Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 1126

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT

Ontvangen ter Griffie op 14 augustus 2023.

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Het ontwerp voor de concessie voor het
hoofdrailnet is aan de Kamer overgelegd tot
en met 9 oktober 2023.

Den Haag, 14 augustus 2023

De concessie kan niet eerder door Onze
Minister worden verleend dan op 10 oktober
2023.

Conform artikel 64, vierde lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000)
bied ik uw Kamer hierbij de ontwerpconcessie voor het Hoofdrailnet
(HRN) voor de jaren 2025 tot en met 2033 aan. Vorig najaar heb ik met uw
Kamer gesproken over het Programma van Eisen (PvE) van de nieuwe
HRN-concessie. In de periode daarna ben ik intensief aan de slag gegaan
met de aangenomen moties en heb ik samen met de Nederlandse
Spoorwegen (NS) als beoogd concessiehouder in een intensief proces de
vertaalslag gemaakt naar een ontwerpconcessie. Gedurende die periode
heb ik een ruime groep stakeholders uitgenodigd om in themabijeenkomsten inzichten te delen. De ontwerpconcessie in wording kon
zodoende met deze inzichten worden verrijkt. De ontwerpconcessie is
afgelopen voorjaar geconsulteerd onder deze stakeholders. Hierover is uw
Kamer op 24 april 2023 geïnformeerd.1
Met de bijgevoegde ontwerpconcessie wil ik een contract aan NS gunnen
dat, ondanks de huidige moeilijke omstandigheden, meerwaarde aan de
reiziger biedt. Het openbaar vervoer (OV) krabbelt weer op na een
moeilijke tijd. De coronapandemie wierp nog lange tijd een schaduw over
het OV en nog steeds zijn de reizigersaantallen nog niet op het niveau van
voor 2019. Dat zal naar verwachting nog jaren duren. Bovendien hebben
de omstandigheden met hoge inflatie en gestegen kosten grote invloed
op de bedrijfsvoering van NS.
Het is zaak die uitdagende omstandigheden zo goed mogelijk het hoofd te
bieden. Het OV is van vitaal belang voor miljoenen Nederlanders. Om op
hun werk te komen, familie te bezoeken, of bijvoorbeeld naar school te
gaan. Goede bereikbaarheid is van belang voor het welzijn en de welvaart
van Nederland, en zorgt ervoor dat iedereen mee kan doen. Daarom vind
ik het als eerste belangrijk om te zorgen dat de trein betrouwbaar is en
aantrekkelijk is voor reizigers. Met deze ontwerpconcessie doen we wat
1

kst-29984-1126
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 29 984, nr. 1099.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

1

nodig is en maken we keuzes om daar langjarig voor te zorgen. De
ontwerpconcessie is tot stand gekomen op basis van gesprekken met NS,
de inbreng van de stakeholders, een externe validatie van de businesscase, een externe review van besparingsmogelijkheden en een externe
toets of de gemaakte afspraken in lijn zijn met de PSO-Verordening.2
In de bijgevoegde Nota van Antwoord zijn de opmerkingen en vragen van
de stakeholders van een reactie voorzien.3 Vanuit de consultatie zijn
enerzijds positieve reacties binnengekomen: meerdere stakeholders zien
de nieuwe HRN-concessie als een solide basis en een sterke ruggengraat
voor het Nederlandse OV, met een ambitieus eindbeeld. De nieuwe
concessie bevat afspraken om in samenwerking met andere vervoerders
en concessieverleners verdere verbeteringen te realiseren ten aanzien van
een goed functionerend en samenhangend OV-stelsel. Aan de andere kant
hebben stakeholders ook zorgen geuit, bijvoorbeeld over de rechtmatigheid en reikwijdte van de concessie, over de betaalbaarheid voor
reizigers en de aansturing van NS als beoogd concessiehouder.
Na deze consultatieronde was er ruimte voor aanvullende adviezen van de
beide wettelijk verplichte stakeholders: de consumentenorganisaties en
ProRail. Deze aanvullende adviezen hebben betrekking op de tariefbepalingen en de nadere uitwerking van de bodem- en streefwaarden. De
reactie op deze aanvullende adviezen is ook bijgevoegd.
In deze brief licht ik een aantal thema’s in relatie tot de ontwerpconcessie
nader toe. Allereerst ga ik in op de doelen van de nieuwe HRN-concessie
en geef ik een nadere duiding bij de context waarbinnen de concessieverlening plaatsvindt. Vervolgens ga ik in op enkele specifieke keuzes die,
gegeven deze doelen en de geschetste context, in de ontwerpconcessie
zijn gemaakt. Tot slot sta ik stil bij de bezwaren van de Europese
Commissie en ga ik kort in op het vervolgproces om tot de uiteindelijke
concessieverlening te komen.4 Uiterlijk op 24 december 2023 moet de
nieuwe HRN-concessie aan NS worden gegund. Onderhands gunnen blijft
na die datum mogelijk, maar daarvoor gelden dan nieuwe, strikte
voorwaarden van de PSO-verordening waarbij de keuze voor onderhandse gunning onderbouwd moet worden. Uit onderzoek dat is
uitgevoerd in het kader van het marktordeningsbesluit blijkt dat aanbesteden van de integrale HRN-vervoerconcessie zeer complex en risicovol
is vanwege de omvang van het HRN en daardoor risico’s oplevert voor
zowel opdrachtgever als opdrachtnemer. Hierover is de Kamer in juni
2020 geïnformeerd in de brief over de hoofdlijnen van het integrale besluit
marktordening op het spoor na 2024.5
Doelen van de nieuwe HRN-concessie
De ontwerpconcessie voor het HRN is uitgewerkt vanuit de doelen van het
Beleidsvoornemen.6 Daarbij zijn de geschetste nationale en internationale
groeiambities in de Lange Termijn Spoor Agenda en het Toekomstbeeld
OV leidend. Het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer is een essentieel
onderdeel daarvan. Het spoor is een van de dragers van de
verstedelijkings- en woningbouwopgave waar we voor staan. Met een
betrouwbaar spoornetwerk worden regio’s ontsloten en worden kansen
2

