunnen investeren in het tijdig vervangen van
methodes. Ook doen ze vooral een beroep op stagiaires en in mindere mate op
onderwijsassistenten.
De inspectie concludeert hieruit dat kleine scholen niet alleen andere risico’s ervaren
dan middelgrote en grote scholen, maar ook dat de impact hiervan potentieel groter
is. Wanneer het leerlingenaantal onder een bepaalde limiet daalt, is de kans groot
dat onderwijskundige veranderingen noodzakelijk zijn, terwijl de capaciteit om deze
door te voeren onder druk is komen te staan.
4.2

Ervaren gevolgen na stabilisatie met invloed op de onderwijskwaliteit
Aan de scholen waar de krimp intussen is gestabiliseerd, is de volgende vraag
gesteld:
“Nu de periode van krimp voorbij is, kan het zijn dat uw school nog steeds te maken
heeft met een aantal gevolgen voortvloeiend uit die periode. Wilt u hieronder
aangeven in hoeverre dit al dan niet het geval is op uw school?”
Figuur 4.2 Ervaren gevolgen na afloop van de krimp (n=50)

% helemaal

% deels

% n.v.t.

% weet niet

hoge werkdruk
kwaliteitsimpuls door andere didactische werkvormen
onevenwichtige leeftijdsopbouw team
kwaliteitsimpuls door ander onderwijsconcept
onvoldoende specialisaties
zorg over kwaliteit van de school
onvoldoende investeren verbeteractiviteiten
meer dan 2 leraren per groep
verandering leerlingenpopulatie
hoog ziekteverzuim
meerschoolse intern begeleider
kwaliteitsimpuls door meerschoolse directeur
noodzaak tot fusie
dreigende opheffing
combinatiegroep met meer dan 2 leerjaren

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Uit figuur 4.2 blijkt dat scholen nog steeds negatieve gevolgen ervaren van de
krimp. De respondenten wijzen in dat verband op de hoge werkdruk en de
onevenwichtige opbouw van het personeelsbestand. Daartegenover staat dat er ook
respondenten zijn die aangeven dat de krimp heeft geleid tot een kwaliteitsimpuls.
Ruim de helft van de respondenten geeft bijvoorbeeld aan dat de keuze voor andere
Pagina 16 van 30

didactische werkvormen een kwaliteitsimpuls heeft betekend. Ook de keuze van een
ander onderwijsconcept wordt door een groot deel van de scholen gezien als een
kwaliteitsimpuls. Dit onderschrijft de veronderstelling dat bij krimp niet alleen
aandacht moet worden besteed aan managementzaken, maar ook aan
noodzakelijke, onderwijskundige aanpassingen. Hier liggen kansen, die zelfs tot
kwaliteitsverbetering kunnen leiden.
4.3

Beoordeling gevolgen van krimp op de kwaliteit van het onderwijs
Aan de scholen is gevraagd om een cijfer van 1-7 te geven over de uiteindelijke
gevolgen van krimp voor de kwaliteit van het onderwijs op de school. In figuur 4.3
staan de gegevens, waarbij het cijfer 1 als meest negatief en het cijfer 7 als meest
positief geldt.
Figuur 4.3 Beoordeling van de gevolgen van krimp (n=199)

groep scholen tijdens krimp

groep scholen na stabilisatie

30

25

20

15

10

5

0
1

2

3

4

5

6

7

Het blijkt dat er duidelijke verschillen bestaan tussen de groepen. In de groep van
de scholen waar sprake is van stabilisatie van de krimp wordt positiever geoordeeld
over de (uiteindelijke) gevolgen van deze krimp dan bij de groep scholen die nog te
maken heeft met krimp. Hiervoor zijn verschillende verklaringen mogelijk:






De effecten van krimp zijn het meest voelbaar en ingrijpend tijdens de fase van
krimp. Wanneer het leerlingenaantal weer is gestabiliseerd, dan ijlen deze
effecten nog wel na, maar uiteindelijk komt de school veelal weer terecht in een
stabiele situatie.
Terugkijkend ervaart een aantal scholen dat de krimp ook heeft geleid tot een
kwaliteitsimpuls (zie paragraaf 4.3). Ook dit draagt bij aan een meer positieve
ervaring van de krimp.
Ten slotte is het mogelijk dat de effecten van krimp in het recente verleden
minder ingrijpend waren dan de krimp, die scholen nu doormaken. De
toenemende financiële druk bij besturen kan hierbij een rol spelen.

