1
Afschrikwekkende werking van boetes
van de Autoriteit Consument en Markt
Analyse van de afschrikwekkende werking van boetes die door (voorlopers van) de
Autoriteit Consument en Markt zijn opgelegd wegens overtredingen van de
Mededingingswet tussen 2010 en 2012. Uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van
Economische Zaken.

6 februari 2014

2

1/41

0

Managementsamenvatting

Een van de doelen van het beboeten van deelnemers aan een kartel is de afschrikwekkende
werking waardoor het boetebeleid andere ondernemingen weerhoudt van deelname aan
een kartel. Op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken heeft SiRM de boetes
geanalyseerd die de Autoriteit Consument en Markt (ACM) in 2010, 2011 en 2012 heeft
opgelegd vanwege deelname aan een kartel. Er is specifiek gekeken naar de
afschrikwekkende werking van het boetebeleid en de rol van het wettelijk boetemaximum
daarbij.

0.1

Geanalyseerde beslui ten en opgelegde boe tes

Er zijn 81 besluiten uit 2010, 2011 en 2012 geanalyseerd voor 18 kartels. SiRM heeft steeds
het laatst beschikbare besluit van de ACM gebruikt. De impact van uitspraken van rechters
over deze zaken is niet meegenomen.
De basisboete is de boete die de ACM vaststelt op basis van de betrokken omzet, de duur en
de ernst van de overtreding. De basisboetes in de besluiten uit 2010, 2011 en 2012
bedroegen in totaal ¤623 miljoen. De basisboete kan om verschillende redenen worden
verlaagd, bijvoorbeeld vanwege het wettelijk boetemaximum of de clementieregeling.
Voor ongeveer een derde van de onderzochte partijen is de uiteindelijk opgelegde boete
lager dan de basisboete, omdat anders het wettelijk boetemaximum overschreden zou
worden. Het wettelijk boetemaximum is nu ¤450.000 of, als dat hoger is, 10% van de
jaaromzet van de deelnemer aan een kartel. De totale verlaging in verband met
overschrijding van het wettelijk boetemaximum bedraagt ¤377 miljoen. Voor de partijen
waarvoor de boete verlaagd is vanwege het wettelijk boetemaximum, is de boete
gemiddeld ruim 80% verlaagd. Deze hoge verlaging komt doordat de basisboete gekoppeld
is aan de duur van het kartel terwijl het wettelijk boetemaximum gekoppeld is aan de
jaaromzet. Verlaging van de basisboete wegens overschrijding van het wettelijk
boetemaximum vindt daarom vooral plaats bij meerjarige kartels.

0.2

Schatting van het vo ordeel van deelname aan een kartel

Het berekende voordeel van deelname aan een kartel betreft een ruwe schatting, omdat
niet alle specifieke markt- en bedrijfsomstandigheden kunnen worden meegenomen.
Het maximale voordeel van deelname aan een kartel wordt geschat op basis van de
verwachte prijsverhoging. De verwachte prijsverhoging is gebaseerd op bevindingen uit de
wetenschappelijke literatuur en op de ernst van het kartel zoals die door de ACM in het
besluit vastgesteld is. Het minimale voordeel wordt geschat door er vanuit te gaan dat het

2

2/41

effect van prijsverhoging getemperd wordt door lagere volumes; bij hogere prijzen worden
meestal minder producten of diensten afgenomen.
Overigens heeft een bedrijf mogelijk nog andere voordelen van deelname aan een kartel,
zoals minder druk om te innoveren en minder kosten voor dienstverlening. Dergelijke
andere voordelen zijn niet meegewogen.

0.3

Vergelijking van voo rdeel en verwachte b oetes

Het geschatte voordeel van deelname aan een kartel is vergeleken met de verwachte boete.
Als voor (potentiële) deelnemers aan een kartel de verwachte boete hoger is dan het
voordeel van deelname aan een kartel heeft het boetebeleid een afschrikwekkende
werking.
De verwachte boete is de pakkans maal de opgelegde boete. Dit is voor twee scenario’s
bepaald; een scenario met een pakkans van 15% en een scenario met een zekere pakkans.
Voor de hoogte van de boetes zijn de door de ACM opgelegde boetes in 2010, 2011 en 2012
gebruikt. Tabel 0 laat de uitkomsten van deze analyse zien.

Tabel 0 Aandeel van in 2010, 2011 en 2012 beboete partijen waarvoor de verwachte boete
hoger is dan het geschatte voordeel van deelname aan het kartel, zodat het boetebeleid een
afschrikwekkende werking heeft [procent]
Schatting van voordeel van
deelname aan het kartel
Laag

Hoog

Pak-

1,0

72%

37%

kans

0,15

2%

2%

Het minimale geschatte voordeel van deelname aan een kartel ligt voor 72% van de partijen
onder de boete die de ACM heeft opgelegd. Voor deze 72% van de partijen kan de boete dus
een afschrikwekkende werking hebben. Echter, de afschrikwekkende werking neemt af
naarmate de pakkans en daarmee de verwachte boete lager ingeschat wordt. Bij het
maximale geschatte voordeel is voor 98% van de partijen het voordeel hoger dan de
verwachte boete.
De werkelijke afschrikwekkende werking van het opsporen van kartels kan hoger zijn dan
uitsluitend de verwachte boete, bijvoorbeeld vanwege reputatieschade of door het
beboeten van personen die feitelijk leiding gegeven hebben aan een kartel. In dit
onderzoek is uitsluitend de werking van de boetes die opgelegd zijn aan deelnemers aan
een kartel onderzocht.

2

3/41

0.4

Hoger wettelijk boetemaximum?

De partijen in een kartel behalen hun voordeel gedurende de duur van het kartel, terwijl
het wettelijk boetemaximum gebaseerd is op de omzet in één jaar. Toepassing van het
wettelijk boetemaximum leidt daarom vooral voor langdurende kartels tot een lagere
afschrikwekkende werking van de boete.
Uit de analyse komt naar voren dat de verlagingen van de basisboetes vanwege het
wettelijk boetemaximum ertoe leiden dat voor circa een kwart van de beboete partijen de
opgelegde boete lager uitkomt dan het minimale geschatte voordeel, terwijl de boete vóór
verlaging hoger was dan het minimale geschatte voordeel. De basisboete is namelijk voor
vrijwel alle beboete partijen hoger dan het minimale geschatte voordeel. Zowel de
basisboete als het voordeel van het kartel zijn direct gerelateerd aan de betrokken omzet en
dus ook aan de duur van het kartel.
Het wettelijk boetemaximum zal vaker leiden tot aanpassing van boetes voor
monoproductondernemingen dan voor conglomeraten. Immers, het boetemaximum is
gebaseerd op de jaaromzet van de totale onderneming, dus ook op de omzet uit activiteiten
buiten de kartelafspraken.
Met een hoger wettelijk boetemaximum zal de afschrikwekkende werking van boetes voor
kartelleden toenemen. Deze toename van de afschrikwekkende werking is uiteraard
afhankelijk van de mate van verhoging en van de mate waarin de verhoging van het
wettelijk boetemaximum ook daadwerkelijk gerealiseerd kan worden in de boetebesluiten
van de ACM. Mogelijk verlaagt de ACM de boete al vanwege andere redenen, waardoor het
wettelijk boetemaximum niet relevant is.
Een scenario voor toename van het wettelijk boetemaximum is: van ¤450.000 naar
¤900.000 of, als dat hoger is, van 10% naar 15% van de jaaromzet van de beboete deelnemer
aan een kartel. Dit scenario leidt tot een beperkte toename van de afschrikwekkende
werking. De verhouding tussen het geschatte voordeel en de boete verandert door deze
verhoging te weinig om grote impact te hebben. Met andere woorden, voor de meeste
partijen waarvoor de basisboete verlaagd is in verband met de overschrijding van het
wettelijk boetemaximum is het ingeschatte voordeel van het kartel zo veel hoger dan het
wettelijk boetemaximum, dat ook bij een verhoging van het wettelijk boetemaximum (en
dus een beperktere verlaging van de boete) de boete niet afschrikwekkend is. Verhoging
van het wettelijk boetemaximum naar ¤900.000 of 15% van de jaaromzet kan leiden tot
ruim ¤40 miljoen aan hogere boetes over 3 jaar. Het totaal aan opgelegde boetes over 2010,
2011 en 2012 zou dan 25% hoger geweest zijn.
Om de afschrikwekkende werking van de boetes te verhogen zou het boetemaximum, net
als de basisboete, gekoppeld kunnen worden aan de duur van het kartel. Ook na een
eventuele beslissing om het boetemaximum te verhogen moet de ACM uiteraard nog, net

2

4/41

als thans het geval is, de redelijkheid van de boete en de draagkracht voor partijen
meewegen bij het bepalen van op te leggen boetes.

2

5/41

Inhoudsopgave
0

Managementsamenvatting ........................................................................................................................................ 2
0.1
Geanalyseerde besluiten en opgelegde boetes...................................................................................... 2
0.2

Schatting van het voordeel van deelname aan een kartel .................................................................. 2

0.3

Vergelijking van voordeel en verwachte boetes ................................................................................... 3

0.4

Hoger wettelijk boetemaximum? ........................................................................................................... 4

1

Inleiding .......................................................................................................................................................................... 7

2

Opbouw van boetes voor kartels ...............................................................................................................................9

3

Geanalyseerde besluiten van de ACM .................................................................................................................... 12

4

5

6

7

8

3.1

In de database opgenomen besluiten ................................................................................................... 12

3.2

Opbouw van boetes in de besluiten ...................................................................................................... 14

3.3

Basisboete..................................................................................................................................................... 14
3.3.1

Betrokken omzet ...................................................................................................................... 14

3.3.2

Boetegrondslag ......................................................................................................................... 15

3.3.3

Ernstfactor.................................................................................................................................. 15

3.3.4

Zeer zware overtredingen ...................................................................................................... 16

3.3.5

Verhogingen en verlagingen van de basisboete............................................................... 16

3.4

Wettelijk boetemaximum........................................................................................................................ 18

3.5

Clementieregeling ..................................................................................................................................... 19

3.6

Behoorlijk bestuur ..................................................................................................................................... 19
3.6.1

Voorkomen faillissement van beboete onderneming.................................................... 19

3.6.2

Overschrijding wettelijke termijnen.................................................................................. 19

3.6.3

Overige verlaging van boetes............................................................................................... 20

