Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2869

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 april 2020
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche dat
werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling over de toekomst van het Oostelijk Partnerschap
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2869
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2869

1

Fiche: Mededeling over de toekomst van het Oostelijk Partnerschap
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Gezamenlijke mededeling van de Europese Commissie en de Hoge
Vertegenwoordiger van de Europese Unie voor Buitenlandse Zaken en
Veiligheidsbeleid aan het Europees parlement, de Europese Raad, de
Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de
Regio’s: «Het beleid inzake het Oostelijk Partnerschap na 2020: de
weerbaarheid versterken – een Oostelijk Partnerschap dat iedereen ten
goede komt».
b) Datum ontvangst Commissiedocument
19 maart 2020
c) Nr. Commissiedocument
JOIN(2020) 7 final
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1586430757735&uri=CELEX:52020JC0007
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Raad Buitenlandse Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Buitenlandse Zaken
2. Essentie voorstel
Het Oostelijk Partnerschap kwam in 2009 tot stand als apart onderdeel van
het Europees Nabuurschapsbeleid (ENB). De EU en haar oosterburen
werken via het partnerschap aan het bevorderen van vrede, stabiliteit en
welvaart.
Na een consultatie onder lidstaten, de landen van het Oostelijk Partnerschap (OP)1 en andere betrokkenen publiceerden de Commissie en de
Hoge Vertegenwoordiger (HV) op 19 maart 2020 de gezamenlijke
mededeling «Het beleid inzake het Oostelijk Partnerschap na 2020: De
weerbaarheid versterken – een Oostelijk Partnerschap dat iedereen ten
goede komt».
Uit deze mededeling blijkt dat de doelen van het OP wat de Commissie en
de HV betreft ook na 2020 onveranderd blijven: bijdragen aan democratie,
welvaart, stabiliteit en samenwerking op basis van gedeelde waarden.
Overkoepelend doel voor het OP post-2020 is het versterken van de
weerbaarheid (resilience) van de OP-landen. Daarbij is met name een nog
intensievere inzet nodig op rechtstatelijkheid, corruptiebestrijding,
anti-discriminatie, de rol van onafhankelijke media en het maatschappelijk
middenveld en bevordering van gendergelijkheid als basisvoorwaarden
voor duurzame ontwikkeling. Het conditionaliteitsbeginsel houdt een
centrale rol bij het stimuleren van hervormingen.

1

Armenië, Azerbeidzjan, Georgië, Oekraïne, Moldavië en Wit-Rusland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2869

2

De verwachting is dat de OP-top in juni (mits deze niet wordt uitgesteld
vanwege COVID-19) een mandaat zal verlenen om op basis van de
voorliggende mededeling tot nieuwe concrete resultaten te komen voor
na 2020.
De Commissie en de HV komen tot vijf algemene beleidsdoelstellingen
voor na 2020:
1) Veerkrachtige, duurzame en geïntegreerde economieën: meer
regionale handel en economische integratie; verbeteren van (toegang
tot) investeringen; versterken van interconnectiviteit; investeren in
mensen (vooral in jeugd en ondernemerschap) via o.a. onderwijs.
2) Verantwoordingsplichtige instellingen, de rechtstaat en veiligheid:
beter meetbaar maken van voortgang op justitiële hervormingen; het
vergroten van de onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht van de
rechterlijke macht; extra inzet op bestrijding van corruptie en
economische misdaad; meer steun voor veiligheidsdialogen en
-samenwerking.
3) Ecologische veerkracht en klimaatbestendigheid: stimuleren van een
«groene transitie»; ondersteunen bij ontwikkeling lokale en hernieuwbare energiebronnen; inzet op de bevordering van volksgezondheid
en welzijn.
4) Robuuste digitale transformatie: versterken van de digitale infrastructuur en «digitale overheden» (eGovernance); vergroten van de
cyber-weerbaarheid.
5) Weerbare, rechtvaardige en inclusieve samenlevingen: inzet op een
transparante overheid, maatschappelijke betrokkenheid en invloed
voor burgers; borgen van onafhankelijke media en toegang tot
feitelijke informatie; bescherming van mensenrechten; en waarborgen van mobiliteit van burgers binnen bestaande afspraken.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het kabinet onderschrijft de doelstellingen van het OP: het bevorderen
van vrede, stabiliteit en welvaart aan de oostgrens van Europa waarvan
burgers in de OP-landen én in de EU profiteren. Hierbij hecht het kabinet
sterk aan het conditionaliteitsprincipe: die landen die commitment tonen
aan de hervormingsagenda moeten op financiële en inhoudelijke steun
kunnen rekenen. Anderzijds geldt ook dat een gebrek aan commitment
moet kunnen leiden tot aanpassing van de steun. Dit is ook de lijn die het
kabinet heeft uitgedragen tijdens de laatste OP-top in november 20172 en
de OP-ministeriële in mei 20193.
Het kabinet hecht grote waarde aan de bestendiging van de speciale
relatie die de Unie met de zes partnerlanden heeft opgebouwd, met onder
andere toegenomen handel, mobiliteit en connectiviteit tot gevolg.4 Ook
door middel van de bilaterale inzet richting de landen van het OP tracht
het kabinet hieraan een bijdrage te leveren. Via onder andere het
«Nederlands Fonds voor Regionale Partnerschappen» (NFRP) – Matra
programma en het Mensenrechtenfonds gaat in het bijzonder aandacht uit
naar rechtstaatontwikkeling, het tegengaan van corruptie, het bevorderen
van de mensenrechten en de positie van minderheden. Daarbij helpt
Nederland deze landen met de implementatie van de met de EU
afgesproken hervormingen. Ook helpt het kabinet waar mogelijk de
2

