Verwachte maatschappelijke effecten
van de bestuurlijke afspraken ‘een
aanbod voor alle peuters’
Onderzoek naar de verwachte maatschappelijke
effecten voor kinderen, ouders, scholen en gemeenten
(Eindrapportage)
Opdrachtgever: Ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Rotterdam, 12 december 2017

Verwachte maatschappelijke
effecten van de bestuurlijke
afspraken ‘een aanbod voor alle
peuters’
Onderzoek naar de verwachte maatschappelijke
effecten voor kinderen, ouders, scholen en gemeenten

Opdrachtgever: Ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Annejet Kerckhaert, Linda Dominguez Alvarez

Rotterdam, 12 december 2017

Inhoudsopgave

1

2

3

4

Inleiding

3

1.1

Aanleiding en onderzoeksvraag

3

1.2

Aanpak van het onderzoek

4

1.3

Leeswijzer

4

Redenen niet-gebruik

5

2.1

Afbakening doelgroep

5

2.2

Bottlenecks

5

2.3

Conclusie

7

Verwachte maatschappelijke effecten

8

3.1

Relatie tussen de verwachte maatschappelijke effecten

8

3.2

Studie naar effecten

8

3.3

Kinderen

9

3.4

Ouders

10

3.5

Scholen

11

3.6

Gemeenten

12

Verwachte maatschappelijke kostenbesparingen

14

4.1

Maatschappelijke kostenbesparingen

14

4.2

Kostenbesparing per gezin

15

4.3

Kosten versus baten

17

5

Suggesties voor de toekomst

18

6

Samenvatting en conclusies

19

Bijlage

Verantwoording

22

Geraadpleegde experts

22

Geraadpleegde literatuur

22

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

2

1

Inleiding

1.1

Aanleiding en onderzoeksvraag
In 2015 ging in Nederland ongeveer 15 procent van de peuters niet naar een voorschoolse
voorziening1; het gaat dan om circa 40.000 peuters. Deze situatie is ongewenst. Voorschoolse
voorzieningen kunnen helpen het kind een goede start te geven in de maatschappij en kunnen de
arbeidsdeelname en ontplooiing van hun (beide) ouders ondersteunen.
Om deze reden hebben het Rijk en de VNG in 2016 bestuurlijke afspraken2 gemaakt die tot doel
hebben dat alle peuters gebruik maken van een voorschoolse voorziening. Vanaf 2016 stelt het Rijk
hiervoor via een decentralisatie-uitkering aan gemeentenbudget beschikbaar, dat oploopt tot
structureel € 60 miljoen in 2021.
Met de extra middelen worden gemeenten gestimuleerd een financieel toegankelijk en adequaat
aanbod te bieden en hierop actief beleid te voeren. De middelen richten zich specifiek op het
bereiken van niet werkende ouders en alleenverdieners met peuters in de leeftijdsgroep 2,5 tot 4
jaar die momenteel geen gebruik maken van een voorschoolse voorziening. De middelen zijn niet
bedoeld voor peuters van wie de ouders recht hebben op kinderopvangtoeslag, peuters met een
VVE-indicatie die naar een gesubsidieerde vorm van voorschoolse educatie gaan, noch voor
peuters die al gebruikmaken van een kinderopvangplek die door de gemeente wordt gesubsidieerd
op basis van een gemeentelijke subsidieverordening3.
Het Rijk en de VNG monitoren en evalueren gezamenlijk in 2017, 2019 en 2021 de inspanning die
gemeenten verrichten om ouders te stimuleren hun peuter aan te melden voor een voorschoolse
voorziening en de ontwikkeling in het aantal kinderen dat van de voorziening gebruik maken en dat
voorheen niet deden.
In november 2016 heeft Kamerlid Van ’t Wout een motie ingediend4 om ter aanvulling hierop het
beoogde maatschappelijke effect van de gemaakte bestuurlijke afspraken inzichtelijk te maken en
het effect met toetsbare indicatoren te formuleren. Dit verzoek is voor dit onderzoek vertaald in de
volgende onderzoeksvraag:
Wat zijn de verwachte maatschappelijke effecten op de korte en lange termijn van de gemaakte
bestuurlijke afspraken voor kinderen, ouders, scholen en gemeenten/regio’s?

1
2
3
4

Kamerbrief, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Beleidsdoorlichting Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
30 982. Vergaderjaar 2015-2016. Nr 27, pagina 4.
Bestuurlijke afspraken VNG en ministerie SZW: een aanbod voor alle peuters.
Nieuwsbericht VNG (2 januari 2017). Decentralisatie-uitkering voorschoolse voorziening peuters.
2 november 2016. Motie van het lid van t Wout.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

3

1.2

Aanpak van het onderzoek
De groep peuters waar de bestuurlijke afspraken zich op richten is heel specifiek. Het betreft
peuters tussen de 2,5 en 4 jaar die niet-werkende ouders hebben of komen uit een gezin waar één
van de ouders werkt (kostwinnersgezinnen). Het betreft de gezinnen die geen gebruik kunnen
maken van kinderopvangtoeslag. Het zijn kinderen zonder risico op een taal- of
ontwikkelingsachterstand die tot de Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE) doelgroep behoren5.
Om de verwachte effecten van het gebruik van kinderopvang voor deze heel specifieke groep te
onderzoeken hebben we de volgende activiteiten uitgevoerd.


Literatuurstudie: als eerste stap in het onderzoek is nationale en internationale
wetenschappelijke literatuur bestudeerd over de effecten van kinderopvang en wat de redenen
zijn om geen gebruik te maken van kinderopvang. We hebben daarbij gefocust op studies die
betrekking hebben op peuters in de leeftijd tussen 2,5 en 4 jaar en studies over de effecten van
het gebruik van kinderopvang algemeen6. Waar mogelijk is gekeken naar onderzoek naar
kortdurende kinderopvang (peuteropvang). Waar dit niet mogelijk is, is gekeken naar
kinderopvang in het algemeen. Een literatuurlijst vindt u in de bijlage. Deze onderzoeksstap
heeft een breed beeld opgeleverd van uit de wetenschap bekende effecten van kinderopvang
voor kinderen, ouders, scholen en gemeenten en de redenen van niet-gebruik.



Dialoogsessie en interviews met experts: om vervolgens te onderzoeken in welke mate de
effecten en de redenen van niet-gebruik gevonden in de literatuur gelden voor de specifieke
groep peuters die onder de bestuurlijke afspraken valt is een online dialoogsessie
georganiseerd met acht experts uit wetenschap en praktijk. Ook zijn met nog enkele
praktijkexperts aanvullend interviews gehouden om de effecten voor scholen en gemeenten die
uit de dialoogsessie naar voren kwamen verder uit te diepen en te concretiseren. Een lijst met
betrokken experts vindt u in de bijlage.

1.3

Leeswijzer
In hoofdstuk 2 zoomen we nader in op de doelgroep van het onderzoek en de redenen waarom
deze peuters nu geen gebruik maken van kinderopvang. Hoofdstuk 3 beschrijft de verwachte
maatschappelijke effecten als peuters die dat nu niet doen wel gebruik maken van kinderopvang.
Vervolgens gaan we in hoofdstuk 4 in op de verwachte maatschappelijke kostenbesparingen en
geven we in hoofdstuk 5 suggesties om de effecten van de bestuurlijke afspraken in de toekomst te
onderzoeken. We sluiten het rapport af met een samenvatting en conclusie van het onderzoek
(hoofdstuk 5).

5
6

Inspectie van het onderwijs: Investeren loont! Eindrapportage monitor kwaliteit voor- en vroegschoolse educatie in de 37
grote steden in 2015/2016.
We kijken bijvoorbeeld niet naar VVE-literatuur, omdat de doelgroep waar we het hierover hebben niet tot de VVEdoelgroep behoort.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

4

2

Redenen niet-gebruik

In dit hoofdstuk zoomen we nader in op de doelgroep van de bestuurlijke afspraken en wat we
weten uit onderzoek waarom ouders geen gebruik maken van een voorschoolse voorziening.
Inzicht in die redenen helpt ons om meer inzicht te krijgen in de effecten per groep.

2.1

Afbakening doelgroep
De peuters uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken zijn tussen 2,5 en 4 jaar en hebben nietwerkende ouders of komen uit een gezin waar één van de ouders werkt (kostwinnersgezinnen). Het
betreft de gezinnen die geen gebruik kunnen maken van kinderopvangtoeslag. Het zijn kinderen
zonder risico op een taal- of ontwikkelingsachterstand die tot de Voor- en Vroegschoolse Educatie
(VVE) doelgroep behoren.7
Onder een voorschoolse voorziening verstaan we in dit onderzoek formele kinderopvang en
peuterspeelzaalwerk. Informele opvang en gastouderopvang laten we buiten beschouwing.

