Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 278

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 september 2015
In de brief van 2 juli 2014 van mijn ambtsvoorganger bent u geïnformeerd
over de stand van zaken van de voorgenomen modernisering van het
Wetboek van Strafvordering. Daarbij heeft hij een nota toegezegd met een
schets van de hoofdlijnen van het gemoderniseerde wetboek. De nota die
ik u hierbij toezend, geeft hieraan uitvoering1. Graag zet ik deze door mijn
ambtsvoorganger ingezette ontwikkeling met volle kracht voort.
1. Inleiding
Doel van de modernisering is te komen tot een toekomstbestendig, voor
professionals en burgers toegankelijk en in de praktijk werkbaar wetboek
dat voorziet in een evenwichtig stelsel van rechtswaarborgen. De
voorgestelde wijzigingen moeten bijdragen aan een verbetering van de
kwaliteit van de bestaande strafrechtspleging en hangen samen met de
beleidsdoelstellingen van het programma Versterking Prestaties Strafrechtketen (VPS).2
Om volledig recht te kunnen doen aan de beleidsdoelstellingen van het
programma VPS is modernisering van het Wetboek van Strafvordering
nodig, omdat onderdelen van het wetboek onvoldoende rekening houden
met nieuwe technieken of onnodige en vermijdbare lasten veroorzaken.
Het probleem van nieuwe technieken doet zich onder andere voor bij de
digitalisering van de strafrechtspleging, waarbij het procesdossier in
elektronische vorm wordt verwerkt en niet is voorzien in de mogelijkheid
van het elektronisch ondertekenen van stukken. Het probleem van de
overbodige lasten speelt onder andere bij de regelgeving die voortvloeit
uit de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden.

1
2

kst-29279-278
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Kamerstuk 29 279, nr. 165.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

1

Modernisering is ook om andere redenen nodig. Het huidige wetboek is in
1926 ingevoerd. De geschiedenis van dit wetboek gaat echter veel verder
terug. Grote delen zijn overgenomen uit eerdere wetboeken, waaronder
het wetboek uit 1838, dat op zijn beurt was gebaseerd op de daarvoor
geldende Code d’Instruction Criminelle. De samenleving waarvoor het
wetboek oorspronkelijk is gemaakt, is inmiddels ingrijpend veranderd
door nationale en internationale ontwikkelingen, door de opkomst van
andere soorten criminaliteit en door nieuwe technische mogelijkheden.
Op deelgebieden is het wetboek de afgelopen decennia talloze malen
gewijzigd. Bepalingen zijn geschrapt of gewijzigd en vele nieuwe
bepalingen zijn aan het wetboek toegevoegd. Het ging hierbij om
incidentele wijzigingen die betrekking hadden op specifieke onderwerpen,
hetzij ingegeven door nationale beleidsoverwegingen, hetzij als gevolg
van Europese en andere internationale verplichtingen. De overzichtelijkheid en toegankelijkheid van het wetboek zijn daardoor op (belangrijke)
onderdelen aangetast. Alleen al het opzoeken van een regeling kan lastig
zijn vanwege complexe nummering van wetsartikelen, met bijvoorbeeld
nummers als 126u voor het nummer 126aa. Ook bevat het wetboek op
verschillende plaatsen sterk met elkaar verwante regelingen die elkaar
deels overlappen maar toch telkens op onderdelen verschillen.
Ontwikkelingen in de jurisprudentie zijn ook niet altijd in de wet gereflecteerd. Wet en rechtspraak lopen op belangrijke onderdelen uiteen, wat het
vinden van het recht door de wetstoepasser niet eenvoudig maakt.
De noodzaak van modernisering van het wetboek en het belang van groot
onderhoud wordt in steeds bredere kring gedeeld. Zo schrijft Keulen:
«Wie enkel van de wettelijke regeling van het verschoningsrecht kennis
neemt en niet van de jurisprudentie ter zake, wordt ronduit op het
verkeerde been gezet».3 Mevis wijst op systematische knelpunten, in het
bijzonder onduidelijkheden over de rol en de positie van het openbaar
ministerie (OM) ten opzichte van de andere deelnemers aan het strafproces en de nadere afbakening van de positie en de bevoegdheden van
de rechter-commissaris ten opzichte van de zittingsrechter.4 Corstens
vergelijkt het wetboek treffend met een fietsband met twintig plakkers die
over een kasseienstrook hobbelt. Dat leidt volgens hem «te gemakkelijk
tot valpartijen».5 Ook Kooijmans wijst op de noodzaak van modernisering.
Volgens hem is er, in het bijzonder in verband met de afdoening van
complexe strafzaken, sprake van een «een permanente opdracht en
uitdaging voor wetgever, rechtspraktijk en wetenschap om (...) in
onderlinge dialoog tot verbetering van het stelsel te komen.» Hij wijst op
de taak van de wetgever het systeem weer in balans te brengen met
inachtneming van de rol die alle procesdeelnemers vervullen.6
Het tweede deel van deze brief bestaat uit de contourennota, met een
overzicht en een samenvatting van de belangrijkste wijzigingen per boek
ten opzichte van het huidige wetboek. Voorts is daarbij aangegeven welke
onderdelen van het wetboek vooralsnog inhoudelijk ongewijzigd zullen
blijven.

3

B.F. Keulen, «Wetboek op stelten. Over de modernisering van het Wetboek van Strafvordering»,
Rechtsgeleerd Magazijn Themis 2014, blz. 211–222.
4
P.A.M. Mevis, «Modernisering strafvordering», Delikt en Delinkwent 2014, blz. 575–586.
5
Toespraak G.J.M. Corstens, Codificatie in de 21e eeuw, Toespraak ter gelegenheid van het
Congres Modernisering Wetboek van Strafvordering op 19 juni 2014. De toespraak is te
raadplegen op: www.rechtspraak.nl.
6
T. Kooijmans, Dat is mijn zaak! (inaugurele rede Tilburg), Tilburg University 2011, blz. 64 en 66.
De oratie is te raadplegen op www.tilburguniversity.edu/nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

2

In paragraaf 3.6. van deze brief wordt inzicht gegeven in de wijze waarop
de voorgestelde wijzigingen doorwerken in het strafproces.
2. Doelstellingen van de modernisering
2.1. Voorgeschiedenis
Mijn voorgangers hebben diverse keren de noodzaak van een modernisering van het wetboek naar voren gebracht.7 In verband hiermee heeft
het Ministerie van Justitie in het jaar 1998 aan een projectgroep van
wetenschappers van verschillende universiteiten de opdracht gegeven
een onderzoek te doen naar de consistentie en de actualiteit van de
grondslagen waarop het wetboek berust, knelpunten in de bestaande
regelgeving en mogelijke oplossingen. Het desbetreffende «onderzoeksproject Strafvordering 2001», onder leiding van M.S. Groenhuijsen en G.
Knigge, heeft geleid tot een aantal rapporten, waaronder een eindrapport
uit 2004.8 De onderzoekers bepleitten met klem een herziening van het
wetboek.9 De rapporten van de projectgroep zijn diverse keren besproken
in congressen en wetenschappelijke publicaties. Daarbij werd de
noodzaak tot modernisering onderschreven.
Na de afronding van het onderzoek van de projectgroep heeft de
toenmalige Minister van Justitie in 2004 de Tweede Kamer meegedeeld
dat zou worden gestreefd naar een gefaseerde verwerking van de
resultaten,10 waarbij de nadruk zou komen te liggen op de herziening van
de eerste twee boeken. Daarbij ging het in het bijzonder om de algemene
bepalingen betreffende de positie van de procesdeelnemers in het Eerste
Boek en de modernisering van het voorbereidend onderzoek in het
Tweede Boek.
Op een aanzienlijk aantal onderdelen hebben de voorstellen van de
onderzoeksgroep tot modernisering geleid. Te denken valt in dit verband
aan de totstandkoming van de Wet OM-afdoening (Stb. 2006, 330), de
regeling van de versterking van de positie van het slachtoffer (Stb. 2010,
1) en die van de deskundige (Stb. 2009, 33). Ook de Wet herziening regels
betreffende de processtukken in strafzaken (Stb. 2011, 601) en de Wet
versterking positie rechter-commissaris (Stb. 2011, 600) zijn in belangrijke
mate gebaseerd op het werk van de onderzoeksgroep.
De modernisering (in het bijzonder van de bepalingen betreffende het
voorbereidend onderzoek) is echter op verschillende momenten gestagneerd. De omvang van de overige onderdelen van de wetgevingsprogramma’s heeft in de afgelopen jaren niet toegelaten dat het werk aan het
wetboek, zoals het de bewindspersonen in het eerste decennium van deze
eeuw voor ogen stond, werd voltooid.
2.2. Nieuw begin en doelstellingen
Ik acht het van groot belang het werk aan de modernisering van het
wetboek nu met voortvarendheid en elan ter hand te nemen. Een
wezenlijke aanpassing van het Wetboek van Strafvordering die moet
7

Zie de brief van de Minister van Justitie van 22 oktober 2003, Kamerstuk 29 271, nr. 1, blz. 1–23.
Zie voorts de aankondigingen in de verschillende brieven over VPS (Kamerstuk 29 279, nrs. 156
en 165).
8
M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en Verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004.
9
M.S. Groenhuijsen en G. Knigge: Algemeen deel, in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Het
onderzoek ter zitting. Eerste interim-rapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer:
Kluwer 2001, blz. 7 e.v.
10
Kamerstuk 29 271, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

3

leiden tot een evenwichtig en toekomstbestendig stelsel van strafrechtspleging is, zoals ik in paragraaf 1 heb toegelicht, nodig.
De modernisering heeft de volgende doelstellingen:
– te voorzien in een wetboek waarin zo veel mogelijk bevorderd wordt
dat een adequate justitiële reactie kan worden gegeven op strafbaar
gedrag, en dat onjuiste justitiële beslissingen zoveel mogelijk worden
voorkomen. Daarbij dient zo goed mogelijk geborgd te zijn dat het
onderzoek in een strafzaak vanaf het begin zowel zorgvuldig als
voortvarend plaatsvindt, met inachtneming van de (grond)rechten van
burgers. In dit verband is onder meer het uit het EVRM voortvloeiende
recht op een eerlijk proces van belang, dat mede inhoudt dat in
voldoende mate is voorzien in het recht op rechtsbijstand, «equality of
arms» en andere verdedigingsrechten zoals het recht op kennisname
van processtukken;
– een duidelijke regeling van de bevoegdheden en procespositie van de
verschillende deelnemers aan de strafrechtspleging, waarbij voorzien
is in een evenwichtig stelsel van rechtswaarborgen en een juiste
afweging van de verschillende belangen van deze procesdeelnemers;
– facilitering van een digitaal strafproces;
– vereenvoudiging van het voorbereidend onderzoek en de regeling van
de opsporingsbevoegdheden;
– stroomlijning van procedures in het vooronderzoek, de berechting en
de tenuitvoerlegging, waarbij gekeken wordt naar reductie van
administratieve lasten;
– verkorting van doorlooptijden waarbij de verantwoordelijkheid van de
procesdeelnemers voor een voortvarende procesgang wettelijk wordt
vastgelegd en het onderzoek zoveel mogelijk wordt afgerond vóór de
inhoudelijke behandeling ter zitting; voor de fase van het hoger beroep
houdt dit in dat de appelprocedure zich concentreert op de aangevoerde bezwaren tegen de beslissing in eerste aanleg, waarbij de
rechter echter wel onbeperkt bevoegd blijft in te grijpen indien hij een
beslissing in eerste aanleg niet juist acht;
– een effectieve en persoonsgerichte tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen;
– te voorzien in een wetboek dat systematisch van opzet is, het
toepasselijke recht weerspiegelt, een logische indeling kent en
inzichtelijk is voor de burger.
De eerstgenoemde doelstelling betreft het hoofddoel van het strafproces
en staat bij de modernisering dus voorop. Voorts dient per geval,
afhankelijk van de aard van de te regelen materie, een afweging plaats te
vinden hoe de overige doelstellingen zich tot elkaar verhouden. Zoals in
de notitie «Strafrecht in een veranderende omgeving» van 11 juni 2013 is
aangegeven11 wegen rechtsstatelijke en strafrechtelijke beginselen daarbij
zwaarder naarmate de inbreuk op de individuele rechten groter is. Dit sluit
aan bij de opvattingen van het onderzoeksproject Strafvordering 2001.12
Een dergelijke afweging geldt ook voor de rol die de deelnemers in het
strafproces moeten spelen. Onder omstandigheden kunnen belangen van
procesdeelnemers op gespannen voet met elkaar staan. Het belang van
de verdachte om gebruik te kunnen maken van het recht om getuigen te
ondervragen moet bijvoorbeeld afgewogen worden tegen de rechtens te
respecteren belangen van de getuigen. Naarmate er voor de verdachte
grotere belangen op het spel staan, zullen zijn belangen zwaarder wegen.
Belangen van procesdeelnemers kunnen echter ook met elkaar samenvallen. Een voortvarende afdoening van de strafzaak is bijvoorbeeld in
overeenstemming met het recht van de verdachte om binnen een
11
12

Kamerstuk 33 400 VI, G, blz. 9.
Vgl. M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Het onderzoek ter terechtzitting. Eerste interimrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, blz. 27–28.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

4

redelijke termijn te worden berecht, maar dient ook het belang van het
slachtoffer bij een spoedige afsluiting van de strafzaak in verband met de
emotionele verwerking van gebeurtenissen die aanleiding waren voor de
strafzaak. Bovendien wordt het belang van de samenleving in haar geheel
gediend met een effectieve rechtshandhaving.13
Criterium voor het doen van voorstellen in deze moderniseringsoperatie is
dat zij bijdragen aan de bovengenoemde doelstellingen. Voorstellen die
niet noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van deze doelstellingen,
maar op andere gronden wenselijk worden geoordeeld, zullen in een
ander kader worden gewogen en een eigen wetgevingstraject doorlopen.
Ook beperkt dit wetgevingstraject zich tot wijzigingen van het Wetboek
van Strafvordering. Een uitzondering wordt echter gemaakt voor de
strafvorderlijke bepalingen uit het Wetboek van Strafrecht: deze worden
overgeheveld naar het Wetboek van Strafvordering waar deze artikelen
thuishoren.
Recent tot stand gekomen wetgeving en wetgeving die reeds in procedure
is, zullen evenmin in dit kader voorwerp van wijziging worden, tenzij
sprake is van prangende knelpunten waarvan de oplossing aansluit bij de
doelstelling van deze wetgevingsoperatie of wanneer het gewenst is een
ingezette modernisering van het wetboek een stap verder door te voeren.
In de bovengenoemde notitie «Strafrecht in een veranderende omgeving»
is voorts aangegeven dat het strafrecht de voortdurende invloed
ondervindt van veranderende omstandigheden en opvattingen en dat
internationale instrumenten en mensenrechtenverdragen niet slechts
eenduidige verplichtingen inhouden, maar ook invloed hebben op
algemene leerstukken en de invulling van algemene beginselen. Deze
context noodzaakt tot een wetboek dat is aangepast aan deze ontwikkelingen. Het betekent anderzijds ook dat een nieuw wetboek geen
legislatief eindpunt is, maar onverminderd voorwerp zal zijn van
aanpassing aan nieuwe ontwikkelingen en inzichten. De in de notitie
geschetste strafrechtelijke eisen en beginselen, zoals het legaliteitsbeginsel en de uit Grondwet en mensenrechtenverdragen voortvloeiende
beginselen, zijn daarbij toetsingskader.
3. Uitgangspunten voor de modernisering
3.1. Behoud belangrijke uitgangspunten
Belangrijke uitgangspunten waarop het huidige wetboek is gebaseerd,
blijven in de toekomst gehandhaafd. Zo blijft hoofddoel van het strafproces dat sprake dient te zijn van een «goed ingericht strafproces» dat
zoveel mogelijk bevordert dat de strafwet wordt toegepast op de
«werkelijk schuldige» en dat naar vermogen de veroordeling van de
niet-schuldige verhindert.14
Aan de ene kant verschaft het wetboek een instrumenteel kader om
effectief te kunnen optreden tegen strafbare feiten, waarbij inbreuk
gemaakt kan worden op rechten van burgers. Aan de andere kant heeft
het strafprocesrecht een rechtsbeschermende functie omdat burgers
worden beschermd tegen (ongebreideld) overheidsoptreden. Vereenvoudiging en het streven naar een voortvarende procesgang mogen niet ten
koste gaan van de rechtswaarborgen van degene op wie het onderzoek en
de berechting zich richten.

13
14

T. Kooijmans, Dat is mijn zaak! (inaugurele rede Tilburg), Tilburg University 2011, blz. 7 e.v.
Kamerstukken II 1913/14, 286, nr. 3, blz. 55.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

5

Als uitgangspunt blijft gelden dat opsporingsambtenaren onder het gezag
van het OM de opsporing verrichten overeenkomstig de normering die
het wetboek daaraan stelt. Wel wordt gekeken naar vergroting van de
doelmatigheid en de slagvaardigheid van de opsporing en een vereenvoudiging en stroomlijning van de normering in de bevoegdheidsuitoefening
in het voorbereidend onderzoek met behoud van de rechten van de
verdediging. Van belang is dat het OM tegenover de rechter
aanspreekbaar is op de wijze waarop het opsporingsonderzoek is
uitgevoerd.
Dat het OM de wenselijkheid en de omvang van de vervolging bepaalt
blijft eveneens als uitgangspunt gelden. Dit uitgangspunt is een uitvloeisel
van het opportuniteitsbeginsel dat ook in het nieuwe wetboek een
centrale plaats zal blijven innemen. Het OM heeft onder meer tot taak op
te komen voor de belangen van het slachtoffer.
Tevens wordt bij de modernisering vastgehouden aan een berechting
door beroepsrechters (en bijvoorbeeld niet door een jury). Dit is in lijn met
het feit dat de modernisering niet een fundamentele herziening van de
(grondslagen van de) strafvordering betreft, maar een stroomlijning en
herstructurering die het wetboek bij de tijd brengen.
Voor zover ik wijzigingen zal voorstellen met betrekking tot de berechting
van strafbare feiten zal ik daarbij meewegen dat, net als thans, ook na
invoering van het nieuwe wetboek het zwaartepunt van de afdoening van
veel voorkomende (minder ernstige en eenvoudig te bewijzen) strafbare
feiten bij het OM en de opsporingsdiensten liggen (OM-strafbeschikking
en politiestrafbeschikking). De zaken waarover de rechter wel oordeelt
betreffen doorgaans ernstiger zaken, in het bijzonder zaken waarin het
opleggen van een vrijheidsstraf aan de orde is; een andere categorie
bestaat uit de gevallen waarin de verdachte verzet heeft ingesteld tegen
een strafbeschikking. Bij de ernstige zaken ligt de nadruk meer op het
belang van een contradictoir strafproces, met een ruime mate van
interactie tussen de procesdeelnemers (zie ook de stroomschema’s in
paragraaf 3.6.).
3.2. Contradictoire karakter van het strafproces
Ik onderschrijf op hoofdlijnen de uitgangspunten die de projectgroep
Strafvordering 2001 op het punt van een grotere nadruk op het contradictoir proces heeft geformuleerd. Voorop staat dat de overheid een
procedure en procesvoering waarborgt, die voldoet aan normen die
voortvloeien uit (grond)rechten; de justitiële autoriteiten hebben daarvoor
een eigen in de wet verankerde verantwoordelijkheid. In het contradictoire
proces bepaalt de interactie tussen de verschillende procesdeelnemers in
zekere mate de agenda van het strafproces, met een nadruk op de
mogelijkheid van de verdachte zelf zijn proceshouding te bepalen. Dat
begint al tijdens het voorbereidend onderzoek. De keerzijde van de
vrijheid van de verdachte om een eigen processuele koers te kiezen is wel
dat aan de gemaakte keuzen rechtsgevolgen kunnen worden verbonden.
Dit speelt vooral wanneer de verdachte rechtsbijstand geniet. Bij een
verdachte die geen rechtsbijstand geniet, moet ermee rekening worden
gehouden dat deze niet altijd de implicaties van zijn proceshouding kan
overzien. Naarmate hij eerder in de procedure wordt voorzien van
rechtsbijstand kan hij beter gefundeerde keuzen maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

6

3.3. Een thematische aanpak met aandacht voor de interactie tussen
procesdeelnemers
Bij de totstandkoming van het huidige wetboek is vooral veel aandacht
besteed aan de procespositie van de verdachte als belangrijkste procesdeelnemer tegen de achtergrond van zijn belangen en die van de
opsporing en de waarheidsvinding. De laatste decennia bestaat daarnaast
in toenemende mate aandacht voor de rol van het slachtoffer in het
strafproces. In 2010 is bovendien een aparte regeling over de deskundige
in het wetboek opgenomen.
In het huidige wetboek ontbreekt een algemene regeling voor de getuige,
los van diens rol bij de waarheidsvinding, als aangever of slachtoffer.
Meer aandacht voor de zelfstandige en rechtens te respecteren belangen
van personen die (al dan niet zijdelings) betrokken zijn bij het strafproces,
zoals de getuige, leidt tot een meer systematisch ingebedde plaats voor
hen in het wetboek. Dit pleit voor een apart hoofdstuk betreffende de
rechtspositie van de getuige, zoals er ook aparte hoofdstukken bestaan
over het slachtoffer en de deskundige.
Een volledig doorgevoerde thematische opzet van het wetboek, waarbij
telkens per procesdeelnemer de diverse procedures worden geregeld, is
echter niet wenselijk, omdat dit tot veel overlappende regelingen zou
leiden. Ter wille van de overzichtelijkheid is het echter wel gewenst om in
bepaalde opzichten te kiezen voor een meer thematische opzet, waarbij
regelingen die één specifieke procesdeelnemer betreffen meer in hun
geheel en in onderlinge samenhang worden bezien. Ook kan hierbij meer
inzicht worden gegeven in de afweging van de diverse belangen, omdat
de belangen van de procesdeelnemers niet met elkaar hoeven samen te
vallen en soms tegengesteld zijn (bijvoorbeeld verdachte en benadeelde
partij). Dat betekent niet dat er een lineair verband bestaat in de zin van:
meer rechten voor het slachtoffer betekent minder rechten voor de
verdachte, maar wel dat telkens een nieuwe afweging heeft plaatsgevonden van hun belangen en een nadere afbakening van hun positie.
Dit speelt bijvoorbeeld in het voorbereidend onderzoek. Om het voorbereidend onderzoek meer dienstbaar te maken aan de voorbereiding van
het eindonderzoek zullen in de contourennota voorstellen worden gedaan
voor een betere vervulling van de regiefunctie van de rechter-commissaris
voor wat betreft de onderzoekswensen en voor een verbetering van de
aansluiting van het voorbereidend onderzoek op het eindonderzoek. Ook
hier is steeds weer sprake van een wisselwerking tussen de rollen van OM
en verdediging, rechter-commissaris en zittingsrechter. De verdediging
dient door de zittende magistratuur (ZM) en het OM in de gelegenheid te
worden gesteld tot een goede taakvervulling, onder meer door adequate
voorzieningen te treffen in verband met de inbreng van onderzoekswensen in een vroeg stadium van het geding. In het gewijzigde wetboek
zullen de mogelijkheden worden vergroot om al in een vroegtijdig
stadium in te spelen op dergelijke wensen van de verdediging.
De Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Raad voor de
rechtspraak hebben in dit verband terecht gewezen op het belang dat de
verdediging daarbij door de ZM en het OM in de gelegenheid wordt
gesteld tot een goede vervulling van de haar toebedachte rol. Van de kant
van de advocatuur kan worden verwacht dat men tijdig aangeeft welke
onderzoekswensen, zoals (nader) politieonderzoek, getuigenverhoor,
deskundigenonderzoek, men gerealiseerd wil zien ter voorbereiding op
een adequate verdediging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

7

Van de kant van het OM kan worden verwacht de verdediging tijdig te
doen beschikken over (tenminste een deel van) de processtukken teneinde
dergelijke onderzoekswensen te kunnen formuleren. Tot de verantwoordelijkheid van het OM mag ook – in het licht van de rechtspraak van het
EHRM – gerekend worden dat wordt bijgedragen aan de verwezenlijking
van het ondervragingsrecht van de verdediging van getuigen van wie te
voorzien is dat zij een belangrijke factor zullen vormen in de beoogde
bewijsconstructie.
Van de rechter-commissaris kan worden verwacht dat hij een pro-actieve
houding van OM en verdediging in dezen bevordert. Instrumenten die
hiertoe kunnen worden ingezet zijn bijvoorbeeld het stellen van termijnen
of het houden van de regiebijeenkomst.
3.4. Verbetering strafrechtspleging
Voor het gehele wetboek is leidend dat de voorstellen in het algemeen
moeten bijdragen aan een verbetering van de prestaties van de ketenpartners, maar vooral ook aan een verbetering van de strafrechtspleging
in haar geheel. Het gaat hierbij niet alleen om de efficiëntie van het
proces, maar evenzeer om de borging van de kwaliteit van de procedure
in het licht van de rechtsbescherming en de voorkoming van onjuiste
uitspraken.
Geopperde voorstellen worden mede aan deze eisen getoetst. Er zal
gekeken worden naar de consequenties die de voorgestelde wetswijzigingen hebben voor de strafrechtketen als geheel en voor de afzonderlijke
organisaties in die keten. Er moet rekening worden gehouden met de
mogelijkheid dat een voorstel voor één partner meer werk oplevert, maar
dat dit tot lastenverlichting voor de andere partners leidt. Zo zal ook
kwaliteitsverbetering soms extra werk meebrengen, maar tevens leiden
tot een verbetering van de prestaties van de strafrechtspleging als geheel.
3.5. Primaat van de wetgever en delegatie
Een belangrijk uitgangspunt blijft dat het strafprocesrecht bij wet wordt
geregeld. Dit is het zogenoemde strafvorderlijke legaliteitsbeginsel,
neergelegd in artikel 107 van de Grondwet en in artikel 1 van het wetboek.
De boodschap daarvan is dat de grondslag voor de uitoefening van
bevoegdheden in een formele wet moet zijn neergelegd. Dat laat onverlet
dat nadere uitwerking in lagere regelgeving, zoals een algemene
maatregel van bestuur (amvb), mogelijk is. Het wetboek bevat nu ook al
een aanzienlijk aantal grondslagen om nadere uitwerking van een
bepaalde regeling in uitvoeringsbesluiten vast te leggen (vgl. het Besluit
inbeslaggenomen voorwerpen).
Ik ben voornemens om bij de modernisering van het wetboek nadrukkelijk
te bezien welke regels op het niveau van de wet behoren te worden
vastgesteld en welke regels beter kunnen worden opgenomen in een
amvb. Gestreefd wordt naar meer consistentie op dit punt dan bij het
huidige wetboek het geval is. Uitgangspunt is daarbij dat overeenkomstig
de Aanwijzingen voor de regelgeving de reikwijdte en de voornaamste
duurzame normen op het niveau van de wet in formele zin worden
geregeld, zodat parlementaire betrokkenheid gewaarborgd is (Aanwijzing
22). Voorschriften van meer technische of administratieve aard of nadere
voorschriften die vaak wijziging behoeven in verband met technische of
wetenschappelijke inzichten kunnen op lager niveau worden uitgewerkt
(Aanwijzing 26).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

8

Amvb’s in verband met inzichtelijkheid en bestendigheid
Amvb’s met een uitwerking van administratieve of technische
voorschriften bestaan ook nu al in ruime mate. Zo zijn op grond van het
huidige artikel 126ee bij amvb nadere regels gesteld met betrekking tot
technische hulpmiddelen die kunnen worden aangewend in het kader van
bijzondere opsporingsbevoegdheden. Ook bij andere onderwerpen, zoals
de DNA-wetgeving, is nadere uitwerking in een amvb voorzien (bijv. het
Besluit DNA-onderzoek in strafzaken).
Een dergelijke werkwijze zal bij de moderniseringsoperatie meer
systematisch worden toegepast. Dit heeft als voordeel dat bij amvb
sneller rekening kan worden gehouden met nieuwe ontwikkelingen die
niet controversieel zijn (bijvoorbeeld op technisch of wetenschappelijk
terrein). Zo wordt voorkomen dat het wetboek telkens moet worden
gewijzigd. Ook wordt de overzichtelijkheid en de toegankelijkheid van de
wettelijke regeling verbeterd.
De delegatie is ook wenselijk bij implementatie van EU-regelgeving
waarbij geen of slechts in beperkte mate ruimte is voor nationale keuzes.
Om tijdig aan Europese verplichtingen te voldoen kan het aangewezen
zijn om hieraan uitvoering te geven door middel van een amvb of een
ministeriële regeling die is gebaseerd op een meer algemeen geformuleerde delegatiegrondslag in verband met de implementatie van de
desbetreffende richtlijn. Dat geldt te meer bij uitvoeringsvoorschriften. Zo
gaat het bij de implementatie van de EU richtlijn minimumnormen
slachtoffers (2012/29/EU), die op 15 november 2015 moet zijn geïmplementeerd, voor een belangrijk deel om specificatie van (gedetailleerde)
uitvoeringsvoorschriften die het beste in lagere regelgeving kunnen
worden neergelegd, zoals de individuele beoordeling van specifieke
behoeften bij groepen slachtoffers van bepaalde delicten. Dit laat onverlet
dat het uit een oogpunt van consistentie of coherentie wenselijk kan zijn
bepaalde voorschriften uiteindelijk in de wet op te nemen en dat blijft
gelden dat de hoofdlijnen van het strafprocesrecht in het wetboek
geregeld dienen te worden. Dit geldt in het bijzonder voor bepalingen
betreffende inbreuk(en) op (grond)rechten, bevoegdheden, verantwoordelijkheden, normering van onderzoek en de waardering van resultaten.
In verband met de inzichtelijkheid van de regeling zullen, in gevallen
waarin dit mogelijk is, uitvoeringsregelingen geclusterd worden geregeld
in een amvb (zoveel mogelijk per boek dan wel per hoofdstuk van het
wetboek). Op deze laatste manier blijft het aantal afzonderlijke amvb’s
beperkt en wordt het eenvoudiger de relevante amvb’s te vinden dan nu
het geval is.
3.6. Samenhang voorstellen in het licht van het verloop van het
strafproces
In de contourennota wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste
wijzigingsvoorstellen.15 De algemene overeenkomst tussen die
voorstellen is dat zij alle beogen bij te dragen aan een verbetering van de
kwaliteit van de bestaande strafrechtspleging en tezamen een evenwichtig
en toekomstbestendig stelsel nastreven.
Een aantal voorstellen vertoont daarnaast een bijzondere samenhang. Het
betreft in het bijzonder de voorstellen die specifiek zien op het verloop van
het strafproces in geval zaken worden afgedaan door de strafrechter. Die
voorstellen kenmerken zich kort gezegd door een «beweging naar voren»:
15

Zie i.h.b. de paragrafen 1.3 en 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

9

het voorbereidend onderzoek neemt in verhouding tot het onderzoek ter
terechtzitting in gewicht toe. Hetzelfde geldt voor het onderzoek ter
terechtzitting in eerste aanleg in relatie tot het onderzoek in hoger beroep.
Het feit dat zowel in eerste aanleg als in hoger beroep de (regie)fase vóór
de zitting beter wordt benut voor eventueel nader onderzoek vormt nog
een andere beweging naar voren. Ook bij de tenuitvoerlegging is in zekere
zin sprake van een dergelijke beweging, aangezien veel uitspraken door
een moderne betekeningsregeling eerder vatbaar zullen zijn voor
executie.
In het nieuwe wetboek wil ik meer nadruk leggen op het voorbereidend
onderzoek, omdat dit in belangrijke mate het verdere verloop van het
proces en de kwaliteit van de procedure als geheel bepaalt: het vroegtijdig
horen van getuigen en uitvoeren van overig relevant onderzoek bevordert
immers de deugdelijkheid en de kwaliteit van de over de zaak te nemen
beslissing en kan helpen gerechtelijke dwalingen te voorkomen. Het gaat
er om uiteindelijk tot een goed oordeel in de strafzaak te komen.
Het is daarnaast voor alle betrokkenen van groot belang dat zij zo snel
mogelijk duidelijkheid krijgen over de afloop van de zaak. Ook daarom wil
ik investeren in het voorbereidend onderzoek. Een goede voorbereiding
van de zitting, voorzien van meer mogelijkheden voor rechterlijke
betrokkenheid en vroegtijdige, actieve participatie door openbaar
ministerie en verdediging zal naar mijn overtuiging minder aanhoudingen
ter zitting en dus kortere doorlooptijden opleveren. In die zin wordt met de
genoemde voorstellen tevens een efficiënter strafproces beoogd. Het gaat
hierbij om het voorkomen van onnodige aanhoudingen. Het belang van
een efficiënte procedure mag uiteraard niet ten koste gaan van de
kwaliteit van de strafrechtelijke procedure en van de rechtens te
beschermen belangen van de verdachte en andere procesdeelnemers.
Ook in de wat eenvoudiger zaken, waarbij in de regel geen sprake is van
voorlopige hechtenis en betrokkenheid van de rechter-commissaris, zet ik
in op een goede voorbereiding van de zitting en minder aanhoudingen ter
zitting. Dit doel zal worden bereikt door verbetering van de kwaliteit van
processen-verbaal, tijdiger verstrekking van (digitale) dossierstukken en
eerdere en actievere betrokkenheid van het openbaar ministerie, de
verdediging en de rechter. Zij hebben een gedeelde verantwoordelijkheid
om in een vroeger stadium dan thans te bezien of het dossier volledig is
en zo nodig proactief op te treden, bijvoorbeeld bij de behoefte aan nader
onderzoek of het opmaken van een reclasseringsrapport.
Het voorgaande geldt zeker ook voor de vele zaken die niet leiden tot een
vonnis van de rechter, maar – veelal via de ZSM-werkwijze – tot een
strafbeschikking van de officier van justitie. Ook bij die zaken acht ik een
kwalitatief goed en volledig voorbereidend onderzoek van groot belang
voor de deugdelijkheid en de kwaliteit van de te nemen beslissing.
Daarnaast zal bij een adequaat voorbereide strafbeschikking het aantal
zaken waarin verzet wordt gedaan dan wel waarin de bestrafte zich niet
bereid verklaart de straf te voldoen of zich aan de gedragsaanwijzing te
houden kleiner zijn. Daardoor zal de tenuitvoerlegging sneller kunnen
plaatsvinden. In de gevallen waarin wel berechting plaatsvindt, zullen die
zaken door een betere voorbereiding eerder en ook sneller ter zitting
kunnen worden behandeld.
De voordelen van het toekomstige strafproces ten opzichte van het
huidige worden hierna in figuren 1 en 2 schematisch weergegeven.
Schema 1 heeft betrekking op een voorbeeldzaak waarin sprake is van
voorlopige hechtenis en betrokkenheid van de rechter-commissaris en
schema 2 op een eenvoudige zaak waarin een strafbeschikking is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

10

opgelegd.
Fig. 1 Huidig (boven) en toekomstig (onder) strafproces. Zaak met voorlopige
hechtenis en betrokkenheid RC

Fig. 2. Huidig (boven) en toekomstig (onder) strafproces in een zaak waarin strafbeschikking is opgelegd.

De voorgenomen wijzigingen en het bovenstaande schema worden in de
navolgende paragrafen uitgewerkt.
3.6.1. Vormgeving voorbereidend onderzoek en regiefase vóór de
inhoudelijke behandeling ter zitting
De wijzigingsvoorstellen betreffende het voorbereidend onderzoek en de
regiefase vóór de inhoudelijke behandeling ter zitting worden hier op
hoofdlijnen weergegeven, om de onderlinge samenhang te laten zien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

11

Voor het voorbereidend onderzoek geldt in meer algemene zin nog het
volgende. Herstructurering en modernisering van de bepalingen
betreffende het voorbereidend onderzoek beogen niet alleen bij te dragen
aan een kwalitatief goed en zo volledig mogelijk voorbereidend
onderzoek, maar strekken er tevens toe een logisch ingedeelde en
consistente wettelijke regeling tot stand te brengen die voldoet aan de
eisen van deze tijd. Dit betekent onder andere dat bepalingen worden
aangepast aan relevante jurisprudentie zodat de tekst van de wet op
adequate wijze de stand van recht reflecteert. Aanpassingen zijn voorts
geboden in verband met de verdergaande digitalisering van de samenleving en andere voortschrijdende technologische ontwikkelingen. Dit
leidt niet alleen tot de noodzaak het instrumentarium voor de opsporing te
vergroten (zoals bijvoorbeeld door de in het conceptwetsvoorstel
Computercriminaliteit III voorgestelde bevoegdheid tot het op afstand
heimelijk binnendringen in een computer) en ervoor te zorgen dat in het
strafproces optimaal van nieuwe technieken gebruik kan worden gemaakt
(zie hierna, digitale processtukken), maar ook tot de noodzaak de
rechtsbescherming van burgers in dit licht te versterken (zoals door het
normeren van het onderzoek aan inbeslaggenomen mobieltjes en andere
elektronische gegevensdragers). Tenslotte is voor een consistente
regeling van belang dat voor opsporingsbevoegdheden die vergelijkbaar
zijn wat betreft mate van ingrijpendheid, ook vergelijkbare toepassingscriteria gelden.
De regeling betreffende digitale processtukken
Het wetsvoorstel digitale processtukken Strafvordering voorziet erin dat
voor strafbare feiten elektronische aangifte langs elektronische weg, via
een webportaal, mogelijk wordt. Processtukken kunnen met een elektronische handtekening worden ondertekend en door de justitiabelen via een
webportaal worden ingediend. Processtukken zullen steeds digitaal
beschikbaar worden gesteld, binnen de strafrechtketen, maar ook aan
verdachten en raadslieden. Ik verwacht dat deze maatregelen zullen
zorgen voor een aanzienlijke besparing van werk- en administratieve
lasten en een versnelling van het opsporingsproces. Digitale verzending
van processtukken betekent ook een kleinere kans op administratieve en
logistieke fouten, waardoor aanhoudingen ter zitting kunnen worden
voorkomen
Verdere versterking positie rechter-commissaris
De rol van de rechter-commissaris in het voorbereidend onderzoek is
recent opnieuw bepaald door de Wet versterking positie rechtercommissaris. Een actieve rol van de rechter-commissaris in verband met
het inventariseren en beoordelen van onderzoekswensen wordt nu
bevorderd. De verdediging wordt actiever bij het vooronderzoek
betrokken en krijgt juist in dat stadium veel ruimte voor het doen van
onderzoekswensen en het uitoefenen van invloed op het voorbereidend
onderzoek. Het is mijn bedoeling dat nader onderzoek – bijvoorbeeld
betreffende deskundigenonderzoek of het horen van getuigen – zoveel
mogelijk reeds tijdens het voorbereidend onderzoek wordt uitgevoerd en
dat de zitting pas aanvangt wanneer de zaak daadwerkelijk zittingsrijp is.
In verband daarmee maakt de nieuwe regeling het mogelijk dat de
zittingsrechter op verzoeken die pas na de regiefase worden gedaan,
terwijl dit eerder had gekund, minder welwillend reageert (zie ook hierna).
Er blijft natuurlijk wel voldoende ruimte om bepaalde (cruciale) getuigen
ter terechtzitting te horen indien dit noodzakelijk is. Dit samenstel van
voorstellen zal zorgen voor meer «panklare dossiers», minder getuigenverhoren ter zitting en een daling van het aantal aanhoudingen voor nader
onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

12

Omwille van een goede overgang van het voorbereidend onderzoek naar
de berechtingsfase wordt het mogelijk gemaakt dat het voorbereidend
onderzoek ook na negentig dagen gevangenhouding wordt voortgezet in
die zaken waarin het onderzoek nog niet gereed is. De raadkamer blijft in
dat geval belast met de periodieke toetsing van de voorlopige hechtenis
en gedurende de periode dat het opsporingsonderzoek nog loopt kan de
rechter-commissaris zijn werkzaamheden gericht op toezicht op de
voortgang en het evenwicht van het onderzoek voortzetten. Het aantal
pro-formazittingen wordt daarmee aanzienlijk teruggedrongen (paragraaf
2.1.2. van de contourennota). Ten behoeve van een goede overgang naar
de berechtingsfase zal ook worden geregeld vanaf welk moment de
zittingsrechter de regievoering overneemt van de rechter-commissaris.
Regievoering zittingsrechter vóór de zitting
Ook in de gevallen waarin geen rechter-commissaris is betrokken bij de
zaak, zal zoveel mogelijk worden ingezet op een goede voorbereiding van
de zitting. Het nieuwe wetboek verschaft enkele wettelijke instrumenten
om al vóór de zitting (of tussen zittingen in) regie te voeren, onder meer in
verband met de bevoegdheid van de voorzitter om te beslissen op
verzoeken tot nader onderzoek. Bij deze voorzittersbeslissingen moet
zowel het beginsel van interne openbaarheid, dus de kenbaarheid van de
gang van zaken voor procespartijen, als het beginsel van externe
openbaarheid van het strafproces, worden gewaarborgd. Het publiek zal
op de hoogte moeten worden gesteld van deze beslissingen (paragraaf
2.4.2. van de contourennota). Daarnaast komt er voor bepaalde zaken een
mogelijkheid voor een «schriftelijke ronde» voorafgaand aan de zitting.
Met het oog op het onmiddellijkheidsbeginsel en het beginsel van
openbaarheid zal wel moeten worden voorzien in een adequate samenvatting van uitgewisselde stukken ter terechtzitting.
Ook door deze maatregelen voorzie ik een vlotter verloop van de zitting en
minder aanhoudingen voor nader onderzoek.
Betekening
Voorzien wordt dat het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) in zijn rol
van Administratie- en Informatie Centrum voor de Executieketen (AICE)
centraal de coördinatie van alle betekeningsopdrachten zal verzorgen16. Ik
verwacht dat door deze centralisatie minder fouten zullen worden
gemaakt bij de betekening van dagvaardingen en oproepingen. Daarnaast
wordt voorzien in betekening via elektronische overdracht, welke als
betekening «in persoon» zal gelden. Een en ander zal naar mijn
verwachting tot gevolg hebben dat zittingen minder vaak zullen moeten
worden aangehouden voor de hernieuwde oproeping van niet verschenen
verdachten.
3.6.2. Meer nadruk op kwaliteit voorbereidend onderzoek: gevolgen voor
behandeling ter zitting
Zoals gezegd verwacht ik dat de door mij gewenste nadruk op een
hoogwaardig voorbereidend onderzoek zal leiden tot een efficiënter
strafproces met een hogere kwaliteit. Zowel in eerste aanleg als in hoger
beroep zal het in aanzienlijk minder gevallen nodig zijn zaken aan te
houden en terug te wijzen voor nader onderzoek. In appel zal terugwijzing
des te minder nodig zijn, nu ook de (regie)fase vóór de zitting in hoger
beroep beter zal worden benut voor voorzittersbeslissingen en eventueel
16

Zie het wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen, Kamerstuk
34 086.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

13

nader onderzoek door de raadsheer-commissaris. In de wettelijke regeling
wordt gestimuleerd dat onderzoekswensen in hoger beroep voorafgaand
aan de zitting bij de raadsheer-commissaris of (beoogd) zittingsvoorzitter
worden ingediend (paragraaf 2.5.2. van de contourennota). Ik voorzie
daarom zowel in eerste aanleg als in hoger beroep kortere doorlooptijden.
Hierbij is van belang dat ik voorstel te komen tot één overkoepelende
regeling betreffende de beoordeling van getuigenverzoeken. Net als in de
huidige rechtspraak van de Hoge Raad speelt daarbij het moment waarop
het verzoek wordt gedaan een belangrijke rol.17 Dit kan tot gevolg hebben
dat een verzoek wordt afgewezen, omdat het gezien de beschikbare
informatie redelijkerwijs in een eerder stadium had kunnen worden
gedaan, bijvoorbeeld tijdens het voorbereidend onderzoek. Nu in het
voorbereidend onderzoek veel ruimte wordt gegeven voor het doen van
onderzoekswensen, acht ik een strenger beoordelingskader in de fase van
de zitting alleszins redelijk. De afwijzing van een verzoek mag echter niet
ten koste gaan van de waarheidsvinding en van het recht op een eerlijk
proces (paragraaf 2.4.2. van de contourennota). Het vooronderzoek moet
aldus duidelijkheid geven over bestaande onderzoekswensen, of getuigen
moeten worden gehoord en welke processtukken ter tafel moeten komen.
De nadruk op de kwaliteit van het vooronderzoek, gericht op een goede
voorbereiding van de zitting, heeft consequenties voor de betrokkenen bij
het strafproces. De proceslogistiek van het OM moet worden verbeterd en
de regierol van de rechter moet worden versterkt. Het proces-verbaal van
de politie moet van goede kwaliteit zijn. Helderheid over de onderzoekswensen van de verdachte veronderstelt ook dat hij zich kan voorzien van
deskundige rechtsbijstand als een uit de Grondwet of het EVRM voortvloeiend fundamenteel recht in het geding is. De raadsman bewaakt het
belang van zijn cliënt en is in zoverre partijdig. De verdachte met zijn
raadsman mag zijn eigen procespositie bepalen, maar dat betekent niet
dat aan gemaakte keuzes, zoals het uitstellen van het formuleren van
onderzoekswensen, geen consequenties mogen worden verbonden.
Toegang tot deskundige bijstand is daarom van essentieel belang voor het
goede verloop van het proces en daarmee een publiek belang dat door de
overheid moet worden gewaarborgd. Dat geldt te meer voor de minder
eenvoudige zaken.
De nadruk op het voorbereidend onderzoek doet niet af aan het belang
van de openbare terechtzitting. Uitgangspunt blijft dat de zittingsrechter
de eindverantwoordelijkheid houdt over de volledigheid van het
onderzoek en de juistheid van de genomen beslissingen.
3.6.3. Verhouding zitting in eerste aanleg en in hoger beroep
Het onderzoek ter zitting in eerste aanleg neemt ten opzichte van het
onderzoek in hoger beroep in gewicht toe, doordat in appel meer zal
worden voortgebouwd op de behandeling in eerste aanleg. Punten
waarover geen discussie meer bestaat worden niet zonder noodzaak
overgedaan (paragrafen 2.4.2. en 2.5.2. van de contourennota). Hierdoor
zal naar mijn verwachting in hoger beroep sprake zijn van een efficiëntere
behandeling en minder werk- en administratieve lasten, zonder dat
overigens tekort wordt gedaan aan de rechten van de verdachte. Ook in
het nieuwe systeem blijft het namelijk mogelijk een volledig nieuwe
behandeling te verlangen.

17

HR 1 juli 2014, ECLI:NL:HR:2014:1496, NJ 2014, 441.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

14

3.6.4. Cassatiefase
In de cassatiefase verandert weinig. Er zal slechts worden voorzien in een
mogelijkheid voor de benadeelde partij en voor de wettelijke vertegenwoordigers van «veertienminners» cassatie in te stellen tegen beslissingen over schadevergoeding (paragraaf 2.5.3. van de contourennota).
3.6.5. Tenuitvoerlegging
Zoals hiervoor reeds is vermeld, zal door de voorziene verbeteringen ten
aanzien van de betekening van dagvaardingen en oproepingen vaker
sprake zijn van betekening in persoon. Dit brengt mee dat het in minder
gevallen noodzakelijk zal zijn veroordeelden in het opsporingsregister te
plaatsen en verstekvonnissen te betekenen. Meer veroordelingen zullen
na veertien dagen onherroepelijk zijn. Veel uitspraken zullen hierdoor
eerder vatbaar zijn voor executie. Ook dit draagt ertoe bij dat de
doorlooptijd vanaf het begin van de strafzaak tot en met de tenuitvoerlegging wordt verkort.
3.6.6. Uitwerking van de voorstellen in deel 2
In deel 2 van deze brief (de contourennota) worden per boek de verschillende wijzigingen beschreven, met een kort bolletjesoverzicht van
belangrijke wijzigingsvoorstellen in paragraaf 1.3.
4. Consultatie
4.1. Ontvangen adviezen
Over een concept van deze nota is advies uitgebracht door een aantal
organen en instanties uit de strafrechtspleging. Het betreft de Raad voor
de rechtspraak (Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
(NVvR), het College van procureurs-generaal (OM), de Nederlandse Orde
van Advocaten (de NOvA), het Korps Nationale Politie (Politie), het
Platform Bijzondere Opsporingsdiensten (BOD’en), de Koninklijke
Marechaussee (KMAR), Slachtofferhulp Nederland (SHN), Federatie van
Nabestaanden van Geweldslachtoffers en Reclassering Nederland
(3RO)18. Ik dank deze organisaties voor de grondige voorbereiding van de
adviezen, waarvan ik met grote belangstelling en waardering kennis heb
genomen. Ik besef terdege dat het hier om een uitzonderlijk wetgevingsproject met een groot aantal onderwerpen gaat en dat het veel vraagt van
de organisaties om de ontwikkeling van de voorstellen met de verschillende onderdelen van hun organisatie op de implicaties te bezien en te
volgen. Niettemin blijkt uit de ingezonden reacties dat de wijze waarop de
voorstellen na overleg worden voorbereid en verder uitgewerkt in het
algemeen goed wordt gewaardeerd. Het is mijn overtuiging dat deze
benadering uiteindelijk ook later in het wetgevingstraject vruchtbaar zal
zijn omdat én in een vroegtijdig stadium rekening kan worden gehouden
met de consequenties voor de praktijk én voorts duidelijker kan worden
gemaakt waarom wijzigingen noodzakelijk en wenselijk zijn.
4.2. Hoofdlijnen uit de adviezen
De adviezen gaan voornamelijk over de hoofdlijnen van de contourennota
en in het navolgende zal ik ook in hoofdlijnen ingaan op de geuite
opvattingen, in het bijzonder waar het gaat om punten die door verschillende adviesorganen zijn aangesneden.

