Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 032

Wijziging van het Wetboek van Strafvordering
tot vastlegging van het recht op
bronbescherming bij vrije nieuwsgaring
(bronbescherming in strafzaken)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot vastlegging van het recht op bronbescherming,
waarop personen een beroep kunnen doen bij de uitoefening van de
vrijheid van meningsuiting in een democratische samenleving (artikel 10
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM)), zoals dit door het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens (hierna EHRM) is uitgelegd. Daartoe wordt aan personen die zich
op professionele wijze bezig houden met berichtgeving en degenen die
ten behoeve daarvan gegevens verstrekken extra bescherming geboden
om vrijelijk, zonder inmenging van het openbaar gezag, inlichtingen of
denkbeelden te ontvangen en te verstrekken. In een democratische
samenleving komt aan nieuwsgaring over de verschillende onderdelen
van de samenleving een bijzonder belang toe. In een democratische
samenleving hebben burgers er recht op om te worden geïnformeerd, ook
als deze informatie de autoriteiten onwelgevallig zou zijn. In dit licht kan
het uitoefenen van de vrijheid van meningsuiting (als grondrecht
opgenomen in artikel 7 Grondwet) meebrengen dat bij de informatievergaring die daarmee samenhangt, bronbescherming wordt gezocht en
gerespecteerd. Het gaat hier niet om de enkele meningsuiting als
individuele expressie of appreciatie die niet voor verificatie vatbaar is,
maar op nieuwsgaring die berust op gegevens die anders niet in de
openbaarheid zouden komen. Ik verwijs voorts naar de brief van 8 maart
2012 aan de Tweede Kamer van de toenmalige Ministers van Veiligheid en
Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de vrijheid
van meningsuiting in een pluriforme samenleving (Kamerstukken II
2011/12, 29 614, nr. 31). Daarin wordt het belang van de vrijheid van
meningsuiting en van het debat dat open en vrij en midden in de
samenleving plaatsvindt, terecht benadrukt.
Met dit wetsvoorstel komt een voorlopig einde aan een langdurige
discussie over het opnemen van een vorm van verschoningsrecht voor
journalisten in het Wetboek van Strafvordering. Op 4 mei 1993 is door het
toenmalige lid van de Tweede Kamer, de heer Jurgens, het initiatiefwetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek

kst-34032-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

1

van Burgerlijke Rechtsvordering in verband met de bescherming van
journalistieke bronnen, en bij journalisten aanwezige informatie met het
oog op openbaarmaking aanwezige informatie (journalistiek privilege)
ingediend (Kamerstukken II 1992/93, 23 133, nrs. 1–3). Bij brief van 2 maart
2005 is aan de Tweede Kamer bericht dat het wetsvoorstel werd
ingetrokken (Kamerstukken II 1992/93, 23 133, nr. 9). De schriftelijke
voorbereiding van het wetsvoorstel was toen geheel afgerond, maar
vanwege de hierna te bespreken rechtspraak van het EHRM is het destijds
niet tot een mondelinge behandeling gekomen.
Naar aanleiding van de uitspraak van het EHRM op 22 november 2007 in
de zaak Voskuil (nr. 64752/01), waarin een schending van artikel 10 van het
EVRM werd vastgesteld, is toegezegd een wettelijke regeling ter zake in
voorbereiding te nemen. Met dit wetsvoorstel geef ik uitvoering aan de
eerder gedane toezegging door de toenmalige Minister van Justitie,
gedaan tijdens het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer op
5 december 2007 (Kamerstukken II 2007/08 31 200 VI, nr. 104. p. 7). Ten
slotte is naar aanleiding van de uitspraak van het EHRM van 14 september
2010 (nr. 38224/03) een aanvullend voorstel tot wijziging opgenomen met
betrekking tot de positie van de rechter-commissaris bij de doorzoeking
van een kantoor van een verschoningsgerechtigde. Met het voortzetten
van de wetgevingsprocedure is gewacht totdat door het EHRM uitspraak
is gedaan in de zaak van De Telegraaf tegen Nederland, waar eveneens de
toepassing van een dwangmiddel tegen journalisten aan de orde was. Nu
deze uitspraak van 22 november 2012 (nr. 39315/06) er is, kan het
wetsvoorstel worden voortgezet. Op de betekenis van het arrest voor het
wetsvoorstel kom ik in hoofdstuk 2 terug.
Voor zover niet uitdrukkelijk anders is aangegeven, hebben alle genoemde
artikelen betrekking op het Wetboek van Strafvordering.
Geldend recht en bestaand beleid
Toekenning van een recht op bronbescherming aan kortweg journalisten
moet gezien worden tegen de achtergrond dat de wetgever ervan is
uitgegaan dat in het algemeen voor personen die als getuige in een
strafzaak worden gehoord een spreekplicht bestaat. Dat betekent dat zij
gehouden zijn om antwoorden te geven op vragen die hen tijdens het
vooronderzoek door de rechter-commissaris of tijdens het onderzoek op
de terechtzitting door de rechtbank worden gesteld. Slechts ten aanzien
van de personen die zijn genoemd in de artikelen 217 tot en met 219b
heeft de wetgever op de hoofdregel van de spreekplicht om uiteenlopende redenen een uitzondering gemaakt en bepaalde categorieën van
personen van die spreekplicht (al dan niet gedeeltelijk) ontheven. Zo
kunnen verdachten niet worden gedwongen tegen zich zelf belastende
verklaringen af te leggen en behoeven naaste familieleden en een
gehuwde of geregistreerde partner van een verdachte geen belastende
verklaring af te leggen. Ook ten aanzien van enkele categorieën van
beoefenaars van een ambt of beroep, aan wie in dat kader informatie is
toevertrouwd, heeft de wetgever erkend dat deze personen niet gehouden
zijn daarop betrekking hebbende vragen te beantwoorden, omdat het
maatschappelijk belang dat personen zich zonder vrees voor vervolging
tot deze hulpverleners moeten kunnen wenden, zwaarder weegt.
Toekenning van een verschoningsrecht betekent een begrenzing van het
strafrechtelijk onderzoek en de waarheidsvinding. De journalist behoorde
geruime tijd – tot 1996 – niet tot de laatste groep van verschoningsgerechtigden.
In het arrest Goodwin van 27 maart 1996, NJ 1996, 577, heeft het EHRM
zich op het standpunt gesteld dat aan journalisten geen volledig verschoningsrecht toekomt, maar dat zij vanwege het belang van de vrijheid van
meningsuiting en de persvrijheid in een democratische samenleving
onder omstandigheden wel aanspraak kunnen maken op een recht op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

2

bronbescherming. Dit recht is niet absoluut, en kan door een ander
zwaarder wegend belang opzij worden gezet. De Hoge Raad heeft in zijn
arrest van 10 mei 1996, NJ 1996, 578, overwogen dat dit EHRM-arrest
meebrengt dat moet worden aanvaard dat uit artikel 10, eerste lid, EVRM
volgt dat een journalist zich in beginsel mag verschonen van het
beantwoorden van een vraag, indien hij daardoor het bekend worden van
zijn bron zou riskeren. De rechter behoeft dit beroep echter niet te
honoreren wanneer hij van oordeel is dat in de bijzondere omstandigheden van het gegeven geval openbaring van die bron in een democratische samenleving noodzakelijk is met het oog op een of meer in artikel
10, tweede lid, EVRM genoemde belangen: nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van gezondheid en de goede
zeden. Het gaat hier om een afweging van uiteenlopende belangen,
waarbij op voorhand noch een vast gewicht noch een rangorde van die
belangen kan worden vastgesteld.
Met het arrest in de zaak Goodwin en de wijze waarop de Hoge Raad
daaraan in zijn hiervoor genoemde arrest van 10 mei 1996 voor het
Nederlandse recht betekenis heeft toegekend, was de aanleiding voor het
door de heer Jurgens ingediende wetsvoorstel in belangrijke mate
weggenomen. De Hoge Raad had in eerdere arresten (voor het laatst HR
11 november 1977, NJ 1978, 399) uitgesproken dat de stelling dat de
journalist een verschoningsrecht toekomt in haar algemeenheid niet kon
worden aanvaard, waarbij evenwel werd gerefereerd aan het belang van
vrije nieuwsgaring. De jurisprudentie na 1996 laat een gevarieerd beeld
zien, waarin de Hoge Raad het in 1996 uiteengezette kader nauwgezet
toepast (zie voor een overzicht: C.H. Brants- Het journalistiek privilege:
hoe zinvol en wenselijk is een wettelijke regeling?, Delikt en Delinkwent
2008, blz. 327–355, en C.H. Brants en T. Spronken – Het professionele
verschoningsrecht in Nederland, preadvies voor de Nederlands-Vlaamse
vereniging voor strafrecht, blz. 19–23, 2006, Utrecht). Zie ook nog HR
25 maart 2008, LJN BB2875, over het optreden van de AIVD en justitieel
optreden tegen twee journalisten van de Telegraaf en de rechterlijke
uitspraken over nieuwe kwesties tussen deze krant en de AIVD (w.o.
Rechtbank Amsterdam 23 juli 2009, LJN BJ3552).
In 2001 is door het College van procureurs-generaal een aanwijzing
vastgesteld met betrekking tot de toepassing van dwangmiddelen bij
journalisten. Deze diende ter vervanging van de toen bestaande circulaire
van de Minister van Justitie van 1988: Leidraad over de positie van de
pers bij politieoptreden. De aanwijzing bevat tegen de achtergrond van
het door de Hoge Raad vastgestelde toetsingskader van de vrijheid van
meningsuiting en het belang van de persvrijheid in een democratische
samenleving enerzijds en de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid,
EVRM die uitzonderingen op dit recht mogelijk maken anderzijds, het
geldende beleid voor justitieel optreden tegen journalisten met inbegrip
van de toepassing van dwangmiddelen tegen journalisten, zoals het thans
wordt uitgevoerd. Deze aanwijzing is onlangs geactualiseerd
(Staatscourant van 27 februari 2012, 3656). Ik kom hierop nog later terug.
Ten slotte noem ik nog de aanbeveling van de Raad van Ministers van de
Raad van Europa («Recommendation No. R(2000) 7 on the right of
journalists not to disclose their sources of information, en bijbehorend
explanatory memorandum»), waarin verschillende aspecten van
bronbescherming aan de orde komen. Deze aanbeveling heeft geen
verplichtend karakter, maar vormt uiteraard een belangrijke oriëntatie bij
het opstellen van deze nationale regeling. In dit verband wijs ik in het
bijzonder op «principle 1» uit de Recommendation: «Domestic law and
practice in member states should provide for explicit and clear protection
of the right of journalists not to disclose information identifying a source
in accordance with article 10 of the European Convention for the
protection of human rights and fundamental freedoms and the principles

