RAPPORTAGE

TOESLAGEN EN DOENVERMOGEN

ALTERNATIEVEN VOOR HET TOESLAGSTELSEL
GETOETST VANUIT BURGERPERSPECTIEF

Dijksterhuis & van Baaren
Ministerie van Financiën

Nijmegen

November 2020
1

COLOFON
Rapportage doenvermogen
November 2020
OPDRACHTGEVER:
Ministerie van Financiën:
Rob Klaassen
Janneke Toussaint
Dörthe Kunkel
Job Harms
Belastingdienst/Toeslagen
Lili Chu
Anna van der Schors
OPDRACHTNEMER:
Kaj Bots
Leonie Venhoeven
Eva Freling
info@dbgedrag.nl
www.dbgedrag.nl

2

INHOUDSOPGAVE
4

HOOFDSTUK 1 INLEIDING

166

11

HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER

18

HOOFDSTUK 3 HET HUIDIGE TOESLAGENSTELSEL

117
119

22

HOOFDSTUK 4 HUURTOESLAG

23
26
35
49
64
76

4
4. 1
4. 2
4. 3
4. 4
4. 5

Huurtoeslag
Rechtstreeks uitbetalen van huurtoeslag aan verhuurder
T-2 met vangnet bij Belastingdienst
T-2 met vangnet geheel gedecentraliseerd bij gemeenten
Inkomenshuren in de corporatiesector
Balansverkorting verhuurderheffing – huurverlaging –
huurtoeslag, met huurtoeslag op basis genormeerde huur

84 HOOFDSTUK 5 ZORGTOESLAG
85
87

5
5. 1

96

5. 2

5. 3

Zorgtoeslag
Afschaffen zorgtoeslag met compensatie door het verlagen
van de nominale premie
Afschaffen zorgtoeslag met compensatie via
regulier instrumentarium en door een generieke
inkomensonafhankelijke aanvulling uitgekeerd via een
uitkeringsinstantie
Afschaffen zorgtoeslag met compensatie via
regulier instrumentarium en door een generieke
inkomensonafhankelijke aanvulling uitgekeerd via een
inkomensonafhankelijke uitkeerbare heffingskorting

131
132
136
152
166

175
176
177
186
195

HOOFDSTUK 6 KINDGEBONDEN BUDGET
6
6. 1

Kindgebonden budget
Integrale kindregeling: de kinderbijslag aangevuld met een
inkomensafhankelijk deel in het SUWI-domein (uitgevoerd
door SVB)

HOOFDSTUK 7 KINDEROPVANGTOESLAG
7
7. 1
7. 2
7. 3

Kinderopvangtoeslag
Toegangsrecht van 4 dagen 0-4 jaar en 4 dagdelen 4-12 jaar
100% vergoeding via publieke uitvoerder
Versoepelen grondslagen

HOOFDSTUK 8 COMBINATIE VAN TOESLAGEN
8
8. 1
8. 2
8. 3

Combinatie van toeslagen
Integrale vereenvoudiging voor belastingen en toeslagen
Basisbehoeftentoeslag
Inkomensaanvulling als uitkeerbare heffingskorting

208

REFERENTIELIJST

210

BIJLAGEN
INTERACTIEF DOCUMENT

klik op de paginanummering om naar de hoofdstukken te gaan
3

1
INLEIDING

HOOFDSTUK 1
INLEIDING

Hoofdstuk 1

4

INLEIDING

INLEIDING
AANLEIDING

VISIE OP DOENVERMOGEN

Het ministerie van Financiën onderzoekt momenteel de
mogelijkheden om het toeslagenstelsel, dat bestaat uit zorgtoeslag,
huurtoeslag, kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget,
te verbeteren. Het huidige toeslagenstelsel vergt veel van het
doenvermogen van burgers. Door de opzet van het systeem dat
werkt met voorschotten en een jaarlijkse eindafrekening kunnen
burgers te maken krijgen met terugvorderingen en zo in de
problemen komen.

In het rapport ‘Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief
op redzaamheid’ pleit de WRR voor beleid op basis van
gedragskennis [1]. Dit betreft beleid dat niet alleen aansluit op het
kennisvermogen van mensen, maar ook op het doenvermogen.
Die aansluiting mist nu vaak en hierdoor mislukken pogingen
om gedrag te sturen door middel van beleid regelmatig. We gaan
er vaak ten onrechte vanuit dat juiste kennis automatisch leidt
tot actie. Maar: weten is nog geen doen. Zelfs wanneer burgers
weten welke wijzigingen in hun situatie relevant zijn voor hun
toeslag(en) en dat ze deze wijzigingen moeten doorgeven aan de
Belastingdienst, kunnen factoren als stress of een ingewikkeld
digitaal systeem er bijvoorbeeld voor zorgen dat ze wijzigingen
toch niet tijdig doorgeven. Dit kan grote financiële consequenties
hebben voor burgers.

In eerste instantie heeft het ministerie de mogelijkheden voor
een alternatief toeslagenstelsel verkend. Acht werkgroepen met
ambtenaren van verschillende ministeries schetsten hun ideeën
ten behoeve van een alternatief stelsel en beschreven verschillende
mogelijke maatregelen. Sommige maatregelen hebben betrekking
op één specifieke toeslag, andere zijn van toepassing op alle
toeslagen.
Bij de ontwikkeling van deze alternatieve maatregelen hecht
het ministerie belang aan het burgerperspectief en heeft daarbij
speciaal aandacht voor het doenvermogen van burgers. Met het
huidige onderzoek wil het ministerie verkennen in hoeverre de
alternatieve maatregelen doenlijk zijn voor de burger en met welke
gedragsaspecten rekening moet worden gehouden bij de verdere
uitwerking. In totaal hebben we vijftien maatregelen onderzocht.

Effectief beleid is beleid dat rekening houdt met de aard van
menselijk gedrag en de diverse factoren die gedrag beïnvloeden.
Dit onderzoek heeft tot doel om een zo goed mogelijke indicatie te
krijgen van de “doenlijkheid” van de verschillende maatregelen die
een mogelijk alternatief vormen voor het huidige toeslagenstelsel.
De doenlijkheid van een maatregel hangt samen met een
aantal factoren: of de maatregel (eenvoudig) te begrijpen is,
hoeveel (ingewikkelde) acties de maatregel vergt van burgers,
in hoeverre deze acties samenvallen met stressvolle situaties en
omstandigheden, in hoeverre vergissingen eenvoudig hersteld
Hoofdstuk 1

5

INLEIDING

kunnen worden, en in hoeverre de maatregel weerstand en
gevoelens van onrechtvaardigheid oproept. Om de doenlijkheid
van elke maatregel goed in kaart te brengen, keken we daarom
naar verschillende onderliggende componenten:
Acties
• Hoeveel acties moeten de burgers nemen?
• Hoeveel tijd en moeite kosten deze acties?
• Is eventuele gevraagde informatie makkelijk te achterhalen?
• Welke acties moet de burger nemen om deze informatie te
achterhalen?
• Vragen de acties veel berekeningen en afwegingen? Of kunnen
burgers ze uitvoeren op de automatische piloot?
• Moet de burger bepaald gedrag langere tijd volhouden?
• Met hoeveel partijen hebben burgers te maken?
• Vallen de acties samen met stressvolle situaties en
omstandigheden die doenvermogen kunnen reduceren? Denk
aan armoede, schulden, ziekte, scheiding, ontslag, verlies van
dierbare, immigratie.
• Welke psychologische mechanismen hebben mogelijk invloed
op of burgers de acties (correct) uitvoeren of niet?
Begrijpelijkheid
• Hoe begrijpelijk vinden burgers de maatregel?
• Hoe begrijpelijk vinden burgers de acties die bij de maatregel
horen?

•
•

Hoe voorspelbaar is de uitkomst van de maatregel voor
burgers?
Hoe rechtvaardig vinden burgers de maatregel?

Consequenties
• Als burgers geen actie ondernemen, wat zijn dan de gevolgen
en kunnen ze deze herstellen?
• Als burgers fouten maken, wat zijn dan de gevolgen en kunnen
ze deze herstellen?
• Welk effect heeft de maatregel op niet-gebruik van de toeslag?
• Hebben burgers met specifieke kenmerken meer kans op
(hoge) terugvorderingen?
• Hebben burgers in specifieke situaties meer kans op (hoge)
terugvorderingen?

FOCUS VAN HET ONDERZOEK
In dit onderzoek richtten we ons alleen op de doenlijkheid van
de individuele maatregelen (zie bovenstaande componenten van
doenlijkheid). Andere aspecten zoals financiële consequenties voor
burgers of de investering vanuit de maatschappij waren niet de
focus van dit onderzoek.
Daarnaast onderzochten we de maatregelen alsof ze al ingevoerd
waren. We hebben ons niet actief gericht op de overgangsperiode

Hoofdstuk 1

6

INLEIDING

van het huidige stelsel naar een nieuw stelsel. Bij enkele
maatregelen kwamen wel aandachtspunten naar voren over deze
overgangssituatie. Deze aandachtspunten namen we op in de
rapportage. Wanneer er daadwerkelijk een nieuw stelsel wordt
ingevoerd, adviseren we om specifiek naar deze overgangssituatie
te kijken om problemen te voorkomen.
Tot slot is het zeer moeilijk om te voorspellen hoe burgers zich
daadwerkelijk gaan gedragen. Burgers kunnen vaak moeilijk
inschatten wat zij en anderen doen als ze daadwerkelijk in de
geschetste situatie zitten. Burgers naar hun gedragsintentie vragen,
levert dan ook meestal geen betrouwbare informatie op vanwege
de intention-behavior gap [2]. Dit onderzoek geeft daarom geen
antwoord op de vraag wat burgers daadwerkelijk gaan doen
als een maatregel wordt ingevoerd. Het geeft wel inzicht in de
verschillende reacties die burgers op de maatregel kunnen hebben
en geeft dus een indicatie van het mogelijke gedrag van burgers.

ONDERZOEKSOPZET
We zetten verschillende kwalitatieve onderzoeksmethoden in om
het doenvermogen van de maatregelen in kaart te brengen. We
beschrijven ze hieronder.
Telefonische interviews met burgers
We hielden individuele interviews met burgers waarin we hen
de maatregelen voorlegden aan de hand van afbeeldingen.

In totaal interviewde we 48 burgers. We namen met hen de
volledige hypothetische burgerreizen door en stelden vragen
over verschillende aspecten van doenvermogen. Bij de werving
van burgerrespondenten zorgden we voor een zo goed mogelijke
spreiding op voor toeslagen belangrijke burgerkenmerken.
Namelijk: aard en regelmatigheid van het inkomen, zelfstandig
ondernemerschap, (veranderingen in) woonsituatie en
samenstelling van het huishouden. In Bijlage 1 staat per maatregel
een overzicht van de geïnterviewde burgers en hun kenmerken.
Focusgroepen met professionals
Daarnaast hielden we digitale focusgroepen met professionals.
Aan de hand van de focusgroepen kregen we inzicht in de visie van
professionals op het doenvermogen van de maatregelen. Vooraf
aan de focusgroep lieten we hen per maatregel een vragenlijst
invullen. Op die manier gaven professionals vooraf aan de
focusgroep al antwoorden op de vragen. Dit deden we om hen
meer tijd te geven om over de antwoorden na te denken en zodat
zij eerst hun eigen mening formuleerden voordat we de maatregel
in de groep bespraken.
De professionals die deelnamen aan het onderzoek waren mensen
die direct te maken hebben met burgers en het aanvragen, wijzigen
of oplossen van problemen met toeslagen. Namelijk: medewerkers
van gemeenten, Belastingdienst, schuldhulpverleners, vrijwilligers
van de thuisadministratie, sociale raadslieden en medewerkers van
organisaties die veel met zelfstandigen werken.

Hoofdstuk 1

7

INLEIDING

Expert view op gedrag
Tot slot hebben de gedragswetenschappers die dit onderzoek
uitvoerden zelf de maatregelen en de daarbij horende burgerreizen
geanalyseerd vanuit een gedragsperspectief. Wat zijn vanuit
de gedragswetenschap mogelijke succes- en knelfactoren voor
burgers om het gedrag uit te (kunnen) voeren? Welke belangrijke
gedragsaspecten zien we in de burgerreizen? Uiteraard is een
dergelijke analyse maatwerk; daarom hebben we elke maatregel
apart geanalyseerd.

AANDACHTSPUNTEN
Dit onderzoek levert een waardevolle eerste indicatie van de
doenlijkheid van de maatregelen op. Het onderzoek heeft echter
ook een aantal aandachtspunten die we hieronder bespreken.
Bij het lezen van de maatregelen is het belangrijk om deze
aandachtspunten in het achterhoofd te houden.
Selectie maatregelen
Het ministerie werkte veel verschillende maatregelen uit, die we
niet allemaal konden voorleggen aan burgers en professionals
binnen dit onderzoek. We maakten samen een selectie van de te
onderzoeken maatregelen. We gebruikten verschillende criteria
om de te onderzoeken maatregelen te selecteren. Zo werkte het
ministerie van sommige maatregelen meerdere varianten uit,
waarvan we één variant onderzochten in het huidige onderzoek.
Daarnaast was er op basis van eerder onderzoek al informatie

beschikbaar over sommige maatregelen. Deze maatregelen lieten
we in het huidige onderzoek buiten beschouwing.
Individuele toetsing van de maatregelen
We hebben de maatregelen in het onderzoek geïsoleerd
voorgelegd; het was niet mogelijk of wenselijk om ze te presenteren
in de context van een volledig (nieuw) toeslagenstelsel. Daardoor
zijn de beoordelingen niet zonder meer vergelijkbaar. Immers:
sommige maatregelen betreffen een klein aspect van het stelsel,
andere grote delen en weer andere een geheel nieuw stelsel. De
daadwerkelijke doenlijkheid van een maatregel hangt bovendien
af van het volledige stelsel waarvan de maatregel een onderdeel
is. We adviseren daarom om in een later stadium nogmaals de
doenlijkheid van maatregelen binnen een volledig stelsel te
toetsen.
Resultaten zijn indicatief
We interviewden in dit onderzoek enkele burgers per maatregel. Dit
geeft een eerste indicatie van de doenlijkheid, maar is onvoldoende
om harde conclusies te trekken over de doenlijkheid van
maatregelen onder de volledige populatie van toeslaggerechtigden.
We adviseren daarom om in een later stadium uitgebreider
onderzoek te doen waarin meer burgers bevraagd worden.
De selectie van burgers voor de interviews, vond daarnaast plaats
via een korte digitale vragenlijst. Deze methode heeft als beperking
dat er waarschijnlijk geen laaggeletterde of niet-digitaal vaardige
burgers geselecteerd zijn. Dit zijn juist risicogroepen waarvoor het
Hoofdstuk 1

8

INLEIDING

toeslagenstelsel minder doenlijk kan zijn. We adviseren daarom
om in een later stadium deze groepen te betrekken bij het nader
bepalen van de doenlijkheid van de maatregelen.
Daarnaast geeft dit onderzoek een eerste indicatie van hoe burgers
denken zich bij bepaalde maatregelen te zullen gedragen. Op
basis van dit onderzoek valt niet te concluderen wat burgers
daadwerkelijk gaan doen als de maatregelen worden ingevoerd.
Het geeft wel inzicht in de verschillende reacties die burgers op
de maatregelen kunnen hebben en geeft dus een indicatie van het
mogelijke gedrag van burgers. Verder onderzoek is nodig om de
daadwerkelijke gedragseffecten van de maatregelen te bepalen.
Concretisering van de maatregelen
De mate waarin de maatregelen concreet waren uitgewerkt
verschilde. Burgers en professionals konden zich daardoor niet in
alle maatregelen even makkelijk inleven. We kunnen bij sommige
maatregelen daarom minder zeggen over de doenlijkheid dan bij
andere. Antwoorden zijn daardoor niet definitief, maar indicatief.
Bovendien hangt de doenlijkheid van maatregelen af van de
concrete uitwerking van de maatregel. Hoe begrijpelijk is de
digitale omgeving waarin burgers hun acties moeten uitvoeren
bijvoorbeeld? Of snappen burgers wat er in een brief staat en wat
zij na het ontvangen van de brief moeten doen? In dit onderzoek
hebben we nog geen concreet uitgewerkte conceptonderdelen van
de burgerreis voorgelegd aan burgers. We adviseren om in een later
stadium een conceptontwerp te maken van de burgerreis en deze
te toetsen bij burgers.

Directe bevraging van de aspecten van doenlijkheid
We vroegen burgers en professionals in de interviews en
focusgroepen direct naar verschillende aspecten van doenlijkheid.
Hoe eerlijk vinden burgers het bijvoorbeeld dat een toeslag niet
meer afhangt van het inkomen? Direct naar dergelijke aspecten
vragen heeft een aantal gevolgen voor de antwoorden. Ten
eerste geven burgers op dergelijke vragen hun eerste gevoel als
antwoord. Het is mogelijk dat zij een ander antwoord geven als
ze er langer over nadenken of het onderwerp met vrienden en
familie bespreken. Ten tweede dwingen de directe vragen burgers
om na te denken over een specifiek aspect, terwijl ze bij invoering
van de maatregel mogelijk geen aandacht voor dit aspect zouden
hebben. Ten derde vergelijken burgers de maatregel met het
systeem waarmee ze op dit moment zelf te maken hebben. Als een
maatregel een aantal jaar is ingevoerd, is dat de nieuwe situatie
waar burgers aan gewend raken.
Geen communicatie over inkomenseffecten van maatregelen
Omwille van de focus op doenvermogen en de onzekerheid over
de uiteindelijke inkomenseffecten van maatregelen is in het
onderzoek steeds gezegd dat de maatregelen inkomensneutraal
zijn. In de praktijk zullen er echter wel inkomenseffecten zijn van
de maatregelen. Deze inkomenseffecten hebben invloed op hoe
burgers de maatregelen interpreteren en wat ze ervan vinden.

Hoofdstuk 1

9

INLEIDING

Interviewsetting niet representatief voor de toekomstige
communicatie
In de interviews legden de interviewers de maatregelen voor aan de
hand van een uitgebreide omschrijving met visuele ondersteuning.
Deze setting is niet representatief voor de toekomstige
communicatie en uitleg vanuit de overheid rondom de betreffende
maatregelen. Mogelijk wordt de doenlijkheid van de maatregel
daardoor overschat.

LEESWIJZER
Dit rapport bestaat uit 8 hoofdstukken. Hoofdstuk 2 geeft een kort
theoretisch kader van de psychologie rondom het toeslagenstelsel.
In hoofdstuk 3 bespreken we kort het huidige toeslagenstelsel
en haar kenmerken en beperkingen. In hoofdstuk 4 tot en met 8
beschrijven we onze bevindingen bij de verschillende maatregelen.
Ieder hoofdstuk start met een omschrijving van de betreffende
toeslag in het huidige stelsel. Vervolgens bespreken we per
maatregel verschillende aspecten van doenlijkheid. We verwijzen
met de aanduiding ‘burger(s)’ naar bevindingen uit de telefonische
interviews met burgers, met de aanduiding ‘professional(s)’ naar
bevindingen uit de focusgroepen met professionals en met de
aanduiding ‘de onderzoekers’ naar bevindingen op basis van onze
expert view.

Hoofdstuk 1

10

2
THEORETISCH KADER

HOOFDSTUK 2
THEORETISCH KADER

Hoofdstuk 2

11

THEORETISCH KADER

THEORETISCH KADER
Het huidige toeslagenstelsel heeft soms onrealistische
verwachtingen van burgers. Een stelsel dat beter aansluit bij het
doenvermogen van burgers, houdt dan ook rekening met hoe
menselijk gedrag tot stand komt [3]. Hieronder bespreken we
verschillende gedragsfactoren die een rol kunnen spelen bij hoe
burgers reageren op een toeslagenstelsel. Factoren waarmee in een
alternatief stelsel rekening gehouden kan worden om negatieve
consequenties voor burgers te verkleinen.

PSYCHOLOGISCHE WEERSTANDEN
Reactance
Burgers hebben een fundamentele behoefte aan autonomie [4].
Ze willen zelf beslissingen kunnen nemen en het gevoel hebben
dat ze achter deze beslissingen staan. In het huidige stelsel wordt
hun autonomie soms beperkt. De doelgroep van toeslagen bestaat
zowel uit mensen met weinig financiële ruimte, voor wie toeslagen
echt noodzakelijk zijn, als uit mensen met iets meer financiële
ruimte [3]. Voor burgers voor wie toeslagen echt noodzakelijk
zijn, zijn de acties die burgers moeten nemen om toeslagen te
ontvangen niet geheel vrijwillig. Zo kan digitalisering bijvoorbeeld
voelen als een inbreuk op de autonomie van burgers die niet
digitaal vaardig zijn; zij ‘moeten’ nu alles regelen in een digitale
omgeving [5]. Daarnaast is het door de complexiteit van het stelsel
vaak lastig te bepalen voor burgers of ze achter de beslissingen
staan die ze moeten nemen.

Als burgers zich beperkt voelen in hun autonomie, leidt dit tot
weerstand die zich kan uiten in reactance (“dat bepaal ik zelf wel”).
Burgers met hun hakken in het zand komen niet in beweging. In een
alternatief toeslagenstelsel is het daarom belangrijk om burgers
waar mogelijk keuzevrijheid te bieden. Het is wel belangrijk om dit
binnen marges te doen. Te veel keuze leidt tot keuzestress (zie ook
de paragraaf over defaults). Daarnaast is het belangrijk om een
dwingende toon in communicatie te vermijden.
Scepticisme
Burgers hechten waarde aan zekerheid. Ze willen duidelijkheid over
de consequenties van hun acties en zekerheid dat de actie die ze
nemen de juiste is. In het huidige stelsel missen ze die zekerheid.
Burgers ervaren de toeslagen als complex, wat het lastig maakt om
te bepalen welke actie de juiste is. Daarbij worden toeslagen als een
voorschot uitgekeerd, wat kan leiden tot terugvordering achteraf.
Vooraf hebben burgers dus geen zekerheid over de (definitieve)
hoogte van hun toeslag [3].
De complexiteit van het toeslagenstelsel en onzekerheid die
burgers hierdoor ervaren, kan leiden tot niet-gebruik van
toeslagen [6]. Daarnaast leidt het vermijden van onzekerheid
(onzekerheidsaversie) tot weerstand die zich kan uiten in
scepticisme (“ja, maar…”). Mede door onduidelijke communicatie,
heeft bijvoorbeeld niet iedereen een positief beeld van de
Belastingdienst en haar dienstverlening. Zo blijkt uit eerder
onderzoek dat burgers het proces rondom toeslagen ervaren als
onpersoonlijk en bureaucratisch [7]. Ook zijn sommige burgers
Hoofdstuk 2

12

THEORETISCH KADER

sceptisch ten aanzien van de competentie van de Belastingdienst:
‘Hebben zij het wel op orde?’ [8].

het vertrouwen in hun eigen kunnen missen, om uitstel en daarmee
afstel te voorkomen.

Onzekerheid en sceptische reacties houden burgers tegen om
toeslag aan te vragen en in actie te komen. In een alternatief
toeslagenstelsel is het daarom belangrijk dat handelingen voor
burgers zo simpel mogelijk zijn, dat burgers weten wat ze moeten
doen en dat ze snappen wat de consequenties van hun handelen
zijn.

Inertia
Burgers zetten hun energie graag zo efficiënt mogelijk in. Ze houden
van routine en hechten waarde aan de situatie zoals die nu is. In
het huidige stelsel kunnen burgers maar weinig gedrag ‘routine’
maken. Het aanvragen van toeslagen is vaak een eenmalige actie,
en het doorgeven van wijzigingen komt sporadisch voor. Zo gaven
burgers bijvoorbeeld aan dat er geen standaard moment is om je
gegevens te controleren [3]. Dit betekent dat de handelingen die
burgers moeten vertonen ze telkens energie kosten.

Self-efficacy
Een specifieke vorm van onzekerheid, is gebrek aan self-efficacy:
twijfel over het eigen kunnen. Burgers missen soms het vertrouwen
dat zij de acties die van hen verlangd worden in het huidige
toeslagenstelsel (bijvoorbeeld: een accurate inschatting maken van
hun inkomsten komend jaar) ook zelf kunnen uitvoeren. Zo heerst
het gevoel dat meer tijd besteden aan het schatten, niet altijd een
correctere uitkomst tot gevolg heeft [7]. Onzekerheid over of ze een
actie kunnen uitvoeren kan ervoor zorgen dat burgers taken voor
zich uitschuiven [3]. Twijfel over het eigen kunnen werkt uitstel en
daarmee afstel van acties dus in de hand.
In een alternatief toeslagenstelsel is het daarom belangrijk om
burgers het vertrouwen te geven dat zij de acties die van hen
verlangd worden ook kunnen uitvoeren. Bijvoorbeeld door met een
heldere boodschap en concreet geformuleerde acties duidelijk te
maken wat precies de (stappen van de) acties zijn [9]. Daarnaast is
het belangrijk om (laagdrempelige) hulp te bieden aan burgers die

Als burgers hun gedrag moeten veranderen, leidt dit tot weerstand
die zich kan uiten in inertia (“ik wil best, maar het lukt nu niet”).
Zelfs als ze best in actie willen komen, lukt het burgers toch niet om
de actie die van ze verwacht wordt te vertonen. Actie kost namelijk
moeite en energie, waar we die het liefste besparen. Zo blijkt uit
eerder onderzoek bijvoorbeeld dat burgers de gegevens die de
Belastingdienst standaard voor hen invult vaak vertrouwen en niet
meer wijzigen. Ook niet als ze daardoor voordelen mislopen [10].
Daarnaast moeten burgers zich herinneren dat ze actie moeten
nemen (bijvoorbeeld een wijziging moeten doorgeven) op het
moment dat ze die actie ook daadwerkelijk kunnen uitvoeren.
Als burgers niet in actie komen, kan dat voor negatieve
consequenties zorgen. In een alternatief toeslagenstelsel is het
daarom belangrijk dat gewenste handelingen zo makkelijk mogelijk
Hoofdstuk 2

13

THEORETISCH KADER

uit te voeren zijn. Daarnaast zullen burgers nog steeds af en toe
vergeten om in actie te komen. Het is daarom belangrijk dat ze
herinnerd worden aan belangrijke actie-momenten en dat de
consequenties van ‘een keer vergeten’ in verhouding zijn.
Gewoontegedrag
Gewoontegedrag of gedrag dat burgers automatisch vertonen kost
minder moeite. Dit heeft daarmee het voordeel dat de kans dat
burgers het gedrag vertonen groot is; het kost meer moeite om
gewoontegedrag te stoppen dan om het door te zetten [11]. Het
nadeel is daarmee wel dat gedrag dat eenmaal gewoonte is, lastig
te veranderen is. Ook wordt gewoontegedrag vaak uitgevoerd
op de automatische piloot [12]. Burgers die gedrag uit gewoonte
uitvoeren, zijn minder oplettend en zien kleine wijzigingen
makkelijker over het hoofd. In een alternatief toeslagenstelsel is
het daarom belangrijk om, als dergelijke routines eenmaal bestaan,
eventuele wijzigingen duidelijk te laten opvallen.
Default
Dat veranderen lastig is, is een van de redenen dat burgers geneigd
zijn de status quo te behouden en (bewust of onbewust) mee
te gaan met een ‘aangevinkte’ standaardoptie. Het aanpassen
van deze standaardoptie kost namelijk (mentale) moeite [3]. Het
gedrag dat de standaard is, wordt daarom vaker vertoont [13]. In
een alternatief toeslagenstelsel is het daarom belangrijk om het
gewenste gedrag de standaard te maken (opt-out) in plaats van een
bewuste keuze die burgers actief moeten maken (opt-in).

PSYCHOLOGISCHE MECHANISMEN
Cognitieve schaarste
Het toeslagenstelsel is zo ingericht dat inzicht in de actuele
gegevens van burgers cruciaal is om een terugvordering te
voorkomen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dat inzicht niet
tijdig, en daarom ligt de verantwoordelijkheid voor het actueel
houden van hun gegevens bij burgers zelf. Het is echter de
vraag of er niet teveel van hen verwacht wordt en burgers deze
verantwoordelijkheid daadwerkelijk (kunnen) nemen. Burgers
hebben namelijk maar beperkte cognitieve capaciteit, en moeten
die verdelen over alles wat er in hun leven speelt. Toeslagen staan
daarbij waarschijnlijk niet bovenaan hun prioriteitenlijstje [3]. Door
de verminderde cognitieve capaciteit komt de focus te liggen op de
korte termijn, wordt zelfcontrole beperkt en worden handelingen
die simpel lijken, extra belastend [14]. Denk aan het begrijpen
van instructies, het zoeken van aanvullende informatie, of het
doorgeven van een wijziging.
Cognitieve schaarste bij een laag inkomen
De centrale doelgroep van het toeslagenstelsel is de groep burgers
met een laag inkomen die toeslagen nodig heeft om rond te komen.
Burgers met een laag inkomen hebben vaker te maken met ontslag,
flexibel werk of seizoensarbeid. Deze financiële instabiliteit gaat
vaak samen met armoede en/of het opbouwen van schulden [3].
Dergelijke financiële stress zorgt voor een verminderde cognitieve
capaciteit, en daarmee een focus op de (financiële) problemen die
nu spelen. Een rekening die vandaag betaald moet worden kan er
Hoofdstuk 2

14

THEORETISCH KADER

dus voor zorgen dat iemand vergeet belangrijke wijzigingen door te
geven die een terugvordering in de toekomst voorkomen [3].
Cognitieve schaarste bij ouders
Ouders ervaren in veel gevallen cognitieve schaarste én schaarste
in tijd [14]. Zo geven zij aan weinig tijd te hebben om zich te
oriënteren op KOT of om zaken tot op de bodem uit te zoeken.
Andere zaken, zoals tijd en aandacht voor de kinderen zelf, gaan
voor [8].
Cognitieve schaarste bij levensgebeurtenissen
Zeker op het moment dat er grote wijzigingen in de situatie van
burgers plaatsvinden, zullen zij beperkte cognitieve capaciteit
beschikbaar hebben. Stress door levensgebeurtenissen zoals
ziekte, een overlijden in de directe omgeving, scheiding, wisselende
inkomsten, ontslag of faillissement en financiële problemen, leiden
ertoe dat burgers minder rationeel kunnen handelen [3]. Stress
zorgt er namelijk voor dat we (tijdelijk) minder hersencapaciteit
hebben [15]. Maar juist een ingrijpende levensgebeurtenis maakt
de kans groot dat het nodig is om in actie te komen om een latere
terugvordering van toeslagen te voorkomen.
Als burgers door cognitieve schaarste de stap niet zetten om in
actie te komen kan dat voor negatieve consequenties zorgen.
In een alternatief toeslagenstelsel is het daarom belangrijk dat
gewenste handelingen zo makkelijk mogelijk uit te voeren zijn en
weinig mentale capaciteit vragen van burgers. Daarnaast is het
belangrijk dat zo min mogelijk actie wordt verlangd van burgers

op het moment dat zij door hun situatie of levensgebeurtenissen
cognitieve capaciteit missen, en dat burgers hulp ontvangen bij het
uitvoeren van acties op het moment dat hun cognitieve capaciteit
beperkt is.
Agency
Het huidige toeslagenstelsel legt veel verantwoordelijkheid bij de
burger, wat de doenlijkheid van het stelsel beperkt. Een oplossing
zou zijn om alle verantwoordelijkheid bij de burger weg te halen,
zodat hij ook geen fouten meer kan maken. Volgens de agency
theorie is deze situatie echter ook niet wenselijk.
De agency theorie richt zich op de situatie waarin een een persoon
of organisatie (de agent) de bevoegdheid heeft beslissingen te
nemen namens een andere persoon of organisatie (de principaal)
[16]. In het toeslagenstelsel zou dat dus betekenen dat de
Belastingdienst (of een andere overheidsorganisatie) beslissingen
neemt namens of voor de burger die de toeslag ontvangt. Volgens
de theorie kan deze situatie zorgen voor onwenselijke situaties,
omdat de agent snel de neiging zal hebben om niet alleen rekening
te houden met het belang van de principaal bij het maken van
keuzes en uitvoeren van taken voor die principaal, maar ook
het eigen belang mee te nemen [17]. Daarnaast neem je naast
verantwoordelijkheid, ook zelfredzaamheid bij burgers weg door
ze alle acties uit handen te nemen. Burgers leren niet meer hoe
zelf actie te ondernemen, wat hun persoonlijke doenlijkvermogen
vermindert.

Hoofdstuk 2

15

THEORETISCH KADER

Hoewel het doenlijker is voor burgers als zij zelf geen beslissingen
of acties meer hoeven nemen, is ook deze situatie dus niet het
meest wenselijk. ‘Een slim systeem ontslaat mensen niet van hun
eigen verantwoordelijkheid en neemt ook het stuur niet van ze
over, maar zorgt wel voor voldoende kreukelzones en vangrails,
zodat niet elke fout meteen noodlottig afloopt’ [1].
In een alternatief toeslagenstelsel is het daarom belangrijk
om burgers verantwoordelijkheid en keuze te blijven geven
waar dit relevant is, maar er tegelijkertijd voor te zorgen dat de
consequenties van ‘verkeerde’ keuzes en inactie in verhouding zijn.
Verliesaversie
Burgers ontvangen in het huidige toeslagensysteem een voorschot
op basis van een schatting van hun gegevens. Als deze schatting
niet accuraat was, krijgen ze aan het eind van het jaar een
terugvordering. Het is goed mogelijk dat burgers het voorschot
gedurende het jaar als referentiepunt gaan zien. Ze tellen het
voorschotbedrag bij hun andere inkomsten op om rond te komen.
Als dat zo is, is de kans groot dat ze een nabetaling aan het eind van
het jaar als ‘winst’ ervaren en een terugbetaling als ‘verlies’ [3].
Verlies weegt zwaarder voor burgers dan winst. Ze doen dan ook
meer moeite om een verliesbedrag te voorkomen, dan ze zouden
doen om eenzelfde winstbedrag te bereiken [18]. Verliesaversie kan
daarmee ook een rol spelen voor burgers die verwachten maar een
klein toeslagbedrag te gaan ontvangen [3]. Als ze het gevoel hebben
dat het complex is en veel moeite kost om de toeslag aan te vragen,

hebben ze die moeite er mogelijk niet voor over om een ‘kleine’
winst te bereiken. Zeker niet als en ze het risico op terugvordering
(en daarmee verlies) achteraf te groot inschatten [19][20].
Verliesaversie kan dus invloed hebben op het niet-gebruik van
toeslagen in het huidige systeem. In een alternatief toeslagenstelsel
is het daarom belangrijk dat de kans op verlies zo klein mogelijk is
voor burgers die recht hebben op toeslag.
Labeling van toeslagen
In het huidige systeem zijn toeslagen ‘gelabeld’. De naamgeving van
de toeslag verwijst naar de uitgave waarvoor de toeslag bedoeld
is (bijvoorbeeld: huurtoeslag om de huur te betalen). Het idee
hierachter is dat het label burgers helpt hun inkomsten mentaal
op te splitsen tot inkomsten voor verschillende specifieke lasten
(mentaal boekhouden), en de toeslag hierdoor ook daadwerkelijk
besteden aan waar hij voor bedoeld is.
Recent onderzoek naar kinderbijslag en het kindgebonden budget
suggereert dat labelen niet zo’n direct effect op uitgave van de
toeslag heeft. Ouders voor wie de toeslag ‘kindertoeslag’ heette,
gaven dit geld niet vaker uit aan uitgaven voor de kinderen dan
ouders voor wie de toeslag een algemeen label had. Wel zorgde het
label ‘kindertoeslag’ ervoor dat ouders meer geld spaarden voor
algemene uitgaven. Mogelijk motiveert dit label ouders dus wel
sterker om keuzes te maken die gericht zijn op de langere termijn,
dan een algemeen label doet [6].

Hoofdstuk 2

16

THEORETISCH KADER

Naar het effect dat labelen heeft op de uitgaven van toeslagen is
meer onderzoek nodig voordat duidelijke conclusies getrokken
kunnen worden. Op basis van het onderzoek dat is gedaan, lijkt
de conclusie dat labelen geen effect heeft in ieder geval voorbarig.
In een alternatief toeslagenstelsel is het daarom belangrijk om
rekening te houden met het effect dat een label (of juist het
ontbreken daarvan) heeft op de uitgaven die burgers met het
ontvangen bedrag doen.

Hoofdstuk 2

17

3
HET HUIDIGE TOESLAGENSTELSEL

HOOFDSTUK 3
HET HUIDIGE
TOESLAGENSTELSEL

Hoofdstuk 3

18

HET HUIDIGE TOESLAGENSTELSEL

HET HUIDIGE TOESLAGENSTELSEL
Het huidige toeslagenstelsel biedt burgers inkomensondersteuning.
Het stelsel bestaat uit een viertal toeslagen: de zorgtoeslag, de
huurtoeslag, het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag.
In het toeslagenstelsel gaat jaarlijks bijna € 13 miljard om. Het
bereik van de toeslagen is in de afgelopen jaren toegenomen tot 7,5
miljoen toeslagen voor ruim 5 miljoen huishoudens [3].
De vier toeslagen hebben in de huidige vorm als uitgangspunt dat
de hoogte van de toeslag in enige mate samenhangt met de hoogte
van de uitgaven en de draagkracht van het huishouden. Zijn de
kosten hoger (bijvoorbeeld: een hogere huur), dan krijgt de burger
meer toeslag; is het verzamelinkomen van het huishouden hoger,
dan neemt de toeslag af [3]. Het toeslagenstelsel gaat ervan uit dat
burgers zelf de toeslag aanvragen, tijdig wijzigingen doorgeven aan
de Belastingdienst en aan de betalingsplicht voldoen in het geval
van een terugvordering.

TOESLAG ALS VOORSCHOT
In het huidige stelsel worden de toeslagen als voorschot uitgekeerd
op basis van een inschatting van de situatie van de burger in de
komende periode. Jaarlijks volgt een definitieve toekenning op
basis van vastgestelde gegevens. Eventueel vindt er dan nog een
verrekening plaats. Zo kan het zijn dat burgers te veel toeslag
hebben ontvangen en zij dit terug moeten betalen. Ook kunnen
burgers te weinig toeslag ontvangen hebben. Ze krijgen de
resterende toeslag dan nog uitbetaald.

TOESLAG AANVRAGEN
Voordat burgers in actie komen, moeten zij eerst weten van het
bestaan van de toeslag en kunnen nagaan of ze daar recht op
hebben. Hiervoor moeten burgers zelf controleren of ze voldoen
aan de voorwaarden van de toeslag(en). Het is ook mogelijk dat
burgers een toeslag aanvragen terwijl ze niet voldoen aan de
voorwaarden. Zo kan het voorkomen dat iemand te veel vermogen
heeft (in het geval van de huurtoeslag meer dan € 30.846) en
toch de huurtoeslag aanvraagt. Gedurende de aanvraag vindt er
namelijk geen check van de voorwaarden plaats en kunnen burgers
dus toeslag ontvangen waar ze geen recht op hebben. Wel wordt
onder andere de inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP)
en de huishoudsamenstelling gecontroleerd. De systematiek is zo
dat de toeslagen eerst worden uitgekeerd en pas achteraf het recht
wordt gecontroleerd.
Tijdens de aanvraag moeten burgers vervolgens verschillende
gegevens invullen, zoals het toetsingsinkomen. Deze informatie
hebben zij vaak niet paraat en moeten ze dus opzoeken, berekenen
en/of schatten. Voor het kindgebonden budget geldt een
ambtshalve toekenning wanneer burgers ook een andere toeslag
ontvangen. Een groot deel van de burgers hoeft het kindgebonden
budget dus niet aan te vragen.

Hoofdstuk 3

19

HET HUIDIGE TOESLAGENSTELSEL

WIJZIGINGEN DOORGEVEN
Als er iets verandert in het leven van burgers dan heeft dat vaak
gevolgen voor de toeslag(en). Bijvoorbeeld als zij een nieuwe baan
hebben en meer gaan verdienen of als ze zijn gaan samenwonen.
Dergelijke wijzigingen moeten burgers binnen vier weken
doorgeven aan de Belastingdienst via Mijn toeslagen. In sommige
gevallen is het daarnaast zo dat burgers die op tijd een wijziging
doorgeven toch met een terugvordering te maken kunnen krijgen.
Bijvoorbeeld wanneer ze samen gaan wonen of wanneer ze aan het
eind van het jaar een sterke inkomensstijging hebben.
Alle wijzigingen die van invloed zijn op de hoogte van de toeslag
moeten burgers doorgeven. Bijvoorbeeld als het inkomen
verandert of als de huur verandert en de burger huurtoeslag
ontvangt. Wijzigingen die burgers aan de gemeente doorgeven
(zoals een verhuizing), hoeven ze niet ook aan de Belastingdienst
door te geven.

GRONDSLAGEN
Bij de toeslagen zijn verschillende grondslagen van toepassing.
De voornaamste grondslag is het inkomen. Het inkomen
dat bepalend is voor de hoogte van de toeslagen is het
gezamenlijk verzamelinkomen. Dit is de som van de individuele
verzamelinkomens van de relevante leden van het huishouden.

Het juist schatten van het actuele inkomen is voor veel burgers
ingewikkeld. Vooral voor burgers met een flexibel arbeidscontract
en zelfstandigen is het schatten van hun inkomen lastig. Door
de inkomensafhankelijkheid van de huidige toeslagen kan
een verkeerde inschatting al snel aanzienlijke consequenties
hebben. Wat het voor burgers extra ingewikkeld maakt, is dat het
inkomensbegrip voor toeslagen sterk kan afwijken van het loon dat
iemand op zijn bankrekening ontvangt [3].
Daarnaast geldt ook dat het vermogen bij sommige toeslagen
van belang is. Het gaat bijvoorbeeld om spaargeld, aandelen of
een tweede woning. De bedragen die gelden als het maximale
vermogen en de omschrijving van wat als vermogen meetelt, kan
verschillen per toeslag. Wat ook deze grondslag complex kan
maken.
Tot slot is bij de meeste toeslagen naast de aanvrager van de
toeslag alleen de eventuele toeslagpartner relevant. Dit kan een
echtgenoot of een geregistreerde partner zijn, maar ook iemand
anders die op hetzelfde adres ingeschreven staat. Overigens is dit
een andere definitie dan fiscaal partnerschap. Bij de huurtoeslag
tellen ook medebewoners mee. Dat de personen die tot het
huishouden behoren per toeslag af kunnen wijken, kan het voor
burgers ingewikkeld maken. Soms kan er ook met terugwerkende
kracht sprake zijn van partnerschap. Het kan zijn dat burgers dan
over die periode toeslag moeten terugbetalen [3].

Hoofdstuk 3

20

HET HUIDIGE TOESLAGENSTELSEL

COMBINATIE VAN TOESLAGEN
Het komt vaker voor dat burgers verschillende toeslagen tegelijk
ontvangen. Burgers kunnen namelijk recht hebben op meerdere
toeslagen. Van de burgers met toeslagen ontvangt 61% één toeslag,
31% twee toeslagen, 7% drie toeslagen. Slechts 1% ontvangt alle
vier de toeslagen [3].
Verschillende definities grondslagen
Vaak gelden voor de verschillende toeslagen dezelfde grondslagen.
Het komt echter binnen het huidige stelsel ook voor dat een
gemeenschappelijke grondslag als toetsingsinkomen, vermogen
of huishoudsituatie voor de verschillende toeslagen niet op
dezelfde wijze is gedefinieerd. Burgers verwachten mogelijk dat een
grondslag die voor de ene toeslag geldt ook gebruikt kan worden
voor de andere toeslagen. Dit is echter niet altijd het geval en dit
verschil kan verwarrend zijn [21].

Stapeling van toeslagen
Voor burgers kan een enkele terugvordering hoog zijn. Burgers
die meerdere toeslagen ontvangen kunnen echter te maken
krijgen met stapeling van terugvorderingen. Zeker als het om een
afwijking van het toetsingsinkomen gaat, zal dit effect hebben op
alle toeslagen. Van de 2,3 miljoen terugvorderingen is in 30% van
de gevallen sprake van een stapeling van terugvorderingen, dat
zijn bijna 330.000 terugvorderingen. Van die groep krijgen 280.000
burgers te maken met een dubbele terugvordering; 45.000 burgers
ontvangen terugvorderingen voor drie toeslagen en circa 5.000
huishoudens krijgen te maken met terugvorderingen voor alle
vier de toeslagen. Naar mate de stapeling toeneemt, stijgt ook het
gemiddelde bedrag wat huishoudens moeten terugbetalen. Van
gemiddeld € 400 bij een enkele terugvordering tot gemiddeld €
2.500 bij vier terugvorderingen [3].

Hoofdstuk 3

21

4
HUURTOESLAG

HOOFDSTUK 4
HUURTOESLAG

Hoofdstuk 4

22

HUURTOESLAG

HUURTOESLAG
Huurders met een laag inkomen kunnen een tegemoetkoming
op de huurkosten ontvangen in de vorm van huurtoeslag. Op
deze manier wil de overheid huishoudens met een laag inkomen
toegang bieden tot betaalbare en kwalitatief goede huurwoningen.
Verschillende aftoppingsgrenzen en kwaliteitskortingsgrenzen
bepalen het vergoedingspercentage.
De grondslagen waarmee huurders die huurtoeslag ontvangen te
maken krijgen, leiden veelvuldig tot terugvorderingen. Bijna 30%
van alle huurtoeslagontvangers moest (een deel) van de toeslag
terugbetalen in 2016 [6]. In verhouding met de andere toeslagen,
zijn de relatieve aantallen en bedragen van terugvorderingen voor
de huurtoeslag het hoogst. In 2016 ging het om ongeveer 466.000
terugvorderingen met een gemiddeld bedrag van €632 [3].
Het niet-gebruik van de huurtoeslag lag in 2016 rond de 9%. Onder
zelfstandigen is er een niet-gebruik van 22%, bij werkenden is
dat 12% en bij gepensioneerden 13% [3]. Het niet-gebruik van de
huurtoeslag verschilt dus enigszins per doelgroep.
In totaal ontvangt 99% van de huishoudens met huurtoeslag ook
nog een andere toeslag [3]. Hoe meer regelingen en toeslagen een
burger heeft, hoe ingewikkelder het wordt om overzicht te houden
over de financiële situatie en hoe meer eventuele wijzigingen hij
door moet geven. Juist voor deze burgers is de financiële behoefte
aan de ondersteuning waarschijnlijk groot. Toeslagen kunnen
hierdoor het bijeffect hebben dat ze bijdragen aan de financiële
onzekerheid van huishoudens, terwijl ze juist bedoeld zijn als
inkomensondersteuning.

GRONDSLAGEN
Toetsingsinkomen
Door het toetsingsinkomen te hanteren, speelt de overheid zoveel
mogelijk in op de actuele situatie van de burger zodat deze zo
min mogelijk kosten zelf hoeft voor te schieten. De grondslag
toetsingsinkomen is echter een complex inkomensbegrip. Het is
voor burgers vrijwel onmogelijk om het jaarinkomen precies goed
in te schatten. Om het toetsingsinkomen uit te rekenen, heeft de
burger verschillende inkomensgegevens nodig. Het opzoeken van
deze gegevens en het invullen van de rekenhulp (bij iedere wijziging
in het inkomen) kost de burger moeite en vraagt cognitieve
capaciteit.
De complexiteit wordt voor burgers nog meer vergroot doordat bij
de huurtoeslag niet alleen het inkomen van de toeslagaanvrager
en de toeslagpartner doorgegeven worden. Het inkomen van
medebewoner(s) telt ook mee, terwijl dit bij de andere toeslagen
niet het geval is. Dit is verwarrend voor burgers en vraagt om
extra handelingen, moeite en cognitieve capaciteit. Het verkeerd
inschatten van gegevens of het niet (op tijd) doorgeven van
wijzigingen, veroorzaakte dan ook 92% van de terugvorderingen
van de huurtoeslag in 2016 [3].
Door de sterke inkomensafhankelijkheid van de toeslag, krijgen
burgers met een inkomen in het afbouwtraject van de huurtoeslag
vrijwel zeker te maken met een correctie. Bij de huurtoeslag is
dit het meest extreem: elke € 10,- extra inkomen leidt tot een
terugvordering van € 3,-.
Hoofdstuk 4

23

HUURTOESLAG

Burgers die door wijzigingen in hun inkomen de meeste kans op
terugvorderingen hebben, zijn:
•

burgers met wisselende inkomsten
zelfstandigen
burgers met flexibele contracten
burgers waarvan het inkomen stijgt (specifiek geval: op het
einde van het jaar)
o
o

•

studenten die gaan werken
o
burgers die vanuit een uitkering gaan werken
o
burgers die een loonsverhoging krijgen
burgers die een toeslagpartner krijgen
o

•

o
o
o

burgers die gaan samenwonen
burgers die gaan trouwen
burgers die een kind krijgen

Vermogensgrens
Hoewel de hoofdoorzaak in aantallen terugvorderingen een
stijging van het inkomen is, veroorzaakt de harde vermogensgrens
de hoge terugvorderingen. Zodra een burger op 1 januari van het
huidige jaar te veel vermogen heeft, vervalt dat jaar het recht op
huurtoeslag. Als achteraf blijkt dat op 1 januari de vermogensgrens
overschreden is dan moeten burgers het volledige toeslagbedrag
terugbetalen. Daarnaast kan het voorkomen dat burgers niet
precies weten wat er allemaal onder vermogen valt. Het gaat hier
namelijk niet alleen om spaargeld, maar ook om bijvoorbeeld
aandelen en een vakantiehuis.

In ongeveer 3% van de gevallen was het overschrijden van de
vermogensgrens de oorzaak van de terugvorderingen. In meer dan
80% van de gevallen waarbij de vermogensgrens overschreden
wordt, leidt dit tot een terugvordering die hoger is dan € 500. De
gemiddelde hoogte van deze terugvorderingen loopt op van circa €
1.000 tot ruim € 2.300 [3].
Huishoudtype
Bij de huurtoeslag wordt onderscheid gemaakt tussen
alleenstaanden en meerpersoonshuishoudens. Thuiswonende
kinderen worden ook gezien als medebewoners. Als zij jonger dan
23 jaar zijn dan wordt een deel van hun inkomen meegerekend.
Medebewoners tellen enkel mee in de berekening van deze toeslag,
en niet voor andere toeslagen.
Bovendien is de toeslag afhankelijk van de leeftijd van de personen
in het huishouden. Zo geldt voor personen ouder dan 18 en jonger
dan 23 jaar een lagere maximale huurprijs dan voor personen
ouder dan 23 jaar en telt een deel van hun inkomen niet mee bij
het berekenen van de huurtoeslag. Ook voor huishoudens met
een AOW-gerechtigde leeftijd gelden andere voorwaarden. De
verschillende regels van deze grondslag die interacteren met
andere grondslagen, kunnen het ingewikkeld maken voor burgers.
Het vraagt om voldoende inzicht en cognitieve capaciteit om deze
grondslag en de uitkomst te kunnen begrijpen.

Hoofdstuk 4

24

HUURTOESLAG

Burgers waarvoor deze grondslag invloed heeft op de complexiteit:
•
•
•

burgers die een toeslagpartner krijgen
burgers die vorig jaar nog wel (een) kind/kinderen in huis
hadden
burgers die voor het eerste jaar AOW-ontvangen

Daadwerkelijke huurprijs
Anders dan bij bijvoorbeeld de zorgtoeslag, is de huurtoeslag
afhankelijk van de daadwerkelijk betaalde huur. Voor de
huurtoeslag wordt uitgegaan van de ‘rekenhuur’. De rekenhuur
bestaat uit de kale huur plus servicekosten. Burgers moeten
deze rekenhuur zelf berekenen en doorgeven, wat zorgt voor
extra lasten voor de burger. Burgers die een woning huren bij een
woningcorporatie hoeven in veel gevallen hun huurprijs niet door
te geven. De Belastingdienst krijgt namelijk meestal de huurprijs
automatisch door van de woningcorporaties. Burgers blijven
echter wel zelf verantwoordelijk voor het (juist) doorgeven van de
huurprijs.

Bij de berekening van de huurtoeslag wordt een minimale en
maximale huurprijs gehanteerd. Deze huurgrens is hard. Zodra de
huur boven de huurgrens komt (> ca € 720), vervalt het recht op
huurtoeslag. De ontvangen toeslag wordt vervolgens (volledig)
teruggevorderd. Ongeveer 5% van de terugvorderingen is toe
te wijzen aan zaken als een overschrijding van de huurgrens
en onrechtmatige toekenningen. Verder hangt de jaarlijkse
huurverhoging op 1 juli samen met het hoge aantal nabetalingen
bij de huurtoeslag. Over de tweede helft van het jaar stijgt dan
het recht op toeslag, maar als de burger de huurverhoging niet
doorgeeft, verrekent de Belastingdienst dat pas bij de definitieve
toekenning [3].

Hoofdstuk 4

25

RECHTSTREEKS UITBETALEN VAN HUURTOESLAG AAN VERHUURDER - HUURTOESLAG

HOOFDSTUK 4.1
MAATREGEL
RECHTSTREEKS UITBETALEN
VAN HUURTOESLAG AAN
VERHUURDER
Hoofdstuk 4

26

RECHTSTREEKS UITBETALEN VAN HUURTOESLAG AAN VERHUURDER - HUURTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL*
Burgers kunnen ervoor kiezen hun huurtoeslag naar de
woningcorporatie over te laten maken. Als ze hiervoor kiezen,
maakt de Belastingdienst de huurtoeslag dus niet meer over naar
de rekening van de burger, maar meteen naar de rekening van de
woningcorporatie. Burgers betalen aan de woningbouwcorporatie
alleen nog het deel van de huur dat niet gedekt wordt door de
huurtoeslag. Burgers maken deze beslissing niet voor altijd. Als zij
willen kunnen ze ervoor kiezen de huurtoeslag toch op hun eigen
rekening (of andersom: op de rekening van de woningcorporatie) te
laten storten.
Hoeveel huurtoeslag burgers ontvangen hangt af van:
•
•
•

hun huishoudsituatie;
het inkomen van hun huishouden;
de hoogte van hun huur.

* De regeling is in 2013 vervallen als gevolg van het invoeren van het één-rekeningnummer, maar ook vanuit de gedachte dat huishoudens zelf verantwoordelijk zijn voor hun toeslagen.

Hoofdstuk 4

27

RECHTSTREEKS UITBETALEN VAN HUURTOESLAG AAN VERHUURDER - HUURTOESLAG

SAMENVATTING
•

Burgers begrijpen de maatregel snel. Sommigen kennen
hem zelfs uit het verleden. Een aantal burgers gaat er
echter ook onterecht van uit dat de Belastingdienst en de
woningcorporatie onderling gegevens uitwisselen om te
checken of de toeslag op de juiste gegevens (bijvoorbeeld
inkomen, of hoogte van de huur) gebaseerd wordt.

•

Bijna alle burgers stonden positief tegenover de maatregel in
de interviews. Het lijkt ze veel makkelijker en degenen die er
ervaring mee hebben willen de maatregel graag terug.

•

In de maatregel is nu uitgegaan van een opt-out: de
huurtoeslag wordt naar de woningcorporatie overgemaakt,
tenzij burgers in de aanvraag expliciet aangeven dat ze hem
op hun eigen rekening willen ontvangen. Dit zorgt ervoor dat
meer burgers de huurtoeslag naar de woningcorporatie laten
overmaken.

•

Professionals geven aan dat deze maatregel ervoor zorgt dat
burgers minder zicht op hun geld hebben, wat kan zorgen
voor onbegrip als ze te maken krijgen met terugvorderingen of
huurverhoging.

•

De maatregel zorgt er mogelijk voor dat burgers wijzigingen
verzuimen door te geven, omdat ze ervan uitgaan dat de
Belastingdienst die gegevens al via de woningcorporatie
ontvangt.

•

Professionals gaven aan dat het verwachte negatieve effect op
terugbetaling en niet-gebruik bij de eerdere afschaffing van de

huurmatiging volgens hen niet uit is gekomen. Ze verwachten
dus dat terugvorderingen en het niet-gebruik niet verminderen
door de maatregel.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
In de aanvraag zitten een aantal extra vragen ten opzichte van het
huidige systeem:
•

Burgers geven door of ze bij een woningcorporatie huren.

•

Burgers geven door bij welke woningcorporatie ze huren.

•

Er staat standaard aangevinkt dat de huurtoeslag naar de
rekening van de woningcorporatie gaat. Als burgers toch
willen dat de huurtoeslag naar hun eigen rekening gaat, kiezen
ze hiervoor door dit vinkje weg te halen.

Burgers hebben in deze maatregel een extra keuze en daarmee
afweging over wat wenselijk is in hun situatie: willen ze de
huurtoeslag over laten maken naar hun eigen rekening, of
direct op de rekening van de woningcorporatie laten storten? Bij
inactie is de standaardkeuze de huurtoeslag overmaken naar de
woningcorporatie (opt-out).
Verder blijft de aanvraag gelijk aan de aanvraag in het huidige
systeem, net als de voorwaarden en grondslagen waarop de
Hoofdstuk 4

28

RECHTSTREEKS UITBETALEN VAN HUURTOESLAG AAN VERHUURDER - HUURTOESLAG

huurtoeslag gebaseerd is. De doenlijkheid van de aanvraag en het
checken van de voorwaarden blijft daarmee ook nagenoeg gelijk in
deze maatregel.
Na de aanvraag
Huurtoeslag op eigen rekening
Voor particuliere huurders en huurders bij een woningcorporatie
die ervoor kozen de huurtoeslag op hun eigen rekening te laten
storten, is de situatie na de aanvraag hetzelfde als in het huidige
systeem.
Huurtoeslag op rekening van de woningcorporatie
In principe zijn de acties die burgers moeten nemen na de aanvraag
nog hetzelfde als in het huidige systeem:
•

Ze maken huur over naar de woningcorporatie, maar nu een
deel in plaats van het volledige huurbedrag.

•

Ze geven zelf wijzigingen door aan de Belastingdienst. Dit zijn
dezelfde wijzigingen als in het huidige systeem.

