Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 167

Regels voor het produceren van elektriciteit met
behulp van kolen (Wet verbod op kolen bij
elektriciteitsproductie)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I ALGEMEEN
1 Aanleiding
Met het sluiten van de Overeenkomst van Parijs (Trb. 2017, 141), die
onderdeel is van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake
klimaatverandering (Trb. 2010, 324) hierna: «het Klimaatverdrag», eind
2015 is een belangrijke stap gezet om klimaatverandering tegen te gaan.
De partijen bij het verdrag hebben afgesproken dat ze de opwarming van
de aarde zullen beperken tot ruim onder de 2 graden en ernaar zullen
streven deze te beperken tot 1,5 graad Celsius. Om deze doelen te
bereiken dienen de mondiale emissies zo snel mogelijk omlaag gebracht
te worden en dient er in de tweede helft van deze eeuw een balans te
worden bereikt tussen de uitstoot en opname van broeikasgassen
(klimaatneutraliteit).
In een rapport van februari 2017 van Climate Analytics, A stress test for
coal in Europe under the Paris Agreement, scientific goalposts for a
coordinated phase-out and divestment (climateanalytics/org/publications/
2017/stress-test-for-coal-in-the-eu.ht), worden twee scenario’s geschetst
voor de uitfasering van kolen voor elektriciteitsopwekking, waarbij uit
beide scenario’s blijkt dat in 2030 geen kolen meer gebruikt mogen
worden voor elektriciteitsopwekking in de Europese Unie om te kunnen
voldoen aan de verplichtingen uit de Overeenkomst van Parijs. Climate
Analytics is een non profit organisatie die op basis van klimaatwetenschap beleidsoplossingen aandraagt om klimaatverandering tegen te
gaan en om duurzame ontwikkelingen te stimuleren.
Het kabinet heeft zich in het regeerakkoord, mede met het oog op de
Overeenkomst van Parijs, gecommitteerd aan maatregelen die verder
gaan dan de Europese ambitie van ten minste 40% CO2-reductie in 2030
(ten opzichte van 1990) en optellen tot een reductie van de CO2-uitstoot
van 49% in 2030 (ten opzichte van 1990) in Nederland. Tevens zet het
kabinet in op het verhogen van de doelstelling van de Europese Unie naar
een CO2-reductie van 55% in 2030 (ten opzichte van 1990).

kst-35167-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

1

Om aan de CO2-reductiedoelstelling van 49% te voldoen, moet Nederland
haar CO2-uitstoot fors reduceren. Een belangrijk deel van deze uitstoot is
terug te leiden tot de opwekking van elektriciteit: in 2016 werd in
Nederland circa 56,4 Megaton aan CO2-equivalenten uitgestoten als
gevolg van de productie van elektriciteit, van een totale hoeveelheid
uitstoot in Nederland van 197 Megaton. In de elektriciteitssector zijn
kolengestookte productiecentrales verreweg de grootste uitstoters van
broeikasgassen.
Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan een van de maatregelen van dit kabinet ter uitwerking van de ambitie om tot een reductie
van de CO2-uitstoot van 49 procent in 2030 (ten opzichte van 1990) te
komen; het uiterlijk in 2030 uitfaseren van kolengestookte elektriciteitsopwekking in Nederland.
2. Achtergrond
Op dit moment zijn er in Nederland vijf kolengestookte elektriciteitscentrales in gebruik, waarvan vier bedrijven eigenaar zijn. Drie van deze
centrales zijn in de laatste vier jaar in gebruik genomen.
In het Energieakkoord voor duurzame groei uit 2013 (Kamerstukken II
2012/13, 30 196, nr. 202) is afgesproken dat van de tien kolengestookte
elektriciteitscentrales, de vijf oudste kolengestookte elektriciteitscentrales
in Nederland zouden worden gesloten. Op basis van het Besluit rendementseisen kolencentrales zijn per 1 januari 2016 drie centrales gesloten
en per 1 juli 2017 twee centrales.
Bij brief van 19 januari 2017 (Kamerstukken II 2016/17, 30 196, nr. 505) is
de Tweede Kamer geïnformeerd over de verschillende scenario’s rondom
de kolencentrales in Nederland. Op basis van de voortgangsrapportage
van het Energieakkoord voor duurzame groei was het beeld dat de doelen
van het Energieakkoord binnen bereik waren. Hiermee werd ook 25%
CO2-reductie in 2020 ten opzichte van 1990 gehaald. Er was derhalve geen
onmiddellijke noodzaak om te besluiten tot uitfasering van de kolencentrales. Datzelfde jaar sloot Nederland zich tijdens de klimaattop in Bonn
aan bij de Powering Past Coal Alliance; een internationale alliantie van
overheden en bedrijven die zich in zetten voor een snelle uitfasering van
kolen in de elektriciteitsproductie.
Het kabinet heeft in het regeerakkoord maatregelen geschetst om er alles
aan te doen om de doelstelling uit het klimaatverdrag van Parijs te
realiseren. Eén van deze maatregelen betreft de sluiting van de kolencentrales uiterlijk in 2030. Het kabinet heeft vervolgens aangekondigd dat hier
uitvoering aan wordt gegeven door middel van een wetsvoorstel dat een
verbod bevat op het gebruik van kolen als brandstof voor de productie
van elektriciteit (Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 567). Begin 2018
heeft het kabinet aangegeven dat het uiterlijk in 2030 stoppen van
elektriciteitsproductie met kolen in het Klimaatakkoord – waarin met de
sector, NGOs en het Rijk afspraken worden gemaakt over nationale
CO2-reductie – niet ter discussie staat en uitgangspunt vormt voor het
kabinetsbeleid (Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr.163).
In opdracht van de Minister van Economische Zaken en Klimaat en de
Staatssecretaris van Financiën heeft het onderzoeksbureau Frontier
Economics de effecten van het verbod op het gebruik van kolen voor
elektriciteitsopwekking onderzocht. In het onderzoek worden de effecten
van een minimum CO2-prijs en het uitfaseren van kolen voor de elektriciteitsproductie afzonderlijk van elkaar en in combinatie met elkaar in beeld
gebracht. Volgens dit onderzoek leidt het verbod tot 18 Mton CO2-reductie
in Nederland in 2030 (zie bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 30 196 nr.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

2

606). Omdat een deel van de elektriciteitsopwekking in Nederland als
gevolg van het verbod zal worden overgenomen door productie in onze
buurlanden, is de verwachting dat dit wetsvoorstel op Europees niveau
leidt tot circa 8 Mton CO2-reductie in 2030. De analyse van Frontier
Economics gaat uit van bestaand en voorgenomen beleid in buurlanden.
Naarmate buurlanden hun nationaal beleid, waaronder het beleid om
kolen uit te faseren, verder aanscherpen en concretiseren zal er op
Europees niveau meer CO2-reductie worden gerealiseerd.
3. Doel en inhoud van het wetsvoorstel
Het doel van het wetsvoorstel is om een aanzienlijke reductie van de
Nederlandse uitstoot van CO2 te bereiken. Het kabinet heeft zich gecommitteerd aan maatregelen die optellen tot een reductie van de
CO2-uitstoot van 49 procent in 2030 (ten opzichte van 1990). De realisatie
van CO2-reductie bij Nederlandse kolengestookte elektriciteitscentrales
draagt hier in belangrijke mate aan bij. Elektriciteitsproductie met kolen is
één van de meest CO2-intensieve methoden om elektriciteit op te wekken.
In Nederland werd in 2016 32,3% van de elektriciteit opgewekt met kolen
(Planbureau voor de Leefomgeving, Nationale Energieverkenning 2017,
zie bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 559). De productie
hiervan ging gepaard met ongeveer 29,5 megaton aan CO2-uitstoot
(Nederlandse emissieautoriteit, emissiecijfers 2013–2016 stationair, zie:
https://www.emissieautoriteit.nl/documenten/publicatie/2017/05/01/
emissiecijfers-2013–2016-stationair). Ter vergelijking: gasgestookte
elektriciteitscentrales stoten ongeveer de helft van de hoeveelheid CO2 uit
per kilowattuur. En bij de productie van elektriciteit met kerncentrales en
uit hernieuwbare bronnen is de CO2-uitstoot (vrijwel) nihil. Het belang van
het uitfaseren van kolen als brandstof in de elektriciteitsproductie voor het
klimaat is daarmee evident.
Om reductie van de CO2-uitstoot bij kolengestookte elektriciteitscentrales
te bewerkstelligen, kiest het kabinet voor de invoering van een verbod op
het gebruik van kolen als brandstof voor de elektriciteitsproductie.
Alternatieve instrumenten, zoals het aanscherpen van de rendementseisen voor deze centrales, het uit de markt halen van ETS-rechten of een
verplichting tot CO2-afvang en opslag (hierna: CCS) zijn eerder onderzocht
en als minder doelmatig, kostenefficiënt en/of juridisch onhoudbaar
beoordeeld. Voor een volledig overzicht van alle onderzochte maatregelen
wordt verwezen naar eerder genoemde brief van 19 januari 2017 en naar
de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over
twee amendementen bij het voorstel van wet tot wijziging van de
Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie) over
de aanscherping van de rendementseisen voor kolencentrales (Kamerstukken II 2016/17, 34 627, nr. 15).
Het in dit wetsvoorstel opgenomen verbod op het gebruik van kolen voor
elektriciteitsopwekking gaat zo snel mogelijk in. Voor de overgangsperioden voor de productie-installaties wordt gedifferentieerd naar het
elektrisch rendement. Een hoger elektrisch rendement betekent dat een
centrale meer elektriciteit kan produceren met dezelfde hoeveelheid kolen.
Het elektrisch rendement dat per centrale wordt aangehouden is het
elektrisch rendement zoals genoemd in de meest recente goedgekeurde
aanvraag voor een omgevingsvergunning op het moment dat dit
wetsvoorstel in werking treedt. Het elektrisch rendement wordt bepaald
door de verhouding tussen het elektrisch vermogen (MWe) en de totale
capaciteit (maximale brandstofinvoer, MWth).
Voor centrales met een lager elektrisch rendement dan 44% wordt
voorgesteld het verbod voor deze centrales op 1 januari 2025 in te laten
gaan, hetgeen betekent dat zij nog tot en met 31 december 2024 kolen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