2.2

Bottlenecks
Hieronder beschrijven we de verschillende redenen waarom ouders in het algemeen geen gebruik
maken van een voorschoolse voorziening voor hun peuter en geven daarbij aan in welke mate die
reden ook geldt voor de doelgroep peuters uit de bestuurlijke afspraken. Waar mogelijk is gefocust
op studies die betrekking hebben op kortdurende kinderopvang, specifiek peuteropvang. Veel van
de literatuur specificeert zich echter niet op deze specifieke vorm van kinderopvang, daarom is
daarnaast ook gekeken naar kinderopvang in het algemeen.
Ouders hebben principiële redenen om hun peuters niet naar de kinderopvang te brengen.
Religieuze en sociaal-culturele normen bepalen voor een deel wat iemands keuzes zijn bij de
opvoeding van een kind. Bij kinderopvang van peuters speelt geen leerplicht en wanneer ouders de
perceptie hebben dat de opvang andere normen en waarden heeft dan het gezin zelf is de kans
groot dat ze niet voor de kinderopvang kiezen. Deze ouders zien de kinderopvang niet als iets dat
hun kind ten goede komt. Dit kunnen gezinnen zijn met strenge religieuze opvattingen, maar het
zijn ook gezinnen met de overtuiging dat ouders zelf hun kinderen moeten opvoeden: ‘je bent een
slechte moeder als je je kind bij anderen onderbrengt’. Deze ouders kiezen er liever voor om hun
kinderen eventueel onder te brengen bij familieleden met dezelfde religieuze of culturele
achtergrond. Uit de dialoogsessie met experts blijkt dat religieuze en sociaal-culturele redenen de
meest voorkomende reden is waarom peuters uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken geen
gebruik maken van kinderopvang.
In de literatuur worden ook kwaliteitsredenen genoemd om geen gebruik te maken van
voorschoolse voorzieningen. Wanneer ouders de kwaliteit van de kinderopvang niet hoog
inschatten, brengen ze hun kinderen liever niet naar de kinderopvang. Moeders gaan niet of minder
werken wanneer ze de kwaliteit van de kinderopvang minder hoog inschatten. 8 Uit de dialoogsessie

7
8

Inspectie van het onderwijs: Investeren loont! Eindrapportage monitor kwaliteit voor- en vroegschoolse educatie in de 37
grote steden in 2015/2016.
SER (2016) Gelijk goed van start. Visie op het toekomstige stelsel van voorzieningen voor jonge kinderen. Den Haag:
Sociaal-Economische Raad.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

5

met experts blijkt dat voor de peuters uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken
kwaliteitsredenen geen belangrijke rol spelen om af te zien van het gebruik van kinderopvang. De
experts geven aan dat de kwaliteit van de Nederlandse voorschoolse voorzieningen de afgelopen
jaren dermate gestegen is dat deze reden geen grote rol zal spelen en dat gebrek aan kwaliteit in
onderzoeken zelden wordt opgegeven als reden om af te zien van formele kinderopvang.
Financiële redenen om geen gebruik te maken van de kinderopvang worden veelvuldig besproken
in de literatuur. De aanname hierbij is dat naarmate de tarieven van de kinderopvang stijgen, de
vraag naar de opvang daalt.9 Met name moeders trekken zich als gevolg van een stijging van de
prijs van kinderopvang (sneller) terug van de arbeidsmarkt. In landen waar relatief veel mensen
parttime werken, zoals in Nederland, is het effect van de prijsstijging op de arbeidsdeelname van
vrouwen lager. In deze landen is meer informele opvang beschikbaar waardoor bij een prijsstijging
van de kinderopvang ouders terug kunnen vallen op informele opvang om de opvang betaalbaar te
houden. Ouders hoeven zich niet terug te trekken van de arbeidsmarkt10.
Voor ouders met een hoger inkomen kan het een bewuste keuze zijn om thuis te blijven met het
kind. Bij deze gezinnen is het financieel mogelijk dat één van de ouders thuis is bij het kind.
Uit de dialoogsessie met experts blijkt dat financiële redenen een rol spelen voor een specifieke
groep peuters uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken. Ten eerste speelt dit een rol voor
ouders met een laag inkomen. Voor hen is het verschil tussen kosten van kinderopvang en de
opbrengsten van loon uit werk klein. Alhoewel werken objectief gezien wel meer inkomen opbrengt
dan niet-werken, gaat er extra tijd zitten in het gebruik van kinderopvang. Het gebruik van
kinderopvang zorgt voor een extra belasting bij ouders, bijvoorbeeld rond het halen en brengen en
het deelnemen aan ouderactiviteiten. Hierdoor zijn voor deze ouders de ervaren kosten hoger dan
de ervaren baten en kan dat een reden zijn om geen gebruik te maken van kinderopvang. Ten
tweede spelen financiën een rol bij ouders met schulden. Het financieringssysteem via toeslagen
kan voor ouders met schulden een probleem vormen, omdat ze vooruit moeten betalen en dat geld
op dat moment niet kunnen missen. Ten derde spelen er financiële redenen om geen gebruik te
maken van kinderopvang bij ouders met tijdelijke contracten of die tijdelijk werkloos zijn. Voor hen
kan de opvang plotseling heel duur worden en kan de onzekerheid over baanbehoud een reden zijn
om geen gebruik te maken.
Gebrek aan aanbod in de buurt wordt in onderzoek van het SCP zeer zelden genoemd als reden
om geen gebruik te maken van kinderopvang11. Uit de dialoogsessie met experts blijkt dat gebrek
aan aanbod in de buurt zelden een reden is om geen gebruik te maken van kinderopvang voor de
peuters uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken. Als het een rol speelt is het voor ouders op
het platteland. Een expert uit de dialoogsessie refereert aan cijfers van het CBS waaruit blijkt dat
ouders in Nederland in 2016 gemiddeld op 800 meter van hun huis een kinderopvanglocatie
hebben. In de provincies is dat 1.7 kilometer. Gebrek aan aanbod in de buurt lijkt daarmee niet een
veelvoorkomende reden te zijn.

9

10
11

Boer, H. W. de, Jongen, E., & Kabátek, J. (2014). The effectiveness of fiscal stimuli for working parents (No. 286). CPB
Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis.; Portegijs, W. M. Cloïn en A. Merens (2014). Krimp in de kinderopvang.
Ouders over kinderopvang en werk. Sociaal en Cultureel Planbureau.
Akgunduz, Y. E., & Plantenga, J. (2017). CHILD CARE PRICES AND MATERNAL EMPLOYMENT: A META‐ANALYSIS.
Journal of Economic Surveys.
Portegijs, W. M. Cloïn en A. Merens (2014). Krimp in de kinderopvang. Ouders over kinderopvang en werk. Sociaal en
Cultureel Planbureau.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

6

Andere redenen die uit de dialoogsessie naar voren zijn gekomen die spelen voor de groep peuters
uit de bestuurlijke afspraken, zijn de volgende:


Redenen bij probleemgezinnen en/of gezinnen die zorg mijden:
-

Sommige gezinnen hebben te maken met multiproblematiek (huisvesting, verslaving,
onafgemaakte opleiding).

-

Ook zijn er ouders die de weg naar de kinderopvang niet kunnen vinden vanwege
taalproblemen of uit angst dat problemen zichtbaar worden.



Onvoldoende kennis over aanbod:
-

De toeleiding onder regie van de gemeente werkt onvoldoende. Men is onvoldoende bekend
met het aanbod.

-

Sommige ouders ervaren dat er onvoldoende aanbod is in de kinderopvang voor kinderen
met een beperking. Deze ouders vinden daarom geen geschikte plek voor hun kind.



Er zijn ook gezinnen die wanneer het kind nog jong is beginnen met gastouderopvang. Zij gaan
daarmee door omdat de ervaringen goed zijn.

2.3

Conclusie
Uit ons onderzoek blijkt dat de principiële redenen, specifiek de religieuze redenen en sociaalculturele redenen, de belangrijkste redenen zijn waarom peuters tussen de 2,5 en 4 jaar met een
niet-werkende ouder of in een één kostwinner gezin geen gebruik maken van voorschoolse
voorzieningen. Wanneer ouders zich niet kunnen vinden in de normen en waarden van de
kinderopvang is de kans groot dat zij hier geen gebruik van zullen maken. Financiële redenen
worden ook belangrijk geacht in het verklaren van niet-gebruik. Daarbij wordt wel de kanttekening
geplaatst dat dat voor een specifieke doelgroep geldt, namelijk voor gezinnen met lage inkomens,
tijdelijke contracten of waar schuldenproblematiek speelt.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

7

3

Verwachte maatschappelijke effecten

Dit hoofdstuk beschrijft de verwachte maatschappelijke effecten van het gebruik van een
voorschoolse voorziening voor peuters uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken. Als de
bestuurlijke afspraken worden nagekomen, maken peuters die nu nog geen gebruik maken wél
gebruik van een voorschoolse voorziening. De vraag die we hier beantwoorden, is wat daarvan de
verwachte maatschappelijke effecten zijn voor kinderen, ouders, scholen en gemeenten.

