Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 635

Wijziging van de Erfgoedwet en de Wet op de
economische delicten in verband met
EU-verordening (EU) 2019/880 inzake het
binnenbrengen van cultuurgoederen

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 19 augustus 2020 en het nader rapport d.d.
13 november 2020, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 12 juni 2020,
nr. 2020001187, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 19 augustus 2020, nr. W05.20.0189/I, bied ik U hierbij
aan.
Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen waar de regering
hieronder op reageert:
Bij Kabinetsmissive van 12 juni 2020, no. 2020001187, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Erfgoedwet en Wet economische delicten in verband met EU-verordening
(EU) 2019/880 inzake het binnenbrengen van cultuurgoederen, met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel regelt de implementatie van de Verordening (EU)
2019/880 inzake het binnenbrengen van cultuurgoederen (hierna: de
EU-verordening). In het voorstel wordt een verbod opgenomen in de
Erfgoedwet om cultuurgoederen binnen te brengen die in strijd met de
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land waarin ze zijn
1

kst-35635-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 635, nr. 4

1

ontdekt of vervaardigd, buiten het grondgebied van dat land zijn gebracht.
Het voorstel wijzigt de Wet op de economische delicten door overtreding
van dit voorschrift strafbaar te stellen. Daarnaast regelt het voorstel dat
voor bepaalde cultuurgoederen een vergunning moet worden afgegeven,
of een verklaring moet worden overlegd.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
sanctionering van afzonderlijke inbreuken op de EU-verordening en het
van toepassing zijnde overschrijfverbod. Ook maakt de Afdeling opmerkingen over de term «passende maatregelen» en het consulteren van
belanghebbenden. In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de
toelichting, en waar nodig van het wetsvoorstel.
1. Sanctionering
Het wetsvoorstel verbiedt het binnenbrengen van cultuurgoederen in
strijd met de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land van
oorsprong2. Het voorstel sanctioneert overtreding van dit voorschrift,
door het op te nemen als economisch delict in de Wet op de economische
delicten (WED)3. Daarnaast regelt het voorstel dat cultuurgoederen als
bedoeld in de bijlage, deel B, van de verordening alleen mogen worden
ingevoerd als daarvoor een vergunning door de Minister is afgegeven4.
Ook regelt het voorstel dat cultuurgoederen van deel C van de bijlage
alleen mogen worden ingevoerd als daarvoor een verklaring kan worden
overlegd5. Overeenkomstig de EU-verordening treden de artikelen over de
vergunning en de importeursverklaring op een later te bepalen tijdstip in
werking.
a. Verplichting tot het sanctionering van alle inbreuken op de
EU-verordening
Volgens de toelichting wordt het verbod op het binnenbrengen van
cultuurgoederen in strijd met de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van het land van oorsprong ook overtreden als er geen, of
incorrecte vergunning of verklaring aanwezig is6. Voorwaarde voor het
afgeven van een invoervergunning is immers dat voldoende bewijs wordt
aangeleverd dat de cultuurgoederen in kwestie zijn uitgevoerd in overeenstemming met de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen uit het
land waar zij zijn vervaardigd of ontdekt. Ook de importeursverklaring
wordt gekoppeld aan naleving van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van het land waar de cultuurgoederen zijn vervaardigd of
ontdekt.
Toch zijn er verschillende inbreuken op de verordening voorstelbaar die
met uitsluitend het sanctioneren van het algemene verbod van de
verordening7 niet worden ondervangen. De verordening omschrijft twee
situaties waarin bij de aanvraag van een invoervergunning van het
voorgaande mag worden afgeweken8. In deze gevallen dient de aanvraag
van een invoervergunning vergezeld te gaan van bewijsstukken en
gegevens of luidt de verklaring dat de cultuurgoederen zijn uitgevoerd in
2

