Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 247

Uitvoering van Verordening (Euratom, EG) nr.
2185/96 van de Raad van 11 november 1996
betreffende de controles en verificaties ter
plaatse die door de Commissie worden
uitgevoerd ter bescherming van de financiële
belangen van de Europese Gemeenschappen
tegen fraudes en andere onregelmatigheden
(PbEG 1996, L 292) (Wet op de verlening van
bijstand aan de Europese Commissie bij
controles en verificaties ter plaatse)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 8 juni 2012
Algemeen
Het kabinet heeft met interesse de vragen en opmerkingen van de leden
van de fracties van de VVD, de PVV en de SP gelezen. Het kabinet is
verheugd dat de leden van de fracties van de VVD en de SP voorstander
zijn van beleid dat gericht is op het voorkomen en bestrijden van fraude
en andere onregelmatigheden bij de besteding van publieke middelen.
Bij de beantwoording wordt de volgorde van het verslag zoveel mogelijk
aangehouden.
Inleiding

1
Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van
de Raad van 11 november 1996 betreffende de
controles en verificaties ter plaatse die door
de Commissie worden uitgevoerd ter
bescherming van de financiële belangen van
de Europese Gemeenschappen tegen fraudes
en andere onregelmatigheden (PbEG 1996, L
292).
2
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van
de Raad van 18 december 1995 betreffende de
bescherming van de financiële belangen van
de Europese Gemeenschappen ( PbEG 1995, L
312). Deze verordening maakt het mogelijk
maatregelen te nemen op het gebied van de
bestrijding van fraude, waardoor de financiële
belangen van de EU worden geschaad.

De leden van de fractie van de VVD vragen wat de aanleiding is geweest
van Verordening 2185/961 die de Europese Commissie de bevoegdheid
geeft in de lidstaten controles en verificaties ter plaatse uit te voeren. Ik
hecht eraan op te merken dat de Europese Commissie en de lidstaten op
grond van artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (hierna: VWEU) een gedeelde verantwoordelijkheid
hebben om fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de
financiële belangen van de Europese Unie worden geschaad, te
bestrijden. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen
van de Europese Unie voorziet Verordening 2988/952 in een algemene
regeling inzake homogene controles, administratieve maatregelen en
sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het
Unierecht. Op grond van artikel 8 van Verordening 2988/95 dienen de
lidstaten overeenkomstig hun nationale wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen de nodige maatregelen te nemen en zich te vergewissen van
de regelmatigheid en het bestaan van de verrichtingen die de financiële
belangen van de Gemeenschappen raken. Onderdeel van bedoelde
algemene regeling vormt de bevoegdheid van de Europese Commissie

