Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 750 XVIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van Wonen
en Rijksdienst (XVIII) voor het jaar 2014

Nr. 5

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 november 2013
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten van de Algemene
Rekenkamer bij de begroting Wonen en Rijksdienst 2014.1 Voor de Tweede
Kamer is het namelijk van belang inzicht te hebben in de mate waarin de
Minister in de begroting informeert over bezuinigingen of intensiveringen
en de bijbehorende maatregel(en) en effecten. Goede verantwoording
begint immers bij een goede begroting. Deze brief gaat in op het
begrotingshoofdstuk Wonen en Rijksdienst (hoofdstuk XVIII).
1 Over de begroting
Het begrotingshoofdstuk Wonen en Rijksdienst voor 2014 omvat
3.371 miljoen euro aan uitgaven en 588 miljoen euro aan ontvangsten.
Kenmerkend voor de positie van de Minister voor Wonen en Rijksdienst is
dat zijn uitgaven grotendeels (voor 88%) betrekking hebben op de zich
min of meer autonoom ontwikkelende huurtoeslag (2.980 miljoen euro),
die door de Belastingdienst wordt uitgevoerd. De Minister heeft naast zijn
taken op het gebied van Wonen vooral taken op het gebied van de
rijksbrede bedrijfsvoering door het Rijk. Het betreft o.a. het personeelsbeheer, de informatie- en communicatietechnologie (ICT), organisatie,
huisvesting, inkoop, facilitaire dienstverlening en beveiliging. Voor
bezuinigingen en taakstellingen op het terrein van de Rijksdienst geldt dat
deze ook en vooral in de andere departementale begrotingen zichtbaar
worden. Daarnaast brengt de Minister voor WenR jaarlijks op Verantwoordingsdag (3e woensdag van mei) de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk
uit.
De begroting van WenR wordt dit jaar voor het eerst apart gepresenteerd.
Voor 2013 maakte het beleidsterrein van de Minister voor WenR nog deel
uit van de begroting van BZK.
1

kst-33750-XVIII-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Wij baseren ons op de begroting zoals deze op Prinsjesdag aan de Tweede Kamer is
aangeboden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 XVIII, nr. 5

1

In deze brief gaan wij in op de systeemverantwoordelijkheid van de
Minister voor rijksbrede bedrijfsvoering. Dit valt onder beleidsartikel 3 van
zijn begroting, Kwaliteit rijksdienst. Een belangrijk onderdeel van de
systeemverantwoordelijkheid betreft het personeelsbeleid van het Rijk. Dit
jaar gaven wij een vervolg aan ons eerder gepubliceerde onderzoek
strategisch personeelsbeleid2 en verrichtten wij onderzoek naar het
sociaal flankerend beleid 2009–2011. Onze bevindingen uit beide
onderzoeken staan in deze brief vermeld.
Wij laten in deze brief het onderdeel Wonen buiten beschouwing. In de
eerste helft van volgend jaar informeren wij de Tweede Kamer over de
uitkomsten van ons onderzoek naar het volkshuisvestelijk toezicht.
Daarnaast zullen wij komend jaar aandacht besteden aan het vastgoed
van het Rijk en de Rijkshuisvesting. In ons verantwoordingsonderzoek
2013 gaan we nader in op de toeslagen (waaronder de huurtoeslag).
2 Systeemverantwoordelijkheid voor rijksbrede bedrijfsvoering
In de Staat van de Rijksverantwoording 20123 en in het Rapport bij het
Jaarverslag 2012 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)4 gingen wij in op de systeemverantwoordelijkheid van
de Minister voor Wonen en Rijksdienst voor de rijksbrede bedrijfsvoering
ten aanzien van personeelsbeheer, informatie- en communicatietechnologie (ICT), organisatie, huisvesting, inkoop, facilitaire dienstverlening en
beveiliging.
De systeemverantwoordelijkheid houdt in dat de Minister voor het
parlement aanspreekbaar is op:
• het stellen van regels voor de organisatie en de inrichting van de
bedrijfsvoering inclusief het informatiearrangement (het systeem);
• het houden van toezicht op de goede uitvoering van het systeem van
de bedrijfsvoering door de ministeries;
• het aanspreken van betrokken actoren op hun verantwoordelijkheden
en het zo nodig ingrijpen in functioneren van het systeem en/of het
wijzigen van het systeem.
Wij constateerden in het Verantwoordingsonderzoek 2012 dat de Minister
vooral nog invulling moet geven aan zijn toezicht op de goede uitvoering
van de bedrijfsvoering door de ministeries en het zo nodig aanspreken
van actoren op hun verantwoordelijkheden. De Minister zou daarvoor
indien nodig een beroep moeten doen op zijn kaderstellende
bevoegdheid, die bij deze systeemverantwoordelijkheid hoort5.
In de Hervormingsagenda Rijksdienst6 geeft het kabinet aan dat de
governance van de bedrijfsvoering kan worden vereenvoudigd. Onder de
coördinatie van de secretaris-generaal van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap worden de contouren van een nieuw governancemodel uitgewerkt waarbij de dienstverlening centraal wordt bepaald en
niet meer door de individuele ministeries. Daarbij wordt onder andere
bezien of en op welk moment het opdrachtgeverschap van shared service
organisaties kan worden vereenvoudigd.

