Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 910

Regels voor het in rekening brengen van een
vrachtwagenheffing voor het rijden met een
vrachtwagen op aangewezen wegvakken (Wet
vrachtwagenheffing)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 4 november 2020 en het nader rapport d.d.
9 september 2021, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 7 juli 2020,
nr. 2020001348, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 4 november
2020, nr. W17.20.2019/IV, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van een aantal opmerkingen en adviseert
daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer
der Staten-Generaal wordt ingediend.
De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 7 juli 2020, no. 2020001348, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende regels voor het in rekening
brengen van een vrachtwagenheffing voor het rijden met een vrachtwagen op aangewezen wegvakken (Wet vrachtwagenheffing), met
memorie van toelichting.
Met het wetsvoorstel wordt een kilometerheffing ingevoerd, met als doel
binnenlandse en buitenlandse houders van vrachtwagens te laten betalen
voor het gebruik van de weg en innovatie en verduurzaming van de
Nederlandse vervoersector te stimuleren. Met de introductie van deze
1

kst-35910-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

1

«vrachtwagenheffing» wordt voor vrachtwagens de motorrijtuigenbelasting («MRB») verlaagd en wordt de belasting zware motorvoertuigen
(«BZM») afgeschaft. Ook bevat het voorstel een regeling waarmee de
netto-opbrengsten van de heffing worden ingezet voor een meerjarenprogramma voor innovatie en verduurzaming van de vervoerssector.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over
het gekozen instrument van de kilometerheffing om de genoemde doelen
te realiseren en vraagt, meer specifiek, naar de alternatieven die in de
afweging bij het voorstel zijn betrokken. Voorts maakt de Afdeling
opmerkingen over de keuze het systeem van betaling en invordering van
de heffing vorm te geven via het privaatrechtelijke spoor. Eveneens maakt
zij opmerkingen over de keuze de betrokkenheid van de sector bij de
vormgeving van de terugsluis via de meerjarenprogramma wettelijk te
regelen. Ook vraagt de Afdeling in de toelichting aandacht te besteden
aan de verhouding van het voorstel tot de Eurovignetrichtlijn en de
Europese regels inzake het vrij verkeer. Ten slotte maakt de Afdeling
opmerkingen over de grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens en de bewaartermijn. In verband met deze opmerkingen is
aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.
1. Hoofdlijnen van het voorstel
Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de in het regeerakkoord opgenomen afspraak om in navolging van de ons omringende
landen een vrachtwagenheffing in te voeren.2 Met deze vrachtwagenheffing wordt, in de eerste plaats, een duurzaam en rechtvaardig
wegtransport bevorderd, door bredere toepassing van de principes «de
gebruiker betaalt» en »de vervuiler betaalt». In de tweede plaats is
beoogd, via de terugsluis, de verduurzaming en innovatie van de
Nederlandse vervoersector te stimuleren. Daartoe wordt een combinatie
van vier maatregelen voorgesteld:
– Invoering van een kilometerheffing op de hoofdwegen in Nederland
voor vrachtwagens;
– Afschaffing van het Eurovignet voor zware vrachtwagens (de BZM);
– Verlaging van de motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens;
– Terugsluis van de netto-opbrengsten voor de overheid ter stimulering
van de verduurzaming en innovatie van de Nederlandse vervoersector.
Het wegennet voor het gebruik waarvan een heffingplichtige houder van
een vrachtwagen de heffing zal zijn verschuldigd, omvat (nagenoeg) alle
autosnelwegen en de wegen waarop naar verwachting uitwijk zal
plaatsvinden als gevolg van de invoering van de heffing.3 De kilometerregistratie zal plaats vinden met behulp van boordapparatuur. Het systeem
van betaling en heffing wordt ingericht met inachtneming van de nieuwe
Europese «EETS-richtlijn»,4 die regels stelt aan (de interoperabiliteit van)
Europese tolsystemen.

2

Regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst», 2017–2021, 10 oktober 2017, p. 39.
Toelichting paragraaf 2.2 («Vrachtwagenheffing»). De autosnelwegen A31 en A270 zijn
uitgezonderd.
4
Richtlijn (EU) 2019/520 van het Europees parlement en de Raad van 19 maart 2019 tot
herschikking van Richtlijn 2004/52/EU betreffende de interoperabiliteit van elektronische
tolheffingssystemen voor het wegverkeer en ter facilitering van de grensoverschrijdende
uitwisseling van informatie over niet-betaling van wegentol in de Unie (PbEU 2019, L 91)
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

2

De houder is de heffing verschuldigd aan de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW), in zijn hoedanigheid als tolheffer in de zin van de
Wet implementatie EETS-richtlijn.5 De houder betaalt de heffing echter
aan de dienstaanbieder, met wie hij een dienstverleningsovereenkomst
moet sluiten. Deze dienstaanbieder kan een EETS-aanbieder zijn of de
hoofddienstaanbieder die gehouden is met elke houder die daarom
verzoekt een dienstverleningsovereenkomst te sluiten.
De voorgestelde vrachtwagenheffing komt gemiddeld neer op ongeveer
€ 0,15 per kilometer. Het tarief wordt met in achtneming van de
Eurovignetrichtlijn6 gedifferentieerd naar vervuilingsklasse en zwaarteklasse van de vrachtwagen. De vrachtwagenheffing leidt tot een stijging
van de kosten voor de vervoersector van ca. 1 tot 3%.7 Daar staat
tegenover dat de inkomsten van de vrachtwagenheffing deels worden
teruggesluisd naar de sector door, naast de verlaging van de MRB en de
afschaffing van de BZM, de netto-opbrengsten,8 in 2030 naar verwachting
tussen € 250 en € 310 miljoen per jaar, aan te wenden voor innovatie en
verduurzaming van de sector. Welke maatregelen hiervoor zullen worden
getroffen is momenteel nog niet duidelijk; dit zal worden bepaald in
overleg met de vervoersector.
2. Afweging van alternatieven
Zoals hiervóór opgemerkt, wordt met de vrachtwagenheffing onder meer
beoogd duurzaam en rechtvaardig wegtransport te bevorderen door
bredere toepassing van de principes «de gebruiker betaalt» en »de
vervuiler betaalt». De Afdeling heeft er begrip voor dat wordt gekozen
voor een heffing die op deze beginselen is geënt. Het voorstel past bij de
Europese voornemens om houders van voertuigen meer te laten betalen
voor het gebruik van de weg en brengt het Nederlandse stelsel meer in
lijn met dat van België en Duitsland, die een kilometerheffing voor
vrachtwagens reeds hebben ingevoerd.
Tegelijkertijd constateert de Afdeling, zoals zij in de volgende twee
paragrafen nader zal toelichten, dat de voorgestelde heffing relatief duur
is en een beperkte differentiatie naar zwaarteklasse doorvoert. Er zijn
bovendien alternatieven voor de vrachtwagenheffing denkbaar, waarmee
voornoemde doelstellingen ook worden gerealiseerd en die mogelijk
minder nadelig of kostbaar zijn. Uit de opgestelde maatschappelijke
kosten-batenanalyses («MKBA’s») blijkt niet dat andere beleidsinstrumenten of varianten in de afweging zijn betrokken en ook in de toelichting

5

Artikel 1 van de Wet implementatie EETS-richtlijn definieert de tolheffer als de «publieke of
private entiteit die tolgelden heft op het gebruik van voertuigen in een EETS-gebied in
Nederland».
6
Richtlijn 1999/62/EG van het Europees parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het
in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware
vrachtwagens (PbEG 1999, L 187) (hierna: «de Eurovignetrichtlijn»).
7
De kostenstijging is afhankelijk van de specifieke kenmerken van de vervoeronderneming. De
kostenstijging is bijvoorbeeld relatief hoger voor ondernemingen die relatief veel kilometers
rijden, zgn. «eigen rijders» en kleine transportondernemingen, in vergelijking met die voor
ondernemingen die relatief weinig kilometers rijden of voor grote transportondernemingen.
Arcadis (2019), Effect vrachtwagenheffing op concurrentiepositie en economie, p. 14.
8
De netto-opbrengsten bedragen de inkomsten van de vrachtwagenheffing na aftrek van de
systeemkosten, de compensatie van de verlaging van de motorrijtuigenbelasting voor
vrachtwagens en de compensatie voor de derving van de inkomsten uit het Eurovignet en uit
de accijnzen. Toelichting, paragraaf 2.6 («Terugsluis»).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

3

wordt hier vrijwel geen aandacht aan besteed.9 De Afdeling adviseert de
toelichting op dit punt aan te vullen.10 Daartoe merkt zij het volgende op.
a. Alternatieve heffingssystemen
In de eerste plaats merkt de Afdeling op dat de opgestelde MKBA een
negatief saldo van kosten en baten laat zien van € 1,7 tot 2,3 miljard.11 De
overheid moet relatief hoge kosten maken om de heffing in te voeren:
eenmalig voor de opzet van een heffingssysteem, de benodigde organisatie en de kosten van boordapparatuur en, na invoering, zijn er jaarlijkse
kosten, zoals voor handhaving (deze kosten bedragen bij elkaar ongeveer
€ 1,8 tot 1,9 miljard). Daarmee bedragen de inningskosten ongeveer 17%
van de ontvangsten van de Nederlandse overheid uit de vrachtwagenheffing.12
Dit is een relatief hoog percentage in vergelijking met de meeste andere
belastingen in Nederland.13 Gegeven de specifieke Nederlandse omstandigheden, is de vrachtwagenheffing bovendien relatief minder aantrekkelijk vergeleken met landen als België en Duitsland. Voor het vrachtvervoer in Nederland worden namelijk relatief kleine afstanden over de
weg afgelegd, de voorgestelde heffing is beperkt tot de hoofdwegen en er
vindt relatief weinig buitenlands vrachtverkeer op het Nederlandse
wegennet plaats.
Dit roept de vraag op of de gekozen doelen niet ook (of beter) kunnen
worden bereikt door bestaande belastinginstrumenten aan te passen.14 Zo
is het denkbaar het bestaande Eurovignet – dat eveneens het gebruik van
de weg belast en in de uitvoering beduidend minder kostbaar is15 – te
handhaven en tegelijkertijd (fors) te verhogen.16 In de MKBA is dit
alternatief niet betrokken en in de toelichting wordt over dit alternatief
alleen opgemerkt dat het geen rekening houdt met het aantal afgelegde
kilometers.
De Afdeling adviseert nader toe te lichten in hoeverre alternatieve
maatregelen zijn onderzocht en hoe de verschillende alternatieven, mede
in het licht van hun kosten en baten, tegen elkaar zijn afgewogen.
In paragraaf 1.3 van de memorie van toelichting zijn alternatieven voor de
vrachtwagenheffing overwogen. Er is onder andere gekeken naar het
verhogen van de accijns op diesel. Accijnsverhoging op diesel is echter
9

In de MKBA’s» is een analyse gemaakt van de voor- en nadelen van de voorgestelde vrachtwagenheffing, waarbij ook gekeken is naar varianten voor het wegennet waarop de heffing
betrekking heeft (autosnelwegen, autosnelwegen en provinciale wegen en totale wegennet).
Andere beleidsinstrumenten of andere varianten zijn echter buiten beschouwing gelaten.
10
Vergelijk ook artikel 3.1 Comptabiliteitswet 2016.
11
Arcadis, 2020, MKBA Vrachtwagenheffing, rapport in opdracht van het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat. Het gaat hier om de netto contante waarde van de kosten en
baten voor een periode van 30 jaar. De besparing op de uitvoeringskosten van het Eurovignet
zijn marginaal. Op grond daarvan zijn in de MKBA geen vermeden uitvoeringskosten van het
Eurovignet opgenomen (p. 39).
12
Dit betreft de verhouding tussen de kosten van het systeem en de inkomsten van de heffing
(beiden in netto contante waarde, gedurende een periode van 30 jaar) volgens de MKBA
Vrachtwagenheffing van Arcadis (2020).
13
Zo zijn de inningskosten van de onroerend zaakbelasting 4% en die van de toeristenbelasting
0,2%. Vergelijk onder andere gemeente Den Haag, 2012, Perceptiekosten en tarieven bestemmingsheffingen en retributies.
14
Aanwijzingen 2.2 en 2.3 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
15
De uitvoeringskosten van het eurovignet (BZM) zijn marginaal in vergelijking met die van de
voorgestelde vrachtwagenheffing.
16
Dit wordt ook door het CPB («De maatschappelijke kosten en baten van een vrachtwagenheffing; een second opinion,» CPB Notitie 9 november 2018) voorgesteld. Het CPB noemt ook
de mogelijkheid om een vignet naast het Eurovignet te introduceren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

