Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 125

Wijziging van de Wet aanvullende regels
veiligheid wegtunnels in verband met het
vaststellen van een veiligheidsnorm en het
stellen van regels omtrent het gebruik van
gestandaardiseerde uitrustingen en in verband
met wijzigingen in het totstandkomingsproces
van wegtunnels

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 10 november 2011 en het nader rapport d.d.
15 december 2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van
Infrastructuur en Milieu. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 26 juli 2011, no. 11.001812, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet aanvullende regels veiligheid
wegtunnels in verband met het vaststellen van een veiligheidsnorm en
het stellen van regels omtrent het gebruik van gestandaardiseerde
uitrustingen en in verband met wijzigingen in het totstandkomingsproces
van wegtunnels, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot herziening van de regelgeving over tunnelveiligheid om de op dat terrein bestaande onduidelijkheid over het
benodigde veiligheidsniveau en de wijze waarop daaraan voldaan moet
worden, weg te nemen. Daartoe wordt onder meer voorgesteld in de Wet
aanvullende regels veiligheid wegtunnels (hierna: Warvw) een norm op te
nemen voor het veiligheidsniveau waaraan tunnels moeten voldoen en
deze uit te werken in zogenoemde standaarduitrustingen.1 Voorts wordt
het proces zo ingericht, dat de discussie over het voorzieningenniveau van
een nieuwe tunnel voor de start van de bouw daarvan wordt afgerond.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de norm voor
tunnelveiligheid en het kiezen van de (standaard)uitrusting. Zij is van
oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1

Onder standaarduitrustingen moeten
worden verstaan de installaties en systemen
die in de tunnel worden geplaatst. Deze
uitrustingen kunnen per type tunnel en per
type gebruik van de tunnel verschillen.

kst-33125-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 26 juli 2011,
nr. 11.001812, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
10 november 2011, nr. W14.11.0302/IV, bied ik U hierbij aan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 4

1

Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen en redactionele
kanttekeningen.
1. Norm voor tunnelveiligheid
Het voorgestelde artikel 6, eerste lid, van de Warvw bepaalt dat de
verwezenlijking van een tunnel uitsluitend plaatsvindt indien uit de
risicoanalyse blijkt dat het risico op een incident met 10 of meer dodelijke
slachtoffers niet groter is dan 0,1/N2 per kilometer tunnelbuis per jaar.
Daarbij is «N» het aantal dodelijke slachtoffers per incident. Wordt aan
deze norm voldaan, dan is het veiligheidsniveau van de tunnel voldoende.
De norm is daarmee het centrale toetsingskader binnen de tunnelveiligheidsregelgeving, aldus de toelichting.1 Om vast te stellen of wordt
voldaan aan de norm, worden risicoanalyses uitgevoerd. De methode die
daarbij moet worden gehanteerd, wordt vastgesteld bij ministeriële
regeling.2
a. Persoonlijk risico
De voorgestelde veiligheidsnorm heeft betrekking op het groepsrisico. Dit
is de kans per jaar dat in één keer een groep mensen komt te overlijden bij
een ongeval in de tunnel. Deze norm voor het groepsrisico wordt in de
praktijk reeds gehanteerd3 en is als veiligheidsnorm aanbevolen in het
rapport «Evaluatie wetgeving tunnelveiligheid».4
In de praktijk5 wordt daarnaast een norm voor het persoonlijk risico
gehanteerd. Dit betreft de kans per afgelegde kilometer voor een
weggebruiker om in de tunnel te overlijden als gevolg van een incident in
de tunnel. Deze norm voor het persoonlijke risico wordt in het evaluatierapport aanbevolen om te worden gehanteerd naast de norm voor het
groepsrisico. De toelichting vermeldt geen reden voor het in zoverre
afwijken van de aanbevelingen uit het evaluatierapport. De Afdeling
adviseert in de toelichting uiteen te zetten waarom is afgezien van een
norm voor het persoonlijk risico en het voorstel zonodig aan te passen.
b. Bestaande tunnels

1

Memorie van toelichting, paragraaf 2.1
(Eenduidige normstelling), eerste tekstblok.
2
Zie het voorgestelde artikel 6, derde lid.
3
Zie het RWS-QRA-model voor wegtunnels
van Rijkswaterstaat Bouwdienst (registratienummer 4818-2006-0091), dat ingevolge
artikel 4 van de Regeling aanvullende regels
veiligheid wegtunnels (Rarvw) bij de
uitvoering van risicoanalyses moet worden
toegepast, en de Handreiking Risicoanalyse
Tunnelveiligheid, dat onder meer door de
Commissie Tunnelveiligheid wordt gehanteerd
bij de beoordeling van de wettelijk verplichte
risicoanalyses.
4
Rapport van 31 januari 2011, Kamerstukken II
2010/11, 29 296, nr. 20.
5
Zie de onder noot 4 vermelde documenten.
6
Zie het voorgestelde artikel 18, eerste lid, en
de artikelsgewijze toelichting (artikel I,
onderdeel J).
7
Zie het voorgestelde artikel 6, tweede lid.

