ADVIES
INKOOPSTRATEGIE
FORENSISCHE ZORG TEN
BEHOEVE VAN DJI

KLANT
AUTEURS
DATUM

Dienst Justitiële Inrichtingen en ministerie van Justitie en Veiligheid
Rinke Meijer (projectleider), Wouter Jongebreur en Elliott Thijssen
Juridische toets: Gijs Verberne en Tycho Ruers (Van Doorne N.V.)
12 mei 2021

Inhoudsopgave
1

2

3

4

5

6

7

Inleiding

3

1.1

Achtergrond en aanleiding

3

1.2

Onderzoeksvragen

3

1.3

Bestanddelen van de inkoopstrategie

4

1.4

De gevolgde aanpak

4

1.5

Interpretatie van het advies

5

1.6

Leeswijzer

5

Juridisch kader

7

2.1

Inleiding

7

2.2

Samenvatting memo juridisch kader

7

Analyse van de inkoopbehoefte

8

3.1

Inleiding

8

3.2

De reikwijdte van forensische zorg

8

3.3

De huidige situatie

8

Analyse van de markt

13

4.1

Inleiding

13

4.2

Inrichting van de forensische zorgmarkt

13

Introductie landschapsgericht aanbesteden

16

5.1

Inleiding

16

5.2

Ordeningsopties in een inkoopstrategie

16

5.3

Wat is landschapsgericht aanbesteden?

17

5.4

Landschapsgericht aanbesteden binnen de forensische zorgmarkt

17

5.5

Verschillen met open house procedure

18

Contractvorm en -duur en inrichting opdrachtgeverschap

19

6.1

Inleiding

19

6.2

Contractvorm en -duur

19

6.3

Contract- en leveranciersmanagement

20

Inrichting aanbesteding

22

7.1

Inleiding

22

7.2

Wijze van aanbesteden

22

7.3

Perceelindeling

25

7.4

Te hanteren stelsel van eisen en criteria

27

A.

Documenten veldconsultatie

35

B.

Memo juridisch kader

36

C.

Afwegingsmodel planning aanbesteding

37

D.

Voorbeelduitwerking gunningscriterium

38

2

1 Inleiding
1.1

Achtergrond en aanleiding
De Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI) is verantwoordelijk voor de inkoop van forensische zorg. Deze zorg valt
globaal onder te verdelen in de Overige Forensische Zorg en de tbs. De Overige Forensische Zorg (OFZ) wordt
ingekocht bij particuliere zorgaanbieders, voor de huidige periode op basis van een open house procedure. Tbs is door
middel van een onderhandse aanbestedingsprocedure bij particuliere zorgaanbieders ingekocht.
Bij de destijds gekozen inkoopstrategie blijkt in de praktijk sprake van een aantal knelpunten. Zo hield de systematiek
van voorgeschreven tarieven (onder meer inclusief afslagen) geen stand in het kort geding 1 dat door meerdere
zorgaanbieders was aangespannen. In de huidige contractering maakt DJI geen prijs- en volumeafspraken met
individuele zorgaanbieders en stuurt DJI beperkt op capaciteit. Hierdoor is er beperkt grip op de macrokosten en is niet
altijd het juiste zorgaanbod beschikbaar in bepaalde segmenten. Daarom wenst DJI onderzocht te hebben op welke
wijze de forensische zorg idealiter ingekocht kan worden zodat DJI meer kan sturen op kwaliteit en capaciteit en meer
grip kan houden op de totale uitgaven. Oftewel, welke inkoopstrategie DJI het beste kan volgen.
Deze inkoopstrategie dient te passen binnen het vigerend juridisch kader. Dit rapport behandelt deze twee onderwerpen
aan de hand van de onderzoeksvragen zoals opgenomen in de volgende paragraaf.

1.2

Onderzoeksvragen
DJI en JenV hebben Significant in de offerteaanvraag met kenmerk 101000337818 de volgende twee
onderzoeksvragen gesteld.

1.2.1

Deel I: juridisch kader
Kan DJI binnen de huidige aanbestedingswetgeving zorgaanbieders verschillend behandelen (voor wat betreft prijs- en
volumeafspraken), waarbij nog steeds de Europese beginselen van gelijkheid, non-discriminatie, proportionaliteit en
transparantie gewaarborgd worden? Zo ja, op welke wijze kan dit geobjectiveerd plaatsvinden?

1.2.2

Deel II: inkoopstrategie
Welke inkoopstrategie past het beste bij de inkoopbehoefte van DJI voor de Overige Forensische Zorg en de tbs?
Houd hierbij rekening met:
a.
b.

De (potentiële) markt;
Administratieve lasten voor zowel DJI als zorgaanbieders, enerzijds ten tijde van de contractering, anderzijds in
het kader van het contractmanagement.

Betrek hierbij de indeling van de aanbesteding in percelen, rekening houdend met de kenmerken van de markt:
a.

Zorgsetting (klinisch, verblijfszorg, ambulante begeleiding, ambulante behandeling);

b.

Zorgsegment (psychiatrie, gehandicaptenzorg, verslavingszorg);

c.

Mogelijke regionale verschillen;

d.

Het zorglandschap: hoe is het zorgaanbod verdeeld over zorgaanbieders?

e.

De hoeveelheid marktwerking.

1

ECLI:NL:RBDHA:2020:544, Rechtbank Den Haag, C-09-583824-KG ZA 19-1139 (rechtspraak.nl).

3

Bezie welke perceelindelingen welke differentiatie in de behandeling van zorgaanbieders mogelijk maken.
1.3

Bestanddelen van de inkoopstrategie
De verschillende onderdelen van de onderzoeksvragen sluiten aan op het onderstaande conceptuele model om
gestructureerd te komen tot een inkoopstrategie. Op basis van een analyse van de inkoopbehoefte en de markt
enerzijds en de gewenste inrichting van het opdrachtgeverschap en de contractvorm anderzijds, kan een passende
inkoopstrategie worden bepaald. Die strategie dient te passen binnen het vigerend juridisch kader. Er ontstaat
zodoende een volgordelijkheid: het kader bepaalt de speelruimte voor opdrachtgeverschap en markt, en dat geeft
vervolgens richting aan de ‘inkoopstrategie’: welke inrichting van aanbestedingsprocedure past het best bij het juridisch
kader, de marktmogelijkheden en behoefte van DJI als opdrachtgever?

Figuur 1. Bestanddelen inkoopstrategie
Dit rapport volgt de volgorde van de bestanddelen van dit model.
1.4

De gevolgde aanpak
Onze aanpak volgt de bestanddelen van bovenstaande inkoopstrategie en kenmerkt zich door intensieve interactie met
DJI, JenV en afstemming met zorgaanbieders en de Nederlandse Zorgautoriteit. Dit rapport is de vastlegging van het
advies en de opbouw hiervan reflecteert de gehanteerde aanpak.
DJI en JenV hebben een gezamenlijke begeleidingsgroep samengesteld, bestaande uit de volgende functionarissen:
a.

b.

DJI:
i.

Directeur Forensische Zorg en Justitiële Jeugdinrichtingen;

ii.

Afdelingshoofd Inkoop en Kwaliteit Forensische Zorg;

iii.

Senior adviseur zorginkoop;

iv.

Aanbestedingsadviseur;

JenV:
i.

Programmadirecteur Forensische Zorg;

ii.

Plaatsvervangend afdelingshoofd Toezicht en Behandeling/teamcoördinator Forensische Zorg;

iii.

Senior beleidsmedewerker.

Met deze begeleidingsgroep hebben wij periodieke sessies gehad om de verschillende bestanddelen van de
inkoopstrategie (zie figuur 1) te bespreken en gezamenlijk toe te werken naar het voorliggende advies voor de
inkoopstrategie. Met een werkgroep bestaande uit een afvaardiging van deze begeleidingsgroep hebben wij die sessies
voorbereid. Daarnaast hebben wij gedurende het project interviews afgenomen met andere betrokken functionarissen,

4

waaronder de coördinerend specialistisch adviseur en een functionaris van het Forensisch Plaatsingsloket van DJI en
juridische functionarissen van zowel DJI als JenV.
Verder hebben wij ons advies gebaseerd op verkregen relevante interne en externe documenten en data die DJI en
JenV beschikbaar hebben gesteld. Een belangrijke bron hierbij was de website www.forensischezorg.nl.
Een belangrijk element van onze aanpak is de afstemming met zorgaanbieders en de Nederlandse Zorgautoriteit
(hierna: NZa). Die heeft plaatsgevonden door individuele interviews en een veldconsultatie op 27 november 2020 en 23
februari 2021. Deze interviews hebben wij afgenomen als onderdeel van het tweede bestanddeel van de
inkoopstrategie, namelijk de analyse van de markt. Hierin zijn wij het gesprek aangegaan met zorgaanbieders om hun
beelden te verkrijgen van hoe zij de huidige samenwerking met DJI ervaren, wat zij in de toekomst graag anders zien en
wat zij willen behouden. Onderstaande tabel laat zien welke zorgaanbieders wij hebben gesproken.

Branchevereniging

Organisatie

Valente

a.
b.

Exodus Midden Nederland
Leger des Heils

Vereniging Gehandicaptenzorg
NL

a.
b.

Middin
STEVIG

De Nederlandse GGZ

a.

De Forensische
Zorgspecialisten
De Rooyse Wissel
Dimence Groep
Fivoor
GGZ Eindhoven

b.
c.
d.
e.
-

Nederlandse Zorgautoriteit

Tabel 1. Geïnterviewde organisaties
Het doel van de veldconsultatie was om de op dat moment bekende contouren van de inkoopstrategie met
zorgaanbieders te bespreken. Het gepresenteerde materiaal van de veldconsultatie van 23 februari 2021 hebben wij
opgenomen als bijlage A. Het materiaal van de tweede veldconsultatie is gelijk aan die van de eerste veldconsultatie,
maar met daarin de inzichten verwerkt die wij in de tussentijd hebben opgedaan. Die inzichten en de eventuele reacties
van zorgaanbieders op het gepresenteerde materiaal hebben wij in dit rapport verwerkt.
1.5

Interpretatie van het advies
Voorliggend rapport is, om de termen van de nadere offerteaanvraag van DJI en JenV te hanteren, een ‘strategisch
inkoopadvies’. Binnen de reikwijdte van onze opdracht en de ons verstrekte informatie is dit, aangevuld met onze expert
opinie, het advies voor de inkoopstrategie dat wij DJI en JenV geven. Het advies vergt nadere uitwerking, verdieping en
besluitvorming om te kunnen toepassen bij het daadwerkelijk aanbesteden en contracteren van forensische zorg. Wij
adviseren daarnaast om de verdere detaillering ook steeds juridisch te laten toetsen. Ook hebben zowel DJI als
zorgaanbieders de behoefte aan een marktconsultatie in aanloop naar de aanbestedingsprocedures.

1.6

Leeswijzer
Na dit inleidende hoofdstuk bevat hoofdstuk 2 het advies naar aanleiding van de eerste onderzoeksvraag die betrekking
heeft op het juridisch kader. Het hoofdstuk bevat de samenvatting van het advies; het integrale advies is opgenomen als
bijlage B.

5

Vervolgens behandelt hoofdstuk 3 onze analyse van de inkoopbehoefte. Het gaat in op de onderdelen van de
forensische zorg, relevante ontwikkelingen die van invloed zijn op de inkoopstrategie en de knelpunten die DJI in de
huidige situatie ervaart en die met de nieuwe inkoopstrategie moeten worden opgelost.
Daarna gaan wij in hoofdstuk 4 in op de analyse van de markt. Hierin beschrijven wij hoe de forensische zorgmarkt is
georganiseerd en beschrijven wij de tijdens de interviews met zorgaanbieders verkregen beelden. Met de inhoud van de
hoofdstukken 3 en 4 leggen wij de basis voor de toekomstige wijze van aanbesteden en samenwerken.
In hoofdstuk 5 introduceren wij een aanbestedings- en contracteringsbenadering die past bij de beelden die wij op basis
van de hoofdstukken 3 en 4 hebben verkregen, namelijk landschapsgericht aanbesteden.
Hoofdstuk 6 concretiseert die benadering naar een contractvorm en -duur die past bij wat DJI wenst te bereiken. Hier
besteden wij ook aandacht aan de belangrijkste bestanddelen van het te bedrijven contract- en
leveranciersmanagement.
In hoofdstuk 7 beschrijven wij de wijze van aanbesteden, de daarbij behorende perceelindeling en de hoofdlijnen van
het te hanteren stelsel van eisen en criteria. Hierbij rekening houdend met zorgsetting, zorgsegment en het
zorglandschap.
De hoofdstukken 2 tot en met 7 beschrijven gezamenlijk de inkoopstrategie. Vanuit de gedachte dat deze
inkoopstrategie nadere verdieping en concretisering behoeft om daadwerkelijk tot het aanbesteden over te kunnen
gaan, bevat hoofdstuk 8 ten slotte onze aanbevelingen voor opvolging van de voorliggende inkoopstrategie.

6

2 Juridisch kader
2.1

Inleiding
Dit hoofdstuk geeft antwoord op de in paragraaf 1.2 geformuleerde vraag: ‘Kan DJI binnen de huidige
aanbestedingswetgeving zorgaanbieders verschillend behandelen (voor wat betreft prijs- en volumeafspraken), waarbij
nog steeds de Europese beginselen van gelijkheid, non-discriminatie, proportionaliteit en transparantie gewaarborgd
worden? Zo ja, op welke wijze kan dit geobjectiveerd plaatsvinden?’
Van Doorne heeft deze vraag in een memo 2 beantwoord. Paragraaf 2.2 bevat de samenvatting zoals Van Doorne die
heeft opgesteld. De tekst van het integrale memo hebben wij opgenomen als bijlage B.

2.2

Samenvatting memo juridisch kader
De Wet forensische zorg bepaalt dat inkoop van forensische zorg plaatsvindt op basis van (juridisch afdwingbare)
contracten. Dergelijke schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel kwalificeren als overheidsopdracht en zijn in
beginsel aanbestedingsplichtig.
Voor de inkoop van forensische zorg met een geraamde waarde van minimaal EUR 750.000 exclusief btw zal DJI
gebruik moeten maken van de (vereenvoudigde) aanbestedingsprocedure voor sociale en andere specifieke diensten of
één van de andere (Europese) aanbestedingsprocedures. DJI moet in ieder geval een (voor)aankondiging van de
opdracht bekendmaken en hierin de hoofdkenmerken van de gunningsprocedure beschrijven, toetsen of de
inschrijvingen voldoen aan de door de aanbestedende dienst gestelde technische specificaties, eisen en normen, een
proces-verbaal van de opdrachtverlening maken, een overeenkomst sluiten en de aankondiging van de gegunde
opdracht publiceren. DJI is daarbij gebonden aan de aanbestedingsrechtelijke beginselen inzake gelijkheid (en nondiscriminatie), transparantie en proportionaliteit.
Aangezien bij de inkoop van forensische zorg sprake is van overheidsopdrachten dient DJI deze in beginsel (Europees)
aan te besteden. Het is DJI toegestaan de 'vereenvoudigde' aanbestedingsprocedure voor sociale en andere specifieke
diensten te volgen en die aanbestedingsprocedure zodanig vorm te geven dat de facto sprake is van een Open House
systeem. In die aanbestedingsprocedure dient DJI kaders te stellen zodat door de Nederlandse Zorgautoriteit
vastgestelde (maximum)tarieven voor forensische zorgverlening niet worden overschreden.
DJI mag zorgaanbieders alleen verschillend behandelen (i.e. verschillende prijs- en volumeafspraken maken) wanneer
daarvoor een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat. Een objectieve rechtvaardigingsgrond voor het verschillend
behandelen van zorgaanbieders ontstaat, bijvoorbeeld, door het houden van een Europese openbare
aanbestedingsprocedure die vooraf wordt aangekondigd en waarvan alle voorwaarden en modaliteiten van te voren op
een transparante wijze worden bekendgemaakt. In de aanbestedingsprocedure moeten alle inschrijvers dezelfde
kansen krijgen en moet op een transparante wijze inzichtelijk gemaakt worden hoe inschrijvingen worden beoordeeld en
hoe aan de hand daarvan verschillende prijs- en volumeafspraken gemaakt worden met afzonderlijke zorgaanbieders.
Na het doorlopen van een dergelijke aanbestedingsprocedure is het DJI toegestaan verschillende prijs- en
volumeafspraken te maken met zorgaanbieders, aan de hand van de inschrijvingen van de zorgaanbieders en conform
de vooraf bekendgemaakte procedure.

2

Memo ‘Inkoopstrategie ForZo - Aanbestedingsrechtelijk kader’ met referentie 55001289 van 4 mei 2021.

7

3 Analyse van de inkoopbehoefte
3.1

Inleiding
Dit hoofdstuk beschrijft de inkoopbehoefte van DJI en gaat nader in op de huidige situatie. Wij behandelen welke
knelpunten DJI identificeert en daaruit volgend: wat DJI wenst te behouden en te verbeteren. Ten slotte gaan wij in op
toekomstige ontwikkelingen die van invloed zijn op de te volgen inkoopstrategie. Een en ander baseren wij op de
verkregen documentatie en de interviews die wij met DJI en JenV hebben afgenomen.

3.2

De reikwijdte van forensische zorg
Forensische zorg heeft betrekking op de zorg in het kader van de behandeling van tbs-gestelden en overige forensische
zorg, te onderscheiden in de volgende onderdelen (gelijk aan de tot nu toe gehanteerde perceelindeling):
a.

Tbs met dwangverpleging;

b.

Klinische zorg;

c.

Ambulante behandeling;

d.

Ambulante begeleiding en verblijfzorg.

De inkoopdocumenten 2020 zoals gepubliceerd op www.forensischezorg.nl bevatten de definities van deze typen van
zorg en de nadere specificaties hiervan. Naar wij hebben begrepen, zijn deze actueel en onverkort van toepassing op
de toekomstige behoefte.
Om de inkoopbehoefte te kunnen koppelen aan het marktaanbod, is onder andere ook de geografische reikwijdte van
belang. Voor klinische zorg, ambulante behandeling en ambulante begeleiding en verblijfzorg streeft DJI naar een
landelijk dekkend zorgnetwerk, zodat zorg zo dicht als mogelijk bij huis van de justitiabele kan worden geleverd.
Volgens de geldende plaatsingskaders, die als onderdeel van de genoemde inkoopdocumenten zijn gepubliceerd, is het
uitgangspunt dat ‘forensische patiënten zo veel mogelijk worden geplaatst in de regio waar de forensische patiënt zal
re-integreren’. Wij stellen vast dat voor reistijd of -afstand geen harde normering geldt: ‘de instelling wiens vestiging in
aanmerking komt voor plaatsing wordt bepaald aan de hand van de kortste reisafstand met de auto’. Bij tbs is er sprake
van plaatsing op basis van een postcodetabel.
Buiten de reikwijdte van de inkoopbehoefte voor OFZ vallen:
a.

Inbesteding bij de Rijksklinieken, bij de rijks Justitiële Jeugdinrichtingen (JJI’s) en bij de Penitentiair
Psychiatrische Centra (PPC’s) (interne aangelegenheden DJI);

b.

Subsidieovereenkomsten met de particuliere JJI’s.

Deze aspecten laten wij in het vervolg van deze rapportage dan ook buiten beschouwing.
3.3

De huidige situatie
Voor de periode 2020 en 2021 heeft DJI voor het contracteren van zorgaanbieders gekozen voor een zogenaamde
open house procedure. Hierbij zijn alle zorgaanbieders gecontracteerd die zich hebben aangemeld en aan de
minimumvoorwaarden voldoen. De FPC’s (beveiligingsniveau 4) zijn een uitzondering hierop, die zijn gecontracteerd
door middel van een onderhandse procedure.

8

Volgens het toetredingsdocument dat als onderdeel van bovengenoemde inkoopdocumenten 2020 is gepubliceerd,
hecht DJI waarde aan een landelijk dekkend zorgnetwerk. Er is gekozen voor een opzet waarbij alle zorgaanbieders die
voldoen aan minimumvereisten worden toegelaten. DJI heeft hierbij vervolgens - binnen de percelen - geen
onderscheid gemaakt tussen grote en kleine aanbieders of tussen bestaande en nieuwe aanbieders: alle partijen die
voldeden aan de minimumeisen zijn gecontracteerd met dezelfde voorwaarden. Een kenmerk van een open house
procedure is dat tussentijdse toetreding van aanbieders mogelijk is. DJI heeft er echter voor gekozen om geen
mogelijkheid voor tussentijdse toetreding op te nemen.
DJI heeft volgens de inkoopdocumenten 2020 het volgende aantal aanbieders gecontracteerd.
Zorgtype

Aantal
zorgaanbieders

Opmerking

Klinische zorg

29

Ambulante behandeling

50

Ambulant begeleiding en verblijfszorg

174

Tbs-FPK

6

FPC

5

FPC’s zijn separaat gecontracteerd door middel van
een enkelvoudig onderhandse procedure

Rijks FPC’s

2

Deze zorg valt buiten de reikwijdte van deze
inkoopstrategie

PPC’s

4

Deze zorg valt buiten de reikwijdte van deze
inkoopstrategie

Tabel 2. Aantal zorgaanbieders per zorgtype
Wij merken hierbij op dat een zorgaanbieder meerdere zorgtypen kan leveren.
De looptijd van de overeenkomsten verschilt. Voor klinische zorg, ambulante behandeling en ambulante begeleiding &
verblijfzorg is deze twee jaar, met de optie om tweemaal met een periode van twaalf maanden te verlengen. Voor tbs
heeft de overeenkomst een initiële looptijd van een jaar, waarbij DJI de mogelijkheid heeft om deze driemaal met een
periode van twaalf maanden te verlengen. De ingangsdatum was 1 januari 2020 en met de verschillende
verlengingsmogelijkheden is de maximale looptijd van de overeenkomsten in principe tot 1 januari 2024.
3.3.1

De knelpunten die DJI ervaart
In de huidige situatie ervaart DJI een aantal knelpunten. Ten behoeve van het overzicht, hebben wij deze knelpunten
onderverdeeld naar de thema’s kwaliteit, financieel en opdrachtgeverschap.
Kwaliteit
DJI ervaart:
a.

Beperkte grip op kwaliteit, oftewel de beschikbaarheid van het juiste (kwalitatief goede) zorgaanbod;

b.

Beperkte sturingsmogelijkheden op capaciteit.

Enerzijds kan DJI (logischerwijs) niet sturen op de omvang en de aard van de zorgbehoefte. Anderzijds zorgt het
construct van de open house procedure met overeenkomsten zonder volumeafspraken ervoor dat DJI onvoldoende
invloed heeft op de gecontracteerde capaciteit en de beschikbaarheid van (het regionale) zorgaanbod. Immers, elke
zorgaanbieder die zich heeft aangemeld en aan de vereisten voldoet, komt in aanmerking voor contractering. Ongeacht
de beschikbare capaciteit die hij kan leveren.

9

Ten slotte heeft DJI enkel basale afspraken met zorgaanbieders over de samenwerking met andere aanbieders in de
zorgketen en hun bijdrage aan het optimaliseren van de in-, door- en uitstroom. Er is derhalve beperkt sturing vanuit DJI
mogelijk op de door- en uitstroom; dit speelt met name bij de doorstroom van beveiligde bedden naar verblijfzorg en van
verblijfzorg naar ambulante zorg.
Financieel
DJI ervaart:
a.

Beperkte grip op macrokosten;

b.

Discussie over (de onderbouwing van) het tarief.

Door het open house model, de hoeveelheid zorgaanbieders en de beperkte mogelijkheid te sturen op capaciteit, heeft
DJI ook beperkte grip op de totale kosten van forensische zorg, oftewel de macrokosten. Daarnaast hebben de
vastgestelde tarieven en het gebrek aan een deugdelijke onderbouwing van de afslagen op die tarieven tot het eerder
aangehaalde kort geding geleid. DJI en JenV beschouwen dit als een markeringspunt in de historie van de forensische
zorg en als dieptepunt in de relatie tussen DJI en de aanbieders van forensische zorg. In dit kort geding zijn
zorgaanbieders in het gelijk gesteld. DJI heeft uitvoering aan het vonnis gegeven door in overleg met de partijen in het
kort geding een aantal maatregelen te treffen:
a.

De tarieven daar waar van toepassing op te hogen tot het 100% NZa-tarief (en de afslagen bij twee ZZP’s te
handhaven);

b.

De geïntegreerde maximum dagprijs te schrappen en vanaf 2021 een nieuw instrument te introduceren dat
ontwikkeld is door de werkgroep Doelmatigheid, bestaande uit een aantal vertegenwoordigers van het veld en
DJI;

c.

Een wijze te bepalen waarmee gedurende het contract uitvoering kan worden gegeven aan de ‘max-max
beleidsregel’. Hiervoor staat de werkgroep Zorgzwaarte, bestaande uit een aantal vertegenwoordigers van het
veld en DJI, aan de lat. Dit idee komt erop neer dat voor bepaalde cliënten met complexe problematiek (tot een
maximumaandeel van het totale aantal cliënten) een hoger tarief in rekening gebracht mag worden.