Verordening nr. 1370/2007 van het Europees parlement en de Raad van 23 oktober 2007
betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg.
3
De inbreng van de stakeholders is raadpleegbaar via www.rijksoverheid.nl/concessie2025.
4
Met deze brief kom ik terug op mijn toezegging van 6 juli jl. om in deze brief in te gaan op wat
de keuzes met betrekking tot tarieven voor reizigers betekenen (Handelingen II 2022/23, nr. 103,
Tweeminutendebat Spoor).
5
Kamerstuk 29 984, nr. 899.
6
Kamerstuk 29 984, nr. 930.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

2

gecreëerd voor het verwezenlijken van duurzaamheidambities. Gegeven
de huidige situatie met onder meer verminderde reizigersvraag, hogere
kosten, de kwetsbaarheid van ons spoorsysteem en de komende
grootschalige werkzaamheden, wil ik mij allereerst richten op het
behouden van het huidige kwaliteitsniveau en het optimaliseren van het
treinaanbod. Betrouwbaarheid en voorspelbaarheid zijn daarbij cruciaal.
Vanuit die nieuwe basis kunnen de frequenties verder groeien en kan het
spoorvervoer stap voor stap worden verbeterd binnen de context van de
nieuwe concessie (zie volgende paragraaf).
Naast het belang van een voor reizigers kwalitatief goed binnenlands
treinproduct zijn ook goede internationale treinverbindingen belangrijk.
Dan gaat het om zowel kort grensoverschrijdend vervoer als vervoer over
langere afstanden. Voor de economische concurrentiekracht van stedelijke
agglomeraties in Nederlandse grensregio’s is het belangrijk dat zij ook per
trein goed bereikbaar zijn. Op langere afstand zijn goede treinverbindingen met onder andere Brussel, Parijs, Londen en Berlijn van groot
belang voor Nederland. In het kader van duurzame mobiliteit is het nodig
dat mensen op relatief korte afstanden minder gaan vliegen en meer en
betere mogelijkheden krijgen om de trein te nemen naar bestemmingen
binnen Europa. Daarom is een aantrekkelijk aanbod van internationale
treinverbindingen essentieel.
Context van de concessieverlening
De verlening van de nieuwe HRN-concessie vindt plaats in turbulente
tijden die worden gekenmerkt door de langjarige gevolgen van de
coronapandemie en de huidige, geopolitieke spanningen.
Op sommige dagen van de week zitten de treinen in de ochtend- en
avondspits weer vol. In het weekend mag de trein weer veel sociaalrecreatieve reizigers verwelkomen. Toch ligt het totaal aantal reizigers dat
gebruikmaakt van het OV nog aanzienlijk lager dan voor de coronapandemie. Daarbij reizen forenzen meer geconcentreerd in de spits, met
name op dinsdag en donderdag. Ook lijkt er sprake van een structurele
gedragsverandering. Mensen die dat kunnen, werken nog steeds deels
thuis. Dit heeft impact op de opbrengsten van NS en de andere
OV-bedrijven. Naast lagere opbrengsten hebben NS en andere
vervoerders, mede als gevolg van de oorlog in Oekraïne, te maken met
stijgende kosten voor energie en materieel. Ook zijn de kosten van
personeel toegenomen.
Het veranderde reisgedrag na de coronapandemie, de daling van het
aantal reizigers en de gestegen kosten beperken de mogelijkheden om,
binnen het huidige budget, onze groeiambities voor het treinaanbod nu te
realiseren. Wat ook meespeelt is dat in de komende jaren een veelheid
aan werkzaamheden aan het spoor wordt verwacht. Deze werkzaamheden
zijn noodzakelijk om op de langere termijn weer groei mogelijk te maken.
Dit alles samen vormt een complexe en uitdagende context waarbinnen
de concessieverlening plaatsvindt. Tegelijkertijd is het van belang dat een
voorspelbare dienstregeling voor de reiziger in stand wordt gehouden.
Een concessie met meerwaarde voor de reiziger
In de nieuwe concessieperiode wil ik de reiziger een stabiel en kwalitatief
zo goed mogelijk vervoersproduct op het HRN bieden. Ik zorg ervoor dat
de belangrijke functie van het spoor deze moeilijke periode doorkomt. Ik
zet daarom in op een betrouwbaar treinaanbod, een betrouwbare
dienstregeling en een betrouwbare railinfrastructuur die past bij de
veranderde omstandigheden. In de komende jaren wil ik de reiziger