18

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

15

Met genoegen heb ik geconstateerd dat de wenselijkheid van modernisering van het wetboek in vrijwel alle adviezen wordt onderschreven, met
uitzondering van het advies van de NOvA. Uit de adviezen blijkt eveneens
waardering voor de interactieve wijze van voorbereiding waarbij de
betrokkenen in staat zijn geweest al in een vroeg stadium bij te dragen
aan de ontwikkeling van de voorstellen. Mijn conclusie is dat in het
merendeel van de adviezen in het algemeen, weliswaar met enkele
voorbehouden en het formuleren van randvoorwaarden, steun voor de
benadering van de contourennota en daarin aangekondigde voorstellen
wordt uitgesproken.
Gemeenschappelijk is de zorg die in meer of minder krachtig uitgesproken
bewoordingen wordt geuit over het tempo en het tijdschema dat in de
nota is aangegeven. Voorts wordt in vrijwel alle adviezen gewezen op de
kosten van deze operatie en de noodzaak van een goede voorbereiding
van de invoering. Tenslotte wordt in de meeste adviezen terecht aandacht
gevraagd voor de nauwe samenhang met al dan niet reeds in gang
gezette beleidsinitiatieven – ook in het kader van het programma VPS –
om de werking van het strafrechtelijk apparaat in het algemeen te
verbeteren. Ik ben ervan doordrongen dat de modernisering van het
wetboek in hoge mate afhankelijk is van de wijze waarop daaraan in de
praktijk uitvoering zal worden gegeven. Het is niet mijn intentie om een
nieuwe wettelijke regeling te presenteren en tot stand te brengen die geen
verandering ten goede voor de praktijk en de strafrechtspleging zal
betekenen.
Zoals aangekondigd wil ik hier ingaan op de belangrijkste hoofdpunten
van kritiek die uit de adviezen naar voren zijn gekomen. Over een aantal
punten heb ik aan de Afdeling advisering van de Raad van State
voorlichting verzocht. De reactie van de Afdeling wil ik graag betrekken bij
de verdere beoordeling en verwerking van de adviezen die voor een deel
niet gelijkluidend zijn en waarin verschillende belangen vanuit wisselende
invalshoek worden benadrukt.
De punten die specifiek betrekking hebben op onderdelen van de
contourennota worden hierna in de contourennota besproken. Tot een
definitieve afweging van alle wensen is het nog niet in alle opzichten
gekomen; bij de uitwerking van de wetsvoorstellen zullen de adviezen nog
in extenso aan de orde komen. Het resultaat daarvan wordt dan afzonderlijk voorgelegd. Hierna geef ik eerst enkele algemenere kritiekpunten
weer met daaronder mijn reactie.
4.3. Algemene punten van kritiek
Grondslagen en beginselen
De Rvdr, de NVvR en de NOvA tonen zich bezorgd over het ontbreken van
een samenhangende beschouwing over de grondslagen en beginselen die
aan het wetboek ten grondslag zijn gelegd. Deze kritiek zou terecht zijn als
het hier een fundamentele herziening van het wetboek betrof en geen
modernisering. Beklemtoond moet worden dat de beginselen en
belangrijke uitgangspunten die aan het huidige wetboek ten grondslag
liggen behouden blijven. Er is in dat licht geen reden algemeen aanvaarde
beginselen wederom ter discussie te stellen, en dat betekent dat de
grondtrekken van het stelsel gehandhaafd blijven, zij het met enkele
accentverschuivingen. De belangrijkste daarvan is wat in deze nota «een
beweging naar voren» is genoemd, dat wil zeggen een versterking van de
kwaliteit van het vooronderzoek en de behandeling in eerste aanleg. Een
aantal voorstellen is er inderdaad op gericht om te bewerkstelligen dat
onderzoekswensen van verdediging en OM in een eerder stadium dan nu

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

16

het geval is worden geuit opdat daarover snel een beslissing kan worden
genomen. Dat heeft als belangrijke voordelen dat de positie van de
zittingsrechter en de kwaliteit van zijn beslissing juist worden versterkt als
hij beschikt over de resultaten van een deugdelijk en volledig voorbereidend onderzoek. In confesso is immers bijvoorbeeld dat het beter is
getuigen in een zo vroeg stadium (bij de rechter-commissaris) te horen
dan na enig tijdsverloop op de terechtzitting en later in hoger beroep. Dit
laat onverlet dat een getuige alsnog – op verzoek van partijen of ambtshalve – op de terechtzitting of door de rechter-commissaris kan worden
gehoord, maar uitgangspunt dient te zijn: zo snel mogelijk na het feit. Dat
geldt ook voor het stellen van aanvullende vragen naar aanleiding van
eerdere verhoren en voor het doen verrichten van deskundigenonderzoek.
Belang van het vooronderzoek
De NOvA heeft in het bijzonder bezwaar tegen de nadruk die is gelegd op
het belang van het vooronderzoek, hetgeen het gewicht van het eindonderzoek en de rol van de zittingsrechter zou verminderen. Tegelijkertijd
zou hiermee tekort worden gedaan aan de centrale rol van de verdachte
en de positie van de verdediging. Bovendien ziet de NOvA grote nadelen
verbonden aan de voorstellen die strekken tot het bekorten van de
doorlooptijden en bevorderen van het vlot verloop van de procedure.
De NOvA heeft gelijk dat de verdediging dan ook in staat moet worden
gesteld die onderzoekswensen goed te formuleren en derhalve tijdig moet
beschikken over de processtukken op grond waarvan deze wensen
moeten worden geformuleerd. De suggestie dat dit zou resulteren in een
piepsysteem, waardoor de verdediging in een vroeg stadium haar rechten
al zou verspelen, is onjuist. De zittingsrechter behoudt onverkort zijn
verantwoordelijkheid voor de volledigheid van het onderzoek en de
juistheid van zijn beslissing, zoals terecht wordt gestipuleerd door de
Rvdr.
Een fundamentele wijziging in de zin van een strafproces waarin met
strikte toepassing van het onmiddellijkheidsbeginsel alle getuigen op de
openbare terechtzitting worden gehoord, zoals door de NOvA bepleit, zie
ik als een stelselwijziging, waarvoor onvoldoende aanleiding bestaat. Dit
pleidooi vindt ook geen steun in de overige adviezen. Ik wijs er voorts op
dat de voorstellen ook reële verbeteringen voor de positie van de
verdachte bevatten, zoals de verbeterde normering van een aantal
dwangmiddelen en de mogelijkheid om eerder en meer invloed uit te
oefenen op het voorbereidend onderzoek. De verdachte krijgt volgens het
voorstel nu meer recht op een kennisgeving van niet verdere vervolging
na een sepotbeslissing van het OM en de mogelijkheden voor schadevergoeding voor strafvorderlijk optreden – ook tegen de verdachte – worden
vergroot. Ik betreur dat de NOvA deze verbeteringen onvoldoende vindt
en signaleer dat deze wijzigingen juist door de opsporingsdiensten
bezwaarlijk worden geacht omdat zij hun werk zouden bemoeilijken.
Ik merk op dat ik de kritiek van de NOvA waar het gaat om een te grote
nadruk op voorstellen tot verkorting van de procedure in het licht van het
recht van de verdachte op berechting binnen een redelijke termijn niet kan
delen. Het is juist dat aan de verdediging een redelijke en zorgvuldige
voorbereiding van haar proceshouding toekomt en dat haar de middelen
daartoe niet mogen worden onthouden. Dat neemt niet weg dat zowel
gestreefd kan worden naar versnelling van de beslissing als de verbetering van de kwaliteit van de beslissing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

17

De NOVA, RvdR en de NVVR wijzen terecht op het grote belang van de
beschikbaarheid van rechtsbijstand. Een actieve verdediging dient zo
goed mogelijk te worden gefaciliteerd. Ook moeten verdachten die geen
rechtsbijstand genieten in staat worden gesteld zichzelf op adequate wijze
te verweren tegen de beschuldigingen die tegen hen zijn ingebracht. Dit
punt zal goed voor ogen worden gehouden bij de uitwerking van de
concrete voorstellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

18

Flankerend beleid, implementatie, planning en kosten
In vrijwel alle adviezen wordt de nadruk gelegd op het belang van
flankerend beleid, een goede voorbereiding en implementatie van de
voorstellen en een redelijke termijn voor de invoering. Tevens wordt zorg
uitgesproken over het tempo en de kosten.
Ik onderschrijf het gewicht van deze belangen ten volle. De modernisering
is onderdeel van het bredere programma Versterking Prestaties Strafrechtketen waarin juist verbetering van werkprocessen en het functioneren van de ketenpartners centraal staat (zie de voortgangsberichten
Kamerstuk 29 279, nr. 215). Daarnaast lopen tal van andere projecten
gericht op het functioneren van de partners in het proces. Zo werken
zittende en staande magistratuur samen in de taskforce OM-ZM. Het OM
en de politie werken eveneens samen aan een betere afstemming van
elkaars werkzaamheden in het zogeheten Kwaliteitsplan Politie en OM. De
opmerkingen van de NOvA kunnen in zoverre worden onderschreven dat
de modernisering eraan moet bijdragen dat volledig de vruchten worden
geplukt van deze initiatieven, vooral als het gaat om verbeteringen in de
bestaande praktijk. Ik ben dan ook verheugd over de betrokkenheid en
inspanningen van de adviesorganen in dit stadium.
Terecht is in een belangrijk deel van de adviezen aandacht gevraagd voor
de kosten die de wijzigingen van het wetboek voor de praktijk
meebrengen. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie zal dit te zijner tijd
in de meerjarenbegroting van dekking voorzien. In de tussentijd zal
becijferd worden welke effecten van de voorstellen in de gehele strafrechtelijke keten zullen uitgaan. Daartoe dienen de impactanalyses en de
effectonderzoeken die effecten in de keten doorrekenen. Voor het
welslagen van deze operatie is, als gezegd, de medewerking en inzet van
de ketenpartners absoluut noodzakelijk. Ik herhaal mijn intentie om een
wezenlijke en niet een louter papieren verbetering van het wetboek te
bevorderen.
Ik heb begrip voor de gevraagde aandacht voor het tempo waarin de
voorstellen zijn voorbereid en het tijdschema dat in de contourennota is
opgenomen. Het is weliswaar verleidelijk om meer tijd te nemen voor de
verschillende stappen, maar het gevaar is dat door het tijdsverloop weer
nieuwe problemen ontstaan, die steeds noodzaken tot onderlinge
aanpassingen. Gelet op het belang van dit project komt het mij voor dat
het huidige tempo en tijdschema zo veel mogelijk moet worden aangehouden. Ik stel vast dat dit in grote lijnen sinds het begin van 2014 ook is
gelukt.
Toezicht op strafvorderlijk optreden
In een aantal adviezen wordt ingegaan op de vraag of het huidige
samenstel van rechterlijk, intern en extern toezicht toereikend is voor de
naleving van de geldende wettelijke voorschriften in het kader van
strafvorderlijk optreden. De weergegeven ontwikkeling in de jurisprudentie, waarin het vanwege de ernst van het feit, en te respecteren
belangen van het slachtoffer of de samenleving niet altijd opportuun was
te reageren op vormverzuimen en onrechtmatigheden, die leidde tot een
terughoudend toetsingskader, wordt in verschillende adviezen herkend
(OM, KMAR, Politie en NOvA). OM, Politie en KMAR pleiten ervoor om de
sanctionering van het niet naleven van wettelijke voorschriften in het
wetboek niet nader te regelen; volgens de NOvA ontbreekt het juist aan
het uitwerken en opnemen van strikte sancties op vormverzuimen. Het
OM heeft voorts aandacht gevraagd voor het belang van de organieke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

19

wetten, zoals de Wet op de rechterlijke organisatie, voor het regelen van
toezichthoudende taken.
Ik heb inmiddels een aantal bestaande toezichtsfuncties bij de ketenpartners geïnventariseerd en zal aan de hand van te verrichten wetenschappelijk onderzoek naar mogelijke andere toezichtsmechanismen en
de uitgebrachte adviezen een nader standpunt bepalen.
Specifieke onderwerpen
In de adviezen worden opmerkingen gemaakt en aanvullende wensen
geuit die betrekking hebben op specifieke voorstellen uit de contourennota. Het betreft in het bijzonder:
– de verdenkingscriteria (in vrijwel alle adviezen);
– de regeling voor de getuige (in vrijwel alle adviezen);
– de positie van de professioneel verschoningsgerechtigden (in het
merendeel van de adviezen);
– de inbeslagneming van gegevensdragers (in het merendeel van de
adviezen);
– het vorderen van gegevens (in het merendeel van de adviezen).
De inhoud van deze adviezen en de voorlopige reactie daarop worden
besproken bij de desbetreffende onderdelen in de contourennota.
5 Wetgevingsproces
5.1. Voorbereiding van de wetgevingsoperatie
H.D. Tjeenk Willink heeft er in het verleden al op gewezen dat wetgeving
in een democratische rechtsstaat tijd vergt. Hij schrijft hierover in het
jaarverslag 2007 van de Raad van State: «Democratische legitimiteit
ontstaat door een zorgvuldige voorbereiding, door overleg met direct
betrokkenen, door advisering, via inspraak en medezeggenschap, door
een open publiek debat en door zorgvuldige besluitvorming door regering
en Staten-Generaal: dat kan tijdrovend zijn.»19 Dat verklaart dat thans in
intensieve samenspraak met praktijk en wetenschap wordt gewerkt aan
het nieuwe wetboek. Dat moet een weerspiegeling zijn van geldend recht,
maar ook een structuur bieden voor integratie van toekomstige ontwikkelingen en veranderende maatschappelijke opvattingen in de wet. Dus
bestendigheid aan de ene kant en flexibiliteit aan de andere kant.
Het gaat om een majeure wetgevingsoperatie die alle deelnemers aan de
strafrechtspleging raakt. Een dergelijke exercitie vraagt om een zorgvuldig
proces waarbij rekening wordt gehouden met de zienswijze van alle
betrokkenen. Er moet bovendien voor worden gewaakt dat de rechtspraktijk door de wijzigingen onnodig wordt belast. Mede om die reden
worden in een vroegtijdig stadium de organisaties die werkzaam zijn in de
strafrechtspleging betrokken in het voortraject van de wetgeving en zal
aan het eind van het jaar in samenspraak met de betrokken organisaties
gestart worden met de voorbereiding van de implementatie van het
nieuwe wetboek.
Ter voorbereiding van de in deel 2 van deze brief opgenomen contourennota zijn in het voorjaar van 2014 discussiestukken over deelonderwerpen opgesteld. Als een eerste vertrekpunt heeft op 19 juni 2014 een
congres over de modernisering van het wetboek plaatsgevonden. De
deelnemers aan dit congres konden zich in workshops aan de hand van
19

Jaarverslag 2007 Raad van State, blz. 21. Het jaarverslag is te raadplegen op
www.raadvanstate.nl/publicaties/jaarverslagen.html.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

20

deze discussiestukken uitspreken over de wenselijkheid van bepaalde
voorstellen en aandacht vragen voor door hen gesignaleerde knelpunten.
De door de deelnemers gemaakte opmerkingen zijn bij de verdere
voorbereiding van deze brief en de daarin opgenomen contourennota
betrokken.
De discussiestukken zijn ook informeel besproken in verschillende gremia
van en expertmeetings met de rechtspraak, het OM, de opsporingsdiensten, de advocatuur en met deskundigen en vertegenwoordigers van
de wetenschap. Ook hun opmerkingen zijn betrokken bij de verdere
voorbereiding van deze brief en de daarin opgenomen contourennota.
Er is bovendien voorzien in een meer structurele inbreng. In april en
september van 2014 zijn twee breed samengestelde werkgroepen van
start gegaan waarin discussiestukken zijn besproken en waarin gekeken
wordt naar de inhoud en de uitvoeringsconsequenties van de voorstellen.
De werkgroepen bestaan uit leden van de advocatuur, het OM, de ZM, de
politie, de bijzondere opsporingsdiensten en vertegenwoordigers van het
ministerie.20
Daarnaast hebben het OM, de politie, de verschillende bijzondere
opsporingsdiensten en de ZM diverse denktanks ingericht om een
bijdrage te kunnen leveren aan de discussie. Ook door de advocatuur
wordt intensief en gedegen naar aanleiding van de discussiestukken en
overige voorstellen een constructieve bijdrage geleverd aan de discussie.
Door de ZM zijn in het najaar 2014 bijeenkomsten georganiseerd bij
verschillende gerechten, waarbij alle strafrechters en -raadsheren worden
uitgenodigd mee te denken over een specifieke inbreng vanuit het
oogpunt van de rechtspraak.
Prof. mr. G. Knigge, advocaat-generaal bij de Hoge Raad, treedt sinds de
zomer van 2014 gedurende één dag per week als juridisch adviseur op.
Aan hem worden complexe juridische vraagstukken en stelselkwesties
voorgelegd. Uiteraard adviseert hij op persoonlijke titel en op grond van
een eigen onafhankelijke beoordeling. Voorts is de Commissie modernisering Wetboek van Strafvordering ingesteld, die eveneens reflecteert op
de voorstellen.21
Daarnaast is op diverse terreinen (o.a. de artikel 12 Sv-procedure, de pro
forma-zittingen in strafzaken, het hoger beroep en beslag) sociaalwetenschappelijk onderzoek in gang gezet om meer zicht te krijgen op de
huidige praktijk.
In het verdere voorbereidingstraject zal nog op verschillende momenten
rekening worden gehouden met de bijdragen van deskundigen, vertegenwoordigers van de partners, de advocatuur en overige belanghebbenden.
Een tweede ronde van besprekingen zal dit najaar plaatsvinden aan de
hand van conceptwetsvoorstellen. Er zullen expertmeetings worden
belegd, waaraan vertegenwoordigers van de adviesorganen, andere
deskundigen en wetenschappers zullen deelnemen. Waar mogelijk zijn nu
al impactanalyses van bepaalde voorstellen in gang gezet om zo te
kunnen nagaan wat de consequenties daarvan zouden zijn voor de
strafrechtketen als geheel of voor de afzonderlijke betrokken partijen. Er
zullen meer gedetailleerde impactanalyses worden uitgevoerd wanneer er
conceptwetsvoorstellen voorliggen en er effecten worden voorzien die
20

In deze fase van het wetgevingsproces leveren de leden inbreng vanuit hun eigen deskundigheid. De desbetreffende organisaties zullen pas tijdens de formele consultatie advies
uitbrengen over de wetsontwerpen.
21
Instellingsbesluit Commissie modernisering Wetboek van Strafvordering, Stcrt. 2014, 24582.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

21

nopen tot nader onderzoek. De impactanalyses, waarin gekeken wordt
naar doelbereiking, veranderingen van (werk)processen, werklasten en
uitvoerbaarheid, kunnen uitwijzen dat de effecten van bepaalde onderdelen van de wetsvoorstellen, afgewogen tegen alle in het geding zijnde
belangen, van zodanige orde zijn, dat aanpassing van de voorstellen
geïndiceerd is.
5.2. De werkwijze en aanpak wetgevingsoperatie
De contourennota (opgenomen in deel 2 van deze brief) schetst de
contouren van het nieuwe wetboek met in de bijlage de indeling in acht
boeken. Per boek wordt een apart wetsvoorstel ingediend. Bij ieder
wetsvoorstel zal worden aangegeven hoe de verschillende onderwerpen
een plaats zullen krijgen in het betreffende boek. Daarbij wordt ook de
verhouding met bestaande (te handhaven) bepalingen zichtbaar gemaakt.
De te handhaven bepalingen zullen weliswaar niet inhoudelijk of slechts
op ondergeschikte punten worden gewijzigd, maar in elk geval worden
vernummerd. Het geheel zal worden afgesloten met een veeg- en
invoeringswet, waarin de inwerkingtreding van samenhangende
onderdelen zal worden geregeld.
De wetsvoorstellen zullen in verschillende tranches in procedure worden
gebracht. De eerste tranche bevat de wetsvoorstellen die al in procedure
zijn gebracht. Voor deze wetsvoorstellen geldt dat het mogelijk bleek de
wijzigingen aan te brengen in het huidige wetboek, doordat de onderwerpen goed afgebakend zijn, dan wel aan het einde van het wetboek
geregeld zijn. Te zijner tijd zullen deze nieuwe regelingen door middel van
een aanpassingswet overgeheveld worden van het huidige wetboek naar
de juiste plek in het nieuwe wetboek.
Het gaat om de volgende wetsvoorstellen:
– het wetsvoorstel digitale processtukken,22 dat de digitale procesvoering faciliteert;
– het wetsvoorstel strafvordering jeugdige personen;
– het wetsvoorstel internationale rechtshulp, dat wordt gevoegd in het
nieuwe Boek 5 (straks Boek 7);
– het wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke
beslissingen,23 opgenomen in Boek 6 (straks Boek 8).
Deze werkwijze wordt niet gevolgd bij de nog – in een tweede, derde en
vierde tranche, zie hieronder – in te dienen wetsvoorstellen. Dit zijn
omvangrijke wetsvoorstellen waarbij grote onderdelen van het huidige
wetboek worden gemoderniseerd. Vanwege de interne structuur van de
regeling in de taak- en bevoegdheidstoedeling en procesregels zullen deze
in onderlinge samenhang moeten worden voorbereid en kan fasering
deels plaatsvinden door te kijken naar de boekindelingen en thematische
onderwerpen. Voor deze wetsvoorstellen geldt evenwel dat ze tegelijkertijd in werking dienen te treden: de «puzzelstukjes» moeten in het
raamwerk van het nieuwe wetboek in één keer op hun plek vallen.
De nog in te dienen wetsvoorstellen kunnen in drie categorieën worden
verdeeld:
– Wetsvoorstellen die strekken tot een inhoudelijke modernisering van,
dan wel een modernisering van de opzet van een onderdeel van het
wetboek. Het betreft onderwerpen die in de huidige boeken 1 tot en
met 4 zijn geregeld en straks een plaats krijgen in de boeken 1 tot en
met 6 van het nieuwe wetboek. Deze zullen de vorm krijgen van een

22
23

Kamerstuk 34 090, nr. 2.
Kamerstuk 34 086, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

22

wetsvoorstel tot vaststelling van een boek. Dit zijn de zogenoemde
vaststellingswetten;
– Daarnaast zijn er bepalingen die vanwege gewijzigde systematiek
zullen moeten worden aangepast, maar in essentie of qua strekking
niet zullen wijzigen. Bezien wordt of deze worden meegenomen in een
inhoudelijke aanpassingswet of in de vaststellingswet;
– Ten slotte zijn er regelingen die uitsluitend qua taalgebruik bij de tijd
zullen worden gebracht of waarin verwijzingen naar andere artikelen in
het wetboek moeten worden aangepast aan de nieuwe nummering,
maar feitelijk in stand blijven; dat laatste geldt voor de hiervoor
genoemde wetsvoorstellen die al in procedure zijn, maar ook voor
recent tot stand gekomen wetgeving als de herziening ten voordele en
de herziening ten nadele. Ook voor deze bepalingen geldt dat wordt
bezien of de overheveling naar het nieuwe wetboek en de vernummering plaatsvindt in een geheel technische aanpassingswet of meegenomen wordt in de vaststellingswet.
Opmerking verdient dat – ook tijdens het werk aan de nieuwe wetsvoorstellen – het bestaande wetboek nog zal worden gewijzigd wegens
internationale verplichtingen (de implementatie van EU-richtlijnen
(procedurele rechten van verdachten, minimumnormen voor het
slachtoffer, het Europees beschermingsbevel, het Europees onderzoeksbevel)) en noodzakelijke aanpassingen van het wetboek die zijn
opgenomen in het huidige wetgevingsprogramma en waarvan uitstel tot
aan het moment waarop de modernisering haar beslag krijgt, onwenselijk
is. Ook voor deze regelingen geldt dat zij door middel van de aanpassingswetten op de juiste plek in het nieuwe wetboek zullen worden ingepast.
Gelet op de noodzaak de samenhang in het wetboek te bewaken is een
aantal ondersteunende voorzieningen getroffen. Teneinde een uniforme
werkwijze voor de vormgeving en terminologie van de wetsvoorstellen te
verzekeren, zijn uitgangspunten voor vormgeving en terminologie
geformuleerd. Voorts is een database van het huidige wetboek ingericht,
waarin tot op het niveau van een artikellid onder meer het volgende is
gedocumenteerd: onderlinge verwijzingen, implementatie EU-richtlijn,
«lopende» wijzigingsvoorstellen, moderniseringsvoorstellen, plaats in het
nieuwe wetboek. Daarnaast zal een integrale (concept)tekst van het
nieuwe wetboek, waarin alle wetsvoorstellen zijn verwerkt, worden
bijgehouden.
5.3. Fasering en planning van de wetgevingsoperatie
Hieronder treft u een voorstel voor een tijdpad aan met betrekking tot de
wetgeving die onderdeel uitmaakt van het wetgevingsprogramma
modernisering van het Wetboek van Strafvordering. Zoals ik hiervoor heb
aangegeven zullen de wetsvoorstellen in tranches in procedure worden
gebracht, nadat de contourennota in uw Kamer is besproken. Het is mijn
bedoeling om, waar dit vanwege de systematiek en een samenhangende
beoordeling gewenst is, wetsvoorstellen geclusterd bij de Tweede Kamer
in te dienen. Daarbij wordt zoveel mogelijk de volgorde van de boeken
van het gemoderniseerde wetboek gevolgd. Zo zullen de wetsvoorstellen
die zien op de boeken 1 en 2 van het wetboek gelijktijdig in procedure
worden gebracht, waarna de wetsvoorstellen betreffende de boeken 3, 4
en 5 vanwege hun onderlinge samenhang geclusterd zullen volgen.
Hierna kan het wetsvoorstel betreffende de bijzondere procedures (boek
6) worden ingediend.
Het verdere tijdschema voor de behandeling van deze wetsvoorstellen zal
in nauw overleg met de Tweede en de Eerste Kamer moeten worden
opgesteld. Hieronder geef ik een indicatie van de planning voor de
verschillende tranches. Graag treed ik in overleg met de Vaste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

23

Commissies voor Veiligheid en Justitie van beide Kamers met het oog op
eventuele mogelijkheden om de behandeling van de voorstellen gelet op
de hoeveelheid en omvang daarvan voor de Kamerleden te vergemakkelijken. Ik denk bijvoorbeeld aan het ter beschikking stellen van samenvattingen, overzichten en transponeringstabellen. Ik kan nu vanzelfsprekend
geen uitspraken doen over de uitkomst van dit overleg. Ik ga er wel van
uit dat de Tweede Kamer aan de behandeling van deze wetsvoorstellen
hoge prioriteit zal geven. Ditzelfde geldt voor de Eerste Kamer. Zodra de
wetsvoorstellen bij de Tweede Kamer zijn ingediend, zal de aanpassing
van de bijbehorende algemene maatregelen van bestuur ter hand worden
genomen. De aanpassing van de overige wet- en regelgeving wordt
zoveel mogelijk in eerdergenoemde wetsvoorstellen meegenomen.
Het geheel zal worden afgesloten met aanpassings- en invoeringswetgeving, waarin de inwerkingtreding van samenhangende onderdelen zal
worden geregeld. Volgens de hieronder nog te bespreken planning wordt
ervan uitgegaan dat in 2018 de laatste wet betreffende de modernisering
van het wetboek in het Staatsblad zal worden gepubliceerd. Na plaatsing
in het Staatsblad zal nog geruime tijd gereserveerd moeten worden voor
de implementatie, waarmee al een inventariserende start is gemaakt.
Eerste tranche
Dit betreft de wetsvoorstellen die, zoals hiervoor aangegeven, in het
huidige wetboek kunnen worden ingepast en later door middel van een
aanpassingswet naar de juiste plek in het nieuwe wetboek zullen worden
overgeheveld.

Tweede tranche
Dit betreffen de wetsvoorstellen Boek 1 (algemene bepalingen) en Boek 2
(voorbereidend onderzoek).
Tweede tranche

Consultatie

Raad van State

Indiening TK

Wetsvoorstel Boek 1
Algemene bepalingen
Wetsvoorstel Boek 2
Voorbereidend
onderzoek

Mei 2016

December 2016

September 2017

Mei 2016

December 2016

September 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

24

Derde tranche
Dit betreft de wetsvoorstellen Boeken 3 tot en met 6.
Derde tranche

Consultatie

Raad van State

Indiening TK

Wetsvoorstel Boek 3
Vervolging
Wetsvoorstel Boek 4
Berechting
Wetsvoorstel Boek 5
Rechtsmiddelen
Wetsvoorstel Boek 6
Bijzondere procedures

Oktober 2016

Juni 2017

Januari 2018

Oktober 2016

Juni 2017

Januari 2018

Oktober 2016

Juni 2017

Januari 2018

Oktober 2016

Juni 2017

Januari 2018

Vierde tranche
De vierde tranche betreft de aanpassings- en invoeringswetsvoorstellen.
De Aanpassingswet I bevat beperkte inhoudelijke wijzigingen; de andere
twee wetsvoorstellen bevatten louter technische aanpassingen.
Overwogen wordt de aanpassingen mee te nemen in de vaststellingswetten. In dat geval zal uitsluitend een invoerings- en veegwet worden
opgesteld, die in 2018 in procedure zal worden gebracht.
6. Implementatie
Het moge duidelijk zijn dat de modernisering van het wetboek omvangrijke praktische consequenties meebrengt voor alle organisaties in en om
de strafrechtketen. Zoals hiervoor in paragraaf 4.3.3. aangegeven wordt in
bijna alle adviezen de nadruk gelegd op het belang van flankerend beleid,
een goede voorbereiding en implementatie van de voorstellen en een
redelijke termijn voor de invoering. De invoering vergt aanpassing van
werkprocessen en bedrijfsvoering (waaronder ICT) en zal ook in termen
van opleiding en communicatie veel aandacht vereisen. Voor de
aanpassing van de automatisering en de werkprocessen en de benodigde
opleidingen is bijvoorbeeld al enkele jaren nodig. Capaciteit en middelen
zullen daarvoor worden vrijgemaakt, terwijl het reguliere werk gewoon
doorgaat. Een zorgvuldige implementatie zal zich dan ook waarschijnlijk
over meerdere jaren uitstrekken.
Om alle betrokkenen zo goed mogelijk hierop voor te bereiden wordt nu
al, parallel aan het wetgevingstraject, getracht de praktische consequenties van de voorstellen in kaart te brengen. Dat proces loopt door tot
het laatste wetsvoorstel in procedure gaat en zal steeds meer het karakter
krijgen van een gecoördineerde voorbereiding op implementatie van het
nieuwe wetboek. Uiteraard zal daarbij ook voldoende aandacht uit moeten
gaan naar financiële consequenties. Deze zullen de precieze implementatietermijn mede bepalen.
7. Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State
Gelet op de omvang en de duur van het wetgevingsproject tot modernisering van het Wetboek van Strafvordering is aan de Afdeling advisering
voorlichting gevraagd over de contourennota24. Daarbij is in het bijzonder
aan de Afdeling een oordeel gevraagd over de opzet en reikwijdte van het
project en over een aantal meer principiële vragen die in de adviesronde
over de contourennota door de verschillende organisaties aan de orde zijn
gesteld.
24

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

25

De Afdeling stelt in haar voorlichting voorop dat zij de modernisering van
het wetboek wenselijk acht en dat de contourennota een goede eerste
stap is in dit proces25. Zij wijst erop dat de wetgevingsoperatie een
buitengewoon omvangrijke en ingrijpende wijziging van het Wetboek van
Strafvordering is die – en dat wordt door de Afdeling ook onderschreven –
meer omvat dan alleen het streven naar een wetboek dat «systematisch
van opzet is, het toepasselijke recht weerspiegelt, een logische indeling
kent en inzichtelijk is voor de burger». Zij acht de vraag of de uitwerking
van de hierboven in deze brief genoemde doelstellingen zal leiden tot
verschuivingen of veranderingen in beginselen en uitgangspunten van
strafvordering een reële vraag. De Afdeling acht het dan ook gewenst dat
in de verdere uitwerking van de schets van een modern Wetboek van
Strafvordering rekenschap wordt gegeven van de wijze waarop de
voorstellen ingrijpen op de beginselen en uitgangspunten van strafvordering. Dit advies kan worden onderschreven. In de toelichting op de
afzonderlijke voorstellen zal uitdrukkelijk aandacht worden besteed aan de
verhouding tot de algemene uitgangspunten en principes die aan de
strafrechtspleging ten grondslag liggen. Ook zal daarbij aandacht worden
besteed aan de vragen die de Afdeling formuleert, aan de hand waarvan
degenen die bij deze wetgeving zijn betrokken een oordeel over de
voorstellen kunnen vormen.
In de eerste vraag is aan de Afdeling voorgelegd welke de wegingsfactoren zijn voor het beoordelen of een voorstel bij de modernisering
betrokken wordt. In het verzoek om voorlichting wordt daarbij verwezen
naar de wegingsfactoren die hierboven in paragraaf 2.2 van deze brief zijn
weergegeven (kort samengevat: de onderwerpen die passen bij de
doelstelling en zijn verweven met de horizontale onderwerpen van de
modernisering worden meegenomen in de moderniseringsoperatie;
implementatie van internationale verplichtingen en prangende vragen die
een oplossing op korte termijn vragen, worden in een eigen traject
behandeld). De Afdeling tekent daar in haar antwoord bij aan dat het gelet
op de omvang van de moderniseringsoperatie en de noodzaak deze
operatie beheersbaar te houden wenselijk is het project zo goed mogelijk
af te bakenen. Per onderwerp dient een afweging te worden gemaakt
tussen de noodzaak van afzonderlijke wetgeving met wellicht een grotere
snelheid en het mogelijk verhinderen van het maken van een afgewogen
beoordeling in het kader van de gehele modernisering omdat een
onderwerp separaat wordt behandeld. In aanvulling op de genoemde
factoren zal ook de door de Afdeling genoemde vraag in hoeverre een
onderwerp zodanig controversieel is dat het de voortgang van het project
sterk beïnvloedt bij de weging worden betrokken.
In paragraaf 3.5 van deze brief zijn de criteria geschetst voor regeling op
het niveau van de wet in formele zin dan wel op lager niveau. Overweging
om hier uitdrukkelijk aandacht aan te besteden was de kritiek dat in de
eerdere discussiestukken geen recht werd gedaan aan het legaliteitsbeginsel. Het was daarom nodig om in het licht van het legaliteitsbeginsel
de criteria voor het bepalen van het niveau van regelgeving te verduidelijken. De Afdeling acht in antwoord op de tweede vraag deze criteria
correct verwoord.
In de inleiding van haar voorlichting merkt de Afdeling op dat het voor het
bereiken van de geformuleerde doelstellingen onontbeerlijk is dat
tegelijkertijd de werking van de strafrechtketen in de praktijk en de
knelpunten die daarin thans bestaan onder de loep worden genomen. Zij
meent dat de voorgenomen modernisering van het wetboek een goede
gelegenheid vormt om opnieuw het functioneren van de uitvoering
25

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

26

daarbij een centrale plaats te geven. Dit oordeel van de Afdeling kan
worden onderschreven. In de voorlichtingsvraag is daarom aan de
Afdeling gevraagd haar oordeel te geven over de opzet en planning van
de modernisering. In deze opzet is in een structurele inbreng van het
openbaar ministerie, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de
rechtspraak, advocatuur en wetenschap voorzien. Voorts is het wetgevingsprogramma onderdeel van het bredere programma Versterking
Prestaties Strafrechtketen. Van betekenis voor de moderniseringsoperatie
zijn eveneens de binnen OM, ZM en politie lopende trajecten, zoals de
projectgroep wetgeving KEI-Straf, het kwaliteitsplan politie-OM,
programma taskforce OM-ZM en het programma Innoverende Hoven. De
Afdeling merkt over de inrichting van de modernisering op dat de wijze
waarop de operatie wordt voorbereid het vertrouwen wekt dat in de loop
van de tijd de aandacht voor en de zorgvuldigheid waarmee de wetsvoorstellen worden voorbereid niet zal verslappen.
De Afdeling meent wel dat de planning kwetsbaar is. Zij acht het van
belang dat «de vaart erin gehouden moet worden», maar anderzijds ook
dat betrokkenen bij dit proces zich niet overvraagd moeten voelen. Voorts
is voor de beheersbaarheid van de operatie van belang deze niet verder te
laten uitdijen dan thans voorzien. Ten slotte zijn naar de mening van de
Afdeling zeer ruime inwerkingtredingstermijnen nodig opdat alle
betrokkenen goed voorbereid met een nieuw wetboek zullen kunnen gaan
werken. De Afdeling wijst hier terecht op. Met name ook het doorrekenen
van de effecten voor de betrokken organisaties van bepaalde keuzes en de
advisering door de verschillende adviesinstanties dienen door een te
strakke planning niet in de knel te komen. Dat geldt eveneens voor de
advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State en de
behandeling van de onderscheiden wetsvoorstellen door de beide Kamers
der Staten-Generaal. In de adviesronde over de contourennota is hiervoor
ook aandacht gevraagd. Mede naar aanleiding van de voorlichting van de
Afdeling is de hierboven weergegeven planning aangepast ten opzichte
van de voor advisering aangegeven planning. Ook in het verdere verloop
van de operatie zal er ruimte moeten zijn om afhankelijk van de omstandigheden de planning te heroverwegen.
De Afdeling kan de gekozen techniek van vaststellingswetten en invoeringswetten onderschrijven. Zij acht eveneens implementatieplannen op
maat voor iedere organisatie vereist.
De Afdeling is ten slotte ingegaan op de voorlichtingsvraag over de
taakverdeling tussen rechter-commissaris, raadkamer en zittingsrechter.
Zij wijst erop dat in de contourennota in algemene bewoordingen wordt
geschetst hoe deze taakverdeling eruit zal zien, maar niet hoe dat in
concreto invulling zal krijgen. Een wezenlijke versterking van de regievoering door de rechter-commissaris zou naar het oordeel van de Afdeling
kunnen raken aan het gezag van de officier van justitie over de opsporing.
Ook moet duidelijk zijn wat de gevolgen van de taakverdeling zijn voor de
positie van de zittingsrechter bij het onderzoek ter terechtzitting wanneer
hij een zaak ter behandeling krijgt waarbij hij in de fase van het voorbereidend onderzoek al betrokken is geweest. Uitgangspunten van rechterlijke onpartijdigheid en interne openbaarheid zijn daarbij relevant.
Het is juist dat de contourennota op dit punt weliswaar algemene
uitgangspunten formuleert, maar dat deze uitgangspunten nog nadere
uitwerking behoeven. Bij die uitwerking zal ook getoetst moeten worden
aan beginselen van rechterlijke onafhankelijkheid en interne
openbaarheid. De beschouwingen van de Afdeling zijn reden om in de
nota uitdrukkelijker te verwoorden dat uitgangspunt is en blijft dat de
officier van justitie verantwoordelijk is voor het opsporingsonderzoek. Dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

27

houdt onder meer in het zodanig volbrengen van dat onderzoek dat, op
basis van een volledig procesdossier, een verantwoorde afdoeningsbeslissing kan worden genomen. Dat is ook van belang voor de verdediging.
Vooral op dat vlak ligt het zwaartepunt van de rol van de rechtercommissaris, die toezicht houdt op de voortgang en evenwichtigheid van
het onderzoek. In zaken waarin geen rechter-commissaris is betrokken
zouden aan de zittingsrechter meer mogelijkheden kunnen worden
geboden tot een goede voorbereiding van de inhoudelijke zitting. Ook in
deze situatie geldt evenwel dat de ware regie bij de (zaaks)officier van
justitie berust. Bij de verdere uitwerking van deze voorstellen zal
zorgvuldig aandacht worden besteed aan de door de Afdeling genoemde
uitgangspunten en beginselen.
De voorlichting van de Afdeling is aanleiding geweest om op deze punten
de contourennota te verduidelijken. Voorts is zoals hiervoor aangegeven
de planning aangepast. Volgens deze planning zullen in het najaar van
2016 de wetsvoorstellen van de tweede en derde tranche gereed moeten
zijn voor voorlegging aan de Afdeling advisering van de Raad van State
en vervolgens indiening bij de Tweede Kamer. Gelet op de onderlinge
samenhang zal ernaar worden gestreefd de voorstellen per Boek – met
een doorlopende tekst van de artikelen – aan te bieden. Daarmee wordt
een zorgvuldige beoordeling in samenhang van de voorstellen bevorderd.
8. Slot
Uit het voorgaande blijkt genoegzaam dat het gaat om een uitzonderlijke
wetgevingsoperatie die overleg over de voorbereiding met de medewetgever vergt. Daaraan vooraf gaat nog overleg met en betrokkenheid van
degenen die over de voorgenomen wijzigingen moeten adviseren en deze
in de rechtspraktijk zullen moeten toepassen. Ik besef terdege dat het
volgen van het voorgenomen tijdpad geen sinecure zal zijn. Niettemin heb
ik goede hoop – gebaseerd op de reeds opgedane ervaringen – dat met
gezamenlijke inspanning en bereidheid van de hiervoor genoemden
binnen de aangeven periode een klinkend resultaat zal kunnen worden
behaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

28

Deel II van de brief Contourennota
Inhoud
1.

2.

3.

Inleiding
1.1.
Vooraf
1.2.
Indeling van het wetboek
1.3.
Overzicht van de belangrijkste veranderingen
Schets van de belangrijkste wijzigingen van de verschillende boeken
2.1.
Boek 1: Algemene bepalingen en institutioneel kader
2.1.1.
Algemene bepalingen
2.1.2.
De raadkamer en de rechter-commissaris
2.1.3.
De verdachte en de raadsman
2.1.4.
Het slachtoffer
2.1.5.
De getuige en het verschoningsrecht
2.1.6.
Overige hoofdstukken van Boek 1
2.2.
Boek 2: De herstructurering van het voorbereidend onderzoek
2.2.1.
Algemeen
2.2.2.
Algemene uitgangspunten voor vereenvoudiging en algemene
bepalingen
2.2.3.
Aangifte en klacht
2.2.4.
Bevoegdheden betreffende vrijheidsbeneming en vrijheidsbeperking
2.2.5.
Bevoegdheden betreffende het lichaam en lichaamsmateriaal
2.2.6.
Bevoegdheden betreffende voorwerpen en gegevens
2.2.7.
Heimelijke bevoegdheden en verkennend onderzoek
2.2.8.
Bevoegdheden van de rechter-commissaris
2.3.
Boek 3: Buitengerechtelijke afdoeningsvormen en vervolging
2.3.1.
Beslissingen omtrent (verdere) vervolging
2.3.2.
De vervolging door een strafbeschikking
2.3.3.
De kennisgeving van niet (verdere) vervolging en het informele
sepot
2.3.4.
De verklaring dat de zaak is geëindigd
2.3.5.
Het beklag over het niet (verder) vervolgen
2.3.6.
Het bezwaarschrift tegen de dagvaarding
2.3.7.
Schrapping en verplaatsing van regelingen omtrent schorsing
van de vervolging
2.4.
Boek 4: Berechting
2.4.1.
Vooraf: Beslissen op de grondslag van de tenlastelegging
2.4.2.
Het aanhangig maken van de zaak ter berechting
2.4.3.
Het onderzoek op de terechtzitting
2.4.4.
Het bewijs
2.4.5.
De beraadslaging en het vonnis
2.4.6.
Berechting door de politierechter en de kantonrechter
2.5.
Boek 5: Rechtsmiddelen
2.5.1.
Aanwending, intrekking en afstand van gewone rechtsmiddelen
2.5.2.
Hoger beroep tegen einduitspraken
2.5.3.
Cassatie tegen einduitspraken
2.5.4.
Hoger beroep en cassatie van beschikkingen
2.5.5.
Buitengewone rechtsmiddelen en prejudiciële vragen
2.5.6.
Reacties op de voorstellen over de rechtsmiddelen
2.6.
Boek 6: Bijzondere procedures
2.6.1.
Algemeen
2.6.2.
Jeugdstrafprocesrecht
2.6.3.
Personen met psychische stoornis of verstandelijke beperking
2.6.4.
Ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel
2.6.5.
Wraking en verschoning
2.6.6.
Beklag
2.6.7.
Vergoeding van kosten en schade in verband met strafvorderlijk
overheidsoptreden
2.7.
Boek 7: Internationale samenwerking in strafzaken
2.8.
Boek 8: De tenuitvoerlegging
2.9.
Toezicht op strafvorderlijk overheidsoptreden
Gevolgen van de voorstellen voor de procesdeelnemers en ketenpartners
3.1.
De positie van de verdachte
3.2.
De positie van de raadsman
3.3.
De positie van het slachtoffer
3.4.
De positie van de getuige
3.5.
De positie van de opsporingsambtenaren
3.6.
De positie van het OM
3.7.
De positie van de rechter-commissaris, de raadsheer-commissaris
en de zittingsrechter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

30
30
30
31
35
35
35
36
43
44
44
48
48
48
49
56
56
58
60
64
67
67
68
68
69
70
71
72
76
77
77
79
82
82
85
86
86
86
88
91
92
92
93
94
94
95
97
97
98
98
99
100
102
102
104
104
105
105
106
106
107
107

29

3.8.

De positie van de reclassering en andere betrokkenen in het
strafproces

BIJLAGE

108
109

1. Inleiding
1.1. Vooraf
In deze nota worden de contouren van het gewijzigde wetboek geschetst.
Per boek worden de voornaamste wijzigingen besproken. Ook wordt in
hoofdlijnen aangegeven wat er ongewijzigd blijft. Voorafgaande aan een
meer gedetailleerde beschrijving wordt er een korte beschrijving gegeven
van de indeling van het wetboek en een summier overzicht van wijzigingen die in het bijzonder van belang zijn voor de rechtspraktijk.
Sommige onderdelen van het wetboek kunnen in hoofdlijnen worden
gehandhaafd en hoeven alleen op detailniveau te worden gewijzigd. Ook
kan soms worden volstaan met een codificatie van de huidige rechtspraak
opdat het wetboek kan functioneren als adequate kenbron van het
geldende recht. In deze gevallen beperkt de nota zich tot een korte
weergave van de voorgenomen veranderingen, omdat de geldende
rechtsregels in de kern gelijk blijven. In andere gevallen moet er meer
gewijzigd worden en moeten er onderdelen van het wetboek opnieuw
worden doordacht. In dat geval geeft deze nota een meer gedetailleerde
beschrijving van de wijzigingen, mits dit gezien de noodzakelijke
voorbereiding mogelijk is. In verband met deze voorbereiding moet soms
nog worden gewacht op resultaten van impactanalyses of wetenschappelijk onderzoek om de wenselijkheid van bepaalde meer ingrijpende
wijzigingen te kunnen beoordelen. In dat geval worden de overwogen
wetswijzigingen in een meer globale beschrijving aan u voorgelegd, met
een vermelding van het onderzoek dat in gang is gezet.
Voor zover niet uitdrukkelijk anders is vermeld, hebben alle genoemde
artikelen betrekking op het Wetboek van Strafvordering (verder: het
wetboek). Indien gesproken wordt van de politie, wordt ook gedoeld op
bijzondere opsporingsdiensten.
1.2. Indeling van het wetboek
Het wetboek wordt als volgt ingedeeld:
– Boek 1: Algemene bepalingen en institutioneel kader (inclusief de
positie van de procesdeelnemers en de kennisgeving van gerechtelijke
mededelingen);
– Boek 2: Het voorbereidend onderzoek (algemene bepalingen en
modernisering strafvorderlijke bevoegdheden);
– Boek 3: Buitengerechtelijke afdoeningsvormen en vervolging (begin
van de vervolging, de voortzetting en de beëindiging, en het beklag
tegen niet-vervolging);
– Boek 4: De berechting (aanvang van het geding, onderzoek op de
terechtzitting, beraadslaging en vonnis);
– Boek 5: De rechtsmiddelen (gewone rechtsmiddelen (hoger beroep en
cassatie) en buitengewone rechtsmiddelen (herziening en cassatie in
het belang der wet));
– Boek 6: Bijzondere procedures (o.a. berechting van jeugdigen en van
personen met een geestelijke stoornis of verstandelijke beperking,
voordeelsontneming);
– Boek 7: Internationale rechtshulp (inclusief Europese strafrechtelijke
samenwerking);
– Boek 8: Tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

30

In hoofdstuk 2 van deze nota is per boek aangegeven uit welke hoofdstukken het bestaat.
1.3. Overzicht van de belangrijkste veranderingen
Vooruitlopend op het volgende hoofdstuk, dat een meer uitgebreide
schets van de belangrijkste wijzigingen van de verschillende boeken
bevat, volgt hieronder een overzicht op hoofdlijnen.
Boek 1 Algemene bepalingen en institutioneel kader
–

–

–

De rechter-commissaris wordt beter ondersteund bij de uitoefening
van zijn regievoerende taak. De regeling betreffende de beoordeling
van getuigenverzoeken wordt zo ingericht dat zoveel mogelijk wordt
gestimuleerd dat getuigen al in een vroegtijdig stadium van het proces
worden gehoord. In verband daarmee onderzoek ik de mogelijkheden
om het onderzoek dat de rechter-commissaris verricht zo in te richten
dat de verdachte, vaker dan thans het geval is, bij verhoren van
getuigen aanwezig kan zijn (paragraaf 2.1.2).
Er komt een hoofdstuk over de getuige. Hierin worden de belangrijkste
rechten en verplichtingen van de getuige vastgelegd en het verhoor
van getuigen door opsporingsambtenaren genormeerd (paragraaf
2.1.5.).
Ik bezie de mogelijkheid van een aanpassing van de regels betreffende
het (professionele) verschoningsrecht (paragraaf 2.1.5.).

