faculteit
rechtsgeleerdheid

vakgroep staatsrecht,
bestuursrecht en
bestuurskunde

Evaluatie van de Wet biometrie
vreemdelingenketen
EINDRAPPORT

GRONINGEN, 2 MAART 2017

Colofon
Het onderzoek is – in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum – uitgevoerd door de Rijksuniversiteit Groningen, vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en
Bestuurskunde van de faculteit Rechtsgeleerdheid in samenwerking met Pro Facto, bureau
voor bestuurskundig en juridisch onderzoek, advies en onderwijs.
Onderzoeksteam:
Prof. dr. Heinrich Winter (projectleider)
Mr. dr. Aline Klingenberg
Mr. dr. Viola Bex-Reimert
Dr. ir. Bieuwe Geertsema
Mr. Erwin Krol
Begeleidingscommissie:
Prof. dr. D.W.J. Broeders (voorzitter)
Mr. S.G. Kok
Prof. dr. D. Meuwly
Prof. mr. G.J. Veerman
Drs. M. Vrolijk
Dr. F.W. Beijaard
© 2017 WODC. Auteursrechten voorbehouden.

Inhoud
Samenvatting

1

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7

Inleiding
Inleiding
Aanleiding
Centrale onderzoeksvragen
Onderzoeksmethoden
Onderzoeksverantwoording
Afbakening en begrippen
Leeswijzer

7
7
7
8
9
10
12
16

2
2.1
2.2
2.3

Beleidsreconstructie
Inleiding
Aanleiding
Doelstellingen en middelen
2.3.1 Beschrijving
2.3.2 Onderbouwing van de beleidstheorie
Mogelijke neveneffecten
SMART-beoordeling
Analyse
2.6.1 Beoordeling van de beleidstheorie
2.6.2 Concretisering van doelstellingen
2.6.3 Explicitering van veronderstellingen
Conclusie

17
17
17
19
19
23
27
27
30
30
31
32
34

Wettelijke vereisten
Inleiding
Reikwijdte van de wet
3.2.1 Bevoegdheid
3.2.2 Doelgroepen
3.2.3 Bevoegde organen
3.2.4 Processen
Wet bescherming persoonsgegevens
Afname van gegevens
3.4.1 Juridische eisen
3.4.2 Uitwerking in het PIL
Opslag en verwijdering van gegevens
3.5.1 Juridische eisen
3.5.2 Uitwerking in het PIL
Dossieranalyse
Conclusie

36
36
37
37
37
38
38
41
44
44
45
47
47
49
49
50

2.4
2.5
2.6

2.7
3
3.1
3.2

3.3
3.4

3.5

3.6
3.7

4
4.1
4.2

4.5

Betrouwbaarheid en kwaliteit van gegevens
Inleiding
Ervaringen vanuit ketenpartners
4.2.1 Centrale afspraken
4.2.2 Borging van kwaliteit bij registratie door de ketenpartners
4.2.3 Ervaringen in de praktijk bij verificatie
Kwaliteitsmanagement in de vreemdelingenketen
Normen voor betrouwbaarheid en kwaliteit van biometrie
4.4.1 Vingerafdrukken
4.4.2 Gezichtsopnames
Conclusie

52
52
52
52
53
54
56
58
58
60
61

5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6

Gebruik van biometrie in de vreemdelingenketen
Inleiding
Registraties van gezichtsopnames en vingerafdrukken
Overig gebruik van biometrie
Biometrie bij tegengaan van onregelmatigheden
Doelmatigheid
Conclusie

63
63
63
66
66
68
69

6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5

Conclusies en aanbevelingen
Inleiding
Reconstructie van de beleidstheorie
Randvoorwaarden
Effecten
Aanbevelingen

70
70
71
72
74
76

4.3
4.4

Bijlage 1: Deelvragen

78

Bijlage 2: Bestudeerde documenten

80

Bijlage 3: Geïnterviewde personen

84

Bijlage 4: Wettelijke eisen

85

Bijlage 5: Summary

95

Samenvatting
Dit rapport presenteert de resultaten van de evaluatie van de Wet biometrie
vreemdelingenketen, uitgevoerd door de vakgroep staatsrecht, bestuursrecht en
bestuurskunde, onderdeel van de faculteit rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit
Groningen in samenwerking met onderzoeksbureau Pro Facto te Groningen. Met deze
wet, voluit de Wet van 11 december 2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000
in verband met de uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de
vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de
vreemdeling, is per 1 maart 2014 de Vreemdelingenwet 2000 zodanig gewijzigd dat een
uitbreiding van het gebruik van biometrie in de vreemdelingenketen mogelijk werd.
Aanleiding
De Wet biometrie vreemdelingenketen bevat in artikel II een evaluatiebepaling. De
minister van Veiligheid en Justitie dient op grond van deze bepaling binnen vijf jaar na
inwerkingtreding van de wet aan de Staten-Generaal een verslag te zenden over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk, alsmede een standpunt inzake de
wenselijkheid van een gehele of gedeeltelijke voortdurende werking van de wet. Op
verzoek van de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
toegezegd dat deze evaluatie binnen drie jaar kan plaatsvinden. De evaluatie vindt mede
plaats vanwege de in de wet opgenomen horizonbepaling: de door de Wet biometrie
vreemdelingenketen ingevoerde wetsbepalingen worden namelijk na zeven jaar van
rechtswege ingetrokken.
Bij de behandeling van de wet is bovendien in de Eerste Kamer de motie-Strik c.s.
aangenomen.1 Deze motie verzoekt om bij de bedoelde evaluatie in elk geval te onderzoeken in hoeverre de wetswijziging noodzakelijk is gebleken voor en daadwerkelijk
heeft geleid tot de bestrijding van identiteitsfraude, in hoeverre de wetswijziging heeft
geleid tot gebruik van biometrische gegevens voor andere strafrechtelijke doeleinden
en in hoeverre de gegevens in de centrale databank betrouwbaar en van voldoende
kwaliteit blijken.
Centrale onderzoeksvragen
De doelstelling van het evaluatieonderzoek is in de kern het verkrijgen van inzicht in de
mate waarin de Wet biometrie vreemdelingenketen de door de wetgever
geformuleerde doelen heeft bereikt, voor zover daar op dit moment reeds uitspraken
over gedaan kunnen worden (zie hierover ook paragraaf 1.4 en 1.5). Dit onderzoek
beoogt de minister in staat te stellen een standpunt te formuleren inzake de
wenselijkheid van verlenging van de wet.

—
1 EK 2013/14, 33.192, G.

De probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt:
Voor welke doeleinden worden biometrische kenmerken van vreemdelingen gebruikt,
wordt bij de verwerking van biometrische gegevens voldaan aan de wettelijke vereisten
en voldoen deze gegevens aan de criteria van kwaliteit en betrouwbaarheid en in
hoeverre worden de doelstellingen gerealiseerd die de wetgever met de Wet biometrie
vreemdelingenketen voor ogen stonden?
De onderzoeksvraag valt uiteen in drie deelvragen:
Welke doelstellingen beoogde de wetgever te bereiken met de invoering van
I.
de Wet biometrie vreemdelingenketen, welke beleidstheorie ligt aan de
keuze van die doelstellingen ten grondslag en in hoeverre is de beleidstheorie ex ante gefundeerd?
II.

Handelen de verschillende ketenpartners bij enerzijds de afname en de
registratie en anderzijds het gebruik en de benutting van biometrische
gegevens volgens de wettelijke vereisten? Voldoen de afgenomen gegevens
aan de criteria kwaliteit en betrouwbaarheid?

III.

In hoeverre zijn sinds 1 maart 2014 de beoogde effecten en eventuele
neveneffecten opgetreden en in hoeverre is dat toe te schrijven aan de in de
wet geboden verruimde mogelijkheid om biometrische gegevens af te
nemen?

Onderzoeksopzet en -verantwoording
Het onderzoek is daarmee inhoudelijk opgebouwd uit drie deelonderzoeken: een
beleidsreconstructie (vraag I), een procesevaluatie (vraag II) en een doeltreffendheidsanalyse (vraag III). De evaluatiebepaling in de wet ligt ten grondslag aan de eerste en
derde onderzoeksvraag. De tweede vraag is met name gebaseerd op de elementen uit
de motie-Strik c.s.
Voor de datavergaring en analyse is een aantal onderzoeksactiviteiten ondernomen.
Tijdens een documentstudie zijn o.a. de wet en bijbehorende teksten, parlementaire
stukken, aanverwante (Europese) wet- en regelgeving en diverse rapporten en artikelen
bestudeerd, alsmede documenten (protocollen, rapportages e.d.) die een beeld van de
praktische uitvoering van de wet konden verschaffen. Ten tweede zijn twintig interviews
afgenomen bij respondenten die betrokken waren bij de totstandkoming van de wet,
dan wel bij de uitwerking of uitvoering van de wet. De derde activiteit betreft een
analyse van cijfermatige data over het gebruik van de databank waarin gegevens van
vreemdelingen zijn opgeslagen. Als vierde onderzoeksactiviteit is een dossierstudie
gedaan op basis van geanonimiseerde biografische gegevens.
Gaandeweg het onderzoek is gebleken dat de oorspronkelijke opzet van een volledige
evaluatie momenteel niet uitvoerbaar is. Doordat de wet nog maar kort voor de start
van het onderzoek in werking is getreden, zijn de gevolgen binnen de vreemdelingenketen nog niet goed waarneembaar gebleken. Bovendien is gebleken dat veel keten2

partners nog niet op het gewenste niveau, noch op een uniforme manier de voor dit
onderzoek benodigde gegevens registreren. Ten derde is een dossierstudie, waarbij een
kleine selectie vingerafdrukken beoordeeld zou worden op kwaliteit, vanwege juridische
bezwaren bij het ministerie van V&J en vanwege technische complicaties niet mogelijk
gebleken. Dit heeft tot gevolg dat de motie-Strik c.s. niet volledig kon worden
uitgevoerd.
Beleidsreconstructie
De reconstructie van de beleidstheorie dient als basis voor de evaluatie. Om een oordeel
te kunnen uitspreken over de mate waarin de doelstellingen van de wet zijn
gerealiseerd, is het nodig precies voor ogen te hebben welke concrete doelen werden
beoogd. Bovendien is het noodzakelijk inzicht te verkrijgen in de (impliciete en
expliciete) veronderstellingen die aan de keuze van de beoogde doelen en ingezette
middelen ten grondslag liggen. Deze beleidsreconstructie wordt beschreven in
hoofdstuk 2.
Vastgesteld wordt dat de wet drie middelen kent (afname tien vingerafdrukken en
gezichtsopname, centrale opslag van gegevens en koppeling van deze gegevens aan één
identiteit) waarmee het einddoel, het vergroten van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de uitvoering van het vreemdelingenbeleid, behaald moet worden.
Tussendoelen zijn het verhogen van de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en
identiteitsregistratie en het tegengaan van onregelmatigheden bij de identiteitsvaststelling2. De onderzoekers constateren dat deze doelstellingen niet SMART zijn
geformuleerd. In reactie op de vraag hoe goed de wet en de gekozen instrumenten
empirisch zijn onderbouwd is de conclusie dat nauwelijks sprake is van empirisch
onderzoek. De onderbouwing vanuit de Europese praktijk is daarmee mager te noemen.
De keuze voor de vingerafdrukken en gezichtsopnames als biometrische gegevens lijkt
voornamelijk ingegeven vanuit het argument dat bestaande registers nationaal en op
Europees niveau ook op basis van die gegevens zijn opgebouwd. Deze padafhankelijkheid is vanuit het oogpunt van doeltreffendheid en doelmatigheid te
begrijpen, zeker gezien de context van de wet als nationale maatregel in aanvulling op
Europese regelgeving.
Wettelijke eisen
In hoofdstuk 3 is het juridisch kader met betrekking tot het gebruik van biometrie in de
vreemdelingenketen neergezet, zoals dat werd gewijzigd ten gevolge van de Wet
biometrie vreemdelingenketen. Hierbij is in kaart gebracht welke ketenpartners in hun
processen biometrie mogen inzetten ingevolge de Wet biometrie vreemdelingenketen
bij het identificeren en verifiëren van de identiteit van een vreemdeling. Bij de aanvraag
van een mvv en een verblijfsvergunning is hierbij sprake van een geheel nieuw gebruik.
Bij enkele andere processen is slechts sprake van een verruimd gebruik, waardoor
—
2 Hoewel in de parlementaire stukken veelal gesproken wordt over identiteits- en documentfraude is, omdat er in veel gevallen niet hard te maken

valt dat er opzet in het spel is, tijdens dit onderzoek de term ‘onregelmatigheden (ten aanzien van identiteit)’ gehanteerd.
3

bijvoorbeeld afgenomen gegevens ook in de BVV opgeslagen mogen worden en in
andere ketenprocessen aangewend mogen worden.
Tevens blijkt dat de wet en onderliggende regelgeving meerdere eisen bevatten ten
aanzien van de afname en verwerking (waaronder opslag en verwijdering) van gegevens.
De doorverwerking van deze eisen in het PIL3, dat geldt als werkinstructie voor de ketenpartners en een goede weergave biedt van hoe in de praktijk gewerkt wordt, is bovendien beoordeeld. Hieruit is niet gebleken dat deze eisen in de praktijk niet in acht
genomen worden door de betrokken ketenpartners. De werkinstructie in het PIL is in lijn
met de juridische vereisten in wet- en regelgeving. De dossieranalyse bevestigt dat beeld
grotendeels, hoewel in drie van de 88 bestudeerde gevallen gegevens blijken te zijn
afgenomen van vreemdelingen met een nationaliteit waarbij dit wettelijk gezien niet
toegestaan is.
Betrouwbaarheid en kwaliteit van gegevens
Hoofdstuk 4 behandelt de betrouwbaarheid en kwaliteit van biometrische gegevens, en
dan met name de vingerafdrukken, die zijn opgeslagen in de Basisvoorziening
Vreemdelingen (BVV). Hierbij concluderen de onderzoekers ten eerste uit het feit dat
het succespercentage bij verificatiepogingen licht is gedaald in de periode sinds 2014,
dat er ruimte is voor de verbetering van deze kwaliteit. Vervolgens constateren we dat
er geen sprake is van systematische, centrale kwaliteitscontroles en dat daarmee dus
geen goed beeld bestaat van eventuele kwaliteitsverschillen tussen afdrukken die door
verschillende ketenpartners en/of in verschillende periodes zijn afgenomen. Daarnaast
constateren de onderzoekers dat het feit dat de verantwoordelijkheid voor (verbetering
van) de kwaliteit van vingerafdrukken bij de ketenpartners belegd is, door het optreden
van overloopeffecten (externaliteiten), een ondoelmatig laag investeringsniveau op dit
gebied tot gevolg kan hebben.
Hoewel een dossierstudie van biometrische gegevens geen doorgang heeft gehad als
gevolg van juridische en technische complicaties, geven de onderzoekers wel een aantal
handvaten voor latere kwaliteitsonderzoeken en –controles op basis van geldende
normen in binnen- en buitenland.
Gebruik van biometrie in de vreemdelingenketen
In hoofdstuk 5 wordt, voornamelijk op basis van een analyse van gegevens over het
aantal registraties van biometrische gegevens, ingegaan op het gebruik van biometrie in
de vreemdelingenketen. De invoering van de Wet biometrie vreemdelingenketen heeft
zoals verwacht geleid tot een sterke toename van het aantal geregistreerde vingerafdrukken en gezichts-opnames, vooral bij de reguliere vreemdelingenstroom. Voor de
inwerkingtreding van de wet werden tussen de 3.000 à 6.000 sets vingerafdrukken per
kwartaal (gemiddeld: 4992) opgeslagen in de BVV. Na inwerkingtreding van de wet
varieerde dit tussen 23.000 en 47.000 sets vingerafdrukken (gemiddeld: 32.997). Voor
gezichtsopnames is een minder sterke percentuele toename waargenomen, namelijk
—
3 Het Protocol Identificatie en Labeling (PIL) beschrijft een gestandaardiseerde werkwijze voor het identificeren, registreren, wijzigen en verifiëren

van persoonsgegevens en het vernietigen van biometrische gegevens in de vreemdelingenketen.
4

gemiddeld van 129.786 naar 176.563 gezichtsopnames per kwartaal. Het is goed
voorstelbaar dat vreemdelingen hierdoor op basis van vingerafdrukken kunnen worden
geverifieerd en daardoor sneller worden geholpen, maar het ontbreekt momenteel aan
een duidelijk, integraal beeld van de inzet van personeel en doorlooptijden.
Met betrekking tot het tegengaan van onregelmatigheden ten aanzien van identiteit
moeten we constateren dat er nauwelijks iets is veranderd ten opzichte van de situatie
voor de inwerkingtreding van de wet. Nog steeds is er bij de meeste ketenpartners geen
sprake van gestructureerde en complete registratie van vermoede of ontdekte onregelmatigheden. Van een uniforme registratie van dergelijke situaties in de keten als geheel
is dus ook geen sprake. De omvang van dit probleem blijft dus moeilijk, zo niet onmogelijk in te schatten, noch is er een uitspraak te doen over de ontwikkelingen op dit
gebied. Daarmee is in elk geval de verwachting dat met de invoering van de wet een
beter beeld van de omvang van de problematiek kon worden verkregen niet waargemaakt.
De onderzoekers constateren dat er geen sprake is geweest van onrechtmatige
raadpleging van biometrische gegevens.
Conclusies en aanbevelingen
Geconcludeerd wordt dat een aantal veronderstellingen uit de beleidstheorie niet
gerealiseerd of onderbouwd kunnen worden. Zo is niet duidelijk geworden in welke
mate de invoering van de wet heeft bijgedragen aan het terugdringen van
onregelmatigheden ten aanzien van identiteit. De Wet biometrie vreemdelingenketen
had moeten leiden tot een beter beeld van de onregelmatigheden ten aanzien van
identiteit in de vreemdelingenketen. Deze doelstelling is niet gerealiseerd. Er is nog
steeds hooguit sprake van versnipperde en niet-uniforme registratie van onregelmatigheden. Wel is duidelijk, in lijn met het oogmerk van de wet, dat van meer
vreemdelingen een grotere hoeveelheid biometrische gegevens opgeslagen worden in
de BVV. Dit zou erin moeten resulteren dat meer onregelmatigheden ten aanzien van
identiteit aan het licht komen. Dat wordt echter niet cijfermatig en systematisch
bijgehouden.
Dit is opmerkelijk te noemen, aangezien bij de wetsbehandeling reeds geconstateerd
werd dat gegevens ontbreken over de omvang van onregelmatigheden. Door de
minister werd destijds aangenomen dat de omvang vermoedelijk aanzienlijk was en dat
de invoering van de wet meer inzicht zou opleveren. Er is echter sindsdien niet of
nauwelijks geïnvesteerd in het aanpassen van registraties en procedures om te meten
wat de omvang van regelmatigheden en fraude is en in welke mate sprake is van
verbeteringen in de doelmatigheid.
Ook de verschillende ketenpartners kunnen over de (af- of toenemende) omvang van
onregelmatigheden na inwerkingtreding van de wet geen duidelijk onderbouwde
inschatting geven. Het is op basis van de verkregen data onduidelijk welk effect deze
wet heeft gehad op het verbeteren van de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling

5

en identiteitsverificatie en de bestrijding van onregelmatigheden, laat staan op de
beoogde einddoelen. De doeltreffendheid van de wet is dus (vooralsnog) onduidelijk.
Voor een goede inschatting van de doelmatigheid van de processen in de
vreemdelingenketen zou goede informatie beschikbaar moeten zijn over de omvang van
onregelmatigheden in de keten. De omvang van onregelmatigheden in de
vreemdelingenketen is bepalend voor de inzet van tweede en derdelijns hulp en
daarmee voor personele inzet (input), maar de omvang van onregelmatigheden is ook
een indicator voor de (kwaliteit) van de output van de processen.
In algemene zin kan gesteld worden dat de onderzoekers nauwelijks indicaties hebben
aangetroffen dat ketenpartners niet gehandeld hebben conform de wettelijke vereisten.
Processen zijn goed geborgd in een breed gedragen protocol (het PIL) dat aansluit op
deze vereisten. Wel blijkt uit dossierstudies dat in drie van de 88 gevallen biometrische
gegevens zijn opgeslagen van een vreemdeling met een nationaliteit die buiten de
wettelijke regeling valt.
De combinatie van de twee constateringen dat enerzijds de primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van vingerafdrukken bij de ketenpartners en niet
centraal is belegd, terwijl anderzijds centraal en vergelijkend onderzoek van die kwaliteit
niet plaatsvindt, is op zijn minst zorgelijk te noemen. Wanneer doelmatigheid en
doeltreffendheid van de processen in de vreemdelingenketen als belangrijk doel wordt
beschouwd, zou het kwaliteitssysteem op beide punten verbeterd moeten worden.
Afsluitend doen de onderzoekers een drietal aanbevelingen:
1. Onregelmatigheden/fraudegevallen moeten op uniforme wijze geregistreerd
worden, zodat de effecten van de inzet van biometrie inzichtelijk worden en kan
worden beoordeeld of deze inzet proportioneel is.
2. De kwaliteit van vingerafdrukken moet gemonitord worden, zodat de noodzakelijkheid en wenselijkheid van verbeterprocessen op basis van een compleet
en integraal beeld beredeneerd kan worden.
3. Aanvullend onderzoek is nodig om duidelijk te krijgen in hoeverre de eventueel
in te zetten kwaliteitsverbeteringen leiden tot het gewenste resultaat alsmede
in hoeverre de wet daadwerkelijk bijdraagt aan de beoogde doelen.

6

1

Inleiding

1.1

Inleiding

De toegang, toelating, uitzetting van en het toezicht op vreemdelingen is in Nederland
geregeld in de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000). Met de Wet van 11 december
2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de uitbreiding van het
gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het
verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling (hierna: Wet biometrie
vreemdelingenketen) is per 1 maart 2014 de Vw 2000 gewijzigd.
De Wet biometrie vreemdelingenketen voorziet in een uitbreiding van het gebruik van
biometrie in de vreemdelingenketen. Ten eerste is de afname en verwerking van een
gezichtsopname en tien vingerafdrukken van in beginsel alle vreemdelingen in alle
vreemdelingrechtelijke processen mogelijk gemaakt. Ten tweede kunnen de gezichtsopname en de vingerafdrukken centraal in de vreemdelingenadministratie worden
opgeslagen en zijn deze beschikbaar voor bepaalde ketenpartners. Deze wet is
onderwerp van dit voorliggende onderzoek.
Ten gevolge van deze wet is het aantal vingerafdrukken en gezichtsopnames dat bij
vreemdelingen afgenomen werd behoorlijk gestegen, zo blijkt uit cijfers ter beschikking
gesteld door de Directie Regie Vreemdelingen. Het aantal afgenomen gezichtsopnames
bedroeg namelijk voor 1 maart 2014 gemiddeld 130.000 per kwartaal; na 1 maart 2014
was dit ongeveer 175.000. Het aantal sets afgenomen vingerafdrukken steeg met
gemiddeld 28.000 per kwartaal in dezelfde periode (van ongeveer 5.000 sets vingerafdrukken per kwartaal voor 1 maart 2014 naar ongeveer 33.000 sets).
1.2

Aanleiding

De Wet biometrie vreemdelingenketen bevat in artikel II een evaluatiebepaling. De
minister van Veiligheid en Justitie dient op grond van deze bepaling binnen vijf jaar na
inwerkingtreding van de wet aan de Staten-Generaal een verslag te zenden over de
doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk, alsmede een standpunt inzake
de wenselijkheid van een gehele of gedeeltelijke voortdurende werking van de wet. Op
verzoek van de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
toegezegd dat deze evaluatie binnen drie jaar kan plaatsvinden. De evaluatie vindt mede
plaats vanwege de in de wet opgenomen horizonbepaling: de door de Wet biometrie
vreemdelingenketen ingevoerde wetsbepalingen worden namelijk na zeven jaar van
rechtswege ingetrokken.
Bij de behandeling van de wet is bovendien in de Eerste Kamer de motie-Strik c.s.
aangenomen.4 Deze motie verzoekt om bij de bedoelde evaluatie in elk geval te
onderzoeken in hoeverre de wetswijziging noodzakelijk is gebleken voor en
daadwerkelijk heeft geleid tot de bestrijding van identiteitsfraude, in hoeverre de
wetswijziging heeft geleid tot gebruik van biometrische gegevens voor andere straf—
4 EK 2013/14, 33.192, G.

7

rechtelijke doeleinden en in hoeverre de gegevens in de centrale databank betrouwbaar
en van voldoende kwaliteit blijken. De eisen die in de wet aan het toe te zenden verslag
gesteld worden en de onderzoekthema’s die in de motie-Strik c.s. naar voren kwamen
zijn leidend geweest bij het opstellen van de onderzoeksvragen die in dit rapport
beantwoord worden.
De centrale onderzoeksvragen worden in de volgende paragraaf toegelicht. Daarna
vervolgt dit hoofdstuk in paragraaf 1.4 met een beschrijving van de ingezette
onderzoeksmethoden. Paragraaf 1.5 beschrijft vervolgens de onderzoeksverantwoording en de status van dit voorliggende onderzoek. De centrale begrippen worden
in paragraaf 1.6 geïntroduceerd en toegelicht. Tot slot bevat paragraaf 1.7 een
leeswijzer.
1.3

Centrale onderzoeksvragen

De doelstelling van het evaluatieonderzoek is in de kern het verkrijgen van inzicht in de
mate waarin de Wet biometrie vreemdelingenketen de door de wetgever
geformuleerde doelen heeft bereikt, voor zover daar op dit moment reeds uitspraken
over gedaan kunnen worden (zie hierover ook paragraaf 1.4 en 1.5). Dit onderzoek
beoogt de minister in staat te stellen een standpunt te formuleren inzake de wenselijkheid van verlenging van de wet.
De probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt:
Voor welke doeleinden worden biometrische kenmerken van vreemdelingen gebruikt,
wordt bij de verwerking van biometrische gegevens voldaan aan de wettelijke vereisten
en voldoen deze gegevens aan de criteria van kwaliteit en betrouwbaarheid en in
hoeverre worden de doelstellingen gerealiseerd die de wetgever met de Wet biometrie
vreemdelingenketen voor ogen stonden?
De onderzoeksvraag valt uiteen in drie deelvragen:
IV.

Welke doelstellingen beoogde de wetgever te bereiken met de invoering van
de Wet biometrie vreemdelingenketen, welke beleidstheorie ligt aan de
keuze van die doelstellingen ten grondslag en in hoeverre is de
beleidstheorie ex ante gefundeerd?

V.

Handelen de verschillende ketenpartners bij enerzijds de afname en de
registratie en anderzijds het gebruik en de benutting van biometrische
gegevens volgens de wettelijke vereisten? Voldoen de afgenomen gegevens
aan de criteria kwaliteit en betrouwbaarheid?

VI.

In hoeverre zijn sinds 1 maart 2014 de beoogde effecten en eventuele
neveneffecten opgetreden en in hoeverre is dat toe te schrijven aan de in de
wet geboden verruimde mogelijkheid om biometrische gegevens af te
nemen?

8

Het onderzoek is daarmee opgebouwd uit drie deelonderzoeken: een
beleidsreconstructie (vraag I), een procesevaluatie (vraag II) en een doeltreffendheidsanalyse (vraag III). De evaluatiebepaling in de wet ligt ten grondslag aan de eerste en
derde onderzoeksvraag. De tweede vraag is met name gebaseerd op de elementen uit
de motie-Strik c.s.
Deze centrale vragen zijn uitgewerkt in een aantal deelvragen. In bijlage 1 zijn deze terug
te vinden.
1.4

Onderzoeksmethoden

Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen zijn de volgende onderzoeksmethoden ingezet.
Documentstudie
In het kader van dit onderzoek zijn verschillende documenten bestudeerd. Hierbij ging
het in de eerste plaats om de parlementaire stukken die geproduceerd werden bij de
totstandkoming van de wet, zoals de wetstekst en de memorie van toelichting. Deze
documentatie is aangevuld met artikelen, rapporten en beschouwingen die ten tijde van
de totstandkoming van de Wet biometrie vreemdelingenketen zijn verschenen. Ook
aanverwante (Europese) wet- en regelgeving is bestudeerd. In het kader van de
procesevaluatie zijn daarnaast interne protocollen, uitvoeringsrapportages en
kwaliteitsrichtlijnen bestudeerd. Een volledig overzicht van de bestudeerde
documenten is te vinden in bijlage 2.
Interviews
Door middel van twintigtal interviews is het beeld dat is verkregen op basis van de
documentstudie geverifieerd en zijn onduidelijkheden en inconsistenties opgehelderd.
Daarnaast is tijdens de interviews geïnformeerd naar de gebruikerservaringen met
biometrie. De respondenten waren met name werkzaam als beleidsambtenaren bij het
ministerie of als uitvoerende medewerkers bij de verschillende ketenpartners. De
verslagen van interviews zijn ter goedkeuring aan de respondenten voorgelegd en door
hen akkoord bevonden. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met functionarissen van de
Inspectie Veiligheid en Justitie en de Autoriteit Persoonsgegevens. Voor een overzicht
van de geïnterviewde personen verwijzen wij naar bijlage 3.
Registratieanalyse
Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft cijfers aangeleverd over de (aantallen)
registraties in de BVV. Deze cijfers zijn waar mogelijk onderworpen aan een nadere
analyse. Nog niet alle kwantitatieve gegevens bleken (eenduidig) geregistreerd te
worden door de ketenpartners, waardoor het met deze cijfers niet mogelijk bleek op
alle onderzoeksvragen een antwoord te geven en er op dat punt bovendien slechts met
de nodige terughoudendheid uitspraken kunnen worden gedaan. Deze cijfers worden
gepresenteerd en geanalyseerd in hoofdstuk 5.

9

Dossieranalyse
Beoogd werd om bij een steekproef van een honderdtal geselecteerde dossiers de
afgenomen en in de BVV opgeslagen vingerafdrukken en gezichtsopnames te
beoordelen op kwaliteit en betrouwbaarheid. Hiertoe hebben de onderzoekers een
opzet voor een technisch normenkader ontwikkeld aan de hand waarvan deze
biometrische gegevens getoetst konden worden. Gedurende het onderzoek is gebleken
dat inzage in biometrische gegevens wel mogelijk was, maar dat de IT-omgeving niet
was ingericht op het uitvoeren van een geautomatiseerde, technische analyse op basis
van open normen. Het alternatief, een beoordeling van vingerafdrukken ‘op het oog’
kost veel tijd en zou geen voldoende objectief en nauwkeurig beeld van de kwaliteit
opleveren. Daardoor is besloten dit onderdeel in dit onderzoek te laten vervallen.
De onderzoekers hebben wel inzicht verkregen in de biografische gegevens, zoals deze
zijn ingevoerd en opgeslagen staan in de BVV. Hiervan is een aselecte steekproef van
100 dossiers getrokken. Bij deze steekproef is spreiding aangehouden over de dossiers
aangelegd door verschillende ketenpartners. In totaal 88 bruikbare dossiers zijn
onderzocht: 41 dossiers waarbij biometrische gegevens afgenomen werden in de
periode maart 2014 en 47 in de periode van december 2015 tot en met maart 2016. 12
dossiers bleken voor het onderzoek onbruikbaar, omdat deze geen volledige gegevens
bevatten. Hierbij is de spreiding over ketenpartners voldoende in stand gebleven.
Bij deze dossiers is dus gekeken naar de geanonimiseerde persoonsgegevens, zoals
nationaliteit en leeftijd van de vreemdeling en niet naar de (kwaliteit van) afgenomen
biometrische gegevens. Deze bestudering diende ertoe om te kunnen beoordelen of de
geldende wettelijke vereisten, bijvoorbeeld ten aanzien van de nationaliteit van de
vreemdeling, nageleefd werden.
Rapportage
Door middel van een analyse van de verkregen kwalitatieve en kwantitatieve gegevens
komen wij tot een beantwoording van de hoofdvragen van het onderzoek. Een volledig
overzicht van de deelvragen van het onderzoek is opgenomen in bijlage 1.
1.5

Onderzoeksverantwoording

Het voorliggende onderzoek is een evaluatie van de Wet biometrie vreemdelingenketen. Door verschillende omstandigheden die in hoofdstuk 4 nader toegelicht worden
konden niet alle onderzoeksvragen definitief en volledig beantwoord worden en geven
sommige antwoorden slechts een eerste inzicht. Daarom kan dit onderzoek het beste
gezien worden als een nulmeting. In hoofdstuk 6 doen we aanbevelingen waarbij ook
eventueel vervolgonderzoek wordt besproken.
Deze omstandigheden zijn de volgende. De Wet biometrie vreemdelingenketen was ten
tijde van de uitvoering van het onderzoek ongeveer anderhalf jaar in werking. Uit de
wetenschappelijke literatuur over beleidseffecten komt naar voren dat bij recent
geïmplementeerd beleid de outcome en soms zelfs de output van beleid in veel gevallen
nog niet is opgetreden. Zelfs indien dit wel het geval is, is het vaak moeilijk om daarover
voldoende precieze informatie te verkrijgen. Beide constateringen zijn van toepassing
10

op het voorliggende onderzoek. De Finse beleidsonderzoekers Kautto en Similä brengen
naar voren dat dit probleem zich het sterkst voordoet, wanneer het onderzoek beoogt
het beleid te evalueren aan de hand van het criterium effectiviteit of doeltreffendheid
zoals in het onderhavige onderzoek.5
Gaandeweg bleek daarnaast dat de ketenpartners veel van de voor dit onderzoek
benodigde kwantitatieve gegevens (nog) niet hebben geregistreerd. De belangrijkste
hiaten lagen op de volgende vlakken. Ten eerste hanteren de verschillende
ketenpartners geen eenduidige definitie van onregelmatigheden en fraude en wordt
niet adequaat geregistreerd met welke frequentie onregelmatigheden optreden.
Evenmin is informatie beschikbaar over de aard en omvang van onregelmatigheden
sinds de inwerkingtreding van de wet, zodat niet vastgesteld kan worden of sprake is
van een toe- of afname van het aantal gevallen van onregelmatigheden. Ook wordt de
kwaliteit van gegevens in de keten niet op dezelfde wijze en evenmin systematisch
gemonitord. Bovendien bleek het onmogelijk om een steekproef van dossiers te
raadplegen om op die wijze een oordeel te kunnen vormen over de kwaliteit en
betrouwbaarheid van de ingevoerde gegevens (zie de vorige paragraaf). Deze
onduidelijk- en onvolledigheden brengen complicaties met zich mee in de
beantwoording van de onderzoeksvragen II en III, met name de vragen die een
kwantitatief karakter hebben. De motie-Strik c.s. lag ten grondslag aan deze vragen,
waardoor deze motie met dit onderzoek niet volledig kon worden uitgevoerd.
De volgende deelvragen konden door het ontbreken van gegevens en dossiers niet of
niet volledig beantwoord worden:
12.
13.
16.