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

3

zekerheid bieden met een robuuste en stabiele basis. Vanuit die nieuwe
basis kunnen de frequenties in de komende jaren verder worden
uitgebouwd, zodat de eerder geformuleerde groeiambities en doelen
kunnen worden gerealiseerd.
Om dit te bereiken is een bijdrage van alle betrokken partijen nodig. Ik heb
uw Kamer meerderde keren geïnformeerd over het financiële kader van
de nieuwe concessie, dat mede door de eerder genoemde ontwikkelingen
onder spanning staat.7 Waar de HRN-concessie voor de coronapandemie
een rendabel contract was, is daar nu geen sprake meer van. Als we geen
maatregelen zouden nemen, zou het niet mogelijk zijn om de nieuwe
concessie binnen de huidige budgettaire kaders uit te voeren. Voor een
goede besluitvorming over het financiële kader heb ik de businesscase
van de nieuwe HRN-concessie extern laten valideren. Daarnaast is in mijn
opdracht een extern onderzoek uitgevoerd naar besparingsmogelijkheden
in de bedrijfsvoering van NS. Aan de hand van deze twee onderzoeken
heb ik vervolgens met NS en het Ministerie van Financiën indringende
gesprekken gevoerd om tot een sluitend financieel kader te komen.
Daarbij is onder andere gesproken over maatregelen die NS kan nemen
ter verdere optimalisatie van de kostenstructuur en over manieren om tot
een optimale inzet van materieel te komen.
De gevonden oplossing is een pakket aan diverse maatregelen, die van
iedere betrokken partij iets vraagt. Daarbij is het uitgangspunt geweest
om de reiziger zoveel mogelijk te ontzien. Met NS is afgesproken dat zij
maatregelen neemt om de kostenstructuur verder te optimaliseren. Het
Ministerie van Financiën neemt als aandeelhouder genoegen met een
lager rendement dan in de huidige concessie. Om een lager rendement
mogelijk te maken, heb ik met NS afspraken gemaakt over het verdelen
van risico’s, onder meer op het gebied van overdracht van materieel en
onzekere reizigersaantallen. In de afspraken over onzekere reizigersaantallen is geregeld dat, onder voorwaarden, IenW NS een vergoeding
betaalt als de reizigerskilometers aanzienlijk lager zijn dan wordt verwacht
en andersom dat NS aan IenW een vergoeding betaalt als de reizigerskilometers aanzienlijk hoger zijn. Als concessieverlener zie ik verder af van het
vragen van een concessievergoeding en bied ik in plaats daarvan een
(beperkte) concessiesubsidie van € 13 miljoen per jaar om het basisaanbod te garanderen. Hiermee doe ik wat binnen mijn begroting
mogelijk is om een stabiele dienstregeling voor de reiziger te behouden.
Over het totaalpakket aan (financiële) afspraken heb ik door een externe
partij laten onderzoeken of de gemaakte afspraken in lijn zijn met de
Europese staatssteunregels, zoals opgenomen in de PSO-Verordening en
het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Deze
toets geeft aan dat de ontwerpconcessie en de onderliggende businesscase aan de staatssteunregels in de PSO-Verordening en het VWEU
voldoen.
De bomen in het OV groeien helaas niet tot de hemel. Om een
betrouwbare dienstregeling voor het HRN te garanderen zijn verdere
keuzes nodig. De reiziger gaat de gevolgen daarvan merken. Hieronder
licht ik deze keuzes toe en geef ik aan op welke manier dit een plek heeft
gekregen in de ontwerpconcessie.
Een goed vervoerproduct gaat uiteraard niet alleen over een betrouwbare
dienstregeling, maar ook over onderwerpen als sociale veiligheid en
toegankelijkheid. Het bieden van een veilige reis is voor reizigers van
groot belang. In de ontwerpconcessie is opgenomen dat de NS
7

Kamerstuk 29 984, nr. 1077 en Kamerstuk 29 984, nr. 1099.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

