Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 389

Wijziging van de Provinciewet, de Gemeentewet
en enige andere wetten in verband met de
revitalisering van het generiek interbestuurlijk
toezicht (Wet revitalisering generiek toezicht)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d.
24 februari 2010 en het nader rapport d.d. 7 mei 2010, aangeboden aan de
Koningin door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 19 oktober 2009, no. 09.002906, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Provinciewet, de
Gemeentewet en enige andere wetten in verband met de revitalisering
van het generiek interbestuurlijk toezicht (Wet revitalisering generiek
toezicht), met memorie van toelichting.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 oktober
2009, nr. 09.002906, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Provinciewet, de
Gemeentewet en enige andere wetten in verband met de revitalisering
van het generiek interbestuurlijk toezicht (Wet revitalisering generiek
toezicht) rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
24 februari 2010, nr. W04.09.0438/I, bied ik U hierbij aan.
1. Inleiding

1
De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.
2
Advies van 7 mei 2009, no. W04.08.0255/I,
Tweede periodieke beschouwing over
interbestuurlijke verhoudingen, «Decentraal
moet, tenzij het alleen centraal kan», blz. 17,
18.

kst-32389-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Het voorstel beoogt het stelsel van interbestuurlijk toezicht ingrijpend te
wijzigen. De voorgestelde wijzigingen saneren in beginsel alle specifieke
toezichtbepalingen in de bijzondere wetten en revitaliseren de generieke
bepalingen in de Provinciewet en Gemeentewet. Daardoor ontstaat een
vereenvoudigd en in die twee organieke wetten geconcentreerd stelsel
van interbestuurlijk toezicht.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het voorstel. De Raad
heeft eerder aangegeven dat het schrappen van een groot aantal
specifieke toezichtbepalingen van groot belang is voor het terugdringen
van het verticale toezicht en daarmee voor de gelijkwaardigheid van de
verhouding tussen de overheden.2 Uit het voorstel spreekt een groot
vertrouwen in de rechtmatigheid van de taakuitoefening door decentrale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

1

overheden en in het daarop uit te oefenen horizontale toezicht.
De Raad heeft het voorstel onder meer bezien vanuit het perspectief dat
aan het generiek toezicht geen specifieke bevoegdheden worden
toegevoegd die afbreuk doen aan het (horizontale) verantwoordings- en
toezichtsmechanisme en aan de principes die ten grondslag liggen aan
het herziene toezichtstelsel.1 Het advies begint met de behandeling van
het onderwerp bestuursgeschillen. Overweging om met dit onderwerp te
beginnen is dat de Raad de gelegenheid van dit advies heeft willen
gebruiken voor het geven van een algemene beschouwing over bestuursgeschillen (zie hierna, § 2.I). Deze algemene beschouwing dient
vervolgens als kader voor de beoordeling op dit punt van het onderhavige
voorstel. De Raad maakt voorts opmerkingen met betrekking tot het
besluit tot indeplaatsstelling, dubbel toezicht, de bijlage behorend bij
artikel 124b van de Gemeentewet, de rechtsbescherming, de informatievoorziening, de vernietiging van een algemeen verbindend voorschrift of
een besluit van algemene strekking, de financiële gevolgen voor
provincies en gemeenten, de evaluatie en het overgangsrecht.
De Raad is van oordeel dat aanpassing van het voorstel wenselijk is.
1. Inleiding
Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van enige
inhoudelijke opmerkingen. De Raad adviseert met deze opmerkingen
rekening te houden alvorens het voorstel van wet te zenden aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal. In het navolgende zal op het advies
van de Raad nader worden ingegaan.
2. Bestuursgeschillen
Toepassing van de generieke toezichtinstrumenten waarop het voorstel
betrekking heeft – de bevoegdheid tot indeplaatsstelling en die tot
schorsing en vernietiging – kan leiden tot een geschil tussen de betrokken
overheden.
De Raad heeft eerder aangegeven dat het in een goede verstandhouding
tussen de overheden niet past dat zij onderlinge geschillen via de media
of de rechter uitvechten. Dit laatste draagt niet alleen bij aan negatieve
beeldvorming bij de burger over de overheid in haar geheel, maar zet ook
de verhoudingen tussen wetgever, bestuur en rechter onnodig onder
druk. De Raad stelde voor de wijze van beslechting van geschillen tussen
overheden nader te doordenken en verklaarde zich bereid aan die
gedachtevorming een bijdrage te leveren.2 De minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties heeft hier positief op gereageerd en gaf aan
met de Raad van State in gesprek te willen gaan over de mogelijkheden
voor een alternatieve wijze van geschilbeslechting tussen overheden.3
De Raad ziet in de revitalisering van het toezicht, zoals vormgegeven in dit
voorstel, aanleiding om, in dit advies, al een eerste bijdrage te leveren
voor dat gesprek (zie hierna onder I).

1
De principes van nabijheid, enkelvoudigheid, samenwerking, selectiviteit en proportionaliteit (Memorie van toelichting, Algemeen
deel, § 4).
2
Tweede periodieke beschouwing over
interbestuurlijke verhoudingen, a.w., blz. 43.
3
Brief van 8 juli 2009, nr. 2009-0000359156,
blz. 9 (aangeboden aan de Tweede Kamer bij
brief van 1 september 2009, Kamerstukken II
2008/09, 31 700 VII, nr. 99).
4
Zie ook artikel 1 van de Tijdelijke wet
kroongeschillen.

De Raad gaat daartoe allereerst kort in op de ontwikkeling van de
beslechting van bestuursgeschillen. Daarbij verstaat de Raad onder
«zuivere bestuursgeschillen» geschillen die uitsluitend tussen overheden
onderling kunnen rijzen en die kunnen worden onderworpen aan een
wettelijke geschilbeslechtingsprocedure.4 Vervolgens wordt een overzicht
gegeven van de categorieën van bestuursgeschillen. Daarna worden
enkele uitgangspunten genoemd die van belang zijn voor de vormgeving
van een wettelijke regeling voor de beslechting van bestuursgeschillen.
Tegen de achtergrond van dit meer algemene kader gaat de Raad in op de
bestuursgeschillen die kunnen ontstaan bij de uitvoering van dit voorstel
(zie hierna onder II).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

2

I. Bestuursgeschillen in algemene zin
a. De ontwikkeling van de beslechting van bestuursgeschillen
Vanaf de vestiging van de gedecentraliseerde eenheidsstaat, in 1814, is in
de Grondwet bepaald dat de geschillen tussen openbare lichamen bij
koninklijk besluit worden beslist, tenzij deze behoren tot de kennisneming
van de rechterlijke macht of hun beslissing bij de wet aan anderen is
opgedragen.1
In de beslechting van geschillen door de Kroon kwam in 1985 een
ingrijpende verandering door de Benthem-uitspraak van het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens (EHRM).2 Het EHRM sprak toen uit dat de
Kroon een bestuursinstantie is en geen «onafhankelijk en onpartijdig
gerecht» als bedoeld in artikel 6 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De Tijdelijke wet kroongeschillen voorzag in vervanging van het Kroonberoep door beroep op de Afdeling geschillen van bestuur van de Raad
van State.
In 1994 werd een definitieve voorziening getroffen voor onder andere de
Kroongeschillen door de vervanging over de gehele linie van het beroep
op de Kroon door beroep bij een bestuursrechter.3 Ten behoeve van de
bestuursgeschillen tussen openbare lichamen die door de Kroon zouden
moeten worden beslist, werd in de Wet op de Raad van State een
voorziening opgenomen waarin het opstellen van een ontwerp van een
koninklijk besluit als taak aan de Raad werd opgedragen.4
In 1994 trad eveneens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking.
In die wet staat de rechtsbescherming van de burger tegen besluiten van
de overheid centraal. In de Awb wordt relatief weinig aandacht besteed
aan het beroep van bestuursorganen tegen besluiten van een ander
bestuursorgaan. Voor die geschillen wordt in artikel 1:2, tweede lid, Awb
slechts bepaald dat bestuursorganen voor de belangen waarvan de
behartiging aan hen is opgedragen ten aanzien van die belangen ook als
belanghebbenden moeten worden beschouwd. Dit artikellid stelt veilig dat
aan bestuursorganen die ambtshalve belangen hebben te behartigen
welke zijn betrokken bij een besluit van een ander bestuursorgaan,
dezelfde rechten toekomen als aan de «particuliere belanghebbende».
Dergelijke situaties, waarin de overheid optreedt als derdebelanghebbende, kunnen evenwel niet worden gekwalificeerd als zuivere
bestuursgeschillen, omdat het bij die situaties niet gaat om geschillen die
uitsluitend tussen overheden onderling kunnen rijzen. Dat laatste type
geschillen doet zich in het bijzonder voor bij besluiten die worden
genomen in het kader van het interbestuurlijk toezicht.

1

Zie ook het huidige artikel 136 van de
Grondwet.
2
EHRM 23 oktober 1985, AB 1986,1.
3
Dit geschiedde met de Wet voltooiing eerste
fase herziening rechterlijke organisatie. De wet
bevatte enkele wijzigingen die neerkwamen
op het schrappen uit de bijzondere wetgeving
van alle vormen van Kroonberoep of
geschillenbeslechting door de Kroon.
4
Artikel 15c van de Wet op de Raad van State.
5
Rapport van de werkgroep inzake terugdringing van de juridisering van het openbaar
bestuur, november 1997.
6
Kamerstukken II 1999/2000, 27 286, nr. 1.

