Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 527

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU EN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 juli 2014
Stations vormen een belangrijk onderdeel van het gehele openbaar
vervoersysteem. Voor reizigers zijn stations de toegangspoort tot het OV
en met stations zijn daarom duidelijke publieke belangen gemoeid. Het
Rijk zet met de Lange termijn spooragenda (LTSA) dan ook in op stations
als toegankelijke, comfortabele en sociaal veilige knooppunten en op een
gelijk speelveld voor alle vervoerders die gebruik maken van stations.
Met deze brief wordt het onderzoek aangeboden naar de gevolgen van
veranderingen in de posities van NS en andere relevante partijen op
stations. Dit onderzoek is aangekondigd in de Lange termijn spooragenda
deel 2. Het onderzoek is in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur
en Milieu uitgevoerd door Ecorys in samenwerking met het Ministerie van
Financiën (aandeelhouder NS Groep NV) en met het Ministerie van
Economische Zaken (dat de ACM geraadpleegd heeft)1. In deze brief
wordt uiteen gezet hoe het onderzoek is opgezet, wat de bevindingen zijn
van Ecorys, welke conclusies hieraan verbonden worden en wat de
reacties van partijen op het conceptrapport zijn.
1. Opzet onderzoek
Ecorys heeft vijf verschillende modellen onderzocht. Variabelen die van
belang zijn daarbij zijn het aantal stations waar iets wijzigt, het eigendom
en de taakverdeling op het station.
1. Regionale vervoersconcessiemodel waarin het eigendom en het recht
op commerciële exploitatie van stations langs regionale lijnen
(exclusief de stations waar NS en een regionale vervoerder allebei
rijden) overgaan naar de concessieverlenende regionale overheden.
Het recht op commerciële exploitatie van de stations alsmede de plicht
tot beheer wordt uitgegeven bij de vervoerconcessie.

1

kst-29984-527
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 527

1

2. Regionale overheidsbeheersmodel waarin het eigendom en het recht
op commerciële exploitatie van stations langs regionale lijnen
(inclusief de stations waar NS en een regionale vervoerder allebei
rijden) overgaan naar de concessieverlenende regionale overheden.
De regionale overheid geeft een aparte concessie uit (los van de
vervoerconcessie) voor het recht op commerciële exploitatie en de
plicht tot beheer van de stations.
3. ProRail model waarin ProRail eigenaar wordt van alle stations. Beheer
en exploitatie wordt niet door ProRail zelf gedaan maar in de vorm van
concessies uitbesteed aan private partijen.
4. Stations joint venture waarin NS Stations en ProRail samen een
nieuwe joint venture vormen waarin alle stationsactiviteiten plaatsvinden.
5. Commercieel model waarin de gemengde infrastructuur (met name
het stationsgebouw) van alle stations integraal verkocht wordt aan een
commerciële partij. ProRail behoudt het eigendom van haar deel van
het station. De commerciële partij is dan verantwoordelijk voor het
beheer en exploitatie van de gemengde infrastructuur (met name
stationsgebouwen) op alle stations in Nederland.
Voor deze vijf modellen is bekeken wat de effecten zijn van de invoering
van het model op een viertal beoordelingscriteria:
1. de doelen uit de LTSA,
2. de marktordening,
3. de financiële consequenties en
4. toekomstbestendigheid.
De modellen zijn beoordeeld ten opzichte van een referentiesituatie
waarin de maatregelen uit de LTSA zijn geïmplementeerd. Voor deze
referentiesituatie is voor gekozen omdat de maatregelen uit de LTSA door
het kabinet zijn vastgesteld.
Referentiesituatie Lange termijn spooragenda
In Nederland zijn er 410 stations. Daarvan rijden er op 125 stations alleen
regionale vervoerders en zijn er 27 samenloopstations, waar NS en een
regionale vervoerder allebei stoppen. Het eigendom van stations is in
1995 verdeeld over ProRail (en haar voorlopers) en NS Stations (een 100%
dochter van NS Groep). ProRail is eigenaar van de zogenaamde
railverkeers- en vervoersinfrastructuur (RVVI). Dit is met name de rails met
bijbehorende voorzieningen zoals stationstunnels en de perrons. NS is
eigenaar van de zogenaamde gemengde infrastructuur (GI) op stations,
het gaat dan met name om het stationsgebouw.
De referentiesituatie is de situatie waarin de in de LTSA aangekondigde
maatregelen om beter te sturen op de publieke belangen op stations zijn
geïmplementeerd. De publieke belangen die spelen op stations zijn samen
te vatten als:
1. Voor de reiziger kwalitatief hoogwaardige stations realiseren zodat de
deur-tot-deur reis tussen (openbare) vervoersmodaliteiten optimaal
is.
2. Voor vervoerders en andere relevante partijen non-discriminatoire
toegang tot diensten en voorzieningen op stations realiseren, opdat
aan alle reizigers een kwalitatief hoogwaardige reiservaring geboden
kan worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 527