Methode om voordeel voor kartelleden te berekenen ....................................................................................... 21
4.1

Verhoging van de prijs: k .......................................................................................................................... 21

4.2

De operationele winstmarge: m ............................................................................................................. 23

4.3

De prijselasticiteit: ε ................................................................................................................................. 24

Schatting van voordeel voor kartelleden en afschrikwekkende werking boetes........................................25
5.1

Voordeel van kartel in verhouding tot betrokken omzet.................................................................25

5.2

Voordeel van het kartel in verhouding tot de finale boete ............................................................. 26

5.3

Voordeel van het kartel in verhouding tot de basisboete................................................................ 29

5.4

Afschrikwekkende werking naast de boetes ....................................................................................... 31

5.5

Analyse van eerdere besluiten met onherroepelijke boetes ........................................................... 31

5.6

Analyse van mogelijke recidive van overtredingen van de Telecommunicatiewet .................. 33

Impact van een hoger wettelijk boetemaximum ................................................................................................35
6.1

Boetes bij hoger wettelijk boetemaximum .........................................................................................35

6.2

Impact van een hoger wettelijk maximum op afschrikwekkende werking .............................. 36

Conclusie ...................................................................................................................................................................... 38
7.1

Het voordeel van deelname aan een kartel ......................................................................................... 38

7.2

Verlaging van de basisboete vanwege het wettelijke maximum .................................................. 38

7.3

Aandeel recidive bij overtredingen Telecommunicatiewet ........................................................... 39

7.4

Discussie aangaande hoger wettelijk boetemaximum ................................................................... 39

Literatuur....................................................................................................................................................................... 41

2

6/41

1

Inleiding

De Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM), en voor haar de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (NMa) en de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit
(OPTA), kan bedrijven die de Mededingingswet en de Telecommunicatiewet overtreden,
beboeten. Een juiste hoogte van de boetes weerhoudt bedrijven en personen ervan om de
Mededingingswet en de Telecommunicatiewet te overtreden.
Het Ministerie van Economische Zaken (hierna: EZ) heeft SiRM – Strategies in Regulated
Markets (hierna: SiRM) gevraagd de boetes van de ACM in kaart te brengen. In het
bijzonder is gevraagd om te analyseren of het wettelijk boetemaximum de
afschrikwekkende werking niet te veel belemmert. Het wettelijk boetemaximum is nu
¤450.000 of, als dat hoger is, 10% van de jaaromzet van een onderneming. Indien de door
de ACM berekende boete hoger is dan het wettelijk boetemaximum wordt een korting
toegepast tot de hoogte van het wettelijk boetemaximum. Naast het analyseren of het
wettelijk boetemaximum voldoende afschrikwekkend is, is SiRM gevraagd om de impact
van een verhoging van het wettelijk boetemaximum naar ¤900.000 of, als dat meer is, 15%
van de jaaromzet van een onderneming, op de begroting van EZ te onderzoeken.
Het betreft een kort en bondig onderzoek waarvoor bestaande methodes en technieken
zijn gebruikt. SiRM heeft een gestructureerde database opgebouwd van besluiten
aangaande overtredingen van de Mededingingswet die de ACM in 2010, 2011 en 2012 heeft
genomen. De geanalyseerde besluiten zijn steeds het laatste besluit van de ACM.
Uitspraken van de rechter zijn niet meegenomen. Daarnaast zijn besluiten geanalyseerd
uit 2002 tot en met 2007, waarvoor de boete voor deelnemers aan een kartel na eventueel
bezwaar en beroep onherroepelijk is.
Met de informatie uit de besluiten kan het voordeel van een kartel worden geschat. Voor de
schatting van het voordeel van het kartel is een bestaande methode gebruikt. Met deze
methode wordt uitsluitend het voordeel voor de leden van het kartel geschat. De
economische schade van het kartel kan groter zijn dan dit geschatte voordeel. Het
geschatte voordeel wordt vervolgens vergeleken met de uiteindelijke boete die is opgelegd.
De verhouding zegt iets over de afschrikwekkende werking van een boete. Hierbij dient
opgemerkt te worden dat reputatieschade de afschrikwekkende werking van een boete kan
verhogen. Daarnaast zullen ook de door de ACM opgelegde boetes aan natuurlijke
personen voor feitelijk leidinggeven aan kartelgedrag van een onderneming een
afschrikwekkende werking hebben. Deze boetes zijn niet meegewogen in onderhavige
analyse.

2

7/41

Naast het onderzoeken van de afschrifwekkende werking van een boete is het hoge aandeel
van mogelijke recidive van overtredingen van de Telecommunicatiewet bestudeerd als
mogelijke indicatie van een te lage afschrikwekkende werking van opgelegde boetes.
In Hoofdstuk 2 worden de Boetebeleidsregel en de Boetecode op basis waarvan de ACM de
boetes berekent, behandeld. In Hoofdstuk 3 worden de besluiten die gebruikt zijn in de
analyse besproken, inclusief de stappen in de opbouw van de boetes. De gehanteerde
methode om het voordeel van deelname aan een kartel te schatten, wordt besproken in
Hoofdstuk 4. De resultaten van het toepassen van de methode op de besluiten van de ACM
worden in Hoofdstuk 5 besproken. Daar wordt ook ingegaan op de afschrikwekkende
werking van de boetes. Hoofdstuk 6 bevat de conclusies en een discussie over de
afschrikwekkende werking en de effecten van een verhoging van het wettelijk
boetemaximum.

2

8/41

2

Opbouw van boetes voor kartels

Vanaf 1 januari 2010 beboet de ACM overtredingen van het kartelverbod in de
Mededingingswet op basis van de “Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken
voor het opleggen van bestuurlijke boetes door de NMa 2009” [EZ, 2009] (hierna:
Boetebeleidsregel).
De Boetebeleidsregel geldt voor overtredingen die ondernemingen begaan hebben na de
inwerkingtreding van de regels per 1 oktober 2009. Overtredingen die begaan zijn voor
deze datum vallen nog onder de “Boetecode van de Nederlandse Mededingingsautoriteit
2007” [NMa, 2007] (hierna: Boetecode).
Ongeveer 85% van de geanalyseerde besluiten zijn gebaseerd op de Boetecode. De
verschillen tussen de Boetecode en de Boetebeleidsregel worden aangegeven bij de
bespreking van de stappen waarmee de ACM boetes berekent.
Op 1 april 2013 zijn de “Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken voor het
opleggen van bestuurlijke boetes door de ACM” van kracht geworden [EZ, 2013]. Deze
nieuwste beleidsregels zijn niet van toepassing voor dit onderzoek.
De ACM bepaalt eerst een basisboete op basis van de duur van de overtreding, de betrokken
omzet en de ernst van de overtreding. Naar gelang er boeteverhogende of -verlagende
omstandigheden zijn, kan de basisboete worden aangepast. Vervolgens kan korting
worden gegeven vanwege clementie en/of vanwege de uitgangspunten van behoorlijk
bestuur. De boete moet worden verlaagd indien deze hoger is dan het wettelijk
boetemaximum. Voorts kan de boete worden verlaagd als het voortbestaan van de
onderneming in gevaar komt.
De ACM berekent de boete als volgt:
1.

Basisboete
a.

De betrokken omzet is de totale omzet van kartelleden op de markt
waarover prijsafspraken zijn gemaakt gedurende de duur van het kartel.

b.

De boetegrondslag is 10% van de betrokken omzet.

c.

De basisboete is dan E x boetegrondslag, waarbij E de “ernstfactor” is. De
ernstfactor bedraagt ten hoogste 5 (in de Boetecode was dat maximaal 3).
De factor (E) voor de ernst van de overtreding wordt vastgesteld op basis
van de zwaarte van de overtreding en de economische context waarin de
overtreding

2

plaatsgevonden

heeft.

Bij

de

beoordeling

van

de

9/41

economische context houdt de ACM onder meer rekening met de aard
van de betrokken producten of diensten, de omvang van de markt, de
grootte van de betrokken overtreders, het eventuele gezamenlijke
marktaandeel, de structuur van de markt en de geldende regelgeving.
Tevens houdt de ACM rekening met de (potentiële) afbreuk aan het
normale mededingingsproces en de weerslag op de economie die de
gedraging in het kartel heeft. Er worden 3 typen overtredingen
onderscheiden: zeer zware, zware en minder zware overtredingen.
d.

Voor

zeer

zware

overtredingen

zoals

een

prijskartel

of

marktverdelingsafspraken kan de ACM de basisboete (na het toepassen
van de ernstfactor) verder verhogen met een basistoeslag van 25% van de
betrokken omzet in het laatste volledige jaar dat de onderneming heeft
deelgenomen aan de overtreding. Daarnaast kan de ACM in specifieke
gevallen de basisboete aanpassen met het oog op het gewicht van de
overtreder, uitgedrukt in de totale jaaromzet van deze overtreder in
Nederland in het boekjaar voorafgaande aan de boetebeschikking. (Dit
deel bestond niet in de Boetecode).
e.

Boeteverhogende en -verlagende omstandigheden:
i. Bij recidive wordt de boete in beginsel met 100% verhoogd
(opgenomen in de Boetebeleidsregel).
ii. Andere omstandigheden voor verhoging zijn bijvoorbeeld het
belemmeren van het onderzoek of het spelen van een
leidinggevende rol in het kartel.
iii. Redenen voor boeteverlaging zijn bijvoorbeeld dat de overtreder
de getroffenen schadeloos stelt of het kartel uit eigen beweging
beeindigt.

2.

Wettelijk maximum: De uit voorgaande stappen resulterende boete mag niet
hoger zijn dan het wettelijk boetemaximum van ¤450.000, of als dat hoger is, 10%
van de jaaromzet van de onderneming. Indien de uit voorgaande stappen
resulterende boete hoger is dan het wettelijk boetemaximum wordt door de ACM
een korting toegepast tot de hoogte van het wettelijk maximum.

3.

Clementie: De ACM kan korting geven aan partijen die de ACM hebben ingelicht
over het kartel op basis van haar Richtsnoeren Clementie. Sinds september 2009
gelden de “Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken tot
vermindering van bestuurlijke boetes betreffende kartels” [EZ, 2009b].

2

10/41

4.

Behoorlijk bestuur: Als de ACM wettelijke termijnen overschrijdt, wordt een
korting op de boete gegeven. Daarnaast is in de Boetecode expliciet opgenomen
dat de ACM een boete kan verlagen om faillissement van een beboete
onderneming te voorkomen.

