> Retouradres Postbus 16292 2500 BG Den Haag

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
t.a.v. de minister, de heer M.G.J. Harbers
Postbus 20904
2500 EX Den Haag

Adviescollege ICT-toetsing
Muzenstraat 95
Den Haag
Postbus 16292
2500 BG Den Haag
adviescollegeicttoetsing.nl
Contactpersoon
info@adviescollegeicttoetsing.nl
Kenmerk
2023-0000274165
Uw kenmerk
IENW/BSK-2021/266705

Datum

12 mei 2023

Betreft

Definitief BIT-advies programma Vrachtwagenheffing

Geachte heer Harbers,
Uw voorganger heeft het Adviescollege ICT-toetsing verzocht een toets uit te
voeren op het programma Vrachtwagenheffing (VWH) van het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat. De opdrachtgever van het programma is de
directeur-generaal Mobiliteit (DGMo). Het advies kan als volgt worden
samengevat:
Het programma VWH beoogt het invoeren van een heffing voor vrachtwagens
op basis van afgelegde kilometers op daartoe aangewezen trajecten en de
netto-opbrengsten hiervan terug te sluizen naar de vervoerssector voor
innovatie en verduurzaming. De kosten voor realisatie van de VWH worden
geraamd op 400 miljoen euro.
Conclusie
De maatschappelijke meerwaarde van VWH wordt voor een belangrijk deel
bepaald door de omvang van de terugsluis en het moment waarop die start.
Dat vraagt om een doelmatig ingericht stelsel en een slagvaardige uitvoering
van het programma. Op beide aspecten zien we nog aanzienlijke risico’s,
waardoor de opbrengsten voor verduurzaming mogelijk tegen gaan vallen:
A. Doelmatigheid VWH onder druk door inrichtingskeuzes
B. Kans op vertraging door te weinig scherpte in realisatietraject.
Advies
Om tijdig te komen tot een doelmatig en toekomstbestendig stelsel adviseren
we u meer ruimte te creëren om in te spelen op veranderingen:
1. Werk een ingroeiscenario uit
2. Zorg voor wendbaarheid in de afspraken met de markt
3. Vergroot de slagvaardigheid van het programma.
Hieronder vindt u eerst een korte beschrijving van het programma. Daarna
werken we bovenstaande analyse en adviezen nader uit. Wij concentreren ons
hierbij op de belangrijkste risico’s van het programma. In de bijlage vindt u de
details van het programma.

Pagina 1 van 11

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
12 mei 2023

KORTE OMSCHRIJVING VAN HET PROGRAMMA VWH

Kenmerk
2023-0000274165

In het regeerakkoord van het vorige kabinet (Rutte III) is afgesproken dat in
Nederland, in navolging van omringende landen, zo spoedig mogelijk een
vrachtwagenheffing wordt ingevoerd. Daarbij gaan Nederlandse en buitenlandse
vervoerders een heffing betalen op basis van het aantal afgelegde kilometers. De
hoogte van het tarief hangt af van het gewicht en de CO2-uitstoot van het
voertuig.
Met VWH beoogt het kabinet de volgende doelstellingen te behalen:
• Bijdragen aan het behalen van klimaatdoelen door binnen- en buitenlands
vrachtverkeer te laten betalen voor het gebruik van de weg. Dit gebeurt door
de omzetting van een vaste belasting (motorrijtuigenbelasting en
Eurovignet/Belasting Zware Motorvoertuigen) naar een (gedeeltelijk)
variabele heffing waarbij betaald wordt per gereden kilometer.
• Een bijdrage leveren aan de verduurzaming van de Nederlandse
vervoerssector door de netto-opbrengst terug te sluizen in de vorm van
subsidies voor onder andere de transitie naar alternatieve energievormen.
Per 1 januari 2023 is de realisatiefase van het programma VWH gestart. Het
tolstelsel moet voldoen aan EU-regels die onder andere eisen stellen aan
interoperabiliteit tussen landen. Een belangrijke eis betreft het kunnen gebruiken
van één apparaat (on-board unit of OBU) in alle Europese landen met tolheffing.
De gekozen uitwerking lijkt op de oplossing die in België sinds 2016 operationeel
is. Middels een OBU registreert een vervoerder de afgelegde kilometers op wegen
waarvoor de heffing geldt. Door middel van waarnemingsapparatuur langs de
kant van de weg, fysiek toezicht en administratieve controle wordt op naleving
gecontroleerd.
Bij de realisatie is een aantal overheidspartijen betrokken. RDW is als centrale
uitvoerder verantwoordelijk voor tolheffing, toezicht en handhaving, en stuurt
andere partijen functioneel aan. Rijkswaterstaat (RWS) stelt bestaande
wegportalen open om ze geschikt te maken voor de waarnemingsapparatuur. Het
Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) doet de incasso en inning van
bestuurlijke boetes; de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt fysiek
toezicht.
Daarnaast is een rol weggelegd voor marktpartijen. De administratie van de
gereden kilometers en de betaling van tolgelden gebeurt door private, door de
RDW geaccrediteerde EETS-aanbieders1. Vervoerders sluiten een abonnement
met deze veelal internationale dienstverleners. Vervoerders die geen gebruik
kunnen of willen maken van een EETS-aanbieder kunnen terecht bij de
Hoofddienstaanbieder (HDA). RDW start dit voorjaar aanbestedingen voor zowel
de HDA als voor het plaatsen en beheren van waarnemingsapparatuur.