2

Ad. 1 Kwalitatief hoogwaardige stations
Zoals beschreven in de Lange termijn Spooragenda deel 22, gaan NS
Stations en ProRail op een aantal gebieden de samenwerking onderling
en met andere partijen professionaliseren, verbeteren en intensiveren om
een hogere kwaliteit op stations te leveren. Het gaat dan bijvoorbeeld om:
• een soepele deur-tot-deur reis door voldoende fiets en P&R voorzieningen, goede aansluitingen en een snelle en overzichtelijke transfer;
• accurate reisinformatie op stations ook in geval van verstoringen en;
• om het realiseren van toegankelijke comfortabele, veilige en duurzame
verblijfplaatsen bijvoorbeeld door aangename wachtruimtes en
voldoende en schone toiletten te realiseren.
In de met uw Kamer gedeelde ontwerp vervoer- en beheerconcessie3 zijn
ook afspraken vastgelegd met NS en ProRail over de kwaliteit van de
dienstverlening op en rond stations (zoals ten aanzien van reisinformatie).
Ad. 2 Non-discriminatoire toegang tot diensten en voorzieningen
op stations
De implementatie van de Herschikkingsrichtlijn en de uitwerking daarvan
in verdere regelgeving verplicht NS en ProRail tot het opstellen van een
stationsnetverklaring waarin de tarieven en voorwaarden voor diensten
voor regionale vervoerders transparant worden. Dat maakt het voor ACM
eenvoudiger om toezicht te houden.4
NS en ProRail ondernemen zelf ook activiteiten om de positie van
regionale vervoerders op stations te verbeteren. De voorstellen hierover
zijn opgenomen in «Beter en Meer», onderdeel van de LTSA deel 2. Zo
komt er naast de stationsnetverklaring, één gezamenlijk ProRail/NS
Stations-servicedesk waar vervoerders terecht kunnen met al hun vragen
over stations en wordt er bij ProRail een onafhankelijke klachtencommissie ingericht.
2. Inzet op basis van onderzoeksbevindingen
Op basis van de bevindingen van Ecorys ziet het Rijk geen aanleiding om
nu over te gaan tot een wijziging in de positie van partijen op stations.
Onderstaand wordt deze keuze onderbouwd gerelateerd aan de verschillende bevindingen uit het Ecorys onderzoek, die in cursieve tekst in kaders
zijn geplaatst. Om de leesbaarheid te vergroten zijn de bevindingen
daarbij gegroepeerd naar een aantal thema’s.
Overdracht van eigendom voor deel van de stations
Een model dat zich beperkt tot alleen die stations die niet onder het
hoofdrailnet vallen, of alleen die stations waar decentrale
vervoerders halteren, scoort lager op het criterium toekomstbestendigheid. Immers, een aanpassing van vervoersconcessies (decentraal of de reikwijdte van het hoofdrailnet), al dan niet als gevolg van
het Vierde Spoorpakket, zou in een dergelijke situatie direct gevolgen
kunnen hebben voor de omvang van deze groep. Het kan betekenen
dat als gevolg van veranderingen in de vervoersconcessies ook de
ordening op sommige treinstations moet veranderen, namelijk de
stations die overgaan van het hoofdrailnet naar decentrale lijnen, of
vice versa. Afhankelijk van de mate waarin veranderingen in
2

Kamerstuk 29 984, nr. 474
Kamerstuk 29 984, nr. 482
4
Kamerstuk 29 984, nr. 518
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 527