Kamerstuk 21 501-02, nr. 1802
Kamerstuk 21 501-02, nr. 2004
4
https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/
20_deliverables_for_2020_monitoring_state_of_play_2019.pdf
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2869

3

economische banden tussen Nederland en de OP-landen te versterken.
Nederland heeft ambassades in Azerbeidzjan, Oekraïne, en Georgië.
Conform het amendement van het Lid Voordewind c.s.5 zal ook een
ambassade in Armenië worden geopend. In Moldavië en Wit-Rusland zijn
ambassadekantoren gevestigd. Tenslotte heeft Nederland met Armenië,
Georgië, Moldavië en Oekraïne een bijzondere relatie in het kader van de
kiesgroepen bij IMF, Wereldbank en de European Bank voor wederopbouw en ontwikkeling (EBRD). Het Kiesgroepprogramma ondersteunt
hervormingen in deze landen op het gebied van openbare financiën.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet zal, gegeven de huidige crisis naar aanleiding van het
COVID-19, waar nodig en relevant, maatschappelijke en economische
gevolgen hiervan meewegen in zijn verdere inzet ten aanzien van de
uitwerking van de voorliggende mededeling.
Het kabinet verwelkomt de gezamenlijke mededeling van Commissie en
HV. Daarbij is het positief dat de Nederlandse inzet, zoals geformuleerd
tijdens het consultatietraject, adequaat terugkomt in de mededeling. Het
kabinet onderschrijft de vijf algemene beleidsdoelstellingen die in de
mededeling worden geformuleerd, en hecht daarbinnen speciaal belang
aan de doelstellingen 2, 3 en 5.
Hoewel de partnerlanden sinds de start van het OP in 2009 concrete
stappen hebben gezet constateert het kabinet net als de Commissie en de
HV dat er tegelijkertijd nog veel ruimte voor verdere ontwikkeling is. De
met de partnerlanden tijdens de OP-top in 2017 overeengekomen doelen
(«20 deliverables for 2020») zijn niet op alle vlakken gehaald. Met name op
het vlak van goed bestuur en rechtstaatontwikkeling hebben de ingezette
hervormingen nog onvoldoende tot resultaat geleid6. In het open
consultatietraject, dat de Commissie initieerde om input te verzamelen
voor de gezamenlijke mededeling, vroeg het kabinet dan ook versterkte
aandacht voor rechtstaatontwikkeling als essentiële voorwaarde voor
ontwikkeling op andere terreinen.
Daarnaast is het kabinet van mening dat het OP een volwassen samenwerkingsverband moet zijn waarbinnen aandacht is voor de urgente
uitdagingen van deze tijd. Om die reden riep het kabinet in het consultatietraject tevens op tot meer samenwerking met de OP-landen om
uitdagingen op het gebied van milieu, duurzaamheid en klimaatverandering het hoofd te bieden. Tot slot wees het kabinet op het belang
tastbare resultaten voor burgers te realiseren om het draagvlak voor
samenwerking met de EU te behouden.
Commissie en HV leggen de juiste nadruk op de gemeenschappelijke
Europese waarden als basis voor de samenwerking met de partnerlanden
zonder te zijn gezwicht voor de wens van sommige lidstaten en partnerlanden het partnerschap te plaatsen in het licht van mogelijke
EU-toetreding of om te vormen tot een geopolitiek of puur economisch
instrument. Conform de Nederlandse wensen wordt ingezet op
verbreding van het draagvlak voor noodzakelijke hervormingen en
samenwerking door het leveren van concrete, zichtbare resultaten voor de
bevolking van de partnerlanden. Daarnaast besteedt de mededeling
aandacht aan de noodzakelijke vergroening van de samenwerking en op
handhaving van de bestaande, betrekkelijk informele samenwerkings5
6

