Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

30 140

Voorstel tot wijziging van het Reglement van
Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
en van het Reglement van de commissie voor de
Verzoekschriften in verband met de invoering
van het burgerinitiatief

Nr. 16

BRIEF VAN HET PRESIDIUM
Aan de Leden
Den Haag, 2 juli 2014
Op voorstel van de commissie voor de Werkwijze der Kamer legt het
Presidium hierbij aan u voor de evaluatie van de regeling inzake het
burgerinitiatief. Deze evaluatie is opgesteld door de commissie voor de
Verzoekschriften en Burgerinitiatieven en uitvoerig besproken in beide
genoemde commissies.
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
A. van Miltenburg
De Griffier van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
J.E. Biesheuvel-Vermeijden

kst-30140-16
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 140, nr. 16

1

BIJLAGE
Aan het Presidium
Den Haag, 14 mei 2014
De commissie voor de Werkwijze der Kamer heeft in haar vergadering van
14 mei 2014 kennisgenomen van de evaluatie van de regeling inzake het
burgerinitiatief zoals opgesteld door de commissie voor de Verzoekschriften en Burgerinitiatieven.
De commissie voor de Werkwijze der Kamer beveelt het Presidium de
evaluatie van harte aan en geeft haar in overweging deze door te geleiden
naar de Kamer.
Met vriendelijke groet,
De griffier van de commissie voor de Werkwijze der Kamer
P.T.M. van Doorn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 140, nr. 16

2

BIJLAGE
Aan de voorzitter van de commissie voor de Werkwijze der Kamer
Den Haag, 27 maart 2014
Hierbij zend ik u een evaluatie van de regeling van het burgerinitiatief die
is opgesteld door de commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven.
De commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven is van
mening dat het aan de commissie voor de Werkwijze is om te beoordelen
of deze evaluatie aanleiding geeft tot aanpassing van de regeling en,
indien het antwoord bevestigend luidt, de Kamer ter zake een concreet
voorstel te doen.
Met vriendelijke groet,
De voorzitter van de commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven,
H. Neppérus,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 140, nr. 16

3

BIJLAGE
EVALUATIE VAN DE REGELING VAN HET BURGERINITIATIEF
Aanleiding
De commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven (in het
vervolg: de commissie VB) heeft in het voorjaar van 2012 besloten om
eind 2012 een evaluatie van het functioneren van de regeling van het
burgerinitiatief gereed te hebben. Niet alleen is periodieke evaluatie reeds
van aanvang af de bedoeling geweest, ook na elk besluit van de Kamer
om een ingediend burgerinitiatief niet in behandeling te nemen klinkt de
roep om een evaluatie. Met name het zogenoemde tweejaren-criterium,
op grond waarvan de meeste ingediende burgerinitiatieven niet
behandeld worden, roept veel kritiek op, waarover in het vervolg meer1.
Dat het periodiek evalueren van de regeling serieus genomen wordt, blijkt
alleen al uit het feit dat dit de derde evaluatie is sinds de invoering van de
regeling in mei 20062. Na de eerste evaluatie eind 2008 blijft de regeling
ongewijzigd, op twee aanvullingen na: steunbetuigingen mogen voortaan
ook digitaal aangeleverd worden en betrokken bewindspersonen zullen
voortaan worden uitgenodigd om aan een eventueel debat in de Kamer
over het initiatief deel te nemen. Eind 2011 evalueert de commissie VB
met name het tweejaren-criterium, omdat de toepassing van dit criterium
niet alleen voor de commissie zelf lastig is maar ook op onbegrip bij
indieners stuit. De commissie besluit echter om de Kamer geen voorstel
tot schrapping of aanpassing van het criterium te doen toekomen, omdat
zij in meerderheid de motieven achter het criterium steunt. Zij besluit
tevens om eind 2012 de evaluatie te herhalen.
Het tweejaren-criterium nogmaals onder de loep
Thans ligt de derde evaluatie voor en ook die zal zich vooral richten op het
tweejaren-criterium. De overige reglementaire criteria waarop de
commissie VB ingediende burgerinitiatieven toetst, roepen in de praktijk
namelijk nauwelijks problemen op, wat op zichzelf al als een evaluatieve
waarneming kan gelden. Er is slechts éénmaal bij de commissie VB
geprotesteerd tegen een van de andere criteria, namelijk dat belastingen
geen onderdeel mogen uitmaken van een burgerinitiatief.
Ook het vereiste aantal steunbetuigingen (40.000) roept geen protesten
op. Een enkele maal is bij de commissie VB geïnformeerd naar de precieze
motivering van dit aantal, waarbij is verwezen naar het debat daarover in
2006 en de wens van een Kamermeerderheid om een zekere drempel te
willen opwerpen tegen al te eenvoudige en omstreden voorstellen.
In het Kamerdebat in 2006 is uitvoerig bij het tweejaren-criterium
stilgestaan. Het oorspronkelijke voorstel bevatte een eenjaars-criterium.
Bij amendement is dit onderdeel van de regeling gewijzigd in een
tweejaren-criterium. Voorstanders hebben de rechtszekerheid en de
betrouwbaarheid van politieke besluitvorming genoemd als mogelijke
slachtoffers van het niet hanteren van een dergelijk criterium. Ook achtten
zij het hanteren ervan een belangrijk middel om te bevorderen dat
burgerinitiatieven ook écht nieuwe ideeën zouden bevatten en geen