3

vervoersconcessies plaatsvinden kan dit betekenen dat de
eigendoms- en beheersverhoudingen op individuele stations vaker
moeten worden veranderd dan bij andere door ons onderzochte
modellen.
Deze conclusie van Ecorys wordt ondersteund. Deze modellen waarin een
deel van de stations overgaat naar een andere eigenaar gaan bovendien
ten koste van de voordelen van portfolio management over alle stations.
Ook zal bij verkoop van een deel van de stations de uniformiteit van de
stations verminderen, hetgeen naar verwachting geen positief effect heeft
op de reisbeleving van de reiziger (die op elk station op een andere wijze
reisinformatie zal moeten vergaren).
Financiële effecten
•

•

Verkoop door NS Stations van het eigendom in de gemengde
infrastructuur van alle stations aan een private partij zal vergaande financiële gevolgen hebben voor het Rijk. Niet alleen
bedragen de directe transactiekosten tientallen miljoenen euro,
het effect op de kasstroom en de balans van NS Groep kan
oplopen tot honderden miljoenen euro. Ook zullen de financieringskosten van NS Groep mogelijk hoger worden, indien de
voorwaarden waaronder NS Groep kan lenen slechter worden als
gevolg van de minder goede kasstroom. Verkoop zou daarmee
gevolgen hebben voor de rijksoverheid vanwege de kosten die
gemoeid gaan met de transactie en het lagere dividendpotentieel
van de NS Groep;
Bij verkoop door NS Stations aan een publieke partij is dit effect
kleiner. In dat geval zal het verdienpotentieel van de stations
immers binnen het publieke domein blijven. Of dit potentieel
even groot blijft hangt af van de wijze waarop de overnemende
partij de activiteiten voortzet. Het nadeel van de kosten die
gemoeid gaan met de transactie en de hogere financieringskosten van NS Groep is er ook in die situatie.

Uit een eerder onderzoek van Ecorys naar ex ante toezicht bij toegang tot
stations5 blijkt dat er geen feitelijke klachten bij de ACM zijn ingediend
over misbruik van machtspositie door NS op stations. Ook blijkt uit dit
eerdere onderzoek van Ecorys dat de onderbouwing van door regionale
spoorvervoerders gesignaleerde knelpunten in veel gevallen onvolledig is
of de urgentie van bepaalde genoemde knelpunten niet aannemelijk is.
Van ernstige verstoring van de mededinging als mogelijke grond voor
veranderingen in de posities van relevante partijen lijkt op basis van het
onderzoek van Ecorys geen sprake te zijn.
Gezien de bevindingen van Ecorys dat er vergaande financiële gevolgen
zijn bij overdracht van eigendom van stations en gezien de eerdere
conclusies van Ecorys dat zich weinig problemen voordoen in de praktijk,
is een wijziging in de eigendomsverhoudingen ons inziens niet proportioneel. Bovendien is onteigening en wijziging van eigendomsverhoudingen een zwaar instrument dat ook in andere landen en sectoren enkel
en alleen wordt ingezet bij grootschalige en bewezen mededingingsproblemen. Tot slot zal verkoop van NS-stations zowel effect hebben op
dividend-inkomsten als op de schuldpositie van het Rijk. Ook in een
variant waarin het eigendom van stations van NS overgaat naar ProRail
geeft Ecorys aan dat het netto financiële effect voor het Rijk negatief is.

5

Zie voetnoot 3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 527

4

Commerciële versus publieke belangen
•

•

•

Het instellen van concessies om stations te beheren en commercieel te exploiteren kan nieuwe private partijen aantrekken naar
de spoorsector en kan op onderdelen positief werken. Er zijn
echter ook potentiële nadelen aan verbonden, zoals ten aanzien
van het bereiken van beleidsdoelen waarvoor niet-commercieel
uit te nutten voorzieningen (zoals wachtruimtes, toiletten) nodig
zijn. Eén van de redenen hiervoor is dat commerciële partijen
geen prikkel hebben om onrendabele voorzieningen op peil te
houden, terwijl het complex kan zijn om dergelijke beleidsdoelen
goed in een contract te borgen;
Het overdragen van eigendom van delen van stations aan een
private partij heeft als mogelijk voordeel dat een commerciële
partij mogelijk nog beter in staat is om stations commercieel te
exploiteren. Immers, een commerciële partij heeft een prikkel om
te sturen op het behalen van een zo hoog mogelijk rendement,
zonder daarbij overwegingen van publieke dienstverlening een
meer dan minimaal nodige rol te laten spelen. Daar staat
tegenover dat de primaire, wettelijk vastgelegde, functie van
stations de transferfunctie is en dat deze harde randvoorwaarde
de commerciële aantrekkelijkheid mogelijk inperkt. Ook zal de
sturing door de overheid op het bereiken van publieke belangen
rond openbaar vervoer moeilijker kunnen worden geborgd, met
als gevolg dat dat de complexiteit van de ordening groter wordt.
Het biedt in dit opzicht voordelen voor het bereiken van publieke
doelen om de stations in publiek eigendom te houden, los van
eventuele financiële gevolgen voor de NS Groep en de rijksoverheid;
Het combineren van ontwikkeling, beheer en commerciële
exploitatie in één organisatie biedt voordelen ten opzichte van
het verdelen van deze functies over meerdere partijen, zoals dat
in het recente verleden nog het geval was. De vergaande
operationele samenwerking die NS Stations en ProRail Stations
in het kader van de LTSA hebben ingezet (met Beter en Meer) is
positief voor het bereiken van de LTSA doelen, kan kostenvoordelen bieden in de uitvoering en vermindert de toezichtslasten voor
de overheid;