•

Ze betalen eventuele terugvorderingen met betrekking tot te
veel ontvangen huurtoeslag zelf terug aan de Belastingdienst.

Ook het aantal partijen waarmee de huurder te maken heeft
blijft gelijk. De Belastingdienst stort geen huurtoeslag meer op
de rekening van de burger, maar blijft wel de partij waaraan de
burger wijzigingen in zijn situatie doorgeeft en een eventuele
terugvorderingen aan betaalt of nabetalingen van ontvangt.

Een actie waarvan sommige burgers aangeven dat hij vervalt, is het
geld van de huurtoeslag bewaren of reserveren voor het betalen
van de huur. Deze actie zullen burgers uit de risicogroep waarop de
maatregel zich richt, niet altijd nemen.
Hoewel het aantal acties dat burgers moeten nemen objectief
gezien dus bijna gelijk blijft, vinden de meeste burgers de situatie
in deze maatregel toch veel makkelijker en degenen die er ervaring
mee hebben willen de maatregel graag terug. Dit lijkt vooral
te komen doordat het niet meer nodig is om de huurtoeslag
te reserveren voor de huur: ze hebben te maken met minder
geldstromen en administratieve lasten. De maatregel roept
het gevoel op dat alles in één keer geregeld is. Een gevoel waar
mogelijk ook risico’s aan verbonden zitten, waarop we terugkomen
onder ‘Begrijpelijkheid’ en ‘Consequenties’.

BEGRIJPELIJKHEID
Burgers begrijpen de kern van de maatregel snel. Sommigen
kennen hem zelfs uit het verleden. Bij de keuze om huurtoeslag
direct naar de woningcorporatie over te laten maken, gaat een
aantal burgers er echter onterecht vanuit dat de Belastingdienst
en de woningcorporatie onderling gegevens uitwisselen om te
checken of de toeslag op de juiste gegevens (bijvoorbeeld inkomen,
of hoogte van de huur) gebaseerd wordt. Of ze ook daadwerkelijk
begrijpen wat er van henzelf verwacht wordt in deze maatregel, is
dus de vraag.
Hoofdstuk 4

29

RECHTSTREEKS UITBETALEN VAN HUURTOESLAG AAN VERHUURDER - HUURTOESLAG

Voorspelbaarheid uitkomsten
Minder zicht op geldstromen
Een aantal burgers geeft aan dat anderen of zijzelf behoefte
hebben aan overzicht van de ontvangen toeslag; overzicht dat ze
bij huurtoeslag die direct naar de woningcorporatie gaat dus niet
automatisch verwachten te hebben. In deze situatie is er namelijk
huur die je indirect wel betaalt met huurtoeslag maar waarvan
je het bestaan niet terugziet in je inkomsten en uitgaven. Je bent
echter wel verantwoordelijk voor de toeslag, en de hoogte van
het toeslagbedrag waar je recht op hebt kan veranderen als je
situatie verandert. Ook professionals geven aan dat deze maatregel
ervoor zorgt dat burgers minder zicht op hun geld hebben, wat kan
zorgen voor onbegrip als ze te maken krijgen met terugvorderingen
of huurverhoging (bijvoorbeeld: welk deel van de jaarlijkse
huurverhoging betalen burgers zelf?).
Voorwaarden en grondslagen blijven gelijk
Daarnaast blijven de voorwaarden en grondslagen voor
de huurtoeslag gelijk aan die in het huidige systeem. De
onvoorspelbaarheid die met deze voorwaarden en grondslagen
gepaard gaat, blijft daarom bestaan.
Gevoel van rechtvaardigheid
Sterkste schouders dragen de zwaarste lasten
Het mechanisme op basis waarvan de hoogte van de huurtoeslag
bepaald wordt, blijft gelijk in deze maatregel: de sterkste schouders

dragen de zwaarste lasten. Er ontstaat echter wel verschil tussen
huurders van de woningcorporatie die gebruik kunnen maken van
de regeling, en particuliere huurders die hier geen gebruik van
kunnen maken.
Hoogte van de toeslag blijft gelijk en wordt besteed aan doel van
de toeslag
De meeste burgers vinden de maatregel eerlijk, omdat de hoogte
van de huurtoeslag zelf gelijk blijft en het geld besteed wordt aan
waar het voor bedoeld is. Een enkeling vindt het lastig iets over de
eerlijkheid te zeggen; de maatregel is vooral makkelijker dan het
huidige systeem.
Terugvorderingen over bedrag dat je zelf niet ontving
Wanneer we burgers direct vragen wat ze ervan vinden dat ze
terugvorderingen zelf moeten betalen vinden ze dit logisch:
je bent hier immers zelf verantwoordelijk voor. Professionals
voorzien echter dat burgers die hun huurtoeslag direct naar
de woningcorporatie over laten maken, terugvorderingen met
betrekking tot de huurtoeslag in de praktijk als oneerlijk kunnen
ervaren. Waarom zouden ze moeten bijbetalen voor een bedrag
dat ze nooit zelf ontvangen hebben? Volgens de professionals kan
het combineren van deze maatregel met de t-2 systematiek voor
inkomenX hier een gedeeltelijke oplossing voor bieden, omdat er
dan met definitieve bedragen voor inkomen gerekend wordt en de
kans op terugvorderingen daardoor kleiner is.

Hoofdstuk 4

30

RECHTSTREEKS UITBETALEN VAN HUURTOESLAG AAN VERHUURDER - HUURTOESLAG

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Wijzigingen blijven gelijk
Het type wijzigingen en de manier waarop die doorgegeven
moeten worden is in deze maatregel hetzelfde als in het huidige
systeem. Op basis daarvan verandert er dus niets in het risico op
terugvorderingen.
Risico op nalaten wijzigingen door te geven
Het is volgens de onderzoekers mogelijk dat burgers die hun
huurtoeslag direct naar de woningcorporatie over laten maken
uit het oog verliezen dat ze er zelf verantwoordelijk voor zijn
dat wijzigingen in hun situatie tijdig bij de Belastingdienst
terechtkomen. Wanneer we burgers hier direct naar vragen,
snappen ze dat ze zelf wijzigingen moeten doorgeven aan de
Belastingdienst. Toch verwacht een enkeling dat je voor het
doorgeven van wijzigingen bij de woningcorporatie moet zijn.
Tussen de regels door is te lezen dat burgers in de praktijk
mogelijk meer onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid
voor het doorgeven van wijzigingen ervaren dan zij zelf zeggen.
Zo gaan sommige burgers ervan uit dat de Belastingdienst en
woningcorporatie in deze maatregel ook onderling gegevens
uitwisselen om te checken of toeslag op juiste gegevens
(bijvoorbeeld inkomen, of de hoogte van de huur) gebaseerd
wordt. Het uitwisselen van gegevens is nu geen expliciet onderdeel

van de maatregel, maar blijkbaar wel iets dat sommige burgers
hier automatisch bij associëren. Het is daarom waarschijnlijk
dat burgers sommige wijzigingen verzuimen door te geven,
omdat ze ervan uitgaan dat de Belastingdienst die gegevens al
via de woningcorporatie ontvangt. Als meer burgers verzuimen
wijzigingen door te geven kan dit uiteindelijk tot meer
terugvordering zorgen aan het eind van het jaar.
Doelgroep is risicogroep
De maatregel is specifiek gericht op het verkleinen van het risico
op betalingsachterstanden voor de huur. Degenen met (verhoogd
risico op) huurachterstanden, ervaren veelal meer cognitieve
schaarste, waardoor ze wijzigingen minder snel doorgeven. Als de
instantie bij wie ze die wijzigingen moet doorgeven en de reden
waarom ze dat moet doen uit beeld zijn omdat ze de toeslag
niet direct ontvangen, wordt dit risico mogelijk nog groter. Het
is volgens de onderzoekers dus de vraag of deze maatregel niet
juist voor meer terugvorderingen zorgt bij de groep burgers die de
maatregel poogt te helpen.
Kans op niet-gebruik
Van huurtoeslag
Professionals gaven aan dat het verwachte negatieve effect op
terugbetaling en niet-gebruik bij de eerdere afschaffing van de
huurmatiging volgens hen niet uit is gekomen. Ze verwachten dus
dat terugvorderingen en het niet-gebruik niet verminderen door de
maatregel.

Hoofdstuk 4

31

RECHTSTREEKS UITBETALEN VAN HUURTOESLAG AAN VERHUURDER - HUURTOESLAG

Van de mogelijkheid om de huurtoeslag direct naar de
woningcorporatie over te laten maken
In de maatregel is nu uitgegaan van opt-out: de huurtoeslag
wordt naar de woningcorporatie overgemaakt tenzij burgers in de
aanvraag expliciet aangeven dat ze hem op hun eigen rekening
willen ontvangen. Dit zorgt ervoor dat meer burgers de huurtoeslag
naar de woningcorporatie laten overmaken.
De mening van burgers over de opt-out is verdeeld. Terwijl de
meerderheid dit een goed idee vindt, en een enkeling zelfs voorstelt
helemaal geen keuze te bieden, zijn er ook een aantal burgers die
vinden dat overmaken naar de woningcorporatie een bewuste
keuze en geen standaardkeuze zou moeten zijn. Ze zien dit als een
ethische keuze, omdat het gaat om een verandering ten opzichte
van de huidige situatie of verwachten dat de woningcorporatie
anders veel telefoontjes krijgt van mensen die hun keuze toch
willen veranderen. Het is volgens de onderzoekers echter de vraag
of deze redenering niet vooral geldt voor de overgangsperiode;
zodra deze regeling volledig is ingevoerd, is er namelijk geen
andere ‘huidige situatie’ meer.

Andere consequenties
Administratieve taak voor woningcorporaties
Professionals geven aan dat de maatregel voor een grote
administratieve taak zorgt bij woningcorporaties.
Gevoel van huurverlaging
Burgers die hun huurtoeslag direct naar de woningcorporatie over
laten maken, hoeven alleen het restant huur nog zelf te betalen.
Hoewel dit objectief gezien geen invloed heeft op de hoogte van
de huur, geeft het sommige burgers wel het gevoel dat zij minder
huur hoeven te betalen en/of minder geld hoeven te reserveren om
hun huur van te betalen. Dit zien ze als een positief aspect van de
maatregel.
Huurtoeslag wordt besteed aan de huur
In deze maatregel geldt dat burgers die hun huurtoeslag direct
naar de woningcorporatie over laten maken, deze toeslag niet
uit kunnen geven aan andere zaken dan de huur. Professionals
en sommige burgers verwachten daarom dat de maatregel een
positief effect heeft op de financiële situatie van mensen die weinig
zelfcontrole hebben en hun huurtoeslag uitgeven aan niet-cruciale
zaken. Dit geldt uiteraard alleen als deze groep burgers ook kiest
voor de (standaard)optie om de huurtoeslag direct over te laten
maken, en heeft minder positieve consequenties voor burgers die
hun huurtoeslag aan andere cruciale zaken dan de huur uitgeven
om schulden te voorkomen.

Hoofdstuk 4

32

RECHTSTREEKS UITBETALEN VAN HUURTOESLAG AAN VERHUURDER - HUURTOESLAG

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Onderlinge afspraken over te hoge huurtoeslag
Professionals geven aan dat er goede afspraken moeten komen
over wat er gebeurt als na afloop van het kalenderjaar blijkt dat een
woningbouwcorporatie te veel huurtoeslag heeft ontvangen voor
een deel van zijn bewoners. De vraag is wiens financiële risico het
is als huurders de terugvorderingen die ze ontvangen, niet betalen.
Is dit het risico van de Belastingdienst (zoals nu ook het geval is), of
ook ten dele het risico van de woningcorporatie? In het laatste geval
moet ook de woningcorporatie mogelijk een deel van de ontvangen
toeslag terugbetalen.
Alternatief: moment van huurtoeslag ontvangen en huur
betalen op elkaar afstemmen
Professionals denken dat het effect van de maatregel ook op
een eenvoudigere manier bereikt kan worden, door het moment
waarop de huurtoeslag gestort en de huur afgeschreven worden
op elkaar af te stemmen*. Op die manier kan de Belastingdienst
voorkomen dat burgers het geld van de huurtoeslag een tijd lang
zelf moeten reserveren voor de huur.

BURGERREIS
Stap 1: De burger
vraagt huurtoeslag
aan en vult verschillende gegevens in.

Stap 2: Als de
burger bij een
woningcorporatie
huurt dan staat
standaard
aangevinkt dat de
huurtoeslag naar de
woningcorporatie
wordt overgemaakt.
De burger kan er
ook voor kiezen
om de huurtoeslag
naar zijn/haar eigen
rekening over te
laten maken.

* Het moment waarop de huur wordt afgeschreven kan nu verschillen per woningcorporatie. Dit betekent dat de Belastingdienst de huurtoeslag op verschillende data overmaakt naar burgers, of dat de
woningcorporaties één afschrijfdatum met elkaar moeten afstemmen.

Hoofdstuk 4

33

RECHTSTREEKS UITBETALEN VAN HUURTOESLAG AAN VERHUURDER - HUURTOESLAG

Stap 3a: Als de
burger ervoor koos
om de huurtoeslag
naar zijn/haar
rekening over te
laten maken, dan
krijgt de burger
dit bedrag elke
maand uitgekeerd
en maakt hij/zij de
huur over naar de
woningcorporatie.

Stap 3b: Als de
burger de standaardkeuze liet
staan, dan krijgt de
woningcorporatie
de huurtoeslag elke
maand op haar
rekening gestort. De
burger maakt het
deel van de huur
over dat niet gedekt
wordt door de huurtoeslag.

Stap 4: Als er
iets wijzigt in de
woonsituatie, het
inkomen of de
huishoudsituatie,
dan geeft de burger
dit door aan de
Belastingdienst.

Stap 5: Als
wijzigingen niet
op tijd bij de
Belastingdienst
bekend waren, kan
het dat de burger
toeslag moet
terugbetalen.

Hoofdstuk 4

34

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

HOOFDSTUK 4.2
MAATREGEL
T-2 MET VANGNET BIJ
BELASTINGDIENST

Hoofdstuk 4

35

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL
De hoogte van alle toeslagen wordt gebaseerd op hoeveel inkomen
de leden van een huishouden (huurtoeslag) of de aanvrager en
zijn/haar eventuele toeslagpartner (andere toeslagen) twee jaar
geleden hadden.
Als burgers hun inkomen van twee jaar geleden nog niet definitief
bekend is, gaat de Belastingdienst uit van het inkomen van drie
jaar geleden. Als dit ook niet bekend is, vraagt de Belastingdienst
burgers alsnog om hun huidige inkomen te schatten.
Als het inkomen van burgers dit jaar veel lager (meer dan 20%)
is dan twee of drie jaar geleden, kunnen zij de toeslag ook laten
baseren op het huishoudinkomen van dit jaar (vangnetregeling).
Hiervoor doen zij zelf een aanvraag bij de Belastingdienst.
We hebben de situatie specifiek voor huurtoeslag bekeken.
Hoeveel huurtoeslag burgers ontvangen hangt af van:
•
•
•

hun huishoudsituatie;
het inkomen van hun huishouden (van twee jaar geleden);
de hoogte van hun huur.

Hoofdstuk 4

36

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

SAMENVATTING

hardheidsclausules en misbruik (mensen geven hun financiën
zo weer dat ze aan die 20% komen) te voorkomen.

•

De begrijpelijkheid van deze maatregel is volgens
professionals hoog.

•

•

Voor burgers van wie het inkomen bekend is en die geen
vangnet nodig hebben, valt een belangrijke wijziging en bron
van terugvorderingen (namelijk het inkomen) weg.

Het lijkt burgers die verwachten het vangnet nodig te hebben
lastig om hiervoor de juiste gegevens als ‘bewijs’ aan te
leveren.

•

Professionals verwachten dat de maatregel niet-gebruik
van toeslagen terugdringt, omdat (de hoogte van) de
toeslag zekerder is en men nu minder bang hoeft te zijn voor
terugvorderingen. Gegeven de twijfels die burgers zelf hebben
over de maatregel, is het echter de vraag of zij de maatregel
ook als zekerder ervaren.

•

Professionals geven aan dat het de doenlijkheid ten goede
komt dat burgers maar met één instantie te maken hebben
voor toeslag én vangnetregeling.

•

Dit is echter niet het geval voor de groep die gebruikmaakt
van de vangnetregeling: voor hen blijven dezelfde risico’s op
terugvordering als in het huidige systeem bestaan.

•

Daarnaast zijn de andere grondslagen in deze maatregel
gelijk aan het huidige systeem. Hoge terugvorderingen die
veroorzaakt worden door deze andere grondslagen blijven dus
voor iedereen bestaan.

•

Professionals benadrukken dat de maatregel voornamelijk
actie verlangt van burgers die te maken hebben met een sterke
inkomensdaling. Deze groep is vaak al kwetsbaar en minder
goed in het doorgeven van hun gegevens.

•

Burgers staan niet positief tegenover het gebruik van het
inkomen van twee jaar geleden. Ze zijn bang dat, wanneer hun
inkomen intussen gedaald is, ze toeslag mislopen.

•

Burgers vragen zich af of ze aan het begin en tijdens het
jaar kunnen bepalen of hun inkomen meer dan 20% daalt
t.o.v. twee jaar geleden. Er kan gedurende het jaar nog veel
veranderen.

•

De harde grens van 20% wordt door professionals als arbitrair
ervaren. Volgens hen zou een glijdende schaal beter zijn om

ACTIES
Tijdens de aanvraag
De aanvraag van toeslag blijft in grote lijnen gelijk aan de aanvraag
in het huidige systeem. Het verschil is dat voor burgers van wie
het inkomen van twee jaar geleden bekend is, dit inkomen vooraf
is ingevuld in de aanvraag. Het controleren van dit inkomen is
een nieuwe stap in de aanvraag bij deze maatregel. Deze stap is
wenselijk om fouten in de hoogte van de toeslag te voorkomen,
maar zal niet door alle burgers genomen worden.

Hoofdstuk 4

37

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

Schatten huidige inkomen
Net als in het huidige systeem, blijven burgers als onderdeel van
de aanvraag ook hun huidige inkomen schatten. Op basis daarvan
kan de burger namelijk bepalen of hij in aanmerking komt voor de
vangnetregeling. De burger kan gebruikmaken van een rekenhulp
voor het inschatten van zijn inkomen en het vergelijken van het
huidige inkomen met dat van twee jaar geleden.
Vangnetregeling aanvragen
Of burgers op basis van de uitkomst van de berekening zelf
kiezen of ze een vangnet willen aanvragen, is op dit moment
nog niet duidelijk. Zo kan het aanvragen van de vangnetregeling
een expliciete keuze worden in de aanvraag (‘Je hebt recht op
vangnetregeling, wil je die ontvangen?’) of een automatische
vervolgstap als de berekening laat zien dat het huidige inkomen
minstens 20% lager is dan dat van twee jaar geleden.
Als een burger gebruik wil maken van de vangnetregeling, moet
hij vervolgens ook documenten aanleveren waaruit blijkt dat zijn
inkomen van komend jaar minstens 20% lager is dan dat van twee
jaar geleden. Ook burgers voor wie hun inkomen van twee jaar
geleden niet bekend is, leveren documenten aan waaruit blijkt wat
hun inkomen van komend jaar zal zijn.
Na de aanvraag
Burger zonder vangnet
Voor burgers met een relatief stabiel inkomen is de hoogte van
hun toeslag gebaseerd op hun inkomen van twee jaar geleden.

Aangezien het hierbij gaat om een definitief bedrag dat niet
verandert gedurende het jaar, hoeven ze geen wijzigingen in
inkomen door te geven. Voor hen geldt dus dat ze gedurende het
jaar alleen andere wijzigingen doorgeven aan de Belastingdienst
die relevant zijn voor de toeslagen die ze ontvangen
(bijvoorbeeld: de hoogte van de huur (voor huurtoeslag), de
kosten van kinderopvang (voor kinderopvangtoeslag) en de
huishoudsamenstelling).
Burgers voor wie pas gedurende het jaar blijkt dat hun inkomen
minstens 20% lager is dan dat van twee jaar geleden, komen ook in
aanmerking voor de vangnetregeling. Bij een grote inkomensdaling
bepalen burgers zonder vangnet dus eerst of ze verwachten dat
deze daling groot genoeg is om in aanmerking te komen voor het
vangnet en geven ze wel een inkomenswijziging door als dit het
geval is.
Burger met vangnet
Burgers voor wie het inkomen van twee jaar geleden niet bekend is
en burgers met een inkomen dat meer dan 20% lager is dan twee
jaar geleden, kunnen ervoor kiezen de hoogte van hun toeslag te
laten baseren op hun huidige inkomen. Aangezien het hierbij gaat
om een bedrag dat nog niet definitief is en verandert gedurende het
jaar, geven ze in dat geval ook wijzigingen in inkomen door. Voor
hen geldt dus dat ze gedurende het jaar wijzigingen in inkomen én
andere wijzigingen doorgeven aan de Belastingdienst die relevant
zijn voor de toeslagen die ze ontvangen (bijvoorbeeld: de hoogte
van de huur (voor huurtoeslag), de kosten van kinderopvang (voor
Hoofdstuk 4

38

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

kinderopvangtoeslag) en de huishoudsamenstelling). Stijgt hun
inkomen alsnog zoveel dat het minder dan 20% lager is dan twee
jaar geleden, dan geven ze door dat hun toeslagen gebaseerd
moeten worden op hun inkomen van twee jaar geleden. Deze
laatste wijziging is een extra wijziging ten opzichte van het huidige
systeem.
Elk nieuw kalenderjaar berekent de Belastingdienst automatisch
de hoogte van de toeslagen op basis van het nieuwe inkomen van
twee jaar geleden. Als de toeslag van burgers aan het einde van het
jaar gebaseerd was op hun huidige inkomen (de vangnetregeling),
dan loopt dit automatisch door. De Belastingdienst stuurt alle
burgers van wie de toeslag aan het eind van het jaar gebaseerd
is op hun huidige inkomen wel een herinnering dat zij moeten
checken of hun verwachte inkomen van komend jaar nog steeds
lager is dan het nieuwe inkomen van twee jaar geleden.
Burgers ontvangen zowel hun toeslag als het vangnet van de
Belastingdienst en hebben in deze maatregel dus maar met één
instantie te maken. Professionals geven aan dat dit de doenlijkheid
van de maatregel ten goede komt.

BEGRIJPELIJKHEID
Inhoud van de maatregel
De begrijpelijkheid van deze maatregel is volgens professionals
hoog. Het is makkelijk uit te leggen dat de hoogte van de toeslag
gebaseerd is op het definitieve inkomen en dat je alleen informatie
door moet geven wanneer je inkomen sterk daaltx. Het is voor
hen wel onduidelijk of vermogen ook mee wordt genomen
in het inkomen van twee jaar geledenx. Ook bij burgers is er
onduidelijkheid over voor welke grondslagen met de gegevens van
twee jaar geleden gerekend wordt. Zo vragen sommige burgers zich
af wat de consequenties zijn als je huishoudsituatie afgelopen twee
jaar ook is gewijzigd, bijvoorbeeld doordat kinderen volwassen
werden en mee zijn gaan tellen voor de huurtoeslag.
Wie komt in aanmerking voor het vangnet
Volgens professionals is met behulp van een rekentool eenvoudig
te berekenen of burgers wel of geen recht hebben op een vangnet
indien gerekend wordt met een harde grens van een minimum in
inkomensdaling. Dit schept duidelijkheid over wie wel en wie niet
in aanmerking komt. Toch wordt de harde grens van 20% door
professionals als arbitrair en onwenselijk ervaren. Volgens hen zou
een glijdende schaal beter zijn om hardheidsclausules en misbruik
(mensen geven hun financiën zo weer dat ze aan die 20% komen) te
voorkomen.

x Al vonden professionals de scherpe grens van 20% daling ook arbitrair, zie paragraaf ‘wie komt in aanmerking voor het vangnet’.
x Vermogen is een onderwerp dat de professionals zelf ter sprake brachten. In de omschrijving van de maatregel voor de focusgroepen noemden we het vermogen niet.

Hoofdstuk 4

39

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

Voorspelbaarheid uitkomsten
Recht op vangnet tijdens aanvraag
Volgens de onderzoekers is het cruciaal dat burgers
worden ondersteund bij het maken van de benodigde
inkomensberekeningen. Zelfs met de rekenhulp blijft het complex
om het recht op het vangnet te bepalen door het huidige inkomen
te berekenen en te vergelijken met dat van twee jaar geleden.
Dit komt onder andere door de definitie van inkomen die de
Belastingdienst hanteert en doordat veranderingen in de toekomst
die nu nog onbekend zijn (bijvoorbeeld: een baan verliezen of juist
een baan vinden) invloed hebben op of je op dit moment recht
hebt op een vangnet. Zelfs de geïnterviewde burgers met een vast
inkomen vragen zich daarom af of ze aan het begin van het jaar
al wel kunnen bepalen of hun inkomen meer dan 20% gaat dalen
ten opzichte van twee jaar geleden. Volgens de onderzoekers zijn
er daarnaast groepen burgers voor wie het bepalen en vergelijken
van het inkomen extra lastig is, bijvoorbeeld omdat de berekening
vanwege wisselende inkomsten extra complex is, ze niet financieel
onderlegd zijn of moeite hebben met de Nederlandse taal.

uitkomst op basis van de grondslag ‘inkomen’ dus heel helder: wat
je krijgt op basis van die grondslag is altijd gelijk aan waar je recht
op hebt.

Burgers met een relatief stabiel inkomen
De onderzoekers verwachten dat het aanvragen en doorgeven van
eventuele wijzigingen makkelijker wordt voor de groep burgers met
een relatief stabiel inkomen. Het proces van voorlopig toekennen,
uitbetaling van voorschotten, definitieve vaststelling, nabetaling
en/of terugvordering met betrekking tot inkomen wordt namelijk
vervangen door een definitieve toekenning en uitbetaling op basis
van het inkomen van twee jaar geleden. Voor deze groep is de

Gevoel van rechtvaardigheid
Sterkste schouders dragen de zwaarste lasten
De onderzoekers denken dat het mechanisme op basis waarvan de
hoogte van de toeslag wordt bepaald gelijk blijft in deze maatregel:
de sterkste schouders dragen de zwaarste lasten. Dat betekent in
het geval van deze maatregel dat burgers die twee jaar geleden
meer verdienden, minder toeslag ontvangen dan burgers die twee
jaar geleden minder verdienden, tenzij hun inkomen van twee

De andere grondslagen voor de verschillende toeslagen blijven
gelijk aan het huidige systeem. De onderzoekers verwachten
daarom dat op basis van (wijzigingen in) die grondslagen nog
steeds onzekerheid kan ontstaan over op hoeveel toeslag de burger
recht heeft en of hij aan het eind van het jaar te maken krijgt met
terugvorderingen.
Burgers met een vangnet
Voor burgers met een vangnet blijven de grondslagen en
uitkomsten gelijk aan die in het huidige systeem. Daarnaast kunnen
wijzigingen in het inkomen van burgers ervoor zorgen dat zij toch
geen recht blijken te hebben op het vangnet. De onderzoekers
verwachten daarom dat de onzekerheid over op hoeveel toeslag de
burger recht heeft en of hij aan het eind van het jaar te maken krijgt
met terugvorderingen groter wordt voor deze groep burgers.

Hoofdstuk 4

40

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

jaar geleden onbekend is of hun huidige inkomen sterk gedaald is
ten opzichte van twee jaar geleden. Het uitgangspunt is dus voor
iedereen: hoe hoger je inkomen, hoe lager je toeslag. Er bestaat
echter wel verschil tussen burgers in op welk inkomen die toeslag
gebaseerd wordt.
Verschil tussen inschatting inkomensdaling begin en gedurende het
jaar
Burgers die aan het begin van het jaar dachten dat hun inkomen
meer dan 20% lager zou zijn (bijvoorbeeld: 25% lager), maar voor
wie gedurende het jaar blijkt dat dat niet het geval is (bijvoorbeeld:
blijkt maar 18% lager), betalen het teveel ontvangen bedrag aan
toeslag terug. Voor hen geldt echter het volgende: ze betalen
alleen het daadwerkelijk te veel ontvangen deel aan toeslag (in
dit geval: 7%) en niet het te veel ontvangen deel aan toeslag ten
opzichte van hun inkomen van twee jaar geleden (in dit geval:
25%)* terug . Er ontstaat op deze manier een verschil in het
bedrag dat burgers ontvangen als ze aan het begin van het jaar al
verwachten dat ze 18% achteruitgaan in inkomen, ten opzichte
van als ze er gedurende het jaar achter komen dat hun inkomen
‘maar’ 18% achteruit gaat. Het ministerie gaat ervan uit dat dit
verschil niet onredelijk of onrechtvaardig is; het vangnet heeft in
dat geval als tijdelijke overbrugging gediend. Professionals ervaren
de harde grens van 20% echter als arbitrair. Volgens hen zou een
glijdende schaal beter zijn om hardheidsclausules en misbruik
(mensen geven hun financiën zo weer dat ze aan die 20% komen) te
voorkomen.

Hoger bedrag bij inkomensstijging
Professionals vinden de maatregel eerlijker dan het huidige
systeem, omdat eventuele terugvorderingen op basis van een
hoger daadwerkelijk inkomen vermeden worden. Het feit dat
mensen met een inkomensstijging (bijvoorbeeld: mensen die uit de
WW of bijstand komen) twee jaar lang meer toeslag ontvangen dan
waarop zij op basis van hun huidige inkomen recht hebben, kan
het draagvlak voor deze maatregel volgens professionals echter
verminderen. Een enkele burger geeft inderdaad aan het niet eerlijk
te vinden dat je in deze maatregel meer of minder krijgt dan waar je
op basis van je huidige inkomen recht op hebt.

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Burgers met een relatief stabiel inkomen
Volgens de onderzoekers is het belangrijkste effect van deze
maatregel dat er voor burgers met een relatief stabiel inkomen
geen terugvorderingen meer zullen plaatsvinden door de
onvoorspelbaarheid van het verzamelinkomen. Als hun inkomen
van twee jaar geleden bekend is, wordt hun inkomen automatisch
ingevuld en hoeven burgers zelf tijdens het kalenderjaar niets te
wijzigen. Voor een groot deel van de burgers verdwijnt hiermee
het risico op terugvorderingen op basis van veranderingen in
inkomen**. Vergeten om wijzigingen in de andere grondslagen
(tijdig) door te geven, kan voor deze groep nog wel leiden tot
terugvorderingen.

* Dit scenario is op verzoek van het ministerie niet voorgelegd aan burgers en professionals.
** Volgens berekeningen van de Belastingdienst bestaat de groep met een inkomensdaling van meer dan 20% uit ca. 350.000 personen.

Hoofdstuk 4

41

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

Burgers met een vangnet
Inschatten inkomen en recht op vangnet. Burgers moeten tijdens
de aanvraag zelf een inschatting maken van hun huidige inkomen;
een handeling die volgens de onderzoekers lastig kan zijn en tot
fouten kan leiden, gegeven het gehanteerde inkomensbegrip.
Bij een te laag ingeschat inkomen, denken burgers foutief dat ze
recht hebben op het vangnet. Daarnaast kunnen wijzigingen in de
situatie van burgers (bijvoorbeeld: het vinden van een baan) ervoor
zorgen dat een burger het recht op vangnet verliest gedurende het
jaar. Hoe eerder burgers een fout of wijziging doorgeven, hoe lager
de terugvordering is die ze moeten betalen. Zelfs als burgers een
wijziging direct doorgeven, kan het feit dat hun inkomen gestegen
is er echter voor zorgen dat burgers het recht op vangnet verliezen
en automatisch te maken krijgen met een terugvordering. Ook
als ze van tevoren niet konden weten dat hun inkomen zou gaan
stijgen.
Doorgeven wijziging in inkomen.
Hoe eerder burgers een fout of wijziging doorgeven, hoe lager
de terugvordering die ze moeten betalen. Toch zullen burgers
wijzigingen niet altijd tijdig doorgeven. Zo blijkt uit eerder
onderzoek [3] dat in het huidige systeem maar 10% van de
toeslagontvangers een wijziging in het toetsingsinkomen
doorgeeft*. Daarnaast benadrukken professionals dat de maatregel
voornamelijk actie verlangt van burgers die te maken hebben
met een sterke inkomensdaling. Deze groep is vaak al kwetsbaar
en minder goed in het doorgeven van hun gegevens. Ook van
zelfstandigen wordt extra actie verlangd. Zij vormen een risicogroep

in het huidige systeem, voor wie het inkomen op t-2 niet altijd
bekend is.
Doorgeven stijging in inkomen tot minder dan 20%.
Als het inkomen van burgers zoveel stijgt dat het minder dan
20% lager is dan twee jaar geleden, moeten burgers met een
vangnetregeling zelf doorgeven dat hun toeslagen gebaseerd
moeten worden op hun inkomen van twee jaar geleden. Dit
betekent dat burgers met een vangnetregeling niet alleen
wijzigingen in inkomen door moeten geven, maar ook moeten
controleren of die ervoor zorgen dat het inkomen over de 20%
grens gaat. Dit werpt een extra drempel op, waar burgers tegenop
zien en waarvan ze denken dat niet iedereen dit kan.
Herinnering aan wijziging in inkomen.
De Belastingdienst stuurt burgers waar mogelijk een herinnering
als er een substantiële wijziging in inkomen plaatsvindt, om te
voorkomen dat ze vergeten deze door te geven. Net als in het
huidige systeem checkt de Belastingdienst het inkomen van
burgers in de Polisadministratie**. Eén van de opties is dat als de
Belastingdienst een inkomensstijging constateert die het huidige
inkomen op minder dan 20% lager dan het inkomen van twee
jaar geleden brengt, zij de burger een herinnering stuurt dat hij
zijn toeslag moet laten baseren op zijn inkomen van twee jaar
geleden. De burger moet vervolgens zelf actie ondernemen en
deze wijziging doorgeven. Burgers vinden het fijn dat ze dergelijke
herinneringen ontvangen van de Belastingdienst en denken dat
deze herinneringen helpen voorkomen dat je vergeet een wijziging

* Dit percentage is niet gerelateerd aan het aantal toeslagontvangers dat wijzigingen zou moeten doorgeven, maar aan de gehele populatie.
** Deze gegevens in de Polisadministratie lopen achter op de actuele gegevens. Ze geven inzicht in het inkomen van drie maanden geleden en gaan van een ander inkomensbegrip uit dan de Belastingdienst doet. Van
sommige burgers (bijvoorbeeld: van zelfstandigen) zijn daarnaast geen inkomensgegevens bekend in de Polisadministratie. Deze burgers ontvangen dus geen herinnering bij een substantiële stijging in hun inkomen.

Hoofdstuk 4

42

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

door te geven. Een enkele burger vraagt zich wel af waarom de
Belastingdienst het niet gewoon zelf aanpast als ze ziet dat er
iets niet klopt in zijn gegevens. Hij vindt het gedoe dat hij dat
vervolgens zelf moet doen.
Kans op niet-gebruik
Van (huur)toeslag
Uit eerder onderzoek[19] blijkt dat er verschillende
redenen zijn waarom burgers geen gebruik maken van
inkomensondersteunende maatregelen. Een van deze redenen
is dat burgers bang zijn voor de financiële gevolgen van een
verkeerde inschatting van bijvoorbeeld hun inkomen. Door controle
achteraf moeten zij mogelijk plotseling veel geld terugbetalen.
Om dat te voorkomen, vragen zij de regeling helemaal niet meer
aan. Professionals verwachten dat de maatregel niet-gebruik van
toeslagen terugdringt, omdat (de hoogte van) de toeslag zekerder
is en men nu minder bang hoeft te zijn voor terugvorderingen.
Gegeven de twijfels die burgers zelf hebben over de maatregel, is
het echter de vraag of zij de toekenning ook als zekerder ervaren.
Van vangnet
Keuze of automatisch.
Zoals eerder besproken werd, is nog niet duidelijk of burgers
op basis van de uitkomst van de berekening van hun inkomen
zelf kiezen of ze een vangnet willen aanvragen, of dat dit een
automatische vervolgstap is als de berekening laat zien dat het
inkomen komend jaar minstens 20% lager is dan twee jaar geleden.
Als gekozen wordt voor een automatische vervolgstap, zal het

gebruik van het vangnet groter zijn dan wanneer burgers hier zelf
voor moeten kiezen (opt-in).
Angst voor terugvorderingen.
Sommige burgers geven aan toeslagen het liefst te laten baseren
op hun inkomen van twee jaar geleden. Ze hebben deze voorkeur
vooral omdat ze bang zijn later terugvorderingen te krijgen als ze de
vangnetregeling aanvragen wanneer achteraf blijkt dat ze hier geen
recht op hadden. Ook burgers die wel degelijk recht hebben op het
vangnet, zullen deze uit angst dus niet altijd aanvragen.
Inkomenswijziging gedurende het jaar.
Burgers die gedurende het jaar een grote inkomensdaling ervaren,
komen mogelijk ook in aanmerking voor de vangnetregeling. Ze
moeten zelf in actie komen en een wijziging doorgeven om hun
toeslagen op hun huidige inkomen te laten baseren. Voor ze deze
wijziging doorgeven, moeten ze (de verwachting van) hun huidige
inkomen vergelijken met hun inkomen van twee jaar geleden,
bepalen of ze in aanmerking te komen voor het vangnet* en de
juiste gegevens verzamelen om deze daling te bewijzen.
Een van de professionals, die werkt als klantmanager
schuldhulpverlening, gaf aan dat de groep met de sterkste
inkomensdalingen de gemeente weet te bereiken en niet-gebruik
daarom geen groot probleem zal zijn. Tegelijkertijd blijkt uit cijfers
van het CBS [22] dat slechts 1 op de 6 mensen met problematische
schulden in beeld is bij (schuld)hulpverlening.

* Tijdens de aanvraag is deze vergelijking een expliciete stap in het proces die alle burgers doorlopen, maar gedurende het jaar moeten burgers deze stap zelf zetten. Hierbij kunnen ze wel gebruik maken van de
rekenhulp.

Hoofdstuk 4

43

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

Volgens de onderzoekers vormt elk van de stappen die burgers
moeten zetten om een vangnet aan te vragen een drempel die
burgers ervan kan weerhouden gebruik van deze regeling te maken.
Professionals geven dan ook aan dat personen met een sterke
inkomensdaling (bijvoorbeeld door baanverlies) vaak kwetsbaarder
en minder goed in het doorgeven van hun gegevens zijn. Op het
moment dat het vangnet relevant voor hen wordt, zijn deze burgers
dus mogelijk niet in staat het vangnet ook daadwerkelijk aan te
vragen. Burgers hebben zelf ook het gevoel dat het een gedoe is om
wel toeslag te krijgen op basis van hun huidige inkomen en het lijkt
de burgers die verwachten het vangnet nodig te hebben lastig om
hiervoor de juiste gegevens als ‘bewijs’ aan te leveren.
Herinnering bij wijziging in inkomen.
Als de Belastingdienst een inkomensdaling van meer dan 20%
ten opzichte van twee jaar geleden constateert, stuurt zij burgers
een herinnering dat zij hun toeslag kunnen laten baseren op hun
huidige inkomen*. Burgers moeten het vangnet vervolgens zelf
aanvragen. Volgens de onderzoekers verkleinen herinneringen
die de Belastingdienst stuurt de kans dat burgers vergeten dat
de mogelijkheid om de toeslag op het huidige inkomen te laten
baseren bestaat, of niet weten dat ze hiervoor in aanmerking
komen. Voor degenen die deze herinneringen niet ontvangen,
blijven de risico’s op vergeten en onzekerheid over recht op de
aanpassing echter bestaan. Daarnaast neemt de herinnering de
andere drempels die burgers mogelijk ervaren bij het aanvragen
van een vangnet niet weg.

Verleren wijzigingen door te geven.
Professionals verwachten dat burgers die toeslagen al een aantal
jaar automatisch laten baseren op hun inkomen van twee jaar
geleden, niet meer gewend zijn om wijzigingen in hun inkomen
door te geven. Als zij te maken krijgen met een inkomensdaling van
meer dan 20%, is de kans daarom groter dat zij gedurende het jaar
geen gebruik maken van de vangnetregeling.
Bedrag achteraf uitgekeerd.
Maken burgers geen gebruik van de vangnetregeling en blijkt
aan het eind van het jaar dus pas dat ze recht hadden op een
hoger toeslagbedrag, dan krijgen ze dit bedrag achteraf alsnog
uitgekeerd. Dit kan uiteraard alleen als burgers wel toeslag hebben
aangevraagd en dus bekend zijn bij de Belastingdienst/Toeslagen.
Volgens de onderzoekers zorgt dit voor minder niet-gebruik van de
regeling achteraf, maar voorkomt dit geen niet-gebruik gedurende
het jaar.
Andere consequenties
Burgers staan niet positief tegenover het gebruik van het inkomen
van twee jaar geleden. Ze zijn bang dat, wanneer hun inkomen
intussen gedaald is (maar niet meer dan 20% ten opzichte van
twee jaar geleden), ze toeslag mislopen. Deze vergelijking met het
huidige bedrag dat ze ontvangen is echter alleen relevant voor
de overgangsperiode. Na de overgangsperiode zijn burgers enkel
bekend met het bedrag dat ze in de maatregel ontvangen en is er
dus geen sprake van ‘misgelopen’ toeslag.

* Ook deze herinneringen zijn gebaseerd op gegevens in de Polisadministratie. Deze gegevens lopen achter op de actuele gegevens. Ze geven inzicht in het inkomen van drie maanden geleden en gaan van een ander
inkomensbegrip uit dan de Belastingdienst doet. Van sommige burgers (bijvoorbeeld: van zelfstandigen) zijn daarnaast geen inkomensgegevens bekend in de Polisadministratie. Deze burgers ontvangen dus geen
herinnering bij een substantiële stijging in hun inkomen.

Hoofdstuk 4

44

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Gedragsinzichten toepassen
Professionals geven aan dat het belangrijk is om gedragsinzichten
toe te passen in de communicatie naar de burger, bijvoorbeeld
bij het attenderen van de burger op de mogelijkheid van een
vangnet en de uitleg van de maatregel in het algemeen. Framing
en woordgebruik zijn cruciaal om begrip voor en duidelijkheid over
deze regeling te creëren.
Herinneringen sturen
Professionals zien het als een randvoorwaarde dat mensen
geattendeerd worden op een inkomensdaling door de
Belastingdienst wanneer zij dit voorzien (stap 5 in de burgerreis).
Een inkomensdaling is echter niet altijd (tijdig) te voorzien door
de Belastingdienst. Zo is het inkomen van zelfstandigen, die ook
een risicogroep vormen in het huidige systeem, niet beschikbaar
in de Polisadministratie. Daarom is het belangrijk dat burgers van
wie de toeslag gebaseerd is op hun huidige inkomen regelmatig de
herinnering krijgen te checken of het inkomen dat ze doorgaven
nog klopt.
Hulp bieden bij aanvraag vangnet
Professionals vinden het belangrijk dat burgers hulp krijgen bij
het aanvragen van het vangnet als ze hier behoefte aan hebben en
hiervoor bijvoorbeeld terecht kunnen ‘bij de balie’.

Alternatief: toeslag pas twee jaar later ontvangen
Professionals stellen voor om burgers de mogelijkheid te bieden
toeslagen pas twee jaar later definitief te ontvangen. Voor burgers
die de financiële ruimte hebben om toeslagen later te ontvangen,
kan dit een goede aanvulling zijn op de maatregel. Ze verwachten
dat dit een randvoorwaarde is die het niet-gebruik sterk zou
terugdringen, vooral onder zzp’ers en mensen met een sterk
wisselend inkomen die nu uit angst voor terugvorderingen geen
aanvraag doen. Volgens de onderzoekers richt deze alternatieve
maatregel zich echter niet op de centrale doelgroep van het
toeslagenstelsel: mensen die de toeslag nodig hebben om
maandelijks rond te komen.

BURGERREIS
Stap 1: De burger
kijkt op de website
van de Belastingdienst of hij/zij aan
de voorwaarden
voor huurtoeslag
voldoet.

Hoofdstuk 4

45

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

Stap 2: De burger
logt in op Mijn
toeslagen en vult
verschillende
gegevens in.

Stap 3: De burger
bepaalt met behulp
van een rekenhulp
per bewoner van
18+ of zijn/haar
inkomen dit jaar
veel lager (meer dan
20%) is dan twee
jaar geleden.

Stap 4: De burger
krijgt via een brief
te horen wat de
definitieve hoogte is
van de huurtoeslag.

Stap 5: De
Belastingdienst
maakt de
huurtoeslag elke
maand naar de
burger over. En de
burger maakt de
volledige huur over
aan de verhuurder.

Hoofdstuk 4

46

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

OPTIE 1: JE TOESLAG IS GEBASSEERD OP HET
INKOMEN VAN 2 JAAR GELEDEN
Stap 6a: Als er
iets wijzigt in de
huishoudsituatie
of de woonsituatie
geeft de burger dit
door.

Stap 7a: Als het
inkomen gedurende
het jaar zoveel daalt
dat het lager (meer
dan 20%) is dan
twee jaar geleden,
geeft de burger door
dat hij/zij gebruik
gaat maken van het
huidige inkomen.

Stap 8a: Als de
Belastingdienst ziet
dat je jaarinkomen
toch veel lager
(meer dan 20%)
is dan twee jaar
geleden, stuurt
ze de burger een
bericht.

Hoofdstuk 4

47

T-2 MET VANGNET BIJ BELASTINGDIENST - HUURTOESLAG

OPTIE 2: JE TOESLAG IS GEBASSEERD OP HET
HUIDIGE INKOMEN
Stap 6b: Als er
iets wijzigt in de
huishoudsituatie
of de woonsituatie
geeft de burger dit
door.

Stap 7b: Als het
inkomen gedurende
het jaar zoveel stijgt
dat het niet meer
veel lager (minder
dan 20%) is dan
twee jaar geleden,
geeft de burger door
dat hij/zij gebruik
gaat maken van
inkomen van twee
jaar geleden.

Stap 8b: Als de
Belastingdienst ziet
dat het inkomen dit
jaar toch veel hoger
is, stuurt ze de
burger een bericht.

Hoofdstuk 4

48

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

HOOFDSTUK 4.3
MAATREGEL
T-2 MET VANGNET GEHEEL
GEDECENTRALISEERD BIJ
GEMEENTEN
Hoofdstuk 4

49

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL*
De hoogte van alle toeslagen wordt gebaseerd op hoeveel inkomen
de leden van een huishouden (huurtoeslag) of de aanvrager en
zijn/haar eventuele toeslagpartner (andere toeslagen) twee jaar
geleden hadden.
Als burgers hun inkomen van twee jaar geleden nog niet definitief
bekend is, gaat de belastingdienst uit van het inkomen van drie
jaar geleden. Als dit ook niet bekend is, vraagt de Belastingdienst
burgers alsnog om hun huidige inkomen te schatten.
Als het inkomen van burgers dit jaar veel lager (meer dan 20%)
is dan twee of drie jaar geleden, kunnen ze een aanvullend
geldbedrag krijgen van de gemeente waar ze wonen
(vangnetregeling). Dit bedrag moeten ze zelf aanvragen bij hun
gemeente.
We hebben de situatie specifiek voor huurtoeslag bekeken.
Hoeveel huurtoeslag burgers ontvangen hangt af van:
•
•
•

hun huishoudsituatie;
het inkomen van hun huishouden (van twee jaar geleden);
de hoogte van hun huur.

* De doenlijkheid van deze maatregel zal in de praktijk voor een belangrijk deel afhangen van het proces bij de gemeente. Dat proces is echter op dit moment nog onbekend.

Hoofdstuk 4

50

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

SAMENVATTING
•

De begrijpelijkheid van de t-2 maatregel is volgens
professionals hoog. De toevoeging van het vangnet bij de
gemeente maakt de maatregel echter minder begrijpelijk voor
burgers. Ook zijn sommige burgers sceptisch over hoe doenlijk
en begrijpelijk een regeling bij de gemeente is.

•

•

•

•

Voor burgers van wie het inkomen bekend is en die geen
vangnet nodig hebben, valt een belangrijke wijziging en bron
van terugvorderingen, namelijk het inkomen, weg.

Een burger met vangnet krijgt vanaf het moment van de
aanvraag te maken met twee instanties, met mogelijk
verschillende voorwaarden, systemen en manieren van
wijziging doorgeven. Bij beide instanties bestaat het risico
op terugvorderingen. Dit verlaagt de doenlijkheid van de
maatregel en verhoogt het risico op terugvorderingen volgens
professionals.

•

De andere grondslagen in deze maatregel zijn gelijk aan het
huidige systeem. Hoge terugvorderingen die veroorzaakt
worden door andere grondslagen blijven dus voor iedereen
bestaan.

Sommige burgers twijfelen of het bij de gemeente
overzichtelijk is waar ze gedurende het jaar precies recht op
hebben, en ze niet aan het eind van het jaar verrast worden
door een terugvordering die ze niet zagen aankomen.

•

Professionals benadrukken dat de maatregel voornamelijk
actie verlangt van burgers die te maken hebben met een sterke
inkomensdaling. Deze groep is vaak al kwetsbaar en minder
goed in het doorgeven van hun gegevens.

Het wordt door burgers en professionals als oneerlijk ervaren
dat de voorwaarden voor de vangnetregeling mogelijk
verschillen per gemeente. Iemand met dezelfde kenmerken
zou overal hetzelfde vangnet moeten ontvangen.

•

Professionals verwachten dat de maatregel niet-gebruik
van toeslagen terugdringt, omdat (de hoogte van) de
toeslag zekerder is en men nu minder bang hoeft te zijn voor
terugvorderingen. Gegeven de twijfels die burgers zelf hebben
over de maatregel, is het echter de vraag of zij de maatregel
ook als zekerder ervaren.

•

De extra en complexere stap naar het vangnet bij de gemeente
zorgt er volgens professionals en een enkele burger voor dat
niet-gebruik van het vangnet mogelijk hoger is.

•

Burgers staan niet positief tegenover het gebruik van het
inkomen van twee jaar geleden. Ze zijn bang dat, wanneer hun
inkomen intussen gedaald is, ze toeslag mislopen.

•

Burgers vragen zich af of ze aan het begin en tijdens het
jaar kunnen bepalen of hun inkomen meer dan 20% daalt
t.o.v. twee jaar geleden. Er kan gedurende het jaar nog veel
veranderen.

•

hardheidsclausules en misbruik (mensen geven hun financiën
zo weer dat ze aan die 20% komen) te voorkomen.

De harde grens van 20% wordt door professionals als arbitrair
ervaren. Volgens hen zou een glijdende schaal beter zijn om

Hoofdstuk 4

51

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

•

Het feit dat kwetsbare groepen die al bekend waren bij de
gemeente nu direct geholpen kunnen worden met maatwerk,
zien professionals als een positief punt.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
De aanvraag van toeslag blijft in grote lijnen gelijk aan de aanvraag
in het huidige systeem. Het verschil is dat voor burgers van wie
hun inkomen van twee jaar geleden bekend is, dit inkomen vooraf
is ingevuld in de aanvraag. Het controleren van dit inkomen is
een nieuwe stap in de aanvraag bij deze maatregel. Deze stap is
wenselijk is om fouten in de hoogte van de toeslag te voorkomen,
maar zal niet door alle burgers genomen worden.
Schatten huidige inkomen
Net als in het huidige systeem, blijven burgers als onderdeel van
de aanvraag ook hun huidige inkomen schatten. Op basis daarvan
kan de burger namelijk bepalen of hij in aanmerking komt voor
de vangnetregeling. Voor het inschatten van zijn inkomen en het
vergelijken van het huidige inkomen met dat van twee jaar geleden,
kan de burger gebruik maken van een rekenhulp.
Vangnetregeling aanvragen
Als uit de schatting van het huidige inkomen blijkt dat dit 20% lager
is dan twee jaar geleden krijgen burgers de melding dat ze een
aanvullend geldbedrag van de gemeente kunnen ontvangen.

Vervolgens moeten burgers zelf naar de website van hun
woongemeente gaan om te checken of ze aan de voorwaarden voor
een vangnetregeling in hun gemeente voldoen, en de aanvraag
voor het vangnet in gang te zetten.
Het is nog niet duidelijk hoe het aanvraagproces er uitziet bij de
gemeente en hoe dit proces verschilt per gemeente.
Na de aanvraag
Burger met onbekend t-2 inkomen
Voor burgers voor wie het inkomen van twee jaar geleden niet
bekend is (bijvoorbeeld: voor sommige zelfstandigen), wordt
de hoogte van hun toeslag gebaseerd op hun huidige inkomen.
Aangezien het hierbij gaat om een bedrag dat nog niet definitief
is en verandert gedurende het jaar, geven ze in dat geval ook
wijzigingen in inkomen door. Voor hen geldt dus dat ze gedurende
het jaar wijzigingen in inkomen én andere wijzigingen die relevant
zijn voor de toeslagen die ze ontvangen (bijvoorbeeld: de hoogte
van de huur (voor huurtoeslag), de kosten van kinderopvang (voor
kinderopvangtoeslag) en de huishoudsamenstelling)) doorgeven
aan de Belastingdienst.
Voor deze burgers is de vangnetregeling niet nodig, omdat de
toeslag zelf gebaseerd wordt op hun huidige inkomen. Zij hebben in
deze maatregel dus maar met één instantie te maken. Professionals
geven aan dat dit de doenlijkheid van de maatregel ten goede
komt.

Hoofdstuk 4

52

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

Burger met bekend t-2 inkomen, zonder vangnet
Voor alle burgers van wie dit inkomen bekend is, is de hoogte van
hun toeslag gebaseerd op hun inkomen van twee jaar geleden.
Aangezien het hierbij gaat om een definitief bedrag dat niet
verandert gedurende het jaar hoeven ze geen wijzigingen in
inkomen door te geven. Voor hen geldt dus dat ze gedurende
het jaar alleen andere wijzigingen die relevant zijn voor de
toeslagen die ze ontvangen (bijvoorbeeld: de hoogte van de
huur (voor huurtoeslag), de kosten van kinderopvang (voor
kinderopvangtoeslag) en de huishoudsamenstelling)) doorgeven
aan de Belastingdienst.
Burgers voor wie pas gedurende het jaar blijkt dat hun inkomen
minstens 20% lager is dan dat van twee jaar geleden komen ook in
aanmerking voor de vangnetregeling. Bij een grote inkomensdaling
bepalen burgers zonder vangnet dus eerst of ze verwachten dat
deze daling groot genoeg is om in aanmerking te komen voor het
vangnet. Als dit het geval is, checken ze of ze voldoen aan de andere
voorwaarden die gelden voor een vangnet in hun woongemeente
en vragen ze het vangnet bij hun gemeente aan.
Burger met bekend t-2 inkomen, met vangnet
Burgers met een inkomen dat meer dan 20% lager is dan twee
jaar geleden, kunnen ervoor kiezen naast de toeslag een vangnet
bij hun woongemeente aan te vragen. In dat geval hebben ze met
twee instanties te maken, en geven ze dus ook bij twee instanties
wijzigingen door als er iets verandert in hun situatie. Voor hen
gelden na de aanvraag de volgende acties:

•

Ze geven wijzigingen die relevant zijn voor de toeslagen
die ze ontvangen (bijvoorbeeld: de hoogte van de huur
(voor huurtoeslag), de kosten van kinderopvang (voor
kinderopvangtoeslag) en de huishoudsamenstelling) door aan
de Belastingdienst.

•

Ze betalen aan het eind van het jaar een terugvordering als
wijzigingen anders dan wijzigingen in inkomen niet op tijd bij
de Belastingdienst bekend waren.

•

Ze geven wijzigingen die relevant zijn voor het vangnet bij
hun woongemeente door aan de gemeente. Welke en hoeveel
wijzigingen dit zijn hangt af van de precieze invulling van de
vangnetregeling door de gemeente. Dit kan per gemeente
verschillen. Zo kan het vangnet bij de ene gemeente een
voorschot zijn, en bij de andere gemeente een vastgesteld
bedrag.

•

Stijgt hun inkomen zoveel dat het minder dan 20% lager is
dan twee jaar geleden, dan hebben burgers geen recht meer
op de vangnetregeling. Of de regeling in dit geval automatisch
stopgezet wordt of door burgers zelf stopgezet moet worden is
nog niet duidelijk. Dit kan per gemeente verschillen.

•

Ze betalen aan het eind van het jaar een terugvordering als
wijzigingen die relevant zijn voor het vangnet niet op tijd bij de
gemeente bekend waren.

Elk nieuw kalenderjaar berekent de Belastingdienst automatisch
de hoogte van de toeslagen op basis van het nieuwe inkomen
van twee jaar geleden. Als burgers aan het einde van het jaar een
Hoofdstuk 4

53

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

vangnet van hun gemeente ontvingen, is nog niet duidelijk of ze
die het jaar erop opnieuw moeten aanvragen of dat deze regeling
automatisch doorloopt. Als de regeling automatisch doorloopt,
is nog niet duidelijk of burgers een herinnering ontvangen dat zij
moeten checken of ze ook komend jaar nog steeds voldoen aan de
voorwaarden voor de vangnetregeling bij hun gemeente.
Burgers ontvangen hun toeslag van de Belastingdienst en het
vangnet van de gemeente. Ze hebben in deze maatregel dus met
twee instanties te maken. Professionals geven aan dat dit de
doenlijkheid van de maatregel beperkt. Ook burgers geven aan het
lastig te vinden om met twee instanties te maken te hebben. Ze
verwachten meer bureaucratie en een grotere kans op fouten.

BEGRIJPELIJKHEID
De begrijpelijkheid van deze maatregel is volgens professionals
hoog. Het is makkelijk uit te leggen dat de hoogte van de toeslag
gebaseerd is op het definitieve inkomen en dat je alleen informatie
door moet geven wanneer je inkomen sterk daalt*. Het is voor
hen wel onduidelijk of vermogen ook mee wordt genomen
in het inkomen van twee jaar geleden**. Ook bij burgers is er
onduidelijkheid over voor welke grondslagen met de gegevens van
twee jaar geleden gerekend wordt. Zo vragen sommige burgers zich
af wat de consequenties zijn als je huishoudsituatie afgelopen twee
jaar ook is gewijzigd, bijvoorbeeld doordat kinderen volwassen
werden en mee zijn gaan tellen voor de huurtoeslag.