1

Dit criterium houdt in dat in de twee jaren voorafgaande aan de indiening van het burgerinitiatief de Kamer over hetzelfde onderwerp niet een besluit moet hebben genomen.
2
Alle documenten over de regeling van het burgerinitiatief zijn te vinden in het Kamerstukdossier 30 140.
De door de commissie VB uitgebrachte verslagen over ingediende burgerinitiatieven zijn te
vinden in de Kamerstukkendossiers «Verslagen van de commissie voor de Verzoekschriften en
de Burgerinitiatieven».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 140, nr. 16

4

protest- of inspraakmiddel bij reeds bij de Kamer aanhangige voorstellen.
Omdat de kans klein zou zijn dat de Kamer in korte tijd van gedachten zou
zijn veranderd over een bepaald voorstel, zou het niet hanteren van het
criterium bovendien averechts werken op het vertrouwen in de politiek:
toelating van het burgerinitiatief zou de verwachting van een andere
uitkomst oproepen.
Tegenstanders vonden toepassing van het criterium vooral ontmoedigend
voor de beoogde burgerparticipatie. Zij wezen erop dat in een tijdsbestek
van twee jaren vrijwel elk onderwerp in de Kamer aan de orde zal komen
en het criterium dus «dodelijk» is voor (de regeling van) het burgerinitiatief.
Uit onderstaande tabel (tabel 1) blijkt dat het tweejaren-criterium sinds de
invoering van de regeling doorslaggevend is geweest bij het
niet-ontvankelijk verklaren van burgerinitiatieven na indiening.
Tabel 1: Tussen 1 mei 2006 en 31 december 2013 ingediende burgerinitiatieven
Onderwerp

indiening

ontv.

reden

Kamerstuk

Rookvrije horeca
Bio-industrie1
Horecasluitingstijden
Vuurwerk, verbod op
Ziekte van Lyme, onderzoek
Onttrekking TBS, voorkoming
Stervenshulp1
Nieuwe energie
Donorregistratie, actieve
AOW, verhoging1
Dierproeven, verbod op
Pedofielenvereniging, verbod op
Sloop de Muur, sancties tegen Israel1
Schriftelijke informatieplicht
medische behandelingsovereenkomst
Nieuwe bevoegdheden aan EU niet
zonder referendum1
Erken ME
Stop overvolle klassen

19 mei 2006
13 febr 2007
18 mrt 2008
18 febr 2009
11 mei 2010
18 mei 2010
18 mei 2010
7 dec 2010
7 dec 2010
18 jan 2011
8 mrt 2011
6 sep 2011
21 jan 2013
29 jan 2013

nee
ja
nee
nee
ja
nee
ja
nee
nee
ja
nee
nee
ja
ja

1

30 335 nr. 47
30 865 nr. 26
31 260 nr. 46
31 756 nr. 44
32 513 nr. 16
32 513 nr. 17
32 513 nr. 18
32 513 nr. 36
32 513 nr. 35
32 513 nr. 44
32 513 nr. 51
33 030 nr. 5
33 417 nr. 23
33 417 nr. 24

