Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

32 317

JBZ-Raad

Nr. 756

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 maart 2022
Op 12 januari jl. heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
(ACVZ) een policy brief gepubliceerd, getiteld «EU-grenzen zijn ook onze
grenzen». De ACVZ doet in dat kader enkele aanbevelingen op het gebied
van EU-grensbewaking. Op 12 januari jl. vond op initiatief van uw Kamer
tevens een rondetafelgesprek over pushbacks plaats, waar de Commissie
Meijers een position paper voor heeft geschreven. Het kabinet dankt de
ACVZ en de Commissie Meijers voor hun inspanningen. Op 2 februari jl.
heb ik uw Kamer in het Tweeminutendebat over de informele JBZ-Raad
van 3-4 februari 2022 toegezegd om op beide stukken te reageren
(Handelingen II 2021/22, nr. 45, item 5). Mede namens de Minister van
Buitenlandse Zaken en de Minister van Defensie doe ik die toezegging
hierbij gestand.
De ACVZ komt tot zes verschillende aanbevelingen. Hieronder worden de
aanbevelingen geapprecieerd en verder uitgewerkt langs de lijnen van het
kabinetsbeleid. De drie aanbevelingen van de Commissie Meijers op de
Nederlandse houding ten aanzien van het Europese Grens- en Kustwacht
Agentschap (hierna: Frontex) zijn er integraal in verwerkt.
Vooropgesteld, het kabinet acht het van wezenlijk belang dat aan de
EU-buitengrenzen in lijn met internationaal en Europees recht gehandeld
wordt en benadrukt daarbij de verplichting tot het waarborgen van
fundamentele rechten. Het kabinet neemt dan ook actief stelling tegen
pushbacks, en spreekt zich daarover uit, zowel in bilateraal verband als in
diverse internationale gremia, bij (hoog)ambtelijke contacten, op
ministerieel niveau en op het niveau van regeringsleiders. Lidstaten van
de Europese Unie zijn zelf primair verantwoordelijk voor de uitvoering van
grensbewaking. Lidstaten bepalen dus zelf, met inachtneming van het
Unierecht zoals de Schengengrenscode, wie zij toegang tot hun grensgebied verschaffen. Daarbij dienen zij internationale verplichtingen na te
leven. Voor lidstaten met hoge migratiedruk is dit niet altijd eenvoudig.
Het kabinet heeft dan ook begrip voor de moeilijke situatie waarin deze