2

11/41

3

Geanalyseerde besluiten van de ACM

3.1

In de d atabase opgenomen besluite n

Voor deze opdracht heeft SiRM de gegevens uit besluiten in kartelzaken in 2010, 2011 en
2012 gebruikt. De zaaknummers van de geanalyseerde besluiten zijn door de ACM aan EZ
verstrekt. SiRM heeft de besluiten met die zaaknummers in oktober 2013 gedownload van
de website van de ACM (tabel 1). Door de ACM opgelegde boetes aan natuurlijke personen
voor feitelijk leidinggeven aan kartelgedrag van een onderneming zijn niet meegeteld.

Tabel 1 Kartels en zaaknummers die zijn opgenomen in de analyse.
Jaar besluit Zaaknummer Zaaknaam
2010
5965 Isolerend dubbelglas
2010
6274 Midden IJssel (thuiszorg)
2010
6306 Meelfabrieken
2010
6442 WMO Friesland (thuiszorg)
2010 6494/6836 Limburgse bouwzaken
2011
6109 Caraat (thuiszorg)
2011
6425 Glazenwassers
2011
6538 Executieveilingen
2011
6855 Wasserijen
2011
6888 LHV (landelijke huisartsenvereniging)
2011
6929 Zeescheepsafval
2012
6964 Zilveruien
2012
6987 Eerstejaars plantuien
2012
7036 Paprika
2012
7130 Taxivervoer IJsselsteden
2012
7131 Taxivervoer Rijnmond
2012
7249 Slopersbedrijven Rotterdam
2012
7130/7131 Taxivervoer IJsselsteden/Rijnmond

Er zijn 18 kartels geanalyseerd. Voor 81 partijen was het in primo besluit beschikbaar. Voor
35 partijen was naast het in primo besluit een besluit op bezwaar beschikbaar. In de
analyses is steeds het laatste besluit van de ACM meegenomen. 48 partijen waren op het
peilmoment in beroep en 7 partijen waren in hoger beroep. Voor 15 partijen is de boete die
opgelegd is in het besluit de definitieve boete (figuur 1).

2

12/41

Figuur 1 Het aantal boetebesluiten per jaar waarbij de boete vastgesteld is op basis van de
Boetebeleidsregel en het aantal zaken waarbij de boete vastgesteld is op basis van de
Boetecode.

1

33

10

Boetebeleidsregel
Boetecode

24
13

2010

2011

2012

De besluiten voor 4 partijen zijn niet meegenomen in de analyse van de boetes, omdat die
boetebesluiten afwijken. Dit zijn de volgende besluiten:
•

Partij A: Partij A valt onder de 3 telercoöperaties en afzetorganisaties van paprika’s
die in de periode van 2006 tot en met 2009 een prijskartel vormden. Partij A heeft
in dit kartel geen omzet behaald met de afzet en verkoop van paprika’s, maar heeft
slechts een faciliterende rol gehad. Om deze reden is de boete niet op de
standaardwijze berekend en heeft de ACM partij A een symbolische boete van
¤5000,- opgelegd.

•

Partij B1 en partij B2 (samen een partij): Deze taxivervoerders hebben in de
periode van 2007 tot en met 2010 overeenkomsten gesloten met partij C. In deze
overeenkomsten maakten zij afspraken over wie van hen in de regio Rotterdam
zou inschrijven bij aanbestedingen van contractueel taxivervoer. Aangezien partij
B in staat van faillissement verkeerde op het moment van het uitbrengen van het
in primo besluit is geen boete berekend volgens de in Hoofdstuk 2 geschetste
systematiek, maar is een symbolische boete opgelegd van ¤1000,-.

•

In de zaak Caraat (thuiszorg) zijn de besluiten herroepen in bezwaar. Partijen D en
E krijgen dus geen boete.

Door bovenstaande partijen niet mee te nemen in de analyse zijn de gegevens van 77
partijen over 17 kartels geanalyseerd. Voor 44 partijen was het in primo besluit de
informatiebron. Voor 33 partijen was het besluit op bezwaar de bron van gegevens.

2

13/41

3.2

Opbouw van boetes i n de be sluite n

SiRM heeft alle stappen om tot de uiteindelijke boete te komen opgenomen in een
database. In de meeste gevallen is de ACM transparant over tussenstappen. In sommige
gevallen konden tussenstappen herleid worden uit overige informatie in het besluit. Er is
geen

rekening

gehouden

met

nog

lopende

beoordelingen

in

zaken

van

hardheidsverzoeken, bezwaar en eventuele rechterlijke matiging (of vernietiging) in
beroep.
Het bedrag aan boetes dat de ACM in 2010, 2011 en 2012 in kartelzaken heeft opgelegd, is
¤157 miljoen (figuur 2). De basisboetes waren in totaal ¤623 miljoen. Er is voor ¤466
miljoen aan kortingen op basisboetes gegeven. Verreweg het grootste deel van de
kortingen, ¤377 miljoen, is vanwege overschrijding van het wettelijk boetemaximum. Bij
24 besluiten is de boete op grond hiervan aangepast.
Hieronder worden de resultaten besproken van de stappen, waarmee de ACM de hoogte
van de boete bepaalt.

Figuur 2 Opbouw van boetes voor leden van kartels opgenomen in de besluiten van de
ACM tussen 2010 en 2012 (Euro, miljoen) en besluiten waarin de desbetreffende
aanpassing van de boete is gemaakt (aantal).

Boetegrondslag

257

Ernstfactor

257

77

292
549

Verhoging
Verlaging

623

Basisboete

623

Wettelijk maximum

247

7

15
77

377

24

211

35

5

Termijn

211

0,04

3

21

2

Voorkomen faillissement

191
157

Boete

157

3 .3 .1

4

Clementie

Vertrouwelijke aanpassingen

3.3

75

81

34

11
11
77

Basisboete
Be tro k ke n o m z et

De ACM berekent de betrokken omzet van de overtreder op basis van de duur van de
overtreding. De betrokken omzet wordt gedefinieerd als de opbrengst die tijdens de totale
duur van een overtreding behaald is met de levering van goederen en diensten waarop de
overtreding betrekking heeft, onder aftrek van kortingen en dergelijke, alsmede van over

2

14/41

de omzet geheven belastingen. De betrokken omzet varieerde van ¤7.200,- tot een
betrokken omzet van ongeveer ¤1 miljard. De gemiddelde betrokken omzet bedroeg circa
¤73,5 miljoen.
De minimale duur van de overtreding bedroeg bijna 2 maanden, de maximale duur 154
maanden en de gemiddelde duur 45 maanden.

3 .3 . 2

Bo e te gro n d sl ag

De boetegrondslag wordt afgeleid van de betrokken omzet. De ACM hanteert een
boetegrondslag van 10% van de betrokken omzet van de overtreder. Bij 21 partijen is een
ander percentage of een andere wijze van berekenen gehanteerd:
•

Voor de handelaren op executieveilingen is een boetegrondslag van 1%
gehanteerd. De handelaren maakten afspraken om huizenveilingen te
manipuleren en overtraden hiermee het kartelverbod. De boetegrondslag is 1% in
plaats van 10%, omdat er sprake is van een inkoopkartel in plaats van een
verkoopkartel. De ACM heeft de boetegrondslag van 1% gemotiveerd uit een
parallel met aanbestedingsregels.

•

Bij partij F is de boetegrondslag gezien de hoge omzet op een andere wijze
berekend (een vermenigvuldiging van de duur van de overtreding met ¤750.000).

•

In de zaken taxivervoer (IJsselsteden en Rijnmond) is voor 4 partijen een andere
berekening toegepast. De boetegrondslag is 5% van de betrokken omzet. De ACM
motiveert dit als volgt: De taxibedrijven hebben twee overeenkomsten gesloten
die naast elkaar bestonden. Eén overeenkomst met alle taxibedrijven had een
grotere restrictieve impact op de mededinging gehad. In dat geval zou de
gebruikelijke 10% gehanteerd zijn.

3 .3 .3

Er ns tf a c to r

De ACM bepaalt de basisboete door de boetegrondslag te vermenigvuldigen met een factor
(E) voor de ernst van de overtreding. De ernstfactor wordt vastgesteld op basis van de
zwaarte van de overtreding en de economische context, waarin de overtreding
plaatsgevonden heeft (figuur 3). Totaal leidt dit tot een verhoging van de boetegrondslag
met ¤292 miljoen, ofwel een gemiddelde ernstfactor van 2,1.
Voor 2 partijen is geen ernstfactor toegepast. Het betreft 2 individuele taxivervoerders in
de zaken Taxivervoer IJsselsteden en Rijnmond, voor wie de boete op een andere wijze
berekend is en waarbij de ernstfactor niet expliciet gemaakt is.

2

15/41

Figuur 3 Frequentieverdeling van de toegepaste ernstfactor, waarbij de Boetecode en
Boetebeleidsregel zijn toegepast.

Boetecode

Boetebeleidsregel

17
14
2
1,00

3 .3 . 4

6
1,50

2
1,75

7

8

2,00

2,25

13
3
2,50

2,75

1
3,00

Ze er zw a re o v er t re din g en

Onder de Boetebeleidsregel kan de ACM in het geval van een zeer zware overtreding de
basisboete (na het toepassen van de ernstfactor) verder verhogen met maximaal 25% van de
betrokken omzet die de onderneming in het laatste jaar van (haar deelname aan) de
overtreding behaald heeft. In de besluiten van 2010, 2011 en 2012 is een dergelijke
verhoging van de basisboete niet toegepast.

3 .3 . 5

V er ho gi ng en e n ve r la gi nge n va n de b asi sb o e t e

Recidive. Conform de Boetebeleidsregel moet de boete in beginsel met 100% worden
verhoogd wanneer er sprake is van een recidive. Er is sprake van een recidive wanneer de
ACM of een andere bevoegde autoriteit, waaronder de Europese Commissie of een
rechterlijke instantie, reeds eerder onherroepelijk een zelfde of een vergelijkbare door de
overtreder begane overtreding heeft vastgesteld. In de besluiten van 2010, 2011 en 2012 is
een verhoging met 100% vanwege een recidive niet toegepast in zaken waarbij de
Boetebeleidsregel van toepassing is.
In de zaken waarbij de Boetecode van toepassing is, is eenmaal een verhoging vanwege
recidive toegepast. Dit betreft een verhoging van de boete vanwege recidive voor partij G,
een Limburgse bouwzaak. De boete is vastgesteld op ¤3 miljoen om een preventieve
werking te garanderen. Daarmee is de boete bijna 10 maal hoger dan de boetegrondslag
maal de ernstfactor.

