Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

29 521

Nederlandse deelname aan vredesmissies

Nr. 438

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN
DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 december 2021
In deze brief ontvangt u, mede namens de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking en de Minister van Justitie en
Veiligheid, de beleidsreactie van het kabinet op de onafhankelijke
eindevaluatie van de Nederlandse artikel-100 bijdrage aan de
European-Led Mission Awareness Strait of Hormuz (EMASoH) 1. De inzet
vond plaats van 28 januari 2020 tot 28 juni 2020. De eindevaluatie is, in lijn
met het besluit van het kabinet om toekomstige eindevaluaties van artikel
100-missies standaard volledig door een onafhankelijke partij te laten
uitvoeren (Kamerstuk 27 925, mr. 721 van 20 mei 2020), uitgevoerd door
The Hague Center for Strategic Studies (hierna: HCSS). Het kabinet is
HCSS erkentelijk voor zijn rapport.
De beleidsreactie begint met een schets van de context waarin de
Nederlandse bijdrage aan EMASoH heeft plaatsgevonden. Aansluitend
worden de hoofdconclusies en aanbevelingen die het HCSS heeft gedaan
één voor één geadresseerd. Hoewel in de eindevaluatie van HCSS wordt
geconcludeerd dat Nederland met de bijdrage verantwoordelijkheid heeft
genomen in een situatie waarin Europese belangen werden geschaad en
zich daarmee solidair toonde ten aanzien van partners, bevat de eindevaluatie tegelijkertijd een aantal belangrijke kritische bevindingen over de
inzet. Het kabinet erkent dat verschillende lessen getrokken kunnen
worden uit de inzet, bijvoorbeeld ten aanzien van eenduidige formulering
van de missiedoelstellingen, de medische keten en het diplomatieke
spoor. Een aantal bevindingen wordt door het kabinet niet als zodanig dan
wel in mindere mate herkend, zoals ten aanzien van de dreigingsanalyse,
de verhouding tot de VS en de voorbereiding en inrichting van de missie.
In het volgende deel zal hierop worden ingegaan. Omwille van de
leesbaarheid zijn de bevindingen geclusterd per thema. Omdat onderhavige beleidsreactie terugblikt op de beëindigde Nederlandse missieinzet, is deze opgesteld in de verleden tijd. EMASoH is echter nog altijd
operationeel, en de doelstellingen die in het begin van de missie zijn
1

kst-29521-438
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

1

geformuleerd zijn gehandhaafd. Nederland draagt momenteel met twee
stafofficieren bij aan de missie.
Context
Op 29 november 2019 is uw Kamer door de Minister van Buitenlandse
Zaken en de Minister van Defensie met een artikel-100 brief geïnformeerd
over het besluit om met een fregat en een aantal stafofficieren bij te
dragen aan EMASoH (Kamerstuk 29 521, nr. 398). De oplopende
spanningen in de Golf-regio als gevolg van een aantal incidenten in mei
en juni 2019 in de Golf van Oman en de Straat van Hormuz lagen ten
grondslag aan het besluit om een bijdrage te leveren aan EMASoH. Bij de
aanslagen raakten in totaal zes olietankers door explosies beschadigd.
Ook werd in juli van datzelfde jaar een tweetal olietankers in de Straat van
Hormuz geconfisqueerd. Naar aanleiding van de verslechterde maritieme
veiligheidssituatie kwamen verschillende veiligheidsinitiatieven tot stand.
De VS richtte het International Maritime Security Construct (IMSC) op.
Frankrijk nam het initiatief voor de Europees-geleide coalitie EMASoH met
inzet op zowel een operationeel als een diplomatiek spoor.
Bij het onderzoek naar de wenselijkheid en haalbaarheid van een bijdrage
aan maritieme veiligheid in de Golfregio, heeft het kabinet verschillende
inzetopties overwogen. Uitgangspunten hierbij waren preventie van
verdere incidenten en de-escalatie van de spanningen. Nederland koos
daarom bewust voor een inzet in de Europees-geleide missie EMASoH ten
opzichte van andere initiatieven, omdat EMASoH een brede strategie
omvatte met inzet op zowel een militair-operationeel als diplomatiek
spoor. Dit sloot aan op de brede benadering die Nederland in zijn missies
nastreeft. Het nemen van verantwoordelijkheid in Europees verband en
het zijn van een solidaire en betrouwbare partner was daarnaast een
belangrijke doelstelling voor de inzet in EMASoH. Nederland heeft
hierdoor tevens de relatie met Frankrijk verbeterd. De Nederlandse
bijdrage heeft in coalitieverband op grote waardering kunnen rekenen.
EMASoH beoogde via het militair-operationele spoor in te zetten op
preventie van verdere incidenten. Dit spoor van de missie beperkte zich
tot maritime situational awareness en ging uit van een light footprint van
maximaal twee schepen en één of meer vliegtuigen met een relatief klein
operatiegebied. Het diplomatieke spoor van EMASoH, gericht op
de-escalatie van regionale spanningen en dialoog, was gericht op het
vergroten van het draagvlak voor de missie in de regio. In de verdere
uitwerking van het diplomatieke spoor besloten de EMASoH landen om
een Senior Civilian Representative (SCR) aan te wijzen om dit spoor te
leiden. Zoals vermeld in de aanvullende artikel 100 brief d.d. 24 januari
2020 (Kamerstuk 29 521, nr. 400) en in het verslag Raad Buitenlandse
Zaken van 17 februari 2020 (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2118) werd het
mandaat van de SCR vastgesteld en werd de Nederlandse Ambassadeur
Jeannette Seppen voor deze functie aangesteld. De SCR werd gemandateerd om met partners de verschillende visies en behoeften ten aanzien
van maritieme veiligheid in de regio in kaart te brengen, vertrouwenwekkende maatregelen te identificeren en regionale dialoog te faciliteren. De
missie was hiermee nadrukkelijk gericht op de-escalatie, die in de context
van regionale spanningen onverminderd van belang blijft.
EMASoH is een ad-hoc coalitie buiten de bestaande structuren van de
NAVO, de EU, of de VN. Nederland droeg als één van de eerste landen bij
aan EMASoH, in een periode waarin de missie nog in de opstartfase
verkeerde. De aankomst van het Nederlandse fregat Zr. Ms. De Ruyter in
de Straat van Hormuz markeerde het moment dat de missie fully
operational capable (FOC) werd verklaard. Het feit dat de Nederlandse
bijdrage onderdeel was van de opstartfase van een missie in een nieuw
ad-hoc samenwerkingsverband, plaatst de inzet in een bijzondere context.
Zo moest in hoog tempo een multinationaal hoofdkwartier worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