Voorgesteld artikel I, onderdeel C, artikel 4.23a, en onderdeel D, artikel 4.23a, eerste lid.
Voorgesteld artikel II.
4
Voorgesteld artikel I, onderdeel D, artikel 4.23a, tweede lid.
5
Voorgesteld artikel I, onderdeel D, artikel 4.23a, derde lid.
6
Memorie van toelichting, Artikelsgewijze toelichting, Artikel I.
7
Artikel 3, eerste lid, tweede alinea, EU-verordening.
8
Deze afwijking is aan de orde als het land waar de cultuurgoederen zijn vervaardigd of ontdekt
niet op betrouwbare wijze kan worden bepaald. Verder is deze afwijking aan de orde als de
cultuurgoederen vóór 24 april 1972 buiten het land zijn gebracht waar zij zijn vervaardigd of zijn
ontdekt. Zie artikel 4, vierde lid, en artikel 5, tweede lid, EU-verordening.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 635, nr. 4

2

overeenstemming met de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van
het laatste land waar zij zich gedurende een periode van meer dan vijf jaar
hebben bevonden.
Het algemene verbod van de EU-verordening9 heeft uitdrukkelijk
betrekking op de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land
waar de cultuurgoederen zijn ontdekt en vervaardigd, en niet op de
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land waar de
goederen zich de afgelopen periode hebben bevonden. In het huidige
voorstel wordt het afleggen van valse verklaringen of het verstrekken van
valse informatie in die twee afwijkingssituaties aldus niet gesanctioneerd.
Naast de afwijkingen zijn er andere situaties voorstelbaar waarin er wel
gehandeld wordt in overeenstemming met de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land waar het cultuurgoed is vervaardigd of
ontdekt, maar desalniettemin valse informatie wordt aangeleverd.
De Afdeling benadrukt het belang om in het wetsvoorstel te voorzien in
sanctionering voor alle inbreuken op de EU-verordening10. Op grond van
het loyaliteitsbeginsel en de nuttig-effect-leer zijn lidstaten verplicht om
alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor de volledige verwezenlijking van een verordening11.
De Afdeling adviseert nader te motiveren hoe met dit voorstel tegemoet
wordt gekomen aan de verplichting tot sanctionering van alle inbreuken
op de EU-verordening, in het bijzonder het doen van valse verklaringen en
het verstrekken van valse informatie, en zo nodig het voorstel aan te
passen.
De Afdeling wijst op het belang van het sanctioneren van alle inbreuken
op de EU-verordening met in het bijzonder het sanctioneren van het doen
van valse verklaringen en het verstrekken van valse informatie. De
regering wijst erop dat de verordening in artikel 11 verzoekt om sanctionering van overtreding van de in artikel 3 e.v. van de in verordening
genoemde gedragingen. Daartoe is in dit voorstel voorzien. Het doen van
valse verklaringen of het verstrekken van valse informatie wordt reeds
gesanctioneerd op basis van de huidige douaneregels en bevoegdheden
van de douane. Dat betekent dat er geen toepassing kan plaatsvinden van
het tweede dan wel derde lid van artikel 4.23a, hetgeen betekent dat het
verbod van het eerste lid, wordt overtreden. Dit wordt gesanctioneerd
door toepassing van de Wet op de economische delicten. De memorie van
toelichting is naar aanleiding hiervan verder verduidelijkt.
b. Het Europeesrechtelijke overschrijfverbod
Aanvullend op het voorgaande wijst de Afdeling erop dat, gelet op de
rechtstreekse toepasselijkheid van een verordening, deze automatisch
deel uitmaakt van de nationale rechtsorde. Het is daarom niet nodig en
zelfs verboden om bepalingen ervan in het nationale recht over te nemen.
Onder dit «overschrijfverbod» valt het letterlijk overnemen van
bepalingen van een verordening in nationale wetgeving en het parafraseren ervan. Voorkomen moet worden dat de nationale regeling herhaalt
wat reeds in een rechtstreeks toepasselijke verordening wordt bepaald.