kst-33247-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 247, nr. 6

1

om controles en verificaties ter plaatse te verrichten.
De aanvullende algemene bepalingen betreffende deze bevoegdheid van
de Europese Commissie zijn opgenomen in Verordening 2185/96. Op
grond van deze verordening oefent de Europese Commissie zelfstandig en
rechtstreeks controle uit op de naleving van het recht van de Europese
Unie in de lidstaten, waarbij de regie en verantwoordelijkheid steeds in
handen is van de Europese Unie (de zogeheten eerstelijns controle).
Verordening 2185/96 biedt de Europese Commissie voor een effectieve
bestrijding van fraude en andere onregelmatigheden de bevoegdheid
controles en verificaties ter plaatse uit te voeren bij marktdeelnemers in
de lidstaten. De Europese Commissie heeft reden hiervan gebruik te
maken wanneer zij de EU-begroting niet onder gedeeld beheer uitvoert. In
dat geval worden de taken ter uitvoering van de begroting niet aan de
lidstaten gedelegeerd. Het is denkbaar dat de lidstaten in een dergelijk
geval minder snel geneigd zullen zijn passende maatregelen te treffen ter
bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie om ervoor
te zorgen dat de middelen overeenkomstig de toepasselijke voorschriften
en beginselen worden gebruikt. De Europese Commissie heeft eveneens
reden om tot controles en verificaties ter plaatse over te gaan bij het te
kort schieten van de handhaving in de lidstaten op verschillende
beleidsterreinen.
De leden van de fractie van de VVD vragen hoe groot de fraudeproblematiek is en waar die zich vooral voordoet. Fraude kan zich in beginsel
overal voordoen waar burgers en bedrijven een beroep kunnen doen op
subsidies of op andere geldelijke bijdragen, ongeacht of die uit nationale
of uit Europese fondsen worden betaald. Verzoeken vanuit de Europese
Commissie die betrekking hebben het gebied van mogelijke fraude met
EU-gelden en waarbij Nederlandse marktdeelnemers op enigerlei wijze
betrokken zouden kunnen zijn, hebben zich in het verleden weinig
voorgedaan. Zo heeft de Europese Commissie in 2010 en 2011 in totaal
zes controles en verificaties ter plaatse in Nederland verricht.
De leden van de fractie van de VVD vragen welke extra bevoegdheden
met Verordening 2185/96 precies worden toegekend ten opzichte van de
huidige situatie.
Met Verordening 2185/96 worden geen extra bevoegdheden toegekend
aan de Europese Commissie. Verordening 2185/96 stelt de Europese
Commissie in de gelegenheid om, onverminderd het bepaalde omtrent
controles en verificaties ter plaatse in de sectoriële communautaire
regelingen, controles en verificaties ter plaatse in te stellen op alle
activiteitsgebieden van de Europese Unie op basis van één enkele
horizontale rechtsgrond. Er kunnen controles en verificaties ter plaatse
worden verricht wanneer vermoed mag worden dat er onregelmatigheden zijn begaan en dat is voldaan aan de criteria voor ingrijpen van de
Europese Commissie zoals vervat in artikel 2 van genoemde verordening:
a. hetzij met het oog op onderzoek van het vermoeden van ernstige of
transnationale onregelmatigheden of onregelmatigheden waarbij
marktdeelnemers betrokken kunnen zijn die in verscheidene lidstaten
actief zijn;
b. hetzij met het oog op onderzoek van het vermoeden van onregelmatigheden indien de situatie in de lidstaat het in een bijzonder geval
noodzakelijk maakt de controles en verificaties ter plaatse te
versterken teneinde de doeltreffendheid van de bescherming van de
financiële belangen te verbeteren en aldus binnen de EU een
gelijkwaardig beschermingsniveau te waarborgen;
c. hetzij op verzoek van de betrokken lidstaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 247, nr. 6