2

gecreëerd en het institutionele kader van de missie moest door de
deelnemende landen worden ontwikkeld. Ook het diplomatieke spoor
moest worden opgestart, wat inhield dat de landen in de regio bekend
moesten raken met EMASoH alvorens diplomatieke inspanningen konden
worden ontplooid. De uitbraak van COVID-19 in het missiegebied slechts
een paar weken na het actief worden van de missie, bracht beperkingen
met zich mee ten aanzien van de diplomatieke activiteiten. De pandemie
resulteerde bovendien in restrictievere en verzwaarde omstandigheden
voor de bemanning.
Aanbevelingen en conclusies
De politieke opdracht, het gehanteerde juridisch kader en de militaire
opdracht
Conclusie 1: «De politieke opdracht om de vrije doorvaart te
waarborgen strookte niet met het gehanteerde juridische kader en de
militaire opdracht. [...]»- Bijlage HCSS Evaluatie EMASoH p. 38.
In de wens om bij te dragen aan de maritieme veiligheid in de Golfregio,
hanteerde het kabinet de volgende twee uitgangspunten: preventie van
verdere incidenten en de-escalatie van de spanningen. Met de inzet van
het fregat via EMASoH beoogde het kabinet een preventief effect te
sorteren om op die manier bij te dragen aan het voorkomen van verdere
acties van welke actor dan ook tegen commerciële schepen en de
daarmee samenhangende toename van verder oplopende spanningen.
Hiermee streefde het kabinet ernaar bij te dragen aan het waarborgen van
de vrije doorvaart.
De Nederlandse inbreng aan EMASoH werd door de Golflanden geaccepteerd als Europees alternatief om via een de-escalerende werkwijze de
spanningen in de regio terug te dringen. Met de bijdrage van het fregat
heeft Nederland een belangrijke rol gespeeld in het opstarten van
EMASoH. Sinds de start van de missie hebben zich geen grootschalige
incidenten in de Straat van Hormuz voorgedaan. Het kabinet erkent dat
het per definitie ingewikkeld is om vast te kunnen stellen of de aanwezigheid van het fregat dit preventieve effect heeft bewerkstelligd of
hieraan heeft bijgedragen.
Het kabinet is van mening dat er wel effecten zijn bereikt. Allereerst
leverde de aanwezigheid van het fregat Zr. Ms. De Ruyter een bijdrage aan
de militaire presentie in de regio, wat het inzicht in de situatie ter plaatse
vergrootte. EMASoH betreft een maritieme awareness missie, met als
voornaamste doel een beeld van het «pattern of life» op te bouwen: een
schets van de situatie ter plaatse op basis waarvan afwijkende handelingen kunnen worden geïdentificeerd. Het vermogen om informatie te
vergaren, daar conclusies aan te verbinden en daarmee de incidenten aan
actoren toe te kunnen te schrijven, resulteerde mogelijk in een drempelfunctie. Op deze manier kon de inzet een positieve bijdrage leveren aan de
maritieme veiligheid in de regio zonder een offensief mandaat.
Het is tot slot belangrijk te benadrukken dat het kabinet nimmer de
doelstelling heeft gehad om met Zr. Ms. De Ruyter een afschrikkende
werking te bewerkstelligen. In de militaire maritieme doctrine bestaat een
significant verschil tussen enerzijds preventief en anderzijds afschrikkend
optreden. Het kabinet onderschrijft de stelling van het rapport niet dat
door het kabinet impliciet is verondersteld dat een afschrikkend effect
vanuit louter aanwezigheid zou uitgaan. Bij preventief optreden ligt de
nadruk, zoals hierboven geschetst, op het gebruik van het militaire
machtsmiddel ter ondersteuning aan (militaire) preventieve diplomatie.
Preventieve maritieme inzet wordt gekenmerkt door onder andere
maritieme samenwerking met partnerlanden en langdurige presentie.
Kenmerkend is tevens de nadrukkelijke samenhang met diplomatie en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