Boek 2 Het voorbereidend onderzoek
De wettelijke regeling van het voorbereidend onderzoek, dat door de vele
wijzigingen een onoverzichtelijk geheel is geworden, wordt integraal
geherstructureerd. De belangrijkste elementen van deze herstructurering
zijn de volgende.
– In Boek 2 zal worden voorzien in een algemeen kader voor de
normering van het voorbereidend onderzoek. Daarbij zullen onder
meer de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit worden
gecodificeerd (paragraaf 2.2.2.).
– Ik ga in Boek 2 uit van een wettelijk systeem waarin dezelfde bevoegdheid in beginsel slechts eenmaal wordt uitgeschreven.
– De voor de bevoegdheden geldende verdenkingscriteria worden
vereenvoudigd. Voor de toepassing van de bevoegdheden wordt niet
meer als criterium gehanteerd dat sprake moet zijn van verdenking van
een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten als bedoeld
in artikel 67, eerste lid. In plaats van het huidige systeem dat meer dan
tien verschillende verdenkingscriteria kent, wordt uitgegaan van een
beperkt aantal verdenkingscriteria (paragraaf 2.2.2.).
– Ik overweeg de mogelijkheden om bevoegdheden onder voorwaarden
ook door buitenlandse opsporingsambtenaren te kunnen laten
uitoefenen, uit te breiden (paragraaf 2.2.2.).
– De voorwaarden te verbinden aan de schorsing van de voorlopige
hechtenis en het daarop te houden toezicht zullen een steviger
wettelijke verankering krijgen. Daarnaast bezie ik de mogelijkheid van
invoering van aan de verdachte in het voorbereidend onderzoek op te
leggen vrijheidsbeperkende en gedragsbeïnvloedende maatregelen
buiten de gevallen van voorlopige hechtenis. Deze maatregelen
kunnen onder meer tot doel hebben om slachtoffers te beschermen
dan wel recidive te voorkomen (paragraaf 2.2.4.).
– Wat betreft de bevoegdheden die betrekking hebben op het lichaam zal
de afgrenzing tussen het onderzoek aan de kleding, het onderzoek aan
het lichaam en het onderzoek in het lichaam wettelijk worden
verduidelijkt en zullen de voorwaarden waaronder het kledingonder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

31

–

–

–

–

–

zoek kan worden verricht, nader worden genormeerd. Tevens komt er
een wettelijke grondslag voor strafvorderlijk onderzoek aan het
lichaam van overleden personen (paragraaf 2.2.5.).
De regelingen betreffende de doorzoeking van plaatsen ter inbeslagneming, de inbeslagneming van voorwerpen en de vergaring van
vastgelegde gegevens worden gemoderniseerd. Mijn doel daarbij is
om de diverse regelingen beter op elkaar af te stemmen en evenwichtiger te maken. Speciale aandacht verdient daarbij de gegevensvergaring na inbeslagneming van mobiele telefoons, laptops, computers en
usb-sticks. Deze gegevensvergaring zal vanwege de ingrijpendheid
nader worden genormeerd (paragraaf 2.2.6.).
In het nieuwe wetboek wordt de term «bijzondere opsporingsbevoegdheden» niet meer gebruikt. Er komt een regeling betreffende heimelijke bevoegdheden waarbij de bevoegdheden slechts één keer worden
uitgeschreven. Zoals nu ook al het geval is kunnen de bevoegdheden
worden uitgeoefend (1) in geval van verdenking van een bepaald
misdrijf, (2) indien uit feiten of omstandigheden een redelijk vermoeden voortvloeit dat in georganiseerd verband misdrijven worden
beraamd of gepleegd en (3) bij aanwijzingen van een terroristisch
misdrijf (paragraaf 2.2.7.).
Bij de inzet van heimelijke bevoegdheden wordt een «generiek» bevel
mogelijk, waarin de officier kan bepalen dat meerdere van die
bevoegdheden tegen een persoon kunnen worden ingezet indien
voldaan is aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Tevens
bezie ik in dit kader of er aanleiding is tot modernisering van enkele
bevoegdheden, uitbreiding van bestaande bevoegdheden en invoering
van nieuwe bevoegdheden (paragraaf 2.2.7).
In gevallen waarin de verdachte in voorlopige hechtenis verblijft,
wordt het mogelijk gemaakt het voorbereidend onderzoek ook na
negentig dagen gevangenhouding voort te zetten in die zaken waarin
het onderzoek nog niet gereed is. De raadkamer krijgt de mogelijkheid
om op vordering van de officier van justitie de termijn gedurende
welke het bevel gevangenhouding van kracht is, vóór de aanvang van
het onderzoek op de terechtzitting gedurende ten hoogste een jaar te
verlengen met periodes die een termijn van negentig dagen niet te
boven gaan. Na het verstrijken van de eerste periode van negentig
dagen vindt de behandeling van een vordering tot verlenging
gevangenhouding dan plaats in een openbare raadkamer in plaats van
door de pro-formazittingsrechter. Voorts zal worden bepaald dat de
kennisneming van alle beschikbare processtukken, behoudens die
waarvan op grond van artikel 149b de voeging achterwege is gelaten,
vanaf dat moment niet langer aan de verdachte mag worden onthouden, tenzij bijzondere omstandigheden voortvloeiend uit het onderzoek
hiertoe noodzaken (paragraaf 2.1.2.).
In gevallen waarin de verdachte in voorlopige hechtenis verblijft, krijgt
de raadkamer de mogelijkheid te beslissen dat het voorbereidend
onderzoek voortduurt na het verstrijken van de 90 dagen gevangenhouding indien de zaak nog niet gereed is voor berechting. De
bestaande waarborg voor de verdediging betreffende toegang tot het
dossier blijft daarbij behouden. De toetsing van de voorlopige
hechtenis vindt in deze gevallen, tot de aanvang van het inhoudelijke
onderzoek op de terechtzitting, volgens de nieuwe regeling plaats door
een openbare raadkamer, in plaats van door de pro-forma zittingsrechter (paragraaf 2.1.2.).

Boek 3 Buitengerechtelijke afdoeningsvormen en vervolging
–

Het aantal gevallen waarin de verdachte recht heeft op een kennisgeving van niet (verdere) vervolging wordt uitgebreid; ook wordt er een
regeling getroffen betreffende het informele sepot (paragraaf 2.3.3.).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

32

–

–

–

–

De regeling betreffende de verklaring dat de zaak is geëindigd wordt
verruimd, waardoor de verdachte eerder weet waaraan hij toe is
(paragraaf 2.3.4.).
De waarborgen rondom de vervolgingsbeslissing worden versterkt
door de regeling betreffende het beklag tegen het niet (verder)
vervolgen aan te passen ter versnelling van de doorlooptijden en ter
vergroting van de mogelijkheden van feitelijk onderzoek. Ook wordt
een voorwaardelijk bevel tot vervolging mogelijk gemaakt (paragraaf
2.3.5.).
In de wet wordt aangegeven dat rechters die hebben geoordeeld over
het bezwaarschrift tegen de dagvaarding, niet bevoegd zijn te oordelen
over de strafzaak (paragraaf 2.3.6.).
De regelingen betreffende de schorsing van de vervolging worden
deels geschrapt en deels verplaatst (paragraaf 2.3.7.).

Boek 4 Berechting
–

–

–

–

–

–

Het grondslagstelsel – volgens hetwelk door de rechter wordt
beraadslaagd en beslist op de grondslag van de tenlastelegging – blijft
behouden. Wel wordt rechtsvergelijkend en ander wetenschappelijk
onderzoek geëntameerd met het oog op de mogelijkheden voor een
tenlastelegging in vereenvoudigde taal (paragraaf 2.4.1.).
De regievoerende functie van de rechter (voorafgaande aan de
terechtzitting) wordt versterkt. Onderzoekswensen dienen rechtstreeks
aan hem te worden voorgelegd vóór de zitting. Ook komen er
regelingen betreffende de regiezitting en over de schriftelijke voorbereidingsronde (paragraaf 2.4.2.).
Er komt één criterium voor de beoordeling van getuigenverzoeken,
waarbij rekening wordt gehouden met het stadium waarin het verzoek
is gedaan en waardoor mede wordt bevorderd dat verzoeken tijdig
worden gedaan. De rechter verkrijgt daarmee in beginsel de mogelijkheid een verzoek -gemotiveerd- af te wijzen indien redelijkerwijs kan
worden gevergd dat het verzoek tot het horen van een getuige in een
eerder stadium van het geding werd gedaan, maar zal dit niettemin
toewijzen indien hij dit nodig acht met het oog op het belang van de
waarheidsvinding en/of het belang van de verzekering van het recht
van de verdachte op een eerlijk proces. Voorts is het de bedoeling dat
vroegtijdig en adequaat door de justitiële autoriteiten wordt gereageerd op onderzoekswensen die tijdig worden ingediend zodat de
procesdeelnemers minder lang op een beslissing hoeven te wachten
(paragraaf 2.4.2.).
In het wetboek wordt een grondslag opgenomen voor een regeling
met betrekking tot het maken van een audio-opname van (onderdelen
van) de terechtzitting in verband met de vaststelling van het procesverbaal van de terechtzitting en de mogelijkheid voor de verdediging
deze opname nadien uit te luisteren (paragraaf 2.4.3.).
Er komt een wettelijke regeling betreffende het gebruik van audiovisuele reconstructies ter terechtzitting. Inhoud van deze regeling zal zijn
dat een procespartij tijdig melding dient te doen van het voornemen
om een audiovisuele reconstructie te presenteren. Ook wordt het
mogelijk verzoeken in te dienen ter aanvulling van de reconstructie,
bijvoorbeeld tot het verwerken van een alternatief scenario in de
reconstructie (paragraaf. 2.4.3.).
Net als in de huidige bewijsregeling worden de toegelaten bewijsmiddelen in de wet opgesomd. Er komt een regeling voor het gebruik van
beeld- en geluidopnamen voor het bewijs via de eigen waarneming
van de rechter. Ook zal worden vastgelegd dat rapportages die
uitgebracht zijn ter voorlichting aan de rechter over de persoon van de
verdachte (zoals vroeghulprapporten) niet kunnen worden gebruikt
voor het bewijs. Voorts zal, in verband met het gebruik van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

33

–

–

auditu-verklaringen en het gebruik van verklaringen van medeverdachten, de wettelijke regeling in overeenstemming worden gebracht met
de (vaste) jurisprudentie en de wijze waarop deze regeling in het
geldende recht wordt toegepast (paragraaf 2.4.4.).
De bestaande rechtspraak over de voeging ad informandum wordt
gecodificeerd. Het wordt daarnaast mogelijk om ten aanzien van ad
informandum gevoegde feiten de onttrekking aan het verkeer te
gelasten (paragraaf 2.4.5.).
Het bestaande fijnmazige systeem van opeengestapelde motiveringsverplichtingen wordt vereenvoudigd, met behoud van de hoge eisen
die aan de motivering van rechterlijke uitspraken moeten worden
gesteld (paragraaf 2.4.5). Er komt een wettelijke regeling die het onder
omstandigheden mogelijk maakt de uitspraaktermijn te verlengen
(paragraaf 2.4.5.).

Boek 5 Rechtsmiddelen
–
–

–
–

–

Intrekking van het hoger beroep wordt alleen mogelijk tot een
bepaalde termijn vóór de terechtzitting (paragraaf 2.5.1.).
Het voortbouwende karakter van het hoger beroep wordt aangescherpt, met de introductie van een specifiek beslismodel in die fase.
Grieven dienen daarbij in een eerder stadium ingediend te worden. De
rechterlijke motiveringseisen worden verzwaard voor zover bezwaren
zijn aangevoerd tegen het vonnis (paragraaf 2.5.2.).
Ik overweeg de mogelijkheden van partieel appel te vergroten
(paragraaf 2.5.2.).
In aansluiting op de algemene regeling betreffende getuigenverzoeken
geldt in de fase van het hoger beroep dat wordt gestimuleerd dat
getuigenverzoeken al in een zo vroeg mogelijk stadium van de
procedure worden gedaan (paragraaf 2.5.2.).
In de cassatiefase worden de positie van het slachtoffer en van de
wettelijke vertegenwoordigers van «veertienminners» versterkt
(paragraaf 2.5.3.).

Boek 6 Bijzondere procedures
–
–

–

–

–

–

–

Het jeugdprocesrecht wordt op onderdelen aangepast. Dit geldt bij de
positie van ouders van jeugdigen (paragraaf 2.6.2.).
In verband met het adolescentenstrafrecht worden in bepaalde
gevallen procedurele rechten die gelden voor jeugdigen ook aan
jongvolwassenen toegekend (paragraaf 2.6.2.).
Bepalingen uit het materiële jeugdstrafrecht, opgenomen in titel VIIIA
van Boek I van het Wetboek van Strafrecht, die sterke processuele
trekken vertonen, zullen bij de modernisering in het wetboek worden
ondergebracht. Dit geldt bijvoorbeeld voor de strafonderbreking bij
jeugddetentie en de strafbeschikking voor jeugdigen (paragraaf 2.6.2.).
De regelingen betreffende personen met psychische stoornis of
verstandelijke beperking worden vereenvoudigd en gestroomlijnd.
Bezien wordt of ook meer ingrijpende wijzigingen noodzakelijk of
gewenst zijn (paragraaf 2.6.3.).
De mogelijkheid wordt verruimd om een schikking aan te gaan in het
kader van de ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel.
Ook zal het strafrechtelijk financieel onderzoek niet meer als afzonderlijk onderzoekskader terugkeren (paragraaf 2.6.4.).
In samenspraak met de praktijk zal worden bekeken in hoeverre de
huidige regeling betreffende de wraking en verschoning aanpassing
behoeft (paragraaf 2.6.5.).
De beklagtitel, die onder meer ziet op de beklagprocedure na inbeslagneming of het vorderen van gegevens, wordt geherstructureerd
(paragraaf 2.6.6.).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

34

–

Er komt een eenvormige algemene regeling betreffende de vergoeding
van kosten en schade in verband met strafvorderlijk overheidsoptreden (paragraaf 2.6.7.).

Boeken 7 en 8
Boek 7 heeft betrekking op de internationale samenwerking in strafzaken.
Een kort overzicht van de voornaamste wijzigingsvoorstellen is
opgenomen in paragraaf 2.7. Boek 8 betreft de tenuitvoerlegging van
strafrechtelijke beslissingen. Het wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Kamerstuk 34 086) voorziet in een
gestroomlijnde en gemoderniseerde regeling hiervan. In paragraaf 2.8.
wordt een korte beschrijving hiervan gegeven.
2. Schets van de belangrijkste wijzigingen van de verschillende
boeken
2.1. Boek 1: Algemene bepalingen en institutioneel kader
De hoofdstukindeling van dit boek ziet er als volgt uit:
1. Algemene bepalingen
2. Relatieve competentie van de rechtbanken
3. Positie van het openbaar ministerie (OM) en opsporingsambtenaren
4. Rechter-commissaris en raadkamer
5. De verdachte
6. De raadsman
7. Het slachtoffer
8. De getuige
9. De deskundige
10. De processtukken
11. De kennisgeving van gerechtelijke mededelingen aan de verdachte en
andere procesdeelnemers
2.1.1. Algemene bepalingen
Hoofdstuk 1
Artikel 1: Strafvordering heeft alleen plaats op de wijze bij de wet
voorzien. Dat blijft als fundament van het wetboek ongewijzigd. De
betekenis van dit artikel kan moeilijk worden overschat. Het beginsel
beoogt de rechtszekerheid te bevorderen en is onmiddellijk verbonden
met het uitgangspunt van de rechtsstaat dat het recht de burger
bescherming moet bieden tegen willekeur van de overheid. Zo fungeert
de wet als waarborg voor de burger, maar eveneens en tegelijkertijd bevat
zij voor de overheid de bevoegdheidsgrondslag voor strafvorderlijk
optreden.26 Het bevat de strafvorderlijke pendant van het legaliteitsbeginsel. Zoals in paragraaf 3.5. van het eerste deel van mijn brief gezegd is,
is de boodschap daarvan dat de grondslag voor de uitoefening van
bevoegdheden in een formele wet moet worden neergelegd en dat alleen
uitwerking daarvan in een algemene maatregel van bestuur mogelijk is.27
26

C.P.M. Cleiren, aant. bij artikel 1, in: C.P.M. Cleiren, J.H. Crijns en M.J.M. Verpalen (red.), Tekst
& Commentaar Strafvordering, Deventer: Kluwer 2013.
27
A.L. Melai, «Het dominante Wetboek van Strafvordering», in: Polariteit en tegenspraak. Een
selectie uit het werk van A.L. Melai, Arnhem: Gouda Quint 1992, blz. 215–218; G.J.M. Corstens,
«De wet als bron van strafprocesrecht», in: Ch.J. Enschedé e.a. (red.), Naar eer en geweten:
Liber Amicorum J. Remmlink, Arnhem: Gouda Quint 1987, blz. 93 e.v.; P.A.M. Mevis, Constitutioneel strafrecht, Deventer: Gouda Quint 1998; K. Rozemond, Strafvorderlijke rechtsvinding
(diss.), Deventer: Gouda Quint 1998; M.S. Groenhuijsen en G. Knigge, «Algemeen deel», in:
M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, blz. 8–77, i.h.b. blz. 37 en 38.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

35

Het ligt voor de hand dat na de bovengenoemde bepaling over het
legaliteitsbeginsel (artikel 1) enkele definitiebepalingen zullen volgen; het
gaat dan om begripsbeschrijvingen als die van opsporing en van
rechterlijke beslissingen en om een herschikking van de bepalingen die nu
in de betekenistitel zijn opgenomen (artikelen 127 tot en met 138d).
Hoofdstukken 2 en 3
De hoofdstukken 2 en 3 zijn gewijd aan het institutionele kader van de
strafvordering. In hoofdstuk 2 zal de regeling van de relatieve
bevoegdheid van de rechtbank tot kennisneming naar verwachting
ongewijzigd blijven. In hoofdstuk 3 komt de positie van de officier van
justitie en opsporingsambtenaren aan de orde. Daartoe zal worden
aangesloten bij bestaande bepalingen uit het Tweede Boek. Wel is het
gewenst dat bepaalde aspecten van het institutionele kader worden
verduidelijkt.
De organisatie van het OM en van de opsporing wordt in het algemeen
beheerst door organieke wetgeving (de Wet op de rechterlijke organisatie,
de Politiewet 2012 en de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten).
Daaruit blijkt dat het OM het gezag heeft over de opsporing door de politie
en andere opsporingsinstanties en dat de vervolging exclusief is
opgedragen aan het OM. Dat betekent dat een aantal elementen die de
positie van het OM bepalen niet direct terug te vinden zijn in het wetboek.
Dit ligt weliswaar voor de hand omdat het wetboek primair bedoeld is als
een beschrijving van het proces van opsporing, vervolging, berechting en
tenuitvoerlegging. Niettemin is er aanleiding om sommige elementen
anders te accentueren en daarom in het wetboek zelf, een plaats te geven.
Over de onderdelen van de elementen die ten aanzien van de positie van
het OM in het wetboek aanvulling behoeven, zal ik nauw overleg met het
College van procureurs-generaal voeren waarbij ook het advies van het
OM met betrekking tot de contourennota wordt betrokken. Ik stel voorop
dat ik vooralsnog geen wijzigingen beoog in de verhouding van de officier
van justitie tot de rechter, daaronder begrepen de rechter-commissaris. Ik
zie evenmin reden om fundamentele wijzigingen voor te stellen in de
positie van het OM ten opzichte van de opsporingsdiensten.
In het strafvorderingsbeleid zijn wijzigingen gekomen die slechts ten dele
in het wetboek worden gereflecteerd. Ik zie aanleiding om te onderzoeken
of in het wetboek een nadere uitwerking kan worden opgenomen van de
bijzondere verantwoordelijkheid die het College van procureurs-generaal
heeft voor het toezicht op de richtige opsporing en vervolging. Daarbij
beschouw ik de «poortwachtersfunctie» van het OM (bereikt een zaak de
rechter en, zo ja, op welke wijze?) als een wezenlijk onderdeel van de
positie van het OM. Voorts is er reden voor een terminologische verheldering, waar in het wetboek de termen officier van justitie en OM door
elkaar worden gebruikt.
2.1.2. De raadkamer en de rechter-commissaris
In hoofdstuk 4 zullen bepalingen worden ondergebracht betreffende de
raadkamer en de rechter-commissaris. Het gaat hier om de taakomschrijving en enkele organisatorische bepalingen betreffende de ondersteuning en de werkwijze van de rechter-commissaris alsmede de
algemene regels met betrekking tot de raadkamerprocedure. Op hun
onderscheiden posities mede bezien tegen de achtergrond van de
verhouding tussen het voorbereidend onderzoek en het eindonderzoek,
wordt hieronder reeds ingegaan, evenals op het streven naar een
verbetering van de aansluiting tussen voorbereidend onderzoek en
eindonderzoek met het oog op vermindering van het aantal pro-forma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

36

behandelingen. De bepalingen betreffende de taakuitoefening van de
rechter-commissaris met betrekking tot het verrichten van onderzoekshandelingen en met betrekking tot het toezicht op de voortgang en de
evenwichtigheid van het voorbereidend onderzoek zullen in hoofdstuk 8
van Boek 2 worden geregeld.
Beschrijving taak rechter-commissaris in Boek 1
Met de invoering van de Wet versterking positie rechter-commissaris en
de afschaffing van het gerechtelijk vooronderzoek is de rol van de
rechter-commissaris gewijzigd. De rechter-commissaris is belast met de
uitoefening van in de wet omschreven toezichthoudende bevoegdheden
met betrekking tot het opsporingsonderzoek (artikel 170, tweede lid). Deze
taakomschrijving alsmede enkele organisatorische bepalingen betreffende
de ondersteuning en de werkwijze van de rechter-commissaris krijgen een
plaats in Boek 1, waarin algemene bepalingen en het institutionele kader
van het strafproces worden opgenomen. De rechter-commissaris heeft tot
taak toezicht te houden op de rechtmatigheid van inzet van bepaalde
ingrijpende opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen, op de
voortgang en op de evenwichtigheid van het onderzoek en volledigheid
van het voorbereidend onderzoek (ook geschilbeslechting betreffende
onderzoekswensen).
Als geschilbeslechter neemt de rechter-commissaris enige taken over van
de raadkamer. Dit biedt voordelen omdat de rechter-commissaris sneller
kan worden ingezet, kennis heeft van de gang van zaken in de opsporingspraktijk en in voorkomende gevallen stukken kan inzien ter voorbereiding
op zijn beslissing. In dit hoofdstuk wordt ook de rol van de rechtercommissaris en de procedure bij geschilbeslechting opgenomen, waarbij
in ieder geval regels worden opgenomen over het horen van betrokkenen
en vorm en inhoud van de beslissing.
Onderzoekshandelingen en toezicht op de voortgang en evenwichtigheid
door de rechter-commissaris in Boek 2
De nieuwe ordening van bevoegdheden van de rechter-commissaris biedt
verder de gelegenheid te komen tot verbetering van de voorbereiding van
het onderzoek ter terechtzitting en een versterking in dat verband van de
regiefunctie van de rechter-commissaris in het voorbereidend onderzoek.
Daarbij kan worden voortgebouwd op de structuur en de bevoegdheden
die de Wet versterking positie rechter-commissaris en de Wet herziening
regels processtukken hebben gebracht in de regeling van het voorbereidend onderzoek, in het bijzonder het instrument van de regiebijeenkomst (artikel 185) en andere ondersteunende bevoegdheden (zoals de
artikelen 180, derde lid, 181–183 en 238, tweede lid).
Aangezien een belangrijk deel van de getuigenverhoren niet door de
zittingsrechter wordt afgenomen maar door de rechter-commissaris, zal ik
de voorschriften betreffende dit verhoor nader bezien. Ik onderzoek de
mogelijkheden om het onderzoek dat de rechter-commissaris verricht zo
in te richten dat de verdachte, vaker dan thans het geval is, bij verhoren
van getuigen aanwezig kan zijn. Ook overweeg ik te bepalen dat de
rechter-commissaris altijd, dus niet alleen in de gevallen genoemd in
artikel 216, de getuige beëdigt of aanmaant.
Op grond van artikel 177 Sv kan de rechter-commissaris, zo veel mogelijk
door tussenkomst van de officier van justitie, in het belang van het
onderzoek nasporingen opdragen en bevelen geven aan opsporingsambtenaren. Op grond van deze bepaling draagt soms de rechter-commissaris
de politie of een bijzondere opsporingsdienst op om, gelet op een grotere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

37

expertise of onderzoekscapaciteit, namens hem verdachten en getuigen te
horen op een door de opsporingsdienst aan te geven tijd en plaats. In zijn
advies heeft het Platform BOD-en gewezen op het probleem dat in de
praktijk onduidelijkheid bestaat over de vraag in hoeverre de rechten en
plichten die gelden tijdens een verhoor bij de rechter-commissaris, in dat
geval ook gelden, hetgeen leidt tot terughoudendheid om te verklaren bij
op zichzelf bereidwillige getuigen. Ik onderken dit probleem en overweeg
in het nieuwe wetboek in aanvulling op het huidige artikel 177 de
rechter-commissaris de mogelijkheid te geven het verhoor onder zijn
verantwoordelijkheid te doen uitvoeren door opsporingsambtenaren. Bij
een dergelijk verhoor gelden dan de rechten en plichten die ook gelden
tijdens een verhoor door de rechter-commissaris, zoals de door het OM
voorgestane verschijningsplicht en een verklaringsplicht en het recht van
de officier van justitie en de verdediging om bij het verhoor aanwezig te
zijn en ook vragen te (doen) stellen. De rechter-commissaris blijft
verantwoordelijk en bereikbaar en kan nadere instructies verbinden aan
zijn opdracht.
Het komt nu vaak voor dat zaken bij de zittingsrechter komen waarvan het
onderzoek nog niet is afgerond, waardoor zogenoemde pro-forma
zittingen nodig zijn, of dat zaken door de zittingsrechter moeten worden
aangehouden omdat het onderzoek niet volledig is. De daarop volgende
terugwijzing naar de rechter-commissaris tot het verrichten van nadere
onderzoekshandelingen (artikel 316) leidt tot nodeloze vertraging en doet
afbreuk aan de kwaliteit van de rechtspleging.
Om verbetering te brengen in deze situatie wordt een aanpassing van de
wettelijke regeling voorgesteld, die drie onderdelen omvat.
Verbetering van de afronding van het voorbereidend onderzoek
In de eerste plaats door te bepalen dat de raadkamer de mogelijkheid
krijgt om op vordering van de officier van justitie de termijn gedurende
welke het bevel gevangenhouding van kracht is, vóór de aanvang van het
onderzoek op de terechtzitting gedurende ten hoogste een jaar te
verlengen met periodes die een termijn van negentig dagen niet te boven
gaan. Na het verstrijken van de eerste periode van negentig dagen vindt
de behandeling van een vordering tot verlenging gevangenhouding dan
plaats in een openbare raadkamer in plaats van door de
pro-formazittingsrechter. Er ontstaat aldus meer tijd voor taakuitoefening
door de rechter-commissaris met betrekking tot toezicht op de voortgang,
evenwichtigheid en volledigheid van het onderzoek(sdossier). In dit kader
kunnen ook meerdere regiebijeenkomsten worden gehouden. Inzet van de
rechter-commissaris biedt meer mogelijkheden (in de zin van toegesneden bevoegdheden en continue beschikbaarheid) voor sturing op de
afronding van het voorbereidend onderzoek en het zittingsrijp maken van
de zaak, dan de pro-forma rechter tot zijn beschikking heeft. De rechtercommissaris kan, indien dit voor de te nemen beslissing van belang is,
een verslag in het dossier voegen waarin hij de stand van zaken betreffende het voorbereidend onderzoek aangeeft.
Door de Afdeling advisering van de Raad van State is in dit verband
opgemerkt dat een wezenlijke versterking van de regievoering door de
rechter-commissaris zou kunnen raken aan het gezag van de officier van
justitie over de opsporing. Naar aanleiding van de beschouwingen van de
Afdeling merk ik hier uitdrukkelijk opdat uitgangspunt is en blijft dat de
officier van justitie verantwoordelijk is voor het opsporingsonderzoek. Dit
houdt onder meer in het zodanig volbrengen van dat onderzoek dat, op
basis van een volledig procesdossier, een verantwoorde afdoeningsbeslissing kan worden genomen. Dat is ook van belang voor de verdediging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

38

Vooral op dat vlak ligt het zwaartepunt van de rol van de rechtercommissaris, die toezicht houdt op de voortgang en evenwichtigheid van
het onderzoek.
De overgang naar het eindonderzoek waartoe de beperking van de duur
van de voorlopige hechtenis in het voorbereidend onderzoek in de huidige
regeling leidt, heeft enkele positieve gevolgen voor de rechtspositie van
de verdachte. Zo markeert de overgang van voorbereidend onderzoek
naar (pro-forma) eindonderzoek het begin van de openbaarheid van het
strafproces. Voorts kan na de overgang naar het onderzoek ter terechtzitting aan de verdachte niet langer inzage in de processtukken worden
geweigerd (artikel 33). In de nieuwe regeling zullen deze waarborgen voor
de verdediging zoveel mogelijk gehandhaafd blijven. Na de eerste
90-dagentermijn gevangenhouding zal de toetsing van de voorlopige
hechtenis door de raadkamer in het openbaar plaatsvinden. De hier
aangeduide regeling zal overigens, nu deze betrekking heeft op de
voorlopige hechtenis, in hoofdstuk 3 van Boek 2 een plaats krijgen.Voorts
zal worden bepaald dat de kennisneming van alle beschikbare processtukken, behoudens die waarvan op grond van artikel 149b de voeging
achterwege is gelaten, vanaf dat moment niet langer aan de verdachte
mag worden onthouden, tenzij bijzondere omstandigheden voortvloeiend
uit het onderzoek hiertoe noodzaken.
Door deze aanpassing wordt het wettelijk systeem, dat zowel in het oude
als in het nieuwe Wetboek uitgaat van een voorbereidend onderzoek dat
vooraf gaat aan, en normaliter ook moet zijn afgerond voor de berechting,
meer in overeenstemming gebracht met de werkelijkheid.
Een openbare raadkamer die beslist over de voorlopige hechtenis en de
verlenging van het onderzoek verschilt op zichzelf niet van een
pro-formabehandeling door een zittingscombinatie, zoals door de Rvdr in
zijn advies wordt opgemerkt, maar maakt mogelijk dat de rechtercommissaris langer de gelegenheid heeft om door het OM gevorderd of
door de verdediging verzocht onderzoek te verrichten. Zodoende wordt
voorkomen dat, met het oog op het verstrijken van de 90 dagen-termijn,
de regie automatisch overgaat naar de zittingsrechter. Dit is om verschillende redenen problematisch. Allereerst kan pas op verzoeken om
onderzoek worden beslist tijdens een pro-formazitting die dikwijls enige
tijd later is gepland. Vervolgens moet voor de uitvoering van nader
onderzoek waarop positief is beslist en dat vaak niet door de zittingsrechter zelf kan worden gedaan het dossier weer aan het kabinet RC
worden overgedragen. Deze stagnatie wordt voorkomen door de
beslissing over voortzetting of afronding van het voorbereidend
onderzoek los te koppelen van de periodieke toetsing van de voorlopige
hechtenis. Alleen duidelijk maken wie op enig moment de regie heeft over
de voorbereiding van de inhoudelijke zitting lost deze stagnatie niet op,
zoals de Rvdr suggereert. Het huidige artikel 238, zo blijkt ook uit een
recente uitspraak van de Hoge Raad28, biedt voor de huidige wettelijke
regeling duidelijkheid over de vraag wie op welk moment de regie heeft.
Op artikel 238 en de wenselijkheid om deze regeling met betrekking tot de
afronding van het voorbereidend onderzoek door de rechter-commissaris
in het geheel van wijzigingen te betrekken, ga ik hierna nog in.
Versterking regiefunctie van de rechter-commissaris
In de tweede plaats worden de mogelijkheden van de rechter-commissaris
om regie te voeren vergroot. Met regie voeren worden in dit verband
bedoeld de werkzaamheden van de rechter-commissaris gericht op het
28

HR 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:505.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

39

toezicht op de voortgang en de evenwichtigheid van het voorbereidend
onderzoek. Ter bevordering van de effectiviteit van de regiebijeenkomst is
van belang dat deze modaliteit waarin over de stand van zaken van het
onderzoek en de wensen van de officier van justitie en de verdediging in
dezen kan worden overlegd, van nadere (procedurele) regels wordt
voorzien. In zijn advies heeft het OM geopperd de regeling omtrent de
regie-bijeenkomst zodanig vorm te geven dat deze een verplicht karakter
krijgt met de mogelijkheid voor de rechter-commissaris om, in overeenstemming met partijen, van de bijeenkomst af te zien. Ik begrijp en
onderschrijf de gedachte achter dit advies aldus dat het nuttig is op enig
moment uitdrukkelijk te bezien of de zaak in voldoende mate is voorbereid
alvorens over te gaan tot dagvaarding en aanbrengen van de zaak ter
terechtzitting of dat nog nader onderzoek aangewezen is. Deze notie
wordt onder ogen gezien en zal worden uitgewerkt in de wetsvoorstellen.
Het optreden van de rechter-commissaris kan aan kracht winnen door te
voorzien in een nieuw criterium voor de beoordeling van getuigenverzoeken, waarin de fase waarin het verzoek is gedaan kan worden
meegewogen. Aldus kan bij de beoordeling van een verzoek in de fase
van het onderzoek ter terechtzitting het feit dat OM of verdediging geen
gebruik hebben gemaakt van onderzoeksmogelijkheden (van de rechtercommissaris) die in het voorbereidend onderzoek ter beschikking stonden,
consequenties hebben. Een dergelijke strengere toetsing zou – ondersteund door een wettelijke regeling – door de zittingsrechter moeten
kunnen worden toegepast indien hij dit aangewezen acht ten aanzien van
onderzoekswensen (zoals het benoemen van een deskundige of het horen
van getuigen), waarvan niet valt in te zien waarom deze niet eerder in het
voorbereidend onderzoek zijn gedaan. Hierop wordt nader ingegaan in
paragraaf 2.4.2.
Betere afstemming tussen rechter-commissaris en zittingsrechter
In de derde plaats kan de voorbereiding van het onderzoek ter terechtzitting worden verbeterd door meer verband aan te brengen tussen de
werkzaamheden van de rechter-commissaris en de wensen van de
zittingsrechter in de periode na het uitbrengen van de dagvaarding en
voor de aanvang van het onderzoek ter terechtzitting. Er kan worden
voorzien in een wettelijke bepaling die borgt dat in die fase overeenstemming bestaat over te honoreren onderzoekswensen tussen de
rechter-commissaris en de zittingsrechter op een voor procesdeelnemers
transparante wijze. In verband met de verhouding tussen de rechtercommissaris en de zittingsrechter voor zover het gaat om het inventariseren en beoordelen van onderzoekswensen en het (doen) uitvoeren van
onderzoek, zal ook het huidige artikel 238 bij de afwegingen omtrent
aanpassing van de regeling worden betrokken. Door de NOvA is hiervoor
aandacht gevraagd. Zoals recent door de Hoge Raad is bevestigd, brengt
dit artikel met zich dat de rechter-commissaris na de kennisgeving van de
officier van justitie dat tot dagvaarding zal worden overgegaan weliswaar
bevoegd is tot voortzetting van door hem reeds geëntameerd en
noodzakelijk geacht onderzoek zolang het onderzoek ter terechtzitting nog
niet is aangevangen, maar dat op nieuwe (aanvullende) onderzoekswensen door hem niet meer kan worden beslist. Tegen afwijzing van
verzoeken tot onderzoek na het uitbrengen van de (kennisgeving tot)
dagvaarding staat voor verdachte ook geen bezwaarschrift open op grond
van artikel 183, derde lid, en voor de officier van justitie geen hoger
beroep op grond van artikel 446, eerste lid Sv.29

29

HR 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:505.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

40

Bij zaken waarbij een rechter-commissaris betrokken is, zal doorgaans de
rechter-commissaris de zaak zoveel mogelijk zittingsrijp maken. Ik
overweeg hierop een uitzondering te maken voor gevallen waarin de
beoogd zittingsvoorzitter in overleg met de rechter-commissaris de regie
overneemt. Dit laat onverlet dat de wet volstrekt helder dient te maken
welke rechter op welk moment eindverantwoordelijk is en dus in beginsel
de regie heeft.
In zaken waarin geen rechter-commissaris is betrokken (dit zijn vaak de
zaken waarin geen sprake is van een voorlopig gehechte verdachte),
kunnen wettelijke instrumenten aan de zittingsrechter de mogelijkheid
bieden tot een goede voorbereiding van de inhoudelijke zitting door al
vóór de zitting (of tussen zittingen in) regie te voeren (in verband met
onderzoekswensen). Inventarisatie van hetgeen nog nodig is om de zaak
adequaat inhoudelijk te behandelen door de voorzitter voorafgaand aan
de dagvaarding dan wel appointering van de zaak kan daartoe de ruimte
bieden. Ook zou de voorzitter de bevoegdheid kunnen krijgen om te
beslissen op verzoeken tot nader onderzoek. Zie over deze voorstellen
nader paragraaf 2.4.2.
Raadkamerprocedures
De afgelopen decennia is de positie die de raadkamer van de rechtbank in
ons strafproces inneemt in meerdere opzichten veranderd. Nam de
raadkamer van oudsher een centrale positie in als toezichthouder op het
vooronderzoek met de rechter-commissaris als vooruitgeschoven post
vanuit (en onder toezicht van) de raadkamer, vanaf 1926 kwam de nadruk
te liggen op een uitgebreide regeling van opsporingsbevoegdheden en
dwangmiddelen, waarover de raadkamer besliste (bijvoorbeeld met
betrekking tot de gevangenneming/gevangenhouding) of verlof verleende
(bijvoorbeeld tot het doen van huiszoeking). Een voorname taak van de
raadkamer was en bleef de functie van beroepsrechter tegen beschikkingen van de rechter-commissaris of beslissingen van de officier van
justitie, waartoe de uniforme procedureregeling voor bevoegdheidsuitoefening door de raadkamer in de artikelen 21 tot en met 25 Sv. dient.
In de loop der tijd is een aantal taken en bevoegdheden van de raadkamer
komen te vervallen; van andere is de praktische betekenis gewijzigd. In
1994 werd voorts onder invloed van de Straatsburgse jurisprudentie
inzake art. 6 EVRM de beslotenheid van de raadkamerprocedure
doorbroken en werd een aantal daarvoor in aanmerking komende
raadkamerprocedures openbaar. In verband hiermee werd de algemene
raadkamerprocedure (art. 21–25 Sv) op een aantal punten aangepast. Ook
werd de mogelijkheid van enkelvoudige samenstelling van de raadkamer
geïntroduceerd. Daarbij is het andere rechterlijke orgaan in het vooronderzoek – de rechter-commissaris – als gevolg van een gedaantewisseling
van «onderzoeksrechter» naar «rechter in het vooronderzoek» in
taakuitoefening dichterbij de raadkamer komen te staan. Inmiddels zijn
ook veel beslissingen die in het kader van de tenuitvoerlegging moeten
worden genomen opgedragen aan de raadkamer.
Deze verschuiving in taken geeft aanleiding om in het kader van het
VPS-programma de plaats van de raadkamer als orgaan, haar taken en
bevoegdheden, alsmede de procedureregels, opnieuw te bezien. Een
aanzet hiertoe is eerder gegeven in het kader van het onderzoeksproject
Strafvordering 2001.
De raadkamer zal, als bijzondere zittingsrechter, ook in de structuur van
het nieuwe wetboek een nuttige rol vervullen. Het betreft een veel
gebruikte procedure waarbij in ruim de helft van de gevallen een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

41

onderzoek op een openbare terechtzitting plaatsvindt en in bijna de helft
van de gevallen een onderzoek op een besloten terechtzitting. Feitelijk
fungeert de raadkamer als beslisser in alle zaken die niet aan de rechter in
het eindonderzoek op de terechtzitting of aan de rechter-commissaris zijn
opgedragen.
Kijkend naar de aard van de kwesties die ter beoordeling voorliggen, gaat
het om aangelegenheden die zich in het voorbereidend onderzoek
voordoen ten aanzien waarvan een rechterlijke beslissing of toetsing
gewenst is en voorts om van de hoofdzaak afgeleide of daaraan verwante
aangelegenheden. De raadkamer biedt een vlotte tussentijdse voorziening
voor kwesties waarin de RC niet kan worden ingezet (bijvoorbeeld omdat
diens beslissing ter toetsing voorligt), maar waarmee ook niet het
onderzoek op de terechtzitting van de strafzaak ten gronde kan of moet
worden belast. De terechtzitting zou zich kunnen of moeten concentreren
op beantwoording van de vragen uit artikel 348 en 350 Sv, namelijk de
vaststelling van bewijs en schuld aan het strafbare feit en de straf die
daarop al dan niet moet volgen. Een raadkamerprocedure fungeert als een
(relatief) snelle voorziening voor tussentijdse procedurele beslissingen,
welke juist soepel kan functioneren met een aangepast geheel van
procedurele waarborgen die niet dezelfde omvang behoeven te hebben
als tijdens het eindonderzoek. Of waarin juist specifieke, afwijkende
procedurele bepalingen van toepassing kunnen zijn (bijvoorbeeld met
betrekking tot «verkorte procedures»: een schriftelijke afdoening zonder
nader onderzoek in daarvoor in aanmerking komende gevallen). Gecombineerd met het gegeven dat voor diverse raadkamerprocedures ook in de
toekomst beslotenheid gewenst is en dat in veel gevallen een alleensprekende rechter kan optreden, lijkt het verstandig te blijven voorzien in een
algemene raadkamerprocedure.
Hiervoor is aangegeven dat de inzet van de rechter-commissaris als
geschilbeslechter tussen OM en verdediging voordelen biedt. Er zijn
echter redenen waarom bepaalde geschilbeslechting aan de raadkamer
moet worden opgedragen. In de eerste plaats zijn er situaties waarin
beroep wordt aangetekend tegen een beslissing van de rechtercommissaris, bijvoorbeeld indien sprake is van (het onthouden van) een
machtiging tot toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden,
beslissingen betreffende beperkingen, de afwijzing van verzoeken in het
kader van onderzoek op grond van 182–183 Sv. In de tweede plaats zijn er
beslissingen aanwijsbaar die van dermate zwaar gewicht zijn wat betreft
hun gevolgen voor betrokkenen en de samenleving, dat beoordeling door
een rechterlijk college wenselijk is, zoals beslissingen over langdurige
vrijheidsbeneming (gevangenhouding/gevangenneming, gijzeling) of
bepaalde beslissingen die een definitief einde van de zaak kunnen
inhouden.
Ik streef ernaar de algemene regeling van de raadkamerprocedure
zodanig flexibel in te richten dat deze toepasselijk kan zijn voor de meeste
raadkamerkwesties.
Uitzonderingen op de algemene regels zullen, indien nodig, bij de
desbetreffende raadkamerprocedure elders in het wetboek worden
vermeld. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de regeling van het
beklag tegen inbeslagneming. Bij de vormgeving van de raadkamerprocedure wordt overigens zoveel mogelijk aangesloten bij de adviezen uit
Strafvordering 2001, en dan met name het hanteren van de hoofdregel dat
de raadkamer een openbare behandeling kent, tenzij... en het behoud van
de hoofdregel van meervoudige behandeling met de mogelijkheid van
enkelvoudige behandeling wanneer daartoe aanleiding is,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

42

Bezien zal worden of het begrip «beschikkingen» achterwege kan blijven
in het nieuwe wetboek en in hoeverre de huidige regeling van rechtsmiddelen tegen beschikkingen (artikelen 445 en 446) aanpassing behoeft.
Deze is, nu daarop her en der uitzonderingen worden gemaakt, bepaald
onoverzichtelijk, terwijl in dat verband de ongelijke positie van OM en
verdachte aandacht verdient. Niet in alle gevallen is goed navolgbaar
waarom aan het OM wel een rechtsmiddel is toegekend en aan de
verdachte niet. Eveneens is gebleken dat het OM in sommige gevallen
geen rechtsmiddel heeft indien een verzoek van de verdachte is toegewezen.
2.1.3. De verdachte en de raadsman
In de hoofdstukken 5 en 6 zullen de bepalingen neerslaan over de
verdachte en zijn raadsman die nu in de titels II en III van het Eerste Boek
zijn opgenomen. Het gaat om een herschikking van de bestaande
bepalingen uit het wetboek zoals deze zullen komen te luiden na
aanvaarding en inwerkingtreding van een tweetal wetsvoorstellen die
buiten het verband van de modernisering van het wetboek hun beslag
zullen krijgen. Het betreft ten eerste het wetsvoorstel tot implementatie
van de EU-richtlijn betreffende het recht van een verdachte op toegang tot
een raadsman, met als belangrijkste element het recht van de verdachte
om tijdens het verhoor door opsporingsambtenaren door een raadsman
te worden bijgestaan (verhoorbijstand).30 Dat wetsvoorstel strekt tevens
voor een belangrijk deel tot codificatie van het bestaande beleid volgens
hetwelk de aangehouden verdachte het recht heeft om voorafgaand aan
het verhoor een raadsman te consulteren (consultatiebijstand). Het
tweede wetsvoorstel heeft tot doel deze ingrijpende wijzigingen beter in
de bestaande structuur van het huidige wetboek in te passen.31
Samen met de bepalingen over het recht op vertolking en vertaling en het
recht op informatie over de strafprocedure – beide voortvloeiend uit de
implementatie van de desbetreffende EU-richtlijnen en reeds in het
wetboek ingevoerd – gaat het om omvangrijke inhoudelijke wijzigingen in
de titels over de raadsman en de verdachte in het bestaande wetboek. Het
voornemen is deze gewijzigde bepalingen – in herschikte, maar inhoudelijk ongewijzigde vorm – naar het nieuwe wetboek over te hevelen.
Daarbij wordt overwogen de bepalingen die betrekking hebben op het
verhoor van verdachten door opsporingsambtenaren, samen met de
voorgenomen bepalingen over het verhoor door opsporingsambtenaren
van getuigen naar Boek 2 over het voorbereidende onderzoek, te
verplaatsen.
Opmerking verdient dat door de implementatie van de EU-richtlijn
betreffende het recht op toegang tot een raadsman een situatie zal
ontstaan die een belangrijke stap is in verbetering van de rechtsbescherming van de verdachte in de eerste fase van de procedure. Door het
opnemen in de wet van de mogelijkheid van (consultatiebijstand en)
verhoorbijstand zal het voorbereidend onderzoek een meer contradictoir
karakter krijgen. De verdachte kan zo in een eerder stadium, voorzien van
rechtsbijstand, zijn proceshouding beter gefundeerd bepalen. Ook aan de
bepalingen van het hierboven als tweede aangeduide wetsvoorstel waarin
een normering van het verhoor is opgenomen, kan de verdachte een
versterking van zijn rechtspositie ontlenen, omdat hij juist in de eerste
fase van het voorbereidend onderzoek invloed kan uitoefenen op de
weergave van zijn verklaring in het proces-verbaal. De nieuwe bepalingen
zullen onmiskenbaar doorwerken in de opvolgende fasen van het
30
31

Kamerstuk 34 157, nr. 2.
Kamerstuk 34 159, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

