NL

NL

NL

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 27.1.2011
COM(2011) 15 definitief

GROENBOEK
betreffende de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten
Naar een meer efficiënte Europese aanbestedingsmarkt

NL

NL

INHOUDSOPGAVE

NL

1.

Waarom speciale regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten? ........................ 6

1.1.

Aanschaffingen ............................................................................................................ 6

1.2.

Overheidsopdrachten.................................................................................................... 7

1.3.

Inkopers in de publieke sector.................................................................................... 11

2.

Verbetering van het instrumentarium voor aanbestedende diensten.......................... 13

2.1.

Modernisering van de procedures .............................................................................. 14

2.2.

Specifieke instrumenten voor kleine aanbestedende diensten ................................... 21

2.3.

Publiek-publieke samenwerking ................................................................................ 23

2.4.

Geschikte instrumenten voor het bundelen van de vraag / Gezamenlijke inkoop ..... 25

2.5.

Problemen in verband met de uitvoering van de opdracht aanpakken....................... 27

3.

Een toegankelijker Europese aanbestedingsmarkt ..................................................... 30

3.1.

Betere toegang voor het midden- en kleinbedrijf en voor starters ............................. 30

3.2.

Een eerlijke en daadwerkelijke concurrentie waarborgen ......................................... 33

3.3.

Plaatsen van overheidsopdrachten bij ontbreken van mededinging / ingeval er
uitsluitende rechten gelden......................................................................................... 36

4.

Strategisch gebruik van overheidsopdrachten bij nieuwe uitdagingen ...................... 37

4.1.

"Hoe aanschaffen" om de Europa 2020-doelstellingen te bereiken........................... 39

4.2.

"Wat aanschaffen" ter ondersteuning van de Europa 2020-beleidsdoelstellingen..... 46

4.3.

Innovatie..................................................................................................................... 49

4.4.

Sociale diensten.......................................................................................................... 52

5.

Zorgen voor deugdelijke procedures.......................................................................... 54

5.1.

Voorkoming van belangenconflicten ......................................................................... 54

5.2.

Bestrijding van vriendjespolitiek en corruptie ........................................................... 55

5.3.

Uitsluiting van "ondeugdelijke" inschrijvers ............................................................. 57

5.4.

Voorkoming van ongerechtvaardigde voordelen ....................................................... 59

6.

Toegang van leveranciers uit derde landen tot de EU-markt..................................... 60

2

NL

GROENBOEK
betreffende de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten
Naar een meer efficiënte Europese aanbestedingsmarkt
De Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei1 biedt een visie op de
concurrerende Europese sociale markteconomie voor de komende tien jaar, die op drie
samenhangende en elkaar versterkende prioriteiten berust: het ontwikkelen van een op kennis
en innovatie gebaseerde economie; het bevorderen van een koolstofarme, concurrerende
economie waarin zuinig wordt omgesprongen met hulpbronnen; en het stimuleren van een
economie met veel werkgelegenheid en sociale en territoriale cohesie.
Overheidsopdrachten spelen in de Europa 2020-strategie een cruciale rol als een van de
marktgebaseerde instrumenten die dienen te worden aangewend om deze doelstellingen te
bereiken. Meer specifiek wordt in de Europa 2020-strategie de verwachting uitgedrukt dat
aanbestedingsprocedures een bijdrage leveren tot:
°
het verbeteren van de randvoorwaarden voor bedrijven die willen innoveren, door het
beleid voor de vraagzijde te optimaliseren2;
°
het bevorderen van de overgang naar een zuinige en koolstofarme economie,
bijvoorbeeld door een bredere toepassing van groene aanbestedingsprocedures aan te
moedigen, en
°

het verbeteren van het ondernemingsklimaat, met name voor innovatieve kmo's.

In de Europa 2020-strategie wordt er tevens de nadruk op gelegd dat het beleid inzake
overheidsopdrachten voor een zo efficiënt mogelijke besteding van de openbare middelen
moet zorgen en dat de markten voor overheidsopdrachten overal in de EU moeten worden
opengehouden. Tegen de achtergrond van de ernstige begrotingsproblemen en economische
moeilijkheden in vele EU-lidstaten is het verkrijgen van de best mogelijke
aanbestedingsresultaten door middel van efficiënte procedures van wezenlijk belang. In het
licht van deze uitdagingen is een werkzame en efficiënte Europese aanbestedingsmarkt, die
deze ambitieuze doelstellingen kan waarmaken, meer dan ooit noodzakelijk.
Vele belanghebbenden hebben de wens te kennen gegeven dat het aanbestedingssysteem van
de EU wordt hervormd, om de doeltreffendheid en efficiëntie ervan te vergroten. In de Single
Market Act3 heeft de Commissie dan ook aangekondigd dat zij op basis van een brede
raadpleging uiterlijk tegen begin 2012 wetgevingsvoorstellen zal doen ter vereenvoudiging en
1
2

3

NL

Zie de mededeling van de Commissie van 3 maart 2010 - COM(2010) 2020.
Zie ook de mededeling van de Commissie over de "Innovatie-Unie" – SEC(2010) 1161-, een van de
kerninitiatieven van de Europa 2020-strategie, waarin nader wordt ingegaan op het strategisch gebruik
van overheidsopdrachten ter bevordering van onderzoek en innovatie. In deze mededeling doet de
Commissie een beroep op de lidstaten om een deel van hun budget voor overheidsopdrachten te
reserveren voor onderzoek en innovatie en kondigt zij aan dat zij voor begeleiding en ondersteuning van
aanbestedende diensten zal zorgen.
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s: Naar een Single Market Act – Voor een sociale markteconomie
met een groot concurrentievermogen, 27 oktober 2010 - COM(2010) 608.

3

NL

modernisering van de Europese aanbestedingswetgeving om te komen tot een vlottere
gunning van opdrachten en tot een betere aanwending van overheidsopdrachten ter
ondersteuning van andere beleidslijnen.
De huidige generatie aanbestedingsrichtlijnen, d.w.z. Richtlijn 2004/17/EG4 en Richtlijn
2004/18/EG5, vormen het voorlopige eindpunt van een lang ontwikkelingsproces dat
begonnen was met Richtlijn 71/305/EEG6. Deze richtlijnen zorgen ervoor dat transparante en
niet-discriminerende procedures worden gevolgd en willen zo in de eerste plaats garanderen
dat ondernemingen op het gebied van overheidsopdrachten ten volle gebruik kunnen maken
van hun fundamentele vrijheden. In de huidige richtlijnen wordt tevens melding gemaakt van
een aantal doelstellingen op andere beleidsterreinen die in aanbestedingsverband worden
nagestreefd, zoals de bescherming van het milieu of van sociale rechten7 of de bestrijding van
corruptie8.
Aangezien overheidsopdrachten van groot belang zijn om de huidige uitdagingen aan te
pakken, dienen de bestaande instrumenten en methoden te worden gemoderniseerd en beter te
worden toegesneden op de veranderende politieke, sociale en economische context. Diverse
complementaire doelstellingen dienen daarbij te worden bereikt.
Het eerste doel is de efficiëntie van de overheidsbestedingen te vergroten. Dit houdt allereerst
in dat wordt gestreefd naar het best mogelijke aanbestedingsresultaat (beste prijskwaliteitverhouding). Om dat te bereiken is het van wezenlijk belang dat er zo scherp
mogelijk wordt geconcurreerd om de overheidsopdrachten die in de interne markt worden
geplaatst in de wacht te slepen. Inschrijvers moeten de kans hebben om op voet van gelijkheid
te concurreren en vervalsing van de mededinging moet worden voorkomen. Het is echter
evenzeer van belang de efficiëntie van de aanbestedingsprocedures zelf te vergroten.
Gestroomlijnde aanbestedingsprocedures met gerichte vereenvoudigingen van de regels ten
behoeve van kleine aanbestedende diensten kunnen er mee voor zorgen dat inkopers in de
publieke sector het best mogelijke aanbestedingsresultaat behalen met de kleinst mogelijke
besteding van tijd en overheidsmiddelen. Efficiëntere procedures zullen alle marktdeelnemers
ten goede komen en de participatie van zowel kmo's als buitenlandse inschrijvers bevorderen.
In de praktijk is de grensoverschrijdende participatie aan openbare aanbestedingsprocedures

4

5

6

7

8

NL

Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie
van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening,
vervoer en postdiensten (PB L 134 van 30.4.2004, blz. 1). Deze richtlijn is laatstelijk gewijzigd bij
Verordening (EG) nr. 1177/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot wijziging van de
Richtlijnen 2004/17/EG, 2004/18/EG en 2009/81/EG van het Europees Parlement en de Raad wat
betreft hun toepassingsdrempels inzake de procedures voor het plaatsen van opdrachten (PB L 314 van
1.12.2009, blz. 64).
Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de
coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en
diensten (PB L 134 van 30.4.2004, blz. 114). Richtlijn laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG)
nr. 1177/2009 van de Commissie. In de verdere tekst worden de bepalingen van Richtlijn 2004/18/EG
als uitgangspunt genomen; voor zover niet uitdrukkelijk anders vermeld heeft de tekst echter – mutatis
mutandis – eveneens betrekking op de corresponderende bepalingen van Richtlijn 2004/17/EG. De term
“aanbestedende dienst” verwijst derhalve zowel naar instanties waarvan de aanbestedingen onder
Richtlijn 2004/18/EG vallen als naar “aanbestedende diensten” in de zin van Richtlijn 2004/17/EG.
Richtlijn 71/305/EEG van de Raad van 26 juli 1971 betreffende de coördinatie van de procedures voor
het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (PB L 185 van 16.8.1971, blz. 5).
Zie de overwegingen 5 en 46 van Richtlijn 2004/18/EG en de overwegingen 12 en 55 van Richtlijn
2004/17/EG.
Zie overweging 43 van Richtlijn 2004/18/EG en overweging 40 van Richtlijn 2004/17/EG.

4

NL

in de EU nog steeds gering9. Vergelijking met de particuliere sector, waar
grensoverschrijdende handel veel frequenter voorkomt, leert dat er nog een aanzienlijk
potentieel kan worden aangeboord. Deze doelstelling van meer efficiëntie bij het plaatsen van
overheidsopdrachten komt vooral aan de orde in de vragen in deel 2 (verbetering van het
instrumentarium van de aanbestedende diensten) en deel 3 (een toegankelijker Europese
aanbestedingsmarkt) van het groenboek.
Een andere, complementaire doelstelling bestaat erin inkopers in staat te stellen om beter
gebruik te maken van overheidsopdrachten om gemeenschappelijke maatschappelijke doelen
te bereiken, zoals bijvoorbeeld: milieubescherming, een efficiënter gebruik van hulpbronnen
en energie alsmede bestrijding van de klimaatverandering, bevordering van innovatie en
sociale insluiting, alsmede het scheppen van de best mogelijke voorwaarden voor het
vestrekken van publieke diensten van hoge kwaliteit. Dit streven kan op lange termijn ook
gunstig zijn voor het eerste doel van een meer efficiënte besteding van overheidsmiddelen,
bijvoorbeeld doordat de aandacht wordt verlegd van de laagste initiële aankoopprijs naar de
laagste kostprijs over de hele levensduur10. Vraagstukken in verband met deze doelstelling
komen aan bod in deel 4 van het groenboek (strategisch gebruik van overheidsopdrachten).
Een verdere ontwikkeling van het EU-recht inzake overheidsopdrachten kan voorts ook
worden overwogen om belangrijke problemen aan te pakken die tot dusver niet afdoende zijn
geregeld, zoals de voorkoming en bestrijding van corruptie en vriendjespolitiek (deel 5) en de
vraag hoe Europese ondernemingen een betere toegang kunnen krijgen tot markten in derde
landen (deel 6). Daarenboven vormt een herziening van het wetgevingskader tevens een
gelegenheid om eens na te gaan of bepaalde basisbegrippen en uitgangspunten niet dienen te
worden verfijnd, om zowel aanbestedende diensten als ondernemingen meer rechtszekerheid
te bieden (deel 1). In dit verband kan de herziening mogelijkheden bieden om de samenhang
tussen de toepassing van de EU-voorschriften inzake overheidsopdrachten en die op het
gebied van staatssteun te verbeteren.
Over de vraag hoe de diverse doelstellingen beter kunnen worden bereikt, wordt in het
groenboek een aantal ideeën besproken. Daarbij mag evenwel niet uit het oog worden
verloren dat de verschillende oogmerken met elkaar in strijd kunnen zijn (bv.
vereenvoudiging van de procedures versus het in aanmerking nemen van andere
beleidsdoelstellingen). De uiteenlopende oogmerken leiden soms tot beleidskeuzen die in
verschillende richtingen kunnen wijzen, hetgeen een beredeneerde keuze in een later stadium
noodzakelijk maakt.
Overigens is de keuzevrijheid qua mogelijke wetswijzigingen niet onbeperkt.
Wetswijzigingen moeten stroken met de internationale verplichtingen van de EU of zijn
wellicht slechts mogelijk als met alle betrokken partners onderhandelingen worden aangegaan
over eventuele verzoeken tot compensatie. Deze verplichtingen, die zijn neergelegd in een
multilaterale overeenkomst11 en zeven bilaterale overeenkomsten12, kunnen er bijgevolg toe

9

10

11

NL

Volgens recent onderzoek wordt slechts 1,6% van alle overheidsopdrachten gegund aan ondernemingen
uit andere lidstaten. Indirecte grensoverschrijdende participatie – via dochterondernemingen of partners
die in de lidstaat van de aanbestedende dienst gevestigd zijn – komt vaker voor. Toch blijft ook het
aandeel van indirecte grensoverschrijdende gunningen relatief klein (11%).
Een klassiek voorbeeld is dat energiezuinige investeringen niet plaatsvinden omdat de investering en de
exploitatie-uitgaven afzonderlijk worden beheerd via verschillende begrotingsprocessen.
WTO-overeenkomst inzake overheidsopdrachten (GPA), zie
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/international_en.htm.

5

NL

leiden dat het effect van wetswijzigingen wordt beperkt. Het gaat hierbij met name om de
toepassingsdrempels voor de EU-aanbestedingsregels, de definitie van de begrippen
"aanschaffingen" en "inkopers in de publieke sector", en een aantal procedurekwesties zoals
het vaststellen van technische specificaties en termijnen.
Deze raadpleging heeft geen betrekking op concessies; daarover heeft eerder al een
afzonderlijke raadpleging en effectbeoordeling plaatsgevonden. De Commissie zal een
wetsvoorstel indienen dat een grotere rechtszekerheid beoogt voor regionale en lokale
autoriteiten en ondernemingen in heel Europa en de ontwikkeling van publiek-private
partnerschappen tracht te bevorderen. Vraagstukken in verband met elektronisch aanbesteden
zijn behandeld in een afzonderlijk groenboek, dat op 18 oktober 2010 is gepubliceerd13.
Gelijktijdig met dit groenboek is de Commissie bezig met een algehele evaluatie van de
gevolgen en de kosteneffectiviteit van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten. Voor deze
evaluatie wordt op de markt gegevensmateriaal verzameld over het functioneren van de
huidige aanbestedingsregels, om aldus empirisch vast te stellen op welke terreinen verbetering
noodzakelijk is. De resultaten van dit nieuwe onderzoek zullen in de zomer van 2011 worden
bekendgemaakt.
Naast de resultaten van de evaluatie zullen ook de opmerkingen van de belanghebbenden op
dit groenboek basismateriaal vormen voor het denkwerk over de komende hervorming van de
EU-aanbestedingsregels, die haar neerslag zal vinden in een voorstel tot wetswijziging.
1.

WAAROM SPECIALE REGELS VOOR HET PLAATSEN VAN OVERHEIDSOPDRACHTEN?

Bij het uitgeven van overheidsgeld moeten inkopers in de publieke sector rekening houden
met andere prikkels dan de bestuurders van particuliere ondernemingen, die het risico lopen
verlies te maken en uiteindelijk failliet te gaan en die rechtstreeks onderworpen zijn aan de
marktkrachten.
Daarom moeten bij het plaatsen van overheidsopdrachten bijzondere aanbestedingsprocedures
worden gevolgd, die ervoor zorgen dat publieke aanschaffingen zo rationeel, transparant en
eerlijk mogelijk verlopen. De daarin opgenomen waarborgen moeten het mogelijke tekort aan
commerciële discipline bij overheidsaankopen compenseren en tevens voorkomen dat
nationale of lokale ondernemingen een voorkeursbehandeling krijgen die de overheid veel
geld kost.
De Europese aanbestedingsregels zijn dan ook van toepassing op alle overheidsopdrachten die
marktdeelnemers binnen de interne markt potentieel kunnen interesseren, waarbij gelijke
toegang tot en een eerlijke concurrentiestrijd om overheidsopdrachten binnen de Europese
aanbestedingsmarkt worden gewaarborgd.
1.1.

Aanschaffingen

In wezen zijn de aanbestedingsregels bedoeld om alle aanschaffingen door aanbestedende
diensten te regelen. De EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten beperken hun
12

13

NL

Zie met betrekking tot de bilaterale overeenkomsten: http://ec.europa.eu/trade/creatingopportunities/bilateral-relations/.
Groenboek over de bevordering van elektronisch aanbesteden in de EU, SEC(2010) 1214 van
18.10.2010.

6

NL

toepassingsgebied evenwel niet uitdrukkelijk tot aanschaffingen ter dekking van de specifieke
behoeften van de aanbestedende dienst14. Dit heeft een debat op gang gebracht over de
toepasselijkheid van de richtlijnen in gevallen waarin overheidsdiensten voor doeleinden die
niets te maken hebben met hun eigen aankoopbehoeften, overeenkomsten sluiten die in rechte
bindende verplichtingen meebrengen.
Het gaat hier bijvoorbeeld om het geval waarbij in een subsidieovereenkomst betreffende het
toekennen van een steunbedrag aan de begunstigde de afdwingbare verplichting wordt
opgelegd om bepaalde diensten te verstrekken. Dergelijke verplichtingen worden normaal
gezien opgelegd om het correcte gebruik van overheidsmiddelen te waarborgen, niet om te
voorzien in de aankoopbehoeften van de overheidsdienst die de subsidie toekent.
Autoriteiten van lidstaten en andere belanghebbenden hebben geklaagd over de
rechtsonzekerheid omtrent het toepassingsgebied van de aanbestedingsregels in dergelijke
situaties en hebben verzocht om een verduidelijking van het doel van de desbetreffende
bepalingen. In zijn meest recente jurisprudentie heeft het Hof voor recht verklaard dat het
begrip overheidsopdrachten veronderstelt dat de werken, leveringen of diensten waarop de
opdracht betrekking heeft, in het rechtstreekse economische belang van de aanbestedende
dienst worden uitgevoerd15.
Vraag:
1.

Vindt u dat het toepassingsgebied van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten
beperkt moet blijven tot aanschaffingen van de aanbestedende dienst zelf? Moet
daarbij zonder meer het door het Hof gehanteerde criterium van het rechtstreekse
economische belang wettelijk worden verankerd of moeten bijkomende/alternatieve
voorwaarden en begrippen worden ingevoerd?

1.2.

Overheidsopdrachten

De huidige indeling van overheidsopdrachten – in opdrachten voor werken, opdrachten voor
leveringen en opdrachten voor diensten – is deels het resultaat van een historische
ontwikkeling. De noodzaak om overheidsopdrachten vooraf in een van deze categorieën in te
delen kan aanleiding geven tot moeilijkheden, bijvoorbeeld in het geval van opdrachten voor
de aankoop van softwareapplicaties, die naargelang van de omstandigheden als opdrachten
voor leveringen dan wel voor diensten kunnen worden beschouwd. Richtlijn 2004/18/EG
bevat specifieke regels voor gemengde opdrachten, die door de jurisprudentie verder zijn
uitgewerkt. Wanneer een opdracht elementen behelst die aan verschillende types gerelateerd
zijn, moet volgens het Hof worden bepaald wat de toepasselijke regels zijn door na te gaan
wat het hoofddoel van de opdracht is.
Sommige van deze problemen kunnen worden vermeden door een vereenvoudiging van de
huidige structuur. Het zou bijvoorbeeld denkbaar zijn nog slechts twee types
overheidsopdrachten te onderscheiden, zoals in het kader van de GPA-regeling, die alleen
opdrachten voor leveringen en voor diensten kent, waarbij werken worden beschouwd als een
vorm van diensten ("opdracht voor bouwkundige diensten"). De mogelijkheid om een enkel
basistype overheidsopdracht te hanteren en slechts onderscheid te maken naar voorwerp waar

14
15

NL

Zie het arrest van het Hof van Justitie van 18.11.2004 in zaak C-126/03, Commissie/Duitsland, punt 18.
Arresten van 25.3.2010 in zaak C-451/08, Helmut Müller GmbH, punten 47-54, en van 15.7.2010,
Commissie/Duitsland, punt 75.

7

NL

dit strikt noodzakelijk is (bijvoorbeeld in de bepalingen betreffende de drempels) kan
eveneens worden overwogen.
Vraag:
2.

Acht u het behoud van de huidige structuur van het materiële toepassingsgebied, met
zijn indeling in opdrachten voor werken, leveringen en diensten, wenselijk? Zo niet,
welke alternatieve structuur zou u voorstellen?

Ongeacht een eventuele herstructurering van de soorten opdrachten zou het misschien
noodzakelijk kunnen zijn de huidige definities van de diverse types van opdrachten aan te
passen en te vereenvoudigen.
Dit geldt met name voor de definitie van "overheidsopdrachten voor werken" in artikel 1,
lid 2, onder b), van Richtlijn 2004/18/EG, die drie alternatieve voorwaarden behelst die
complex zijn en elkaar deels overlappen. Het begrip overheidsopdracht voor werken omvat
hetzij de uitvoering, hetzij zowel het ontwerp als de uitvoering van specifieke werken van een
van de in bijlage I vermelde types, dan wel hetzij de uitvoering, hetzij zowel het ontwerp als
de uitvoering van een werk zoals omschreven in artikel 1, lid 2, onder b), van de richtlijn, dan
wel ten slotte "het laten uitvoeren met welke middelen dan ook van een werk dat aan de door
de aanbestedende dienst vastgestelde eisen voldoet". De laatste voorwaarde werd toegevoegd
om te verzekeren dat de definitie ook geldt voor gevallen waarin de werken niet door de
contractant zelf, maar door derden namens de contractant worden uitgevoerd.
Er kan worden overwogen de definitie te vereenvoudigen en de huidige structuur te vervangen
door een veel eenvoudiger en duidelijker geheel van voorwaarden die toepasselijk zijn op alle
soorten bouwwerkzaamheden, ongeacht de aard en het doel ervan, met inbegrip van
werkzaamheden die verband houden met de uitvoering van specifieke werken, mogelijk door
derden.
Vraag:
3.

Vindt u dat de definitie van een "opdracht voor werken" moet worden aangepast en
vereenvoudigd? Zo ja, zou u de verwijzing naar een specifieke lijst in een bijlage bij
de richtlijn liever weglaten? Welke elementen moeten volgens u in de definitie
voorkomen?

A/B-diensten
Een zelfs nog belangrijker kwestie is wat precies onder de definitie van opdrachten voor
diensten valt.
In de huidige richtlijnen wordt een onderscheid gemaakt tussen zogeheten "A-diensten"16 en
"B-diensten"17. Terwijl voor A-diensten de procedures van de richtlijnen onverkort moeten
worden gevolgd, moet bij de gunning van opdrachten voor B-diensten alleen worden voldaan
aan de bepalingen inzake technische specificaties en de verzending van een aankondiging

16

17

NL

Diensten die zijn opgesomd in bijlage II A van Richtlijn 2004/18/EG of in bijlage XVII A van Richtlijn
2004/17/EG.
Diensten die zijn opgesomd in bijlage II B van Richtlijn 2004/18/EG of in bijlage XVII B van Richtlijn
2004/17/EG.

8

NL

betreffende de resultaten van de gunning18. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie
blijven aanbestedende diensten die opdrachten voor B-diensten gunnen niettemin
onderworpen aan de fundamentele regels van het primaire EU-recht en met name aan de
beginselen van non-discriminatie, gelijke behandeling en transparantie, voor zover de
betrokken opdrachten een duidelijk grensoverschrijdend belang vertonen19. Dit houdt een
verplichting in om aan de opdracht voldoende ruchtbaarheid te geven om belangstellende
ondernemingen uit andere lidstaten in de gelegenheid te stellen te besluiten of zij zich als
gegadigde willen opgeven.
Aanvankelijk was het de bedoeling van de wetgever om de onverkorte toepassing van de
richtlijn voor een overgangsperiode te beperken tot een aantal specifieke opdrachten voor
diensten waarvan werd aangenomen dat ze meer mogelijkheden zouden bieden tot
grensoverschrijdende handel20. Gezien het "open" karakter van de lijst van B-diensten (zie
categorie 27 "Overige diensten") is de onverkorte toepassing van de richtlijnen op diensten in
feite de uitzondering en is de behandeling als B-diensten de regel.
Het valt te betwijfelen of dit nog te verantwoorden is in het licht van de economische en
juridische ontwikkeling van de interne markt. Voor sommige van de uitdrukkelijk in de B-lijst
opgenomen diensten, zoals vervoer over water, hoteldiensten, arbeidsbemiddeling of
beveiligingsdiensten, kan immers bezwaarlijk staande worden gehouden dat het
grensoverschrijdend belang ervan geringer is dan dat van de diensten in de A-lijst.
Overigens vormt het onderscheid tussen A- en B-diensten een bron van moeilijkheden en
mogelijke vergissingen bij de toepassing van de regels. Zoals ook bij de indeling in soorten
opdrachten het geval was, doen zich problemen voor in grensgevallen en bij gemengde
opdrachten21. Daarenboven bestaat dit onderscheid niet in de systemen van de meeste
handelspartners. De huidige juridische toestand maakt het derhalve moeilijker om van
handelspartners nieuwe toezeggingen inzake toegang tot hun markten te verkrijgen omdat de
EU geen wederkerigheid kan bieden, met name in verband met diensten die van belang zijn
geworden voor de interne markt en de grensoverschrijdende handel.
De meest consequente oplossing zou erin bestaan het onderscheid tussen B-diensten en Adiensten op te heffen en de algemene regeling toe te passen op alle opdrachten voor
diensten22. Het voordeel hiervan zou zijn dat de bestaande regels worden vereenvoudigd.
Indien uit deze raadpleging zou blijken dat de algemene regeling moet worden
vereenvoudigd, zou dit het wellicht ook gemakkelijker maken de huidige speciale regeling
voor B-diensten af te schaffen.
Vragen:
4.