2

16/41

Verhogingen. Bij 5 partijen in 3 zaken is de basisboete verhoogd:
•

In de Limburgse bouwzaken is voor partij G naast de verhoging vanwege recidive
(een verhoging met 100%, resulterend in een boete van ruim ¤500.000,-) een
extra verhoging toegepast om de preventieve werking te garanderen (een
verhoging naar ¤3.000.000). De basisboete van partij H is met 30% verhoogd,
omdat de partij zich te weinig aangetrokken heeft van de impact van de
bouwfraude op de economie.

•

Voor 1 van de 14 partijen van het kartel van meelfabrieken, partij I, is het bedrag
van verhoging niet bekend, aangezien zowel een verhoging als een verlaging
toegepast is, maar het bedrag van verhoging en het bedrag van verlaging niet
genoemd worden in het besluit. De verhoging voor deze partij was 20%, omdat zij
een coördinerende rol in het kartel speelde. Een andere meelfabriek, partij J, kreeg
een verhoging van 50% vanwege de leidende rol in het kartel.

•

Voor partij F heeft de ACM de boete verhoogd, omdat deze partij goed op de
hoogte was van de grenzen in de Mededingingswet (10%) en een afspraak had
gemaakt die tegen de wetgeving in gaat (5%).

Het totale bedrag van verhoging voor de 4 partijen waarvoor dat bekend is, bedraagt ¤81,5
miljoen.

Verlagingen. De ACM heeft de basisboete 16 keer verlaagd1
•

Voor 4 partijen is de boete verlaagd met 25%. Het betreft kartels in de thuiszorg in
de gebieden Friesland en Midden IJssel. De ACM stelt daarmee rekening te
houden met de opgelegde omslag naar marktwerking van de partijen in de
thuiszorg en met nog geldende regulering die een begrenzing vormde voor de
mogelijkheden tot prijsopdrijving.

•

Voor 11 partijen is de boete verlaagd vanwege een geringere betrokkenheid bij
bepaalde handelingen. Bij 1 van de glazenwassers is de boete verlaagd naar ¤1,gezien de persoonlijke omstandigheden van de persoon.

•

Voor partij I is het bedrag van verlaging niet bekend, omdat alleen het saldo van
verhoging en verlaging opgenomen is in het besluit.

Het totale bedrag van verlaging voor de 15 partijen waarvoor de verlaging in het besluit
gemeld is, is ¤7,1 miljoen.
1

Dit is exclusief eventuele verlaging vanwege overschrijding van het wettelijk boetemaximum, clementie of
behoorlijk bestuur. Dergelijke verlagingen worden eerst na vaststelling van de basisboete toegepast.

2

17/41

3.4

Wettelijk boetemaximum

Voor 24 partijen in 8 kartels is de boete verlaagd, omdat anders het wettelijk
boetemaximum overschreden werd. Het wettelijk boetemaximum bedraagt ten hoogste
¤450.000 of, indien dat meer is, 10% van de omzet van de onderneming in het boekjaar
voorafgaande aan het besluit. De ACM kan de boete verder verlagen als het voortbestaan
van de onderneming in gevaar komt.
Totaal bedraagt de boeteverlaging wegens het wettelijk boetemaximum ¤377 miljoen
(tabel 2). De boete voor de 25 partijen met een verlaging vanwege het wettelijk
boetemaximum wordt daarmee met 80% verlaagd van ¤470 miljoen naar ¤93 miljoen.
•

Voor 9 partijen is de boete op grond van het wettelijk boetemaximum verlaagd
naar ¤450.000. De totale boeteverlaging voor deze partijen is ¤15,5 miljoen. Het
betreft 8 partijen in de zaak executieveilingen en 1 partij in de zaak wasserijen.

•

Voor 16 partijen is de boete op grond van het wettelijk boetemaximum verlaagd
naar 10% van de omzet van de onderneming in het boekjaar voorafgaande aan de
beschikking. De totale boeteverlaging voor deze partijen is ¤362,0 miljoen ofwel
81% van de in de voorliggende stap berekende boete. Overigens is bijna 90% van
de verlaging toe te rekenen aan 4 partijen. Dat zijn partijen met een hoge
basisboete vanwege meerjarige deelname aan een kartel. Bij 2 partijen in de zaak
eerstejaars plantuien was 10% van de omzet lager dan ¤450.000, maar is de boete
niet naar ¤450.000 aangepast.

Tabel 2. Partijen waarvoor de boete is aangepast, omdat anders het wettelijk
boetemaximum overschreden zou worden.
Jaar van
besluit

2010
2010
2010
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2012
2012
2012
2012
2012
2012
2012
2012
2012

ZaakZaaknaam
nummer

6306
6306
6306
6538
6538
6538
6538
6538
6538
6538
6855
6855
6855
6855
6929
6987
6987
6987
7130
6964
6964
6964
6964
6964

Meelfabrieken
Meelfabrieken
Meelfabrieken
Executieveilingen
Executieveilingen
Executieveilingen
Executieveilingen
Executieveilingen
Executieveilingen
Executieveilingen
Wasserijen
Wasserijen
Wasserijen
Wasserijen
Zeescheepsafval
Eerstejaars plantuien
Eerstejaars plantuien
Eerstejaars plantuien
Taxivervoer IJsselsteden
Zilveruien
Zilveruien
Zilveruien
Zilveruien
Zilveruien

Partijnaam

Basisboete

Korting
Boete-bedrag
vanwege boetena korting
maximum
vanwege boetemaximum
28.067.826
5.263.701
22.804.125
7.705.038
4.212.992
3.492.046
232.772.100
204.045.100
28.727.000
957.320
507.320
450.000
911.563
461.563
450.000
3.265.625
2.815.625
450.000
678.923
228.923
450.000
610.235
160.235
450.000
745.405
295.405
450.000
637.953
187.953
450.000
101.421.618
87.994.901
13.426.717
6.013.250
3.869.597
2.143.653
2.543.466
2.093.466
450.000
26.566.205
24.222.512
2.343.693
1.106.213
271.913
834.300
367.186
107.186
260.000
912.838
312.838
600.000
231.230
90.230
141.000
9.705.483
5.141.243
4.564.240
4.744.850
3.732.533
1.012.317
3.589.930
3.139.930
450.000
5.063.824
4.613.824
450.000
12.587.300
6.312.025
6.275.275
17.564.984
16.425.004
1.139.980

Partij K
Partij L
Partij J
Handelaar 1
Handelaar 2
Handelaar 3
Handelaar 4
Handelaar 5
Handelaar 6
Handelaar 7
Partij M
Partij N
Partij O
Partij P
Partij Q
Partij R
Partij S
Partij T
Partij C
Partij U
Partij V
Partij W
Partij X
Partij Y
24 zaken
totaal

2

468.770.362

376.506.016

92.264.346

18/41

3.5

Clementieregeling

Op grond van de clementieregeling kan een karteldeelnemer strafvermindering krijgen als
hij het kartel meldt bij de ACM. In de onderzochte zaken is bij 5 partijen een verlaging
wegens clementie toegepast:
•

Voor 1 van de 4 partijen in de zaak Isolerend dubbelglas, partij Z, is de boete op
basis van de clementieregeling kwijtgescholden. Een andere partij in de zaak
Isolerend dubbelglas, partij AA, heeft 30% korting vanwege clementie gekregen,
omdat zij als tweede vrijwillig informatie aan de ACM verstrekt heeft.

•

3 van de 14 meelfabrieken hebben korting vanwege clementie gekregen, omdat ze
vrijwillig informatie aan de ACM hebben verstrekt. Voor de eerste partij die
informatie heeft verstrekt bedraagt de korting 80%, voor de tweede partij
bedraagt de korting 30% en voor de derde partij bedraagt de korting 10%.

Het totale bedrag van verlaging op grond van de clementieregeling is ¤35,3 miljoen.

3.6
3 . 6.1

Behoorlijk best uur
V o o r ko men f ai l liss e me nt v an b eb o et e o n de rn e min g

Voor 2 partijen in de zaak Paprika zijn de boetes verlaagd naar een door de ACM bepaald
bedrag (¤7 miljoen), omdat de bedrijven een hogere boete niet konden dragen. Het totale
bedrag van verlaging wegens het voorkomen van faillissement bedraagt ¤20,7 miljoen op
een basisboete van ¤34,7 miljoen.

3 . 6. 2

Ov ers c hri jd ing we tt e lij ke te r mijn en

De ACM kan een verlaging van boetes geven wegens overschrijding van wettelijke
termijnen. De wettelijke termijn wordt zaakspecifiek beoordeeld, waarbij voor een zaak
waarin sprake is van een overtreding van artikel 6 van de Mededingingswet, een termijn
van 2 jaar voor bestuurlijke besluitvorming en heroverweging in bezwaar, in beginsel
redelijk is.
Op grond van deze wettelijke termijn is in 3 zaken een verlaging wegens overschrijding
van de wettelijke termijn toegepast. Het totale bedrag van verlaging wegens overschrijding
van de wettelijke termijn is ¤40.000,-.

2

19/41

3 . 6.3

Ov eri ge v er l agi ng v an b o et es

Ten slotte is in 11 zaken de boete na het doorlopen van alle stappen van de boeteberekening
een verlaging vanwege vertrouwelijke redenen toegepast. Het totale bedrag van verlaging
vanwege vertrouwelijke redenen is ¤33,6 miljoen. Een mogelijke vertrouwelijke reden is
het voorkomen van faillissement van de partij.
Voor 5 partijen zijn de boetes in de voorlaatste stap bijgesteld naar het wettelijk
boetemaximum en daarna vanwege vertrouwelijke redenen nog verder verlaagd (tabel 3).
Verlagingen vanwege clementie of het overschrijden van termijnen door de ACM vallen
niet onder vertrouwelijke redenen.