1

European Electronic Toll Service (EETS) is een dienst die de uitwisselbaarheid tussen elektronische
tolsystemen in de Europese Unie moet verbeteren. EETS-aanbieders kunnen hun diensten verlenen
binnen Europese gebieden waar zij als aanbieder zijn toegelaten

Pagina 2 van 11

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
12 mei 2023

CONCLUSIE: RISICO OP MINDER OPBRENGSTEN VOOR VERDUURZAMING

Kenmerk
2023-0000274165

De met VWH beoogde bijdrage aan de verduurzaming van het vrachtvervoer
wordt vooral bepaald door de omvang van de terugsluis en het moment waarop
die start. Om die bijdrage zo groot mogelijk te laten zijn, dient een zo doelmatig
mogelijk stelsel te worden ingericht. Ook is een strakke sturing nodig om tijdige
invoering te realiseren. Op beide aspecten zien we nog aanzienlijke risico’s, die
we hierna uitwerken.
A. Doelmatigheid onder druk door inrichtingskeuzes
Het invoeren van VWH vereist de realisatie en exploitatie van een infrastructuur
voor registratie, inning, toezicht en handhaving. Daarmee is het in zichzelf al een
dure manier om verduurzaming van de vervoerssector te stimuleren. De jaarlijkse
rekening voor de vervoerssector voor de dekking van de realisatie- en
exploitatiekosten bedraagt de eerste vijf jaar 205 miljoen euro. De geraamde
netto-opbrengst van 491 miljoen euro22 resulteert in de eerste vijf jaar daarom in
een netto jaarlijkse terugsluis van 286 miljoen euro. Als de kosten onverhoopt
hoger uitkomen, valt de terugsluis lager uit. Een doelmatige inrichting van het
stelsel is dus cruciaal om een zo groot mogelijke bijdrage aan de verduurzaming
van de sector te realiseren. Wij zien hier een aantal risico’s.
Beperkte aandacht voor kansrijke technologische vernieuwingen
Het programma kiest ervoor om concepten en technische uitwerkingen over te
nemen van andere EU-landen. Wij achten dit verstandig, maar we zien ook het
risico dat het programma door vast te houden aan de oorspronkelijke opzet
onvoldoende rekening houdt met voortschrijdende inzichten en nieuwe
technieken.
Dit risico speelt met name bij de keuze voor de in te zetten technologie voor de
registratie. Na een brede blik in de voorbereidingsfase lijkt het programma nu
toch vooral in te zetten op het gebruik van OBU’s. Deze techniek bestaat echter al
een tiental jaren en inmiddels dienen zich alternatieven aan. Het programma is
zich hier weliswaar van bewust, maar we missen de doorvertaling daarvan naar
de aanbestedingen. Dit kan leiden tot een onnodig duur stelsel:
• De markt biedt nu al geïntegreerde oplossingen die de aanschaf van een OBU
overbodig maken, zoals een ‘slimme’ tachograaf. Hoewel de regelgeving
alternatieve technologie niet uitsluit, lijkt het programma voor de HDA in te
zetten op OBU’s. Daardoor committeert de overheid zich voor een tiental
jaren aan deze technologie. Tussentijds overstappen naar alternatieve
oplossingen leidt immers tot een forse afschrijving op de investering in OBU’s.
Het programma schat het aantal benodigde OBU’s voor de HDA op 630.000
met een investering van circa 95 miljoen euro.
• In de Memorie van Toelichting wordt een ticketsysteem als alternatief voor
OBU’s bij incidenteel gebruik van het Nederlandse wegennet expliciet
uitgesloten, omdat deze oplossing duurder zou uitvallen. Ervaringen in andere
EU-landen laten echter zien dat digitale ticketsystemen wel degelijk een
doelmatig alternatief vormen voor incidentele gebruikers van het wegennet en
2

