Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 908

Wijziging van de Wet op het financieel toezicht
en de Faillissementswet ter implementatie van
de richtlijn tot wijziging van de richtlijn herstel
en afwikkeling van banken en
beleggingsondernemingen (Implementatiewet
verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit
van banken en beleggingsondernemingen)

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 14 oktober 2021
De vaste commissie voor Financiën, belast met het voorbereidend
onderzoek van bovenstaand wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag
uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen tijdig en
genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare
beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.
De fungerend voorzitter van de commissie,
Tielen
De adjunct-griffier van de commissie,
Schukkink

kst-35908-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 908, nr. 5

1

INLEIDING
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de Implementatiewet verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van banken en
beleggingsondernemingen (35 908) en hebben nog enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van Implementatiewet verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van
banken en beleggingsondernemingen. Deze leden hebben daar nog
enkele vragen bij.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het ingediende wetsvoorstel. Versterking van de bankenunie en het zo
ver mogelijk terugdringen van het risico dat belastingbetalers moeten
opdraaien voor een (mogelijk) faillissement van een bank is een van de
belangrijkste lessen die geleerd is uit de financiële crisis. Deze leden
menen dat versterking dan ook welkom is. Wel signaleren de leden van de
CDA-fractie dat de Europese regelgeving rondom banken en financiële
markten in brede zin niet uitblinkt in eenvoud. Zij vragen de regering of de
immer complexer wordende regelgeving wenselijk is of dat er bij nieuwe
wet- en regelgeving ook gekeken moet gaan worden hoe de regelgeving
van onderop eenvoudiger en overzichtelijker gemaakt kan worden. De
leden van de CDA-fractie vragen wat deze complexiteit doet voor de
uitvoerbaarheid en kenbaarheid van de regelgeving. Tevens hebben de
leden van de CDA-fractie nog andere vragen over het ingediende
wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van deze Implementatiewet en maken zich zorgen of dit bail-in-ontwerp het «too big too
fail»-probleem wel oplost. Deze leden vragen de regering waarom deze
regeling de risico’s in de EU-banksector verder zou verminderen. Deze
leden vragen de regering voorts waarom beide regelingen,
verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit, moeten worden geharmoniseerd nu geen garantie wordt gegeven dat banken niet failliet gaan.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de
Implementatiewet en hebben hier een aantal kritische vragen over.
ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie steunen het doel van de herziening van de
Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD II) om de achterstellingseisen een wettelijke basis te geven en zo de kwaliteit van de bail-inbare
buffer te vergroten, met als ultieme doel te voorkomen dat in het geval
van een (dreigend) faillissement de belastingbetaler als eerste zou moeten
bijspringen.
Kan de regering in algemene zin aangeven of het onderliggende voorstel
ertoe leidt dat de bail-in-regels in Europees verband strikter worden
toegepast? Zo nee, welke aanscherpingen acht de regering daarvoor dan
noodzakelijk? Is het na implementatie bijvoorbeeld nog mogelijk dat
lidstaten ervoor kunnen kiezen om eventuele resolutie van financiële
instellingen binnen nationale wetgeving af te wikkelen en zo de Europese
bail-in-regels te omzeilen?
De leden van de D66-fractie lezen dat het ingediende wetsvoorstel
bijdraagt aan een vermindering van het risico dat de belastingbetaler
moet bijspringen wanneer banken omvallen. Deze leden vragen of het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 908, nr. 5

