Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

29 517

Veiligheidsregio’s

Nr. 36

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 juni 2009
Hierbij bied ik u het rapport van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
(IOOV) met de titel «De organisatie van de geneeskundige hulpverlening
bij ongevallen en rampen (GHOR)» aan.1 In deze brief geef ik u, mede
namens de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) de
kabinetsreactie op het rapport weer.
Inleiding
In de loop der jaren zijn veel onderzoeken verricht naar het reilen en zeilen
van de GHOR. Het is de eerste keer echter dat de IOOV zelfstandig onderzoek doet naar de GHOR en de 25 regionale GHOR-organisaties integraal
heeft doorgelicht.
Het rapport geeft aan dat de GHOR-organisaties de komende jaren op een
aanzienlijk hoger niveau moeten worden getild. Hier ligt een taak voor de
besturen van de 25 veiligheidsregio’s waar de GHOR onderdeel van
uitmaakt.
GHOR
GHOR is de verantwoordelijkheid van het openbaar bestuur om vanuit
multidisciplinair perspectief leiding/coördinatie te geven aan de processen
van geneeskundige hulpverlening bij zware ongevallen, rampen of in
crisissituaties. De GHOR heeft geen betrekking op de inhoud van de zorg.
Dat blijft, ook in opgeschaalde situaties, de verantwoordelijkheid van de
reguliere zorgverleners. De GHOR coördineert de samenwerking van
zelfstandige instellingen en hulpverleners in de zorg. Zorgaanbieders
hebben de verantwoordelijkheid om ook in rampen en crisessituaties
verantwoorde kwalitatieve zorg te leveren. Dit wordt door de Inspectie
voor de Gezondheidszorg getoetst.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

KST133421
0809tkkst29517-36
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 517, nr. 36

1

Korte historische terugblik
De grootschalige geneeskundige hulpverlening was ooit een rijksverantwoordelijkheid en was belegd bij de Organisatie Bescherming
Bevolking en bij het Korps Mobiele Colonnes. Het grote nadeel van deze
constructie was dat het geen parate organisaties waren, terwijl juist bij
hulpverlening direct optreden van levensbelang is. In de jaren tachtig is
besloten om de rampenbestrijding uit te laten voeren door reguliere
operationele organisaties als de brandweer en de ambulancediensten en
de verantwoordelijkheid voor de organisatie van de grootschalige geneeskundige hulpverlening te beleggen bij de gemeenten. Het Rijk leverde
hiervoor een beperkte bijdrage en schiep het wettelijk kader. In de praktijk
bleken voor de gezondheidszorg meerdere partners betrokken en op
verschillende schalen werkzaam. Het geschapen kader bleek onvoldoende
te werken.
Mede op basis van het Inspectie Gezondheidszorg (IGZ)-rapport «de Keten
Rammelt» is in de tweede helft van de jaren negentig het project GHOR
gestart om te komen tot een werkbare organisatie die onder lokaal
bestuurlijk gezag zou komen te vallen. Het project leidde tot de oprichting
van 25 nagenoeg met de politie congruente GHOR-regio’s met een eigen
bestuur. De GHOR-taken worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid
van het openbaar bestuur en staan per regio onder leiding van een
speciaal daarvoor aangestelde Regionaal Geneeskundig Functionaris
(RGF).
De hoofdtaak van de RGF is de samenwerking binnen de geneeskundige
hulpverlening te organiseren, dit ter voorbereiding op de daadwerkelijke
inzet bij de bestrijding van een ramp of crisis. Daarnaast dient de RGF
zorg te dragen voor de afstemming van de geneeskundige hulpverlening
(witte keten) met de andere hulpverleningsdiensten, zoals brandweer en
politie. In geval van een calamiteit staat de RGF, als operationeel geneeskundig leider rechtstreeks onder het gezag van een burgemeester. De RGF
is tijdens een inzet operationeel leider van de geneeskundige hulpverlening bij rampen en crisis, onder het gezag van de (coördinerend) burgemeester.
Met het organiseren van de 25 regionale GHOR’s werd ook een koepel
voor de GHOR-organisaties opgericht (thans GHOR Nederland).
Inmiddels bestaat de GHOR tien jaar en in die tijd is er veel verbeterd. Het
rapport van de IOOV geeft een helder beeld van wat bereikt is, maar ook
waar verbeteringen nodig zijn.
De Wet veiligheidsregio’s beoogt onder andere om de besturen van de
brandweer en de GHOR samen te brengen in het bestuur van de
veiligheidsregio. In alle regio’s bestaat inmiddels een geïntegreerd
bestuur. Dit bevordert een betere samenwerking tussen de publieke
hulpverleningsdiensten.
De GHOR is in eerste aanleg een gemeentelijke verantwoordelijkheid, zie
hiervoor artikel 2 Wghor. Het is de taak van het Rijk om hiervoor het
wettelijk kader te scheppen, randvoorwaarden op te stellen en waar nodig
te inspireren. Daartoe hebben mijn ambtsvoorgangers en ik samen met de
minister van VWS onder andere de wetgeving aangepast, de rijksbijdrage
verhoogd en de technische infrastructuur van de GHOR geheel gemoderniseerd en wordt de GHOR verankerd in de zorgwetgeving. Binnenkort
stuurt mijn collega van VWS uw Kamer een brief over de maatregelen
binnen de gezondheidszorg, die ten behoeve van de geneeskundige hulpverlening bij rampen en crises zijn en nog worden genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 517, nr. 36