In 1999 is op verzoek van het toenmalige kabinet onderzoek verricht naar
de beslechting van bestuursgeschillen, naar aanleiding van het rapport
«Bestuur in geding».5 In dit rapport werd gesteld dat het niet wenselijk is
dat overheden hun conflicten, die vaak meningsverschillen zijn over
beleidsuitgangspunten, aan de rechter voorleggen omdat dit afbreuk zou
doen aan het primaat van de politiek en zou leiden tot juridisering van
bestuurlijke verhoudingen. Uit dit onderzoek bleek dat de omvang van de
problematiek in kwantitatief opzicht meevalt, althans voor «echte»
bestuursgeschillen waarbij uitsluitend bestuursorganen zijn betrokken; in
de periode 1989–1999 betrof dit blijkens de gepubliceerde jurisprudentie
ongeveer 50 gevallen. Om die reden zag het kabinet onvoldoende
aanleiding om vergaande wijzigingen aan te brengen in het stelsel van
rechtsbescherming.6 Daarbij speelde tevens een rol dat het op grond van
artikel 6 EVRM niet mogelijk is om beroep op de rechter uit te sluiten
indien bij het geschil ook natuurlijke personen of privaatrechtelijke
rechtspersonen zijn betrokken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

3

Een centrale vraag in dit verband is of en in hoeverre artikel 6 EVRM ook
van toepassing is op geschillen tussen bestuursorganen. De Raad stelt
zich op grond van tekst, systeem en strekking van het EVRM op het
standpunt dat de bescherming van artikel 6 EVRM niet geldt voor
bestuursorganen.1 Hij merkt in dit verband op dat het klachtrecht van
artikel 34 EVRM alleen geldt voor individuen en niet-gouvernementele
organisaties. Mensen- (en burger)rechten zijn gezien hun tekst, historie en
strekking rechten van burgers – individuen en als het desbetreffende recht
zich daartoe leent ook privaatrechtelijke rechtspersonen – tegenover de
overheid. Dit standpunt betekent dat grondrechten, inclusief EVRMrechten, niet zijn geschreven voor de overheid, ook niet voor decentrale
overheden. Dat doet er echter niet aan af dat voor publiekrechtelijke
rechtspersonen op grond van artikel 112 van de Grondwet wel de weg
naar de burgerlijke rechter open staat indien er burgerlijke rechten
worden geschonden en niet is voorzien in een met voldoende waarborgen
omklede rechtsgang.2 Wanneer het een geschil betreft waarbij ook
particuliere natuurlijke of rechtspersonen betrokken zijn of kunnen zijn,
ligt het bovendien niet voor de hand voor de oplossing daarvan voor de
publiekrechtelijke rechtspersonen een andere procedure te voorzien dan
waarop de particuliere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft.
Tegen deze achtergrond is het uitsluiten van de beroepsmogelijkheden
van decentrale overheden op de bestuursrechter tegen besluiten in het
kader van interbestuurlijk toezicht slechts mogelijk in geschillen waarbij
uitsluitend publiekrechtelijke rechtspersonen betrokken kunnen zijn.
Daarbij is tevens van belang dat is voorzien in een procedure van
geschillenbeslechting die met voldoende waarborgen is omkleed; dit in
verband met de eventuele aanvullende rechtsmacht van de burgerlijke
rechter.
Naar het oordeel van de Raad kan het beroep op de Kroon daarbij naar de
maatstaven van intern Nederlands recht als een met voldoende
waarborgen omklede rechtsgang worden beschouwd.3
b. Categorieën bestuursgeschillen
Zoals hiervoor al aan de orde kwam, is sinds de inwerkingtreding van de
Awb, in 1994 de beslechting van bestuursgeschillen substantieel
gewijzigd. In het hiernavolgende zal kort worden ingegaan op een aantal
categorieën bestuursgeschillen.

1
Zie de uitspraak van het Hof, Ayuntamiento
de Mula t. Spanje (EHRM, 1 februari 2001,
nr. 55346/00) en het arrest van de Hoge Raad
Gemeente ’s-Gravenhage/Aral (HR 6 februari
1986, AB 1987, 272). Zie ook T. Barkhuysen,
M.L. van Emmerik & J.H. Gerards, «De
toegang tot de rechter en een eerlijk proces in
de Grondwet? Behoeft de Nederlandse
Grondwet aanvulling met een recht op
toegang tot de rechter en een eerlijk proces?
Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009, blz. 28.
2
HR 15 december 1915, NJ 1916, 404
(Guldemond-Noordwijkerhout).
3
HR 6 februari 1986, AB1987, 272.
4
Brief van 11 september 2000 (Kamerstukken
II 1999/2000, 27 286, nr. 1, blz. 4).

In 2000 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
onderscheid gemaakt in drie soort bestuursgeschillen:4
a. zuivere bestuursgeschillen: geschillen waarbij alleen bestuursorganen of openbare lichamen partij zijn;
b. onzuivere bestuursgeschillen: geschillen waarbij zowel bestuursorganen als particulieren belanghebbende zijn;
c. pseudo-zuivere bestuursgeschillen: geschillen waarbij alleen
bestuursorganen betrokken zijn, terwijl ook belanghebbenden niet
zijnde bestuursorganen beroep hadden kunnen instellen.
De Raad besteedt in het kader van de beoordeling van het onderhavige
wetsvoorstel slechts aandacht aan de categorie zuivere bestuursgeschillen. Bij de andere soorten geschillen kunnen particulieren belanghebbende zijn en vindt artikel 6 EVRM om die reden toepassing. Dat houdt in
dat in die gevallen het geschil dient te worden behandeld door een
onafhankelijke en onpartijdige rechter.
De zuivere bestuursgeschillen kunnen op hun beurt weer worden
onderverdeeld in vier categorieën:
1. geschillen die worden beslist bij koninklijk besluit, waarbij de Raad

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

4

2.
3.
4.

van State een ontwerp koninklijk besluit opstelt;1
geschillen die worden beslist bij algemene maatregel van bestuur,
waarover de Raad wordt gehoord;2
geschillen waarbij de Raad wordt gehoord over «ontwerpen van
krachtens enige wet te nemen koninklijke besluiten tot vernietiging»;3
geschillen waarbij de beoordeling van de rechtmatigheid van
vernietigingsbesluiten – in afwijking van het onder punt 3 beschreven
regime – door de wetgever is opgedragen aan de Afdeling bestuursrechtspraak.4

Voor de vormgeving van een heldere en consistente regeling inzake de
beslechting van deze zuivere bestuursgeschillen formuleert de Raad een
aantal aandachtspunten.
c. Aandachtspunten voor een wettelijke regeling van de beslechting van
bestuursgeschillen
Voor een wettelijke regeling inzake de beslechting van bestuursgeschillen
dient naar het oordeel van de Raad over de volgende punten duidelijkheid
te bestaan:
1. de juridische randvoorwaarden waarbinnen aan een dergelijke
regeling vorm dient te worden gegeven, en
2. de overwegingen waarom gezien de aard van de rechtsbetrekking en
daarmee van het geschil een bepaalde vorm van geschillenbeslechting te verkiezen is.
De Raad gaat hierna kort op de twee genoemde punten in.
1

Geschillen van bestuur die bij koninklijk
besluit worden beslist zijn geschillen tussen
openbare lichamen genoemd in artikel 136
van de Grondwet, die niet behoren tot de
kennisneming van de rechterlijke macht of
waarvan de beslissing bij wet aan anderen is
opgedragen. Een voorbeeld van een dergelijk
geschil is een domiciliegeschil.
2
Een voorbeeld van beslechting van
geschillen door middel van een algemene
maatregel van bestuur is te vinden in artikel 4
van de Waterstaatswet. Daarin wordt bepaald
dat indien de colleges van gedeputeerde
staten van twee of meer provincies niet of niet
binnen redelijke termijn tot overeenstemming
komen over de regeling van belangen van
waterstaat die hen gemeenschappelijk
aangaan (bijv. omdat zij van mening verschillen over de noodzaak of de inhoud van de
regeling) daarin bij algemene maatregel van
bestuur kan worden voorzien.
3
Bij de uitoefening van het toezicht door het
Rijk in het kader van de artikelen 132 en 134
van de Grondwet kunnen op grond van
bijzondere wetgeving besluiten van bestuursorganen bij koninklijk besluit worden
vernietigd. Ingevolge artikel 15, derde lid, van
de Wet op de Raad van State wordt de Raad
gehoord over dergelijke ontwerp koninklijk
besluiten tot vernietiging. Zie bijvoorbeeld
artikel 126 van de Ambtenarenwet (voordat
wordt overgegaan tot een aanmaning tot
aanvulling, wijziging of intrekking van
gegeven arbeidsrechtelijke voorschriften
wordt de Raad gehoord).
4
Zie artikel 274a van de Provinciewet en
artikel 281a van de Gemeentewet.
5
Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 2.
6
Kamerstukken II 2008/09, 31 958, nr. 2.

c.1. Juridische randvoorwaarden
Bij de keuze voor een vorm van beslechting van bestuursgeschillen zijn de
volgende juridische overwegingen van belang:
– het moet gaan om zuivere bestuursgeschillen, dat wil zeggen
geschillen die uitsluitend tussen overheden onderling (kunnen) rijzen;
ten aanzien van de berechting van bestuursgeschillen waarbij
particulieren belanghebbende zijn of kunnen zijn, vindt artikel 6 EVRM
toepassing, zodat deze geschillen voorbehouden zijn aan de rechter;
– ervan uitgaande dat bestuursorganen in het geval van zuivere
bestuursgeschillen geen beroep kunnen doen op artikel 6 EVRM, staat
op grond van artikel 112 van de Grondwet de weg naar de burgerlijke
rechter open, tenzij is voorzien in een met voldoende waarborgen
omklede rechtsgang;
– het aanbrengen van een wijziging in het huidige stelsel van beslechting van bestuursgeschillen vergt een wettelijke regeling, onder meer
voor de daarbij behorende procesrechtelijke voorzieningen (vergelijk
de regeling zoals opgenomen in de Wet op de Raad van State zoals
deze luidde vóór de Tijdelijke wet kroongeschillen);
– specifieke aandacht is nodig voor de reikwijdte van een dergelijke
wettelijke regeling. De vraag zal beantwoord moeten worden of de
regeling alleen de openbare lichamen betreft op grond van de
Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet of ook de
zelfstandige bestuursorganen, alsmede andere vormen van door de
wetgever geregeld bestuurlijk toezicht;
– ten slotte dient, in verband met de staatkundige vernieuwing van het
Koninkrijk, te worden gewezen op de positie van de openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES). Ingevolge afdeling III
van het voorstel van de Wet op de openbare lichamen BES5 en van het
voorstel van Wet financiën BES6 – is toezicht op de BES niet wezenlijk
anders dan het toezicht op de decentrale overheden. Het ligt daarom in
de rede het toezicht op de BES op een zelfde wijze te regelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

5

1
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 9.1.
2
Advies van 14 augustus 2008,
no. W04.08.0307/I (Besluit tijdelijk financieel
toezicht Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint
Maarten; Bijvoegsel Stcrt 13-01-2009, nr. 733),
Advies van 5 maart 2009, no. W04.08.0520/I
(Wet financiële verhouding openbare
lichamen Bonaire, St. Eustatius en Saba;
Kamerstukken II 2008/09, 31 958, nr. 4).
3
Ook anderen bepleiten zgn. volle toetsing
van besluiten in het kader van het interbestuurlijk toezicht: Teunissen, J.M.H.F/Van
Haaren-Dresens, C.B.M., «Van specifiek naar
generiek», § 7. Administratief beroep, in:
Gemeentestem 2008, 76. De schrijvers
bepleiten een inhoudelijke bestuurlijke
heroverweging, zodat geschillen veel sneller
materieel worden beslecht. De rechter kan dit
laatste naar hun mening niet, omdat hij niet
«op de stoel van de bestuurder» mag gaan
zitten en in beginsel niet zelf in de zaak mag
voorzien.
4
Die procedure kwam erop neer dat de
minister die de zaak om advies aanhangig had
gemaakt, binnen zes maanden nadat het
advies door de Afdeling voor de geschillen
van bestuur was uitgebracht, onder mededeling van gerezen bedenkingen, de Afdeling
kon verzoeken haar advies in nadere
overweging te nemen. Als de minister
vervolgens bij zijn standpunt bleef, diende
overleg te worden gepleegd met de minister
van Justitie. Indien de Kroon vervolgens
contrair ging, moest de beslissing van de
Kroon, met redenen omkleed, in het Staatsblad worden geplaatst.
5
De regeling van het voormalige Kroonberoep in de artikelen 57 en 58 van de Wet op de
Raad van State, zoals deze gold in de periode
van 1962 tot en met 1993, bevatte dergelijke
procedurele waarborgen (zie de beschreven
procedure in de vorige voetnoot). Zie ook het
advies van de Raad van 14 augustus 2008,
no. W04.08.0307/I, Bijvoegsel Staatscourant
13-01-2009, nr. 733 (Besluit tijdelijk financieel
toezicht Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint
Maarten).