Kleine scholen
Een nadere analyse leert dat 70 procent van de kleine scholen de gevolgen van de
krimp als negatief ervaart tegenover 53 procent van de middelgrote en grote

Pagina 17 van 30

scholen. Dit bevestigt de conclusie uit paragraaf 4.1 dat kleine scholen de effecten
van krimp sterker ervaren dan de grotere scholen.
Stad of platteland
Tevens blijken scholen in de stad de gevolgen van krimp positiever te ervaren dan
scholen op het platteland. De genoemde risicofactoren wijken in beide groepen
echter niet significant van elkaar af. Dit kan erop duiden dat scholen in de steden
meer mogelijkheden hebben om krimp te bestrijden, bijvoorbeeld door leerlingen uit
een groter voedingsgebied naar zich toe te trekken.
Een andere mogelijke verklaring is dat de gemiddelde schoolgrootte op het
platteland kleiner is dan in de steden. De verklaring zou daarmee opnieuw terug te
voeren zijn op wat eerder is vermeld met betrekking tot kleine scholen.
4.4

Meetbare gegevens m.b.t. de invloed van krimp op de onderwijskwaliteit
De inspectie heeft naast de ervaren effecten ook onderzoek gedaan naar de
meetbare effecten van krimp op de kwaliteit van het onderwijs. Zij heeft daartoe
bekeken of krimp leidt tot een significante toename van het percentage scholen met
een aangepast arrangement (zwak of zeer zwakke school).
In het Onderwijsverslag van de inspectie (Inspectie van het Onderwijs 2009, 2010,
2011, 2012) is aandacht besteed aan de problematiek van kleine scholen in relatie
tot krimp. Kleine scholen hebben in zijn algemeenheid minder vaak basistoezicht en
bij ongewijzigd beleid zal het aantal kleine scholen in de gebieden met
bevolkingskrimp toenemen. Uit onderzoek van Sikkens (2011) blijkt dat het voor
scholen in krimpregio’s lastig is om de kwaliteit van het onderwijs op een
aanvaardbaar niveau te houden of te krijgen. Daarnaast worden besturen
geconfronteerd met teruglopende financiën en met een afnemend aantal
personeelsleden. Uit het meest recente onderwijsverslag (2012) blijkt dat scholen
die de afgelopen vijf jaar sterk zijn gekrompen minder vaak basistoezicht hebben in
vergelijking met scholen met een stabiel of groeiend leerlingaantal (zie figuur 4.4).
Ook in het zuidelijk toezichtgebied blijkt dat het percentage scholen met een
aangepast arrangement bij scholen met krimp iets hoger ligt dan bij scholen met
een stabiele of groeiende leerlingenpopulatie. Het verschil is echter klein en
statistisch niet significant (zie figuur 4.4), mede omdat in toezichtgebied Zuid er
slechts 9 scholen met krimp zijn die een aangepast arrangement hebben.

Pagina 18 van 30

Figuur 4.4 Toezichtsarrangementen voor scholen met krimpende, stabiele of groeiende
leerlingaantallen ２ in de afgelopen vijf jaar. Landelijk beeld (n=7.160) en beeld in het zuiden
(n=1.641) in peildatum 1 mei 2012.

Groei

Stabiel

Krimp

4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0

% Zeer zwak
landelijk

% Zwak

% Zeer zwak

% Zwak

zuiden

De beschikbare gegevens wijzen er niet op dat krimp leidt tot een vermindering van
de onderwijskwaliteit, zoals die tot uiting komt in de toegekende arrangementen.
Hoewel het aantal zwakke en zeer zwakke scholen bij krimpscholen iets hoger ligt, is
het van belang om op te merken dat in Zuid toch bijna 97 procent van de scholen in
de krimpgebieden in staat is om basistoezicht te krijgen. Opgemerkt dient te worden
dat de periode van krimp gepaard is gegaan met andere ontwikkelingen die ook van
invloed zijn geweest op de kwaliteit van het onderwijs. Zo heeft het
opbrengstgericht werken een duidelijke positieve invloed op de opbrengsten, die
sterk bepalend zijn voor het verkrijgen van basistoezicht.
Vervolgens is getracht om trends te ontdekken in de waardering van indicatoren op
het gebied van opbrengsten, leerlingenzorg, onderwijs en leren en kwaliteitszorg.
Dit is gebeurd op basis van de meest recent uitgevoerde schoolonderzoeken bij de
scholen die de vragenlijst hebben ingevuld. Daarbij is voor iedere indicator het
gemiddelde genomen van de op alle scholen toegekende scores
(1=slecht,2=onvoldoende,3=voldoende of 4=goed). De oordelen van
krimpscholen ３ in de zuidelijke provincies zijn vervolgens afgezet tegen scholen,
waarbij geen sprake is van krimp.

