Cahier 2020-2

Evaluatie
Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding
B. van Gestel
M.m.v.
R.F. Kouwenberg
J.J. van Berkel

Cahier
De reeks Cahier omvat de rapporten van onderzoek dat door en in opdracht van het
WODC is verricht. Opname in de reeks betekent niet dat de inhoud van de rapporten
het standpunt van de Minister van Justitie en Veiligheid weergeeft.

Alle rapporten van het WODC zijn gratis te downloaden van www.wodc.nl

Inhoud
Samenvatting — 5
1
1.1
1.2
1.3

Inleiding — 12
Vraagstelling — 14
Methoden van onderzoek — 14
Opbouw rapport — 17

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7

Veronderstelde werking van de wet — 18
Algemene doelstelling van de wet — 18
Meldplicht — 20
Gebiedsverbod — 21
Contactverbod — 22
Uitreisverbod — 22
Weigeren of intrekken van beschikkingen — 23
Uitvoering en implementatie — 24

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7

Juridische kader — 25
Meldplicht, gebiedsverbod en contactverbod: criteria en toepassing — 25
Uitreisverbod — 26
Weigeren of intrekken van beschikkingen — 28
Motivering, duur en verlengingen — 29
Misdrijf en voorlopige hechtenis — 29
Minister is bevoegd — 29
Rechtsbescherming — 30

4
4.1
4.2
4.3

Toepassing van de wet — 32
Voorlichting en implementatie — 32
Casuïstiek waarbij de Twbmt is overwogen — 33
Opgelegde maatregelen — 35

5
5.1
5.2
5.3

Ingeroepen rechtsbescherming — 39
Zienswijze — 39
Beroep — 40
Perspectief vanuit advocatuur — 43

6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5

Situaties waarvoor de wet is ingezet — 45
Gebrek aan toezicht en contact — 45
Bedreiging van wijk of gebied — 48
Contact met andere jihadisten — 48
Geen uitreis maar terugkeer: situaties in de nabije toekomst — 49
Vrees voor averechtse gevolgen — 50

7
7.1
7.2
7.3

Uitvoering en gevolgen van de maatregelen in de praktijk — 52
Uitvoering en gevolgen van de meldplicht — 52
Naleving en handhaving van de meldplicht — 55
Uitvoering en gevolgen van de overige maatregelen uit de Twbmt — 57

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 3

8
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
8.6

Conclusie — 60
Gebruik van de wet — 60
Meldplicht: zicht houden — 61
Gebiedsverbod: gebiedsgebonden dreiging wegnemen — 62
Contactverbod: contact met mede-jihadisten belemmeren — 62
Uitreisverbod: uitreizen voorkomen — 63
Tot slot — 63
Summary — 65
Literatuur — 72
Bijlagen
1 Samenstelling begeleidingscommissie — 74
2 Overzicht van geïnterviewde functionarissen — 75

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 4

Samenvatting
Op 1 maart 2017 is de ‘Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding’
in werking getreden (Twbmt). De wet is gericht op preventieve maatregelen om terroristische aanslagen te voorkomen en maakt het mogelijk om de volgende maatregelen te treffen:
 Vrijheidsbeperkende maatregelen (art. 2): een meldplicht bij de politie, een
verbod om zich te bevinden in de omgeving van bepaalde objecten of in bepaalde delen van Nederland (gebiedsverbod) of zich te bevinden in de nabijheid van
bepaalde personen (contactverbod).
 Een uitreisverbod (art. 3): een verbod om zich te begeven buiten het Schengengebied.
 Het weigeren of intrekken van subsidies etc. (art. 6): de mogelijkheid van een
bestuursorgaan om een subsidie, vergunning, ontheffing, erkenning af te wijzen
of in te trekken.
De maatregelen maken onderdeel uit van het ‘Actieprogramma integrale aanpak
jihadisme’ uit 2014, dat is gericht op vermindering van de terroristische dreiging
die van het jihadisme uitgaat. Ze worden opgelegd door de Minister van Justitie
en Veiligheid en de NCTV is gemandateerd om hierover besluiten te nemen. Op lokaal niveau dienen de maatregelen te worden geïnitieerd en uitgevoerd omdat hier
de ‘regie’ ligt over de persoonsgerichte aanpak van geradicaliseerde personen. Ze
kunnen worden opgelegd voor de duur van zes maanden en kunnen telkens worden
verlengd met zes maanden. Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat de nieuwe wettelijke maatregelen onderdeel uitmaken van de lokale persoonsgerichte aanpak die
gericht is op vermindering van de jihadistische dreiging.
De wet is een tijdelijke wet en vervalt vijf jaar na inwerkingtreding ervan. Uiterlijk
binnen drie jaar na invoering van de wet dient de Minister de Kamers een evaluatierapport te sturen. Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel heeft de
minister aangegeven “een proces gaande te willen houden waarbij de wetgeving in
werking bij voortduring wordt gemonitord”. Op verzoek van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTV) heeft het WODC het gebruik van de wet vanaf de
inwerkingtreding gemonitord, van maart 2017 tot en met september 2019.
Het empirische materiaal dat tijdens deze monitor is verzameld, dient als basis
voor dit evaluatierapport. Het doel van deze evaluatie is te beoordelen of de Twbmt
bijdraagt aan de lokale persoonsgerichte aanpak van personen van wie een terroristische dreiging uit gaat. De evaluatie wordt gestructureerd aan de hand van de volgende onderzoeksvragen:
1 Welke veronderstellingen liggen ten grondslag aan de Twbmt?
2 Op welke wijze en in welke situaties wordt de wet in de praktijk toegepast?
3 Wat is het gevolg van de toepassing van de wet voor de lokale persoonsgerichte
aanpak van de betrokken casussen?
Voor dit onderzoek zijn interviews gehouden met sleutelinformanten op landelijk
en op lokaal niveau. Op lokaal niveau is in zestien gemeenten gesproken met functionarissen van politie, justitie en gemeenten, op landelijk niveau zijn gesprekken
gevoerd met functionarissen van de NCTV, het OM, de politie en ministerie van J&V.
Daarnaast is een inhoudsanalyse gemaakt van documenten.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 5

Toepassing van de wet
In de onderzoeksperiode (maart 2017 - september 2019) zijn in zeven casussen
maatregelen uit de Twbmt opgelegd. Er zijn voor deze zeven casussen in totaal
zeventien bestuurlijke rapportages geschreven, zestien besluiten door de minister
genomen en zestien beschikkingen uitgereikt (inclusief de verlenging van maatregelen). Het gaat in totaal om elf maatregelen die zijn opgelegd. Tabel S1 bevat een
samenvattend overzicht van enkele kenmerken van de opgelegde maatregelen.
Tabel S1

Samenvattende overzichtstabel: kenmerken opgelegde maatregelen uit de Twbmt in de onderzoeksperiode (maart 2017 - september 2019)

Datum

Maatregelen

Casus voorjaar 2017 Meldplicht
(2x per week)

Duur

Verlenging maatregelen?

6 maanden

Niet verlengd

Na paar dagen gestopt
(i.v.m. overtreding)

Casus voorjaar 2017 Gebiedsverbod

1 weekend

1x verlengd (totaal 2 weekenden)

Meldplicht

6 maanden

3x verlengd

(2x per week)

Na 2 jaar gestopt

(totaal 2 jaar meldplicht)

Gebiedsverbod

6 maanden

4x verlengd

Loopt nog (dec 2019)

(tot nu toe 2,5 jaar gebiedsverbod)

Uitreisverbod

6 maanden

Niet verlengd

Meldplicht

6 maanden

Niet verlengd

(3x per week)

Na 4 maanden gestopt

(+ elektronisch toezicht)

Casus zomer 2017
Casus najaar 2017

(i.v.m. overtreding)
Casus najaar 2017

Uitreisverbod

6 maanden

1x verlengd

Meldplicht

6 maanden

1x verlengd

(2x per week)

Na 1 jaar gestopt

(totaal 1 jaar gebiedsverbod)

Contactverbod

6 maanden

1x verlengd

Meldplicht (2x per week)

6 maanden

(totaal 1 jaar uitreisverbod)

Casus zomer 2018

(totaal 1 jaar contactverbod)
1x verlengd
(totaal 1 jaar meldplicht)
Na 1 jaar gestopt

Voornemen voor 2e verlenging uitgereikt, maatregelen niet opgelegd
(i.v.m intrekken Nederlanderschap)

Casus zomer 2019

Meldplicht (2x per week)

6 maanden

Niet verlengd

Na 6 maanden gestopt

(i.v.m. intrekken Nederlanderschap)

In bijna alle casussen is een meldplicht opgelegd. Daarnaast is enkele keren een
gebiedsverbod opgelegd, enkele keren een uitreisverbod en één keer een contactverbod. Er is geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om subsidies of vergunningen in te trekken. De meeste casussen zijn gestart in het eerste jaar nadat de wet
van kracht werd, daarna is in elk jaar één nieuwe casus gestart. Na het eerste jaar
is de wet vooral ingezet ten behoeve van de verlenging van al lopende maatregelen.
In vier casussen zijn de maatregelen verlengd, soms meerdere malen.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 6

De maatregelen uit de Twbmt zijn in de onderzoeksperiode dus in een gering aantal
gevallen opgelegd. Wel zijn de maatregelen tijdens het lokale casusoverleg tientallen keren overwogen, maar in de meeste gevallen werd gekozen voor een andere
interventie. Er was in die gevallen vaak te weinig informatie om de maatregel goed
te onderbouwen (d.w.z. niet noodzakelijk voor de nationale veiligheid) en er waren
meestal alternatieven voorhanden. Die alternatieven bestonden uit zowel strafrechtelijke middelen als uit zorggerelateerde interventies. De maatregelen uit de Twbmt
blijken met name te worden ingezet in situaties waarbij geen andere middelen voorhanden zijn om toezicht te houden op een persoon; er zijn geen strafrechtelijke mogelijkheden meer voor reclasseringstoezicht en door andere overheidsorganisaties
kan ook geen contact worden gelegd. Het gebrek aan toezicht en contact blijkt de
voornaamste reden voor de inzet van de wet. Deze situatie doet zich ook voor als
veroordeelden (voor een terroristisch misdrijf) ervoor kiezen hun gehele straf in de
gevangenis uit te zitten, inclusief het voorwaardelijke deel, waardoor zij na hun detentieperiode zonder reclasseringstoezicht vrijkomen. De Twbmt wordt in die situatie
vrijwel altijd als optie overwogen.
In de praktijk leidt de inzet van de Twbmt er toe dat dat personen voor wie geen
strafrechtelijke middelen zijn, toch kunnen worden beperkt in hun bewegingsvrijheid, een van de centrale veronderstellingen bij de wet. De juistheid van deze centrale veronderstelling behoeft op drie punten nuancering. Ten eerste gaat het om
een gering aantal personen bij wie dit is gebeurd. Ten tweede vindt de vrijheidsbeperking alleen plaats als ook geen zorggerelateerde middelen kunnen worden
ingezet. De voorkeur van het lokale casusoverleg bij de persoonsgerichte aanpak
gaat, naast strafrechtelijke middelen, naar interventies die liggen op het terrein
van zorgverlening en maatschappelijke hulp. Dat kan wellicht mede verklaren waarom de wet in zo’n geringe mate is ingezet. Ten derde blijken de maatregelen in de
praktijk vooral te worden ingezet aan het einde van het strafrechtelijke traject, als
mensen weer vrijkomen en er vanuit het strafrecht geen toezicht meer is. Uit de
wetsgeschiedenis blijkt echter dat de wetgever die specifieke situatie niet zozeer
voor ogen had. Die situatie wordt door de wetgever niet uitgesloten, maar bij de
wetsbehandeling ging het vooral om gevallen waarbij het strafrecht nog niet kon
worden toegepast, bijvoorbeeld omdat er nog onvoldoende aanknopingspunten
waren voor strafrechtelijke vervolging.
Om te kunnen beoordelen of de beperking van bewegingsvrijheid er ook toe leidt
dat de overheid controle en toezicht uit kan oefenen op het gedrag van personen
en dat dit leidt tot een effectievere persoonsgerichte aanpak (de andere algemene
veronderstellingen), moet worden gekeken naar de concrete uitvoering van de
maatregelen in de praktijk en de gevolgen daarvan voor de casussen die het betreft.
Hierna wordt dat per maatregel beschreven en vergeleken met de veronderstellingen bij de wet.

Meldplicht: zicht houden
In zes casussen is een meldplicht opgelegd voor een half jaar en in drie gevallen is
deze ook verlengd, tweemaal tot de duur van een jaar en eenmaal tot de duur van
twee jaar. De meldplicht wordt doorgaans nageleefd en duidelijk is dat door de melding een paar keer in de week zicht is op de melders. Uit dit onderzoek komt verder
naar voren dat gesprekken met melders doorgaans moeizaam verlopen en dat die
gesprekken vluchtiger worden naarmate de meldplicht een langere periode bestrijkt.
Functionarissen van politie die de meldplicht op het wijkbureau uitvoeren, hebben

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 7

niet de ervaring dat zij een band opbouwen met de melder. Ook hebben zij niet
de ervaring dat ze door de meldplicht zicht te hebben gekregen op de bezigheden,
gedragingen en geloofsbeleving van de melder.
De veronderstelling van de wetgever was dat de meldplicht ertoe leidt dat de
overheid op regelmatige momenten in de week contact heeft met de betreffende
persoon, wat ertoe leidt dat zij zicht houdt op de persoon. Tot zover komt deze
veronderstelling overeen met de wijze waarop deze werkt in de praktijk. De veronderstelling was verder dat het contact tijdens de meldplicht ertoe leidt dat er een
band met de persoon wordt opgebouwd, dat het proces van deradicalisering wordt
bevorderd en dat er een inschatting kan worden gemaakt van de risico’s en dreiging
die van een persoon uit gaat. Deze veronderstellingen van de wetgever over deradicalisering, het opbouwen van een band en het inschatten van risico’s en dreigingen,
blijken niet juist.
Een andere veronderstelling bij de Twbmt was dat met de meldplicht de naleving
van andere opgelegde maatregelen kan worden gecontroleerd. In drie casussen is
de meldplicht opgelegd met een andere maatregel (te weten met een gebiedsverbod, met een contactverbod en met een uitreisverbod). Uit het verloop van deze
casussen kan worden opgemaakt dat de meldplicht er niet toe heeft geleid dat de
naleving van de andere maatregelen op een effectieve wijze kon worden gecontroleerd. Deze veronderstelling strookt dus niet met de werking in de praktijk.

Gebiedsverbod: gebiedsgebonden dreiging wegnemen
Verschillende keren is de Twbmt overwogen vanwege de bedreiging die een persoon
volgens lokale autoriteiten vormde voor een wijk, buurt, gebouw of voorziening. In
twee casussen is deze ook opgelegd en in beide casussen is het gebiedsverbod verlengd. In één casus is het gebiedsverbod ondersteund met elektronisch toezicht en
in die casus is bij overtreding van het gebiedsverbod de persoon aangehouden en
in voorlopige hechtenis gesteld voor de duur van een evenement, waar de gebiedsgebonden dreiging betrekking op had. De gebiedsgebonden dreiging is zodoende
weggenomen gedurende het evenement. In de andere casus heeft de persoon zich
gehouden aan het gebiedsverbod en is daardoor in zekere mate (namelijk fysiek)
belemmerd in het verspreiden van radicaal jihadistisch gedachtegoed.
De veronderstelling bij deze maatregel was dat een gebiedsverbod ertoe leidt dat
een persoon zich niet in een aangewezen gebied kan begeven, wat ertoe leidt dat
de persoon wordt belemmerd in het plegen van een terroristische aanslag of in het
verrichten van voorbereidende activiteiten in dat gebied. In onderhavige casussen
hebben personen zich inderdaad niet meer in het aangewezen gebied kunnen begeven en zijn zij in die zin belemmerd in het plegen van een terroristische aanslag
op die plek of belemmerd in het fysiek verspreiden van radicaal islamitisch gedachtegoed. Bij verlenging van de maatregel werd de veronderstelde werking van het
gebiedsverbod door verschillende betrokken overheidsfunctionarissen in twijfel getrokken in beide casussen. Gewezen werd op mogelijke verplaatsingseffecten (naar
een ander gebied of naar online platforms) en op de mogelijke averechtse werking
van een verlengd gebiedsverbod.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 8

Contactverbod: contact met mede-jihadisten belemmeren
In verschillende gevallen is een contactverbod uit de Twbmt overwogen om te
pogen personen uit een jihadistisch netwerk te halen. In één geval is het contactverbod om die reden ook opgelegd en verlengd tot de duur van een jaar. Voor zover
bekend, hebben in de opgelegde periode geen fysieke ontmoetingen plaatsgevonden
met de personen voor wie het contactverbod gold. Handhaving van een fysiek contactverbod kan echter niet tegenhouden dat er online contact wordt onderhouden is
dat er online plannen worden beraamd. De mogelijkheden van internet maken
handhaving van een contactverbod zeer problematisch. Daar komt bij dat er verschuivingen kunnen optreden naar personen uit andere jihadistische netwerken en
naar andere groepjes, internet kan daar ook behulpzaam bij zijn.
De veronderstelling bij deze maatregel uit de Twbmt was dat een contactverbod
ertoe leidt dat een persoon geen contact meer onderhoudt met (andere) geradicaliseerde personen voor wie het verbod geldt, wat ertoe leidt dat een persoon niet
verder betrokken raakt bij jihadistische netwerken en de verspreiding van radicaal
gedachtegoed, en niet geronseld kan worden of zelf kan ronselen voor de jihadistische strijd. Hoewel het contactverbod fysieke ontmoetingen in de betreffende casus
lijkt te hebben tegengehouden, is de veronderstelling van de wetgever over het contactverbod niet juist, gezien de talloze mogelijkheden die internet biedt en gezien
het bestaan van meerdere samenwerkingsverbanden en jihadistische netwerken.

Uitreisverbod: uitreizen voorkomen
Het uitreisverbod is in de eerste periode geregeld overwogen voor personen bij
wie vermoed werd dat zij plannen hadden om uit te reizen naar Syrië om zich
daar aan te sluiten bij IS. In twee casussen is het uitreisverbod ook ingezet, maar
in de praktijk werd meestal gekozen voor de paspoortmaatregel omdat deze een
minder zware toets kent en als lichter middel werd gezien. In de gevallen waarbij
het uitreisverbod uit de Twbmt werd opgelegd, hebben personen in de betreffende
periode het land niet verlaten voor zover bekend. Uit dit onderzoek kan niet worden opgemaakt of dit komt doordat de maatregel een afschrikwekkende werking
heeft uitgeoefend, zoals de wetgever veronderstelde bij de wet. Wel is het lastig
het uitreisverbod te handhaven, omdat er een gerede kans is dat mensen met een
uitreisverbod bij de grens van het Schengengebied niet worden opgemerkt. Dit geldt
met name voor mensen met een dubbele nationaliteit, wiens tweede paspoort niet
kan worden afgenomen.
De maatschappelijke context is sinds de inwerkingtreding van de Twbmt sterk gewijzigd door de veranderende omstandigheden in Syrië, waardoor van uitreizen naar
Syrië momenteel geen sprake meer is. De uitreisbeweging heeft plaatsgemaakt voor
de terugkeer van Syriëgangers en het uitreisverbod heeft aan actualiteit ingeboet.

Weigeren of intrekken van beschikkingen
Er is, zover bekend, in de onderzoeksperiode geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid om beschikkingen zoals een subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning in te trekken of te weigeren. De wet heeft er tot nu toe niet toe geleid, dat
eventuele ongewilde overheidssteun aan terroristische activiteiten wordt voorkomen
of gestopt.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 9

Tot slot
De wet is in de eerste tweeënhalf jaar na inwerkingtreding slechts in een gering
aantal casussen toegepast. Dat geringe gebruik van de wet is op zichzelf geen reden om de toegevoegde waarde van de wet in twijfel te trekken; de verwachting
van de wetgever was namelijk dat de wet niet op grote schaal zou worden ingezet en dat het hooguit zou gaan om enkele personen. Wel dient in die gevallen
gekeken te worden wat de bijdrage is geweest van de ingezette maatregelen aan
de lokale persoonsgerichte aanpak. Op basis van de bevindingen uit dit onderzoek
kan daar samenvattend het volgende over worden gezegd. De wet heeft er bij een
gering aantal personen voor gezorgd dat toezicht vanuit de overheid mogelijk was
in situaties dat er geen andere middelen beschikbaar waren. Door de meldplicht blijven personen in bepaalde mate in zicht van de overheid en kan zodoende controle
worden uitgeoefend. Daarnaast heeft de wet er in enkele gevallen voor gezorgd dat
een persoon zich niet in een aangewezen gebied kon begeven waardoor een (gepercipieerde) gebiedsgebonden dreiging kon worden weggenomen. In zoverre heeft de
wet iets toegevoegd aan de lokale persoonsgerichte aanpak.
Maar de maatregelen uit de Twbmt hebben geen bijdrage geleverd aan een proces
van deradicalisering, de maatregelen hebben ook niet geleid tot beter contact en
een betere band met personen, ze hebben evenmin bijgedragen aan meer kennis
over gedragingen, denkbeelden en geloofsbeleving van personen. Ook hebben de
maatregelen er niet toe geleid dat een goede inschatting kan worden gemaakt van
de risico’s en dreiging die van een persoon uitgaan. Verder is niet aannemelijk dat
door de wet personen geen contact meer kunnen onderhouden met andere geradicaliseerde personen, gezien de mogelijkheden die het internet biedt voor het leggen
van contact.
De verwachtingen ten aanzien van de werking van de wet zijn voor een groot deel
dus niet uitgekomen. Het blijkt vooral om een kaal toezicht- en controlemiddel te
gaan. Het is goed om daarbij te bedenken dat de inzet van de wet een grote tijdsinvestering en tijdsdruk vergt van functionarissen die bij de besluitvorming en uitvoering zijn betrokken, zowel op landelijk niveau bij de NCTV als op lokaal niveau
bij partners van het casusoverleg. Er gaat een hoge werkbelasting vooraf aan het
opleggen van de maatregelen, terwijl de meerwaarde van de wet voor de persoonsgerichte aanpak beperkt is.
De Twbmt blijkt alleen te worden ingezet als er geen andere middelen meer zijn,
om te pogen als overheid toch nog enig zicht op iemand te houden en grip te krijgen op een situatie die als dreigend wordt ervaren. Terwijl het strafrecht doorgaans
wordt beschouwd als ultimum remedium, lijkt hier het bestuursrecht deze functie te
vervullen. De Twbmt dient in de praktijk vooral als ‘vangnet’ aan het einde van een
strafvorderlijk traject, als het strafrecht geen kader meer biedt om nog toezicht te
houden op veroordeelde jihadisten die uit detentie komen. Het gaat dan globaal om
twee situaties.
In de eerste situatie heeft de strafrechter geen bijzondere voorwaarden opgelegd
bij de voorwaardelijke invrijheidstelling of bij de schorsing van de voorlopige hechtenis. Dat betekent dat iemand vrijkomt zonder oplegging van maatregelen zoals
een meldplicht bij de reclassering. De minister legt dan alsnog vrijheidsbeperkende
maatregelen op vanuit het bestuursrecht, de Twbmt maakt dat mogelijk. Vanuit
rechtstatelijk perspectief is die toepassing van de Twbmt bedenkelijk omdat het
bestuur daarmee als het ware de beslissing van de strafrechter doorkruist. Het is
ook niet de bedoeling van de wetgever geweest de Twbmt op deze manier te gebruiken.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 10

In de tweede situatie heeft de strafrechter wel bijzondere voorwaarden bij de invrijheidstelling opgelegd, maar kiezen veroordeelden ervoor het voorwaardelijke
deel van de straf ook uit te zitten in de gevangenis. Ze vermijden daarmee de
lange proeftijd van vijf jaar en zijn na het uitzitten van de gevangenisstraf vrij
van overheidsbemoeienis. De tendens die geïnterviewden signaleren – dat veroordeelde jihadisten liever langer in de gevangenis zitten als ze daarna zonder
enige overheidszorg in vrijheid worden gesteld – kan gezien worden als een onbedoeld gevolg van de recente uitbreiding van de proeftijd (zoals in hoofdstuk 6
van dit rapport aan de orde komt). Een consequentie van deze tendens is, dat
veroordeelden ‘koud’ buiten komen, dat wil zeggen zonder reclasseringstoezicht,
terwijl de strafrechter dat toezicht buiten de muren van de gevangenis wel wenselijk vond. De Twbmt wordt in die situatie standaard als optie overwogen; het
bestuursrecht vult dan als het ware het gat dat is ontstaan in het strafrechtelijke
toezichttraject. Er ontstaat een wat gekunstelde constructie vanuit het bestuursrecht om toch enig zicht te kunnen houden op personen die in vrijheid zijn gesteld,
waarbij de reclassering niet meer betrokken is. Hoewel het begrijpelijk is dat wordt
gezocht naar een alternatief, is de Twbmt niet bedoeld om deze lacune in het strafrechtelijke toezichtstraject op te vangen, de wetgever had deze situatie in elk geval
niet voor ogen bij introductie van de wet. Dat geldt des te meer nu blijkt dat de
maatregelen in de praktijk vooral dienen als controlemiddelen maar daarnaast
weinig toegevoegde waarde hebben voor de lokale persoonsgerichte aanpak.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 11

1

Inleiding

Op 1 maart 2017 is de ‘Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding’ (Twbmt) in werking getreden.1 De contouren van deze bestuurlijke wet zijn
in het begin van de 21e eeuw al opgesteld, na de aanslagen van Al Qaida in Londen en Madrid en na de moord op Theo van Gogh. Het wetsvoorstel (toen genaamd
‘Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid’) werd in 2011 echter weer ingetrokken omdat de minister op grond van onderzoek meende dat de noodzaak op dat
moment eigenlijk niet meer aanwezig was; er bleken in de tussentijd al voldoende
aanvullende strafrechtelijke bevoegdheden te zijn ingevoerd die ook waren gericht
op het preventief tegengaan van terrorisme. Na de opkomst van de Soenitische terreurgroep Islamitische Staat (IS) is het wetsvoorstel in 2015 opnieuw ingediend.
Dit gebeurde tegen de achtergrond van de oorlog in Syrië en het uitroepen van de
Islamitische heilstaat, het zogenoemde ‘kalifaat’, in 2014 door IS. Vanaf 2012 zijn
circa driehonderd Nederlanders naar het oorlogsgebied afgereisd, van wie er inmiddels circa tachtig zijn omgekomen. Ongeveer zestig personen zijn inmiddels teruggekeerd naar Nederland. In december 2019 zijn er nog ruim 150 personen met een
Nederlandse link in Syrië of omliggende landen.2
Uit angst voor verdere radicalisering en mogelijke terroristische plannen, wil de Nederlandse overheid zicht blijven houden op teruggekeerde Syriëgangers. Uitreizigers
die vanaf 2014 naar Syrië zijn vertrokken, worden in principe door het OM verdacht
van deelname aan een terroristische organisatie.3 Zij worden als gevolg daarvan bij
terugkeer direct aangehouden als verdachte.
Naast een strafrechtelijke aanpak, legt de Nederlandse overheid een sterke nadruk
op integrale en bestuurlijke maatregelen om de terroristische dreiging het hoofd te
bieden. Zo worden op lokaal niveau ‘multidisciplinaire casusoverleggen’ gevoerd,
waarin politie samen met gemeenten, OM, reclassering, Kinderbescherming en andere relevante partijen overleg voert over personen over wie men zorgen heeft.4
In deze casusoverleggen wordt informatie uitgewisseld over geradicaliseerde personen, onder wie uitgereisde en teruggekeerde Syriëgangers. Aan de hand daarvan
wordt een persoonsgerichte aanpak bedacht, waarin hulpverlening, onderwijs en
politietoezicht onderdeel kunnen vormen van de persoonsgerichte interventie. Maatregelen uit de Twbmt kunnen het palet aan mogelijkheden verbreden en zodoende
een bijdrage leveren aan de lokale persoonsgerichte aanpak, zo is de gedachte.

1

Deze wet heeft voluit: ‘Tijdelijke regels inzake het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen aan personen
die een gevaar vormen voor de nationale veiligheid of die voornemens zijn zich aan te sluiten bij terroristische
strijdgroepen en inzake het weigeren en intrekken van beschikkingen bij ernstig gevaar voor gebruik ervan voor
terroristische activiteiten.’ (Staatsblad 2017, 51 / 65; TK 2015-2016, 34 359 A e.v.).

2

Cijfers NCTV, ‘Dreigingsbeeld terrorisme Nederland’, 51, Den Haag, december 2019.