Aangezien alle zorgaanbieders binnen een perceel gelijk behandeld moeten worden (in de gekozen procedure en wijze
van contractering), zijn de maatregelen generiek doorgevoerd. Dit zou kunnen betekenen dat er ook zorgaanbieders zijn
die de gevraagde kwaliteit van dienstverlening mogelijk wel voor een lager tarief kunnen leveren en nu ook het hogere
(100% NZa) tarief vergoed krijgen.
Opdrachtgeverschap
DJI heeft:
a.

Geen prijs- en volumeafspraken met individuele aanbieders;

b.

Een groot aantal aanbieders (met name in de percelen ‘ambulante behandeling’ en ‘ambulante begeleiding en
verblijfzorg’) en hierdoor hoge beheerlasten.

DJI heeft opgeteld over de verschillende percelen een groot aantal zorgaanbieders gecontracteerd. Zoals eerder
vermeld, geldt dat zorgaanbieders ook in meerdere percelen voor kunnen komen. Het netto aantal zorgaanbieders ligt
derhalve lager. Dit komt aan de orde in de analyse van de markt, dat volgt op de vaststelling van de inkoopbehoefte. Dit
aantal leidt tot een grote beheerlast en intensief contractmanagement. Ook is het gevolg dat de tijd en aandacht van DJI
voor het gesprek met een zorgaanbieder gemiddeld beperkt is (de beschikbare tijd voor contractmanagement en
relatiebeheer wordt ‘dun uitgesmeerd’ over veel aanbieders). Daarbij komt dat, zoals eerder aangegeven, met deze
zorgaanbieders geen prijs- en volumeafspraken zijn gemaakt, zodat DJI beperkte sturingsmogelijkheden heeft.

10

Met het realiseren van de inkoopstrategie wenst DJI de hierboven genoemde knelpunten op te lossen. Daarbij geldt nog
dat DJI over het algemeen een goede relatie met zorgaanbieders ervaart en een zakelijk relatiemanagement met de
betreffende aanbieders wenst te onderhouden.
3.3.2

Het perspectief van de geïnterviewde zorgaanbieders
In het kader van deze inkoopstrategie hebben wij diverse zorgaanbieders geïnterviewd en met hen besproken hoe zij de
samenwerking met DJI ervaren. In hoofdstuk 1 staat een overzicht van de geïnterviewde zorgaanbieders. Ook hebben
wij gesproken met de NZa in de rol van toezichthouder op de zorgmarkt. Deze paragraaf bevat een samenvatting van
de verkregen beelden, onderverdeeld naar de thema’s kwaliteit, financieel en opdrachtgeverschap.
Kwaliteit
De betrokken zorgaanbieders geven het volgende aan:
a.

Het in de keten gezamenlijk optimaliseren van in-, door- en uitstroom is een aandachtspunt en vindt vooralsnog
onvoldoende plaats; DJI hanteert vooral een zorggeoriënteerde en geen markt- of vraaggerichte benadering;

b.

Er is een grote samenwerkingsbereidheid om gezamenlijk de opgave aan te pakken; aanbieders kunnen en
willen van elkaar leren en samenwerking in de (forensische) keten begint in een aantal regio’s vorm te krijgen;

c.

De gesloten contracten met specifieke zorgaanbieders bieden beperkt ruimte voor flexibiliteit; bijvoorbeeld om
(naderhand) aanvullende (niet vooraf geoffreerde) ‘bedletters’ te leveren;

d.

De betaalbaarheid van (met name) de (klinische) forensische zorg staat onder druk. Het (100%) NZa-tarief is wat
de zorgaanbieders betreft in ieder geval nodig om deze zorg te kunnen leveren. Het is voor zorgaanbieders
moeilijk om goed personeel te vinden en daarmee staat de kwaliteit van de zorg en/of de betaalbaarheid onder
druk (als bijvoorbeeld wordt gekozen voor de inzet van zzp’ers);

e.

De kwaliteit van de zorg staat onder druk door een aantal nieuwe toetreders (met name bij ‘verblijf’ ofwel
beschermd wonen) die weinig ervaring hebben met ‘forensisch werken’ en de wijze waarop zij invulling geven
aan de gestelde eisen; de ‘gevestigde’ aanbieders hebben hier last van vanwege mogelijke imagoschade voor
de sector.

Financieel
De betrokken zorgaanbieders geven het volgende aan:
a.

De gehanteerde tarieven knellen (in ieder geval voor klinische zorg en ambulante behandeling). Mede omdat
deze als een integraal tarief gelden, ook voor aanpalende dienstverlening als het ontwikkelen van
leerprogramma’s en applicaties. Maatwerk is beperkt mogelijk als de behandeling van specifieke justitiabelen
daar om vraagt. Deze komen met name bij de grotere aanbieders terecht;

b.

De NZa noemt het Zorgprestatiemodel (per 2022) als instrument dat moet bijdragen aan een ‘eerlijker’
vergoeding (naar verwachting ten gunste van de klinische zorg ten opzichte van ambulante behandeling) en
reductie van administratieve lasten. Zorgaanbieders wachten nadere concretisering in spanning af.

Opdrachtgeverschap
De betrokken zorgaanbieders geven het volgende aan:
a.

Sommige zorgaanbieders waarderen het dat er geen plafond is voor wat betreft de te leveren capaciteit;

b.

Er is weinig differentiatie; DJI lijkt in de aansturing van zorgaanbieders geen onderscheid te maken naar type
aanbieder en zijn positie in het ‘forensische zorgstelsel’;

c.

DJI is beperkt in contact met zorgaanbieders. Er is nauwelijks sprake van een inhoudelijk gesprek.
Jaargesprekken gaan over cijfers en aantallen en voelen als verantwoording. Vertrouwen mist. Minder dan
gewenst gaat het over de inhoud van de zorg en tactische/strategische onderwerpen;

11

d.

Contracten hebben een relatief korte looptijd. Hierdoor komt samenwerking onvoldoende tot stand en ervaren
aanbieders bijvoorbeeld beperkte ruimte om te investeren (en te innoveren);

e.

In dit kader noemen aanbieders ook het aanbesteden als aandachtspunt. De kwaliteit van het proces, de
administratieve lasten, de spanning en risico’s die het met zich meebrengt.

12

4 Analyse van de markt
4.1

Inleiding
Dit hoofdstuk gaat in op het tweede bestanddeel van de inkoopstrategie, namelijk de analyse van de forensische
zorgmarkt. Wij beschrijven op hoofdlijnen hoe die markt is ingericht, gekoppeld aan de inkoopbehoefte van DJI en
gebaseerd op de informatie die DJI ons heeft verstrekt en aangevuld met de beelden die wij hebben verkregen in de
gevoerde gesprekken met DJI en zorgaanbieders.

4.2
4.2.1

Inrichting van de forensische zorgmarkt
De door DJI gecontracteerde zorgaanbieders zijn gezamenlijk ‘de markt’
Bij het verkennen van de inrichting van de markt, hebben wij ons gericht op de reikwijdte van de zorg zoals wij die in
hoofdstuk 3 hebben beschreven:
a.

Tbs met dwangverpleging (FPC en FPK);

b.

Klinische zorg (met beveiligingsniveaus 1 tot en met 4);

c.

Ambulante behandeling;

d.

Ambulante begeleiding en verblijfzorg.

Zoals eerder genoemd, heeft DJI ten behoeve van het sluiten van de huidige contracten een open house procedure
gevolgd. Een kenmerk van deze procedure is dat alle aanbieders die zich aanmelden en voldoen aan de vereisten en
voorwaarden voor contractering in aanmerking komen. Hierdoor gaan wij ervan uit dat wij met het overzicht van de door
DJI gecontracteerde zorgaanbieders, de relevante markt in beeld hebben. Zoals ook in het vorige hoofdstuk
aangegeven, heeft DJI volgens de inkoopdocumenten 2020 het volgende aantal aanbieders gecontracteerd.
Zorgtype

Aantal zorgaanbieders

Klinische zorg

29

Ambulante behandeling

50

Ambulant begeleiding en verblijfszorg

174

Tbs - FPK

6

Tbs - FPC

5

Tabel 3. Aantal zorgaanbieders per zorgtype
Wij merken hierbij verder op dat rijks FPC’s en PPC’s geen onderdeel zijn van de scope en dat de aantallen geen
unieke zorgaanbieders betreffen. Met andere woorden, een aanbieder kan meerdere zorgtypen leveren.
4.2.2

De ABC-analyse als inkoopmodel ter inspiratie om de forensische zorgmarkt te ordenen
Er zijn diverse hulpmiddelen en inkoopmodellen (zoals de bij inkopers bekende Kraljic-matrix) beschikbaar om te helpen
een markt of een leveranciersbestand in kaart te brengen, te segmenteren en mede op basis daarvan passende
inkoopstrategieën te kiezen. Een daarvan is de ABC-analyse (of Pareto-analyse). De gedachte achter deze analyse is
ook toe te passen voor het ordenen van de forensische zorgmarkt.
Het ordent de markt relatief simpel naar drie klassen van aanbieders: A, B en C. In figuur 2 geven wij de theorie in het
kort weer: enerzijds is een klein aandeel van de leveranciers verantwoordelijk voor een groot deel van de
inkoopuitgaven en anderzijds is een groot deel van het aantal leveranciers verantwoordelijk voor maar een klein deel

13

van de inkoopuitgaven. Dit is ‘algemeen geldend’ en zien wij in grote lijnen ook als wij dit toepassen op de beschikbare
cijfers van de forensische zorg. De uitdaging is voor elke klasse van aanbieders een passende inkoopstrategie te
vinden.

Figuur 2. Weergave van de ABC- of Pareto-analyse
Wanneer wij alle aanbieders ordenen naar de geleverde capaciteit aan zorg, dan ontstaat een grafiek: de ABC-analyse.
Een pro forma ABC-analyse hebben wij uitgevoerd op de zorgaanbieders voor (klinische en ambulante) behandeling
zoals DJI deze heeft gecontracteerd (op basis van verkregen declaratiegegevens over 2018 en 2019). De uitkomst is
weergegeven in figuur 3. Voor begeleiding en verblijf is ook een dergelijke analyse gemaakt, die geeft hetzelfde beeld,
maar die hebben wij hier niet weergegeven.

ABC-analyse op klinische en ambulante behandeling
100%
90%

% cumulatieve omzet o.b.v. DBBC's

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

0%

10%

20%

30%

40%
50%
60%
% van het aantal zorgaanbieders

70%

80%

90%

100%

Figuur 3. ABC-analyse voor de aanbieders van (klinische en ambulante) behandeling (cijfers 2018 en 2019 (deels))

14

Alhoewel de exacte indeling in drie categorieën met bijbehorende grenzen in zekere zin ook arbitrair is, onderscheiden
wij in de analyse van de markt voor forensische zorg de volgende drie segmenten van zorgaanbieders.
Behandeling en ketenoptimalisatie (BK): in termen van de ABC-analyse is dit het segment met A-leveranciers. In dit
segment bevinden zich enkele grote zorgaanbieders die (in ieder geval) behandeling leveren en essentieel zijn voor
zorgcapaciteit en -continuïteit. Het zijn de bekende en grote aanbieders, met vaak aanzienlijke historie en toegevoegde
waarde. Het zijn de aanbieders waar DJI feitelijk niet omheen kan en ook de aanbieders die essentieel zijn om te
betrekken in de opgaven in de keten. Er is geen mogelijkheid of wens om het aantal aanbieders in dit segment terug te
dringen.
Begeleiding (inclusief verblijf) en specialismen (BS): in termen van de ABC-analyse is dit het segment met Bleveranciers. Dit zijn grote tot middelgrote aanbieders die begeleiding bieden en kleine tot middelgrote zorgaanbieders
die met hun specialisme(n) een belangrijke rol hebben in het stelsel en een aanvulling vormen op de capaciteit van de
BK-aanbieders. Dit segment is minder homogeen van aard dan die van behandeling en ketenoptimalisatie. Allerlei
verschillende aanbieders kunnen zich in dit segment bevinden, van grote en middelgrote aanbieders die verblijf en
begeleiding bieden tot nieuwe toetreders in de markt en specialistische instellingen. De totaal door deze aanbieders
leverbare zorg is mogelijk groter dan de benodigde zorg: in dat geval is er sprake van overcapaciteit en (enige)
marktwerking en ligt hier een noodzaak tot selecteren. Van de beschikbare aanbieders wenst DJI die aanbieders te
selecteren die een specifiek doel van DJI dienen.
Aanvullend benodigde zorgcapaciteit (ABZ): in termen van de ABC-analyse is dit het segment met C-leveranciers.
dit zijn een veelheid aan kleine (regionale of lokale) aanbieders. Zij zijn een zeer relevante en nodige aanvulling op het
zorglandschap. Dit zijn de aanbieders die een belangrijke bijdrage leveren aan flexibiliteit (bij pieken in de vraag) en
nabijheid van de toegang tot de zorg. De uitdaging is hier om het totale aantal zorgaanbieders (en de zorgconsumptie
die hiervan uit kan gaan) en de daarbij administratieve lasten beheersbaar te houden.
Gekoppeld aan de diverse typen forensische zorg, laat figuur 4 zien hoe het zorglandschap er conceptueel uitziet. De
met stippellijnen aangegeven onderdelen in de figuur laten zien dat er binnen een segment potentieel ook andere zorg
geleverd kan worden. Een deel van de aanbieders zal dit wel leveren en andere niet.

TBS (FPC)

Klinische zorg
(OFZ)

Ambulante
behandeling

Ambulante
begeleiding en
verblijfzorg

Behandeling en ketenoptimalisatie (BK/TBS)

Behandeling en ketenoptimalisatie
(BK/OFZ)
Begeleiding en
specialismen (BS)

Begeleiding en
specialismen (BS)

Begeleiding en
specialismen (BS)

Aanvullend
benodigde zorgcapaciteit (ABZ)

Aanvullend
benodigde zorgcapaciteit (ABZ)

Figuur 4. Conceptuele weergave van de forensische zorgmarkt volgens de ABC-analyse

15

5 Introductie landschapsgericht
aanbesteden
5.1

Inleiding
Met de analyse van de inkoopbehoefte en de segmentering van de forensische zorgmarkt in het achterhoofd,
introduceren wij in dit hoofdstuk een marktbenadering die wij landschapsgericht aanbesteden noemen. De hoofdstukken
daarna zijn gebaseerd op deze benadering en geven er nadere invulling aan.

5.2

Ordeningsopties in een inkoopstrategie
DJI heeft grofweg drie ‘ordeningsopties’ in haar inkoopstrategie. Deze drie opties hebben wij opgenomen in tabel 4. De
keuze voor een van deze opties ligt aan de basis van de te volgen inkoopstrategie.
Nr.

Ordeningsoptie

Toelichting ordeningsopties

1

Segmenteren
naar
zorginhoud

Kenmerk: de in de praktijk meest gebruikte route om het geheel van de forensische
vraag op een behapbare manier uit te vragen in de aanbiedersmarkt, is door de
zorgvraag inhoudelijk te segmenteren in logisch samenhangende ‘percelen’. De
inhoudelijke percelen corresponderen (als het goed is) met dienstverlening die
herkenbaar is voor zorgaanbieders, die dan goed positie kunnen kiezen en kunnen
besluiten op welk van de percelen zij wel of niet wensen in te schrijven.
Geschikt voor: zorgsettings en -segmenten met voldoende aanbod (capaciteit en
kwaliteit). Daar waar voldoende aanbod of zelfs een overschot aan aanbieders is, lijkt
het zorglandschap het meest op een ‘volwassen markt’ of zelfs op een ‘kopersmarkt’.
Hier gelden dan ook in een aanbesteding het meest marktwetmatigheden van vraag en
(selectie op) aanbod. In markten met voldoende aanbod of een overschot aan
aanbieders loopt DJI geen risico op ondercapaciteit en komt zorgcontinuïteit door de
selecterende werking van een aanbesteding niet in het geding.
Voordelen: door te segmenteren naar inhoud kan de overcapaciteit worden gebruikt om
de best passende zorgaanbieders per perceel te selecteren (‘concurrentiestelling’).

2

Segmenteren
naar soort
aanbieder

Nadelen: de ordening die in de inkoopstrategie ontstaat door het hanteren van
inhoudelijke percelen, houdt geen specifieke rekening met het zorglandschap. Daarmee
loopt DJI het risico dat ongelijksoortige aanbieders op dezelfde percelen inschrijven.
Hiermee dient bij het stellen van eisen en criteria rekening te worden gehouden. Voor
zorgaanbieders kan dit een aanbesteding opleveren waarin het eigen type aanbieder niet
voldoende wordt herkend (de ‘One Size Fits No One’-aanbesteding).
Kenmerk: een alternatief is dat DJI het zorglandschap actief segmenteert naar soort
aanbieder. Hier kan bijvoorbeeld een segmentering worden gemaakt zoals in hoofdstuk 4
geschetst.
Geschikt voor: zorgsettings en -segmenten met op een of meer gebieden onvoldoende
aanbod (capaciteit en kwaliteit). Bij onvoldoende aanbod is geen sprake van een
‘volwassen markt’. DJI is vaak afhankelijk van een of meer vaste grote aanbieders om
überhaupt zorgcontinuïteit te kunnen garanderen. Een reguliere aanbesteding is dan een
te beperkt instrument. Door in de inkoopprocedure expliciet rekening te houden met de
verschillende soorten aanbieders, kunnen met die verschillende typen aanbieders ook
verschillende procedures worden doorlopen en afspraken worden gemaakt.
Voordelen: het segmenteren op soort aanbieder levert betere mogelijkheden voor
‘maatwerk’. Hoofddoel van een aanbiedersgerichte segmentering is dat zo veel mogelijk
aanbieders zich specifiek herkennen in de gestelde zorgvraag, eisen waaraan zij dienen
te voldoen en opgave waaraan zij worden gevraagd een bijdrage te leveren.
Nadelen: elke gekozen segmentering op soort aanbieder leidt tot arbitraire grenzen. Dit
is overigens niet anders bij segmentering op inhoud: de afbakening tussen zorgsetting en
-segment kan enigszins arbitrair worden, of niet geheel overeenkomen met hoe
zorgaanbieders zich positioneren. Dit risico (niet alle aanbieder herkennen zich in de
segmentering) kan worden tegengegaan door via marktconsultatie of dialoog goed te
bepalen welke ordening het beste past.

16

Nr.

Ordeningsoptie

Toelichting ordeningsopties

3

Mengvormen

Kenmerk: mengvormen van inhoudelijk en zorglandschap gerichte ordening.
Bijvoorbeeld: een aanbiedersgerichte segmentering voor delen van klinische zorg en een
meer inhoudelijk gesegmenteerde indeling van ambulante behandeling.
Geschikt voor: in de praktijk zal er zelden sprake zijn van een zuivere vorm van de
eerste twee genoemde ordeningsopties. In het zorglandschap in Nederland is er niet snel
sprake van ‘volledige overcapaciteit en perfecte marktwerking’ of juist ‘totale
ondercapaciteit’. De waarheid ligt in het midden. DJI kan hieraan tegemoet komen door
mengvormen te kiezen in de marktsegmentering die zij kiest.
Voordelen: door het kiezen voor mengvormen is maatwerk mogelijk die bij het
specifieke segment past. Ook heeft DJI de mogelijkheid door de segmenteringskeuzen
die zij maakt marktordenend op te treden door bijvoorbeeld via uitvoeringsvoorwaarden
marktpartijen te verleiden of forceren om samen in te schrijven, combinaties te maken of
een hoofdaannemer/onderaannemer-rol aan te gaan.
Nadelen: het kiezen van mengvormen vergt meer specifieke voorbereiding van DJI en
goede kennis van de karakteristieken van het zorglandschap.

Tabel 4. Uitwerking ordeningsopties
De forensische zorgmarkt lijkt zich in ieder geval deels te karakteriseren als een ‘imperfecte markt’. Aanwijzingen
hiervoor zijn het beperkte keuzeaanbod, het ‘tot elkaar veroordeeld zijn’, het hoog-specialistische karakter en de
hierdoor stevige toetredingsdrempels. Met het ‘tot elkaar veroordeeld zijn’ bedoelen wij dat DJI bepaalde zorgtypen of settings alleen bij een specifieke zorgaanbieder kan afnemen en dat DJI voor die zorgaanbieder een van weinige of
soms zelfs enige opdrachtgever is. Ervan uitgaande dat er inderdaad sprake is van imperfectie, menen wij dat DJI er
goed aan doet zich te richten op ordeningsopties twee en drie. Wij noemen dit landschapsgericht aanbesteden.
Onderstaand werken wij dit begrip nader uit.
5.3

Wat is landschapsgericht aanbesteden?
Klassiek aanbesteden zonder rekenschap van marktkarakteristieken, oftewel ordeningsoptie 1, heeft als risico dat een
‘one size fits all’ aanpak wordt gekozen, waarin geen van de verschillende marktsegmenten zich volledig herkennen. Dit
leidt vaak tot een ‘one size fits no one’ situatie. Wanneer ‘selecteren’ van zorgaanbieders wenselijk is, selecteert een
dergelijke one size fits no one aanbesteding vaak vooral de grotere partijen. De markt die na aanbesteding resteert is
dan eerder het gevolg van de aanbesteding, dan dat de aanbesteding als middel is ingezet om optimaal gebruik te
maken van de expertises en capaciteiten die in de markt aanwezig zijn.
Een alternatieve manier om dit aan te pakken is het om te draaien: landschapsgericht aanbesteden. Oftewel,
ordeningsoptie 2. Hier wordt een indeling en aanpak gekozen die voor ieder van een aantal duidelijk aan te wijzen
marktsegmenten juist ‘eigen’ voelt, waarbinnen men concurreert met vergelijkbare partijen en waar de mogelijkheid
bestaat om een specifieke uitdaging te adresseren, zonder dat dit effect hoeft te hebben op de afspraken die worden
gemaakt met aanbieders waarop die uitdaging niet van toepassing is.
Door vooraf transparant te communiceren dat aanbiedersgericht wordt geordend, is DJI in onze optiek gerechtigd om te
differentiëren in aanpak tussen verschillende soort aanbieders. De verschillen zijn immers van tevoren transparant
bekend en aanbieders kunnen zelf bepalen in welk segment zij zich het best tot hun recht vinden komen. De
Aanbestedingswet biedt hiertoe de ruimte.

5.4

Landschapsgericht aanbesteden binnen de forensische zorgmarkt
Bovenstaande benadering betekent dat wij een aanbestedingsaanpak voorstellen die aansluit bij de segmentering zoals
wij die in hoofdstuk 4 hebben geïntroduceerd. Concreet betekent dit maatwerk voor elk van de segmenten Behandeling
en ketenoptimalisatie (BK), Begeleiding en specialismen (BS) en Aanvullend benodigde zorgcapaciteit (ABZ). De
gedachte hierachter is dat de segmenten gezamenlijk de totale zorgbehoefte afdekken en bijdragen aan het realiseren
van de doelen van DJI.

17

In beeldspraak is die zorgbehoefte een te vullen emmer: eerst bekijkt DJI welke zorgbehoefte het segment Behandeling
en ketenoptimalisatie kan afdekken, vervolgens welke behoefte het segment Begeleiding en specialismen afdekt en
voor de resterende zorgbehoefte die beide segmenten niet bedienen, zet DJI het segment Aanvullend benodigde
zorgcapaciteit in. DJI vult de emmer totdat die vol is. Verder draagt elk segment op eigen wijze bij aan het realiseren
van de doelen. Grafisch is dit weergegeven in figuur 5.

Figuur 5. Landschapsgericht aanbesteden in de forensische zorgmarkt
5.5

Verschillen met open house procedure
Alvorens deze benadering in het vervolg van dit rapport verder uit te diepen, behandelen wij eerst kort de meest
kenmerkende verschillen tussen het eerder toegepaste aanbesteden volgens een open house procedure en
landschapsgericht aanbesteden.
Aanbesteden volgens een open house procedure

Landschapsgericht aanbesteden

De procedure is een ‘one size fits all’ aanpak volgens
ordeningsoptie 1 in tabel 4. Segmentering vindt
volgens zorginhoud plaats en de markt wordt als een
geheel benaderd. Een ‘one size fits all’ aanpak kan in
een markt als die van de forensische zorg leiden tot
een ‘one size fits no one’ aanpak. Dit geldt zowel voor
DJI als voor zorgaanbieders.

De forensische zorgmarkt bestaat uit verschillende
segmenten. DJI kiest een indeling en aanpak die voor
elk van de segmenten ‘eigen’ voelt. Oftewel, ordening
volgens optie 2 in tabel 4. Binnen een segment
bevinden zich in zekere zin vergelijkbare partijen. Het
is daarmee nadrukkelijk geen zorgsetting.

De procedure houdt geen rekening met
marktkarakteristieken en onderscheidende
kenmerken van diverse zorgaanbieders. Met deze
aanpak dekt DJI weliswaar de totale zorgbehoefte af,
maar kan DJI zorgaanbieders niet in hun kracht zetten
om bij te dragen doelen te realiseren.