２ Hierbij is de volgende definitie gebruikt:
a. krimp: zie definitie in paragraaf 1.3
b. stabiel: geen krimp en minder dan 3 procent groei over de periode 2000-2010
c. groei: meer dan 3 procent groei over de periode 2000-2010
３ Hierbij is de volgende definitie gebruikt:
a. krimp: zie definitie in paragraaf 1.3
b.
overig: zowel stabiel als groei
Pagina 19 van 30

Figuur 4.5 De gemiddelde laatst toegekende scores voor een aantal indicatoren m.b.t.
onderwijs en leren voor scholen in de zuidelijke provincies (peildatum 1 mei 2012, n = 1126)

Krimp

Overig

3.1 Efficiënt gebruik onderwijstijd.
4.7 Respectvolle omgang
5.1 Duidelijke uitleg
5.2 Taakgerichte werksfeer.
5.3 Leerlingen zijn actief betrokken
6.1 Afstemming aangeboden leerinhouden
6.2 Afstemming instructie
6.3 Afstemming verwerkingsopdrachten
6.4 Afstemming onderwijstijd

1

2

3

Figuur 4.6 – De gemiddelde laatst toegekende scores voor een aantal indicatoren
m.b.t. onderwijs en leren voor scholen in de zuidelijke provincies (peildatum 1 mei
2012, n = 1126)

Krimp

Overig

1.1 Eindopbrengsten
1.2 Tussenresultaten
7.1 Leerlingvolgsysteem
8.1 Signalering zorgleerlingen
8.2 Analyse aard van de zorg
8.3 Planmatige uitvoering zorg
8.4 Evalueren van de zorg.

1

2

3

Pagina 20 van 30

Figuur 4.7 De laatst toegekende scores voor een aantal indicatoren m.b.t. kwaliteitszorg voor
scholen in de zuidelijke provincies (peildatum 1 mei 2012, n = 1126)

Krimp

Overig

9.1 Inzicht in de leerlingenpopulatie.
9.2 Jaarlijkse evaluatie resultaten
9.3 Regelmatige evaluatie onderwijsleerproces.
9.4 Planmatige verbetering onderwijskwaliteit
9.5 Borging kwaliteit onderwijsleerproces.
9.6 Verantwoording aan belanghebbenden

1

2

3

De figuren 4.5 tot en met 4.7 laten zien dat scholen, die te maken hebben met
krimp, op de onderzochte indicatoren iets lager scoren dan de overige scholen.
Statistische analyse laat echter zien dat de verschillen te klein zijn om als significant
te worden bestempeld.
Samenvattend leidt de analyse van de inspectiegegevens niet tot de conclusie dat
krimp gepaard gaat met een grote afname van de onderwijskwaliteit. Enerzijds zijn
de kleine verschillen in het aantal aangepaste arrangementen en in de scores op een
aantal indicatoren statistisch onvoldoende significant. Anderzijds is niet aantoonbaar
dat deze een direct gevolg zijn van krimp. Naast de teruggang in het
leerlingenaantal is namelijk ook het absolute leerlingenaantal van belang.
Aangepaste arrangementen en daaraan verbonden, lagere scores voor de
indicatoren, zijn volgens landelijke gegevens van de inspectie namelijk iets
oververtegenwoordigd in de groep kleine scholen (Onderwijsinspectie, 2009, 2010
en 2011). Ook ander onderzoek wijst hierop (Platform Primair Onderwijs Zeeland
2010).