3

afwezigheid van het gebruik van geweld. De doelstelling van de Nederlandse bijdrage moet worden gelezen in de bredere context van deze
insteek en het oogmerk van EMASoH, zoals ook toegelicht in de artikel
100-brief. Desalniettemin constateert het kabinet op grond van het rapport
dat er een verschil van interpretatie is ontstaan door de formulering om
een bijdrage te leveren aan het «waarborgen» van de vrije doorvaart. Het
kabinet heeft getracht de missiedoelstellingen helder te duiden in de
communicatie richting de Kamer, maar trekt hieruit de les dat het nodig is
deze in het vervolg eenduidiger te formuleren. Het belang van heldere en
eenduidige formulering van de doelstelling(en) van een artikel
100-missiebijdrage is reeds door het kabinet onderstreept in de Kamerbrief van 29 mei 2020 over de toekomstige invulling van monitoring en
evaluatie van artikel 100-missie, die een aantal maanden na de artikel
100-brief EMASoH volgde. In deze Kamerbrief is toegezegd om bij
toekomstige artikel 100-missies standaard monitoring en evaluatie als
aandachtspunt op te nemen. Het doel is daarbij om al bij het vormgeven
van een missiebijdrage bewuster stil te staan bij de manier waarop
voortgang van de inzet zal worden gemeten en hoe zal worden beoordeeld in welke mate de doelstellingen binnen de context en parameters
van de missie realiseerbaar zijn c.q. zijn behaald.2
Dreigingsbeeld
Conclusie 2: «De dreiging tegen operatie Agénor werd op basis van
een aantal veronderstellingen als laag ingeschat. [...]» – Bijlage HCSS
Eindevaluatie p. 38
Het kabinet kan zich niet vinden in de conclusie van het rapport omtrent
het dreigingsniveau tegen operatie Agénor, het militaire component van
EMASoH. Het kabinet benadrukt de veiligheid van missiepersoneel en
missie-uitvoering zeer serieus te nemen, en derhalve altijd te zorgen voor
een nauwkeurige veiligheids- en dreigingsanalyse door de inlichtingendiensten voorafgaand en gedurende de missie-uitvoering. Het in kaart
brengen van de veiligheidsrisico’s voor de operatie als geheel en voor het
Nederlandse personeel in het bijzonder vormen bovendien een standaard
onderdeel van het besluitvormingsproces, conform het Toetsingskader
2014.3
In de artikel-100 brief is aangegeven dat een Nederlands schip in de regio
in theorie te maken kon krijgen met geweldsincidenten. Deze dreiging
werd echter als laag ingeschat. Over informatie die ten grondslag ligt aan
een dreigingsinschatting kan in het openbaar geen mededeling worden
gedaan. In het geval wél escalatie zou optreden, was het schip erop
ingericht zich te kunnen verdedigen en weg te varen. Het
luchtverdedigings- en commando fregat Zr. Ms. De Ruyter was voor deze
missie volledig opgewerkt en uitgerust met de mensen en middelen om
zichzelf, en nabije partnerschepen, tegen aanvallen in het hoogste
geweldspectrum te verdedigen. Ook bij mogelijk grotere dreiging konden
EMASoH-partners op aanvraag bij Frankrijk rekenen op luchtsteun.
Daarnaast was er geregeld contact tussen EMASoH en IMSC over de
veiligheidssituatie. In geval van uiterste escalatie, kon uitgegaan worden
van NAVO-partnersteun.
Tijdens de missie is gebleken dat Iran inderdaad onderscheid maakte
tussen IMSC en EMASoH, ook na het oplopen van de spanningen tussen
de VS en Iran en de dood van de Iraanse generaal Soleimani. Gerapporteerde ervaringen van Zr. Ms. De Ruyter op zee wezen er op dat Iran
precies wist welke eenheden tot welke missie behoorden. De benaderingen van Zr. Ms. De Ruyter door Iraanse schepen waren veilig en
2
3

Kamerstuk 27 925, nr. 721
Kamerstuk 29 521, nr. 191

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

4

professioneel: de veilige afstand werd bewaard, er waren geen gevaarlijke
manoeuvres en misverstanden werden voorkomen. De benadering van
Nederlandse en Franse schepen door Iran was vriendelijker en minder
assertief dan de manier waarop Iran schepen van het VK en de VS
benaderde. Op basis van de dreigingsanalyse was vasthouden aan het
dreigingsniveau «laag» gerechtvaardigd. Dat het risico op fouten en
misperceptie significant toenam tijdens de missie, zoals gesteld in de
conclusie van het rapport, kon op basis van de dreigingsanalyse niet
worden aangenomen.
De stelling in het rapport dat Nederland er vanuit ging een wijziging in
Iraanse intenties vooraf waar te kunnen nemen, wordt niet door het
kabinet herkend. Het kabinet wijst er op dat gepoogd werd eventuele
gewijzigde intenties in een zo vroeg mogelijk stadium op te merken, maar
dat nooit de garantie bestaat dat dit succesvol is. Het kabinet benadrukt
dat een dreigingsinschatting een momentopname is en blijft, die de meest
waarschijnlijke ontwikkeling schetst. Dit dreigingsniveau is voorafgaand
aan de missie vastgesteld en tijdens de missie op continue basis
gemonitord aan de hand van beschikbare informatie, waarbij ook
informatie van bondgenoten en ervaringen vanuit de operatie werden
meegenomen. Er was gezien de ongewijzigde beoordeling geen noodzaak
dit dreigingsniveau te herzien. Wel is gedurende de missie veelvuldig
contact geweest tussen de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
(MIVD) en het Nederlandse fregat alsook met het EMASoH-hoofdkwartier
en NAVO-partners om actuele ontwikkelingen in het operatiegebied te
duiden.
Verhouding ten opzichte van de Verenigde Staten
Conclusie 3: «De risico’s voor Zr. Ms De Ruyter werden vergroot
doordat de VS, als gevolg van de wijze waarop NL zich van het IMSC
had afgekeerd en de wijze waarop dit werd verwoord in de Artikel
100-Brief, formeel weigerde deconflictie en tactische informatie met
Nederland te delen.[...]»» – Bijlage HCSS Eindevaluatie p. 38.
Aanbeveling 5: «Gezien het feit dat Europese missies sterk leunen op
Amerikaanse steun, dient dit voorafgaand aan de inzet te worden
geregeld.»» – Bijlage HCSS Eindevaluatie p. 40.
Aanbeveling 6: «Zonder Amerikaanse steun is een Europees geleide
missie niet goed mogelijk. Deze conclusie is van belang voor
toekomstige missies en de discussies over het streven naar
Europese Strategische Autonomie (ESA). Onderzocht dient te
worden welke minimale eisen in Europees verband aan command,
control, communications, intelligence, surveillance and reconnaissance (C3ISR) en andere enablers zoals tanker support moet worden
voldaan.» – Bijlage HCSS Eindevaluatie p. 40.
De VS is een onmisbare partner voor het behoud van de Nederlandse
vrede, veiligheid en welvaart. Nederland en de VS zijn bondgenoten en
werken op het gebied van veiligheid nauw samen. Er is over het algemeen
sprake van goede deling van inlichtingen en informatie, zowel bilateraal
als in NAVO-verband. De VS is in gesprekken geïnformeerd over het
Nederlandse besluitvormingsproces en is proactief op de hoogte gesteld
van het Nederlandse besluit om een bijdrage te leveren aan EMASoH en
niet aan IMSC. De VS had liever gezien dat Nederland IMSC had versterkt.
Tegelijkertijd onderstreepte de VS in algemene zin het belang van een
Nederlandse militaire bijdrage aan maritieme veiligheid in de Golf. De
contacten tussen de VS en Nederland over maritieme veiligheid in de
Golfregio zijn in algemene zin goed. In onderlinge contacten heeft
Nederland aan de VS duidelijk gemaakt wat de beweegredenen waren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