2

ingediende wetsvoorstel ook bijdraagt aan een vermindering van het
risico dat de belastingbetaler in de rol als consument alsnog moet
bijspringen wanneer banken omvallen, in het bijzonder als banken in
andere landen omvallen. Kan de regering deze effecten kwantificeren?
De leden van de CDA-fractie vragen naar de implementatiedeadline van
28 december 2020 en het flink overschrijden van deze termijn, gelet op het
feit dat de implementatiewet nu pas door de Kamer behandeld kan
worden. De leden van de CDA-fractie vragen naar de redenen voor deze
overschrijding. Ook vragen deze leden of andere landen ook dermate laat
zijn met hun implementatiewetgeving en welke landen al wel de wet- en
regelgeving geheel hebben geïmplementeerd. De leden van de
CDA-fractie vragen of het overschrijden van de implementatietermijn ook
gevolgen heeft voor de implementatietermijnen voor instellingen. Wordt
deze laatstgenoemde termijnen ook opgeschoven? Zo nee, is dat wel
redelijk?
2. Achtergrond van de BRRD
De leden van de D66-fractie begrijpen dat het de sterke voorkeur verdient
dat het faillissement van sommige banken wordt voorkomen en onderschrijven die stellingname. Gaat het hierbij enkel om banken die te groot
zijn om te falen of zijn er nog andere banken (zoals met een specifieke rol)
die de regering niet failliet wil laten gaan? Wordt de overheid gecompenseerd voor deze impliciete garantie en hoe kijkt de regering naar een
premie voor deze garantie?
De leden van de SP-fractie vragen de regering waarom de regering niet
met definitieve maatregelen komt nu de regering zich zorgen blijft maken
over de financiële stabiliteit. Deze leden vragen de regering of de regering
zelf wel gelooft dat dit bankenstelsel werkt nu de regelgeving steeds
complexer wordt.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering kan schetsen
wat de procesmatige en inhoudelijke samenhang is tussen de BRRD IIimplementatie en de BRRD-herziening waarvan het proces op dit moment
reeds in gang is gezet.
De leden van de GroenLinks-fractie uiten hun zorgen over de asymmetrie
die ontstaan is tussen het afwikkel- en resolutiemechanisme enerzijds
(BRRD) en het staatssteunkader anderzijds. Deze leden wijzen erop dat in
de overgrote meerderheid van de gevallen waarbij er de afgelopen jaren
banken in de problemen zijn gekomen (onder andere met verschillende
banken in Italië), de bail-in-regels omzeild zijn (met Banco Popular als
enige uitzondering). Deze leden vragen de regering of zij deze asymmetrie
herkent, en of de regering het eens is met de leden van de GroenLinksfractie dat het onwenselijk is dat hierdoor alsnog in de meerderheid van
de gevallen makkelijk belastinggeld ingezet kan worden om banken te
redden, terwijl de BRRD dit juist probeert te voorkomen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen op welke wijze de regering zich
de afgelopen jaren heeft ingezet om de asymmetrie tussen het bail-inkader (BRRD) en de staatssteunregels (die bailout mogelijk maken) te
herstellen en op welke manier dit belangrijke uitgangspunt onderdeel zal
zijn van de inzet van de regering ten aanzien van de aanstaande
BRRD-herziening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 908, nr. 5

3

3. Doel herziening van de BRRD
De leden van de SP-fractie vragen de regering of het hoofddoel van de
herziening wel gehaald kan worden nu slechts de kwaal en niet de oorzaak
wordt aangepakt. Deze leden vragen de regering of met het verbeteren
van de bail-in-buffer de kwaliteit van de buffer wel wordt vergroot.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen op welke wijze de Implementatiewet de asymmetrie tussen staatssteunregels en het bail-in-kader aan de
orde stelt, gegeven het feit dat de BRRD-herziening in essentie vooral lijkt
te zien op de vereisten en behandeling van de minimumvereiste voor
eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (MREL) en niet de
mogelijkheden («loopholes») die er zijn in de BRRD en het staatssteunkader om een bailout uit te voeren en het bail-in-kader te omzeilen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering of de regering het
eens is met de stelling dat er in de BRRD geen helder afgebakende
definitie is van «financiële stabiliteit», terwijl dit een centrale rol speelt in
de vraag of het publieke belang in het geding is, en dus of een bank in een
resolutietraject belandt of niet. Zij wijzen hierbij onder andere op de
casussen Banco Popolare di Vicenza en Veneto Banca. De Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (SRB) zag daarbij geen significant gevaar voor de
financiële stabiliteit, maar de Italiaanse overheid wel, hetgeen leidde tot
steun met belastinggeld. Op welke manier zorgt de ingediende Implementatiewet dat de definitie van financiële stabiliteit wordt aangescherpt?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering het met hen
eens is dat een definitie van «solvent» en «serious economic disturbance»
ontbreekt, hetgeen ervoor kan zorgen dat overgegaan wordt tot preventieve herkapitalisatie, terwijl de desbetreffende bank misschien niet langer
solvent is. Deze leden wijzen hierbij onder andere op de casus van Banca
Monte dei Paschi di Siena, en het gegeven dat de Europese Centrale Bank
(ECB) in zijn striktere methodologie op dit punt nog steeds afhankelijk is
van een analyse van toekomstige ontwikkelingen, hetgeen de bestaande
ambiguïteit in stand houdt. Deze leden vragen de regering of kan worden
onderbouwd op welke manier BRRD II deze tekortkoming aan de orde
stelt.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering naar het proces
waarin een bank faalt of waarschijnlijk gaat falen («failing or likely to
fail»). Nadat dit door de toezichthouder is vastgesteld, is het aan de SRB
of De Nederlandsche Bank (DNB) om te bepalen of deze bank via een
normale procedure afgewikkeld kan worden of dat deze in resolutie gaat.
Deze leden wijzen erop dat ook de norm voor wanneer er sprake is van
«failing or likely to fail» veel ambiguïteit oproept – zoals onder andere
duidelijk werd in de casus van de Duitse NordLB. Deze leden vragen op
welke wijze de onderhavige Implementatiewet deze tekortkoming aanpakt.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen op welke manier, in zoverre
BRRD II de door deze leden eerdergenoemde ambiguïteiten niet adequaat
aanpakt, het aanpakken van deze ambiguïteiten onderdeel wordt van de
Nederlandse inzet voor de aanstaande BRRD-herziening.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering van mening is
dat de Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds (SRF)-reserves voor een
bail-in-procedure van voldoende omvang zijn (70 miljard euro eind 2023).
Zij vragen dit omdat uit ECB-analyses blijkt dat de liquiditeitsgaten bij
resolutie kunnen oplopen tot meer dan 180 miljard euro bij sommige
systeemrelevante banken en meer dan 300 miljard euro bij een systemische crisis. Is het niet wenselijk in te zetten op een veel aanzienlijkere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 908, nr. 5