Pagina 21 van 30

5

Omgaan met krimp

5.1

Gevolgde strategieën bij krimp
Voor het merendeel van de scholen was de daling van het leerlingenaantal geen
verrassing. Ruim 80 procent geeft aan de krimp te hebben zien aankomen. Aan de
scholen is een aantal vragen gesteld over hoe zij de krimp hebben proberen op te
vangen. Daarbij zijn hen verschillende strategieën voorgelegd uit de categorieën:
leerlingenwerving, uitbreiden aanbod, kostenbesparing, samenwerken met andere
scholen, specialiseren en fuseren of sluiten. Er konden meerdere antwoorden
worden gegeven. In figuur 5.1 staan de gegeven antwoorden, waarbij per strategie
het percentage scholen is aangegeven, dat deze strategie heeft toegepast.
Figuur 5.1 – Gevolgde strategieën tijdens de fase van krimp.
Aangegeven is het percentage scholen dat de strategie daadwerkelijk heeft
toegepast.

% toegepast
intensivering promotieactiviteiten
aanbod verbreden (kinderopvang, NSO)
alert op uitgaven gas, licht, water etc.
verhuur lokalen aan PSZ, KDV, BSO
profileren door huisvesting
kosten overhead aanpassen aan leerlingaantal
beroep doen op financiele steun bestuur
aanstellen meerschoolse directeuren
profileren door specialisatie (plusklas, 2-talig)
keuze andere didactische groeperingsvormen
samenwerken met andere school/scholen
beroep doen op middelen van landelijke projecten
beroep doen op opgebouwde reserves
delen van personeel (mobiliteit- en vervangerspool)
profileren door ander onderwijsconcept
keuze om opleidingsschool te worden
verhuur lokalen aan andere organisaties
afstoten delen van huisvesting
versterken denominatieve identiteit
bestuurlijke fusie
fusie met andere school/scholen
bestuurlijke samenwerking

0

20

40

60

80

100

Zoals te verwachten was, blijkt dat niet iedereen op dezelfde manier omgaat met
het verschijnsel krimp als men ermee wordt geconfronteerd. Wanneer men met een
leerlingendaling wordt geconfronteerd, kan men dit gegeven accepteren of
ontkennen. Soms is te zien dat er een vlucht is in de ontkenning, doordat prognoses
worden aangevochten of doordat door school, ouders, buurt en gemeente er
verschillende belangen worden nagestreefd waardoor de feiten niet onder ogen
worden gezien. Dan zijn het vooral exploitatieproblemen die toch nopen tot acties.
Als de krimp als gegeven wordt aanvaard, is vaak te zien dat men de terugloop in
het leerlingenaantal wil gaan bestrijden, bijvoorbeeld door zich beter te gaan
profileren om zo meer leerlingen proberen te krijgen ten koste van andere scholen.
Intensivering van de promotieactiviteiten is dan ook door meer dan 60 procent van
Pagina 22 van 30

de scholen genoemd. Deze strijd om de leerling kost veel inzet, tijd en geld, maar
vormt op zijn best een tijdelijke oplossing voor het probleem van krimp voor een
enkele school, maar zeker niet op het niveau van de wijk, de stad en de regio.
Uiteindelijk volgt in de meeste gevallen de fase van begeleiding van en aanpassing
aan de krimp, waarin men na het benoemen van de krimp, het creëren van
draagvlak voor de noodzakelijke veranderingen en het ontwikkelen van beleid
probeert te komen tot (zoals de voorzitter van het college van bestuur van de
scholen in Venray het tijdens een presentatie noemde) ‘optimaal onderwijs in een
nieuwe demografische realiteit’. Dat blijft vaak moeilijk, omdat men het wel eens
wordt over het te hanteren concept, maar vaak niet over de uitwerking daarvan in
concrete maatregelen. Het besparen van kosten is daarbij het meest concreet en
veel van de genoemde strategieën sluiten daarop aan (zie ook Wilms, P. et al.,
2007). Samenwerken is een minder vaak gekozen strategie. Dit geldt des te sterker
voor de scholen waar de krimp is gestabiliseerd. Zij noemen beduidend minder vaak
maatregelen zoals het aanstellen van meerschoolse directeuren, het delen van
personeel en het samenwerken met een andere school. Mogelijk is de krimp, die nu
is ingezet, hardnekkiger en ingrijpender en dwingt daarmee de scholen tot meer
ingrijpende maatregelen. Daarnaast is het mogelijk dat besturen in een eerdere fase
van krimp meer financiële mogelijkheden hadden om deze bij een beperkt aantal
scholen op te vangen dan nu ze geconfronteerd worden met afnemende reserves bij
een groter aantal krimpscholen. Als voorbeeld van dit laatste geldt het bestuur dat
op elke school ten minste vier groepen garandeerde en dat uitgangspunt nu heeft
moeten loslaten.
5.2