c.2. Overwegingen inzake de aard van de rechtsbetrekking en van het
geschil
Volgens de regering zou een verschil van inzicht tussen de vakminister en
het provinciebestuur op een andere wijze moeten worden opgelost dan
door het openstellen van beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak.1 De
Raad deelt dat standpunt en is van oordeel dat Kroonberoep, met een
adviserende rol voor de Raad van State, voor dat soort situaties de
aangewezen vorm is van geschilbeslechting. Bij de keuze voor deze wijze
van beslechting van de desbetreffende bestuursgeschillen zijn de
volgende overwegingen van belang:
– de beoordeling van het geschil dient niet alleen strikt juridisch te zijn.
In eerdere adviezen van de Raad is er reeds op gewezen dat het
wenselijk is de omstreden beslissing niet louter op rechtmatigheid te
toetsen.2 Aan het geschil kunnen immers ook andere motieven ten
grondslag liggen. Bovendien wordt op deze manier bijgedragen aan
dejuridisering van de interbestuurlijke verhoudingen.3
– de vormgeving van de geschilbeslechting dient plaats te vinden met
inachtneming van de beleidsvrijheid van de Kroon om al dan niet tot
vernietiging over te gaan. Die beleidsvrijheid vereist dat – in het kader
van de voorbereiding van de beslissing van de Kroon – het oordeel van
de Raad de vorm heeft van een niet rechtens bindend advies. Bij de
behandeling van het vroegere Kroonberoep adviseerde de Afdeling
geschillen van bestuur van de Raad van State over een geschil aan de
adviesvragende minister. De adviesvragende minister kon – na een te
volgen bijzondere procedure4 – van dat advies afwijken (het zgn.
contrair gaan);
– het Kroonberoep hield aldus rekening met de beleidsvrijheid van de
Kroon en is een vertrouwde vorm van beslechting van bestuursgeschillen, gebaseerd op de artikelen 73 en 136 van de Grondwet;
– het Kroonberoep zou gebonden moeten worden aan een aantal
procedurele waarborgen, die erop gericht zijn het contrair gaan van de
Kroon te beperken tot uitzonderlijke situaties.5
Conclusie
De Raad heeft met vorenstaande beschouwing een eerste bijdrage willen
geven voor een gedachtewisseling over de beslechting van zuivere
bestuursgeschillen anders dan door een rechter. De Raad beveelt aan in te
gaan op deze beschouwing, in het bijzonder op de mogelijkheid om bij
wet te voorzien in Kroonberoep voor de beslechting van zuivere bestuursgeschillen, waarbij de Raad van State een adviserende rol vervult.
II. Geschillen in het kader van interbestuurlijk toezicht
a. Bestuursgeschillen naar aanleiding van een voordracht tot schorsing of
vernietiging
Op grond van het voorgestelde artikel 273a, eerste lid, van de Gemeentewet komt aan gedeputeerde staten en de commissaris van de Koning de
bevoegdheid toe om besluiten van de gemeenteraad, het college
respectievelijk de burgemeester voor te dragen voor vernietiging wegens
strijd met het recht of het algemeen belang. Tegen een weigering van de
minister om de vernietiging te bevorderen of tegen het niet tijdig nemen
van een besluit staat geen beroep open.
Het Interprovinciaal Overleg (IPO) stelt voor om vast te leggen dat de
minister in beginsel het oordeel van het provinciebestuur volgt bij een
besluit van een gemeentelijk orgaan in strijd met het recht. Voorts stelt het
IPO voor om een voorziening te treffen op grond waarvan het provincie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

6

bestuur beroep kan instellen tegen de weigering van de minister om de
door dat bestuur voorgestelde vernietiging te bevorderen, of tegen het
niet tijdig nemen van een besluit op zo’n voorstel.1
De regering wijst beide voorstellen af. Volgens de regering zou het binden
van de Kroon aan het oordeel van het provinciebestuur in strijd komen
met artikel 132, vierde lid, van de Grondwet. Dit oordeel wordt bevestigd
in de juridische verkenning van prof. mr. S.E. Zijlstra c.s.2 Zij achten een
recht van bindende voordracht voor gedeputeerde staten in strijd met de
exclusiviteit van de vernietigingsbevoegdheid van de Kroon en het
discretionaire karakter daarvan, zoals neergelegd in artikel 132, vierde lid,
van de Grondwet.
In verband met deze beleidsvrijheid voor de Kroon ziet de regering ook
geen aanleiding om het provinciebestuur een rechtsmiddel te geven voor
de situatie waarin de Kroon tot een ander oordeel komt dan het provinciebestuur en niet tot vernietiging overgaat. Voorts is naar het oordeel van
de regering rechterlijke toetsing niet wenselijk, omdat:
– bij geschillen tussen overheden onderling waarbij geen andere partijen
betrokken zijn (de zogenoemde zuivere bestuursgeschillen), beslechting door rechterlijke tussenkomst niet de voorkeur verdient. Volgens
de regering zal verschil van inzicht tussen de vakminister en het
provinciebestuur op een andere wijze moeten worden opgelost dan
door het openstellen van beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak;
– de bevoegdheid van de Kroon om te vernietigen, door de Grondwet
niet beperkt is en de Grondwet noch de Gemeentewet aan de Kroon de
verplichting opleggen om te vernietigen. Een beroep op de rechter zou
volgens de regering daarom weinig kans van slagen hebben;
– een dergelijke beroepsprocedure gecompliceerd is nu het object van
geschil niet het te vernietigen besluit is, maar de beslissing om een
besluit van het gemeentebestuur niet te vernietigen.3

1
Brief van 29 september 2009, nr. BV
02792/2009, blz. 2, 3. Het IPO is van mening
dat als een provincie een besluit voordraagt
voor vernietiging wegens strijd met het recht,
er uiteraard nog een eigen onderzoeksplicht is
voor de minister of hiervan inderdaad sprake
is. Maar indien de conclusie van de minister
gelijkluidend is, zou vernietiging van het
besluit dienen te volgen, tenzij er zwaarwegende argumenten zijn om van dit standpunt
af te wijken.
2
S.E. Zijlstra, S.A.J. Munneke, A.J. Schilder,
Juridische verkenning Revitaliseren Interbestuurlijk Toezicht, juni 2009, blz. 15. Deze
juridische verkenning is opgesteld ten
behoeve van het beraad met het IPO en de
VNG.
3
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 9.1.
4
Tweede periodieke beschouwing over
interbestuurlijke verhoudingen, a.w., blz. 43.
5
Dit alles laat onverlet dat – indien er geen
sprake is van een zuiver bestuursgeschil – een
belanghebbende tegen een vernietigingsbesluit beroep kan instellen bij de Afdeling
bestuursrechtspraak op grond van de artikelen
274a van de Provinciewet en 281a van de
Gemeentewet.
6
Zie de voorgestelde artikelen 121g van de
Provinciewet en 124i van de Gemeentewet.
7
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 18. Artikelsgewijze toelichting, toelichting bij
de artikelen 121g van de Provinciewet en 124i
van de Gemeentewet.

De Raad deelt het standpunt van de regering en de analyse van Zijlstra
c.s.
De Raad heeft al eerder aangegeven dat de bestuursrechter bij geschillen
tussen overheden alleen de rechtmatigheid van een genomen besluit kan
toetsen en niet ook de doelmatigheid.4 Geschillen tussen bestuursorganen die voortvloeien uit een toezichtrelatie, hebben een bijzondere aard
en intensiteit. Bij de uitoefening van het toezicht zal steeds een balans
moeten worden gevonden tussen enerzijds de hogere, algemene
belangen die de toezichthouder beoogt te waarborgen en anderzijds de
eigen verantwoordelijkheid en zelfstandigheid van de onder toezicht
gestelde overheden. De beoordeling van die balans en van de betrokken
bestuurlijke belangen vergt een inhoudelijke beoordeling (zogenaamde
doelmatigheidstoets) en is daarmee ruimer dan de rechtmatigheidstoets
door de bestuursrechter.
De Raad is van oordeel dat voor de door het IPO bedoelde situatie – de
weigering van de Kroon tot het volgen van een voordracht door gedeputeerde staten of de commissaris van de Koning tot vernietiging –
rechterlijke toetsing niet passend is. Hij ziet evenmin reden om voor deze
situatie gedeputeerde staten of de commissaris van de Koning een recht
van beroep op de Kroon geven.5
b. Bestuursgeschillen over een besluit tot indeplaatsstelling
Een belanghebbende kan tegen een besluit tot indeplaatsstelling beroep
instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.6
Volgens de memorie van toelichting wil de regering geschillen tussen het
indeplaatsstellende bestuursorgaan en het taakverwaarlozende bestuursorgaan in de tijd bekorten. Daarom is gekozen voor één instantie voor de
behandeling van een beroep tegen een besluit tot indeplaatsstelling.7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

7

De Raad merkt op dat onder belanghebbende in dit geval door de
regering allereerst wordt verstaan het taakverwaarlozende bestuursorgaan (van de provincie of de gemeente). Dit acht de Raad terecht. Het
besluit tot indeplaatsstelling is immers gericht tot het taakverwaarlozende
bestuursorgaan, dat «terzijde wordt geschoven» en waarvoor het
indeplaatsstellende bestuursorgaan in de plaats treedt. Bij een dergelijk
besluit zijn slechts twee bestuursorganen betrokken en geen andere
belanghebbenden. Aldus is sprake van een zuiver bestuursgeschil. Gelet
op hetgeen hiervoor, onder punt 2.I, is overwogen, is de Raad van oordeel
dat de Kroon kan worden aangewezen als instantie voor de beslechting
van een geschil over een besluit tot indeplaatsstelling.
Blijkens de toelichting stelt de regering zich op het standpunt dat ook
andere belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen een besluit tot
indeplaatsstelling.1 De Raad deelt dat standpunt niet. Anderen kunnen in
hun belang worden getroffen door besluiten van het bestuursorgaan dat
tijdelijk het roer heeft overgenomen van het taakverwaarlozende
bestuursorgaan. Tegen die besluiten kan door belanghebbenden op de
gebruikelijke wijze bezwaar worden gemaakt en beroep – bij de bestuursrechter – worden ingesteld.
De Raad adviseert het voorstel in lijn met het voorgaande aan te passen.2
2. Bestuursgeschillen
I. Bestuursgeschillen in algemene zin

1
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 7, onder 5.
2
De voorgestelde artikelen 121g van de
Provinciewet en 124i van de Gemeentewet
dienen dan te worden gewijzigd. Het besluit
tot indeplaatsstelling dient geplaatst te
worden op de negatieve lijst van de Awb.

