Raad

vanState
NO.W04.19.0230/1

's-Gravenhage, 30 augustus 2019

Bij Kabinetsmissive van 10 juli 2019, no.201 7002224, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt de nota van wijziging op het voorstel van wet houdende algemene regels
inzake het elektronisch verkeer in het publieke domein en inzake de generieke
digitale infrastructuur (Wet digitale overheid), met toelichting.
Het wetsvoorstel digitale overheid regelt de manier waarop burgers en bedrijven
kunnen inloggen op de digitale systemen van overheidsorganisaties. Voor burgers
wordt voorzien in een gemengd stelsel: de overheid verzorgt zelf inlogmiddelen
(DigiD en varianten daarop met een hoger betrouwbaarheidsniveau) en geeft
daarnaast ruimte voor private inlogmiddelen, die worden geselecteerd op basis van
aanbesteding.
In de nota van wijziging wordt de methode van aanbesteding losgelaten. Er komt mede op aandringen van de Tweede Kamer - een open systeem van toelating:
ieder inlogmiddel dat aan de wettelijke en unierechtelijke eisen voldoet wordt
toegelaten. Voor dit open systeem wordt gekozen omdat - zo stelt de regering het tempo waarin innovatie zich voltrekt het afgelopen jaar sterk is toegenomen.
Dit zorgt ervoor dat burgers en medeoverheden beter en sneller gebruik kunnen
maken van wat de markt hen aan nieuwe mogelijkheden te bieden heeft.’
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
procedure voor het erkennen en toelaten van private inlogmiddelen, en over de
schorsing en intrekking van zulke middelen. In verband daarmee is nadere
toelichting en aanvulling van de nota van wijziging wenselijk.
1

Erkenning en toelating van private inlogmiddelen

De procedure voor het erkennen en toelaten van private inlogmiddelen (die
overigens niet van toepassing is op inlogmiddelen die door andere EU-lidstaten zijn
erkend)^ roept een aantal vragen op.
a.
Certificering
Bij de aanvraag voor een erkenning moet een verklaring worden gevoegd van een
geaccrediteerde certificerende instelling, waaraan het vermoeden kan worden

Toelichting, Algemeen. Kamerstukken II 2018/19, 34972, nr. 11.
De elDAS-verordening geeft lidstaten de bevoegdheid pm inlogmiddelen die zijzelf hebben erkend
op betrouwbaarheidsniveau substantieel of hoog aan te melden bij de Europese Commissie.
Andere lidstaten zijn dan verplicht deze inlogmiddelen te erkennen voor hetzelfde
betrouwbaarheidsniveau (artikel 6 van verordening 910/2014 van het Europees Parlement en de
Raad van 23 juli 2014 betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor
elektronische transacties in de interne markt en tot intrekking van Richtlijn 1999/93/EG, Pb 2014,
L 257/73.

AAN DE KONING

ontleend dat aan de geldende (wettelijke) eisen is voldaan.^ De minister beslist
echter op de aanvraag.
Een certificaat of conformiteitsverklaring is in het algemeen een zelfstandig
document met eigen rechtsgevolg (keurmerk of toelating).In dit geval geeft de
certificerende instelling een verklaring af, die echter niet meer is dan een
vermoeden dat aan de geldende eisen is voldaan. Het is in feite een advies aan de
minister, die zelf op de aanvraag moet beslissen. Daarom dient hij, zo volgt uit het
zorgvuldigheidsbeginsel, te toetsen of de (geaccrediteerde) certificerende instelling
zorgvuldig onderzoek heeft verricht.® Dat vergt dat het ministerie over de
benodigde deskundigheid daartoe beschikt. De Afdeling heeft in eerdere adviezen
gewezen op de noodzaak voor de overheid (ministeries) om voldoende
deskundigheid in eigen huis te hebben inzake ICT en digitalisering, in het bijzonder
ook wanneer belangrijke uitvoerende taken worden uitbesteed aan private
partijen.®
Mocht evenwel een ander uitgangspunt beoogd zijn en in het voorstel uitgegaan
worden van een positieve conformiteitsbeoordeling die - afgezien van de
zwaarwegendheidstoets die hierna (onder b) wordt besproken - toegang geeft tot
de markt, dan dient dit expliciet tot uitdrukking te worden gebracht.^
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader toe te lichten en zo nodig aan
te passen.
b.
"Zwaarwegende redenen"
Er is nog een aanvullende weigeringsgrond waar de certificerende instelling niet
aan toetst, maar de minister wel: hij weigert een aanvraag tot erkenning als
"zwaarwegende redenen zich daartegen verzetten". De term "zwaarwegende
redenen" geeft de minister een weinig afgebakende bevoegdheid om erkenning te
weigeren. De toelichting geeft iets meer informatie hoe dit begrip is gedacht:
volgens de toelichting kan het gaan om overwegingen zoals
- cyberveiligheid,
- staatsveiligheid, of
- ernstig gevaar dat de erkenning mede zal worden gebruikt om strafbare
feiten te plegen of uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen voordelen
te benutten,®

