Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 625

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 oktober 2015
In het plenaire debat over ProRail van 29 september jl. (Handelingen II
2015/16, nr. 7, item 32) heeft uw Kamer een aantal verzoeken gedaan om
nadere informatie. Met deze brief geef ik daar invulling aan.
Bijgaand treft u conform toezegging aan:
– De brief van de Minister van Financiën conform uw verzoek van
6 oktober 2015 met daarbij de door de Inspectie der Rijksfinanciën
uitgevoerde validatie van de financiële meerjarenreeksen van ProRail
voor beheer, onderhoud en vervanging van het spoor1. Deze brief
bevat tevens een reactie op het door u gevraagde diepere beeld van de
financiële situatie bij ProRail.
– Het verslag van de aandeelhoudersvergadering (AvA) Railinfratrust
B.V.2 Bepaalde gegevens omtrent personen zijn onherkenbaar gemaakt
met het oog op de privacy.
– Het accountantsverslag bij de jaarrekening 2014 en begeleidende
brieven van de president-commissaris en accountant EY3.
– De schriftelijke beantwoording van de resterende vragen uit het
plenaire debat van 29 september 2015.
Daarnaast heb ik aan ProRail een overzicht van de verbeteraanpak
financiële beheersing ProRail gevraagd. Dit treft u eveneens bijgaand aan
met een begeleidende brief van de president-commissaris4.

1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
2
3

kst-29984-625
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 625

1

Verbetering van de financiële beheersing en de rechtmatigheid
Validatie van de financiële meerjarenreeksen van ProRail voor beheer,
onderhoud en vervanging van het spoor door de Inspectie der
Rijksfinanciën
De Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) heeft op uw verzoek een validatie
uitgevoerd van de financiële meerjarenreeksen van ProRail voor beheer,
onderhoud en vervanging van het spoor. Daarbij heeft u ook gevraagd
een dieper beeld te leveren van de financiële situatie bij ProRail,
waaronder de spanning op de rijksbegroting voor spoor en het Infrastructuurfonds en inzicht in hoe om te gaan met eventuele risico’s. Het rapport
van de IRF voeg ik bij deze brief5.
De IRF concludeert onder meer dat de spanning van € 475 miljoen, die ik
heb gemeld in mijn brief aan u d.d. 15 september jl. (Kamerstuk 29 984,
nr. 621), een reëel beeld geeft van de huidige budgetspanning voor de
periode 2018–2028. Verder concludeert de IRF dat IenM een adequate
systematiek van risicobeheersing heeft, die in deze situatie ook is
toegepast. Ik zie het rapport van de IRF als een validatie van de informatie
met betrekking tot de financiële meerjarenreeksen voor beheer,
onderhoud en vervanging die is opgenomen in de rijksbegroting en in
mijn brief d.d. 15 september jl.
Voorts concludeert de IRF dat extra aandacht voor het financieel beheer
van Prorail noodzakelijk blijft. Deze conclusie deel ik.
Verbetering van de financiële beheersing
In het debat is gesproken over de acties die ProRail onderneemt om de
financiële beheersing te verbeteren. De noodzaak hiertoe is door ProRail
en door mij onderkend. Financiële beheersing heeft sinds 2012 prioriteit
bij ProRail. Er zijn diverse verbetertrajecten gestart, waarbij het Ministerie
van IenM nadrukkelijk stuurt op het verbeteren van de kwaliteit van de
prognoses omdat het ministerie als subsidieverlener teveel met fluctuaties werd geconfronteerd. Daarnaast wordt gefocust op de projectbeheersing en de uitvoering van de aanbevelingen uit het onderzoek van
PriceWaterhouseCoopers (PWC) naar financiële meerjarenreeksen van
ProRail voor beheer, onderhoud en vervanging (BOV) van het spoor. Dit
heeft tot een aantal verbeteringen geleid. Voorbeelden hiervan zijn: de
centralisatie van de financiële functie onder aansturing van de Chief
Financial Officer (CFO) en het verbeteren van de administratie van de
materiële vaste activa.
ProRail heeft op mijn verzoek een overzicht opgesteld van de verschillende verbetertrajecten, de huidige stand van zaken en de planning voor
de komende periode. Dit overzicht treft u bijgaand aan6. De verbeteringen
betreffen onder meer:
– Het verbeteren van de basisadministratie waardoor de cijfers betrouwbaarder worden;
– Het verbeteren van de projectbeheersing, waarbij eerst wordt ingezet
op de projecten met een hoog risico en omvang;
– Het zorgen voor een adequate bezetting van de financiële functies qua
personeel;
– Het verhelderen van de afspraken tussen ProRail en IenM;
– Het verbeteren van de externe verslaglegging;
– Het aantonen dat contracten voldoen aan alle regels.