Vindt u dat het onderscheid tussen A- en B-diensten moet worden herbekeken?

5.

Vindt u dat de richtlijnen inzake overheidsopdrachten van toepassing moeten zijn op
alle diensten, eventueel op basis van een versoepelde algemene regeling? Zo niet,

18
19
20
21
22

NL

Zie de artikelen 20 en 21 van Richtlijn 2004/18/EG en de artikelen 31 en 32 van Richtlijn 2004/17/EG.
Zie het arrest van 13.11.2007 in zaak C-507/03, Commissie/Ierland, punten 24-31.
Zie overweging 19 van Richtlijn 2004/18/EG.
Zie artikel 22 van Richtlijn 2004/18/EG.
Voor sociale dienstverlening, zie punt 4.4.

9

NL

welke dienst of diensten moeten volgens u onder de thans voor B-diensten geldende
regeling blijven vallen, en waarom?
Drempels
Sommige belanghebbenden vinden dat de in de richtlijnen vastgestelde drempels thans te laag
zijn en vragen daarom dat deze worden verhoogd, omdat het grensoverschrijdende belang van
opdrachten van relatief geringe waarde die thans onder de richtlijnen vallen, te gering is om
de administratieve last van een Europese aanbestedingsprocedure te verantwoorden.
Door een verhoging van de drempels zouden evenwel meer opdrachten worden vrijgesteld
van de verplichting tot bekendmaking van een aankondiging van de opdracht in heel Europa,
hetgeen de commerciële kansen voor ondernemingen overal in Europa zou beperken.
In elk geval staat vast dat in alle internationale instrumenten waaraan de EU gebonden is
drempels worden gehanteerd met exact dezelfde waarde als de drempels in de huidige
richtlijnen, behalve wat betreft de zogenaamde B-diensten (en sociale diensten in het
bijzonder)23. Deze drempels zijn bepalend voor het gemak waarmee een markt kan worden
betreden en vormen een van de belangrijkste onderdelen van al die overeenkomsten. Elke
verhoging van de in de EU toepasselijke drempels zou automatisch leiden tot een
overeenkomstige verhoging in alle overeenkomsten waarbij de EU partij is (dus niet alleen in
de GPA, maar ook in alle andere internationale overeenkomsten). Dat zou op zijn beurt
aanleiding kunnen geven tot verzoeken om compensatie van onze partners. Het zou daarbij
om niet onaanzienlijke eisen kunnen gaan.
Vraag:
6.

Zou u ervoor pleiten de drempels voor de toepassing van de EU-richtlijnen te
verhogen, hoewel dit op internationaal niveau de hierboven beschreven gevolgen zou
meebrengen?

Uitsluitingen
De afdeling over "uitgesloten opdrachten" in Richtlijn 2004/18/EG24 is zeer divers. Sommige
uitsluitingen vloeien voort uit vrijstellingen/beperkingen van de werkingssfeer van het
Verdrag (artikel 14) of beogen de consistentie met de internationale rechtsorde (artikel 15) of
met andere wettelijke regelingen (artikel 16, onder c) en e)), terwijl andere het gevolg zijn van
politieke keuzen (artikel 16, onder a), d) en f), artikel 17). Dit maakt het moeilijk een
overkoepelend concept te vinden aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of deze
bepalingen moeten worden aangepast. Bij een herziening van deze uitsluitingen moet in elk
geval rekening worden gehouden met de internationale verplichtingen van Europa, die
momenteel een afspiegeling vormen van de uitzonderingen en afwijkingen die in de
richtlijnen zijn opgenomen. Elke invoering van een nieuwe uitsluiting zou uit dit oogpunt
zeker een reden tot bezorgdheid zijn. De internationale verplichtingen laten evenwel
voldoende ruimte om de inhoud en presentatie van de uitsluitingen te actualiseren of te
verduidelijken. De afschaffing van uitsluitingen die om juridische, politieke of economische
redenen niet langer noodzakelijk zijn, zou eveneens kunnen worden overwogen.

23
24

NL

Voor sociale dienstverlening, zie punt 4.4.
De artikelen 12-18 van Richtlijn 2004/18/EG.

10

NL

Vragen:
7.

Voldoen de huidige bepalingen inzake uitgesloten opdrachten aan uw
verwachtingen? Vindt u dat de desbetreffende bepalingen moeten worden herschikt
of dat bepaalde uitsluitingen moeten worden verduidelijkt?

8.

Vindt u dat bepaalde uitsluitingen moeten worden afgeschaft, herbekeken of
geactualiseerd? Zo ja, welke? Wat zou u voorstellen?

1.3.

Inkopers in de publieke sector

Aanschaffingen door instanties die tot de overheidssfeer behoren
Richtlijn 2004/18/EG is van toepassing op opdrachten die worden geplaatst door de staat (en
al zijn onderdelen), door territoriale lichamen en door publiekrechtelijke instellingen, alsmede
door verenigingen gevormd door een of meer van deze instanties25.
De begrippen "staat" en "territoriale lichamen" zijn vrij eenduidig, maar het begrip
"publiekrechtelijke instellingen" is complexer. Beoogd zijn juridisch onafhankelijke
organisaties die nauwe banden hebben met de staat en die fundamenteel optreden zoals
overheidsinstanties. Voorbeelden zijn publieke omroeporganisaties, universiteiten,
ziekteverzekeringsfondsen en gemeentelijke bedrijven.
De in Richtlijn 2004/18/EG gegeven definitie is uitgelegd in een hele reeks arresten van het
Hof van Justitie. Op grond van die jurisprudentie kunnen de kenmerken als volgt worden
samengevat:
(1)

de instantie heeft het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang die
niet van industriële of commerciële aard zijn;

(2)

ze heeft een eigen rechtspersoonlijkheid (naar publiek- of privaatrecht);

(3)

ze is voor haar financiering, beheer of toezicht sterk afhankelijk van de staat, van
territoriale lichamen of van andere publiekrechtelijke instellingen (zie voor de precieze
voorwaarden artikel 1, lid 9, tweede alinea, onder c)).

Voor een correcte toepassing van deze regels is een grondige analyse per geval noodzakelijk,
waarbij rekening wordt gehouden met factoren zoals het concurrentieniveau op de markt en
de vraag of de instelling winst nastreeft en de aan haar activiteit verbonden risico's en
verliezen zelf draagt.
Vraag:
9.

25

NL

Beantwoordt de wijze waarop inkopers in de publieke sector thans worden
gedefinieerd aan uw verwachtingen ter zake? Bent u meer bepaald van mening dat
het begrip "publiekrechtelijke instelling" in het licht van de jurisprudentie van het
Hof moet worden verduidelijkt en geactualiseerd? Zo ja, wat voor actualisering acht
u passend?

Voor entiteiten die verplicht zijn Richtlijn 2004/17/EG toe te passen, zie punt 7.

11

NL

Openbare nutsvoorzieningen
In het kader van de huidige regeling voor het plaatsen van overheidsopdrachten regelt een
afzonderlijke richtlijn, Richtlijn 2004/17/EG, aanbestedingen in de sectoren water- en
energievoorziening, vervoer en postdiensten. Deze sectoren hebben bepaalde kenmerken
gemeen: het gaat om netwerkindustrieën, d.w.z. dat zij gebruik maken van een fysiek of
virtueel netwerk (bv. pijpleidingen, elektriciteitsnetten, postinfrastructuur, spoorlijnen enz.) of
bepaalde geografische gebieden bedienen, doorgaans op basis van exclusiviteit, met het oog
op de verstrekking van terminalfaciliteiten of de opsporing en winning van delfstoffen (olie,
gas, steenkool enz.).
Een ander kenmerk van deze sectoren is dat de betrokken werkzaamheden niet uitsluitend
door overheidsdiensten worden verricht, maar ook – en in sommige lidstaten vooral – door
commerciële ondernemingen, zowel overheidsbedrijven als particuliere ondernemingen die
voor hun exploitatie bijzondere of uitsluitende rechten genieten. Een van de hoofdredenen om
voor deze sectoren aanbestedingsregels in te voeren was het gesloten karakter van de markten
waarop deze exploitanten actief zijn, wat een gevolg is van de bijzondere of uitsluitende
rechten die door de lidstaten zijn verleend voor het bevoorraden, aanleggen of exploiteren van
netwerken voor het verstrekken van de betrokken dienst. De uitbreiding van het verplichte
gebruik van aanbestedingsprocedures tot zowel publieke als particuliere (commerciële)
nutsbedrijven werd noodzakelijk geacht vanwege de vele wijzen waarop nationale autoriteiten
het gedrag van deze entiteiten kunnen beïnvloeden, bijvoorbeeld door het al dan niet
toekennen van bijzondere of uitsluitende rechten of door deelneming in hun kapitaal en
vertegenwoordiging in de bestuurs-, beheers- en toezichtsorganen van de entiteiten.
Met andere woorden, bij gebreke van voldoende concurrentiedruk werd de verplichte
toepassing van de procedureregels van de richtlijn nutsbedrijven noodzakelijk geacht om te
garanderen dat aanschaffingen ten behoeve van de betrokken activiteiten op transparante en
niet-discriminerende wijze verlopen. Zonder specifieke voorschriften werd gevreesd dat de
aankoopbeslissingen van nutsbedrijven zouden kunnen worden beïnvloed door
vriendjespolitiek, lokale voorkeur of andere factoren.
Inmiddels heeft zich voor veel van deze sectoren op EU- dan wel nationaal niveau een
liberaliseringsproces voltrokken (bijvoorbeeld op het gebied van elektriciteit en gas,
opsporing en winning van koolwaterstoffen, postdiensten enz.). De ervaring leert evenwel dat
"liberalisering", d.w.z. een proces dat erop gericht is de toegang tot de betrokken activiteit vrij
te maken, niet noodzakelijkerwijs of automatisch leidt tot sterke concurrentie. Vaak behouden
de "gevestigde exploitanten" een zeer aanzienlijk marktaandeel, en in sommige lidstaten kan
de aanwezigheid van overheidsbedrijven de marktwerking ook verstoren.
De huidige richtlijn bevat met artikel 30 een bepaling die het de Commissie mogelijk maakt
bepaalde aanschaffingen van de toepassing van de richtlijn vrij te stellen indien het
concurrentieniveau (op markten waartoe de toegang niet beperkt is) voor voldoende
concurrentiedruk zorgt om te garanderen dat aanschaffingen ten behoeve van de betrokken
activiteiten transparant en niet-discriminerend verlopen. Tot dusver heeft de Commissie
zestien besluiten in die zin genomen ten aanzien van negen lidstaten; één verzoek werd
ingetrokken. De sectoren waarop deze besluiten betrekking hadden, waren de
elektriciteitssector (productie en verkoop), de gassector (verkoop), de sectoren olie en
(aard)gas en diverse onderdelen van de sector postdiensten (met name logistiek, pakjes en
financiële diensten).

NL

12

NL

Ten slotte moet er rekening mee worden gehouden dat steeds meer particuliere
ondernemingen exploitatierechten verwerven op basis van open en transparante procedures en
derhalve geen bijzondere of uitsluitende rechten in de zin van de richtlijn genieten.
Overigens zijn voor het hele toepassingsgebied van de richtlijn nutsbedrijven regelingen
opgenomen in internationale instrumenten, met name de GPA of bilaterale overeenkomsten.
Als de toepassing ervan zou worden beperkt, zou dit afbreuk kunnen doen aan de door de EU
aangegane internationale verplichtingen, hetgeen ertoe kan leiden dat compensaties worden
geëist.
Vragen:
10.

Denkt u dat er nog steeds behoefte is aan EU-voorschriften voor het plaatsen van
opdrachten in deze sectoren? Motiveer uw antwoord.

10.1.

Zo ja: moeten bepaalde sectoren die momenteel onder de richtlijn vallen worden
uitgesloten of, omgekeerd, moeten andere sectoren aan de voorschriften worden
onderworpen? Leg uit welke sectoren volgens u onder de regels moeten vallen, en
waarom.

11.

Momenteel wordt het toepassingsgebied van de richtlijn omschreven op basis van de
activiteiten die de betrokken entiteiten uitvoeren, hun juridische status (publiek- of
privaatrechtelijk) en, als het om particuliere ondernemingen gaat, de vraag of al dan
niet bijzondere of uitsluitende rechten zijn verleend. Acht u die criteria relevant of
moeten andere criteria worden gebruikt? Motiveer uw antwoord.

12.

Mag worden aangenomen dat het winststreven of de commerciële ethiek van
particuliere ondernemingen toereikend is om te garanderen dat zij bij hun
aanschaffingen objectief en eerlijk te werk gaan (zelfs wanneer ze hun activiteiten
uitoefenen op basis van bijzondere of uitsluitende rechten)?

13.

Vormt de huidige bepaling in artikel 30 van de richtlijn een doeltreffende methode
om het toepassingsgebied van de richtlijn aan te passen aan de veranderende
patronen van regulering en mededinging op de relevante (nationale en sectorale)
markten?

2.

VERBETERING VAN HET INSTRUMENTARIUM VOOR AANBESTEDENDE DIENSTEN

Aanbestedende diensten klagen wel eens dat de in de EU-voorschriften vervatte instrumenten
niet toegesneden zijn op hun aanschaffingsbehoeften. Met name vinden zij dat de procedures
minder omslachtig en soepeler zouden moeten zijn. Zij voeren ook aan dat de onverkorte
toepassing van de regels in sommige gevallen niet haalbaar is (met name voor zeer kleine
aanbestedende diensten). In andere gevallen (bepaalde vormen van publiek-publieke
samenwerking) zou een algehele vrijstelling van de betrokken voorschriften moeten gelden.
Voorts zijn er bij aanschaffingen door de overheid aspecten waarvoor de in de EUaanbestedingsvoorschriften vervatte instrumenten ontoereikend zijn (collectieve aankopen,
specifieke problemen na de gunning van de opdracht).
Deze punten van zorg worden hierna besproken. Uit de opmerkingen van de marktdeelnemers
komt duidelijk naar voren dat de EU-voorschriften enkele basisregels moeten omvatten die
gelijke deelnemingsvoorwaarden voor heel Europa garanderen, maar dat een aantal

NL

13

NL

detailvoorschriften van de huidige richtlijnen best kan worden aangepast. Bij het
terugschroeven van de EU-voorschriften moeten evenwel bepaalde grenzen in acht worden
genomen. Een aantal procedurevoorschriften is rechtstreeks afgeleid uit de GPA en uit door
de EU ondertekende bilaterale overeenkomsten, bijvoorbeeld de termijnen voor de diverse
procedures, de voorwaarden voor het gebruik van onderhandelingsprocedures zonder
bekendmaking en de bekendmaking van een bericht betreffende de gunning van de opdracht.
Die voorschriften laten vallen of wijzigen zou niet mogelijk zijn zonder nieuwe
onderhandelingen over de internationale verplichtingen van de EU. Voorts mag niet uit het
oog worden verloren dat er naast de EU-regels heel wat regelgeving op nationaal of regionaal
niveau bestaat. Regels die op EU-niveau worden ingetrokken, kunnen eventueel op een ander
niveau opnieuw worden ingevoerd, waardoor het risico ontstaat op grotere verschillen tussen
nationale wettelijke regelingen en mogelijk op meer nationale "gold-plating"26. Elke
aanpassing van de procedureregels moet eveneens worden getoetst aan het streven naar de
grootst mogelijke samenhang tussen het recht inzake overheidsopdrachten en andere
onderdelen van het EU-recht, zoals de regels inzake staatssteun.
Vragen:
14.

Vindt u de gedetailleerdheid van de huidige EU-aanbestedingsregels passend? Zo
niet, zijn ze te gedetailleerd of niet gedetailleerd genoeg?

2.1.

Modernisering van de procedures

Een van de hoofdthema's in het publieke debat is de vraag of de procedures van de richtlijnen
nog ten volle beantwoorden aan de behoeften van de aanbestedende diensten en
ondernemingen, dan wel of ze moeten worden aangepast – en zo ja, hoe –, met name om de
complexiteit en de administratieve rompslomp te verminderen en tegelijk toch garant te staan
voor eerlijke mededinging om overheidsopdrachten en optimale aanbestedingsresultaten.
Algemene procedures
De huidige richtlijnen voorzien in een grote diversiteit van instrumenten en procedures.
Richtlijn 2004/17/EG en Richtlijn 2004/18/EG geven beide de aanbestedende diensten de
vrije keuze tussen openbare27 en niet-openbare28 procedures. Bij onderhandelingsprocedures
met voorafgaande bekendmaking29 van een aankondiging van de opdracht liggen de zaken

26

27

28

29

NL

Het begrip "gold-plating" verwijst naar nationale wetgeving die regels of voorwaarden toevoegt aan de
normen die door de EU-voorschriften op een bepaald gebied worden opgelegd.
Bij een openbare procedure maken de aanbestedende diensten een aankondiging van de opdracht
bekend, op grond waarvan alle belangstellenden hun inschrijvingen kunnen indienen. Onder de
inschrijvers die aan de kwalitatieve selectiecriteria voldoen, kiest de aanbestedende dienst de
inschrijving die het best aan de in de aankondiging van de opdracht vermelde gunningscriteria (laagste
prijs of economisch voordeligste aanbieding) beantwoordt. Deze procedure wordt gevolgd in bijna ¾
van alle procedures die onder de toepassing van de richtlijnen vallen.
Bij niet-openbare procedures kunnen alle ondernemingen op de aankondiging van de opdracht reageren
door hun belangstelling om deel te nemen kenbaar te maken, maar slechts sommige gegadigden, die op
basis van de in de aankondiging vermelde criteria worden gekozen, worden uitgenodigd om een
inschrijving in te dienen.
Bij onderhandelingsprocedures plegen de aanbestedende diensten met de door hen gekozen
ondernemers overleg en stellen zij door onderhandelingen met een of meer van hen de voorwaarden van
het te sluiten contract vast. Dergelijke onderhandelingen over de voorwaarden van de inschrijving zijn
bij openbare of niet-openbare procedures niet mogelijk.

14

NL

enigszins anders. De richtlijn nutsbedrijven voorziet in een grotere soepelheid30, waardoor
nutsbedrijven er vrij voor kunnen kiezen hun opdrachten te plaatsen via
onderhandelingsprocedures, mits zij een oproep tot mededinging hebben bekendgemaakt. In
het kader van Richtlijn 2004/18/EG daarentegen mag van onderhandelingsprocedures met
voorafgaande bekendmaking slechts gebruik worden gemaakt in de specifieke
omstandigheden die zijn beschreven in artikel 30. In beide richtlijnen blijft het gebruik van
onderhandelingsprocedures zonder bekendmaking van een aankondiging van de opdracht
beperkt tot uitzonderlijke situaties, die uitputtend worden opgesomd31 en restrictief worden
uitgelegd.
Op het gebied van diensten kunnen aanbestedende diensten ook gebruik maken van
prijsvragen32. In de richtlijnen van 2004 werden diverse specifieke proceduremogelijkheden
en instrumenten geïntroduceerd, zoals de concurrentiegerichte dialoog33, dynamische
aankoopsystemen34 of elektronische veilingen35. Andere versoepelingen van de procedure die
in 2004 werden ingevoerd, betroffen de mogelijkheid om het aankoopbeleid te centraliseren
door aanschaffingen te laten verlopen via een aankoopcentrale36 dan wel middels de gunning
van raamovereenkomsten37. Voorts achtte de Commissie, tegen de achtergrond van de
financiële crisis, het gebruik van een versnelde procedure38 gerechtvaardigd voor de
uitvoering van grote publieke investeringsprojecten in 2009 en 2010.
Deze uitbreiding van de procedurele mogelijkheden moet thans worden geëvalueerd om te
bepalen of de procedures van de huidige richtlijn nog steeds het best mogelijke
instrumentarium zijn voor een efficiënt aanschaffingsbeleid, mede gelet op het toenemende
belang van publiek-private partnerschappen. Zowel de opzet van de verschillende procedures
zelf als de diverse eisen die door de richtlijnen in de verschillende stadia van de procedure

30

31
32

33

34
35
36
37

38

NL

De grotere soepelheid in het kader van de richtlijn nutsbedrijven is een gevolg van het feit dat deze niet
alleen op overheidsinstanties van toepassing is, maar ook op commerciële ondernemingen, zowel
overheidsbedrijven als particuliere ondernemingen die bijzondere of uitsluitende rechten genieten. Het
is dan ook de bedoeling dat de procedures in dit geval zo nauw mogelijk aansluiten bij commerciële
praktijken, weliswaar met inachtneming van minimumvoorwaarden inzake transparantie en gelijke
behandeling.
Artikel 31 van Richtlijn 2004/18/EG en artikel 40, lid 3, van Richtlijn 2004/17/EG.
Prijsvragen zijn procedures die tot doel hebben aanbestedende diensten een plan of ontwerp te
verschaffen dat op basis van mededinging door een jury wordt geselecteerd, bijvoorbeeld een
ideeënprijsvraag voor de bouw van een buurthuis of voor een stadsvernieuwingsproject in een wijk.
Prijsvragen kunnen ook op andere gebieden worden gebruikt, bijvoorbeeld om plannen te laten
uitwerken voor de mogelijke toekomstige structuur van een communicatienetwerk tussen
overheidsdiensten op verschillende niveaus.
In het kader van deze procedure voor bijzonder complexe opdrachten kunnen de precieze
contractvoorwaarden worden vastgesteld via een dialoog tussen de aanbestedende dienst en de
gegadigden; artikel 29 van Richtlijn 2004/18/EG (alleen in Richtlijn 2004/18/EG). Volgens recente
statistische gegevens werd de concurrentiegerichte dialoog echter slechts toegepast in minder dan 0,4%
van de procedures.
Artikel 33 van Richtlijn 2004/18/EG.
Artikel 54 van Richtlijn 2004/18/EG.
Artikel 11 van Richtlijn 2004/18/EG.
In dit verband werd een versoepeling alleen aangebracht in Richtlijn 2004/18/EG (zie artikel 32),
aangezien de reeds bestaande (zij het andere) bepalingen in de richtlijn nutsbedrijven (artikel 14) als
afdoende werden beschouwd in de specifieke context van aanschaffingen in de nutssector.
Deze procedure is bij artikel 38, lid 8, van Richtlijn 2004/18/EG ingesteld voor gevallen waarin het om
dringende redenen niet haalbaar is de normale minimumtermijnen in acht te nemen. Zie persbericht
IP/08/2040 van 19 december 2008.

15

NL

worden opgelegd39, moeten grondig worden getoetst op hun efficiëntie voor het bereiken van
optimale aanbestedingsresultaten met zo weinig mogelijk administratieve rompslomp40.
Vragen:
15.

Denkt u dat de aanbestedende diensten met de procedures van de huidige richtlijnen
de best mogelijke aanbestedingsresultaten kunnen boeken? Zo niet: hoe kunnen de
procedures worden verbeterd om de administratieve lasten en de transactiekosten te
verminderen en/of de duur van de procedures te verkorten, terwijl toch wordt
gewaarborgd dat de aanbestedende diensten de beste kwaliteit/prijsverhouding
krijgen?

16.

Kunt u andere soorten procedures bedenken dan die waarin de huidige richtlijnen
voorzien en die volgens u de kosteneffectiviteit van de procedures voor het plaatsen
van overheidsopdrachten zouden kunnen verbeteren?

17.

Denkt u dat de procedures en instrumenten waarin de richtlijn voorziet om tegemoet
te komen aan specifieke behoeften en om de deelneming van particulieren aan
publieke investeringen via publiek-private partnerschappen te bevorderen (bv.
dynamische aankoopsystemen, concurrentiegerichte dialoog, elektronische veilingen,
prijsvragen) dienen te worden gehandhaafd in hun huidige vorm, gewijzigd (zo ja,
hoe) of afgeschaft?

18.

Zou u, op basis van uw ervaringen met het gebruik van de versnelde procedure in
2009 en 2010, voorstander zijn van een veralgemening van deze mogelijkheid tot
verkorting van de termijnen onder bepaalde voorwaarden? Zou dit volgens u
mogelijk zijn zonder de kwaliteit van de inschrijvingen in het gedrang te brengen?

Meer onderhandelingen
Belanghebbenden opperen vaak dat meer soepelheid in de aanbestedingsprocedures
noodzakelijk is en met name dat de aanbestedende diensten met potentiële inschrijvers over
de contractvoorwaarden moeten kunnen onderhandelen.
In het kader van de GPA is het gebruik van onderhandelingen geoorloofd, mits dit in de
aankondiging van de opdracht wordt vermeld. Die mogelijkheid zou derhalve in de algemene
EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten kunnen worden ingevoerd, voor zover de
beginselen van non-discriminatie en een eerlijk procedureverloop worden nageleefd. Dit zou
de aanbestedende diensten immers meer soepelheid kunnen bieden om
aanbestedingsresultaten te bereiken die beter aan hun behoeften beantwoorden.

39

40

NL

Bijvoorbeeld voorschriften betreffende de bekendmaking van aankondigingen, de inhoud van het
bestek, termijnen, voor de selectiecriteria over te leggen bewijsstukken, documentatie en communicatie
met de inschrijvers.
Vanzelfsprekend bieden de nieuwe informatie- en communicatietechnologieën ruime mogelijkheden
om de procedures voor alle partijen te verbeteren en onnodige rompslomp te vermijden, met name wat
het verzamelen en overleggen van bewijsstukken betreft. Op dit aspect van het moderniseringsdebat
wordt in dit groenboek echter niet nader ingegaan, aangezien het wordt behandeld in een afzonderlijke
raadpleging, het groenboek over de bevordering van elektronisch aanbesteden in de EU,
SEC(2010) 1214 van 18.10.2010.