Tips over krimp van scholen met ervaring aan collega-scholen
Aan de scholen die ervaring hebben met krimp is gevraagd welke tips ze – op basis
van hun ervaring - kunnen geven aan scholen die nog te maken hebben met krimp
of die daar in de toekomst mee te maken krijgen. Deze vraag is voorgelegd aan alle
scholen die of al langere tijd te maken hebben met krimp en scholen waar de krimp
op het moment van het onderzoek was gestabiliseerd. In totaal ging het om 178
scholen. De resultaten zijn weergegeven in figuur 5.2.

Pagina 23 van 30

Figuur 5.2 – Aanbevolen strategieën (in procenten) bij krimp

wel

neutraal

niet

aanbod verbreden (kinderopvang, brede school)
profileren door huisvesting
verhuur lokalen aan PSZ, KDV, BSO
kosten overhead aanpassen aan leerlingaantal
alert op uitgaven gas, licht, water etc.
delen specialistisch personeel
beroep doen op middelen van landelijke projecten
samenwerken met andere school/scholen
profileren door specialisatie (plusklas, 2-talig)
intensiveren promotieactiviteiten
delen van personeel (mobiliteit- en vervangerspool)
verhuur lokalen aan andere organisaties
stimuleren FPU
beroep doen op financiele steun bestuur
keuze andere didactische groeperingsvormen
bestuurlijke samenwerking (peuterspeelzaal, VO)
beroep doen op financiele steun gemeente
beroep doen op opgebouwde reserves
keuze om opleidingsschool te worden
afstoten delen van huisvesting
aanstellen meerschoolse directeuren
profileren door ander onderwijsconcept
bestuurlijke fusie binnen eigen kring
fusie met andere school/scholen
versterken denominatieve identiteit
bestuurlijke fusie met andere richting(en)
regelen eigen leelingenvervoer

0%

20%

40%

60%

80%

100%

De tips komen in hoge mate overeen met de strategieën die scholen daadwerkelijk
volgen of hebben gevolgd. Daarbij is echter een opvallend verschil: samenwerken
met andere scholen en/of met andere besturen of zelfs het komen tot een fusie
wordt vaker genoemd als tip dan dat het in de praktijk wordt gekozen als strategie.
Hierbij past de kanttekening dat ook een aanzienlijk aantal scholen deze
mogelijkheden afraadt. Dit duidt erop dat het verstandig is dat scholen al voordat de
krimp begint serieus onderzoeken of samenwerking een mogelijke oplossing is.
Een soortgelijke opmerking is te maken over de keuze van een nieuw
onderwijsconcept. Het wordt vaker genoemd als tip dan dat het in de praktijk wordt
toegepast. Maar ook hiervoor geldt dat een significant aantal scholen deze
mogelijkheid afraadt. Dit onderstreept het belang van een tijdige en doordachte
keuze van de aanpak van (toekomstige) krimp.
Als we kijken naar maatregelen, die door meer dan 30 procent van de scholen
worden afgeraden, dan springt het aanstellen van meerschoolse directeuren in het
oog. Dit is een keuze, die in de praktijk vaak wordt gemaakt, maar niet naar voren
komt als belangrijke tip. Het aanstellen van een meerschoolse directeur lijkt
daarmee te worden beschouwd als een soms onvermijdelijk gevolg van krimp. Een
oorzaak daarvoor ligt mogelijk in het feit dat meerschoolse directeuren vaak zijn
aangesteld bij sterk verschillende scholen die elk hechten aan hun eigen concept en
schoolorganisatie. In Zuid-Limburg zijn echter voorbeelden van meerschoolse
directeuren die leiding geven aan een gemeenschap van scholen, waarbij er feitelijk
sprake is van één concept en één schoolorganisatie met twee of drie
uitvoeringslocaties.