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

3

established herein, which are to be considered as minimum standards for
the respect of this right.»
Noodzaak en voorbereiding van een wettelijke regeling
In 2001 kwam een Commissie van de Nederlandse Vereniging van
Journalisten (NVJ) tot de conclusie dat zij wetgeving met betrekking tot
het oproepen van de journalist als getuige niet meer noodzakelijk achtte,
maar zij vroeg wel aandacht voor een door haar bespeurde tendens dat
justitie zich in toenemende mate toegang tot strafvorderlijke gegevens
verschafte door toepassing van dwangmiddelen tegen journalisten. In het
bijzonder werd gewezen op de inbeslagneming van geluids- en beeldopnamen bij openbare ordeverstoringen. In 2007 is door de NVJ mede naar
aanleiding van de EHRM-uitspraak in de zaak Voskuil aangedrongen op
het tot stand brengen van een wettelijke regeling. Ook tijdens het
eerdergenoemde AO van 5 december 2007 was een ruime meerderheid
van de fracties uit de Tweede Kamer voorstander van de totstandkoming
van een wettelijke regeling.
Over de contouren van dit wetsvoorstel heb ik overleg gepleegd met
vertegenwoordigers van de NVJ en van het Genootschap van Hoofdredacteuren en naderhand over een eerder concept van dit wetsvoorstel.
Daarna is advies gevraagd aan de vaste adviesorganen uit de strafrechtspleging: de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak, het College van procureurs-generaal, de Nederlandse Orde
van Advocaten en de Raad van Hoofdcommissarissen. Voorts is een
officiële reactie ontvangen van de NVJ, van het Genootschap van
Hoofdredacteuren, van de Nederlandse Publieke Omroep en van het
College bescherming persoonsgegevens. Hoofdlijn uit de uitgebrachte
adviezen1 is dat de wenselijkheid van een wettelijke regeling in het
algemeen en in meerderheid wordt onderschreven, met dien verstande
dat wordt aangetekend dat het recht op bronbescherming ook reeds
voortvloeit uit de uitleg van artikel 10 van het EVRM door het EHRM. Als
zodanig bewerkstelligt het wetsvoorstel geen wezenlijke verandering in de
waarborging en beoordeling van een beroep op bronbescherming van
journalisten en de toepassing van strafvorderlijke bevoegdheden jegens
hen, maar het geeft het recht op bronbescherming wel een wettelijke
grondslag.
Naar aanleiding van de aanpassing van het wetsvoorstel in verband met
de EHRM-uitspraak inzake Sanoma heb ik de aanpassing nog voorgelegd
voor nadere advisering door verschillende adviesinstanties. Ik vermeld
nog dat eveneens advies is ontvangen, gedateerd 11 mei 2011, van de
Vereniging voor Media- en Communicatierecht, die een Studiecommissie
Journalistieke Bronbescherming heeft ingesteld.
Het gehele wetsvoorstel is daarna andermaal aangeboden aan de Raad
van State.
Met de (aanvullende) adviezen is in het navolgende rekening gehouden en
zij hebben op hierna aan te geven punten tot aanpassing geleid in het
wetsvoorstel en de toelichting.
De Vereniging voor Media- en Communicatierecht, die een Studiecommissie Journalistieke Bronbescherming heeft ingesteld, (hierna de
Studiecommissie), heeft in haar advies een aparte wet voor de regeling
van deze materie bepleit, omdat aanpassing van de verschillende
bestaande regeling fragmentarisch zou zijn. Ik ben van oordeel dat een
dergelijke bijzondere wet niet nodig en evenmin wenselijk is. In het
Wetboek van Strafvordering is onder meer geregeld welke bevoegdheden
aan politie en justitie toekomen bij de opsporing van strafbare feiten. Deze
functionarissen en de burger kunnen uit dit algemene wetboek opmaken
1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

4

wat bij de opsporing geoorloofd is. Aparte wetten ten behoeve van de
overige klassieke geheimhouders als medici, advocaten en geestelijken
zijn evenmin aan de orde. Voor zover de Studiecommissie voorts bepleit
dat de voorgestelde regeling voor alle opsporingsdiensten (in haar
opvatting dus ook voor de AIVD) dient te gelden, wijs ik erop dat de AIVD
per definitie een inlichtingendienst is en geen opsporingsdienst. Het
optreden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten is genormeerd in de
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, waarvan de uitvoering is
opgedragen aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Naar aanleiding van de hiervoor genoemde uitspraak van het
EHRM inzake De Telegraaf heeft de Minister van BZK besloten een
wetsvoorstel in voorbereiding te nemen dat er kort samengevat toe strekt
rechterlijke toetsing van bepaalde voorgenomen AIVD-handelingen
mogelijk te maken. Ik verwijs hiervoor naar de brief aan de Tweede Kamer
van 7 december 2012 (Kamerstukken II 2012/13, 30 977, nr. 49). Het
wetsvoorstel van de Minister van BZK zal naar verwachting op korte
termijn voor indiening bij de Tweede Kamer worden aangeboden.
In de discussie over de wenselijkheid van een wettelijke regeling zijn
verschillende onderwerpen telkens aan de orde gesteld en besproken. In
de eerste plaats betreft het de vraag aan wie het recht op bronbescherming toekomt, met als belangrijkste onderdeel of het begrip
«journalist» nader kan of moet worden omschreven. In het verlengde
daarvan wordt besproken of en welke normering van toepassing is op
publicaties ten aanzien waarvan het recht op bronbescherming kan
worden ingeroepen. Vervolgens komt aan de orde of in de wet moet
worden opgenomen òf en ten aanzien van welke delicten een uitzondering
op het recht op bronbescherming kan worden gemaakt ten behoeve van
de waarheidsvinding, in het bijzonder het belang van het onderzoek in
strafzaken. Het betreft dan de uitwerking van het begrip bronbescherming
in relatie tot de inbreuken die daarop mogen worden gemaakt. In
confesso is immers dat het recht op bronbescherming geen absoluut
recht is, en dat het gaat om de normering van de gevallen waarin daarop
op grond van de in artikel 10, tweede lid, EVRM genoemde belangen
inbreuk kan worden gemaakt. Ten slotte wordt nog ingegaan op de
noodzaak van aanpassing van de regeling van de toepassing van
dwangmiddelen met inbegrip van de mogelijkheid van gijzeling omdat het
recht op bronbescherming daarin doorwerkt (bijvoorbeeld door inbeslagneming van informatie bij redacties of het afluisteren van mediacontacten).
2. Reikwijdte van het wetsvoorstel
De betekenis van artikel 10 EVRM voor de strafrechtspleging en de aard
van de beperkingen die aan de vrije media kunnen worden gesteld kan als
volgt worden samengevat. In de eerste plaats wordt de vrijheid van
informatievergaring gezien als een onlosmakelijk aspect van de vrijheid
van meningsuiting, zodat de beperkingen die daaraan worden gesteld
gelden als beperkingen op die vrijheid. In de tweede plaats kan door het
stellen van die beperkingen een belemmering worden opgeworpen voor
de media om datgene te publiceren wat zij in het kader van het publieke
debat noodzakelijk achten (vgl. Algemene beschouwingen bij het
onderzoek ter terechtzitting, Melai-Groenhuijsen – Commentaar op het
Wetboek van Strafvordering, p. 188–192). De aard van die beperkingen op
de vrijheid van meningsuiting is geen statisch onveranderbaar gegeven,
maar de toelaatbaarheid van die beperkingen moet steeds in het concrete
geval en de context waarin de uitlatingen zijn gedaan, worden beoordeeld.
Bij de afweging of de vrijheden en privileges, die samen de democratische
betekenis van de uitingsvrijheid bepalen, zodanig in strijd komen met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

5

andere belangen dat overheidsinmenging gerechtvaardigd is, neemt het
EHRM het belang dat de gepubliceerde informatie voor het publieke debat
heeft als uitgangspunt. Duidelijk is dat de jurisprudentie van het EHRM tot
nu toe alleen betrekking heeft gehad op klachten die waren ingediend
door personen ten aanzien van wie geen twijfel bestond of zij zich terecht
journalist noemden. Het EHRM heeft zich in dit verband verschillende
keren over de functie van de pers in een democratische samenleving
uitgelaten. Deze dient in de optiek van het Hof erin te bestaan dat zij als
waakhond kan fungeren door het openbaar maken van informatie die
door de nationale overheden over hun eigen functioneren veelal niet
eigener beweging zal worden verstrekt. Het Hof meent dat in dit verband
ook – en misschien wel juist – moet gelden voor informatie die die
overheden onwelgevallig kan zijn.
Thans moet worden vastgesteld dat de vrijheid van drukpers en de
vrijheid van nieuwsgaring niet meer aan van oudsher bestaande (fysiek
tastbare) media zijn gebonden, en dat de omvang van het publieke debat
door de grote toegankelijkheid en beschikbaarheid van de nieuwe media
een extra dimensie heeft gekregen. Het staat een ieder immers vrij zijn
mening te uiten door informatie te verstrekken en uit te wisselen op de
verschillende websites die daartoe uitnodigen. Dit heeft consequenties
voor de gevallen waarin een beroep op bronbescherming kan worden
gedaan. Het lijkt gezien de ratio van de ruime uitleg van artikel 10 EVRM in
de jurisprudentie van het Hof niet aannemelijk dat de vorm waarin de
meningsuiting is gegoten (op papier of digitaal) van doorslaggevende
betekenis zal zijn bij het toekennen of onthouden van bronbescherming.
Dit blijkt ook uit de verschillende conferenties van de Raad van Europa
waarin het belang van nieuwsgaring als aspect van vrijheid van meningsuiting in het digitale tijdperk met zijn vertakkingen naar burgerjournalistiek aan de orde is geweest, laatst nog op 7 en 8 november 2013 in
Belgrado, waar een politieke declaratie PM is voorbereid voor het
Comité van Ministers.
Bij de toekenning van bronbescherming moet rekening worden gehouden
met de belangen van degene die geroepen is in een strafzaak te getuigen
over de herkomst van hem door hem gepubliceerde informatie, van
degene die de informatie heeft verstrekt en het belang van opsporing en
vervolging bij het onderzoek naar een strafbaar feit. Bij de toepassing van
dwangmiddelen geldt dat rekening moet worden gehouden met de
belangen die door toekenning van verschoningsrecht bescherming
genieten.
In deze paragraaf komen achtereenvolgens aan de orde:
a) omschrijving van het beroep van journalist, b) normen van toepassing
op deelname aan het publieke debat, c) de mogelijkheden voor
doorbreking van het recht op bronbescherming, d) het belang van de bron
die informatie verstrekt. en e) de toepassing van dwangmiddelen.
a. Omschrijving van het beroep van journalist
Bij het opstellen van het inmiddels ingetrokken initiatiefvoorstel van het
toenmalige Tweede Kamerlid, Jurgens, was van de aanvang beoogd dat
alleen journalisten voor bronbescherming in aanmerking zouden komen.
Ook in dat wetsvoorstel werd gepoogd om tot een nadere omschrijving
van het begrip «journalist» te komen, waarbij de indiener er de voorkeur
aan gaf te volstaan met een omschrijving in de toelichting en niet in de
door hem voorgestelde wettelijke bepaling, omdat deze groep niet
nauwkeurig te bepalen zou zijn (Kamerstukken II 1992/93, 23 331 nr. 3, p.
16).
De Raad van State heeft in zijn advies, uitgebracht over het eerdere
wetsvoorstel, de voorkeur uitgesproken voor een definitie die bronbescherming toekent aan personen die beroepsmatig of regelmatig als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