43

strafproces waar het steeds gaat om interactie en wisselwerking tussen de
verschillende actoren.
2.1.4. Het slachtoffer
Slachtoffers hebben de afgelopen jaren een sterkere positie in het
strafprocesrecht gekregen. Deze ontwikkeling is nog niet afgerond, want
er zijn nog twee wetswijzigingen in procedure. Het betreft hier het
wetsvoorstel dat tot doel heeft het spreekrecht van slachtoffers en
nabestaanden verder uit te breiden32 en het wetsvoorstel dat strekt tot
implementatie van de richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor
de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van
strafbare feiten (richtlijn nr. 2012/29/EU).
In het advies van Slachtofferhulp Nederland (SHN) wordt aandacht
gevraagd voor eerder gedane toezeggingen om te bezien of er een
aanvullende regeling voor de positie van het slachtoffer in het vooronderzoek moest komen. Zij doet voor een dergelijke regeling enkele
verstrekkende voorstellen. In de nota naar aanleiding van het verslag bij
het wetsvoorstel inzake de aanvulling en uitbreiding van het spreekrecht
van slachtoffers en nabestaanden (Kamerstuk 34 082, nr. 6) heb ik
meegedeeld dat te verwachten is dat de implementatie van de hiervoor
genoemde EU-richtlijn voor de uitvoerende organen nog een forse
belasting zal vormen. Zij noodzaakt immers tot relatief grote aanpassingen in de bestaande werkwijze van vooral politie en OM. Tegen deze
achtergrond acht ik het niet raadzaam om van deze organen te vragen in
aansluiting daarop weer rekening te houden met nieuwe omvangrijke
wijzigingen.
Ik wijs op de thans reeds in de contourennota opgenomen verbeteringen,
waarover de Federatie Nabestaanden Geweldslachtoffers zich positief
heeft uitgesproken. De opmerkingen van SHN over de regeling van het
beklag over het niet (verder) vervolgen en de invoering van een beklagtermijn (paragraaf 2.3.5.) zal ik bij de uitwerking van het wetsvoorstel
bezien. Datzelfde geldt voor de suggesties van SHN voor de positie van
het slachtoffer, indien hij zich als benadeelde partij heeft gevoegd in het
strafproces. Voorstel is nu dat het slachtoffer de mogelijkheid krijgt
zelfstandig hoger beroep in te stellen tegen beslissingen over zijn
vordering bij de strafkamer van het hof dan wel (indien het hof al over de
vordering heeft beslist) cassatie in te stellen bij de strafkamer van de Hoge
Raad (paragraaf 2.5.3.).
2.1.5. De getuige en het verschoningsrecht
De getuige
Hoewel de verklaringen van getuigen in vrijwel alle strafzaken een
belangrijke rol spelen, is de positie van de getuige op dit moment
verspreid en niet erg uitvoerig genormeerd in het wetboek. Er is geen
afzonderlijke titel die ziet op de rechten en verplichtingen van de getuige.
Voor de verdachte, het slachtoffer en de deskundige is dit anders.
In het nieuwe wetboek zal worden voorzien in een uitgewerkte regeling
voor de getuige waarin diens rechten en diens verplichtingen aan bod
komen. Daarbij worden eveneens voorstellen gedaan voor het normeren
van het verhoor van de getuige door een opsporingsambtenaar, waarbij ik
oog heb voor de belangen van de getuige, de waarheidsvinding en een
efficiënte opsporing. Overwogen wordt de bepalingen over het verhoor
32

Zie Kamerstuk 34 082, nrs. 1–2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

44

op te nemen in een hoofdstuk over het verhoor door de opsporingsambtenaar in Boek 2.
Voor een nadere normering van de positie van de getuige vormen diverse
ontwikkelingen de aanleiding. De eerste ontwikkeling betreft de erkenning
van de zelfstandige belangen van de getuige. Lange tijd werd de getuige
beschouwd als louter «instrumenteel» voor de waarheidsvinding. Mede
onder invloed van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens (EHRM) over de artikelen 2 (recht op leven), 5 (recht
op vrijheid en veiligheid) en 8 (recht op bescherming privéleven) van het
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM), is in de laatste jaren meer aandacht
ontstaan voor de eigen belangen van de getuige. De eerdere wetswijzigingen tot beperking van ondervragingsrecht van de verdachte en de
verruiming van de mogelijkheden om af te zien van het oproepen van
getuigen ter zitting, moeten tegen deze achtergrond worden bezien. De
aandacht voor de zelfstandige belangen vormt thans aanleiding om in het
nieuwe wetboek te voorzien in een afzonderlijke regeling over de getuige,
waarin (meer) aandacht wordt besteed aan de rechten van de getuige en
waarin de plichten van de getuige ook worden bezien tegen de achtergrond van diens eigen belangen. Dit betreft ook enkele belangrijke
verplichtingen van deze procesdeelnemer. In het bijzonder gaat het om de
verschijningsplicht en de plicht naar waarheid te verklaren. Deze plichten
strekken zich in het voorstel slechts uit tot het verhoor door de rechter(commissaris). De Politie en het OM hebben in hun adviezen in
overweging gegeven te onderzoeken of deze verschijningsplicht ook
toepassing kan vinden in de fase van het politieonderzoek. De Politie geeft
aan dat hieraan mogelijk ook bezwaren zijn verbonden, maar zou graag
zien dat hieraan nadere beschouwingen worden gewijd. Het OM geeft aan
dat, indien er wordt overgegaan tot de invoering van een verschijningsplicht, daarbij ook een voor de praktijk goed werkbare procedure moet
worden opgesteld. Deze suggesties van het OM en de Politie zullen
worden meegenomen. Daarnaast worden enkele belangrijke waarborgen
voor de getuige in de nieuwe regeling opgenomen. In het bijzonder wordt
gedoeld op de plicht voor de verhorende autoriteiten om de getuige te
informeren over zijn rechten en verplichtingen. Ook zal het pressieverbod
wettelijk verankerd worden. Op het belangrijkste recht van de getuige, het
verschoningsrecht, kom ik hieronder nog terug. Bij het opstellen van de
getuigenregeling zal ik, mede in het licht van Europese en internationale
ontwikkelingen, afzonderlijk aandacht besteden aan de positie van de
minderjarige getuige die een bijzonder beschermenswaardige positie
heeft.
Een andere belangrijke ontwikkeling betreft de zogenoemde de auditujurisprudentie. Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat de
wetgever in 1926 een procesvoering voor ogen had waarbij getuigen in
beginsel ter terechtzitting zouden worden gehoord. Het bekende de
auditu-arrest33 heeft echter bijgedragen aan een rechtspraktijk waarin
getuigen veelal niet ter terechtzitting worden gehoord. In veruit de meeste
gevallen neemt de rechter kennis van verklaringen van getuigen via een
proces-verbaal van de opsporingsambtenaar (en soms van de rechtercommissaris), waarin deze heeft opgetekend wat hij de getuige heeft
horen verklaren. Deze praktijk – waarin het politieverhoor van de getuige
een grotere rol heeft dan in 1926 was voorzien – vormt aanleiding om nu
een regeling te treffen voor het verhoor van de getuige door een
opsporingsambtenaar. Het gaat daarbij in hoofdzaak om codificatie van
bestaande jurisprudentie en de bestaande praktijk, bijvoorbeeld ten
aanzien van de identiteitsvaststelling. De Politie heeft in haar advies
33

HR 20 december 1926, NJ 1927, 85.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

45

aangegeven deze codificatie een begrijpelijke ontwikkeling te vinden. Zij
geeft aan voorstander te zijn van de codificatie van de bevoegdheid tot
identiteitsvaststelling. Met de opmerking van de Politie dat ervoor
gewaakt dient te worden dat er te veel regels worden vastgelegd over de
exacte wijze waarop de opsporingsambtenaar zijn taak uitoefent, zal bij de
nadere vormgeving in het wetsvoorstel rekening worden gehouden. Dit
geldt evenzeer voor de vaststelling in het advies dat een getuigenverhoor
in de politiefase niet alleen is gericht op bewijsgaring, maar ook op het
verkrijgen van richtinggevende aanwijzingen voor het opsporingsonderzoek. Naar aanleiding van het advies van het platform BOD’en kan
worden opgemerkt dat zorgvuldig bekeken zal worden welke rechten en
plichten (eveneens) tijdens het politieverhoor gelden.
Het verschoningsrecht
Een belangrijke uitzondering op de plicht van de getuige om te verklaren
is het verschoningsrecht. Het verschoningsrecht heeft eveneens betekenis
bij andere vormen waarbij burgers worden geacht mee te werken aan de
opsporing, zoals het voldoen aan het bevel tot uitlevering van een
voorwerp ter inbeslagneming of aan een vordering tot verstrekking van
gegevens. Verder werkt het verschoningsrecht van professionele
geheimhouders door bij de uitoefening van bevoegdheden tot
doorzoeking, inbeslagneming, vastlegging van gegevens en van
bijzondere opsporingsbevoegdheden. Met het verschoningsrecht wordt
erkend dat in een aantal gevallen het belang dat met de geheimhouding is
gediend groter is dan de waarheidsvinding. Zowel de Politie, als het
platform BOD’en en het OM benadrukken in hun adviezen het belang dat
moet worden gehecht aan het verschoningsrecht. Zij merken op dat geen
afbreuk moet worden gedaan aan de uitgangspunten die hieraan ten
grondslag liggen.
Het huidige wetboek onderscheidt vier soorten verschoningsgerechtigden: verwanten van de verdachte (artikel 217), personen die zichzelf of
een verwant blootstellen aan het gevaar voor een strafrechtelijke
veroordeling (artikel 219; familiaal verschoningsgerechtigden), professionele geheimhouders (artikel 218) en personen die uit hoofde van hun
ambt of beroep betrokken zijn bij het verhoor van een bedreigde of
afgeschermde getuige (artikelen 219a-219b).
Daarnaast bestaat in Nederland nog een incidenteel verschoningsrecht
waarbij de rechter in het concrete geval een afweging maakt of bepaalde
vragen van de officier van justitie of de verdediging dienen te worden
beantwoord (artikelen 187b en 293).
Hieronder ga ik in op enkele aanpassingen die worden aangebracht in het
verschoningsrecht van professionele geheimhouders (hierna: professioneel verschoningsrecht).
Professioneel verschoningsrecht
Op grond van artikel 218 komt aan getuigen die uit hoofde van hun stand,
ambt of beroep een geheimhoudingsplicht hebben voor wat hen in die
specifieke hoedanigheid is toevertrouwd, een verschoningsrecht toe. In de
jurisprudentie is op deze grond een verschoningsrecht toegekend aan
artsen, advocaten, geestelijken en notarissen (het «klassieke kwartet»
verschoningsgerechtigden) en enkele aanverwante beroepsgroepen.
Gebleken is dat de huidige wettelijke regeling van dit verschoningsrecht,
mede daar waar het de doorzoeking en inbeslagneming bij professioneel
verschoningsgerechtigden en de bijzondere opsporingsbevoegdheden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

46

betreft, de stand van zaken (in de jurisprudentie) rondom het verschoningsrecht niet meer weerspiegelt. Hierdoor is het zowel voor de
opsporende en vervolgende instanties als de burger lastig een volledig
beeld te krijgen van de geldende regels. In lijn met de doelstellingen van
de modernisering van het wetboek om te komen tot een toekomstbestendig, voor professionals en burgers toegankelijk en in de praktijk
werkbaar wetboek, zal de wettelijke regeling in lijn worden gebracht met
de bestaande praktijk. Daarnaast hebben de Politie, het platform BOD’en
en het OM in hun adviezen aandacht gevraagd voor een aantal door hen
in de praktijk geconstateerde knelpunten. Dit heeft mij gebracht tot de
volgende voorstellen ten aanzien van het professionele verschoningsrecht.
In de eerste plaats zal in de wet nader worden genormeerd aan welke
geheimhouders het verschoningsrecht toekomt. Immers, het hebben van
een geheimhoudingsplicht (bijvoorbeeld van ambtenaren) leidt niet
zonder meer tot een verschoningsrecht ex artikel 218. Daarvoor moeten
ook aanvullende voorwaarden zijn vervuld, zoals dat met het beroep of
ambt een in het algemeen belang noodzakelijke hulpverleningstaak wordt
behartigd. Deze en andere aanvullende voorwaarden zijn thans niet in de
wet opgenomen, maar volgen uit de jurisprudentie van de Hoge Raad.34
Naar aanleiding van de adviezen van de Politie, het platform BOD’en en
het OM zal daarbij niet alleen aandacht zijn voor de beroepsgroepen die
een beroep op het verschoningsrecht toekomt, maar ook aan de
werkzaamheden die onder het verschoningsrecht vallen.
Daarnaast is vooral in de jurisprudentie ten aanzien van de inbeslagneming en doorzoeking erkend dat het verschoningsrecht in zeer
uitzonderlijke omstandigheden kan worden doorbroken.35 Daarmee wordt
bedoeld dat in deze gevallen het belang van de waarheidsvinding alsnog
prevaleert boven het belang dat met het verschoningsrecht wordt
gediend. Het gaat dan bijvoorbeeld om de situatie waarin de professioneel verschoningsgerechtigde zelf verdacht wordt van een ernstig
strafbaar feit. Op dit punt biedt de huidige wet – die deze uitzondering in
zeer uitzonderlijke omstandigheden niet noemt – geen betrouwbaar beeld
meer van de stand van zaken rond het professionele verschoningsrecht.
De jurisprudentie van de Hoge Raad zal uitgangspunt zijn voor de op te
stellen regeling.
Daarnaast hebben de Politie, het platform BOD’en en het OM in hun
adviezen aandacht gevraagd voor de procedure om (bij discussie
daarover) vast te stellen of bepaalde informatie onder het verschoningsrecht valt. Naar aanleiding van deze adviezen zal worden bekeken of een
verbetering van de huidige procedure mogelijk is.
Bovengenoemde wijzigingen hebben allemaal betrekking op het professionele verschoningsrecht als zodanig. In hoeverre een beroep kan worden
gedaan op dit verschoningsrecht is, zoals hierboven al kort aan de orde
kwam, deels afhankelijk van de reikwijdte van de geheimhoudingsplicht.
De laatste tijd zijn er diverse discussies gevoerd over het afschaffen of
nuanceren van geheimhoudingsplichten. Daarbij gaat het over de
wetgeving die specifiek van toepassing is op de beroepsuitoefenaars of
ambtsdragers of over de (interne) normen binnen die kringen. Omdat de
geheimhoudingsplichten niet in het wetboek zijn geregeld, wordt dit
onderwerp in dit wetgevingstraject buiten beschouwing gelaten. Wel zal,
34

Zie bijv. HR 25 oktober 1983, ECLI:NL:HR:1983:AG4685, NJ 1984, 132 en HR 1 maart 1985,
ECLI:NL:HR:1985:AC9066, NJ 1986, 173.
35
Zie bijv. HR 29 mei 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG5979, NJ 2009, 263 en HR 28 februari 2012,
ECLI:NL:HR:2012:BU6088, NJ 2012, 537.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

47

zoals hierboven reeds werd aangegeven – in lijn met de jurisprudentie van
de Hoge Raad – nader worden ingekaderd in welke gevallen een geheimhoudingsplicht tot een verschoningsrecht kan leiden. Door deze nadere
inkadering worden aan de praktijk handvatten geboden om te beoordelen
of een beroep op het verschoningsrecht (terecht) kan worden gedaan.
2.1.6. Overige hoofdstukken van Boek 1
In hoofdstuk 9 zullen de bestaande bepalingen ten aanzien van de positie
van de deskundige naar verwachting ongewijzigd worden gehandhaafd.
Datzelfde geldt voor de onlangs tot stand gekomen regeling van de
kennisneming van processtukken, op te nemen in hoofdstuk 10. Onderscheiden paragrafen daarin zijn: kennisneming door verdachte, kennisneming door getuige, slachtoffer en andere belanghebbenden.
Het boek eindigt met hoofdstuk 11, waarin de regeling van de kennisgeving van gerechtelijke mededelingen aan verdachten en andere
procesdeelnemers wordt opgenomen. Deze regeling is nu nog
opgenomen in het wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Kamerstuk 34 086), maar zal in het nieuwe wetboek als
algemene regeling haar plaats vinden aan het eind van Boek 1.
Enkele regelingen uit het huidige Boek 1 worden voornamelijk om
systematische redenen verplaatst naar andere boeken. Het betreft:
– de onderzoeksbevoegdheden in het voorbereidend onderzoek
(verplaatst naar Boek 2);
– de schorsing van de vervolging (de desbetreffende bepalingen worden
deels verplaatst naar Boek 6. Onderzocht wordt of andere delen
geschrapt kunnen worden; zie de paragrafen 2.3.7. en 2.6.1.);
– het beklag wegens niet vervolging (verplaatst naar Boek 3; zie
paragraaf 2.3.5.); en
– schadevergoeding voor voorlopige hechtenis (opgenomen in Boek 6;
zie paragraaf 2.6.7.).
2.2. Boek 2: De herstructurering van het voorbereidend onderzoek
De hoofdstukindeling van dit boek ziet er als volgt uit:
1. Algemene bepalingen
2. Aangifte en klacht
3. Bevoegdheden betreffende vrijheidsbeneming en vrijheidsbeperking
4. Bevoegdheden betreffende het lichaam en lichaamsmateriaal
5. Bevoegdheden betreffende voorwerpen en gegevens
6. Heimelijke bevoegdheden
7. Verkennend onderzoek
8. Bevoegdheden van de rechter-commissaris
2.2.1. Algemeen
Een belangrijk onderdeel van de modernisering betreft het voorbereidend
onderzoek, dat nu in zijn geheel in Boek 2 van het nieuwe wetboek
geregeld zal zijn. De wettelijke regeling van het voorbereidend onderzoek
wordt integraal geherstructureerd. Vooral voor deze regeling geldt dat
deze door de vele opeenvolgende wijzigingen onoverzichtelijk en
ontoegankelijk is geworden. Ook is de regeling op onderdelen verouderd.
Voorts kan het nodige worden gedaan om procedures te stroomlijnen en
administratieve lasten te verlichten, vooral bij de regeling van de
bijzondere opsporingsbevoegdheden. Ook ontbreekt op dit moment in het
wetboek een algemeen kader voor de normering van het voorbereidend
onderzoek. Daarom bestaat het voornemen het nieuwe Boek 2 te laten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

48

aanvangen met enkele algemene bepalingen, waarin deze normering haar
beslag krijgt.
Het gaat bij de herstructurering van het voorbereidend onderzoek die ik
voor ogen heb dus uitdrukkelijk om een modernisering; belangrijke
uitgangspunten van het voorbereidend onderzoek blijven behouden:
– Het opsporingsonderzoek wordt onder gezag van de officier van
justitie door opsporingsambtenaren verricht.
– De officier van justitie is de leider van het opsporingsonderzoek.
– De verhouding tussen de officier van justitie en de rechtercommissaris, zoals deze recent is bevestigd met de Wet versterking
positie rechter-commissaris, blijft ongewijzigd, met dien verstande dat
de rechter-commissaris meer mogelijkheden krijgt voor regievoering in
verband met onderzoekswensen.
– Mede tegen de achtergrond van de leidende gedachte bij de modernisering van het wetboek dat meer nadruk op de kwaliteit van het
voorbereidend onderzoek wordt gelegd, blijft het uitgangspunt
behouden dat het voorbereidend onderzoek het fundament van het
onderzoek op de terechtzitting en/of van de in de zaak te nemen
afdoeningsbeslissing vormt. Het voorbereidend onderzoek moet een
volledig en zorgvuldig beeld geven van wat in een concrete zaak aan
onderzoek is verricht.
– Naarmate de uitoefening van een bevoegdheid ingrijpender is, gelden
zwaardere toepassingscriteria.
Het nieuwe Boek 2 kan als opschrift «Het voorbereidend onderzoek»
worden meegegeven. Door aanduiding als voorbereidend onderzoek
wordt duidelijk gemaakt dat het onderzoek een afdoeningsbeslissing
voorbereidt en mogelijk moet maken, hetgeen impliceert dat over dat
onderzoek ook verantwoording moet worden afgelegd. Mij staat wat
betreft de indeling van Boek 2 een meer thematische opzet voor ogen,
waarbij de onderscheiden thema’s waar mogelijk worden geplaatst in een
volgorde van de in strafzaken meest voorkomende chronologie, die begint
met een aangifte en/of de aanhouding van de verdachte.
Hieronder zal in hoofdlijnen worden ingegaan op de wijzigingen (ten
opzichte van de bestaande wettelijke regeling) die bij een aantal van de
genoemde thema’s uit Boek 2 zullen plaatsvinden.
2.2.2. Algemene uitgangspunten voor vereenvoudiging en algemene
bepalingen
Algemene uitgangspunten voor vereenvoudiging
Om de overzichtelijkheid en de toegankelijkheid van de wettelijke regeling
te verbeteren, zal in Boek 2 een aantal algemene uitgangspunten worden
gehanteerd. Ten eerste is het mijn streven dat in het gemoderniseerde
wetboek dezelfde bevoegdheid in beginsel slechts eenmaal wordt
uitgeschreven. Dit leidt tot een aanzienlijke reductie van het aantal
bepalingen. Onnodige herhaling dient in de toekomst voorkomen te
worden. In het bijzonder bij de bijzondere opsporingsbevoegdheden en bij
de bevoegdheden van de rechter-commissaris valt hier winst te behalen
(zie de paragrafen 2.2.7. en 2.2.8.).
Ten tweede streef ik naar een vereenvoudiging in de thans voor bevoegdheden geldende toepassingscriteria. Vooral de verdenkingscriteria
behoeven modernisering. De differentiatie in verdenkingscriteria is door
de jaren heen steeds verfijnder geworden en is te ver doorgeschoten. Het
wetboek kent nu meer dan tien verschillende verdenkingscriteria. Deze
fijnmazigheid draagt niet bij aan de overzichtelijkheid. Voor een deel van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

49

de huidige criteria, zoals verdenking van een misdrijf dat een «ernstige
inbreuk op de rechtsorde» oplevert, geldt bovendien dat deze in de
praktijk weinig houvast geven. Daardoor is niet in alle gevallen duidelijk
bij welke misdrijven kan worden overwogen de bevoegdheid uit te
oefenen. Maar vooral het veelvuldig gehanteerde verdenkingscriterium
dat sprake moet zijn van een misdrijf «waarvoor voorlopige hechtenis is
toegelaten», behoeft aandacht. Zoals blijkt uit artikel 67, eerste lid, betreft
dit criterium misdrijven waarop gevangenisstraf van vier jaar of meer is
gesteld, en daarnaast een grote hoeveelheid specifiek aangeduide
misdrijven waarop gevangenisstraf van minder dan vier jaar is gesteld.
Het criterium wordt gehanteerd bij de voorlopige hechtenis en de daaraan
voorafgaande inverzekeringstelling. Maar daartoe beperkt het zich niet.
Het wordt ook bij een groot aantal andere (opsporings)bevoegdheden als
toepassingscriterium gehanteerd. Het huidige voorlopigehechteniscriterium is om meerdere redenen minder geschikt om in een nieuw
wetboek te hanteren. Zo heeft dit criterium tot gevolg gehad dat
daaronder bij verschillende wetswijzigingen ongelijksoortige lichtere
misdrijven met sterk uiteenlopende strafmaxima werden geschaard
voornamelijk of uitsluitend om daarmee de inzet van andere bevoegdheden mogelijk te maken. Daarnaast heeft deze koppeling, zoals de
onderzoekers van het onderzoeksproject Strafvordering 2001 opmerken,
een opdrijvend effect op de wettelijke strafmaxima van bepaalde
misdrijven tot gevolg gehad.36
Hoe kan in het systeem van de verdenkingscriteria vereenvoudiging
worden aangebracht? Ik streef naar een vereenvoudiging waarbij het
voorlopige-hechtenis-criterium voor toepassing van bevoegdheden wordt
verlaten. Hierbij worden twee uitgangspunten gehanteerd: het nieuwe
systeem moet (1) eenvoudig, consistent en overzichtelijk zijn en gelden
voor in beginsel alle bevoegdheden, en moet (2) uit een oogpunt van
rechtswaarborgen en effectiviteit van de opsporing evenwichtig zijn.
Tegen deze achtergrond is het voorstel om een beperkte set van verdenkingscriteria te hanteren, waarbij in beginsel wordt uitgegaan van een
verdeling in vier:
– Verdenking van een strafbaar feit;
– Verdenking van een misdrijf waarop gevangenisstraf van een jaar of
meer is gesteld;
– Verdenking van een misdrijf waarop gevangenisstraf van vier jaar of
meer is gesteld;
– Verdenking van een misdrijf waarop gevangenisstraf van acht jaar of
meer is gesteld.
Voor een systeem waarbij het voorlopige hechtenis-criterium wordt
losgelaten, hebben, zoals hieronder aan de orde komt, ook de onderzoekers van het onderzoeksproject Strafvordering 2001 gepleit. Het
verlaten van het voorlopige hechtenis-criterium leidt ertoe dat, uitgaande
van de voorgestelde vereenvoudiging, bij de bevoegdheden die thans
uitgaan van dat criterium hetzij verdenking van een misdrijf waarop
gevangenisstraf van een jaar of meer is gesteld als toepassingscriterium
gaat gelden, hetzij verdenking van een misdrijf waarop gevangenisstraf
van vier jaar of meer is gesteld. Voorstel is om in beginsel een eenjaarscriterium te hanteren, en, wanneer dat gezien de ingrijpendheid van de
bevoegdheid aangewezen is, een vierjaarscriterium.

36

J. uit Beijerse en J.B.H.M. Simmelink, «Voorarrest», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.),
Het vooronderzoek in strafzaken. Tweede interim-rapport onderzoeksproject Strafvordering
2001, Deventer: Gouda Quint 2001, blz. 624 en 648.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

50

Aandacht verdient dat de vereenvoudiging van de verdenkingscriteria, die
hieronder in hoofdlijn nader wordt uitgewerkt, moet worden beoordeeld
tegen de achtergrond van het geheel aan toepassingscriteria. Behalve een
bepaald abstract verdenkingscriterium – waar het bij de vereenvoudiging
om gaat – is steeds vereist dat uitoefening van de bevoegdheid in het
concrete geval in overeenstemming is met beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Daarnaast dient uitoefening van de bevoegdheid in
het concrete geval steeds in het belang van het onderzoek te zijn.
Wanneer een bevoegdheid ingrijpender is, is toestemming van een
hogere autoriteit vereist. Ook dat blijft uitgangspunt. En ten slotte is van
belang dat verantwoording achteraf moet worden afgelegd. Bezien tegen
de achtergrond van dit geheel van toepassingscriteria betekent een
verlaging van het abstracte verdenkingscriterium bij bepaalde bevoegdheden dus zeker niet dat deze in concreto in aanmerkelijk meer gevallen
zouden kunnen worden uitgeoefend. Een betekenisvolle vereenvoudiging
heeft onvermijdelijk tot gevolg dat het huidige niveau van de abstracte
verdenkingscriteria in een aantal gevallen per saldo zal worden verlaagd
of verhoogd. Er dient naar een vereenvoudiging te worden gezocht die,
beoordeeld binnen het geheel van de toepassingscriteria, verantwoord is.
Ook dienen verlagingen en verhogingen met elkaar in evenwicht te zijn.
Hoe werkt dit vereenvoudigde systeem op hoofdlijnen uit? Om daarvan
een indruk te geven, wordt eerst ingegaan op de opsporingsbevoegdheden. Daarna wordt ingegaan op de inverzekeringstelling en de
voorlopige hechtenis.
Opsporingsbevoegdheden
Bij de meeste bevoegdheden waarvoor nu verdenking van een voorlopige
hechtenis-misdrijf als criterium geldt, wordt in de vereenvoudigde
systematiek overgestapt op een eenjaarscriterium. Het betreft bijvoorbeeld de bevoegdheid tot inbeslagneming van voorwerpen buiten
heterdaad en de daartoe beschikbare steunbevoegdheden van het
betreden van plaatsen of het bevel tot uitlevering van voorwerpen. Een
zekere verruiming van het verdenkingscriterium bij – specifiek – deze
bevoegdheden sluit aan bij de omstandigheid dat er al algemene (bij alle
strafbare feiten toepasbare) beslagbevoegdheden en bevoegdheden om
de uitlevering van voorwerpen te bevelen bestaan. In een aantal
bijzondere wetten worden aan opsporingsambtenaren algemene
bevoegdheden tot inbeslagneming en uitlevering toegekend. Ook het
wetboek zelf kent algemene bevoegdheden tot inbeslagneming en
uitlevering, maar kent deze toe aan de rechter-commissaris. Dat laatste is
een residu van het oorspronkelijke uitgangspunt van het wetboek dat de
rechter-commissaris de centrale functionaris in het voorbereidend
onderzoek was. Dat is nu echter niet meer het geval; het opsporingsonderzoek wordt thans door opsporingsambtenaren verricht onder gezag
van de officier van justitie. Ook in de vakliteratuur wordt verruiming van
het toepassingsbereik van deze bevoegdheden bepleit.37
Er zijn ook enkele bevoegdheden waarbij het voornemen bestaat om in
plaats van het voorlopige hechtenis-criterium een vierjaarscriterium te
hanteren. Het gaat dan om ingrijpender bevoegdheden die een – soms
grote – inbreuk op rechten van de burger kunnen maken. Het betreft met
name gedwongen afname van celmateriaal met het oog op een
DNA-onderzoek. Daarnaast zal het vierjaarscriterium ook gaan gelden

37

D.V.A. Brouwer, Dwangmiddelen in bijzondere wetten, 1999, blz. 258 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

51

voor infiltratie, het opnemen van vertrouwelijke communicatie met een
technisch hulpmiddel en het aftappen van telecommunicatie.38
Bij een aantal bevoegdheden zal een achtjaarscriterium worden gehanteerd. Dit is in het wetboek al het geval bij onder meer het opnemen van
vertrouwelijke communicatie in een woning. Toegevoegd zal worden dat
ook een grootschalig DNA-onderzoek alleen bij verdenking van een
dergelijk misdrijf kan plaatsvinden.
In een eerste (kwantitatieve) verkenning is bezien wat de effecten van deze
vereenvoudiging zouden zijn bij de meest voorkomende misdrijven die
samen vijfennegentig procent van het aantal geregistreerde misdrijven
uitmaken. Het betreft onder meer diefstal en verduistering, het verlaten
van de plaats van het ongeval, vernieling, mishandeling, rijden onder
invloed, bedreiging en drugsdelicten. Uit deze verkenning kan worden
afgeleid dat er bij deze misdrijven als gevolg van de voorgestelde
vereenvoudiging feitelijk geen bevoegdheden bij komen. De reden
daarvan is dat die misdrijven (ook) thans merendeels onder het
voorlopige hechtenis-criterium vallen. Ook kan er uit worden afgeleid dat
bepaalde opsporingsbevoegdheden als gevolg van het daarbij toepasselijk worden van een zwaarder verdenkingscriterium, bij deze misdrijven
niet langer ter beschikking zullen staan. In een aantal gevallen zijn deze
opsporingsbevoegdheden ook niet van betekenis voor de opsporing en
vervolging van deze misdrijven. In een aantal andere gevallen zou dat
anders kunnen zijn. Naar aanleiding van de uitkomsten van deze
verkenning en in overleg met de ketenpartners heb ik besloten een
verdiepend onderzoek te laten uitvoeren onder auspiciën van het WODC
naar de gevolgen van de voorgestelde vereenvoudiging.
Inverzekeringstelling en voorlopige hechtenis
Een afzonderlijke vraag is of het voorlopige hechtenis-criterium ook bij de
vrijheidsbenemende dwangmiddelen inverzekeringstelling en voorlopige
hechtenis moet worden losgelaten, en ook bij deze dwangmiddelen
volgens de voorgestelde vereenvoudiging een keuze zou moeten worden
gemaakt uit een eenjaarscriterium en een vierjaarscriterium. Door de
onderzoekers van het onderzoeksproject Strafvordering 2001 is voorgesteld om bij de inverzekeringstelling en de bewaring een eenjaarscriterium te hanteren, en bij de gevangenhouding een vierjaarscriterium.39
De achtergrond van dit voorstel is dat de nadruk bij de voorlopige
hechtenis weer meer zou moeten komen te liggen op de concrete ernst
van het misdrijf en de daarvoor de verwachten vrijheidsstraf.40 Voorts
menen zij dat het ook bij lichtere misdrijven wenselijk kan zijn dat de
verdachte tot aan de snelrechtzitting vast blijft zitten.
Ik sta, met de onderstaande kanttekeningen, in beginsel positief tegenover
dit voorstel van de onderzoeksgroep, waarbij aantekening verdient dat de
overige toepassingscriteria van de inverzekeringstelling en de voorlopige
hechtenis in het kader van de modernisering ongewijzigd zullen blijven.
38

Daar staat bij deze bevoegdheden wel tegenover dat niet meer zal worden vereist dat het
misdrijf de rechtsorde ernstig heeft geschokt. Dit is in wezen een proportionaliteitsoordeel dat
kan worden overgelaten aan de officier van justitie en/of de rechter-commissaris, die de
toepassing van dergelijke bevoegdheden dient te bevelen onderscheidenlijk daarvoor een
machtiging moet afgeven.
39
M.S. Groenhuijsen en G. Knigge, «Algemeen deel», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.),
Afronding en verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer:
Kluwer 2004, blz. 65–66.
40
J. uit Beijerse en J.B.H.M. Simmelink, «Voorarrest», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.),
Het vooronderzoek in strafzaken. Tweede interim-rapport onderzoeksproject Strafvordering
2001, blz. 647.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

52

Het voorstel van de onderzoeksgroep moet beoordeeld worden tegen de
achtergrond van het geheel van toepassingscriteria, waarin beoordeling
van proportionaliteit en subsidiariteit een belangrijke rol spelen. Ik ga
achtereenvolgens in op de inverzekeringstelling, de bewaring en de
gevangenhouding.
De inverzekeringstelling kan door de hulpofficier van justitie voor de duur
van drie dagen worden bevolen wanneer dit in het belang van het
onderzoek noodzakelijk is. Een zekere verruiming van de gevallen waarin
inverzekeringstelling kan worden toegepast, is gerechtvaardigd, waarbij
(ook) bij wat lichtere misdrijven in concreto wordt getoetst of deze
noodzakelijk is, in plaats van toepassing van de inverzekeringstelling bij
deze misdrijven op voorhand wettelijk uit te sluiten. Bij hantering van een
eenjaarscriterium zoals voorgesteld door de onderzoeksgroep zou
evenwel de vraag kunnen worden gesteld of dat tegen die achtergrond
van het geheel van toepassingscriteria voldoende evenwichtig zou zijn.
Om deze reden onderzoek ik op welke wijze dit evenwicht bij de vereenvoudiging ook bij de inverzekeringstelling kan worden gewaarborgd. Een
optie zou zijn om, als uitzondering op de hierboven voorgestelde
vereenvoudigde systematiek, een tweejaarscriterium te hanteren. Een
andere optie zou zijn om het eenjaarscriterium wel te hanteren, maar
beoordeling of toepassing van de inverzekeringstelling bij misdrijven
waarop minder dan twee jaar gevangenisstraf is gesteld, noodzakelijk en
proportioneel is, aan de officier van justitie voor te behouden.
Bij de bewaring – die voor veertien dagen door de rechter-commissaris
kan worden bevolen – zou een eenjaarscriterium tegen de achtergrond
van het geheel van daarvoor geldende toepassingscriteria, verantwoord
zijn. Aan de rechter-commissaris kan worden overgelaten te beoordelen of
bewaring bij deze lichtere misdrijven zou voldoen aan beginselen van
proportionaliteit en subsidiariteit. Daar komt bij dat de overige toepassingscriteria van de bewaring dezelfde blijven. Dat betekent dat de
bewaring alleen kan worden bevolen als daarvoor een wettelijke grond is
en er ernstige bezwaren tegen de verdachte bestaan. En ook het anticipatiegebod geldt onverminderd, zodat geen bewaring kan worden bevolen
voor een duur die de te verwachten periode van de vrijheidsstraf zou
overstijgen. Indien bij de inverzekeringstelling zou worden gekozen voor
een tweejaarcriterium (zie hierboven), ligt overigens voor de hand dat
criterium ook bij de bewaring te hanteren.
Hantering van een vierjaarscriterium bij de gevangenhouding komt als
uitgangspunt proportioneel voor. Het gaat bij gevangenhouding immers
om voortzetting van de vrijheidsbeneming die al zeventien dagen en
vijftien uur heeft geduurd. Met toepassing van de gevangenhouding moet
bij lichtere misdrijven uit een oogpunt van proportionaliteit en subsidiariteit terughoudendheid worden betracht. Bij de hierboven al genoemde
eerste verkenning is ook bezien of en zo ja bij welke lichtere misdrijven
(waarop minder dan vier jaar gevangenisstraf is gesteld), gevangenhouding wordt toegepast. Gebleken is dat in een klein maar betekenisvol
percentage van zaken gevangenhouding wordt toegepast bij lichtere
misdrijven zoals vernieling, mishandeling en bedreiging. Niet uitgesloten
is dat hierachter «huiselijk geweld» schuilgaat, waarbij de verdachte
gevangen wordt gehouden op de grond van het ernstige vermoeden dat
hij anders opnieuw dergelijke feiten zal begaan (de recidivegrond) en
vrijheidsbeperkende maatregelen zoals een contactverbod geen soelaas
zouden bieden. Het spreekt voor zich dat voldoende mogelijkheden
moeten blijven bestaan om de voorlopige hechtenis van deze verdachten
voort te zetten. Daarom zal bij de gevangenhouding, waarbij als regel een
vierjaarscriterium wordt gehanteerd, met betrekking tot de recidivegrond
een nauw omschreven uitzondering worden gemaakt voor dit type

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

53

misdrijven zaken in gevallen waarin er ernstig rekening mee moet worden
gehouden dat vrijheidsbeperkende maatregelen de verdachte niet ervan
zullen afhouden opnieuw dergelijke misdrijven te begaan.
Voor zover sprake is van een verruiming van het toepasselijke verdenkingscriterium bij de inverzekeringstelling en de bewaring is daarmee niet
beoogd, zo wil ik benadrukken, dat deze vormen van vrijheidsbeneming in
aanmerkelijk meer gevallen worden toegepast. Naarmate sprake is van
een lichter misdrijf zullen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit – die, zoals hieronder in deze paragraaf aan de orde komt, in het
nieuwe wetboek zullen worden gecodificeerd – sneller aan (voortzetting
van) vrijheidsbeneming in de weg staan. Daarbij kan worden aangetekend
dat ook nu al een behoorlijk aantal lichtere misdrijven onder het
voorlopige hechtenis-criterium vallen. Toch kan niet worden uitgesloten
dat kortdurende vrijheidsbeneming wenselijk kan zijn bij verdenking van
lichtere misdrijven die thans niet als voorlopige hechtenis-misdrijf
kwalificeren. Denk bijvoorbeeld aan dood door schuld.
Uit de adviezen blijkt dat het streven naar vereenvoudiging op zichzelf
wordt gesteund. Ook mijn voornemen om een verdiepend
WODC-onderzoek te laten verrichten naar de gevolgen van de vereenvoudiging wordt in de adviezen onderschreven. Bij de hierboven weergegeven uitwerking van de vereenvoudiging worden in de adviezen evenwel
kritische kanttekeningen geplaatst. De kanttekeningen in de adviezen zijn
niet gelijkluidend en spreken elkaar deels tegen. OM, Politie, Platform
BOD’en en KMar vrezen dat de vereenvoudiging in een aantal gevallen
een zodanig verlies van bevoegdheden tot gevolg zou hebben, dat de
effectiviteit van de opsporing zou worden verminderd. Rvdr, NVvR en
NOvA menen daarentegen dat de vereenvoudiging soms tot aanzienlijke
verruiming leidt van de mogelijkheden om bevoegdheden uit te oefenen,
terwijl voor deze verruiming volgens hen onvoldoende rechtvaardiging
bestaat. Op basis van de uitkomsten van het verdiepende
WODC-onderzoek zal worden bezien of er aanleiding is tot bijstelling van
de voorgestelde vereenvoudiging. Ik wil wel op voorhand onderstrepen
dat een vereenvoudiging, waarvoor zoals gezegd op zichzelf steun
bestaat, onvermijdelijk tot gevolg heeft dat verschuivingen optreden.
Waar het om gaat is te komen tot een vereenvoudiging die vanuit een
oogpunt van rechtswaarborgen en effectiviteit van de opsporing
evenwichtig is.
Algemene bepalingen
Zoals gezegd, zal worden voorzien in een algemeen kader voor de
normering van het voorbereidend onderzoek. Mede omdat de beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit, en het uitgangspunt dat bevoegdheden in het belang van het onderzoek moeten worden uitgeoefend, ook
in verband met de hierboven omschreven vereenvoudiging zo’n belangrijke rol spelen bij de uitoefening van bevoegdheden, zullen deze in de
algemene bepalingen over het voorbereidend onderzoek worden
gecodificeerd. Hetzelfde geldt voor het verbod voor opsporingsambtenaren om de verdachte uit te lokken een ander strafbaar feit te begaan
dan dat waarop zijn opzet reeds tevoren was gericht. Dat heeft ook als
voordeel dat de steeds weer verschillend geformuleerde verwijzingen
naar genoemde beginselen uit de omschrijving van de afzonderlijke
bevoegdheden kunnen worden geschrapt.
Ook in de nieuwe wettelijke regeling van het voorbereidend onderzoek
blijft uitgangspunt dat vrijwillige medewerking door burgers aan
opsporing mogelijk is. Wel is het wenselijk dat bij meer ingrijpende
bevoegdheden wordt bezien of er meer eisen moeten worden gesteld aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

54

een gegeven toestemming, vooral als deze aan een verdachte wordt
gevraagd. Te denken valt aan een doorzoeking van, in het bijzonder,
woningen.
Onder de algemene bepalingen betreffende het voorbereidend onderzoek
worden ook de bepalingen over de verbaliseringsplicht opgenomen. De
regels over het opmaken van proces-verbaal zijn met de Wet inzake de
herziening van de regels betreffende de processtukken herzien. Daarom is
het niet nodig om die regels volledig te herzien. Wel zal in het wetboek
worden voorzien in een mogelijkheid om de verbaliseringsplicht bij
algemene maatregel van bestuur nader te kunnen normeren. Een
dergelijke mogelijkheid zou aan de stroomlijning van de regeling kunnen
bijdragen en waar aangewezen kunnen worden ingezet om bij te dragen
aan de – ook in het overkoepelende programma VPS noodzakelijk geachte
– verbetering van de kwaliteit van processen-verbaal. Bijzondere
verbaliseringsplichten kunnen in beginsel worden geschrapt. Bepalingen
die zien op de inhoud van wat moet worden geverbaliseerd – bijvoorbeeld
dat de verdachte is medegedeeld dat hij niet tot antwoorden verplicht is –
kunnen in beginsel worden gehandhaafd.
De mogelijkheid van een nadere normering bij algemene maatregel van
bestuur wordt gesteund door de Rvdr. Hij meent dat het daarbij moet
gaan om kwalitatieve randvoorwaarden voor processen-verbaal. OM en
Politie vinden het scheppen van een dergelijke mogelijkheid van nadere
normering ongewenst. Ik ben het eens met de Politie dat de ook door haar
onderschreven noodzaak om de kwaliteit van processen-verbaal te
verbeteren, primair door middel van beleidsontwikkeling moet plaatsvinden. Dat neemt echter niet weg dat de mogelijkheid van een normering
in lagere regelgeving een ondersteunende rol zou kunnen spelen. Zoals
de KMAR terecht opmerkt, kan het daarbij alleen gaan om randvoorwaarden van een zeker abstractieniveau.
Tot de algemene bepalingen behoort ook de regeling van de bevoegdheid
tot opsporing. Ook het opsporingsbegrip en het begrip voorbereidend
onderzoek zullen worden bezien. Het strafrechtelijk financieel onderzoek
zal in zijn huidige vorm niet terugkeren. Wel wordt verzekerd dat de
bevoegdheden die in dat kader kunnen worden uitgeoefend, in de nieuwe
regeling beschikbaar blijven.
Opsporingsbevoegdheden worden als uitgangspunt alleen door Nederlandse opsporingsambtenaren uitgeoefend. Bij bepaalde bevoegdheden –
denk aan aanhouding buiten heterdaad in het kader van het grensoverschrijdende achtervolgingsrecht of aan stelselmatige observatie – bestaat
thans de mogelijkheid dat deze onder voorwaarden door buitenlandse
opsporingsambtenaren kunnen worden uitgeoefend. Mede met het oog
op de toegenomen grensoverschrijdende samenwerking overweeg ik om,
in lijn met voorstellen van de onderzoeksgroep Strafvordering 2001 ter
zake, in een wettelijke regeling te voorzien die een grondslag biedt deze
mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur naar bepaalde andere
bevoegdheden te kunnen verbreden.41 Voorwaarde is dat is voorzien in
adequate wettelijke randvoorwaarden.