26 mrt 2013

ja

1

29 okt. 2013
10 dec 2013

1
1
2
1
1
1
1, 3

33 417 nr. 29
33 758 nr. 21
33 758 nr. 22

Indiener mocht de Kamer toespreken bij aanvang van het debat

1: twee jaren-criterium
2: onvoldoende gemotiveerd
3: onvoldoende steun

Sinds de invoering van de regeling is méér dan 50 maal door initiatiefnemers informatie ingewonnen bij de griffie van de commissie VB, niet
alleen om toelichting te ontvangen op de voorwaarden voor een
burgerinitiatief zoals die op de website van de Kamer staan vermeld, maar
in bijna alle gevallen ook en vooral om te vernemen of en hoe er in de
Kamer recent over het onderwerp van het voorgenomen burgerinitiatief is
gesproken en besloten (zie tabel 2). Dit is immers door initiatiefnemers
zonder hulp van de Kamer zelf moeilijk te achterhalen. Daarbij is door de
griffie van de commissie steeds, zoals dat ook gebeurt na de daadwerkelijke indiening van een burgerinitiatief, bij de griffie van de Kamercommissie die het aangaat informatie ingewonnen, om die te kunnen delen
met de initiatiefnemer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 140, nr. 16

5

Tabel 2: Tussen 1 mei 2006 en 31 december 2013 voorgenomen maar niet ingediende
burgerinitiatieven waarover contact is geweest met de griffie van de commissie VB
Onderwerp, alfabetisch gerangschikt
Aanpak van kinderen met leerproblemen
Aansprakelijkheid niet-verzorgende ouder1
Aanwending aardgasopbrengsten
Agressieve dieren, verbod op het houden van
Alcoholpromillage, verlaging van toegestane
Alimentatieverplichting, verkorten van
Alternatieve geneeswijzen
Besluitvorming noord-tunnel
«Bio» btw-vrij
CO2-uitstoot, vermindering van1
Colportage, verbod op
Contact van kinderen met de natuur
Co-ouderschap
Criminele politieke partijen, verbod op
Demmink, onderzoek naar
Duurzaamheid in kerndoelen en competenties in het onderwijs
Financiering behoud en onderhoud Nederlands landschap
Huisuitzetting bij huurachterstand
Hygiëne in de horeca
Intrekking wetsvoorstel afschaffing stadsdelen
Irak, onderzoek naar1
Keuzemogelijkheden in de gezondheidszorg
Kilometerheffing
Letselschade
ME, onderzoek naar de ziekte
Mythe van het maagdenvlies
Nationale shoarmadag
Onafhankelijkheidsdag als nationale feestdag
Ouderschapsdiploma
Passief kiesrecht, minder beperkingen op1
Plastic verpakkingen, verbod op1
Pedofielenorganisaties, verbod op1
Politieke beslissingen zonder wetenschappelijke onderbouwing, geen
Publieke werkplekken
Reanimatie in lespakket
Rechtspositie flexwerkers
Rijksweg A13-A16
Samenwerking politie en particuliere rechercheurs
Sloop van de muur in Israël
Sociale verzekeringen zelfstandig ondernemer
Strenger straffen misbruik van jeugdigen1
Te vondeling leggen niet strafbaar maken
Tolvrije Westerscheldetunnel
Tuchtcolleges
Windturbines
Winkelopenstellingen op zondagen
Zelf zorg- of hulpbehoefte formuleren
Zomertijd
Zondag vrije dag
1

Meermalen onderwerp van een voorgenomen burgerinitiatief

Om welke reden(en) de initiatiefnemers hebben afgezien van het
organiseren van een burgerinitiatief, wordt doorgaans niet aan de
commissie of de Kamer medegedeeld. In geen enkel geval is door
initiatiefnemers op enigerlei wijze geprotesteerd tegen een eventuele
waarschuwing van de commissiegriffie dat er kans bestond op een
niet-ontvankelijkheidsoordeel door de commissie, vanwege het tweejarencriterium.
Overigens hadden ook de organisatoren van enkele burgerinitiatieven die
wél zijn ingediend tevoren een dergelijke waarschuwing ontvangen.
Een bijzonder element van het tweejaren-criterium is het begrip «besluit».
Het is duidelijk dat de aanvaarding of verwerping van een wetsvoorstel,
een amendement of een motie als een «besluit van de Kamer» kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 140, nr. 16