5
6

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 625

2

De verbetertrajecten zijn onderdeel van reguliere externe audits die
ProRail laat uitvoeren op meerdere aspecten zoals de BOV, de administratie, projectbeheersing en de rechtmatige besteding. Op basis van deze
audits wordt de aanpak van de verbeteringen bewaakt en bijgestuurd. De
rapportage van de voormalige CFO a.i. van begin 2015 moet ook in dat
licht worden bezien. Die lijn wordt nu ook doorgezet door het huidige
bestuur. Dit is eveneens in lijn met het accountantsverslag over 2014 dat
is bijgevoegd7.
Het bestuur is binnen ProRail verantwoordelijk voor de bewaking van de
verbeterplannen. De raad van commissarissen houdt hier toezicht op.
ProRail pakt hiermee de belangrijke onderwerpen aan en het is van groot
belang dat dit onverminderd wordt voortgezet.
De voortgang van de verbeterplannen zal, ook in het komende jaar, steeds
worden besproken in de Algemene vergadering van Aandeelhouders.
Gedurende de realisatiefase van deze plannen zal uw Kamer na elke
Algemene vergadering van Aandeelhouders een rapportage over de
voortgang van de verbeterplannen ontvangen alsmede een terugkoppeling van hetgeen besproken is. Normaal gesproken is er eenmaal per
jaar een Algemene vergadering van Aandeelhouders. Gelet op het
financieel beheer bij ProRail zal voortaan twee keer per jaar een aandeelhoudersvergadering worden belegd die ik persoonlijk zal bijwonen. Bij de
komende aandeelhoudersvergadering zal de voortgang op de in deze
paragraaf genoemde verbeterpunten worden behandeld.
Accountantsverslag en managementletter
Het accountantsverslag is door de accountant opgesteld in opdracht van
en ten behoeve van het bestuur, de raad van commissarissen en de audit
commissie van een organisatie. Het is het verslag van zijn werkzaamheden en bevindingen in het kader van de controle van de jaarrekening,
de beoordeling van het jaarverslag en de assurance-opdracht inzake
niet-financiële informatie. De accountant heeft vervolgens een goedkeurende controleverklaring opgesteld bij de jaarrekening 2014. Het accountantsverslag van juni 2015 is het meest recente van de accountant.
Naast het accountantsverslag stelt de accountant een managementletter
op. De accountant moet tijdig communiceren en significante tekortkomingen schriftelijk rapporteren die hij gedurende het jaar signaleert. Dit
doet hij door tussentijds een managementletter op te stellen aan het
bestuur, de raad van commissarissen en de audit commissie. Daarmee
signaleert de accountant eventuele punten ten aanzien van de interne
beheersing van de organisatie die hij tijdens de lopende controle heeft
onderkend en kan hij aanbevelingen doen over bijvoorbeeld de administratieve organisatie. De managementletter verschijnt voor ProRail elk jaar
in oktober/november en is een werkdocument met daarin de uitkomsten
van de tussentijdse controle door de accountant, ontwikkelingen,
voorgang en het bepalen van aandachtspunten voor de controle. De
meest recente managementletter is van oktober/november 2014.
Ik heb bij de raad van commissarissen het verzoek neergelegd om zowel
het accountantsverslag als de managementletter ter beschikking te stellen
met het oog op openbaarmaking richting Tweede Kamer. Beide
documenten bevatten bepalingen – voortkomend uit de beroepsreglementen van registeraccountants – dat deze uitsluitend zijn bestemd voor
de directie en de raad van commissarissen en zonder toestemming van de