16

NL

Deze mogelijkheid moet grondig worden besproken met alle belanghebbenden,
aanbestedende diensten en ondernemingen. De voordelen die meer soepelheid en een
vereenvoudiging mogelijk zouden opleveren, moeten worden afgewogen tegen een groter
risico op vriendjespolitiek en meer in het algemeen op al te subjectieve beslissingen ten
gevolge van de grotere keuzevrijheid die de aanbestedende diensten in
onderhandelingsprocedures genieten. Die subjectiviteit zou het op haar beurt moeilijker
maken te bewijzen dat er met het eruit voortvloeiende contract geen overheidssteun gemoeid
is. De aanbestedende diensten meer vrijheid geven zal overigens slechts gunstige resultaten
opleveren als die technisch voldoende onderlegd zijn, de markt goed genoeg kennen en de
onderhandelingsvaardigheid bezitten om met de leveranciers een goede deal te sluiten.
Ten slotte moet zorgvuldig worden afgewogen voor welke categorie en welke grootte van
opdrachten onderhandelingen zinvol zouden zijn. Belanghebbenden beweren vaak dat
onderhandelingen bijzonder geschikt zouden zijn voor het plaatsen van kleinere opdrachten.
Aan de andere kant zou het ook – of zelfs in hogere mate – dienstig kunnen zijn voor het
aanbesteden van grootschalige projecten, met name via publiek-private partnerschappen.
Wegens de complexiteit van de contracten voor dergelijke projecten is er wellicht zelfs meer
behoefte aan bijzonder soepele procedures en ruime onderhandelingsmarges, en is er allicht
meer technische deskundigheid aanwezig bij de aanbestedende dienst voor het voeren van de
onderhandelingen.
Vragen:
19.

Zou u het een goede zaak vinden als meer ruimte werd geschapen voor
onderhandelingen in het kader van procedures voor het plaatsen van
overheidsopdrachten en/of als het gebruik van onderhandelingsprocedures zonder
voorafgaande bekendmaking werd veralgemeend?

20.

Als u op dit laatste positief antwoordt, vindt u dan dat die mogelijkheid moet worden
geboden voor alle categorieën van opdrachten en aanbestedende diensten, of alleen
onder bepaalde voorwaarden?

21.

Bent u het ermee eens dat een veralgemeend gebruik van onderhandelingsprocedures
bepaalde risico's van misbruik/discriminatie zou meebrengen? Moeten er, naast de
garanties die met betrekking tot onderhandelingsprocedures reeds in de richtlijnen
zijn opgenomen, nog extra waarborgen voor transparantie en non-discriminatie
komen om een tegenwicht te bieden voor de grotere keuzevrijheid? Zo ja, waarin
zouden die extra waarborgen kunnen bestaan?

Commerciële goederen en diensten
De GPA stelt een aantal bijzondere regels vast voor "goederen en diensten die in de regel in
de handel worden verkocht of te koop worden aangeboden aan, en in de regel worden
aangekocht door niet-overheidskopers voor niet-overheidsdoeleinden". Commerciële
goederen en diensten worden geacht op de markt verkrijgbaar te zijn in een
gestandaardiseerde vorm, en bijgevolg wordt de aanschaffing van dergelijke goederen en
diensten vereenvoudigd door het feit dat de prijs, kwaliteit en verkoopsvoorwaarden in ruime
mate vastliggen op de markten. Er valt iets voor te zeggen om voor de aanschaf van dergelijke
goederen en diensten vereenvoudigde procedures in te voeren (bijvoorbeeld gestroomlijnde
procedures met kortere termijnen).

NL

17

NL

Vraag:
22.

Acht u het wenselijk vereenvoudigde procedures in te voeren voor de aanschaf van
commerciële goederen en diensten? Zo ja, welke vormen van vereenvoudiging zou u
voorstellen?

Selectie en gunning
Krachtens de huidige richtlijnen moet de keuze van de winnende inschrijver plaatsvinden in
twee fasen. In de selectiefase beoordeelt de aanbestedende dienst de bekwaamheid en
geschiktheid van de ondernemingen. Dit gebeurt aan de hand van uitsluitingscriteria en
criteria van economische en financiële draagkracht, beroeps- en technische kennis en
bekwaamheid. In de gunningsfase onderzoekt de aanbestedende dienst de inschrijvingen en
kiest daaruit de beste. Dit gebeurt aan de hand van objectieve criteria die verband houden met
de kwaliteit van de aangeboden producten en diensten.
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie41 moeten de aanbestedende diensten een strikt
onderscheid maken tussen selectie- en gunningscriteria. De gunningsbeslissing moet
uitsluitend gebaseerd zijn op criteria betreffende de aangeboden producten en diensten.
Overwegingen die verband houden met de geschiktheid van de inschrijvers om de opdracht
uit te voeren, zoals ervaring, beschikbaar personeel en uitrusting, zijn niet toegestaan.
Ook de GPA maakt een onderscheid tussen de selectie en de gunningsbeslissing. Dit
onderscheid is echter minder strikt dan in de hierboven aangehaalde rechtspraak, aangezien de
GPA niet uitdrukkelijk verbiedt dat in het gunningsstadium rekening wordt gehouden met
criteria die niet te maken hebben met de aangeboden goederen en diensten, en bijgevolg
toestaat dat criteria die verband houden met de inschrijver in aanmerking worden genomen.
Aanbestedende diensten klagen soms over de administratieve rompslomp die het gevolg is
van de verplichting eerst alle gegadigden of inschrijvers aan de selectiecriteria te toetsen
voordat de gunningscriteria kunnen worden onderzocht. Zij voeren aan dat alles sneller zou
kunnen gaan als zij eerst de gunningscriteria zouden mogen onderzoeken, aangezien dan
alleen voor de winnende inschrijver zou moeten worden nagegaan of aan de selectiecriteria is
voldaan.
Dat zou een argument kunnen zijn om op procedureel gebied de organisatie opnieuw te
bekijken en de volgorde van het onderzoek van selectie- en gunningscriteria eventueel te
veranderen. Een aanwijzing in die richting is te vinden in de meer recente jurisprudentie van
het Hof van Justitie, waarin wordt gesteld dat de richtlijnen inzake overheidsopdrachten "in
theorie niet uitsluiten dat het onderzoek naar de geschiktheid van de inschrijvers en de
gunning van de opdracht gelijktijdig plaatsvinden", voor zover "deze twee verrichtingen
afzonderlijke verrichtingen zijn, waarvoor verschillende regels gelden"42. Daaruit kan worden
afgeleid dat het niet zozeer gaat om de volgorde van de procedurestappen, maar om de
principiële scheiding tussen selectie- en gunningscriteria.

41

42

NL

Zie het arrest van 20.9.1988 in zaak 31/87, Beentjes, punten 15-19, het arrest van 24.1.2008 in zaak
C-532/06, Lianakis, punt 30, en het arrest van 12.11.2009 in zaak C-199/07, Commissie/Griekenland,
punten 51-55.
Zie het arrest Lianakis, punt 26, en het arrest Commissie/Griekenland, punt 51.

18

NL

Of het wenselijk is deze regel werkelijk te veranderen, moet evenwel zorgvuldig worden
onderzocht. Een echte vermindering van de administratieve verplichtingen is slechts denkbaar
onder specifieke omstandigheden. De selectiecriteria pas na de gunningscriteria onder de loep
nemen heeft alleen zin wanneer de gunningscriteria voor alle inschrijvers snel en gemakkelijk
kunnen worden getoetst. Dat zou met name het geval kunnen zijn bij de gunning van
opdrachten voor de levering van standaardgoederen tegen de laagste prijs. Voorts zou deze
aanpak bezwaarlijk kunnen worden gevolgd in niet-openbare of onderhandelingsprocedures,
waarbij de gegadigden die worden uitgenodigd om in te schrijven of te onderhandelen
doorgaans worden geselecteerd aan de hand van de kwalitatieve selectiecriteria, of wanneer
gebruik wordt gemaakt van erkenningsregelingen.
Sommige belanghebbenden stellen verdergaande maatregelen voor, waarbij de principiële
scheiding tussen selectie- en gunningscriteria ter discussie wordt gesteld. Volgens hen kan de
mogelijkheid om criteria die aan de inschrijver gerelateerd zijn, zoals ervaring en
bekwaamheid, als gunningscriteria te hanteren, helpen om tot betere aanbestedingsresultaten
te komen.
Men moet zich er evenwel van bewust zijn dat dit zou leiden tot een ingrijpende wijziging in
het procedurele systeem van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten. De scheiding tussen
selectie- en gunningscriteria waarborgt de eerlijkheid en objectiviteit bij de vergelijking van
de inschrijvingen. Toestaan dat aan de inschrijver gerelateerde criteria zoals ervaring en
bekwaamheid als gunningscriteria worden gehanteerd, zou de vergelijkbaarheid van de in
aanmerking te nemen factoren kunnen aantasten en uiteindelijk inbreuk kunnen maken op het
beginsel van gelijke behandeling. Aan de inschrijver gerelateerde criteria zouden potentieel
dus ook kunnen leiden tot vervalsing van de mededinging. De aanvaarding van voorstellen in
die zin dient dan ook – als men dit überhaupt wil overwegen – strikt beperkt te blijven, bv. tot
specifieke categorieën van opdrachten waarbij de kwalificaties en cv's van het beschikbare
personeel van bijzonder belang zijn.
Elke wijziging die consequenties heeft voor het beginsel van de scheiding van selectie- en
gunningscriteria moet hoe dan ook uiterst zorgvuldig worden overwogen. Het kan
noodzakelijk zijn te voorzien in extra waarborgen om het eerlijke en objectieve verloop van
de procedures te garanderen.
Vragen:
23.

Bent u voorstander van een soepeler aanpak van de wijze waarop en de volgorde
waarin de selectie- en gunningscriteria worden getoetst in het kader van de
aanbestedingsprocedures? Zo ja, vindt u dat het mogelijk moet zijn de
gunningscriteria vóór de selectiecriteria te toetsen?

24.

Vindt u dat het in uitzonderlijke gevallen gerechtvaardigd kan zijn aanbestedende
diensten toe te staan in de gunningsfase rekening te houden met criteria die op de
inschrijver zelf betrekking hebben? Zo ja, in welke gevallen, en welke extra
waarborgen zouden volgens u nodig zijn om het eerlijke en objectieve verloop van de
gunning in een dergelijk systeem te garanderen?

Rekening houden met vroegere prestaties
Belanghebbenden opperen voorts dat de huidige richtlijnen onvoldoende de mogelijkheid
bieden om rekening te houden met eerdere ervaringen die de aanbestedende dienst mogelijk

NL

19

NL

heeft gehad met de prestaties van de inschrijvers. Dergelijke ervaringen kunnen wel degelijk
nuttige aanwijzingen geven omtrent de kwaliteit van de inschrijver en zijn toekomstige
prestaties. Dit brengt uiteraard echter het risico mee van discriminatie tussen inschrijvers. Er
dient in voorkomend geval dan ook te worden voorzien in passende waarborgen voor een
gelijke behandeling van de inschrijvers, voor transparantie en voor een eerlijk
procedureverloop.
Vraag:
25.

Vindt u dat de richtlijn uitdrukkelijk moet toestaan dat rekening wordt gehouden met
eerder opgedane ervaringen met een of meer inschrijvers? Zo ja, welke waarborgen
zijn noodzakelijk om discriminatie te voorkomen?

Specifieke instrumenten voor nutsbedrijven
De procedurele instrumenten van de richtlijn nutsbedrijven verschillen op een aantal punten
wezenlijk van die van Richtlijn 2004/18/EG. Eén aspect is dat de procedurele soepelheid voor
de aanbestedende diensten groter is. Naast de eerder genoemde mogelijkheid om vrij te kiezen
voor een onderhandelingsprocedure met oproep tot mededinging staan nutsbedrijven ook twee
speciale instrumenten voor het organiseren van hun aanbestedingen ter beschikking, namelijk:
erkenningsregelingen43 en periodieke indicatieve aankondigingen44.
Krachtens de huidige richtlijnen kunnen aankondigingen betreffende het bestaan van een
erkenningsregeling als oproep tot mededinging worden gebruikt bij de aanbesteding van alle
soorten werken, leveringen of diensten die worden geplaatst tijdens de geldigheidsduur van de
erkenningsregeling, ongeacht het aantal afzonderlijke aanbestedingsprocedures dat daarbij
wordt uitgeschreven. Wanneer een aankondiging betreffende het bestaan van een
erkenningsregeling als oproep tot mededinging wordt gebruikt, mogen de betrokken concrete
opdrachten uitsluitend worden geplaatst via niet-openbare of onderhandelingsprocedures
waarbij de deelnemers exclusief worden gekozen uit de ondernemingen die reeds erkend zijn
volgens de regels die op de betrokken regeling van toepassing zijn. Erkenningsregelingen
kunnen een nuttig instrument zijn bij het plaatsen van opdrachten voor technisch veeleisende
werken, leveringen of diensten45. Bij dergelijke opdrachten neemt de procedure voor de
erkenning van ondernemers immers zo veel tijd in beslag46 dat het voor alle betrokkenen
voordeliger is gebruik te maken van eenzelfde erkenningsproces voor een aantal
aanbestedingsprocedures dan dit proces bij elke aanbesteding opnieuw te moeten doorlopen.
Periodieke indicatieve aankondigingen kunnen als oproep tot mededinging worden gebruikt
bij opdrachten voor alle soorten werken, leveringen of diensten die naar verwachting zullen
worden geplaatst gedurende een periode van twaalf maanden, ongeacht het aantal
afzonderlijke aanbestedingsprocedures dat daarbij zal worden uitgeschreven. Wanneer een
periodieke indicatieve aankondiging als oproep tot mededinging wordt gebruikt, mogen de
betrokken concrete opdrachten niet worden geplaatst via openbare procedures, doch
uitsluitend via niet-openbare of onderhandelingsprocedures waarbij de deelnemers exclusief
worden gekozen uit de ondernemingen die als reactie op de periodieke indicatieve
aankondiging van hun belangstelling hebben doen blijken. Periodieke indicatieve

43
44
45
46

NL

Zie met name artikel 53.
Zie artikel 42, lid 3.
Bv. rollend spoorwegmaterieel, hogedrukgasleidingen enz.
In sommige gevallen meer dan zes maanden.

20

NL

aankondigingen worden vaak als oproep tot mededinging gebruikt bij geregeld terugkerende
aankopen van soortgelijke uniforme goederen, diensten of werken en kunnen aldus het
routinewerk van nutsbedrijven vergemakkelijken.
Vraag:
26.

Vindt u dat er speciale regels noodzakelijk zijn voor het plaatsen van opdrachten
door nutsbedrijven? Houden de afwijkende regels die gelden voor nutsbedrijven en
openbare ondernemingen voldoende rekening met de specifieke kenmerken van het
aankoopgebeuren in de nutssector?

2.2.

Specifieke instrumenten voor kleine aanbestedende diensten

Kleine aanbestedende diensten klagen er met name vaak over dat het onverkort in acht nemen
van alle procedureregels en waarborgen bij het plaatsen van hun relatief kleine opdrachten
onevenredig veel tijd en moeite kost. Wat kleine opdrachten beneden de drempels van de
richtlijnen betreft, klagen zij tevens over rechtsonzekerheid in verband met de vraag of al dan
niet moet worden voldaan aan eisen die uit het primaire recht voortvloeien. Beide punten van
zorg kunnen als volgt worden aangepakt.
Een lichter procedureel kader voor lokale en regionale aanbestedende diensten bij het
plaatsen van opdrachten boven de drempels van de richtlijnen
Er valt iets te zeggen voor een lichter procedureel kader voor lokale en regionale
aanbestedende diensten, waarbij ten volle gebruik wordt gemaakt van de
versoepelingsmogelijkheden die de GPA biedt voor niet-centrale instanties en nutsbedrijven,
zonder afbreuk te doen aan de noodzakelijke transparantie. De huidige richtlijnen bieden deze
soepelheid alleen voor nutsbedrijven, niet voor lokale en regionale aanbestedende
overheidsdiensten. Een dergelijk gedifferentieerd systeem zou lokale instanties een grotere
vrijheid geven in hun aankoopbeleid en de administratieve lasten precies daar verminderen
waar die het meest onevenredig zijn. Aan de andere kant zou het invoeren van verschillende
niveaus van procedure-eisen het juridische plaatje allicht nog ingewikkelder maken en zou het
misschien moeilijk zijn dit in de praktijk om te zetten en toe te passen, met name in het kader
van de toepassing van de regels inzake staatssteun47.
Minder strenge bekendmakingsregels zouden één aspect van een dergelijk lichter procedureel
kader kunnen zijn. Krachtens de GPA kan een niet-centrale aanbestedende dienst een
opdracht plaatsen zonder bekendmaking van een individuele aankondiging van de opdracht,
voor zover hij zijn voornemen heeft aangekondigd en concrete informatie ter zake heeft
bekendgemaakt in een periodieke indicatieve aankondiging of een aankondiging betreffende
het bestaan van een erkenningsregeling48. Dit zou de administratieve lasten voor
aanbestedende diensten aanzienlijk kunnen verminderen. Een mogelijk nadeel zou erin
kunnen bestaan dat ondernemingen minder vlot kennis kunnen nemen van de opdrachten,
hetgeen zou kunnen leiden tot minder concurrentiestrijd om de individuele opdrachten.

47

48

NL

De regels inzake staatssteun hebben vooral oog voor de verleende compensatie en niet zozeer voor de
omvang van de aanbestedende dienst. Elke eventuele aanpassing die het procedurekader lichter maakt,
moet de toepassing van de regels inzake staatssteun onverlet laten.
Voor een gedetailleerde beschrijving van deze instrumenten, zie punt 2.1.

21

NL

Een andere mogelijkheid zou zijn een veralgemeend gebruik van onderhandelingsprocedures
zonder voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van de opdracht toe te staan. De
mogelijkheid om in het algemeen onderhandelingen toe te staan is hierboven reeds besproken
(punt 2.1). Of deze mogelijkheid specifiek geschikt is voor lokale en regionale aanbestedende
diensten, dient zorgvuldig te worden onderzocht. Het kan wellicht een goede manier zijn om
de opdracht aan te passen aan de specifieke wensen en behoeften van dergelijke instanties.
Aan de andere kant valt te betwijfelen of kleine aanbestedende diensten wel steeds voldoende
kopersmacht en technische deskundigheid bezitten om op voet van gelijkheid te
onderhandelen met de inschrijvers.
Vragen:
27.

Denkt u dat een onverkorte toepassing van de aanbestedingsregels beantwoordt of
juist niet beantwoordt aan de behoeften van kleinere aanbestedende diensten? Kunt u
uw antwoord toelichten?

28.

Zo ja, bent u voorstander van vereenvoudigde aanbestedingsregels voor relatief
kleine opdrachten die worden geplaatst door lokale en regionale aanbestedende
diensten? Wat moeten volgens u de kenmerken zijn van een dergelijke
vereenvoudigde regeling?

Meer rechtszekerheid bij het plaatsen van opdrachten beneden de drempels van de richtlijnen
Veel van de opdrachten die worden geplaatst door kleine lokale en regionale aanbestedende
diensten vertegenwoordigen een waarde die beneden de drempels van de richtlijnen valt.
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie moeten bij het plaatsen van dergelijke
opdrachten niettemin de basisbeginselen van het EU-recht (zoals non-discriminatie en
transparantie) in acht worden genomen, voor zover de opdracht een grensoverschrijdend
belang heeft. De Commissie heeft haar standpunt ten aanzien van de verplichtingen die
voortvloeien uit de rechtspraak van het Hof neergelegd in haar Interpretatieve mededeling
over de Gemeenschapswetgeving die van toepassing is op het plaatsen van opdrachten die
niet of slechts gedeeltelijk onder de richtlijnen inzake overheidsopdrachten vallen49.
Veel aanbestedende diensten signaleren evenwel dat de door deze mededeling verstrekte
verduidelijking in de praktijk niet altijd toereikend is, met name wanneer het erom gaat te
bepalen of er al dan niet sprake is van een grensoverschrijdend belang. De onzekerheid over
de vraag of de uit de basisbeginselen afgeleide normen in concrete gevallen al dan niet in acht
moeten worden genomen, zou problemen opleveren, met name voor kleinere aanbestedende
diensten. Het belang van deze kwestie blijkt ook uit de maatregelen die de lidstaten in dit
verband hebben genomen in het kader van de financiële crisis.
Hoewel een toekomstig wetgevingsvoorstel meer dan waarschijnlijk geen betrekking zou
hebben op opdrachten beneden de drempels, zou kunnen worden overwogen nadere
richtsnoeren te geven om de aanbestedende diensten te helpen beoordelen of er in concrete
gevallen al dan niet sprake is van een grensoverschrijdend belang.

49

NL

Interpretatieve mededeling van de Commissie over de Gemeenschapswetgeving die van toepassing is
op het plaatsen van opdrachten die niet of slechts gedeeltelijk onder de richtlijnen inzake
overheidsopdrachten vallen (PB C 179 van 1.8.2006, blz. 2). Zie ook het arrest van het Gerecht van
20 mei 2010 in zaak T-258/06, Duitsland/Commissie.

22

NL

Vraag:
29.

Vindt u dat de rechtspraak van het Hof van Justitie, zoals die is uitgelegd in de
interpretatieve mededeling van de Commissie, voldoende rechtszekerheid biedt voor
het plaatsen van opdrachten beneden de drempels van de richtlijnen? Of bent u van
mening dat nadere richtsnoeren, bijvoorbeeld over de vraag welke factoren wijzen op
een mogelijk grensoverschrijdend belang, of een ander initiatief van de EU gewenst
zijn? Met betrekking tot welke punten acht u dit wenselijk of noodzakelijk?

2.3.

Publiek-publieke samenwerking

Een andere kwestie waarover in de afgelopen decennia veel discussie is geweest, betreft de
vraag of, en in welke mate, de regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten van
toepassing moeten zijn op contracten die worden gesloten tussen overheidsinstanties
onderling.
Het beginsel van eerlijke en open mededinging staat eraan in de weg dat contracten tussen
overheidsinstanties automatisch uitgesloten zouden zijn van het toepassingsgebied van de
EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten. Het staat echter buiten kijf dat de toepassing van
deze regels niet gewenst is bij bepaalde vormen van samenwerking tussen overheidsinstanties,
die door het Hof van Justitie dan ook niet als het plaatsen van overheidsopdrachten worden
beschouwd.
In wezen moet er een scheidingslijn worden getrokken tussen afspraken onder aanbestedende
diensten over de uitvoering van taken die onder hun recht op zelforganisatie vallen aan de ene
kant, en aanschaffingen die gebaat zijn met een open mededinging onder marktdeelnemers
aan de andere kant. Het Hof van Justitie onderscheidt met name twee vormen van publiekpublieke samenwerking waarop de EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten niet van
toepassing zijn:
"In house": opdrachten die worden toegewezen aan een entiteit waarvan de overheid eigenaar
is, worden niet beschouwd als overheidsopdrachten wanneer de aanbestedende diensten over
die entiteit zeggenschap uitoefenen zoals over hun eigen diensten en die entiteit het merendeel
van haar werkzaamheden verricht ten behoeve van de aanbestedende diensten50. Verscheidene
aanbestedende diensten kunnen gebruik maken van eenzelfde interne entiteit die onder hun
gezamenlijke zeggenschap staat (verticale/geïnstitutionaliseerde samenwerking). Deze
jurisprudentie van het Hof laat evenwel nog een aantal vragen onbeantwoord, bv. wat wordt
bedoeld met "zoals haar eigen diensten" en hoe het zit met het plaatsen van opdrachten door
de "dochterentiteit" bij de moederinstantie(s) of bij een interne "zusterentiteit" (d.w.z. een
entiteit die onder zeggenschap staat van dezelfde moeder).
"Horizontale samenwerking": in een recenter arrest51 heeft het Hof voor recht verklaard dat
een beroep op interne entiteiten die onder gezamenlijke zeggenschap staan niet de enige wijze
is waarop publiek-publieke samenwerking kan plaatsvinden en dat die samenwerking ook een
louter contractueel gebeuren kan blijven (horizontale/niet-geïnstitutionaliseerde
samenwerking). Dit soort constructie valt buiten de toepassing van de EU-regels inzake
overheidsopdrachten wanneer uitsluitend door openbare instanties gezamenlijk een taak van
algemeen belang wordt verricht, met eigen middelen en een gemeenschappelijk doel, en
50
51

NL

Zie bv. de zaken C-107/98, Teckal, C-324/07, Coditel en C-573/07, Sea.
Zaak C-480/06, Commissie/Duitsland.