5

voor inzet binnen EMASoH en niet binnen IMSC. Hiervan werd kennis
genomen en dit stond verdere contacten niet in de weg.
Het rapport stelt dat de VS formeel heeft geweigerd samen te werken met
Nederland met betrekking tot EMASoH. Een dergelijke formele weigering
is het kabinet niet bekend, maar er werd wel initiële terughoudendheid
ervaren betreffende de militaire samenwerking tussen IMSC en EMASoH.
Enerzijds was er wekelijks contact tussen beide missies ten behoeve van
de-conflictie en coördinatie, waarbij ook de algehele veiligheidssituatie
werd besproken. Anderzijds kwamen gestructureerde vormen van het
delen van waarnemingen en informatie niet tot stand. De beeldopbouw
door de onafhankelijk opererende EMASoH-eenheden nam hierdoor meer
tijd in beslag. Dit is in de planningsfase uitgebreid aan bod geweest en
werd deels ondervangen door zelf opgebouwde EMASoH-datanetwerken
in nauwe samenwerking met Frankrijk en geleid door het operationele
hoofdkwartier. Op tactisch niveau, zijnde het schip, de vliegende
eenheden en het Fleet Headquarter (FHQ), is in de loop der tijd wel
toegang verkregen tot informatie en waarnemingen van IMSC. Ook op
andere logistieke vlakken werd nauwer samengewerkt tussen EMASoH en
IMSC. Zo is onder andere gebruik gemaakt van de Amerikaanse bevoorradingsschepen.
Het opzetten van en de deelname aan de EMASoH-missie heeft laten zien
dat het mogelijk was om in Europees verband een missie uit te voeren
naast een door de VS-geleide missie. Desalniettemin erkent het kabinet
dat het uitvoeren van operaties in de Perzische Golf zonder formele vorm
van samenwerking met de VS moeizamer bleek dan oorspronkelijk
verwacht. Voor wat betreft de-conflictie en coördinatie met andere
militaire entiteiten, zal in de planning van een toekomstige inzet meer
aandacht uitgaan naar de aansluiting van de missie op relevante
datanetwerken.
In EU-verband wordt momenteel gewerkt aan het Strategisch Kompas,
waarin zal worden bepaald waartoe de EU op het gebied van veiligheid en
defensie de komende vijf tot tien jaar in staat moet zijn en hoe dat
gerealiseerd moet worden. Hierin spelen critical enablers (zoals inlichtingenmiddelen) een grote rol. Het verder ontwikkelen en verwerven van
cruciale capaciteiten in Nederland, in Europa en binnen de EU zal het in de
toekomst beter mogelijk maken om effectiever op te treden in Europeesen EU-verband. Het uitgangspunt van het kabinet blijft dat zoveel mogelijk
met bondgenoten zoals de VS wordt samengewerkt.
Medische keten
Conclusie 4: «De Artikel 100-brief stelt dat bij dit soort maritieme
operaties niet aan alle medische normen kan worden voldaan. [...]»»
– Bijlage HCSS Eindevaluatie p. 39.
Aanbeveling 8: «Medevac dient voor aankomst in het inzet gebied te
zijn geregeld. Als dit niet het geval is dienen de risico’s expliciet
benoemd en aanvaard te worden of dient de missie geen doorgang
te vinden.»» – Bijlage HCSS Eindevaluatie p. 40.
Het kabinet heeft de Kamer in de artikel 100-brief over de inzet in EMASoH
geïnformeerd over de medische voorzieningen in het missiegebied.4 Hier
is vermeld dat de bekende planmatige 10-1-2 afdekking bij maritieme
operaties gezien de geografische factoren niet uitvoerbaar en ook niet van
kracht is. De 10-1-2 keten schrijft voor dat een patiënt binnen 10 minuten
4

Dit is conform de toezegging in de Kamerbrief «Beleidsreactie op het OVV rapport «Mortierongeval Mali» (28 maart 2018), waarin staat dat een risicoanalyse, gericht op alle veiligheidsaspecten van de inzet, een vast onderdeel vormt van de besluitvorming over de inzet van
militairen of een verlenging van de inzet. (Kamerstuk 34 775 X, nr. 94)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