Daarnaast lijkt een extra regeling, het vangnet bij de gemeente, de
maatregel minder begrijpelijk te maken voor de burgers. Ook zijn
verschillende burgers sceptisch over hoe doenlijk en begrijpelijk
een regeling bij de gemeente zal worden.
Wie komt in aanmerking voor het vangnet
Volgens professionals is met behulp van een rekentool eenvoudig
te berekenen of burgers wel of geen recht hebben op een vangnet
als gerekend wordt met een harde grens van een minimum in
inkomensdaling. Dit schept duidelijkheid over wie wel en wie niet
in aanmerking komt op basis van inkomen. Toch wordt de harde
grens van 20% door professionals als arbitrair en onwenselijk
ervaren. Volgens hen zou een glijdende schaal beter zijn om
hardheidsclausules en misbruik (mensen geven hun financiën zo
weer dat ze aan die 20% komen) te voorkomen.
Het hangt van de aanvullende voorwaarden die gemeenten stellen
af of burgers vervolgens ook daadwerkelijk in aanmerking komen
voor een vangnet in hun woongemeente. Het is nu nog onduidelijk
hoe de communicatie van de gemeente over deze voorwaarden
eruitziet, en of en hoe deze voorwaarden worden geïntegreerd in
de toeslagaanvraag bij de Belastingdienst. Daarmee is het op dit
moment nog onduidelijk of burgers tijdens de toeslagaanvraag
direct begrijpen of zij in aanmerking komen voor een vangnet bij
hun gemeente, en wat ze vervolgens moeten doen om dit vangnet
aan te vragen.

* Al vonden professionals de scherpe grens van 20% daling ook arbitrair, zie paragraaf ‘wie komt in aanmerking voor het vangnet’.
** Vermogen is een onderwerp dat de professionals zelf ter sprake brachten. In de omschrijving van de maatregel voor de focusgroepen noemden we vermogen niet.

Hoofdstuk 4

54

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

Definitie van begrippen
Burgers hebben te maken met specifieke eisen aan bijvoorbeeld
inkomen en huishoudsituatie om in aanmerking te komen
voor toeslag. Mogelijk worden dergelijke eisen ook gesteld bij
de gemeente om in aanmerking te komen voor een vangnet.
Het is op dit moment nog niet duidelijk of de betekenis van
‘inkomen’ en ‘huishoudsituatie’, en de specifieke aspecten die de
burger moet meenemen om de hoogte van zijn inkomen en de
samenstelling van zijn huishouden te bepalen, precies gelijk zijn bij
de Belastingdienst en de gemeente. De onderzoekers verwachten
dat eventuele verschillen in definities zorgen voor verwarring en
onbegrip bij burgers.
Voorspelbaarheid uitkomsten
Recht op vangnet tijdens aanvraag
Volgens de onderzoekers is het cruciaal dat burgers
worden ondersteund bij het maken van de benodigde
inkomensberekeningen. Zelfs met de rekenhulp blijft het complex
om het recht op het vangnet te bepalen door het huidige inkomen
te berekenen en te vergelijken met dat van twee jaar geleden.
Dit komt onder andere door de definitie van inkomen die de
Belastingdienst hanteert en doordat veranderingen in de toekomst
die nu nog onbekend zijn (bijvoorbeeld: een baan verliezen of juist
een baan vinden), invloed hebben op of je op dit moment recht
hebt op een vangnet. Zelfs de geïnterviewde burgers met een vast
inkomen vragen zich daarom af of ze aan het begin van het jaar
al wel kunnen bepalen of hun inkomen meer dan 20% gaat dalen
ten opzichte van twee jaar geleden. Volgens de onderzoekers zijn

er daarnaast groepen burgers voor wie het bepalen en vergelijken
van het inkomen extra lastig is, bijvoorbeeld omdat de berekening
vanwege wisselende inkomsten extra complex is, ze niet financieel
onderlegd zijn of moeite hebben met de Nederlandse taal.
Zoals hierboven genoemd, is nog onduidelijk of de burger tijdens
zijn toeslagaanvraag ook direct weet of hij recht heeft op een
vangnet bij zijn woongemeente. Dit hangt onder andere af van de
communicatie van de gemeente over de voorwaarden die zij stelt
voor recht op een vangnet, en of en hoe deze voorwaarden worden
geïntegreerd in de toeslagaanvraag bij de Belastingdienst.
Burger met onbekend t-2 inkomen
Voor burgers van wie het inkomen van twee (of drie) jaar
geleden onbekend is, wordt hun toeslag gebaseerd op hun
huidige inkomen. Voor hen verandert er in deze maatregel
niets ten opzichte van het huidige systeem. Onzekerheid en
onvoorspelbaarheid uit het huidige systeem blijft voor hen dus
ook gelijk.
Burger met bekend t-2 inkomen, zonder vangnet
De onderzoekers verwachten dat het aanvragen en doorgeven van
eventuele wijzigingen makkelijker wordt voor de groep burgers met
een relatief stabiel inkomen. Het proces van voorlopig toekennen,
uitbetaling van voorschotten, definitieve vaststelling, nabetaling
en/of terugvordering met betrekking tot inkomen wordt namelijk
vervangen door een definitieve toekenning en uitbetaling op basis
van het inkomen van twee jaar geleden. Voor deze groep is de
Hoofdstuk 4

55

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

uitkomst op basis van de grondslag ‘inkomen’ dus heel helder: wat
je krijgt op basis van die grondslag is altijd gelijk aan waar je recht
op hebt.

jaar geleden minder verdienden. Burgers die op dit moment minder
sterke schouders hebben dan ze twee jaar geleden hadden, kunnen
een extra geldbedrag ontvangen van hun gemeente.

De andere grondslagen voor de verschillende toeslagen blijven
gelijk aan het huidige systeem. De onderzoekers verwachten
daarom dat op basis van (wijzigingen in) die grondslagen nog
steeds onzekerheid kan ontstaan over op hoeveel toeslag de burger
recht heeft en of hij aan het eind van het jaar te maken krijgt met
terugvorderingen.

Hoger bedrag bij inkomensstijging
Professionals vinden de maatregel eerlijker dan het huidige
systeem, omdat eventuele terugvordering op basis van een hoger
daadwerkelijk inkomen vermeden worden. Het feit dat mensen
met een inkomensstijging (bijvoorbeeld: mensen die uit de WW
of bijstand komen) twee jaar lang meer toeslag ontvangen dan
waarop zij op basis van hun huidige inkomen recht hebben, kan
het draagvlak voor deze maatregel volgens professionals echter
verminderen.

Burger met bekend t-2 inkomen, met vangnet
Burgers met een vangnet krijgen in deze maatregel te maken
met twee regelingen bij twee instanties, waarvoor eigen eisen en
grondslagen gelden. De onderzoekers verwachten daarom dat de
onzekerheid over of en op hoeveel toeslag en vangnet de burger
recht heeft en of hij aan het eind van het jaar te maken krijgt met
terugvorderingen bij elk van de instanties groter wordt voor deze
groep burgers.
Gevoel van rechtvaardigheid
Sterkste schouders dragen de zwaarste lasten
De onderzoekers denken dat het mechanisme op basis waarvan de
hoogte van de toeslag wordt bepaald gelijk blijft in deze maatregel:
de sterkste schouders dragen de zwaarste lasten. Dat betekent in
het geval van deze maatregel dat burgers die twee jaar geleden
meer verdienden minder toeslag ontvangen dan burgers die twee

Verschillen tussen gemeenten
Hoe de vangnetregeling er uitziet, kan per gemeente verschillen. De
gemeente geeft op basis van eigen beleid, voorwaarden en budget
een extra bijdrage, al dan niet in de vorm van een voorschot. Of
burgers met dezelfde kenmerken recht hebben op een vangnet, hoe
hoog dit vangnet is, en hoeveel actie ze moeten ondernemen om
het vangnet te ontvangen en terugvorderingen met betrekking tot
dit vangnet te voorkomen, kan dus verschillen per gemeente. Dit
mogelijke verschil wordt door burgers en professionals als oneerlijk
ervaren. Iemand met dezelfde kenmerken zou overal hetzelfde
vangnet moeten ontvangen.

Hoofdstuk 4

56

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Burger met bekend t-2 inkomen, zonder vangnet
Volgens de onderzoekers is het belangrijkste effect van deze
maatregel dat er voor burgers met een relatief stabiel inkomen
geen terugvorderingen meer zullen plaatsvinden door de
onvoorspelbaarheid van het verzamelinkomen. Als hun inkomen
van twee jaar geleden bekend is, wordt hun inkomen automatisch
ingevuld en hoeven burgers zelf tijdens het kalenderjaar niets te
wijzigen. Voor een groot deel van de burgers verdwijnt hiermee het
risico op terugvorderingen op basis van veranderingen in inkomen*.
Vergeten om wijzigingen in de andere grondslagen (tijdig) door te
geven kan voor deze groep nog wel leiden tot terugvorderingen.
Burger met bekend t-2 inkomen, met vangnet
Inschatten inkomen en recht op vangnet.
Burgers moeten tijdens de aanvraag zelf een inschatting maken van
hun huidige inkomen; een handeling die volgens de onderzoekers
lastig kan zijn en tot fouten kan leiden, gegeven het gehanteerde
inkomensbegrip. Bij een te laag ingeschat inkomen, denken
burgers foutief dat ze mogelijk recht hebben op het vangnet.
Daarnaast kunnen wijzigingen in de inkomenssituatie van burgers
(bijvoorbeeld: het vinden van een baan) er gedurende het jaar
voor zorgen dat een burger het recht op vangnet verliest. Het is
nog onduidelijk of burgers hun vangnet bij de gemeente in dit
geval zelf stop moeten zetten, of dat dit automatisch gebeurt.
Hoe eerder burgers een fout of wijziging doorgeven, hoe lager de

terugvordering die ze moeten betalen. Als gemeenten uitgaan van
een jaarinkomen kan het echter zo zijn dat, zelfs als burgers een
wijziging direct doorgeven, het feit dat hun inkomen gestegen is
ervoor zorgt dat ze het recht op vangnet verliezen en automatisch
te maken krijgen met een terugvordering. Ook als ze van tevoren
niet konden weten dat hun inkomen zou gaan stijgen.
Doorgeven wijziging bij twee instanties.
Hoe eerder burgers een fout of wijziging doorgeven, hoe lager de
terugvordering die ze moeten betalen. Toch zullen burgers wijziging
niet altijd tijdig doorgeven. Zo blijkt uit eerder onderzoek [3] dat in
het huidige systeem maar 10% van toeslagontvangers een wijziging
in het toetsingsinkomen doorgeeft**. Daarnaast benadrukken
professionals dat de maatregel voornamelijk actie verlangt van
burgers die te maken hebben met een sterke inkomensdaling. Deze
groep is vaak al kwetsbaar en minder goed in het doorgeven van
hun gegevens.
In de huidige maatregel kan een wijziging niet tijdig doorgeven
voor deze groep bij twee in plaats van bij één instantie zorgen
voor een terugvordering. Afhankelijk van de voorwaarden die
de gemeente stelt aan het vangnet, kan het daarnaast zo zijn
dat burgers dezelfde wijziging (bijvoorbeeld: een wijziging in de
huishoudsamenstelling) zowel aan de Belastingdienst als aan de
gemeente moeten doorgeven. Volgens de onderzoekers vergroot
dit het risico dat burgers na het doorgeven van de wijziging aan
één van de instanties denken dat ze alles geregeld hebben, en over
het hoofd zien dat ze de wijziging ook nog bij de andere instantie

* Volgens berekeningen van de Belastingdienst bestaat de groep met een inkomensdaling van meer dan 20% uit ca. 350.000 personen.
** Dit percentage is niet gerelateerd aan het aantal toeslagontvangers dat wijzigingen zou moeten doorgeven, maar aan de gehele populatie.

Hoofdstuk 4

57

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

door moeten geven. Ook het feit dat het type wijzigingen en de
manier waarop deze wijzigingen moeten worden doorgegeven
kan verschillen bij de twee instanties, maakt het doorgegeven van
deze wijzigingen complexer. Burgers vinden het vooral onhandig
en dubbel werk dat ze wijzigingen bij twee instanties moeten
doorgeven.
Kans op niet-gebruik
Van (huur)toeslag
Uit eerder onderzoek [19] blijkt dat er verschillende
redenen zijn waarom burgers geen gebruik maken van
inkomensondersteunende maatregelen. Een van deze redenen
is dat burgers bang zijn voor de financiële gevolgen van een
verkeerde inschatting van bijvoorbeeld hun inkomen. Door controle
achteraf moeten zij mogelijk plotseling veel geld terugbetalen.
Om dat te voorkomen vragen zij de regeling helemaal niet meer
aan. Professionals verwachten dat de maatregel niet-gebruik van
toeslagen terugdringt omdat (de hoogte van) de toeslag zekerder
is en men nu minder bang hoeft te zijn voor terugvorderingen.
Gegeven de twijfels die burgers zelf hebben over de maatregel, is
het echter de vraag of zij de toekenning ook als zekerder ervaren.
Van vangnet
Bekendheid bij de gemeente.
Volgens professionals is een positief aspect van deze maatregel
dat kwetsbare groepen die al bekend zijn bij de gemeente, direct
geholpen kunnen worden en er maatwerk geboden kan worden bij
het aanvragen van het vangnet. Dit vermindert niet-gebruik van het
vangnet voor deze groep.

Onbekendheid met of onzekerheid over recht vangnet.
Burgers die wel recht hebben op een vangnet bij hun
woongemeente, weten mogelijk niet dat deze regeling bestaat
of betwijfelen of zij aan de voorwaarden voldoen. Hoe sterk
deze onbekendheid en onzekerheid en daarmee het risico op
niet-gebruik is, hangt mede af van of en de manier waarop de
vangnetregeling in de toeslagaanvraag wordt geïntroduceerd. Het
is op dit moment nog onduidelijk hoe dit proces eruitziet.
Aanvullende stappen om vangnet aan te vragen.
Als tijdens de toeslagaanvraag blijkt dat burgers recht hebben op
een vangnet, kunnen ze dit vangnet zeer waarschijnlijk niet direct
binnen hun toeslagaanvraag aanvragen. Voor de aanvraag van
het vangnet moeten ze naar de website van hun woongemeente,
waar ze eerst de voorwaarden moeten checken om te kijken of
ze daadwerkelijk recht hebben op het vangnet. Vervolgens doen
ze de aanvraag in het systeem van de gemeente – een systeem
dat waarschijnlijk verschilt van het systeem waarin ze hun
toeslagaanvraag bij de Belastingdienst deden. Uit hoeveel stappen
de aanvraag van het vangnet zelf bestaat is op dit moment nog
onduidelijk, en zal verschillen per gemeente.
De extra en complexere stap naar het vangnet bij de gemeente
zorgt er volgens professionals en een enkele burger voor dat nietgebruik van het vangnet mogelijk hoger is. Volgens de onderzoekers
vormt elk van deze stappen een drempel die burgers ervan kan
weerhouden de vangnetregeling aan te vragen. Professionals
geven dan ook aan dat personen met een sterke inkomensdaling
(bijvoorbeeld door baanverlies) vaak kwetsbaarder en minder goed
Hoofdstuk 4

58

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

in het doorgeven van hun gegevens zijn. Op het moment dat het
vangnet relevant voor hen wordt, zijn deze burgers dus mogelijk
niet in staat het vangnet ook daadwerkelijk aan te vragen.
Recht op vangnet zonder recht op toeslag.
Het inkomen van een burger kan zover gedaald zijn dat hij op
dit moment wel, maar twee jaar geleden nog geen recht had
op toeslag. In deze maatregel kan de burger dan geen toeslag
meer aanvragen bij de Belastingdienst, maar wel een vangnet
aanvragen bij de gemeente. Of deze groep burgers ook weet dat
zij recht hebben op een vangnet en waar zij terecht moeten om
dit vangnet aan te vragen, hangt mede af van de communicatie
van de Belastingdienst en gemeente over deze optie. Deze groep
burgers zal namelijk niet altijd op de hoogte worden gesteld van het
vangnet tijdens de toeslagaanvraag, omdat zij deze aanvraag niet
doet als zij de voorwaarden vooraf goed gecheckt heeft.
Angst voor terugvorderingen.
Sommige burgers geven aan toeslagen het liefst te laten baseren
op hun inkomen van twee jaar geleden. Ze hebben deze voorkeur
vooral omdat ze bang zijn later terugvorderingen te krijgen als ze de
vangnetregeling aanvragen omdat achteraf blijkt dat ze hier geen
recht op hadden. Ook burgers die wel degelijk recht hebben op het
vangnet, zullen deze uit angst dus niet altijd aanvragen.
Verleren wijzigingen door te geven.
Professionals verwachten dat burgers die toeslagen al een aantal
jaar automatisch laten baseren op hun inkomen van twee jaar

geleden niet meer gewend zijn om bij toeslagen rekening te
houden met de hoogte van hun inkomen. Als zij te maken krijgen
met een inkomensdaling van meer dan 20%, is de kans daarom
groter dat zij geen gebruik maken van de vangnetregeling.
Andere consequenties
Minder toeslag ontvangen
Burgers staan niet positief tegenover het gebruik van het inkomen
van twee jaar geleden als grondslag voor hun toeslag. Ze zijn bang
dat, wanneer hun inkomen intussen gedaald is (maar niet meer dan
20% ten opzichte van twee jaar geleden), ze toeslag mislopen.

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Gedragsinzichten toepassen
Professionals geven aan dat het belangrijk is om gedragsinzichten
toe te passen in de communicatie naar de burger, bijvoorbeeld
bij het attenderen van de burger op de mogelijkheid van een
vangnet en de uitleg van de maatregel in het algemeen. Framing en
woordgebruik is cruciaal om begrip voor en duidelijkheid over deze
regeling te creëren.
Herinneringen sturen
Professionals zien het als een randvoorwaarde dat mensen
geattendeerd worden op een inkomensdaling, en daarmee
mogelijk recht op het vangnet, door de Belastingdienst wanneer
zij dit voorzien (stap 5 in de burgerreis). Hetzelfde geldt voor een
Hoofdstuk 4

59

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

inkomensstijging, en daarmee mogelijk verlies van het recht op
een vangnet. Een inkomensverandering is echter niet altijd (tijdig)
te voorzien door de Belastingdienst en al helemaal niet door de
gemeente die over de vangnetregeling gaat. Daarom is het ook
belangrijk dat burgers regelmatig de herinnering krijgen te checken
of het inkomen dat ze doorgaven en de andere gegevens waarop de
hoogte van de toeslag en het vangnet gebaseerd zijn nog kloppen.
Hulp bieden bij aanvraag vangnet
Professionals vinden het belangrijk dat burgers hulp krijgen bij het
aanvragen van het vangnet als ze hier behoefte aan hebben, en
hiervoor bijvoorbeeld terecht kunnen ‘bij de balie’.
Verwarring voorkomen
Uit de reacties van burgers blijkt dat het toevoegen van de
gemeente als partij de begrijpelijkheid van de maatregel verkleint.
Als deze maatregel in de praktijk wordt geïmplementeerd, is
het daarom belangrijk om te voorkomen dat deze toevoeging
de begrijpelijkheid van het systeem verkleint en daarmee de
onzekerheid vergroot. Zo is het belangrijk om vragen over wanneer
burgers recht hebben op het vangnet, wat dit vangnet precies
inhoudt, wat de vangnetregeling betekent voor de toeslag die ze
van de Belastingdienst ontvangen, waar ze moeten zijn om dit
vangnet aan te vragen en wanneer de regeling bij de gemeente
stopt vooraf duidelijk te beantwoorden. Professionals benadrukken
dat het belangrijk is om te voorkomen dat de samenhang tussen
de regelingen onduidelijk en samenwerking tussen de instanties

onvoldoende is. Deze maatregel vraagt dus om afstemming
tussen Belastingdienst/Toeslagen en de gemeente. Zo noemen
professionals het belang van duidelijke afspraken met betrekking
tot informatie-uitwisseling. Ook noemen ze dat er duidelijk en goed
afgesproken financiering van de overheid naar de gemeenten zou
moeten gaan.
Uniforme werkwijze gemeenten
Professionals vinden een uniforme werkwijze van gemeenten
en daarmee gelijke behandeling van burgers bij het uitvoeren
van de vangnetregeling een randvoorwaarde bij deze maatregel.
Tegelijkertijd verwachten ze dat dit geen haalbare randvoorwaarde
is.
‘Soepel en overzichtelijk proces bij de gemeente
Sommige burgers twijfelen of het bij de gemeente overzichtelijk is
waar ze gedurende het jaar precies recht op hebben, en of ze niet
aan het eind van het jaar verrast worden door een terugvordering
die ze niet zagen aankomen. Daarnaast is er bij sommige burgers
scepsis over hoe makkelijk dingen bij de gemeente geregeld zijn, en
ook hoe het zit met randzaken zoals wat er gebeurt als ‘het potje bij
de gemeente op is’, of de gemeente zelf wel tijd en capaciteit heeft
om deze maatregel uit te voeren, hoe lang het duurt voor je het geld
van de gemeente krijgt, en hoe makkelijk de gemeente te bereiken
is bij vragen. Het is volgens de onderzoekers een randvoorwaarde
dat deze zaken goed en duidelijk geregeld zijn.
Alternatief: toeslag pas twee jaar later ontvangen
Hoofdstuk 4

60

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

Professionals stellen voor om burgers de mogelijkheid te bieden
toeslagen pas twee jaar later definitief te ontvangen. Voor burgers
die de financiële ruimte hebben om toeslagen later te ontvangen,
kan dit een goede aanvulling zijn op de maatregel. Ze verwachten
dat dit een randvoorwaarde is die het niet-gebruik sterk zou
terugdringen, vooral onder zzp’ers en mensen met een sterk
wisselend inkomen die nu uit angst voor terugvorderingen geen
aanvraag doen. Volgens de onderzoekers richt deze alternatieve
maatregel zich echter niet op de centrale doelgroep van het
toeslagenstelsel: mensen die de toeslag nodig hebben om
maandelijks rond te komen.

BURGERREIS
Stap 1: De burger
vraagt huurtoeslag
aan bij de
Belastingdienst.
Als de burger
aangeeft dat zijn/
haar inkomen 20%
lager is dan twee
jaar geleden, volgt
de melding dat hij/
zij een aanvullend
geldbedrag van
de gemeente kan
ontvangen.
Stap 2: De burger
checkt op de
website van de
gemeente of hij/
zij voldoet aan de
voorwaarden voor
het ontvangen van
een aanvullend
geldbedrag.

Hoofdstuk 4

61

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

Stap 3: De
burger vraagt
een aanvullend
geldbedrag aan bij
de gemeente. Hoe
dit aanvraagproces
eruitziet kan
verschillen per
gemeente.

Stap 4: De burger
krijgt te horen
wat de definitieve
hoogte is van
het aanvullende
geldbedrag dat hij/
zij ontvangt van de
gemeente.

Stap 5: De
gemeente maakt
het aanvullende
geldbedrag iedere
maand naar de
burger over.

Stap 6: De burger
geeft wijzigingen
door. Welke
wijzigingen
doorgegeven
moeten worden
hangt af van de
voorwaarden die de
gemeente stelt.

Hoofdstuk 4

62

T-2 MET VANGNET GEHEEL GEDECENTRALISEERD BIJ GEMEENTEN - HUURTOESLAG

Stap 7: Als
wijzigingen niet op
tijd bij de gemeente
bekend waren, kan
het dat de burger
(een deel van)
het aanvullende
geldbedrag moet
terugbetalen.

Hoofdstuk 4

63

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

HOOFDSTUK 4.4
MAATREGEL
INKOMENSHUREN IN DE
CORPORATIESECTOR

Hoofdstuk 4

64

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL*,**
Hoeveel huur burgers betalen voor hun woning, wordt gebaseerd
op hoeveel inkomen hun huishouden twee jaar geleden had***. De
hoogte van hun huur wordt maximaal 25% van het inkomen van
hun huishouden.
De woningcorporatie ontvangt gegevens over de samenstelling van
het huishouden van burgers op dit moment en hun inkomen van
twee jaar geleden van de Belastingdienst. Op basis daarvan bepaalt
de woningcorporatie hoeveel huur burgers voor hun woning gaan
betalen.
Voor particuliere huurders is deze regeling er niet. Zij blijven
dezelfde huur betalen.
Huurtoeslag verdwijnt voor iedereen: niemand ontvangt dus meer
huurtoeslag.

* De begrijpelijkheid van de maatregel en de stappen die de burger moet zetten, hangen deels af van de communicatie door de woningcorporaties. Mogelijk vult elke woningcorporatie deze regeling en hoe ze hierover
communiceert net iets anders in. We hebben nu nog geen zicht op (de doenlijkheid van) het onderdeel van de burgerreis dat de woningcorporatie invult.
** Er is voor deze maatregel nog geen definitief besluit genomen ten aanzien van het te hanteren inkomensbegrip. De gevolgen voor de doenlijkheid en begrijpelijkheid hangen af van welk inkomensbegrip uiteindelijk
gekozen wordt. In het onderzoek is aan burgers en professionals de variant voorgelegd waarin de inkomenshuur gebaseerd wordt op het vastgestelde inkomen van twee jaar geleden.
*** Zie voor specifieke consequenties van een inkomensbegrip waarbij wordt uitgegaan van een vastgesteld inkomen van twee jaar geleden het hoofdstuk over de t-2 maatregel.

Hoofdstuk 4

65

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

SAMENVATTING
•

Over het algemeen snappen burgers het basisprincipe
(huur wordt gebaseerd op inkomen). Dat de maatregel voor
alle huurders (inclusief particulieren) betekent dat zij geen
huurtoeslag meer ontvangen, is niet voor iedereen meteen
duidelijk.

•

Dat de huurtoeslag wordt afgeschaft voor particulieren,
terwijl de hoogte van hun huur gelijk blijft, wordt door
alle particuliere huurders en een enkele huurder bij een
woningcorporatie als oneerlijk ervaren.

•

Professionals staan positief tegenover het voorstel om de
hoogte van de huur maximaal 25% van het inkomen van het
huishouden te maken. Daardoor wordt de huur voor een grote
groep burgers niet te hoog.

•

De Belastingdienst deelt gegevens over de huishoudsituatie en
het inkomen van twee jaar geleden met de woningcorporatie.
Onder geïnterviewde burgers zijn de meningen over deze
gegevensuitwisseling verdeeld. Terwijl sommigen de
noodzaak zien voor deze regeling en het goed vinden als
kennis over inkomen puur wordt gebruikt voor het bepalen
van de hoogte van de huur, voelt het voor anderen als een (te
grote) inbreuk op hun privacy.

•

De belangrijkste actie die burgers moeten ondernemen, is het
controleren van de huishoudsituatie en het inkomen waarop
hun huur wordt gebaseerd. Dit laatste lijkt sommige burgers
lastig; ze vinden het moeilijk om hun inkomen van twee jaar
geleden terug te halen.

•

Professionals verwachten dat het minder begrijpelijk is bij wie
en wanneer wijzigingen doorgegeven moeten worden, omdat
de Belastingdienst de gegevens in eerste instantie deelt met
de woningcorporatie. Dit kan de verwachting scheppen dat
burgers zelf geen (wijzigingen in) gegevens hoeven door te
geven; die zijn namelijk al bekend.

•

Het niet-gebruik daalt in deze maatregel: de huurtoeslag
zelf verdwijnt en huurders bij een woningcorporatie worden
automatisch meegenomen in de regeling.

•

Professionals verwachten dat er voor burgers met lagere
inkomens in een te grote, dure huurwoning geen incentive
meer is om te verhuizen. De huur is namelijk gebaseerd op
hun inkomen en niet op eigenschappen van de woning. Terwijl
de maatregel het scheefwonen van burgers met een hoger
inkomen dus mogelijk voorkomt, kan deze het scheefwonen
van burgers met een lager inkomen stimuleren.

•

Sommige burgers zien de maatregel als het verplaatsen van
de problematiek van de Belastingdienst/Toeslagen naar de
woningcorporaties.

Hoofdstuk 4

66

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

ACTIES*
Tijdens de aanvraag
In deze maatregel hoeft de burger in de fase voor en tijdens de
aanvraag zelf weinig actie te ondernemen. De Belastingdienst
levert gegevens over het inkomen van twee jaar geleden en de
huidige huishoudsituatie aan de woningcorporatie, die op basis van
de gegevens de hoogte van de huur bepaalt. De woningcorporatie
stuurt vervolgens een overzicht met de gebruikte gegevens en de
hoogte van de huur naar de burger. De burger controleert in dit
overzicht of de gebruikte gegevens kloppen; een actie die burgers
mogelijk lastig vinden, zoals we bespreken onder ‘Begrijpelijkheid’.
Als de gebruikte gegevens kloppen en zijn inkomen komend jaar
niet meer dan 20% lager is dan zijn inkomen van twee jaar geleden,
hoeft de burger niets te doen en wordt de aanvraag definitief.
Kloppen de gegevens niet of is zijn inkomen dit jaar wel meer dan
20% lager dan twee jaar geleden, dan geeft de burger de juiste
gegevens door aan de woningcorporatie. De woningcorporatie
bepaalt op basis van deze gegevens opnieuw de huur en maakt de
aanvraag definitief.
Tijd tot definitief voorstel
Afhankelijk van hoe soepel het proces is ingericht, gaat er meer
of minder tijd overheen voor de burger zijn eerste en definitieve
voorstel voor de hoogte van de huur krijgt. Hoe langer dit proces
duurt, hoe meer onzekerheid dit met zich meebrengt.

Na de aanvraag
Burgers met een relatief stabiel inkomen
Voor burgers met een relatief stabiel inkomen is de hoogte van de
huur gebaseerd op hun inkomen van twee jaar geleden. Aangezien
het hierbij gaat om een definitief bedrag dat niet verandert
gedurende het jaar, hoeven ze geen wijzigingen in inkomen door
te geven. Na de aanvraag geven ze dus enkel wijzigingen in hun
huishoudsituatie door aan de woningcorporatie.
Burgers met een substantieel lager inkomen dan twee jaar geleden
Burgers met een inkomen dat meer dan 20% lager is dan twee jaar
geleden, of een inkomen dat gedurende het jaar meer dan 20%
lager wordt dan twee jaar geleden, kunnen ervoor kiezen de hoogte
van de huur te laten baseren op hun huidige inkomen. Aangezien
het hierbij gaat om een schatting en dit kan veranderen gedurende
het jaar, geven ze na de aanvraag ook wijzigingen in inkomen door
gedurende het jaar.
Burgers van wie het inkomen gedurende het jaar substantieel daalt
Ook burgers die gedurende het jaar pas verwachten dat hun
inkomen meer dan 20% lager is dan twee jaar geleden, kunnen de
hoogte van hun huur op hun huidige inkomen laten baseren. Ze
bepalen dan eerst of hun inkomensdaling daadwerkelijk meer dan
20% is ten opzichte van hun inkomen van twee jaar geleden. Zo ja,
dan geven ze een inkomenswijziging door aan de woningcorporatie
en ontvangen vervolgens een nieuw overzicht, dat ze controleren.

* Voor burgers met een daling in inkomen is in deze maatregel ook actie vereist tijdens de aanvraag: zij geven hun huidige inkomensgegevens door om de huur daarop te laten baseren. Aangezien de focus in deze
maatregel niet op het inkomensbegrip t-2 ligt, hebben we deze stap echter niet aan burgers en professionals voorgelegd. We weten dus niet wat hun reactie daarop is. Zie voor specifieke consequenties van een
inkomensbegrip waarbij wordt uitgegaan van een vastgesteld inkomen van twee jaar geleden het hoofdstuk over de t-2 maatregel.

Hoofdstuk 4

67

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

Vanaf het moment dat hun huur op hun huidige inkomen
gebaseerd wordt, geven burgers ook wijzigingen in inkomen door
gedurende het jaar.
Contact met Belastingdienst over huur vervalt
Huurtoeslag vervalt voor alle burgers. Burgers hebben met
betrekking tot hun huur dus alleen nog maar contact met de
woningcorporatie. Andere toeslagen blijven echter wel bestaan.
Als een burger ook zorgtoeslag, kindgebonden budget of
kinderopvangtoeslag ontvangt, houdt hij voor die toeslagen
contact met de Belastingdienst.

BEGRIJPELIJKHEID
Over het algemeen snappen burgers het basisprincipe (huur
wordt gebaseerd op inkomen). Dat hierbij voor alle huurders de
huurtoeslag verdwijnt, ook voor degenen die via een particuliere
verhuurder huren, is niet voor iedereen meteen duidelijk.
Voorspelbaarheid uitkomsten
Burgers moeten overzicht controleren
In de uitwisseling tussen de Belastingdienst en de
woningcorporatie kan soms iets misgaan. Het is daarom belangrijk
dat burgers zelf controleren of de gegevens kloppen waarop de
hoogte van hun huur wordt gebaseerd.

Hoe makkelijk burgers de gegevens uit het overzicht kunnen
controleren, hangt af van de manier waarop dit overzicht is
weergegeven en de hulp (bijvoorbeeld: instructies) die burgers
hierbij krijgen. Sommige burgers geven aan dat zij zelf geen
problemen verwachten bij het controleren en doorgeven van
gegevens, mits deze overzichtelijk weergegeven worden, maar
wel problemen voorzien bij burgers met minder scholing, minder
affiniteit met cijfers, burgers die de taal niet goed spreken en/of
ouderen.
Het lijkt sommige burgers echter lastig om hun inkomen van
twee jaar geleden terug te halen om de inkomensgegevens in
het overzicht te controleren. Dit leidt er volgens de onderzoekers
mogelijk toe dat burgers ervan uitgaan dat de gegevens van
de Belastingdienst/woningcorporatie kloppen en dat zij deze
check niet (secuur) uitvoeren of bij een verschillende uitkomst
vertrouwen op de gegevens in het overzicht. In de meeste gevallen
zullen de gegevens inderdaad kloppen en is dit geen probleem. In
het geval dat er wel iets is misgegaan in de gegevensuitwisseling
tussen de Belastingdienst en woningcorporatie, kan dit echter
belangrijke consequenties voor de burger tot gevolg hebben.
Belastingdienst en Woningcorporatie wisselen gegevens uit
Professionals verwachten dat het minder begrijpelijk is bij wie
en wanneer wijzigingen doorgegeven moeten worden, omdat
de Belastingdienst de gegevens in eerste instantie deelt met de

Hoofdstuk 4

68

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

woningcorporatie. Dit kan de verwachting scheppen dat burgers
zelf geen (wijzigingen in) gegevens hoeven door te geven; die zijn
namelijk al bekend.
Hoogte van de huur is pas duidelijk nadat burgers een woning
huren
In deze maatregel is het volgens de onderzoekers lastig voor
burgers om te bepalen hoe hoog de huur is die ze voor een
specifieke woning van de woningcorporatie gaan betalen. Dit
bedrag wordt pas duidelijk op het moment dat de burger het
overzicht ontvangt. Het lijkt er echter in het huidige proces op
dat dit moment pas plaatsvindt nadat de burger een woning
(definitief) huurt bij de woningcorporatie. Dat betekent dat burgers
de beslissing om een woning wel of niet te huren moeten nemen
zonder dat zij precies weten hoeveel huur ze hiervoor gaan betalen.
Dit brengt veel onzekerheid met zich mee en weerhoudt burgers er
mogelijk van om een woning te gaan huren.
Gevoel van rechtvaardigheid
Sterkste schouders dragen de zwaarste lasten
Het mechanisme op basis waarvan de hoogte van de huurtoeslag
wordt bepaald, blijft gelijk in deze maatregel: de sterkste schouders
dragen de zwaarste lasten. Dat betekent in het geval van deze
maatregel dat burgers die meer verdienen voor dezelfde woning
meer huur gaan betalen dan burgers die minder verdienen. Alle
huurders van woningcorporaties ervaren dus dezelfde financiële
druk van hun huur (maximaal 25% van hun inkomen).

Verschillende huur voor dezelfde woning
Professionals verwachten dat huurders van sociale huurwoningen
de maatregel als oneerlijk ervaren, omdat de buurman met een
lager inkomen minder huur betaalt dan zij voor dezelfde woning.
Wanneer we ze hier expliciet naar vragen, verwachten sommige
burgers zelf ook dat dat verschil tot onvrede en jaloezie leidt. In
principe is er geen verschil met de huidige situatie, omdat burgers
nu ook verschillende bedragen huurtoeslag ontvangen, maar dit
is volgens professionals minder zichtbaar. Het is echter de vraag
in hoeverre het in de praktijk wel zichtbaar is dat huurders voor
dezelfde woning een andere huurprijs betalen. Deze gegevens
worden waarschijnlijk nergens zichtbaar gemaakt en komen dus
alleen naar voren als buren met elkaar bespreken hoeveel huur zij
betalen voor hun woning.
Recht op huurtoeslag verdwijnt voor iedereen
Voor alle huurders verdwijnt het recht op huurtoeslag. Voor
particuliere huurders betekent dat dat ze nog wel dezelfde
huurprijs betalen, maar geen huurtoeslag meer ontvangen om
(een deel van) deze huurprijs te bekostigen. Er ontstaat hiermee
dus een verschil tussen huurders van woningcorporaties voor wie
de huurprijs wordt aangepast aan hun inkomen en particuliere
huurders waarvoor dat niet het geval is.
Professionals verwachten dat de maatregel mogelijk als oneerlijk
wordt beschouwd, vanwege de ongelijke behandeling tussen

Hoofdstuk 4

69

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

particuliere huurders en huurders bij een woningcorporatie. Dat de
huurtoeslag wordt afgeschaft voor particulieren, terwijl de hoogte
van hun huur gelijk blijft, wordt door alle particuliere huurders
en een enkele huurder bij een woningcorporatie inderdaad als
oneerlijk ervaren. Je hebt door het woningtekort namelijk niet
altijd de keuze om bij een woningcorporatie te gaan huren.

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Burgers met een relatief stabiel inkomen
Voor burgers met een relatief stabiel inkomen gaat de
woningcorporatie uit van het inkomen van twee jaar geleden. Deze
groep hoeft dus geen wijzigingen in hun inkomen, maar alleen
wijzigingen in huishoudsituatie door te geven gedurende het jaar.
Voor deze burgers valt daarmee een van de wijzigingen weg die in
het huidige systeem relatief vaak leidt tot terugvorderingen.
Burgers met een substantieel lager inkomen dan twee jaar geleden
Voor burgers wiens inkomen aan het begin of gedurende het
jaar meer dan 20% lager is dan twee jaar geleden, gaat de
woningcorporatie uit van het huidige inkomen. Deze groep
geeft dus zowel wijzigingen in inkomen als wijzigingen in
huishoudsituatie door gedurende het jaar. Voor deze groep komt
hun situatie voor een groot deel overeen met de situatie in het
huidige systeem, met hetzelfde risico op terugvorderingen tot
gevolg.

Een enkele burger denkt (onterecht) dat er geen terugvorderingen
meer plaatsvinden op basis van een verandering in de
samenstelling van het huishouden en dat de maatregel daarmee
de problemen van de huurtoeslag oplost. Andere burgers zien
de maatregel voor burgers van wie de huur op het huidige
inkomen gebaseerd is als het verplaatsen van de problematiek
van de Belastingdienst/Toeslagen naar de woningcorporaties. De
grondslagen die voor de meeste terugvorderingen zorgen, blijven
voor hen gelijk.
Controleren van gegevens
De hoogte van de huur hangt af van het inkomen (van twee jaar
geleden) en de huishoudsituatie (op dit moment) van de huurder.
Bij het huren van een woning geeft de Belastingdienst deze
gegevens door aan de woningcorporatie, op basis waarvan de
corporatie de huurder een overzicht stuurt ter controle. De burger
hoeft deze gegevens (in eerste instantie) niet zelf door te geven,
waarmee de kans verdwijnt dat hij zelf een vergissing maakt in het
doorgeven van deze gegevens.
Er kan soms wel iets misgaan in de uitwisseling tussen de
Belastingdienst en de woningcorporatie. Het is daarom belangrijk
dat burgers zelf controleren of de gegevens kloppen waarop de
hoogte van hun huur wordt gebaseerd. Sommige burgers zien er
tegenop het inkomen van twee jaar geleden zelf nogmaals na te
rekenen en een wijzigingsprocedure te starten. Zij gaan er mogelijk
vanuit dat de gegevens van de Belastingdienst accuraat zijn. Niet
alle burgers zullen deze factuur dus daadwerkelijk juist en secuur
Hoofdstuk 4

70

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

controleren. Als de burger een eventuele fout in zijn gegevens
niet corrigeert, kan dit nog steeds leiden tot het betalen van een
aanvullend huurbedrag (het equivalent van een terugvordering)
aan het eind van het jaar.
Kans op niet-gebruik
Van huurtoeslag
Niet-gebruik van huurtoeslag vervalt in deze maatregel, aangezien
de huurtoeslag zelf verdwijnt voor alle burgers.
Van inkomenshuur
Burgers die huren bij een woningcorporatie, nemen automatisch
deel aan de regeling: de hoogte van hun huur wordt altijd
gebaseerd op de hoogte van hun inkomen. Er is daarom ook geen
sprake van niet-gebruik van de regeling.
Professionals vragen zich echter af of het wenselijk is dat iedereen
gebruik moet maken van deze regeling. Zij stellen een opt-out
mogelijkheid voor, voor burgers die keuzevrijheid of privacy willen
behouden of het risico niet willen lopen dat ze aan het eind van
het jaar een aanvullend huurbedrag moeten betalen (bijvoorbeeld
voor burgers met een wisselend inkomen, zoals zzp’ers). De
onderzoekers vragen zich wel af of zo’n opt-out niet ook de deur
openzet voor misbruik. Als het inkomen van burgers zo hoog is dat
hun huur omhoog gaat, is de verleiding mogelijk groot om voor optout te kiezen. Hoe verleidelijk het is om in dit geval voor opt-out
te kiezen, hangt af van hoe hoog de huur wordt als burgers ervoor
kiezen de huur niet op hun inkomen te laten baseren.

Andere consequenties
Betaalbare huur voor grote groep huurders
Professionals staan positief tegenover het voorstel om de hoogte
van de huur maximaal 25% van het inkomen van het huishouden te
maken. Daardoor wordt de huur voor een grote groep burgers niet
te hoog.
Particuliere huurders gaan er financieel op achteruit
Particuliere huurders kunnen niet deelnemen aan de regeling. Zij
verliezen dus het bedrag aan huurtoeslag dat ze op dit moment
ontvangen, maar betalen nog wel steeds dezelfde huur. Particuliere
huurders gaan er dus financieel op achteruit in deze maatregel.
Scheefwonen wordt gestimuleerd voor burgers met laag inkomen
Professionals verwachten daarnaast dat er voor burgers met lagere
inkomens in een te grote, dure huurwoning geen incentive meer is
om te verhuizen. De huur is namelijk gebaseerd op hun inkomen
en niet op eigenschappen van de woning. Terwijl de maatregel het
scheefwonen van burgers met een hoger inkomen dus mogelijk
voorkomt, kan deze het scheefwonen van burgers met een lager
inkomen stimuleren en daardoor de woningmarkt ontregelen.

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Wetgeving aanpassen
Professionals geven aan dat de wetgeving omtrent maximale huur
moet worden aangepast voor deze maatregel. Op dit moment
Hoofdstuk 4

71

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

wordt de maximale huur gebaseerd op de kwaliteit van de woning
en niet op het inkomen van de huurder. De maatregel brengt
complicaties met zich mee omtrent de regels voor huurverhoging.
Hulp bieden bij inkomensschatting
Professionals stellen voor om burgers die aangeven een
inkomensdaling van meer dan 20% te verwachten, te helpen hun
inschatting te controleren. Zo wordt voorkomen dat burgers een
verkeerde inkomensschatting doen en aan het eind van het jaar
toch een aanvullend huurbedrag moeten betalen.
Privacy waarborgen
Afspraken omtrent privacy van de gegevens die de
woningcorporatie ontvangt van de Belastingdienst, moeten goed
geregeld zijn. Onder geïnterviewde burgers zijn de meningen
over deze gegevensuitwisseling verdeeld. Terwijl sommigen de
noodzaak zien voor deze regeling en het goed vinden als kennis
over inkomen puur wordt gebruikt voor het bepalen van de hoogte
van de huur, voelt het voor anderen als een (te grote) inbreuk op
hun privacy.
Woningcorporaties handelen uniform
Professionals vinden het daarnaast een randvoorwaarde dat
woningcorporaties uniform handelen. De acties en consequenties
moeten hetzelfde zijn voor alle burgers, ongeacht bij welke
woningcorporatie ze huren.

BURGERREIS
Stap 1: De
burger huurt een
woning bij een
woningcorporatie.

Stap 2: De Belastingdienst deelt gegevens over de huishoudsituatie nu en
inkomen van twee
jaar geleden met de
woningcorporatie,
en de woningcorporatie baseert hierop
de huurprijs van de
burger.

Hoofdstuk 4

72

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

Stap 3: De burger
krijgt een overzicht
van de huurprijs,
het inkomen en de
huishoudsituatie
waarop deze
huurprijs is
gebaseerd.

Stap 4: De burger
controleert of de
huishoudsituatie nu
en het inkomen van
twee jaar geleden
in dit overzicht
kloppen.

Stap 5: De burger
geeft eventuele
fouten/wijzigingen
in inkomen en
huishoudsituatie
door aan de
woningcorporatie.

Stap 6: De woningcorporatie bepaalt
de definitieve huur,
en stuurt de burger
hier een bericht
over.

Hoofdstuk 4

73

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

Stap 7: De burger
maakt maandelijks
de huur over aan de
woningcorporatie.

Stap 8a: Als er iets
wijzigt in de huishoudsituatie geeft
de burger dit door
aan de woningcorporatie.

Stap 8b: Als gedurende het jaar blijkt
dat het jaarinkomen toch veel lager
(meer dan 20%) is
dan twee jaar geleden, doet de burger
een aanvraag bij de
woningcorporatie
om de huur te laten
baseren op het huishoudinkomen van
dit jaar.

Stap 9: Elk jaar
ontvangt de woningcorporatie de
gegevens die bij
de Belastingdienst
bekend zijn over de
huishoudsituatie
en het inkomen van
twee jaar geleden,
en berekent ze de
nieuwe huurprijs
voor komend jaar.

Hoofdstuk 4

74

INKOMENSHUREN IN DE CORPORATIESECTOR - HUURTOESLAG

Stap 10: Als wijzigingen niet op tijd
bij de woningcorporatie bekend waren,
kan het dat de burger extra huur moet
bijbetalen. Hierover
krijg de burger een
bericht van de woningcorporatie.

Hoofdstuk 4

75

BALANSVERKORTING VERHUURDERHEFFING – HUURVERLAGING – HUURTOESLAG, MET HUURTOESLAG OP BASIS GENORMEERDE HUUR - HUURTOESLAG

HOOFDSTUK 4.5
MAATREGEL

BALANSVERKORTING
VERHUURDERHEFFING –
HUURVERLAGING – HUURTOESLAG,
MET HUURTOESLAG OP BASIS
GENORMEERDE HUUR
Hoofdstuk 4

76

BALANSVERKORTING VERHUURDERHEFFING – HUURVERLAGING – HUURTOESLAG, MET HUURTOESLAG OP BASIS GENORMEERDE HUUR - HUURTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL
Hoeveel huurtoeslag burgers ontvangen, hangt bij deze maatregel
niet af van hoeveel huur ze betalen. Voor iedereen wordt gerekend
met één standaard huurbedrag. Burgers hoeven eventuele
wijzigingen in de hoogte van hun huur dus niet door te geven aan
de Belastingdienst.
De hoogte van de huur bepaalt niet de hoogte van de huurtoeslag,
maar wel óf burgers huurtoeslag kunnen krijgen. Hun huur kan
niet hoger zijn dan het maximale huurbedrag waarvoor iemand
huurtoeslag kan ontvangen.
Woningcorporaties geven de huur van burgers door aan de
Belastingdienst, zodat zij kan bepalen of de huur onder het
maximale huurbedrag ligt. Burgers die huren bij een particuliere
huurder geven de hoogte van hun huur hiervoor zelf door in de
aanvraag.
Hoeveel huurtoeslag burgers ontvangen hangt af van:
•
•

hun huishoudsituatie;
het inkomen van hun huishouden.

Hoofdstuk 4

77

BALANSVERKORTING VERHUURDERHEFFING – HUURVERLAGING – HUURTOESLAG, MET HUURTOESLAG OP BASIS GENORMEERDE HUUR - HUURTOESLAG

SAMENVATTING
•

De enige actie die in deze maatregel wegvalt voor de burger,
is het doorgeven van de hoogte van de huur (voor huurders
van een woningcorporatie) en wijzigingen in het huurbedrag
(voor alle huurtoeslagontvangers). Volgens professionals zijn
dit in het huidige systeem geen acties die de doenlijkheid
sterk beïnvloeden. De Belastingdienst krijgt informatie
over de hoogte van de huur namelijk vaak al door via de
woningcorporatie.

•

Het doorgeven van (wijzigingen in) inkomen en/of de
samenstelling van het huishouden blijven in de huidige
maatregel ongewijzigd. Volgens professionals zijn het
juist deze acties die een veel grotere impact hebben op de
doenlijkheid en terugvorderingen aan het eind van het jaar.

•

•

De meeste geïnterviewde burgers vinden deze maatregel
lastig uit te leggen. De onduidelijkheid lijkt veroorzaakt te
worden door de dubbele rol van de hoogte van de huur (huur
onder het maximale bedrag blijft een voorwaarde voor de
huurtoeslag, maar de hoogte van de huur telt niet meer mee
voor de hoogte van de toeslag) en het feit dat de nominale
huur een abstract begrip is in plaats van een concreet bedrag.
Professionals zien de maatregel als oneerlijk, omdat de
huurtoeslag niet afhankelijk is van het huurbedrag. De meeste
burgers vinden het vooral gek dat de huurtoeslag niet meer
afhangt van de hoogte van de huur. De hoogte baseren op het
feitelijke huurbedrag voelt logischer dan rekenen met een

genormeerde huurprijs, die voor sommigen voordelig en voor
anderen juist nadelig uitpakt.
•

Volgens professionals blijft het aantal verkeerd of niet
doorgegeven wijzigingen, en daarmee ook de hoogte van de
terugvorderingen aan het eind van het jaar, ongeveer gelijk
bij deze maatregel. Ook niet-gebruik van de huurtoeslag blijft
waarschijnlijk ongeveer gelijk.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
Huurders van woningcorporaties
Woningcorporaties delen de hoogte van de huur van hun huurders
met de Belastingdienst, om te bepalen of de hoogte onder het
maximale huurbedrag ligt. Huurders van woningcorporaties
hoeven in deze maatregel de hoogte van hun huur dus niet door te
geven tijdens de aanvraag.
Op dit moment hoeft dat echter in de meeste gevallen ook niet,
omdat woningcorporaties en de Belastingdienst ook in het huidige
systeem al gegevens over de hoogte van de huur uitwisselen. Voor
veel huurders zal de aanvraag daarom gelijk blijven aan die in het
huidige systeem.

Hoofdstuk 4

78

BALANSVERKORTING VERHUURDERHEFFING – HUURVERLAGING – HUURTOESLAG, MET HUURTOESLAG OP BASIS GENORMEERDE HUUR - HUURTOESLAG

Particuliere huurders
De huur van particuliere huurders wordt niet automatisch gedeeld
met de Belastingdienst. Zij geven in de aanvraag dus de hoogte van
hun huur door, zodat de Belastingdienst kan bepalen of de hoogte
onder het maximale huurbedrag ligt. Voor particuliere huurders
blijft de aanvraag daarom gelijk aan die in het huidige systeem.
Na de aanvraag
Voor alle huurtoeslagontvangers geldt in deze maatregel dat ze
wijzigingen in het huurbedrag niet meer hoeven door te geven aan
de Belastingdienst.
Volgens professionals is het wegvallen van de noodzaak om
(wijzigingen in) de hoogte van de huur door te geven geen
verandering die de doenlijkheid sterk beïnvloedt. De problemen
die nu ontstaan bij het doorgeven van de huur liggen vaak bij
het berekenen van de servicekosten. De Belastingdienst krijgt
informatie over de hoogte van de huur van hun huurders echter
vaak al door via de woningcorporatie, waardoor dit probleem maar
bij een kleine groep speelt. De particuliere huurders die we spraken
gaven tevens aan het niet moeilijk te vinden om de hoogte van hun
huur door te geven.
Volgens professionals wegen de problemen bij het doorgeven van
de huur daarom niet op tegen de problemen die spelen bij het
doorgeven van (wijzigingen in) het inkomen en/of de samenstelling
van het huishouden. Deze acties hebben een veel grotere impact op
de doenlijkheid, maar blijven in de huidige maatregel ongewijzigd.

BEGRIJPELIJKHEID
De meeste geïnterviewde burgers vinden deze maatregel lastig uit
te leggen. De onduidelijkheid lijkt veroorzaakt te worden door de
dubbele rol van de hoogte van de huur (huur onder het maximale
bedrag blijft een voorwaarde voor de huurtoeslag, maar de hoogte
van de huur telt niet meer mee voor de hoogte van de toeslag) en
het feit dat de genormeerde huur een abstract begrip is in plaats
van een concreet bedrag. Een enkeling interpreteert de maatregel
in eerste instantie als ‘iedereen gaat dezelfde huur betalen’.
Voorspelbaarheid uitkomsten
Volgens professionals wordt de huurtoeslag in deze maatregel
voorspelbaarder, specifiek voor mensen in de participatiewet
of onder bewindsvoering. Er is namelijk een factor minder om
rekening mee te houden als burgers van tevoren willen bepalen op
hoeveel huurtoeslag ze recht hebben. Andere factoren (zoals het
toetsingsinkomen van het huishouden) blijven echter bestaan. De
impact van deze factoren op de hoogte van de toeslag is mogelijk
complexer en maakt het nog steeds lastig voor burgers om van
tevoren te bepalen op hoeveel huurtoeslag ze recht hebben.
Gevoel van rechtvaardigheid
Sterkste schouders dragen de zwaarste lasten
Het toetsingsinkomen blijft in deze maatregel bestaan als grondslag
en daarmee hangt de hoogte van de toeslag nog steeds af van het
inkomen van burgers. Het mechanisme op basis waarvan de hoogte
van de toeslag wordt bepaald, blijft in deze maatregel dus ‘de
Hoofdstuk 4

79

BALANSVERKORTING VERHUURDERHEFFING – HUURVERLAGING – HUURTOESLAG, MET HUURTOESLAG OP BASIS GENORMEERDE HUUR - HUURTOESLAG

sterkste schouders dragen de zwaarste lasten’. Deze lasten worden
echter relatief zwaarder of lichter dan in het huidige systeem.
Burgers met een relatief hoge huur gaan een groter deel van hun
huur zelf betalen, terwijl burgers met een relatief lage huur een
kleiner deel van hun huur zelf gaan betalen.
Ongelijke lasten
Professionals zien de maatregel als oneerlijk, omdat ze verwachten
dat hij leidt tot ongelijkheid tussen burgers. Burgers met
verschillende huurbedragen ervaren in deze maatregel ongelijke
lasten. Zo kan het zijn dat iemand met een lage huur niets van zijn
of haar inkomsten hoeft af te staan aan huur, omdat het volledige
huurbedrag al ondervangen is door het vaste huurtoeslagbedrag,
terwijl iemand met een hoge huur juist een groter deel van zijn
of haar inkomsten afstaat aan huur in deze maatregel. De meeste
burgers vinden het vooral gek dat de huurtoeslag niet meer
afhangt van de hoogte van de huur. Huurtoeslag baseren op het
feitelijke huurbedrag voelt voor hen logischer dan rekenen met
een genormeerde huurprijs, die voor sommigen voordelig en voor
anderen juist nadelig uitpakt.

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Grondslag ‘huur’ vervalt
Eventuele fouten in het doorgeven van de hoogte van de huur
en wijzigingen hierin leiden in deze maatregel niet meer tot

terugvorderingen. Het is echter de vraag in hoeverre deze
grondslag in het huidige systeem leidt tot (hoge) terugvorderingen,
omdat veel burgers ook nu al geen (wijzigingen in) huur hoeven
door te geven. Volgens professionals blijft het aantal verkeerd of
niet doorgegeven wijzigingen, en daarmee ook de hoogte van de
terugvorderingen aan het eind van het jaar, daarom ongeveer gelijk
bij deze maatregel.
Hoogte huurtoeslag verandert
Voor burgers met relatief hoge huren zal de huurtoeslag lager zijn,
omdat er wordt gewerkt met genormeerde huren. De hoogte van de
toeslag die ze eventueel moeten terugbetalen is daarmee ook lager.
Daar staat tegenover dat voor burgers met relatief lager huren
de huurtoeslag juist hoger zal zijn en de hoogte van eventuele
terugvorderingen daarmee ook.
Kans op niet-gebruik
Professionals verwachten dat, omdat er weinig wijzigt in deze
maatregel, het niet-gebruik van de huurtoeslag ongeveer gelijk
blijft.
Andere consequenties
Hoogte van de huurtoeslag verandert
Voor burgers met relatief lage huren zal de huurtoeslag omhoog
gaan als gerekend wordt met een genormeerd huurbedrag. Daar
staat tegenover dat de huurtoeslag omlaag zal gaan voor burgers
met relatief hoge huren. Professionals verwachten dat deze lagere
huurtoeslag een mogelijke armoedeval veroorzaakt bij mensen
Hoofdstuk 4

80

BALANSVERKORTING VERHUURDERHEFFING – HUURVERLAGING – HUURTOESLAG, MET HUURTOESLAG OP BASIS GENORMEERDE HUUR - HUURTOESLAG

met lage inkomens. Aangezien het bedrag waarmee gerekend
wordt nu onbekend is, vinden burgers het lastig te bepalen wat de
consequenties van de maatregel voor hen persoonlijk zullen zijn.
Ze kunnen daarom ook lastig een oordeel vellen over de maatregel
(‘als blijkt dat ik meer kwijt ben, ben ik daar niet blij mee’).
Bij hogere huur meer betalen
In het huidige systeem is een duurdere woning per m2 goedkoper
dan een goedkopere woning. Voor een duurdere (en vaak grotere)
woning ontvangt de burger namelijk meer huurtoeslag dan voor
een goedkopere woning. In de maatregel vervalt deze prikkel.
Het is volgens de onderzoekers echter de vraag of dit tot grote
verschuivingen op de woningmarkt gaat leiden. Bij de huidige
krapte hebben burgers namelijk maar beperkte keuzemogelijkheid
in waar te gaan wonen. Hun ‘keuze’ voor een woning wordt in dat
geval voornamelijk bepaald door welke woning beschikbaar is.
Recht op huurtoeslag bij lage huur
In het huidige systeem zijn er ongeveer 95.000 huishoudens wiens
huur zo laag is dat ze in het huidige systeem geen recht hebben op

huurtoeslag. De hoogte van hun huur komt niet uit boven de voor
hen geldende eigen bijdrage. In deze maatregel krijgen zij wel recht
op huurtoeslag.
Lagere huurtoeslag voor grote gezinnen en aangepaste woning
Gezinnen van meer dan acht personen en huishoudens met een
aangepaste woning vanwege een handicap, hebben in het huidige
systeem recht op huurtoeslag boven de maximale huurgrens. Voor
deze groepen kan een genormeerde huur nadelig uitvallen. Hun
huur zal namelijk relatief hoog zijn door de omvang van de woning
of woningaanpassingen.