3

Bij het aannemen van die verdenking veronderstelt het OM een causale relatie tussen het verblijf in Syrië en
deelname aan een terroristische organisatie. Zie voor meer informatie hierover o.a. Van Gestel & De Poot (2017).

4

Zie Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme 2014. Zie ook Noordegraaf e.a. 2016.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 12

De Tijdelijke wet bevat de volgende maatregelen:
 Vrijheidsbeperkende maatregelen (art. 2 Twmbt): een meldplicht bij de politie,
een verbod om zich te bevinden in de omgeving van bepaalde objecten of in bepaalde delen van Nederland (gebiedsverbod) of zich te bevinden in de nabijheid
van bepaalde personen (contactverbod).
 Een uitreisverbod (art. 3 Twbmt): een verbod om zich te begeven buiten het
Schengengebied.
 Het weigeren of intrekken van een subsidies, vergunningen, ontheffingen (art. 6
Twbmt): de mogelijkheid van een bestuursorgaan om een subsidie, vergunning,
ontheffing, erkenning af te wijzen of in te trekken.
De maatregelen kunnen worden opgelegd aan personen die op grond van hun
gedragingen in verband kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten
of de ondersteuning daarvan. Onder terroristische activiteiten kan een breed palet
aan activiteiten worden geschaard sinds voorbereidingshandelingen in 2004 ook
strafbaar zijn gesteld in de ‘Wet terroristische misdrijven’. Ook zaken die mogelijk
duiden op werving voor de gewapende strijd of op samenspanning met als doel terroristische misdrijven te plegen, kunnen worden beschouwd als terroristische activiteiten. Personen die zich bezighouden met het (online) aanmoedigen van aanslagen
en het verspreiden van IS-propaganda, kunnen bijvoorbeeld ook in verband worden
gebracht met terroristische activiteiten. Het afwijzen of intrekken van subsidies of
andere beschikkingen is ook mogelijk indien ernstig gevaar bestaat dat de subsidie,
vergunning, ontheffing of erkenning mede zal worden gebruikt ten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.
De maatregelen worden opgelegd door de Minister van Veiligheid en Justitie (de
NCTV is gemandateerd om besluiten te nemen), maar worden op lokaal niveau
geïnitieerd en uitgevoerd, en dienen in nauw overleg met de burgemeester van de
betreffende gemeente tot stand te komen. Met de maatregelen hoopt de overheid
de ontplooiing van voorbereidende handelingen op preventieve wijze tegen te kunnen gaan, als ook deelname aan terroristische netwerken een halt toe te roepen.
De maatregelen kunnen ter ondersteuning worden ingezet van de interventies die
in het kader van het multidisciplinaire casusoverleg plaatsvinden.
De wet is uitdrukkelijk een tijdelijke wet en vervalt in principe vijf jaar na inwerkingtreding ervan. Uiterlijk binnen drie jaar na invoering van de wet dient de Minister
de kamers een evaluatierapport te sturen. Bij de parlementaire behandeling van
het wetsvoorstel heeft de minister aangegeven ‘een proces gaande te willen houden
waarbij de wetgeving in werking bij voortduring wordt gemonitord'. Op verzoek van
de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTV) heeft het WODC het gebruik
van de wet vanaf de inwerkingtreding gemonitord. Het rapport over de eerste periode van monitoring is begin 2019 verschenen en behelst het gebruik van de wet in
de periode 1 maart 2017 t/m 31 augustus 2018 (de eerste monitorronde).5 Het onderhavige rapport is een vervolg op dat monitorrapport. Hiervoor is het gebruik van
de wet ruim een jaar langer gemonitord, van september 2018 t/m september 2019
(de tweede monitorronde). Op grond van het verzamelde empirische materiaal in de
totale monitorperiode (maart 2017 t/m september 2019) wordt de wet in dit rapport
geëvalueerd. Dat betekent dat de evaluatie betrekking zal hebben op de eerste
tweeënhalf jaar dat de wet van kracht is. De maatregelen die in die onderzoeksperiode zijn ingezet, zijn tot begin december 2019 gemonitord.

5

Van Gestel, Van Berkel en Kouwenberg 2019.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 13

1.1

Vraagstelling

Het doel van dit onderzoek is het evalueren van de Twbmt. In deze evaluatie wordt
het plan (de veronderstelde werking van de wet) en het proces (de uitvoering van
de wettelijke maatregelen en de gevolgen hiervan voor de casus) bestudeerd, om
te bezien of de wet wordt gebruikt en werkt zoals beoogd, met andere woorden of
deze bijdraagt aan een effectieve persoonsgerichte aanpak om de gepercipieerde
terroristische dreiging te verminderen. Hiertoe richt de evaluatie zich op drie onderdelen, die zijn afgeleid van de gangbare indeling in plan-, proces- en productevaluatie, namelijk op de veronderstelde werking van de wet, op de uitvoering van de
maatregelen en op de gevolgen van de wet (vgl. Nelen e.a, 2010; Wartna, 2005).
De evaluatie wordt gestructureerd aan de hand van de volgende onderzoeksvragen:
1 Welke veronderstellingen liggen ten grondslag aan de Twbmt?
2 Op welke wijze en in welke situaties wordt de wet in de praktijk toegepast?
3 Wat is het gevolg van toepassing van de wet voor de lokale persoonsgerichte
aanpak van de betrokken casussen?
Aan de hand van empirische gegevens over de toepassing van de wettelijke maatregelen in de praktijk, kan de juistheid van de veronderstellingen (ad vraag 1) worden
bepaald. Dat betekent dat we de veronderstelde werking van de wet vergelijken met
de wijze waarop de wet ‘werkt’ in de praktijk.
Het is niet goed mogelijk empirisch te onderzoeken of door deze nieuwe wet terroristische aanslagen of misdrijven worden voorkomen of dat het dreigingsniveau
wordt verminderd door inzet van de wet. Meer in het algemeen is het meten van
effecten van preventieve maatregelen gecompliceerd, omdat het onmogelijk is om
vast te stellen dat op grond van genomen maatregelen iets niet is gebeurd6. Wel
kunnen we in deze evaluatie kijken naar de invloed van het gebruik van de Twbmt
op de persoonsgerichte aanpak van de casus en op de gepercipieerde dreiging die
van de casus uitgaat. Dat kan door naar de gevolgen van de ingezette maatregelen
voor het verloop van de casus te kijken en de ervaringen van betrokken functionarissen daarbij te betrekken.

1.2

Methoden van onderzoek

Deze evaluatie is gebaseerd op empirisch materiaal dat in twee monitorrondes is
verzameld. In de monitorrondes is informatie vergaard over het gebruik van de wet
en ook over het zogenaamde ‘niet gebruik’ van de wet, dat wil zeggen de situatie
dat de wet wel is overwogen maar uiteindelijk niet is ingezet. In principe zijn in beide monitorrondes dezelfde methoden gehanteerd en bronnen geraadpleegd. Wel is
in de eerste ronde een aantal oriënterende gesprekken gevoerd die in de twee ronde
niet zijn herhaald. In de tweede ronde zijn gesprekken gevoerd met functionarissen
voor een verdiepingsslag, die in de eerste ronde niet zijn gevoerd. Hieronder wordt
daar nader op ingegaan. Eerst wordt besproken welke informatie op welke manier in
beide rondes is verzameld.

6

Vgl. Nelen e.a. 2010.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 14

Er is voor beide monitorrondes op landelijk en op lokaal niveau informatie vergaard.
Op lokaal niveau worden de maatregelen uit de Twbmt geïnitieerd en uitgevoerd in
de context van de persoonsgerichte aanpak, waarbij politie, OM en gemeenten de
voornaamste actoren zijn. Op landelijk niveau wordt het verzoek omtrent toepassing van de nieuwe wet door de medewerkers van de NCTV beoordeeld en wordt
op grond daarvan al dan niet een besluit genomen omtrent de inzet van de maatregelen. Tevens zijn op landelijk niveau bij de NCTV lokale adviseurs werkzaam die
overheidsfunctionarissen op lokaal niveau adviseren. Daarnaast zijn nog juridisch
adviseurs werkzaam op landelijk niveau die betrokken zijn bij de besluitvorming omtrent de Twbmt.
Voor het onderzoek zijn interviews gehouden met sleutelinformanten en is een inhoudsanalyse gemaakt van documenten. Voor de verschillende onderdelen wordt
dat hieronder nader uitgewerkt.
Interviews
Op landelijk niveau hebben we in beide monitorrondes gesprekken gevoerd met medewerkers van de NCTV; met lokale adviseurs en met medewerkers die betrokken
waren bij de besluitvorming omtrent de inzet van maatregelen. Tijdens de tweede
monitorronde zijn tevens gesprekken gevoerd met juridisch adviseurs die betrokken
zijn bij de besluitvorming omtrent de Twbmt: het betreft juristen van de NCTV en
van de Directie Wetgeving van het ministerie van justitie. Ook is een gesprek gevoerd met de (plaatsvervangend) landsadvocaat die betrokken is geweest bij enkele
beroepszaken.
Op lokaal niveau zijn in beide rondes interviews afgenomen met lokale sleutelinformanten, te weten functionarissen van gemeente, politie en Openbaar Ministerie.
Het betreft actoren die betrokken zijn bij het lokale casusoverleg, bij overwegingen
over het al dan niet inzetten van de nieuwe wet en bij de uitvoering van de wet.
De selectie van gemeenten waarbinnen functionarissen zijn geïnterviewd, is als
volgt gegaan. Het onderzoek is in de eerste monitorronde gestart met de focus
op acht gemeenten die door de NCTV zijn geprioriteerd (in 2017). Die prioritering
was mede gebaseerd op de uitreizigersproblematiek waar gemeenten destijds mee
kampten. In die gemeenten zijn functionarissen van gemeente, politie en OM benaderd voor een interview. Gaandeweg het onderzoek zijn nog andere gemeenten en
regio’s bij dit onderzoek betrokken waar problematiek ten aanzien van radicalisering
en jihadisme ook speelde en/of waar was overwogen de wet toe te passen. Informatie daarover is vergaard via reeds geïnterviewde sleutelinformanten (de zogenaamde sneeuwbalmethode). Uiteindelijk zijn voor dit onderzoek in zestien gemeenten
gesprekken gevoerd.
Voor de interviews met lokale functionarissen is een interview guide opgesteld met
een aantal vaste items en veel ruimte voor onderwerpen die geïnterviewden zelf inbrachten. De interviews vonden tijdens de eerste monitorronde, op een enkele uitzondering na, face-to-face plaats en werden opgenomen en daarna uitgewerkt.7 De
gesprekken duurden zestig tot negentig minuten en vonden meestal plaats op de
werkplek van de geïnterviewde. De meeste interviews zijn in de eerste monitorronde
gehouden tussen november 2017 en augustus 2018.
Tijdens de tweede monitorronde zijn in elke geprioriteerde gemeente opnieuw een
of meerdere gesprekken gevoerd. Nu vonden deze follow up gesprekken vaker tele-

7

Als geïnterviewden bezwaar maakten is het gesprek uiteraard niet opgenomen, dat was bij enkele gesprekken
het geval.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 15

fonisch plaats en deze duurden gemiddeld wat korter, in de grote gemeenten vonden opnieuw face-to-face gesprekken plaats met functionarissen van politie, OM
en gemeente. De meeste interviews op lokaal niveau in de tweede monitorronde
vonden plaats tussen maart 2019 en september 2019.
Aanvullend zijn tijdens de tweede monitorronde interviews afgenomen met functionarissen van de wijkpolitie van de basisteams waar de feitelijke uitvoering van de
maatregelen plaatsvond. Voor elke casus waarbij maatregelen uit de Tijdelijke wet
zijn ingezet, zijn functionarissen benaderd van de basisteams die direct betrokken
waren bij de uitvoering.
Op lokaal niveau zijn in de eerste monitorronde in totaal 52 functionarissen geïnterviewd, in de tweede monitorronde zijn in totaal veertig lokale functionarissen
geïnterviewd. In bijlage 1 is een (geanonimiseerd) overzicht opgenomen van de
geïnterviewde sleutelinformanten. De uitgewerkte interviews zijn gecodeerd en
geanalyseerd met het softwareprogramma Maxqda. Dat is een softwareprogramma waarmee codes en subcodes aan een tekst kunnen worden toegekend.
Verdieping 2e monitorronde: interviews met advocatuur
Als aanvulling op de tweede monitorronde zijn tevens interviews afgenomen met
advocaten, die als gemachtigden betrokken zijn geweest bij casussen waarbij
beroep is aangetekend of waarbij een zienswijze is ingediend. Er is tot nu toe in
drie zaken beroep aangetekend bij de rechter en met drie advocaten die bij een
beroepszaak betrokken waren (of nog zijn), is een individueel gesprek gevoerd.
Het materiaal uit deze gesprekken wordt in hoofdstuk 5 van dit rapport (over
rechtsbescherming) weergegeven.
Documentenanalyse
Naast de interviewrondes, zijn dossiers bestudeerd die bij de NCTV aanwezig zijn
omtrent casussen waarbij de Twbmt is ingezet of waarbij de wet is overwogen. Deze
dossiers bevatten onder meer (concept) bestuurlijke rapportages die door lokale actoren zijn opgesteld en waarin de inzet van wettelijke maatregelen uit de Twbmt
voor een casus wordt aangevraagd en onderbouwd. Daarnaast bevatten dossiers
beschikkingen, voornemens en andere relevante documenten omtrent concrete
casussen. Verder zijn aanvullend nog andere documenten bestudeerd zoals rechterlijke vonnissen, beleidsdocumenten en Kamerstukken.
Elke ‘casus’ waarvoor door een lokale actor een verzoek is gedaan voor de inzet van
een maatregel uit de Twbmt, is bestudeerd door middel van interviews en documentenanalyse (indien een dossier aanwezig was). Op zo’n wijze zijn ook de casussen
bestudeerd waarbij wel is overwogen om een maatregel op te leggen, maar waarbij
dat (uiteindelijk) niet is gebeurd. Het verzamelde empirische materiaal is per casus
samengevat aan de hand van een gestandaardiseerde itemlijst.
Veronderstelde werking van de wet
Veronderstellingen over de wet zijn, ten behoeve van deelvraag 1, ontrafeld aan
de hand van beleidsdocumenten. Deze zijn aangevuld met informatie uit gesprekken
met mensen die bij de totstandkoming van de wet in 2015 zijn betrokken. De memorie van toelichting bij de wet vormde een belangrijke bron. In het eerste monitorrapport is reeds een hoofdstuk gewijd aan het juridische kader van de wetgeving;
de doelstellingen van de wetgever zijn daarin beschreven, als ook de argumentatie
van de wetgever en de verwachtingen van de wetgever ten aanzien van de inzet

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 16

van de wet. Dat hoofdstuk vormde het startpunt voor de formulering van veronderstellingen. Op basis van de vergaarde informatie zijn per onderdeel van de wet veronderstellingen geformuleerd.
Oriënterende werkzaamheden
In de eerste monitorronde hebben we voor een algemeen beeld van het lokale multidisciplinaire casusoverleg in vijf gemeenten eenmaal het casusoverleg bijgewoond.
Dat is niet gedaan ten behoeve van de verzameling van empirisch materiaal maar
om een indruk te krijgen van de aard van deze overleggen, van de problematiek die
besproken werd en van de interventies die zoal ter sprake kwamen.
Daarnaast is, ter oriëntatie van specifieke (juridische) onderwerpen, in de eerste
monitorronde een aantal gesprekken gevoerd op landelijk niveau: dat was met functionarissen van het Openbaar Ministerie, met medewerkers van de AIVD en met een
medewerker van Amnesty International.

1.3

Opbouw rapport

In hoofdstuk 2 staan de veronderstellingen centraal. Daarna wordt in hoofdstuk 3
het juridische kader geschetst. In hoofdstuk 4 wordt een overzicht gegeven van de
maatregelen die sinds de inwerkingtreding van de wet zijn opgelegd (periode maart
2017 - sept 2019) met daarbij een aantal kenmerken. Ook wordt in dat hoofdstuk
beschreven hoe vaak een bestuurlijke rapportage is opgesteld en waar dat toe heeft
geleid. Het hoofdstuk daarna beschrijft de ingezette rechtsmiddelen in de casussen
waarbij beroep is aangetekend en het perspectief van advocaten. In hoofdstuk 6
volgt een beschrijving van de situaties waarbij de maatregelen uit de Twbmt zijn ingezet of overwogen en de overwegingen en motieven daarbij. In hoofdstuk 7 komt
de feitelijke uitvoering van de maatregelen aan de orde en de gevolgen daarvan
voor de persoonsgerichte aanpak. Tot slot volgt in hoofdstuk 8 de conclusie, waarin
de empirische bevindingen worden vergeleken met de veronderstellingen bij de wet.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 17

2

Veronderstelde werking van de wet

Als we willen weten waarom wetgeving wel of niet effectief is, is het van belang
aandacht te besteden aan de veronderstelde ‘theorie’ die aan de wetgeving ten
grondslag ligt.8 De keuze voor een nieuwe wet gaat gepaard met (impliciete) veronderstellingen over de werking van zo’n nieuwe wet én met veronderstellingen
over lacunes in bestaande middelen en wetgeving. Kennis over de juistheid van
die assumpties biedt inzicht in de vraag waarom een nieuwe wet wel of niet op
de beoogde manier wordt gebruikt en werkzaam is. De ‘Commissie evaluatie antiterrorismebeleid’, in 2008 ingesteld om te onderzoeken hoe de evaluatie van antiterrorismemaatregelen vormgegeven zou moeten worden, adviseerde om wetten
en maatregelen op het terrein van het contraterrorismebeleid aan een kritisch onderzoek te onderwerpen.9 De werking en effectiviteit van wetten zou niet alleen
juridisch bestudeerd moeten worden, maar er zou ook gekeken moeten worden
naar de veronderstellingen die aan wetten ten grondslag liggen en naar de relatie
daarvan met het feitelijke gebruik en de feitelijke werking van wetten en maatregelen.10 Om die reden is het voor deze evaluatie allereerst van belang om te
ontrafelen wat de veronderstellingen zijn die ten grondslag liggen aan de nieuwe
wettelijke bevoegdheden. Hoe wordt de nieuwe wet verondersteld te werken volgens de bedenkers van de nieuwe wet?
De veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de maatregelen uit de Twbmt
staan centraal in dit hoofdstuk. Ze worden uitgewerkt voor de verschillende maatregelen. Verderop in dit rapport worden deze dan tegen het licht gehouden aan de
hand van empirische bevindingen over het gebruik van de wettelijke maatregelen
in de praktijk en de werking daarvan. Eerst volgt een beschrijving van het algemene
doel, de beoogde werking en achtergrond van de wet. Daarna volgen veronderstellingen die daaruit gedestilleerd kunnen worden.
Informatie over de achtergrond van de wet en over veronderstellingen die aan de
wet ten grondslag liggen, is achterhaald door middel van bestudering van beleidsdocumenten, vooral de memorie van toelichting bij de wet heeft hierbij als bron
gediend.11 Daarnaast is informatie vergaard door interviews met enkele functionarissen die nauw betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van de wet in 2015
(functionarissen van de NCTV en de Directie wetgeving MJ&V).

2.1

Algemene doelstelling van de wet

De maatregelen uit de Tijdelijke wet vormen onderdeel van het ‘Actieprogramma
integrale aanpak jihadisme’ dat in 2014 is geïntroduceerd. Dat actieprogramma is
gericht op de dreiging die van het jihadisme uitgaat en is geïntroduceerd in de periode dat jongeren uit Nederland naar Syrië reisden om zich daar aan te sluiten bij IS.
Het actieprogramma richt zich zowel op de aanpak van de ‘harde kern van jihadisten’ als op de verspreiding van het jihadistische gedachtegoed, en staat een ‘brede
integrale aanpak’ voor. Zowel strafrechtelijke als bestuurlijke maatregelen worden
voorgesteld om de risico’s die uitgaan van ‘jihadgangers’ te reduceren. De Twbmt
8

Vgl Pawson e.a., 2005.

9

Zie het rapport van de Commissie evaluatie antiterrorismebeleid (2009).

10 zie ook Van der Woude, 2011.
11 Kamerstukken II 2015/06 34359, 3.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 18

wordt in het actieprogramma genoemd als bestuursrechtelijk onderdeel ‘met het
oog op het verminderen van en het voorkomen van het plegen van ernstige strafbare feiten door terroristische strijders die naar Nederland zijn teruggekeerd’ (p.8).
Daarnaast wordt ook gewezen op maatschappelijke ondersteuning als middel om
radicalisering tegen. In het actieprogramma wordt het belang benadrukt van informatieuitwisseling en samenwerking tussen organisaties. Het lokale multidisciplinaire
casusoverleg wordt expliciet genoemd. Dat is het lokale overleg waarin professionals
vanuit hun kennis en expertise informatie delen en waar individuele interventieplannen worden opgesteld.
Het wetsvoorstel voor de Twbmt is in 2015 in parlementaire behandeling gegaan.
Daarin komt naar voren dat de wet primair is gericht op het reduceren van de
dreiging die uitgaat van de jihadistische beweging. Ook in Nederland kunnen sympathisanten van jihadistische groepen zich ontwikkelen tot aanslagplegers en om
die reden, zo stelt de wetgever, is het nodig om zo veel mogelijk te voorkomen dat
personen uit Nederland uitreizen om zich aan te sluiten bij terroristische gewapende
strijdgroepen. Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat de nieuwe wettelijke mogelijkheden uit de Twbmt onderdeel uitmaken van een integrale persoonsgerichte aanpak,
waarbij zowel repressieve als preventieve maatregelen worden genomen om terroristische dreigingen weg te nemen. Jihadisten die vanuit Nederland zijn uitgereisd
naar conflictgebieden en aansluiting hebben gezocht bij terroristische organisaties,
vormen een bedreiging voor de nationale veiligheid, zo stelt de wetgever. Overigens
kunnen dreigingen die uitgaan van andere vormen van terrorisme ook met deze wet
worden aangepakt. ‘Hoewel de dreiging nu primair uitgaat van het jihadisme, kan
niet worden uitgesloten dat in de toekomst een vergelijkbare dreiging uitgaat van
andere stromingen of groeperingen’, aldus de memorie van toelichting (p.2).
De wetgever stelt dat de reeds bestaande middelen en bevoegdheden niet altijd
toereikend zijn om de nationale veiligheid te beschermen tegen de dreiging van
het jihadisme. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat een persoon die terugkeert uit een
terroristisch gebied een gevaar vormt voor de nationale veiligheid terwijl een veroordeling wegens (vermeende) misdrijven in het buitenland (nog) niet kan worden
verkregen. Mensen die terugkeren uit een jihadistisch strijdgebied worden bij terugkomst weliswaar aangehouden en in principe als verdachte gekenschetst, maar er
blijken niet altijd voldoende aanknopingspunten te zijn voor strafrechtelijke vervolging. Daar komt bij, zo stelt de wetgever, dat niet iedereen binnen de jihadistische
beweging ook zelf actief deelneemt aan de gewapende strijd en uitreist, maar ‘ook
van gedragingen die (nog) niet resulteren in een strafbaar feit, kan een gevaar uitgaan voor de nationale veiligheid. Daarbij kan gedacht worden aan ondersteunende,
maar voor de jihadistische beweging cruciale activiteiten’ (p. 4).
In de memorie van toelichting wordt gewezen op het onderscheid tussen enerzijds
het doel van strafvorderlijk optreden (opsporing, vervolging en berechting) en anderzijds het doel van bestuurlijke maatregelen (preventie, te weten bescherming
van de nationale veiligheid). Bij bestuurlijke maatregelen is het niet nodig tot een
verdenking te komen of om aanwijzingen te hebben voor een terroristisch misdrijf.
Tegelijkertijd vindt de minister het goed voorstelbaar dat de opsporing van strafbare feiten en het opleggen van bestuurlijke maatregelen samengaan. Zo kan op
grond van concrete informatie over uitreisplannen een opsporingsonderzoek gestart
worden naar strafbare gedragingen van de betreffende persoon, terwijl de persoon
gedurende dat opsporingsonderzoek een uitreisverbod krijgt opgelegd. In zo’n geval
is de inzet van zowel bestuurs- als strafrechtelijke middelen gerechtvaardigd volgens de minister en kunnen deze ‘wederzijds aanvullend werken’. De memorie
van toelichting noemt hierbij ook nog het voorbeeld van personen die proberen

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 19

‘door middel van zorgvuldig opgebouwde lessen over belangrijke Islamitische geloofsthema’s cursisten te bewegen zelf de conclusie te trekken dat de gewelddadige
strijd een acceptabel, of zelfs een noodzakelijk middel is om de islam te verdedigen’
(p. 14). Het gaat primair dus om de dreiging en het gevaar dat met strafrecht niet
kan worden weggenomen.
Een geïnterviewde overheidsfunctionaris die aan de wieg heeft gestaan van de wet,
benadrukt dit element en schetst de politieke context waarbinnen de wet tot stand
is gekomen. Tijdens de parlementaire behandeling konden de voorgestelde bestuurlijke vrijheidsbeperkende maatregelen als alternatief worden beschouwd voor de
‘administratieve detentie’, een bestuurlijke sanctie waar destijds door een aantal
politici voor werd gepleit. ‘Als controle en begeleiding onder strafrechtelijke voorwaarden wegvallen voor uitreizigers en terugkeerders, wat heb je dan nog?’, zo was
de gedachte. Met andere woorden, de veronderstelling was dat met de bestaande
strafrechtelijke middelen niet altijd adequaat toezicht kon worden gehouden op een
persoon van wie een terroristische dreiging uitging, en dat er ook geen andere middelen waren waarmee de overheid nog controle kon uitoefenen.
De algemene veronderstellingen bij de wet luiden:
• De inzet van bestuurlijke maatregelen uit de Twbmt leidt ertoe dat personen voor
wie geen strafrechtelijke middelen kunnen worden ingezet, toch kunnen worden
beperkt in hun bewegingsvrijheid;
• De beperking van bewegingsvrijheid leidt ertoe dat de overheid controle en toezicht kan uitoefenen op het gedrag van personen;
• Controle en toezicht leidt tot een effectievere persoonsgerichte aanpak en tot de
reductie van het (gepercipieerde) risico.
In het vervolg van dit hoofdstuk zullen deze algemene veronderstellingen nader
worden uitgewerkt voor de afzonderlijke maatregelen. Daarbij wordt bij de formulering van veronderstellingen met het begrip ‘persoon’ telkens gedoeld op personen
bij wie de wettelijke maatregelen uit de Twbmt worden opgelegd, dat wil zeggen
personen die volgens de wetgever een gevaar vormen voor de nationale veiligheid
omdat hun gedragingen in verband gebracht kunnen worden met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.