Pagina 24 van 30

5.3

Overige ervaringen met het omgaan met krimp
Aanvullend aan de bovenstaande categorieën is de respondenten en de experts
gevraagd of ze wellicht nog andere ervaringen en/of tips hebben. Daarbij kwam een
aantal punten meerdere malen naar voren.


Zowel scholen als besturen benadrukken dat de focus moet liggen op de
kwaliteit van de school in brede zin. Goed onderwijs blijft de basis voor succes.
Dat de huidige kwaliteit in tijden van krimp (nog) kan worden gewaarborgd,
komt volgens hen door de grote inzet (‘met kunst en vliegwerk’) van de directie
en de leraren. De kwaliteit van de directeur en de leraar is dan ook van
essentieel belang voor succesvol omgaan met krimp. Hiermee samenhangend is
aandacht voor goed personeelsbeleid een niet te onderschatten succesfactor.
Het binden van medewerkers, hen duidelijkheid bieden en ze professioneel
ondersteunen is noodzakelijk. Het investeren in een goed intern mobiliteitsbeleid
wordt in dit kader genoemd alsmede het werken met een flexibele schil.
Bestuurders wijzen in dit kader op de aanwezigheid van een culturele
component, namelijk de grote gehechtheid in het primair onderwijs aan de eigen
school en aan het eigen team.



Daarnaast is volgens scholen en besturen de rol van de ouders van belang. Het
is belangrijk om hen vroegtijdig en goed te informeren en te betrekken bij het
proces. Ook wanneer ze kiezen voor een andere school, is het goed om hierover
een open gesprek aan te gaan.



Eenzelfde opmerking maken zij met betrekking tot andere actoren, waarmee
goed overleg noodzakelijk is. In het bijzonder geldt dit voor de gemeente. In dat
verband melden bestuurders dat nog veel gemeenten en ook Raden van
Toezicht denken vanuit ‘groei en groot’. Dat denken belemmert o.a. oplossingen
in de vorm van fusies van scholen.



Tenslotte wijzen scholen en besturen op de mogelijkheden, die samenwerking
kunnen bieden. Dit geldt zowel op school- als op bestuursniveau, maar ook met
andere partijen, zoals peuterspeelzalen en het voortgezet onderwijs.



Hoewel besturen er tot op heden in slagen om tijdens krimp de
onderwijskwaliteit te handhaven, wijzen zij er nadrukkelijk op dat dit steeds
moeilijker zal worden. Zij ervaren dat de risicofactoren toenemen terwijl de
financiële, organisatorische en wettelijke middelen om hiermee om te gaan
afnemen.