2

Bevindingen en aanbevelingen Inspectie

Bevindingen
De functie van de RGF wordt veelal in beperkte deeltijd uitgevoerd en
tussen de regio’s bestaan aanzienlijke verschillen in beschikbare financiële
middelen.
De ontwikkeling van kwaliteitseisen (professionele normen) staat bij de
GHOR nog in de kinderschoenen en een eenduidige systematiek (inclusief
normen) voor het bepalen van de operationele output van de organisatie
ontbreekt.
Vrijwel alle regio’s hebben in de regionale beheersplannen het maatgevende risico (risicobeeld) en het operationeel vermogen van de regionale
GHOR vermeld. Daarnaast hebben de regio’s de taken, werkwijzen,
opleidings- en oefeneisen van de GHOR beschreven.
Nagenoeg alle regio’s hebben het in opdracht van BZK ontwikkelde
ambulancebijstandsysteem Octopus geïmplementeerd. Vrijwel geen
enkele regio beschikt thans echter over een systeem om een actueel overzicht te houden van alle slachtoffers, hoewel enkele regio’s zelf, zoals
regio Utrecht met steun van BZK, verschillende systemen hebben ontwikkeld. Alle regio’s geven aan betrokken te zijn bij de totstandkoming en het
beoefenen van ziekenhuisrampenopvangplannen (ZIROP). De IOOV tekent
hierbij wel aan dat uit onderzoek van de Inspectie voor de Gezondheidszorg naar de ziekenhuisrampen-opvangplannen blijkt dat deze betrokkenheid in veel gevallen te beperkt is geweest.
De GHOR heeft met een groot deel van de belangrijkste witte ketenpartners schriftelijke afspraken gemaakt ter voorbereiding op geneeskundige hulpverlening. Met de huisartsen zijn nog maar zeer beperkt
afspraken gemaakt. De wijze waarop door de GHOR afspraken met de
zorgaanbieders worden vastgelegd en de inhoud daarvan, kent een grote
diversiteit en is soms heel beperkt.
Alle regio’s hebben de (meeste) operationele, leidinggevende en coördinerende GHOR-functies ingevuld en nagenoeg alle functionarissen
hebben de basisopleiding GHOR gevolgd. Functiegerichte opleidingen zijn
slechts beperkt gevolgd. Voor het opleidingsniveau bestaan nog geen
wettelijke normen.
Alle regio’s geven aan te beschikken over één of meer Geneeskundige
Combinaties (GNK-C). Afspraken over de invulling van het ambulanceteam en de Snel Inzetbare Groep ter Medische Assistentie, beide onderdeel van de GNK-C, zijn door alle regio’s gemaakt. De meeste regio’s
hanteren een ruimere norm voor de opkomsttijd van de GNK-C dan in de
Leidraad GNK-C wordt geadviseerd. Alle GNK-C’s nemen jaarlijks deel aan
een of meer GHOR-oefeningen.
Veel regio’s hebben onvoldoende zicht op het operationeel presterend
vermogen van de eigen geneeskundige hulpverleningsketen. Geen enkele
regio kan zelf de «GHOR-klus» behorende bij het eigen vastgestelde maatgevend risico van de regio met alleen eigen capaciteit aan. Het maken van
samenwerkingsafspraken tussen regio’s maar, indien mogelijk, ook met de
buurlanden over de geneeskundige hulpverlening bij een ramp, ongeval
of crisis is dus van groot belang. Niet in alle regio’s is sprake van een één
op één relatie tussen het risicobeeld van de regio en het operationeel
presterend vermogen.
De IOOV constateert een spanningsveld tussen de regiefunctie van de
RGF en de bestrijding van een infectieziektecrisis door de Gemeentelijke
Gezondheidsdienst (GGD). Een goed afgestemde aanpak van GGD en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 517, nr. 36