3

mogen gebruiken voor de elektriciteitsproductie. Kolengestookte
productie-installaties met een rendement van 44% of meer zijn relatief
efficiënt en het minst vervuilend. Voor deze centrales wordt daarom
voorgesteld om het verbod pas in te laten gaan op 1 januari 2030. Ter
nadere onderbouwing van deze overgangsperiode wordt verwezen naar
paragraaf 6.1 van deze toelichting.
Eén kolengestookte elektriciteitscentrale wordt met dit voorstel geen
overgangsperiode geboden (zie artikel 3a). Reden hiervoor is dat al in
2020 een aanzienlijke CO2-reductie moet worden bereikt. Directe
aanleiding hiervoor is de uitspraak die op 9 oktober 2018 is gedaan door
het gerechtshof Den Haag in het hoger beroep Staat/Stichting Urgenda
(ECLI:NL:GHDA:2018:2591). Het hoger beroep van de Staat is afgewezen,
waarmee het reductiebevel uit het vonnis van de rechtbank uit 2015
(vonnis van 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145) overeind blijft
(Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 223). Dit betekent dat het kabinet
gehouden is om in 2020 de nationale uitstoot van broeikasgassen met
25% te reduceren ten opzichte van 1990.
Tot voor kort was het beeld dat met uitvoering van het Energieakkoord
ook de 25% reductie zou worden gehaald. Op 25 januari 2019 presenteerde het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL) de rapportage
«Korte termijnraming voor emissies en energie in 2020», welke bij
Kamerbrief van dezelfde datum aan de Kamer is gezonden (zie bijlage bij
Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 267). Deze bevat een actualisatie van
de CO2-emissieramingen in 2020. Op basis van de gewijzigde ramingen is
thans het beeld dat om de reductieopgave van 25% in 2020 te behalen een
aanvullende opgave van 9 Mton CO2-reductie nodig is, uitgaande van de
middenwaarde van de bandbreedte (21%).
In voornoemde Kamerbrief heeft het kabinet aangegeven dat ze op dit
moment alle maatregelen inventariseert die een bijdrage kunnen leveren
aan de uitvoering van het vonnis en in april 2019 een maatregelenpakket
zal presenteren. Vooruitlopend op de integrale besluitvorming in april,
kiest het kabinet ervoor om al één maatregel in te voeren omdat deze
maatregel een substantiële en kosteneffectieve bijdrage aan de aanvullende reductieopgave levert. Dit betreft de invoering van het kolenverbod
voor een kolengestookte elektriciteitscentrale die geen biomassa bijstookt,
een elektrisch rendement heeft van minder dan 44% en die ook geen
warmte levert aan derden. Het betreft de Hemwegcentrale, een jaren ’90
centrale, die op basis van de meest recente cijfers uit 2017 een CO2-uitstoot heeft van circa 3,3 Mton. De exacte omvang van de nationale
emissiereductie die met het verbod voor deze centrale per 1 januari 2020
zal worden gerealiseerd, is afhankelijk van de ontwikkelingen op de
Europese elektriciteitsmarkt in 2020 en in het bijzonder de mate waarin de
weggevallen productie van deze centrale zal worden opgevangen door
andere elektriciteitscentrales (kolengestookte centrales en gascentrales) in
Nederland. In het najaar zal PBL de effecten van alle maatregelen ter
uitvoering van de reductieopgave doorrekenen, zodat alsdan ook een
meer nauwkeurige inschatting van de CO2-reductie kan worden gegeven.
Deze maatregel is ook in lijn met eerdere uitlatingen van het kabinet,
aangezien reeds in 2017 door het kabinet is aangegeven dat indien
aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om 25% emissiereductie te
realiseren, het vervroegd sluiten van een kolencentrale die geen biomassa
bijstookt in beeld komt (Kamerstukken II 2016/2017, 32 813, nr. 144). Gelet
hierop wordt voorgesteld om het verbod op het gebruik van kolen voor
elektriciteitsproductie voor de Hemwegcentrale al per 1 januari 2020 in te
laten gaan. Dit betekent dat de gevolgen van het voorgestelde verbod op
kolen voor deze centrale, ten opzichte van andere kolengestookte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

4

elektriciteitscentrales, door het ontbreken van een overgangsperiode
anders kunnen uitwerken. Hiermee is rekening gehouden en in de
navolgende paragrafen wordt specifiek op de positie van de Hemwegcentrale ingegaan indien deze afwijkt van de overige centrales.
4. Voorzienbaarheid van voorgestelde CO2-reductiemaatregel
4.1 Algemeen
Op grond van uitspraken van voorgaande kabinetten en parlementen is al
lange tijd voorzienbaar voor eigenaren van kolengestookte productieinstallaties dat zij op termijn geraakt zouden worden door overheidsmaatregelen die beogen de CO2-uitstoot van Nederland vergaand te reduceren.
Een verbod op het gebruik van kolen ligt thans het meest voor de hand,
omdat dit de meest effectieve manier is om de uitstoot van CO2 te
beperken. De centrales zijn geschikt voor het opwekken van elektriciteit
met behulp van andere brandstoffen dan kolen. Zo blijkt uit onder andere
de vergunningen van de verschillende centrales, dat zij in plaats van kolen
bijvoorbeeld biomassa, biodiesel, waterstof, gas of ammoniak kunnen
gebruiken voor elektriciteitsopwekking. Het in dit wetsvoorstel voorgestelde verbod op het gebruik van kolen bij het opwekken van elektriciteit
laat het gebruik van andere middelen voor elektriciteitsopwekking
onverlet. Bovendien hebben voorgaande kabinetten de eigenaren van
deze centrales mogelijkheden geboden hun centrales aan te passen, zodat
deze beter zouden passen in een CO2-arme energievoorziening. Hieronder
een kort overzicht.
In de periode voor de vergunningverlening voor de drie nieuwe centrales
was het duidelijk dat de CO2-uitstoot van de nieuwe centrales in de
toekomst sterk beperkt zou moeten worden. In het Energierapport 2005
(Kamerstukken II 2004/05, 29 023, nr. 14, p. 26–27) stond al dat de inzet van
kolen geen afbreuk mocht doen aan het realiseren van de CO2-emissieafspraken en dat gedurende de levensduur de centrales hun CO2-uitstoot
volledig moesten reduceren. Deze lijn is in de periode na publicatie van
het Energierapport in communicatie met de Tweede Kamer door de
toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu
meermalen bevestigd. Bijvoorbeeld bij beantwoording van vragen van de
Tweede Kamer in 2007 (Handelingen II 2006/07, Aanhangselnummer 2001,
p.4235–4236) en in 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 31 510, nr. 2, p. 13 en
16), per brief aan de Tweede Kamer in 2007 (Kamerstukken II 2006/07,
28 240 en 29 023, nr. 77) en in 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 31 209, nr.
42, p.22).
In haar brief van 28 juni 2007 wees de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu onder meer op de aangescherpte
klimaatambitie van het kabinet Balkenende IV, stelde zij vast dat deze
ambitie niet zonder gevolgen zou blijven voor de inzet van fossiele
brandstoffen en raadde zij aan dat investeerders zich rekenschap zouden
geven van de hierdoor veranderende marktcondities.
Ook de Tweede Kamer heeft sinds de vergunningverlening de langetermijn verenigbaarheid van de nieuwe centrales met de klimaatdoelstellingen veelvuldig ter discussie gesteld. Zo heeft het lid Duyvendak een
initiatiefvoorstel ingediend om emissies van kolencentrales te beperken
door middel van fiscale maatregelen: het voorstel beoogt investeringen
uit te lokken die de CO2-uitstoot van kolencentrales verlagen tot op of
onder de voorgestelde emissiedrempel (zie Kamerstukken II 2007/08,
31362). Verder zijn er diverse moties aangenomen met het oog op
beperking van de CO2-uitstoot van centrales en uitfasering van het
gebruik van kolen, waaronder de motie Vendrik uit 2009 (Kamerstukken II

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

5

2009/10, 32 123 XIII, nr. 38) en de motie Pechtold, Klaver en Segers uit
2016 (Kamerstukken II 2016/17, 34 550, nr. 14).
4.2 Maatregelen van de overheid voor CO2-reductie
Het kabinet heeft ten tijde van de vergunningverlening voor de nieuwste
centrales, in lijn met onder andere artikel 33 van richtlijn 2009/31/EG van
het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de
geologische opslag van kooldioxide (PbEU 2009, L 140/114), ingezet op de
mogelijkheid van CCS bij de productie van elektriciteit met kolen en de
eigenaren van nieuwe centrales verplicht deze zo te bouwen dat zij
daarvoor gereed zouden zijn. Ook is bij het verstrekken van de vergunningen duidelijk gecommuniceerd door de toenmalige Minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en ook door de
gemeente Rotterdam (voor de centrales op de Maasvlakte) dat een
vergunning voor de kolencentrales werd afgegeven omdat verwacht werd
dat in tien jaar CCS stand van de techniek zou zijn en grootschalig zou
kunnen worden toegepast. Destijds werd CCS gezien als een van de
mogelijkheden om op korte termijn CO2-reductie bij kolengestookte
elektriciteitscentrales tot stand te brengen.
In dat kader heeft het kabinet destijds ook toegezegd om hiervoor
financiële middelen vrij te maken, en gaf daarbij aan dat deze middelen
van tijdelijke aard zouden zijn en dat zodra de ontwikkelings- en demonstratiefase was afgerond, de eigenaren van de centrales deze kosten
volledig voor eigen rekening zouden moeten nemen (zie Kamerstukken II
2006/07, 28 240, nr. 77). De eigenaren van de nieuwe centrales hebben in
reactie hierop aangegeven de centrales geschikt te maken voor CCS.
Uiteindelijk hebben initiatiefnemers van het eerste grootschalige
demonstratieproject voor CCS in Europa, het Rotterdamse CCS-project
ROAD, zich in 2017 teruggetrokken uit dit project. Hierdoor is anders dan
destijds voorzien het op dit moment nog niet mogelijk om CCS toe te
passen door centrales. CCS behoort derhalve op dit moment niet tot een
van de mogelijkheden om CO2-reductie te bewerkstelligen bij de
opwekking van elektriciteit door de centrales, zodat ook om die reden de
uitfasering van kolen het meest voor de hand ligt.
Sinds 2003 hebben eigenaren van kolengestookte elektriciteitscentrales de
mogelijkheid gehad om gebruik te maken van subsidieregelingen voor bijen meestook van biomassa. Middels de SDE+ is er ruim € 3,6 miljard
aan beschikkingen afgegeven voor bij- en meestook van
biomassa. Een deel van deze beschikkingen is gebruikt voor de
benodigde aanpassingen aan de centrales. Vier centrales –
waaronder de drie nieuwste centrales – maken momenteel gebruik van
deze regeling.
In het regeerakkoord is opgenomen dat de subsidiëring van bijstook van
biomassa in kolengestookte elektriciteitscentrales na 2024 wordt
stopgezet. Om die reden is in 2018 de subsidie voor de categorie bij- en
meestook van biomassa in centrales niet meer opengesteld in de
SDE+-regeling. Bestaande subsidiebeschikkingen worden evenwel gelet
op rechtszekerheid in stand gelaten, zodat op grond van deze beschikkingen de subsidie voor bij- en meestook van biomassa ook na 2024 kan
doorlopen en deze volledig kan worden benut.
Met het aflopen van de subsidie voor bij- en meestook van biomassa staat
het de eigenaren van de centrales uiteraard vrij om elektriciteitsopwekking
met biomassa voort te zetten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