4

geen passende maatregel omdat deze niet alleen effect heeft op het
gebruik van vrachtwagens, maar ook op het gebruik van andere motorrijtuigen, zoals personenauto’s en bestelbussen. Er kan bij de aanpassing
van het accijnstarief voor diesel immers geen onderscheid worden
gemaakt tussen voertuigcategorieën. Bovendien is deze maatregel
vanwege de beperkte afstanden in Nederland minder effectief omdat
gereden kan worden met in het buitenland getankte diesel. Ook zou het
internationaal vrachtverkeer dat in het buitenland tankt, bevoordeeld
worden ten opzichte van het binnenlands vrachtverkeer dat in Nederland
tankt.
Verder is als alternatief gekeken naar een aanpassing van de motorrijtuigenbelasting (MRB) en het uitbreiden van het Eurovignet naar alle
vrachtwagens. Deze alternatieven sluiten echter minder goed aan bij de
principes «de gebruiker betaalt» en »de vervuiler betaalt» dan een
vrachtwagenheffing. Bij verhoging van de MRB wordt alleen het houderschap belast en is er geen koppeling tussen het aantal kilometers dat
iemand rijdt en de hoogte van de betaling. Omdat houders van buitenlandse vrachtwagens geen MRB betalen, wordt niet bijgedragen aan een
gelijk speelveld. Een gelijk speelveld houdt ook in dat iemand die veel
rijdt, meer betaalt dan iemand die minder rijdt.
Voor een vignet voor alle vrachtwagens of een verhoging of uitbreiding
van het Eurovignet, dus ook voor buitenlandse houders van vrachtwagens, is niet gekozen omdat een vignet ook geen relatie kent tussen het
aantal gereden kilometers en de hoogte van de betaling. Steeds meer
Europese lidstaten introduceren een vorm van betalen per gereden
afstand. Zo hebben Duitsland en België het Eurovignet afgeschaft en een
kilometerheffing ingevoerd. De meest recente introductie van een
vergelijkbaar systeem als de vrachtwagenheffing was in Bulgarije in 2019.
Bovendien kan verhoging of uitbreiding van het Eurovignet alleen met
instemming van alle verdragslanden.
Aangezien deze alternatieve maatregelen minder goed bijdragen aan het
realiseren van de doelstellingen van de vrachtwagenheffing zijn de kosten
en baten van deze maatregelen alleen op kwalitatieve wijze in beeld
gebracht.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is paragraaf 1.3 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting aangepast.
b. Tariefdifferentiatie
In de tweede plaats merkt de Afdeling op dat in het voorgestelde tarief
een beperkte differentiatie naar zwaarteklasse van de vrachtwagens is
doorgevoerd. In het bijzonder zeer zware vrachtwagens zorgen, in
vergelijking tot minder zware vrachtwagens, voor een relatief grote
schade en slijtage aan het wegdek en hebben een relatief groot aandeel in
de emissies en geluidsoverlast.17 Daarvoor is, in vergelijking met minder
zware vrachtwagens, echter een relatief beperkt heffingsbedrag
verschuldigd.18 De vraag is of daarmee voldoende recht wordt gedaan
aan de aan het voorstel ten grondslag gelegde principes van «de
gebruiker betaalt» en »de vervuiler betaalt».

17

Uit het rapport «Kansrijk mobiliteitsbeleid» (2016) van het CPB en het PBL (p. 83):«De impact
van een voertuig op het wegdek neemt toe met de vierde macht van de aslast (CE Delft 2008;
Groenendijk 2001)». Dit betekent dat een vrachtwagen met een maximaal toegestane aslast
van 20 ton ongeveer 16 keer belastender is voor het wegdek dan een vrachtwagen met een
maximaal toegestane aslast van 40 ton.
18
Vrachtwagens van 12.000–32.000 kg zijn, afhankelijk van de Euro-emissieklasse, een tarief
tussen € 0,126 en € 0,252 per kilometer verschuldigd, terwijl vrachtwagens van meer dan
32.000 kg een tarief tussen € 0,13 en € 0,26 zijn verschuldigd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

5

De Afdeling wijst er daarbij op dat er ook alternatieven zijn, waarbij de
mate waarin een voertuig schade veroorzaakt volledig, dan wel in sterkere
mate19 wordt meegerekend, zoals in Vlaanderen.20 In de toelichting wordt
op dit alternatief niet ingegaan en ook in de MKBA is dit alternatief niet
betrokken.
Het ligt in de rede in de afweging ook te kijken naar alternatieve heffingstarieven waarin, met inachtneming van de bepalingen en beginselen van
de Eurovignetrichtlijn, voor de verschillende zwaarteklassen van de
vrachtwagens een sterkere differentiatie in het heffingstarief wordt
gehanteerd, naar gelang de belasting van de weg.21
De Afdeling adviseert de toelichting op voornoemde punten aan te vullen
en zo nodig het voorstel aan te passen.
Richtlijn 1999/62/EG bepaalt dat de tarieven moeten worden gedifferentieerd naar euro-emissieklasse. Verder biedt de richtlijn de mogelijkheid
een tariefdifferentiatie toe te passen om congestie aan te pakken, schade
aan de infrastructuur te beperken en het gebruik van de desbetreffende
infrastructuur te optimaliseren of de verkeersveiligheid te bevorderen.22
Er is net als voor bij de motorrijtuigenbelasting gekozen voor een
tariefdifferentiatie op basis van gewicht. Een sterkere tariefdifferentiatie
draagt echter weinig bij aan de doelstellingen van de vrachtwagenheffing.
Met de vrachtwagenheffing wordt onder andere beoogd de vervoerssector te verduurzamen. Een tariefdifferentiatie naar gewicht zal voor een
beperkte substitutie naar lichtere voertuigen zorgen en daarmee voor een
beperkte reductie van emissies.23 Verder is de aslast een betere indicatie
voor de schade aan het wegdek dan het gewicht van een vrachtwagen.
Voor een tariefdifferentiatie op basis van aslast is echter niet gekozen
vanwege de complexiteit van de uitvoering omdat de houder dan telkens
voor aanvang van een rit zou moeten doorgeven met hoeveel assen
gereden gaat worden. Deze overwegingen hebben ertoe geleid dat er
weliswaar een keuze is gemaakt voor differentiatie naar gewichtsklasse,
maar dat die differentiatie beperkt is voor vrachtwagens vanaf 12.000
kilogram. De tarieven voor vrachtwagens tot 12.000 kilogram zijn wel
substantieel lager omdat houders van deze vrachtwagens niet profiteren
van de afschaffing van de belasting zware motorrijtuigen. De afweging
voor de keuze voor de tariefdifferentiatie is in de memorie van toelichting
verduidelijkt.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is paragraaf 2.3 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting aangepast.
3. Systeem van betaling en invordering
De vrachtwagenheffing is een heffing die ziet op het gebruik van delen
van de openbare weg in Nederland. Deze heffing dient te worden
aangemerkt als «andere heffing van het Rijk» in de zin van artikel 104,
tweede volzin, van de Grondwet en is daarmee een bestuursrechtelijke
geldschuld in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het
19

Er spelen ook andere overwegingen bij het bepalen van de hoogte van het tarief die maken
dat de schade aan de weg slechts gedeeltelijk in rekening wordt gebracht.
20
In Vlaanderen is het tarief voor de zwaarste gewichtscategorie 15% hoger (tarieven via de
website van het Belgische Viapass, geraadpleegd op 1 oktober 2020). In het onderhavige
wetsvoorstel is dit slechts 3% hoger.
21
Zie over het beperkte aantal onderzochte alternatieven tevens de notitie «Review MKBA
Vrachtwagenheffing» van SEO economisch onderzoek, Bijlage bij Kamerstukken II 2019/20,
31 305, nr. 214.
22
Artikel 7 octies, derde lid, Richtlijn 1999/62/EG.
23
MuConsult, Effectstudies vrachtwagenheffing, Eindrapport 2018, bijlage bij Kamerstukken II
2018/19, 31 305, nr. 268, p. 41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

6

onderhavige wetsvoorstel voorziet daarom terecht onder meer in
wettelijke regeling van enkele kernelementen van de heffing, zoals de
heffingplichtige, het belastbaar feit en hoe dit wordt bepaald en de wijze
waarop het verschuldigde heffingsbedrag wordt berekend.24
Hoewel sprake is van een bestuursrechtelijke geldschuld, kiest de regering
bij de uitvoering van de vrachtwagenheffing voor een systeem van
betaling en invordering via het privaatrechtelijke spoor, met privaatrechtelijke rechtsbescherming. Volgens de toelichting ligt het meer voor de hand
om te kiezen voor betaling zonder beschikking omdat het Europese recht
(waarmee de EETS-richtlijn lijkt te zijn bedoeld) zou dwingen tot de
tussenkomst van private toldienstaanbieders. Deze keuze maakt het
bovendien mogelijk dat internationaal opererende vrachtvervoersondernemingen met «één «on board unit» (OBU), één contract en één factuur»
in verschillende lidstaten uit de voeten kunnen.
Concreet voorziet het wetsvoorstel erin dat houders van vrachtwagens
een dienstverleningsovereenkomst met een dienstaanbieder sluiten.25
Dienstaanbieders zijn private ondernemingen die op hun beurt een
overeenkomst hebben gesloten met de Staat (de Minister van IenW), die
de tolheffer is. Een dienstaanbieder verstrekt aan een houder boordapparatuur, die de gereden kilometers registreert en de gegevens dienaangaande verstuurt naar de dienstaanbieder. Daarop stuurt de dienstaanbieder een factuur aan de houder. De dienstaanbieder zorgt ervoor dat de
door een houder verschuldigde vrachtwagenheffing aan de tolheffer
wordt voldaan.26 Betaling van het verschuldigde heffingsbedrag door de
houder aan de dienstaanbieder geldt als voldoening van de betalingsverplichting aan de Minister.27
a. Keuze voor betaling en invordering via privaatrechtelijke weg
De Afdeling merkt allereerst op dat, gegeven het feit dat het hier om een
heffing gaat die een bestuursrechtelijke geldschuld oplevert, bestuursrechtelijke betaling en invordering het uitgangspunt is. Indien van dit
uitgangspunt wordt afgeweken, vereist dit een uitdrukkelijke motivering.
De toelichting motiveert dit echter niet, anders dan dat de keuze voor de
privaatrechtelijke weg voor de hand ligt omdat het Europese recht zou
dwingen tot de tussenkomst van private toldienstaanbieders.
In dat kader wijst de Afdeling erop dat de EETS-richtlijn de lidstaten
vrijlaat in de keuze van betaling en invordering langs bestuursrechtelijke
of privaatrechtelijke weg. Zo voorziet de richtlijn uitdrukkelijk in de
mogelijkheid dat de tolheffer eist dat EETS-dienstaanbieders facturen voor
houders uitschrijven in naam van en voor rekening van de tolheffer.28 Dat
de EETS-aanbieders marktpartij zouden zijn en niet met overheidsgezag
zijn bekleed, doet dan niet ter zake.
De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het voorgaande aan te
vullen met een nadere motivering van de keuze af te wijken van het
uitgangspunt van bestuursrechtelijke betaling en invordering.
In het wetsvoorstel is gekozen voor betaling en invordering van de
vrachtwagenheffing via de privaatrechtelijke weg. De Afdeling merkt op
24

Artikelen 2 tot en met 6 van het voorstel.
Een dienstaanbieder kan een EETS-aanbieder of hoofddienstaanbieder zijn.
26
Artikel 9, derde lid, van het voorstel.
27
Artikel 8, tweede lid, van het voorstel.
28
Artikel 6, vierde lid, EETS-richtlijn. Zie artikel 19, tweede lid, van het wetsvoorstel implementatie EETS-richtlijn.
25