23

NL

waarbij wederzijds rechten en verplichtingen gelden die verder gaan dan "het tegen betaling
uitvoeren van een taak" bij het nastreven van doelstellingen van algemeen belang.
Naast deze twee vormen van samenwerking moet nog één geval worden vermeld, waarbij het
strikt genomen niet gaat om een "samenwerking" tussen meerdere aanbestedende diensten
maar eerder om de overdracht van de bevoegdheid tot het uitoefenen van een publieke taak
door de ene instantie aan de andere. Een dergelijke bevoegdheidsoverdracht blijft buiten de
toepassing van de EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten indien de verantwoordelijkheid
voor het uitoefenen van de taak als zodanig in haar geheel wordt overgedragen (niet dus dat
alleen de praktische uitvoering van de taak aan een andere instantie wordt toevertrouwd).
De ontwikkeling van de jurisprudentie van het Hof van Justitie heeft geleid tot een behoorlijk
complex plaatje van mogelijke uitzonderingen voor publiek-publieke samenwerking, en de
ervaring leert dat aanbestedende diensten niet altijd goed weten of en onder welke
voorwaarden hun onderlinge relaties binnen het toepassingsgebied van de EU-regels inzake
overheidsopdrachten vallen. Om aan die behoefte aan verduidelijking op korte termijn
tegemoet te komen, zullen de diensten van de Commissie in een in 2011 te publiceren
werkdocument een leidraad aanreiken voor de interpretatie van deze jurisprudentie.
De kernvraag is evenwel of en hoe dit probleem via wetgeving kan worden aangepakt,
waarbij duidelijk zou moeten worden aangegeven welke vormen van samenwerking buiten de
toepassing van de EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten blijven.
Het is wellicht dienstig na te gaan of een concept kan worden uitgewerkt dat bepaalde
gemeenschappelijke criteria voor vrijstelling van publiek-publieke samenwerkingsvormen
vaststelt. Dat concept moet een duidelijk onderscheid maken tussen moderne
organisatievormen voor de (gezamenlijke) uitoefening van publieke taken door aanbestedende
diensten, die uitsluitend zijn ingegeven door overwegingen van algemeen belang enerzijds (en
die dus niet onder de aanbestedingsregels vallen), en de gewone (commerciële) koop en
verkoop van goederen en diensten op de markt anderzijds (die wel onder de regels vallen).
Zorgvuldig moet worden onderzocht hoe dit onderscheid in de praktijk kan worden gemaakt,
waarbij ook rekening moet worden gehouden met wat het Hof van Justitie in zijn recente
arresten heeft aangegeven. De volgende aspecten lijken in dit verband van bijzonder belang te
zijn.
Allereerst komt uit de rechtspraak van het Hof duidelijk naar voren52 dat een publiek-publieke
samenwerking volledig publiek moet blijven, wil ze in aanmerking komen voor vrijstelling
van de toepassing van de EU-aanbestedingsregels. Derhalve zal de deelneming van
privékapitaal in een van de samenwerkende entiteiten eraan in de weg staan dat de
samenwerking als zodanig een vrijstelling van de aanbestedingsregels geniet.
Een ander element dat blijkbaar belangrijk is, is het criterium van "beperkte marktgerichtheid"
van de betrokken entiteiten, zoals dit recent door het Hof van Justitie is ontwikkeld53. Als de
betrokken entiteiten marktgericht zijn, staan zij op de markt in rechtstreekse concurrentie met
particuliere ondernemingen, streven zij dezelfde of soortgelijke commerciële doelstellingen

52
53

NL

Zie zaak C-26/03, Stadt Halle.
Zie zaak C-573/07, SEA, punt 73. De eis in arrest C-480/06 dat de samenwerking "uitsluitend wordt
beheerst door overwegingen en eisen die verband houden met het nastreven van doelstellingen van
algemeen belang en het (…) beginsel van gelijke behandeling van de belanghebbenden wordt
geëerbiedigd", wijst in dezelfde richting.

24

NL

na en gebruiken zij dezelfde instrumenten. Bij samenwerking die vrijgesteld is van de
aanbestedingsregels en gericht is op het vervullen van een publieke taak, mogen dergelijke
entiteiten in beginsel niet betrokken zijn. Ten aanzien van interne verstrekkers die
marktgericht zijn, kunnen zich tevens mededingingsbezwaren en bezwaren op het gebied van
staatssteun voordoen.
Ten slotte is de aard van de band tussen de samenwerkende entiteiten van belang. Bij
geïnstitutionaliseerde samenwerking is de (gezamenlijke) "in-house" zeggenschap de factor
die bepaalt of een overeenkomst – zelfs een die normaal gezien onder de aanbestedingsregels
zou vallen – daarvan kan worden vrijgesteld. Zonder dergelijke zeggenschap en om nietgeïnstitutionaliseerde samenwerking te onderscheiden van een gewone overheidsopdracht, is
het dan weer belangrijk dat de samenwerking gepaard gaat met wederzijdse rechten en
verplichtingen die verder gaan dan "het tegen betaling uitvoeren van een taak" en dat het
hoofddoel van de samenwerking niet van commerciële aard is.
Vragen:
30.

Acht u het in het licht van het bovenstaande nuttig op EU-niveau wetgeving vast te
stellen betreffende de werkingssfeer en de criteria voor publiek-publieke
samenwerking?

31.

Bent u het ermee eens dat een concept met bepaalde gemeenschappelijke criteria
voor de vrijstelling van bepaalde vormen van publiek-publieke samenwerking dient
te worden ontwikkeld? Wat zouden volgens u belangrijke elementen van dat concept
moeten zijn?

32.

Of zou u de voorkeur geven aan specifieke regels voor verschillende vormen van
samenwerking, in de lijn van de rechtspraak van het Hof van Justitie (bv. "in-house"
en horizontale samenwerking)? Zo ja, kunt u nader toelichten waarom en wat die
regels zouden moeten zijn?

33.

Moeten er voor overdrachten van bevoegdheden ook EU-regels komen? Leg uit
waarom.

2.4.

Geschikte instrumenten voor het bundelen van de vraag / Gezamenlijke inkoop

Een van pijnpunten waarbij belanghebbenden vaak klagen over wat zij zien als de
ontoereikendheid van de instrumenten op EU-niveau, is de kwestie van het bundelen van de
vraag / de coördinatie van aanbestedingsprocedures tussen aanbestedende diensten.
De aanhangers van een dergelijke bundeling van de vraag wijzen op de aanzienlijke gunstige
effecten voor leveranciers en aanbestedende diensten, zoals bijvoorbeeld: schaalvoordelen,
lagere productiekosten ten bate van ondernemingen en Europese belastingbetalers, een grotere
kopersmacht voor overheidsdiensten en de mogelijkheid voor hen om vaardigheden en
deskundigheid te bundelen en om de aan aanbestedingen verbonden kosten en risico's te
delen. Met name het delen van kosten en risico's zou de strategisch belangrijke aanschaffing

NL

25

NL

van nieuwe, innovatieve producten en diensten vergemakkelijken en aldus de ontwikkeling
van nieuwe producten en markten bevorderen54.
In het bijzonder grensoverschrijdende samenwerking tussen aanbestedende diensten uit
verschillende lidstaten kan bijdragen tot een verdere integratie van de aanbestedingsmarkten,
door aan te moedigen dat een einde wordt gemaakt aan de opdeling van de Europese markten
volgens landsgrenzen en aldus een levenskrachtige, internationaal concurrerende Europese
industriële basis te creëren.
De huidige richtlijnen bevatten reeds een aantal instrumenten voor het bundelen van de vraag,
zoals aankoopcentrales55. Andere instrumenten zijn niet specifiek bedoeld voor het bundelen
van de vraag maar kunnen daartoe worden gebruikt, bijvoorbeeld de mogelijkheid om
raamovereenkomsten te sluiten waaraan verschillende aanbestedende diensten participeren.
Uiteraard kunnen aanbestedende diensten hun aanschaffingen ook coördineren door gewoon
hun ervaringen uit te wisselen of bepaalde fasen van de aanbestedingsprocedure te
coördineren.
Er moet echter absoluut een discussie worden gevoerd over de steeds terugkerende vraag naar
meer specifieke instrumenten om op EU-niveau de vraag te bundelen, met name met het oog
op grensoverschrijdende gezamenlijke aanbestedingen. Bij het opzetten van die instrumenten
en mechanismen moet worden gezorgd voor een juist evenwicht tussen het streven naar een
grotere bundeling van de vraag in strategische sectoren en het op peil houden van de
mededinging op de aanbestedingsmarkten (inzonderheid ten nadele van kmo's), bv. door
opdrachten op te splitsen in percelen.
Wat het gezamenlijk en grensoverschrijdend plaatsen van overheidsopdrachten betreft,
moeten wellicht nog extra juridische problemen worden opgelost, bijvoorbeeld: vaststellen
welke nationale wetgeving van toepassing is op de aanbestedingsprocedure en op het contract,
de vraag of aanbestedende diensten gebruik kunnen maken van nationale wetgeving die niet
de hunne is, bepalen welke instantie bevoegd is en welke regels gelden voor het instellen van
beroep tegen gunningsbeslissingen enz.
Vragen:
34.

Bent u in het algemeen voorstander van een grotere bundeling van de vraag / meer
gezamenlijke aanbestedingen? Wat zijn daarvan volgens u de voordelen en/of
nadelen?

35.

Bestaan er volgens u hinderpalen die aan een efficiënte bundeling van de vraag /
gezamenlijke aanbestedingen in de weg staan? Vindt u dat de instrumenten die in de
bestaande richtlijnen zijn opgenomen voor het bundelen van de vraag
(aankoopcentrales, raamovereenkomsten) goed functioneren en toereikend zijn? Zo
niet, hoe dienen deze instrumenten te worden aangepast? Welke andere instrumenten
of bepalingen zijn volgens u noodzakelijk?

54

Daarom wil het kerninitiatief “Innovatie-Unie” (SEC(2010) 1161), dat erop is gericht het Europese
innovatie- en onderzoeksbeleid in het kader van de Europa 2020-strategie nieuw leven in te blazen, ook
de aanzet geven tot een EU-initiatief voor gezamenlijke aanbesteding.
Zie artikel 1, lid 10, van Richtlijn 2004/18/EG.

55

NL

26

NL

36.

Denkt u dat een grotere bundeling van de vraag / gezamenlijke aanbestedingen
bepaalde risico's zouden kunnen meebrengen, meer bepaald door de mededinging te
beperken en de toegang van kmo's tot overheidsopdrachten te belemmeren? Zo ja,
hoe kunnen de eventuele risico's worden verkleind?

37.

Vindt u dat gezamenlijke aanbestedingen voor sommige specifieke productgebieden
beter geschikt zijn dan voor andere? Zo ja, kunt u aangeven welke gebieden en
waarom?

38.

Ziet u specifieke problemen voor grensoverschrijdende gezamenlijke aanbestedingen
(bijvoorbeeld in termen van de toepasselijke wetgeving en beroepsprocedures)?
Denkt u meer bepaald dat uw nationale recht zou toelaten dat in een andere lidstaat
een beroepsprocedure wordt ingesteld tegen een aanbestedende dienst?

2.5.

Problemen in verband met de uitvoering van de opdracht aanpakken

Behalve dat zij met betrekking tot bedingen over de uitvoering van de opdracht transparantie
vooraf verlangen (vermelding in de aankondiging van de opdracht of in het bestek), regelen
de huidige richtlijnen de uitvoering van de opdracht niet. Sommige problemen die zich
voordoen in de uitvoeringsfase kunnen ernstige gevolgen hebben op het stuk van nondiscriminatie tussen de inschrijvers en voor de soliditeit van het systeem voor het plaatsen van
overheidsopdrachten in het algemeen. De vraag kan worden gesteld of het EU-recht moet
voorzien in specifieke regelgevingsinstrumenten aan de hand waarvan de aanbestedende
diensten doeltreffender met die problemen kunnen omgaan.
Ingrijpende wijzigingen
Het probleem van opeenvolgende aanpassingen die gevolgen hebben voor de opdracht zelf en
de uitvoering ervan, is een bijzonder complex vraagstuk.
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie maken wijzigingen van de bepalingen van
een overeenkomst betreffende een overheidsopdracht tijdens de geldigheidsduur ervan een
nieuwe aanbestedingsprocedure noodzakelijk indien ze kenmerken vertonen die wezenlijk
verschillen van die van de oorspronkelijke opdracht56.
Het Hof van Justitie heeft reeds een aantal aanwijzingen gegeven om te bepalen wanneer
wijzigingen als wezenlijk moeten worden aangemerkt. Dit is met name het geval wanneer ze
voorwaarden invoeren die zouden hebben geleid tot de toelating van of de gunning aan andere
inschrijvers, wanneer ze de omvang van de opdracht in belangrijke mate uitbreiden of
wanneer ze het economische evenwicht van de overeenkomst wijzigen57. Aanbestedende
diensten hebben er echter op gewezen dat de jurisprudentie voor sommige soorten
wijzigingen niet voldoende duidelijkheid schept om te kunnen bepalen of een nieuwe
aanbestedingsprocedure noodzakelijk is.
Met deze raadpleging is het de bedoeling vast te stellen of een wettelijke verduidelijking op
EU-niveau noodzakelijk is om te bepalen in welke gevallen een wijziging van de opdracht een
nieuwe aanbestedingsprocedure vereist. Bij die verduidelijking zouden tevens de mogelijke
56

57

NL

Zie de arresten van 5.10.2000 in zaak C-337/98, Commissie/Frankrijk, punten 44 en 46, 19.6.2008 in
zaak C-454/06, pressetext Nachrichtenagentur, punten 34-37, en 13.4.2010 in zaak C-91/08, Wall AG,
punt 37.
Zie het arrest pressetext Nachrichtenagentur, punten 35-37.

27

NL

gevolgen van die wijzigingen geregeld kunnen worden (bv.
aanbestedingsprocedure voor het plaatsen van de gewijzigde opdracht)58.

een

lichtere

Vragen:
39.

Moeten de richtlijnen inzake overheidsopdrachten de kwestie van ingrijpende
wijzigingen in een lopend contract regelen? Zo ja, welke elementen ter
verduidelijking stelt u voor?

40.

Wanneer na een wijziging van een of meer wezenlijke voorwaarden een nieuwe
procedure moet worden opgestart om tot mededinging op te roepen, zou het dan
gerechtvaardigd zijn een soepeler procedure te volgen? Wat voor procedure zou dat
kunnen zijn?

Wijzigingen met betrekking tot de contractant en beëindiging van contracten
Ook wijzigingen met betrekking tot de gekozen contractant zelf kunnen aanleiding geven tot
complexe problemen. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie houdt de vervanging
van de contractpartner aan wie de aanbestedende dienst de opdracht oorspronkelijk had
toegewezen, door een nieuwe contractpartner, een ingrijpende wijziging in en is een nieuwe
plaatsing derhalve vereist, tenzij in het oorspronkelijke contract in die vervanging was
voorzien, bijvoorbeeld door het inlassen van een bepaling betreffende onderaanneming. Dit
geldt evenwel niet wanneer een opdracht in het kader van een interne reorganisatie wordt
overgedragen aan een andere contractpartner die tot hetzelfde concern behoort59. In
uitzonderlijke omstandigheden kan een verandering van onderaannemer als een wezenlijke
wijziging van de opdracht worden aangemerkt, zelfs indien de mogelijkheid van een wijziging
in de contractvoorwaarden is bedongen60.
Uit de ervaringen van de belanghebbenden blijkt voorts dat niet alleen de vervanging van de
contractant door een andere rechtspersoon maar ook veranderingen in diens rechtspositie een
aanzienlijke invloed kunnen hebben op het contractuele evenwicht of op een correcte
uitvoering (bv. incidenten die gevolgen hebben voor de bekwaamheid om de opdracht uit te
voeren, zoals een faillissement, essentiële deskundigen die het bedrijf verlaten enz.).
Ook in dit verband moet de discussie worden gevoerd of instrumenten op EU-niveau
noodzakelijk zijn om de aanbestedende diensten te helpen om hiermee om te gaan, bv. door
aan de aanbestedende diensten het recht toe te kennen om het contract te beëindigen bij grote
wijzigingen met betrekking tot de contractant, en/of door middel van een nieuwe
vereenvoudigde procedure om de eerste contractant in dergelijke gevallen te vervangen61.
De mogelijkheid om het contract te beëindigen moet aan de aanbestedende diensten wellicht
ook expliciet worden toegekend wanneer het Hof van Justitie beslist dat een bepaalde

58

59
60
61

NL

Een oplossing voor enkele specifieke wijzigingen is reeds opgenomen in artikel 31, lid 4, van Richtlijn
2004/18/EG, dat onder bepaalde voorwaarden het gebruik van een onderhandelingsprocedure zonder
voorafgaande bekendmaking toestaat voor de uitvoering van aanvullende werken of diensten.
Zie het arrest pressetext Nachrichtenagentur, punt 40.
Zie het arrest Wall AG, punt 39.
Die procedure zou ook kunnen voorzien in tussenoplossingen, zoals de mogelijkheid om de opdracht
toe te wijzen aan de op één na beste inschrijver uit de oorspronkelijke aanbestedingsprocedure of om de
mededinging opnieuw te organiseren tussen de inschrijvers die aan de oorspronkelijke procedure
hebben deelgenomen, mits die niet te lang geleden heeft plaatsgevonden.

28

NL

opdracht in strijd met de EU-regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten is gegund.
Hoewel de lidstaten verplicht zijn contracten te beëindigen die in strijd met de EU-regels zijn
gegund62, is in sommige nationale wetgevingen niet voorzien in de mogelijkheid dergelijke
contracten op te zeggen, wat het voor de aanbestedende diensten moeilijk – zo niet
onmogelijk – maakt passende maatregelen te nemen om zich aan de arresten van het Hof in
inbreukzaken te conformeren.
Vragen:
41.

Denkt u dat EU-voorschriften met betrekking tot wijzigingen in het kader van de
uitvoering van de opdracht een meerwaarde zouden hebben? Zo ja, wat zou die
meerwaarde van regels op EU-niveau zijn? Moeten de EU-regels met name voorzien
in de uitdrukkelijke verplichting of het uitdrukkelijke recht van aanbestedende
diensten om van leverancier te veranderen / het contract in bepaalde gevallen te
beëindigen? Zo ja, in welke gevallen? Moet de EU ook in concrete procedures
vastleggen hoe de nieuwe leverancier moet / kan worden gekozen?

42.

Bent u het ermee eens dat de EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten de lidstaten
ertoe moeten verplichten in hun nationale wetgeving te voorzien in het recht om
contracten op te zeggen die in strijd met de aanbestedingsregels zijn toegewezen?

Meer in het algemeen is de nationale regelgeving over de uitvoering van contracten in de
meeste lidstaten zeer gedetailleerd en kan deze leiden tot veel administratieve rompslomp (bv.
regels betreffende uitvoeringsgaranties, leveringsvoorwaarden, prijsbepaling bij meerwerk
enz.). Het aantal nationale regels op dit gebied zou wellicht kunnen worden verminderd door
op EU-niveau gemeenschappelijke normen in te voeren voor bepaalde aspecten.
Vraag:
43.

Vindt u dat sommige aspecten van de uitvoering van de opdracht op EU-niveau
moeten worden geregeld? Welke aspecten? Gelieve dit toe te lichten.

Onderaanneming
De bestaande wetgeving bevat zeer weinig bepalingen betreffende onderaanneming. In
artikel 25 van Richtlijn 2004/18/EG is bepaald dat aanbestedende diensten de inschrijver
kunnen verplichten aan te geven wat hij voornemens is in onderaanneming te geven.
Krachtens de jurisprudentie van het Hof van Justitie is een inschrijver in principe evenwel
steeds gerechtigd een beroep te doen op onderaannemers voor de uitvoering van de opdracht,
zelfs als dit betekent dat de opdracht grotendeels of zelfs geheel door onderaannemers wordt
uitgevoerd. Het in onderaanneming geven van wezenlijke delen van de opdracht kan alleen
worden beperkt of verboden wanneer de aanbestedende dienst niet de gelegenheid heeft
gekregen om zich te vergewissen van de technische bekwaamheid en economische
draagkracht van de onderaannemers.
Sommige belanghebbenden vragen om strengere beperkingen op onderaanneming om de
aanbestedende diensten de mogelijkheid te bieden meer invloed uit te oefenen op de
uitvoering van de opdracht. Zij bepleiten bijvoorbeeld de mogelijkheid om onderaanneming
volledig of althans voor wezenlijke delen van de opdracht uit te sluiten, om ze te beperken tot
62

NL

Zie zaak C-503/04 - Commissie/Duitsland.

29

NL

een bepaald percentage van de opdracht of om aan de aanbestedende dienst een algemeen
recht toe te kennen om voorgestelde onderaannemers te weigeren.
Vraag:
44.

Vindt u dat aanbestedende diensten meer mogelijkheden moeten hebben om invloed
uit te oefenen op het in onderaanneming geven van delen van de opdracht door de
winnende inschrijver? Zo ja, welke instrumenten zou u voorstellen?

3.

EEN TOEGANKELIJKER EUROPESE AANBESTEDINGSMARKT

Een van de hoofddoelstellingen van de EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten bestaat
erin ondernemingen de kans te geven daadwerkelijk te concurreren om overheidsopdrachten
in andere lidstaten binnen te halen. Sinds de invoering van de eerste richtlijnen inzake
overheidsopdrachten in de jaren 1970 werden op dit gebied aanzienlijke successen geboekt.
Toch is er nog ruimte voor verbetering met het oog op het creëren van een echte Europese
aanbestedingsmarkt die ten volle toegankelijk is voor alle Europese ondernemingen. Het gaat
dan met name om een betere toegang voor kmo's en meer concurrerende
aanbestedingsmarkten in het algemeen.
Vraag:
45.

Denkt u dat ondernemingen met de huidige richtlijnen ten volle gebruik kunnen
maken van de mogelijkheden om mee te dingen naar overheidsopdrachten binnen de
interne markt? Zo niet: welke bepalingen beantwoorden volgens u niet aan de
behoeften van ondernemingen, en waarom?

3.1.

Betere toegang voor het midden- en kleinbedrijf en voor starters

Doel van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten is de markt voor overheidsopdrachten
open te stellen voor alle ondernemingen, ongeacht hun omvang. Aan de toegang van kleine en
middelgrote ondernemingen (kmo's) tot die markten moet evenwel bijzondere aandacht
worden besteed63.
Het midden- en kleinbedrijf wordt beschouwd als de ruggengraat van de EU-economie en
heeft een zeer groot potentieel op het gebied van het scheppen van banen, groei en innovatie.
Een vlotte toegang tot de aanbestedingsmarkten kan hen helpen om dit potentieel inzake groei
en innovatie te realiseren, en zou tegelijk een gunstig effect hebben op de Europese economie.
Als kmo's een grotere rol zouden spelen bij overheidsaanschaffingen, zouden daarenboven de
aanbestedende diensten hun leverancierspotentieel aanzienlijk kunnen uitbreiden, wat als
gunstig effect een scherpere concurrentie om overheidsopdrachten zou hebben en een
tegenwicht zou bieden tegen dominante marktspelers.
Om overheidsopdrachten ongeacht hun omvang zo toegankelijk mogelijk te maken voor
kmo's, heeft de Commissie in 2008 de "Europese code van goede praktijken ter

63

NL

Zie ook het verzoek van het Europees Parlement aan de Commissie om meer te doen om kmo's een
vlottere toegang te geven tot de markt voor overheidsopdrachten, in het verslag over nieuwe
ontwikkelingen bij overheidsopdrachten (2009/2175(INI)).

30

NL

vergemakkelijking van de toegang van het mkb tot overheidsopdrachten" gepubliceerd64. De
code beschrijft en ontwikkelt een aantal praktijken binnen het EU-regelgevingskader die de
aanbestedingen geschikt maken voor de deelneming van kleine en middelgrote
ondernemingen en die deze categorie van inschrijvers gelijke kansen verzekert.
Uit een recente studie die in opdracht van de Commissie is verricht65, blijkt dat het aandeel
van kmo's onder de ondernemingen die in de EU-27 overheidsopdrachten boven de EUdrempels in de wacht hebben gesleept, tussen 2006 en 2008 is gestegen van 58% tot 61%.
Uitgedrukt in geraamde totale waarde van de betrokken contracten, nemen kmo's van 31% tot
38% van de overheidsopdrachten voor hun rekening, terwijl hun algemene aandeel in de
economie, berekend op basis van hun totale omzet, 52% bedraagt.
Op grond van die cijfers is het de moeite waard na te gaan of er op EU-niveau geen
wetgevingsinitiatieven moeten worden overwogen om ervoor te zorgen dat de aanbestedende
diensten in hun aanbestedingspraktijk ten volle gebruik maken van het economische en
innovatieve potentieel van kmo's.
Vermindering van de administratieve lasten in de selectiefase
Uit opmerkingen van kleine en middelgrote marktdeelnemers komt naar voren dat de grootste
moeilijkheden die zij ondervinden om aan aanbestedingen deel te nemen, zich voordoen in de
selectiefase. Dit heeft enerzijds te maken met de bewijsstukken die moeten worden
overgelegd. Het grote aantal getuigschriften dat in de selectiefase vaak verlangd wordt, brengt
een administratieve last mee die voor kmo's moeilijk te dragen is, vooral in een internationale
context, wanneer die getuigschriften ook nog eens moeten worden vertaald. Anderzijds stellen
de selectiecriteria zelf vaak zulke hoge eisen (bv. vereiste omzet of vereist aantal
referentiecontracten) dat het voor een kmo virtueel onmogelijk is eraan te voldoen.
Wat het eerste punt (ten behoeve van de selectiecriteria over te leggen stukken) betreft, zou
een vaak voorgestelde oplossing erin kunnen bestaan toe te staan dat ondernemingen slechts
een samenvatting van de voor de selectie relevante informatie overleggen en/of dat zij in een
eerste fase kunnen volstaan met eigen verklaringen dat zij aan de selectiecriteria voldoen. In
principe zou dan alleen aan de inschrijver of inschrijvers die tot de gunningsfase worden
toegelaten worden gevraagd de echte bewijsstukken (getuigschriften) over te leggen. De
aanbestedende dienst zou echter ter voorkoming van fraude op elke ogenblik tijdens of zelfs
na de aanbestedingsprocedure kunnen verlangen dat de stukken worden overgelegd. Dit zou
de administratieve last verminderen, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen,
zonder afbreuk te doen aan de garanties dat correcte keuzes worden gemaakt.
Wat het tweede punt (overdreven strenge selectiecriteria) betreft, valt er iets voor te zeggen
om in de EU-voorschriften voor bepaalde kwalitatieve selectiecriteria een maximum op te
nemen dat mag worden geëist, in het bijzonder ten aanzien van de financiële draagkracht. Zo
kan worden voorkomen dat aanbestedende diensten buitensporig strenge selectiecriteria
vaststellen (bv. met betrekking tot omzet) die onvermijdelijk kmo's uitsluiten. Een dergelijke
maatregel zou een verdere uitwerking zijn van de thans reeds geldende verplichting om
evenredige selectiecriteria toe te passen. Aan de andere kant zou dit de vrijheid van de

64
65

NL

Werkdocument van de Commissiediensten SEC(2008) 2193.
Evaluatie van de toegang van kmo's tot overheidsopdrachten in de EU (update 2009), opgesteld in
september 2010. In opdracht van directoraat-generaal Ondernemingen en industrie. Consultant: GHK.