4

doorlopend aandacht moet besteden aan de verbetering van sociale
veiligheid. Ik vind het belangrijk om mogelijk te maken dat iedereen zich
in principe zelfstandig kan verplaatsen met de trein en daarmee in de
gelegenheid wordt gesteld aan het openbare leven deel te nemen,
ongeacht beperkingen in lopen, zien, horen, uithoudingsvermogen of
begripsvermogen. Daarom heb ik in de ontwerpconcessie opgenomen dat
NS de landelijke afspraken over toegankelijkheid implementeert die zijn
vastgelegd in het Bestuursakkoord Toegankelijk Openbaar Vervoer
2022–2032.
Reikwijdte van de concessie en opentoeganginitiatieven
Vorig najaar heb ik uitgebreid met uw Kamer gesproken over wat wel en
niet in de concessie geregeld moet worden. De keuze voor de onderhandse gunning van de nieuwe HRN-concessie is van belang om een
samenhangend netwerk te behouden waarmee de reiziger de zekerheid
krijgt van een frequent, kwalitatief en betrouwbaar treinproduct qua
lijnvoering, dienstregeling en overstaptijden. Dat is voor mij het leidende
principe, ook richting de toekomst. Tegelijkertijd zie ik ook dat een aantal
vervoerders in open toegang (aanvullende) treindiensten wil gaan
aanbieden zonder dat sprake is van een overheidsconcessie. Dat kan de
reiziger mogelijk meerwaarde bieden. Ik vind het belangrijk dat de
initiatieven voor vervoer in open toegang passen binnen de voorziene
(toekomstige) netwerkontwikkeling om zo de relatief beperkte spoorweginfrastructuur optimaal te kunnen benutten. Daar waar de risico’s van
initiatieven voor treindiensten in open toegang voor de binnenlandse
dienstverlening beperkt zijn en lijnen niet bepalend zijn voor de
robuustheid van het integrale netwerk in Nederland, kies ik ervoor om de
initiatieven in open toegang de ruimte te geven door treindiensten niet op
te nemen in de HRN-concessie. Het is aan capaciteitsverdeler ProRail om
binnen de geldende capaciteitsregels onafhankelijk te beoordelen in
hoeverre er ruimte op het spoor is om initiatieven toe te voegen.
Internationale verbindingen
Uw Kamer heeft twee moties8 aangenomen die de regering verzoeken om
de (bestaande) internationale verbindingen op te nemen in de nieuwe
HRN-concessie, om een goede kwaliteit van dienstverlening voor de
reiziger te borgen. In mijn reactie van februari jl. over opvolging van de
moties9 heb ik gezegd de moties uit te voeren als zou blijken dat er per
14 juni 2023 geen of geen geschikte opentoegangmeldingen bij de ACM
zijn ingediend. Dat laatste blijkt niet het geval.
Verschillende vervoerders hebben via een melding bij de ACM te kennen
gegeven vanaf 2025 en latere jaren internationale treinverbindingen te
willen aanbieden van Nederland naar Duitsland, Frankrijk, het Verenigd
Koninkrijk, Zwitserland en Oostenrijk. Daarin zie ik de bevestiging dat de
reiziger voor de internationale treinverbindingen een groter en beter
aanbod kan worden geboden dan nu het geval is, zonder mogelijke,
negatieve effecten op de robuustheid van de binnenlandse dienstregeling.
Ook NS is samen met haar partners (Eurostar en Deutsche Bahn) van plan
om de huidige internationale treinverbindingen vanaf 2025 in open
toegang te gaan aanbieden. Op basis van Europese spoorwetgeving is het
juridisch niet te rechtvaardigen om deze verbindingen in de
HRN-concessie op te nemen, zeker gezien de beperkte vervoerskundige
samenhang met de binnenlandse verbindingen in de HRN-concessie. Net
als uw Kamer wil ik dat de reiziger een goede kwaliteit van dienstver8
9

Kamerstuk 29 984, nr. 1013 en Kamerstuk 29 984, nr. 1020.
Kamerstuk 29 984, nr. 1090.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

5

lening wordt aangeboden. Ik ben er niet van overtuigd dat het opnemen
van deze verbindingen in de HRN-concessie hiervoor meerwaarde biedt.
Bij de realisatie van internationale verbindingen blijf ik ook onder een
concessie afhankelijk van de mogelijkheden en medewerking in de
buurlanden en de buitenlandse vervoerders, die bovendien in deze landen
veelal in open toegang rijden. Dit maakt ook dat de ruimte om inhoudelijke eisen aan het internationale vervoer te stellen in een concessie
beperkt is. Ik kies er dan ook voor de internationale langeafstandsverbindingen van Amsterdam naar Parijs, Londen, Berlijn, Frankfurt/Bazel en
Wenen/Innsbruck niet op te nemen in de nieuwe HRN-concessie.10
Naar aanleiding van de meldingen voor treindiensten in open toegang die
de ACM in de afgelopen periode heeft ontvangen (van Flix, Qbuzz, Arriva
en NS), heb ik ProRail gevraagd om een impactanalyse te maken over de
mogelijke effecten van de gemelde treindiensten op de ambities van het
Toekomstbeeld OV (op basis van het zogeheten 6Basis-netwerkmodel), en
de bestaande en daarvoor geplande infrastructuur.11 Ik wil immers weten
in hoeverre de gemelde treindiensten binnen of buiten de, in het
Toekomstbeeld OV voorziene, capaciteit vallen, en wat de mogelijke
gevolgen van de gemelde treindienst zijn op het netwerk, zonder aanleg
van aanvullende infrastructuur. De analyse van ProRail onderschrijft het
beeld dat de internationale opentoegangverbindingen die gebruikmaken
van afzonderlijke, internationale paden naar verwachting geen negatief
effect op het binnenlandse netwerk zullen hebben. Dat is anders waar de
gemelde (internationale) opentoegangdiensten gebruik willen maken van
binnenlandse paden, in het bijzonder als die treindiensten willen rijden
over de drukste delen van het netwerk, zoals rondom Amsterdam. Zo wil
Flixtrain in de spits een treindienst aanbieden van Oberhausen via
Amsterdam naar Rotterdam. Uit de impactanalyse van ProRail blijkt dat de
betreffende (internationale) opentoegangdiensten op het eerste gezicht
niet kunnen worden ingepast zonder dat één of meerdere binnenlandse
diensten worden opgeheven. Dat levert negatieve effecten op voor de
binnenlandse reiziger.
Ik wil voorkomen dat de kwaliteit van de binnenlandse dienstverlening
aan de reiziger erop achteruitgaat doordat – als gevolg van (internationale) opentoegangdiensten die binnenlandse paden benutten – er een
lappendeken van treindiensten ontstaat die niet goed op elkaar aansluiten,
onnodige overstappen creëren of waardoor vervoers- of logistieke
knelpunten ontstaan12. Ik wil daarom vasthouden aan de ambitie van de
nieuwe concessie voor een samenhangend netwerk met voldoende
zekerheid en continuïteit voor de reiziger en een frequente en kwalitatief
hoogstaande dienstverlening. In een binnenlandse context biedt de
concessie mij de mogelijkheid om inhoudelijk te sturen op een
betrouwbaar vervoersproduct in een samenhangend netwerk met
voldoende positieve netwerkeffecten. Die sturing is nodig om de
beleidsdoelen te kunnen behalen die ik in onder andere het Beleidsvoornemen13 heb omschreven, ook gegeven de opgave waar we nu voor
staan.
Ik kies er om die reden niet voor om voorgenomen binnenlandse diensten
uit de HRN-concessie te halen om ruimte te maken voor de (interna10