4

reserve, als het doel om afwikkeling en resolutie echt met bail-ins aan te
pakken, serieus wordt genomen?
4. Systematiek BRRD voor berekening van de hoogte en kwaliteit
van de MREL
Het raamwerk kent naast een hoogte-eis ook een achterstellingseis, omdat
niet alle instrumenten even gemakkelijk aan bail-in kunnen worden
onderworpen, zo lezen de leden van de VVD-fractie. Instrumenten die in
de faillissementsrangorde zijn achtergesteld, zijn volgens de regering
makkelijker aan bail-in te onderwerpen. De eis van achterstelling zou
derhalve de effectiviteit van bail-in verhogen. Volgens de Raad van State
betreft de rangorde tussen achtergestelde vorderingen een verdergaande
regeling dan de richtlijn vergt. Waarom zit deze rangorderegeling niet in
de richtlijn? Heeft de regering daarvoor wel gepleit? Welke andere landen
hebben een soortgelijke regeling in een implementatiewet opgenomen?
De leden van de D66-fractie vragen de regering of de bevoegdheid voor
afwikkelingsautoriteiten om de invulling van de MREL-eis op twee
manieren te bepalen ertoe kan leiden dat er ongewenste verschillen
ontstaan in de behandeling van banken in verschillende landen.
De leden van de SP-fractie vragen de regering waarom ze denkt dat het
falen van top-tier-banken (balanstotaal vanaf 100 miljard euro) minder
ingrijpend is. De leden vragen de regering dit toe te lichten aan de hand
van een voorbeeld. De leden vragen de regering of het niet veel beter is
banken te laten krimpen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat de regering vindt van het
gegeven dat, hoewel de systeemrelevante instellingen in Europa (G-SIB’s)
tot eind 2023 hebben om hun MREL-doelstellingen te halen, alle 16
Europese systeemrelevante banken deze doelstelling nog niet hebben
gehaald. En dat hoewel sommige banken dichtbij deze doelstelling zitten,
verschillende van deze banken nog een lange weg te gaan hebben. Heeft
de regering dit op haar radar? Wat vindt de regering hiervan? En is de
regering hierover in gesprek met DNB?
5. Moratorium
Opschorting van verplichtingen ten aanzien van het voor het depositogarantiestelsel in aanmerking komende deposito’s is een vergaande
maatregel, zo zijn de leden van de fractie van D66 van mening. Deze leden
vertrouwen erop dat deze maatregel niet over een nacht ijs genomen
wordt, maar vragen in welke situatie er dusdanige gepastheid zou zijn dat
de deposito’s die onder het depositogarantiestelsel vallen, worden
opgeschort. Hoe reflecteert de regering op de garantie die het depositogarantiestelsel te allen tijde moet bieden in combinatie met deze
bevoegdheid?
De leden van de CDA-fractie constateren dat onder meer is geregeld dat
lidstaten een nieuwe bevoegdheid tot opschorting van bepaalde verplichtingen krijgen in aanvulling op de bevoegdheid om betalingen op te
schorten vanaf het moment waarop wordt vastgesteld dat de instelling
faalt of zal falen. De leden van de CDA-fractie vragen hoe wordt vastgesteld dat een entiteit zal falen, wie beoordeelt of er nog alternatieve
maatregelen mogelijk zijn en wie oordeelt of de uitoefening van
bevoegdheid noodzakelijk wordt geacht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 908, nr. 5

