Toezicht op betalen?
Onderzoek naar de wenselijkheid en
mogelijkheden voor publiek toezicht op
wettelijke betaaltermijnen

1

Datum
14 juni 2023

Opdrachtgever
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Onderzoeksteam
Sander Geurts, Erwin de Craen, Wybrand van der Meulen, David Schelfhout, Robert-Jaap Voorn

Referentie
GE70/eindrapport

Dataclassificatie
I - Publiek

bezoekadres
postadres

Maliebaan 16
Postbus 85198

3581 CN Utrecht
3508 AD Utrecht

telefoon
website

+31 30 236 30 30
www.aef.nl

2

/ Inhoud
/1

Inleiding

4

1.1

Aanleiding en vraagstelling

4

1.2
1.3

Onze aanpak
Leeswijzer

6
7

/2

Conclusies en aanbevelingen

9

2.1

Conclusies

9

2.2

Aanbevelingen

11

/3

Analyse van het vraagstuk

13

3.1
3.2

Wettelijk kader
Omvang van vraagstuk

13
17

3.3
3.4

Bevorderen van naleving betaaltermijnen
Deelconclusie

23
27

/4

Opties voor toezicht

30

4.1
4.2

Wat is toezicht?
Voorbeelden van publiek toezicht

30
31

4.3
4.4

Varianten voor inrichting van toezicht
Uitwerking en weging van varianten

35
39

4.5

Deelconclusie

45

/A

Bijlagen

47

A.1
A.2

Analysekader
Respondenten

47
48

3

/ 1 Inleiding
1.1

Aanleiding en vraagstelling
Ontwikkelingen rond wettelijke betaaltermijn
Een betaaltermijn is de tijd tussen het indienen van een (eind)factuur en de betaling hiervan. Sinds
2013 is ingevolge de Europese Richtlijn late betalingen1 de duur van contractuele betaaltermijnen
(voor overheden en bedrijven) in het Burgerlijk Wetboek vastgelegd met als doel betaalachterstanden
te bestrijden. De Europese richtlijn is er primair op gericht het mkb te beschermen tegen
betalingsachterstanden bij handelstransacties en stelt een maximale wettelijke betaaltermijn van 60
dagen. Op 1 juli 2017 is de wettelijke betaaltermijn aangescherpt met als doel het verder tegengaan
van onredelijk lange betaaltermijnen van grote bedrijven. Waar vanuit de Europese Richtlijn
onderbouwde afwijking van de 60-dagennorm (met wederzijdse goedkeuring) is toegestaan, is 60
dagen vanaf 2017 in Nederland een harde grens zonder juridische ruimte daarvan af te wijken. De
wet kent een onderscheid tussen enerzijds ‘contractuele’ betaaltermijn (die voor grote bedrijven werd
gemaximeerd) en ‘feitelijke’ of ‘gerealiseerde’ betaaltermijn (de tijd tussen facturering en betaling). De
wet regelde dat contractuele afspraken moeten worden gerespecteerd, en dat de afgesproken
termijn niet langer mocht zijn dan 60 dagen.
Uit diverse onderzoeken werd duidelijk dat – ondanks de implementatie van de Europese richtlijn en
de aanscherping op nationaal niveau – de betaaltermijnen van grote ondernemingen aan het mkb
niet terugliepen. Deze ontwikkeling vormde een aanleiding voor een motie in de Tweede Kamer2 met
het verzoek de wettelijke betaaltermijn voor grote ondernemingen, in commerciële transacties met
mkb-ondernemingen, terug te brengen van 60 naar 30 dagen.
De doeltreffendheid en effecten van de nationale wetgeving met betrekking tot betaaltermijnen zijn
onderzocht in een wetsevaluatie, waarin ook is gekeken naar aanvullende maatregelen om
betaaltermijnen te verkorten.3 Uit dit onderzoek volgt dat mkb-ondernemers overwegend positief zijn
over het eventueel verder aanscherpen van de wettelijke betaaltermijn naar 30 dagen (zoals
voorgesteld in de Kamermotie). Als betaaltermijnen hierdoor werkelijk worden verkort, geeft dit hun
mogelijk financiële ademruimte voor de eigen onderneming en levert het kostenbesparingen op.
Grote bedrijven zijn tegen de aanscherping van de wet en zien negatieve effecten voor hun financiële
positie en hoge implementatiekosten als risico’s.
Verder bleek uit de wetsevaluatie dat een deel van de mkb’ers sceptisch is over de aanscherping van
de wet zolang er geen onafhankelijk toezicht is op de naleving van de wet. De markt maakt immers
beperkt gebruik van de mogelijkheid om het nakomen van betaaltermijnen zelf af te dwingen, om
hun zakelijke relaties niet op het spel te zetten. Een aanvullende maatregel die wordt voorgesteld is
daarom om een meldpunt in te stellen bij een toezichthouder. De staatssecretaris van EZK heeft in
reactie op het onderzoek aangegeven deze maatregel in samenwerking met de Autoriteit Consument
en Markt nader te verkennen.4

EUR-Lex - mi0074 - NL - EUR-Lex (europa.eu)
Van Kamerleden Wörsdörfer en Amhaouch
3
Sira Consulting (2020). Onderzoek naar de bestrijding van lange betaaltermijnen.
4
Kamerbrief uitkomst evaluatie wet tegengaan onredelijk lange betaaltermijnen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl
1
2

4

Aanleiding voor dit onderzoek en doelstelling
Sinds de reactie van de staatssecretaris op het onderzoek naar de werking van de Wet
betaaltermijnen grote bedrijven, zijn twee vervolgstappen gezet:
 De ACM heeft op verzoek van de staatssecretaris van EZK van januari 2021 tot en met januari
2023 het Meldpunt achterstallige betalingen geopend. Het doel van het meldpunt is om te
verkennen of het nodig is om een permanente toezichthouder in te stellen die in de gaten houdt
of grote bedrijven het mkb tijdig betalen;
 Op 1 juli 2022 is de wet ‘Verkorten wettelijke betaaltermijn tot 30 dagen’ in werking getreden,
waarmee de maximale betaaltermijn van grote bedrijven aan mkb-ondernemers van 60 dagen is
teruggebracht naar 30 dagen.5
Het doel van het voorliggende onderzoek is om meer inzicht te krijgen in de wenselijkheid van een
publieke toezichthouder op wettelijke betaaltermijnen van grote bedrijven aan mkb’ers. Het doel van
dit onderzoek is om bij te dragen aan een goed onderbouwd besluit over het wel of niet instellen van
publiek toezicht op Wet ‘Verkorten wettelijke betaaltermijn tot 30 dagen’ (artikel 6:119a lid 6 BW).
Onderzoeksvragen
Het Ministerie van EZK heeft onderstaande hoofd- en deelvragen voor dit onderzoek geformuleerd.
We geven voor het overzicht achter elke vraag aan in welk hoofdstuk van dit rapport wij de
betreffende vraag beantwoorden.
Onderzoeksvragen
Hoofdvraag
Is het instellen van publiek toezicht op de Wet Verkorten wettelijke betaaltermijn tot 30

Hfdst.
4

dagen (art. 6:119a lid 6 BW) opportuun?
Deelvragen
1. Waarom leven grote bedrijven betaaltermijnen aan mkb niet na?

2

2.

3

Hoe zou publiek toezicht op niet naleven betaaltermijnen van betalingen van
grootbedrijf naar mkb kunnen worden vormgegeven?
a.
b.

Welke opties zijn er? Wat zijn de voor- en nadelen van deze opties?
Wat zijn de kosten en baten van elk van de opties (een gerichte kosten-

c.

baten analyse), inclusief een nul-analyse van niet-doen)?
Welke toezichthouder zou het meest geschikt zijn om een eventuele rol op

3.

zich te nemen?
Hoe is dit toezicht in andere landen geregeld in vergelijking met Nederland?

4.
5.

Hoe effectief is publiek toezicht? En waar blijkt dat uit?
Hoe effectief zijn civielrechtelijke handhavingsmiddelen? (i.e. incasso)
a.

6.

5

3.3
3
2.2.3

In hoeverre maken mkb’ers gebruik van civielrechtelijke
handhavingsmiddelen? Wat zijn de redenen waarom zij hier wel of geen

gebruik van maken?
Wat zijn de neveneffecten van publiek toezicht?

3

Wetsvoorstel over verkorten betaaltermijnen aangenomen | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl

5

1.2

Onze aanpak
Voor dit onderzoek hebben we eerst een analyse gemaakt van het vraagstuk rond naleving van
wettelijke betaaltermijnen van grote bedrijven naar mkb. We hebben gekeken naar de omvang en
consequenties van het vraagstuk. We hebben de civielrechtelijke mogelijkheden in kaart gebracht en
gekeken naar voorbeelden van toezicht die als precedent zouden kunnen dienen.
Op basis hiervan hebben we, mede gebruik makend van onze eigen kennis en ervaringen op het
gebied van toezicht, drie mogelijke varianten van toezicht op dit onderwerp geïdentificeerd. We
hebben deze varianten uitgewerkt, getoetst bij de klankbordgroep en vervolgens gewogen. Op basis
hiervan komen we tot de beantwoording van de onderzoeksvragen en aanbevelingen.

Analysekader
We hebben in dit onderzoek gewerkt langs de lijnen van een uitgewerkt analysekader met vier
criteria.
1.
2.

Legitimiteit. Dient toezicht op de naleving van de wettelijke betaaltermijn een legitiem doel?
Noodzakelijkheid. Is toezicht op de naleving van wettelijke betaaltermijn noodzakelijk?

3.
4.

Effectiviteit. Hoe effectief zal het toezicht naar verwachting zijn?
Haalbaarheid. Hoe uitvoerbaar is de toezichtsvariant?

De eerste twee criteria zien op de urgentie van het probleem. Het derde en het vierde criterium
hebben betrekking op de geschiktheid van mogelijke oplossingen. Legitimiteit en noodzakelijkheid
functioneren als een tweetrapsraket. Voor enig overheidsingrijpen is in ieder geval een legitiem doel
vereist. Daarmee is echter nog niet gegeven dat toezicht noodzakelijk is. Bij het
noodzakelijkheidscriterium toetsen we of er een dwingende reden bestaat om toezicht in te stellen.
De ruimte tussen deze criteria maakt het mogelijk om, met inachtneming van de effectiviteit en
haalbaarheid, de proportionaliteit van verschillende toezichtsvarianten te bepalen. Dit analyse kader
is verder uitgewerkt in bijlage A.1.

Methoden
Om de verschillende onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden hebben we de onderstaande
methoden gebruikt.
Bureauonderzoek
Bij de start van het onderzoek hebben we een bureauonderzoek uitgevoerd. We hebben onder meer
naar eerdere onderzoeksrapporten gekeken en naar documenten van de wetgevingsgeschiedenis
rond de wettelijke betaaltermijnen van grote bedrijven naar het mkb. Ook hebben we de
civielrechtelijke mogelijkheden om tijdige betaling af te dwingen onderzocht en in kaart gebracht.
Daarnaast hebben we inzage gehad in de meldingen die bij het meldpunt van de Autoriteit
Consument en Markt (ACM) zijn gedaan, dat was ingericht voor mkb’ers die niet of later zijn betaald
dan de wettelijk voorgeschreven termijn. Tot slot hebben we aanvullende informatie bestudeerd over
betaalgedrag van grote bedrijven in het buitenland en verschillen tussen sectoren in het
bedrijfsleven. We hebben daarvoor onder meer gebruik gemaakt van verzamelde documentatie van
de ‘EU Payment Observatory’, een kenniscentrum van de Europese Unie op dit onderwerp.

6

Interviews
We hebben in dit onderzoek gesproken met de volgende respondenten:
 Brancheorganisaties: we hebben gesproken met Ondernemend Nederland (ONL), Bouwend
Nederland, Techniek Nederland, INretail, Raad voor Nederlandse Detailhandel, om het
bedrijfsperspectief, zowel van grote bedrijven als mkb, in beeld te krijgen. Daarnaast hebben we
enkele mkb-ondernemers gesproken vanuit verschillende sectoren. Ook hebben we gesproken
met een marktleider in de factoring industrie.
 Toezichthouder(s): we hebben meerdere gesprekken gevoerd met de ACM als meest ‘logische’
reeds bestaande toezichthouder. We hebben met de ACM de verwachte effecten van publiek
toezicht op betaaltermijnen (maatschappelijke baten) en proportionaliteit (kosten) besproken, en
ook de mogelijkheden voor beleggen van het toezicht en randvoorwaarden voor uitvoerbaarheid.
 Beleidsmedewerkers: we hebben gesproken met beleidsmedewerkers van het Ministerie van
EZK, voor de context en achtergrond van het vraagstuk en de beleidsmatige overwegingen die
meespelen voor het al dan niet inrichten van publiek toezicht.
 Gerechtsdeurwaarder-incassobureaus: we hebben met twee gerechtsdeurwaarders en
incassobureaus gesproken over hun ervaringen rondom dit vraagstuk en de civielrechtelijke
mogelijkheden van mkb’ers om tijdige betaling af te dwingen.
Case studies
We hebben drie voorbeelden onderzocht die als mogelijk precedent kunnen dienen voor het
inrichten van toezicht. We hebben gesproken met vertegenwoordigers van de ACM die betrokken zijn
bij de uitvoering van de Wet oneerlijke handelspraktijken in de landbouw- en
voedselvoorzieningsketen (Wet OHP) en daarbij gekeken naar de achterliggende wet. De wet ziet toe
op de naleving van de wettelijke betaaltermijn in deze sector en kan in die zin een precedent zijn voor
een breder toezicht op het onderwerp wettelijke betaaltermijn van grote bedrijven naar mkb.
Daarnaast hebben we interviews gevoerd met de Poolse en Franse toezichthouder, twee landen die
reeds toezicht op wettelijke betaaltermijnen van grote bedrijven naar mkb hebben ingeregeld.

Klankbordgroep
Bij het onderzoek hebben we een klankbordgroep betrokken, met daarin vertegenwoordiging van het
Ministerie van EZK (als opdrachtgever), de ACM (als mogelijk toezichthouder), de Europese
Commissie (in verband met betrokkenheid bij de ‘Late Payment Directive’), Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO), Ondernemend Nederland (ONL), en VNO-NCW-MKB Nederland. De
klankbordgroep is op meerdere momenten tijdens het onderzoek samengekomen en we hebben de
feedback benut en verwerkt in deze rapportage.

1.3

Leeswijzer
In hoofdstuk 2 beginnen we met de conclusies en aanbevelingen die volgen uit dit onderzoek. We
beantwoorden daarbij de vraag of publiek toezicht opportuun is. We verwijzen in de onderbouwing
van de conclusie telkens naar de bevindingen uit de achterliggende hoofdstukken. Ook formuleren
we drie aanbevelingen.
In hoofdstuk 3 werken we de analyse van het vraagstuk rondom te late betalingen van grootbedrijf
aan mkb uit. We schetsen het wettelijk kader en gaan in op de omvang en de context van het

7

vraagstuk. Hiervoor kunnen we ons deels baseren op bevindingen uit de eerdere wetsevaluatie,6
waar dit onderzoek een vervolgstudie op is. In dit hoofdstuk brengen we ook de civielrechtelijke route
in kaart en gaan in op de effectiviteit daarvan. Aan de hand van de bevindingen trekken we aan het
eind van dit hoofdstuk deelconclusies over de ‘legitimiteit’ en de ‘noodzakelijkheid’ van publiek
toezicht. Deze twee criteria uit ons analysekader zijn namelijk algemeen en hangen niet af van de
eventueel te kiezen vorm van toezicht.
In hoofdstuk 4 gaan we nader in op wat publiek toezicht inhoudt en welke mogelijke varianten er
zijn. We bespreken in dit hoofdstuk drie voorbeelden van toezicht die wij hebben onderzocht, die als
precedent zouden kunnen dienen voor de eventuele toezichtsvorm. Vervolgens schetsen we drie
mogelijke toezichtsopties, werken deze uit en beoordelen in hoeverre de opties ‘effectief’ en
‘proportioneel’ zijn (de andere twee criteria uit ons analysekader). Daarbij wegen we ook de
(maatschappelijke) kosten en (maatschappelijke) baten tegen elkaar af aan de hand van een aanzet
voor de beleidstheorie. Het hoofdstuk eindigt met een deelconclusie.

6

Sira Consulting (2020). Onderzoek naar de bestrijding van lange betaaltermijnen.