6

worden beschouwd. Minder duidelijk is dat echter het geval wanneer een
voorstel vervat is in een beleidsbrief of -notitie die door een bewindspersoon naar de Kamer is gezonden en er geen moties volgen na afloop
van een overleg of soms zelfs helemaal geen overleg volgt. Het is dan
onontkoombaar dat de commissie VB, bijgestaan door de Kamercommissie die het aangaat, nauwkeurig nagaat of het onderwerp, waarover
een burgerinitiatief handelt, expliciet onderdeel uitmaakte van de
beleidsbrief. Aangezien de Kamer geen instrumenten heeft waarmee zij
expliciet «groen licht» geeft aan voorstellen die zijn vervat in een
beleidsbrief maar alleen instrumenten om «rood licht» te geven dan wel
wijzigingen in voorstellen af te dwingen, namelijk moties, moet het er dan
voor worden gehouden dat de Kamer heeft ingestemd met het voorstel.
Dat zal immers ook de gerechtvaardigde conclusie van de regering zijn.
Dat is zeker zo als er in een overleg ook nog eens expliciet is stilgestaan
bij het voorstel.
De commissie VB stelt daarom de volgende definitie voor van het begrip
«besluit» voor zover van belang voor de toepassing van het tweejarencriterium: een besluit is elke handeling van de Kamer die kan worden
verstaan als instemming met dan wel verwerping van een voorstel,
waaronder begrepen het niet gebruik maken van de mogelijkheid om dat
voorstel bij te stellen of te doen intrekken door, al dan niet na een overleg
met de regering, een motie te aanvaarden.
De commissie VB heeft enkele malen ondervonden dat zich in het kader
van het bovenstaande nog een ander probleem kan voordoen bij de
beoordeling van een ingediend burgerinitiatief, namelijk dat het daarin
vervatte voorstel naar de letter genomen niet aan de orde is geweest
maar wel impliciet bij een breder voorstel. Een voorbeeld daarvan is het
onderwerp «dierproeven»: in brede zin uitvoerig aan de orde geweest,
terwijl het ingediende burgerinitiatief zich beperkte tot proeven met
honden en katten. De commissie is van mening dat van geval tot geval
beoordeeld zal moeten worden of het zinvol is om een breder onderwerp
te verbijzonderen naar een meer specifiek geval, maar dat dit op grenzen
zal stuiten.
Gevolgen van niet-ontvankelijk verklaren
Het niet-ontvankelijk verklaren van een burgerinitiatief betekent overigens
niet dat de Kamer geen aandacht meer zal schenken aan het daarin
vervatte voorstel. In vrijwel alle gevallen van niet-ontvankelijk verklaring is
de Kamercommissie die het aangaat door de Kamer zelf verzocht om een
gesprek te voeren met de initiatiefnemer en/of de betrokken bewindspersoon om een reactie op het voorstel te vragen. Zo wordt een
niet-ontvankelijk verklaard burgerinitiatief uiteindelijk altijd door een
Kamercommissie behandeld als een ingekomen brief, waarvan het
resultaat net zo verstrekkend kan zijn als het initiatief wel als zodanig
behandeld zou zijn. De commissie hecht eraan dit te benadrukken.
Besluitvorming door de Kamer over een burgerinitiatief
De commissie meent dat er in deze evaluatie ook kort stil gestaan moet
worden bij de finale behandeling van een burgerinitiatief in de Kamer. De
initiatiefnemers hebben immers recht op een duidelijke Kameruitspraak:
wel of geen steun van de meerderheid voor het initiatief.
In het verleden heeft de commissie uitgesproken dat het in het algemeen
verstandig is om een burgerinitiatief als één geheel te beschouwen en
eventueel te onderscheiden onderdelen van het voorstel niet los van
elkaar te behandelen. Het is immers de vraag of de indiener het ene
onderdeel wenst als ook niet het andere wordt overgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 140, nr. 16