Pagina 25 van 30

6

Conclusies en aanbevelingen

6.1

Conclusies
De centrale vraag van het onderzoek luidde:
Wat zijn de effecten van krimp op de kwaliteit van het onderwijs?
Het onderzoek heeft deze vraag grotendeels beantwoord. Op basis van de door de
inspectie toegekende arrangementen (basis, zwak of zeer zwakke school) en de
trends op oordelen bij indicatoren is niet eenduidig vast te stellen dat de kwaliteit
van het onderwijs direct door krimp wordt beïnvloed. Wel is vastgesteld dat er een
toename is van risicofactoren die van negatieve invloed kunnen zijn op de kwaliteit
van het onderwijs. Scholen en besturen weten tot op heden blijkbaar voldoende
adequaat om te gaan met de gevolgen van krimp.
Krimp leidt dus niet automatisch tot kwaliteitsverlies. Het leidt echter wel tot een
toename van risicofactoren, die de kwaliteit van het onderwijs onder druk zetten.
Wanneer de school hier te laat of onvoldoende adequaat op reageert, is verlies van
onderwijskwaliteit een logisch vervolg. Deze risicofactoren raken om te beginnen de
context, waarbinnen het onderwijs moet worden ingericht. Het gaat daarbij om
financiën, huisvesting en personeel. Daarnaast zeggen scholen te maken te krijgen
met risicofactoren, die de onderwijskwaliteit meer direct raken. Voorbeelden zijn
grotere groepen, meer combinatiegroepen, druk op de leerkrachtvaardigheden
m.b.t. het klassenmanagement, minder tijd voor instructie en begeleide inoefening,
meer dan twee leraren voor een groep, meer taken die worden belegd bij stagiaires
en minder geld voor nascholing. Hiermee samenhangend neemt de ervaren
werkdruk toe en blijkt er minder tijd te zijn voor de kwaliteitszorg. Al met al legt dit
druk op de kwaliteit van het onderwijs. Aandacht dient er ook te zijn voor de
psychologische effecten van krimp. Een krimpend team heeft gevolgen voor de
achterblijvers en de kwaliteit die zij moeten waarmaken. Ook wanneer de fase van
krimp is afgerond en het leerlingenaantal is gestabiliseerd, blijven de effecten nog
voelbaar. Dit geldt met name voor de werkdruk en de samenstelling van het
personeelsbestand.
Scholen zien de krimp in de regel van tevoren aankomen en nemen vervolgens
actie. Een eerste en vaak gekozen mogelijkheid is het bestrijden van de terugloop
van het leerlingenaantal, bijvoorbeeld door extra promotieactiviteiten. Wanneer de
krimp doorzet, besteden scholen primair aandacht aan het drukken van de kosten
en een actief personeelsbeleid. Onderwijskundige aanpassingen worden minder
genoemd en ook het samenwerken met andere scholen en besturen is vooralsnog
een strategie, die minder vaak wordt toegepast. Terugkijkend op een proces van
krimp geven scholen aan dat ze in grote lijnen dezelfde maatregelen zouden treffen.
De mogelijkheid van samenwerken met andere scholen en/of besturen wordt echter
vaker genoemd. Hetzelfde geldt voor onderwijskundige aanpassingen. Het
vroegtijdig onderzoeken van de (on)mogelijkheden op deze gebieden lijkt dan ook
een waardevolle tip.
Hoewel er nog voldoende uitdagingen liggen, concludeert de inspectie dat de meeste
scholen erin slagen om tijdens en na een periode van krimp de onderwijskwaliteit op
een voldoende niveau te handhaven. Dit gaat echter niet zonder slag of stoot. Krimp
vraagt om aanpassingen in de context (financiën, huisvesting en personeel).
Daarnaast zijn in de regel veranderingen noodzakelijk in de inrichting van het
onderwijs zelf. Het handhaven van de onderwijskwaliteit vraagt dan ook om een
Pagina 26 van 30

forse inspanning, die zich vaak vertaalt in extra ervaren werkdruk. Maar de
noodzaak om te handelen biedt ook kansen. Niet voor niets geven veel scholen,
waarbij het leerlingenaantal weer is gestabiliseerd, aan dat de krimp ook heeft
geleid tot een kwaliteitsimpuls. Hier is echter een kanttekening op zijn plaats.
Besturen geven aan dat de risicofactoren toenemen terwijl de financiële,
organisatorische en wettelijke middelen om hiermee om te gaan afnemen.
6.2

Aanbevelingen
Het onderzoek leidt tot een aantal aanbevelingen, zowel aan scholen die met krimp
te maken krijgen als aan andere betrokkenen:












Demografische krimp is niet duurzaam op te lossen door het op schoolniveau
werven van leerlingen ten koste van omliggende scholen. Deze oplossing kan in
bepaalde schoolsituaties of tijdelijk wel effectief zijn, maar vaak is te zien dat
deze op termijn geen werkbare oplossing biedt. Een meer integrale aanpak,
waarbij betrokken scholen, besturen en gemeentes voor een langere periode
lijnen uitzetten, is effectiever. Het is tevens aan te bevelen om de beschikbare
mogelijkheden zo vroeg mogelijk gezamenlijk te verkennen.
De personele en financiële consequenties van krimp krijgen in de regel
voldoende aandacht. Het is aan te bevelen om in een vroeg stadium ook goed
na te denken over onderwijskundige keuzes.
Het werken met combinatiegroepen en grotere groepen vraagt meer
vaardigheden van de leraar rondom klassenmanagement en differentiatie. Zowel
op de scholen (d.m.v. bijscholing en studiedagen) als op de PABO’s vraagt dit
om aandacht.
Wanneer het aantal specialismen afneemt en de klassen groter worden, legt dit
extra druk op de leerlingenzorg en daarmee op het passend onderwijs. Wanneer
nadruk op leerlingenwerving ertoe leidt dat ouders vooral leerlingen aanmelden
die extra zorg nodig hebben, dan is dit zowel voor het kind als de school geen
goede zaak. Het is daarom raadzaam om krimp niet op te vangen door het
zondermeer profileren van de school als zorgschool. Het is wel van belang om
aandacht te besteden aan een adequate invulling van passend onderwijs.
Het is aan te bevelen om krimp niet alleen als mogelijke bedreiging, maar ook
als kans te zien. Zeker wanneer een school zo hard krimpt, dat organisatorische
en onderwijskundige keuzes gemaakt moeten worden, dan ligt hier ook een
kans. Het is noodzakelijk om dan open te staan voor alle mogelijkheden en deze
actief te verkennen.
Omdat de experts aangeven dat de risico’s toenemen is het aan te bevelen om
het onderzoek over maximaal vijf jaar nogmaals uit te voeren om na te gaan of
over een langere termijn ook nog sprake is van het handhaven van de kwaliteit
van het onderwijs.