6

5. Verhouding met Europese regelgeving
De eigenaren van de kolengestookte centrales vallen onder het Europese
emissiehandelssysteem (hierna: EU ETS). Het EU ETS stelt een plafond
aan broeikasgasemissies en maakt die emissies onder dat plafond
verhandelbaar. Vanaf 2019 zal een hoeveelheid emissierechten buiten de
markt worden gehouden en worden opgenomen in de marktstabiliteitsreserve (hierna: MSR). Recentelijk is Richtlijn (EU) 2018/410 van het
Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2014 tot stand gebracht
(PbEU 2018, L76/3), waarmee Richtlijn 2003/87/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een
regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de
Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PbEG
2003, L0087), hierna EU ETS richtlijn, voor de periode 2021–2030 is herzien
(Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr. 191). Voor de periode tussen 2019 en
2023 wordt de hoeveelheid emissierechten die jaarlijks in de MSR wordt
opgenomen verdubbeld en wordt vanaf 2023 jaarlijks een hoeveelheid
emissierechten in de MSR vernietigd. De invoering van de MSR en het
vernietigen van rechten uit de MSR betekent dat emissiereductie door
nationale emissiebeperkende maatregelen niet automatisch op EU-niveau
teniet wordt gedaan door emissies van andere emittenten. In welke mate
het resterende deel van de beschikbare emissieruimte vervolgens wordt
aangesproken, is afhankelijk van de ontwikkeling van de vraag. Naar
verwachting zal de vraag naar emissierechten nog zeker tot 2028 kleiner
zijn dan het aantal rechten dat jaarlijks beschikbaar wordt gesteld,
waardoor gedurende de periode tot en met 2030 sprake zal blijven van
een overschot van emissierechten op de markt. Dit zou betekenen dat
vermeden emissies in Nederland, waaronder vermeden emissies als
gevolg van dit wetsvoorstel, niet automatisch en direct leiden tot meer
emissies elders. Tevens sluit het EU ETS niet uit dat lidstaten aanvullend
beleid voeren om de uitstoot van CO2 verder te reguleren. De
aanscherping van het EU ETS richtlijn kan weliswaar via een hogere
ETS-prijs tot een beperkte stijging van de elektriciteitsprijs leiden. Dit
brengt echter geen gevolgen voor de leveringszekerheid met zich mee.
Naast samenhang met de EU ETS-richtlijn heeft het wetsvoorstel ook
raakvlakken met Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de
Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde
preventie en bestrijding van verontreiniging) (PbEU 2010, L334/17), hierna
richtlijn industriële emissies. Deze richtlijn bepaalt onder andere dat grote
stookinstallaties, zoals kolencentrales, enkel op basis van vergunningen
activiteiten kunnen ondernemen. In deze vergunningen dienen ten minste
de minimum eisen, bijvoorbeeld ten aanzien van energie-efficiency, die de
richtlijn stelt aan de installatie te worden opgenomen.
Het is lidstaten toegestaan om verdergaande beschermingsmaatregelen
te treffen ter preventie en bestrijding van verontreiniging, waaronder
CO2-emissies, door industriële activiteiten. Het wetsvoorstel maakt van
deze mogelijkheid gebruik.
6. Verhouding met EVRM en ECT
6.1. Artikel 1 EP EVRM
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming
van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna:
artikel 1 EP EVRM) beschermt het recht op eigendom. De bescherming die
deze bepaling biedt komt overeen met de bescherming van artikel 17 van
het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Hierna wordt
gemakshalve enkel nog over artikel 1 EP EVRM gesproken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

7

Het verbod tot het opwekken van elektriciteit met behulp van kolen vormt
een inmenging in het eigendomsrecht van de eigenaren van de kolengestookte elektriciteitscentrales als bedoeld in artikel 1 EP EVRM.
In deze paragraaf wordt besproken waarom het kabinet meent dat het in
dit voorstel geïntroduceerde verbod op kolen een geoorloofde inmenging
betreft op het eigendomsrecht. Allereerst wordt uitgelegd waarom
volgens het kabinet sprake is van regulering van eigendom en niet van
onteigening, waarna vervolgens alle voorwaarden die worden gesteld aan
regulering van eigendom worden nagelopen en wordt geconcludeerd dat
dit voorstel aan deze voorwaarden voldoet. Tot slot wordt stilgestaan bij
de vraag of het voorgestelde verbod noodzaakt tot (aanvullende)
nadeelcompensatie.
Regulering van eigendom
De meest vergaande inmenging in het eigendomsrecht is de ontneming
van eigendom, ofwel onteigening. Er moet dan sprake zijn van het verlies
van eigendom dan wel dat de beschikking over het eigendom verloren
gaat.
Een minder vergaande inmenging in het eigendomsrecht, betreft de
regulering van eigendom. Hiervan is sprake wanneer de gebruiksmogelijkheden van de eigendom worden beperkt, zonder dat de beschikking over
het eigendom verloren gaat.
Dit wetsvoorstel verbiedt enkel de elektriciteitsopwekking met behulp van
kolen maar laat een andere aanwending van de productie-installaties
onverlet. Daarnaast wordt een overgangstermijn geboden die voldoende
ruimte biedt voor een andere wijze van aanwending van de centrales. Met
dit voorstel is derhalve geen sprake van onteigening, maar van regulering
van eigendom. De eigenaren van de centrales behouden enig economisch
belang en een zinvolle gebruiksmogelijkheid bij de (activa) van hun
onderneming. Uit onder meer de uitspraak van de Hoge Raad over de Wet
verbod pelsdierhouderij volgt derhalve dat daarom sprake is van
regulering van eigendom (zie: HR 16 december 2016, ECLI:HR: 2016:2888,
r.o. 3.4.2).
Mocht dit voorstel, anders dan wordt aangenomen, resulteren in de
uiteindelijke sluiting van een centrale, zelfs dan is geen sprake van
ontneming van eigendom. Het gaat er namelijk om of de activa in de door
de maatregel getroffen onderneming een meer dan te verwaarlozen
waarde behouden (zie ECLI:NL:PHR:2016:898, punt. 2.29 van de Conclusie
P-G).
Ook hiervan is sprake; na eventuele sluiting van de centrales behouden de
verschillende activa, zoals de grond, het bedrijfsgebouw en de inventaris
een aanzienlijke – meer dan te verwaarlozen – waarde. Zo zijn alle
centrales gelegen op gunstige locaties nabij een haven, welke voor het
gebruik van andere brandstoffen in dezelfde mate relevant blijft. Gezien
de gunstige locatie en de grootte van de bedrijfsterreinen, behoudt de
grond een aanzienlijke waarde ook in geval van eventuele bedrijfsbeëindiging. De waarde van het bedrijfsgebouw en de inventaris verschilt
aanzienlijk per centrale door de grootte, productiecapaciteit, rendement
en het bouwjaar.
Voorwaarden aan regulering van eigendom
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele
vrijheden (EHRM) erkent dat een Staat ter borging van het algemeen
belang (het gebruik van) eigendom mag reguleren en aan beperkingen
mag onderwerpen als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Een
inbreuk op het eigendomsrecht is gerechtvaardigd wanneer er sprake is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

8

van regulering van eigendom en deze aan de legaliteitstoets, de legitimiteitstoets en de evenredigheidstoets («fair balance») voldoet.
De toets van legaliteit brengt mee dat de inmenging in het eigendomsrecht voorzien moet zijn bij wet. Daarnaast dient de wettelijke regeling
precies, toegankelijk en voorzienbaar (geen terugwerkende kracht) te zijn.
Aan deze voorwaarde wordt voldaan doordat het verbod op elektriciteitsopwekking met behulp van kolen in dit wetsvoorstel is opgenomen.
Daarmee is een wettelijke basis gegeven. Daarnaast is deze wettelijke
basis voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar doordat de
artikelen van dit wetsvoorstel duidelijk en precies omschrijven per
wanneer een productie-installatie voor de opwekking van elektriciteit geen
kolen meer mag gebruiken. Bovendien zal dit voorstel op de gebruikelijke
wijze bekend worden gemaakt.
De legitimiteitstoets houdt in dat de inmenging enkel mag plaatsvinden in
het algemeen belang en dat deze een legitiem doel dient. Ook hieraan
wordt voldaan. Het EHRM laat de lidstaten een ruime beoordelingsmarge
bij het vaststellen van wat als een legitieme doelstelling in het kader van
het algemeen belang kan gelden. De met dit voorstel beoogde
CO2-reductie betreft een dwingende reden van algemeen belang, te weten
het bereiken van een aanzienlijke CO2-reductie om aan de verplichtingen
uit de Overeenkomst van Parijs te kunnen voldoen om zodoende
klimaatontwrichting te voorkomen, zoals reeds in voorgaande paragrafen
uiteen is gezet. Bovendien zijn er geen andere minder ingrijpende
maatregelen mogelijk om ditzelfde doel te bereiken, zoals uit paragraaf 3
blijkt.
De evenredigheidstoets vraagt tot slot om een beoordeling of met dit
wetsvoorstel sprake is van een rechtvaardig en evenwichtig resultaat,
oftewel «fair balance», tussen het algemeen belang en de belangen van
het individu dat wordt geraakt door de inmenging in zijn eigendomsrecht.
In geval van regulering, zoals met dit voorstel aan de orde is, is financiële
compensatie geen vereiste voor het bereiken van een «fair balance».
Fair balance en nadeelcompensatie
Bij de beoordeling of sprake is van een «fair balance» dienen verschillende aspecten in ogenschouw te worden genomen. De volgende
aspecten worden hierna, achtereenvolgend, besproken:
– de voorzienbaarheid van CO2-reductiemaatregelen voor de centrales;
– het principe van «de vervuiler betaalt»;
– de exploitanten mogen hun centrales blijven gebruiken voor het
opwekken van elektriciteit met andere brandstoffen;
– het voorstel voorziet in een ruime overgangsperiode, waarin exploitanten hun schade kunnen beperken en die hen in staat stelt om hun
centrale om te bouwen;
– de clausule van artikel 4.
Voorzienbaarheid
Een van de aspecten die een belangrijke rol speelt in het kader van de
«fair balance» is de voorzienbaarheid van dit verbod. Hiermee wordt
bedoeld of de maatregel in de lijn van de verwachting ligt, ook al bestond
er nog geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het
moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In paragraaf 4 van
deze toelichting is ingegaan op de voorzienbaarheid van CO2-reductiemaatregelen voor de centrales. Zo was al duidelijk voor de bouw van
enkele centrales dat de CO2-uitstoot van deze centrales tijdens hun
levensduur tot nul zou moeten worden teruggebracht. Daarmee was ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