3.1

Relatie tussen de verwachte maatschappelijke effecten
Figuur 1 laat de interventielogica zien. We starten links met de aanname dat de bestuurlijke
afspraken effectief zijn en de peuters die nu nog geen gebruik maken straks wel gebruik maken van
kinderopvang. Deelname aan kinderopvang leidt tot effecten bij de kinderen zelf, bij hun ouders en
via de kinderen bij de scholen. Verder leidt het tot effecten voor gemeenten.
Figuur 1

Interventielogica: hoe leidt het nakomen van de bestuurlijke afspraken tot effecten en voor
wie?
Effecten voor ouders

Kinderen worden bereikt

Kinderen nemen deel aan
kinderopvang

Effect voor kinderen

Effecten voor scholen

Effecten voor gemeenten

3.2

Studie naar effecten
De peuters uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken zijn tussen 2,5 en 4 jaar en hebben nietwerkende ouders of komen uit een gezin waar één van de ouders werkt (kostwinnersgezinnen).
Er is geen wetenschappelijke literatuur over de effecten van kinderopvang voor peuters specifiek uit
dit type gezinnen. Wel zijn er studies beschikbaar over de effecten van kinderopvang in het
algemeen voor peuters. In de dialoogsessie met experts is getoetst in hoeverre die effecten ook
gelden voor de doelgroep uit de bestuurlijke afspraken. Hieronder beschrijven we die effecten en
maken waar mogelijk onderscheid tussen korte- en langetermijneffecten.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

8

3.3

Kinderen
Hieronder beschrijven we de effecten van kinderopvang voor kinderen. We zoomen in op die
effecten die ook gelden voor de doelgroep peuters uit de bestuurlijke afspraken.
Effecten op de korte termijn
In de wetenschappelijke literatuur is aangetoond dat kinderen die gebruik maken van voorschoolse
voorzieningen een positieve invloed ervaren op hun cognitieve vaardigheden. Een goede kwaliteit
van de kinderopvang is een voorwaarde voor kinderen om de baten van de kinderopvang te
ervaren. Kinderen van ouders met een lage sociaaleconomische status hebben het meest baat bij
een kinderopvang van hoge kwaliteit. Door gebruik te maken van deze kinderopvang lopen zij hun
achterstand op de andere kinderen in12.
Studies laten zien dat kinderen met een lage sociaal-economische status die gebruik maken van
voorschoolse voorzieningen betere schoolprestaties hebben dan kinderen uit dezelfde doelgroep
die geen gebruik maken van voorschoolse voorzieningen13. Een verklaring hiervoor is dat kinderen
met een lage sociaaleconomische status thuis minder cognitieve prikkels krijgen. Door het gebruik
van kinderopvang lopen zij hun achterstand in op kinderen uit hogere sociaaleconomische milieus.
Kinderen afkomstig uit een hoog sociaaleconomisch milieu krijgen de benodigde hulpmiddelen
vaak van huis uit waardoor gebruik maken van de kinderopvang minder toevoegt.
De betrokken experts zijn van mening dat cognitieve vaardigheden van de peuters uit de doelgroep
van de bestuurlijke afspraken toenemen als zij gebruik maken van kinderopvang. Dit zal met name
gelden voor peuters met een lage sociaaleconomische status. Het expertpanel geeft daarnaast nog
enkele randvoorwaarden mee. Het is belangrijk dat deze peuters thuis verder gestimuleerd/
begrepen worden. Voor peuters waarvan de ouders niet meegenomen worden in de cognitieve
vaardigheden of “niet” weten hoe ze erop moeten reageren, zal het effect minder zijn. Het
betrekken van ouders bij de ontwikkeling van cognitieve vaardigheden van hun kinderen lijkt
hiermee een randvoorwaarde om meer cognitieve vaardigheden bij kinderen te bereiken.
Peuters uit een laag sociaaleconomisch milieu verbeteren niet alleen hun algemene basiskennis,
maar ook de beheersing van de taal14. Dit geldt ook voor de peuters uit de doelgroep van de
bestuurlijke afspraken. Dit zal met name gelden voor peuters die thuis geen/slecht Nederlands
horen. Het expertpanel geeft nog enkele randvoorwaarden mee. De taalvaardigheden van de
pedagogisch medewerker maar ook de inhoud van het onderwijsprogramma is van belang. En ook
hier geldt dat het belangrijk geacht wordt dat ouders hun kinderen op het gebied van
taalvaardigheid thuis stimuleren.
De literatuur over het effect van kinderopvang op sociale vaardigheden is niet eenduidig. Een
review van Jilink en Fukkink (2016) brengt dit in kaart. De onderzoekers merken daarbij op dat het
kleine effecten betreffen. Enerzijds bestaat er geen verschil in gedragsproblemen op latere leeftijd
tussen kinderen die wel en kinderen die niet naar de kinderopvang zijn geweest. Anderzijds zijn er
studies die stellen dat kinderopvang een negatief effect heeft op het gedrag van kinderen.15 Dit
effect lijkt sterker voor kinderen met ouders met een lage sociaaleconomische status. Weer andere

12
13
14
15

E.g., Kok, L., Koopmans, C. C., Berden, C., & Dosker, R. (2011). De waarde van kinderopvang. SEO
E.g., Magnuson, K., & Duncan, G. J. (2016). Can early childhood interventions decrease inequality of economic
opportunity?. RSF.; Kok, L., Koopmans, C. C., Berden, C., & Dosker, R. (2011). De waarde van kinderopvang. SEO
Dustmann, C., Raute, A., & Schönberg, U. (2013). Does universal child care matter? evidence from a large expansion in
pre-school education. Unpublished Manuscript.
Deze studie heeft een sample gebruikt van tweelingen in de leeftijd van 3 tot 12 jaar oud. De onderzoekers hebben daarbij
niet gespecificeerd of de kinderen gedragsproblemen hadden. Dit is een verklaring waarom deze studie een tegengesteld
resultaat laat zien. De geraadpleegde wetenschappelijke experts beamen dat verschil in methodologie soms voor
verschillen in resultaten zorgen.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

9

studies laten zien dat met name kinderen met een moeilijker temperament meer probleemgedrag
ervaren als ze naar de kinderopvang gaan dan wanneer ze thuis blijven.16
Uit de dialoogsessie met experts blijkt dat sociale vaardigheden van peuters uit de doelgroep van
de bestuurlijke afspraken toenemen als zij gebruik maken van kinderopvang, dit geldt voor alle
peuters ongeacht hun sociaal economische achtergrond. De groepsdynamiek waarin peuters
terechtkomen maakt dat ze zich sociaal/emotioneel beter kunnen ontwikkelen dan alleen in een
gezinssituatie. Het helpt peuters tevens bij een gevoel van eigenwaarde, erbij horen en vriendjes
kunnen maken. Dit heeft een positief effect op de pro-sociale en emotionele ontwikkeling van
kinderen.
Effecten op de lange termijn
Uit de literatuur blijken ook langetermijneffecten voor kinderen. Heckman (2000) 17 toont
bijvoorbeeld in een Amerikaanse studie aan naar Early Childhood Education and Care (ECEC) dat
elke geïnvesteerde dollar in ECEC uiteindelijk vier tot negen dollar rendement oplevert voor het
kind. Kinderen hebben meer kans op werk en hogere lonen en zijn minder afhankelijk van
uitkeringen. Ook onderzoek van SEO (2011) wijst uit dat kinderen die gebruik maken van de
kinderopvang in de toekomst meer kans hebben op een goede baan en een hoger salaris18.
In de dialoogsessie hebben experts met elkaar gesproken over de vermeende loonstijging door
gebruik van kinderopvang. De experts zijn van mening dat de lonen van peuters uit de doelgroep
van de bestuurlijke afspraken iets zullen toenemen, maar geven daarbij aan dat dit effect zeer
onzeker is. Of dit effect optreedt en de sterkte van het effect zijn van veel verschillende factoren
afhankelijk, zoals van de prestaties van kinderen op de basisschool maar ook op het voortgezet en
hoger onderwijs. Daarbij is niet alleen de schoolloopbaan van invloed maar ook de kwaliteit van de
scholen. Daarnaast heeft de sociale situatie van het kind ook een belangrijke invloed; de situatie
thuis in het gezin en de sociale omgeving. Het is lastig om het effect van de kinderopvang op
loonontwikkeling los te maken van de overige factoren.