6

journalist in het kader van nieuwsgaring informatie verzamelen of
verspreiden. Dit sluit aan bij de omschrijving die in de Recommendation
van de Raad van Europa uit 2000 is opgenomen: «the term journalist
means any natural or legal person who is regularly or professionally
engaged in the collection and dissemination of information to the public
via any means of mass communication». De Raad heeft daarbij aangetekend dat het EHRM de waarde van informatie voor het publieke debat
heeft betrokken in zijn arresten2, en de nadruk heeft gelegd op de
onmisbare rol van de pers in dat debat en in de democratische rechtsstaat.
In de hiervoor genoemde aanwijzing van het College van procureursgeneraal wordt uitgegaan van de volgende definitie: «Een journalist is
iemand die zich beroepsmatig bezighoudt met het verzamelen en
vervolgens verspreiden van informatie via de publieke media». Deze komt
in essentie overeen met de gebezigde definities in de regelingen die in
Duitsland en België van kracht zijn.
In België bestaat sinds 7 april 2005 de Wet tot bescherming van journalistieke bronnen. Als wettelijke omschrijving is daarin opgenomen: «1.
journalisten, dus eenieder die als zelfstandige of loontrekkende werkzaam
is, alsook iedere rechtspersoon, en die regelmatig een rechtstreekse
bijdrage levert tot het verzamelen, redigeren, produceren of verspreiden
van informatie voor het publiek via een medium en 2. redactiemedewerkers, dus eenieder die door de uitoefening van zijn functie ertoe
gebracht wordt kennis te nemen van informatie die tot de onthulling van
een bron kan leiden, ongeacht of dat verloopt via het verzamelen, de
redactionele verwerking, de productie of de verspreiding van die
informatie.» In Duitsland (paragraaf 53 Strafprozessordnung) gaat het kort
samengevat om personen die aan de voorbereiding, de vervaardiging of
de verspreiding van drukwerken, omroepuitzendingen, films of
informatie- of communicatiediensten ten behoeve van onderwijs- of
meningsvorming, beroepsmatig meewerken of meegewerkt hebben. In
deze definities ligt de nadruk op het omschrijven van de kenmerken van
de journalistieke beroepsgroep. Zij doen dat op meer of minder gedetailleerde wijze.
Omdat het huidige artikel 218 bepaalt dat verschoningsrecht toekomt aan
degene die uit hoofde van zijn stand, beroep of ambt tot geheimhouding
is verplicht ten aanzien van gegevens die hem in die hoedanigheid zijn
toevertrouwd, is van de aanvang in discussie geweest of de journalist kon
worden toegevoegd aan het klassieke kwartet van erkende geheimhouders: advocaten, notarissen, artsen en geestelijken. Van oudsher is
daarbij gewezen op een aantal kenmerken van het beroep van journalist,
waardoor het zich in belangrijke mate van de drie eerstgenoemde
beroepen onderscheidt. Het betreft a) de vrije toegang tot het beroep (een
ieder kan zich zonder vooropleiding of diploma journalist noemen), b) het
is in hoofdzaak geen vertrouwensberoep (het is juist gericht op openbaarmaking en niet op geheimhouding), en c) de beroepsuitoefenaren zijn niet
onderworpen aan tuchtrecht (de Raad voor de Journalistiek is geen
tuchtcollege). In het schriftelijk en mondeling overleg met de Tweede
Kamer is van verschillende zijde en invalshoek gevraagd om een
omschrijving van de beroepsgroep. Daarbij is ook twijfel uitgesproken
over de haalbaarheid van een dergelijke omschrijving.
In het onderhavige voorstel heb ik, juist gelet op de hiervoor beschreven
wezenlijke verschillen met de geheimhouders die traditioneel onder de
werking van artikel 218 vallen, gekozen voor het opnemen van een
beperkt verschoningsrecht als een recht op bronbescherming in een
afzonderlijk artikel 218a.

2

EHRM 10 december 2007, NJ 2008, 236.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

7

Voor het onderhavige wetsvoorstel heb ik, net als in het initiatiefvoorstel
Jurgens, afgezien van het opnemen van een wettelijke definitie van het
begrip journalist,
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in zijn
hiervoor genoemde brief van 7 december 2012 meegedeeld dat hij van
oordeel is dat voor de toepassing van de Wiv 2002 de rechterlijke toetsing
van voorgenomen optreden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
beperkt zou moeten blijven tot de «beroepsmatige journalist». In de
opvatting van de Minister is het voor een goede uitvoering van de Wiv
2002 niet mogelijk om de aangekondigde uitbreiding ook te laten gelden
voor incidentele publicaties. Over deze definitie van het begrip
«journalist» is uitdrukkelijk (nader) advies gevraagd aan de Raad van State
In het Nader rapport ben ik naar aanleiding van dit advies ingegaan op de
wenselijkheid van een ruimere definitie in strafzaken.
Ik meen dat het voor de bronbescherming in strafzaken niet nodig is
dezelfde strikte begrenzing tot de «beroepsmatige journalist» te hanteren,
als beoogd in het aangekondigde voorstel ter wijziging van de Wiv 2002.
Ik zie in de maatschappelijke ontwikkelingen op het terrein van de media
en in het maatschappelijk debat aanleiding om de mogelijkheden van het
doen van een beroep op bronbescherming uit te breiden. Tot diegenen die
regelmatig in het kader van nieuwsgaring informatie verzamelen of
verspreiden, reken ik dan ook de publicist: dat is volgens Van Dale iemand
die schrijft over (politieke) of actuele aangelegenheden. Het betreft
personen die zelfstandig en niet als hun hoofdberoep op gestructureerde
en regelmatige wijze in geschrifte een substantiële bijdrage leveren aan
het publieke debat en de informerende en controlerende functie van de
media. Ik denk daarbij aan personen die journalistiek niet als hoofdberoep
uitoefenen, zoals wetenschappers en beheerders van een website waarop
een maatschappelijk issue aan de orde is (b.v. patiënten- of lotgenotenverenigingen), en die regelmatig publiceren over terreinen waarop zij
deskundig zijn. Aannemelijk is dat zij juist vanwege hun deskundigheid
worden benaderd door personen die hun bijzondere informatie willen
verschaffen om een maatschappelijke misstand aan de kaak te stellen.
Daarom kan naar mijn oordeel bronbescherming in het kader van het
strafproces niet strikt beperkt blijven tot degenen die zich geheel
beroepsmatig of alleen tegen betaling met berichtgeving bezighouden.
Vastgesteld moet worden dat het publieke debat zich niet meer uitsluitend
binnen het terrein van de klassieke media afspeelt, maar ook in toenemende mate daarbuiten, bijvoorbeeld op verschillende websites en blogs.
Het is immers mogelijk dat degene die op zo’n website gebruik maakt van
zijn recht op vrije meningsuiting, overgaat tot openbaarmaking van
gegevens die in het publieke debat anders niet kenbaar zou zijn geweest.
Voor zijn deelname aan het maatschappelijk debat is hij voor zijn
publicaties niet meer afhankelijk van de infrastructuur en de organisatie
van de klassieke media, waarbij de redactie tevens verantwoordelijkheid
draagt voor publicatie en verspreiding. Daarbij gelden niet meer de
drempels van goedkeuring van enige redacteur om plaatsing – volledig of
bekort – binnen het beperkte kader van een brievenrubriek in een van de
klassieke media. Maatschappelijke ontwikkeling is ook dat voor zowel
degene die publiceert als degene die de informatie verstrekt, soms de
financiële vergoeding niet meer van belang is, omdat zowel de berichtgeving als de medewerking gratis ter beschikking worden gesteld. De
invulling van beroepsmatige verspreiding van informatie, waarbij beroep
wordt opgevat als werkzaamheden verricht «tegen betaling» zie ik dan
ook niet als geheel toereikend voor de beoordeling van een beroep op
bronbescherming in strafzaken.
Als publicisten deelnemen aan het publieke debat, mogen zij erop rekenen
dat zij personen van wie zij informatie verkrijgen, kunnen toezeggen dat
hun identiteit niet bekend zal worden gemaakt. Dat publieke debat moet
immers op basis van waarheidsgetrouwe informatie en een pluraliteit van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