8

/ 2 Conclusies en aanbevelingen
2.1

Conclusies
Om te kunnen concluderen of toezicht op de naleving van wettelijke betaaltermijnen van grote naar
kleine bedrijven opportuun is, hebben we gekeken naar de legitimiteit en noodzakelijkheid van
toezicht, en daarna naar de effectiviteit en proportionaliteit van de mogelijke toezichtsvarianten.
De hoofdconclusie van dit onderzoek is dat publiek toezicht op de naleving van wettelijke
betaaltermijnen van grote bedrijven naar mkb, op dit moment, niet opportuun is. Hieronder
onderbouwen we deze conclusie.
Publiek toezicht is in principe legitiem
In hoofdstuk 3 werken we de analyse van het vraagstuk van te late betalingen uit. Daaruit volgt dat
we het instellen van publiek toezicht op dit onderwerp in principe als legitiem zien. De wettelijke
betaaltermijn heeft tot doel om een betere balans te creëren in de scheve machtsverhouding tussen
mkb’ers als zwakkere economische partij en het grootbedrijf. Volgens de huidige wetgeving is de
wettelijke betaaltermijn voor commerciële transacties van grootbedrijf naar mkb maximaal 30 dagen.
Op dit moment is de gemiddelde betaaltermijn in alle sectoren aanzienlijk langer dan deze 30 dagen.
In verband met het nog geldende overgangsrecht, dat van toepassing is op overeenkomsten van voor
de wetswijziging, is op dit moment nog niet goed vast te stellen wat het effect is van de wetswijziging.
Pas wanneer duidelijk is in welke mate wettelijke betaaltermijnen na de overgangsfase worden
overschreden, kan een zuiver oordeel over de legitimiteit van publiek toezicht worden gegeven.
De noodzaak van publiek toezicht staat nog niet vast
Het criterium ‘noodzakelijkheid’ gaat over de vraag of het instellen van publiek toezicht noodzakelijk
is om het probleem op te lossen of dat er andere, minder verstrekkende, of betere beleidsopties
voorhanden zijn. Dit is gestoeld op de premisse dat het instellen van een publieke toezichthouder,
die ingrijpt in civiele rechtsverhoudingen, een verstrekkend karakter heeft. Daarom is dit in principe
een ultimum remedium waarvoor sterke argumenten moeten bestaan.
We concluderen dat de noodzakelijkheid van publiek toezicht lastig te beoordelen is, omdat de
huidige kennis over betaalpraktijken geen precieze inzichten geeft in de aard, omvang en
concentratie van tekortschietende naleving van betaaltermijnen. Te late betalingen kennen diverse
oorzaken: zowel de onmogelijkheid om facturen tijdig te betalen (bijvoorbeeld door gebrek aan
liquiditeit of gebreken in het facturatieproces) als de onwil om tijdig te betalen (als cash flow policy)
spelen een rol. Wanneer op grote schaal facturen van het mkb door grote bedrijven te laat worden
betaald, heeft dat macro-economische gevolgen. In verschillende bronnen worden de macroeconomische baten van tijdiger betalen (theoretisch) onderbouwd met grote getallen. Echter, daaruit
is niet duidelijk af te leiden hoe zeer de economie nu precies lijdt als gevolg van te late betalingen.
Daar komt bij dat onder stakeholders wisselende beelden bestaan over de grootte en urgentie van
het vraagstuk voor individuele ondernemers. Meerdere bronnen geven aan dat te late betalingen in
de praktijk een (groot) probleem vormen voor ondernemers. In andere bronnen (waaronder de

9

eerdere wetsevaluatie) wordt de mate waarin ondernemers schade ondervinden van late betalingen
genuanceerd of zelfs tegengesproken.
Op basis van deze bevindingen staat de mate van de noodzakelijkheid van toezicht nog niet vast.
Verder ontbreekt het in de huidige inzichten nog aan kennis over in welke mate de verschillende
oorzaken voor late betalingen zich in de praktijk voordoen en in welke mate het probleem zich
precies concentreert en waar. Voor een eventuele toezichthouder maakt deze kennislacune het lastig
om toezichtsactiviteiten gericht en daarmee effectief in te zetten. Verschillende oorzaken voor nietnaleving van regels vergen immers een heel ander type aanpak van een toezichthouder.
Alternatieve beleidsmogelijkheden moeten eerst worden overwogen
Er zijn andere, minder verstrekkende, beleidsmogelijkheden om betaalgedrag te verbeteren. Ten
eerste ligt het voor de hand om het gebruik van elektronisch factureren verder te stimuleren, zodat
sneller betalen makkelijker wordt. Ook kan een rapportageverplichting over het eigen betaalgedrag
(als dit mogelijk is in het kader van de CSRD)7 bijdragen aan naleving door grote bedrijven. Een
rapportageverplichting zou betaalgedrag in ieder geval transparanter maken. Tot slot kan worden
gekeken naar het normaliseren van het nemen van civiele incassomaatregelen in het economisch
verkeer.
Er zijn meerdere inzichten en afwegingen die van belang zijn voor de vorm van toezicht
In hoofdstuk 4 zetten we drie mogelijke varianten voor toezicht uiteen en werken deze uit. Voor de
afweging welke vorm van toezicht passend is, is eerst goed inzicht nodig in de redenen van nietnaleving. Dat inzicht is nu onvoldoende om daarover een conclusie te kunnen trekken. We hebben in
de uitwerking van de varianten de randvoorwaarden zichtbaar gemaakt en de onzekerheden
meegenomen in de weging, zodat de afwegingen later eventueel kunnen worden meegenomen bij
het nemen van een besluit over publiek toezicht. Hieronder vatten we de wegingen van de drie
varianten kort samen.
 Publiek nalevingstoezicht kan effectief zijn wanneer betaaltermijnen (hoofdzakelijk) opzettelijk
worden overschreden. De verwachte meerwaarde is vooral preventief van aard door de
afschrikwekkende werking van toezicht: de gedachte is dat bedrijven over de hele linie hun
betaalgedrag verbeteren omdat ze niet tegen een boete aan willen lopen. Belangrijke
randvoorwaarden daarvoor zijn dat de boetes en ‘pakkans’ voldoende hoog en groot zijn om
bedrijven daadwerkelijk te stimuleren tot verandering. Deze variant brengt ook de hoogste kosten
met zich mee en vraagt de meeste capaciteit.
 Preventief toezicht is laagdrempelig en kan effectief zijn bij een grote mate van bereidwilligheid
van grote bedrijven om de wet na te leven, waarbij niet-naleving dus primair te wijten is aan niet
kunnen naleven (bijvoorbeeld door ketenproblematiek of gebrekkige vormgeving van
betaalprocessen). Het nieuwe EU Payment Observatory doet echter al veel aan monitoring,
onderzoek en beleidsadvisering, waardoor het naar onze mening nu niet opportuun is om deze
taken op nationaal niveau te organiseren. Wel is het raadzaam om de opbrengsten van het EU
Payment Observatorium te gebruiken voor eigen voorlichtings- en promotiecampagnes voor de
verbetering van naleving van betaaltermijnen, gericht op zowel grootbedrijf als mkb.
 Zelfregulering (bijvoorbeeld het opstellen van een gedragscode of vormen van certificering)
binnen de branches zou recht doen aan de onderlinge verschillen en de eigen
verantwoordelijkheid van bedrijven om betaalgedrag op orde te brengen. Hiervoor is wel

Sinds 2023 zijn grote (beursgenoteerde) bedrijven op grond van de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) verplicht
informatie te verschaffen over de impact van hun activiteiten op mensen en het klimaat.
7

10

draagvlak nodig onder de branches. Zelfregulering moet verder gaan dan het belonen van enkel
het naleven van de wet. De kracht van een keurmerk neemt bijvoorbeeld toe als het in bredere
zin betrekking heeft op “maatschappelijk verantwoord betalen”. Zelfregulering geeft net als
publiek nalevingstoezicht initieel hoge kosten, maar de kosten liggen op langere termijn bij het
bedrijfsleven zelf. Echter, wanneer er tweedelijns toezicht nodig blijkt, kost dit alsnog publiek geld
en capaciteit van de ACM (of een andere nog op te richten tweedelijns toezichthouder).
We zien enkele algemene aandachtspunten voor effectief toezicht
In het geval publiek toezicht legitiem en noodzakelijk blijkt, en er een variant gekozen moet worden,
zijn er een aantal belangrijke aandachtspunten voor het kiezen van de vorm en inrichting:
 Het is belangrijk om het doel van toezicht scherp te omschrijven. Daarbij is van groot belang om
in te zien dat het toezicht er niet aan kan bijdragen dat individuele betalingsproblemen worden
opgelost.
 De meldingsbereidheid zal naar verwachting laag blijven, blijkt uit de ervaringen met het
meldpunt en ook uit de eerste ervaringen bij toezicht op de wet OHP.8 Het feit dat individuele
melders ook bij een publieke toezichthouder geen (directe) oplossing voor hun eigen probleem
zullen vinden, biedt weinig vertrouwen dat de meldingsbereidheid zal stijgen bij de oprichting van
een publieke toezichthouder. Naar het voorbeeld van de Franse toezichthouder kan (in geval van
publiek nalevingstoezicht) ook worden gezocht naar andere signalen dan meldingen.
 Goede risicogerichtheid van het toezicht (een van de principes van goed toezicht en
randvoorwaarden voor effectiviteit) is sterk afhankelijk van de meldingsbereidheid van bedrijven.
Anders is het naar verwachting moeilijk en zeer arbeidsintensief om bedrijven die slecht naleven
op te sporen. Immers: het gaat over enorme hoeveelheden betalingsverkeer. Bijvoorbeeld een
rapportageverplichting over betaalgedrag kan deze afhankelijkheid van meldingen ondervangen.

2.2

Aanbevelingen
1.

Creëer meer inzicht in de aard, omvang en concentratie van het probleem

In dit rapport concluderen wij dat de vraag naar de opportuniteit van toezicht afhangt van een aantal
onzekerheden. Enerzijds gaat het om ontwikkelingen die moeten worden afgewacht, met name de
effecten van spontane naleving zodra de overgangsperiode van de wet voorbij is. Maar er moet ook
nog meer inzicht komen op een aantal belangrijke andere punten. Ten eerste de mate en/of
verhouding waarin oorzaken van te late betalingen voorkomen, als ook de concentratie van te late
betalingen in combinatie met de risicofactoren van late betalingen. Daar is meer kennis voor nodig
om effectieve beleidsmaatregelen c.q. toezichtsactiviteiten op te kunnen nemen gericht op
bevordering van de naleving. Hoewel het niet te verwachten is dat dit volledig inzichtelijk zal worden,
zal diepgaander onderzoek toch meer inzichten naar boven kunnen halen die kunnen helpen om de
noodzaak van publiek toezicht vast te kunnen stellen. Bovendien kan dit nog te verkrijgen inzicht
helpen bij het creëren van draagvlak binnen het bedrijfsleven op dit dossier.
2.

Onderzoek de mogelijkheid van toezicht bij de wetsevaluatie

De ‘Wet verkorten betaaltermijn naar 30 dagen’ wordt in het komende jaar geëvalueerd. We
verwachten dat de evaluatie zich mede zal richten op de effecten van de 30-dagen termijn en de
onmogelijkheid om daar contractueel van af te wijken. In dat kader kan de evaluatie mede worden

Het meldpunt is niet helemaal representatief vanwege het gebrek aan belang om te melden en de relatieve onbekendheid van
het meldpunt.
8

11

benut om de andere benodigde inzichten te geven. Hieronder geven we een eerste aanzet voor de
indicatoren:
Aard, omvang en concentratie
 Mate waarin de verschillende redenen voor te late betalingen voorkomen (indien en voor zover
mogelijk)
 In welke sectoren de verschillende redenen voor te late betalingen het meest voorkomen (en
daaraan gekoppeld het doenvermogen van de wettelijke betaaltermijn voor verschillende sectoren)
 De probleemervaring door mkb in deze sectoren
Alternatieve oplossingsrichtingen
 De mogelijkheden van de duurzaamheidsrapportage op grond van de CSRD
 Bevorderen van civielrechtelijke maatregelen
 Bevorderen van elektronisch factureren
Effectiviteit toezicht
 Mogelijk te onderscheiden risico-indicatoren voor het opsporen van structurele wanbetalers
Een enquête onder mkb’ers en grote bedrijven (waaronder binnen de afdelingen compliance en
debiteuren), uitgezet via de brancheverenigingen zou een geschikte onderzoeksmethode kunnen zijn.
Om voldoende diepgang te bereiken is het zaak om concrete voorbeelden van late betalingen boven
water te krijgen. Ook moet voldoende duidelijk uit de vragen blijken dat het gaat om betalingen van
grote bedrijven (en dus niet van andere mkb’ers).
3.

Wees actief betrokken bij en benut de EU Payment Observatory

De EU Payment Observatory is onder meer opgericht met het doel om inzichten in betaalgedrag te
genereren. In die zin fungeert deze al als een EU-brede preventieve toezichthouder zoals wij deze
definiëren. Nederland zou bijvoorbeeld kunnen voorstellen om onderzoek te doen naar
mogelijkheden voor het mkb én grootbedrijf om efficiënter te factureren, of de mate waarin te late
betalingen leiden tot (ernstige) knelpunten in de bedrijfsvoering voor mkb’ers.

12

/ 3 Analyse van het vraagstuk
In dit hoofdstuk maken we een analyse van het vraagstuk van te late betalingen bij commerciële
transacties tussen bedrijven, in specifiek van grote bedrijven naar mkb’ers. Deze analyse leidt tot een
antwoord op de onderdelen legitimiteit en noodzakelijkheid uit het analysekader:
1.
2.

Legitimiteit. Dient toezicht op de naleving van de wettelijke betaaltermijn een legitiem doel?
Noodzakelijkheid. Is toezicht op de naleving van wettelijke betaaltermijnen noodzakelijk?

Voor deze onderdelen hebben we gekeken naar het huidige wettelijke kader, de omvang van het
vraagstuk en maatregelen voor het naleven van wettelijke betaaltermijnen. Hierin bouwen we
voornamelijk voort op bestaande inzichten, aangevuld met bevindingen die we zelf bij stakeholders
hebben opgehaald.

3.1

Wettelijk kader
Hieronder zetten we de wetsgeschiedenis uiteen die heeft geleid tot de huidige maximale
wettelijke betaaltermijn van 30 dagen voor commerciële transacties van grote bedrijven naar
mkb’ers. Deze uiteenzetting van de wetgeving valt strikt genomen niet binnen de scope van dit
onderzoek, maar is opgenomen omdat de context en recente ontwikkelingen hierbinnen mede
bepalend zijn voor de mate waarin eventueel in te stellen publiek toezicht op wettelijke
betaaltermijnen opportuun is.

3.1.1 Europese regelgeving
Vanuit de Europese Unie is er al twintig jaar aandacht voor het probleem van te late betalingen. De
belangrijkste reden daarvoor is de bescherming van het mkb tegen oneerlijke handelspraktijken als
gevolg van ongelijke machtsverhoudingen.
Eerste richtlijn zorgde voor een minimale civielrechtelijke bescherming van crediteuren
Het (niet) tijdig betalen van facturen uit handelstransacties was voor het eerst onderwerp van een
Europese richtlijn in 2000. Directive 2000/35/EC verplichtte de lidstaten:
 een wettelijke rente vast te stellen over het niet tijdige betaalde bedrag;
 de juridische procedures voor inning van te late betalingen met wettelijke rente te verbeteren.
De implementatie van de richtlijn sorteerde weinig effect op gerealiseerde betaaltermijnen in de
lidstaten. Ongelijke machtsverhoudingen en vrees om zakelijke relaties te verstoren, hebben ertoe
geleid dat van de gecreëerde civiele rechtsgang nauwelijks gebruik wordt gemaakt.9
Tweede richtlijn stelde grenzen aan betaaltermijnen en regelde een minimale compensatie
In 2011 is daarom de Late Payment directive (2011/7/EU, LPD) uitgevaardigd. De richtlijn draagt
lidstaten op:

9

‘European Construction Sector Observatory (2020). Late payment in the construction sector. Analytical report.’

13

 Bij wet een maximale betaaltermijn te regelen van zestig dagen voor commerciële transacties
tussen bedrijven, met de mogelijkheid om daar met wederzijdse goedkeuring van af te wijken.
Lidstaten dienen daarbij de contractuele vrijheid te begrenzen zodat kennelijk onredelijke
overeenkomsten, zoals het uitsluiten van wettelijke rente, niet langer toelaatbaar zijn.
 De wettelijke rente vast te stellen op minimaal 8% van het nog niet betaalde bedrag.
 Crediteuren recht te geven op een standaard minimale compensatie voor gemaakte kosten. Dit
bedrag is gerelateerd aan het te innen bedrag met een minimum van 40 euro.
Het blijft lidstaten toegestaan om verdergaande wettelijke maatregelen te nemen ter bescherming
van crediteuren.
Er is geen waarneembaar effect van de richtlijn op gerealiseerde betaaltermijnen
In 2016 is de LPD geëvalueerd.10 Positief was dat het bewustzijn over de problematiek van te late
betalingen was gegroeid. Er zijn sinds de invoering van de richtlijn in 2011 verscheidene initiatieven
gestart die tot naleving van de betaaltermijnen bewegen. Hierbij moet worden gedacht aan
(sectorale) gedragscodes en het uitwisselen van best practices. Bovendien blijven de administratieve
lasten beperkt en acht men de richtlijn goed uitvoerbaar. De mate van doeltreffendheid van de LPD
bleek echter nog beperkt.
De gemiddelde betaaltermijn bleek niet aanzienlijk gedaald en betalingsachterstanden vormden nog
steeds een ‘uiterst relevant probleem’ voor ondernemingen in de hele EU. Ook werd duidelijk dat
kleine en middelgrote ondernemingen nog vaak lange betalingstermijnen aanvaarden die grote
bedrijven hen opleggen en ook het recht op achterstandsrente niet uitoefenen uit vrees schade toe
te brengen aan commerciële relaties.
Hoewel bewustzijn is gegroeid, blijkt het betalingsgedrag in de praktijk nog (grotendeels)
onveranderd. In de evaluatie werd dan ook geen bewijs gevonden voor het meetbare effect van de
richtlijn op de liquiditeit van bedrijven. Door het ontbreken van een gemeenschappelijk
toezichtsysteem was er tot slot weinig inzicht in de naleving van de maatregelen.
De Europese Commissie werkt in 2023 aan een herziening van de LPD
Met name door het uitblijven van zichtbare verandering in betaalgedrag wordt er gewerkt aan de
herziening van de LPD. Het nieuwe wetsvoorstel wordt verwacht in het derde kwartaal van 2023. De
precieze inhoud is daarmee nog onbekend. Vanuit de consultatie-oproep11 voor de herziening
worden wel enkele onderwerpen in beeld gebracht:
 Het aanscherpen van de betaaltermijnen zelf en striktere regels omtrent oneerlijke
handelspraktijken;
 Het faciliteren van tijdig betalen door het stimuleren van digitale facturatie-instrumenten;
 Het versterken van preventie en handhaving, onder meer door een eventueel aan te wijzen
nationale autoriteit op het gebied van naleving van betaaltermijnen.12
In het kader van de herziening is in 2023 tevens vanuit de EU een ‘observatory’ (kenniscentrum)
opgericht om toe te zien op de naleving van de LPD. Het kenniscentrum is een centraal punt voor het
verzamelen van informatie en data over betaalgedrag van publieke instellingen en bedrijven in

Evaluatie Richtlijn 2011/7/EU.
European Commission (2023). Call for Evidence for the Revision of the Late Payment Directive.
12
Lidstaten worden in de call for evidence verzocht om een kosteninschatting te geven van een dergelijke nationale autoriteit.
10
11

14

commerciële transacties met andere bedrijven.13 Het observatorium wordt geen instantie met
handhavende bevoegdheden. De keuze voor (straf- dan wel bestuursrechtelijke) handhaving ligt bij
de individuele lidstaten. In de evaluatie worden lidstaten aanbevolen om een toezichthouder in te
stellen die door middel van boetes betaaltermijnen kan handhaven. Het is nog niet duidelijk of met
het nieuwe wetsvoorstel dit uitgangspunt wordt gewijzigd.

