AFM - Publiek

Vertrouwelijk
Per e-mail verstuurd
De Minister van Financiën
S.A.M. Kaag
Korte Voorhout 7
2511 CW DEN HAAG

JaS.V.VSyKn-22022370 - Wetgevingsbrief AFM
2022

Datum
Ons kenmerk
Pagina
Betreft

28 maart 2022
SyKn-22022370
1 van 13
Wetgevingsbrief AFM 2022

Geachte mevrouw Kaag,
In 2022 viert de Autoriteit Financiële Markten (AFM) haar 20-jarige bestaan als gedragstoezichthouder op
de financiële markten. De datum 1 maart 2002 markeerde de overgang van de Stichting Toezicht
Effectenverkeer naar de AFM waarbij het werkterrein niet enkel meer de beurs besloeg maar de gehele
financiële sector. Dit jubileum biedt voor de AFM een extra gelegenheid te reflecteren op de veranderende
omgeving waarin de AFM opereert, de rol als toezichthouder binnen de maatschappij; op internationaal en
nationaal gebied en op de strategische keuzes die daaruit voortvloeien. Onder invloed van Europese
ontwikkelingen, internationalisering en digitalisering zullen ook de financiële markten en het toezicht
daarop de komende jaren in beweging blijven. De AFM zal haar werkzaamheden hier doorlopend op
moeten blijven aanpassen.
In de wetgevingsbrief doet de AFM voorstellen voor gewenste aanpassingen in Nederlandse wetgeving,
waarbij zij rekening houdt met de veranderingen in de wereld om haar heen en de recente aanbevelingen
uit de ZBO-evaluatie.1 De meeste nieuwe wet- en regelgeving vindt zijn oorsprong in de Europese Unie en
volgt hiermee een andere route dan via de wetgevingsbrief. De AFM trekt vanuit haar expertise dan ook
graag samen op met het ministerie van Financiën in de vormgeving en onderhandelingen van Europese
wetgevingsvoorstellen.2 De AFM wijst in dat verband op (inter)nationale ontwikkelingen die van belang zijn
voor de uitoefening van het toezicht op de financiële markten, zoals op het gebied van duurzaamheid en de
kapitaalmarktunie.3
De AFM beoogt met de jaarlijkse wetgevingsbrief de financiële markten eerlijker en transparanter te
maken, de effectiviteit van haar toezicht te vergroten en gehoor te geven aan verbeterpunten uit de zboevaluatie voor de AFM. De wetgevingswensen in deze brief houden verband met drie thema’s, te weten: i)
effectiever toezichthouden, ii) samenwerken met andere toezichthouders en iii) eerlijke en efficiënte
kapitaalmarkten. Deze brief gaat zowel in op de ontwikkelingen op deze drie thema’s, als op de concrete
knelpunten die daarmee verband houden. Ook is in de brief nog een overige categorie opgenomen waar we
1 Publicatie van de Evaluatie Autoriteit Financiële Markten (AFM) 2016-2020 | Rapport.
2 Zie de derde paragraaf van deze wetgevingsbrief.
3 Zie bijvoorbeeld de AFM-position papers “Capital Market Union” (29 april 2020), “AFM en Duurzaamheid” (20 juni 2020) en

“Improvements in cross-border supervision” (22 december 2021), https://www.afm.nl/nl-nl/professionals/nieuws.
Stichting Autoriteit Financiële Markten