kst-32317-756
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 317, nr. 756

1

lidstaten zich bevinden en onderstreept het belang van robuust grensbeheer. Voor het kabinet staat echter buiten kijf dat bij grensbeheer van
zowel onze eigen grenzen als de gemeenschappelijke Europese buitengrenzen internationaal en Europees recht gerespecteerd dient te worden,
waaronder nadrukkelijk het beginsel van non-refoulement. Dit is ook van
belang omdat we als waardengemeenschap binnen de EU zorg moeten
dragen voor het respecteren van de rechtsstaat en het Unierecht in het
algemeen. Hierbij heeft de Europese Commissie een belangrijke rol, zoals
in de Verdragen is vastgesteld. De Commissie ziet, als hoedster van de
verdragen, toe op de naleving van Europees recht door de lidstaten.
Aanbeveling 1: Neem maatregelen om (in)directe verantwoordelijkheid voor mensenrechtenschendingen door Nederlandse
personele of materiële steun aan EU-grensbeheer, of door
Nederlandse financiële steun daaraan, te voorkomen
De ACVZ stelt in de eerste aanbeveling dat Nederland maatregelen moet
nemen om steun aan mensenrechtenrechtenschendingen te voorkomen.
Zoals hierboven gesteld dient grensbeheer plaats te vinden binnen de
daarvoor gestelde Europese en internationaalrechtelijke kaders. Dat geldt
zowel voor nationale operaties van lidstaten als voor personeel afkomstig
van verschillende lidstaten in gezamenlijke operaties. Het kabinet hecht
hier sterk aan en blijft oproepen tot het waarborgen van fundamentele
rechten aan de grens en zal dit blijven herhalen op alle mogelijke
gespreksniveaus, in bilaterale contacten en EU Gremia zoals ook door de
Commissie Meijers benadrukt.
De personele en materiële deelname van Nederland aan EU-grensbeheer
vindt plaats op basis van de Europese Grens- en Kustwacht verordening
(2019/1896, hierna: de EGKW-Verordening). Deze verordening bepaalt
hoeveel iedere lidstaat bij dient te dragen aan het permanente korps van
Frontex. Het kabinet hecht aan deze deelname. Zo wordt effectief
EU-grensbeheer, in lijn met het Unierecht, gewaarborgd en wordt
voorkomen dat op bepaalde plaatsen personele of materiële tekorten
ontstaan. De samenwerking vormt de basis van een veilig en robuust
Schengengebied waarin solidariteit en kennisoverdracht samenkomen en
lidstaten elkaar kunnen assisteren bij grensbeheer. Het bijdragen aan
operaties van Frontex is niet conditioneel, evenmin wordt de deelname
gebaseerd op geografische voorkeuren. Dat kan ook niet op basis van het
geldende Unierecht. Het kabinet wenst door deelname de praktijk van
EU-grensbeheer te verbeteren en te verstevigen, en eventuele zorgen over
de uitvoering ervan binnen Frontex te adresseren, in plaats van, in strijd
met het Unierecht, van deelname af te zien. Kortom, het kabinet acht het
van belang een constructieve bijdrage te leveren ten aanzien van de
operaties uitgevoerd door Frontex.
Ten aanzien van het inhouden van financiële steun is met uw Kamer
gedeeld dat het op basis van de reeds voor zeven jaar (2021–2027)
vastgestelde EU-wetgeving rondom het meerjarig financieel kader op dit
moment niet mogelijk is de financiering voor verschillende vormen van
grensbeheer voorwaardelijk te maken.1 Wel is in artikel 4 van de huidige
verordening tot oprichting van het fonds voor geïntegreerd grensbeheer
opgenomen dat «[d]e uit hoofde van het instrument gefinancierde acties
worden uitgevoerd met volledige inachtneming van de rechten en
beginselen die zijn verankerd in het acquis van de Unie en het Handvest
en de internationale verplichtingen van de Unie met betrekking tot de
grondrechten.» Het is aan de Europese Commissie om hierop toe te zien.
Het kabinet zal hier richting de Commissie alert op zijn.
1