2

Kamerstuk 33 270, nr. 2.
Kamerstuk 33 605, nr. 2.
4
Kamerstuk 33 605 VII, nr. 2.
5
Besluit van 20 januari 2011, houdende regeling inzake de bevoegdheden met betrekking tot de
inrichting van de organisatie en bedrijfsvoering in de rijksdienst (Coördinatiebesluit organisatie
en bedrijfsvoering rijksdienst 2011), Staatsblad 2011/18.
6
Kamerstuk 31 490, nr. 119.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 XVIII, nr. 5

2

Wij zien dat de Minister goede aanzetten heeft gegeven tot een nadere
invulling van zijn systeemverantwoordelijkheid op met name de langere
termijn. Wel vinden wij het van belang dat, ook in een overgangsfase
waarin normen voor toezicht en verantwoordelijkheden nog in ontwikkeling zijn, de Minister overzicht houdt en waar nodig bijstuurt op de
rijksbrede bedrijfsvoeringsprocessen die al geïmplementeerd zijn of nog
in de invoeringsfase verkeren.
Om bezuinigingstaakstellingen te kunnen realiseren, bereidt de Minister
voor Wonen en Rijksdienst dit jaar belangrijke besluiten voor over de
afstoting van rijksgebouwen. Wij volgen deze ontwikkelingen en zullen
hier in 2014 verder aandacht aan besteden.
3 Strategisch personeelsbeleid
Belangrijk element in de Hervormingsagenda van het kabinet is het
(toekomstige) personeelsbeleid gericht op de inrichting van het concernRijk. In ons onderzoek uit 2012 concludeerden wij dat de departementen
nog in onvoldoende mate beschikten over strategische personeelsplannen7. De rijksoverheid was daardoor niet goed in staat om de
personele gevolgen van vergrijzing en ontgroening, de bezuinigingen en
de krimpende arbeidsmarkt in zijn geheel te overzien en te anticiperen op
deze ontwikkelingen.
Medio 2013 hebben wij bij de departementen en de uitvoeringsorganisaties opnieuw geïnventariseerd in hoeverre zij beschikken over een
geaccordeerd strategisch personeelsplan. Onze bevindingen op hoofdlijnen zijn als volgt:
• Strategische personeelsplanning staat over de hele linie goed in de
steigers. Bijna alle departementen beschikken over een geaccordeerd
strategisch personeelsplan. De departementen waar dat nog niet het
geval is zullen hierover vrijwel zeker eind 2013 beschikken.
• De huidige strategische personeelsplannen bevatten met name
kwantitatieve informatie en analyses. De meeste departementen
werken nog aan het verkrijgen van beter inzicht in de kwaliteit van het
huidige en toekomstige personeel en het benutten van deze informatie
ten behoeve van strategische personeelsplanning.
• De implementatie van strategische personeelsplannen is inmiddels bij
de meeste departementen geborgd in de P&C cyclus.
• De focus in strategische personeelsplannen is vooral gericht op de
korte termijn, namelijk de realisatie van de taakstellingen gedurende
de komende 3 tot 5 jaar. Het ontwikkelen van een concrete visie op de
«organisatie over 10 jaar» wordt moeilijk en weinig realistisch/zinvol
geacht, onder andere vanwege politieke en economische onzekerheden.
• De positie van het departement op de arbeidsmarkt op de lange
termijn blijft nog onderbelicht.
• Departementen zouden graag zien dat het personeelssysteem P-Direkt
wordt aangepast voor het registreren van gegevens over de kwaliteit
van het personeel en het maken van analyses en prognoses.
Op grond van ons onderzoek in 2012 wezen wij op het belang van een
uniforme methodiek voor strategische personeelsplanning. Alleen dan
zouden de departementale strategische personeelsplannen, zoals
aanvankelijk beoogd, ook op rijksniveau geaggregeerd kunnen worden.
Wij adviseerden de Minister op dit punt strak de regie te voeren.

