Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 092

Wijziging van de Mijnbouwwet (regels voor
afsplitsing betreffende vergunningen voor het
winnen van koolwaterstoffen die voor 1965 zijn
verleend)

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 19 december 2014
De vaste commissie voor Economische Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van bovengenoemd wetsvoorstel, heeft de eer als
volgt een verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering de vragen en opmerkingen in dit
verslag afdoende zal beantwoorden, acht de commissie hiermee de
openbare behandeling van het voorstel van wet voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
I.

II.

blz.

ALGEMEEN

1

1.
2.
3.
4.
5.

2
4
5
6
6

Aanleiding
Nut en noodzaak
Gevolgen
Regeldruk en overige bedrijfseffecten
Internetconsultatie

ARTIKELEN Artikel I

7

Overig

7

I. ALGEMEEN
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de
wijziging van de mijnbouwwet inzake regels voor afsplitsing van
vergunningen voor het winnen van koolwaterstoffen die voor 1965 zijn
verleend. Deze leden vinden het van belang dat niet benutte (delen van)
vergunningsgebieden beschikbaar kunnen komen voor anderen, waarmee
de actieve benutting van winningsvergunningen van delfstoffen wordt
bevorderd. Zij vinden het daarom goed dat dit wetsvoorstel de bestaande
onduidelijkheid omtrent de gevolgen van splitsing van vergunningen die
zijn verleend vóór 1965 wegneemt, en voorziet in de behoefte om delen

kst-34092-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 092, nr. 5

1

van die vergunningen te kunnen overdragen. De leden van de VVD-fractie
onderschrijven de redenering van het kabinet dat een vorm van begunstiging bij afsplitsing van een vergunning niet aan de orde is, aangezien
de prijs die de nieuwe vergunninghouder zal moeten betalen zal overeenkomen met de economische waarde ervan. Deze leden constateren dat
met de opmerkingen van de Raad van State rekening is gehouden en zien
daarom af van verdere opmerkingen.
De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel en zij hebben geen behoefte aan het stellen van vragen
omtrent de Wijziging van de Mijnbouwwet (regels voor afsplitsing
betreffende vergunningen voor het winnen van koolwaterstoffen die voor
1965 zijn verleend).
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetswijzigingsvoorstel mijnbouwwet betreffende regels voor afsplitsing vergunningen.
De leden van de PVV-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
voorliggende wetsvoorstel en willen de regering nog enkele vragen
voorleggen.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel, en
hebben hier nog enkele vragen over.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Zij hebben hierover een aantal vragen.
1. Aanleiding
Naar de leden van de SP-fractie hebben begrepen, is het sinds 1 januari
2010 mogelijk om gebieden waarvoor een vergunning voor het winnen
van koolwaterstoffen geldt te verkleinen met de delen die door de
vergunninghouder niet zijn of zullen worden gebruikt voor opsporings- of
winningsactiviteiten. Daarbij wordt gemeld dat de vergunninghouder
alvorens tot die gebiedsverklaring over te gaan, alsnog de gelegenheid
krijgt die activiteiten te gaan verrichten. Daarbij wordt in de tekst
verwezen naar TK 31 479, nr. 3, blz. 6, waarin inderdaad de ministeriële
bevoegdheid wordt uitgelegd. Deze leden hebben begrepen dat daarbij
blijkbaar ook sprake is van «minder belangrijke gebruiksmogelijkheden
van lege gasvelden en het daarbij in de grond opslaan van andere stoffen
dan aardgas, zoals CO2». Zij vragen of door te verwijzen naar betreffende
bladzijde, dit gedeelte daarmee ook terugslaat op de tekst van dit
wetsvoorstel. De leden van de SP-fractie zien hierover graag een
uitgebreide toelichting. Is bij de afsplitsing ook sprake van een vorm van
hernieuwd gebruik van dit afgesplitste gebied, voor zaken die wellicht
niets van doen hebben met het winnen van koolwaterstoffen? Deze leden
denken daarbij aan zaken als gebruik voor bijvoorbeeld geothermie, de
opslag van CO2 of andere toepassingen.
Artikel 135, tweede lid, van het Mijnbouwbesluit stelt dat «door splitsing
ten aanzien van het toepasselijk recht geen wijzigingen voor, ook niet ten
aanzien van de op basis van de Mijnbouwwet aan de staat verschuldigde
afdrachten. Vooruitlopend op het voorliggend wetsvoorstel, menen de
leden van de SP-fractie te begrijpen dat dit artikel blijkbaar niet geldt voor
de vijf vergunningen die voor 1 januari 1965 zijn afgegeven. Klopt deze
aanname, vragen zij. En indien het antwoord hierop bevestigend is,
waarom wordt er dan nu niet gekozen om een wetsvoorstel voor te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 092, nr. 5