DJI hanteert per segment een gedifferentieerde
aanpak. Die aanpak vertaalt zich in een aanbesteding
en contractvorm en leidt ertoe dat de totale
zorgbehoefte wordt afgedekt en doelen worden
gerealiseerd. Binnen een segment bestaat de
mogelijkheid om een voor DJI en het veld specifieke
uitdaging te adresseren.

Elke zorgaanbieder die voldoet aan vereisten en
voorwaarden komt in aanmerking voor een
overeenkomst. Er vindt geen selectie plaats.

In de segmenten waar DJI dat wenselijk vindt, kan
selectie van zorgaanbieders plaatsvinden. Hiermee
introduceert DJI ordeningsoptie 3 in tabel 4: een
mengvorm.

Aanbesteden is administratief betrekkelijk ‘luw’, het in
de uitvoering managen van het totaal aan
zorgaanbieders is door de veelheid aan partijen
bewerkelijk en beperkt doeltreffend.

Aanbesteden is relatief bewerkelijk, het managen van
het totaal aan zorgaanbieders vindt door de gerichte
selectie en gedifferentieerd contract- en
leveranciersmanagement doeltreffend plaats.

Tabel 5. Verschillen open house procedure en landschapsgericht aanbesteden

18

6 Contractvorm en -duur en
inrichting opdrachtgeverschap
6.1

Inleiding
Dit hoofdstuk beschrijft welke contractvorm en -duur past bij wat DJI wil bereiken en op welke wijze DJI invulling kan
geven aan het opdrachtgeverschap. Het begrip opdrachtgeverschap hebben wij in het kader van deze inkoopstrategie
vertaald in contract- en leveranciersmanagement.

6.2
6.2.1

Contractvorm en -duur
De raamovereenkomst als passende contractvorm
Zoals in hoofdstuk 2 reeds is beschreven, bepaalt de Wet forensische zorg dat inkoop van forensische zorg plaatsvindt
op basis van (juridisch afdwingbare) contracten. Dergelijke schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel
kwalificeren als overheidsopdracht.
In het verleden heeft DJI raamovereenkomsten gesloten. Volgens artikel 1.1 van de Aanbestedingswet is dit ‘een
schriftelijke overeenkomst tussen een of meer aanbestedende diensten of speciale-sectorbedrijven en een of meer
ondernemers met het doel gedurende een bepaalde periode de voorwaarden inzake te plaatsen overheidsopdrachten
of speciale-sectoropdrachten vast te leggen’. De overeenkomsten die DJI voor forensische zorg in het verleden heeft
gesloten en in de toekomst wenst te sluiten, voldoen aan deze definitie; de zogenaamde technische specificaties en de
inhoudelijke, commerciële en juridische voorwaarden van de te leveren zorg zijn bekend, maar dit geldt niet voor het af
te nemen aantal behandelingen of begeleidingsuren. In dergelijke gevallen is een raamovereenkomst een passende
contractvorm.
Een belangrijke rechtsregel bij toepassing van een raamovereenkomst is dat DJI de maximumhoeveelheid en het
maximumbedrag van de forensische zorg dient te vermelden 3. Zodra dit maximum is bereikt, heeft de overeenkomst
geen effect meer en worden de uitgaven als onrechtmatig aangemerkt. Die objectief geraamde waarde maakt DJI bij
publicatie van de aanbesteding bekend. Het vergt nader onderzoek om vast te stellen wat de totale waarde van de
raamovereenkomst is.

6.2.2

De looptijd van de raamovereenkomst per segment
In tabel 6 doen wij een richtinggevend advies per segment voor de looptijd, waarbij wij tevens een suggestie doen voor
de verdeling tussen de vaste en variabele looptijd.
Segment

Totale looptijd

Verdeling vaste en
variabele looptijd

Behandeling en ketenoptimalisatie

8 jaar

1 x 8 jaar

Begeleiding en specialismen

4 jaar

2 + 1 + 1 jaar

Forensische zorgcapaciteit

2 jaar

1 + 1 jaar

Tabel 6. Looptijd raamovereenkomst per segment

3

Hof van Justitie EU (C-216/17, ECLI:EU:C:2018:1034, 19 december 2018).

19

Wij menen dat DJI en de markt per segment baat hebben bij een looptijd als bovenstaand voorgesteld. Die looptijd is
vooral gekoppeld aan de opgave waar partijen gezamenlijk voor staan. Het geeft invulling aan de belangen van beide
partijen, waaronder het oplossen van de geïdentificeerde knelpunten, het invulling geven aan de doelen zoals
opgenomen in het Kwaliteitskader Forensische Zorg 4 en het zo veel als mogelijk beperken van de administratieve
lasten.
Zoals in hoofdstuk 4 staat beschreven wenst DJI met de zorgaanbieders in het segment Behandeling en
ketenoptimalisatie gezamenlijk de uitdagingen in de keten aan te gaan. Hier past geen relatief kortlopend contract bij,
maar een langdurige samenwerking die partijen daadwerkelijk in staat stelt om de gezamenlijke opgave aan te pakken,
de keten te optimaliseren en hierin ook te investeren. Dat kost tijd en daar moet de raamovereenkomst de ruimte voor
bieden. Wij denken daarbij aan een vaste looptijd van acht jaar, met daarbij regelingen om de raamovereenkomst
tussentijds te beëindigen. Vaak kent een overeenkomst een vaste looptijd en daarna enkele verlengingsopties. Van een
langdurige vaste looptijd gaat nadrukkelijker de intentie van samenwerken uit. Het biedt zorgaanbieders ook een
bepaalde vorm van zekerheid. Hierbij merken wij nog op dat conform artikel 2.140 van de Aanbestedingswet de looptijd
van een raamovereenkomst niet langer dan vier jaar mag zijn, behalve in uitzonderingsgevallen die deugdelijk
gemotiveerd zijn. Met een goede onderbouwing die gekoppeld is aan de kenmerken van het segment en de te
realiseren doelen, menen wij dat DJI met succes een beroep kan doen op de hierboven genoemde uitzonderingsgrond.
Bij het segment Begeleiding en specialismen stellen wij een kortere looptijd voor, namelijk vier jaar. Het voornaamste
onderscheid met het segment Behandeling en ketenoptimalisatie is dat het realiseren van de gezamenlijke doelen
minder investering van zorgaanbieders vergt. Daarmee is een kortere looptijd gerechtvaardigd. Het is onze ervaring dat
een looptijd van maximaal vier jaar opdrachtgever en -nemers voldoende mogelijkheden biedt om gezamenlijke
doelstellingen te realiseren.
Bij het segment Aanvullend benodigde zorgcapaciteit gaan wij uit van dezelfde looptijd als in de huidige situatie,
namelijk maximaal twee jaar. De reden is dat zorgaanbieders in dit segment primair aan de lat staan om zorg te leveren
en DJI aan hen in mindere mate vraagt om te helpen knelpunten op te lossen of andere doelstellingen te realiseren. Dat
vraagt minder investering dan de samenwerking in de andere segmenten. Vanuit dat perspectief is er geen reden voor
een lange looptijd. Daarnaast wenst DJI dit segment ook in te zetten om nieuwe toetreders een kans te geven. Met een
looptijd van twee jaar biedt DJI enerzijds aan gecontracteerde zorgaanbieders voldoende rust om daadwerkelijk zorg te
kunnen leveren, maar hebben potentieel nieuwe toetreders anderzijds zicht op periodieke instapmomenten.
6.3
6.3.1

Contract- en leveranciersmanagement
Een contractmanagementregime per segment
Het doel van contract- en leveranciersmanagement (hierna: CLM) is om te komen tot een optimale aansluiting van de
behoefte van DJI op de afspraken die in raamovereenkomsten zijn vastgelegd en de wijze waarop de zorgaanbieders
daar invulling aan geven. Een belangrijk uitgangspunt bij professioneel CLM is aandacht voor de raamovereenkomst
per segment naar gelang belang en omvang voor DJI en de keten. Dit vertaalt zich in inrichting en handelen op
operationeel, tactisch en strategisch niveau. Hierbij spelen op hoofdlijnen drie onderwerpen een rol: de prestatie van de
zorgaanbieder, het proces tussen DJI en de zorgaanbieder of een deel van de keten en het optimaliseren van de
gehele keten. Dit vatten wij in drie verschillende contractmanagementregimes, namelijk een basis, beperkt en volledig
regime. Figuur 6 laat zien hoe een en ander zich tot elkaar verhoudt en hoe de basisagenda per segment in het gesprek
met de zorgaanbieders ingericht is.

4

Het Kwaliteitskader Forensische Zorg moet nog aan Nza worden aangeboden. Ten tijde van onze opdracht hebben wij

een concept ingezien.

20

Figuur 6. Contractmanagementregime per segment, met onderwerpen en basisagenda per regime

21

7 Inrichting aanbesteding
7.1

Inleiding
In de voorgaande hoofdstukken hebben wij de inkoopbehoefte, te realiseren doelen en op te heffen knelpunten
beschreven, hebben wij het begrip landschapsgericht aanbesteden geïntroduceerd en zijn wij ingegaan op hoe de markt
is georganiseerd en hebben wij aandacht besteed aan de contractvorm en -duur en het opdrachtgeverschap. Dit
hoofdstuk brengt al die zaken bij elkaar en operationaliseert dit concept in de te volgen aanbestedingsprocedures en het
te hanteren stelsel van eisen en criteria.

7.2
7.2.1

Wijze van aanbesteden
De volgorde van aanbesteden
Eerder hebben wij aandacht besteed aan hoe DJI de zorgbehoefte kan afdekken en doelen kan realiseren met die
segmentering in het achterhoofd. Als basis hierbij dienen de segmenten ‘Behandeling en ketenoptimalisatie’ en
‘Begeleiding en specialismen’. Dit is dan ook de eerste aanbesteding. Daarna, nadat bekend is wat het resultaat is van
het aanbesteden van beide segmenten, kan DJI vaststellen waaruit het segment Aanvullend benodigde zorgcapaciteit
concreet bestaat. Vanuit deze visie, stellen wij een volgtijdelijke aanpak voor, zoals grafisch weergegeven in figuur 7.

Figuur 7. Volgorde van aanbesteden van de drie segmenten
Door niet meer zorgaanbod te contracteren dan benodigd is en de inrichting van de segmenten hierop af te stemmen,
draagt deze volgtijdelijke aanpak bij aan het oplossen van het knelpunt ‘een groot aantal aanbieders […] en hierdoor
hoge beheerlasten’, zoals genoemd in paragraaf 3.3.
7.2.2

Dialoog met zorgaanbieders tijdens de aanbesteding
Zowel DJI als de zorgaanbieders hebben de behoefte geuit om met elkaar de dialoog aan te gaan. Partijen zijn zich
ervan bewust dat de administratieve lasten tijdens de aanbesteding daardoor toenemen, maar in dit geval wegen de
voordelen tegen de nadelen op. Immers, door tijdens de aanbesteding met elkaar het gesprek aan te gaan over de te
leveren zorg en over de bijdrage die zorgaanbieders kunnen leveren aan het realiseren van de doelen, sluiten de vraag
van DJI en het aanbod van zorgaanbieders naar verwachting beter op elkaar aan. Bovendien dragen de langere
contracttermijnen, zoals voorgesteld in hoofdstuk 5, bij aan een beperking van de administratieve
(aanbestedingslasten).

22

De Aanbestedingswet biedt de ruimte voor een dergelijke dialoog, onder meer bij toepassing van de zogenaamde
mededingingsprocedure met onderhandeling of de concurrentiegerichte dialoog. Bij een regulier openbare of nietopenbare aanbestedingsprocedure is die ruimte er slechts in beperkte mate. Wij voorzien dat de dialoog voornamelijk
toegevoegde waarde heeft bij de segmenten Begeleiding en ketenoptimalisatie en Behandeling en specialismen. De
zorgaanbieders in deze segmenten leveren naar verwachting een significante bijdrage aan het realiseren van de
doelen. Omdat forensische zorg zich volgens de Aanbestedingswet kwalificeert als ‘sociale en andere specifieke dienst’
(SAS) stellen wij hier een SAS-procedure voor die is ingericht zoals de mededingingsprocedure met onderhandeling.
Vooral in het segment Behandeling en ketenoptimalisatie is die procedure bedoeld om voorafgaand aan contractering
het goede gesprek met zorgaanbieders te voeren, niet per se om te selecteren en zorgaanbieders af te laten vallen. Bij
deze procedure voert DJI dialoog met zorgaanbieders op basis van hun eerste aanbod. Dit in tegenstelling tot de
concurrentiegerichte dialoog, waarbij de dialoog plaatsvindt om de invulling van de opdracht en het aanbod gezamenlijk
vorm te geven. Dat alles lijkt niet nodig. Voor het segment Aanvullend benodigde zorgcapaciteit is er minder behoefte
aan een dialoog, waardoor hier een van de reguliere aanbestedingsprocedures in onze optiek volstaat.
Figuur 8 laat het verloop van de aanbestedingen zien, waarbij wij per fase van de aanbesteding aangeven wat het
desbetreffende doel is en welke activiteiten DJI dient uit te voeren.

Figuur 8. Verloop aanbestedingsprocedures
Het voorbereiden en uitvoeren van twee volgtijdelijke aanbestedingen kent een relatief lange doorlooptijd en is voor
zowel DJI als de markt bewerkelijk. Los van de inhoudelijke argumenten zoals bovenstaand geschetst, menen wij dat
DJI er om een aantal andere redenen verstandig aan doet om deze lijn te volgen. Ten eerste draagt volgtijdelijk
aanbesteden bij aan de beheersbaarheid voor DJI. De volledige zorgmarkt met de drie segmenten betrekken in een
aanbesteding die op zichzelf al bewerkelijk is, doet een zeer groot beroep op de organisatie. Door een scheiding aan te
brengen, verdeelt DJI het totale aanbod over twee aanbestedingen. Dit komt de beheersbaarheid ten goede. Ten
tweede beperkt het houden van twee volgtijdelijke aanbestedingen de administratieve lasten voor de zorgmarkt.
Immers, zorgaanbieders die in aanmerking wensen te komen voor een overeenkomst in het segment Aanvullend
benodigde zorgcapaciteit hoeven niet deel te nemen aan de intensieve procedure zoals die bij een
mededingingsprocedure met onderhandeling. Voor zorgaanbieders die aan beide aanbestedingen wensen deel te
nemen geldt dit argument overigens niet.
7.2.3

Mogelijke planning van de aanbestedingen
Initieel hebben wij bekeken of het mogelijk is om de aanbestedingen in 2021 af te ronden. Dit vanwege de expirerende
overeenkomsten per 31 december 2021. Indien DJI die tijdlijn wenst te hanteren, dan was bijvoorbeeld een planning
van toepassing geweest zoals weergegeven in figuur 9.

23

Figuur 9. Planning aanbesteding in 2021
Op basis van deze planning kan DJI de segmenten Behandeling en ketenoptimalisatie en Begeleiding en specialismen
aanbesteden. Vanwege de beoogde volgtijdelijkheid van aanbesteden, past het niet om het segment Aanvullend
benodigde zorgcapaciteit ook in dit jaar aan te besteden.
Verder plaatsen wij bij deze planning enkele kanttekeningen:
a.

De voorbereiding en uitvoering van de aanbesteding doet een aanzienlijk beslag op de organisatie van DJI. Dit
heeft betrekking op het verder uitwerken van de strategie en het voorbereiden en realiseren van benodigde
veranderingen. Van zorgaanbieders vraagt het capaciteit om aan de aanbestedingen deel te nemen;

b.

De planning houdt geen rekening met de timing van de publicatie van nieuwe tarieven en het zorgprestatiemodel
en de introductie van het Kwaliteitskader forensische zorg (hierna: KKFZ);

c.

De planning houdt geen rekening met de door DJI gewenste en aan zorgaanbieders beloofde marktconsultatie

d.

De planning houdt geen rekening met de zomerperiode en de dan mogelijk lagere bezetting bij DJI en

voorafgaand aan de start van de aanbesteding;
zorgaanbieders;
e.

Voorliggend advies hebben wij eind april 2021 aan DJI en JenV aangeboden. Daarmee is het niet meer
realistisch om de selectiefase in mei 2021 te starten en de aanbesteding in december 2021 af te ronden.

Als alternatief hebben wij onderstaand een planning uitgewerkt die rekening houdt met deze kanttekeningen. Hierbij
rondt DJI de aanbesteding voor ‘Behandeling en ketenoptimalisatie’ en ‘Begeleiding en specialismen’ in de loop van
2022 af en kan DJI de aanbesteding voor ‘Aanvullend benodigde zorgcapaciteit’ daarna in het vervolg van 2022
uitvoeren. Een mogelijke planning van het aanbesteden van de eerste twee segmenten ziet er dan als onderstaand uit.

Figuur 10. Mogelijke planning aanbesteding segmenten Behandeling en ketenoptimalisatie en Begeleiding en
specialismen
In bijlage C hebben wij op verzoek van DJI een afwegingsmodel opgesteld dat kan helpen bij de besluitvorming op dit
punt. Het model zet het theoretische scenario van aanbesteden in 2021 af tegen het scenario zoals weergegeven in
figuur 10.

24

7.3

Perceelindeling
Landschapsgericht aanbesteden betekent aanbesteden volgens de karakteristieken van de forensische zorgmarkt. De
perceelindeling dient hier ook bij aan te sluiten. Een belangrijke keuze in het landschapsgericht aanbesteden, is dat
aanbieders zich richten op één perceel. Ze richten zich op het perceel waarin het hoogste beveiligingsniveau
overeenkomt met hun eigen zorgaanbod en kunnen alleen dat perceel gegund krijgen. Het geheel aan klinische zorg,
ambulante behandeling en (indien aan de orde) verblijf en ambulante begeleiding wordt ‘mee gecontracteerd’ in
hetzelfde perceel. Zorgaanbieders geven daarbij in de aanbesteding aan welke zorg zij kunnen leveren. De percelen
richten zich derhalve niet op één zorgsoort, maar op aanbieders die een vergelijkbare positie hebben in het
Nederlandse stelsel van de forensische zorg.
Voor de segmenten Behandeling en ketenoptimalisatie en Begeleiding (inclusief verblijfzorg) en specialismen geldt dat
de mate van integraliteit van de zorg van belang is. Dit betekent hoe minder percelen, hoe beter. Tegelijkertijd dient DJI
zorgaanbieders in staat te stellen in te schrijven op de aanbesteding en een aanbod te doen dat aansluit bij hun
organisatie. Dat betekent dat we zoeken naar percelen waarbinnen aanbieders zo goed mogelijk met elkaar te
vergelijken zijn. Dit resulteert uiteindelijk in twee percelen gericht op behandeling van tbs-gestelden, vijf percelen gericht
op behandeling in de overige forensische zorg en drie percelen gericht op verblijf en begeleiding.
Het is belangrijk deze aanbesteding en genoemde percelen helder af te bakenen ten opzichte van de Aanvullend
benodigde zorgcapaciteit (voorstel in vier percelen). De afbakening vindt plaats op basis van minimumeisen ten aanzien
van ervaring met het bieden van forensische zorg en een minimumomvang. Aanbieders die kunnen voldoen aan deze
eisen doen mee met de aanbesteding in de segmenten Behandeling en ketenoptimalisatie en Begeleiding (inclusief
verblijfzorg) en specialismen. Aanbieders die niet aan deze eisen voldoen, kunnen meedoen in de aanbesteding van het
segment Aanvullend benodigde zorgcapaciteit. Uiteraard gelden ook hiervoor geschiktheidseisen. Zoals in paragraaf
5.4 geschetst, kan DJI de definitieve inrichting van de aanbesteding Aanvullend benodigde zorgcapaciteit pas
vaststellen nadat er zicht is op het resultaat van de aanbesteding van de segmenten Behandeling en ketenoptimalisatie
en Begeleiding en specialismen. Pas dan kan DJI bepalen in welke mate de eerste aanbesteding de totale zorgbehoefte
afdekt en welke zorg in het segment ‘Aanvullend benodigde zorgcapaciteit’ dient te worden gecontracteerd.
Net als in de huidige situatie maken we onderscheid in forensische zorg voor tbs-gestelden en overige forensische zorg.
Van aanbieders van forensische zorg voor tbs-gestelden verwachten we een belangrijke rol in de keten. We maken
onderscheid in twee percelen: de aanbieders met beveiligingsniveau 4 (FPC’s) en aanbieders met beveiligingsniveau 3.
Een belangrijke rol in de keten van de overige forensische zorg (OFZ) verwachten we in ieder geval van aanbieders met
beveiligingsniveau 3.
Wij stellen de volgende indeling van aanbestedingen en percelen voor:
a.

Aanbesteding van Behandeling en ketenoptimalisatie (ketenbrede behandeling) en Begeleiding (inclusief verblijf)
en specialismen:
i.

Tbs-aanbieders:
-

Perceel 1: met beveiligingsniveau 4 als hoogste beveiligingsniveau (FPC’s) en vervolgzorg in
termen van klinische en ambulante behandeling en (optioneel) verblijf en begeleiding voor tbsgestelden;

-

Perceel 2: met beveiligingsniveau 3 als hoogste beveiligingsniveau en vervolgzorg in termen van
klinische en ambulante behandeling en (optioneel) verblijf en begeleiding voor tbs-gestelden;

ii.

Aanbieders van behandeling in de overige forensische zorg:
-

Perceel 3: met beveiligingsniveau 3 als hoogste beveiligingsniveau (FPK) en vervolgzorg in
termen van klinische en ambulante behandeling en (optioneel) verblijf en begeleiding;

-

Perceel 4: met beveiligingsniveau 2 als hoogste beveiligingsniveau (FPA) en vervolgzorg in
termen van klinische en ambulante behandeling en (optioneel) verblijf en begeleiding;

25

-

Perceel 5: met beveiligingsniveau 1 als hoogste beveiligingsniveau en vervolgzorg in termen van
klinische en ambulante behandeling en (optioneel) verblijf en begeleiding;

iii.

-

Perceel 6: voor ambulante behandeling inclusief FACT en met een regiofunctie;

-

Perceel 7: voor specialistische ambulante behandeling (voor specifieke groepen);

Aanbieders van ambulante begeleiding en verblijfzorg:
-

Perceel 8: met een landelijk, bovenregionaal en/of gespecialiseerd aanbod van verblijf en
ambulante begeleiding;

-

Perceel 9: met een regionaal aanbod van verblijf en ambulante begeleiding;

-

Perceel 10: met een regionaal aanbod van ambulante begeleiding (met een nader te bepalen
minimum omvang);

b.

Aanbesteding van Aanvullende benodigde zorgcapaciteit (voorlopige indeling):
i.

Perceel 1: Klinische behandeling beveiligingsniveau 1;

ii.

Perceel 2: Ambulante behandeling;

iii.

Perceel 3: Verblijf en ambulante begeleiding;

iv.

Perceel 4: Ambulante begeleiding (zonder verblijf).

Grafisch ziet deze voorgestelde indeling in percelen er als volgt uit.
Aanbesteding 1: Behandeling en ketenoptimalisatie (BK; inclusief tbs) en Begeleiding (inclusief
verblijf) en specialismen (BS)
Perceel
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Beschrijving
TBS - Forensisch Psychiatrische Centra (hoogste beveiligingsniveau 4)
TBS - Forensisch Psychiatrische Klinieken (hoogste beveiligingsniveau 3)
OFZ - Aanbieders met (als hoogste) beveiligingsniveau 3
OFZ - Aanbieders met (als hoogste) beveiligingsniveau 2
OFZ - Aanbieders met (als hoogste) beveiligingsniveau 1 (> minimum omvang)
OFZ - Aanbieders ambulante behandeling met FACT en regiofunctie (> minimum omvang)
OFZ - Aanbieders specialistische behandeling (specifieke doelgroep)
OFZ - Landelijke, bovenregionale en specialistische aanbieders verblijf
OFZ - Regionale aanbieders verblijf (per regio 7a t/m 7j)
OFZ - Ambulante begeleiding (> minimum omvang) (per regio 8a t/m 8j)

Klinische zorg - behandeling
Beveiligingsniveau
4
3
2
1
FPC
FPK/FVK
FPA
vervolgzorg
vervolgzorg

Ambulante
behandeling

Verblijf

Per regio

Ambulante
begeleiding

Per regio

Aanbesteding 2: Aanvullend benodigde zorgcapaciteit (ABZ)
1
2
3
4

Per regio

OFZ - klinische behandeling (< minimum omvang voor aanbesteding 1)
OFZ - ambulante behandeling (< minimum omvang voor aanbesteding 1)
OFZ - verblijf en ambulante begeleiding (< minimum omvang voor aanbesteding 1)
OFZ - ambulante begeleiding (< minimum omvang voor aanbesteding 1)
Landelijke plaatsing
(1) o.b.v. regio
(2) o.b.v. specialisme

Per regio

Per regio

Per regio

Plaatsing o.b.v. specialisme (regionaal / bovenregionaal)
en/of regio

Figuur 11. Voorgestelde indeling in aanbestedingen en percelen
We gaan in principe uit van het uitgangspunt ‘één aanbieder, één aanbesteding en één perceel’. Voor aanbieders die
naast overige forensische zorg ook zorg aan tbs-gestelden bieden, zal gelden dat ze inschrijven op twee percelen
binnen één aanbesteding.
Voor een doelmatige, doeltreffende én rechtmatige aanbesteding is het van belang om de volgende vragen
voorafgaand aan de aanbesteding beantwoord te hebben en in de marktconsultatie en in de aanbestedingsdocumenten
goed onderbouwd te hebben:
a.