De Raad geeft aan de gelegenheid van dit advies te hebben willen
gebruiken voor het geven van een algemene beschouwing over de
beslechting van zuivere bestuursgeschillen anders dan door de rechter
(Kroonberoep). In de tweede periodieke beschouwing van de Raad over
interbestuurlijke verhoudingen van mei 2009 stelde de Raad reeds voor de
wijze van beslechting van geschillen tussen overheden nader te
doordenken en verklaarde zich bereid aan die gedachtevorming een
bijdrage te leveren.
De regering vindt deze suggestie de moeite van het overwegen waard. De
door de Raad aangehaalde literatuur wekt weliswaar de indruk dat
zogenoemde «zuivere bestuursgeschillen» slechts zelden aan de rechter
worden voorgelegd, maar dat betekent nog niet dat er geen behoefte kan
bestaan aan een adequate alternatieve geschillenprocedure. Als door het
bieden van een alternatief voor de rechter zou kunnen worden bewerkstelligd dat bestuursgeschillen sneller tot een bevredigende oplossing
worden gebracht, lijkt de regering dat de moeite waard. Overigens zijn
daarvoor ook andere opties denkbaar dan het weer invoeren van het
Kroonberoep, dat toch een wat hybride figuur blijft. Te denken valt
bijvoorbeeld ook aan mediation, arbitrage of bindend advies.
De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaf
in reactie op de tweede periodieke beschouwing over interbestuurlijke
verhoudingen aan met de Raad te gaan praten over zijn opvattingen,
onder meer op basis van de uitkomsten van een evaluatief onderzoek naar
Hoofdstuk 7 van de Grondwet, uitgevoerd door de Rijksuniversiteit
Groningen en de Radboud Universiteit Nijmegen in samenwerking met
het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis. Dit evaluatieonderzoek is
momenteel in afrondende fase. Zodra het onderzoek is afgerond, zal de
regering aan de hand van de uitkomsten van dat onderzoek en de door de
Raad van State in het advies gegeven algemene beschouwing haar
opvattingen over de beslechting van geschillen tussen overheden naar
voren brengen.
De regering constateert dat de reikwijdte van de aanbeveling van de Raad
breder is dan het terrein dat in dit wetsvoorstel wordt bestreken. Vanwege
deze constatering alsmede de huidige demissionaire status van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

8

kabinet wordt het niet opportuun geacht om in dit nader rapport op deze
opvattingen vooruit te lopen.
II. Geschillen in het kader van interbestuurlijk toezicht
a. De Raad onderschrijft het standpunt van de regering dat de Kroon,
gelet op artikel 132, vierde lid van de Grondwet, niet kan worden
gebonden aan het oordeel van het provinciebestuur dat een besluit
van het gemeentebestuur voor vernietiging in aanmerking komt en dat
rechtelijke toetsing niet passend is in het geval de Kroon in afwijking
van het oordeel van het provinciebestuur weigert een besluit van het
gemeentebestuur te vernietigen. Voor aanpassing van het voorstel op
dit punt bestaat dan ook geen aanleiding.
b. Het standpunt van de Raad dat besluiten tot indeplaatsstelling, anders
dan besluiten tot vernietiging, zuivere bestuursgeschillen zijn, wordt
onderschreven. Gelet op hetgeen hiervoor is opgemerkt naar
aanleiding van de beschouwing van de Raad over het Kroonberoep,
wordt thans geen Kroonberoep of andere vorm van administratief
beroep tegen deze besluiten opengesteld. Wel zijn de artikelen 121g
van de Provinciewet en 124i van de Gemeentewet overeenkomstig het
advies aangepast, in die zin dat beroep in één instantie exclusief wordt
opengesteld voor het indeplaatsgestelde bestuursorgaan. De artikelen
121 van de Provinciewet en 124 en 124a van de Gemeentewet worden,
eveneens overeenkomstig het advies, opgenomen op de bijlage bij de
Algemene wet bestuursrecht (zie artikel 1.6 van het voorstel van wet).
Het tweede lid van de artikelen 121g van de Provinciewet en 124i van de
Gemeentewet, waarin artikel 6:2 van de Algemeen wet bestuursrecht,
betreffende bezwaar en beroep tegen de weigering een besluit nemen of
het niet tijdig nemen van een besluit, werd uitgezonderd, is eveneens
geschrapt. Artikel 6:2 van de Algemene wet bestuursrecht geeft alleen
recht op bezwaar en beroep tegen de weigering een besluit te nemen als
tegen dat besluit bezwaar en beroep open staan. Nu hiervan bij de
artikelen 121g van de Provinciewet en 124i van de Gemeentewet geen
sprake is, hoeft artikel 6:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet meer
uitgezonderd te worden.
3. Besluit tot indeplaatsstelling
Het instrument «in de plaats stelling» wordt in het voorstel gerevitaliseerd, herijkt en verduidelijkt door onder meer de volgende wijzigingen:
– indeplaatsstelling door bestuursorganen van dezelfde bestuurslaag
vervalt (de zogenoemde horizontale taakverwaarlozing);
– indeplaatsstelling wordt mogelijk voor alle in medebewind gegeven
beslissingen, handelingen en resultaatsverplichtingen;
– het besluit tot indeplaatsstelling stelt een termijn waarin het bestuursorgaan zelf kan voorzien in de gevorderde taak voordat de sanctie
volgt van indeplaatsstelling;
– indeplaatsstelling vindt plaats door een minister indien gedeputeerde
staten of de commissaris van de Koning niet willen optreden bij niet of
niet naar behoren uitvoeren van medebewindstaken door gemeenten
(zie hierna onder punt 4);
– in een bijlage bij de Gemeentewet worden de wetten opgenomen ten
aanzien waarvan niet de provincie, maar de vakminister toezichthouder is (zie hierna onder punt 5).
Verder trad bij taakverwaarlozing door de gemeenteraad voorheen het
college van burgemeester en wethouders in de plaats. Die bevoegdheid
gaat ingevolge dit wetsvoorstel over naar gedeputeerde staten. Bij
taakverwaarlozing door provinciale staten trad voorheen het college van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

9

gedeputeerde staten in de plaats. Deze bevoegdheid gaat over naar de
verantwoordelijke minister.
Een besluit tot indeplaatsstelling kan worden genomen indien het
gemeentebestuur of het provinciebestuur in het kader van hun bij wet
gevorderde medebewindstaken niet of niet naar behoren beslissen of
handelen dan wel niet, niet tijdig of niet naar behoren een resultaat tot
stand brengen.
De Raad merkt op dat de huidige taakverwaarlozingsartikelen in de
Provinciewet en Gemeentewet betrekking hebben op het niet of niet naar
behoren nemen van beslissingen. De commissie Oosting zag als object
voor interbestuurlijk toezicht besluiten van decentrale overheden en hun
feitelijk handelen.1
De regering gaat verder en stelt voor beslissingen, handelingen en
resultaatsverplichtingen object van interbestuurlijk toezicht te laten zijn.
Volgens de toelichting kan niet worden volstaan met «beslissingen»
indien het generieke instrumentarium ook toepasbaar moet zijn in de
gevallen waarin bij wet een specifieke vorm van toezicht is opgenomen.
De in bijzondere wetten opgedragen taak kan zijn geformuleerd in de
vorm van een te verrichten handeling, maar ook komt het voor dat de
wettelijke opdracht is omschreven als een te bereiken resultaat.2
De Raad wijst erop, dat aan het tot stand brengen van resultaten
besluitvorming of feitelijk handelen van de organen van de gemeenten of
de provincies vooraf gaat. Aan het niet tot stand brengen van resultaten
gaan eveneens besluiten dan wel het niet nemen van besluiten of het niet
verrichten van handelingen vooraf. Het niet nemen van een beslissing of
het niet verrichten van handelingen kan ingevolge de voorgestelde
artikelen 121 van de Provinciewet en 124 van de Gemeentewet reden zijn
voor het nemen van een besluit tot indeplaatsstelling. Op grond daarvan
is de toevoeging van «niet, niet tijdig of niet naar behoren tot stand
gebracht resultaat» overbodig.
Gelet op het voorgaande adviseert de Raad de voorgestelde artikelen 121,
eerste en derde lid, van de Provinciewet en 124, eerste en derde lid, van
de Gemeentewet op dit punt aan te passen. In lijn hiermee kan ook het
criterium «niet tijdig», dat alleen van toepassing is op toezicht op een
door de wet gevorderd resultaat, vervallen.3
3. Besluit tot indeplaatsstelling

1

Commissie Doorlichting Interbestuurlijke
Toezichtarrangementen (commissie Oosting),
«Van specifiek naar generiek – Een doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke
toezichtarrangementen», 2007,
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 8,
blz. 70–73. Onder besluit verstond zij ook
algemeen verbindende voorschriften
(bijvoorbeeld verordeningen), besluit van
algemene strekking (bijvoorbeeld plannen) en
beschikkingen (bijvoorbeeld vergunningen).
2
Als voorbeeld van het laatste worden de
regels over de voorzieningen in de huisvesting
van scholen genoemd (Memorie van
toelichting, Algemeen deel, § 9.2.2).
3
Ook de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) heeft erop gewezen dat het
criterium «niet tijdig» overbodig is en dat kan
worden volstaan met het criterium «niet naar
behoren» (brief van 30 september 2009,
nr. BABVI/U200901694, blz. 2).