Bezoekadres Vijzelgracht 50

Kamer van Koophandel Amsterdam, nr. 41207759

Postbus 11723 • 1001 GS Amsterdam

Kenmerk van deze brief: SyKn-22022370

Telefoon +31 (0)20-7972000 • www.afm.nl

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
2 van 13

aandacht vragen voor een compensatiemechanisme. Ten slotte wijst de AFM op enkele punten uit de
wetgevingsbrief van vorig jaar.
1. Effectiever toezichthouden
Middels de wetgevingsbrief streeft de AFM ernaar om naast het bijdragen aan het goed functioneren van
de financiële markten, haar taken zo doelmatig en doeltreffend mogelijk uit te voeren. Zo dragen alle
wetgevingswensen bij aan een doelmatigere vormgeving van het toezicht. De AFM beoogt een zo efficiënt
mogelijke werkwijze zodat de kosten waar mogelijk kunnen worden beperkt. De toezichttaak van de AFM is,
vooral door nieuwe regelgeving vanuit de EU, snel gegroeid in de afgelopen jaren.4 Dit heeft bijgedragen
aan een groei van de kosten van het toezicht. Door middel van de wetgevingswensen behorende bij dit
thema pogen wij het toezicht op onderdelen efficiënter of effectiever in te richten. Om haar toezicht
effectief uit te voeren, beschikt de AFM over verschillende toezichtinstrumenten en zet zij deze, afhankelijk
van de omstandigheden, in. De wetgevingswensen zijn erop gericht het toezichtinstrumentarium verder uit
te breiden, transparantie te vergroten en effectieve handhaving te bevorderen.
1.1 Tipgeld voor marktmisbruik
Het AFM-toezicht op marktmisbruik (waaronder het tegengaan van; handel met voorwetenschap,
openbaarmaking van koersgevoelige informatie en marktmanipulatie) is van groot belang voor een
gerechtvaardigd vertrouwen in de eerlijke en transparante werking van de kapitaalmarkten. Gegeven
hun inherent goede informatiepositie zijn meldingen van tipgevers een potentieel belangrijke informatieen signaleringsbron voor het toezicht van de AFM op marktmisbruik. De AFM zou graag via het
toekennen van tipgeld een prikkel willen creëren voor tipgevers om misstanden, specifiek op het gebied
van marktmisbruik, te melden.
De aanpak van marktmisbruik is intensief en ingewikkeld. Daarnaast is de bewijsvoering complex door o.a.
de internationalisering van de kapitaalmarkt en gedragsveranderingen ten gevolge van technologische
ontwikkelingen. Voor effectief toezicht is een goede informatiepositie van de AFM noodzakelijk. Er zijn
echter grenzen aan wat de AFM als toezichthouder kan signaleren en waar zij vervolgens op kan
handhaven, zeker ook door de toegenomen toezichtpopulatie naar aanleiding van Brexit. Ondanks het grote
aantal meldplichten in de Wet op het financieel toezicht (Wft), blijkt dat marktpartijen terughoudend zijn
met het melden van bepaalde feiten aan de AFM. Hierdoor is de informatiepositie van de AFM beperkt.
Daarnaast leidt de complexe bewijsvoering soms tot lange doorlooptijden van onderzoekstrajecten, vormt
het vaak aanleiding tot discussie in rechtsbeschermingsprocedures en valt het aantal sancties laag uit.
Vanwege de complexe bewijsvoering en de afhankelijke informatiepositie van derden vragen wij specifiek
voor marktmisbruik de mogelijkheid om een financiële beloning aan tipgevers te geven.

4 Onze kosten in perspectief.

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
3 van 13

Een financiële beloning voor tipgevers kan een belangrijk instrument zijn om de kwaliteit en effectiviteit van
handhaving binnen het toezicht op marktmisbruik te vergroten. Uit onderzoeken bij andere
(toezicht)organisaties blijkt dat een financiële prikkel een stimulans kan zijn voor tipgevers om zich sneller
te melden.5 De unieke positie en kennis van klokkenluiders blijkt tot een sterkere bewijspositie te leiden.6
Hiermee kan de AFM meer zicht op misstanden en overtredingen krijgen die anders niet zouden worden
gedetecteerd. Door in een vroeger stadium te beschikken over bewijs kunnen doorlooptijden van
handhavingstrajecten worden verkort en middelen worden bespaard. Dit alles leidt tot een betere
bescherming van beleggers en consumenten. Daarnaast kan effectievere handhaving een afschrikwekkende
werking hebben via een verhoogde gepercipieerde pakkans. Aannemelijk is ook dat marktpartijen daardoor
meer aan preventie zullen gaan doen. De mogelijkheid voor het toekennen van een financiële beloning voor
tipgeld is overigens ook al een bestaande lidstaatoptie en strookt daarmee met het huidige Europese
wettelijk kader.
De AFM verzoekt de Minister om een wettelijke grondslag te creëren voor het toekennen van tipgeld voor
melders van overtredingen op het gebied van marktmisbruik. Concreet komt dit neer op het in de Wft
implementeren van artikel 32, vierde lid, van de Verordening marktmisbruik (EU) 596/2014 (Market Abuse
Regulation, verkort: MAR). Dit artikel voorziet in de mogelijkheid een financiële beloning aan een
klokkenluider te geven bij melding van een marktmisbruikovertreding, mits de klokkenluider niet reeds een
juridische verplichting heeft om te melden, de informatie nieuw is en tot een succesvolle (bestuursrechtelijke
of strafrechtelijke) handhaving leidt.
1.2 Pseudokoop
In bepaalde gevallen beschikt de AFM over de bevoegdheid om, zonder zich als zodanig bekend te
maken, deel te nemen aan het handelsverkeer om te zien of een marktpartij zich in de praktijk houdt aan
de regels ter bescherming van consumenten. Van deze ‘nieuwe’ bevoegdheid kan tot op heden echter
geen gebruik worden gemaakt, omdat het niet mogelijk is een bankrekening onder een fictieve naam te
openen. Dit in verband met de plicht van banken om klantonderzoek te verrichten en in dat kader de
identiteit van de klant vast te stellen en te verifiëren.7 Daarnaast moeten banken bij betalingen de nodige
gegevens meeleveren, waaronder in ieder geval de naam van de rekeninghouder.8 De AFM zou graag in
staat worden gesteld om testaankopen te doen waar, zo nodig, gebruik van een fictieve identiteit kan
worden gemaakt.