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

7

dat als sprake is van een bestuursrechtelijke geldschuld, betaling en
invordering via de bestuursrechtelijke weg het uitgangspunt is en geeft
aan dat als daarvan afgeweken wordt, daarvoor een uitdrukkelijke
motivering vereist is. De Afdeling wijst er in dat kader op dat de EETSrichtlijn de lidstaten vrijlaat in de keuze van betaling en invordering langs
bestuursrechtelijke of privaatrechtelijke weg. Dat de EETS-aanbieders
marktpartij zouden zijn en niet met overheidsgezag zijn bekleed, doet
volgens de Afdeling niet ter zake omdat de EETS-richtlijn erin voorziet dat,
als gekozen wordt voor de bestuursrechtelijke weg, EETS-dienstaanbieders facturen voor houders van vrachtwagens uitschrijven in naam van en
voor rekening van de tolheffer.
Een van de doelstellingen van de EETS-richtlijn is het waarborgen van de
interoperabiliteit tussen elektronische tolheffingssystemen op het gehele
wegennet van de Europese Unie.29 De gekozen privaatrechtelijke weg sluit
volgens de regering beter aan bij het Europese uitgangspunt «één
on-board unit, één contract, één factuur» zoals dat ten grondslag ligt aan
deze doelstelling. Dat wil zeggen dat een houder van een vrachtwagen
slechts bij één EETS-aanbieder in de EU een contract hoeft te sluiten, met
één boordapparaat door verschillende EETS-gebieden kan rijden en
uiteindelijk één factuur krijgt. Omdat de houder een privaatrechtelijke
overeenkomst met de EETS-aanbieder heeft van wie hij de factuur krijgt
zal hij ook bij de EETS-aanbieder tegen zijn factuur kunnen opkomen.
Houders zullen minder administratieve lasten hebben omdat zij dan niet
meer voor elk tolgebied een apart contract hoeven af te sluiten en voor elk
gebied aparte boordapparatuur hoeven te hebben. De keuze voor de
privaatrechtelijke weg bevordert op deze manier de interoperabiliteit
tussen EETS-tolgebieden en is daarmee gunstig voor de interne markt
omdat de kosten van het systeem en lasten voor de houder voor tol in de
gehele EU verminderd worden. Het feit dat de houder bij de dienstaanbieder tegen zijn factuur kan opkomen in plaats van bij elke tolheffer,
draagt daaraan bij. Houders die internationaal rijden zullen daarom naar
verwachting sneller voor een EETS-aanbieder kiezen in plaats van te
kiezen voor een hoofddienstaanbieder die alleen nationaal werkt.
Daarnaast wordt het voor EETS-aanbieders makkelijker om ook diensten
aan te bieden in het tolgebied vrachtwagenheffing omdat zij geen aparte
factuur voor de in Nederland gereden kilometers hoeven te verzenden. De
EETS-markt is in ontwikkeling. Er komen steeds meer EETS-aanbieders en
ook in Nederland is een EETS-aanbieder geregistreerd.
Op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet implementatie EETSrichtlijn kan weliswaar gekozen worden voor een systeem waarin de
dienstaanbieders facturen voor houders uitschrijven in naam van en voor
rekening van de tolheffer (in het geval van de vrachtwagenheffing is dit de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat), maar van die mogelijkheid
wordt geen gebruik gemaakt. Zou voor de bestuursrechtelijke weg
worden gekozen – met een beschikking – dan leidt dat tot ongewenste
complicaties voor de dienstaanbieder bij de uitvoering van de vrachtwagenheffing en voor de rechtsgang voor een houder. De houder die door
meerdere EETS-gebieden rijdt, zou dan meerdere facturen krijgen met elk
een eigen rechtsbescherming. Stel, een Nederlandse houder heeft een
contract gesloten met een Franse dienstaanbieder. Met zijn vrachtwagen
heeft hij zowel in Nederland als Duitsland gereden. Hij heeft klachten over
de kilometerregistratie met de aan hem verstrekte boordapparatuur. In het
geval dat Nederland voor de bestuursrechtelijke weg zou kiezen krijgt hij
tenminste twee facturen, in elk geval één voor de vrachtwagenheffing in
Nederland en één voor de tol in Duitsland. Als hij tegen beide facturen
bezwaar heeft zijn er twee verschillende (wettelijke) regimes van
toepassing, terwijl de gebieden waardoor hij heeft gereden geen rol
spelen bij het bezwaar dat hij heeft over de werking van zijn boordappa29

Artikel 1, eerste lid, onder a, Richtlijn (EU) 2019/520.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

8

ratuur. De bestuursrechtelijke weg maakt dus ook in dergelijke gevallen
rechtsbescherming onnodig complex en tijdrovend. Dat komt de
effectiviteit van de rechtsbescherming voor de houder niet ten goede.
De rechtsbescherming is in het voorgestelde systeem als volgt. Als de
houder het niet eens is met de factuur, kan hij contact opnemen met het
klantcontactpunt van de dienstaanbieder en kan de dienstaanbieder
eventuele fouten herstellen door bijvoorbeeld de factuur aan te passen.
Zoals in onderdeel 3b van dit nader rapport wordt toegelicht, is naar
aanleiding van het advies van de Afdeling een nadere eis gesteld aan de
dienstverleningsovereenkomst tussen dienstaanbieder en houder die
ervoor zorgt dat eventuele klachten van een houder behoorlijk dienen te
worden afgehandeld. Dat er een mogelijkheid moet zijn om een klacht in
te dienen wordt ook voorgeschreven in de EETS-gebiedsverklaring van de
tolheffer die in acht moet worden genomen bij de overeenkomst tussen
tolheffer en dienstaanbieder. Deze verplichting zal dus door de dienstaanbieder moeten worden nagekomen.
Als het tot een rechtszaak in Nederland komt, verschillen de griffiegelden
voor een geschil bij de kantonrechter voor zaken tussen € 500,– en
€ 12.500,– niet veel van de griffiegelden bij de bestuursrechter. Zo is een
verplichte vertegenwoordiging – net als bij de bestuursrechter – in
dergelijke zaken niet vereist. Dit was in de artikelsgewijze toelichting bij
artikel 10 beschreven en is omwille van de duidelijkheid verplaatst naar
paragraaf 2.4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.
In de overeenkomst tussen de houder en de dienstaanbieder wordt
bepaald welk recht van toepassing is. Dat zal voor de houder bepalend
kunnen zijn bij de keuze voor een bepaalde dienstaanbieder. Het zal te
allen tijde voor de houder mogelijk zijn te kiezen voor een Nederlandse
dienstaanbieder en daarmee in beginsel voor Nederlands recht. Dat kan
een Nederlandse EETS-aanbieder zijn en anders in ieder geval de
hoofddienstaanbieder. Het kiezen voor de privaatrechtelijke weg is
daarmee zowel in lijn met het Europese uitgangspunt van interoperabiliteit als met het uitgangspunt dat voor alle houders in de lidstaten een
effectieve rechtsbescherming moet bestaan.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is paragraaf 2.4 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting aangevuld.
b. Kaders en waarborgen in het wetsvoorstel
Daarnaast merkt de Afdeling het volgende op. Dat gekozen wordt voor
een systeem van betaling en invordering via de privaatrechtelijke weg,
doet er niet aan af dat de wetgever daarvoor de kaders moet stellen en
moet zorgdragen voor een adequate procesinrichting. Het feit dat de
EETS-richtlijn erin voorziet dat de Minister als tolheffer overeenkomsten
moet sluiten met (private) EETS-aanbieders maakt dat niet anders. De
private uitvoering neemt immers niet weg dat sprake is van een heffing
van het Rijk, die vervoersondernemingen verplicht moeten betalen.
De Afdeling merkt op dat ook bij een privaatrechtelijke uitvoering door
middel van overeenkomsten de kernelementen van de heffing wettelijk
gewaarborgd moeten zijn opdat een evenwichtige uitvoering kan worden
verzekerd.30 Alleen zo kan worden verzekerd dat de uitvoering en inning
30

Zie in dat verband ook paragraaf 3.4.2 en 3.4.3 van het rapport van KPMG «Internationaal
onderzoek kilometerheffing vracht, eindrapportage (23 augustus 2018)» (Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 29 398, nr. 611), waarin onder meer wordt aanbevolen om ter voorkoming
van maatschappelijke onrust en juridische procedures die ook tot vertraging kunnen leiden in
een vroegtijdig stadium na te denken over de gewenste en mogelijke verdeling van financiële
en operationele risico’s tussen de overheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

9

ervan met dezelfde waarborgen zijn omkleed als de waarborgen die
voortvloeien uit het publiekrecht.
Zo moet bijvoorbeeld duidelijk zijn op welk moment de betalingsverplichting ontstaat en hoe deze wordt vastgesteld, binnen welke termijn
deze moet worden voldaan.31 Daarnaast moeten bepaalde verplichtingen
in de verhouding tussen houder en dienstaanbieder evenwichtig en
duidelijk geregeld zijn, bijvoorbeeld waar het gaat om de informatiepositie
van de houder en de te onderscheiden verantwoordelijkheden ten aanzien
van de verplichte technische voorzieningen, in het bijzonder de boordapparatuur.32
Daarbij dient ook te worden toegelicht dat sprake is van een toereikende
rechtsbescherming voor de individuele (Nederlandse en buitenlandse)
houder, ook in het geval het een buitenlandse EETS-aanbieder betreft.33
Zo blijkt uit de toelichting niet hoe de rechtsbescherming in grensoverschrijdende situaties zal zijn geregeld.
Uit de toelichting blijkt dat het voornemen bestaat om via de bedoelde
overeenkomsten in regeling van bepaalde verplichtingen te voorzien. Zo
wordt bijvoorbeeld opgemerkt dat de overeenkomsten die de Minister
met de dienstaanbieders sluit voldoende waarborgen zullen bevatten om
ervoor te zorgen dat de dienstaanbieder de verschuldigde bedragen tijdig
en volledig afdraagt, dat de continuïteit verzekerd is en de financiële
risico’s voor de Staat beperkt blijven.34 De Afdeling merkt evenwel op dat
in het wetsvoorstel zelf aan de inhoud van die overeenkomsten slechts
een zeer beperkt aantal eisen wordt gesteld.35
De Afdeling wijst voorts op de tolgebiedsverklaring voor de vrachtwagenheffing, de EETS-gebiedsverklaring als bedoeld in artikel 10 van het
wetsvoorstel implementatie EETS-richtlijn. In deze verklaring worden
onder meer geregeld de algemene toegangsvoorwaarden voor dienstaanbieders en de procedurele en commerciële voorwaarden. De toelichting
merkt hierover enkel op dat de inhoud ervan wordt geregeld in overeenstemming met het wetsvoorstel implementatie EETS-richtlijn en het
onderhavige wetsvoorstel en dat deze verklaring in acht moeten worden
genomen bij de overeenkomst tussen de tolheffer en de dienstaan-

31

In artikel 7 van het voorstel wordt in navolging van artikel 4:88 Awb bepaald dat het bedrag
van de vrachtwagenheffing moet worden betaald zonder dat dit bij beschikking wordt
vastgesteld. Artikel 4:88, tweede lid, Awb bepaalt evenwel dat in dat geval tevens bepaald
wordt binnen welke termijn de betaling moet plaatsvinden. Het wetsvoorstel voorziet hier niet
in (althans, waar het de betalingsverplichting van de houder aan de dienstaanbieder betreft,
vergelijk artikel 9, tweede en derde lid, van het voorstel). Opvallend genoeg wordt artikel 4:88,
tweede lid, niet van toepassing verklaard (artikel 10 van het voorstel). Echter, deze bepaling
richt zich tot de regelgever zodat het niet van toepassing verklaren ervan in dit wetsvoorstel
daaraan niet kan afdoen. Volgens de artikelsgewijze toelichting is de reden voor het niet van
toepassing verklaren dat betaling op grond van een overeenkomst plaatsvindt. Dat enkele feit
betekent echter niet dat de wetgever op dit punt geen regels kan of zou moeten stellen.
32
Ter vergelijking kan worden gewezen op de uitgebreide voorschriften die zijn gegeven bij de
heffing en invordering van rijksbelastingen (Awr, IW 1990 en de specifieke heffingswetten).
33
Zie in dat verband tevens het nog ongepubliceerde advies van de Afdeling over het
wetsvoorstel implementatie EETS-richtlijn.
34
Memorie van toelichting, paragraaf 4.2 («Onderdelen van de uitvoering», «Betaling en
klantcontact»). Deels zullen deze eisen ook voortvloeien uit de door de tolheffer op te stellen
tolgebiedsverklaring, die in acht moet worden genomen in de overeenkomst tussen de
tolheffer (de Staat) en de dienstaanbieder.
35
Zo stelt artikel 8, vijfde lid, van het voorstel slechts een zestal minimumeisen aan de inhoud
van de dienstverleningsovereenkomst tussen houder en dienstaanbieder en regelt artikel 9 de
verhouding Minister en dienstaanbieder en bevat daartoe een aantal kennisgevingsverplichtingen van de houder aan de Minister en de verplichting binnen een bepaalde termijn het
verschuldigde bedrag aan de Minister te betalen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