2

Het wetsvoorstel verduidelijkt op welke wijze Nederland bijstand verleent
bij onderzoeken op basis van Verordening 2185/96. Het wetsvoorstel bevat
daartoe nadere regels over het door Nederland verlenen van de in
Verordening 2185/96 bedoelde bijstand daaronder begrepen regels over
de nationale functionarissen die de Europese Commissie bijstaan bij de
controles en verificaties ter plaatse en over de bevoegdheden die de
nationale functionarissen in dit kader hebben.
De leden van de fractie van de VVD vragen aan te geven in hoeverre
samenwerking plaats zal vinden met reeds bestaande nationale controleorganen.
Het is van belang te benadrukken dat de samenwerking van de Europese
Commissie met de lidstaten de hoeksteen vormt van de fraudebestrijding
op communautair niveau. De samenwerking van de rechtstreeks
betrokken nationale controleorganen met de Europese Commissie, met
name het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) is uitstekend en
zal worden voortgezet.
De leden van de fractie van de VVD vragen of de controle vanuit de EU
plaatsvindt op basis van vertrouwen, of dat er een risico bestaat voor een
stapeling van controles en daarmee administratieve lasten voor ondernemers. Binnen het Europees recht speelt behalve de wet- en regelgeving
ook een groot aantal beginselen een belangrijke rol, zoals het in dit
verband fundamentele beginsel van Unietrouw (ook wel genoemd: het
beginsel van loyaliteit). Krachtens dit beginsel respecteren de Europese
Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de
taken die uit de Verdragen voortvloeien. Het beginsel dat partijen loyaal
dienen samen te werken is tot uitdrukking gebracht in artikel 4 van
Verordening 2185/96 waarin is opgenomen dat controles en verificaties ter
plaatse door de Europese Commissie worden voorbereid en geleid in
nauwe samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de betrokken
lidstaat. Overeenkomstig het bepaalde in de tweede alinea van artikel 3
van genoemde verordening dient de Europese Commissie ook rekening te
houden met de controles die de lidstaat op grond van zijn wetgeving voor
dezelfde feiten bij de betrokken marktdeelnemers verricht of reeds heeft
verricht. Gezien het vorenstaande kan er van uit worden gegaan dat de
lidstaten en de Europese Commissie bij de uitvoering van Verordening
2185/96 loyaal samenwerken en dat controle vanuit de EU plaats vindt op
basis van vertrouwen. Het risico voor stapeling van controles is ook
afwezig nu in artikel 3 van Verordening 2185/96 expliciet is opgenomen
dat in de gevallen waarin de Europese Commissie besluit controles en
verificaties ter plaatse uit te voeren op grond van deze verordening, zij
erop toeziet dat er terzelfder tijd bij de betrokken deelnemers voor
dezelfde feiten geen vergelijkbare controles en verificaties worden
uitgevoerd op grond van sectoriële communautaire regelingen.
De leden van de fractie van de PVV vragen zich af wie moet optreden als
er sprake is van fraude en onregelmatigheden en achten voorts het
vigerende artikel 235 van het Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap onvoldoende grondslag voor Verordening 2185/96. In de
dertiende overweging van de considerans van Verordening 2988/95 wordt
bepaald dat «de Commissie en de lidstaten ingevolge het Gemeenschapsrecht verplicht zijn te controleren of de begrotingsmiddelen van de
Gemeenschappen voor de vastgestelde doelen worden gebruikt». Verder
luidt artikel 8, eerste lid, van Verordening 2988/95:
«De lidstaten nemen overeenkomstig hun nationale wettelijke en
bestuursrechtelijke bepalingen de nodige maatregelen om zich te
vergewissen van de regelmatigheid en het bestaan van de verrichtingen
die de financiële belangen van de Gemeenschappen raken.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 247, nr. 6

3

Artikel 1 van Verordening 2185/96 bepaalt dat bij deze verordening de
aanvullende algemene bepalingen worden vastgesteld voor artikel 10 van
Verordening 2988/95, die van toepassing zijn op de administratieve
controles en verificaties ter plaatse die door de Europese Commissie
worden uitgevoerd met het oog op de bescherming van de financiële
belangen van de Gemeenschappen tegen onregelmatigheden. Voorts
wordt in de tweede overweging van de considerans van Verordening
2185/96 bepaald dat de bescherming van de financiële belangen van de
Gemeenschappen in de eerste plaats onder de verantwoordelijkheid van
de lidstaten valt. Anders dan de leden van de fractie van de PVV stellen
ben ik van mening dat er wel een deugdelijke verdragsrechtelijke
grondslag aanwezig is voor Verordening 2185/96. Verordening 2185/96
werd door de Raad aangenomen op grond van artikel 235 van het Verdrag
tot oprichting van de Europese Gemeenschap ( hierna: VEG). In 1996, ten
tijde van de totstandkoming van Verordening 2185/96, bestond in de toen
geldende tekst van het VEG nog geen specifieke bevoegdheid om
passende bepalingen op het gebied van fraudebestrijding vast te stellen.
Deze bevoegdheid is in 1999 bij de wijziging van genoemd verdrag
ingevolge het Verdrag van Amsterdam ingevoegd (artikel 308 van het
VEG) en daarbij aan de Raad verleend. Deze bevoegdheid is na het
Verdrag van Lissabon te vinden in artikel 352 van het VWEU. Tot het
moment van het toekennen van een specifieke bevoegdheid, zoals
hiervoor genoemd, was het noodzakelijk passende bepalingen op het
gebied van fraudebestrijding vast te stellen op basis van artikel 235 van
het VEG hetgeen in deze is gebeurd. De teksten van genoemde
bepalingen luiden:
Artikel 235 van het VEG luidt:
«Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het
kader van de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de
Gemeenschap te verwezenlijken zonder dat dit Verdrag in de daartoe
vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van
stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van de
Vergadering de passende maatregelen.»
Artikel 308 (ex artikel 235) van het VEG na de inwerkingtreding van het
Verdrag van Amsterdam op 1 mei 1999 luidt:
«Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het
kader van de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de
Gemeenschap te verwezenlijken zonder dat dit Verdrag in de daartoe
vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van
stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van de
Vergadering de passende maatregelen.»
Artikel 352, eerste lid, van het VWEU ( ex artikel 308 VEG) na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon luidt:
«Indien een optreden van de Unie in het kader van de beleidsgebieden
van de Verdragen nodig blijkt om een van de doelstellingen van de
Verdragen te verwezenlijken zonder dat deze Verdragen in de daartoe
vereiste bevoegdheden voorzien, stelt de Raad, op voorstel van de
Commissie en na goedkeuring door het Europees Parlement, met
eenparigheid van stemmen passende bepalingen vast. Wanneer de
bepalingen door de Raad volgens een bijzondere wetgevingsprocedure
worden vastgesteld, besluit hij eveneens met eenparigheid van stemmen,
op voorstel van de Commissie en na goedkeuring van het Europees
Parlement.»
Gezien het vorenstaande kan niet anders worden geconcludeerd dan dat
de verwijzing door de leden van de fractie van de PVV naar het vigerende
artikel 235 van het VEG en hun daarop gebaseerde veronderstellingen op
een misverstand berust.
De leden van de fractie van de SP vragen aan te geven wat er precies
wordt onderzocht en of meer verteld kan worden over de samenstelling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 247, nr. 6