Kamerstuk 35 300 V, nr. 10
https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/
20_deliverables_for_2020_monitoring_state_of_play_2019.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2869

4

structuur waarin met behoud van de inclusiviteit toch ruimte is voor
gedifferentieerde relaties met ieder van de zes partnerlanden.
Het kabinet zal erop toezien dat de Commissie de in de mededeling
omschreven centrale rol van goed bestuur en rechtstaatontwikkeling ook
daadwerkelijk handen en voeten geeft. Een goed bestuurde en rechtvaardige samenleving is een doel op zich en tevens een noodzakelijke
voorwaarde voor ontwikkeling op andere terreinen. Daarbij ziet het
kabinet graag een brede definitie van goed bestuur en rechtstaat
gehanteerd: een democratisch staatsbestel met onafhankelijke instituties
en onafhankelijke rechtspraak, waarin de mensenrechten worden
beschermd en bevorderd en er voldoende ruimte is voor maatschappelijke organisaties op nationaal en lokaal niveau, vrije media en mediageletterdheid en gendergelijkheid. Het kabinet verwacht dat de Commissie
de in de partnerlanden noodzakelijke hervormingen en de daarover te
maken afspraken nauwgezet volgt en daarover met regelmaat en op
inzichtelijke wijze aan de lidstaten rapporteert. Daarbij is voor het kabinet
van belang dat ook gedurende de COVID-19 crisis en de periode van
normalisatie na de crisis de beginselen van de rechtstaat en mensenrechten gerespecteerd en zonodig hersteld te worden.
De inzet in de mededeling op beter meetbare resultaten op het vlak van
rechtstatelijkheid kan daarbij behulpzaam zijn. Het kabinet hecht er voorts
aan dat de steun van de Unie aan de partnerlanden, financieel of
anderszins, conditioneel blijft aan het tempo van de hervormingen met
betrekking tot goed bestuur en rechtstaat. Dat betekent «more-for-more»,
om partnerlanden die goede voortgang maken een stimulans te bieden.
Maar het betekent ook «less-for-less»: waar de voortgang beneden de
maat is of zelfs verslechtering optreedt, zal het steunpakket moeten
worden herzien door bijvoorbeeld assistentie te verschuiven van de
overheid naar maatschappelijke organisaties en lokaal bestuur. Het
kabinet ziet dat het belang van conditionaliteit in de mededeling
voldoende wordt onderstreept.
Daarnaast zal het kabinet erop toezien dat de samenwerkingsprogramma’s, ook op andere terreinen dan rechtstaathervorming, erop
gericht zijn snelle en tastbare resultaten op te leveren voor de bevolking.
Verbetering van inkomenspositie en leefomstandigheden staat daarbij
centraal, waardoor ook het draagvlak in OP-landen voor samenwerking
met de Europese Unie wordt verbreed en verstevigd. Voor de drie
geassocieerde landen Oekraïne, Georgië en Moldavië, waarmee tevens
een vrijhandelsovereenkomst (DCFTA) is afgesloten, alsmede voor
Armenië (CEPA) biedt volledige implementatie van de met de Unie
gemaakte afspraken de basis. Maar ook voor Azerbeidzjan (waarmee
momenteel over een samenwerkingsovereenkomst wordt onderhandeld)
en Wit-Rusland is het van belang te zorgen dat de bevolking de vruchten
plukt van de samenwerking. Het kabinet acht het hierbij opportuun dat in
de mededeling extra aandacht wordt geschonken aan de positie van
jongeren en aan de bevolking in perifere gebieden.
Het kabinet verwelkomt ook dat de samenwerking meer dan in het
verleden zal bijdragen aan het behalen van wereldwijde milieu en
klimaatdoelstellingen. Zoals ook aangekondigd in de mededeling over de
Green Deal7 voorziet de commissie een «groene agenda» binnen het OP.
Die aankondiging wordt in de voorliggende mededeling verder uitgewerkt. De Commissie zal zich naar het oordeel van het kabinet vooral
moeten richten op bewustwording in de partnerlanden alsmede er zorg
voor moeten dragen dat een aanzienlijk deel van de activiteiten in de
7