2.2

Meldplicht

De wet biedt de mogelijkheid een meldplicht op te leggen. Een meldplicht kan worden opgelegd in combinatie met een gebieds- of contactverbod, zodat de plicht zich
te melden kan bijdragen aan handhaving van het verbod. Op dezelfde manier kan
een meldplicht worden opgelegd in combinatie met een uitreisverbod, dan wordt
met behulp van de meldplicht gecontroleerd of iemand nog in de buurt is.
Naast deze ondersteunende functie, kan de wetgever zich ook voorstellen dat de
meldplicht als zelfstandige maatregel wordt opgelegd. ‘Hierbij kan gedacht worden
aan een persoon die vanuit een jihadistisch strijdgebied terugkeert naar Nederland
en ten aanzien van wie op enigerlei wijze is gebleken dat hij de jihadistische idealen
ook buiten het strijdgebied wil blijven verwezenlijken. Teneinde zicht te houden op
deze persoon kan een meldplicht worden overwogen’, aldus de memorie van toelichting (p. 8).
De meldplicht kan in dit verband nog voor andere doeleinden worden aangewend,
zo oppert de wetgever, bijvoorbeeld om in contact te treden met de betreffende
persoon waardoor een betere inschatting gemaakt kan worden van de dreiging.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 20

Het contact zou ook gebruikt kunnen worden om ‘deradicalisering te bevorderen’.
Daarnaast veronderstelt de wetgever dat er een preventieve werking uit gaat van
de meldplicht vanwege ‘de wetenschap voor betrokkene dat hij in de gaten wordt
gehouden door de autoriteiten. De betrokkene zal daardoor voor derden minder
bruikbaar en interessant worden voor de inzet bij mogelijke terroristische activiteiten of ondersteuning daarvan’ (p. 8). Met andere woorden, de meldplicht kan op
uiteenlopende manieren voor verschillende doeleinden worden toegepast. Indien
een persoon een meldplicht niet naleeft, vormt dat een belangrijke aanwijzing dat
de betrokken persoon ‘zich tracht te onttrekken aan het zicht van de overheid. In
dat geval zal direct een signalering moeten uitgaan naar de surveillerende politieteams, zodat de betreffende persoon kan worden opgespoord’, aldus de memorie
van toelichting (p. 35).
Veronderstellingen
• Een meldplicht leidt ertoe dat de overheid op regelmatige momenten in de week
contact heeft met een persoon, wat ertoe leidt dat
- de naleving van andere vrijheidsbeperkende maatregelen (contactverbod, uit
reisverbod) kan worden gecontroleerd;
- de overheid zicht houdt op een persoon;
- de overheid een inschatting kan maken van de risico’s en dreiging die van een
persoon uitgaat;
- de overheid de persoon kan begeleiden en een band kan opbouwen met een
persoon;
- het proces van deradicalisering kan worden bevorderd.
• De zichtbaarheid van een persoon voor de overheid leidt ertoe dat personen minder aantrekkelijk worden om ingezet te worden door jihadistische netwerken

2.3

Gebiedsverbod

Wanneer de dreiging die van een persoon uitgaat zich richt op een bepaald gebied,
kan een gebiedsverbod worden opgelegd, zo staat in de memorie van toelichting.
Het kan gaan om een specifieke plek en de directe omgeving daarvan, zoals het
Binnenhof of om een evenement met grote bezoekersaantallen. Over de veronderstelde werking stelt de wetgever:
‘Het weren van de betreffende persoon uit een bepaald gebied of van een bepaalde
plaats zal hem ernstig belemmeren in het voorbereiden of plegen van bijvoorbeeld
een aanslag.’ (p. 7)
Ook kan een verbod worden opgelegd voor een bepaalde wijk, gemeente of regio,
zodat een persoon geweerd kan worden uit een gebied, zo staat in de memorie van
toelichting. Een aanvullende bepaling (art. 2a Twbmt) maakt het tevens mogelijk
om elektronisch toezicht in te zetten ten behoeve van de naleving van het gebiedsverbod. Als een persoon zich dan in het gebied begeeft waar hij niet mag komen,
kan meteen worden opgetreden en het gevaar worden weggenomen, zo is de veronderstelling.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 21

Veronderstellingen
• Een gebiedsverbod leidt ertoe dat een persoon zich niet in het aangewezen gebied
kan begeven.
• Het niet kunnen begeven in een aangewezen gebied, leidt ertoe dat een persoon
wordt belemmerd in het plegen van een terroristische aanslag en het verrichten
van voorbereidende activiteiten.

2.4

Contactverbod

Naast een gebiedsverbod en meldplicht, biedt de wet ook de mogelijkheid een contactverbod in te stellen. In de memorie van toelichting staat niets over de veronderstelde werking die schuilgaat achter een contactverbod. Wel wordt een voorbeeld
gegeven. Een contactverbod kan bijvoorbeeld worden opgelegd als de dreiging is
gericht op een bepaalde persoon, bijvoorbeeld iemand ‘die “bewerkt” wordt om
te komen tot de overtuiging dat hij een individuele verplichting heeft om de islam
te verdedigen’ (p. 7). In het actieprogramma ‘Integrale aanpak jihadisme’ staat
beschreven dat een contactverbod kan worden opgelegd ‘met het oog op het voorkomen van verdere radicalisering van de terugkeerder, het voorkomen van verdere
verspreiding van zijn radicale gedachtegoed en het voorkomen van ronselen’ (p. 8).
Uit de algemene delen van de memorie van toelichting kan verder worden opgemaakt dat de aansluiting bij jihadistische netwerken dient te worden ontmoedigd
en dat contact met (andere) jihadgangers risico’s met zich meebrengt als het bijvoorbeeld gaat om de verspreiding van radicaal gedachtegoed.
Veronderstellingen
• Een contactverbod leidt ertoe dat een persoon geen contact meer onderhoudt met
(andere) geradicaliseerde personen voor wie het verbod geldt.
• Het niet meer onderhouden van contact met andere geradicaliseerde personen
leidt ertoe dat een persoon niet verder betrokken raakt bij jihadistische netwerken en de verspreiding van radicaal gedachtegoed, en niet geronseld kan worden
of zelf kan ronselen voor de jihadistische strijd.
Het is opmerkelijk dat de wetgever bij het wetsvoorstel verder niet ingaat op de
problemen die zich mogelijk voor kunnen doen bij handhaving van het contactverbod. Gezien de hedendaagse verwevenheid tussen offline en online interacties, zijn
die handhavingsproblemen immers goed voor te stellen. Bij het uitreisverbod staat
de wetgever wel uitvoerig stil bij de handhavingsproblematiek.

2.5

Uitreisverbod

Het voorkomen van uitreizen naar een terroristisch strijdgebied is een belangrijk
doel van de wet. Nu bestond er al een Paspoortwet waarmee paspoorten kunnen
worden geweigerd of vervallen worden verklaard, maar bij de paspoortmaatregel
kunnen mensen wier paspoort vervallen is verklaard, nog steeds afreizen naar conflictgebieden met andere reisdocumenten zoals een identiteitskaart of een paspoort
van het land van andere nationaliteit (in geval van een dubbele nationaliteit). Als
een paspoortmaatregel is opgelegd, wordt de identiteitskaart of een buitenlands
paspoort immers niet afgenomen. Het is goed mogelijk om met een Nederlandse
ID-kaart legaal naar Turkije te reizen en van daaruit illegaal de grens over te gaan
naar Syrië. Om deze route te bemoeilijken, wilde de wetgever een verbod aan personen kunnen opleggen het Schengengebied te verlaten. Dat uitreisverbod staat in

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 22

artikel 3 van de Twbmt. Maar het uitreisverbod kent ook beperkingen; het kan in
principe alleen aan de buitengrenzen van het Schengen-gebied worden gehandhaafd, want alleen daar vinden grenscontroles plaats. Die controle bij de buitengrenzen van Schengen geldt echter niet voor mensen die twee paspoorten bezitten
vanwege een dubbele nationaliteit. Als mensen uitreizen met een niet-Nederlands
reisdocument, kan de beschreven strategie niet worden toegepast, het tweede paspoort is immers gewoon geldig. Er kan in dat geval alleen worden opgetreden als de
persoon al in Nederland bij een grensovergang (bijvoorbeeld op Schiphol) op een
ander, niet Nederlands reisdocument wil uitreizen en wordt gesignaleerd. Dan zou al
sprake kunnen zijn van een poging tot uitreizen en kan de persoon worden aangehouden. Naar aanleiding van dit handhavingsprobleem stelt de minister dat van het
uitreisverbod toch ook een afschrikkende werking uit zal kunnen gaan. ‘Hoewel het
uitreisverbod voor deze groep personen aan de buitengrenzen lastiger te handhaven
zal zijn, mag toch worden verondersteld dat van een strafrechtelijk te handhaven
uitreisverbod in combinatie met een gerede kans op signalering bij grensoverschrijding, mogelijk een afschrikkende werking zal uitgaan’, aldus de memorie van toelichting (p.37).
Veronderstelling
• Het uitreisverbod leidt ertoe dat een persoon wordt afgeschrikt om naar het buitenland te reizen om zich daar aan te sluiten bij jihadistische strijdgroepen, wat
ertoe leidt dat de persoon niet uitreist.

2.6

Weigeren of intrekken van beschikkingen

Een andere bevoegdheid uit de Twbmt, geregeld in artikel 6, is het weigeren of
intrekken van beschikkingen zoals subsidies, vergunning, ontheffing of erkenning.
Een bestuursorgaan zou bevoegd moeten zijn een aanvraag te weigeren of in te
trekken, indien er gevaar bestaat dat de beschikking mede zou worden gebruikt
ten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. De wetgever denkt bijvoorbeeld aan de subsidie voor een stichting die activiteiten organiseert
voor jongeren in een wijk, terwijl later blijkt dat de stichting banden heeft met een
terroristische organisatie. In die gevallen zou het mogelijk moeten zijn om op te
treden. De regeling is vergelijkbaar met de Bibob werkwijze, die kan worden ingezet ter voorkoming van ongewilde overheidssteun aan georganiseerde criminaliteit
en witwaspraktijken. Met artikel 6 van de Twbmt wordt beoogd een ‘algemene weigerings- en intrekkingsgrond’ te creëren, die niet beperkt is tot een aantal beschikkingen waar dat expliciet voor is bepaald. ‘Met de voorgestelde bevoegdheid wordt
ongewilde facilitering van overheidswege van terroristische activiteiten tegengaan.
Tevens wordt het opzetten en onderhouden van terroristische of aan terrorisme
gerelateerde structuren bemoeilijkt.’, aldus de memorie van toelichting (p. 18/19).
Veronderstellingen
• Het intrekken of weigeren van beschikkingen leidt ertoe dat ongewilde overheidssteun aan terroristische activiteiten wordt voorkomen of gestopt.
• Het voorkomen of stoppen van overheidssteun aan terroristische activiteiten leidt
ertoe dat deze activiteiten worden verstoord en terroristische netwerken worden
tegengewerkt.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 23

2.7

Uitvoering en implementatie

Aan het slot van de memorie van toelichting benadrukt de wetgever nog eens dat
de bestuurlijke maatregelen passen binnen de persoonsgerichte aanpak op lokaal
niveau. Voor toepassing van de wet gaat het om personen die al bekend zijn bij
lokale autoriteiten vanwege hun gedragingen en het mogelijke risico dat zij vormen
in verband met terroristische activiteiten. Personen die in aanmerking komen voor
de maatregelen, zullen reeds in het vizier zijn van het lokale casusoverleg en organisaties zoals gemeenten, politie, het OM, de AIVD en de IND. De maatregelen uit
de Twbmt staan dus niet op zichzelf maar maken onderdeel uit van de lokale multidisciplinaire aanpak. In het lokale casusoverleg overleggen uiteenlopende lokale
partners met elkaar over (teruggekeerde) uitreizigers en andere geradicaliseerde
personen en wisselen zij informatie uit. Op basis van de beschikbare informatie
tijdens dat overleg wordt een inschatting gemaakt van de dreiging die uitgaat van
een persoon en wordt bekeken wat goede interventies zouden kunnen zijn om die
dreiging te verminderen. Het lokale casusoverleg zou volgens de wetgever ook het
voortouw moeten nemen in het opleggen van de maatregelen. Indien daar het plan
ontstaat om een maatregel op te leggen, kan aan de minister een verzoek worden
gedaan. Hier zullen volgens de minister nagenoeg geen uitvoeringslasten mee gemoeid zijn. Het opleggen van een maatregel zou zelfs, volgens de minister, ‘een
ondersteuning kunnen betekenen voor de gekozen aanpak en mogelijk zelfs een
verlichting van het werk van deze organisatie’ (p. 47).
Ten aanzien van werklasten veronderstelt de wetgever verder niet dat de werkdruk
en uitvoeringslasten zullen stijgen, want de verwachting is dat de bestuurlijke maatregelen niet op grote schaal zullen worden toegepast, onder meer vanwege de zware eisen die gesteld worden. ‘Het zal in de praktijk waarschijnlijk om hooguit enkele
personen gaan’ , aldus de memorie van toelichting (p. 47). Een pagina eerder in de
memorie van toelichting worden andere aantallen genoemd, op basis van ‘reeds bekende casuïstiek’. Voor het gebiedsverbod, contactverbod en het weigeren/intrekken
van de beschikking wordt verwacht dat het een gering aantal personen treft en
wordt geschat dat minder dan tien maatregelen per jaar zullen worden opgelegd.
Van de meldplicht wordt verwacht dat die vaker zal worden opgelegd, die verwachting geldt ook voor het uitreisverbod. Verder verwacht de minister dat personen in
vrijwel alle gevallen beroep zullen instellen tegen het genomen besluit (p. 46). Maar
gezien het geringe aantal verwachte gevallen, zal de uitvoering van de maatregelen
‘binnen de bestaande bekostiging’ mogelijk zijn.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 24

3

Juridische kader

Dit hoofdstuk bevat het juridische kader van de wet. Op een aantal plekken komen
tevens kritiekpunten aan de orde die door verschillende organisaties zijn geuit tijdens de consultatieronde van het wetsvoorstel.

3.1

Meldplicht, gebiedsverbod en contactverbod: criteria en toepassing

Artikel 2 van de Twbmt noemt de meldplicht, het gebiedsverbod en het contactverbod als maatregelen. In het eerste lid worden de criteria voor toepassing van de
vrijheidsbeperkende maatregelen genoemd:
‘ONZE MINISTER KAN, INDIEN DAT NOODZAKELIJK IS MET HET OOG OP DE BESCHERMING VAN DE NATIONALE
VEILIGHEID, AAN EEN PERSOON DIE OP GROND VAN ZIJN GEDRAGINGEN IN VERBAND KAN WORDEN GEBRACHT MET TERRORISTISCHE ACTIVITEITEN OF DE ONDERSTEUNING DAARVAN, EEN MAATREGEL OPLEGGEN
STREKKENDE TOT BEPERKING VAN DE VRIJHEID VAN BEWEGING.’

De eerste voorwaarde voor toepassing van deze vrijheidsbeperkende maatregelen
uit de wet is dat de betreffende persoon ‘door zijn persoonlijke gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan’. Bij die gedragingen gaat het om een ‘samenstel van gedragingen’ die tezamen
een dreiging vormen voor de nationale veiligheid. Dat samenstel wordt in de memorie van toelichting12 geïllustreerd aan de hand van een aantal voorbeelden:
‘Gedacht kan worden aan contacten met andere geradicaliseerde personen,
gecombineerd met een opvallende belangstelling voor bepaalde objecten of
evenementen. Ook kan gedacht worden aan het in groepsverband bespreken
van belangrijke islamitische geloofsthema’s op een zodanige wijze dat de deelnemers zelf de conclusie trekken dat zij een bijdrage moeten leveren aan de
jihadistische strijd.’ (p.6/7)
De tweede voorwaarde voor toepassing van de wet is dat de maatregel noodzakelijk
is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid. Dat vereiste komt
voort uit de grondrechtensystematiek, waarbij de vrijheid van beweging – een
grondrecht – alleen onder bepaalde voorwaarden mag worden beperkt.13 Noodzakelijkheid met het oog op de nationale veiligheid is zo’n voorwaarde. Die noodzakelijkheid maakt dat er zware eisen worden gesteld aan het opleggen van de maatregelen: deze moeten effectief zijn (wordt de nationale veiligheid er wel door beschermd?), proportioneel (wordt de bewegingsvrijheid niet sterker beperkt dan
strikt noodzakelijk?) en moeten voldoen aan de eisen van subsidiariteit (zijn er geen
minder belastende alternatieven voorhanden?).

12 Kamerstukken II 2015/16 34359, 3
13 Vrijheid van beweging is een grondrecht (art. 2 van het vierde protocol bij het EVRM), dat volgens de wet alleen

mag worden beperkt als de maatregel proportioneel is, als de beperking bij de wet is voorzien en als deze noodzakelijk is met het oog op bepaalde belangen zoals gevaar voor de nationale veiligheid.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 25

Voorzienbaarheid
De begrippen ‘nationale veiligheid’ en ‘terroristische activiteiten’ worden in de memorie van toelichting niet nader gedefinieerd. Als het echter gaat om terroristische
activiteiten, staat het volgens de minister buiten twijfel dat daar de nationale veiligheid in het geding is. Maar wat wordt verstaan onder ‘terroristische activiteiten’ en
onder ‘gedragingen die daarmee in verband kunnen worden gebracht’? Door uiteenlopende organisaties is tijdens de consultatieronde van het wetsvoorstel kritiek geuit
op de breed geformuleerde toepassingscriteria.14 Het is onduidelijk welke gedragingen onder de wet geschaard kunnen worden, zo luidt de kritiek, en daardoor is de
rechtszekerheid van burgers in het geding. Daarbij wordt gewezen op de ‘voorzienbaarheideis’, dat wil zeggen dat een grondrecht alleen mag worden beperkt als de
maatregel bij de wet is voorzien; het moet voor iedereen voldoende duidelijk zijn
dat de overheid in bepaalde situaties mag optreden. In deze context gaat het bij
voorzienbaarheid om de vraag of het voor burgers voldoende duidelijk is op grond
van welke gedragingen een maatregel uit de Twbmt door de overheid kan worden
opgelegd.15 De vraag is onder meer of niet concreter in de wet kan worden opgenomen om welke gedragingen het nu precies gaat.
De wetgever stelt over deze voorzienbaarheidseis dat het bestuur ‘een zekere interpretatievrijheid bij de uitleg van het begrip’ hoort te hebben. De waarborg om niet
al te lichtvaardig met de begrippen om te gaan, zit volgens de wetgever in het
noodzakelijkheidsvereiste. ‘Een brede uitleg van het begrip terroristische activiteiten
doet immers niets af aan de zware eisen die aan de motivering van een besluit tot
oplegging van een maatregel worden gesteld ten aanzien van de noodzakelijkheid’,
aldus de memorie van toelichting.
Elektronisch toezicht
Een aanvullend artikel (artikel 2a Twbmt) maakt het tevens mogelijk om elektronisch toezicht in te zetten ten behoeve van de naleving van het gebiedsverbod. Het
elektronische toezicht gaat gepaard met reclasseringstoezicht. Het kan echter niet
worden ingezet als zelfstandige maatregel en evenmin kan het worden opgelegd in
combinatie met andere maatregelen uit de wet, dus alleen in combinatie met het
gebiedsverbod. Toepassing van de enkelband vergt ook een apart besluit van de
minister met een zelfstandige motivering.

3.2

Uitreisverbod

Het voorkomen van uitreizen naar een terroristisch strijdgebied is een belangrijk
doel van de wet. Nu bestaat er al een Paspoortwet waarmee paspoorten op grond
van artikel 23 van die wet kunnen worden geweigerd of vervallen worden verklaard,
als een gegrond vermoeden bestaat dat een persoon ‘buiten het Koninkrijk handelingen verricht die een bedreiging vormen voor de veiligheid van het Koninkrijk of
daarmee bevriende mogendheden’. De burgemeester neemt in dat geval het besluit
tot vervallenverklaring. De paspoortwet wordt al actief toegepast bij personen van

14 Er is advies uitgebracht door Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Nederlandse genootschap voor burge-

meesters, het college van PG’s, de Raad voor de Rechtspraak, de Nederlandse orde van Advocaten, de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken, het College van Rechten van de Mens, het Nederlandse juristen comité voor
de Mensenrechten, de burgemeesters van Amsterdam en Den Haag en de commissie Meijers (een onafhankelijke
groep van experts die adviseert over Europees straf-, asiel-, migratie-, privacy, non-discriminatie en institutioneel recht). Ook de afdeling van de Raad van State maakte in haar advies kritische opmerkingen omtrent dit
punt. Zie ook Tuna (2018).
15 Zie o.a. Advies van het College voor de Rechten van de Mens, 2015.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 26

wie het vermoeden bestaat dat ze willen uitreizen naar bijvoorbeeld Syrië om zich
aan te sluiten bij terroristische groepen, maar de wetgever meent dat er behoefte
is aan aanvullende maatregelen om het uitreizen te verhinderen. Bij de paspoortmaatregel kunnen mensen wier paspoort vervallen is verklaard (en die daardoor ook
geregistreerd staan in het paspoortsignaleringssysteem), nog steeds afreizen naar
conflictgebieden met andere reisdocumenten zoals een identiteitskaart of een paspoort van het land van andere nationaliteit (in geval van een dubbele nationaliteit).
Als een paspoortmaatregel is opgelegd, wordt de identiteitskaart of een buitenlands
paspoort namelijk niet afgenomen. Het is goed mogelijk om met een Nederlandse
ID-kaart legaal naar Turkije te reizen en van daaruit illegaal de grens over te gaan
naar Syrië. Om deze route te bemoeilijken, wil de wetgever een verbod aan personen kunnen opleggen het Schengengebied te verlaten. Dat uitreisverbod staat in
artikel 3 van de Twbmt:
‘ONZE MINISTER KAN, INDIEN DAT NOODZAKELIJK IS MET HET OOG OP DE BESCHERMING VAN DE NATIONALE
VEILIGHEID, AAN EEN PERSOON EEN VERBOD OPLEGGEN HET SCHENGENGEBIED TE VERLATEN, INDIEN TEN
AANZIEN VAN DEZE PERSOON HET GEGRONDE VERMOEDEN BESTAAT DAT DEZE ZICH BUITEN DIT GRONDGEBIED ZAL BEGEVEN MET ALS DOEL ZICH AAN TE SLUITEN BIJ EEN ORGANISATIE DIE IS GEPLAATST OP DE
LIJST VAN ORGANISATIES, BEDOELD IN ARTIKEL 14, VIERDE LID, VAN DE RIJKSWET OP HET NEDERLANDERSCHAP.’

De eerste voorwaarde voor toepassing van het uitreisverbod is dat er ‘gegronde
vermoedens’ bestaan dat een persoon zal uitreizen (buiten het Schengengebied)
om zich bij een terroristische organisatie aan te sluiten. Hetzelfde criterium wordt
als voorwaarde gehanteerd bij het laten vervallen van een paspoort. Voor het uitreisverbod moet zo’n ‘gegrond vermoeden’ blijken uit concrete informatie over de
plannen van iemand om uit te reizen. De memorie van toelichting noemt drie elementen waaruit de intentie van iemand om uit te reizen kan blijken, te weten ‘uitlatingen van betrokkene over zijn voornemen om uit te reizen, bestaande connecties
met een terroristische organisatie of voorbereidingshandelingen voor de uitreis. De
combinatie van deze elementen kan een gegrond vermoeden opleveren.’(p.15).
In het protocol voor de wet, dat later door de NCTV voor overheidsfunctionarissen in
het lokale beleidsveld is opgesteld, staat dat aan twee van de drie criteria moet zijn
voldaan, wil sprake zijn van een gegrond vermoeden. De criteria dienen te worden
onderbouwd ‘met objectieve feiten of gedragingen en een enkele constatering of gedraging is onvoldoende’ zo vermeldt het protocol (p. 21).
Een tweede voorwaarde voor opleggen van het uitreisverbod is dat het moet gaan
om aansluiting bij een terroristische organisatie die is geplaatst op een lijst van
organisaties die ‘deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict
en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid’. Die lijst is door de Minister
opgesteld voor toepassing van wetgeving omtrent het intrekken van het Nederlanderschap.16 Het uitreisverbod sluit aan bij de logica van deze wet, namelijk dat er
alleen terroristische groepen op staan die op dit moment als bedreigend worden
gezien voor de Nederlandse rechtsorde. Die lijst wordt samengesteld op basis van
bronnen als veiligheidsdiensten, het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland, politie
en OM. Groepen als de PKK, de Tamil Tijgers en Farc vallen daar momenteel niet
onder ‘omdat ze geen gewelddadige strijd voeren tegen het gehele westen en de
waarden waar de westerse wereld voor staat’, aldus de wetgever (p. 16). Het is

16 Artikel 14, 4e lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (in verband met het intrekken van het Nederlander-

schap in het belang van de nationale veiligheid).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 27

zogezegd een dynamische lijst die kan worden aangepast aan veranderende omstandigheden. Bij de invoering van de wet in 2017 staan op de lijst de organisaties
ISIS, Al Qaida en Hayát Tahrir al-Sham (voorheen Al Nusra) en organisaties die
hieraan zijn gelieerd.
Naast deze voorwaarden moet, net zoals bij de andere vrijheidsbeperkende maatregelen, zijn voldaan aan de voorwaarden van noodzakelijkheid met het oog op de
bescherming van de nationale veiligheid. Hier geldt eveneens de eis van effectiviteit,
proportionaliteit en subsidiariteit. Die eis is toegevoegd na opmerkingen in de consultatieronde van de commissie Meijers.
Handhaving uitreisverbod
Het uitreisverbod kan in principe alleen aan de buitengrenzen van het Schengengebied worden gehandhaafd, alleen daar vinden immers nog grenscontroles plaats.
Over die handhaving van het uitreisverbod zijn in de consultatieronde van het wetsvoorstel door verschillende organisaties kritische vragen gesteld, met name door de
Commissie Meijers. Op grond waarvan is de Nederlandse wetgever bevoegd om regels op te stellen over een verbod om het Schengengebied uit te reizen? Nederland
kan de grenscontrole van andere EU-lidstaten toch niet regelen? De minister beaamt
dat grensbewakers in andere landen inderdaad niet kunnen worden verplicht om
mee te werken aan een uitreisverbod dat door de Nederlandse staat is opgelegd. In
de memorie van toelichting wordt uitvoerig ingegaan op dit lastige aspect van handhaving, in het vorige monitorrapport is dit uitvoering beschreven. 17

3.3

Weigeren of intrekken van beschikkingen

Een andere bevoegdheid uit de Twbmt, geregeld in artikel 6, is het weigeren of
intrekken van beschikkingen zoals subsidies, vergunning, ontheffing of erkenning.
Een bestuursorgaan zou bevoegd moeten zijn een aanvraag te weigeren of in te
trekken, indien er gevaar bestaat dat de beschikking mede zou worden gebruikt
ten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. De wetgever denkt bijvoorbeeld aan de subsidie voor een stichting die activiteiten organiseert
voor jongeren in een wijk, terwijl later blijkt dat de stichting banden heeft met een
terroristische organisatie. In die gevallen zou het mogelijk moeten zijn om op te treden. De regeling is vergelijkbaar met de Bibob werkwijze, die kan worden ingezet
ter voorkoming van ongewilde overheidssteun aan georganiseerde criminaliteit en
witwaspraktijken.18 Het criterium voor inzet van de Wet Bibob is echter een vermoeden van ‘strafbare feiten’ en dat is niet van toepassing op de situaties waar de
Twbmt in wil voorzien. Daarnaast bevat de Wet Bibob een beperkte lijst van type
beschikkingen waarop de wet van toepassing is (art. 1, lid 1 onder c Wet Bibob).
Met artikel 6 van de Twbmt wordt echter beoogt een ‘algemene weigerings- en intrekkingsgrond’ te creëren, die niet beperkt is tot een aantal beschikkingen waar dat
expliciet voor is bepaald. ‘Met de voorgestelde bevoegdheid wordt ongewilde facilitering van overheidswege van terroristische activiteiten tegengaan. Tevens wordt het
opzetten en onderhouden van terroristische of aan terrorisme gerelateerde structuren bemoeilijkt’, aldus de memorie van toelichting (p. 18/19).

17 Van Gestel e.a 2019: 22 e.v.
18 De Wet bevordering integriteitsbeoordeling openbaar bestuur (wet Bibob).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 28

Voorwaarde voor de inzet van de bevoegdheid
Ook hier is de eerste voorwaarde dat gedragingen (van aanvrager, subsidieontvanger of houder van een vergunning of ontheffing) in verband kunnen worden
gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. De tweede
voorwaarde is dat de betreffende beschikking (dus: subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning) mede zal worden gebruikt voor terroristische activiteiten of de
ondersteuning daarvan. Dat betekent dat indien gedragingen (van aanvrager etc.)
wel in verband gebracht kunnen worden met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, maar er geen ernstig gevaar bestaat dat de beschikking wordt
gebruikt voor terroristische activiteiten, niet aan alle voorwaarden is voldaan. In
dat geval kan het bestuursorgaan niet overgaan tot weigering of intrekken van de
beschikking. Als voorbeeld van een situatie waarbij een vergunning wordt misbruikt
voor terroristische activiteiten, noemt de wetgever ‘het organiseren van een vergunningplichtig evenement ten tijde van het optreden van een bedreigde persoon in een
bepaalde gemeente’ (p.18).

3.4

Motivering, duur en verlengingen

De hiervoor beschreven vereisten voor toepassing van de Twbmt dienen per individueel geval te worden gemotiveerd, zo benadrukt de memorie van toelichting. Ook
moet elke maatregel apart worden gemotiveerd. Er wordt een goede onderbouwing
vereist wat betreft noodzakelijkheid, gegronde vermoedens en andere vereiste voorwaarden.
Bestuurlijke maatregelen worden opgelegd voor de duur van ten hoogste zes maanden (‘maar niet langer dan strikt noodzakelijk voor de bescherming van de nationale
veiligheid’), en kunnen telkens worden verlengd met zes maanden, zo bepaalt artikel 4 van de Twbmt. De minister benadrukt dat verlenging geen automatisme is
maar dat daar dezelfde eisen voor gelden als bij het eerste besluit. Een verlenging
dient opnieuw goed te worden onderbouwd met actuele feiten en omstandigheden.
Verder kan tussentijds een maatregel worden gewijzigd of ingetrokken als er nieuwe
feiten of omstandigheden zijn die daartoe aanleiding zijn. Lid 4 van het artikel bepaalt dat een maatregel in ieder geval wordt ingetrokken ‘zodra deze niet langer
noodzakelijk is met het oog op de nationale veiligheid’.