3.1.2 Nederlandse wetgeving
In 2013 werd de LPD geïmplementeerd, later werd de nationale wetgeving aangescherpt
Het Nederlandse recht kende al voorafgaand aan de eerste EU-richtlijn voor betaaltermijnen in
200214 een wettelijke betaaltermijn met 30 dagen als uitgangspunt, opgenomen in het Burgerlijk
Wetboek (BW) . De norm van 30 dagen was niet dwingend, wat inhoudt dat er ruimte werd gelaten
voor contractuele afwijkingen.
De LPD werd in Nederland geïmplementeerd in het BW in 2013.15 In 2017 is de wet ten opzichte van
de richtlijn aangescherpt om onredelijk lange contactuele betaaltermijnen bij betalingen van grote
bedrijven aan mkb tegen te gaan. Die aanscherping hield in dat de maximale contactuele
betaaltermijn voor grote ondernemingen die producten of diensten afnemen van mkbondernemingen maximaal 60 dagen mag bedragen en dat hierop geen uitzonderingen meer zijn
toegestaan.
De aanscherping van de wet in 2017 kwam tot stand per initiatiefwetgeving (wetvoorstel ingediend
door de Tweede Kamer). De ruimte om contractueel langere termijnen af te spreken werd hiermee
weggenomen, met als achterliggend motief dat mkb-ondernemingen beschermd zijn tegen
onredelijke betaaltermijnen die door grote bedrijven in een ongelijke machtsrelatie worden
afgedwongen. In de memorie van toelichting op de initiatiefwet wordt als aanleiding voor de
aanscherping genoemd ‘aanhoudende signalen uit het veld […] grootbedrijven betaaltermijnen van
meer dan 60 dagen opleggen aan mkb-leveranciers en zelfstandig ondernemers en dat dit een
probleem vormt’.16
Een onderneming is een groot bedrijf als minstens 2 van deze 3 punten van toepassing zijn:
 de onderneming heeft een balanstotaal van meer dan € 20 miljoen;
 de onderneming heeft een netto-omzet van meer dan € 40 miljoen;
 de onderneming heeft 250 werknemers of meer in dienst.
Voor de afbakening van ‘grote ondernemingen’ is aangesloten bij criteria uit het jaarrekeningenrecht
zoals beschreven in de artikelen 395a t/m 398 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW).
Over de aanscherping van de wet bestonden ten tijde van de parlementaire behandeling zorgen dat
de nadruk op ’60 dagen’ een aanzuigende werking zou hebben. De toenmalige (niet dwingende)
norm van 30 dagen was immers nog altijd het uitgangspunt. Het risico van de aandacht op ’60 dagen’
was dat hiermee de norm verlengd zou worden. Dit risico werd weerlegd met de argumentatie dat in
het BW geregeld bleef dat 30 dagen de standaard betaaltermijn is. In de wet werd een
evaluatiebepaling opgenomen.

Late Payment Directive (website Europese Commissie)
Richtlijn 2000/35/EG
15
Lid 5 art. 6:119a BW
16
Kamerstukken II, 2016-17. 34559 nr. 3
13
14

15

De evaluatie gaf geen eenduidig beeld over effecten van de wetswijziging
De evaluatie van de wet is samengenomen met een onderzoek naar welke maatregelen getroffen
kunnen worden om tijdig betalen te bevorderen.17 De aanleiding om verdere maatregelen te
verkennen werd (deels) ingegeven door een aangenomen motie uit 2019 van Tweede Kamerleden
Wörsdörfer en Amhaouch, waarin de regering werd verzocht een wetswijziging voor te bereiden
waarmee een betaaltermijn van 30 dagen de wettelijke norm wordt.18 Directe aanleiding voor de
motie zijn cijfers van Graydon waaruit blijkt dat betaaltermijnen van grote naar kleine bedrijven niet
korter, maar eerder langer worden, ondanks de eerdere aanscherping van de LPD.
De effecten van de wetswijziging blijken in het onderzoek lastig te duiden. Dit is ten eerste het geval
omdat het huidige cijfermatige onderzoek geen basis biedt om onderbouwde uitspraken te doen
over effecten. Ten tweede speelt dat er onder stakeholders wisselende beelden bestaan over het
vraagstuk van late betalingen en de effecten van de wet. Sommige partijen ervaren geen of zelfs
tegengestelde effecten, anderen beweren dat excessieve betaaltermijnen met de ‘harde 60dagennorm’ zijn voorkomen. Ook ervaren machtsverhoudingen blijken voor bepaalde branches een
rol te spelen en voor andere weer niet. Er wordt bevestigd dat mkb’ers in de praktijk late betalingen
meemaken en dit dan als een probleem ervaren, al wordt de omvang van het probleem niet helder.
Daarnaast wordt aangegeven dat er wel degelijk (macro-economische) risico’s zijn van te lange
betaaltermijnen, maar dat de problemen voor mkb’ers in de praktijk beheersbaar zijn.
Vooruitlopend op een verdere aanscherping van de wet naar een maximale termijn van 30 dagen,
wordt in het onderzoek benoemd dat kleine ondernemingen de verwachte effecten positief
inschatten. Grote bedrijven zijn over het algemeen tegen een verdere aanscherping, bijvoorbeeld
wegens hoge kosten voor implementatie.
In reactie op het onderzoek geeft de staatssecretaris van EZK aan een wetsvoorstel voor te bereiden
waarbij de maximale wettelijke betaaltermijn voor betalingen van grote ondernemingen aan mkbondernemingen van 60 naar 30 dagen wordt teruggebracht, aansluitend op de Kamermotie waarin
wordt gewezen op het uitblijven van zichtbare verbetering van cijfers over het betaalgedrag.19 Ook
worden andere voorgestelde maatregelen overgenomen, zoals het verbeteren van de
informatievoorziening en ook het verkennen van publiek toezicht op betaaltermijnen in
samenwerking met de ACM. Voor het eventueel in te stellen toezicht wordt een meldpunt ingericht
bij de ACM waar meldingen van mkb-ondernemers over het niet naleven van regels met betrekking
tot betaaltermijnen geregistreerd worden. Het voornemen is om aan de hand van de resultaten te
bezien of publiek toezicht mogelijk en opportuun is.
In 2022 is de wettelijke betaaltermijn verder aangescherpt naar 30 dagen
In 2022 is de maximale termijn voor commerciële transacties van grootbedrijf naar mkbondernemingen verkort van 60 dagen naar 30 dagen, waarbij geen ruimte is om contractueel een
langere termijn af te spreken. In de memorie van toelichting op de aanscherping staat vermeld dat de
gemiddelde betaaltermijn tussen 2011 en 2020 weliswaar is verbeterd, maar dat deze daling van de
gemiddelde termijn sinds 2015 stagneert en dat het betaalgedrag van grote bedrijven aan mkb’ers
meer dan 41 dagen bedraagt.20

Sira Consulting (2020). Onderzoek naar de bestrijding van lange betaaltermijnen.
Kamerstukken II, 2018-2019, 32 637, nr. 363
19
Kamerstukken II, 2019-2020, 32 637, nr. 421
20
Staatscourant 2021, 14573
17
18

16

In de memorie van toelichting wordt beargumenteerd dat late betaling voor mkb’ers in de praktijk
nog altijd een probleem is, zoals ook blijkt uit de evaluatie van de wet. Met de verkorting van de
maximale termijn naar 30 dagen maak de regering de voorheen niet-dwingende norm van 30 dagen
nu wettelijk afdwingbaar. Voor de inwerkingtreding van de aangescherpte wet geldt een
overgangsperiode van 1 jaar.21 Dit betekent dat het uitgangspunt van 30 dagen niet van toepassing is
op overeenkomsten die voor het in werking treden van de wet zijn gesloten. Aanpassingen in
eventuele langlopende overeenkomsten dienen binnen 1 jaar na de inwerkingtreding te zijn
doorgevoerd.

3.2

Omvang van vraagstuk
3.2.1 Huidig inzicht in betaalgedrag
Een aanzienlijk deel van betalingen vindt plaats buiten de contractuele termijn
Cijfers van Graydon laten zien dat de gerealiseerde betalingstermijn van grootbedrijf naar mkb in
Nederland een gemiddelde termijn van 41 dagen is, in het eerste kwartaal van 2023. Het percentage
betalingen dat plaatsvindt binnen de contractuele termijn is 64%.22 Ruwweg een derde van de
betalingen van grootbedrijf naar mkb-ondernemingen vindt daarmee plaats buiten de contractuele
termijn. Ook voldoen contracten gemiddeld nog niet aan de norm van een maximale betaaltermijn
van 30 dagen. Deze statistieken zijn de afgelopen periode relatief constant, zoals op te maken uit
onderstaande tabel, op basis van cijfers van Graydon
Gemiddelde betaaltermijn (in dagen) grootbedrijf naar mkb
43

43

42
41
40

2022 Q1

2022 Q2

2022 Q3

2022 Q4

2023 Q1

In de cijfers maakt Graydon onderscheid gemaakt naar verschillende sectoren. Daaruit is op te
maken dat sectoren onderling verschillen in betaalgedrag, maar de verschillen zijn niet groot. De
sectoren landbouw, bosbouw en visserij; industrie; bouwnijverheid; groot- en detailhandel; logies-,
maaltijd- en drankverstrekking; en overige dienstverlening zijn sectoren waar het percentage tijdig
betaalde factoren onder het gemiddelde ligt. De gemiddelde betaaltermijn loopt in deze sectoren
uiteen van 38 tot 44 dagen.
Omdat begin 2023 nog de overgangsperiode van kracht is, betekent een gemiddelde termijn van 40
dagen niet meteen een dat de wet ruimschoots wordt overtreden. Wel is opvallend dat sinds de
invoering van de wet de gemiddelde betaaltermijn niet is afgenomen.

21
22

Overgang nieuw Burgerlijk Wetboek, art. 183a.
Graydon (2023). Betaalgedrag Quarterly Update Q1 2023.

17

Lange gerealiseerde betaaltermijnen worden als problematisch ervaren
Uit een internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat het totaal percentage tijdige betalingen in
Nederland 74,2% bedraagt.23 Uit de jaarlijkse rapportage van Intrum uit 2022 over de EU-lidstaten is
op te maken vat de gemiddelde contractuele betaaltermijn tussen bedrijven in Nederland 39 dagen
bedraagt, terwijl de gemiddelde gerealiseerde betaaltermijn 52 dagen is. Lange betaaltermijnen
wordt door meer dan driekwart van de respondenten in het onderzoek als problematisch ervaren.24
In een peiling van bank Knab onder ruim 500 zzp’ers wordt geconstateerd dat 49% van de zzp’ers in
de afgelopen 12 maanden te maken had met opdrachtgevers die later betaalden dan afgesproken,
waarbij vooral grote bedrijven wettelijke betaaltermijnen blijken te negeren.25 Ook uit EU-breed panel
van mkb-ondernemingen blijkt dat de meerderheid van de respondenten te maken heeft met een
conflict over een te laat betaalde factuur vanuit een ander bedrijf (55%).26

3.2.2 Meldpunt achterstallige betalingen
Bij het meldpunt kwamen in twee jaar 200 meldingen binnen over te late betalingen
Zoals eerder toegelicht is een meldpunt ingericht om meer inzicht te krijgen in het vraagstuk van te
late betalingen. Het ‘Meldpunt achterstallige betalingen’ (MAB) van de ACM was van 26 januari 2021
tot 26 januari 2023 actief. Ondernemers konden bij het MAB anoniem een melding doen als een
groot bedrijf niet of te laat betaalt. Het doel was om vanuit de binnengekomen meldingen bij het
MAB te onderzoeken of publiek toezicht op wettelijke betaaltermijnen wenselijk is.
In totaal ontving het MAB in twee jaar ongeveer 200 meldingen. De meldingen hebben betrekking op
uiteenlopende sectoren en uiteenlopende factuurbedragen. Groot- en detailhandel, industrie,
bouwnijverheid en overige dienstverlening zijn de sectoren die het vaakst terugkomen. De hoogte
van de factuurbedragen loopt uiteen van enkele tientallen of honderden euro’s tot meerdere tonnen.
Bij de meeste meldingen gaat het om een factuur waarbij een betaaltermijn van maximaal 30 dagen
of minder is afgesproken.
Het aantal meldingen bij het MAB is te laag om onderbouwde conclusies te trekken
Gerelateerd aan de cijfers van Graydon is het aantal meldingen bij het MAB slechts een fractie van
het totaal aantal te laat of niet betaalde facturen door grote bedrijven een melding gedaan. Daarin
heeft mogelijk meegespeeld dat – ondanks inspanningen om de bekendheid van het meldpunt te
vergroten – het meldpunt weinig bekend was bij de doelgroep. Ook wordt in gesprekken opgemerkt
dat de meldingsbereidheid onder ondernemers waarschijnlijk laag is. Er is immers geen (direct)
voordeel uit de melding te behalen, omdat de ACM niet handhavend kan optreden op basis van
meldingen.
Het lage aantal meldingen beperkt de mate waarin onderbouwde uitspraken gedaan kunnen worden
over de omvang van het vraagstuk. Daarbij heeft de ACM de juistheid van meldingen niet kunnen
verifiëren in de opzet van het MAB.
Het probleem komt voor in veel verschillende sectoren
Uit diverse bronnen, waaronder de cijfers van Graydon, het MAB, internationaal vergelijkend
onderzoek en de gesprekken die zijn gevoerd voor dit onderzoek, wordt duidelijk dat te late

Altares (2022). Payment Study North Europe. Peildatum: december 2021.
Intrum (2023). European Payment Report 2022.
25
'Grote bedrijven negeren betaalafspraken met zzp’er' (accountant.nl)
26
SME Panel Consultation on Late Payments (August-November 2021)
23
24

18

betalingen van grootbedrijf naar mkb’ers in veel sectoren voorkomen. Er zijn enkele sectoren die er
iets bovenuit steken.
Bouwnijverheid, retail, detailhandel en industrie zijn voorbeelden van sectoren die in cijfers,
onderzoeksrapporten27 en interviews voor dit onderzoek naar voren komen, al is het vraagstuk niet
beperkt tot deze sectoren, zoals ook de cijfers van het MAB laten zien. Het is in dit onderzoek niet
volledig duidelijk in welke mate er sprake is van evidente concentraties van het vraagstuk binnen
bepaalde sectoren of subsectoren.

3.2.3 Redenen waarom facturen (te) laat worden betaald
Bekende oorzaken van te laat betaalde facturen zijn divers
Er zijn meerdere bekende oorzaken waarom facturen te laat betaald worden. In een recent
onderzoek in het kader van de herziening van de LPD zijn onder stakeholders en burgers in de EU
vragen uitgezet over betaalgedrag en mogelijke maatregelen.28 Hierin komen meerdere oorzaken
voor het voorkomen van (te) late betalingen naar voren:
 Kleinere ondernemingen hebben langere betaaltermijnen die grotere zakenrelaties (in een
oneven machtsverhouding) zetten te accepteren;
 Late betalingen zijn een vicieuze cirkel: de eerste leverancier in een keten wordt te laat betaald en
dit werkt door naar alle opvolgende betalingen
 Laat betalen is een financieringsvorm voor debiteuren (cash flow policy);
 Een gebrek aan liquide middelen maakt tijdig betalen niet mogelijk;
 Bestaande regelgeving (m.b.t. betaaltermijnen) wordt niet gehandhaafd.
 Voor afnemers bestaat geen prikkel om tijdig te betalen.
Ook blijkt uit eerder EU-onderzoek dat sommige oorzaken wijdverspreid zijn, zoals een gebrek aan
liquide middelen als een gevolg van slecht betaalmanagement. Andere oorzaken zijn meer
sectorspecifiek, zo wordt gesteld dat in de bouwsector, retail en detailhandel kleinere leveranciers
een slechte onderhandelingspositie hebben ten opzichte van grote afnemers en daardoor slechte
voorwaarden accepteren. Ook geldt bijvoorbeeld voor de retailsector dat seizoensgebonden
producten alleen in specifieke periodes verkocht worden, maar vaak ruim van te voren zijn ingekocht.
In deze gevallen worden afspraken gemaakt dat de leverancier pas volledig betaald wordt als de
producten (deels) zijn verkocht.29
De belangrijkste oorzaken verschillen van onwil tot beweerdelijke onmogelijkheid
Zowel uit het bovenstaande als uit de gesprekken gevoerd voor dit onderzoek, wordt duidelijk dat
oorzaken van te laat betaalde facturen deels voortkomen uit onmogelijkheid en deels uit onwil. De
onmogelijkheid wordt in gesprekken geduid met trage handmatige betalingsprocessen die tijdig
betalen in de weg staan. Ook een gebrek aan liquide middelen (bv. omdat eerder in de keten van
leveranciers te laat is betaald) is een vorm van onmogelijkheid. In een recente peiling onder ca. 200
finance- en inkoopprofessionals van bedrijven met minimaal 500 medewerkers wordt gesteld dat de
belangrijkste reden voor het te laat betalen van facturen is dat de interne goedkeuring te lang duurt.