3.4

Ouders
Hieronder beschrijven we de effecten van kinderopvang voor ouders. We zoomen in op die effecten
die ook gelden voor de doelgroep peuters uit de bestuurlijke afspraken.
Effecten op de korte termijn
Het CPB onderzocht de invloed van het gebruik van kinderopvang op de arbeidsparticipatie van
ouders19. Deze studie wijst uit dat de arbeidsparticipatie van vrouwen is verhoogd nadat de
kinderopvangtoeslag verhoogd is en de inkomensafhankelijke combinatiekorting voor twee
verdieners en alleenstaande ouders is geïntensiveerd. Moeders zijn naar aanleiding hiervan gaan
werken, een verhoging van 3.3%, en ook meer gaan werken, een verhoging van 6.6%. Dit effect is
groter voor alleenstaande ouders dan voor gezinnen met twee ouders. Voor mannen is geen effect
gevonden.
In de dialoogsessie is besproken of dit effect ook zal gelden voor moeders van peuters uit de
doelgroep van de bestuurlijke afspraken. De meeste experts geven aan dat de arbeidsparticipatie
van moeders niet zal veranderen, omdat binnen deze groep peuters ouders vaak om een

16
17
18
19

Het gaat om de sociaalemotionele ontwikkeling en niet om extreem of klinisch probleemgedrag.
Heckman, J.J. (2000). Policies to foster human capital. Res. Economics, 54, p. 3-82.
Kok, L., Koopmans, C. C., Berden, C., & Dosker, R. (2011). De waarde van kinderopvang. SEO
Jongen, E., Bettendorf, L., & Muller, P. (2011). Ex post analyse effect kinderopvangtoeslag op arbeidsparticipatie. Centraal
Planbureau.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

10

principiële reden geen gebruik maken van kinderopvang en het gebruik van de kinderopvang
binnen deze groep een gering aantal uren betreft. Ook heeft het onderzoek van het CPB betrekking
op ouders die van kinderopvangtoeslag gebruik maken. De doelgroep van de bestuurlijke
afspraken ontvangt geen kinderopvangtoeslag en is dus niet vergelijkbaar, aldus de experts.
Uit de literatuur blijkt dat door het gebruik van de kinderopvang de sociale participatie van ouders
toeneemt20. De Universiteit van Gent onderzocht de effecten van voorschoolse voorzieningen op
aard en omvang van sociale contacten van alleenstaande ouders en concludeert dat voor
alleenstaande ouders het contact met de kinderopvang belangrijk is voor het verkrijgen van eigen
contacten21. Deze ouders hebben weinig sociale contacten – mede doordat zij vaak weinig uren
werken – en bouwen door het delen van opvoedvragen met andere ouders meer contacten op. Dit
leidt vervolgens tot meer sociale participatie in de samenleving als geheel. Dit effect speelt met
name voor alleenstaande ouders. Volgens de betrokken experts bestaat dit effect ook voor de
ouders uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken. De experts verwachten dat als hun peuters
wel gebruik maken van voorschoolse voorzieningen de sociale participatie van deze ouders zal
stijgen.
Effecten op de lange termijn
Er zijn geen effecten op de lange termijn bekend voor ouders.

3.5

Scholen
In de interventielogica (figuur 1) hebben we laten zien dat als peuters wel gebruik maken van de
kinderopvang we een effect verwachten bij scholen. Dit effect loopt via de peuters zelf en is
daarmee een indirect effect dat optreedt vanaf het moment dat de peuter de overgang maakt van
opvang naar basisschool.
Hieronder beschrijven we de effecten van kinderopvang voor scholen. We zoomen in op die
effecten die ook gelden voor de doelgroep peuters uit de bestuurlijke afspraken.
Effecten bij overgang naar basisschool
Zoals hierboven besproken, hebben kinderen die gebruik maken van de kinderopvang een betere
startpositie op de basisschool in vergelijking met kinderen die niet zijn geweest, met name kinderen
afkomstig uit een laag sociaaleconomisch milieu. Ook voor de peuters uit de doelgroep van de
bestuurlijke afspraken geldt volgens het expertpanel dat zij meer gewend zijn aan het schoolse
onderwijs wanneer ze naar kinderopvang zijn geweest. Op de opvang zijn sociale en cognitieve
vaardigheden geleerd. Hierdoor ondervinden kinderen minder gedragsproblemen die kunnen
ontstaan wanneer ze voor het eerst naar school gaan. Kinderen zijn beter voorbereid op school; ze
weten dat ze op hun beurt moeten wachten en naar de juf/meester moeten luisteren. Ook
ontwikkelen kinderen uit laag sociaaleconomische milieus betere cognitieve vaardigheden
waardoor zij met een betere basiskennis starten aan de basisschool met een betere overgang naar
de basisschool tot gevolg. Het expertpanel geeft aan dat schoolprestaties zullen verbeteren voor de
doelgroep peuters van de bestuurlijke afspraken die naar de kinderopvang zijn geweest. Dit
verkleind de kans op doubleren22. Ook zijn er aanwijzingen in de wetenschap dat als kinderen
gebruik maken van een hoge kwaliteit van kinderopvang er minder verwijzingen naar speciaal

20
21
22

Radius, E. & E. Kolijn (2015) Ouders en peuterspeelzalen: Partners in pedagogische zaken. MOgroep
Vandenbroeck, M. (2005a). De maatschappelijke rol van kinderopvang. In M. Vandenbroeck (Red.), Pedagogisch
management in de kinderopvang (pp. 74-79). Amsterdam: SWP.
Akgunduz, E., & Heijnen, S. (2016). Impact of funding targeted pre-school interventions on school readiness: Evidence
from the Netherlands (No. 328). CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

11

onderwijs nodig zijn23. Of dit ook voor de doelgroep peuters van de bestuurlijke afspraken geldt is
niet bekend. Experts hebben hierover geen uitspraken gedaan.
Naast de individuele sociale en cognitieve vaardigheden waarmee het kind start op school is door
deelname aan kinderopvang ook al meer bekend bij de leerkracht op school over mogelijke
problemen bij het kind. Op de kinderopvang kan enkelvoudige problematiek op het gebied van
spraak en motoriek bijvoorbeeld gesignaleerd en aangepakt worden. Hierdoor hoeven basisscholen
minder extra tijd te steken in het ontwikkelen van de taalvaardigheid van dit kind. De
pedagogische medewerkers kunnen ook problemen thuis signaleren en deze informatie meegeven
aan de basisschool zodat zij hiervan op de hoogte zijn.
Effecten op de lange termijn
De betrokken experts verwachten dat schoolprestaties van de peuters uit de doelgroep van de
bestuurlijke afspraken zullen toenemen. Betere sociale en cognitieve uitkomsten kunnen leiden tot
minder problemen tijdens de verdere schoolcarrière waardoor ook scholen een voordeel hebben.
De kans is kleiner dat er hulp nodig is van een Intern Begeleider, logopediste, sociaal
maatschappelijk werker of andere specialist op de scholen.

3.6

Gemeenten
In de interventielogica (figuur 1) hebben we laten zien dat als peuters wel gebruik maken van de
kinderopvang we een effect verwachten bij gemeenten. In de dialoogsessie met experts is
gesproken over de effecten voor gemeenten als de peuters uit de doelgroep uit de bestuurlijke
afspraken gebruik maakt van kinderopvang. Experts geven aan dat door gebruik van kinderopvang
problemen in een gezin vroegtijdig gesignaleerd kunnen worden. De betrokken experts verwachten
dat de kosten van de jeugdhulp voor gemeenten dalen als kinderen uit de doelgroep van de
bestuurlijke afspraken gebruik maken van kinderopvang. Wanneer kinderen naar de kinderopvang
gaan, kunnen problemen rond de ontwikkeling van het kind en eventuele problemen in het gezin
eerder gesignaleerd worden dan bij kinderen die niet gaan. Het gaat om signalen uit de omgeving
waarin het kind opgroeit, bijvoorbeeld of er eventueel sprake is van verwaarlozing, mishandeling,
taalproblemen of schulden in het gezin. Pedagogische medewerkers binnen de kinderopvang
hebben een signaleringsfunctie. Een zorgvraag kan hierdoor eerder gesignaleerd en opgepakt
worden. Dit kan leiden tot een besparing voor de gemeente, bijvoorbeeld doordat er geen
specialistische jeugdhulp hoeft worden ingezet, ouders met taalproblemen geholpen worden en een
baan vinden, doordat schuldenproblematiek wordt gezien, aangepakt en dit rust en stabiliteit brengt
in het gezin. Praktijk experts verwachten dat de signaleringsfunctie van de pedagogische
medewerkers in de kinderopvang mogelijk maakt om vroeg in te grijpen en eventuele escalatie van
problemen kan voorkomen. Omdat de gemeente de kosten van de jeugdhulp en andere kosten in
het sociale domein draagt kan dit mogelijkerwijs tot een besparing voor de gemeente leiden. 24
Er is op landelijk niveau geen onderzoek gedaan naar vroegsignalering van problemen bij peuters
die naar de kinderopvang gaan en wat dit oplevert voor gemeenten. Wel zijn er op kleinere schaal
door individuele gemeenten en welzijnsorganisaties binnen gemeenten op dit onderwerp
onderzoeken verricht. Vaak staat daar de samenwerking tussen jeugdhulp en de kinderopvang
centraal en betreft het onderzoek naar hoe deze partijen beter kunnen samen werken bij het
vroegtijdig signaleren en aanpakken van problemen bij kinderen. In Rotterdam is coaching on the
job door een jeugdzorgmedewerker op de kinderopvanglocatie verzorgd en worden op de
kinderopvanglocatie deeltijdbehandelingen gegeven25. Uit de procesevaluatie blijkt dat de
23 Masse, L.N. & Barnett, S. (2002). A benefit cost Analysis of the Abcedarian Early Childhood intervention. NIEER, NJ
24 Radius, E. & E. Kolijn (2015) Ouders en peuterspeelzalen: Partners in pedagogische zaken. MOgroep.
25 ` Nederlands Jeugd Instituut (2013). Eindrapportage procesevaluatie coaching on the job in de proeftuin Gewoon Bijzonder
wordt Bijzonder – Gewoon. Monitor naar coaching on the job in de gemeente Rotterdam.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