Allocatievraagstuk: indien een zorgsetting in verschillende aanbestedingen of percelen is gecontracteerd, hoe
komt DJI dan tot een objectieve (en vooral ook rechtmatige) toewijzing van justitiabelen aan de verschillende
zorgaanbieders?

b.

Integraliteitsvraagstuk: de perceelindeling nodigt uit tot een inschrijving op meerdere percelen en leidt zo tot een
zekere versnippering van het totale zorgaanbod. Welke condities kan DJI stellen om integraliteit zo veel als
mogelijk te bewaken en ongewenste effecten te beperken?

c.

Doublurevraagstuk: indien een zorgaanbieder op meerdere aanbestedingen en/of percelen inschrijft, hiervoor
verschillende aanbiedingen doet en die ook gegund krijgt, hoe gaat DJI hier dan mee om?

26

De volgende uitgangspunten stellen we voor bij de eerder gepresenteerde perceelindeling:
a.

Aanbieders in een perceel worden gelijk behandeld (ook in de mate van dialoog), maar kunnen wel van elkaar

b.

Voor zorgsoorten die in meerdere percelen voorkomen, wordt een objectieve wijze van plaatsing vastgesteld,

verschillen in kwaliteit en prijs op basis van hun eigen inschrijving;
mede op basis van de trajectindicaties die op dit moment, in samenspraak met het veld, worden uitgewerkt;
c.

Plaatsing bij een aanbieder die gecontracteerd wordt in de eerste aanbesteding heeft, bij gelijke geschiktheid op
grond van de plaatsingscriteria, voorrang boven plaatsing bij een aanbieder die is gecontracteerd in de tweede
aanbesteding (aanvullend benodigde zorgcapaciteit). Hiermee prevaleert de inhoud van het plaatsingskader bij
gelijke geschiktheid boven de aanbesteding- en perceelindeling.

7.4

Te hanteren stelsel van eisen en criteria
Alvorens in te gaan op de voorgestelde toepassing van eisen en criteria, geven wij eerst voor de juiste interpretatie een
definitie van de in dit kader te hanteren begrippen, namelijk uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen, selectiecriteria,
toetsingscriteria en gunningscriterium. Tijdens een aanbesteding is dit ook de volgorde van de te toetsen eisen of te
beoordelen criteria. Die gaan van generiek en gericht op de organisatie van de zorgaanbieder naar specifiek en gericht
op het concrete aanbod van die zorgaanbieder. Vandaar dat deze chronologie van eisen en criteria in een aanbesteding
kan worden weergegeven in de vorm van een trechter: van de gehele forensische zorgmarkt blijven door de toepassing
van eisen en criteria de te contracteren zorgaanbieders over. Deze werking en uitleg van begrippen hebben wij
opgenomen in het figuur 9.

Figuur 12. Uitleg eisen en criteria
7.4.1

De toepassing van het Kwaliteitskader forensische zorg
DJI wenst het Kwaliteitskader forensische zorg (KKFZ) dat in ontwikkeling is een centrale plek te geven bij het inrichten
van de aanbesteding en om het kader daar waar van toepassing te adresseren in de te sluiten raamovereenkomst. Het
KKFZ is opgesteld aan de hand van een aantal pijlers, waarover in paragraaf 7.4.3. inhoudelijk meer. Het per segment
bepalen welke pijler op welke wijze een plek krijgt in de aanbesteding en/of in de overeenkomst, kan volgens
onderstaande beslisboom plaatsvinden.

27

Figuur13. Beslisboom toepassing KKFZ in de aanbesteding
Wij adviseren DJI om deze exercitie in de verdere voorbereiding van de aanbesteding uit te voeren.
7.4.2

Nadere concretisering uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen, selectiecriteria en toetsingscriteria
In onderstaande tabel hebben wij per segment de uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen en toetsingscriteria
geconcretiseerd. Wij verwijzen hier naar het toetredingsdocument 2020. Dat betreft het document zoals dat onder de
inkoopdocumenten 2020 op de website www.forensischezorg.nl is gepubliceerd 5. De toepassing van het
gunningscriterium en de toetsing of beoordeling van het tarief behandelen wij apart.
Soort eis

Behandeling en
ketenoptimalisatie

Begeleiding en
specialismen

Aanvullend benodigde
zorgcapaciteit

Uitsluitingsgrond

Zie toetredingsdocument
2020

Zie toetredingsdocument
2020

Zie toetredingsdocument
2020

Geschiktheidseisen

Zie toetredingsdocument
2020:

Zie toetredingsdocument
2020:

Zie toetredingsdocument
2020:

a.

a.

a.

b.
c.

5

Inschrijving
nationaal
Handelsregister;
WTZi-toelating
(indien relevant);
Kwaliteitsborging
algemeen.

b.
c.

Inschrijving
nationaal
Handelsregister;
WTZi-toelating
(indien relevant);
Kwaliteitsborging
algemeen.

Aanvullend:

Aanvullend:

a.

a.

Relevante ervaring
(op basis van
referenties):
i.
Behandeling:
klinische
zorg;
ii.
Begeleiding:
bovenregionaal
gevestigd.

Relevante ervaring:
i.
Specialisme
en/of;
ii.
Gevestigde
naam in
regio.

b.
c.

Inschrijving
nationaal
Handelsregister;
WTZi-toelating
(indien relevant);
Kwaliteitsborging
algemeen.

Geen aanvullende eisen.

Inkoopdocumenten 2020 | Forensische Zorg.
28

Soort eis

Behandeling en
ketenoptimalisatie

Begeleiding en
specialismen

Aanvullend benodigde
zorgcapaciteit

Selectiecriteria

Relevante ervaring (op
basis van referenties),
bijvoorbeeld:

Relevante ervaring (op
basis van referenties),
bijvoorbeeld:

Niet van toepassing.

a.

Aanpalende
segmentspecifieke
diensten;
Bijdrage aan
ontwikkeling
netwerk;
Regiofunctie;
Overige relevante
aspecten uit
kwaliteitskader.

a.

Programma van
eisen;
Overeenkomst.

a.

b.
c.
d.

Toetsingscriteria

a.
b.

b.

b.

Aanpalende
segmentspecifieke
diensten;
Relevante aspecten
uit kwaliteitskader.

Programma van
eisen;
Overeenkomst.

a.
b.

Programma van
eisen;
Overeenkomst.

Tabel 7. Toe te passen uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen, selectiecriteria en toetsingscriteria
Als onderdeel van het toetsingscriterium ‘Programma van Eisen’ adviseren wij om elke zorgaanbieder in zijn inschrijving
aan te laten geven hoeveel en welke zorg hij binnen de gestelde eisen kan en wil leveren. Dit is daarmee ook een van
de gespreksonderwerpen in de dialoogfase. Door het aanbod per aanbieder als toetsingscriterium een plek in de
aanbesteding te geven en het na gunning onderdeel te maken van de raamovereenkomst, maakt DJI volumeafspraken
met de individuele zorgaanbieders. Door de te leveren hoeveelheid zorg als toetsingscriterium mee te nemen, is dit
geen gunningscriterium en krijgt het derhalve geen plek in de beoordeling van de inschrijvingen.
Gezamenlijk over alle zorgaanbieders die DJI in de eerste aanbesteding wenst te contracteren, bepaalt deze werkwijze
de hoeveelheid zorg die en het aantal zorgaanbieders dat DJI binnen de segmenten ‘Behandeling en
ketenenoptimalisatie’ en ‘Begeleiding en specialismen’ contracteert; en vervolgens de hoeveelheid zorg die DJI binnen
het segment Aanvullend benodigde zorgcapaciteit nog dient te contracteren.
7.4.3

Een mogelijk toe te passen gunningsmodel en de daarbij behorende gunningscriteria
Zoals figuur 9 ook aangeeft, kan DJI conform de Aanbestedingswet de raamovereenkomst gunnen op grond van de
economisch meest voordelige inschrijving. Dit dient te worden vastgesteld op basis van de beste prijskwaliteitverhouding, de laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit (zoals de levenscycluskosten) of de laagste prijs.
Omdat DJI zorgaanbieders aan zich wil binden die bijdragen aan het realiseren van de doelen of het oplossen van
knelpunten en kosteneffectiviteit zoals bedoeld in de Aanbestedingswet geen rol speelt, lijkt gunning op basis van beste
prijs-kwaliteitverhouding een passende manier.
Hierbij spelen prijs- en kwaliteitscriteria een rol. Bij het in de gunning centraal stellen van doelen of knelpunten past een
model dat hier invulling aan geeft. In dat kader hebben wij goede ervaringen met de toepassing van de RADARsystematiek. RADAR is het onderdeel van de European Foundation for Quality Management (EFQM) dat zich richt op
het beoordelen van kwaliteitscriteria. Deze logica biedt een gestructureerde benadering om de prestaties te beoordelen
en te begrijpen en de bijdrage van de benaderingen leidend tot die prestaties nader te evalueren en te verfijnen.
Het model gaat uit van het formuleren van gunningscriteria die DJI koppelt aan een te realiseren doelstelling (of op te
heffen knelpunt). Zoals te doen gebruikelijk zien gunningscriteria op de inschrijving (het inhoudelijke aanbod) en niet op
de inschrijver (de organisatie van de zorgaanbieder). DJI vraagt vervolgens aan de zorgaanbieder om in de offerte aan
te geven wat hij gaat doen om het doel in te vullen (prestatie), hoe hij de prestatie realiseert en op welke wijze hij die
beheerst. Bij prestatie en realisatie wordt ook concrete bewijsvoering gevraagd. Zo verkleint DJI het risico’s op loze
beloftes. Grafisch ziet dit model er als volgt uit.

29

Figuur 14. RADAR-model
De door DJI en zorgaanbieders benoemde knelpunten (zoals beschreven in paragraaf 3.3) of de nog per segment te
formuleren doelen staan centraal. Doelen kunnen worden afgeleid van het kwaliteitskader en de pijlers die hierin
worden genoemd. De cijfers in onderstaande opsomming verwijzen naar de nummering in het kwaliteitskader.
a.

Persoonsgerichte zorg in relatie tot veiligheid: (2) veiligheidsmanagement (risicotaxatie en delictanalyse) ook
voor verloven (8); (3) behandel/begeleidingsplan op maat; (5) betrekken netwerk van de patiënt; (6) goede open afschaling; (7) leefklimaat;

b.

Vakmanschap: (1) methodisch werken; (2) professionele standaard; (3) vakbekwaam en bevoegd; (4) tijd en

c.

Organisatie van zorg: (4) organisatie draagt (waar mogelijk) bij aan onderzoek, innovatie en implementatie;

d.

Samenwerken: (1) samenwerking buiten de forensische zorg; (2) onderdeel lerend netwerk in de forensische

ruimte om continu te leren en te ontwikkelen;

keten; (3) omgang met maatschappij en omgeving;
e.

Informeren over resultaten: (2) organisatie werkt mee aan monitoringsinformatie om van elkaar te leren.

Een randvoorwaarde bij het gebruik van het kwaliteitskader is dat de uitwerking van de pijlers eenduidig te interpreteren
is en voldoet aan de aanbestedingsrechtelijke grondbeginselen. Verder is het belangrijk om op te merken dat het
verhelpen van de knelpunten of het realiseren van de doelen als gunningscriterium binnen de invloedsfeer van de
zorgaanbieder dienen te liggen. Anders is het knelpunt of het doel daarvoor waarschijnlijk niet geschikt. Wij adviseren
DJI om de inschrijving op elk van de gunningscriteria te beoordelen en een waardering op een schaal van bijvoorbeeld
0 (slechte uitwerking) tot 10 (uitstekende uitwerking) toe te kennen. Om een kwaliteitsdrempel in te bouwen kan DJI
verder opnemen dat elke inschrijving gemiddeld of per gunningscriterium minimaal een waardering ‘voldoende’ dient te
hebben. Indien de waardering lager is, legt DJI de offerte ter zijde. Hiermee voorkomt DJI zorgaanbieders te moeten
contracteren die volgens de gunningssystematiek onvoldoende kwaliteit leveren.
Als bijlage D bij dit rapport hebben wij een voorbeeld van de inhoudelijke uitwerking van een gunningscriterium
opgenomen.
7.4.4

De mogelijkheden van het tarief als onderdeel van de aanbesteding
Het memo over het juridisch kader dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 2 gaat uitgebreid in op de tariefstelling. In de
basis zien wij drie varianten om tarieven mee te nemen in de aanbesteding:
a.

Tarief als toetsingscriterium. DJI bepaalt zelf het tarief, rekening houdend met de tarieven die de NZa heeft
vastgesteld, en stelt deze voor in de aanbesteding. Aan aanbieders is het om ja of nee te zeggen tegen het
voorgestelde tarief;

b.

Tarief als gunningscriterium. DJI laat de markt het tarief bepalen binnen een door DJI aangegeven bandbreedte
die is gebaseerd op de door de NZa vastgestelde tarieven. Aanbieders geven in hun inschrijving aan voor welk
tarief zij hun dienstverlening aanbieden. DJI kan hierbij een onderbouwing vragen;

c.

Geen tarief in de aanbesteding. Het tarief wordt niet uitgevraagd en vastgesteld in deze aanbesteding, maar
wordt bepaald bij de nadere opdrachten (de plaatsing van justitiabelen).

30

De drie varianten hebben wij in onderstaande tabel samengevat met daarbij aangegeven de voor- en de nadelen.
Nr.
1

Variant
Tarief als toetsingscriterium
Voorgeschreven en vast tarief
(Nza), met eventuele toe/afslag.

2

Tarief als gunningscriterium
Binnen realistische
bandbreedtes. Uitgedrukt in € of
in % afwijking van Nza-tarief.

3

Geen tarief in de
aanbesteding

Voordelen

Eenduidigheid in tarieven per
zorgsetting.

Tarief geen onderdeel van
verstrekken nadere
opdrachten.

Macro-kosten worden
uitsluitend nog beïnvloed door
Q.

Geen (schijn van)
marktwerking op tarief.

Financiële bewegingsruimte
aanbieders,
aanbestedingsrechtelijk
minder kwetsbaar dan variant
1.

Potentieel lagere tarieven dan
bij generiek vast tarief per
zorgsetting.

Tarief geen onderdeel van
verstrekken nadere
opdrachten.

Macro-kosten worden
uitsluitend beïnvloed door Q.

Geen ‘gedoe’ tijdens de
aanbesteding.

Het tarief wordt bepaald bij het
aangaan van nadere
opdrachten.

Nadelen

Onderzoeksplicht
realiteitsgehalte tarieven en
toe-/afslag.

Geen financiële
bewegingsruimte aanbieders.

Aanbestedingsrechtelijk
kwetsbaar.











Bepalen bandbreedte per
zorgsetting is bewerkelijk.
Onderzoeksplicht
realiteitsgehalte bandbreedte.
Differentiatie in tarieven per
zorgsetting per aanbieder.
Schijn van marktwerking op
tarief.

Verschuiven tariefdiscussie
van aanbesteding naar
overeenkomst.
Noodzaak om bij nadere
opdrachten prijsafspraken te
maken.
(Macro-)kosten zijn
onvoorspelbaar en
onbeheersbaar voor DJI.
Fluctuerende tarieven tijdens
looptijd overeenkomst.

Tabel 8. Varianten voor het meenemen van tarieven in de aanbesteding
Bij de toepassing van het tarief als toetsingscriterium (variant 1), zien wij op basis van hoofdstuk 2 een
rechtmatigheidsrisico. In dit kader is de overweging van de voorzieningenrechter van de rechtbank Dan Haag in de
uitspraak van 28 januari 2020 relevant 6: "Onder voormelde omstandigheden rust naar het oordeel van de
voorzieningenrechter dan ook op DJI een (extra) zware plicht om goed te motiveren i) waarom zij generieke kortingen
toepast op de vastgestelde NZa-maximumtarieven en waarom zij de geïntegreerde maximum dagprijs introduceert, ii)
waarom zij weigert met zorgverleners te overleggen over toekenning van het max-max-tarief en iii) waarom zij van
mening is dat zij met de daarmee geldende tarieven reële tarieven biedt voor de door haar gevraagde zorg. Dat laatste
is immers het uitgangspunt. DJI hoeft geen tarieven te bieden die voor elke aanbieder kostendekkend zijn, zoals zij
terecht heeft opgemerkt. Dan zou de duurste aanbieder de maatstaf worden, en zou elke prikkel om efficiënt te werken
verdwijnen. Er moet echter wel sprake zijn van reële tarieven, waarbij rekening wordt gehouden met de sectorale
uitvoeringswerkelijkheid, met de kostprijs van een redelijk efficiënt functionerend aanbieder, en waarbij de prijs niet
zodanig laag mag zijn dat het ten koste gaat van de tijdige beschikbaarheid van voldoende, juiste en, kwalitatief
hoogwaardige zorg. DJI kan zich er in deze procedure ook niet achter verschuilen dat de NZa haar tarieven mogelijk
nog aanpast bij een geslaagd bezwaar/beroep. In dit geding is immers aan de orde of zij zelfstandig aannemelijk kan
maken dat de thans door haar aangeboden tarieven adequaat zijn in het licht van de gevraagde zorg. Zij dient kortom te
onderbouwen en te motiveren dat de door haar gehanteerde generieke kortingen, de geïntegreerde maximum dagprijs
en de wijze waarop zij omgaat met het max-max-tarief leidt tot reële tarieven."
In deze uitspraak oordeelt de rechter derhalve dat DJI, in de situatie dat zij zelf de tarieven vaststelt, moet onderbouwen
dat die tarieven reëel zijn. Dit geldt ook als DJI de tarieven van NZa overneemt. Hiermee loopt DJI volgens

6

ECLI:NL:RBDHA:2020:544, r.o. 5.5.
31

aanbestedingsjuristen een zeker rechtmatigheidsrisico. Immers, net als in het bovenstaande kort geding, kunnen
zorgaanbieders betwisten dat de door DJI voorgeschreven tarieven reëel zijn.
DJI heeft naar aanleiding van het kort geding aanpassingen doorgevoerd in de contracten met alle aanbieders van
klinische en ambulante behandeling. Deze aanpassingen betroffen het niet meer hanteren van afslagen en de
introductie van het max-max-tarief. Hierbij heeft DJI één lijn moeten trekken voor alle aanbieders.
Onze inschatting is dat als er in de tarieven die DJI voorstelt geen afslagen worden gehanteerd ten opzichte van de
100%-tarieven van de NZA en er ruimte zit om in specifieke situaties en/of voor specifieke behandelingen een hoger
tarief te ontvangen dan het 100%-tarief, het rechtmatigheidsrisico aanzienlijk lager is. Het risico is echter niet
uitgesloten. Om die reden adviseren wij vooralsnog om bij de segmenten Behandeling en ketenoptimalisatie en
Begeleiding en specialismen het tarief niet als een toetsingscriterium op te nemen, maar om er een gunningscriterium
van te maken, waarbij zorgaanbieders, met de NZa-tarieven als norm, zelf een tarief offreren. Uitgaande van een reële
bandbreedte voor de tarieven en de ruimte voor dialoog in de aanbesteding van de belangrijke segmenten zou dit tot
een goede uitkomst (faire tarieven) moeten leiden.
Uitgangspunt is een fair tarief: niet te weinig, maar ook niet te veel. Het voorstel is om op basis van de NZa-tarieven een
bandbreedte voor te stellen, waarbinnen de aanbieders zelf bepalen voor welk tarief zij de zorg kunnen leveren. De NZa
heeft een evident belangrijke rol in het stelsel voor het vaststellen van tarieven, dus onze aanbeveling is om de door de
NZa vastgestelde tarieven als referentiepunt(en) te gebruiken. Het hanteren van een tarief lager dan het 100% NZatarief als bovengrens van de bandbreedte, vraagt net als in variant 1 (tarief als toetsingscriterium) veel van de
onderbouwing van het reëel zijn van tarieven.
Ons advies is om in aanbesteding 1 (BK/BS) te kiezen voor de volgende systematiek:
a.

Het gunningscriterium krijgt een relatief laag gewicht en speelt in de gunning een beperkte rol;

b.

Tarieven zijn onderwerp van gesprek in de dialoogfase;

c.

Er wordt voor de tarieven een bandbreedte gehanteerd die start onder de 100% NZa-tarief (voorstel: 95%) en
eindigt boven (of in sommige gevallen op) het 100% NZa-tarief;

d.

Aanbieders krijgen de gelegenheid om binnen de aangegeven bandbreedte een tarief aan te bieden en deze te
onderbouwen met de volgende componenten (van tijdelijke of structurele aard);

e.

i.

De rol van de aanbieder in onderzoek en innovatie, ketensamenwerking, kwaliteitsnetwerk, et cetera;

ii.

Bijzondere, objectiveerbare kosten voor huisvesting, arbeidsmarktproblematiek, et cetera;

iii.

Extra kosten vanwege zorgintensiteit voor complexe doelgroep;

Vervolgens op basis van heldere opslagen doorpraten over de redelijkheid van hogere tarieven.

Onze inschatting vooraf is dat de ruimte naar boven er met name moet zijn voor zwaardere klinische zorg. Ons voorstel
is om in aanbesteding 2 (ABZ) te kiezen voor variant 1 (tarief als toetsingscriterium, waarbij het vaste tarief het 100%
Nza-tarief is) of variant 2 met een kleine bandbreedte, waarbij het 100% NZa-tarief als maximum geldt. Met dit voorstel
verwachten wij dat DJI een belangrijke stap zet in het oplossen van het knelpunt ‘discussie over (de onderbouwing van)
het tarief’.
Belangrijk aandachtspunt is dat deze benadering effecten heeft op het macrokader. Het verdient aanbeveling om dit
vooraf goed door te rekenen in diverse scenario’s.
Wij realiseren ons dat tariefstelling in relatie tot te leveren kwaliteit van zorg en de daaraan gekoppelde (ongewenste
effecten van) marktwerking binnen de forensische zorg (politiek) gevoelige onderwerpen zijn en vragen om prudente
behandeling. Met de toepassing van het tarief als gunningscriterium zien wij hier voldoende mogelijkheden toe:
a.

Kies voor een relatief laag gewicht voor tarief. Door aan kwaliteit een hoog gewicht toe te kennen, neemt het
relatieve belang van het tarief af. Als richtinggevende verhouding denken wij aan in ieder geval 80% voor
kwaliteit en maximaal 20% voor prijs. Definitieve vaststelling van de weegfactoren vraagt om nadere simulatie;

32

b.

Pas een absolute beoordelingsmethode toe. Bij een dergelijke methode bepaalt DJI de norm op basis waarvan
een zorgaanbieder zijn tarief offreert, bijvoorbeeld het NZa-tarief. Zo kan DJI invloed uitoefenen op de
geoffreerde hoogte van dit tarief. In de aanbestedingspraktijk zien wij nogal eens dat aanbesteders een relatief
beoordelingsmodel toepassen. Oftewel, de laagste aanbieder krijgt het maximaal aantal punten en overige
aanbieders krijgen een score naar rato toegekend, bijvoorbeeld volgens de formule (laagste geoffreerde tarief /
geoffreerde tarief) x maximaal te behalen aantal punten. Los dat dit tot ongewenste effecten leidt, ontstaat
hiermee een ‘race to the bottom’, het is voor aanbieders immers niet bekend wanneer zij welk puntenaantal
halen en hiermee ontstaat een prikkel om laag te offreren;

c.

Hanteer een realistische bandbreedte. DJI kan sturen op de hoogte van het tarief door een bandbreedte voor te
schrijven waarbinnen zorgaanbieders hun tarief moeten offreren. Als basis hiervoor kan het NZa-tarief dienen.
Door een passende bovengrens (wat is DJI bereid om maximaal te betalen?) en ondergrens (wat vindt DJI dat
een zorgaanbieder minimaal dient te ontvangen?) te hanteren, geeft DJI zorgaanbieders enerzijds de ruimte om
zelf hun tarief te bepalen, maar stuurt DJI op de hoogte ervan. Voor het bepalen van een realistische
bandbreedte adviseren wij om zoveel mogelijk uit te gaan van wat de NZa heeft vastgesteld en onderbouwd: het
100% NZa-tarief.