9

voor de reeds bestaande centrales, uit de jaren ’90, vanaf 2005
voorzienbaar dat CO2-beperkende maatregelen zouden volgen.
Daarnaast was vanaf 2005 ook duidelijk dat de noodzakelijke klimaatdoelstellingen zouden vragen om verdergaande CO2-reductie bij de centrales.
Zowel in Nederland als in Europa was gekozen voor scherpe ambities
voor het terugdringen van de emissies van broeikasgassen, voor het fors
verhogen van het tempo van energiebesparing en voor een sterke
toename van de inzet van hernieuwbare energiebronnen. Deze ontwikkelingen zijn eveneens van invloed op de energievraag en de inzet van
fossiele brandstoffen. Gelet hierop konden de eigenaren van de centrales
verwachten dat de marktcondities in de toekomst voor hun kolengestookte centrales anders zouden zijn dan ten tijde van de aanvraag van de
vergunning. Zij hadden bij het doen van de investering in de centrale
hiermee dan ook rekening kunnen houden.
De vervuiler betaalt
De Afdeling Advisering van de Raad van State onderschrijft in haar
voorlichting over de amendementen van het Kamerlid Vos bij het
wetsvoorstel voortgang energietransitie (Kamerstukken II 2016/17, 34 627
nr. 14) dat CO2-reductie maatregelen ten minste vanaf 2007 voorzienbaar
waren. En dat het niet ongerechtvaardigd hoeft te zijn om de kosten voor
het beperken van schade aan het milieu in beginsel voor de vervuiler te
laten. De centrales veroorzaken schade aan het milieu zodat het in
beginsel gerechtvaardigd is dat het nadeel dat zij eventueel leiden ten
gevolge van de maatregelen ter beperking van schade aan het milieu voor
hun rekening blijft. De kosten van deze milieumaatregelen komen evenwel
niet volledig voor rekening van de centrales. Om CO2-reductie bij
centrales te stimuleren heeft de overheid de afgelopen jaren diverse
subsidies verstrekt en daarmee de centrales financieel geholpen om hun
CO2-uitstoot te beperken.
Mogelijke inzet van alternatieven voor kolen als brandstof
Zoals gezegd laat dit wetsvoorstel het gebruik van andere middelen voor
elektriciteitsopwekking onverlet. Andere brandstoffen die exploitanten
kunnen gebruiken voor de exploitatie van hun centrale zijn bijvoorbeeld
biomassa, biobrandstoffen, hernieuwbare gassen, ammoniak, afvalstoffen, ijzerpoeder en waterstof.
Voor biomassa geldt dat inmiddels verschillende kolengestookte
elektriciteitscentrales zijn omgezet in biomassacentrales. Zo zijn in het
Verenigd Koninkrijk drie van de zes eenheden van de «Drax»kolencentrales omgebouwd naar een volledige biomassacentrale, gelijk
de «Avedore I en II»- centrales in Denemarken, de «Atikokan»-centrale in
Canada en de centrales «Les Awirs» en «Rodenhuize» in België.
Ook in Nederland hebben de meeste van de thans nog in gebruik zijnde
kolencentrales subsidies gekregen voor de bij- en meestook van biomassa
en heeft een van de eigenaren in de media reeds aangegeven zijn twee
centrales volledig op biomassa te willen laten draaien met het doel deze
CO2 neutraal te maken.
Voor de toepassing van waterstof is inmiddels een grondige verkenning
door TNO gestart waarbij waterstof ook kan worden toegepast voor de
elektriciteitsproductie in plaats van kolen. Dit als onderdeel van het plan
om waterstof in de industrie toe te passen in het kader van CO2 reductie.
Gelet op het voorstel voor hoofdlijnen van een Klimaatakkoord dat op
10 juli 2018 (bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr. 193) naar de
Kamer is gezonden, is het aannemelijk dat de ontwikkelingen omtrent

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

10

waterstof een vlucht zullen nemen. Dit geldt ook in algemene zin voor
andere CO2 arme brandstoffen.
Het is aan de exploitanten zelf om op basis van hun eigen bedrijfseconomische inschatting een keuze te maken over hoe zij verder willen met de
exploitatie van hun centrale.
Overgangsperiode
Aan de centrales wordt bovendien een overgangsperiode geboden,
waarbij de duur van de overgangsperiode afhankelijk is van het
rendement van de centrales, om zo nodig (verdere) ombouw van de
centrale te realiseren zodat de centrale ook daadwerkelijk geschikt is om
met behulp van andere brandstoffen dan kolen elektriciteit op te wekken.
Ook deze overgangsperioden zijn relevant voor de afweging of sprake is
van een «fair balance».
Bij het vaststellen van de overgangsperiode is 2030 als jaar waarin het
gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking tot een einde moet zijn
gekomen als uitgangspunt genomen. Uit klimaatrapporten blijkt dat de
klimaatdoelstellingen voor Europa, en derhalve ook Nederland, haalbaar
zijn als uiterlijk in 2030 elektriciteitsopwekking met behulp van kolen is
uitgefaseerd. Mede om die reden loopt de overgangsperiode die in dit
voorstel wordt geboden uiterlijk op 1 januari 2030 af.
Voor de kolengestookte elektriciteitscentrales die in Nederland niet zo lang
geleden zijn begonnen met de opwekking van elektriciteit geldt dat het
hen nog wordt toegestaan om elektriciteit met behulp van kolen op te
wekken tot 1 januari 2030. Uitgaande van inwerkingtreding van het
voorliggende wetsvoorstel in 2019, wordt aan deze centrales een
overgangsperiode geboden van meer dan 10 jaar.
Deze overgangsperiode biedt de exploitanten van deze relatief nieuwe
centrales een periode van meer dan 10 jaar om hun schade te beperken
als gevolg van het verbod op het gebruik van kolen. Dit is naar het oordeel
van het kabinet een toereikende overgangsperiode. Met de geboden
overgangsperiode worden de exploitanten van de centrales namelijk in de
gelegenheid gesteld om (een groot deel van) hun investeringen terug te
verdienen en de centrale, al dan niet gefaseerd, gebruiksklaar te maken
voor verdere exploitatie met andere brandstoffen dan kolen. Naar het
oordeel van het kabinet is het niet nodig dat de exploitanten hun
investeringen in deze overgangsperiode volledig kunnen terugverdienen.
De overgangsperiode is tenslotte ook bedoeld om de centrales gereed te
kunnen maken voor een overstap op andere, CO2-armere, brandstoffen
zodat de exploitatie van de centrale voortgezet kan worden.
Voor wat betreft de eventuele ombouw naar een biomassacentrale wordt
verwezen naar hetgeen hierna beschreven staat, met dien verstande dat
voor deze centrales een twee keer zo lange overgangsperiode geldt van
circa 10 jaar. Al deze centrales hebben een subsidiebeschikking gekregen
voor bij- en meestook van biomassa en zijn of al gestart met de ombouw
of kunnen dergelijke stappen op korte termijn zetten. Dit betekent dat zij
reeds over relevante kennis, vaardigheden en organisatiecapaciteit
beschikken voor bij- en meestook en dat zij voldoende tijd hebben om
deze desgewenst uit te bouwen voor een volledige omschakeling.
Exploitanten kunnen gedurende de ombouwperiode nog inkomsten
generen met de opwek van elektriciteit doordat stapsgewijs sprake is van
vervanging van kolencapaciteit door bijvoorbeeld biomassacapaciteit.
Voor de jaren ’90 centrales geldt nog dat zij hun investeringen in de
centrale al hebben terugverdiend. Voor hen biedt de overgangsperiode de
mogelijkheid om gedurende een aantal jaren extra opbrengsten te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

