Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 080

Wijziging van de Wet toezicht trustkantoren
2018 in verband met een spoedmaatregel om
trustdienstverlening aan cliënten in de
Russische Federatie of de Republiek Belarus te
verbieden

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 7 april 2022 en het nader rapport d.d. 13 april 2022,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Financiën. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 april 2022,
nr. 2022000778, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 april 2022,
nr. W06.22.0056/III, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 1 april 2022, no. 2022000778, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet tot wijziging van de Wet toezicht trustkantoren 2018 in verband
met maatregelen om trustdienstverlening in gevallen met hoge integriteitrisico’s te verbieden, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel verbiedt trustkantoren om trustdiensten te verlenen aan
cliënten in de Russische Federatie en de Republiek Belarus (hierna:
Rusland en Wit-Rusland). Daarnaast regelt het wetsvoorstel een verbod
op doorstroomvennootschappen en een verbod op trustdienstverlening
aan hoog-risicolanden.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent het urgente
belang van maatregelen in reactie op de ontwikkelingen in Oekraïne. De
Afdeling merkt op dat de spoedmaatregel over de dienstverlening aan
bepaalde cliënten is gevoegd bij andere voorstellen. Die onderdelen in het
wetsvoorstel hebben geen directe relatie met de Russische inval in
1

kst-36080-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 080, nr. 4

1

Oekraïne en ontberen daarmee hetzelfde spoedeisende karakter. Door
deze te betrekken in een spoedprocedure kan de zorgvuldige en weloverwogen parlementaire behandeling in het gedrang komen. De Afdeling
adviseert daarom het spoedeisende onderdeel van het wetsvoorstel in de
vorm van een afzonderlijk wetsvoorstel aan het parlement voor te leggen.
Verder vraagt de Afdeling om een nadere motivering van de wijze waarop
de spoedmaatregel is vormgegeven, nu deze ook Unieburgers kan treffen.
In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het wetsvoorstel
gewenst.
1. Inhoud wetsvoorstel
Het wetsvoorstel verbiedt het verlenen van trustdiensten aan personen of
bedrijven die gevestigd zijn of een uiteindelijk belanghebbende hebben in
Rusland of Wit-Rusland.2 Daarnaast wordt het de trustsector verboden om
doorstroomvennootschappen aan te bieden en om trustdiensten te
verlenen aan cliënten uit derde-hoogrisicolanden op witwasgebied of uit
niet-coöperatieve landen op belastinggebied.3
2. Parlementaire behandeling
De Afdeling is gevraagd om een spoedbehandeling van het wetsvoorstel,
in het licht van de Russische inval in Oekraïne en het beperken van
geldstromen naar en vanuit Rusland en Wit-Rusland.4 Het wetsvoorstel
beperkt zich echter niet tot de voorgestelde spoedmaatregel. De spoedmaatregelen worden samen met voorstellen uit een lopend traject tot
wijziging van de Wet toezicht trustkantoren 2018 voorgesteld. Dit al enige
tijd lopende wetgevingstraject betreft onder andere een verbod op
doorstroomvennootschappen en een verbod op trustdienstverlening in
relatie tot hoog-risicolanden.
De Afdeling merkt op dat alleen in zeer urgente situaties er reden is om
wetgeving met zeer grote spoed tot stand te brengen. Een versnelde
procedure kan immers op gespannen voet komen te staan met een
gedegen en weloverwogen voorbereiding van wetgeving. Zo wordt in
verband met urgente situaties de consultatie verkort of overgeslagen,
worden uitvoeringstoetsen niet of versneld uitgevoerd en kan de Afdeling
advisering gevraagd worden om met grote spoed te adviseren.5 Ook voor
het parlement is in dergelijke gevallen in beperkte mate tijd en ruimte om
een wetsvoorstel te bespreken en aan te nemen.
Het onderhavige wetsvoorstel is, voor zover het de spoedmaatregel
betreft, niet opengesteld voor internetconsultatie. De overige onderdelen
van het wetsvoorstel, daarentegen, zijn op reguliere wijze eerder
voorbereid in het kader van een breder wetsvoorstel «Plan van aanpak
witwassen».6 Dat voorstel behelsde onder meer een verbod op
doorstroomvennootschappen en een verbod op trustdienstverlening in
relatie tot hoog-risicolanden. Deze verboden zijn nagenoeg in gelijke vorm
in dit voorstel opgenomen. Volgens de toelichting sluiten deze verboden
aan bij door het vorige kabinet aangekondigde maatregelen voor het
2