31

NL

aanbestedende diensten beperken om de normen vast te stellen die zij noodzakelijk achten om
zich ervan te verzekeren dat de opdracht correct wordt uitgevoerd.
Andere suggesties
Belanghebbenden hebben ook wel voorgesteld om aan positieve discriminatie van kmo's te
doen, bijvoorbeeld door vooraf quota van opdrachten vast te stellen die exclusief voor kmo's
zouden worden gereserveerd. Anders dan sommige van onze handelspartners die dergelijke
maatregelen hebben genomen, is de EU geen voorstander van het voorbehouden van
opdrachten voor bepaalde ondernemingen. Dat zou in strijd zijn met het beginsel van de
gelijke behandeling van inschrijvers, toch een pijler van het EU-recht inzake
overheidsopdrachten, volgens het Hof van Justitie verankerd in de vrijheden die het Verdrag
waarborgt.
Interne administratieve maatregelen die de aanbestedende diensten aanmoedigen om de
toegang van kmo's tot hun overheidsopdrachten zoveel mogelijk te verbeteren, zouden
daarentegen een haalbare mogelijkheid zijn. Zo zou bijvoorbeeld een streefcijfer kunnen
worden vastgesteld voor het aandeel van kmo's in het totale pakket overheidsopdrachten.
Daarbij zouden geen specifieke opdrachten worden gereserveerd voor kmo's, maar zou alleen
aan de aanbestedende diensten een stimulans worden gegeven om zoveel mogelijk gebruik te
maken van de beschikbare instrumenten voor kmo-vriendelijk aanbesteden.
Een andere mogelijkheid zou zijn dat de aanbestedende diensten wordt toegestaan dat zij van
de winnende inschrijver verlangen dat deze een percentage van de waarde van de opdracht
uitbesteedt aan derden. Die verplichting bestaat in het kader van Richtlijn 2004/18/EG reeds
ten aanzien van concessies voor openbare werken (artikel 60) en in het kader van Richtlijn
2009/81/EG ten aanzien van opdrachten op defensie- en veiligheidsgebied (artikel 21).
Vragen:

NL

46.

Vindt u dat de EU-regels inzake overheidsopdrachten reeds voldoende kmovriendelijk zijn? Of vindt u daarentegen dat sommige bepalingen van de richtlijn
moeten worden aangepast of dat extra maatregelen moeten worden ingevoerd om de
deelneming van kmo's aan aanbestedingen te bevorderen? Kunt u uw keuze
toelichten?

47.

Bent u van mening dat sommige van de in de code van goede praktijken beschreven
maatregelen bindend zouden moeten zijn voor de aanbestedende diensten,
bijvoorbeeld (onder bepaalde voorwaarden) de verdeling van de opdracht in
percelen?

48.

Vindt u dat de regels betreffende de keuze van de inschrijver buitensporige
administratieve lasten meebrengen voor kmo's? Zo ja, hoe kunnen deze regels
versoepeld worden zonder dat de garanties voor transparantie, non-discriminatie en
een kwalitatief hoogstaande uitvoering van de opdracht op losse schroeven worden
gezet?

49.

Bent u er voorstander van dat alleen van geselecteerde gegadigden / de winnende
inschrijver de bewijsstukken moeten worden overgelegd en gecontroleerd?

50.

Vindt u dat eigen verklaringen een geschikt middel zijn om de administratieve
belasting in verband met het bewijs dat aan de selectiecriteria is voldaan te

32

NL

verminderen, of zijn die niet betrouwbaar genoeg om getuigschriften te vervangen?
Voor welke aspecten zouden eigen verklaringen dienstig kunnen zijn (vooral feiten
in verband met de onderneming zelf) en voor welke niet?
51.

Bent u het ermee eens dat al te strenge omzetvoorwaarden als bewijs van financiële
draagkracht problematisch zijn voor kmo's? Moet in de EU-wetgeving een
maximumniveau worden vastgesteld om de evenredigheid van de selectiecriteria te
waarborgen (bijvoorbeeld: de verlangde omzet mag niet meer dan een bepaald
veelvoud van de waarde van de opdracht bedragen)? Zou u andere instrumenten
voorstellen om ervoor te zorgen dat de selectiecriteria in verhouding staan tot de
waarde en de inhoud van de opdracht?

52.

Wat zijn de voor- en nadelen van een keuzemogelijkheid voor de lidstaten om hun
aanbestedende diensten toe te staan c.q. op te leggen dat zij de winnende inschrijver
verplichten een bepaald percentage van de opdracht aan derden uit te besteden?

3.2.

Een eerlijke en daadwerkelijke concurrentie waarborgen

Inkopers in de publieke sector kopen vaak op markten met niet-concurrentiegerichte
structuren66. Op dergelijke markten is het wellicht moeilijk het doel van de wetgeving inzake
overheidsopdrachten – te weten open en daadwerkelijke mededinging – te bereiken door
gewoon de in de huidige richtlijnen voorgeschreven procedureregels te volgen. Zelfs wanneer
ze de regels van de richtlijnen volledig in acht nemen, kunnen aanschaffingsbeslissingen die
worden genomen zonder rekening te houden met de marktstructuren, ertoe leiden dat
concurrentiebeperkende structuren in stand worden gehouden of zelfs worden versterkt. Dit is
met name het geval bij contracten met een hoge waarde en in sectoren waarin
overheidsinstanties de grootste afnemers zijn en de particuliere vraag niet groot genoeg is om
de invloed van de overheidsaankopen op de markt te compenseren.
Een intelligent aankoopbeleid dat de mededinging op dergelijke markten maximaal wil laten
spelen, veronderstelt in de eerste plaats dat de inkopers zich rekenschap geven van de
structuur van de betrokken markten. Voorts moeten zij hun inkoopstrategie daaraan aanpassen
(opstellen van de opdrachten en keuze van de procedure). Zo moeten aanbestedende diensten
vermijden opdrachten aan te besteden die slechts door één of enkele marktdeelnemers kunnen
worden uitgevoerd, aangezien dit de oligopolistische structuren zou consolideren en nieuwe
toetredingen tot de markt vrijwel onmogelijk zou maken. In het slechtste geval zou er slechts
één dominante leverancier overblijven die de aanbestedende dienst zijn contractvoorwaarden
en prijzen kan opleggen.
De juiste vorm waarin een opdracht moet worden gegoten, hangt uiteraard af van de structuur
van de betrokken markt. Als kleinere concurrenten op de markt de betrokken dienst of
producten op kleinere schaal kunnen leveren, kan het verkleinen van het volume of de duur
van de opdrachten een doeltreffende manier zijn om de mededinging te maximaliseren. Een
efficiënte concurrentie kan mogelijk ook worden bereikt door opdrachten te verdelen in

66

NL

De afvalverwijderingsmarkt wordt in vele lidstaten beheerst door één of twee grote spelers. De
bouwsector is, althans wat grote infrastructuurprojecten betreft, oligopolistisch en neigt tot
kartelvorming. Andere voorbeelden zijn de levering van IT, de elektriciteitsmarkt in bepaalde lidstaten,
zoals blijkt uit de artikel 30-besluiten betreffende de elektriciteitsmarkt in Tsjechië, Spanje en Italië,
alsmede de markt voor bepaalde postdiensten in een aantal lidstaten, zoals blijkt uit de artikel 30besluiten betreffende de postsector in Zweden, Finland en Oostenrijk.

33

NL

percelen, waarbij eventueel een maximum aantal percelen kan worden vastgesteld dat aan één
inschrijver kan worden toegewezen. Als er onder de kleinere ondernemingen niet genoeg
concurrenten zijn, kan een alternatieve oplossing om voor efficiënte mededinging te zorgen er
mogelijk in bestaan meerdere aankopen te bundelen in één opdracht om zo de interesse te
wekken van potentiële concurrenten uit andere lidstaten.
Een aantal andere instrumenten die op EU-niveau als facultatieve keuzen voor de lidstaten of
aanbestedende diensten kunnen worden ingevoerd, worden vaak vernoemd als bruikbare
hulpmiddelen om te komen tot efficiënte mededinging op aanbestedingsmarkten. Zoals
hierboven reeds vermeld zullen minder strenge selectiecriteria doorgaans een groter aantal
geldige inschrijvingen opleveren67. Onvoordelige contracten die door dominante leveranciers
worden opgelegd, kunnen worden vermeden door vooraf een maximum reserveprijs vast te
stellen boven welke de opdracht niet wordt gegund of door te voorzien in de mogelijkheid dat
de procedure wordt afgeblazen indien slechts één inschrijver voorbij de selectiefase geraakt.
Meer in het algemeen dient waar mogelijk ook te worden nagegaan welke maatregelen
kunnen worden genomen om de deelneming van inschrijvers uit andere lidstaten te
bevorderen. Zoals reeds aangehaald, zijn er nog heel wat mogelijkheden die kunnen worden
aangeboord om de intra-Europese handel op het gebied van overheidsopdrachten uit te
breiden en zo tot een echt Europese aanbestedingsmarkt te komen. Dit zou de zakelijke
kansen voor Europese ondernemingen verveelvoudigen en tegelijk de groep leveranciers
uitbreiden waaruit aanbestedende diensten kunnen putten. Maatregelen ter vergemakkelijking
van grensoverschrijdende deelneming aan overheidsopdrachten kunnen onder meer bestaan in
een betere wederzijdse erkenning van getuigschriften (of zelfs in de invoering van een
gemeenschappelijk Europees stelsel van voorafgaande erkenning). Enkele belanghebbenden
opperen zelfs dat het voor bepaalde opdrachten met een hoge waarde dienstig zou kunnen zijn
het bestek in een tweede taal op te stellen of inschrijvingen in vreemde talen te aanvaarden.
Het gebruik van een systeem van automatische vertaling – althans voor een eerste
kennisneming – zou kunnen worden overwogen voor bepaalde stappen van de procedure.
Alle maatregelen die een toename van de mededinging op de aanbestedingsmarkten beogen,
vereisen dat de aanbestedende diensten een degelijke kennis hebben van de markten waarop
zij inkopen (bv. via studies over de structuur en de toestand van de beoogde markt vóór de
betrokken aanbesteding). Om over deze (of andere) garanties te kunnen beschikken, moeten
de aanbestedende diensten een extra inspanning leveren, wat wellicht alleen verantwoord is
bij grote opdrachten met een aanzienlijk potentieel effect op de marktstructuur.
Vragen:

NL

53.

Bent u het ermee eens dat overheidsopdrachten een belangrijke invloed kunnen
hebben op de marktstructuren en dat inkopers, waar mogelijk, hun inkoopstrategieën
moeten trachten aan te passen om concurrentiebeperkende marktstructuren te
bestrijden?

54.

Vindt u dat in het kader van het Europese recht en beleid inzake overheidsopdrachten
moet worden voorzien in (facultatieve) instrumenten om dergelijke
concurrentiebevorderende inkoopstrategieën aan te moedigen? Zo ja, welke
instrumenten zou u voorstellen?

67

Lagere omzetvereisten vergemakkelijken de deelneming van kleinere ondernemingen, lagere eisen
inzake eerdere ervaring bevorderen nieuwe toetredingen tot de markt enz.

34

NL

55.

Bent u van mening dat er in dit verband meer specifieke instrumenten of initiatieven
vereist zijn om de deelneming van inschrijvers uit andere lidstaten aan te moedigen?
Zo ja, beschrijf deze instrumenten of initiatieven.

56.

Vindt u dat de wederzijdse erkenning van getuigschriften moet worden verbeterd?
Zou u voorstander zijn van de invoering van een systeem van voorafgaande
erkenning voor heel Europa?

57.

Hoe zou volgens u het probleem van de taalbarrières moeten worden aangepakt?
Bent u van mening dat aanbestedende diensten ertoe verplicht moeten worden het
bestek voor opdrachten met een grote waarde in een tweede taal op te stellen of om
inschrijvingen in vreemde talen te aanvaarden?

58.

Welke instrumenten kunnen in het kader van de wetgeving inzake
overheidsopdrachten worden ingesteld om te voorkomen dat er dominante
leveranciers komen? Hoe kunnen aanbestedende diensten beter worden beschermd
tegen de macht van dominante leveranciers?

Concurrentieverstorende gedragingen voorkomen
Een verwant probleem is dat van concurrentieverstorende gedragingen op de
aanbestedingsmarkten. Aanbestedingsmarkten zijn blijkbaar bijzonder vatbaar voor
heimelijke gedragsafstemming onder de deelnemers (offertevervalsing, marktverdeling…)68,
onder meer wegens de stabiliteit en de voorspelbaarheid van de vraag aan overheidszijde.
Volgens sommige analisten geeft ook de transparantie van het aanbestedingsproces in feite
aanleiding tot kartelvorming.
Hoewel het aantal inbreuken op de mededingingsregels in het kader van
aanbestedingsprocedures verre van marginaal is69, bevatten de huidige EU-regels voor het
plaatsen van overheidsopdrachten geen specifieke bepalingen om dit probleem aan te pakken.
Tot dusver is het standpunt steeds geweest dat aan de hand van de bestaande regels efficiënt
met het probleem kon worden omgegaan, bv. door aan inkoopdiensten richtsnoeren te geven
over de wijze waarop zij heimelijke gedragsafstemming kunnen voorkomen en opsporen.
Er moet echter een debat gevoerd worden over de vraag of die richtsnoeren toereikend zijn
om heimelijke afspraken op de aanbestedingsmarkten efficiënt te bestrijden, dan wel of
specifieke wetgevingsinstrumenten vereist zijn, zoals: strengere toepassing van uitsluiting in
geval van offertevervalsing; de mogelijkheid om bepaalde informatie niet bekend te maken of
het verplichte gebruik van een onderhandelingsprocedure in sectoren die gevoelig zijn voor
kartelvorming; het gebruik van certificaten houdende onafhankelijke vaststelling van de
biedprijs; de verplichting voor inkopers om de mededingingsautoriteiten te raadplegen als zij
verdachte patronen in de inschrijvingen vaststellen enz.
De ervaring leert dat het ook nuttig zou kunnen zijn sommige instrumenten die gemakkelijk
misbruikt kunnen worden voor heimelijke afspraken, meer "fraudebestendig" te maken. Zo is
het in onderaanneming geven van bepaalde delen van de opdracht populair als een methode
68

69

NL

Zie ook de uitgebreide werkzaamheden van de OESO ter zake, bijvoorbeeld de richtsnoeren voor de
bestrijding
van
offertevervalsing
bij
overheidsopdrachten:
http://www.oecd.org/document/29/0,3343,en_2649_40381615_42230813_1_1_1_1,00.html
Voor enkele "beruchte" kartels op aanbestedingsmarkten, zie bijvoorbeeld de zaak "lunchcoupons" in
Italië of de zaak "Lycées de l'Ile-de-France" in Frankrijk.

35

NL

voor de winnende inschrijver om leden van een kartel te belonen omdat ze zich aan de
kartelafspraken hebben gehouden. Eén manier om dit probleem aan te pakken zou zijn dat,
onder bepaalde voorwaarden, wordt verboden delen van de opdracht uit te besteden aan
ondernemingen die zelf aan de aanbestedingsprocedure hebben deelgenomen70.
Het spreekt voor zich dat extra garanties tegen concurrentieverstorende gedragingen kunnen
bijdragen tot de instandhouding van een gezonde mededinging op de aanbestedingsmarkten.
Ook dit voordeel moet evenwel zorgvuldig worden afgewogen tegen de extra administratieve
belasting die dergelijke voorschriften zouden meebrengen voor inkopers en ondernemingen.
Vraag:
59.

Vindt u dat in de EU-regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten moet worden
voorzien in extra maatregelen ter bescherming tegen concurrentieverstorende
gedragingen? Zo ja, welke instrumenten/bepalingen zou u voorstellen?

3.3.

Plaatsen van overheidsopdrachten bij ontbreken van mededinging / ingeval er
uitsluitende rechten gelden

In de praktijk moeten aanbestedende diensten vaak kopen bij één welbepaalde onderneming
omdat die uitsluitende rechten bezit op de productie van de betrokken goederen of de
verlening van de betrokken diensten. In dergelijke gevallen is een normale mededinging om
de betrokken opdrachten uitgesloten. Daarom staan de richtlijnen inzake overheidsopdrachten
het gebruik van een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking toe in
gevallen waarin "de opdracht om technische of artistieke redenen of om redenen van
bescherming van alleenrechten slechts aan een bepaalde ondernemer kan worden
toevertrouwd"71.
Het klopt dat een oproep tot inschrijving wegens het bestaan van het uitsluitende recht een
loutere formaliteit zou zijn, zonder enige praktische waarde. Maar het valt niet te ontkennen
dat de toegang tot de betrokken overheidsopdracht is geblokkeerd door de eerdere toekenning
van het uitsluitende recht, waardoor elke mededingingsmogelijkheid is uitgesloten nog vóór
het aanbestedingsproces is begonnen.
De vraag hoe het uitsluitende recht zelf is toegekend, en met name of er bij de toekenning van
dat recht (die bepalend is voor de latere gunning van de opdracht) eerlijke concurrentie heeft
gespeeld, wordt in de huidige richtlijnen inzake overheidsopdrachten niet behandeld met
betrekking tot opdrachten die zijn toegewezen aan particuliere ondernemingen.
Dit punt komt alleen aan de orde in het kader van de publiek-publieke samenwerking, waarbij
overheidsopdrachten voor dienstverlening tussen aanbestedende diensten onderling worden
uitgesloten van de toepassing van de richtlijn indien ze zijn toegewezen op basis van een
uitsluitend recht – doch slechts voor zover dit uitsluitende recht verenigbaar is met de
Verdragsbeginselen72.

70

71
72

NL

De deelneming van inschrijvers beperken wegens het risico op heimelijke afspraken is echter slechts
mogelijk onder vrij strikte voorwaarden, zie het arrest van het Hof van Justitie van 19 mei 2009 in zaak
C-538/07, Assitur (betreffende tijdelijke combinaties van ondernemingen).
Artikel 31, lid 1, van Richtlijn 2004/18/EG.
Artikel 18 van Richtlijn 2004/18/EG.

36

NL

Deze specifieke bepaling zal wellicht niet langer noodzakelijk zijn wanneer eenmaal een
algemene oplossing is gevonden voor de vraagstukken die samenhangen met publiek-publieke
samenwerking. Er dient evenwel te worden nagegaan of de aan dit artikel ten grondslag
liggende idee ter wille van een gezonde mededinging op de aanbestedingsmarkten niet
veralgemeend moet worden. Op basis van dit beginsel zou het toewijzen van opdrachten
zonder een op mededinging gebaseerde procedure nog alleen mogelijk zijn als de
desbetreffende uitsluitende rechten wel via een op mededinging gebaseerde procedure zijn
toegekend.
Vragen:
60.

Kan de toekenning van uitsluitende rechten volgens u de eerlijke mededinging op de
aanbestedingsmarkten in gevaar brengen?

61.

Zo ja, welke instrumenten stelt u voor om dat risico te verminderen / eerlijke
concurrentie te waarborgen? Vindt u dat de EU-regels inzake overheidsopdrachten
de gunning van opdrachten zonder aanbestedingsprocedure zouden moeten toestaan
op basis van uitsluitende rechten, op voorwaarde dat het betrokken uitsluitende recht
zelf is toegekend op basis van een transparante en op mededinging gebaseerde
procedure?

4.

STRATEGISCH GEBRUIK VAN OVERHEIDSOPDRACHTEN BIJ NIEUWE UITDAGINGEN

Overheidsdiensten kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het bereiken van de
strategische doelstellingen van Europa 202073 door hun kopersmacht aan te wenden om
goederen en diensten aan te schaffen met een hogere "maatschappelijke" waarde, in die zin
dat ze innovatie bevorderen, milieuvriendelijk zijn en klimaatverandering tegengaan, het
energieverbruik verminderen, de werkgelegenheid, volksgezondheid74 en sociale
omstandigheden verbeteren, en tegelijk gelijkheid bevorderen en de insluiting van
achtergestelde groepen verbeteren75. Een aanzienlijke vraag van overheidsdiensten naar
"groenere", koolstofarme, meer innovatieve en maatschappelijk verantwoorde goederen en
diensten kan mede de trends inzake productie en consumptie bepalen voor de komende jaren.
Uiteraard mag het nastreven van maatschappelijke doelstellingen geen afbreuk doen aan de
efficiëntie van het aankoopbeleid van de overheid. Bij overheidsaankopen rekening houden
met beleidsgerichte overwegingen, moet gebeuren zonder buitensporige extra administratieve
lasten voor de aanbestedende diensten en zonder dat de mededinging op de
aanbestedingsmarkten wordt vervalst.
Overheidsopdrachten kunnen op twee manieren een rol spelen bij de verwezenlijking van de
beleidsdoelstellingen van de Europa 2020-strategie:
°
de aanbestedende diensten via de procedureregels inzake overheidsopdrachten de
mogelijkheid bieden om rekening te houden met die doelstellingen ("hoe aanschaffen");

73
74

75

NL

Zie de mededeling van de Commissie van 3 maart 2010 - COM(2010) 2020.
Zie de conclusies van de Raad van 13 september 2010 over de lessen die zijn getrokken uit de A/H1N1
pandemie.
Die overweging strookt met name met artikel 9 VWEU, dat de Unie oproept rekening te houden met de
bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale
bescherming en de bestrijding van sociale uitsluiting.

37

NL

°
aanbestedende diensten regels opleggen of prikkels bieden die sturing geven aan hun
besluitvorming over de vraag welke goederen en diensten worden aangekocht (“wat
aanschaffen”).
De richtlijnen inzake overheidsopdrachten voorzien in een gemeenschappelijk kader voor
overheidsopdrachten doordat zij procedurele regels vastleggen die bepalen "hoe" kan worden
aangeschaft, en laten de aanbestedende diensten de vrijheid te beslissen "wat" zij aanschaffen,
de kenmerken van goederen, diensten of werken te bepalen die het best bij hun behoeften
passen, en de voorwaarden vast te stellen die het meest geschikt zijn met het oog op de
nagestreefde beleidsdoelstellingen (zolang die voorwaarden transparant en nietdiscriminerend zijn).
De EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten biedt tevens de mogelijkheid om aankopen die
beantwoorden aan de Europa 2020-doelstellingen te stimuleren en om aanbestedende
diensten, zowel op Europees als op nationaal niveau, verplichtingen op te leggen met
betrekking tot de vraag wat zij aanschaffen, teneinde ervoor te zorgen dat de
aanbestedingsstrategieën van de overheden stroken met de overkoepelende
beleidsdoelstellingen.
Er is de afgelopen jaren, zowel op Europees als op nationaal niveau, reeds een aantal
specifieke initiatieven voor bepaalde beleidssectoren genomen om het gebruik van
aanbestedingsprocedures ter ondersteuning van de hierboven genoemde beleidsdoelstellingen
aan te moedigen, bijvoorbeeld de lopende werkzaamheden ter bevordering van "groene
overheidsopdrachten" (GPP)76, inzake sociale overwegingen bij aanbestedingen77 en inzake
innovatie78.
Met name groen aanbesteden (GPP) wordt in de lidstaten reeds sinds meer dan tien jaar
toegepast. De meeste lidstaten hebben nationale actieplannen inzake GPP met vrijwillige en
verplichte streefcijfers en specifieke maatregelen om GPP te bevorderen en toe te passen. De
EU heeft GPP-criteria ontwikkeld voor 18 categorieën producten en diensten79; er volgen er
meer.

76

77

78

79

NL

Zie de mededeling van de Commissie "Overheidsopdrachten voor een beter milieu" – COM(2008) 400
– waarin doelstellingen werden vastgesteld voor de invoering van GPP in de lidstaten en een aanvang
werd gemaakt met de ontwikkeling van gemeenschappelijke vrijwillige Europese GPP-criteria. Zie ook
het
"handboek
inzake
milieuvriendelijke
overheidsopdrachten
(groen
kopen)",
http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/buying_green_handbook_nl.pdf.
Zie het handboek "Buying social – A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public
Procurement" – SEC(2010) 1258.
Conform verbintenis nr. 17 in de mededeling "Innovatie-Unie" superviseert de Europese Commissie
momenteel een studie (aanvang november 2010 – einde november 2011) betreffende de ontwikkeling
van een nieuw steunmechanisme voor overheidsopdrachten op het gebied van innovatie. De regeling zal
richtsnoeren geven en een (financieel) ondersteuningsmechanisme opzetten om de verschillende
aanbestedende diensten te helpen bij de tenuitvoerlegging van deze overheidsopdrachten op een nietdiscriminerende en open manier, bij het bundelen van de vraag, het opstellen van gemeenschappelijke
technische specificaties en het bevorderen van de toegankelijkheid voor kmo's. Wat pre-commerciële
inkoop betreft, zie de mededeling van de Commissie "Pre-commerciële inkoop: aansturen van innovatie
voor het waarborgen van duurzame hoogkwalitatieve overheidsdiensten in Europa" - COM(2007) 799.
Zie de mededeling van de Commissie "Overheidsopdrachten voor een beter milieu" – COM(2008) 400
– waarin doelstellingen werden vastgesteld voor de invoering van GPP in de lidstaten en een aanvang
werd gemaakt met de ontwikkeling van gemeenschappelijke vrijwillige Europese GPP-criteria. Zie ook
het
"handboek
inzake
milieuvriendelijke
overheidsopdrachten
(groen
kopen)",
http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/buying_green_handbook_nl.pdf.

38

NL

In het volgende punt wordt besproken of wijzigingen in de EU-aanbestedingsregels
noodzakelijk zijn (en zo ja, welke) om de samenhang en de adequaatheid te verzekeren van de
diverse maatregelen die op EU- en nationaal niveau worden genomen of zouden kunnen
worden genomen.
4.1.