De Raad adviseert om de resultaatsverplichtingen geen object van
interbestuurlijk toezicht te laten zijn. De Raad meent dat voor het tot stand
brengen van resultaten, beslissingen en feitelijke handelingen nodig zijn
en deze zijn al object van interbestuurlijk toezicht. De Raad miskent hierbij
dat bij resultaatsverplichtingen niet altijd vast staat welke beslissingen en
welke feitelijke handelingen tot het gevorderde resultaat leiden. In
beginsel dient de door de wetgever gegeven beleidsvrijheid ter zake te
worden gerespecteerd. Indien echter duidelijk is dat wegens het stil zitten
van een bestuursorgaan een wettelijk voorgeschreven resultaat niet meer
tijdig kan worden bereikt, is sprake van taakverwaarlozing door dat
bestuursorgaan, zonder dat op het uitblijven van wettelijk gevorderde
beslissingen of feitelijke handelingen kan worden gewezen. In een
dergelijk geval is het gewenst dat indeplaatsstelling mogelijk is voordat de
termijn is verstreken waarbinnen het wettelijk gevorderde resultaat moet
zijn gerealiseerd. Immers, de wettelijke termijn voor een resultaatsverplichting is gestoeld op de tijd die nodig is het resultaat te verwezenlijken.
Als pas van taakverwaarlozing sprake is op het tijdstip dat het resultaat
had moeten zijn gerealiseerd, kan met de indeplaatsstelling pas dan een
aanvang worden gemaakt en zal met de uitvoering ervan nog een
geruime tijd zijn gemoeid. Daarmee zou indeplaatsstelling geen adequaat
instrument zijn in gevallen van een wettelijke resultaatsverplichting die
niet wordt nagekomen. Op grond hiervan acht de regering het gewenst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

10

dat in de plaats kan worden gesteld bij het niet tijdig uitvoeren van een
resultaatsverplichting. Daartoe dienen resultaatsverplichtingen object van
interbestuurlijk toezicht te zijn.
4. Indeplaatsstelling: dubbel toezicht?
Op grond van het voorgestelde artikel 124a van de Provinciewet kan een
vakminister, in overeenstemming met de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, indien hij van oordeel is dat toepassing van
artikel 124, eerste lid, uit oogpunt van algemeen belang gewenst is,
gedeputeerde staten onderscheidenlijk de commissaris van de Koning
verzoeken een besluit tot indeplaatsstelling te nemen (ten aanzien van een
nalatige gemeente). Indien gedeputeerde staten onderscheidenlijk de
commissaris van de Koning dat niet binnen een door de vakminister
gestelde termijn doen, gaat de bevoegdheid van artikel 124, eerste lid,
over op die minister.
Volgens de memorie van toelichting kan het onder zeer uitzonderlijke
omstandigheden uit een oogpunt van algemeen belang noodzakelijk zijn
dat een vakminister een taak overneemt.1
De commissie Oosting achtte het voorstelbaar dat indien zodanige
dringende omstandigheden zich voordoen, het Rijk beschikt over
zogenaamde doorzettingsmacht. Onder die omstandigheden verstond de
commissie acute noodsituaties en situaties met ernstige en onomkeerbare
gevolgen. Voorts achtte de commissie strikte clausulering van een
dergelijke bevoegdheid noodzakelijk.2
Het IPO dringt aan op het schrappen van artikel 124a, omdat het de – in
het bestuursakkoord met de provincies afgesproken – beperking tot
uitzonderlijke gevallen niet terugvindt in de tekst van het artikel noch in de
memorie van toelichting. De houding van enkele vakdepartementen
noodzaakt naar de mening van het IPO tot grote voorzichtigheid met het
toedelen van bevoegdheden aan de vakministers.3
De Raad heeft zich eerder kritisch over deze (toen nog voorgenomen)
bevoegdheid uitgelaten, omdat de bevoegdheid voor vakministers naar
zijn oordeel niet consistent is met de door de regering gekozen beleidslijn
(primair horizontaal toezicht en secundair verticaal toezicht), noch met de
gehanteerde principes van nabijheid (toezicht door naast hogere
bestuursorgaan) en enkelvoudigheid (toezicht door slechts één
bestuurslaag). Om vorengenoemde bevoegdheid te kunnen toepassen,
moet bovendien sprake zijn van falend horizontaal toezicht én falend
verticaal toezicht door het naast hogere bestuursorgaan.4
De Raad merkt op dat deze situatie zich slechts in zeer uitzonderlijke
gevallen zal kunnen voordoen. Hij is van oordeel dat de mogelijkheid de
bevoegdheid toe te passen ook tot die gevallen beperkt zou moeten
worden. De toepassing van de bevoegdheid wordt weliswaar gebonden
aan een verplichting tot overeenstemming met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, maar de grond om in te grijpen, te
weten algemeen belang, is erg ruim geformuleerd. Daardoor is de
bevoegdheid naar het oordeel van de Raad te weinig geclausuleerd.
De Raad adviseert de bevoegdheid van artikel 124a van de Gemeentewet
te beperken tot uitzonderlijke en concreet geformuleerde situaties.
4. Indeplaatsstelling: dubbel toezicht?
1

Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 9.2.6.
«Van specifiek naar generiek», a.w., blz. 72.
3
Brief van 29 september 2009, nr. BV
02792/2009, blz. 3.
4
Tweede periodieke beschouwing over
interbestuurlijke verhoudingen, a.w., blz. 41,
42.
2

De Raad adviseert de bevoegdheid van artikel 124a van de Gemeentewet,
op grond waarvan de verantwoordelijke minister in overeenstemming
met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij
taakverwaarlozing door het gemeentebestuur in de plaats kan treden als
het provinciebestuur dat nalaat, nader te clausuleren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

11

Zoals de Raad aangeeft is de bevoegdheid van artikel 124a pas aan de
orde na falend horizontaal toezicht (door de gemeenteraad) én falend
verticaal toezicht (door het provinciebestuur). Alleen al daarom zal artikel
124a nauwelijks toepassing vinden. Recht doende aan de positie van het
horizontale toezicht is aan artikel 124a toegevoegd dat een verzoek van de
verantwoordelijke minister aan gedeputeerde staten of de commissaris
van de Koning in afschrift wordt gezonden aan de raad en aan provinciale
staten. De raad kan dan het college van burgemeester en wethouders of
de burgemeester aansporen de wettelijke taak alsnog uit te voeren.
Provinciale staten kunnen gedeputeerde staten of de commissaris van de
Koning aanspreken op de wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend.
Met het voorgestelde artikel 124a is niet de invoering van dubbel toezicht
beoogd, hetgeen ook blijkt uit de memorie van toelichting. Artikel 124a is
niet bedoeld als een vorm van systematisch toezicht op de wijze waarop
het provinciebestuur toezicht houdt op het gemeentebestuur, maar als
een uiterste middel voor het uitzonderlijke geval waarin het horizontale en
verticale toezicht niet is toegepast en het niet uitvoeren van een medebewindstaak tot gevolgen leidt die door de verantwoordelijke minister niet
kunnen worden aanvaard. Te denken valt aan strijd met Europeesrechtelijke verplichtingen, ernstige schade aan de belangen van burgers of
ernstige doorkruising van rijksbeleid.
Het criterium voor toepassing van het voorgestelde artikel 124a van de
Gemeentewet is ontleend aan het Bestuursakkoord Rijk – provincies.
Eventueel ingrijpen van de verantwoordelijke minister dient volgens het
Bestuursakkoord op grond van het algemeen belang gewenst te zijn. Het
Bestuursakkoord geeft daarbij aan, zoals in de memorie van toelichting is
herhaald, dat dit ingrijpen tot zeer uitzonderlijke gevallen moet worden
beperkt. Deze beperking is niet in de tekst van artikel 124a opgenomen,
omdat die beperking geen aanknopingspunten biedt voor toepassing in
een concreet geval, maar alleen zegt dat van de bevoegdheid tot ingrijpen
zeer terughoudend gebruik moet worden gemaakt.
Aan de Raad kan worden toegegeven dat het criterium «algemeen
belang» te ruim is. Immers, het algemeen belang ligt ten grondslag aan
de wettelijke opdracht tot uitvoering van een medebewindstaak en
daarmee is ieder geval van taakverwaarlozing in strijd met het algemeen
belang. De regering onderschrijft het uitgangspunt dat niet ieder geval
van taakverwaarlozing door het gemeentebestuur aanleiding kan zijn voor
toepassing van artikel 124a.
De suggestie van de Raad om de bevoegdheid van artikel 124a te
beperken tot uitzonderlijke en concreet geformuleerde situaties, is lastig
op te volgen, zeker als de beperking uitputtend moet zijn. Een opsomming
van beleidsterreinen acht de regering niet doelmatig, omdat niet op
voorhand is te zeggen op welke beleidsterreinen aanleiding kan ontstaan
voor toepassing van artikel 124a. Bovendien hoeft niet ieder stilzitten door
het provinciebestuur op een bepaald beleidsterrein zwaar genoeg te zijn
voor toepassing van artikel 124a. Aanscherping dient daarom te
geschieden door inperking van het begrip «algemeen belang» uit het
Bestuursakkoord, waarmee het betreffende geval zich moet onderscheiden van andere gevallen van taakverwaarlozing door het gemeentebestuur. Voorgesteld wordt aan het advies van de Raad tegemoet te
komen door als criterium in artikel 124a op te nemen: een zwaarwegend
algemeen belang.
Het zwaarwegend algemeen belang vormt geen zelfstandige grond voor
de minister om het provinciebestuur te verzoeken over te gaan tot
indeplaatsstelling. Er moet eerst sprake zijn van taakverwaarlozing door
het gemeentebestuur, waarbij daarnaast het horizontale én het verticale
toezicht tekort schiet. Als aan die voorwaarden is voldaan, kan de
betreffende minister slechts van het voorgestelde artikel 124a gebruik
maken als sprake is van een zwaarwegend algemeen belang.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

12

5. Bijlage behorend bij artikel 124b van de Gemeentewet

1

Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§18 Artikelsgewijze toelichting, toelichting bij
artikel 124b van de Gemeentewet.
2
Zie artikel II, onderdeel I juncto artikel XIV,
tweede lid.
3
Zie onder meer artikel 43 (sluiting verontreinigende inrichting door CdK), 48 (algemene
voorschriften CdK) en 59 (verrichten metingen
door GS) van de Wet inzake de luchtverontreiniging; artikel 27 (melding verontreiniging
bodem aan GS), 29 (vaststelling bij beschikking van GS van ernstige verontreiniging), 30
(nemen van noodzakelijke maatregelen door
GS, bevelsbevoegdheid GS), 31 (noodzakelijke
maatregelen CdK), 37 (saneringsbeschikking
GS), 39 (regelbevoegdheid PS inzake
saneringsplan), 39c (schriftelijke verslaglegging over sanering aan GS), 39f (verbinden
voorschriften door GS aan instemming met
saneringsplan en/of nazorgplan), 43 (bevel GS
tot nader onderzoek of het treffen van tijdelijke
beveiligingsmaatregelen) en 48 (verrichten
oriënterend onderzoek door GS) van de Wet
bodembescherming; artikel 62 (vaststelling
programma van maatregelen door GS), 110a
(vaststelling hogere waarde hoogst toelaatbare geluidsbelasting door GS), 116 (melding
passeren motorvoertuigen op provinciale
wegen), 118 (vaststelling
geluidsbelastingkaarten), 122 (vaststelling
actieplan), 163 (beschikbaarstelling informatie
over geluidsruimte binnen regionaal
industrieterrein) en 165 (gegevensverstrekking
door beheerders inrichtingen op een regionaal
industrieterrein aan GS) van de Wet geluidhinder en artikel 1.2 (opstelling provinciale
milieuverordening), 2.41 (instelling provinciale
milieucommissie), 4.9 (vaststelling provinciaal
milieubeleidsplan), 4.14 (vaststelling
provinciale milieuprogramma), 4.24 (aanwijzing GS inzake gemeentelijk rioleringsplan),
5.2b (vaststelling milieukwaliteitseisen door
PS), 8.2 (vergunningverlening voor gpbvinstallatie), 10.33 (ontheffingverlening door
GS van zorg voor de inzameling en het
transport van stedelijk afvalwater) van de Wet
milieubeheer.
4
Zie artikel 4.2 Wro (aanwijzing gedeputeerde
staten aan gemeenteraad) en artikel 4.4 Wro
(aanwijzing minister aan provinciale staten of
gemeenteraad).
5
Zie het voorgestelde artikel 124, eerste en
tweede lid, van de Gemeentewet.
6
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 6.3.
7
Artikel 4.2, eerste lid, Wro (voor zover niet
begrepen onder artikel 8.2, eerste lid, onder f,
Wro) staat op de zogenoemde negatieve lijst
van de Awb (Onderdeel C, onder 2). Hierop
staan besluiten waartegen geen Awb-beroep
en dus evenmin bezwaar mogelijk is.

