Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 1994

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE EN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN
SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 april 2015
Uw Kamer is eerder geïnformeerd over het feit dat de ESH-zaak Conference of European Churches (CEC) tegen Nederland (klacht nr. 90/2013)
voor besluitvorming door het Comité van Ministers van de Raad van
Europa stond geagendeerd op 15 april 2015. Bijgaand doen wij, de
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, de Minister van Buitenlandse
Zaken en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, uw kamer
de resolutie van het Comité van Ministers van 15 april 2015 toekomen in
de collectieve klachtprocedure CEC tegen Nederland. Met de besluitvorming door het Comité van Ministers is deze collectieve klachtprocedure afgerond. Het kabinet zal als gevraagd het Comité in kennis stellen
van verdere ontwikkelingen.
In reactie op het rapport van het Europees Comité voor Sociale Rechten
(ECSR) wijst het Comité van Ministers in de resolutie expliciet op de
beperking in de personele reikwijdte van het Europees Sociaal Handvest
(ESH). Het Comité van Ministers deelt de bevindingen van het ECSR niet,
nu deze geen grondslag vinden in het ESH. Hiermee bevestigt het Comité
van Ministers het Nederlandse standpunt dat vreemdelingen zonder
rechtmatig verblijf niet vallen onder de reikwijdte van het ESH. Een
principiële uitspraak over de reikwijdte van het verdrag en het feit dat
deze alleen kan worden uitgebreid door de verdragsluitende partijen zelf
en niet door het ECSR was voor Nederland van groot belang. Hiermee
wordt helder dat illegaal in ons land verblijvende personen de volledige
en uitgebreide rechten zoals beschreven in het ESH niet wordt toegekend.
Thans is nog in geschil of internationale verdragen waar niet-rechtmatig
verblijvende vreemdelingen zich op beroepen zoals het Europees Verdrag
inzake de Rechten van de Mens (EVRM), in voorkomende individuele
gevallen kunnen leiden tot toekenning van opvangvoorzieningen, mede in
Kamerstuk 19 637, nr. 1958 (Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie van 19 maart 2015).

kst-19637-1994
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 1994

1

het licht van de interpretatie van het ECSR. De uitspraak van de Raad van
State hierover wordt later dit jaar verwacht. Ongeacht dit geschil ziet het
kabinet binnen het huidige stelsel ruimte voor een intensievere aanpak op
het gebied van terugkeer.
Huidig stelsel
Nederland kent momenteel een stelsel van opvang en onderdak voor (ex-)
asielzoekers, waarbij het voor een vreemdeling niet nodig is om in
Nederland op straat te staan.
Binnen het huidige stelsel wordt tijdens de asielprocedure opvang
geboden. Bij vergunningverlening vindt aansluitend op deze opvang
gemeentelijke huisvesting plaats. Bij afwijzing van de aanvraag wordt de
vreemdeling een termijn gegund om het vertrek te realiseren (ondersteund door de overheid). Als na deze termijn het vertrek nog niet is
gerealiseerd, kan de vreemdeling verder onderdak krijgen in de Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) om aan zijn vertrek te werken. Voorwaarde is
dan wel dat de vreemdeling vooraf aangeeft te willen meewerken aan
vertrek. Als de vreemdeling niet aangeeft bereid te zijn tot vertrek volgt
geen plaatsing in de VBL en wordt gekeken of gedwongen vertrek
mogelijk is. Als gedwongen vertrek mogelijk is, zal dat (al dan niet via
bewaring) plaatsvinden. Als gedwongen vertrek niet mogelijk is en de
vreemdeling niet bereid is mee te werken aan (vrijwillig) vertrek, zal de
vreemdeling op straat komen te staan. Ook als een vreemdeling op straat
staat, kan hij zichzelf steeds weer in het stelsel plaatsen door alsnog te
gaan werken aan vertrek. Dan volgt plaatsing in de VBL.
Voor gezinnen met minderjarige kinderen bestaan in aanvulling op het
bovenstaande de gezinslocaties. Daar worden gezinnen met minderjarigen geplaatst, ook als zij niet werken aan hun vertrek. Redengevend hier
is dat de kinderen niet de dupe mogen worden van de keuze van de
ouders.
Binnen dit stelsel ziet het kabinet mogelijkheden tot verbetering om de
effectiviteit van de terugkeer te versterken. Hieronder schetsen wij u de
voorgenomen wijzigingen.
VBL termijn
Onder het huidige stelsel heeft een vreemdeling van wie bij voorbaat niet
kan worden verwacht dat het vertrek binnen 12 weken te realiseren is,
geen toegang tot de VBL. Ook niet als dit buiten de invloedssfeer van de
vreemdeling ligt, bijvoorbeeld door administratieve obstakels bij het land
van herkomst. Daarmee raakt deze vreemdeling uit zicht ondanks dat deze
wil meewerken aan vertrek. Om dit te ondervangen heeft het kabinet
besloten om, in voorkomende gevallen, de termijneis van 12 weken niet te
strikt toe te passen indien de terugkeer van de vreemdeling daarmee
gediend is. Dit betekent overigens nadrukkelijk niet dat de plaatsing geen
einde zal kennen. Wanneer de vreemdeling niet (langer) werkt aan vertrek
en er derhalve geen perspectief meer bestaat voor (vrijwillig) vertrek,
wordt de vreemdeling alsnog uit de voorziening gezet. Door goed
casemanagement van de Dienst Terugkeer &Vertrek (DT&V) wordt
gewaarborgd dat vreemdelingen in de VBL aan vertrek blijven werken. Als
de vreemdeling ook na geruime tijd en volledige inzet niet blijkt te kunnen
terugkeren, kan deze op grond van het buiten-schuld-criterium een
verblijfsvergunning krijgen. Indien medewerking van de vreemdeling
uitblijft, wordt de vreemdeling uit de voorziening gezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 1994