6

eerste hulp ontvangt, binnen een uur een arts aanwezig is en binnen 2 uur
chirurgische hulp kan worden verleend. Tijdens de inzet is gestreefd naar
een keten die hierbij zo dicht mogelijk aansluit. In het planningsproces is
rekening gehouden met de lokale omstandigheden met een weerslag op
de tijdlijn voor chirurgische hulp. De risico’s met betrekking tot de
medische keten zijn vooraf geïdentificeerd en waar mogelijk gemitigeerd.
De restrisico’s met bijbehorende oorzaken zijn op het hoogste militaire
niveau geaccepteerd. Aan boord van Zr. Ms. De Ruyter werd door de
Medische Actiedienst, de aanwezige verpleegkundige en de scheepsarts
de eerste opvang goed afgedekt. Voor de tweedelijnszorg werd, zoals
gebruikelijk bij maritieme operaties, teruggevallen op hospitalen op de
wal.
Het kabinet erkent dat het organiseren van de tweedelijnszorg in het
operatiegebied gecompliceerder bleek dan vooraf voorzien, en beter had
moeten worden gedaan. In het operatieplan van EMASoH werd aangegeven dat medische ondersteuning een nationale verantwoordelijkheid
was. Dit betekende dat de Nederlandse inzet zelf verantwoordelijk was
voor het verkrijgen van diplomatieke goedkeuring voor toegang tot de
Golfstaten, toegang tot medische voorzieningen en de beschikbaarheid
van Search and Rescue capaciteiten. EMASoH-partnerlanden en het
hoofdkwartier van de missie zouden hierbij ondersteunen. Voorafgaand
aan de inzet heeft Defensie de ziekenhuizen in de regio verkend, en werd
geconstateerd dat de beschikbare medische capaciteit van goede kwaliteit
en afdoende beschikbaar was, conform de Nederlandse standaard. Het
verkrijgen van de diplomatieke goedkeuring voor toegang tot de
Golfstaten om deze ziekenhuizen te kunnen aandoen, verliep echter
moeizamer dan verwacht. Om de afvoerketen van schip naar land te
verbeteren, stuurde Defensie aan op het verbeteren van lokale contacten
door onder andere de defensie attaché en de Nederlandse militairen op
het hoofkwartier. Desalniettemin werd door de Golfstaten geen vlotte
diplomatieke goedkeuring afgegeven om aan land te gaan. Frankrijk had
dankzij de goede en lang lopende militaire contacten in de Golfregio
vanwege zijn structurele presentie een veel betere regionale ondersteuning dan Nederland. Nederland leunde daardoor inderdaad op het
Franse netwerk. De toegang tot de ziekenhuizen werd verder bemoeilijkt
door de uitbraak van COVID-19 in de Golfregio. Gedurende het planningsproces in aanloop naar de inzet speelde het virus nog geen rol van
betekenis. De uitbraak zorgde er gedurende de inzet echter voor dat
landen in de regio terughoudender werden om patiënten van buitenaf op
te nemen in hun ziekenhuizen.
De les die het kabinet uit deze ervaring trekt, is dat in het operationele
planningsproces meer aandacht dient uit te gaan naar het onderkennen
en begrijpen van de militair-diplomatieke relaties en de lokale bureaucratische processen. De mogelijkheid tot het verkrijgen van diplomatieke
goedkeuring voor toegang tot in dit geval de Golfstaten, vormt hierin een
belangrijk component. In de toekomst dienen indien mogelijk concretere
afspraken gemaakt te worden voorafgaand aan een missie, zodat een
uitgezonden eenheid wordt ontlast. Door het uitvoeren van lokale
werkbezoeken en gesprekken met betrokken autoriteiten kan dit beter
worden voorbereid. Het verkrijgen van diplomatieke goedkeuring voor
toegang is echter geen vanzelfsprekendheid, en dit risico zal niet altijd
volledig kunnen worden ondervangen.
Diplomatiek spoor
Conclusie 5: «Het diplomatieke spoor was een Nederlandse politieke
wens die door Frankrijk niet gedeeld werd, maar geaccepteerd werd
in ruil voor Nederlandse steun. [...]»» – Bijlage HCSS Eindevaluatie p.
39.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