2

bereiden dat zorg draagt dat ook dit gaat gelden voor alle nieuw
afgesplitste/af te splitsen gebieden na 1 januari 2015?
De leden van de SP-fractie menen te begrijpen dat het voorliggend
wetsvoorstel is ingegeven vanuit de behoefte duidelijkheid te scheppen
over de rechtsgevolgen van splitsing van de vijf vergunningen
(Schoonebeek, Tubbergen, Rijswijk, Rossum-de Lutte en Groningen) die
voor 1 januari 1965 zijn verleend. Deze leden begrijpen niet dat in plaats
van die onduidelijkheid voor te leggen aan de landsadvocaat of aan een
rechtbank, er in plaats daarvan gekozen wordt voor een soort van
«uitzonderingswet» op basis van een uitzonderingssituatie binnen de
Mijnbouwwet.
De bijzonderheid van deze vergunningen is volgens de tekst gelegen in
het feit dat ze «in onderlinge samenhang en met de houder er van zijn
verankerd in de structuur van het gasgebouw». Naar mening van de leden
van de SP-fractie zijn er voornemens geweest dit gasgebouw te herstructureren (brief TK 28 109, van 8 april 2002) en de leden vragen waarom dit
afsplitsingsverhaal geen plek heeft mogen vinden bij dit voornemen.
Daarnaast zijn deze leden verbaasd dat het vervolgens blijkbaar ook in
2007/2008 (TK 31 479, nr. 3) buiten schot is gebleven. Wat is hiervan de
reden? Waarom is bij de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet op
1 januari 2003 «de exclusieve en bijzondere positie gehandhaafd»?
Waarom is bij de splitsing van de Gasunie in Gasunie en Gasterra deze
kwestie niet ter sprake gekomen, vragen de leden van de SP-fractie.
Waaruit bestaat de genoemde onduidelijkheid voor beide partijen over
«teveel risico’s om in de praktijk tot splitsing over te gaan»? Waarom is de
huidige situatie onbevredigend? En waarom is uitgerekend nu het
moment te komen met voorliggende wetswijziging?
Waarom is het niet mogelijk om bij wet te bepalen dat door splitsing
ontstane vergunningen en de «bijzondere positie van de oude vergunningen» het gasgebouw niet wordt uitgebreid tot een nieuwe vergunninghouder? Waarom worden deze zaken niet voorgelegd aan de Europese
Commissie?
De leden van de SP-fractie lezen in het onlangs gepubliceerde «Onderzoek
Toekomst Governance Gasgebouw» dat de onderzoekers behoefte hebben
aan het steviger in positie brengen van de overheid binnen het
gasgebouw. Is de regering van plan dit te gaan doen? Zo niet, waarom
niet?
Verder lezen deze leden in het «Onderzoek Toekomst Governance
Gasgebouw» dat er moet worden nagedacht over de termijnen en de
voorwaarden waaronder alle partijen uiteindelijk het gasgebouw gaan
verlaten. Zet de regering in op een uiteindelijk verdwijnen van het
gasgebouw, en zo ja, waarom is hiervoor gekozen?
Is dit «Onderzoek Toekomst Governance Gasgebouw» betrokken bij
voorgenomen wetswijziging? Zo nee, bent u bereid dit alsnog te bezien?
De leden van de PVV-fractie zijn benieuwd wat nu de concrete aanleiding
is om 50 jaar na dato de wet te veranderen voor wat betreft de rechtsgevolgen van splitsing van deze vijf vergunningen die voor 1965 zijn
verleend? Kan de regering aangeven of er recentelijk interesse is getoond
in splitsing van één van deze vergunningen en zo ja, door welke partijen?
Deze leden zijn vooral benieuwd wat er met de Groningse vergunning
gaat gebeuren, is splitsing daarvan ook een optie?
De leden van de D66-fractie lezen «De bijzonderheid van deze vergunningen is erin gelegen dat ze in onderlinge samenhang en met de houder
ervan zijn verankerd in de structuur van het gasgebouw.» De Minister
heeft aangekondigd de voorwaarden van het gasgebouw te willen
herzien, en hier eind 2015 over aan de Kamer te berichten. Graag horen
deze leden of het mogelijke uitbreiden van het aantal vergunningen en
vergunninghouders die aan deze zelfde voorwaarden voldoen, waarvan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 092, nr. 5