10

bieder.36 Niet verduidelijkt wordt wat de (publiekrechtelijke of privaatrechtelijke) status is van deze verklaring, hoe deze tot stand zal komen en hoe
de belangrijke voorwaarden daarin op hoofdlijnen zullen worden ingevuld
voor de vrachtwagenheffing.37
Gelet op het voorgaande, merkt de Afdeling op dat het wetsvoorstel
vooralsnog in onvoldoende mate de noodzakelijke kaders en waarborgen
bevat voor een adequate inrichting van het systeem van betaling en
invordering van de vrachtwagenheffing. In zoverre is Hoofdstuk 4
(«Betaling en invordering») van het wetsvoorstel incompleet. De Afdeling
adviseert in het licht van het voorgaande het wetsvoorstel en de
toelichting op dit punt aan te vullen door te voorzien in de nodige
voorschriften en waarborgen om dit wezenlijke onderdeel van de
uitvoering van de vrachtwagenheffing toereikend wettelijk te waarborgen.
Tevens adviseert de Afdeling in te gaan op de rechtsbescherming van
houders, alsmede op de tolgebiedsverklaring, in het bijzonder op de
totstandkoming en hoofdlijnen ervan, en de verhouding tot de in het
wetsvoorstel te regelen voorschriften en waarborgen.
De Afdeling adviseert naar aanleiding van het vorengenoemde het
wetsvoorstel en de toelichting aan te vullen.
Het systeem voor betaling van de vrachtwagenheffing is als volgt opgezet.
De betalingsverplichting voor de houder ontstaat als hij rijdt op een
wegvak als bedoeld in de bijlage bij het wetsvoorstel. Dit volgt uit artikel
2, eerste lid, van het wetsvoorstel. Daarmee ontstaat een bestuursrechtelijke geldschuld van rechtswege, dus zonder beschikking. Voor deze
constructie is gekozen vanwege het repeterende karakter ervan. Betaling
en invordering vindt langs privaatrechtelijke weg plaats. De betaling van
de heffing door de houder aan een dienstaanbieder geldt als voldoening
van de betalingsverplichting ten aanzien van de Minister. De dienstaanbieder heeft vervolgens een zelfstandige verplichting om de door de
houder verschuldigde bedragen te betalen aan de Minister. De betalingsverplichting van de dienstaanbieder aan de Minister is dus niet afhankelijk
van de betaling van de houder aan de dienstaanbieder.
De hoogte van de geldschuld wordt bepaald door het tarief en het aantal
gereden kilometers. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in
artikel 4, eerste lid, en artikel 6 verduidelijkt dat het bedrag van de
vrachtwagenheffing volgt uit de registratie van het aantal gereden
kilometers op een wegvak als bedoeld in de bijlage van het wetsvoorstel
vermenigvuldigd met het van toepassing zijnde tarief, bedoeld in artikel 5.
Artikel 8, eerste lid, verplicht ertoe dat om de vrachtwagenheffing te
kunnen betalen, de houder met de dienstaanbieder een dienstverleningsovereenkomst sluit. De dienstaanbieder zendt de houder met wie hij een
overeenkomst heeft gesloten op grond van artikel 8, tweede lid, een
factuur voor het berekende bedrag van de vrachtwagenheffing. In dit
tweede lid is verduidelijkt dat het door de houder te betalen bedrag van
de vrachtwagenheffing het in artikel 6 bedoelde bedrag is. Ook is
opgenomen dat de factuur de termijn moet bevatten waarover de heffing
in rekening wordt gebracht, zodat de houder zijn factuur kan controleren
en als nodig kan betwisten.

36

Memorie van toelichting, paragraaf 2.4 («Betaling en invordering», «Dienstaanbieder en
dienstverleningsovereenkomst»).
37
Uit het voorgestelde artikel 2, vierde lid, van het voorstel volgt dat de Staat wordt aangewezen
als tolheffer als bedoeld in artikel 10 van het wetsvoorstel implementatie EETS-richtlijn. Hieruit
kan worden afgeleid dat beoogd is dat de Staat als privaatrechtelijke rechtspersoon de
tolgebiedsverklaring opstelt en deze dientengevolge ook een privaatrechtelijk karakter heeft.
Deze keuze wordt echter niet nader toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

11

Voor een evenwichtige en duidelijke verhouding tussen de houder en de
dienstaanbieder zijn ook de vereisten die aan de dienstverleningsovereenkomst worden gesteld, bedoeld in artikel 8, vijfde lid, op een aantal
punten aangevuld. Dit betreft de eis voor de dienstaanbieder om te zorgen
voor een klachtenprocedure om eventuele klachten behoorlijk af te
handelen.
Artikel 8, vijfde lid, is verder aangevuld met de eis dat de dienstaanbieder
de houder via de dienstverleningsovereenkomst moet wijzen op de
verplichtingen in verband met het functioneren van de boordapparatuur.
De houder dient werkende boordapparatuur te hebben en als zijn
boordapparatuur defect is, moet hij dat melden. Als de houder deze
verplichtingen niet naleeft, begaat hij een overtreding. Naast deze
verplichting voor de dienstaanbieder zal hierover ook van overheidswege
voorlichting plaatsvinden.
Met de wettelijke verankering van de hiervoor genoemde elementen
wordt beoogd een evenwichtige uitvoering van de vrachtwagenheffing te
verzekeren. Met de uitbreiding van artikel 8, tweede en vijfde lid, wordt
beoogd een goede werking van het systeem te realiseren met voldoende
waarborgen voor de houder. Artikel 8 van het wetsvoorstel is naar
aanleiding van het advies van de Afdeling ook uitgebreid met een zesde
lid, waarmee artikel 2, zesde lid, van de Uitvoeringsverordening (EU)
2020/204 van overeenkomstige toepassing is verklaard op de hoofddienstaanbieder. Die verordening stelt eisen aan de factuur van de EETSaanbieder die houders krijgen. Zo moet bijvoorbeeld het tijdstip en de
plaats van de tolheffing erop worden vermeld. Door de verordening van
overeenkomstige toepassing te verklaren gelden deze eisen ook voor de
hoofddienstaanbieder. In artikel 1 is een definitie voor de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 opgenomen.
Naast het sluiten van een dienstverleningsovereenkomst tussen de
dienstaanbieder en de houder, wordt ook tussen de tolheffer en dienstaanbieder een overeenkomst gesloten. Op grond van artikel 9, eerste lid,
moet de dienstaanbieder dagelijks via elektronische weg aan de Minister
in zijn rol als tolheffer de geregistreerde kilometers die de houder heeft
gereden doorgeven. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is
verduidelijkt welke gegevens dagelijks aan de tolheffer moeten worden
doorgegeven. Het betreft het aantal gereden kilometers per vrachtwagen
dat op de vorige dag geregistreerd is op wegvakken als bedoeld in de
bijlage bij het wetsvoorstel en het voor die vrachtwagen verschuldigde
bedrag voor die dag.
Voor een EETS-aanbieder geldt ook de verplichting om op grond van
artikel 2, vierde lid, van de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204
bepaalde voertuiggegevens aan de tolheffer door te geven waarmee de
tolheffer de door de EETS-aanbieder berekende tol controleert. Aan artikel
9, eerste lid, wetsvoorstel is toegevoegd dat de verplichting van artikel 2,
vierde lid, van de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 ook van
overeenkomstige toepassing is op de hoofddienstaanbieder.
Artikel 9, derde lid, van het wetsvoorstel bevat de betalingstermijn,
bedoeld in artikel 4:88, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
De dienstaanbieder betaalt binnen vier weken de door de houder
verschuldigde heffing aan de Minister in zijn rol als tolheffer. Artikel 10
van het wetsvoorstel is naar aanleiding van het advies van de Afdeling
aangepast omdat artikel 4:88, tweede lid, Awb daarin ten onrechte buiten
werking was gesteld. Aan de opdracht in dit artikellid is immers
toepassing gegeven.
De lengte van de termijn (na het doorgeven van de genoemde gegevens
aan de Minister) in artikel 9, derde lid, houdt verband met de bankgarantie
die van de dienstaanbieder geëist kan worden. Het bedrag van de
bankgarantie is ten hoogste een gemiddeld maandbedrag aan vrachtwagenheffing dat de dienstaanbieder naar verwachting aan de Minister moet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

12

betalen. In paragraaf 4.2 van de memorie van toelichting wordt naar
aanleiding van het advies van de Afdeling in dit verband nog nader
ingegaan op de wijze waarop financiële en operationele risico’s in dit
stelsel tussen tolheffer en dienstaanbieder zijn verdeeld.
De eisen in artikel 9 van het wetsvoorstel zorgen in samenhang met de
kaders en waarborgen van de Wet implementatie EETS-richtlijn en de
Europeesrechtelijke kaders van de Gedelegeerde verordening (EU)
2020/203 en Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 voor voldoende kaders
voor de verhouding tussen tolheffer en dienstaanbieder. Een EETSaanbieder kan in een bepaald EETS-gebied zijn toldiensten aanbieden. Het
gebied waar de vrachtwagenheffing geheven wordt, is zo’n EETS-gebied.
De EETS-aanbieder dient voor het aanbieden van zijn toldiensten een
overeenkomst met de tolheffer te sluiten. Bij die overeenkomst wordt de
EETS-gebiedsverklaring die door de tolheffer is opgesteld, in acht
genomen. De EETS-gebiedsverklaring is een privaatrechtelijk instrument
met de algemene voorwaarden voor EETS-aanbieders inzake toegang tot
een EETS-gebied. Deze tolgebiedsverklaring bevat de voorwaarden
waaronder de EETS-aanbieder een overeenkomst kan sluiten met de
tolheffer voor het mogen aanbieden van diensten. Kaders voor de
EETS-gebiedsverklaring zijn gegeven in artikel 10 van de Wet implementatie EETS-richtlijn ter implementatie van artikel 6, negende lid,
EETS-richtlijn, zoals deze nader zijn uitgewerkt in de hiervoor genoemde
verordeningen van de Europese Commissie. Hierin staan gedetailleerde
verplichtingen van aanbieders van de Europese elektronische tolheffingsdienst, de minimuminhoud van de EETS-gebiedsverklaring, elektronische
interfaces en eisen voor interoperabiliteitsonderdelen. Artikel 3 en Bijlage
II van Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 schrijven voor welke
elementen de EETS-gebiedsverklaring ten minste moet bevatten en
aan welke eisen de EETS-gebiedsverklaring moet voldoen. De EETSgebiedsverklaring voor het EETS-gebied Vrachtwagenheffing dient daarbij
te passen binnen de kaders van het wetsvoorstel vrachtwagenheffing.
Voor de hoofddienstaanbieder zullen vergelijkbare verplichtingen gelden,
die worden vastgelegd in de overeenkomst tussen de tolheffer en de
hoofddienstaanbieder. Ten aanzien van de overeenkomst tussen tolheffer
en dienstaanbieder worden de kaders en waarborgen deels in het
wetsvoorstel vrachtwagenheffing geregeld, maar met name ook in de Wet
implementatie EETS-richtlijn.
Voor de rechtsbescherming voor de individuele (Nederlandse en
buitenlandse) houder, ook in het geval het een buitenlandse EETS-aanbieder betreft, wordt verwezen naar onderdeel 3a van dit nader rapport.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de artikelen 1, 4,
eerste lid, 6, 8, tweede en vijfde lid, 9, tweede lid, en 10 van het
wetsvoorstel, de paragrafen 2.1, 2.3, 2.4, 2.5, 3.2 en 4.2 van het algemeen
deel van de memorie van toelichting en de artikelsgewijze toelichting bij
de genoemde artikelen aangepast. Naar aanleiding van het advies van de
Afdeling is aan artikel 8 een zesde lid toegevoegd en is artikel 9, eerste lid,
aangevuld.
4. Terugsluis en betrokkenheid vervoerssector
De netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing worden «teruggesluisd» naar de vervoerssector. Uit deze netto-opbrengsten, die begrotingstechnisch apart zullen worden gehouden met een apart fonds met
een onbeperkte eindejaarsmarge op de beleidsbegroting van IenW, wordt
een meerjarenprogramma voor innovatie en verduurzaming van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

13

vervoerssector gefinancierd.38 Het wetsvoorstel voorziet in de verplichting
voor de Minister van IenW om in overleg met de vervoerssector ten
minste elke vijf jaar een meerjarenprogramma vast te stellen.39
Het meerjarenprogramma zal volgens de toelichting vooralsnog bestaan
uit maatregelen gericht op: (i) versnelde transitie naar emissieloos
vrachtvervoer, (ii) tijdelijk gebruik van hernieuwbare brandstoffen en (iii)
stimuleren van innovaties van logistieke ketens. Het wetsvoorstel regelt
voorts zo beperkt mogelijke formele vereisten voor de inhoud van het
meerjarenprogramma, dit om voldoende flexibiliteit te behouden, aldus
de toelichting. Wel zal als randvoorwaarde worden gesteld dat de
maatregelen «sectorrelevant» zijn: de maatregelen moeten ten gunste
komen van de heffingplichtigen en stimulering van bijvoorbeeld de
binnenvaart of het spoor past daar niet bij.40
Naast de wettelijke vastlegging van de betrokkenheid van de vervoerssector bij het meerjarenprogramma, zal ook een overeenkomst worden
gesloten tussen de Minister en vertegenwoordigers van de vervoerssector.41 In de toelichting wordt opgemerkt dat het doel hiervan is te
benadrukken dat partijen het traject op weg naar een duurzame en
innovatieve vervoerssector de komende jaren gezamenlijk en in goed
overleg willen voortzetten, omdat dit een collectieve inspanning is.42
a. Wettelijke verankering van de betrokkenheid van de vervoerssector
De Afdeling merkt op dat het feit dat de vervoerssector bij het meerjarenprogramma betrokkenheid heeft, nog niet betekent dat wettelijke
verankering van een bijzondere rol van de vervoerssector bij de voorbereiding ervan aangewezen is.
De Afdeling merkt allereerst op dat daartoe geen noodzaak bestaat. Het
staat de Minister vrij bij de voorbereiding van het meerjarenprogramma
verschillende belanghebbenden, waaronder de vervoerssector, te
consulteren. Daartoe is de Minister in zekere zin ook gehouden, voor zover
dit nodig is voor de zorgvuldige voorbereiding van het besluit tot
vaststelling van het meerjarenprogramma.43
Wettelijke verankering van een bijzondere positie van de vervoerssector
kan bovendien onwenselijke gevolgen hebben. Het doet onder meer de
vraag rijzen welke ruimte er in de praktijk voor de Minister en in het
verlengde daarvan het parlement bestaat om van de uitkomsten van dit
overleg nog af te wijken, bijvoorbeeld om overwegingen van algemeen
belang te laten prevaleren boven de deelbelangen van de vervoerssector.
Deze ruimte kan bovendien feitelijk nog verder worden beperkt door de
voorgenomen overeenkomst tussen de Minister en de vervoerssector.
Ook kan de wettelijke verankering van de positie van de vervoerssector
eraan bijdragen dat andere deelbelangen en relevante invalshoeken
minder gewicht krijgen in het bestuurlijk afwegingsproces. Daarbij merkt
de Afdeling nog op dat hoewel blijkens de toelichting bij de aanwending
van de netto-opbrengsten de regels over staatssteun in acht zullen
worden genomen, met het voorstel onmiskenbaar een eenzijdige nadruk

