Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

24 587

Justitiële Inrichtingen

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 853

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 juli 2022
Hierbij bied ik u het WODC-rapport «Griffierecht bij beklag in detentie»
aan, uitgevoerd door onderzoeksbureau Pro Facto. Tevens deel ik de
resultaten van de pilot die de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) heeft
uitgevoerd: «interne informele bemiddeling» (de pilot). Beide stukken zijn
als bijlage toegevoegd.
In deze brief sta ik stil bij de aanleiding voor het WODC-rapport en de
pilot, licht ik de belangrijkste uitkomsten van het WODC-onderzoek en de
pilot toe, daarna geef ik mijn reactie op de conclusies en aanbevelingen.
1. Aanleiding
De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ)
signaleert in het rapport «Spanning in detentie» van 25 november 2019
een sterke toename van het aantal beklag- en beroepszaken en een
verhoging van de werklast bij de commissies van toezicht (CvT) van de
Penitentiaire Inrichtingen (PI) en de beroepscommissie bij de RSJ,
waardoor de doorlooptijden in het gedrang komen. De oorzaken hiervoor
liggen volgens de RSJ in belangrijke mate in een «klagen-om-te klagencultuur», waardoor een groot aantal zogenaamde «futiele» klachten wordt
ingediend.1 De RSJ heeft onder meer aanbevolen om via een pilot
ervaring op te doen met een intern en informeel klachtensysteem en met
het heffen van griffierecht (€ 1,50,–).De beklagrechter bepaalt vervolgens
of deze kosten worden kwijtgescholden als de klacht terecht is ingediend.
Mijn ambtsvoorganger heeft aangegeven te verkennen of een interne
informele klachtenprocedure werkbaar is, bemiddeling vaker kan worden
toegepast of dat het heffen van griffierechten van toegevoegde waarde

1

kst-24587-853
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Rapport Spanning in detentie,
November 2019.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 587, nr. 853

1

kan zijn.2 Dit heeft geleid tot een pilot interne informele klachtenbemiddeling door een klachtenfunctionaris in twee PI’s en een WODC-onderzoek
naar de heffing van griffierechten.3
2. WODC-onderzoek
In dit onderzoek staat de vraag centraal in hoeverre en onder welke
condities de introductie van een financiële prikkel het aantal klachten van
gedetineerden kan doen verminderen en in hoeverre neveneffecten van
het invoeren van een griffierecht zijn te verwachten. Ook worden diverse
alternatieven benoemd. Het onderzoek bevat een studie van Nederlandse
en internationale documenten en literatuur, een studie van diverse
tuchtrechtelijke instanties in Nederland waar de afgelopen jaren griffierecht is ingevoerd voor het indienen van tuchtklachten en diverse
interviews met (praktijk)experts op het gebied van beklag in detentie.
Cijfers beklag en beroep gevangeniswezen
Het gemiddeld aantal klachten per gedetineerde per jaar is van ongeveer
twee klachten in 2013 toegenomen tot ongeveer drie klachten in 2020.
In 2013 zijn er 21.427 klachten ingediend, dit is opgelopen tot 24.302 in
2021. De onderwerpen waar gedetineerden het meest over klagen zijn
bejegening, contact met de buitenwereld (bezoek), informatie/procedure,
persoonlijke voorwerpen, verzorging en rogatoire verzoeken.
Er is geen eenduidige verklaring voor de toename van het aantal klachten.
Door geïnterviewden worden meerdere mogelijke oorzaken van een
toename aan klachten genoemd, zoals de invoering van het systeem van
promoveren en degraderen. Deze oorzaken zijn echter niet verder
onderzocht. Dat er een «klagen-om-te-klagen-cultuur» zou bestaan en dat
gedetineerden steeds meer «futiele» klachten indienen is volgens de
onderzoekers niet te onderbouwen met cijfers. Geïnterviewden wijzen er
verder op dat met name een kleine groep van «veelklagers» effect heeft
op het systeem, waaronder de werklast en de doorlooptijden.
Griffierecht
De onderzoekers constateren dat internationale en Europese verdragen en
internationale aanbevelingen die betrekking hebben op de rechtspositie
van gedetineerden niet in de weg staan om een griffierecht voor gedetineerden in te voeren. Wanneer een griffierecht te hoog zou zijn, waardoor
de toegang tot het recht beperkt wordt, oordeelt het EHRM echter dat een
griffierecht niet toelaatbaar is.
Er zijn geen landen bekend waar gedetineerden griffierecht moeten
betalen voor het indienen van klachten in penitentiaire beklag- en
beroepsprocedures. Er zijn wel twee landen die een financiële drempel
voor gedetineerden hanteren bij bepaalde procedures.
In de Verenigde Staten is in 1996 de Prison Litigation Reform Act (PLRA)
ingevoerd, omdat gedacht werd dat de druk op de federale rechtbanken
werd veroorzaakt door gedetineerden die te lichtzinnig zaken aanspanden.
Het gaat daarbij niet om een griffierecht bij klachtprocedures, maar om
een griffierecht bij privaatrechtelijke vorderingen. De PLRA beperkt de
2
3