7

Aanbeveling 1: «De benoeming van de SCR was voor 6 maanden. Dit
is te kort om iets van de grond te krijgen. In dit geval dient een
benoeming voor minimaal 1 jaar te zijn, met een tussentijdse
evaluatie na 6 maanden en een verzekerde aflossing.» – Bijlage
HCSS Eindevaluatie p. 40.
Aanbeveling 3: «Deze strategie [t.a.v. bepaalde regio] dient richting
gevend te zijn voor de borging van het diplomatiek spoor na het
vertrek van een Nederlandse militaire deelname.» – Bijlage HCSS
Eindevaluatie p. 40.
De uitgangspunten voor de Nederlandse inzet in EMASoH waren
preventie en de-escalatie. Het ontwerp van de missie sloot hierbij nauw
aan vanwege de twee sporen aanpak. Het diplomatieke spoor van
EMASoH is gericht op het bevorderen van bewustzijn, (regionale) dialoog
en samenwerking ten aanzien van maritieme veiligheidszaken tussen alle
belanghebbenden in de Golfregio. Het kabinet herkent het beeld niet dat
het diplomatieke spoor van EMASoH een Nederlandse politieke wens was
die door Frankrijk niet gedeeld werd. Het diplomatieke spoor van EMASoH
is door Frankrijk zelf bij het ontwerp van de missie geïntroduceerd. Het is
altijd de intentie geweest om een missie op te zetten die ondersteunend
zou zijn aan diplomatie en gericht op de-escalatie en dialoog. Indien
voorzichtigheid te bemerken was binnen EMASoH ten aanzien het
diplomatieke spoor, is dit naar de mening van het kabinet vooral te
herleiden naar de wens om het spoor goed en duidelijk af te bakenen, ook
in relatie tot het mandaat van de Hoge Vertegenwoordiger van de EU in
de Golfregio. De-conflictie en complementariteit stonden hierbij centraal.
Het was aan het coalitieverband van EMASoH om het diplomatieke spoor
uit te werken, zoals ook vermeld in de aanvullende artikel-100 brief van
24 januari 2020. In het debat over de artikel-100 procedure toonde de
Kamer veel belangstelling voor het diplomatieke spoor van de missie,
waarbij door het kabinet de toezegging werd gedaan de Kamer te
informeren over ontwikkelingen hieromtrent. In lijn hiermee heeft
Nederland in de uitwerking van het diplomatieke spoor binnen EMASoH
een proactieve rol opgenomen. De deelnemende landen aan EMASoH
kwamen in de uitwerking van het diplomatieke spoor gezamenlijk tot een
mandaat voor de SCR. Zoals vermeld in het verslag Raad Buitenlandse
Zaken van 17 februari 2020 (Kamerstuk 21 501–02, nr. 2118) is op initiatief
van Nederland de Nederlandse ambassadeur Jeannette Seppen aangesteld als SCR voor EMASoH. Het invullen van de SCR-positie sloot aan bij
de bredere Nederlandse inzet op diplomatieke oplossingen voor de
spanningen in de Golfregio.
Gegeven de complexe politieke context was binnen de coalitie vanaf het
begin duidelijk dat het bereiken van concrete resultaten middels diplomatieke inspanningen in dit domein een proces van lange adem zou zijn. Dit
heeft het kabinet ook als zodanig benadrukt in de Kamerbrief «Update
Nederlandse bijdrage ter versterking van de maritieme veiligheid in de
Golfregio».5 De COVID-19 pandemie heeft daarnaast grote implicaties
gehad op de daadwerkelijke uitvoering van dit spoor omdat reizen naar de
regio niet mogelijk was. De gevoeligheid van het onderwerp leende zich
niet voor digitale consultaties op hoogambtelijk niveau. Hiervoor is
onderling persoonlijk contact en vertrouwen nodig. Desondanks heeft
SCR Seppen gedurende haar mandaat belangrijke initiërende stappen
gezet op het diplomatieke spoor van EMASoH. Vlak voor de COVID-19
uitbraak bracht zij in februari 2020 een bezoek aan de Verenigde Arabische
Emiraten, Saudi-Arabië, het hoofdkwartier van EMASoH en Iran, in het
kielzog van het bezoek aan de regio van de toenmalige Minister van
Buitenlandse Zaken, Stef Blok. Tijdens haar bezoek heeft SCR Seppen de
5

Kamerstuk 29 521, nr. 400

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

8

missie en haar rol kunnen toelichten. Vervolgens heeft zij onder meer de
politieke omgeving van de missie nader in kaart gebracht en manieren
geïdentificeerd om de dialoog tussen belanghebbenden te faciliteren.
Hiervoor heeft zij contact gelegd met denktanks en wetenschappers, die
bezig zijn met initiatieven die nauw aansluiten bij het mandaat van
EMASoH. Ook hebben consultaties (op werkniveau) plaatsgevonden met
de EMASoH landen onder leiding van de SCR en zijn (stille) diplomatieke
initiatieven ontwikkeld. Een benoeming van zes maanden van een SCR is
echter te kort om het diplomatieke spoor van de grond te krijgen. Zeker in
een beginfase van een missie en in een context van complexe regionale
spanningen had een langere benoeming meer ruimte gegeven om
duurzame relaties in de regio op te bouwen. Het kabinet onderschrijft
derhalve de aanbeveling uit het rapport.
Bij de Senior National Representative in het Fleet Headquarter in Abu
Dhabi en de commandant van het fregat is de indruk ontstaan dat Zr. Ms.
De Ruyter door terughoudend optreden richting Iraanse eenheden en
door directe communicatie met de Iraanse autoriteiten werd getolereerd
en niet tegengewerkt. Iraanse eenheden communiceerden op professionele wijze met EMASoH eenheden. De Nederlandse SCR Seppen speelde
een belangrijke rol in de acceptatie, door het overbrengen van de doelen
van de missie tijdens haar bezoek aan de regio.
Ten aanzien van het borgen van het diplomatieke spoor, dient benadrukt
te worden dat dit spoor niet enkel bij Nederland ligt, maar een integraal
onderdeel vormt van EMASoH. De borging daarvan is dan ook een
gezamenlijke EMASoH verantwoordelijkheid. Er heeft een zorgvuldige
overdracht van taken plaatsgevonden aan de opvolger van SCR Seppen,
de Deense ambassadeur Julie Pruzan-Jørgensen die deze functie op
17 augustus 2020 overnam. Op dit moment wordt het diplomatieke spoor
getrokken door de nieuwe Deense ambassadeur Jakob Brix Tange.
Artikel-100 en het Toetsingskader
Aanbeveling 2: «De vraag hoe een missie in de strategie van
Nederland ten aanzien van een bepaalde regio past, zou onderdeel
moeten zijn van het toetsingskader.»» – Bijlage HCSS Eindevaluatie
p. 40.
Aanbeveling 4: «Deelname aan een missie en de keuze van het
operationele kader heeft geopolitieke implicaties. Deze implicaties
zouden beter in de Artikel 100-brief moeten worden beschreven.»» –
Bijlage HCSS Eindevaluatie p. 40.
Aanbeveling 9: «Het verwerven van politieke steun kan leiden tot het
opnemen van onhaalbare doelstellingen in de Artikel 100-brief. Het
diplomatieke spoor, hoe noodzakelijk dit ook kan zijn, is hiervan een
voorbeeld. Dit geldt ook voor het «waarborgen» van de doorvaart
door de Straat van Hormuz. De haalbaarheid van politieke wensen
dient vooraf nadrukkelijk te worden getoetst.»» – Bijlage HCSS
Eindevaluatie p.40.
Bij het beoordelen van de wenselijkheid en haalbaarheid om bij te dragen
aan missies en operaties, is het staand beleid van het kabinet om te
bezien in hoeverre deze bijdrage past in de strategie van Nederland ten
aanzien van een bepaalde regio en mogelijke geopolitieke implicaties van
deelname aan een missie. Het kabinet schaart deze beoordeling onder de
toetsing van de politieke aspecten zoals omschreven in het Toetsingskader
2014.6 Hierbij wordt onder meer gekeken naar de politieke context van het
conflict, de politieke risicoanalyse van de bestaande situatie ook met het
6