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Professionals zien het als de belangrijkste randvoorwaarde om
naast deze maatregel ook iets te veranderen aan de moeilijkheid
die burgers ervaren rondom andere grondslagen, zoals inkomen en
samenstelling van het huishouden. Volgens hen zijn het vooral deze
grondslagen die tot problemen leiden in het huidige systeem.

Hoofdstuk 4

81

BALANSVERKORTING VERHUURDERHEFFING – HUURVERLAGING – HUURTOESLAG, MET HUURTOESLAG OP BASIS GENORMEERDE HUUR - HUURTOESLAG

BURGERREIS
Stap 1: De burger
kijkt op de website
van de Belastingdienst of hij/zij aan
de voorwaarden
voor huurtoeslag
voldoet.

Stap 2: De burger
logt in op Mijn toeslagen en je vult verschillende gegevens
in. De huur van de
woning hoeft alleen
ingevuld te worden
door burgers die
particulier huren.

Stap 3: De burger
krijgt te horen wat
de definitieve hoogte is van de huurtoeslag.

Stap 4: De Belastingdienst maakt
de huurtoeslag
elke maand naar
de burger over. En
de burger maakt de
volledige huur over
aan de verhuurder.

Hoofdstuk 4

82

BALANSVERKORTING VERHUURDERHEFFING – HUURVERLAGING – HUURTOESLAG, MET HUURTOESLAG OP BASIS GENORMEERDE HUUR - HUURTOESLAG

Stap 5: Als er iets
wijzigt in de huishoudsituatie, het
inkomen of de
woonsituatie geeft
de burger dit door
aan de Belastingdienst.

Stap 6: Als wijzigingen niet op tijd bij
de Belastingdienst
bekend waren, kan
het dat de burger
toeslag moet terugbetalen. Hierover
krijg de burger een
bericht van de Belastingdienst.

Hoofdstuk 4

83

5
ZORGTOESLAG

HOOFDSTUK 5
ZORGTOESLAG

Hoofdstuk 5

84

ZORGTOESLAG

ZORGTOESLAG
Om de financiële toegankelijkheid van de zorg voor alle
huishoudens te garanderen, kunnen burgers zorgtoeslag
ontvangen. De zorgtoeslag biedt een tegemoetkoming voor de
standaard zorgpremie en het eigen risico. Doordat de standaard
zorgpremie de afgelopen jaren sneller stijgt dan het inkomen,
ontvangen steeds meer huishoudens zorgtoeslag.
Wie zorgtoeslag ontvangt, krijgt te maken met verschillende
grondslagen. Consequentie hiervan is dat het aantal
terugvorderingen hoog is. Van alle toeslagen kent de zorgtoeslag in
absolute zin de meeste terugvorderingen, met in totaal 1.265.000
terugvorderingen in 2016 [23]. Daarentegen valt wel op dat het
aandeel huishoudens zonder correcties, voor de zorgtoeslag
relatief hoog ligt. Dat is te verklaren door de relatief eenvoudige
grondslagen en het aandeel van de zorgtoeslagpopulatie met een
inkomen onder het afbouwpunt. Zolang het inkomen niet boven
het afbouwpunt komt, is er nauwelijks sprake van bijstellingen [3].
Geschat wordt dat circa 10% van de huishoudens die recht hebben
op volledige zorgtoeslag hier geen gebruik van maakt. Er zijn echter
ook indicaties dat het niet-gebruik rond de 17% ligt. Het nietgebruik ligt hoger bij huishoudens die een minder groot financieel
belang hebben bij de toeslag. Bezorgdheid over het risico van het
achteraf moeten terugbetalen van toeslagen die onterecht zijn
toegekend of te hoog zijn vastgesteld en daardoor in de schulden
komen, lijken echter ook een rol te spelen [3].

* Inclusief wijzigingen in het inkomen als gevolg van een veranderende huishoudsamenstelling.

GRONDSLAGEN
Standaard zorgpremie en eigen risico
De hoogte van de maximale zorgtoeslag is niet afhankelijk van de
feitelijk betaalde zorgpremie en eigen risico, maar wordt bepaald
door de standaard zorgpremie en het gemiddelde eigen risico. Op
basis van de verschillende andere grondslagen wordt bepaald op
hoeveel toeslag de burger recht heeft.
Toetsingsinkomen
De hoogte van de toeslag wordt is afhankelijk van de hoogte
van het toetsingsinkomen. Door het actuele toetsingsinkomen
te hanteren, speelt de overheid zoveel mogelijk in op de actuele
situatie van de burger zodat deze zo min mogelijk kosten hoeft voor
te schieten. Het juist schatten van het toetsingsinkomen is echter
voor huishoudens ingewikkeld. Het opzoeken van gegevens en het
invullen van de rekenhulp kost de burger, bij iedere wijziging in het
inkomen, moeite en vraagt cognitieve capaciteit.
Bij de zorgtoeslag was het niet juist en/of op tijd doorgeven van
(een wijziging van) het inkomen* de oorzaak van 97% van de
terugvorderingen van de zorgtoeslag. Het ging hierbij om bedragen
met een gemiddelde van €343 [3].

Hoofdstuk 5

85

ZORGTOESLAG

Burgers die door wijzigingen in hun inkomen de meeste kans
hebben op terugvorderingen zijn:
•

burgers met wisselende inkomsten
zelfstandigen
burgers met flexibele contracten
burgers waarvan het inkomen stijgt (specifiek geval: op het
einde van het jaar)
o
o

•

studenten die gaan werken
o
burgers die vanuit een uitkering gaan werken
o
burgers die een loonsverhoging krijgen
burgers die een toeslagpartner krijgen
o

•

o
o
o

burgers die gaan samenwonen
burgers die gaan trouwen
burgers die een kind krijgen

Vermogensgrens
De zorgtoeslag kent een harde vermogensgrens. Zodra het
vermogen van de toeslagontvanger en/of toeslagpartner boven de
vermogensgrens komt, vervalt het recht op zorgtoeslag. De burger
moet vervolgens de ontvangen zorgtoeslag volledig terugbetalen.
Het overschrijden van de vermogensgrens was in 3% van de
gevallen de oorzaak van de terugvordering van de zorgtoeslag in
2016. Deze terugvorderingen hadden een gemiddeld bedrag van
€981 [3].

Huishoudsamenstelling
Om in aanmerking te komen voor zorgtoeslag, wordt ook
rekening gehouden met de huishoudsamenstelling. Er worden
twee grensinkomens gehanteerd: een voor alleenstaanden
en een voor partners. Alleenstaanden met een wettelijk
minimumloon (WML) krijgen ongeveer 80% van de gemiddelde
kosten van de zorgverzekering vergoed. Voor paren met een WML
wordt 70% van deze kosten vergoed. Huishoudens boven een
huishoudinkomen van € 30.000 (alleenstaande) of € 38.000 (samen
met toeslagpartner) hebben geen recht op zorgtoeslag. Het gevolg
hiervan is dat de groep zorgtoeslagontvangers grotendeels bestaat
uit alleenstaande mensen met een laag inkomen.
Bij zorgtoeslag wordt daarnaast uitgegaan van het terugwerkende
krachtprincipe. Hierdoor kan het bijvoorbeeld zijn dat als een
samenwonend stel dat gaat trouwen of een kind krijgt, met
terugwerkende kracht voor het gehele jaar als toeslagpartner
wordt aangemerkt, terwijl zij eerder rechtmatig zorgtoeslag
ontvingen als twee alleenstaanden. Doorgaans vermindert
hierdoor het zorgtoeslagbedrag voor het gehele jaar, wat leidt tot
terugvorderingen. Voor burgers is dit principe lastig te begrijpen,
wat kan leiden tot onbegrip en een gevoel van onrechtvaardigheid.
Per 1 januari 2021 gaat dit echter veranderen. Een partnerschap
zal niet langer met terugwerkende kracht naar het begin van
het kalenderjaar ontstaan. Hiermee wordt voorkomen dat het
partnerschap leidt tot een terugvordering van de te veel ontvangen
toeslagen in het eerste deel van het jaar. Deze problematiek, die
met name speelt in de zorgtoeslag, wordt hiermee verholpen [24].
Hoofdstuk 5

86

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE DOOR HET VERLAGEN VAN DE NOMINALE PREMIE - ZORGTOESLAG

HOOFDSTUK 5.1
MAATREGEL

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG
MET COMPENSATIE DOOR HET
VERLAGEN VAN DE NOMINALE
PREMIE

Hoofdstuk 5

87

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE DOOR HET VERLAGEN VAN DE NOMINALE PREMIE - ZORGTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL
De zorgtoeslag zoals die nu bestaat wordt afgeschaft. Als
compensatie wordt de nominale premie voor de zorgverzekering
voor alle verzekerden verlaagd. Hierdoor betalen burgers minder
voor hun zorgverzekering.
Daarnaast gaat het wettelijk minimumloon omhoog. Hierdoor
ontvangen burgers met een lager inkomen een iets hoger loon
of een hogere uitkering. Burgers die in het huidige systeem geen
(zorg)toeslag ontvangen, betalen in dit nieuwe systeem meer
belasting. Daardoor hebben zij geen voordeel van de lagere
zorgverzekeringspremie. Tot slot komt er een (aanvullende)
inkomensafhankelijke zorgtoeslag voor een kleine groep burgers.
Als voor burgers de verlaging van de zorgpremie onvoldoende is,
dan kunnen zij dus alsnog zelf een zorgtoeslag aanvragen.

Hoofdstuk 5

88

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE DOOR HET VERLAGEN VAN DE NOMINALE PREMIE - ZORGTOESLAG

SAMENVATTING

•

Volgens de onderzoekers en professionals is voor het
merendeel van de burgers de maatregel doenlijk, omdat de
meeste burgers niets hoeven te doen.

Aangezien de zorgtoeslag voor een groot deel van de
burgers vervalt, lopen de meeste burgers geen risico op
terugvorderingen.

•

Burgers die zorgtoeslag ontvangen, lopen wel risico op
terugvorderingen.

•

Er blijft een (kleine) groep burgers die recht heeft op
zorgtoeslag. Deze groep moet de zorgtoeslag zelf aanvragen.

•

Het niet-gebruik neemt volgens de professionals af, omdat de
zorgpremie automatisch voor iedereen wordt verlaagd.

•

Burgers die geen aanvullende zorgtoeslag ontvangen, hoeven
geen wijzigingen meer door te geven. Dit heeft een positief
effect op de doenlijkheid van de maatregel.

•

•

De geïnterviewde burgers, die verwachten recht te hebben op
de zorgtoeslag, hebben er vertrouwen in dat ze wijzigingen
voor hun zorgtoeslag kunnen doorgeven.

Burgers die denken dat ze wel recht hebben op de toeslag,
geven allemaal aan dat ze zorgtoeslag zouden aanvragen.
Burgers lijken wel gebruik te willen maken van de zorgtoeslag,
ook al is de zorgtoeslag bedoeld voor een selecte groep.

•

Volgens professionals is het feit dat burgers die zorgtoeslag
ontvangen wel wijzigingen moeten doorgeven een negatief
aspect van de maatregel.

•

•

Professionals denken dat de maatregel begrijpelijk is voor de
meerderheid van de burgers, omdat het om een eenmalige
verandering gaat.

•

Sommige burgers begrijpen de maatregel niet volledig,
wat zich uit in onzekerheid en weerstand. Ook begrijpt niet
iedereen het mechanisme van de belastingverhoging.

•

De meeste geïnterviewde burgers vinden de maatregel eerlijk.

•

Een enkeling, met een hoger inkomen, lijkt gevoelsmatig
moeite te hebben met de belastingverhoging. Ook de
professionals geven aan dat burgers die meer (gaan)
verdienen de maatregel mogelijk als minder eerlijk zien.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
De verlaging van de nominale premie voor de zorgverkering
zorgt er automatisch voor dat burgers minder betalen voor hun
zorgverzekering. Verder hoeven de meeste burgers niets te doen.
Volgens de onderzoekers en professionals is voor het merendeel
van de burgers de maatregel dan ook doenlijk. Sommige
geïnterviewde burgers geven aan dat de administratielast afneemt.
Zij hoeven namelijk niet bij te houden wanneer ze zorgtoeslag
ontvangen en dit bedrag niet te reserveren tot de premie van hun
zorgverzekering wordt afgeschreven.

Hoofdstuk 5

89

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE DOOR HET VERLAGEN VAN DE NOMINALE PREMIE - ZORGTOESLAG

Zorgtoeslag aanvragen
Er blijft een (kleine) groep burgers die recht heeft op zorgtoeslag.
Het gaat hier overigens wel om een uitzonderingsgroep, waarbij
een gerichte inkomensaanvulling nog wel wenselijk is. Deze groep
moet de zorgtoeslag zelf aanvragen. Deze aanvraagprocedure
komt naar verwachting grotendeels overeen met de aanvraag in
het huidige (zorg)toeslagstelsel. Groepen waarvoor het moeilijker
is om de aanvullende zorgtoeslag aan te vragen, zijn volgens
professionals de ouderen die niet digitaal vaardig zijn. Dit is
ook lastig voor burgers die denken dat ze geen recht hebben op
zorgtoeslag, ook niet in het nieuwe systeem, en dus niet weten hoe
ze een toeslag moeten aanvragen.
Na de aanvraag
Burgers die geen aanvullende zorgtoeslag ontvangen, hoeven
geen wijzigingen meer door te geven. Voor hen vervalt namelijk de
gehele zorgtoeslag. Dit heeft volgens de onderzoekers een positief
effect heeft op de doenlijkheid van de maatregel.
Burgers met zorgtoeslag
Een (klein) deel van burgers zal de zorgtoeslag wel nodig hebben
en deze ook aanvragen. Zij moeten dan onder andere wijzigingen
in inkomen en vermogen doorgeven. De geïnterviewde burgers,
die verwachten recht te hebben op de zorgtoeslag, hebben er
vertrouwen in dat ze dit kunnen, maar volgens professionals is dit
een negatief aspect van de maatregel. In de maatregel wordt nu
namelijk het meest verwacht van kwetsbare groepen. Professionals
geven aan dat de acties lastig kunnen zijn voor laaggeletterden,

ouderen, niet-digitaal vaardigen, dak- en thuislozen en
statushouders.
Daarnaast verwachten de onderzoekers dat momenten waarop
wijzigingen voor de zorgtoeslag doorgegeven moeten worden
waarschijnlijk vaak samenvallen met stressvolle situaties.
Denk bijvoorbeeld aan het verlies van een dierbare waardoor
de toeslagpartner wegvalt of iemand die een erfenis ontvangt
waardoor het vermogen toeneemt. Ook het krijgen van een
nieuwe baan kan stressvol zijn, waardoor iemand vergeet om een
inkomensstijging door te geven. In deze maatregel moet overigens
wel een veel kleinere groep burgers wijzigingen doorgeven voor
hun zorgtoeslag, in vergelijking met het huidige systeem.

BEGRIJPELIJKHEID
Professionals denken dat de maatregel begrijpelijk is voor de
meerderheid van de burgers, omdat het om een eenmalige
verandering gaat. Een voorwaarde is volgens hen duidelijke
communicatie bij invoering van deze maatregel. Het moet voor
iedereen helder zijn dat de zorgtoeslag grotendeels verdwijnt
en dat er iets voor in de plaats komt dat het wegvallen van de
zorgtoeslag voor iedereen compenseert.
De interviews met burgers bevestigen dat duidelijke communicatie
essentieel is. Sommige burgers begrijpen de maatregel niet
volledig, wat zich uit in onzekerheid over de dekking van de
Hoofdstuk 5

90

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE DOOR HET VERLAGEN VAN DE NOMINALE PREMIE - ZORGTOESLAG

zorgverzekering en weerstand tegen de verandering van het huidige
systeem. De weerstand zit hem dan vooral in het feit dat men
sceptisch is over het verdwijnen van de zorgtoeslag en of deze
maatregel voldoende compensatie biedt.

Voor burgers die ook de zorgtoeslag ontvangen, blijven de
grondslagen van het huidige stelsel van kracht. De onderzoekers
denken dat voor hen deze maatregel waarschijnlijk niet
voorspelbaarder zal zijn dan het huidige stelsel.

Ook begrijpt niet iedereen het mechanisme van de
belastingverhoging. Burgers kaarten namelijk aan dat mensen met
hoge inkomens meer premie mogen betalen en de verlaging toch
niet nodig hebben. Dit terwijl burgers met hoge inkomens in het
voorstel geen voordeel hebben van de regeling.

Gevoel van rechtvaardigheid
De meeste geïnterviewde burgers vinden de maatregel eerlijk.
Een enkeling, met een hoger inkomen, lijkt gevoelsmatig moeite
te hebben met de belastingverhoging, ondanks dat diegene
het rationeel begrijpt. Dat burgers met een hoog inkomen meer
belasting moeten betalen, ervaart diegene als oneerlijk. Dit gevoel
van oneerlijkheid lijkt ook te zorgen voor enige weerstand tegen de
regeling.

Voorspelbaarheid uitkomsten
De onderzoekers denken dat voor burgers die alleen minder
zorgverzekeringspremie betalen de voorspelbaarheid van de
regeling beter is dan in het huidige systeem. Aan de verlaging van
de premie zijn verder geen voorwaarden verbonden, dus voor
iedereen is het in theorie duidelijk dat ze maandelijks minder
betalen voor hun zorgverzekering en ze lopen geen risico op
(onverwachte) terugvorderingen. Een enkele geïnterviewde burger
geeft echter aan dat de maatregel ook onzekerheid met zich
meebrengt. Het gaat hier vooral om onzekerheid over de kosten van
de zorg en de dekking van de verzekering. Een lagere premie kan
het gevoel geven dat je minder zorg kan krijgen. Deze onzekerheid
ontstaat door onbegrip van de maatregel.

Ook de professionals geven aan dat burgers die meer (gaan)
verdienen de maatregel mogelijk als minder eerlijk zien. Mensen die
netto hetzelfde of meer overhouden door deze regeling, zullen de
maatregel juist als eerlijker beschouwen. Volgens de onderzoekers
kunnen burgers sceptisch worden als men de regeling niet goed
begrijpt en/of als oneerlijk ervaart.

Hoofdstuk 5

91

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE DOOR HET VERLAGEN VAN DE NOMINALE PREMIE - ZORGTOESLAG

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Aangezien de zorgtoeslag voor een groot deel van de burgers
vervalt, lopen de meeste burgers geen risico op terugvorderingen.
Burgers met zorgtoeslag
Burgers die zorgtoeslag ontvangen, lopen wel risico op
terugvorderingen. De onderzoekers verwachten dat dit juist een
kwetsbare groep is die waarschijnlijk meer moeite heeft om deze
wijzigingen correct door te geven. Zij hebben immers te maken
met een laag inkomen en daardoor is er mogelijk vaker sprake van
cognitieve schaarste. Geïnterviewde burgers en professionals
noemen burgers met wisselende inkomsten als risicogroep. Van
deze groep wordt meer gevraagd: ze moeten namelijk telkens bij
een verandering in hun inkomen een wijziging doorgeven voor de
zorgtoeslag.
Door het kleinere toeslagbedrag zullen terugvorderingen wel lager
zijn. Overigens zou volgens de onderzoekers de uitvoeringsinstantie
beter in staat moeten zijn om deze groep te ondersteunen en
maatwerk te bieden, aangezien het om slechts een kleine groep
burgers gaat.
Bovendien maken op dit moment relatief veel burgers met een
inkomen onder het afbouwpunt gebruik van de zorgtoeslag,
waardoor er in het huidige stelsel nauwelijks sprake van
bijstellingen is. Ook in het nieuwe stelsel is dit afbouwpunt van
invloed op het aantal terugvorderingen.

Kans op niet-gebruik
Ook het niet-gebruik neemt volgens de professionals af, omdat de
zorgpremie automatisch voor iedereen wordt verlaagd. Zij geven
aan dat de maatregel met name positief is voor burgers die nu
recht hebben op zorgtoeslag maar het niet weten, zoals burgers die
recht krijgen doordat hun inkomen opeens sterk daalt. Deze groep
burgers worden in deze maatregel automatisch gecompenseerd.
Aan de andere kant geven professionals aan dat het mogelijk is
dat de maatregel kwetsbare groepen, zoals dak- en thuislozen en
statushouders, niet meeneemt vanwege het ontbreken van een
adres en een zorgverzekering. In Nederland zijn er ongeveer 25.000
burgers die niet verzekerd zijn en dus niet profiteren van deze
maatregel [25].
Van zorgtoeslag
Niet-gebruik van de zorgtoeslag kan ontstaan wanneer burgers
denken dat zij hier geen recht op hebben. Burgers die denken
dat ze wel recht hebben op de toeslag, geven allemaal aan dat ze
zorgtoeslag zouden aanvragen. Burgers lijken dus wel gebruik te
willen maken van de zorgtoeslag, ook al is de zorgtoeslag bedoeld
voor een selecte groep.
Andere consequenties
Volgens professionals zorgt een lagere nominale premie voor een
betaalbaardere zorgverzekering, waardoor mogelijk minder burgers
een betalingsachterstand oplopen, in een invorderingstraject
terechtkomen en uiteindelijk aangemerkt worden als wanbetaler
(waardoor ze een veel hogere zorgpremie moeten betalen).
Hoofdstuk 5

92

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE DOOR HET VERLAGEN VAN DE NOMINALE PREMIE - ZORGTOESLAG

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Informatieverstrekking en gedragsinzichten toepassen
De uitdaging zit volgens de professionals in het uitleggen van
de verandering van de premie en het grotendeels wegvallen van
de zorgtoeslag. De nominale premie is wat de zorg ons kost; het
bedrag dat zorgverzekeraars hanteren om alle kosten te dekken.
Burgers kunnen denken dat het verlagen van de nominale premie
betekent dat de zorg ineens minder zou kosten. Ook kunnen
burgers het gevoel krijgen dat ze minder geld krijgen en dat de
zorgtoeslag wordt ‘afgepakt’. In de informatieverstrekking is het
dus essentieel om goed uit te leggen wat de verandering precies
betekent en wat de link is tussen het verlagen van de premie en het
wegvallen van de zorgtoeslag.
Professionals geven daarbij aan dat het belangrijk is om
gedragsinzichten toe te passen in de communicatie naar de burger,
bijvoorbeeld bij de uitleg van de maatregel in het algemeen en het
creëren van draagvlak voor mensen met hogere inkomens. Framing
en woordgebruik zijn cruciaal om begrip voor en duidelijkheid over
deze regeling te creëren.
Zo min mogelijk (zorg)toeslaggerechtigden
De professionals geven aan dat een voorwaarde om de maatregel
te doen slagen is om de resterende groep die zorgtoeslag ontvangt
zo klein mogelijk te houden. Voor die groep is de maatregel

namelijk minder doenlijk. Op welke manier de groep (zorg)
toeslaggerechtigden kleiner gemaakt kan worden, moet nog
worden uitgezocht. Hoe groot deze groep is, is ook afhankelijk van
de uiteindelijke hoogte van de premie en de verhoging van het
wettelijk minimumloon.
Ondersteuning bij aanvraag zorgtoeslag
Een goede samenwerking tussen verschillende (hulp)
organisaties en de Belastingdienst is volgens professionals een
belangrijke randvoorwaarde. Zij kunnen namelijk kwetsbare
toeslaggerechtigden helpen met het aanvragen van de zorgtoeslag.
Daarnaast is een goede bereikbaarheid (van onder andere de
Belastingdienst) en continu contact met de groep die recht heeft op
zorgtoeslag van belang om terugvorderingen te voorkomen.
Alternatieve maatregelen
Professionals suggereren dat er mogelijk nog alternatieve
maatregelen of variaties van deze maatregel te bedenken zijn. Zo
geven ze aan dat voor de aanvullende zorgtoeslag gewerkt kan
worden met het inkomen van twee jaar geleden (t-2). Zo hebben
burgers zekerheid over wat ze aanvullend ontvangen. Daarnaast
kan ook een veel lagere premie gehanteerd worden en kunnen
burgers automatisch verzekerd worden. Hierdoor voorkom je dat
burgers onverzekerd zijn. Volgens hen is er vervolgonderzoek nodig
om te bepalen welke varianten haalbaar en effectief zijn en hoe
doenlijk de uiteindelijke maatregelen zijn.

Hoofdstuk 5

93

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE DOOR HET VERLAGEN VAN DE NOMINALE PREMIE - ZORGTOESLAG

BURGERREIS ZORGTOESLAG
Stap 1: De burger
checkt op de
website van de
Belastingdienst of
hij/zij voldoet aan
de voorwaarden
voor zorgtoeslag.

Stap 2: De burger
vraagt zorgtoeslag
aan door in te
loggen op Mijn
toeslagen en je vult
enkele gegevens in.

Stap 3: De burger
krijgt via een brief
te horen wat de
hoogte is van de
zorgtoeslag.

Stap 4: De
Belastingdienst
maakt de
zorgtoeslag elke
maand naar de
burger over.

Hoofdstuk 5

94

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE DOOR HET VERLAGEN VAN DE NOMINALE PREMIE - ZORGTOESLAG

Stap 5: Als er iets
wijzigt in de situatie
van de burger dan
geeft de burger dit
binnen 4 weken
door aan de Belastingdienst.

Stap 6: Als
wijzigingen niet
op tijd bij de
Belastingdienst
bekend waren,
kan het dat de
burger toeslag
moet terugbetalen.
Hierover krijgt de
burger een bericht.

Hoofdstuk 5

95

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN UITKERINGSINSTANTIE - ZORGTOESLAG

HOOFDSTUK 5.2
MAATREGEL

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET
COMPENSATIE VIA REGULIER
INSTRUMENTARIUM EN DOOR EEN
GENERIEKE INKOMENSONAFHANKELIJKE
AANVULLING UITGEKEERD VIA EEN
UITKERINGSINSTANTIE
Hoofdstuk 5

96

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN UITKERINGSINSTANTIE - ZORGTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL*
De zorgtoeslag zoals die nu bestaat wordt afgeschaft. In plaats
daarvan kunnen burgers vanaf de leeftijd van 18 jaar zelf een
aanvulling op hun inkomen aanvragen. Dit is voor iedereen
hetzelfde vaste maandelijkse bedrag waarmee je zorgkosten
kunt betalen. Er zijn geen voorwaarden aan deze aanvulling op
het inkomen verbonden. De aanvulling op het inkomen wordt
rechtstreeks aan burgers uitbetaald door een overheidsorganisatie.
Burgers hoeven de aanvraag voor de aanvulling op hun inkomen
maar eenmalig te doen. Voor andere toeslagen dan de zorgtoeslag
doen ze een aparte aanvraag.
Daarnaast gaat het wettelijk minimumloon omhoog. Hierdoor
ontvangen burgers met een lager inkomen een iets hoger loon of
een hogere uitkering. Burgers die in het huidige systeem geen (zorg)
toeslag ontvangen, betalen in dit nieuwe systeem meer belasting.
Uiteindelijk houden zij dus hetzelfde inkomen als ze nu hebben. Tot
slot komt er een (aanvullende) inkomensafhankelijke zorgtoeslag
voor een kleine groep burgers.

* Ondanks dat we in de interviews de term ‘basisinkomen’ niet hebben gebruikt, lijken geïnterviewde burgers deze maatregel hiermee te associëren, waardoor hun antwoorden niet altijd goed aansluiten bij de
maatregel. Daarnaast hebben alle geïnterviewde burgers en de professionals eerst maatregel ‘Afschaffen zorgtoeslag met compensatie door het verlagen van de nominale premie’ gezien en daarna deze maatregel.
Hierdoor vergelijken zij deze maatregel vaak met de vorige maatregel in plaats van met het huidige stelsel.

Hoofdstuk 5

97

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN UITKERINGSINSTANTIE - ZORGTOESLAG

SAMENVATTING
•

Alle burgers moeten actie ondernemen om een aanvulling op
hun inkomen aan te vragen. De meeste geïnterviewde burgers
denken dat het digitaal aanvragen van de aanvulling makkelijk
zal zijn.

•

Het feit dat iedereen een (digitale) aanvraag moet doen, komt
volgens professionals en burgers de doenlijkheid echter niet
ten goede.

•

Na het aanvragen van de aanvulling hoeft de burger dus zelf
weinig actie te ondernemen, wat volgens de onderzoekers een
positief effect heeft op de doenlijkheid van de maatregel.

•

In deze maatregel moet een veel kleinere groep burgers
wijzigingen doorgeven voor hun zorgtoeslag.

•

Sommige geïnterviewde burgers begrijpen de maatregel niet
(direct) en ervaren de maatregel als oneerlijk, omdat iedereen
hetzelfde bedrag krijgt.

•

Ook de professionals voorzien dat het feit dat iedereen
hetzelfde bedrag krijgt voor een gevoel van oneerlijkheid kan
zorgen.

•

Doordat de aanvulling op het inkomen onafhankelijk is van het
inkomen en de huishoudsituatie, is volgens de onderzoekers
de kans op terugvorderingen aanzienlijk kleiner dan in het
huidige stelsel.

•

Volgens professionals lopen burgers die ook de zorgtoeslag
ontvangen wel risico op terugvorderingen. Burgers en

professionals noemen burgers met wisselende inkomsten als
risicogroep voor terugvorderingen bij de zorgtoeslag.
•

Professionals denken dat het niet-gebruik daalt, omdat het
een onvoorwaardelijke aanvulling betreft.

•

Professionals geven aan dat er een stigma kan ontstaan
rondom het aanvragen van de zorgtoeslag. Burgers geven
echter aan dat ze de zorgtoeslag zouden aanvragen als ze er
recht op hebben.

•

Als burgers de aanvulling op hun inkomen niet aanvragen,
dan hebben ze in de nieuwe situatie minder inkomen. Volgens
professionals kan dit voor burgers met een laag inkomen een
probleem zijn, omdat zij dan bepaalde rekeningen hierdoor
mogelijk niet kunnen betalen.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
Alle burgers moeten actie ondernemen om een aanvulling op
hun inkomen aan te vragen. De meeste geïnterviewde burgers
denken dat het digitaal aanvragen van de aanvulling makkelijk
zal zijn. Het feit dat iedereen een (digitale) aanvraag moet doen,
komt volgens professionals en burgers de doenlijkheid echter
niet ten goede. Kwetsbare groepen (laaggeletterden, mensen
met een migratieachtergrond, daklozen en jongeren die 18 jaar
worden en van het speciaal onderwijs komen of in een instelling
zitten) moeten nu soms het basisinkomen én de aanvullende
Hoofdstuk 5

98

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN UITKERINGSINSTANTIE - ZORGTOESLAG

toeslag aanvragen. Burgers zien het aanvragen van de aanvulling
op het inkomen als een drempel en vragen zich af waarom je
deze niet automatisch krijgt. Ook de professionals adviseren om
het basisinkomen automatisch toe te kennen of de aanvraag te
vergemakkelijken voor burgers die niet digitaal vaardig zijn.
Als ervoor wordt gekozen om naast de aanvulling een (aanvullende)
zorgtoeslag te behouden, dan zal een kleine groep burgers ook
deze zorgtoeslag aan moeten vragen bij de Belastingdienst. Deze
aanvraagprocedure komt naar verwachting grotendeels overeen
met de aanvraag in het huidige (zorg)toeslagstelsel.
Na de aanvraag
Als burgers de aanvulling op hun inkomen ontvangen, hoeven ze
alleen wijzigingen in hun postadres en hun rekeningnummer door
te geven aan de overheidsorganisatie. De meeste geïnterviewde
burgers geven aan dat ze het geen probleem vinden om zelf deze
wijzigingen door te geven. Dergelijke wijzigingen moet je ook aan
andere organisaties/bedrijven doorgeven, dus het is slechts een
extra handeling. Verder hoeven burgers geen wijzigingen door te
geven. Na het aanvragen van de aanvulling hoeft de burger dus
zelf weinig actie te ondernemen, wat volgens de onderzoekers een
positief effect heeft op de doenlijkheid van de maatregel.
Burgers met zorgtoeslag
In deze maatregel moet een veel kleinere groep burgers wijzigingen
doorgeven voor hun zorgtoeslag. Hier gelden naar verwachting
dezelfde wijzigingen die nu ook van toepassing zijn op de

zorgtoeslag. Tegelijkertijd verwachten de onderzoekers dat dit
juist een kwetsbare groep is die waarschijnlijk meer moeite heeft
om deze wijzigingen correct door te geven. Zij hebben immers te
maken met een zeer laag inkomen en daardoor is er mogelijk vaker
sprake van cognitieve schaarste. Van deze groep wordt dus meer
gevraagd: ze moeten wijzigingen doorgeven voor de aanvulling op
hun inkomen én voor de zorgtoeslag.
Daarnaast verwachten de onderzoekers dat momenten waarop
wijzigingen voor de zorgtoeslag doorgegeven moeten worden
waarschijnlijk vaak samenvallen met stressvolle situaties.
Denk bijvoorbeeld aan het verlies van een dierbare waardoor
de toeslagpartner wegvalt of iemand die een erfenis ontvangt
waardoor het vermogen toeneemt. Ook het krijgen van een nieuwe
baan kan echter stressvol zijn, waardoor iemand vergeet om een
inkomensstijging door te geven.

BEGRIJPELIJKHEID
Sommige geïnterviewde burgers begrijpen de maatregel niet
(direct). Ze snappen niet wat de aanvulling op het inkomen precies
inhoudt en hoe de belastingverhoging zal uitpakken (voor hen
en voor anderen). Een enkeling geeft aan dat de maatregel erg
ingewikkeld is en dat het vooral veel vragen oproept. Volgens
professionals is de maatregel redelijk goed te begrijpen, omdat het
om een onvoorwaardelijke aanvulling gaat.

Hoofdstuk 5

99

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN UITKERINGSINSTANTIE - ZORGTOESLAG

Voorspelbaarheid uitkomsten
De onderzoekers denken dat voor burgers die alleen de aanvulling
op hun inkomen hoeven aan te vragen de voorspelbaarheid van
de regeling beter is dan in het huidige systeem. De aanvulling is
onvoorwaardelijk, dus voor iedereen is het in theorie duidelijk wat
ze maandelijks ontvangen en ze lopen geen risico op (onverwachte)
terugvorderingen. Voor burgers die ook de zorgtoeslag ontvangen,
blijven de grondslagen van het huidige stelsel van kracht. De
onderzoekers denken dat deze maatregel voor hen waarschijnlijk
niet voorspelbaarder zal zijn dan het huidige stelsel.
Gevoel van rechtvaardigheid
Sommige geïnterviewde burgers ervaren de maatregel als
oneerlijk. Dit komt met name doordat zij het aspect van de
belastingverhoging niet begrijpen en het oneerlijk vinden dat
mensen met hoge inkomens ook een aanvulling krijgen. Ook de
professionals voorzien dat het feit dat iedereen hetzelfde bedrag
krijgt voor een gevoel van oneerlijkheid kan zorgen. Doordat de
maatregel inkomensonafhankelijk is, is de ondersteuning door
maatregel ook minder gericht en krijgen burgers met een lager
inkomen dus geen hogere aanvulling.
Burgers vinden het ook oneerlijk dat je erop achteruitgaat als je
de aanvulling niet aanvraagt. Daarnaast vinden sommige burgers
de maatregel inefficiënt, omdat het geld via de burger naar de
verzekeraar gaat. Zij hebben het gevoel dat de maatregel voor
onnodig werk gaat zorgen, doordat een overheidsorganisatie
aanvragen moet verwerken van burgers die het geld niet nodig
hebben.

Tot slot geven professionals aan dat burgers die geen
zorgverzekering hebben afgesloten (zoals gedetineerden en
militairen) ook de aanvulling op hun inkomen ontvangen, terwijl zij
dus niet betalen voor een zorgverzekering. Dit kan volgens hen ook
als oneerlijk ervaren worden.

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Burgers met een aanvulling op hun inkomen
Doordat de aanvulling op het inkomen onafhankelijk is van het
inkomen en de huishoudsituatie, is volgens de onderzoekers de
kans op terugvorderingen aanzienlijk kleiner dan in het huidige
stelsel. Alleen als de burger de aanvulling ontvangt en emigreert
of overlijdt, is er geen volledig recht op de aanvulling. De meeste
burgers lopen dus geen risico op terugvorderingen.
Burgers met zorgtoeslag
Volgens professionals lopen burgers die ook de zorgtoeslag
ontvangen wel risico op terugvorderingen. In het huidige
stelsel ontstaan de meeste terugvorderingen door een onjuiste
inschatting of het niet doorgegeven van een wijziging van het
(huishoud)inkomen. Bij de zorgtoeslag is dit de oorzaak voor 97%
van de terugvorderingen [3]. Dit risico blijft dus bestaan voor de
groep burgers die de zorgtoeslag ontvangen. De onderzoekers
verwachten dat deze terugvorderingen door het kleinere
toeslagbedrag echter wel lager zullen zijn.
Hoofdstuk 5 100

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN UITKERINGSINSTANTIE - ZORGTOESLAG

Geïnterviewde burgers en professionals noemen burgers met
wisselende inkomsten als risicogroep voor terugvorderingen bij
de zorgtoeslag. Bovendien maken op dit moment relatief veel
burgers met een inkomen onder het afbouwpunt gebruik van
de zorgtoeslag, waardoor er in het huidige stelsel nauwelijks
sprake van bijstellingen is. Ook in het nieuwe stelsel is dit
afbouwpunt volgens de onderzoekers van invloed op het aantal
terugvorderingen.
Kans op niet-gebruik
Van aanvulling op het inkomen
Professionals denken dat het niet-gebruik daalt, omdat het een
onvoorwaardelijke aanvulling betreft. Zij voorzien dat burgers
elkaar op de inkomensaanvulling zullen attenderen, waardoor de
meeste mensen vanzelf geïnformeerd worden. De professionals
geven ook aan dat het belangrijk is dat (hulp met) het aanvragen
van de aanvulling goed wordt gefaciliteerd, aangezien iedereen het
moet aanvragen: ook burgers die niet digitaal of taalvaardig zijn.
Ook burgers die nu geen toeslagen ontvangen, zullen de
aanvulling op hun inkomen moeten aanvragen. Dit kan volgens
de onderzoekers mogelijk niet-gebruik in de hand werken. Deze
groep is namelijk niet gewend om een aanvulling aan te vragen
en te ontvangen. Hierdoor kan het voorkomen dat burgers erop
achteruitgaan, maar toch geen gebruik maken van de aanvulling.
Een reden hiervoor kan zijn dat ze in zijn algemeenheid onbekend
zijn met toeslagen of zich niet bewust zijn van het feit dat ze recht
hebben op de aanvulling.

Van zorgtoeslag
Niet-gebruik van de zorgtoeslag kan ontstaan wanneer burgers
denken dat zij hier geen recht op hebben of omdat ze denken dat
ze de extra aanvulling in de vorm van een zorgtoeslag niet nodig
hebben. Professionals geven aan dat er een stigma kan ontstaan
rondom het aanvragen van de zorgtoeslag, doordat burgers denken
dat de zorgtoeslag in de nieuwe situatie alleen bedoeld is voor
een zeer selecte groep burgers. Burgers geven echter aan dat ze de
zorgtoeslag zouden aanvragen als ze er recht op hebben. Burgers
lijken dus wel gebruik te willen maken van de zorgtoeslag, ook al is
de zorgtoeslag bedoeld voor een selecte groep.
Andere consequenties
Als burgers de aanvulling op hun inkomen niet aanvragen,
dan hebben ze in de nieuwe situatie minder inkomen. Volgens
professionals kan dit voor burgers met een laag inkomen een
probleem zijn, omdat zij dan bepaalde rekeningen (zoals de
premie van hun zorgverzekering of hun huur) hierdoor mogelijk
niet kunnen betalen. Burgers die een hoog inkomen hebben, gaan
er financieel op achteruit als zij de aanvulling niet aanvragen. Zij
moeten dus een extra stap zetten ten opzichte van het huidige
systeem om hetzelfde inkomen te behouden.

Hoofdstuk 5 101

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN UITKERINGSINSTANTIE - ZORGTOESLAG

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Directe verrekening
Professionals geven aan dat het goed zou zijn als burgers de optie
wordt geboden om de aanvulling direct te laten uitkeren aan de
zorgverzekeraar. Ze kunnen dat bijvoorbeeld eenmalig doorgeven
via hun zorgverzekeraar. Dit maakt het volgens hen makkelijker
voor burgers om hun inkomsten overzichtelijk te houden.

Nadruk op ‘zorg’ in naamgeving
Ondanks dat in dit onderzoek de term ‘basisinkomen’ niet is
gebruikt, lijken geïnterviewde burgers deze maatregel hiermee wel
te associëren. Aangezien de term basisinkomen sterke associaties
oproept, adviseren de onderzoekers om de regeling anders
te noemen. Een naam die meer de nadruk legt op ‘zorg’, zoals
‘zorginkomen’ of ‘zorgaanvulling’, geeft duidelijker weer waarvoor de
aanvulling bedoeld is.

Makkelijke aanvraag
De aanvraag van de aanvulling moet volgens de professionals
zo makkelijk mogelijk zijn. De digitale aanvraag moet zo simpel
mogelijk gehouden worden en er moet ook een papieren aanvraag
komen voor burgers die minder digitaal vaardig zijn. Daarnaast is
het volgens hen ook een optie om de aanvraag van de aanvulling te
koppelen aan een aanvraag van een bijstandsuitkering, zodat een
burger in dat geval maar één aanvraag hoeft te doen.

Onbeantwoorde vragen en vervolgonderzoek
In het huidige stelsel is het mogelijk dat burgers die niet in Nederland
wonen in sommige gevallen toch nog zorgtoeslag kunnen krijgen.
Professionals vragen zich af hoe dat geregeld gaat worden in
de nieuwe situatie. Komen burgers die woonachtig zijn in het
buitenland in aanmerking voor de aanvulling op hun inkomen? En
hebben ze ook nog recht op de (aanvullende) zorgtoeslag? Dergelijke
vragen dienen nog beantwoord te worden.

Duidelijke voorwaarden zorgtoeslag
Professionals geven aan dat het heel duidelijk moet zijn wat de
exacte voorwaarden zijn van de (aanvullende) zorgtoeslag. Dit
om te voorkomen dat burgers onterecht de zorgtoeslag gaan
aanvragen en deze mogelijk (voor een periode) onrechtmatig
ontvangen. Burgers die nu zorgtoeslag ontvangen, denken mogelijk
dat ze in de nieuwe situatie ook recht hebben op de zorgtoeslag,
terwijl dit nog maar de vraag is.

De doenlijkheid van deze maatregel hangt sterk af van hoe het gehele
toeslagenstelsel er uiteindelijk uit zal zien. Wanneer de zorgtoeslag
wordt vervangen door een onvoorwaardelijke aanvulling op het
inkomen, maar de huurtoeslag en het kindgebonden budget in
de huidige vorm blijven bestaan, dan is het maar de vraag of het
gehele stelsel er eenvoudiger en doenlijker op wordt. Volgens de
onderzoekers is er dan ook vervolgonderzoek nodig om te bepalen
hoe doenlijk het uiteindelijke toeslagenstelsel is.

Hoofdstuk 5 102

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN UITKERINGSINSTANTIE - ZORGTOESLAG

BURGERREIS
Stap 1: De overheidsorganisatie
wijst de burger erop
dat hij/zij een aanvulling op het inkomen kan aanvragen.
De burger checkt de
voorwaarden.

Stap 2: De burger
vraagt de aanvulling
aan door in te loggen op de website
van de overheidsorganisatie. Eventueel
vult de burger zijn/
haar gegevens aan.

Stap 3: De burger
krijgt bericht van de
overheidsorganisatie of hij/zij recht
heeft op de aanvulling.

Stap 4: De overheidsorganisatie
maakt maandelijks
de aanvulling op het
inkomen naar de
burger over.

Hoofdstuk 5 103

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN UITKERINGSINSTANTIE - ZORGTOESLAG

Stap 5: Als het
postadres of het rekeningnummer wijzigt, moet de burger
dit doorgeven aan
de overheidsorganisatie. Verder hoeft
de burger geen
wijzigingen door te
geven.

Hoofdstuk 5 104

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

HOOFDSTUK 5.3
MAATREGEL

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET
COMPENSATIE VIA REGULIER
INSTRUMENTARIUM EN DOOR EEN
GENERIEKE INKOMENSONAFHANKELIJKE
AANVULLING UITGEKEERD VIA
EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE
UITKEERBARE HEFFINGSKORTING
Hoofdstuk 5 105

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL
De zorgtoeslag zoals die nu bestaat wordt afgeschaft. In plaats
daarvan krijgen burgers vanaf de leeftijd van 18 jaar een aanvulling
op hun inkomen van de Belastingdienst. Dit is voor iedereen
hetzelfde vaste maandelijkse bedrag waarmee je zorgkosten kunt
betalen. Er zijn geen voorwaarden aan deze aanvulling op het
inkomen verbonden.
Burgers krijgen de aanvulling op hun inkomen via hun loon of hun
uitkering op hun rekening. De werkgever of de uitkeringsinstantie
telt de loonheffingskorting en de aanvulling op het inkomen dat
de burger van de Belastingdienst ontvangt bij elkaar op en maakt
het totale bedrag naar de burger over. Eventueel te veel ontvangen
loonheffingskorting én aanvulling op het inkomen betalen burgers
terug bij de aangifte van hun inkomstenbelasting.
Burgers die geen loonheffingskorting ontvangen (zoals
ondernemers en zelfstandigen), ontvangen de aanvulling op hun
inkomen via hun inkomstenbelasting. Als zij één keer aan het eind
van het jaar hun inkomstenbelasting doen, dan ontvangen ze
de aanvulling op hun inkomen ook in één keer aan het eind van
het jaar. Als ze de aanvulling op hun inkomen maandelijks willen
ontvangen, dan doen ze aan het begin van het jaar een ‘voorlopige
aangifte’.
Daarnaast gaat het wettelijk minimumloon omhoog. Hierdoor
ontvangen burgers met een lager inkomen een iets hoger loon of

een hogere uitkering. Burgers die in het huidige systeem geen (zorg)
toeslag ontvangen, betalen in dit nieuwe systeem meer belasting.
Uiteindelijk houden zij dus hetzelfde inkomen als ze nu hebben. Tot
slot komt er een (aanvullende) inkomensafhankelijke zorgtoeslag
voor een kleine groep burgers.
Hoofdstuk 5 106

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

SAMENVATTING

•

Professionals zijn juist bang dat deze combinatie van bedragen
voor minder overzicht zorgt.

•

In deze maatregel wordt van verschillende groepen burgers
verschillende mate van actie verlangd. Het aantal gevraagde
acties van burgers is afhankelijk van hun huidige positie.

•

De meeste burgers vinden het goed en eerlijk dat iedereen
het(zelfde) vaste bedrag ontvangt. Volgens professionals is
deze maatregel even eerlijk als het huidige stelsel.

•

Een groot deel van de burgers zullen de aanvulling op hun
inkomen automatisch ontvangen.

•

Professionals verwachten dat terugvorderingen in de nieuwe
maatregel gemiddeld lager worden.

•

De meeste geïnterviewde burgers gaan ervan uit dat ze zelf
goed kunnen aangeven of ze loonheffingskorting bij een
specifieke instantie of werkgever willen ontvangen.

•

•

Volgens professionals is het belangrijk voor de doenlijkheid
om met één proces (voor burgers in loondienst en
zelfstandigen) te werken.

Volgens professionals en de onderzoekers ontstaat er een
nieuw risico voor burgers die op meerdere manieren inkomen
ontvangen. Zij kunnen de aanvulling (per ongeluk) meerdere
keren ontvangen en moeten dan het te veel ontvangen bedrag
terugbetalen.

•

Professionals verwachten dat niet-gebruik daalt.

•

Er blijft een (kleine) groep burgers die recht heeft op
zorgtoeslag. Dit is ook een groep die volgens professionals
mogelijk extra beperkt is in doenvermogen.

•

Het bedrag is niet meer gelabeld en daardoor is het volgens
professionals voor burgers niet duidelijk dat ze een bedrag
ontvangen dat bedoeld is voor zorgkosten.

•

Burgers die de aanvulling op hun inkomen ontvangen, hoeven
geen wijzigingen door te geven. Ze hoeven alleen aan het eind
van het jaar aangifte te doen.

•

In deze maatregel moet een veel kleinere groep burgers
wijzigingen doorgeven voor hun zorgtoeslag.

•

Over het algemeen begrijpen de geïnterviewde burgers de
maatregel.

•

Sommige burgers geven aan dat ze het fijn vinden dat ze de
aanvraag niet meer zelf hoeven te doen en dat verschillende
stromen geld nu gecombineerd worden tot één bedrag.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
In deze maatregel wordt van verschillende groepen burgers
verschillende mate van actie verlangd. Het aantal gevraagde
acties van burgers is afhankelijk van hun huidige positie. Burgers
die inkomen ontvangen waar loonheffing op wordt ingehouden,
zullen de aanvulling op hun inkomen automatisch ontvangen.
Ook burgers die al jaarlijks aangifte inkomstenbelasting
Hoofdstuk 5 107

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

doen (bijvoorbeeld zelfstandigen), krijgen de heffingskorting
automatisch, maar zij hebben ook de mogelijkheid om een
voorlopige aanslag te doen. Ten slotte is er een groep die recht
krijgt op de uitkeerbare heffingskorting, maar geen inkomen heeft
onder de loonheffing en geen aangifte inkomstenbelasting doet.
Deze groep zal (voorlopige) aangifte inkomstenbelasting moeten
gaan doen. Zo ontvangen ze de aanvulling maandelijks. Het is nog
onduidelijk hoe deze groep hier tegenaan kijkt, omdat er geen
burgers zonder inkomen zijn geïnterviewd.
Sommige geïnterviewde burgers geven aan dat ze het fijn vinden
dat ze de aanvraag niet meer zelf hoeven te doen. Daarnaast
vinden de meeste burgers het geen probleem dat zelfstandigen het
bedrag op een andere manier ontvangen. Voor de geïnterviewde
zelfstandigen geldt wel dat ze minder positief tegenover de
maatregel staan als ze verwachten zelf (veel) werk aan de
(voorlopige) aangifte te hebben. Ze krijgen echter hulp bij het doen
van de aangifte, dus voorzien ze hier geen problemen.
Het staat professionals tegen dat er überhaupt actie van de burger
zelf vereist is om een geldbedrag te ontvangen waar iedereen recht
op heeft. Zo wordt er namelijk onnodig een beroep gedaan op het
doenvermogen van burgers. De meeste burgers gaan ervan uit dat
ze zelf goed kunnen aangeven of ze loonheffingskorting bij een
specifieke instantie of werkgever willen ontvangen. Sommigen
verwachten wel dat zij of andere groepen burgers hier hulp bij
nodig hebben. Professionals geven ook aan dat bijvoorbeeld
burgers met meerdere banen en burgers met een uitkering

en een baan hulp kunnen gebruiken bij het bepalen van hun
loonheffingskorting.
Daarnaast moet de ene groep het regelen via de
loonheffingskorting en de andere via de belastingaangifte. Volgens
professionals is het belangrijk voor de doenlijkheid om met één
proces te werken.
Zorgtoeslag aanvragen
Er blijft een (kleine) groep burgers die recht heeft op zorgtoeslag.
Het gaat hier overigens wel om een uitzonderingsgroep, waarbij
een gerichte inkomensaanvulling nog wel wenselijk is. Deze groep
moet de zorgtoeslag zelf aanvragen. Deze aanvraagprocedure
komt naar verwachting grotendeels overeen met de aanvraag
in het huidige (zorg)toeslagstelsel. Dit is ook een groep die
volgens professionals mogelijk extra beperkt is in doenvermogen.
Daarnaast blijven andere toeslagen, en daarmee aanvraag bij
en contact met de Belastingdienst/Toeslagen, in de maatregel
bestaan.
Na de aanvraag
Als burgers de aanvulling op hun inkomen ontvangen, hoeven
ze geen wijzigingen door te geven aan de Belastingdienst.
Ze hoeven alleen aan het eind van het jaar aangifte voor de
inkomstenbelasting te doen. Tijdens het ontvangen van de
aanvulling hoeft de burger dus zelf weinig actie te ondernemen,
wat volgens de onderzoekers een positief effect heeft op de
doenlijkheid van de maatregel.
Hoofdstuk 5 108

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

Overigens geven professionals aan dat het wegvallen van de
zorgtoeslag, nu de eenvoudigste toeslag volgens hen, geen grote
vereenvoudiging is ten opzichte van het huidige systeem.
Burgers met zorgtoeslag
In deze maatregel moet een veel kleinere groep burgers wijzigingen
doorgeven voor hun zorgtoeslag. Hier gelden naar verwachting
dezelfde wijzigingen die nu ook van toepassing zijn op de
zorgtoeslag. Tegelijkertijd verwachten de onderzoekers dat dit
juist een kwetsbare groep is die waarschijnlijk meer moeite heeft
om deze wijzigingen correct door te geven. Zij hebben immers te
maken met een zeer laag inkomen en daardoor is er mogelijk vaker
sprake van cognitieve schaarste. Van deze groep wordt dus meer
gevraagd: ze moeten namelijk wel wijzigingen doorgeven voor de
zorgtoeslag.
Daarnaast verwachten de onderzoekers dat momenten waarop
wijzigingen voor de zorgtoeslag doorgegeven moeten worden
waarschijnlijk vaak samenvallen met stressvolle situaties.
Denk bijvoorbeeld aan het verlies van een dierbare waardoor
de toeslagpartner wegvalt of iemand die een erfenis ontvangt
waardoor het vermogen toeneemt. Ook het krijgen van een nieuwe
baan kan echter stressvol zijn, waardoor iemand vergeet om een
inkomensstijging door te geven.

BEGRIJPELIJKHEID
Over het algemeen begrijpen de geïnterviewde burgers de
maatregel; ze kunnen hem in hun eigen woorden goed uitleggen.
Sommige burgers geven aan dat ze het fijn vinden dat ze de
aanvraag niet meer zelf hoeven te doen en dat verschillende
stromen geld (inkomen en toeslag) nu gecombineerd worden
tot één bedrag. Dat maakt het volgens hen makkelijker en
overzichtelijker. Professionals zijn juist bang dat deze combinatie
van bedragen voor minder overzicht zorgt. Ze geven aan dat de
zorgtoeslag nu gelinkt is aan je zorgkosten. Wanneer zorgtoeslag
echter onderdeel wordt van een vast bedrag dat burgers samen met
andere inkomsten ontvangen, kunnen burgers zich af gaan vragen
waar het geld voor te gebruiken is. Ze geven aan dat de maatregel
moeilijk uit te leggen zal zijn. Dat de zorgtoeslag verdwijnt en het
inkomen meer wordt, is volgens hen vooral lastig uit te leggen aan
burgers die het belastingsysteem nu al ingewikkeld vinden. De
verhoging van het inkomen loopt namelijk via het belastingsysteem
en dat is mogelijk niet voor iedereen makkelijk te begrijpen.
Een enkele geïnterviewde burger vindt de maatregel ingewikkeld,
voornamelijk omdat je per ongeluk twee keer loonheffingskorting
kunt aanvragen en daardoor ook twee keer de aanvulling op je
inkomen kunt ontvangen. Hierdoor is het volgens de geïnterviewde
noodzakelijk dat er snel wordt ingegrepen door de Belastingdienst
als uit de gegevens blijkt dat iemand twee keer loonheffingskorting
heeft aangevinkt.