Tabel 3 Overzicht van de partijen van wie de boete is gemaximeerd tot het wettelijk
boetemaximum en die daarna nog een verlaging vanwege vertrouwelijke redenen hebben
gehad.
Jaar van
besluit

Zaaknummer

2010
2011
2011
2011
2011

6306
6538
6538
6538
6538

2

Zaaknaam

Partijnaam

Basisboete

Meelfabrieken
Executieveilingen
Executieveilingen
Executieveilingen
Executieveilingen

Partij J
Handelaar 5
Handelaar 2
Handelaar 4
Handelaar 7

232.772.100
610.235
911.563
678.923
637.953

Aanpassing
Uiteindelijke
naar wettelijk
boete na
boetemaximum vertrouwelijke
aanpassingen
28.727.000
9.000.000
450.000
225.000
450.000
225.000
450.000
225.000
450.000
5.000

20/41

4

Methode om voordeel voor kartelleden te
berekenen

Hieronder wordt de gebruikte methode om het voordeel voor kartelleden te berekenen
summier weergegeven. Voor de onderbouwing daarvan wordt verwezen naar Combe &
Monnier [Combe & Monnier, 2009] en Bruegel [Bruegel, 2013].
De ACM, noch andere mededingingsautoriteiten, stellen het voordeel van deelname aan
een kartel vast. Dat is ook niet nodig voor het opleggen van een boete.
De meest voor de hand liggende voordelen van deelname aan een kartel zijn de extra
inkomsten door prijsverhoging. Dit zou echter een overschatting zijn, omdat de
prijsverhoging kan leiden tot lagere afzetvolumes. De impact daarvan is sterker in
bedrijfstakken met hogere winstmarges. Op basis van deze drie parameters
(prijsverhoging door karteldeelnemer, prijselasticiteit en gebruikelijke operationele
winstmarge) is het voordeel van een kartel te schatten. Het betreft een ruwe schatting,
omdat de specifieke markt- en bedrijfsomstandigheden niet worden meegenomen.
Overigens heeft een bedrijf mogelijk nog andere voordelen van deelname aan een kartel,
zoals minder druk om te innoveren en minder kosten voor dienstverlening. Die andere
voordelen zijn niet meegewogen.
Het voordeel uit de overwinst die bedrijven met een kartel behalen, wordt geschat door de
betrokken omzet gedurende de gehele periode dat het kartel actief geweest is te
vermenigvuldigen met de factor f. Deze factor wordt geschat met de v0lgende formule:

, ,

=

[ 1+
1+

1−
1+

−
1−

]

De definities van de symbolen zijn als volgt:
k

de verhoging van de prijs door de deelnemer aan het kartel

m

de gebruikelijke operationele winstmarge voor de sector van het kartel

ε

de prijselasticiteit

Hieronder worden de parameters nader toegelicht en wordt uitgewerkt hoe de parameters
geschat zijn.

4.1

Verhoging van de p ri js: k

Kartelleden verhogen over het algemeen hun prijs. Hoe hoger de prijsverhoging k is, hoe
hoger het voordeel voor de kartelleden is.

2

21/41

In de analyses van Combe & Monnier wordt ervan uitgegaan dat alle kartels de prijzen
verhogen met 20%, tenzij specifieke informatie beschikbaar is. Bruegel gaat uit van een
prijsverhoging van 20% voor alle kartels. In de besluiten van de ACM is geen informatie
over de prijsverhoging opgenomen. Voor dit onderzoek is de prijsverhoging daarom
geschat op basis van de ernstfactor. Omdat in het berekenen van de ernstfactor de weerslag
die de gedraging in het kartel op de economie heeft, wordt meegenomen, is er vanuit
gegaan dat een hogere ernstfactor samenhangt met een hogere prijsverhoging.
Om de relatie tussen de ernstfactor en de prijsverhoging te bepalen zijn een aantal
ijkpunten genomen.
•

De laagste ernstfactor in de geanalyseerde besluiten was 0,62. Er is aangenomen
dat dit gepaard ging met een prijsverhoging van 4,0%.

•

De prijsverhoging in de bouwfraudezaken is geschat op 8,8%. De ernstfactor voor
de 2 besluiten in de Limburse bouwzaken was 1,5.

•

De mediane prijsverhoging die kartels weten te bewerkstelligen is 18%. Dit volgt
uit een economisch onderzoek naar kartels binnen een land (zie Combe &
Monnier). De meeste kartels in de geanalyseerde besluiten hebben een ernstfactor
van 2,0.

•

Internationale kartels laten een gemiddelde prijsverhoging van meer dan 30%
zien. Dat gemiddelde is hier genomen als bovengrens voor nationale kartels. Dat
is lager dan prijsverhogingen van meer dan 40% die volgens Combe & Monnier
ook geobserveerd zijn. Er wordt van uitgegaan dat deze prijsverhoging wordt
behaald voor kartels met een ernstfactor van 3,0, de hoogste ernstfactor die de
ACM heeft toegepast.

De verwachte prijsverhoging k volgt uit de geschatte lineaire relatie tussen de ernst van het
kartel en de prijsverhoging (figuur 4). De prijsverhoging is dus geschat op basis van
onderzoek naar kartels in andere landen. Er wordt aangenomen dat vergelijkbare
prijsverhogingen in Nederland mogelijk zijn.
Met deze methode en de in de besluiten vermelde ernstfactoren kwam de prijsverhoging
gemiddeld op 17% Dat is lager dan de prijsverhoging van 20% waarmee in vergelijkbare
onderzoeken vaak gerekend wordt.

2

Dat is inclusief besluiten met onherroepelijke boetes in 2008 en 2009.

2

22/41

Figuur 4 Gebruikte lineaire relatie tussen ernstfactor (x-as) en prijsverhoging (y-as).
35%
30%
25%
y = 0,112x - 0,0468
20%
15%
10%
5%
0%
0,0

4.2

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

De operatio nele winstmarge: m

De operationele winstmarge is de operationele winst (dus vóór rente en bijzondere baten)
in de sector waarin het kartel actief is, als er geen kartel zou zijn geweest. Wanneer de
operationele winstmarge al hoog is, valt er minder voordeel in een kartel te halen. Daarom
geldt dat hoe hoger de operationele winstmarge m is, hoe lager het voordeel voor de
kartelleden is.
Voor sommige kartels is al informatie beschikbaar over de operationele winstmarge. Voor
de meeste onderzochte kartels is deze parameter echter moeilijk te schatten, omdat er geen
publieke gegevens over de specifieke markt beschikbaar zijn (tabel 4). In die gevallen is
17% genomen. 17% is de gemiddelde operationele marge van meer dan 6.000 bedrijven
verdeeld over bijna 90 sectoren (Damadoran, 2013).

Tabel 4 Schatting van operationele marge van sector per kartel
Schatting van de
Kartel / Sector

operationele marge

Bron

(%)

Taxivervoer

14%

Rabobank sectorstudie Taxibedrijven

LEI (Wageningen UR) en CBS, “Land- en
Landbouw (excl.
Tuinbouw)

tuinbouwcijfers 2012” geven aan dat de
6%

winstgevendheid in de land- en tuinbouw
laag is. Wij schatten de operationele marge op
6%.
Damadoran, “Margins by sector – january

Overige sectoren

17%

2013”, A Damadoran 2013, (gebaseerd op
gegevens van 6.177 bedrijven).

2

23/41

4.3

De prij selasticiteit: ε

De prijselasticiteit van de vraag is de mate waarin de gevraagde hoeveelheid als gevolg van
een prijsverandering van het product verandert. De specifieke prijselasticiteit voor de
producten waarover kartelleden afspraken hebben gemaakt, is moeilijk te bepalen. Voor de
prijselasticiteit wordt daarom, net als bij Combe & Monnier, gewerkt met twee scenario’s:
•

Laag scenario: Prijselasticiteit 0 (ε = 0). In dit scenario is er geen invloed van de
prijs op de vraag. Hiermee is het voordeel van een prijsverhoging voor de
kartelleden hoog.

•

Hoog scenario: Prijselasticiteit 2 (ε = -2). Dit scenario stelt dat een prijsstijging
leidt tot minder vraag naar de producten of diensten van het kartel. Een
prijselasticiteit van 2 is een gebruikelijke bovengrens voor prijselasticiteit; uit de
meeste onderzoeken volgt een lagere prijselasticiteit. Een scenario met een
prijselasticiteit van 2 geeft daarom een ondergrens voor het voordeel voor de
kartelleden.

2

24/41

5

Schatting van voordeel voor kartelleden en
afschrikwekkende werking boetes

Uit de 75 besluiten waarvoor in Hoofdstuk 3 de opbouw van de boetes geanalyseerd is, zijn
nog 15 besluiten verwijderd. Het voordeel van deelname aan een kartel is daarom geschat
voor 60 partijen:
•

Van 2 individuele taxibedrijven was de opbouw van de boete niet duidelijk genoeg
om de schatting te kunnen berekenen.

•

De boetebesluiten voor 13 partijen in de zaak executieveilingen zijn ook niet
meegenomen in de analyse. Het gaat in deze zaak om een inkoopkartel, terwijl de
methode om te schatten gebaseerd is op kartels die de prijs op een markt
verhogen.

5.1

Voordeel van karte l in verhoudi ng tot betrokken omzet

Het voordeel van de kartels voor kartelleden in 2010, 2011 en 2012 wordt geschat tussen
bijna 5% en ruim 20% van de betrokken omzet.
Dit is het bereik van de parameter f, zoals gedefinieerd in Hoofdstuk 4. De parameter f is de
verhouding tussen het voordeel uit deelname aan het kartel en de betrokken omzet. Dat
wordt vooral bepaald door de prijsverhoging die het kartel weet te realiseren. Daarbij
wordt gecorrigeerd voor vraaguitval bij hogere prijzen en voor de operationele winstmarge
als het bedrijf niet deel zou nemen aan het kartel.
De operationele winstmarge is gesteld op de gemiddelde waarde van 17%, tenzij specifieke
gegevens voor de sector bekend zijn. De prijsverhogingen zijn gekoppeld aan de
ernstfactor. Hoe hoger de ernstfactor, hoe sterker de prijsverhoging. Voor de
prijselasticiteit zijn twee uiterste waarden genomen (figuur 5):
•

Ondergrens: Bij een prijselasticiteit van 2 (epsilon = -2) (een hoge invloed van de
prijs op de vraag en hiermee de ondergrens voor het voordeel voor kartelleden)
loopt het voordeel van 4% tot 16% van de betrokken omzet.

•

Bovengrens: Bij prijselasticiteit 0 (epsilon = 0) (geen invloed van de prijs op de
vraag en hiermee de bovengrens voor het voordeel voor kartelleden) loopt het
voordeel van 6% tot 22% van de betrokken omzet.

