Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

21 501-33

Raad voor Vervoer, Telecommunicatie en Energie

31 305

Mobiliteitsbeleid

Nr. 201

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 november 2008
Hierbij bied ik u aan het rapport van de luchtvaartstudie «Competitiveness
issues for Dutch aviation from EU ETS»1, zoals u reeds is toegezegd bij de
aanbieding van de Industriestudie d.d. 14 juli 2008. In de voor u liggende
brief die ik u mede namens de ministers van VROM, Economische Zaken,
Financiën en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken stuur, schets ik in
het kort de context en geef ik een samenvatting van de belangrijkste
bevindingen van deze studie.
In het wetgevingsoverleg van de vaste commissie voor Economische
Zaken van 6 oktober jl. (31 510, nr. 4) is gesproken over de studie naar het
effect van de herziening van het Europese Emissiehandelssysteem (EU
ETS) op de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie en naar de
risico’s op carbon leakage. Deze studie is uitgevoerd, omdat in de herziening is aangegeven dat de huidige en toekomstige ETS-sectoren hun
emissierechten met ingang van de derde handelsperiode, startend in
2013, geheel of gedeeltelijk moeten kopen via veiling. Het veilen van
emissierechten kan echter leiden tot verlies aan concurrentievermogen
voor de betrokken sectoren. In dat kader heeft de Kamer haar zorgen
uitgesproken over het risico van carbon leakage en van vermindering van
het level playing field wanneer eind 2009 in Kopenhagen geen Internationaal Klimaatakkoord tot stand komt.
In het onderzoek naar het effect van de herziening EU ETS op de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie was de luchtvaartsector echter
niet meegenomen, terwijl de Europese Commissie het voornemen heeft
om deze sector met ingang van 2012 toe te voegen aan het EU ETS.
Vandaar dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft besloten om
een vergelijkbare studie ook voor de luchtvaartsector te laten uitvoeren.
Om zoveel als mogelijk vergelijkbare gegevens te krijgen, is gekozen voor
hetzelfde onafhankelijke onderzoeksbureau (CE Delft), dat ook de studie
voor de industrie heeft uitgevoerd.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

KST125673
0809tkkst21501-33-201
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 21 501-33 en 31 305, nr. 201

1

De bevindingen uit het rapport «Competitiveness issues for Dutch aviation
from EU ETS» zijn de volgende:
Windfall profits niet waarschijnlijk bij een regelmatige updated
benchmark
Voor de verdeling van rechten voor de luchtvaart is voorgesteld om
gebruik te maken van een updated benchmark. Dat betekent dat gratis
rechten voor de handelsperiode t +1 worden verdeeld op basis van het
aandeel in de vervoersprestatie in de handelsperiode t (of een bepaalde
subperiode hiervan). Bij een regelmatige update is het onwaarschijnlijk
dat luchtvaartmaatschappijen windfall profits maken.
Europese luchtvaartmaatschappijen zijn niet in staat om in alle
markten de kosten van het Europese emissiehandelssysteem door
te berekenen
Op intra-Europese routes kunnen Europese luchtvaartmaatschappijen de
kosten volledig doorberekenen. Op intercontinentale routes bestaat echter
de kans dat luchtvaartmaatschappijen niet alle kosten kunnen doorberekenen.
De gemiddelde netto kostenstijging voor luchtvaartmaatschappijen op
vluchten van en naar de EU bedraagt ongeveer 2,5%. Naar verwachting
van de onderzoekers zullen luchtvaartmaatschappijen 2%-punt hiervan
door kunnen berekenen aan hun klanten, en 0–0,5%-punt niet. Vooral op
de markt voor lange intercontinentale vluchten is het mogelijk dat nietEuropese maatschappijen in staat zijn om het deel van de vlucht dat onder
ETS valt in te korten door gebruik te maken van een stop over op een niet
EU-hub buiten Europa, waardoor zij met een lagere kostprijsstijging
geconfronteerd zullen worden. In deze markt zullen daardoor naar
verwachting van de onderzoekers Europese maatschappijen 50 tot 100%
van de kostenstijging van ETS kunnen doorberekenen aan hun klanten.
De omzet van de luchtvaartsector verandert niet alleen door de stijging
van de netto kosten, maar ook door de vraaguitval die dat teweegbrengt.
De studie geeft aan dat bij 20 €/ton en 100% veilen de omzet op intercontinentale vluchten met 2% afneemt en op intra-Europese vluchten met
1,6%. De onderzoekers stellen dat vraaguitval ook als «bedoeld effect» van
ETS kan worden aangemerkt, omdat dit een manier is om emissies te
reduceren.
EU ETS raakt de luchtvaart in NL mogelijk meer dan de luchtvaart
in andere landen
Omdat op Schiphol een relatief groot aandeel van de passagiers transferpassagiers is, zou het bovengenoemde «hub-effect» de Nederlandse
luchtvaart sterker kunnen raken dan de luchtvaart in sommige andere
lidstaten.