3

GHOR is essentieel voor een goede bestrijding van een infectieziektecrisis.
De GGD gaat over de inhoudelijke aanpak bij de infectieziektebestrijding,
zowel regulier als bij een crisis. De GGD heeft geen regiefunctie over de
zorgketen. De regiefunctie over de zorgketen ligt bij de RGF in geval van
een crisis. De RGF gaat echter niet over hoe de crisis moet worden
bestreden. De IOOV constateert ook dat de regio’s waarbij de RGF-functie
niet gecombineerd is met die van directeur GGD, veelal niet voldoen aan
het ontwerp van de Wet veiligheidsregio’s, waarin is opgenomen dat de
RGF lid is van de directie van de GGD. Dit is in het wetsvoorstel opgenomen om juist de samenhang tussen de inhoudelijke en procesmatige
regie tot stand te brengen.

Aanbevelingen
De IOOV beveelt onder andere het volgende aan:
1. de koepel GHOR Nederland dient in samenwerking met de ministeries
van BZK en VWS op korte termijn een landelijk pakket harde kwaliteitseisen voor de GHOR-organisatie vast te stellen. Prioriteit daarbij heeft
het ontwikkelen van een eenduidige systematiek en normen om het
operationeel presterend vermogen weer te geven;
2. deze kwaliteitseisen dienen bij voorkeur opgenomen te worden in de
ontwerpwet veiligheidsregio’s of bijbehorende besluiten;
3. de nieuwe kwalificatieprofielen voor leidinggevende en coördinerende
GHOR-functies dienen de komende jaren in elke regio volledig geïmplementeerd te worden;
4. regio’s moeten bezien welke maatregelen kunnen worden genomen
om het operationeel presterend vermogen te vergroten;
5. voor de GNK-C (of onderdelen daarvan) dient een normopkomsttijd
van ruim binnen de 60 minuten aangehouden te worden;
6. door de ontwikkeling van modelconvenanten dient er meer eenduidigheid te komen in de (inhoudelijke) afspraken met de ketenpartners. Het
betreft het aanbrengen van uniformiteit in de wijze waarop de
afspraken met de zorginstellingen worden vastgelegd;
7. er dient meer geïnvesteerd te worden in de afspraken met huisartsen
als partner binnen de GHOR;
8. de regio’s dienen na te gaan of hun afspraken over en weer met de
ziekenhuizen over de opvangcapaciteit voor gewonden en de afstemming over het ziekenhuisrampenopvangplan sluitend zijn;
9. de regio’s moeten de rechtspositie van externe medewerkers in operationele leidinggevende functies waarborgen door middel van een
aparte aanstelling van het GHOR-bestuur, gekoppeld aan een adequate
ongevallenverzekering.
Reactie op bevindingen
De RGF maakt onder verantwoordelijkheid van het bestuur van de
veiligheidsregio afspraken met de zorgaanbieders in de eigen regio over
hun inzet bij een grootschalig ongeval, ramp of crisis en de voorbereiding
daarop. De RGF draagt bij een daadwerkelijke calamiteit onder verantwoordelijkheid van het bestuur zorg voor de leiding en coördinatie van de
witte keten vanuit het multidisciplinaire perspectief (afstemming met
gemeenten, brandweer, politie e.a.). Dit stelt hoge eisen aan de vaardigheden van de RGF en aan de gemaakte afspraken waarop het stelsel van
geneeskundige hulpverlening berust.
Uit het rapport komt een beeld naar voren van relatief kleine GHORbureaus met beperkte capaciteit (gemiddeld 10 mensen per regio) die een
veelvoud aan taken dienen uit te voeren tegen onderling sterk wisselende
omstandigheden. Een belangrijk aspect daarin zijn de financiën. De rijksbijdrage is in het afgelopen decennium sterk gestegen. De GHOR is,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 517, nr. 36