"Hoe aanschaffen" om de Europa 2020-doelstellingen te bereiken

Overwegingen op het gebied van milieubescherming, sociale insluiting of de bevordering van
innovatie kunnen in verschillende stadia van de aanbestedingsprocedure een rol spelen. Het is
niet in elk stadium mogelijk om rekening te houden met alle mogelijke overwegingen die
verband houden met deze beleidsdoelstellingen. Hierna wordt besproken hoe in de
opeenvolgende stadia van een aanbestedingsprocedure rekening kan worden gehouden met
elk van de beleidsdoelstellingen.
Omschrijving van het voorwerp van de opdracht en van de technische specificaties
Volgens de huidige aanbestedingsregels van de EU zijn aanbestedende diensten gehouden het
voorwerp van de opdracht op duidelijke en niet-discriminerende wijze te omschrijven en
technische specificaties vast te stellen die geen bevoordeling van bepaalde ondernemingen
inhouden.
Voorwaarden wat betreft de verwerkings- en productiemethoden moeten verband houden met
de vervaardiging van het product en mede bepalend zijn voor de kenmerken ervan, zonder dat
deze per se zichtbaar moeten zijn. Volgens de huidige regels mogen geen verwerkings- en
productiemethoden worden voorgeschreven die geen verband houden met de vervaardiging
van het product en die geen effect hebben op de productkenmerken.
Overheidsinstanties en belanghebbenden beweren soms dat bepaalde producten om
gezondheids- of milieuredenen noodzakelijkerwijs lokaal moeten of zouden moeten worden
aangeschaft. Hierbij dient te worden beklemtoond dat dergelijke eisen inbreuk maken op het
EU-recht indien ze leiden tot niet-gerechtvaardigde directe of indirecte discriminatie tussen
leveranciers. Ze zijn alleen te verantwoorden in uitzonderlijke gevallen, wanneer in
rechtmatige en objectieve behoeften die niet te maken hebben met louter economische
overwegingen, slechts kan worden voorzien met producten uit een bepaalde streek.
Vragen:

NL

62.

Vindt u dat de voorschriften inzake technische specificaties voldoende ruimte laten
om overwegingen in aanmerking te nemen die verband houden met andere
beleidsdoelstellingen?

63.

Bent u van mening dat de mogelijkheid om technische specificaties in de vorm van
prestatie- of functionele vereisten vast te leggen aanbestedende diensten beter in staat
stelt hun beleidsdoelstellingen te bereiken dan wanneer ze in de vorm van
gedetailleerde technische vereisten worden gedefinieerd? Zo ja, bent u ervoor om
prestatie- en functionele vereisten onder bepaalde omstandigheden verplicht te
stellen?

64.

Om een voorbeeld te noemen: meent u dat aanbestedende diensten in voldoende
mate gebruik maken van de mogelijkheden die artikel 23 van Richtlijn 2004/18/EG

39

NL

biedt met betrekking tot toegankelijkheidscriteria80 voor personen met een handicap
of ontwerpen voor iedereen? Zo niet, wat moet er volgens u veranderen?
65.

Vindt u dat sommige van de procedures waarin de huidige richtlijnen voorzien81 (bv.
de concurrentiegerichte dialoog, prijsvragen) bijzonder geschikt zijn om rekening te
houden met beleidsoverwegingen op het gebied van milieu, sociaal beleid,
toegankelijkheid en innovatie?

66.

Zijn er wijzigingen in de procedures van de bestaande richtlijnen die u zou willen
voorstellen om het mogelijk te maken ten volle rekening te houden met de
bovengenoemde beleidsdoelstellingen, terwijl toch de beginselen van nondiscriminatie en transparantie in acht worden genomen, zodat gelijke
concurrentievoorwaarden voor Europese ondernemingen gegarandeerd zijn? Hebben
inkopers specifiek baat bij het gebruik van innovatieve informatie- en
communicatietechnologieën als het om de verwezenlijking van de Europa 2020doelstellingen gaat?

67.

Ziet u gevallen waarin een beperking tot lokale of regionale leveranciers
gerechtvaardigd zou kunnen worden door rechtmatige en objectieve redenen die niet
gebaseerd zijn op louter economische overwegingen?

68.

Als het gebruik van de onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking
als standaardprocedure zou worden toegestaan, zou dat er volgens u toe kunnen
bijdragen dat beter rekening wordt gehouden met beleidsgerelateerde overwegingen
op het gebied van milieu, sociale rechten, innovatie enz.? Of zou het risico van
discriminatie en beperking van de mededinging te groot zijn?

Keuze van de meest relevante selectiecriteria
Bij de beoordeling of de gegadigden in staat zijn om de opdracht uit te voeren kan de
aanbestedende dienst rekening houden met specifieke ervaring en vakbekwaamheid in
verband met sociale of milieuaspecten die van belang zijn voor het voorwerp van de opdracht.
Vraag:
69.

Kunt u nuttige voorbeelden noemen van technische bekwaamheden of andere
selectiecriteria die kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van doelstellingen als
bescherming van het milieu, bevordering van sociale insluiting, verbetering van de
toegankelijkheid voor personen met een handicap of versterking van innovatie?

Toepassing van de meest geschikte gunningscriteria
Om een doeltreffende concurrentie tussen ondernemingen te waarborgen en willekeurige
beslissingen van overheidsinstanties te voorkomen, schrijven de geldende aanbestedingsregels
van de EU voor dat de gunningscriteria verband moeten houden met het voorwerp van de
opdracht, de aanbestedende dienst geen onvoorwaardelijke keuzevrijheid mogen geven en
uitdrukkelijk vermeld moeten zijn in het bestek.

80

81

NL

Toegankelijkheid moet in deze context worden begrepen als toegankelijkheid voor personen met
functionele beperkingen (handicaps).
Voor een beschrijving van de procedures, zie punt 2.1.

40

NL

Aanbestedende diensten kunnen zelf beslissen welk relatief gewicht zij toekennen aan de
verschillende criteria die worden gebruikt om de economisch voordeligste aanbieding te
bepalen. Op deze manier kunnen zij in de beoordeling desgewenst meer gewicht aan bepaalde
milieu- of sociale criteria geven dan aan andere criteria, zoals de prijs.
Bij standaardgoederen en –diensten is het vaak zelfs mogelijk in de technische specificaties of
contractvoorwaarden hoge milieu- of sociale normen vast te stellen, terwijl de opdracht
volgens het criterium van de laagste prijs wordt gegund. Op die manier kunnen de
aanbestedende diensten zich tegen de laagste prijs producten en diensten aanschaffen die aan
hoge normen voldoen.
Door niet alleen in de technische specificaties of in de contractvoorwaarden, maar ook in de
gunningsfase criteria te gebruiken die betrekking hebben op het milieu, energie-efficiëntie,
toegankelijkheid of innovatie, kunnen bedrijven er evenwel toe worden aangezet offertes in te
dienen die aan hogere eisen voldoen dan het vastgestelde niveau van technische vereisten,
waardoor de introductie van innovatieve producten op de markt wordt bevorderd. Het kan
eveneens nuttig zijn om dergelijke criteria in de gunningsfase toe te passen wanneer
onduidelijkheid bestaat omtrent de producten of goederen die beschikbaar zijn op de markt.
Vragen:
70.

Het criterium van de economisch voordeligste inschrijving is waarschijnlijk het
meest geschikt om ook andere beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Bent u van
mening dat het, om beter rekening te kunnen houden met dergelijke
beleidsdoelstellingen, goed zou zijn om de bestaande regels te wijzigen (voor
bepaalde soorten opdrachten /sommige specifieke sectoren /in bepaalde
omstandigheden), door:

70.1.1. het criterium van enkel de laagste prijs te schrappen;
70.1.2. beperkingen op te leggen aan het gebruik van het prijscriterium of aan het gewicht
dat de aanbestedende dienst kan toekennen aan de prijs;
70.1.3. naast de laagste prijs en de economisch voordeligste aanbieding een derde categorie
gunningscriteria te introduceren? Zo ja, welk ander criterium zou u dan voorstellen
dat ervoor zorgt dat andere beleidsdoelstellingen doeltreffender kunnen worden
verwezenlijkt en dat tevens gelijke concurrentievoorwaarden en eerlijke
mededinging tussen Europese bedrijven garandeert?

NL

71.

Bent u van mening dat de score die bijvoorbeeld aan ecologische, sociale of
innovatieve criteria wordt toegekend, dient te worden beperkt tot een bepaalde
maximumwaarde, zodat het criterium niet belangrijker wordt dan prestatiecriteria of
kosten?

72.

Bent u van mening dat de mogelijkheid om sociale of milieucriteria in de
gunningsfase te laten meespelen voldoende bekend is en benut wordt? Zou deze
mogelijkheid volgens u beter moeten worden uitgelegd in de richtlijn?

73.

Moet volgens u bij het bepalen van de economisch voordeligste aanbieding verplicht
rekening worden gehouden met levenscycluskosten, inzonderheid bij grote
projecten? Zo ja, acht u het nodig/gepast dat de diensten van de Commissie een
methode ontwikkelen om de levenscycluskosten te berekenen?

41

NL

Contractuele bepalingen betreffende de uitvoering van de opdracht
Volgens de huidige EU-voorschriften inzake overheidsopdrachten moeten contractuele
bepalingen betreffende de uitvoering van de opdracht verband houden met de verrichtingen
die noodzakelijk zijn om de aangekochte goederen te kunnen leveren of de aangekochte
diensten te kunnen verlenen. Bij de formulering van dergelijke voorwaarden betreffende de
uitvoering van de opdracht kan rekening worden gehouden met andere beleidsoverwegingen,
met name ten aanzien van sociale en milieukwesties82. Een voorbeeld van dit laatste zou de
eis kunnen zijn dat de uitstoot die wordt voortgebracht door specifieke aangekochte producten
met een grote CO2-voetafdruk, gecompenseerd wordt. Sommige lidstaten passen bij het
aanschaffen van taxi- of andere vervoersdiensten reeds de regel toe dat de voor die diensten
gebruikte voertuigen tot de meest efficiënte categorieën moeten behoren. Contractuele
bepalingen kunnen ook worden gebruikt om bij de uitvoering van de opdracht innovatie te
stimuleren, bijvoorbeeld door prikkels te bieden voor een verdere ontwikkeling van de
producten of diensten tijdens de uitvoering van het contract.
In dit stadium kan de aanbestedende dienst de winnende inschrijver bepaalde verplichtingen
met betrekking tot de verwezenlijking van milieu- of sociale doelstellingen opleggen die in de
eerdere stadia van de aanbestedingsprocedure niet in aanmerking konden worden genomen.
Vragen:
74.

De uitwerking van contractuele bepalingen betreffende de uitvoering van de opdracht
is het meest geschikte stadium in de procedure om rekening te houden met sociale
overwegingen betreffende de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van
werknemers die bij de uitvoering van de opdracht betrokken zijn. Bent u het daarmee
eens? Zo niet, geeft u alstublieft aan welke andere oplossing volgens u het best zou
zijn.

75.

Welke contractuele bepalingen betreffende de uitvoering zijn naar uw mening
bijzonder geschikt om rekening te houden met overwegingen op het gebied van
sociale rechten, milieu of energie-efficiëntie?

76.

Is het wenselijk sommige algemene contractuele bepalingen – met name wat betreft
arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van de bij de uitvoering van de opdracht
betrokken werknemers – meteen op EU-niveau vast te leggen?

Toezicht op de naleving van gestelde eisen
De aanbestedende dienst kan milieu- en sociale eisen formuleren bij de uitwerking van de
technische specificaties, bij de vaststelling van de selectie- en/of gunningscriteria of bij het
opstellen van contractuele bepalingen betreffende de uitvoering van de opdracht. In dergelijke
gevallen stelt de dienst veelal een lijst op van bepaalde informatie (met betrekking tot
certificatie/documentatie en/of specifieke verbintenissen) die de gegadigden of inschrijvers
moeten verstrekken om aan te tonen dat zij in staat zijn aan de milieu- en sociale eisen te
voldoen. Volgens de huidige voorschriften gelden bepaalde certificeringsregelingen (zoals
certificeringsregelingen voor de bosbouw, sociale getuigschriften enz.) als bewijs, maar
moeten ook equivalente bewijsmiddelen worden geaccepteerd. Een algemeen probleem dat
zich bij overheidsopdrachten voordoet is evenwel de kwestie van het toezicht op de naleving
82

NL

Zie artikel 26 van Richtlijn 2004/18/EG.

42

NL

van dergelijke voorwaarden in de toeleveringsketen. Dit geldt vooral voor gevallen waarin
een deel van de toeleveringsketen zich in een derde land bevindt.
Bij de beoordeling van verzoeken tot deelneming en inschrijvingen gaat de aanbestedende
dienst na of de door de gegadigden of inschrijvers verstrekte informatie en documentatie aan
de eisen beantwoordt. Indien verplichte gegevens ontbreken of indien de verstrekte informatie
ontoereikend wordt geacht, wordt de gegadigde of inschrijver uitgesloten van de
aanbestedingsprocedure.
Vragen:
77.

Bent u van mening dat het EU-regelgevingskader voor overheidsopdrachten dient te
voorzien in specifieke oplossingen voor het toezicht op de naleving van de
aanbestedingseisen in de hele toeleveringsketen? Zo ja, welke oplossingen stelt u
voor om dit te organiseren?

78.

Hoe kunnen aanbestedende diensten het best worden geholpen om toezicht te houden
op de naleving van de eisen? Zou de ontwikkeling van "gestandaardiseerde"
conformiteitsbeoordelingsregelingen en documentatie en de invoering van labels hun
werk vergemakkelijken? Wat kan in het kader van een dergelijke aanpak worden
gedaan om de administratieve lasten tot een minimum te beperken?

Verband met het voorwerp / de uitvoering van het contract
Zoals hierboven reeds werd aangegeven, omvat het huidige EU-regelgevingskader voor
overheidsopdrachten het fundamentele voorschrift dat wanneer overwegingen met betrekking
tot andere beleidsdoelstellingen in de aanbestedingsprocedure in aanmerking worden
genomen, deze verband moeten houden met het voorwerp van de opdracht. Deze voorwaarde
geldt voor alle stadia en aspecten (technische specificaties, selectiecriteria, gunningscriteria)
van het aanbestedingsproces. Voor contractuele bepalingen betreffende de uitvoering van de
opdracht houdt deze voorwaarde in dat er een verband dient te bestaan met de uitvoering van
de verrichtingen die noodzakelijk zijn voor de verstrekking van de goederen en/of diensten
die het voorwerp zijn van de aanbesteding.
Door de afzwakking van deze voorwaarde zouden overheidsinstanties de verwezenlijking van
de doelstellingen van de Europa 2020-strategie in grotere mate via hun aanbestedingsbeleid
kunnen ondersteunen. Met name zouden aanbestedende diensten op die manier de
mogelijkheid krijgen om het gedrag van ondernemingen ongeacht de aard van de ingekochte
producten of diensten te beïnvloeden, bijvoorbeeld om particuliere actoren ertoe aan te zetten
meer sociale en milieuverantwoordelijkheid te nemen. Dit zou een krachtig instrument
kunnen zijn ter ondersteuning van de Europa 2020-beleidsdoelstellingen.
Wanneer men een dergelijke optie overweegt, moet evenwel zorgvuldig worden beoordeeld
welke negatieve gevolgen voor andere beleidsoverwegingen daaruit voortvloeien. Het
voorschrift dat er sprake moet zijn van een verband met het voorwerp van de opdracht zorgt
ervoor dat de aankoop zelf centraal blijft staan in dit proces van besteding van belastinggeld.
Hierdoor wordt gewaarborgd dat de aanbestedende dienst een zo goed mogelijke aanbieding
krijgt en dat overheidsmiddelen efficiënt worden gebruikt. Zoals hierboven uiteengezet,
maakt deze doelstelling ook deel uit van de Europa 2020-strategie, waarin wordt beklemtoond
dat het beleid inzake overheidsopdrachten een zo efficiënt mogelijke besteding van
overheidsmiddelen moet garanderen. Deze garantie dat aankopen tegen de beste prijs worden

NL

43

NL

gedaan, zorgt tegelijkertijd voor een zekere coherentie tussen het EU-beleid inzake
overheidsopdrachten en de voorschriften op het gebied van staatssteun, aangezien hierdoor
wordt gewaarborgd dat ondernemingen via de gunning van overheidsopdrachten geen
onrechtmatig economisch voordeel wordt verleend. Indien een minder nauw verband met het
voorwerp van de opdracht wordt toegestaan, bestaat derhalve het risico dat er verschillen
ontstaan bij de toepassing van de EU-voorschriften inzake overheidsopdrachten enerzijds en
de voorschriften inzake staatssteun anderzijds, wat uiteindelijk afbreuk zou doen aan de
doelstelling van een grotere convergentie tussen de regelgeving inzake staatssteun en de
regelgeving inzake overheidsopdrachten.
Het verband met het voorwerp van de opdracht kan tevens helpen situaties te voorkomen
waarin sommige ondernemingen uit een bepaald land potentieel zouden kunnen worden
bevoordeeld ten nadele van ondernemingen uit andere lidstaten. Dit geldt in bijzondere mate
voor bepaalde soorten overwegingen (bijvoorbeeld sommige sociale vereisten) die over het
algemeen dieper geworteld zijn in de nationale, regionale of ook lokale praktijken, maar toch
ook voor andere beleidsoverwegingen, onder meer op milieugebied. Zo kan bijvoorbeeld in
het geval van leveringen van goederen de eis dat de door de inschrijvers gebruikte
kantoorgebouwen uitsluitend met zonne-energie worden verwarmd, een bevoordeling
inhouden van bedrijven uit lidstaten met bepaalde weersomstandigheden die gunstig zijn voor
de opwekking van zonne-energie.
Het verband tussen beleidsgerelateerde overwegingen en het voorwerp van de opdracht is
tevens bedoeld om bedrijven duidelijke en voorspelbare voorwaarden te bieden. Bij
ontstentenis van een dergelijk verband (en van geharmoniseerde voorwaarden op EU-niveau)
zou het kunnen gebeuren dat economische actoren per aanbesteding of per aanbestedende
dienst telkens weer aan andere voorwaarden zouden moeten voldoen (met betrekking tot het
percentage vrouwelijke werknemers, het aantal aangeworven werklozen, kinderopvang voor
werknemers, milieu- en afvalbeheersmaatregelen, milieukeurmerken enz.).
Voor kmo's kan het bijzonder moeilijk zijn om aan de verschillende, door de aanbestedende
gestelde voorwaarden te voldoen, aangezien zij niet altijd over de noodzakelijke economische
en personele hulpmiddelen beschikken om per geval de meest uiteenlopende
maatschappelijke eisen te vervullen.
Ten slotte zouden voorwaarden die geen verband houden met de producten of diensten die het
voorwerp van de aanbesteding vormen, afbreuk kunnen doen aan de Europa 2020-doelstelling
van innovatiebevordering, aangezien de concurrentie tussen verschillende ondernemingen niet
meer gebaseerd zou zijn op de ontwikkeling van de beste (mogelijk innovatieve) producten of
diensten, maar op het beleid van de onderneming.
Vragen:
79.

NL

Sommige belanghebbenden stellen voor de voorwaarde dat de door de aanbestedende
dienst gestelde eisen verband moeten houden met het voorwerp van de opdracht, af
te zwakken of zelfs geheel te schrappen (zodat inschrijvers bijvoorbeeld kunnen
worden verplicht evenveel vrouwelijke als mannelijke werknemers in dienst te
nemen of quota toe te passen voor bepaalde groepen, zoals werkzoekenden, personen
met een handicap enz.). Bent u het met dat voorstel eens? Wat zouden volgens u de
voor- of nadelen kunnen zijn van het schrappen of afzwakken van het verband met
het voorwerp van de opdracht?

44

NL

80.

Indien het verband met het voorwerp van de opdracht wordt afgezwakt, moeten dan
corrigerende regelingen worden ingesteld om het risico van discriminatie en van een
significante beperking van de mededinging tegen te gaan, en zo ja, welke?

81.

Bent u van mening dat het voor kmo's moeilijk zou kunnen worden om aan de
verschillende voorwaarden te voldoen? Zo ja, hoe moet dit probleem volgens u
worden aangepakt?

82.

Indien u van mening bent dat het verband met het voorwerp van de opdracht moet
worden geschrapt of afgezwakt, in welk stadium van de aanbestedingsprocedure
moet dit dan gebeuren?

82.1.

Bent u van mening dat het, voor wat betreft de vaststelling van de technische
specificaties, zinvol zou zijn om de voorwaarde te versoepelen dat specificaties met
betrekking tot verwerkings- en productiemethoden verband moeten houden met de
kenmerken van het product, zodat rekening kan worden gehouden met aspecten die
geen rol spelen voor de kenmerken van het product (zo kan bijvoorbeeld in het geval
van een opdracht voor de levering van koffie de leverancier worden gevraagd de
producenten een premie te betalen die wordt geïnvesteerd in activiteiten ter
bevordering van de sociaaleconomische ontwikkeling van lokale gemeenschappen)?

82.2.

Vindt u dat het aanbestedende diensten binnen het raam van de EU-regelgeving
inzake overheidsopdrachten moet zijn toegestaan om selectiecriteria met betrekking
tot de kenmerken van bedrijven toe te passen die niet zijn gebaseerd op het voorwerp
van de opdracht (zodat inschrijvers bijvoorbeeld kunnen worden verplicht evenveel
vrouwen als mannen in dienst te nemen of bepaalde quota toe te passen voor
specifieke groepen, zoals werkzoekenden, personen met een handicap enz.)?

82.3.

Bent u van mening dat het verband met het voorwerp van de opdracht in de
gunningsfase moet worden afgezwakt of geschrapt teneinde rekening te kunnen
houden met andere beleidsoverwegingen (zodat bijvoorbeeld extra punten kunnen
worden toegekend aan inschrijvers die werkzoekenden of personen meet een
handicap in dienst nemen)?

82.3.1. Indien gebruik wordt gemaakt van gunningscriteria die niet op de laagste prijs of de
economisch voordeligste aanbieding zijn gebaseerd, of van criteria die geen verband
houden met het voorwerp van de opdracht, kunnen er verschillen ontstaan in de
toepassing van de EU-voorschriften inzake overheidsopdrachten enerzijds en van de
voorschriften inzake staatssteun anderzijds, in die zin dat opdrachten die op basis van
andere dan economische criteria worden gegund, de verlening van staatssteun zouden
kunnen inhouden, wat mogelijk problemen kan opleveren uit het oogpunt van de EUvoorschriften inzake staatssteun. Ervaart u dat ook als een probleem? Zo ja, hoe moet
dit probleem volgens u worden aangepakt?
82.4.

NL

Vindt u dat het aanbestedende diensten binnen het raam van de EU-regelgeving
inzake overheidsopdrachten moet zijn toegestaan om contractuele bepalingen
betreffende de uitvoering van de opdracht op te leggen die in engere zin geen
verband houden met de verstrekking van de goederen en diensten in kwestie (zodat
bijvoorbeeld de medecontractant kan worden verplicht kinderopvang voor zijn
werknemers te organiseren of een bepaald deel van zijn inkomsten aan sociale
projecten te besteden)?

45

NL

4.2.