Kamerstukken 24 587 en 29 279, nr. 757.
Het is juridisch niet mogelijk om (via een pilot) te experimenteren met het heffen van griffierechten in detentie, derhalve is het WODC gevraagd om onderzoek te doen (Kamerstuk 29 279,
nr. 655).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 587, nr. 853

2

toegang tot het recht onder andere door hervorming van het stelsel van
griffierechten waarbij gedetineerden die een verklaring van onvermogen
aanvragen geen vrijstelling van het betalen van een griffierecht krijgen,
maar dit in termijnen mogen betalen. Uit de Amerikaanse literatuur blijkt
niet dat het invoeren van deze (financiële) drempels heeft geleid tot
veranderingen in het gedrag van gedetineerden en dan met name of zij
geneigd zijn minder lichtzinnig vorderingen in te dienen. Wel is na
invoering van de PLRA een aanzienlijke afname van het aantal federale
rechtszaken door gedetineerden waarneembaar.
In Duitsland dient een gedetineerde proceskosten te betalen als zijn
verzoek over vrijheidsbenemende maatregelen, bij de kamer voor
tenuitvoerlegging van vonnissen van de districhtsrechtbank, wordt
afgewezen.
De onderzoekers hebben ook gekeken naar de ervaringen met griffierecht
in andere sectoren. Zo heeft de invoering van een griffierecht (€ 50,–) bij
tuchtrechtelijke instanties zoals de advocatuur, het notariaat, gerechtsdeurwaarders en het medisch tuchtrecht geleid tot een verminderde
instroom van klachten. Het is echter niet aantoonbaar dat een griffierecht
leidt tot het indienen van minder «futiele klachten». Enkele tuchtcolleges
wijzen op de administratieve lasten die de invoering van griffierechten
met zich brengt. Een voorzitter wijst erop dat het incasseren van griffierecht veel geld kost.
Voor- en nadelen
In het rapport worden diverse voor- en nadelen genoemd voor de
invoering van griffierecht. Als voordeel komt naar voren dat griffierecht
(snel) leidt tot een afname van het aantal klachten. Een enkele geïnterviewde verwacht dat hierdoor mogelijk minder juridisch medewerkers
nodig zijn en dat griffierecht misbruik van het beklagrecht tegengaat.
De onderzoekers benoemen daarnaast diverse nadelen van griffierecht.
Het griffierecht heeft effect op álle gedetineerden en niet alleen op de
gedetineerden die misbruik maken van het recht. Een griffierecht zal
gedetineerden die weinig geld tot hun beschikking hebben harder raken.
Griffierecht wordt volgens geïnterviewden gezien als symptoombestrijding, die de oorzaken van het aantal klachten niet wegneemt. Ook
wordt benoemd dat frustraties van gedetineerden onopgelost blijven
waardoor agressie kan toenemen. Verder is de uitvoerbaarheid van het
griffierecht een aandachtspunt waarbij extra administratieve lasten voor
de PI’s en de CvT worden verwacht. De onderzoekers concluderen op
basis van interviews met praktijkexperts dat er nauwelijks draagvlak is
voor het invoeren van een griffierecht.4
Het is echter niet de eerste keer dat het voorstel wordt gedaan om een
griffierecht in te voeren in detentie. Eerdere discussies hierover hebben
telkens geleid tot het niet invoeren ervan. Ook in dit onderzoek komen de
eerdergenoemde nadelen van een griffierecht naar voren. Een terugkerend argument is dat het gaat om het inperken van de rechtsbescherming bij een kwetsbare groep, namelijk een groep die zich in een
afhankelijke positie bevindt en overwegend een laag inkomen heeft.