41

Y.G.M. Baaijens-van Geloven, «Strafvordering en rechtshulp», in: M.S. Groenhuijsen en G.
Knigge (red.), Het vooronderzoek in Strafzaken. Tweede interim-rapport onderzoeksproject
strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, blz. 349–385, i.h.b. blz. 380–381; M.S. Groenhuijsen & G. Knigge, «Algemeen deel», in: Afronding en Verantwoording. Eindrapport
onderzoeksproject strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, blz. 1–184, i.h.b. blz. 65–66.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

55

2.2.3. Aangifte en klacht
Wat betreft de wettelijke regeling van de aangifte en de klacht ben ik
voornemens te voorzien in een beperkte wetstechnische stroomlijning,
voor zover deze kan bijdragen aan de doelstelling van het overkoepelende
programma VPS om de kwaliteit van de aangifte en het proces rond de
aangifte en de klacht te verbeteren. Onder andere zal als uitgangspunt
worden gehanteerd dat de aangifte en klacht bij een opsporingsambtenaar kunnen worden gedaan en de schriftelijke aangifte en klacht
ook elektronisch kunnen plaatsvinden. Voor zover gehandhaafd worden
strafvorderlijke bepalingen over de klacht overgeheveld van het Wetboek
van Strafrecht naar het Wetboek van Strafvordering.
2.2.4. Bevoegdheden betreffende vrijheidsbeneming en vrijheidsbeperking
In paragraaf 2.2.1. heb ik aangegeven dat met de herstructurering van het
voorbereidend onderzoek slechts een modernisering wordt beoogd. Dat
geldt ook voor de bevoegdheden in het wetboek betreffende vrijheidsbeneming en vrijheidsbeperking. Voor een fundamentele herziening van de
regeling van de voorlopige hechtenis bestaat geen aanleiding. Ik ben
uiteraard bekend met de kritiek die in de rechtsliteratuur en ook in
internationale gremia wel wordt geuit ten aanzien van de toepassing van
voorlopige hechtenis in Nederland.
De toepassing van voorlopige hechtenis is met vele waarborgen
omgeven. Niet alleen zijn de misdrijven waarbij toepassing mogelijk is
limitatief omschreven en moeten er nadrukkelijk gronden voor toepassing
zijn (geschokte rechtsorde bij zware misdrijven, herhalingsgevaar,
collusiegevaar of vluchtgevaar), ook moet in beginsel voldaan zijn aan de
voorwaarde dat er stevige verdenking jegens de verdachte bestaat
(«ernstige bezwaren»), en dient het aannemelijk te zijn dat de duur van de
voorlopige hechtenis niet langer zal zijn dan hetgeen naar verwachting
aan onvoorwaardelijke vrijheidsstraf zal worden opgelegd (anticipatiegebod). Periodiek bekijkt de rechter of voortzetting van de voorlopige
hechtenis nodig is, waarbij voor de verdachte steeds de mogelijkheid
bestaat om de opheffing dan wel de schorsing van de voorlopige
hechtenis te verzoeken. Deze waarborgen maken dat de termijnen van
vrijheidsstraf in Nederland ook internationaal vergeleken betrekkelijk kort
zijn, waarmee de duur van de voorlopige hechtenis beperkt uitvalt.
Een ingrijpende wijziging van de regeling van de voorlopige hechtenis is
naar mijn oordeel niet aangewezen. Wel zie ik, zoals ik in paragraaf 2.2.2 al
heb aangestipt, mogelijkheden om een vereenvoudiging van de regeling
van de verdenkingscriteria bij de inverzekeringstelling en de voorlopige
hechtenis te bereiken.
Daarnaast ben ik voornemens om de alternatieven voor de toepassing van
voorlopige hechtenis een betere wettelijke inbedding te geven. In
Nederland bestaan de alternatieven voor de voorlopige hechtenis in de
voorwaarden die de rechter verbindt aan de opschorting of de schorsing
van de voorlopige hechtenis (artikel 80). Aan de schorsing van de
voorlopige hechtenis is een aantal voorwaarden van rechtswege
verbonden. Daarnaast kan de rechter andere voorwaarden aan de
schorsing verbinden. De rechter is vrij in de voorwaarden die hij daarbij
stelt – deze kunnen vrijheidsbeperkend zijn of de verplichting tot
deelname aan zekere activiteiten of programma’s inhouden – maar zal wel
rekening moeten houden met het grondrechtelijk kader, zoals neergelegd
in de Grondwet en de mensenrechtenverdragen. Uit de wetgeschiedenis
blijkt voorts dat de voorwaarden moeten strekken tot verwezenlijking van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

56

het doel van de voorlopige hechtenis. Uit de jurisprudentie blijkt dat
voorwaarden van verschillende aard worden opgelegd. De meest
voorkomende voorwaarden zijn voorwaarden die de bewegingsvrijheid
van de verdachte rechtstreeks beperken (bijvoorbeeld locatieverboden en
-geboden, contactverboden, inleveren paspoort) en voorwaarden die het
gedrag van de verdachte raken (bijvoorbeeld reclasseringstoezicht,
verbod op het nuttigen van alcohol of drugs). De schorsingsvoorwaarden
kunnen zo nodig worden gecombineerd met zekerheidsstelling in de vorm
van een borgsom of met elektronisch toezicht.
In de brief van 6 februari 2012 over de vergroting van de slagvaardigheid
van het strafrecht (Kamerstuk 29 279, nr. 132) heb ik aangegeven dat het
zo mogelijk schorsen van de voorlopige hechtenis onder voorwaarden
niet alleen gewenst is in het licht van artikel 5 EVRM (om vrijheidsbeneming zo mogelijk te beperken), maar ook een sleutel biedt voor verdere
versterking van het strafrecht omdat het gedrag van de verdachte direct
en concreet kan worden beïnvloed. In de recente praktijk komt tot
uitdrukking dat rechters vaker overgaan tot schorsing van de voorlopige
hechtenis en daarbij gebruik maken van de voorwaarden die met het oog
op voorwaardelijke strafoplegging door de reclassering worden geadviseerd en de prioriteit die de reclassering geeft aan het tijdig starten
daarmee. Het doel dat wordt beoogd met voorwaardelijke strafoplegging
wordt hiermee naar voren gehaald. In de fase van de voorlopige hechtenis
zijn verdachten veelal het meest gemotiveerd en dat is een kritische
succesfactor voor het welslagen van gedragsverandering. Juist met het
oog op dit effect is er voor de schorsing van de voorlopige hechtenis bij
jeugdigen reeds voorzien in een wettelijke verankering van de schorsingsvoorwaarden. Een wettelijke regeling van de schorsingsvoorwaarden
bevordert de rechtszekerheid en vergroot de mogelijkheden van vroegtijdige gedragsbeïnvloeding en vroegtijdig optreden van de reclassering.
Ten slotte bekijk ik de mogelijkheden voor de invoering van aan de
verdachte in het voorbereidend onderzoek op te leggen vrijheidsbeperkende en gedragsbeïnvloedende maatregelen buiten de gevallen van
voorlopige hechtenis. In verschillende lidstaten van de EU bestaat naast
de mogelijkheid van schorsing van de voorlopige hechtenis de
mogelijkheid om, ook in gevallen waarin (nog) geen voorlopige hechtenis
mogelijk is, voorwaarden en verplichtingen aan een verdachte op te
leggen in afwachting van het strafproces. Dergelijke voorwaarden en
verplichtingen kunnen wenselijk zijn om slachtoffers te vrijwaren van de
vrees voor herhaling, dan wel anderszins het risico van recidive te
beperken. Dit kan zich voordoen in geval van lichtere misdrijven waarvoor
geen voorlopige hechtenis is toegelaten, in gevallen waarin geen grond
voor voorlopige hechtenis aanwezig is, dan wel in gevallen waarin de
verdachte naar verwachting bij veroordeling geen vrijheidsbenemende
straf of maatregel zal krijgen opgelegd, zodat om die reden voorlopige
hechtenis niet aan de orde kan zijn. Het kan gaan om verdachten die
relatief lichte misdrijven plegen, zoals diefstal of bedreiging waarvoor
geen of slechts kortdurende vrijheidsstraffen worden opgelegd. Aan hen
kunnen thans geen bindende voorwaarden worden gesteld. Bij de aanpak
van criminele jeugdgroepen en overlast in wijken van buurtbewoners of
multi-probleemgezinnen die kleine delicten plegen, kan dit als gemis
worden ervaren. Hier kan van groot belang zijn dat een gebieds- of
contactverbod kan worden opgelegd of direct gedragsbeïnvloedend wordt
opgetreden, dan wel een aanbod van zorg kan worden gedaan. In overleg
met de praktijk zal daarom worden nagegaan of en zo ja, in welke vorm,
een wettelijke regeling van door de rechter te stellen voorwaarden buiten
de gevallen van voorlopige hechtenis gewenst is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

57

2.2.5. Bevoegdheden betreffende het lichaam en lichaamsmateriaal
Het huidige wetboek bevat een gevarieerde verzameling van bevoegdheden waarbij het lichaam object van het onderzoek is. Deze bevoegdheden kunnen worden onderscheiden in bevoegdheden waarbij het
lichaam primair wordt gebruikt om de identiteit van een verdachte of
veroordeelde vast te stellen – het gaat hier om het nemen van vingerafdrukken en foto’s – en bevoegdheden waarbij het lichaam object van
onderzoek is (primair wordt ingezet voor de opsporing van een strafbaar
feit of met het oog op de bescherming van het belang van het slachtoffer
van een strafbaar feit). Onder deze laatste bevoegdheden vallen het
onderzoek aan de kleding, onderzoek aan en in het lichaam, onderzoeksmaatregelen ex artikel 61a zoals het nemen van lichaamsmaten en
oorafdrukken, alsmede onderzoek dat zou kunnen worden gevat onder de
noemer onderzoek met het lichaam, te weten DNA-onderzoek, onderzoek
naar een ernstige besmettelijke ziekte en onderzoek naar alcohol- en
drugsgebruik bij geweldsdelicten.42
Een deel van deze bevoegdheden was al direct na de totstandkoming van
het wetboek en de Invoeringswet Strafvordering in één van deze
regelingen opgenomen. Het overgrote deel van deze bevoegdheden is
echter pas de afgelopen twee decennia in het wetboek opgenomen. Het
meest pregnant zijn de bevoegdheden op het terrein van het
DNA-onderzoek. Technologische ontwikkelingen en veranderende
opvattingen in de samenleving over het gebruik van het lichaam ten
behoeve van strafvordering hebben ertoe geleid dat het DNA-onderzoek
in het begin van de jaren negentig in het wetboek is geïntroduceerd en dat
de toepassing van dit type onderzoek in de jaren daarna in meer gevallen
en onder ruimere voorwaarden is toegestaan. Er zijn inmiddels drie typen
DNA-onderzoek toegelaten, waaronder meest recent het
DNA-verwantschapsonderzoek.43
In de laatste twintig jaar zijn echter niet alleen nieuwe bevoegdheden
gecreëerd, maar zijn eveneens de toepassingsmogelijkheden van
bestaande bevoegdheden verruimd, zoals ook ten aanzien van vingerafdrukken.
Omdat het wetboek steeds is aangepast aan de eisen van de tijd, is er
geen aanleiding voor ingrijpende wijzigingen in de bevoegdheden waarbij
het lichaam object van het onderzoek is. Het is goed om in die wetgeving
nu een zekere rust te brengen en alleen die wijzigingen door te voeren die
hetzij uit de in paragraaf 2.2.2 besproken algemene bepalingen en
uitgangspunten van het voorbereidend onderzoek voortvloeien – het
betreft hier bijvoorbeeld een aanpassing aan de in die paragraaf
beschreven vereenvoudiging van de verdenkingscriteria en het
uitgangspunt dat een bevoegdheid slechts eenmaal wordt geregeld –,
hetzij nodig zijn om een bevoegdheid in overeenstemming te brengen
met de ontwikkelingen in de jurisprudentie en op forensisch terrein, de
eisen van de Grondwet of om die te stroomlijnen met de andere bevoegdheden waarbij het lichaam onderzoeksobject is. De meest in het oog
springende aanpassingen zullen hierna worden belicht.

42

Dit laatste type onderzoek wordt bij het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van
Strafvordering in verband met het terugdringen van geweld onder invloed van middelen
(Kamerstuk 33 799, nr. 2) in het Wetboek van Strafvordering geïntroduceerd; zie de voorgestelde artikelen 55d en 56a.
43
De andere twee typen zijn het zogeheten standaard of klassiek DNA-onderzoek en het
onderzoek naar uiterlijk waarneembare persoonskenmerken (zie artikel 138a).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

58

De eerste aanpassing heeft betrekking op het onderzoek aan de kleding.
De reikwijdte van dit type onderzoek is in de jurisprudentie van de Hoge
Raad en de literatuur in de loop van de jaren geëvolueerd en afgegrensd
van de – ingrijpender – bevoegdheid tot onderzoek aan het lichaam. Een
onderzoek aan de kleding kan onder omstandigheden ook het ontdoen
van bovenkleding en het laten zakken van de onderbroek inhouden, mits
dat wordt gedaan met het oog op en dus is gericht op het onderzoek van
die kleding en derhalve niet (mede) is gericht op het doen van een
onderzoek aan het lichaam van de verdachte.44 Ook rijzen in de rechtspraak geregeld vragen over de afgrenzing tussen het onderzoek aan het
lichaam en het – ingrijpender – onderzoek in het lichaam. Ter afgrenzing
van het kledingonderzoek en het onderzoek in het lichaam, zal de
reikwijdte van het onderzoek aan het lichaam wettelijk worden
omschreven. Ook zullen de voorwaarden waaronder het kledingonderzoek
kan worden verricht nader worden genormeerd.
In de tweede plaats ben ik voornemens om naar analogie van artikel 21,
derde en vierde lid, van de Wet op lijkbezorging in het wetboek te
verankeren dat onderzoek aan, in en met het lichaam ook toelaatbaar is
als de verdachte of het slachtoffer van een misdrijf overleden is.
Momenteel wordt dergelijk onderzoek verricht op grond van de inbeslagnemingsbevoegdheid.45 De normering van dit onderzoek is lapidair omdat
onvoldoende is verdisconteerd dat bij onderzoek aan een overleden
verdachte of slachtoffer het grondrecht op de onaantastbaarheid van het
lichaam een rol speelt en dat een inbreuk op dat grondrecht bij of
krachtens de wet moet zijn voorzien. Het recht op onaantastbaarheid van
iemands lichaam eindigt immers niet op het moment van iemands
overlijden, maar blijft in beginsel ook daarna voortbestaan.46 Vanuit dat
perspectief is het van belang om de jurisprudentie van de Hoge Raad te
codificeren en de onderzoeken die aan, in en met het lichaam van een
overledene mogen worden verricht, te benoemen, evenals de
voorwaarden waaronder die onderzoeken mogen worden uitgevoerd.
Verder zullen alle onderzoeksmaatregelen die een beperking van
grondrechten opleveren, zoals het recht op onaantastbaarheid van het
lichaam en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, en
die naar de huidige stand van de techniek op betrouwbare wijze kunnen
worden toegepast bij wet worden geregeld. Het wetboek kent in artikel
61a nu een niet-limitatieve opsomming van onderzoeksmaatregelen. De
limitatieve lijst zal ter aanvulling en onderscheiding dienen van onderzoekshandelingen die op grond van algemene taakstellende bepalingen
door opsporingsambtenaren kunnen worden verricht. Ook wordt opnieuw
bezien of de fase waarin de desbetreffende maatregel kan worden
genomen, nog wel de juiste is. Zo is het nemen van handpalmafdrukken
nu gekoppeld aan een fase van vrijheidsbeneming, terwijl het
voorstelbaar is dat die onderzoeksmaatregel, net zoals bij het afnemen
van celmateriaal voor DNA-onderzoek al het geval is, ook daarbuiten kan
worden toegepast.
Tot slot zullen de toepassingscriteria van de onderzoeksmaatregelen tegen
het licht worden gehouden. Voor het nemen van lichaamsmaten gelden
op dit moment dezelfde voorwaarden als voor het plaatsen in een
observatiecel of het afscheren, knippen of laten groeien van snor, baard of
hoofdhaar, terwijl de twee laatste onderzoeksmaatregelen een zwaardere
beperking van grondrechten opleveren – vooral het recht op onaantastbaarheid van het lichaam en het recht op bescherming van de persoon44

Zie rechtsoverwegingen 2.4 en 2.5 in HR 23 april 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ8248, NJ 2013, 267.
Vgl. HR 7 maart 1944, NJ 1944, 455.
46
Zie Kamerstuk 16 086, nr. 8, blz. 7.
45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

59

lijke levenssfeer – dan de eerste maatregel. Voor het goed kunnen bepalen
van deze criteria zal van iedere andere bevoegdheid die het lichaam als
onderzoeksobject heeft de relatieve zwaarte van de daarmee gepaard
gaande beperking van grondrechten worden vastgesteld. Zoals in
paragraaf 2.2.2. al is opgemerkt, dienen immers naarmate een toe te
passen bevoegdheid een zwaardere inbreuk op één of meer grondrechten
oplevert, zwaardere voorwaarden aan de toepassing daarvan te worden
verbonden.
De KMar plaatst kanttekeningen bij het voorstel om de onderzoeksmaatregelen uit artikel 61a Sv te limiteren. Volgens de KMar is het beter om
alleen de categorieën van onderzoek te benoemen in de wet. Uit de
Grondwet volgt echter dat indien een onderzoeksmaatregel een meer dan
beperkte inbreuk op grondrechten oplevert, een wettelijke grondslag voor
die maatregel nodig is. Het overgrote deel van de onderzoeksmaatregelen, ook de maatregelen die de KMar in haar advies noemt, leveren een
meer dan beperkte inbreuk op grondrechten op. Het vorenstaande neemt
niet weg dat onderzoeksmaatregelen die een bepaalde mate van
verwantschap vertonen, in het nieuwe hoofdstuk in Boek 2 waarin de
bevoegdheden over het lichaam worden geregeld, zoveel mogelijk zullen
worden geclusterd. Daarbij zal rekening worden gehouden met het
voorstel van de KMar.
2.2.6. Bevoegdheden betreffende voorwerpen en gegevens
In hoofdstuk 5 van Boek 2 worden de bevoegdheden die betrekking
hebben op het onderzoek ter plaatse, inbeslagneming van voorwerpen
met de daarbij behorende steunbevoegdheden zoals doorzoeking van een
plaats en de verschillende bevoegdheden tot het vergaren van vastgelegde gegevens ondergebracht.
De regeling van de bevoegdheden tot inbeslagneming en doorzoeking
stamt uit een tijd waarin het opsporingsonderzoek voor een belangrijk
deel werd uitgevoerd door de rechter-commissaris in het kader van een
gerechtelijk vooronderzoek. In de afgelopen decennia heeft de Nederlandse strafvordering een ontwikkeling doorgemaakt waarbij de officier
van justitie als leider van het opsporingsonderzoek steeds meer een
centrale rol is gaan innemen en de rol van de rechter-commissaris in het
voorbereidend onderzoek meer is toegespitst op het toetsen van de inzet
van ingrijpende opsporingsbevoegdheden. Als gevolg van deze ontwikkeling is de regeling van inbeslagneming en doorzoeking een aantal
malen aangepast, maar de inzichtelijkheid daarvan is niet zonder meer
toegenomen. Voorts is in de loop der tijd een aantal bevoegdheden in het
wetboek opgenomen met het oog op het vergaren van gegevens die zijn
vastgelegd of opgeslagen op (elektronische) gegevensdragers of in
computers (geautomatiseerde werken). Ik acht het wenselijk deze
bevoegdheden meer op elkaar af te stemmen. Daarbij hanteer ik zoveel
mogelijk het uitgangpunt dat de rechtswaarborgen die gelden in een
analoge situatie in beginsel ook dienen te gelden in een daarmee
vergelijkbare digitale situatie, tenzij relevante verschillen een andere
benadering rechtvaardigen.
In het onderstaande ga ik in op de belangrijkste wijzigingen die ik
voornemens ben aan te brengen ten opzichte van de geldende regelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

60

Vergroting inzichtelijkheid
Allereerst beoog ik met herschikking van de genoemde bevoegdheden de
inzichtelijkheid en daarmee het «gebruiksgemak» te vergroten. Ten
aanzien van de regeling van de doorzoeking van plaatsen acht ik het
wenselijk een duidelijker onderscheid aan te brengen tussen de
doorzoeking van een woning en de doorzoeking van een kantoor van een
professioneel verschoningsgerechtigde, waarbij ik de regeling van de
doorzoeking van een woning enigszins anders wil vormgeven dan de
regeling van de doorzoeking van een kantoor van een professioneel
verschoningsgerechtigde. De overige inbeslagnemingsbevoegdheden van
de rechter-commissaris zullen worden overgeheveld naar Hoofdstuk 8
betreffende de bevoegdheden van de rechter-commissaris. Voorts wil ik
ter vergroting van de inzichtelijkheid de verschillende bevoegdheden tot
het vergaren van vastgelegde gegevens, zoals de doorzoeking ter
vastlegging van gegevens en het vorderen van de verstrekking van
gegevens, bij elkaar plaatsen.
Herstructurering regeling doorzoeking
De regeling van de doorzoeking van plaatsen ter inbeslagneming is
weinig toegankelijk vormgegeven. De rechter-commissaris is bevoegd ter
inbeslagneming elke plaats te doorzoeken. Dat mag hij bij verdenking van
een strafbaar feit (artikel 110 Sv). Tot doorzoeking van vervoermiddelen is,
in geval van ontdekking op heterdaad of verdenking van een misdrijf
waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, tevens de opsporingsambtenaar bevoegd (artikel 96b). Gaat het om doorzoeking van een
plaats, niet zijnde een woning of een kantoor van een professioneel
verschoningsgerechtigde, dan is naast de rechter-commissaris, in het
geval van ontdekking op heterdaad of verdenking van een misdrijf
waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten ook de officier van justitie
bevoegd deze plaats te doorzoeken (artikel 96c). Uit dit samenstel van
bepalingen vloeit voort dat de rechter-commissaris – met uitzondering van
spoedsituaties waarin direct optreden geboden is (artikel 97) – exclusief
bevoegd is tot doorzoeking van woningen en kantoren van professioneel
verschoningsgerechtigden. Zoals ik in het voorgaande heb aangegeven
wil ik de doorzoeking van deze specifieke plaatsen afzonderlijk regelen.
Voorts zal ik de redactie van de doorzoekingsbevoegdheden van de
officier van justitie en de rechter-commissaris aanpassen. De wijze waarop
deze bevoegdheden thans zijn geredigeerd, suggereert dat de officier van
justitie respectievelijk de rechter-commissaris zelf de doorzoeking uitvoert,
terwijl de praktijk is dat de feitelijke doorzoeking wordt verricht door de
opsporingsambtenaren, in opdracht en onder leiding van de officier van
justitie respectievelijk de rechter-commissaris.
Ten aanzien van de bevoegdheid van de rechter-commissaris tot
doorzoeking van woningen merk ik nog het volgende op. Wat opvalt is dat
de tekst van de wet, in tegenstelling tot andere (steun)bevoegdheden tot
inbeslagneming, nog steeds uitgaat van de rol van de rechtercommissaris als onderzoeksrechter van oorsprong in het kader van het
gerechtelijk vooronderzoek. Zoals in het voorgaande kort aan de orde
kwam, zijn de verantwoordelijkheden in het voorbereidend onderzoek in
de loop der tijd verschoven naar de officier van justitie. Dat heeft ertoe
geleid dat bepaalde bevoegdheden die voorheen door de rechtercommissaris werden uitgeoefend, zoals bijvoorbeeld de telefoontap,
inmiddels aan de officier van justitie zijn toebedeeld onder de voorwaarde
van een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris. Ik bezie of
een dergelijke machtigingsconstructie – die nu reeds geldt voor een
spoeddoorzoeking van een woning – ook voor de regeling van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

61

doorzoeking van een woning buiten gevallen van spoed wenselijk is.
Daarbij blijft voorop staan dat de betrokkenheid van de rechtercommissaris bij een doorzoeking van een woning gewaarborgd te blijft,
gegeven het feit dat het grondwettelijk verankerde huisrecht in het geding
is. Kernelementen zijn en blijven dat de rechter-commissaris beslist over
de doorzoeking, toezicht houdt op de rechtmatige uitvoering daarvan en
beslist over de voorwerpen die tijdens de doorzoeking inbeslaggenomen
worden.
Ten aanzien van het toezicht op de rechtmatige uitvoering van de
doorzoeking, stel ik voor in de wet meer ruimte te bieden aan de
rechter-commissaris om zelf te bepalen of hij daarvoor in het concrete
geval zijn daadwerkelijke aanwezigheid noodzakelijk acht of dat hij dit –
zoals thans geregeld praktijk is – op afstand realiseert door telefonisch
bereikbaar te zijn. Daarbij zij opgemerkt dat reeds in 1988 in de rechtspraak van de Hoge Raad is erkend dat de bevoegdheid van de rechtercommissaris om een woning te doorzoeken niet vereist dat de rechtercommissaris gedurende de gehele doorzoeking ter plaatse aanwezig is.47
Hij mag zich naar elders begeven terwijl intussen opsporingsambtenaren
– in tegenwoordigheid van de officier van justitie of van de hulpofficier
van justitie die hem vervangt – de tot de doorzoeking behorende
handelingen verrichten. Daarbij overweegt de Hoge Raad dat de moderne
communicatiemiddelen het mogelijk maken enerzijds dat de opsporingsambtenaren of personen bij wie de doorzoeking geschiedt zich tijdens de
doorzoeking tot de rechter-commissaris wenden ten einde diens
beslissing in te roepen, anderzijds dat de rechter-commissaris desgewenst
nadere instructies geeft met betrekking tot de doorzoeking. De tekst van
de wet zou naar mijn oordeel beter moeten aansluiten bij deze rechtspraak en de daarop gebaseerde praktijk. Voor de goede orde zij
opgemerkt dat ten aanzien van de doorzoeking van kantoren van
professioneel verschoningsgerechtigden de aanwezigheid van de
rechter-commissaris steeds vereist is, vanwege de bijzondere belangen
die daarbij in het geding zijn en de rol van de rechter-commissaris bij de
beslissing over al dan niet in beslag te nemen stukken.
De Politie en de KMar hebben in hun adviezen steun uitgesproken voor dit
voorstel. De Rvdr is echter van oordeel dat het verder op afstand plaatsen
van de rechter-commissaris niet past bij dit dwangmiddel dat als
ingrijpend moet worden aangemerkt. In de praktijk is de rechtercommissaris vaker wel dan niet aanwezig bij een doorzoeking van een
woning, zo merkt de Raad op, en zijn aanwezigheid is vereist om zo nodig
ordemaatregelen te nemen en beslissingen te nemen over het beslag. De
Raad suggereert te volstaan met codificatie van de hierboven aangehaalde jurisprudentie en het voorstel ook vanuit rechtsvergelijkend
perspectief te bezien. Deze opmerkingen en suggesties van de Raad zal ik
betrekken bij de verdere uitwerking van de voorstellen.
Een ander punt betreft het volgende. De duur van het beslag, de omvang
van de stroom inbeslaggenomen voorwerpen en de daarmee gepaard
gaande kosten voor opslag blijven een punt van aandacht in die gevallen
waarin het voortduren van de bewaring niet noodzakelijk is ten behoeve
van de waarheidsvinding. De wet en het Besluit inbeslaggenomen
voorwerpen bieden mogelijkheden om bepaalde categorieën van
inbeslaggenomen voorwerpen met machtiging van de officier van justitie
voortijdig te vervreemden of vernietigen. Het gaat hierbij in het bijzonder
om voorwerpen die zijn inbeslaggenomen met het oog op de verbeurdverklaring of onttrekking aan het verkeer dan wel tot bewaring van het
recht tot verhaal. Bezien wordt, met inachtneming van het recht op het
47

HR 8 november 1988, ECLI:NL:HR:1988:AC0602, NJ 1989, 127.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

62

ongestoorde genot van het eigendom zoals gewaarborgd door artikel 1
van het Eerste Protocol bij het EVRM, of de regeling inzake teruggave en
bewaring van inbeslaggenomen voorwerpen verdere aanscherping
behoeft.
Afstemming bevoegdheden tot vergaren van gegevens
Gegevens die zijn vastgelegd op een (elektronische) gegevensdrager of in
een computer kunnen op verschillende manieren worden vergaard: (1)
door de gegevensdrager of computer in beslag te nemen en vervolgens
de daarop opgeslagen gegevens te kopiëren voor nader onderzoek, (2)
door tijdens een doorzoeking van een plaats onderzoek te doen in een ter
plaatse aanwezige computer of via een ter plaatse aanwezige computer
onderzoek te doen in een elders aanwezig systeem en daarop aangetroffen relevante gegevens vast te leggen, en (3) door van een derde te
vorderen dat deze bepaalde gegevens verstrekt. Deze bevoegdheden tot
gegevensvergaring zijn thans verspreid in het wetboek opgenomen en op
uiteenlopende wijze vormgegeven. Zoals gezegd wil ik deze bevoegdheden in het wetboek bij elkaar plaatsen en op meer eenduidige wijze
regelen. Daarbij vraagt het volgende punt bijzondere aandacht.
In de praktijk worden veelvuldig mobiele telefoons, laptops, computers,
usb-sticks en andere elektronische gegevensdragers in beslag genomen
teneinde de beschikking te krijgen over de daarop vastgelegde gegevens
ten behoeve van het opsporingsonderzoek. Op grond van de rechtspraak
van de Hoge Raad is dergelijk onderzoek toegestaan. Deze vorm van
gegevensvergaring is, anders dan dat moet zijn voldaan aan de regels die
van toepassing zijn op de inbeslagneming van voorwerpen in het
algemeen, niet nader genormeerd. Ik acht deze situatie niet langer
wenselijk. Nieuwe technologische ontwikkelingen hebben in de loop der
jaren geleid tot verschillende wijzigingen van het wetboek, zoals bijvoorbeeld de bevoegdheden tot doorzoeking ter vastlegging van gegevens en
de internettap. Ik ben van oordeel dat het vergaren van gegevens via de
inbeslagneming van elektronische gegevensdragers en geautomatiseerde
werken, zoals smartphones, hierbij onderbelicht is gebleven. Het valt niet
goed te rechtvaardigen dat het onderzoek in een computer en het
vastleggen van daarop opgeslagen gegevens tijdens een doorzoeking wel
met specifieke waarborgen is omgegeven, terwijl wanneer diezelfde
computer tijdens de doorzoeking in beslag zou zijn genomen, het
onderzoek aan die inbeslaggenomen computer en het vastleggen van de
daarop opgeslagen gegevens niet met vergelijkbare waarborgen is
omgegeven. Daarbij komt dat op grond van de zelfstandige inbeslagnemingsbevoegdheden van opsporingsambtenaren, bijvoorbeeld bij
staande houding en aanhouding, naar huidig recht geen betrokkenheid
van een hogere autoriteit is voorzien voor het onderzoek aan bijvoorbeeld
een inbeslaggenomen smartphone en de kennisneming en het gebruik
van de daarop opgeslagen gegevens. Een toekomstbestendig wetboek dat
rekening houdt met nieuwe ontwikkelingen betekent niet alleen dat de
opsporingsinstanties van adequate middelen en bevoegdheden worden
voorzien om strafbare feiten op te sporen, maar ook dat de inzet van die
middelen en bevoegdheden met waarborgen is omgeven die aansluiten
bij die nieuwe ontwikkelingen. De huidige techniek maakt het nu al
mogelijk zeer grote hoeveelheden (persoonlijke) gegevens op computers,
laptops, smartphones en tablets op te slaan en eenvoudig mee te voeren.
Het ligt in de lijn der verwachtingen dat deze ontwikkeling alleen maar zal
toenemen. Gelet hierop is het onderzoek van een smartphone niet langer
vergelijkbaar met het onderzoek van een eenvoudige zakagenda of een
adressenboekje. Tegen deze achtergrond acht ik nadere wettelijke
normering van het onderzoek aan inbeslaggenomen elektronische
gegevensdragers en het ten behoeve van de opsporing vastleggen van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

63

daarop opgeslagen gegevens noodzakelijk. Ik denk daarbij aan het
vereiste dat een hogere autoriteit beslist over het onderzoeken van de
inbeslaggenomen elektronische gegevensdrager en het vastleggen van de
daarop opgeslagen gegevens alsmede waarborgen die vergelijkbaar zijn
met die welke van toepassing zijn in het geval dat tijdens een doorzoeking
onderzoek wordt gedaan aan een computer en de daarop opgeslagen
gegevens ter plaatse worden vastgelegd (artikelen 125i e.v.).
De Politie, het platform BOD-en, de KMar en het OM hebben in hun
adviezen hun zorgen hierover geuit, zij het dat de KMar en het OM op
zichzelf begrip hebben voor de gedachte van nadere normering. De geuite
zorgen zien in het bijzonder op de effecten voor de opsporingspraktijk.
Hiernaar wordt in mijn opdracht onderzoek verricht. Overige punten die in
de adviezen naar voren zijn gebracht hebben betrekking op het feit dat de
voorgestelde regeling zal leiden tot een onderscheid tussen het onderzoek
van papieren gegevensdragers en het onderzoek van elektronische
gegevensdragers, het belang van een goede afbakening van het begrip
elektronische gegevensdrager en het toetsingskader dat moet worden
gehanteerd. Deze punten zullen bij de verdere uitwerking van de
voorstellen worden betrokken.
Voorts wil ik de bevoegdheden tot het vorderen van gegevens bij de
onderlinge afstemming van de bevoegdheden tot het vergaren van
gegevens betrekken. Hiertoe heb ik de volgende voornemens. Ik wil –
zoals destijds aanbevolen door de Commissie Strafvorderlijke gegevensvergaring in de informatiemaatschappij – de specifieke vorderingsbevoegdheden voor de telecommunicatiesector integreren in de algemene
vorderingsbevoegdheden. In de tweede plaats wil ik het expliciete
onderscheid tussen identificerende gegevens, gevoelige gegevens en
andere gegevens, met de daaraan gekoppelde gedifferentieerde verdenkingscriteria, laten vervallen. Dit onderscheid naar de aard van de te
vergaren gegevens kent de wet niet ten aanzien van de andere vormen
van gegevensvergaring. Bovendien leidt de huidige, zeer strenge
wettelijke normering van de bevoegdheid om gevoelige gegevens te
vorderen, tot problemen waaraan men in de praktijk het hoofd tracht te
bieden door andere bevoegdheden tot het vergaren van gegevens toe te
passen, zoals het bevel tot uitlevering van de gegevensdrager waarop de
gewenste gegevens zijn opgeslagen. Ook in deze zin is betere afstemming
tussen de bestaande bevoegdheden gewenst. Ten slotte beraad ik mij op
het thans geldende uitgangspunt dat opsporingsambtenaren niet mogen
verzoeken om vrijwillige verstrekking van gegevens die onder het regime
van de Wet bescherming persoonsgegevens vallen. Uit de adviezen blijkt
in zijn algemeenheid steun te bestaan voor deze voorstellen. De specifieke
vragen en opmerkingen die hierover zijn gemaakt, zullen worden
meegenomen bij de uitwerking van het wetsvoorstel.
2.2.7. Heimelijke bevoegdheden en verkennend onderzoek
Met de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden is een groot aantal
bevoegdheden geregeld die dat voordien niet waren, zoals stelselmatige
observatie en infiltratie (1 februari 2000). Daarnaast werd met deze wet
een aantal bestaande bevoegdheden gemodificeerd, zoals de telefoontap.
In de afgelopen jaren is de regeling van de bijzondere opsporingsbevoegdheden (verder: BOB-regeling) meerdere keren gewijzigd en
aangevuld, bijvoorbeeld met bevoegdheden tot het vorderen van
gegevens en met bevoegdheden tot opsporing of voorkomen van
terroristische misdrijven. De opzet van en de wijzigingen in de
BOB-regeling hebben bijeengenomen geleid tot twee knelpunten. Het
eerste knelpunt betreft de toegankelijkheid en de overzichtelijkheid van de
regeling. De huidige BOB-regeling, die onder meer drie titels met daarin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

64

dezelfde bevoegdheden omvat, bestaat in totaal uit 74 artikelen waarvan
sommige genummerd zijn met drie letters (bijv. artikel 126zja). Het tweede
knelpunt betreft de grote administratieve lasten die in de praktijk bij de
uitvoering van de BOB-regeling worden gevoeld. Zo bedraagt de bij de
politie en de bijzondere opsporingsdiensten beleefde administratieve
lastendruk circa zeventig procent van de werktijd.48 Dit heeft geleid tot
herstructurering van de BOB-regeling. In het nieuwe Boek 2 staat mij een
regeling voor ogen die oplossingen biedt voor de beide knelpunten.
Daarbij wordt vooropgesteld dat de uitgangspunten van de huidige
BOB-regeling uitdrukkelijk niet worden gewijzigd. De bevoegdheden
worden uitgeoefend door een opsporingsambtenaar op bevel van de
officier van justitie. Bij bevoegdheden die een ernstige inbreuk maken op
de persoonlijke levenssfeer van burgers blijft daarnaast een machtiging
van de rechter-commissaris noodzakelijk. Ook wordt geen van de thans
bestaande bevoegdheden geschrapt. Wel worden de vorderingsbevoegdheden die in het huidige wetboek zijn opgenomen in de BOB-regeling,
verplaatst naar het nieuwe hoofdstuk met bevoegdheden betreffende
voorwerpen en gegevens (zie daarvoor paragraaf 2.2.6.).
De adviezen van het Platform BOD-en, de Politie, de Rvdr en het OM
besteden nadrukkelijk aandacht aan de nieuwe regeling voor de heimelijke bevoegdheden. Het OM prijst de voorgestelde vereenvoudiging die
volgens het OM de toegankelijkheid van het wetboek aanmerkelijk
vergroot. Ook de Politie is van mening dat de nieuwe indeling, hernummering en formulering van de heimelijke bevoegdheden de toegankelijkheid en overzichtelijkheid verhogen.
Het opschrift van hoofdstuk 6 zal komen te luiden: «Heimelijke bevoegdheden». In het nieuwe wetboek zal de term «bijzondere opsporingsbevoegdheden» niet meer worden gebruikt. De bevoegdheden zijn
namelijk op zichzelf en ook in relatie tot de andere bevoegdheden uit Boek
2 niet bijzonder, maar hebben wel het kenmerk dat zij heimelijk worden
toegepast, hetgeen wil zeggen dat de persoon ten aanzien van wie de
bevoegdheid wordt uitgeoefend vooraf van deze toepassing geen kennis
heeft en dat hem daarvan pas later in het voorbereidend onderzoek
mededeling wordt gedaan.
Uitwerking nieuwe systematiek van de algemene bepalingen
Het in paragraaf 2.2.2. genoemde algemene uitgangspunt dat bevoegdheden in beginsel slechts eenmaal worden uitgeschreven, is voor de
heimelijke bevoegdheden (en overigens ook voor bevoegdheden tot het
vorderen van gegevens) in het bijzonder van belang. Deze bevoegdheden
kunnen worden uitgeoefend (1) in geval van verdenking van een bepaald
misdrijf, (2) indien uit feiten of omstandigheden een redelijk vermoeden
voortvloeit dat in georganiseerd verband misdrijven worden beraamd of
gepleegd en (3) bij aanwijzingen van een terroristisch misdrijf. Deze
driedeling heeft ertoe geleid dat – zonder dat daartoe een wetgevingstechnische noodzaak bestaat – de bevoegdheden driemaal zijn uitgeschreven.
Deze structuur kan aanmerkelijk worden vereenvoudigd door de bevoegdheden, met behoud van deze driedeling, eenmaal uit te schrijven. Het
aantal van 74 artikelen kan daarbij tot een 20-tal artikelen worden
teruggebracht. Het is daarbij uitdrukkelijk de bedoeling om de (eenmaal
uitgeschreven) bevoegdheden in de drie genoemde gevallen te kunnen
blijven uitoefenen.
48

Volgt uit het rapport «Administratieve lastendruk bij opsporing Zware en Georganiseerde
Criminaliteit. Een nulmeting», uitgevoerd door Andersson Elffers Felix in samenwerking met
de Politieacademie, Lectoraat Criminaliteitsbeheersing & Recherchekunde, Utrecht/Apeldoorn,
12 maart 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

65

Dit hoofdstuk over heimelijke bevoegdheden zal aanvangen met een titel
algemene bepalingen, voorschriften die van toepassing zijn op alle
heimelijke bevoegdheden. Daarna volgt een titel waarin de heimelijke
bevoegdheden worden opgenomen. Deze bevoegdheden zullen daarbij
langs de hierboven genoemde lijnen worden vereenvoudigd en gestroomlijnd.
Vermindering van administratieve lasten
Ter vermindering van de administratieve lasten wordt voorzien in een
nieuw voorschrift dat het voor de officier van justitie mogelijk maakt om
in één (generiek) bevel op te nemen dat uitvoering wordt gegeven aan
verschillende heimelijke bevoegdheden jegens een persoon. Uiteraard zal
de officier van justitie voor elke afzonderlijke bevoegdheid die hij in zijn
bevel opneemt moeten bepalen of aan de wettelijke voorwaarden is
voldaan. Hiermee wordt voorkomen dat voor bevoegdheden die op
hetzelfde moment worden aangevraagd, meerdere bevelen moeten
worden opgesteld. Dit zal er naar verwachting ook toe leiden dat de
verantwoording in het proces-verbaal van de inzet van de bevoegdheden
wordt geconcentreerd, waarvan eveneens een reductie van administratieve lasten wordt verwacht. Bij de verdere voorbereiding van de
wettelijke regeling zal de opmerking van de Rvdr worden betrokken over
de wijze waarop het generieke bevel doorwerkt bij de rechterlijke toetsing
van de bevelen.
Een lastenverlichting wordt voorts gerealiseerd door een wijziging door te
voeren in de bepaling over het opnemen van communicatie die plaatsvindt door middel van een aanbieder van een telecommunicatiedienst (de
«tap»). De opsporingsambtenaar heeft voor een juiste interpretatie van de
opgenomen communicatie altijd bepaalde verkeersgegevens nodig, zoals
het tegennummer en de paallocatie. Op grond van de huidige wetgeving
moeten deze gegevens separaat worden gevorderd door de officier van
justitie. De beoogde wijziging houdt in dat de officier van justitie bij het
opnemen van telecommunicatie de aanbieder van een openbaar
telecommunicatienetwerk of een openbare telecommunicatiedienst kan
bevelen om medewerking te verlenen aan de uitvoering van het bevel.
Deze medewerking omvat het verstrekken van bij Amvb bepaalde
verkeersgegevens. Voor het bevel van de officier van justitie tot het
opnemen van communicatie blijft een machtiging van de rechtercommissaris vereist.
De Politie spreekt in haar advies waardering uit voor de aandacht die bij
de voorbereiding van de voorstellen is besteed aan het verminderen van
de administratieve lasten. De hierboven genoemde voorstellen zullen
volgens de Politie bijdragen aan een reductie van de administratieve
lasten. De Politie stelt evenwel dat de voorgestelde regeling in haar
totaliteit slechts een beperkte lastenverlichting voor de opsporingsambtenaar met zich zal brengen.
De voorgestelde regeling stelt, evenals de huidige regeling, geen regels
ten aanzien van de aanvraagprocedure van de bevoegdheden. Het
startpunt is het bevel van de officier van justitie. Daarvoor heeft een
opsporingsambtenaar inderdaad al veel administratief voorwerk verricht.
Die activiteiten vloeien niet zozeer voort uit de wet, maar liggen veeleer
besloten in het administratieve proces van de politieorganisatie. Nieuwe
IT-systemen en een aanpassing van de werkprocessen waarmee nu reeds
ervaring wordt opgedaan in de gemeenschappelijke BOB-kamers kunnen
ook bijdragen aan een forse vermindering van de administratieve lasten.
Hieraan zal bij de implementatie van de nieuwe wetgeving nadrukkelijk
aandacht worden besteed.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

66

Nieuwe bevoegdheden
Tot slot bestaan bij de bijzondere opsporingsdiensten, de Politie en het
OM aanvullende wensen tot modernisering van enkele bevoegdheden,
uitbreiding van bestaande bevoegdheden en de invoering van nieuwe
bevoegdheden. Daarbij kan gedacht worden aan een opsporingsbevoegdheid die ziet op de stelselmatige vastlegging van persoonsgegevens op het internet, de inzet van een «stille sms» of IMSI-catcher ter
plaatsbepaling of een tijdslot voor de uitvoering van een bevel tot het
opnemen van vertrouwelijke communicatie. In hun adviezen over deze
nota zijn zowel de Politie als het Platform BOD’en op de wenselijkheid van
een nadere regeling voor de drie laatstgenoemde onderwerpen teruggekomen. Op basis van nieuwe consultaties, onder andere van de
Commissie modernisering Wetboek van Strafvordering49 zal ik deze
wensen de komende periode bezien en beoordelen of deze – in het kader
van de modernisering van het wetboek – noodzakelijk zijn en aanleiding
geven om geheel of gedeeltelijk in de hierboven geschetste regeling van
de heimelijke bevoegdheden te worden opgenomen.
Verkennend onderzoek
Het verkennend onderzoek omvat de bevoegdheid van de officier van
justitie om, indien voldaan wordt aan de daaraan gestelde voorwaarde,
onderzoek te laten doen naar verzamelingen van personen om vast te
stellen of en op welke wijze daarbinnen misdrijven worden beraamd of
gepleegd.
Uit onderzoek blijkt dat in de huidige praktijk slechts incidenteel een
verkennend onderzoek wordt ingesteld. Hoewel het daarmee voorziet in
een behoefte, roept dit vragen op naar de achterliggende redenen
hiervan. De komende periode zal ik gebruiken om mij een completer beeld
te vormen omtrent het gewenste gebruik van het verkennend onderzoek:
is er in de opsporingspraktijk slechts incidenteel behoefte aan informatie
over bepaalde verzamelingen van personen of zijn de onderzoeksmogelijkheden die het verkennende onderzoek biedt te beperkt om in de praktijk
een grotere toegevoegde waarde te hebben? Het completere beeld leidt
mogelijk tot verdere aanpassingen.
2.2.8. Bevoegdheden van de rechter-commissaris
De taakuitoefening van de rechter-commissaris met betrekking tot het
verrichten van onderzoekshandelingen en met betrekking tot het toezicht
op de voortgang en de evenwichtigheid van het voorbereidend
onderzoek, waarop ik in paragraaf 2.1.2 al ben ingegaan, zal in het achtste
hoofdstuk van Boek 2 worden geregeld.
De rechter-commissaris kan tot het verrichten van onderzoekshandelingen
gebruik maken van diverse opsporingsbevoegdheden, die elders in Boek 2
geregeld zijn (zoals de schouw en DNA-onderzoek). Door in dit hoofdstuk
te verwijzen naar de desbetreffende bevoegdheden die zijn toebedeeld
aan de gebruikelijke opsporingsautoriteiten, behoeven dezelfde bevoegdheden niet meerdere keren te worden uitgeschreven.
2.3. Boek 3: Buitengerechtelijke afdoeningsvormen en vervolging
De hoofdstukindeling van dit boek ziet er als volgt uit:
1. Beslissingen omtrent (verdere) vervolging
49

Instellingsbesluit Commissie modernisering Wetboek van Strafvordering, Stcrt. 2014, nr.
24582.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

67

2.
3.
4.
5.
6.
7.

De vervolging door een strafbeschikking
De kennisgeving van niet (verdere) vervolging
De verklaring dat de zaak is geëindigd
Beklag tegen het niet (verder) vervolgen
Het bezwaarschrift tegen de dagvaarding
Schrapping en verplaatsing van regelingen omtrent schorsing van de
vervolging

2.3.1. Beslissingen omtrent (verdere) vervolging
In het vernieuwde wetboek blijft het opportuniteitsbeginsel gehandhaafd.
Gelet op de verwevenheid van het opportuniteitsbeginsel met de
Nederlandse strafvordering zie ik geen aanleiding om in dit belangrijke
onderdeel van het stelsel wijziging te brengen. Het OM behoudt het
vervolgingsmonopolie. De huidige bepalingen waarin het opportuniteitsbeginsel is neergelegd (artikelen 167 en 242, tweede lid) zullen worden
overgenomen, net als de huidige regeling waarin een minderjarige de
mogelijkheid wordt verschaft zijn mening kenbaar te maken over de
vervolging van een zedendelict (artikel 167a).
2.3.2. De vervolging door een strafbeschikking
In het kader van de onderhavige wetgevingsoperatie is niet voorzien in
een wijziging van de regeling van de strafbeschikking. Deze regeling is,
door de Wet OM-afdoening, namelijk recent ingevoerd. Voordat een
eventuele inhoudelijke wijziging van de regeling aan de orde is, dient
hiermee voldoende ervaring te zijn opgedaan. Ook moeten de uitkomsten
worden afgewacht van de evaluatie van de bovengenoemde wet.
Op zichzelf is over het moment van de evaluatie van de Wet
OM-afdoening bepaald dat deze uiterlijk vijf jaar na volledige inwerkingtreding van de wet zal plaatsvinden,50 dat wil zeggen binnen vijf jaar
nadat al de sanctiemodaliteiten die de wet biedt in de praktijk worden
toegepast. Door de gefaseerde invoer van deze wet is op dit moment nog
geen sprake van volledige invoering. Zo wordt er thans nog geen
toepassing gegeven aan de mogelijkheid om gedragsaanwijzingen te
geven in een strafbeschikking. Toch zal ik binnen afzienbare termijn
starten (begin 2016) met het evaluatieonderzoek. Aanleiding daartoe is
onder meer het recente rapport «Beschikt en gewogen»51 van de
Procureur-Generaal bij de Hoge Raad. De Procureur-Generaal heeft in het
kader van zijn toezichthoudende taak tekortkomingen gesignaleerd bij het
uitvaardigen van strafbeschikkingen door het OM. Het OM is met een plan
van aanpak gekomen om deze tekortkomingen in de uitvoering weg te
nemen.
Ook het OM wijst in zijn advies met betrekking tot de contourennota op de
noodzaak van een evaluatie van de Wet OM-afdoening. Aan het door het
OM aan de orde gestelde punt dat het niet mogelijk is om bij een
strafbeschikking een voorwaardelijke sanctie op te leggen, zal ik aandacht
besteden bij de evaluatie. In een apart wetgevingstraject dat snel na de
wetsevaluatie ter hand zal worden genomen, zal ik bezien in hoeverre de
wettelijke regeling betreffende de strafbeschikking wijziging behoeft.

50
51

Zie artikel XXIA van de Wet OM-afdoening.
Rapport van de procureur-generaal bij de Hoge Raad, J.W. Fokkens, Over de naleving van de
wet door het openbaar ministerie bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen, Den Haag 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

68

Omdat het voorwaardelijke sepot en de transactie nauw samenhangen
met de strafbeschikking en de bovengenoemde evaluatie ook voor deze
onderwerpen van belang is, zal in het kader van de modernisering ook
geen inhoudelijke wijziging plaatsvinden van desbetreffende regelingen.
2.3.3. De kennisgeving van niet (verdere) vervolging en het informele
sepot
Hoewel belangrijke uitgangspunten zoals het vervolgingsmonopolie en
het opportuniteitsbeginsel worden gehandhaafd, zal het bestaande stelsel
van waarborgen rondom de vervolgingsbeslissing worden verbeterd. Dit
betreft onder meer de kennisgeving van niet verdere vervolging. Op de
huidige regeling van de kennisgeving van niet verdere vervolging,
opgenomen in artikel 243 e.v., bestaat een breed gedeelde kritiek, omdat
deze onevenwichtig is.
Volgens de huidige regeling is het OM pas verplicht tegenover de
verdachte aan te geven wat er met diens zaak gebeurt als er formeel
sprake is (geweest) van een «vervolging» van de verdachte (het gaat om
de niet verdere vervolging). In het geldende recht wordt vrij algemeen
aangenomen dat er sprake is van een vervolging in de zin van artikel 243
indien de zaak op initiatief van het OM aan de rechter wordt voorgelegd of
indien de zaak wordt afgedaan door een strafbeschikking.
In de praktijk pakt de regeling zo uit dat wanneer er in een zaak een
rechter-commissaris is ingeschakeld, hoe kortstondig ook (bijvoorbeeld
alleen voor de benoeming van een deskundige) de verdachte recht heeft
op een kennisgeving van niet verdere vervolging, met bijbehorende
rechtsbescherming, als zijn vervolging niet wordt doorgezet. Het maakt
daarbij niet uit of jegens de verdachte al dan niet bepaalde dwangmiddelen zijn uitgeoefend. Daarentegen heeft een verdachte die een aantal
dagen in verzekering is gesteld in het algemeen geen recht op een
kennisgeving van niet verdere vervolging als diens vervolging niet wordt
doorgezet. In dat geval is er namelijk geen rechter in zijn zaak betrokken
geweest en is er formeel nog geen sprake van een «vervolging».
Ratio van de regeling is onder meer recht te doen aan het gerechtvaardigde belang dat de verdachte kan hebben om niet te lang in onzekerheid
te verkeren over hetgeen met zijn strafzaak gebeurt. Gelet op deze ratio zal
ik de reikwijdte van de regeling verbreden, hetgeen ook door de onderzoekers van het project Strafvordering 2001 alsmede door Keulen is
bepleit.52 Ik beraad mij nog over het precieze moment waarop een
kennisgeving van niet verdere vervolging verplicht is. Een optie is een
kennisgeving van niet verdere vervolging verplicht te stellen indien de
betrokkene als verdachte verhoord is. Een andere optie is om beslissend
te achten of bepaalde dwangmiddelen zijn ingezet, zoals de inverzekeringstelling. Vanaf dat moment heeft de verdachte in ieder geval een
gerechtvaardigd belang om te weten wat er met zijn strafzaak gebeurt.
Uitgangspunt dient voorts te zijn dat indien aan het slachtoffer wordt
meegedeeld dat de verdachte niet wordt vervolgd, hiervan ook kennis
moet worden gegeven aan de verdachte.