8

meningen kunnen worden gevoerd. Daarbij moet het gaan om uitingen
waarin informatie is vervat en die verifieerbaar is. Het wetsvoorstel strekt
er niet toe om buiten de bestaande vrijheid van meningsuiting extra
bescherming te geven aan personen die louter hun mening en persoonlijke appreciaties uiten en in de openbaarheid brengen: daarbij zijn geen te
beschermen bronnen in het geding.
Hiermee sluit ik ook aan bij de Belgische definitie, waarbij het gaat om het
leveren van een rechtstreekse bijdrage tot het verzamelen, redigeren,
produceren of verspreiden van informatie voor het publiek via een
medium.
Van de zijde van de NVJ is bepleit om in ieder geval af te zien van een
strikte wettelijke omschrijving van de beroepsgroep bij de toekenning van
het recht op bronbescherming in het Wetboek van Strafvordering.
Een eerdere versie van het wetsvoorstel beoogde ook al regelmatige doch
onbetaalde berichtgevers bescherming te bieden, zonder een wettelijke
definitie van het begrip journalist vast te leggen, en uit te gaan van
«professionele berichtgevers». In dat verband hebben enkele adviesorganen hun aarzeling geuit ten aanzien van deze uitbreiding vanwege de
betrekkelijke onbepaaldheid daarvan (College van procureurs-generaal,
Raad voor de rechtspraak en de NVvR). Daar staat evenwel tegenover dat
de NOVA, de NJV, en het NGH zich in de voorgestelde uitbreiding konden
vinden. Ik ben in zoverre aan deze bezwaren tegemoet gekomen door te
onderscheiden tussen het begrip «journalist als betaalde beroepsuitoefenaar» en de publicist. Als argument tegen de vrees voor de
onbepaaldheid van de groep personen die in theorie aanspraak kan
maken op bronbescherming, merk ik op dat uit de aard en de inhoud van
de publicaties (kortom diens feitelijke werkzaamheden) kan worden
afgeleid of iemand zich als publicist kenbaar heeft gemaakt. Het lijkt mij
met de moderne zoekmogelijkheden overigens eenvoudiger om te
achterhalen of iemand publicaties op zijn naam heeft staan dan om te
achterhalen of iemand daarvoor enige vorm van betaling ontvangt.
Het verschil wordt eveneens gerechtvaardigd door de praktijk waarin de
regelingen toepassing vinden. De aanvullende regeling in de Wiv 2002 is
nodig voor toepassing in een vroeger stadium, waarin ten behoeve van
een eenduidige uitvoeringspraktijk geen misverstand mag bestaan over
de vraag wie als journalist en mogelijke bron mag worden aangemerkt en
waarin de bevoegdheden na rechterlijke toestemming kunnen worden
toegepast; er behoeft bovendien nog geen sprake te zijn van publicatie.
Indien de regeling van bronbescherming in strafzaken aan de orde is,
heeft publicatie veelal plaatsgevonden en gaat het om het beantwoorden
van vragen die kunnen leiden tot het bekend worden van de bron of het
achterhalen van gegevens waarover die bron beschikt. Onderzoek in
strafzaken naar mogelijke bronnen mag in ieder geval niet worden
gebruikt om publicatie te voorkomen. Degene die in een strafrechtelijk
onderzoek wordt betrokken (als verdachte of als een derde tegen wie een
dwangmiddel wordt ingezet) zal zich uitdrukkelijk op zijn geheimhoudingsplicht en bronbescherming moeten beroepen, voordat er sprake is
van een rechterlijke beoordeling van de gegrondheid van dat beroep. Bij
die beoordeling is aan de orde of het strafrechtelijke optreden al dan niet
moet worden aangemerkt als een gerechtvaardigde inbreuk op die
geheimhoudingsplicht. De inzet van heimelijke bevoegdheden, zoals het
opnemen van vertrouwelijke communicatie of infiltratie, is niet aan de
orde omdat de informatie uit de processen-verbaal en de voorwerpen die
op deze wijze van verschoningsgerechtigden zijn verkregen op grond van
artikel 126aa, tweede lid, moet worden vernietigd.
De bronbescherming omvat voorts het verzamelen van informatie met het
oog op berichtgeving ten behoeve van het publiek debat, ook als
publicatie nog niet direct in zicht is (bijvoorbeeld de zogenaamde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

9

onderzoeksjournalistiek), maar wel wordt beoogd. Daarom komt ook
afgeleide bescherming toe aan degene die voorafgaand aan publicatie de
desbetreffende informatie verzamelt, opslaat of bewerkt: te denken valt
aan documentalisten, bureauredacteuren en secretariaatsmedewerkers.
b. Normen van toepassing op deelname aan publiek debat
Uit de jurisprudentie van het EHRM valt enerzijds af te leiden dat het recht
op bronbescherming – uitgaande van de verwezenlijking van de informerende en controlerende functie van de media – voornamelijk van belang is
voor de zogenoemde «serieuze journalistiek» en in het verlengde daarvan
voor de deelnemer aan het publieke debat. Anderzijds heeft het EHRM ook
uitgesproken dat het niet aan het Hof, noch aan de nationale rechter is «to
substitute their own views for those of the press as to what technique of
reporting should be adopted by journalists». Uit het in de aanhef van
paragraaf 2 genoemde arrest van het EHRM, waarin het overweegt dat het
aan het Hof noch aan de lidstaten is te bepalen welke journalistieke
methoden journalisten dienen toe te passen, volgt dat een afgrenzing
tussen serieuze en minder serieuze journalistiek, «echte» journalisten en
niet gekwalificeerde deelnemers aan het publieke debat, voornamelijk
willekeurig zou zijn en niet op goede gronden kan worden verdedigd.
Wel heb ik er kennis van genomen dat binnen de journalistiek sprake is
van zorgvuldigheidseisen en een professionele standaard die op
journalistiek optreden van toepassing zijn. Deze normen kunnen voor de
rechter een beoordelingsfactor en maatstaf vormen bij het beoordelen
van de rechtmatigheid van het optreden als journalist. Datzelfde geldt
voor de zogenaamde publicist: deze moet zich door zijn deelname aan het
publieke debat bewust zijn van de civiel- en strafrechtelijke normen die
daarop van toepassing zijn. Zij kunnen de gevolgen van hun uitlatingen
niet negeren en wegredeneren tot een probleem van degenen die al dan
niet terecht tegen deze uitlatingen bezwaar maken.
Bij het uitoefenen van het recht op vrijheid van meningsuiting en
deelname aan het publieke debat is niet alles geoorloofd. Ik verwijs naar
de in de aanhef genoemde brief van 8 maart 2012 aan de Tweede Kamer
van de toenmalige Ministers van Veiligheid en Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de vrijheid van meningsuiting in
een pluriforme samenleving (Kamerstukken II 2011/12, 29 614, nr. 31).
Deze bevat een inventarisatie van de wetsartikelen die de vrijheid van
meningsuiting betreffen. Degene die bepaalde uitlatingen doet, kan
daarvoor strafrechtelijk, civielrechtelijk en mogelijk tuchtrechtelijk
aansprakelijk zijn. Het rechte op vrijheid van meningsuiting is in de eerste
plaats geen vrijbrief voor gedragingen die in het Wetboek van Strafrecht
strafbaar zijn gesteld. In confesso is dat de vrijheid van meningsuiting (bij
formele wet) mag worden beperkt in het belang van de hiervoor
opgesomde belangen: nationale veiligheid, territoriale integriteit of
openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare
feiten, de bescherming van gezondheid en de goede zeden, de
bescherming van de goede naam of de rechten van andere, om de
verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het
gezag of de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Ook
deelnemers aan het publieke debat hebben hun eigen verantwoordelijkheid op grond van de wet. Daarom is niet uitgesloten dat zij voor het
doen van hun uitlatingen kunnen worden vervolgd vanwege het
opruiende, discriminerende, racistische of beledigende karakter daarvan.
Het Hof Amsterdam van 13 oktober 2009 (LJN BK003) formuleert als
uitgangspunt voor de beoordeling van de erkenning van bronbescherming:(...) dat een journalist bij het uitoefenen van zijn functie in
beginsel moet gehoorzamen aan wettelijke voorschriften die (verdere)
verspreiding van bepaalde gegevens verbieden, maar dat de aard van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

10

deze journalistieke functie onder omstandigheden kan meebrengen dat de
journalist niet onrechtmatig (of zelfs strafbaar) handelt door gegevens te
publiceren ofschoon hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden, dat een
wettelijke geheimhoudingsplicht is, of door publicatie, wordt geschonden.
Een verbod op openbaarmaking van bepaalde gegevens mag niet worden
tegengeworpen aan de journalist die, met het oog op de aard van die
gegevens en overige omstandigheden van het geval, in redelijkheid kon
beslissen dat een zo volledige mogelijke voorlichting van het publiek
zwaarder moet wegen dan de geheimhoudingsplicht en de daardoor
beschermde belangen.»
Bij de beoordeling van de vraag of terecht op een beroep op bronbescherming is gedaan heeft het EHRM in eerdere hiervoor genoemde zaken
verwezen naar bepaalde normen waaraan degene die zich op dit recht
beroept gehouden is «in a manner consistent with its obligations and
responsibilities to impart information and ideas on all matters of public
interests». Op de pers rusten zekere «plichten en verantwoordelijkheden».
Zo moet een journalist in zekere mate garant staan voor de objectiviteit en
de feitelijke juistheid van zijn berichtgeving (zie Lingens t. Oostenrijk, 8 juli
1986, Serie A-103), maar het Hof heeft ook erkend dat een journalist zich
moet onthouden van excessief taalgebruik (zie Prager en Oberschlick t.
Oostenrijk, 26 april 1995, Serie A-313).
Bovendien kunnen bepaalde ethische beroepsregels van de journalistiek
inzake het streven naar waarheidsgetrouwe en objectieve informatievoorziening (is een bewering van een journalist behoorlijk onderbouwd, is
informatie nagetrokken en wordt zij uit andere bronnen bevestigd, is hoor
en wederhoor toegepast) een rol spelen bij de beoordeling van de
zorgvuldigheid van het journalistieke optreden. Hierbij moet nog worden
aangetekend dat deze regels nog niet door alle journalisten in brede kring
worden onderschreven; dat geldt in het bijzonder voor het recht op hoor
en wederhoor. Het EHRM herhaalt zijn invulling van het concept van
«duties and responsibilities» van journalisten in zijn arrest Stoll tegen
Zwitserland (10 december 2007, appl. no. 69698/01, NJ 2008, 236). De
Grote Kamer benadrukt daarbij de essentiële rol van de pers in een
democratische samenleving, maar brengt ook in herinnering dat
journalisten wanneer zij berichten over zaken van algemeen belang
oprecht en op een accurate feitelijke basis en in overeenstemming met de
journalistieke ethiek dienen te handelen.
Als gezegd kan naleving van ethische beroepsregels door journalisten niet
met behulp van tuchtrecht worden afgedwongen. Op de wijze waarop de
Raad voor de Journalistiek thans uitspraken doet over de naleving van
deze normen in de praktijk, ga ik hierna in. De Stichting Raad voor de
Journalistiek is een orgaan van zelfregulering, ingesteld door de beroepsgroep, en functioneert op basis van vrijwilligheid. Zij kan niet als een
formeel tuchtcollege worden aangemerkt. De Raad is belast met de
behandeling van klachten van particulieren en van instanties over uitingen
in de media. Deze Raad fungeert niet als tuchtcollege, maar beoordeelt
wel mede aan de hand van deze beroepsnormen of de ingediende
klachten al dan niet gegrond zijn. Niet alle media hebben zich in het
verleden bereid verklaard mee te werken aan procedures voor de Raad en
het draagvlak voor de Raad is gelet op de grote veranderingen die zich in
de media hebben voorgedaan, aanvankelijk afgekalfd. De afgelopen jaren
heeft de Raad financiële steun gekregen van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen om vorm te geven aan een nieuwe werkwijze
en om het draagvlak voor zelfregulering binnen de sector te verbreden. De
Raad heeft onlangs een nieuwe werkwijze gepresenteerd en zijn procedures aangepast, mede met het oog op hoe hij zijn positie meer zichtbaar
kan maken en op welke wijze hij een meer actieve rol kan spelen in het
publieke debat over journalistieke mores. De Raad houdt in de nieuwe
werkwijze rekening met het functioneren van interne klachtenprocedures