Voor de IC Berlijn was eerder het voorstel om één frequentie per dag in de middagspits op te
nemen in de nieuwe HRN-concessie, om hiermee te voldoen aan de binnenlandse vervoersvraag. Op basis van nieuwe inzichten van ProRail kan voor de IC Berlijn toch een losliggend
internationaal pad worden gecreëerd.
11
Deze analyse is bijgevoegd als «Advies ProRail impactanalyse op opentoegangmeldingen bij
ACM».
12
Kamerstuk 29 984, nr. 881.
13
Kamerstuk 29 984, nr. 930.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

6

tionale) opentoegangdiensten die gebruikmaken van binnenlandse
treinpaden. Ik zie de (internationale) treindiensten die vervoerders in open
toegang willen aanbieden op binnenlandse trajecten als aanvulling op het
concessievervoer. Zo is het initiatief van Qbuzz om nachttreinen tussen
Dordrecht en Utrecht in het weekend eens per twee uur te gaan rijden een
goede aanvulling op de nachttreinen die NS rijdt.
Uiteindelijk moet in het capaciteitsverdelingsproces blijken of de
(internationale) opentoegangdiensten die gebruik willen maken van de
binnenlandse paden inpasbaar zijn naast het concessievervoer. In het
jaarlijkse capaciteitsverdelingsproces van ProRail komen de capaciteitsaanvragen van vervoerders samen en wordt de beschikbare spoorcapaciteit in een coördinatieproces en op basis van de verdelingsregels
verdeeld. Vervoerders kunnen in het coördinatieproces hun voorstellen
nog aanpassen, al dan niet op advies van ProRail, om de capaciteit
inpasbaar te maken.
Voor de internationale concessietreinen heb ik in lijn met de motie van de
leden Van der Graaf en Van Ginneken14 in de gesprekken met NS ernaar
gestreefd om zoveel mogelijk dezelfde kwaliteitseisen te laten gelden als
voor binnenlands vervoer. NS is afhankelijk van afspraken daarover met
buitenlandse partijen en partners, en de mogelijkheden in de buurlanden.
Het is daarom slechts beperkt mogelijk om aan internationale concessietreinen dezelfde eisen te stellen als aan het binnenlands vervoer onder de
concessie. Voor internationale concessietreinen zijn, waar mogelijk, de
prestatie-indicatoren van de nieuwe concessie van toepassing. Waar dit
niet mogelijk is, zal NS in de halfjaar- en jaarverantwoording op een
kwalitatieve manier inzicht geven in de prestaties. Voor de toegankelijkheid van internationale concessietreinen voor mensen met een
beperking geldt dezelfde inspanningsverplichting als voor binnenlandse
verbindingen. Internationale reizigers kunnen op basis van Europese
regels15 geld terugkrijgen bij vertraging. Voor de tarieven van internationale concessietreinen geldt de tariefstructuur voor Non-Integrated
Reservation Tickets, zoals vastgesteld in de Internationale Spoorwegunie.
Afwijken van deze tariefstructuur vraagt afstemming met buitenlandse
partijen. Voor binnenlandse reizen in internationale concessietreinen
gelden dezelfde tariefafspraken als voor binnenlands vervoer.
Om opvolging te geven aan de motie van de leden Van der Graaf en Van
der Molen16 heb ik in de nieuwe concessie met NS afspraken gemaakt
over twee intercity’s per uur naar België: een snellere treindienst vanuit
Amsterdam naar Brussel dan de huidige treindienst en een verbinding
met een meer regionaal karakter vanaf Rotterdam richting Brussel,
vergelijkbaar met de huidige treindienst. Voor het doortrekken van een
verbinding vanuit België naar Eindhoven zijn significante infrastructurele
aanpassingen vereist die op dit moment niet voorzien en financieel
inpasbaar zijn. De lijnvoering van de intercity’s naar België is afhankelijk
van afspraken die kunnen worden gemaakt met buitenlandse partijen. In
de concessie is de verplichting opgenomen dat NS zich inspant om de
daarin opgenomen treindiensten naar Brussel per 2025 te realiseren en
daarover afspraken maakt met haar Belgische counterpart. Ik ga zelf na de
zomer verder in gesprek met mijn counterpart in België over de internationale verbindingen naar België, waaronder de IC Brussel. Ook andere
vervoerders willen aan de reiziger treindiensten aanbieden naar Brussel
(en verder), veelal met hogesnelheidsmaterieel. Op de corridor
14