Hoofdstuk 5 109

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

Voorspelbaarheid uitkomsten
De onderzoekers denken dat voor burgers die alleen de
aanvulling op hun inkomen ontvangen de voorspelbaarheid van
de regeling beter is dan in het huidige systeem. De aanvulling is
onvoorwaardelijk, dus voor iedereen is het in theorie duidelijk wat
ze maandelijks als aanvulling op hun inkomen ontvangen en ze
lopen geen risico op (onverwachte) terugvorderingen. Voor burgers
die ook de zorgtoeslag ontvangen, blijven de grondslagen van het
huidige stelsel van kracht. De onderzoekers denken dat voor hen
deze maatregel waarschijnlijk niet voorspelbaarder zal zijn dan het
huidige stelsel.
Sommige geïnterviewde burgers zijn benieuwd naar de hoogte van
de aanvulling. Ze geven aan dat ze de persoonlijke consequenties
zonder deze hoogte niet goed kunnen inschatten.
Burgers die geen loonheffingskorting ontvangen
De geïnterviewde zelfstandigen zien het doen van een definitieve
inkomstenbelasting als zekerder en ze zien dat ook als een positief
aspect. Voor een van hen is dat de reden om de voorkeur te
hebben voor een definitieve aangifte. De ander geeft aan een lichte
voorkeur te hebben voor een voorlopige aangifte, omdat je dan
meteen de aanvulling ontvangt.
Gevoel van rechtvaardigheid
De meeste burgers vinden het goed en eerlijk dat iedereen
het(zelfde) vaste bedrag ontvangt. Een enkeling is toch bezig met
de vraag wie welk bedrag verdient: wie heeft het bedrag wel nodig
en wie niet? Volgens professionals is deze maatregel even eerlijk als

het huidige stelsel. Ze geven wel aan dat het voor de burgers die nu
toeslag(en) ontvangen oneerlijk kan voelen dat iedereen, dus ook
burgers met een hoger inkomen, hetzelfde bedrag krijgt.
Daarnaast geven professionals aan dat dit nieuwe systeem,
ondanks dat het volgens hen een eerlijk systeem is, bij burgers
een oneerlijk gevoel kan oproepen. Eerst kregen ze eerder in de
maand, rond de 20e, hun toeslagen. Met deze maatregel ontvangen
ze het pas later in de maand (afhankelijk van de datum dat ze hun
loon of uitkering krijgen). Burgers zijn nu blij met hun zorgtoeslag,
omdat het hen helpt bij het maandelijks rondkomen. Ook kunnen
burgers volgens professionals het gevoel krijgen dat ze minder geld
krijgen en dat de zorgtoeslag wordt ‘afgepakt’. Dit gevoel ontstaat
waarschijnlijk doordat het geld dat ze krijgen minder zichtbaar is;
ze krijgen geen los bedrag meer uitgekeerd.

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Burgers met een aanvulling op hun inkomen
Professionals verwachten dat terugvorderingen in de nieuwe
maatregel gemiddeld lager worden. Doordat de aanvulling op het
inkomen onafhankelijk is van het inkomen en de huishoudsituatie,
is volgens de onderzoekers de kans op terugvorderingen kleiner
dan in het huidige stelsel. Alleen als de burger de aanvulling
ontvangt en emigreert of overlijdt, is er geen volledig recht op de
aanvulling.
Hoofdstuk 5 110

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

Volgens professionals en de onderzoekers ontstaat er echter wel
een nieuw risico voor burgers die op meerdere manieren inkomen
ontvangen. Dit kunnen burgers zijn die naast hun uitkering werken,
burgers die meerdere banen tegelijk hebben en ouderen met
een aanvullend pensioen naast hun AOW. Het is dan mogelijk dat
meerdere inhoudingsplichtigen de aanvulling uitkeren en dat
burgers de aanvulling (per ongeluk) meerdere keren ontvangen. Dit
geldt ook voor het omgekeerde geval, waarbij de burger onterecht
geen aanvulling ontvangt. Deze situaties moeten dan bij aangifte
voor de inkomstenbelasting worden gecorrigeerd en dit kan leiden
tot terugvorderingen. Dát je dit geld terug moet betalen vinden
de meeste geïnterviewde burgers logisch, dat is nu immers ook al
zo. Sommigen geven echter wel aan dat het belangrijk is dat je de
juiste informatie krijgt om de keuze voor de juiste toepassing van
loonheffingskorting te maken en hierbij goed begeleid wordt. Al
met al moeten burgers met meerdere inkomensbronnen er dus
voor zorgen dat de aanvulling op hun inkomen maar één keer
wordt uitgekeerd.
Burgers met zorgtoeslag
De kwetsbaarste groepen blijven volgens professionals in dit
systeem afhankelijk van zorgtoeslag. Dat zijn de groepen die
het ook in het huidige stelsel al moeilijk hebben. Voor hen
blijft het risico op terugvordering gelijk, al zijn de gemiddelde
toeslagbedragen lager en zullen de terugvorderingsbedragen als
gevolg daarvan ook dalen.

Kans op niet-gebruik
Van aanvulling op het inkomen
Professionals verwachten dat niet-gebruik omlaaggaat. Nietgebruik van zorgtoeslag is momenteel hoger onder werkenden,
burgers met hoge inkomens en jongeren [19]. De voorziene afname
in niet-gebruik zal waarschijnlijk ook bij deze groepen het grootst
zijn.
Burgers die denken dat ze geen recht op zorgtoeslag hebben of
deze door angst voor terugbetaling niet durven aan te vragen,
krijgen de aanvulling op hun inkomen in deze maatregel vaak
automatisch. Toch zal niet-gebruik niet helemaal verdwijnen.
Ondanks het feit dat iedereen recht heeft op het geldbedrag, zijn er
handelingen van de burger nodig om dit bedrag ook te ontvangen.
Als burgers dus niet of verkeerd in actie komen, ontvangen zij het
geldbedrag niet.
De professionals vragen zich wel af waarom burgers moeten
aangeven of en waar ze de loonheffingskorting en dus de
aanvulling op hun inkomen willen toepassen. Het is bekend dat ze
er recht op hebben, maar ze moeten het wel zelf aangeven. Er moet
een handeling verricht worden. Als een situatie verandert, moeten
ze weer een handeling verrichten. Met deze maatregel gaat er naast
de loonheffingskorting nog meer van deze handeling afhangen. Ze
zijn bang dat dit leidt tot niet-gebruik en de vraag is: je weet dat
iemand er recht op heeft, dus waarom zijn er dan nog handelingen
nodig?

Hoofdstuk 5 111

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

Van zorgtoeslag
Niet-gebruik van de zorgtoeslag kan ontstaan wanneer burgers
denken dat zij hier geen recht op hebben. Professionals geven
aan dat het inderdaad kan voorkomen dat burgers de zorgtoeslag
niet aanvragen, maar dat het op dit moment lastig in te schatten
is of die kans op niet-gebruik groter of kleiner is dan in het huidige
stelsel.
Andere consequenties
Met deze maatregel lijkt het volgens professionals alsof burgers
een hoger inkomen ontvangen. Het extra bedrag is dan niet meer
gelabeld en daardoor is het voor burgers niet duidelijk dat ze een
bedrag ontvangen dat bedoeld is voor zorgkosten. Professionals
verwachten problemen in communicatie en begrip, vooral bij
burgers die afhankelijk zijn van toeslagen. Ook kan er volgens hen
onduidelijkheid over de besteding van het bedrag ontstaan. De
vraag is of iedereen de aanvulling gaat reserveren en vervolgens zal
gebruiken voor het betalen van hun zorgverzekering.

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Directe verrekening
Professionals geven aan dat het goed zou zijn als burgers de optie
wordt geboden om de aanvulling direct te laten uitkeren aan de
zorgverzekeraar. Ze kunnen dat bijvoorbeeld eenmalig doorgeven
via hun zorgverzekeraar. Dit maakt het volgens hen makkelijker

voor burgers om hun inkomsten overzichtelijk te houden en dit
zou schulden kunnen voorkomen. Vooral burgers met schulden
of een migratieachtergrond zullen naar verwachting het huidige
toeslagenstelsel lastig vinden. Bij het direct verrekenen van
toeslagen ontstaat er volgens de onderzoekers wel het risico dat
burgers juist vaker zullen vergeten wijzigingen in hun situatie tijdig
door te geven, omdat de toeslag niet meer ‘zichtbaar’ is.
Nadruk op ‘zorg’ in naamgeving
De term ‘basisinkomen’ is niet geschikt volgens professionals.
Aangezien het slechts om een gedeeltelijk basisinkomen gaat,
verwachten ze veel onbegrip. Het kan niet het woord ´basis´
bevatten, aangezien dit mogelijk niet eens de kosten voor zorg
dekt. Dit is echter wel afhankelijk van de hoogte van de aanvulling.
Ook de onderzoekers adviseren om de regeling anders te noemen,
omdat de term ‘basisinkomen’ waarschijnlijk sterke associaties
oproept. Een naam die meer duidt op ‘zorg’, zoals ‘zorginkomen’
of ‘zorgaanvulling’, geeft duidelijker weer waarvoor de aanvulling
bedoeld is.
Werken moet lonen
Professionals geven aan dat werken altijd moet lonen. Burgers die
flexibel werk hebben, van baan wisselen of vanuit een uitkering aan
het werk gaan, moeten geen (extra) last hebben van de maatregel.
Voor hen moet het proces zo makkelijk mogelijk gemaakt worden.
Voor hen moet het gemakkelijk zijn om hun loonheffingskorting (en
dus ook de aanvulling) in te zien en aan te passen. Mogelijk moeten
deze groepen ook extra ondersteund worden.
Hoofdstuk 5 112

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

Onbeantwoorde vragen en vervolgonderzoek
De maatregel is volgens een aantal professionals nog niet goed
genoeg uitgekristalliseerd om goede uitspraken te kunnen doen
over de effectiviteit. Volgens hen moet de maatregel gedetailleerder
uitgewerkt worden en daarna verder worden onderzocht.
Daarnaast hangt de doenlijkheid van deze maatregel sterk af van
hoe het gehele toeslagenstelsel er uiteindelijk uit zal zien. Wanneer
de zorgtoeslag wordt vervangen door een onvoorwaardelijke
aanvulling op het inkomen, maar de huurtoeslag en het
kindgebonden budget in de huidige vorm blijven bestaan, dan is
het maar de vraag of het gehele stelsel er eenvoudiger en doenlijker
op wordt. Volgens de onderzoekers is er dan ook (kwalitatief)
vervolgonderzoek nodig, waarbij er gekeken wordt naar het
gehele nieuwe toeslagenstelsel, om zo te bepalen hoe doenlijk het
uiteindelijke toeslagenstelsel is.

Hoofdstuk 5 113

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

BURGERREIS VOOR BURGERS IN LOONDIENST
OF MET EEN UITKERING
Stap 1: Een
werkgever of een
uitkeringsinstantie
wijst de burger
erop dat hij/zij
recht heeft op een
aanvulling op het
inkomen.

Stap 2: Bij een
nieuwe werkgever
of uitkeringsinstantie, geeft de burger
aan of hij/zij loonheffingskorting, en
daarmee ook de
aanvulling, via hen
wilt ontvangen.

Stap 3: De burger
ontvangt de
aanvulling op zijn/
haar inkomen van
de Belastingdienst
automatisch via
loon of uitkering.

Stap 4: Aan het eind
van het jaar doet de
burger aangifte voor
de inkomstenbelasting als dat nodig is.

Hoofdstuk 5 114

AFSCHAFFEN ZORGTOESLAG MET COMPENSATIE VIA EEN EEN INKOMENSONAFHANKELIJKE UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - ZORGTOESLAG

BURGERREIS VOOR ZELFSTANDIGEN
Stap 1: Een
werkgever of een
uitkeringsinstantie
wijst de burger
erop dat hij/zij
recht heeft op een
aanvulling op het
inkomen.

Stap 2a: De burger
doet aan het einde
van het jaar een
definitieve aangifte
van de inkomstenbelasting en krijgt
de aanvulling in één
keer uitgekeerd.

Stap 2b: De burger
doet aan het begin
van het jaar een
voorlopige aangifte
van de inkomstenbelasting en krijgt
de aanvulling maandelijks uitgekeerd.

Hoofdstuk 5 115

6
KINDGEBONDEN BUDGET

HOOFDSTUK 6
KINDGEBONDEN BUDGET

Hoofdstuk 6 116

KINDGEBONDEN BUDGET

KINDGEBONDEN BUDGET
Alle huishoudens met kinderen tot 18 jaar kunnen kindgebonden
budget krijgen. Dit is een bijdrage (bovenop de kinderbijslag) in
de kosten voor het levensonderhoud van kinderen. Anders dan
bij andere toeslagen hoeven burgers het kindgebonden budget
niet altijd zelf aan te vragen. Voor huishoudens die een kind
krijgen en één of meerdere andere toeslagen ontvangen, keert de
Belastingdienst deze toeslag op eigen initiatief uit door middel van
een ambtshalve toekenning. Wie geen andere toeslag ontvangt,
moet wel zelf het kindgebonden budget aanvragen.
In 2016 moest 33% van alle kindgebonden budgetontvangers
(een deel van) de toeslag terugbetalen. De oorzaak hiervoor is de
verschillende grondslagen waarmee burgers die kindgebonden
budget ontvangen te maken krijgen. Het gemiddelde bedrag van de
terugvorderingen van het kindgebonden budget lag rond de €428
[23].
Het niet-gebruik van het kindgebonden budget was in 2015 12%.
Als de Belastingdienst het kindgebonden budget ambtshalve
toekent (ook bij herleving van het recht), dan zal in het huidige
stelsel naar verwachting het niet-gebruik kunnen halveren tot 6%.
Er blijft dan ook een groep rechthebbende huishoudens over die
geen andere toeslag ontvangen en daardoor geen gebruik maken
[3].

GRONDSLAGEN
Toetsingsinkomen
Het kindgebonden budget wordt over het algemeen ambtshalve
uitgekeerd. Dit betekent dat de Belastingdienst de toeslag op
eigen initiatief uitkeert als een burger één of meerdere toeslagen
ontvangt. Veranderingen in het inkomen moet de burger wel
zelf doorgeven. Net als bij de andere toeslagen wordt de hoogte
van het kindgebonden budget berekend op basis van het
toetsingsinkomen.
In 97% van de gevallen ontstaan terugvorderingen van het
kindgebonden budget door een onjuiste inschatting of een
wijziging van het huishoudinkomen. Hieronder vallen ook
wijzigingen in het inkomen als gevolg van een wijziging
in de huishoudsamenstelling. Het grootste deel van deze
terugvorderingen ligt tussen de €100 en €500 euro [3].
Burgers die door wijzigingen in hun inkomen de meeste kans op
terugvorderingen hebben, zijn:
•

burgers met wisselende inkomsten
o
o

zelfstandigen
burgers met flexibele contracten

Hoofdstuk 6 117

KINDGEBONDEN BUDGET

•

burgers waarvan het inkomen stijgt (specifiek geval: op het
einde van het jaar)
studenten die gaan werken
burgers die vanuit een uitkering gaan werken
burgers die een toeslagpartner krijgen
o
o

•

o
o
o

burgers die gaan samenwonen
burgers die gaan trouwen
burgers die samen een kind krijgen

Vermogensgrens
Net als het grootste deel van de toeslagen, kent het kindgebonden
budget een harde vermogensgrens. Zodra een toeslagaanvrager
(samen met een eventuele toeslagpartner) op 1 januari van een
jaar een vermogen heeft boven de vermogensgrens, vervalt in
dat jaar het recht van het kindgebonden budget. Dit betekent
in de meeste gevallen dat de burger de ontvangen toeslagen
volledig moet terugbetalen, wat leidt tot hoge terugvorderingen.
Ongeveer 3% van de terugvorderingen wordt veroorzaakt door
een overschrijding van de vermogensgrens. Bij het kindgebonden
budget ging dit om terugvorderingen met een gemiddeld bedrag
van € 1.662 in 2016 [3].

Huishoudsamenstelling
Een volgende grondslag van het kindgebonden budget is de
samenstelling van het gezin. De hoogte van het kindgebonden
budget hangt af van het aantal kinderen per huishouden, de leeftijd
van de kinderen en of men alleenstaande ouders is of een paar met
kinderen.
De toeslag per kind neemt af naar mate een burger meer kinderen
heeft. Voor het eerste kind geldt een maximaal bedrag van € 1.166
en voor het tweede € 989. Vanaf het derde kind neemt de maximale
hoogte van de toeslag af tot een bedrag van €292 per kind [3]. Voor
kinderen met een leeftijd van 12 tot 15 geldt daarnaast een opslag
van € 239 en van 16 tot 17 jaar € 427.
Alleenstaande ouders met een toetsingsinkomen tot € 21.431,krijgen het maximum kindgebonden budget. Voor koppels geldt
een maximaal toetsingsingsinkomen van € 38.181,-. Boven deze
inkomensgrenzen bouwt het kindgebonden budget af met 6,75%.

Hoofdstuk 6 118

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

HOOFDSTUK 6.1
MAATREGEL

INTEGRALE KINDREGELING: DE
KINDERBIJSLAG AANGEVULD MET
EEN INKOMENSAFHANKELIJK DEEL
IN HET SUWI-DOMEIN (UITGEVOERD
DOOR SVB)
Hoofdstuk 6 119

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

OMSCHRIJVING MAATREGEL
Burgers ontvangen iedere maand kinderbijslag en kindgebonden
budget van de SVB. De kinderbijslag hangt niet af van het inkomen.
Of burgers ook kindgebonden budget krijgen en hoeveel dit is,
hangt af van:
•
•
•

de hoogte van het bruto inkomen en het bruto inkomen van de
eventuele partner;
het vermogen en het vermogen van de eventuele partner;
het aantal kinderen.

Burgers hoeven de regeling maar één keer aan te vragen bij de
geboorte van hun eerste kind. Als zij kinderbijslag én kindgebonden
budget krijgen, maakt de SVB dit elke maand als één bedrag naar
hen over.
De SVB gebruikt gegevens uit de Polisadministratie om te bepalen
of en hoeveel kindgebonden budget burgers krijgen. Het bruto
inkomen van drie maanden geleden bepaalt hoeveel burgers deze
maand ontvangen. Na drie maanden is het inkomen van deze
maand bekend. Heeft een burger te weinig of teveel kindgebonden
budget ontvangen? Dan verrekent de SVB dit met het bedrag van de
volgende maand. Voor zelfstandigen is hun inkomen niet bekend na
drie maanden. De SVB checkt om het half jaar met de zelfstandige
of het inkomen dat hij zelf doorgaf nog klopt. Zodra de zelfstandige
belastingaangifte heeft gedaan, bepaalt de SVB op basis van de
aanslag definitief op hoeveel kindgebonden budget de zelfstandige
recht had. Als zijn inkomen uiteindelijk hoger of lager blijkt te
zijn dan hij eerder berekende, moet hij aan het eind van het jaar
terugbetalen of krijgt hij een nabetaling.
Hoofdstuk 6 120

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

SAMENVATTING
•

Volgens professionals heeft de maatregel voor een groot deel
van de burgers een positief effect op de doenlijkheid: het
aantal acties wordt voor hen drastisch verlaagd en zij hoeven
alleen bij de aanvraag iets te doen. Wijzigingen in de situatie
worden automatisch verwerkt.

•

Zelfstandigen moeten hun inkomen schatten en dit ieder half
jaar controleren. Professionals vinden dit nog steeds doenlijk,
maar zij geven ook aan dat ondernemers hun administratie
niet altijd op orde hebben of deze uitbesteden. Zij voorzien
voor deze groep daarom wel terugvorderingen. Ook een
enkele zelfstandige geeft aan dat dit voor kleine ondernemers
erg lastig kan zijn.

•

De professionals denken dat de maatregel begrijpelijk is voor
burgers, omdat beide toeslagen nu ondergebracht zijn bij één
instantie. Burgers vinden het vooral makkelijk dat je aanvraag
zo in één keer geregeld is en je bij één partij terechtkunt voor
vragen.

•

•

Niet-gebruik zal volgens de professionals drastisch
verminderen, vanwege het automatische karakter van de
maatregel. Daarnaast lopen de meeste burgers geen risico
op hoge terugvorderingen, vanwege de automatische
verrekening.
Een sterke inkomensdaling kan ervoor zorgen dat burgers
tijdelijk slecht rond kunnen komen, omdat het bedrag wordt
gebaseerd op het inkomen van drie maanden terug. Vanwege

een stressvolle gebeurtenis kan het doorgeven van een
wijziging voor deze groep op dat moment juist minder doenlijk
zijn.
•

De fluctuaties in de hoogte van de bijdrage kan volgens
professionals voor een kleine inkomensval zorgen. Zij
stellen daarom voor om de verrekening te spreiden over drie
maanden.

•

Professionals verwachten dat burgers het eerlijker
vinden dat iedereen één bedrag krijgt en dat zij de
inkomensafhankelijkheid logisch vinden. De meeste burgers
zijn het eens met de inkomensafhankelijkheid.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
Burgers ontvangen een brief van de SVB wanneer zij hun eerste
kindje krijgen. In deze brief staat hoe zij de kindregeling aan
kunnen vragen. Zij hoeven deze aanvraag maar één keer te doen.
Bij de aanvraag zijn de gegevens vooraf ingevuld. Burgers moeten
deze informatie wel controleren.
De maatregel heeft volgens professionals een positief effect op
de doenlijkheid: het aantal acties (zoals het doorgeven van het
inkomen) wordt nu drastisch verlaagd voor een groot deel van de
burgers.

Hoofdstuk 6 121

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

De meeste burgers vinden het fijn dat beide regelingen nu bij één
instantie zitten en zij de aanvraag dus in één keer kunnen regelen.
Ook ervaren zij het als prettig dat je maar met één instantie contact
hoeft op te nemen als je vragen hebt.
De meeste burgers hebben er vertrouwen in dat de gegevens
kloppen die zij te zien krijgen. Desalniettemin vinden zij het
belangrijk om de gegevens te controleren. Een enkeling trekt de
juistheid van de gegevens in twijfel en heeft op een ander vlak te
maken gehad met geld dat zij terug moest betalen.
Het controleren van de gegevens is volgens de meeste burgers
makkelijk om te doen. Sommigen geven aan dat ze er dan wel
van uitgaan dat ze alles te zien krijgen dat ze nodig hebben. Een
enkeling twijfelt of deze controle ook makkelijk is voor mensen die
minder financieel onderlegd zijn. Burgers hebben geen voorkeur
voor het controleren van het maand- of jaarinkomen. Sommigen
lijkt maandinkomen makkelijker, omdat dat recenter is, maar van
jaarinkomen geven de meesten aan ook het overzicht makkelijk te
kunnen vinden. Het voordeel van die laatste is volgens een enkeling
dat je het maar eenmalig hoeft te controleren, mits er geen
veranderingen in de situatie plaatsvinden.
Na de aanvraag
Bruto inkomen in plaats van verzamelinkomen
De maatregel gaat uit van het bruto inkomen in plaats van het
huishoudinkomen. De meeste burgers vinden het goed dat de
SVB met het bruto inkomen rekent. De onderzoekers geven

echter aan dat het uit de antwoorden van burgers niet altijd op
te maken is of zij daadwerkelijk begrijpen wat het verschil is met
het inkomensbegrip dat de Belastingdienst hanteert. Sommige
burgers geven aan dat zij niet weten wat er meetelt bij het bruto
inkomen en wat de consequenties (voor de hoogte van KGB) van
het hanteren van het bruto inkomen voor hen zijn.
Fluctuaties in bedragen
De SVB gebruikt het inkomen van drie maanden terug als richtlijn
voor het inkomen van nu en corrigeert het bedrag later, als het
daadwerkelijke inkomen van die maand bekend is. Alle burgers
vinden het goed dat de SVB rekent met het inkomensbedrag van
drie maanden geleden. Ze snappen dat recenter niet mogelijk is en
dat het accurater is dan het bedrag van een jaar geleden.
Ook vinden de meeste burgers het fijn dat de SVB eventuele
aanpassingen meteen in het maandelijkse bedrag verrekent in
plaats van aan het eind als terugvordering. Zo weten ze direct waar
ze aan toe zijn. Sommige burgers lijkt het echter lastig dat het
maandelijkse bedrag hierdoor kan variëren. Hierdoor weten ze dus
niet zeker welk bedrag ze volgende maand op hun rekening krijgen.
Een enkeling verwacht problemen voor burgers met een wisselend
inkomen. Toch denken de meeste burgers dat de voordelen
opwegen tegen deze nadelen: je hoeft aan het eind van het jaar niet
terug te betalen en je krijgt waar je recht op hebt.
Ondernemers - halfjaarlijkse controle
Voor zelfstandig ondernemers wijkt de burgerreis enigszins af.
Hoofdstuk 6 122

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

Zij moeten wel een schatting van hun inkomen maken en deze
schatting ieder half jaar controleren. De zelfstandig ondernemer die
we spraken lijkt de regeling goed uit te voeren, maar hij vraagt zich
wel af of dat ook geldt voor kleinere ondernemers. Hij geeft aan dat
hij zelf zijn gegevens goed in kan schatten en kan controleren, maar
ziet wel op tegen de moeite. Het jaarinkomen lijkt hem makkelijker
te controleren dan een maandbedrag, omdat hij toch al gegevens
voor de jaarrekening moet verzamelen.
Dat hij ieder half jaar een herinnering krijgt om zijn gegevens te
controleren, voelt dubbel. Hij geeft aan dat dit aan de ene kant veel
werk is, maar dat het tegelijkertijd fijn is dat je de herinnering krijgt.
Zonder die herinnering zou hij de controle waarschijnlijk niet doen.
Ook geeft hij aan dat hij het prettig vindt om meer contact met een
instantie te houden en dat de SVB hulp biedt aan ondernemers bij
het inschatten van hun inkomen. “Het is namelijk niet iets dat je
regelmatig doet.” Hij geeft daarbij wel aan dat het intuïtief minder
goed voelt dat deze hulp vanuit de SVB komt en niet vanuit de
Belastingdienst. “Die laatsten weten toch meer van financiën.”
Hij heeft er echter wel vertrouwen in dat de medewerkers die de
klantondersteuning doen zorgvuldig geselecteerd worden en je
goed kunnen helpen.
Hoewel de ondernemer zelf denkt dat hij zijn inkomen goed in
kan schatten, verwacht hij ook dat het voor andere ondernemers
lastig kan zijn om dit te doen. Hij denkt dat sommigen er snel
vanuit zullen gaan dat de gegevens die de SVB heeft wel goed

zijn, waardoor zij de gegevens niet controleren. De hulp die de
SVB biedt kan volgens hem bij veel ondernemers weerstand
wegnemen. Hoewel de professionals inschatten dat deze controle
doenlijk is voor ondernemers, denken de onderzoekers dat dit
onderdeel aandacht verdient. Ondernemers hebben namelijk
vaak veel aan hun hoofd en moeten een bedrijf draaiende houden.
Zij ervaren hierdoor mogelijk cognitieve schaarste en schaarste
in tijd. Er is daardoor een reële kans dat zij de controle (ondanks
de herinnering) vergeten of dat zij niet de moeite nemen om hun
inkomen opnieuw in te schatten. Dit geldt echter ook in het huidige
systeem.
Ondernemers - veilig inschatten van inkomen
Ondernemers hebben de mogelijkheid om hun inkomen veilig in
te laten schatten. Bij het uitkeren van de KGB gaat de SVB dan uit
van 90% van het inkomen dat zij doorgaven. De geïnterviewde
ondernemer vindt het prettig dat deze mogelijkheid er is.
Wijziging in inkomen vroegtijdig doorgeven
Wanneer het inkomen van burgers verandert, hebben zij de
mogelijkheid om deze wijziging vroegtijdig door te geven.
Bij een gestegen inkomen is dit zinvol ter voorkoming van
terugvorderingen en bij een gedaald inkomen om te voorkomen
dat zij enkele maanden te weinig geld ontvangen en moeilijk rond
kunnen komen. Professionals vinden het goed dat burgers de
mogelijkheid hebben om inkomenswijzigingen vroegtijdig door
te geven. De onderzoekers denken dat het voor burgers met een

Hoofdstuk 6 123

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

inkomensdaling op dat moment minder doenlijk kan zijn om een
wijziging door te geven. Een inkomensdaling kan immers gepaard
gaan met een stressvolle situatie, waardoor burgers tijdelijk minder
doenvermogen hebben.

Voorspelbaarheid uitkomsten
Het bruto-inkomensbegrip is eenvoudiger dan het
huishoudinkomen. Hierdoor zijn de uitkomsten waarschijnlijk
voorspelbaarder dan in het huidige systeem. We weten echter niet
wat de visie van burgers en professionals hierop is.

BEGRIJPELIJKHEID

Gevoel van rechtvaardigheid
De professionals verwachten dat burgers de maatregel eerlijk
vinden, omdat iedereen nu één bedrag krijgt in plaats van één of
twee. Ook verwachten zij dat mensen het logisch vinden dat de
hoogte van de toeslag inkomensafhankelijk is. Burgers zouden het
echter als oneerlijk kunnen ervaren dat het kindgebonden budget
in hun beleving wegvalt. Een randvoorwaarde voor deze maatregel
is daarom dat het samenvoegen van de toeslagen duidelijk wordt
gecommuniceerd.

Volgens professionals is de maatregel eenvoudig te begrijpen
voor burgers omdat de toeslagen nu gebundeld zijn bij één
instantie. Daarnaast is het volgens hen bevorderlijk dat de
gegevens voor burgers in loondienst of met een uitkering
automatisch doorgegeven worden. Ook wordt het bedrag
automatisch gecorrigeerd. De toeslag verloopt daardoor in principe
automatisch.
Ook de meeste burgers lijken de maatregel te begrijpen en kunnen
hem goed in eigen woorden omschrijven. Bij sommigen is in eerste
instantie niet duidelijk dat de SVB de taken van de Belastingdienst
overneemt. Ook het feit dat ze nu één bedrag ontvangen, is niet
bij iedereen direct duidelijk. Een enkeling vindt het lastig om de
maatregel uit te leggen en heeft het gevoel dat hij helemaal niet
snapt wat de maatregel inhoudt.

Burgers denken er verschillend over of het eerlijk is om alleen
naar bruto inkomen te kijken. Sommigen zijn het hiermee eens en
anderen lijken vooral eerst te willen weten wat dit voor hen voor
gevolgen heeft. Het verschil tussen de twee inkomensbegrippen is
dus niet direct duidelijk voor iedereen. Een enkeling geeft aan dat
het niet eerlijk is dat vermogen ook meetelt. Op die manier zou je
volgens hem mensen demotiveren om spaarreserve op te bouwen.
In het huidige stelsel telt vermogen echter ook mee en is er een
vermogensgrens. Het is dus niet zo dat burgers met vermogen geen
KGB ontvangen.

Hoofdstuk 6 124

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Over het algemeen worden wijzigingen van het inkomen uit de
Polisadministratie gehaald. Enkel zelfstandigen en zzp’ers dienen
wijzigingen door te geven. De professionals geven aan dat niet alle
zelfstandigen hun administratie op orde hebben en dat zij deze
soms uitbesteed hebben. Daarom voorzien zij dat hier mogelijk
meer terugvorderingen kunnen ontstaan wanneer zij de wijzigingen
in het inkomen niet goed doorgeven.
Doordat de kinderbijslag nu maandelijks wordt uitgekeerd,
moeten burgers op een andere manier omgaan met het bedrag. Zij
kunnen het niet meer als ‘automatisch spaarpotje’ zien. Het is nog
onduidelijk wat dit voor gevolgen heeft voor het uitgavegedrag van
burgers en de administratieve last.
Fluctuaties in bedragen
De professionals voorzien een moeilijkheid in de fluctuaties van
de hoogte van de bijdrage als deze verrekend wordt. De maatregel
gaat ervan uit dat elke drie maanden een te hoog uitgekeerde
bijdrage wordt verrekend met de toeslag in de vierde maand. Dit
zou kunnen zorgen voor een kleine val in inkomsten voor de vierde
maand, bijvoorbeeld wanneer iemand vanuit een uitkering gaat
werken en de inkomensafhankelijke toeslag na drie maanden direct
wordt gekort. Dit zou volgens de professionals een demotiverende
prikkel kunnen zijn in het stimuleren om te gaan werken. Zij stellen

daarom een alternatief voor, waarbij verrekenen uitgespreid
wordt over drie maanden om grote fluctuaties in de bijdrage te
voorkomen.
Kans op niet-gebruik
Niet-gebruik zal volgens de professionals drastisch verminderen,
vanwege het automatische karakter van de maatregel. Zij noemen
daarnaast het lagere risico voor terugvorderingen, de borging van
gevraagde acties door de SVB en de toegenomen waargenomen
eerlijkheid als redenen waarom burgers meer gebruik zouden
maken van deze regeling.

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Duidelijke communicatie omtrent de directe verrekening
De toeslag kan maandelijks variëren door wijzigingen in het
inkomen, doordat er een directe verrekening plaatsvindt. Volgens
professionals is het bij de introductie van de maatregel cruciaal dat
de SVB dit duidelijk uitlegt (vooral aan laaggeletterden).
Een enkele burger geeft aan dat het maandbedrag als een
minder ‘zeker’ bedrag voelt dan het bedrag aan het eind van
het jaar in het huidige systeem. Ze lijkt de correctie iedere drie
maanden niet volledig te begrijpen en ook het huidige systeem
niet. KGB wordt in het huidige systeem namelijk ook maandelijks
uitbetaald, tenzij het inkomen dat je opgaf een stuk hoger was

Hoofdstuk 6 125

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

dan je daadwerkelijke inkomen. Alleen in dat geval ontvang je aan
het eind van het jaar een bedrag. Deze opmerking geeft echter
ook aan dat het niet volledig begrijpen van dit mechanisme voor
onzekerheidsgevoelens kan zorgen en dat duidelijke communicatie
hierover belangrijk is.
Vroegtijdige signalering
Wanneer het inkomen van burgers ineens sterk verandert, zou
de SVB vroegtijdig (vroeger dan drie maanden) contact moeten
kunnen opnemen met de burger. Nu is het zo dat het initiatief bij
burgers ligt om een wijziging door te geven bij een inkomensdaling.
Juist deze burgers kunnen op dat moment in een stressvolle
situatie zitten, waardoor hun doenvermogen lager is. Wanneer zij
de wijziging niet doorgeven, ontvangen zij drie maanden mogelijk
te weinig toeslag. Professionals geven aan dat de SVB hierin
initiatief zou moeten nemen.
Kindgebonden budget in het brede kader
Tot slot hangt de doenlijkheid van deze maatregel af van hoe
het gehele toeslagstelsel er uiteindelijk uit zal zien. Wanneer
kindgebonden budget via de SVB loopt, maar zorg- huur- en
kinderopvangtoeslag in de huidige vorm blijven bestaan, dan is
het de vraag of deze maatregel het daadwerkelijk doenlijker maakt
voor de burger. Volgens de onderzoekers is er dan ook (kwalitatief)
vervolgonderzoek nodig, waarbij er gekeken wordt naar het
gehele nieuwe toeslagenstelsel, om zo te bepalen hoe doenlijk het
uiteindelijke toeslagenstelsel is.

Hoofdstuk 6 126

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

BURGERREIS
Stap 1: De burger
krijgt een eerste
kindje.

Stap 2: De burger
ontvangt een brief
van de SVB waarin
staat dat hij/zij een
kindregeling aan
kan vragen.

Stap 3: De burger
logt in op Mijn SVB
en controleert
daar zijn gegevens:
partnerschap, bruto
inkomen en vermogen.

Stap 4: De burger
en zijn/haar partner
geven aan of zij (gedeeltelijk) zelfstandig werken.
Zo ja, dan volgen
zij vanaf hier de
burgerreis voor
ondernemers.

Hoofdstuk 6 127

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

VERVOLG BURGERREIS VOOR BURGERS IN
LOONDIENST OF MET EEN UITKERING
Stap 5a: De burger
ontvangt een bevestiging met daarin
het bedrag dat hij/
zij maandelijks gaat
ontvangen.

Stap 6a: De SVB
maakt iedere
maand één bedrag
over naar de burger
met daarin een inkomensafhankelijk
en een inkomensonafhankelijk deel.

Stap 7a: De SVB
weet na drie maanden wat het inkomen
daadwerkelijk was.
Was het inkomen
hoger? Dan krijgt de
burger de maand
erop een lager bedrag. Was het lager?
Dan krijgt de burger
de maand erop een
hoger bedrag.

Stap 8a: De SVB
ontvangt wijzigingen in inkomen automatisch, maar de
burger kan tussentijds ook wijzigingen
in inkomen of vermogen doorgeven.

Hoofdstuk 6 128

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

VERVOLG BURGERREIS VOOR ONDERNEMERS
Stap 5b: De burger
controleert of het
bruto inkomen dat
bekend is klopt of
vult zijn/haar inkomen in met hulp
van een rekentool.
Als het inkomen
vaak wisselt, biedt
de SVB hulp bij het
invullen.

Stap 6b: De burger
kiest of hij/zij wil dat
de SVB het bedrag
veilig inschat (de
burger krijgt dan
90% van het bedrag dat dat hij/zij
volgens het berekende inkomen zou
krijgen).

Stap 7b: De burger
ontvangt een bevestiging waarin staat
wat hij/zij maandelijks gaat ontvangen.

Stap 8b: Aan het
eind van iedere
maand krijgt de burger een bedrag op
zijn/haar rekening.

Hoofdstuk 6 129

INTEGRALE KINDREGELING - KINDGEBONDEN BUDGET

Stap 9b: De SVB
vraagt de burger
elk half jaar om het
bruto inkomen te
controleren en een
schatting te maken van het bruto
inkomen voor het
komende halfjaar.

Stap 10b: De burger
kan tijdens het jaar
zelf wijzigingen in
het inkomen en vermogen doorgeven
op MijnSVB.

Stap 11b: Na de
definitieve aangifte
inkomstenbelasting – waarin ook de
winst uit de onderneming is opgenomen – krijgt de
burger de definitieve
berekening. Was het
inkomen hoger of
lager? Dan moet de
burger toeslag terugbetalen of krijgt een
nabetaling.
Hoofdstuk 6 130

7
KINDEROPVANGTOESLAG

HOOFDSTUK 7
KINDEROPVANGTOESLAG

Hoofdstuk 7 131

KINDEROPVANGTOESLAG

KINDEROPVANGTOESLAG
Burgers die werken, studeren of een traject naar werk volgen,
kunnen kinderopvangtoeslag krijgen voor de opvang van
hun kinderen. Anders dan bij andere toeslagen geldt voor de
kinderopvangtoeslag geen vermogensgrens. Daarnaast hebben ook
burgers met een hoog inkomen recht op kinderopvangtoeslag.
Wie kinderopvangtoeslag ontvangt, krijgt te maken met
veel verschillende en complexe grondslagen, waardoor
het aantal bijstellingen hoog is [3]. Veel van de ouders die
kinderopvangtoeslag ontvangen, moeten dan ook geld
terugbetalen. In sommige gevallen gaat het om zeer hoge bedragen
(€ 1.900 en hoger).
Niet-gebruik van de kinderopvangtoeslag is laag. Dit komt
waarschijnlijk door het grote financiële belang dat burgers hebben
bij de kinderopvangtoeslag en omdat kinderopvangorganisaties
actief het gebruik stimuleren. Het is lastig om het percentage
precies vast te stellen, maar naar verwachting was het niet-gebruik
in 2018 maximaal 4 à 5% [3].

De grondslag toetsingsinkomen is echter een complex
inkomensbegrip. Burgers moeten verschillende inkomensgegevens
bij de hand hebben wanneer zij hun toetsingsinkomen uit willen
rekenen. Het opzoeken van gegevens en het invullen van de
rekenhulp kost de burger, bij iedere wijziging in het inkomen,
moeite en vraagt cognitieve capaciteit.
Het toetsingsinkomen is een schatting en verrekeningen op het
eind van het jaar zijn onvermijdelijk. Een inkomensstijging zorgt
voor de meeste terugvorderingen (> € 500,-) [3].
Burgers die door wijzigingen in hun inkomen de meeste kans
hebben op terugvorderingen zijn:
•

burgers met wisselende inkomsten;
zelfstandigen
o
burgers met flexibele contracten
burgers waarvan het inkomen stijgt (specifiek geval: op het
einde van het jaar);
o

•

studenten die gaan werken
burgers die vanuit een uitkering gaan werken
o
burgers die een loonsverhoging krijgen
burgers die een toeslagpartner krijgen.
o
o

GRONDSLAGEN
Toetsingsinkomen
Door het toetsingsinkomen te hanteren, speelt de overheid op dit
moment zoveel mogelijk in op de actuele situatie van de burger,
zodat deze zo min mogelijk kosten zelf hoeft voor te schieten.

•

o
o
o

burgers die gaan samenwonen
burgers die gaan trouwen
burgers die samen een kind krijgen

Hoofdstuk 7 132

KINDEROPVANGTOESLAG

Arbeidseis en urencriterium
Door het urencriterium hebben sommige burgers voor een deel
van de kosten recht op toeslag én voor een deel niet. In combinatie
met andere grondslagen kan dit ingewikkeld zijn voor burgers en
vraagt dit om voldoende inzicht en cognitieve capaciteit om deze
grondslag (en de uitkomst) te kunnen begrijpen. Bovendien is
het in de huidige burgerreis zo dat burgers zelf rekening moeten
houden met het aantal uren dat zij werken wanneer ze het aantal
opvanguren doorgeven. Dit vraagt om een extra vertaalslag.
Ook moeten burgers met een gemiddeld aantal opvanguren en
gemiddeld aantal werkuren rekenen. De berekening kan daardoor
ingewikkeld zijn.
Een afwijking van het gewerkte aantal uren was in 2018 in 5% van
de gevallen de reden van een terugvordering. Het ging om hoge
terugvorderingen van gemiddeld € 1.900,- [3].
Burgers die door wijzigingen in hun werkuren kans hebben op
terugvorderingen zijn:
•

burgers met wisselende werkuren/flexibele contracten;

•

burgers die minder gaan werken;

•

burgers die (tijdelijk, maar meer dan drie maanden) werkloos
raken.

Soort opvang en tarief van de opvang
Het soort opvang en het tarief van de opvang hangen samen.
Afhankelijk van het soort opvang wordt er een maximaal tarief
vergoed. Door het maximale tarief hebben sommige burgers voor
een deel van de kosten recht op toeslag én voor een deel niet. In
combinatie met andere grondslagen kan dit ingewikkeld zijn voor
burgers en vraagt dit voldoende inzicht en cognitieve capaciteit
om deze grondslag (en de uitkomst) te kunnen begrijpen. Burgers
moeten in het huidige stelsel zelf wijzigingen in het soort opvang en
het tarief van de opvang doorgeven.
Burgers waarvoor deze grondslag invloed heeft op de complexiteit
zijn:
•

burgers die gebruikmaken van verschillende soorten opvang;

•

burgers die gebruikmaken van opvang met een hoger tarief
dan het maximale tarief.

Het aantal uren opvang dat de kinderen naar de opvang gaan
Het aantal uren opvang dat je afneemt, lijkt een begrijpelijke
en logische grondslag voor de kinderopvangtoeslag. In 2018
ontstond echter 25% van de terugvorderingen doordat burgers een
verkeerd aantal opvanguren doorgaven. Gemiddeld ging dit om
terugvorderingen van ongeveer duizend euro [3]. Burgers moeten
zelf wijzigingen in het aantal opvanguren doorgeven. Wanneer
zij vergeten om door te geven dat ze minder uren afnemen of
een verkeerd aantal uren doorgeven, krijgen ze te maken met
terugvorderingen.
Hoofdstuk 7 133

KINDEROPVANGTOESLAG

Burgers die door wijzigingen in het aantal opvanguren kans hebben
op terugvorderingen zijn:
•

burgers die een wisselend aantal uren opvang afnemen;

•

burgers die minder opvanguren af gaan nemen.

Het aantal kinderen dat naar de opvang gaat
Ook het aantal kinderen dat naar de opvang gaat, lijkt een
begrijpelijke grondslag. Het percentage dat je vergoed krijgt
per kind hangt echter af van hoeveel kinderen je hebt en wat je
inkomen is. Een burger krijgt meer toeslag voor een tweede (derde,
vierde enz.) kind dan voor een eerste kind, waarbij het eerste kind
het kind is met de meeste opvanguren. Een uitzondering hierop
zijn ouders met een laag inkomen. Die krijgen voor beide kinderen
96% van de kosten vergoed. Deze interactie met inkomen maakt
dat de grondslag ingewikkeld kan zijn voor burgers. Dit vraagt om
voldoende inzicht en cognitieve capaciteit om deze grondslag en
de uitkomst te kunnen begrijpen. Dit geldt voor:
•

burgers die voor meerdere kinderen opvang afnemen en een
toetsingsinkomen hebben dat hoger is dan € 24.611,- (zowel
voor alleenstaanden als toeslagpartners).

OVERIG
Burgers die geen recht hebben op toeslag
Burgers die geen recht hebben op toeslag omdat zij niet werken,
kunnen wel toeslag aanvragen. Door de voorschotsystematiek
kunnen burgers met een kind toeslag aanvragen, ongeacht of zij
aan de andere voorwaarden voldoen. De controle van de gegevens
vindt pas achteraf plaats. Hierdoor komt in sommige gevallen
pas zeer laat aan het licht dat burgers hier geen recht op hebben,
waardoor zij een grote schuld op kunnen bouwen.
Nihilstellingen
Burgers moeten de toeslag over het volledige jaar terugbetalen
wanneer zij niet alle kosten van de kinderopvang hebben betaald.
Ook als het om een klein deel van de kosten gaat, wordt het
volledige bedrag teruggevorderd. Dit zorgt bij een kleine groep
(1% van alle burgers met terugvorderingen) voor zeer hoge
terugvorderingen van gemiddeld € 5.400,-. Dit leidt snel tot
betalingsproblemen. Daarnaast is het moeilijk uit te leggen dat het
recht op kinderopvangtoeslag voor het hele jaar vervalt als burgers
bijvoorbeeld voor één maand de kosten niet betaald hebben. Dit
voelt oneerlijk [3].

Hoofdstuk 7 134

KINDEROPVANGTOESLAG

Bovendien zijn burgers die hun rekeningen niet betalen
waarschijnlijk de burgers die veel aan hun hoofd hebben. Juist
deze burgers hebben mogelijk al financiële problemen of ervaren
stress door persoonlijke omstandigheden. Vanuit doenlijkheid kan
je beargumenteren dat juist de groep die deze betalingsachterstand
heeft extra ondersteuning kan gebruiken. Een nihilstelling zorgt
ervoor dat zij nog verder in de problemen komen en dergelijke
systemen nog minder doenlijk voor hen worden.
In 2019 kreeg de Belastingdienst/toeslagen dan ook meer ruimte
van de rechter om maatwerk te leveren bij het bepalen van het
recht op kinderopvangtoeslag en het terugvorderen van toeslag
[26]. De gevolgen van nihilstellingen zijn daardoor niet meer zo
desastreus.

LEESWIJZER
Hieronder bespreken we drie alternatieve maatregelen voor de
kinderopvangtoeslag.

COMPLEXE GRONDSLAGEN:
VOORBEELDCASUS
Marinda en Peter hebben twee kinderen, Jara en Jamie. Jara
gaat 48 weken per jaar 30 uur naar een kinderdagverblijf
en Jamie 40 weken per jaar 12 uur naar de buitenschoolse
opvang. Het dagverblijf rekent een tarief van € 9,10 per uur.
De BSO kost € 7,50 per uur.
Marinda heeft een eigen bedrijf en werkt 40 uur per week.
Peter heeft een vaste baan. Hij werkt 16 uur per week en zorgt
daarnaast voor zijn vader. Hun verzamelinkomen is € 45.000,-.
Vanwege het aantal werkuren van Peter, hebben
ze maandelijks voor 98 uur dagopvang recht op
kinderopvangtoeslag en voor 49 uur BSO. Jara gaat
gemiddeld 120 uur per maand ((30x48)/12) naar de opvang
en Jamie 40 uur ((12x40)/12). Tweeëntwintig opvanguren van
Jara worden dus niet vergoed. Van de overige 98 uur wordt
85,2% vergoed tot een maximaal tarief van € 8,17. Van de uren
die Jamie naar de BSO gaat, wordt 94,6% vergoed tot een
maximaal tarief van € 7,02.
Hoeveel toeslag ontvangen Marinda en Peter per maand en
hoe hoog is hun eigen bijdrage?

Hoofdstuk 7 135

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

HOOFDSTUK 7.1
MAATREGEL
TOEGANGSRECHT VAN 4
DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2
DAGDELEN 4-12 JAAR
Hoofdstuk 7 136

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL
Kinderen van 0-4 jaar mogen per week vier dagdelen gratis naar
de dagopvang en kinderen van 4-12 jaar mogen per week twee
dagdelen gratis naar de buitenschoolse opvang (BSO). Burgers
hoeven voor deze opvang niets te betalen en er zijn geen eisen waar
zij aan moeten voldoen.
Burgers die hun kinderen meer dan vier of twee dagdelen naar de
opvang brengen, kunnen hier toeslag voor krijgen. De grondslagen
zijn hiervoor hetzelfde als in het huidige stelsel, namelijk:
•
•
•
•
•
•
•

Het (gezamenlijk) toetsingsinkomen
Partnerschap
De arbeidseis en het urencriterium
Het soort opvang
Het tarief van de opvang
Het aantal uren opvang dat een burger afneemt
Het aantal kinderen dat naar de opvang gaat

Hoofdstuk 7 137

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

SAMENVATTING
•

Voor burgers die alleen gratis opvang afnemen, is de
maatregel volgens professionals zeer doenlijk en begrijpelijk.
Zij hebben daarnaast geen kans op terugvorderingen.

•

Voor burgers die meer dan de gratis opvang afnemen, blijft
de maatregel volgens professionals even doenlijk als het
huidige systeem. Zij denken daarnaast dat de aanvullende
toeslag lastig uit te leggen is. Alle burgers lijken de maatregel
te begrijpen.

•

Burgers die meer dan de gratis dagdelen afnemen, moeten
maandelijks hun gegevens controleren. Professionals
denken dat dit meer doenvermogen vergt, maar dat burgers
tegelijkertijd ook meer grip op hun situatie krijgen. De meeste
burgers zijn gemotiveerd om de gegevens te controleren. Een
enkele geeft aan dat het toetsingsinkomen lastig is.

•

Er bestaat een reëel risico dat burgers de gegevens niet
controleren en vertrouwen op de vooraf ingevulde gegevens
van de overheidsorganisatie.

•

Professionals denken dat werkende burgers het mogelijk
oneerlijk vinden dat niet-werkende burgers ook gratis opvang
kunnen krijgen. Verschillende burgers geven dit inderdaad
aan.

•

De kans is kleiner dat er terugvorderingen ontstaan op basis
van opvanggegevens, omdat de opvang dit automatisch
doorgeeft. Professionals zien vooral het toetsingsinkomen als
risico.

•

Burgers met wisselende inkomens die switchen tussen
gratis en betaalde opvang krijgen mogelijk meer te maken
met terugvorderingen, omdat er telkens wat anders van hen
verwacht wordt en er dus geen routine ontstaat.

•

Sommige burgers maken zich zorgen over de toegankelijkheid
en kwaliteit van opvang.

•

Een enkele burger geeft aan meer opvang af te gaan nemen als
het gratis is.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
Burgers met alleen gratis opvang
Burgers die hun kinderen alleen de gratis dagdelen naar de opvang
brengen, doorlopen een zeer korte burgerreis. Het is zelfs mogelijk
om hen, op het aanvragen van de opvang na, geen extra stappen te
laten doorlopen. Volgens professionals vergroot de maatregel voor
hen de doenlijkheid. Burgers die alleen gratis dagdelen afnemen,
denken dat zij de aanvraag makkelijk kunnen doen.
Burgers die boven de grens van de gratis opvang uitkomen
Voor burgers die meer dan de gratis dagdelen afnemen, neemt
de overheidsorganisatie het initiatief door voor hen de bekende
gegevens in te vullen. Zij verwacht wel van burgers dat zij deze
gegevens controleren. Burgers moeten dus alsnog hun eigen
toetsingsinkomen inschatten en de rekenhulp invullen. Volgens
Hoofdstuk 7 138

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

professionals blijft de aanvraag voor burgers die meer dan de gratis
uren afnemen dan ook even complex als het huidige systeem.
Geïnterviewde burgers geven aan dat zij de aanvraag makkelijk
kunnen doorlopen, maar ook zij noemen het toetsingsinkomen
als een mogelijk lastig begrip voor burgers. Een enkeling geeft
aan voorkeur te hebben voor het brutoloon in plaats van het
gezamenlijk inkomen.
Een belangrijk verschil met het huidige systeem is dat burgers
in de nieuwe burgerreis per maand het aantal werkuren van
de minst werkende partner doorgeven. Zij hoeven niet meer
zelf de vertaalslag te maken wanneer ze het aantal opvanguren
doorgeven. De onderzoekers denken dat dit begrijpelijker is dan het
huidige systeem. Voor burgers met een flexibel contract of flexibele
werktijden kan het echter lastig blijven om het aantal werkuren
per maand in te schatten. Dit wordt ook aangekaart door sommige
burgers. Een enkele burger geeft aan als zzp’er eerder moeite te
hebben gehad met het urencriterium, omdat niet duidelijk was
welke uren hij mee mocht tellen.
Weerstand door verlies van autonomie
In de nieuwe maatregel ligt het initiatief bij de overheidsorganisatie
en niet bij de burger zelf. Burgers komen automatisch in het proces
terecht als zij de stappen volgen die de overheidsorganisatie en
de kinderopvang hen voorleggen. Burgers kunnen in de nieuwe
maatregel dus niet zelf beslissen of zij toeslag willen ontvangen
en ervaren in het proces na de aanvraag mogelijk minder controle
en autonomie. Het proces gaat immers grotendeels buiten hen

om. Dit kan er volgens de onderzoekers voor zorgen dat burgers
weerstand tegen vrijheidsbeperking ervaren. De combinatie met
de complexe grondslagen kan ook gevoelens van onzekerheid
opwekken.
Een enkele burger ervaart deze weerstand en deze onzekerheid. Hij
wil liever zelf de controle houden uit angst voor terugvorderingen
die ontstaan doordat de opvangorganisatie of overheidsorganisatie
verkeerde informatie gebruikt. Ook ontvangt hij liever zelf
het toeslagbedrag om het zelf over te kunnen maken naar de
opvangorganisatie.
De meeste burgers geven echter aan dat zij het praktisch
vinden dat de opvangorganisatie gegevens uitwisselt met de
overheidsorganisatie en lijken deze weerstand niet te ervaren.
Na de aanvraag
Na de aanvraag hoeven burgers die alleen gratis opvang afnemen
administratief gezien niets meer te doen. Wanneer het aantal
uren dat zij afnemen wijzigt, moeten zij dit doorgeven bij de
kinderopvang en zij moeten hun kind op tijd afmelden als het niet
komt, maar deze acties zijn onlosmakelijk verbonden met het
afnemen van kinderopvang. Zij kunnen maandelijks digitaal het
aantal uren dat hun kind naar de opvang ging inzien.
Burgers die meer dan de gratis uren opvang afnemen, krijgen
maandelijks een factuur in het digitale systeem. Zij moeten de
gegevens op de factuur controleren en het bedrag overmaken.
Hoofdstuk 7 139

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

Het gevergde doenvermogen blijft volgens professionals voor
deze groep voor een groot deel hetzelfde. De maandelijkse factuur
vraagt echter meer doenvermogen dan het huidige systeem, maar
vergroot volgens hen wel de grip op geld.
Hieronder omschrijven we een aantal aspecten van de burgerreis
na de aanvraag, die afwijken van de burgerreis in het huidige
systeem.
Precieze urenfacturatie
In het nieuwe systeem gaan burgers die meer dan de gratis uren
afnemen maandelijks betalen voor de uren die zij afnemen.
In het huidige systeem is dit niet altijd het geval. Sommige
opvangorganisaties rekenen namelijk met een gemiddeld aantal
uren per maand. Burgers die 48 weken per jaar 30 uur kinderopvang
afnemen, betalen bijvoorbeeld maandelijks voor 27,69 uur opvang.
Maandelijks de uren factureren die burgers daadwerkelijk afnemen,
heeft voor- en nadelen:
Voordelen:
• Als burgers minder opvang afnemen, betalen zij ook minder.
Wie een paar weken op vakantie gaat, heeft in diezelfde
maand meer geld om uit te geven aan zijn vakantie.
•

Als opvang tussentijds stopt, hoeven burgers geen extra kosten
te betalen. Zij hebben immers precies betaald voor het aantal
uren dat ze afnamen.

Nadelen:
• Het bedrag dat ouders maandelijks moeten betalen, kan
wisselen. Hierdoor zijn de maandelijkse opvanglasten
mogelijk minder voorspelbaar.
•

Voor burgers die iedere week evenveel uren afnemen, is
het precieze aantal uren waarschijnlijk minder makkelijk te
controleren dan een gemiddeld aantal uren per maand. Een
maand begint immers niet altijd op maandag noch eindigt
deze op zondag. De onderzoekers geven aan dat het gemak
waarmee ouders het precieze aantal uren per maand kunnen
controleren waarschijnlijk valt of staat bij de weergave ervan
op de factuur.

De burgers die meer dan de gratis uren afnemen, geven allemaal
aan dat zij het goed vinden om alleen een rekening te krijgen van
het aantal afgenomen uren. Zij hebben geen weerstand tegen een
wisselend bedrag of denken dat het bedrag bij hen nauwelijks zal
verschillen.
Maandelijkse controle van facturatie
In dit onderzoek hebben we de burgerreis zo ingericht dat burgers
die meer dan de gratis uren afnemen maandelijks de factuur van de
opvang moeten controleren. Ook deze proceskeuze heeft voor- en
nadelen.

Hoofdstuk 7 140

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

Voordelen:
• Burgers krijgen maandelijks een overzicht waarin ook
het aantal uren staat dat zij die maand werkten en het
toetsingsinkomen waarop hun toeslag is gebaseerd. Dit
overzicht werkt volgens de onderzoekers direct als herinnering
dat zij deze gegevens moeten wijzigen als ze niet kloppen en
het gaat tegelijkertijd inertia tegen. Professionals denken dat
deze maandelijkse controle de grip vergroot die burgers op
hun geld hebben.
•

vertrouwen in je hebben. Zij zullen dan namelijk minder de
noodzaak voelen om zelf hun gegevens te controleren.
•

Het controleren van de factuur kost burgers iedere maand
moeite. Het is gedrag dat zij langdurig vol moeten houden.
Burgers moeten hier voldoende tijd, cognitieve capaciteit en
energie voor hebben én gemotiveerd zijn om de gegevens te
controleren. De onderzoekers denken dat dit veel gevraagd is
voor sommige burgers. Burgers die meer dan de gratis uren
afnemen, geven echter aan dat zij de maandelijkse controle
een goed aspect vinden. De meerderheid van hen is sterk
gemotiveerd om de maandelijkse controle uit te voeren en
verwacht dit te gaan doen. Alleen het toetsingsinkomen wordt
genoemd als een onderdeel dat tijdrovend kan zijn en onnodig
om te controleren als er toch niets is veranderd.