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

11

en ombudsmensen. Het kabinet deelt het oordeel van de Raad dat dat ook
de beste weg is: «eerst klagen bij het medium, daarna pas naar de Raad.»
(brief van de Staatssecretaris van OCW van 19 november 2013, Kamerstukken II 2013/14, 31 777, nr. 27 inzake Persbeleid). Dit vraagt ook van
media dat zij transparant zijn over hun professionele beginselen. Om dit te
realiseren is aanbevolen dat mediaorganisaties hun journalistieke
uitgangspunten moeten opstellen en openbaar maken. En zij moeten een
eigen klachtenprocedure hebben. Met zo’n werkwijze kan de aanspreekbaarheid van media worden verbeterd. In dat kader heeft de Staatssecretaris van OCW aan de Tweede Kamer toegezegd in gesprek te gaan met
sectororganisaties en media-instellingen om te bezien hoe zij hieraan
vorm en inhoud kunnen geven.
Niettemin is de afwezigheid van een op enige wijze gecodificeerde
ethische beroepsregeling die geldt voor «beroepsmatige journalisten»
geen voldoende reden om bronbescherming te onthouden aan publicisten.
Ten slotte wijs ik erop dat de mogelijkheid bestaat dat een persoon voor
zijn uitlatingen op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk wordt
gesteld. Ook hier zullen de eerder genoemde beroepsethische normen
(nagaan van feitelijke grondslag, verificatie van bronnen, recht op
weerwoord en op rectificatie) een richtsnoer kunnen zijn voor de
waardering en inkleuring van de zorgvuldigheid die in het maatschappelijk verkeer ook bij publicatie in acht moet worden genomen.
Ook iemand die juist de openbaarheid zoekt en van oordeel is dat zijn
berichtgeving voor een groter publiek bestemd is, moet zich rekenschap
geven van de effecten en de uitwerking – ook voor zijn bron – die aan
publicatie zijn verbonden.
Ik verwacht geen substantiële toename van het aantal gevallen waarin een
beroep op bronbescherming zal worden gedaan. Uit het voorgaande blijkt
dat bij de beoordeling van de gegrondheid van een beroep op bronbescherming uiteenlopende belangen een rol kunnen spelen. Het belang van
deze regeling is dat die belangenafweging en beoordeling aan de
onafhankelijke rechter zijn opgedragen.
c. Mogelijkheid van doorbreking van het recht op bronbescherming
In het initiatiefvoorstel Jurgens werd de afweging van de gevallen waarin
een beroep op bronbescherming werd gedaan en de reikwijdte van het
verschoningsrecht eveneens aan de rechter opgedragen. Deze moest
immers beoordelen of een inbreuk op het zwijgrecht moest worden
gemaakt indien een zwaarder wegend maatschappelijk belang onevenredig grote schade zou worden toegebracht. Geen indicatie was
opgenomen van de delicten waarbij doorbreking van het recht op
bronbescherming aan de orde kan zijn.
In België en Duitsland is, als eerder beschreven, in de wet een recht op
bronbescherming voor journalisten opgenomen. Omdat in beide landen
geen sprake is van een absoluut recht zijn daarop mede in het licht van
artikel 10, tweede lid, EVRM, wettelijke beperkingen gemaakt.
De Belgische Wet tot bescherming van journalistieke bronnen houdt in dat
aan journalisten een recht wordt toegekend om hun informatiebronnen te
verzwijgen. Dit recht geldt evenwel niet in zoverre dat zij op vordering van
de rechter ertoe gedwongen kunnen worden «de informatiebronnen vrij te
geven, indien die van die aard zijn dat zij misdrijven kunnen voorkomen
die een ernstige bedreiging opleveren voor de fysieke integriteit van één
of meer personen, daarin begrepen de misdrijven bedoeld in artikel 137
van het Strafwetboek, in de mate waarin zij de fysieke integriteit in het
gedrang brengen, en indien de volgende cumulatieve voorwaarden
vervuld zijn:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

12

1°

de gevraagde informatie is van cruciaal belang voor het voorkomen
van deze misdrijven en
2° de gevraagde informatie kan op geen andere wijze verkregen
worden.» Artikel 137 van het Belgische Strafwetboek betreft
terroristische misdrijven.
In Duitsland is in paragraaf 53 Strafprozessordnung een regeling
opgenomen, die het recht op bronbescherming clausuleert: het beroep op
de geheimhoudingsplicht geldt niet in de gevallen waarin de verklaring
kan bijdragen aan de opheldering van een misdrijf of indien het strafrechtelijke onderzoek betrekking heeft op een strafbaar feit, waarbij (kort
samengevat) de democratische rechtsstaat, de buitenlandse veiligheid of
de veiligheid van de staat in gevaar is; een strafbaar feit waarbij de
seksuele integriteit van een slachtoffer in het geding is, of er sprake is van
strafbare feiten die samenhangen met het onttrekken van onrechtmatig
verworven vermogensbestanddelen (witwasoperaties), terwijl die
informatie niet op andere wijze binnen een redelijke termijn of met
aanzienlijk grotere inspanningen kan worden verkregen. De verschoningsgerechtigde journalist kan niettemin in dergelijke gevallen weigeren een
verklaring af te leggen indien hij door openbaring van die informatie de
identiteit van de bron zou onthullen of deze herleidbaar zou maken.
De NVJ heeft te kennen gegeven dat zij meent dat bronbescherming als
regel zou moeten opgaan en slechts in zeer uitzonderlijke gevallen mag
worden opgeheven. Zij meent dat dit eigenlijk alleen ter voorkoming van
misdrijven aan de orde zou kunnen komen. Zij heeft evenmin behoefte
aan een wettelijke afgrenzing, en wijst bovendien op de EHRM-jurisprudentie die de Nederlandse rechter voldoende houvast geeft. Het
College van procureurs-generaal kan zich echter vinden in het afzien van
het aanbrengen van nadere begrenzing en het overlaten van de afweging
aan de rechter. In zijn hiervoor genoemde arrest van 13 oktober 2009
overweegt het Hof Amsterdam: « Het recht van een journalist zijn bronnen
af te schermen is evenwel niet absoluut, ook niet indien hij de [zojuist
bedoelde] belangenafweging voldoende zorgvuldig heeft gemaakt. Dit
verschoningsrecht mag worden beperkt binnen de door artikel 10, tweede
lid, EVRM getrokken grenzen. Dat houdt in dat een beperking van het
journalistieke verschoningsrecht slechts geoorloofd is:
– ter bescherming van één of meer van de in artikel 10, tweede lid,
EVRM genoemde belangen;
– mits daarbij gebruik wordt gemaakt van bevoegdheden die bij de wet
zijn voorzien;
– de aard van het (vermoedelijk) bedreigde belang en de mate waarin
dat wordt bedreigd het gebruik van die bevoegdheden kan rechtvaardigen;
– het oordeel dat ter bescherming van het (vermoedelijk) bedreigde
belang moet worden opgetreden op een voldoende feitelijke basis
berust, en
– de door toepassing van deze bevoegdheid veroorzaakte inbreuk op het
journalistieke verschoningsrecht de toets aan proportionaliteit en
subsidiariteit kan doorstaan, waarin besloten ligt dat het voorgenomen
gebruik van de inbreukmakende bevoegdheid in redelijkheid als
onvermijdelijk kan worden beschouwd.
Het geheel overziende kom ik tot de conclusie dat het vastleggen van een
nadere afgrenzing bestaand in een verwijzing naar delicten waarbij het
doorbreken van het recht op bronbescherming aan de orde kan zijn, niet
wenselijk is. Het lijkt mij niet juist om op voorhand te bepalen dat alleen
ter voorkoming van nog te plegen strafbare feiten de zwijgplicht kan
worden doorbroken. Denkbaar is immers dat een einde moet worden
gemaakt aan een zeer ernstig misdrijf: een kaping of een gijzeling, of dat
een vergelijkbaar ernstig misdrijf kan worden opgehelderd. Ook achteraf,
zij het in mindere mate dan bij het voorkomen van een ernstig misdrijf, wil

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

13

ik niet uitsluiten dat het belang van de waarheidsvinding en dat van het
onderzoek zwaarder wegen dan het belang van bronbescherming. Ik geef
er de voorkeur aan de afweging van de verschillende belangen in
concreto op te dragen aan de rechter, zoals ook al in het initiatiefvoorstelJurgens is geschied. Daartoe is niet noodzakelijk dat zoals in de Duitse
regeling alle specifieke beperkingsgronden van artikel 10, tweede lid,
EVRM in de wettelijke regeling worden opgenomen: zij kunnen immers
rechtstreeks door de Nederlandse rechter worden toegepast. In het
voorgestelde artikel 218a, tweede lid, wordt grotendeels aansluiting
gezocht bij het initiatief voorstel Jurgens. De beoordeling wordt primair
aan de rechter-commissaris opgedragen. Als hij het beroep gegrond acht,
belet hij de beantwoording van de vraag naar de herkomst van de
gegevens (zie ook artikel 187b en artikel 293). Hij wijst het beroep af,
indien door het onbeantwoord blijven van de vragen aan een zwaarder
wegend maatschappelijk belang een onevenredig grote schade zou
worden toegebracht. Deze bewoordingen laten de rechter voldoende
ruimte voor een afweging van de uiteenlopende belangen die in de
voorliggende concrete strafzaak aan de orde kunnen komen. Ook
overwegingen van proportionaliteit en subsidiariteit zullen daarbij moeten
worden betrokken. Uit het hierna te bespreken arrest van het EHRM van
31 maart 2009 inzake Sanoma uitgevers BV leid ik af dat artikel 10 EVRM
zich tegen een dergelijke regeling niet verzet.
d. Belang van degene die informatie verstrekt
De positie van degene die informatie verstrekt aan een journalist of
publicist, wijkt in belangrijke mate af van degene die zich tot de klassieke
geheimhouders wendt. Deze laatste zoekt immers geenszins de publiciteit
en heeft er het grootste belang bij dat zijn informatie geheim blijft en niet
geopenbaard wordt. Van belang is dat degene die informatie verstrekt zich
ervan bewust is dat deze voor publicatie is bestemd. Het gaat daarbij om
feitelijke informatie die voor verificatie vatbaar is. Het onderhavige
wetsvoorstel strekt er niet toe extra bescherming te geven aan personen
die louter hun mening en persoonlijke appreciaties uiten en in de
openbaarheid brengen. Wel is redelijk dat personen die actief gegevens
ter beschikking stellen ten behoeve van openbaarmaking in het publieke
debat, er onder omstandigheden aanspraak op kunnen maken dat hun
identiteit niet wordt achterhaald. Niettemin geldt voor deze personen dat
dit niet afdoet aan hun verantwoordelijkheid jegens de wet, waarin
beperkingen aan de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting zijn
gesteld. Het belang van de persvrijheid vergt weliswaar dat het aan de
kaak stellen van bepaalde misstanden gepaard moet gaan met een zekere
vrijwaring van de bron, omdat deze zwaarwegende en eigen redenen kan
hebben om niet als zodanig te worden herkend, maar deze vrijwaring
geldt niet onverkort. Deze redenen kunnen legitiem zijn (de vrees voor
ontslag, het verlies van promotiekansen of van klandizie) of niet terecht
(het afschermen van het (ver)kopen van vertrouwelijke informatie of
schending van een geheimhoudingsplicht). Het recht op bronbescherming
verschaft aan de te beschermen bron relatieve bescherming. Zijn
civielrechtelijke aansprakelijkheid bij voorbeeld jegens zijn werk- of
opdrachtgever wegens schending van vertrouwen of contractvoorwaarden blijft in stand. Datzelfde geldt voor het verstrekken van gegevens
die onjuist blijken te zijn. Door het verstrekken van onjuiste informatie met
het doel deze door een ander te laten publiceren, kan eveneens een
onrechtmatige daad tegen degene die door publicatie van die gegevens in
een kwaad daglicht wordt gesteld, worden begaan.
In de omvang van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degene die
gegevens heeft verstrekt, brengt dit wetsvoorstel strikt genomen geen
wijziging. Indien uit andere hoofde blijkt dat betrokkene door het
verstrekken van gegevens opzettelijk en wederrechtelijk zijn wettelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