7

Algemene Rekenkamer: «Personeelsbehoefte rijksoverheid: strategie en planning», 22 mei
2012, Kamerstuk 33 270, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 XVIII, nr. 5

3

In onze vervolgmeting medio 2013 stellen wij vast dat departementen
geen uniforme methodiek voor strategische personeelsplanning hanteren.
Desgevraagd gaven de meeste respondenten aan de haalbaarheid van
een strategisch personeelsplan op rijksniveau te betwijfelen.
Deze constatering roept de vraag op in hoeverre departementen op dit
terrein een eigen koers kunnen blijven varen, waar immers de rijksdienst
steeds meer als één concern wordt beschouwd en de Hervormingsagenda
aangeeft dat in 2016 sprake moet zijn van een gezamenlijk (strategisch)
personeelsbeleid.
Wij constateren dat de Minister positief staat tegenover onze aanbevelingen. De Minister zal de komende jaren samen met de collega-ministers
nog verdere stappen zetten met strategische personeelsplanning, waarbij
onderwerpen als (de beschikbare en wenselijke) kwaliteit van het
personeel binnen het Rijk en de informatievoorziening voor strategische
personeelsplanning (via P-Direkt) veel aandacht zullen krijgen. Voor de
rijksbrede strategische personeelsprognoses zal er eind 2013 een
prognosetool geïmplementeerd zijn bij het Ministerie van BZK.
De Minister staat ook positief tegenover onze aanbeveling om bij de
uitwerking van zijn visie op het personeelsbeleid (waarvoor hij verwijst
naar de Hervormingsagenda) te streven naar een geaggregeerd strategisch personeelsplan op rijksniveau. De Minister geeft aan dat de
strategische personeelsplannen van de verschillende onderdelen van de
rijksdienst «naast elkaar zullen worden gelegd om te bezien hoe de
samenwerking kan worden versterkt, bijvoorbeeld op het gebied van
mobiliteit en ten behoeve van het van werk naar werk beleid». Als
voorbeeld van samenwerking noemt hij de mogelijke overgang van
medewerkers van de Dienst Justitiële Inrichtingen naar de RijksBeveiligingsOrganisatie (RBO), onderdeel van De Werkmaatschappij van het
Ministerie van BZK.
Het is naar onze mening van belang dat een dergelijke samenwerking tot
stand komt. Van de Minister voor WenR verwachten wij dat hij hier vanuit
de «concern-Rijk gedachte» de komende jaren op gaat sturen. Daarvoor is
het te ontwikkelen strategisch personeelsplan op rijksniveau een
belangrijk instrument. Het is daarbij raadzaam om de onderliggende
plannen voor onderdelen van de rijksdienst en de daaronder vallende
processen zoveel als mogelijk op een uniforme of vergelijkbare wijze in te
richten. Ook hier is de regierol van de Minister voor WenR van toepassing.
4 Sociaal flankerend beleid
Sociaal flankerend beleid
Wij hebben onderzocht op welke wijze het Besluit Sociaal Flankerend
Beleid8 in de periode 2009–2011 is uitgevoerd. Dit Besluit omvat een
pakket aan maatregelen dat tot doel heeft de gevolgen van de personele
taakstellingen voor overtallig personeel zorgvuldig op te vangen, onder
andere door begeleiding van werknemers van werk naar werk. Daarnaast
omvat dit besluit maatregelen om vrijwillig vertrek van medewerkers te
stimuleren. De uitkomsten zijn relevant in het licht van de komende
taakstellingen en de uitvoering van het nieuwe sociaal flankerend beleid.