Deze bevindingen sterken ons om de door het kabinet ingezette aanpak uit
de Lange termijn spooragenda voort te zetten.6 De potentiële nadelen die
Ecorys schetst van een commerciële exploitant worden herkend. Het vergt
een grote inspanning om de publieke belangen in contracten te borgen
NS en ProRail blijven organisaties in publiek eigendom die als onderdeel
van de uitwerking van de LTSA veel intensiever gaan samenwerken bij het
beheer en de ontwikkeling van stations om zo de kwaliteit te verhogen en
eerlijke toegang te verbeteren (zie ook beschrijving referentie situatie).
Gelijk speelveld
De overgang van beheer en exploitatierechten naar een
niet-vervoerende partij zorgt voor een verbetering van het gelijke
speelveld doordat daarmee de stationsactiviteiten volledig
gescheiden zijn van de vervoersactiviteiten. Indien in de referentiesituatie voordelen die met stationsactiviteiten worden behaald zouden
worden ingezet voor vervoersactiviteiten (de vraag of dit gebeurt is
in dit onderzoek niet onderzocht), is dat met deze overgang niet
meer mogelijk. De verbetering is daarbij het grootst voor die
6

Kamerstuk 29 984, nr. 474

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 527

5

modellen waarin alle stations, inclusief de stations met de meeste
reizigers en de hoogste commerciële waarde, worden overgedragen
naar een niet-vervoerende partij.
Alleen overdracht van de stations langs de decentrale lijnen, met
minder reizigers, betekent ook een beperkte verbetering. Naast een
verbetering van het gelijke speelveld treden in een dergelijke model
andere marktordeningsvoordelen op, zoals op het gebied van de
non-discriminatoire toegang tot diensten en voorzieningen op
stations en het mededingingstoezicht. Tevens kunnen de mogelijkheden van verschillende partijen verbeteren om (binnen de kaders
van de Mededingingswet) met elkaar samen te werken;
De conclusie van Ecorys dat het onafhankelijk onderbrengen van stations
tot een verbetering van het gelijke speelveld leidt, wordt gedeeld. Een
onafhankelijke partij is immers boven elke schijn van belangenverstrengeling verheven. Toch betekent dat niet dat afsplitsing van stations
meteen voor de hand ligt. Zo’n afsplitsing is niet proportioneel gezien de
omvang van de problematiek en de maatregelen die reeds genomen
worden. Ten eerste gaat de implementatie van de Herschikkingsrichtlijn al
tot een verbetering in het gelijke speelveld leiden zoals beschreven onder
het kopje referentiesituatie. Ten tweede dient het voordeel dat er zou zijn
ten aanzien van een gelijk speelveld te worden afgewogen tegen nadelen
zoals de financiële consequenties maar ook de onrust die een wijziging in
de ordening met zich meebrengt binnen de organisaties die betrokken zijn
(bijvoorbeeld voor het personeel). Als derde blijkt uit eerder onderzoek
van Ecorys7 dat de mededingingsproblemen in praktijk meevallen.
Toekomstbestendigheid
•