3.5

Misdrijf en voorlopige hechtenis

Overtreding van de verboden of verplichtingen die op basis van de Twbmt zijn opgelegd, is een misdrijf waar een gevangenisstraf van maximaal een jaar op staat
of een geldboete van de derde categorie (€ 8000). Dat is geregeld in artikel 8 van
de Twbmt. De overtreder kan ook in voorlopige hechtenis worden gehouden (art. 67
WvSv).

3.6

Minister is bevoegd

De minister is het bevoegde orgaan om de maatregelen op te leggen, ondanks
het feit dat de ‘regie’ over de aanpak van geradicaliseerde personen in principe
ligt op lokaal niveau. Om de aanpak van terrorisme gecentreerd bij één instantie te
houden, komt de bevoegdheid bij de Minister van Justitie en Veiligheid te liggen en
niet bij de burgemeester. De wetgever motiveert dat verder door te wijzen op het

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 29

grensoverschrijdende karakter van de maatregelen en door te stellen dat het te beschermen belang, namelijk de nationale veiligheid, het lokale niveau te boven gaat.
Wel is het de bedoeling dat bij besluitvorming omtrent het opleggen van maatregelen nauw met de burgemeesters en gemeenten wordt afgestemd en samengewerkt.
In de wet is in artikel 7 opgenomen dat de minister verplicht is om bij de voorbereiding van een besluit in overleg te treden met de burgemeester van de woonplaats
van de betrokken persoon, tenzij de spoedeisendheid van de situatie dat niet toelaat.

3.7

Rechtsbescherming

Rechtstreeks in beroep bij de rechter
De wet maakt een paar uitzonderingen op het reguliere bestuursrecht omtrent
rechtsbescherming. Volgens de reguliere regels moet iemand eerst bezwaar aantekenen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, alvorens men naar de
rechter kan om beroep aan te tekenen. Voor de Twbmt is daar, in artikel 5 van de
wet, een uitzondering op gemaakt vanwege het vrijheidsbeperkende karakter van
de maatregelen. Personen kunnen, nadat een maatregel is opgelegd, meteen naar
de rechter om beroep aan te tekenen. De zogenaamde ‘bezwaarfase’ wordt bij de
Twbmt dus overgeslagen omwille van het belang van personen om zo snel mogelijk
duidelijkheid te kunnen krijgen over de rechtmatigheid van een opgelegde maatregel. Binnen zes weken na opleggen van de maatregelen kan een persoon beroep
aantekenen bij de rechtbank. Daar komt bij dat de rechtbank verplicht is de zaak
versneld te behandelen én dat de rechtbank verplicht is om, bij de beoordeling van
het beroep, rekening te houden met feiten en omstandigheden die zich eventueel
na het bestreden besluit nog hebben voorgedaan. Die zogenaamde ex nunc toetsing
is ook een afwijking van het reguliere bestuursrecht, normaliter dient de rechter uit
te gaan van de situatie zoals die was tijdens het nemen van het besluit (ex tunc).
Deze uitzonderingen op het reguliere bestuursrecht geven extra waarborgen als het
gaat om rechtsbescherming van personen die te maken krijgen met een maatregel
uit de Tijdelijke wet.19 Daar staat een sterke beperking van de rechtsbescherming
tegenover als het gaat om inzage in de vertrouwelijke informatie op grond waarvan
een beslissing is genomen, waarover hieronder meer.
Geen inzage in vertrouwelijke informatie
Een bestuurlijke rapportage kan gebaseerd zijn op vertrouwelijke informatie,
die niet door de betrokken persoon – over wie het dossier gaat – mag worden
ingezien.20 Dat is bijvoorbeeld het geval als informatie van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten is opgenomen, maar geldt ook voor vertrouwelijke informatie afkomstig van andere organisaties zoals politie en OM. In de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) is in artikel 8:29 een regeling opgenomen die bepaalt hoe men om dient te
gaan met het verstrekken van zulke geheime informatie, als die informatie de
grondslag vormt voor een besluit. Het artikel schrijft voor dat als een informatiebron
een beroep doet op gewichtige belangen (waaronder de nationale veiligheid), zij bij
het verstrekken van informatie als voorwaarde kan stellen dat de informatie geheim

19 De werking van de maatregel wordt echter niet geschorst door het ingestelde beroep, iets waar mensenrechten-

organisaties wel voor pleiten.
20 Een bestuurlijke rapportage wordt doorgaans opgesteld door de politie om het bestuur in staat te stellen be-

stuursrechtelijke maatregelen te treffen. Het bevat vaak vertrouwelijke informatie afkomstig van politie en OM uit
politiebestanden en/of opsporingsdossiers.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 30

dient te blijven en alleen door de rechter mag worden ingezien. Dan wordt de informatie zogezegd onder ‘beperkte kennisname’ verstrekt. In deze context gaat het
dan om informatie die in een bestuurlijke rapportage is opgenomen ter motivatie
van de maatregel. De rechtbank beoordeelt bij elke casus of deze ‘beperkte kennisneming’ met het oog op de nationale veiligheid gerechtvaardigd is. Indien dat het
geval is, kan alleen met toestemming van beide procespartijen de vertrouwelijke
informatie worden ingezien door de rechter. De informatie blijft dan echter geheim,
wat betekent dat de persoon zelf en diens advocaat geen inzage krijgen in deze informatie en dus geen kennis hebben van de achterliggende stukken waar het besluit
op is gebaseerd. Als de betreffende persoon geen toestemming geeft, mag ook de
rechter de vertrouwelijke informatie niet inzien. Deze moet dan een oordeel vellen
over de rechtmatigheid van de maatregel op basis van het besluit, zonder de achterliggende bestuurlijke rapportage in te kunnen zien. Doorgaans werkt dat in het
nadeel van de persoon die geen toestemming heeft gegeven, zo kan worden opgemaakt uit de memorie van toelichting. ‘Uit de jurisprudentie, met name in het kader
van Vreemdelingenrecht, kan worden afgeleid dat het weigeren van toestemming
om mede op grondslag van de vertrouwelijke informatie uitspraak te doen, in beginsel voor risico komt van degene die dat heeft geweigerd’, aldus de minister (p. 31).
Ook in andere documenten wordt gewezen op de risico’s voor de partij die geen toestemming geeft voor inzage door de rechter.21
Op deze regeling is veel kritiek gekomen vanuit staatsrechtelijk perspectief. Mensen die slechts in beperkte mate toegang hebben tot informatie op grond waarvan
een vrijheidsbeperkende maatregel voor hen is opgelegd, zo is de gedachte, hebben
geen recht meer op een eerlijk proces. Mensen zijn dan immers niet goed meer in
staat om zich effectief te kunnen verweren, ze missen de noodzakelijke kennis daarvoor die de andere partijen wel hebben. Er is bijvoorbeeld geen gelegenheid om de
betrouwbaarheid van geheime informatie te weerleggen of van een andere duiding
te voorzien.22 De minister erkent deze kwetsbaarheid van de verdediging, maar stelt
dat er zwaarwegende belangen in de weg staan aan verstrekking van de stukken.
Hij wijst hierbij op de noodzakelijke bescherming van de bronnen: ‘voor een belangrijk deel zal deze informatie immers slechts verkregen kunnen worden bij een absolute garantie van bescherming van de bron’, aldus de memorie van toelichting
(p.31).

21 Bijvoorbeeld in het rapport ‘Paspoortmaatregel en uitreisverbod’ van Amnesty International (2017:37).
22 Dit punt raakt het zogenaamde ‘equality of arms’ principe dat is neergelegd in artikel 6 van het EVRM. Zie hier-

over onder andere Amnesty International (2017) en Schlossels e.a (2019: paragraaf 753)

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 31

4

Toepassing van de wet

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de maatregelen uit de Twbmt die
in de eerste tweeënhalf jaar na de inwerkingtreding van de wet zijn opgelegd (maart
2017 - september 2019). De eerste paragraaf (4.1) beschrijft in vogelvlucht de
voorlichting en implementatie van de wet. De paragraaf daarna (4.2) bevat een globale beschrijving van de wijze waarop de inzet van de wet is overwogen door lokale
actoren, in hoeveel casussen een bestuurlijke rapportage is opgesteld en waar dat
toe heeft geleid. In de paragraaf daarna (4.3) wordt een overzicht gegeven van de
casussen waarbij de maatregelen ook werkelijk zijn opgelegd. Aan de orde komen
een aantal kenmerken van deze casussen zoals type maatregelen, het verloop van
de zaak en het aantal verlengingen. De inhoudelijke overwegingen om de maatregelen al dan niet op te leggen, komen in het vervolg van het rapport aan bod.

4.1

Voorlichting en implementatie

Nadat het wetsvoorstel begin 2017 door de Eerste Kamer werd aangenomen, zijn
er op lokaal niveau voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd waarin de wet centraal stond en waar de NCTV nauw bij betrokken was. In elk lokaal multidisciplinair
casusoverleg is voorlichting gegeven over de wet, meestal door de lokale adviseurs
van de NCTV. Deze lokale NCTV-adviseurs fungeren als schakel tussen lokale actoren en het lokale casusoverleg enerzijds, en het nationale niveau en de NCTV anderzijds. Zij onderhouden vanuit de NCTV contact met lokale actoren (zoals politie, OM,
gemeente), geven advies en zijn in principe het eerste aanspreekpunt voor hen.
Ook wonen zij het lokale casusoverleg soms bij, al dan niet op verzoek van lokale
actoren. Bij de uitvoering van de maatregelen uit de Twbmt vormen deze NCTVadviseurs dus een brug tussen het landelijk opererende NCTV en het lokale niveau
waarop casussen worden besproken.
Op nationaal niveau verricht aan aantal medewerkers van de NCTV werkzaamheden
ten behoeve van de uitvoering van de Twbmt. Zij beoordelen informatie die lokale
actoren aandragen over een casus en bereiden besluiten voor omtrent de inzet van
de Twbmt. Door deze NCTV-medewerkers vindt feitelijk de beslissing plaats over het
wel of niet opleggen van een maatregel. Op grond van beschikbare informatie in de
bestuurlijke rapportage wordt gekeken of een zaak in aanmerking komt en worden
adviezen gegeven aan lokale actoren en aan de lokale NCTV-adviseurs, bijvoorbeeld
over nog ontbrekende gegevens. Tevens stellen de NCTV-medewerkers het voornemen op. Het voornemen wordt ook voorgelegd aan de juridische adviseur van de
NCTV en de adviseur van de directie Wetgeving (van het ministerie van Justitie en
Veiligheid). Als iedereen akkoord gaat, wordt het voornemen aan de betreffende
persoon uitgereikt door politie of reclassering. De eventuele zienswijze van de betrokkene en het horen van belanghebbenden wordt ook door NCTV-medewerkers
uitgevoerd en beoordeeld. Vervolgens stellen zij een beschikking op die door het
hoofd van de NCTV, die het mandaat heeft om deze besluiten namens de minister
te nemen, ondertekend kan worden. Dan is het besluit tot oplegging van de maatregel genomen en is het aan lokale actoren (politie en reclassering) om de beschikking
uit te reiken en de maatregelen te handhaven.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 32

4.2

Casuïstiek waarbij de Twbmt is overwogen

De maatregelen uit de nieuwe wet komen niet vaak aan de orde tijdens het lokale
multidisciplinaire casusoverleg, zo komt naar voren uit de afgenomen interviews
met functionarissen die het casusoverleg bijwonen. Dat is tijdens de eerste monitorronde geconstateerd en blijkt in de tweede monitorronde evenzeer het geval te
zijn. Tijdens het casusoverleg worden, naast strafrechtelijke middelen, vooral interventies overwogen die op het terrein liggen van zorgverlening en maatschappelijke
hulp. De vrijheidsbeperkende maatregelen uit de Tijdelijke wet worden niet ‘standaard’ als optie overwogen als men een casus bespreekt waarbij naar interventies
wordt gezocht om een mogelijke terroristische dreiging te verminderen.
Niettemin is sinds de inwerkingtreding van de wet op lokaal niveau in tientallen gevallen wél overwogen om gebruik te maken van de Tijdelijke wet.23 Soms betrof het
een optie die alleen aan de orde kwam tijdens een bespreking in het lokale casusoverleg of in een ander lokaal overleg. Vaak werd de mogelijkheid om de Twbmt op
te leggen tevens besproken met de lokale NCTV-adviseur. Een enkele keer werd tijdens een casusbespreking door de lokale adviseur van de NCTV gewezen op de mogelijkheid een maatregel uit de Twbmt op te leggen.
In het merendeel van de gevallen waarbij de inzet van de Twbmt is overwogen, is
uiteindelijk gekozen voor een andere optie. In een deel van de overwogen casuïstiek
was dat vanwege het ontbreken van voldoende relevante actuele informatie die nodig is voor de inzet van de Twbmt. Daarnaast bleken gaandeweg toch andere opties
voorhanden te zijn, bijvoorbeeld op het terrein van maatschappelijke zorg, waardoor
werd afgezien van de inzet van de Twbmt. In het volgende hoofdstuk gaan we nader
in op de overwegingen bij het al dan niet inzetten van de maatregelen.
Casussen waarvoor een bestuurlijke rapportage is opgesteld
In zestien casussen is door lokale actoren een bestuurlijke rapportage opgesteld,
veelal na gedachtewisseling met medewerkers van de NCTV. Rapportages zijn
meestal opgesteld door functionarissen van de politie (lokale eenheden), enkele
keren door functionarissen van het Openbaar Ministerie (arrondissementsparketten). Informatie in de rapportages kwam uit (lopende en afgesloten) opsporingsonderzoeken, uit politiebestanden, van inlichtingendiensten en was daarnaast soms
afkomstig van lokale maatschappelijke organisaties. In figuur 1 is schematisch
weergegeven waar de bestuurlijke rapportages toe hebben geleid.

23 Het gaat om minstens zestig gevallen die we in deze onderzoeksperiode hebben geteld. Er zijn geen exacte aan-

tallen te geven omdat lang niet alle gevallen waarbij de inzet van de Tijdelijke wet ter sprake is gekomen, worden geregistreerd. In een groot deel van die gevallen is de Tijdelijk wet alleen mondeling in overweging genomen
– bijvoorbeeld tijdens een casusoverleg of afstemmingsoverleg – en dan staat er niets over op papier. We hebben
geprobeerd om de overwogen gevallen door middel van gesprekken te achterhalen. Het is aannemelijk dat niet
alle overwogen gevallen op deze manier zijn achterhaald en om die reden geven we alleen een indicatie van de
mate waarin de Twbmt in overweging is genomen. Daar komt bij dat we niet in alle gemeenten interviews hebben afgenomen. Tot slot wordt bij overwegingen soms gewezen op een groep en niet op individuen, bijvoorbeeld
‘terugkeerders met kinderen’, en dan kunnen ook geen casussen worden geteld.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 33

Figuur 1 Verloop casussen waarvan een bestuurlijke rapportage is gemaakt

In vier gevallen heeft een opgestelde bestuurlijke rapportage niet geleid tot een
voornemen om de maatregelen uit de Twbmt op te leggen: in drie van deze
gevallen oordeelde de NCTV op basis van de bestuurlijke rapportage dat het niet
mogelijk was om maatregelen op te leggen vanwege onvoldoende onderbouwing
van de noodzaak hiervan, en in één zaak heeft de noodzaak van de inzet van de
wet (de situatie waar de Twbmt voor bedoeld was) zich nog niet voorgedaan. 24
In twaalf casussen leidde de bestuurlijke rapportage tot een voornemen om vrijheidsbeperkende maatregelen uit de Twbmt op te leggen: in zeven casussen zijn
de maatregelen ook werkelijk opgelegd en in vijf gevallen bleken de maatregelen
uit de Twbmt toch niet nodig omdat via strafrechtelijke weg een maatregel of straf
werd opgelegd. In die gevallen zat de betrokkene in detentie – in afwachting van
een (pro forma) zitting of in afwachting van een voorwaardelijke invrijheidstelling –
en hield men de maatregelen uit de Twbmt achter de hand voor het geval de persoon vrij zou worden gelaten zonder bijzondere strafrechtelijke voorwaarden. In
verschillende casussen vonden meerdere (pro forma) zittingen plaats, in die gevallen is elke keer voor de zitting een aangepaste bestuurlijke rapportage opgesteld en
een nieuw voornemen opgesteld. Soms is ook een zienswijze door belanghebbenden
ingediend, waar door medewerkers van de NCTV een reactie op is voorbereid, terwijl de Twbmt uiteindelijk niet is ingezet. In een enkel geval heeft het uitreiken van

24 In dit laatste geval is heeft men met het opstellen van een concept-bestuurlijke rapportage geanticipeerd op een

situatie die zich mogelijk in de nabije toekomst voor zal doen, er is nog geen verzoek gedaan bij de NCTV.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 34

een voornemen tot verwarring bij de betreffende gedetineerde geleid, die nog in detentie zat en uit het voornemen opmaakte dat hij door de rechter op vrije voeten
zou worden gesteld. Dat bleek niet het geval te zijn.

4.3

Opgelegde maatregelen

In de eerste tweeënhalf jaar na inwerkingtreding van de wet zijn in zeven casussen
maatregelen uit de Tijdelijke wet opgelegd. Als we kijken naar informatie die duidt
op de ‘noodzaak’ in die zaken om een bestuurlijke maatregel op te leggen, kunnen
we de volgende situaties onderscheiden.
In vier casussen gaat het om gedetineerden die in vrijheid zijn gesteld zonder de
strafrechtelijke voorwaarden voor reclasseringstoezicht: tweemaal betreft het schorsing van de voorlopige hechtenis van (vermoedelijke) terugkeerders in afwachting
van de uitspraak in hoger beroep, en tweemaal betreft het de invrijheidstelling van
personen die hun totale straf (voor poging tot uitreizen) in de gevangenis uit hebben gezeten, inclusief het voorwaardelijke deel van hun vrijheidsstraf. In deze vier
gevallen wordt de vrijlating zonder reclasseringstoezicht beschouwd als mogelijk gevaar voor de nationale veiligheid.
In twee andere casussen waarbij de maatregelen uit de Twbmt zijn opgelegd, had
de noodzaak primair betrekking op het vermoeden dat mensen wilden uitreizen, gecombineerd met informatie over de wil om deel te nemen aan de gewapende strijd
en de bereidheid geweld te gebruiken.
In het laatste geval waarbij de Tijdelijke wet is ingezet, gaat het om informatie over
activiteiten die andere mensen ertoe aan kunnen zetten om deel te nemen aan terroristische activiteiten en uit te reizen.
In alle bestuurlijke rapportages is verder informatie aanwezig over het aanhangen
van gewelddadig jihadistisch gedachtegoed van internationale terroristische organisaties zoals IS en over contacten met IS-sympathisanten en jihadisten die al dan
niet naar Syrië zijn uitgereisd. In zes van de zeven casussen bevatten de bestuurlijke rapportages concrete informatie die duidt op het uitreizen van personen naar
Syrië of een poging tot uitreizen.
Type maatregelen
In tabel 1 staat een overzicht van de opgelegde maatregelen per casus. Van de
zeven casussen waarbij de Twbmt is ingezet, is in twee gevallen een uitreisverbod opgelegd in combinatie met een meldplicht, beide maatregelen aanvankelijk
voor de duur van zes maanden. In twee andere gevallen gaat het om een gebiedsverbod; eenmaal als zelfstandige maatregel en eenmaal samen met een meldplicht
en elektronisch toezicht (enkelband). Het gebiedsverbod dat in combinatie met de
meldplicht en de enkelband werd opgelegd, gold voor de duur van een weekend en
had betrekking op het centrum van een stad, waar een jaarlijks terugkerend evenement plaatsvond. Het zelfstandige gebiedsverbod werd in eerste instantie voor de
periode van een half jaar opgelegd en gold voor twee woonwijken, omwille van de
bescherming van bewoners van wijken tegen de invloed van radicale uitspraken van
een imam. Het vermoeden bestond dat hij door zijn optredens mensen zou kunnen
aanzetten tot deelname aan de gewapende strijd.
In een andere casus is een contactverbod opgelegd in combinatie met een meldplicht, beide in eerste instantie ook voor de duur van zes maanden. Tot slot is in
twee casussen alleen een meldplicht opgelegd. Ook hier zijn de bestuurlijke maatregelen aanvankelijk voor de duur van zes maanden opgelegd.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 35

In zes van de zeven casussen hebben personen dus de verplichting gekregen zich te
melden. In alle gevallen moest men zich melden bij een politiebureau, in vijf casussen tweemaal per week en in één casus driemaal per week. Het voornaamste motief
voor de inzet van de wet was het houden van toezicht op personen voor wie geen
andere middelen meer beschikbaar waren. Verderop in het rapport gaan we daar
nader op in.
Er zijn in de onderzoeksperiode voor zover bekend geen subsidies, vergunningen,
ontheffing of erkenningen afgewezen of ingetrokken. Voor die maatregel is door lokale actoren ook geen verzoek ingediend.
Overtredingen
In drie van de zeven casussen is gedurende de periode dat de bestuurlijke maatregelen zijn opgelegd, ook strafrechtelijk opgetreden door (terug-)plaatsing van mensen in voorlopige hechtenis. In die gevallen is door de betreffende persoon in strijd
gehandeld met de opgelegde verboden en verplichtingen. Een nadere toelichting
daarop staat beschreven in het vorige monitorrapport en komt ook in hoofdstuk 6
nog aan bod.25
Intrekken Nederlanderschap
In twee van de zeven casussen waarbij maatregelen uit de Tijdelijke wet zijn
opgelegd, is ook het Nederlanderschap ingetrokken vanwege een onherroepelijke
veroordeling voor een terroristisch misdrijf (artikel 14 lid 2 Rijkswet op het Nederlanderschap). In beide gevallen werd het voornemen om de nationaliteit in te trekken uitgereikt nog voordat de maatregelen uit de Tijdelijke wet werden opgelegd.
In allebei de gevallen is daarna ook het besluit genomen tot intrekken van het Nederlanderschap. Daarbij zijn de personen die het Nederlanderschap verloren ook
meteen tot ongewenst vreemdeling verklaard en hebben zij een inreisverbod voor
twintig jaar opgelegd gekregen, wat betekent dat ze vanaf dat moment onder het
regime vallen van de Vreemdelingenwet. Vanuit de Vreemdelingenwet hebben ze
sindsdien ook een meldplicht opgelegd gekregen en een gebiedsgebod. In één geval heeft de betreffende persoon het land inmiddels verlaten. De maatregelen uit
de Twbmt wet zijn daardoor niet langer verlengd.
Verlengingen
In de onderzoeksperiode is in vier van de zeven casussen sprake van verlenging
van de maatregelen. In die gevallen is bij elke verlenging opnieuw een bestuurlijke
rapportage opgesteld door lokale actoren in overleg met medewerkers van de NCTV.
Het gaat telkens om verlengingen van een half jaar. In twee gevallen zijn de maatregelen éénmaal verlengd, het ging in het ene geval om een uitreisverbod en in
het andere geval om een contactverbod, beide gecombineerd met een meldplicht.
Deze zijn dus in totaal voor de periode van een jaar opgelegd en na een jaar zijn
de maatregelen gestopt. In de casus waarbij een contactverbod met meldplicht
is opgelegd, bestond wel het voornemen om de maatregelen voor de 2e keer te
verlengen, maar vanwege het voornemen van de staatssecretaris om het Nederlanderschap in te trekken, is de persoon naar het buitenland geëmigreerd en zijn
de maatregelen uit de Twbmt uiteindelijk niet opgelegd. In één casus is de meldplicht uit de Twbmt drie keer met een half jaar verlengd en is deze dus in totaal
voor de periode van twee jaar opgelegd. Dit ging gepaard met een gebiedsverbod
voor de duur van een weekend – de duur van een jaarlijks terugkerende evenement – die een jaar later opnieuw is opgelegd voor de duur van een weekend. In
deze casus zijn na twee jaar alle maatregelen uit de Tijdelijke wet gestopt. In één

25 Van Gestel e.a 2019: 33 e.v.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 36

casus is het gebiedsverbod uit de Tijdelijke wet viermaal met een half jaar verlengd,
deze is dus inmiddels voor de periode van tweeënhalf jaar opgelegd. Deze maatregel loopt nog tijdens het schrijven van dit rapport.
Ten aanzien van de casussen waarbij geen sprake is van verlenging kan het volgende worden gezegd.
In twee casussen zijn maatregelen niet verlengd van personen die in de tussentijd
weer in voorlopige hechtenis zijn gesteld vanwege een strafbaar feit. In die gevallen
hebben mensen via strafrechtelijke weg maatregelen opgelegd gekregen.
Tot slot is in één casus de maatregel niet verlengd omdat aan de persoon het besluit
is uitgereikt dat het Nederlanderschap wordt ingetrokken. De persoon wordt nog
niet het land uitgezet maar de opvatting van lokale functionarissen is dat het intrekken van de nationaliteit haaks staat op de lokale persoonsgerichte aanpak, waar de
maatregelen uit de Twbmt deel van uitmaken.
Ten aanzien van de zeven gevallen waarvoor de Tijdelijke wet is ingezet, zijn in
totaal zeventien bestuurlijke rapportages opgesteld, zestien besluiten door de minister genomen en zestien beschikkingen uitgereikt (inclusief de besluiten en beschikkingen die nodig waren voor verlenging van de maatregelen). Het gaat in totaal om
elf maatregelen die zijn opgelegd. In tabel 1 zijn een aantal kenmerken van de opgelegde maatregelen en de casussen samengevat.
Tabel 1

Samenvattende overzichtstabel: kenmerken opgelegde maatregelen uit de Twbmt in de onderzoeksperiode

Datum

Maatregelen

Duur

Verlenging maatregelen?

Casus voorjaar

Meldplicht (2x per week)

6 maanden

Niet verlengd

2017

Na paar dagen gestopt
(i.v.m. overtreding)

Casus voorjaar

Gebiedsverbod

1 weekend

1x verlengd (totaal 2 weekenden)

2017

(+ elektronisch toezicht)

6 maanden

3x verlengd

Meldplicht (2x per week)

Na 2 jaar gestopt

(totaal 2 jaar meldplicht)

Gebiedsverbod

6 maanden

4x verlengd

Loopt nog (dec 2019)

(tot nu toe 2,5 jaar gebiedsverbod)

Uitreisverbod

6 maanden

Niet verlengd

Meldplicht (3x per week)

6 maanden

Niet verlengd

Casus zomer 2017
Casus najaar 2017

Na 4 maanden gestopt
(i.v.m. overtreding)
Casus najaar 2017

Uitreisverbod

6 maanden

Meldplicht (2x per week)

6 maanden

1x verlengd
(totaal 1 jaar uitreisverbod)
1x verlengd
(totaal 1 jaar gebiedsverbod)

Na 1 jaar gestopt
Casus zomer 2018

Contactverbod

6 maanden

Meldplicht (2x per week)

6 maanden

1x verlengd
(totaal 1 jaar contactverbod)
1x verlengd
(totaal 1 jaar meldplicht)

Na 1 jaar gestopt

Voornemen voor 2e verlenging uitgereikt, maatregelen niet opgelegd
(vanwege vertrek persoon naar buitenland als gevolg van intrekking Nederlanderschap)

Casus zomer 2019

Meldplicht (2x per week)

6 maanden

Niet verlengd

Na 6 maanden gestopt

(i.v.m. intrekken Nederlanderschap)

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 37

In het eerste jaar na inwerkingtreding zijn de meeste casussen gestart, daarna start
per jaar een nieuwe casus. Een jaar na inwerkingtreding wordt de wet vooral ingezet ten behoeve van verlenging van de maatregelen die al zijn ingezet.
Uitvoeringsissues
In het vorige monitorrapport is uitvoerig aandacht besteed aan een aantal relevante uitvoeringsissues die spelen voordat maatregelen uit de Twbmt worden uitgevoerd, zoals het opstellen van de bestuurlijke rapportage en de tijdsinvesteringen
die gepaard gaan met de besluitvorming en het opleggen de maatregelen. De vele
schakels, organisaties en personen die betrokken zijn bij de voorbereiding van de
maatregelen uit de Twbmt, bleken het opleggen van maatregelen een complex en
zeer tijdrovend traject maken. Dat is een paar jaar na inwerkingtreding nog steeds
zo. Werkprocessen zijn inmiddels beter gestroomlijnd en wettelijke termijnen zijn
beter bekend en geïncorporeerd, maar de grote werkbelasting die gepaard gaat met
de besluitvorming, is gebleven. Dit is grotendeels toe te schrijven aan de eisen die
wet stelt omtrent voorwaarden en termijnen. Deze zaken worden niet opnieuw in dit
rapport besproken, het komt wel op verschillende plekken zijdelings aan de orde.
Maar de verwachting van de minister bij invoering van de wet, dat met het opleggen
van de maatregel geen uitvoeringslasten gemoeid zouden zijn en dat het ‘mogelijk
zelfs een verlichting zou kunnen betekenen voor de gekozen aanpak’, aldus de memorie van toelichting, strookt niet met de uitvoering in de praktijk. De wettelijke
vereisten voor inzet van de maatregelen en daarmee gepaard gaande werkbelasting, zorgen voor een hoge drempel bij toepassing van de wet. Vanuit het oogpunt
van rechtsbescherming is dat ook wenselijk.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 38

5

Ingeroepen rechtsbescherming

In dit hoofdstuk beschrijven we de rechtsmiddelen die zijn ingezet in de casussen
waarbij de Twbmt is ingezet. In de eerste paragraaf komt de zienswijze aan de
orde, in de tweede paragraaf het ingestelde beroep en de uitspraak van de bestuursrechter. In paragraaf 5.3 staat het perspectief van de advocatuur centraal.