Kamerstuk 29 984, nr. 1028.
De compensatieregeling in Verordening (EU) 2021/782 van het Europees parlement en de Raad
van 29 april 2021 betreffende de rechten en verplichtingen van treinreizigers.
16
Kamerstuk 29 984, nr. 1027.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

7

Amsterdam – Brussel komt de ambitie van drie treinen per uur naar
Brussel daarmee snel dichterbij.
Opentoegangmelding Arriva voor Zwolle – Leeuwarden/ Groningen
Bijzondere aandacht heb ik de afgelopen maanden gehad voor de melding
van Arriva om verschillende stoptreinen en spitstreinen in open toegang
te rijden op de trajecten Zwolle-Leeuwarden en Zwolle-Groningen.17 Om
de komende jaren een continu en betrouwbaar aanbod voor de regionale
reiziger te kunnen garanderen, kies ik ervoor om zowel de intercity- als de
stoptreindiensten op deze trajecten onderdeel te laten zijn van de nieuwe
HRN-concessie. Deze treindiensten zijn van groot belang voor de
regionale reiziger, terwijl de aantallen reizigers voor de stoptreindiensten
op deze trajecten niet per se aanzienlijk zijn. Juist bij dit type treindienst is
een risico dat een vervoerder in open toegang haar bediening of
klantvoorwaarden versobert, of zelfs de gehele dienstverlening stopzet,
als de opbrengsten tegenvallen. Dat wil ik voorkomen, temeer omdat het
niet eenvoudig en zonder kosten is om een noodregeling of een risicoreservering te treffen. Tegelijkertijd zie ik dat Arriva met haar initiatief
ambities voor het regionale reisproduct heeft, hetgeen de samenhang van
het regionale netwerk verbetert. Ik heb ProRail om advies gevraagd naar
de maakbaarheid en de toegevoegde waarde voor de reiziger van verdere
productstappen op deze trajecten.18 Uit deze quickscan analyse blijkt dat
reistijdwinst te behalen valt door een andere materieel- en personeelsinzet. Ook zijn er stapsgewijs mogelijkheden om nieuwe haltes te
bedienen en meer treindiensten te laten rijden. Dergelijke ambities zijn
echter niet allemaal op korte termijn te realiseren, en vragen ook
infrastructuurinvesteringen die nu niet zijn voorzien. Tegelijkertijd is er
door verdere productstappen wel reizigersgroei te verwachten. Deze
conclusies sterken mij in de overtuiging dat deze treindiensten gebaat
kunnen zijn bij decentralisatie. Ik wil in gesprek blijven met de betrokken
provincies, waarbij ik ook de mogelijkheid openhoud om bij de midterm
review van de nieuwe HRN-concessie te besluiten deze diensten te
decentraliseren.
Dienstregeling
De frequentie waarmee NS vanaf 2025 moet rijden, is in vergelijking met
de vorige concessie duidelijker gespecificeerd. Er gaan vanaf 2025 meer
treinen rijden dan nu het geval is. De opgenomen treinaantallen moeten
een goede bereikbaarheid bieden voor de reiziger. Daarmee bied ik de
reiziger meer zekerheid over een voldoende frequentie dan nu het geval
is.
In het eerste jaar van de concessie gaat de Airport Sprinter rijden, in
combinatie met de instroom van de ICNG in de landelijke dienstregeling
en het doorrijden van de ICNG-treinen van de HSL-Zuid richting het
noorden en oosten van het land. Na 2025 ontwikkelt de dienstregeling zich
verder. Doel van de specifieke sturing op de dienstregeling is om NS
tenminste toe te laten groeien naar het 6Basis-netwerkmodel, exclusief de
verbindingen die nog niet gereden kunnen worden als gevolg van de
werkzaamheden aan Zuidasdok. NS zet de productstappen voor de
toegroei bij voldoende reizigersvraag en de oplevering van de benodigde
infrastructuur. Voor zover de reizigersvraag hogere frequenties vereist dan
in het 6Basis-netwerkmodel zijn opgenomen, wil ik daarvoor ruimte
bieden. Daartoe actualiseer ik de treinaantallen voor de laatste jaren van
de concessieperiode in 2027.
17
18

Kamerstuk 29 984, nr. 1090.
Deze analyse is bijgevoegd als «Advies ProRail ontwikkelstappen Noord-Nederland».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