38

Voorgesteld artikel 12, tweede lid.
Voorgesteld artikel 12, eerste lid.
40
Toelichting, paragraaf 4.5 («Terugsluis»).
41
Deze vertegenwoordigers zijn: evofenedex, Transport en Logistiek Nederland (TLN) en de
Stichting Vereniging Eigen Rijders. Toelichting, paragraaf 4.5 («Terugsluis»).
42
Toelichting, paragraaf 4.5 («Terugsluis»).
43
Artikel 3:2 Awb.
39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

14

wordt gelegd op de belangen en concurrentiepositie van de (Nederlandse)
vervoerssector.44
Gelet op het voorgaande, acht de Afdeling een dergelijke voorkeurspositie
van de vervoerssector bij het meerjarenprogramma onwenselijk. De
Afdeling adviseert de wettelijke verankering van de betrokkenheid van de
vervoerssector bij het vaststellen van het meerjarenprogramma te laten
vervallen en het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.
Er is voor een wettelijke verankering van de betrokkenheid van de
vervoerssector bij de voorbereiding van elk meerjarenprogramma
gekozen omdat de maatregelen primair op die sector gericht zijn. Ook
andere belanghebbenden zullen worden betrokken. Op grond van de
artikelen 3:1 en 3:2 Awb is de Minister immers gehouden bij de voorbereiding van het meerjarenprogramma de nodige kennis omtrent de
relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren, waaronder ook
het algemeen belang. Uiteindelijk stelt de Minister het meerjarenprogramma vast. Dit is in de artikelsgewijze toelichting verduidelijkt.
De Afdeling geeft aan dat er in de memorie van toelichting teveel nadruk
is gelegd op de belangen en concurrentiepositie van de Nederlandse
vervoerssector. De vervoerssector is echter een belangrijke pijler van de
economie en vanuit die achtergrond is innovatie en verduurzaming van
deze sector van wezenlijk belang. In het algemeen deel van de memorie
van toelichting is dit aangepast.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de paragrafen 1.2 en
4.5 van het algemeen deel van de memorie van toelichting en de
artikelsgewijze toelichting bij artikel 12 aangepast.
b. Aanwending van de netto-opbrengsten voor het meerjarenprogramma
Het wetsvoorstel bevat geen definitie van wat moet worden verstaan
onder netto-opbrengsten. Volgens de toelichting gaat het om de
inkomsten van de vrachtwagenheffing na aftrek van de systeemkosten, de
compensatie van de verlaging van de motorrijtuigenbelasting voor
vrachtwagens en de compensatie voor de derving van de inkomsten uit
het Eurovignet en uit de accijnzen.45
Het is echter niet duidelijk of het wetsvoorstel inhoudt dat steeds alle
netto-opbrengsten worden aangewend voor het meerjarenprogramma, of
dat dit afhankelijk is van de maatregelen in het meerjarenprogramma. De
vraag rijst of de investeringsbehoefte leidend is, of dat het bedrag aan
beschikbare heffingsopbrengsten bepalend is voor de maatregelen in het
meerjarenprogramma. Dat laatste lijkt het geval.46 Omdat het voorstel niet
is gemotiveerd met een concrete investeringsbehoefte,47 draagt dit het
risico in zich dat geld bestemming gaat zoeken en gelden ondoelmatig
worden besteed. Daarbij verdient nog opmerking dat het wetsvoorstel op

44

Daarbij wijst de Afdeling erop dat ingevolge artikel 7 van de Eurovignetrichtlijn een systeem
van tolgeldinning niet mag leiden tot concurrentievervalsing tussen de vervoerders en
ingevolge artikel 9, tweede lid, de inkomsten aan het gehele vervoersysteem ten goede moet
komen.
45
Memorie van toelichting, paragraaf 2.6 («Terugsluis»).
46
Zo wordt in de toelichting vermeld dat een indicatie van de omvang van de beschikbare
middelen voor innovatie en verduurzaming in 2030 tussen € 250 en € 310 miljoen per jaar is
en dat de bestedingsrichtingen worden uitgewerkt in een meerjarenprogramma (Toelichting,
paragraaf 4.3, («Financiële gevolgen»)).
47
Er zijn nog slechts potentiële terugsluismaatregelen geïdentificeerd. Het meerjarenprogramma
zal vooralsnog bestaan uit maatregelen gericht op: (i) versnelde transitie naar emissieloos
vrachtvervoer, (ii) tijdelijk gebruik van hernieuwbare brandstoffen en (iii) stimuleren van
innovaties van logistieke ketens.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

15

dit punt niet voorziet in een einddatum of de mogelijkheid het meerjarenprogramma op enig moment te beëindigen.
Tegelijkertijd volgt uit de randvoorwaarde dat maatregelen sectorrelevant
moeten zijn dat de maatregelen een beperkte reikwijdte zullen hebben.
Daarmee wordt bedoeld dat deze alleen betrekking zullen hebben op het
beroepsgoederenvervoer per vrachtwagen. Hierdoor blijven mogelijk –
met het oog op het mede aan het voorstel ten grondslag liggende
milieudoel – kosteneffectievere maatregelen gericht op andere vervoerssectoren bij voorbaat buiten beschouwing.
Mede gelet op artikel 3.1 Comptabiliteitswet 2016 is aldus onvoldoende
verzekerd dat de maatregelen die op grond van het meerjarenprogramma
met publieke middelen worden gefinancierd doeltreffend en doelmatig
zullen zijn.48
De Afdeling adviseert in de toelichting een nadere motivering dienaangaande op te nemen en zo nodig het voorstel aan te passen.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn in artikel 12 van het
wetsvoorstel enkele wijzigingen doorgevoerd die verband houden met de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de maatregelen die in het
meerjarenprogramma worden opgenomen. Uit artikel 12, tweede lid, van
het wetsvoorstel volgt dat de uitvoering van het meerjarenprogramma
wordt gefinancierd uit de netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing.
Hoewel dat het uitgangspunt is, wil dat dus niet automatisch zeggen dat
alle netto-opbrengsten naar het meerjarenprogramma gaan. Dat is
afhankelijk van de inhoud van het programma, dat efficiënt en effectief
dient te zijn. Daaruit vloeit voort dat de investeringsbehoefte leidend is.
Vervolgens is in het eerste lid verduidelijkt dat het meerjarenprogramma
telkens voor een termijn van ten hoogste vijf jaar wordt vastgesteld, zodat
buiten twijfel staat dat een meerjarenprogramma niet meer dan vijf jaar
kan behelzen. In het vierde lid is verduidelijkt dat het meerjarenprogramma zichtbaar moet maken in welke mate de maatregelen efficiënt en
effectief bijdragen aan innovatie en verduurzaming van de vervoerssector.
Verder zijn er ook twee nieuwe leden toegevoegd. In het nieuwe vijfde lid
wordt bepaald dat het meerjarenprogramma voor afloop daarvan wordt
geëvalueerd met het oog op de doeltreffendheid en doelmatigheid. De
evaluatie kan gebruikt worden voor de voorbereiding van een volgend
meerjarenprogramma, maar kan ook aanleiding geven om geen meerjarenprogramma vast te stellen (nieuw zevende lid). Met de aanpassingen
in artikel 12 wordt beoogd te borgen dat de terugsluis van nettoopbrengsten bijdraagt aan innovatie en verduurzaming van de vrachtvervoerssector en dat de gelden daarvoor doeltreffend en doelmatig worden
besteed (artikel 3.1 Comptabiliteitswet 2016). In paragraaf 4.5 van de
memorie van toelichting is verduidelijkt dat de criteria uit het beleidskader49 worden gehanteerd bij de verdere uitwerking van het indicatieve,
adaptieve maatregelenpakket. Ook hiermee wordt beoogd te borgen dat
de te treffen maatregelen doelmatig en doeltreffend zijn (artikel 3.1 van de
Comptabiliteitswet 2016). Deze borging ziet overigens ook op de
verhouding met bestaande subsidies en aftrekposten.

48

Vergelijk artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016. Hoewel in de toelichting doeltreffendheid
en doelmatigheid worden genoemd als criteria voor de maatregelen in het meerjarenprogramma, is dit niet verder uitgewerkt. Bovendien wordt doelmatigheid beschreven vanuit het
perspectief van de vervoerssector: zo moeten de maatregelen leiden tot een minimale
lastendruk voor ondernemers. Doelmatigheid ziet echter vooral op de proportionaliteit van de
verhouding tussen de te bereiken resultaten en de daarvoor ingezette publieke middelen.
49
Beleidskader vrachtwagenheffing, bijlage bij de Brief van de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat van 9 november 2018, Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr. 269, bijlage, p. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

16

Eén van de criteria uit het beleidskader is dat de maatregelen sectorrelevant moeten zijn. In paragraaf 4.5 is aangegeven dat een rechtstreekse
stimulering van bijvoorbeeld de binnenvaart of het spoor daar niet bij
past, maar dat andere vervoerssectoren wel mee kunnen profiteren. Naar
aanleiding van het advies van de Afdeling zijn in een voetnoot in
paragraaf 4.5 daarvoor de volgende voorbeelden opgenomen. De aanleg
van duurzame laad- en tankinfrastructuur op strategische overslagpunten
is zowel voordelig voor het wegvervoer als de binnenvaart en of het
spoor. Bij innovatie kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de inzet van
maatregelen die leiden tot optimale aansluiting van de verschillende
vervoersmodaliteiten.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn artikel 12, de
paragrafen 2.6 en 4.5 en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 12
aangepast.
5. Verhouding tot het Unierecht
De voorgestelde vrachtwagenheffing is een tolgeld in de zin van de
Eurovignetrichtlijn. Deze richtlijn stelt voorwaarden aan de opbouw en de
hoogte van de tarieven. Zo moet een heffing als onderhavige zijn
gebaseerd op het «beginsel van terugverdienen van de infrastructuurkosten»50 en moet bij de berekening van het maximumtarief gebruik
worden gemaakt van een in de richtlijn neergelegde methode.51 In de
toelichting worden deze kaders wel benoemd, maar is geen nadere
motivering opgenomen, waaruit blijkt dat de opbouw van de tarieven en
de gehanteerde maxima inderdaad voldoen aan voornoemde voorwaarden. Een nadere motivering in de toelichting ligt daarom in de rede.52
Voorts wijst de Afdeling erop dat de Eurovignetrichtlijn verlangt dat van
de heffing van tolgelden geen discriminerende werking uitgaat en dit niet
tot concurrentievervalsing leidt.53 Ook het primaire Unierecht is in dat
verband relevant, in het bijzonder het discriminatieverbod van artikel 18
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en
het vrij verkeer van goederen en diensten van respectievelijk artikelen 34
en 56 VWEU. Een nadere beschouwing over deze aspecten, die in de
toelichting vooralsnog ontbreekt, acht de Afdeling van belang.
Met het oog daarop vraagt de Afdeling in het bijzonder aandacht voor het
recente arrest van het Hof van Justitie van de EU, waarin het Hof
oordeelde dat de invoering van de Duitse infrastructuurheffing in strijd
was met voornoemde bepalingen van het VWEU.54 Met de invoering van
deze heffing werden namelijk – alleen – houders van Duitse voertuigen bij
wijze van compensatie vrijgesteld van de motorvoertuigenbelasting en
aldus werden zij gunstiger behandeld dan houders van in het buitenland
geregistreerde voertuigen.55 Dit leidde volgens het Hof tot een (indirect)
onderscheid naar nationaliteit, omdat een grote meerderheid van de