7.4.5

Gunnen van de raamovereenkomst
Per aanbesteding en per perceel komen de inschrijvers die de economisch meest voordelige inschrijving hebben
gedaan op basis van de beste prijs-kwaliteitverhouding voor gunning van de raamovereenkomst in aanmerking.
Wij adviseren DJI om na toepassing van de uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen, selectiecriteria en toetsingscriteria
een rangorde te maken op basis van de beoordeling van de gunningscriteria. De inschrijver met de hoogste score
eindigt op de eerste plaats. Op basis van de zorgbehoefte bepaalt DJI vervolgens hoeveel en welke zorgaanbieders
gecontracteerd dienen te worden om die totale behoefte af te dekken. Hiervoor gaat DJI uit van de hoeveelheid zorg die
de zorgaanbieder als onderdeel van het toetsingscriterium ‘programma van eisen’ heeft aangeboden. Daarbij begint DJI
bij de zorgaanbieder die als eerste is geëindigd en loopt vervolgens de rangorde af. Alle zorgaanbieders die
gezamenlijk de hoeveelheid zorg aanbieden die benodigd is om de totale zorgbehoefte af te dekken, komen voor
gunning in aanmerking. De overige inschrijvers niet. Wij illustreren dit met onderstaand fictief cijfervoorbeeld. Dit is een
versimpelde weergave van de werkelijkheid en is uitsluitend bedoeld om de werking van het model te laten zien.

De zorgbehoefte die DJI wenst te contracteren is 100 eenheden. DJI heeft zes inschrijvingen ontvangen. Op
basis van de beoordeling op de gunningscriteria is de volgende rangorde ontstaan.
Rangorde

Naam inschrijver

Score op
gunningscriteria
9
8,5
8
7
6,5
6
Totaal aangeboden eenheden zorg

1
2
3
4
5
6

A
B
C
D
E
F

Hoeveelheid
aangeboden zorg
30
10
40
20
35
5
140

Zoals bovenstaand aangegeven, wenst DJI 100 eenheden zorg te contracteren. In dit voorbeeld komen de
inschrijvers A, B, C en D voor gunning van de raamovereenkomst in aanmerking. De inschrijvers E en F komen
niet voor gunning in aanmerking.
Figuur 15. Cijfervoorbeeld gunning
Wij merken hierbij op dat DJI deze rekenexercitie per perceel en over het totaal aan percelen per aanbesteding heen
dient uit te voeren. Zoals in paragraaf 7.3 aangegeven, richten aanbieders zich op het perceel waarin het hoogste
beveiligingsniveau overeenkomt met hun eigen zorgaanbod. Het geheel aan klinische zorg, ambulante behandeling en

33

(indien aan de orde) verblijf en ambulante begeleiding wordt vervolgens ‘mee gecontracteerd’ in hetzelfde perceel. Bij
het bepalen van de totale hoeveelheid zorg die de markt aanbiedt, telt het ‘mee gecontracteerde’ aanbod uit de
percelen met lagere nummers derhalve mee bij het bepalen van het afdekken van de zorgbehoefte in de percelen met
de hogere nummers. Wij illustreren dit met een tweede voorbeeld.
Stel dat bovenstaand voorbeeld over het fictieve perceel 17 gaat. Voor de zorgsoort die bij dat perceel hoort is de
zorgbehoefte 100 eenheden. Indien in de percelen 1 tot en met 16 van dezelfde aanbesteding deze zorgsoort voor 20
eenheden is mee gecontracteerd, dan hoeft perceel 17 nog slechts 100 -/- 20 = 80 eenheden zorg af te dekken. Dit
betekent in dit voorbeeld dat inschrijvers alleen inschrijvers A, B en C voor gunning van de raamovereenkomst in
aanmerking komen en inschrijver D niet meer. Immers, met het aanbod van inschrijver A, B en C wordt, tezamen met
de mee gecontracteerde zorg in de overige percelen, de zorgbehoefte afgedekt.
Deze aanpak draagt bij aan een integrale benadering van de opgave en een beperking van het totaal aantal te
contracteren zorgaanbieders.

34

A. Documenten veldconsultatie

35

INKOOPSTRATEGIE FORZO

VELDCONSULTATIE OM DE VOORLOPIGE
RESULTATEN TE DELEN EN TE BESPREKEN
OPDRACHTGEVERS
AUTEURS
DATUM

Dienst Justitiële Inrichtingen en het Ministerie van Justitie en Veiligheid
Wouter Jongebreur en Rinke Meijer
23 februari 2021

Agenda
 Gevolgde aanpak
 Landschapsgericht aanbesteden
 Wijze van aanbesteden
 Dialoog over de voorgenomen koers
 Vervolg

2

Gevolgde aanpak
Juridisch kader
Prijs- en volumeafspraken per aanbieder | Grondbeginselen Europees aanbesteden

Deel I

3. Inrichting opdrachtgeverschap
Aansturing | Administratieve lasten | Contractmanagement

1. Analyse inkoopbehoefte:
Deel II

•
•
•
•

Aanleiding en context aanbesteding
Reikwijdte forensische zorg
Geïdentificeerde knelpunten
Te realiseren doelstellingen

2. Analyse van de markt:
•
•
•
•

Beschrijving zorglandschap
Potentiële marktwerking
Beleving zorgaanbieders
Relevante ontwikkelingen

5. Inrichting
aanbestedingsprocedure
Type aanbestedingsprocedure |
Perceelindeling | Stelsel van eisen en
criteria

4. Contractvorm en –duur

Type overeenkomst | Fasering overeenkomst | vaste looptijd en optionele verlenging

3

Juridisch kader
•

De Wet forensische zorg bepaalt dat inkoop van forensische zorg plaatsvindt op basis van (juridisch afdwingbare)
contracten. Dergelijke schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel kwalificeren als overheidsopdracht en zijn in
beginsel aanbestedingsplichtig

•

De dienstverlening van een Tbs(4)-instelling valt onder de definitie van 'forensische zorg' zoals opgenomen in de Wet
forensische zorg. De bovengenoemde aanbestedingsplicht is derhalve ook op die dienstverlening van toepassing

•

Voor de inkoop van forensische zorg met een geraamde waarde van minimaal EUR 750.000 exclusief btw zal DJI in
beginsel gebruik moeten maken van de (vereenvoudigde) aanbestedingsprocedure voor sociale en andere specifieke
diensten of één van de andere (Europese) aanbestedingsprocedures

•

DJI is daarbij gebonden aan de aanbestedingsrechtelijke beginselen inzake gelijkheid (en non-discriminatie),
transparantie en proportionaliteit

•

DJI mag zorgaanbieders voor wat betreft prijs en volume verschillend behandelen als daar een ‘objectieve
rechtvaardigheidsgrond’ voor bestaat. Oftewel, aan de hand van het aanbod dat een zorgaanbieder tijdens een Europese
aanbestedingsprocedure heeft ingediend

4

Inkoopbehoefte
Inkoopbehoefte

Wensen (oplossen knelpunten)

•

Klinische zorg van beveiligingsniveau 4 (fpc/tbs) t/m 1

•

Grip op kwaliteit / het juiste (kwalitatief goede) zorgaanbod

•

Ambulante behandeling van FACT t/m forensische poli

•

Kunnen sturen op capaciteit

•

Verblijfszorg van beschermd/begeleid wonen tot

•

Stimuleren ketensamenwerking t.b.v. in-, door-, uitstroom

maatschappelijke opvang (ZZP 1-5 en ZZP-VG 1-7)

•

Grip op de kosten / heldere prijs- en volumeafspraken

Ambulante begeleiding (en dagbesteding)

•

Beheersbaarheid aantal aanbieders

•

Belangrijk

Deze wensen vloeien voort uit de ervaringen met de huidige

•

Landelijke dekking / zorg zo dichtbij mogelijk

situatie, namelijk het open house model

•

Voldoende aanbod tegen een redelijke prijs

5

Beelden vanuit de markt o.b.v. interviews
Kwaliteit

Financieel / opdrachtgeverschap

•

•

•

Kwaliteit van zorg onder druk door nieuwe toetreders die

Gehanteerde tarieven knellen voor complexe cliënten

niet de ‘forensische scherpte’ hebben met risico op

(maatwerk), maar ook door afslagen, malus op niet

imagoschade

voldoende afschaling en maximum gemiddelde

Ervaren weinig sturing op in-, door- en uitstroom /

behandelprijs

oriëntatie is op zorgsoort en niet/minder vraaggericht

•

Zorgprestatiemodel per 2022 biedt mogelijk uitkomst

•

Samenwerking in de keten begint in regio’s vorm te krijgen

•

Geen productieplafond is prettig

•

Weinig ruimte en flexibiliteit in ‘gesloten’ contracten om in

•

Geen differentiatie opdrachtgeverschap naar type

te spelen op de wijzigende vraag
•

Goed personeel moeilijk te krijgen => druk op

aanbieder (omvang, historie, positie in ‘het stelsel’)
•

betaalbaarheid

Beperkt inhoudelijk gesprek; 1 keer per jaar
verantwoording

•

Korte doorlooptijd contracten / beperkt ruimte voor
innovatie

•

Administratieve lasten aanbesteden en verantwoording

6

Introductie landschapsgericht aanbesteden
De huidige situatie – open house procedure


Open house is een ‘one size fits all’ aanpak



‘One size fits all’ leidt veelal tot ‘one size fits no one’. Dit
geldt zowel voor DJI als voor zorgaanbieders



De toekomstige situatie – landschapsgericht aanbesteden


segmenten.



zorgaanbieders


Dit betekent dat die karakteristieken en kenmerken niet

Binnen een segment bevinden zich in zekere zin
vergelijkbare partijen. Het is dus geen zorgsetting



optimaal worden ingezet


DJI kiest een indeling en aanpak die voor elk van de
segmenten ‘eigen’ voelt

Het model houdt geen rekening met marktkarakteristieken
en onderscheidende kenmerken van diverse

De forensische zorgmarkt bestaat uit verschillende

Binnen een segment bestaat de mogelijkheid om een voor
DJI en het veld specifieke uitdaging te adresseren

Dit resulteert in een situatie zoals die nu is: zowel DJI,



DJI hanteert per segment een gedifferentieerde aanpak

JenV als zorgaanbieders zien ruimte voor verbetering



Die aanpak vertaalt zich in een aanbesteding en
contractvorm en leidt ertoe dat de totale zorgbehoefte
wordt afgedekt en doelstellingen worden gerealiseerd



Elke zorgaanbieder bepaalt zelf in welk segment hij zich
het beste tot zijn recht vindt komen. Belangrijk hierbij: elk
segment is belangrijk voor DJI



Landschapsgericht aanbesteden is afgeleid van de de
ABC-analyse, een theorie uit de inkooppraktijk

7

Een kort uitstapje naar die inkooptheorie
De ABC-analyse als ordeningsinstrument

Bron: https://nevi.nl/kennislab/vakkennis/abc-analyse,-versie-1-1
8

Een kort uitstapje naar die inkooptheorie
De ABC-analyse als ordeningsinstrument

Bron: https://nevi.nl/kennislab/vakkennis/abc-analyse,-versie-1-1
9

Segmenten binnen de forensische zorgmarkt
Behandeling en ketenoptimalisatie (BK): in dit segment bevinden zich enkele grote zorgaanbieders die (in ieder geval)
behandeling leveren en essentieel zijn voor zorgcapaciteit en -continuïteit. Het zijn de bekende en grote aanbieders, met vaak
aanzienlijke historie en toegevoegde waarde. Het zijn de aanbieders waar DJI feitelijk niet omheen kan, en ook de aanbieders die
essentieel zijn om te betrekken in de opgaven in de keten. Er is geen wens en mogelijkheid om het aantal aanbieders in dit
segment terug te dringen.
Begeleiding en specialismen (BS): dit zijn grote tot middelgrote aanbieders die begeleiding bieden en kleine tot middelgrote
zorgaanbieders die met hun specialisme(n) een belangrijke rol hebben in het stelsel en een aanvulling vormen op de capaciteit
van de BK-aanbieders. Dit segment is minder homogeen van aard dat die van behandeling en ketenoptimalisatie. Allerlei
verschillende aanbieders kunnen zich in dit segment bevinden, van grote en middelgrote aanbieders die verblijf en begeleiding
bieden tot nieuwe toetreders in de markt, innovatoren en specialistische instellingen. De totaal door deze aanbieders leverbare
zorg is mogelijk groter dan de benodigde zorg: in dat geval is er sprake van overcapaciteit en (enige) marktwerking. In dat geval
ligt hier een noodzaak tot selecteren. Van de beschikbare aanbieders wenst DJI die aanbieders te selecteren die een specifiek
doel van DJI dienen.
Forensische zorgcapaciteit (FZ): dit zijn een veelheid aan kleine (regionale of lokale) aanbieders. Zij zijn een zeer relevante en
nodige aanvulling op het zorglandschap. Dit zijn de aanbieders die een belangrijke bijdrage leveren aan flexibiliteit (bij pieken in
de vraag) en nabijheid van de toegang tot de zorg. De uitdaging is hier om het totale aantal zorgaanbieders (en de
zorgconsumptie die hiervan uit kan gaan) en de daarbij administratieve lasten beheersbaar te houden.

10

Segmenten binnen de forensische zorgmarkt
Aanbieders dekken gezamenlijk totale
zorgbehoefte af

Aanbieders dragen gezamenlijk bij aan realisatie
doelen
Behandeling
en ketenoptimalisatie

Aanvullend benodigde
Zorgcapaciteit
Begeleiding en specialismen

Behandeling en
ketenoptimalisatie

Te realiseren
doelen

Aanvullend
benodigde
zorgcapaciteit

Begeleiding
en
specialismen

11

Een conceptuele ordening van de forensische
zorgmarkt, o.b.v. huidige situatie
TBS

Klinische zorg

Ambulante
behandeling

Ambulante
begeleiding en
verblijfzorg

Behandeling en ketenoptimalisatie

Begeleiding en specialismen

Begeleiding en
specialismen

Begeleiding en
specialismen

Begeleiding en
specialismen

Aanvullend
benodigde
zorgcapaciteit

Aanvullend
benodigde
zorgcapaciteit

Landschapsgericht aanbesteden vanaf 2021
1. Behandeling en
ketenoptimalisatie
2. Begeleiding en
specialismen
Het resultaat van
aanbesteding 1
bepaalt mede de
inrichting van
aanbesteding 2

• Publicatie van een aanbesteding, uit te voeren in drie fasen: selectie, dialoog en inschrijving
• Toets van geschiktheid en selectie van BK en BS-aanbieders o.b.v. profielschets
• Met geselecteerde BK en BS-aanbieders in dialoog over te leveren capaciteit en de
reikwijdte van het aanbod, het bijdragen aan doelen DJI en invulling rol
• Gericht op een langdurige samenwerking

• Publicatie van de aanbesteding, uit te voeren in een fase
• Toets van geschiktheid ABZ-aanbieders o.b.v. profielschets
• Gunningsmodel dat zich uitsluitend richt op het leveren van
zorg die andere segmenten niet leveren
• Contracttermijn gelijk aan de huidige situatie

3. Aanvullend
benodigde
zorgcapaciteit

Tijd

13

De voorlopige perceelindeling
Aanbesteding 1: TBS + BK/BS
Perceel
TBS 1
TBS 2
BK/BS 1
BK/BS 2
BK/BS 3
BK/BS 4
BK/BS 5
BK/BS 6
BK/BS 7
BK/BS 8

Beschrijving
TBS - Forensisch Psychiatrische Centra (hoogste beveiligingsniveau 4)
TBS - Forensisch Psychiatrische Klinieken (hoogste beveiligingsniveau 3)
OFZ - Aanbieders met (als hoogste) beveiligingsniveau 3
OFZ - Aanbieders met (als hoogste) beveiligingsniveau 2
OFZ - Aanbieders met (als hoogste) beveiligingsniveau 1 (minimum omvang)
OFZ - Aanbieders met regiofunctie ambulante behandeling (forensische polikliniek)
OFZ - Aanbieders specialistische behandeling (specifieke doelgroep)
OFZ - Landelijke, bovenregionale en specialistische aanbieders verblijf
OFZ - Regionale aanbieders verblijf (per regio 7a t/m 7j)
OFZ - Ambulante begeleiding (minimum omvang) (per regio 8a t/m 8j)

4
FPC

Klinische zorg - behandeling
Beveiligingsniveau
3
2
FPK/FVK
FPA
vervolgzorg
vervolgzorg

1

Ambulante
behandeling

Verblijf

Ambulante
begeleiding Opmerking
Specifiek voor titel TBS met dwangverpleging
Idem

Regio en specialisme uitvragen

Per regio

Per regio

Aanbesteding 2: FZ
FZ 1
FZ 2
FZ 3

OFZ - klinische behandeling (< minimum omvang voor aanbesteding 1)
OFZ - ambulante behandeling (< minimum omvang voor aanbesteding 1)
OFZ - verblijf en ambulante begeleiding (< minimum omvang voor aanbesteding 1)

FZ 4

OFZ - ambulante begeleiding (< minimum omvang voor aanbesteding 1)

Per regio

Per regio
Per regio
Per regio

Landelijke plaatsing
(1) o.b.v. regio
(2) o.b.v. specialisme

Plaatsing o.b.v. specialisme (regionaal / bovenregionaal)
en/of regio

'Spelregels'
1 Forensische zorg voor tbs-gestelden wordt apart gecontracteerd t.o.v. OFZ; onderscheid in 2 percelen: FPC's en FPK's
2 Ruimte in TBS-percelen en evt. in BK/BS perceel 1 om tarieven uit te vragen o.b.v. NZa + ruimte bijzondere kosten (zoals voor gebouw etc.)
3 Met uitzondering van TBS-instellingen geldt: 1 aanbieder => 1 perceel
4 Mate van dialoog neemt af per perceel (aflopend)
5 Plaatsing: o.b.v. lijst landelijk of per regio: put uit aanbod van aanbieders uit meerdere (alle) percelen van aanbesteding 1
6 Afbakening aanbesteding 1 t.o.v. aanbesteding 2: minimum omvang en ervaring
7 Voorrang in plaatsing bij gecontracteerde aanbieders in aanbesteding 1 t.o.v. gecontracteerde aanbieders in aanbesteding 2
8 Aanbieders binnen een perceel in principe gelijk behandelen in mate van dialoog etc., maar wel onderscheid op kwaliteit en tarief mogelijk door aanbieders een aanbod te laten doen (niet voorschrijven)

14

Verloop aanbestedingsprocedures
1. Behandeling en ketenoptimalisatie / 2. Begeleiding en specialismen
Voorbereidingsfase

Selectiefase

• Doel: het voorbereiden van
de aanbesteding

• Doel: het selecteren van
aanbieders op potentiële
geschiktheid

• Uit te voeren activiteiten:
• Concretiseren strategie
• Schrijven van:
• Selectieleidraad
• Inschrijvingsleidraad
• PvE
• Overeenkomst

• Uit te voeren activiteiten:
• Publiceren aankondiging
• Beschikbaar stellen
selectieleidraad
• Verstrekken inlichtingen
• Ontvangen Verzoeken tot
Deelneming

Dialoogfase
• Doel: op basis van dialoog
aanscherpen aanbod m.b.t.
• Beschikbare capaciteit
• Te leveren zorg
• Invulling kwaliteitskader
• Uit te voeren activiteiten:
• Beschikbaar stellen
inschrijvingsleidraad
• Ontvangen eerste
inschrijving
• Dialoog voeren met
geselecteerde BKaanbieders

Inschrijvingsfase

Beoordelings- en
gunningsfase

• Doel: het ontvangen van
voldoende geldige
inschrijvingen

• Doel: het gunnen van de
opdracht aan de BKaanbieders

• Uit te voeren activiteiten:
• Beschikbaar stellen
aangepaste
inschrijvingsleidraad
• Verstrekken inlichtingen
• Ontvangen finale
inschrijving

• Uit te voeren activiteiten:
• Uitvoeren beoordeling
• Bepalen inschrijvers met
beste BKV
• Besluitvorming

3. Aanvullend benodigde zorgcapaciteit
Voorbereidingsfase

Inschrijvingsfase

Beoordelings- en
gunningsfase

• Doel: het voorbereiden van de
aanbesteding

• Doel: het ontvangen van
voldoende geldige inschrijvingen

• Doel: het gunnen van de opdracht
aan de BS- en FZ-aanbieder

• Uit te voeren activiteiten:
• Concretiseren strategie
• Schrijven van:
• Beschrijvend Document
• PvE
• Overeenkomst

• Uit te voeren activiteiten:
• Publiceren aankondiging
• Beschikbaar stellen Beschrijvend
Document
• Verstrekken inlichtingen
• Ontvangen inschrijvingen

• Uit te voeren activiteiten:
• Uitvoeren beoordeling
• Bepalen inschrijvers met beste
BKV
• Besluitvorming

15

Gunningsmodel als basis van de uitvoering
RADAR: gunning vindt plaats op basis van de

Doelen vloeien voort uit:

aangeboden bijdrage aan het realiseren van de doelen



Geïdentificeerde knelpunten



Kwaliteitskader:

1.Persoonsgerichte zorg in relatie tot veiligheid: (2) veiligheidsmanagement
(risicotaxatie en delictanalyse) ook voor verloven (8); (3)
behandel/begeleidingsplan op maat; (5) betrekken netwerk van de patiënt; (6)
goede op- en afschaling; leefklimaat (7).
2.Vakmanschap: (1) methodisch werken; (2) professionele standaard; (3)
vakbekwaam en bevoegd; (4) tijd en ruimte om continu te leren en te
ontwikkelen.
3.Organisatie van zorg: (4) organisatie draagt (waar mogelijk) bij aan
onderzoek, innovatie en implementatie. ​
4.Samenwerken: (1) samenwerking buiten de forensische zorg; (2) onderdeel
lerend netwerk in de forensische keten; (3) omgang met maatschappij en
omgeving.
5.Informeren over resultaten: (2) organisatie werkt mee aan
monitoringsinformatie om van elkaar te leren.

16

DIALOOG

EERSTE REACTIES OP DE
INKOOPSTRATEGIE

B. Memo juridisch kader

36

NOTITIE
Aan
C.c.
Referentie
Verzonden per
Inzake
Datum

Significant
55001289
Inkoopstrategie ForZo - Aanbestedingsrechtelijk kader
12 mei 2021

SAMENVATTING
Deze notitie betreft het aanbestedingsrechtelijk kader ter beantwoording van de vraag:
"Kan DJI binnen de huidige aanbestedingswetgeving zorgaanbieders verschillend behandelen (v.w.b. prijsen volumeafspraken), waarbij nog steeds de Europese beginselen van gelijkheid, non-discriminatie,
proportionaliteit en transparantie gewaarborgd worden? Zo ja, op welke wijze kan dat geobjectiveerd
plaatsvinden?"
De Wet forensische zorg bepaalt dat inkoop van forensische zorg plaatsvindt op basis van (juridisch
afdwingbare) contracten. Dergelijke schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel kwalificeren als
overheidsopdracht en zijn in beginsel aanbestedingsplichtig.
Voor de inkoop van forensische zorg met een geraamde waarde van minimaal EUR 750.000 exclusief btw
dient DJI gebruik te maken van de (vereenvoudigde) aanbestedingsprocedure voor sociale en andere
specifieke diensten of één van de andere (Europese) aanbestedingsprocedures. DJI dient in ieder geval
een (voor)aankondiging van de opdracht bekend te maken en hierin de hoofdkenmerken van de
gunningsprocedure beschrijven, toetsen of de inschrijvingen voldoen aan de door de aanbestedende dienst
gestelde technische specificaties, eisen en normen, een proces-verbaal van de opdrachtverlening maken,
een overeenkomst sluiten en de aankondiging van de gegunde opdracht publiceren. DJI is daarbij gebonden
aan de aanbestedingsrechtelijke beginselen inzake gelijkheid (en non-discriminatie), transparantie en
proportionaliteit.
In die aanbestedingsprocedure dient DJI kaders te stellen zodat door de Nederlandse Zorgautoriteit
vastgestelde (maximum)tarieven voor forensische zorgverlening niet worden overschreden.
Uitgangspunt is dat DJI zorgaanbieders in beginsel gelijk dient te behandelen. DJI mag met zorgaanbieders
verschillende prijs- en volumeafspraken maken indien dit bijvoorbeeld voortvloeit uit inschrijvingen die
gedaan zijn vanwege een daartoe gehouden Europese openbare aanbestedingsprocedure die vooraf wordt
aangekondigd en waarvan alle voorwaarden en modaliteiten van te voren op een transparante wijze worden
bekendgemaakt. In de aanbestedingsprocedure moeten alle inschrijvers dezelfde kansen krijgen en moet
op een transparante wijze inzichtelijk gemaakt worden hoe inschrijvingen worden beoordeeld en hoe aan
de hand daarvan verschillende prijs- en volumeafspraken gemaakt worden met afzonderlijke
zorgaanbieders. Na het doorlopen van een dergelijke aanbestedingsprocedure is het DJI toegestaan
verschillende prijs- en volumeafspraken te maken met zorgaanbieders, aan de hand van de inschrijvingen
van de zorgaanbieders en conform de vooraf bekendgemaakte procedure.

Van Doorne N.V. is gevestigd te Amsterdam en ingeschreven in het handelsregister onder nummer 34199342. Van Doorne N.V. is de enige opdrachtnemer van alle werkzaamheden. Op deze werkzaamheden en alle
rechtsverhoudingen met derden zijn van toepassing de Algemene
Voorwaarden van Van Doorne N.V. en haar dochtermaatschappijen, waarin
een beperking van aansprakelijkheid is opgenomen. Deze Voorwaarden die
zijn gedeponeerd ter griffie van de rechtbank te Amsterdam, kunnen worden
geraadpleegd op www.vandoorne.com en worden op verzoek toegezonden.