3

sprake zou zijn bij afsplitsing van de vergunningen van voor 1965, een
herziening van het gasgebouw niet onnodig bemoeilijkt.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering van plan is de
betreffende vergunningen te splitsen? Voorziet de regering dat dit voor
2018 gaat gebeuren? Zo nee, wat is de aanleiding om juist nu dit
wetsvoorstel in te dienen?
Wat is de samenhang met de herziening van het Gasgebouw?
Is afsplitsing in alle vijf de vergunningsgebieden technisch mogelijk,
specifiek ook in het gebied Groningen? Bestaan er technisch gezien veel
mogelijkheden tot afsplitsing?
Is het de intentie van de regering om de exploratie en exploitatie van olieen gasvoorraden te versnellen? Welke gevolgen kan dit hebben voor de
Nederlandse olie- en gasproductie?
2. Nut en noodzaak
Op welke wijze wordt de bestaande onduidelijkheid nu echt weggenomen,
vragen de leden van de SP-fractie. Waaruit blijkt nu de wezenlijke
oplossing van bestaande onduidelijkheid, anders dan nu met een – naar
mening van deze leden – simpelweg gekozen oplossing zonder (poging
tot) rechterlijke toetsing? Waaruit bestaat de onder artikel 19 van de
Mijnbouwwet genoemde grondslag tot het stellen van nadere regels? Is
hierbij sprake van een algemene maatregel van bestuur die nadere
invulling gaat krijgen?
Waarom is bij de totstandkoming van het Mijnbouwbesluit geen specifieke aandacht besteed aan de rechtsgevolgen van splitsing van de «oude
vergunningen» en overdracht van delen daarvan? Bestaat er juridisch
verschil tussen splitsing en afsplitsing?
Wat is nu het werkelijke verschil? De leden van de SP-fractie vragen of bij
de nu voorliggende keuze sprake is van een niet uit te leggen gemakzucht.
Voor deze leden is op dit moment onduidelijkheid of de schatkist wordt
gespekt of tekort wordt gedaan met dit voorstel. Graag hierop een
uitgebreide toelichting.
De leden van de CDA-fractie vragen ten aanzien van de nut en noodzaak
hoeveel afsplitsingen van «oude» vergunningen worden voorzien in
navolging van deze wetswijziging en welke winningsmogelijkheden,
winningsgebieden hiermee zijn gemoeid. Als deze wetswijziging niet
ingevoerd wordt en enkel de «oude» vergunninghouder gebruik kan
maken van de winningsmogelijkheid die afgesplitst zou kunnen worden,
wat gaat er dan mis, zo vragen deze leden. Welk probleem lossen we op
met deze wetswijziging?
De leden van de PVV-fractie constateren dat het wetsvoorstel poogt
bestaande onduidelijkheid weg te nemen omtrent de gevolgen van
splitsing van vergunningen die zijn verleend voor 1965. Echter, uit het
commentaar van de Raad van State maken deze leden op dat deze poging
nog niet geslaagd is. Zo heeft de Raad van State nogal wat kritiek over de
begunstiging van deze oude vergunningen en de rechtvaardiging
daarvan. Hoewel de leden niet voornemens zijn om iets af te doen aan
deze oude vergunningen, vragen zij de regering uiteen te zetten wat de
consequenties zijn indien alle vergunningen voortaan onder hetzelfde
regime zouden vallen als de huidige mijnbouwwet? Kortom wat zou er
gebeuren als de uitzonderingsposities komen te vervallen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 092, nr. 5