Kamerstuk 29 521, nr. 191

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

9

oog op de toekomst, en de rol van de militaire operatie in het politieke
proces. Ook wordt aandacht besteed aan de samenhang van politieke
aspecten, militaire aspecten en, indien van toepassing, aspecten op het
terrein van ontwikkelingssamenwerking zodat een integrale weging van
wenselijkheid en haalbaarheid plaatsvindt die wordt meegenomen in het
besluit van het kabinet. Vanwege de bredere Nederlandse belangen in de
regio, koos het kabinet – zoals uiteengezet in de artikel 100-brief – bewust
voor inzet in EMASoH ten opzichte van andere veiligheidsinitiatieven
omdat EMASoH ook een diplomatiek spoor omvat. Hiermee sloot de
bijdrage aan EMASoH aan bij inzet op de-escalatie van regionale
spanningen in de Golf en was daarmee ondersteunend aan diplomatieke
inspanningen ten aanzien van de Golfregio, ook breder dan het maritieme
domein.
Het kabinet herkent zich niet in de stelling uit het rapport dat het diplomatieke spoor een onhaalbare doelstelling is die werd opgenomen om
politieke steun te verwerven. In het geval van EMASoH was het kabinet
ervan overtuigd dat het ontwerp van de missie, met zowel militairoperationele als diplomatieke inzet gericht op de-escalatie, het best
aansloot bij de complexiteit van de regionale spanningen. Zoals eerder
aangegeven, waren preventie en de-escalatie voor het kabinet de
belangrijkste uitgangspunten voor de inzet. De belangstelling van de
Kamer voor het diplomatieke spoor sloot derhalve naadloos aan bij de
inzet van het kabinet.7 Hetzelfde geldt voor de doelstelling «bijdragen aan
waarborgen van» de doorvaart door de Straat van Hormuz. Zoals eerder
in deze kabinetsreactie aangegeven moet de uitleg van deze doelstelling
worden gelezen in de context van de missie EMASoH. Vanwege de
de-escalatoire opzet van de missie werd hier gekozen voor een mandaat
gericht op preventie en dialoog.
Voorbereiding en inrichting van de missie
Aanbeveling 7: «De risico’s voor de bemanning zijn meer dan alleen
de perceptie van de dreiging in het inzetgebied. De technische staat
van het ingezette fregat, de kwaliteit van de bemanning, de
informatiedeling met andere landen en de haalbaarheid van politieke
opdrachten zijn evenzeer bepalend.»» – Bijlage HCSS Eindevaluatie
p. 40
Aanbeveling 10: «Nederland dient op alle niveaus van de
commandostructuur te zijn vertegenwoordigd om invloed te kunnen
uitoefenen.»» HCSS Eindevaluatie p. 41.
Aanbeveling 11: «De tijd tussen de incidenten die aanleiding voor de
missie waren en de inzet van Zr. Ms. De Ruyter zelf, duurde lang. Dit
leidt tot de vraag of een missie die juist ontwikkeld was voor een
snelle inzet, nog wel doorgang moet vinden. Anderzijds zou de
procedure zodanig kunnen worden aangepast dat deze in veel
kortere tijd kan worden doorlopen. Kan dit niet, dan kan van
deelname worden afgezien.»» – Bijlage HCSS Eindevaluatie p. 41.
Aanbeveling 12: «Reders en andere belanghebbenden dienen meer
bij de voorbereiding van een missie te worden betrokken en wellicht
ook bij de informatieopbouw. Voor hen zou ook een point of contact
kunnen worden ingericht.»» – Bijlage HCSS Eindevaluatie p. 41.
De militaire missie is uitgegaan van een light footprint bestaande uit
maximaal twee schepen en één of meer vliegtuigen. Het operatiegebied
7

Toezegging van de Minister van Buitenlandse Zaken tijdens het Algemeen Overleg van
18 december 2019 over de artikel-100 procedure EMASoH; Kamerstuk 29 521, nr. 401