Dit betreft de geraamde bruto-opbrengst van VWH (€ 807 miljoen), verminderd met de lagere
opbrengsten van andere belastingen. De totale realisatiekosten van het programma zijn geraamd op
€ 400 mln. Deze kosten worden voorgefinancierd vanuit het Mobiliteitsfonds en worden gedurende
vijf jaar in gebracht mindering op de terugsluis. Het programma raamt de jaarlijkse exploitatiekosten
op € 125 miljoen.

Pagina 3 van 11

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
12 mei 2023

voor gestolen of defecte OBU’s. Wij vinden het daarom niet verstandig om
een ticketsysteem op voorhand uit te sluiten en juichen het toe dat het
programma bereid lijkt te zijn het inzetten hiervan te heroverwegen.

Kenmerk
2023-0000274165

Handhaving onvoldoende gericht op innovatieve en meer doelmatige oplossingen
Het programma heeft de door België gekozen functionele invulling van
waarneming en handhaving in essentie overgenomen en geschaald naar de
Nederlandse situatie. Onduidelijk is of dit de meest doelmatige invulling is. We
geven twee voorbeelden:
•

•

Het aantal in te richten waarnemingslocaties is onvoldoende onderbouwd.
Kern van de gekozen invulling is het plaatsen van waarnemingsapparatuur op
vaste en variabele plekken langs het wegennet om vrachtwagens te
signaleren met een ontbrekende of niet (goed) werkende OBU. Op basis van
onderzoek zijn circa veertig vaste locaties geselecteerd, waarmee een
gemiddelde controlekans van eens per honderd kilometer kan worden
gerealiseerd. Die controlekans lijkt niet gemotiveerd op basis van de
verwachte omvang van de fraude. Het programma kiest er bovendien niet
voor om te starten met een beperkter aantal waarnemingslocaties, maar legt
zich op voorhand vast op deze veertig locaties. Daardoor mist het programma
een kans om te leren van de praktijk.
In de aanbesteding van de datadienst Waarneming worden vergaande
inhoudelijke eisen gesteld aan de methode van waarneming. Hierdoor worden
mogelijk meer doelmatige oplossingen die een vergelijkbaar effect kunnen
realiseren, waaronder het hergebruik van informatie uit reeds bestaande
kentekencontroles, op voorhand uitgesloten.

Risico’s publiek/private samenwerking nog onvoldoende gemitigeerd
Tijdens ons onderzoek liep de voorbereiding van twee aanbestedingstrajecten
voor respectievelijk de HDA-rol en de Waarneming. Ook was het programma
bezig met de uitwerking van een accreditatieproces voor EETS-dienstverleners.
Een analyse van de concept-aanbestedingsstukken leert dat de risico’s van het
gekozen stelsel van publiek/private samenwerking daarin nog onvoldoende zijn
gemitigeerd. Als deze risico’s optreden heeft dat een negatieve impact op de
doelmatigheid van het stelsel. De drie belangrijkste risico’s zijn:
• De contractopzet voor de HDA is nog onvoldoende robuust voor significante
wijzigingen in omstandigheden. Het businessmodel van de HDA is atypisch.
Omdat iedereen ‘gratis’ de heffing moet kunnen betalen is de dienstverlening
van de HDA in beginsel kosteloos. Ook kan de HDA geen klanten weigeren en
draagt hij het risico van niet betalende vervoerders. Daarnaast is er
onzekerheid over het marktaandeel van de HDA. Het programma gaat uit van
60%, maar in België is het marktaandeel inmiddels teruggelopen naar circa
40%. Dit stelt hoge eisen aan de contractopzet die voldoende flexibel moet
zijn om met deze onzekerheden om te gaan en voldoende richting moet
geven om ook bij significante wijzigingen in de businesscase een balans te
vinden tussen een redelijke vergoeding voor de HDA en de kosten voor de
overheid. De relevante concept aanbestedingsbijlagen laten zien dat de
gedachtevorming daarover nog niet is afgerond.
• Het programma beoogt de HDA-rol en de Waarneming uiteindelijk te gunnen
aan elk één leverancier. Dit creëert een sterke afhankelijkheid van deze twee
leveranciers. Continuïteitswaarborgen, inclusief terugvalopties, zijn nog
onvoldoende uitgewerkt in de stukken:

Pagina 4 van 11

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
12 mei 2023

-

•

Waarborgen voor de aanbestedende partij zijn onvoldoende uitgewerkt.
Daarbij gaat het om zaken als intellectueel eigendom, het (laten)
uitvoeren van audits, de geschillenregeling, en een wachtkamerregeling.
Ook de doorvertaling hiervan naar de positie van onderaannemers is nog
onvoldoende.
Onduidelijk is welke terugvalopties zijn onderzocht voor het geval een
leverancier afspraken niet meer nakomt en welke afwegingen daarbij
precies zijn gemaakt. Voor zover is gekozen voor step-in rights, ontbreekt
de uitwerking daarvan in de aanbestedingsstukken.
Onduidelijk is of bij de waarnemingsapparatuur sprake is van geopolitieke
risico’s en of die voldoende zijn afgedekt.
De keuze voor “Systeemgerichte Contractbeheersing” (SCB) 3 leidt tot een
relatief grote afstand tussen opdrachtgever en opdrachtnemers. Dit vormt, in
combinatie met het atypische businessmodel en de sterke afhankelijkheid van
externe deskundigheid, een risico voor het afdwingen van de naleving van de
HDA-rol.

Kenmerk
2023-0000274165

B. Kans op vertraging door te weinig scherpte in realisatietraject
De urgentie om te verduurzamen blijkt uit het feit dat de sector erop aandringt
om de terugsluis snel te starten. Daarom is het belangrijk dat VWH zo snel
mogelijk, bij voorkeur al per 1 januari 2026, operationeel wordt. Er zijn echter
risico’s en onzekerheden die kunnen leiden tot vertraging en daarmee indirect ook
tot extra kosten. Wij werken deze risico’s en onzekerheden hierna uit.
Implementatietraject VWH nog onvoldoende beheersbaar
We zien de volgende verbeterpunten voor het implementatietraject:
• Het programma streeft ernaar bij de livegang een zo groot mogelijk deel van
de uiteindelijke functionaliteit operationeel te hebben. Bij een complexe
implementatie als VWH is het echter een best practice om te kiezen voor een
ingroeiscenario door te starten met een minimale uitwerking en die later uit te
bouwen. Door de verschillende realisatiesporen te focussen op die minimale
uitwerking kan de livegang worden versneld. Ook kan bij de uitbouw rekening
worden gehouden met praktijkervaringen en nieuwe ontwikkelingen. De
minimale uitwerking zou bijvoorbeeld betrekking kunnen hebben op het
aantal portalen voor Waarneming, het aantal OBU’s voor de HDA, of de
minimaal noodzakelijke ICT-functionaliteit.
• Door het ontbreken van een heldere implementatiestrategie en duidelijkheid
over de minimumcondities is niet scherp hoe de route naar livegang eruitziet
en welke afhankelijkheden daarbij spelen. Daardoor heeft het programma ook
nog geen kritiekepadplanning op kunnen stellen. Een dergelijke planning is
een conditio sine qua non om te kunnen sturen op een snelle invoering van
VWH.
Risico van haastwerk en uitloop bij aanbestedingstrajecten
De aanbestedingstrajecten voor de Waarneming en de HDA starten volgens de
planning respectievelijk per 1 april en 1 mei 2023; ze kennen een geplande
doorlooptijd van een jaar. Het programma moet nog veel werk verzetten om de
benodigde uitwerking in voldoende kwaliteit neer te zetten. Zo zijn, zoals we
3

SCB is een binnen RWS gehanteerde systematiek waarbij een leverancier zelf de kwaliteit van
producten/diensten controleert en zich daarover verantwoordt, en waarbij de opdrachtgever primair
vaststelt of dit kwaliteitsmanagementsysteem naar behoren functioneert en zo nodig aanvullend
daarop risico-gebaseerd toetsen uitvoert.

Pagina 5 van 11

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
12 mei 2023

eerder aangaven, terugvalopties en continuïteitswaarborgen nog onvoldoende
uitgewerkt. Ook de uitwerking van de nadere selectiecriteria en gunningseisen
vraagt nog aandacht. Daardoor is er een risico op vertraging. Door
afhankelijkheden met andere sporen in het realisatietraject heeft dat al snel
consequenties voor de invoeringsdatum.