11

behalen en om de centrale, al dan niet gefaseerd, gebruiksklaar te maken
voor andere brandstoffen. Om die reden wordt het redelijk geacht om de
jaren ’90 centrales, die een lager rendement hebben dan de nieuwere
centrales en derhalve meer CO2 uitstoten voor dezelfde hoeveelheid
opgewekte elektriciteit met behulp van kolen, een kortere overgangsperiode te bieden. Hiermee wordt recht gedaan aan de doelstelling van dit
wetsvoorstel om zo veel mogelijk CO2-reductie bij kolengestookte
centrales te bereiken zonder dat de belangen van de eigenaren van deze
centrales uit het oog worden verloren. De overgangsperiode van ruim 5
jaar borgt dat met dit voorstel sprake blijft van een «fair balance».
Mocht een centrale ervoor kiezen om vanaf 1 januari 2025 niet langer
elektriciteit op te wekken, dan biedt deze overgangsperiode voldoende tijd
voor een zorgvuldige bedrijfsbeëindiging, zoals het opstellen van een
sociaal plan en afronding van financiële en contractuele verplichtingen.
Een eigenaar van een van deze centrales heeft reeds in de media
aangekondigd biomassa te willen inzetten om zijn centrale CO2 neutraal te
krijgen. Dit voornemen om het productieproces van een kolencentrale te
wijzigen en een ombouw te realiseren naar een 100% biomassacentrale is
in de voorgestelde overgangsperiode mogelijk. Zoals uit voornoemde al is
gebleken, is de ombouw naar een 100% biomassacentrale technisch
mogelijk. Bij de subsidie van bij- en meestook van biomassa in kolencentrales wordt een termijn van drie jaar gehanteerd om bij- en meestook te
realiseren. Een volledige ombouw naar 100% biomassa vraagt vergelijkbare technische aanpassingen, zodat in beginsel ook hiervoor een
termijn van drie jaar redelijk is. Naast technische aanpassingen zijn
mogelijk ook andere aanpassingen in de bedrijfsvoering nodig, zoals de
aanvraag van vergunningen, extra inkoop van (duurzame) biomassa en
het inregelen en optimaliseren van de centrale. Dit vraagt nauwelijks
aanvullende kennis, vaardigheden en organisatiecapaciteit. Mede om deze
redenen is gekozen voor een overgangstermijn van 5 jaar.
De centrales behouden de subsidie voor bij – en meestook van biomassa.
Dit geldt voor alle beschikkingen voor bij- en meestook van biomassa in
kolencentrales. Deze subsidie levert een belangrijke bijdrage aan het
behalen van de Europese verplichte doelstelling van 14% hernieuwbare
energie in 2020 en de doelstelling uit het Energieakkoord van 16%
hernieuwbare energie in 2023 en draagt daarnaast ook bij aan het
reduceren van de CO2-uitstoot gedurende de overgangsperiode.
Tot slot sluiten de overgangsperioden aan bij de verwachte ontwikkeling
van de weglekeffecten van CO2 door verplaatsing van elektriciteitsproductie naar het buitenland. Uit het rapport dat in 2016 door de toenmalig
Minister van Economische Zaken is opgesteld over mogelijke ingrepen
rondom kolencentrales (Kamerstukken II 2016/17, 30 196 nr. 505), blijkt dat
het op korte termijn verbieden van elektriciteitsproductie met kolen met
forse weglekeffecten naar het buitenland gepaard gaat, omdat (kolen)centrales in het buitenland voor een groot deel de productie overnemen. Uit
het rapport volgt dat algehele sluiting van kolencentrales in 2020 ertoe
leidt dat 70% van de vermeden CO2-uitstoot in Nederland alsnog
uitgestoten wordt door vervangende productie in het buitenland. Dit
weglekeffect is een stuk minder groot naarmate de algehele sluiting van
kolencentrales meer richting 2030 plaatsvindt of zoals in dit wetsvoorstel
wordt voorgesteld in geval van uitfasering van kolen deels eind 2024 en
geheel per 1 januari 2030. Ook in geval van de toepassing van alternatieve
brandstoffen zal het weglekeffect minder groot zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

12

Voorziening met betrekking tot aanvullende compensatie
Gelet op de voorzienbaarheid van CO2-reductiemaatregelen voor de
centrales al vanaf 2005, het «de vervuiler betaalt»-principe, de
mogelijkheid voor de eigenaren van de centrales om met behulp van
andere brandstoffen dan kolen elektriciteit te blijven opwekken en de
ruime overgangsperioden die dit voorstel biedt, meent het kabinet dan
ook dat sprake is van een «fair balance» tussen het algemeen belang dat
met dit verbod wordt gediend en het belang van de eigenaren van de
centrales dat wordt geraakt door de regulering van hun eigendom. Dit
voorstel voorziet daarom niet a priori in aanvullende nadeelcompensatie
naast de reeds geboden overgangsperioden.
In het wetsvoorstel is in artikel 4 nog wel expliciet de bevoegdheid
opgenomen om aanvullende compensatie te kunnen bieden, mocht
onverhoopt sprake blijken te zijn van een individuele en buitensporige last
als gevolg van het in dit wetsvoorstel geïntroduceerde verbod. Zoals
hiervoor uiteengezet is dit wetsvoorstel in lijn met de vereisten van artikel
1 EP EVRM. Dit laat evenwel de mogelijkheid onverlet dat de maatregel
voor een eigenaar van een kolengestookte centrale onder omstandigheden kan leiden tot een individuele en buitensporige last. Naar
verwachting onderscheiden de eigenaren van de Hemwegcentrale, Amer
9-centrale, Eemshavencentrale, MPP3-centrale en de Rotterdamcentrale
zich onvoldoende van elkaar, zodat niet gesproken kan worden van een
individuele last. Ook zorgt onder meer de overgangsperiode ervoor dat
geen sprake is van een buitensporige last. Een aanvullend recht op
compensatie, anders dan voornoemde overgangsperiode, is zoals gezegd
daarom niet opgenomen. Echter niet alle individuele aspecten van de
centrales zijn bekend, zodat artikel 4 de mogelijkheid onderstreept dat in
geval van uitzonderlijke omstandigheden bij een van de eigenaren van
een thans nog kolengestookte centrale, de Minister in overleg kan en wil
treden over eventueel alsnog te bieden compensatie in welke vorm dan
ook. Uitgangspunt zal zijn dat eerst wordt gekeken samen met de
desbetreffende eigenaar van de centrale of er niet alsnog mogelijkheden
zijn om anders dan met kolen de activiteiten van deze centrale voort te
zetten. Enkel als er geen compenserende maatregelen mogelijk blijken te
zijn, kan sprake zijn van financiële compensatie.
Hemwegcentrale
Zoals hiervoor al is benoemd, wordt aan de Hemwegcentrale geen
overgangsperiode geboden en zal het verbod voor deze centrale per
1 januari 2020 ingaan. De exploitant van de Hemwegcentrale ontvangt
daardoor geen compensatie in natura. Gelet op met name de korte termijn
waarop wordt beoogd het verbod voor deze centrale in werking te laten
treden, zal uit het oogpunt van een «fair balance» aan de exploitant van
de Hemwegcentrale nadeelcompensatie geboden worden. Voor compensatie komt in aanmerking het nadeel dat de exploitant van de Hemwegcentrale lijdt doordat hem, anders dan aan de andere centrales, geen
overgangsperiode wordt geboden. Mijn ministerie treedt in overleg met
de exploitant van deze centrale om de omvang van de nadeelcompensatie
conform de juridische kaders vast te kunnen stellen.
6.2 Verdrag inzake het Energiehandvest
Het Verdrag inzake het Energiehandvest (Energy Charter Treaty, hierna:
ECT) en investeringsbeschermingsovereenkomsten beschermen
investeringen in onder meer energieproductie, zoals productie-installaties
voor elektriciteitsopwekking waarop dit voorstel ziet (Trb. 1995, 250). Om
aanspraak te kunnen maken op de bescherming onder het ECT moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

13

zowel het land waar de investeerder is gevestigd als het land waar hij de
investering heeft gepleegd partij zijn bij het ECT. De eigenaren van de
centrales zouden zich kunnen beroepen op de investeringsbescherming
onder het ECT, aangezien zowel Nederland, als het land waar de investering is gedaan, als het land waar zij hun hoofdkantoor hebben
(Duitsland, Zweden en Frankrijk) partij zijn bij het ECT. Er zijn geen
bilaterale investeringsverdragen tussen deze landen en Nederland van
kracht.
Ten aanzien van zogenaamde «intra-EU investeringen» heeft het Europees
Hof van Justitie in de uitspraak van 6 maart 2018 in de procedure tussen
Slowakije en Achmea B.V. (HvJ EU 6 maart 2018, C-284/16) op prejudiciële
vragen over de verenigbaarheid van een arbitrageclausule met het
Unierecht geantwoord dat een arbitragebeding in de investeringsbeschermingsovereenkomst tussen EU-lidstaten niet verenigbaar is met
Unierecht. Deze uitspraak heeft tot gevolg dat investeerders in de
Europese Unie, zoals ook de eigenaren van de kolengestookte elektriciteitscentrales, zich niet langer kunnen beroepen op de arbitragebepaling
in intra-EU investeringsverdragen.
In navolging van dit arrest heeft Nederland op 15 januari jl., samen met
eenentwintig andere lidstaten in een gezamenlijke verklaring aangegeven
welke gevolgen zij verbinden aan de hierboven genoemde uitspraak (zie:
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/
banking_and_finance/documents/190117-bilateral-investmenttreaties_en.pdf). Deze verklaring is onder andere getekend door Frankrijk
en Duitsland. Zweden heeft de verklaring niet getekend. In de verklaring
geven de lidstaten aan dat de intra-EU investeringsakkoorden in strijd met
Europees recht worden geacht en dat er geen arbitragezaken meer gestart
mogen worden onder deze akkoorden. Daarbij wordt ook aangegeven dat
de intra-EU toepassing van het Energie Handvest Verdrag (ECT) in strijd
met Europees recht wordt geacht. Door ondertekening van deze verklaring
geeft Nederland aan de bilaterale investeringsakkoorden met andere
Europese landen te zullen beëindigen, uiterlijk op 6 december 2019. De
lidstaten zullen in verder overleg met de Europese Commissie treden over
de vraag of aanvullende stappen nodig zijn om de gevolgen van de
uitspraak in relatie tot intra-EU toepassing van het ECT te verduidelijken.
Het kabinet acht het dus niet aannemelijk dat dit wetsvoorstel zal leiden
tot een arbitragegeschil dat onderworpen zal worden aan investeringsarbitrage.
Mochten Zweedse investeerders toch besluiten een claim onder het ECT
in te dienen, dan kan in eerste plaats gewezen worden op de nietontvankelijkheid van een tribunaal als gevolg van de uitspraak van het Hof
van Justitie in de Achmea-zaak in de relatie tussen EU-lidstaten. Ook
materieelrechtelijk meent het kabinet dat een dergelijke claim niet zal
slagen. Het ECT bevat een aantal artikelen waar investeerders potentieel
gebruik van zouden kunnen maken. In het bijzonder gaat het hier om
aanspraak op artkel 13, verbod op directe en indirecte onteigening en
artikel 10, eerste lid, het recht op een redelijke en billijke behandeling. Op
grond van artikel 13 van het ECT is het verboden om een productieinstallatie waar elektriciteit wordt opgewekt te nationaliseren, onteigenen
of aan maatregelen te onderwerpen die een soortgelijk effect hebben als
nationalisatie of onteigening. Onteigening is toegestaan als wordt voldaan
aan vier cumulatieve criteria:
1. onteigening geschiedt in het algemeen belang;
2. onteigening is niet discriminerend;
3. onteigening geschiedt met inachtneming van een behoorlijke
rechtsgang; en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

14

4.

onteigening gaat gepaard met de betaling van een prompte,
adequate en doeltreffende compensatie.