12

pedagogisch medewerkers op de opvanglocaties nu beter weten bij wie zij terecht kunnen als zij
opvallend gedrag signaleren. De evaluatie heeft niet in kaart gebracht wat de kostenbesparing voor
de gemeente is. Het Centrum voor Maatschappelijk Werk en Welzijnswerk (CMWW) In Brunssum
heeft een extra peutergroep ingesteld voor peuters met extra zorgvragen als gevolg van problemen
thuis zoals echtscheidingen. De groep wordt begeleid door leidsters van jeugdhulpinstellingen. In
dit voorbeeld werkt de peuterspeelzaal nauw samen met de jeugdhulp en kan door vroegtijdig
signaleren doorverwijzing naar zwaardere medische kinderopvang voorkomen worden 26. Ouders
waarderen deze opvang als zeer positief. In de gemeenten Nunspeet en Zwolle is door
welzijnsorganisatie Travers Welzijn een studie verricht naar de maatschappelijke impact van
peuterspeelzaalwerk27. Hieruit komt voor de gemeente een besparing naar voren onder andere
doordat de ontwikkelingslijn bij kinderen en opvoedondersteuning van ouders versterkt wordt.

26
27

Verslag Zomerstage Kamerlid Rens Raemakers in Brunssum en Onderbanken, georganiseerd door Sociaal Werk
Nederland.
Maatschappelijk rendement van regulier peuterspeelzaalwerk 2 verkennende SROI analyses in Zwolle en Nunspeet
(Travers Welzijn)

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

13

4

Verwachte maatschappelijke
kostenbesparingen

Dit hoofdstuk beschrijft de verwachte maatschappelijke kosten die bespaard worden wanneer
rekening gehouden wordt met de hierboven besproken maatschappelijke effecten van het gebruik
van een voorschoolse voorziening voor peuters uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken. De
vraag die we hier beantwoorden is welke kosten de maatschappij bespaard door de bestuurlijke
afspraken.

4.1

Maatschappelijke kostenbesparingen
In het voorgaande hoofdstuk hebben we stil gestaan bij de verschillende effecten en de
waarschijnlijkheid waarmee deze optreden voor de doelgroep peuters uit de bestuurlijke afspraken.
De volgende stap is het kwantificeren van deze effecten. Wat zijn de maatschappelijke
kostenbesparingen die optreden als de doelgroep uit de bestuurlijke afspraken gebruik maakt van
kinderopvang? Er zijn verschillende maatschappelijke baten. Sommigen zijn kwantificeerbaar,
anderen niet. Hieronder gaan we in op de maatschappelijke baten die we kunnen kwantificeren
omdat daar betrouwbare kosteninformatie over beschikbaar is. We hebben verschillende bronnen
geraadpleegd om verwachte bespaarde kosten in beeld te brengen.


Wetenschappelijke literatuur naar de kosten van doubleren in het onderwijs;



Kosten van bewezen effectieve interventies voor aanpakken gedragsproblematiek peuters. De
effecten van deze interventies zijn uitgebreid beschreven in de literatuur. Deze interventies zijn
erkend door een onafhankelijke landelijke erkenningscommissie en gedocumenteerd in de
Databank Effectieve Jeugdinterventies (DEI) van het NJi;



Maatschappelijke prijslijst. Hieruit destilleren we de kosten voor schoolmaatschappelijk werk.
De maatschappelijke prijslijst is opgesteld door onderzoekers van vijf onderzoeksbureaus en
geeft een gemiddelde van de kosten van verschillende interventies in het sociaal domein.



Kosten voor inzet intern begeleider of remedial teacher berekend aan de hand van informatie
cao-informatie PO onderwijs.

Tabel 1 laat mogelijke besparingen zien voor gemeenten en scholen die kunnen optreden als de
peuters uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken wel gebruik maken van kinderopvang.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

14

Tabel 1 Mogelijke besparingen voor gemeenten en scholen
Effecten

Kostenbesparing per kind

Scholen
Doubleren in Primair onderwijs

€ 6.000 per leerling per jaar28

Interne Begeleider / Remedial Teacher

€ 606 per leerling per jaar29

Maatschappelijk werker

€ 1.300 per leerling per jaar30

Gemeenten
Interventies gericht op lichte gedragsproblematiek31

Tussen €85 en €120 per kind per jaar

Interventies gericht op zware gedragsproblematiek32

Tussen €1.000 en €1.200 per kind per jaar

De grootste besparing zien we bij het doubleren in het primair onderwijs. De kosten hiervoor
bedragen €6.000 per kind per jaar. Als door deelnemen aan kinderopvang zitten blijven voorkomen
wordt dan betekent dit een besparing van €6.000 per kind. Kinderen die doordat zij niet naar de
kinderopvang zijn geweest moeite hebben met de overgang naar de basisschool hebben mogelijk
extra ondersteuning nodig, zoals extra inzet van een schoolmaatschappelijk werker of een intern
begeleider. Als door deelnemen aan kinderopvang deze extra ondersteuning niet nodig is dan
betekent dit een besparing van tussen de €606 en €1.300 per kind. Ook kunnen kosten bespaard
worden voor interventies gericht op gedragsproblematiek. Als kinderen niet naar de kinderopvang
gaan komen eventuele gedragsproblemen pas aan het licht bij de overgang naar de basisschool.
Door de problemen vroegtijdig te signaleren kan de gemeente kosten besparen tussen €85 en
€1.200 per gezin.
Kostenbesparingen op langere termijn
Mogelijk kunnen op langere termijn kosten bespaard worden als gevolg van een hoger loon voor
peuters die naar de kinderopvang zijn geweest. Heckman (2000)33 toont bijvoorbeeld in een
Amerikaanse studie aan naar Early Childhood Education and Care (ECEC) dat kinderen meer kans
op werk en hogere lonen hebben en minder afhankelijk zijn van uitkeringen als zij gebruik hebben
gemaakt van kinderopvang. Ook onderzoek van SEO (2011) wijst uit dat kinderen die gebruik
maken van de kinderopvang in de toekomst meer kans hebben op een goede baan en een hoger
salaris34. Echter, de waarschijnlijkheid dat dit type effect optreedt voor de doelgroep peuters uit de
bestuurlijke afspraken is volgens experts onzeker. Er zijn veel andere factoren van afhankelijk zoals
de kwaliteit van het gevolgde onderwijs en de kans dat er een goede match tussen opleiding en
arbeidsmarkt plaatsvindt. Daarom rekenen we deze kostenbesparing niet door.