Kenmerk
2023-0000274165

De aanbestedingsregels bieden slechts beperkt ruimte om zaken in de selectie- en
latere dialoogfase te repareren. Als het programma vasthoudt aan de planning
zonder de eisen vooraf voldoende scherp te articuleren, dreigen de leveranciers in
die fasen te veel het stuur in handen te krijgen.
Ten slotte zien we risico’s in de continuïteit van de aanbestedingskennis. De
overgang naar de realisatiefase gaat gepaard gaat met aflopende contracten met
externen die een belangrijke rol hebben gespeeld in de voorbereiding. Beoogde
kennisopbouw door RDW kost tijd waardoor uitstroom van kennis op korte termijn
lastig kan worden ondervangen.
Beperkte uitwerking requirements risico voor planning en aansturing leveranciers
Tijdens ons onderzoek was het programma bezig met een inhaalslag bij het
uitwerken van requirements en het beheer hiervan. In de voorbereidingsfase
heeft DGMo de eisen van de stakeholders op hoofdlijnen vastgelegd. De
detaillering en concretisering hiervan naar toetsbare eisen voor de realisatie en de
aanbestedingen is echter nog in volle gang en ligt op het kritieke pad:
• De detaillering en concretisering maakt hiaten en onduidelijkheden zichtbaar
die zo spoedig mogelijk moeten worden opgelost, gezien de tijdlijnen van de
verschillende deelprojecten. Zo waren ten tijde van ons onderzoek bij de
aanbestedingen voor de HDA-rol en Waarneming respectievelijk een kleine
20% en ruim 60% van de eisen nog niet stabiel.
• Het programma heeft op hoog niveau ‘waardescenario’s’ opgesteld. De
uitwerking van de hierin geformuleerde businesseisen in ICT-eisen loopt nog
terwijl het ontwikkeltraject van de software al is gestart. Dat kan leiden tot
herstelwerk en vertraging.
• Het is niet duidelijk traceerbaar of en hoe uitgebrachte adviezen (bijvoorbeeld
op het gebied van informatiebeveiliging en privacy) zijn overgenomen en
vertaald in requirements.
• Het beheer van de requirements is nog niet op orde, mede omdat RDW nog
geen knoop heeft doorgehakt over het implementeren van de daarvoor
noodzakelijke tooling.
• De beoogde externe uitvoering van een integrale ketentest vereist scherper
geformuleerde eisen en acceptatiecriteria dan nu het geval is.
ICT-realisatietraject RDW houdt onvoldoende rekening met afhankelijkheden
De ICT-organisatie van RDW ontwikkelt onder verantwoordelijkheid van het
programma de ICT-functionaliteit om VWH te kunnen uitvoeren. Omdat het
bouwtraject nog niet was gestart, hebben we in ons onderzoek alleen de opzet
hiervan kunnen beoordelen. Over die opzet zijn we op hoofdlijnen positief:
• De architectuur is marktconform en sluit aan bij andere EU-landen;
• De omvang van te ontwikkelen componenten is beperkt;
• Het ontwikkeltraject borduurt voort op het technisch platform en het design
dat ook in het programma Tijdelijke Tolheffing is gebruikt;
• Opgebouwde kennis uit dit programma wordt opnieuw ingezet;
• Er wordt gestart met de meer risicovolle en randvoorwaardelijke
functionaliteit, zoals de koppeling met EETS-dienstverleners.

Pagina 6 van 11

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
12 mei 2023

Hoewel we over de gekozen opzet positief zijn hebben we zorgen over het
ontbreken van een onderbouwde planning die rekening houdt met
afhankelijkheden van andere onderdelen van het implementatietraject. Het
ontbreken van zo’n planning maakt dat er een kans is op vertraging en leegloop
bij het ontwikkelteam.