O.a. ‘European Construction Sector Observatory (2020). Late payment in the construction sector. Analytical report.’ En ‘Europese
Commissie: ‘Business-to-business transactions: a comparative analysis of legal measures vs. soft-law instruments for improving
payment behaviour’, VVA & Milieu, juni 2018.’
28
Europese Commissie (2023). Late Payments – Update of EU Rules. Factual Summary Report of the Contributions Received to the
Public Consultation.
29
Business-to-business transactions: a comparative analysis of legal measures vs. soft-law instruments for improving payment
behaviour’, VVA & Milieu, juni 2018.
27

19

Daarnaast hebben bedrijven regelmatig last van de hoeveelheid correcties die nodig zijn in de
factuurverwerking.30
Vaak wordt in gesprekken gewezen op het bewuste beleid van grote bedrijven om geld zo lang
mogelijk vast te houden en daarmee leveranciers zo laat mogelijk te betalen. Dit beleid biedt
voordelen; voornamelijk dat het uitstellen van betalingen tijdelijk een vergrote liquiditeit oplevert wat
voor bedrijven een belangrijke bron van financiering kan zijn. Tegelijkertijd is er geen prikkel om juist
heel snel te betalen. Hoewel bij het overschrijden van een afgesproken termijn leveranciers een
juridische procedure kunnen starten, wordt dit in de praktijk nauwelijks gedaan omdat hiermee een
zakelijke relatie op het spel wordt gezet (zie 3.3.1 ‘Civielrechtelijke mogelijkheden’). De voordelen voor
liquiditeit en het gebrek aan prikkels om tijdig te betalen resulteren in bewust gedrag waarbij
bedrijven ervoor kiezen facturen zo laat mogelijk te betalen, waarbij afgesproken termijnen ook
worden overschreden. Deze cash policy blijkt in het hierboven aangehaalde trendrapport in 12% van
de gevallen de reden voor vertraging.31
Onbekendheid met bestaande regelgeving speelt overigens geen of slechts beperkte mate een rol, zo
blijkt uit onderzoek32 en gesprekken met brancheverenigingen.
Het is niet duidelijk in welke mate de verschillende oorzaken zich voordoen
Het probleem van te late betalingen kent uiteenlopende oorzaken. Hoewel sommige oorzaken in
verband worden gebracht met bepaalde sectoren (zoals ketenproblematiek in de bouwsector),
kunnen deze oorzaken ook in andere sectoren een rol spelen.
Het is in dit onderzoek en vanuit de bestaande inzichten niet duidelijk geworden in welke mate de
verschillende redenen voor het niet-naleven van betaaltermijnen zich voordoen. Duidelijk is wel dat
redenen per individuele factuur uiteen kunnen lopen en dat zowel onmogelijkheid als onwil (of beide
tegelijk) wezenlijke redenen zijn voor te late betalingen.

3.2.4 Gevolgen van te late betalingen
Zoals eerder toegelicht dienen de wettelijke betaaltermijn vanuit de LPD en de aanscherpingen
daarvan in Nederland als primair doel het beschermen van kleine ondernemers. Voor kleine
ondernemers (mkb’ers) en de economie als geheel zijn er wezenlijke gevolgen van facturen die te laat
worden betaald. We zetten deze hieronder uiteen.
Voor individuele ondernemers gelden meerdere negatieve implicaties
Late betalingen, met als direct gevolg een (tijdelijk) verlaagde liquiditeit – hebben op meerdere
manieren negatieve impact op ondernemingen. In een recent onderzoek in het kader van de
herziening van de LPD worden meerdere gevolgen door respondenten aangewezen:
 Afzwakking van groei van de onderneming en verlaagde investeringsruimte
 Noodzaak om meer beroep te doen op kredietverstrekking door banken
 Verloren capaciteit en productiviteit die benodigd is voor najagen van betalingen
In mindere mate geven enkele respondenten aan dat de voortzetting van hun onderneming in gevaar
wordt gebracht door late betalingen. Een deel van de faillissementen zou vermoedelijk voorkomen

ICreative en Direct Research (2023) Trendrapport Digitale Transformatie Finance & Inkoop 2023.
Ibid.
32
Europese Commissie (2023). Late Payments – Update of EU Rules. Factual Summary Report of the Contributions Received to the
Public Consultation.
30
31

20

kunnen worden door tijdige factuurbetalingen.33 Anderzijds geven meerdere respondenten aan dat
late betalingen in de praktijk geen effect hebben op hun bedrijfsvoering.34
In de evaluatie van de wettelijke betaaltermijn in Nederland werd bevonden dat lange contractuele
betaaltermijnen (destijds was de maximale termijn 60 dagen) voor de meeste ondernemingen
beheersbaar zijn. Hoewel ondernemers lange betaaltermijnen vervelend vinden, lopen de meeste bij
reguliere bedrijfsvoering niet tegen grote problemen aan. Daarbij wordt wel genoemd dat risico’s
hoger zijn voor startups of bedrijven die te maken hebben met een snel groeiende of dalende omzet.
Ook bij laagconjunctuur zijn lange betaaltermijnen een groter risico.35
Uit de bestaande inzichten en de gesprekken maken we op dat een te laat betaalde factuur voor
individuele ondernemingen vervelend is, maar de gevolgen veelal te overzien zijn. Tegelijkertijd levert
een meer tijdige betaling wel voordelen op, gezien mkb’ers relatief vaker in een kwetsbare
liquiditeitspositie verkeren. Gesprekspartners wijzen in de interviews echter vooral op de macroeconomische gevolgen.
Ook heeft betaalgedrag gevolgen voor de economie als geheel
Op macro-economisch niveau heeft het – op grote schaal – te laat betalen van facturen richting
mkb’ers potentieel grote gevolgen. Immers, wanneer een grote groep kleine ondernemers te maken
heeft met afzwakking van groei, verlaagde investeringsruimte en verloren capaciteit en productiviteit,
zijn de gevolgen op macro-economisch niveau zichtbaar in het BBP en werkloosheidscijfers. Hier
worden grote cijfers aan gehangen: in een internationaal onderzoek uit 2018 wordt gesteld dat in
2017 6,5 miljoen banen gecreëerd hadden kunnen worden als er minder sprake was van laat
betaalgedrag.36
In de memorie van toelichting op de verkorting van de wettelijke betaaltermijn naar 30 dagen staat
beargumenteerd dat te late betalingen leiden tot een financieringsgat van € 55 miljard ten nadele van
het mkb. Tijdiger betalen zou leiden tot een liquiditeitswinst voor mkb waardoor dat financieringsgat
ten dele wordt gedempt. Het totaalbedrag aan ongedekte werkkapitaalbehoefte onder mkb’ers is
namelijk € 55 miljard en deze behoefte wordt beïnvloed door betaaltermijnen.

Reflectie AEF
Uit bestaande inzichten en ook uit gesprekken gevoerd voor dit onderzoek wordt duidelijk dat te
late betalingen negatieve gevolgen hebben voor individuele ondernemers en ook de economie
als geheel. Het is echter in dit onderzoek niet duidelijk geworden in welke mate deze negatieve
gevolgen zich in de praktijk manifesteren. We maken op uit de bestaande inzichten dat serieuze
risico’s voor bedrijfsvoering als gevolg van late betalingen zich in uiterste gevallen voordoen,
maar dat de gevolgen voor individuele ondernemers in de meeste gevallen minder ernstig zijn.
Dit kan wel veranderen in slechtere economische tijden. Op macro-economisch niveau zijn er
voordelen te behalen als grote bedrijven sneller betalen. Het grote financieringsgat, zoals wordt
genoemd in de MvT, is enigszins abstract te noemen en maakt nog niet gelijk inzichtelijk hoe

President Von der Leyen sprak in de State of the Union 2022 dat één op de vier faillissementen in de EU toewijsbaar is aan te
late factuurbetalingen. Hoewel oorzaken van faillissementen veelzijdig zijn, lijkt het voorstelbaar dat de continuïteit van bedrijven
gebaat is bij tijdig betalen State of the Union Address by President von der Leyen (europa.eu)
34
Europese Commissie (2023). Late Payments – Update of EU Rules. Factual Summary Report of the Contributions Received to the
Public Consultation.
35
Sira Consulting (2020). Onderzoek naar de bestrijding van lange betaaltermijnen.
36
Business-to-business transactions: a comparative analysis of legal measures vs. soft-law instruments for improving payment
behaviour’, VVA & Milieu, juni 2018, p. 24.
33

21

groot de gevolgen zijn in de praktijk. Desondanks is het evident dat (kleinere) ondernemingen,
net als de economie als geheel, gebaat zijn bij tijdig betaalde facturen en bij snellere betaling
door (grote) bedrijven in het algemeen.

3.2.5 Kritiek op aanpak tijdig betalen
De aanscherping naar 30 dagen is wisselend ontvangen
Vanuit diverse brancheverenigingen, zoals MKB-Nederland, is de aanscherping van de wettelijke
betaaltermijn positief ontvangen. De verbeterde liquiditeit voor mkb’ers wordt daarbij genoemd als
de belangrijkste reden.37 Ook Ondernemend Nederland is positief gestemd namens haar mkbachterban.
Voor dit onderzoek spraken met we meerdere brancheverenigingen om hun beelden op te halen
over het vraagstuk van te late betalingen. Dat betalingen plaats moeten vinden binnen de
contractuele termijn staat volgens geen van de gesproken partijen ter discussie. Uit die gesprekken
blijkt dat de aanpak (in de vorm van aangescherpte wetgeving) om overschrijdingen van de wettelijke
betaaltermijn zo veel mogelijk te beperken, wisselend wordt ontvangen.
Met name vanuit grote bedrijven en brancheorganisaties komt kritiek op de meest recente
aanscherping van de wettelijke betaaltermijn naar 30 dagen voor commerciële transacties naar
mkb’ers. Zij zien de aanscherping van de wet als een inperking van de ondernemingsvrijheid die
onnodig is en daarbij in sommige gevallen slecht uitvoerbaar. Meerdere brancheorganisaties stellen
dat hun achterban (waaronder ook mkb’ers) geen grote en structurele problemen ervaart met het
betaalgedrag van hun commerciële partners. Afnemers moeten daarnaast bij de aanscherping grote
bedragen extra werkkapitaal vrijmaken, wat eenmalig hoge kosten oplevert en mogelijk risico’s voor
bedrijfsvoering.
Er lijkt hiermee bij sommige respondenten een verschil te zijn tussen enerzijds de ‘ervaren’ effecten
en anderzijds de ‘mogelijk te realiseren’ voordelen van kortere betaaltermijnen (compensatie voor
scheve machtsverhoudingen en een betere liquiditeitspositie).
Meerdere branches vragen aandacht voor sectorale verschillen in de aanpak
Een groot deel van de kritiek is dat er in de wet geen contractuele vrijheid is om van de norm af te
wijken en de nieuwe maximale termijn voor problemen kan zorgen in bepaalde sectoren. Dit geldt
met name voor sector als detailhandel waar afnemers en leveranciers de kosten en risico’s voor
voorraad houden verdelen en deze verdeling als belangrijk onderdeel wordt gezien van de
contractafspraken. De argumentatie is dat de aangescherpte termijn de gangbare verdeling hierin
bemoeilijkt waardoor een groter risico bij de afnemer komt te liggen, die goederen volledig moet
betalen zonder al inkomsten te hebben gegenereerd van de verkoop van die goederen.
Ten tijde van het wetstraject is daarom vanuit brancheverenigingen gepleit voor
uitzondermogelijkheden voor deze sectoren. Deze zijn niet opgenomen in de wet. De overweging
daarbij was dat hoewel de risicoverdeling verschuift, deze in beginsel scheef was, omdat een mkbleverancier ook de productie moet voorfinancieren.

37

Zie Betaaltermijn van grote bedrijven aan mkb eindelijk naar 30 dagen | MKB-Nederland

22

Ook wijzen brancheverenigingen op andere risico’s en aandachtspunten
Naast de genoemde punten merken stakeholders ook op dat het huidige wettelijke kader in
Nederland strenger is dan in de andere lidstaten, waarmee er geen sprake meer is van een levelplaying field.
Daarnaast wordt over het onderscheid dat de wet maakt tussen mkb’ers en grote ondernemingen
gesteld dat dit in de praktijk niet zo zwart-wit is. Immers, ook tussen mkb’ers onderling kunnen grote
verschillen bestaan in omvang en daarmee ook scheve machtsverhoudingen.
Door het mkb wordt de aangescherpte wettelijke norm positiever ingeschat
Ondanks stevige kritische geluiden uit het bedrijfsleven is de wettelijke betaaltermijn aangescherpt.
In het algemeen werd een aangescherpte termijn van 60 naar 30 dagen door mkb’ers immers positief
ingeschat. Zo bleek onder meer uit de eerdere wetsevaluatie.38 Uit een peiling onder stakeholders in
het kader van de herziening van de LPD blijkt dat een groot deel van de respondenten (ca. 30%) vindt
dat voor alle commerciële transacties tussen bedrijven een maximale termijn moet gelden van 30
dagen (zonder uitzonderingen).
Daarmee zijn de beelden over de aanpak via een aanscherpte termijn wisselend. Het ministerie van
EZK geeft verder in dit onderzoek aan de kritische geluiden in de overwegingen te hebben
meegenomen. Daarbij zijn sommige risico’s en implicaties voor lief genomen en bleken enkele
suggesties (zoals het opnemen van een uitzonderingsclausule voor bepaalde sectoren) onuitvoerbaar
of onwenselijk.

Reflectie AEF
In deze analyse merken we dat de ervaren urgentie voor de aanpak van tijdig betalen wisselend
is. Door meerdere brancheorganisaties wordt deze urgentie beperkt gevoeld, terwijl sommige
uitgesproken tegen de aanscherpte betaaltermijn zijn. Enkele andere respondenten uit dit
onderzoek onderschrijven de doelstellingen van de wettelijke betaaltermijn, maar herkennen de
problematiek maar in beperkte mate. Hoewel een groot deel de mkb’ers (vermoedelijk) wel
ontvankelijk is voor een aanscherpte aanpak, merken we op dat in dit onderzoek hun perspectief
en ervaren urgentie niet gemakkelijk boven water te halen is. We zien dit als relevante context
voor eventueel in te stellen publiek toezicht. De baten hiervan moeten immers in voldoende
mate opwegen tegen de kosten die gepaard gaan met toezicht.

3.3

Bevorderen van naleving betaaltermijnen
3.3.1 Civielrechtelijke mogelijkheden voor afdwingen betaaltermijn
Hieronder beschrijven we de civielrechtelijke mogelijkheden die mkb’ers in Nederland hebben om
een tijdige betaling af te dwingen bij grote bedrijven. Daaronder geven we de mogelijkheden (die al
dan niet benut worden) en de beperkingen van de civiele route weer. Dit is relevante context voor de
vraag of het inrichten van publiek toezicht op de naleving van wettelijke betaaltermijnen opportuun
is. De noodzaak van een aanvullend mechanisme voor het verbeteren van naleving is immers mede
afhankelijk van de (on)mogelijkheden van de civiele route.

38

Sira Consulting (2020). Onderzoek naar de bestrijding van lange betaaltermijnen.

23

Incassoprocedure stapsgewijs
Stap 1: Betalingsherinnering met kosteloze aanmaning (niet verplicht)
Wanneer een schuldenaar in gebreke blijft en de betaaltermijn verstreken is, dan is het eerst nodig
om een ingebrekestelling (aanmaning) te sturen, waarin een redelijke betaaltermijn moet worden
gegeven. 14 dagen wordt in het algemeen gezien als een redelijke termijn. In de aanmaning kan
melding worden gemaakt van incassokosten en juridische stappen bij uitblijven van betaling.
Als de leverancier een bedrijf is en geen consument (waar dit onderzoek dus op ziet), mag deze stap
ook worden overgeslagen. Dat betekent dat de mkb’er dan gelijk na het verstrijken van de
betaaltermijn incassokosten en wettelijke rente in rekening kan brengen, met inachtneming van de
incassoprocedure uit de algemene voorwaarden.
Stap 2: In rekening brengen incassokosten en rente
Na het verstrijken van de contractuele betaaltermijn mag de schuldeiser wettelijke rente en
incassokosten in rekening brengen. De wettelijke rente in het handelsverkeer is sinds 1 januari 2023
met meer dan 2% gestegen en bedraagt op dit moment 10,5%. De maximale incassotarieven
bedragen een vast percentage van de openstaande factuur, dat kan worden bepaald aan de hand
van onderstaande tabel. De kosten van een onbetaalde factuur kunnen vanaf dit moment dus snel
oplopen.
Tabel maximale incassokosten
Bedrag van de openstaande rekening

Maximale incassokosten

Over de eerste € 2.500

15%

Over de volgende € 2.500

10%

Over de volgende € 5.000

5%

Over de volgende € 190.000

1%

Boven € 200.000

0,5%

Eén van de beleidsopties uit de wetsevaluatie betrof het verhogen van de wettelijke handelsrente.
Voor handelstransacties bedraagt deze rente 10,5% per 1 januari 2023.39 In combinatie met de
incassokosten lopen de kosten van de factuur dus al zeer snel op. Het is dan ook maar de vraag in
hoeverre een verdere verhoging zal bijdragen aan snellere factuurbetalingen.
Stap 3: Onbetaalde factuur overdragen aan incassobureau of gerechtsdeurwaarder
Een incassobureau of gerechtsdeurwaarder kan de factuur proberen te innen namens de
schuldeiser. Een gerechtsdeurwaarder verleent vaak ook incassodiensten, maar kan aanvullend ook
gerechtelijke procedures starten (door middel van het uitbrengen van een dagvaarding).
Een incassobureau stuurt brieven met het verzoek tot betaling, maar mag betaling niet afdwingen.
Een gerechtsdeurwaarder biedt vaak ook deze dienstverlening, maar kan daarnaast een gerechtelijke
procedure starten (door het uitbrengen van een dagvaarding). Er kan ook een incasso-advocaat
worden ingeschakeld.

39

Sira Consulting (2020). Onderzoek naar de bestrijding van lange betaaltermijnen.

24

Stap 4: Dagvaarden en/of andere juridische middelen aanwenden
Vorderingen tot €25k lopen via de kantonrechter, waardoor het niet verplicht is om een advocaat in
de arm te nemen. De gerechtsdeurwaarder of een andere dienstverlener kan in dat geval de
dagvaarding opstellen en uitbrengen. Hierdoor kunnen de kosten van een procedure lager uitvallen.
Als de factuur hoger is dan dat bedrag is de gewone burgerlijke rechtbank bevoegd en is een
advocaat wel verplicht.
Andere juridische middelen kunnen bijvoorbeeld zijn: eigendomsvoorbehoud, recht van reclame
(terugvorderen van geleverde goederen), beslagleggen, of zelfs faillissement aanvragen (dit laatste zal
niet snel een rol spelen bij mkb aan grootbedrijf en is bovendien ingewikkeld in verband met de
vereiste van meervoudigheid van schuldeisers).
Theoretisch alternatief: collectieve actie
Als alternatieve optie die is genoemd tijdens de uitvoering van het onderzoek, is de mogelijkheid om
een collectieve vordering tot schadevergoeding in te roepen. Het is mogelijk dat schuldeisers van een
groot bedrijf zich verenigen en laten vertegenwoordigen door een belangenorganisatie. Deze
belangenorganisatie eist dan een schadevergoeding namens iedereen die schade geleden heeft. Van
collectieve procedures wordt door de rechtbanken een centraal register bijgehouden. Uit een korte
inventarisatie blijkt dat dergelijke procedures nog niet hebben plaatsvonden ten aanzien van late
betalingen. Het is ook niet de verwachting dat deze mogelijkheid snel zal worden ingezet, omdat – als
mkb’ers met openstaande facturen zich al zouden verenigen – de rechtsgronden kunnen verschillen,
net als de geleden schade door de te late betaling.
Stap 5: Vonnis van de rechtbank laten executeren door de gerechtsdeurwaarder
Als de rechter vonnis heeft gewezen kan de deurwaarder het vonnis executeren. Als de schuldeiser
dan nog niet betaalt kan de deurwaarder beslagleggen op goederen van de schuldenaar.