5.1

Zienswijze

Voordat een besluit wordt genomen, hoort de persoon die een maatregel krijgt opgelegd eerst de gelegenheid te krijgen om zijn of haar zienswijze over het besluit
naar voren te brengen (art. 4:8 lid 1 Awb). Die zienswijze kan mondeling of schriftelijk worden gegeven, maar daar moet door het bestuursorgaan wel tijd voor worden
ingeruimd. Om die reden is het nodig om tijdig een ‘voornemen’ uit te reiken aan de
betreffende persoon. Deze krijgt dan een termijn om een zienswijze in te dienen, de
argumenten daarin moeten door het bestuursorgaan worden meegenomen bij de
besluitvorming.
Deze zienswijze-procedure kan worden overgeslagen als sprake is van een
spoedeisende situatie (Art. 4:11 Awb onderdeel a). Het besluit kan dan direct aan
de persoon wordt uitgereikt en de maatregelen gaan direct in. In vier casussen is
de eerste keer dat de maatregelen werden opgelegd zo’n spoedprocedure gevolgd.
Reden daarvoor was dat mensen onverwacht in vrijheid werden gesteld of dat vermoed werd dat personen uit zouden reizen. Er was volgens de NCTV geen tijd voor
een zienswijze-procedure.
Ook kan de zienswijze-procedure worden overgeslagen als ‘het beoogde doel slechts
kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet reeds in kennis is gesteld’ (Art. 4:11 onderdeel c). Bij één casus is deze route de eerste keer gevolgd.
Dat was het geval bij het opleggen van een uitreisverbod. De vrees bestond dat
kennis over het uit te reiken uitreisverbod zou worden gebruikt om alsnog snel uit
te reizen, nog voor oplegging van het verbod.
In vijf van de zeven gevallen waarbij de Twbmt is opgelegd, hebben betrokken personen dus vooraf geen gelegenheid gehad om hun zienswijze omtrent het besluit
in te dienen en gehoord te worden. Die werkwijze is gewijzigd nadat de minister
hierover op de vingers is getikt door de bestuursrechter (zie casus 3 in de volgende
paragraaf).26 Sindsdien is voorafgaande aan elk besluit aan personen de gelegenheid geboden om een zienswijze in te dienen. Ook in gevallen waarbij het nog niet
zeker was of de maatregelen uit de Twbmt zouden worden opgelegd (oplegging was
afhankelijk van het strafrechtelijke traject), zijn voornemens uitgereikt en is soms
door personen een zienswijze ingediend. Dit betekende een extra werkbelasting en
een hogere tijdsdruk voor medewerkers van de NCTV, ook in de gevallen dat de
maatregelen uiteindelijk niet zijn opgelegd.
Bij de verlenging van maatregelen is het voornemen elke keer kenbaar gemaakt.
In een deel van de casussen is een zienswijze ingediend en zijn personen gehoord,
face-to-face of op afstand met behulp van een skypeverbinding. De zienswijzen hebben niet tot een ander oordeel van de NCTV geleid over het besluit de maatregelen

26 Zie Rb Amsterdam 11 oktober 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:7202.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 39

op te leggen. Wel zijn de tijden dat iemand zich moest melden in één casus veranderd, naar aanleiding van hetgeen de belanghebbende inbracht over de aansluiting
op zijn werktijden.

5.2

Beroep

In drie van de zeven casussen waarbij maatregelen uit de Twbmt wet zijn opgelegd,
is beroep aangetekend tegen het besluit. Hier wordt volstaan met een korte beschrijving van de rechterlijke uitspraken.
Casus 1: gebiedsverbod (tijdens tweedaags evenement) en meldplicht
(2x p.w.)27
Ten aanzien van de beperkte kennisname van de bestuurlijke rapportage is in deze
casus door de rechter-commissaris beslist dat de geheimhouding gerechtvaardigd is
(art. 8:29, 1e lid Awb). Door beide partijen is toestemming verleend voor inzage in
de bestuurlijke rapportage door de rechtbank. De bestuursrechters hebben de informatie, die de basis heeft gevormd voor het besluit, dus mogen inzien, de persoon
om wie het gaat en diens advocaat niet.
De rechtbank is in deze casus van oordeel dat de minister beide maatregelen heeft
kunnen opleggen gelet op de gedragingen van de persoon. Deze gedragingen wijzen
volgens de rechtbank op ‘een acute, reële en ernstige bedreiging’.28 Er is volgens de
rechter geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, ook zijn volgens
de rechter de maatregelen uit de Twbmt niet aan te merken als een punitieve sanctie.29
De rechtbank vindt het gebiedsverbod wel onzorgvuldig uitgevoerd, in de zin dat
niet duidelijk is aangegeven om welk gebied het nu precies gaat. De kaart die de
persoon kreeg uitgereikt, bevatte slechts enkele straatnamen en oriëntatiepunten
en was niet erg gedetailleerd. Uit de kaart is niet op te maken dat het treinstation
ook in het gebied ligt. De persoon om wie het gaat wist daardoor mogelijk niet,
toen hij aankwam met de trein, dat hij zich meteen al bevond in het verboden gebied. Daarom is het volgens de rechtbank van belang dat de omschrijving van het
gebied zo duidelijk is, dat daar geen misverstanden over kunnen bestaan, zoals de
memorie van toelichting bij de wet ook stelt. Om die reden wordt het beroep deels
gegrond verklaard en vernietigt de rechtbank het besluit voor zover dat over het
gebiedsverbod gaat. De meldplicht blijft in deze casus wel in stand. Er wordt door
geen van de partijen hoger beroep aangetekend. Het jaar daarna is opnieuw een
gebiedsverbod voor de persoon opgelegd voor de duur van het evenement en nu
is bij de beschikking wel een gedetailleerde kaart toegevoegd.

27 Rb Rotterdam, 21 juli 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:5500 (1e besluit).
28 Rechtsoverweging 6.2.
29 Het gaat hier om een ‘criminal charge’ zoals bedoeld in art. 6 van het EVRM. Als de maatregelen uit de Twbmt

wel als een ‘criminal charge’ gezien zouden kunnen worden, zouden ze niet opgelegd kunnen worden voor gedragingen die dateren van voor de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet. Er kan vanwege het legaliteitsbeginsel
immers geen straf volgen voor iets dat op het tijdstip van de gedraging nog niet strafbaar is gesteld.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 40

Casus 2: gebiedsverbod voor twee woonwijken30
Ten aanzien van de beperkte kennisname van de bestuurlijke rapportage geldt
in deze casus dat door de rechter-commissaris is beslist dat de geheimhouding
gerechtvaardigd is (art. 8:29, 1e lid Awb). Door de betrokken persoon is echter
geweigerd de rechtbank inzage te geven in de bestuurlijke rapportage, waardoor
de bestuursrechter in eerste aanleg een oordeel over de zaak heeft gevormd zonder inzage in onderliggende stukken. De gevolgen van de weigering van toestemming zijn in beginsel voor rekening van de eiser, zo stelt de rechtbank.31
In de zaak die in hoger beroep is behandeld, heeft enkelvoudige kamer van de
Afdeling van de Raad van State beslist dat beperking van de kennisneming van de
bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is. In hoger beroep heeft de betrokken persoon wel toestemming gegeven voor inzage.
De rechtbank oordeelt in deze casus dat de minister gerechtigd was deze maatregel
op te leggen. De minister heeft zich terecht op het standpunt kunnen stellen dat de
gedragingen van betrokkene een gevaar vormen voor de nationale veiligheid (r.o
5.5). Ten aanzien van het argument van betrokkene dat sprake is van een punitieve
sanctie en strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, verwijst de rechtbank naar de
eerdere uitspraak over toepassing van de Twbmt (beschreven in casus 1). Het
grondrecht om zich vrij te bewegen32 wordt door de maatregel weliswaar beperkt,
aldus de rechter, maar die grondrecht-beperking is gerechtvaardigd omdat voldaan
is aan de wettelijke vereisten daarvoor (dat wil zeggen dat de maatregelen bij de
wet zijn voorzien, een legitiem doel dienen en noodzakelijk en proportioneel zijn,
r.o 7). De betrokkene heeft ook naar voren gebracht dat hij ten onrechte geen
zienswijze heeft kunnen indienen. De rechtbank stelt dat gezien de omstandigheden
en het belang van de nationale veiligheid, de minister de zienswijze procedure redelijkerwijs achterwege heeft kunnen laten (r.o 8). Het beroep wordt ongegrond verklaard. In hoger beroep wordt deze rechterlijke uitspraak bevestigd door de afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State, die meent dat de persoon ‘door zijn
gedragingen in verband kan worden gebracht met de ondersteuning van terroristische activiteiten’. Volgens de Afdeling bestaat er ‘een dringende maatschappelijke
behoefte’ om verspreiding van jihadistisch gedachtegoed in aanwezigheid van
publiek in bepaalde wijken te belemmeren en om die reden is de beperking van
grondrechten gerechtvaardigd (r.o 8.3). Het hoger beroep wordt ongegrond verklaard.
Tegen de verlenging van het gebiedsverbod is in deze zaak eveneens beroep aangetekend. De rechtbank heeft dat beroep ook ongegrond verklaard.33 Tegen die uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. Tegen de tweede, derde en vierde verlenging
van het gebiedsverbod in deze zaak is ook beroep aangetekend. Deze zaken moeten, bij het schrijven van dit rapport (december 2019), nog voor de rechter komen.

30 Rb Den Haag 23 november 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:13597 (1e besluit); ABRvS 30 mei 2018,

ECLI:NL:RVS:2018:1763 (hoger beroep 1e besluit); Rb Den Haag 10 juli 2019, ECLI:NL:RBDHA:2018:8172 (1e
verlenging).
31 Ze verwijst daarbij naar ‘vaste jurisprudentie van de Afdeling’ (Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van

State).
32 Art. 2, lid 3 van het Vierde protocol bij het EVRM.
33 ECLI:NL:RBAMS:2019:AMS 2019/ (1e verlenging).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 41

Casus 3: contactverbod en meldplicht (2x p.w.)34
Ook in deze zaak is door een enkelvoudige rechter van de rechtbank beslist dat de
geheimhouding van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is (art. 8:29, 1e lid
Awb). Door betrokkene is toestemming verleend voor inzage in de bestuurlijke rapportage door de rechtbank.
Versnelde procedure
In deze zaak is een voorlopige voorziening aangevraagd bij de voorzieningenrechter,
naast het ingestelde beroep. De voorziening die werd aangevraagd, betrof schorsing
van de werking van het besluit, zodat de maatregelen pas in zouden gaan na uitspraak van de rechter. De voorzieningenrechter heeft meteen een uitspraak gedaan
in de hoofdzaak en verwijst daarbij naar artikel 5 van de Twbmt, waarin staat dat de
rechtbank verplicht is de zaak versneld te behandelen als er beroep is ingesteld. Dat
artikel is in de wet opgenomen om zo spoedig mogelijk duidelijkheid te krijgen over
de rechtmatigheid van de opgelegde maatregelen uit de Twbmt.
Ten onrechte geen zienswijze gevraagd
De rechter stelt dat ten onrechte geen zienswijze is gevraagd aan de betrokkene.
Het argument van de minister dat daar geen tijd voor was omdat de bestuurlijke
rapportage pas gereed was vlak voordat de betrokkene uit detentie zou komen,
snijdt volgens de rechter geen hout. De datum van invrijheidstelling was al lange
tijd bekend bij de minister, van een spoedprocedure kon dus geen sprake zijn. Dat
blijkt volgens de rechter ook uit het feit dat de minister al maanden eerder overleg
had met de burgemeester omtrent het inzetten van de maatregelen uit de Twbmt.
De minister kan zich volgens de rechter daarom niet op het standpunt stellen dat de
er geen tijd was voor een zienswijze-procedure. Een voornemen had ook uitgereikt
kunnen worden op basis van de reeds bekende informatie en daarnaast had een
zienswijzegesprek al gevoerd kunnen worden. Vanwege het ten onrechte ontbreken
van de zienswijze-procedure, is het besluit volgens de rechter onzorgvuldig tot
stand gekomen. Het beroep wordt daarom gegrond verklaard en het besluit wordt
vernietigd.
De rechtsgevolgen van het besluit worden echter in stand gelaten want de rechter
komt op basis van de bestuurlijke rapportage tot de conclusie dat de minister de
persoon heeft kunnen aanmerken als gevaar voor de nationale veiligheid.35 De bestuurlijke rapportage kan volgens de rechtbank worden gezien als een deskundigenbericht en de minister mocht dit deskundigenbericht aan het besluit ten grondslag
leggen. Daar komt ook in naar voren dat betrokkene onvoldoende duidelijk heeft
gemaakt dat hij geen gevaar meer vormt voor de nationale veiligheid, gezien het
feit dat hij niet meewerkt aan overheidstoezicht. Verder meent de rechter ook in
deze zaak dat geen sprake is van een criminal charge en hij verwijst daarbij naar
de eerdere uitspraken over de Twbmt. Daarnaast is de inbreuk in het privéleven
volgens de rechtbank noodzakelijk en gerechtvaardigd; het algemene belang –
namelijk de nationale veiligheid – weegt in dit geval zwaarder dan het particuliere
belang van betrokkene.36 Het contactverbod met zeven personen wordt mede opgelegd om de betrokkene de kans te geven zich te ontworstelen aan het jihadistische
netwerk waar hij zich in bevindt. Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld,

34 Rb Amsterdam 11 oktober 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:7202 (1e besluit).
35 Art. 8:72 lid 3 onder a Awb maakt dat mogelijk. Het (gedeeltelijk) in stand laten van de rechtsgevolgen bij een

gegrond beroep is door de wetgever mogelijk gemaakt omwille van finale geschilbeslechtingen (zie Schlossels
e.a. 2019).
36 Art. 8 EVRM.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 42

maar die zaak is niet-ontvankelijk verklaard vanwege het niet betalen van griffiekosten. Tegen de eerste verlenging van de maatregelen is in deze zaak eveneens
beroep aangetekend. De rechtbank heeft dat beroep ook ongegrond verklaard.37
Open normen
In algemene zin komt in de uitspraken naar voren dat de wettelijke criteria om
de maatregelen toe te kunnen passen – te weten ‘noodzakelijk met het oog op de
nationale veiligheid’ en ‘een persoon die op grond van zijn gedragingen in verband
gebracht kan worden met terroristische activiteiten’ – open normen zijn die ‘in concrete gevallen ingevuld moeten worden door het bestuursorgaan en onderworpen
zijn aan het oordeel van de rechter’, aldus de rechtbank. Deze opvatting wordt door
de Raad van State bevestigd. 38

5.3

Perspectief vanuit advocatuur

In deze paragraaf wordt het perspectief vanuit de advocatuur belicht. De informatie
is gebaseerd op afzonderlijke interviews met drie advocaten die als gemachtigden
bij beroepszaken betrokken zijn geweest.
Geheimhouding van de bestuurlijke rapportage
Alle geïnterviewde advocaten wijzen op het gevolg van de geheimhouding van de
bestuurlijke rapportage. Voor advocaten en hun cliënten is niet bekend wat er in
de bestuurlijke rapportage staat (‘het is een black box’) en daardoor ontstaat een
ongelijkwaardige positie van partijen tijdens het rechtsproces. Het is immers niet
mogelijk om zich te verweren tegen de inhoud van de rapportage of deze te weerleggen, waardoor het perspectief van cliënten niet goed voor het voetlicht van de
rechter kan worden gebracht. Zoals een advocaat zegt over de bestuurlijke rapportage die ten grondslag ligt aan het besluit maatregelen op te leggen:
‘Er verschijnt een bestuurlijke rapportage, (…) wij krijgen het niet te lezen als
rechtsbijstandverleners. Wij moeten dan de rechtbank erop vertrouwen dat ze dat
goed beoordelen en dat zal ook wel het geval zijn, want die zullen er echt serieus
naar kijken. Alleen, er kleven gewoon problemen aan, omdat jij het perspectief
van betrokkene hebt en de rechter gewoon nou eenmaal niet. Dat is lastig (…)
Het voelt machteloos, je kunt er niks over opmerken.’
Naast het geconstateerde gebrek aan ‘hoor en wederhoor’ en gevolgen hiervan
voor een ‘fair trial’, vragen advocaten zich af hoe open en transparant de inhoud
van de bestuurlijke rapportage is als het gaat om discussies en contrageluiden
omtrent een casus. Bevat de rapportage een verslag van de discussie die mogelijk
is gevoerd tussen overheidsinstanties over de wenselijkheid van het opleggen van
maatregelen? Of wordt in de rapportage een eenzijdig beeld geschetst waarbij tegengeluiden buiten beeld blijven? Er wordt door advocaten een vergelijking gemaakt
met politiedossiers in het strafrecht, die ook ontlastend bewijs moeten bevatten.
Advocaten weten niet hoe ‘uitgebalanceerd’ een bestuurlijke rapportage voor de
Twbmt is opgesteld en wat de precieze aard is van de informatie die de rechter
te zien krijgt. ‘De rechter moet in elk geval weten wat hij ziet en wat hij niet ziet’,
aldus een van hen.

37 Rb Amsterdam,19 juli 2019 (1e verlening).
38 Rb Rotterdam, 21 juli 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:5500; Rb Den Haag 23 november 2017,

ECLI:NL:RBDHA:2017:13597; ABRvS 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 43

Onvoorspelbaar en repressief
De wet heeft volgens advocaten een repressieve werking, ook voor mensen die
de maatregelen niet krijgen opgelegd. Nu naast het strafrecht ook op bestuurlijke
wijze vrijheidsbeperkende maatregelen kunnen worden opgelegd, is niet duidelijk
wanneer mensen te maken kunnen krijgen met ingrijpen van de overheid, zo wordt
gesteld. Het is onvoorzienbaar wanneer iemand als gevaar voor de nationale veiligheid wordt gezien, of zoals een advocaat, gespecialiseerd op het terrein van terroristische misdrijven, zegt over de Twbmt:
‘Ik kan iemand niet adviseren wat er onder deze wet valt. Ik kan niet tegen iemand zeggen die hier komt “Als je dit doet, krijg je geen maatregel [uit de
Twbmt] aan je broek”. Ik weet het niet, ik moet tegen mensen zeggen: “Als jij
salafistisch bent, ga er dan maar vanuit dan er een maatregel kan komen.
Ik kan jou niet vertellen hoe jij binnen de grenzen van de wet blijft”. Ik weet
het echt niet. Dus ik moet iedereen waarschuwen. Met deze wet kan ik niet
voorspellen wat ze willen voorkomen. (…) Het heeft niet alleen in zaken waarin
de maatregel daadwerkelijk wordt toegepast een hele repressieve werking.’
Meer in het algemeen vertellen verschillende advocaten dat hun cliënten murw zijn
van alle overheidsbemoeienis. Naast maatregelen vanuit strafrecht en bestuursrecht
zijn er ook nog de ‘softe acties’ zoals bezoeken van de wijkpolitie, de jeugdzorg en
de gemeente. Als mensen eenmaal het label hebben een geradicaliseerde IS-aanhanger te zijn, komen ze daar niet zo makkelijk meer vanaf, zo is de ervaring, en is
het niet duidelijk wat zij moeten doen om te laten zien dat ze geen gevaar (meer)
vormen. Een advocaat vertelt dat niet iedereen in beroep gaat tegen de opgelegde
maatregelen uit de Twbmt vanwege gebrek aan kennis omtrent beroepsmogelijkheden, maar ook omdat mensen murw zijn geworden van alle interventies van de
overheid. Daar komt bij dat de maatregelen in eerste instantie voor de duur van
zes maanden worden opgelegd. Mensen gaan er vanuit dat het na zes maanden
weer stopt en die beperkte duur kan reden zijn om niet naar de rechter te stappen.
Maar de meeste maatregelen uit de Twbmt worden één of meerdere keren verlengd,
waardoor bij aanvang een onjuist beeld bestaat van de totale periode van vrijheidsbeperking. Mensen weten niet waar ze aan toe zijn en op welke wijze ze nog invloed
uit kunnen oefenen op het stopzetten van de maatregelen. Vanuit de advocaten is
de indruk dat de lat voor verlenging van de maatregelen niet erg hoog ligt, terwijl
een vrijheidsbeperkende maatregel voor de duur van zes maanden een heel ander
verhaal is dan een maatregel die jaren achtereen wordt opgelegd.
Versnelde behandeling bij de rechter?
Vanwege het vrijheidsbeperkende karakter van de maatregelen schrijft de Tijdelijke
wet voor dat de rechtbank verplicht is een beroepszaak versneld te behandelen.
Advocaten wijzen er vanuit deze context op dat de behandeling van zaken over het
algemeen lang op zich laat wachten. Dit geldt met name voor zaken die zijn aangespannen tegen verlenging van de maatregelen. De vraag die hierbij gesteld wordt,
is wat het voor zin heeft nog in beroep te gaan als de maatregelen al lange tijd
lopen en al bijna zijn afgelopen, of als de maatregelen überhaupt niet meer lopen.
Het belang om te procederen is dan verdwenen en er is dan geen rechter geweest
die het besluit van de minister aan een rechtmatigheidstoets heeft onderworpen.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 44

6

Situaties waarvoor de wet is ingezet

In dit hoofdstuk kijken we naar situaties waarvoor de maatregelen uit de Twbmt zijn
ingezet en wat de overwegingen daarbij waren. Tevens kijken we in welke situaties
de meldplicht wel is overwogen maar uiteindelijk niet is ingezet, en welke alternatieven zijn toegepast.

6.1

Gebrek aan toezicht en contact

De maatregelen uit de Twbmt worden in hoofdzaak ingezet in situaties waarbij
er geen andere middelen meer zijn om toezicht te houden op een persoon. Er zijn
geen strafrechtelijke mogelijkheden (meer) voor reclasseringstoezicht en vanuit andere overheidsorganisaties kan ook geen contact worden gelegd. Het uitgangspunt
bij de inzet van de Twbmt is, zo komt in interviews en documenten naar voren, dat
eerst de strafrechtelijke weg wordt bewandeld voor toezichthoudende maatregelen.
Het contactverbod, het gebiedsverbod, de meldplicht en het uitreisverbod kunnen
immers ook op strafrechtelijke wijze worden opgelegd, als bijzondere voorwaarden
bij verschillende strafmodaliteiten (zie Box 1 op de volgende pagina). Daarnaast
kunnen verplichte begeleiding door de reclassering en het verplicht volgen van
cursussen, trainingen en andere re-integratietrajecten onderdeel uitmaken van
strafrechtelijke voorwaarden. Dat strafrechtelijke kader biedt, met andere woorden,
veel keuzemogelijkheden als het gaat om toezicht en resocialisatie. De vrijheidsbeperkende maatregelen uit de Tijdelijke wet komen pas in beeld als er strafrechtelijk
geen mogelijkheden (meer) zijn om toezicht te houden, zo kan worden opgemaakt
uit interviews en documenten.
Bij de overweging om de Twbmt in te zetten is het daarnaast van belang of lokale
overheidsinstanties nog in de positie zijn om contact te onderhouden met de betreffende persoon, bijvoorbeeld in relatie tot huisvesting, een uitkering of een begeleidingstraject. Door contact kan een inschatting worden gemaakt van de mate waarin
iemand nog een bedreiging vormt en kan een poging worden gedaan iemand sterker
bij de samenleving te betrekken. Het gebrek aan mogelijkheden van de lokale overheid om contact met iemand te onderhouden, speelt mee in de overweging om de
Twbmt in te zetten. In deze context wordt door verschillende functionarissen gesproken over ‘een haakje’ waarmee nog contact gelegd kan worden. Als er geen
‘haakjes’ meer zijn terwijl iemand wel als gevaar voor de nationale veiligheid wordt
gezien, biedt de Twbmt nog een mogelijkheid. In het eerste rapport over de Twbmt
kwam dat al naar voren en in dat rapport zijn verschillende voorbeelden gegeven
van deze situatie (Van Gestel, Van Berkel en Kouwenberg, 2019: 39 e.v.). In de
tweede monitorronde blijft dit element – een gebrek aan mogelijkheden voor toezicht en contact – de voornaamste reden voor inzet van de wet.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 45

Box 1

Verschillende voorwaardelijke strafmodaliteiten

Binnen het strafrecht bestaan verschillende modaliteiten waarbij bijzondere voorwaarden kunnen
worden opgelegd.
Voorwaarden bij de schorsing van de voorlopige hechtenis
Zolang een verdachte nog niet onherroepelijk is veroordeeld maar wel in detentie zit, is sprake van
voorlopige hechtenis. Ook als iemand na veroordeling door de rechtbank nog hoger beroep heeft
ingesteld of na hoger beroep nog in cassatie is gegaan, is nog sprake van voorlopige hechtenis. Op
verzoek van de verdachte kan de voorlopige hechtenis worden geschorst, zodat iemand in vrijheid
het vonnis kan afwachten. Aan de schorsing van de voorlopige hechtenis zijn vaste voorwaarden
verbonden (zoals het niet-plegen van strafbare feiten) en kunnen bijzondere voorwaarden worden
opgelegd zoals een contactverbod of meldplicht. Indien een verdachte zich niet aan deze voorwaarden houdt, kan de schorsing worden beëindigd en wordt iemand weer in hechtenis genomen.
Voorwaarden bij een voorwaardelijk deel van de straf
Als een (gedeeltelijk) voorwaardelijke gevangenisstraf wordt opgelegd, wordt die gevangenisstraf
niet meteen uitgevoerd maar pas als de veroordeelde zich niet houdt aan de opgelegde voorwaarden. Er kunnen bijzondere voorwaarden worden opgelegd zoals een contactverbod of reclasseringstoezicht. Daarnaast geldt bij de voorwaardelijke veroordeling altijd de algemene voorwaarde dat de
veroordeelde geen strafbare feiten pleegt. Voor de voorwaardelijke straf geldt een proeftijd waarbinnen de voorwaarden gelden. Die proeftijd bedraagt maximaal drie jaar maar kan in bijzondere
omstandigheden ten hoogste tien jaar bedragen (artikel 14b lid 2 3n 3 Sr). Als een veroordeelde
zich tijdens de proeftijd niet houdt aan de voorwaarden, moet iemand de voorwaardelijk opgelegd
gevangenisstraf alsnog uitzitten.
Voorwaarden bij de voorwaardelijke invrijheidstelling
De voorwaardelijke invrijheidsstelling (v.i.) vindt plaats in de laatste fase van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Een veroordeelde kan in het kader van gefaseerde invrijheidstelling na twee
derde van de uitgezeten gevangenisstraf voorwaardelijk in vrijheid worden gesteld. Ook hier gaat
het om algemene en bijzondere voorwaarden. Bij het overtreden van de bijzondere voorwaarden
(zoals meldplicht of contactverbod) kan een waarschuwing worden gegeven of kan de v.i. worden
ingetrokken, waardoor mensen weer in detentie komen.
De voorwaarden bij de v.i. gelden gedurende de proeftijd, die gelijk is aan het restant van de gevangenisstraf. Als het restant van de gevangenisstraf korter is dan een jaar, geldt een proeftijd
van een jaar. Sinds 1 januari 2018 kan de rechter op vordering van het OM de proeftijd met twee
jaar verlengen en in sommige gevallen daarna telkens opnieuw met twee jaar, dit is geregeld in
het kader van de wettelijke mogelijkheden voor langdurig toezicht (artikel 15c lid 2 Sr).
Niet elke gevangenisstraf kan worden afgesloten met een v.i. Als de opgelegde gevangenisstraf
een jaar is of minder, is v.i. niet mogelijk (artikel 15 lid 1 en 2 Sr). Ook bij een gedeeltelijke voorwaardelijke straf is v.i. niet mogelijk (artikel 15 lid 3 Sr). Verder is v.i. niet mogelijk als iemand
nog niet onherroepelijk is veroordeeld, bijvoorbeeld omdat de zaak nog loopt in hoger beroep. In
dat geval kan het gebeuren dat iemand zonder voorwaarden in vrijheid wordt gesteld in afwachting
van de uitspraak in hoger beroep.
Met andere woorden; v.i. kan alleen worden toegepast als sprake is van een onherroepelijke en
geheel onvoorwaardelijke gevangenisstraf van langer dan een jaar (vlg. Beijerse e.a, 2018).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 46