4

Onderzoekers hebben onder meer gesproken met gevangenisdirecteuren, de RSJ, CvT,
voorzitter Klankbordgroep CvT’s, wetenschappers waaronder een bijzonder hoogleraar
penitentiair recht, de directeur Bonjo en de deken van een lokale Orde van advocaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 587, nr. 853

3

Alternatieven
De onderzoekers geven aan dat de volgende alternatieven kunnen worden
overwogen naast of in plaats van een griffierecht:
− Het merendeel van de geïnterviewden denkt dat moet worden
geïnvesteerd in de relatie tussen PIW’ers en de gedetineerden.
Mentoren van gedetineerden kunnen hier een belangrijke rol in spelen.
− Meer bewustzijn creëren bij medewerkers over de werklast die met het
indienen van een klacht gemoeid is. Door dat te verduidelijken zal
minder snel tegen gedetineerden worden gezegd «dien maar een
klacht in».
− Bemiddeling door een klachtenfunctionaris;
− Een suggestie die een aantal geïnterviewden geeft is het stellen of
verhogen van procedurele eisen zoals het overeenkomen dat een
gedetineerde zich committeert aan een klacht door verplichte
aanwezigheid bij een hoorzitting
− Het strenger houden aan ontvankelijkheidseisen door de CvT’s en de
RSJ. De indruk van geïnterviewden is dat ook bejegenings-klachten
vaak ontvankelijk worden verklaard, terwijl het beklagrecht hier niet
voor is bedoeld. Op grond van de Penitentiaire Beginselenwet kan een
gedetineerde een klacht indienen over «een hem betreffende door of
namens de directeur genomen beslissing». Uit de bovengenoemde
cijfers blijkt dat bejegening juist een van de onderwerpen is waar het
meest over geklaagd wordt.
3. Pilot intern informeel klachtensysteem
Binnen DJI wordt in verschillende PI’s reeds ingezet op bemiddeling,
waardoor het aantal klachten in de betreffende inrichtingen afneemt.
Vanaf 1 november 2021 tot en met 31 mei 2022 heeft DJI, naar aanleiding
van bovengenoemd RSJ- rapport, een verkennende pilot uitgevoerd naar
de mogelijkheden voor en effecten van een intern informeel klachtensysteem. In het bijzonder is gekeken naar het effect op het aantal «futiele
klachten» en «veelklagers». Gedetineerden in de PI’s Nieuwegein en
Zuid-Oost werd gedurende zes maanden de mogelijkheid geboden om in
gesprek te gaan met een klachtenfunctionaris. Als een gesprek met de
klachtenfunctionaris de onvrede of klacht niet kon oplossen of wegnemen,
dan stond het reguliere beklagproces alsnog open voor de gedetineerde.
Resultaten
Ruim 72% van de klachten dat in het kader van de pilot in aanmerking
kwam voor bemiddeling is na het voeren van het bemiddelingsgesprek
door de gedetineerde ingetrokken. Dit is 22,1% van het totaal aantal
klachten en grieven over diezelfde periode.5 Uit deze resultaten blijkt dat
de bemiddelingsgesprekken een duidelijk effect hebben op het aantal
klachten dat wordt doorgezet in het reguliere klachtenproces.
Daarnaast blijkt dat de inzet van een functionaris vanuit de PI ervoor zorgt
dat er snel overleg kan plaatsvinden met betrokken medewerkers en
indien nodig situaties snel rechtgezet kunnen worden.
De pilot bevestigt de staande praktijk in veel PI’s waar de bemiddelingsrol
(in verschillende vormen) al is belegd: bij afdelingshoofden, PIW’ers,
re-integrerende medewerkers, juridisch medewerkers of medewerkers die
5