4

anders dan bij de brandweer, echter te sterk afhankelijk geweest van de
rijksbijdrage. Gelukkig valt er de laatste jaren een kentering waar te
nemen, en dragen in alle regio’s de gemeenten bij aan de GHOR. Om
echter de door de IOOV geconstateerde kloof te overbruggen, zullen de
gemeenten de GHOR in sterkere mate tot hun verantwoordelijkheid
moeten rekenen.
In alle regio’s is het in de wet bedoelde organisatorische samenwerkingsverband ingericht (art 4 Wghor) en zijn daartoe afspraken met de partners
in de zorg gemaakt. De IOOV signaleert een te grote verscheidenheid in
die afspraken. Het is nodig dat daar meer eenheid in komt.
De IOOV constateert dat in geen enkele regio bij een grote ramp
voldoende geneeskundige hulpverlening voorhanden is. Geen enkele
regio kan op geneeskundig gebied een grote ramp zelfstandig aan. Het
maakt het belang van bovenregionale samenwerking en planvorming,
maar ook van gewondenspreiding en ambulancebijstand bijzonder groot.
Een deel van de technische infrastructuur is voor dit laatste geleverd en
deze is voor een groot deel operationeel.
In de witte keten zijn op basis van de Wet toelating zorginstellingen (Wtzi)
Regionaal Overleggen Acute Zorg (ROAZ) onder leiding van de traumacentra ingesteld. In deze overleggen dient de RGF zitting te hebben. Hierin
worden onder meer afspraken gemaakt over de voorbereiding op en de
inzet van de gezondheidszorgpartijen bij een zwaar ongeval en in rampen crisissituaties.
Vrijwel geen enkele regio beschikt over een systeem om een actueel overzicht te houden van alle slachtoffers. Met een dergelijk systeem wordt
beoogd dat hulpverleningsorganisaties direct over relevante informatie
van zo mogelijk alle slachtoffers beschikken. De regio Utrecht heeft met
financiële steun van BZK een pilot met een slachtoffervolgsysteem (SVS)
uitgevoerd, waaruit een lijst met bevindingen en leerpunten naar voren is
gekomen. Inmiddels hebben ook sommige andere regio’s plannen een
dergelijk systeem te ontwikkelen en in een enkel geval is men al aan de
ontwikkeling begonnen.
Beleidsvoornemens
De aanbevelingen van de IOOV vragen vooral de inzet van de GHORsector zelf. Het wetsontwerp veiligheidsregio’s is er mede op gericht om
de bestuurlijke betrokkenheid te vergroten en meer volledigheid bij het
aanpakken en voorkomen van veiligheidsproblemen te bereiken. De eerst
verantwoordelijke voor een goed functionerende GHOR zijn de besturen
van de veiligheidsregio’s. Daarom wil ik samen met mijn collega van VWS
met het Veiligheidsberaad (het beraad van voorzitters van de veiligheidsregio’s) komen tot een aantal werkafspraken. Het gaat om de onderstaande punten:
1. In 2009 moet een systematiek worden ontwikkeld om het operationeel
presterend vermogen van de regionale GHOR-organisatie eenduidig
weer te kunnen geven. De basisvereisten crisismanagement (professionele normen), die onderdeel gaan vormen van de regelgeving
onder de Wet Veiligheidsregio’s, vormen hierbij het uitgangspunt. Ik
zal het Veiligheidsberaad daartoe uitnodigen.
2. De ontwikkeling van modelconvenanten door het Veiligheidsberaad
moet worden bevorderd om meer (inhoudelijke) eenduidigheid te
bereiken in de (prestatie)afspraken met witte ketenpartners. Die modelconvenanten moeten in 2009 gereed zijn.
3. De eerste stappen voor afspraken tussen huisartsen en GHOR zijn
gezet met het gezamenlijk ontwikkelen van de leidraad Opleiden,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 517, nr. 36