8

Besluit sociaal flankerend beleid sector Rijk 2008–2012. Besluit van 10 juni 2010, houdende
vaststelling van een aantal rechtspositionele voorzieningen van sociaal flankerend beleid voor
de sector Rijk voor de periode 1 januari 2008 tot 1 januari 2012. Staatsblad 2010/233.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 XVIII, nr. 5

4

In het Besluit is onder meer bepaald dat ambtenaren die met ontslag gaan
in het kader van de regeling Flexibel Pensioen en Uittreden (hierna
FPU’ers genoemd) géén recht hebben op een stimuleringspremie. Deze
bepaling is bedoeld om te voorkomen dat oudere werknemers9 eerder
met pensioen gaan terwijl het kabinet juist langer doorwerken wil
stimuleren. Van deze bepaling kan volgens het Besluit alleen worden
afgeweken indien FPU’ers «in het belang van de dienst» worden gestimuleerd (eerder) met ontslag te gaan. De motivering van het dienstbelang
moet in het personeelsdossier worden vastgelegd.
Uit ons onderzoek blijkt dat in 2011 6.328 ambtenaren de rijksdienst
hebben verlaten vanwege een andere baan, het eindigen van een tijdelijke
aanstelling, (vroeg)pensioen of om andere redenen. Het grootste deel
hiervan betrof regulier verloop. Een deel van deze ambtenaren (1.424) is
door middel van een financiële bijdrage gestimuleerd om ontslag te
nemen, omdat er een personele bezuinigingstaakstelling moest worden
gerealiseerd. Zij vielen dus onder de werking van Besluit Sociaal
Flankerend Beleid. In 333 gevallen ging het daarbij om FPU-gerechtigde
ambtenaren. Dit is bijna een kwart van het totaal aantal ambtenaren dat in
2011 een stimuleringspremie heeft ontvangen. Hiermee was in totaal ook
iets meer dan een kwart van het in 2011 bestede budget voor sociaal
flankerend beleid gemoeid10. De volgende figuur geeft een overzicht van
de verdeling naar leeftijd van de FPU-gerechtigden:
Figuur 1: Percentage FPU-gerechtigde rijksambtenaren dat in 2011 een stimuleringspremie ontving, uitgesplitst naar leeftijd

Wanneer we nader inzoomen op de leeftijd van de FPU’ers blijkt dat met
name de 61- en 62-jarige FPU’ers werden gestimuleerd eerder met ontslag
te gaan. In totaal ontving bijna 40% van deze groep FPU’ers een stimuleringspremie om eerder met ontslag te gaan. Onder de 63-jarigen bedroeg
dit percentage nog altijd bijna 30%. Op grond van deze percentages
concluderen wij dat het financieel stimuleren van FPU’ers om eerder met
ontslag te gaan geen uitzondering was.

9

Onder een «oudere ambtenaar» verstaan wij in dit onderzoek een ambtenaar die is geboren
vóór 1 januari 1950 en op grond daarvan aanspraak kan maken op de regeling Flexibel
Pensioen en Uittreding (FPU).
10
Bijna 12 miljoen euro van de in 2011 aan sociaal flankerend beleid bestede 46 miljoen euro. In
totaal was voor de jaren 2008–2011 95 miljoen euro ter beschikking gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 XVIII, nr. 5