19.

21.

In hoeverre blijken de gegevens in de centrale databank volgens deze criteria
betrouwbaar?
In hoeverre blijken de gegevens in de centrale databank volgens deze criteria
van voldoende kwaliteit?
Wat was het resultaat van deze poging tot identiteitsvaststelling? Hoe vaak is
daarbij een onregelmatigheid geconstateerd? En kon met behulp van de
registratie in de BVV een onregelmatigheid worden voorkomen en/of
gerepareerd?
In hoeverre zijn de door de wetgever beoogde doelen en effecten daadwerkelijk
gerealiseerd/ opgetreden? En in welke mate zijn deze toe te schrijven aan de
Wet biometrie vreemdelingenketen?
In welke mate en in welke opzichten is de wet in de praktijk doeltreffend en op
welke punten kan de doeltreffendheid van de wet (nog) worden verbeterd?

De onderzoekers hebben getracht met behulp van de inzichten van Kautto en Similä de
hoofdvragen zo goed en volledig mogelijk te beantwoorden. Zij voeren aan dat met
behulp van het reconstrueren van een beleidstheorie (intervention theory) het gebrek
aan informatie en opgetreden zichtbare effecten ten dele het hoofd geboden kan
worden. Op deze wijze kan onderzocht worden in hoeverre de waargenomen output
—
5 Kautto & Similä (2005), p. 58.

11

kenmerken vertoont die in lijn zijn met de beleidstheoretische voorwaarden/aannames
voor het al dan niet optreden van de beoogde outcomes.6
De antwoorden die op deze wijze worden verkregen zijn per definitie indicatief, maar
kunnen voor beleidsmakers wel degelijk waarde hebben, bijvoorbeeld om tijdig bij te
sturen. Bovendien kan een dergelijke onderzoekaanpak inzichtelijk maken welk
materiaal (nog) niet voorhanden is om antwoord te geven op de evaluatieve vragen. Op
deze wijze kan de benodigde informatie beter beschikbaar gesteld of gemaakt worden
voor vervolgonderzoek. In dit rapport zullen hierover ook aanbevelingen opgenomen
worden.
1.6

Afbakening en begrippen

In dit onderzoek staan verschillende processen rondom het begrip ‘identiteit’ van
vreemdelingen centraal, waarbij biometrie wordt ingezet. Dit zijn enkel de processen,
voor zover deze gewijzigd zijn ten gevolge van de Wet biometrie vreemdelingenketen
en niet processen waarbij reeds eerder biometrie ingezet werd.
Het is van belang deze processen en de begrippen ‘identiteit’ en ‘vreemdeling’ af te
bakenen. Wij sluiten hiervoor, voor zover mogelijk, aan bij de gehanteerde definities in
het WODC-onderzoek Identiteitsmanagement in de vreemdelingenketen dat in juli 2013
werd gepubliceerd door Brouwer en Middelkoop. Daarnaast hebben De Vries en
Tigchelaar, eveneens in opdracht van het WODC, in 2007 een inventarisatie en
internationaal vergelijkende analyse uitgevoerd ten behoeve van een betere begripsvorming van identiteitsfraude.7 Deze inzichten hebben wij gebruikt voor de
onderstaande definities.
Identiteit is een begrip dat niet in de Nederlandse regelgeving wordt gedefinieerd, ook
niet in de Wet biometrie vreemdelingenketen. Derhalve wordt aangesloten bij de
algemene door de Adviescommissie Vreemdelingenzaken gehanteerde definitie die als
volgt luidt: ‘alle identificerende gegevens [van een vreemdeling] die (mede)bepalend
zijn voor diens recht op toegang tot en verblijf in Nederland’.8 Brouwer en Middelkoop
voegen hieraan toe dat de registratie van vreemdelingen naast de vaststelling van
toegangs- en verblijfsrechten ook kan dienen als basis voor de vaststelling van andere
rechten of aanspraken. Wij volgen deze brede definitie. Volgens De Vries en Tigchelaar
bepaalt de concrete situatie welke kenmerken tot iemands identiteit behoren, gezien
de functie om iemand als uniek binnen een bepaalde groep en binnen een bepaalde
context aan te merken.9
In de literatuur worden drie verschillende categorieën identificatiegegevens onderscheiden: fysieke en biometrische gegevens, formeel functionele (beschrijvende en
—
6 Ibidem, p.59.
7 De Vries, Tigchelaar et al. (2007).
8 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2010), p. 15.
9 De Vries, Tigchelaar et al. (2007), p.10.

12

toegekende) gegevens en profielgegevens.10 In het kader van dit onderzoek staan de
fysieke en biometrische gegevens centraal. Hieronder vallen algemeen fysieke
identificatiegegevens, als geslacht, lengte, haarkleur, maar ook specifieke of unieke
identificatiegegevens zoals de iris, de vingerafdruk, het DNA-profiel en de bottenstructuur.11
Functionele gegevens worden toegeschreven of toegekend aan een persoon in een
bepaalde fase van zijn/ haar leven. Deze gegevens hebben een juridische status of
betekenis en een bepaalde functie.12 Een voorbeeld hiervan is de naam maar ook het Vnummer. Daarnaast kan een persoon ingedeeld worden in een bepaald profiel. Op basis
van een beperkt aantal feitelijk gegevens wordt, vaak door een computerprogramma,
geoordeeld dat iemand past binnen een bepaald profiel.13
Overigens wordt in de Wet bescherming persoonsgegevens het begrip
persoonsgegevens in plaats van identificatiegegevens gehanteerd: dit is elk gegeven
betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Biometrische
gegevens vallen ook binnen deze definitie. In dit onderzoek worden met biometrische
gegevens vingerafdrukken en een gezichtsopname bedoeld, tenzij anders aangegeven,
aangezien de Wet biometrie vreemdelingenketen enkel het gebruik van deze
biometrische gegevens toestaat.
In de vreemdelingenketen zijn verschillende processen (tezamen: identiteitsmanagement) te onderscheiden waarin identiteit een rol speelt. In de eerste plaats is
het proces identificatie of identiteitsvaststelling van belang. Volgens Brouwer en
Middelkoop is dit “het vaststellen van identificerende gegevens van een persoon om
daarmee een bepaalde persoon te herkennen of met andere woorden te
identificeren.”14 Daarnaast valt het proces van identiteitsvastlegging of de opname van
identificerende gegevens in een systeem te onderscheiden. Dit betreft onder meer de
verwerking en opslag van gegevens. Verificatie is het derde te onderscheiden proces,
zijnde ‘de vergelijking van informatie die door een persoon of een ander bestuursorgaan of instantie wordt aangeboden met de reeds vastgelegde gegevens in het
databestand of ander opslagmedium.
Daarnaast worden binnen identiteitsmanagement in de vreemdelingenketen nog twee
processen onderscheiden: identiteitstoekenning en identiteitswijziging. Bij dit eerste
proces wordt aan een persoon een bepaald identificerend (formeel functioneel)
gegeven toegekend om de persoon in het kader van het te voeren proces te kunnen
volgen. Bij het tweede proces gaat het om de wijziging van vastgelegde gegevens,
wanneer deze onjuist of onvolledig blijken te zijn.15
Binnen deze processen kan identiteitsfraude plaatsvinden. Identiteitsfraude is geen
—
10 Ibidem, p.33.
11 Ibidem.

Ibidem, p.34.
Ibidem.
14 Brouwer & Middelkoop (2013), p. 10.
15 Deze processen zijn eveneens gedefinieerd in het Protocol Identificatie en Labeling, p.9. Deze definities kennen
vergelijkbare formuleringen als die van Brouwer en Middelkoop.
12
13

13

juridisch vastgelegd strafbaar feit in de Nederlandse wetgeving. Wel worden het valselijk
opmaken of vervalsen van identiteitsdocumenten in artikel 231 van het Wetboek van
Strafrecht (hierna: WvSr) en van biometrische kenmerken of persoonsgegevens in
artikel 231a WvSr strafbaar gesteld. In deze artikelen wordt niet expliciet gesproken
over identiteitsfraude. Wij halen hier de werkdefinitie aan die De Vries en Tigchelaar
voor hun onderzoek hebben gebruikt. Identiteitsfraude is het opzettelijk (en)
(wederrechtelijk of zonder toestemming) verkrijgen, toe-eigenen, bezitten of creëren
van valse identificatiemiddelen en het daarmee begaan van een wederrechtelijke
gedraging of met de intentie om daarmee een wederrechtelijke gedraging te begaan.
De definitie die het Adviescollege voor Vreemdelingenzaken (hierna: ACVZ) hanteerde
in het rapport ‘Topje van de ijsberg?’ 16 is min of meer gelijkluidend. Identiteitsfraude
binnen de vreemdelingenketen is namelijk ‘het door een vreemdeling plegen van
valsheid, bedrog, met (bestaande of gefingeerde) identificerende gegevens of met een
document, met als doel het verkrijgen van voordeel of het verminderen van nadeel,
meer in het bijzonder: het verkrijgen van toegang tot rechten en voorzieningen in de
vreemdelingenketen.’17
In dit onderzoek hanteren wij echter de bredere term onregelmatigheden ten aanzien
van identiteit. Dit heeft te maken met de omstandigheid dat wij binnen de gehanteerde
onderzoeksopzet niet kunnen vaststellen of er sprake is van opzettelijkheid en
strafbaarheid en dus niet kunnen concluderen dat het gaat om fraudegevallen. In
hoofdstuk 2 wordt echter wel de term fraude gehanteerd, aangezien dat hoofdstuk de
beleidsreconstructie bevat en daar wordt aangesloten bij de terminologie die de
wetgever hanteerde.
De bovenstaande uitsplitsing van processtappen en identiteitsgegevens stelt ons instaat
om systematisch weer te geven waar welke vorm van onregelmatigheden ten aanzien
van identiteit kunnen optreden. We onderscheiden soorten onregelmatigheden op
basis van twee soorten gegevens, al dan niet met opzet:
1. Fysieke gegevens, onopzettelijk. Bijvoorbeeld: ongeschikte vingers of een andere
handicap.
2. Fysieke gegevens, opzettelijk. Bijvoorbeeld: Verminking van vingers, het gebruik
gummy fingerprints (valse vingerafdrukken), plastische chirurgie.
3. Functionele gegevens, onopzettelijk. Bijvoorbeeld: onbewust vervalste
documenten gebruiken, gegevens niet weten, afwijkende spelling gebruiken bij
(plaats)namen, verkeerde geboortedatum of –plaats doorgeven als gevolg van
afwijkende conventies in het land van herkomst, slachtoffers van social
engineering (door derden opgezette uitwisseling van identiteitsgegevens).
4. Functionele gegevens, opzettelijk. Bijvoorbeeld: valse of vervalste documenten
gebruiken, liegen over identiteitsgegevens.
Profielgegevens worden niet door de vreemdeling verschaft en hier zijn dus geen
onregelmatigheden in te verwachten.
In tabel 1.1 is aangegeven bij welke processtappen eventueel onregelmatigheden of
fraude te verwachten zijn.
—
16 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2010), p. 15.
17 Ibidem, p. 14.

14

Tabel 1.1

Mogelijk optreden van verschillende soorten onregelmatigheden bij

Soort onregelmatigheid

Proces

Soort
gegevens
Fysiek

Opzet

Toekenning

Vaststelling

Registratie

Wijziging

Verificatie

Niet
Wel
Niet
Wel

Nee
Nee
Nee
Nee

Nee
Ja*
Ja*
Ja*

Nee
Nee
Nee
Nee

Nee
Ja*
Ja*
Ja*

Nee
Ja**
Ja**
Ja**

Functioneel

verschillende processtappen
*)

Alleen te bestrijden met gebruik van biometrie mits er al identiteitsgegevens aan biometrische
kenmerken gekoppeld zijn
**) Te bestrijden met gebruik van biometrie, mits gekoppelde identiteitsgegevens correct zijn

Aangezien toekenning van een identiteit onder verantwoordelijkheid van de
vreemdelingenketen valt, kan hier geen onregelmatigheid in verwacht worden. Ook
registratie van een identiteit is op zichzelf niet gevoelig voor onregelmatigheden; die zijn
eventueel al wel opgetreden bij vaststelling van de identiteit. Bij het ontbreken van
bepaalde fysieke gegevens zijn onregelmatigheden ook uitgesloten: als een vreemdeling
met een dergelijke beperking een onregelmatigheid zou veroorzaakt, dan is dat op basis
van functionele gegevens. Voor de andere situaties geldt dat er sprake kan zijn van
onregelmatigheden.
De inzet van biometrie kan niet al deze vormen van te verwachten onregelmatigheden
voorkomen. Een cruciaal gegeven hierbij is dat een vingerafdruk op zich geen informatie
over iemands identiteit bevat; vingerafdrukken kunnen enkel gebruikt worden om
identiteitsgegevens aan te koppelen, of om gegevens die er al aan gekoppeld zijn in een
gegevensbank op te vragen. De consequentie is dat als er nog geen gegevens gekoppeld
zijn aan de vingerafdrukken van een persoon, er ook geen sprake kan zijn van bestrijding
van onregelmatigheden. Voor onregelmatigheden bij het vaststellen (of eventueel
wijzigen, beiden gemarkeerd met (*)) van een identiteit is de bruikbaarheid van
biometrie dus beperkt tot die gevallen waarbij (betrouwbare) identiteitsgegevens al in
een systeem kunnen worden opgevraagd. bij verificatie van de identiteit (**) kan
worden gecontroleerd of de opgegeven identiteitsgegevens kloppen met de al bekend
staande gegevens. Ook hier geldt dat de betrouwbaarheid van de identiteitsgegevens
die al bekend zijn niet gecontroleerd wordt. In die zin kan de afhankelijkheid van
biometrie onregelmatigheden ook in stand houden: wanneer eenmaal foutieve
identiteitsgegevens zijn gekoppeld aan biometrische gegevens is de kans zeer klein dat
die fout nog wordt ontdekt of hersteld.
Dit onderzoek betreft het identiteitsmanagement in de vreemdelingenketen (te
onderscheiden van de burgerketen). De vreemdelingenketen betreft alle instanties en
bestuursorganen die betrokken zijn bij de uitvoering van het vreemdelingenbeleid.
Artikel 1 Vw 2000 definieert een vreemdeling als een ieder die de Nederlandse
nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander
moet worden behandeld. De enige relevante wettelijke bepalingen in dit kader zijn te
vinden in de Wet betreffende de positie van Molukkers (Faciliteitenwet), waardoor een
15

bepaalde groep Molukkers niet aangemerkt wordt als vreemdeling. Alle overige
personen die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten worden gezien als vreemdeling
op grond van de Vw 2000.
1.7

Leeswijzer

Deze rapportage is thematisch opgezet. In het vervolg van dit onderzoek wordt eerst de
reconstructie van de beleidstheorie gepresenteerd in het volgende hoofdstuk. Deze
reconstructie vormt de basis van de evaluatie, omdat in dit hoofdstuk de beoogde
doelen, gewenste effecten en ingezette middelen naar voren komen.
Hoofdstuk 3 bevat vervolgens een beschrijving van het juridisch kader en gaat in op de
naleving van de geldende wettelijke vereisten, met andere woorden de juridische randvoorwaardelijke context waarbinnen biometrie (middelen) ingezet mag worden en
waarbinnen de beoogde doelen zouden moeten optreden.
Hoofdstuk 4 stelt de kwaliteit en betrouwbaarheid van de afgenomen biometrische
gegevens. De kwaliteit en betrouwbaarheid van gegevens zijn een tweede, technische
randvoorwaarde die in voldoende mate vervuld dient te zijn voordat de effecten op
kunnen treden.
Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op het daadwerkelijk gebruik van de
biometrische gegevens door de verschillende ketenpartners. Hoofdstuk 6 sluit af met
een beantwoording van de hoofdvragen en conclusies en aanbevelingen.

16

2

Beleidsreconstructie

2.1

Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de bevindingen van het eerste onderdeel van de wetsevaluatie,
de reconstructie van de beleidstheorie.
De reconstructie van de beleidstheorie dient als basis voor de evaluatie. Om een oordeel
te kunnen uitspreken over de mate waarin de doelstellingen van de wet zijn
gerealiseerd, is het nodig precies voor ogen te hebben welke concrete doelen werden
beoogd. Bovendien is het noodzakelijk inzicht te verkrijgen in de (impliciete en
expliciete) veronderstellingen die aan de keuze van de beoogde doelen en ingezette
middelen ten grondslag liggen. Deze inzichten zijn naar voren gekomen door de
wetsgeschiedenis te bestuderen en betrokkenen bij dit wetgevingsproces te
interviewen.
Paragraaf 2.2 beschrijft de aanleiding voor het indienen van het wetsvoorstel.
Vervolgens worden in paragraaf 2.3 de ingezette middelen en te bereiken
doelstellingen, tezamen beleidstheorie genoemd, in kaart gebracht. Hun onderlinge
verhouding wordt weergegeven in een doelboom. Tevens wordt bezien welke
onderbouwing de wetgever aanlevert voor de aldus gereconstrueerde beleidstheorie.
Paragraaf 2.4 gaat in op de neveneffecten die van de Wet biometrie
vreemdelingenketen (op voorhand) werden verwacht en hoe deze beoordeeld werden.
In paragraaf 2.5 gaan de onderzoekers in op de vraag in hoeverre de geformuleerde
doelstellingen voldeden aan de SMART-criteria. Paragraaf 2.6 bevat vervolgens een
analyse, die ingaat op de beoordeling van de beleidstheorie, de concretisering van
doelstellingen en de explicitering van de veronderstellingen. Dit hoofdstuk sluit af met
een conclusie in paragraaf 2.7.
2.2

Aanleiding

Voordat ingegaan wordt op de door de wetgever beoogde doelstellingen, is het van
belang de aanleiding tot het indienen van het wetsvoorstel en de context waarbinnen
dit gebeurde te schetsen. Hiermee wordt antwoord gegeven op de vraag welk probleem
de wetgever wilde oplossen.
Er is geen directe aanleiding aan te wijzen voor het indienen van het wetsvoorstel. Uit
de memorie van toelichting en de interviews bleek wel dat bij de wetgever en de
ketenpartners zorgen bestonden over de betrouwbaarheid van de identiteitsvaststelling, waardoor identiteitsfraude niet afdoende bestreden kon worden.18
In de optiek van de wetgever konden de vaststelling en registratie van de identiteit van
vreemdelingen onvoldoende betrouwbaar worden uitgevoerd, mede vanwege de
—
18 In het regeerakkoord “Bruggen slaan” (2012) is hieraan bijvoorbeeld aandacht geschonken in de vorm van een voornemen om DNA-tests te gebrui-

ken als middel tegen identiteitsfraude. Uitbreiding van het gebruik van vingerafdrukken of gezichtsopnamen wordt echter niet genoemd.

17

omstandigheid dat slechts beperkt gebruik gemaakt mocht worden van biometrische
kenmerken. In de memorie van toelichting verwoordt de wetgever dit probleem als
volgt:19
Het huidige gebruik van biometrische kenmerken is (…) beperkt en niet toereikend
om op alle (terreinen die het vreemdelingenbeleid omvat, RUG) tot een betrouwbare
vaststelling van de identiteit van de vreemdeling te komen en op een adequate wijze
identiteits- en documentfraude te bestrijden.
De memorie van toelichting bevat geen cijfermatige onderbouwing van de actuele en
concrete omvang van deze identiteits- en documentfraude. In andere documenten of
onderzoeken hebben de onderzoekers evenmin deze onderbouwing aangetroffen. Wel
heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (hierna: ACVZ) in 2010 onderzoek
gedaan naar identiteitsfraude bij vier verschillende processen. Uit het onderzoek kwam
naar voren dat deze omvang niet in kaart gebracht kon worden. Bij de onderzochte
organisaties waren namelijk geen eenduidige cijfers beschikbaar.
De diplomatieke posten bleken bij aanvragen om toelating tot Nederland niet te
registreren, wanneer frauduleuze handelingen werden waargenomen. Wel bleek uit
cijfers van Buitenlandse Zaken dat minder dan 1 % van de aanvragen voor een visum
kort verblijf werd afgewezen wegens fraude.20 De Koninklijke Marechaussee (hierna:
KMar) heeft wel cijfers beschikbaar van fraude in het kader van grensbewaking, waarbij
het gaat om 1160 gevallen waarbij valse of vervalste documenten waren overgelegd in
de periode van begin 2006 tot medio 2009.21 Echter is ook volgens het Expertisecentrum
Identiteits- en Documentfraude (ECID) van de KMar sprake van “onvoldoende zicht op
de omvang van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen”. Bij
verzoeken van vreemdelingen voor inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie
werden zeer wisselende ervaringen gemeld door gemeenten, variërend van één tot
twee gevallen per week tot enkele gevallen per jaar. Ook hier gold dat een weigering tot
inschrijving (onder andere naar aanleiding van fraude) over het algemeen niet werd
geregistreerd en dat er geen betrouwbaar landelijk beeld bestond.22 De Immigratie- en
Naturalisatiedienst (hierna: IND) registreerde wel wanneer aanvragen om (voortgezet)
in Nederland te verblijven werden afgewezen wegens frauduleus handelen. In de eerste
helft van 2009 betrof dit 22 gevallen.23
Een belangrijke conclusie van de ACVZ was dat er het nodige schortte aan de registratie
van fraudegevallen. Uit het onderzoek komt naar voren dat alle ketenpartners
vraagtekens plaatsen bij de kwaliteit van de identiteitsvaststelling in de keten.24
Daarnaast wees de ACVZ op de zogenaamde ‘dark number’-problematiek: doordat niet
—
19 TK 2011/12, 33 192, nr. 3, p. 2.
20 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2010), p. 9.
21 Ibidem, p. 50.
22 Ibidem, p. 9.
23 Ibidem. In 2007 werden IND-loketten geopend waar de aanvragen voor regulier verblijf ingediend moeten wor-

den. Sinds hun opening registreren deze loketten meer fraudehandelingen. In 2007 werd 1 geval geregistreerd, in
de eerste helft van 2009, zoals al vermeld, ging het om 22 gevallen die geregistreerd werden.
24 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2010), p. 11.
18

alle gevallen van frauduleus handelen worden ontdekt en bovendien niet alle
geconstateerde gevallen worden geregistreerd, kan geen goed beeld worden gevormd
van de problematiek.25 Ondanks het feit dat er geen goed beeld gevormd kon worden,
hebben de onderzochte organisaties wel aanwijzingen gegeven waaruit afgeleid kon
worden dat er wel sprake was van een serieus probleem. Knelpunten op het gebied van
identiteitsvaststelling, signalering en registratie van fraude, strafrechtelijke vervolging
en gebrek aan centrale aansturing worden namelijk breed ervaren binnen de
vreemdelingenketen.26
De vraag naar de omvang van identiteitsfraude heeft tijdens de parlementaire
behandeling in de Eerste Kamer ook centraal gestaan. Uit de beantwoording van vragen
van de vaste commissie voor Immigratie en Asiel/JBZ-raad blijkt dat geen nadere
gegevens beschikbaar waren. De regering stelde in antwoord op vragen van de CDAfractie: 27
Precieze gegevens over de omvang van fraude met documenten zijn niet voorhanden.
Wel is bekend dat er fraude plaatsvindt. Het onderhavige wetsvoorstel is een middel
om beter inzicht te krijgen in de aard en de omvang van fraude met documenten en
identiteiten.
Vanuit de keten en de wetgever bestond dus het idee dat de fraude voldoende
omvangrijk was om daar maatregelen tegen te moeten nemen, terwijl de exacte omvang
niet in kaart gebracht kon worden. Dit beeld werd bevestigd gedurende de interviews.
Niet alleen de omvang van de fraude zelf, maar ook het feit dat deze omvang niet goed
zichtbaar was en niet goed geregistreerd werd, gaf aanleiding tot het nemen van
maatregelen.
2.3

Doelstellingen en middelen

2.3.1 Beschrijving
Middelen
De wetgever heeft de hierboven bedoelde maatregelen getroffen met de Wet biometrie
vreemdelingenketen. Deze wet past de Vw 2000 aan en introduceert drie, aan elkaar
gerelateerde, middelen, waarmee de realisatie van bepaalde doelstellingen en effecten
beoogd wordt:
-

Een uitbreiding van de doelgroepen waarbij afname van tien vingerafdrukken en
een gezichtsopname toegestaan wordt (zie ook paragraaf 3.2);
De centrale opslag van deze gegevens in de Basisvoorziening vreemdelingen
(hierna; BVV);
De koppeling van biografische en biometrische gegevens aan één (toe te kennen)
vreemdelingennummer.

—
25 Ibidem, p. 11 en 41.
26 Ibidem, p. 11.
27 EK 2012/13, 33 192, E, p. 1.

19

Doelstellingen
De implementatie van deze middelen heeft tot doel de betrouwbaarheid van de
vaststelling en registratie van de identiteit te verhogen. Zoals naar voren kwam in
paragraaf 2.2 zou met het tot dan toe toegepaste gebruik van biometrische kenmerken
de identificatie van vreemdelingen onvoldoende betrouwbaar zijn om op adequate
wijze identiteits- en documentfraude te bestrijden.
In de memorie van toelichting valt te lezen op welke wijze de bovengenoemde middelen
zich verhouden tot elkaar en de bovengenoemde geformuleerde doelstellingen.28
Met het gebruik van de gezichtsopname en de (tien) vingerafdrukken kan het beoogde
doel worden bereikt, [namelijk] het streven naar het zoveel mogelijk voorkomen van
identiteits- en documentfraude en illegaliteit.
Het spreekt voor zich dat identiteitsfraude niet wordt voorkomen indien de
verschillende ketenpartners niet 24 uur per dag en realtime gebruik kunnen maken
van dezelfde informatie. Een centrale opslag hiervan is dan ook onontkoombaar.
[…]
Het V-nummer is de sleutel voor de koppeling en uitwisseling van gegevens binnen de
vreemdelingenketen. Dat stelt de ketenpartners in staat om – al dan niet elektronisch
– informatie over een bepaalde vreemdeling met elkaar uit te wisselen.
Van de toepassing van de drie genoemde middelen (vingerafdrukken en
gezichtsopname, centrale opslag en koppeling aan een uniek nummer) wordt een
verbetering van de betrouwbaarheid van de identificatie van vreemdelingen verwacht.
Daarmee wordt het achterliggende doel, namelijk de bestrijding van identiteits- en
documentfraude, gediend. Wanneer de bestrijding van identiteits- en documentfraude
beter verloopt, zal dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het
vreemdelingenbeleid verhogen, waarmee we bij het einddoel van deze wet aankomen.
Deze relatie wordt als volgt uitgelegd in de memorie van antwoord:29
[Bij] verificatie [kan] identiteitsfraude sneller worden vastgesteld door de
vingerafdrukken te vergelijken met de brongegevens. Dit betekent dat geen
identiteitsonderzoek hoeft te worden gestart dat veelal veel tijd in beslag neemt.
[…]
Door het opslaan van biometrische gegevens van de vreemdeling bij het eerste
contact met de vreemdelingenketen ontstaat er een uniek brongegeven voor de
identiteitsvaststelling. Het gebruik van vingerafdrukken verhoogt de betrouwbaarheid
van de identiteit van de vreemdeling en daarmee dus ook de
vreemdelingenrechtelijke procedures. Hierdoor wordt fraude met documenten en
identiteiten […] beter bestreden. Tevens wordt de dienstverlening aan de
vreemdeling verhoogd doordat procedures sneller kunnen verlopen en wordt de
vreemdeling beter beschermd tegen identiteitsdiefstal.

—
28 TK 2011/12, 33 192, nr. 3, p. 4, 6 en 29.
29 EK 2012/13, 33 192, C, p.5 en p.23.

20

De middelen hebben dus als doel om de betrouwbaarheid van de identiteitsvaststelling
te verbeteren, waardoor fraude beter bestreden kan worden. Daarnaast wordt een
directe link gelegd tussen de verhoogde betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en
-registratie en de doelmatigheid van de vreemdelingenketen: de welwillende
vreemdeling kan sneller worden geholpen en is beter beschermd tegen
identiteitsdiefstal.
Raadpleging biometrische gegevens voor andere doeleinden
In artikel 107, tweede lid Vw 2000 is bepaald dat de BVV in beginsel alleen tot doel heeft
de verwerking van biometrische gegevens voor de uitvoering van de Vw2000 en de
Rijkswet op het Nederlanderschap. In artikel 107, vijfde lid Vw 2000 is nog een aantal
andere doeleinden vastgelegd waarvoor de centraal opgeslagen gegevens geraadpleegd
mogen worden. Het gaat hier om de volgende doeleinden:
• de uitgifte van een vervangend reisdocument door een diplomatieke
vertegenwoordiging ten behoeve van terugkeer;
• de identificatie van slachtoffers bij rampen en ongevallen;
• de opsporing en vervolging van strafbare feiten (onder voorwaarden);
• als toepassing van artikel 55c van het Wetboek van strafvordering;
• de uitvoering van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002.
Hoewel de wetgever met de opname van vingerafdrukken en een gezichtsopname, de
centrale opslag en de koppeling aan een centraal nummer in de Vw 2000 primair niet
heeft beoogd deze doeleinden te dienen, mogen de centraal opgeslagen gegevens
hiervoor wel gebruikt worden. Door deze doeleinden limitatief op te sommen wordt
voorkomen dat zogeheten function creep zich voor kan doen (hierover meer in paragraaf
2.4).
In de onderstaande door ons gemaakte doelboom (figuur 1) staat de verhouding tussen
deze verschillende doelen en ingezette middelen, de beleidstheorie, schematisch
weergegeven. Deze doelboom is voorgelegd aan de geïnterviewde gesprekspartners. Zij
herkenden zich zonder uitzondering in deze weergave van doelen en middelen.

21

Figuur 1: Doelboom

Verhogen doelmatigheid en
doeltreffendheid van de uitvoering van
vreemdelingenbeleid

Doelen

Tegengaan van onregelmatigheden ten aanzien van identiteit

Middelen

Verhogen betrouwbaarheid van
identiteitsvaststelling
en -registratie

Afname tien
vingerafdrukken en
gezichtsopname

Centrale opslag van
biometrische gegevens

Mogelijkheid tot raadpleging
voor andere doeleinden

Koppeling gegevens
aan één identiteit

Wet biometrie
vreemdelingenketen

22

2.3.2 Onderbouwing van de beleidstheorie
Door bestudering van de wetsgeschiedenis en interviews met betrokkenen hebben de
onderzoekers getracht de onderbouwing voor de beleidstheorie te achterhalen.
Europese ontwikkelingen
Europese ontwikkelingen rondom het gebruik van biometrie speelden een belangrijke
rol bij het verruimd gebruik van biometrie in de Nederlandse vreemdelingenketen. In de
memorie van toelichting worden deze ontwikkelingen ook geschetst.30 De Nederlandse
wetgever wilde met de Wet biometrie vreemdelingenketen aansluiting zoeken bij deze
ontwikkelingen, zo bleek tijdens de interviews. Op Europees niveau waren reeds diverse
regelingen ingevoerd waarbij het gebruik van biometrische kenmerken bij identificatie
van vreemdelingen voorgeschreven werd. Deze regelingen werden ten dele uitgevoerd
door Nederlandse ketenpartners: zij hadden dus al ervaring opgedaan met het gebruik
van biometrie. Daarnaast waren op grond van Europese regelgeving verschillende
informatiesystemen opgezet: Eurodac, VIS en SIS. Deze systemen worden hieronder
toegelicht.
Eurodac
Het informatiesysteem Eurodac is ingesteld bij Verordening (EG) Nr. 2725/2000.31
Doel van dit informatiesysteem, dat bestaat uit een centrale gegevensbank waarin
van asielzoekers onder andere tien vingerafdrukken worden opgeslagen, is om snel te
kunnen vaststellen welke lidstaat op grond van de Dublin III (Verordening (EU) Nr.
604/2013) verantwoordelijk is voor het in behandeling nemen van een asielverzoek.
Lidstaten
kunnen
deze
databank
raadplegen
door
middel
van
datatransmissiefaciliteiten.
Europees Visuminformatiesysteem (VIS)
Het Europees Visuminformatiesysteem is opgezet om de uitvoering van het
gemeenschappelijke Europese visumbeleid te verbeteren. In een centraal
visuminformatiesysteem (CS-VIS) worden hiertoe tien vingerafdrukken en een
gezichtsopname opgenomen. De grondslag hiervoor is te vinden in de Verordening tot
vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode.32 Het VIS is in het najaar van
2011 in gebruik genomen. Er is een nationale interface ontwikkeld door en voor elke
lidstaat (NI-VIS) en datatransmissiefaciliteiten voor communicatie tussen deze
onderdelen.33
Schengeninformatiesysteem II (SIS II)
Het Schengeninformatiesysteem is opgezet om samenwerking tussen lidstaten te
verbeteren door informatie-uitwisseling mogelijk te maken ter ondersteuning van
processen in zowel de straf- als vreemdelingenketens in de lidstaten. Op 9 april 2013
—
30 TK 2011/12, 33 192, nr. 3, p. 9-13.
31 Verordening (EG) 2725/2000 (PbEU 2000 L316).
32 Verordening (EG) 810/2009 (PbEU 2009 L243/1).
33 Beschikking 2004/512/EG (PbEU L 213).