Veilen van rechten zorgt niet voor meer CO2-reductie
In het algemeen kan gesteld worden dat er geen CO2-reductie plaatsvindt
bovenop het al vastgestelde plafond van alle ETS-sectoren door het veilen
van emissierechten. Veilen heeft immers geen invloed op het totale
emissieplafond. Meer veilen in de luchtvaartsector zorgt wel voor een
lagere vraag naar luchtvaart en een afname van de niet-CO2 klimaateffecten van luchtvaart.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 21 501-33 en 31 305, nr. 201

2

Luchtvaart vergeleken met andere sectoren
Luchtvaart heeft over het algemeen een relatief hoge kostprijsstijging,
maar lager dan in sommige andere industriesectoren. Het grootste deel
van deze kosten kan de luchtvaart echter in de hogere productprijzen
doorberekenen, in tegenstelling tot sommige andere industriesectoren.
Zoals al eerder door mijn collega’s van VROM en EZ is aangegeven, is de
inzet van Nederland om zo snel mogelijk, maar op een objectieve, transparante en op Europees geharmoniseerde wijze, concurrentieverstoring
en de kans op carbon leakage als gevolg van het veilen van emissierechten aan te pakken. De luchtvaart is een bijzondere sector binnen het
emissiehandelsstelsel. Het kabinet heeft daarvoor dan ook bijzondere
aandacht.
Het is helder dat zonder een Internationaal Klimaatakkoord het level
playing field voor sommige internationaal opererende en concurrerende
sectoren, zoals de luchtvaart, zou kunnen worden aangetast. Het milieu is
hier niet bij gebaat, maar onze economie ook niet als dit tot gevolg heeft
dat er verlies van netwerkverbindingen optreedt, wat ook de mainportfunctie aantast. Daarom heb ik ook al eerder aangegeven dat het essentieel is dat alle niet-Europese maatschappijen op vluchten van en naar
Europa meedoen aan het systeem.
Het kabinet heeft aangegeven dat het de overheid gaat om veilen als
beste allocatiemechanisme en niet primair om veilen als inkomstenbron.
Bovendien kan hiermee invulling worden gegeven aan het «vervuiler
betaalt»-beginsel. Bij een besluit over de bestemming van de veilingopbrengsten moet oog worden gehouden voor de lasten voor burgers en
bedrijven, mede met het oog op de gewenste zekerheid voor de investeerder. Een eerlijk speelveld binnen en buiten de EU voor burgers en
bedrijven is hierbij een belangrijk uitgangspunt, zodat er niet in Nederland
ten opzichte van andere landen een onevenredige belasting van burgers
en bedrijven ontstaat. In de conceptrichtlijn ETS is opgenomen dat er
mogelijkheden komen om aan energie-intensieve sectoren die mondiaal
concurreren gratis rechten toe te kennen danwel om grensmaatregelen
toe te passen. Het kabinet zet er op in dat ook over dit Europese kader zo
snel mogelijk duidelijkheid komt. Ik verwijs in dit verband ook naar de
brief die de Minister van VROM, de Minister van EZ en de Staatssecretaris
van Buitenlandse Zaken Uw Kamer een dezer dagen doen toekomen over
de Nederlandse inzet in de lopende onderhandelingen over het Europese
klimaat- en energiepakket.
Hoewel Nederland er in dit stadium niet voor pleit om een uitzondering
voor de luchtvaartsector te maken, verdient de positie van de luchtvaartsector bijzondere aandacht. Het kabinet zal er zich voor inzetten dat bij het
formuleren van een oplossing voor het vraagstuk van carbon leakage ook
uitdrukkelijk rekening wordt gehouden met de belangen van de luchtvaart
en de bevindingen van het rapport van CE Delft, in het bijzonder ten
aanzien van de mogelijke omvang van risico’s op carbon leakage en de
mogelijkheden om kosten door te berekenen in de luchtvaart.
Het is duidelijk dat de effecten van ETS op de concurrentiepositie van de
luchtvaart het geringst zijn als er mondiaal een klimaatakkoord wordt
bereikt. De prioriteit van het kabinet ligt dan ook bij het tot stand komen
van zo’n akkoord.
De minister van Verkeer en Waterstaat,
C. M. P. S. Eurlings

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 21 501-33 en 31 305, nr. 201

3