14

geheimhoudingsplicht heeft geschonden, kan ter zake vervolging worden
ingesteld. Het verweer dat als klokkenluider zou zijn gehandeld, kan in dat
kader worden gevoerd. Het wetsvoorstel is tegen deze achtergrond in
zoverre van betekenis, dat tegen degene die de gegevens publiceert geen
dwangmiddelen mogen worden aangewend om de identiteit van de bron
te achterhalen. Voor degene die informatie verstrekt en daarbij zijn
identiteit niet in de openbaarheid wil hebben, is het niet van belang bij die
informatieverstrekking onderscheid te maken tussen degene die tot de
beroepsmatige journalistiek behoort en degene die zich als publicist heeft
gemanifesteerd. Het is voor hem wel relevant om te weten of degene aan
wie hij de gegevens verstrekt zich op zijn bronbescherming kan beroepen,
gelet op de omstandigheid dat dit doorgaans een essentiële voorwaarde
voor verstrekking zal zijn. Het voorgaande laat onverlet dat bij de
vervolging van bronnen voor een door hen begaan strafbaar feit rekening
wordt gehouden met het effect van de informatieverstrekking en het
vermijden van het zogenaamd «chilling effect» op de vrijheid van
meningsuiting. Indien het risico om gegevens over maatschappelijke
misstanden in de openbaarheid te brengen voornamelijk voor rekening
van de bron komt, zal dat onvermijdelijkerwijs van invloed zijn op de
bereidheid dergelijke informatie te verstrekken.
e. Doorwerking van het recht op bronbescherming bij de toepassing van
dwangmiddelen
In het hiervoor genoemde initiatiefvoorstel-Jurgens waren bepalingen
opgenomen die strekten tot het verlenen van een uitzonderingspositie aan
de journalist bij de inbeslagneming van gegevens of gegevensdragers, de
doorzoeking van woningen, kantoren en geautomatiseerde werken, en het
uitleveren van voorwerpen. De NVJ, het Nederlands Genootschap van
Hoofdredacteuren en de NOVA hebben erop gewezen dat dergelijke
bepalingen in dit wetsvoorstel ontbreken.
Het College van procureurs-generaal heeft eerder te kennen gegeven zich
goed te kunnen vinden in het aanvankelijk ingenomen standpunt dat het
onwenselijk is voor een relatief gering aantal gevallen telkens op het
niveau van een formele wet (namelijk in het Wetboek van Strafvordering)
specifieke uitzonderingen te beschrijven. Hetzelfde kan worden bereikt
door de beschrijving en uitvoering van prudent beleid, zoals neergelegd in
de aanwijzing van het College van procureurs-generaal inzake de
toepassing van dwangmiddelen bij journalisten. Deze aanwijzing is
geactualiseerd en gepubliceerd in de Staatscourant van 27 februari 2012,
3656, en als zodanig voor een ieder kenbaar. Daarin is een duidelijke
uiteenzetting opgenomen van de wijze waarop dwangmiddelen tegen
journalisten juist tegen de achtergrond van het hun toekomende recht op
bronbescherming moeten worden toegepast.
De opneming van een recht op bronbescherming in artikel 218a dient bij
nadere overweging naar mijn oordeel te leiden tot aanvulling van de
artikelen 96a, 97, 98 en 125l Sv. Het betreft de bijzondere positie die is
toegekend aan verschoningsgerechtigden bij de vordering tot de
uitlevering van voorwerpen door een opsporingsambtenaar (artikel 96a,
derde lid). In artikel 97, eerste lid, onder b, is de doorzoeking ter inbeslagneming in een kantoor van een persoon met bevoegdheid tot verschoning
geregeld, en in artikel 98, eerste lid is een bijzondere positie toegekend
aan de verschoningsgerechtigde met betrekking tot de inbeslagneming
van brieven en andere geschriften, waartoe zijn plicht tot geheimhouding
zich uitstrekt.
Artikel 125l geeft een bijzondere regeling voor het vastleggen van
gegevens uit geautomatiseerde werken of gegevensdragers, waarop de
geheimhoudingsplicht van verschoningsgerechtigden van toepassing is.
Uit de expliciete toekenning van het recht op bronbescherming vloeit ook
een verdere erkenning van de positie van de personen genoemd in artikel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

15

218a als beperkt verschoningsgerechtigde voort, waarbij in ieder geval
een afweging van de noodzaak van de toepassing van het dwangmiddel
op een hoger niveau, dat wil zeggen dat van de rechter-commissaris,
vereist wordt. Optreden tegen deze personen wordt dan vooraf getoetst
door de rechter-commissaris en staat niet meer ter beoordeling aan de
opsporingsambtenaar en de officier van justitie. Aan de wijziging van het
eerder ingenomen standpunt heeft ook bijgedragen dat het EHRM bij zijn
uitspraak van 14 september 2010 in de zaak van Sanoma uitgevers BV
tegen Nederland (nr. 38224/03) uiteindelijk een schending van artikel 10
EVRM aannam, en wees op de wenselijkheid van een voorafgaande
toetsing van de inbeslagneming door de rechter-commissaris.
Het ging in deze zaak om de volgende feiten. Journalisten van het
weekblad Autoweek (van uitgeverij Sanoma) kregen toestemming van
deelnemers aan een illegale straatrace om foto’s te maken, met dien
verstande dat de foto’s geanonimiseerd zouden worden afgedrukt. Kort na
de straatrace werd de uitlevering van de gemaakte foto’s op grond van
artikel 96a Sv gevorderd in het kader van een lopend onderzoek naar
gewelddadige ramkraken, waarbij pinautomaten uit de muur zijn
getrokken. Het vermoeden bestond dat deelnemers aan de straatrace
daaraan hadden deelgenomen met dezelfde auto die bij de ramkraken
betrokken was geweest. De foto’s zouden een doorbraak kunnen
betekenen in het destijds vastgelopen onderzoek. De medewerkers van
Sanoma verzetten zich aanvankelijk tegen afgifte van de foto’s, maar
gaven deze na aankondiging van doorzoeking van het kantoor van de
desbetreffende journalist, uiteindelijk af.
In de uitspraak van de Grand Chamber van het EHRM is een duidelijke
overweging opgenomen, die noopt tot aanpassing van de regeling van
artikel 97: in beperkte zin alleen voor personen met een recht op bronbescherming, maar eigenlijk voor alle verschoningsgerechtigden. Het gaat
vooral om de laatste zinsnede in overweging 91. Eerst erkent het Hof dat
het niet altijd eenvoudig is voor de opsporing om gemotiveerd aan te
geven waarom er aanleiding is voor een spoedeisende voorziening. In die
gevallen moet er niettemin sprake zijn van een onafhankelijke beoordelaar, voordat er toegang wordt verschaft tot gegevens waarop de
geheimhoudingsplicht van toepassing kan zijn. Deze beoordeelt ook of in
de omstandigheden van het concrete geval het algemene belang van de
opsporing het andere algemene belang van de bronbescherming
overstijgt. Het Hof is stellig: «it is clear that – van oordeel dat een
onafhankelijke beoordeling nadat het te beschermen materiaal is
overgedragen» would undermine the very essence of the right of
confidentiality». Dat betekent dat de bestaande regeling in artikel 97 die
mogelijk maakt dat een spoedzoeking kan plaatsvinden in het kantoor van
een verschoningsgerechtigde na machtiging van de rechter-commissaris
door een (hulp)officier van justitie buiten aanwezigheid van de rechtercommissaris, niet in stand kan blijven. Ik stel daarom voor de artikelen 97
en 98 aan te passen. Ik acht evenwel op voorhand niet uitgesloten dat in
de praktijk ten kantore van de verschoningsgerechtigde vanwege de
omvang van het te selecteren materiaal slechts een eerste selectie kan
worden gemaakt. Op grond van een nadere selectie kan dan – eventueel
in overleg met de rechthebbende – zo snel mogelijk worden overgegaan
tot teruggave. «Deze selectie kan mogelijk ook plaatsvinden in het kabinet
van de rechter-commissaris.
Een andere mogelijkheid is dat het onder toezicht van de rechtercommissaris verzamelde materiaal wordt verzegeld, opdat het beklag
tegen inbeslagneming op grond van artikel 552a van de beslagene bij de
raadkamer van de rechtbank kan worden beoordeeld. Deze weg is
gevolgd in de zaak van de Telegraaf. Het EHRM vond deze wijze van
toetsing in deze zaak acceptabel, met dien verstande dat het Hof de
concrete uitkomst van de rechterlijke beoordeling niet kon billijken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