De hele straf uitzitten
Een tendens waar verschillende geïnterviewden op wijzen is dat mensen die veroordeeld zijn voor een terroristisch misdrijf er soms voor kiezen om hun gehele gevangenisstraf uit te zitten, inclusief het voorwaardelijke deel. Reden daarvoor zou zijn
dat personen niet mee willen werken aan de voorwaarden die gepaard gaan met een
voorwaardelijk strafdeel of met een voorwaardelijke invrijheidstelling. Veroordeelde
jihadisten zitten liever langer in de gevangenis als dat inhoudt dat ze daarna zonder
enige overheidsbemoeienis in vrijheid worden gesteld, zo is de gedachte. Dan gaat
het bijvoorbeeld om het mijden van voorwaarden zoals een contactverbod of reclasseringstoezicht. Om deze gesignaleerde tendens te kunnen plaatsen, is het goed
om de recente uitbreiding van de proeftijd in ogenschouw te nemen. Als bij een
voorwaardelijk strafdeel een maximale proeftijd van drie jaar is opgelegd en deze
wordt verlengd met nog twee jaar, zitten mensen vijf jaar vast aan reclasseringstoezicht, terwijl het voorwaardelijke deel maximaal twee jaar is maar meestal een
kortere periode betreft. Bij de voorwaardelijke invrijheidstelling kan de proeftijd ook
worden verlengd met twee jaar of langer (zie box 1).
Door de gehele straf in de gevangenis uit te zitten, zijn mensen dus sneller ‘verlost’
van overheidstoezicht. Vanuit dat perspectief is de keuze voor een in tijd afgebakende detentieperiode niet onbegrijpelijk. Dan ontstaat echter de situatie dat het
niet meer mogelijk is om nog strafrechtelijke voorwaarden op te leggen als veroordeelden eenmaal uit detentie komen. In dit verband wordt ook wel gesproken over
‘koud buiten komen’. De maatregelen uit de Twbmt worden in dit licht gezien als
mogelijke uitweg, om vanuit de overheid toch nog toezicht en contact te kunnen
houden. In onderstaand interviewfragment legt een lokale OM-functionaris uit waarom bij een casus gekozen is voor het opleggen van een meldplicht uit de Twbmt. De
casus betreft een man die is veroordeeld voor een poging tot uitreizen en het opgelegde voorwaardelijke deel in de gevangenis heeft uitgezeten.
‘Deze persoon paste goed bij de Twbmt, er was namelijk vanuit strafrecht een
toezichtmaatregel opgelegd, als voorwaarde bij het voorwaardelijke deel van zijn
straf, maar daar hield hij zich niet aan. Er was daardoor helemaal geen zicht meer
op hem. Als hij uit detentie zou komen, wilden we graag zicht houden en daarom
kwam de wet goed van pas. We hadden ook genoeg informatie om het op te leggen.’
Een landelijke OM-functionaris vertelt dat het grote aantal bijzondere voorwaarden
dat dikwijls door de strafrechter wordt opgelegd bij een voorwaardelijk strafdeel,
in combinatie met een lange proeftijd (drie jaar met de mogelijkheid tot verlenging)
ertoe kan leiden dat mensen de vrijheidsstraf liever helemaal uitzitten. Hij wijst erop
dat dit ook in omliggende Europese landen een trend is bij personen die voor een
terroristisch misdrijf zijn veroordeeld:
‘Ik ken heel veel verdachten die bij die voorwaardelijke veroordelingen zeggen:
“Laat maar zitten, ik zit mijn straf wel gewoon uit”. En dat is natuurlijk hartstikke
gevaarlijk, want dan komt iemand ‘koud’ op straat te staan. De Belgen en de
Fransen hebben daar ook ontzettend veel last van mensen die zeggen: “Bekijk
het maar, ik doe helemaal niks, ik zit liever nog twee jaar” en dat is natuurlijk supergevaarlijk, want dan krijg je mensen gewoon koud op straat zonder dat er iets
met ze gedaan is.’

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 47

Verschillende geïnterviewde functionarissen spreken de verwachting uit dat de bestuurlijke meldplicht uit de Twbmt in de toekomst belangrijker zou kunnen gaan
worden, als meer veroordeelde terugkeerders of mensen die hebben gepoogd uit
te reizen weer vrijkomen, en er geen strafrechtelijk kader meer is. Die situatie zal
zich vaker voordoen als mensen ervoor kiezen hun hele straf uit te zitten en er geen
strafrechtelijke mogelijkheid meer is om toezicht te houden buiten de muren van de
gevangenis.
Psychische problematiek
In het verlengde van het ontbreken van contactmogelijkheden, zijn er verschillende casussen geweest waarbij sprake was van overheersende GGZ-problematiek.
Het gaat in die gevallen om personen bij wie persoonlijkheidsproblematiek gepaard
gaat met uitingen van radicaal jihadistisch gedachtegoed en met ernstige bedreigingen. Geïnterviewden wijzen op de samenhang die zij zien tussen terroristische
dreigingen en psychische problematiek. Het gaat dan mede om agressief gedrag
en drugsgebruik. In verschillende gevallen waarbij mensen zorg mijden of waarbij
zorgverleners (bijvoorbeeld reclassering) juist geen zorg meer willen verlenen vanwege agressief gedrag van cliënten, is de Twbmt overwogen. Bijna altijd werd echter gekozen voor een interventie vanuit de zorg of het strafrecht.

6.2

Bedreiging van wijk of gebied

Verschillende keren is de Twbmt overwogen vanwege de bedreiging die een persoon
volgens lokale autoriteiten vormde voor een wijk, buurt, gebouw of voorziening. Het
gaat om twee type situaties. In de eerste plaats is er de situatie waarbij er een dreiging is gesignaleerd ten aanzien van een concreet doelwit; in het geval waarbij de
Twbmt is ingezet was er informatie over een mogelijke aanslag bij een jaarlijks terugkerend evenement in het centrum van een stad.
In de tweede plaats gaat het om de situatie waarbij de aanwezigheid van geradicaliseerde personen zorgt voor onrust in de wijk vanwege de verspreiding van radicaal
jihadistisch gedachtegoed. Het gaat dan om personen van wie vermoed wordt dat ze
aanzetten tot geweld of ronselen voor de gewapende strijd, en in één zo’n situatie is
het gebiedsverbod uit de Twbmt ingezet.
Er is vaker overwogen om een gebiedsverbod in te zetten vanwege de aanwezigheid
van een geradicaliseerde personen in een wijk of rond een voorziening (zoals een
school of opvang) en de vrees voor jihadistisch geweld op die plek, maar in die gevallen was er volgens de NCTV te weinig informatie in de bestuurlijke rapportage die
duidde op een gevaar voor de nationale veiligheid. Als alternatief voor het gebiedsverbod uit de Twbmt is in die situaties verschillende keren op basis van artikel 172a
van de Gemeentewet een gebiedsverbod opgelegd. Dat is een openbare orde bevoegdheid van de burgemeester die kan worden opgelegd als er ernstige vrees is
voor verstoring van de openbare orde.

6.3

Contact met andere jihadisten

Mensen die veroordeeld zijn voor een terroristisch misdrijf, zitten doorgaans hun
straf uit op de Terroristen Afdeling (TA) van de penitentiaire inrichting in Vugt of
Rotterdam. Verschillende geïnterviewden wijzen erop dat het verblijf op de TA mensen in de gelegenheid stelt het jihadistische netwerk verder op te bouwen en uit te
breiden. Het contact met medegedetineerden na de detentieperiode kan leiden tot
nieuwe terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, zo is de gedachte.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 48

Een contactverbod uit de Twbmt is in verschillende gevallen overwogen om mensen
uit dat netwerk te halen en ze de kans te bieden zich aan het netwerk te ontworstelen. In één geval is een contactverbod uit de Twbmt om die reden ook opgelegd. In
andere gevallen maakte een contactverbod onderdeel uit van een voorgenomen
besluit, maar waren de maatregelen uit de Twmbt uiteindelijk niet nodig vanwege
strafrechtelijke maatregelen (strafrechtelijke voorwaarden of langer in detentie).

6.4

Geen uitreis maar terugkeer: situaties in de nabije toekomst

Terwijl de parlementaire behandeling van de Twbmt in 2016 plaatsvond in de periode dat het uitreizen naar IS-gebied nog in volle gang was, zijn er sinds de zomer
van 2017 geen nieuwe uitreizen naar Syrië en Irak geconstateerd. De uitreisbeweging heeft plaatsgemaakt voor de terugkeer van Syriëgangers. Het uitreisverbod is
een maatregel die daarom volgens geïnterviewden aan actualiteit heeft ingeboet,
alleen in de eerste periode na inwerkingtreding van de wet is deze in twee casussen
opgelegd. Het uitreisverbod is in de eerste periode wel geregeld overwogen, maar in
de praktijk werd meestal gekozen voor de paspoortmaatregel omdat deze een minder zware toets kent en als lichter middel wordt gezien.39
De druppelsgewijze terugkeer van Syriëgangers leidt tot de verwachting dat de
Twbmt in de toekomst vaker zal worden ingezet. Met name van de meldplicht is de
verwachting dat deze een rol kan gaan spelen, als meer veroordeelde terugkeerders
of mensen die hebben gepoogd uit te reizen weer vrijkomen, en er geen strafrechtelijk kader meer is. Van de groep Syriëgangers die nog niet is teruggekeerd, is de
verwachting dat de leden veelal behoren tot de ‘harde kern van IS’. 40 Bij verschillende politie-eenheden wordt geanticipeerd op de terugkeer van deze laatste groep
en worden alvast voorbereidende handelingen getroffen. Zo hebben sommige eenheden een start gemaakt met het opstellen van bestuurlijke rapportages voor personen die worden verwacht binnen afzienbare tijd terug te keren naar de woonplaats
in Nederland. Gezien de grote werkbelasting en tijdsdruk die gepaard gaat met het
opstellen van bestuurlijke rapportages, hebben enkele politie-eenheden een bestuurskundige aangesteld voor de verwachte terugkeerders in hun regio en de inzet
van de Twbmt.
Geïnterviewde functionarissen op lokaal niveau wijzen in het bijzonder op de groep
vrouwen die terugkeert en voor wie de Twbmt nodig zou kunnen zijn. De indruk van
geïnterviewden over vrouwelijke Syriëgangers is namelijk dat zij sneller dan mannelijke Syriëgangers weer in (voorlopige) vrijheid worden gesteld. Voor vrouwelijke
terugkeerders wordt welswaar hetzelfde opsporings- en vervolgingstraject ingezet,
maar de ervaring van geïnterviewden is dat vrouwen tot nu toe vaker onder voorwaarden in vrijheid worden gesteld, na een korte periode in detentie. Bijzondere
omstandigheden (bijvoorbeeld kleine kinderen), gebrek aan bewijs voor deelname
aan de gewapende strijd en het tonen van berouw zouden daar debet aan kunnen
zijn. Voor de hypothetische situatie dat vrouwelijke terugkeerders binnen afzienbare
termijn weer op straat komen te staan zonder strafrechtelijke voorwaarden, zouden

39 Zie Van Gestel, Van Berkel & Kouwenberg (2019:46 e.v.)
40 In het dreigingsbeeld nr. 51 (december 2019) wordt over de groep die nog in Syrië verblijft, gesteld dat het gaat

om ‘IS leden die jarenlang bij ISIS zijn gebleven en zijn blijven vechten totdat ISIS werd verslagen. Van deze
terugkeerders kan worden aangenomen dat ze veelal geen afstand hebben genomen van het gewelddadige gedachtegoed en ervaring hebben met wapens, explosieven en extreem geweld. Van hen kan op langere termijn
een dreiging blijven uitgaan ook als ze na terugkeer een straf hebben uitgezeten’ (2019: 2-3).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 49

de maatregelen uit de Twbmt volgens verschillende geïnterviewden een mogelijkheid bieden om nog zicht te houden.
Op lokaal niveau wordt ondertussen tussen overheidspartners wel discussie gevoerd
over de vraag of niet eerst het strafrechtelijke traject moet worden afgewacht, alvorens voorbereidingen te treffen voor de inzet van de Twbmt. Daarnaast spreken
mensen de verwachting uit dat de strafrechter naar alle waarschijnlijkheid bijzondere voorwaarden zal opleggen bij een voorwaardelijk strafdeel.

6.5

Vrees voor averechtse gevolgen

Uit de interviews komt ook een tegenovergestelde overweging naar voren, namelijk
de overweging om de wet niet in te zetten om te voorkomen dat het contact met
personen verslechtert door de vrijheidsbeperkende maatregelen. Het opleggen van
maatregelen uit de Twbmt zou een averechtse invloed kunnen uitoefenen op de
persoonsgerichte aanpak, zo stellen verschillende geïnterviewden uit verschillende
regio’s. In de lokale benadering van het casusoverleg ligt het accent op het opbouwen van contact door middel van een persoonlijke benadering met begeleiding en
hulp. Die zorggerichte aanpak is erop gericht mensen weer deel te laten nemen aan
het maatschappelijke leven en op deze wijze ook een proces van deradicalisering in
gang te zetten. De maatregelen uit de Twbmt worden vanuit deze zorgoptiek toch
primair gezien als ‘kale controlemiddelen’ die de vertrouwensrelatie tussen personen
en de lokale overheid mogelijk schaden. Een gemeentefunctionaris zegt over de
maatregelen uit de Twbmt:
‘Dit zijn juist middelen die er toe bijdragen dat iemand een rothekel aan je krijgt.
(…) Weet je hoe erg het is als je je ergens x keer per week moet melden tegen je
zin in? Dan gaat niemand waarderen.’
Verschillende geïnterviewden wijzen erop dat rekening moet worden gehouden met
de risico’s van het opleggen van de maatregelen. Ook ten aanzien van het doorkruisen van andere interventies vragen lokale functionarissen zich af of de maatregelen
uit de Twbmt niet averechts werken. ‘Wat zijn we aan het doen? Zijn we niet meer
schade aan het aanrichten dan de bedoeling is?’ zegt een functionaris, daarmee wijzend op het belang van kennis over de sociale context waarbinnen de maatregelen
worden opgelegd. In dit verband wordt door geïnterviewden ook vaak gewezen op
de andere bestuurlijke maatregelen die door de minister worden opgelegd en volgens hen een averechte uitwerking kunnen hebben op de lokale persoonsgerichte
aanpak, zoals de bevriezingsmaatregel en het intrekken van het Nederlanderschap.41 Maar ook de risico’s die gepaard gaan met het opleggen van maatregelen
uit de Twbmt zouden volgens geïnterviewden goed in ogenschouw moeten worden
genomen, voordat ze worden opgelegd. Met risico’s wordt dan gedoeld op de kans
dat personen juist getriggerd worden een aanslag te plegen door de vrijheidsbeperkende maatregelen. En met de maatregelen uit de Twbmt kan uiteindelijk niet
voorkomen worden dat iemand toch een aanslag pleegt, zo is de breed gedeelde
opvatting.

41 Zie ook evaluatie van het actieprogramma Integrale aanpak Jihadisme, p. 36. In de evaluatie komt naar voren

dat toepassing van verschillende maatregelen uit het actieprogramma soms moeilijk verenigbaar is met elkaar.
‘Zo kan de ene maatregel het beoogde effect van een andere maatregel belemmeren. Achterblijvers worden ook
geraakt door de bevriezingsmaatregelen waardoor zij in financiële problemen kunnen komen’. Inspectie Veiligheid en Justitie (2018: 36).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 50

Deze overwegingen leiden ertoe dat de maatregelen uit de wet zelden als serieuze
optie aan bod komen tijdens het lokale casusoverleg. Alleen als er geen andere
mogelijkheden zijn om contact te leggen, komen de maatregelen uit de Twbmt als
optie in beeld. Hoe dit uitpakt in de individuele gevallen waarbij de wet wel is ingezet, komt aan bod in het volgende hoofdstuk.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 51

7

Uitvoering en gevolgen van de maatregelen in de
praktijk

De meldplicht is de maatregel uit de Tijdelijke wet die het meest is toegepast. In
zes van de zeven casussen is de meldplicht opgelegd en in drie gevallen ook verlengd. Het is tevens de maatregel die wat betreft uitvoering de meeste inspanning
vergt van de overheid, ook gezien de veronderstelde werking van de maatregel.
De aandacht in dit hoofdstuk gaat daarom vooral uit naar de uitvoering van de
meldplicht en de gevolgen voor het verloop van de casuïstiek. Op de uitvoering van
het gebiedsverbod en het contactverbod wordt daarna kort ingegaan. Het hoofdstuk
wordt afgesloten met enkele onbedoelde gevolgen van de maatregelen en de wisselwerking met de maatregel om het Nederlanderschap in te trekken.
De bevindingen zijn in hoofdzaak gebaseerd op interviews met functionarissen van
wijkbureaus van politie (basisteams) die de uitvoering ter hand hebben genomen.
Zij zijn direct betrokken geweest bij de uitvoering van de meldplicht, als wijkagent
en/of coördinator. Over de uitvoering van elke casus is met een of meerdere personen gesproken, het gaat om zes wijkbureaus in vijf politie-eenheden.42 In totaal
zijn acht politiefunctionarissen van de wijkbureaus geïnterviewd. Aanvullend is met
enkele lokale functionarissen van gemeente en politie gesproken die tijdens de
meldplicht een of enkele gesprekken met melders hebben gevoerd vanuit hun
portefeuille contraterrorisme en radicalisering. Daarnaast wordt informatie uit andere interviews bij dit hoofdstuk betrokken voor zover dat relevant is; dat wordt
dan elke keer vermeld.

7.1

Uitvoering en gevolgen van de meldplicht

De meldplicht vindt in alle casussen bij een wijkbureau van politie plaats, in de
nabijheid van de woon- of verblijfplaats van de betreffende persoon die zich moet
melden. Bij elke meldplicht zijn voor aanvang twee (of soms drie) wijkagenten aangewezen als vaste contactpersonen voor de melder. Soms kennen deze contactpersonen de betreffende melder al vanuit het verleden of hebben ze de persoon vooraf
al een keer bezocht in de gevangenis. Het plan is dat in principe een van hen aanwezig is op het politiebureau tijdens het tijdstip van de melding, zodat zij ook een
gesprek kunnen aangaan. De aangewezen contactpersonen zijn ook de personen
die het besluit van de minister tot het opleggen van de maatregelen uit de Twbmt
hebben uitgereikt, aan de deur bij de persoon thuis of op het politiebureau, en in
een enkel geval in de penitentiaire inrichting. In het besluit staan de dagen en tijden
dat men zich moet melden en de locatie.
De vaste contactpersonen van de wijkbureaus zijn door afgevaardigden van het
lokale casusoverleg verzocht om tijdens de melding een gesprek aan te gaan met
de melder, om zo een ‘vinger aan de pols’ te houden en zicht te krijgen op de activiteiten en het proces van (de)radicalisering. In de interviews met de politiefunctionarissen van de verschillende wijkbureaus komt naar voren dat die gesprekken in de
eerste weken van de meldplicht ook zijn gevoerd. De melder werd op het bureau

42 Over de uitvoering van de eerste meldplicht die is opgelegd, is geen gesprek gevoerd met het betreffende basis-

team, dit vanwege het feit dat de persoon na een paar dagen alweer werd opgepakt wegens overtreding van een
strafrechtelijke voorwaarde. Deze meldplicht uit de Twbmt is zodoende maar een paar dagen in werking geweest.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 52

even apart genomen of er werd buiten het bureau een gesprekje aangegaan. Van
die gesprekken zijn verslagen gemaakt, soms uitvoerig en soms summier.
Na die eerste periode lukte het de vaste contactpersonen niet om altijd aanwezig te
zijn tijdens de meldplicht. De melding vond dan plaats aan de balie van het bureau
of bij andere dienders. Medewerkers van het bureau werden geïnstrueerd om vast
te leggen of de melder was geweest. Ook werd gevraagd om bijzonderheden te noteren. ‘Het ging vooral om tijdstip van melding en hoe iemand eruitzag en overkwam’, aldus een geïnterviewde. Dienstdoende agenten werd gevraagd de melding
te noteren en ‘zo goed als te mogelijk noteren wat ze zagen en wat hen opviel, ook
bijvoorbeeld of iemand naar hasj ruikt’, zo zegt de geïnterviewde van een ander politiebureau.
Niettemin bleven de vaste contactpersonen – indien zij aanwezig waren – het eerste
aanspreekpunt bij de meldingen. De gesprekken verliepen gaandeweg echter moeizamer en vonden steeds minder vaak plaats, zo kan worden opgemaakt uit de interviews. De melders kwamen zich nog wel melden maar werden minder spraakzaam,
hadden vaker haast en kwamen vaak niet meer het bureau binnen maar bleven bij
de deuropening staan, zo vertellen althans geïnterviewden van verschillende wijkbureaus. ‘Dan was het van “ik ben er” en “ik ga weer”’, aldus een wijkagent die een
van de vaste contactpersonen was. De contactpersonen van drie ander wijkbureaus
van politie vertellen:
‘Je merkte dat X [na die eerste weken] een terugtrekkende beweging maakte, hij
wilde niet meer naar binnen, was steeds korter, maakte geen praatje meer. Het
belemmerde hem ook, want hij was op zoek naar werk en had geen tijd. Hij werd
kortaf naar collega’s [van politie]’
‘Na een korte periode is X gaan werken en zijn de tijden aangepast. Sindsdien is
het contact oppervlakkiger geworden. Hij moest naar zijn werk en er zat meer
tijdsdruk achter.’
‘[We moesten] praten over zijn gedachtegoed, over zijn plannen hier. Als ik hem
wat vroeg was het vaak een zo kort mogelijk antwoord en dan stond ie eigenlijk
met een been al buiten.’
Naarmate de meldplicht langer duurde, nam de spraakzaamheid van melders af en
werden de antwoorden op vragen korter, zo kan worden opgemaakt uit de interviews. Verlenging van de meldplicht in twee casussen leidde niet tot intensievere
gesprekken maar juist tot vluchtiger contact. Vanuit het lokale casusoverleg bleef
echter het verzoek komen om in gesprek te gaan met mensen. Ook werd er in verschillende eenheden kritiek gegeven op de soms wel erg summiere mutaties en
werd erop gewezen dat uitvoeriger met mensen moest worden gesproken over
activiteiten en geloofsbeleving. Maar het voeren van deze gesprekken werd door
contactpersonen van de wijkbureaus als lastig ervaren, niet alleen door het vluchtige gedrag van melders maar ook door de terrorisme-gerelateerde aard van de
zaak. Van agenten werd verwacht contact te maken en zicht te krijgen op de ontwikkeling van het radicale gedachtegoed van de melder, maar de specialistische
kennis die daarvoor nodig is, hadden zij niet in huis, zo stellen ze zelf achteraf.
Als er al gesprekken werden gevoerd, gingen die over sociale aspecten in het leven
van de melder zoals huisvesting, werk en familieleven, of over lopende rechtszaken,
maar niet over radicalisering en de jihad. De onderstaande interviewfragmenten,
afkomstig van verschillende wijkbureaus, zijn daar een illustratie van.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 53

‘Van beide kanten [melder en wijkpolitie] was het gesprek sociaal wenselijk, zo
van we moeten met elkaar praten. Het gesprek vindt onder druk plaats, er was
een gedwongen sfeertje. Soms was het aan de balie, soms gingen we even naar
een gespreksruimte. Maar X had ook vaak haast, moest dan naar Y. Ik had niet
het idee dat we nu een band hadden opgebouwd, het was niet zo dat het nou een
lekker gesprek was. Het was een lastig persoon om mee te praten. X wist wel
waarom de meldplicht was en leek sociaal wenselijke antwoorden te geven. Ik
kon er niet echt een vinger achter krijgen. (…) Ik ben er niet in gespecialiseerd
dit soort gesprekken te voeren. Wat moet je precies vragen?’
‘De inhoud van de gesprekken vonden wij lastig. Hij [melder] had ook zelf ontkend dat hij in Syrië was geweest, maar ik heb daar nooit over doorgevraagd.’
‘Veel diepgang is er niet gekomen. Het [de gesprekken] ging vooral over werk en
een huis, maar de gesprekken gingen verder niet inhoudelijk over religie en denkbeelden. Ik heb verder geen beeld gekregen (…) hij gaf geen openheid van zaken.
We zagen hem wel en je probeert wel haakjes te vinden, je probeert het wel,
maar je bent primair bezig met de basis.’
De vraag die hier opkomt, is of de wijkpolitie de aangewezen organisatie is als het
gaat om gesprekken over geloof en deradicalisering. In interviews komen nog andere factoren naar voren die erop wijzen dat deze gesprekken kunnen botsen met
de dagelijkse politie-praktijk. Allereerst wijzen geïnterviewden op de onregelmatige
diensten die kenmerkend zijn voor het politiewerk en de dagelijkse hectiek daarbij.
In praktische zin is het daarom onmogelijk om altijd op vooraf vastgesteld tijdstippen aanwezig te zijn. Zo stelt een wijkagent die tevens contactpersoon is voor de
meldplicht:
‘Wij worden geleefd door de waan van de dag, wij hebben geen tijd om altijd op
geregelde tijden op het bureau aanwezig te zijn. (…) Als wijkpolitie ben je niet betrouwbaar genoeg om er elke keer bij te zijn [bij de meldplicht], dat is een beetje
half-half, het voelt niet professioneel.’
Verder wijzen geïnterviewden op het feit dat het politiebureau geen plek is waar
veroordeelden snel een boekje open zullen doen over hun persoonlijke leven. Zo
vertelt een politiefunctionaris over de persoon die zich kwam melden:
‘Hij is niet heel open, hij voelde zich ook ongemakkelijk, ook om hiervoor naar het
bureau te komen. (…) Het politiebureau is niet een hele relaxte plek voor iemand
om open te zijn.’
Over een andere casus vertelt een functionaris van een wijkbureau:
‘Hij kwam altijd met heisa binnen, hij was lastig. Het is echt een maatwerkregel
[de meldplicht uit de Twbmt] maar X wilde niets met de politie te maken hebben,
het politiebureau was voor hem het hol van de leeuw, hij trok volledig een harnas
aan voordat hij binnenkwam, was heel gesloten. Dus contact maken was niet
goed mogelijk.’
In reactie op het verzoek uit het casusoverleg om toch vooral het gesprek aan te
gaan, is door verschillende wijkpolitiefunctionarissen in verschillende steden te kennen gegeven dat het voor hen niet mogelijk was om goede gesprekken te voeren

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 54

met melders, laat staan gesprekken over de geloofsbeleving. Zij hebben de suggestie gedaan om een gespecialiseerde functionaris vanuit het casusoverleg of van een
CTER-team langs te laten komen tijdens de meldplicht, die de gesprekken dan zou
kunnen gaan voeren. Bij twee casussen is dat in de laatste periode van de verlengde
meldplicht ook een aantal keer gebeurd. In deze gevallen is de meldplicht aangegrepen om enkele gesprekken te kunnen voeren.
Ook is de meldplicht soms door andere partners uit het casusoverleg aangegrepen
om iemand te kunnen spreken of een concrete vraag te kunnen stellen. Een gemeentefunctionaris zegt in algemene zin over de meldplicht:
‘Dan hebben wij hem tenminste x keer in de week op een plek waar wij kunnen
gaan staan en zeggen van “hey hallo goed dat je er bent, ik wil je ook nog even
hebben.” En als je dat niet had gehad, dan moet je hem altijd maar gaan zoeken.
(…) En er wordt rijkelijk gebruik van gemaakt door de hulpverlening.’
In bovenstaande gevallen is de bereikbaarheid van melders in de eerste plaats van
praktisch nut. Met name bij mensen zonder vaste woon- of verblijfplaats of met een
heel onregelmatig leven komt het goed van pas hen te kunnen bereiken. Niettemin
zijn ook vanuit het casusoverleg de verwachtingen ten aanzien van de meldplicht
bescheiden. Zo zegt een OM-functionaris die in het casusoverleg betrokken was bij
een casus met een meldplicht vanuit de Twbmt:
‘Ik vond het een beetje een kale meldplicht, waarin de maatregel echt bestond uit
het melden, vervolgens even zwaaien bij de balie van de politie en dan weer weg.
Dan denk ik: ‘wat is daar dan het doel van?’ Is het een vorm van controle? Dat
riep bij mij wel dit soort vragen op.’
De meldplicht wordt doorgaans nageleefd en duidelijk is dat door de meldplicht er
een paar keer in de week zicht is op melders; waar ze zijn, hoe ze eruit zien en in
welke staat ze lijken te verkeren. Die informatie wordt in principe genoteerd en bij
het casusoverleg kan men zodoende op de hoogte blijven. De meldplicht leidt er tot
nu toe niet toe dat een band met mensen wordt opgebouwd en dat het proces van
deradicalisering wordt bevorderd, zo maken we althans op uit de casuïstiek die zich
tot nu toe heeft voorgedaan. Ook leidt – in de onderhavige casussen – de meldplicht
er niet toe dat een inschatting kan worden gemaakt van de risico’s en dreiging die
van een persoon uitgaan.