52

J.B.H.M. Simmelink, «Vervolging en rechtsbescherming», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge
(red.), Het vooronderzoek in Strafzaken. Tweede interim-rapport onderzoeksproject strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, blz. 387–496, i.h.b. blz. 446; B.F. Keulen, «Waarborgen
rond de vervolging in de 21e eeuw», in: M. Groenhuijsen, T.Kooijmans, J. Ouwerkwerk (red.),
Roosachtig strafrecht. Liber amicorum Th. de Roos, Deventer: Kluwer 2013, blz. 341–354, i.h.b.
blz. 353.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

69

Om te voorkomen dat de uitbreiding van de reikwijdte van de regeling
leidt tot te veel administratieve lasten, zal een betekening van de
kennisgeving aan de verdachte niet meer verplicht zijn. In die gevallen
waarin het moment van de kennisgeving van niet verdere vervolging van
belang is voor de rechtspositie van de verdachte (bijvoorbeeld in verband
met de termijn waarbinnen een verzoek tot schadevergoeding na
ondergane voorlopige hechtenis moet worden ingediend) zal beslissend
zijn of zich een omstandigheid heeft voorgedaan waaruit voortvloeit dat
de kennisgeving van niet verdere vervolging aan de verdachte bekend is.
De kennisgeving van niet verdere vervolging is niet de enige wijze waarop
aan de verdachte wordt meegedeeld dat hij niet wordt vervolgd. Dit kan
ook door middel van een informele sepotmededeling door het OM.
Volgens vaste jurisprudentie is het OM, gelet op het vertrouwensbeginsel,
in het algemeen gebonden aan de toezegging die aan een verdachte zijn
gedaan. Dit maakt dat er naar geldend recht, in gevallen waarin er sprake
is van een onvoorwaardelijk sepot, niet of nauwelijks sprake is van een
verschil tussen de kennisgeving van niet verdere vervolging en het
informele sepot. Ter wille van de kenbaarheid van het recht zal in Boek 3
een regeling worden opgenomen van het informele sepot, waarbij in
gevallen waarin het OM een zaak onvoorwaardelijk heeft geseponeerd
wordt aangesloten bij de huidige regeling betreffende de rechtsgevolgen
van de kennisgeving van niet verdere vervolging in artikel 255. Bij het
opstellen van deze regeling zal worden bezien of de kennisgeving
niet-verdere vervolging en het informele sepot samengevoegd kunnen
worden tot één afdoeningsvorm, zoals door de Politie is gesuggereerd in
haar advies over deze nota.
2.3.4. De verklaring dat de zaak is geëindigd
De regeling in artikel 36 omtrent de verklaring dat de zaak is geëindigd
beoogt te voorkomen dat de verdachte te lang in onzekerheid blijft over
het verloop van de zaak. Net als bij de regeling betreffende de kennisgeving van niet verdere vervolging in artikel 243 is het doel om de
voortgang van de procedure te bevorderen. Mocht de procedure
gedurende langere tijd stil liggen, dan kan de verdachte of de rechtercommissaris bij de in artikel 36 genoemde rechter een verzoek indienen
tot het verkrijgen van een verklaring dat de zaak geëindigd is.
Omdat de twee bovengenoemde regelingen hetzelfde doel hebben en
sterk aan elkaar verwant zijn, ligt het voor de hand om de regelingen in
samenhang met elkaar te bezien en het toepassingsbereik op elkaar af te
stemmen. Dat zou de regelingen evenwichtiger maken dan nu het geval
is. Net als bij de bovengenoemde kennisgeving zal ik daarom het
toepassingsbereik van de regeling verruimen. Ik beraad mij nog over de
vraag of de regeling al van toepassing dient te zijn indien de verdachte als
zodanig is gehoord of dat er sprake moet zijn van de toepassing van
bepaalde dwangmiddelen (zie par 2.3.3.).
Door de verruiming van het toepassingsbereik wordt de rechtspositie van
de verdachte versterkt en wordt recht gedaan aan de gedachte dat een
(gewezen) verdachte op een gegeven moment moet weten waar hij aan
toe is. Ook voor de opsporingsambtenaren en het OM is dit een oriëntatiepunt om erop toe te zien dat zich in een concrete zaak geen onnodig
lange wachttijden bij de achtereenvolgende stappen in het onderzoek
voordoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

70

2.3.5. Het beklag over het niet (verder) vervolgen
Het beklag op grond van artikel 12 is een belangrijk correctiemechanisme
op het vervolgingsmonopolie van het OM. De klager kan door middel van
dit beklag bereiken dat alsnog een vervolging wordt ingesteld indien blijkt
dat ten onrechte van een vervolging is afgezien. Vaak wordt het beklag
ingediend door het slachtoffer van een strafbaar feit, maar ook andere
rechtstreeks belanghebbenden kunnen een klacht indienen.
De regeling blijft in essentie gelijk. Er vindt echter wel een aanpassing op
enkele onderdelen plaats om knelpunten weg te nemen. Dit wordt
hieronder nader uitgewerkt.
Het vereiste dat er sprake moet zijn van een beslissing van het OM
De artikel 12-procedure is bedoeld voor gevallen waarin het OM al een
beslissing heeft genomen over de afdoening van het feit. Desondanks
komt het voor dat klagers niet een beslissing van het OM afwachten en
rauwelijks een klacht instellen bij het hof. Soms is niet eens aangifte
gedaan bij de politie. Een dergelijk rauwelijks beklag leidt tot een
onnodige belasting van het justitiële apparaat en tot inefficiënte procedures. Een klager zal meestal sneller weten waar hij aan toe is indien hij
eerst aangifte doet en, indien dat niet tot een vervolging leidt, eerst aan
het OM verzoekt een vervolging in te stellen, voordat eventueel een art. 12
Sv-procedure wordt opgestart. In de bestaande situatie komt het
bovendien voor dat de klager, na geruime tijd gewacht te hebben,
niet-ontvankelijk wordt verklaard in het ingestelde beklag omdat er nog
geen beslissing door het OM is genomen.53 Om dit soort situaties te
voorkomen zal in de wetstekst duidelijker worden aangeven dat er op
straffe van niet ontvankelijkheid van het beklag sprake dient te zijn van
een beslissing van het OM in de zaak (of, indien wel aan het OM verzocht
is een vervolging in te stellen, maar het OM hierop niet reageert: het
achterwege van een tijdige beslissing hierover). De Rvdr wijst er terecht
op, dat duidelijk dient te zijn welk orgaan feitelijk de bestreden beslissing
heeft genomen opdat hierover in de beklagprocedure geen discussie
bestaat. Dit is onder meer belangrijk in verband met de opstelling van
ambtsberichten.
Invoering beklagtermijn
In de huidige regeling is het beklag ex artikel 12 in het algemeen niet aan
een termijn gebonden, waardoor veel tijd kan verlopen tussen het
vermeende feit en het beklag. Dit ligt slechts anders wanneer er een
strafbeschikking is uitgevaardigd of een kennisgeving van niet verdere
vervolging is betekend aan de verdachte. In dat geval dient het beklag
worden gedaan binnen drie maanden na de datum waarop de rechtstreeks belanghebbende daarmee bekend is geworden.54
In de praktijk levert het ontbreken van een beklagtermijn soms problemen
op, omdat staten weigeren rechtshulp te verlenen vanwege de
mogelijkheid dat in de (verre) toekomst alsnog een vervolging plaatsvindt
naar aanleiding van een beklag ex artikel 12. Ook is de invoering van een
beklagtermijn wenselijk vanwege het gerechtvaardigde belang van de
verdachte om binnen afzienbare termijn te weten of in zijn zaak een
vervolging wordt ingesteld. Bovendien is het ook voor de samenleving als
geheel belangrijk dat strafzaken zo voortvarend mogelijk worden
53
54

Zie bijvoorbeeld Hof Arnhem 28 mei 2010, ECLI:NL:GHARN:2010:BM6332.
Zie artikel 12k, eerste lid, respectievelijk 12l, tweede lid. Op grond van artikel 12k, tweede lid,
geldt dit niet indien de strafbeschikking niet volledig ten uitvoer wordt gelegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

71

afgedaan en de kwaliteit van het strafproces niet nadelig wordt beïnvloed
door onnodig tijdsverloop. In de nieuwe regeling zal ik daarom een
beklagtermijn instellen. Ik denk aan een termijn van drie maanden vanaf
het moment dat de rechtstreeks belanghebbende bekend is geworden met
het gegeven dat de zaak niet wordt vervolgd. Op dit punt kan een
uitzondering worden gemaakt voor bepaalde delicten, zoals de levensdelicten, mede gezien de vervolgingsplicht die onder omstandigheden kan
voortvloeien uit art. 2 EVRM.55
De Rvdr geeft in zijn consultatieadvies aan begrip te hebben voor het
invoeren van een beklagtermijn. De invoering hiervan wordt bovendien
ondersteund door de Politie. De Politie wijst er in haar advies terecht op
dat het ontbreken een beklagtermijn tot gevolg kan hebben dat er zoveel
tijd tussen het strafbare feit en de beslissing over het beklag is verstreken
dat geen zinvol en efficiënt opsporingsonderzoek meer mogelijk is.
Toetsingsmogelijkheid door het hof
Bij de totstandkoming van de nieuwe regeling moet duidelijkheid worden
verschaft over het karakter van het rechterlijke toezicht op de vervolgingsbeslissing. In de rechtspraktijk wordt soms uitgegaan van een volle
toetsing, maar meestal van een meer marginale toetsing. Hoven voeren
op dit punt een verschillend beleid, omdat er – zo blijkt ook uit het advies
van de Rvdr over deze contourennota – verschillend over dit onderwerp
wordt gedacht binnen de beklagkamers van de gerechtshoven.56
In dit verband dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de
haalbaarheid en de opportuniteit van de vervolging. Het oordeel over de
haalbaarheid van de vervolging kan de rechter in volle omvang toetsen nu
het bij uitstek gaat om vragen die tot het domein van de rechter horen,
zoals de kwestie van de bewijsbaarheid van het feit. Wel gaat het om een
voorlopig oordeel, nu het onderzoek in de strafzaak nog niet is afgerond.
Het is niet de bedoeling dat de rechter in het kader van de beklagprocedure te veel vooruitloopt op het eindoordeel in de strafzaak, waardoor
de beklaagde als het ware al door de beklagrechter veroordeeld is voordat
de hoofdprocedure begint.
Dit ligt anders bij het oordeel over de opportuniteit van de vervolging. Op
zichzelf heeft de wetgever bij de totstandkoming van het huidige wetboek
in 1926 en bij de wijziging van de beklagregeling in 1985 gekozen voor
een volle toetsing, waarbij de rechter dezelfde toetsingsmaatstaf hanteert
als het OM.57 Dit komt tot uiting in het huidige artikel 12i, tweede lid,
waarin bepaald is dat het hof een vervolgingsbevel kan weigeren op
gronden aan het algemeen belang ontleend.»58 De laatste decennia heeft
echter een ontwikkeling plaatsgevonden waarin het vervolgingsbeleid van
het OM in toenemende mate genormeerd is door aanwijzingen en
richtlijnen. Het is niet gewenst dat de rechter langs de weg van de
beklagprocedure dit beleid kan bepalen. Het hof dient bij de toetsing van
de vervolgingsbeslissing rekening te houden met het vertrouwen dat
burgers moeten kunnen ontlenen aan vervolgingsrichtlijnen en
-aanwijzingen. Uitgangspunt van de nieuwe beklagregeling zal daarom
zijn dat de rechter voor wat betreft de opportuniteit van de vervolging
55

I.E.W. Gonzales, De beklagprocedure in Strafzaken. Artikel 12 Wetboek van Strafvordering in
theorie en praktijk, Praktijkwijzer strafrecht, Deventer: Kluwer 2014, blz. 59.
56
I.E.W. Gonzales, a.w. blz. 93; M.J.A. Duker, «De toetsingsruimte van het hof in beklagzaken ex
artikel 12 Sv», Delikt en Delinkwent 2009, afl. 5, blz. 428–452.
57
Zie hierover uitgebreid M.J.A. Duker, t.a.p. Hij wijst erop dat de wetsgeschiedenis op dit punt
niet zo duidelijk is en in Kamerstukken tegenstrijdige standpunten zijn ingenomen.
58
Vgl. artikel 167, tweede lid en artikel 242,tweede lid waarin is bepaald dat het OM kan afzien
van de (verdere) vervolging op gronden aan het algemeen belang ontleend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

72

dient uit te gaan van een meer terughoudende toets, waarbij beslissend is
of een vervolging in redelijkheid achterwege kan blijven. Hierbij spelen de
belangen van de klager (vaak het slachtoffer) een belangrijke rol, maar
ook de belangen van de verdachte.
Het hof kan zelf de vervolging bevelen. Op zichzelf zou men kunnen
denken aan een wettelijk systeem waarin het hof bij gegrondverklaring
van de klacht het besluit van het OM vernietigt, met een terugwijzing naar
het OM. Dat zou de procedure echter wel nodeloos omslachtig maken en
waarschijnlijk leiden tot een verlenging van de doorlooptijden. Vanwege
het belang van een efficiënte rechtsgang blijft daarom het systeem
gehandhaafd dat het hof zelf de vervolging kan bevelen wanneer het hof
van oordeel is dat het OM een vervolging had moeten instellen en dat het
hof daarbij kan aangeven ter zake van welk strafbaar feit vervolgd moet
worden.
Vergroting mogelijkheden feitenonderzoek
In het geldende recht zijn de mogelijkheden tot het doen van feitenonderzoek in incidentele gevallen niet toereikend bij (zeer) complexe
beklagzaken. Zo kan in een beklagzaak de vraag rijzen of sprake is
geweest van moord door de beklaagde, zoals de klagers stellen, of van
zelfmoord. Het komt in dergelijke situaties voor dat het feitenonderzoek
dermate summier is geweest, dat geen goede beoordeling van de klacht
mogelijk is, ook al is het wel een potentieel gegronde klacht. De in artikel
12i, derde lid, vervatte mogelijkheid van een verwijzing door het hof naar
de rechter-commissaris via de officier van justitie brengt in die gevallen
meestal geen soelaas, aangezien de verdenking jegens de beklaagde te
zwak kan zijn om hem te (kunnen) belasten met een bevel tot vervolging
en een positie als verdachte. In de praktijk wordt wel buiten het wettelijke
kader om feitenonderzoek geëntameerd om op die manier de klagers niet
met lege handen te laten staan.59
Voordeel van een wettelijke regeling op dit punt is dat duidelijkheid wordt
verschaft over de te volgen procedure en de rechtspositie van de klagers
(vaak de slachtoffers) wordt versterkt. Ik overweeg daarom om de
mogelijkheid in te voeren dat het hof ter voorbereiding van diens
beslissing de zaak voor nader onderzoek kan verwijzen naar een
raadsheer-commissaris of rechter-commissaris. Deze functionaris kan na
de verwijzing door het hof (opsporings-)onderzoek entameren en
desgewenst opdrachten geven aan opsporingsambtenaren (conform de
huidige procedure in artikel 177). De huidige grenzen betreffende de
aanwending van opsporingsbevoegdheden blijven daarbij intact. Na het
nader onderzoek kan dan het hof alsnog beslissen of er al dan niet een
bevel tot vervolging moet worden gegeven. Te verwachten valt dat de
desbetreffende regeling alleen in een beperkt aantal exceptionele gevallen
zal worden ingevoerd.
Versnelling doorlooptijden
De laatste jaren is de lange duur van de procedure een belangrijk
knelpunt. Flankerend beleid dat in het verleden is ingezet (o.a. in verband
met een spoedige aanlevering van ambtsberichten) heeft onvoldoende
geholpen. Dit is niet alleen nadelig voor de klager, maar ook voor de
persoon wiens de vervolging wordt verlangd (de beklaagde). Deze kan in
gevallen waarin een klacht ex artikel 12 wordt ingesteld gedurende lange

59

Zie L. Frijda, «Plaatsbepaling», in: S.J.A.M. van Gend en G.J. Visser (red.), Artikel 12 Sv,
Prinsengrachtreeks 2004/2, Nijmegen: Ars Aequis Libri 2004, blz. 15–35, i.h.b. blz. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

73

tijd in onzekerheid verkeren over wat de uitkomst is van de procedure,
terwijl het tijdsverloop tevens nadelig kan zijn voor zijn verdedigingspositie.
Ter versnelling van de procedure wordt een wettelijke termijn voor de
afdoening van het beklag ingevoerd. In lijn met een suggestie voor
wetswijziging die is gedaan vanuit de rechtspraktijk60 zal in de wet worden
neergelegd dat het beklag i.h.a. binnen zes maanden na ontvangst van het
klaagschrift dient te worden afgedaan, «behoudens in de beschikking op
te nemen bijzondere omstandigheden». Deze laatste omstandigheden
dienen voldoende «bijzonder» te zijn en specifiek te worden aangegeven
in de beschikking. Te verwachten valt dat hierdoor een snelle afhandeling
wordt gestimuleerd.
In gevallen waarin het beklag niet-ontvankelijk is omdat er nog geen
sprake is van een vervolgingsbeslissing van het OM is het, in verband met
de totale duur van de procedure, van groot belang dat de klager zo
spoedig mogelijk te weten komt dat hij zich eerst tot het OM dient te
wenden. In deze gevallen zal daarom een kortere afdoeningstermijn
gelden (bijvoorbeeld drie maanden).
Zoals voorgesteld door de Rvdr in zijn advies ten aanzien van de
contourennota zal ik het bovendien mogelijk maken eenvoudige onderzoekshandelingen op te dragen aan de advocaat-generaal.
De Rvdr stelt aan de orde dat in de huidige praktijk het OM niet in staat is
de benodigde gegevens, waaronder het ambtsbericht van het OM, tijdig
aan te leveren. Zoals in paragraaf 4.3.3. van de aanbiedingsbrief vermeld,
lopen er reeds projecten die gericht zijn op verbetering van de werkprocessen. Daarbij kunnen ook de resultaten worden betrokken van sociaalwetenschappelijk onderzoek dat op dit moment in mijn opdracht wordt
verricht naar het concrete verloop van het beklagprocedure.
Invoering mogelijkheid voorwaardelijk bevel tot vervolging
Er wordt een voorwaardelijk bevel tot vervolging mogelijk gemaakt.
Hieraan bestaat de behoefte indien de wens van klager tot strafvervolging
gelegen is in een schadevergoeding. Voordeel van deze beslismodaliteit is
dat gerechtvaardigde belangen van de klagers worden gediend. Tegelijkertijd wordt recht gedaan aan het belang van de samenleving bij een
proportionele inzet van middelen en aan het belang van de verdachte om
niet vervolgd te worden wanneer hij kan volstaan met vergoeding van
schade van het slachtoffer. Het voorstel draagt bovendien bij aan een
versnelling van de doorlooptijden en een ontlasting van het strafrechtelijke systeem. De klager hoeft niet op een vervolging van de beklaagde
(door een dagvaarding of een strafbeschikking) te wachten als de klager
slechts een schadevergoeding verlangt en de beklaagde wel bereid is tot
het betalen van een schadevergoeding. Indien aan de voorwaarde is
voldaan zal het rechtsgevolg zijn dat de beklaagde recht heeft op een
kennisgeving van niet (verdere) vervolging. Omdat de niet-vervolging bij
het voldoen aan de voorwaarde een logisch gevolg is van de beslissing
van het hof zal worden bepaald dat de bewilligingsprocedure (waarbij het
OM toestemming vraagt aan het hof om de vervolging niet door te zetten)
niet gevolgd hoeft te worden. Zo kan worden bewerkstelligd dat alle
betrokkenen snel weten waar zij aan toe zijn.

60

R.J. Gras, «Een voorstel tot wijziging van de beklagprocedure», Strafblad 2009, afl. 5, blz. 453454. Dit voorstel is gedaan namens een groep rechters die veel beklagzaken behandelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

74

De Rvdr heeft aangegeven geen bezwaar te hebben tegen de invoering
van de mogelijkheid van een voorwaardelijk beklag tegen de vervolging,
maar noemt wel een aantal problemen die zich kunnen voordoen bij het
uitwerken van een concrete regeling op dit terrein. Hierbij wordt bij de
voorbereiding van het wetsvoorstel rekening gehouden.
Inzage in processtukken
De Rvdr stelt in zijn advies met betrekking tot de contourennota dat het op
dit moment voorkomt dat enkel en alleen een beklag over het niet (verder)
vervolgen van een strafbaar feit wordt ingesteld met het oog op de inzage
van processtukken. In verband daarmee stelt de Rvdr voor om een aparte
rechtsingang te creëren bij het OM. Ik zal dit voorstel nader bezien.
Artikel 13 en 13a
In de artikelen 13 en 13a zijn regelingen opgenomen betreffende het
beklag tegen de niet-vervolging van rechterlijke ambtenaren en het beklag
bij de Hoge Raad betreffende feiten waarvan de Hoge Raad in eerste
aanleg kennis neemt. Afgezien van enkele technische wijzigingen zullen
deze bepalingen inhoudelijk ongewijzigd worden overgenomen in het
vernieuwde wetboek.
2.3.6. Het bezwaarschrift tegen de dagvaarding
Doelstelling van de wetgevingsoperatie is onder meer om te bezien of
bepaalde procedures overbodig zijn. De vraag rijst of dat geldt voor het
bezwaarschrift tegen de dagvaarding (artikel 262). In het kader van het
project Strafvordering 2001 is de stelling ingenomen dat deze procedure
geschrapt kan worden, omdat hieraan geen behoefte zou bestaan.
Volgens de projectgroep kan namelijk ook al worden opgekomen tegen
een lichtvaardige vervolging in de strafzaak zelf, omdat de zittingsrechter
een oordeel kan geven over de ontvankelijkheid van het OM in het licht
van de beginselen van een behoorlijke procesorde.61
Bij de totstandkoming van de Wet versterking positie rechter-commissaris
is ervoor gekozen de procedure inzake het bezwaarschrift tegen de
dagvaarding te handhaven vanwege de behoefte die in de praktijk bleek te
bestaan aan het behoud van de procedure.62 Ik blijf ook thans bij deze
beslissing en hecht aan het belang dat een verdachte een lichtvaardige
vervolging (met de kans op reputatieschade) kan voorkomen.
De bezwaarschriftprocedure zal ongewijzigd blijven met uitzondering van
het aspect van de functiecumulatie die naar geldend recht mogelijk is bij
de bezwaarschriftprocedure. Deze functiecumulatie houdt in dat de
rechters die hebben geoordeeld over het bezwaarschrift ook kunnen
oordelen over de uiteindelijke strafzaak (artikel 371). Dit alles kan
aaneensluitend op dezelfde dag plaatsvinden. Hoewel dit de efficiëntie
bevordert en waarschijnlijk ook verenigbaar is met de eisen van artikel 6
EVRM, heeft deze cumulatie als nadeel dat het maatschappelijk draagvlak
voor de beslissing van de bezwaarschriftrechter(s) kan worden aangetast.
Voor dat draagvlak en ter voorkoming van de schijn van partijdigheid zal
ik bepalen dat de rechters die hebben geoordeeld over het bezwaarschrift
61

M.S. Groenhuijsen en G. Knigge 2004, «Algemeen deel», in: Afronding verantwoording.
Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004 en J.B.H.M.
Simmelink 2004, «Rondom de vervolgingsbeslissing», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge
(red.), Afronding en Verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001,
Deventer: Kluwer 2004, resp. blz. 144 en blz. 221 en 222.
62
Kamerstuk 32 177, nr. 3, blz. 18.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

75

niet bevoegd zijn om in een later stadium te oordelen over de strafzaak.
Daarmee kom ik tegemoet aan de kritiek die vanuit de wetenschap is
geleverd op de bovengenoemde functiecumulatie.63
Gezien de bovengenoemde ratio van de beklagprocedure kan daarbij met
een korte en eenvoudige procedure worden volstaan waarbij, zowel bij
feitelijke vragen als bij rechtsvragen, summier wordt getoetst of sprake is
van een lichtvaardige vervolging.64
2.3.7. Schrapping en verplaatsing van regelingen omtrent schorsing van
de vervolging
De huidige regeling betreffende de schorsing in verband met een
geschilpunt in het civiele recht (artikel 14) en de schorsing van een
vervolging bij een minderjarige verdachte in verband met een familierechtelijke procedure tegen de ouders (artikel 14a) zijn voor zover bekend de
laatste decennia uitermate zelden toegepast. In de rechtspraktijk bestaat
weinig behoefte aan deze procedures omdat het ook mogelijk is de
terechtzitting of de behandeling in raadkamer te schorsen als eerst
informatie over een bepaalde beslissing moet worden afgewacht. Deze
laatste procedure is minder omslachtig dan een schorsing van de
vervolging en wordt bijvoorbeeld ook al gevolgd wanneer de strafzaak
samenhangt met een geschilpunt van administratief recht. Voordeel van
de schorsing van de zitting, in plaats van een schorsing van de vervolging,
is dat de zaak voor bepaalde tijd kan worden aangehouden, zodat de
voortgang van de procedure kan worden bewaakt. Omdat de schorsingsprocedures van de artikelen 14 en 14a geen praktische meerwaarde
hebben in vergelijking met de mogelijkheid om de terechtzitting te
schorsen en toepassing – vanwege de omslachtigheid van de procedure –
problematisch is vanwege het recht op een berechting binnen een
redelijke termijn, zullen deze niet worden overgenomen in het gemoderniseerde wetboek.
De regeling van een schorsing van een vervolging wegens een geestelijke
stoornis (artikel 16) wordt wel af en toe toegepast. Het gaat om gevallen
waarin de stoornis dermate ernstig is dat de verdachte niet in staat is de
strekking van de vervolging te begrijpen en derhalve ook niet in staat is
zich tegen een beschuldiging te verdedigen.
Deze schorsingsregeling hangt nauw samen met de regels betreffende de
berechting van personen bij wie een gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke
stoornis van de geestvermogens wordt vermoed (thans opgenomen in de
artikelen 509a-509d). Het gaat om dezelfde problematiek. Een onderzoek
naar de geestesvermogens van de verdachte op grond van de artikelen
509a-509d kan leiden tot de conclusie dat de vervolging moet worden
geschorst. Vanwege deze samenhang zullen de desbetreffende artikelen
bij elkaar worden geplaatst. Omdat het gaat om bijzondere procedures
voor een specifieke categorie verdachten zullen de bepalingen worden
ondergebracht in Boek 6 betreffende bijzondere procedures.
De schorsingsregeling zal voorts op onderdelen worden verduidelijkt. Zo
blijkt onvoldoende uit de wetstekst welke procedure precies gevolgd dient
te worden wanneer er een opheffing van de schorsing aan de orde is. Het
63

Deze kritiek is breed gedeeld, zie: G.J.M. Corstens en M.J. Borgers, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer: Kluwer 2014, blz. 618, met literatuurvermeldingen en C.P.M. Cleiren en J.H.
Crijns, aant. 8 op artikel 262, in: C.P.M. Cleiren, J.H. Crijns en M.J.M. Verpalen (red.), Tekst &
Commentaar Strafvordering, Deventer: Kluwer 2013.
64
Vgl. G.J.M. Corstens en M.J. Borgers, a.w., blz. 615 en HR 11 april 2006,
ECLI:NL:HR:2006:AV4112, NJ 2006, 261.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

76

gaat hierbij bijvoorbeeld om de vraag of het toegestaan is een verdachte
voor een zitting te dagvaarden indien formeel nog geen beslissing is
genomen over een eventuele opheffing van de schorsing van de
vervolging.
De regeling betreffende schorsing van vervolging in geval van geschillen
over de absolute en relatieve competentie (artikelen 525–527) zal worden
verduidelijkt, omdat de huidige terminologie verwarrend werkt. In de
artikelen wordt gesproken over «rechtsmacht», terwijl gedoeld wordt op
de competentie en niet op de rechtsmacht van Nederland. Aangezien het
hier gaat om een bijzondere procedure die specifiek wordt gevoerd in
verband met een jurisdictiegeschil ligt het voor de hand ook deze regeling
in Boek 6 over de bijzondere procedures te plaatsen.
2.4. Boek 4: Berechting
De hoofdstukindeling van dit boek ziet er als volgt uit:
1. Het aanhangig maken van de zaak ter berechting
2. Het onderzoek op de terechtzitting
3. Het bewijs
4. De beraadslaging en het vonnis
5. De berechting door de politierechter
6. De berechting door de kantonrechter
Een groot deel van de bestaande bepalingen zal inhoudelijk ongewijzigd
blijven, waarbij mogelijk wel enige stroomlijning of herordening plaatsvindt. Hierna komen de belangrijkste wijzigingen in de desbetreffende
hoofdstukken aan de orde.
2.4.1. Vooraf: Beslissen op de grondslag van de tenlastelegging
Ratio van de grondslagleer is dat duidelijk wordt vastgelegd wat voor de
procesdeelnemers de inzet is van het geding. De verdediging weet
waartegen verweer moet worden gevoerd en de doelmatigheid van het
onderzoek ter terechtzitting wordt bevorderd doordat de tenlastelegging
dit onderzoek kanaliseert. Uitgangspunt is dat het OM beslist over de
inhoud van de tenlastelegging, die de omvang van het geding (het
onderzoek op de terechtzitting en de beraadslaging) bepaalt. Voor de
rechter geldt dat hij bij zijn beslissing dient uit te gaan van de tenlastelegging zoals deze is voorgelegd; hij mag zich niet uitlaten over de vraag
of een andere tenlastelegging beter of wenselijk was. De grondslagleer is
in de afgelopen twee decennia in belangrijke mate versoepeld, en zij
geniet nog steeds brede steun in de juridische doctrine. In het nieuwe
wetboek zal de grondslagleer dan ook worden gehandhaafd, maar ben ik
voornemens op één punt de wet te wijzigen in verband met het volgende.
Een aanvankelijk strikte toets in de jurisprudentie van de bewezenverklaring en kwalificatie in het licht van de tenlastelegging heeft geleid tot
tamelijk onleesbare tenlasteleggingen door formulering aan de hand van
delictsbestanddelen.65 Het OM heeft een zogenaamde stelplicht. Bij het
maken van het proces-verbaal dienen de onderdelen van de delictsomschrijving als oriëntatie voor de punten die in het proces-verbaal,
waaronder ook die van het verhoor van de verdachte, moeten worden
beschreven. De wetgever heeft in artikel 261 beoogd dat in de tenlastelegging duidelijk wordt aangegeven welke gedraging de verdachte wordt
verweten en welk strafbaar feit dit oplevert. Over de vraag of in de
tenlastelegging een voldoende feitelijke omschrijving van de gedraging is
gegeven bestaat een stroom van jurisprudentie. Sinds enige tijd is niet
65

Bijvoorbeeld: met het oogmerk om; door een samenweefsel van verdichtsels, enz.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

77

meer strikt vereist dat van de bijzondere bestanddelen uit de beoogde
strafbepaling steeds een feitelijke omschrijving in de tenlastelegging
wordt opgenomen. Niettemin zijn tenlasteleggingen vaak zeer ingewikkeld
en voor een leek moeilijk te begrijpen. Om «bedrijfsongevallen» te
voorkomen werkt het OM met alternatieve en subsidiaire, meer subsidiaire of gedeeltelijk subsidiaire tenlasteleggingen.
Over de uitleg van de vaak ingewikkelde tenlastelegging kan onduidelijkheid of verschil van mening bestaan. Ik overweeg daarom een bepaling
in de wet op te nemen die de rechter de mogelijkheid geeft aan het begin
van de zitting de door de rechtbank redelijk geachte uitleg of redactie van
de tenlastelegging aan de orde te stellen. Aan de partijen wordt daarbij de
gelegenheid geboden hun zienswijze daarop te geven. Doel van deze
bepaling is het object van het onderzoek tijdens het onderzoek ter
terechtzitting helder voor ogen te hebben en voor de procesdeelnemers
onverwachte eindbeslissingen (verrassingsbeslissingen) te voorkomen.
De ons omringende landen hanteren geen van alle de grondslagleer in de
strikte vorm, zoals deze in Nederland is uitgewerkt. Deze uitwerking
spreekt niet vanzelf. In Nederland is de uitwerking van deze leer zoals deze
in de loop der tijd via de jurisprudentie gestalte heeft gekregen, niet
gebaseerd op een bewuste keuze van de wetgever, maar ontstaan vanuit
een bepaalde in de praktijk ontwikkelde tenlasteleggingstechniek, waarbij
de tekst van de tenlastelegging dicht bij de wettekst bleef (delictsbestanddelen). De rechtspraak richtte zich naar deze tenlasteleggingstechniek. Als
bezwaar tegen het loslaten van de grondslagleer wordt genoemd dat dit
tot vertragingen in het strafproces kan leiden vanwege discussies over de
reikwijdte van het strafgeding en aanhoudingen die mogelijk nodig zijn in
verband met verdedigingsrechten van de verdachte.
Om een goede afweging te maken of een verdere versoepeling van de
grondslagleer in onze wettelijke regeling mogelijk en wenselijk is, wil ik
een rechtsvergelijkend onderzoek laten uitvoeren naar de werkwijze met
betrekking tot tenlastelegging, bewezenverklaring en kwalificatiebeslissing in de ons omringende landen. Dit onderzoek zal onder auspiciën
van het WODC worden uitgevoerd.
Naast bovengenoemd rechtsvergelijkend onderzoek vergt verdere
aanpassing van de grondslagleer diepgaandere studie en overweging. Dit
is ook naar voren gekomen in de reacties naar aanleiding van het op het
Congres van juni 2014 besproken discussiestuk dat op dit onderwerp
betrekking heeft. Een eventuele verdergaande aanpassing dan hiervoor
aangegeven wil ik pas overwegen na ommekomst van de uitkomsten van
het rechtsvergelijkend en mogelijk ander aanvullend wetenschappelijk
onderzoek.
Dergelijk aanvullend onderzoek zou betrekking kunnen hebben op de
mogelijkheden van een vereenvoudigde tenlastelegging zoals in het
verleden is voorgesteld.66 Gedacht kan worden aan een experiment op dit
gebied, waarbij eerst een vereenvoudigde tenlastelegging mogelijk wordt
gemaakt bij enkele delicten met een relatief eenvoudige delictsomschrijving, zoals diefstal, mishandeling, vernieling, en eventueel ook eerst
in bepaalde arrondissementen. Op grond van de uitkomst van de
66

Bijvoorbeeld door de Commissie Moons, Recht in vorm (rapport Commissie Moons). Het
negende deelrapport van de commissie, getiteld Recht in vorm, samen met het tiende
deelrapport uitgegeven onder de titel Rapporten herijking strafvordering 1993 onder redactie
van G.J.M. Corstens, Arnhem: Gouda Quint 1993, blz. 11; J. Boksem, Op den grondslag der
telastlegging. Beschouwingen naar aanleiding van het Nederlandse grondslagstelsel (diss.),
Nijmegen: Ars Libri 1996, blz. 312.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

78

evaluatie van dit experiment kan worden overwogen een tenlastelegging
in vereenvoudigde taal mogelijk te maken. Deze gedachte sluit aan bij de
wens dat niet alleen het vonnis voor de burger begrijpelijk moet zijn, maar
ook de tenlastelegging.
2.4.2. Het aanhangig maken van de zaak ter berechting
Dit hoofdstuk bevat voorschriften omtrent het uitbrengen van de
dagvaarding, tevens een tenlastelegging bevattend, waarmee de
overgang van voorbereidend naar eindonderzoek wordt gemarkeerd.
Het is gewenst deze overgang beter te laten verlopen door de fase van het
voorbereidend onderzoek en de fase van het onderzoek ter terechtzitting
beter op elkaar te laten aansluiten. In paragraaf 2.1.2. is daarop al
ingegaan en zijn verbetervoorstellen aangeduid die ertoe dienen te leiden
dat een zaak pas voor een inhoudelijke behandeling wordt aangeboden
indien deze zittingsrijp is. Naar verwachting leidt dit tot een vermindering
van het aantal aanhoudingen en een verkorting van de doorlooptijden.
Het draagt bovendien bij aan een grotere kwaliteit van het onderzoek ter
terechtzitting, omdat ter terechtzitting kan worden voortgebouwd op een
meer compleet voorbereidend onderzoek. In verband hiermee moeten ook
de mogelijkheden van de zittingsrechter voor regievoering onder ogen
worden gezien.
Criterium voor de beoordeling van getuigenverzoeken
Allereerst staat mij voor ogen om de criteria betreffende de beoordeling
van getuigenverzoeken in lijn met de jurisprudentie van de Hoge Raad
aldus vorm te geven dat zo veel mogelijk wordt bevorderd dat verzoeken
al in een vroeg stadium worden gedaan (voor zover mogelijk reeds in het
voorbereidend onderzoek). In de huidige situatie komt het geregeld voor
dat de zaak ter terechtzitting moet worden aangehouden in verband met
een nieuw getuigenverzoek dat ook al eerder gedaan had kunnen worden.
Dit leidt tot onnodige vertragingen. Een laat verhoor van een getuige heeft
bovendien als nadeel dat de herinnering van de getuigen kan zijn
aangetast door het tijdsverloop.
Een wijziging van de regeling betreffende getuigenverzoeken is bovendien
gewenst omdat de bestaande regeling in de praktijk als nodeloos
ingewikkeld wordt ervaren. Afhankelijk van het tijdstip van de indiening
van het verzoek door de verdediging gelden twee verschillende beoordelingscriteria (verdedigingsbelang en noodzakelijkheidscriterium), die
volgens de jurisprudentie van de Hoge Raad naar gelang de concrete
omstandigheden van het geval genuanceerd worden ingevuld.67 Hierdoor
liggen beide criteria inmiddels zeer dicht bij elkaar. Om meer duidelijkheid
te scheppen over de beoordelingsmaatstaven en de praktische
werkbaarheid te vergroten heb ik het voornemen om één algemene
regeling van getuigenverzoeken voor te stellen, die in alle stadia van het
geding geldt. In de regeling zal tot uitdrukking komen dat onder meer
getoetst dient te worden aan het belang van de waarheidsvinding en het
(hiermee samenhangende) belang van de verzekering van het recht van
een verdachte op een eerlijk proces. Het gaat hierbij om situaties waarin
redelijkerwijs kon worden gevergd dat het verzoek tot het horen van een
getuige in een eerder stadium van het geding werd gedaan, terwijl er
tegelijkertijd ruimte bestaat voor de toewijzing van het verzoek gezien het
belang van de waarheidsvinding en het belang van de verzekering van het
recht van een verdachte op een eerlijk proces. Opgemerkt zij dat uit de
EVRM-jurisprudentie ter zake kan worden opgemaakt dat zowel de
67

HR 1 juli 2014, ECLI:NL:HR:2014:1496.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

79

verdediging als het OM zich inspanningen moet getroosten om te
verzekeren dat het ondervragingsrecht in de aangewezen gevallen tijdig
gestalte kan worden gegeven. De regeling zal dus niet alleen recht moeten
doen aan de met getuigenverhoor gemoeide belangen, zoals waarheidsvinding en het recht op een eerlijk proces, maar zou ook ruimte kunnen
bieden om verzoeken die zonder goede reden in een laat stadium worden
gedaan, mét inachtneming van die belangen te kunnen afwijzen. Ik
overweeg verder een wettelijke grondslag voor een algemene maatregel
van bestuur te creëren die het mogelijk maakt nadere voorschriften in te
voeren over de vorm, het tijdstip en de wijze van indiening van de
getuigenverzoeken (zowel in eerste aanleg als in hoger beroep). In zijn
advies geeft de Rvdr aan dat de idee achter het voornemen om te komen
tot een nieuwe, overkoepelende getuigenregeling op zichzelf breed wordt
gedragen, maar dat nog onduidelijk is hoe een criterium waarin het
moment waarop een verzoek wordt gedaan een rol speelt, zich verhoudt
tot het zelfstandige belang van waarheidsvinding en het recht op een
eerlijk proces. Ook geeft de Raad te kennen dat bekeken kan worden of
gewerkt kan worden met een systeem van termijnen die, anders dan in
het huidige systeem, niet verbonden zijn met een reeds geplande
terechtzitting. Ik zal deze opmerkingen goed voor ogen houden bij de
verdere voorbereiding van het wetsvoorstel.
Het OM niet langer als voorportaal voor getuigenverzoeken ter terechtzitting
Naar geldend recht dienen verzoeken tot het horen van getuigen en
deskundigen ter terechtzitting in eerste instantie te worden gericht tot de
officier van justitie (artikel 263, eerste en tweede lid). Bij een afwijzing van
het verzoek heeft de verdediging de mogelijkheid dit ter terechtzitting aan
de orde te stellen (artikel 264, artikel 287, derde lid onder a, en artikel 299).
Het OM is dus voorportaal voor de indiening van getuigenverzoeken door
de verdediging. Nadeel van deze regeling is dat deze in de praktijk zorgt
voor vertraging en doublures. Er dient eerst te worden afgewacht welke
reactie het OM geeft. Daarna kan het verzoek herhaald worden ten
overstaan van de rechter. Mocht deze van oordeel zijn dat de onderzoekswens gehonoreerd had moeten worden, dan moet de zaak meestal
worden aangehouden.
Het aanwijzen van het OM als voorportaal past bovendien niet goed in het
wettelijke systeem waarin de zittingsrechter de eindverantwoordelijkheid
heeft voor de volledigheid van het onderzoek ter terechtzitting, de wijze
waarop het proces wordt gevoerd (mede in het licht van het recht op een
eerlijk proces) en de juistheid van de einduitspraak. In verband met deze
verantwoordelijkheid is aan de voorzitter van het gerecht een leidinggevende en regievoerende taak toebedeeld (artikel 272).
De bovenstaande argumenten pleiten ervoor om de verdediging wettelijk
de mogelijkheid te geven verzoeken tot het horen van getuigen of
deskundigen of het inschakelen van tolken rechtstreeks aan de zittingsrechter te doen. Daarbij kan het OM binnen een bepaalde termijn op het
verzoek reageren. Omgekeerd dient de verdediging ook de gelegenheid te
krijgen binnen een bepaalde termijn op vorderingen van het OM te
reageren. Door dit systeem wordt dubbel werk voorkomen, terwijl de
mogelijkheden tot regievoering door de zittingsrechter worden versterkt.
Door middel van de na te noemen voorzittersbeslissingen kan deze onder
omstandigheden vóór de zitting inspelen op te honoreren onderzoekswensen van OM en verdediging. Dat levert efficiencywinst op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

80

Uitbreiding mogelijkheden tot voorzittersbeslissingen
In lijn met het voorgaande wordt bovendien aan de zittingsrechter de
mogelijkheid geboden meer effectief de regie te voeren over het
onderzoek ter terechtzitting. Dit is gewenst ter verkorting van de doorlooptijden in de strafrechtketen, die nu te lang zijn.68 Punt van zorg zijn onder
meer de vele aanhoudingen in verband met nader onderzoek. Deze
kunnen voor een belangrijk deel worden voorkomen indien de rechter
meer gelegenheid krijgt voor regievoering vóór het begin van de
(inhoudelijke) zitting. Mij staat voor ogen om hiertoe nog een aantal
wettelijke voorzieningen in te voeren, die naar gelang de aard van de zaak
kunnen worden ingezet. Kort gezegd gaat het om de invoering van een
wettelijke regeling betreffende regiezittingen, vergelijkbaar met de huidige
regeling betreffende regiebijeenkomsten in het voorbereidend onderzoek.
Deze regeling voorziet onder meer in de mogelijkheid van het stellen van
een termijn voor het indienen van een vordering of een verzoek tot het
verrichten van een onderzoekshandeling. Zoals hiervoor aan de orde is
gekomen gaat het hierbij niet om een vrijblijvende termijn omdat de
tijdigheid van de onderzoekswens een rol speelt bij de beoordeling van
het verzoek.
Wanneer op verzoeken, gedaan tijdens een regiezitting, niet aanstonds
kan worden beslist en de zitting in verband daarmee onderbroken dient te
worden, dient naar huidig recht dezelfde zittingscombinatie te verschijnen
op de volgende zitting, ook indien daarop uitsluitend mededeling gedaan
wordt van de genomen beslissingen op de verzoeken en eventuele
mededeling van behandeldata die van tevoren zijn afgestemd met de
procesdeelnemers. Ik ben voornemens een bepaling in de wet op te
nemen die in dat geval een enkelvoudige zitting mogelijk maakt, dus
uitsluitend met dat doel, met behoud van een meervoudige behandeling
van de zaak voor het overige.
Ook kan de rechter de wettelijke mogelijkheid geboden worden om al
vóór de zitting door middel van voorzittersbeslissingen in te spelen op
onderzoekswensen. Bijvoorbeeld door mogelijk te maken dat de voorzitter
buiten de zitting om, met instemming van OM en verdediging, een lid van
de zittingscombinatie aanwijst om als gedelegeerde rechter-commissaris
voorafgaand aan een zitting al een getuige te horen dan wel daartoe naar
de rechter-commissaris verwijst. Deze mogelijkheid is in het bijzonder van
belang indien er geen rechter-commissaris bij de zaak betrokken is. Ook
kan het vanwege de aard van de zaak gewenst zijn dat de (beoogde)
voorzitter het voortouw neemt bij de regievoering (zie hierover ook
paragraaf 2.1.2).
Naar analogie van ontnemingszaken zou het voorts mogelijk gemaakt
kunnen worden schriftelijke voorbereidingsrondes voorafgaande aan de
zitting in te lassen, waardoor de aandacht kan worden gevestigd op
bepaalde, heikele aspecten van de strafzaak en ter zitting op de wederzijdse standpunten gereageerd kan worden. Deze regeling zou een
mogelijkheid inhouden, geen verplichting. Te denken is vooral aan
omvangrijke zaken waarin de verdachte van een raadsman is voorzien. Bij
het ontwerpen van een dergelijke regeling zal ook worden bezien in
hoeverre de in de schriftelijke ronde ingebrachte stukken op de nadere
zitting nog in extenso moeten worden voorgedragen, terwijl tegelijkertijd
met het oog op het onmiddellijkheidsbeginsel en het beginsel van
openbaarheid wel moet worden voorzien in een adequate samenvatting
68

Rapport van de Algemene Rekenkamer, Prestaties in de strafrechtketen, Kamerstuk 33 173, nr.
2, blz. 21; A.M.G. Zuiderwijk e.a., Doorlooptijden in de strafrechtsketen, Den Haag: WODC,
Cahier 2012–1, 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

81

van uitgewisselde stukken ter terechtzitting. Het is overigens niet mijn
bedoeling dat deze schriftelijke ronde in plaats van het requisitoir en het
pleidooi komt; de schriftelijke ronde is een aanvulling daarop.
2.4.3. Het onderzoek op de terechtzitting
Audio-opnamen van verklaringen ter zitting
Een goede verslaglegging van hetgeen voorvalt ter terechtzitting is van
groot belang voor de kwaliteit van het strafproces. Dit geldt in het
bijzonder voor onderdelen die van belang zijn voor de bewijsvraag, zoals
verklaringen die ter terechtzitting worden afgelegd door de verdachte en
door getuigen of deskundigen. Om de kwaliteit van de verslaglegging in
het proces-verbaal te borgen zal ik in de wet een grondslag opnemen voor
een regeling met betrekking tot het maken van een audio-opname van
(onderdelen van de terechtzitting) in verband met de vaststelling van het
proces-verbaal van de terechtzitting. Dergelijke opnames worden in grote
strafzaken al vaak gemaakt. In het nieuwe wetboek zal worden voorzien in
de mogelijkheid voor de verdediging en het OM om de audio-opname na
afloop van de zitting uit te luisteren ter controle van de verslaglegging in
het proces-verbaal. Ter voorkoming van een overbelasting van het
justitiële apparaat blijft wel uitgangspunt dat in het algemeen kan worden
volstaan met de weergave van de zakelijke inhoud van verklaringen. De
huidige regeling in artikel 326, tweede lid, blijft op dit punt gehandhaafd.
In de lijn van de laatstgenoemde bepaling zal bovendien gelden dat in
geval van discussie over de weergave in het proces-verbaal het laatste
woord aan de zittingsrechter(s) is.
Audiovisuele reconstructies
Ter terechtzitting wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van
zogenoemde audiovisuele reconstructies. Het gaat om het aanschouwelijk
maken van delictscenario’s met behulp van computeranimaties of andere
digitale technieken. Deze reconstructies kunnen zeer verhelderend zijn,
maar vergen kritische beoordeling omdat ze het risico in zich dragen een
bepaald scenario eenzijdig te belichten terwijl het voorhanden zijnde
feitenmateriaal ruimte laat voor andere scenario’s. Tegelijkertijd is er
vanuit de wetenschap op gewezen dat beeld en geluid indringender
kunnen zijn dan andere
bronnen van informatie, zoals een geschreven stuk of een mondeling
requisitoir. Audiovisuele reconstructies kunnen als zodanig niet dienen tot
bewijs, maar kunnen wel van grote invloed zijn op de overtuiging van de
rechter. Ik wil daarom een wettelijke regeling treffen betreffende het
gebruik van audiovisuele reconstructies ter terechtzitting, waarbij een
procespartij tijdig te kennen geeft een audiovisuele reconstructie te zullen
presenteren, waarna de andere procespartij de mogelijkheid heeft een
verzoek in te dienen ter aanvulling van de reconstructie, bijvoorbeeld tot
het verwerken van een alternatief scenario in de reconstructie.
2.4.4. Het bewijs
Het bewijsrecht
Het huidige wettelijke bewijsstelsel wordt wel aangeduid als een negatief
wettelijk bewijsstelsel, hetgeen inhoudt dat bewijs alleen mag worden
geleverd aan de hand van in de wet limitatief opgesomde bewijsmiddelen, waarbij de rechter genoodzaakt kan zijn de verdachte vrij te spreken
indien niet is voldaan aan bepaalde bewijsminima, waarop ik hierna nog
terugkom. Tegelijkertijd is de rechter niet verplicht om tot een bewezen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

82

verklaring te komen indien wel sprake is van voldoende wettelijk bewijs,
maar hij niet tot de overtuiging is kunnen komen dat de verdachte het feit
heeft begaan. Voor dit stelsel bestaat nog steeds brede steun en ik wil dit
ook behouden.
De huidige regeling, waarin de toegelaten bewijsmiddelen in de wet zijn
opgesomd, biedt ruimte om het gebruik van een bepaald bewijsmiddel te
normeren. Enige normering acht ik aangewezen voor het gebruik van
beeld- en geluidopnamen en wel in die zin, dat deze slechts kunnen
worden gebruikt voor het bewijs door middel van het bewijsmiddel van
de «eigen waarneming» door de rechter. De Hoge Raad heeft als regel
voor de eigen waarneming geformuleerd dat de rechter deze in het
algemeen niet ter terechtzitting ter sprake behoeft te brengen, behalve
indien de procespartijen door het gebruik van die waarneming voor het
bewijs zouden worden verrast omdat zij daarmee geen rekening hoefden
te houden. Omdat beeld- en geluidmateriaal vaak voor meerdere uitleg
vatbaar is, biedt het bewijsmiddel van de «eigen waarneming»
waarborgen tegen een voor partijen verrassend gebruik van dit materiaal
voor het bewijs: door de waarneming van het materiaal ter terechtzitting
aan de orde te stellen, biedt de rechter partijen de gelegenheid hun
zienswijze op de inhoud en strekking van het beeldmateriaal naar voren te
brengen. Zodoende wordt voorzien in voldoende tegenspraak voor wat
betreft het gebruik van dergelijk materiaal.
De reeds genoemde bewijsminima houden in dat het bewijs van het ten
laste gelegde niet uitsluitend kan worden gebaseerd op één enkele
getuigenverklaring (unus testis, nullus testis; artikel 342, tweede lid) of
alleen op de verklaring van de verdachte (artikel 341, vierde lid). Deze
minima genieten brede steun en dragen eraan bij dat de bewijsbeslissing
op een deugdelijke grondslag wordt genomen. Welk steunbewijs in deze
gevallen nodig is, hangt af van de concrete omstandigheden van het geval
en laat zich niet goed in een wettelijke regeling vastleggen. Gelet hierop
ben ik er voorstander van deze minima te behouden en de nadere
invulling en begrenzing ervan aan de rechtspraak over te laten. Ik heb
overwogen deze minima te vervangen door een algemeen bewijsminimum inhoudende dat een bewijsmiddel altijd dient te worden bevestigd
door bewijsmateriaal dat is gebaseerd op een onafhankelijke bron («eis
van dubbele bevestiging»), maar ik zie op dit moment geen meerwaarde
ten opzichte van het huidige systeem, terwijl bedoeld criterium evenzeer
zal noodzaken tot nadere afgrenzing en invulling binnen de rechtspraak.
Voor het gebruik tot bewijs van «andere geschriften» eist de wet
overigens dat sprake moet zijn van andere bewijsmiddelen, maar in de
rechtspraak is aangenomen dat hiervoor één aanvullend bewijsmiddel
voldoende is. Ik zal de wettekst op dit punt aanpassen. In de wet, of in
ieder geval de toelichting daarop, zal bovendien in lijn met de jurisprudentie van de Hoge Raad tot uitdrukking komen dat rapportages die zijn
uitgebracht ter voorlichting aan de rechter over de persoon van de
verdachte (zoals (Vroeghulp)rapporten van de Reclassering of van de
Raad voor de Kinderbescherming) niet als bewijsmiddel gebruikt kunnen
worden.69 Ik acht dit onwenselijk, omdat voor het uit te brengen advies
een open en vertrouwelijke communicatie tussen hulpverlener en cliënt
gewenst is en deze relatie erg onder druk komt te staan indien vertrouwelijk gedane uitlatingen binnen de hulpverleningsrelatie via de
rapportage mee zouden kunnen werken aan het bewijs.