50

Vergelijk artikel 7ter van de Eurovignetrichtlijn.
Vergelijk artikel 7sexies en bijlage III van de Eurovignetrichtlijn. De Afdeling wijst in dat
verband ook op het recente arrest van het Hof van Justitie EU over de wijze waarop ingevolge
de Eurovignetrichtlijn de exploitatie- en infrastructuurkosten moeten worden berekend bij de
vaststelling van de toltarieven (Vgl. HvJ 28 oktober 2020, BY, CZ/Duitsland, C-321/19,
ECLI:EU:C:2020:866).
52
In de toelichting wordt in paragraaf 2.1 («Inleiding») verwezen naar een rapport van Transport
& Mobility Leuven. In dat rapport, gedateerd 5 juli 2018, wordt echter geadviseerd om
wanneer de vrachtwagenheffing in verder gevorderd stadium is een grondiger en uitgebreidere berekening te verrichten.
53
Vergelijk artikel 7, eerste lid, laatste volzin, van de Eurovignetrichtlijn.
54
Vergelijk HvJ 18 juni 2019, Oostenrijk/Duitsland, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504.
55
Vergelijk HvJ 18 juni 2019, Oostenrijk/Duitsland, reeds aangehaald, punten 48–52.
51

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

17

kentekenhouders van buitenlandse voertuigen geen Duits onderdaan is
(en vice versa de grote meerderheid van houders van Duitse voertuigen
dat wél is).56
Ook de voorgestelde heffing zal gepaard gaan met een compensatie,
onder meer in de vorm van een verlaging van de motorrijtuigenbelastingen (MRB). Naar het oordeel van de Afdeling houden deze maatregelen
dusdanig nauw verband met elkaar dat zij, in dezelfde zin als in het
voornoemde arrest van het Hof van Justitie, gezamenlijk aan het
Unierecht moeten worden getoetst.57 Er bestaat immers een sterke
beleidsmatige koppeling tussen beide maatregelen nu de verlaging van
de MRB nadrukkelijk is bedoeld als compensatie aan de Nederlandse
vervoersector voor de invoering van de heffing.58 Het feit dat beide
maatregelen in hetzelfde voorstel geregeld worden en zij in principe op
hetzelfde moment van kracht worden, onderstreept de beleidsmatige
koppeling eens te meer.59
Hoewel enige verschillen bestaan met de maatregelen in het voornoemde
arrest,60 lijken ook de voorgestelde maatregelen, in hun samenhang
bezien, kentekenhouders van Nederlandse voertuigen gunstiger te
behandelen dan kentekenhouders van buitenlandse voertuigen. Immers
alleen voor de eerste groep wordt ter compensatie de MRB verlaagd,
terwijl voor de andere groep, die in hun thuisstaat motorrijtuigenbelasting
is verschuldigd, geen vergelijkbare compensatie bestaat.61
Dit onderscheid roept de vraag op hoe de voorgestelde maatregelen zich
verhouden tot het Unierecht. Daarbij zij opgemerkt dat lidstaten ervoor
kunnen kiezen de wijze van financiering van infrastructuur te wijzigen,
bijvoorbeeld van een systeem met een vast belastingtarief (zoals de MRB)
naar een systeem met een variabel tarief (zoals het voorstel).62 Deze
wijziging moet echter wel op een coherente wijze worden vormgegeven.63
In dat verband valt op dat het voorstel de MRB handhaaft. Het MRB-tarief
wordt weliswaar verlaagd tot het minimumtarief van de Eurovignetrichtlijn, maar in de toelichting wordt deze verlaging niet uitgelegd als
noodzakelijke (tussen)stap in een stelselwijziging (bijvoorbeeld in
anticipatie op wijziging van de Eurovignetrichtlijn, die algehele afschaffing
mogelijk zou maken), maar als compensatie voor de Nederlandse
vervoersector.

56

Vergelijk HvJ 18 juni 2019, Oostenrijk/Duitsland, reeds aangehaald, punt 51.
Reeds aangehaalde arrest Oostenrijk/Duitsland, punten 43–46.
58
In de toelichting wordt in paragraaf 1.2 («Doelstellingen»), paragraaf 2.6 («Terugsluis») en
paragraaf 4.3 («Financiële gevolgen») de verlaging nadrukkelijk aangemerkt als compensatie
of terugsluis.
59
Vergelijk de artikelsgewijze toelichting bij voorgesteld artikel 36 en voorts ook de toelichting in
paragraaf 4.3 («Financiële gevolgen») en paragraaf 6.1 («Regeldruk»).
60
De verlaging van de motorvoertuigenbelasting betekende voor Duitse automobilisten een
volledige compensatie voor de infrastructuurheffing, hetgeen betekende dat de heffing de
facto door alleen buitenlandse automobilisten verschuldigd was.
61
Artikel 7 duodecies van de Eurovignetrichtlijn de Eurovignetrichtlijn laat weliswaar ruimte om
bij de invoering van tolgelden, zoals de Vrachtwagenheffing, compensatiemaatregelen te
treffen, maar daarbij zal wel het Unierecht in acht moeten worden genomen. Vergelijk HvJ
18 juni 2019, Oostenrijk/Duitsland, reeds aangehaald, punt 71.
62
HvJ 21 maart 2002, Cura Anlagen, C-451/99, ECLI:EU:C:2002:195, punt 40 en 23 februari 2016,
Commissie/Hongarije, C-179/14, ECLI:EU:C:2016:108, punt 171. Een dergelijke systeemwijziging kan met zich brengen dat een in het buitenland gevestigde belastingplichtige in
Nederland een heffing is verschuldigd, terwijl hij in zijn thuisland ook motorvoertuigenbelasting is verschuldigd. Een dergelijk verschil in behandeling is echter veeleer aan te merken
als fiscale dispariteit, die voortvloeit uit de verscheidenheid van nationale belastingstelsels (en
om die reden niet zonder meer in strijd is met voornoemde Verdragsbepalingen). Vergelijk HvJ
2 maart 2017, Eschenbrenner, C-496/15, ECLI:EU:C:2017:152, punt 45.
63
Vergelijk HvJ 18 juni 2019, Oostenrijk/Duitsland, reeds aangehaald, punten 61–63.
57

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

18

De Afdeling adviseert in de toelichting een nadere beschouwing op te
nemen over de verhouding van het voorstel tot het Unierecht en zo nodig
het voorstel aan te passen.
Opbouw tarieven vrachtwagenheffing
De opbouw van de tarieven is gebaseerd op het beginsel van terugverdienen van de infrastructuurkosten (artikel 7 ter van Richtlijn 1999/62/EG).
Transport & Mobility Leuven (TML) heeft in 2018 de maximumtarieven
voor de infrastructuurheffing berekend conform de kernbeginselen voor
kostenberekening, artikel 7 sexies in samenhang met bijlage III van
Richtlijn 1999/62/EG.64 In het rapport zijn de infrastructuurkosten voor
verschillende scenario’s berekend. Zo is er gekeken naar een scenario
uitgaande van een heffing voor alle wegen exclusief bebouwde kom en
een scenario uitgaande van alleen rijkswegen. Daarnaast is berekend wat
het aandeel gereden kilometers van vrachtwagens is op het totaal aantal
gereden kilometers van motorrijtuigen. Vervolgens zijn de infrastructuurkosten toegerekend aan het vrachtverkeer waarna het maximumtarief per
kilometer is bepaald.
Op basis van de berekening is het maximum gewogen gemiddelde tarief
wat geheven zou mogen worden op grond van Richtlijn 1999/62/EG
€ 0,2508 per gereden kilometer, uitgaande van het scenario dat de heffing
alleen op autosnelwegen betrekking heeft. In het wetsvoorstel is het
gewogen gemiddelde tarief € 0,149 (prijspeil 2019) per gereden kilometer.
Dat tarief ligt ruim onder het maximumtarief. Bovendien is in het
wetsvoorstel uitgegaan van een groter heffingsnetwerk dan alleen de
hoofdwegen waar het maximumtarief op is gebaseerd. Uit het rapport van
TML blijkt dat als het heffingsnetwerk wordt uitgebreid, daarmee de
infrastructuurkosten ook omhoog gaan en het maximum gewogen
gemiddelde tarief wat kan worden geheven hoger is dan € 0,2508.
Het TML-rapport baseert zich op cijfers uit het onderzoek «Externe en
infrastructuurkosten van verkeer» van CE Delft uit 2014. Die cijfers zijn
voor de huidige situatie nog altijd representatief voor het berekenen van
de maximumtarieven. In de afgelopen jaren zijn geen dusdanige
veranderingen opgetreden die zouden leiden tot significant lagere
infrastructuurkosten, een significante afname van het aantal gereden
vrachtwagenkilometers of een significante verhoging van het totaal
gereden kilometers en een daarmee gepaard gaande verlaging van de
maximumtarieven, dat daarmee de gehanteerde tarieven voor de
vrachtwagenheffing in de buurt van het maximumtarief zouden komen.
De cijfers worden echter wel geactualiseerd ten behoeve van de notificatie
op basis van artikel 7 nonies van Richtlijn 1999/62/EG, uiterlijk zes
maanden voorafgaand aan de toepassing van de toekomstige Wet
vrachtwagenheffing.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is paragraaf 3.2 van de
memorie van toelichting aangepast.
Discriminatieverbod, vrij verkeer van goederen en het vrij verrichten van
diensten
De Nederlandse vrachtwagenheffing is uitgewerkt binnen de kaders van
Richtlijn 1999/62/EG. Verschillende andere lidstaten hebben al een
gebruiksafhankelijke vrachtwagenheffing ingevoerd.65 Het wetsvoorstel
sluit bij deze ontwikkelingen aan. Daarnaast beoogt de Commissie met het
64

Transport & Mobility Leuven, Bepaling maximum tarief vrachtwagenheffing, bijlage bij
Kamerstukken II 2017/18, 31 305, nr. 262.
65
In bijvoorbeeld Duitsland en België is al een kilometerheffing voor vrachtwagens ingevoerd,
zie ook paragraaf 1.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

19

voorstel ter vervanging van de huidige Eurovignetrichtlijn een verdere
toepassing van de beginselen «de gebruiker betaalt» en «de vervuiler
betaalt» te stimuleren.66 De Nederlandse vrachtwagenheffing zal
uitsluitend van toepassing zijn op vrachtwagens met een toegestane
maximum massa van meer dan 3.500 kg. De vrachtwagenheffing valt
daarmee integraal binnen het bereik van Richtlijn 1999/62/EG. Op dit punt
onderscheidt de Nederlandse regeling zich van de Duitse regeling die
onderwerp van het Duitse tol-arrest67 was en betrekking had op personenauto’s en lichte vrachtwagens (vrachtwagens met een toegestane
maximum massa van minder dan 3.500 kg). Die motorrijtuigen vallen niet
onder het bereik van Richtlijn 1999/62/EG. Er is ook geen andere secundaire EU- regelgeving die ziet op de (harmonisatie van) gebruiksheffingen
voor personenauto’s en lichte vrachtwagens.
Op grond van artikel 7 van Richtlijn 1999/62/EG is het lidstaten toegestaan
een dergelijke gebruiksafhankelijke heffing als de vrachtwagenheffing in
te voeren.
Vervolgens laat Richtlijn 1999/62/EG de lidstaten op grond van artikel 7
duodecies met betrekking tot vrachtwagens vrij om te voorzien in de
«nodige compensatie» voor de invoering van een systeem van tolheffingen of gebruiksrechten voor infrastructuur. De verlaging van de
motorrijtuigenbelasting (hierna: MRB) en de afschaffing van de belasting
zware motorrijtuigen (hierna: BZM) vormt een dergelijke compensatie.
Richtlijn 1999/62/EG bevat geen beschrijving van het begrip »compensatie», maar uit de considerans van de wijzigingsrichtlijn waarbij artikel 7
duodecies werd ingevoerd blijkt dat (onder meer) gedacht wordt aan
compensatie in de vorm van verlaging van de MRB, gezien de verwijzing
naar de in Bijlage I bij de richtlijn opgenomen minimumtarieven voor de
nationale belastingen op voertuigen (waarvan de MRB de Nederlandse
exponent is).68
Tegen deze achtergrond ziet de regering geen aanknopingspunt voor de
gedachte dat deze compensatie buiten de kaders van de richtlijn treedt.
Daarbij is nog van belang dat in artikel 30 van het wetsvoorstel voor de
MRB de minimumtarieven worden gevolgd die zijn vastgelegd in bijlage 1
van Richtlijn 1999/62/EG. In de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel is
beschreven hoe wordt gewaarborgd dat de MRB in de praktijk niet onder
het minimumtarief van de richtlijn zal uitkomen.
Omdat de regelgeving voor de invoering van tolheffingen en gebruiksrechten voor vrachtwagens met een toegestane maximum massa van
meer dan 3.500 kg op EU-niveau is geharmoniseerd, dient de regeling
voor de vrachtwagenheffing primair aan de richtlijn te worden getoetst.
Richtlijnbepalingen kunnen uitputtend zijn, maar kunnen ook een zekere
mate van beleidsruimte aan de lidstaten overlaten. Het feit dat de
EU-wetgever lidstaten in artikel 7 duodecies van Richtlijn 1999/62/EG heeft
vrijgelaten om te voorzien in «de nodige compensatie» betekent niet dat
66