4

van het Bureau en het aantal fte dat jaarlijks wordt gespendeerd. Het doel
van onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)
is om de nodige feiten en bewijzen te verzamelen om vast te stellen of er
sprake is van fraude of van andere onregelmatigheden ten nadele van de
financiële belangen van de Europese Unie. De onderzoekers van OLAF
vervullen hun onderzoekstaak door informatie te verzamelen, in
documenten te speuren, controles ter plaatse en inspecties te verrichten
en gesprekken te voeren met marktdeelnemers. Op 31 december 2010
waren 466 mensen werkzaam bij het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF). De organisatiestructuur is opgenomen in de bijlage.
De leden van de fractie van de SP vragen verder wat de bezoldiging van
de personeelsleden van het Bureau is. Het personeel van OLAF wordt
aangesteld en op dezelfde wijze bezoldigd als het overige personeel van
de Europese Commissie overeenkomstig Verordening (EEG, Euratom,
EGKS) nr. 259/68 van de Raad van 29 februari 1968 tot vaststelling van het
Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de
regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze
Gemeenschappen, alsmede van bijzondere maatregelen welke tijdelijk op
de ambtenaren van de Commissie van toepassing zijn (PbEG 1968, L 56).
De leden van de fractie van de SP vragen aan te geven welke sancties er
bestaan bij het niet naleven van de verplichting tot het verlenen van
bijstand. Niet-naleving van de verplichting tot het verlenen van bijstand
kan leiden tot het instellen van een procedure wegens verdragsschending
(artikel 258 VWEU) tegen de lidstaat Nederland. Alvorens hiertoe over te
gaan kan de Europese Commissie een zogeheten pre-infractieprocedure
opstarten. Hierbij zal de Europese Commissie aan Nederland vragen te
verduidelijken waarom de verplichting tot medewerking niet werd
nagekomen. Bij een niet bevredigend antwoord kan de Europese
Commissie een formele infractieprocedure kunnen starten. De Europese
Commissie zal daarbij aangeven waarom zij de mening is toegedaan dat
Nederland het EU-recht heeft geschonden. Nederland moet hierop binnen
de gestelde termijn een standpunt innemen en deze mededelen aan de
Europese Commissie. Voldoet dit antwoord in de ogen van de Europese
Commissie niet, dan kan de Europese Commissie besluiten Nederland
voor het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) te dagen.
Het Hof zal moeten vaststellen of er inbreuk is gemaakt op het recht van
de Europese Unie. Hierbij kan de Europese Commissie het Hof vragen
Nederland te veroordelen tot een geldboete (ook wel forfaitaire som
genoemd) of een dwangsom (aansporen tot naleving) of een combinatie
van beide. De hoogte van deze bedragen is afhankelijk van de ernst en de
duur van de overtreding en dient de nodige afschrikwekkende werking om
verdere inbreuken te voorkomen. In voorkomende gevallen kan Nederland
een geldboete belopen met een minimum van € 3 637 000. Dit bedrag is
vastgesteld per land. Er bestaat geen maximum. Een eventuele
dwangsom kan worden opgelegd met een minimum van € 4 403,70 per
dag en een maximum van € 264 222 per dag. De hoogte van genoemde
bedragen wordt om de drie jaren herzien.
De leden van de fractie van de SP vragen welke ambtenaren bevoegd zijn
deel te nemen aan de audits. Voor zover hier wordt gedoeld op nationale
ambtenaren kunnen dat alle ambtenaren zijn, en zelfs in voorkomend
geval niet-ambtenaren die op grond van deze wet worden aangewezen als
functionaris voor het desbetreffende beleidsterrein. Het ligt voor de hand
bij de aanwijzing van functionarissen rekening te houden met de te
controleren marktdeelnemer en het beleidsterrein waarop deze actief is en
de voor de concrete situatie benodigde expertise. De toezichthoudende
taak dient zo efficiënt en doelmatig mogelijk te worden uitgeoefend met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 247, nr. 6