16

3. Aanpassing regeling voor getuigen die zich op hun verschoningsrecht ex artikel 218 en 218a Sv beroepen
Geldend recht
Een getuige kan zich beroepen op zijn verschoningsrecht in het kader van
zijn verhoor door de rechter-commissaris in het vooronderzoek dan wel
tijdens het verhoor tijdens het onderzoek op de terechtzitting door de
rechtbank. Verschoningsrecht is door de wetgever toegekend in de
artikelen 217 tot en met 219b aan verdachten die zich niet behoeven te
belasten en personen die tot hen in een bepaalde familiaire betrekking
staan, en een aantal groepen van personen die uit hoofde van ambt of
beroep tot geheimhouding zijn verplicht. Volgens geldend recht (artikel
221) kan de getuige die zonder wettige grond weigert op de gestelde
vragen te antwoorden, op bevel van de rechter-commissaris, indien dit in
het belang van onderzoek dringend noodzakelijk is, in gijzeling worden
genomen, totdat de rechtbank daaromtrent zal hebben beslist. De
rechter-commissaris geeft het bevel tot gijzeling ambtshalve, op vordering
van de officier van justitie of op verzoek van de verdachte. Op grond van
artikel 221, tweede lid, doet de rechter-commissaris binnen 24 uur nadat
de gijzeling is aangevangen, verslag aan de rechtbank. De rechtbank
beveelt binnen twee maal 24 uur daarna, na verhoor van de getuige, dat
deze in gijzeling wordt gehouden of wordt vrijgelaten.
Volgens artikel 222 geeft de rechtbank het bevel tot gijzeling voor
maximaal twaalf dagen. Dit bevel kan door de rechtbank tijdens het
vooronderzoek na verslag van de rechter-commissaris of op vordering van
de officier van justitie, nadat zij de getuige heeft gehoord, telkens met
twaalf dagen worden verlengd.
Tijdens het onderzoek op de terechtzitting kan de rechtbank indien dit
voor het onderzoek dringend noodzakelijk is, een bevel tot gijzeling geven
ten aanzien van de getuige die zonder wettige grond weigert de gestelde
vragen te beantwoorden. Voordat het bevel wordt gegeven, worden de
getuige en diens advocaat gehoord over de reden van de weigering. Het
bevel tot gijzeling is niet langer dan dertig dagen geldig; de rechtbank
beveelt voorts op welk tijdstip de getuige opnieuw wordt voorgeleid.
Tegen deze beslissing is geen rechtsmiddel opengesteld (artikel 294).
Voorgestelde regeling
Het onderhavige voorstel bevat een beperkte stroomlijning van de
regeling van de gijzeling ten aanzien van alle verschoningsgerechtigden.
Eerder was een versoepeling van de regeling voorgesteld die alleen gold
voor de personen met een verschoningsrecht uit hoofde van artikel 218
(de klassieke geheimhouders) en artikel 218a (kortweg journalisten). De
beoordeling van het beroep op het verschoningsrecht van deze groep in
een bredere context van hun beroepsuitoefening en de specifieke
belangen die daarmee zijn gemoeid, zou het opnemen van deze regeling
in dit kader rechtvaardigen.
In de uitgebrachte adviezen is bezwaar gemaakt tegen de aanvankelijk
voorgestelde splitsing tussen degenen die een beroep kunnen doen op
verschoningsrecht wegens hun familierechtelijke betrekking met de
verdachte in wiens strafzaak zij een getuigenverklaring moeten afleggen
en degenen die dat beroep doen vanwege een specifieke hoedanigheid
(het uitoefenen van een ambt of beroep). In het bijzonder werden twijfels
uitgesproken over de vraag of de voorgestelde bekorting van de
maximale termijn voldoende effectief zou zijn in het geval dat naar de
mening van de rechtbank ten onrechte een beroep op het verschoningsrecht werd gedaan. Het dwangmiddel van de vrijheidsbeneming in de
vorm van gijzeling is ontegenzeglijk een fors middel, maar kan niet zonder
meer gemist worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

17

Bij nadere overweging zie ik gelet op de ingebrachte bezwaren af van een
scheiding van de groepen verschoningsgerechtigden en de voorgestelde
bekorting van de termijn van gijzeling door de rechtbank tijdens het
onderzoek op de terechtzitting. Wel zie ik aanleiding voor een beperkte
stroomlijning van de regeling.
Het is wenselijk dat gelet op de ingrijpende gevolgen van een bevel tot
gijzeling steeds wordt bezien of de dringende noodzaak voor het
voortduren van de vrijheidsbeneming aanwezig is. De proportionaliteit en
subsidiariteit van de inzet van dit middel verdienen aanhoudende
aandacht. Het EHRM heeft in zijn arrest in de zaak-Voskuil het belang van
de toetsing aan deze twee beginselen vooral in het licht van de beperking
genoemd in artikel 10 EVRM: «necessary in a democratic society» sterk
benadrukt (overwegingen 57 tot en met 71). Ook in de Telegraafzaak heeft
het EHRM er zwaar aan getild dat vrijheidsbeneming als dwangmiddel
tegen de betrokken journalisten werd toegepast. Het EHRM komt tot de
conclusie dat na een inhoudelijke beoordeling van de tegengestelde
belangen in deze zaak het belang van een vrije pers in een democratische
samenleving zwaarder weegt dan het belang van het strafrechtelijk
onderzoek.
Tegen deze achtergrond acht ik het wenselijk dat de proportionaliteit en
subsidiariteit van het voortduren van de vrijheidsbeneming ten minste na
veertien dagen door de rechtbank worden bezien. Ik stel daartoe voor in
artikel 294 op te nemen dat het bevel tot gijzeling maximaal voor dertig
dagen mag worden gegeven, maar dat de rechtbank de getuige in ieder
geval binnen veertien dagen voor zich moeten laten verschijnen teneinde
zich te overtuigen van de vraag of de gijzeling moet worden voortgezet of
opgeheven. Dat betekent dat – onafhankelijk van door de getuige
ingediende verzoeken tot opheffing van de gijzeling – de rechtbank de
noodzaak van voortzetting van de gijzeling ambtshalve beoordeelt in de
hiervoor aangegeven context, mede gelet op de zwaarte van het toe te
passen dwangmiddel vrijheidsbeneming ten aanzien van een niet
verdachte.
Nieuw is voorts de bepaling van artikel 222, derde lid, die van overeenkomstige toepassing is in artikel 294. Hiermee wordt de mogelijkheid
geopend om voor een goede weging van het belang van de getuige en
dat van zijn beroepsuitoefening een vertegenwoordiger van zijn beroepsgroep als deskundige te horen in het kader van de beslissing of de
gijzeling al dan niet moet voortduren. Dit sluit aan bij reeds bestaande
afspraken om bijvoorbeeld de Deken van de Orde van Advocaten te
raadplegen bij de toepassing van dwangmiddelen als binnentreden ter
inbeslagneming in het kantoor van een advocaat. Bij de beoordeling van
mededelingen die aan geheimhouders zijn gedaan met het oog op
toepassing van artikel 126aa, is in artikel 4, tweede lid, van het Besluit
bewaren en vernietigen niet-gevoegde stukken, Stb. 1999, 548, eveneens
voorzien in overleg met een gezaghebbend lid van de beroepsgroep
waartoe de betrokken geheimhouder die als verdachte is aangemerkt,
behoort.
Bovendien is de wens uitgesproken dat een beslissing tot gijzeling tijdens
het vooronderzoek niet meer door de rechter-commissaris zou mogen
worden genomen, maar slechts door de rechtbank (Brants, blz. 352, G.
Schuijt in Trouw 28 november 2007, ook mondeling bepleit in een overleg
met de NVJ bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel).
Ik meen dat de huidige regeling nu al garandeert dat het bevel dat
weliswaar door de rechter-commissaris wordt gegeven, op zeer korte
termijn door de rechtbank wordt beoordeeld. De RC brengt immers
binnen 24 uur nadat het bevel is gegeven al verslag uit aan de rechtbank,
die op haar beurt binnen twee maal 24 uur beslist over de juistheid van
het bevel. Aan de RC is in de nieuwe wettelijke regeling (Stb. 2011, 600)
juist bij uitstek de positie toegedacht van het beslechten van geschillen in
het vooronderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

18

Ik acht dit gelet op het niveau van de functionarissen die de beslissing
moeten nemen over het opleggen van vrijheidsbeneming een verantwoorde en redelijke regeling. Zo kan de inverzekeringstelling van een
verdachte voor maximaal drie dagen worden bevolen door een hulpofficier van justitie en de bewaring van een verdachte voor veertien dagen
door de rechter-commissaris. De eerste belangenafweging bij de
beoordeling van een beroep op verschoningsrecht of bronbescherming
kan heel goed worden gemaakt door de rechter in de zaak waarin het
beroep wordt gedaan. De uitkomst wordt op zeer korte termijn door de
meervoudige kamer van de rechtbank op haar merites beoordeeld. In deze
regeling behoeft naar mijn oordeel geen wijziging te worden gebracht,
omdat zij de getuige reeds voldoende rechtsbescherming biedt.
Prof. Brants heeft voorts bepleit om de regeling van de gijzeling buiten
toepassing te verklaren voor de journalist die als getuige wordt
opgeroepen en zich op bronbescherming beroept (Brants, blz. 352). Zij
meent dat kan worden volstaan met het vervolgen van personen die
zonder redelijke grond weigeren te verklaren, op grond van artikel 192,
eerste lid, Wetboek van Strafrecht. Ik ben van mening dat daarmee niet
kan worden bereikt dat een verklaring die naar het oordeel van de rechter
voor de waarheidsvinding in het onderzoek dringend noodzakelijk is,
wordt afgelegd. Het in het vooruitzicht stellen van een vervolging ter zake
zal de getuige niet voldoende en niet tijdig aansporen om alsnog te
verklaren. Het onmiddellijk in gijzeling nemen van een weigerachtige
getuige, ook als deze zich op zijn verschoningsrecht beroept, is weliswaar
een ingrijpend middel maar het kan naar mijn oordeel in het belang van
het onderzoek en de waarheidsvinding niet worden gemist. In dit verband
wijs ik ook op de hoofdregel dat degene die door de rechter als getuige
wordt gehoord in beginsel een spreekplicht heeft en dat het afleggen van
een getuigenverklaring op vragen van een rechter als een burgerplicht
geldt.
4. Financiële paragraaf en administratieve lasten
Het overwegen of toepassen van gijzeling van getuigen die zich op hun
verschoningsrecht of recht op bronbescherming beroepen, doet zich in de
huidige praktijk hoogst zelden voor. Het wetsvoorstel zal hierin geen
verandering brengen. De voorgestelde regeling zal naar thans valt te
voorzien, geen wezenlijke invloed hebben op de werklast van openbaar
ministerie en zittende magistratuur. In de adviezen van de zittende
magistratuur en het College van procureurs-generaal wordt enige
beduchtheid uitgesproken voor de uitbreiding van de groep van personen
die een beroep op bronbescherming in de zin van dit voorstel kunnen
doen. Niettemin geven beide ook te kennen dat dit wetsvoorstel er niet
toe zal leiden dat er een aanzienlijk groter beroep zal worden gedaan op
bronbescherming dan thans het geval is. Eventuele kosten kunnen binnen
mijn begroting worden opgevangen.
Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging in de administratieve lasten voor
de burger of het strafrechtelijke apparaat.
5. Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel A, B en C (dwangmiddelen tegen personen met een recht op
bronbescherming)
Aanvankelijk was ik van mening dat de aanwijzing van het College van
procureurs-generaal inzake het justitieel optreden tegen journalisten met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