Voorgesteld artikel 9, vierde lid.
Kabinetsstandpunt over conformiteitsbeoordeling en accreditatie in het overheidsbeleid.
Kamerstukken II 2015/16, 29304, nr. 6, bijlage. Een voorbeeld is het systeem van certificering in
de Jeugdwet (artikel 3.4, vierde lid, van de Jeugdwet).
Artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht.
Advies van 3 mei 2018 over het voorstel van Wet digitale overheid, W04.17.0400, Kamerstukken
II 2017/18, 34972, nr. 4, punt 1. Ongevraagd advies over digitalisering van 31 augustus 2018,
W04.18.0230, Kamerstukken II 2017/18, 26643, nr. 557, punt 4.1.
In dat geval is die beoordeling een beschikking en de certificerende instelling in zoverre een
bestuursorgaan, waarvan status, bevoegdheden en ministerieel toezicht bij wet zullen moeten
worden geregeld.
Voorgesteld artikel 9, zesde lid, en de toelichting op dat artikel.

Het laatstgenoemde criterium wordt ook gebruikt in de Wet Bibob.® Die wet geeft
de overheid de bevoegdheid om beschikkingen, aanbestedingen en opdrachten te
weigeren als aan het ernstig gevaar-criterium is voldaan. De nota van wijziging
geeft de minister echter niet de bevoegdheid om een Bibob-toets te laten uitvoeren
door het Landelijk Bureau Bibob, zoals geregeld in die wet. Zelf kan de minister
geen strafrechtelijke gegevens inzien; Bureau Bibob kan dat wel.
Het begrip "zwaarwegende redenen" komt al elders in het wetsvoorstel voor: het
is een weigeringsgrond bij de procedure voor erkenning van bedrijfs- en
organisatiemiddelen (middelen waarmee bedrijven en organisaties bij de overheid
kunnen inloggen). In die procedure is het begrip in de wet zelf ingevuld met het
Bibob-criterium en is bovendien bepaald dat de minister het Landelijk bureau Bibob
kan inschakelen.
De Afdeling acht het van belang dat het begrip "zwaarwegende redenen" als
weigeringsgrond voor private inlogmiddelen nader wordt ingevuld in de wet zelf.
Daartoe kan het Bibob-criterium ook op deze plaats in de wet worden
opgenomen; waarbij het aanbeveling verdient om de minister ook hier de
bevoegdheid te geven het Bureau Bibob in te schakelen.
Als behoefte bestaat aan andere weigeringsgronden (de toelichting noemt,
zoals gezegd, cyberveiligheid en staatsveiligheid als niet-limitatieve gronden),
verdient het uit oogpunt van rechtszekerheid aanbeveling die zo concreet
mogelijk in de wet zelf te omschrijven.
De Afdeling adviseert de nota van wijziging in deze zin aan te vullen.
2.

Schorsing en intrekking van inlogmiddelen; tijdelijke voortzetting

De minister kan de erkenning van een inlogmiddel schorsen of intrekken als niet
wordt voldaan aan de gestelde eisen en voorschriften of - opnieuw - in geval van
zwaarwegende redenen."
a.'
Invulling van het criterium
Het verdient aanbeveling ook op deze plaats het criterium "zwaarwegende
redenen" materieel in te vullen. De aanbevelingen uit punt 1b gelden hier
eveneens.
b.
Overgangssituatie
Als de minister een inlogmiddel opschort of intrekt, kunnen de gebruikers van dat
middel in de problemen komen. Zo mogelijk moet hen tijd en gelegenheid worden
geboden om over te stappen op een ander inlogmiddel; wie een privaat inlogmiddel
heeft, zal niet in alle gevallen DigiD of een ander inlogmiddel hebben geactiveerd.

® Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
Artikel 11, zevende en achtste lid.
” Voorgesteld artikel 9, zevende lid.

Als de erkenning wordt ingetrokken op verzoek van de houder kan de minister de
houder verplichten zijn activiteiten tijdelijk voort te zetten met het oog op
continuïteit.’^ Op die manier krijgen de gebruikers de tijd om over te stappen. Die
mogelijkheid is er niet bij schorsing of intrekking anders dan op eigen verzoek.
De Afdeling adviseert de nota van wijziging aan te vullen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij de
nota van wijziging en adviseert daarmee rekening te houden voordat deze bij de
Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Voorgesteld artikel 9, achtste lid.