Artikel I, onderdeel E (voorgesteld artikel 23a, eerste lid, onder c en d).
Artikel I, onderdeel B (voorgesteld artikel 3a) en Artikel I, onderdeel E (voorgesteld artikel 23a,
eerste lid, onder a en b).
4
Besluit van de ministerraad van 1 april 2022.
5
Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 7.11 «Spoedadvies Afdeling advisering».
6
Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, no.W06.20.0354/III, vastgesteld op
13 januari 2021. Omdat het nader rapport van de regering nog niet is verschenen, is dit advies
nog niet openbaar.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 080, nr. 4

2

tegengaan van belastingontwijking en belastingontduiking in Nederland
en waren ze al in een vergevorderd stadium.7
De Afdeling merkt op dat, anders dan de spoedmaatregel, de overige
onderdelen in het wetsvoorstel geen directe relatie hebben met de
Russische inval in Oekraïne. Zij ontberen daarmee hetzelfde spoedeisende
karakter. Door deze te betrekken in een spoedprocedure kan de
zorgvuldige en weloverwogen parlementaire behandeling in het gedrang
komen. In dit verband acht de Afdeling het van belang dat het spoedeisende deel van dit wetsvoorstel voortvarend kan worden vastgesteld en
uitgevoerd en niet wordt vertraagd door mogelijke discussies over de
andere onderdelen van het wetsvoorstel. Ook in dat opzicht is het
geboden de overige onderdelen van het wetsvoorstel separaat aan het
parlement voor te leggen.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat de Europese Commissie eind 2021
een voorstel presenteerde voor een richtlijn om misbruik van brievenbusvennootschappen voor belastingontwijking en -ontduiking aan te pakken.8
De vraag is of het voorgestelde verbod op doorstroomvennootschappen
verenigbaar is met deze richtlijn, mocht deze kracht van wet krijgen.
Overigens is uit de toelichting niet op te maken hoe het genoemde verbod
zich verhoudt tot de conclusies en aanbevelingen van de Commissie
doorstroomvennootschappen.9 Tot slot loopt er een onderzoek naar de
toekomst van de trustsector dat naar verwachting medio 2022
verschijnt.10
De Afdeling adviseert daarom het spoedeisende onderdeel van het
wetsvoorstel als een afzonderlijk voorstel aan het parlement voor te
leggen.
2. Het advies van de Afdeling is opgevolgd. Met dit nader rapport wordt
alleen het spoedeisende onderdeel van het wetsvoorstel aan het
parlement voorgelegd. De andere onderdelen worden op korte termijn
met een ander wetsvoorstel aan het parlement voorgelegd. In het nader
rapport bij dat voorstel zal ik ook ingaan op de samenloopkwesties die de
Afdeling noemt.
3. Vormgeving spoedmaatregel
Met dit wetsvoorstel wordt, in aanvulling op de Europese sanctiemaatregelen, een algemeen verbod ingevoerd om trustdiensten te verlenen aan
cliënten die woonachtig of gevestigd zijn in Rusland of Wit-Rusland of aan
cliënten met een uiteindelijk belanghebbende aldaar. Gelet op het regime
in deze landen is volgens de regering de kans reëel dat het gaat om
personen of ondernemingen die profiteren van het regime. De regering
acht de integriteitsrisico’s daarbij «onverantwoord en onbeheersbaar».11
De Afdeling merkt op dat het verbod ook de trustdienstverlening raakt aan
Unieburgers die woonachtig of gevestigd zijn in Rusland of Wit-Rusland,
en in de EU gevestigde cliënten met een uiteindelijk belanghebbende
aldaar. Dit roept de vraag op of het verbod proportioneel is ten aanzien
7

Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1. Inleiding.
Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot vaststelling van regels ter
voorkoming van misbruik van lege entiteiten voor belastingdoeleinden en tot wijziging van
Richtlijn 2011/16/EU, (COM(2021) 565), 22 december 2021.
9
Kamerstukken II 2021/22, 25 087, nr. 286, bijlage: Commissie doorstroomvennootschappen
(commissie Ter Haar) «Op weg naar acceptabele doorstroom».
10
Kamerstukken II, 2021/22, 31 477, nr. 64.
11
Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.5. Dienstverlening aan Russische en
Wit-Russische cliënten.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 080, nr. 4

3

van Unieburgers die hier mogelijk door worden getroffen.12 In dit licht rijst
ook de vraag in hoeverre een minder vergaande vormgeving is
overwogen. De toelichting gaat hier niet op in.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo
nodig het wetsvoorstel aan te passen.
3. De Afdeling stelt terecht de vraag of het verbod proportioneel is ten
aanzien van Unieburgers die mogelijk worden getroffen door de maatregelen. Het verbod ziet op cliënten, doelvennootschappen, uiteindelijk
belanghebbenden van cliënten en uiteindelijk belanghebbenden van
doelvennootschappen die woonachtig of gevestigd zijn of hun zetel
hebben in de Russische Federatie of de Republiek Belarus. Dit houdt in dat
partijen die woonachtig zijn in de EU en de Russische of Wit-Russische
nationaliteit hebben, niet geraakt worden door dit verbod. Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling is ervoor gekozen om in het voorstel een
uitzondering op te nemen voor personen die woonachtig zijn in de
Russische Federatie of de Republiek Belarus en de nationaliteit of een
verblijfsvergunning hebben van een lidstaat van de EU, de Europese
Economische Ruimte of Zwitserland. Een dergelijke uitzondering is in lijn
met de ingestelde sancties door de Europese Unie, waarbij ook uitzonderingen zijn gemaakt voor Unieburgers.
De Afdeling vraagt zich ook af in hoeverre een minder vergaande
vormgeving is overwogen. Er zijn al verschillende Europese sanctiepakketten aangenomen die maatregelen bevatten om de geldstromen van en
naar de Russische Federatie en de Republiek Belarus in te perken. Het
verbieden van trustdiensten aan cliënten en uiteindelijk belanghebbenden
in de Russische Federatie en de Republiek Belarus is een aanvulling op die
maatregelen. Gezien de situatie in Oekraïne vindt het kabinet het van
belang om te voorkomen dat Nederlandse bedrijven betrokken zijn bij
internationale structuren die geldstromen faciliteren van personen of
ondernemingen uit de Russische Federatie of de Republiek Belarus. De
partijen die opdracht geven tot het opzetten en het beheren van dergelijke
structuren, zijn vaak vermogende personen. Er bestaat een reële kans dat
zij profiteren van het regime in de Russische Federatie of de Republiek
Belarus. Het kabinet acht het in dat licht noodzakelijk dat Nederlandse
trustkantoren hun dienstverlening aan partijen in de Russische Federatie
en de Republiek Belarus staken en ziet geen geschikte lichtere maatregel
om dit doel te bereiken.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de memorie van toelichting
aan te vullen naar aanleiding van de uitvoerings- en handhavingstoets
van DNB. In de paragraaf over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
van het voorstel wordt ingegaan op de uitvoeringsaspecten waar DNB op
wijst, zoals de capaciteitsbelasting als gevolg van de invoering van het
verbod. Verder zijn op suggestie van DNB enkele passages in de
toelichting over de reikwijdte van het verbod verduidelijkt.

12

Mede in het licht van het vrij dienstenverkeer zoals opgenomen in artikel 56 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 080, nr. 4

4

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 080, nr. 4

5