Artikel 6 regelt dat pas met de bouw van een tunnel wordt gestart als uit
de risicoanalyse blijkt dat aan de gestelde veiligheidsnorm wordt voldaan.
Deze norm is echter niet alleen bedoeld voor nieuwe tunnels. Ook
bestaande tunnels zullen blijkens de toelichting aan de veiligheidsnorm
moeten voldoen, zij het dat voor tunnels die vóór 1 mei 2006 zijn
opengesteld, een overgangstermijn geldt.6 Het wetsvoorstel is in zoverre
niet consistent.
De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 6, eerste lid, aan te passen
en de daarin gestelde norm niet uitsluitend te verbinden aan de verwezenlijking van een nieuwe tunnel, maar algemeen van toepassing te laten zijn.
Dit laat onverlet dat er geen verplichting hoeft te gelden om bij bestaande
tunnels ook de gestandaardiseerde uitrusting toe te passen.7
1. Norm voor tunnelveiligheid
a. Persoonlijk risico.
Een van de aanbevelingen in het evaluatierapport is om in de wet zowel
een norm voor groepsrisico als voor persoonlijk risico op te nemen. Naar
aanleiding van die aanbeveling is een vervolgonderzoek gedaan naar de
veiligheidnormstelling in Europa, om zo tot de in de Warvw op te nemen
normen te komen. Dat onderzoek heeft er toe geleid dat door de onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 4

2

zoekers is aanbevolen om alleen een norm voor groepsrisico in de wet op
te nemen. Dit omdat «indien er een norm voor het groepsrisico gehanteerd wordt, ruim wordt voldaan aan de norm voor het persoonlijk risico.
Bovendien is Nederland het enige Europese land dat een algemene norm
kent voor het persoonlijk risico van weggebruikers in tunnels.»
Die aanbeveling is overgenomen en derhalve is er voor gekozen om
alleen een norm voor groepsrisico in de wet op te nemen. De toelichting
is aldus aangevuld.
b. Bestaande tunnels.
De norm genoemd in artikel 6, eerste lid, moet inderdaad algemeen van
toepassing zijn op alle onder het toepassingsbereik van de wet vallende
tunnels. De tekst van artikel 6 van het voorstel is daarom aangepast en
voorzien van een overgangstermijn.
2. Betrokkenheid van burgemeester en wethouders bij de keuze van
(gestandaardiseerde) uitrusting
Het voorgestelde artikel 6b regelt dat de tunnelbeheerder in de planologische fase de toe te passen gestandaardiseerde uitrusting kiest en dat hij
in een aantal gevallen van die uitrusting mag afwijken. In beide situaties
wordt de keuze gemaakt na overleg daarover met het bevoegde college
van burgemeester en wethouders (hierna: het bevoegde college), omdat
zij verantwoordelijk zijn voor de vergunning- en hulpverlening. Volgens de
toelichting is het voldoende dat het bevoegde college in dat kader
«overleg» voert met de tunnelbeheerder. Bij de keuze voor de gestandaardiseerde uitrusting is geen bestuurlijke afweging aan de orde, maar wordt
vastgesteld welke gestandaardiseerde uitrusting aansluit bij de
kenmerken van de beoogde tunnel. Het vereisen van «overeenstemming»
tussen de tunnelbeheerder en het bevoegde gezag is daarvoor een te
zware eis, temeer daar de keuzemogelijkheden in een ministeriële
regeling vastliggen.1 De verwachting is dat er geen zwaarwegende
verschillen van opvatting tussen de tunnelbeheerder en het bevoegde
gezag «kunnen» zijn, aldus de toelichting.
De Afdeling mist in de toelichting informatie waaruit blijkt dat bij de keuze
voor een gestandaardiseerde uitrusting geen bestuurlijke afweging aan de
orde is. Voorts maakt de toelichting niet duidelijk hoe de bevoegdheid tot
afwijking van de gestandaardiseerde uitrusting zich verhoudt tot de
opmerking in de toelichting dat er geen bestuurlijke afweging aan de orde
is bij de keuze voor een gestandaardiseerde uitrusting.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met deze informatie en
zo nodig het wetsvoorstel aan te passen op het punt van de afstemming
met het bevoegde college bij de keuze voor een gestandaardiseerde
uitrusting.
2. Betrokkenheid van burgemeester en wethouders bij de keuze van
(gestandaardiseerde) uitrusting.

1

Memorie van toelichting, paragraaf 3
(Voorbereiding van dit wetsvoorstel),
achttiende tekstblok.