Pagina 27 van 30

Literatuur
Aarts Public Economics (2010) i.o.v. Provincie Limburg, afdeling economische zaken
(2008). Demografische voorsprong: Kwaliteitsslag onderwijs.
Aarts Public Economics (2010). Knelpunten wet- en regelgeving onderwijs en krimp
Aarts Public Economics (2010). Krimp en Onderwijs - Vijf case studies
Berdowski, Z. & Berger, J. & Eshuis, P. & van Oploo, M. i.o.v. OCW (2006). Rapport
“De tering naar de nering – Financiële gevolgen van demografische krimp in het
voortgezet onderwijs”
Berdowski, Z. & Berger, J. & Eshuis, P. & van Oploo, M. i.o.v. OCW (2006). Rapport
“Kostenremanentie bij scholen voor primair onderwijs in krimpgebieden”
Garssen, J. & van Duin, C. i.o.v. het CBS (2006). Bevolkingsprognose 2006–2050:
belangrijkste uitkomsten
Inspectie van het Onderwijs (2009). De Staat van het onderwijs, Onderwijsverslag
2007-2008
Inspectie van het Onderwijs (2011). De Staat van het onderwijs, Onderwijsverslag
2009-2010
Inspectie van het Onderwijs (2012). De Staat van het onderwijs, Onderwijsverslag
2010-2011
Luth, H.J. & Neutel, W. & van Beek, W. i.o.v. Besturenraad Centrum voor Christelijk
Onderwijs (2011). Brochure “Eerste hulp bij krimp; gevolgen, mogelijkheden en
keuzes voor het Christelijk basisonderwijs”
Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling, Themagroep Krimp en Onderwijs (2009).
Position paper “Krimp en onderwijs”
Organise to learn (2010). Groei was succes.
Platform Primair Onderwijs Zeeland (2010). Onderwijs Ons Goed – Afnemende
leerlingenaantallen in Zeeland.
Sikkes, R. (2011). Krimp zet begroting basisscholen onder druk. Artikel uit Het
Onderwijsblad 15 (13) 24
Sikkes, R. & van der Mee, G. & Kersten, A. (2012). Krimp doet zich in het hele land
voor. Artikel uit Het Onderwijsblad 04
Stichting Scroll en Top Onderwijsadviseurs (2011). Brochure “Krimp is samen
groeien”
Taskforce Onderwijs en Demografische Omslag (2009). Krimppijn – Aanval op de
gevolgen van krimp voor het onderwijs.
Vrielink, S. & Jacobs, J. & Hogeling, L. i.o.v. Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt
(2010). Krimp als kans – Leerlingendaling in het primair en voortgezet onderwijs

Pagina 28 van 30

Wilms, P. & Rade, N. & Schrijvershof C. i.o.v. provincie Limburg (2007).
Demografische Voorsprong – Kwantitatieve analyse
Wilms, P. & Rade, N. & Schrijvershof C. i.o.v. provincie Limburg (2008).
Demografische Voorsprong – Kwalitatieve analyse

Pagina 29 van 30

Colofon

Inspectie van het Onderwijs
Postbus 2730 | 3500 GS Utrecht
www.onderwijsinspectie.nl
2012-37 | gratis
ISBN: 978-90-850-3304-2
Een exemplaar van deze publicatie is te downloaden vanaf de website van de
Inspectie van het Onderwijs: www.onderwijsinspectie.nl.
© Inspectie van het Onderwijs | december 2012

Pagina 30 van 30