7

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 625

3

accountant niet door anderen mogen worden gebruikt. Daarom is de raad
van commissarissen hierover in overleg getreden met accountant EY.
EY heeft dit verzoek beoordeeld als een majeure beslissing. Een besluit
over het ter beschikking stellen van accountantsverslagen en
management letters aan het grotere publiek heeft daarbij voor de sector
een bredere werking, hetgeen ook blijkt uit de discussie die hierover al
enige tijd gaande is binnen de beroepsorganisatie NBA (Koninklijke
Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants) en bijvoorbeeld heeft
geleid tot de introductie van de meer uitgebreide controleverklaring. Zij
hebben uiteindelijk in dit specifieke geval een uitzondering willen maken
op de algemene regel dat managementletters en accountantsverslagen
niet aan derden ter beschikking worden gesteld. Zij zijn akkoord gegaan
met het ter beschikking stellen van deze documenten aan het Ministerie
van IenM.
Ook de raad van commissarissen wijst op het risico van precedentwerking
en het risico dat deze stukken of delen hiervan uit hun verband worden
gehaald of op andere wijze een eigen leven gaan leiden.
Alles afwegende is, na bespreking in het kabinet, besloten u eenmalig het
meest recente accountantsverslag dat ten grondslag ligt aan de goedkeurende verklaring ter beschikking te stellen gezamenlijk met de begeleidende brieven van de raad van commissarissen en de accountant8. Het
accountantsverslag is de basis voor de controleverklaring bij de jaarrekening en wordt, in dit bijzondere geval, eenmalig aan uw Kamer
beschikbaar gesteld om meer duiding te geven aan de controleverklaring.
Daarbij is het belangrijk dat ongewenste precedentwerking wordt
voorkomen.
Voor de managementletter van het najaar 2014 geldt nog sterker dat dit
een intern «werkdocument» is. Daarom zal ik u deze managementletter bij
separate brief, eenmalig ter vertrouwelijke kennisneming gedurende twee
weken, zenden9.
Rechtmatigheid
In het verlengde van het bovenstaande kan over de rechtmatigheid nog
het volgende worden gezegd. De accountantstoetsing ziet op de rechtmatige besteding van aanleg en de BOV subsidies voor de ProRail. De
verklaring van de accountant van ProRail bij de jaarrekening van ProRail is
een zogenaamde «getrouw beeld verklaring» conform Burgerlijk Wetboek
deel 2 titel 9. De accountantstoetsing op de rechtmatige besteding van de
subsidie voor de ProRail-projecten is op de volgende wijze verzekerd.
IenM ontvangt jaarlijks controleverklaringen van de accountant van
ProRail over de rechtmatigheid van de besteding van de subsidies
verstrekt aan ProRail, waarbij het voorgeschreven controleprotocol in acht
wordt genomen. De controleverklaring bij de besteding van de subsidie
zoals voor kapitaallasten en onderhoud (BOV) en de eindverklaringen bij
de aanlegprojecten worden ingediend bij het verzoek tot subsidievaststelling. Voor het tussentijds volgen van de aanlegprojecten worden ook
jaarlijks tussentijdse controleverklaringen afgegeven door de externe
accountant van ProRail. Met deze verklaringen geeft de externe
accountant de toetsresultaten met betrekking tot de rechtmatigheid van
de bestede aanleg en BOV subsidies. In het verslag van de accountant bij
het jaarverslag 2014 wordt daar ook aan gerefereerd. De Auditdienst Rijk
8
9