69

HR 25 september 2012, ECLI:NL:PHR:2012:BX4269, NJ 2013, 127.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

83

Met betrekking tot de verklaring van de getuige heeft het de auditu-arrest
van de Hoge Raad uit 192670 ertoe geleid dat niet langer de noodzaak
bestond getuigen ter terechtzitting te horen, zoals is voorgeschreven in
artikel 342, eerste lid. Getuigenbewijs kan worden gebaseerd op verklaringen die in het voorbereidend onderzoek zijn afgelegd, indien daarvan
uit een wettig bewijsmiddel blijkt. In de praktijk komt dit neer op het
weergeven van een verklaring van horen zeggen in een schriftelijk stuk,
zoals een proces-verbaal. In de nieuwe wettelijke regeling zal deze reeds
lang bestaande jurisprudentie van de Hoge Raad worden gecodificeerd,
zodat ook volgens de tekst van de wet de verklaring van een getuige die
niet ter terechtzitting is afgelegd, als zodanig als bewijsmiddel kan worden
gebezigd.
Met betrekking tot de getuige overweeg ik om, ter aanvulling van de
huidige regeling in artikel 360, een motiveringsvoorschrift op te nemen
dat betrekking heeft op bepaalde situaties waarin sprake is van een
ingetrokken verklaring van een getuige. Kort gezegd gaat het om gevallen
waarin een getuige eerst een cruciale voor de verdachte belastende
verklaring heeft afgelegd, maar later terugkomt op die verklaring of
weigert te verklaren. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad en het EHRM
volgt dat in dergelijke gevallen een zorgvuldige totstandkoming van het
rechterlijk bewijsoordeel moet worden geborgd.71 Afhankelijk van de
omstandigheden van het geval kan het noodzakelijk zijn de getuige ter
terechtzitting te horen, opdat de zittingsrechter zelf in staat is de betrouwbaarheid van de verklaring van de getuige te toetsen. De bovengenoemde
motiveringsverplichting, geldend in bijzondere gevallen van ingetrokken
verklaringen, dwingt de rechter na te gaan of een verhoor van de getuige
ter terechtzitting noodzakelijk is en om rekenschap te geven van zijn
oordeel betreffende de betrouwbaarheid van de verklaring van de getuige.
De verplichting hangt samen met de eindverantwoordelijkheid van de
strafrechter over de juistheid van zijn uitspraak en de deugdelijkheid van
de gevolgde procedure, mede in het licht van het recht op een eerlijk
proces (artikel 6 EVRM).
Waar het gaat om verklaringen van medeverdachten zijn deze uitgesloten
van bewijs (artikel 341, derde lid). In de praktijk wordt dit voorschrift vaak
omzeild door de zaken tegen medeverdachten wel gelijktijdig, maar niet
gevoegd te behandelen, zodat de ene verdachte ter terechtzitting kan
worden gehoord als getuige in de zaak tegen zijn medeverdachte.
Bedoelde bepaling is feitelijk inhoudsloos geworden en kan worden
geschrapt. De ratio van deze bewijsuitsluitingsregel was dat een waarborg
moest worden geboden tegen onbetrouwbaarheid van verklaringen, nu
medeverdachten er belang bij kunnen hebben elkaar de schuld in de
schoenen te schuiven. In de eerste plaats kunnen evenwel belastende
verklaringen van medeverdachten ook worden afgelegd in het voorbereidend onderzoek en op elk moment worden weersproken door de
verdachte. Een verdachte kan zich weliswaar minder vrij voelen om
belastend over zijn medeverdachte te verklaren ter terechtzitting, maar hij
dient te allen tijde rekening te houden met tegenspraak op zijn verklaring,
ook als deze al eerder is afgelegd. In de tweede plaats kan een verdachte
die als getuige wordt gehoord in de zaak tegen een medeverdachte zich
beroepen op het verschoningsrecht als hij zichzelf dreigt te belasten.

70
71

HR 20 december 1926, NJ 1926, 85.
Hoge Raad 23 september 2014, ECLI:NL:HR:2014:2753, NJ 2014, 488, m.nt. Borgers en met
vermelding van rechtspraak van het EHRM.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

84

2.4.5. De beraadslaging en het vonnis
Afdoening ad informandum
Ik ben voornemens de zogenoemde voeging ad informandum wettelijk te
regelen conform de daarvoor in de rechtspraak geformuleerde
voorwaarden. Deze tot dusver niet in de wet geregelde afdoeningsvorm
waarbij de rechter bij de strafoplegging feiten meeneemt die niet aan de
verdachte zijn ten laste gelegd, maar wel door hem zijn bekend, bevordert
de efficiëntie van de procedure, omdat in het geval dat de verdachte
verschillende feiten heeft begaan niet alle feiten in de tenlastelegging
opgenomen hoeven te worden. Deze praktijk biedt voordelen voor alle bij
het proces betrokkenen. Tijdbesparend voor de rechter is ook dat het niet
nodig is voor dit feit bewijsmiddelen in het vonnis op te nemen (al dan
niet in verkorte vorm), terwijl de bespreking van de ad informandum
gevoegde feiten doorgaans weinig zittingstijd vergt. Voor de verdachte is
het voordelig dat hij in één keer schoon schip kan maken. Wil het ad
informandum gevoegde feit kunnen meewegen bij de straf, dan zal de
bekennende verklaring van de verdachte aan bepaalde vereisten moeten
voldoen en zal het OM geen strafvervolging ter zake van dat feit instellen.
Ook zal het mogelijk worden om bij ad informandum gevoegde feiten
onttrekking aan het verkeer te gelasten, zodat niet, zoals nu het geval is,
een afzonderlijke procedure behoeft te worden gevolgd.
Vereenvoudiging motiveringsvoorschriften
Aan de motivering van de rechterlijke uitspraak mogen hoge eisen
worden gesteld, nu hiermee verantwoording wordt afgelegd over de
rechterlijke beslissing en inzicht wordt geboden in de wijze waarop deze
tot stand is gekomen. In diverse arresten heeft de Hoge Raad ook eisen
gesteld waaraan zogenoemde Promis-vonnissen – vonnissen waarin een
uitgebreidere motivering van de bewijsbeslissing of van de beslissing
over de sanctie is opgenomen – moeten voldoen. Deze werkwijze is nog
volop in ontwikkeling en behoeft mijns inziens op dit moment geen
nadere, al dan niet gedelegeerde, wettelijke regeling.
Het huidige recht kent een fijnmazig systeem van opeengestapelde
motiveringsverplichtingen naar aanleiding van gevoerde verweren, vervat
in drie verschillende, elkaar deels overlappende bepalingen (artikelen 358,
derde lid, 359, tweede lid en 359). De jurisprudentie heeft aan deze
regeling nadere invulling gegeven vooral ook voor wat betreft de eisen
die worden gesteld aan de onderbouwing van het verweer (stelplicht). Ik
zie aanleiding het huidige samenstel van regels op dit punt onder de loep
te nemen en te komen tot één algemene bepaling die betrekking heeft op
alle soorten verweren, waarin tot uitdrukking komt welke eisen aan de
onderbouwing van een verweer worden gesteld, welke eisen gelden voor
wat betreft de responsieplicht van de rechter en welke gevolgen zijn
verbonden aan het niet (adequaat) reageren op een verweer.
Verlenging uitspraaktermijn
Vanuit de praktijk wordt aangegeven dat het concipiëren van een
Promis-vonnis wel substantieel meer tijd kost en dat ook overigens – naar
gelang de aard en complexiteit van de zaak – de uitspraaktermijn van twee
weken soms als te kort wordt ervaren. De kans op fouten en minder
inzichtelijke vonnissen neemt daardoor toe. Ik zie daarin aanleiding om bij
wijze van uitzondering op de hoofdregel dat de uitspraak binnen twee
weken wordt gedaan, te voorzien in de mogelijkheid tot verlenging van de
uitspraaktermijn, bijvoorbeeld met twee weken, in grote zaken die in
meervoudige combinatie worden berecht. Een verlenging van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

85

uitspraaktermijn kan ook bewerkstelligd worden door (alleen) de sluiting
van het onderzoek ter terechtzitting uit te stellen tot een nadere zitting. In
dat geval kan mijn eerder genoemde voornemen om een bepaling in de
wet op te nemen die in dat geval een enkelvoudige zitting mogelijk maakt,
dus uitsluitend tot het doen van de mededeling dat het onderzoek ter
terechtzitting wordt gesloten, uitkomst bieden om te voorkomen dat voor
die sluitingszitting de hele zittingscombinatie aanwezig moet zijn.
Herstelbeslissingen
Tenslotte wordt een regeling getroffen voor het geven van herstelbeslissingen in situaties waarin een evidente misslag in het vonnis wordt
ontdekt nadat de uitspraak is gedaan. In het civiele recht en het bestuursrecht is deze figuur al bekend. De Hoge Raad staat ook in het strafrecht
herstelbeslissingen tot op zekere hoogte toe, maar is daarin terughoudend
wegens het ontbreken, tot dusver, van een wettelijke grondslag. Het gaat
in ieder geval om zaken waarin evident sprake is van een onmiddellijk
kenbare fout die zich voor eenvoudig herstel leent. Nader te bezien valt of
daarnaast nog meer situaties moeten worden aangewezen waarin een
herstelbeslissing aan de orde kan zijn. Een herstelbeslissing kan
voorkomen dat uitsluitend voor rectificatiedoeleinden hoger beroep wordt
ingesteld en kan bijdragen aan een juiste tenuitvoerlegging (bijvoorbeeld
indien het vonnis een niet toegelaten combinatie van strafmodaliteiten
bevat).
2.4.6. Berechting door de politierechter en de kantonrechter
In de bepalingen van de hoofdstukken 5 en 6 betreffende de politierechter
en de kantonrechter worden geen inhoudelijke wijzigingen beoogd.
2.5. Boek 5: Rechtsmiddelen
De hoofdstukindeling van dit boek ziet er als volgt uit:
1. Aanwending, intrekking en afstand van gewone rechtsmiddelen
2. Hoger beroep van uitspraken
3. Beroep in cassatie van uitspraken
4. Hoger beroep en cassatie van beschikkingen
5. Buitengewone rechtsmiddelen en prejudiciële vragen
6. Reactie op de voorstellen uit adviezen
2.5.1. Aanwending, intrekking en afstand van gewone rechtsmiddelen
Een groot deel van de regels betreffende de aanwending, intrekking en
afstand van rechtsmiddelen blijft ongewijzigd. Wel wordt het mogelijk
gemaakt om langs elektronische weg rechtsmiddelen in te dienen. Dit
voorstel is opgenomen in het wetsvoorstel digitale processtukken.72
De regeling van de intrekking van het rechtsmiddel hoger beroep wordt
aangescherpt. Gehandhaafd wordt wel de mogelijkheid van intrekking,
omdat rechtsmiddelen soms onder invloed van de emotie na de uitspraak
worden ingesteld en het niet gewenst is het justitiële systeem op te
zadelen met strafzaken waaraan – bij nader inzien – niemand behoefte
heeft. Bovendien is niet altijd een uitgewerkte uitspraak beschikbaar
binnen de termijn voor het indienen van een rechtsmiddel. Het is van
evident belang voor de verdedigingspositie van de verdachte dat deze pas
definitief hoeft te beslissen of hij een rechtsmiddel wil instellen, nadat hij
kennis heeft genomen van de inhoud van het vonnis.

72

Kamerstuk 34 090.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

86

Deze definitieve beslissing zou evenwel sneller ter kennis kunnen worden
gebracht dan nu het geval is. In het bijzonder bij het hoger beroep komen
veel intrekkingen voor, waarbij een substantieel deel van de intrekkingen
pas in een zeer laat stadium plaats vindt, korter dan zeven dagen vóór de
behandeling van de zaak in hoger beroep. Volgens de huidige regeling
kan dit zelfs nog vlak vóór de uitroeping van de zaak door de bode, op het
moment dat andere betrokkenen bij het proces (slachtoffers of bijvoorbeeld het publiek) al de gang naar het gerechtsgebouw hebben gemaakt.
Dergelijke late intrekkingen zijn vanwege verschillende redenen
ongewenst. Zo hebben late intrekkingen tot gevolg dat een zaak door
procesdeelnemers (zoals de rechters en het OM) voor niets wordt
voorbereid. Ook is het niet altijd mogelijk om, nadat de intrekking bekend
wordt, nog een vervangende zaak op zitting te plaatsen, waardoor
kostbare zittingscapaciteit verloren gaat. Voor het slachtoffer is een late
intrekking bezwaarlijk onder meer in verband met de voorbereidingen die
hij kan hebben getroffen in verband met de uitoefening van het spreekrecht (voor niets een slachtofferverklaring voorbereiden kan leiden tot
extra leed). In het algemeen is het voor het slachtoffer beter om zo snel
mogelijk te weten wanneer de uitspraak onherroepelijk is en of hij zich op
een appelzitting moet voorbereiden.
Ik wil gelet op de bovengenoemde bezwaren de termijn waarbinnen het
hoger beroep kan worden ingetrokken, verkorten, zodat het niet langer
mogelijk is vlak vóór een zitting het appel in te trekken. Ik denk hierbij aan
een termijn van enkele weken vóór de terechtzitting (afhankelijk van de
dagvaardingstermijn). Als na het verstrijken van die termijn het hoger
beroep wordt ingetrokken kan de rechter de verdachte niet-ontvankelijk
verklaren in het hoger beroep vanwege het ontbreken van belang, maar
kan de rechter ook de zaak behandelen als dit naar het oordeel van de
rechter van belang is van een goede rechtsbedeling. Een behandeling kan
bijvoorbeeld gewenst zijn in verband met de gerechtvaardigde belangen
van het slachtoffer. Deze kan bijvoorbeeld al een slachtofferverklaring
hebben voorbereid. Ook kan een behandeling in het belang zijn van het
slachtoffer, omdat deze afgezien kan hebben van het instellen van appel
omdat deze ervan uitging dat zijn vordering «meegenomen» zou worden
in de behandeling van het appel van de verdachte. Dit soort redenen
kunnen uitgaande van het voorstel grond zijn om het appel toch te
behandelen.
Het voorstel om late intrekkingen niet langer mogelijk te maken houdt
verband met mijn streven om te stimuleren dat al in een vroeg stadium
wordt ingespeeld op eventuele onderzoekswensen van de verdediging en
dat de voorzitter door middel van voorzittersbeslissingen al zo goed
mogelijk regie voert vóór de zitting. In dat licht bezien moet het wel tijdig
duidelijk zijn of de behandeling in appel doorgaat.
Een belangrijke voorwaarde voor invoering van de regeling betreffende
de intrekking is dat de verdediging tijdig over de benodigde stukken kan
beschikken. Dit zal leiden tot versnelling van de werkwijze binnen de
rechtspraak. De mogelijkheid van beoordeling van het vonnis is voor alle
procesdeelnemers essentieel met het oog op te nemen vervolgstappen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

87

2.5.2. Hoger beroep tegen einduitspraken
Versterking voortbouwend appel
In 2007 is de regeling van het hoger beroep gewijzigd bij de invoering van
de Wet Stroomlijnen hoger beroep.73 Er is toen een begin gemaakt met de
introductie van het hierna beschreven stelsel van het voortbouwend
appel. De tijd was echter nog niet rijp om over te gaan tot een volledige
invoering daarvan. Het is thans gewenst om een stap verder te gaan en
het stelsel van het voortbouwend appel verder uit te bouwen.
Kenmerk van dit stelsel is dat er in de fase van het hoger beroep wordt
voortgebouwd op de beslissingen die in eerste aanleg zijn genomen,
waarbij vooral aandacht wordt besteed aan de bezwaren die zijn aangevoerd tegen het vonnis dat in eerste aanleg is gewezen. Bij de introductie
van het stelsel in het strafproces in 2007 is ervoor gekozen om alleen voor
wat betreft de behandeling van de strafzaak ter terechtzitting uit te gaan
van een voortbouwend appel en niet voor wat betreft de uitspraak van de
strafrechter. Deze moet in het geldende recht nog steeds ambtshalve de
beslissing van de eerste rechter over doen, ook al zijn daartegen geen
bezwaren aangevoerd. Nadeel hiervan is dat het systeem «halfslachtig» is:
voor wat betreft de behandeling ter terechtzitting wordt uitgegaan van
een ander stelsel dan voor wat betreft de uitspraak. Als bezwaar tegen de
huidige regeling wordt verder aangevoerd dat de appelrechter door de
verplichting alle beslissingen over te doen wordt afgeleid van de
kernpunten waar het de procesdeelnemers om te doen is.74 Dit kan een
negatieve invloed hebben op de kwaliteit van de uitspraken.
In lijn met voorstellen die vanuit de wetenschap en de rechtspraktijk zijn
gedaan,75 moet het strafproces zo worden ingericht, dat de appelrechter
zich in zijn uitspraak meer kan concentreren op de ingediende bezwaren
dan nu het geval is. Er wordt in dat systeem in de fase van het hoger
beroep meer voortgebouwd op de beslissingen die in eerste aanleg zijn
genomen (het uitgebouwde stelsel van een voortbouwend appel). Wel
behoudt de appelrechter de bevoegdheid om ambtshalve in te grijpen
indien er in eerste aanleg beslissingen genomen zijn die hij niet voor zijn
rekening kan nemen. Zoals geadviseerd door de Rvdr is de appelrechter
bovendien in een beperkt aantal gevallen verplicht tot ambtshalve
toetsing van bepaalde kwesties. Dit geldt in ieder geval in die gevallen
waarin de Hoge Raad ambtshalve casseert, bijvoorbeeld omdat het feit
inmiddels is verjaard.
De desbetreffende wetswijziging heeft als voordeel dat in appel niet meer
zonder noodzaak beslissingen moeten worden overgedaan waarover geen
verschil van mening bestaat. De doorlooptijden kunnen hierdoor worden
verkort. Een nog belangrijker voordeel is dat de tijd die door de uitbouw
van het voortbouwende appel vrij komt, door de gerechtshoven gebruikt
73

Wet van 5 oktober 2006, Stb. 2006, 470, in werking getreden op 1 maart 2007.Stb. 2007, 70
W.E.C.A. Valkenburg, «De veranderende functie van de strafrechter in hoger beroep», in:
P.H.P.H.M.C. van Kempen, C.J.M. Klaasen, R.J.N. Schlössels, J.J. Dammingh (red.), Hoger
beroep: renovatie en innovatie. Het appel in het burgerlijk, straf- en bestuursprocesrecht,
Deventer: Kluwer 2014, blz. 23–37.
75
Zie o.a. B.F. Keulen, «Naar een appel met appeal. Over bezwaar en (hoger) beroep in strafzaken», Rechtgeleerd Magazijn Themis 2012, blz. 3–14 en P.A.M. Mevis en J. Reijntjes,
«Ambtshalve optreden van de rechter; op zoek naar gronden en grenzen», in: C. Kelk, F.
Koenraadt & D. Siegel (red.), Veelzijdige gedachten. Liber Amicorum Prof. dr. Chrisje Brants,
Den Haag: Willem Pompe Instituut voor Strafrechtswetenschappen, Boom Lemma uitgevers,
blz. 297–308, i.h.b. blz. 299 e.v., met literatuurverwijzingen. Het voorstel maakt deel uit van de
agenda van de appelrechtspraak 2020, zie A. Hol en J. Verburg (red.), Innoverende Hoven.
Agenda voor de appelrechtspraak 2020, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2014, blz.
341–374.
74

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

88

kan worden voor een grondiger behandeling van de kwesties die ertoe
doen (bijvoorbeeld door meer diepgaand juridische verweren te
bespreken of door een betere uitleg te geven aan verdachte en slachtoffer
over de opgelegde straf).
Zoals de (NOvA) reeds in het wetgevingsadvies over de Wet stroomlijnen
hoger beroep heeft aangegeven, is het gewenst «om tegen te gaan dat in
appel zonder noodzaak beslissingen worden overgedaan waarover geen
verschil van mening bestaat tussen het OM en de verdediging.»76 De
beoogde wetswijziging is in lijn hiermee. Voor zover er wel onderbouwde
bezwaren zijn aangevoerd tegen het vonnis in eerste aanleg dienen de
procesdeelnemers het volle pond te krijgen. De motiveringseisen worden
daarom in de fase van het hoger beroep verzwaard voor zover er
bezwaren tegen het vonnis in eerste aanleg zijn aangevoerd.
Bezien wordt in hoeverre er afwijkende regels ingevoerd dienen te
worden voor gevallen waarin de rechter in eerste aanleg heeft volstaan
met een «stempelvonnis».
Mogelijkheid partieel appel
Na ommekomst van de uitkomsten van het wetenschappelijk onderzoek
dat thans verricht wordt naar het hoger beroep in strafzaken zal ik bezien
in hoeverre het gewenst is om partieel appel mogelijk te maken tegen
losstaande beslissingen. Te denken valt onder meer aan beslissingen over
de vordering van de benadeelde partij en over de inbeslagneming van
voorwerpen. Enerzijds is een dergelijk partieel appel in lijn met de
bovengenoemde focus op de ingestelde bezwaren. Aan de andere kant is
het de vraag of er nog de behoefte bestaat aan de mogelijkheid van een
partieel appel na de bovengenoemde uitbouw van het stelsel van
voortbouwend appel.
Afschaffing verlofstelsel
Bij de bovengenoemde wetswijzigingen kunnen ook enkele knelpunten
worden weggenomen die zich voordoen in de rechtspraktijk. Zo bestaat er
breed gedeelde kritiek op het huidige verlofstelsel dat gehanteerd wordt
bij lichte strafzaken. Dit stelsel houdt in dat bepaalde strafzaken alleen
voor een behandeling in hoger beroep in aanmerking komen indien de
voorzitter dit in het belang van een goede rechtsbedeling vereist acht
(artikel 410a). Het stelsel is op zichzelf wel verenigbaar met de verdedigingsrechten die voortvloeien uit de internationale mensenrechtenverdragen. De concrete toepassing blijkt echter desondanks problematisch te
zijn met het oog op deze rechten. Er zijn in internationale rechtspraak
mensenrechtenschendingen aangenomen in verschillende gevallen
waarin het verlof is afgewezen.77 Ook blijkt het verlofstelsel minder
effectief dan beoogd, vanwege de tijd die moet worden gestoken in de
voorprocedure, bij de beoordeling of verlof moet worden verleend. Gelet
op deze bezwaren ben ik voornemens het verlofstelsel af te schaffen.

76

Wetgevingsadvies d.d. 10 januari 2005 naar aanleiding van de consultatie van het conceptwetsvoorstel stroomlijnen hoger beroep. Het advies is gepubliceerd op
www.advocatenorde.nl/advocaten/juridische-databank/wetgevingsadvies/details/881.
77
Zie EHRM 22 februari 2011, app. no. 26036/08 (Lalmahomed tegen Nederland), Human Rights
Committee 30 July 2010, Communication No. 1797/2008, NS 2011/1 (Mennen tegen
Nederland) en Human Rights Committee 14 augustus 2014, Communication No. 2097/2011
(Timmer tegen Nederland).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

89

Indiening bezwaren vóór de zitting verplicht
Voor de praktijk is onder meer de lange duur van de procedure een
knelpunt. Blijkens het Jaarverslag van de rechtspraak over het jaar 2013 is
de doorlooptijd van strafzaken in hoger beroep «bijzonder ver van de
norm» verwijderd die de rechtspraak daarvoor heeft gesteld.78 Op dit punt
valt een verbetering te verwachten door overbodig werk door de rechters
en procesdeelnemers te voorkomen.
In paragraaf 2.5.1. is reeds ingegaan op de capaciteit die verloren gaat
vanwege late intrekkingen. Een soortgelijk probleem doet zich voor bij de
indiening van grieven tegen het vonnis in eerste aanleg. Het komt
namelijk geregeld voor dat een strafzaak wordt voorbereid voor een
inhoudelijke behandeling terwijl deze uitloopt op een
niet-ontvankelijkverklaring van het hoger beroep vanwege het ontbreken
van grieven. Dit hangt hiermee samen dat een appellerende verdachte in
het geldende recht niet aan een bepaalde termijn gebonden is bij de
indiening van grieven. Dit kan eventueel ook nog mondeling gebeuren ter
terechtzitting. Pas dan weet de appelrechter doorgaans definitief of er al
dan niet grieven zijn. Blijken die er uiteindelijk niet te zijn, dan kan het
voorkomen dat de zaak voor niets inhoudelijk voorbereid is – doorgaans
door drie raadsheren (rechters in hoger beroep), maar ook een griffier en
de advocaat-generaal – met reservering van de nodige zittingstijd,
zaalruimte en wat er voorts nog nodig is voor een zitting. Op dit punt valt
winst te behalen die kan worden besteed aan de behandeling van de
zaken die wel in aanmerking komen voor een inhoudelijke behandeling. Ik
ben van plan om de regels over de indiening van bezwaren zodanig aan te
scherpen dat al enkele weken vóór de (inhoudelijke) zitting één of meer
bezwaren moeten zijn ingediend. Wel zal ik de mogelijkheid handhaven
om de bezwaren tijdens de terechtzitting mondeling aan te vullen.
Voorwaarde voor de voorgestelde regeling is dat de verdediging tijdig
over de uitgewerkte stukken kan beschikken, zodat de verdediging
praktisch in staat is binnen de daarvoor gestelde termijn één of meer
grieven in te dienen.
Getuigenverzoeken
In aansluiting op de algemene regeling betreffende getuigenverzoeken
beschreven in paragraaf 2.4.2., geldt in de fase van het hoger beroep dat
getuigenverzoeken al in een zo vroeg mogelijk stadium na het instellen
van hoger beroep dienen te worden ingediend. Om te bevorderen dat zo
snel mogelijk een beslissing op het verzoek wordt genomen en zo
adequaat mogelijk wordt ingespeeld op toe te wijzen verzoeken, zal de
regeling betreffende verzoeken in appelschrifturen (artikel 410, derde lid)
niet langer worden gehandhaafd. In plaats daarvan zal worden bevorderd
dat verzoeken geruime tijd vóór aanvang van de zitting bij de raadsheercommissaris worden ingediend (in de lijn van de huidige regeling in
artikel 411a) of bij de (beoogde) zittingsvoorzitter. Hierdoor kan zo snel
mogelijk worden aangevangen met het getuigenverhoor indien het
verzoek wordt gehonoreerd. De tijd die verstrijkt tussen de eerste aanleg
en het hoger beroep wordt op deze wijze beter benut. De raadsheercommissaris die het verzoek behandelt kan beslissen dat de getuige ter
terechtzitting dient te worden gehoord, bijvoorbeeld omdat het een
cruciale getuige betreft. Wijst de raadsheer-commissaris het verzoek af,
dan kan de verdachte het verzoek ter terechtzitting herhalen. Een dergelijk
verzoek dat vroegtijdig is gedaan (en later wordt herhaald) zal doorgaans

78

Jaarverslag Rechtspraak 2013, punt 9.3, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

90

sneller in aanmerking komen voor toewijzing dan een verzoek dat pas vlak
vóór of op de terechtzitting wordt gedaan (paragraaf 2.4.2.).
Positie van de advocaat-generaal, o.a. in verband met deskundigenonderzoek
Aan de advocaat-generaal worden in de fase van het hoger beroep
dezelfde bevoegdheden verleend als aan de officier van justitie. Voor de
praktijk is dit vooral van belang in verband met de inschakeling van
deskundigen die in het deskundigenregister staan. Deze kunnen naar
geldend recht wel door een officier van justitie worden benoemd, maar
niet door een advocaat-generaal. Niet valt in te zien waarom op het punt
van de bevoegdheden een onderscheid gemaakt dient te worden tussen
de advocaat-generaal en de officier van justitie.
2.5.3. Cassatie tegen einduitspraken
Voor de regeling betreffende de cassatie geldt dat deze in mindere mate
aanpassingen behoeft. Deze regeling is recent gewijzigd door de Wet
versterking cassatierechtspraak.79 Wel ben ik van plan de cassatiemogelijkheden van de benadeelde partij uit te breiden. In de huidige regeling
komt de benadeelde er op dit punt slecht van af. Berusten de verdachte en
het OM beiden in het arrest van het gerechtshof, dan staat de benadeelde
partij in het geheel geen rechtsmiddel open tegen deze uitspraak, ook niet
wanneer zijn vordering is afgewezen of niet-ontvankelijk is verklaard. Is de
vordering niet-ontvankelijk verklaard, bijvoorbeeld omdat deze de
behandeling van het strafgeding onevenredig zou belasten, dan kan de
benadeelde zijn vordering nog wel voorleggen aan de civiele rechter. Dit
laatste is echter niet mogelijk bij een afwijzing van de vordering. De zaak
van de benadeelde stopt dan in de fase van het hoger beroep, zonder dat
hij de gelegenheid heeft de beslissing over zijn vordering aan de Hoge
Raad voor te leggen. Ook het OM kan geen hulp bieden. Volgens vaste
rechtspraak van de Hoge Raad mag het OM het rechtsmiddel van de
cassatie namelijk niet (louter) gebruiken om namens de benadeelde partij
een beslissing over diens vordering aan de orde te stellen.80
Ook in een ander opzicht is de huidige regeling nogal grillig. Wordt
bijvoorbeeld door de verdachte cassatieberoep ingesteld en is dit
cassatieberoep ontvankelijk, dan kan de benadeelde partij met dit
cassatieberoep «meeliften» en de beslissing over zijn vordering in
cassatie aan de orde stellen. Hij kan er dan bijvoorbeeld over klagen dat
het hof ten onrechte heeft beslist dat niet aan het relativiteitsvereiste is
voldaan. Is daarentegen het cassatieberoep van de verdachte
niet-ontvankelijk, bijvoorbeeld omdat artikel 80a RO wordt toegepast, dan
staat de benadeelde partij met lege handen. Op deze manier is het lot van
de benadeelde partij ten onrechte volledig afhankelijk geworden van de
kwaliteit van de schrifturen die namens de verdachte of het OM zijn
ingediend,
ongeacht de kwaliteit en de gegrondheid van de middelen van de
benadeelde partij.81 Vanwege deze redenen zal ik de benadeelde de
mogelijkheid geven zelfstandig cassatie in te stellen indien zijn vordering

79

Wet versterking cassatierechtspraak, in werking getreden op 1 juli 2012 (Stb. 2012, 175).
Zie onder meer: HR 26 februari 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD7011, NJ 2003, 557.
81
Aldus ook de noot van F.W. Bleichrodt onder HR 22 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY9128, NJ
2013, 245. Vgl. voorts A.J.A van Dorst, Cassatie in strafzaken, Deventer: Kluwer 2012, blz. 123
e.v., i.h.b. blz. 125; de conclusie van E.J. Hofstee vóór HR 17 december 2013,
ECLI:NL:HR:2013:1968, NJ 2014, 301 (nr. conclusie is: ECLI:NL:PHR:2013:1951).
80

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

91

geheel of gedeeltelijk is afgewezen, ongeacht of de verdachte dan wel het
OM in cassatie is gegaan.
Vanwege de samenhang met de hoofdzaak overweeg ik het zelfstandige
cassatieberoep van de benadeelde te situeren bij de strafkamer van de
Hoge Raad. Dit heeft consequenties voor de positie van de benadeelde
partij in hoger beroep. In die fase heeft de benadeelde weliswaar naar
geldend recht al de mogelijkheid in geval van een (gedeeltelijke) afwijzing
van zijn vordering zelfstandig hoger beroep in te stellen bij de civiele
kamer van het hof, indien er geen hoger beroep wordt ingesteld door de
verdachte of het OM. Vanwege de consistentie van het systeem overweeg
ik echter om ook in de fase van het hoger beroep het zelfstandig hoger
beroep van de benadeelde te situeren bij de strafrechter in plaats van de
civiele rechter. Op deze manier wordt voorkomen dat de rechtsmiddelen
die de benadeelde zelfstandig kan instellen niet op elkaar aansluiten,
omdat hij in de fase van het hoger beroep bij de civiele kamer van het hof
dient te zijn en in de cassatiefase bij de strafkamer van de Hoge Raad.
Punt van aandacht is voorts de positie van wettelijke vertegenwoordigers
van jeugdige verdachten, zoals bedoeld in artikel 51g, vierde lid (het gaat
kort gezegd om ouders van zogenoemde «veertienminners», welke
ouders veroordeeld zijn tot schadevergoeding). Op zichzelf is het zo dat in
gevallen waarin er namens het kind cassatie wordt ingesteld, het
verdachte kind kan klagen over de schadevergoedingsverplichting die aan
zijn ouder(s) of voogd is opgelegd.82 Het is echter niet altijd in het belang
van het kind om de procedure te laten voortduren. Dit kan bijvoorbeeld
vanwege een ingezet reclasseringstraject onwenselijk zijn. Ik overweeg
daarom om de wettelijke vertegenwoordigers een zelfstandig recht tot
cassatie toe te kennen.
2.5.4. Hoger beroep en cassatie van beschikkingen
In paragraaf 2.1.2. gaf ik al aan dat bezien zal worden in hoeverre de
huidige regeling van rechtsmiddelen tegen beschikkingen (artikelen 445
en 446) aanpassing behoeft.
2.5.5. Buitengewone rechtsmiddelen en prejudiciële vragen
Er zijn thans geen redenen tot ingrijpende wijzigingen in de regelingen
van de buitengewone rechtsmiddelen. Voor de regelingen betreffende de
herziening ten voordele en ten nadele geldt daarbij dat deze recent zijn
hervormd respectievelijk tot stand gekomen en de praktijk de gelegenheid
moet krijgen ervaring met deze wetgeving op te doen. De regeling
betreffende de cassatie in het belang der wet bestaat evenwel al zeer
geruime tijd. De toepassing van die regeling lijkt bevredigend te verlopen.
Op het terrein van het civiele recht is in 2012 de mogelijkheid ingevoerd
om prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad. De Tweede Kamer
heeft op 26 november 2014 een motie aangenomen waarin de regering
wordt verzocht onderzoek te doen naar de introductie van een prejudiciële
procedure in het strafrecht.83 Afhankelijk van de resultaten van het
onderzoek dat inmiddels door mij in gang is gezet zal worden bekeken of
er in het kader van de modernisering van het wetboek, dan wel buiten het
verband van deze moderniseringsoperatie, aanleiding is tot een wettelijke
regeling op dit punt.

82
83

Zie bijvoorbeeld HR 23 april 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ8170, NJ 2013, 269.
Motie-Dijkhoff/Van Nispen over een prejudiciële procedure in strafzaken (34 000-VI, nr. 29).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

92

2.5.6. Reacties op de voorstellen over de rechtsmiddelen
Het verheugt mij dat de Rvdr in zijn advies met betrekking tot de contourennota aangeeft dat er binnen de rechtspraak een groot draagvlak
bestaat voor een verdere uitbouw van het systeem van het voortbouwende appel. Bij de Rvdr bestaat ook overigens veel steun voor voorgestelde aanpassingen van de rechtsmiddelenregeling. Dit geldt onder meer
voor de aanscherping van de regeling betreffende de intrekking van het
hoger beroep en voor de afschaffing van het verlofstelsel. Ook de NVVR
en het OM hebben hun steun uitgesproken voor deze voorstellen.
Het OM stelt terecht in zijn advies dat het gewenst is dat de terechtzitting
in eerste aanleg en in hoger beroep zo veel mogelijk planbaar dienen te
zijn: vermijdbare verrassingen dienen zo veel mogelijk uit het proces te
worden gebannen. Regievoering door de (appel)rechter is in dit verband
van groot belang onder andere in verband met getuigenverzoeken. Bij de
uitwerking van het wetsvoorstel zal dit aspect nadrukkelijk aandacht
krijgen.
Het OM stelt voorts voor in hoger beroep alleen getuigen te horen indien
dit noodzakelijk is voor de materiële waarheidsvinding. Tegen dit voorstel
pleit echter dat voldoende recht gedaan moet worden aan het herkansingskarakter van het hoger beroep. Dit herkansingskarakter maakt het
gewenst om ook in de fase van het hoger beroep een verhoor van een
getuige (door de (gedelegeerde) raadsheer-commissaris of door de
rechters ter terechtzitting) mogelijk te maken indien dit noodzakelijk is ter
effectuering van het ondervragingsrecht van de verdediging. Een te
vergaande inperking van deze mogelijkheid kan op gespannen voet staan
met verdragsrechten.
De NOvA plaatst in haar advies ten aanzien van de contourennota
kanttekeningen bij de voorgenomen uitbouw van het voortbouwende
appel. De NOvA vreest dat het afbreuk doet aan de verantwoordelijkheid
van de appelrechter voor de materiële juistheid van de bewezenverklaring. Deze verantwoordelijkheid blijft echter in zoverre bestaan dat de
appelrechter wel ten volle de bewijsvraag moet blijven beoordelen indien
hierover verweer wordt gevoerd in de fase van het hoger beroep.
De NOvA vraagt zich voorts af of bij de inrichting van de regeling wel
voldoende rekening wordt gehouden met verdachten die geen raadsman
hebben. De NOvA vreest dat deze geen grieven kunnen indienen. De eisen
die gesteld worden aan de grieven zijn echter dermate laag dat ook een
verdachte die geen rechtsbijstand geniet in voldoende mate in staat is zich
te verweren. Een simpel kruisje op het grievenformulier waarin de
verdachte aangeeft dat hij meent dat hij onschuldig is – ook uitgaande van
de voorgestelde regeling – al een «grief» die tot een nieuwe beoordeling
van de bewijsvraag leidt. In die zin is en blijft de regeling laagdrempelig
en doet zij recht aan de (mensen)rechten die vervat zijn in de internationale verdragen.
Anders dan de NOvA suggereert kan het probleem van de late intrekkingen niet worden opgelost door de financieringssystematiek van de
gerechten te veranderen. Zoals is vermeld in paragraaf 2.5.1. zijn deze late
intrekkingen mede nadelig voor het slachtoffer en is het ook voor de
samenleving als geheel onwenselijk dat het nog tot de zitting zelf
onduidelijk kan zijn of een ingesteld rechtsmiddel gehandhaafd blijft. Die
nadelen worden niet weggenomen door een aanpassing van de financieringssystematiek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

93

Zowel de Federatie Nabestaanden Geweldslachtoffers als SHN juichen in
hun adviezen met betrekking tot de contourennota toe dat de benadeelde
partij in de voorgestelde rechtsmiddelenregeling zelfstandig de
mogelijkheid krijgt om cassatie in te stellen bij de strafkamer van de Hoge
Raad. De Federatie is bovendien positief over het voorstel om het hoger
beroep van de benadeelde partij voortaan te situeren bij de strafkamer
van het gerechtshof en over het afschaffen van de mogelijkheid om op
een laat moment het hoger beroep in te trekken.
SHN wijst er terecht op dat een aanpassing van de rechtsmiddelenregeling niet mag leiden tot een verslechtering van de positie van de
benadeelde partij. Ik zal dit goed voor ogen houden bij de voorbereiding
van concrete wetsvoorstellen op dit punt.
2.6. Boek 6: Bijzondere procedures
Anders dan bij de overige boeken van het wetboek geef ik hieronder niet
alleen de hoofdstukken van boek 6 aan, maar ook de indeling in titels. Er
bestaan namelijk diverse bijzondere procedures die elk een specifiek
karakter hebben. Voor een goede indruk is daarom een meer gedetailleerde beschrijving van de opzet van het boek nodig.
De indeling in hoofdstukken en titels van boek 6 is als volgt.
Hoofdstuk 1. Bijzondere regels van strafvordering
1.1. Vervolging van jeugdigen
1.2. Vervolging van personen met een psychische stoornis of verstandelijke beperking (incl. rechtspleging in verband met de tbs en plaatsing in
psychiatrische ziekenhuizen)
1.3. Vervolging van rechtspersonen
1.4. Strafvordering ter zake van ontneming van wederechtelijk verkregen
voordeel
1.5. Strafvordering ter zake van ambtsmisdrijven
1.6. Wraking en verschoning van rechters
1.7. Beklag
1.8. Competentiegeschillen
1.9. Strafvordering buiten het rechtsgebied van een rechtbank
Hoofdstuk 2. Bevoegdheden van bijzondere aard
2.1. Gedragsaanwijzing ter beëindiging van ernstige overlast
2.2. Ontruimen gekraakt pand
2.3. Controlebevoegdheden i.v.m. tegengaan heling
Hoofdstuk 3. Schadevergoeding en kosten
3.1. Schadevergoeding voor strafvorderlijk optreden
3.2. Kosten
2.6.1. Algemeen
Het huidige Vierde Boek betreffende «Eenige rechtsplegingen van
bijzonderen aard» bevat voorschriften voor procedures die afwijken van
de gebruikelijke strafvorderlijke regels, zoals ten aanzien van de
vervolging van jeugdigen of van personen met een ziekelijke stoornis of
gebrekkige ontwikkeling van de geestvermogens. Deze bepalingen
worden ondergebracht in een nieuw Boek 6. Uitzondering hierop vormen
de artikelen die verband houden met de tenuitvoerlegging van de
tbs-maatregel en de isd-maatregel (huidige Vierde Boek, Titels IIB en IIC)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

94

en de betekening van gerechtelijke mededelingen aan rechtspersonen
(huidige Vierde Boek, Titel VI, artikelen 529 t/m 532). Deze artikelen zijn
overgenomen in het wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen. Voorts zullen de bepalingen betreffende de vervolging
en berechting van rechterlijke ambtenaren (huidige Vierde Boek, Titel III),
en internationale rechtshulp en wederzijdse erkenning (huidige Vierde
Boek, Titels X en XI) worden ondergebracht in andere delen van het
wetboek, omdat zij daar beter passen. Ten slotte stel ik voor in dit nieuwe
Boek een algemene regeling te treffen voor vergoeding van kosten en
schade in verband met strafvorderlijk overheidsoptreden.
Een deel van de regelingen die thans onderdeel vormen van het huidige
Vierde Boek zullen zonder inhoudelijke wijzigingen worden overgenomen
in het nieuwe Boek 6. Wel zal de volgorde van de bepalingen en structuur
van het boek enigszins veranderen om de inzichtelijkheid ervan te
vergroten. Naar het zich laat aanzien kunnen de bepalingen in drie
verschillende hoofdstukken worden ondergebracht. In het eerste
hoofdstuk, dat betrekking heeft op de bijzondere regels van strafvordering, zullen de artikelen worden opgenomen met betrekking tot de
berechting van jeugdigen, van personen met een psychische stoornis of
verstandelijke beperking en van rechtspersonen alsmede de bepalingen in
verband met de tbs-maatregel, de ontneming van wederrechtelijk
verkregen voordeel, de vervolging van ambtsmisdrijven, competentiegeschillen en strafvordering buiten het rechtsgebied van een rechtbank.
In een tweede hoofdstuk worden de bevoegdheden van bijzondere aard
ondergebracht zoals de gedragsaanwijzing ter beëindiging van ernstige
overlast en de bevoegdheid tot ontruiming van een kraakpand en in het
derde hoofdstuk de bepalingen betreffende schadevergoedingen en
kosten.
Aangezien een groot deel van de regelingen betreffende de bijzondere
procedure grotendeels ongewijzigd blijven, wordt in de onderstaande
paragrafen alleen ingegaan op de regelingen die meer substantieel
gewijzigd worden.
2.6.2. Jeugdstrafprocesrecht
Met de in deze titel voorgestelde wijzigingen wordt een modernisering
van het jeugdstrafprocesrecht beoogd, mede aan de hand van door de
ketenpartners gesignaleerde knelpunten, zoals ten aanzien van de rol van
de ouders. Ook zullen voorstellen worden gedaan die betrekking hebben
op de berechting van jongvolwassenen. Daarmee beoog ik de uitgangspunten van het recent ingevoerde adolescentenstrafrecht verder te
versterken.84 Tot slot wil ik van de gelegenheid gebruik maken om de
meer procedurele bepalingen uit het Wetboek van Strafrecht onder te
brengen in het wetboek. In het navolgende sta ik bij de voorgenomen
wijzigingen nader stil.
Verdragsverplichtingen en richtlijnvoorstel procedurele rechten minderjarige verdachten
De bepalingen van het jeugdstrafrecht gelden voor jeugdigen in de leeftijd
van 12 tot 18 jaar ten tijde van het plegen van een delict en hebben tot
doel de jeugdige te ondersteunen bij de verwezenlijking van het recht op
een eerlijk proces in de zin van artikel 6 EVRM. Ook andere internationale
84

Wet van 27 november 2013 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van
Strafvordering en enige andere wetten in verband met de invoering van een adolescentenstrafrecht (Stb. 2013, 485).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