5

De leden van de SP-fractie vragen de regering of hier niet sprake is van
uitstel van executie. De leden willen weten of een bevriezing de uitstroom
van passiva kan remmen. De leden vragen de regering of het moratorium
niet een verkapte vorm van bailout is en vragen om een toelichting. De
leden vragen de regering voorts of de schending van het NCWO-beginsel
(No Creditor Worse Off) niet per definitie speelt bij een bail-in. De leden
vragen de regering tot slot of de achterstellingseis wel zal voldoen om dit
NCWO-beginsel te handhaven en vragen om een onderbouwing.
6. Contractuele erkenning van onder andere bail-in
De leden van de VVD-fractie constateren dat BRRD I in artikel 55 reeds de
verplichting kende voor een entiteit om in een overeenkomst te bedingen
dat de wederpartij de mogelijkheid van bail-in erkent voor het geval de
overeenkomst wordt beheerst door het recht van een andere staat dan
een lidstaat. Deze leden constateren dat de BRRD II deze regeling aanvult
met regels voor het geval de entiteit van oordeel is dat het onuitvoerbaar
is om dat te bedingen. Wanneer zich dat voordoet, «kan» de entiteit de
afwikkelingsautoriteit daarvan in kennis stellen. Waarom is hier niet
gekozen voor een meer verplichtend karakter van de inkennisstelling? In
de toelichting lezen de leden dat indien de afwikkelingsautoriteit het met
het oordeel van de entiteit niet eens is, de afwikkelingsautoriteit kan eisen
dat alsnog een dergelijk beding in de overeenkomst wordt opgenomen.
Betekent dit dat er ook een mogelijkheid voor de afwikkelingsautoriteit is
om dit niet te eisen? In welk geval zal de afwikkelingsautoriteit daartoe
(niet) besluiten?
De leden van de CDA-fractie constateren dat BRRD I reeds de verplichting
kent voor een entiteit om in een overeenkomst te bedingen dat de
wederpartij de mogelijkheid van een bail-in erkent voor het geval de
overeenkomst wordt beheerst door het recht van een andere staat dan
een lidstaat. Tevens lezen deze leden dat BRRD II deze regeling aanvult
met regels voor het geval de entiteit van oordeel is dat het onuitvoerbaar
is om dat te bedingen. De leden van de CDA-fractie vragen de regering of
een entiteit verplicht is om de afwikkelingsautoriteit daarvan in kennis te
stellen, of dat dit een «kan-bepaling» is. In het laatste geval vragen de
leden van de CDA-fractie of het niet wenselijker is om dit wel te
verplichten aan entiteiten. Ook vragen de leden van de CDA-fractie of de
regering voorbeelden kan geven wanneer het bedingen van een
erkenning van bail-in in praktijk onuitvoerbaar blijkt te zijn.
Het valt de leden van de GroenLinks-fractie op dat de memorie van
toelichting stelt dat, in het geval van een contractuele wederpartij die de
bail-in niet wil erkennen, het aan de financiële instelling zelf gelaten wordt
de bevoegde toezichthouder in kennis te stellen. Klopt het dat dit
inderdaad een keuze is voor de financiële instelling, of is dit een
verplichting? En waarom is voor de desbetreffende optie gekozen?
8. Contractuele erkenning van bevoegdheden
De leden van de D66-fractie zien dat het wetsvoorstel van een entiteit
vraagt dat het bedingt dat de wederpartij erkent dat de overeenkomst kan
worden onderworpen aan de uitoefening van bevoegdheden door DNB.
Deze leden vragen naar de gevolgen als de bevoegdheden van DNB niet
worden erkend door de wederpartij, bijvoorbeeld door conflicterende
regelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 908, nr. 5