Een gedetineerde heeft naast het recht van beklag ook het recht een verzoek tot bemiddeling te
doen bij een grief (formele bemiddeling). Een gedetineerde kan zich daarbij tot de CvT wenden
met het verzoek tot bemiddeling ter zake van een grief omtrent de wijze waarop de directeur,
een ambtenaar of een medewerker, zich jegens hem heeft gedragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 587, nr. 853

4

in het kader van leeftijdsbewust personeelsbeleid niet meer op de afdeling
worden ingezet. Ook deze PI’s maken melding van een afname van het
aantal klachten.
Het voeren van bemiddelingsgesprekken heeft niet bijgedragen aan
vermindering van het aantal klachten dat wordt ingediend door veelklagers. De pilot liet zien dat deze specifieke groep niet in staat of bereid is
tot het voeren van een bemiddelingsgesprek.
Verbetermaatregelen
Gedurende de pilot zijn er diverse verbetermaatregelen geconstateerd.
Hieronder noem ik de voornaamste punten:
− kijk naar een procedurele drempel bij veelklagers:
a) onderzoek de inzet van griffierecht bij veelklagers. Als een
gedetineerde zo vaak (ongegronde) klachten indient dat er sprake is
van misbruik van het systeem, dan zou onderzocht kunnen worden
of voor deze specifieke groep griffierecht kan worden geheven;
b) kijk of de CvT een actieve rol spelen richting veelklagers. Bijvoorbeeld door in bepaalde situaties de gedetineerde te laten uitnodigen door de CvT voor een gesprek of door het versturen van een
brief waarin wordt toegelicht hoe zal worden omgegaan met
toekomstige klachten, zoals het niet ontvankelijk verklaring bij
misbruik van beklag, enkelvoudige of schriftelijke afdoening;
− in het verlengde van de pilot wordt geadviseerd om de taak van
bemiddelaar in alle PI’s te beleggen, bij voorkeur bij de afdelingshoofden;
− de RSJ kan onderzoeken of gedetineerden die in vrijheid worden
gesteld of worden overgeplaatst geïnformeerd kunnen worden dat hun
klacht vervalt, tenzij ze zelf aangeven deze door te willen zetten;
− evaluatie van de Veegwet.6 In de analyse van de pilot wordt door DJI
geconstateerd dat de Veegwet het beklagrecht niet eenvoudiger heeft
gemaakt. Sinds de Veegwet is het mogelijk om een verzoek tot formele
bemiddeling in te dienen bij de CvT over een grief. Dit heeft geleid tot
onduidelijkheid en verschillende werkwijzen in de praktijk. Het beklagen beroepsrecht is hierdoor tot op heden niet verbeterd.7
4. Beleidsreactie
Het beklag- en beroepsrecht is een belangrijk recht voor gedetineerden. In
de afhankelijke positie waarin zij zich in detentie bevinden is een goede
rechtsbescherming essentieel. Tegelijkertijd is het onvermijdelijk dat de
aard van het werk van DJI, het insluiten van gedetineerden, leidt tot
onvrede en spanning bij gedetineerden. De klachten kunnen daarbij ook
een belangrijke graadmeter zijn voor het leefklimaat in de PI’s. Dit vormt
een instrument voor de directie om hieraan sturing te geven. Ik acht een
goed werkend beklagrecht dan ook van groot belang voor zowel de
gedetineerden als voor de DJI.
In het WODC-onderzoek is gekeken naar de optie van het heffen van
griffierecht om de instroom van klachten te verminderen. Uit het
onderzoek blijkt dat het aantal klachten door invoering van griffierecht
6