7.2

Naleving en handhaving van de meldplicht

Mensen met een meldplicht hebben zich doorgaans op de afgesproken tijden gemeld
bij het wijkbureau van politie. Het registratiesysteem voor de meldingen wisselt per
bureau. Op alle bureaus wordt de melding in principe genoteerd. Te laat komen
wordt ook genoteerd. Maar als iemand zich helemaal niet meldt, is niet altijd helder
of dat meteen wordt gesignaleerd en genoteerd (in het geval de contactpersoon niet
aanwezig is). Dit geldt voor meerdere bureaus. Onderstaande casus geeft daar een
illustratie van.
In de casus is vier maanden na het opleggen van maatregelen uit de Twbmt (een
meldplicht en uitreisverbod) de meldplicht overtreden, in de zin dat de betreffende
persoon zich niet meer meldde bij het politiebureau. De meldplicht hield in dat hij
zich driemaal per week moest melden, op maandag, woensdag en vrijdag. Op

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 55

maandag en woensdag had hij zich niet gemeld en toen hij zich op vrijdag wederom
niet meldde, heeft de politie dit doorgegeven aan het Openbaar Ministerie en is de
persoon aangehouden en in verzekering gesteld. De meldplicht is in deze casus
mede opgelegd om het uitreisverbod te kunnen controleren, maar pas bij de derde
keer dat de persoon zich niet meldde, is opgetreden en is het OM op de hoogte gesteld. Daardoor heeft hij een week de tijd gehad om bijvoorbeeld toch naar het buitenland te vertrekken. Een OM-functionaris zegt hier achteraf over: ‘Als ‘safequard’
heeft de meldplicht hier niet gewerkt. Je moet direct handelen, dan heb je nog kans
het gevaar van uitreizen te onderscheppen.’ Door de overtreding van de meldplicht
was sprake van een strafbaar feit en kon de persoon in voorlopige hechtenis worden
gehouden. De rechter-commissaris besloot na korte tijd de voorlopige hechtenis te
schorsen met een aantal bijzondere voorwaarden, waaronder het verplicht meewerken aan een re-integratieprogramma.
In bovenstaande casus is niet meteen tot handhaving overgegaan na het niet naleven van de meldplicht, maar pas na vijf dagen. De persoon had daardoor ruim
de tijd om uit kunnen reizen. De bredere vraag in deze context is of de meldplicht
de naleving van de andere opgelegde maatregelen kan controleren. In de hiervoor
beschreven casus is dat niet gebeurd. Er zijn twee andere casussen waarbij de
meldplicht mede is opgelegd ter controle van andere opgelegde verboden. In één
casus is naast de meldplicht ook een uitreisverbod opgelegd, in het andere geval
een contactverbod. In beide gevallen is een meldplicht opgelegd voor tweemaal in
de week. Heeft de meldplicht in deze casussen de naleving van andere maatregelen
kunnen controleren? Over het antwoord op deze vraag uiten geïnterviewde functionarissen zich ietwat sceptisch. Niet alleen functionarissen van de wijkpolitie maar
ook andere geïnterviewden op lokaal niveau wijzen erop dat iemand die zich tweemaal per week dient te melden, in de tussenliggende tijd voldoende tijd heeft om
de landsgrens over te gaan en uit zicht te raken van de overheid. Bij tijdige handhaving van de meldplicht, kan het uitreizen wel sneller worden ontdekt.
Als het gaat om naleving van het contactverbod, is de opvatting van geïnterviewden
dat een meldplicht van tweemaal per week het contact met anderen niet in de weg
kan zitten. Er is voor en na de melding volop gelegenheid om andere mensen te
treffen. Daarbij wordt ook gewezen op de mogelijkheden om online in contact te treden met personen voor wie een contactverbod geldt. In de onderhavige gevallen
heeft de meldplicht er niet toe geleid dat de naleving van andere opgelegde maatregelen effectief kon worden gecontroleerd.
Meer in het algemeen hebben geïnterviewden de indruk dat de meldplicht niet kan
voorkomen dat melders in de tussenliggende tijd bezig zijn met de voorbereiding
van terroristische activiteiten, daarvoor is tijdens de melding ook te weinig zicht op
het leven van de melder. Een functionaris van een lokaal casusoverleg zegt daar bijvoorbeeld over:
‘Er was [tijdens de meldplicht] een kort gesprek begreep ik, en als je dan het politiebureau uitloopt en rare dingen gaat doen, tja…’
Vanuit een wijkbureau vertelt een politiefunctionaris die betrokken was bij de meldplicht:
‘Er is in ieder geval iets van contact en dat is natuurlijk beter dan geen contact en
je ziet hem tweemaal in de week (…) je beperkt het risico misschien iets, als hij
had gewild dan had hij zo iets kunnen ondernemen.’

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 56

Wat uit de gesprekken naar voren komt, is dat de functionarissen die direct bij de
uitvoering van de meldplicht betrokken zijn, niet het idee hebben dat ze een goede
inschatting kunnen maken van de risico’s en dreigingen die van de persoon uitgaan.
Er is in beperkte mate contact, en naarmate de meldplicht voortduurt wordt dat
contact vluchtiger. De meldplicht leidt er tot nu toe niet toe dat een inschatting kan
worden gemaakt van de risico’s en dreiging die van een persoon uitgaan.
Meldplicht in het kader van de Vreemdelingenwet
Zoals al eerder aan de orde kwam, is in twee van de zeven casussen waarbij maatregelen uit de Twbmt zijn opgelegd, ook het Nederlanderschap ingetrokken vanwege
een onherroepelijke veroordeling voor een terroristisch misdrijf. In beide gevallen
hadden personen een meldplicht vanuit de Twbmt. Vanaf het besluit tot intrekken
van de nationaliteit kregen zij vanuit de Vreemdelingenwet ook een meldplicht opgelegd. Dat betekent dat de personen zich vanuit twee wettelijke regimes moesten
melden. Daar kwam in beide gevallen een gebiedsgebod vanuit de Vreemdelingenwet bij. Hoe is daar op lokaal niveau door de wijkpolitie mee omgegaan? In één geval is de meldplicht van de Twbmt als het ware geïntegreerd in de meldplicht van de
Vreemdelingenwet en is er één meldplicht van gemaakt. In het andere geval bleven
beide meldplichten bestaan, waardoor de persoon zich zeven maal per week moest
melden bij hetzelfde politiebureau: tweemaal per week in het kader van de Twbmt
en vijfmaal in de week in het kader van de Vreemdelingenwet. In één rechtszaak is
dit ook als een van de bezwaren aangevoerd door de gemachtigde van de melder
(‘De maatregelen uit de Twbmt zijn niet meer nodig omdat in het kader van de
Vreemdelingenwet al vergelijkbare maatregelen zijn opgelegd’). De rechter stelde
echter dat beide maatregelen ‘in principe naast elkaar kunnen bestaan’. 43
Het voornemen en besluit om het Nederlanderschap in te trekken is volgens geïnterviewden van invloed geweest op de houding van de melder en op het contact met
de politie, zo stellen de betrokken contactpersonen bij de wijkpolitie. Het contact
werd oppervlakkiger en vanuit de politie en het casusoverleg had men het idee dat
opbouwende gesprekken weinig zinvol meer waren, omdat deze niet langer bijdroegen aan een op re-integratie gerichte persoonsgerichte aanpak. Geïnterviewden
stellen dat het intrekken van de Nederlandse nationaliteit of het voornemen daartoe,
daarom een reden is om de Twbmt niet langer te overwegen.

7.3

Uitvoering en gevolgen van de overige maatregelen uit de Twbmt

Uitvoering en gevolgen van het gebiedsverbod
In twee casussen is een gebiedsverbod opgelegd. De uitvoering van het gebiedsverbod is in één casus ondersteund door elektronisch toezicht. Het verbod was
opgelegd voor de duur van een evenement, aan iemand die onverwachts in vrijheid
werd gesteld, en werd op de eerste dag al overtreden. Dat was de dag dat de persoon uit de gevangenis kwam en op weg was naar familie. Hij arriveerde met de
trein op een station dat zich bevond in het gebied waar hij twee dagen niet mocht
komen. De enkelband ging af en hij werd meteen aangehouden en in voorlopige
hechtenis gesteld. Voor de duur van het tweedaagse evenement kon hij zodoende
worden geweerd uit het gebied. De inzet van het gebiedsverbod uit de Twbmt heeft
hier volgens alle betrokkenen effectief gewerkt omdat de gepercipieerde dreiging is
afgewend. Een betrokken politiefunctionaris vertelt over de meerwaarde van het gebiedsverbod in combinatie met de mogelijkheid iemand bij overtreding in voorlopige
hechtenis te houden:

43 Rechtbank Amsterdam 19 juli 2019

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 57

‘Dit is een oplossing, want op het moment dat dit gebiedsverbod ingaat kun je
hem aanhouden [als het gebiedsverbod wordt overtreden], het is een ‘voorlopige
hechtenis-feit’ dus je kunt hem in verzekeringstellen en dan zit hij de rest van (…)
[het evenement] vast. En als hij het niet doet [het verbod overtreden] is je probleem ook opgelost. Het is een hartstikke mooi middel, je kan er een enkelband
bijplaatsen en als hij deze afdoet kan je hem ook aanhouden en vastzetten, dus
dan is die dreiging bij het (…) [het evenement] weg.’
Bij een overtreding van het gebiedsverbod dat op grond van artikel 172a van de
Gemeentewet wordt opgelegd, kan een persoon niet in voorlopige hechtenis worden
gehouden. Er is dan sprake van een overtreding, waarbij iemand kan worden aangehouden maar na maximaal 6 uur weer wordt heengezonden.44 In de context van een
concrete locatiegebonden dreiging biedt het gebiedsverbod uit de Twbmt daarom
meer handvatten om de dreiging gedurende een evenement weg te nemen.
In deze casus heeft het gebiedsverbod uit de Twbmt ertoe geleid dat iemand van
wie een dreiging ging, zich niet in het aangewezen gebied kon begeven. Daarmee
is hij belemmerd in het plegen van terroristische activiteiten tijdens het evenement.
Het gebiedsverbod is een jaar later opnieuw opgelegd voor de duur van het evenement. Door geïnterviewden die betrokken waren bij de zaak is daarover opgemerkt
dat de persoon voldoende gelegenheid had om in dat weekend elders een aanslag te
plegen. De effectiviteit werd bij de verlenging van die maatregel in twijfel getrokken, mede omdat de uitvoering van het verbod veel voeten in de aarde had. De persoon had namelijk zijn verblijfplaats in het gebied en de vraag was of de maatregel
niet een averechtse uitwerking op hem zou kunnen uitoefenen.
In de andere casus waarbij het gebiedsverbod is opgelegd, is geen enkelband toegevoegd. De wijkpolitie kent de persoon met het gebiedsverbod persoonlijk en het
verbod is volgens de dienders nooit overtreden. Handhaving zonder enkelband is
volgens een geïnterviewde wijkfunctionaris in deze casus niet ingewikkeld omdat
politiemensen en buurtbewoners weten hoe de persoon eruitziet en het snel zal worden doorgegeven als hij toch ergens in de wijk wordt gesignaleerd. In die zin leidt
het verbod er ook in deze casus toe dat de persoon zich niet in het aangewezen gebied kan begeven. Dat leidt er tevens toe dat de persoon in bepaalde mate wordt
belemmerd in verspreiding van radicaal islamitisch gedachtegoed in het gebied,
door de onmogelijkheid om fysiek aanwezig te zijn. Volgens verschillende geïnterviewde functionarissen die op lokaal niveau betrokken zijn, heeft dit bij het opleggen
van de maatregel tot vermindering van onrust in de wijk gezorgd. Tegelijk stellen zij
de vraag of voortdurende verlenging van het gebiedsverbod nog steeds dat effect
heeft op de wijk. Ze wijzen daarbij ook op het feit dat verspreiding van radicaal
gedachtegoed evengoed via internet plaatsvindt. Daarnaast stellen ze dat de maatregel niet een tegenovergesteld effect zou mogen hebben, namelijk het creëren van
aanzien en een heldenstatus door de media-aandacht die de persoon krijgt door het
telkens verlengen van de maatregel.
Kortom, het gebiedsverbod leidt ertoe, in onderhavige casussen, dat personen zich
niet meer in een aangewezen gebied kunnen begeven. Dit heeft er toe geleid dat
personen zijn belemmerd om in dat gebied terroristische activiteiten te plegen of
zich bezig te houden met verspreiding van radicaal jihadistisch gedachtegoed. Over
het gevolg van het verbod op langere termijn, na verlenging van het verbod, bestaat minder eenduidigheid over de werking van het verbod.

44 Art. 184 Gemeentewet: overtreding van bevel of vordering

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 58

Uitvoering en gevolgen van het contactverbod
In één casus is een contactverbod opgelegd, in totaal voor de duur van een jaar.
Dat contactverbod is onder de aandacht gebracht van een aantal dienders van het
bureau waar de persoon ook een meldplicht had. Het contactverbod stond ook in
het politieregistratiesysteem. Er zijn door het wijkbureau verder geen acties ondernomen om het verbod actief te handhaven door bijvoorbeeld observaties, daar was
binnen het bureau geen capaciteit voor. Er zijn in de periode van het verbod geen
waarnemingen geweest van contact met personen voor wie het verbod gold. In die
zin heeft het verbod ertoe geleid dat er kennelijk geen fysieke ontmoetingen zijn
geweest met significante personen uit het jihadistisch netwerk van de casus, zoals
huiskamerbijeeenkomsten.
Ter relativering van de effectiviteit van het contactverbod wordt door verschillende
geïnterviewde functionarissen verwezen naar de mogelijkheden om via internet te
communiceren en de onmogelijkheid om dat tegen te gaan. Een politiefunctionaris
van een wijkbureau zegt daar bijvoorbeeld over:
‘Het is een fysiek contactverbod, maar wat hij uitspookt op internet en dat soort
dingen, dat weet je niet, en dan kun je je afvragen hoe effectief dat is, als je nog
steeds samen plannen maakt.’
Naast functionarissen van politiewijkbureaus wijzen ook andere geïnterviewden op
het feit dat een contactverbod niet kan tegenhouden dat mensen online contact blijven houden met personen uit het jihadistische netwerk en met elkaar voorbereidende werkzaamheden verrichten. Handhaving van een contactverbod is, met andere
woorden, in de praktijk zeer problematisch. Daarnaast wordt door sommige functionarissen gewezen op de verschuiving die kan optreden naar personen uit andere
jihadistische groepjes en netwerken in andere steden. Internet kan daar ook een
faciliterende rol bij spelen.
Uitvoering en gevolgen van het uitreisverbod
Van de twee mensen die in de eerste periode na inwerkingtreding van de wet
een uitreisverbod hebben gekregen, is het paspoort afgenomen. Zij hebben een
vervangende identiteitskaart gekregen. Beide personen hebben in de periode van
het uitreisverbod het land niet verlaten voor zover bekend. Niet duidelijk is of het
uitreisverbod in deze gevallen een afschrikwekkende werking heeft uitgeoefend
waardoor zij niet zijn uitgereisd. De maatschappelijke context is sinds de inwerkingtreding van de Twbmt sterk veranderd, waardoor het uitreisverbod in de afgelopen
periode niet of nauwelijks is overwogen.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 59

8

Conclusie

De Twbmt is primair gericht op het reduceren van de dreiging die uitgaat van de
jihadistische beweging. Het gaat om preventieve vrijheidsbeperkende maatregelen
voor leden van jihadistische groepen die de intentie hebben om het Westen en ook
Nederland te raken met terroristische aanslagen. De bedoeling is dat de maatregelen uit de nieuwe wet onderdeel uitmaken van een integrale lokale persoonsgerichte
aanpak. Zoals al eerder is gesteld, is het echter niet goed mogelijk om empirisch
vast te stellen of als gevolg van de nieuwe wet een terroristische aanslag is voorkomen. Ook kan niet empirisch worden vastgesteld of dankzij de ingezette maatregelen de terroristische dreiging in Nederland is verminderd. Wel kan gekeken worden
of en op welke wijze de Twbmt in de praktijk is ingezet en welke gevolgen dit had
voor de lokale persoonsgerichte aanpak van personen van wie een terroristische
dreiging uitging. De bevindingen over het gebruik van de wet in de praktijk kunnen
we vergelijken met de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de wet, en op
zo’n wijze kunnen we onderzoeken of de wet wordt gebruikt zoals door de wetgever
is beoogd. De empirische bevindingen worden in dit hoofdstuk samengevat en per
maatregel worden deze vergeleken met de veronderstellingen bij de wet. Voor de
goede orde: dit onderzoek behelst geen rechtmatigheidsonderzoek. In dit hoofdstuk
wordt dus niet ingegaan op de wettelijke vereisten voor inzet van de wet.

8.1

Gebruik van de wet

Voor dit onderzoek is onderzocht hoe de maatregelen uit de Twbmt in de praktijk
zijn toegepast in de eerste tweeënhalf jaar na inwerkingtreding van de wet (maart
2017 - sept 2019) en wat de overwegingen daarbij waren. In deze onderzoeksperiode zijn in zeven casussen maatregelen uit de Twbmt opgelegd. Er zijn voor deze
zeven casussen in totaal zeventien bestuurlijke rapportages geschreven, zestien
besluiten door de minister genomen en zestien beschikkingen uitgereikt (inclusief
de verlenging van maatregelen). Het gaat in totaal om elf maatregelen die zijn opgelegd. In bijna alle casussen is een meldplicht opgelegd. Daarnaast is enkele keren
een gebiedsverbod opgelegd, enkele keren een uitreisverbod en één keer een contactverbod. Er is, voor zover bekend, geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid
om subsidies of vergunningen in te trekken.
De meeste casussen zijn gestart in het eerste jaar nadat de wet van kracht werd,
daarna is in elk jaar één nieuwe casus gestart. Na het eerste jaar is de wet vooral
ingezet ten behoeve van de verlenging van al lopende maatregelen. In vier casussen zijn de maatregelen verlengd, soms meerdere malen.
De maatregelen uit de Twbmt zijn in de onderzoeksperiode dus in een zeer gering
aantal gevallen opgelegd. Wel zijn de maatregelen in deze periode tijdens het lokale
casusoverleg tientallen keren overwogen, maar in de meeste gevallen werd gekozen
voor een andere interventie. Er was in die gevallen vaak te weinig informatie om de
maatregel goed te onderbouwen (d.w.z. niet noodzakelijk voor de nationale veiligheid) en er waren meestal alternatieven voorhanden. Die alternatieven bestonden
zowel uit strafrechtelijke middelen als uit zorggerelateerde interventies. De maatregelen uit de Twbmt blijken met name te worden ingezet in situaties waarbij geen
andere middelen voorhanden zijn om toezicht te houden op een persoon; er zijn
geen strafrechtelijke mogelijkheden meer voor reclasseringstoezicht en door andere
overheidsorganisaties kan ook geen contact worden gelegd. Het gebrek aan toezicht

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 60

en contact blijkt de voornaamste reden voor de inzet van de wet. Deze situatie doet
zich ook voor als veroordeelden ervoor kiezen hun gehele straf in de gevangenis uit
te zitten, inclusief het voorwaardelijke deel, en daardoor na hun detentieperiode
zonder reclasseringstoezicht vrijkomen. De Twbmt wordt in die situatie – bij veroordeelden voor een terroristisch misdrijf – vrijwel altijd als optie overwogen.
In de praktijk leidt de inzet van de Twbmt er dus toe dat dat personen voor wie
geen strafrechtelijke middelen zijn, toch kunnen worden beperkt in hun bewegingsvrijheid, een van de centrale veronderstellingen bij de wet. De juistheid van deze
centrale veronderstelling behoeft op drie punten nuancering. Ten eerste gaat het
om een zeer gering aantal personen bij wie dit is gebeurd. Ten tweede vindt de
vrijheidsbeperking alleen plaats als ook geen zorggerelateerde middelen kunnen
worden ingezet. De voorkeur van het lokale casusoverleg bij de persoonsgerichte
aanpak gaat, naast strafrechtelijke middelen, naar interventies die liggen op het
terrein van zorgverlening en maatschappelijke hulp. Dat verklaart wellicht waarom
de wet in zo’n geringe mate is ingezet.
Ten derde blijken de maatregelen in de praktijk vooral te worden ingezet aan het
einde van het strafrechtelijke traject, als mensen weer vrijkomen en er vanuit het
strafrecht geen toezicht meer is. Uit de wetsgeschiedenis blijkt echter dat de wetgever die specifieke situatie niet zozeer voor ogen had. Die situatie wordt door de
wetgever niet uitgesloten, maar bij de wetsbehandeling ging het vooral om gevallen
waarbij het strafrecht nog niet kon worden toegepast, bijvoorbeeld omdat er nog
onvoldoende aanknopingspunten waren voor strafrechtelijke vervolging.
Om te kunnen beoordelen of de beperking van bewegingsvrijheid er ook toe leidt
dat de overheid controle en toezicht uit kan oefenen op het gedrag van personen
en dat dit leidt tot een effectievere persoonsgerichte aanpak (de andere algemene
veronderstellingen), moet worden gekeken naar de concrete uitvoering van de
maatregelen en de gevolgen daarvan voor de casussen die het betreft. Hierna worden per maatregel de bevindingen vergeleken met de veronderstellingen bij de wet.

8.2

Meldplicht: zicht houden

In zes casussen is een meldplicht opgelegd voor een half jaar en in drie gevallen is
deze ook verlengd, tweemaal tot de duur van een jaar en eenmaal tot de duur van
twee jaar. De meldplicht wordt doorgaans nageleefd en duidelijk is dat door de melding een paar keer in de week zicht is op de melders; waar ze zijn, hoe ze eruitzien
en in welke staat ze tijdens de melding lijken te verkeren. Die informatie wordt
meestal genoteerd en bij het lokale casusoverleg blijft men zodoende op de hoogte.
Uit ons onderzoek kom echter naar voren dat gesprekken met melders doorgaans
moeizaam verlopen en dat die gesprekken vluchtiger worden naarmate de meldplicht een langere periode bestrijkt. Functionarissen van politie die de meldplicht op
het wijkbureau uitvoeren, hebben niet de ervaring dat zij een band opbouwen met
de melder. Ook hebben zij niet de ervaring dat ze door de meldplicht zicht te hebben gekregen op de bezigheden, gedragingen en geloofsbeleving van de melder. De
veronderstelling van de wetgever was dat de meldplicht ertoe leidt dat de overheid
op regelmatige momenten in de week contact heeft met de betreffende persoon,
wat ertoe leidt dat zij zicht houdt op de persoon. Tot zover komt deze veronderstelling overeen met de wijze waarop de wet werkt in de praktijk. Het regelmatige
contact door de meldplicht leidt er echter niet toe dat er een band met de persoon
wordt opgebouwd en dat het proces van deradicalisering wordt bevorderd. Ook leidt
de meldplicht er niet toe dat een inschatting kan worden gemaakt van de risico’s en

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 61

dreiging die van een persoon uit gaat. De veronderstellingen van de wetgever over
deradicalisering, het opbouwen van een band en het inschatten van risico’s en dreigingen, blijken niet juist.
Een andere veronderstelling bij de Twbmt was dat met de meldplicht de naleving
van andere opgelegde maatregelen kan worden gecontroleerd. In drie casussen is
de meldplicht opgelegd met een andere maatregel (te weten met een gebiedsverbod, met een contactverbod en met een uitreisverbod). Uit het verloop van deze
casussen kan worden opgemaakt dat de meldplicht er niet toe heeft geleid dat de
naleving van de andere maatregelen op een effectieve wijze kon worden gecontroleerd. Deze veronderstelling strookt dus niet met de werking in de praktijk.

8.3

Gebiedsverbod: gebiedsgebonden dreiging wegnemen

In twee casussen is een gebiedsverbod opgelegd vanwege de bedreiging die een
persoon volgens de lokale autoriteiten vormde voor een wijk of gebied, in beide
casussen zijn deze verlengd. In één casus is het gebiedsverbod ondersteund met
elektronisch toezicht en in die casus is bij overtreding van het gebiedsverbod de
persoon aangehouden en in voorlopige hechtenis gesteld voor de duur van een
evenement, waar de gebiedsgebonden dreiging betrekking op had. De gebiedsgebonden dreiging is zodoende weggenomen gedurende het evenement. In de
andere casus heeft de persoon zich gehouden aan het gebiedsverbod en is daardoor in zekere mate (namelijk fysiek) belemmerd in het verspreiden van radicaal
jihadistisch gedachtegoed.
De veronderstelling bij deze maatregel was dat een gebiedsverbod ertoe leidt dat
een persoon zich niet in een aangewezen gebied kan begeven, wat ertoe leidt dat
de persoon wordt belemmerd in het plegen van een terroristische aanslag of in het
verrichten van voorbereidende activiteiten in dat gebied. In onderhavige casussen
hebben personen zich inderdaad niet meer in het aangewezen gebied kunnen begeven en zijn zij in die zin belemmerd in het plegen van een terroristische aanslag op
die plek of belemmerd in het fysiek verspreiden van radicaal islamitisch gedachtegoed.
Bij verlenging van de maatregel werd de veronderstelde werking van het gebiedsverbod door verschillende betrokken overheidsfunctionarissen in twijfel getrokken in
beide casussen. Gewezen werd op mogelijke verplaatsingseffecten (naar een ander
gebied of naar online platforms) en op de mogelijke averechtse werking van een
verlengd gebiedsverbod.

8.4

Contactverbod: contact met mede-jihadisten belemmeren

Het contactverbod uit de Twbmt is in de onderzoeksperiode eenmaal opgelegd en
verlengd tot de duur van een jaar. Dat gebeurde om contact met mensen uit radicale jihadistische netwerken tegen te gaan. Voor zover bekend, hebben er in de opgelegde periode geen fysieke ontmoetingen plaatsgevonden met de personen voor
wie het contactverbod gold. Handhaving van een fysiek contactverbod kan echter
niet tegenhouden dat er online contact wordt onderhouden en dat er online plannen
worden beraamd. De mogelijkheden van internet maken handhaving van een contactverbod in de praktijk zeer problematisch. Daar komt bij dat er verschuivingen
kunnen optreden naar personen uit andere jihadistische netwerken en naar andere
groepjes, internet kan daar ook behulpzaam bij zijn.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 62

De veronderstelling bij deze maatregel uit de Twbmt was dat een contactverbod
ertoe leidt dat een persoon geen contact meer onderhoudt met (andere) geradicaliseerde personen voor wie het verbod geldt, wat ertoe leidt dat een persoon niet
verder betrokken raakt bij jihadistische netwerken en de verspreiding van radicaal
gedachtegoed, en niet geronseld kan worden of zelf kan ronselen voor de jihadistische strijd. Hoewel het contactverbod fysieke ontmoetingen in de betreffende
casus lijkt te hebben tegengehouden, is de veronderstelling van de wetgever over
het contactverbod niet juist, gezien de mogelijkheden die internet biedt en gezien
het bestaan van meerdere samenwerkingsverbanden en jihadistische netwerken.

8.5

Uitreisverbod: uitreizen voorkomen

Het uitreisverbod uit de Twbmt is in de beginperiode in twee casussen ingezet
vanwege de vrees voor de uitreis van personen naar IS-strijdgebied, in één casus
is dit eenmaal verlengd. Beide personen hebben in de betreffende periode het land
niet verlaten voor zover bekend. Uit dit onderzoek kan niet worden opgemaakt of
dit komt doordat de maatregel een afschrikwekkende werking heeft uitgeoefend,
zoals de wetgever veronderstelde bij de wet. Wel is het lastig het uitreisverbod te
handhaven, omdat er een gerede kans is dat mensen met een uitreisverbod bij de
grens van het Schengengebied niet worden opgemerkt. Dit geldt met name voor
mensen met een dubbele nationaliteit, wiens tweede paspoort immers niet kan worden afgenomen. Dit handhavingsprobleem is door de minister bij de wetsbehandeling ook erkend, hij hoopte niettemin dat er toch een afschrikkende werking van het
uitreisverbod zou uitgaan. Dit onderzoek heeft daar geen duidelijkheid over kunnen
krijgen.
De maatschappelijke context is sinds de inwerkingtreding van de Twbmt sterk
gewijzigd door de veranderende omstandigheden in Syrië, waardoor van uitreizen
momenteel nauwelijks nog sprake is. De uitreisbeweging heeft plaatsgemaakt voor
de terugkeer van Syriëgangers en het uitreisverbod heeft aan actualiteit ingeboet.