4

3. Gevolgen
De leden van de SP- fractie zouden graag verduidelijking krijgen over de
zinsnede: « het is bij afsplitsing noodzakelijk de samenhang tussen het
deel van de vergunning dat achterblijft bij de bestaande vergunninghouder, en waar voor rechtens niets wijzigt, en de vergunning die op het
afgesplitste en over te dragen gebiedsdeel betrekking heeft, in voldoende
mate zeker te stellen». Waarom moet de hier genoemde samenhang in
stand blijven? Waarom wordt niet gekozen voor een nieuwe vergunning
voor het nieuwe gebied?
Waarom is gekozen voor een eerste afwijking? Waarom worden blijkbaar
oude rechten in stand gehouden, terwijl de voorgenomen situatie
wezenlijk gaat veranderen? De eigenaar van voor 1965 kan immers kiezen
zelf de winning te behouden en uit te voeren, waardoor een ander partij
niet nodig is. Mocht er vervolgens behoefte zijn aan een andere partij, een
ander invulling of ander gebruik, dan kan de eerste partij immers kiezen
voor afstoten van een niet gebruikt onderdeel van een gebied. Dat kan
dan simpelweg worden aangeboden tegen een zelf te bepalen prijs en de
wetgever kan naar mening van de leden daar via wet, algemene
maatregel van bestuur of ministeriële regeling de voor haar belangrijke
zaken via een vergunning regelen. Is de – te bepalen prijs – van economische waarde, niet volgens de markt, vragen de leden. Graag een reactie
van de regering hierop.
Naar aanleiding van de tweede afwijking verzoeken de leden van de
SP-fractie om meer achtergrondinformatie. Bij de specifieke winningsvergunning van voor 1965 hangt af of staatsdeelneming aan de orde is. Hoe
is het per vergunning van de vijf (Schoonebeek, Tubbergen, Rijswijk,
Rossum-de Lutte en Groningen) gesteld?
Waarom verschillen de regering en de Raad van State van mening over
het voorleggen van de kwestie aan de Europese Commissie. Wat zijn de
voor- en nadelen van dit voorleggen vragen deze leden.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de risico’s zijn voor het afsplitsen
van «oude» vergunningen voor de verantwoordelijkheid bij mogelijke
toekomstige schade als gevolg van de winning. Deze leden vrezen dat de
verantwoordelijkheid bij mogelijke schade door winning vertroebeld zou
kunnen worden door splitsing van vergunningen. Zij vernemen graag hoe
de verantwoordelijkheid bij schade die mogelijk al veroorzaakt is door de
huidige vergunninghouder wordt geborgd. Hoe verhoudt zich de splitsing
van vergunningen met de verjaring van mijnbouwschade, zo vragen deze
leden. De leden van de CDA-fractie zouden met betrekking tot staatssteun
nog graag willen weten waarom de maatregelen niet tot een selectief
voordeel leiden.
De leden van de PVV-fractie hebben met verbazing kennisgenomen van de
aantijgingen van de Raad van State inzake staatssteun. Is het niet zo dat er
geen subsidie wordt gegeven voor mijnbouwactiviteiten, maar dat
mijnbouwactiviteiten juist geld opleveren voor de schatkist? Bovendien
zijn er in de praktijk reeds verschillen tussen afdracht aan de Staat bij
bijvoorbeeld het Slochterenveld en andere gasvelden, dus als dat volgens
de redenering van de Raad van State staatssteun zou zijn dan is hier al
decennia lang sprake van. Deze leden delen dan ook de redenering van de
regering dat van staatssteun geen sprake is en verzoeken de regering om
stelliger afstand te nemen van de insinuaties van de Raad van State op dit
punt. Tot slot willen zij er nog aan toevoegen dat in geen enkele staatssteunkwestie aan de Europese Commissie toestemming gevraagd zou
moeten worden. Dat is iets wat wij in de Kamer en met onze toezichthouders prima zelf kunnen bepalen en bovendien, waarom zou de
regering de slapende honden in Brussel wakker willen maken?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 092, nr. 5