23

is de tweede generatie SIS (SIS II) in werking getreden.34 In SIS II is begonnen met het
opslaan van biometrische gegevens, te weten foto’s en tien vingerafdrukken van
onder meer vreemdelingen die door de autoriteiten worden gezocht en
vreemdelingen die toegang tot het Schengengebied is geweigerd.35 Het gaat hier om
een systeem met een centrale opslag en nationale applicaties die met
datatransmissiefaciliteiten verbonden zijn.
Ons is niet gebleken dat evaluaties van de inzet van biometrie op Europees niveau (door
andere lidstaten of door de Europese Unie) en het effect op het terugdringen van
identiteitsfraude beschikbaar waren, zodat de Nederlandse wetgever kon putten uit
deze (buitenlandse) ervaringen en daarmee de beleidstheorie kon onderbouwen. In de
memorie van toelichting wordt wel een kwantitatieve indicatie van het gebruik van
Eurodac gegeven:36
Van begin 2008 tot en met september 2011 heeft Nederland bij iets minder dan
44.000 asielaanvragen de vingerafdrukken succesvol in Eurodac geregistreerd. In
ongeveer 7.500 gevallen bleek dat de betreffende asielzoeker al eerder in Nederland
verbleef en in Eurodac was geregistreerd. In bijna 16.000 gevallen bleek de
betreffende asielzoeker reeds eerder door een of meerdere andere Dublin-landen in
Eurodac te zijn geregistreerd. Door andere Europese lidstaten zijn in diezelfde periode
circa 1.700 asielzoekers succesvol geïdentificeerd voor een claim bij Nederland.
Hiermee kon de wetgever zich een beeld vormen van het mogelijk nut van het gebruik
van biometrie en het relatieve succes van het gebruik van dit systeem. Daarbij wordt
door de onderzoekers wel de kanttekening geplaatst dat ook vreemdelingen al in
Nederland kunnen hebben verbleven die niet eerder in een asielprocedure hebben
gezeten, en daardoor niet in Eurodac gevonden konden worden.
De beschikbare evaluaties op Europees niveau hebben betrekking op andere thema’s,
zoals een evaluatie van het Dublin-systeem uit 2007.37 Deze evaluatie ging in op een
aantal knelpunten en mogelijke verbeteringen bij de uitvoering van de genoemde EUverordeningen, maar niet op de toegevoegde waarde van biometrie en de
waargenomen effecten.
In de jaarlijkse verslagen die over de activiteiten van de centrale eenheid van Eurodac
worden geschreven zijn eveneens enkel cijfers te vinden over de (technische) kwaliteit
en betrouwbaarheid van vingerafdrukken en niet over de mate waarin biometrie
bijdraagt aan het verhogen van de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling.38
Uit interviews blijkt echter wel dat de praktijkervaringen bij de ketenpartners met
Eurodac en VIS en met de inzetbaarheid van biometrie bij de identificatie van personen
—
34 Verordening (EG) 1987/2006 (PbEU 2006 L381/4).
35 Stbl.2014, nr. 44, p.6.
36 TK 2011/12, 33 192, nr. 3, p. 39.
37 SEC (2007) 742, p. 9.
38 COM(2011) 549, COM(2012) 533, COM(2013) 485.

24

positief waren. Een medewerker van de Directie Migratiebeleid van het ministerie van
Veiligheid en Justitie zegt hierover:
Men was ervan overtuigd dat de vingerafdrukken en gezichtsopnames voldoende
waren om de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en –registratie te verhogen.
Dat is mede op basis van ervaringen met Eurodac sinds 2003, waarbij de resultaten
heel goed waren ten aanzien van identificaties. Ook met het EU/VIS waren sinds 2006
goede resultaten waargenomen. Daarom is hiervoor gekozen.
Door de gesprekspartner van de Koninklijke Marechaussee wordt dit beeld
onderschreven:
We waren bezig met het visumregistratie-systeem, de Europese voorschriften werden
verder uitgerold, en in die tijd maakte de technologie het ook mogelijk om het echt te
gaan doen. Ervaringen met Eurodac, ook op technisch niveau, maakten duidelijk dat
het zinvol was om met biometrie te gaan werken.
Ook een gesprekspartner van de IND verklaarde dat bij de indiening van de
asielaanvraag al vingerafdrukken werden afgenomen, ook onder meer in het kader van
Eurodac, maar dat dit gebruik van biometrie als te beperkt werd ervaren. Ook door hen
is verklaard dat de voordelen van het gebruik van identificatie door middel van tien
vingerafdrukken is gebaseerd op bestaande ervaringen met Eurodac en VIS.
De onderzoekers constateren dat, ondanks de afwezigheid van evaluaties over de
effecten van de inzet van biometrie, de Europese ervaringen zowel in technisch als in
procesmatig opzicht dermate goed waren dat draagvlak en enthousiasme bestond voor
uitbreiding van de inzet van biometrie in alle processen binnen de gehele Nederlandse
vreemdelingenketen.
Keuze voor de type instrumenten/ middelen
De keuze voor vingerafdrukken lijkt vooral ingegeven door de ervaring die ketenpartners
reeds hadden met deze instrumenten, mede door de eerder genoemde Europese
ontwikkelingen op dit vlak. De memorie van toelichting geeft hierover het volgende
aan:39
Vingerafdrukken zijn het oudste en meest ontwikkelde biometrische
identificatiemiddel en worden in vrijwel alle lidstaten voor nationale databases
gebruikt. Dit geldt daarentegen niet voor irisherkenning, hetgeen op Europees niveau
een reden is geweest om (vooralsnog) geen algemeen gebruik van dit biometrisch
identificatiemiddel te maken. Met het gebruik van de gezichtsopname en de (tien)
vingerafdrukken kan het beoogde doel worden bereikt, terwijl tegelijkertijd een juist
evenwicht wordt gewaarborgd tussen enerzijds het streven naar het zoveel mogelijk
voorkomen van identiteits- en documentfraude en illegaliteit, en anderzijds de
eerbiediging van de individuele rechten van de betrokken vreemdelingen en dan met
name het recht op onaantastbaarheid van het lichaam en het recht op eerbiediging
—
39 TK 2011/12, 33 192, nr. 3, p. 4.

25

van de persoonlijke levenssfeer. In dit verband wordt voorts opgemerkt dat uit
vingerafdrukken en de gezichtsopname niet, of slechts in beperkte mate, andere
informatie kan worden afgeleid dan voor de verificatie of identificatie nodig is.
Tijdens de interviews werd bevestigd dat vooral is gekeken op welke manier de inzet
van deze beschikbare en (in Europees verband) reeds gebruikte middelen de doelstellingen (betrouwbaarheid, doelmatigheid, doeltreffendheid) kon dienen. Uit
interviews komt naar voren dat er niet is onderzocht of er alternatieven voorhanden
waren om fraude in de vreemdelingenketen te bestrijden. Evenmin is gekeken of de
doelmatigheid van de uitvoering van processen op hele andere manieren verhoogd zou
kunnen worden.
In diverse interviews is gevraagd naar de argumentatie voor de inzet van deze specifieke
instrumenten, met name de voorkeur voor vingerafdrukken en gezichtsopnames boven
andere biometrische gegevens en de keuze voor tien vingerafdrukken in plaats van
twee. Deze argumentatie sluit aan bij het bewoordingen uit de memorie van toelichting.
Een wetgevingsjurist van het ministerie van Veiligheid en Justitie licht deze keuze voor
vingerafdrukken als volgt toe:
Er is hiervoor gekozen, omdat we al veel ervaring hebben met het afnemen van
vingerafdrukken. Andere middelen, zoals de irisscan, waren toen nog in ontwikkeling.
Dus beperkten we ons tot de middelen die hun betrouwbaarheid al hadden bewezen.
De techniek was al ontwikkeld.
De respondent van de Nationale Politie voegt toe dat voor de andere middelen zoals
dna-samples en irisscans geen (goede) referentiedatabases bestaan, waardoor het
optuigen van het systeem te grote investeringen zou vergen.
Voor de specifieke keuze voor tien vingerafdrukken worden verschillende argumenten
gegeven. Ten eerste zorgt de beschikbaarheid van tien vingerafdrukken voor een zo
klein mogelijk risico op eventuele mismatches, aangezien die kans met elke extra vinger
afneemt, aldus een van de gesproken wetgevingsjuristen. Bovendien is het bij gebruik
van alle vingers moeilijker voor de vreemdeling om eventueel door middel van mutilatie
van de vingerafdruk het proces te bemoeilijken. Een andere wetgevingsjurist geeft aan
dat het gebruik van alle vingerafdrukken voor minder onduidelijkheid in het proces van
afname zorgt. Met de afname van alle vingerafdrukken is het immers niet meer mogelijk
om de verkeerde vingerafdrukken af te nemen bij registratie van de gegevens, of om de
verkeerde vingerafdrukken te gebruiken bij verificatie van de identiteit van de
vreemdeling.
De Nationale Politie zegt erop aan te hebben gedrongen dat vreemdelingen op één
moment geregistreerd zouden worden en dat alle beschikbare gegevens (gezichtsopnames, vingerafdrukken en eventuele id-documenten) gekoppeld zouden worden
aan één identiteit op basis van een vreemdelingennummer. Daarmee werd ook de
ontwikkeling van het systeem BVID (basisvoorziening ID-vaststelling) mogelijk gemaakt,
die parallel liep aan de implementatie van de Wet biometrie vreemdelingenketen en
was gebaseerd op dezelfde uitgangspunten. Een wetgevingsjurist geeft aan dat deze
26

technische inrichting met centrale opslag ook vanuit privacyoverwegingen voordelen
had, doordat één centrale locatie beter te beveiligen zou zijn dan een aantal losse
locaties.
2.4

Mogelijke neveneffecten

Ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel is reeds op verschillende
neveneffecten geanticipeerd en eventueel, indien deze als negatief beoordeeld werden,
zijn hiertegen maatregelen getroffen.
Zo wordt in de memorie van toelichting opgemerkt dat het optreden van function creep
moet worden ondervangen. Function creep houdt in dat het reeds bestaan van een
informatiesysteem een behoefte kan creëren om de verzamelde gegevens ook voor
andere dan de oorspronkelijke doelstellingen te gebruiken.40 Om dit te voorkomen zijn
de doelen van gegevensverzameling in artikel 107 Vw 2000 (limitatief) opgesomd.
Gegevens mogen derhalve niet voor andere doeleinden gebruikt worden.
Tijdens interviews is een aantal praktische neveneffecten benoemd. Onze
gesprekspartner van de Nationale Politie merkt hierover op:
Qua neveneffecten is wel rekening gehouden met het vijlen van vingerafdrukken,
maar dat fenomeen was al bekend bij de NP bij asielzoekers en illegalen.
Een wetgevingsjurist, destijds betrokken vanuit het ministerie van BZK, benoemt
hetzelfde neveneffect en geeft daarbij aan dat daar ook rekening mee gehouden is
tijdens het opstellen van de wet. Zij geeft aan dat voor dergelijke gevallen is vastgesteld
dat deze mensen op een later moment moeten terugkomen om hun vingerafdrukken
alsnog af te geven. Nauw verwant met dit neveneffect benoemt de gesprekspartner
namens de Directie Migratiebeleid van het ministerie van Veiligheid en Justitie de
keerzijde van dit fenomeen:
Een neveneffect is dat vreemdelingen door de afname van vingerafdrukken ook
minder geneigd zijn om identiteitsdocumenten achter te houden. Ze zien in dat dit
minder zin heeft, en dat versoepelt de processen dus ook.
Dit is een positief effect, waarbij de onderzoekers opmerken dat dit ook als een bedoeld
effect kan worden aangemerkt in plaats van als neveneffect. Het gaat hier om een
preventief effect, dat bijdraagt aan het behalen van de drie doelen.
2.5

SMART-beoordeling

De onderzoekers hebben vervolgens bezien in hoeverre de geformuleerde
doelstellingen SMART zijn geformuleerd. Hoewel er verschillende variaties van deze
normen worden gebruikt, definiëren wij SMART als volgt:

—
40 TK 2011/12, 33 192, nr. 3, p. 7.

27

Specifiek - Is de doelstelling eenduidig beschreven en niet voor meerdere
interpretaties vatbaar?
Meetbaar - Onder welke (meetbare/observeerbare) voorwaarden of vorm is het
doel bereikt?
Ambitieus - Bewerkstelligt het doel wel een echte verandering?
Realistisch - Is het doel haalbaar?
Tijdsgebonden - Is aan het behalen van het doel een specifieke tijdspad
gekoppeld?
We zien dat de drie doelen zoals opgenomen in de doelboom niet of slechts in geringe
mate voldoen aan deze normen. Het meest concrete doel, het verhogen van betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en –registratie, is wel specifiek en ambitieus, maar
de betrouwbaarheid van beide processen is niet gedefinieerd of geoperationaliseerd en
is dus ook niet meetbaar. Ook is er geen tijdspad voor verbeteringen vastgesteld: de
doelstelling is dus niet tijdsgebonden. Daarmee is de vraag in hoeverre het doel
realistisch evenmin te beantwoorden.
Voor het tegengaan van onregelmatigheden ten aanzien van identiteit geldt hetzelfde:
er is wel sprake van een specifiek en ambitieus doel, maar dit is niet geoperationaliseerd.
Sterker nog: bij het ingaan van de wet is bekend dat de registratie van
onregelmatigheden ten aanzien van identiteit niet op het vereiste niveau is om een goed
beeld van de uitgangspositie vast te stellen.
Het einddoel, het verhogen van doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering
van het vreemdelingenbeleid, is niet specifiek te noemen. Vaak is er sprake van een
afweging tussen het bereiken van een hogere doelmatigheid en doeltreffendheid: er
kunnen maatregelen zijn die de doeltreffendheid verhogen maar die uitgaven vereisen
die de doelmatigheid schaden. De termen zijn in deze context ook niet
geoperationaliseerd. Het is bijvoorbeeld niet bekend hoe de doelmatigheid meetbaar is
en welke output van de processen in de vreemdelingenketen relevant is bij het bepalen
ervan.
Overigens wordt de Wet biometrie vreemdelingenketen zelf ook gezien als middel om
een beter beeld te krijgen van de omvang van de problematiek. In de nadere memorie
van antwoord41 staat hierover het volgende geschreven:
Precieze gegevens over de omvang van fraude met documenten zijn niet voorhanden.
Wel is bekend dat er fraude plaatsvindt. Het onderhavige wetsvoorstel is een middel
om beter inzicht te krijgen in de aard en de omvang van fraude met documenten en
identiteiten. In samenwerking met het Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum (WODC) zal daartoe in kaart worden gebracht welke gegevens
op welke manier door de ketenpartners geregistreerd moeten worden om in de
toekomst meer en nauwkeuriger gegevens omtrent fraude te kunnen genereren. Ook
zullen eenduidige werkdefinities voor «identiteits- en documentfraude» worden
afgesproken en in de vreemdelingenketen worden gebruikt. Die gegevens zijn ook
—
41 EK 2012/13, 33 192, E.

28

nodig met het oog op de evaluatie van het wetsvoorstel. Hierdoor wordt fraude met
documenten en identiteiten, en vervolgfraude zoals bijvoorbeeld het oneigenlijk
gebruik van voorzieningen, niet alleen beter zichtbaar, maar kan zodanige fraude ook
beter worden bestreden.
In onze optiek geven de drie doelstellingen weliswaar in algemene termen weer op
welke vlakken verbetering wordt nagestreefd met de Wet biometrie
vreemdelingenketen, maar de verbeteringen zijn niet gespecificeerd of tijdsgebonden
en zonder verdere operationalisering niet meetbaar.
Deze kritiek wordt ook onderkend en deels verklaard door diverse geïnterviewden. Zo
verklaart een medewerker van de Directie Migratiebeleid van het Ministerie van
Veiligheid en Justitie:
De doelstellingen van de wet zijn niet verder geoperationaliseerd, omdat de te
beïnvloeden variabelen (betrouwbaarheid, doelmatigheid, doeltreffendheid) in deze
context moeilijk te kwantificeren of te meten zijn. De wet is geslaagd als blijkt dat een
x percentage goede registraties en verificaties verricht kan worden. Maar het is
moeilijk om die x in te vullen, omdat er ook geen goede cijfers beschikbaar zijn van
fraude of mislukte registraties in het verleden.
Ook de Nationale Politie geeft aan dat operationalisering moeilijk is, maar acht dat niet
per se nodig voor het beoordelen van het succes van de wet:
De Wet biometrie vreemdelingenketen is al een succes omdat de mogelijkheden om
vreemdelingen bij verschillende processen in de keten te identificeren aanzienlijk zijn
verbeterd. Wat dat betreft is wel bijgedragen aan de besproken doelstellingen. Er is
echter niet makkelijk een kwantificering van die bijdrage te geven.
De IND onderkent het gebrek aan concrete doelen, maar geeft wel een aantal
suggesties:
Eerder is gesproken over meetbaarheid van doelen, waarbij naar voren kwam dat de
doelen zoals betrouwbaarheid (en verhoging daarvan) lastig te meten zijn. Je zou wel
kunnen kijken naar hoe goed biometrische gegevens worden vastgelegd, of dat er
vaak herstel van de biometrische gegevens nodig is (kwaliteit) en of er wellicht veel of
weinig identiteitsonderzoeken zijn gestart sinds de invoering van de Wet en of daar
een reden voor is.

29

2.6

Analyse

De analyse verloopt langs drie lijnen: de beoordeling van de beleidstheorie, de
concretisering van doelstellingen en de explicitering van de veronderstellingen.
2.6.1 Beoordeling van de beleidstheorie
Bij de reconstructie van de beleidstheorie bleek dat de wetgever heeft gekozen voor een
pragmatische aanpak. Een keerzijde van de gekozen pragmatische aanpak is dat
nauwelijks sprake is van empirisch onderzoek dat ten grondslag ligt aan de beschrijving
van de omvang van het op te lossen probleem, de in te zetten middelen en de
geformuleerde doelen en tussendoelen van de Wet biometrie vreemdelingenketen.
Positieve ervaringen vanuit de gebruikspraktijk van Eurodac en VIS maakten dat de inzet
van biometrie met een centraal registratiesysteem als reëel en implementeerbaar werd
gezien door de betrokken beleidsmakers.
Er is echter geen onderzoek bekend dat ziet op de mate waarin met de inzet van deze
middelen de betrouwbaarheid van vaststelling en registratie van de identiteit van
vreemdelingen in Nederland kon worden verbeterd, in hoeverre dit invloed zou hebben
op fraude of onregelmatigheden in de vreemdelingenketen (waarbij erkend dient te
worden dat dit door het ‘dark number’-probleem ook moeilijk te onderzoeken is) en in
hoeverre het tegengaan van fraude daadwerkelijk invloed zou hebben op de
doelmatigheid en doeltreffendheid bij uitvoering van de processen. Meermaals wordt
in de en beantwoording van vragen verwezen naar het ACVZ-rapport ‘Topje van de
IJsberg’ en de bevinding dat een nauwkeurig cijfermatig beeld van onregelmatigheden
ten aanzien van de identiteit ontbreekt.
Desalniettemin acht de wetgever het wel voldoende aannemelijk dat identiteitsfraude
op aanzienlijke schaal plaatsvindt en dat de inzet van middelen om dit te bestrijden
gerechtvaardigd is. Naar mening van de onderzoekers is dit een subjectieve stellingname: van de omvang van fraude is slechts een ondergrens bekend, aangezien dit een
‘dark number’ betreft. Of de wel bekende aantallen als ‘aanzienlijk’ aangemerkt kunnen
worden is dan ook een subjectieve inschatting die afhangt van de gehanteerde definitie
van deze kwalificatie, alsmede de inschatting van de mate waarin het daadwerkelijke
probleem ook waargenomen wordt. Ook de vrij sterke consensus onder de
ketenpartners over knelpunten in de vreemdelingenketen op dit gebied, die voor het
ACVZ aanleiding is om te spreken van ‘een serieus probleem’, is in feite een bundeling
van subjectieve inschattingen van de verschillende ketenpartners. Ten slotte is een
kwalificatie van de schade (kosten in het proces, maar ook maatschappelijke kosten ten
aanzien van bijvoorbeeld het verlies aan privacy) moeilijk naast de kwalificatie van de
opbrengsten te plaatsen.
Voor zover er sprake is van empirische onderbouwing, is deze indirect: door aan te
sluiten op de Europese wetgeving wordt gebruik gemaakt van onderzoek dat ten
behoeve van deze wetgeving is uitgevoerd. Zoals beschreven in paragraaf 2.2.1 is ook
hier echter nauwelijks sprake van harde cijfers die de omvang van vormen van fraude

30

en het nut van biometrie bij de bestrijding hiervan beschrijven. De onderzoekers zijn van
oordeel dat de beleidstheorie op deze punten onvoldoende evidence-based is.
2.6.2 Concretisering van doelstellingen
In paragraaf 2.5 is duidelijk geworden dat de doelen niet operationeel zijn gemaakt. Dit
betreft de volgende termen waarvoor vooralsnog geen meetbare criteria zijn opgesteld:
1. De betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling
2. De betrouwbaarheid van identiteitsregistratie
3. De omvang van fraude of onregelmatigheden
4. De doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van processen
Bij geen van de doelen is er sprake van een specifieke doelstelling, behalve dat in het
algemeen gesteld kan worden dat bij de doelstellingen 1, 2 en 4 een toename gewenst
is, terwijl bij doelstelling 3 een afname wordt beoogd. Hoe groot de toename of afname
zou moeten zijn, is niet vastgelegd. Het is echter niet onmogelijk en voor een evaluatie
zeker zinvol om de besproken doelen te definiëren en te operationaliseren.
Betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en -registratie
Voor punten 1 en 2 geldt dat er allereerst gekeken kan worden naar de kwaliteit van de
biometrische gegevens. We kunnen daarvoor aansluiten bij eisen die gebruikt zijn bij
onderzoeken in het kader van de invoering van het Eurodac en VIS en die als
uitgangspunt nemen. Ook kan worden gekeken naar eisen die gesteld zijn aan de
software die gebruikt wordt en hoe daarmee geborgd wordt dat de betrouwbaarheid
en kwaliteit voldoende is. Ten slotte kan gekeken worden naar eisen die aan
biometrische gegevens worden gesteld in de strafketen; daar wordt immers eveneens
gestreefd naar hoge kwaliteit van de gegevens.
Naast deze technische normen, zullen ook gebruikerservaringen een rol kunnen spelen
in de beoordeling van de betrouwbaarheid. Voor zover beschikbaar kunnen inzichten uit
interne rapportages worden gebruikt, welke aangevuld kunnen worden met informatie
uit interviews met mensen die dicht op ‘de werkvloer’ zitten.
In hoofdstuk 5 wordt de beschikbare informatie over de betrouwbaarheid van de
identiteitsvaststelling en –registratie gepresenteerd en geanalyseerd.
Omvang van fraude en onregelmatigheden
In paragraaf 1.6 is fraude in de vreemdelingenketen gedefinieerd als ‘het door een
vreemdeling plegen van valsheid, bedrog (…)’. Daarin ligt besloten dat er sprake is van
opzet bij de vreemdeling. Wanneer we registraties van fraude zouden willen
onderzoeken zou dus ook in alle gevallen de opzet bewezen moeten worden. Dit is in de
praktijk van de vreemdelingenketen zeer moeilijk. Bij het aantreffen van valse of
vervalste documenten is niet altijd aangetoond dat de vreemdeling hiervan af weet.
Daarnaast spelen niet in alle gevallen valse documenten een rol: het kan zijn dat er
helemaal geen documenten overlegd kunnen worden of dat er door
communicatieproblemen verkeerde informatie wordt overlegd. Ook kunnen meerdere
31

identiteiten zijn toegekend op basis van afwijkende spellingen van namen van personen
of plaatsen. Kortom: fraude is een te eng begrip dat de lading van het onderwerp niet
volledig dekt. Daarom spreken we in het vervolg van dit rapport over onregelmatigheden (ten aanzien van identiteit).
De omvang van deze onregelmatigheden zou met de invoering van de Wet biometrie
vreemdelingenketen beter meetbaar geworden moeten zijn. Er is nu sprake van centrale
opslag van gegevens en uniforme werkprocessen, waarmee ook op meer uniforme wijze
geregistreerd kan worden of er sprake is van geobserveerde (pogingen tot) fraude.
Voor zover de korte tijd waarin deze registraties plaats hebben gevonden, de
overschakeling op andere systemen gedurende deze periode en de verwachte betrouwbaarheid van de cijfers dat toelaten, kunnen we op basis van de vergaarde cijfers
mogelijk uitspraken doen over de ontwikkeling van het aantal geconstateerde onregelmatigheden. Op basis van verdiepende interviews zal een beeld verkregen moeten
worden van de verhouding tussen geconstateerde en niet-geconstateerde fraude.
Opgemerkt moet worden dat ook in de nieuwe situatie de ‘dark number’ problematiek
nog een rol zal spelen. Onderzocht zal worden hoe relevant deze problematiek sinds de
implementatie van de Wet biometrie vreemdelingenketen nog is. Hoofdstuk 4 bevat de
inzichten die op deze wijze zijn verkregen ten aanzien van de omvang van de fraude en
onregelmatigheden.
Doeltreffendheid en doelmatigheid
Doeltreffendheid en doelmatigheid zijn zeer brede begrippen. Tijdens de interviews
hebben de gesprekspartners ook geen concrete operationalisering van deze grootheden
voorgesteld, die het mogelijk maakt tot een meting van de eventueel opgetreden
verandering te komen. Een aspect dat in ieder geval onderzocht kan worden, betreft de
doorlooptijden van de processen waarbij biometrie nu wordt gebruikt. Met andere
woorden, is het echt zo dat welwillende vreemdelingen significant sneller door de
procedures geleid kunnen worden? Ten tweede kan gekeken worden naar de omvang
van de personele inzet op bepaalde processen. Als deze inzet gelijk is gebleven ten
opzichte van de oude situatie terwijl het aantal vreemdelingen dat het proces doorloopt
gelijk is gebleven, of als de personele inzet kleiner is geworden terwijl het aantal
geholpen vreemdelingen minimaal gelijk is gebleven, duidt dat op hogere
doelmatigheid.
Hoofdstuk 6 doet verslag van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering
van de processen.
2.6.3 Explicitering van veronderstellingen
Een onderdeel van de reconstructie van de beleidstheorie is het formuleren van
veronderstellingen die de wetgever (impliciet) had over het verband tussen de inzet van
middelen en het behalen van doelen/ het optreden van de gewenste effecten. Die
reconstructie van die verbanden gebruiken we in het onderzoek om na te gaan of die
verbanden er daadwerkelijk lijken te zijn.

32

Uit de documentstudie en de interviews zijn de volgende veronderstellingen naar voren
gekomen.
1. Er is sprake van een omvangrijke hoeveelheid onregelmatigheden ten aanzien
van identiteit in de vreemdelingenketen.
Dit vormde de aanleiding voor het uitbreiden van de inzet van biometrie in de
vreemdelingenketen. De aanname is voornamelijk gedaan op basis van het
rapport “Het topje van de ijsberg?” van de ACVZ en de subjectieve ervaringen van
ketenpartners.
2. De ervaringen met Eurodac en VIS vormen een empirisch bewijs voor de stelling
dat biometrie van toegevoegde waarde is bij identificatie en registratie van
vreemdelingen.
De wetgever achtte het wenselijk om aan te sluiten bij diverse Europese
ontwikkelingen. De ervaringen met Europese systemen waren dermate positief
in de optiek van betrokkenen dat de tijd rijp werd geacht om deze middelen ook
op nationaal niveau breder in te zetten. Daar wordt de veronderstelling bij
gedaan dat de ervaringen inderdaad dermate concreet waren dat empirische
conclusies over de toegevoegde waarde bij identificatie en registratie konden
worden getrokken.
3. De inzet van biometrie creëert een mogelijkheid een beter beeld van onregelmatigheden ten aanzien van identiteit in de vreemdelingenketen te krijgen.
Tijdens het voortraject van de invoering van de wet is onderkend dat er geen
sprake is van een uniforme en complete registratie van onregelmatigheden ten
aanzien van identiteit. Wel is aangegeven dat dit danig verbeterd kan worden met
de invoering van het biometriegebruik bij zo veel mogelijk vreemdelingen. Bij het
onderzoek naar de huidige praktijksituatie kan bekeken worden of deze
verbetering in registratie inderdaad heeft plaatsgevonden.
4. De betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en -registratie wordt groter bij
de inzet van biometrie.
Met het leggen van een verband tussen de inzet van de drie middelen en het
meest concrete doel wordt de aanname gedaan dat hier inderdaad een positief
effect op de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en –registratie bestaat.
5. Door de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en -registratie te vergroten
kunnen onregelmatigheden ten aanzien van identiteit aanzienlijk worden
teruggebracht.
Bij het verband tussen deze doelen is het de vraag is of de onregelmatigheden
ten aanzien van identiteit daadwerkelijk in grote mate bestreden kunnen worden
door de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en -registratie te vergroten.
Met andere woorden: welke typen onregelmatigheden kunnen succesvol worden
bestreden met het vergroten van deze betrouwbaarheid en welk deel van het
totaal aan onregelmatigheden betreft dit dan?

33

6. Onregelmatigheden ten aanzien van identiteit schaden de doelmatigheid en
doeltreffendheid in de vreemdelingenketen in belangrijke mate.
Met het leggen van een verband tussen deze twee doelen wordt de veronderstelling gedaan dat het bestrijden van de onregelmatigheden ten aanzien van
identiteit daadwerkelijk een positief effect op de doelmatigheid en/of de
doeltreffendheid in de vreemdelingenketen heeft.
7. Doorlooptijden bij processen waarbij biometrie wordt gebruikt worden kleiner.
Een van de indicatoren die tijdens interviews is geopperd voor doelmatigheid in
de vreemdelingenketen, betreft de doorlooptijden van processen. Dit zou een
positief gevolg zijn voor (voornamelijk de welwillende) vreemdelingen die
geholpen moeten worden door de ketenpartners. De vraag is in hoeverre deze
indicator meetbaar beïnvloed is sinds invoering van de wet.
2.7

Conclusie

In dit hoofdstuk is onderzocht hoe de beleidstheorie van de Wet biometrie
vreemdelingenketen in elkaar steekt. De wet kent drie middelen (afname tien
vingerafdrukken en gezichtsopname, centrale opslag van gegevens en koppeling van
deze gegevens aan één identiteit) waarmee het einddoel, het vergroten van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van het vreemdelingenbeleid,
behaald moet worden. Tussendoelen zijn het verhogen van de betrouwbaarheid van
identiteitsvaststelling en identiteitsregistratie en het tegengaan van onregelmatigheden
bij de identiteitsvaststelling. Deze gereconstrueerde doelboom wordt breed
onderschreven door de geïnterviewde ketenpartners.
Geconstateerd wordt dat de doelstellingen niet SMART zijn geformuleerd. In reactie op
de vraag hoe goed de wet en de gekozen instrumenten empirisch zijn onderbouwd is de
conclusie dat nauwelijks sprake is van empirisch onderzoek. Positieve ervaringen vanuit
de gebruikspraktijk van Eurodac en VIS worden in veel interviews aangehaald, maar in
de officiële evaluatie en rapportages worden geen conclusies over de effectiviteit van
de inzet van biometrie getrokken. Ook over de betrouwbaarheid van gegevens in
Eurodac zijn wel gegevens beschikbaar, maar er worden in de evaluaties geen normen
genoemd waaraan deze zouden moeten voldoen. Een belangwekkend punt is daarnaast
dat bij asielzoekers (die in Eurodac geregistreerd staan) geen sprake is van een paspoortvereiste terwijl dit voor andere vreemdelingen veelal wel geldt. Het is dus de vraag in
hoeverre ervaringen vanuit de praktijk met Eurodac breder toepasbaar zijn. Voor
vreemdelingen die met geldige identiteitsdocumenten hun identiteit kunnen aantonen,
zou de toegevoegde waarde van biometrie geringer zijn dan voor vreemdelingen die dat
niet kunnen. In zoverre is de onderbouwing vanuit de Europese praktijk dus mager te
noemen.
De keuze voor de vingerafdrukken en gezichtsopnames als biometrische gegevens lijkt
voornamelijk ingegeven vanuit het argument dat bestaande registers nationaal en op
Europees niveau ook op basis van die gegevens zijn opgebouwd. Deze padafhankelijkheid is vanuit het oogpunt van doeltreffendheid en doelmatigheid te
begrijpen, zeker gezien de context van de wet als nationale maatregel in aanvulling op
34

Europese regelgeving. Toch dient te worden opgemerkt dat andere, nieuwe
technologieën zoals dna-banken en irisscans vanuit de theorie en praktijk kansen bieden
die niet onopgemerkt mogen blijven.
In de beleidstheorie is een aantal verbanden gelegd, waaraan diverse veronderstellingen ten grondslag liggen. Deze hebben we expliciet vastgelegd, teneinde deze te
kunnen toetsen in het vervolg van het rapport.