Over de vraag of sprake is van onteigening of een maatregel met
vergelijkbaar effect (hierna: indirecte onteigening) blijkt uit diverse
openbare arbitragevonnissen dat eerst sprake is van indirecte onteigening
als de investeerder door de maatregel, volledig of voor een aanzienlijk
deel, het recht op zijn eigendom wordt ontzegd of de effectieve controle
over zijn investering verliest dan wel dat hierdoor de investering, geheel
of voor een aanzienlijk deel, zijn waarde verliest (zie o.a. AES Summit
Generation Limited en AES Tisza Erömü Kft. v. Hongarije, ICSID zaaknr.
ARB/07/22, toewijzing 23 september 2010, par. 14.3.1. en Mamidoil Jetoil
Greek Petroleum Products Societe Anonyme S.A. v. Albanië, ICSID zaaknr.
ARB/11/24, toewijzing 30 maart 2015, par. 563, 566–570). Daarbij volgt uit
vaste jurisprudentie dat de vraag of er sprake is van indirecte onteigening,
per zaak beoordeeld moet worden en afhankelijk is van een feitelijk
onderzoek op basis van o.a. de economische impact van de maatregel,
waarbij het enige feit dat een maatregel een negatief effect heeft op de
waarde van een investering onvoldoende is om indirecte onteigening vast
te stellen, de duur van een maatregel en het karakter van de maatregel
waarbij gekeken wordt naar het doel en de context waarin de maatregel
wordt genomen (zie o.a. Waste Management v. Mexico, toewijzing 30 april
2004, par. 159). Verder volgt uit vaste jurisprudentie dat het introduceren
of wijzigen van niet-discriminerende wetgeving om het publieke belang te
dienen, niet gezien kan worden als onteigening, tenzij er specifieke
verplichtingen zijn aangegaan door de overheid met de buitenlandse
investeerder, zie o.a. Methanex v. USA, toewijzing 3 augustus 2005 en
Saluka v. Tjechië, gedeeltelijke toewijzing 17 maart 2006, par. 255.
Dit wetsvoorstel introduceert een verbod op het gebruik van kolen voor
elektriciteitsopwekking en grijpt als zodanig niet in op de zeggenschap die
de eigenaren van de centrales over hun onderneming kunnen uitoefenen.
Ook ontneemt het wetsvoorstel geen aanspraken van de eigenaren van de
centrales op (een deel van) hun eigendom. Evenmin heeft het wetsvoorstel tot gevolg dat de investering (grotendeels) waardeloos wordt. Het
wetsvoorstel heeft derhalve, gelet op voornoemde arbitragevonnissen,
niet tot gevolg dat sprake is van indirecte onteigening. Voor zover al zou
worden aangenomen dat wel sprake zou zijn van indirecte onteigening,
wordt met dit wetsvoorstel voldaan aan de vier vereisten die artikel 13
ECT stelt.
Artikel 10 ECT verlangt dat buitenlandse investeerders een eerlijke en
billijke behandeling krijgen alsook dat de overheid voor hen een stabiel
investeringsklimaat dient te borgen. In dit kader is het van belang dat de
overheid geen verwachtingen heeft gewekt op het moment van het doen
van de investering die met dit wetsvoorstel weer ongedaan zouden
worden gemaakt. Concreet betekent dit dat de vraag beantwoord moet
worden of de centrales erop mochten vertrouwen dat de maatregel zoals
aangekondigd in onderhavig wetsvoorstel achterwege zou blijven gelet op
eerdere uitlatingen of opgewekte verwachtingen aan de zijde van de
overheid. Zoals hiervoor reeds uiteengezet, is door de overheid op het
moment van het doen van de investering duidelijk kenbaar gemaakt dat
CO2-beperkende maatregelen zouden volgen en dat het beperken en op
den duur voorkomen van CO2-emissies noodzakelijk zou zijn voor
voortzetting van de activiteiten van de kolencentrales.
Het wetsvoorstel is in daarom in lijn met artikel 10 ECT.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

15

7. Effecten van de voorgestelde maatregel
Een verbod op het gebruik van kolen voor de opwekking van elektriciteit
heeft mogelijk invloed op de samenstelling van het Nederlandse
productiepark en daarmee de leveringszekerheid van elektriciteit. In het in
paragraaf 2 van deze toelichting genoemde rapport van Frontier
Economics is ook het effect is van het verbod op kolen voor elektriciteitsproductie op de leveringszekerheid onderzocht. Hierbij heeft Frontier
Economics de effecten in de jaren 2018, 2020, 2023, 2030, 2035, 2040 en
2050 geanalyseerd. Ten aanzien van de leveringszekerheid blijkt dat er in
alle jaren voldoende beschikbaar vermogen (inclusief importcapaciteit) is
om aan de piekvraag te voldoen. De leveringszekerheid komt dus niet in
gevaar door dit wetsvoorstel. Deze bevindingen sluiten aan bij de
conclusies uit het rapport dat in 2016 door de toenmalig Minister van
Economische Zaken is opgesteld over mogelijke ingrepen rondom
kolencentrales (Kamerstukken II 2016/17, 30 196 nr. 505).
Uit voornoemd rapport blijkt dat dit verbod in combinatie met de
eveneens aangekondigde maatregel voor een nationale CO2-minimumprijs met het prijspad zoals afgesproken in het Regeerakkoord, gepaard
kan gaan met
risico’s op het gebied van leveringszekerheid. Frontier geeft aan dat een
unilaterale CO2-minimumprijs het rendement van Nederlandse gascentrales zodanig onder druk zet dat energiemaatschappijen deze per 2020
buiten gebruik stellen. Hierdoor kan de situatie ontstaan dat er in latere
jaren (2025 tot 2030) niet op elk moment voldoende beschikbaar binnenlandse productiecapaciteit en interconnectiecapaciteit is om aan de
piekvraag te kunnen voldoen en het elektriciteitsnet uit balans raakt.
De maatvoering van de minimum CO2-prijs en de gevolgen voor de
leveringszekerheid zijn uitvoerig besproken aan de elektriciteitstafel van
het klimaatakkoord. De brede groep van partijen aan deze tafel variërend
van elektriciteitsproducenten tot milieuorganisaties heeft dit vraagstuk
gewogen alsook in combinatie met het kolenverbod en is gekomen tot
een prijspad waarmee het publieke belang van leveringszekerheid
geborgd wordt. Bij de keuze van de vormgeving van het prijspad is
gebruik gemaakt van de inzichten die experts, waaronder het Planbureau
voor de Leefomgeving, hebben over de effecten van een nationale
minimumprijs op verduurzaming en de leveringszekerheid. Experts geven
aan dat een geleidelijk oplopende minimumprijs met een marge onder het
verwachte prijspad van het EU-ETS essentieel is om de leveringszekerheid
te borgen. Zij geven verder aan dat een dergelijk geleidelijk oplopend
prijspad, ook wanneer deze lager ligt dan de nu verwachte ETS-prijs, een
belangrijke prikkel geeft voor verduurzaming, vanwege de zekerheid die
het de markt biedt over de prijs van CO2-uitstoot ongeacht de ontwikkeling in de ETS-prijs. Gelet op deze adviezen is het kabinet voornemens
een wetsvoorstel voor een minimum CO2-prijs te introduceren waarbij de
CO2-minimumprijs tot en met 2030 beduidend lager zal liggen dan de
verwachte ETS-prijs, waardoor met die maatregel in combinatie met dit
voorstel er geen gevaar voor de leveringszekerheid ontstaat.
Wanneer de ons omringende landen ook CO2-reductiemaatregelen nemen
bij kolencentrales, zoals de reeds door Duitsland aangekondigde
«kolenaustieg» per 2022 dan kan dit effecten hebben op de leveringszekerheid. Enkel de door Duitsland aangekondigde maatregel zal naar
verwachting nog geen negatieve effecten hebben op de leveringszekerheid, omdat er voldoende capaciteit is bij bijvoorbeeld gascentrales.
Wel is de verwachting dat met een dergelijke maatregel de internationale
CO2-effecten verbeteren. Zoals reeds volgt uit paragraaf 5 heeft de
aanscherping van de ETS-richtlijn geen gevolgen voor de leveringszekerheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

16

Dit wetsvoorstel heeft ook gevolgen voor de prijs die burgers en bedrijven
betalen voor hun elektriciteitsgebruik. De analyse van Frontier Economics
laat zien dat als gevolg van dit wetsvoorstel de groothandelsprijs voor
elektriciteit naar verwachting in 2030 beperkt (circa 3%) hoger zal liggen
dan in de situatie zonder een verbod op het gebruik van kolen.
8. Regeldruk
Met dit wetsvoorstel wordt een verbod ingevoerd op het gebruik van
kolen als brandstof voor de elektriciteitsproductie. Zoals beschreven in
paragraaf 3 is er uitvoerig onderzoek gedaan naar alternatieve instrumenten om CO2-reductie bij kolencentrales te realiseren. Er is gebleken
dat er geen minder belastende alternatieven zijn om het doel van
CO2-reductie bij kolencentrales te bereiken.
Ten aanzien van de regeldrukkosten is er sprake van diverse eenmalige
kosten. Ten eerste vallen hieronder de kosten die de exploitanten van de
centrales maken om kennis te nemen van dit wetsvoorstel, waaronder het
inwinnen van intern en extern advies om de bepalingen van dit voorstel te
kunnen naleven. Op basis van een intern uurtarief van € 54 per
medewerker, 20–60 uur aan werkzaamheden voor vijf kolengestookte
elektriciteitscentrales zullen de kosten op basis van een grove inschatting
variëren tussen € 5.400 en € 16.200.
Naast technische aanpassingen zijn mogelijk ook andere aanpassingen in
de bedrijfsvoering nodig, zoals de aanvraag van milieu en watervergunningen en de kosten die gepaard gaan met het inregelen van de installaties. Ten aanzien van de milieu en watervergunningen is het realistisch
dat er als gevolg van de wetswijziging een wijziging van de vergunningen
noodzakelijk is. Voor deze vergunningen worden geen leges geheven.
Door de bedrijven zullen aanvragen opgesteld worden om hun vergunningen te wijzigen. Op basis van een uurtarief van € 54 per medewerker,
waarbij 5 medewerkers circa gezamenlijk circa 350–1.750 uur hieraan
besteden zullen de kosten op basis van een grove inschatting variëren
tussen € 94.500 en € 472.500.
Wanneer exploitanten van kolencentrales beslissen om hun centrales
geschikt te maken voor (een) andere brandstof(fen), dan zal dit ook tot
eenmalige kosten voor het aanpassen van de productiecentrales leiden
(inclusief het inregelen van de installaties). De hoogte van deze kosten is
afhankelijk van de wijze waarop eventueel de centrales worden aangepast
en voor welke brandstoffen zij geschikt worden gemaakt. De hoogte van
deze eenmalige kosten hangen af van de keuzes die de exploitanten
hierbij maken. Zo kunnen zij als alternatieve brandstof in plaats van kolen
kiezen voor bijvoorbeeld biomassa, biobrandstoffen, waterstof,
hernieuwbare gassen, ammoniak, afvalstoffen en ijzerpoeder voor de
elektriciteitsproductie. Een inschatting van de kosten voor de ombouw is
daarom lastig te maken.
Wanneer de exploitanten van een kolencentrale beslissen om hun centrale
geschikt te maken voor (een) andere brandstof(fen), dan betekent dit ook
dat zij structureel kosten zullen maken voor deze andere brandstoffen. De
hoogte van deze kosten is wederom afhankelijk van de brandstofkeuze
van de betreffende exploitant. In het geval van ombouw naar een 100%
biomassacentrale hangt de mate waarin deze brandstofkosten hoger zijn
dan de brandstofkosten voor het gebruik van kolen af van of, en in welke
mate, de exploitanten van kolencentrales SDE+-subsidies ontvangen voor
de (bij- en mee) stook van biomassa in hun centrale. Wanneer exploitanten geen subsidie ontvangen voor biomassa (bij- en mee) stook, dan
kunnen zij ook kiezen voor de bij- en meestook van alternatieve biomassa
zoals diermeel en VGI (reststromen uit de voedings- en genotsmiddelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