Kenmerk
2023-0000274165

Hiaten in uitwerking besturing stelsel
Het gekozen besturingsmodel ziet er op papier logisch uit, maar in de uitwerking
zijn inmiddels al een aantal issues naar voren gekomen. Als die niet snel worden
beslecht komt de planning van onder andere de aanbestedingstrajecten verder
onder druk te staan. Bovendien kan, gelet op de beperkte uitwerking van het
model, niet worden uitgesloten dat zich bijvoorbeeld in de aanbestedingstrajecten
nieuwe issues voordoen die tot vertraging leiden. Tijdens ons onderzoek kwamen
drie issues aan het licht:
• In het aanbestedingstraject voor Waarneming ontstond discussie over
rolverdeling tussen RWS als wegbeheerder, de door RWS ingehuurde
beheerpartijen en de nog in te huren leverancier voor de Waarneming. Wie is
straks verantwoordelijk voor de installatie en het onderhoud? Aan welke
voorwaarden moet deze partij voldoen? Hoe kunnen de eerder met de
onderhoudspartijen afgesproken KPI’s worden gewaarborgd?
• De rolverdeling tussen RDW, ILT en CJIB bij handhaving, en bezwaar en
beroep is nog niet in detail uitgewerkt. Onduidelijkheid over die rolverdeling
kan consequenties hebben voor de ICT-functionaliteit en de tijd om deze te
realiseren.
• De rol en het mandaat van RDW als stelselcoördinator bij het bewaken van de
compliance van partijen op het gebied van informatiebeveiliging en privacy is
nog niet uitgewerkt. Wij missen bijvoorbeeld een detailuitwerking van het
verwerkingsregister conform de AVG.
Naast de bovengenoemde punten hebben we zorgen over het kritisch vermogen
van het programma. Weliswaar zijn er advies- en dwarskijkrollen ingevuld op
verschillende aspecten (kwaliteitsborging, financial control, CIO-rol,
Informatiebeveiliging en privacy), maar de impact op het programma lijkt beperkt
en de verantwoording daarover in de stukken is vaak gering. Zo zegt het
programma aanbevelingen op het gebied van zakelijke rechtvaardiging en
planning deels over te nemen, maar wij zien dat de risico’s op deze aspecten nog
steeds onvoldoende zijn gemitigeerd.
ADVIES: CREËER RUIMTE OM IN TE KUNNEN SPELEN OP
VERANDERINGEN
De belangrijkste risico’s die we onderkennen hebben betrekking op het tijdig en
tegen zo laag mogelijke kosten realiseren van een toekomstbestendig stelsel in
een omgeving die nog sterk in beweging is. Om die risico’s zo goed mogelijk het
hoofd te bieden adviseren we u om langs drie lijnen bij te sturen teneinde ruimte
te creëren om op veranderingen in te spelen:
1. Werk een ingroeiscenario uit
Om tolheffing zo snel mogelijk te kunnen invoeren en tevens de hiervoor
genoemde onzekerheden hanteerbaar te maken, adviseren we om – binnen de
wettelijke mogelijkheden – een ingroeiscenario uit te werken. Dat ingroeiscenario
moet in de eerste plaats helderheid geven over de minimumeisen voor livegang.

Pagina 7 van 11

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
12 mei 2023

Op basis daarvan kunnen de verschillende stappen in de implementatie worden
uitgewerkt en worden afhankelijkheden zichtbaar. Daarmee kan ten slotte een
kritiekepadplanning worden opgesteld waarmee als het ware kan worden terug
geredeneerd vanaf de invoeringsdatum. Daardoor wordt het beter mogelijk om te
sturen op de invoeringsdatum en eventuele verstoringen – inclusief hun impact op
het geheel – tijdig te signaleren.