35

3

Wettelijke vereisten

3.1

Inleiding

De Wet biometrie vreemdelingenketen heeft het juridisch kader gecreëerd voor het
verruimde gebruik van biometrie in de vreemdelingenketen. Dit hoofdstuk brengt de
wettelijke vereisten bij de inzet van biometrie in beeld en geeft een antwoord op de
vraag in hoeverre de ketenpartners deze eisen naleven. Daarmee geeft dit hoofdstuk
antwoord op een aantal deelvragen die bij onderzoeksvraag II aan de orde zijn.
De onderzoekers hebben daarnaast uitgebreid in kaart gebracht aan welke ketenpartners de wettelijke bevoegdheid om biometrie in te zetten is toegekend. Ook is
bezien op welke doelgroepen de wet van toepassing is. Bovendien is geïnventariseerd
tijdens welke ketenprocessen de ketenpartners deze bevoegdheid aanwenden en
hoeveel vreemdelingen hierbij betrokken zijn. Paragraaf 3.2 bevat hiervan een
samenvatting.
Voor het in kaart brengen van de geldende wettelijke eisen zijn de relevante wettelijke
kaders bestudeerd. Allereerst betreft dit de Wet bescherming persoonsgegevens
(hierna: Wbp). Vingerafdrukken en gezichtsopnames zijn namelijk persoonsgegevens in
de zin van deze wet. Derhalve dienen de wettelijke vereisten uit deze wet ook in acht
genomen te worden. Paragraaf 3.3 gaat hierop in.
Vervolgens zijn de relevante bepalingen uit de Vw 2000 en onderliggende regelgeving
bestudeerd, namelijk het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000),42 het
Voorschrift Vreemdelingen 2000 (hierna: VV 2000) en de beleidsregels in de
Vreemdelingencirculaires (hierna: Vc). De hierin opgenomen eisen zijn terug te vinden
in paragraaf 3.4 voor wat betreft de afname van gegevens . Paragraaf 3.5 handelt over
de eisen met betrekking tot de opslag en verwijdering van gegevens. Voor een
uitgebreide toelichting op deze eisen verwijzen wij naar bijlage 4.
In beide paragrafen is bovendien bezien hoe deze eisen vertaald zijn naar het PIL.
Paragraaf 6.1 van de Vc 2000 (A) bepaalt namelijk dat de identificatie en registratie van
de vreemdeling met behulp van biometrische gegevens plaatsvindt door de
ketenpartners op de wijze als voorgeschreven in het PIL. Het PIL heeft dus het karakter
van een werkinstructie voor alle ketenpartners, naast de eigen, meer gedetailleerde
werkinstructies.
Ketenpartners hebben tijdens de interviews bevestigd hun werkwijzen af te stemmen
op het PIL en bovendien het PIL aan te passen, wanneer hun (afwijkende) werkwijzen in
praktijk hiertoe aanleiding geven. Dergelijke wijzigingen worden tijdens het keten—
42 Deze is gewijzigd met het Besluit van 21 januari 2014 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband

met de uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling en tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van
de Wet van 11 december 2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de uitbreiding van het
gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling.
36

platform besproken. Het PIL biedt derhalve een goede reflectie van hoe de ketenpartners in de praktijk te werk gaan. Bestudering van het PIL geeft dus een indicatie of
de wettelijke vereisten nageleefd worden in de praktijk. Tijdens dit onderzoek was het
niet mogelijk om met een veldonderzoek na te gaan of de wettelijke vereisten nageleefd
werden. De vraag of de wettelijke vereisten nageleefd zijn worden met name beantwoord door te bezien hoe deze vereisten hun neerslag hebben gekregen in het PIL.
Paragraaf 3.6 bevat daarnaast de inzichten zoals deze naar voren kwamen uit de
dossieranalyse. Deze geven ook een inzicht in de mate waarin wettelijke vereisten
nageleefd worden.
3.2

Reikwijdte van de wet

3.2.1 Bevoegdheid
Met de Wet biometrie vreemdelingenketen heeft de wetgever in artikel 106a Vw 2000
in een algemene juridische basis voorzien voor de bevoegdheid tot de inzet van
biometrie in de vreemdelingenketen. Deze bevoegdheid is verwoord in het eerste en
tweede lid van artikel 106a Vw 2000.
In artikel 106a, eerste lid Vw 2000 staat, kort weergegeven, de bevoegdheid opgenomen
om van bepaalde categorieën vreemdelingen een gezichtsopname en tien vingerafdrukken af te nemen en te verwerken voor het vaststellen van de identiteit met het
oog op de uitvoering van deze wet. Dit lid biedt dus de grondslag om biometrische
gegevens te kunnen afnemen en verwerken voor de identiteitsvaststelling van een
vreemdeling.
In artikel 106a, tweede lid Vw 2000 wordt vervolgens de bevoegdheid neergelegd tot
het afnemen van één of twee of eventueel meer vingerafdrukken ten behoeve van de
verificatie van de authenticiteit van bepaalde verblijfsdocumenten of van de identiteit
van de vreemdeling.
3.2.2 Doelgroepen
Ingevolge artikel 106a, eerste lid Vw2000 mogen afname en verwerking van
biometrische gegevens slechts plaatsvinden bij vreemdelingen. In artikel 106a, vierde lid
Vw 2000 zijn hierop twee uitzonderingen geformuleerd:
Het eerste lid is niet van toepassing op:
a. gemeenschapsonderdanen, en
b. de vreemdeling die behoort tot een bij algemene maatregel aangewezen
categorie.
In de artikel 8.27 Vb 2000 zijn twee categorieën vreemdelingen aangewezen bij wie geen
biometrische gegevens afgenomen en verwerkt mogen worden. Dit gaat in de eerste
plaats om vreemdelingen die nog niet de leeftijd van zes jaar hebben bereikt en
37

vreemdelingen bij wie het afnemen van alle vingerafdrukken blijvend fysiek onmogelijk
is.43
3.2.3 Bevoegde organen
Artikel 106a, derde lid, Vw 2000 biedt de wettelijke grondslag voor de toedeling van de
bevoegdheid tot het afnemen en verwerken van biometrische gegevens aan
bestuursorganen, zowel op grond van het eerste als tweede lid.
In het wetsartikel worden de volgende organen bevoegd verklaard:
- Onze Minister: de Minister van Immigratie, Integratie en Asiel (tot 2012), de
Minister van Veiligheid en Justitie (vanaf 2012);
- Ambtenaren belast met de grensbewaking;
- Ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen;
- Onze Minister van Buitenlandse Zaken.
De minister van Veiligheid en Justitie en die van Buitenlandse Zaken hebben hun
bevoegdheid overgedragen aan andere bestuursorganen.
3.2.4 Processen
De bevoegde organen zetten biometrie in tijdens verschillende ketenprocessen. De
belangrijkste ketenprocessen en de daarbij betrokken ketenpartners hebben wij
hieronder schematisch weergegeven en lichten we hieronder kort toe.
Ketenproces

Bevoegde ketenpartner

Grensbewaking

KMar
Zeehavenpolitie

Toezicht

Wijziging door Wet biometrie
vreemdelingenketen
Geen gegronde reden meer
nodig; gebruik gegevens in
andere processen
Idem

AVIM (voorheen: VP)
KMar
COA (meldplicht namens
AVIM)
Verblijfsvergunning asiel AVIM
Centrale opslag en gebruik in
KMar
andere processen; ook platte
vingerafdrukken
Type A en C visa (transit Ambassades
en Centrale opslag en gebruik in
en kort verblijf)
consulaten
andere processen
MVV
(zonder Ambassades
en Nieuw gebruik
inburgeringsplicht)
consulaten
—
43 In het genoemde artikel wordt enkel de bevoegdheid om vingerafdrukken af te nemen en te verwerken uitgeslo-

ten bij bepaalde categorieën. Artikel 106a, vierde lid Vw 2000 sluit de gehele toepassing van het eerste lid uit, dus
de afname van zowel vingerafdrukken als een gezichtsopname. Dit lijkt een inconsistentie. In de Vc 2000 (B1) wordt
daarentegen wel een leeftijdsgrens van zes jaar geformuleerd voor de afname van zowel vingerafdrukken als een
gezichtsopname bij de aanvraag van een verblijfsvergunning regulier (paragraaf 3.1) en mvv (paragraaf 3.3.2).
38

Verblijfsvergunning
regulier
Inburgeringsexamen

IND

Ambassades
consulaten
Inhuisregistratie
COA
Terugkeer/
vertrek; DT&V
verstrekking
reisdocumenten
Vreemdelingenbewaring DJI

Nieuw gebruik
en Zie Type A en C visa
Onduidelijk
Verificatie mogelijk

(Indirect) minder vaak afname
nodig

Er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen processen waarbij de vreemdeling
voor de eerste keer contact heeft met de vreemdelingenketen en opeenvolgende
contacten. Bij het eerste contact worden biometrische gegevens afgenomen en
geregistreerd ten behoeve van identificatie (artikel 106a, eerste lid Vw 2000). Bij opeenvolgende contacten volstaat raadpleging in de centrale opslag om aan de hand daarvan
de identiteit van de vreemdeling te verifiëren (artikel 106a, tweede lid Vw 2000).
Grensbewaking en toezicht
Bij grensbewaking en toezicht kan de vreemdeling voor de eerste keer in aanraking
komen met de vreemdelingenketen. Bij herhaald contact kunnen de betrokken
ketenpartners ook gegevens afnemen ten behoeve van verificatie.
De ambtenaren die belast zijn met de grensbewaking zijn met name de ambtenaren van
de Koninklijke marechaussee (hierna: KMar) en de ambtenaren van de Zeehavenpolitie
(artikel 46 Vw 2000). Met het toezicht op vreemdelingen zijn met name de ambtenaren
van de Vreemdelingenpolitie (tegenwoordig: Afdeling Vreemdelingen Identificatie
Mensenhandel) en van de KMar belast (artikel 47 Vw 2000). Wij verwijzen naar de
genoemde artikelen voor een volledige opsomming.
Ingevolge artikel 4.45, aanhef en onder b Vb 2000, konden voor 1 maart 2014 al
vingerafdrukken en een gezichtsopname van een vreemdeling afgenomen worden en
opgeslagen in de BVV, indien hiertoe een gegronde reden bestond.
Bovendien kon reeds aan vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend een
meldplicht opgelegd worden om zich periodiek te melden bij de Vreemdelingenpolitie/
AVIM. Dit gebeurde in het kader van de toezichtbevoegdheden op grond van artikel 54
jo. 46 Vw 2000. Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: COA) voerde deze
meldplicht uit namens de AVIM.
De uitbreiding ten gevolge van de Wet biometrie vreemdelingenketen ligt in het loslaten
van het criterium dat er een gegronde reden moet zijn. Hierdoor wordt de groep
vreemdelingen waarbij biometrische kenmerken kunnen worden afgenomen aanzienlijk
vergroot. Bovendien kunnen de afgenomen kenmerken ook in alle andere ketenprocessen gebruikt worden.

39

Verblijfsprocedures
Bij de vaststelling van verschillende verblijfsrechten gaat het om verschillende
procedures. Wanneer sprake blijkt te zijn van een eerste contact, dient de keten-partner
met behulp van biometrische kenmerken de vreemdeling te identificeren. Bij een
vervolgcontact worden vingerafdrukken slechts afgenomen ten behoeve van verificatie.
Bij sommige procedures werden reeds voor 1 maart 2014 (gerolde) vingerafdrukken en
gezichtsopnames afgenomen op grond van Europeesrechtelijke en andere wettelijke
bepalingen, zoals ingeval van de verblijfsvergunning asiel (artikel 3.109, vijfde lid Vb
2000). Als gevolg van de Wet biometrie vreemdelingenketen worden naast gerolde
vingerafdrukken (voor Eurodac) ook platte vingerafdrukken (voor de BVV) afgenomen.
Daarnaast worden deze platte vingerafdrukken ook opgeslagen in de BVV, waardoor ze
in de gehele vreemdelingenketen gebruikt kunnen worden. De Vreemdelingenpolitie
(nu: Afdeling Vreemdelingen Identificatie en Mensenhandel) oefent deze bevoegdheid
uit namens Onze Minister.
Bij de aanvraag van het type A transitvisum en het type C visum kort verblijf voor
maximaal 90 dagen (Schengenvisum) gelden Europese regels wat betreft het gebruik
van biometrie, met name de verordening inzake het VIS en de Visumcode. De Wet
biometrie vreemdelingenketen heeft hierin dus geen wijziging gebracht. De door
Nederlandse autoriteiten (lees: personeel van de ambassades en consulaten)
afgenomen en in de BVV opgeslagen gegevens kunnen wel gebruikt worden in overige
ketenprocessen. Op grond van artikel 30, tweede lid van de VIS-verordening was reeds
bepaald dat een lidstaat in zijn nationale bestanden gegevens mag bewaren welke die
lidstaat in het VIS heeft ingevoerd. In Nederland is dit nationale bestand de BVV.
De afname van biometrische kenmerken bij een niet-inburgeringsplichtige aanvrager
van een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) is een verruiming ten opzichte
van de situatie voor 1 maart 2014. Deze bevoegdheid wordt uitgeoefend namens Onze
Minister door het personeel op de diplomatieke of consulaire post.44
Bij niet-mvv-plichtige aanvragers van een verblijfsvergunning regulier worden eveneens
op grond van artikel 106a, eerste lid Vw 2000 biometrische gegevens afgenomen. Bij
mvv-plichtige aanvragers volstaat het verifiëren van de identiteit, aangezien zij bij de
mvv-aanvraag hun biometrische gegevens reeds hebben afgegeven. De bevoegdheid tot
het verlenen van een verblijfsvergunning regulier inclusief het afnemen en verwerken
van vingerafdrukken komt toe aan de IND.
Overige ketenprocessen
In enkele andere ketenprocessen werd ook voor 1 maart 2014 reeds biometrie ingezet.
Het gaat hierbij om het basisexamen inburgering in het buitenland, de inhuisregistratie,
het verkrijgen van reisdocumenten en de vreemdelingenbewaring.
Op grond van artikel 3.98b, derde lid Vb 2000 is de vreemdeling die een basisexamen
inburgering in het buitenland aflegt verplicht om digitaal vingerafdrukken te laten
—
44 Ingevolge artikel 2i, tweede lid Vw 2000.

40

afnemen. De vingerafdrukken werden opgeslagen in een decentraal systeem. Na 1
maart 2014 gebeurt dit op grond van de Wet biometrie vreemdelingenketen in een
centraal systeem en kunnen deze vingerafdrukken ook gebruikt worden ten behoeve
van andere processen in de vreemdelingenketen. Dit examen wordt afgenomen onder
de verantwoordelijkheid van een ambtenaar van de Nederlandse ambassade of
consulaat.
De inhuisregistratie is de registratie van de bewoning van opvanglocaties, uitgevoerd
door het COA.45 Die vindt in de praktijk plaats door verificatie met behulp van vingerafdrukken, wat reeds gebeurde voor 1 maart 2014. Het is voor de onderzoekers
onduidelijk op grond van welk wettelijk voorschrift het COA op deze wijze, dus met
behulp vingerafdrukken, de identiteit van vreemdelingen in die tijd kon verifiëren.
Betrokkenen konden hierover geen helderheid verschaffen. Het is evenmin duidelijk of
artikel 106a, tweede lid Vw 2000 hiertoe inmiddels de grondslag biedt. Volgens de
wetgevingsjurist van het ministerie van VenJ is dit niet het geval.
De Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V) kan ten gevolge van de Wet biometrie
vreemdelingenketen de identiteit van de vreemdeling verifiëren met behulp van
biometrische gegevens in het kader van de terugkeer- en vertrekprocessen waar de
dienst verantwoordelijk voor is. Bovendien kunnen biometrische gegevens beschikbaar
gesteld worden voor het verstrekken van een reisdocument van een reisdocument door
een diplomatieke vertegenwoordiging ten behoeve van terugkeer (artikel 107, vijfde lid,
onder a Vw 2000).
Tot slot neemt de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI) op grond van artikel 28,
derde lid Penitentiaire beginselenwet vingerafdrukken af bij gedetineerden in
vreemdelingenbewaring voor verificatiedoeleinden. De Wet biometrie vreemdelingenketen brengt op dit punt slechts indirect een verandering met zich mee, doordat de DJI
minder vaak over hoeft te gaan tot afname van vingerafdrukken, omdat deze vaker
tijdens eerdere ketenprocessen worden afgenomen.
3.3

Wet bescherming persoonsgegevens

Biometrische gegevens zijn persoonsgegevens als bedoeld in de Wbp. Een goede
bescherming van deze gegevens, zowel op technisch, organisatorisch als juridisch vlak,
is vereist.
Juridische eisen in de Wbp
Persoonsgegevens mogen slechts verwerkt worden voor een gerechtvaardigd doel.
Deze gerechtvaardigde doelen staan vermeld in artikel 8 Wbp. De verwerking van
biometrische gegevens vindt plaats op grond van een wettelijke plicht, als genoemd in
artikel 8, onder c Wbp. De doelen die uit deze wettelijke plicht voortvloeien voor de
verwerking van biometrische gegevens staan vermeld in artikel 106a en 107 Vw 2000:
in hoofdzaak gaat het om het identificeren en verifiëren van de identiteit van een
vreemdeling met het oog op de uitvoering van de Vw 2000 en de Rijkswet op het
—
45 De verplichting voor de vreemdeling tot wekelijkse COA-inhuisregistratie ligt vervat in artikel 19, eerste lid, onder

e Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005.
41

Nederlanderschap. Daarnaast bevat artikel 107, vijfde lid Vw 2000 nog een limitatieve
opsomming van doelen waarvoor de biometrische gegevens eveneens beschikbaar
gesteld mogen worden.
Voor de normen waaraan de verwerking van biometrische gegevens moet voldoen,
moet daarom allereerst gekeken worden naar de normen uit de Vw 2000 en de daarop
gebaseerde wetgeving. De Wbp is een algemene wet, deze normen gelden op de
achtergrond van de Vw 2000. De eis van proportionaliteit speelt een grote rol bij de
verwerking van persoonsgegevens.46 Er moet gekeken worden of de verwerking van de
gegevens van de betrokkene niet onevenredig is aan het te dienen doel waarvoor de
gegevens worden verwerkt. Uit een aantal uitspraken47 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State met betrekking tot de Paspoortwet volgt dat niet
meer gegevens moeten worden verzameld dan noodzakelijk is voor het opstellen van
een reisdocument. In gedachten moet dus worden genomen dat van vreemdelingen ook
niet meer gegevens moeten worden verzameld dan noodzakelijk is voor de identificatie
van deze vreemdelingen.
Vanaf 25 mei 2018 heeft de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)
rechtstreekse werking in alle lidstaten van de Europese Unie. De AVG zal de Wbp gaan
vervangen. Voor de verwerking van persoonsgegevens die plaats vindt met het oog op
het vervullen van een wettelijke verplichting, een taak van algemeen belang of de
uitoefening van het openbaar gezag blijft ruimte voor de nationale wetgever om eigen
bepalingen te handhaven of in te voeren. Deze ruimte volgt uit artikel 6, tweede lid, van
de AVG. Nationale wetten met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens
kunnen dus nog wel naast de verordening blijven bestaan.
Algemene of bijzondere persoonsgegevens?
De Wbp maakt onderscheid tussen algemene en bijzondere persoonsgegevens. Voor de
verwerking van bijzondere persoonsgegevens geldt een strenger regime. Deze mogen
alleen bij uitzondering verwerkt worden. Zoals blijkt uit de Vw 2000, worden er voor het
vaststellen van de identiteit van een vreemdeling vingerafdrukken en gezichtsopnames
afgenomen. Voor beide moet afzonderlijk bepaald worden of er sprake is van een
algemeen persoonsgegeven of een bijzonder persoonsgegeven. Uit artikel 16 Wbp volgt
wanneer een persoonsgegeven kwalificeert als een bijzonder persoonsgegeven. Dit zijn
bijvoorbeeld gegevens met betrekking tot ras. Gegevens die niet genoemd staan in
artikel 16 Wbp, zijn algemene persoonsgegevens.
De AVG maakt eveneens onderscheid tussen algemene of bijzondere persoonsgegevens. De AVG kwalificeert echter alle verwerkingen van biometrische gegevens als
verwerkingen van bijzondere persoonsgegevens, zoals volgt uit artikel 9 AVG.

—
46 HvJ EU 9 november 2010, C-92/09 en C-93/09, ECLI:EU:C:2010:662 (Volker und Markus Schecke en Eifert); HvJ EU

17 oktober 2013, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670 (Schwarz).
47 Zie onder andere: ABRvS 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1410; ABRvS 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1416.
42

Gezichtsopnames en vingerafdrukken
De verwerking van vingerafdrukken kwalificeert volgens artikel 16 Wbp niet als een
verwerking van bijzondere persoonsgegevens. Voor een gezichtsopname is dit anders;
uit een gezichtsopname kan immers het ras van een persoon afgeleid worden. Dit geldt
dus in beginsel als een bijzonder persoonsgegeven. De Autoriteit Persoonsgegevens
heeft een beleidsregel opgesteld waarin dit nader wordt uitgelegd.48 Deze beleidsregel
heeft betrekking op cameratoezicht,49 maar dat neemt volgens de Autoriteit
Persoonsgegevens niet weg dat deze beleidsregel ook van toepassing kan zijn op
verwerkingen van ander beeldmateriaal, zoals foto’s. In het geval van deze evaluatie dus
gezichtsopnames.
Gezichtsopnames zijn volgens de Autoriteit Persoonsgegevens geen bijzondere
persoonsgegevens als:
-

-

-

het doeleinde van de verwerking niet gericht is op het verwerken van
bijzondere persoonsgegevens dan wel op het onderscheid maken op grond
van een bijzonder persoonsgegeven,
het voor de verantwoordelijke redelijkerwijs niet voorzienbaar is dat de
verwerking zal leiden tot het maken van onderscheid op grond van een
bijzonder persoonsgegeven, en
de verwerking van die bijzondere persoonsgegevens onvermijdelijk is bij die
verwerking.

De Autoriteit Persoonsgegevens voegt hier nog wel aan toe dat, als de verwerking van
de gezichtsopnames tot doel heeft identificatie, deze opnamen wel als gegevens
omtrent ras worden aangemerkt en dus bijzondere persoonsgegevens zijn. De
verwerking van gezichtsopnames hebben identificatie ten doel en kwalificeren derhalve
als bijzondere persoonsgegevens.
Verwerkingen van vingerafdrukken kwalificeren dus als verwerkingen van algemene
persoonsgegevens en verwerkingen van gezichtsopnames kunnen, volgens de
beleidsregel cameratoezicht, ook als verwerkingen van algemene persoonsgegevens
worden gezien. Wanneer de AVG in de toekomst echter van toepassing is, kwalificeren
alle verwerkingen van biometrische gegevens als verwerkingen van bijzondere
persoonsgegevens.
Ras gegevens verwerken
Uit artikel 18, aanhef en onder a Wbp volgt dat gegevens betreffende iemands ras
mogen worden verwerkt “met het oog op de identificatie van de betrokkene en slechts
voor zover dit voor dit doel onvermijdelijk is”.
Daarnaast volgt uit artikel 23 eerste lid onder f Wbp dat bijzondere persoonsgegevens
mogen worden verwerkt indien “dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend
algemeen belang…”. Er dienen dan wel passende waarborgen geboden te worden die
bij wet zijn voorzien. Deze waarborgen zijn vastgelegd in artikel 107a Vw 2000. Op grond
—
48 Autoriteit Persoonsgegevens (2016), p. 25 en 26.
49 Ibidem, p. 5.

43

van dit artikel kunnen bijzondere persoonsgegevens worden verwerkt “…voor zover
deze gegevens noodzakelijk zijn voor de doelmatige en doeltreffende uitvoering van de
visumverlening, de grensbewaking, de toelating, het verblijf en de uitzetting van
vreemdelingen en het toezicht op vreemdelingen op grond van deze wet dan wel de
Schengengrenscode”. Het Voorschrift Vreemdelingen 2000 bepaalt in artikel 7.1a,
eerste lid50 wanneer de verwerking van bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in
artikel 107a Vw 2000 noodzakelijk is. Deze processen zijn in de vorige paragraaf
beschreven.
3.4

Afname van gegevens

3.4.1 Juridische eisen
Artikel 106a, vijfde lid Vw 2000 biedt de grondslag om bij of krachtens amvb nadere
regels over de wijze van afnemen en verwerken van biometrische gegevens te stellen.
In het Vb 2000 staan enkele bepalingen over de wijze waarop vingerafdrukken en
gezichtsopnames afgenomen dienen te worden en hoe gehandeld moet worden,
wanneer geen vingerafdrukken afgenomen kunnen worden.
Aantal af te nemen vingerafdrukken
Artikel 106a, eerste lid Vw 2000 bepaalt dat ten behoeve van identificatie tien vingerafdrukken afgenomen kunnen worden. Voor verificatiedoelen mogen één of twee en
indien dit geen resultaat oplevert, mogen ingevolge het tweede lid meer vingerafdrukken worden gebruikt. Hieruit volgt dat in beginsel zo min mogelijk vingerafdrukken
gebruikt mogen worden voor verificatie. Dit is een uitdrukking van de proportionaliteitseis in het kader van de bescherming van persoonsgegevens.
Soort en kwaliteit van de vingerafdrukken
Artikel 8.28 Vb 2000 bepaalt dat de vingerafdrukken digitaal en plat worden afgenomen.
In de toelichting op dit artikel51 valt te lezen dat de afname van vingerafdrukken gebeurt
op dezelfde manier en met gebruikmaking van dezelfde apparatuur als voor de visa kort
verblijf op grond van de Visumcode en de VIS-verordening. Hiermee geschiedt afname
volgens de technische specificaties van Beschikking 2006/648/EG en wordt voldaan aan
de ISO- alsmede de ANSI/NIST-standaard. Deze eisen staan niet opgenomen in het Vb
2000 en zijn derhalve niet juridisch bindend. Deze technische specificaties worden in
paragraaf 4.4 uitgewerkt.
Inschakeling dactyloscoop
Daarnaast bepaalt artikel 8.33 Vb 2000 dat onderzoek door een dactyloscopisch
deskundige52 plaats dient te vinden indien bij de identiteitsvaststelling onduidelijkheid
bestaat over de juistheid van de afgenomen vingerafdrukken. Niet gespecificeerd wordt
wanneer sprake is van onduidelijkheid.
—
50 Op grond van art. 107a, derde lid Vw 2000 zijn bij ministeriele regeling regels gesteld ter waarborging van de per-

soonlijke levenssfeer. Deze staan in het VV 2000.
51 Stbl. 2014, 44, p.18.
52 Dit is een ambtenaar van de politie die uit hoofde van zijn functie als dactyloscopisch expert werkzaam of aange-

steld is (artikel 7.1l, derde lid VV 2000).
44

Maatregelen bij onmogelijkheid afname vingerafdrukken
Wanneer het niet mogelijk is om van bepaalde vingers vingerafdrukken af te nemen,
dient hiervan met opgave van reden een aantekening gemaakt te worden in de
vreemdelingenadministratie (artikel 8.30, eerste lid Vb 2000). Ingevolge het tweede lid
wordt de vreemdeling van wie de vingers niet blijvend fysiek beschadigd zijn,
uitgenodigd om op een later moment opnieuw zijn vingerafdrukken af te laten nemen.
In artikel 7.1j VV 2000 wordt een termijn gehanteerd van maximaal een jaar na
vaststelling dat de vingers niet blijvend fysiek beschadigd zijn.
Hernieuwde afname
In artikel 8.31 Vb 2000 worden nog twee situaties genoemd waarin hernieuwde afname
van biometrische gegevens verplicht (eerste lid) dan wel mogelijk (tweede lid) is.
Afname van biometrische gegevens geschiedt opnieuw bij vreemdelingen die de leeftijd
van twaalf respectievelijk achttien jaar hebben bereikt. Bovendien is het opnieuw
maken van een gezichtsopname mogelijk, indien deze onvoldoende gelijkenis toont.
Tevens kunnen vingerafdrukken en een gezichtsopname opnieuw worden afgenomen
respectievelijk gemaakt, indien deze van onvoldoende kwaliteit zijn.
3.4.2 Uitwerking in het PIL
In het PIL staat de werkwijze voorgeschreven met betrekking tot de afname van
biometrische kenmerken tijdens het identificatie- en verificatieproces door de
ketenpartners. Geconstateerd kan worden dat het PIL op de meeste punten
overeenkomt met de eisen in wet- en regelgeving, zoals hierboven beschreven.
Hieronder worden enkel aanvullende voorschriften toegelicht.
Afname ter identificatie
Het PIL onderscheidt in het identificatieproces verschillende stappen, waarbij met name
stap 2 ‘Invoeren biometrische kenmerken en/of persoonsgegevens’ relevant is in het
kader van dit onderzoek. Daarnaast is Bijlage 2 van het PIL over bijzonderheden bij het
afnemen van vingerafdrukken van belang.
Moment van afname
Identificatie geschiedt volgens het PIL enkel bij aanvang van de ketenprocessen waarbij
een vreemdeling voor de eerste keer in contact komt te staan met de
vreemdelingenketen.53 In het PIL staat aangegeven dat de identificatie, in gevallen waar
wet- en regelgeving dat toestaat, altijd plaatsvindt met behulp van biometrie.54 In de
wetstekst wordt echter een ‘kan’-bepaling gehanteerd. Het PIL is dus op dit punt
stringenter dan de wet.
Bovendien moeten bij vreemdelingen die voor 1 maart 2014 al in Nederland (langdurig)
verblijven en van wie in de BVV geen biometrische kenmerken geregistreerd zijn, deze
worden toegevoegd aan de eerdere registratie in de BVV.55
—
53 Protocol Identificatie en Labeling, p. 17.
54 Ibidem, p.8.
55 Ibidem, p.18.

45

Norm voor gezichtsopnames
Uit het PIL blijkt dat de afgenomen gezichtsopnames dienen te voldoen aan de
Justitienorm voor gezichtsopnames. De geldende (technische) normen voor
gezichtsopnames worden verder uitgewerkt in hoofdstuk 5.
Minimum aantal pogingen
Bijlage 2 van het PIL56 stelt dat, als het na herhaalde pogingen onmogelijk blijkt alle tien
vingerafdrukken met voldoende kwaliteit af te nemen, het beste resultaat opgestuurd
wordt naar de BVV. Minimaal drie pogingen tot afname moeten hierbij worden
ondernomen. Uit de interviews bleek dat het gaat om het beste totaalresultaat van de
afgenomen vingerafdrukken.
Tijdelijk en permanent trauma
De vermelding “tijdelijk trauma” wordt aangetekend in de BVV, wanneer het te scannen
deel van de vinger(s) verbonden is of het niet mogelijk is om de vinger(s) naar behoren
op de scanner te plaatsen als gevolg van een tijdelijke lichamelijke afwijking. Bij blijvende
fysieke onmogelijkheid om één of meerdere vingers op de scanner te plaatsen, wordt
de vermelding “permanent trauma” gemaakt in de BVV. Hiervan is sprake, indien het te
scannen deel van de vinger(s) er niet is of het niet mogelijk is om de vinger(s) naar
behoren op de scanner te plaatsen als van een (permanente) lichamelijke afwijking.
Afname ter verificatie
Hoofdstuk 6 van het PIL heeft betrekking op verificatie van gegevens.
Moment van verificatie
Het PIL schrijft voor dat op de momenten in het ketenproces, waarop de identiteit van
een persoon een rol speelt, de identiteit geverifieerd moet worden.57 Dit is met name
het geval wanneer er een relatie wordt gelegd tussen een fysiek aanwezige vreemdeling
en zijn dossiers en in dat dossier wijzigingen worden aangebracht.
Wijze van verificatie
Verificatie vindt in beginsel plaats aan de hand van het verblijfsdocument dat
vingerafdrukken bevat. Indien dit niet slaagt of mogelijk is, kan verificatie plaatsvinden
door een vergelijking met de vingerafdrukken die in de BVV zijn opgeslagen.58 Deze
uitgangspunten suggereren dat in het PIL een voorkeur bestaat voor verificatie tegen
het verblijfsdocument boven vergelijking in de BVV. We spreken hierbij over voorkeur,
omdat de gehanteerde formuleringen in het PIL niet dwingend zijn, maar ruimte laten
voor een andere keuze van de verschillende ketenpartners.59
—
56 Ibidem, p.43.
57 Ibidem, p.27.
58 Ibidem.
59 Bijlage 12 bevat de Leidraad Verificatie Biometrie Vreemdelingenketen dat dient ‘als startdocument [voor keten-

partners] bij de beoordeling of en hoe verificatie met behulp van biometrie wordt ingezet’. Hiertoe zijn onder
andere verschillende indicatoren geformuleerd: behoud van unieke identiteit, risico, inbreuk op persoonlijke levenssfeer, economisch belang en efficiency. De toetsing en weging van deze indicatoren kunnen de inzet van biometrie
bepalen.
46

Het PIL beschrijft de activiteiten in het verificatieproces.60 Deze staan hieronder
overgenomen:
1. V-nummer en zo mogelijk vingerscan invoeren
2. Verifiëren in de BVV
3. Identificeren na niet-geslaagde verificatie
Ad 2. Voorgeschreven wordt dat eerst geverifieerd dient te worden in de BVV en daarna
pas, indien nodig, tegen het document. Bij de toelichting op activiteit 2 wordt
aangegeven dat, als V-nummer en vingerscan in de BVV overeenkomen, de verificatie
geslaagd is. Bovendien staat expliciet opgenomen dat verificatie met behulp van
biometrie de voorkeur verdient boven verificatie op basis van een identiteitsdocument.61 Dit lijkt in tegenspraak met de hierboven geformuleerde uitgangspunten
uit het PIL.
De ketenpartner dient bij een niet gelukte verificatie als volgt te handelen:
-

Indien mogelijk, stel vast of er een technisch probleem is met de apparatuur.
Indien er geen technisch probleem is, voer de controle met dezelfde vinger(s)
nogmaals uit. Herhaal deze handeling maximaal drie keer.
Probeer met behulp van andere vingers de verificatie opnieuw uit te voeren.
Voer de verificatie uit met behulp van het identiteitsdocument, controleer
hierbij het document op EEGG (echt, eigen, geldig, gekwalificeerd).

-

Ad 3. Indien een verificatie niet slaagt en niet is uitgevoerd door de Nationale Politie of
KMar, dan dient de ketenpartner de Nationale Politie te verzoeken om
identiteitsonderzoek te verrichten.
3.5

Opslag en verwijdering van gegevens

3.5.1 Juridische eisen
Opslag en verwijdering van gegevens zijn vormen van het verwerken van biometrische
gegevens, zoals bedoeld in artikel 106a, eerste lid Vw 2000. De Vw 2000, het Vb 200062
en het VV 200063 bevat enkele eisen ten aanzien van deze activiteiten.
Gegevens en bestand
De afgenomen vingerafdrukken en gezichtsopnames worden opgeslagen in de
vreemdelingenadministratie die beheerd wordt door de minister van Veiligheid en
Justitie. Deze opslag bevat enkel de vingerafdrukken en gezichtsopnames die zijn
—
60 Ibidem, p.27.
61 Ibidem, p.28.
62 Artikel 107, negende lid Vw 2000 biedt de mogelijkheid tot het stellen van nadere regels bij of krachtens amvb.
63 Artikel 8.36 Vb 2000 biedt de grondslag voor het stellen van regels inzake een aantal onderwerpen bij ministeriële

regeling.
47

afgenomen ter identificatie.64 Hiertoe wordt door de minister een bestand aangewezen:
dit is ingevolge artikel 7.1i VV 2000 de BVV. Het wijzigen en vernietigen van deze
vingerafdrukken vindt ook plaats vanuit het bestand. In andere bestanden mogen
slechts kopieën worden opgenomen.65
Artikel 8.29, derde lid Vb 2000 bepaalt dat vingerafdrukken afgenomen ter verificatie
slechts (decentraal) mogen worden opgeslagen voor de duur van de verificatie.
Bewaartermijnen
Onder artikel 107, negende lid, onder b Vw 2000 staat opgenomen dat gezichtsopnames
en vingerafdrukken nooit langer worden bewaard dan tien jaar na afloop van bepaalde
procedures. Ingevolge artikel 8.35 Vb 2000 is deze bewaartermijn vervolgens
gemaximeerd op vijf jaar. Dit artikel specificeert ook drie gevallen. Biometrische
gegevens mogen niet langer dan vijf jaren bewaard worden, nadat de aanvraag tot het
verlenen van een mvv is afgewezen, nadat de betrokken vreemdeling, wiens rechtmatig
verblijf is geëindigd, Nederland aantoonbaar heeft verlaten, of nadat de geldigheidsduur
van het inreisverbod of de ongewenstverklaring is afgelopen.
Bovendien worden de gegevens in ieder geval vernietigd, zodra Onze Minister bekend
is dat de betrokkene niet langer behoort tot de categorie vreemdelingen waarvan deze
kunnen worden afgenomen. Dit gebeurt bijvoorbeeld wanneer iemand de Nederlandse
nationaliteit heeft verkregen. Ingeval iemand gemeenschapsonderdaan geworden is
anders dan door verkrijging van het Nederlanderschap, kan hij/zij een verzoek tot
vernietiging van de gegevens doen.66
Toegang tot gegevens
Artikel 8.34 Vb 2000 handelt met name over de vraag wie toegang heeft tot de gegevens.
Hiertoe worden drie categorieën onderscheiden.
1. De ambtenaren die het beheer voeren over de vreemdelingenadministratie,
hebben rechtstreekse toegang tot de gezichtsopnames en vingerafdrukken in
de vreemdelingenadministratie, voor zover zij die toegang nodig hebben voor
een goede vervulling van hun taak en Onze Minister hen daartoe heeft
gemachtigd.
2. Van de beschikbaarstelling van gezichtsopnames en vingerafdrukken aan
derden wordt een aantekening gemaakt van de datum waarop en de
organisatie waaraan de gegevens zijn verstrekt. Deze aantekening wordt
bewaard voor de duur van vijf jaar.
3. De ambtenaren die met de uitvoering van de Wet zijn belast, kunnen de
gezichtsopnames en vingerafdrukken rechtstreeks langs geautomatiseerde
weg raadplegen, voor zover zij die gegevens nodig hebben voor een goede
vervulling van hun taak en Onze Minister hen daartoe heeft gemachtigd.