Kamerstuk 22 112, nr. 3162

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 317, nr. 756

2

Op basis van artikel 258 van het EU-Werkingsverdrag (hierna: VWEU) kan
de Commissie stappen ondernemen tegen een lidstaat die volgens de
Commissie diens EU-rechtelijke verplichtingen niet nakomt. Dit kan alleen
op gebieden die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen en er
moet kunnen worden vastgesteld dat er sprake is van een inbreuk op een
specifieke bepaling van het Unierecht. De procedure in artikel 259 VWEU
biedt de mogelijkheid om een statenklachtprocedure te starten. Dit
betekent dat niet de Commissie, maar een lidstaat zich tot het Hof kan
wenden indien zij van mening is dat een andere lidstaat zijn verplichtingen onder het EU-recht niet nakomt. De klacht moet wel eerst aan de
Commissie worden voorgelegd, die daarover een met redenen omkleed
advies uitbrengt nadat betrokken staten de gelegenheid hebben gehad
over en weer opmerkingen te maken. Het starten van een statenklachtprocedure door Nederland, conform artikel 259 VWEU, zoals de Commissie
Meijers voorstelt, wordt door het kabinet op dit moment niet opportuun
geacht, omdat het een dermate zwaar en zelden gebruikt instrument
betreft dat het de bilaterale dialoog met de betrokken lidstaten ernstig kan
verstoren en daarnaast het risico behelst dat het de centrale positie van de
Commissie, als hoedster van de Verdragen, ondermijnt. Dit instrument
zou door Nederland dan ook enkel als laatste redmiddel moeten worden
ingezet, wanneer alle andere instrumenten onvoldoende resultaat
opleveren. Het kabinet wenst, mede in het licht van het gesprek over
aanvullende wetgeving (zie onder) op dit moment andere paden te
bewandelen.
Tot slot, jaarlijks wordt uw Kamer geïnformeerd over de personele en
materiële bijdrage van Nederland aan Frontex en ook waar de inzet plaats
zal vinden. Er zal vanaf dit jaar uitgebreider stilgestaan worden bij hoe
deze bijdrage tot stand komt, ook in relatie tot de actualiteiten.
Aanbeveling 2: Maak binnen de EU en met derde landen duidelijke afspraken over operationele verantwoordelijkheid in de
uitvoering van EU asiel- en migratiebeleid
De tweede aanbeveling ziet op duidelijke afspraken over operationele
verantwoordelijkheid in de uitvoering van Europees asiel- en migratiebeleid. Nederland onderkent het belang hiervan binnen de EU. De EU en
Nederland maken tevens afspraken met derde landen ten behoeve van het
voorkomen van irreguliere migratie. Deze afspraken dienen te allen tijde
te voldoen aan internationale en Europese regelgeving inclusief het
waarborgen van fundamentele rechten, zoals het beginsel van
non-refoulement. Dit benadrukken de EU en Nederland continu in de
gesprekken met derde landen waarover signalen bestaan dat het
waarborgen van deze rechten tekortschiet. Voor de uitvoering van
dergelijke afspraken worden Europese en nationale middelen ingezet,
zoals fondsen en operationele inzet. Voor de besteding van Europese en
nationale fondsen gelden duidelijke voorwaarden. Ook moeten organisaties, zowel overheden als (internationale) non-gouvernementele
organisaties, die met deze fondsen activiteiten uitvoeren in detail aan de
Europese Commissie en de Nederlandse overheid rapporteren over het
gebruik van deze middelen. Er wordt samengewerkt met betrouwbare
organisaties als het IOM, ICMPD en UNHCR ten behoeve van de implementatie van de afspraken. Tevens zijn de EU en Nederland operationeel
actief in derde landen. De operationele activiteit ziet vaak toe op capaciteitsopbouw waarbij het belang van mensenrechten centraal staat.
Ten aanzien van gezamenlijke operaties door Frontex binnen de EU,
stellen de Uitvoerend Directeur en de ontvangende lidstaat in overleg met
de deelnemende lidstaten een operationeel plan op, waarin de organisatorische en procedurele aspecten van de gezamenlijke operatie worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 317, nr. 756