5

Trainen en Oefenen. De huisartsen zullen deze samen met de GHOR en
in ROAZ verband moeten implementeren in de sector.
4. In het kader van de overdracht aan en borging van activiteiten en
resultaten in de regio’s van lopende projecten van het programma
G-BIV stelt de koepel GHOR Nederland onder verantwoordelijkheid van
het veiligheidsberaad voor de zomer van dit jaar een stappenplan
(globaal plan van aanpak) op. Dit plan zal vervolgens uitgevoerd
worden door GHOR-Nederland. In dit kader wil ik voor het eind van dit
jaar nadere afspraken maken over de wijze waarop de pilot van het
slachtoffervolgsysteem een vervolg gaat krijgen. Daarbij moet overigens worden bedacht dat de totstandkoming van een geheel sluitend
systeem veel complicaties oplevert, bijvoorbeeld omdat slachtoffers
lang niet altijd identificeerbaar zijn.
5. In aansluiting hierop dient bovenregionale gewondenspreiding
aandacht te krijgen in de ZIROP’s.
6. In samenwerking met het Veiligheidsberaad wil ik de toekomst van de
GNK-C nader definiëren. Belangrijk hierbij is onder andere de
opkomsttijd, uitgangspunt hierbij zijn de basisvereisten crisisbeheersing.
De besturen van de veiligheidsregio’s zijn voor de volgende punten aan
snee:
7. Allereerst zal er van de zijde van het bestuur van de veiligheidsregio
veel meer bestuurlijke aandacht dan voorheen naar de GHOR en de
relaties met de zorgaanbieders moeten uitgaan. Het bestuur van de
veiligheidsregio zal zelf ook een intensieve relatie met de besturen van
de gezondheidsinstellingen in de eigen regio moeten aangaan.
8. De besturen van de veiligheidsregio’s moeten er voor zorgdragen dat
de operationele leidinggevende en coördinerende GHOR-functionarissen door opleiding en oefening voldoende bekwaam zijn om hun taken
uit te voeren. Ik zal de IOOV vragen mij in 2011 over de voortgang
daarvan te rapporteren.
9. De besturen van de veiligheidsregio’s dienenvanuit hun verantwoordelijkheid als opdrachtgever voor de GHOR- te borgen dat de rechtspositie van de GHOR-functionarissen goed is geregeld.
10. Tevens moeten de besturen van de veiligheidsregio’s bevorderen dat
de RGF’en deel uitmaken van de relevante zorgnetwerken; zoals
bijvoorbeeld het ROAZ.
Tot mijn verantwoordelijkheid neem ik het volgende:
11. De kerntaken en de daarbij behorende competenties van de leidinggevende en coördinerende GHOR-functionarissen dienen te worden
vastgelegd in regelgeving en het uitgangspunt te vormen voor het
opleiden en oefenen.
12. Ik wil de bovenregionale en grensoverschrijdende samenwerking
stimuleren door met mijn collega’s in België en Duitsland de mogelijkheden te verkennen om grensoverschrijdende samenwerkingverbanden te creëren.
13. Samen met mijn collega van VWS wil ik de IOOV verzoeken om samen
met de IGZ ons in 2011 nader te rapporteren over de vraag of de
afspraken die elke regio met zorginstellingen heeft gemaakt in een
redelijke verhouding staan tot de risico’s die de regio zelf heeft geïnventariseerd, dit in samenhang met de vigerende zorgwetgeving.
14. Voorts hebben mijn collega van VWS en ik het voornemen om in de
Wet publieke gezondheid de bestrijdingstaak en voorbereiding op een
infectieziektecrisis op te dragen aan respectievelijk de voorzitter en het
bestuur van de veiligheidsregio conform de crisisstructuur volgens de
WVR. Ook zal in deze wetswijziging de samenhang tussen de
aansturing van geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en
rampen (GHOR) en de publieke gezondheidszorg (GGD) worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 517, nr. 36

6

versterkt. Hiertoe worden de GGD regio’s ten minste congruent aan de
veiligheidsregio’s. In het wetsvoorstel, zoals dat aan het veld ter
consultatie is voorgelegd, is verder opgenomen dat de verantwoordelijkheid voor de aansturing van beide diensten bij één directeur
publieke gezondheid wordt belegd.
Ten slotte
Terugkijkend constateer ik dat er in de afgelopen tien jaar veel gedaan en
veel gebeurd is. Maar tien jaar is een lange periode. Bij de viering van het
eerste lustrum van de GHOR in 2004 zei mijn voorganger, de heer
Remkes, dat naar zijn mening door de gemeenten de GHOR nog te veel
als een verantwoordelijkheid van het Rijk wordt gezien. Ware woorden die
nog steeds opgaan. Met de komst van de veiligheidsregio’s verwacht ik
echter dat de lokale overheden hun verantwoordelijkheid voor de GHOR
nog beter gestalte zullen geven.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
G. ter Horst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 517, nr. 36

7