Deze schatting van het voordeel van het kartel staat los van de kans dat het kartel gevonden
en beboet wordt.

2

25/41

Figuur 5 Geschat voordeel van deelname aan het kartel in verhouding tot de betrokken
omzet (alpha=1,0). Ondergrens bij hoge prijselasticiteit (epsilon= -2), bovengrens bij geen
prijselasticiteit (epsilon=0). Iedere staaf in de grafiek is een beboete partij.
25%

20%

Bovengrens van
15%

geschat voordeel

10%

Ondergrens van
geschat voordeel

5%

0%

5.2

Voordeel van het kartel in verhoudi ng to t de finale boete

De verhouding tussen het voordeel van het kartel en de verwachte waarde van de boete
(hierna: voordeelfactor) is een maat voor de afschrikwekkende werking van het
boetebeleid.
Hierbij wordt een eventuele extra afschrikwekkende werking als gevolg van de boete die
aan de onderneming wordt opgelegd, bijvoorbeeld door reputatieschade voor betrokken
ondernemingen niet meegerekend.
De voordeelfactor v is als volgt gedefinieerd:

=

, ,
×

De definities zijn als volgt:
f

het voordeel van deelname aan het kartel (zie Hoofdstuk 4)

α

de kans dat het kartel ontdekt en beboet wordt (pakkans)

b

de boete die de ACM oplegt.

De verwachte waarde van de boete is hier dus benaderd door de pakkans te
vermenigvuldigen met de door de ACM opgelegde boetes.

2

26/41

De voordeelfactor kan groter of kleiner dan 1 zijn:
•

Bij een voordeelfactor > 1 is het voordeel van het kartel hoger dan de boete en heeft
de boete geen afschrikwekkende werking. De interpretatie hiervan hangt af van
de kans op ontdekking en beboeting van het kartel (alpha):
o

Bij zekere ontdekking en beboeting van het kartel (alpha = 100%) houdt
een voordeelfactor > 1 in dat het kartel in alle gevallen (zowel bij
ontdekking als bij geen ontdekking van het kartel) lucratief is.

o

Bij een kans van 15% op ontdekking en beboeting van het kartel (alpha =
15%) houdt een voordeelfactor > 1 in dat de verwachte waarde van het
voordeel voor de kartelleden positief is. Echter, voor de partijen waarbij
het kartel ontdekt en beboet wordt, kan het zijn dat de boete wel hoger is
dan het voordeel van het kartel. Dit is omdat voor deze partijen, ondanks
de laag geschatte kans op ontdekking en beboeting van het kartel, het
kartel gevonden en beboet is.

•

Bij een voordeelfactor < 1 is het voordeel van het kartel lager dan de boete en heeft
de boete een afschrikwekkende werking.

Er zijn twee voordeelfactoren berekend:
•

Een ondergrens van het voordeel van het kartel: een hoge prijselasticiteit (epsilon
= -2) en volledige zekerheid dat het kartel gevonden en beboet wordt (alpha =
100%).

•

Een bovengrens van het voordeel van het kartel: geen prijselasticiteit (epsilon = 0)
en 15% kans dat het kartel gevonden en beboet wordt (alpha = 15%)

De ondergrens van de voordeelfactor loopt van 0,3 (op één lagere waarde van 0,04 na) tot
een waarde hoger dan een miljoen. De bovengrens loopt van 5 (op één lagere waarde van
0,5 na) tot waardes boven een miljoen (figuur 6, 7). De zeer hoge waardes van de
voordeelfactor betreffen partijen waarvoor de boete is verlaagd vanwege het wettelijk
boetemaximum. Dit betekent dat de partijen met een verlaging van de boete vanwege het
wettelijk maximum het grootste voordeel van het kartel lijken te hebben.

2

27/41

Figuur 6 Voordeelfactor (waarde van het kartel gedeeld door de finale boete). Ondergrens
bij hoge prijselasticiteit (epsilon = -2) en zekerheid van ontdekking en beboeting (alpha =
100%). Bovengrens bij geen prijselasticiteit (epsilon = 0) en kans van 15% op ontdekking en
beboeting (alpha = 15%). Iedere staaf in de grafiek is een beboete partij.
10
9
8

Bovengrens van de

7

voordeelfactor

6
5

Ondergrens van de

4

voordeelfactor

3
2
1
-

Figuur 7 Frequentieverdeling van de onder- en bovengrens van de voordeelfactor per
beboete partij (zie voorgaande figuur). Ondergrens bij hoge prijselasticiteit (epsilon = -2)
en zekerheid van ontdekking en beboeting (alpha = 100%). Bovengrens bij geen
prijselasticiteit (epsilon = 0) en kans van 15% op ontdekking en beboeting (alpha = 15%).
38

28
Bovengrens van de

20

voordeelfactor

15
Ondergrens van de
voordeelfactor

7
4
1

-

-

4
1

0 tot 0,5 0,5 tot 1,0 1,0 tot 2,5 2,5 tot 5,0

5 tot 10

2
> 10

Uit figuur 6 en 7 volgt dat voor kartelleden het voordeel van het kartel hoger kan zijn dan
de boete voor het kartel, zelfs als wordt uitgegaan van de ondergrens voor de schatting van
het voordeel van deelname aan een kartel (een prijsstijging leidt tot een grote
vermindering van de vraag (hoge prijselasticiteit) en er is sprake van een zekere
ontdekking en beboeting):
•

Voor 17 van de 60 partijen was de ondergrens van de geschatte voordeelfactor
hoger dan 1. Deze partijen hebben dan ook vrijwel zeker voordeel gehad van de

2

28/41

deelname aan het kartel, ook als zij van tevoren rekening gehouden hadden met
de boete.
•

Voor 43 van de 60 partijen was de ondergrens van de voordeelfactor lager dan 1 en
is er mogelijk een afschrikwekkende werking van de boete.. Stel dat de
ondergrens inderdaad het voordeel van deelname aan het kartel weergeeft, dan
had de boete voor deze zaken een afschrikwekkende werking. Als het voordeel
(zoals de deelnemers aan het kartel dat zelf inschatten) hoger ligt, kan het zijn dat
de boetes niet afschrikwekkend zijn, ook als er rekening wordt gehouden met de
boetes. Dit kan het geval zijn bij lagere prijselasticiteit en/of hogere
prijsverhoging dan de aannames.

In slechts 1 geval (een Limburgse bouwzaak) was de bovengrens van de voordeelfactor
kleiner dan 1 en is de boete dus in alle gevallen afschrikwekkend. Het ging daarbij om een
door de ACM sterk verhoogde boete om de afschrikwekkende werking groter te maken,
terwijl de partij, partij G, een relatief lage betrokken omzet had.
Bij een lage schatting van het voordeel van deelname aan een kartel, is ongeveer 72% van de
boetes hoger dan het voordeel van deelname aan het kartel. Bij een hoge schatting geldt dat
slechts voor 1 uitzonderlijk geval.

5.3

Voordeel van het kartel in verhoudi ng to t de basisboete

Het voordeel van het kartel is voor iedere beboete partij ook vergeleken met de basisboete
(hierna: basisvoordeelfactor). In de basisboete zit alle informatie over de ernst van het
kartel en de rol die een bedrijf daarin gespeeld heeft, verwerkt. De basisboete is de boete
vóór aanpassingen vanwege het wettelijk boetemaximum, de clementieregeling of andere
redenen. Die redenen hebben niets te maken met het voordeel van het kartel, terwijl de
basisboete waarschijnlijk via de boetegrondslag en ernstfactor is gekoppeld aan het
voordeel van deelname aan een kartel. De berekening voor de onder- en bovengrens van de
basisvoordeelfactor is hetzelfde als de berekening voor de voordeelfactor.
De ondergrens van de basisvoordeelfactor, waarin de prijselasticiteit hoog is en er
volledige zekerheid is dat het kartel gevonden en beboet wordt, loopt van 0,2 (op één lagere
waarde van 0,04 na) tot een waarde hoger dan een miljoen. De bovengrens van de
basisvoordeelfactor, waarin geen invloed is van de prijs op de vraag en de kans dat het
kartel gevonden en beboet wordt 15% is, loopt van 3,4 (op één lagere waarde van 0,5 na) tot
waardes boven een miljoen (figuur 8, 9).
Voor 59 van de 60 partijen was de ondergrens van de basisvoordeelfactor lager dan 1. Dit
betekent dat vrijwel alle basisboetes afschrikwekkend zijn, indien het voordeel van
deelname aan een kartel conservatief geschat wordt (hoge prijselasticiteit en volledige
zekerheid dat het kartel gevonden en beboet wordt). De bovengrens van de

2

29/41

basisvoordeelfactor is, op één uitzondering na, hoger dan 1. Dit betekent dat de basisboetes
niet voldoende afschrikwekkend zijn, wanneer uitgegaan wordt van een lage
prijselasticiteit en 15% kans dat het kartel gevonden en beboet wordt. De basisboetes
worden door de ACM nog aangepast, onder andere vanwege clementie en vanwege het
wettelijke boetemaximum.

Figuur 8 Basisvoordeelfactor (waarde van het kartel gedeeld door de basisboete).
Ondergrens bij hoge prijselasticiteit (epsilon = -2) en zekerheid van ontdekking en
beboeting (alpha = 100%). Bovengrens bij geen prijselasticiteit (epsilon = 0) en kans van
15% op ontdekking en beboeting (alpha = 15%). Iedere staaf in de grafiek is een beboete
partij.
10
9
8
7

Bovengrens van de

6

basisvoordeelfactor

5

Ondergrens van de

4

basisvoordeelfactor

3
2
1
-

Figuur 9 Frequentieverdeling van onder- en bovengrens van de basisvoordeelfactor
(waarde van het kartel gedeeld door de basisboete) per beboete partij (zie vorige figuur).
Ondergrens bij hoge prijselasticiteit (epsilon = -2) en zekerheid van ontdekking en
beboeting (alpha = 100%). Bovengrens bij geen prijselasticiteit (epsilon = 0) en kans van
15% op ontdekking en beboeting (alpha = 15%).