4.2

Kostenbesparing per gezin
De besparingen zullen niet bij alle peuters optreden. Voor peuters uit een gezin met een hogere
sociaaleconomische status is het effect op cognitieve vaardigheden en daarmee de besparing op
inzet van extra begeleiding op de basisschool niet te verwachten. Met andere woorden: het
28
29

30
31
32
33
34

Van Vuuren, D., & Van der Wiel, K. (2015). Zittenblijven in het primair en voortgezet onderwijs: Een inventarisatie van de
voor-en nadelen. Centraal Planbureau.
IB’ers en RT’ers zijn meestal leerkracht en vallen in de LB-schaal in de cao van het PO. Bron: https://www.aob.nl/wpcontent/uploads/2017/04/Cao-primair-onderwijs-2016-2017.pdf. Het gemiddelde salaris per maand voor deze groep is €
3.037. De bijbehorende jaarkosten zijn dan (€ 3.037 * 12 maanden) * 1,38 (vakantiegeld en sociale lasten = € 50.292,72.
Rekening houdend met de normjaartaak in het PO van 1659 uur betekent dat € 30,32 per uur. Leerlingen die in
aanmerking komen, krijgen meestal een paar uur per week les van de RT (individueel of in een klein groepje). De IB-er
doet de intake en bekijkt wat nodig is aan zorg. We schatten dat de IB-er en RT-er in totaal 20 uur bezig is per leerling. De
kosten van de IB-er/RT-er keer 20 uur is € 606,30.
https://effectencalculator.files.wordpress.com/2017/09/maatschappelijke-prijslijst-23.pdf. Kosten maatschappelijk werker
per uur. We schatten dat maatschappelijk werker 20 uur per kind per jaar bezig is.
Het betreft hier de gemiddelde kosten van drie interventies: Taakspel, Kanjertraining, PAD.
Het betreft hier de gemiddelde kosten van twee interventies: Vrienden en KOPP.
Heckman, J.J. (2000). Policies to foster human capital. Res. Economics, 54, p. 3-82.
Kok, L., Koopmans, C. C., Berden, C., & Dosker, R. (2011). De waarde van kinderopvang. SEO

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

15

grootste financiële rendement is te behalen bij kinderen afkomstig uit een gezin met een laag
sociaaleconomische status (SES) omdat bij deze kinderen het effect op cognitieve vaardigheden
het grootst is. De besparing in kosten voor jeugdhulp treden op als de peuters gedragsproblemen
hebben.
Om een beeld te krijgen van de gemiddelde kostenbesparing die kan optreden zetten we twee
scenario’s uit een. Voor peuters uit een lage sociaaleconomische status gezin kan de
kostenbesparing op circa €15.500 euro uitkomen. Scenario 1 laat zien hoe die kosten zijn
opgebouwd. Voor peuters met gedragsproblemen kan een gemiddelde kostenbesparing van circa
€4.000 euro optreden. Scenario 2 laat zien hoe de kosten zijn opgebouwd.
Scenario 1: Lage Sociaaleconomische Status
Startsituatie: Een gezin met een lage sociaaleconomische status. Kind is drie jaar oud. Beide ouders
werken niet en maken geen gebruik van kinderopvang. Na bestuurlijke afspraken: kind gaat naar de
kinderopvang en versterkt zijn cognitieve vaardigheden. Op vierjarige leeftijd gaat kind naar de
basisschool, heeft een gemiddeld cognitief niveau en kan goed meekomen.

Zonder bestuurlijke afspraken: driejarig kind blijft thuis en krijgt weinig prikkels om zijn cognitieve
vaardigheden te ontwikkelen. Op vierjarige leeftijd gaat kind naar de basisschool en heeft op cognitief
gebied een achterstand en kan niet goed meekomen. Kind krijgt extra begeleiding op school. De eerste
drie jaren van de basisschool wordt schoolmaatschappelijk werk in gezet, in de laatste drie jaren komt daar
de inzet van een remedial teacher bij. Ook blijft kind een extra jaar kleuteren.
Kostenbesparing door bestuurlijke afspraken35:
•

€7.800 kosten maatschappelijk werk.

•

€1.818 kosten remedial teacher.

•

€6.000 kosten 1 keer doubleren.

Scenario 2: Zware gedragsproblematiek
Startsituatie: Kind is drie jaar oud en heeft als gevolg van een gedragsstoornis moeite om contact te maken
met andere kinderen. Kind maakt geen gebruik van kinderopvang. Na bestuurlijke afspraken: kind gaat
naar de kinderopvang en krijgt extra begeleiding van een pedagogisch medewerker en leert middels een
specifiek peuterprogramma spelen met andere kinderen. Op vierjarige leeftijd gaat kind naar de
basisschool, kent een aantal kinderen uit de klas al en voelt zich snel thuis en kan sociaal goed
meekomen.

Zonder bestuurlijke afspraken: driejarige kind blijft thuis en komt weinig andere leeftijdsgenootjes tegen.
Gedragsstoornis wordt niet opgemerkt en aangepakt. Op vierjarige leeftijd gaat kind naar de basisschool
en heeft op sociaal gebied een achterstand en kan niet goed meekomen. Kind krijgt extra begeleiding op
school. De eerste drie jaar van een intern begeleider. Daarnaast wordt voor een periode van twee jaar een
interventie gericht op zware gedragsproblematiek vanuit de gemeente ingezet.
Kostenbesparing door bestuurlijke afspraken36:

35
36

•

€1.818 kosten intern begeleider

•

€2.200 interventie zware gedragsproblematiek.

Besparing berekend over de basisschool periode.
Besparing berekend over de basisschool periode.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

16

4.3

Kosten versus baten
Vanaf 2016 stelt het Rijk via een decentralisatie-uitkering aan gemeenten budget beschikbaar om
peuters die nu nog niet naar de kinderopvang gaan te bereiken en hen een adequaat aanbod te
bieden. Dit budget loopt op tot structureel € 60 miljoen in 2021. In 2015 ging in Nederland ongeveer
15 procent van de peuters niet naar een voorschoolse voorziening37; het gaat dan om circa 40.000
peuters. Het bereiken en bieden van kinderopvang aan peuters die nu niet naar een voorschoolse
voorziening gaan kost per peuter €1.500 (€ 60 miljoen / 40.000).
De baten die tegenover de kosten staan verschillen per type gezin. In het algemeen kan gesteld
worden dat de baten opwegen tegen de kosten, waarbij de baten vooral vallen bij gezinnen met
peuters uit gezinnen met een laag sociaaleconomische status. Voor dit type gezinnen kunnen
kosten voor doubleren en kosten voor extra begeleiding op scholen voorkomen worden. Het
voorkomen van doubleren levert een kostenbesparing op van €6.000 per leerling. Het voorkomen
van inzet van schoolmaatschappelijk werk levert een kostenbesparing op van €1.300 per leerling
per jaar. Ook kunnen kosten bespaard worden voor interventies gericht op gedragsproblematiek.
Als kinderen niet naar de kinderopvang gaan komen eventuele gedragsproblemen pas aan het licht
bij de overgang naar de basisschool. Door de problemen vroegtijdig te signaleren kan de gemeente
kosten besparen tussen €85 en €1.200 per gezin.

37

Kamerbrief, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Beleidsdoorlichting Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
30 982. Vergaderjaar 2015-2016. Nr 27, pagina 4.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

17

5

Suggesties voor de toekomst

In dit hoofdstuk geven we suggesties voor de toekomst om inzicht te krijgen in de maatschappelijke
effecten van de bestuurlijke afspraken. Wij bieden hieronder verschillende stappen om die effecten
in de toekomst te onderzoeken.
Stap 1: doelgroep in kaart brengen
Om de maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken te meten, is het van belang om de
doelgroep in kaart te brengen. Het betreft peuters tussen 2,5 en 4 jaar met niet-werkende ouders of
uit een gezin waar één van de ouders werkt. Specifiek betreffen het gezinnen die geen gebruik
kunnen maken van kinderopvangtoeslag. Het is van belang om naast het aantal peuters ook inzicht
te krijgen in de achtergrondkenmerken van diens gezin (bijvoorbeeld de sociaaleconomische
status).
Stap 2: effecten voor kinderen en gezinnen
Wanneer het lukt om de doelgroep voor de bestuurlijke afspraken in kaart te brengen, kan gekeken
worden naar de effecten voor kinderen en diens gezin.
Om iets te kunnen concluderen over het effect van voorschoolse voorzieningen op de ontwikkeling
van kinderen is cruciaal om te corrigeren voor een beginmeting. Dit is mogelijk wanneer kinderen
over een langere periode gevolgd worden. De pre-COOL2-5 is een cohortonderzoek die jonge
kinderen volgen om onder meer zicht te krijgen op de effecten van kinderopvang. Wij verwachten
echter dat het zeer ingewikkeld zal zijn om de doelgroep van de bestuurlijke afspraken te
destilleren uit het pre-COOL2-5 onderzoek. De effecten van de kinderopvang zijn enkel inzichtelijk te
maken door de desbetreffende peuters te volgen door de tijd heen; een langdurig en kostbaar
onderzoeksproces.
Om de effecten van ouders op het gebied van arbeids- en sociale participatie in kaart te brengen,
kan gebruik gemaakt worden van CBS-data, kwartaalrapportages van SZW en onderzoek van het
CPB. Maar ook hier geldt dat het eerst van belang is om de ouders die onder de bestuurlijke
afspraken vallen te destilleren uit deze macrodata; wederom een ingewikkeld proces.
Stap 3: effect voor scholen en gemeenten
Wanneer stap 1 en stap 2 succesvol voltooid zijn, moeten de effecten voor scholen en gemeenten
in kaart worden gebracht. Kinderen moeten gevolgd worden als ze de overgang naar de
basisschool maken en daarnaast moeten de gemeentelijke voorzieningen waar het gezin gebruik
van maakt, in kaart gebracht worden. Scholen houden bij welke kinderen interne begeleiding
krijgen en het aantal kinderen dat doubleert. Ook kunnen scholen van hun leerlingen inzage krijgen
in welke kinderen wel/niet gebruik maakten van kinderopvang. Kinderopvanginstellingen kunnen
deze informatie doorgeven aan de basisschool mits de ouders/verzorgers toestemming geven.
Vervolgens moeten deze gegevens aan elkaar gekoppeld worden om inzicht te krijgen in de
effecten voor scholen. Deze handeling valt nu niet onder de reguliere activiteiten van basisscholen
en betekent dus extra inspanningen voor medewerkers voor basisscholen.
Per gemeente bestaat inzicht in de kosten jeugdhulp. Bij jeugdhulpaanbieders is informatie
beschikbaar over achtergrondkenmerken van kinderen, zoals gebruik van kinderopvang. Het is
mogelijk deze informatie aan elkaar te koppelen en inzicht te krijgen in het aantal kinderen met
jeugdhulp van de doelgroep peuters bestuurlijke afspraken, uitgesplitst naar soorten jeugdhulp
(eerstelijnsvoorziening of specialistische zorg). Ook deze handeling komt bovenop het reguliere
werk van gemeenteambtenaren en betekent extra werkzaamheden voor vaak drukbezette
medewerkers.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