95

verdragen nopen tot de inrichting van een afzonderlijk jeugdstrafprocesrecht. In het bijzonder kan hierbij worden gewezen op het Internationaal
Verdrag voor de Rechten van het Kind (hierna: IVRK). Artikel 40 IVRK bevat
bijzondere voorschriften voor minderjarigen en stelt de rehabilitatie van
de minderjarige die in aanraking is gekomen met het strafrecht als
uitgangspunt voorop (artikel 40, vierde lid, IVRK). Ook artikel 37 IVRK geeft
voorschriften die de strafvordering rechtstreeks raken. De hier voorziene
modernisering van het wetboek zal ik conform de uit het IVRK voortvloeiende eisen vormgeven.
Ook het richtlijnvoorstel inzake de procedurele rechten voor minderjarige
verdachten vormt een aandachtspunt bij de voorgestelde modernisering
van het jeugdstrafprocesrecht. Het conceptrichtlijnvoorstel, waarvan de
achtergrond en hoofdlijnen door het kabinet zijn onderschreven,85 bevat
enkele belangrijke waarborgen voor de berechting van jeugdige
verdachten die in de nabije toekomst nadere inkleuring zullen geven aan
het jeugdstrafprocesrecht. Als gevolg van het richtlijnvoorstel zullen de
nationale voorschriften mogelijk aanvulling of aanpassing behoeven,
naast de wijzigingen die in VPS-verband worden voorzien.
Rol van de ouders
Bij de modernisering van het wetboek komt afzonderlijk betekenis toe aan
de rol van ouders. Ouders van minderjarige86 verdachten zijn ook in het
wetboek dragers van rechten en verplichtingen. Er zijn in verband met de
rol van ouders enkele kwetsbare elementen voor de rechtspraktijk. Het
betreft onder meer de wettelijke verplichting tot aanwezigheid van beide
ouders bij het onderzoek ter terechtzitting. Deze vindt regeling in de
artikelen 496 en 496a. Het doel van de bepalingen is om ouders nadrukkelijker te betrekken bij de berechting in een strafzaak tegen het minderjarige kind. Zij kunnen het kind daarbij ondersteunen en de rechter inzicht
geven in de persoonlijkheid van het minderjarige kind. Het lijkt hiervoor
echter niet noodzakelijk om als uitgangspunt te nemen dat beide ouders
in beginsel ter terechtzitting aanwezig moeten zijn. Vertragingen in de
afdoening van de strafzaak als gevolg van het niet-verschijnen zijn
bovendien niet in het belang van de minderjarige. De minderjarige, maar
ook slachtoffers, hebben meer belang bij een voortvarende afdoening.
Ook bij de evaluatie87 van de verschijningsplicht is hierop gewezen. Tegen
deze achtergrond stel ik voor de regeling zodanig aan te passen dat met
de verplichte aanwezigheid van één ouder kan worden volstaan.
Ook de toegang van ouders tot het politieverhoor van minderjarigen
vormt onderwerp van het voorstel. Bij gelegenheid van de modernisering
ben ik voornemens te voorzien in een regeling waarin de opsporingsambtenaar bijzondere toegang tot een verhoor kan verlenen. In voorkomende gevallen kan zo ook aan de ouder toegang tot het verhoor worden
verleend. Ik zoek daarmee aansluiting bij de beoogde regeling die in dit
verband ook wordt getroffen in de getuigentitel.
Betere aansluiting adolescentenstrafrecht
In het adolescentenstrafrecht worden rechtsgevolgen verbonden aan de
nog onvoltooide ontwikkeling van de jongvolwassen verdachte. De
modernisering van het wetboek geeft mij aanleiding te bezien welke
bijzondere strafvorderlijke bepalingen die gelden voor minderjarigen en
85

Kamerstuk 22 112, nr. 1772.
De bepalingen die hierop zien zijn van toepassing zolang de jongere nog minderjarig is (artikel
488, tweede lid).
87
Kamerstuk 30 143, nr. 37.
86

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

96

jeugdigen, ook voor deze jongvolwassenen zouden moeten gelden. Niet
alle jongvolwassenen komen hiervoor in aanmerking. Het gaat telkens om
zaken waarbij eerder in de keten, voorafgaand aan het onderzoek ter
terechtzitting, op een afdoening volgens het jeugdstrafrecht is aangestuurd. Ik ben voornemens in die situaties naast de reeds geldende
verschijningsplicht, ook de procedurele rechten die gelden voor
jeugdigen, aan deze jongvolwassenen toe te kennen. Concreet denk ik
daarbij bijvoorbeeld aan een vertegenwoordigende rol van de ouder en de
daarmee samenhangende informatieverplichtingen richting ouders
(artikel 504), de genoemde verschijningsplicht voor (een) ouder(s)
(artikelen 496 en 496a) en het recht op vrij verkeer met die ouder (artikel
490). Voor het overige beoog ik te voorzien in een behandeling achter
gesloten deuren, tenzij de voorzitter anders beslist (artikel 495b), een recht
op bijstand door een raadsman en de berechting door of in aanwezigheid
van een kinderrechter.
Audiovisuele registratie van verhoren
Naast het voorgaande zal worden voorzien in een wettelijke basis voor
een algemene maatregel van bestuur waarin gevallen worden geduid
waarin het verhoor van de minderjarige verdachte audiovisueel zal
worden geregistreerd. Audiovisueel registreren kan van belang zijn als
sprake is van omstandigheden die gelegen zijn in de kwetsbaarheid van
de verdachte en vindt thans regeling in de Aanwijzing auditief en
audiovisueel registreren van verhoren van aangevers, getuigen en
verdachten.88 Ook van het hiervoor genoemde richtlijnvoorstel inzake de
procedurele rechten van minderjarige verdachten maken verplichtingen
tot de registratie van het verhoor onderdeel uit.
2.6.3. Personen met psychische stoornis of verstandelijke beperking
In de strafrechtspleging wordt op verschillende momenten en op
verschillende wijzen rekening gehouden met verdachten, respectievelijk
daders, die lijden aan een psychische stoornis of verstandelijke beperking.
Dat geldt zowel bij de vervolging en de berechting als bij de strafoplegging. In het kader van de modernisering van het Wetboek van
Strafvordering zal ook de procedure voor de berechting van personen die
lijden aan een psychische stoornis of verstandelijke beperking worden
bekeken, evenals de procedures inzake de oplegging en de verlenging van
de tbs-maatregel. Voor deze procedures geldt dat ze op dit moment in
verschillende boeken in het Wetboek van Strafvordering zijn opgenomen
(Boek I en Boek IV), dan wel versnipperd zijn over het Wetboek van
Strafvordering en het Wetboek van Strafrecht. Naast stroomlijning,
vereenvoudiging en waar nodig verduidelijking van deze procedures,
zullen in dit kader ook fundamentele kwesties worden bekeken,
waaronder de vragen of de voorwaarden voor het opleggen van de
tbs-maatregel aanpassing behoeven en of de wetgever de criteria
waaraan het gedragskundig onderzoek en de gedragskundige rapportages, met inbegrip van de Pro Justitia-rapportage, dienen te voldoen
nader moet reguleren. In samenspraak met de praktijk zal worden bekeken
in hoeverre de huidige regelingen aanpassing behoeven.
2.6.4. Ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel
De artikelen 511b tot en met 511i regelen de procedure die moet leiden tot
het opleggen van de maatregel «ontneming van wederrechtelijk
verkregen voordeel», bedoeld in artikel 36e Sr (hierna: de ontnemingsmaatregel). Het doel van de procedure is te komen tot een nauwkeurige
88

Aanwijzing Stcrt. 2010, nr. 11885.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

97

vaststelling van de hoogte van wederrechtelijk voordeel dat de verdachte
of veroordeelde heeft genoten. De berekening van het genoten voordeel
vergt in voorkomende gevallen complex en tijdrovend onderzoek. Om die
reden is ten behoeve van de voordeelontneming voorzien in een
afzonderlijke procedure die ook ná de gewone strafprocedure nog kan
worden gestart of doorlopen. De vormgeving van de procedure en het feit
dat deze van de procedure in de hoofdzaak is afgezonderd, geeft in de
praktijk weinig aanleiding tot problemen. Tegen deze achtergrond zie ik
geen aanleiding deze afzonderlijke procedure als zodanig te heroverwegen.
Verruiming schikking
Wel is er aanleiding om de mogelijkheden tot het aangaan van een
schikking te verruimen. De achterliggende doelstelling van de ontnemingsmaatregel kan met wederzijdse instemming ook op eenvoudige
wijze worden bereikt; met de schikking wordt aan de veroordeelde
ontnomen wat hem rechtens niet toekomt. Een kostbaar executietraject
kan daarmee worden voorkomen. Artikel 511c biedt voor een schikking
reeds mogelijkheden. Deze regeling laat een schikking ná de beslissing in
de ontnemingsprocedure in eerste aanleg echter niet toe. Deze wettelijke
beperking kan naar mijn oordeel worden opgeheven. Daarmee wordt het
beslag dat in de fase van de tenuitvoerlegging nog wordt gelegd op de
capaciteit voor de opsporing van vermogensbestanddelen, verkleind. Ook
kan een behandeling in hoger beroep worden voorkomen. Overigens zal
de schikking die is aangegaan nadat over de ontnemingszaak al een
rechterlijke uitspraak is gedaan, wel nog van een rechterlijk fiat moeten
worden voorzien. Daarbij wordt aandacht besteed aan de rechtsgevolgen
wanneer een schikking, in het licht van de eerdere ontnemingsbeslissing,
als onaanvaardbaar moet worden beoordeeld. In dat geval zal de
betalingsverplichting die uit de eerdere beslissing voortvloeit, herleven.
Financieel onderzoek na uitspraak in hoofdzaak en ontnemingsprocedure
In paragraaf 2.2.2. is aangegeven dat het strafrechtelijk financieel
onderzoek niet meer als afzonderlijk onderzoekskader zal terugkeren. De
thans in het strafrechtelijk financieel onderzoek geregelde bevoegdheden
blijven beschikbaar en zullen naast de reguliere opsporingsbevoegdheden
toegepast kunnen worden ter vaststelling van de hoogte van het
wederrechtelijk verkregen voordeel, als onderdeel van het opsporingsonderzoek. In een schakelbepaling zal verder worden bepaald dat deze
bevoegdheden ook ingezet kunnen worden nadat reeds is beslist in de
hoofdzaak en in de ontnemingsprocedure.
2.6.5. Wraking en verschoning
In het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering zal
ook de regeling van de wraking en verschoning van rechters worden
bekeken. Daarbij zullen recente discussies over onder andere verkorte
procedures en de beoordeling van wrakingsverzoeken worden betrokken.
In samenspraak met de praktijk zal worden bekeken in hoeverre de
huidige regeling aanpassing behoeft.
2.6.6. Beklag
De huidige beklagtitel, die onder meer ziet op de beklagprocedure na
inbeslagneming van voorwerpen of het vorderen van gegevens, wordt
geherstructureerd. Daarbij worden – waar nodig – uitzonderingen op de
algemene raadkamerprocedure (par. 2.1.2.) geregeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

98

2.6.7. Vergoeding van kosten en schade in verband met strafvorderlijk
overheidsoptreden
Op dit moment kent het wetboek geen algemene regeling voor schadevergoeding naar aanleiding van strafvorderlijk overheidsoptreden. Slechts
voor een beperkt aantal vormen van kosten die worden gemaakt of
schade die is geleden in verband met de toepassing van dwangmiddelen
is een specifieke regeling getroffen die bovendien zeer versnipperd in het
wetboek is opgenomen. Om aan die versnippering een einde te maken,
wordt in het wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke
beslissingen voorgesteld alle bestaande bepalingen betreffende
vergoeding van kosten en schade door de Staat aan burgers bij elkaar te
plaatsen. Voor die vormen van schade waarvoor het wetboek geen
specifieke voorziening kent, bestaan er in de praktijk andere wegen,
namelijk bestuurlijk of civielrechtelijk, om schade als gevolg van een
strafvorderlijk overheidsoptreden te claimen.
Al geruime tijd wordt van verschillende zijden bepleit dat de wetgever de
grenzen van het recht op schadevergoeding in een algemene schadevergoedingsregeling in het wetboek dient neer te leggen.89 Voorstellen in die
richting zijn onder andere gedaan in het kader van het onderzoeksproject
Strafvordering 2001 en in het rapport «Behoorlijk omgaan met schadeclaims» van de Nationale ombudsman uit 2009. Een van de belangrijkste
redenen voor dat pleidooi is dat de huidige regeling van schadevergoeding slechts ziet op bepaalde vormen van schade die is ontstaan naar
aanleiding van strafvorderlijk overheidsoptreden, terwijl ook voor andere
vormen van schade een vergoeding op zijn plaats kan zijn. Gelet op het
voorgaande ben ik voornemens een eenvormige algemene regeling voor
schadevergoeding in het wetboek op te nemen. De voordelen hiervan zijn
dat de toegankelijkheid van de schadevergoedingsregeling voor de burger
wordt vergroot, dat kosten worden bespaard en dat een lastenverlichting
kan worden gerealiseerd voor de verschillende organisaties die schadevergoedingen afhandelen. Met het oog hierop wordt thans onderzocht of
het wenselijk is te komen tot één centraal schadevergoedingsloket voor de
afhandeling van schadeclaims of dat het de voorkeur verdient uit te gaan
naar decentrale afhandeling.
Het OM, de Koninklijke Marechaussee en ook de Politie geven de voorkeur
aan plaatsing van de voorgenomen algemene regeling betreffende
schadevergoeding wegens (on)rechtmatig strafvorderlijk overheidsoptreden in de organieke wetten, zoals de Wet op de rechterlijke organisatie of de Politiewet 2012. Gelet op de beoogde uniformiteit en de
gewenste toegankelijkheid van de regeling voor burgers heeft een
algemene regeling in het Wetboek van Strafvordering vooralsnog mijn
voorkeur. De Politie geeft aan een decentrale afhandeling van schade te
wensen in plaats van behandeling van verzoeken om schadevergoeding
door een centraal loket. Daarbij verwijst de Politie naar de eigen praktijk
van de afhandeling van schade die in voorkomende gevallen in samenspraak met de verzekeraars geschiedt. Ook wijst zij op de mogelijke
complicatie van gegevenswisseling met een centraal loket. Deze
aandachtspunten zal ik betrekken bij het wetgevingsproces van de
voorgenomen regeling.

89

Vgl. N.J.M. Kwakman, Schadecompensatie in het strafprocesrecht, Groningen 2003; C.J.M.
van Dam, Schadevergoeding voor strafvorderlijk overheidsoptreden, Tilburg 2008; N.M. Dane,
Overheidsaansprakelijkheid voor schade bij legitiem strafvorderlijk handelen, Leiden 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

99

2.7. Boek 7: Internationale samenwerking in strafzaken
De hoofdstukindeling van dit boek ziet er als volgt uit:
1. Verzoeken om rechtshulp
2. Internationale gemeenschappelijke onderzoeksteams
3. Overdracht en overname van strafvervolging
4. Europees onderzoeksbevel
5. Europees bevriezingsbevel
6. Europees bewijsverkrijgingsbevel
7. Europees beschermingsbevel
8. Europees toezichtsbevel
Het wetboek geeft thans in Titel X van het Vierde Boek (de artikelen 552h
e.v.) een regeling voor internationale samenwerking in strafzaken. Het
gaat om uitvoering van buitenlandse verzoeken tot medewerking aan de
opsporing en vervolging van strafbare feiten, ook wel aangeduid als
«kleine rechtshulp». Ook de overdracht en overname van strafvervolging
vallen hieronder.
De regeling vervult in de strafrechtspraktijk een belangrijke rol. Zij is van
toepassing op de meer dan 27.000 verzoeken om justitiële rechtshulp die
per jaar aan Nederland worden gedaan.90 Daarnaast worden door de
politie ook nog tienduizenden verzoeken om informatie, op grond van
artikel 552i, tweede lid, zelfstandig afgedaan.91
Titel X is als gevolg van vele tussentijdse wijzigingen en toevoegingen
qua structuur en inhoud niet helder meer. De regeling is in de kern
grotendeels gebaseerd op het Europees rechtshulpverdrag van 1959 en de
structuur is nog geënt op de oude situatie waarin de rechter-commissaris
het voortouw had bij uitvoering van rechtshulpverzoeken. Daarbij komt de
vraag of de regeling voldoende de ontwikkelingen reflecteert die de
afgelopen decennia hebben plaatsgevonden en nog steeds plaatsvinden
op het vlak van internationale rechtshulp; niet op de laatste plaats een
stijgend aantal verzoeken.
Er is in dat kader behoefte aan een eenvoudigere regeling voor rechtshulpverlening, die inhoudelijk op een aantal punten wordt gestroomlijnd.
Het gaat onder andere om het volgende.
– De wettelijke regeling zal meer mogelijkheden bieden om op ad
hoc-basis samen te werken met staten waarmee geen extensieve
rechtshulprelatie bestaat. Thans staat in het bijzonder het verdragsvereiste in sommige gevallen aan samenwerking bij de bestrijding van
internationale misdrijven of witwassen in de weg.
– Er komt een heldere, eenduidige bepaling van de bevoegdheden die
kunnen worden ingezet ter uitvoering van een rechtshulpverzoek. De
huidige regeling hieromtrent is nodeloos complex. Uitgangspunt van
een nieuwe regeling zal zijn dat bij de uitvoering van een rechtshulpverzoek dezelfde bevoegdheden kunnen worden ingezet als in een
nationaal onderzoek naar dezelfde strafbare feiten.
– De procedure voor overdracht van de resultaten van het rechtshulpverzoek wordt vereenvoudigd. De huidige verlofregeling van artikel 552p
is bewerkelijk en vertoont doublures met de beklagprocedure van
artikel 552a. Onderzocht wordt of het voorkeur verdient de verlofregeling af te schaffen dan wel te beperken. Voorlopig uitgangspunt is dat
de beklagprocedure van artikel 552a in geval van inbeslagneming van
stukken op grond van een rechtshulpverzoek voldoende rechtswaar90

Andersson Elffers Felix, Impactanalyse Europees onderzoeksbevel (EOB) voor de Nederlandse
Politie, oktober 2010, blz. 5, bijlage bij Kamerstuk 32 317, nr. 72.
91
Waarbij in aanvulling op Titel X de regels gelden van Wet en Besluit politiegegevens.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

100

borgen biedt. Nader onderzocht wordt nog of er bij toepassing van
bijzondere opsporingsbevoegdheden een zelfstandige rechterlijke
toetsing zou moeten blijven bestaan.
– Vertraging in de overdracht van de resultaten van de uitvoering van
rechtshulpverzoeken (bijvoorbeeld als gevolg van het instellen van
rechtsmiddelen), die niet zelden het opsporingsonderzoek in de
verzoekende staat tot stilstand brengt, kan worden voorkomen door
onder voorwaarden voorlopige terbeschikkingstelling van resultaten
van uitvoering van een rechtshulpverzoek mogelijk te maken. Ook
wordt onderzocht of opneming in de wet van termijnen voor behandeling van rechtsmiddelen (cassatieberoep) kan bijdragen aan het
voorkoming van vertraging.
Voorts zal worden voorzien in een regeling voor het doen van rechtshulpverzoeken door Nederlandse autoriteiten aan het buitenland. In het
wetboek ontbreekt tot dusver een dergelijke regeling. Daardoor ontstaat
met regelmaat verwarring over de in dit kader geldende procedure en
voorwaarden. De regeling zal beperkt blijven tot bepaling van enkele in de
rechtspraak vastgestelde uitgangspunten.
Positionering
Een belangrijk kenmerk van de regeling van de huidige Titel X van het
Vierde Boek is dat deze zich in beginsel richt op alle buitenlandse
verzoeken. De materiële eisen die van toepassing zijn op de samenwerking met enerzijds Europese lidstaten en anderzijds andere staten
verschillen aanzienlijk, maar kunnen door het uniforme karakter van Titel
X moeilijk tot uitdrukking worden gebracht. Ook hierin moet verandering
komen. Echter, dit verbeterpunt zal grotendeels worden geadresseerd
door de op handen zijnde implementatie van de richtlijn Europees
onderzoeksbevel. Het Europees onderzoeksbevel voorziet in een alomvattende regeling voor rechtshulpverlening tussen de lidstaten van de
Europese Unie, waardoor de algemene regeling van rechtshulp de facto
alleen betrekking heeft op staten buiten de EU, waarmee in de meeste
gevallen een minder intensieve rechtshulprelatie bestaat.
Voorstel is om de verschillende regelingen inzake strafrechtelijke
samenwerking te bundelen en op te nemen in een apart boek (Boek 7) van
het nieuwe wetboek. Daarin worden dan ook andere Europese instrumenten die afzonderlijke regeling behoeven opgenomen, zoals het
Europees bewijsverkrijgingsbevel, de erkenning van toezichtsmaatregelen
en op korte termijn het Europees beschermingsbevel (Kamerstuk
33 954).92 Dit komt de inzichtelijkheid voor de praktijk en toepassing van
de verschillende instrumenten voor internationale samenwerking ten
goede.
Adviezen
In hun adviezen ten aanzien van de contourennota besteedden het
Platform BOD’en, de Politie en de KMAR aandacht aan de nieuwe regeling
van de internationale samenwerking in strafzaken (Boek 7). Het
voornaamste onderdeel van de nieuwe regeling – een vereenvoudiging
van de regeling voor internationale rechtshulp, langs de lijnen beschreven
in de contourennota – werd door hen toegejuicht. De Politie en de KMAR
vroegen daarbij nadrukkelijk om aandacht voor de positionering van de
gegevensuitwisseling tussen opsporingsdiensten. Daarmee is bij de
verdere voorbereiding van het wetsvoorstel rekening gehouden.
92

Een aanzet hiertoe was reeds gegeven door de invoering van een nieuw Vijfde Boek in het
Wetboek van Strafvordering door de wet tot implementatie van het kaderbesluit wederzijdse
erkenning toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis (Stb. 2013, 250).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

101

2.8. Boek 8: De tenuitvoerlegging
De hoofdstukindeling van dit boek ziet er als volgt uit:
1. Algemene bepalingen
2. Vrijheidsbenemende straffen en maatregelen
3. Vrijheidsbeperkende straffen, maatregelen en voorwaarden
4. Geldelijke straffen en maatregelen
5. Bijkomende straffen
6. Rechterlijke beslissingen inzake de tenuitvoerlegging
7. Gratie
De tenuitvoerlegging vormt na de opsporing, vervolging en berechting
het wezenlijke sluitstuk van de strafrechtsketen. Het wetsvoorstel
herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Kamerstuk
34 086) brengt de bepalingen die zien op de tenuitvoerlegging van
sancties zoveel mogelijk bij elkaar in één nieuw boek binnen het Wetboek
van Strafvordering. In de nieuwe indeling zijn per sanctiesoort de voor de
tenuitvoerlegging relevante bepalingen in aparte hoofdstukken samengebracht. Het laatste hoofdstuk van het voorgestelde boek over de tenuitvoerlegging betreft de strafvorderlijke regeling van gratie. De clustering
betekent onder meer dat bepalingen uit andere wetten die zien op de
tenuitvoerlegging van specifieke straffen, worden opgenomen in de
algemene strafprocesrechtelijke regeling. Dit betreft met name bepalingen
uit het Wetboek van Strafrecht. Waar mogelijk zijn bij deze clustering
wettelijke procedures geüniformeerd. Dit is vooral aan de orde bij
rechterlijke beslissingen tijdens de tenuitvoerlegging. Doelstellingen voor
de tenuitvoerlegging zijn het sneller starten van de tenuitvoerlegging, het
daadwerkelijk tenuitvoerleggen van straffen en maatregelen, en het goed
informeren van alle relevante partners binnen en buiten de strafrechtsketen. Daarnaast wordt ook in de fase van tenuitvoerlegging en bij de
beëindiging van straffen en maatregelen de positie van slachtoffers en
nabestaanden versterkt. Om de regie op en de samenwerking binnen de
uitvoeringsketen te versterken wordt de Minister van Veiligheid en Justitie
direct verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging. Het OM – thans nog
formeel belast met de tenuitvoerlegging – verstrekt in de nieuwe situatie
alle voor tenuitvoerlegging vatbare beslissingen aan de Minister.
Daarnaast blijft het OM verantwoordelijk voor specifieke taken binnen de
tenuitvoerlegging, zoals, waar dat nodig is, in het kader van de tenuitvoerlegging aanbrengen van zaken bij de strafrechter, teneinde deze een
vervolgbeslissing te laten nemen.
2.9. Toezicht op strafvorderlijk overheidsoptreden
De rechter toetst in individuele zaken op naleving van geschreven en
ongeschreven procedurevoorschriften door Politie en OM. Voor sommige
procedurevoorschriften is in het Wetboek van Strafvordering vastgelegd
dat schending in alle gevallen tot nietigheid moet leiden, omdat geen
geval denkbaar is waarin deze sanctie van ongeldig verklaren te zwaar is.
In artikel 359a is bepaald dat het aan de rechter is om te beslissen of aan
onherstelbare vormverzuimen in de fase van het voorbereidend
onderzoek rechtsgevolgen moeten worden verbonden. De «sancties» die
de rechter ter beschikking staan zijn strafvermindering, bewijsuitsluiting
en niet-ontvankelijkheid van het OM in de vervolging. Het is bij deze
rechterlijke controle vanwege de ernst van het feit of de te respecteren
belangen van het slachtoffer en de samenleving niet altijd mogelijk of
opportuun te reageren op een vormverzuim.93 De Hoge Raad hanteert

93

Dit is recent nog eens onder de aandacht gebracht door Buruma. Zie Y. Buruma, «Als de
politie zich niet aan de wet houdt...», NJB 2013, blz. 494.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

102

voor het verbinden van rechtsgevolgen aan vormverzuimen een terughoudend beoordelingskader.94
Buitengerechtelijke afdoening, zonder rechterlijke controle op vormvoorschriften, is sinds de totstandkoming van het Wetboek van Strafvordering
steeds belangrijker geworden. Op dit moment wordt ongeveer de helft
van de rechtbankzaken en kantonstrafzaken door een rechter afgedaan.95
De procureur-generaal bij de Hoge Raad heeft de OM-strafbeschikking als
onderzoeksthema gekozen voor zijn recente, eerste thematische analyse
van naleving van regelgeving door het OM.96 Deze taak door de
procureur-generaal bij de Hoge Raad op grond van artikel 122 van de Wet
op de rechterlijke organisatie is aanvullend op de reeds bestaande
vormen van toezicht.
Het waken voor de handhaving en uitvoering van wettelijke voorschriften
behoort primair bij de verschillende organisaties in de strafrechtsketen te
liggen (intern toezicht).97 Ook Corstens plaatst de rol van professionals
voorop, hun goede voorbeeld is effectiever dan welke vorm van controle
en toezicht ook.98 Daarnaast is er voor de strafrechtsketen sprake van
extern toezicht in verschillende vormen, op verschillende onderwerpen.
Naast de genoemde rechterlijke controle in individuele zaken en de
toezichthoudende taak van de procureur-generaal bij de Hoge Raad gaat
het hierbij onder meer om de Nationale ombudsman, het College
Bescherming Persoonsgegevens, inspectietoezicht, audits, maar ook om
de externe controle door wetenschap en media.
De vraag kan worden gesteld of met het hierboven kort beschreven
samenstel van rechterlijk, intern en extern toezicht de naleving van de
geldende wettelijke voorschriften binnen de strafrechtsketen adequaat en
systematisch wordt gecontroleerd en gestimuleerd. Een doelmatige
strafrechtsketen waarbij de geldende voorschriften door de ketenpartners
worden nageleefd, is essentieel voor de legitimiteit van het strafvorderlijk
overheidsoptreden en, uiteindelijk, ook voor het vertrouwen dat burgers
en professionals in de strafrechtspleging kunnen stellen. Ik laat in dit
verband in kaart brengen op welke wijze de verschillende ketenpartners
uit de strafrechtsketen (opsporingsinstanties, OM, rechterlijke macht en
organisaties betrokken bij de tenuitvoerlegging van sancties) in de huidige
praktijk toezicht houden op het eigen functioneren en in hoeverre van
buitenaf toezicht is gerealiseerd. Daarbij verdient de vraag of dit toezicht
94

De Hoge Raad heeft in twee richtinggevende arresten uitleg gegeven aan artikel 359a Sv. Het
betreft ECLI:NL:HR:2004:AM2533, NJ 2004,376 (het Afvoerpijparrest) en het recente
ECLI:NL:HR:2013:BY5321, NJ 2013, 308. Zie voorts o.a. A.A. Franken, Voor de vorm (oratie
Utrecht), Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2004, blz. 10, T. Kooijmans, «Elk nadeel heb
z’n voordeel? Artikel 359a Sv en de ontdekking van het strafbare feit», Delikt en Delinkwent
2011, afl. 78, par. 2 en M.J. Borgers, «De toekomst van artikel 359a Sv», Delikt en Delinkwent
2012, afl. 25, par. 3. De onderzoekers van het project Strafvordering 2001 spreken in dit
verband over «terugtredende bewegingen» van de Hoge Raad, zie Y.G.M. Baaijens-van
Geloven, «De rechtsgevolgen (sanctionering) van onrechtmatigheden in het opsporingsonderzoek», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en Verantwoording.
Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, blz. 379.
95
Blijkens het jaarverslag van het openbaar ministerie; Jaarbericht 2013, Den Haag 2013, blz. 57,
zoals gepubliceerd op www.om.nl.
96
Rapport van de procureur-generaal bij de Hoge Raad, J.W. Fokkens, Beschikt en gewogen.
Over de naleving van de wet door het openbaar ministerie bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen, Den Haag, 2014.
97
Ketenpartners dienen praktische en effectieve maatregelen te treffen om de rechtmatigheid
van de eigen taakuitoefening te bewaken. Denk aan: opleidingen, intervisie, vier-ogenprincipe, compliance, gegevensautoriteit, klachtafhandeling, disciplinaire maatregelen, etc.
98
Toespraak van de toenmalig president van de Hoge Raad der Nederlanden, G.J.M. Corstens,
Codificatie in de
21e eeuw, uitgesproken ter gelegenheid van het Congres Modernisering Wetboek van
Strafvordering op 19 juni 2014. De toespraak is te raadplegen op: www.rechtspraak.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

103

zich uitstrekt tot de samenwerking met de andere ketenpartners (de
koppelvlakken politie – OM, OM – rechtspraak, OM – CJIB, CJIB –
reclassering, etc.) bijzondere aandacht. Hierbij betrek ik ook graag het
recent vanuit de wetenschap gedane voorstel om in het kader van de
moderniseringsoperatie te onderzoeken of een bredere voorziening kan
worden geopend waarin schadevergoeding kan worden verkregen
wegens (on)rechtmatig strafvorderlijk overheidsoptreden (zie ook
paragraaf 2.6.7).99 Uitgekeerde schadevergoeding geeft immers ook een
indicatie van de mate waarin sprake is van onrechtmatig strafvorderlijk
optreden.
3. Gevolgen van de voorstellen voor de procesdeelnemers en
ketenpartners
In paragraaf 2 zijn de verschillende voorstellen beschreven en onderbouwd. Deze sub-paragraaf moet in samenhang daarmee worden
gelezen. Doel van het onderstaande overzicht is om te laten zien wat er
door de voorstellen in de praktijk voor de procesdeelnemers en partners
in de keten kan veranderen. De stroomlijning van de regelingen over de
bijzondere opsporingsbevoegdheden, met een overzichtelijke opzet, heeft
bijvoorbeeld tot gevolg dat de regeling beter toegankelijk is voor de
opsporingsambtenaren, het OM, de rechter én voor de raadsman.
Hetzelfde geldt voor de voorgestelde verbeteringen van de kwaliteit van
processen-verbaal (zie i.h.b. paragraaf 2.2.3), die onder meer van belang
zijn voor de werkwijze van de opsporingsambtenaren, de mogelijkheden
voor de verdediging en de juistheid van de beslissing die in de strafzaak
wordt genomen (bijvoorbeeld in geval van een strafbeschikking).100
3.1. De positie van de verdachte
Ook in het nieuwe wetboek blijft als uitgangspunt gelden dat sprake dient
te zijn van een juist evenwicht tussen het belang van een effectieve
strafrechtspleging en de rechten van de verdachte. Dit komt onder meer
tot uiting in de algemene bepalingen over de positie van de verdachte in
Boek 1 van het nieuwe wetboek.
De positie van de verdachte is de afgelopen jaren op een aantal punten
reeds versterkt, mede als gevolg van Europese regelgeving en jurisprudentie op dit terrein. Het recht op vertolking en vertaling is wettelijk
verankerd en recent is geregeld dat iedere aangehouden verdachte
schriftelijk moet worden geïnformeerd over een aantal belangrijke rechten
die hem toekomen in verband met zijn verhoor en vrijheidsbeneming
opdat hij deze rechten ook daadwerkelijk kan verwezenlijken. Van grote
betekenis is de in voorbereiding zijnde implementatie van de EU-richtlijn
betreffende het recht van de verdachte op toegang tot een raadsman in
strafprocedures, in welk kader het recht op bijstand van een raadsman
voorafgaand aan en tijdens het verhoor door opsporingsambtenaren
wettelijk zal worden vastgelegd.
In het kader van de modernisering van het wetboek wordt de positie van
de verdachte op een aantal punten verder versterkt. Zoals vermeld
worden de mogelijkheden om actief invloed uit te oefenen op het
voorbereidend onderzoek vergroot. Het aantal gevallen waarin de
verdachte recht heeft op een kennisgeving van niet verdere vervolging
99

100

R. Kuiper, Vormfouten. Juridische consequenties van vormverzuimen in strafzaken (diss.
Radboud Universiteit Nijmegen), Deventer: Kluwer: 2014, blz. 602.
Om herhalingen te voorkomen wordt bij dit soort overlappende consequenties het voorstel
niet steeds opnieuw genoemd. Het overzicht van consequenties voor de diverse procesdeelnemers is niet limitatief bedoeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

104

indien het OM besluit hem niet te vervolgen wordt uitgebreid (paragraaf
2.3.3.). Voorts komt er een algemene regeling voor de vergoeding van
kosten en schade naar aanleiding van justitieel overheidsoptreden
waarvoor ook de verdachte in aanmerking kan komen (paragraaf 2.6.7.).
3.2. De positie van de raadsman
Alle taken en bevoegdheden van de raadsman betreffende het verlenen
van rechtsbijstand en het toezicht op de naleving van processuele regels
blijven uiteraard ongewijzigd. Ook het nieuwe wetboek zal over zijn
positie een regeling bevatten, waarin recente wijzigingen – onder meer in
verband met de eerder genoemde implementatie van de EU-richtlijn
betreffende het recht op toegang tot een raadsman in strafprocedures bij
het politieverhoor – worden verwerkt (paragraaf 2.1.3.).
Gezien de nadruk die in het nieuwe wetboek wordt gelegd op de inbreng
van procesdeelnemers is het van groot belang dat het verlenen van
adequate rechtsbijstand zo goed mogelijk wordt gefaciliteerd.
Zoals vermeld wordt bij de modernisering ingezet op een verbetering van
de kwaliteit van processen-verbaal (paragraaf 2.2.2.). Dit is ook van belang
voor de controlefunctie van de raadsman. In dit verband is van belang dat
in het wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering en
enige andere wetten in verband met aanvulling van bepalingen over de
verdachte, de raadsman en enkele dwangmiddelen al zal worden voorzien
in een verplichting om de raadsman die aan het verhoor van zijn cliënt
heeft deelgenomen, in de gelegenheid te stellen om opmerkingen te
maken over de weergave van het verhoor in het proces-verbaal, en om er
in het proces-verbaal melding van te maken wanneer deze opmerkingen
niet worden overgenomen. Ook wordt onder omstandigheden audiovisuele vastlegging van onderdelen van het strafproces verplicht gesteld,
bijvoorbeeld (in bepaalde gevallen) bij verhoren van minderjarige
verdachten of (in bepaalde gevallen) van de terechtzitting (resp. paragraaf
2.6.2. en 2.4.3.).
Meergenoemde mogelijkheden om actief invloed uit te oefenen op het
voorbereidend onderzoek vergroten de rol van de verdediging in die fase.
Dat geldt ook voor de mogelijkheid tot een schriftelijke voorbereidingsronde vóór de zitting. De met die grotere rol gepaard gaande werklasten
worden gecompenseerd door een verlichting in de fase van de zitting. In
een eerder stadium reeds gedane verzoeken en gevoerde verweren zullen
niet, zoals nu het geval is, nog eens ter zitting hoeven te worden herhaald,
mits voldoende nauwkeurig wordt verwezen naar een in het dossier
gevoegd schriftelijk stuk waarin het verzoek of het verweer inclusief de
onderbouwing is neergelegd. De raadsman zal voor het verkrijgen van
een beslissing van de rechter kunnen volstaan met de enkele verwijzing
naar dat schriftelijke stuk.
Bij het gebruik van audiovisuele reconstructies krijgt de verdediging de
mogelijkheid verzoeken in te dienen betreffende deze reconstructies
(paragraaf 2.4.3.). In de fase van het hoger beroep spelen de door de
verdediging ingediende bezwaren ten slotte een belangrijker rol
(paragraaf 2.5.; zie voorts ook paragraaf 3.6.3 van de aanbiedingsbrief).
3.3. De positie van het slachtoffer
De positie van het slachtoffer is reeds aan de orde gekomen in paragraaf
2.1.4. Daarbij is gewezen op de wetswijzigingen die thans in procedure
zijn, namelijk het wetsvoorstel dat tot doel heeft het spreekrecht van
slachtoffers en nabestaanden verder uit te breiden en het wetsvoorstel dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

105

strekt tot implementatie van de richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van
slachtoffers van strafbare feiten.
Van belang voor het slachtoffer is voorts de in paragraaf 2.5.3. besproken
mogelijkheid zelfstandig rechtsmiddelen in te stellen tegen beslissingen
van strafrechters die betrekking hebben op de schadevergoeding aan het
slachtoffer. Ook verder hebben enkele voorstellen positieve gevolgen voor
de procespositie van het slachtoffer. Dit geldt bijvoorbeeld voor de
verbetering van de kwaliteit van het proces rond de aangifte en de klacht.
Aldus wordt de rechtspositie van het slachtoffer in het samenstel van
(voorgenomen) regelingen in voldoende mate gewaarborgd.
3.4. De positie van de getuige
In het nieuwe wetboek komt een afzonderlijk hoofdstuk waarin de
belangrijkste rechten en plichten van de getuige worden neergelegd.
Daarnaast worden ook voorstellen gedaan voor het normeren van het –
thans nog niet in de wet geregelde – verhoor van de getuige door de
opsporingsambtenaar.
3.5. De positie van de opsporingsambtenaren
Hierboven heb ik al vermeld dat diverse wettelijke regelingen van
opsporingsbevoegdheden zullen worden vereenvoudigd, wat onnodige
lasten in de praktijk voorkomt. Een belangrijk voorbeeld betreft de
wijziging van de regeling over bijzondere opsporingsbevoegdheden
(BOB). Deze bevat nu 74 elkaar deels overlappende artikelen. De nieuwe
regeling, het hoofdstuk heimelijke bevoegdheden, zal aanzienlijk
eenvoudiger zijn, met circa 20 artikelen (paragraaf 2.2.7.).
Werk- en administratieve lasten worden zo veel mogelijk teruggedrongen.
Dit gebeurt onder meer door de mogelijkheid van elektronische aangifte
van alle strafbare feiten (paragraaf 2.2.3.), mogelijkheden voor generieke
bevelen tot de inzet van heimelijke bevoegdheden (paragraaf 2.2.7.),
alsmede door het feit dat voor sommige bevoegdheden straks geen bevel
van de officier van justitie of machtiging van de rechter-commissaris meer
nodig is (zoals bij een opsporingsfouillering en het vorderen van
camerabeelden).
Om de beoogde kwaliteitsverbeteringen te effectueren dienen de
voorgenomen wetswijzigingen te worden ondersteund door flankerend
beleid dat gericht is op een verbetering van het proces van opsporing en
vervolging en op het voorkomen dat er werk moet worden overgedaan. Ik
wijs in dit verband op het samenwerkingstraject dat in het kader van VPS
is ingezet ter sturing en monitoring op kwaliteit en tijdigheid van
inzending van het proces-verbaal.101 Daarnaast hebben betrokken
organisaties bij het strafproces recent een intentieverklaring afgelegd met
als doel om de komende jaren gezamenlijk verder te gaan met een
permanente verbetering en versnelling van hun werkprocessen.102 Ook
hierbij geldt dat een verhoogde aandacht in het voortraject voor de
volledigheid en kwaliteit van het opsporingsonderzoek kan leiden tot een
beter strafproces.

101
102

Kamerstuk 29 279, nr. 215, blz. 4.
Intentieverklaring van de samenwerkende partners in de strafrechtketen «Strafrechtsketen
versterkt & versnelt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

106

3.6. De positie van het OM
Het OM blijft leider van het opsporingsonderzoek en beslist óf er een
vervolging tegen de verdachte wordt ingesteld en zo ja, ter zake van welk
feit. Het OM is ook verantwoordelijk voor (de volledigheid van) het
voorbereidend onderzoek, bijvoorbeeld waar het gaat om het tijdig doen
horen van getuigen met inachtneming van het ondervragingsrecht van de
verdediging (zie paragraaf 2.4.2). Aan de advocaat-generaal worden in
hoger beroep dezelfde bevoegdheden verleend als aan de officier van
justitie (paragraaf 2.5.2.). In de gevallen waarin opsporingsambtenaren
geen bevel van de officier van justitie meer nodig hebben (zie paragraaf
3.5.), of waarin kan worden volstaan met één generiek bevel (zie paragraaf
2.2.7.), betekent dat tevens voor het OM een vermindering van werk- en
administratieve lasten. Ook op andere terreinen worden de lasten zoveel
mogelijk teruggedrongen. Zo kan straks met toezending van de kennisgeving van niet verdere vervolging worden volstaan, waar thans
betekening is vereist. Voorts zal er sprake zijn van een taakverschuiving
tussen OM en de zittingsrechter doordat het OM niet langer «voorportaal»
zal zijn bij de beoordeling van getuigenverzoeken ter terechtzitting
(paragraaf 2.4.2.).
De voorgestelde wetswijzigingen moeten worden bezien in samenhang
met het in paragraaf 3.5. genoemde flankerende beleid en met het beleid
dat in de OM-aanwijzingen is neergelegd (zoals de aanwijzing voor de
opsporing). Dit beleid beoogt onder meer te bewerkstelligen dat het OM al
in een vroegtijdig stadium betrokken is bij het proces van casescreening
en werkvoorbereiding103 en bij de beslissing over de afdoening van de
strafzaak. Ten slotte is het wenselijk dat de verantwoordelijkheid van het
College van procureurs-generaal voor het toezicht op de richtige
opsporing en vervolging het opsporings- en vervolgingsbeleid beter in het
wetboek wordt vastgelegd (zie paragraaf 2.1.1).
3.7. De positie van de rechter-commissaris, de raadsheer-commissaris en
de zittingsrechter
De rechter-commissaris behoudt zijn rol bij de toetsing van de inzet van
bepaalde ingrijpende opsporingsbevoegdheden, de voortgang en de
evenwichtigheid van het onderzoek en de volledigheid van het voorbereidend onderzoek. In paragraaf 2.1.2. heb ik mijn voorstellen voor
versterking van de regiefunctie van de rechter-commissaris en de
gevolgen daarvan toegelicht. De voorgestelde regeling biedt veel ruimte
voor maatwerk en biedt duidelijkheid aan alle betrokkenen over de
verdeling van de bevoegdheden tussen de rechter-commissaris en de
zittingsrechter (paragraaf 2.4.2.). In dit verband wordt geregeld vanaf welk
moment de zittingsrechter de regievoering (in verband met onderzoekswensen) overneemt van de rechter-commissaris. Ook de positie van de
raadsheer-commissaris in hoger beroep wordt versterkt.
In paragraaf 2.4.2. zijn de gevolgen van mijn voorstellen voor de zittingsrechter al ruimschoots aan de orde gekomen. Ik voeg daar alleen nog het
volgende aan toe. Daargelaten de wijze waarop het voorbereidend
onderzoek feitelijk is verlopen, met of zonder betrokkenheid van de
rechter-commissaris, uitgangspunt blijft dat de zittingsrechter de
eindverantwoordelijkheid houdt over de volledigheid van het onderzoek
en de juistheid van de genomen beslissingen. In die zaken waarin het tot
een berechting komt, blijft daarom het onderzoek ter terechtzitting van
cruciaal belang.

103

Kamerstuk 29 279, nr. 215, blz. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

107

De eindverantwoordelijkheid van de rechter is in het bijzonder van belang
in gevallen waarin de verdachte niet wordt bijgestaan door een raadsman
of waarin zich problemen voordoen bij het verlenen van rechtsbijstand.
3.8. De positie van de reclassering en andere betrokkenen in het
strafproces
De voorstellen hebben ook gevolgen voor de reclassering. Zo wordt onder
meer voorgesteld om te voorzien in een wettelijke regeling betreffende de
schorsingsvoorwaarden van de voorlopige hechtenis. Ook worden buiten
het kader van de voorlopige hechtenis verplichtende maatregelen
ingevoerd (paragraaf 2.2.4.). Goede voorlichting en begeleiding door de
reclassering, waar nodig in overleg met de advocatuur, is hierbij van groot
belang. Een tijdige aanlevering van rapporten is voorts gewenst in
verband met de beslissing die moet worden genomen over de wijze van
afdoening van de zaak en ter voorkoming van de aanhouding van een
zitting.
Indien rechters, zoals de regeling betreffende de schorsingsvoorwaarden
beoogt, de voorlopige hechtenis van verdachten vaker zullen schorsen, zal
dit ook gevolgen hebben voor de Dienst Justitiële Inrichtingen. In dat
geval zal immers minder celcapaciteit nodig zijn.
De bestaande bepalingen ten aanzien van de positie van de deskundige en
de tolk zullen naar verwachting niet worden gewijzigd in het kader van de
onderhavige wetgevingsoperatie.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

108

BIJLAGE

Inhoud van de Boeken 1–8 met hoofdstukindeling
Boek 1: Algemene bepalingen en institutioneel kader
1. Algemene bepalingen
2. Relatieve competentie van de rechtbanken
3. De positie van het openbaar ministerie (OM) en de opsporingsambtenaren
4. Rechter-commissaris en raadkamer
5. De verdachte
6. De raadsman
7. Het slachtoffer
8. De getuige
9. De deskundige
10. De processtukken
11. De kennisgeving van gerechtelijke mededelingen aan de verdachte en
andere procesdeelnemers
Boek 2: Het voorbereidend onderzoek
1. Algemene bepalingen
2. Aangifte en klacht
3. Bevoegdheden betreffende vrijheidsbeneming en vrijheidsbeperking
4. Bevoegdheden betreffende het lichaam en lichaamsmateriaal
5. Bevoegdheden betreffende voorwerpen en gegevens
6. Heimelijke bevoegdheden
7. Verkennend onderzoek
8. Bevoegdheden van de rechter-commissaris
Boek 3: Buitengerechtelijke afdoeningsvormen en vervolging
1. Beslissingen omtrent (verdere) vervolging
2. De verklaring dat de zaak is geëindigd
3. Beklag tegen het niet (verder) vervolgen
4. De vervolging door een strafbeschikking
5. Het bezwaarschrift tegen de dagvaarding
Boek 4: De berechting
1. Het aanhangig maken van de zaak ter berechting
2. Het onderzoek op de terechtzitting
3. Het bewijs
4. De beraadslaging en het vonnis
5. De berechting door de politierechter
6. De berechting door de kantonrechter
Boek 5: De rechtsmiddelen
1. Aanwending, intrekking en afstand van gewone rechtsmiddelen
2. Hoger beroep van uitspraken
3. Beroep in cassatie van uitspraken
4. Buitengewone rechtsmiddelen
Boek 6: Bijzondere procedures
Hoofdstuk 1. Bijzondere regels van strafvordering
1.1. Vervolging van jeugdigen
1.2. Vervolging van personen met een psychische stoornis of verstandelijke beperking (incl. rechtspleging in verband met de tbs en plaatsing in
psychiatrische ziekenhuizen)
1.3. Vervolging van rechtspersonen
1.4. Strafvordering ter zake van ontneming van wederechtelijk verkregen
voordeel
1.5. Strafvordering ter zake van ambtsmisdrijven
1.6. Wraking en verschoning van rechters
1.7. Beklag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

109

1.8. Competentiegeschillen
1.9. Strafvordering buiten het rechtsgebied van een rechtbank
Hoofdstuk 2. Bevoegdheden van bijzondere aard
2.1. Gedragsaanwijzing ter beëindiging van ernstige overlast
2.2. Ontruimen gekraakt pand
2.3. Controlebevoegdheden i.v.m. tegengaan heling
Hoofdstuk 3. Schadevergoeding en kosten
3.1. Schadevergoeding voor strafvorderlijk optreden
3.2. Kosten
Boek 7: Internationale rechtshulp in strafzaken
1. Verzoeken om rechtshulp
2. Internationale gemeenschappelijke onderzoeksteams
3. Overdracht en overname van strafvervolging
4. Europees onderzoeksbevel
5. Europees bevriezingsbevel
6. Europees bewijsverkrijgingsbevel
7. Europees beschermingsbevel
8. Europees toezichtsbevel
Boek 8: De tenuitvoerlegging
1. Algemene bepalingen
2. Vrijheidsbenemende straffen en maatregelen
3. Vrijheidsbeperkende straffen, maatregelen en voorwaarden
4. Geldelijke straffen en maatregelen
5. Bijkomende straffen
6. Rechterlijke beslissingen inzake de tenuitvoerlegging
7. Gratie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 279, nr. 278

110