"Wat aanschaffen" ter ondersteuning van de Europa 2020-beleidsdoelstellingen

De verwezenlijking van beleidsdoelstellingen kan nog op een andere wijze door
overheidsopdrachten worden bevorderd, namelijk door de aanbestedende diensten
verplichtingen op te leggen met betrekking tot wat zij aanschaffen. Dit bijvoorbeeld in de
vorm van dwingende voorwaarden of criteria met betrekking tot de te verstrekken goederen of
diensten (bijvoorbeeld maximumniveaus voor het verbruik van energie en hulpbronnen,
stoffen schadelijk voor het milieu, minimumniveaus voor recycling), of anders in de vorm van
streefdoelen (bijvoorbeeld dat 60% van de overheidsopdrachten milieuvriendelijk moet
zijn)83.
In de recente sectorspecifieke wetgeving op EU-niveau zijn reeds verschillende stappen in die
richting gezet:
• aanbestedende diensten werden verplicht om in hun aanbestedingen de voorwaarde te
stellen dat aan een bepaald niveau van energie-efficiëntie wordt voldaan84;
• aanbestedende diensten werden verplicht om in hun aanschaffingsbeslissingen rekening te
houden met energieverbruik en andere milieugevolgen85;
• de openbare sector werd opgeroepen op het gebied van energie-efficiëntie een
voorbeeldfunctie te vervullen door een minimumaantal aanbestedingsmaatregelen inzake
energiezuinigheid86 aan te nemen en door hulpbronnenefficiënte overheidsgebouwen te
bevorderen (bijvoorbeeld gebouwen met een laag of neutraal primair energieverbruik87);
• aanbestedende diensten werden opgeroepen ernaar te streven uitsluitend producten aan te
schaffen die tot de hoogste energie-efficiëntieklasse behoren88.
In haar recente mededeling "Energie 2020 - Een strategie voor een concurrerende, duurzame
en continu geleverde energie"89, stelde de Commissie dat energiecriteria (met betrekking tot
efficiëntie, hernieuwbare energie en slimme netwerken) moeten worden gebruikt bij elke
overheidsopdracht voor werken, diensten of producten.
Voor producten zou ook meer gebruik kunnen worden gemaakt van een methode voor het
uitdrukken van effecten in kosten, zoals die welke is ontwikkeld in de richtlijn inzake schone
voertuigen90. De verplichting om bij aanschaffingsbeslissingen betreffende producten en

83

84

85
86
87

88

89
90

NL

Zo hebben op het gebied van groene aanbestedingen meerdere lidstaten zoals Nederland, Finland,
Slovenië, Oostenrijk of België, op nationaal niveau ambitieuze doelstellingen vastgesteld.
Verordening (EG) nr. 106/2008 (PB L 39 van 13.2.2008, blz. 1; de zogeheten "Energy Starverordening" van de EU).
Richtlijn 2009/33/EG inzake de bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen.
Richtlijn 2006/32/EG betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten.
Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB L 140
van 5.6.2009, blz. 16) en Richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van gebouwen
(PB L 153 van 18.6.2010, blz. 13).
Richtlijn 2010/30/EU betreffende de vermelding van het energieverbruik en het verbruik van andere
hulpbronnen op de etikettering en in de standaardproductinformatie van energiegerelateerde producten
(PB L 153 van 18.6.2010, blz. 6).
COM(2010) 639.
Met het oog op de nakoming van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichting om rekening te
houden met de levensduurkosten, heeft de Commissie een Clean Vehicle Portal opgezet, die alle

46

NL

diensten rekening te houden met de operationele levensduurkosten (naar het voorbeeld van
wat reeds is voorgeschreven voor voertuigen), zou de totale kosten immers kunnen drukken.
Daartoe zou echter een algemene methode moeten worden ontwikkeld die kan worden
toegepast voor alle productgroepen.
Meer algemeen werd ervoor gepleit om middels wetgeving op basis van gedelegeerde
handelingen dwingende voorwaarden in te voeren in de EU-voorschriften inzake
overheidsopdrachten. Dit zou nog een nieuw middel zijn om innovatie of andere
beleidsdoelstellingen in het kader van de Europa 2020-strategie te bevorderen91.
Wat sociale insluiting betreft, wordt in de nieuwe Europese strategie inzake handicaps
2010-202092 vermeld dat de Commissie de intrinsieke waarde zal nagaan van de vaststelling
van regelgevingsmaatregelen om voor de toegankelijkheid van producten en diensten te
zorgen, waaronder maatregelen om het gebruik van overheidsopdrachten op te voeren.
Dergelijke verplichtingen kunnen een zeer doeltreffend instrument zijn om de
Europa 2020-beleidsdoelstellingen te verwezenlijken doordat zij het marktaandeel van
goederen en diensten van hoge maatschappelijke waarde doen toenemen. Door een
centralisatie van beslissingen over aanschaffingsstrategieën kan bovendien worden
voorkomen dat het aanbestedingsbeleid wordt gefragmenteerd en kan de voorspelbaarheid ten
bate van de ondernemingen worden verhoogd. Wat bijvoorbeeld groene aanbestedingen
betreft, kunnen uiteenlopende benaderingen van de lidstaten op dat gebied leiden tot
problemen voor leveranciers, met name kmo's, die zich in verschillende landen aan
uiteenlopende regelingen moeten aanpassen, waardoor de ontwikkeling en verkoop van
groene producten en diensten wordt bemoeilijkt.
Aan de andere kant is een aantal bedenkingen geuit tegen het invoeren van regelgeving die
aanbestedende diensten voorschrijft wat zij mogen aanschaffen.
Een belangrijk aspect dat aandacht verdient is het risico dat de invoering van dergelijke
verplichtingen tot discriminatie zou kunnen leiden of de mededinging op de
aanbestedingsmarkten zou kunnen beperken. Dat zou ertoe kunnen leiden dat er minder
inschrijvers zijn en dat de prijzen stijgen, wat problematisch zou kunnen zijn op een moment
dat veel lidstaten economische problemen hebben en bezuinigingen moeten doorvoeren. Om
dit risico te verkleinen moeten de opgelegde verplichtingen en criteria objectief en
niet-discriminerend zijn en mogen zij alleen worden toegepast wanneer de markt in de hele
EU in voldoende mate is ontwikkeld om een doeltreffende mededinging te waarborgen. Er
moet ook rekening mee worden gehouden dat strengere eisen inzake milieubescherming op
middellange- of lange termijn toch kostenbesparingen kunnen opleveren (bijvoorbeeld op het
gebied van energie-efficiëntie).
Sommige soorten verplichtingen hebben een groter effect voor de mededinging op de
aanbestedingsmarkten dan andere.

91

92

NL

informatie bevat die nodig is voor de berekening van de levensduurkosten overeenkomstig de richtlijn:
http://www.cleanvehicle.eu/; http://ec.europa.eu/transport/urban/vehicles/directive/directive_en.htm.
Verslag van Mario Monti aan de voorzitter van de Europese Commissie van 9 mei 2010, "Een nieuwe
strategie voor de eengemaakte markt", punt 3.4, blz. 78.
COM(2010) 636.

47

NL

– Technische specificaties in de vorm van prestatievereisten zullen de mededinging in de
meeste gevallen minder sterk beperken dan uitvoerige specificaties met betrekking tot de
technische kenmerken van de aan te schaffen goederen.
– Dwingende voorschriften met betrekking tot de technische kenmerken van de aan te
schaffen goederen zouden wel eens tot gevolg kunnen hebben dat de keuze en de
mededinging op de aanbestedingsmarkten aanzienlijk worden verminderd of zelfs
helemaal wegvallen, terwijl dwingende bepalingen met betrekking tot de vraag welke
gunningscriteria in aanmerking moeten worden genomen (bijvoorbeeld energiezuinigheid,
levenscycluskosten, toegankelijkheid) de concurrentie op de aanbestedingsmarkten naar
alle waarschijnlijkheid in mindere mate zouden beperken.
Een ander gevolg van de invoering van verplichtingen met betrekking tot wat aanbestedende
diensten kunnen aanschaffen, is dat de manoeuvreerruimte van deze diensten bij
aanbestedingsprocedures wordt beperkt. Dit kan nadelig uitpakken voor hun mogelijkheid om
goederen en diensten aan te schaffen die optimaal aan hun specifieke behoeften voldoen. Dit
risico kan worden verkleind wanneer de verplichting op een passend niveau wordt
vastgesteld.
Tevens is aangevoerd dat centraal opgelegde verplichtingen met betrekking tot wat kan
worden aangeschaft, voor de aanbestedende diensten en de ondernemingen extra
administratieve lasten met zich meebrengen, bijvoorbeeld doordat het meer werk is om te
controleren of ondernemingen aan de eisen voldoen enz. Aanvullende en adequate opleiding
en specifieke instrumenten93 kunnen ertoe bijdragen dat aanbestedende instanties in staat zijn
deze extra taken doeltreffend uit te voeren. Door op EU-niveau gestandaardiseerde eisen op te
leggen, bijvoorbeeld aanschaffing van topproducten met een keurmerk, hoeven aanbestedende
diensten bovendien niet meer over specifieke technische kennis te beschikken voor het
opstellen van specificaties en zou het in bepaalde gevallen derhalve gemakkelijker kunnen
zijn om op lokaal, regionaal en nationaal niveau rekening te houden met dergelijke criteria.
Een minder vergaande oplossing zou zijn om prikkels te geven voor de aanschaffing van
bepaalde soorten goederen of diensten zonder deze verplicht te stellen. Dergelijke prikkels
zouden kunnen worden gegeven in de vorm van financiële voordelen voor aanbestedende
diensten die milieuvriendelijke, voor sociale insluiting bevorderlijke of innovatieve goederen
en diensten aanschaffen of door middel van mechanismen voor de uitwisseling van beste
praktijken tussen aanbestedende diensten of andere ondersteuningsmechanismen voor
aanbestedende diensten die via hun aanschaffingsbeleid willen bijdragen tot de
verwezenlijking van de Europa 2020-doelstellingen.
Vragen:
83.

93

NL

Beschouwt u verplichtingen op EU-niveau met betrekking tot de vraag wat kan
worden aangeschaft, als een geschikte manier om andere beleidsdoelstellingen te
bereiken? Wat zouden de belangrijkste voor- en nadelen van een dergelijke
benadering zijn? Voor welke specifieke product- of dienstgebieden of welke
specifieke beleidsterreinen is het volgens u zinvol om verplichtingen in te voeren met
betrekking tot wat kan worden aangeschaft? Kunt u uw keuze toelichten? Geef

Zoals de bovengenoemde Clean Vehicle Portal.

48

NL

voorbeelden van nationale aanbestedingspraktijken die op EU-niveau zouden kunnen
worden overgenomen.
84.

Bent u van mening dat verdergaande verplichtingen op EU-niveau met betrekking tot
de vraag wat kan worden aangeschaft, dienen te worden verankerd in
sectorspecifieke wetgeving (op het gebied van milieu, energie, sociale insluiting,
toegankelijkheid enz.) of moeten zij worden ingevoerd in het kader van algemene
EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten?

85.

Bent u van mening dat op nationaal niveau verplichtingen moeten worden ingevoerd
met betrekking tot de vraag wat kan worden aangeschaft? Denkt u dat dergelijke
nationale verplichtingen tot een fragmentatie van de interne markt zouden kunnen
leiden? Zo ja, wat is volgens u de meest geschikte manier om dit risico te verkleinen?

86.

Bent u van mening dat verplichtingen met betrekking tot de vraag wat kan worden
aangeschaft, eerder moeten slaan op de mate waarin iets wordt toegepast
(bijvoorbeeld groene aanbestedingen), de kenmerken van de aan te schaffen
goederen/diensten/werken of specifieke criteria die naast de overige aspecten van de
aanbesteding in aanmerking moeten worden genomen?

86.1.

Welke manoeuvreerruimte moeten aanbestedende diensten nog hebben bij het nemen
van aanschaffingsbeslissingen?

86.2.

Moeten in dwingende voorschriften slechts minimumeisen worden vastgesteld, zodat
individuele aanbestedende diensten verdergaande eisen kunnen opleggen?

87.

Wat is volgens u het meest geschikte instrument om rekening te houden met de
technologische ontwikkeling in de zin van de meest geavanceerde technologie
(bijvoorbeeld door een bepaalde dienst opdracht te geven na te gaan welke
technologie het meest geavanceerd is, door aanbestedende diensten te verplichten om
van de toepassing van de meest geavanceerde technologie één van de
gunningscriteria te maken, of op andere wijze)?

88.

De invoering van dwingende criteria of verplichte doelstellingen met betrekking tot
de vraag wat kan worden aangeschaft, mag niet ten koste gaan van de mededinging
op de aanbestedingsmarkten. Hoe kan met deze voorwaarde rekening worden
gehouden bij de vaststelling van dergelijke criteria of doelstellingen?

89.

Zou de invoering van verplichtingen betreffende de vraag wat kan worden
aangeschaft volgens u leiden tot meer administratieve lasten, met name voor kleine
ondernemingen? Zo ja, hoe kan dit risico worden verkleind? Voor welke
uitvoeringsmaatregelen en/of richtsnoeren moet worden gezorgd indien dergelijke
verplichtingen worden ingevoerd?

90.

Indien u geen voorstander bent van verplichtingen met betrekking tot de vraag wat
kan worden aangeschaft, kunt u dan andere geschikte instrumenten bedenken (zoals
aanbevelingen of andere prikkels)?

4.3.

Innovatie

Europa beschikt over een enorm en onderbenut potentieel om innovatie te stimuleren via
overheidsopdrachten en tegelijkertijd grensoverschrijdende mededinging te bevorderen, een

NL

49

NL

koolstofarme economie tot stand te brengen en te waarborgen dat aanbestedende diensten de
beste prijs-kwaliteitverhouding krijgen. Overheidsopdrachten voor innovatieve producten en
diensten zijn van cruciaal belang om de kwaliteit en efficiëntie van overheidsdiensten te
verbeteren in een tijd van beperkte overheidsbudgetten.
In de huidige EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten is gekozen voor een flexibele aanpak
die aanbestedende diensten in staat stelt gebruik te maken van innovatiegerichte
inschrijvingsprocedures die het bedrijfsleven ertoe kunnen aanzetten nieuwe, geavanceerde
oplossingen te zoeken.
Prijsvragen94 zijn procedures die tot doel hebben aanbestedende diensten op gebieden zoals
architectuur, weg- en waterbouw of automatische gegevensverwerking, een plan of ontwerp te
verschaffen: bij een dergelijke procedure wordt de deelnemers verzocht projecten voor te
stellen zonder dat zij door een strikt omlijnde opdracht gebonden zijn - het staat hun dus vrij
innovatieve ideeën te opperen die eventueel bij een toekomstige aanbestedingsprocedure
zouden kunnen worden toegepast.
Voor bijzonder complexe opdrachten kunnen aanbestedende diensten, voor zover zij van
oordeel zijn dat de toepassing van openbare of niet-openbare procedures het niet mogelijk zal
maken de opdracht te gunnen, op basis van de richtlijn een andere procedure toepassen,
namelijk de concurrentiegerichte dialoog95. Bij deze procedure kunnen de aanbestedende
diensten een dialoog aangaan met gegadigden om na te gaan en te bepalen welke middelen
geschikt zijn om zo goed mogelijk aan de behoeften van de aanbestedende dienst te voldoen.
Inschrijvers dienen ideeën en oplossingen voor te stellen die vervolgens met de aanbestedende
dienst worden besproken.
De huidige aanbestedingsregels van de EU hebben tot doel innovatieve oplossingen te
beschermen, ook al rusten hierop geen intellectuele-eigendomsrechten. De voorgestelde
oplossingen en andere vertrouwelijke informatie mogen door de aanbestedende dienst zonder
toestemming van de inschrijver niet worden doorgegeven aan de andere gegadigden96.
Toch is de bezorgdheid geuit over het gevaar van onrechtmatige toe-eigening van bepaalde
intellectuele-eigendomsrechten of innovatieve oplossingen ("cherry picking"), met name in
het geval van de concurrentiegerichte dialoog: wanneer een deelnemer de unieke aspecten van
zijn oplossing uit de doeken doet, bestaat het gevaar dat andere gegadigden er weet van
krijgen. Hoewel verstrekte informatie krachtens de huidige regels geheim moet worden
gehouden, ziet de aanbestedende dienst zich toch geconfronteerd met het spanningsveld
tussen de verplichting om vertrouwelijke informatie te beschermen en de noodzaak om
bepaalde informatie bekend te maken zodat oplossingen kunnen worden aangewezen die het
beste aansluiten bij zijn behoeften. Daarom bestaat het gevaar dat aanbestedende diensten
druk op inschrijvers uitoefenen opdat deze met de bekendmaking van dergelijke informatie
instemmen. Bovendien wordt de beste oplossing (waarvoor de aanbestedende dienst heeft
gekozen) in elk geval aan alle deelnemers voorgelegd, die vervolgens allen op basis van deze
94
95

96

NL

Zie de artikelen 66 tot en met 74 van Richtlijn 2004/18/EG.
Zie artikel 29 en overweging 31 van Richtlijn 2004/18/EG. Richtlijn 2004/17/EG voorziet niet in een
concurrentiegerichte dialoog. Evenwel kan een aanbestedende dienst die na een oproep tot mededinging
voor een procedure van gunning door onderhandelingen heeft gekozen, in de specificaties vastleggen
dat de procedure wordt afgewikkeld volgens de bepalingen van Richtlijn 2004/18/EG die betrekking
hebben op de concurrentiegerichte dialoog.
Artikel 29, lid 3, van Richtlijn 2004/18/EG. Deze bepaling vormt een extra garantie naast de
geheimhoudingsclausule van artikel 6 van die richtlijn.

50

NL

oplossing een inschrijving mogen indienen. Deze gang van zaken kan ertoe leiden dat
deelnemers worden afgeschrikt om bijzonder innovatieve oplossingen voor te stellen,
aangezien zij niet zeker weten of zij voor hun uitvinding "beloond" zullen worden met de
gunning van de uiteindelijke opdracht.
Bij de aankondiging van een opdracht mag de aanbestedende dienst inschrijvers ook toestaan
varianten voor te stellen. In dat geval kunnen andere goederen of diensten worden
aangeboden dan die welke door de aanbestedende dienst zijn genoemd, voor zover zij voldoen
aan de in het bestek vastgestelde technische minimumeisen. Door deze mogelijkheid om
inschrijvingen in te dienen die van de oorspronkelijk door de aanbestedende dienst genoemde
technische specificaties afwijken, worden ondernemingen gestimuleerd om meer innovatieve
diensten of producten voor te stellen. Hierdoor kan onderzoek naar nieuwe technologieën
worden bevorderd en kunnen gebruikers profiteren van de technische vooruitgang.
Aanbestedende diensten kunnen innovatie ook stimuleren door te verzoeken producten of
diensten te ontwikkelen die nog niet op de markt worden aangeboden. In het huidige
wetgevingskader is dit mogelijk via een zogenaamde "precommerciële inkoop"97. Een
dergelijke aanbesteding behelst de aanschaffing van diensten op het gebied van onderzoek en
ontwikkeling teneinde nieuwe oplossingen98 te ontwikkelen met het oog op de mogelijke
aanschaffing van het eindproduct of de uiteindelijke dienst door middel van een normale
aanbestedingsprocedure in een later stadium. Door deze benadering kunnen overheidsdiensten
de risico’s en de vruchten van het ontwerpen van een beperkt aantal nieuwe producten en
diensten, het ontwikkelen van prototypes en het beproeven daarvan delen met de leveranciers,
zonder dat er staatssteun aan te pas komt.
Precommerciële inkopen dragen ertoe bij dat aanbestedende diensten de kwaliteit en
efficiëntie van overheidsdiensten drastisch kunnen verbeteren doordat zij leidende markten
creëren en de aanzet geven tot de ontwikkeling van baanbrekende oplossingen voor nieuwe
taken in de publieke sector waarvoor nog geen kant-en-klare producten en diensten worden
aangeboden op de markt.
Ondanks deze verschillende mogelijkheden om innovatie via overheidsopdrachten te
stimuleren, zijn overheidsopdrachten in Europa volgens belanghebbenden te weinig gericht op
innovatie. Dit kan te wijten zijn aan diverse factoren, zoals: verkeerde prikkels die aanzetten
tot het kiezen van oplossingen met een laag risico; een gebrek aan kennis en capaciteiten voor
de succesvolle aanbesteding van nieuwe technologieën en innovaties; een gebrek aan
samenhang tussen overheidsopdrachten en beleidsdoelstellingen, en het ontbreken van een
strategische aanpak. Aangezien er blijkbaar behoefte is aan richtsnoeren, moet er dus een
debat komen over de wijze waarop de toepassing van aanbestedingsregels en eventuele
verdere maatregelen aanbestedende diensten kunnen helpen innovatie te stimuleren.
Bijzondere aandacht dient te worden besteed aan het meten van prestaties, aangezien dat een
cruciale rol speelt bij het beoordelen van het effect van overheidsopdrachten op innovatie, het
verbeteren van prestaties en het daadwerkelijk bewerkstelligen van innovatie.

97

98

NL

Zie voor nadere toelichting de mededeling van de Commissie "Precommerciële inkoop: aansturen van
innovatie voor het waarborgen van duurzame hoogkwalitatieve overheidsdiensten in Europa”,
COM(2007) 799, en het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie, SEC(2007)
1668. Zie voor meer informatie over de nieuwste ontwikkelingen en nieuws over precommerciële
inkoop: http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/home_en.html.
Dergelijke aanschaffingen vallen op grond van artikel 16, onder f), van Richtlijn 2004/18/EG niet onder
de Europese richtlijnen inzake overheidsopdrachten.

51

NL

Vragen:
91.

Bent u van mening dat het nodig is innovatie verder te stimuleren via
overheidsopdrachten? Welke prikkels/maatregelen zouden innovatie door
overheidsinstanties kunnen ondersteunen en versnellen?

92.

Bent u van mening dat de concurrentiegerichte dialoog genoeg bescherming biedt
voor intellectuele-eigendomsrechten en innovatieve oplossingen, zodat is
gewaarborgd dat inschrijvers niet worden beroofd van de vruchten van hun
innovatieve ideeën?

93.

Zijn andere procedures volgens u geschikter om innovatie middels de bescherming
van originele oplossingen te versterken? Zo ja, welke procedures acht u daartoe het
meest geschikt?

94.

Is precommerciële inkoop, waarbij aanbestedende diensten O&O-diensten
aanschaffen voor de ontwikkeling van producten die nog niet op de markt
verkrijgbaar zijn, volgens u een geschikte manier om innovatie te stimuleren? Moet
de uitwisseling van beste praktijken en/of de benchmarking van in de lidstaten
gehanteerde aanbestedingsprocedures op het gebied van O&O worden versterkt om
een bredere toepassing van precommerciële inkoop te bevorderen? Kunnen
aanbestedende diensten op nog andere manieren die niet expliciet zijn vastgesteld in
het huidige wetgevingskader aanzetten tot de ontwikkeling van producten of diensten
die nog niet op de markt worden aangeboden? Op welke specifieke wijze zouden
aanbestedende diensten volgens u kmo's en startende ondernemingen ertoe kunnen
aanzetten om deel te nemen aan precommerciële inkopen?

95.

Zijn er andere maatregelen nodig om het innovatievermogen van kmo's te
bevorderen? Zo ja, welke specifieke maatregelen stelt u daartoe voor?

96.

Welke prestatiegerichte maatregelen stelt u voor om de voortgang en het effect van
innovatieve overheidsopdrachten te monitoren? Welke gegevens zijn nodig voor
deze maatregelen en hoe kunnen deze gegevens worden verzameld zonder dat er
extra lasten voor de aanbestedende diensten en/of ondernemingen ontstaan?

4.4.

Sociale diensten

De sociale diensten zijn opgesomd in bijlage II B bij Richtlijn 2004/18/EG. Zoals hierboven is
uiteengezet, zijn op de opdrachten voor het verlenen van sociale diensten met een waarde
boven de in de EU-richtlijnen betreffende overheidsopdrachten vastgestelde drempels
bijgevolg slechts een klein aantal specifieke bepalingen van de richtlijnen van toepassing
(namelijk de bepalingen inzake technische specificaties en bekendmaking van de uitkomst
van de aanbestedingsprocedure) alsook de fundamentele beginselen van het EU-recht, zoals
non-discriminatie en transparantie99. Hierboven is ook uiteengezet dat opdrachten met een
waarde onder de drempelwaarden slechts aan de fundamentele beginselen van het EU-recht,

99

NL

Sociale diensten maken deel uit van de in bijlage II B van Richtlijn 2004/18/EG opgesomde diensten
waarop slechts een beperkt aantal bepalingen van die richtlijn van toepassing is (zie voor het
onderscheid tussen de in bijlage II A en de in bijlage II B genoemde diensten de artikelen 20 en 21 van
die richtlijn).

52

NL

zoals non-discriminatie en transparantie,
grensoverschrijdend belang zijn.

zijn

onderworpen

wanneer

zij

van

Wanneer sociale diensten via een overheidsopdracht worden uitbesteed, beschikken
overheidsdiensten daarom al over een grote vrijheid van handelen met betrekking tot de toe te
passen procedures. Bovendien kunnen overheidsdiensten eisen opleggen met betrekking tot
met name de kwaliteit, de universaliteit en de continuïteit van de betrokken dienst, alsook
eisen inzake de betrokkenheid en de deelname van gebruikers aan de verlening en de
evaluatie van de dienst of de dienstverlening of die waarborgen dat dienstverleners vertrouwd
zijn met de lokale context wanneer zij hun opdracht uitvoeren100.
Niettemin zouden de huidige regels volgens sommige belanghebbenden moeten worden
aangepast om beter rekening te houden met de specifieke kenmerken van sociale diensten.
Meer bepaald zouden voor dergelijke diensten hogere drempels moeten gelden. Er moet
worden opgemerkt dat wat de sociale diensten betreft een verhoging van de drempels niet zou
leiden tot een beperking van de toepassing ervan en tot eventuele verzoeken tot compensatie
overeenkomstig de GPA en andere internationale overeenkomsten, aangezien B-diensten niet
onder deze instrumenten vallen.
Vragen:
97.

Bent u van mening dat in de EU-wetgeving betreffende overheidsopdrachten meer
rekening dient te worden gehouden met de specifieke kenmerken van sociale
diensten? Zo ja, op welke wijze?

97.1.

Bent u van mening dat de plaatsing van overheidsopdrachten voor sociale diensten in
grotere mate op EU-niveau moet worden geregeld om de kwaliteit van deze diensten
verder te verbeteren? Met name:

97.1.1. Moet in de richtlijnen het criterium van de laagste prijs voor de gunning van
opdrachten worden geschrapt/de toepassing van het prijscriterium worden
beperkt/het gewicht dat de aanbestedende diensten aan de prijs kunnen toekennen,
worden beperkt/naast de laagste prijs en de economisch voordeligste inschrijving een
derde soort gunningscriteria worden ingevoerd?
97.1.2. Moet in de richtlijnen de mogelijkheid worden geboden om opdrachten voor sociale
diensten voor te behouden aan organisaties zonder winstoogmerk/moeten er voor
dergelijke organisaties in het kader van de gunning van opdrachten voor sociale
diensten andere voorrechten worden vastgesteld?
97.1.3. Door gunningscriteria te versoepelen of opdrachten voor te behouden aan bepaalde
soorten organisaties, kan afbreuk worden gedaan aan de mogelijkheid om via
aanbestedingsprocedures diensten aan te schaffen "tegen de laagste kosten voor de

100

NL

Specifieke informatie over de toepassing van aanbestedingsregels op sociale diensten - waarbij rekening
is gehouden met de ruime discretionaire bevoegdheid waarover overheidsdiensten op dit gebied
beschikken - is te vinden in de "Guide to the application of the European Union rules on State aid,
public procurement and the internal market to services of general economic interest and, in particular,
to social services of general interest" (SEC(2010) 1545), die een actualisering is van het werkdocument
van de diensten van de Commissie: "Frequently Asked Questions concerning the application of public
procurement rules to social services of general interest" (SEC(2007) 1514 van 20 november 2007).

53

NL

gemeenschap" en ontstaat het risico dat dergelijke opdrachten staatssteun inhouden.
Deelt u deze bezorgdheid?
97.2.

Bent u van mening dat andere aspecten van de plaatsing van opdrachten voor sociale
diensten aan minder regels onderworpen dienen te zijn (bijvoorbeeld via hogere
drempels of de minimis-regels voor dergelijke diensten)? Wat zou de rechtvaardiging
zijn voor een dergelijke bijzondere regeling voor sociale diensten?

5.