3

opgenomen. In operationele plannen worden de waarborgen en procedures inzake eerbiediging van de grondrechten opgesomd. Voorbeelden
van elementen van deze operationele plannen zijn het juridisch raamwerk,
uitleg over het klachtenmechanisme, het meldpunt voor klokkenluiders en
de aanwezigheid van fundamental rights monitors. Het kabinet ziet
daarom geen noodzaak om daar nog een specifieke procedure aan toe te
voegen ten aanzien van pushbacks, zoals aanbevolen door de Commissie
Meijers. De mogelijkheden en routes hiervoor zijn ook opgenomen in de
operationele plannen. De operationele plannen zijn vertrouwelijk. Dat
heeft een belangrijke reden, te weten dat deze operationele informatie
bevatten die de modus operandi van onder meer mensensmokkelaars zou
kunnen voeden.
Gedurende de inzet van personeel binnen de operaties van Frontex vallen
de werkzaamheden van het gedetacheerde personeel formeel onder de
verantwoordelijkheid van Frontex op basis van het bovengenoemde
operationele plan. Er wordt desalniettemin nauw contact onderhouden
vanuit Nederland met het gedetacheerde personeel. Er wordt op nationaal
niveau zorg gedragen voor een briefing voorafgaand aan de missie
waarbij aandacht is voor meerdere onderwerpen, waaronder grondrechten. Dit is ook het geval voor de debriefing. Daarnaast is vanuit
Frontex in de voorbereiding, tijdens en naderhand aandacht voor
grondrechten en eventuele calamiteiten. In het geval personeel aangeeft
dat er in de gastlidstaat sprake is van onregelmatigheden of calamiteiten
zullen deze nationaal of in gezamenlijkheid met Frontex worden geadresseerd en opgevolgd conform de daarvoor interne procedures, denk aan
schorsing of andere sancties. Uiteraard hangt dit volledig af van de
omstandigheden van het specifieke geval. Het kabinet vertrouwt op de
kundigheid van het Nederlandse personeel en heeft op dit moment geen
informatie dat Nederlands gedetacheerd personeel op enige manier
betrokken is bij pushbacks. Hierdoor deelt het kabinet de zorg vanuit de
Commissie Meijers ten aanzien van interventie op operationeel niveau
niet. Bovendien is er voor lidstaten reeds ruimte voor het uiten van zorgen
en het stellen van vragen bij de totstandkoming van een operationeel
plan.
Aanbeveling 3: Stimuleer dat naleving van mensenrechten een
centraler onderdeel wordt van ontwikkeling, uitvoering en
controle van bestaande afspraken en operationele kaders op het
terrein van EU asiel- en migratiebeleid
Als derde aanbeveling adviseert de ACVZ om de naleving van mensenrechten een centraler onderdeel uit te laten maken van Europees asiel- en
migratiebeleid. Hierna wordt aan de hand van enkele voorbeelden
toegelicht dat het kabinet de naleving van mensenrechten reeds een
centraal onderdeel van de nationale inzet op het Europees asiel- en
migratiebeleid acht, en daarmee het belang van het doel van deze
aanbeveling onderschrijft. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van drie
voorbeelden.
De EGKW-Verordening beschrijft verschillende mechanismen om het
waarborgen van grondrechten binnen Frontex operaties te verstevigen.
Het kabinet heeft zich gedurende de onderhandelingen ook daarvoor
ingezet en bepleit nu actief de nauwkeurige implementatie ervan in de
praktijk. Voorbeelden hiervan zijn de onafhankelijke grondrechtenfunctionaris, het Consultative Forum (art. 108 EGKW-Verordening), de veertig
toezichthouders voor de grondrechten en de klachten- en rapportagemechanismen. Uit de recente onderzoeken is gebleken dat de waarborgen
onvoldoende hebben gewerkt. De aanbevelingen worden inmiddels stap
voor stap doorgevoerd. Via de Management Board wordt deze voortgang