18

6

Samenvatting en conclusies

In 2016 hebben het Rijk en de VNG bestuurlijke afspraken gemaakt die tot doel hebben dat alle
peuters gebruik maken van een voorschoolse voorziening. Hiervoor is via een decentralisatieuitkering aan gemeenten budget beschikbaar gesteld, dat oploopt tot structureel € 60 miljoen in
2021. In het voorliggend onderzoek zijn de beoogde maatschappelijke effecten van de gemaakte
bestuurlijke afspraken inzichtelijk gemaakt. Hiervoor is de volgende onderzoeksvraag
geformuleerd:
Wat zijn de verwachte maatschappelijke effecten op de korte en lange termijn van de gemaakte
bestuurlijke afspraken voor kinderen, ouders, scholen en gemeenten/regio’s?
Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden is een literatuurstudie uitgevoerd naar de effecten van
kinderopvang. We hebben daarbij gefocust op studies die betrekking hebben op onze specifieke
doelgroep (peuters in de leeftijd tussen 2,5 en 4 jaar) en studies over de effecten van het gebruik
van kinderopvang algemeen38. Om te onderzoeken in hoeverre de effecten uit de literatuur gelden
voor de doelgroep uit de bestuurlijke afspraken is een dialoog georganiseerd met acht experts uit
wetenschap en praktijk. Daarnaast zijn experts geraadpleegd voor het valideren van de effecten uit
de literatuurstudie en het uitdiepen en concretiseren van de verwachte effecten voor kinderen,
ouders, scholen en gemeenten.
Hieronder bespreken wij de conclusies van het onderzoek. We gaan eerst in op de belangrijkste
redenen waarom peuters tussen de 2,5 en 4 met een niet-werkende ouder of in een één kostwinner
gezin geen gebruik maken van de kinderopvang. Vervolgens worden de verwachte
maatschappelijke effecten op de korte en waar mogelijk op de lange termijn van de bestuurlijke
afspraken besproken voor kinderen, ouders, scholen en gemeenten. Tot slot, word en suggesties
voor de toekomst gegeven om de effecten van de bestuurlijke afspraken te onderzoeken.
Redenen niet-gebruik
Uit ons onderzoek blijkt dat principiële redenen, specifiek religieuze redenen en sociaal-culturele
redenen, de belangrijkste verwachte redenen zijn waarom peuters tussen de 2,5 en 4 jaar met een
niet-werkende ouder of in een één kostwinner gezin geen gebruik maken van voorschoolse
voorzieningen. Wanneer ouders zich niet kunnen vinden in de normen en waarden van de
kinderopvang is de kans groot dat zij hier geen gebruik van zullen maken. Financiële redenen
worden ook belangrijk geacht in het verklaren van niet-gebruik. Daarbij wordt wel de kanttekening
geplaatst dat dat voor een specifieke doelgroep geldt, namelijk voor gezinnen met lage inkomens,
tijdelijke contracten of waar schuldenproblematiek speelt.
Effecten voor kinderen
Op basis van de wetenschappelijke literatuur en de input van de geraadpleegde experts
concluderen wij dat met name de kinderen uit gezinnen met een laag sociaaleconomische status
baat hebben bij het gebruik van voorschoolse voorzieningen. Zij maken zowel op cognitief als op
sociaal-emotioneel gebied grote stappen op de kinderopvang in vergelijking met kinderen uit een
laag sociaaleconomische status gezin die geen gebruik maken van een dergelijke voorziening.
Door gebruik te maken van de kinderopvang lopen zij hun achterstand op de andere kinderen in.
Ze verbeteren hun Nederlandse taal en hun algemene basiskennis. Hierdoor lijken hun kansen in
de latere schoolloopbaan en zelfs op de arbeidsmarkt vergroot te worden. Het economische
38

We kijken bijvoorbeeld niet naar VVE-literatuur, omdat de doelgroep waar we het hierover hebben niet tot de VVEdoelgroep behoord.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

19

rendement is met name bij deze groep kinderen te behalen. Kinderen afkomstig uit een hoog
sociaaleconomisch milieu hebben minder baat bij het gebruik van de kinderopvang voor hun
cognitieve ontwikkeling omdat zij hulpmiddelen vaker van huis uit krijgen. Bij kinderen uit laag
sociaaleconomische milieu is dat niet of minder het geval. Uit de dialoogsessie met experts blijkt
dat sociale vaardigheden van peuters uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken toenemen als
zij gebruik maken van kinderopvang. Dit geldt voor alle peuters, ongeacht hun sociaal economische
achtergrond. De groepsdynamiek waarin peuters terechtkomen maakt dat ze zich
sociaal/emotioneel beter kunnen ontwikkelen dan alleen in een gezinssituatie. Het helpt peuters
tevens bij een gevoel van eigenwaarde, erbij horen en vriendjes kunnen maken. Dit heeft een
positief effect op de pro-sociale en emotionele ontwikkeling van kinderen.
Effecten voor ouders
Uit ons onderzoek blijkt dat het effect op de arbeidsparticipatie voor deze specifieke groep ouders
erg klein is. Wij verklaren dat door de redenen waarom deze ouders geen gebruik maken van
kinderopvang. Het expertpanel verwacht dat dit met name principiële redenen zijn. Voor een
specifieke groep zullen ook financiële redenen spelen. Bij deze groep zullen ouders wellicht wel iets
meer participeren op de arbeidsmarkt. Echter gezien het laag aantal uur dat de kinderen gemiddeld
naar de kinderopvang gaan, zal de arbeidsparticipatie niet sterk stijgen. De experts verwachten een
groter effect voor de participatie in de maatschappij. De kinderopvang biedt een nieuwe omgeving
om met andere mensen in contact te raken en van daaruit meer sociaal te participeren.
Effecten voor scholen
De wetenschappelijke literatuur toont aan dat kinderen uit een laag sociaaleconomisch milieu beter
presteren en minder vaak doubleren op de basisschool wanneer ze naar de kinderopvang zijn
gegaan. Dit bespaart scholen extra kosten, zoals extra begeleiding in de vorm van schoolmaatschappelijk werk en inzet van interne begeleiders.
Effecten voor gemeenten
Ons onderzoek laat zien dat door gebruik van kinderopvang problemen in een gezin vroegtijdig
gesignaleerd kunnen worden. De betrokken experts verwachten dat de kosten van de jeugdhulp
voor gemeenten dalen als kinderen uit de doelgroep van de bestuurlijke afspraken gebruik maken
van kinderopvang. Wanneer kinderen naar de kinderopvang gaan, kunnen pedagogische
medewerkers eventuele problemen bij het kind vroegtijdig signaleren. Dit kan zowel cognitieve als
sociaal-emotionele problemen betreffen. Vroegtijdige aanpak kan escalatie van problemen en
daarmee hoge kosten voor de gemeente voorkomen.
Kosten versus baten
We hebben in beeld gebracht wat de verwachte kostenbesparing per peuter is als peuters die nu
niet gaan wel naar de kinderopvang gaan. We hebben vastgesteld dat kosten opwegen tegen de
baten en dat de baten vooral vallen bij gezinnen met peuters uit gezinnen met een laag
sociaaleconomische status. Voor dit type gezinnen kunnen kosten voor doubleren en kosten voor
extra begeleiding op scholen voorkomen worden. Het bereiken en bieden van kinderopvang aan
peuters die nu niet naar een voorschoolse voorziening gaan kost per peuter €1.50039. Het
voorkomen van doubleren levert een kostenbesparing op van €6.000 per leerling. Het voorkomen
van inzet van schoolmaatschappelijk werk levert een kostenbesparing op van €1.300 per leerling
per jaar. Ook kunnen kosten bespaard worden voor interventies gericht op gedragsproblematiek.
Als kinderen niet naar de kinderopvang gaan komen eventuele gedragsproblemen pas aan het licht
bij de overgang naar de basisschool. Door de problemen vroegtijdig te signaleren kan de gemeente
kosten besparen tussen €85 en €1.200 per gezin.
39