Mogelijkheden en beperkingen van de civiele route
Het zal niet vaak voorkomen dat een gerechtelijke procedure wordt gestart omwille van een factuur
die uiteindelijk wel, alleen niet binnen de wettelijke termijn wordt betaald. Immers, de doorlooptijd
van een gerechtelijke procedure omvat meerdere maanden. De civiele route voor een te late betaling
zal daardoor vaak worden afgehandeld in het ‘minnelijke traject’ voorafgaand aan een gerechtelijke
procedure (dus bovenstaande stap 1 t/m 3). Deze stappen kunnen potentieel heel effectief zijn,
wegens snel oplopende kosten voor de schuldenaar. Het is dan wel nodig om een goed en
consequent toegepast incassobeleid te hebben en dat op te nemen in de algemene voorwaarden.
Gerechtsdeurwaarders ervaren dat kleinere bedrijven sneller geneigd zijn om te betalen na een
aanmaning dan grotere bedrijven. Kleinere bedrijven lijken eerder onder de indruk te zijn van
oplopende kosten en hebben eenvoudigere betaalprocessen dan grote bedrijven, zodat facturen
sneller worden voldaan.
Uit gesprekken blijkt dat mkb’ers vaak niet zo’n duidelijk en consequent incassobeleid hebben. De
gerechtsdeurwaarder die wij hebben gesproken geeft aan dat mkb’ers heel terughoudend zijn bij het
treffen van verdere maatregelen. Met name omdat ondernemers bang zijn om de zakelijke relatie op
het spel te zetten, zeker wanneer zij afhankelijk zijn. Het is daarbij ook nog de vraag of een dergelijk
incassobeleid wordt geaccepteerd, of dat het de concurrentiepositie van de mkb’er beschadigt. Het
lijkt niet heel gebruikelijk in de Nederlandse handelscultuur om gelijk een vordering uit handen te
geven. Uit gesprekken wordt bevestigd dat mkb’ers deze drempel ook ervaren. Civiele maatregelen
worden gezien als een last resort.

25

Uit het gesprek met een gerechtsdeurwaarder kwam niettemin naar voren dat bedrijven die wel een
duidelijk en consequent incassobeleid hebben, hiervoor vaak toch begrip ervaren van hun klanten
die vervolgens ook tijdig de facturen betalen. Het kan daarbij helpen om het factureringsproces en
het versturen van aanmaningen zoveel mogelijk te automatiseren zodat er – vanuit de
consequentheid – weinig aanleiding is voor discussie.

Reflectie onderzoekers
De civiele route biedt in principe adequate mogelijkheden om tijdige betaling af te dwingen, maar
die worden in de praktijk met terughoudendheid ingezet. De belangrijkste redenen daarvoor zijn
de lange doorlooptijd van de civiele route en het riskeren van de zakelijke relatie. Toch lijkt het
ook een kwestie van gewoonte of cultuur te zijn: wanneer strikte incassoprocedures de norm
zouden worden, leidt dit vermoedelijk ook tot meer acceptatie en minder schade voor de
zakelijke relatie. Dit zou mede kunnen samenvallen met verschuivende norm waarbij tijdig
betalen onderdeel wordt van duurzaam en maatschappelijk verantwoord ondernemen.

3.3.2 Ontwikkelingen en alternatieve oplossingsrichtingen
Om de noodzakelijkheid van publiek toezicht te kunnen beoordelen, moet ook gekeken worden naar
de zogenaamde subsidiariteit: zijn er ook minder verstrekkende maatregelen mogelijk die hetzelfde
effect zouden kunnen bereiken.
Implementatie Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD)
Sinds begin 2023 is de CSRD van kracht. In de CSRD worden grote (beursgenoteerde) bedrijven
verplicht informatie te verschaffen over de impact van hun activiteiten op mensen en het klimaat. De
CSRD is vastgesteld en houdt een wijziging in van de bestaande EU-richtlijn niet-financiële informatie
(NFRD). In de CSRD is opgenomen dat de ondernemingen op wie de richtlijn van toepassing is
informatie moeten verschaffen over “het beheer en de kwaliteit van de relaties met klanten,
leveranciers en de gemeenschappen die gevolgen ondervinden van de activiteiten van de
onderneming, inclusief betaalpraktijken, met name wat betreft achterstallige betalingen aan kleine
en middelgrote ondernemingen.”40
De verplichting voor bedrijven waarop de CSRD van toepassing is om over betaalpraktijken te
rapporteren, kan potentieel een grote positieve bijdrage leveren aan het verkorten van
betaaltermijnen. De aanname is daarbij dat grote bedrijven imagoschade als gevolg van onredelijke
betaaltermijnen zo veel mogelijk zullen vermijden. Nog niet duidelijk is op welke wijze er straks
precies gerapporteerd zal worden en welke effecten dit zal hebben op betaalpraktijken. De eerste
groep bedrijven waarop de CSRD van toepassing is, moeten hier vanaf het boekjaar 2024 over
rapporteren.41
Een toename van elektronische facturatie kan leiden tot beter betaalgedrag
Er wordt vooralsnog veel handmatig werk verricht op finance- en inkoopafdelingen bij grote
bedrijven. Uit een trendrapport over digitale transformatie in finance en inkoop blijkt dat slechts 1%
van de facturen volledig automatisch worden ontvangen en verwerkt, zonder handmatige

40
41

Richtlijn (EU) 2022/2464. Duurzaamheidsrapporteringsstandaarden, 2, c, V.
Corporate sustainability reporting (europa.eu)

26

tussenkomst.42 Zogenaamde e-facturatie biedt een oplossing voor het meer op tijd betalen van
facturen.
Uit gesprekken die we hebben gevoerd, maken we op dat in toenemende mate gebruik wordt
gemaakt van e-facturatie, maar in de praktijk nog niet wijdverspreid is. Europese landen als België,
Frankrijk en Spanje hebben e-facturatie daarentegen al verplicht gesteld voor de publieke sector. De
verwachting is dat deze verplichting in de toekomst ook voor de private sector de norm wordt. Door
meer elektronisch te factureren kunnen praktische belemmeringen om te laat te betalen worden
weggenomen en kan dit bijdragen aan het naleven van de wettelijke betaaltermijnen.
Ontwikkelingen binnen de Europese Unie gericht op ‘late payment’
Met de informatieverzameling in het kader van de herziening van de LPD en de recent ingestelde ‘EU
Payment Observatory’ ontstaan op korte termijn geactualiseerde en mogelijk nieuwe inzichten over
betaalgedrag. Het observatorium is kortgeleden van start gegaan en beoogt de komende twee jaar
een belangrijke rol te spelen in transparantie over betaaldiscipline binnen de Europese Unie.

3.4

Deelconclusie
Publiek toezicht kan in principe legitiem zijn
Om te beoordelen of publiek toezicht legitiem is, hebben we het vraagstuk geanalyseerd. Welk
probleem wordt hiermee opgelost? Hoe groot is het probleem? En is er een duidelijke ratio en
onderbouwing voor toezicht?
We concluderen dat publiek toezicht in principe legitiem kan zijn, maar dat daar op dit moment geen
definitief antwoord op te geven is vanwege de overgangsperiode waarin de Wet verkorten
betaaltermijnen tot 30 dagen op dit moment nog in verkeert. We kennen dus nog niet het
daadwerkelijke effect van de verkorting van de wettelijke termijn op het betaalgedrag van bedrijven.
Wanneer we aannemen dat dit effect onvoldoende zal blijken, is het gelegitimeerd om
beleidsmaatregelen zoals publiek toezicht te treffen om naleving te bevorderen.
Die legitimiteit komt in de eerste plaats voort uit dat een wettelijk vastgestelde norm dient te worden
nageleefd. Naleving hiervan dient daarbij ook een gelegitimeerd doel, namelijk het tegengaan van
onredelijke betaaltermijnen voor kleine ondernemers met een zwakkere economische positie, die in
scheve machtsverhoudingen onvoldoende beschermd worden tegen deze praktijken. Bovendien zijn
de positieve macro-economische effecten die worden beoogd met betere naleving van de wettelijke
betaaltermijnen eveneens legitiem.
Als kanttekening moet er wel rekening mee worden gehouden dat een eventuele toezichthouder van
overheidswege ingrijpt in civielrechtelijke relaties, waar niet te lichtvaardig toe moet worden
overgegaan. Daar staat tegenover dat de civielrechtelijke route weliswaar voldoende rechtsmiddelen
biedt, maar dat deze in de praktijk belemmeringen opleveren voor mkb’ers en daardoor
onvoldoende effectief zijn. Ook vanuit dit oogpunt is publiek toezicht legitiem, voor zover dit een
oplossing biedt voor de civielrechtelijke belemmeringen.

42

ICreative en Direct Research (2023) Trendrapport Digitale Transformatie Finance & Inkoop 2023.

27

Het is (nog) niet eenduidig vast te stellen of toezicht noodzakelijk is
We beoordelen ook de noodzakelijkheid van publiek toezicht. Daarvoor is relevant wat de redenen
voor niet-naleving zijn en hoe vaak komen deze voorkomen. Kan toezicht daar op inspelen? Wat is de
kans op ‘spontane naleving?’ En bestaan er andere (minder verstrekkende) maatregelen die hetzelfde
effect kunnen bereiken? (subsidiariteit)? Daarvoor is eerst meer inzicht nodig in het probleem, dat
lichten we hieronder toe.
De aard, omvang en concentratie van het probleem is nog niet voldoende duidelijk
De redenen voor niet-naleving zijn sterk verschillend en het is niet duidelijk in welke mate deze
voorkomen, en welke sectoren het meest kwetsbaar zijn. Hoewel er macro-economische voordelen
aan te wijzen zijn, is er veel discussie is over de aard en ernst van de problematiek. Daar speelt mee
dat het probleem van te late betalingen door grote bedrijven in wisselende mate als urgent wordt
ervaren door mkb’ers. Er zijn binnen bepaalde branches uitgesproken tegenstanders van de
wettelijke norm. Zij vinden dat de norm teveel knelt, niet goed aansluit bij de bedrijfspraktijk binnen
de branche waardoor naleving van de norm veel lasten met zich meebrengt. Voor een groot deel van
de mkb’ers is de veronderstelling dat zij de aanscherping juist positief hebben ontvangen. Daarmee
staat echter niet vast dat er sprake is van een evidente noodzaak van toezicht.
Een toezichthouder zou bij kunnen dragen aan spontane naleving
De wet zit op dit moment nog in een overgangsfase, waardoor de 30-dagen norm nog niet
afdwingbaar is. In algemene zin hechten grote bedrijven waarde aan compliance met wet- en
regelgeving, dus hier valt nog wel een zeker effect van spontane naleving te verwachten. Een
toezichthouder kan bijdragen aan een verhoogde spontane naleving, omdat daar een generieke
preventieve werking vanuit kan gaan.
Andere oplossingsrichtingen zijn nog niet uitputtend onderzocht
Een publieke toezichthouder die ingrijpt in civiele rechtsverhoudingen zou pas als een ultimum
remedium moeten worden ingesteld. Er zijn ook minder verstrekkende oplossingsrichtingen die
kunnen worden benut om spontane naleving te bevorderen.
 Betaalgedrag in het bestuursverslag. De Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD)
gaat grote bedrijven verplichten om in hun bestuursverslag nauwkeurig te rapporteren over hun
duurzaamheidsinspanningen.43 Als onderdeel van deze duurzaamheidsrapportage worden
bedrijven mogelijk verplicht inzicht te geven in hun betaalgedrag.44 Mogelijk dat deze verplichting
al bijdraagt aan de oplossing van het probleem. Het kan ook een instrument zijn waarop de
toezichthouder zijn oordeel kan baseren.
 Versterken van de civiele route. Bijvoorbeeld het stimuleren van het normaliseren van ‘strakkere’
incassoprocedures in het bedrijfsleven. Ook zou aan verhoging van de wettelijke handelsrente
gedacht kunnen worden. In het rapport van de eerdere wetsevaluatie wordt dit ook genoemd als
oplossingsrichting.45 Hoewel we dit niet hebben onderzocht, kunnen wij ons voorstellen dat de
bezwaren van mkb’ers echter blijven bestaan bij een hogere handelsrente.

De CSRD is op 5 januari 2023 in werking is getreden en wordt op dit moment geïmplementeerd in Nederlandse wetgeving
Mogelijk wordt een dergelijke verplichting opgenomen in de European Sustainability Reporting Standards (ESRS). Onder de
Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) heeft de Europese Commissie de bevoegdheid gekregen om de ESRS vast te
stellen. Dit zijn bindende standaarden met gedetailleerde voorschriften voor duurzaamheidsrapportage op de ESG-thema's. De
Commissie heeft de EFRAG gevraagd te adviseren over de ESRS. De ESRS verschijnen in twee fasen (verwachte vaststelling eerste
set uiterlijk 30 juni 2023 met 12 standaarden op het terrein van milieu, sociaal en governance, en tweede set uiterlijk 30 juni 2024).
Op het moment van schrijven van het rapport zijn de definitieve standaarden nog niet vastgesteld en is nog niet duidelijk hoe zou
moeten worden gerapporteerd over betaalgedrag
45
Sira Consulting (2020). Onderzoek naar de bestrijding van lange betaaltermijnen.
43
44

28

 Technologische ontwikkelingen versnellen. Elektronisch factureren via geüniformeerde systemen /
platformen zou een belangrijke reden voor te laat betalen weg kunnen nemen. Deze ontwikkeling
staat al en heeft de potentie om het betaalverkeer tussen mkb en grote bedrijven te stroomlijnen
en er minder overschrijdingen van de wettelijke termijn zullen zijn. Hier zou bijvoorbeeld eerst op
ingezet kunnen worden, voordat gelijk op handhaving en toezicht wordt overgaan. Dit zou ook
moeten leiden tot efficiënter factureren en daardoor lagere administratieve lasten voor het mkb.

29

/ 4 Opties voor toezicht
Of de inrichting van publiek toezicht opportuun is, ligt niet in de laatste plaats aan de vorm van
toezicht waarvoor wordt gekozen. Die vorm moet passen bij het nalevingsgedrag. Daarom
onderzoeken we in dit hoofdstuk verschillende manieren waarop toezicht kan worden vormgegeven.
We gaan in paragraaf 3.2 eerst in op de rollen die een toezichthouder kan vervullen om naleving te
bevorderen. Vervolgens bespreken we in paragraaf 3.3 één Nederlandse en twee Europese
voorbeelden waarin al toezicht wordt gehouden op (onder andere) wettelijke betaaltermijnen. Deze
casestudies laten zien welke rollen die toezichthouders vervullen. In paragraaf 3.4 werken we de
rollen uit in drie varianten voor de inrichting van toezicht: publiek nalevingstoezicht, preventief
toezicht en zelfregulering. Elke variant kan in bepaalde omstandigheden naleving bevorderen door
gebruik te maken van andere bevoegdheden. We toetsen de varianten op effectiviteit en
haalbaarheid in paragraaf 3.5. Zo beoordelen we wanneer deze varianten geschikt zijn om de
naleving van wettelijke betaaltermijnen te bevorderen. Die conclusie geven we weer in paragraaf 3.6.

4.1

Wat is toezicht?
Toezicht is in de Kaderstellende Visie op Toezicht gedefinieerd als:

Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de
daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar
aanleiding daarvan interveniëren.46

Dit vertaalt zich in 3 kernactiviteiten voor een toezichthouder: informatie verzamelen, een oordeel
vormen en (waar nodig) interveniëren. Hoe en in welke mate een toezichthouder invulling geeft aan
deze activiteiten wordt duidelijk door vijf rollen te onderscheiden. Een toezichthouder kan
verschillende rollen spelen, afhankelijk van de situatie:
1. Adviserende rol: de toezichthouder geeft adviezen aan beleidsmakers en/of normadressaten
over de interpretatie van regelgeving;
2. Advocacy-rol: de toezichthouder informeert en onderwijst publiek en overheid over de (beste)
manieren om na te leven;
3. Reflectieve rol: de toezichthouder signaleert risico’s en trends in de markt;
4. Preventieve rol: de toezichthouder voorkomt risico’s of overtredingen door voorlichting in een
meer individuele relatie met ondertoezichtgestelden;
5. Repressieve rol: de toezichthouder ziet toe op naleving en grijpt (handhavend) in bij
overtredingen.47

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Minder last, meer effect: zes principes van goed toezicht (Tweede
Kaderstellende visie op toezicht), TK 2005/06, 27831, nr. 15.
47
P. de Winter in’ Toezicht’, Muller, de Vries en Winter (2023), p. 109.
46

30

Toezichthouders voeren deze verschillende rollen in de praktijk in meer of mindere mate uit. De
toezichthouder die bijvoorbeeld een reflectieve rol aanneemt, zet in op het verzamelen van
informatie over de naleving van een (wettelijke) norm op het niveau van de sector of markt als
geheel, maar intervenieert niet in een specifiek geval. Een toezichthouder in de repressieve rol is juist
gericht op interventie bij overtredingen van de wettelijke norm.
Welke rol een toezichthouder aanneemt, hangt onder meer af van de bevoegdheden die de
toezichthouder ter beschikking staan. Ook speelt de nalevingshouding van de
ondertoezichtgestelden een belangrijke rol; zijn zij geneigd tot naleving dan kan een adviserende of
advocacy-rol die effectief bevorderen. Tegen een calculerend gedrag is de repressieve rol doorgaans
effectiever: deze bestraft een normovertreding en heeft zo een afschrikwekkend effect. Idealiter zijn
de bevoegdheden en algemene houding van normadressanten op elkaar afgestemd.