2

Voorfase VBL
Onder het huidige stelsel kan een vreemdeling alleen toegang krijgen tot
de VBL indien hij vooraf aangeeft dat hij bereid is mee te werken aan
vertrek. Het kabinet heeft besloten deze voorwaarde aan te passen door
een voorfase in te voeren. Concreet betekent dit het volgende. De
vreemdeling wordt eerst de ruimte geboden, waarin deze slechts
algemene informatie over terugkeer ontvangt en vertrouwd raakt met de
locatie. Daarna volgt een periode met vertrekgesprekken om terugkeerbereidheid te stimuleren bij de vreemdeling. Het weer bieden van
perspectief met het oog op de terugkeer maakt daarvan onderdeel uit. Als
die terugkeerbereidheid (oprecht en aantoonbaar) aanwezig is, wordt de
opvang voortgezet in de reguliere VBL in Ter Apel om uiteindelijk het
vertrek te kunnen effectueren. Als na deze periode geen sprake is van
terugkeerbereidheid, wordt de vreemdeling uit de voorziening gezet. De
duur van het verblijf in de voorfase bedraagt een beperkt aantal weken
teneinde het belang van de effectiviteit van het terugkeerbeleid te
bewaken.
Nieuwe locaties voorfase VBL
Zich beroepend op hun zorgplicht dan wel hun verantwoordelijkheid op
grond van openbare orde heeft een aantal gemeenten noodvoorzieningen
getroffen. De in dergelijke gemeentelijke opvang niet-rechtmatig
verblijvende vreemdelingen onttrekken zich thans ten dele aan het zicht
van het rijk. Hierdoor vallen zij buiten het terugkeerbeleid. Om deze
onwenselijke situatie te doorbreken zal de voorfase VBL op meerdere
locaties beschikbaar zijn. Dit is, naast Ter Apel, beperkt tot de vijf grootste
steden, zijnde Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Eindhoven.
Onder aansturing van de DT&V wordt op deze vijf locaties in een
gezamenlijke voorziening van rijk en gemeente opvang geboden met als
doel terugkeerbereidheid bij de betreffende vreemdeling te realiseren.
De duur van het verblijf in de voorfase bedraagt een beperkt aantal weken
teneinde het belang van de effectiviteit van het terugkeerbeleid te
bewaken.
De vreemdeling die bereid is te werken aan vertrek kan zijn traject verder
gestalte geven in de reguliere VBL in Ter Apel. In de voorfase VBL is
derhalve geen langdurige opvang voor niet-rechtmatig verblijvende
vreemdelingen mogelijk. Het is een voorbereiding op het daadwerkelijk
realiseren van het vertrek in de reguliere VBL. Rijk en gemeenten zullen
gezamenlijk zorgdragen voor deze locaties, waarbij de rijksfinanciering
gekoppeld wordt aan de mate waarin succes geboekt wordt in het laten
terugkeren van vreemdelingen. De resultaten worden (maandelijks)
gemonitord en na een jaar zal een eerste evaluatie van deze voorziening
plaatsvinden op grond waarvan wordt besloten of de voorfase locaties
worden gecontinueerd.
Doorverwijzing naar VBL door gemeenten
Met de hiervoor beschreven uitbreiding van de mogelijkheden om vanuit
de VBL te werken aan vertrek(bereidheid), is er een reële mogelijkheid
voor alle gemeenten om in voorkomende gevallen de vreemdeling naar
een van deze locaties door te verwijzen. Wanneer een gemeente een
niet-rechtmatig verblijvende vreemdeling aantreft, kan de gemeente deze
vreemdeling ook aanmelden bij de DT&V. De vreemdeling kan dan door
de dienst worden opgehaald en naar de voorfase VBL in Ter Apel worden
overgebracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 1994