Circa 40.000 peuters maakt geen gebruik van een voorschoolse voorziening. De decentralisatie-uitkering aan gemeenten
om peuters die niet naar de opvang gaan te bereiken en hen een adequaat aanbod te bieden bedraagt €60 miljoen tot in
2021.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

20

Suggesties voor de toekomst
Om de maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken in de toekomst te meten dient
allereerst de doelgroep in kaart gebracht te worden. Dat zijn peuters tussen 2,5 en 4 jaar met nietwerkende ouders of uit een gezin waar één van de ouders werkt. Specifiek betreffen het gezinnen
die geen gebruik kunnen maken van kinderopvangtoeslag. Het is van belang om naast het aantal
peuters ook inzicht te krijgen in de achtergrondkenmerken van diens gezin (bijvoorbeeld de
sociaaleconomische status). De volgende stap is deze groep bereiken en ervoor zorgen dat de
peuters wel naar de kinderopvang gaan. Dit laatste zal niet altijd lukken omdat een groot deel van
de ouders naar verwachting vanuit religieuze of sociaal-culturele opvattingen geen gebruik maakt
van kinderopvang. Voor de peuters die wel gaan moet vervolgens middels longitudinaal onderzoek
in beeld gebracht worden wat de effecten zijn. Dit betekent een longitudinaal onderzoek waarbij
informatie vanuit verschillende partijen (ouders, scholen, gemeente) verzameld moet worden. Dit
vergt een langdurig en kostbaar onderzoeksproces.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

21

Bijlage Verantwoording

Geraadpleegde experts
Organisatie

Naam

Universiteit van Amsterdam

Prof. Louis Tavecchio

Universiteit Utrecht

Prof. Paul Leseman

Universiteit Utrecht

Dr. Pauline Slot

Universiteit Utrecht

Dr. Thomas van Huizen

CPB

Aenneli Houkes

VNG

Petra Raaijen

PO-Raad

Steven de Vries

Voor Werkende Ouders

Marjet Winsemius

KINDwijzer

Claudia Doesburg

KINDwijzer

Joost Korver

Sociaal Werk Nederland

Ernst Radius

Geraadpleegde literatuur
Akgunduz, E., & Heijnen, S. (2016). Impact of funding targeted pre-school interventions on school
readiness: Evidence from the Netherlands (No. 328). CPB Netherlands Bureau for Economic Policy
Analysis.
Akgunduz, Y. E., & Plantenga, J. (2017). CHILD CARE PRICES AND MATERNAL EMPLOYMENT:
A META‐ANALYSIS. Journal of Economic Surveys.
Boer, H. W. de, Jongen, E., & Kabátek, J. (2014). The effectiveness of fiscal stimuli for working
parents (No. 286). CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis.
Dustmann, C., Raute, A., & Schönberg, U. (2013). Does universal child care matter? Evidence from
a large expansion in pre-school education. Unpublished Manuscript.
Heckman, J.J. (2000). Policies to foster human capital. Research in Economics, 54(1), p. 3-82
Inspectie van het onderwijs: Investeren loont! Eindrapportage monitor kwaliteit voor- en
vroegschoolse educatie in de 37 grote steden in 2015/2016
Jongen, E., Bettendorf, L., & Muller, P. (2011). Ex post analyse effect kinderopvangtoeslag op
arbeidsparticipatie. Centraal Planbureau.
Kok, L., Koopmans, C. C., Berden, C., & Dosker, R. (2011). De waarde van kinderopvang. SEO
Magnuson, K., & Duncan, G. J. (2016). Can early childhood interventions decrease inequality of
economic opportunity?. RSF
Masse, L.N. & Barnett, S. (2002). A benefit cost analysis of the Abcedarian Early Childhood
intervention. Cost-Effectiveness and Educational Policy, Larchmont, NY: Eye on Education, Inc,
157-173.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

22

Nederlands Jeugd Instituut (2013). Eindrapportage procesevaluatie coaching on the job in de
proeftuin Gewoon Bijzonder wordt Bijzonder – Gewoon. Monitor naar coaching on the job in
gemeente Rotterdam.
Nederlands Jeugd Instituut (2014). Vroegsignalering en ondersteuning in de kinderopvang. Monitor
naar de samenwerking tussen de ouder-kindadviseur en de Alert4you coach in de kinderopvang.
Portegijs, W. M. Cloïn en A. Merens (2014). Krimp in de kinderopvang. Ouders over kinderopvang
en werk. Sociaal en Cultureel Planbureau.
Radius, E. & E. Kolijn (2015). Ouders en peuterspeelzalen: Partners in pedagogische zaken.
MOgroep
SER (2016) Gelijk goed van start. Visie op het toekomstige stelsel van voorzieningen voor jonge
kinderen. Den Haag: Sociaal-Economische Raad.
Travers Welzijn (geen datum). Maatschappelijk rendement van regulier peuterspeelzaal werk 2
verkennende SROI analyses in Zwolle en Nunspeet.
Vandenbroeck, M. (2005a). De maatschappelijke rol van kinderopvang. In M. Vandenbroeck (Red.),
Pedagogisch management in de kinderopvang (pp. 74-79). Amsterdam: SWP
Van Vuuren, D., & Van der Wiel, K. (2015). Zittenblijven in het primair en voortgezet onderwijs: Een
inventarisatie van de voor-en nadelen. Centraal Planbureau.

Verwachte maatschappelijke effecten van de bestuurlijke afspraken ‘een aanbod voor alle peuters’

23

Over Ecorys

Ecorys is een toonaangevend internationaal onderzoeks- en adviesbureau dat zich richt op de
belangrijkste maatschappelijke uitdagingen. Door middel van uitmuntend, op onderzoek gebaseerd
advies, helpen wij publieke en private klanten bij het maken en uitvoeren van gefundeerde
beslissingen die leiden tot een betere samenleving. Wij helpen opdrachtgevers met grondige
analyses, inspirerende ideeën en praktische oplossingen voor complexe markt-, beleids- en
managementvraagstukken.
Onze bedrijfsgeschiedenis begon in 1929, toen een aantal Nederlandse zakenlieden van wat nu
beter bekend is als de Erasmus Universiteit, het Nederlands Economisch Instituut (NEI) oprichtten.
Het doel van dit gerenommeerde instituut was om een brug te slaan tussen het bedrijfsleven en de
wereld van economisch onderzoek. Het NEI is in 2000 uitgegroeid tot Ecorys.
Door de jaren heen heeft Ecorys zich verspreid over de wereld met kantoren in Europa, Afrika, het
Midden-Oosten en Azië. Wij werven personeel met verschillende culturele achtergronden en
expertises, omdat wij ervan overtuigd zijn dat mensen met uiteenlopende eigenschappen een
meerwaarde kunnen bieden voor ons bedrijf en onze klanten.
Ecorys excelleert in zeven werkgebieden:


Economic growth;



Social policy;



Natural resources;



Regions & Cities;



Transport & Infrastructure;



Public sector reform;



Security & Justice.

Ecorys biedt een duidelijk aanbod aan producten en diensten:


voorbereiding en formulering van beleid;



programmamanagement;



communicatie;



capaciteitsopbouw (overheden);



monitoring en evaluatie.

Wij hechten waarde aan onze onafhankelijkheid, onze integriteit en onze partners. Ecorys geeft om
het milieu en heeft een actief maatschappelijk verantwoord ondernemingsbeleid, gericht op
meerwaarde voor de samenleving en de markt. Ecorys is in het bezit van een ISO14001-certificaat
dat wordt ondersteund door al onze medewerkers.

KER/RG NL2320-33022rap

24

Postbus 4175
3006 AD Rotterdam
Nederland

Watermanweg 44
3067 GG Rotterdam
Nederland

T 010 453 88 00
F 010 453 07 68
E netherlands@ecorys.com
K.v.K. nr. 24316726

W www.ecorys.nl

Sound analysis, inspiring ideas

BELGIË – BULGARIJE – INDIA – KROATIË - NEDERLAND – POLEN – SPANJE – TURKIJE - VERENIGD KONINKRIJK