Op grond van dit wetsvoorstel wordt een bijlage toegevoegd aan de
Gemeentewet met wetten volgens welke het toezicht op de gemeenten
niet wordt uitgeoefend door de provincie, maar door de minister wie het
aangaat. De reden voor deze uitzondering op het zogenoemde nabijheidsbeginsel is gelegen in het feit dat de provincie op het terrein van die
wetten geen taken uitoefent en niet over de deskundigheid beschikt om
op die terreinen het interbestuurlijk toezicht uitoefenen.1
De Raad plaatst kanttekeningen bij de opsomming van enkele wetten van
het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in onderdeel C van de bijlage. Dit onderdeel vervalt uiterlijk
1 januari 2012, tenzij bij koninklijk besluit een eerder tijdstip wordt
bepaald.2
a. Uit de memorie van toelichting wordt niet duidelijk waarom ervoor
gekozen is de provincie nog niet te belasten met het toezicht op
gemeenten ter zake van de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Wet milieubeheer. De
provincie is op basis van deze wetten belast met taken en bevoegdheden en beschikt daardoor reeds over deskundigheid op deze beleidsterreinen.3 De Raad acht uitstel van de inwerkingtreding om die reden
niet voor de hand liggend.
De Raad adviseert de vorengenoemde wetten te schrappen uit de
bijlage.
b. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) is eveneens in de bijlage opgenomen. De (specifieke) toezichtbepalingen blijven – tot uiterlijk 1 januari
2012 – in de Wro gehandhaafd, waaronder de bevoegdheid voor
gedeputeerde staten om de gemeenteraad een aanwijzing te geven om
een bestemmingsplan vast te stellen of te wijzigen, indien provinciale
belangen dat noodzakelijk maken.4
Toekenning aan gedeputeerde staten van de (generieke) bevoegdheid
tot het nemen van een besluit tot indeplaatsstelling, waarin een
aanwijzingsbevoegdheid is verdisconteerd5, naast deze (specifieke)
aanwijzingsbevoegdheid leidt ertoe dat er sprake kan zijn van twee
toezichtregimes op bestemmingsplannen.
Het argument van de regering dat bij een dergelijke aanwijzing geen
sprake is van interbestuurlijk toezicht, maar van nadere invulling van
een wettelijk opgedragen taak6, overtuigt de Raad niet. In de voorgestelde artikelen 121 van de Provinciewet en 124 van de Gemeentewet
ligt feitelijk de figuur van de aanwijzing besloten. Immers, de op grond
van die bevoegdheid te geven last beoogt te bewerkstelligen dat het
desbetreffende bestuursorgaan alsnog doet waartoe de last verplicht.
De Raad acht twee toezichtregimes op bestemmingsplannen onwenselijk. Het is strijdig met het beginsel van enkelvoudig toezicht en leidt
bovendien tot onduidelijkheden over de samenloop tussen de beide
toezichtinstrumenten en de daarbij behorende rechtsbeschermingsprocedures.7
De Raad adviseert tot één toezichtregime op bestemmingsplannen.
5. Bijlage behorend bij artikel 124b van de Gemeentewet
Ten aanzien van de bijlage bij artikel 124b van de Gemeentewet maakt de
Raad twee opmerkingen.
a. Op de bijlage is onder het kopje ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een aantal wetten opgenomen,
waarvan het interbestuurlijk toezicht op de gemeenten thans wordt
uitgeoefend door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer dan wel de VROM-Inspectie. Door opname
op de lijst wordt het interbestuurlijk toezicht inzake bedoelde wetten na
inwerkingtreding van het voorstel van wet overeenkomstig de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

13

Gemeentewet uitgeoefend door de minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De opname op de bijlage
vervalt uiterlijk met ingang van 1 januari 2012, waarna het interbestuurlijk toezicht inzake bedoelde wetten wordt uitgeoefend door
gedeputeerde staten. Aan de Raad kan worden toegegeven dat deze
wetten niet voldoen aan de in de kabinetsreactie opgenomen criteria
voor doorbreking van het nabijheidbeginsel. Zoals in de toelichting bij
artikel 1.2, onderdelen H en I, in de memorie van toelichting reeds is
aangegeven, wordt met opname in de bijlage echter ook niet beoogd
het nabijheidbeginsel te doorbreken. Tijdelijke opname in de bijlage bij
artikel 124b is de meest praktische uitwerking van het in de bijlage bij
de kabinetsreactie opgenomen besluit om de overdracht van het
interbestuurlijk toezicht aan de provincies afhankelijk te maken van de
kwaliteitsverbetering van de uitvoering door de gemeenten. De
minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
heeft met het IPO nadere afspraken gemaakt die zijn neergelegd in de
nadere kabinetsreactie over de handhavingsstructuur en het eindbeeld
Mans/Wabo/Oosting1, waarbij het tijdstip voor de overdracht is gesteld
op 1 januari 2012 of zoveel eerder als mogelijk is. Ter uitvoering van
die afspraak is in het voorstel van wet opgenomen dat de wetten onder
het kopje ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer met ingang van 1 januari 2012 vervallen, tenzij bij
koninklijk besluit een eerder tijdstip wordt bepaald.
Nu de opname van de bedoelde wetten in de bijlage bij artikel 124b
slechts een tijdelijk karakter heeft waarmee niet wordt beoogd het
nabijheidbeginsel te doorbreken, bestaat geen aanleiding om bedoelde
wetten reeds nu van de bijlage bij artikel 124b te schrappen.
b. Het voorstel van wet handhaaft de aanwijzingen in de artikelen 4.2 en
4.4 van de Wet ruimtelijke ordening (zie paragraaf 6.3 van de memorie
van toelichting). Deze artikelen zijn niet aangemerkt als interbestuurlijk
toezicht, overigens in navolging van de Commissie Oosting.2 Anders
dan de Raad meent, gaan deze aanwijzingen vooraf aan de vraag of
sprake is van taakverwaarlozing. Dat, zoals de Raad opmerkt, een
besluit tot indeplaatsstelling eveneens is vormgegeven als een
aanwijzing, maakt dat niet anders. De aanwijzingen in de artikelen 4.2
en 4.4 van de Wet ruimtelijke ordening worden niet gegeven wegens
het in strijd met de wet niet of niet naar behoren vaststellen van een
bestemmingsplan, maar geven gedeputeerde staten en de minister
een instrument om de inhoud van een bestemmingsplan te kunnen
beïnvloeden. Pas als een gemeenteraad de aanwijzing op grond van
artikel 4.2 of artikel 4.4 van de Wet ruimtelijke ordening niet opvolgt, is
sprake van taakverwaarlozing en komt de indeplaatsstelling op grond
van artikel 124 van de Gemeentewet in beeld. De door de Raad
veronderstelde samenloop doet zich niet voor. Door opname van de
Wet ruimtelijke ordening in de bijlage bij artikel 124b van de Gemeentewet, is het tot uiterlijk 1 januari 2012 de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer die dan in de plaats stelt,
en daarna gedeputeerde staten.
6. Indeplaatsstelling: rechtsbescherming

1

Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130,
p. 11.
Commissie Doorlichting Interbestuurlijke
Toezichtarrangementen, Van specifiek naar
generiek – Doorlichting en beoordeling van
interbestuurlijke toezichtarrangementen, 2007,
Bijlage bij Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII,
nr. 8, p. 80, voetnoot 67.

2

Het besluit tot indeplaatsstelling is geformuleerd als een last. Indien het
bestuursorgaan niet binnen een in het besluit genoemde termijn de in het
besluit genoemde maatregelen heeft genomen, zal het toezichthoudend
bestuursorgaan die maatregelen nemen op kosten van het taakverwaarlozend bestuursorgaan. Indien de termijn is verstreken, kan het toezichthoudend bestuursorgaan overgaan tot het feitelijk «in de plaats treden».
Het toezichthoudend bestuursorgaan neemt dan alle maatregelen die
genomen moeten worden om de gevorderde taak uit te voeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

14

Indien een minister bij de uitvoering van het besluit tot indeplaatsstelling
een besluit neemt, wordt ingevolge artikel 121d van de Provinciewet
bezwaar gemaakt bij die minister. Het provinciebestuur is dan niet
ontvankelijk in bezwaar en beroep tegen een dergelijk besluit.1 Een
overeenkomstige regeling is opgenomen in artikel 124f van de Gemeentewet voor gedeputeerde staten/
commissaris van de Koning en het gemeentebestuur.
Onverminderd hetgeen de Raad heeft opgemerkt over bestuursgeschillen
(onder § 2), maakt de Raad de volgende opmerkingen over de rechtsbescherming in dit soort situaties.
a. Indeplaatsstelling namens het taakverwaarlozend bestuursorgaan
Volgens de memorie van toelichting gaat de huidige regeling voor
indeplaatsstelling uit van beslissen namens het taakverwaarlozend
bestuursorgaan en wordt door de regering niet beoogd daarin verandering te brengen. De regering wil voorkomen dat bezwaar moet worden
gemaakt bij het taakverwaarlozend orgaan.2
De Raad merkt op dat – anders dan in de huidige taakverwaarlozingsartikelen in de Provinciewet en de Gemeentewet – in de voorgestelde
artikelen niet staat dat besluiten namens het taakverwaarlozend bestuursorgaan worden genomen. Indien de regering dit wel beoogt, adviseert de
Raad de artikelen 121, eerste lid, van de Provinciewet en 124, eerste lid,
van de Gemeentewet in die zin aan te passen.
b. Geen beroep tegen eigen besluiten
Indien bij de uitvoering van een besluit tot indeplaatsstelling besluiten
worden genomen namens het taakverwaarlozend bestuursorgaan, gelden
die besluiten als zijn eigen besluiten. Een bestuursorgaan kan niet tegen
zijn «eigen» besluiten bezwaar en beroep instellen. Zo bezien lijken het
tweede lid van artikel 121d van de Provinciewet en artikel 124f van de
Gemeentewet overbodig.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande in
te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.
c. Samenloop met rechtstreeks beroep
Indien op de voorbereiding van een besluit afdeling 3.4 Awb, de
zogenaamde uniforme openbare voorbereidingsprocedure, van
toepassing is, kan ingevolge artikel 7:1, eerste lid, onder d, Awb rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de administratieve rechter. Op grond
van artikel 8.2, eerste lid, Wro kan een belanghebbende eveneens
rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak tegen
een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan. In de
memorie van toelichting wordt geen aandacht besteed aan de samenloop
tussen de voorgestelde artikelen 121d, eerste lid, van de Provinciewet en
124f, eerste lid, van de Gemeentewet en artikelen op basis waarvan
rechtstreeks beroep mogelijk is op de rechter. Daardoor is het niet
duidelijk welk bestuursorgaan belast is met de verdediging van het besluit
bij de rechter.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande in
te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.
1
Zie het voorgestelde artikel 121d van de
Provinciewet.
2
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 18. Artikelsgewijze toelichting, toelichting bij
de artikelen 121d van de Provinciewet en 124f
van de Gemeentewet.