—
64 Artikel 107, eerste lid, onder a Vw 2000.
65 Artikel 8.29 Vb 2000.
66 Artikel 8.36, aanhef en onder e Vb 2000.

48

De ambtenaren bedoeld onder het derde lid zijn de ambtenaren werkzaam bij de
ketenpartners die genoemd staan in paragraaf 3.2.3. en 3.2.4. De beschikbaarstelling
aan derden betreft de gevallen als bedoeld onder het vijfde lid van artikel 107 Vw 2000.
De daarbij betrokken actoren hebben geen rechtstreekse toegang tot de BVV.
Beheerders van de BVV zijn de personen of instanties die daartoe aangesteld zijn door
de directeur-generaal Vreemdelingenzaken. Voor rechtstreekse toegang ten behoeve
van technische werkzaamheden zijn dit personen die daartoe schriftelijk zijn
aangewezen door de Dienst ICT Politie.67
3.5.2 Uitwerking in het PIL
Artikel 7.1d, tweede lid VV 2000 bepaalt dat vernietiging en verwijdering van de
biometrische gegevens geschiedt op de wijze als voorgeschreven in artikel 8 van de
Wbp-regeling Basisvoorziening vreemdelingen (hierna: Wbp-regeling) en paragraaf 8.2
van het PIL. Alleen op dit punt bevat het PIL een aanvullende instructie.
Wijze van verwijderen
In paragraaf 8.2 van het PIL staat het proces van vernietiging beschreven. Dit proces valt,
gelet op het PIL, uiteen in verschillende stappen:
1. De beheerder selecteert de v-nummers waarbij biometrie is opgeslagen die in
aanmerking komt om 3 maanden later vernietigd te worden.
2. De lijst met deze v-nummers wordt maandelijks naar de identificerende
ketenpartners gestuurd.
3. De ketenpartners beoordelen door te controleren in hun eigen administratie
binnen een maand of de wettelijke criteria voor vernietiging vervuld zijn en laten
weten aan de beheerder bij welke v-nummers dit wel en niet het geval is.
4. De beheerder verwijdert de biometrie.
Onderzoekers merken op dat verwijdering in de gevallen omschreven in artikel 8.35 Vb
zich nog niet heeft kunnen voordoen. Dit is pas op zijn vroegst het geval per 1 maart
2019, vijf jaar na inwerkingtreding van de wet.
De Wbp-regeling bevat overigens geen aanvullende bepalingen.
3.6

Dossieranalyse

88 dossiers, zoals opgenomen in de BVV, zijn door de onderzoekers onderworpen aan
een nader, beperkt onderzoek. De conclusies zijn de volgende. In alle gevallen blijken de
vingerafdrukken afgenomen door een bevoegde instantie. Wat betreft het naleven van
het leeftijdscriterium komt het volgende beeld naar voren. In tien van de onderzochte
dossiers was geen geboortedatum vermeld. Van deze personen is niet bekend of ze zes
jaren of ouder waren op het moment van afname. In 78 gevallen betrof het personen
—
67 Artikel 7.1l VV 2000 verwijst naar artikel 9 Wbp-regeling Basisvoorziening vreemdelingen. De thans geldende

Wbp-regeling dateert van 4 september 2008 (versie 1.3). De Wbp-regeling versie 2.0 is een actualisatie, maar is nog
niet in werking getreden. Voor de aangewezen personen zijn wij uitgegaan van deze laatste versie 2.0.
49

die ouder dan zes jaar waren. Voor zover wij kunnen vaststellen, wordt deze wettelijke
vereiste dus gevolgd.
De wettelijke vereisten die gelden ten aanzien van de nationaliteit van de vreemdeling
geven een ander beeld. In 85 gevallen bleek dit punt in orde, in drie niet. In maart 2014
zijn echter biometrische gegevens afgenomen van twee personen met een Roemeense
nationaliteit, in de periode december 2015-maart 2016 gebeurde dit éénmaal bij
iemand met een Litouwse nationaliteit. Personen met een Litouwse en Roemeense
nationaliteit zijn gemeenschapsonderdanen en vallen derhalve niet onder de reikwijdte
van de Wet biometrie vreemdelingenketen. Door de beheerder van de BVV werd bij
navraag hierover verklaard dat de desbetreffende personen mogelijk ten tijde van de
afname geen documenten bij zich droegen aan de hand waarvan hun nationaliteit
vastgesteld kon worden. Echter, deze verklaring schiet in de optiek van de onderzoekers
tekort. Uiteindelijk is de nationaliteit van deze personen kennelijk wel vast komen te
staan en op dat moment hadden de gegevens verwijderd moeten worden. Dit geeft de
onderzoekers aanleiding tot enige twijfel of de vereisten ten aanzien van nationaliteit in
alle gevallen nageleefd worden.
3.7

Conclusie

In dit hoofdstuk is het juridisch kader met betrekking tot het gebruik van biometrie in
de vreemdelingenketen neergezet, zoals dat werd gewijzigd ten gevolge van de Wet
biometrie vreemdelingenketen. Hierbij is in kaart gebracht welke ketenpartners in hun
processen biometrie mogen inzetten ingevolge de Wet biometrie vreemdelingenketen
bij het identificeren en verifiëren van de identiteit van een vreemdeling. Bij de aanvraag
van een mvv en een verblijfsvergunning is hierbij sprake van een geheel nieuw gebruik.
Bij enkele andere processen is slechts sprake van een verruimd gebruik, waardoor
bijvoorbeeld afgenomen gegevens ook in de BVV opgeslagen mogen worden en in
andere ketenprocessen aangewend mogen worden.
Tevens blijkt dat de wet en onderliggende regelgeving meerdere eisen bevatten ten
aanzien van de afname en verwerking (waaronder opslag en verwijdering) van gegevens.
De doorverwerking van deze eisen in het PIL, dat geldt als werkinstructie voor de
ketenpartners en een goede weergave biedt van hoe in de praktijk gewerkt wordt, is
bovendien beoordeeld. Hieruit is niet gebleken dat deze eisen in de praktijk niet in acht
genomen worden door de betrokken ketenpartners. De werkinstructie in het PIL is in lijn
met de juridische vereisten in wet- en regelgeving.
De dossieranalyse bevestigt dat beeld grotendeels. De onderzoekers hebben enkel ten
aanzien van de nationaliteit enige twijfel of de wettelijke vereisten juist toegepast
worden. In drie van de 88 bestudeerde gevallen werden gegevens afgenomen van
vreemdelingen met een nationaliteit waarbij dit wettelijk gezien niet toegestaan is.
Overigens heeft de Inspectie Veiligheid en Justitie in de zomer van 2016 een onderzoek
uitgevoerd naar de identificatie van asielzoekers door de politie en KMar, als vervolg op
drie eerdere onderzoeken hiernaar. Deze doelgroep en dit ketenproces vallen grotendeels buiten de reikwijdte van de wet: voor 1 maart 2014 konden reeds biometrische
50

gegevens afgenomen worden bij asielzoekers, zoals bleek uit paragraaf 3.2. Bovendien
richt het onderzoek zich op de gehele identificatie van asielzoekers en is dus breder dan
enkel het gebruik van biometrie. Toch bevat dit onderzoek enkele bevindingen en
conclusies die nauw aansluiten bij de bevindingen van ons onderzoek. De Inspectie
constateert na onder meer onderzoek ter plaatse dat de kwaliteit van het identificatieproces geborgd is en dat het proces verloopt volgens de procesbeschrijvingen en
instructies, zoals onder andere neergelegd in het PIL.68 Naar het oordeel van de
Inspectie verloopt het afnemen van de afname van digitale en natte vingerafdrukken
binnen dit asielproces zorgvuldig.69 Zo nodig wordt een meldplicht opgelegd. Dit
bevestigt ons beeld dat de geldende eisen in de praktijk voldoende nageleefd worden.

—
68 Inspectie Veiligheid en Justitie (2016), p.5.
69 Idem, p.31.

51

4

Betrouwbaarheid en kwaliteit van gegevens

4.1

Inleiding

Bij het beoordelen van de effectiviteit van de inzet van biometrie, is het van belang wat
de kwaliteit en betrouwbaarheid van die biometrische gegevens zijn. Deze gegevens
dienen om de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en –registratie te verhogen,
maar de mate waarin dat succesvol kan gebeuren hangt af van de kwaliteit en
betrouwbaarheid. We beoordelen dit op basis van twee invalshoeken. Ten eerste
analyseren we de ervaringen vanuit de praktijk in de vreemdelingenketen zelf. Op basis
van interviews en documentatie wordt gekeken wat de ervaringen tot nu toe zijn. De
tweede invalshoek betreft een technische analyse van een steekproef van de gegevens
zoals die in de BVV zijn opgeslagen.
4.2

Ervaringen vanuit ketenpartners

We beschrijven de ervaringen vanuit de ketenpartners in drie onderdelen. Ten eerste
gaan we kort in op centrale afspraken en handelwijzen, om vervolgens de borging van
kwaliteit van biometrische gegevens bij de ketenpartners te behandelen. Het derde
onderdeel betreft de ervaringen vanuit de praktijk met de betrouwbaarheid van
gegevens.
4.2.1 Centrale afspraken
Onder regie van de Directie Regie Vreemdelingen (hierna: DRV) is vastgelegd dat in het
biometrieregister van de BVV minimaal vier vingerafdrukken van voldoende kwaliteit
opgeslagen dienen te worden. Het is dus niet vereist dat er van tien vingers goede
afdrukken zijn opgenomen. De kwaliteit van vingerafdrukken wordt beoordeeld op basis
van de NFIQ-score,70 waarbij centraal wordt gecontroleerd of de kwaliteit van de vingerafdrukken binnen bovenste vier van de vijf niveaus valt. Hier zullen we nader op ingaan
in paragraaf 4.3. Deze keuring van vingerafdrukken voor opname in het biometrieregister is een automatisch proces. De BVV vraagt standaard wel om 10 vingers, maar
indien het niet mogelijk is deze in te voeren dan kan in plaats van een vingerafdruk een
aantekening worden gegeven waarin wordt vermeld of er sprake is van tijdelijk of
permanent trauma.
In het PIL is als een van de uitgangspunten genomen dat “de organisatie die de persoonsgegevens registreert of wijzigt, verantwoordelijk [is] voor de kwaliteit van de set
persoonsgegevens van de betreffende vreemdeling, die hij op dat moment registreert.”
In aansluiting op dat uitgangspunt zijn de ketenpartners ook zelf verantwoordelijk voor
het selecteren en beheren van de registratieapparatuur. Ketenpartners gebruiken dus
allemaal wel dezelfde kwaliteitsnormen, maar in de praktijk zijn er verschillende
systemen in gebruik van verschillende leveranciers. De IND heeft zelfs twee leveranciers
omdat er op twee verschillende momenten systemen zijn ingekocht waarbij afwijkende
eisen (op het gebied van mobiliteit van de afname-apparatuur) zijn gehanteerd. De
—
70 NIST Finger Image Quality

52

vingerafdrukken moeten door het gebruik van centrale uniforme normen bij aflevering
in de BVV volledig uitwisselbaar zijn.
4.2.2 Borging van kwaliteit bij registratie door de ketenpartners
Zoals gezegd zijn de ketenpartners zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit van de
geregistreerde gegevens. In de praktijk is daarbij sprake van onderling verschillende
werkwijzen.
Buitenlandse Zaken
Bij de diplomatieke posten van Buitenlandse Zaken werden al voor invoering van de Wet
biometrie vreemdelingenketen tien vingerafdrukken afgenomen in het kader van EUVIS. De systemen en ervaring waren dus al aanwezig. Om de kwaliteit van vingerafdrukken te borgen worden, op advies van de systeemleverancier, drie keer opnames
gemaakt van alle vingerafdrukken. De software bepaalt vervolgens welke afdruk de
beste kwaliteit heeft en wordt gebruikt. De operator krijgt bij afname alleen maar te
zien of een afdruk goed of niet goed is. Bij onvoldoende kwaliteit na drie afnamepogingen wordt in het dossier per ontbrekende vingerafdruk een aantekening gemaakt.
IND
De invoering van de wet heeft voor IND in de praktijk volgens eigen zeggen wel enige
voeten in de aarde gehad. Er was binnen de organisatie nog weinig expertise aanwezig
en binnen de processen was er sprake van “kinderziektes, maar die zijn er inmiddels
grotendeels uit.” Er is advies ingewonnen bij een consultancybureau over hoe de
techniek en de processen goed geïmplementeerd konden worden en intern is een
projectgroep opgezet die de invoering in goede banen moest leiden.
Bij afname van vingerafdrukken geeft de afnamezuil zelf direct een indicatie van de
kwaliteit in drie gradaties. Als werknorm wordt gehanteerd dat minimaal zes vingerafdrukken van voldoende of goed niveau zijn. De focus ligt daarbij omwille van de opslag
van biometrie op het vreemdelingendocument op de duim en wijsvinger: die moeten in
elk geval goed zijn. Met betrekking tot andere vingers is men minder kritisch: de afdruk
van de beste kwaliteit wordt gebruikt, maar “het kan wel eens voorkomen dat er 'een
slecht pinkje' wordt opgeslagen”, aldus de geïnterviewde.
De afname van vingerafdrukken binnen de IND is operationeel gezien heel uniform. Dit
is geborgd in de afname-apparatuur zelf: die zou het niet toestaan wanneer de afname
van vingerafdrukken niet op de juiste manier gebeurt. Hierbij helpt dat het aantal
locaties waar de IND vingerafdrukken afneemt beperkt is tot acht.
Met betrekking tot gezichtsopnames is de apparatuur zodanig ingesteld dat aan normen
voor beeldopnames71 wordt voldaan, hoewel de foto’s bij latere verificatie enkel ‘op het
zicht’ worden gebruikt.

—
71 Volgens het PIL is dit de justitienorm.

53

Nationale Politie en KMar
De KMar maakt gebruik van systemen die voor de Nationale Politie (de AVIM en
Zeehavenpolitie in dit geval) worden ontwikkeld en beheerd. In 2015, betrekkelijk kort
na de invoering van de wet zijn bij deze partijen de BVID-zuilen72 in gebruik genomen.
Door deze zuilen worden vier kwaliteitsniveaus voor vingerafdrukken onderscheiden,
waarvan de beste drie geaccepteerd worden. In samenspraak met de DRV is geregeld
dat deze vingerafdrukken binnen de bovenste vier van de vijf NFIQ-kwaliteitsniveaus
vallen, zodat alle vingerafdrukken die op de zuilen geaccepteerd worden, ook bruikbaar
zijn voor de BVV. Met deze kwaliteit kan men voldoende uit de voeten.
Binnen de eenheid Den Haag van de AVIM wordt bij de afname van vingerafdrukken
gewerkt met gelpads. Dit is een afnamesysteem dat zorgt voor betere kwaliteit vingerafdrukken, doordat de papillaire lijnen beter zichtbaar en minder vervormd zijn dan op
een glasplaat. Doordat de kosten aanzienlijk hoger zijn dan bij andere apparatuur en
bovendien de andere vingerafdrukken over het algemeen wel van voldoende kwaliteit
worden geacht, is deze technologie niet breed uitgerold binnen de Nationale Politie.
Toch zijn hier volgens de geïnterviewde namens de AVIM wel mogelijkheden om vooral
bij van nature slecht geschikte vingers nog een redelijke afdruk te verkrijgen.
4.2.3 Ervaringen in de praktijk bij verificatie
Bij verificaties gaat het om zoekacties in een gesloten systeem: wanneer is aangegeven
dat biometrische gegevens van de vreemdeling in kwestie aanwezig zijn in de BVV, moet
bij een combinatie van een perfect systeem, perfecte processen en perfecte vingerafdrukken 100 procent van de verificaties succesvol kunnen zijn. Wanneer een poging
tot verificatie op basis van gegevens in de BVV wordt gedaan, wordt de uitkomst van
deze poging geregistreerd. Deze registraties zijn voor de periode van januari 2014 tot en
met februari 2016 ter beschikking gesteld vanuit de Directie Regie Vreemdelingenketen
en worden samengevat weergegeven in tabel 4.1. Alleen pogingen tot verificatie waarbij
biometrie in de BVV aanwezig was zijn meegenomen.
Tabel 4.1

Percentage hits bij verificatie in de BVV.

Ketenpartner Systeem

2014
Pogingen

DJI
IND
KMar
NP
KMar/NP
Totaal

Webfit
Webfit
BVID

44.129
229
192
44.550

20164

2015
%
90,52%
86,03%
85,94%
90,48%

Pogingen

%

Pogingen

%

4.461
21.357
1421
452
40.4133
66.418

95,90%
86,44%
78,87%
84,44%
87,94%
87,97%

396
1.168

90,91%
81,85%

6.169
7.733

84,28%
84,25%

1

Applicatie in gebruik t/m 19 juli 2015.
Applicatie in gebruik t/m 12 juli 2015.
3
Applicatie in gebruik vanaf 2 maart 2015.
4
Cijfers zijn voor 2016 weergegeven t/m 6 maart 2016.
2

—
72 Basis Voorziening Identiteitsvaststelling

54

Naar aanleiding van de cijfers in tabel 4.1 is het goed een drietal opmerkingen te maken.
Bij de cijfers in 2015 valt op dat het aantal pogingen tot verificatie sterk is afgenomen,
terwijl het aantal pogingen tot verificatie bij Kmar/NP sterk is gestegen. Dit is
vermoedelijk een datafout, waarbij verificatiepogingen aan de verkeerde ketenpartner
zijn toegeschreven. Ten tweede valt te concluderen dat een aanzienlijk aantal pogingen
tot verificatie bij vreemdelingen waarvan de vingerafdrukken zijn opgenomen in de BVV
deze poging niet succesvol is kon worden uitgevoerd. In het ‘beste’ jaar is 90% van de
verificatiepogingen geslaagd, bij 10% dient een nieuwe poging gedaan te worden of
dient toch op een andere manier een verificatie uitgevoerd te worden. Een derde
constatering is dat deze succesratio in de opvolgende een dalende trend laat zien. Er is
een negatieve trend waar te nemen, waarbij het gering aantal waarnemingen in 2016
(door de korte periode waarover gegevens zijn bestudeerd) tot voorzichtigheid noopt.
In een aantal interviews is een inschatting van de betrouwbaarheid bij verificatie
gegeven, waarbij opvalt dat die wordt overschat wanneer men naar de cijfers vanuit de
BVV kijkt. De IND geeft aan in te schatten dat in ongeveer 95% van de gevallen een match
werd gevonden, waarbij men verklaart dat in de overige 5% van de gevallen sprake moet
zijn van een procesfout, een menselijke fout bij afname of toch mogelijke identiteitsfraude. Men spreekt wel uit dat die laatste categorie slechts incidenteel aan de orde is,
zonder dat daar exacte cijfers over te geven zijn.
Overigens zijn vanuit de IND de ervaringen met de door de diplomatieke posten
afgenomen en geregistreerde vingerafdrukken minder goed dan de ervaringen met de
zelf geregistreerde vingerafdrukken. Men vermoedt dat dit te maken heeft met de veel
grotere diversiteit in locaties en betrokken functionarissen. Hierdoor zou het moeilijker
kunnen zijn om personeel eenduidig te laten werken volgens standaard procedures (ten
opzichte van de eigen situatie met acht afnamelocaties) en zouden menselijke fouten,
onzorgvuldigheden en technische aspecten (het goed functioneren van de apparatuur)
relatief wellicht vaker voor kunnen komen. Omdat de ter beschikking gestelde cijfers
geen informatie bevatten over de ketenpartner die de voor verificatie gebruikte vingerafdrukken heeft geregistreerd in de BVV, is deze bevinding niet te toetsen.
Bij de DJI wordt biometrie gebruikt voor verificatie van vreemdelingen. Afgezien van de
soms trage werking van het systeem is men wel tevreden over de kwaliteit van de vingerafdrukken. Het komt naar eigen zeggen nooit voor dat er geen match is, terwijl de cijfers
dus geen optimaal beeld laten zien.
Evaluatie Pilot Meldplicht Biometrie
Het COA voert namens de AVIM de meldplicht uit voor asielzoekers. Sinds 2006 is hierbij
biometrie ingezet, maar de ervaringen daarmee waren teleurstellend. Dit heeft ertoe
geleid dat in 2014 een nieuw systeem in gebruik is genomen. Omdat de ervaringen
hiermee ook nog niet optimaal waren zijn er in 2015 en in 2016 pilots gestart om
verbeterpunten voor het gebruik biometrische gegevens te achterhalen.
Bij de pilot in 2015 is als een van de belangrijke leerpunten geconstateerd dat de
kwaliteit van vingerafdrukken in de BVV soms onvoldoende was, en dat er problemen
ontstonden omdat er verschillende kwaliteitscriteria werden gehanteerd binnen het
55

COA enerzijds en de BVV anderzijds.
De pilot van 2016 levert ook een aantal lessen op ten aanzien van de kwaliteit van
biometrie. Ten eerste wordt geconstateerd dat op de pilotlocaties (3 van de 83 die het
COA in totaal heeft) lang niet in alle gevallen op basis van vingerafdrukken geverifieerd
kon worden:
Gedurende de acht melddagen hebben 1239 personen zich gemeld en zijn er 7937
meldpogingen gedaan. Daarvan zijn er 5374 geslaagd (68%), 1373 niet-geslaagd (17%),
903 van onvoldoende kwaliteit voor het AFIS (11%) [om aan te bieden aan de BVV],
57 zonder rechterwijsvinger geregistreerd (1%), 216 zonder vingerafdrukken [in de
BVV] (3%) en 14 (0%) met verschillende problemen.
Daarmee zijn er aanwijzingen dat zelfs wanneer een vreemdeling in de BVV staat, niet in
alle gevallen een match wordt gevonden. Een tweede constatering is dat de kans dat een
vingerafdruk herkend werd, toenam met het aantal keren dat de vreemdeling zich
meldde en dus met de opgebouwde gebruikservaring, wat wijst op het belang van een
goed gebruik van de systemen. Ten slotte wordt in de evaluatie ook verslag gedaan van
een proef waarbij vingerafdrukken in de BVV werden vervangen wanneer meerdere
verificatiepogingen mislukten bij een vreemdeling van wie de biometrie al wel was
opgeslagen. De voorzichtig positieve ervaringen hiermee (op basis van een zeer kleine
groep) wijzen erop dat de kwaliteit van vingerafdrukken in de BVV kennelijk soms voor
verbetering vatbaar is.
4.3

Kwaliteitsmanagement in de vreemdelingenketen

Uit gesprekken met medewerkers van de Directie Regie Vreemdelingenketen, die
verantwoordelijkheid draagt voor centraal belegde taken in de vreemdelingenketen
waaronder de inrichting van de BVV, is gebleken dat er centraal amper eisen worden
gesteld aan de kwaliteit van ingevoerde biometrische gegevens. Het borgen van de
kwaliteit is een verantwoordelijkheid van de ketenpartners die de gegevens afnemen.
Het is de vraag in hoeverre dit tot een borging van de kwaliteit van gegevens in de keten
als geheel leidt.
Voor de gezichtsopnames (pasfoto’s) wordt gebruik gemaakt van de fotomatrix van het
ministerie van BZK. Met deze norm is veel ervaring opgebouwd door de jaren heen voor
allerhande andere processen waarbij gezichtsopnames worden gebruikt (zoals
identiteitsbewijzen in Nederland). Gezichtsopnames worden niet bij geautomatiseerde
processen voor identificatie en verificatie gebruikt, maar enkel bij processen waarbij een
functionaris visueel moet controleren of de gezichtsopname eerder afgenomen is bij de
persoon die voor hem staat. De combinatie van deze twee factoren maakt het zeer
onwaarschijnlijk dat er op belangwekkende schaal kwaliteitsproblemen (zijn) ontstaan
met gezichtsopnames. Uit geen van de interviews met ketenpartners is dit ook gebleken.
Bij vingerafdrukken luistert het zorgen voor gegevens van voldoende kwaliteit nauwer
en liggen problemen eerder voor de hand. De ervaring met deze technologie is, zowel
nationaal als internationaal, veel minder aanwezig. Omdat deze vingerafdrukken
56

bovendien in geautomatiseerde systemen worden gebruikt voor verificatie van
vreemdelingen kunnen eventuele kwaliteitsproblemen niet eenvoudig opgevangen
worden door menselijke beoordeling: anders dan bij gezichtsopnames vereist het
vergelijken van vingerafdrukken kennis en vaardigheden die niet eenvoudig aangeleerd
kunnen worden. Wanneer de kwaliteit van vingerafdrukken onvoldoende is kan dit dus
grote gevolgen hebben voor de doeltreffendheid en de doelmatigheid van processen in
de vreemdelingenketen.
Desalniettemin is het aan de ketenpartners overgelaten om ervoor te zorgen dat de
kwaliteit van vingerafdrukken ‘zo goed mogelijk’ is. Op centraal niveau worden enkel
vingerafdrukken geweigerd die onbruikbaar slecht zijn.73 Bij de verschillende ketenpartners gelden verschillende procedures die geënt zijn op het maximaliseren van de
kwaliteit van vingerafdrukken, waarbij die verschillen mede ingegeven zijn door het feit
dat de keuze van apparatuur voor afname van vingerafdrukken ook aan de
ketenpartners is geweest. Hoewel er standaarden bestaan voor de kwaliteit van
vingerafdrukken (zie de volgende paragraaf), worden in de praktijk van de
vreemdelingenketen vooral de standaarden van de fabrikanten van deze apparatuur
gehanteerd. Deze standaarden zijn niet open: de criteria waarop wordt beoordeeld en
de normen die gehanteerd worden voor bepaalde kwaliteitsniveaus zijn niet openbaar
bekend. Het is daardoor praktisch onmogelijk om de gehanteerde kwaliteitsnormen
naast elkaar te zetten of naar een uniforme norm te vertalen.
Er is (afgezien van het afwijzen van onbruikbare vingerafdrukken) geen sprake van
centrale meting of monitoring van de kwaliteit van aangeleverde vingerafdrukken.
Gevraagd naar het beeld dat bij de DRV bestaat van de kwaliteit van vingerafdrukken
verwijst men naar de in tabel 4.1 gepresenteerde ‘hitpercentages’ bij verificatie. Het feit
dat deze zich hierin een neerwaartse ontwikkeling aftekent, is nog geen aanleiding
geweest voor ingrijpen in de processen bij de ketenpartners. Onder andere wordt hierbij
aangegeven dat er vanwege privacy-overwegingen bezwaren leven tegen het steekproefsgewijs bestuderen van individuele vingerafdrukken teneinde onderzoek te
kunnen doen naar de oorzaak van kwaliteitsveranderingen of –verschillen. Er is wel een
aantal acties centraal ondernomen om de kwaliteit in de keten als geheel te verbeteren.
Zo is een aanpassing van de procesgang rond registratie en documentuitreiking voor
asielzoekers doorgevoerd en zijn systeemaanpassingen gedaan. Hierdoor zou matching
betrouwbaarder moeten worden en wordt meer directe ondersteuning door
dactyloscopen mogelijk. Deze acties zijn echter blijkbaar niet gericht op observaties van
kwaliteit van geregistreerde vingerafdrukken bij de ketenpartners.
In de onderzoeksopzet voor deze evaluatie hebben de onderzoekers beoogd tot een
objectieve beoordeling van de kwaliteit van in de BVV opgeslagen biometrische
gegevens te komen. De faciliteiten zijn echter technisch en logistiek ongeschikt gebleken
om dit deel van het onderzoek uit te kunnen voeren. Inzage van biometrische gegevens
is alleen mogelijk op systemen van de beherende instantie van de BVV. Op deze
systemen is het geautomatiseerd beoordelen van biometrische dossiers met behulp van
software die vingerafdrukken toetst aan de hand van een algemene, open standaard
—
73 Het gaat dan om vingerafdrukken die volgens de NIST Fingerprint Image Quality (NFIQ) standaard de laagste score

halen.
57

(NFIQ, zie de volgende paragraaf) vooralsnog onmogelijk vanwege beveiligingsbeleid.
Een handmatige beoordeling zou wel mogelijk zijn maar dit is, gezien de benodigde
expertise en tijdsinvestering per dossier, geen doelmatig alternatief. Bovendien zou een
dergelijke beoordeling alleen op met het blote oog zichtbare eigenschappen van de
vingerafdrukken af kunnen gaan en zou een toetsing aan kwaliteitsstandaarden niet
mogelijk zijn.
Een bijkomende belemmering bij eventueel dossieronderzoek is het feit dat het ter
beschikking stellen van gegevens voor onderzoek mogelijk op juridische bezwaren stuit.
Het ministerie van V&J heeft aangegeven artikel 107, vijfde lid van de Vw 2000 (zie
paragraaf 2.3.1) zodanig te interpreteren dat het ter beschikking stellen van vingerafdrukken voor onderzoek niet toegestaan is.
4.4

Normen voor betrouwbaarheid en kwaliteit van biometrie

Hoewel een technische beoordeling van de kwaliteit van biometrische gegevens die in
het kader van de Wet biometrie vreemdelingenketen zijn opgeslagen op dit moment
niet mogelijk is gebleken, vervalt niet de wenselijkheid om dit in de toekomst alsnog te
doen. Voor een volledige beoordeling van de gevolgen van verzameling van biometrie
voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van processen in de vreemdelingenketen, is
het wel degelijk van belang om een goed beeld te krijgen van de kwaliteit van deze
gegevens. Wanneer de kwaliteit wél objectief beoordeeld kan worden, kan antwoord
gegeven worden op een aantal belangwekkende vragen, zoals:
Zijn er significante kwaliteitsverschillen tussen biometrie afgenomen door
verschillende ketenpartners?
Zijn er significante kwaliteitsverschillen tussen biometrie afgenomen in
verschillende periodes, met andere woorden is er sprake van een positieve of
negatieve ontwikkeling van de kwaliteit?
In hoeverre is de kwaliteit van invloed op de doeltreffendheid en doelmatigheid
van verschillende processen in de vreemdelingenketen?
Deze vragen kunnen momenteel (nog) niet beantwoord worden. Wel kan al aangegeven
worden welke normen mogelijk van belang zijn bij de beoordeling van biometrische
gegevens.
4.4.1 Vingerafdrukken
De Wet biometrie vreemdelingenketen sluit zoals gezegd aan op een aantal Europese
ontwikkelingen op het gebied van het gebruik van biometrie in de vreemdelingenketen.
Aangezien dezelfde ketenpartners betrokken zijn bij registratie van biometrische
gegevens voor die Europese regelingen, en dus dezelfde operationele systemen en
processen worden gebruikt respectievelijk gevolgd, ligt het voor de hand de daarbij van
toepassing zijnde normen in ogenschouw te nemen. Het gaat dan om normen die zijn
vastgelegd in de volgende verordeningen:
Eurodac
Visa Informatie Systeem (VIS)

58

Verordening (EG) Nr. 1030/2002 en Verordening (EG)
(verblijfsdocumenten voor onderdanen van derde landen)

Nr. 380/2008

Voor vingerafdrukken afgenomen ten behoeve van Eurodac is bij Verordening (EU) Nr.
603/2013 vastgesteld dat de norm ANSI/NIST-ITL 1a-1997, Ver.3, juni 2001 (INT-1) en
alle toekomstige aanpassingen daarvan als gegevensformaat wordt toegepast.
Voor het VIS is in besluit (EG) Nr. 756/2009 vastgelegd welke eisen gelden ten aanzien
van de resolutie en kleurstelling van vingerafdrukken, het gebruik van tien vingerafdrukken voor biometrische identificatie en opzoeking, en het gebruik van één, twee
of vier vingerafdrukken voor biometrische verificatie.
Verordening (EG) Nr. 1030/2002 betreft de invoering van een uniform model voor
verblijfstitels voor onderdanen van derde landen. Deze verordening is met Verordening
(EG) Nr. 380/2008 gewijzigd, onder andere door het invoeren van biometrische
gegevens op deze verblijfstitels. Artikel 2, eerste lid, sub e specificeert dat er
aanvullende regels worden gesteld aan “de kwaliteitsnormen en gemeenschappelijke
normen inzake gezichtsopname en vingerafdrukbeelden”. Op 20 mei 2009 heeft de
Europese Commissie deze technische specificaties vastgesteld in de bijlage bij
beschikking C(2009) 3770. Een vingerafdruk opgeslagen op een verblijfstitel moet
volgens deze verordeningen in ieder geval in overeenstemming zijn met de volgende
normen:
1. International Civil Aviation Organization (ICAO), Machine Readable Travel
Documents, Doc 9303, Part 3: Official Travel Documents (Cards Third Edition,
2008)
2. ISO/IEC 19794-4:2005, Biometric Data Interchange Formats – Part 4: Finger
Image Data
3. ANSI/NIST-ITL 1-2000 Standard „Data Format for the Interchange of Fingerprint,
Facial, Scarmark & Tattoo (SMT) Information”; FBI: Wavelet Scalar Quantization
(WSQ)
De eerste twee normen betreffen primair een beschrijving van de manier waarop
vingerafdrukken worden gebruikt, opgeslagen, weergegeven en uitgewisseld. Het gaat
daarbij niet direct om normen voor de zogenaamde ‘inhoudelijke kwaliteit’ van
vingerafdrukken, maar om zaken als oriëntatie, schaal en kleurgebruik. De derde norm
gaat wel in op de inhoudelijke kwaliteit. Dit is een latere versie van de norm die ook voor
Eurodac is aangehaald.
In het document Ketenafspraken vastlegging papillairlijnbeelden Veiligheid en Justitie74
is vastgelegd “wat de afgesproken normen zijn die worden gehanteerd voor eenduidige
registratie en hergebruik van digitaal afgenomen papillairlijnbeelden ten behoeve van
een correcte koppeling tussen de personalia en de biometrische papillairlijndata van een
persoon.” Hierin wordt ingegaan op de inhoudelijke kwaliteitsnormen die van belang
worden geacht:
—
74 Document vastgesteld op 8 oktober 2014 door de Coördinatiegroep Informatievoorziening Strafrechtketen en het
Topberaad Vreemdelingen.