8

De eerder benoemde financiële spanning maakt dat ik niet direct
uitvoering kan geven aan de aangenomen moties op het gebied van de
dienstregeling.19 In de moties wordt verzocht de minimumfrequentie op
stations te verhogen, het nachtnet in het weekend uit te breiden en om de
dienstregeling buiten de Randstad te verbeteren. Uitvoering van de
moties is gezien de prognoses van de verwachte reizigersvraag niet nodig
om aan de reizigersvraag te kunnen voldoen. De gevraagde uitbreiding
van het volume leidt tot kosten die niet kunnen worden terugverdiend
door hogere opbrengsten. Die extra kosten zouden alleen gedekt kunnen
worden door de tarieven verder te verhogen. Wel worden binnenlandse
treinen die nu nog onder contract rijden een vast onderdeel van de
concessie. Daarnaast wordt de minimale bediening van veel stations op
zaterdag verhoogd naar twee keer per uur. Het eventueel verder
uitbreiden van nachtverbindingen en het verder ophogen en het verder
uitbreiden van de minimale stationsbediening heroverweeg ik bij de
actualisatie in 2027.
Tarieven en tariefdifferentiatie
Op het gebied van tarieven creëer ik ruimte voor een tariefverhoging van
3,5% per 1 januari 2024. Per 1 januari 2026 komt daar een verhoging van
3,5% bij. Beide tariefverhogingen komen bovenop de reguliere tariefverhogingen op dat moment. Ik kan me voorstellen dat deze maatregel
zorgen oproept. Dit bleek ook uit de inbreng van enkele stakeholders. Ik
begrijp deze zorgen, maar tegelijkertijd is dit een noodzakelijke maatregel
om de tariefontwikkeling weer meer in lijn met de kostenontwikkeling te
brengen. Daarnaast is het op peil brengen van de opbrengsten van NS
nodig om een stabiele dienstregeling voor de reiziger te kunnen garanderen. In de afgelopen jaren zijn de kosten van NS en andere vervoerders
(zoals energiekosten en personeelskosten) sterk toegenomen. De
NS-tarieven zijn in de jaren 2021, 2022 en 2023 echter slechts beperkt
meegestegen. NS mag in de huidige concessie alleen de geprognosticeerde inflatie doorrekenen in de tarieven, en achteraf geen correctie
doorvoeren als de gerealiseerde inflatie hoger of lager uitviel. In de
afgelopen jaren is de werkelijke inflatie hoger geweest dan de geprognosticeerde inflatie.
De extra verhoging per 1 januari 2024 valt samen met de tariefstijging van
meer dan 10% die op dat moment bij het stads- en streekvervoer wordt
verwacht. Voor de extra verhoging per 1 januari 2024 zal ik de huidige
HRN-concessie (2015–2024) wijzigen. Hiervoor doorloop ik de gebruikelijke wettelijke procedure, waarbij ik de consumentenorganisaties om
advies vraag.
Daarnaast wil ik in de nieuwe concessie ruimte bieden voor het verdere
gesprek over tariefdifferentiatie. Ik vind het gesprek hierover belangrijk,
omdat tariefdifferentiatie kan bijdragen aan het verminderen van de
drukte in de trein, de vergroting van het reiscomfort voor de reiziger en
een betere benutting van de beschikbare capaciteit op het spoor. NS mag
daarom werken aan de invoering van een nieuw tariefstelsel, waarin
tariefdifferentiatie een belangrijke rol speelt. Met tariefdifferentiatie wordt
bedoeld dat het reizen op drukke momenten en op drukke trajecten
duurder wordt en het reizen in rustige treinen juist goedkoper. Zonder een
nieuw tariefstelsel zal de drukte in de spits toenemen en wordt de kans op
een zitplaats in de spits kleiner.
Over tariefdifferentiatie heb ik uw Kamer vlak voor de zomer al geïnformeerd naar aanleiding van het tariefonderzoek dat in het voorjaar van
19

Kamerstuk 29 984, nr. 1026, Kamerstuk 29 984, nr. 1030 en Kamerstuk 29 984, nr. 1045.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

9

2023 is uitgevoerd.20 Zoals aangegeven in mijn brief van 6 juli jl.21 liggen
op het gebied van tariefdifferentiatie nog meerdere opties open. Op dit
moment ligt er dus nog geen definitieve uitwerking van een nieuw,
gedifferentieerd tariefstelsel. In mijn brief van 6 juli jl. heb ik aangegeven
dat ik bij het aanbieden van de ontwerpconcessie de Kamer zou informeren over de financiële consequenties voor reizigers van de verschillende opties op het gebied van tarieven. In de nieuwe concessie krijgt NS
ruimte om hiervoor een uitwerking te maken. Meer duidelijkheid over de
financiële consequenties kan ik pas geven als het voorstel verder is
uitgewerkt.
Ik leg in de concessie eisen vast waar een nieuw tariefstelsel aan moet
voldoen. Zo moet het nieuwe stelsel leiden tot een gemiddelde tariefverlaging voor de reiziger en tot een daadwerkelijke spreiding van reizigers.
De informatie over de tarieven moet transparant en navolgbaar zijn.
Invoering van een nieuw tariefstelsel mag niet leiden tot aanpassing van
de concessiesubsidie. En tot slot moet er in een nieuw tariefstelsel
aandacht zijn voor kwetsbare beroepsgroepen. Niet iedereen heeft
immers de keuze om op een ander tijdstip te reizen en niet iedereen krijgt
de reiskosten door de werkgever vergoed. Een nieuw tariefstelsel wordt
daarnaast opbrengstneutraal ingevoerd.
Veel stakeholders hebben aangegeven benieuwd te zijn naar een nieuw
tariefstelsel en vinden het belangrijk dat daar breed over wordt gesproken
voordat het wordt ingevoerd. Ik deel het belang van een goede dialoog
over en draagvlak voor een nieuw tariefstelsel. Daarom heb ik in de
ontwerpconcessie vastgelegd dat NS het voorgenomen tariefstelsel moet
bespreken met regionale vervoerders en decentrale overheden, en dat NS
de consumentenorganisaties om advies moet vragen. Daarna bespreekt
NS het voorgenomen tariefstelsel met mij, zodat kan worden getoetst of
het voorstel voldoet aan de eisen zoals in de concessie zijn vastgelegd. Ik
zal deze eisen samen met NS nader uitwerken in een kader dat bij deze
toetsing kan worden gehanteerd. Na het doorlopen van dit proces streeft
NS ernaar om per 1 januari 2026 een nieuw tariefstelsel in te voeren.
Tot slot heb ik in reactie op de motie van de leden Van der Molen en
Minhas22 expliciet in de ontwerpconcessie vastgelegd dat NS de structuur
van haar tarieven jaarlijks op haar website inzichtelijk maakt.
Prestatie-indicatoren
Ook deze concessieperiode wil ik dat de prestaties van NS kwantitatief
meetbaar zijn om te zorgen dat de kwaliteit van de treinreis voor de
reiziger goed is. Het gebruik van prestatie-indicatoren is ook in de huidige
concessie een goede stimulans voor NS geweest. Daarom wordt
gebruikgemaakt van prestatie-indicatoren die onder andere meten hoe
goed NS presteert op punctualiteit, zitplaatskans en algemeen
klantoordeel. Daarnaast wordt er een nieuwe prestatie-indicator op het
gebied van duurzaamheid geïntroduceerd.
Per prestatie-indicator blijven de bodem- en streefwaarden ten minste
gelijk of vragen om een verbetering van de prestaties ten opzichte van het
niveau in de huidige concessie. Gelet op de eerder benoemde uitdagingen
in de komende jaren zijn er een paar uitzonderingen: de prestatieindicatoren punctualiteit (3 en 10 minuten) en kwaliteit van aansluitingen
staan in de komende jaren onder druk, als gevolg van de vele werkzaam20