17

industrie). Deze vormen van biomassa zijn voordeliger dan de houtpellets
die worden gebruikt voor de gesubsidieerde bij- en meestook in kolencentrales. Ook kunnen de prijzen voor duurzame biomassa tussen nu en het
moment dat sprake is van ombouw aanzienlijk verschillen afhankelijk van
de vraag naar en het aanbod van deze brandstof.
9. Handhaving
In dit wetsvoorstel wordt een verbod geïntroduceerd om in een productieinstallatie elektriciteit op te wekken met behulp van kolen. Dit verbod kan
in de eerste plaats worden geëffectueerd via de vergunningverlening. Alle
kolencentrales beschikken over milieuvergunningen. Deze vergunningen
zijn afgegeven op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
of voorgangers hiervan. Artikel 5.19, eerste lid, van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht beschrijft de situaties waarin het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning te verlenen, te weten gedeputeerde staten van de desbetreffende provincie, deze geheel of gedeeltelijk
kan intrekken. Eén van de situaties waarin een vergunning kan worden
ingetrokken, is als de houder van de vergunning de geldende algemene
regels niet naleeft (artikel 5.19, eerste lid, onderdeel d, van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht).
Aanvullend hierop is in het wetsvoorstel ook vastgelegd dat toezicht op de
naleving wordt gehouden op het in dit wetsvoorstel opgenomen verbod.
Het toezicht op de naleving wordt gedaan door bij besluit aangewezen
ambtenaren van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). Deze taak sluit
goed aan bij de taken die de NEa op dit moment verricht. De NEa is nu al
toezichthouder en houdt toezicht op het ETS-systeem op basis van de Wet
milieubeheer, en ook op het Besluit conformiteitbeoordeling vaste
biomassa voor energietoepassingen.
De toezichthouders zullen toezicht uitoefenen op de vraag of er inderdaad,
indien de overgangsperiode verstreken is, geen kolen worden gebruikt
voor de productie van elektriciteit.
Bij de uitvoering van hun toezichtstaken kunnen toezichthouders gebruik
maken van de bevoegdheden van titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent onder meer dat ze plaatsen (zoals bedrijfsterreinen)
kunnen betreden, vervoermiddelen kunnen onderzoeken, inzage kunnen
vorderen van bedrijfsadministraties, deze administraties in beslag kunnen
nemen, monsters kunnen nemen en deze laten analyseren.
Indien dit toezicht hiervoor aanleiding geeft, voorziet artikel 6 van dit
voorstel in de mogelijkheid een last onder bestuursdwang, waarmee ook
de mogelijkheid bestaat om een last onder dwangsom op te leggen.
Gedeputeerde staten heeft ook al op grond van artikel 5.19, eerste lid,
onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de
mogelijkheid om bij overtreding van het verbod de vergunning in te
trekken, waardoor de centrale niet langer in bedrijf mag zijn, daarom is
het niet nodig geoordeeld om naast de mogelijkheid een last onder
bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen ook te kiezen
voor een bestuurlijke boete. Ook strafrechtelijke handhaving van dit
verbod wordt niet opportuun geacht.
10. Consultatie en toetsing
10.1 Internetconsultatie
Een eerdere versie van dit wetsvoorstel is op de website www.internetconsultatie.nl. geplaatst. Hierop zijn in totaal 10 reacties ontvangen. Deze
zijn afkomstig van burgers, organisaties en de eigenaren van de kolencentrales waarop dit voorstel betrekking heeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

18

In alle reacties wordt het doel dat met dit wetsvoorstel wordt nagestreefd,
namelijk om een aanzienlijke CO2-reductie te bewerkstelligen, ondersteund.
In enkele reacties wordt aangegeven dat hoewel het wetsvoorstel
CO2-reductie in Nederland tot gevolg heeft, de CO2-uitstoot in naburige
landen zal toenemen waarbij ook de vraag wordt gesteld of er dan nog
wel sprake is van CO2-reductie. Naar aanleiding hiervan is paragraaf 2 van
deze toelichting aangevuld met de bevindingen van de recent gepubliceerde Frontier analyse die een nadere duiding geeft van de gevolgen van
dit wetsvoorstel voor CO2-reductie in naburige landen en in de EU.
Een aantal reacties ging in op de vraag vanaf wanneer sluiting te voorzien
was. Gesteld werd dat de verwachting is gewekt dat kolencentrales pas
vanaf 2050 geen CO2-emissies meer mochten hebben, waarbij werd
verwezen naar het Energierapport 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 29 023
nr. 14, bijlage 1, p. 27). Echter, in het Energierapport 2005 staat dat al
binnen 10 jaar na de inbedrijfstelling van de centrale een beslissing moet
worden genomen over CO2-afvang en -opslag en dat dan mee- en
bijstoken van biomassa onvoldoende is. Ook wordt in het Energierapport
2005 opgemerkt dat niet te garanderen is dat er geen aanscherpingen
komen van de emissie-eisen. Kortom, kolencentrales werden in 2005 al
geacht om na inbedrijfstelling rekening te houden met de reductie van
CO2-emissies.
Ook werd opgemerkt dat sluiting van centrales eerst voorzienbaar was
vanaf de aanname van de motie van 26 november 2015 van Van
Weyenberg/Van Veldhoven om een plan op te stellen voor het uitfaseren
van alle kolencentrales in Nederland en niet al vanaf 2005. Dit
wetsvoorstel behelst evenwel niet een sluitingswet, maar een verbod op
het gebruik van kolen bij het opwekken van elektriciteit. Vanaf ten minste
2005 was, zoals uiteengezet in paragraaf 4 van deze toelichting,
voorzienbaar dat CO2-reductie maatregelen getroffen zouden worden om
emissies bij kolencentrales te beperken.
Daarnaast wordt in een aantal reacties gevraagd naar de economische
haalbaarheid voor de toepassing van biomassa. Er zijn verschillende
soorten biomassa, die qua prijs onderling aanzienlijk verschillen. Zo is
alternatieve biomassa zoals reststromen uit de landbouw, voedings- en
genotsmiddelen industrie significant voordeliger dan bijvoorbeeld de
houtpellets die normaliter worden gebruikt voor de gesubsidieerde bij- en
meestook in kolencentrales. Bovendien wordt op dit moment door
verschillende partijen gekeken naar nieuwe vormen van biomassa om toe
te passen. Ook wordt gekeken naar hoe de waarde van biomassa kan
worden gemaximaliseerd door de waardevolle elementen uit deze
biomassa te halen en te valoriseren (oftewel te verkopen of voor andere
doeleinden te gebruiken) en de overige delen te verbranden. Tot slot is
voor de economische haalbaarheid niet alleen de prijs van de brandstof
bepalend maar ook de marktomstandigheden voor de verkoop van
elektriciteit. Deze ontwikkelingen kunnen ervoor zorgen dat biomassa
binnen afzienbare tijd economisch haalbaar zal zijn.
Eén van de consultatiereacties refereert aan warmteproductie met behulp
van kolen. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat momenteel
warmteproductie met behulp van kolen enkel voorkomt als bijproduct van
elektriciteitsproductie. De verwachting is dat wanneer elektriciteitsproductie met behulp van kolen verboden wordt, er geen sprake zal zijn van
de productie van enkel warmte met behulp van kolen omdat dit economisch onhaalbaar is door de investeringen die gedaan zouden moeten
worden in de productie-installaties om dit mogelijk te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

19

Verschillende consultatiereacties vroegen aandacht voor de verhouding
tussen het wetsvoorstel en Europese of internationale regels. Een van de
consultatiereacties stelt dat dit voorstel in strijd is met de EU ETS, omdat
het niet zou zijn toegestaan om de CO2-uitstoot van bepaalde bronnen te
reguleren. Op de verhouding tussen dit wetsvoorstel en de EU-ETS wordt
nader ingegaan in paragraaf 5. Ook werd in een consultatiereactie gesteld
dat dit wetsvoorstel in strijd is met artikel 10 ECT. Naar aanleiding hiervan
is paragraaf 6.2 aangevuld.
10.2 ATR
In de consultatieperiode is het wetsvoorstel voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). Het college adviseert voor het tijdstip
van inwerkingtreding van het wetsvoorstel vast te houden aan de vaste
verandermomenten. In het wetsvoorstel wordt echter directe inwerkingtreding van het wetsvoorstel voorgesteld. Enerzijds hoeven partijen niets
voor te bereiden voor de inwerkingtreding en anderzijds geeft dit een zo
ruim mogelijke overgangsperiode voor de energiecentrales die gebruik
maken van kolen.
Het college adviseert toe te zien op de samenwerking en afstemming en
indien nodig deze te organiseren en coördineren. Provincies zijn het
bevoegd gezag in geval van omgevingsvergunningen voor kolencentrales.
In artikel 5, derde lid, is de mogelijkheid opgenomen voor de NEa om
informatie uit te wisselen met gedeputeerde staten ten behoeve van het
toezicht op naleving van het verbod en de handhaving ervan. Indien en
voor zover nodig, zal ook vanuit mijn departement waar mogelijk worden
toegezien op samenwerking en afstemming. Als laatste adviseert het
college de gevolgen voor de regeldruk verder in beeld te brengen in de
toelichting bij het wetsvoorstel. Hierbij is het met name van belang inzicht
te verwerven in de mate waarin de kosten als bedrijfseigen moeten
worden gezien. Ten aanzien hiervan is de regeldruk paragraaf aangepast
en verder gespecificeerd.
10.3 Uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets
De NEa is gevraagd een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets uit
te voeren over dit wetsvoorstel.
In dat kader heeft de NEa opgemerkt dat op basis van het voorstel NEa
inspecteurs zullen moeten vaststellen of er inderdaad geen kolen meer
worden gebruikt voor de productie van elektriciteit. Deze inspectie zal
zowel plaatsvinden via reeds beschikbare informatie bij de vergunningverlening van installaties onder het EU ETS, als fysiek op locatie. Tussen
1 januari 2025 en 1 januari 2030 geldt een overgangsperiode voor
productie-installaties met een elektrisch rendement van meer dan 44%. In
het wetsvoorstel is het elektrisch rendement omschreven als het elektrisch
rendement zoals opgenomen in de omgevingsvergunning. De NEa
constateert dat deze verwijzing naar wat in de omgevingsvergunning is
opgenomen uit het oogpunt van toezicht en handhaving een goede zaak
is. Hierdoor is dit een vaststaand getal dat niet kan fluctueren en dus ook
geen controle behoeft.
De NEa vraagt in hoeverre in het voorstel rekening is gehouden met de
mogelijkheid van de vergassing van kolen in een andere installatie en of
een dergelijke installatie ook onder het verbod valt. Ook vraagt de NEa
hoe er wordt omgegaan met de proces/restgassen die vrijkomen bij de
productie van bijvoorbeeld staal die vervolgens worden gebruikt voor de
productie van elektriciteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