59

De inhoudelijke kwaliteit van de digitale afbeeldingen wordt vastgesteld met het
laatst gepubliceerde kwaliteitsalgoritme NFIQ (NISTIR 7151) waarbij op een schaal van
1 tot 5 de kans is aangegeven dat de afbeelding kan worden teruggevonden (1=
hoogste tot 5= laagste terugvindkans). In de afspraak wordt de hoogste terugvindkans
nagestreefd.
Het genoemde kwaliteitsalgoritme NFIQ75 is een open standaard van het National
Institute of Standards and Technology (NIST). Voor verschillende afnamevormen (plat
voor registratie, plat en gerold voor verificatie) is in Bijlage 3 van dit document te lezen
welke afspraken zijn gemaakt ten aanzien van het scannen (scanner, resolutie,
afmetingen scanoppervlak, te volgen handelingen), segmentatie, compressie, kleurdiepte, het bestandsformaat en kwaliteitsnormen voor de afbeelding. Deze laatste
normen zijn gebaseerd op een document van het Amerikaanse Criminal Justice
Information Services (CJIS)76, waarbij gestreefd wordt naar een NFIQ-score van 1 of 2.
Daarmee zijn er voor zowel de technische eigenschappen als de inhoudelijke kwaliteit
van vingerafdrukken een aantal normen voorhanden waaraan vingerafdrukken getoetst
kunnen worden. De NFIQ-standaard lijkt een goed startpunt voor kwaliteitsbeoordeling
van de afdrukken, gezien het open karakter van deze standaard (i.t.t. een aantal in de
vreemdelingenketen gebruikte fabrikantennormen) en gezien het feit dat deze
standaard ook al in de vreemdelingenketen gebruikt wordt voor het formuleren van een
ambitie ten aanzien van kwaliteit. Toch zijn ervaringen met deze standaard nog niet
optimaal. In het rapport Het biometrisch paspoort in Nederland, Crash of zachte
landing77 wordt hierover gezegd:
[NFIQ] is op dit moment het belangrijkste kwaliteitstool, maar nog niet voldoende om
in een systeem met biometrische apparatuur van meerdere leveranciers uniforme
kwaliteit te waarborgen.
Ook vanuit de DRV is aangegeven dat aan de hand van de NFIQ-standaard geen goede
voorspellingen kan worden gedaan van de bruikbaarheid van vingerafdrukken in de
systemen (van fabrikant Cogent) die centraal bij de BVV worden gebruikt.78
Inmiddels is ook de tweede versie van deze standaard in ontwikkeling, NFIQ 2, die
mogelijk meer bruikbaar wordt voor het objectief beoordelen van vingerafdrukken.
4.4.2 Gezichtsopnames
Vanuit de eerdergenoemde Verordeningen (EG) nr. 1030/2002 en (EG) nr. 380/2008
zijn ook voor gezichtsopnames kwaliteitsnormen vastgelegd, te weten:
1. ICAO Machine Readable Travel Documents, Doc 9303, Part 3: Official Travel
Documents
—
75 NIST Interagency/ Internal Report (NISTIR) (2004).
76 Central Justice Information Systems (1999).
77 Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (2010).
78 Ko & Krishan (2007) presenteren een uitgebreide analyse van resultaten van NFIQ en de IDENT-standaard die
door Cogent wordt gebruikt.

60

2. ISO/IEC 19794-5: 2005, Biometric Data Interchange Formats – Part 5: Face Image
Data
Qua inhoudelijke kwaliteit is de tweede norm relevant. Deze is dan ook in de
vreemdelingenketen in gebruik in de vorm van een vertaling van de norm naar de fotomatrix van BZK. Hierin zijn eisen voor de maatvoering, de fotokwaliteit, de achtergrond
van de foto, de weergave ervan, de houding van de persoon op de foto, de uitdrukking
van de persoon, eisen met betrekking tot een bril, eisen voor de belichting van de foto
en de positionering van de persoon binnen de fotokaders vastgelegd. Het ligt voor de
hand deze norm te gebruiken voor beoordeling van gezichtsopnames in de BVV.
4.5

Conclusie

Aan de hand van bevindingen uit interviews met ketenpartners, uit cijfermateriaal over
de resultaten van verificaties met gegevens uit de BVV en uit interviews met
medewerkers van de DRV is het een en ander te zeggen over de kwaliteit van
biometrische gegevens in de BVV. Hierbij richten we ons voornamelijk op vingerafdrukken, gezien het feit dat deze technologie van groot belang is voor de doelen van
de Wet biometrie vreemdelingenketen en bovendien de ervaring ermee relatief beperkt
is ten opzichte van die met gezichtsopnames.
Ten eerste valt op dat bij verificatiepogingen, waarbij de vingerafdrukken aanwezig
moeten zijn, minimaal 10% niet succesvol is. Dit percentage lijkt in de laatste jaren licht
te zijn toegenomen. Opgemerkt moet worden dat bij niet-succesvolle verificatiepogingen niet persé sprake is van onregelmatigheden t.a.v. identiteit. Het kan zijn dat
de afname van de vingerafdruk op het moment van verificatie niet goed is verlopen
(waardoor een tweede of derde poging alsnog succesvol kan zijn), of dat er andere
procesmatige of technische problemen zijn die een succesvolle verificatie verhinderen.
We geven enkel aan dat er ruimte voor verbetering is, zeker omdat in het verleden de
succespercentages hoger zijn geweest.
Er is geen sprake van gestructureerde centrale sturing op kwaliteitsverbetering van de
biometrie die in de vreemdelingenketen wordt geregistreerd. Ketenpartners zijn zelf
verantwoordelijk voor de kwaliteit van de door hen geregistreerde vingerafdrukken.
Hierbij ontstaat een groot risico op een ondermaatse inspanning voor kwaliteitsverbetering doordat er sprake is van externaliteiten (of overloopeffecten). Dit
economische fenomeen kan als volgt worden uitgelegd. Wanneer een ketenpartner
investeert in kwaliteitsverbetering, dan plukt die niet als enige de vruchten van die
investering. Ook andere ketenpartners hebben profijt bij die kwaliteitsverbetering. Het
risico bestaat dat het profijt dat de andere ketenpartners hebben niet of niet volledig
wordt meegenomen in de beslissing om te investeren door de eerste ketenpartner. Het
gevolg is dat veel investeringen op dit vlak voor de ketenpartner niet uit kunnen, terwijl
zij vanuit het integrale perspectief van de vreemdelingenketen wel gedaan zouden
moeten worden. Vanuit dat oogpunt zou centrale aansturing van het kwaliteitsmanagement meer aandacht verdienen.

61

Voor een goede beoordeling van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de biometrische
gegevens die in de vreemdelingenketen gebruikt worden, zou een geautomatiseerde
analyse van een steekproef uitgevoerd moeten worden. Dit is niet mogelijk gebleken.
De faciliteiten die de onderzoekers ter beschikking konden worden gesteld door de DRV
waren ongeschikt voor het uitvoeren van deze analyse, vanwege veiligheidsbeleid en
gerelateerde voorschriften. Het strekt zeker aanbeveling om deze faciliteiten wel
zodanig in te richten dat in de toekomst meer centrale monitoring van kwaliteit mogelijk
is. Zo kunnen verschillen tussen ketenpartners en registratieperiodes beter opgemerkt
worden en zou beter gesignaleerd kunnen worden waar en wanneer de kwaliteit onder
druk staat of komt te staan.
De combinatie van de twee constateringen dat enerzijds de primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van vingerafdrukken bij de ketenpartners en niet centraal is
belegd, terwijl anderzijds centraal en vergelijkend onderzoek van die kwaliteit niet
plaatsvindt, is op zijn minst zorgelijk te noemen. Wanneer doelmatigheid en
doeltreffendheid van de processen in de vreemdelingenketen als belangrijk doel wordt
beschouwd, zou het kwaliteitssysteem op beide punten verbeterd moeten worden.
Voor de beoordeling van de kwaliteit van biometrie zijn diverse normen voorhanden,
die ook al bekend zijn in de vreemdelingenketen en zelfs zijn gehanteerd bij het
vaststellen van een ondergrens voor opname van vingerafdrukken in de BVV. Deze NFIQstandaard is wellicht niet perfect, aangezien de voorspellende werking ten aanzien van
de bruikbaarheid van vingerafdrukken in verschillende systemen niet optimaal is. Toch
heeft het hanteren van een dergelijke open standaard wel als belangrijk voordeel dat
deze transparant is en relatief eenvoudig gebruikt kan worden voor analyse van vingerafdrukken uit verschillende systemen.

62

5

Gebruik van biometrie in de vreemdelingenketen

5.1

Inleiding

Biometrie wordt binnen de vreemdelingenketen al langer gebruikt dan sinds de
invoering van de Wet biometrie vreemdelingenketen. Dit hoofdstuk beschrijft en
analyseert het gebruik van biometrie in het kader van deze wet. Paragraaf 5.2 behandelt
de registraties door verschillende ketenpartners, voor en na de invoering van de wet. In
paragraaf 5.3 gaan we in op gebruik van biometrische gegevens voor doeleinden die niet
direct de vreemdelingenketen dienen. Paragraaf 5.4 beschrijft de detectie van onregelmatigheden ten aanzien van identiteit op basis van de ons verstrekte gegevens. In
paragraaf 5.5 volgt een conclusie.
5.2

Registraties van gezichtsopnames en vingerafdrukken

Om een beeld te krijgen van de ontwikkeling in het aantal registraties van gezichtsopnames en sets vingerafdrukken, zijn de gegevens van aan de BVV aangeleverde
biometrische gegevens op een rij gezet in tabellen met gegevens per kwartaal. Hierbij is
voor zover mogelijk onderscheid gemaakt tussen de ketenpartners die de gegevens
hebben aangeleverd bij de BVV. Omdat de Wet biometrie vreemdelingenketen in
werking is getreden op 1 maart 2014 sluit de kwartaalindeling aan op dit markeerpunt.
Tabel 5.1

Geregistreerde gezichtsopnames BVV per ketenpartner
KMar

5.847
8.453
21.269
20.924
22.973
29.978
24.274
29.659

(NietBuZa2
IND)1
153.738
148.715
27.961
67.251
65.987
106.631
110.182
93.497
76.699

830
1.017
1.244
1.247
1.313
1.157

1.227
1.520
2.761
3.444
3.975
4.510

27.341
29.951
31.761
23.573
22.684
32.250
42.559
29.292

129.976
138.507
112.389
94.420
147.727
184.199
137.541
117.256

1.526
1.202
1.300
911
1.006
850
189
171

8.237
7.947
9.023
5.507
6.615
10.674
11.918
4.738

Periode

Totaal

IND

Mar 12 - Mei 12
Jun 12 - Aug 12
Sep 12 - Nov 12
Dec 12 - Feb 13
Mar 13 - Mei 13
Jun 13 - Aug 13
Sep 13 - Nov 13
Dec 13 - Feb 14

159.588
157.171
118.538
89.448
133.610
144.851
123.059
112.025

Mar 14 - Mei 14
Jun 14 - Aug 14
Sep 14 - Nov 14
Dec 14 - Feb 15
Mar 15 - Mei 15
Jun 15 - Aug 15
Sep 15 - Nov 15
Dec 15 - Feb 16

167.080
177.607
154.473
124.416
178.550
235.763
214.624
159.991

KMar
en NP3

5
518
7.790
22.417
8.534

NP4

1

Dit gaat om de gezamenlijke registraties van alle ketenpartners behalve IND.
Zowel door BuZa geregistreerd, als door BuZa afgenomen en door IND geregistreerd.
3
Registraties op een systeem (BVID) dat zowel door KMar als NP gebruikt wordt.
4
Registraties in zowel het systeem PSHV als in het systeem Webfit.
2

63

In tabel 5.1 is te zien dat het totaal aantal geregistreerde gezichtsopnames vanaf het in
werking treden van de Wet biometrie vreemdelingenketen op een hoger niveau ligt. In
de twee jaar voorafgaand aan 1 maart 2014 is het gemiddeld aantal registraties per
kwartaal 129.786, in de twee jaar erna ligt dit gemiddelde op 176.563. Deze stijging
wordt voornamelijk veroorzaakt door een toename in het aantal registraties door de
diplomatieke posten (van 86.708 gemiddeld naar 132.752). Dit is in lijn met de
verwachting, gezien het feit dat ingevolge de Wet biometrie vreemdelingenketen
diplomatieke posten de bevoegdheid kregen om vingerafdrukken af te nemen bij
nieuwe doelgroepen.
Tabel 5.2

Geregistreerde sets vingerafdrukken BVV, per ketenpartner

Periode

Totaal

Mar 12 - Mei 12
Jun 12 - Aug 12
Sep 12 - Nov 12
Dec 12 - Feb 13
Mar 13 - Mei 13
Jun 13 - Aug 13
Sep 13 - Nov 13
Dec 13 - Feb 14

5.492
6.628
6.494
5.443
4.411
4.077
4.310
3.080

Mar 14 - Mei 14
Jun 14 - Aug 14
Sep 14 - Nov 14
Dec 14 - Feb 15
Mar 15 - Mei 15
Jun 15 - Aug 15
Sep 15 - Nov 15
Dec 15 - Feb 16

26.092
34.810
32.363
25.239
23.312
43.490
47.260
31.408

IND

15.710
18.195
19.883
15.089
12.698
14.905
17.220
15.777

BuZa1

4.110
11.167
6.509
6.876
6.085
17.566
8.661
8.067

NP3

COA4

627
534
711
686
698
632
864
734

2.804
4.275
4.180
3.368
3.239
2.928
3.446
2.346

2.061
1.819
1.603
1.389
474
517

1.011
814
907
622
758
620

5.261
4.634
5.064
2.652
3.271
3.191

KMar

KMar
en NP2

500
7.208
21.379
7.564

1

Zowel door BuZa geregistreerd, als door BuZa afgenomen en door IND geregistreerd.
Registraties op een systeem (BVID) dat zowel door KMar als NP gebruikt wordt.
3
Dit betreft zowel KLPD (en ‘na-ijleffecten’ van gebruik van oude systemen), als NP.
4
Levering van vingerafdrukken in het kader van enkele pilots voor meldplicht (namens de AVIM).
2

In tabel 5.2 zien we zoals verwacht een grote toename in het aantal geregistreerde
vingerafdrukken, die wordt veroorzaakt door de start van de registratie van vingerafdrukken door de IND en de diplomatieke posten. Het gemiddelde aantal registraties
per kwartaal is na invoering van de Wet biometrie vreemdelingenketen met ruim 28.000
toegenomen.
Deze toename blijft achter bij de toename van het aantal geregistreerde
gezichtsopnames (46.777). Dit is door de DRV op een aantal manieren verklaard:
allereerst zijn gezichten veranderlijker dan vingerafdrukken. Dit wordt ondervangen
doordat ketenpartners een nieuwe gezichtsopname kunnen plaatsen in de BVV, naast
de al opgeslagen gezichtsopnames, zonder dat daarbij opnieuw vingerafdrukken
64

geregistreerd hoeven te worden. Daarnaast worden van kinderen jonger dan zes jaar
geen vingerafdrukken opgeslagen terwijl dat wel met gezichtsopnames gebeurt.
Tabel 5.3 biedt inzicht in de manier waarop deze cijfers zijn opgebouwd wanneer we
een onderscheid maken naar het proces in het kader waarvan vingerafdrukken zijn
geregistreerd. Deze alternatieve indeling kent in patronen overeenkomsten, omdat
bepaalde ketenpartners de uitvoering van bepaalde processen op zich nemen. Zo
registreren KMar en de Nationale Politie vingerafdrukken in het kader van grensbewaking, asiel en binnenlands vreemdelingentoezicht, terwijl de IND en de
diplomatieke posten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken dit doen in het kader
van aanvragen voor MVV en VVR en het asielproces.
Tabel 5.3

Geregistreerde sets vingerafdrukken BVV, per proces

Periode

Totaal1

Mar 12 - Mei 12
Jun 12 - Aug 12
Sep 12 - Nov 12
Dec 12 - Feb 13
Mar 13 - Mei 13
Jun 13 - Aug 13
Sep 13 - Nov 13
Dec 13 - Feb 14

1.339
1.330
1.905
2.014
3.017
3.615
4.177
3.051

Mar 14 - Mei 14
Jun 14 - Aug 14
Sep 14 - Nov 14
Dec 14 - Feb 15
Mar 15 - Mei 15
Jun 15 - Aug 15
Sep 15 - Nov 15
Dec 15 - Feb 16
Totaal

25.823
34.230
32.025
25.002
23.113
43.024
46.838
31.194
281.697

Grensbewaking1,2
0
0
4
1
2
3
2
19

Toezicht1

Asiel1

1.181
1.206
1.280
1.274
1.609
1.704
1.835
1.403

158
124
621
739
1.406
1.908
2.340
1.629

39
10
20
32
32
47

2.776
2.608
2.737
1.509
2.151
2.599
2.473
1.854
30.199

5.372
5.325
6.312
4.098
4.537
11.054
21.490
8.080
75.193

211

Aanvraag
MVV

Aanvraag
VVR

4.046
10.804
6.399
6.809
6.097
17.298
8.775
7.986
68.214

13.590
15.483
16.557
12.554
10.296
12.026
14.100
13.274
107.880

1

Registraties door KLPD zijn niet uitgesplitst naar proces. Hierdoor zijn 11.475 registraties in de periode
tot mei 2013 (licht gearceerde velden) niet opgenomen in dit overzicht.
2
Vanaf september 2015 is een nieuw systeem in gebruik waardoor gegevens over deze registraties niet
beschikbaar konden worden gesteld.

Sinds de invoering van de wet ligt het gemiddelde aantal registraties voor reguliere
vreemdelingen (aanvraag MVV en aanvraag VRR) op ruim 22.000 per kwartaal. Daarmee
is het leeuwendeel van de toename in het aantal registraties verklaard. De resterende
toename lijkt vooral te zitten in de toename van het aantal asielzoekers in de tweede
helft van 2015.
Op 1 maart 2016, twee jaar na het in werking treden van de Wet biometrie
vreemdelingenketen, zijn er in totaal 3.268.486 gezichtsopnames in de vreemdelingenadministratie opgeslagen. Het biometrieregister telt op dat moment 558.845 sets
65

vingerafdrukken. Navraag bij de Directie Regie Vreemdelingenketen leert dat
momenteel geen overzicht bestaat van het aantal unieke personen dat hiermee
gemoeid is. Dit komt omdat het voor een belangrijk deel gegevens betreft die voor 2012
in oudere systemen zijn opgeslagen, waarbij dubbele registraties niet uitgesloten zijn.
Met het verstrijken van de bewaartermijn van deze gegevens (vijf jaar) zou dit probleem
op termijn niet meer relevant worden. Op basis van tabel 5.3 is in elk geval te zien dat
het aantal reguliere vreemdelingen (MVV en VRR) waarvan momenteel vingerafdrukken
zijn opgeslagen maximaal 176.094 bedraagt.
5.3

Overig gebruik van biometrie

Zoals in de beleidsreconstructie besproken, kent de Wet biometrie vreemdelingenketen
met artikel 107, lid 2 Vw 2000 vijf doeleinden waarvoor de biometrische gegevens
mogen worden gebruikt terwijl deze daar niet primair voor bedoeld zijn, te weten:
• de uitgifte van een vervangend reisdocument door een diplomatieke
vertegenwoordiging ten behoeve van terugkeer;
• de identificatie van slachtoffers bij rampen en ongevallen;
• de opsporing en vervolging van strafbare feiten (onder voorwaarden);
• als toepassing van artikel 55c van het Wetboek van strafvordering;
• de uitvoering van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002.
Navraag bij de DRV heeft alleen cijfers opgeleverd van BVV-zoekingen in dit kader voor
de periode januari 2015-maart 2016. In deze periode zijn er 12 zoekingen gedaan:
• 1 geval ten behoeve van de bestrijding van een fraudegeval;
• 2 maal ten behoeve van een identificatie van een overledene;
• 2 maal ten behoeve van het oplossen van een moord/doodslag/dood door
schuld;
• 4 maal ten behoeve van een zaak in verband met terrorisme/politiek activisme;
• 3 maal voor overige, niet nader bepaalde delicten.
In 3 gevallen was er sprake van een verzoek van de officier van justitie, 9 maal van een
vordering-machtiging door een rechter-commissaris. Alleen bij het fraudegeval was er
sprake van een succesvolle identificatie.
Ten aanzien van het gebruik van gegevens buiten de wettelijke doeleinden, is te
constateren dat geen van de ketenpartners noch de functionele beheerders dit mogelijk
achten. Daar is het systeem ook specifiek op ingericht: ketenpartners kunnen slechts via
hun applicaties toegang krijgen tot bepaalde gegevens, op basis van procedures die
worden vormgegeven op basis van wettelijke voorschriften.
5.4

Biometrie bij tegengaan van onregelmatigheden

Bij de beleidsreconstructie is vastgesteld dat het tegengaan van onregelmatigheden ten
aanzien van identiteit een belangrijk doel was van de verbrede inzet van biometrie in de
vreemdelingenketen. Tegelijk is geconstateerd dat het aan een exact beeld van de
omvang van dit verschijnsel ontbrak, deels vanwege het feit dat dit nooit volledig in
kaart is te brengen (‘dark number’, oftewel: men kan niet meten wat men niet weet)
66

maar ook deels omdat er geen uniforme, consistente registratie binnen de
vreemdelingenketen als geheel beschikbaar was. In de is ook te lezen dat men met de
invoering van de wet onder andere ook deze registratie had willen verbeteren.
Tijdens interviews in het kader van de procesevaluatie is bij alle ketenpartners gevraagd
in hoeverre de registratie van onregelmatigheden ten aanzien van identiteit is
veranderd sinds de invoering van de Wet biometrie vreemdelingenketen. De reacties
daarop wijzen niet erop dat er sprake is van aanzienlijke verbetering op dit vlak, althans
niet direct vanaf dat moment.
Bij de KMar zijn (de resultaten van) identiteitsonderzoeken lange tijd wel geregistreerd,
maar pas sinds juli 2016 gebeurt dit gescheiden van de registraties van valse of vervalste
documenten. Van de periode daarvoor is dus geen duidelijk beeld van de aard van
bepaalde onregelmatigheden, of ontwikkelingen daarin. Ook breder binnen de KMar
wordt (nog) niet (goed) geregistreerd wanneer onregelmatigheden ten aanzien van
identiteit worden geconstateerd of vermoed.
Er zijn [dus] wel cijfers van de registraties [van geconstateerde onregelmatigheden],
maar die geven geen accuraat beeld van de daadwerkelijke ontwikkelingen omdat niet
bekend is in hoeverre de registratie in de afgelopen jaren verbeterd is. Eventuele trends
kunnen dus door een toe- of afname van de onregelmatigheden worden veroorzaakt,
maar ook door betere of slechtere registratie door medewerkers.
Bij de AVIM komt men regelmatig in aanraking met mensen waarbij onregelmatigheden
ten aanzien van identiteit worden vermoed. Gelijkwaardige gevallen worden echter in
dossiers vaak onder verschillende labels geregistreerd, afhankelijk van de omstandigheden waaronder het eerste contact met een vreemdeling tot stand komt. Hoewel op
dossierniveau wel te achterhalen zou zijn wat precies geconstateerd is, is deze
informatie niet op managementniveau geaggregeerd beschikbaar en dus niet op
ketenniveau te verzamelen.
Bij de IND is ook niet direct een goed beeld van onregelmatigheden ten aanzien van
identiteit te achterhalen. Er is een aantal complicerende factoren: bij een niet-match bij
verificatie kan sprake zijn van een onregelmatigheid, maar ook van menselijke of
procesmatige fouten. Bovendien is niet altijd duidelijk welke persoon dader of
slachtoffer is in verdachte situaties. Bij vermoedens van gebruik van valse papieren
wordt een melding gedaan bij het Bureau Documenten, die aangifte kunnen doen en dat
dan registreren, maar daarin is sinds de invoering van de wet niets veranderd.
Ook bij de diplomatieke posten is de registratie niet verbeterd:
Bij het mvv-proces worden geen onregelmatigheden ten aanzien van identiteit
geconstateerd. Daar is dus ook niks in veranderd. […] Als er iets niet in orde is en een
aanvraag geweigerd wordt, wordt dat niet geregistreerd. Het is niet duidelijk of er
sprake is van opzet, of dat het bijvoorbeeld een vergissing of problemen met de
autoriteiten in het land van afkomst betreft.

67

Bij het COA is tijdens de pilots voor verbetering van het meldplicht-proces met behulp
van biometrie geconstateerd dat de kwaliteit van biometrische gegevens onvoldoende
is om te constateren in welke mate er bij een niet-match sprake is van onregelmatigheden ten aanzien van de identiteit.
Tijdens de interviews is de wens uitgesproken om een beter beeld te krijgen van de
omvang van onregelmatigheden ten aanzien van identiteit. Dit lijkt echter nog niet goed
vertaald te zijn naar concrete acties bij de ketenpartners. Bij de afdeling ketenvoorzieningen van de DRV is men wel begonnen met het opzetten van verbeterde
monitoring. Op basis van informatie die in principe al wel beschikbaar was, is begonnen
met het opstellen van een verbeterde rapportage.
De DRV heeft aan de onderzoekers de beschikbare informatie verstrekt betreffende de
respons die ketenpartners hebben gekregen bij het registreren van een vreemdeling
met biometrische gegevens en het toevoegen van biometrische gegevens aan een
dossier. In tabel 5.4 is te zien bij hoeveel procent van deze acties een hit werd gevonden
in de BVV bij verschillende ketenpartners, oftewel bij welk percentage van de
registraties en toevoegingen bleek dat de vingerafdrukken van de vreemdeling al
geregistreerd stonden in de BVV.
Tabel 5.4
Ketenpartner
BuZa
IND
KMar
KMar/NP
NP

Percentage hits bij registratie of toevoeging van biometrie
Systeem

Webfit
BVID
Webfit/PSVH

Proces
Toevoegingen
Toevoegingen
Registraties
Registraties
Registraties

2014
0,05%
0,68%
10,09%
33,62%

2015
0,04%
0,73%
8,99%
2,45%
39,05%

2016
0,07%
0,64%
0,99%

Wat opvalt bij een blik op deze cijfers, is dat er grote verschillen bestaan tussen de
ketenpartners, maar ook tussen de systemen die binnen bepaalde ketenpartners
worden gebruikt. In een schriftelijke toelichting bij het cijfermateriaal geven
medewerkers van de DRV aan dat de mate waarin hits kunnen worden geïnterpreteerd
als onregelmatigheden ten aanzien van identiteit verschilt per ketenpartner en per
systeem. Daarmee kan worden geconstateerd dat ook deze cijfers nog niet een goed
beeld kunnen geven van de omvang van het probleem dat met de Wet biometrie
vreemdelingenketen zou moeten worden bestreden.
5.5

Doelmatigheid

In hoofdstuk 2 is geconstateerd dat een van de einddoelen van de Wet biometrie
vreemdelingenketen het vergroten van de doelmatigheid van de uitvoering van het
vreemdelingenbeleid is. Dit doel is verder niet geoperationaliseerd, hoewel suggesties
zijn gedaan om te kijken naar doorlooptijden van vreemdelingen bij bepaalde processen
in de keten of de personele inzet die bij de processen gemoeid is geweest.
Beide benaderingen zijn in de praktijk weerbarstig gebleken. Voor doorlooptijden zijn
geen concrete, ketenbrede metingen beschikbaar. Alleen bij het COA is in het kader van
68

de pilots bijgehouden hoe snel vreemdelingen geholpen konden worden bij het
uitvoeren van de meldplicht. Daarmee is een integraal beeld van verschillende
doorlooptijden dus niet op te stellen. Hoe vaak tweede- of derdelijns hulp ingeschakeld
moet worden bij de verschillende processen en in welke mate dit veranderd is met de
invoering van de wet is niet bekend. Daarmee is ook de personele inzet niet goed in te
schatten, zeker door de jaren heen.
Zonder integraal overzicht van ontwikkeling van deze factoren is een inschatting van
doelmatigheid (nog) niet mogelijk, zeker gezien de eerdere constatering dat er geen
eenduidig beeld gevormd kan worden van de geconstateerde onregelmatigheden ten
aanzien van identiteit. Er is, kortom, te weinig goede informatie beschikbaar over zowel
output (doorlooptijden) en input (personeel) als kwaliteit (onregelmatigheden) van de
processen.
5.6

Conclusie

De invoering van de Wet biometrie vreemdelingenketen heeft zoals verwacht geleid tot
een sterke toename van het aantal geregistreerde vingerafdrukken en gezichtsopnames, vooral bij de reguliere vreemdelingenstroom. Het is goed voorstelbaar dat
vreemdelingen hierdoor op basis van vingerafdrukken kunnen worden geverifieerd en
daardoor sneller worden geholpen, maar het ontbreekt momenteel aan een duidelijk,
integraal beeld van de inzet van personeel en doorlooptijden. In een latere evaluatie zou
het monitoren van deze kerncijfers een goed instrument kunnen vormen voor het
beoordelen van de doelmatigheid van de inzet van biometrie.
Met betrekking tot het tegengaan van onregelmatigheden ten aanzien van identiteit
moeten we echter constateren dat er nauwelijks iets is veranderd ten opzichte van de
situatie in 2009 toen de ACVZ onderzoek deed naar dit probleem. Nog steeds is er bij de
meeste ketenpartners geen sprake van gestructureerde en complete registratie van
vermoede of ontdekte onregelmatigheden. Van een uniforme registratie van dergelijke
situaties in de keten als geheel is dus ook geen sprake. De omvang van dit probleem
blijft dus moeilijk, zo niet onmogelijk in te schatten, noch is er een uitspraak te doen
over de ontwikkelingen op dit gebied. Omdat zelfs gegevens over hits bij registraties per
ketenpartner en per systeem verschillend geïnterpreteerd moeten worden is het op
centraal niveau beschikbare cijfermateriaal vanuit de BVV hoe dan ook niet bruikbaar
voor analyses in dit kader.
Voor wat betreft raadpleging van biometrische gegevens voor overige doeleinden zien
we dat het aantal gevallen waarbij hiervan sprake is niet groot is. Voor alle gevallen is
geregistreerd wat is opgevraagd en in welk kader. Daarmee lijkt de limitatieve
opsomming van doeleinden (artikel 107, lid 2 Vw 2000) het gewenste effect te hebben
ten aanzien van het voorkomen van function creep.

69

6

Conclusies en aanbevelingen

6.1

Inleiding

Dit onderzoek heeft tot doel de Wet biometrie vreemdelingenketen te evalueren. Het
evaluatieonderzoek dient ertoe om vast te stellen of de wet op een juiste wijze
geïmplementeerd en nageleefd wordt en of de wet de beoogde effecten teweeg heeft
gebracht. De Wet biometrie vreemdelingenketen trad op 1 maart 2014 in werking en
dient binnen drie jaar na inwerkingtreding geëvalueerd te worden. Mede op basis van
de resultaten van evaluatie kan de minister van Veiligheid en Justitie voorstellen om de
Wet biometrie in de vreemdelingenketen na 2021 voor te zetten. Hiertoe moet hij een
nieuw wetvoorstel bij de Staten-Generaal indienen.
Bij dit onderzoek waren de volgende onderzoeksvragen richtinggevend:
I.

Welke doelstellingen beoogde de wetgever te bereiken met de invoering van
de Wet biometrie vreemdelingenketen, welke beleidstheorie ligt aan de
keuze van die doelstellingen ten grondslag en in hoeverre is de
beleidstheorie ex ante gefundeerd?

II.

Handelen de verschillende ketenpartners bij enerzijds de afname en de
registratie en anderzijds het gebruik en de benutting van biometrische
gegevens volgens de wettelijke vereisten? Voldoen de afgenomen gegevens
aan de criteria kwaliteit en betrouwbaarheid?

III.

In hoeverre zijn sinds 1 maart 2014 de beoogde effecten en eventuele
neveneffecten opgetreden en in hoeverre is dat toe te schrijven aan de in de
wet geboden verruimde mogelijkheid om biometrische gegevens af te
nemen?

Deze onderzoeksvragen en de uitwerking daarvan in deelvragen vinden in belangrijke
mate hun oorsprong in de motie-Strik c.s. In deze motie komt een aantal onderzoeksthema’s naar voren waaraan de wetsevaluatie in ieder geval aandacht aan dient te
besteden. Het onderzoek moet de vraag beantwoorden in hoeverre de wetswijziging
noodzakelijk is gebleken voor en daadwerkelijk heeft geleid tot de bestrijding van
identiteitsfraude, in hoeverre de wetswijziging heeft geleid tot gebruik van biometrische
gegevens voor andere strafrechtelijke doeleinden en in hoeverre de gegevens in de
centrale databank betrouwbaar en van voldoende kwaliteit blijken.
Op basis van de in voorgaande hoofdstukken gepresenteerde resultaten geven wij in dit
hoofdstuk een antwoord op deze hoofdvragen. In dit slothoofdstuk zullen wij van elk
deelonderzoek presenteren wat het onderzoek daarover aan inzichten heeft
opgeleverd. Hierbij dient opgemerkt worden dat, gelet op onder meer de korte termijn
van evalueren na inwerkingtreding, het gebrek aan (eenduidige) registraties en het
ontbreken van eerdere metingen, deze evaluatie meer het karakter heeft gekregen van
een nulmeting dan van een volledige evaluatie.
70

De volgende vragen konden niet beantwoord worden:
12.
13.
16.