Kamerstuk 29 984, nr. 1125.
Kamerstuk 29 984, nr. 1123.
22
Kamerstuk 29 984, nr. 1015.
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

10

heden zoals de verbouwingen van Amsterdam Centraal en Amsterdam
Zuidasdok, de uitrol van ERTMS en de introductie van de Airport Sprinter.
Dit maakt het voor NS niet mogelijk om de huidige streefwaarden voor die
prestatie-indicatoren te halen.
Ik zal NS scherp aansturen op het behalen van de bodemwaarden, zodat
de basiskwaliteit voor de reiziger wordt gehandhaafd. Bij de streefwaarden van alle prestatie-indicatoren wil ik, gegeven de bovenstaande
omstandigheden, realistisch zijn, maar wel ambitie tonen. Zo wil ik dat NS
het algemeen klantoordeel en de reizigersinformatie verbetert ten
opzichte van de huidige streefwaarden.
Europese Commissie
Zoals eerder aan uw Kamer gemeld23, heeft de Europese Commissie
bezwaren tegen de voorgenomen gunning van de nieuwe HRN-concessie.
Deze bezwaren richten zich op het ontbreken van een marktanalyse
voorafgaand aan het vaststellen van de omvang van de nieuwe
HRN-concessie en de lange overgangstermijn tussen de formele gunning
van de nieuwe HRN-concessie (eind december 2023) en de daadwerkelijke
start van de nieuwe HRN-concessie (1 januari 2025). Inmiddels is de
Commissie op 14 juli jl. een ingebrekestellings-procedure tegen
Nederland gestart over de nieuwe HRN-concessie. Ik ben hierover met de
Commissie in gesprek en zal uw Kamer hierover blijven informeren.
Tot slot
Met de ontwerpconcessie wil ik een realistisch, maar tegelijkertijd
ambitieus contract aan NS gunnen voor de periode tot en met 2033. Het
pakket doet recht aan de huidige onzekere omstandigheden, maar borgt
dat de reiziger kan rekenen op betrouwbare en voldoende frequenties en
een goede kwaliteit van het spoorproduct. De ontwerpconcessie biedt een
perspectief dat recht doet aan de ontwikkeling van reizigersaantallen en
biedt gelijktijdig een aantrekkelijk product met het oog op de woningbouwambities, verstedelijking en mobiliteitsgroei. Ik zal als concessieverlener NS scherp aansturen en daarmee toezien op de uitvoering van deze
concessie. Dit doe ik onder andere door meer inzicht in prestaties te
vragen en door het inzetten van verschillende sturingsinstrumenten.
Hiermee heb ik meer mogelijkheden om NS bij te sturen als NS niet aan
de eisen uit de concessie voldoet. Zo wil ik borgen dat de nieuwe
concessie tot daadwerkelijke meerwaarde voor de reiziger leidt.
Conform artikel 64, vierde lid, van de Wp2000 wordt gelijktijdig met deze
brief de ontwerpconcessie ook aan de Eerste Kamer aangeboden. Ik hoop
op 26 september met uw Kamer over de ontwerpconcessie te spreken.
Daarna rond ik de concessie af. Uiterlijk op 24 december 2023 moet de
nieuwe HRN-concessie aan NS worden gegund. Deze gaat vervolgens in
per 1 januari 2025 en kent een looptijd van negen jaar.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

23

Kamerstuk 29 984, nr. 1003.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1126

11