9

Artikel 3, eerste lid, tweede alinea, EU-verordening.
Artikel 11 EU-verordening.
11
Zie o.m. HvJ EG, 16 december 1976, C-33/76 (Rewe v. Landwirtschaftskammer Saarland),
ECLI:EU:C:1976:188; HvJ EG, 2 februari 1977, C-50?76 (Amsterdam Bulb BV tegen Produktschap voor Siergewassen), ECLI:EU:C:1977:13; en HvJ EG, 21 september 1989, C-68/88
(Commissie tegen Helleense Republiek, ofwel Griekse maïs), ECLI:EU:C:1989:339.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 635, nr. 4

3

Het voorstel bevat echter ten dele bepalingen die vrijwel letterlijk zijn
overgenomen of geparafraseerd uit de EU-verordening12. De Afdeling
wijst erop dat het overschrijven kan worden voorkomen door voor de
sanctionering rechtstreeks in de WED te verwijzen naar de EU-verordening. Rechtstreeks verwijzen is ook gewenst voor sanctionering van
het algemene verbod van de EU-verordening dat in het voorstel niet als
zodanig wordt overschreven.
De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen zodat het vrijwel letterlijk
overnemen of parafraseren van de EU-verordening wordt voorkomen. De
Afdeling adviseert in het bijzonder voor het sanctioneren rechtstreeks in
de WED te verwijzen naar de EU-verordening.
De Afdeling wijst op het overschrijfverbod uit de Aanwijzingen voor de
Regelgeving. Er is voor gekozen om in de Erfgoedwet toch een verwijzing
op te nemen naar de verordening die op zijn beurt weer een verwijzing
heeft in de Wet op de economische delicten. De verordening bezigt in
artikel 3, eerste lid, de woorden «Het binnenbrengen van ? dat land zijn
gebracht, wordt verboden.» De woorden «wordt verboden» betekent dat
het stellen van het verbod door de Lid-Staat nog moet gebeuren. Dit
gebeurt in artikel 4.23a (later 4.23a, eerste lid). Het was ook de vraag of
het enkel verwijzen naar het eerste lid van artikel 3 direct in de WED
voldoende was in het licht van het legaliteitsbeginsel. Om het zekere voor
het onzekere te nemen en met een zo minimaal mogelijke verwijzing in de
Erfgoedwet is getracht dit op te lossen. Deze redenering gaat echter niet
op voor de bepalingen uit de verordening die zien op de vergunning en de
importeursverklaring. Het zou echter niet logisch zijn om deze bepalingen
niet op te nemen in de Erfgoedwet omdat anders de schijn wordt gewekt
van een absoluut verbod. Om te doorgronden hoe het systeem werkt zou
dan in de verordening gekeken moeten worden. Om redenen van
kenbaarheid zijn derhalve verwijzingen naar artikel 4 en 5 van verordening
opgenomen in de Erfgoedwet. Opgemerkt moet worden dat overtredingen van deze bepalingen niet rechtstreeks via de Wet op de economische delicten worden gesanctioneerd, maar volgens het systeem zoals
dat hierboven onder punt 1a is beschreven. De verordening kent voor
deze bepalingen ook geen verbod. Het past daarom niet om deze wel als
verbod in de Erfgoedwet op te nemen.
Ook is vermeldingswaardig het noemen van het belang van de sector die
hecht aan een «nationaalrechtelijk» haakje in de voor hen bekende
Erfgoedwet. Er is tevens sprake van een precedent in artikel 4.23 van de
Erfgoedwet waar het gaat over de uitvoer van cultuurgoederen, zijnde de
implementatie van de Europese verordening hierover. Dit is tevens de
reden waarom er aan de punten 1 en 2 van de redactionele opmerkingen
geen gevolg is gegeven. Ook is vermeldingswaardig te noemen van het
belang dat van de sector die hecht aan een «nationaalrechtelijk» haakje in
de voor hen bekende Erfgoedwet.
2. Passende maatregelen
Op grond van de EU-verordening13 nemen de douaneautoriteiten en de
bevoegde autoriteiten passende maatregelen wanneer een poging wordt
ondernomen om de in de EU-verordening bedoelde cultuurgoederen
binnen te brengen14.