6

11. Regeldruk
Het is nodig om een specificatie te maken van de doelgroep om de
regeldrukeffecten die de richtlijn met zich meebrengt te beschrijven, zo
lezen de leden van de fractie van D66. Deze leden vragen of hierbij ook de
gevolgen voor consumenten en bedrijven worden betrokken indien de
toegang tot financiële diensten beperkt zou kunnen worden als gevolg van
deze richtlijn.
12. Uitvoering
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering ook over
implementatie van de open normen ten aanzien van de bevoegdheid van
de nationale afwikkelingsautoriteit afstemming heeft gezocht met de
Europese Commissie. Zo nee, waarom niet? Zo ja, heeft de Europese
Commissie in tegenstelling tot de Raad van State geadviseerd deze open
normen in de implementatiewet ongemoeid te laten?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of andere EU-lidstaten er wel
voor gekozen hebben de open normen ten aanzien van de bevoegdheden
van afwikkelautoriteiten verder te beperken. Welke overwegingen spelen
hierbij voor deze landen een rol?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen in hoeverre Nederlandse
instellingen in staat worden geacht voor aanvang van 2024 aan de nieuwe
eisen te voldoen. Zij vragen bovendien op welke wijze de regering
voortgang op dit punt van de instellingen zal monitoren.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waar de regering haar
verwachting op baseert dat de te late implementatie van de richtlijn geen
effecten gaat hebben.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat de waarschijnlijkheid is
van het scenario waarin DNB op grond van de richtlijn handhavend moet
optreden, maar dat nog niet kan. Als dit het geval is, wat heeft dit voor
consequenties? Kan dit toegelicht worden met een hypothetisch
voorbeeld?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen ten slotte of ook andere
lidstaten te maken hebben met overschrijding van de implementatiedeadline. Zo ja, welke zijn dit? Zijn er ook landen die de implementatiedeadline wel gehaald hebben? Waarom zij wel en Nederland niet?
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel C
De leden van de D66-fractie begrijpen dat DNB van een EU-moederholding kan eisen dat een bepaling wordt opgenomen in een door haar
dochter gesloten overeenkomst. Omdat het ook denkbaar is dat er een
niet-EU-moederholding is met een dochter in de Europese Unie en een
andere dochteronderneming in een derde land, vragen deze leden de
regering of DNB in dat geval ook van de moederholding kan eisen dat een
dergelijke bepaling wordt opgenomen in een overeenkomst. Zo nee, hoe
kijkt de regering naar de gevolgen van dit voorstel op het gebied van
rechtsgelijkheid?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 908, nr. 5

7

OVERIG
Ter implementatie van de wijzigingsrichtlijn worden aan DNB verschillende (ruime) bevoegdheden toegekend, zo constateren de leden van de
VVD-fractie. In de wijzigingsrichtlijn worden, veelal in relatie tot deze
bevoegdheden van DNB in de functie van nationale afwikkelingsautoriteit,
verschillende vage en zeer open criteria gebruikt zoals «passend» en
«redelijk». De Raad van State merkt op dat in het voorstel deze termen zijn
overgenomen zonder dat deze worden verduidelijkt in de wettekst of de
toelichting. De regering stelt daarop dat het belangrijk is dat bij de
implementatie van de wijzigingsrichtlijn in alle lidstaten zo nauw mogelijk
wordt aangesloten bij de formuleringen in die richtlijn, teneinde een
uniforme toepassing van het afwikkelingskader te bewerkstelligen. Deelt
de regering de mening dat juist open normen ertoe kunnen leiden dat er
geen uniforme toepassing zal plaatsvinden? Er is immers meer interpretatieruimte voor de lidstaten. Wat is de inzet geweest van de regering bij de
totstandkoming van deze open normen? Is de regering van plan alsnog tot
nadere (Europese) inkadering te komen ten aanzien van deze normen?
Wat was het standpunt van de Europese Commissie ten aanzien van deze
open normen? Zijn er lidstaten die besloten hebben om deze open
normen in te kaderen in een implementatiewet?
De leden van de CDA-fractie vragen naar het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State over het ingediende wetsvoorstel. Deze
leden merken op dat de kritiek van de Raad van State wat betreft de open
normen in de implementatie opvalt. In hoeverre kan de regering onderbouwen dat deze open normen daadwerkelijk in lijn zijn met hoe de
wetgeving in andere landen is geïmplementeerd? In het verlengde
daarvan vragen deze leden of andere lidstaten de normen wel hebben
ingevuld, en zo ja, op welke wijze.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 908, nr. 5

8