6. Indeplaatsstelling: rechtsbescherming
Onverminderd hetgeen de Raad in zijn advies heeft opgemerkt over
bestuursgeschillen, maakt de Raad drie opmerkingen in verband met de
rechtsbescherming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

15

a.

b.

c.

In navolging van het advies van de Raad is in de artikelen 121, eerste
lid, van de Provinciewet en 124, eerste lid, van de Gemeentewet tot
uitdrukking gebracht dat besluiten tot indeplaatsstelling worden
uitgevoerd namens het taakverwaarlozend bestuursorgaan.
De suggestie van de Raad om aan te vullen, is opgevolgd. Daarbij is
verduidelijkt dat de artikelen 121d, derde lid, van de Provinciewet en
124f, derde lid, van de Gemeentewet niet alleen zien op het taakverwaarlozend bestuursorgaan, maar ook op de andere bestuursorganen
van de provincie of de gemeente.
Naar aanleiding van het advies van de Raad is geconstateerd dat in
de voorgestelde artikelen 121a, eerste lid, Provinciewet en 124d,
eerste lid, Gemeentewet niet is geregeld dat het indeplaatsstellend
bestuursorgaan beslist op een bezwaarschrift dat is ingediend tegen
een besluit dat is genomen ter uitvoering van een besluit tot
indeplaatsstelling. Evenmin is geregeld dat een dergelijk besluit door
het indeplaatsstellend bestuursorgaan bij de rechter wordt verdedigd.
De artikelen 121d van de Provinciewet en 124f van de Gemeentewet
en de toelichting bij deze artikelen zijn op deze punten aangevuld.

7. Informatievoorziening
Op grond van artikel 121f van de Provinciewet en artikel 124h van de
Gemeentewet kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden
gesteld over de verstrekking van systematische informatie aan de
desbetreffende vakminister, betreffende de uitvoering door het provinciebestuur respectievelijk het gemeentebestuur van de wet, bedoeld in artikel
121, eerste lid, van de Provinciewet respectievelijk artikel 124, eerste lid,
van de Gemeentewet.
Het verdient, gelet op het vierde lid van de artikelen 117 van de Provinciewet en 119 van de Gemeentewet, aanbeveling in de toelichting
aandacht te besteden aan de compensatie van de gemaakte kosten voor
de informatievoorziening.
7. Informatievoorziening
Ook in de huidige situatie van interbestuurlijk toezicht is sprake van
systematische interbestuurlijke toezichtinformatie. De doelstelling is dat
deze reeds bestaande informatiestromen met het afschaffen van het
specifieke toezicht zullen afnemen. Nieuw te maken kosten voor informatievoorziening, en eventuele compensatie daarvan, zijn voor nu daarmee
niet aan de orde. Momenteel wordt een nulmeting uitgevoerd naar de
huidige interbestuurlijke toezichtlasten. De veronderstelling én
doelstelling is dat het toekomstige interbestuurlijke toezicht minder
administratieve lasten voor decentrale overheden met zich brengt. De
nulmeting wordt uitgevoerd om in de toekomst te kunnen vaststellen of
de herziening van het interbestuurlijk toezicht daadwerkelijk tot minder
lasten heeft geleid.
In de memorie toelichting bij onderhavig voorstel van wet is in paragraaf
12 over de informatievoorziening de nulmeting nog eens expliciet
benoemd.
8. Vernietiging algemeen verbindend voorschrift of besluit van algemene
strekking
Indien het koninklijk besluit tot vernietiging betrekking heeft op de
vernietiging van een algemeen verbindend voorschrift of een ander
besluit van algemene strekking, kan ingevolge de voorgestelde artikelen
271a, vijfde lid, van de Provinciewet en 278a, vijfde lid, van de Gemeentewet, worden bepaald dat de vernietiging tevens betrekking heeft op
besluiten die zijn genomen op grond van of ter uitvoering van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

16

algemeen verbindend voorschrift of het andere besluit van algemene
strekking. Volgens de memorie van toelichting is deze bepaling
opgenomen met het oog op bijvoorbeeld een subsidieverordening voor
bedrijven die in strijd is met de EU-regels voor staatssteun.1 Bij vernietiging van een dergelijke verordening worden de individuele subsidiebesluiten niet gelijktijdig vernietigd. De regering vindt het niet doelmatig om
iedere individuele subsidiebeschikking bij koninklijk besluit te vernietigen,
terwijl dit voor de terugvordering van de verleende subsidies door het
gemeentebestuur wel noodzakelijk is, aldus de toelichting.
De Raad merkt op dat de vernietigingsbevoegdheid ten aanzien van de
onderliggende besluiten is geformuleerd als een discretionaire
bevoegdheid. Verder is de omschrijving «algemeen verbindende
voorschriften en andere besluiten van algemene strekking» erg ruim: zij
omvat ook bestemmingsplannen, bouwverordeningen of algemene
politieverordeningen. Het vernietigen van besluiten die zijn genomen op
basis van een vernietigde verordening zal onder omstandigheden in strijd
kunnen zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Bijvoorbeeld als de
ontvangers van die besluiten op de rechtmatigheid van de verordening
konden vertrouwen. De Raad is daarom van oordeel dat de bevoegdheid
beperkt zou moeten worden tot subsidieverordeningen die in strijd zijn
met EU-regels voor staatssteun.
De Raad beveelt aan de tekst van de artikelen 271a, vijfde lid, van de
Provinciewet en 278a, vijfde lid, van de Gemeentewet in die zin aan te
passen.
8. Vernietiging algemeen verbindend voorschrift of besluit van algemene
strekking
De Raad is blijkens zijn advies van oordeel dat de bevoegdheid om bij
vernietiging van een algemeen verbindend voorschrift of een ander
besluit van algemene strekking te kunnen bepalen dat de vernietiging zich
uitstrekt tot op het vernietigde besluit gebaseerde besluiten, onder
omstandigheden in strijd kan komen met de rechtszekerheid en daarom
beperkt zou moeten worden tot subsidieverordeningen die in strijd komen
met EU-regels voor staatssteun.
Het advies van de Raad wordt op dit punt niet gevolgd. Zoals de Raad in
zijn advies aangeeft, gaat het om een discretionaire bevoegdheid. Indien
de rechtszekerheid in de weg staat aan vernietiging van op een vernietigde verordening gebaseerde besluiten, zal de Kroon vanzelfsprekend
afzien van toepassing van die bevoegdheid. Een mogelijke strijd met het
rechtszekerheidsbeginsel in een concreet geval rechtvaardigt daarom niet
het volledig schrappen van de bevoegdheid (behoudens een geval waarin
op voorhand vaststaat dat strijd met het rechtszekerheidsbeginsel
onvoldoende grond vormt om niet te vernietigen).
9. Financiële gevolgen wetsvoorstel voor provincies en gemeenten

1
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 18. Artikelsgewijze toelichting, toelichting bij
artikelen I, onderdelen E, F en G en II,
onderdelen E, F en G.
2
Op grond van artikel 105, derde lid, van de
Provinciewet en artikel 108, derde lid, van de
Gemeentewet.
3
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de
Financiële Verhoudingswet.
4
«Bestuursakkoord rijk – provincies 2008 –
2011», blz. 9 resp. «Samen aan de slag»,
Kamerstukken II 2006/07, 30 800 B, nr. 17,
blz. 11.

De kosten verbonden aan de uitvoering van medebewindstaken worden
door het Rijk aan provincies en gemeenten vergoed.2 In verband daarmee
wordt in de toelichting met redenen omkleed en met kwantitatieve
gegevens gestaafd welke de financiële gevolgen zijn van een wijziging
van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of
gemeenten.3 In de Bestuursakkoorden met de provincies en de
gemeenten is afgesproken dat het kabinet artikel 2 van de Financiële
verhoudingswet (Fv-wet) onverkort zal toepassen en naleven. «De
vakministers zijn primair verantwoordelijk voor het aangeven van de
kosten en wijze van bekostiging bij wijzigingen in taken van gemeenten.
Daartoe treden zij tijdig in overleg met de fondsbeheerders en – conform
de Code Interbestuurlijke verhoudingen (Code) – met het IPO en de
VNG».4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

17

Volgens het IPO heeft (in ieder geval vóór eind september 2009) geen
overleg plaatsgevonden over de financiële gevolgen van het voorstel.1 De
regering verwacht pas volgend jaar zicht te hebben op de financiële
gevolgen.2
De Raad merkt op dat het tijdig in overleg treden met de fondsbeheerders
impliceert dat een dergelijk overleg heeft plaatsgevonden voorafgaand
aan het indienen van een adviesaanvraag bij de Raad van State. Verder
wijst de Raad erop dat deze toelichting niet voldoet aan de eisen die daar
door artikel 105, derde lid, van de Provinciewet, artikel 108, derde lid, van
de Gemeentewet en artikel 2 van de Fv-wet aan worden gesteld.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
9. Financiële gevolgen wetsvoorstel voor provincies en gemeenten
Gegeven de doelstelling – minder en beter toezicht – zal de herziening van
het interbestuurlijk toezicht – behoudens de overdracht van de taken op
het domein van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer – niet leiden tot meer lasten en kosten voor provincies en
gemeenten. De taken van de gemeenten wijzigen niet door onderhavig
voorstel van wet en de taken van de provincies alleen met betrekking tot
het toezicht op de gemeenten op het domein van het ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Op grond
hiervan bestaat – behoudens voor de genoemde overdracht – geen
aanleiding om te komen tot een compensatie in het kader van artikel 2 van
de Financiële-verhoudingswet.
De decentralisatie van het interbestuurlijk toezicht op gemeenten van het
Rijk naar de provincies krijgt met onderhavig wetsvoorstel voor de
provincies materieel uitsluitend invulling op het domein van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Het
ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en
het IPO hebben een gezamenlijk traject opgezet met personele inzet van
beide kanten, ten behoeve van de voorbereiding op de decentralisatie van
het interbestuurlijk toezicht uiterlijk per 1 januari 2012. In het gezamenlijke
traject VROM-IPO wordt de omvang van de personele en financiële inzet
verder uitgewerkt, met het oog op de overdracht van de VROM-Inspectie
naar de provincies van het interbestuurlijk toezicht.
Op dit moment is onduidelijk in hoeverre deze financiële gevolgen voor
provincies opwegen tegen de besparingen door de vermindering van het
interbestuurlijk toezicht. De verwachting is dat in het laatste kwartaal van
2010 een gefundeerd eindbeeld zal zijn ontstaan van de financiële
gevolgen die gemoeid zijn met de decentralisatie van het interbestuurlijk
toezicht van de VROM-Inspectie naar de provincies. Alsdan zal bekeken
worden in hoeverre aanleiding bestaat om te komen tot een compensatie
in het kader van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. De memorie
van toelichting is aan deze procesinformatie aangepast.
10. Evaluatie