5

De leden van de D66-fractie lezen dat na splitsing van de vergunningen,
op de afgesplitste vergunningen identieke beperkingen en voorschriften
van toepassing zijn als op de oorspronkelijke vergunningen. Graag horen
deze leden of behalve conventionele olie- en/of gaswinning ook schaliegaswinning mogelijk is onder deze oorspronkelijke vergunningen, en zo
ja, hoe de regering kan uitsluiten dat er opsporings- of winningsboringen
naar schaliegas worden uitgevoerd voor de Kamer besloten heeft of dit al
dan niet wenselijk is.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of bij afsplitsing de verantwoordelijkheid voor schade door mijnbouw ook integraal worden
overgedaan op de nieuwe vergunninghouder. Hoe is dit geregeld ten
aanzien van schade die voortkomt uit winning over een periode van ruim
zestig jaar? Gaat de verantwoordelijkheid voor niet-producerende putten
ook over op de nieuwe vergunningshouder?
Kan de regering aangeven wat het verschil in afdrachtsregime is tussen
de vergunningen onder de Mijnbouwwet en de oude vergunningen onder
het overgangsrecht? Kan de regering aangeven wat het verschil is in
aansprakelijkheid tussen beide regimes?
Welke waarborgen heeft de regering over de expertise op het gebied van
aardbevingen en over de bereidheid en capabiliteit om schade door
mijnbouw te vergoeden van nieuwe vergunninghouders?
4. Regeldruk en overige bedrijfseffecten
De leden van de PVV-fractie zijn nogal verbaasd over de doelstelling van
het mijnbouwbeleid, te weten maximale opsporing en winning van de
aanwezige olie- en gasreserves. Ten eerste is dit strijdig met het huidige
directe beleid inzake de gaswinning in Groningen en schaliegas. Ten
tweede is dit ook strijdig met wetgeving die nu nog in behandeling is,
onder meer inzake de Mijnbouwwet (TK 34 041, nr. 2) en de wet wind op
zee (TK 34 058, nr. 2). Deze voorgenomen wetten zorgen immers voor
meer barrières voor maximale olie- en gaswinning. Deze leden verzoeken
de regering dan ook om aan te geven in hoeverre de genoemde
doelstelling nog stand houdt gelet op bovengenoemde voorgenomen
wetswijzigingen en het huidige kabinetsbeleid op dit vlak.
De leden van de SP-fractie vragen waarom bij overige bedrijfseffecten
wordt gemeld dat deze wetswijziging bijdraagt aan een maximale
opsporing en winning van aanwezige olie-en gasreserves voor «het
bedrijf». Is optimalisering van bedrijfsvoering niet aan het bedrijf zelf? Wat
staat hierbij nu echt in de weg?
5. Internetconsultatie
De leden van de SP-fractie willen graag wat meer duidelijkheid over de
reactie op de inbreng van de Vewin waarin wordt gesteld dat «afsplitsing
immers geen gevolgen heeft voor de activiteit waarvoor de vergunning
geldt». Welke andere reden dan die van schaliegaswinning is gelegen in
het feit dat deze wetswijziging op dit moment aan de Kamer wordt
voorgelegd?
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de regering schrijft dat
de oude vergunningen gelden voor de winning van koolwaterstoffen.
Betekent dit dat schaliegaswinning hier in geen van de gevallen onder zou
kunnen vallen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 092, nr. 5