3

Misbruik voorkomen
Doordat de vreemdelingen geregistreerd staan, wordt voorkomen dat
vreemdelingen herhaaldelijk gebruik maken van de voorzieningen in
verschillende locaties, zonder dat er zicht is op terugkeer.
Investeren in vrijwillige terugkeer
Het daadwerkelijk realiseren van betere terugkeerresultaten wordt met
name bepaald door een hoger percentage vrijwillige terugkeer.
De in deze brief genoemde aanpassingen dragen hieraan bij en ter
ondersteuning hiervan zal extra worden geïnvesteerd in activiteiten die
vrijwillige terugkeer bevorderen.
Voor de bedoelde aanpassingen in de VBL en de voorfase VBL locaties
stelt het kabinet uit de generale middelen structureel 15 miljoen euro
beschikbaar. Ook zal uit de generale middelen worden geïnvesteerd in
terugkeer en terugkeerprojecten, waarvoor een bedrag van 5 miljoen euro
beschikbaar is.
De migratie- en ontwikkelingsgelden van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken (4 miljoen euro) worden blijvend ingezet voor terugkeerprojecten
en deze worden verhoogd naar een jaarlijks bedrag van 10 miljoen euro.
Naast investeringen in de nationale terugkeeraanpak is het van belang om
in het kader van duurzame terugkeer ook te investeren in landen van
herkomst. Het kabinet zal vanuit het budget van Ontwikkelingssamenwerking extra investeren in opvang in de regio en in projecten in
terugkeerlanden die daadwerkelijk bijdragen aan duurzame terugkeer. Het
conditioneel maken van deze investeringen aan het door deze landen
meewerken aan terugkeer is hierbij het uitgangspunt.
Het kabinet blijft inzetten op zoveel mogelijk opvang in de regio. Ook
Search and Rescue door Noord-Afrikaanse landen draagt hieraan bij. Ter
ondersteuning daarvan zullen middelen uit het budget van Ontwikkelingssamenwerking worden aangewend.
Consequenties
Met deze verbeteringen in ons stelsel van terugkeer is er geen noodzaak
meer voor gemeenten om zelf structureel opvang aan te bieden dan wel
te financieren voor niet-rechtmatig verblijvende vreemdelingen, boven
hetgeen verplicht zou kunnen worden gesteld op basis van de eerder in
deze brief genoemde te verwachten uitspraak van de Raad van State.
Conform de oorspronkelijke doelstelling van het bestuursakkoord dienen
dergelijke vormen van opvang dan ook te worden gesloten.
Het kabinet laat de hierboven beschreven uitgangspunten bij voorkeur
onderdeel uitmaken van een aanvulling op het vigerende bestuursakkoord
met de gemeenten. Het bestuursakkoord zal bindend worden vormgegeven zodat het voldoende prikkels bevat ten einde uitvoering van het
bestuursakkoord te bevorderen.
Wanneer op 1 november 2015 het aangevulde bestuursakkoord niet
gesloten is, dan valt het kabinet terug op het vigerende bestuursakkoord
en zal op die basis handhaven, bijvoorbeeld door het inhouden van het
voor gemeenten bestemde speciale budget voor integratie van
nieuwkomers.
Juridische ontwikkelingen
Op 11 mei 2015 zal de Raad van State een aantal procedures behandelen
waarin de vraag centraal staat of Nederland op basis van verdragen
gehouden is tot verderstrekkende verplichtingen dan die thans in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 1994

4

beleid zijn neergelegd. De verwachting is dat de Raad van State naar
aanleiding daarvan een richtinggevende uitspraak zal doen, waaraan wij
uiteraard gevolg zullen geven.
De verwachte richtinggevende strekking van deze uitspraak is voor ons
aanleiding toe te zeggen dat, indien deze uitspraak wordt gedaan na
15 juni 2015, de door de toenmalige Staatssecretaris toegezegde
financiële tegemoetkoming voor gemeenten die een sobere opvang
bieden zal worden voortgezet tot het moment dat de Raad van State
uitspraak doet.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 19 637, nr. 1994

5