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

10

bestond uit het westelijke deel van de Golf van Oman (internationale
wateren) de straat van Hormuz (internationale zeestraat) en het oostelijke
deel van de Perzische Golf (internationale wateren). De Nederlandse inzet
bedroeg een fregat met boordhelikopter en een aantal stafofficieren voor
het Frans-geleide hoofdkwartier. De Nederlandse bijdrage viel onder
lokaal commando van de commandant van het FHQ, dat deel uitmaakte
van het bestaande Franse Joint Hoofdkwartier in Abu Dhabi. De Nederlandse Commandant der Strijdkrachten behield te allen tijde Full
Command (FULLCOM) over de Nederlandse eenheden.
Risicoanalyse
Met betrekking tot voorbereiding en inrichting van de missie, stelt het
rapport dat de risico’s voor de bemanning meer zijn dan alleen de
perceptie van de dreiging in het risicogebied. Dit onderschrijft het kabinet
volledig en is ondersteunend aan bestaand beleid. Een risicoanalyse,
gericht op alle veiligheidsaspecten van de inzet, vormt een vast onderdeel
van de planning en besluitvorming over de inzet van militairen.8 Voor
iedere missie wordt een geclassificeerde «Verbeterde Risico Analyse
Operationeel» opgesteld. Hierin worden de risico’s geïdentificeerd,
gekwalificeerd en zoveel mogelijk gemitigeerd of geaccepteerd. Ter
voorbereiding van de inzet van Zr. Ms. De Ruyter is deze analyse
besproken tijdens het verstrekken van de operatieopdracht aan het schip
en de aansluitende scenariosessie. Hierin werden verschillende scenario’s
van escalatie en daarbij behorende handelingsopties behandeld. Bij deze
scenariosessie waren naast het commandoteam van het schip ook
vertegenwoordigingen van de Ministeries van Buitenlandse Zaken,
Defensie en de MIVD aanwezig. De uitkomsten van de scenariosessie zijn
in de operatieplannen verwerkt en besproken met de EMASoH-partners
en het uitvoerende FHQ. Gedurende de missie vond een continue
beoordeling plaats van de verschillende risico-elementen door de
commandant, en werd aansluitend gehandeld naar oordeel van zaken.
Commandostructuur
Het kabinet erkent in algemene zin dat vertegenwoordiging van Nederland
op alle niveaus in een commandostructuur bevorderlijk kan zijn voor de
aansluiting op en beïnvloeding van de missie. Tijdens de inzet in het kader
van EMASoH was Nederland aanwezig op vrijwel alle niveaus binnen de
missie. Op politiek-militair niveau leverde Nederland de SCR, tevens
voorzitter van de Political Contact Group. Op stafniveau vervulde
Nederland een kwart van de functies, waarvan drie sleutelposities. Ten
slotte werd op tactisch niveau Zr. Ms. De Ruyter en haar helikopter
ingezet. Hierdoor was een unieke keten van Nederlandse capaciteiten
aanwezig binnen de gehele missie. Door periodieke afstemming tussen de
verschillende nationale entiteiten ontstond een eenduidig beeld van zowel
het militaire spoor alsmede het diplomatieke spoor van EMASoH.
In de bevelsstructuur werd gekozen om het bestaande regionale Franse
hoofdkwartier in Abu Dhabi als operationeel hoofkwartier (OHQ) aan te
wijzen. Andere EMASoH-partners waren in dit hoofdkwartier niet
vertegenwoordigd. Een gedeelde observatie binnen EMASoH is dat het
OHQ de multilaterale operatie beperkt aanstuurde en voornamelijk gericht
was op de Franse nationale missies in de regio. Besloten werd om diverse
OHQ-taken over te hevelen naar het FHQ-niveau. Dit kwam de snelle
opbouw en uitrol van de operatie ten goede en in een latere fase de
daadkracht om concrete producten op te leveren. Vanwege deze taakver-

8

Kamerstuk 34 775 X, nr. 94

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

11

deling tussen OHQ en FHQ heeft het feit dat Nederland niet vertegenwoordigd was in het OHQ niet geleid tot tekortkomingen in de uitvoering.
Tijdsverloop tussen incidenten en missie-ontplooiing
Het kabinet is van mening dat de deelname tijdig is vormgegeven. Op het
moment dat Zr. Ms. De Ruyter in het operatiegebied aankwam, was de
situatie in de Golfregio nog altijd gespannen, wat de bijdrage actueel en
nodig maakte. In de tweede helft van 2019 werden verschillende inzetmogelijkheden ontwikkeld in reactie op de spanningen in de Golfregio, onder
andere door de VS en Frankrijk. Het kabinet heeft de verschillende
initiatieven overwogen en onderzocht welke daarvan het beste aansloot
bij de kabinetsstandpunten. Ook is er tijd besteed aan het op ordentelijke
wijze onttrekken van Zr. Ms. De Ruyter aan de NAVO-activiteit waar het
schip aanvankelijk aan was gecommitteerd, en een alternatieve militaire
planning op te lopen. Daarbij komt dat de doelstellingen van EMASoH,
de-escalatie en maritime situational awareness, geen snelle interventiemacht benodigde. Het kabinet heeft gekozen voor zorgvuldigheid boven
snelheid, en is van mening dat het besluitvormingsproces en het militaire
planningsproces aan Nederlandse zijde rondom deze inzet, gezien de
geschetste omstandigheden, niet uitzonderlijk lang in beslag heeft
genomen.
Betrokkenheid van de reders
Het kabinet stond in de voorbereiding van de missie gedurende de
uitvoering in contact met Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders
(KVNR). De KVNR verwelkomde de Nederlandse bijdrage aan EMASOH.
De KVNR gaf daarbij aan dat de koopvaardij het meeste baat heeft bij
de-escalatie ten opzicht van andere vormen van militaire inzet. De light
footprint van EMASoH met diplomatiek spoor sloot hier goed bij aan.
Binnen Nederland is de relatie met de reders adequaat en is er sprake van
regelmatig contact.
Ter afsluiting
De eindevaluatie van het HCSS bevat een aantal waardevolle aanbevelingen, die het kabinet waar relevant in de toekomstige voorbereiding en
uitvoering van Nederlandse bijdragen aan missies mee zal nemen.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.P.M. Knapen
De Minister van Defensie,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 521, nr. 438

12