19.

21.

In hoeverre blijken de gegevens in de centrale databank volgens deze criteria
betrouwbaar?
In hoeverre blijken de gegevens in de centrale databank volgens deze criteria
van voldoende kwaliteit?
Wat was het resultaat van deze poging tot identiteitsvaststelling? Hoe vaak is
daarbij een onregelmatigheid geconstateerd? En kon met behulp van de
registratie in de BVV een onregelmatigheid worden voorkomen en/of
gerepareerd?
In hoeverre zijn de door de wetgever beoogde doelen en effecten daadwerkelijk
gerealiseerd/ opgetreden? En in welke mate zijn deze toe te schrijven aan de
Wet biometrie vreemdelingenketen?
In welke mate en in welke opzichten is de wet in de praktijk doeltreffend en op
welke punten kan de doeltreffendheid van de wet (nog) worden verbeterd?

Hierdoor kon een deel van onderzoeksvraag II niet beantwoord worden. Het is
onduidelijk of de afgenomen gegevens voldoen aan de criteria kwaliteit en betrouwbaarheid. Onderzoeksvraag III kon bijna in zijn geheel niet beantwoord worden. Door
het ontbreken van gegevens is er geen inzicht in het optreden van effecten en kan niet
beoordeeld worden of de wet doeltreffend is. Hierbij dient opgemerkt worden dat deze
vragen met name betrekking hebben op de onderzoeksthema’s die in de motie-Strik c.s.
geformuleerd worden.
Dit hoofdstuk sluit af met enkele aanbevelingen voor vervolgonderzoek, zodat op
bovenstaande vragen wel een antwoord verkregen kan worden.
6.2

Reconstructie van de beleidstheorie

Hoofdstuk 2 bevat de reconstructie van de beleidstheorie. Door de beleidstheorie te
reconstrueren wordt onderzoeksvraag I beantwoord. Daarin komt naar voren dat de
Wet biometrie vreemdelingenketen drie, nauw met elkaar verbonden, beleidsinstrumenten heeft geïntroduceerd:
- de afname van tien vingerafdrukken en een gezichtsopname bij vreemdelingen,
waarbij dit nog niet mogelijk was op grond van eerder geldende
Europeesrechtelijke of nationale wet- en regelgeving;
- de centrale opslag van biometrische gegevens;
- en de koppeling van deze gegevens aan één identiteit/ het V-nummer.
Met de inzet van deze instrumenten beoogde de wetgever de volgende doelstellingen
te realiseren:
- de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en -registratie van
vreemdelingen te verhogen (doel);
- waardoor onregelmatigheden/fraude omtrent identiteit tegengegaan zou
worden (achterliggend doel);

71

-

wat zou moeten resulteren in een verhoogde doelmatigheid en doeltreffendheid
van de uitvoering van het vreemdelingenbeleid, onder meer door een verkorting
van de doorlooptijden (einddoel).

Deze doelstellingen zijn door de onderzoekers aan een nadere beoordeling
onderworpen. Ze blijken niet geoperationaliseerd en bovendien slecht te scoren,
wanneer getoetst aan de SMART-criteria. Dit maakt dat het oordeel of de wet heeft
geleid tot de beoogde effecten moeilijk te geven is, aangezien deze effecten niet
duidelijk op voorhand geëxpliciteerd zijn.
Uit onze analyse blijkt dat achter de keuze van deze middelen en instrumenten enkele
(impliciete en expliciete) veronderstellingen schuilgingen, opgesomd in paragraaf 2.6.3.
Ten eerste zou er sprake zijn een aanzienlijke hoeveelheid onregelmatigheden ten
aanzien van identiteit in de vreemdelingenketen (veronderstelling 1). Het is echter
onduidelijk en niet hard te maken wat de precieze omvang is. Deels is dit verklaarbaar
vanuit de ‘dark number’-problematiek. Bij het overgrote deel van de ketenpartners is
wel een groot enthousiasme te bespeuren voor de invoering van de verruimde
mogelijkheden om biometrie in te voeren, omdat zij menen dat daarmee het aantal
gevallen van onregelmatigheden teruggedrongen kan worden.
Onderzoekers constateren dat een dergelijke, zwak en niet met cijfers onderbouwde
aanname de belangrijkste aanleiding vormde voor de introductie van de genoemde
middelen. De Wet biometrie vreemdelingenketen zou overigens moeten leiden tot een
beter beeld van deze onregelmatigheden volgens de verwachting van de wetgever
(veronderstelling 3). Hoewel de onderzoekers constateren dat een centrale registratie
met – binnen de vreemdelingenketen –unieke identiteiten kansen biedt voor betere
registratie van onregelmatigheden, is een belangrijke bevinding dat voor zover er sprake
is van registratie van onregelmatigheden, deze niet uniform is en dat er geen integraal
beeld bestaat van het optreden van onregelmatigheden in de vreemdelingenketen als
geheel.
Een andere belangrijke contextfactor voor de bredere inzet van biometrie waren de
Europese ontwikkelingen op dit terrein. Veronderstelling 2 was dat vanuit de ervaring
Eurodac en VIS empirische onderbouwing bestond voor de Wet biometrie
vreemdelingenketen. Onderzoekers hebben echter gevonden dat in de officiële
evaluatie en rapportages geen conclusies over de effectiviteit van de inzet van biometrie
worden getrokken.
De ex ante onderbouwing van de beleidstheorie is derhalve naar het onderdeel van de
onderzoekers onvoldoende op empirisch bewijs gestoeld, met name op het punt van de
omvang van het op te lossen probleem en de keuze voor de middelen.
6.3

Randvoorwaarden

Het tweede deelonderzoek ging in op de kwaliteit en betrouwbaarheid van de gegevens
en de (naleving van de) wettelijke vereisten (onderzoeksvraag II). Deze twee thema’s
hebben de onderzoekers opgevat als randvoorwaarden waarbinnen de doelstellingen
72

van de wet behaald dienen te worden en de gewenste effecten zouden moeten
optreden.
Wanneer de kwaliteit en betrouwbaarheid van de gegevens onder de maat zijn, leidt dit
ertoe dat, ondanks een verruimd gebruik van biometrische gegevens, dit alsnog niet
leidt tot verbeterde identiteitsvaststelling en het opsporen van onregelmatigheden.
Bovendien dient de inzet van de biometrische middelen te gebeuren binnen de
wettelijke kaders die hierbij gelden, anders is een eventueel effect alsnog niet toe te
schrijven aan de wet zelf (maar aan een niet-wettelijk toegestaan gebruik).
Wettelijke vereisten
In hoofdstuk 3 is het juridisch kader uitgewerkt en is bezien in hoeverre deze eisen in de
praktijk nageleefd werden. Aangezien veldonderzoek, bijvoorbeeld met directe
observaties, geen onderdeel uitmaakte van de onderzoekaanpak, hebben de
onderzoekers zich bij de vraag of de eisen in de praktijk nageleefd worden met name
gebaseerd op de uitwerking van die eisen in het PIL, de werkinstructie voor de ketenpartners. De Wet biometrie vreemdelingenketen heeft ertoe geleid dat voor
verschillende procedures (met name: de mvv-aanvraag en verblijfsvergunning regulier)
de afname van biometrische gegevens toegestaan werd. Ook binnen andere processen
in de vreemdelingenketen bracht de wet een verandering teweeg, doordat eerder
biometrische gegevens afgenomen mogen worden en deze ook in andere
ketenprocessen gebruikt mogen worden.
De bevoegde ketenpartner mag tien vingerafdrukken en een gezichtsopname afnemen,
mits iemand tot de doelgroep behoort. Dit dient te gebeuren tijdens het eerste contact
met de keten met het oog op de identificatie van de vreemdeling. Bij verificatie moeten
in beginsel zo min mogelijk vingerafdrukken afgenomen worden. Daarnaast gelden nog
enkele meer gedetailleerde eisen. In het PIL worden deze eisen correct verder
uitgewerkt, zoals ten aanzien van het aantal af te nemen vingerafdrukken of het treffen
van maatregelen wanneer afname van vingerafdrukken onmogelijk blijkt. Er zijn geen
aanwijzingen dat de ketenpartners bij afname niet handelen volgens de wettelijke
vereisten, behalve ten aanzien van nationaliteit waarbij tijdens de dossieranalyse een
drietal gevallen (op 88 dossiers) naar voren kwamen waarbij biometrische gegevens
werden aangetroffen van een vreemdeling met een nationaliteit die buiten de wettelijke
regeling valt.
Wat betreft de opslag van gegevens in de BVV geldt een maximale bewaartermijn van
vijf jaar of tot het moment dat iemand niet meer tot de doelgroep behoort. Aangezien
de bewaartermijn van de vanaf 2014 verzamelde gegevens pas op zijn vroegst afloopt
op 1 maart 2019, is op dit moment niet te beoordelen of deze bewaartermijnen
gerespecteerd worden.
De rechtstreekse toegang tot gegevens is beperkt tot de aangewezen ketenpartners.
Daarnaast kunnen derden ook op verzoek, in de gevallen omschreven in artikel 107,
vijfde lid, toegang krijgen tot de gegevens. In de evaluatieperiode hebben twaalf
zoekingen plaatsgevonden: driemaal op verzoek van een officier van justitie en negen
keer op grond van een vordering-machtiging van een rechter-commissaris. Er zijn geen
73

indicaties dat hiermee getreden is buiten de wettelijk toegestane raadplegingen en dat
function creep is opgetreden.
In algemene zin kan dus gesteld worden dat de onderzoekers binnen de gehanteerde
onderzoekaanpak nauwelijks indicaties hebben aangetroffen dat ketenpartners niet
gehandeld hebben conform de wettelijke vereisten.
Kwaliteit en betrouwbaarheid
Hoofdstuk 4 beschrijft hoe er binnen de vreemdelingenketen wordt omgegaan met
kwaliteit en betrouwbaarheid van biometrische gegevens, zowel centraal als decentraal
bij de ketenpartners. De ervaringen van de ketenpartners bij het gebruik van biometrie
zijn wisselend en bovendien is een lichte neerwaartse trend te ontwaren in de periode
2014-2016: steeds minder verificatiepogingen op basis van biometrie zijn succesvol
gebleken. Bij het COA zijn ook verschillende pilotprojecten uitgevoerd om het succes
van de verificatiepogingen die daar werden uitgevoerd te verhogen. Hierdoor is het
aantal hits/matches (geslaagde verificaties) bij deze ketenpartner toegenomen.
De kwaliteit van vingerafdrukken in de BVV lijkt daarmee voor verbetering vatbaar te
zijn. Hierdoor kan eventueel het aantal hits/matches verder omhoog gebracht worden,
waardoor mogelijk een groter percentage van de groep niet-matches daadwerkelijk
gevallen van onregelmatigheden zou gaan betreffen. Om de kwaliteit te borgen zijn
vrijwillige afspraken gemaakt door de ketenpartners. Zij zijn zelf verantwoordelijk voor
de kwaliteit van de geregistreerde gegevens en ze hanteren hiervoor ook verschillende
werkwijzen. Hoewel de BVV een minimumniveau hanteert voor ingevoerde
vingerafdrukken, hanteren verschillende systemen verschillende kwaliteitsnormen.
Het ontbreekt echter aan structurele, centraal gecoördineerde aansturing van
processen ter verbetering van de kwaliteit van vingerafdrukken. Systematisch
onderzoek van dossiers om de kwaliteit op microniveau te analyseren wordt bezwaarlijk
geacht in verband met privacyoverwegingen. Het blijft dus een kwestie van ketenpartners die, zonder opgelegde harde eisen, zelf moeten bepalen hoeveel zij investeren
in het ‘zo goed mogelijk’ krijgen van de geregistreerde vingerafdrukken. Onze analyse is
dat deze situatie door het bestaan van externaliteiten (overloopeffecten) een
ondoelmatig lage inspanning ten aanzien van kwaliteitsverbetering kan veroorzaken.
De onderzoekers hebben geen toegang kunnen verkrijgen tot technische faciliteiten
waarmee voldoende vingerafdrukken binnen een werkbaar tijdsbestek gecontroleerd
konden worden op basis van de beschikbare open standaard NFIQ. Hierdoor kon op die
wijze geen oordeel geveld kan worden over de kwaliteit van de gegevens. Wel is in dit
rapport een overzicht gegeven van de normen die gebruikt kunnen worden bij
beoordeling van biometrische dossiers, mochten faciliteiten in de toekomst wel geschikt
worden gemaakt voor een dossierstudie van voldoende omvang.
6.4

Effecten

Het onderzoek moest, mede gelet op de motie-Strik c.s., inzicht verschaffen in de mate
waarop de beoogde effecten, zoals gereconstrueerd in hoofdstuk 2, daadwerkelijk
74

optraden. Ten aanzien van de gevolgen van de inzet van biometrie zijn drie veronderstellingen onderscheiden: de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling en –registratie
zou vergroot moeten worden door de inzet van biometrie (veronderstelling 4), hierdoor
zouden onregelmatigheden t.a.v. identiteit aanzienlijk kunnen worden teruggebracht
(veronderstelling 5) en dit zou de doeltreffendheid en doelmatigheid in de
vreemdelingenketen in belangrijke mate bevorderen (veronderstelling 6).
Bij het onderzoeken van de effecten van de wet in de praktijk hebben de onderzoekers
enkele complicaties ondervonden bij het verkrijgen van de benodigde gegevens. Dit,
samen met de omstandigheid dat de reconstructie van de beleidstheorie niet leidde tot
SMART-geformuleerde doelstellingen en dat de kwaliteit van de gegevens niet optimaal
is, maakt dat het niet mogelijk is een definitief antwoord te geven of ruim twee jaar na
de inwerkingtreding van de wet daadwerkelijk de beoogde outcome-effecten al
optreden.
Wel valt te zeggen dat de Wet biometrie vreemdelingenketen als direct effect heeft
gehad dat aanzienlijk meer gegevens van vreemdelingen afgenomen en opgeslagen zijn.
Dit bleek uit de cijfermatige gegevens die zijn gepresenteerd in hoofdstuk 5. Voor de
inwerkingtreding van de wet werden tussen de 3.000 à 6.000 sets vingerafdrukken per
kwartaal (gemiddeld: 4992) opgeslagen in de BVV. Na inwerkingtreding van de wet
varieerde dit tussen 23.000 en 47.000 sets vingerafdrukken (gemiddeld: 32.997). Voor
gezichtsopnames is een minder sterke percentuele toename waargenomen, namelijk
gemiddeld van 129.786 naar 176.563 gezichtsopnames per kwartaal.
De Wet biometrie vreemdelingenketen had moeten leiden tot een beter beeld van de
onregelmatigheden ten aanzien van identiteit in de vreemdelingenketen. Deze
doelstelling is niet gerealiseerd. Er is nog steeds hooguit sprake van versnipperde en
niet-uniforme registratie van onregelmatigheden. Wel is duidelijk, in lijn met het
oogmerk van de wet, dat van meer vreemdelingen een grotere hoeveelheid
biometrische gegevens opgeslagen worden in de BVV. Dit zou erin moeten resulteren
dat meer onregelmatigheden ten aanzien van identiteit aan het licht komen. Dat wordt
echter niet cijfermatig en systematisch bijgehouden.
Dit is opmerkelijk te noemen, aangezien bij de wetsbehandeling reeds geconstateerd
werd dat gegevens ontbreken over de omvang van onregelmatigheden. Door de
minister werd destijds aangenomen dat de omvang vermoedelijk aanzienlijk was en dat
de invoering van de wet meer inzicht zou opleveren. Er is echter sindsdien niet of
nauwelijks geïnvesteerd in het aanpassen van registraties en procedures om te meten
wat de omvang van regelmatigheden en fraude is en in welke mate sprake is van
verbeteringen in de doelmatigheid.
Ook de verschillende ketenpartners kunnen over de (af- of toenemende) omvang van
onregelmatigheden na inwerkingtreding van de wet geen duidelijk onderbouwde
inschatting geven. Het is op basis van de verkregen data onduidelijk welk effect deze
wet heeft gehad op het verbeteren van de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling
en identiteitsverificatie en de bestrijding van onregelmatigheden, laat staan op de
beoogde einddoelen. De doeltreffendheid van de wet is dus (vooralsnog) onduidelijk.
75

Voor een goede inschatting van de doelmatigheid van de processen in de
vreemdelingenketen zou goede informatie beschikbaar moeten zijn over de omvang van
onregelmatigheden in de keten. De omvang van onregelmatigheden in de
vreemdelingenketen is bepalend voor de inzet van tweede en derdelijns hulp en
daarmee voor personele inzet (input), maar de omvang van onregelmatigheden is ook
een indicator voor de (kwaliteit) van de output van de processen.
6.5

Aanbevelingen

Het bovenstaande leidt tot enkele aanbevelingen:
1. Registreer onregelmatigheden/ fraudegevallen op uniforme wijze
De effecten van de wet zijn moeilijk in kaart te brengen als gevolg van het
ontbreken van een eenduidige, geoperationaliseerde definitie van identiteitsfraude en -onregelmatigheden en een uniforme wijze van registreren van
onregelmatigheden. Dit impliceert dat niet beoordeeld kan worden in hoeverre
de wet de beoogde effecten teweeg heeft gebracht. Dat geldt evenzeer voor de
afweging of de afname van tien vingerafdrukken en een gezichtsopname
proportioneel is ten opzichte van de beoogde en daadwerkelijk opgetreden
effecten.
2. Bezie of een verdere verbetering van de kwaliteit van vingerafdrukken nodig is en
welke verbeteropties hiertoe op een effectieve en efficiënte manier aan
bijdragen. Blijf de kwaliteit van biometrische gegevens daarna monitoren.
In paragraaf 6.3 werd geconcludeerd dat de indruk bestaat dat de kwaliteit van
de vingerafdrukken verder verbeterd kan worden. Daarvoor zijn tijdens de
interviews verschillende verbeteropties aangedragen: gebruik van gelpads,
verhoging van de kwaliteitsniveaus, trainingsmodules en inkoop van systemen
die elke vinger herkennen. Het is tevens aan te bevelen na te gaan bij welke
ketenpartner of tijdens welk proces de meeste knelpunten optreden, zodat
hierop gericht geïntervenieerd kan worden en geleerd kan worden van
ketenpartners die goed scoren. Bovendien werd gesuggereerd dat er een
eindverantwoordelijke/doorzettingsmacht dient te komen met betrekking tot de
implementatie van (toekomstige) kwaliteitseisen en -verbeteringen.
3. Onderzoek in hoeverre de eventueel in te zetten kwaliteitsverbeteringen leiden
tot het gewenste resultaat alsmede in hoeverre de wet daadwerkelijk bijdraagt
aan de beoogde doelen
Dit onderzoek heeft niet op alle onderzoeksvragen heldere conclusies kunnen
trekken, waardoor deze evaluatie niet alle onderzoeksvragen in de motie-Strik
c.s beantwoordt. In aanbeveling 1 en 2 hebben wij suggesties gedaan, op basis
waarvan vervolgonderzoek inzicht kan geven in de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de wet en dus beter tegemoet gekomen kan worden aan de
geformuleerde wensen in de motie-Strik c.s. De reeds verkregen inzichten in dit
76

onderzoek kunnen hierbij gebruikt worden als nulmeting. Voor het
vervolgonderzoek is een aantal aanbevelingen te geven:
• Spreek definities af die ketenbreed worden gehanteerd voor
onregelmatigheden ten aanzien van identiteit, en de categorieën die
daarin te onderscheiden zijn. Betrek hierbij ook de vraag in hoeverre
vermoedens van onregelmatigheden geregistreerd moeten worden.
• Spreek af hoe de onregelmatigheden geregistreerd moeten worden en
hoe moeten deze registraties centraal worden samengepakt en
gemonitord.
• Zet een centrale monitor op voor de kwaliteit van vingerafdrukken in de
BVV. Vorm op basis van steekproeven periodiek een beeld van de
kwaliteit van vingerafdrukken afkomstig van verschillende ketenpartners
en eventueel locaties en systemen.
• Eventueel kan bij een goed beeld van bovenstaande indicatoren
overwogen worden een monitor van personele inzet per deelproces in de
keten op te zetten. Hetzelfde geldt voor een monitor van doorlooptijden
van verschillende groepen vreemdelingen.

77

Bijlage 1: Deelvragen
Onderzoeksvragen
Deelonderzoek I: reconstructie beleidstheorie
1. Welke doelstellingen heeft de wetgever met de invoering van de Wet biometrie
vreemdelingenketen willen verwezenlijken?
2. Wat zijn de impliciete en expliciete veronderstellingen die aan de het beleid als geheel
en aan de verschillende doel-middel relaties in dat beleid ten grondslag liggen?
3. In hoeverre zijn de doelstellingen en tussendoelen SMART geformuleerd en kennen
deze empirische onderbouwing?
4. Welke mogelijke neveneffecten van het beleid zijn denkbaar?
5. Welke criteria kunnen het beste worden gebruikt voor de beoordeling van de doeltreffendheid van de wet?
Deelonderzoek II: procesevaluatie
6. Hoe vaak werden biometrische kenmerken in de vorm van twee vingerafdrukken en
een gezichtsopname afgenomen door de verschillende ketenpartners vóór 1 maart
2014 (waar mogelijk uitgesplitst per maand)?
7. Hoe vaak zijn biometrische kenmerken in de vorm van tien vingerafdrukken en een
gezichtsopname van vreemdelingen afgenomen door de verschillende ketenpartners
ná 1 maart 2014 (waar mogelijk uitgesplitst per maand)?
8. Voor hoeveel vreemdelingen zijn op 1 maart 2016 tien vingerafdrukken en een gezichtsopname centraal vastgelegd in de BVV?
9. Welke wettelijke vereisten gelden voor de afname en opslag van biometrische gegevens bij vreemdelingen?
10. Op welke wijze kunnen de verkregen biometrische gegevens beoordeeld worden gelet op de criteria betrouwbaarheid en kwaliteit?
11. In hoeverre worden de wettelijke vereisten nageleefd bij de afname en opslag van
biometrische gegevens?
12. In hoeverre blijken de gegevens in de centrale databank volgens deze criteria betrouwbaar?
13. In hoeverre blijken de gegevens in de centrale databank volgens deze criteria van voldoende kwaliteit?
14. Hoe vaak werden na 1 maart 2014 de biometrische kenmerken geregistreerd in de
BVV door de verschillende ketenpartners gebruikt voor de in artikel 106a, lid 1 en artikel 107, lid 5 van de Vreemdelingenwet genoemde doeleinden?
15. Gebruiken de verschillende ketenpartners de biometrische kenmerken die zijn geregistreerd in de BBV voor andere, niet in de Vreemdelingenwet vastgelegde doeleinden?
Welke doeleinden zijn dit en hoe vaak gebeurt dat?
16. Wat was het resultaat van deze poging tot identiteitsvaststelling? Hoe vaak is daarbij
een onregelmatigheid geconstateerd? En kon met behulp van de registratie in de BVV
een onregelmatigheid worden voorkomen en/of gerepareerd?
17. Welke andere wettelijke vereisten naast doelbinding gelden bij het gebruik van biometrische kenmerken in de BVV (waaronder raadpleging op verzoek van derden)?

78

18. In hoeverre zijn deze wettelijke vereisten nageleefd bij het gebruik van biometrische
gegevens?
Deelonderzoek III: doeltreffendheidsonderzoek
19. In hoeverre zijn de doelen en effecten die de wetgever beoogde daadwerkelijk opgetreden? En in welke mate zijn deze toe te schrijven aan de Wet biometrie
vreemdelingenketen?
20. Welke andere (neven)effecten zijn opgetreden ten gevolge van de inwerkingtreding
van de Wet biometrie vreemdelingenketen?
21. In welke mate en in welke opzichten is de wet in de praktijk doeltreffend en op welke
punten kan de doeltreffendheid van de wet (nog) worden verbeterd?

79

Bijlage 2: Bestudeerde documenten
Literatuur
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2010), Het topje van de ijsberg? Advies
over het tegengaan van identiteits- en documentfraude in de vreemdelingenketen, Den
Haag.
Brouwer, E. en L. Middelkoop (2013), Identiteitsmanagement in de vreemdelingenketen. WODC onderzoek naar de grondslag en de praktijk van identiteitsvaststelling en
vastlegging in de burger- en in de vreemdelingenketen, Amsterdam: Vrije Universiteit
Amsterdam.
Central Justice Information Services (1999), Electronic Fingerprint Transmission Specification, CJIS-RS-0010 (V7).
Inspectie Veiligheid en Justitie (2016), De identificatie van asielzoekers in Nederland.
Vervolgonderzoek naar de registratie en identificatie van asielzoekers door politie en
Koninklijke Marechaussee.
Kautto, P. & J. Similä (2005), ‘Recently Introduced Policy Instruments and Intervention
Theories’, Evaluation, 11, p. 55-68.
Ko, T. & Krishan, R. (2007) Challenges of Integrating NFIQ into an Existing Biometric Application, presentatie tijdens de NIST Biometric Quality Workshop, 7 en 8 november
2007.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013) Basis Start Architectuur, Architectuur van de Vreemdelingenketen; Kennis delen, Informatie gebruiken,
Samen doen, februari 2013.
NIST Interagency/ Internal Report (NISTIR) (2004), Finger Image Quality, nr. 7151.
Snijder, M. (2010) Het biometrische paspoort in Nederland: Crash of zachte landing,
Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
Vries, U.R.M.Th. de, H. Tigchelaar, M. van der Linden, A.M. Hol (2007), Identiteitsfraude: een afbakening. Een internationale begripsvergelijking en analyse van
nationale strafbepalingen, Utrecht: Universiteit Utrecht.

Wet- en regelgeving
Wetten
Vreemdelingenwet 2000
Wet bescherming persoonsgegevens
Wet COA
80

Wet inburgering
Wet van 11 december 2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband
met de uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling
(Stb. 2014, nr. 2)

Regelgeving
Besluit van 21 januari 2014 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband
met de uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling
en tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet van 11 december
2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de uitbreiding van
het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met
het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling (Stb. 2014, 2) (Stb.
2014, nr. 44)
Protocol Identificatie en Labeling (versie 6.1)
Regelingen verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005
Voorschrift Vreemdelingen 2000
Vreemdelingenbesluit 2000
Vreemdelingencirculaire 2000 (A)
Vreemdelingencirculaire 2000 (B1)

Europese regelgeving en overige documenten
Beschikking 2004/512/EG (PbEU 2004 L 213)
COM (2011) 549
COM (2012) 533
COM (2013) 485
SEC (2007) 742
Verordening (EG) 2725/2000 (PbEU 2000 L316)
Verordening (EG) 810/2009 (PbEU 2009 L243/1)

81

Verordening (EG) 1987/2006 (PbEU 2006 L381/4)

Jurisprudentie
HvJ EU 9 november 2010, C-92/09 en C-93/09, ECLI:EU:C:2010:662 (Volker und Markus
Schecke en Eifert).
HvJ EU 17 oktober 2013, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670 (Schwarz).
ABRvS 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1410.
ABRvS 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1416.

Overig
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2009) Advies inzake de conceptWetsvoorstellen tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met biometrie, brief d.d. 18 mei 2009.
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2013) Ontwerpbesluit i.v.m. de
uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen,
brief d.d. 25 februari 2013.
Autoriteit Persoonsgegevens (2016), Beleidsregels Cameratoezicht, 28 januari 2016.
Autoriteit Persoonsgegevens (College Bescherming Persoonsgegevens) (2009) conceptWetsvoorstellen tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met biometrie, brief d.d. 21 april 2009.
Autoriteit Persoonsgegevens (College Bescherming Persoonsgegevens) (2013) Advies
ontwerpbesluit ivm de uitbreiding van het gebruik van biometrische gegevens in de
vreemdelingenketen, brief d.d. 7 maart 2013
Centraal Orgaan opvang asielzoekers (2015) Pilot Meldplicht met biometrie; bevindingen en advies, versie 1.0, 24 augustus 2015.
Centraal Orgaan opvang asielzoekers (2015) Tweede pilot Meldplicht met Biometrie;
Adviesrapport 2016, versie 1.0, 22 augustus 2016.
Dienst Terugkeer & Vertrek (2016) Procesprotocol L1 Dienst Terugkeer & Vertrek,
Persoonsgegevens op de BVV, versie 2.1, 25 april 2016.
Immigratie- en Naturalisatiedienst (2013) Gebruikershandleiding Biometrie Enrollment,
versie 1.1, 22 januari 2013.

82

Ministerie van Buitenlandse Zaken, Handleiding Aanvraagsysteem.
Ministerie van Veiligheid en Justitie (2015) BVV; Basisvoorziening Vreemdelingen,
presentatie, 9 oktober 2015.
Ministerie van Veiligheid en Justitie (2016) De Basisvoorziening Vreemdelingen,
factsheet, 25 november 2016.

83

Bijlage 3: Geïnterviewde personen
Reconstructie van de beleidstheorie
Gesprekspartner(s)
Mevr. Busch
Dhr. Bullens
Mevr. De Bruijn
Mevr. Konijn
Dhr. Lucas
Dhr. Ram
Mevr. Bool-Houwen
Dhr. Commandeur
Dhr. Leppers
Dhr. Brijder
Dhr. Vrolijk
Dhr. De Groot

Procesevaluatie
Gesprekspartner(s)
Dhr. Matulewic
Dhr. Berrevoets
Dhr. Prins
Dhr. De Groot
Mevr. Lenders
Dhr. Zwart
Dhr. Van Blankenstein
Dhr. Riemen
Mevr. Kars
Dhr. Terpstra
Dhr. Schotman
Dhr. Vermeulen
Mevr. Vlot
Dhr. Sas
Dhr. Riks

Organisatie
Dienst Terugkeer en Vertrek
Immigratie- en Naturalisatiedienst
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Nationale Politie
Koninklijke Marechaussee
Autoriteit Persoonsgegevens
Ministerie van Veiligheid en Justitie
(Wetgeving)
Ministerie van Veiligheid en Justitie (Directie Migratiebeleid)
Ministerie van Veiligheid en Justitie
(functionaris voor gegevensbescherming)

Organisatie
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Dienst Justitiële Inrichtingen
Dienst Terugkeer en Vertrek
Ministerie van Veiligheid en Justitie (Directie Regie Vreemdelingenketen)
Nationale Politie
Immigratie- en Naturalisatiedienst
Koninklijke Marechaussee
Nationale Politie
Centraal Orgaan opvang asielzoekers
Inspectie Veiligheid en Justitie

84

Bijlage 4: Wettelijke eisen
In deze bijlage wordt uitgebreid een antwoord gegeven op de volgende vraag:
Indien een ketenpartner bevoegd is tot afname en/of verwerking en indien deze tijdens een bepaald ketenproces in aanraking komt met een vreemdeling die valt onder
de werking van artikel 106a Vw 2000, hoe deze bevoegdheid uitgeoefend moet worden?
Paragraaf 3.4 en 3.5 bevat een korte beschrijving van deze wettelijke eisen.
De afname en verwerking van biometrische gegevens geschiedt ten behoeve van: a)
identificatie en b) verificatie. Eerst belichten wij de wettelijke vereisten die gelden voor
de afname en de verwerking ter identificatie. Vervolgens worden de geldende wettelijke
vereisten ten aanzien van de afname ter verificatie in kaart.
Bij het inventariseren van deze criteria zijn de relevante bepalingen uit de Vw 2000 en
onderliggende regelgeving zoals Vb 2000 en het Voorschrift Vreemdelingen 2000
(hierna: VV 2000), de Vreemdelingencirculaires (hierna: Vc 2000) en het PIL bestudeerd.
Afname en verwerking ter identificatie
Vw 2000
Artikel 106a Vw 2000 bevat zelf geen wettelijke voorschriften ten aanzien van de wijze
van afnemen en verwerken van biometrische gegevens. Artikel 106a, vijfde lid Vw2000
biedt wel de grondslag om bij of krachtens amvb nadere regels hierover te stellen:
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over:
a. de wijze van het afnemen en verwerken van de gezichtsopnames en de vingerafdrukken, bedoeld in het eerste en tweede lid, en
b. de maatregelen die kunnen worden getroffen in het geval geen vingerafdrukken
van de vreemdeling kunnen worden verkregen.
Vb 2000
Het Vb 2000 is de bedoelde amvb. Deze is gewijzigd met het Besluit van 21 januari 2014
tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de uitbreiding van het
gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling en tot vaststelling van het
tijdstip van inwerkingtreding van de Wet van 11 december 2013 tot wijziging van de
Vreemdelingenwet 2000 in verband met de uitbreiding van het gebruik van biometrische
kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling (hierna: Wijzigingsbesluit Vb 2000). Met dit besluit zijn
in het Vb 2000 enkele bepalingen gewijzigd en enkele bepalingen toegevoegd naar aanleiding van de beoogde inwerkingtreding van de Wbvk. In het Vb 2000 staan

dientengevolge bepalingen opgenomen over de wijze waarop vingerafdrukken en gezichtsopnames afgenomen dienen te worden en hoe gehandeld moet worden, wanneer
geen vingerafdrukken afgenomen kunnen worden.
Doelgroepen
In paragraaf 3.2.2 werd reeds opgemerkt dat bepaalde categorieën vreemdelingen bij
amvb zijn uitgezonderd van afname van vingerafdrukken. Wij verwijzen naar deze paragraaf voor de kritische kanttekeningen die in dat kader zijn gemaakt.
Soort en kwaliteit van de vingerafdrukken
Artikel 8.28 Vb 2000 bepaalt dat de vingerafdrukken digitaal en plat worden afgenomen.
In de nota van toelichting bij het besluit van 21 januari 2014 tot wijziging van het Vb
2000 wordt hieraan toegevoegd dat de afname van vingerafdrukken gebeurt op dezelfde manier en met gebruikmaking van dezelfde apparatuur als voor de visa kort
verblijf op grond van de Visumcode en de VIS-verordening. Hiermee geschiedt afname
volgens de technische specificaties van Beschikking 2006/648/EG en wordt voldaan aan
de ISO- alsmede de ANSI/NIST-standaard.79
Daarnaast bepaalt artikel 8.33 Vb 2000 dat onderzoek door een dactyloscopisch deskundige plaats dient te vinden indien bij de identiteitsvaststelling onduidelijkheid bestaat
over de juistheid van vingerafdrukken. Dit artikel luidt als volgt:
In het geval dat bij de identiteitsvaststelling, het verifiëren van de authenticiteit van
het document of de verificatie van de identiteit onduidelijkheid bestaat over de juistheid van vingerafdrukken wordt, indien dat noodzakelijk is voor de
identiteitsvaststelling, het verifiëren van de authenticiteit van het document of de verificatie van de identiteit, een onderzoek door een dactyloscopisch deskundige
uitgevoerd.
Maatregelen bij onmogelijkheid afname vingerafdrukken
De nadere regels ten aanzien van de maatregelen die getroffen moeten worden wanneer afname van vingerafdrukken onmogelijk is (artikel 106a, vijfde lid Vw 2000) zijn
neergelegd in artikel 8.30, eerste lid Vb 2000, dat als volgt luidt:
Indien naar het oordeel van de ambtenaar die de vingerafdrukken afneemt, het fysiek
dan wel als gevolg van een tijdelijke verhindering onmogelijk is om van de vreemdeling te verlangen dat bij hem vingerafdrukken worden afgenomen, worden in ieder
geval de vingerafdrukken afgenomen en opgeslagen van de vingers waarbij dit volgens de ambtenaar wel mogelijk is. Van de vingers waarvan geen vingerafdrukken zijn
afgenomen, wordt met opgave van reden een aantekening gemaakt in de vreemdelingenadministratie.