48
36

Bovengrens van de
basisvoordeelfactor

23
Ondergrens van de
basisvoordeelfactor

9
1

-

-

-

-

0 tot 0,5 0,5 tot 1,0 1,0 tot 2,5 2,5 tot 5,0

2

2

-

1

5 tot 10

> 10

30/41

Vrijwel alle basisboetes zijn hoger dan de ondergrens van het geschatte voordeel. Dit
betekent dat vrijwel alle basisboetes voldoende afschrikwekkend zijn, indien uitgegaan
wordt van een hoge prijselasticiteit en zekerheid van ontdekking en beboeting. Verlaging
van de basisboetes, voornamelijk vanwege het wettelijk boetemaximum, leidt tot een
lagere afschrikwekkende werking. Voor de finale boetes geldt namelijk dat slechts circa
72% van de boetes voldoende afschrikwekkend is, indien uitgegaan wordt van een hoge
prijselasticiteit en zekerheid van ontdekking en beboeting (ondergrens van het voordeel
van deelname aan het kartel).

5.4

Afschrikwekkende werking naast de boet es

De opgelegde boetes vormen niet de enige afschrikwekkende werking van het opsporen en
beboeten van kartels.
De beboete partijen hebben mogelijk ook reputatieschade geleden [Broek, 2012]. Die
reputatieschade kan bijdragen aan de afschrikwekkende werking van het opsporen en
beboeten van kartels. De afschrikwekkende werking is dan hoger dan uitsluitend het
bedrag van de boete. De impact van reputatieschade is in deze analyse niet meegewogen.
Ook de impact van een beboeting op de persoonlijke reputatie van bestuurders kan
afschrikwekkend werken. Een bestuurder van een beboete onderneming vindt wellicht
moeilijker een volgende rol als bestuurder.
Naast het beboeten van ondernemingen kan de ACM ook de personen die feitelijk leiding
hebben gegeven aan kartelgedrag van een onderneming beboeten. Hier gaat
hoogstwaarschijnlijk een sterke afschrikwekkende werking van uit. Dit is niet
meegewogen in deze analyse.

5.5

Analyse van eerde re besluiten met onhe rroepelijke boetes

Naast de besluiten uit 2010, 2011 en 2012 zijn 13 besluiten uit 2002 tot en met 2007 die in de
periode 2010 tot en met 2012 onherroepelijk zijn geworden, summier geanalyseerd. Het
betreft besluiten in 5 kartelzaken waarvoor de boete na eventueel bezwaar en beroep
onherroepelijk is. Daarbij is vooral ingegaan op de impact van het wettelijk
boetemaximum.
Al deze besluiten van de ACM zijn gebaseerd op de Boetecode. Voor 13 partijen was naast
het in primo besluit een besluit op bezwaar beschikbaar. Voor 5 partijen was het besluit
van de rechter na beroep en het besluit van de rechter na hoger beroep beschikbaar.
Voor 4 partijen is de boete door de ACM verlaagd, omdat anders het wettelijk
boetemaximum overschreden werd.

2

31/41

•

3 partijen vallen onder de 5 partijen die in de periode van 1998 tot en met 2004 de
prijzen van roosters onderling afstemden. De basisboete is verlaagd naar 10% van
de omzet van de onderneming in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking.
Totaal bedraagt de boeteverlaging wegens het wettelijk maximum ¤19,4 miljoen.
De totale boete voor de 3 partijen wordt hiermee met 82% verlaagd van ¤23,6
miljoen naar ¤4,2 miljoen. In de volgende stap van de boeteberekening is voor 1
van deze 3 partijen de boete kwijtgescholden vanwege clementie. Voor de andere 2
partijen is de boete op basis van medewerking in het kader van clementie verder
verlaagd met 10 tot 15%. Hun korting vanwege medewerking in het kader van
clementie is ¤2,0 miljoen. Indien de partij die volledige clementie heeft gekregen
niet wordt meegerekend, bedraagt de verlaging vanwege het wettelijk maximum
¤12,0 miljoen. Naast deze 3 partijen is overigens voor een vierde partij in de zaak
roosters de boete vanwege vertrouwelijke redenen verlaagd. Daardoor kwam de
boete uit onder het wettelijk maximum.

•

Partij AB valt onder de 3 fietsfabrikanten die in 2000-2001 afspraken maakten
over de doorberekening van gestegen kosten voor fietsonderdelen in
consumentenadviesprijzen. In het in primo besluit is voor partij AB een verlaging
toegepast, omdat anders het wettelijk boetemaximum overschreden werd. De in
het besluit op bezwaar bepaalde boetehoogte behoefde geen aanpassing meer
vanwege het wettelijk boetemaximum. Om deze reden is de partij AB niet
meegenomen in de analyse.

Voor de 3 partijen in de zaak Roosters zijn de basisboetes dus met minstens 82% verlaagd
vanwege het wettelijk boetemaximum.
De ondergrens van de voordeelfactor, waarbij de invloed van de prijs op de vraag hoog is en
er volledige zekerheid is dat het kartel gevonden en beboet wordt, loopt van 0,4 tot 4,5 met
2 uitschieters (Roosters) boven 1 miljoen. Voor iets meer dan de helft van de partijen is de
uiteindelijke boete hoger dan de ondergrens van de geschatte waarde van het voordeel van
deelname aan het kartel. Dit betekent dat geen van de opgelegde boetes afschrikwekkend is
als wordt uitgegaan van de bovengrens van het voordeel van deelname aan het kartel. De
basisboete is op een uitzondering na wel hoger dan het geschatte voordeel.
Toepassing van het wettelijk boetemaximum heeft dus voor bijna de helft van de beboete
partijen die een verlaging hebben gehad vanwege het wettelijk boetemaximum de
voordeelfactor onder 1 gebracht en ervoor gezorgd dat de boete niet langer
afschrikwekkend is.
De bovengrens van de geschatte voordeelfactor loopt van 3,9 tot 50 met 2 uitschieters
(Roosters) boven 1 miljoen. Dit betekent dat geen van de boetes afschrikwekkend is,

2

32/41

wanneer uitgegaan wordt van geen invloed van de prijs op de vraag en de kans op
ontdekking en beboeting van het kartel 15% is.
Als het wettelijk boetemaximum 15% en ¤900.000 in plaats van 10% en ¤450.000 was
geweest, waren de opgelegde boetes vóór toepassing van korting vanwege clementie en
zorgvuldig bestuur ¤2,4 miljoen hoger.

5.6

Analyse van mogelijk e recidive van overtredingen van de
Telecommunicatiewet

De mate van recidive is mogelijk een maat voor de afschrikwekkende werking van boetes.
Immers, als boetes te laag zijn vastgesteld, gaat er geen prikkel vanuit om een beboete
gedraging niet nogmaals uit te voeren. Een hoog percentage recidive in een markt is een
indicatie dat de opgelegde boetes niet afschrikwekkend genoeg zijn [Ginsburg 2010].
In onderzoek van Pels Rijcken en SiRM naar de boete-inkomsten van de ACM werd het
aandeel recidive in de boetes vanwege de Telecommunicatiewet geschat op maximaal een
derde [SiRM 2013]. Dat betrof het turven van het aantal besluiten voor overtreding van de
Telecommunicatiewet per beboete partij. Deze besluiten zijn hier nader geanalyseerd.
Daarbij is geen schatting van het behaalde voordeel gemaakt, omdat het type behaalde
voordeel hier mogelijk anders is dan voor een kartel.
Tussen 2003 en 2012 heeft de Onafhankelijke Post en Telecom Autoriteit, voorganger van
de ACM voor handhaving van de Telecommunicatiewet (hierna: ACM) boetes opgelegd
naar aanleiding van overtredingen van de Telecommunicatiewet. Daarvan zijn er 68
geanalyseerd. In 26 gevallen was de beboete partij al eerder beboet vanwege overtreding
van de Telecommunicatiewet. Dat betrof vooral partij AC met 22 besluiten voor overtreding
van de Telecommunicatiewet.
•

In 10 van die 22 gevallen betrof het een overtreding van artikel 6 van de
Telecommunicatiewet, voornamelijk vanwege overtreding van het nondiscriminatieverbod. Na bezwaar en beroep zijn 2 van die boetebesluiten
vernietigd. Voor 5 besluiten wordt nog een uitspraak in (hoger) beroep verwacht.
In deze anlayse zijn 8 besluiten met formele rechtskracht gebruikt. Totaal is partij
AC op basis van de 8 geanalyseerde besluiten voor ¤53,9 miljoen beboet vanwege
overtreding van het non-discriminatiebeginsel. Dat houdt bijvoorbeeld in dat
partij AC individuele afnemers kortingen biedt alhoewel dat verboden is.
Daarmee behoudt partij AC marktaandeel en kan ze voor andere klanten de
prijzen hoog houden.

2

33/41

•

Al eerder was sprake van een recidive. Partij AC heeft 5 keer niet voldaan aan haar
meldingsplicht. Dit leidde in het vijfde besluit tot een verhoging van de
basisboete met 20%.

Er is dus sprake van een recidive. Vergelijkbare overtredingen komen over meerdere jaren
voor.
In de onderzochte besluiten is niet vermeld dat de ACM de boetes heeft verlaagd vanwege
het bereiken van het wettelijk boetemaximum. Indien de boetes inderdaad zodanig laag
zijn geweest dat er geen afschrikwekkende werking vanuit is gegaan, heeft dat andere
oorzaken dan het wettelijk maximum.

2

34/41

6

Impact van een hoger wettelijk boetemaximum

Verlaging van de basisboetes, voornamelijk vanwege het wettelijk boetemaximum, leidt
tot een lagere afschrikwekkende werking. Vrijwel alle basisboetes zijn hoger dan de
ondergrens van het geschatte voordeel. Voor de finale boetes is dat ongeveer 72%.
Het wettelijk boetemaximum heeft 24 keer geleid tot verlaging van de boete. Het voordeel
van het kartel ten opzichte van de hoogte van de opgelegde boete door de ACM neemt
daardoor toe. In dit hoofdstuk wordt onderzocht wat de impact van een verhoging van de
wettelijke boetemaxima op de hoogte van opgelegde boetes en op de afschrikwekkende
werking van beboeting is.

6.1

Boetes bij hoger wettelijk boetemaximum

Verhoging van het wettelijk boetemaximum van 10% naar 15% en van ¤450.000 naar
¤900.000 kan leiden tot hogere boetes en hierdoor tot een wat hogere afschrikwekkende
werking van beboeting. Als deze hogere grenzen zouden zijn toegepast in de geanalyseerde
besluiten, zouden de opgelegde boetes totaal ¤198 miljoen zijn. Dat is ruim ¤40 miljoen
hoger dan in de daadwerkelijke besluiten (tabel 5). Daarbij zijn mogelijke dan relevante
verlagingen niet verwerkt.