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Ter vertrouwelijke inzage gelegd, alleen voor de leden, bij het Centraal Informatiepunt Tweede
Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 625

4

toetst de rechtmatigheid van de subsidies op basis van de controleverklaringen van de externe accountant van Prorail en de acties die IenM heeft
getroffen naar aanleiding van de toetsresultaten van de accountant van
Prorail. Daarmee is de toets op rechtmatige besteding van de subsidies
geborgd.
Beantwoording resterende vragen uit het debat
Prestatie gerichte onderhoudscontracten (PGO)
Over PGO-contracten zijn een paar vragen van de heren Bashir en Van
Helvert nog onbeantwoord. Gevraagd is waarom de Kamer niet eerder
dan 25 juni is geïnformeerd over de PGO contracten. Zoals ook staat
vermeld in de antwoorden op de Kamervragen van 26 augustus10, heeft
de president-commissaris het ministerie op 12 juni 2015 een samenvatting
van het PwC rapport aangeboden. Met de brief van 25 juni 2015 is uw
Kamer hierover geïnformeerd11. De heer Van Helvert vroeg welke
aannemers de pilotcontracten niet wilden openbreken en hoe de
kamerbrief van 26 augustus zich op dit punt verhoudt tot de uitspraken
van de CEO van Strukton van 29 september jl. In de brief van 26 augustus
is gemeld dat alle betrokken aannemers hebben aangegeven contracten te
willen die compliant zijn. De gesprekken over de wijze waarop de
contracten zo snel mogelijk compliant kunnen zijn, zijn gaande. Daarbij
zitten alle partijen aan tafel. Het is een proces met meerdere partijen en
grote belangen. Dit is afgelopen week nogmaals bevestigd door de
president-directeur van ProRail. Verder zal uw Kamer, zoals toegezegd
tijdens het AO van 10 september jl., binnen 3 maanden over de voortgang
worden geïnformeerd.
Aanbestedingsrecht
De heer Hoogland heeft een vraag gesteld over welke ruimte het
aanbestedingsrecht biedt om langere termijnen te hanteren voor
onderhoudscontracten, dan wel voor het zelf uitvoeren van de werkzaamheden of dat in coproductie doen. Het aanbestedingsrecht kent geen
wettelijke beperkingen voor de duur van een contract. Als het aanbestedingsrecht is gevolgd, zijn langere termijnen zijn dus mogelijk. Uiteraard
moet de duur van het contract wel redelijk zijn, zodat de mededinging op
de markt niet wordt beperkt.
Het aanbestedingsrecht bepaalt niet of ProRail zelf onderhoud mag
uitvoeren of dit moet uitbesteden. Het zelf doen dan wel uitbesteden aan
de markt is in de eerste plaats een keuze van de organisatie zelf, waarbij
overwegingen meespelen van noodzakelijke investeringen om een eigen
onderhoudsbedrijf binnen ProRail op te richten, efficiency, effectiviteit en
gevolgen van marktverstoring. Het onderhoud is nu uitbesteed aan
derden. Omdat is gekozen voor uitbesteding, moet ProRail wel voldoen
aan het aanbestedingsrecht en mogen de contracten dus niet onderhands
gegund worden. In 2013 heeft ProRail met de aannemers afspraken
gemaakt over de transitie naar prestatiegerichte onderhoudscontracten,
die volgens het aanbestedingsrecht worden aanbesteed. Doelstelling van
het prestatiegericht onderhoud is ook om de kwaliteit en efficiency verder
te verhogen door gebruik te maken van de expertise en innovatiekracht bij
de aannemers. Met de beslissing van ProRail om de vier PGO pilotcontracten voor een termijn van tien jaar (in plaats van drie en een half jaar)
onderhands te gunnen is afgeweken van het in 2013 afgesproken tijdpad
om tot onderhoudscontracten te komen die volgens het aanbestedings10
11