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 317, nr. 756

4

nauwlettend gevolgd door de lidstaten. Frontex werkt momenteel o.a. aan
een werkinstructie voor de opvolging van Serious Incidents. Daarnaast is
voor de uiterste bevoegdheid van de Uitvoerend Directeur om een
operatie te staken – wanneer er sprake is van grondrechtenschendingen –
ook een werkinstructie opgesteld (art. 46 EGKW-Verordening). Onder
aanbeveling 5 wordt verder ingegaan op het vernieuwde klachtenmechanisme.
Uw Kamer heeft daarnaast middels het BNC-fiche2 de Nederlandse inzet
ontvangen ten aanzien van het voorstel tot herziening van de Schengengrenscode. Daarin is omschreven dat het kabinet het positief acht dat in
het kader van de grensbewaking er juridische kaders worden gecreëerd
voor maatregelen die ingezet kunnen worden wanneer er sprake is van
instrumentalisatie van migratie, zoals het beperken van het aantal
grensdoorlaatposten en de openingsuren daarvan. Het voorstel noemt
daarbij expliciet dat dergelijke beperkingen ten uitvoer dienen te worden
gelegd op proportionele wijze en op een manier die ten volle rekening
houdt met de rechten van personen. Het is hierbij van belang dat er
voldoende waarborgen zijn voor migranten die om asiel vragen. Het
kabinet zal hier in de onderhandelingen telkens op wijzen en zich ervoor
inzetten dat deze waarborgen ook behouden blijven.
Ook is uw Kamer in juli 2021 geïnformeerd middels het BNC-fiche3 over
het Schengenevaluatie- en monitoringsmechanisme. Daarin staat
verwoord dat het kabinet de versterking van de evaluatie van grondrechten steunt, waarmee een positieve impact op de bescherming van de
grondrechten wordt gewaarborgd bij de uitvoering van het Schengenacquis, onder andere op het terrein van buitengrenzen en terugkeer.
De onderhandelingen over het nieuwe Schengenevaluatieverordening zijn
in een vergevorderd stadium. Uw Kamer is hierover geïnformeerd op
14 maart middels het verslag van de formele JBZ-Raad van 3 en 4 maart.4
Aanbeveling 4: Verbeter toegang tot de rechter voor slachtoffers
van mensenrechtenschendingen op het terrein van EU asiel- en
migratiebeleid
De vierde aanbeveling ziet onder andere op de toegang tot de rechter
voor slachtoffers van mensenrechtenschendingen en het bevorderen van
alternatieve rechtsgangen. Vanzelfsprekend acht het kabinet het van
belang dat er voldoende adequate rechtsingangen zijn voor slachtoffers
van mensenrechtenschendingen.
Het is primair aan de lidstaten zelf om, in lijn met hun verplichtingen
onder het EVRM en het Handvest, een adequaat niveau van mensenrechtenbescherming te verwezenlijken en te voorzien in effectieve
rechtsbescherming.
Nederland zet zich er binnen de EU voor in om de toetreding van de EU
tot het EVRM zoveel mogelijk te bespoedigen en handelt daarmee dus al
in lijn met de aanbeveling van de AZVC om in te zetten op voortgang van
deze onderhandelingen en dus een obstakel voor toegang tot de rechter
weg te nemen. Verder geldt dat Nederland als uitgangspunt actief gebruik
maakt van het instrument van deelname aan zaken bij het EHRM en
EU-Hof, waarin vraagstukken rondom de rechtsstaat spelen om de inzet
op Rule of Law (met een evidente rechtsstaatdimensie) te ondersteunen.
Deze deelname onderstreept de Nederlandse inzet inzake het versterken
van de rechtsstaat binnen de Unie. Dat uitgangspunt neemt niet weg dat
2

Kamerstuk 22 112, nr. 2423
Kamerstuk 22 112, nr. 3163
4
Kamerstuk 32 317, nr. 751
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 317, nr. 756