Tabel 5 Impact van verhogen van wettelijk maximum op de opgelegde boetes in 2010, 2011
en 2012.
Wettelijk

Aantal

Verlaging

Wettelijk

Verlaging

Verschil door

maximum boete

besluiten

boetes

maximum

boetes

toepassen

vanwege

boete

vanwege

scenario

huidig

scenario

wettelijk

wettelijk

maximum bij

maximum

wettelijk
maximum

toepassen

(EUR,

(EUR,

nieuwe grens

miljoen)

miljoen)

(EUR,
miljoen)

450.000 of lager

7

4,7

900.000

1,4

3,6

3

9,8

900.000

8,4

1,4

10% omzet

14

362,0

15% omzet

324,2

37,8

Totaal

24

376,5

334,0

42,8

(executieveilingen)
450.000 of lager
(0verig)

2

35/41

6.2

Impact van een hoge r wettelijk maximum op
afschrikwekkende werking

Een verhoging van het wettelijk boetemaximum heeft een geringe impact op de
afschrikwekkende werking van de boetes.
De ondergrenzen van de voordeelfactor voor huidige en mogelijke wettelijke boetemaxima
zijn met elkaar vergeleken voor partijen waarvoor de boete verlaagd is vanwege het
wettelijk maximum (figuur 10). In 2010, 2011 en 2012 zouden hogere boetemaxima ertoe
leiden dat voor 2 partijen de ondergrens van de schatting van het voordeel van deelname
aan het kartel lager wordt dan de boete (voordeelfactor < 1), terwijl dat onder de huidige
boetemaxima hoger is (voordeelfactor > 1). Dit betekent dat voor 2 partijen hogere
boetemaxima zouden leiden tot een afschrikwekkende werking.
Ook de bovengrenzen van de voordeelfactor voor huidige en mogelijke wettelijke
boetemaxima zijn vergeleken voor partijen waarvoor de boete verlaagd is vanwege het
wettelijk maximum (figuur 11). De bovengrens van de schatting van het voordeel van
deelname aan het kartel lag voor alle partijen die een verlaging wegens het boetemaximum
kregen al boven de boete. De geschatte bovengrens van de voordeelfactor was voor alle
partijen hoger dan 1.

Figuur 10 Vergelijking van de ondergrens van de voordeelfactor voor huidige (450k/10%)
en mogelijke (900k/15%) wettelijke boetemaxima voor partijen waarvoor de boete is
begrensd vanwege het wettelijk maximum. Ondergrens bij hoge prijselasticiteit (epsilon =
-2) en zekerheid van ontdekking en beboeting (alpha = 100%).
EUR 450.000 en en 10% jaaromzet

EUR 900.000 en en 15% jaaromzet

10
9
8
7
6

Partijen waarvoor aanpassing van de
wettelijke boetemaxima de
voordeelfactor van >1 naar <1 brengt

5
4
3
2
1
-

2

36/41

Figuur 11 Vergelijking van de bovengrens van de voordeelfactor voor huidige (450k/10%)
en mogelijke (900k/15%) wettelijke boetemaxima voor partijen waarvoor de boete is
begrensd vanwege het wettelijk maximum. Bovengrens bij geen prijselasticiteit (epsilon =
0) en kans van 15% op ontdekking en beboeting (alpha = 15%).
EUR 450.000 en en 10% jaaromzet

EUR 900.000 en en 15% jaaromzet

10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
-

2

37/41

7

Conclusie

7.1

Het voordeel van deelname aan een kartel

Het boetebeleid heeft een afschrikwekkende werking als voor (potentiële) deelnemers aan
een kartel de verwachte boete hoger is dan het voordeel van deelname aan een kartel.
De verwachte boete is gelijk aan de pakkans maal de opgelegde boete. Dit is voor twee
scenario’s bepaald; een scenario met een pakkans van 15% en een scenario met een zekere
pakkans. Voor de hoogte van de opgelegde boetes zijn de door de ACM opgelegde boetes in
2010, 2011 en 2012 gebruikt. Tabel 5 toont de uitkomsten van deze analyse.

Tabel 0 Aandeel van in 2010, 2011 en 2012 beboete partijen waarvoor de verwachte boete
hoger is dan het geschatte voordeel van deelname aan het kartel, zodat het boetebeleid een
afschrikwekkende werking heeft [procent]
Schatting van voordeel van
deelname aan het kartel
Laag

Hoog

Pak-

1,0

72%

37%

kans

0,15

2%

2%

Het minimale geschatte voordeel van deelname aan een kartel ligt voor 72% van de partijen
onder de boete die de ACM heeft opgelegd. Voor deze 72% van de partijen kan de boete dus
een afschrikwekkende werking hebben. De afschrikwekkende werking neemt echter af
naarmate de pakkans en daarmee de verwachte boete lager ingeschat wordt. Het maximale
geschatte voordeel van deelname aan een kartel is voor 98% van de partijen hoger dan de
verwachte boete.

7.2

Verlaging van de basi sboete vanwege het w ettelijke
maximum

Voor ongeveer een derde van de partijen is de uiteindelijk opgelegde boete lager dan de
basisboete, omdat anders het wettelijk boetemaximum overschreden zou worden. Het
wettelijk boetemaximum is nu ¤450.000 of, als dat hoger is, 10% van de omzet van de
beboete deelnemer aan een kartel in het laatst afgesloten boekjaar. Voor de partijen die
verlaging vanwege het wettelijk boetemaximum kregen, is de boete gemiddeld ruim 80%
verlaagd. Deze hoge verlaging komt doordat de basisboete gekoppeld is aan de duur van het
kartel, terwijl het wettelijk boetemaximum gekoppeld is aan de jaaromzet. Verlaging van

2

38/41

de basisboete wegens overschrijding van het wettelijk boetemaximum vindt dan ook
vooral plaats bij meerjarige kartels.
De verlagingen van de basisboetes vanwege het wettelijk boetemaximum leiden ertoe dat
voor circa een kwart van de beboete partijen de opgelegde boete lager uitkomt dan het
minimale geschatte voordeel, terwijl de boete vóór verlaging hoger was dan het minimale
geschatte voordeel. De basisboete is namelijk voor vrijwel alle beboete partijen hoger dan
het minimale geschatte voordeel. Zowel de basisboete als het voordeel van het kartel zijn
direct gerelateerd aan de betrokken omzet en dus ook aan de duur van het kartel.
Het wettelijk boetemaximum zal vaker leiden tot aanpassing van boetes voor
monoproductondernemingen dan voor conglomeraten. Immers, het boetemaximum is
gebaseerd op de jaaromzet van de totale onderneming, dus ook op de omzet uit activiteiten
buiten de kartelafspraken.

7.3

Aandeel recidive bij overtredingen Telec ommunicatiewet

Het relatief hoge aandeel recidive van overtredingen van de Telecommunicatiewet is
mogelijk een signaal dat de boetes niet afschrikwekkend zijn. Die boetes zijn, voor zover te
achterhalen, niet getemperd vanwege het wettelijk boetemaximum.

7.4

Discu ssie aangaande hoger wettelijk boet emaximum

Met een hoger wettelijk boetemaximum zal de afschrikwekkende werking van boetes voor
kartelleden toenemen. De toename van de afschrikwekkende werking is niet alleen
afhankelijk van de mate van verhoging, maar ook van de mate waarin de verhoging van het
wettelijk boetemaximum daadwerkelijk gerealiseerd kan worden in de boetebesluiten van
de ACM.
Een scenario voor toename van het wettelijk boetemaximum is: van ¤450.000 naar
¤900.000 of, als dat hoger is, van 10% naar 15% van de jaaromzet van de beboete deelnemer
aan een kartel. Dit scenario leidt tot beperkte toename van de afschrikwekkende werking.
De verhouding tussen het geschatte voordeel en de boete verandert door deze verhoging te
weinig om grote impact te hebben. Met andere woorden, voor de meeste partijen waarvoor
de basisboete verlaagd is in verband met de overschrijding van het wettelijk
boetemaximum is het ingeschatte voordeel van het kartel zo veel hoger dan het wettelijk
boetemaximum, dat ook bij een verhoging van het wettelijk boetemaximum (resulterend
in een beperktere verlaging van de boete) de boete niet afschrikwekkend is. Verhoging van
het wettelijk boetemaximum naar ¤900.000 of 15% van de jaaromzet kan leiden tot ruim
¤40 miljoen aan hogere boetes over 3 jaar. Het totaal aan opgelegde boetes over 2010, 2011
en 2012 zou dan 25% hoger geweest zijn.

2

39/41

Om de afschrikwekkende werking van de boetes te verhogen zou het boetemaximum, net
als de basisboete, gekoppeld kunnen worden aan de duur van het kartel. Ook na een
eventuele beslissing om het boetemaximum te verhogen moet de ACM uiteraard nog, net
als thans het geval is, de redelijkheid van de boete en de draagkracht voor partijen
meewegen bij het bepalen van op te leggen boetes.

2

40/41

8

Literatuur

Broek, 2012: “Reputational penalties to firms in antitrust investigations”, S. van de Broek, R
Kemp, W Verschoor W en A.C. de Vries, Journal of Competition Law & Economics 8(2), 231258, 2012.
Bruegel 2013: “Do European union fines deter price fixing?”, Bruegel policy brief, mei 2013.
Combe & Monnier 2009: “Fines against hard core cartels in Europe: the myth of
overenforcement”, E. Combe, C. Monnier, Cahiers de recherce PRISM-Sorbonne, juni 2009.
EZ 2009: “Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken voor het opleggen van
bestuurlijke boetes door de NMa 2009”, Minister van Economische Zaken, Staatscourant
14079, 22 september 2009.
EZ 2009b: “Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken tot vermindering van
bestuurlijke boetes betreffende kartels “, Minister van Economische Zaken, Staatscourant,
11 september 2009.
EZ, 2013: “Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken voor het opleggen van
bestuurlijke boetes door de NMa 2009”, Minister van Economische Zaken, Staatscourant
14214, 24 april 2013.
NMa, 2007: “NMa Boetecode 2007”, Nederlandse Mededingingsautoriteit, 28 juni 2007.

2

41/41