Kamerstuk 29 984, nr. 612
Kamerstuk 29 984 nr. 607

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 625

5

recht zijn aanbesteed. Daarom heb ik ProRail gevraagd om actie te nemen
om deze pilotcontracten zo snel mogelijk compliant te laten zijn.
Juridische vormgeving toezichthoudende rol Staatssecretaris
Mevrouw Van Tongeren heeft gevraagd hoe de toezichthoudende rol van
de Staatssecretaris exact (juridisch) is vormgegeven. Op grond van de
Spoorwegwet is het ministerie toezichthouder op de nakoming van de
verplichtingen uit de beheerconcessie en houdt de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), als gemandateerde vanuit het ministerie,
toezicht op de veiligheid van het spoor. Daarnaast houdt het ministerie als
aandeelhouder systeemtoezicht.
De aandeelhouder benoemt de directie en de Raad van Commissarissen
en beoordeelt strategische keuzes van de vennootschap. Het feitelijke
toezicht op de organisatie en haar bedrijfsvoering wordt uitgevoerd door
de Raad van Commissarissen op grond van artikel 15, lid 1 van de
statuten van ProRail. De aandeelhouder spreekt de raad van commissarissen aan op haar toezichthoudende rol en intervenieert waar nodig. Deze
rolverdeling verklaart waarom er afstand is tussen de vennootschap en de
aandeelhouder, met ieder zijn eigen verantwoordelijkheid.
Ambitie Lange Termijn Spooragenda
Er zijn onder andere door mevrouw Van Veldhoven, mevrouw De Boer en
de heer Bashir vragen gesteld of de ambities van de Lange Termijn
spooragenda realistisch zijn, gezien de budgettaire spanningen op de
meerjarenreeksen beheer, onderhoud en vervanging (BOV). Met de Lange
Termijn Spooragenda schetst het Rijk de noodzakelijke randvoorwaarden
en de aanpak om de prestaties van het spoor te verbeteren. Dit biedt
duidelijkheid aan de sector en decentrale overheden om de komende
jaren gezamenlijk invulling te geven aan én te investeren in de verbeteropgave die er ligt. Hierbij is aangegeven dat de uitvoering van de
ambities en beleidskeuzes binnen de budgettaire kaders moet gebeuren.
Als dat keuzes vergt dan zullen we die moeten maken. Dat gebeurt
enerzijds in het kader van de herijking; anderzijds zal dat aan de orde zijn
bij het besluit omtrent de kostenreducerende maatregelen in het kader
van de meerjarenreeksen BOV begin 2016. Uw Kamer heeft ook zorgen
uitgesproken over mogelijke gevolgen van deze maatregelen voor de
regionale lijnen. Zoals in de brief van 15 september12 aan uw Kamer is
gemeld worden alle maatregelen nader geanalyseerd en worden er op
voorhand geen maatregelen uitgesloten, niet op het Hoofdrailnet en niet
op de regionale lijnen. Bij de afweging worden nadrukkelijk de gevolgen
voor de reiziger en goederenvervoer betrokken. Begin 2016 is de nadere
analyse gereed en wordt deze met uw Kamer en de diverse belanghebbenden besproken.
Station Utrecht
Door de heer Bashir is gevraagd waarom de Staatssecretaris vasthield aan
een tekort van € 29,5 miljoen rondom Utrecht, terwijl in de begroting
sprake is van een bedrag van in totaal € 95,1 miljoen. Rondom Utrecht
spelen twee projecten: het Doorstroomstation Utrecht en de OV-terminal
Utrecht. Beide projecten staan los van elkaar en dat geldt ook voor de
budgetaanpassingen. Het bedrag van € 29,5 miljoen heeft betrekking op
het eerste project. Beide budgetaanpassingen zijn direct in de eerstvolgende begroting gemeld nadat de bedragen gevalideerd waren. Voor
beide budgetaanpassingen is dit de begroting 2016. Één en ander is
12