6

II. ARTIKELEN Artikel I
De leden van de SP-fractie vragen wat de ongewenste uitkomsten voor
het gasgebouw zijn indien deze wetswijziging niet wordt doorgevoerd.
Mocht er sprake zijn van het stellen van nadere regels aan afsplitsing te
stellen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, is de regering
bereid deze met voorhang voor te leggen aan de Kamer. Zo nee, waarom
niet?
Het genoemde artikel vermeldt allerlei zaken over eigendomsrechten
gedurende het tijdvak waarvoor de vergunning telt. Maar het hele stuk
meldt niets over de werking van plichten en verantwoordelijkheden in
deze. Hoe zijn de verantwoordelijkheden verdeelt bij splitsing en
afsplitsing? De leden van de SP-fractie verzoeken hierover een paragraaf
op te nemen.
Overig
De leden van de SP-fractie hebben enkele vragen over het advies van de
Raad van State en nader rapport (TK 34 902, nr. 4). Dit wetsvoorstel
voorziet in de mogelijkheid om een deel van een winningsvergunning die
voor 1965 is verleend af te splitsen en dat deel aan een derde partij over te
dragen. Daarbij wordt verwezen naar een concessie verleend krachtens
artikel 5 van de wet van 21 april 1810 (Bulletin des Lois no 285). Wat
behelst deze concessie? Eigendomsrecht eeuwigdurend? Wat zegt dit over
vergunningen? Wat is ten opzichte van destijds, in 1965 veranderd? Is het
wetsvoorstel nu wel of niet aangepast naar aanleiding van de opmerkingen door de Raad van State? Wat behelst artikel 5 van de Wet van
21 april 1810? Waarom is dit nooit herzien? Waaruit bestaat de genoemde
schadeloosstelling door de regering aan de vergunninghouder? Is dit
– gezien de concessie van 1810 – nog van deze tijd?
Voetnoot 6 (pagina 2), verwijst naar artikel 150 van de Mijnbouwwet. Dit
zegt echter niets over onteigening. Kan dit alsnog worden uitgelegd of
worden toegelicht?
De leden van de CDA-fractie zijn bezorgd dat met deze wetswijziging er
afbreuk gedaan zou kunnen worden aan in en voor 1965 afgegeven
vergunningen. Zou de afsplitsing van winningsmogelijkheden van deze
vergunningen een minder goede of betere financiële opbrengst kunnen
betekenen voor de Staat, zo vragen deze leden. Is de afsplitsing eigenlijk
wel technisch van aard, wat verstaat de regering daar onder? In hoeverre
kan dit leiden tot andere eigendomsverhoudingen? Waarom wijkt de
regering voor de concessies van 1810 hier van af en waarom is er de
noodzaak om daar een nieuw regime voor in het leven te roepen, zo
vragen deze leden? Voor welke gebieden geldt dit dan? Daarnaast vragen
de leden van de CDA-fractie in hoeverre het mogelijk is om in deze
wetswijziging vast te leggen dat Staatsdeelneming verplicht is ongeacht
of de vergunning wordt gesplitst? Heeft de regering voldoende invloed en
mogelijkheden om boringen tegen te kunnen gaan als dat maatschappelijk gewenst is bij afgesplitste vergunningen? Kan de regering een
afsplitsing weigeren?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 092, nr. 5

7

De leden van de D66-fractie horen tenslotte graag of de regering de
discretionaire bevoegdheid heeft om de gunning van de afgesplitste
vergunning te weigeren, en zo ja op welke gronden.
De voorzitter van de vaste commissie voor Economische Zaken,
Vermeij
De adjunct-griffier van de vaste commissie voor Economische Zaken,
De Vos

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 092, nr. 5

8