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn
1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen, 31 mei 2017, COM (2017) 275 final, p. 3.
67
HvJ 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504.
68
Artikel 7 duodecies werd ingevoerd door Richtlijn 2006/38/EG van het Europees parlement en
de Raad van 17 mei 2006 tot wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening
brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (PbEU 2006, L 157). Overweging 12 van de considerans van deze wijzigingsrichtlijn
bepaalt: «Deze richtlijn laat voor de lidstaten die een stelsel van tolgelden en/of gebruiksrechten voor infrastructuurvoorzieningen invoeren, de mogelijkheid onverlet om, onverminderd de artikelen 87 en 88 van het Verdrag, te voorzien in een passende compensatie voor
deze lasten. Deze compensatie mag niet leiden tot concurrentieverstoringen op de interne
markt, en moet voldoen aan de desbetreffende bepalingen van het Gemeenschapsrecht, met
name de minimumtarieven voor belastingen op voertuigen opgenomen in bijlage I van
Richtlijn 1999/62/EG en de bepalingen van Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober
2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

20

lidstaten een vrijbrief hebben gekregen om iedere denkbare vorm van
compensatie toe te kennen. Indien een lidstaat besluit compensatie toe te
kennen, dient de lidstaat altijd de voorschriften van het Verdrag in acht te
nemen. Een lidstaat mag geen compensatie toekennen die strijdig is met,
onder meer, het discriminatieverbod, de Verdragsbepalingen inzake het
vrij verkeer of het staatssteunrecht. Dit is wat het Hof van Justitie
onderstreept in punt 71 van het Duitse tol-arrest.
Naar het oordeel van de regering voldoet de in de Nederlandse maatregelen voorziene «compensatie» voor de invoering van een gebruiksafhankelijke heffing aan de eisen van het Verdrag. In het Duitse tol-arrest
oordeelt het Hof van Justitie dat met de invoering van de Duitse infrastructuurheffing en de vrijstelling van de MRB, samen beschouwd, een
verschil in behandeling op grond van nationaliteit wordt ingevoerd.69
Hoewel alle gebruikers van de Duitse snelwegen de infrastructuurheffing
dienen te betalen, genieten alleen houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen een vrijstelling van de MRB. Aangezien de vrijstelling
minstens gelijk is aan de heffing die zij moeten betalen, rust de economische last van de heffing de facto slechts op de houders en bestuurders
van in andere lidstaten geregistreerde voertuigen. Hierdoor worden zij
ongunstiger behandeld wat het gebruik van die snelwegen betreft.70 Dit
verschil in behandeling kan volgens het Hof niet worden gerechtvaardigd
(en is daarom verboden).
In tegenstelling tot de Duitse regeling is dit verschil in behandeling bij de
vrachtwagenheffing echter wél objectief gerechtvaardigd. Met de
invoering van de vrachtwagenheffing wordt namelijk daadwerkelijk een
(gedeeltelijke) overstap gemaakt naar een systeem gebaseerd op de
beginselen «de gebruiker betaalt» en «de vervuiler betaalt». Deze overstap
geldt zowel voor houders van in Nederland geregistreerde vrachtwagens
als voor houders van in het buitenland geregistreerde vrachtwagens.
Houders van in Nederland en in het buitenland geregistreerde vrachtwagens dienen tot het moment dat de vrachtwagenheffing wordt
ingevoerd een Eurovignet aan te schaffen om met een vrachtwagen op
het Nederlandse wegennet te kunnen rijden (de BZM). Voor hen geldt dus
dat zij op gelijke voet worden onderworpen aan een variabele heffing en
is er op dat punt geen verschil in behandeling.
Ook is de verlaging van de MRB niet zodanig, dat Nederlandse houders
van vrachtwagens in feite een vrijstelling van de vrachtwagenheffing
genieten. Naar verwachting zal de gemiddelde belastingdruk op Nederlandse houders van vrachtwagens door de invoer van de vrachtwagenheffing ondanks de verlaging van de MRB en de afschaffing van de BZM
juist toenemen.
Nederlandse vrachtwagens rijden naar verwachting ongeveer 85% van de
totale vrachtkilometers die gereden worden op wegen waarop de
vrachtwagenheffing gaat gelden en buitenlandse vrachtwagens ongeveer
15%.71 Deze verhoudingen zijn ook van toepassing op de verdeling van de
totale lasten van de vrachtwagenheffing zoals is beschreven in pararaaf
4.3 van de memorie van toelichting (totale lasten tussen de € 615 miljoen
per jaar en € 685 miljoen per jaar). De lasten voor Nederlandse houders
liggen daarmee tussen de € 523 miljoen per jaar en € 582 miljoen per
jaar, waar een compensatie van € 40 miljoen tegen overstaat vanwege
verlaging van de MRB. De lasten voor de buitenlandse houders liggen
tussen € 92 miljoen per jaar en € 103 miljoen per jaar. Het betreft naar
schatting 123.000 Nederlandse vrachtwagens tegenover 732.000 buiten-

69

Het feit dat het verschil niet rechtstreeks is gebaseerd op nationaliteit is volgens het Hof van
Justitie niet relevant. HvJ 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504, punt 51.
70
HvJ 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504, punten 47–49.
71
Arcadis, MKBA vrachtwagenheffing, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 305, nr. 314, p. 40.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

21

landse vrachtwagens.72 De gemiddelde lasten per Nederlandse houder
zullen dus ook hoger zijn dan per buitenlandse houder.
Het voordeel dat de verlaging van de MRB voor de Nederlandse houders
oplevert, is dus slechts een fractie van de vrachtwagenheffing die de
Nederlandse houders gemiddeld zullen moeten betalen.
Aangezien de lasten voor de Nederlandse vrachtwagens gemiddeld veel
hoger zijn, leidt de verlaging van de MRB er niet toe dat zij volledig of
grotendeels worden gecompenseerd voor de invoering van de vrachtwagenheffing. In tegenstelling tot de Duitse regeling is de Nederlandse
regeling dus coherent met het doel dat met de invoering van de vrachtwagenheffing wordt nagestreefd. Het gaat om een heffing die daadwerkelijk
het gebruik van het Nederlandse wegennet belast. Bovendien blijkt uit de
bovengenoemde cijfers dat de verlaging van de MRB er niet toe leidt dat
Nederlandse houders van vrachtwagens worden overgecompenseerd.
Daarmee is de Nederlandse regeling fundamenteel verschillend van de
door het Hof van Justitie gewraakte Duitse regeling en is het verschil in
behandeling tussen Nederlandse houders van vrachtwagens en houders
van vrachtwagens die in het buitenland zijn geregistreerd wél gerechtvaardigd. De vrachtwagenheffing is derhalve niet in strijd met artikel 18
VWEU.
Volgens het Hof van Justitie levert de Duitse heffingsregeling, omdat deze
discriminerend is, tevens een beperking op van het vrij verkeer van
goederen (artikel 34 VWEU) of het vrij verkeer van diensten (artikel 56
VWEU). Hiervoor is vastgesteld dat de Nederlandse regelgeving daarentegen geen verboden discriminatie oplevert, omdat het verschil in
behandeling objectief gerechtvaardigd is. Bovendien blijft de Nederlandse
regeling binnen de kaders die Richtlijn 1999/62/EG voorschrijft. Aangezien
de Nederlandse regeling de toegang tot de Nederlandse markt voor
producten afkomstig uit een andere lidstaat evenmin op een andere
manier belemmert, is een schending van artikel 34 VWEU niet aan de
orde.73 Ook artikel 56 VWEU wordt niet geschonden, omdat de Nederlandse regeling de vrijheid van dienstverrichting niet verbiedt, belemmert
of minder aantrekkelijk maakt. Ook hier geldt namelijk dat de Nederlandse
regeling het verrichten van diensten tussen lidstaten en het verrichten van
diensten binnen één lidstaat gelijkelijk raakt.74 Omdat er geen sprake is
van een beperking op het vrij verkeer in de zin van de artikelen 34 en 56
VWEU, behoeft er ook geen rechtvaardigingsgrond voor een eventuele
beperking op het vrij verkeer van goederen of het vrij verrichten van
diensten te worden gevonden.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is paragraaf 3.2 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting aangepast.
6. Verwerking van persoonsgegevens
a. Gebruik van technische hulpmiddelen
In de toelichting wordt opgemerkt dat de toezichthouder onder meer met
automatische voorzieningen zal controleren of voertuigen beschikken over
naar behoren werkende boordapparatuur.75 Er zal gebruik worden
gemaakt van nieuw te plaatsen controleapparatuur langs de weg die het
voertuig kan detecteren en de boordapparatuur kan uitlezen. Het voertuig
wordt door de apparatuur gedetecteerd als vrachtwagen waarvoor de
72

Gebaseerd op het rapport The market segmentation of road transport in the Netherlands, juni
2020 (zie www.vrachtwagenheffing.nl).
73
Vgl. HvJ 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504, punten 125–126.
74
Vgl. HvJ 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504, punten 143–144.
75
Memorie van toelichting, paragraaf 4.2 («Onderdelen van de uitvoering», «Toezicht en
handhaving»).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

22

heffing geldt. Vervolgens wordt er gebruikgemaakt van «Automatic
Number Plate Recognition»-camera’s (ook wel bekend als ANPR-camera’s)
om het kenteken vast te leggen en van «Dedicated Short Range
Communication»-technologie om de aanwezige boordapparatuur uit te
lezen zodat kan worden gecontroleerd of deze is ingeschakeld en naar
behoren werkt.76
De plaatsing langs de openbare weg en het gebruik van de bedoelde
technische hulpmiddelen om kenteken- en andere gegevens te verzamelen en op te nemen in een register77 vormen een verwerking van
persoonsgegevens waarvoor ingevolge de Algemene verordening
gegevensbescherming en artikel 10, tweede lid, van de Grondwet een
wettelijke grondslag noodzakelijk is.78 Het wetsvoorstel bevat daartoe
echter geen uitdrukkelijke grondslag.79 Het wetsvoorstel bevat enkel een
grondslag om bij algemene maatregel van bestuur persoonsgegevens aan
te wijzen die door de toezichthouder of de Minister van IenW worden
verwerkt voor onder meer het toezicht op de naleving en de handhaving
van het wetsvoorstel.80
Het voorstel bevat voorts een grondslag voor het vaststellen van
overtredingen op geautomatiseerde wijze.81 Deze grondslag is echter
evenmin toereikend, nu deze ziet op de wijze waarop overtredingen
worden vastgesteld maar niet op de wijze waarop de gegevens die voor
dat proces de basis vormen, worden verkregen.
De Afdeling acht het noodzakelijk dat het wetsvoorstel voorziet in een
uitdrukkelijke wettelijke grondslag voor het met behulp van technische
hulpmiddelen langs de openbare weg verwerken van persoonsgegevens,
te weten het vastleggen van kentekengegevens en het uitlezen van
boordapparatuur, ten behoeve van het toezicht op de naleving en de
handhaving van het bepaalde bij of krachtens het wetsvoorstel.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te vullen.
In het wetsvoorstel is naar aanleiding van het advies van de Afdeling
opgenomen dat de toezichthouder, bedoeld in artikel 14, eerste lid, van
het wetsvoorstel, bevoegd is om op of aan de weg met behulp van een
technisch hulpmiddel vastgelegde gegevens van motorrijtuigen te
verwerken ten behoeve van het toezicht op de naleving van de wet. De
Minister kan deze gegevens verwerken voor de handhaving van de wet
alsmede de controle op de gegevens die de dienstaanbieder aanlevert aan
de Minister. Artikel 77a van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994
heeft hiervoor model gestaan. Onder vastgelegde gegevens wordt
verstaan het kenteken, de locatie, de datum en het tijdstip van
vastlegging, de foto-opname van het motorrijtuig en de informatie uit de
boordapparatuur. In artikel 14 van het wetsvoorstel is geregeld dat die
verkregen vastgelegde gegevens mogen worden verwerkt voor het op
76