4.2

Voorbeelden van publiek toezicht
Zowel in Nederland als in andere Europese lidstaten bestaan er een paar voorbeelden van toezicht
op de naleving van betaaltermijnen. Drie voorbeelden, die we hieronder uitwerken, geven een beeld
van hoe toezicht op de naleving van art. 6:119b BW ingevuld kan worden. Bij de casestudies naar het
toezicht in Polen en Frankrijk moet in acht worden genomen dat ieder land een eigen rechtssysteem
en -cultuur heeft. Wat in deze landen werkt, past niet automatisch ook in de Nederlandse context.

4.2.1 Nederland: oneerlijke handelspraktijken in
voedselvoorziening
De ACM vervult een rol als repressieve toezichthouder reeds ten aanzien van de Wet Oneerlijke
Handelspraktijken in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen (OHP). De Wet OHP beschermt
sinds 1 november 2021 leveranciers en producenten van landbouw- en voedingsproducten tegen
oneerlijke handelspraktijken. In deze wet zijn onder andere betaaltermijnen vastgesteld voor de
afnemer van bederfelijke en niet-bederfelijke producten. De ACM is bevoegd om lasten onder
dwangsom of bestuurlijke boetes op te leggen aan grote bedrijven die de wettelijke betaaltermijn aan
kleinere ondernemingen niet naleven.
De ACM heeft dit toezicht reactief ingericht: het maakt gebruik van een meldpunt. Bij dit meldpunt
kan een leverancier oneerlijke handelspraktijken, zoals een te late betaling, melden. Een melding is
een laagdrempelige manier om een ‘signaal af te geven’. Dit leidt niet altijd tot een onderzoek door
de ACM, maar kan daar uiteindelijk – bijvoorbeeld na meerdere signalen – wel reden toe geven.
Daarnaast kan een formeel handhavingsverzoek worden ingediend. In zo’n geval is de ACM verplicht
te besluiten of het wel of niet tot handhaving overgaat.
Hoewel het toezicht op oneerlijke handelspraktijken in het algemeen naar tevredenheid functioneert,
gaat dat voor de overschrijdingen van de wettelijke betaaltermijn niet op. De ACM heeft sinds de
invoering geen meldingen over te late betalingen ontvangen. De meldingsbereidheid onder
leveranciers en producenten van landbouw- en voedingsproducten blijkt op dit onderwerp laag. Van
andere oneerlijke handelspraktijken worden wel meldingen gedaan, op basis waarvan bovendien
handhavend wordt opgetreden. De ACM laat onderzoek doen naar het toezicht in het kader van de
Wet OHP.

31

4.2.2 Polen: toezicht en belastingmaatregelen
Polen kent vergelijkbare problemen omtrent het te laat betalen van facturen door grootbedrijven aan
mkb. In 2020 is daarom een repressief toezicht ingesteld. De toezichthouder bestraft excessieve en
structurele overtredingen van de wettelijke betaaltermijn door grote bedrijven met bestuurlijke
boetes.
Cijfers gaven in Polen aanleiding voor een gerichte aanpak van grote bedrijven
Betalingen tussen ondernemingen (B2B) in Polen werden tussen 2017 en 2021 in de 75 tot 79
procent van de gevallen op tijd gedaan. In Nederland schommelden de cijfers over dezelfde periode
tussen de 66 en 75 procent.48 Verder is het aantal betalingen dat pas na 90 dagen wordt betaald in
Polen relatief groot. Van alle te late betalingen werd in Polen rond de 3% pas na 90 dagen gedaan.
Ter vergelijking, in Nederland is dit tussen de 0,3 en 0,8 procent.49
Het Poolse mkb betaalt tussen de 74 en 78 procent van hun facturen op tijd, terwijl grote bedrijven
dat slechts in 46,4 procent van de gevallen doen. Ter vergelijking, in Nederland betaalt het
grootbedrijf 35,9 procent van de facturen op tijd, maar het middenbedrijf doet dat ook slechts in 46
procent van de gevallen, terwijl het klein en microbedrijf respectievelijk 67,6 en 78,4 procent van de
facturen tijdig betalen.50 We merken op dat deze cijfers geen eenduidige vergelijking geven tussen
Nederland en Polen, omdat er een verschil in de afbakening van mkb en middenbedrijf. Het is dus
slechts indicatief.
Civielrechtelijke instrumenten volstaan ook in Polen niet
Een crediteur heeft in Polen recht op wettelijke rente vanaf de 31e dag nadat een goed of dienst is
geleverd. De juridische kosten om de schuld te innen kunnen bovendien worden verhaald op de
debiteur. Net als in Nederland verhinderen ongelijke machtsverhoudingen en de angst om zakelijke
relaties op het spel te zetten echter dat van de civielrechtelijke weg gebruik wordt gemaakt.51
De contractuele vrijheid is beperkt tot maximale betaaltermijnen van 60 dagen
Bij wet van 8 maart 2013 is de Late Payment Directive (LPD, Directive 2011/7/EU) geïmplementeerd in
nationaal recht. De wet regelt dat contractuele betaaltermijnen in beginsel niet langer dan 60 dagen
mogen zijn. Voor overheden geldt een betaaltermijn van 30 dagen. Afwijkingen van deze regel zijn
nietig. Bovendien zijn in de wet standaardvergoedingen bepaald voor de crediteur die na verloop van
de termijn alsnog betalingen moet innen.
Belasting- en toezichtmaatregelen om excessieve overschrijdingen aan te pakken
In 2019 stelde de Poolse wetgever dat de wijze waarop de LPD tot dan toe was geïmplementeerd
ontoereikend was in het voorkomen van de hardnekkige praktijk van bedrijven die hun marktposities
misbruiken om (…) niet tijdig te betalen. Daarom is in 2020 een repressieve toezichthouder ingesteld
die een ‘excessieve overschrijding van betalingstermijnen’ kan bestraffen met een bestuurlijke boete.
Een overschrijding van betaaltermijnen is excessief als deze een totaal betreft van 2 miljoen zloty,
grofweg 500.000 euro. De boete bedraagt maximaal een bedrag gelijk aan 5% van de omzet in het
voorgaande fiscale jaar. De hoogte van de boete wordt vastgesteld op basis van het aantal te late
betalingen, de mate van ontijdigheid en de hoogte van de wettelijke rente. Indien een tweede

Idem, p. 4, Cribis Dun & Bradstreet, Payment Study 2019, p. 82 en 129.
Altares, Payment Study North Europe, juni 2022, p. 5. Cijfers over elk vierde kwartaal van 2019, 2020 en 2021.
50
Idem, p. 6.
51
Z. Golas en J. Golas, ‘Late Payments in Poland: Economic and legal perspectives’, European Research Studies Journal, Volume XXIV,
Special Issue 1, 2021, p. 90-106 (101).
48
49

32

excessieve overschrijding van betaaltermijnen wordt geconstateerd, wordt de boete met 50%
verhoogd.
Daarnaast zijn in 2020 nog drie maatregelen genomen:
1. Fiscale maatregelen. Debiteuren moeten hun belastbare bedrag voor omzetbelasting ophogen
met het totaal aan betalingen dat pas na 90 dagen is gedaan. Crediteuren mogen dit bedrag juist
van hun belastbare omzet aftrekken.
2.

Te late betalingen zijn gekwalificeerd als oneerlijke concurrentie. Hierdoor beschikken
crediteuren een over een breder, beschermend instrumentarium.

3.

Rapportagemaatregelen. grote bedrijven met een omzet van meer dan 50 miljoen euro per jaar
zijn verplicht om verslag te doen van gerealiseerde betaaltermijnen aan de Minister van
Economie.

De UOKiK, de Poolse autoriteit voor concurrentie en consumentenbescherming, (vergelijkbaar met de
ACM in Nederland), is als toezichthouder aangesteld. Deze toezichthouder doet onderzoek op basis
van belastinggegevens van grote bedrijven en de verplichte verslaglegging.52 Risicogevallen en/of
opmerkelijke gevallen worden zo gefilterd en aan een nader onderzoek onderworpen, waarbij grote
bedrijven inzicht moeten geven in hun betaalprocessen en -gedrag. Daarnaast is er een meldpunt dat
wordt gebruikt om concentratie van te late betalingen te ontdekken, maar dit is niet de belangrijkste
manier van opsporing; men ziet meldingen vooral als bijvangst. Er wordt ook niet handhavend
opgetreden vanwege een enkele te late betaling.
Pakket aan maatregelen leidt tot effectieve handhaving
De UOKiK is in staat gebleken om in twee jaar tijd 54 boetes op te leggen. In 2021 heeft de
toezichthouder 108 onderzoeken gestart en 21 bestuurlijke boetes opgelegd met een totale
hoeveelheid van 1,4 miljoen zloty (+/- 300.000 euro). In 2022 zijn 88 onderzoeken gestart. Uiteindelijk
zijn 33 boetes opgelegd met een totale hoeveelheid van 11 miljoen zloty (+/-2,3 miljoen euro). De
effectiviteit van de maatregelen uit 2020 op het betaalgedrag is nog niet meetbaar. Als gevolg van de
Covid-19-pandemie en de effecten op de economie zijn betaaltermijnen wereldwijd opgerekt.

4.2.3 Frankrijk: bestuurlijke boetes en naming-and-shaming
In Frankrijk is sinds 2014 gekozen voor een repressieve toezichthouder om te late betalingen van
grote bedrijven aan te pakken. De toezichthouder legt waarschuwingen en boetes op aan grote
bedrijven die facturen significant te laat betalen en maakt dat bovendien publiekelijk bekend. Het
civielrechtelijk instrumentarium werd en wordt nauwelijks benut door het mkb, terwijl het probleem
aanzienlijk is.
Betaalgedrag van Franse grote bedrijven is erg slecht53
In 2017 en 2018 zaten Franse bedrijven van elke omvang met 43 procent tijdige betalingen rond het
Europees gemiddelde van zo’n 42 procent. Ook het percentage betalingen dat pas na minimaal 90
dagen wordt gedaan ligt met ruim 3 procent rond het Europese gemiddelde van 3,8 procent. In
Nederland worden facturen veel vaker op tijd betaald (66-73 procent) en bovendien zelden pas na 90
dagen (0,6-0,3 procent).

52
53

De Poolse belastingdienst verwerkt deze informatie in het kader van de omzetbelasting.
Cribis Dun & Bradstreet, Payment Study 2019, p. 84-91.

33

Franse grote bedrijven betaalden in 2018 echter slechts 14,2 procent van de facturen op tijd. Voor
middenbedrijf was dit ook maar 16,3 procent, klein zat op 31,8 en micro op 52,2 procent.
Nederlandse verhoudingen tussen groepen bedrijven van verschillende omvang zijn ongeveer gelijk,
maar de percentages liggen wel hoger over dezelfde periode. Groot: 22,3, midden: 37,3, klein 61,9 en
micro 76,1 procent.54
LPD is aangescherpt geïmplementeerd
Franse wetgeving gaat verder dan de LPD vereist, maar niet zover als Nederlandse wetgeving. 30
dagen is de wettelijke betaaltermijn, maar er bestaat contractuele vrijheid om hiervan af te wijken tot
een maximale termijn van 60 dagen. Voor specifieke sectoren zijn nadere termijnen vastgesteld.
Betaaltermijnen werden eerder in het strafrechtelijk systeem bestraft
Vanaf 1996 bestond er de mogelijkheid om grote bedrijven strafrechtelijk met boetes te bestraffen
voor te late betalingen. De gang naar de rechter werd echter als te langdurig gezien, om effectief te
handhaven. In 2014 is dit daarom onder het bestuursrecht gebracht. Dat is sneller en biedt ruimte
om zelf de boetehoogte te bepalen. De toezichthouder kan boetes aan grote bedrijven opleggen tot
een hoogte van 2 miljoen euro of 4 miljoen bij recidive.
Bestuurlijke boetes en naming-and-shaming om slecht betaalgedrag te bestraffen
Het directoraat-generaal voor concurrentie, consumenten en fraudepreventie (DGCCF) van het
Ministerie van Economische zaken heeft de taak van een repressieve toezichthouder toebedeeld
gekregen. Hier werken 100 mensen op dit onderwerp. Gezamenlijk doen zij jaarlijks onderzoek naar
duizend grote bedrijven en constateren ze in ongeveer een derde van de gevallen een overtreding
van betaaltermijnen. Bij de helft van de overtredingen, is er sprake van een significante te late
betaling en wordt een boete opgelegd.
Elk boetebesluit wordt tevens binnen een maand gepubliceerd op de website van het DGCCF.
Daarnaast zijn ondernemingen verplicht bekend te maken dat ze zijn beboet. De bekendmaking van
boetes zijn bedoeld als afschrikking richting andere grote bedrijven, om leveranciers te informeren
en voor de DGCCF om transparant te zijn.
Te late betalingen worden opgespoord door de boekhouding door te lichten
Grote bedrijven worden voor onderzoek geselecteerd op basis van financiële jaarverslagen die de
bedrijven moeten publiceren en specifieke jaarverslagen over betaalgedrag die deze bedrijven
moeten bijhouden. Voor dit onderzoek zijn deze bedrijven verplicht om inzage te geven in hun
boekhouding, betaalprocessen en -gedrag. Bij te late betalingen die in omvang en/of in frequentie als
significant worden aangemerkt, wordt er een boete opgelegd. Indien een boete wordt opgelegd, dan
wordt dit bovendien bekend gemaakt op de website van het toezichthouder. Indien die drempel niet
wordt overschreden, maar betalingen wel te laat worden gedaan, dan kan een waarschuwing worden
opgelegd en wordt de boekhouding een jaar later nog eens doorgelicht.
Er wordt vrijwel geen gebruik gemaakt van meldingen door mkb. De meldingsbereidheid is namelijk
erg laag, omdat ondernemers hun zakelijke relaties niet op het spel willen zetten.

Afwijkingen met de cijfers voor Nederland die zijn gebruikt in de vergelijking met Polen, zijn het gevolg van een verschil in de
periode waarover cijfers beschikbaar zijn voor Frankrijk en Polen.
54

34

Oorzaak van te late betalingen zijn irrelevant voor de toezichthouder
Bij de boetebeslissing wordt niet gekeken naar de oorzaak van de te late betaling. Grote bedrijven
geven geregeld aan dat de te late betaling komt, doordat de betalingsprocessen niet op orde zijn, en
er dus geen kwestie van onwil is. Dit wordt niettemin als verantwoordelijkheid van het bedrijf gezien.
Repressieve handhaving wordt als effectief gezien
Sinds de instelling van publiek nalevingstoezicht is het betaalgedrag onder grote bedrijven positief
veranderd. De economische situatie zal hier ook aan bijgedragen hebben, maar grote bedrijven
geven ook aan dat de publicatie van de boetes een afschrikwekkend effect heeft. 55 Boetes die
worden opgelegd worden bovendien zelden vernietigd door de bestuursrechter.
Banque de France heeft een kennisfunctie
De Franse nationale bank monitort betaalgedrag op macroniveau. Deze data wordt niet gebruikt bij
de handhaving, want daarvoor zijn de gegevens te globaal.

4.3

Varianten voor inrichting van toezicht
We onderscheiden drie varianten van toezicht die de bovenstaande rollen in meer of mindere mate
invullen. Binnen deze varianten is er ruimte om het toezicht al dan niet intensiever te organiseren.

We onderscheiden de volgende drie varianten:
1.

Publiek nalevingstoezicht

2.

Preventief toezicht

3.

Zelfregulering (optioneel versterkt met tweedelijnstoezicht)

4.3.1 Publiek nalevingstoezicht
Publiek nalevingstoezicht is toezicht in de klassieke zin. De toezichthouder verzamelt informatie over
de naleving van wettelijke betaaltermijnen met het doel in te grijpen bij overtredingen. De
toezichthouder vervult dus voornamelijk een repressieve rol. De toezichthouder richt zich op het
opsporen en sanctioneren van wetsovertredingen en beschikt daarvoor over de vereiste onderzoeksen sanctiebevoegdheden. Waar nodig of gepast, kan deze toezichthouder ook een preventieve rol
spelen door ondertoezichtgestelden te waarschuwen voor risico’s op wetsovertredingen.
Methoden van informatieverzameling zijn gericht op individuele bedrijven
De toezichthouder heeft reactieve en proactieve methoden van informatieverzameling ter
beschikking. Beide methoden sluiten elkaar overigens niet uit. Bij een reactieve methode gaat de
toezichthouder niet zelf op zoek naar overtredingen, maar reageert hij op handhavingsverzoeken of
meldingen van gedupeerden. Met een handhavingsverzoek vraagt een midden- of kleinbedrijf de
toezichthouder om handhavend op te treden tegen een grootbedrijf vanwege een specifieke te late
betaling. Als er meerdere meldingen over één bedrijf of sector binnenkomen, kan dat aanleiding zijn
om onderzoek te doen.

Europese Commissie: ‘Business-to-business transactions: a comparative analysis of legal measures vs. soft-law instruments for
improving payment behaviour’, VVA & Milieu, juni 2018, p. 39.
55

35

Met proactieve methoden gaat de toezichthouder zelf op zoek naar mogelijke overtredingen.
Grofweg kan dit op twee manieren. Een eerste manier is door informatie op te vragen bij een groot
bedrijf over zijn betaalgedrag. Dit kan door specifiek te verzoeken om een overzicht van
gerealiseerde betaaltermijnen, of bijvoorbeeld als de aangeleverde informatie niet wordt vertrouwd,
breder om de boekhouding. Grote bedrijven zijn verplicht om mee te werken aan een dergelijk
informatieverzoek. Een minder intensieve manier om bij individuele bedrijven te controleren of zij
structureel op tijd betalen is het doorlichten van de betalingsprocessen. De toezichthouder
controleert in dat geval niet de feitelijke termijnen waarop wordt betaald, maar of het bedrijf zijn
processen om op tijd te kunnen betalen op orde heeft. Een potentiële derde bron van informatie kan
een jaarverslag van grote bedrijven over hun betaalgedrag zijn. In Polen en Frankrijk zijn grote
bedrijven al verplicht om te rapporteren over hun betaalgedrag en gebruikt de toezichthouder die
informatie om slecht betaalgedrag op te sporen.
Sanctie- of herstelmaatregelen om naleving te bevorderen
Als het onderzoek uitwijst dat het onderzochte bedrijf inderdaad de wettelijke termijnen overtreedt,
dan kan de toezichthouder overschrijdingen bestraffen met een bestuurlijke boete of met een last
onder dwangsom de overtreder te dwingen in het vervolg wel op tijd te betalen. Indien gepast, kan
de toezichthouder voordat hij tot een boete overgaat, de overtreder een waarschuwing geven en in
de gelegenheid stellen om betalingsprocessen zo aan te passen dat betalingen voortaan wel tijdig
worden gedaan. Een extra mogelijkheid voor interventie is naming-and-shaming. Dat kan de
toezichthouder doen door ruchtbaarheid te geven aan de bedrijven die de wet overtreden, of door
bekendheid te geven aan de boetes en lasten onder dwangsom die hij oplegt (zoals in Frankrijk).