Kamerstuk 29 984, nr. 621

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 625

6

eerder uitgebreid toegelicht in de beantwoording van kamervragen van de
heer Van Helvert over Doorstroomstation Utrecht en OV-terminal Utrecht
van 7 en respectievelijk 28 september jl13.
Risico’s op de Betuweroute
De heer Bisschop heeft gevraagd hoe om wordt gegaan met de gesignaleerde risico’s op de Betuweroute. In de audit van PwC c.s. op de
meerjarenreeksen BOV is aangegeven dat er een toekomstig risico is dat
de levensduren voor een aantal onderdelen van de Betuweroute wellicht
niet gehaald worden. Dit komt onder andere omdat is uitgegaan van
vervangingstermijnen die horen bij gemengd gebruik (personen- en
goederenvervoer) van de Betuweroute. Bezien moet worden wat dit
betekent voor het onderhoudregime van de Betuweroute bij exclusief
gebruik voor goederenvervoer. Verder geldt dat de zettingen en betonproblematiek invloed hebben op de vervangingstermijnen van onderdelen
van de Betuweroute. Zoals ik ook aan uw Kamer heb gemeld in de brief
over de betonproblematiek van 1 oktober j.l. (Kamerstuk 22 026, nr. 483)
zullen aan het einde van het jaar de eerste resultaten van het onderzoek
op de Betuweroute worden opgeleverd.
Voor het totaal van de in de doorlichting van de financiële meerjarenreeksen BOV gesignaleerde toekomstige risico’s is een reservering
getroffen in de investeringsruimte van het Infrastructuurfonds van in
totaal € 400 miljoen. Dit bedrag is gebaseerd op de waarschijnlijkheid van
optreden van het risico. IenM maakt afspraken met ProRail over de
beheersing en monitoring van de toekomstige risico’s. Dat geldt dus ook
voor de risico’s op de Betuweroute.
Betonproblematiek
De heer Madlener en de heer Bisschop hebben vragen gesteld over de
betonproblematiek op de HSL-Zuid en op de Betuweroute. Door ProRail is
op HSL-Zuid en op de Betuweroute bovenmatige mosgroei geconstateerd.
De resultaten van het onderzoek naar de betonproblematiek op de
HSL-Zuid zijn op 1 oktober met uw Kamer gedeeld14. In dezelfde brief is
ook aangegeven dat eind dit jaar vervolgens de eerste resultaten van het
onderzoek op de Betuweroute worden opgeleverd.
Zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s)
Een aantal Kamerleden heeft vragen gesteld over het rapport evaluatie
ZBO’s. Dit rapport is op 28 september 201515 aan uw Kamer gestuurd. In
haar begeleidende brief heeft de Minister het verdere proces naar
aanleiding van de evaluatie toegelicht. Prorail is meegenomen in de
evaluatie toezicht zbo’s meegenomen omdat binnen de Unit toezicht van
het ministerie tevens het aandeelhouderschap van ProRail is belegd.
Overigens is, anders dan in het evaluatierapport is vermeld, voor ProRail
het toetsingskader inclusief prestatieafspraken in de beheerconcessie
vastgelegd.
Ziekteverzuim
Tot slot heeft de heer Van Helvert een vraag gesteld over het ziekteverzuim op mijn ministerie. Het ziekteverzuim bij de directie die ProRail
13

Aanhangsel Handelingen II 2014/15, nr. 3334 respectievelijk Aanhangsel Handelingen II
2015/16, nr. 170
14
Kamerstuk 22 026, nr. 483
15
Kamerstuk 25 268, nr. 125

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 625

7

aanstuurt, directie OV en Spoor, is over de afgelopen 12 maanden 3,3% en
is de afgelopen periode gedaald. Het ligt daarmee onder het gemiddelde
ziekteverzuim voor het hele departement (dit bedraagt 4,5%).
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 625

8