•

•

De keuze voor een bepaalde ordening heeft diverse aspecten.
Daarbij zal een afweging moeten plaatsvinden tussen het
bereiken van beleidsdoelen voor openbaar vervoer, marktordeningsaspecten, toekomstbestendigheid en financiële aspecten.
Een afweging van de maatschappelijke kosten en baten ligt dan
voor de hand, waarbij een belangrijke variabele zal zijn hoe de
toekomstige marktordening van het spoorvervoer er uit zal zien;
Indien de marktordening van het personenvervoer per spoor
zodanig wordt gewijzigd dat het hoofdrailnet wordt onderverdeeld in meerdere grotere concessies, zal het voordeel op gebied
van marktordening van het onderbrengen van de stations bij een
overheidspartij die volledig onafhankelijk is van vervoerders
belangrijker kunnen wegen dan indien de hoofdrailnet concessie
in de toekomst (nagenoeg) ongewijzigd blijft;
Het eventueel combineren van stations- en vervoersconcessies
geeft een minder flexibele en minder toekomstbestendige
situatie. Vervoersconcessies zouden onderling en op de stationsconcessies moeten worden aangepast. Veranderingen in
vervoersconcessies werken daarmee door op de ordening van
stations. Vervoersconcessies hebben bovendien een aanzienlijk
kortere looptijd dan de levensduur van stations, wat een optimaal
beheer van stations over de hele levenscyclus kan bemoeilijken;

De conclusie van Ecorys dat het onderbrengen van stations bij een
onafhankelijke partij in samenhang gezien moet worden met het aantal
stations waar meerdere vervoerders halteren, wordt gedeeld. De keuze
om geen wijzigingen in de positie van partijen op stations aan te brengen,
wordt mede gemaakt omdat er op korte termijn geen grootschalige
wijziging in de marktordening te verwachten zijn, waardoor er veel meer
7

Zie voetnoot 3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 527

6

verschillende vervoerders (naast NS) gebruik zouden gaan maken van de
NS stations. Tot 2025 is het aantal stations waar andere vervoerders
halteren, beperkt zeker wanneer de reizigersvolumes op die stations in
beschouwing worden genomen (ook met de Limburgse stations die er bij
komen).
Marktordeningvoordelen door regelgeving en toezicht aan te
passen
Ecorys verwacht dat met aanpassingen in de regelgeving en toezicht
al belangrijke marktordeningsvoordelen kunnen worden behaald.
Deze conclusie wordt ondersteund. De uitwerking van de in de LTSA
aangekondigde maatregelen zal tot een verbetering in de kwaliteit van de
dienstverlening op stations voor de reiziger leiden en tot het verbeteren
van de toegang tot diensten en voorzieningen op stations.
3. Reactie partijen
Een concept-versie van het rapport is gedeeld met direct betrokken
partijen: NS, ProRail, FMN en ACM.
NS en ProRail geven beiden aan dat zij de samenwerking die is ingezet op
basis van «Beter en Meer» (onderdeel LTSA deel 2) wensen voort te zetten
en daarom, en gelet op de onderzoeksbevindingen, geen reden zien om
wijzigingen aan te brengen in de posities van partijen op stations. Met de
uitvoering van «Beter en Meer » zal de kwaliteit van de dienstverlening op
stations aan de reiziger en ook de samenwerking met andere vervoerders
verbeteren en wordt een gelijk speelveld gewaarborgd.
FMN benadrukt dat de visie en mening van ACM in dit onderzoek van
groot belang zijn. Een van de belangrijkste kritiekpunten op het rapport is
dat volgens FMN de voordelen die NS heeft vanuit haar machtspositie op
stations en bijvoorbeeld bij de aanbesteding in Limburg zou kunnen
inzetten, onvoldoende zijn bekeken. De voordelen van afsplitsing van
stations zijn volgens FMN onvoldoende bekeken en ook niet vergeleken
met de aanpak in andere economische sectoren. De nadelen van
kruissubsidiëring zijn onvoldoende belicht en de nadelen van afsplitsing
worden te groot voorgesteld volgens FMN. Ecorys heeft naar aanleiding
van de kritiek van FMN een beoordeling van de effecten van ieder model
op het gelijke speelveld toegevoegd en enige passages van het rapport
nader uitgewerkt en toegelicht.
4. Tot Slot
Inzet is dat het Rijk de ontwikkelingen die in gang gezet zijn om tot een
betere kwaliteit en non-discriminatoire toegang op stations te komen
nauwgezet gaat volgen en de gevolgen hiervan voor een gelijk speelveld
zal monitoren.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 527

7