5

inachtneming van de betreffende kwestie waar de Europese Commissie,
met name het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) mee komt.
De vraag van de leden van de fractie van de SP of een lidstaat verplicht is
een audit uit te voeren wanneer de Europese Commissie dit verzoekt
krachtens Verordening (EG) nr. 1198/20061 kan bevestigend worden
beantwoord. Deze verplichting is verwoord in artikel 72, derde lid, van
Verordening (EG) nr. 1198/2006.
Door de leden van de fractie van de SP wordt voorts gevraagd welke
sancties er op het niet uitvoeren van een audit staan, wanneer hier door
de Europese Commissie wordt verzocht. Niet meewerken kan leiden tot
uitstel van betaling of een gehele of gedeeltelijke schorsing of een gehele
of gedeeltelijke intrekking van de bijdrage van de Europese Unie aan een
operationeel programma (met name artikelen 88, 89 en 97 van Verordening (EG) nr. 1198/2006). Daarnaast heeft de Europese Commissie de
mogelijkheid een infractieprocedure te starten.
De vraag van de leden van de fractie van de SP of er sancties bestaan
voor marktdeelnemers die niet alle medewerking verlenen aan de
Europese Commissie of aan een aangewezen functionaris kan bevestigend worden beantwoord. Voor de strafrechtelijke handhaving van de
plicht tot medewerking opgenomen in artikel 5:20 van de Algemene wet
bestuursrecht bevat artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht de
strafbepaling en sanctie. Dat artikel stelt onder andere het opzettelijk niet
voldoen aan een toezichtsvordering strafbaar, zowel van toezichthoudende ambtenaren als van niet-ambtenaren.
Administratieve lasten
De leden van de fractie van de SP vragen om hoeveel onderzoeken het
kan gaan, tot welk aantal wordt er gesproken van «enkele onderzoeken».
Er kan geen zekerheid worden gegeven over het aantal controles en
verificaties ter plaatse die de Europese Commissie daadwerkelijk zal gaan
verrichten in Nederland. Dat hangt in belangrijke mate af van de wijze
waarop de begunstigden van de EU-begrotingsmiddelen de toepasselijke
voorschriften en beginselen gebruiken. Afgaand op het aantal controles
en verificaties ter plaatse in Nederland in de afgelopen twee jaren
(gemiddeld drie per jaar), wordt vooralsnog geen grote werkdruk
verwacht nu er immers geen enkele reden is voor de veronderstelling dat
deze wet aanleiding geeft voor wijzigingen in de aantallen in te stellen
onderzoeken.
De staatssecretaris van Financiën,
F. H. H. Weekers

1
Verordening (EG) nr. 1198/2006 van de Raad
van 27 juli 2006 inzake het Europees Visserijfonds (PbEG 2006, L 223).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 247, nr. 6

6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 247, nr. 6

7