4.3.2 Preventief toezicht
Een tweede variant is het inrichten van een toezichthouder die de preventieve rol, de advocacy-rol en
de reflectieve rol vervult. Deze rollen worden doorgaans vervuld door een instantie die ook als
repressieve toezichthouder optreedt, maar dat is niet noodzakekijker wijs zo. In dat tweede geval kan
de preventieve toezichthouder ook wel als een kenniscentrum worden beschouwd: er is toezicht in
de zin dat er breed inzicht wordt verkregen in de naleving, maar niet in de klassieke zin van het
woord. Deze toezichthouder heeft geen handhavende bevoegdheden en grijpt niet in concrete
gevallen in.

Illustratie: ‘Observatorium’ voor late betalingen in Spanje
In Spanje wordt momenteel een observatorium voor late betalingen opgericht. Het
kenniscentrum moet onderzoek doen naar de oorzaken en effecten van slecht betaalgedrag op
nationaal en sectoraal niveau. Bovendien moeten oplossingen worden verkend voor de sectoren
waar betaaltermijnen het slechtst worden nageleefd. Tot slot heeft het observatorium de taak
om Europese ontwikkelingen in de gaten te houden en de implementatie van Europese
richtlijnen te waarborgen.
De preventieve toezichthouder is ingesteld op grond van de Ley Crea y Crece 18/2022. Deze wet
bevat een breed spectrum aan maatregelen om de Spaanse economie te stimuleren, waaronder
het verbeteren van betaalgedrag. Om die reden stelt de wet ook elektronische facturering
verplicht bij transacties tussen bedrijven.

36

Generieke methoden van informatieverzameling
Informatieverzameling (en -deling) is de kerntaak van deze toezichthouder. Hij doet onderzoek naar
betaalgedrag, zoals naar de betalingssnelheid in sectoren, oorzaken van te late betalingen en
mogelijkheden om te late betalingen te voorkomen. Deze informatie kan op verschillende manieren
worden verzameld. Het huidige meldpunt is een eenvoudige manier om signalen over te late
betalingen op te vangen. Daarnaast kan er gebruik worden gemaakt van data-analyses over het
betaalgedrag in het Nederlandse bedrijfsleven zoals Graydon die reeds publiceert. Met deze manier
van informatieverzameling kunnen trends en ontwikkelingen in het betaalgedrag worden opgemerkt.
Tot slot kan de toezichthouder door meer kwalitatieve vormen van onderzoek inzicht verkrijgen in de
problematiek van te late betalingen.
Behalve over het probleem, kan de toezichthouder ook informatie verzamelen over mogelijke
oplossingen. De toezichthouder kan als aanspreekpunt voor (brancheorganisaties van) het mkb en
grootbedrijf best practices verzamelen. Met hetzelfde doel maakt de instelling van een preventieve
toezichthouder het eenvoudig om met andere landen – al dan niet in de EU – contact te
onderhouden over de omvang, oorzaken en oplossingen van het niet naleven van de wettelijke
betaaltermijn.
Advisering en voorlichting om naleving te bevorderen
Hoewel een preventieve toezichthouder dus niet ingrijpt in individuele gevallen, staan hem wel
andere manieren ter beschikking om naleving te bevorderen. De informatie over betaalgedrag zet de
toezichthouder in om enerzijds politiek en bestuur te adviseren over trends en gewenste
maatregelen. De toezichthouder kan anderzijds bedrijven voorlichten over de regelgeving,
mogelijkheden om betaalprocessen te verbeteren en verzamelde best practices rond tijdig betalen
delen.

4.3.3 Zelfregulering
Naast de instelling van een publieke toezichthouder, is ook het model van (geconditioneerde)
zelfregulering een optie. Dit kan een aantrekkelijke optie zijn, omdat de verantwoordelijkheid voor
het bevorderen van naleving bij de sector zelf wordt gelegd en ook de kosten die hiermee gepaard
gaan door het bedrijfsleven zelf worden gedragen. Een voorwaarde voor effectieve zelfregulering is
dat er voldoende bereidheid bestaat om de wettelijke betaaltermijn na te leven.
Vormen van zelfregulering
Er zijn verschillende vormen van zelfregulering mogelijk, variërend van volledige zelfregulering tot
vormen van zogenaamde co-regulering, of geconditioneerde zelfregulering. In die tweede variant
houdt ook de overheid een rol in het borgen van de regelnaleving en wordt de verantwoordelijkheid
niet volledig bij de sector zelf belegd.

Illustratie: Betaalme.nu
Betaalme.nu was een initiatief waarbij grootbedrijven zich aansloten met de belofte om binnen
dertig dagen hun facturen aan mkb te betalen. Zulke initiatieven zijn interessant voor het
grootbedrijf omdat zij er een status als betrouwbare handelspartner mee kunnen bevestigen. Het
initiatief is echter gestopt nadat de wettelijke betaaltermijn op 30 dagen is gesteld. Het laat
desalniettemin de betalingsbereidheid van in ieder geval een deel van de grootbedrijven zien.

37

Inrichting zelfregulering
Een concrete manier waarop zelfregulering in relatie tot betaaltermijnen tot stand zou kunnen
komen, is door een convenant met de sector af te spreken dat er private mechanismen worden
opgetuigd om de naleving van wettelijke termijnen te bevorderen. Dat kan bijvoorbeeld de vorm
krijgen van een keurmerk of certificering, maar ook van privaat toezicht op basis van een
gedragscode. In beide gevallen wordt door het bedrijfsleven een extra prikkel georganiseerd om aan
de wettelijke betaaltermijn te voldoen. Onderstaand kader bevat een voorbeeld van de manier
waarop (het toezicht op) zo’n keurmerk vorm kan krijgen.

Illustratie: geconditioneerde zelfregulering in de uitzendbranche
De uitzendbranche heeft afspraken gemaakt met het Rijk over de ontwikkeling en inzet van een
keurmerk, van de Stichting Normering Arbeid (SNA). Dit is een certificeringssysteem.
Ondernemingen onderwerpen zich vrijwillig aan controles voor het keurmerk. Ondernemingen
die voldoen aan de eisen verkrijgen het SNA-keurmerk. Een keurmerk geeft andere
ondernemingen extra zekerheid dat het uitzendbureau aan de wet- en regelgeving voldoet.
Ondernemingen met het SNA-keurmerk worden ongeveer iedere zes maanden gekeurd. Dit
gebeurt door private keuringsinstanties die toezien op de naleving van de eisen die volgen uit het
SNA-keurmerk. Dat zijn bijvoorbeeld eisen rond de naleving van de Wet minimumloon en
minimum vakantiebijslag en de afdracht van loonheffing en omzetbelasting. Geconstateerde
overtredingen kunnen leiden tot intrekking van het certificaat of tot een herstelverplichting.
Het systeem is niet volledig privaat: er is sprake van samenwerking tussen private en publieke
partijen. Zo kunnen partijen als de Belastingdienst, Inspectie SZW en de Stichting Naleving CAO
voor Uitzendkrachten (SNCU) signalen doorzetten aan de private keuringsinstanties. Ook
ontvangt de SNA informatie van de Belastingdienst over verklaringen omtrent betalingsgedrag,
naheffingsaanslagen en vergrijpboetes.

Onderdeel van de afspraken rond zelfregulering zou kunnen zijn dat de sector de intentie afspreekt
om aansluiting bij het keurmerk voor tijdig betalen (quasi-)verplicht te stellen voor zijn leden. Alleen
ondernemingen die structureel tijdig betalen, en hun betaalprocessen goed op orde hebben, krijgen
het keurmerk. Certificering maakt op die manier betaalgedrag van grote bedrijven transparant voor
andere bedrijven. Zo nodig kunnen formele negatieve consequenties worden verbonden aan het niet
verkrijgen van dit keurmerk, bijvoorbeeld het betalen van een hogere wettelijke rente bij
overschrijding van de betaaltermijn voor niet-gecertificeerde bedrijven.
Een andere optie is het opstellen van gedragscode die door bedrijven wordt ondertekend.
Verscheidene brancheorganisaties hebben al een gedragscode opgesteld, waarin normen worden
opgesteld voor eerlijk ondernemerschap. Een commissie kan de gedragscode handhaven met
sancties binnen de vereniging, zoals schorsing of uitsluiting van bepaalde ledenvoordelen. De kracht
van de gedragscode – en het keurmerk – neemt toe als het in een breder kader geplaatst wordt.
Bijvoorbeeld in de trant van ‘maatschappelijk verantwoord betalen’, dat richt op zo snel mogelijk
betalen in het belang van de zakelijke relatie in plaats van op wettelijke compliance.
Het is mogelijk om in dit systeem een vorm van tweedelijnstoezicht in te richten. In die vorm zou een
publieke toezichthouder kunnen toezien op de manier waarop de private certificering functioneert,
de manier waarop dit bijdraagt aan de verbetering van naleving kunnen monitoren en risico’s in
beeld kunnen brengen.

38

4.4

Uitwerking en weging van varianten
Of en in welke vorm toezicht opportuun is, beantwoorden we door de drie varianten te toetsen op
hun verwachte effectiviteit en uitvoerbaarheid.56
We beoordelen de effectiviteit van een toezichtsvariant op:
 de mogelijkheden om (de mate van) naleving te controleren
 de interventiemogelijkheden
 de maatschappelijke controle op naleving
 andere indirecte effecten van de desbetreffende vorm van toezicht.
Ter toetsing van de haalbaarheid kijken we naar:
 het type organisatie dat nodig is om die vorm van toezicht uit te oefenen
 de vereiste middelen waar zo’n organisatie over moet beschikken
 de kosten van het oprichten van een dergelijke organisatie dan wel van het beleggen van deze
taak bij een bestaande organisatie
 in hoeverre de variant in andere landen in de EU of op Europees niveau wordt uitgevoerd.
We schetsen van elke variant eerst een aanzet voor een beleidstheorie, aan de hand waarvan we ook
een analyse kunnen maken van de (maatschappelijke) kosten en (maatschappelijke) baten.

4.4.1 Publiek nalevingstoezicht
Repressief toezicht is passend waar grote bedrijven opzettelijk betaaltermijn niet naleven
Als grote bedrijven calculerend nalevingsgedrag vertonen, is publiek nalevingstoezicht in principe de
aangewezen toezichtsvorm. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als zij facturen bewust zo laat mogelijk
betalen, omdat dit financieel voordelig is of als er voor grote bedrijven geen financiële prikkel is om
hun betalingsprocessen zo in te richten dat de ze tijdig kunnen betalen. Financiële bestraffing zorgt
dan voor een effectieve prikkel, mits de pakkans groot genoeg is. Bovendien heeft punitieve
handhaving een generaal-preventief, oftewel afschrikwekkend effect. Tot slot bevestigt punitieve
handhaving een maatschappelijke norm. Het publiek nalevingstoezicht in Polen en Frankrijk laat zien
dat boetes, al dan niet in combinatie met naming-and-shaming, betaalgedrag kunnen doen
verbeteren.57
Tegelijkertijd moet er rekening mee worden gehouden dat, als er sprake is van calculerend gedrag,
grote bedrijven mazen in de wet zoeken om zo laat mogelijk te betalen. Zo zouden grote bedrijven
contractuele afspraken over het moment van facturering af kunnen dwingen, waardoor zij feitelijk
alsnog op een later moment betalen.
Effectiviteit hangt grotendeels af van de pakkans
Zodra een te late betaling is opgespoord, is het vrij eenvoudig om het bedrijf te bestraffen. Art.
6:119a lid 2 BW stelt immers een eenduidige norm, die weinig ruimte voor interpretatie laat. Aan het

Zie bijlage A: Analysekader.
Het enkel toepassen van naming-and-shaming ligt niet voor de hand. Om op basis van (grotendeels) anonieme meldingen
daartoe over te gaan, zal een toezichthouder nagenoeg hetzelfde onderzoek moeten doen, als vereist is om door middel van een
boete of last onder dwangsom op te treden. In dat geval lijkt handhavend optreden gepaster.
56
57

39

opsporen zitten echter wel haken en ogen. Het opsporen van frequente te late betalers kost
mankracht en de juiste opsporingsmiddelen.
Meldingen en handhavingsverzoeken vormen geen voldoende basis voor effectief toezicht
De problematiek rondom te late betalingen kenmerkt zich door lage meldingsbereidheid. Van
meldingen en handhavingsverzoeken vanuit individuele bedrijven moet niet veel worden verwacht.
Het lage aantal meldingen bij het Meldpunt Achterstallige Betalingen en de casestudy naar de Wet
OHP bevestigen dit beeld. Daarbij speelt ook mee dat men de zakelijke relatie niet op het spel wil
zetten, wat het onbenut laten van civielrechtelijke mogelijkheden verklaart.
Voor handhavingsverzoeken komt daarbij dat mkb’ers deze niet anoniem kunnen doen, waardoor de
angst om een zakelijke relatie op het spel te zetten een rol gaat spelen. Nu al wordt om die reden de
civiele route nauwelijks benut om betalingen af te dwingen. Tot slot moet er rekening mee worden
gehouden dat de individuele mkb’er weinig opschiet met een boete voor het grootbedrijf; de
toezichthouder kan met een boete niet afdwingen dat deze openstaande factuur alsnog (tijdig) wordt
betaald.
Andere opsporingsmethoden dan een meldpunt zijn cruciaal
Ook voor het toezicht in Polen en Frankrijk blijken meldingen hooguit een extra signaal over slecht
betaalgedrag van bepaalde bedrijven. In deze landen is het toezicht in de eerste plaats op andere
methoden gebaseerd. In Frankrijk worden de betaalgegevens van grote bedrijven opgevraagd en
doorgelicht. Deze methode is erg arbeidsintensief. De Franse toezichthouder beschikt over zo’n
honderd FTE om wettelijke betaaltermijnen te handhaven. Onder andere door het slechte
betaalgedrag onder Franse bedrijven is deze methode wel effectief. In de Nederlandse context is een
zekere concentratie, bijvoorbeeld op sectorniveau, van opzettelijke te late betalingen daarom
voorwaardelijk voor effectief toezicht. Van een dergelijke concentratie is echter geen sprake. De
Poolse belastingmaatregelen zijn in Nederland op dit moment niet reëel.
De wettelijke verplichting voor grote bedrijven in beide landen om jaarlijks te rapporteren over het
eigen betaalgedrag, kan daarvoor een uitkomst bieden. Mogelijk wordt een dergelijke verplichting
opgenomen in de European Sustainability Reporting Standards (ESRS).58 Op basis van de interviews
schatten we in dat de administratieve lasten van een dergelijke maatregel vooral incidenteel zijn;
zodra de bedrijfsprocessen op deze rapportageverplichting zijn ingesteld, zullen de lasten relatief
laag zijn.
ACM is de voor de hand liggende toezichthouder
De ACM lijkt als toezichthouder het best geëquipeerd om deze taak uit te voeren. De Autoriteit
Consument en Markt heeft de missie om gezonde marktwerking te bevorderen en het toezicht op de
naleving van betaaltermijnen is daarmee in lijn. Bovendien heeft de ACM op grond van de Wet OHP al
een sterk vergelijkbare toezichttaak. Het uitbreiden van de taaktoedeling van de ACM zal dan ook
geen relevante kosten met zich meebrengen. De ACM kan zich verder beroepen op zijn generieke
wettelijke bevoegdheden. Andere rijkstoezichthouders lijken minder goed gepositioneerd om een
dergelijke taak op zich te nemen, omdat deze niet past bij de missie en/of het huidige takenpakket.