19

betrekking tot de toepassing van dwangmiddelen toereikend zou zijn. Na
de uitspraken van het EHRM in de zaken van Sanoma tegen Nederland en
de Telegraaf tegen Nederland kan deze stelling niet meer worden
volgehouden. Ook uit de ingekomen reacties blijkt een brede behoefte aan
verduidelijking van het geldende recht inzake de toepassing van dwangmiddelen (de Raad voor de rechtspraak, het College van procureursgeneraal, de NOVA, de NVJ en de studiecommissie van de Vereniging
voor Media – en Communicatierecht). Ik heb dan ook aanleiding gezien tot
aanpassing van het wetsvoorstel. Deze strekt tot gelijktrekking van de
positie van de beperkt verschoningsgerechtigden, bedoeld in artikel 218a,
aan die van de verschoningsgerechtigden, bedoeld in artikel 218 waar het
gaat om vergaren van gegevens voor strafrechtelijk onderzoek. De
toestemming tot het optreden wordt daarbij gebonden aan een
machtiging van de rechter-commissaris. De mogelijkheid tot het doen van
een spoedzoeking in een kantoor van een geheimhouder op grond van
artikel 97, eerste lid, wordt thans geschrapt.
Uit de hiervoor genoemde uitspraken van het EHRM vloeit voort dat er
geen mogelijkheid meer is voor een spoedzoeking bij een verschoningsgerechtigde met het oog op inbeslagneming van stukken die onder de
geheimhoudingsplicht van de verschoningsgerechtigde vallen. De
opsporingsambtenaren en de (hulp)officier van justitie kunnen wel
gebruik maken van de bevriezingsbevoegdheid op grond van artikel 96,
tweede lid. Pas als de rechter-commissaris ter plaatse is gekomen kan de
doorzoeking op basis van de eigen bevoegdheid van de rechtercommissaris (artikel 110) plaatsvinden en worden voltooid. Volgens de
wetsgeschiedenis kan hij alleen gegevens in beslag nemen indien
aanstonds aannemelijk is dat het verschoningsrecht er niet op van
toepassing is. De wet voorziet niet in een selectie achteraf door de RC,
maar gaat uit van een selectie vooraf door de verschoningsgerechtigde. In
de gevallen waarin de verschoningsgerechtigde zich op zijn verschoningsrecht beroept, moet duidelijk zijn op welke gegevens dat beroep van
toepassing is. Als die gegevens niet kunnen worden afgezonderd, zal
gezocht moeten worden tussen andere gegevens waarvoor het verschoningsrecht niet geldt. Soms is de omvang van het te selecteren materiaal
zodanig dat de volledige selectie niet door de RC op het kantoor van de
verschoningsgerechtigde kan worden gedaan. Dan zal een eerste selectie
moeten plaatsvinden en daarna veelal met behulp van de verschoningsgerechtigde een tweede. Vervolgens zal in het algemeen tot teruggave
kunnen worden overgegaan.
Ik stel in artikel 98, derde lid, een parallelle voorziening voor als is
opgenomen in artikel 222, derde lid, waarbij de rechtbank zich kan laten
voorlichten door een vertegenwoordiger van de beroepsgroep waartoe de
verschoningsgerechtigde behoort. De rechter-commissaris kan dat op
gelijke wijze. Dit sluit aan bij de in de praktijk veelal reeds gevolgde
werkwijze. Dit actievere optreden van de rechter-commissaris past voorts
in de inmiddels in werking getreden wet versterking rechter-commissaris
(Stb. 2011, 600) ten grondslag liggende idee van een rechter-commissaris
die toezicht houdt op de rechtmatigheid van het vooronderzoek, vooral als
het gaat om de toepassing van ingrijpende bevoegdheden.
Het gaat hier om een bevoegdheid en niet om een voorschrift. Het is
opgenomen om de rechter expliciet te verwijzen naar het normenkader
dat in het concrete geval van toepassing kan zijn. De normen die binnen
een bepaalde beroepsgroep gelden zullen in het algemeen niet voor de
rechter in extenso kenbaar zijn. Ook is mogelijk dat over het bestaan van
een norm dan wel de reikwijdte daarvan binnen de beroepsgroep geen
brede overeenstemming bestaat. Nu de beoordeling van het beroep op
het verschoningsrecht zo zeer is verweven met de in de groep geldende
normen, acht ik wenselijk dat de rechter zich daar in een vroeg stadium zo
goed mogelijk op kan oriënteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

20

Het belang van de aanwezigheid van een gezaghebbend vertegenwoordiger van de beroepsgroep bij de doorzoeking bij een verschoningsgerechtigde is benadrukt in het preadvies van T. Bertens en F. VellingaSchootstra in hun preadvies: Grondslagen en strafprocessuele gevolgen
van de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht van de arts,
advocaat en notaris, 2013, p. 212–213, ten behoeve van de Vereniging
voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland. Zij
bevestigen voorts dat hier sprake is van een reeds bestaande praktijk.
Ik kom voorts tegemoet aan een van de overwegingen van het EHRM in
het Sanoma-arrest, zoals hiervoor in de algemene toelichting in paragraaf
2 is aangegeven. Een belangrijk aspect van de uitingsvrijheid voor
journalisten is dat aan hen gelet op het belang van de «free flow of
information» in een democratische samenleving een min of meer
onafhankelijke positie toekomt. Van het voortdurend actief optreden van
de overheid tegen journalisten om hun bronnen te achterhalen, kan
volgens het EHRM een zogenaamd «chilling effect» uitgaan, dat ertoe kan
leiden dat deze bronnen opdrogen en dat het niet meer mogelijk zal zijn
om misstanden te onthullen waarbij diezelfde overheid is betrokken. Een
wettelijke verplichting voor journalisten (actief of passief) om aanstonds
aan strafrechtelijk onderzoek tegen derden mee te werken (als de lange
arm van justitie) is tegen deze achtergrond dan ook onwenselijk.
Onderdeel D (toekenning recht op bronbescherming)
Voor het bereik van het wetsvoorstel verwijs ik naar de algemene
toelichting in paragraaf 2.
De Studiecommissie van de Vereniging voor Media- en Communicatierecht is in haar advies van oordeel dat het voorgestelde criterium:
onevenredig grote schade aan een zwaarder wegend maatschappelijk
belang, beperkter is dan het criterium dat door de Hoge Raad is toegepast
in het zogenaamde Ravage-arrest (HR 2 september 2005, AS6929) waarbij
doorbreking van de bronbescherming is toegestaan op grond van «an
overriding requirement in the public interest». Ik zie de gesignaleerde
beperking niet; het gaat om de vraag of uitgaande van het bestaan van
bronbescherming, er zodanig zwaarder wegend maatschappelijk belang is
aanwezig is dat bronbescherming moet wijken, hetgeen tevens impliceert
dat er sprake moet zijn van een doorslaggevend publiek belang «an
overriding requirement in the public interest». De Hoge Raad verduidelijkt
dit zelfs als volgt: «dat bij de afweging van de vraag of de in aanmerking
komende belangen van zo zwaarwegende aard zijn dat zij de inbreuk op
de vrijheid van meningsuiting in het voorliggende geval rechtvaardigen,
betekenis toekomt, niet alleen aan de ernst van de te voorkomen feiten en
de ernst van het gevaar voor de openbare veiligheid, maar ook aan de
mate waarin het gevaar voor het plegen van strafbare feiten en voor de
openbare veiligheid in concreto aannemelijk is: naarmate die dreiging
concreter is, kan te eerder de inbreuk noodzakelijk zijn te achten».
Ik merk in aanvulling daarop nog op dat de bronbescherming voor de
professionele berichtgeving verder doorwerkt naar degenen die zich
hoofdzakelijk met het vergaren van documentatie en achtergrondinformatie bezighouden ten behoeve van die berichtgeving. Hun activiteiten
zijn niet primair gericht op publicatie van gegevens, maar op het
verzamelen van informatie die verantwoorde openbare berichtgeving
mogelijk moet maken. Thans is reeds duidelijk dat uit het recht op
bronbescherming voortvloeit, dat evenmin mag worden opgetreden tegen
ondersteunend personeel in redactielokalen, omdat bronbescherming
illusoir zou worden, als het kan worden omzeild door het aanpakken van
personen aan wie het recht niet expliciet is toegekend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

21

Het aanvankelijke voorstel hield in dat het moest gaan om «toevertrouwde» informatie, ontleend aan het initiatiefvoorstel Jurgens; dat is
vervangen door een feitelijke omschrijving. In enkele adviezen was
bezwaar gemaakt tegen de term toevertrouwde informatie (College van
procureurs-generaal, Raad voor de rechtspraak, NOVA). Het moet gaan
om informatie die de oorspronkelijke bron vertrouwelijk heeft verstrekt, in
die zin dat hij daarbij te kennen heeft gegeven dat bij publicatie de afgifte
van de informatie niet tot hem herleidbaar moet zijn. Het is immers
meestal zijn wens om de informatie wel voor openbaarmaking prijs te
geven, maar dat geldt niet zijn verantwoordelijkheid voor het ter
beschikking stellen van die gegevens.
Onderdeel E (bevel gijzeling door rechtbank)
De bestaande regeling blijft in grote lijnen gehandhaafd. Nieuw in dit
artikel is het derde lid, dat raadpleging van een gezaghebbende vertegenwoordiger uit de beroepsgroep van de betrokken verschoningsgerechtigde mogelijk maakt. Anders dan de Raad voor de rechtspraak in zijn
advies opmerkt, meen ik dat een dergelijke raadpleging geen verplichtend
karakter behoeft te hebben doch de rechtbank die dit zinvol oordeelt, in
haar besluitvorming kan ondersteunen. Ter verduidelijking heb ik voorts in
het eerste lid toegevoegd dat ook voor de rechtbank het criterium voor het
bevelen van gijzeling is dat de gijzeling dringend noodzakelijk is in het
belang van het onderzoek.
Onderdeel F (tussentijdse toetsing gijzeling)
In aanvulling op de regeling van de gijzeling tijdens het gerechtelijk
vooronderzoek stel ik voor om eveneens mogelijk te maken dat de
rechtbank zich over de binnen een bepaalde groep geldende ethische of
beroepsnormen laat informeren.
Artikel II
Het betreft hier een soortgelijke aanpassing van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften als bedoeld in onderdeel A
van Artikel I. De omvang van de reikwijdte van de medewerkingsverplichting voor verschoningsgerechtigden (waaronder personen met een
recht op bronbescherming) wordt in dit artikel aangepast.
Artikel III
Deze bepaling is opgenomen omdat te verwachten is dat het wetsvoorstel
tot verruiming van de mogelijkheden tot bestrijding van financieeleconomische criminaliteit dat wijzigingen in artikel 98 bevat (Kamerstukken II 2012/13, 33 685) eerder tot wet zal worden verheven en in
werking treedt. Dit wetsvoorstel is thans bij de Eerste Kamer aanhangig.
Artikel IV
Indien dit voorstel tot wet wordt verheven, zal voor de inwerkingtreding
zo veel mogelijk worden aangesloten bij de vaste verandermomenten.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
I.W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 3

22