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/european-green-deal-communication_en.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2869

5

OP-regio aantoonbaar direct of indirect bijdraagt aan verbetering van het
milieu, behoud van biodiversiteit en tegengaan van klimaatverandering.
Het kabinet is verder van mening dat politieke associatie en economische
integratie geen doel op zich zijn maar dat de aandacht voor hervormingen
centraal moeten staan. Daarbij staat buiten kijf dat het OP geen
voorportaal is van EU-lidmaatschap.
Tot slot zal het kabinet, in het licht van de huidige wereldwijde COVID-19crisis, de Commissie aansporen om verdere voorstellen te doen om een
deel van de samenwerking in het kader van het Oostelijk Partnerschap,
binnen de huidige budgettaire kaders, te richten op versterking van het
zorgstelsel in de partnerlanden alsmede op opbouw en versteviging van
hun capaciteiten om te gaan met exogene crises binnen de budgettaire
mogelijkheden.8
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Onder lidstaten bestaat brede steun voor het Oostelijk Partnerschap. De
verwachting is derhalve dat alle lidstaten de mededeling in meer of
mindere mate zullen verwelkomen. Er zitten wel accentverschillen in de
manier waarop lidstaten de doelstellingen van het OP beogen te bereiken.
Enkele overwegend Centraal-Europese lidstaten zien verdere politieke
associatie en economische integratie als basisvoorwaarde voor een
succesvol OP. Naar verwachting zal ook het Europees parlement de
mededeling steunen.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid voor de mededeling is
positief. Volgens artikel 8 van het EU-verdrag ontwikkelt de EU met de
naburige landen bijzondere betrekkingen, die erop gericht zijn een ruimte
van welvaart en goed nabuurschap tot stand te brengen welke stoelt op
de waarden van de Unie en gekenmerkt wordt door nauwe en vreedzame
betrekkingen die gebaseerd zijn op samenwerking. De mededeling
voorziet niet in concrete regelgeving. De Commissie en de HV schetsen in
de mededeling de beleidsdoelstellingen die na de OP-top verder dienen te
worden uitgewerkt. Het nabuurschapsbeleid ziet op/omvat een groot
aantal beleidsterreinen van de Unie, zoals het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek, ontwikkelingssamenwerking, maar ook het
terrein van justitie en binnenlandse zaken. Op het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek is sprake van een exclusieve bevoegdheid
van de Unie (artikel 3, lid 1, onder e, VWEU). Op het terrein van ontwikkelingssamenwerking is sprake van een parallelle bevoegdheid van de EU
en de lidstaten. De uitoefening van EU-bevoegdheid belet de lidstaten niet
hun eigen bevoegdheid uit te oefenen (artikel 4, lid 4 VWEU). Op het
terrein van justitie en binnenlandse zaken is sprake van een gedeelde
bevoegdheid (artikel 4, lid 2, onder j VWEU).
b) Subsidiariteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de
subsidiariteit van de mededeling. Beleid ten aanzien van de nabuurschapspartners, waaronder de landen van het OP, is bij uitstek beleid dat
8

Kamerstuk 21 501-04, nr. 230

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2869

6

op niveau van de EU kan worden gevoerd. De EU als geheel heeft een
grotere slagkracht dan de lidstaten afzonderlijk.
c) Proportionaliteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de
proportionaliteit van de mededeling. De mededeling staat in evenredige
verhouding tot beoogde resultaten en gaat niet verder dan hiervoor
noodzakelijk is. De vijf door de Commissie en de HV aangedragen
thematische beleidsdoelstellingen dragen voorts naar verwachting op
geschikte wijze bij aan het bereiken van de doelstellingen van het OP:
bijdragen aan democratie, welvaart, stabiliteit en samenwerking op basis
van gedeelde waarden en de in de mededeling omschreven hoofddoelstelling: het versterken van de weerbaarheid van de OP-partners.
d) Financiële gevolgen
Er worden voor deze mededeling geen additionele middelen gevraagd.
Indien er gevolgen zijn voor de EU-begroting is Nederland van mening dat
de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende MFK is leidend voor een
integrale afweging van middelen voor de periode na 2020; Nederland wil
niet vooruitlopen op de besluitvorming over het volgende MFK.
Indien er sprake is van budgettaire gevolgen voor Nederland, dan zullen
deze worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline. Er zal hierbij
ook gekeken moeten worden naar de financiële gevolgen voor decentrale
overheden.
e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
De mededeling maakt gebruik van reeds bestaande structuren en levert
geen extra regeldruk en administratieve lasten op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2869

7