Kenmerk
2023-0000274165

Een tweede belangrijk voordeel van een ingroeiscenario is dat het programma
daarmee tijd kan kopen om keuzes op een later moment in te vullen op basis van
concrete praktijkinformatie. Bij de HDA is de uitdaging vooral om zodanige
afspraken te maken met de markt dat kan worden gestart met alleen de minimaal
noodzakelijke OBU’s, om zo tijd te kopen voor innovatieve ontwikkelingen.
Het uitwerken van een ingroeiscenario voor toezicht en handhaving komt neer op
een afgewogen keuze voor een tijdelijk lager niveau van handhaving bij invoering,
door te volstaan met minder waarnemingslocaties en een lager niveau van fysiek
toezicht en dit vervolgens uit te breiden op basis van praktijkervaringen.
2. Zorg voor wendbaarheid in de afspraken met de markt
Het programma is voornemens om zowel voor de HDA als voor Waarneming
langjarige verplichtingen aan te gaan met een marktpartij. De wijze waarop de
beide aanbestedingen worden ingestoken en de afspraken die uiteindelijk
contractueel worden vastgelegd bepalen in belangrijke mate de mogelijkheden
van zowel de overheid als de marktpartijen om in te spelen op nieuwe
ontwikkelingen en innovaties die nodig zijn om ook in de toekomst een zo
doelmatig mogelijk stelsel te houden. In dit licht adviseren we het programma in
de aanbestedingen aandacht te besteden aan de volgende aspecten:
• Benut de aanbestedingstrajecten om de innovatieve mogelijkheden van de
markt (en de timing daarvan) scherper in beeld te brengen. Zorg ook dat de
af te sluiten contracten ruimte bieden om die innovaties tijdens de looptijd
gefaseerd te introduceren. Voorkom zo veel mogelijk dat technische
specificaties een belemmering vormen voor de inzet van nieuwe technieken.
Geef marktpartijen incentives om innovatie verder te stimuleren.
• Vertaal het gekozen ingroeiscenario waar mogelijk door naar een
ingroeiscenario voor de marktpartijen. Onderzoek in elk geval met de
beoogde HDA-partij de mogelijkheden om bij aanvang te volstaan met een
minimaal aantal OBU’s, eventueel in combinatie met leveringsafspraken met
OBU-leveranciers.
• Onderzoek met voorrang de introductie van alternatieven voor OBU’s bij
incidenteel gebruik, zoals een digitaal ticketsysteem, waarmee in België al
een pilot wordt uitgevoerd. Breng de eventuele blokkades in de regelgeving
die dit in de weg staan in beeld en los die zo mogelijk nog voor de invoering
van VWH op.
3. Vergroot de slagvaardigheid van het programma
Wij adviseren u om de aansturing van het programma op een aantal punten aan
te scherpen om zo de kans op uitloop in tijd en geld te beperken. Concreet
adviseren we het programma:
• Breid het (uitvoerings-)kader uit met de randvoorwaarden voor een
ingroeiscenario en terugvalopties ingeval van tegenvallers.

Pagina 8 van 11

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
12 mei 2023

•

•

•

•

•

•

Neem voldoende tijd om aanbestedingen grondig voor te bereiden en
inhoudelijk te laten toetsen en zorg voor continuïteit in de beschikbaarheid
van cruciale aanbestedingskennis gedurende het hele traject. Haastwerk geeft
een grote kans op problemen in de aanloop naar de livegang en extra kosten
tijdens de exploitatie. Heroverweeg de keuze voor Systeemgerichte
Contractbeheersing en dwing in elk geval het recht op audits af.
Vul de nog bestaande hiaten in de uitwerking van requirements in en verbeter
de traceerbaarheid van toevoegingen en wijzigingen. Geef daarnaast prioriteit
aan de doorvertaling (inclusief uitwerking toetsing op compliance van
informatiebeveiliging en privacy) naar de verschillende contexten.
Implementeer daartoe zo snel mogelijk de requirements managementtool en
zorg vanuit de regierol van RDW voor stelselbrede ontsluiting van daarin
opgenomen eisen.
Voer vroegtijdig simulaties uit van de toekomstige beheersituatie met
verschillende voorstelbare scenario’s (inclusief ‘non-happy flows’). Werk op
basis daarvan de processen en de rolverdeling en verantwoordelijkheden
tussen RDW, ILT, CJIB en RWS in detail uit.
Versterk het kostenbewustzijn binnen het programma door in de
voortgangsrapportages een actueel beeld te geven van de gerealiseerde
kosten en de verwachte kosten tot aan de livegang op basis van de actuele
implementatiestrategie.
Breng systematisch consequenties van alternatieven in beeld, bijvoorbeeld bij
externe adviezen. Motiveer keuzes vanuit hun bijdrage aan de doelstellingen
van VWH. Denk vooraf na over plannen B mochten veranderingen optreden of
mijlpalen worden overschreden.
Versterk het kritisch vermogen van het programma door te investeren in
onafhankelijke dwarskijkers op alle relevante aspecten. Geef dwarskijkers
meer positie binnen het programma, bijvoorbeeld door hun bijdragen altijd te
agenderen in de stuurgroep en expliciet over hun inbreng te besluiten.

Kenmerk
2023-0000274165

***
Tot slot danken wij alle geïnterviewden voor hun medewerking en openheid. Wij
hopen met dit advies een bijdrage te leveren aan de beheerste implementatie van
een doelmatig en toekomstvast stelsel voor Vrachtwagenheffing en aan de
verduurzaming van het vrachtvervoer.
Met de meeste hoogachting,
namens het Adviescollege ICT-toetsing,
w.g.

w.g.

drs. H.J.A. van Osch
Voorzitter

drs. S.J. van Amerongen
Secretaris-directeur

Pagina 9 van 11

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
12 mei 2023
Kenmerk
2023-0000274165

Bijlage
Informatie over het programma Vrachtwagenheffing
Nr.
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Onderwerp
Projectnaam
Opdrachtgever
Startdatum project
Einddatum project
Type project
Fase Project

7.