Van Doorne N.V. has its registered offices in Amsterdam and is listed in the
Commercial Register under number 34199342. Van Doorne N.V. is the sole
contractor of all commissioned work. These activities and all legal
relationships with third parties will be subject to the General Terms and
Conditions of Van Doorne N.V. and its subsidiaries, including a limitation of
liability. The Terms and Conditions are filed at the Registry of the Court in
Amsterdam and may be consulted at www.vandoorne.com. They will be sent
upon request.

pagina 2
12.05.21

1

Inleiding

1.1
1.2

Deze notitie betreft het aanbestedingsrechtelijk kader ter beantwoording van de vraag:
"Kan DJI binnen de huidige aanbestedingswetgeving zorgaanbieders
verschillend behandelen (v.w.b. prijs- en volumeafspraken), waarbij nog
steeds de Europese beginselen van gelijkheid, non-discriminatie,
proportionaliteit en transparantie gewaarborgd worden? Zo ja, op welke wijze
kan dat geobjectiveerd plaatsvinden?"

1.3

Alvorens een antwoord te formuleren op deze vraag, bespreken wij het juridisch kader op grond
van de Wet forensische zorg (paragraaf 2), de relevante aanbestedingswet- en regelgeving
(paragraaf 3), het Open House systeem (paragraaf 4), of een uitzondering geldt op de
aanbestedingsplicht (paragraaf 5) en de tarifering door de Nederlandse Zorgautoriteit (hierna: NZa)
(paragraaf 6). In paragraaf 7 formuleren wij een antwoord op de bovenstaande vraag.

2

Wet forensische zorg

2.1

De Wet forensische zorg is op 1 januari 2019 in werking getreden. Hoofdstuk 4 van de Wet
Forensisch zorg ('Inkoop') bepaalt dat Minister van Justitie en Veiligheid forensische zorg inkoopt
bij zorgaanbieders op basis van contracten. Artikel 4.1 en 4.2 Wet forensische zorg bepalen, voor
zover relevant:
Artikel 4.1: "1. Onze Minister koopt forensische zorg in bij zorgaanbieders, met
uitzondering van rijksinstellingen, op basis van contracten.
(…) 3. De Nederlandse Zorgautoriteit geeft advies aan Onze Minister over de
uitoefening van de taak, bedoeld in het eerste lid."
Artikel 4.2: "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels
gesteld over de inhoud van het contract, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid."

2.2

Uit de Memorie van Toelichting bij de Wet forensische zorg blijkt onder meer dat de subsidierelatie
tussen de Minister van Justitie en Veiligheid en de bestaande particuliere instellingen verdwijnt en
plaatsmaakt voor inkoop op basis van contracten:
"(…) De inkoop van de vereiste zorg bij private instellingen en private
zorgverleners vindt plaats op basis van contracten, hetgeen meebrengt dat
de subsidierelatie tussen de Minister van Justitie en de bestaande particuliere
tbs-instellingen verdwijnt. (…)." 1

2.3

1
2

Uit de Memorie van Toelichting bij de Wet forensische zorg blijkt verder nog dat het met de
zorgaanbieders te sluiten contract de basis is voor de te leveren zorg, en dat in deze contracten
afspraken worden gemaakt met betrekking tot de kwaliteit en kwantiteit van de zorgverlening.2 De
geboden zorg zal worden gefinancierd op basis van een DBBc (Diagnose Behandel- en

Tweede Kamer 2009-2010, 32 398, nr. 3.
Idem.

pagina 3
12.05.21

Beveiligingscombinatie). DBBc’s zijn prestatiebeschrijvingen van zorg, waarin zogeheten
'beveiligingscomponenten' zijn meegenomen. Een DBBc omvat het zorgtraject dat een patiënt
doorloopt wanneer hij zorg nodig heeft voor een specifieke diagnose. In de Memorie van
Toelichting wordt tevens ingegaan op de maximumtarieven die verbonden zijn aan de DBBc’s (die
door de Ministers van Justitie en Veiligheid en VWS worden vastgesteld, na advies van de NZa).
Bij de inkoop kunnen vervolgens contracten worden gesloten, waarin een lager tarief wordt
afgesproken.3
2.4

Het Besluit forensische zorg bevat nadere regels omtrent de inkoop van forensische zorg.4 Te
contracteren zorgaanbieders dienen te beschikken over een aanwijzing als private instelling voor
forensische zorg. Het Besluit forensische zorg stelt verder nog eisen aan de inhoud van het
contract. Zo moeten de contracten bepalingen bevatten over de aard, de kwaliteit, de
doelmatigheid, de omvang, de prestaties en de prijs van de te verlenen forensische zorg.5
Tussenconclusie

2.5

De Wet forensische zorg bepaalt dat inkoop van forensische zorg plaatsvindt op basis van
(juridisch afdwingbare) contracten. Dergelijke schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel
die betrekking hebben op het verrichten van diensten, kwalificeren als overheidsopdracht en zijn
in beginsel aanbestedingsplichtig.6
N.B.

Zoals vermeld in paragraaf 2.2 van deze notitie heeft de Wet
forensische zorg een einde gemaakt aan de subsidierelatie tussen de
Minister van Justitie en Veiligheid en de bestaande particuliere tbsinstellingen. Wij sluiten niet uit dat dergelijke subsidies – die verleend
zijn in de periode voorafgaand aan 1 januari 2019 – ook al
kwalificeerden als aanbestedingsplichtige overheidsopdrachten. Wij
lichten dat toe. Omdat een subsidie in beginsel geen
overheidsopdracht is, valt deze in beginsel niet onder de werking van
de aanbestedingsrichtlijnen. Dit neemt evenwel niet weg dat uit een
materiële beoordeling van een subsidierelatie kan blijken dat er
bijvoorbeeld sprake is van een vergoeding voor bepaalde door de
subsidieontvanger verleende diensten, waardoor de betreffende
financiële relatie aangemerkt dient te worden als een
overheidsopdracht als bedoeld in de aanbestedingsrichtlijnen.7 Deze
richtlijnen definiëren een overheidsopdracht namelijk als een

Tweede Kamer 2009-2010, 32 398, nr. 3. De relevante passages uit de Memorie van Toelichting luiden: "Dit contract is de basis voor
de te leveren zorg. In de contracten worden afspraken gemaakt met betrekking tot de kwaliteit en kwantiteit. De geboden zorg zal worden
gefinancierd op basis van een DBBc (Diagnose Behandel- en Beveiligingscombinatie). DBBc’s zijn prestatiebeschrijvingen van zorg,
waarin de beveiligingscomponenten zijn meegenomen. De beveiliging kent verschillende niveaus, naar gelang de ernst van het gepleegde
delict en de aard en ernst van de psychische stoornis of verstandelijke beperking. Deze DBBc’s worden vastgesteld door de Ministers
van Justitie en VWS. De DBc’s (Diagnose Behandelcombinatie) zijn de prestatiebeschrijvingen in de reguliere curatieve zorg. De
maximumtarieven verbonden aan de DBBc’s worden door de Ministers van Justitie en VWS vastgesteld, na advies van de NZa. Bij de
inkoop kunnen vervolgens contracten worden gesloten, waarin een lager tarief wordt afgesproken. Over de DBBc-systematiek hebben
aantal adviesinstanties opmerkingen gemaakt, in de adviezen die zijn uitgebracht naar aanleiding van een conceptversie van dit
wetsvoorstel. Dit is voor ons aanleiding om te onderzoeken welk bekostigingssysteem het meest passend is voor instellingen die zich
richten op verblijf en begeleiding, zonder vorm van behandeling."
4 Vgl. artikel 4.2 Wet forensische zorg.
5 Artikel 4.1 Besluit forensische zorg. Op grond van artikel 4.1, vierde lid, Besluit forensische zorg zijn bij ministeriële regeling (de Regeling
forensische zorg) nadere regels gesteld over de administratieve voorwaarden omtrent de uitvoering van de te sluiten overeenkomsten.
6 Aanbestedende diensten moeten overheidsopdrachten met een geraamde waarde van minimaal het toepasselijke drempelbedrag in
beginsel volgens voorgeschreven Europese procedures aanbesteden. Deze opdrachten moeten vooraf worden
aangekondigd/gepubliceerd op de publicatiemodule van TenderNed.
7 Richtlijnen 2014/23/EU, 2014/24/EU en 2014/25/EU.
3

pagina 4
12.05.21

schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel die betrekking heeft
op – kort gezegd – het verrichten van een werk, de aankoop van
goederen of het verrichten van diensten. Zeker wanneer sprake is van
een overeenkomst waarbij de subsidieontvanger zich verplicht tegen
betaling bepaalde diensten te verlenen, lijkt niet uit te sluiten dat een
bepaalde subsidie als overheidsopdracht aangemerkt kan worden.
Daarbij moet ook bedacht worden dat het Hof van Justitie van de
Europese Unie doorgaans een ruime toepassing toekent aan de
aanbestedingsrichtlijnen, teneinde de effectieve werking ervan te
garanderen. Het enkele feit dat een bepaalde financiële relatie door
het betreffende overheidsorgaan als subsidie wordt bestempeld,
betekent dus niet dat deze financiële relatie per definitie aan de
werking van de aanbestedingsrichtlijnen onttrokken is. Een materiële
beoordeling zal van geval tot geval antwoord moeten geven op de
vraag of er bij het verlenen van een subsidie in de zin van de Awb8
toch sprake is een overheidsopdracht, dat wil zeggen een regeling die
voorziet in de verwerving van diensten, goederen of werken.
3

Aanbestedingsprocedure

3.1

Vanaf 1 juli 2016 geldt de gewijzigde Aanbestedingswet 2012 (hierna: "Aanbestedingswet"). De
Aanbestedingswet is een implementatiewet van (onder meer) de Europese aanbestedingsrichtlijn
2014/24/EU (hierna: "Aanbestedingsrichtlijn").
Aanbesteding van sociale en andere specifieke diensten

3.2

Aanbestedingen van zogeheten 'sociale en andere specifieke diensten' kunnen worden ingericht
conform de procedure voor sociale en andere specifieke diensten, zo volgt uit artikel 2.38
Aanbestedingswet:
"1. De aanbestedende dienst kan voor sociale en andere specifieke diensten
als bedoeld in bijlage XIV van richtlijn 2014/24/EU de procedure voor sociale
en andere specifieke diensten toepassen.
2. Voor overheidsopdrachten betreffende diensten voor gezondheidszorg en
maatschappelijke dienstverlening zoals opgenomen in bijlage XIV van richtlijn
2014/24/EU, wordt de procedure voor sociale en andere specifieke diensten
toegepast, tenzij de aanbestedende dienst anders beslist."

3.3

Artikel 2.39 Aanbestedingswet bevat de procedurevoorschriften die de aanbestedende dienst
toepast bij plaatsing van een overheidsopdracht voor sociale en andere specifieke diensten. Artikel
2.39, eerste lid, geeft een overzicht van de stappen die worden doorlopen. Artikel 2.39, tweede lid,
geeft aan welke paragrafen van hoofdstuk 2.3 van toepassing zijn. In die paragrafen is zo nodig
een specifiek voorschrift voor sociale en andere specifieke diensten opgenomen. Artikel 2.39 van
de Aanbestedingswet luidt:

8 Artikel 4:21, eerste lid, Awb: "Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt
met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of
diensten."

pagina 5
12.05.21

"1. De aanbestedende dienst die de procedure voor sociale en andere
specifieke diensten toepast doorloopt de volgende stappen. De
aanbestedende dienst:
a. maakt een vooraankondiging of een aankondiging van de
overheidsopdracht bekend
b. toetst of de inschrijvingen voldoen aan de door de aanbestedende dienst
gestelde technische specificaties, eisen en normen;
c. maakt een proces-verbaal van de opdrachtverlening;
d. kan de overeenkomst sluiten;
e. maakt de aankondiging van de gegunde overheidsopdracht bekend.
2. Bij toepassing van de procedure voor sociale en andere specifieke diensten
zijn uitsluitend de paragrafen 2.3.1.2 [Communicatie en inlichtingen], 2.3.2.1
[Vooraankondiging], 2.3.2.2 [Aankondiging] en 2.3.3.1 [Technische
specificaties], afdeling 2.3.4 [Eigen Verklaring / Uniform Europees
Aanbestedingsdocument)]en paragraaf 2.3.8.9 van hoofdstuk 2.3
[Verslaglegging en bekendmaking] van toepassing.
3.4

Voor overheidsopdrachten betreffende sociale en andere specifieke diensten geldt een verhoogde
aanbestedingsdrempel, die voor de periode van 1 januari 2020 tot 1 januari 2022 is vastgesteld op
EUR 750.000 exclusief btw.9
Inkoop van forensische zorg

3.5

Het hierboven beschreven regime voor sociale en andere specifieke diensten is van toepassing
op aanbestedingen van overheidsopdrachten inzake (onder meer) 'diensten voor de
terbeschikkingstelling van medisch personeel'.10 Voor zover wij kunnen beoordelen, valt ook de
zorg die wordt verleend in het kader van de Wet forensische zorg onder sociale en andere
specifieke diensten als bedoeld in de Aanbestedingsrichtlijn. Dit betekent dat DJI bij de inkoop van
forensische zorg gebruik mag maken van de 'vereenvoudigde' aanbestedingsprocedure voor
sociale en andere specifieke diensten. Het staat DJI evenwel ook vrij een 'zwaardere' (met meer
regels omklede) aanbestedingsprocedure te houden voor de inkoop van forensische zorg.

3.6

DJI dient overheidsopdrachten inzake de inkoop van forensische zorg met een geraamde waarde
van EUR 750.000 exclusief btw derhalve in beginsel Europees aan te besteden. Bij de inrichting
van een dergelijke Europese aanbesteding wordt wel meer vrijheid geboden, omdat het regime
van sociale en andere specifieke diensten van toepassing is. DJI dient bij de aanbesteding de
volgende stappen te doorlopen:
-

een (voor)aankondiging van de opdracht bekendmaken en hierin de hoofdkenmerken van de
gunningsprocedure beschrijven;

-

toetsen of de inschrijvingen voldoen aan de door de aanbestedende dienst gestelde
technische specificaties, eisen en normen;

-

een proces verbaal van de opdrachtverlening maken; en

Dit volgt uit artikel 4 sub d van de Aanbestedingsrichtlijn en artikel 2.3 in samenhang met artikel 2.6a van de Aanbestedingswet in
samenhang met de gedelegeerde Verordening 2019/1828 van de Europese Commissie tot wijziging van richtlijn 2014/24, Pb EU L 279.
10 Bijlage XIV van de Aanbestedingsrichtlijn.
9

pagina 6
12.05.21

3.7

de overeenkomst sluiten en de aankondiging van de gegunde opdracht publiceren.

Opdrachten voor forensische zorg waarvan de geraamde waarde beneden EUR 750.000 exclusief
btw blijft, hoeft DJI niet aan te besteden.1112
Aanbestedingsrechtelijke beginselen

3.8

Afdeling 1.2.2 van de Aanbestedingswet bevat de aanbestedingsrechtelijke beginselen die van
toepassing zijn op Europese aanbestedingen (en opdrachten met een duidelijk
grensoverschrijdend belang).
Aanbestedingsrechtelijke beginselen: (1) Gelijkheidsbeginsel

3.9

Artikel 1.8 Aanbestedingswet betreft het gelijkheidsbeginsel:
"Een aanbestedende dienst (…) behandelt ondernemers op gelijke en nietdiscriminerende wijze."
N.B.

3.10

Het gelijkheidsbeginsel voor nationale aanbestedingsprocedures is
opgenomen in artikel 1.12, eerste lid, Aanbestedingswet. Het
gelijkheidsbeginsel voor meervoudig onderhandse procedures is
opgenomen in artikel 1.15, eerste lid, Aanbestedingswet.

Artikel 1.8 Aanbestedingswet bevat zowel het non-discriminatiebeginsel als het
gelijkheidsbeginsel. Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten
worden.13 Het gelijkheidsbeginsel beoogt de ontwikkeling van een gezonde en daadwerkelijke
mededinging te bevorderen waarbij alle inschrijvers dezelfde kansen krijgen.14 Het nondiscriminatiebeginsel verbiedt onderscheid op grond van nationaliteit.
Aanbestedingsrechtelijke beginselen: (2) Transparantiebeginsel

3.11

Artikel 1.9 Aanbestedingswet betreft het transparantiebeginsel:
"1. Een aanbestedende dienst (…) handelt transparant.
2. Bij de toepassing van het eerste lid draagt de aanbestedende dienst (…) in
ieder geval zorg voor een passende mate van openbaarheid van de
aankondiging van het voornemen tot het plaatsen van een overheidsopdracht
(…)."

11 Er gelden specifieke inkoopregels voor onderdrempelige overheidsopdrachten door de Rijksoverheid. Het betreft onder meer de
Rijksbrede inkoopstrategie ‘Inkopen met Impact’ en (voor overheidsopdrachten onder de toepasselijke aanbestedingsdrempel) de
circulaire ‘Onderdrempelige opdrachten’, die bepaalt welke procedure in een concreet geval gevolgd dient te worden. Van DJI begrijpen
wij evenwel dat bij de inkoop van forensische zorg het toepasselijke drempelbedrag van EUR 750.000 exclusief btw over het algemeen
in ruime mate wordt overschreden.
12 Een aanbestedende dienst moet bij opdrachten onder de drempel met een duidelijk grensoverschrijdend belang een passende mate
van openbaarheid garanderen. Dat betekent dat een vorm van voorafgaande bekendmaking moet worden gedaan zodat geïnteresseerde
ondernemingen in andere lidstaten hun belangstelling kunnen tonen.
13 Tweede Kamer 2009-2010, 32 440, nr. 3, p. 51.
14 HvJEG 29 april 2004, zaak C-496/99, ECLI:EU:C:2004:236.

pagina 7
12.05.21

N.B.

Het transparantiebeginsel voor nationale aanbestedingsprocedures is
opgenomen in artikel 1.12, tweede lid, Aanbestedingswet. Het
transparantiebeginsel voor meervoudig onderhandse procedures is
opgenomen in artikel 1.15, tweede lid, Aanbestedingswet.

3.12

Het transparantiebeginsel omvat twee elementen, namelijk openbaarmaking van het voornemen
een opdracht te plaatsen of een overeenkomst te sluiten, en de motivering van de uiteindelijk
gemaakte keuze.15

3.13

Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft het transparantiebeginsel nader
ingevuld in het arrest Succhi di Frutta.16 Het transparantiebeginsel strekt ertoe elk risico van
favoritisme en willekeur uit te bannen. Om aan deze verplichting te voldoen, worden alle
voorwaarden en modaliteiten van de plaatsingsprocedure in de aankondiging of in het bestek
geformuleerd op een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze, opdat, enerzijds, alle behoorlijk
geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte kunnen begrijpen en zij
deze op dezelfde manier interpreteren, en, anderzijds, de aanbestedende dienst in staat is om
daadwerkelijk na te gaan of de offertes van de inschrijvers beantwoorden aan de criteria welke op
de betrokken opdracht van toepassing zijn.17

3.14

Het transparantiebeginsel omvat ook de motiveringsplicht, in die zin dat vooraf de gunningscriteria
en hun relatieve gewicht kenbaar worden gemaakt, en achteraf de individuele score van
inschrijvers (onderbouwd) wordt verstrekt. Daaruit volgt dat de gunningscriteria geobjectiveerd
moeten zijn om het proces ook daadwerkelijk transparant te laten zijn.18
Aanbestedingsrechtelijke beginselen: (3) Proportionaliteitsbeginsel

3.15

Artikel 1.10 Aanbestedingswet betreft het proportionaliteitsbeginsel:
"1. Een aanbestedende dienst (…) stelt bij de voorbereiding van en het tot
stand brengen van een overheidsopdracht (…) uitsluitend eisen, voorwaarden
en criteria aan de inschrijvers en de inschrijvingen die in een redelijke
verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht.
2. Bij de toepassing van het eerste lid slaat de aanbestedende dienst (…),
voor zover van toepassing, in ieder geval acht op:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.

het al of niet samenvoegen van opdrachten;
de uitsluitingsgronden;
de inhoud van de geschiktheidseisen;
het aantal te stellen geschiktheidseisen;
de te stellen termijnen;
de gunningscriteria;
een vergoeding voor hoge kosten van een inschrijving;
de voorwaarden van de overeenkomst. (…)"

Tweede Kamer 2009-2010, 32 440, nr. 3, p. 51.
HvJEG 29 april 2004, zaak C-496/99, ECLI:EU:C:2004:236.
17 Idem, r.o. 111.
18 Tweede Kamer 2009-2010, 32 440, nr. 3, p. 51-52.
15
16

pagina 8
12.05.21

N.B.

Het proportionaliteitsbeginsel voor nationale aanbestedingsprocedures is opgenomen in artikel 1.13 Aanbestedingswet. Het
proportionaliteitsbeginsel voor meervoudig onderhandse procedures
is opgenomen in artikel 1.16 Aanbestedingswet.

3.16

Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat een aanbestedende dienst bij de voorbereiding en het
tot stand brengen van een opdracht uitsluitend eisen, voorwaarden en criteria aan de inschrijver
en de inschrijving kan stellen die in een redelijke verhouding staan tot het voorwerp van de
opdracht. Er is dus ruimte voor maatwerk, maar die ruimte kent haar grenzen in het
proportionaliteitsbeginsel. Het proportionaliteitsbeginsel geldt voor alle fasen van de
aanbestedingsprocedure. Hieronder vallen in ieder geval de keuze voor een bepaalde procedure,
de inhoud van de geschiktheidseisen, het aantal geschiktheidseisen, termijnen, uitsluitingsgronden
en de vergoeding van extra inspanningen tijdens de offertefase.19

3.17

Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat een afweging moet plaatsvinden van de gevolgen die
een bepaalde maatregel veroorzaakt en de daar tegenoverstaande voordelen. Daarbij moet
worden bekeken in hoeverre de gekozen maatregel evenredig is aan het te bereiken doel. Kern
van het beginsel is dat bij het voorbereiden en tot stand brengen van een overeenkomst in het
kader van een overheidsopdracht uitsluitend eisen, voorwaarden en criteria worden gesteld aan
inschrijvers en inschrijvingen die in redelijke verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht.
Dit is een objectief criterium, dat door de rechter getoetst kan worden. Indien een zorgaanbieder
(of andere ondernemer) van oordeel is dat dit criterium niet is nageleefd, kan hij in een civiele
procedure aanvoeren dat en waarom daarvan naar zijn mening sprake is. De rechter zal dan in de
regel de aanbestedende dienst vragen aan te tonen dat dit wel het geval is.20

3.18

In de Gids Proportionaliteit 2020 zijn voorschriften opgenomen over de wijze waarop
aanbestedende diensten uitvoering dienen te geven aan het proportionaliteitsbeginsel (vgl. artikel
1.10, derde lid, Aanbestedingswet). De aanbestedende dienst past de voorschriften uit de Gids
Proportionaliteit 2020 toe of motiveert een afwijking van een of meer van die voorschriften in de
aanbestedingsstukken (artikel 1.10, vierde lid, Aanbestedingswet).

4

Open House

4.1

Wij hebben onderzocht of voor het contracteren van forensische zorgaanbieders gekozen kan
worden voor een zogenaamde 'Open House procedure'. Het Open house systeem is een
toelatingsprocedure. Alle deelnemers/zorgaanbieders die zich hebben aangemeld en aan vooraf
bekendgemaakte geschiktheids- en minimumeisen voldoen, worden gecontracteerd. Er vindt geen
selectie plaats door de aanbestedende dienst.
N.B.

19
20

Opgemerkt
moet
worden
dat
er
geen
specifieke
(aanbestedingsrechtelijke) definitie is van een Open House systeem,
laat staan dat daar concrete regels voor zijn geformuleerd. In de
jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie komt het
begrip 'Open House' ook niet voor.