7

De commissie stelt daarom het volgende voor:
a. indien geen enkele motie wordt ingediend tijdens het debat over het
burgerinitiatief, doet de Voorzitter het voorstel om het burgerinitiatief
voor kennisneming aan te nemen, onder dankzegging aan de
initiatiefnemer voor zijn initiatief als zodanig, voor de inspanningen die
geleverd moesten worden om voldoende steun te verwerven voor de
indiening bij de Kamer, alsmede voor de bijdrage aan de behandeling
in de Kamercommissies en de Kamer;
b. indien een of meer leden van mening zijn dat de Kamer het initiatief
moet omarmen en het tot het hare moet maken, zullen zij een motie
met een dergelijke strekking moeten indienen. Bij uitblijven van een
dergelijke motie of bij verwerping daarvan zal de Voorzitter het onder a
genoemde voorstel doen; bij aanvaarding van een dergelijke motie zal
de Voorzitter het voorstel doen om aan de vaste commissie die het
aangaat te verzoeken om een voorstel te doen op welke wijze de
Kamer kan bevorderen dat het zojuist door Kamer omarmde burgerinitiatief in uitvoering wordt genomen;
c. indien een of meer leden slechts een of enkele onderdelen van het
burgerinitiatief willen omarmen, staat het hen vrij dit in een motie uit
te spreken. Bij aanvaarding daarvan zal de Voorzitter het voorstel doen
om aan de vaste commissie die het aangaat te verzoeken om een
voorstel te doen op welke wijze de Kamer kan bevorderen dat het
burgerinitiatief op de in de motie(s) genoemde onderdelen in
uitvoering wordt genomen.
Conclusie
De commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven ziet, op
basis van deze evaluatie, geen aanleiding om voorstellen te doen om de
regeling van het burgerinitiatief te wijzigen. De bij de invoering aangevoerde, bovengenoemde redenen voor het «omstreden» tweejarencriterium hebben niet aan geldigheid ingeboet. De andere criteria blijken
geen vragen op te roepen.
Het moge duidelijk zijn dat de commissie de hier en daar in publicaties
geuite kritiek dat burgerinitiatieven niet serieus worden behandeld, in het
geheel niet deelt. Gemiddeld wordt zo’n 10 keer per jaar informatie
ingewonnen door potentiële initiatiefnemers en 2 keer per jaar een
burgerinitiatief ook daadwerkelijk ingediend. Uit de aan de commissie
gerichte brieven en e-mails3 blijkt niet dat (potentiële) initiatiefnemers de
criteria die de Kamer hanteert, ondoorzichtig of onredelijk vinden.
Op 3 juli 2012 kreeg de commissie een extern evaluatierapport over het
burgerinitiatief aangeboden, een initiatief van Netwerk Democratie en het
Instituut voor Maatschappelijke Innovatie4. Ook dit rapport, mede op basis
overigens van interviews met initiatiefnemers van door de Kamer
behandelde burgerinitiatieven en niet met potentiële initiatiefnemers die
op andere wijze met de Kamer in contact hebben gestaan (zie tabel 2),
besteedt de meeste aandacht aan het tweejaren-criterium en bevat de
aanbeveling om het criterium geheel af te schaffen. Op deze en andere
aanbevelingen uit dit rapport heeft de commissie al impliciet gereageerd
in het bovenstaande. De commissie neemt de aanbevelingen om de
transparantie van en de communicatie over de bij burgerinitiatieven te
volgen procedures ter harte, te meer omdat zij helaas heeft moeten
constateren dat een aantal aanbevelingen is gebaseerd op gebrekkige
3

Deze moeten, zoals alle brieven van burgers, vertrouwelijk worden behandeld. Het is aan de
initiatiefnemers om al dan niet in de openbaarheid te treden.
4
«Het burgerinitiatief geëvalueerd door burgers; een evaluatierapport vanuit burgerperspectief
om het burgerinitiatief te versterken».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 140, nr. 16

8

informatie. Zo is het niet de commissie VB die beslist over de ontvankelijkheid van een burgerinitiatief maar de Kamer (op basis van een
gemotiveerd voorstel van de commissie) en worden potentiële initiatiefnemers reeds bijgestaan door de griffie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 140, nr. 16

9