Bij de keuze voor een gestandaardiseerde uitrusting is geen bestuurlijke
afweging aan de orde omdat het type tunnel dat gerealiseerd wordt,
bepaalt welke gestandaardiseerde uitrusting van toepassing is. Voor
iedere tunnel onder het bereik van de wet geldt afhankelijk van de lengte
(boven of onder 500 meter) een zelfde gestandaardiseerde uitrusting. Voor
zover het een tunnel betreft met bijzondere kenmerken geldt dat er een
aanvulling op de gestandaardiseerde uitrusting wordt voorgeschreven. In
de regeling bij de wet worden die bijzondere kenmerken en de daaraan
gekoppelde aanvullende eisen aan de gestandaardiseerde uitrusting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 4

3

limitatief beschreven. Dat betekent dat voor iedere tunnel onder het bereik
van de wet afhankelijk van de lengte (boven of onder 500 meter) de
gestandaardiseerde uitrusting geldt, daarin is geen bestuurlijke afweging.
Indien het een tunnel onder een waterweg betreft, het een tunnel met een
doorrijhoogte lager dan 4,7 meter betreft, of het in de tunnel mogelijk is
om de verkeersrichting om te keren, geldt dat aanvullend op de gestandaardiseerde uitrusting met name beschreven voorzieningen worden
getroffen. Ook dit betreft geen bestuurlijke afweging, aangezien het direct
voortvloeit uit het type tunnel waarvoor is gekozen. De memorie van
toelichting is aldus aangevuld.
Voor de bevoegdheid tot afwijking van de gestandaardiseerde uitrusting
geldt dat de veiligheid er van reeds door de wet wordt bepaald, immers er
moet met zo’n afwijking aan de norm worden voldaan. Daarnaast zal het
kostenaspect door de tunnelbeheerder worden afgewogen. Ook hier is er
derhalve geen bestuurlijke afweging. De memorie van toelichting is aldus
aangevuld.
3. Implementatie van artikel 3, tweede lid, van Richtlijn 2004/54/EG
In de Warvw is Richtlijn 2004/54/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in
het trans-Europese wegennet (hierna: de richtlijn)1 geïmplementeerd.
Ingevolge artikel 4 van deze richtlijn wijzen de lidstaten één of meer
bestuursorganen aan die de verantwoordelijkheid dragen er op toe te zien
dat alle veiligheidsaspecten van een tunnel in acht worden genomen en
die de nodige voorzorgsmaatregelen vaststellen om de naleving van de
richtlijn te verzekeren. In de Warvw zijn burgemeester en wethouders van
de gemeente waarin een tunnel geheel of in hoofdzaak is of zal zijn
gelegen aangewezen als het bestuursorgaan bedoeld in artikel 4 van de
richtlijn.
Artikel 3, tweede lid, van de richtlijn maakt het mogelijk dat het aangewezen bestuursorgaan in bepaalde gevallen de toepassing van risicobeperkende maatregelen mag accepteren als alternatief voor de eisen van
de richtlijn, mits de alternatieve maatregelen leiden tot een gelijkwaardige
of betere bescherming. Artikel 14 van de richtlijn laat toe dat het aangewezen bestuursorgaan een afwijking van de eisen van de richtlijn toestaat
voor innovatieve technieken.
In de Warvw zijn bij de implementatie van de richtlijn destijds de artikelen
3, tweede lid, en 14 van de richtlijn niet volledig omgezet. Als gevolg
hiervan is er geen bestuursorgaan aangewezen dat de toepassing van
risicobeperkende maatregelen mag accepteren als alternatief voor de
eisen van de richtlijn.
De Afdeling adviseert genoemde richtlijnbepalingen alsnog te implementeren in de Warvw.
3. Implementatie van artikel 3, tweede lid, van richtlijn 2004/54/EG

1

Pb. 2004, L 167/39.

Implementatie van artikel 3, tweede lid, en artikel 14 van de richtlijn heeft
indertijd wel plaatsgevonden, daaraan verandert dit wetsvoorstel niets.
Artikel 3, tweede lid, is aldus geïmplementeerd dat in het kader van de
omgevingsvergunning voor het bouwen van de tunnel en bij de openstellingsvergunning het bevoegd gezag toetst of de tunnel veilig is. In die fase
kan het bevoegd gezag beoordelen of de alternatieven veilig zijn in de zin
van de wet. Zeker in de nieuwe constellatie, is de vraag of een alternatief
gelijkwaardig is qua veiligheid goed meetbaar voor het bevoegd gezag
omdat steeds aan de norm moet worden voldaan. Als met het alternatief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 4