Tweede Kamer 2009-2010, 32 440, nr. 3, p. 15-16.
Tweede Kamer 2009-2010, 32 440, nr. 3, p. 52-53.

pagina 9
12.05.21

4.2

De toelaatbaarheid van Open House wordt gebaseerd op twee uitspraken van het Hof van Justitie
van de Europese Unie: Falk Pharma en Tirkkonen.21

4.3

In de zaak Falk Pharma overweegt het Hof van Justitie van de Europese Unie onder meer:
"36. Het risico dat nationale ondernemingen worden begunstigd, dat deze
richtlijn beoogt uit te sluiten, houdt (…) in wezen nauw verband met de selectie
die de aanbestedende dienst onder de ontvankelijke inschrijvingen wil maken,
en met de exclusiviteit die zal voortvloeien uit de gunning van de betrokken
opdracht aan de geselecteerde ondernemer, of aan de geselecteerde
ondernemers ingeval van een raamovereenkomst, wat uiteindelijk het doel
vormt van een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht.
37. Wanneer een openbare instelling leveringsovereenkomsten wil sluiten
met alle ondernemers die de betrokken producten willen leveren onder de
door deze instelling opgelegde voorwaarden, bestaat er dus, doordat geen
ondernemer wordt aangewezen aan wie exclusief een opdracht wordt
gegund, geen noodzaak om het handelen van deze aanbestedende dienst
aan de nauwkeurige regels van richtlijn 2004/18 te onderwerpen teneinde te
vermijden dat hij bij de gunning van een opdracht nationale ondernemers
begunstigt.
38. De keuze van een inschrijving, en dus van een begunstigde, is dus een
element dat intrinsiek verbonden is met de bij deze richtlijn ingevoerde
regelgeving voor overheidsopdrachten en bijgevolg met het begrip
„overheidsopdracht" (…).
(…)
42. Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 2,
onder a), van richtlijn 2004/18 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip
„overheidsopdracht" in de zin van deze richtlijn niet ziet op een systeem van
afspraken als in het hoofdgeding, waarmee een openbare instelling
voornemens is goederen op de markt aan te kopen, door tijdens de gehele
looptijd van dat systeem overeenkomsten te sluiten met iedere ondernemer
die zich ertoe verbindt om de betrokken goederen te leveren tegen vooraf
vastgestelde voorwaarden, waarbij de openbare instelling geen selectie onder
de belangstellende ondernemers maakt en hun toestaat tot dat systeem toe
te treden tijdens de gehele looptijd ervan."

4.4

Uit de zaak Falk Pharma volgt dus, kort gezegd, dat geen sprake is van een overheidsopdracht
indien de aanbestedende dienst geen keuze maakt voor een bepaalde ondernemer. Bij gebrek
aan een overheidsopdracht geldt er geen aanbestedingsplicht.

4.5

In de zaak Tirkkonen overweegt het Hof van Justitie van de Europese Unie:
"35. Zoals de advocaat-generaal in de punten 51 en 52 van zijn conclusie
heeft opgemerkt, is het feit dat – anders dan de context die heeft geleid tot het

21 HvJEU 2 juni 2016, zaak C‑410/14, ECLI:EU:C:2016:399 (Falk Pharma) en HvJEU 1 maart 2018, zaak C-9/17, ECLI:EU:C:2018:142
(Tirkkonen).

pagina 10
12.05.21

arrest van 2 juni 2016, Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399) – een
landbouwadviseringssysteem als aan de orde in het hoofdgeding niet te allen
tijde openstaat voor belangstellende ondernemers, immers niet relevant. In
casu is het doorslaggevende element gelegen in het feit dat de
aanbestedende dienst geen enkel gunningscriterium noemt voor het
vergelijken en rangschikken van de ontvankelijke inschrijvingen. Bij gebreke
van dat element, dat – zoals volgt uit punt 38 van het arrest van 2 juni 2016,
Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399) – intrinsiek verbonden is met de
regelgeving voor overheidsopdrachten, kan een landbouwadviseringssysteem als aan de orde in het hoofdgeding geen overheidsopdracht in de zin
van artikel 1, lid 2, onder a), van richtlijn 2004/18 vormen.(…)."
4.6

In de zaak Tirkkonen bevestigt het Hof van Justitie van de Europese Unie het Falk Pharma-arrest.
Het Hof voegt daar aan toe dat een Open House systeem niet te allen tijde open hoeft te staan
voor belangstellende ondernemers. Het doorslaggevende element ter beantwoording van de vraag
of sprake is van een overheidsopdracht, is of er selectie plaatsvindt op grond van gunningscriteria.
Daar was in deze zaak geen sprake van. Er was immers alleen een toelatingsvoorwaarde (i.e. het
slagen voor een examen) gesteld.
Mag DJI gebruik maken van het Open House systeem bij de inkoop van forensische zorg?

4.7

Uit de zaken Falk Pharma en Tirkkonen kan worden afgeleid dat geen sprake is van een
aanbestedingsplicht indien de aanbestedende dienst een systeem hanteert waarbinnen een
overeenkomst wordt gesloten met iedere ondernemer die zich ertoe verbindt om de betrokken
diensten te leveren tegen vooraf vastgestelde voorwaarden, waarbij de aanbestedende dienst zelf
geen selectie onder de belangstellende ondernemers maakt. Kenmerkend voor deze zaken is dat
die betrekking hebben op situaties waarin de keuze voor een bepaalde marktpartij niet wordt
gemaakt door een aanbestedende dienst, maar door een particuliere afnemer.22

4.8

Die situatie lijkt zich bij de inkoop van forensische zorg door DJI niet voor te doen. De rechter legt
forensische zorg op als onderdeel van een straf of maatregel. Zodra bepaald is welk type
forensische zorg wordt opgelegd, bepaalt het Forensisch Plaatsingsloket van DJI waar patiënten
worden geplaatst. De zorgaanbieders zijn vervolgens verplicht de patiënt op te nemen.23 Met
andere woorden: niet de (particuliere) afnemer van de forensische zorg maakt de keuze voor een
bepaalde marktpartij, maar de aanbestedende dienst. Diezelfde aanbestedende dienst draagt zorg
voor de inkoop van de forensische zorg.

4.9

Het toepassen van een Open House systeem bij de inkoop van forensische zorg lijkt daarom niet
houdbaar. Het betreffen immers (aanbestedingsplichtige) overheidsopdrachten waarop de
Aanbestedingsrichtlijn en de Aanbestedingswet van toepassing zijn. DJI dient dergelijke
overheidsopdrachten in beginsel (Europees) aan te besteden wanneer de drempelwaarde wordt
overschreden. Het is DJI wel toegestaan de 'vereenvoudigde' aanbestedingsprocedure voor
sociale en andere specifieke diensten (zie paragraaf 3 van deze notitie) te volgen.

5

Geldt er een uitzondering op de aanbestedingsplicht (i) omdat er relatief weinig gegadigden
zijn voor de uitvoering van overheidsopdrachten van DJI, en/of (ii) op grond van artikel

De toepassing van een Open House systeem sluit overigens ook niet uit dat de gunning van een concrete opdracht aan één van de
gecontracteerde aanbieders op basis van een Open house overeenkomst toch aanbestedingsplichtig is. Dit speelt wanneer een
aanbestedende dienst uiteindelijk toch de zorgaanbieder kiest (of deze keuze wezenlijk beïnvloedt) en hier onder bezwarende titel een
overeenkomst mee aangaat.
23 Op grond van artikel 6.1 lid 3 van Wet forensische zorg.
22

pagina 11
12.05.21

2.24a/b Aanbestedingswet (inzake quasi-inbesteding), en/of (iii) omdat sprake forensische
zorg kwalificeert als niet-economische dienst van algemeen belang?
(i) Geldt er een uitzondering op de aanbestedingsplicht omdat er relatief weinig gegadigden zijn
voor de uitvoering van overheidsopdrachten van DJI?
5.1

In de voorgaande paragrafen concludeerden wij dat de inkoop van forensische zorg in beginsel
Europees, openbaar aanbesteed moet worden. In aanvullende gesprekken met DJI is de vraag
naar voren gekomen of er een uitzondering bestaat op de aanbestedingsplicht, omdat – zo
begrijpen wij van DJI – de markt van forensische zorgaanbieders (met name op het gebied van
klinische zorg/FPC's) bestaat uit een beperkt aantal zorgaanbieders. De vraag kwam naar voren
of het wel zin heeft om aan te besteden, gelet op het beperkt aantal gegadigden/het mogelijk
ontbreken van mededinging om technische redenen.

5.2

Aanbestedende diensten moeten overheidsopdrachten met een geraamde waarde van minimaal
het toepasselijke drempelbedrag in beginsel volgens voorgeschreven Europese procedures
aanbesteden. Het feit dat er mogelijk relatief weinig gegadigden zijn voor de uitvoering van
opdrachten inzake het leveren van forensische zorg, doet daar in beginsel niets aan af. Op deze
hoofdregel bestaat een uitzondering – die restrictief toegepast dient te worden – wanneer de
mededinging ontbreekt om technische redenen. In dat geval mag een opdracht onderhands
worden verleend op grond van artikel 2.32 lid 1 sub b onder 2o van de Aanbestedingswet. Die
situatie doet zich niet naar ons oordeel niet voor. Het staat immers vast dat meerdere forensische
zorgaanbieders actief zijn in de markt en – in ieder geval in potentie – onderling met elkaar
(kunnen) concurreren. Er zijn ook al verschillende aanbestedingen gehouden in deze markt, waar
meerdere marktpartijen op hebben ingeschreven. Daarmee lijkt het lijkt weinig realistisch dat
opdrachten inzake forensische zorg slechts door een bepaalde ondernemer kunnen worden
verricht. Naar ons oordeel gaat deze uitzondering derhalve niet op.
(ii) Geldt er een uitzondering op de aanbestedingsplicht op grond van artikel 2.24a
Aanbestedingswet (quasi-inbesteding)?

5.3

De Aanbestedingswet 2012 kent een aantal uitzonderingen op de hoofdregel dat een
overheidsopdracht Europees aanbesteed dient te worden.

5.4

In aanvullende gesprekken met DJI is de vraag naar voren gekomen of er een uitzondering bestaat
op de aanbestedingsplicht op grond van artikel 2.24a van de Aanbestedingswet (quasiinbesteding). Quasi-inbesteding houdt in dat een aanbestedende dienst een overheidsopdracht
binnen de grenzen van art. 2.24a Aanbestedingswet onderhands gunt aan een door hem
gecontroleerde rechtspersoon.

5.5

N.B. Het Hof van Justitie van de Europese Unie kent doorgaans een ruime toepassing toe aan de
Aanbestedingsrichtlijnen, teneinde de effectieve werking ervan te garanderen. Uitzonderingen op
de aanbestedingsplicht (waaronder de uitzondering op grond van artikel 2.24a Aanbestedingswet
2012) worden derhalve restrictief uitgelegd.Voor quasi-inbesteding moet voldaan zijn aan twee
criteria; het toezichtcriterium en het werkzaamhedencriterium. Daarnaast mag er ook geen sprake
zijn van privékapitaal in de entiteit waarop toezicht wordt gehouden.

5.6

De eerste voorwaarde voor quasi-inbesteding is dat de aanbestedende dienst op de partij aan wie
de opdracht wordt gegund "toezicht uitoefent zoals op de eigen diensten". Daarvan wordt geacht
sprake te zijn wanneer de toezichthoudende aanbestedende dienst in staat is een beslissende

pagina 12
12.05.21

invloed uit te oefenen op de strategische doelstellingen en belangrijke beslissingen van de
gecontroleerde entiteit, en deze entiteit geen belangen nastreeft die in strijd zijn met de belangen
van de toezichthoudende aanbestedende dienst.
5.7

De Wet forensische zorg kent meerdere toezichtsinstrumenten voor de Minister van Justitie en
Veiligheid, zeker waar het instellingen voor ter beschikking gestelden betreft, zie artikel 3.3 van de
Wet forensische zorg:
1. Onze Minister kan in de aanwijzing, bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, bepalen dat deze
instelling in het bijzonder bestemd is als private instelling voor de verpleging van ter
beschikking gestelden.
2. In de private instelling bedoeld in het eerste lid is de Beginselenwet verpleging ter
beschikking gestelden van toepassing, tenzij de wet anders bepaalt.
3. Het beheer van de private instelling, bedoeld in het eerste lid, berust bij het hoofd van de
instelling, die als zodanig door de Raad van toezicht wordt benoemd. Van de benoeming
wordt schriftelijk bericht gezonden aan Onze Minister.
4. Het hoofd van de private instelling, bedoeld in het eerste lid, wijst, met machtiging van de
Raad van toezicht, één of meer personen als zijn vervanger aan. Van de aanwijzing wordt
schriftelijk bericht gezonden aan Onze Minister.
5. Onze Minister is bevoegd tot het geven van een aanwijzing aan de Raad van bestuur
indien de bij of krachtens de wet gestelde bepalingen met betrekking tot ter beschikking
gestelden onvoldoende worden nageleefd.
6. Onze Minister kan het beheer van de private instelling overnemen en of een
bewindvoerder aanstellen, het hoofd van de private instelling schorsen dan wel het hoofd
van de private instelling voordragen voor ontslag, indien de aanwijzing, bedoeld in het
vijfde lid, onvoldoende wordt nageleefd.
7. Onze Minister benoemt één van de leden van de Raad van toezicht van de private
instelling, die als bijzondere taak heeft om toezicht te houden op de naleving van de bij of
krachtens de wet gestelde bepalingen met betrekking tot ter beschikking gestelden en
daarover ruggespraak te kunnen houden.
8. De Raad van toezicht benoemt één van de leden van de Raad van toezicht van de private
instelling tot voorzitter, na overleg met Onze Minister.
9. Ten aanzien van het sluiten van overeenkomsten tot kopen, vervreemden of bezwaren
van registergoederen door de private instelling is machtiging of toestemming van Onze
Minister vereist.
10. Wijziging van de statuten, juridische fusie en of splitsing van de private instelling geschiedt
niet zonder voorafgaande toestemming van Onze Minister.

5.8

De Minister van Justitie en Veiligheid kan dus onmiskenbaar invloed uitoefenen op bepaalde
aspecten van de bedrijfsvoering van private instellingen . Toch zien wij onvoldoende aanwijzingen
dat het gaat om een beslissende invloed op de strategische doelstellingen en belangrijke
beslissingen van een dergelijke instelling teneinde te kwalificeren als "toezicht zoals op de eigen
diensten" in de zin van artikel 2.24a van de Aanbestedingswet 2012. De private instellingen hebben
binnen de gestelde kaders immers – een zekere mate van – beleidsvrijheid met het oog op de
bevordering van een doelmatige uitvoering waar de aanbestedende dienst in beperkte mate
invloed op heeft. De aanbestedende dienst neemt in beginsel geen beslissingen omtrent
meerjarenplannen en het vaststellen van de begroting. Behoudens een goedkeuringsrecht ten
aanzien van het sluiten van overeenkomsten tot kopen, vervreemden of bezwaren van
registergoederen heeft de aanbestedende dienst geen invloed op beslissingen ten aanzien van
belangrijke investeringen. De aanbestedende dienst benoemt slechts één van de leden van de

pagina 13
12.05.21

Raad van toezicht van de private instelling, die als bijzondere taak heeft om toezicht te houden op
de naleving van de bij of krachtens de wet gestelde bepalingen met betrekking tot ter beschikking
gestelden en daarover ruggespraak te kunnen houden. Ook sluiten wij niet uit dat dergelijke
instellingen participatie van privékapitaal kennen. Daar komt bij dat in de rechtspraak is bevestigd
dat er geen sprake is van toezicht 'als ware het een eigen onderdeel' wanneer de entiteit aan wie
de opdracht wordt gegund zich laat leiden door overwegingen die verband houden met haar eigen
particuliere belangen en die verschillen van de door de aanbestedende dienst nagestreefde
doelstelling van algemeen belang. Wij sluiten niet uit dat bepaalde instellingen winstgericht zijn en
een zekere mate van vrijheid hebben om hun gedrag door economische motieven te laten leiden
5.9

Daarnaast geldt als voorwaarde voor quasi-inbesteding dat meer dan 80% van de activiteiten van
de gecontroleerde rechtspersoon de uitvoering van taken behelst die hem zijn toegewezen door
de controlerende aanbestedende dienst(en) of door andere, door diezelfde aanbestedende
diensten gecontroleerde rechtspersonen. De Aanbestedingswet geeft daarbij aan dat dit
percentage wordt bepaald op basis van de gemiddelde totale omzet of een geschikte alternatieve
op activiteit gebaseerde maatstaf, zoals de kosten die door de betrokken rechtspersoon of de
aanbestedende dienst zijn gemaakt met betrekking tot diensten, leveringen en werken, over de
laatste drie jaren voorafgaand aan de gunning van de overheidsopdracht.

5.10

Per instelling dient bepaald te worden of aan het toezichtcriterium en het werkzaamhedencriterium
wordt voldaan en of de betreffende instelling geen participatie van privékapitaal kent. In de
bovenstaande analyse hebben wij geconcludeerd dat wij onvoldoende aanwijzingen zien dat de
aanbestedende dienst beslissende invloed op de strategische doelstellingen en belangrijke
beslissingen van tbs-instellingen kan uitoefenen (en dat dergelijke instellingen mogelijk participatie
van privékapitaal kennen); quasi-inbesteding behoort onder deze omstandigheden niet tot de
mogelijkheden.
(iii) Geldt er een uitzondering op de aanbestedingsplicht omdat forensische zorg kwalificeert als
niet-economische dienst van algemeen belang?

5.11

Voorts rijst de vraag of forensische zorg kwalificeert als niet-economische dienst van algemeen
belang (hierna: "NEDAB"). Die vraag is relevant, omdat een NEDAB buiten het toepassingsbereik
van de Aanbestedingsrichtlijn valt. De laatste zin van overweging 6 van de Aanbestedingsrichtlijn
luidt:
"Duidelijk moet worden dat niet-economische diensten van algemeen belang
buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn moeten blijven."24

5.12

Het Hof van Justitie van de Europese Unie kent doorgaans een ruime toepassing toe aan de
Aanbestedingsrichtlijn, teneinde de effectieve werking ervan te garanderen. Uitzonderingen

Overweging 6 Aanbestedingsrichtlijn: "Tevens dient erop te worden gewezen dat deze richtlijn niet van invloed mag zijn op de
socialezekerheidswetgeving van de lidstaten. Evenmin mag zij betrekking hebben op de liberalisering van diensten van algemeen
economisch belang die voorbehouden zijn aan openbare of particuliere entiteiten, of op de privatisering van openbare dienstverlenende
entiteiten. Er zij ook aan herinnerd dat het de lidstaten vrijstaat om zelf verplichte sociale voorzieningen of andere diensten, zoals
postdiensten, te organiseren als diensten van algemeen economisch belang, als niet-economische diensten van algemeen belang, of als
een combinatie van beide. Duidelijk moet worden dat niet-economische diensten van algemeen belang buiten het toepassingsgebied van
deze richtlijn moeten blijven."

24

pagina 14
12.05.21

(waaronder deze NEDAB-uitzondering) worden derhalve restrictief uitgelegd. Dat geldt eens
temeer nu voor NEDAB geen specifieke (Europese of nationale) wetgeving bestaat.25
Onderscheid economische activiteit/niet-economische activiteit
5.13

Alleen niet-economische activiteiten (kunnen) kwalificeren als NEDAB.

5.14

Om onderscheid te maken tussen economische en niet-economische activiteiten, volgt uit vaste
rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat iedere activiteit die erin bestaat
goederen of diensten op een markt aan te bieden, een economische activiteit is.26 Het is niet altijd
eenvoudig vast te stellen of activiteiten economisch van aard zijn. Deze beoordeling hangt af van
de specifieke omstandigheden van het geval.27 Wel zijn er een aantal indicatoren die meewegen
bij de beoordeling. Zo heeft de Europese Commissie aangegeven dat er geen sprake is van een
economische activiteit als er, onder omstandigheden, sprake is van een zogenaamde ‘typische
overheidstaak’, of als de activiteit wordt uitgevoerd om een zuiver sociaal doel te bewerkstelligen
(meer hierover in paragraaf 5.17 e.v. van deze notitie).28

5.15

Sterke indicaties dat een activiteit wel van economische aard is, zijn:

5.16

-

De aanwezigheid van winstgerichtheid bij de onderneming of instelling die de dienst levert.

-

Een grote vrijheid van de onderneming om zijn gedrag door economische motieven te laten
leiden. Dit valt bijvoorbeeld af te leiden uit het recht om eigen prijzen te bepalen.

-

De aanwezigheid van meerdere aanbieders.

Als de overheid een aan haar toevertrouwde dienst niet direct zelf uitvoert, maar de uitvoerder niet
of nauwelijks ruimte laat om zelf zaken als organisatie, prestatie en prijs te bepalen, is al snel geen
sprake meer van een economische activiteit. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de manier waarop in
Nederland de publieke drinkwatervoorziening is vormgegeven.
Voorbeelden niet-economische activiteiten

5.17

Tot dusver zijn twee soorten activiteiten erkend als niet-economische activiteiten: activiteiten
gerelateerd aan de uitoefening van zogenaamde typische overheidstaken (exclusief behorend tot
het overheidsdomein) en bepaalde activiteiten van puur sociale aard.

5.18

Onder de eerste categorie ('typische overheidstaken') vallen bijvoorbeeld activiteiten in verband
met het handhaven van de openbare orde, het verlenen van vergunningen, kwaliteitsbewaking van
voedsel en de controle van het luchtverkeer en het op grond van een aan ondernemingen bij wet
opgelegde meldingsplicht verzamelen van door de overheid te gebruiken gegevens.

25 De onderstaande analyse is derhalve (grotendeels) gebaseerd op rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie en
relevante mededelingen van de Europese Commissie.
26 Zie bijvoorbeeld het arrest Höfner, zaak 41/90, jur. 1991, p I-1979.
27 Ook de Europese Commissie benadert het onderscheid tussen economische en niet-economische diensten van algemeen belang
functioneel: of een dienst als een economische activiteit moet worden gezien kan niet a priori worden gezegd. Dat dient per geval te
worden beoordeeld. In de praktijk blijken volgens de Europese Commissie de meeste diensten ‘economisch’ van aard.
28 Gids voor de toepassing van de EU-regels inzake staatssteun, overheidsopdrachten en de eengemaakte markt op diensten van
algemeen economisch belang, en met name sociale diensten van algemeen belang (Werkdocument d.d. 29.4.2013, digitaal te raadplegen
op: <http://ec.europa.eu>).

pagina 15
12.05.21

5.19

Onder de tweede categorie '('activiteiten van puur sociale aard') vallen bijvoorbeeld een sociaal
verzekeringsstelsel onder aansturing van de overheid en openbaar onderwijs gefinancierd uit de
overheidsbegroting en waarmee de overheid ten behoeve van de bevolking zijn sociale, culturele
en opvoedkundige taak vervult.
Kwalificeert forensische zorg als NEDAB?

5.20

Teneinde te beoordelen of forensische zorg kwalificeert als NEDAB, dient vastgesteld worden of
forensische zorg valt onder een categorie die is aangemerkt als niet-economische dienst.

5.21

Enerzijds zou betoogd kunnen worden dat forensische zorg rechtstreeks verband houdt met de
uitoefening van overheidsgezag (een 'typische overheidstaak'). Immers, in Nederland legt de
rechter forensische zorg op als onderdeel van een straf of maatregel en zodra bepaald is welk type
forensische zorg wordt opgelegd, bepaalt het Forensisch Plaatsingsloket van DJI waar patiënten
worden geplaatst.

5.22

De forensische zorg (i.e. de daadwerkelijke economische activiteit) wordt evenwel verleend door
verschillende zorgaanbieders op basis van contracten, waarin afspraken worden gemaakt
aangaande de prijs, de kwaliteit en de capaciteit van de te leveren zorg (zie paragraaf 2 van deze
notitie). Er worden dus onmiskenbaar diensten aangeboden op een markt: de forensische
zorgmarkt. Forensische zorgaanbieders hebben binnen de gestelde kaders – een zekere mate van
– beleidsvrijheid met het oog op de bevordering van een doelmatige uitvoering. Wij sluiten ook niet
uit dat forensische zorgaanbieders winstgericht zijn en een zekere mate van vrijheid hebben om
hun gedrag door economische motieven te laten leiden. Het staat ook vast dat meerdere
forensische zorgaanbieders actief zijn in de markt en – in ieder geval in potentie – onderling met
elkaar (kunnen) concurreren. Daarmee is onzes inziens ook gegeven dat forensische zorg niet
kwalificeert als activiteit van puur sociale aard.

5.23

Overigens gaat ook de Nederlandse wetgever ervan uit dat er een markt bestaat voor forensische
zorg. Blijkens de preambule van de Wet marktordening gezondheidszorg (hierna: "Wmg", zie ook
de volgende paragraaf van deze notitie) is het wenselijk regels te stellen inzake de "ontwikkeling
en ordening van markten op het gebied van de gezondheidszorg". Onder 'zorg' wordt mede
begrepen 'forensische zorg' als omschreven in de Wet forensische zorg (artikel 1 lid 2 Wmg). De
Nederlandse wetgever veronderstelt dus dat er een markt bestaat voor forensische zorg die
'ontwikkeling en ordening' behoeft. Ook daaruit volgt dat forensische zorgverlening een activiteit
behelst die erin bestaat diensten op een markt aan te bieden. Uit deze wetgeving blijkt bovendien
dat de Nederlandse wetgever forensische zorg kennelijk niet als eigen taak ziet. Forensische zorg
wordt aan de markt overgelaten.

5.24

Forensische zorg toont ook weinig verwantschap/gelijkenissen met diensten die wél als NEDAB
zijn aangemerkt.