5

per zaak wordt beoordeeld of deelname van Nederland opportuun is. Dit
geldt dus ook voor zaken over effectieve rechtsbescherming voor
slachtoffers van mensenrechtenschendingen op het terrein van EU asielen migratiebeleid. Onder aanbeveling 5 wordt verder in gegaan op de
speciale klachtenmechanismen binnen de EU-agentschappen.
Tot slot geldt dat in alle lidstaten (onafhankelijke) toezichthouders zijn
ingesteld, zoals Nationale Ombudsmannen en op Europees niveau de
EU-Ombudsman.
Aanbeveling 5: Verbeter interne klachtprocedures bij
EU-agentschappen en waarborg deze ook binnen de Nederlandse
vreemdelingenketen
In de vijfde aanbeveling wordt een oproep gedaan om de klachtenmechanismen op Europees niveau te verbeteren en op nationaal niveau te
waarborgen. Verder ingaan op de nationale praktijk valt buiten de
reikwijdte van deze brief. Het belang van goed functionerende klachtprocedures wordt onderstreept door het kabinet en is reeds deel van de inzet
van de afgelopen periode. Een belangrijk punt uit de rapporten over het
functioneren van Frontex waren de tekortkomingen van het klachtenmechanisme. Inmiddels worden de verschillende aanbevelingen van de
EU-Ombudsman doorgevoerd en zal het hernieuwde mechanisme worden
vastgesteld door de Management Board. Zoals bij uw Kamer bekend heeft
Nederland in de Management Board een vocale positie ingenomen in de
benodigde verbeteringen binnen het agentschap, waaronder het
klachtenmechanisme. Het kabinet neemt deze aanbeveling dan ook ter
harte.
De EU-lidstaten, en dus Nederland, zijn tevens betrokken bij het reilen en
zeilen van het Asielagentschap van de EU (hierna: EUAA), waaronder de
effectieve implementatie van de interne klachtprocedure, middels
deelname in de Management Board van het agentschap. Het kabinet zal
zich inzetten voor de implementatie van het klachtenmechanisme van het
EUAA, en de geleerde lessen vanuit de klachtenregeling Frontex worden
meegenomen conform de aanbeveling.
Aanbeveling 6: Versterk de onafhankelijke monitoring van de
uitvoering van bewaking van de EU-buitengrenzen
In de laatste aanbeveling adviseert de ACVZ om de onafhankelijke
monitoring aan de buitengrenzen te versterken. De regering steunt een
onafhankelijk monitoringsmechanisme, voorzien van middelen om de
taak uit te voeren in de Screeningsverordening, dat langs dezelfde lijnen
als het monitoringsmechanisme in de Terugkeerrichtlijn de goede
uitvoering ondersteunt voor en tijdens de verwijdering van vreemdelingen. Tevens zet het kabinet in op een sterker Schengenevaluatiemechanisme met betere waarborging van fundamentele rechten (zie ook
aanbeveling 3). Ook steunt het kabinet de inzet dat daadwerkelijke en
ongehinderde toegang voor organisaties zoals bijvoorbeeld de UNHCR
gewaarborgd moet blijven, zoals – voor de goede orde – dat nu ook al het
geval dient te zijn. Nederland blijft de ontwikkelingen aan de
EU-buitengrenzen kritisch volgen en blijft benadrukken dat de gedeelde
Europese normen dienen te worden gerespecteerd. Het kabinetsstandpunt
ten aanzien van sancties binnen de EU zijn onder aanbeveling 1 verder
toegelicht. Het kabinet meent dat unilateraal sancties opleggen niet past
in de samenwerking die in de Unie tussen de lidstaten bestaat.
Tot slot, het kabinet toont begrip voor lidstaten aan de EU-buitengrenzen
met hoge migratiedruk en de complexe situatie waarin zij zich kunnen
bevinden. Desalniettemin zal het kabinet zich blijven inzetten om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 317, nr. 756

6

bovenstaande boodschap voor het voetlicht te brengen. De aanhoudende,
zorgwekkende berichtgeving ten aanzien van de situatie aan de buitengrenzen wordt zeer serieus genomen en nauwlettend gevolgd. Dit is al
meermaals opgebracht en zal de komende kabinetsperiode herhaald
blijven worden, in bilaterale contacten met lidstaten of de Commissie en
binnen de daarvoor bestemde EU-gremia, om samen met alle betrokken
partijen te werken aan robuust grensbeheer in lijn met fundamentele
rechten.
Er ligt binnen Frontex een opdracht om de aanbevelingen, volgend uit de
onderzoeken van onder andere het Europees parlement en de Europese
Ombudsman, op te volgen en de bestaande mechanismen te versterken.
Nederland benadrukt het belang hiervan tijdens de vergaderingen van de
Management Board en zal dit ook blijven doen. Daarnaast is de
Management Board van Frontex recentelijk vertrouwelijk geïnformeerd
over een onderzoek van OLAF, het Europees Bureau voor Fraudebestrijding, over vermeende mistanden. De Management Board van Frontex
neemt de onderzoeksresultaten zeer serieus. Aan de opvolging moet in
EU-verband, in samenwerking tussen de Commissie en alle lidstaten,
invulling worden gegeven. Het kabinet zal de Kamer informeren zodra het
beschikt over informatie die gedeeld kan worden.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 317, nr. 756

7