5

Gemiddeld hebben FPU-gerechtigden een stimuleringspremie van 34.984
euro per persoon ontvangen. Voor niet-FPU-gerechtigden was dit een
premie van gemiddeld 31.513 euro. Overigens hebben we vast kunnen
stellen dat de stimuleringspremies betrekkelijk evenwichtig zijn toegekend
aan ambtenaren in verschillende salarisschalen.
Wij realiseren ons dat de rijksoverheid voor een lastige opgave staat als
het gaat om haar strategisch personeelsbeleid en -planning. Enerzijds is
het kabinetsbeleid er op gericht om ouderen langer te laten doorwerken.
Anderzijds moet het Rijk ook bezuinigen, wat leidt tot ontslag van
personeel. Daarnaast vergrijst het personeelsbestand en daalt de
instroom van jonge mensen wat een risico vormt voor de continuïteit van
de organisatie. De rijksoverheid als werkgever verkeert derhalve in een
spagaat en heeft de opgave tegengestelde belangen te vertalen naar een
consistente lijn van besluiten. De uitvoering van de onderzochte regeling
toonde in onze ogen deze spagaat door het ruimhartig gebruik van de
uitzonderingsbepaling (beroep op het dienstbelang) om FPU’ers te
stimuleren eerder met ontslag te gaan. Daardoor is bijna een kwart van
het beschikbare budget in 2011 besteed aan stimulering van ontslag
terwijl daarbij vrijwel geen sprake was van begeleiding van werk naar
werk. Naar ons oordeel is dat in strijd met de hoofdregel van het Besluit
SFB.
Uit de reactie van de Minister voor WenR op onze bevindingen blijkt dat
sprake is van een interpretatieverschil over de aard van de regeling. Hij
vindt onze typering van het Besluit als een «van werk naar werk»-regeling
niet juist. Daarmee samenhangend bestrijdt hij ook de opvatting dat
FPU-gerechtigden alleen bij uitzondering een stimuleringspremie konden
ontvangen.
In de Hervormingsagenda van het kabinet wordt gewezen op de rijksbrede
afspraken die met de bonden van overheidspersoneel zijn gemaakt in het
zg. Sociaal Akkoord. Het gaat hierbij onder meer over de begeleiding van
werk naar werk van ambtenaren die hun baan kwijt raken als gevolg van
een reorganisatie. Deze afspraken gelden van april 2013 tot 1 januari 2016.
Ook hier behoort een vertrekstimuleringspremie tot het instrumentarium.
Wij vinden het derhalve belangrijk dat in het nieuw in te zetten sociaal
flankerend beleid de door ons gesignaleerde problematiek zich niet meer
zal voordoen en dat de criteria en uitgangspunten – mede met het oog op
de hiermee gemoeide middelen van het Rijk – helder zijn vastgelegd.
Weliswaar neemt de populatie FPU-gerechtigden in de komende periode
snel af, het aantal «doorwerkende» ouderen zal als gevolg van de
stijgende AOW-gerechtigde leeftijd gaan toenemen. Het geschetste
dilemma rond het te voeren personeelsbeleid zal zich ook bij de uitvoering
van deze regeling manifesteren. Vandaar onze aanbeveling om interpretatieverschillen zoveel mogelijk te voorkomen en op dit punt vooraf een
eenduidig rijksbeleid te voeren.
Wij zullen de uitvoering van het sociaal flankerend beleid mede daarom
blijven volgen en, indien nodig, de Tweede Kamer hierover informeren.
5 Recent en lopend onderzoek
In deze brief verwezen we u al naar ons rapport bij het Jaarverslag 201211,
dat we in mei 2013 aan u overhandigden en het rapport «Personeelsbehoefte rijksoverheid: strategie en planning» gepubliceerd in mei 2012.
11

In 2013 maakte het beleidsterrein van de Minister voor W&R nog deel uit van de begroting en
verantwoording van BZK.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 XVIII, nr. 5

6

Daarnaast publiceerden we de afgelopen periode nog het volgende
onderzoek op het terrein van WenR:
• Aanpak van ICT door het Rijk 2012; lessons learned (maart 2012,
Kamerstuk 33 584, nr. 2).
Beoogde publicaties:
• ICT: basisregistraties (tweede kwartaal 2014);
• Wonen: onderzoek naar het volkshuisvestelijk toezicht (tweede
kwartaal 2014).
6 Tot slot
Een brief met dezelfde inhoud hebben we op 7 november 2013 ter
informatie gestuurd naar de Minister voor WenR.
Algemene Rekenkamer
A.P. Visser,
wnd. president
Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 XVIII, nr. 5

7