•

Burgers in loondienst met een vast aantal werkuren en die
ook een vast aantal uren opvang afnemen, worden meer
belast dan in het huidige systeem. Zij moeten nu maandelijks
de gegevens controleren terwijl hun situatie redelijk stabiel
is. Een professional stelde voor om de maandelijkse check
weg te laten voor deze groep en voor hen een halfjaarlijkse
controle in te stellen, wat de doenlijkheid voor deze groep
verhoogt. Daarnaast is het mogelijk om voor deze groep een
automatische incasso in te stellen. Een enkele burger zit in
deze situatie en verwacht dat hij de factuur dan ook niet
maandelijks gaat controleren: “Nu heb ik er niet veel omkijken
naar.”

Het maandelijks moeten controleren van de factuur kan
volgens de onderzoekers gewoontegedrag worden, waardoor
het minder moeite kost. Burgers moeten het gedrag dan wel
lang genoeg volhouden om er een gewoonte van te maken.

Nadelen:
• Burgers kunnen de factuur betalen zonder hem goed te
controleren, bijvoorbeeld omdat zij er vertrouwen in hebben
dat de opvangorganisatie en overheidsorganisatie de
gegevens op orde hebben. Vanuit de huidige praktijk blijkt
echter dat de gegevens die opvangcentra doorgeven, kunnen
afwijken van de werkelijke situatie. Burgers betalen hierdoor
mogelijk meer of minder dan zij moeten betalen. De vraag
wie er verantwoordelijk is voor de gevolgen van deze onjuiste
informatie is nog onbeantwoord. Als overheidsorganisatie
wil je betrouwbaar zijn voor je burgers en voorkomen dat zij
te veel of te weinig zelf betalen. In deze maatregel kan het
volgens de onderzoeker ook een nadeel zijn als burgers veel

Hoofdstuk 7 141

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

BEGRIJPELIJKHEID
Volgens professionals is de maatregel makkelijk te begrijpen,
omdat burgers zonder randvoorwaarden kinderopvangtoeslag
aan kunnen vragen. Zij denken echter dat het lastig uit te leggen
is dat je aanvullende toeslag kan ontvangen wanneer je van
meer gebruikmaakt dan het maximaal aantal dagdelen. Alle
geïnterviewde burgers begrijpen de maatregel.
Voorspelbaarheid uitkomsten
De onderzoekers denken dat voor burgers die alleen gratis uren
opvang afnemen de voorspelbaarheid van de uitkomst beter is dan
in het huidige systeem. Zij hebben niets te maken met grondslagen
en lopen geen risico op terugvorderingen. Voor burgers die meer
dan de gratis opvanguren afnemen, blijven de grondslagen
van het huidige stelsel van kracht. Voor hen zal deze maatregel
waarschijnlijk niet voorspelbaarder zijn dan het huidige stelsel.
Gevoel van rechtvaardigheid
De maatregel heeft twee verschillende uitgangspunten. De
gratis dagdelen zijn voor iedereen en hangen niet samen met
grondslagen. Voor burgers die meer dan de gratis uren afnemen,
geldt dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. Burgers
met een lager inkomen ontvangen meer toeslag. De toeslag is
daarnaast alleen voor werkende ouders.

De waargenomen eerlijkheid verandert volgens professionals niet,
omdat er in principe niets verandert voor de burger, behalve dat
een groep nu volledig gratis kinderopvang krijgt. Zij verwachten wel
dat burgers die werken het oneerlijk kunnen vinden dat burgers die
niet werken ook aanspraak maken op gratis opvang.
De meningen van burgers zijn verdeeld. Burgers die het eerlijk
vinden dat niet-werkende burgers ook opvang kunnen krijgen,
geven aan dat het goed is dat deze burgers de ruimte krijgen om
werk te zoeken. Zij staan er niet achter als burgers gratis opvang
krijgen om te ‘luieren op de bank’. Andere burgers zijn er sterk op
tegen dat niet-werkende burgers gratis opvang krijgen. Een enkele
burger geeft aan geen belasting te willen betalen zodat nietwerkende burgers hun kinderen naar de opvang kunnen brengen.
Sommige burgers geven daarnaast aan dat het niet eerlijk is dat
burgers die een hoog inkomen hebben ook gratis opvanguren
krijgen.
Professionals geven daarnaast aan dat het nu onduidelijk is of het
uurtarief van kinderopvang gelijk blijft. Als deze verhoogd wordt
ten gevolge van de hogere kosten van het gratis aanbieden van
opvang, kan dit oneerlijk worden gevonden door mensen die meer
kinderopvang afnemen (en nu ineens een hoger uurtarief moeten
betalen). Dit wordt ook aangegeven door een enkele burger.

Hoofdstuk 7 142

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Vooraf ingevulde gegevens bij de aanvraag
De overheidsorganisatie vult bij de aanvraag vooraf gegevens,
waaronder het toetsingsinkomen, van de burger in. Het risico
bestaat dat burgers de gemakkelijke weg kiezen en blindelings
vertrouwen op de inschatting van de overheidsorganisatie. Ook
uit eerder onderzoek komt naar voren dat burgers bij de vooraf
ingevulde aangifte vertrouwen op de gegevens die zijn ingevuld en
daardoor minder krijgen dan waar ze recht op hebben [10].
In de huidige maatregel is dit voor burgers waarvan het
toetsingsinkomen nauwelijks verschilt van het toetsingsinkomen
dat de overheidsorganisatie gebruikt, geen probleem. Burgers
waarvan het toetsingsinkomen is gestegen, lopen op die manier
risico op schulden. Burgers die een lager toetsingsinkomen
hebben, ontvangen tijdelijk te weinig toeslag waardoor zij mogelijk
financieel in de knel komen.
Geeft de opvangorganisatie een te laag aantal uren door?
Dan kan de burger in een later stadium te maken krijgen met
terugvorderingen als dit alsnog wordt achterhaald. Bij een te hoog
aantal uren betaalt de burger mogelijk meer dan nodig. Als de
opvangorganisatie een te hoog tarief doorgeeft, betaalt de burger
meer dan hij zou moeten betalen. Dit is alleen het geval wanneer
het tarief boven het maximale tarief uitkomt dat de overheid
vergoedt. Als de opvangorganisatie een te laag tarief doorgeeft,

kan het zijn dat de burger meer eigen bijdrage zou moeten betalen
dan hij heeft gedaan en hij op die manier schuld opbouwt.
Automatische wijzigingen
In het huidige stelsel ontstaat 25% van de terugvorderingen
doordat burgers een verkeerd aantal opvanguren doorgaven.
Gemiddeld gaat dit om terugvorderingen van ongeveer €1000,- [3].
In de nieuwe maatregel geeft de kinderopvangorganisatie
automatisch wijzigingen door in opvanguren, het aantal kinderen
dat naar de opvang gaat en de tarieven van de opvang. Het risico
dat burgers toeslag ontvangen voor een hoger aantal uren dan
dat zij daadwerkelijk afnemen, daalt dus, mits de uren die de
opvangorganisatie doorgeeft kloppen of burgers de gegevens goed
controleren.
Burgers met alleen gratis opvang
Burgers die hun kinderen alleen de gratis dagdelen naar de opvang
brengen, hoeven alleen wijzigingen in aantal opvanguren door te
geven aan de kinderopvangorganisatie. Zij lopen geen risico op
terugvorderingen.
Burgers met meer dan de gratis opvang en recht op toeslag
Burgers die meer dan de gratis dagdelen afnemen, blijven voor
deze extra uren in het huidige systeem. Zij lopen wel risico op een
terugvordering aan het eind van het jaar. Mits het uurtarief van de
opvang gelijk blijft, zullen terugvorderingen lager zijn dan in het
huidige stelsel. Burgers krijgen immers toeslag over een kleiner
aantal uur.
Hoofdstuk 7 143

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

De kans dat burgers vergeten wijzigingen in inkomen of werkuren
door te geven, neemt volgens de onderzoekers af in de nieuwe
maatregel. Dit omdat de maandelijkse facturatie als herinnering
werkt om wijzigingen door te geven en zo inertia tegengaat.
Er bestaat echter nog steeds een risico dat burgers hun
toetsingsinkomen verkeerd inschatten of het moeilijk vinden om
het aantal werkuren door te geven. Volgens professionals is het
voornamelijk lastig voor burgers met een wisselend inkomen
of burgers die in meerdere regelingen vallen (bijvoorbeeld een
uitkering in combinatie met loon) om het inkomen in te schatten.
Dit zijn vaak de burgers die ook rond het minimum zitten, dus
zij hebben de toeslagen ook in zijn geheel nodig om rond te
komen. Dit maakt hen extra kwetsbaar. De maatregel helpt hen
niet in het doenvermogen als zij meer dan de gratis opvang af
willen nemen en aanvullende toeslag aan moeten vragen. Ook
burgers met wisselende inkomens die af en toe meer dan de gratis
uren afnemen, kunnen te maken krijgen met terugvorderingen.
Professionals denken dat de nieuwe maatregel voor hen mogelijk
onduidelijker is en kan zorgen voor verlies van grip op geld.
Er wordt immers telkens iets anders van hen verwacht en zij
ontwikkelen daardoor geen routine.
In de nieuwe maatregel geeft de burger aan hoeveel hij of zij werkt
in plaats van dat hij hier zelf rekening mee moet houden bij het
invullen van het aantal opvanguren. Het weglaten van deze extra
vertaalslag maakt het volgens de onderzoekers minder gevoelig

voor fouten. Zij denken dat het aantal terugvorderingen door een
verkeerd aantal doorgegeven opvanguren hierdoor waarschijnlijk
zal dalen.
Ook betalen burgers het bedrag aan de overheidsorganisatie in
plaats van aan de opvangorganisatie. De overheidsorganisatie
merkt het dus ook als burgers hun rekening niet betalen en een
betalingsachterstand oplopen. Hier is nog geen proces voor
bedacht.
Burgers met meer dan de gratis opvang en geen recht op toeslag
Als het systeem goed werkt, wordt het direct in of na de eerste
maand opgemerkt als burgers geen recht hebben op toeslag.
De kans is dus kleiner dan in het huidige stelsel dat burgers die
bijvoorbeeld niet werken maanden toeslag ontvangen. Zij hebben
hier dan geen recht op en bouwen op die manier een schuld op.
Burgers kunnen wel actief frauderen door aan te geven dat zij
ondernemer zijn en uren werken terwijl dit niet zo is.
Kans op niet-gebruik
Het niet-gebruik van de kinderopvangtoeslag is in het huidige
stelsel lastig te meten. Het wordt geschat op maximaal 4-5%. Met
de nieuwe maatregel zal het niet-gebruik nagenoeg nihil worden,
omdat burgers bij de aanvraag automatisch in het proces belanden.
Dit kan echter betekenen dat het nog steeds rond dit percentage
blijft. Het is voor deze groep mensen namelijk onduidelijk of het
daadwerkelijk om niet-gebruik gaat.

Hoofdstuk 7 144

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

De onderzoekers denken dat de complexiteit van de grondslagen
gepaard kan gaan met onzekerheidsaversie. Dit kan voor burgers
een reden zijn om kinderen alleen voor de gratis dagdelen naar de
opvang te brengen, waardoor zij niet te maken krijgen met toeslag
en navorderingen.

Weergave van factuur & indeling systeem
De begrijpelijkheid van de maatregel hangt waarschijnlijk sterk
af van hoe de informatie in het systeem en op de factuur wordt
weergegeven. De onderzoekers raden het volgende aan:
•

Knip informatie op in stappen. Laat burgers eerst het aantal
opvanguren controleren, dan het aantal werkuren en dan het
toetsingsinkomen.

•

Ondersteun de informatie waar mogelijk visueel. Het is
waarschijnlijk makkelijker voor burgers om opvanguren te
controleren in een kalenderweergave dan in een lijst.

•

Maak de rekenhulp onderdeel van het systeem. Zorg dat
burgers die hun toetsingsinkomen willen wijzigen de
rekenhulp binnen het systeem kunnen gebruiken. Sla hun
gegevens hierin op, zodat burgers de rekenhulp niet bij iedere
wijziging opnieuw in moeten vullen.

•

Faciliteer laagdrempelige hulp wanneer burgers het lastig
vinden om het aantal werkuren of het toetsingsinkomen
te schatten. Plaats bijvoorbeeld een knop bij het
toetsingsinkomen of het aantal werkuren met ‘ik heb hulp
nodig’ waar burgers op kunnen klikken om gebeld te worden.
Plaats daarnaast vraagtekentjes met uitleg bij de verschillende
onderdelen.

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Snelle facturatie en verwerking
Burgers krijgen nu aan het eind van de maand de factuur van de
opvang. Ook in het nieuwe systeem is het essentieel dat dit proces
snel verloopt. Wanneer de facturatie te lang op zich laat wachten, is
het lastiger voor burgers om de gegevens te controleren. Zij weten
dan waarschijnlijk niet meer precies wanneer hun kind wel of niet
naar de opvang is geweest. Bovendien is er een nieuwe maand
bezig met nieuwe opvanguren die de burger kan verwarren met de
maand waar de factuur over gaat.
Een enkele burger vindt het onprettig om de rekening via de
overheidsorganisatie te krijgen. Hij geeft aan dat je met de
opvangorganisatie snel kan schakelen en dat het bij de overheid
vaak vier weken duurt voor een wijziging is verwerkt. Ook hier blijkt
uit dat de snelle verwerking voor burgers een belangrijk aspect kan
zijn.

Professionals geven daarnaast aan dat de reminder voor de
controle van de factuur ook per post beschikbaar moet zijn voor
burgers die minder digitaal vaardig zijn.
Hoofdstuk 7 145

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

Afmelden & ruilen
Opvangorganisaties werken op dit moment vaak met een
afmeldtermijn. Wanneer burgers hun kind op tijd afmelden,
hoeven zij niet voor de opvanguren te betalen of mogen ze deze
uren binnen een aantal maanden op een ander moment inzetten.
Wanneer een burger zijn kind te laat afmeldt, moet hij wel betalen
voor de uren opvang.
In het nieuwe systeem zijn we ervan uitgegaan dat burgers hun
uren binnen dezelfde maand mogen ruilen, maar niet ‘mee mogen
nemen’ naar de volgende maanden. Dit is voor sommige burgers
minder coulant dan hoe de situatie nu voor hen is. Dit geldt echter
alleen voor de gratis dagdelen. Wanneer een burger een maand
minder uren afneemt waarvoor hij toeslag kan krijgen, heeft hij die
maand ook een lagere rekening. Hij betaalt immers alleen voor de
uren die hij heeft afgenomen.
Wanneer burgers vier of twee dagdelen gratis opvang af mogen
nemen, is de drempel mogelijk lager om kinderen (laat) af te
melden. Er zijn immers geen financiële consequenties verbonden
aan niet of te laat afmelden. Het is echter de vraag of financiële
consequenties de belangrijkste en sterkste drijfveer zijn om (tijdig)
af te melden. Zo laat een klassieke studie zien dat financiële
consequenties (bv. een boete) verbinden aan kinderen te laat
ophalen van de opvang, er juist voor zorgt dat meer ouders hun
kind laat gaan ophalen [27]. Zonder boete is laat ophalen namelijk
iets ‘immoreels’ waar je je als ouder schuldig over voelt, maar met

boete is het een dienst waar je voor kan betalen. Duidelijke ‘morele’
consequenties van niet of te laat afmelden (bijvoorbeeld: andere
ouders die het plekje op de opvang nodig hebben kunnen er die
dag geen gebruik van maken en leidsters komen mogelijk voor niets
naar hun werk) zijn dus ook hier mogelijk van sterkere invloed op
het gedrag dan een puur financiële prikkel.
Aantal systemen
Burgers die meer dan het gratis aantal dagdelen opvang afnemen,
hebben minimaal te maken met twee verschillende organisaties
en systemen: dat van de overheidsorganisatie en dat van de
opvangorganisatie. Sommige opvangorganisaties hebben op dit
moment een eigen digitaal systeem waarin zij berichten plaatsen,
het aantal uren dat burgers afnemen aangeven en waarin burgers
afmeldingen door kunnen geven of extra aanvragen voor uren
kunnen doen. Wanneer dit systeem blijft bestaan, krijgen ouders
met twee verschillende systemen te maken. Dit kan verwarrend
zijn. De onderzoekers raden daarom aan om deze systemen zoveel
mogelijk te integreren wanneer deze maatregel ingezet wordt.
Definitie van dagdeel
Het is nog niet besloten hoeveel uren een dagdeel is. Dit kan vier
of vijf uur zijn. Kinderdagverblijven werken vaak met dagen van
tien uur. Hierin zijn de uren meegenomen waarin burgers hun
kind brengen en ophalen. Als je van negen tot vijf uur werkt, is
het immers onhaalbaar om je kind ook precies om negen uur te
brengen en om vijf uur te halen. Ga je in deze maatregel uit van

Hoofdstuk 7 146

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

dagdelen van vier uur, dan komen veel ouders die twee dagen
kinderopvang afnemen voor enkele uren in het toeslagensysteem
terecht. Op dit moment neemt 40% van de burgers die
kinderopvangtoeslag ontvangen maximaal 16 uur dagopvang af en
45% maximaal 20 uur. Voor de BSO neemt 51% maximaal 8 uur af
en 57% maximaal 10 uur.
Verantwoordelijkheid
Het is nog niet besloten wie er verantwoordelijk is in de situatie
dat de overheids- of opvangorganisatie verkeerde informatie
gebruikt om de factuur te maken en de burger deze factuur
vervolgens niet controleert. Wanneer de overheidsorganisatie
en de opvangorganisatie verantwoordelijk zijn, heeft de burger
niets te vrezen als hij de factuur niet controleert. Hij is immers
niet verantwoordelijk. En andersom: wanneer de burger
verantwoordelijk is, hebben de overheidsorganisatie en de
opvangorganisatie niets te vrezen als zij de verkeerde gegevens
gebruiken. Zij zijn immers niet verantwoordelijk.
Voor de burger is de eerste situatie doenlijker: er zijn geen
consequenties als hij de factuur niet controleert en hij hoeft niet
bang te zijn voor terugvorderingen als de gegevens die andere
instanties doorgaven toch niet klopten. Deze situatie neemt
echter ook alle verantwoordelijkheid weg bij de burger en het
is de vraag of dat gewenst is. Zoals beschreven staat in het WRR
rapport: ‘Een slim systeem ontslaat mensen niet van hun eigen

verantwoordelijkheid en neemt ook het stuur niet van ze over, maar
zorgt wel voor voldoende kreukelzones en vangrails, zodat niet elke
fout meteen noodlottig afloopt.’
Als de burger (deels) verantwoordelijk is voor het controleren van
de factuur, is het daarom vooral belangrijk dat de consequenties
van een fout (bijvoorbeeld: een keertje niet controleren of een
fout in de factuur over het hoofd zien) proportioneel zijn en dat
burgers die moeite hebben met het controleren van de factuur hier
ondersteuning bij kunnen krijgen.
Hogere capaciteit kinderopvang
De maatregel heeft waarschijnlijk tot gevolg dat meer burgers
kinderopvang af gaan nemen vanwege de onvoorwaardelijke gratis
dagdelen. Een belangrijke randvoorwaarde is dat de capaciteit van
de kinderopvang meestijgt, zodat er geen ellenlange wachtlijsten
ontstaan.
Sommige burgers geven aan dat zij zorgen hebben over deze
capaciteit. Zij staan erachter dat niet-werkende burgers ook
gratis opvang af kunnen nemen, maar zijn bang dat hierdoor de
wachtlijsten langer worden of dat de kwaliteit van de opvang
achteruitgaat doordat groepen kinderen groter worden. Een
enkele burger geeft aan meer opvang af te zullen nemen als deze
maatregel er zou zijn.

Hoofdstuk 7 147

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

Een maximumtarief voor de kinderopvang
Professionals geven aan dat de kosten voor de gratis opvang bij
voorkeur gedekt worden door belastinggeld en niet door een
verhoging van het uurtarief van de opvang. Om dit tegen te gaan,
adviseren zij om een maximumtarief voor de kinderopvang in te
stellen.
Opvang voor de ontwikkeling van kinderen
Sommige burgers geven aan dat kinderopvang goed kan zijn voor
de ontwikkeling van kinderen. Hun gedachten over wat er goed is,
verschillen van elkaar. De ene burger geeft aan dat het aantal gratis
dagdelen niet aansluit bij zijn behoefte. Hij geeft aan dat het goed is
om een kind in de ‘vormende’ jaren van 0-4 jaar thuis te houden en
ziet vooral waarde in de buitenschoolse opvang. De andere burger
geeft aan dat het goed is als kinderen af en toe naar de opvang gaan
en ziet juist de periode van 0-4 jaar als belangrijke periode waarin
kinderen op de opvang kunnen leren om met andere kinderen om
te gaan. De BSO wordt als minder noodzakelijk gezien. Daarnaast
vraagt deze burger zich af of je burgers met gratis dagdelen niet
stimuleert om kinderen te veel naar de opvang te sturen. Vier
dagdelen ervaart de burger als erg vaak voor jonge kinderen.

BURGERREIS
Stap 1: de
burger vraagt
kinderopvang aan.

Stap 2: De opvangorganisatie geeft
een seintje aan de
overheidsorganisatie dat de burger opvang heeft
aangevraagd en wat
de opvanggegevens
zijn.

Hoofdstuk 7 148

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

Stap 3: De burger ontvangt een
bevestiging en een
informatiefolder
van de overheidsorganisatie.

Stap 4: De burger
logt in het digitale
systeem van de
overheidsorganisatie in en controleert
de opvanggegevens.
Is dit maximaal het
aantal gratis dagdelen? Dan is dit de
laatste stap in de
burgerreis.

Stap 5: Neemt de
burger meer dan de
gratis opvang af?
Dan moet hij ook de
inkomensgegevens
controleren en van
de minst werkende
partner aangeven
hoeveel uren hij/zij
per maand werkt.

Stap 6: De
burger krijgt een
bevestiging van de
aanvraag. Als een
burger geen recht
heeft op toeslag is
dat in de meeste
gevallen op dit
moment duidelijk.

Hoofdstuk 7 149

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

Stap 7: De
kind(eren) gaan
naar de opvang.

Stap 8: Aan het eind
van iedere maand
ontvangt de burger
een factuur van de
overheidsorganisatie.

Stap 9: De burger
controleert of het
aantal opvanguren
van die maand,
het aantal
gewerkte uren
die maand en het
huishoudinkomen
nog klopt.

Stap 10: Als de
gegevens kloppen,
maakt de burger het
bedrag over aan de
overheidsorganisatie. Klopt er iets
niet? Dan geeft hij/
zij de wijziging binnen 30 dagen door.

Hoofdstuk 7 150

MAATREGEL TOEGANGSRECHT VAN 4 DAGDELEN 0-4 JAAR EN 2 DAGDELEN 4-12 JAAR - KINDEROPVANGTOESLAG

Stap 11: De burger
kan tussentijds het
huishoudinkomen
of het aantal
werkuren
aanpassen. Hij hoeft
geen wijzigingen
door te geven in het
aantal opvanguren,
kinderen, het tarief
van de opvang en
het soort opvang.

Stap 12: na de
belastingaangifte
volgt een definitieve
berekening. De
burger moet toeslag
terugbetalen
of krijgt nog
toeslag van de
Belastingdienst.

Hoofdstuk 7 151

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

HOOFDSTUK 7.2
MAATREGEL
100% VERGOEDING VIA
PUBLIEKE UITVOERDER

Hoofdstuk 7 152

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL
Wanneer burgers hun kinderen naar de opvang brengen, krijgen
zij het uurtarief van de kinderopvang vergoed tot een maximaal
tarief. Rekent de opvang een hoger tarief dan het tarief dat wordt
vergoed, dan betaalt de burger alleen het bedrag dat boven dit
maximale tarief ligt. Het maakt hiervoor niet uit hoe hoog zijn
of haar inkomen is. De burger moet wel aan een aantal andere
voorwaarden voldoen om deze vergoeding te krijgen. Of de uren
worden vergoed en hoeveel uren worden vergoed, hangt af van de
volgende grondslagen:
•
•
•
•
•
•

De arbeidseis en het urencriterium
Partnerschap
Het soort opvang
Het tarief van de opvang
Het aantal uur opvang dat een burger afneemt
Het aantal kinderen dat naar de opvang gaat

Hoofdstuk 7 153

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

SAMENVATTING
•

De overheidsorganisatie vult vooraf gegevens in voor
burgers, maar burgers moeten maandelijks wel hun gegevens
controleren. Sommige burgers vinden het fijn om zelf deze
controle te houden, anderen vinden het gedoe en denken dat
zij dit niet gaan doen.

•

Professionals vinden dat de doenlijkheid verbetert, omdat
burgers hun inkomen niet hoeven te schatten. Zij bereiken
geen consensus over of de doenlijkheid van de maatregel in
het algemeen verbetert of verslechtert.

•

Ouders ervaren in veel gevallen cognitieve schaarste én
schaarste in tijd. Het ondernemen van verschillende acties kan
dus lastig zijn voor alle burgers die de toeslag ontvangen.

•

De professionals vinden de stappen in de burgerreis
onduidelijk. Het kan volgens hen lastig te begrijpen zijn dat
inkomen geen, maar gewerkte uren wel een grondslag is. Dit
komt ook naar voren in interviews met sommige burgers.

•

Burgers verschillen van mening over of het eerlijk is dat
inkomen niet, maar werkuren wel meetellen voor het bepalen
van het recht op en de hoogte van de toeslag.

•

Professionals denken dat het positief is dat burgers de toeslag
niet vroegtijdig uit kunnen geven aan vaste lasten.

•

Het aantal terugvorderingen zal dalen, omdat
toetsingsinkomen geen grondslag meer is. Met name voor
zelfstandigen en burgers met een flexibel inkomen is dit
gunstig.

•

Volgens de professionals wordt er nog steeds veel verwacht
van kwetsbare groepen. Voor deze groepen is op reguliere
basis actie ondernemen lastiger. Zij lopen daarom meer
kans om wijzigingen verkeerd door te geven, met risico op
terugvorderingen.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
De overheidsorganisatie neemt het initiatief door de bekende
gegevens van burgers vooraf in te vullen. Zij verwacht wel van
burgers dat zij deze gegevens controleren. De professionals
geven aan dat de doenlijkheid van sommige acties hetzelfde
blijft vergeleken met het huidige systeem: complexiteit om een
loonstrook te lezen en het aantal werkuren door te geven of een
DigiD aan te vragen blijft bestaan. Een belangrijk verschil is dat
burgers hun toetsingsinkomen niet meer hoeven in te schatten,
aangezien de toeslag inkomensonafhankelijk is. Dit vergroot
volgens professionals de doenlijkheid. Professionals bereiken
echter geen consensus over of de maatregel de doenlijkheid in het
algemeen verbetert of verslechtert.
Een ander verschil met het huidige systeem is dat burgers in
de nieuwe burgerreis per maand het aantal werkuren van de
minst werkende partner doorgeven. Zij hoeven niet meer zelf
de vertaalslag te maken wanneer ze het aantal opvanguren
Hoofdstuk 7 154

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

doorgeven. De onderzoekers denken dat dit begrijpelijker is dan het
huidige systeem. Voor burgers met een flexibel contract of flexibele
werktijden kan het echter lastig blijven om het aantal werkuren
per maand in te schatten. Professionals beamen dit en geven
daarnaast aan dat het automatisch invullen van de gemaakte uren
vanuit de werkgever de doenlijkheid zou vergroten, omdat dit een
actie bespaart voor de toeslaggerechtigde. Ook sommige burgers
verwachten moeilijkheden bij het inschatten van hun werkuren.
Niet iedereen heeft daar van tevoren een goed overzicht van. Een
enkele zelfstandig ondernemer geeft aan dat het daarnaast ook
niet helemaal duidelijk is welke uren je nu wel en welke uren je niet
mee mag rekenen. Toch vinden de meeste burgers dat ze zelf hun
werkuren door moeten geven, omdat zij hier zelf het beste inzicht
in hebben. Een enkeling denkt dat het makkelijker is om aan het
eind van de maand in te vullen hoeveel uur je gewerkt hebt (in
plaats van het van tevoren te schatten). Hij geeft tegelijkertijd aan
dat dit een hoop gedoe is om elke maand te moeten doen. Daarom
is hij daar ook geen voorstander van.
Weerstand door verlies van autonomie
In de nieuwe maatregel ligt het initiatief voor de controle van de
uren en de gegevens van burgers bij de overheidsorganisatie en
niet bij de burger zelf. Burgers komen automatisch in het proces
terecht als zij de stappen volgen die de overheidsorganisatie en
de kinderopvang hen voorleggen. Burgers kunnen in de nieuwe
maatregel dus niet zelf beslissen of zij toeslag willen ontvangen en
ervaren in het proces na de aanvraag mogelijk minder controle en
autonomie. Het proces gaat immers grotendeels buiten hen om. Dit

kan er volgens de onderzoekers voor zorgen dat burgers weerstand
tegen vrijheidsbeperking ervaren.
Na de aanvraag
Burgers krijgen maandelijks een factuur in het digitale systeem.
Zij moeten de gegevens op de factuur controleren en het bedrag
overmaken.
Hieronder omschrijven we een aantal aspecten van de burgerreis
na de aanvraag, die afwijken van de burgerreis in het huidige
systeem.
Precieze urenfacturatie
In het nieuwe systeem gaan burgers maandelijks betalen voor de
uren die zij afnemen. In het huidige systeem is dit niet altijd het
geval. Sommige opvangorganisaties rekenen namelijk met een
gemiddeld aantal uren per maand. Burgers die 48 weken per jaar
30 uur kinderopvang afnemen, betalen bijvoorbeeld maandelijks
voor 27,69 uur opvang. Maandelijks de uren factureren die burgers
daadwerkelijk afnemen, heeft voor- en nadelen:
Voordelen:
• Als burgers minder opvang afnemen, betalen zij ook minder.
Wie een paar weken op vakantie gaat, heeft in diezelfde
maand meer geld om uit te geven aan zijn vakantie.
•

Als opvang tussentijds stopt, hoeven burgers geen extra kosten
te betalen. Zij hebben immers precies betaald voor het aantal
uren dat ze afnamen.
Hoofdstuk 7 155

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

Nadelen:
• Het bedrag dat ouders maandelijks moeten betalen, kan
wisselen. Hierdoor zijn de maandelijkse opvanglasten
mogelijk minder voorspelbaar. Sommige burgers geven aan
dat zij het lastig vinden dat je iedere maand een ander bedrag
moet betalen.
•

Voor burgers die iedere week evenveel uren afnemen, is
het precieze aantal uren waarschijnlijk minder makkelijk te
controleren dan een gemiddeld aantal uren per maand. Een
maand begint immers niet altijd op maandag noch eindigt
deze op zondag. De onderzoekers geven aan dat het gemak
waarmee ouders het precieze aantal uren per maand kunnen
controleren waarschijnlijk valt of staat bij de weergave ervan
op de factuur.

Maandelijkse controle van facturatie
In dit onderzoek hebben we de burgerreis zo ingericht dat burgers
maandelijks de factuur van de opvang moeten controleren. Ook
deze proceskeuze heeft voor- en nadelen.
Voordelen:
• Burgers krijgen maandelijks een overzicht waarin ook het
aantal uren staat dat zij die maand werkten. Dit overzicht
werkt volgens de onderzoekers direct als herinnering dat zij
deze gegevens moeten wijzigen als ze niet kloppen en het gaat
tegelijkertijd inertia tegen.
•

Het maandelijks moeten controleren van de factuur kan
volgens de onderzoekers gewoontegedrag worden, waardoor

het minder moeite kost. Burgers moeten het gedrag dan wel
lang genoeg volhouden om er een gewoonte van te maken.
Nadelen:
• Burgers kunnen de factuur betalen zonder hem goed te
controleren, bijvoorbeeld omdat zij er vertrouwen in hebben
dat de opvangorganisatie en overheidsorganisatie de
gegevens op orde hebben. Vanuit de huidige praktijk blijkt
echter dat de gegevens die opvangcentra doorgeven, kunnen
afwijken van de werkelijke situatie. Burgers betalen hierdoor
mogelijk meer of minder dan zij moeten betalen. De vraag
wie er verantwoordelijk is voor de gevolgen van deze onjuiste
informatie, is nog onbeantwoord. Als overheidsorganisatie
wil je betrouwbaar zijn voor je burgers en voorkomen dat zij
te veel of te weinig zelf betalen. In deze maatregel kan het
volgens de onderzoekers ook een nadeel zijn als burgers
veel vertrouwen in je hebben. Zij zullen dan namelijk minder
de noodzaak voelen om zelf hun gegevens te controleren.
Sommige burgers zijn sceptisch over of de gegevens die de
overheidsorganisatie gebruikt kloppen als zij ze zelf niet meer
doorgeven. Ze hebben er graag zicht op of het wel goed gaat
en vertrouwen hier dus niet volledig op.
•

Het controleren van de factuur kost burgers iedere maand
moeite. Het is gedrag dat zij langdurig vol moeten houden.
Burgers moeten hier voldoende tijd, cognitieve capaciteit en
energie voor hebben én gemotiveerd zijn om de gegevens te
controleren. De onderzoekers denken dat dit veel gevraagd
is voor sommige burgers, met in het bijzonder burgers die
Hoofdstuk 7 156

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

cognitieve schaarste ervaren. Alle geïnterviewde burgers
verwachten echter dat zij de controle kunnen doen. Sommige
burgers geven aan dat zij graag zelf invloed hebben op de
gegevens die de overheidsorganisatie gebruikt en vinden
de maandelijkse controle prettig. Andere burgers vinden
het gedoe om elke maand de gegevens te controleren en zij
verwachten daarom dat ze dit niet elke maand heel secuur
of op tijd zullen doen. Een enkeling denkt dat het voor kan
komen dat je de controle vergeet.
•

Burgers met een vast aantal werkuren, die ook een vast aantal
uren opvang afnemen, worden meer belast dan in het huidige
systeem. Zij moeten nu maandelijks de gegevens controleren
terwijl hun situatie stabiel is. Automatische incasso voor deze
groep zou het voor hen een stuk doenlijker kunnen maken.

De meeste burgers hebben er geen problemen mee dat ze
de factuur ontvangen van en het geld overmaken naar de
overheidsorganisatie in plaats van naar de opvangorganisatie.
Sommigen vinden het wel gek dat er een partij tussen zit.

BEGRIJPELIJKHEID
De professionals geven aan dat ze de stappen in de burgerreis
onduidelijk vonden. Zij vragen zich af hoe de burger dit zal
interpreteren. Daarnaast geven zij aan dat het mogelijk lastig
te begrijpen is voor burgers dat inkomen geen rol speelt in de

hoogte van de toeslag, maar gewerkte uren wel. Een gebrek aan
begrijpelijkheid zou volgens hen een effect kunnen hebben op de
bereidbaarheid om acties te ondernemen, zoals het maandelijks
checken van de factuur. Ten slotte voorzien zij onduidelijkheid
wanneer iemand overuren maakt en twee loonstrookjes ontvangt.
Wanneer dienen zij deze uren door te geven en binnen welke
termijn?
De meeste burgers begrijpen de maatregel, maar onder sommigen
bestaat wel verwarring over of je inkomen en werkuren nu wel of
niet meetellen in het bepalen van de hoogte van de toeslag die je
ontvangt. Daarnaast lijkt maar een enkeling uit de omschrijving
te halen dat opvang (voor een groot deel) gratis wordt. Sommige
anderen verwachten dat zij er misschien zelfs op achteruit gaan,
doordat je maar tot een maximum uurtarief vergoed krijgt of
doordat beiden een goed salaris hebben. Dat dit onderdelen van
het huidige systeem zijn, en deze achteruitgang in de maatregel dus
niet het geval is, begrijpt niet iedereen.
Voorspelbaarheid uitkomsten
De grondslag ‘toetsingsinkomen’ vervalt. Met het vervallen
van deze grondslag wordt ook de grondslag ‘aantal kinderen’
eenvoudiger. De burger krijgt namelijk voor alle kinderen hetzelfde
percentage vergoed. We weten vanuit het onderzoek echter niet
hoe dit volgens professionals en burgers de voorspelbaarheid van
de uitkomsten beïnvloedt.

Hoofdstuk 7 157

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

Gevoel van rechtvaardigheid
Doordat toetsingsinkomen als grondslag verdwijnt, hangt de
toeslag niet meer af van het inkomen van burgers. Het mechanisme
dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen, geldt dus niet
meer. De toeslag blijft daarnaast alleen voor werkende ouders.
De maatregel kan een dubbelzijdig effect op de waargenomen
eerlijkheid hebben. Enerzijds zorgt een hoger aantal gewerkte uren
in deze maatregel voor meer kinderopvangtoeslag, wat een prikkel
kan zijn om meer te werken. Anderzijds krijgen mensen met hogere
inkomens de kinderopvang compleet vergoed, wat tot weerstand
kan leiden bij mensen met lagere inkomens.
De meningen van burgers zijn verdeeld over of het eerlijker of
oneerlijker is om toeslag niet van inkomen af te laten hangen. Aan
de ene kant vinden burgers het eerlijk. Je werkt niet voor niets en
doet ook iets voor het inkomen dat je krijgt. Aan de andere kant
vinden burgers het oneerlijk, omdat je minder toeslag nodig hebt
als je meer inkomen hebt.
Ook verschillen burgers van mening over of het wel of niet goed
is dat je geen toeslag ontvangt als je niet werkt. Aan de ene kant
vinden burgers het terecht dat ouders die niet werken, en dus zelf
voor hun kinderen kunnen zorgen, geen toeslag ontvangen. Aan
de andere kant vinden burgers het juist fijn als er vrijheid is om
gebruik te maken van opvang, ook voor ouders die niet werken.
Niet werken betekent namelijk niet per definitie dat je geen opvang

nodig hebt en altijd zelf voor je kinderen kunt zorgen (bijvoorbeeld:
bij ziekte of wanneer een burger mantelzorger is).
Ten slotte vinden sommige burgers het oneerlijk dat je niet (altijd)
het volledige uurtarief vergoed krijgt. Ze geven aan dat je niet altijd
keuze hebt in tarieven voor de opvang die bij je in de buurt zit. In de
Randstad zijn tarieven bijvoorbeeld hoger dan in andere, minder
drukke regio’s.

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Vooraf ingevulde gegevens bij de aanvraag
De overheidsorganisatie vult bij de aanvraag vooraf gegevens
van de burger in. Het risico bestaat dat burgers de gemakkelijke
weg kiezen en blindelings vertrouwen op gegevens die de
overheidsorganisatie heeft ingevuld. Ook uit eerder onderzoek
komt naar voren dat burgers bij de vooraf ingevulde aangifte
vertrouwen op de gegevens die zijn ingevuld en daardoor
minder krijgen dan waar ze recht op hebben [10]. Het gaat in
deze maatregel om het aantal opvanguren, het tarief van de
kinderopvang en het soort kinderopvang.
Geeft de opvangorganisatie een te laag aantal uren door?
Dan kan de burger in een later stadium te maken krijgen met
terugvorderingen als dit alsnog wordt achterhaald. Bij een te hoog

Hoofdstuk 7 158

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

aantal uren betaalt de burger mogelijk meer eigen bijdrage dan
nodig (alleen in het geval dat het uurtarief boven het maximale
tarief uitkomt). Als de opvangorganisatie een te hoog tarief
doorgeeft, betaalt de burger meer dan hij zou moeten betalen. Ook
dit is alleen het geval wanneer het tarief boven het maximale tarief
uitkomt dat de overheid vergoedt. Als de opvangorganisatie een te
laag tarief doorgeeft, kan het zijn dat de burger meer eigen bijdrage
zou moeten betalen dan hij heeft gedaan en hij op die manier
schuld opbouwt.
Automatische wijzigingen
In het huidige stelsel ontstaat 25% van de terugvorderingen
doordat burgers een verkeerd aantal opvanguren doorgaven.
Gemiddeld gaat dit om terugvorderingen van ongeveer duizend
euro. In de nieuwe maatregel geeft de kinderopvangorganisatie
automatisch wijzigingen door in opvanguren, het aantal kinderen
dat naar de opvang gaat en tarieven van de opvang. Het risico
dat burgers toeslag ontvangen voor een hoger aantal uur dan
dat zij daadwerkelijk afnemen, daalt dus, mits de uren die de
opvangorganisatie doorgeeft kloppen of burgers de gegevens goed
controleren.
De meeste burgers vinden het positief dat je minder wijzigingen
door hoeft te geven in deze maatregel. Ze vinden het makkelijk dat
de opvangorganisatie dit voor een deel van je overneemt. Sommige
burgers zijn sceptisch over of de gegevens die worden doorgegeven
kloppen. Zij geven de wijzigingen liever zelf door of willen deze
gegevens controleren.

Burgers met recht op toeslag
De maatregel lost volgens professionals het probleem niet
op dat er veel van de kwetsbare doelgroep (mensen met een
licht-verstandelijke beperking, laaggeletterden, mensen in een
inburgeringstraject, mensen in een stressvolle situatie zoals
scheiding) wordt verwacht. Zij moeten nog steeds verschillende
acties ondernemen en met deze maatregel ook op reguliere
basis. Zij lopen meer kans om wijzigingen verkeerd door te geven,
waardoor zij het risico lopen om in een terugvorderingstraject te
belanden.
De professionals denken dat het aantal terugvorderingen zal dalen
nu de grondslag toetsingsinkomen vervalt. Dit heeft als gevolg dat
er minder grote wijzigingen zijn in het recht op of de hoogte van
kinderopvangtoeslag. Ook zien professionals het als positief dat
burgers de kinderopvangtoeslag niet vroegtijdig uit kunnen geven
aan andere vaste lasten.
De maatregel is volgens professionals in het bijzonder positief voor
zzp’ers en zelfstandigen. Zij kunnen bij minder inkomsten hetzelfde
aantal uur werken en investeren in hun onderneming, zonder
gekort te worden op kinderopvangtoeslag.
Tot slot betalen burgers het bedrag aan de overheidsorganisatie
in plaats van aan de opvangorganisatie. De overheidsorganisatie
merkt het dus ook als burgers hun rekening niet betalen en een
betalingsachterstand oplopen. Hier is nog geen proces voor
bedacht.
Hoofdstuk 7 159

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

Burgers zonder recht op toeslag
Als het systeem goed werkt, wordt direct in of na de eerste maand
opgemerkt als burgers geen recht hebben op toeslag. De kans is
dus kleiner dan in het huidige stelsel dat burgers die bijvoorbeeld
niet werken maanden toeslag ontvangen, terwijl zij hier geen
recht op hebben en zo schuld opbouwen. Burgers kunnen wel
actief frauderen door aan te geven dat zij ondernemer zijn en uren
werken, terwijl dit niet zo is.
Kans op niet-gebruik
Het niet-gebruik van de kinderopvangtoeslag is in het huidige
stelsel lastig te meten. Het wordt geschat op maximaal 4-5%. Met
de nieuwe maatregel zal het niet-gebruik nagenoeg nihil worden,
omdat burgers bij de aanvraag automatisch in het proces belanden.
Dit kan echter betekenen dat het nog steeds rond dit percentage
blijft, omdat onduidelijk is of het voor deze 4-5% daadwerkelijk om
niet-gebruik gaat.

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Snelle facturatie en verwerking
Burgers krijgen nu aan het eind van de maand de factuur van de
opvang. Ook in het nieuwe systeem is het essentieel dat dit proces
snel verloopt. Wanneer de facturatie te lang op zich laat wachten, is
het lastiger voor burgers om de gegevens te controleren. Zij weten
dan waarschijnlijk niet meer precies wanneer hun kind wel of niet
naar de opvang is geweest. Bovendien is er een nieuwe maand

bezig met nieuwe opvanguren die de burger kan verwarren met de
maand waar de factuur over gaat. Een enkele burger verwacht dat
het al lastig is om terug te halen hoeveel opvanguren hij vier weken
geleden afnam.
Weergave van factuur & indeling systeem
De begrijpelijkheid van de maatregel hangt waarschijnlijk sterk
af van hoe de informatie in het systeem en op de factuur wordt
weergegeven. De onderzoekers raden het volgende aan:
•

Knip de informatie op in stappen. Laat burgers eerst het aantal
opvanguren controleren en vervolgens het aantal werkuren.

•

Ondersteun de informatie waar mogelijk visueel. Het is
waarschijnlijk makkelijker voor burgers om opvanguren te
controleren in een kalenderweergave dan in een lijst.

•

Faciliteer laagdrempelige hulp wanneer burgers het
lastig vinden om het aantal werkuren te schatten. Plaats
bijvoorbeeld een knop bij het aantal werkuren met ‘ik heb
hulp nodig’ waar burgers op kunnen klikken om gebeld te
worden. Plaats daarnaast vraagtekentjes waar burgers op
kunnen klikken als zij verduidelijking willen.

Aantal systemen
Burgers hebben minimaal te maken met twee verschillende
organisaties en systemen: dat van de overheidsorganisatie en dat
van de opvangorganisatie. Sommige opvangorganisaties hebben
op dit moment een eigen digitaal systeem waarin zij berichten
plaatsen, het aantal uren dat burgers afnemen aangeven en waarin
Hoofdstuk 7 160

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

burgers afmeldingen door kunnen geven of extra aanvragen voor
uren kunnen doen. Wanneer dit systeem blijft bestaan, krijgen
ouders met twee verschillende systemen te maken. Dit kan
verwarrend zijn. De onderzoekers raden daarom aan om deze
systemen zoveel mogelijk te integreren wanneer deze maatregel
ingezet wordt.

Als de burger (deels) verantwoordelijk is voor het controleren van
de factuur, is het daarom vooral belangrijk dat de consequenties
van een fout (bijvoorbeeld: een keertje niet controleren, of een
fout in de factuur over het hoofd zien) proportioneel zijn en dat
burgers die moeite hebben met het controleren van de factuur hier
ondersteuning bij kunnen krijgen.

Verantwoordelijkheid
Het is nog niet besloten wie er verantwoordelijk is in de situatie dat
de overheids- of opvangorganisatie verkeerde informatie gebruikt
om de factuur te maken en de burger deze factuur niet controleert.
Wanneer de overheidsorganisatie en de opvangorganisatie
verantwoordelijk zijn, heeft de burger niets te vrezen als hij de
factuur niet controleert. Hij is immers niet verantwoordelijk.
Andersom geldt: wanneer de burger verantwoordelijk is, hebben
de overheidsorganisatie en de opvangorganisatie niets te vrezen
als zij de verkeerde gegevens gebruiken. Zij zijn immers niet
verantwoordelijk.

Duidelijkheid
Professionals geven aan dat het belangrijk is om zeer duidelijk
te maken wat de consequenties zijn als burgers geen wijzigingen
doorgeven. Daarnaast denken zij dat het wenselijk is als de
overheidsorganisatie herinneringen stuurt om wijzigingen door te
geven.

Voor de burger is de eerste situatie doenlijker: er zijn geen
consequenties als hij de factuur niet controleert en hij hoeft niet
bang te zijn voor terugvorderingen als de gegevens die andere
instanties doorgaven toch niet klopten. Deze situatie neemt
echter ook alle verantwoordelijkheid weg bij de burger en het is
de vraag of dat gewenst is. Zoals beschreven staat in het WRRrapport [1]: ‘Een slim systeem ontslaat mensen niet van hun eigen
verantwoordelijkheid en neemt ook het stuur niet van ze over, maar
zorgt wel voor voldoende kreukelzones en vangrails, zodat niet elke
fout meteen noodlottig afloopt.’

Daarnaast geven ze aan dat heldere communicatie in het algemeen
belangrijk is, bijvoorbeeld over de verwachtingen vanuit de
kinderopvangorganisaties en de overheidsorganisatie over de
maandelijkse controle van de factuur. Ook geven ze aan dat het
eenvoudig moet zijn voor burgers om hun gegevens te controleren,
wijzigingen door te geven en de factuur te betalen.
Voorlichting voor burgers met flexibele arbeidscontracten
Burgers met flexibele arbeidsuren hebben mogelijk moeite met het
goed inschatten en doorgeven van hun werkuren. Professionals
raden daarom aan om voorlichting te bieden aan werknemers in
sectoren met flexibele arbeidscontracten, zoals de logistieke sector
en de schoonmaaksector. Hoe kunnen zij aanspraak maken op de
toeslag en hoe kunnen zij de juiste gegevens rondom hun werkuren
doorgeven?
Hoofdstuk 7 161

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

Daarnaast denken professionals dat het waardevol is wanneer de
overheidsorganisatie grote veranderingen in het aantal gewerkte
uren kan signaleren, zodat zij vroegtijdig in kan grijpen wanneer de
burger geen wijzigingen in het aantal werkuren doorgeeft.

het aanvragen van de kinderopvangtoeslag en goede inhoudelijke
kennis hebben over de toeslag en het systeem. Op dit moment is
hier de belastingtelefoon voor, maar deze voldoet onvoldoende
aan deze behoefte.

Transitie voor afbouwen toeslag in geval van baanverlies
In het huidige systeem hebben burgers nog drie maanden recht op
toeslag wanneer zij hun baan verliezen. De professionals waken er
bij deze maatregel voor dat de kinderopvang compleet stopt als
iemand zijn baan verliest. Dit vermoeilijkt de weg naar een nieuwe
baan. Zij raden daarom aan om deze transitieregeling ook in te
stellen voor deze maatregel.

Arbeidseis of niet
Het is bij deze maatregel een mogelijkheid om ook de arbeidseis
te laten vervallen. Het laten vervallen van de arbeidseis heeft
volgens de onderzoekers waarschijnlijk grote gevolgen voor
de doenlijkheid. Alle wijzigingen worden dan automatisch
doorgevoerd en burgers hoeven maandelijks alleen het aantal
opvanguren te controleren.

Regeling voor alleenstaande ouders die gaan samenwonen
Wanneer een alleenstaande ouder gaat samenwonen met iemand
die niet of weinig werkt, vervalt het recht op kinderopvangtoeslag
terwijl dit misschien niet wenselijk is. Er wordt dan van de nieuwe
partner verwacht dat deze op het kind past, terwijl de ouder van
het kind dit misschien liever niet wil. Professionals raden daarom
aan om een regeling te treffen in deze situatie.

Dit zou echter ook als consequentie hebben dat burgers die niet
werken toeslag kunnen ontvangen. In deze specifieke groep
ervaart naar verwachting een groot percentage burgers cognitieve
schaarste door een laag inkomen. Het maandelijks controleren van
hun opvanguren kan lastig voor hen zijn. Ook is het bij deze groep
waarschijnlijk belangrijk dat zij goed begrijpen dat ze een eigen
bijdrage moeten betalen. Wanneer dit niet duidelijk is, lopen ze het
risico om schulden op te bouwen.

Een vast contactpunt voor vragen en ondersteuning
Professionals zien een vast contactpunt waar burgers terecht
kunnen met vragen over de kinderopvangtoeslag ook als
randvoorwaarde. Dit contactpunt moet ondersteuning bieden bij

Daarnaast kan het van invloed zijn op de waargenomen
rechtvaardigheid wanneer burgers die niet werken ook recht
hebben op toeslag.

Hoofdstuk 7 162

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

BURGERREIS
Stap 1: De
burger vraagt
kinderopvang aan.

Stap 2: De opvangorganisatie geeft
een seintje aan de
overheidsorganisatie dat de burger opvang heeft
aangevraagd en wat
de opvanggegevens
zijn.

Stap 3: De burger
ontvangt een bevestiging van de overheidsorganisatie.

Stap 4: De burger
logt in het digitale
systeem van de
overheidsorganisatie in en controleert
de opvanggegevens.
Ook geeft hij van
de minst werkende
partner aan hoeveel uren hij/zij per
maand werkt.

Hoofdstuk 7 163

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

Stap 5: De
burger krijgt een
bevestiging van de
aanvraag. Als een
burger geen recht
heeft op toeslag is
dat in de meeste
gevallen op dit
moment duidelijk.

Stap 6: De
kind(eren) gaan
naar de opvang.

Stap 7: Aan het eind
van iedere maand
ontvangt de burger
een factuur van de
overheidsorganisatie.

Stap 8: De burger
controleert het
aantal opvanguren
en het aantal
gewerkte uren van
die maand.

Hoofdstuk 7 164

100% VERGOEDING VIA PUBLIEKE UITVOERDER - KINDEROPVANGTOESLAG

Stap 9: als de
gegevens kloppen,
maakt de burger het
bedrag over aan de
overheidsorganisatie. Klopt er iets
niet? Dan geeft hij
de wijziging binnen
30 dagen door.

Stap 10: De burger
kan tussentijds het
aantal werkuren
aanpassen. Hij
hoeven geen
wijzigingen door
te geven in het
aantal opvanguren,
kinderen, het tarief
van de opvang en
het soort opvang.

Stap 11: na de
belastingaangifte
volgt een definitieve
berekening. De burger moet toeslag terugbetalen of krijgt
nog toeslag van de
Belastingdienst. Dit
hangt niet af van het
inkomen.

Hoofdstuk 7 165

VERSOEPELEN GRONDSLAGEN - KINDEROPVANGTOESLAG

HOOFDSTUK 7.3
MAATREGEL
VERSOEPELEN
GRONDSLAGEN

Hoofdstuk 7 166

VERSOEPELEN GRONDSLAGEN - KINDEROPVANGTOESLAG

OMSCHRIJVING MAATREGEL
Het huidige stelsel blijft zoals het is, maar de hoeveelheid toeslag
die burgers ontvangen hangt niet meer af van of zij werken en het
aantal uren dat zij werken. Ook burgers die niet werken kunnen
kinderopvangtoeslag krijgen.
Hoeveel kinderopvangtoeslag een burger ontvangt, hangt af van
het volgende:
•
•
•
•
•
•

Het (gezamenlijk) toetsingsinkomen
Partnerschap
Het soort opvang
Het tarief van de opvang
Het aantal uren opvang dat een burger afneemt
Het aantal kinderen dat naar de opvang gaan

Hoofdstuk 7 167

VERSOEPELEN GRONDSLAGEN - KINDEROPVANGTOESLAG

SAMENVATTING
•

Professionals geven aan dat de doenlijkheid en
begrijpelijkheid voor deze maatregel vrijwel gelijk blijven. Zij
zien het doorgeven en wijzigen van het toetsingsinkomen als
het grootste probleem. Ook sommige burgers geven aan dat ze
het lastig vinden om hun inkomen te schatten.

•

De groepen die het minst kundig zijn om wijzigingen door te
geven, worden hierin niet ontlast, wat volgens professionals
een groot gemis van de maatregel is.

•

Ouders ervaren in veel gevallen cognitieve schaarste én
schaarste in tijd. Het ondernemen van verschillende acties
kan dus lastig zijn voor alle burgers die de toeslag ontvangen.

•

Aan de ene kant wordt de maatregel eerlijker volgens
professionals en sommige burgers, omdat burgers die nu
niet werken maar wel bijdragen aan de maatschappij met
deze maatregel wel kinderopvangtoeslag kunnen ontvangen
(bijvoorbeeld mantelzorgers). Aan de andere kant kan de
maatregel oneerlijker worden volgens professionals en
sommige burgers. Ook ouders die ‘niets doen’ hebben in deze
maatregel recht op toeslag.

•

De maatregel is voordelig voor burgers die werkloos worden
en burgers met een flexibel contract.

•

Professionals zien nauwelijks de meerwaarde, omdat volgens
hen het toetsingsinkomen voor de grootste problemen zorgt
bij kwetsbare groepen en burgers met een flexibel inkomen.

•

Door het laten vervallen van de arbeidseis, maak je de toeslag
toegankelijk voor een groep die mogelijk juist moeite heeft
met het begrijpen van de eigen bijdrage en het inschatten van
het toetsingsinkomen. Hierdoor loopt een zeer kwetsbare
groep kans op schulden.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
De aanvraag van de toeslag blijft nagenoeg hetzelfde als nu.
Burgers hoeven alleen bij het aantal uren kinderopvang dat zij
doorgeven geen rekening meer te houden met het aantal uren dat
zij werken. Hierdoor hoeven zij deze vertaalslag niet te maken. De
meeste burgers staan dan ook positief tegenover de maatregel,
omdat het een stap minder is in de aanvraag. Een enkeling geeft
aan dat het in het huidige systeem de eerste keer lastig is als zzp’er:
sommige uren mag je wel en andere mag je niet meerekenen. Dat
wordt in deze maatregel makkelijker.
Professionals geven aan dat de doenlijkheid voor deze maatregel
vrijwel gelijk blijft met het huidige stelsel. Zij zien het inschatten
van het toetsingsinkomen en het doorgeven van wijzigingen in
het toetsingsinkomen als de belangrijkste problemen. Burgers
die volgens hen het minst kundig zijn om dit te doen, worden
hierin niet ontlast (denk aan laaggeletterden, dak- en thuislozen
of mensen met een migratieachtergrond). Dit is volgens de
professionals een groot gemis van de maatregel. Er valt volgens hen
Hoofdstuk 7 168

VERSOEPELEN GRONDSLAGEN - KINDEROPVANGTOESLAG

winst te behalen in het wegnemen van de verantwoordelijkheden
bij deze kwetsbare groepen.
Na de aanvraag
Het proces na de aanvraag blijft hetzelfde als nu, op één verschil
na: burgers hoeven geen wijzigingen meer door te geven wanneer
het aantal uren dat zij werken wijzigt. Zij moeten echter nog
steeds wijzigingen doorgeven in hun toetsingsinkomen, het aantal
opvanguren, het tarief van de opvang, het soort opvang en het
aantal kinderen dat naar de opvang gaat.
De meeste burgers vinden het logisch dat ze wijzigingen zelf
moeten doorgeven; zij zijn de eersten en soms enigen die van
de wijziging weten. Ze verwachten de gegevens en eventuele
wijzigingen makkelijk door te kunnen geven. Een enkeling geeft aan
dat het niet moeilijk is, maar dat het vooral veel stappen zijn. Alleen
het schatten van het (gezamenlijke) inkomen vinden sommige
burgers lastig. Ook eraan denken dat je een wijziging moet
doorgeven wordt door sommigen als een drempel genoemd. Een
enkeling geeft aan dat het makkelijker zou zijn als de kinderopvang
wijzigingen in de opvanguren voor je doorgeeft.