Memorie van toelichting, paragraaf 5.1 («Algemeen»).
Artikel 21, vierde lid, en artikel 22, derde lid, van het wetsvoorstel.
78
Artikel 6, eerste lid, onderdeel e, en derde lid, van de Algemene Verordening Gegevensbescherming, artikel 10 Grondwet en artikel 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
Zie het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State van 13 april 2017 over het
ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
(facilitering verkeersonderzoeken en spitsmijdenprojecten), W14.17.0021/IV (Stcrt. 2017,
nr. 53206) en voorts Hoge Raad, 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:288, waarin de Hoge Raad
overweegt dat aangezien daardoor het privéleven van de betrokkenen wordt geraakt, het
verzamelen, vastleggen, bewerken, bewaren en gebruiken van de ANPR-gegevens door i.c. de
Belastingdienst een voldoende precieze wettelijke grondslag behoeft (r.o. 2.3.2–2.3.4).
79
Vergelijk artikel 14, eerste lid, onder d, Wegenverkeerswet 1994.
80
Artikel 21, eerste lid, onderdeel b, en artikel 22, eerste lid, onderdeel a, van het wetsvoorstel.
81
Artikel 14 van het voorstel.
77

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

23

geautomatiseerde wijze vaststellen van overtredingen. Om te voorkomen
dat die gegevens langer dan noodzakelijk worden bewaard door de
toezichthouder en de Minister, is in het wetsvoorstel opgenomen dat die
gegevens in ieder geval uiterlijk binnen zeven werkdagen nadat ze zijn
verkregen, worden verwijderd tenzij sprake is van een overtreding of de
verificatie van de gegevens ontvangen van dienstaanbieders onvolkomenheden bevat. De gegevens kunnen in die gevallen verwerkt worden. Dit
betekent dat de toezichthouder en de Minister binnen zeven werkdagen
moeten vaststellen of sprake is van een overtreding respectievelijk de
verificatie moet uitvoeren. Een kortere termijn levert het risico op dat een
noodzakelijke handmatige (her)beoordeling van de gegevens niet binnen
de termijn kan plaatsvinden waardoor mogelijke overtredingen niet
gesanctioneerd kunnen worden of onregelmatigheden niet worden
geconstateerd. Als sprake is van een overtreding dan bepaalt het
wetsvoorstel dat die vastgelegde gegevens mogen worden verwerkt door
de handhaver voor het opleggen van een bestuurlijke boete. Op deze
vastgelegde gegevens is de bewaartermijn, bedoeld in artikel 21, tweede
lid, onder b, van het wetsvoorstel, van toepassing. Op de gegevens die
worden gebruik voor de verificatie van de dienstaanbieder zijn de
bewaartermijnen uit artikel 21, tweede lid, onder a, van toepassing. Verder
is een delegatiegrondslag opgenomen om bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de plaatsing en de
inzet van technische hulpmiddelen, het aanwijzen van de benodigde
informatie uit de boordapparatuur, de verwerking van de vastgelegde
gegevens en de wijze waarop de vastgelegde gegevens worden verwerkt.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de artikelen 9, vierde
en vijfde lid, en 14, tweede tot en met vijfde lid, toegevoegd, en zijn de
artikelen 11, tweede lid, 15, eerste lid, 21, eerste, tweede, vierde en vijfde
lid, en 22, eerste en tweede lid, paragrafen 2.4, 2.7, 2.9 en 5.1 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting en de artikelsgewijze
toelichting bij de artikelen aangepast.
b. Bewaartermijnen register
Het wetsvoorstel voorziet in een register voor de vrachtwagenheffing
waarin gegevens worden verwerkt die nodig zijn voor een goede
uitvoering van de vrachtwagenheffing.82 In het register worden bij
algemene maatregel van bestuur aan te wijzen persoonsgegevens
opgenomen die worden verstrekt door de Minister en de toezichthouder.83
Het wetsvoorstel voorziet in bewaartermijnen voor die persoonsgegevens
voor de Minister en de toezichthouder, maar niet in bewaartermijnen voor
de beheerder van het register. Blijkens de toelichting is dit evenwel wel
beoogd.84
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te vullen met een regeling
voor de bewaartermijnen die gelden voor de beheerder van het register.
In het wetsvoorstel zijn overeenkomstig het advies van de Afdeling
bewaartermijnen voor de persoonsgegevens in het register opgenomen.
Het register is een hulpmiddel voor de goede uitvoering, het toezicht en
de handhaving van de vrachtwagenheffing. Zowel de Minister als de
toezichthouder stellen de door hen verzamelde gegevens beschikbaar
voor het register (artikel 21, vierde lid, respectievelijk artikel 22, derde lid,
van het wetsvoorstel). In de voorgestelde artikelen 21, tweede, derde en
82

Artikel 24 van het voorstel.
Artikel 21, vierde lid, en artikel 22, derde lid, van het wetsvoorstel.
84
Memorie van toelichting, paragraaf 2.9 («Gegevensbescherming», «Bewaartermijnen»).
83

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

24

vijfde lid, en 22, tweede lid, zijn bewaartermijnen opgenomen voor de
Minister respectievelijk de toezichthouder voor het bewaren van
persoonsgegevens. Die termijnen zorgen ervoor dat na het verstrijken van
de termijn de persoonsgegevens niet meer gebruikt mogen worden
omdat verondersteld wordt dat die termijn voldoende moet zijn voor
zowel de Minister als de toezichthouder om hun taken te kunnen
uitvoeren. Het register is ingesteld voor de verwerking van gegevens ten
behoeve van een goede uitvoering van de vrachtwagenheffing, en in dat
kader om gegevens beschikbaar te stellen aan de Minister en de toezichthouder. Op die manier kan de Minister bij de gegevens die de toezichthouder heeft verzameld, bijvoorbeeld voor het kunnen opleggen van een
boete of het controleren van dienstaanbieders. De toezichthouder kan
daarnaast bij de gegevens die de Minister heeft verzameld, bijvoorbeeld
voor het kunnen constateren of sprake is van een overtreding. Omdat de
beheerder van het register de gegevens bewaart voor de Minister en de
toezichthouder, zijn de in de artikelen 21 en 22 van het wetsvoorstel
opgenomen bewaartermijnen ook van toepassing voor de beheerder. Op
deze manier kan de beheerder van het register de persoonsgegevens
nooit langer bewaren dan voor de Minister respectievelijk toezichthouder
nodig is. Daarnaast is opgenomen dat als de bewaartermijnen voor de
toezichthouder en de Minister van elkaar verschillen en op dezelfde
gegevens van toepassing zijn, de langste termijn voor de beheerder van
het register geldt.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is artikel 24 van het
wetsvoorstel en de artikelsgewijze toelichting bij dat artikel aangepast.
7. Redactionele bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De opmerkingen zijn overgenomen en voor zover het de wijziging van
artikelen betreft, is de memorie van toelichting overeenkomstig
aangepast.
Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele andere
wijzigingen in de artikelen en de memorie van toelichting door te voeren
die voor een goede uitvoering van de wet noodzakelijk zijn. Deze worden
hieronder kort uiteengezet.
Voor zover de artikelen zijn aangepast, is de memorie van toelichting
overeenkomstig aangepast.
Artikel 2, vijfde lid
Aan artikel 2 is een vijfde lid toegevoegd dat een grondslag geeft om bij
ministeriële regeling de datum vast te stellen met ingang waarvan de
vrachtwagenheffing wordt geheven.
Artikel 3, eerste en tweede lid
In het wetsvoorstel is ervoor gekozen houders van vuilniswagens,
straatvegers of rioolzuigers waarvoor de aanvullende cijfers 18 of 19, als
bedoeld in Bijlage 1, aanhangsel 2 van Verordening (EU) 2018/858 in de
code carrosserie zijn opgenomen vrij te stellen van de vrachtwagenheffing. Aanvankelijk konden houders van deze vrachtwagens Onze
Minister verzoeken om ontheffing te verlenen van de vrachtwagenheffing.
Vanuit het oogpunt van kosteneffectiviteit en gebruiksvriendelijkheid heeft
het de voorkeur om waar mogelijk te kiezen voor een vrijstelling in plaats
van de mogelijkheid van een ontheffing op aanvraag. Algemene wettelijke
vrijstellingen zijn mogelijk als uit het kentekenregister of uit een andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

25

registratie blijkt dat vrachtwagens tot een specifieke categorie behoren.
Vuilniswagens, straatvegers en rioolzuigers zijn sinds 2009 op grond van
de verplichte Europese carrosseriecodes in het Nederlandse kentekenregister en de registers van de lidstaten te herkennen. Oudere vrachtwagens
waren aan nationale inrichtingscodes te herkennen. Uit nader onderzoek
is gebleken dat de oudere inrichtingscodes zijn vertaald naar de Europese
carrosseriecodes. Hierdoor zijn de categorieën vuilniswagens, straatvegers en rioolzuigers eenduidig herkenbaar in het kentekenregister.
Artikel 15, tweede lid
In artikel 15, tweede lid, was opgenomen dat een bestuurlijke boete voor
het niet hebben van een contract of een on-board unit die tijdens het
rijden over de weg niet naar behoren werkt, niet is ingeschakeld of hoort
bij een andere vrachtwagen, in ieder geval niet vaker dan eens per
kalenderdag kan worden opgelegd. Omdat het opleggen van een
bestuurlijke boete een bevoegdheid van de Minister is, kan voor de
invulling van deze bevoegdheid gebruik worden gemaakt van een
beleidsregel waarmee in maatwerk kan worden voorzien.
Artikel 35
Artikel 35 bevatte een samenloopbepaling met een wetsvoorstel tot
wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de implementatie van richtlijn 2014/45/EU alsmede ter invoering van een registratie- en
kentekenplicht voor landbouw- en bosbouwtrekkers, motorrijtuigen met
beperkte snelheid, mobiele machines en aanhangwagens die uitsluitend
bestemd zijn om daardoor te worden voortbewogen en het niet meer
toelaten tot het verkeer van nieuwe motorrijtuigen met beperkte snelheid
(kamerstuknummer 35188). Dat wetsvoorstel is inmiddels tot wet
verheven en in werking getreden. Dit heeft geleid tot een aangepaste
verwijzing in artikel 3, eerste lid, onder c, van het onderhavige
wetsvoorstel.
Artikel 35 is vervolgens vervangen door een artikel dat overgangsrecht
bevat in verband met het intrekken van de Wet belasting zware motorrijtuigen. Het voorgestelde overgangsrecht voorziet in eerbiedigende
werking van alle regels ter zake van belastbare feiten die hebben
plaatsgevonden voordat de Wet belasting zware motorrijtuigen wordt
ingetrokken.
Paragraaf 4.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
In paragraaf 4.2 is toegevoegd dat er voor een efficiënte uitvoering voor
gekozen is de eindverantwoordelijkheid zo veel mogelijk bij één uitvoeringsorganisatie, de RDW, te beleggen. Daarbij is aangegeven dat
vooralsnog is gekozen voor een mandaatconstructie om tot na de start
van de invoering te kunnen bijsturen, mocht dat nodig zijn. Het streven
van de regering is dat twee jaar na de start van de vrachtwagenheffing de
verantwoordelijkheid voor de uitvoering door middel van attributie bij de
RDW is belegd.
Paragraaf 4.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
In deze paragraaf was aangegeven dat de definitieve raming van
opbrengsten en kosten in de begroting van 2022 zou worden opgenomen
voor de eerste jaren (2023–2026) na invoering. Daarbij werd uitgegaan van
invoering van de vrachtwagenheffing in 2023. Inmiddels is duidelijk dat dit
niet haalbaar is. In de ontwerpbegroting van het jaar voorafgaand aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

26

invoering wordt de definitieve raming opgenomen voor de eerste
vierjarige periode na invoering van de vrachtwagenheffing.
De passage onder «Systeemkosten» over de eenmalige invoeringskosten
is aangepast. Bij het beleidskader Vrachtwagenheffing (2018) is uitgegaan
van eenmalige invoeringskosten van circa € 200 miljoen. Deze raming
wijzigt, onder andere door de keuze om de uitvoering bij de RDW neer te
leggen, waarbij het systeem deels in eigen beheer wordt gebouwd. De
gewijzigde raming lijkt uit te wijzen dat dit tot een verdubbeling van de
invoeringskosten leidt, maar tegelijkertijd een drukkend effect op de
uitvoeringskosten heeft. Gezien het grote verschil met de raming van de
hoogte van de invoeringskosten die gehanteerd is bij het beleidskader zal
op deze raming door een externe expert een second opinion worden
uitgevoerd. Daarnaast zal een publiek-private comparator (PPC) worden
uitgevoerd om te bepalen of de gekozen uitvoeringsvariant nog aansluit
op de ambitie van de regering om de systeemkosten zo laag mogelijk te
houden en de terugsluis zo hoog mogelijk te houden.
De tekst van paragraaf 4.3 van de memorie van toelichting is op deze
punten aangepast.
Tot slot is de memorie van toelichting geactualiseerd. In verband daarmee
zijn enkele redactionele wijzigingen van ondergeschikte aard aangebracht.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde (gewijzigde) voorstel van wet
en de (gewijzigde) memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Visser

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 4

27