1

Brief van 29 september 2009, nr. BV
02792/2009, blz. 4.
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 13. Financiële gevolgen voor decentrale
overheden en § 17. Consultatie en adviezen.
3
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 15. Evaluatie.
2

Volgens de toelichting zal het nieuwe stelsel van interbestuurlijk toezicht
na twee jaar gerekend vanaf de inwerkingtreding worden geëvalueerd.
Uitgaande van 1 januari 2011 als de beoogde datum van inwerkingtreding
van de stelselwijziging, zal in 2013 met de evaluatie worden begonnen,
waarbij rekening wordt gehouden met het feit dat de decentralisatie van
het toezicht uiterlijk 1 januari 2012 naar de provincies over gaat. De
methode en looptijd van de evaluatie worden in overleg met de toezichthouders vastgesteld, aldus de toelichting.3 De Raad merkt hierover het
volgende op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

18

a. Evaluatiebepaling
De Raad constateert dat het voorstel geen evaluatiebepaling bevat. Uit de
memorie van toelichting blijkt niet of dit berust op een bewuste keuze dan
wel een omissie is. Door het ontbreken van een evaluatiebepaling is niet
duidelijk of de evaluatie eenmalig of periodiek wordt gehouden en of de
evaluatie resulteert in een verslag aan de Staten-Generaal.
De Raad adviseert een evaluatiebepaling op te nemen in de wettekst.1
b. Evaluatietermijn
De regering wil de stelselwijziging na twee jaar gaan evalueren. Uit de
toelichting blijkt niet waarom voor deze termijn is gekozen. Evenmin is
duidelijk wanneer de evaluatie afgerond dient te zijn, omdat de toelichting
zowel melding maakt van een looptijd die in overleg met de toezichthouders zal worden bepaald als van een evaluatie die een doorlopend
karakter krijgt.2
Naar het oordeel van de Raad is de termijn van twee jaar te kort voor een
zinvolle beoordeling van de effecten. Dat klemt te meer nu het hier, zoals
de toelichting schetst, om een belangrijke stelselherziening gaat.
Bovendien treedt artikel II, onderdeel I, uiterlijk 1 januari 2012 in werking.3
In het algemeen ligt een evaluatietermijn van vijf jaar in de rede.4
De Raad adviseert de evaluatietermijn te verlengen tot vijf jaar en aan te
geven of de evaluatie eenmalig is dan wel periodiek wordt herhaald.
c. Evaluatiemethode
Aangezien de methode van evaluatie in overleg met de toezichthouders
zal worden bepaald, blijkt niet welke criteria geformuleerd zullen worden
aan de hand waarvan de stelselherziening geëvalueerd zal worden.
Evenmin wordt duidelijk hoe de objectiviteit van de evaluatie gewaarborgd zal worden.
De Raad adviseert in de toelichting te expliciteren welke evaluatiecriteria
gehanteerd zullen worden en hoe de objectiviteit van de evaluatie
gewaarborgd zal worden.
10. Evaluatie

1

Zie Aanwijzing 164 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving (Ar.), dat een modelbepaling voorschrijft indien het wenselijk is te
bepalen dat een wet wordt geëvalueerd.
2
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
§ 15. Evaluatie en § 17. Consultatie en
adviezen.
3
Zie artikel XIV, tweede lid.
4
Zie de toelichting bij aanwijzing 164 Ar.

De regering heeft bewust geen evaluatiebepaling in het wetsvoorstel
opgenomen, maar heeft volstaan met een beschrijving van de opzet van
de evaluatie in de memorie van toelichting. Deze memorie van toelichting
is naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad aangevuld.
In de memorie van toelichting, zoals deze aan de Raad voor advies is
voorgelegd, is reeds aangegeven dat de methode en de looptijd van de
evaluatie van de werking van de wet en daarmee van het herziene stelsel
van interbestuurlijk toezicht in overleg met de toezichthouders wordt
vastgesteld. Eén en ander hangt samen met de voorbereiding op de
nieuwe toezichtstaken door de provincies en de voorbereiding van de
rijkstoezichthouders op de nieuwe rol en positie in verband met de
afschaffing van specifiek toezicht en de herziening van het generieke
toezicht. Deze cultuurtrajecten maken onderdeel uit van het totale
interbestuurlijke programma inzake de herziening van het interbestuurlijk
toezicht.
Het ligt in de rede om vanaf de inwerkingtreding van het herziene
toezichtstelsel periodiek (mogelijk jaarlijks of tweejaarlijks) gedurende vijf
jaar te toetsen of te meten wat de werking van het herziene toezichtstelsel
teweegbrengt. Uiteindelijk zouden deze tussenevaluaties moeten leiden
tot een eindevaluatie omstreeks vijf jaar na inwerkingtreding van
onderhavig voorstel van wet. De periodieke tussenevaluaties bieden de
mogelijkheid om de werking van het herziene stelsel ten aanzien van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

19

inzet van de toezichtinstrumenten te analyseren. De verandering in cultuur
en werkwijzen met betrekking tot het houden van toezicht en de beperking
van de informatiebehoeften in het kader van het interbestuurlijk toezicht
zouden tussentijds, waar nodig, een extra impuls kunnen worden
gegeven. De eindevaluatie zou eventueel, afhankelijk van de uitkomsten,
kunnen leiden tot wijzigingen in de wettelijke regeling. Het voornemen is
dus om de evaluatie periodiek vorm te geven, maar ook een duidelijke
beperkte doorlooptijd te markeren voor de totale evaluatie.
11. Overgangsrecht
Het wetsvoorstel bevat geen overgangsrecht. Uit de memorie van
toelichting blijkt niet of dit berust op een bewuste keuze dan wel een
omissie is. Door het ontbreken van overgangsrecht krijgt het voorstel
onmiddellijke werking; ook op reeds onder de huidige wetgeving
genomen besluiten of handelingen.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting op dit punt in te gaan en
zo nodig het voorstel aan te passen.
11. Overgangsrecht
Het advies van de Raad op dit punt is opgevolgd door in paragraaf 16 van
de memorie van toelichting in te gaan op de noodzaak van overgangsrecht. De conclusie van de toegevoegde passage is dat in het voorstel van
wet geen overgangsrechtelijke bepalingen opgenomen hoeven te worden,
behoudens in verband met de overgang van de bevoegdheden van de
minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan
gedeputeerde staten per 1 januari 2012. Deze voorziening is opgenomen
in een nieuw artikel 292 van de Gemeentewet.
12. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.
12. Overige wijzigingen van het voorstel van wet en de memorie van
toelichting
De in de bijlage bij het advies gevoede redactionele kanttekeningen zijn
verwerkt, met uitzondering van de laatste. Deze kanttekening gaat uit van
de veronderstelling dat artikel IX van het voorstel van wet, zoals dat aan
de Raad van State was voorgelegd, uitgaat van een verkeerde nummering
van de toevoeging aan onderdeel C van de bijlage bij de Algemene wet
bestuursrecht in de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wabo). Echter, de wijziging van onderdeel C van de
bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht in de Invoeringswet Wabo
beoogt enerzijds artikel 100b van de Woningwet uit die bijlage te
schrappen en anderzijds enige artikelen ut de Wabo aan de bijlage toe te
voegen. De in onderhavig voorstel van wet overgenomen nummering uit
de Invoeringswet Wabo is derhalve juist. Overigens is artikel IX thans
opgenomen in een nieuw artikel 1.6, waarin tevens de door de Raad
voorgestelde artikelen uit de Gemeentewet en de Provinciewet aan de
bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht worden toegevoegd.
De nummering van de artikelen in onderhavig voorstel van wet is
aangepast, omdat de inhoud van de eerder aangekondigde aanpassingswet bij nota van wijziging zal worden toegevoegd aan onderhavig
voorstel van wet. De memorie van toelichting is aan de nieuwe
nummering aangepast. In verband hiermee zijn in de memorie van
toelichting de passages aangepast waarin sprake was van een aparte
aanpassingswet. De nota van wijziging is inmiddels voor advies naar de
Raad van State gezonden. In verschillende wetten hebben bijzondere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

20

bepalingen over interbestuurlijk toezicht mede betrekking op het toezicht
op het bestuur van waterschappen. Het schrappen van deze bepalingen
gaat voor de waterschappen niet gepaard met het revitaliseren van het
generieke instrumentarium. Mede in verband daarmee was in het voor
advies voorgelegde voorstel van wet een wijziging opgenomen in artikel
17.15 van de Wet milieubeheer en artikel 3.13 van de Waterwet. De
wijziging van artikel 17.15 van de Wet milieubeheer wordt in overeenstemming gebracht met de wijze waarop de voorziening in de Waterwet is
vormgegeven. Tevens wordt aan de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht een nieuw artikel 5.2a toegevoegd.
Aan paragraaf 4 van de memorie van toelichting is een passage toegevoegd, waarin wordt gemotiveerd waarom in onderhavig voorstel van wet
niet is voorzien in een aanpassing van het voorstel van Wet openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.1 Voorts is van de gelegenheid
gebruik gemaakt om enige redactionele verbeteringen en verduidelijkingen aan te brengen.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A. Th. B. Bijleveld-Schouten

1

Kamerstukken I, 2009/10, 31 954, A.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

21

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W04.09.0438/I met redactionele kanttekeningen die de Raad
in overweging geeft.
–
–

–
–
–

–
–

–

–

Het opschrift van Hoofdstuk I wijzigen in: MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES.
In artikel 121, vijfde lid, de zinsnede «aan elkaar overdragen» vervangen door: aan een van hen overdragen (overeenkomstig de toelichting
bij dit artikellid).
In artikel 121a, eerste lid, van de Provinciewet na «artikel 121, eerste
lid» een komma invoegen.
In artikel 121d, eerste lid, van de Provinciewet, «wordt» vervangen
door «kan» en na «bezwaar» invoegen: worden.
In artikel 121d, tweede lid, van de Provinciewet, de zinsnede «is niet
ontvankelijk in bezwaar en beroep» vervangen door: kan geen beroep
instellen (zie artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
geen beroep impliceert geen bezwaar).
In artikel 124f, eerste lid, van de Gemeentewet, «wordt» vervangen
door «kan» en na «bezwaar» invoegen: worden.
In artikel 124f, tweede lid, van de Gemeentewet, de zinsnede «is niet
ontvankelijk in bezwaar en beroep» vervangen door: kan geen beroep
instellen (zie artikel 7:1 Awb; geen beroep impliceert geen bezwaar).
De redactie van artikel 124f van de Gemeentewet in overeenstemming
brengen met artikel 121d van de Provinciewet (uitvoering van besluit
in plaats van toepassing).
In artikel IX de juiste volgorde van onderdeel C van de bijlage bij de
Awb in acht nemen (de voorgestelde wijziging in artikel IX en de
wijzigingen in het voorstel van wet Invoeringswet Wabo gaan niet uit
van de geldende tekst van onderdeel C).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 389, nr. 4

22