BEGRIJPELIJKHEID
De meeste burgers begrijpen de maatregel goed en kunnen deze
juist omschrijven. De begrijpelijkheid van deze maatregel verschilt
volgens professionals echter niet van de begrijpelijkheid van het

huidige systeem, vanwege de minimale verandering. Voor een
kwetsbare groep die nu ook recht heeft op toeslag (bijvoorbeeld
mensen met een bijstandsuitkering) kan de informatie omtrent de
eigen bijdrage bovendien complex zijn.
Voorspelbaarheid uitkomsten
De uitkomst van de maatregel wordt voorspelbaarder voor burgers
die flexibele uren werken of burgers die gedurende het jaar meer
of minder gaan werken. Dit komt doordat de arbeidseis met het
urencriterium vervalt. De overige grondslagen blijven echter
bestaan, dus voor burgers die een vast aantal uren werken, zal deze
maatregel niet voorspelbaarder zijn dan het huidige systeem.
Gevoel van rechtvaardigheid
Het mechanisme op basis waarvan de hoogte van de
kinderopvangtoeslag bepaald wordt, blijft gelijk in de maatregel:
de sterkste schouders dragen de zwaarste lasten. Ouders die
geen werk hebben, krijgen in de maatregel echter ook recht op
toeslag. Volgens professionals kan de maatregel als eerlijker
worden waargenomen dan het huidige systeem, omdat burgers
die niet officieel werken maar wel bijdragen aan de maatschappij
(bijvoorbeeld mantelzorgers) nu wel kinderopvangtoeslag kunnen
ontvangen. Zij denken ook dat werkende burgers het oneerlijk
kunnen vinden dat niet-werkende burgers ook de mogelijkheid
hebben om kinderopvangtoeslag te ontvangen.
Sommige burgers vinden het goed dat er meer vrijheid komt
voor mensen die niet werken. Een enkeling ziet ook de voordelen
Hoofdstuk 7 169

VERSOEPELEN GRONDSLAGEN - KINDEROPVANGTOESLAG

die kinderopvang heeft voor kinderen als een belangrijk positief
argument voor deze maatregel. Toch twijfelen sommigen wel over
de eerlijkheid. Zou de overheid moeten betalen voor opvang als je
niet werkt? Ze geven aan dat dat ook afhangt van wat je in die tijd
doet. Voor het zoeken naar een baan, mantelzorgen of als je zelf
de kinderen niet kunt verzorgen vanwege ziekte zouden mensen
ook toeslag moeten kunnen ontvangen. Voor ‘luieren’ echter niet.
Sommige burgers zijn bang dat de regeling op die manier misbruikt
zal worden.

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Met het vervallen van de arbeidseis verdwijnt er een grondslag
die in 2018 verantwoordelijk was voor 5% van het aantal
terugvorderingen. Het ging om hoge terugvorderingen van
gemiddeld €1900,- [3]. De maatregel zorgt echter volgens
professionals voor geen bijzondere veranderingen in de prevalentie
van het probleem dat wijzigingen niet of verkeerd doorgegeven
worden. Men moet immers vrijwel dezelfde gegevens doorgeven
(behalve het aantal gewerkte uren). Naast wijzigingen in het
toetsingsinkomen moeten burgers nog steeds wijzigingen
doorgeven in het aantal opvanguren, het tarief van de opvang,
het soort opvang en het aantal kinderen dat naar de opvang gaat.
Dit zijn veel verschillende wijzigingen waar burgers aan moeten
denken.

Bovendien krijgt een nieuwe groep burgers recht op
kinderopvangtoeslag: burgers die geen officieel werk hebben.
Hieronder beschrijven we de mogelijke gevolgen voor werkende en
niet-werkende burgers.
Burgers die werken
Burgers die werken, hoeven nu geen rekening meer te houden
met het aantal uren dat zij werken wanneer zij de aanvraag
doen. Daarnaast hoeven zij geen wijzigingen meer door te geven
wanneer het aantal uren dat zij werken verandert. Hiermee vervalt
er een vertaalslag die ze moeten maken wanneer ze het aantal
opvanguren doorgeven. Dit is volgens professionals voordelig
voor burgers met een flexibel contract, omdat zij in periodes van
weinig of geen werk wel kinderopvangtoeslag ontvangen. Ook voor
burgers die voor een langere periode dan drie maanden werkloos
raken, is de maatregel voordelig.
Burgers moeten echter nog steeds veel verschillende wijzigingen
doorgeven, waaronder hun toetsingsinkomen. Hierdoor ontstaan
volgens professionals de meeste problemen. Het toetsingsinkomen
is een lastig begrip dat verschillende acties vraagt van burgers om
uit te rekenen. Het opzoeken van gegevens en het invullen van
de rekenhulp kost de burger (bij iedere wijziging in het inkomen)
moeite en vraagt cognitieve capaciteit. Professionals geven aan
dat het vooral voor personen met wisselende inkomens lastig blijft
om te weten wat men moet doorgeven en om een goede schatting
te maken. Dit verhoogt de kans op het doorgeven van verkeerde
informatie. Deze maatregel ondervangt dit probleem niet.
Hoofdstuk 7 170

VERSOEPELEN GRONDSLAGEN - KINDEROPVANGTOESLAG

Burgers vinden het logisch dat je teveel ontvangen toeslag terug
moet betalen. Een enkeling geeft wel aan dat het fijn zou zijn hier al
eerder bericht over te krijgen, bijvoorbeeld één keer per kwartaal in
plaats van één keer per jaar als het bedrag al is opgelopen.

een risico dat zij de toeslag gebruiken om andere vaste lasten
te betalen of dat zij niet hun volledige eigen bijdrage aan de
opvangorganisatie betalen. Hierdoor kan een zeer kwetsbare groep
te maken krijgen met terugvorderingen van duizenden euro’s.

Burgers die (volgens officiële begrippen) werkloos zijn
Burgers die werkloos zijn, kunnen in de nieuwe maatregel ook
kinderopvangtoeslag krijgen. In deze specifieke groep ervaart
naar verwachting een groot percentage burgers cognitieve
schaarste door een laag inkomen. Professionals denken dat
voor deze kwetsbare groep burgers het risico ontstaat dat zij
kinderopvangtoeslag ontvangen en deze, vanwege het krappe
maandelijkse budget, gebruiken om de vaste lasten te dekken.
Zij verwachten dat deze groep hierdoor meer kans heeft op het
ontwikkelen van schulden.

Kans op niet-gebruik
Niet-gebruik van de KOT is vanwege verschillende factoren op dit
moment lastig vast te stellen. Naar verwachting was dit in 2018
maximaal 4 à 5% [3]. In de nieuwe maatregel zal dit voor de burgers
die nu recht hebben op KOT even hoog liggen als in het huidige
systeem.

Daarnaast wordt ook van deze groep verwacht dat zij de
verschillende wijzigingen doorgeven. Een gebeurtenis die bij
deze groep voor problemen kan zorgen, is wanneer zij vanuit
werkloosheid werk vinden en hun inkomen vervolgens stijgt. Een
nieuwe baan zorgt echter ook voor veel nieuwe indrukken en kan
spanning met zich meebrengen, waardoor burgers vergeten om
wijzigingen door te geven in hun toetsingsinkomen. Dit kan voor
hoge terugvorderingen zorgen.
Wanneer burgers met een laag inkomen en geen werk ook recht
krijgen op toeslag, kan de nihilstelling bij hen voor zeer hoge
terugvorderingen zorgen. Vanwege hun lage inkomen is er namelijk

Burgers zonder werk kunnen in de nieuwe maatregel echter ook
gebruikmaken van de KOT. Het gebruik van de KOT in het algemeen
zal volgens professionals toenemen. Zij denken wel dat de stijging
van het aantal aangevraagde toeslagen afvlakt, omdat burgers nog
steeds een eigen bijdrage moeten betalen. Dit is voor burgers die
niet werken en over het algemeen een lager inkomen hebben een
drempel om veel uren opvang af te nemen.

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Ondersteuning van kwetsbare groepen
Zoals we aangaven, wordt de toeslag door het laten vallen van de
arbeidseis ook toegankelijk voor een kwetsbare groep. Daarnaast
hebben laaggeletterden, dak- en thuislozen en mensen met een
migratieachtergrond mogelijk moeite om hun toetsingsinkomen
Hoofdstuk 7 171

VERSOEPELEN GRONDSLAGEN - KINDEROPVANGTOESLAG

uit te rekenen en wijzigingen door te geven. Professionals geven
daarom aan dat het noodzakelijk is om goede ondersteuning te
bieden in het schatten van het inkomen en burgers er aan het
eind van het jaar op te attenderen dat zij hun gegevens moeten
controleren. Daarnaast denken zij dat het burgers met een
wisselend inkomen kan helpen om hen maandelijks het inkomen te
laten bevestigen.
Duidelijke communicatie over eigen bijdrage
Op dit moment is het voor burgers niet altijd duidelijk hoeveel
toeslag zij gaan ontvangen en hoe hoog hun eigen bijdrage is. De
eigen bijdrage kan voor burgers met een laag inkomen echter een
onaangename verrassing zijn. Volgens professionals is het daarom
belangrijk om de hoogte van de toeslag en de eigen bijdrage te
communiceren voordat burgers de aanvraag bevestigen.
Goede afspraken met kinderopvangorganisaties
Professionals geven aan dat er een tendens is bij
opvangorganisaties om een minimaal aantal opvanguren te
hanteren. Dit zorgt volgens hen voor een te hoog toeslagbedrag en
voor niet-gebruikte opvanguren. Zij kaarten aan dat het belangrijk
is om hier afspraken over te maken met kinderopvangorganisaties.
Duidelijke communicatie
Communicatie vanuit de Belastingdienst dient in heldere taal
geschreven te zijn, zodat iedereen dit kan begrijpen. Voor de groep
die toegang krijgt tot kinderopvangtoeslag moet zeer duidelijk
gecommuniceerd worden dat zij zelf wijzigingen door moeten
geven en dat zij een eigen bijdrage moeten betalen.

BURGERREIS
Stap 1: De
burger vraagt
kinderopvang aan.

Stap 2: De burger
vraagt toeslag aan
op Mijn toeslagen
en vult gegevens
in waaronder het
huishoudinkomen
en het aantal
opvanguren
(rekening houdend
met werkuren).

Hoofdstuk 7 172

VERSOEPELEN GRONDSLAGEN - KINDEROPVANGTOESLAG

Stap 3: De
kind(eren) gaan
naar de opvang.

Stap 4: De
burger ontvangt
maandelijks
toeslag van de
Belastingdienst.

Stap 5: De
burger ontvangt
maandelijks de
factuur van de
opvangorganisatie.

Stap 6: De burger
maakt het volledige
bedrag over aan de
opvangorganisatie.

Hoofdstuk 7 173

VERSOEPELEN GRONDSLAGEN - KINDEROPVANGTOESLAG

Stap 7: Tussentijds
moet de burger
wijzigingen
doorgeven in
huishoudinkomen,
partnerschap,
opvanguren
(rekening houdend
met werkuren),
opvangtarief en
soort opvang.

Stap 8: na de
belastingaangifte
volgt een definitieve
berekening. De
burger moet toeslag
terugbetalen
of krijgt nog
toeslag van de
Belastingdienst.

Hoofdstuk 7 174

8
COMBINATIE VAN TOESLAGEN

HOOFDSTUK 8
COMBINATIE VAN
TOESLAGEN

Hoofdstuk 8 175

COMBINATIE VAN TOESLAGEN

COMBINATIE VAN TOESLAGEN
In de vorige hoofdstukken gingen we in op maatregelen die
specifiek gaan over een individuele toeslag. In dit hoofdstuk
behandelen we drie maatregelen die betrekking hebben op
meerdere toeslagen. Hierbij worden bijvoorbeeld verschillende
toeslagen gecombineerd of wordt er een voorstel gedaan voor een
geheel nieuw systeem.

Hoofdstuk 8 176

INTEGRALE VEREENVOUDIGING VOOR BELASTINGEN EN TOESLAGEN - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

HOOFDSTUK 8.1
MAATREGEL
INTEGRALE
VEREENVOUDIGING
VOOR BELASTINGEN EN
TOESLAGEN
Hoofdstuk 8 177

INTEGRALE VEREENVOUDIGING VOOR BELASTINGEN EN TOESLAGEN - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

OMSCHRIJVING MAATREGEL
Alle huidige toeslagen, behalve de kinderopvangtoeslag, komen
te vervallen. Daarvoor in de plaats komt er één basistoeslag die
maandelijks per huishouden wordt uitgekeerd.
Hoeveel basistoeslag je krijgt, hangt af van:
•
•
•

de samenstelling van je huishouden (alleenstaand of samen);
het aantal kinderen dat op het adres woont;
de leeftijd van alle personen in het huishouden.

Daarnaast wordt de inkomstenbelasting vereenvoudigd. Alle
heffingskortingen en diverse aftrekposten worden afgeschaft.

Hoofdstuk 8 178

INTEGRALE VEREENVOUDIGING VOOR BELASTINGEN EN TOESLAGEN - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

SAMENVATTING

•

De basistoeslag is afhankelijk van eenvoudige kenmerken en
burgers krijgen een automatisch bericht als deze kenmerken
wijzigen. De onderzoekers denken dat daardoor de kans op
terugvorderingen sterk afneemt.

•

Op het eerste gezicht lijkt deze maatregel volgens
professionals overzichtelijk en vereist de maatregel minder
actie(s) van burgers.

•

•

Burgers hoeven tijdens de aanvraag maar een paar gegevens
te controleren. Alle geïnterviewde burgers denken dat ze hun
gegevens makkelijk kunnen controleren.

Volgens professionals haalt deze maatregel inderdaad een
belangrijke reden voor terugvorderingen weg, namelijk
wisselingen in het inkomen.

•

•

De meeste burgers vinden het fijn dat ze zelf (bijna) geen
wijzigingen door hoeven te geven. Ze zien dit als een
vooruitgang.

Het niet doorgeven van een scheiding kan wel voor
terugvorderingen zorgen.

•

De aangifte voor de inkomstenbelasting wordt simpeler en
door deze versimpeling is het straks voor een deel van de
burgers niet meer nodig om een aangifte te doen.

Volgens de onderzoekers kan niet-gebruik voorkomen bij
groepen die minder digitaal- of taalvaardig zijn en bij burgers
die in het huidige systeem geen toeslag ontvangen.

•

Aangezien er niet naar de huur wordt gekeken, ontvangen
burgers met een hogere huur geen hogere basistoeslag. Dit
kan ervoor zorgen dat sommige burgers in de problemen
komen met het betalen van hun woning.

•

Ook is het volgens professionals onduidelijk voor burgers wat
ze van de basistoeslag moeten betalen en kunnen ze in de
verleiding komen om de basistoeslag (te) snel uit te geven.

•

•

De meeste geïnterviewde burgers begrijpen de maatregel.
Sommigen geven ook aan dat ze de maatregel een
vereenvoudiging vinden en dat het duidelijker is dat je één
toeslag krijgt.

•

Wel geven professionals aan dat de samenstelling van het
huishouden een aandachtspunt is.

•

Een basistoeslag waarbij geen rekening wordt gehouden met
o.a. het inkomen en het vermogen van burgers gaat volgens
professionals niet goed werken en kan als oneerlijk worden
ervaren.

•

De ene helft van de burgers vindt het een eerlijke maatregel en
de andere helft vindt het niet helemaal eerlijk, omdat ze zich
afvragen of iedereen wel een basistoeslag nodig heeft.

ACTIES
Tijdens de aanvraag
Op het eerste gezicht lijkt deze maatregel volgens professionals
overzichtelijk en vereist de maatregel minder actie(s) van burgers.
Zo zou het voor burgers in loondienst zelfs kunnen betekenen dat
Hoofdstuk 8 179

INTEGRALE VEREENVOUDIGING VOOR BELASTINGEN EN TOESLAGEN - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

ze geen aangifte meer hoeven te doen, omdat de heffingskortingen
en diverse aftrekposten worden afgeschaft.
Burgers ontvangen een brief waarin staat dat ze de basistoeslag
kunnen aanvragen. Vervolgens moeten ze eenmalig een aanvraag
doen en hoeven ze slechts een paar gegevens te controleren (het
adres, ingeschreven personen en of die personen inkomen hebben
uit loon/winst of een uitkering). Alle geïnterviewde burgers denken
dat ze deze gegevens makkelijk kunnen controleren.
Verder hoeven burgers slechts één aanvraag te doen voor de
basistoeslag in plaats van verschillende losse aanvragen voor
diverse toeslagen (zoals in het huidige systeem). Daarnaast is
de basistoeslag onafhankelijk van het inkomen en wordt de
toeslag door slechts een beperkt aantal kenmerken bepaald. De
doenlijkheid van de aanvraag wordt daarmee naar verwachting
verbeterd. Ook professionals geven aan dat deze maatregel minder
actie(s) van burgers vereist.
Na de aanvraag
Als er iets wijzigt in de huishoudsamenstelling van burgers, dan
krijgen zij daar automatisch bericht van. Alleen in het geval van
een scheiding moeten burgers dit zelf doorgeven, omdat dit niet
direct automatisch verwerkt wordt. Als burgers wachten totdat
de wijziging automatisch verwerkt is, krijgen ze (tijdelijk) minder
basistoeslag dan waar ze recht op hebben. De meeste burgers
vinden het fijn dat ze zelf (bijna) geen wijzigingen door hoeven
te geven. Ze zien dit als een vooruitgang en geven aan dat het in

veel gevallen voorkomt dat mensenwijzigingen in hun situatie
vergeten door te geven. Waarschijnlijk zorgt deze systematiek er
dan ook voor dat problemen verminderd worden die ontstaan door
inertia en cognitieve schaarste. Een enkeling geeft aan dat het
een nadeel is, omdat automatische wijzigingen vertraagd worden
doorgegeven. Zelf doorgeven heeft dan de voorkeur.
Daarnaast wordt de aangifte voor de inkomstenbelasting simpeler
en door deze versimpeling is het straks voor een deel van de
burgers niet meer nodig om een aangifte te doen. De meeste
burgers vinden dat het doen van aangifte nu niet veel moeite kost.
Verder vinden de meesten het een versimpeling dat de aftrekposten
vervallen, maar tegelijkertijd vinden ze dit ook jammer, omdat
het financieel voordelig kan zijn. Dit ‘nadeel’ wordt echter
gecompenseerd door de basistoeslag die ze krijgen.

BEGRIJPELIJKHEID
De meeste geïnterviewde burgers begrijpen de maatregel.
Sommigen geven ook aan dat ze de maatregel een vereenvoudiging
vinden en dat het duidelijker is dat je één toeslag krijgt. Volgens
professionals lijkt de maatregel op het eerste gezicht ook
overzichtelijk.
Wel geven professionals aan dat de samenstelling van het
huishouden een aandachtspunt is. De basistoeslag wordt o.a.
vastgesteld aan de hand van je huishoudsamenstelling, net als
Hoofdstuk 8 180

INTEGRALE VEREENVOUDIGING VOOR BELASTINGEN EN TOESLAGEN - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

bij de bijstand. Burgers die een bijstandsuitkering ontvangen
snappen vaak niet wat de samenstelling van hun huishouden
is en deze onduidelijkheid leidt regelmatig bij de bijstand tot
terugvorderingen. Tot slot voorzien professionals problemen
met het uitkeren van de basistoeslag aan het (hoofd van het)
huishouden. De vraag is wie het bedrag dan ontvangt en wie er
verantwoordelijk is.
Voorspelbaarheid uitkomsten
De (ervaren) voorspelbaarheid van de maatregel varieert. Sommige
burgers geven aan dat ze bang zijn dat ze er financieel op achteruit
gaan. Ze weten de hoogte van de toeslag niet, maar twijfelen
of ze niet minder gaan krijgen. Een enkeling geeft aan dat deze
maatregel meer zekerheid geeft; het is één toeslag waardoor je
weet wat je elke maand ontvangt. Het is dus nog onduidelijk of bij
deze maatregel het gevoel van onzekerheid afneemt.
Gevoel van rechtvaardigheid
Een basistoeslag waarbij geen rekening wordt gehouden met
o.a. het inkomen en het vermogen van burgers gaat volgens
professionals niet goed werken. Er is volgens hen meer maatwerk
nodig. De situaties van burgers zijn namelijk te verschillend. Zo
kunnen bijvoorbeeld de hoogte van de huur, de zorgkosten en
de hoogte van het inkomen sterk variëren en daar wordt in de
basistoeslag onvoldoende rekening mee gehouden. Dat kan als
oneerlijk ervaren worden. Volgens de onderzoekers kan dit gevoel
van oneerlijkheid weer zorgen voor weerstand tegen de regeling:

burgers kunnen sceptisch zijn over de werking en rechtvaardigheid
van de maatregel.
Daarnaast vindt de ene helft van de burgers het een eerlijke
maatregel, omdat de maatregel bijvoorbeeld zorgt voor meer
gelijkheid. De andere helft vindt het niet helemaal eerlijk, omdat
ze zich afvragen of iedereen wel een basistoeslag nodig heeft. Zo
geeft iemand aan dat burgers die de toeslag nodig hebben, wellicht
minder zullen krijgen omdat iedereen (ook burgers die geen
financiële ondersteuning nodig hebben) een basistoeslag krijgt.
Tot slot geven professionals aan dat het vervallen van de
aftrekposten ook als oneerlijk ervaren kan worden. Ze geven
aan dat nog onduidelijk is of de basistoeslag voor iedereen het
wegvallen van de aftrekposten compenseert en hoe burgers hierop
gaan reageren.

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Doordat de basistoeslag niet afhankelijk is van het inkomen en
het vermogen, zullen er geen terugvorderingen ontstaan door
veranderingen in het inkomen en vermogen van burgers. De
basistoeslag is slechts afhankelijk van eenvoudige kenmerken
als leeftijd, aantal kinderen en huishoudsamenstelling. Burgers
krijgen een automatisch bericht als deze kenmerken (in de

Hoofdstuk 8 181

INTEGRALE VEREENVOUDIGING VOOR BELASTINGEN EN TOESLAGEN - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

basisregistratie personen) wijzigen. Hierdoor hoeven burgers
zelf minder wijzigingen door te geven en minder vaak actie te
ondernemen. De onderzoekers denken dat daardoor de kans op
terugvorderingen sterk afneemt. Volgens professionals haalt deze
maatregel inderdaad een belangrijke reden voor terugvorderingen
weg, namelijk wisselingen in het inkomen.
Het niet doorgeven van een scheiding kan wel voor
terugvorderingen zorgen. Professionals geven aan dat burgers
gedurende een scheiding andere dingen aan hun hoofd hebben en
dat ze daardoor waarschijnlijk eerder vergeten de scheiding door
te geven. Cognitieve schaarste kan er dus voor zorgen dat burgers
niet (tijdig) hun scheiding doorgeven.
Kans op niet-gebruik
Aangezien de basistoeslag een volledig nieuwe toeslag is, is het
niet-gebruik op dit moment nog lastig in te schatten. Er zijn echter
wel twee belangrijke aandachtspunten, namelijk dat de aanvraag
digitaal is en het feit dat iedereen recht heeft op een basistoeslag.
Digitale aanvraag
Aangezien burgers de basistoeslag digitaal moeten aanvragen, kan
er volgens de onderzoekers niet-gebruik voorkomen bij groepen
die minder digitaal of taalvaardig zijn. Het kan hier bijvoorbeeld
gaan om laaggeletterden, dak- en thuislozen of mensen met een
migratieachtergrond. Zij zijn mogelijk niet in staat om zelf digitaal
de toeslag aan te vragen en hebben hier hulp bij nodig.

Iedereen heeft recht
Dat de basistoeslag niet afhankelijk is van het inkomen, betekent
dat mensen die nu geen toeslag ontvangen bij deze nieuwe
maatregel wel een toeslag zullen gaan ontvangen (en tegelijkertijd
meer belasting gaan betalen). Dit kan volgens de onderzoekers
mogelijk niet-gebruik in de hand werken. Deze groep is namelijk
niet gewend om een toeslag aan te vragen en te ontvangen.
Hierdoor kan het voorkomen dat burgers aan alle voorwaarden
voldoen, maar geen gebruik maken van de basistoeslag. Oorzaken
hiervan kunnen zijn dat ze algeheel onbekend zijn met toeslagen
of zich niet bewust zijn van het feit dat ze recht hebben op de
basistoeslag. Het is echter de vraag in hoeverre dit probleem
zich zal voordoen en hoe zelfredzaam deze nieuwe groep is.
Vervolgonderzoek zal dat moeten uitwijzen.
Andere consequenties
Op andere plekken ontstaan er volgens professionals ook
problemen. Zo hebben variabelen zoals de hoogte van de huur
geen invloed op hoeveel basistoeslag burgers krijgen. Aangezien
er niet naar de huur wordt gekeken, ontvangen burgers met een
hogere huur dus geen hogere basistoeslag. Dit kan ervoor zorgen
dat sommige burgers in de problemen komen met het betalen van
hun woning. Hetzelfde geldt voor (stijgende) zorgkosten.
Ook is het volgens professionals onduidelijk voor burgers wat
ze van de basistoeslag moeten betalen (het bedrag is niet meer
gelabeld) en kunnen ze in de verleiding komen om de basistoeslag
(te) snel uit te geven. Ze geven aan dat hierdoor schulden kunnen
Hoofdstuk 8 182

INTEGRALE VEREENVOUDIGING VOOR BELASTINGEN EN TOESLAGEN - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

ontstaan en dat het gehele bedrag in één keer ontvangen, in
combinatie met de onduidelijkheid over de besteding van het
bedrag, stress kan veroorzaken.

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Directe verrekening
Professionals geven aan dat het goed zou zijn als burgers een deel
van de basistoeslag direct kunnen verrekenen met bijvoorbeeld
hun huur. Zo zou een deel van het bedrag rechtstreeks naar de
woningbouwcorporatie overgemaakt kunnen worden en een
deel naar de zorgverzekeraar. Dit maakt volgens hen het inkomen
overzichtelijker, vooral voor burgers die moeite hebben met
rondkomen.
Inkomensafhankelijkheid
De inkomensonafhankelijkheid van basistoeslag is een belangrijk
element. Het is echter volgens sommige geïnterviewde burgers en
professionals wel de vraag of dat eerlijk is en of het bijvoorbeeld
wel nodig is dat een huishouden met een hoog inkomen een
basistoeslag krijgt. Professionals geven daarom aan dat er in
de maatregel toch iets van een inkomensafhankelijkheid moet
worden opgenomen. Hoe dit precies moet worden vormgegeven,
en of dit niet voor te veel complexiteit zorgt, moet nader worden
onderzocht. Inkomensafhankelijkheid zorgt namelijk per definitie
voor meer onzekerheid in het stelsel.

BURGERREIS
Stap 1: De burger
ontvangt een brief
waarin staat dat
een basistoeslag
aangevraagd kan
worden.

Stap 2: De burger
gaat naar de website van de overheidsorganisatie en
logt in en bevestigt
of een aantal gegevens kloppen.

Hoofdstuk 8 183

INTEGRALE VEREENVOUDIGING VOOR BELASTINGEN EN TOESLAGEN - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

Stap 3: De burger
geeft door op welk
rekeningnummer
het bedrag
overgemaakt wordt.

Stap 4: De burger
ontvangt een brief
met daarin de
bevestiging van de
aanvraag.

Stap 5: De
basistoeslag wordt
maandelijks naar
het huishouden
van de burger
overgemaakt.

Stap 6: Als er
iets wijzigt dat
invloed heeft op de
basistoeslag, dan
krijgt de burger
hier automatisch
bericht van. Alleen
een scheiding
moet de burger zelf
doorgeven.

Hoofdstuk 8 184

INTEGRALE VEREENVOUDIGING VOOR BELASTINGEN EN TOESLAGEN - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

Stap 7: De burger
doet aangifte inkomstenbelasting.

Hoofdstuk 8 185

BASISBEHOEFTETOESLAG - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

HOOFDSTUK 8.2
MAATREGEL
BASISBEHOEFTETOESLAG

Hoofdstuk 8 186

BASISBEHOEFTETOESLAG - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

OMSCHRIJVING MAATREGEL
Voor deze maatregel worden drie toeslagen (de huurtoeslag, de
zorgtoeslag en het kindgebonden budget) samengevoegd tot één
basisbehoeftentoeslag. Het blijft een voorschotstelsel op basis van
het toetsingsinkomen zoals in het huidige toeslagenstelsel. Verder
komt er een gezamenlijk afbouwtraject en zijn de grondslagen
vereenvoudigd.
Hoeveel basisbehoeftentoeslag de burger krijgt hangt af van:
•
•
•
•
•

het huishoudinkomen;
de huur;
de zorgverzekerdheid;
het aantal kinderen;
en het al of niet hebben van een fiscale partner.

De huurtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget
worden dus omgezet in de basisbehoeftentoeslag, maar deze
nieuwe toeslag wordt wel weer uit verschillende componenten
opgebouwd.

Hoofdstuk 8 187

BASISBEHOEFTETOESLAG - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

SAMENVATTING

•

Burgers ervaren de maatregel ook als eerlijk, ze vinden het
goed dat er rekening gehouden wordt met de persoonlijke
situatie.

•

Professionals zien de grotere hoeveelheid vragen en
benodigde gegevens voor de aanvraag als een drempel.

Er blijft sprake van terugvorderingen en nabetalingen.
Professionals verwachten dat de kans op terugvorderingen
hetzelfde is als in het huidige systeem.

•

De meeste geïnterviewde burgers geven aan dat ze het
makkelijker vinden om één toeslag aan te vragen en te
ontvangen.

De vele voorwaarden van de basisbehoeftentoeslag maken
het volgens de professionals onoverzichtelijk, wat burgers
mogelijk afschrikt. Dit kan leiden tot niet-gebruik.

•

•

Volgens de professionals is het toetsingsinkomen de kern van
de problemen met het huidige toeslagenstelsel en dat wordt in
deze maatregel niet aangepast.

De meeste burgers vinden het echter makkelijk om de
voorwaarden te controleren, zij verwachten hier geen
problemen mee te hebben.

•

•

Sommige burgers geven aan dat ze het doorgeven van
inkomenswijzigingen lastig vinden.

•

Professionals zien de basisbehoeftentoeslag niet als een
verbetering voor de doelgroepen die nu ook al meer moeite
hebben met het doorgeven van wijzigingen.

De integratie van de drie toeslagen kan het lastiger uitlegbaar
maken voor burgers waarvoor zij welk bedrag aan toeslag
ontvangen, omdat het mogelijk minder inzichtelijk is hoe de
toeslag is opgebouwd.

•

De professionals denken dat deze maatregel over het
algemeen even begrijpelijk is als het huidige systeem.

ACTIES

•

De onderzoekers verwachten dat de (ervaren)
voorspelbaarheid van de maatregel ongeveer gelijk is aan het
huidige systeem.

•

Wat betreft eerlijkheid verandert er volgens de professionals
niets.

Tijdens de aanvraag
Burgers hoeven bij deze maatregel maar één aanvraag te doen.
Dit is volgens professionals een positief aspect, omdat er minder
acties nodig zijn. Burgers hoeven geen losse aanvragen meer te
doen voor de huurtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden
budget. Aangezien de basisbehoeftentoeslag uit verschillende
componenten is opgebouwd moeten burgers wel alle vragen

•

•
•

Burgers hoeven bij deze maatregel maar één aanvraag te
doen. Dit is volgens professionals een positief aspect, omdat
er minder acties nodig zijn.

Hoofdstuk 8 188

BASISBEHOEFTETOESLAG - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

over huur, zorg en kind(eren) beantwoorden tijdens de aanvraag.
Professionals zien de grotere hoeveelheid vragen en benodigde
gegevens voor de aanvraag als een drempel. Burgers die alleen
recht hebben op zorgtoeslag moeten bij de aanvraag ook
bijvoorbeeld ‘irrelevante’ vragen beantwoorden over de huur.
De meeste geïnterviewde burgers geven aan dat ze het makkelijker
vinden om één toeslag aan te vragen en te ontvangen. Dit scheelt
administratie, brieven en uitzoekwerk. Ook vinden ze het fijn
dat alles in één binnenkomt en dat je niet moet wachten op
verschillende toeslagen.
Na de aanvraag
Volgens de professionals is het toetsingsinkomen de kern van
de problemen met het huidige toeslagenstelsel en dat wordt in
deze maatregel niet aangepast. De verantwoordelijkheid voor het
doorgeven van inkomenswijzigingen blijft bij de burgers liggen. Dit
is ook wat sommige burgers aangeven, zij vinden het schatten van
het toetsingsinkomen lastig en twijfelen wanneer ze een wijziging
in het inkomen moeten doorgeven. Een enkeling geeft aan dat
het tijdens een scheiding ook lastig kan zijn om op tijd de juiste
wijziging door te geven, omdat je dan geen (fiscaal) partner meer
hebt en je huishoudinkomen in veel gevallen verandert.
Ten slotte zien de professionals de basisbehoeftentoeslag niet
als een verbetering voor de doelgroepen die nu ook al meer
moeite hebben met het doorgeven van wijzigingen die relevant
zijn voor hun toeslag(en). Zo blijft het lastig voor onder andere

laaggeletterden, niet digitaal vaardigen, burgers met een wisselend
inkomen, ouderen, licht verstandelijk beperkten en anderstaligen.
Volgens de onderzoekers is bij deze doelgroepen ook vaker sprake
van cognitieve schaarste, wat ervoor kan zorgen dat ze te laat
of niet hun wijzingen doorgeven. Voor deze doelgroepen is de
maatregel dus niet veel doenlijker dan het huidige systeem.

BEGRIJPELIJKHEID
De professionals denken dat deze maatregel over het algemeen
even begrijpelijk is als het huidige systeem. Ze geven echter wel
aan dat het juist verwarrend kan zijn dat alles onder dezelfde
noemer valt. Een enkele burger is het hiermee eens en vindt het
overzichtelijker als de inkomsten en uitgaven van huur en zorg
gescheiden zijn.
Sommige burgers geven aan dat duidelijke communicatie
rondom de maatregel belangrijk is. Ze geven aan dat duidelijk
gecommuniceerd moet worden wat het bedrag is dat zij ontvangen
en of de hoogte van de toeslag klopt (op basis van hun situatie).
Een enkele respondent maakt zich zorgen over de overgang van het
oude naar het nieuwe stelsel, en is bang om dan enkele maanden
geen toeslag te ontvangen.
Voorspelbaarheid uitkomsten
De onderzoekers verwachten dat de (ervaren) voorspelbaarheid
van de maatregel ongeveer gelijk is aan het huidige systeem. Aan
Hoofdstuk 8 189

BASISBEHOEFTETOESLAG - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

de ene kant gaat het nu om één bedrag, dus is het voor iedereen
duidelijk wat ze maandelijks ontvangen. Aan de andere kant kan
de integratie van de drie toeslagen het mogelijk minder inzichtelijk
maken hoe de toeslag is opgebouwd, waardoor burgers minder
goed weten wat voor invloed een verandering in hun situatie heeft
op de basisbehoeftentoeslag. Hoe burgers de voorspelbaarheid
van de maatregel exact ervaren zal nog nader onderzocht moeten
worden.
Gevoel van rechtvaardigheid
Wat betreft eerlijkheid verandert er volgens de professionals niets.
De hoogte van de toeslag is inkomensafhankelijk en verder wordt
er rekening gehouden met verschillende factoren zoals het hebben
van een (fiscaal) partner en de huur. Hierdoor verandert er niet
veel wat betreft eerlijkheid. Burgers ervaren de maatregel ook als
eerlijk, ze vinden het goed dat er rekening gehouden wordt met
de persoonlijke situatie (inkomen, huur etc.). Sommige burgers
verwachten dat er ook minder mis kan gaan. Een enkeling geeft aan
dat de eerlijkheid van de maatregel minder duidelijk is omdat het
maar één bedrag is, je moet dan maar hopen dat iedereen het juiste
bedrag krijgt.
Tot slot geven alle geïnterviewde burgers aan dat ze het terecht
vinden dat ze eventueel aan het einde van het jaar een verrekening
krijgen. Dus dat als ze te veel toeslag hebben gekregen ze dat dan
terug moeten betalen en als ze te weinig toeslag hebben ontvangen
ze de resterende toeslag alsnog krijgen.

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
De basisbehoeftentoeslag blijft een inkomensafhankelijke toeslag
die op voorschot wordt uitbetaald met de bijbehorende vereiste
acties van burgers. Er blijft dus ook sprake van terugvorderingen
en nabetalingen, al zijn dit er volgens de onderzoekers door
de vereenvoudiging (zoals uniforme vermogenstoetsen) naar
verwachting iets minder dan in het huidige stelsel.
Professionals verwachten dat de kans op terugvorderingen
hetzelfde is als in het huidige systeem. Burgers moeten nog
steeds hun inkomen schatten en mutaties in het inkomen en
de huishoudsituatie tijdig doorgeven. Wanneer dit verkeerd
doorgegeven wordt, gebeurt dit direct voor alle componenten van
de toeslag. Een wijziging in één component (de oude individuele
toeslag) zou dan consequenties kunnen hebben voor de andere
componenten. Dit zou volgens de professionals een extra risico op
kunnen leveren.
Zoals eerder aangeven is volgens de professionals het
toetsingsinkomen de kern van de problemen met het huidige
toeslagenstelsel en dat blijft in deze maatregel bestaan.
Hierdoor zullen veel burgers nog steeds te maken krijgen met
terugvorderingen naar aanleiding van een wijziging in hun
(huishoud)inkomen.

Hoofdstuk 8 190

BASISBEHOEFTETOESLAG - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

Kans op niet-gebruik
De vele voorwaarden voor de verschillende onderdelen van
de basisbehoeftentoeslag maken de maatregel volgens de
professionals onoverzichtelijk, wat burgers mogelijk afschrikt. Dit
kan leiden tot niet-gebruik. Een enkele burger is het hiermee eens
en vindt het overzichtelijker als de inkomsten en uitgaven van huur
en zorg gescheiden zijn.
De meeste burgers vinden het echter makkelijk om de voorwaarden
te controleren, zij verwachten hier geen problemen mee te hebben.
Hen lijken de verschillende voorwaarden dus niet af te schrikken.
Vervolgonderzoek zal moeten uitwijzen of iedereen het zo ervaart
of dat er doelgroepen zijn die de voorwaarden wel overweldigend
vinden, wat vervolgens weer tot niet-gebruik kan leiden.
Wat volgens de onderzoekers niet-gebruik kan verminderen is
het feit dat burgers nu door één aanvraag alle drie de toeslagen
ontvangen waar ze recht op hebben. Eerst moesten ze daar twee of
drie aanvragen voor doen, dus was de kans groter dan ze een van
de toeslagen niet aanvragen.
Andere consequenties
De integratie van de drie toeslagen kan het lastiger uitlegbaar
maken voor burgers waarvoor zij welk bedrag aan toeslag
ontvangen, omdat het mogelijk minder inzichtelijk is hoe de
toeslag opgebouwd is. Volgens de onderzoekers kan het daardoor
onduidelijk zijn voor burgers wat ze van de basisbehoeftentoeslag
moeten betalen (het bedrag is niet meer gelabeld) en kunnen ze

in de verleiding komen om de basistoeslag (te) snel uit te geven. Er
bestaat een mogelijkheid dat hierdoor schulden kunnen ontstaan
en dat het gehele bedrag in één keer ontvangen in combinatie met
de onduidelijkheid over de besteding van het bedrag stress kan
veroorzaken.

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Directe verrekening
Professionals geven aan dat het goed zou zijn als burgers een
deel van de basisbehoeftentoeslag direct kunnen verrekenen
met bijvoorbeeld hun huur of hun zorgverzekering. Zo zou een
deel van het bedrag rechtstreeks naar de woningbouwcorporatie
overgemaakt kunnen worden en een deel naar de zorgverzekeraar.
Dit maakt volgens hen het inkomen overzichtelijker. Aan de andere
kant geven ze aan dat er dan ook een probleem kan ontstaan
met terugbetalingen bij te veel ontvangen toeslag. Welk deel van
de basisbehoeftentoeslag moet naar de verhuurder wanneer uit
de definitieve beschikking blijkt dat iemand te veel toeslag heeft
ontvangen? Dit geldt ook voor een betalingsachterstand bij een
zorgverzekeraar.
Fluctuerende inkomens
Voor burgers met fluctuerende inkomens zorgt deze maatregel
voor een steeds wisselende toeslag. Volgens de professionals moet
vooraf duidelijk gemaakt worden dat deze fluctuaties voor grote
terugvorderingen zorgen, burgers moeten hierop voorbereid zijn.
Hoofdstuk 8 191

BASISBEHOEFTETOESLAG - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

Een professional geeft aan dat een goed alternatief zou zijn om
voor burgers met fluctuerende inkomens per maand de toeslag te
berekenen, zodat de hoogte van terugvorderingen teruggedrongen
wordt.
Proactieve check veranderingen
De professionals opperen dat het goed zou zijn als de
overheidsorganisatie proactief op zoek gaat naar veranderingen
in de situaties van burgers en eventueel de mogelijkheid heeft
om contact op te nemen met de burger. De overheidsorganisatie
zou gegevens bij andere instanties kunnen ophalen (bijvoorbeeld
de basisregistratie personen) om in te spelen op life-events
(bijvoorbeeld scheidingen). De overheidsorganisatie kan bij
signalen van grote wijzigingen in bijvoorbeeld het (huishoud-)
inkomen het gesprek aangaan met de desbetreffende burger om zo
terugvorderingen te voorkomen. Hierbij is het wel belangrijk om op
te merken dat de gegevens van andere instanties niet altijd correct
zijn, zo blijkt de basisregistratie personen in sommige gevallen af te
wijken van de gegevens van bijvoorbeeld de Belastingdienst.

BURGERREIS
Stap 1: Op de website van de overheidsorganisatie
checkt de burger of
hij/zij aan verschillende voorwaarden
voldoet.

Stap 2: De burger
kan via een tool een
proefberekening
maken van de basisbehoeftetoeslag.

Hoofdstuk 8 192

BASISBEHOEFTETOESLAG - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

Stap 3: Het hoofd
van het huishouden
logt in op de website om de aanvraag
te doen. Hij/zij vult
verschillende gegevens in.

Stap 4: De burger
controleert of een
aantal gegevens
kloppen.

Stap 5: De burger
krijgt een brief over
de definitieve hoogte van de basisbehoeftentoeslag.

Stap 6: Tussentijds
kan je situatie
veranderen. Deze
wijzigingen geeft de
burger door via een
digitaal systeem.

Hoofdstuk 8 193

BASISBEHOEFTETOESLAG - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

Stap 7: Na de belastingaangifte krijgt
de burger een definitieve berekening.
Als de burger te veel
heeft gekregen dan
moet hij/zij toeslag
terugbetalen. Bij te
weinig ontvangen
toeslag, krijgt hij/zij
deze toeslag alsnog.

Hoofdstuk 8 194

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

HOOFDSTUK 8.3
MAATREGEL
INKOMENSAANVULLING
ALS UITKEERBARE
HEFFINGSKORTING
Hoofdstuk 8 195

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

OMSCHRIJVING MAATREGEL
De zorg- en huurtoeslag en het kindgebonden budget verdwijnen,
net als alle uitkeringen (zoals werkloosheidsuitkering en AOW). In
plaats daarvan krijgen volwassenen die in Nederland wonen een
vast geldbedrag per maand van de Belastingdienst, zonder dat hier
voorwaarden aan verbonden zijn. Alleenstaanden ontvangen een
hoger geldbedrag dan burgers die met hun partner op één adres
wonen.
Dit geldbedrag krijgen burgers via de inkomstenbelasting. Ook
als ze dat op dit moment niet hoeven, moeten burgers dus een
‘aangifte inkomstenbelasting’ gaan doen om het geldbedrag te
ontvangen. Doen burgers hun inkomstenbelasting één keer aan het
eind van het jaar, dan ontvangen ze het geldbedrag ook in één keer
aan het eind van het jaar. Als ze het geldbedrag maandelijks willen
ontvangen, doen burgers aan het begin van of gedurende het jaar
een ‘voorlopige aanslag’.
Burgers die in het huidige systeem geen toeslag of uitkering
ontvangen, betalen in dit nieuwe systeem meer belasting.
Uiteindelijk houden zij dus hetzelfde inkomen als ze nu hebben.

Hoofdstuk 8 196

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

SAMENVATTING
•

Professionals vinden het feit dat je in één keer alle uitkeringen
en toeslagen krijgt een positief aspect van de maatregel.
Daarnaast heb je niet te maken met verschillende systemen,
loketten, voorwaarden, bedragen, rechten en/of plichten. Dit
is een sterke vereenvoudiging ten opzichte van het huidige
systeem.

•

Professionals zien het feit dat je voor de inkomensaanvulling
compleet afhankelijk bent van de Belastingdienst als instantie
echter als een mogelijke tegenslag.

•

Sommige burgers twijfelen eraan of iedereen wel
belastingaangifte kan en gaat doen. Het lijkt dus niet iedereen
handig dat het geldbedrag via de belastingaangifte loopt.
Sommige burgers geven aan dat het belangrijk is dat ze hulp
(kunnen) ontvangen bij het doen van de belastingaangifte.

•

De meeste burgers spreken een voorkeur uit voor een
voorlopige aangifte, al geven sommigen aan liever de
zekerheid van de definitieve aangifte te hebben. Uiteindelijk
vinden ze het echter toch belangrijker, of hebben ze het nodig
om, het bedrag maandelijks te ontvangen. Hierbij vinden ze
het wel lastig om hun gegevens van tevoren in te schatten.

•

Professionals vinden de maatregel op het eerste gezicht
eenvoudig te begrijpen, en dat blijkt ook uit de interviews met
burgers.

•

Er is echter veel onduidelijkheid over wat de financiële
consequenties van de maatregel zijn. Sommige burgers

vinden het dan ook lastig de maatregel echt goed te begrijpen,
omdat ze zich geen voorstelling kunnen maken bij de hoogte
van het bedrag dat ze gaan ontvangen en de persoonlijke
consequenties die hieraan verbonden zijn.
•

Het feit dat alle toeslagen en uitkeringen vervallen en je de
totale inkomensaanvulling via je belastingaangifte ontvangt
lijkt niet voor iedereen duidelijk.

•

In tegenstelling tot toeslagen – waarvan de hoogte gebaseerd
is op grondslagen – krijgt iedereen in deze maatregel hetzelfde
vaste bedrag. Professionals zien hierin een risico: de maatregel
differentieert namelijk niet op basis van verschillen in situatie
anders dan huishoudtype (bijvoorbeeld: de hoogte van de
huur die iemand betaalt) en kan hiervoor dus geen maatwerk
bieden. Dit kan als oneerlijk worden ervaren. Daarnaast kan
er bij baanverlies ineens een groot gat ontstaat tussen de
vaste lasten en het inkomen, waarvoor geen direct vangnet
beschikbaar is. Dit geldt vooral voor burgers met hogere
inkomens.

•

Professionals en sommige burgers verwachten dat de
maatregel ervoor kan zorgen dat burgers minder gestimuleerd
worden om te werken.

•

Professionals verwachten dat het problemen kan opleveren
in de persoonlijke budgettering nu de verschillende toeslagen
die oorspronkelijk bedoeld waren voor verschillende
kostenposten als één ongelabeld bedrag binnenkomen op de
rekening van burgers.

Hoofdstuk 8 197

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

ACTIES
Tijdens de aanvraag
Vast geldbedrag
Als burgers 18 worden, wijst een overheidsorganisatie hen erop
dat ze vanaf nu recht hebben op het vaste geldbedrag van de
Belastingdienst.
Vervolgens moeten alle burgers belastingaangifte doen om dit
geldbedrag te ontvangen. Ze kunnen kiezen of ze die aangifte
alleen aan het eind van het jaar willen doen (definitieve aangifte) of
ook een voorlopige aanslag willen aanvragen aan het begin van of
gedurende het jaar (voorlopige aanslag). Hoe uitgebreid het proces
van de aangifte is, hangt af van de situatie van de burger.
Op dit moment doet zo’n 20% van de toeslagontvangers geen
aangifte inkomstenbelasting. Voor de groep burgers die in het
huidige systeem geen belastingaangifte hoeven te doen, zullen
veel belastingposten niet van toepassing zijn. Hun aangifte in
deze maatregel is daardoor relatief eenvoudig*. Sommige burgers
twijfelen er echter aan of iedereen wel belastingaangifte kan en
gaat doen. Het lijkt dus niet iedereen handig dat het geldbedrag
via de belastingaangifte loopt. Sommige burgers geven aan dat het
belangrijk is dat ze hulp (kunnen) ontvangen bij het doen van de
belastingaangifte.

Definitieve aangifte. Burgers ontvangen het geldbedrag in één
keer van de Belastingdienst als zij de aangifte aan het eind van
het jaar doen. Het bedrag dat ze ontvangen is gebaseerd op hun
‘definitieve’ gegevens**.
Voorlopige aanslag. Burgers ontvangen het geldbedrag maandelijks
van de Belastingdienst als ze een voorlopige aanslag aanvragen aan
het begin van of gedurende het jaar. Het bedrag dat ze ontvangen is
gebaseerd op een schatting van hun gegevens.
De meeste burgers spreken een voorkeur uit voor een voorlopige
aangifte, al geven sommigen aan liever de zekerheid van de
definitieve aangifte te hebben. Uiteindelijk vinden ze het
echter toch belangrijker of hebben ze het nodig om het bedrag
maandelijks te ontvangen.
Toeslagen en uitkeringen
Toeslagen en uitkeringen vervallen in deze maatregel. Burgers
hoeven hier dus geen aparte aanvragen meer voor te doen. Burgers
krijgen dus in één keer alle uitkeringen en toeslagen en hebben
niet te maken met verschillende loketten, voorwaarden, bedragen,
rechten en/of plichten. Professionals zien dit als een sterke
vereenvoudiging ten opzichte van het huidige systeem en daarmee
een positief aspect van de maatregel.

* Deze observatie komt uit de originele beschrijving van de maatregel. We weten niet of burgers deze aangifte zelf ook als relatief eenvoudig ervaren, omdat we de stappen van de belastingaangifte in dit onderzoek niet
aan burgers hebben voorgelegd.
** De Belastingdienst heeft, nadat de burger de belastingaangifte gedaan heeft, nog een aantal jaar om de daadwerkelijke definitieve aanslag op te leggen.

Hoofdstuk 8 198

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

Na de aanvraag
Definitieve aangifte
Burgers die ervoor kozen alleen een definitieve aangifte te doen,
hoeven na deze aangifte geen actie meer te ondernemen.
Voorlopige aanslag
Wijzigingen doorgeven. Burgers die ervoor kozen een voorlopige
aanslag aan te vragen, laten deze aanslag baseren op een
schatting van hun gegevens. Als deze gegevens gedurende het
jaar veranderen, moeten ze een wijziging doorgeven aan de
Belastingdienst. Voor de hoogte van het geldbedrag is alleen een
wijziging in samenstelling van het huishouden relevant. De hoogte
van de belasting hangt echter ook van andere gegevens af. Burger
moeten dus ook wijzigingen in deze gegevens doorgeven om een
onverwachte aanslag na afloop van het jaar te voorkomen.
Definitieve aangifte doen. Aan het eind van het jaar doen burgers
met een voorlopige aanslag hun definitieve aangifte.
Voorlopige aanslag loopt automatisch door. Na de eerste aanvraag
loopt een voorlopige aanslag voor een groot deel van de burgers
automatisch door. Burgers hoeven het jaar erop dus niet opnieuw
een voorlopige aanslag aan te vragen.

BEGRIJPELIJKHEID
Professionals vinden de maatregel op het eerste gezicht eenvoudig
te begrijpen, en dat blijkt ook uit de interviews met burgers. Er is
echter veel onduidelijkheid over wat de financiële consequenties
van de maatregel zijn. Sommige burgers vinden het dan ook
lastig de maatregel echt goed te begrijpen, omdat ze zich geen
voorstelling kunnen maken bij de hoogte van het bedrag dat ze
gaan ontvangen en de persoonlijke consequenties die hieraan
verbonden zijn.
Daarnaast lijkt het feit dat alle toeslagen en uitkeringen vervallen
en je de totale inkomensaanvulling via je belastingaangifte
ontvangt niet voor iedereen duidelijk. Sommige burgers gaan
er bijvoorbeeld vanuit dat ze de inkomensaanvulling moeten
aanvragen.
Voorspelbaarheid uitkomsten
Vast geldbedrag
De hoogte van het vaste bedrag dat iedere volwassene krijgt
is zeer voorspelbaar. Dit bedrag hangt alleen af van of burgers
samenwonen met hun partner: leden van een paar ontvangen een
lager bedrag dan alleenstaanden.
Bedrag dat burgers ontvangen
Het vaste geldbedrag wordt uitgekeerd via de belastingaangifte.
Het bedrag dat burgers daadwerkelijk op hun rekening ontvangen,
hangt dus van meer factoren af dan alleen of ze samenwonen
Hoofdstuk 8 199

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

met hun partner. Voor de gemiddelde toeslagenpopulatie zonder
vermogen, eigen huis en beleggingen zal de hoogte van het bedrag
dat ze ontvangen voornamelijk bestaan uit het vaste geldbedrag.
Voor hen is van tevoren dus relatief duidelijk op welk bedrag ze
recht hebben. Voor burgers van wie het bedrag dat ze ontvangen,
afhangt van meer factoren, zoals voor zelfstandigen, verwachten
de onderzoekers echter dat de uitkomsten onvoorspelbaar kunnen
voelen. Omdat het bedrag dat ze aan belasting betalen of juist
terugkrijgen van verschillende (complexe) factoren afhangt, is dit
bedrag lastig van tevoren in te schatten voor burgers.
Voorlopige aanslag
Burgers schatten hun gegevens van tevoren in als zij een aanvraag
doen voor een voorlopige aanslag. Voor het vaste geldbedrag gaat
het om een schatting of ze gaan samenwonen of niet. Voor de
belasting gaat het echter om meer gegevens. De meeste burgers
vinden inschatten lastig en verwachten dat ze van tevoren geen
goede schatting van hun hun gegevens kunnen maken. Daarmee
zijn de uiteindelijke uitkomsten van hun voorlopige aanslag ook
onvoorspelbaar.
Gevoel van rechtvaardigheid
Iedereen gelijk én sterkste schouders dragen de zwaarste lasten
De onderzoekers denken dat de hoogte van het vaste geldbedrag
wordt bepaald op basis van het mechanisme ‘iedereen is gelijk’.
Alle volwassenen die in Nederland wonen krijgen een geldbedrag,
en de hoogte van dit bedrag hangt alleen af van of zij samenwonen
met hun partner. Toch is het bedrag dat burgers uiteindelijk op hun

rekening ontvangen gebaseerd op het mechanisme ‘de sterkste
schouders dragen de zwaarste lasten’. Volwassenen die in het
huidige systeem namelijk geen toeslag ontvangen, gaan in deze
maatregel meer belasting betalen.
Geld zonder voorwaarden
Professionals verwachten dat het feit dat burgers in deze maatregel
geld zonder voorwaarden (‘’gratis geld’’) ontvangen, kan stuiten
op weerstand en minder waargenomen eerlijkheid. Er is dan
namelijk geen basis waarop burgers het geld ontvangen, zoals nu
bijvoorbeeld wel het geval is bij de WW-uitkering waarvoor burgers
rechten opbouwen.
Geen maatwerk
Professionals geven aan dat het vaste geldbedrag geen maatwerk
kan bieden. Er zijn namelijk geen voorwaarden voor het ontvangen
van het vaste geldbedrag en de hoogte van dit geldbedrag hangt
alleen af van of iemand alleen of met partner woont. Zo verschilt
het geldbedrag niet voor burgers met verschillende lasten
(bijvoorbeeld: een hoge of lage huur). Professionals verwachten dat
burgers dit als oneerlijk ervaren.
Begrip en consequenties van de maatregel
Hoe eerlijk de maatregel is, hangt volgens één professional direct
af van hoe goed burgers de maatregel begrijpen. De maatregel
wordt als eerlijk gezien, als burgers het nieuwe systeem begrijpen
en niet in de problemen komen (bijvoorbeeld: door hoge
terugvorderingen) bij de Belastingdienst.
Hoofdstuk 8 200

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

CONSEQUENTIES
Kans op (hoge) terugvorderingen
Oorzaak terugvorderingen
Terugvorderingen kunnen in deze maatregel twee oorzaken
hebben. Ten eerste kan het gaan om terugvorderingen van het
vaste geldbedrag dat burgers ontvangen. Deze terugvordering
vindt plaats als een burger is gaan samenwonen met zijn partner,
maar dit niet tijdig heeft doorgegeven. Ten opzichte van het huidige
toeslagenstelsel is dit een grote beperking in het aantal wijzigingen
dat burgers door moeten geven. Het risico op terugvorderingen die
betrekking hebben op het geldbedrag wordt daarmee veel kleiner
volgens de onderzoekers.
Ten tweede kan het gaan om een belastingaanslag die de burger
moet betalen op basis van de grondslagen van het belastingstelsel.
Deze terugvordering vindt plaats als een burger gegevens die
relevant zijn voor de hoogte van de belasting niet tijdig heeft
doorgegeven. Deze laatste terugvordering heeft dus geen relatie
met het vaste geldbedrag. De onderzoekers verwachten echter dat
burgers dit onderscheid niet voelen, omdat ze de terugvordering in
de vorm van een belastingaanslag als één bedrag ontvangen.
Geen of beperkte terugvordering bij definitieve aangifte
Burgers ontvangen het geldbedrag samen met een eventuele
belastingteruggave of -aanslag in één keer van de Belastingdienst
als zij de aangifte aan het eind van het jaar doen. Het bedrag
dat ze ontvangen is gebaseerd op hun ‘definitieve’ gegevens. De

Belastingdienst heeft na deze aangifte echter nog een aantal jaar de
tijd om deze aanslag daadwerkelijk definitief te maken. In sommige
gevallen zijn de definitieve gegevens die burgers gebruiken voor
hun aangifte namelijk nog niet daadwerkelijk definitief; denk
aan inkomensgegevens van zelfstandigen. Ook burgers die alleen
een definitieve aangifte doen, kunnen dus te maken krijgen
met terugvorderingen in de vorm van een belastingaanslag. De
terugvorderingen voor deze groep zullen echter beperkt zijn.
Wijzigingen in voorlopige aanslag niet tijdig doorgeven
Burgers die een voorlopige aanslag aanvragen, ontvangen het
geldbedrag maandelijks. Ook voor hen geldt dat ze dit geldbedrag
samen met een eventuele belastingteruggave of -aanslag
ontvangen. Het bedrag dat ze ontvangen is gebaseerd op een
schatting van hun gegevens. Aan het eind van het jaar doen ook
burgers met een voorlopige aanslag een definitieve aangifte,
waarin op basis van hun ‘definitieve’ gegevens wordt bepaald of zij
nog geld ontvangen of moeten betalen aan de Belastingdienst.
Terugvordering aan het eind van het jaar. Als de gegevens waarop
de voorlopige aanslag gebaseerd is veranderen gedurende het
jaar, moeten burgers een nieuwe voorlopige aanslag doen om
het juiste bedrag te ontvangen. Voor het geldbedrag gaat dit om
wijzigingen in of zij samenwonen met hun partner. Voor de hoogte
van de belasting die burgers betalen gaat het echter ook om andere
gegevens. Geven burgers deze wijzigingen niet tijdig door, dan
ontvangen ze aan het eind van het jaar een terugvordering in de
vorm van een belastingaanslag. Volgens professionals legt deze
Hoofdstuk 8 201

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

maatregel de verantwoordelijkheid voor het actueel houden van
hun gegevens daarmee nog steeds bij de burger. Professionals
vinden dat burgers te veel gegevens moeten doorgeven. Ze
verwachten dat het met name voor zelfstandigen en burgers
met een wisselend inkomen lastig blijft om hun inkomen vooraf
goed in te schatten. En omdat de inkomstenbelasting hoger en
progressiever wordt, kan deze maatregel voor zelfstandigen
betekenen dat afwijkingen ten opzichte van het bij voorlopige
aanslag geschatte inkomen tot grotere terugvorderingen leiden in
de vorm van een belastingaanslag aan het eind van het jaar.
Terugvordering in het jaar erop. Daarnaast kunnen wijzigingen die
niet tijdig bekend waren bij de Belastingdienst ook zorgen voor een
terugvordering in het volgende jaar. Een voorlopige aanslag wordt
namelijk voor een groot deel van de burgers automatisch verlengd
aan het eind van het jaar. Als de aanslag aan het eind van het jaar
dus gebaseerd was op de verkeerde gegevens, geldt dit ook voor
de voorlopige aanslag van het jaar erop. Blijkt na een definitieve
aangifte dat de burger moest bijbetalen, dan krijgt hij voor het
fiscale jaar daarop de oproep om zijn gegevens aan te passen.
De laatste gegeven die bekend zijn bij de Belastingdienst worden
hierbij als basis gebruikt.
Mogelijk grotere groep met voorlopige aanslag. Zoals eerder
aangegeven, spreken de meeste burgers een voorkeur uit voor een
voorlopige aangifte. Hoewel sommigen liever de zekerheid van

de definitieve aangifte te hebben, vinden ze het uiteindelijk toch
belangrijker of hebben ze het nodig om het bedrag maandelijks
te ontvangen. De onderzoekers verwachten dat dit ook specifiek
geldt voor de burgers die in het huidige systeem afhankelijk
zijn van toeslagen. In deze maatregel zullen dus mogelijk meer
burgers, en meer burgers uit risicogroepen, een voorlopige aanslag
aanvragen dan in het huidige systeem het geval is. Het risico op
terugvorderingen in de vorm van een belastingaanslag aan het eind
van het jaar gaat daarmee ook omhoog.
Kans op niet-gebruik
Het geldbedrag loopt automatisch mee met de belastingaangifte.
De kans op niet-gebruik is daarmee beperkt tot de groep burgers
die op dit moment nog geen belastingaangifte doet of hoeft te
doen. Zij moeten in deze maatregel gestimuleerd en/of geholpen
worden (jaarlijks) aangifte te gaan doen.
Andere consequenties
Inkomensaanvulling voor zelfstandigen
Professionals zien positieve consequenties van de maatregel voor
zelfstandigen. In het huidige systeem zijn er minder regelingen
waarop zij aanspraak kunnen maken in het geval van een lifeevent, bijvoorbeeld werkloosheid of arbeidsongeschiktheid. In
deze maatregel heeft de groep zelfstandigen evenveel recht op het
geldbedrag als andere burgers.