Onder de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) heeft de Europese Commissie de bevoegdheid gekregen om de
ESRS vast te stellen. Dit zijn bindende standaarden voor duurzaamheidsrapportage op de ESG-thema's. De Commissie heeft de
EFRAG gevraagd te adviseren over de ESRS. De ESRS verschijnen in twee fasen (verwachte vaststelling eerste set uiterlijk 30 juni
2023 met 12 standaarden op het terrein van milieu, sociaal en governance, en tweede set uiterlijk 30 juni 2024
58

40

Het inrichten van een geheel nieuwe toezichthouder lijkt voorlopig een te zware maatregel voor de
omvang van het probleem.
Publiek nalevingstoezicht vraagt relatief veel schaarse capaciteit van de ACM
De uitwerking van deze toezichtsvariant kan schematisch worden weergegeven in onderstaande
(aanzet voor een) beleidstheorie. De input en de throughput omvat de (maatschappelijke) kosten en
de output en de outcome zien op de beoogde (maatschappelijke) baten. In onderstaand kader gaan
we daar nader op in.
Figuur 1: Beleidstheorie publiek nalevingstoezicht
nput

Uitbreiding takenpakket
ACM

oekenning of
herprioritering van
middelen
Doorzetten meldpunt
Wetswijziging voor
rapportageverplichting
grote bedrijven

hroughput

Output

Opvragen
betaalgegevens grote
bedrijven
Meldingen

apportages van grote
bedrijven over
betaalgedrag

Outcome

mpact

Bevestiging
maatschappelijke norm
Handhavingsbesluiten

Generiek preventief
e ect

Beter betaalgedrag van
grote bedrijven

Bestra ng voor
signi cante te late
betalingen

(Maatschappelijke) kosten
Indien deze toezichtstaak bij de ACM wordt belegd, dan vereist dat een nieuwe allocatie van
middelen: dan wel een verschuiving, dan wel een uitbreiding van middelen en personeel (en dus
prioriteiten), omdat de huidige capaciteit niet toereikend is. In de gevoerde gesprekken wordt vijf
tot tien FTE nodig geacht om het toezicht uit te oefenen. Het opsporen van structurele
wanbetalers is arbeidsintensief. Met deze capaciteit zal de ACM in staat zijn om een relatief zeer
beperkt aantal onderzoeken per jaar uit te voeren. Hier speelt ook mee dat de arbeidsmarkt krap
is en dat de ACM scherp moet prioriteren in de inzet van de beschikbare capaciteit.
Het sanctioneren van een overtreding is relatief makkelijk, omdat de wettelijke norm eenduidig
en concreet is. Toch zal ook rekening moeten worden gehouden met kosten voor bezwaar en
beroepsprocedures, omdat grote bedrijven hiervoor over het algemeen goed geëquipeerd zijn.
Ook merken we op dat toezicht gepaard gaat met hogere administratieve lasten van het
bedrijfsleven. Dit geldt in deze variant echter alleen voor bedrijven die onderwerp van onderzoek
zijn.
(Maatschappelijke) baten
De directe baten die repressief toezicht oplevert zijn de opbrengsten uit boetes. Maatschappelijk
gezien vereffenen deze baten zich echter met de kosten voor grote bedrijven om de boetes te
betalen. De ACM zal een beperkt aantal boetes op kunnen leggen, dus daar zal niet het primaire
effect vanuit gaan. Het effect zal grotendeels tot stand komen vanuit de preventieve werking van
het toezicht. Het valt te verwachten dat deze werking er zal zijn. Bovendien kan het enkele

41

instellen van publiek toezicht een positief effect hebben op de maatschappelijk norm voor grote
bedrijven om kleinere bedrijven tijdig te betalen.

4.4.2 Preventief toezicht
Effectief, mits grote bedrijven bereidwillig zijn om betaaltermijnen na te leven
Preventief toezicht is principe niet effectief als grote bedrijven opzettelijk te laat betalen. Deze
toezichthouder kan immers niet handhavend optreden. Voor grote bedrijven zal er daarom geen
prikkel zijn om alsnog de wettelijke betaaltermijnen na te leven. Preventief toezicht kan wel effectief
zijn, als te late betalingen niet het gevolg zijn van onwil, maar van onkunde. Dit wil zeggen dat grote
bedrijven niet omwille van hun cash flow policy te laat betalen, maar bijvoorbeeld omdat interne
betalingsprocessen niet op orde zijn of door ouderwetse factureringsmethoden van leveranciers. Een
preventieve toezichthouder kan verder geschikt zijn als de problematiek van te late betalingen niet
op enige wijze geconcentreerd is, maar wijdverspreid en/of veelal op incidentele basis gebeurd. Dan
is het voor een repressieve toezichthouder moeilijk om gericht structurele wanbetalers op te sporen.
Het aanreiken van oplossingen kan in die situatie effectiever zijn dan punitieve handhaving, omdat
het zowel grote bedrijven als mkb beter toerust om structureel tijdig te betalen en betaald te krijgen.
EU payment observatory maakt nationale preventieve toezichthouder nu niet opportuun
De Europese Commissie richt dit jaar het EU payment observatory op.59 Dit kenniscentrum is een
tweejarig initiatief om meer inzicht te krijgen in betaalgedrag en het mkb te voorzien van een modern
en sterk juridisch kader. Het ‘observatorium’ verzamelt informatie over betaalgedrag van overheden
en bedrijven in commerciële transacties met andere bedrijven op zowel Europees, nationaal en
sectoraal niveau. De vergaarde kennis moet uiteindelijk worden ingezet om effectieve maatregelen te
nemen tegen te late betalingen en de ongelijke machtsverhoudingen tussen mkb en grote bedrijven.
Deze ontwikkeling maakt, naar onze mening, dat het op dit moment geen zin heeft om een nationale
preventieve toezichthouder op te richten. Er kan beter eerst gebruik worden gemaakt van de kennis
en capaciteit van het EU payment observatory.
De preventieve toezichthouder verbetert betaalgedrag met ‘softe’ interventies
Deze toezichthouder heeft geen handhavingsbevoegdheden die een wettelijke basis vereisen. De
maatschappelijke kosten worden gemaakt bij de inrichting van de toezichthouder en uiteraard bij het
draaiende houden. De maatschappelijke baten zitten in de kennisvermeerdering, efficiënt beleid en
de verbetering in betaalgedrag.
Figuur 2: Beleidstheorie preventief toezicht

59

EISMEA launches the EU Payment Observatory (europa.eu)

42

(Maatschappelijke) kosten
De instelling van een preventieve toezichthouder betreft vooral de allocatie van middelen.
Uiteraard moet er wel geld beschikbaar worden gemaakt om de benodigde FTE aan te stellen of
vrij te maken. De rol van preventief toezicht zou (als kenniscentrum) kunnen worden belegd bij
de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RvO, dat zich al inzet voor het
ondernemingsklimaat in Nederland. Ook kan gedacht worden aan de Nederlandse
Peppolautoriteit (NPa). De NPa houdt reeds toezicht op de afspraken omtrent elektronisch
factureren met de daarvoor bestemde standaard Peppol.
Het takenpakket van de preventief toezichthouder vereist in principe geen wettelijke grondslag.
De inrichting vergt zodoende geen wetswijzigingen. Hooguit moet er worden gekeken naar de
mate waarin bepaalde wijzen van informatieverzameling raken aan de privacy, waardoor een
wettelijke grondslag kan worden gevergd.
(Maatschappelijke) baten
Een preventief toezichthouder vergaart kennis en informatie over betaalgedrag en onderlinge
verhoudingen tussen bedrijven. Deze kennis wordt benut in beleidsadviezen en voorlichting door
bedrijven. Hierdoor kunnen alternatieve oplossingsrichtingen worden benut, zoals het versterken
van de civiele route en efficiënt (elektronisch) factureren, wat uiteindelijk leidt tot beter betaal
gedrag met economische voordelen als gevolg. Hoewel het incorporeren van bijvoorbeeld
elektronisch factureren initiële kosten kan hebben, zijn naar verwachting de efficiëntievoordelen
op de lange termijn groter.
Het spontane nalevingseffect (of afschrikeffect) speelt in veel mindere mate bij deze variant dan
bij de andere twee varianten.

4.4.3 Zelfregulering
Effectief door in te spelen op specifieke omstandigheden van een sector
Zelfregulering wordt idealiter op sectoraal niveau georganiseerd door brancheorganisaties. Dit maakt
het mogelijk om bij de inrichting rekening te houden met specifieke omstandigheden, zoals
ketentransacties. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat brancheorganisaties om die reden de
voorkeur geven aan sectorspecifieke regulering van betaalgedrag. Zo kan zelfregulering waarbij
bekendheid wordt gegeven aan de mate waarin grote bedrijven tijdig betalen, effectief zijn bij
bedrijven die veel waarde hechten aan hun reputatie. Bijvoorbeeld door het certificeren van
bedrijven die hun betaalprocessen op orde hebben of in bredere zin ‘maatschappelijk verantwoord
betalen’. Niet-gecertificeerde bedrijven moeten daar wel consequenties van ondervinden,
bijvoorbeeld in de vorm van een boete of doordat zij gehouden zijn een hogere wettelijke rente te
betalen bij te late betalingen dan gecertificeerde bedrijven. Zelfregulering moet verder gaan dan het
belonen van het enkel naleven van de wet.
Haalbaarheid is grotendeels afhankelijk van het draagvlak onder de sector
Er moet een brede consensus zijn, dat er iets aan te late betalingen moet worden gedaan.
Brancheorganisaties moeten bereid zijn om mee te werken aan het ontwikkelen en implementeren
van private borgingsmechanismen. De gesprekken met de brancheorganisaties geven wat dat betreft
een tweezijdig beeld. Enerzijds wordt aangegeven dat grote bedrijven geneigd zijn tot naleving,
bijvoorbeeld om gedoe en een slechte reputatie te voorkomen. Het initiatief Betaalme.nu bevestigt

43

dat. Anderzijds vindt men de ongeclausuleerde 30-dagentermijn te strikt. Het draagvlak voor de
wettelijke norm is zodoende niet heel hoog. Weliswaar kan medewerking in sommige gevallen
worden afgedwongen door maatschappelijke druk of de dreiging van een publiek nalevingstoezicht
als alternatief, maar gezien de onduidelijkheden over de problematiek is dat voorlopig niet
opportuun.
Kosten en baten liggen initieel vooral bij het bedrijfsleven
We hebben de twee vormen van zelfregulering in de onderstaande beleidstheorie uitgewerkt. Deze
vormen kunnen naast elkaar bestaan in verschillende sectoren. Voor beide geldt dat eventueel
tweedelijns toezicht georganiseerd moet worden, al ligt dat meer voor de hand bij certificering.
Figuur 3: beleidstheorie zelfregulering
nput

hroughput

Output

Controles door
keurmerk verlenende
organisatie

Certi cering

Outcome

mpact

Certi cerende
organisatie
Ondersteuning
brancheorganisaties

Generiek preventief
e ect

Draagvlak aanwakkeren
bij branche(organisatie)s
Eventueel tweedelijns
toezicht

Bevestiging
maatschappelijke norm

Handhaving van
gedragscode

anctionering op basis
van gedragscode

Beter betaalgedrag van
grote bedrijven

Bestra ng voor te late
betalingen

Gedragscode per sector

(Maatschappelijke) kosten
Zelfregulering zal slechts succesvol zijn als er breed draagvlak voor is onder het bedrijfsleven. Het
ministerie van EZK zal zich moeten inzetten om dit draagvlak te creëren en waar nodig het
organiseren van de geschikte vorm van zelfregulering te ondersteunen. Die kosten zitten in de
organisatie, maar ook in eventuele wijzigingen van wet- en regelgeving.
Op de lange termijn liggen de kosten van zelfregulering vooral bij het bedrijfsleven. Deze kosten
bestaan in dit geval bovendien niet alleen uit nalevingskosten: de kosten die worden gemaakt om
betalingen tijdig te voldoen. Ook worden er handhavingskosten gemaakt. De
keurmerkverlenende of handhavende instelling wordt immers draaiende gehouden op kosten
van het bedrijfsleven.
Het kan nodig zijn dat een overheidsorganisatie het private toezichtmechanismen controleert.
Daar moet een nieuwe organisatie voor worden opgericht. De ACM is weliswaar een logische
organisatie voor publiek nalevingstoezicht, maar voert dergelijk tweedelijns toezicht momenteel
niet uit. Het heeft daarvoor niet de vereiste expertise in huis. Er moet dus rekening worden
gehouden met de kosten voor tweedelijnstoezicht, waardoor deze variant net als de variant
publiek nalevingstoezicht kostenintensief is.
Ook de (administratieve) lasten voor het bedrijfsleven zijn relatief hoog met deze variant. Met
name bij certificeren wordt van bedrijven een inspanning verwacht om te voldoen aan de kaders

44

van de zelfregulering. Dit kan rapportage- of accreditatieverplichtingen met zich meebrengen, of
het moeten meewerken aan een onderzoek.

(Maatschappelijke) baten
Een voordeel van zelfregulering is dat op de lange termijn de kosten en de baten voor het
bevorderen van naleving worden gedragen door de sector zelf. Door zelfregulering kan een
brede acceptatie ontstaan voor de wettelijke betaaltermijn. Voor zover handhavend wordt
opgetreden zullen ook het afschrikwekkende effect en de bestraffing van te late betalingen leiden
tot beter betaalgedrag bij grote bedrijven.

4.5

Deelconclusie
In dit hoofdstuk is het mogelijke toezicht op de naleving van wettelijke betaaltermijnen besproken.
Eerst is ingegaan op verschillende rollen die een toezichthouder kan vervullen. Deze variëren van
terughoudend (de adviserende rol) tot invasief (de repressieve rol). Vervolgens zijn drie casestudies
verkend waarin al toezicht wordt gehouden op de naleving van betaaltermijnen. Na deze verkenning
zijn drie varianten van toezicht gewogen: publiek nalevingstoezicht, preventief toezicht en
zelfregulering. Elke variant is onder bepaalde voorwaarden en in bepaalde omstandigheden een
geschikte vorm van toezicht. Tegelijkertijd is er nog te weinig bekend over de aard van de
problematiek om een definitief oordeel te vellen over de opportuniteit van één van deze varianten.
Casestudies laten zien dat effectief toezicht meer bronnen vergt dan een meldpunt alleen
In Nederland doet de ACM dat in het kader van de Wet OHP. Door een lage meldingsbereidheid en
doordat geen andere opsporingsmethoden worden gebruikt, is er echter nog maar weinig
handhavend opgetreden. Verder wordt in Polen en Frankrijk al repressief toezicht uitgeoefend op de
wettelijke betaaltermijn in transacties tussen mkb en grootbedrijf. Om effectief te kunnen
handhaven, wordt in Polen gewerkt met specifieke belastinggegevens en wordt in Frankrijk ongeveer
honderd FTE ingezet om grote bedrijven één voor één te controleren.
Publiek nalevingstoezicht is geschikt bij opzettelijke overschrijding in specifieke sectoren
De publiek nalevingstoezichthouder is passend als blijkt dat structureel opzettelijk te laat wordt
betaald. Grote bedrijven geven in dat geval blijk van calculerend gedrag uit vaak financiële
overwegingen. Punitieve handhaving met boetes kan daar een effectief middel tegen zijn. Opsporing
van structurele wanbetalers is arbeidsintensief, waardoor een zekere sectorale concentratie van te
late betalingen een voorwaarde is voor de effectiviteit van deze vorm van toezicht. Zolang er weinig
inzicht is in de aard en ernst van de problematiek van te late betalingen, is een publiek
nalevingstoezicht echter niet opportuun.
Europese initiatieven kunnen benut worden bij wijze van preventief toezicht
Preventief toezicht kan effectief zijn, als er weinig inzicht is in de omvang en oorzaken van de
problematiek. Een preventief toezichthouder kan onderzoek doen naar betaalgedrag. Tegelijkertijd
kunnen andere oplossingsrichtingen worden uitgewerkt, zoals een rapportageverplichting of het
stimuleren van efficiëntere facturering. Voor deze vorm van toezicht is het niet vereist dat slecht

45

betaalgedrag is geconcentreerd in één of enkele sectoren, omdat de activiteiten breed kunnen
worden ingezet. Wel is de effectiviteit van deze toezichthouder afhankelijk van de bereidheid tot
naleving van grote bedrijven. De toezichthouder beschikt immers niet over handhavende
bevoegdheden. We raden deze optie echter af, omdat op Europees niveau al het EU payment
observatory is opgericht.
Zelfregulering is sterk afhankelijk van medewerking, maar kan effectief zijn
Het feit dat slecht betaalgedrag niet sectoraal is geconcentreerd, maakt zelfregulering een optie.
Hierbij kunnen brancheorganisaties te late betalingen bestrijden met een aanpak die past bij hun
sector. Het voordeel van deze vorm is dat de kosten op lange termijn bij de grote bedrijven zelf
worden gelegd. De incidentele opstartkosten en kosten van eventueel tweedelijnstoezicht zijn
daarentegen hoog. Het nadeel is de afhankelijkheid van de medewerking van grote bedrijven en
brancheorganisaties. Een belangrijke voorwaarde voor de haalbaarheid is zodoende dat de brede
bereidheid bestaat om naleving van betaaltermijnen te bevorderen. De ernst van de problematiek
wordt door brancheorganisaties echter niet zodanig ingeschat dat die brede bereidheid bestaat. De
te verwachten baten wegen daarom niet op tegen de investering om zelfregulering op te zetten.

46

/ A Bijlagen
A.1

Analysekader
Aspect

Kernvragen

Legitimiteit

 Welk probleem wordt hiermee opgelost?

Dient toezicht op de naleving van de
wettelijke betaaltermijn een legitiem

 Hoe groot is het probleem?

doel?

 Is er een duidelijke ratio / onderbouwing voor
toezicht?

Noodzakelijkheid
Is toezicht op de naleving van wettelijke

 Wat zijn de huidige redenen voor niet-naleving?

betaaltermijnen noodzakelijk?
 Wat is de kans op ‘spontane naleving?’
 Bestaan er andere (minder verstrekkende)
maatregelen die hetzelfde effect kunnen bereiken?
(subsidiariteit)?
Effectiviteit

 Wat is de controlekans?

 Hoe effectief zal de toezichtsvariant
naar verwachting zijn?

 Welke mogelijkheden heeft een toezichthouder om
betaalgedrag te controleren?
 Hoe groot is de maatschappelijke controle?
 Hoe groot is de meldingsbereidheid?
 Wat is de kans dat een overtreding bij controle
wordt opgespoord en gesanctioneerd (detectie- en
sanctiekans)?
 Welke interventie-/ sanctionerings-mogelijkheden
heeft een toezichthouder?
 Welke indirecte effecten zijn te verwachten?

Haalbaarheid
 Is de toezichtsvariant uitvoerbaar?

 Zijn er reeds organisaties die het toezicht kunnen
uitoefenen?
 Beschikt die organisatie over de vereiste middelen?
 Welke kosten gaan ermee gepaard om die
organisatie van de juiste middelen te voorzien?
 Is de toezichtsvorm consistent met de wijze waarop
andere EU-landen toezicht uitoefenen?

47

A.2

Respondenten
We hebben in dit onderzoek gesproken met vertegenwoordigers van de volgende organisaties.

Beleid en toezicht
 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
 Autoriteit Consument en Markt
 Europese Commissie (Late Payment Directive)
 Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

Toezichthouders EU
 Toezichthouder Polen (UOKiK)
 Toezichthouder Frankrijk (DGCCF)

Vertegenwoordiging branches en bedrijfsleven
 Bouwend Nederland
 INRetail
 Raad Nederlandse Detailhandel
 Techniek Nederland
 Ondernemend Nederland
 VNO-NCW-MKB Midden-Nederland

Incassopraktijk en factoring
 Gerechtsdeurwaarders
 Factoringbedrijf

48