4

niet aan de norm wordt voldaan, wordt derhalve niet aan de veiligheidsen bouweisen van de wet voldaan en kan het bevoegd gezag het afwijken
van de gestandaardiseerde uitrusting afwijzen door middel van het niet
verlenen van de omgevingsvergunning of de openstellingsvergunning.
Artikel 14 van de richtlijn is geïmplementeerd in de artikelen 4 en 5 van
het Besluit aanvullende regels veiligheid wegtunnels. Die artikelen regelen
dat de aanvraag tot afwijking bij de Europese Commissie alleen door een
gezamenlijk verzoek van BenW en de tunnelbeheerder wordt gedaan,
waarmee dus ook de rol van het bevoegd gezag in deze is geïmplementeerd.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
4. De redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.
5. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel en de
memorie van toelichting te actualiseren, enige redactionele verduidelijkingen te maken en enkele niet-ingrijpende toevoegingen aan het
wetsvoorstel te doen. De bedoelde toevoegingen zien op het door de
veiligheidsbeambte laten adviseren over het bouwplan voor een tunnel.
Die adviestaak van de op te heffen Commissie voor de tunnelveiligheid
bleek abusievelijk niet belegd in het wetsvoorstel. Daarnaast is gebleken
dat voor tunnels waarvan een gemeente de beheerder is, het niet mogelijk
is om vanaf het moment waarop inwerkingtreding van de wet wordt
voorzien een gestandaardiseerde uitrusting toe te passen. Aangezien het
wetsvoorstel er van uitgaat dat er steeds een gestandaardiseerde
uitrusting wordt toegepast is het nodig om die tunnels in artikel 18b uit te
zonderen van de bepalingen over de gestandaardiseerde uitrusting. De
overige bepalingen van de wet, inclusief de veiligheidsnorm, gelden (met
inachtneming van de overgangstermijn van artikel 18) wel voor tunnels in
beheer bij een gemeente.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister van Infrastructuur en Milieu,
M. H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 4

5

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no. W14.11.0302/IV met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
–
–

–

–

–

–

–

–

In artikel 6, eerste lid, «de risicoanalyse» vervangen door: een
risicoanalyse.
Artikel 6a, tweede lid, onder a, herformuleren om deze bepaling meer
in lijn te laten zijn met artikel 6, eerste lid. Bijvoorbeeld als volgt:
a. indien uit een risicoanalyse blijkt dat bij toepassing van de gestandaardiseerde uitrusting in een tunnel met fysieke kenmerken van
opengestelde of in aanbouw zijnde tunnels, aan de in artikel 6, eerste
lid, vermelde norm wordt voldaan.
De volgorde van de onderdelen van artikel 6b wijzigen, mede omdat
blijkens de toelichting de tunnel inclusief de gestandaardiseerde
uitrusting nog een risicoanalyse voor het geheel moet doorlopen. Een
logische volgorde zou zijn:
1) het kiezen van de toe te passen standaarduitrusting;
2) uitvoeren van een risicoanalyse;
3) de mogelijke afwijking van de standaard;
4) het moment waarop uiterlijk een standaarduitrusting of de
afwijking daarvan moet zijn gekozen;
5) betrokkenheid van het bevoegde college bij de keuze van de
(standaard)uitrusting.
In artikel 6b, tweede lid, onderdelen a en b, alsmede het vijfde lid,
onderdelen a en b, de woorden «bij de totstandkoming van» vervangen door: voorafgaand aan de vaststelling van. De totstandkoming van
een planologisch besluit is een proces en daarmee te onbepaald om
als uiterste moment van het maken van een keuze te kunnen dienen.
Artikel 6c, eerste lid, in verband met de leesbaarheid en de consistentie
in de wet, splitsen in twee leden, waarbij het eerste lid de verplichting
om een veiligheidsplan vast te stellen bevat en het tweede lid het
moment waarop dat moet zijn gebeurd. Bij dat laatste zou moeten
worden aangesloten bij de terminologie die wordt gebruikt voor het
tijdstip waarop uiterlijk de keuze van een uitrusting moet zijn gemaakt.
In artikel 6d, eerste lid, de passage «ten aanzien van het ontwerp van
deze wijziging of ten aanzien van het voornemen tot het veranderen
van het gebruik» schrappen. De risicoanalyse geldt niet alleen de
wijziging; de hele tunnel moet, na de wijziging, aan de norm voldoen.
In artikel 8a, eerste lid, aansluiten bij de formulering van artikel 8,
eerste lid. Daartoe kan het laatste deel van de zin worden vervangen
door: voor het verkeer open te stellen, zonder een daartoe strekkende
vergunning van het bevoegd college van burgemeester en wethouders.
In artikel III van het wetsvoorstel de woorden «van het ontwerp als»
schrappen uit het voorgestelde onderdeel e, van artikel 2.10, eerste lid,
van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 4

6