Totaal budget

8.

Reeds uitgegeven per
VGR 10 juli 2022
Doelstelling

9.

10.
11.

12.
13.

Maatschappelijke/
beleidsdoelstelling
Meetbare baten

Huidige technologie/
architectuur
Doeltechnologie/architectuur

14.
15.

Omvang systeem
Aantal gebruikers

16.

Belanghebbenden

Toelichting
Vrachtwagenheffing (VWH)
Directeur-generaal Mobiliteit van het ministerie van IenW
2017
2026 (exacte datum nog niet bepaald)
Realisatie beleidsdoelstelling

De voorbereiding van het programma is gestart in
2017.

In 2018 is het beleidskader vastgesteld en gestart
met voorbereiding van aanbestedingen. In verband
met de val van het kabinet Rutte III is het
programma stilgelegd en op verzoek van de Tweede
Kamer na een aantal maanden weer opgestart.

In augustus 2022 is de Wet VWH gepubliceerd in het
Staatsblad.

Per 1 januari 2023 is de derde fase (realisatie)
formeel gestart en heeft RDW de rol als
coördinerende uitvoeringsorganisatie (CUO).
Programmabudget 400 miljoen euro; geschatte jaarlijkse
exploitatiekosten 125 miljoen euro.
80 miljoen euro.
•

Binnen- en buitenlands vrachtverkeer laten betalen
voor het gebruik van de weg, door de omzetting van
een vaste belasting (motorrijtuigenbelasting en
Eurovignet) naar een variabele heffing waarbij
betaald wordt per gereden kilometer.
•
Innoveren en verduurzamen van de Nederlandse
vervoerssector. In het regeerakkoord is afgesproken
dat inkomsten van de VWH in overleg met de sector
worden teruggesluisd naar de vervoerssector door,
naast verlaging van de motorrijtuigenbelasting op
vrachtauto’s, gelden voor innovatie en
verduurzaming
Innoveren en verduurzamen van de Nederlandse
vervoerssector
De jaarlijkse heffingsopbrengst is geraamd op 806
miljoen euro, waar, na aftrek van fiscale derving (zoals
beëindiging Eurovignet) en de realisatie- en
exploitatiekosten jaarlijks 286 miljoen euro van over blijft
voor innovatie en verduurzaming van de sector.
Niet van toepassing
Belangrijkste componenten:

Tolstelsel op basis van On Board Units in
vrachtwagens en controle/handhaving met ANPR
(kentekenherkenning) en op basis van EETSstandaarden

Solution architectuur: basisplatform RDW op basis
van o.a. Azure bouwblokken
Verwacht: 1.565 functiepunten (telling Gartner 2020)
850.000 vrachtwagens op jaarbasis (raming oktober
2022)
•
Vertegenwoordigers van de transportsector
(Transport en Logistiek Nederland))

Pagina 10 van 11

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
12 mei 2023

17.

Aanbesteding voorzien

•
•
•
•

•
•
•

DGMO-beleid
Commerciële dienstverleners
De vervoerssector
Natuur- en milieuorganisaties
Ketenpartners (RDW, CJIB, ILT, Rijkswaterstaat)
Een private hoofddienstaanbieder
Waarneming van voertuigpassages
Dienstverlener voor de uitvoering van ketentesten

Kenmerk
2023-0000274165

Informatie over het uitgevoerde onderzoek
Nr
1.

Onderwerp
Type onderzoek

2.

Aanmelddatum

3.
4.
5.
6.
7.
8.

Start onderzoek
Afronden onderzoek
Datum concept advies
Datum definitief advies
Eerder onderzoek
Onderzoeksmethode

Toelichting
Advies over risico en slaagkans; conform artikel 2, lid 2
sub a1 Instellingsbesluit Adviescollege ICT-toetsing
2021 (aanmeldbrief zonder datum)
Verzoek tot uitstel van het ministerie van IenW: 24
december 2021
15 november 2022
15 maart 2023
12 april 2023
12 mei 2023
Niet van toepassing
Interviews, documentstudie

Pagina 11 van 11