20

In artikel 1 volgt uit de definitie van productie-installatie dat enkel
installaties die kolen gebruiken voor het opwekken van elektriciteit onder
het verbod vallen. Ook volgt uit deze definitie dat het bij een productieinstallatie om verschillende productie-eenheden kan gaan die allen
worden beschouwd als behorende tot die ene productie-installatie. Indien
het hoofddoel is om kolen te gebruiken voor de opwekking van elektriciteit, al dan niet voorafgaande aan vergassing en al dan niet in verschillende productie-eenheden, valt dit ook onder het verbod. Op dit moment
is deze situatie evenwel slechts theoretisch. Het gebruik van kolen voor
andere toepassingen, anders dan met het hoofddoel de productie van
elektriciteit, valt niet onder het verbod.
De NEa heeft voorts geadviseerd om in dit voorstel een rechtsgrond voor
informatie-uitwisseling tussen de aangewezen ambtenaren van de NEa en
het bevoegd gezag van de milieuvergunning op te nemen, zodat zij
informatie mogen uitwisselen die ziet op de naleving van het verbod.
Deze grondslag is thans opgenomen in artikel 5, derde lid.
Tot slot heeft de NEa aangegeven dat er geen analyse heeft plaatsgevonden van het verwachte nalevingsgedrag en de fraudebestendigheid
van het verbod. Gelet op het beperkte aantal installaties, de maatschappelijke druk en de duidelijkheid van de norm verwacht zij een hoge mate van
spontane naleving. Ook verwacht zij geen grote fraudemogelijkheden.
10.4. Notificatie
Het wetsvoorstel bevat een technisch voorschrift in de zin van richtlijn
(EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september
2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische
voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij een technisch voorschrift dat voorgelegd moet worden aan de
Europese Commissie (PbEU 2015, L 214/1). Het verbod om voor de
productie gebruik te maken van steenkool is te kwalificeren als een eis die
geen technische specificatie is maar die strekt tot een verbod van de
vervaardiging, invoer, de verhandeling of het gebruik van een product (i.c.
steenkool), en dit verbod kan de handel in steenkool ongunstig
beïnvloeden omdat steenkool in Nederland overwegend wordt gebruikt
voor de productie van elektriciteit. Zoals hiervoor in paragraaf 3 al is
opgemerkt is dit verbod nodig, omdat elektriciteitsproductie met kolen
één van de meest CO2-intensieve methoden is om elektriciteit op te
wekken. Het uitfaseren van kolen als brandstof voor de elektriciteitsproductie is noodzakelijk om de benodigde CO2-reductie te bereiken ter
bescherming van het klimaat. De eventuele belemmeringen van de vrije
vestiging en het vrij verkeer die gepaard gaan met dit verbod, worden
gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, te
weten de bescherming van het klimaat. Ook blijkt uit paragraaf 3 dat dit
verbod de meest geschikte maatregel is om CO2-reductie bij kolencentrales te bereiken en dat de maatregel niet verder gaat dan noodzakelijk is
ter bescherming van dit belang. Evenmin is sprake van een discriminerende maatregel, omdat het verbod zonder onderscheid ziet op alle
installaties in Nederland die met behulp van kolen elektriciteit produceren.
Voor deze kennisgeving geldt een stand still-periode van drie maanden
(artikel 6 van de richtlijn). Het wetsvoorstel zal daarom na toezending aan
de Tweede Kamer bij de Europese Commissie worden genotificeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

21

II ARTIKELEN
Artikel 1
In artikel 1 worden enkele begrippen nader geduid. Zo wordt bij de
omschrijving van kolen verwezen naar de GN-codes 2701, 2702 en 2704
zoals deze zijn opgenomen in Bijlage I bij Verordening (EEG) nr. 2658/87
van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PbEU 1987, L 256).
GN-code 2701 staat voor steenkool; briketten, eierkolen en dergelijke van
steenkool vervaardigde brandstoffen waaronder cokeskolen en bitumineuze kolen. GN-code 2702 staat voor bruinkool, ook indien geperst maar
anders dan git. En tot slot staat GN-code 2704 voor cokes en half-cokes
van steenkool, bruinkool of van turf, ook indien geperst, waaronder
retortenkool.
Het begrip productie-installatie is opgenomen om te verduidelijken dat dit
wetsvoorstel enkel van toepassing is op kolengestookte elektriciteitscentrales en niet op andere installaties die kolen gebruiken in hun bedrijfsproces.
Artikel 2, 3 en 7
Dit wetsvoorstel bevat een verbod om in een productie-installatie
elektriciteit op te wekken met behulp van kolen. Het verbod heeft
onmiddellijke werking. Artikel 3 biedt echter kolencentrales, zijnde
productie-installaties die, al dan niet uitsluitend, met behulp van kolen
elektriciteit opwekken, een overgangsperiode waarin zij nog wel met kolen
elektriciteit mogen opwekken. Voor alle kolencentrales geldt een
overgangsperiode tot en met 31 december 2024 waarin zij (al dan niet
deels) nog kolen mogen gebruiken voor de elektriciteitsopwekking. Voor
kolengestookte elektriciteitscentrales met een elektrisch rendement van
44% of meer loopt deze overgangsperiode tot 1 januari 2030. Naar
aanleiding van de consultatiereacties wordt de overgangsperiode niet
bepaald door het netto elektrisch rendement maar door het rendement
zoals opgenomen in de verleende omgevingsvergunning.
Artikel 3a
In afwijking van artikel 3, onderdeel a, wordt aan de Hemwegcentrale
geen overgangsperiode tot 31 december 2024 geboden maar heeft het
verbod om met behulp van kolen elektriciteit op te wekken voor deze
centrale al effect per 1 januari 2020.
Artikel 4
Dit artikel regelt expliciet de bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken en Klimaat om aanvullende compensatie te kunnen bieden.
Dit voor het geval dat het voorgestelde verbod, anders dan nu verwacht,
voor een van de eigenaren van de kolengestookte elektriciteitscentrales
een individuele, buitensporige last met zich mee zou brengen waardoor er
geen «fair balance» meer zou bestaan tussen het algemeen belang dat
met deze maatregel wordt gediend en de belangen van de eigenaar van
de desbetreffende kolengestookte elektriciteitscentrale bij ongestoord
genot van zijn eigendom. De Minister kan op verzoek van de eigenaar van
de kolengestookte elektriciteitscentrale en indien deze aantoont dat het
verbod – anders dan bij een van de andere exploitanten van een kolengestookte centrale – een buitensporige last op hem legt, in overleg treden
over op welke wijze alsnog een «fair balance» bereikt kan worden. De
mogelijkheid tot overleg met de eigenaren bestaat ook zonder deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

22

bepaling, maar door dit te expliciteren wordt nogmaals door het kabinet
onderstreept dat het niet de bedoeling van dit voorstel is dat op de
eigenaren van de centrales een individuele, buitensporige last wordt
gelegd.
Voor de Hemwegcentrale geldt dat door het ontbreken van een
overgangsperiode en het op korte termijn ingaan van het verbod naar alle
waarschijnlijkheid sprake zal zijn van een individuele en buitensporige
last. Om die reden zal in overleg getreden worden met de eigenaar van
deze centrale en kan op grond van deze bepaling compensatie worden
geboden.
Artikel 5 en 6
In artikel 5, eerste en tweede lid, wordt voor de Minister de bevoegdheid
vastgelegd om als toezichthouder ambtenaren van de Nederlandse
Emissieautoriteit (hierna: NEa) aan te wijzen.
Artikel 5, derde lid, bevat een grondslag om door de ambtenaren van de
NEa in het kader van hun toezichtstaak verkregen gegevens en inlichtingen te mogen delen met derden. Het verstrekken van informatie is
alleen mogelijk aan een bestuursorgaan dat ingevolge artikel 5.19, eerste
lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bevoegd is
om een vergunning in te trekken vanwege niet naleving van het in dit
voorstel geïntroduceerde verbod op het gebruik van kolen voor de
elektriciteitsopwekking. De aangewezen ambtenaren van de NEa mogen
derhalve gedeputeerde staten informeren als sprake blijkt te zijn van
niet-naleving van het verbod. Met behulp van deze informatie-uitwisseling
kan afstemming plaatsvinden over de wijze van toezicht op naleving en
handhaving van het verbod en draagt bij aan een effectieve en efficiënte
uitoefening van deze taken door de verschillende bevoegde instanties. De
geheimhoudingsverplichting staat hierbij wel voorop.
In geval van overtreding kan de toezichthouder namens de Minister op
grond van artikel 5:32 Awb een last onder dwangsom opleggen.
Voor een nadere toelichting op de handhaving wordt verwezen naar
paragraaf 9 van het algemene deel van deze toelichting.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 167, nr. 3

23