ZORGEN VOOR DEUGDELIJKE PROCEDURES

Door de financiële belangen die ermee gemoeid zijn en de nauwe interactie tussen de
openbare en de particuliere sector zijn overheidsopdrachten gevoelig voor ondeugdelijke
handelspraktijken (belangenconflicten, vriendjespolitiek, corruptie enz.). Zo wordt in het
programma van Stockholm101 vermeld dat bij de bestrijding van corruptie bijzondere aandacht
moet worden besteed aan overheidsopdrachten.
Doeltreffende mechanismen ter voorkoming van ondeugdelijke handelspraktijken bij
overheidsopdrachten zijn niet alleen nodig om eerlijke mededinging op voet van gelijkheid en
een efficiënt gebruik van het geld van de belastingbetalers te waarborgen, maar kunnen ook
een belangrijke bijdrage leveren in de strijd tegen economische criminaliteit.
De eisen inzake transparantie van de procedure die in de richtlijnen zijn opgenomen om de
gelijke behandeling van alle inschrijvers te waarborgen, verkleinen reeds het risico op
ondeugdelijke handelspraktijken. De richtlijnen bevatten echter geen nadere regels ter
voorkoming en bestraffing van belangenconflicten en slechts enkele specifieke regels ter
bestraffing van vriendjespolitiek en corruptie bij overheidsopdrachten. Deze kwesties worden
nader geregeld in de nationale wetgeving, maar het niveau van de daarin vastgestelde
specifieke waarborgen verschilt sterk van lidstaat tot lidstaat.
Door de procedurele waarborgen tegen ondeugdelijke handelspraktijken op EU-niveau te
versterken, kan de Europese gemeenschappelijke beschermingsnorm voor dergelijke
praktijken worden verbeterd, kunnen de procedures eerlijker verlopen en kunnen
aanbestedingsprocedures minder gevoelig worden voor fraude en corruptie. Dergelijke
aanvullende waarborgen zouden voor aanbestedende instanties en ondernemingen echter vaak
extra administratieve lasten met zich meebrengen, en hun meerwaarde in de strijd tegen
ondeugdelijke handelspraktijken moet zorgvuldig worden afgewogen tegen de mogelijke
negatieve gevolgen voor de globale doelstelling van vereenvoudiging van de procedures.
5.1.

Voorkoming van belangenconflicten

Er is sprake van een belangenconflict wanneer personen die bij een gunningsbeslissing zijn
betrokken tegengestelde professionele of persoonlijke verplichtingen hebben of persoonlijke
of financiële belangen hebben die het voor hen moeilijk kunnen maken hun taken eerlijk en
onpartijdig te vervullen, dan wel wanneer een persoon in staat is de besluitvormingsprocedure
van de aanbestedende dienst te beïnvloeden ter bevordering van zijn eigenbelang. Een
dergelijke belangenconflict leidt niet noodzakelijkerwijs tot corruptie, maar kan corrupt
gedrag in de hand werken. Het opsporen en verhelpen van belangenconflicten is derhalve van
essentieel belang ter voorkoming van fraude. Er moet worden beklemtoond dat een

101

NL

Document 17024/09 van de Raad, aangenomen door de Europese Raad op 10/11 december 2009.

54

NL

belangenconflict als zodanig en objectief een ernstige disfunctie is, zonder dat rekening moet
worden gehouden met de bedoelingen van de betrokkenen en met hun goede of kwade
trouw102.
Er moet een debat komen over de vraag of er op EU-niveau basisregels moeten worden
aangenomen, zoals een gemeenschappelijke definitie van onaanvaardbare belangenconflicten
en een aantal waarborgen om dergelijke belangenconflicten te voorkomen of te verhelpen103.
Zo zou kunnen worden voorgeschreven dat er verklaringen betreffende de afwezigheid van
belangenconflicten moeten worden ingediend of zou aan met aanbestedingen belaste
ambtenaren een zekere mate van transparantie en verantwoording kunnen worden opgelegd
met betrekking tot hun persoonlijke situatie, uiteraard met inachtneming van de
gegevensbeschermingsregels en -normen. Er zou op EU-niveau bijvoorbeeld kunnen worden
bepaald dat de namen van de leden van het evaluatiecomité aan een controle-instantie moeten
worden meegedeeld, of dat de aanbestedende dienst er zich bij het samenstellen van het
evaluatiecomité van moet vergewissen dat er geen sprake is van belangenconflicten.
Vragen:
98.

Bent u van mening dat het begrip belangenconflict bij overheidsopdrachten op
EU-niveau moet worden gedefinieerd? Welke activiteiten/situaties met een potentieel
risico moeten daaronder vallen (persoonlijke betrekkingen, zakelijke belangen zoals
deelnemingen, onverenigbaarheid met externe activiteiten enz.)?

99.

Bent u van mening dat er waarborgen moeten komen om op EU-niveau
belangenconflicten doeltreffend te voorkomen, op te sporen en te verhelpen? Zo ja,
welke waarborgen zijn volgens u nuttig?

5.2.

Bestrijding van vriendjespolitiek en corruptie

Overheidsopdrachten, en met name belangrijke projecten voor werken, worden vaak als een
lucratief doelwit voor omkoping beschouwd. Er moet ook worden beklemtoond dat de
integriteit van de procedure niet alleen in het gedrang komt bij corruptie - in dat geval is er
geen discussie mogelijk - maar ook meer in het algemeen bij alle gevallen van
vriendjespolitiek, zonder dat er daarbij noodzakelijkerwijs sprake is van corrupt gedrag,
bijvoorbeeld bevoordeling van een lokale gegadigde. De meest gebruikelijke
corruptiepraktijken bij procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten zijn de
zogenaamde "kickback" (d.w.z. de betaling van smeergeld aan de ambtenaar die de
aanbestedingsprocedure heeft beïnvloed), de manipulatie van aanbestedingsstukken om een
specifieke
inschrijver
te
bevoordelen,
en
het
gebruik
van
dekmantelondernemingen/intermediaire ondernemingen om de onwettige activiteiten van de
corrupte ambtenaar te verhullen.
In de aanbestedingsregels van talrijke lidstaten zijn specifieke mechanismen ter voorkoming
en bestrijding van corruptie en vriendjespolitiek opgenomen. Net als bij de kwestie van
102

103

NL

Zie arrest van 15 juni 1999 in zaak T-277/97, Ismeri Europa Srl/Rekenkamer, punt 123, betreffende
aanbestedingsregels van EU-instellingen.
Zie bijvoorbeeld de regels voor aanbestedingen door EU-instellingen: artikel 52 van Verordening
nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene
begroting van de Europese Gemeenschappen en de desbetreffende rechtspraak, met name de arresten
van 9 juli 2002 in zaak T-21/01, Zavvos/Commissie, en 17 maart 2005 in zaak T-160/03,
AFCon Management Consultants/Commissie.

55

NL

belangenconflicten, dient te worden nagegaan of er in de EU-wetgeving inzake
overheidsopdrachten bepaalde specifieke waarborgen moeten worden opgenomen, mits deze
geen onevenredig zware administratieve lasten met zich meebrengen. Er moet echter niet
alleen op worden gewezen dat corruptie voor de lidstaten een zeer gevoelige kwestie is, maar
ook dat de huidige problemen op dat gebied en ook de mogelijke oplossingen afhangen van de
- zeer diverse - nationale administratieve en ondernemingsculturen. Bijgevolg zal het wellicht
moeilijk zijn om op EU-niveau uniforme oplossingen te vinden.
Vaak wordt voorgesteld om corruptie bij overheidsopdrachten te bestrijden door de
transparantie te verhogen van met name de beslissingen die door de betrokken ambtenaren
tijdens de gehele aanbestedingsprocedure worden genomen. Dat zou gegadigden en eventueel
het publiek in staat stellen beslissingen van ambtenaren te controleren en zou bijgevolg een
doeltreffend instrument tegen corruptie zijn. Er zou bijvoorbeeld kunnen worden gezorgd
voor meer transparantie bij het openen van de inschrijvingen of de verplichte bekendmaking
van de processen-verbaal over aanbestedingsprocedures. De extra administratieve lasten van
een dergelijke maatregel zouden vrij beperkt zijn, aangezien de aanbestedende diensten reeds
dergelijke processen-verbaal moeten opstellen104. Evenzo zou de bekendmaking van
geplaatste opdrachten (met bewerking van commercieel gevoelige informatie) kunnen leiden
tot een betere democratische controle van aanbestedingsbeslissingen.
Er kan ook worden overwogen specifieke instrumenten te ontwikkelen zoals systemen voor
de melding van fraude (via een gratis telefoonnummer of het internet) om deelnemers aan
aanbestedingen of andere personen ertoe aan te zetten informatie te verstrekken over foutieve
gedragingen of onregelmatigheden. In de aankondiging van de opdracht, op de website van de
aanbestedende dienst en in andere publicaties kan worden verwezen naar een dergelijk
systeem, via hetwelk de aanbestedende dienst of een controle-instantie informatie uit
anonieme of bekende bronnen zou kunnen ontvangen.
Het gebruik van goede praktijken, zoals bestaande toolkits, die een goed en transparant beheer
van de hele aanbestedingscyclus mogelijk maken, moet worden aangemoedigd. In dit verband
zou het nuttig kunnen zijn om "red flag"-indicatorenlijsten voor aanbestedende diensten te
ontwikkelen, ondanks de reeds bekende beperkingen van het systeem105. Duidelijke regels
inzake rapportageverplichtingen en regels voor de bescherming van klokkenluiders kunnen
bijdragen aan de daadwerkelijke toepassing van meer efficiënte rapportagemethoden. Door
externe controleurs (bijvoorbeeld 'governance'-deskundigen, ngo's enz.) in te schakelen,
kunnen interne controle-instrumenten voor de beoordeling van de prestaties van contractanten
worden versterkt en kan het opsporen en melden van verdachte gevallen worden verbeterd.
Er kan ook worden gedacht aan het gebruik van de bestaande evaluatiemechanismen om de
inachtneming te controleren van de desbetreffende internationale instrumenten die bepalingen
ter bestrijding van corruptie bij overheidsopdrachten bevatten106.
Tot slot: door de manoeuvreerruimte van aanbestedende diensten op een aantal punten te
beperken (bijvoorbeeld minder ruimte om procedures te annuleren), zou het voor hen
moeilijker kunnen worden om beslissingen uit te voeren waarvoor een objectieve motivering
ontbreekt en kan aldus vriendjespolitiek worden voorkomen. De aanbestedende diensten moet

104
105
106

NL

Artikel 43 van Richtlijn 2004/18/EG.
World Bank Policy Research Paper nr. 5243, 29 maart 2010.
Met name het OESO-Verdrag inzake bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij
internationale zakelijke transacties en het VN-Verdrag tegen corruptie.

56

NL

echter wel nog de ruimte worden gelaten die nodig is om de goederen en diensten aan te
schaffen die zijn toegesneden op hun specifieke behoeften.
Vragen:
100.

Bent u het ermee eens dat er bij overheidsopdrachten een risico bestaat op corruptie
en vriendjespolitiek? Bent u van mening dat er op dat gebied EU-maatregelen
moeten worden genomen of moet dat aan de afzonderlijke lidstaten worden
overgelaten?

101.

Wat zijn volgens u de kritieke risico's voor de integriteit in elk van de verschillende
stadia van de aanbestedingsprocedure (omschrijving van het voorwerp van de
opdracht, het opstellen van de inschrijving, selectie, gunning, uitvoering van de
opdracht)?

102.

Welke van de geconstateerde risico's moeten volgens u worden aangepakt door de
invoering van specifiekere/aanvullende regels in de EU-aanbestedingsrichtlijnen, en
op welke wijze (welke regels/waarborgen)?

103.

Welke aanvullende instrumenten kunnen in de richtlijnen worden opgenomen om de
georganiseerde criminaliteit bij overheidsopdrachten te bestrijden? Bent u
bijvoorbeeld voorstander van een controle vooraf op onderaannemingen?

5.3.

Uitsluiting van "ondeugdelijke" inschrijvers

Uitsluiting van inschrijvers die zich schuldig hebben gemaakt aan corruptie of die meer in het
algemeen beroepsfouten hebben begaan, is een doeltreffend wapen ter bestraffing - en in
zekere mate ook ter voorkoming - van ondeugdelijke handelspraktijken. In artikel 45 van
Richtlijn 2004/18/EG is reeds de verplichting opgenomen om inschrijvers die zijn veroordeeld
voor bepaalde opgesomde delicten (waaronder corruptie) uit de sluiten alsook de
mogelijkheid om inschrijvers uit te sluiten wanneer er sprake is van een aantal andere
ondeugdelijke handelspraktijken (waaronder een ernstige beroepsfout).
Er zijn echter nog een aantal problemen met betrekking tot de reikwijdte, de uitlegging, de
omzetting en de praktische toepassing van deze bepaling, en de lidstaten en aanbestedende
diensten hebben om nadere verduidelijking verzocht.
Er moet met name worden onderzocht of de uitsluitingsgronden van artikel 45 geschikt,
voldoende duidelijk (met name de uitsluitingsgrond "beroepsfout") en volledig genoeg zijn,
dan wel of er extra uitsluitingsgronden moeten worden vastgesteld. Aanbestedende diensten
worden blijkbaar ook met problemen geconfronteerd wanneer zij alle betrokken gegevens
trachten te verkrijgen over de persoonlijke situatie van in andere lidstaten gevestigde
inschrijvers en gegadigden en over hun toelaatbaarheid conform hun nationale recht.
Bovendien dient waarschijnlijk te worden verduidelijkt welke ruimte er overblijft voor
aanvullende nationale wetgeving betreffende uitsluitingsgronden. Wanneer de lidstaten in hun
nationale wetgeving aanvullende uitsluitingsgronden zouden mogen opnemen, zouden zij in
staat zijn om specifieke problemen betreffende ondeugdelijke handelspraktijken die zich in de
nationale context voordoen doeltreffender aan te pakken. Aan de andere kant kunnen
specifieke nationale uitsluitingsgronden er altijd toe leiden dat buitenlandse inschrijvers het
risico lopen te worden gediscrimineerd en dat afbreuk wordt gedaan aan het beginsel van
gelijke deelnemingsvoorwaarden voor heel Europa.

NL

57

NL

Een belangrijke kwestie die in de huidige EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten niet
wordt behandeld, zijn de zogenaamde "zelfreinigende" maatregelen, d.w.z. maatregelen die
belangstellende ondernemingen zelf nemen om een negatieve situatie die hun toelaatbaarheid
in het gedrang brengt, te verhelpen. De doeltreffendheid ervan hangt af van de mate waarin ze
door de lidstaten worden aanvaard. "Zelfreinigende maatregelen" zijn nodig om een
evenwicht tot stand te brengen tussen de toepassing van uitsluitingsgronden en de
inachtneming van de beginselen van evenredigheid en gelijke behandeling. Dergelijke
maatregelen kunnen aanbestedende diensten helpen om een objectieve en uitvoeriger
beoordeling van de individuele situatie van de gegadigde of inschrijver uit te voeren vooraleer
zij beslissen over de uitsluiting van deelname aan een aanbestedingsprocedure.
Ingevolge artikel 45 kunnen de lidstaten rekening houden met zelfreinigende maatregelen
voor zover uit dergelijke maatregelen blijkt dat de bezwaren over de professionele integriteit,
kredietwaardigheid en betrouwbaarheid van de gegadigde of inschrijver zijn weggenomen. Er
zijn echter geen uniforme regels voor "zelfreiniging", hoewel de aanbestedende diensten in
sommige lidstaten rekening houden met maatregelen die ondernemingen nemen om een
situatie van uitsluiting te verhelpen.
Voorts rijst de vraag of er op EU-niveau expliciet sancties moeten worden vastgesteld
wanneer wordt gepoogd de transparantie en onpartijdigheid van de aanbestedingsprocedure in
het gedrang te brengen (bijvoorbeeld gegadigden of inschrijvers trachten toegang te krijgen
tot vertrouwelijke informatie of trachten de activiteiten van de aanbestedende dienst
onrechtmatig te beïnvloeden, bv. tijdens de selectie- of gunningsfase). Zo zou bijvoorbeeld de
betrokken kandidatuur of inschrijving kunnen worden afgewezen, mits de beslissing
dienaangaande naar behoren is gemotiveerd.
Een aantal ernstige vormen van onwettige gedragingen, zoals corruptie en het opzettelijk niet
melden van belangenconflicten, moet ook zwaarder worden bestraft, bijvoorbeeld met
strafrechtelijke sancties. De lidstaten zijn reeds verplicht corruptie van hun ambtenaren
strafrechtelijk te bestraffen. De vraag of er minimumnormen voor sancties dienen te worden
vastgesteld, moet worden beoordeeld in het licht van de ernst van het delict en de beginselen
van noodzakelijkheid, subsidiariteit en evenredigheid107.
Vragen:
104.

Bent u van mening dat artikel 45 van Richtlijn 2004/18/EG betreffende de uitsluiting
van inschrijvers een nuttig instrument is om ondeugdelijke handelspraktijken te
bestraffen? Welke verbeteringen van dit mechanisme en/of alternatieve mechanismen
zou u voorstellen?

105.

Hoe kunnen aanbestedende diensten beter samenwerken bij het verkrijgen van
informatie over de persoonlijke situatie van gegadigden en inschrijvers?

106.

Bent u van mening dat de kwestie van "zelfreinigende maatregelen" uitdrukkelijk
moet worden geregeld in artikel 45 of moet dat alleen op nationaal niveau worden
geregeld?

107

NL

Wat de functionele strafrechtelijke bevoegdheid van de EU betreft, zie zaak C-440/05,
Commissie/Raad, punt 66.

58

NL

107.

Is een met redenen omklede beslissing tot afwijzing van een inschrijving of van een
verzoek om deelname een passende sanctie om de inachtneming van het beginsel van
gelijke behandeling te verbeteren?

108.

Bent u van mening dat er, in het licht van het Verdrag van Lissabon,
minimumnormen voor strafrechtelijke sancties moeten worden vastgesteld op
EU-niveau voor bijzondere gevallen (bijvoorbeeld corruptie of het niet melden van
belangenconflicten)?

5.4.

Voorkoming van ongerechtvaardigde voordelen

Tot slot kan het eerlijke verloop van de procedure, zelfs wanneer er geen sprake is van een
belangenconflict of van ondeugdelijke handelspraktijken, in het gedrang komen wanneer
bepaalde inschrijvers zich in een voordelige situatie bevinden. Wanneer de gegadigde of
inschrijver bijvoorbeeld reeds in een vroeger stadium betrokken was bij voorbereidende
werkzaamheden in verband met de ontwikkeling van de te verlenen dienst (bijvoorbeeld
onderzoek en/of ontwerp), kan hem dat een groot voordeel opleveren omdat hij toegang had
tot bevoorrechte informatie; daardoor kan de inachtneming van het beginsel van gelijke
behandeling op losse schroeven komen te staan108.
De vraag is in hoeverre dergelijke voordelen kunnen worden gecompenseerd zonder de
betrokken inschrijver te discrimineren. Inschrijvers die aan de voorbereiding van het project
hebben deelgenomen zonder meer uitsluiten, zou waarschijnlijk onevenredig zijn, en zou in
de praktijk wellicht zelfs niet haalbaar zijn, met name wanneer er op de betrokken markt
weinig gekwalificeerde mededingers actief zijn. Een zinvolle compensatie zou bijvoorbeeld
kunnen zijn dat de verplichting wordt opgelegd om alle mededingende inschrijvers in kennis
te stellen van alle bevoorrechte informatie die de bevoordeelde inschrijver kan hebben
verkregen omdat hij voorheen reeds bij het project betrokken was.
Een nog delicatere kwestie is het probleem van de natuurlijke voordelen van traditionele
inschrijvers, die zelfs nog moeilijker precies te omschrijven en te compenseren zijn. Ook hier
kan de verplichte bekendmaking van bepaalde bevoorrechte informatie wenselijk zijn om het
risico op discriminatie te verkleinen, mits commercieel gevoelige informatie afdoende wordt
beschermd.
Vragen:
109.

Moeten er op EU-niveau specifieke regels worden vastgesteld ter compensatie van de
voordelen van bepaalde inschrijvers die in een vroeg stadium betrokken waren bij de
ontwikkeling van het project waarop de aanbesteding betrekking heeft? Welke
waarborgen zou u voorstellen?

110.

Bent u van mening dat het probleem van eventuele voordelen van traditionele
inschrijvers op EU-niveau moet worden aangepakt en zo ja, hoe?

108

NL

Zie gevoegde zaken C-21/03 en C-34/03, Fabricom.

59

NL

6.

TOEGANG VAN LEVERANCIERS UIT DERDE LANDEN TOT DE EU-MARKT

De door de EU aangegane internationale verplichtingen op het gebied
overheidsopdrachten komen tot uitdrukking in diverse bepalingen van de richtlijnen.

van

In overweging 7 van Richtlijn 2004/18/EG en overweging 14 van Richtlijn 2004/17/EG wordt
uitdrukkelijk verwezen naar Besluit 94/800/EG van de Raad, waarbij de GPA van de WTO
werd goedgekeurd. In de richtlijnen wordt bepaald dat "voor de inschrijvers en producten uit
derde landen die de overeenkomst hebben ondertekend, de regelingen van de overeenkomst
(gelden)". Voorts vinden de GPA-voorwaarden hun neerslag in artikel 5 van
Richtlijn 2004/18/EG en artikel 12 van Richtlijn 2004/17/EG. Bijgevolg moeten ondernemers
uit landen die de GPA hebben ondertekend op dezelfde wijze worden behandeld als Europese
ondernemers conform de in de GPA vastgestelde voorwaarden, met name bijlage I van de EU,
die alle verplichtingen die de EU in het kader van de overeenkomst is aangegaan, bevat.
Voor de gebieden waarop de EU geen internationale verplichtingen is aangegaan, wordt bij
artikel 58 van Richtlijn 2004/17/EG een preferentiële regeling ingevoerd voor de aanschaffing
van goederen uit de Gemeenschap, en artikel 59 van die richtlijn voorziet in de mogelijkheid
om de toegang tot de markt van overheidsopdrachten in de nutssector te beperken.
Recentelijk hebben talrijke belanghebbenden erop gewezen dat de EU-aanbestedingsmarkt
opener is dan de aanbestedingsmarkten van onze internationale partners. Bijgevolg kunnen
Europese ondernemingen niet altijd op voet van gelijkheid met buitenlandse ondernemingen
concurreren. Dat heeft ook negatieve gevolgen voor de onderhandelingspositie van de EU bij
internationale onderhandelingen over een ruimere toegang tot markten. Bijgevolg moet
worden nagedacht over het EU-beleid inzake overheidsopdrachten ten aanzien van derde
landen en over het gebruik van de bovengenoemde bepalingen en eventuele verbeteringen.
Dat hangt samen met het huidige debat over de wijze waarop de positie van de EU in
internationale onderhandelingen zou kunnen worden versterkt om te zorgen voor een meer
evenwichtige en wederzijdse toegang tot Europese en buitenlandse aanbestedingsmarkten. De
Commissie verricht momenteel een effectbeoordeling van de diverse mogelijke beleidsopties,
die voortbouwt op onze internationale verplichtingen zoals de overeenkomst inzake
overheidsopdrachten, evenals met betrekking tot derde landen waarmee de EU nog geen
dergelijke overeenkomsten heeft gesloten.
Vragen:
111.

Wat is uw ervaring met en/of uw standpunt over de in de artikelen 58 en 59 van
Richtlijn 2004/17/EG vastgestelde mechanismen?

111.1.

Moeten deze bepalingen verder worden versterkt? Zo ja, op welke manier? Is het
wenselijk deze bepalingen ook te laten gelden voor andere gebieden dan
aanschaffingen in de nutssector?

112.

Welke andere mechanismen zou u voorstellen om te zorgen voor meer symmetrie bij
de toegang tot aanbestedingsmarkten?
***

In dit groenboek is aandacht besteed aan de kwesties die volgens de Commissie van belang
zijn voor de komende hervorming van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten. Er zijn

NL

60

NL

misschien andere belangrijke kwesties die in dit groenboek niet zijn behandeld. Het zou ook
interessant zijn om van belanghebbenden te vernemen welke van de bovengenoemde
onderwerpen volgens hen het belangrijkst zijn en welke kwesties minder relevant lijken voor
de komende hervorming. Bijgevolg wordt alle belanghebbenden verzocht de onderstaande
vragen te beantwoorden.
Vragen:
113.

Zijn er andere kwesties die volgens u aan de orde moeten worden gesteld bij de
komende hervorming van de EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten? Om welke
kwesties gaat het, en wat zijn – volgens u – de problemen die moeten worden
aangepakt en hoe zouden ze kunnen worden opgelost?

114.

Gelieve de in dit groenboek behandelde kwesties en de andere kwesties die volgens u
belangrijk zijn, in volgorde van belangrijkheid te rangschikken. Indien u zou moeten
kiezen, welke drie prioritaire kwesties moeten volgens u het eerst worden aangepakt?
Kunt u uw keuze toelichten?
***

De Commissie verzoekt alle belangstellenden om vóór 18 april 2011 hun bijdragen in te
dienen, bij voorkeur per e-mail en in Word-formaat aan MARKT-CONSULT-PPREFORM@ec.europa.eu.
U hoeft uiteraard niet ten aanzien van alle behandelde kwesties een standpunt in te nemen,
maar kunt zich beperken tot de punten die voor u van bijzonder belang zijn. Vermeld
duidelijk op welke punten uw bijdrage betrekking heeft.
Ontvangen bijdragen en de identiteit van de auteur ervan worden bekendgemaakt op internet,
tenzij de betrokkene bezwaar maakt tegen de bekendmaking van de persoonlijke gegevens
omdat bekendmaking hiervan zijn gerechtvaardigde belangen kan schaden. In dat geval kan
de bijdrage in anonieme vorm worden bekendgemaakt. Anders wordt de bijdrage niet
bekendgemaakt en wordt de inhoud ervan in principe niet in aanmerking genomen.

NL

61

NL