Hoofdstuk 8 202

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

Verstoring arbeidsmarkt
Professionals en sommige burgers denken dat de maatregel
mogelijk zorgt voor een verstoring van de arbeidsmarkt. Het feit
dat burgers “gratis geld” ontvangen, kan ervoor zorgen dat ze
minder gestimuleerd worden om te werken. Daarnaast bestaat de
mogelijkheid dat burgers gaan berekenen of zij minder kunnen
gaan werken en hoeveel zij er dan op achteruitgaan. Als meer
werken en daarmee een hoger inkomen verdienen betekent
dat je uiteindelijk minder geld overhoudt door de verhoogde
belastingtarieven, kan het zijn dat burgers doelbewust minder
werken om een armoedeval te voorkomen.
Geen maatwerk
Zoals eerder besproken, zien professionals het als een risico dat
deze maatregel geen maatwerk kan bieden. Het vaste geldbedrag
is namelijk precies dat: vast, en maar weinig afhankelijk van de
situatie van de burger. Bij een life-event dat er bijvoorbeeld voor
zorgt dat het (hoge) inkomen van de burger wegvalt, kan er ineens
een groot gat ontstaat tussen de vaste lasten en het inkomen
van de burger; een inkomen waarin het vaste geldbedrag al was
opgenomen. In deze maatregel is er geen extra vangnet meer
waarop de burger aanspraak kan maken om het gat (deels) te
dichten.

Voor alle (inkomens)ondersteuning afhankelijk van één instantie
Professionals zien het als een nadeel van deze maatregel dat
burgers voor (inkomens)ondersteuning volledig afhankelijk zijn
van één instantie: de Belastingdienst. Dit maakt de burger sterk
afhankelijk van de Belastingdienst en geeft deze instantie daarmee
veel macht. Daarnaast voorzien professionals moeilijkheden bij
het oplossen van problemen met de Belastingdienst, omdat deze
instantie lastig te bereiken is.
Ongelabeld bedrag
In plaats van specifieke toeslagen of uitkeringen, ontvangen
burgers in deze maatregel één vast geldbedrag. Volgens
professionals kan het daardoor onduidelijk zijn voor burgers wat
ze van dit geldbedrag moeten betalen (het bedrag is niet meer
gelabeld) en kunnen ze in de verleiding komen om het geldbedrag
(te) snel uit te geven. Dit leidt mogelijkheid tot schulden. Volgens
de onderzoekers kan het geldbedrag als één bedrag ontvangen
in combinatie met de onduidelijkheid over de besteding van dit
geldbedrag daarnaast stress veroorzaken.

Hoofdstuk 8 203

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

RANDVOORWAARDEN EN OPMERKINGEN
Laagdrempelig contact met de Belastingdienst
Professionals zien als een belangrijke randvoorwaarde bij deze
maatregel dat burgers makkelijk en laagdrempelig contact op
kunnen nemen met de Belastingdienst. Zeker als de Belastingdienst
de enige instantie is waarvan de burger afhankelijk is voor
(inkomens)ondersteuning, is het belangrijk dat ze eventuele
problemen direct op kunnen lossen.
Onbeantwoorde vragen
Op een aantal punten waren de uitwerking en de consequenties
van de maatregel nog onduidelijk voor professionals.
•

Vallen burgers die minder (goed) kunnen werken nog steeds
onder een participatieregeling? Of hoeven zij niet meer te
werken als het vaste geldbedrag wordt ingevoerd?

•

Wat zijn de consequenties van de maatregel voor burgers
met kinderen? Meer kinderen betekent meer kosten, maar
aantal kinderen lijkt in deze maatregel geen factor waarvan
de hoogte van het geldbedrag dat burgers ontvangen afhangt.
Kinderen ontvangen tot hun 18e ook zelf geen geldbedrag.
Professionals voorzien hier moeilijkheden.

•

Hoe worden wijzigingen in gegevens halverwege het jaar
verrekend?

•

Hoe moet iemand die met pensioen gaat en een voorlopige
aanslag wil aanvragen zijn/haar inkomen voor het komend
jaar schatten?
Hoofdstuk 8 204

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

BURGERREIS DEFINITIEVE AANGIFTE
Stap 1: De overheidsorganisatie
wijst de burger erop
dat hij/zij vanaf nu
recht heeft op een
vast geldbedrag van
de Belastingdienst.

Stap 2: De burger
doet aan het eind
van het jaar een
definitieve aangifte
van de inkomstenbelasting.

Stap 3: De burger
krijgt te horen
wat de definitieve
hoogte is van het
geldbedrag dat hij/
zij ontvangt en de
belasting die hij/zij
moet betalen.

Stap 4: De burger
ontvangt aan het
eind van het jaar
in één keer het
geldbedrag. De
burger maakt de
belasting over naar
de Belastingdienst.

Hoofdstuk 8 205

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

BURGERREIS VOORLOPIGE AANGIFTE
Stap 1: De overheidsorganisatie
wijst de burger erop
dat hij/zij vanaf nu
recht heeft op een
vast geldbedrag van
de Belastingdienst.

Stap 2: De burger
doet aan het begin
van of tijdens het
jaar een voorlopige
aangifte van de inkomstenbelasting.

Stap 3: De burger
krijgt te horen
wat de voorlopige
schatting is van het
geldbedrag dat hij/
zij ontvangt en de
belasting die hij/zij
moet betalen.

Stap 4: De
burger ontvangt
maandelijks
het geschatte
geldbedrag. De
burger maakt de
geschatte belasting
maandelijks
over naar de
Belastingdienst.

Hoofdstuk 8 206

INKOMENSAANVULLING ALS UITKEERBARE HEFFINGSKORTING - COMBINATIE VAN TOESLAGEN

Stap 5: Wijzigingen
geeft de burger
door aan de Belastingdienst door de
voorlopige aangifte
aan te passen.

Stap 6: De burger
doet aan het eind
van het jaar een
definitieve aangifte
van de inkomstenbelasting.

Stap 7: De burger
krijgt een bericht
over het deel van
het ontvangen vaste
geldbedrag en de
belasting die hij/
zij eventueel moet
terugbetalen of nog
extra ontvangt.

Hoofdstuk 8 207

REFERENTIELIJST

REFERENTIELIJST
1.

Bovens, M., Keizer, A., & Tiemeijer, W. (2017). Weten is nog
geen doen: Een realistisch perspectief op redzaamheid. WRR
Rapporten aan de Regering, 97.

2.

Sheeran, P., & Webb, T. L. (2016). The intention–behavior gap.
Social and personality psychology compass, 10(9), 503-518.

3.

Ministerie van Financiën. (2019). Eenvoud of maatwerk:
Uitruilen binnen het bestaande toeslagenstelsel. IBO
Toeslagen Deelonderzoek I.

4.
5.

6.

7.

8.

Deci, E., & Ryan, R. (1985). Intrinsic motivation and selfdetermination in human behavior. New York: Plenum.
Gribnau, J. (2019). Een prikkel of een duwtje in de rug. Over
tax nudges. Nederlands Tijdschrift voor Fiscaal recht, 20(12),
1-8.
Berkhout, E., Bosch, N., & Koot, P. (2019). Gebruik (en
niet-gebruik) van toeslagen in Nederland. Empirische
analyse van huurtoeslag en kindgebonden budget. CPB
Achtergronddocument.
Accenture Digital & Belastingdienst Toeslagen (2016).
Presentatie Rapport klantbehoeftes – Experiment De
Natuurlijke Dialoog.
Adam-Vijverberg, T., & Cachet, E. (2018). Kinderopvangtoeslag
doelgroepers. Rapportage van het kwalitatief onderzoek
onder studenten en reïntegreerders. Blauw.

9.

Behavioral Insights Netwerk Nederland. (2017). Rijk aan
Gedragsinzichten: Editie 2017.

10. Van Dijk, W., Goslinga, S., Terwel, B. & Van Dijk, E. (2020).
How choice architecture can promote and undermine tax
compliance: Testing the effects of prepopulated tax returns
and accuracy confirmation. Journal of Behavioral and
Experimental Economics, 87.
11. Duhigg, C. (2015). Macht der gewoonte. Waarom we doen wat
we doen en hoe we dat kunnen veranderen, Ambo|Anthos.
12. Aarts, H. (2009). Gewoontegedrag: De automatische piloot van
mens en maatschappij. In ‘De menselijke beslisser. Over de
psychologie van keuze en gedrag’, WRR Verkenning, 22.
13. McKenzie, C., Liersch, M., & Finkelstein, S. (2006).
Recommendations implicit in policy defaults. Psychological
Science, 17(5), 414–420.
14. Mullainathan, S., & Shafir, E. (2018). Schaarste: Hoe gebrek
aan geld en tijd ons leven bepalen. Amsterdam: Maven
Publishing.
15. Mani, A., Mullainathan, S., Shafir, E., & Zhao, J. (2013). Poverty
Impedes Cognitive Function. Science, 341, 976-980.
16. Eisenhardt, K. (1989) Agency Theory: An Assessment and
Review, The Academy of Management Review, 14(1), 57–74.

208

REFERENTIELIJST

17. Jensen, M., & Meckling, W. (1976). Theory of the firm:
Managerial behavior, agency costs and ownership structure,
Journal of Financial Economics, 3(4), 305–360.

25. CAK (2019, 31 december). Onverzekerden zorgverzekering.
Geraadpleegd van https://www.staatvenz.nl/kerncijfers/
onverzekerden-zorgverzekering.

18. Kahneman, D. & Tversky, A. (1992). Advances in prospect
theory: Cumulative representation of uncertainty. Journal of
Risk and Uncertainty, 5(4), 297–323.

26. Raad van State (2019, 23 oktober). Belastingdienst/
Toeslagen krijgt meer ruimte voor maat-werk bij toeslagen.
Geraadpleegd van https://www.raadvanstate.nl/@118168/
belastingdienst-maatwerk-bij-toeslagen/.

19. Tempelman, C., Houkes, A., & Prins, J. (2011). Niet-gebruik
inkomensondersteunende maatregelen. SEO Economisch
Onderzoek.

27. Gneezy, U. & Rustichini, A. (2000). A Fine is a Price, The Journal
of Legal Studies, 29(1), 1-18.

20. Elsen, M., Elshout, M., De Vos, K., & Cuelenaere, B. (2018).
Onderzoek bestedingseffect kindregelingen. Centerdata.
21. Ministerie van Financiën (2009). Vereenvoudiging Toeslagen.
Eindrapportage van de werkgroep IBO Vereenvoudiging
Toeslagen.
22. Centraal Bureau voor de Statistiek (2020).
Schuldenproblematiek in beeld: Huishoudens met
geregistreerde problematische schulden 2015-2018.
23. Algemene Rekenkamer (2019). Toeslagen terugbetalen.
24. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2020). Wijziging
van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
en enkele andere wetten met het oog op verbetering
van de uitvoerbaarheid van toeslagen (Wet verbetering
uitvoerbaarheid toeslagen). Memorie van toelichting (355743).
209

BIJLAGE 1: KENMERKEN GEÏNTERVIEWDE BURGERS
Rechtstreeks uitbetalen van huurtoeslag aan verhuurder
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 44 jaar
• Geslacht: 3 mannen en 3 vrouwen
• Opleidingsniveau: 3 middelbaar en 3 hoog
• Regio: 3 woonachtig in West-Nederland, 2 woonachtig in NoordNederland en 1 woonachtig in Oost-Nederland
• Inkomen:
• 3 met een laag inkomen, 2 met een midden inkomen en
1 met een hoog inkomen
• 3 in loondienst, 3 zelfstandigen
• 2 met een vast inkomen en 4 met wisselende inkomsten
• Van 2 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 4 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
• Huishoudsamenstelling:
• 4 wonen samen met een partner en 2 zijn alleenstaand
• 1 respondent is dit jaar gaan samenwonen
• Toeslagen:
• 3 ontvangen huurtoeslag en zorgtoeslag
• 2 ontvangen huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden
budget
• 1 ontvangt huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden
budget en kinderopvangtoeslag
• Woning: 6 huren bij een
woningbouwvereniging/woningcorporatie
T-2 met vangnet bij Belastingdienst
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 44 jaar

•
•
•
•

•

•

•

Geslacht: 3 mannen en 3 vrouwen
Opleidingsniveau: 3 middelbaar en 3 hoog
Regio: 3 woonachtig in West-Nederland, 2 woonachtig in NoordNederland en 1 woonachtig in Oost-Nederland
Inkomen:
• 3 met een laag inkomen, 2 met een midden inkomen en
1 met een hoog inkomen
• 3 in loondienst, 3 zelfstandigen
• 2 met een vast inkomen en 4 met wisselende inkomsten
• Van 2 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 4 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
Huishoudsamenstelling:
• 4 wonen samen met een partner en 2 zijn alleenstaand
• 1 respondent is dit jaar gaan samenwonen
Toeslagen:
• 3 ontvangen huurtoeslag en zorgtoeslag
• 2 ontvangen huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden
budget
• 1 ontvangt huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden
budget en kinderopvangtoeslag
Woning: 6 huren bij een
woningbouwvereniging/woningcorporatie

T-2 met vangnet geheel gedecentraliseerd bij gemeenten
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 44 jaar
• Geslacht: 3 mannen en 3 vrouwen
• Opleidingsniveau: 3 middelbaar en 3 hoog

•

Regio: 3 woonachtig in West-Nederland, 2 woonachtig in NoordNederland en 1 woonachtig in Oost-Nederland
• Inkomen:
• 3 met een laag inkomen, 2 met een midden inkomen en
1 met een hoog inkomen
• 3 in loondienst, 3 zelfstandigen
• 2 met een vast inkomen en 4 met wisselende inkomsten
• Van 2 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 4 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
• Huishoudsamenstelling:
• 4 wonen samen met een partner en 2 zijn alleenstaand
• 1 respondent is dit jaar gaan samenwonen
• Toeslagen:
• 3 ontvangen huurtoeslag en zorgtoeslag
• 2 ontvangen huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden
budget
• 1 ontvangt huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden
budget en kinderopvangtoeslag
Woning: 6 huren bij een woningbouwvereniging/woningcorporatie
Inkomenshuren in de corporatiesector
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 45 jaar
• Geslacht: 5 mannen en 1 vrouw
• Opleidingsniveau: 1 laag, 2 middelbaar en 3 hoog
• Regio: 3 woonachtig in Oost-Nederland, 2 woonachtig in WestNederland en 1 woonachtig in Zuid-Nederland
• Inkomen:
• 4 met een laag inkomen, 1 met een midden inkomen en
1 met een hoog inkomen
• 3 in loondienst, 1 met een uitkering, 1 in loondienst en
een uitkering en 1 zelfstandige met een uitkering

•
•

•
•

•

4 met een vast inkomen en 2 met wisselende inkomsten
Van 6 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven,
Huishoudsamenstelling:
• 1 woont samen met een partner en 5 zijn alleenstaand
Toeslagen:
• 5 ontvangen huurtoeslag en zorgtoeslag
• 1 ontvangt huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden
budget en kinderopvangtoeslag
Woning: 3 huren bij een
woningbouwvereniging/woningcorporatie, 3 huren particulier

Balansverkorting verhuurderheffing – huurverlaging – huurtoeslag,
met huurtoeslag op basis genormeerde huur
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 45 jaar
• Geslacht: 5 mannen en 1 vrouw
• Opleidingsniveau: 1 laag, 2 middelbaar en 3 hoog
• Regio: 3 woonachtig in Oost-Nederland, 2 woonachtig in WestNederland en 1 woonachtig in Zuid-Nederland
• Inkomen:
• 4 met een laag inkomen, 1 met een midden inkomen en
1 met een hoog inkomen
• 3 in loondienst, 1 met een uitkering, 1 in loondienst en
een uitkering en 1 zelfstandige met een uitkering
• 4 met een vast inkomen en 2 met wisselende inkomsten
• Van 6 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven,
• Huishoudsamenstelling:
• 1 woont samen met een partner en 5 zijn alleenstaand
• Toeslagen:
• 5 ontvangen huurtoeslag en zorgtoeslag

•

•

1 ontvangt huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden
budget en kinderopvangtoeslag
Woning: 3 huren bij een
woningbouwvereniging/woningcorporatie, 3 huren particulier

Afschaffen zorgtoeslag met compensatie door het verlagen van de
nominale premie
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 50 jaar
• Geslacht: 3 mannen en 3 vrouwen
• Opleidingsniveau: 3 middelbaar en 3 hoog
• Regio: 3 woonachtig in West-Nederland, 1 woonachtig in OostNederland, 1 woonachtig in Zuid-Nederland en 1 woonachtig in
Noord-Nederland
• Inkomen:
• 4 met een laag inkomen en 2 met een hoog inkomen
• 2 in loondienst, 2 zelfstandigen, 1 met een uitkering en 1
in loondienst en ook een uitkering
• 3 met een vast inkomen en 3 met wisselende inkomsten
• Van 5 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 1 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
• Huishoudsamenstelling:
• 2 wonen samen met een partner, 3 zijn alleenstaand en
1 is thuiswonend (bij ouders)
• Toeslagen:
• 2 ontvangen geen toeslag
• 2 ontvangen zorgtoeslag
• 2 ontvangen huurtoeslag en zorgtoeslag
• 1 ontvangt huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden
budget

Afschaffen zorgtoeslag met compensatie via regulier
instrumentarium en door een generieke inkomensonafhankelijke
aanvulling uitgekeerd via een uitkeringsinstantie
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 50 jaar
• Geslacht: 3 mannen en 3 vrouwen
• Opleidingsniveau: 3 middelbaar en 3 hoog
• Regio: 3 woonachtig in West-Nederland, 1 woonachtig in OostNederland, 1 woonachtig in Zuid-Nederland en 1 woonachtig in
Noord-Nederland
• Inkomen:
• 4 met een laag inkomen en 2 met een hoog inkomen
• 2 in loondienst, 2 zelfstandigen, 1 met een uitkering en 1
in loondienst en ook een uitkering
• 3 met een vast inkomen en 3 met wisselende inkomsten
• Van 5 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 1 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
• Huishoudsamenstelling:
• 2 wonen samen met een partner, 3 zijn alleenstaand en
1 is thuiswonend (bij ouders)
• Toeslagen:
• 2 ontvangen geen toeslag
• 2 ontvangen zorgtoeslag
• 2 ontvangen huurtoeslag en zorgtoeslag
• 1 ontvangt huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden
budget
Afschaffen zorgtoeslag met compensatie via regulier
instrumentarium en door een generieke inkomensonafhankelijke
aanvulling uitgekeerd via een inkomensonafhankelijke uitkeerbare
heffingskorting
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd

•
•
•
•

•

•

•

Gemiddelde leeftijd: 45 jaar
Geslacht: 4 mannen en 2 vrouwen
Opleidingsniveau: 4 middelbaar en 2 hoog
Regio: 2 woonachtig in West-Nederland, 2 woonachtig in NoordNederland, 1 woonachtig in Zuid-Nederland en 1 woonachtig in
Oost-Nederland
Inkomen:
• 6 met een laag inkomen
• 2 in loondienst, 2 zelfstandigen, 2 met een uitkering
• 3 met een vast inkomen en 3 met wisselende inkomsten
• Van 4 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 2 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
Huishoudsamenstelling:
• 3 zijn alleenstaand met kind(eren), 2 zijn alleenstaand
en 1 is thuiswonend (bij ouders)
Toeslagen:
• 2 ontvangen zorgtoeslag
• 2 ontvangen huurtoeslag en zorgtoeslag
• 1 ontvangt zorgtoeslag en kindgebonden budget
• 1 ontvangt huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden
budget en kinderopvangtoeslag

Integrale kindregeling: de kinderbijslag aangevuld met een
inkomensafhankelijk deel in het SUWI-domein (uitgevoerd door
SVB)
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 38 jaar
• Geslacht: 4 mannen en 2 vrouwen
• Opleidingsniveau: 2 middelbaar en 4 hoog
• Regio: 4 woonachtig in West-Nederland en 2 woonachtig in
Oost-Nederland
• Inkomen:

•
•
•
•

•

•

•

3 met een midden inkomen en 3 met een hoog inkomen
5 in loondienst en 1 zelfstandige
4 met een vast inkomen en 2 met wisselende inkomsten
Van 4 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 2 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
Huishoudsamenstelling:
• 4 wonen samen met een partner, 2 zijn alleenstaand met
kind(eren) en 1 is alleenstaand
• 1 respondent is dit jaar gaan samenwonen
Kinderen:
• 4 met één kind en 2 met drie kinderen
• 4 met één kind met opvang, 1 met twee kinderen met
opvang en 1 met drie kinderen met opvang
• 1 met gastouderopvang, 4 met buitenschoolse opvang
(BSO) en 1 met opvang bij een kindercentrum
Toeslagen:
• 5 ontvangen kindgebonden budget en
kinderopvangtoeslag
• 1 ontvangt huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden
budget en kinderopvangtoeslag

Toegangsrecht van 4 dagen 0-4 jaar en 4 dagdelen 4-12 jaar
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 40 jaar
• Geslacht: 3 mannen en 3 vrouwen
• Opleidingsniveau: 1 middelbaar en 5 hoog
• Regio: 4 woonachtig in West-Nederland, 1 woonachtig in NoordNederland, 1 woonachtig in Zuid-Nederland
• Inkomen:
• 3 met een midden inkomen en 3 met een hoog inkomen
• 4 in loondienst en 2 zelfstandigen
• 3 met een vast inkomen en 3 met wisselende inkomsten

•

•

•

•

Van 5 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 1 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
Huishoudsamenstelling:
• 4 wonen samen met een partner en 2 zijn alleenstaand
met kind(eren)
• 1 respondent is dit jaar gaan samenwonen
Kinderen:
• 3 met één kind, 2 met twee kinderen en 1 met drie
kinderen
• 3 met één kind met opvang en 3 met twee kinderen met
opvang
• 4 met buitenschoolse opvang (BSO), 1 met opvang bij
een kindercentrum en 1 met een combinatie van BSO en
opvang bij een kindercentrum
Toeslagen:
• 3 ontvangen kinderopvangtoeslag
• 2 ontvangen kindgebonden budget en
kinderopvangtoeslag
• 1 ontvangt huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden
budget en kinderopvangtoeslag

100% vergoeding via publieke uitvoerder
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 32 jaar
• Geslacht: 3 mannen en 3 vrouwen
• Opleidingsniveau: 3 middelbaar en 3 hoog
• Regio: 3 woonachtig in West-Nederland, 2 woonachtig in OostNederland, 1 woonachtig in Noord-Nederland
• Inkomen:
• 1 met een midden inkomen en 5 met een hoog inkomen
• 5 in loondienst en 1 zelfstandige
• 3 met een vast inkomen en 3 met wisselende inkomsten

•

•

•

•

Van 4 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 2 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
Huishoudsamenstelling:
• 6 wonen samen met een partner
• 1 respondent is dit jaar gaan samenwonen
Kinderen:
• 3 met één kind, 1 met twee kinderen en 2 met drie
kinderen
• 3 met één kind met opvang, 2 met twee kinderen met
opvang en 1 met drie kinderen met opvang
• 2 met gastouderopvang, 1 met buitenschoolse opvang
(BSO), 2 met opvang bij een kindercentrum en 1 met een
combinatie van BSO en opvang bij een kindercentrum
Toeslagen:
• 2 ontvangen kinderopvangtoeslag
• 3 ontvangen kindgebonden budget en
kinderopvangtoeslag
• 1 ontvangt zorgtoeslag, kindgebonden budget en
kinderopvangtoeslag

Versoepelen grondslagen
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 35 jaar
• Geslacht: 4 mannen en 2 vrouwen
• Opleidingsniveau: 2 middelbaar en 4 hoog
• Regio: 3 woonachtig in West-Nederland, 2 woonachtig in NoordNederland, 1 woonachtig in Zuid-Nederland
• Inkomen:
• 1 met een midden inkomen en 5 met een hoog inkomen
• 4 in loondienst en 2 zelfstandigen
• 2 met een vast inkomen en 4 met wisselende inkomsten

•

•

•

•

Van 5 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 1 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
Huishoudsamenstelling:
• 6 wonen samen met een partner
• 1 respondent is dit jaar gaan samenwonen
Kinderen:
• 2 met één kind, 3 met twee kinderen en 1 met drie
kinderen
• 2 met één kind met opvang en 4 met twee kinderen met
opvang
• 1 met gastouderopvang, 1 met buitenschoolse opvang
(BSO), 2 met opvang bij een kindercentrum en 2 met een
combinatie van BSO en opvang bij een kindercentrum
Toeslagen:
• 5 ontvangen kinderopvangtoeslag
• 1 ontvangt zorgtoeslag, kindgebonden budget en
kinderopvangtoeslag

Integrale vereenvoudiging voor belastingen en toeslagen
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 39 jaar
• Geslacht: 3 mannen en 3 vrouwen
• Opleidingsniveau: 2 laag, 2 middelbaar en 2 hoog
• Regio: 5 woonachtig in West-Nederland en 1 woonachtig in ZuidNederland
• Inkomen:
• 1 met een laag inkomen, 1 met een midden inkomen en
4 met een hoog inkomen
• 4 in loondienst, 1 zelfstandige en 1 met een uitkering
• 4 met een vast inkomen en 2 met wisselende inkomsten
• Van 2 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 4 is het inkomen sterk gedaald (>20%)

•

•

•

Huishoudsamenstelling:
• 3 wonen samen met een partner, 2 zijn alleenstaand met
kind(eren) en 1 is alleenstaand
• 2 respondenten zijn dit jaar gaan samenwonen
Kinderen:
• 2 met twee kinderen en 2 met drie kinderen
• 3 met één kind met opvang
• 2 met buitenschoolse opvang (BSO) en 1 met opvang bij
een kindercentrum
Toeslagen:
• 1 ontvangt geen toeslag
• 1 ontvangt huurtoeslag en zorgtoeslag
• 1 ontvangt kindgebonden budget en
kinderopvangtoeslag
• 3 ontvangen huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden
budget en kinderopvangtoeslag

Basisbehoeftentoeslag
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 47 jaar
• Geslacht: 2 mannen en 4 vrouwen
• Opleidingsniveau: 2 laag, 1 middelbaar en 3 hoog
• Regio: 4 woonachtig in West-Nederland, 1 woonachtig in ZuidNederland en 1 woonachtig in Oost-Nederland
• Inkomen:
• 3 met een laag inkomen, 1 met een midden inkomen en
2 met een hoog inkomen
• 2 in loondienst, 1 zelfstandige en 3 met een uitkering
• 4 met een vast inkomen en 2 met wisselende inkomsten
• Van 3 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 3 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
• Huishoudsamenstelling:

•

•

•

4 wonen samen met een partner, 1 is alleenstaand met
kind(eren) en 1 is alleenstaand
• 2 respondenten zijn dit jaar gaan samenwonen
Kinderen:
• 2 met twee kinderen en 2 met drie kinderen
• 3 met één kind met opvang
• 2 met buitenschoolse opvang (BSO) en 1 met opvang bij
een kindercentrum
Toeslagen:
• 1 ontvangt geen toeslag
• 3 ontvangen huurtoeslag en zorgtoeslag
• 2 ontvangen huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden
budget

Inkomensaanvulling als uitkeerbare heffingskorting
• In totaal zijn er 6 respondenten geïnterviewd
• Gemiddelde leeftijd: 47 jaar
• Geslacht: 2 mannen en 4 vrouwen
• Opleidingsniveau: 2 laag, 1 middelbaar en 3 hoog
• Regio: 4 woonachtig in West-Nederland, 1 woonachtig in ZuidNederland en 1 woonachtig in Oost-Nederland

•

•

•

•

Inkomen:
• 3 met een laag inkomen, 1 met een midden inkomen en
2 met een hoog inkomen
• 2 in loondienst, 1 zelfstandige en 3 met een uitkering
• 4 met een vast inkomen en 2 met wisselende inkomsten
• Van 3 respondenten is het inkomen dit jaar gelijk
gebleven, van 3 is het inkomen sterk gedaald (>20%)
Huishoudsamenstelling:
• 4 wonen samen met een partner, 1 is alleenstaand met
kind(eren) en 1 is alleenstaand
• 2 respondenten zijn dit jaar gaan samenwonen
Kinderen:
• 2 met twee kinderen en 2 met drie kinderen
• 3 met één kind met opvang
• 2 met buitenschoolse opvang (BSO) en 1 met opvang bij
een kindercentrum
Toeslagen:
• 1 ontvangt geen toeslag
• 3 ontvangen huurtoeslag en zorgtoeslag
• 2 ontvangen huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden
budget

BIJLAGE 2: VOORBEELD INTERVIEWSCHEMA
Voor elke maatregel hebben we een specifiek interviewschema
gemaakt. Daarin komen algemene vragen voor (die we bij elke
maatregel stellen) en vragen die specifiek over de betreffende
maatregel gaan. Ook zijn er specifieke vragen/onderdelen voor
bepaalde doelgroepen opgenomen, zoals vragen die alleen van
toepassing zijn voor zelfstandigen. Hieronder staat een voorbeeld van
een van de interviewschema’s. Het interviewschema van ‘Afschaffen
zorgtoeslag met compensatie via regulier instrumentarium en door een
generieke inkomensonafhankelijke aanvulling uitgekeerd via een
inkomensonafhankelijke uitkeerbare heffingskorting’.
Introductie maatregel
Introductie voor burgers met een uitkering
De huidige zorgtoeslag verdwijnt. In plaats daarvan krijg je vanaf de
leeftijd van 18 jaar een aanvulling op je inkomen van de Belastingdienst.
Dit is voor iedereen hetzelfde vaste bedrag waarmee je zorgkosten kunt
betalen. Er zijn geen voorwaarden aan deze aanvulling op je inkomen
verbonden.
Je krijgt de aanvulling op je inkomen via je uitkering op je rekening. Je
uitkeringsinstantie telt je loonheffingskorting en de aanvulling op je
inkomen die je van de Belastingdienst ontvangt bij elkaar op, en maakt
het totale bedrag naar je over. Het is daarom belangrijk dat je maar bij
één instantie loonheffingskorting aanvraagt – anders ontvang je de
loonheffingskorting én de aanvulling op je inkomen te vaak. Eventueel
te veel ontvangen loonheffingskorting én aanvulling op je inkomen
betaal je terug bij de aangifte van je inkomstenbelasting.
Mensen die geen loonheffingskorting ontvangen (zoals ondernemers en
zelfstandigen) ontvangen de aanvulling op hun inkomen via hun
inkomstenbelasting.

Mensen die in het huidige systeem geen (zorg)toeslag ontvangen,
betalen in dit nieuwe systeem meer belasting. Uiteindelijk houden zij
dus hetzelfde inkomen als ze nu hebben. Er komt een zorgtoeslag voor
een kleine groep mensen. Als je het (ondanks de aanvulling op je
inkomen die je ontvangt) nodig hebt, kan je dus een zorgtoeslag
aanvragen.
Introductie voor burgers in loondienst
De huidige zorgtoeslag verdwijnt. In plaats daarvan krijg je vanaf de
leeftijd van 18 jaar een aanvulling op je inkomen van de Belastingdienst.
Dit is voor iedereen hetzelfde vaste bedrag waarmee je zorgkosten kunt
betalen. Er zijn geen voorwaarden aan deze aanvulling op je inkomen
verbonden.
Je krijgt de aanvulling op je inkomen via je loon op je rekening. Je
werkgever telt je loonheffingskorting en de aanvulling op je inkomen die
je van de Belastingdienst ontvangt bij elkaar op, en maakt het totale
bedrag naar je over. Het is daarom belangrijk dat je maar bij één
werkgever loonheffingskorting aanvraagt – anders ontvang je de
loonheffingskorting én de aanvulling op je inkomen te vaak. Eventueel
te veel ontvangen loonheffingskorting én aanvulling op je inkomen
betaal je terug bij de aangifte van je inkomstenbelasting. Mensen die
geen loonheffingskorting ontvangen (zoals ondernemers en
zelfstandigen) ontvangen de aanvulling op hun inkomen via hun
inkomstenbelasting.
Mensen die in het huidige systeem geen (zorg)toeslag ontvangen,
betalen in dit nieuwe systeem meer belasting. Uiteindelijk houden zij
dus hetzelfde inkomen als ze nu hebben. Er komt een zorgtoeslag voor
een kleine groep mensen. Als je het (ondanks de aanvulling op je

inkomen die je ontvangt) nodig hebt, kan je dus een zorgtoeslag
aanvragen.
Introductie voor zelfstandigen
De huidige zorgtoeslag verdwijnt. In plaats daarvan krijg je vanaf de
leeftijd van 18 jaar een aanvulling op je inkomen van de Belastingdienst.
Dit is voor iedereen hetzelfde vaste bedrag waarmee je zorgkosten kunt
betalen. Er zijn geen voorwaarden aan deze aanvulling op je inkomen
verbonden.
Deze aanvulling op je inkomen krijgen de meeste mensen via hun
uitkering of loon, bovenop hun loonheffingskorting. Als zelfstandige heb
je geen loonheffingskorting. Jij ontvangt de aanvulling op je inkomen
daarom via de inkomstenbelasting. Doe je je inkomstenbelasting één
keer aan het eind van het jaar, dan ontvang je de aanvulling op je
inkomen ook in één keer aan het eind van het jaar. Als je de aanvulling
op je inkomen maandelijks wil ontvangen, doe je aan het begin van het
jaar een ‘voorlopige aangifte’.
Mensen die in het huidige systeem geen (zorg)toeslag ontvangen,
betalen in dit nieuwe systeem meer belasting. Uiteindelijk houden zij
dus hetzelfde inkomen als ze nu hebben. Er komt een zorgtoeslag voor
een kleine groep mensen. Als je het (ondanks de aanvulling op je
inkomen die je ontvangt) nodig hebt, kan je dus een zorgtoeslag
aanvragen.
Noteer en beantwoord eventuele vragen die spontaan opkomen bij
deelnemers tijdens of direct na de introductie van de maatregel.

VRAGEN OVER MAATREGEL BREED
1. Kan je in je eigen woorden omschrijven wat deze maatregel
inhoudt?
2. Stel je voor dat het voortaan zo geregeld is. Hoe voel je je
daarover? Volgorde van doorvragen hieronder laten afhangen
van eerste antwoord burger. Daar eerst bij aansluiten, en
vervolgens andere aspecten bevragen.
a. Wat vind je de positieve kanten?
b. Twijfel je ergens over? Zo ja, waarover?
c. Maak je je ergens zorgen over? Zo ja, waarover?
d. Wat vind je ervan dat iedereen een aanvulling op zijn
inkomen krijgt?
e. Voor burgers in loondienst/met uitkering: Wat vind je
ervan dat ondernemers of zelfstandigen de aanvulling
op hun inkomen op een andere manier krijgen dan jij?
f. Voor zelfstandigen: Wat vind je ervan dat jij als
ondernemer of zelfstandige de aanvulling op je inkomen
op een andere manier krijgt dan mensen met een
uitkering of in loondienst?
3.

Hoe eerlijk vind je het als het voortaan zo geregeld is?
a. Waarom wel/niet?

4. Wat betekent het voor jou als het voortaan zo geregeld is?
a. Wat verandert er voor jou?
5. Wat vind je hiervan (van antwoord op vraag 4)?
a. Als nog niets over eerlijk/oneerlijk gezegd: Hoe eerlijk
vind je dit (het antwoord op vraag 4)?

6. Voor mensen in loondienst/met uitkering: Wat vind je ervan dat
je aan het eind van het jaar (een deel van) de aanvulling op je
inkomen terug moet betalen als je bij meerdere werkgevers of
instellingen loonheffingskorting hebt aangevinkt?
7. Wat is het eerste dat jij ‘moet’ doen als het voortaan zo geregeld
is?
A. BURGERREIS VOOR BURGERS IN LOONDIENST OF MET EEN
UITKERING
Introduceer de burgerreis stap voor stap aan de hand van tekst en visuele
ondersteuning. Na elke stap stel je eerst vragen over deze stap, voor je
doorgaat naar de volgende stap in de burgerreis.

Stap 1: Zodra je 18 wordt,
wijst je werkgever of
uitkeringsinstantie je
erop dat je vanaf nu recht
hebt op de aanvulling op
je inkomen van de
Belastingdienst.

1. Wat vind je ervan dat je werkgever of uitkeringsinstantie je een
bericht stuurt om je hierop te wijzen?
2. Wat moet je doen als je zo’n bericht van je werkgever of
uitkeringsinstantie ontvangt?

Stap 2: Als je een nieuwe
werkgever of
uitkeringsinstantie krijgt,
geef je zelf aan of je
loonheffingskorting, en
daarmee ook de
aanvulling op je inkomen
van de Belastingdienst,
via hen wil ontvangen.

1. Denk je dat je zelf kan aangeven of je loonheffingskorting en
daarmee ook de aanvulling op je inkomen via je werkgever of
uitkeringsinstantie wil ontvangen?
a. Waarom wel/niet? Hier goed doorvragen. Als iemand het
gevoel heeft dat hij het niet kan, ligt het dan bijvoorbeeld
aan oorzaken in de persoon, oorzaken in de omgeving, of
aan iets anders?
2. Hoe makkelijk of moeilijk vind je het om zelf aan te geven of je
loonheffingskorting en daarmee ook de aanvulling op je
inkomen via je werkgever of uitkeringsinstantie wil ontvangen?
a. Waarom?
b. Als moeilijk: wat zou makkelijker zijn voor jou?
3. Wat gebeurt er als je aangeeft dat je loonheffingskorting en
daarmee ook de aanvulling op je inkomen via je werkgever of
uitkeringsinstantie wil ontvangen?
Als je aangeeft dat je loonheffingskorting, en daarmee ook de
aanvulling op je inkomen via je werkgever of uitkeringsinstantie
wil ontvangen, telt je werkgever de loonheffingskorting en de

aanvulling bij elkaar op en maakt het totaalbedrag naar je over
via je uitkering/loon.
4. Wat vind je hiervan?
a. Als nog niets over eerlijk/oneerlijk gezegd: Hoe eerlijk
vind je dit?

Stap 3: Je ontvangt de
aanvulling op je
inkomen van de
Belastingdienst
automatisch via je loon
of uitkering.

1. Wat vind je hiervan?
a. Als nog niets over eerlijk/oneerlijk gezegd: Hoe eerlijk
vind je dit?

Stap 4: Aan het eind
van het jaar doe je
aangifte voor de
inkomstenbelasting als
dat nodig is.

B. BURGERREIS ZELFSTANDIGEN
Introduceer de burgerreis stap voor stap aan de hand van tekst en visuele
ondersteuning. Na elke stap stel je eerst vragen over deze stap, voor je
doorgaat naar de volgende stap in de burgerreis.

Stap 1: Zodra je 18
wordt, wijst de
Belastingdienst je erop
dat je vanaf nu recht
hebt op de aanvulling
op je inkomen.

1. Wat vind je ervan dat de Belastingdienst je een bericht stuurt om
je hierop te wijzen?

2. Wat moet je doen als je zo’n bericht van de Belastingdienst
ontvangt?

Stap 2a – definitieve
aangifte: Je doet de
aangifte van je
inkomstenbelasting
aan het eind van het
jaar op basis van de
definitieve gegevens.
Je krijgt de aanvulling
op je inkomen dan aan
het eind van het jaar in
één keer uitgekeerd.

Stap 2b – voorlopige
aangifte: Je doet een
voorlopige aangifte
van je
inkomstenbelasting
aan het begin van het
jaar op basis van een
schatting van de
gegevens. Je krijgt de
aanvulling op je
inkomen dan
maandelijks uitgekeerd. Eventuele wijzigingen die relevant zijn voor de
belasting die je betaalt kan je tussentijds doorgeven om te voorkomen
dat je aan het eind van het jaar belasting moet bijbetalen.

1. Gaat je voorkeur uit naar het doen van een definitieve aanslag,
of naar het doen van een voorlopige aanslag?
a. Waarom?
2. Denk je dat je zelf je Belastingaangifte kunt doen?
a. Waarom wel/niet? Hier goed doorvragen. Als iemand het
gevoel heeft dat hij het niet kan, ligt het dan bijvoorbeeld
aan oorzaken in de persoon, oorzaken in de omgeving, of
aan iets anders?
3. Hoe makkelijk of moeilijk vind je het om zelf je Belastingaangifte
te doen?
a. Waarom?
b. Als moeilijk: wat zou makkelijker zijn voor jou?

AFRONDING EN EVALUATIE
Vraag de deelnemer tot slot nog het volgende:
•

Wil de deelnemer nog iets kwijt wat niet ter sprake kwam –
relevante onderwerpen die niet aan bod kwamen of nog iets
toevoegen aan de gegeven antwoorden?

•

Wat is zijn ervaring met het huidige toeslagenstelsel? Denk aan
terugvorderingen, wijzigingen doorgeven, moeilijk/makkelijk te
begrijpen.

•

Wat vond de deelnemer van het interview?

BIJLAGE 3: KENMERKEN PROFESSIONALS
Focusgroep 1
• Behandelde maatregelen:
• Rechtstreeks uitbetalen van huurtoeslag aan
verhuurder
• T-2 met vangnet bij Belastingdienst
• T-2 met vangnet geheel gedecentraliseerd bij
gemeenten
• In totaal 5 deelnemers
• 3 medewerkers van de Belastingdienst(/Toeslagen): 2
behandelfunctionarissen en 1 adviseur
• 2 medewerkers van gemeenten: 2 klantmanagers
schuldhulpverlening
Focusgroep 2
• Behandelde maatregelen:
• Afschaffen zorgtoeslag met compensatie door het
verlagen van de nominale premie
• Afschaffen zorgtoeslag met compensatie via regulier
instrumentarium en door een generieke
inkomensonafhankelijke aanvulling uitgekeerd via
een uitkeringsinstantie
• In totaal 6 deelnemers
• 2 medewerkers van de Belastingdienst(/Toeslagen): 1
behandelfunctionaris en 1 projectleider
• 3 medewerkers van gemeenten: 1 klantmanager
schuldhulpverlening, 1 medewerker sociaal team en 1
medewerker Helpdesk Geldzaken
• 1 (wetenschappelijk) medewerker van het Nibud

Focusgroep 3
• Behandelde maatregelen:
• Inkomenshuren in de corporatiesector
• Balansverkorting verhuurderheffing – huurverlaging
– huurtoeslag, met huurtoeslag op basis
genormeerde huur
• In totaal 6 deelnemers
• 1 medewerker van de Belastingdienst(/Toeslagen): 1
medewerker van het belcentrum
• 3 medewerkers van gemeenten: 1 schulddienstverlener, 1
adviseur financiële hulpverlening en 1 adviseur sociaal
domein
• 1 medewerker van de NVVK, vereniging voor
schuldhulpverlening en sociaal bankieren
• 1 Sociaal Raadsvrouw
Focusgroep 4
• Behandelde maatregelen:
• Afschaffen zorgtoeslag met compensatie via regulier
instrumentarium en door een generieke
inkomensonafhankelijke aanvulling uitgekeerd via
een inkomensonafhankelijke uitkeerbare
heffingskorting
• Integrale vereenvoudiging voor belastingen en
toeslagen
• In totaal 7 deelnemers
• 3 medewerkers van gemeenten: 1 beleidsadviseur, 1
ketenregisseur en 1 budgetcoach
• 1 medewerker van Divosa

•
•
•

1 medewerker van de Budgetcoach Groep
1 medewerker van Senzer
1 Sociaal Raadsvrouw

Focusgroep 5
• Behandelde maatregelen:
• Toegangsrecht van 4 dagen 0-4 jaar en 4 dagdelen 412 jaar
• Versoepelen grondslagen
• In totaal 6 deelnemers
• 1 medewerker van de Belastingdienst(/Toeslagen): 1
medewerker van het belcentrum
• 1 schuldenspecialist van een gemeente
• 1 schuldhulpverlener van Stichting De Tussenvoorziening
• 1 medewerker van Ieder(in)
• 1 medewerker van Divosa
• 1 Sociaal Raadsvrouw
Focusgroep 6
• Behandelde maatregelen:
• 100% vergoeding via publieke uitvoerder

•

•
•
•
•
•

Integrale kindregeling: de kinderbijslag aangevuld
met een inkomensafhankelijk deel in het SUWIdomein (uitgevoerd door SVB)
In totaal 5 deelnemers
2 medewerkers van Stichting Kredietbank Nederland
1 trajectbegeleider schulddienstverlening van een gemeente
1 schuldhulpverlener van Stichting De Tussenvoorziening
1 schuldhulpverlener van PLANgroep

Focusgroep 7
• Behandelde maatregelen:
• Basisbehoeftentoeslag
• Inkomensaanvulling als uitkeerbare heffingskorting
• In totaal 9 deelnemers
• 4 medewerkers van gemeenten: 1 budgetcoach, 1 adviseur
financiële hulpverlening, 1 medewerker sociaal-juridische
dienstverlening en projectleider
• 1 beleidsadviseur Landelijke Cliëntenraad
• 1 financieel coach van Sammen Financiële coaching
• 1 schuldhulpverlener van Civic Amsterdam
• 1 medewerker van Senzer
• 1 Sociaal Raadsvrouw

BIJLAGE 4: OPZET EN VRAGENLIJST FOCUSGROEPEN
Opzet
Per focusgroep leggen we telkens twee tot drie maatregelen voor.
A. (10 min) Digitale aanvang.
We zorgen ervoor dat alle technische zaken werken en we op tijd
kunnen starten.
B. (5 min) Welkom en Introductie.
We bedanken de professionals voor hun tijd. We leggen uit dat
we een onafhankelijk onderzoeksbureau zijn, wat het doel is van
de onlinebijeenkomst.
Omdat mensen in het huidige toeslagenstelsel in de problemen
komen onderzoekt het kabinet op dit moment hoe het
toeslagenstelsel anders kan. Het kabinet bedenkt daarvoor
allerlei verschillende manieren, verschillende maatregelen. U
krijgt vandaag over een (of twee) zo’n mogelijke andere manier te
horen. Uw antwoorden gaat het kabinet verder helpen om te
bepalen of ze een manier hebben bedacht die beter is. Of waar ze
nog aan moeten denken, en ze nog verder moeten ontwikkelen
om ervoor te zorgen dat het een verbetering kan zijn.
We vertellen dat alles wat ze vertellen vertrouwelijk wordt
behandeld. We maken notulen en (audio)opnames. De opnames
zijn uitsluitend bedoeld voor het uitwerken van de notulen en
daar verwerken we geen namen in. Ook bespreken we het
programma van de bijeenkomst.

C. (10 min, afhankelijk van aantal professionals) Voorstellen.
De professionals stellen zich kort voor aan de hand van deze
vragen:
a. Wat is je naam?
b. Wat is jouw professionele ervaring met de doelgroep die
met deze Toeslag(en) te maken heeft?
c. Hoe heb je in je werk te maken met deze doelgroep?
D. (5 min) Instructie.
We introduceren de onderdelen waar we ons in het gesprek op
richten en leggen de procedure uit.
Voorafgaand aan de focusgroep sturen wij via de mail per
maatregel een korte omschrijving, de burgerreis en de
vragenlijst toe. We vragen ze hierbij expliciet verschillende
relevante doelgroepen en omstandigheden in gedachten te
nemen. De vooraf ingevulde vragen bieden houvast tijdens het
gesprek en zorgen ervoor dat de deelnemers eerst zelf nadenken
over hun mening waardoor de kans dat zij meegaan met andere
deelnemers kleiner wordt. In de mondeling toelichting zijn we
vervolgens alert op de specifieke (emotionele) labels die
mensen gebruiken om hun antwoorden toe te lichten. De
vragenlijst vullen zij voor de focusgroep in en de antwoorden
versturen zij per mail.
E. (30 min) Maatregel 1.
Tijdens de focusgroep doorloopt de professional per maatregel
de volgende stappen:

a. Stap 1: We lichten de maatregel waar we het over gaan
hebben toe. Relevante vragen van professionals worden
beantwoord. We treden hierbij niet te veel in detail.
b. Stap 2: Professionals bespreken hun antwoorden in de
groep, waarbij de moderator interactie tussen de
professionals stimuleert. We zijn gedurende de hele
sessie aanwezig als moderator om instructies te geven
en door te vragen op de antwoorden die de
professionals geven.
c. Stap 3: Professionals bekijken hun gezamenlijke analyse
en bepalen welke (onderdelen van) stappen verbeterd
kunnen worden.
F. (5 min) Pauze.
G. (30 min) Maatregel 2.
Doorlopen van de verschillende stappen voor de tweede
maatregel.
H. (30 min) Eventueel maatregel 3.
Doorlopen van de verschillende stappen voor de derde
maatregel.
I.

(5 min) Afronding en Evaluatie.
We ronden de focusgroep af en vragen of de deelnemers nog
belangrijke dingen kwijt willen of dat ze vergeten zijn iets te
zeggen. Ook vragen we wat ze van de focusgroep vonden.

Met doenlijk(heid) bedoelen we of de maatregel veel vergt van burgers én of
burgers die te maken krijgen met de maatregel de tijd, energie en inspanning
die de maatregel vraagt kunnen leveren (denk bijvoorbeeld aan persoonlijke
1

J. (5 min) Afsluiting en Bedanken.
We leggen uit wat er met de resultaten wordt gedaan. We
bedanken de deelnemers en verwijzen voor vragen door naar de
moderator.
Vragenlijst
Voorafgaand aan de focusgroep vragen we alle professionals een
vragenlijst in te vullen. De volgende vragen werden gesteld.
1. Het verloop van de burgerreis
a) Verwacht u dat de acties die de maatregel verwacht van burgers
doenlijk1 voor hen zijn?
a. Ja, omdat:
b. Nee, omdat:
b) Als u kijkt naar het aantal en de doenlijkheid van de acties voor
burgers in de maatregel, wat zijn volgens u dan de positieve
aspecten van de maatregel (vergeleken met het huidige
systeem)?
c) Als u kijkt naar het aantal en de doenlijkheid van de acties voor
burgers in de maatregel, wat zijn volgens u dan de negatieve
aspecten van de maatregel (vergeleken met het huidige
systeem)?
d) 1 d) Verwacht u dat er specifieke groepen burgers zijn voor wie
de maatregel moeilijker te doen is? Zo ja, welke?
a. Nee, namelijk:
factoren of omstandigheden die de doenlijkheid van de beoogde doelgroep
beperken)?

b. Ja, groep(en):
i. Verwachtte grootte van deze groep(en):
ii. Toelichting:
e) Verwacht u dat er omstandigheden zijn waarin de maatregel
voor burgers moeilijker te doen is? Zo ja, welke?
a. Nee, namelijk:
b. Ja, omstandigheden:
i. Verwachtte frequentie waarmee deze
omstandigheden plaatsvinden:
ii. Toelichting:
2. Begrijpelijkheid van de maatregel
a) Is de maatregel eenvoudig te begrijpen voor burgers?
a. Helemaal niet eenvoudig te begrijpen t/m heel
eenvoudig te begrijpen (7-puntsschaal)
b. Toelichting:
b) Weten burgers tijdens elke stap in de maatregel waar ze aan toe
zijn?
a. Weten helemaal niet waar ze aan toe zijn t/m weten
helemaal waar ze aan toe zijn (7-puntsschaal)
b. Toelichting:
c) Voelt de maatregel eerlijk voor burgers?
a. Helemaal niet eerlijk t/m heel eerlijk (7-puntsschaal)
b. Toelichting:
3. Tegenslagen2 door de maatregel
Met tegenslagen bedoelen we voornamelijk terugbetalingen. Als u mogelijke
andere tegenslagen ziet voor burgers, vinden we het echter ook erg interessant
om die te horen.
2

a) Worden mogelijke tegenslagen uit het huidige systeem
verminderd door de maatregel? Zo ja, welke?
a. Ja, namelijk:
b. Nee, namelijk:
b) Zijn er tegenslagen door de maatregel die in het huidige systeem
niet aanwezig zijn? Zo ja, welke?
a. Ja, namelijk:
b. Nee, namelijk:
c) Verwacht u dat er specifieke groepen burgers zijn die door deze
maatregel met (grote) tegenslagen te maken krijgen? Zo ja,
welke?
a. Nee, namelijk:
b. Ja, groep(en):
i. Grootte van deze groep(en):
ii. Toelichting:
d) Verwacht u dat burgers in specifieke omstandigheden met
(grote) tegenslagen te maken krijgen door deze maatregel? Zo
ja, welke?
a. Nee, namelijk:
b. Ja, omstandigheden:
i. Verwachtte frequentie waarmee deze
omstandigheden plaatsvinden:
ii. Toelichting:

e) Denkt u dat de maatregel een verbetering of verslechtering
betekent voor specifieke groepen burgers die een verhoogde
kans op tegenslagen hebben in het huidige systeem?
a. Zelfstandigen
i. Verbetering, namelijk:
ii. Verslechtering, namelijk:
b. Burgers met flexibele contracten
i. Verbetering, namelijk:
ii. Verslechtering, namelijk:
c. Burgers die vanuit een uitkering aan het werk gaan
i. Verbetering, namelijk:
ii. Verslechtering, namelijk:
d. Burgers die een levensgebeurtenis meemaken zoals een
scheiding, baanverlies, ziek worden en daardoor inkomen
verliezen, of gaan samenwonen
i. Verbetering, namelijk:
ii. Verslechtering, namelijk:
4. Randvoorwaarden
a) Welke randvoorwaarden3 zijn nodig om deze maatregel doenlijk
en begrijpelijk te maken voor burgers en tegenslagen te
voorkomen?

Randvoorwaarden bedoelen we heel breed. Denk bijvoorbeeld aan: altijd
attenderen, automatisch wat automatisch kan, zorgen dat burgers voor hulp
terecht kunnen bij de uitvoeringsinstantie. Wij horen graag alles waar u aan
denkt.
3