—
79 Stbl. 2014, 44, p. 18.

86

Artikel 8.30, tweede lid Vb 2000 bepaalt dat de vreemdeling van wie de vingers niet
blijvend fysiek beschadigd zijn, wordt uitgenodigd om op een bij ministeriële regeling
bepaald moment opnieuw zijn vingerafdrukken af te laten nemen.80 In artikel 7.1j VV
2000 wordt een termijn gehanteerd van maximaal een jaar na vaststelling dat de vingers
niet blijvend fysiek beschadigd zijn. Hierbij wordt, waar mogelijk, aangesloten bij een
bestaande procedure, zoals de aanvraag voor een verblijfsvergunning.
Uit de aangehaalde artikelen en de toelichting hierop wordt niet duidelijk van welke vingers nieuwe afdrukken genomen moeten worden. Bedoeld kan zijn dat a) er afdrukken
van de vingers waarbij dat eerder niet lukte worden afgenomen of dat b) opnieuw afdrukken worden genomen van álle vingers.
Hernieuwde afname
In artikel 8.31 Vb 2000 worden twee situaties genoemd waarin hernieuwde afname van
biometrische gegevens verplicht (eerste lid) dan wel mogelijk (tweede lid) is.
Artikel 8.31, eerste lid Vb 2000 schrijft voor dat afname (en opslag) van de in artikel
106a, eerste lid Vw 2000 bedoelde biometrische gegevens opnieuw geschiedt bij vreemdelingen die de leeftijd van twaalf respectievelijk achttien jaar hebben bereikt.
Artikel 8.31, tweede lid Vb 2000 maakt het opnieuw maken van een gezichtsopname
mogelijk, indien deze onvoldoende gelijkenis toont. Tevens kunnen vingerafdrukken en
een gezichtsopname op grond van dit tweede lid opnieuw worden afgenomen, indien
deze van onvoldoende kwaliteit zijn.
Vc 2000 en PIL
De Vreemdelingencirculaires en het PIL bevatten eveneens regels omtrent de afname
van biometrische gegevens ter identificatie. De regels in de Vreemdelingencirculaires
gelden als beleidsregels. De Vc 2000 (A) bestempelt het PIL als een instructie voor de
ketenpartners. Paragraaf 6.1 Vc 2000 (A) bepaalt namelijk dat de identificatie en registratie van de vreemdeling met behulp van biometrische gegevens plaatsvindt door de
ketenpartners, op de wijze als voorgeschreven in het PIL. Beide documenten dienen minimaal de vastgelegde vereisten in bovengenoemde regelgeving te respecteren. Waar
deze regelgeving nog ruimte laat aan de bevoegde ketenpartners, kunnen deze documenten gezien worden als een invulling van deze beleidsvrijheid, waardoor alle
bevoegde ketenpartners op dezelfde wijze met hun bevoegdheid omgaan.
Doelgroepen
Paragraaf 3.1 Vc 2000 (B1) betreffende de aanvraag van een verblijfsvergunning regulier
en paragraaf 3.3.2 Vc 2000 (B1) betreffende de aanvraag van een mvv schrijven voor dat
een vreemdeling van zes jaar en ouder vingerafdrukken moet afgeven en dat een pasfoto ingeleverd moet worden. Zie hieronder een overgenomen passage uit paragraaf
3.3.2:

—
80 Stbl. 2014, 44, p. 19.

87

De vreemdeling van zes jaar en ouder moet tien digitale vingerafdrukken af laten nemen en een pasfoto inleveren bij de Nederlandse diplomatieke of consulaire
vertegenwoordiging voor het vaststellen van zijn identiteit (artikel 106a, eerste lid,
Vw junctis artikel 54 Vw en artikel 1.31 Vb).
Hierin staat wel een leeftijdgrens opgenomen voor zowel de vingerafdrukken als de pasfoto, wat in lijn lijkt met de bepalingen uit de Vw 2000 en dus niet met die uit het Vb
2000. In tegenstelling tot artikel 8.27 Vb 2000 wordt hier dus wel – zoals voorgeschreven
door artikel 106a, vierde lid Vw 2000 – gekozen voor het uitsluiten van de afname van
zowel vingerafdrukken als een gezichtsopname (zie ook paragraaf 3.2). In de Vc 2000
staat niets opgenomen over de afname van vingerafdrukken bij personen bij wie dit fysiek onmogelijk is.
Overigens is het onduidelijk waarom hier gesproken wordt over het inleveren van een
pasfoto in plaats van het afnemen van een gezichtsopname. Dit laatste is namelijk wettelijk voorgeschreven.
Werkwijze
In het PIL staat de werkwijze voorgeschreven met betrekking tot de afname van biometrische kenmerken ter identificatie. In paragraaf 5.2 worden de activiteiten in het
identificatieproces opgesomd. Paragraaf 5.3 licht deze activiteiten vervolgens toe. Deze
activiteiten staan hieronder weergegeven:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Controleren reis- en brondocumenten
Invoeren biometrische kenmerken en/of persoonsgegevens
Raadplegen systeem
Koppelen vingerafdrukken en persoonsgegevens aan uniek V-nummer
Registreren van bronpersoonsgegevens
Registreren van documentgegevens
Raadplegen externe systemen
V-nummer ter hand stellen aan de vreemdeling
Vastleggen van de identiteit in de BRP

De activiteit onder 2 en zijdelings die onder 4 hebben betrekking op de afname van biometrische kenmerken ter identificatie. Daarnaast is Bijlage 2 over bijzonderheden bij het
afnemen van vingerafdrukken van belang. Bij bestudering van de toelichting op deze
activiteiten komen de onderstaande voorschriften naar voren. Voorschriften die reeds
hierboven in kaart gebracht zijn en in gelijke bewoordingen in het PIL opgenomen staan,
worden niet nogmaals toegelicht. Dit geldt voor het overgrote deel van de voorschriften
in het PIL.

88

Moment van identificatie
Identificatie geschiedt volgens het PIL enkel bij aanvang van de ketenprocessen waarbij
een vreemdeling voor de eerste keer in contact komt te staan met de vreemdelingenketen.81 Wij verwijzen naar het vorige hoofdstuk waarin uitgewerkt is tijdens welke
ketenprocessen en bij welke ketenpartners dit eerste contact kan plaatsvinden.
In het PIL staat aangegeven dat de identificatie, in gevallen waar wet- en regelgeving dat
toestaat, altijd plaatsvindt met behulp van biometrie.82 In de wetstekst wordt echter
een ‘kan’-bepaling gehanteerd. Het PIL is dus op dit punt stringenter dan de wet.
Eerste contact voor inwerkingtreding Wet biometrie vreemdelingenketen
Bij activiteit 4 wordt toegelicht dat van vreemdelingen die al voor lang verblijf in Nederland aanwezig zijn en in de BVV geregistreerd zijn zonder biometrische kenmerken, de
vingerafdrukken en een gezichtsopname worden toegevoegd aan de eerdere registratie
in de BVV.83 De onderzoekers nemen aan dat met deze categorie vreemdelingen die
voor inwerkingtreding van de Wet biometrie vreemdelingenketen reeds rechtsgeldig in
Nederland verbleven bedoeld worden. Onduidelijk is op welk moment deze biometrische kenmerken worden afgenomen en opgenomen in de BVV.
Norm voor gezichtsopnames
In de toelichting op activiteit 2 wordt gesteld dat afgenomen gezichtsopnamen dienen
te voldoen aan de Justitienorm voor gezichtsopnamen. De hierbij in het PIL opgenomen
noot verwijst overigens naar een niet-bestaande pagina op de website van de Rijksoverheid. De geldende normen voor gezichtsopnames worden verder uitgewerkt in
hoofdstuk 5.
Minimum aantal pogingen
Bijlage 2 van het PIL84 stelt dat, als het na herhaalde pogingen onmogelijk blijkt alle tien
vingerafdukken met voldoende kwaliteit af te nemen, het beste resultaat opgestuurd
wordt (en dus opgeslagen in de BVV). Daarbij wordt aangegeven dat minimaal drie pogingen tot afname moeten worden gedaan. Niet wordt aangegeven of per vinger het
beste resultaat wordt geregistreerd of dat het beste resultaat van groepen vingers wordt
bedoeld. Evenmin is duidelijk hoe veel pogingen maximaal gedaan mogen worden of dat
dit onbeperkt is.
Tijdelijk en permanent trauma
Bijlage 2 staat ook stil bij de werkwijze ten aanzien van personen bij wie het onmogelijk
is om vingerafdrukken af te nemen, de categorie van artikel 8.30, eerste lid Vb. Het PIL
geeft aan dat indien het tijdelijk onmogelijk is een of meerdere vingerafdrukken af te
nemen, er een vermelding “tijdelijk trauma” wordt gemaakt in de BVV. Daarvan is volgens het PIL sprake wanneer:
•

het te scannen deel van de vinger(s) verbonden is;

—
81 Protocol Identificatie en Labeling, p. 17.
82 Ibidem, p.8.
83 Ibidem, p.18.
84 Ibidem, p.43.

89

•

het voor betrokkenen niet mogelijk is om de vinger(s) naar behoren op de scanner te plaatsen als gevolg van een tijdelijke lichamelijke afwijking.

Het PIL stelt vervolgens dat wanneer sprake is van tijdelijke onmogelijkheid van afname
van een vingerafdruk, de vreemdeling zich opnieuw zal moeten melden om een vingerafdruk van de desbetreffende vinger(s) af te laten nemen. Het PIL is hier specifieker dan
het Vb 2000, waaruit niet duidelijk blijkt of in dat geval opnieuw alle vingerafdrukken
worden afgenomen of slechts de vingerafdrukken waarbij dit eerder nog niet mogelijk
was.
Bij blijvende fysieke onmogelijkheid om één of meerdere vingers op de scanner te plaatsen, wordt er een vermelding “permanent trauma” gemaakt. Hiervan is sprake, indien:
•
•

het te scannen deel van de vinger(s) er niet is;
het voor betrokkenen niet mogelijk is om de vinger(s) naar behoren op de scanner te plaatsen als gevolg van een lichamelijke afwijking.

Tussenconclusie
De vereisten die gelden ten aanzien van de afname en verwerking van biometrische gegevens ter identificatie zijn hierboven in kaart gebracht. Deze eisen zijn afkomstig uit
verschillende regelingen en documenten en zijn als volgt samen te vatten:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Afname ter identificatie geschiedt in beginsel bij het eerste contact met de
vreemdelingenketen.
Afname van vingerafdrukken (en mogelijk ook gezichtsopname)85 is niet toegestaan bij kinderen tot 6 jaar en bij personen bij wie dit fysiek onmogelijk is.
Wanneer afname permanent of tijdelijk onmogelijk is, wordt hiervan een aantekening gemaakt.
Wanneer afname tijdelijk onmogelijk is, worden op een later moment alsnog de
betreffende vingerafdrukken afgenomen.
Bij vreemdelingen die twaalf jaren of achttien jaar zijn geworden, worden opnieuw de biometrische gegevens afgenomen.
Vingerafdrukken worden digitaal en plat afgenomen.
Afname van vingerafdrukken voldoet aan de ISO- en ANSI/NIST-standaard.
Afname van gezichtsopname voldoet aan de Justitienorm van gezichtsopnamen.
Wanneer de afgenomen vingerafdrukken van onvoldoende kwaliteit zijn, worden minimaal drie pogingen tot afname gedaan.
Indien onduidelijkheid bestaat over de juistheid van vingerafdrukken, verricht
een dactyloscopisch deskundige onderzoek.

Afname ter verificatie
In deze paragraaf worden de eisen die gelden bij de afname van vingerafdrukken ter
verificatie in kaart gebracht. Hierbij geldt dat veel eisen die beschreven zijn in de vorige
—
85 Geconstateerd is dat de regelgeving niet eenduidig is ten aanzien van het al dan niet afnemen van gezichtsopna-

men bij de uitgezonderde categorieën vreemdelingen.
90

paragraaf in het kader van identificatie, ook van toepassing zijn op de afname ter verificatie. Waar dit het geval is, wordt kortheidshalve daarnaar verwezen.
Vw 2000
In artikel 106a, tweede lid Vw 2000 zijn nauwelijks specifieke wettelijke vereisten neergelegd ten aanzien van de wijze van afname van biometrische gegevens ter verificatie.
Wel wordt voorgeschreven dat ten behoeve van verificatie één of twee en indien dit
geen resultaat oplevert meer vingerafdrukken worden gebruikt. Hieruit volgt dat in beginsel zo min mogelijk vingerafdrukken gebruikt mogen worden.
Artikel 106a, vijfde lid Vw 2000 biedt de grondslag om nadere regels te stellen bij of
krachtens amvb over de wijze waarop de vingerafdrukken zoals bedoeld in het tweede
lid moeten worden afgenomen.
Vb 2000
Doelgroepen
Artikel 8.27 Vb 2000 geldt ook voor de afname van vingerafdrukken ten behoeve van
verificatie. Bepaalde, eerder omschreven, doelgroepen zijn uitgesloten van deze verplichting.
Soort en kwaliteit van de vingerafdrukken
Net als bij het vaststellen van de identiteit worden bij verificatie digitaal platte vingerafdrukken afgenomen, op grond van artikel 8.28 Vb 2000. Eveneens gelden dezelfde
technische kwaliteitseisen. Tot slot ziet artikel 8.33 Vb 2000 ten aanzien van inschakeling
van een dactyloscopisch deskundige ook op het verifiëren van de authenticiteit van het
document en de verificatie van de identiteit.
Opslag
Artikel 8.29, derde lid Vb 2000 vereist dat vingerafdrukken die afgenomen zijn in het
kader van verificatie slechts mogen worden opgeslagen en verwerkt voor de duur van
de verificatie. Dit lid luidt als volgt:
Bij het verifiëren van de authenticiteit van het document, bedoeld in artikel 9 van de
Wet, of de verificatie van de identiteit van de vreemdeling worden de vingerafdrukken
slechts opgeslagen en verwerkt voor de duur van de verificatie.
Vc 2000 en PIL
In de Vreemdelingencirculaires staan geen nadere regels opgenomen over de afname
van vingerafdrukken ten behoeve van verificatie. In het PIL daarentegen staat uitgebreid
de werkwijze van de ketenpartners voorgeschreven met betrekking tot dit onderwerp.
Hoofdstuk 6 van het PIL heeft betrekking op verificatie van gegevens.

91

Inzet van biometrie
Het PIL schrijft voor dat op de momenten in het ketenproces, waarop de identiteit van
een persoon een rol speelt, de identiteit geverifieerd moet worden.86 Bij verificatie gelden de volgende twee uitgangspunten:
-

-

De identiteit van vreemdelingen wordt met name gecontroleerd op ieder moment dat er een relatie wordt gelegd tussen een (fysiek aanwezige)
vreemdeling en zijn dossier en er tevens wijzigingen in dat dossier worden aangebracht.
De verificatie geschiedt in beginsel door het V-nummer en één of twee vingerafdrukken van de vreemdeling te vergelijken met de vingerafdrukken van de
desbetreffende persoon die in de BVV zijn opgeslagen. In het geval de vreemdeling over een document met vingerafdrukken beschikt, kan de verificatie
tegen het document plaatsvinden. In het geval deze verificatie tegen het document niet slaagt, zal een vergelijking met de vingerafdrukken in de BVV
plaatsvinden.

Deze uitgangspunten maken duidelijk dat in het PIL een voorkeur bestaat voor verificatie
tegen het document boven vergelijking in de BVV. We spreken hierbij over voorkeur,
omdat de gehanteerde formuleringen in het PIL niet dwingend zijn, maar ruimte laten
voor een andere keuze van de verschillende ketenpartners.
Daarnaast is in Bijlage 12 de Leidraad Verificatie Biometrie Vreemdelingenketen opgenomen die dient ‘als startdocument bij de beoordeling of en hoe verificatie met behulp
van biometrie wordt ingezet’.87 De leidraad beoogt eveneens de beoordelingsruimte in
te vullen, wanneer er sprake is van een bevoegdheid tot verificatie met biometrie. Hiertoe zijn, kort samengevat, de volgende indicatoren geformuleerd om te bepalen of
biometrie ingezet wordt:88
- Behoud van unieke identiteit: belang dat bestaat in de koppeling van de administratieve gegevens en de fysieke aanwezigheid van de vreemdeling
- Risico: mate van risico voor de minister, de organisatie of vreemdeling, wanneer
verificatie wordt nagelaten
- Inbreuk op persoonlijke levenssfeer: mate waarin de organisatie beschikt over
een (grote) hoeveelheid aan persoonsgevoelige informatie
- Economisch belang: impact die verificatie met biometrie heeft op economische
belangen
- Efficiency: impact op de efficiëntie binnen of tussen (processen in) organisaties
of op de ‘goodwill’ van de vreemdeling
Aan de hand van de toetsing aan de indicatoren en de reden en het taakgebied bepaalt
de ketenpartner de inzet van biometrie. Vervolgens is het van belang hoe biometrie ingezet wordt. Hierbij is volgens het PIL zowel de omvang van de gegevens als het beoogde

—
86 Het pntificatie en Labeling, p.27.
87 Ibidem.
88 Ibidem, p.75.

92

verificatieantwoord van belang. Het onderstaande schema brengt in kaart welke gegevens geverifieerd zouden moeten worden om een bepaalde gewenste juistheid van de
verificatie, variërend van zeer hoog tot zeer laag, te bereiken:
Zeer hoog

Hoog

Midden
Laag
Zeer laag

Digitale verificatie van gelaat
Verificatie van vingerafdrukken tegen de vreemdelingenadministratie
Digitale verificatie van foto
Verificatie van vingerafdrukken tegen de vreemdelingenadministratie
Digitale verificatie van foto
Verificatie van vingerafdrukken tegen een document
Of: digitale verificatie van foto
Of: verificatie van vingerafdrukken tegen een document
Visueel fotovergelijk met document

Twee zaken vallen hierbij op. In de eerste plaats spreekt hieruit geen duidelijke voorkeur
voor verificatie aan de hand van een document, zoals dat wel het geval was op grond
van de eerder aangehaalde uitgangspunten. Deze Leidraad gaat er juist van uit dat verificatie tegen de BVV nodig is, indien een hoge juistheid gewenst is. Het is ons onduidelijk
hoe deze Leidraad zich verhoudt tot de eerder genoemde uitgangspunten. Gelet op deze
constatering kunnen wij geen vereiste (of: aanwijzing) formuleren hoe verificatie van
vingerafdrukken plaats dient te vinden: tegen de BVV of tegen het document.
Ten tweede gaat men in de Leidraad ook uit van de mogelijkheid om te verifiëren aan
de hand van het gelaat. In artikel 106a, tweede lid Vw 2000 wordt echter alleen de bevoegdheid gecreëerd over de afname van vingerafdrukken en niet over de afname van
een gezichtsopname. Indien bij de digitale verificatie van het gelaat een gezichtsopname
wordt afgenomen, lijkt dit in tegenspraak te zijn met de wettelijke voorschriften.
Werkwijze
Het PIL beschrijft de activiteiten in het verificatieproces.89 Deze staan hieronder overgenomen:
4. V-nummer en zo mogelijk vingerscan invoeren
5. Verifiëren in de BVV
6. Identificeren na niet-geslaagde verificatie
Ad 2. Uit deze werkwijze komt naar voren dat eerst geverifieerd dient te worden in de
BVV en daarna pas, indien nodig, tegen het document. Bij de toelichting op activiteit 2
wordt aangegeven dat als V-nummer en vingerscan in de BVV overeenkomen de verificatie geslaagd is. Bovendien staat expliciet opgenomen dat verificatie met behulp van
biometrie de voorkeur verdient boven verificatie op basis van een identiteitsdocument.90
—
89 Ibidem, p.27.
90 Ibidem, p.28.

93

De ketenpartner dient bij een niet gelukte verificatie als volgt te handelen:
- Indien mogelijk, stel vast of er een technisch probleem is met de apparatuur.
- Indien er geen technisch probleem is, voer de controle met dezelfde vinger(s)
nogmaals uit. Herhaal deze handeling maximaal drie keer.
- Probeer met behulp van andere vingers de verificatie opnieuw uit te voeren.
- Voer de verificatie uit met behulp van het identiteitsdocument, controleer
hierbij het document op EEGG (echt, eigen, geldig, gekwalificeerd).
Ad 3. Indien een verificatie niet slaagt en niet is uitgevoerd door de Nationale Politie of
KMar, dan dient de ketenpartner de Nationale Politie te verzoeken om identiteitsonderzoek te verrichten.
Tussenconclusie
In deze paragraaf zijn de vereisten in kaart gebracht die in wet- en regelgeving en in het
PIL gesteld zijn ten aanzien van de afname van vingerafdrukken ter verificatie. Geconstateerd werd dat enkele eisen die gelden ten aanzien van identificatie ook van
toepassing zijn wanneer vingerafdrukken afgenomen worden ter verificatie: dit betreft
de doelgroepen en het soort en de kwaliteit van de vingerafdrukken. Daarnaast bleek
dat in beginsel zo weinig mogelijk vingerafdrukken afgenomen mogen worden en dat
vingerafdrukken slechts voor de duur van de verificatie opgeslagen mogen worden.
Alhoewel niet alle bestudeerde instructies hierover eenduidig zijn, lijkt verificatie met
biometrie de voorkeur te hebben boven verificatie op basis van een identiteitsdocument. De volgende werkwijze is hierbij voorgeschreven. Wanneer verificatie in de BVV
in eerste instantie niet lukt, vindt de controle maximaal drie keer met dezelfde vinger
plaats en vervolgens eventueel met behulp van een andere vinger. Indien dit nog steeds
niet succesvol blijkt, kan verificatie plaatsvinden aan de hand van het identiteitsdocument.

94

Bijlage 5: Summary
This report presents the findings of the evaluation of the Dutch Act on Biometrics in the
Immigration Process (Wet biometrie vreemdelingenketen). The research was conducted
by the department of Constitutional Law, Administrative Law and Public Administration
at the Faculty of Law at Groningen University in collaboration with Pro Facto, a research
institution in Groningen. This act, the full title of which is the Act of 11 December 2013
amending the Immigration Act 2000 in connection with the increased use of biometrics
in the immigration process in connection with improvements in establishing immigrants’
identity, amended the Immigration Act 2000 on 1 March 2014 making it possible to
increase the use of biometrics in the immigration process.
Background
The Dutch Act on Biometrics in the Immigration Process contains an evaluation clause
in Article II. On grounds of this clause the Minister of Security and Justice is required to
report to the States General, within five years after the act enters into force, on the
effectiveness and the effects of the act in practice and to communicate the ministry’s
position regarding the desirability of full or partial continuation of the act. At the request
of the Upper House of the Netherlands Parliament the State Secretary of Security and
Justice has confirmed that this evaluation can take place within three years. The
evaluation is also being conducted pursuant to the sunset clause included in the act:
specifically, the clause stating that the legal provisions introduced by the Act on
Biometrics in the Immigration Process will be automatically repealed.
In addition, when the act was debated in the Upper House of the Netherlands
Parliament the motion submitted by Strik et al was adopted.91 This motion requested
that the extent to which the legislative amendment was in fact needed for and actually
resulted in the prevention of identity fraud, the extent to which the legislative amendment has resulted in the use of biometric data in other criminal proceedings and the
extent to which the data in the central databank are indeed reliable and of sufficiently
high quality, should at the very least be investigated during the evaluation.
Main research questions
The aim of the evaluation research is essentially to obtain insight into the extent to
which the Act on Biometrics in the Immigration Process has achieved the objectives
formulated by the legislator, inasmuch as it is possible to make any statements about
this now (see section 1.4 and 1.5). This research is intended to enable the minister to
adopt a position on the desirability of extending the act.
The problem reads as follows:
For what purposes are biometric identifiers of immigrants used, are the statutory
requirements met when processing biometric data and do these data satisfy the criteria
of quality and reliability and to what extent are the objectives envisaged by the legislator
in the Act on biometrics in the Immigration Process achieved?
—
91 EK 2013/14, 33.192, G.

95

The research question has three components:
I.
What objectives did the legislator intend to achieve with the introduction of
the Act on Biometrics in the Immigration Process, what policy theory are
these objectives based on and to what extent is the policy theory justified ex
ante?
II.

Do the different actors in the process act in accordance with the legal
requirements when they take and register biometric data on the one hand
and when they use these data on the other hand? Do the data taken satisfy
the quality and reliability criteria?

III.

To what extent, since 1 March 2014, have the envisaged effects and any
secondary effects been achieved and to what extent can this be attributed to
the possibility offered by the act to take biometric data?

Structure of the research and accounting
The research is thus based on three separate investigations: a policy reconstruction
(question I), a process evaluation (question II)and an effectiveness analysis (question III).
The evaluation clause in the act is the basis of the first and third research question. The
second question is mainly based on the elements in the motion submitted by Strik et al.
Several research activities were undertaken to collect and analyse data. During a
document study, among other documents, the act and accompanying texts,
parliamentary papers, related (European) legislation and regulations and diverse reports
and articles were studied as well as documents (protocols, reports etc.) that could
provide a picture of the act’s implementation in practice. Secondly, twenty interviews
were held with respondents who were involved in the formation of the act, or in the
detailing or implementation of the act. The third activity was an analysis of numerical
data on the use of the databank in which immigrants’ data are stored. As a fourth
research activity a file study was conducted based on anonymised biographic data.
During the research it became apparent that the original intention to make a full
evaluation is currently not possible. Because the evaluation started shortly after the act
came into force, the consequences within the immigration process cannot yet be
properly observed. In addition it has emerged that many actors in the process do not
yet register the data needed for this research at the required level, nor according to a
uniform method. Thirdly, a file study during which a small selection of fingerprints would
be assessed in terms of quality has proved to be impossible because of legal objections
at the Ministry of Security and Justice and because of technical complications. The result
of this is that insufficient information could be collected with regard to the
implementation of the motion submitted by Strik et al.
Policy reconstruction
The reconstruction of the policy theory serves as the basis for the evaluation. To be able
to make a judgement about the extent to which the objectives of the act have been
achieved we need to know exactly what practical objectives were envisaged. In addition
96

we need to obtain insight into the (implicit and explicit) assumptions underpinning the
choice of the envisaged objectives and the methods deployed. This policy reconstruction
is described in Chapter 2.
It is established that the act provides for three methods (taking ten fingerprints and
facial images, central data storage and linking these data to a single identity) for
achieving the ultimate objective, increasing the effectiveness and efficiency of the
immigration policy in practice. Intermediate objectives are to increase the reliability of
establishing a person’s identity and of identity registration and to remove irregularities
during the establishment of a person's identity.92 The researchers observe that these
objectives are not formulated in a SMART way. In response to the question how well the
selected instruments were founded empirically, we conclude that there is hardly any
evidence that these are founded on research data.
The decision to use the fingerprints and facial images as biometric data seems to be
primarily based on the argument that current registers at both national and European
level are also built on the basis of these data. This track-dependence is understandable
from the point of view of effectiveness and efficiency, especially given the context of the
act as a national measure to supplement European legislation.
Legal requirements
In Chapter 3 the legal framework relating to the use of biometrics in the immigration
process is described, as amended by the Act on Biometrics in the Immigration Process.
This defines which actors in the process are allowed to use biometrics pursuant to the
Act on Biometrics in the Immigration Process when they identify and verify the identity
of an immigrant. For applications for provisional residence permits and residence
permits there is an entirely new procedure for the use of biometrics. In several other
processes the use has simply been expanded, as a result of which, for instance, data that
have been taken can also be stored in the Basic Facility for Immigrants (BVV) and can be
used in other processes.
It is also apparent that the act and the underpinning regulations contain more
requirements regarding the taking and processing (including storage and removal) of
data. The processing of these requirements in the PIL93, that applies as work instructions
for the actors in the process and provides a good picture of the practical working
methods, is also assessed. From this it has not emerged that these requirements are not
taken into account in practice by the process actors involved. The work instructions set
out in the PIL are in line with the legal requirements set out in legislation and regulations.
The file analysis largely confirms this picture, although in three of the 88 cases studies it
appears that data have been taken from immigrants with a nationality in cases in which
this is not legally permitted.
—
92 Although the parliamentary papers refer to identity and document fraud, because in many cases it cannot be proved that there is any question of

intent, during this research the term ‘irregularities (in relation to identity) is used.
93 The Protocol on Identification and Labelling (PIL) describes a standardised working method for identifying, registering, changing and verifying per-

sonal data and the destruction of biometric data in the immigration process.
97

Reliability and quality of data
Chapter 4 looks at the reliability and quality of biometric data and more specifically at
the finger prints that are stored in the Basic Facility for Immigrants (BVV). Based on the
fact that the success rate of verification efforts has fallen slightly in the period since
2014, the first conclusion is that there is room for improvement with regard to the
quality of this. The second conclusion is that there is not a systematic, central system of
quality control with the result that there is not a complete picture of any quality
differences between prints that have been taken by the different actors in the process
and/or in different periods. The third conclusion is that the fact that responsibility for
(improvements in) the quality of fingerprints lies with the different, individual actors in
the process can result in ineffectively low investment in this area due to the spill-over
effects (externalities).
Although a file study of biometric data did not go ahead because of legal and technical
complications, in the report several recommendations are made for later quality studies
and controls based on standards applied in the Netherlands and abroad.
The use of biometrics in the immigration process
Chapter 5 examines the use of biometrics in the immigration process mainly based on
an analysis of data on the number of registrations of biometric data. The
implementation of the Act on Biometrics in the Immigration Process has, as expected,
led to a sharp increase in the number of fingerprints and facial images registered,
particularly during the regular immigration flow. Before the act entered into force
between 3,000 and 6,000 sets of fingerprints were stored each quarter in the BVV (on
average: 4,992). After the act came into force this varied between 23,000 and 47,000
sets of fingerprints (on average: 32,997). A less sharp rise was observed with regard to
facial images, specifically, on average an increase from 129,786 to 176,563 facial images
each quarter. It is quite conceivable that as a result immigrants can be verified on the
basis of fingerprints and thus helped more quickly, but there is currently no clear,
integrated picture of the deployment of staff and lead-times.
As regards preventing irregularities with respect to identity the report observes that
hardly anything has changed compared with the situation as it was before the act
entered into force. At the majority of actors in the process there is still no structured
and complete registration of suspected or detected irregularities. There is therefore no
uniform registration of such situations in the process as a whole. Consequently the
scope of this problem remains difficult, if not impossible to estimate and neither can
anything be said about developments in this area. It can therefore be firmly stated that
at the very least the expectation that the implementation of the act would produce a
better picture of the scope of the problem has not been met.
The research did not find any irregular consultation of data.

98

Conclusions and recommendations
It is concluded that several assumptions deriving from policy theory cannot be realised
or substantiated. For example, the extent to which the implementation of the act has
contributed to reducing irregularities with regard to identity has not become clear. The
Act on Biometrics in the Immigration Process ought to have led to a better picture of the
irregularities with regard to identity in the immigration process. This objective has not
been achieved. The registration of irregularities is still largely fragmented and nonuniform. What is, however, clear is that in line with the objective of the act, more
biometric data of more immigrants is being stored in the BVV. This ought to mean that
more irregularities with regard to identity come to light. But there is no system for
recording this numerically.
This is striking because when the act was debated it was noted that there was no data
on the scope of irregularities. At that time the minister assumed that the scope was
probably significant and that the implementation of the act would provide more insight
into this. However, since then nothing or very little has been invested in adjusting
registers and procedures in order to measure the scope of regularities and fraud and the
extent to which there are any improvements in effectiveness.
Neither can the actors in the process provide any clearly substantiated estimations
about the (increase or drop in) irregularities since the act entered into force. Based on
the data acquired it is unclear what effect this act has had on improving the reliability of
establishing and verifying a person’s identity and preventing irregularities, never mind
on the envisaged objectives. In other words, the effectiveness of the act is (still) unclear.
To make a proper estimation of the efficiency of the immigration process good
information about the scope of irregularities during the process is needed. The scope of
irregularities in the immigration process is decisive for the deployment of second and
third-line help and thus for staffing (input), but the scope of irregularities is also an
indicator of the (quality of) the output during the process.
In general it can be stated that there were hardly any indications found that actors in
the process have not acted in conformity with the legal, requirements. Processes are
properly safeguarded in a widely supported protocol (the PIL) that follows these
requirements. The file studies do, however, show that in three of 88 cases biometric
data are stored with a nationality that falls outside the scope of the statutory regulation.
The combination of the two observations that on the one hand the primary
responsibility for the quality of fingerprints lies with the actors in the process and not
centrally, while on the other hand there is no central and comparative study of the
quality, is, at the very least, a concern. When the effectiveness and efficiency of the
immigration process is considered to be a major objective, the quality system should be
improved in relation to both points.
To conclude, three recommendations are formulated:
1. Irregularities/fraud cases should be registered according to a uniform system, so
that the effects of the use of biometrics become clear and it can be assessed
whether this use is proportional.
99

2. The quality of fingerprints should be monitored, so that the need and desirability
of improvements processes based on a complete and integrated picture can be
rationalized.
3. Additional research is needed to clarify the extent to which any quality
improvements to be introduced produce the desired result and the extent to
which the act actually contributes to the envisaged objectives.

100