Wijziging van de Penitentiaire beginselenwet, de Beginselenwet verpleging ter beschikking
gestelden en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen en enkele andere wetten in verband
met het vervoer, het medisch klachtrecht en enkele andere onderwerpen.
7
Bij de wetswijziging van 3 april 2019 is in de Pbw, een regeling tot formele bemiddeling
opgenomen (art. 59a). De formele bemiddeling maakt het mogelijk om een grief over
bejegening in te dienen bij de CvT waarbij de maandcommissaris een bemiddelende rol
vervult. Vanuit de praktijk wordt aangegeven dat het doel (klachten op een laagdrempelige
manier afdoen) niet gehaald wordt en dat dit juist tot meer onduidelijkheid leidt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 587, nr. 853

5

naar verwachting zal afnemen. Echter, met het oog op de rechtsbescherming van gedetineerden bestaan er zwaarwegende argumenten om
griffierecht niet bij wet in den brede in te voeren. Daarbij zal het invoeren
van griffierecht naar verwachting leiden tot een verhoging van de
administratieve lasten. Ik zie het heffen van griffierecht dan ook als een
ultimum remedium. De onderzoekers wijzen op diverse verbetermaatregelen die naast of in plaats van het heffen van griffierecht kunnen worden
overwogen. Deze verbetermaatregelen wil ik samen met de betrokken
partners verder onderzoeken.
Uit de pilot van DJI blijkt dat de inzet van een klachtenfunctionaris
bijdraagt aan een vermindering van het aantal klachten dat in de formele
klachtenprocedure terecht komt. Met DJI wil ik onderzoeken of de taak van
bemiddelaar, in alle PI’s waar dat nog niet is gebeurd, belegd kan worden.
Tevens blijkt dat een kleine groep veelklagers zorgt voor een onevenredige belasting van het systeem. DJI adviseert om het heffen van
griffierecht enkel voor deze specifieke groep te onderzoeken. Ik zal de CvT
en de RSJ verzoeken hierop te reageren, met in achtneming van de
uitkomsten van het WODC-onderzoek. Ik ga tevens met hen in gesprek
over de mogelijkheid of gedetineerden die in vrijheid worden gesteld (of
worden overgeplaatst) geïnformeerd kunnen worden dat hun klacht
vervalt, tenzij gedetineerden aangeven deze door willen zetten.
Tot slot ga ik de invoering van art. 59a Pbw (de Veegwet) vijf jaar na
inwerkingtreding (1 januari 2016) evalueren. Bij deze evaluatie wordt er
wederom gekeken naar het aantal klachten binnen het gevangeniswezen
om te monitoren of het voorgaande ook daadwerkelijk heeft geleid tot
resultaat.
5. Slot
Het beklag- en beroepsrecht is een belangrijk recht voor gedetineerden.
Het gemiddeld aantal klachten per gedetineerde is sinds 2013 gestegen.
Dat er een «klagen-om-te-klagen-cultuur» zou bestaan en dat gedetineerden steeds meer «futiele klachten» indienen, blijkt niet te onderbouwen met cijfers.
Het WODC-onderzoek en de pilot bieden echter wel aanknopingspunten
om het beklagrecht te verbeteren. Een goede rechtsbescherming voor
gedetineerden is essentieel. Deze aanknopingspunten neem ik dan ook ter
harte.
Ik ben het onderzoeksbureau Pro Facto en DJI erkentelijk voor de
uitvoering van het onderzoek en de pilot.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 587, nr. 853

6