8.6

Tot slot

De wet is in de eerste tweeënhalf jaar na inwerkingtreding slechts in een gering
aantal casussen toegepast. Dat geringe gebruik van de wet is op zichzelf geen reden
om de toegevoegde waarde van de wet in twijfel te trekken; de verwachting van de
wetgever was immers dat de wet niet op grote schaal zou worden ingezet en dat het
hooguit zou gaan om enkele personen. Wel dient in die gevallen gekeken te worden
naar wat de bijdrage is geweest van de ingezette maatregelen aan de lokale persoonsgerichte aanpak. Op basis van de bevindingen uit dit onderzoek kan daar
samenvattend het volgende over worden gezegd. De wet heeft er bij een gering
aantal personen voor gezorgd dat toezicht vanuit de overheid mogelijk was in situaties dat er geen andere middelen beschikbaar waren. Door de meldplicht blijven
personen in bepaalde mate in zicht van de overheid en kan zodoende controle worden uitgeoefend. Daarnaast heeft de wet er in enkele gevallen voor gezorgd dat een
persoon zich niet in een aangewezen gebied kon begeven waardoor een (gepercipieerde) gebiedsgebonden dreiging kon worden weggenomen. In zoverre heeft de wet
iets toegevoegd aan de lokale persoonsgerichte aanpak.
Maar de maatregelen uit de Twbmt hebben geen bijdrage geleverd aan een proces
van deradicalisering, de maatregelen hebben ook niet geleid tot beter contact en
een betere band met personen, ze hebben evenmin bijgedragen aan meer kennis
over gedragingen, denkbeelden en geloofsbeleving van personen. Ook hebben de

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 63

maatregelen er niet toe geleid dat een goede inschatting kan worden gemaakt van
de risico’s en dreiging die van een persoon uitgaan. Verder is niet aannemelijk dat
door de wet personen geen contact meer kunnen onderhouden met andere geradicaliseerde personen, gezien de mogelijkheden die het internet biedt voor het leggen
van contact en de complexe handhaving daarvan.
De verwachtingen ten aanzien van de werking van de wet zijn voor een groot deel
dus niet uitgekomen. Het blijkt vooral om een kaal toezicht- en controlemiddel te
gaan. Het is goed om daarbij te bedenken dat de inzet van de wet een grote tijdsinvestering en tijdsdruk vergt van functionarissen die bij de besluitvorming en uitvoering zijn betrokken, zowel op landelijk niveau bij de NCTV als op lokaal niveau
bij partners van het casusoverleg. Er gaat een hoge werkbelasting vooraf aan het
opleggen van de maatregelen, terwijl de meerwaarde van de wet voor de persoonsgerichte aanpak beperkt is.
De Twbmt blijkt alleen te worden ingezet als er geen andere middelen meer zijn,
om te pogen als overheid toch nog enig zicht op iemand te houden en grip te krijgen
op een situatie die als dreigend wordt ervaren. Terwijl het strafrecht doorgaans
wordt beschouwd als ultimum remedium, lijkt hier het bestuursrecht deze functie te
vervullen. De Twbmt dient in de praktijk vooral als ‘vangnet’ aan het einde van een
strafvorderlijk traject, als het strafrecht geen kader meer biedt om nog toezicht te
houden op veroordeelde jihadisten die uit detentie komen. Het gaat dan globaal om
twee situaties.
In de eerste situatie heeft de strafrechter geen bijzondere voorwaarden opgelegd
bij de voorwaardelijke invrijheidstelling of bij de schorsing van de voorlopige hechtenis. Dat betekent dat iemand vrijkomt zonder oplegging van maatregelen zoals
een meldplicht bij de reclassering. De minister legt dan alsnog vrijheidsbeperkende
maatregelen op vanuit het bestuursrecht, de Twbmt maakt dat mogelijk. Vanuit
rechtstatelijk perspectief is die toepassing van de Twbmt bedenkelijk omdat het
bestuur daarmee als het ware de beslissing van de strafrechter doorkruist. Het is
ook niet de bedoeling van de wetgever geweest de Twbmt op deze manier te gebruiken.
In de tweede situatie heeft de strafrechter wel bijzondere voorwaarden bij de invrijheidstelling opgelegd, maar kiezen veroordeelden ervoor het voorwaardelijke deel
van de straf ook uit te zitten in de gevangenis. Ze vermijden daarmee de lange
proeftijd van vijf jaar en zijn na het uitzitten van de gevangenisstraf vrij van overheidsbemoeienis. De gesignaleerde tendens van geïnterviewden, dat veroordeelde
jihadisten liever langer in de gevangenis zitten als ze daarna zonder enige overheidszorg in vrijheid worden gesteld, kan gezien worden als een onbedoeld gevolg
van de recente uitbreiding van de proeftijd (zoals in hoofdstuk 6 van dit rapport aan
de orde kwam). Een consequentie van deze tendens is, dat veroordeelden ‘koud’
buiten komen, dat wil zeggen zonder reclasseringstoezicht, terwijl de strafrechter
dat toezicht buiten de muren van de gevangenis wel wenselijk vond. De Twbmt
wordt in die situatie standaard als optie overwogen; het bestuursrecht vult dan als
het ware het gat dat is ontstaan in het strafrechtelijke toezichttraject. Er ontstaat
een wat gekunstelde constructie vanuit het bestuursrecht om toch enig zicht te kunnen houden op personen die in vrijheid zijn gesteld, waarbij de reclassering niet
meer betrokken is. Hoewel het begrijpelijk is dat wordt gezocht naar een alternatief,
is de Twbmt niet bedoeld om deze lacune in het strafrechtelijke toezichtstraject op
te vangen, de wetgever had deze situatie in elk geval niet voor ogen bij introductie
van de wet. Dat geldt des te meer nu blijkt dat de maatregelen in de praktijk vooral
dienen als controlemiddelen maar daarnaast weinig toegevoegde waarde hebben
voor de lokale persoonsgerichte aanpak.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 64

Summary
Evaluation of ‘Temporary Law on Counterterrorism Administrative
measures’
On 1 March 2017, the Temporary Law on Counterterrorism Administrative Measures
Act (Wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding, "the Act") came into effect,
the provisions of which aim to prevent terrorist attacks and provide for the following:
 Restriction of freedoms (Section 2): a requirement to report to the police, a ban
on being in the vicinity of specific premises or in specific parts of the Netherlands
(area ban) or in the vicinity of specific individuals (ban on contact).
 Ban on leaving the country (Section 3): prohibits travel outside the Schengen
Area.
 Rejection or revocation of subsidies, etc. (Section 6): enables administrative bodies to reject or revoke subsidies, licences, dispensations and recognitions.
The Act is part of the 'Action Programme for an Integral Approach to Jihadism' from
2014, the provisions of which aim to reduce terrorist threats posed by jihadism.
They are imposed by the Minister of Justice and Security and decision-making
authority in relation to them has been mandated to the National Coordinator for
Security and Counterterrorism (NCTV). The measures are initiated and applied at
the local level, this being the level at which person-specific interventions targeting
radicalised individuals are deployed. They may be imposed for a period of six
months, with the possibility of extension for further periods of six months at a time.
These new statutory provisions under these measures are expressly intended to be
part of the local, person-specific approach that aims to reduce the jihadist threat.
The Act is temporary and lapse five years after its entry into force. Within no more
than three years after its implementation the Minister must submit an evaluation report to both Houses of Parliament. During the Parliamentary debate on the proposed
Measures, the Minister expressed the desire ‘to structure a process to monitor the
operation of the legislation on an ongoing basis’. The Research and Documentation
Centre (WODC) has monitored the use of the Measures since they came into effect,
between March 2017 and the end of September 2019, at the request of the National
Coordinator for Counterterrorism (NCTV). The empirical material complied during
this monitoring period serves as the basis for this evaluation report. The purpose of
this evaluation is to assess whether the Act contribute to the local, person-specific
approach to individuals who pose a terrorist threat. The evaluation is structured along the lines of the following evaluation questions:
1 Which assumptions underlie the Act?
2 In what manner and in which situations is the Act applied in practice?
3 What is the impact of the application of the Act on the local, person-specific approach to the cases concerned?
This evaluation was conducted by holding interviews with key informants at the
national as well as local level. At the local level, interviews were held with police
and judicial officers and local authority officials in sixteen municipalities, while at the
national level officials from the NCTV, the Public Prosecution Service, the Ministry of

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 65

Justice and Security and police officers were interviewed. A document content
analysis was also carried out.

Application of the Act
Measures of the Act are imposed in seven cases during the period of this evaluation
(March 2017 to September 2019). A total of seventeen administrative reports were
written, sixteen decisions were made by the Minister and sixteen decisions were
issued (including an extension of the measures) for these seven cases. Eleven measures in total were imposed. Table S1 includes a summary overview of several particulars of the provisions imposed under the Act.
Table S1

Summary overview table: particulars of provisions imposed under the Act during the period of evaluation (1 March 2017 to 30
September 2019)

Date
Case spring 2017

Measures

Term

Requirement to report

6 months

(twice a week)

Stopped after a few

Measures extended?
Not extended

days
(due to offence)
Case spring 2017

Area ban

1 weekend

Extended once (2 weekends in total)

Requirement to report

6 months

Extended three times

(twice a week)

Stopped after 2 years

(in total, 2-year requirement to re-

Area ban

6 months

Extended four times

Still in force (Dec.

(to date, 2.5-year area ban)

(+ electronic monitoring)

port)
Case summer 2017

2019)
Case autumn 2017

Ban on leaving the country

6 months

Not extended

Requirement to report

6 months

Not extended

(three times a week)

Stopped after 4
months
(due to offence)

Case autumn 2017

Ban on leaving the country

6 months

Extended once

Requirement to report

6 months

country)

(twice a week)

Stopped after 1 year

Extended once

Ban on contact

6 months

Requirement to report

6 months

(in total, 1-year ban on leaving the

(in total, 1-year area ban)
Case summer 2018

Extended once
(in total, 1-year ban on contact)

(twice a week)

Extended once
(in total, 1-year requirement to report)

Stopped after 1 year
Intention for 2nd extension notified,
Measures not imposed
(due to removal of Dutch citizenship)
Case summer 2019

Requirement to report

6 months

Not extended

(twice a week)

Stopped after 6

(due to removal of Dutch citizenship)

months

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 66

A requirement to report was imposed in almost all the cases. In addition, an area
ban was imposed in several instances, a ban on leaving the country in several instances and a ban contact in one instance. The option to revoke subsidies or licences was not used. Most cases were commenced in the first year after the Act came
into effect; thereafter, one new case was commenced each year. After the first year,
the provisions were mainly used for the purpose of extending existing measures.
The measures were extended in four cases, several times in certain instances.
The measures were imposed only in a few cases during the period of this evaluation.
While the Act is considered dozens of times during the local case consultations, in
most instances it was decided to opt for a different intervention. In these cases
there was often too little information to properly substantiate the Act (i.e. not
necessary for national security) and alternatives were mostly available. The alternatives consisted of criminal penalties as well as care-related interventions. The Act
was found to be chiefly used in situations where no other means are available for
monitoring a person: there is no possibility of criminal-law probation supervision, or
such possibilities have been exhausted, and other government organisations have
also been unable to make contact with the individual. The lack of supervision and
contact is the main reason for applying the Act. This situation also arises where
persons convicted (for a criminal offence) opt to serve their entire sentences in
prison, including the suspended part of the sentence, as a result of which they are
released without probation supervision after serving their sentence. The Act is
almost always considered as an option in these situations.
In practice, application of the Act makes it possible to restrict the freedom of movement of people for whom no criminal penalties are available, one of the central assumptions underpinning the Act. The correctness of this central assumption needs to
be qualified in three respects. Firstly, the number of people restrained in their freedom of movement is small. Secondly, the restriction of freedoms is only imposed
where care-related measures can not be applied. When applying the person-specific
approach, local case consultations supplement the imposition of criminal penalties
with a preference for interventions related to professional care and assistance. This
may help to explain why the Measures have been used so sparingly.
Thirdly, it was found that in practice the Act is used mainly at the end of the criminal process, when people are released and there is no further provision for supervision under criminal law. Legislative history shows that the legislator did not really
envisage this specific situation, however. While this situation is not excluded by the
legislator, the debate in parliament on the Act chiefly considered cases where criminal law could not yet be applied, because there were insufficient grounds as yet for
criminal prosecution, for example.
In order to assess whether the restriction on freedom of movement also enables
the authorities to monitor and supervise people's behaviour, resulting in a more
effective person-specific approach (the other general assumptions), it is necessary
to examine how the Act is implemented in practice and the consequences for the
cases concerned. Below, this is described and compared for each measure in the
case of the assumptions underpinning the provisions.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 67

Requirement to report: keeping track
In six cases a requirement to report was imposed for six months, and in three
cases was also extended, twice for a period of one year and once for a period of
two years. The requirement to report is generally complied with, and it is clear that
reporting allows the authorities to keep track of the persons reporting a few times
a week. This evaluation also reveals that conversations with persons reporting are
generally difficult, and become more cursory the longer the period of the reporting
requirement. Police officers responsible for registering attendance at the local police
station do not experience building any kind of relationship with the person reporting.
Nor do they feel the requirement to report has given them insight into the activities,
conduct and religious practice and beliefs of the person reporting.
The legislator assumed that the requirement to report would result in the authorities
having contact with the person concerned at regular times during the week, enabling them to keep tabs on that person. In this respect, the assumption corresponds
to real-life practice. It was also assumed that the contact with the person reporting
would allow a relationship to be built with him or her, that the process of deradicalisation would be facilitated and that an assessment could be made of the risks and
threat posed by that person. These assumptions by the legislator regarding deradicalisation, building a relationship and risk and threat assessments were found to be
incorrect.
The Act was also accompanied by the assumption that the requirement to report
would enable compliance with other Measures imposed to be verified. In three cases
the requirement to report was imposed in combination with another measure (an
area ban, a ban on contact or a ban on leaving the country). It can be concluded
from the findings of these cases that the requirement to report has not facilitated
effective verification of compliance with the other measures. This assumption therefore does not tally with actual practice.

Area ban: removing geographic threat
Several times, the Act was considered in response to the threat local authorities
deemed an individual posed to a neighbourhood, district, building or facility. In
two cases a measure was actually imposed, and in both cases the area ban was extended. In one case, the area ban was backed by electronic tagging, with the person
concerned being arrested when they breached the area ban and placed in pre-trial
detention for the duration of the event to which the geographic threat related. This
removed the geographic threat for the duration of the event. In the other case, the
person concerned complied with the area ban, and was thereby prevented to a certain degree (i.e. physically) from spreading radical jihadist ideology.
The assumption underlying this measure was that an area ban ensures a person
is excluded from a designated area, so that they are prevented from committing a
terrorist attack or engaging in preparatory activities with that aim. In the present
cases, the persons concerned were indeed excluded from the designated area from
the moment the area ban was imposed and in that sense were prevented from carrying out a terrorist attack at that location or prevented from spreading radical Islamic ideology.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 68

On extension of this measure, the presumed effect of the area ban was called into
question by various government officials concerned in both cases. They highlighted
the potential for displacement effects (to another area or to online platforms) and
the possibility that an extended area ban would be counterproductive.

Ban on contact: preventing contact with fellow jihadists
In several cases, a ban on contact under the Act was considered in an attempt to
prise people away from a jihadist network. In one case, a ban on contact was imposed for that reason and extended up to one year. As far as is known, no physical
meetings took place with the persons to whom the ban on contact applied during
the period of the ban. However, enforcement of a ban on contact cannot prevent
online contact being maintained and plans being made online. The possibilities afforded by the internet make it very difficult to enforce a ban on contact. In addition,
there may be shifts to individuals from other jihadist networks and to other groupings, which can be facilitated by the internet.
The assumption underlying this measure was that a ban on contact results in a person no longer having contact with (other) radicalised individuals to whom the ban
applies, preventing an individual from becoming further involved in jihadist networks
and from disseminating radical ideology, and from being recruited or themselves recruiting for the jihadist cause. Although, in the case concerned, the ban on contact
appears to have prevented physical meetings from taking place, the legislator's assumption regarding the ban on contact is incorrect, given the countless possibilities
offered by the internet and the existence of multiple groupings and jihadist networks.

Ban on leaving the country: preventing travel
The ban on leaving the country was regularly considered in the initial period for individuals who were suspected of planning to travel to Syria for the purpose of joining
IS. While the ban was applied in two cases, passport seizure was usually the preferred route since it involves a less stringent test and was considered a less drastic
measure. In the cases where the ban on leaving the country provided for under the
Act was imposed, the individuals concerned did not leave the country during the period of the ban, as far as is known. It cannot be ascertained from this evaluation
whether this is because the measure had a deterrent effect, as the legislator assumed would be the case. It is certainly difficult to enforce the ban on leaving the
country, due to the real risk that individuals subject to a ban on leaving the country
will go unnoticed at the Schengen area's border. This applies in particular to individuals with dual nationality, who cannot be stripped of their second passport.
The social context has altered considerably since the Measures came into effect due
to the changing circumstances in Syria, as a result of which the number of people
travelling to Syria has declined to zero. Travel to Syria has been replaced by the return of Syria volunteers and the ban on leaving the country has become less topical.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 69

Rejection or revocation of Decisions
As far as is known, the authority to reject or revoke Decisions, such as a subsidy,
licence, dispensation or recognition, was not used in the period of this evaluation.
The measures have not resulted in the prevention or cessation of possible inadvertent government support for terrorist activities.

In conclusion
The Act was only applied in a small number of cases in the first two and a half
years after coming into effect. This sparing use of the Act is not in itself any reason
to question their added value, since the legislator did not expect the Act would be
used on a large scale and that they would be applied to only a few individuals. It is
important, nonetheless, to evaluate the contribution of the Act that were applied to
the local, person-specific approach in these cases. Based on the findings of this evaluation, the following summary conclusions may be drawn. The Act has enabled the
authorities to monitor the movements and activities of a small number of individuals
in situations where no other means were available. The requirement to report allows
the authorities to keep tabs on individuals to a certain degree, so that supervision
can be exercised. The Act has additionally prevented an individual from entering or
being present in a designated area in a number of cases, thereby removing a (perceived) geographic threat. As such, the Act has made a contribution to the local,
person-specific approach.
However, the Act has not contributed to a process of deradicalisation, nor has the
Act enabled better contact or a better relationship to be established with individuals.
Is has, furthermore, not contributed towards enhancing knowledge about behaviour,
ideas and religious practice and beliefs of individuals. The Act has also not enabled a
good assessment to be made of the risks and threat posed by an individual. Moreover, it is unlikely that the Act prevent individuals from having further contact with
other radicalised individuals, given the possibilities the internet provides for establishing contact.
The expectations for the effect of the Act has therefore largely not been realised.
In practice, they are essentially a simple monitoring and surveillance tool. It is important to note that the Act, where applied, place considerable demands in terms of
time spent and time pressure on the officials involved in decision-making and implementation, both at the national level for the NCTV and the local level in the case of
partners in case consultations. A high workload precedes the imposition of the measures, while their added value for the person-specific approach is limited. The Act is
only used where the authorities have exhausted other means, in an attempt to keep
tabs, to some degree, on an individual and a grip on a situation that is considered
threatening. While criminal law is generally considered as the ultimum remedium,
administrative law appears to fulfil this function here. In practice, the Act mainly act
as a 'safety net' at the end of a criminal procedural process, where criminal law no
longer provides a framework for supervising convicted jihadist who are released
from prison. Broadly speaking, this involves two situations.
In the first situation, the criminal court has not attached any special conditions to
the conditional release or the suspension of pre-trial detention. This means that an
individual is released without measures, such as a requirement to report to a probation officer, being imposed. The Minister can then impose one or more restrictions

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 70

of freedom, using provisions that are available under administrative law. Applying
the Act in this way is questionable from a constitutional perspective, since it can be
interpreted as the authorities interfering with the court's decision. Furthermore, the
legislator did not intend the Measures to be used in this manner.
In the second situation, the criminal court has attached special conditions to the release, but convicted persons opt to serve the conditional part of their sentence also
in prison. This allows them to avoid lengthy probation (5 years) and means they are
entirely free from interference from the authorities after serving their prison sentence. The tendency highlighted by interviewees that convicted jihadists choose to
spend longer in jail so they can later be released without any interference or concern by the authorities can be seen as an unintended consequence of the recent
extension of probation (as discussed in chapter 6 of this report). One consequence
of this tendency is that convicted persons are released without probation supervision
outside the prison gates, against the advice of the criminal court. In situations such
as this, application of the Act is treated as a standard option: administrative law
then plugs the gap, as it were, that has arisen in criminal supervision. This creates a
somewhat artificial construction using provisions under administrative law to allow
tabs to be kept on released individuals without any further involvement by the Probation Service. While it may be understandable for an alternative to be sought, the
Act is not intended to fill this gap in criminal supervision, and the legislator in any
event did not envisage this situation when the Act was introduced. This is even
more true now it is clear that, in practice, the Act is used mainly as a surveillance
tool, and otherwise have little added value for the local, person-specific approach.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 71

Literatuur
Amnesty International (2017). Paspoortmaatregel en uitreisverbod. Mensenrechten
in de strijd tegen terrorisme. Amsterdam: Amnesty International.
Beijerse, J., Struijk, S., Bleichrodt, F.W., Bakker, S.R., Salverda, B.A., & Mevis,
P.A.M. (2018). De praktijk van de voorwaardelijke invrijheidstelling in relatie tot
speciale preventie en re-integratie. Rotterdam: Erasmus School of Law.
College voor de rechten van de mens (2015). Advies conceptwetsvoorstel tijdelijke
wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.
Commissie evaluatie antiterrorismebeleid (2009). Naar een integrale evaluatie van
antiterrorismemaatregelen. Den Haag: Rijksoverheid.
Gestel, B. van, & Poot, C.J. de (2017). Tussen risico's en aanslagen: over de opsporing van terroristische misdrijven. In E. Bakker, E.R. Muller, U. Rosenthal & R. de
Wijk (red.), Terrorisme: Studies over terrorisme en terrorismebestrijding (pp.
507-520). Alphen aan den Rijn: Wolters Kluwer.
Gestel, B. van, Berkel, J.J., & Kouwenberg, R.F. (2019). Bestuurlijke vrijheidsbeperking van jihadisten: Het gebruik van de ‘Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding’ in de eerste periode na inwerkingtreding van de wet. Den
Haag: WODC. Cahier 2019-4.
Inspectie Veiligheid en Justitie (2018). Evaluatie actieprogramma integrale aanpak
jihadisme. Den Haag.
Klein-Haarhuis, C.M., & Niemeijer, B. (2008). Wet en werkelijkheid: Bevindingen
van evaluaties van wetten. Den Haag: Boom juridische uitgevers. Onderzoek en
beleid 267.
Ministerie van Veiligheid en Justitie, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en
Veiligheid, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2014). Actieprogramma integrale aanpak jihadisme: Overzicht maatregelen en acties. Den Haag.
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (2019). Dreigingsbeeld
Terrorisme Nederland 51, december 2019. Den Haag: Ministerie van Justitie.
Nelen, H., Leeuw, F.L., & Bogaerts, S. (2010). Antiterrorismebeleid en evaluatieonderzoek: Framework, toepassingen en voorbeelden. Den Haag: Maastricht University, Universiteit van Tilburg, WODC.
Noordegraaf, M., Douglas, S., Bos, A., & Klem, W. (2016). Gericht, gedragen en geborgd interventievermogen? Evaluatie van de nationale contraterrorisme-strategie
2011-2015. Utrecht: USBO Advies.
Pawson, R. (2005). Realistic evaluation: A new method of systematic review designed for complex policy interventions. Journal of Health Services Research &
Policy, 10(1), 21-34.
Pawson, R., & Tilley, N. (1997). Realistic evaluation. Londen: Sage.
Roos. K., Rijckenberg, J-R., Vogtlander, L., & Leenders, M. (2018). Voelbalvandalisme, hoe te bestrijden? Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast. Onderzoeksrapport / Scriptie HBO- Rechten, Hogeschool van Amsterdam.
Schlossels, R.J.N., Schutgens, R.J.B., & Zijlstra, S.E. (2019). Bestuursrecht in de sociale rechtstaat. Deel 2. Rechtsbescherming, overheidsaansprakelijkheid. Deventer: Wolters Kluwer.
Tuna, M. (2018). Het gebiedsverbod: een rechtmatig bestuurlijke maatregel om het
verspreiden van jihadistisch gedachtegoed te belemmeren? Scriptie rechtsgeleerdheid, 2018, Tilburg University.
Wartna, B.S.J. (2005). Evaluatie van daderprogramma’s. Den Haag: WODC.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 72

Woude, M.A.H. van der (2011). Is het Nederlandse terrorismebeleid echt zo degelijk
vormgegeven? Een kritische beschouwing van recent uitgevoerd evaluatieonderzoek. Proces, 90(3), 125-141.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 73

Bijlage 1 Samenstelling begeleidingscommissie
Voorzitter
Prof. Mr. A.E. Schilder

Leden
Prof. mr. dr. M.A.H. van der Woude

Hoogleraar staats- en bestuursrecht, Vrije
Universiteit

Hoogleraar rechtssociologie, Universiteit Leiden

Mr. drs. B. den Hartigh

Landelijk officier terrorismebestrijding, Inlichtingen en Veiligheidsdiensten en Werken onder dekmantel

Mw. mr. M.F. van Hasselt

Medewerker Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV)

Drs. J. Minderhout

Coördinator en operationeel specialist tactische opsporing, Team contra-terrorisme, extremisme en radicalisering, Nationale Politie,
Eenheid Rotterdam

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 74

Bijlage 2 Overzicht van geïnterviewde functionarissen
Lokaal
Gemeenten en politie
In de volgende gemeenten zijn functionarissen geïnterviewd:
 Amsterdam Gemeentefunctionaris (4 personen); politiefunctionaris (4 personen)
 Arnhem (/Almelo) Gemeentefunctionaris; politiefunctionaris (2 personen)
 Delft Gemeentefunctionaris (2 personen); politiefunctionaris
 Den Bosch Politiefunctionaris
 Den Haag Gemeentefunctionaris (2 personen); politiefunctionaris (5 personen)
 Eindhoven Gemeentefunctionaris
 Flevoland Gemeentefunctionaris
 Gouda Gemeentefunctionaris (2 personen) ; politiefunctionaris
 Helmond Gemeentefunctionaris (2 personen); politiefunctionaris
 Huizen (/ Hilversum) Gemeentefunctionaris; politiefunctionaris
 Leiden Gemeentefunctionaris
 Maastricht Gemeentefunctionaris (3 personen); politiefunctionaris
 Rotterdam Gemeentefunctionaris; politiefunctionaris (6 personen)
 Utrecht Gemeentefunctionaris; politiefunctionaris (6 personen)
 Zeeland politiefunctionaris
 Zoetermeer Gemeentefunctionaris; politiefunctionaris
Openbaar ministerie
Van de volgende arrondissementsparketten zijn functionarissen geïnterviewd:
 Parket Amsterdam
 Parket Rotterdam
 Parket ‘s- Gravenhage
 Parket Midden-Nederland
 Parket Oost-Nederland
 Parket Oost-Brabant
 Parket Limburg
Veiligheidshuizen
Van de volgende veiligheidshuizen zijn functionarissen geïnterviewd:
 Veiligheidshuis West Veluwe Vallei en Regio Arnhem
 Veiligheidshuis Haaglanden
 Veiligheidshuis Hollands-midden
 Veiligheidshuis Limburg / Parkstad
 Veiligheidshuis Rotterdam –Rijnmond

Landelijk
Bij de NCTV zijn gesprekken gevoerd met vijftien functionarissen, bij de directie
Wetgeving van het Ministerie van Justitie en Veiligheid is met drie functionarissen
een gesprek gevoerd, bij het landelijk parket eveneens met drie functionarissen en
bij de landelijke eenheid van politie met één functionaris.
Tot slot zijn vier advocaten geïnterviewd.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2020-2 | 75