5.25

Naar ons oordeel kwalificeert forensische zorg derhalve als economische activiteit en daardoor
niet als NEDAB. De uitzondering ex overweging 6 van de Aanbestedingsrichtlijn gaat niet op.

pagina 16
12.05.21

6

Wet marktordening gezondheidszorg

6.1

In het kader van de inkoop van forensische zorg is de Wet marktordening gezondheidszorg
relevant.29 In de Wmg zijn bepalingen opgenomen over de rol van de NZa. De NZa is onder meer
belast met markttoezicht, marktontwikkeling en tarief- en prestatieregulering op het terrein van de
gezondheidszorg. Eén van de taken van de NZa is het vaststellen van tarieven voor prestaties in
verschillende zorgsectoren, waaronder de forensische zorg.
Vaststelling tarieven en prestatiebeschrijvingen

6.2

Artikel 50 Wmg betreft de vaststelling van tarieven en prestatiebeschrijvingen.30 De NZa legt per
(deel)prestatie in een beschikking vast of sprake is van een vrij tarief, een vast tarief of een bedrag
dat ten minste of ten hoogste als tarief in rekening kan worden gebracht.31 De NZa kan daarbij ook
een begrenzingssysteem vaststellen. Een begrenzingssysteem is een vaste, onder-, boven- of
bandbreedtegrens voor het totaal van de tarieven voor de betrokken prestaties in de daarbij
aangegeven periode.32
Tariefbeschikking NZa

6.3

De NZa heeft de tariefbeschikking Forensische Zorg TB/REG-20630-02 (hierna: de
Tariefbeschikking) vastgesteld, die geldt vanaf 1 januari 2020 tot en met 31 december 2020.33 De
daarin weergegeven tarieven zijn maximumtarieven als bedoeld in artikel 50, eerste lid, onder c,
Wmg. Dit betekent dat prijsafspraken kunnen worden gemaakt op of onder het maximumtarief met
een ondergrens van EUR 0,-.

De Minister van Justitie en Veiligheid wordt, voor zover het de inkoop van forensische zorg betreft, voor de toepassing van de Wmg
gelijkgesteld met een ziektekostenverzekeraar, zo bepaalt artikel 1, derde lid, Wmg.
30 Artikel 50, eerste en tweede lid, Wmg luiden: "1. De zorgautoriteit legt, met inachtneming van de artikelen 51 tot en met 56 en 59, in
een beschikking ten behoeve van het rechtsgeldig in rekening kunnen brengen van een tarief vast: a. of er sprake is van een vrij tarief,
zijnde een tarief waarop artikel 35, eerste lid, onderdelen a en b, niet van toepassing is; b. of er sprake is van een vast tarief; c. of er
sprake is van een bedrag dat ten minste of ten hoogste als tarief in rekening kan worden gebracht; d. de beschrijving van de prestatie,
deel van de prestatie of geheel van prestaties behorend bij het tarief bedoeld in de onderdelen a, b en c. Bij de toepassing van de aanhef
en onderdelen b en c in de eerste volzin stelt de zorgautoriteit de hoogte van het tarief dan wel het bedrag dat als tarief in rekening kan
worden gebracht vast in die beschikking. 2. De zorgautoriteit kan bij de toepassing van het eerste lid ambtshalve voor de som van de
tarieven voor de betrokken prestaties gerelateerd aan een daarbij aangegeven periode, voorafgaand aan die periode, vaststellen: a. een
vaste grens, b. een ondergrens, c. een bovengrens of d. een bandbreedtegrens. Voor onderscheiden delen van een prestatie of geheel
van prestaties als bedoeld in artikel 57, derde lid, kunnen afzonderlijke grenzen en grenssoorten als bedoeld in de voorgaande volzin
worden vastgesteld."
31 Artikel 50, eerste lid, Wmg. Tweede Kamer 2009-2010, 32 393, nr. 3, p. 48: "Lid 1 geeft aan welke tariefsoorten de zorgautoriteit kan
vastleggen in een beschikking. Dat kan allereerst een vrij tarief zijn, dat wil zeggen een tarief dat de zorgaanbieder en de
ziektekostenverzekeraar met elkaar kunnen afspreken en waarbij zij de afspraak niet aan de zorgautoriteit hoeven voor te leggen
(onderdeel a). Daarnaast kan de zorgautoriteit een vast tarief vaststellen, ook wel punttarief genoemd (onderdeel b). Bovendien kent het
lid de mogelijkheid van een minimum- of maximumtarief, met alle varianten daarop, zoals een bandbreedtetarief, een pendeltarief, enz.
(onderdeel c). De zorgautoriteit legt op grond van onderdeel d de prestatiebeschrijving die bij die tarieven hoort vast in een beschikking.
De vastlegging en vaststelling in een beschikking door de zorgautoriteit geschieden ten behoeve van het in rekening kunnen brengen van
een rechtsgeldig tarief door een zorgaanbieder. Een tarief kan in rekening gebracht worden voor een prestatie, deel van een prestatie,
geheel van prestaties, deel van een geheel van prestaties en een geheel van delen van een prestatie."
32 Artikel 50, tweede lid, Wmg. Tweede Kamer 2009-2010, 32 393, nr. 3, p. 48-49: "Lid 2 maakt in combinatie met art. 35 lid 6 en art. 37
lid 1 onderdeel d, onderdeel uit van het begrenzingsysteem. Het geeft de zorgautoriteit de bevoegdheid om naast een tarief als bedoeld
in lid 1 onderdeel a, b of c, voor individuele prestaties tevens ambtshalve een vaste, onder-, boven- of bandbreedtegrens vast te stellen
voor het totaal van de tarieven voor de betrokken prestaties in de daarbij aangegeven periode. Die grens staat in hiërarchie boven de
tariefstelling. (…) Het kan bij die grens bijv. gaan om de som van tarieven die in een bepaalde periode in rekening zijn gebracht, de som
van tarieven die in rekening zijn gebracht en die zijn betaald en ook de som van de tarieven die voor prestaties in rekening hadden kunnen
worden gebracht. De grens kan ook in de vorm van een formule worden vastgelegd. De zorgautoriteit legt de grens vast in beleidsregels
en in een beschikking die voor de individuele zorgaanbieder of voor alle relevante zorgaanbieders geldt. (…)."
33 Zie ook Nza, 'Beleidsregel prestaties en tarieven forensische zorg' BR-REG-20142', te raadplegen op www.nza.nl.
29

pagina 17
12.05.21

6.4

In de Tariefbeschikking heeft de NZa verder opgenomen:
"Max-max-tarieven: Voor alle DBBC’s geldt dat zorgaanbieders die gelet op
hun zorgzwaarte niet uitkomen met het maximumtarief, een mogelijkheid
hebben om tot een maximum van 10% boven het geldende maximumtarief
prijsafspraken te maken. Om hiervoor in aanmerking te komen dient sprake
te zijn van een schriftelijke overeenkomst met de minister van JenV."
N.B.

De NZa baseert haar
kostprijsonderzoeken.

(maximum)tarieven

op

uitgebreide

Economisch delict
6.5

Ingevolge artikel 35, eerste lid, onder a Wmg is het een zorgaanbieder verboden een tarief in
rekening te brengen dat niet overeenkomt met het tarief dat voor de betrokken prestatie op grond
van artikel 50, eerste lid, onderdeel b, Wmg is vastgesteld. Overtreding van de tariefregulering uit
(onder meer) artikel 35 van de Wmg kwalificeert in beginsel als economisch delict en is daardoor
strafbaar (artikel 1 onder 1° van de Wet Economische Delicten). Bovendien is overtreding van de
tariefregulering beboetbaar door de NZa (artikel 85 Wmg).
Wijziging NZa-tarieven

6.6

In een aanbestedingsprocedure is DJI gebonden aan de (maximum)tarieven van de NZa.
Bovendien dient DJI ermee rekening te houden dat die (maximum)tarieven jaarlijks (kunnen)
wijzigen en dat bezwaar kan worden gemaakt tegen tariefbeschikkingen van de NZa. DJI dient
derhalve een clausule op te nemen in de aanbestedingsstukken waarin wordt geanticipeerd op
een (eventuele) wijziging van de NZa-maximumtarieven voor forensische zorg. Het is tevens
raadzaam de inschrijvingstermijn pas van start te laten gaan zodra de NZa-tarieven onherroepelijk
zijn vastgesteld voor het betreffende jaar. Indien gekozen wordt voor een aanbesteding van
meerjarige overheidsopdrachten dient in de conceptovereenkomst (onderdeel van de
aanbestedingsstukken) een prijsherzieningsclausule opgenomen te worden die het mogelijk maakt
prijzen/tarieven gedurende de looptijd van de overeenkomst aan te passen indien een (eventuele)
wijziging van de NZa-tarieven daartoe aanleiding geeft. Daarbij kan bepaald worden dat de
tarieven alleen worden gewijzigd wanneer de NZa-maximumtarieven naar beneden worden
bijgesteld.
DJI dient 'reële tarieven' te hanteren

6.7

DJI bepaalt thans de tarieven voor de forensische zorgverlening.

6.8

Onder meer omdat DJI voor bepaalde diensten een korting hanteerde op door de NZa vastgestelde
maximumtarieven, hebben enkele forensische zorgaanbieders in 2019een kort geding
aangespannen tegen DJI. In zijn uitspraak van 28 januari 2020 heeft de voorzieningenrechter van
de rechtbank Den Haag zich uitgesproken over de door DJI gehanteerde tarieven. Wanneer DJI
zelf de prijzen vaststelt (en daarbij afwijkt van NZa-maximumtarieven), is DJI verplicht te
"onderbouwen en motiveren dat de door haar gehanteerde generieke kortingen, de geïntegreerde

pagina 18
12.05.21

maximumdagprijs en de wijze waarop zij omgaat met het max-max-tarief leidt tot reële tarieven",
aldus de voorzieningenrechter.34
N.B.

Ter vergelijking: De discussie over 'reële tarieven' speelt ook in het
kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo). Op
grond van de Wmo moeten Nederlandse gemeenten ervoor zorgen
dat inwoners zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen. In de
'Algemene Maatregel van Bestuur reële prijs Wmo 2015' is bepaald
hoe een "reële kostprijs" moet worden vastgesteld. In een uitspraak
van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 22
oktober 2019 werd bepaald wanneer een tarief 'reëel' en
'kostendekkend' is. Een tarief is reëel wanneer rekening wordt
gehouden met belangrijke factoren die invloed hebben op de bepaling
van de kostprijs van aanbieders, zoals organisatie-specifieke en
regionale omstandigheden. Daarbij hoeft het tarief niet
kostendekkend te zijn voor álle aanbieders, maar wel voor een redelijk
efficiënt functionerende aanbieder.35
In hoger beroep van deze zaak benadrukt het Hof het belang van de
organisatie-specifieke en regionale omstandigheden voor het bepalen
van de kostprijs van aanbieders, waar gemeenten rekening mee
moeten houden bij de vaststelling van hun tarieven. Daarnaast
benadrukt het Hof dat, voor het bepalen van een reëel tarief, specifiek
naar de zorgvraag in de regio moet worden gekeken. De gemeenten
hebben onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij reële,
kostendekkende tarieven hebben gesteld. Zij hebben namelijk
onvoldoende onderbouwd dat dat er een goede verhouding bestaat
tussen de prijs en de kwaliteit, rekening houdend met de reële
kostprijs van de gevraagde zorg. Hiertoe zijn zij, op basis van het
motiveringsbeginsel, wel verplicht. Over de motiveringsplicht (als
algemeen beginsel van behoorlijk bestuur) overweegt het Hof: "Dat
betekent dat de (…) gemeenten moeten onderbouwen dat een goede
verhouding bestaat tussen de prijs voor de levering van jeugdhulp en
de eisen die worden gesteld aan de kwaliteit, rekening houdend met
de deskundigheid van de beroepskrachten en de toepasselijke
arbeidsvoorwaarden. Verder dienen zij een inschatting te maken van
een reële kostprijs voor de activiteiten die zij door
jeugdhulpaanbieders willen laten uitvoeren. Daarbij dient, ook vanuit
het oogpunt van de bestuursrechtelijke beginselen van zorgvuldigheid
en transparantie, te kunnen worden getoetst of voldoende rekening is
gehouden met, onder meer, de eerder genoemde organisatiespecifieke aspecten en regionale omstandigheden."36

6.9

Let wel: De uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 28 januari
2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:544) heeft betrekking op de situatie dat DJI zelf de prijzen vaststelt

34 Vzr.Rb. Den Haag 28 januari 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:544, r.o. 5.5. In deze uitspraak werd tevens bevestigd dat DJI, bij de inkoop
van forensische zorg, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moet nemen. DJI handelde in strijd met beginselen van
behoorlijk bestuur door (onder meer) niet afdoende te onderbouwen en te motiveren hoe de gehanteerde tarieven werden vastgesteld.
DJI dient derhalve acht te slaan op (onder meer) het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb), het
motiveringsbeginsel (artikel 3:46 Awb) en het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4, tweede lid, Awb).
35 Vzr.Rb Den Haag 22 oktober 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:11096, r.o. 5.4.
36 Gerechtshof Den Haag 7 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1120, r.o. 5.9.

pagina 19
12.05.21

voor forensische zorgverlening. Wanneer DJI forensische zorgverleners contracteert naar
aanleiding van een Europese aanbestedingsprocedure, dan bepalen inschrijvers (zorgaanbieders)
op die aanbesteding – binnen door DJI te stellen kaders – in beginsel zelf met welke tarieven zij
inschrijven op de aanbesteding (zie paragraaf 7 van deze notitie).
7

Beantwoording vraag

7.1

In deze slotparagraaf beantwoorden wij de vraag die aan ons is voorgelegd:
"Kan DJI binnen de huidige aanbestedingswetgeving zorgaanbieders
verschillend behandelen (v.w.b. prijs- en volumeafspraken), waarbij nog
steeds de Europese beginselen van gelijkheid, non-discriminatie,
proportionaliteit en transparantie gewaarborgd worden? Zo ja, op welke wijze
kan dat geobjectiveerd plaatsvinden?"

7.2

Op grond van het gelijkheidsbeginsel is DJI gehouden gelijke gevallen gelijk te behandelen.
Uitgangspunt is derhalve dat DJI zorgaanbieders gelijk moet behandelen ten aanzien van prijs- en
volumeafspraken.

7.3

DJI mag zorgaanbieders alleen verschillend behandelen (i.e. verschillende prijs- en
volumeafspraken maken) wanneer daarvoor een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat. Een
objectieve rechtvaardigingsgrond voor het verschillend behandelen van zorgaanbieders ontstaat,
bijvoorbeeld, door het houden van een Europese openbare aanbestedingsprocedure die vooraf
wordt aangekondigd en waarvan alle voorwaarden en modaliteiten van te voren op een
transparante wijze worden bekendgemaakt. In de aanbestedingsprocedure moeten alle
inschrijvers dezelfde kansen krijgen en moet op een transparante wijze inzichtelijk gemaakt worden
hoe inschrijvingen worden beoordeeld en hoe aan de hand daarvan verschillende prijs- en
volumeafspraken gemaakt worden met afzonderlijke zorgaanbieders. Na het doorlopen van een
dergelijke aanbestedingsprocedure is het DJI toegestaan verschillende prijs- en volumeafspraken
te maken met zorgaanbieders, aan de hand van de inschrijvingen van de zorgaanbieders en
conform de vooraf bekendgemaakte procedure.

7.4

In een aanbestedingsprocedure kan DJI ervoor kiezen overheidsopdrachten te gunnen aan de
inschrijving(en) met de beste prijs-kwaliteitverhouding. Zorgaanbieders geven dan in hun
inschrijving aan – binnen de door DJI gestelde kaders – welke kwaliteit zij bereid zijn te leveren
tegen welke prijs. Het is aan DJI om voorafgaand aan een aanbestedingsprocedure te bepalen op
welke wijze inschrijvingen worden beoordeeld en op welke wijze de beste prijs-kwaliteitverhouding
wordt vastgesteld. Het staat DJI vrij te bepalen welke waarde zij wil toekennen aan de factor
'kwaliteit' en de factor 'prijs'. Het is toegestaan de kwaliteit van een inschrijving zwaarder te laten
meewegen in de beoordeling dan de prijs, bijvoorbeeld door de kwaliteit 90% en de prijs 10% van
de eindscore te laten bepalen. Zorgaanbieders kunnen zich dan hoofdzakelijk onderscheiden op
basis van kwaliteit, maar zullen ook enige prijsdruk voelen om de kosten niet te hoog te laten
oplopen. Het is ook toegestaan dat DJI in een aanbestedingsprocedure zelf de tarieven vaststelt.
Inschrijvers kunnen zich dan alleen onderscheiden op basis van hun kwaliteit. De factor prijs speelt
in dat scenario geen rol bij de beoordeling van de inschrijvingen.

7.5

Het is raadzaam in de aanbestedingsstukken kaders te stellen voor de prijzen/tarieven waarmee
zorgaanbieders kunnen inschrijven. Zo kan gedacht worden aan een budget (prijsplafond) en een
bandbreedte voor de afzonderlijke tarieven (minimum- en maximumtarieven), waarbij rekening

pagina 20
12.05.21

wordt gehouden met de (maximum)tarieven van de NZa (zie paragraaf 6 van deze notitie). Binnen
deze door DJI gestelde kaders bepalen zorgaanbieders vervolgens zelf voor welke prijzen zij hun
diensten aanbieden. Prijsdifferentiatie ontstaat derhalve doordat zorgaanbieders inschrijven met
verschillende prijzen/tarieven en daarmee wordt het risico op complexe discussies en/of
rechtszaken over de hoogte van de tarieven ingeperkt. Volumeafspraken worden – indien gewenst
ook binnen door DJI gestelde kaders – gemaakt aan de hand van een verdeelsysteem dat op
transparante wijze wordt beschreven in de aanbestedingsstukken.
***

C. Afwegingsmodel planning
aanbesteding
Om een onderbouwde keuze te maken voor de te volgen planning van de aanbesteding voor ‘Behandeling en
ketenoptimalisatie’ en ‘Begeleiding en specialismen’ hebben wij een afwegingsmodel opgesteld. De criteria hierbij zijn
de volgende:
a.

Betrokkenheid van het veld. DJI wenst zorgaanbieders te betrekken bij de verdere voorbereiding van de
aanbestedingen. Uiteraard met inachtneming van de Aanbestedingswet. DJI is in dat kader voornemens om de
inrichting van de aanbesteding, waaronder de perceelindeling, met behulp van een marktconsultatie aan het veld
voor te leggen.

b.

Capaciteitsbeslag DJI en zorgaanbieders. Landschapsgericht aanbesteden is nieuw voor zowel DJI als
zorgaanbieders en vraagt meer en andere capaciteit dan de vorige keer toen aanbestedingen volgens het open
house model zijn uitgevoerd. Beide partijen dienen voldoende gelegenheid te hebben voor zorgvuldige
uitvoering en besluitvorming.

c.

Continuïteit zorgaanbod. DJI dient er verzekerd van te zijn dat de continuïteit van de zorg niet in het geding is en
dat overeenkomsten rechtmatig zijn. DJI heeft drie mogelijkheden om dit te waarborgen:

d.

i.

tijdig nieuwe overeenkomsten sluiten;

ii.

lopende overeenkomsten verlengen;

iii.

tijdelijke overeenkomsten sluiten voor specifieke zorgsettings.

KKFZ. De definitieve vaststelling van het KKFZ is 1 september 2021. Mede gegeven de inrichting van de
aanbesteding en het gunningsmodel is het KKFZ vastgesteld voordat zorgaanbieders hun inschrijving opstellen.

e.

Tarieven en zorgprestatiemodel. NZa heeft aangegeven de nieuwe tarieven en prestaties voor het
zorgprestatiemodel in april 2021 te publiceren. DJI dient voldoende gelegenheid te hebben om de tarieven door
te rekenen en die op een juiste wijze te verwerken in de te publiceren aanbestedingsstukken.

Wij hebben deze criteria per planning gescoord met een waardering van een tot en met drie. Bij een score van een
houdt de planning beperkt rekening met het desbetreffende criterium en bij een score van drie houdt de planning
optimaal rekening met het criterium. De planning met de hoogste score komt het meest tegemoet aan de wensen die
DJI heeft. Dit leidt tot het volgende beeld.
Criterium

Omschrijving

Aanbesteden in 2021

Alternatieve planning

a

Betrokkenheid van het veld

1

3

b

Capaciteitsbeslag DJI en zorgaanbieders

1

2

c

Continuïteit zorgaanbod

3

2

d

KKFZ

1

3

e

Tarieven en zorgprestatiemodel

2

3

8

13

Totale score
Tabel 9. Afwegingsmodel planning

Volgens dit model behaalt de alternatieve planning de hoogste score en houdt die het beste rekening met de zaken die
DJI belangrijk vindt.

37

D. Voorbeelduitwerking
gunningscriterium
Onderstaand volgt een voorbeeld van de inhoudelijke uitwerking van een gunningscriterium, gebaseerd op de RADARsystematiek en het KKFZ, specifiek pijler 4: Samenwerken. Die uitwerking is volgens een in de praktijk beproefd en
juridisch getoetst model.
Introductie doelstelling
Met dit gunningscriterium ligt de nadruk op de vierde pijler van het KKFZ, namelijk samenwerken. Samenwerking
binnen de Forensische Zorg kenmerkt zich door goede ketenaansluiting, zorgvuldige en passende overdrachten van
patiënten/cliënten en samen optrekken in het geval van stapelzorg. Bij overdracht aan de voorkant en achterkant van
het forensisch traject is het belangrijk om aansluiting met partners buiten de Forensische Zorg te organiseren. Door
middel van een goede samenwerking kan continuïteit van zorg geboden worden, wat belangrijk is in het kader van
persoonsgerichte zorg, de motivatie van de patiënt/cliënt, en daarmee werken aan het beperken van recidive.
Daarnaast wil men binnen de sector van elkaar leren. Participeren in de reeds bestaande of nieuwe (kwaliteits)netwerken is hiervan een onderdeel.
Gevraagde informatie
De Inschrijver wordt gevraagd in zijn uitwerking op de volgende onderwerpen in onderstaande volgorde in te gaan:
a.

De voorgestelde wijze van samenwerken, specifiek:
i.

De wijze waarop Inschrijver samenwerkt met andere organisaties binnen en buiten de Forensische Zorg
om continuïteit van zorg te realiseren.

ii.

De wijze waarop Inschrijver onderdeel is van een lerend netwerk met andere organisaties, die onderdeel
zijn van de forensische keten.

iii.
b.

De wijze waarop Inschrijver de maatschappij en de omgeving van de Inschrijver betrekt.

Onderbouwing van de effecten van de aangeboden werkwijze: De onderbouwing die Inschrijver kan overleggen
om Opdrachtgever ervan te overtuigen dat de aangeboden wijze van samenwerken zal leiden tot goede
ketenaansluiting, zorgvuldige en passende overdrachten van patiënten/cliënten en samen optrekken in het geval
van stapelzorgen en wat het effect van de aangeboden werkwijze in relatie tot de geformuleerde doelstelling is.
Inschrijver kan dat aantonen door middel van:
i.

Een logische onderbouwing,

ii.

Opgedane ervaringen met soortgelijke opdrachten en/of uitgevoerde metingen of onderzoeksresultaten,
waaruit blijkt dat de werkwijze het beoogde effect heeft.

Beoordelingskader
Bij de beoordeling van dit gunningscriterium kijkt het beoordelingsteam naar het ‘totaalbeeld’ van de aangeboden
werkwijze en de geleverde onderbouwing. Daarbij let het beoordelingsteam op de mate waarin de Inschrijver:
a.

Duidelijk en concreet inzicht geeft in zijn aangeboden werkwijze op alle gevraagde onderdelen en die werkwijze
het vertrouwen wekt dat die bijdraagt aan het realiseren van de geformuleerde doelstelling;

b.

Onderbouwt dat zijn werkwijze het beoogde effect heeft.

De beoordelingsaspecten zijn geen nadere (sub)gunningcriteria. Het betreffen aspecten waarop de beoordelaars de
Inschrijving beoordelen om te komen tot één integraal rapportcijfer. De genoemde aspecten kennen geen onderlinge
weging. DJI kiest bewust voor een integrale beoordeling. Zij is van mening is dat er een duidelijke relatie ligt tussen de

38

beoordelingsaspecten. Zonder een duidelijke werkwijze is de onderbouwing niet goed te beoordelen. Dit betekent dat
wanneer de beschrijving van de werkwijze niet concreet en/of onduidelijk is, dit bepalend is voor de integrale
beoordeling en zal leiden tot een onvoldoende (rapportcijfer 5 of lager). Dit ongeacht de kwaliteit van de onderbouwing.
Andersom geldt dat een concrete en duidelijke werkwijze pas zal leiden tot een hoog rapportcijfer (rapportcijfer 7 of
hoger) indien de werkwijze op een deugdelijke manier is onderbouwd met bijvoorbeeld voorbeelden van soortgelijke
opdrachten en/of metingen en onderzoeksresultaten waaruit blijkt dat de werkwijze het beoogde effect heeft.
Ten aanzien van de onderbouwing geldt dat deze beter wordt beoordeeld naarmate specifieker is uitgewerkt hoe de
verschillende onderdelen van de werkwijze bijdragen aan het beoogde effect en aangedragen voorbeelden, metingen of
onderzoeksresultaten onafhankelijk zijn en verifieerbaar zijn voor het beoordelingsteam.

39