12

Zie de redactionele bijlage.
Artikel 3, eerste lid, tweede alinea, EU-verordening.
14
Artikel 3, eerste lid, EU-verordening.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 635, nr. 4

4

In de toelichting van het voorstel is dit overgenomen en is omschreven
dat de douaneautoriteiten en de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed
(hierna: de Inspectie) passende maatregelen nemen wanneer een poging
wordt ondernomen om dergelijke cultuurgoederen binnen Nederland te
brengen15. Uit een oogpunt van rechtszekerheid heeft het de voorkeur
duidelijke regelgeving na te streven16. Echter noch het voorstel, noch de
toelichting daarbij biedt duidelijkheid over wat de «passende maatregelen» concreet (kunnen) inhouden, zoals die genomen kunnen worden
door de douaneautoriteiten of de Inspectie.
De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken wat de betreffende passende maatregelen (kunnen) inhouden en het voorstel zo nodig
aan te passen.
De Afdeling wijst op een ontbrekende duiding van «passende maatregelen» die de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed en de douane
kunnen nemen. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
3. Consultatie
Volgens de toelichting zullen de gevolgen van het voorstel voor burgers
(kunstkopers, verzamelaars, reizigers), culturele stichtingen, kunsthandels,
kunsttransporteurs, erfgoedinstellingen zoals musea, archieven en
bibliotheken en andere instanties naar verwachting beperkt zijn17. Dit
omdat er nog geen EU-uitvoeringshandelingen zijn18.
Wel is in de toelichting benadrukt dat voor deze stakeholders de onderzoeksplicht zal worden vergroot omdat nu alleen de legale uitvoer uit het
land van export moet worden geverifieerd. Op grond van de
EU-verordening en het voorstel moet in de toekomst ook de legale uitvoer
uit het land waar het cultuurgoed ontdekt of vervaardigd is, immers zijn
geverifieerd. Wanneer de EU-uitvoeringshandelingen volgen, worden bij
koninklijk besluit de vergunningsafgifte en de importeursverklaring
geoperationaliseerd19.
Gelet op de gevolgen voor de sector is het van belang de genoemde
stakeholders in de gelegenheid te stellen om hun gedachten over dit
voorstel kenbaar te maken, in het bijzonder wanneer de uitvoeringshandelingen in nationale regelgeving worden geoperationaliseerd.
De Afdeling adviseert om de genoemde stakeholders alsnog om consultatiereacties te verzoeken, dan wel op het moment dat de
EU-uitvoeringshandelingen worden geoperationaliseerd in nationale
regelgeving.
4. Redactionele bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

15

Artikel 3, eerste lid, EU-verordening.
Aanwijzing 2.6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Memorie van toelichting, paragraaf 3.
18
Memorie van toelichting, paragraaf 3.
19
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.
16
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 635, nr. 4

5

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
De Afdeling adviseert om diverse stakeholders alsnog om een consultatiereactie te verzoeken. In de memorie van toelichting is op dit punt
uiteengezet waarom voor het huidige voorstel van wet geen nationale
consultatie heeft plaatsgevonden.
Nu geen consultatie plaatsvindt voor dit voortel voor wet, adviseert de
afdeling in tweede aanleg een consultatie te laten plaatsvinden als de
EU-uitvoeringshandelingen geoperationaliseerd worden in nationale
wetgeving. Dit advies zal niet worden opgevolgd, omdat bij de implementatie van de uitvoeringshandelingen weinig ruimte gelaten zal worden aan
de Nederlandse wetgever voor nadere invulling of interpretatie. Zo zullen
in het implementatieproces stakeholders worden betrokken zodat bij de
uitvoering b.v. op het gebied van communicatie en het uitdragen van de
nieuwe regels aangesloten wordt bij de behoeften.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 635, nr. 4

6