5

Zoals het Openbaar Ministerie en de Politie, dit volgt uit dit onderzoek in opdracht van het WODC.

6 Het onderzoek in opdracht van het WODC en Kamerbrief Versterking verantwoordingsketen en toekomst accountancysector |

Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.
7 Ingevolge artikelen 3 en 8 Wwft en artikel 14 Besluit prudentiële regels Wft.
8 Ingevolge artikelen 4 en 5 Wire Transfer Regulation 2.

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
4 van 13

Lidstaten dienen ervoor zorg te dragen dat toezichthouders op het terrein van consumentenbescherming in
staat zijn om testaankopen, zo nodig met gebruikmaking van een fictieve identiteit, te doen.9 Voornoemde
bevoegdheid is in de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc) geregeld en valt onder
verantwoordelijkheid van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Uit de praktijk blijkt dat
de toezichthouders waaraan deze bevoegdheid is toegekend, waaronder de AFM, op dit moment niet
adequaat van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. Zo is het lastig om in een online-omgeving
anoniem of onder een fictieve identiteit betalingen te verrichten. Dit is door de toezichthouders tevens
onder de aandacht van EZK gebracht.10
Financiële producten en diensten worden tegenwoordig veelal in een online-omgeving aangeboden.
Daarmee neemt ook het aantal signalen van online-aanbiedingen (voornamelijk beleggingen) waarbij
sprake is van oneerlijke handelspraktijken toe. Dit geldt tevens voor deelname aan het onlinehandelsverkeer waarbij veelal ook een betaling is vereist, bijvoorbeeld om geaccepteerd te worden als klant
en daarmee toegang te krijgen tot een online handelsplatform in valuta (forex of foreign exchange),
Contracts for Difference (CFD’s) en cryptocurrencies.
Het risico bestaat dat de AFM niet in staat is effectief toezicht uit te oefenen op het online handelsverkeer
in financiële producten en diensten en malversaties aan te pakken. De reden hiervoor is dat het niet
mogelijk is om een bankrekening te openen onder een fictieve naam. Om inbreuken op te sporen en
bewijsmateriaal te vergaren, is immers in veel gevallen vereist dat de AFM kan deelnemen aan het
handelsverkeer zonder dat dit kenbaar is voor de betreffende marktpartij. Zodoende kan worden
voorkomen dat de handelaar zijn werkwijze aanpast en de AFM alsnog wordt misleid. Bovendien betreft het
vaak partijen die in het buitenland zijn gevestigd, die stelselmatig niet reageren op informatieverzoeken en
waarbij een onderzoek ter plaatse niet tot de mogelijkheden behoort.
De AFM vraagt om de mogelijkheid om onder fictieve identiteit een rekening te openen, zodat de AFM
effectief gebruik kan maken van de bevoegdheid om testaankopen te doen en zodoende onderzoek naar
consumentenbescherming te kunnen uitvoeren.
1.3 Openbaarmakingsregime Sanctiewet
De Sanctiewet 1977 (Sanctiewet) is een kaderwet en is de grondslag voor de uitwerking van
(inter)nationale regels ter uitvoering van de internationale sanctiemaatregelen. Sanctiemaatregelen zijn
politieke instrumenten in het buitenland- en veiligheidsbeleid van de Verenigde Naties en de Europese
Unie. Op dit moment mogen maatregelen die op grond van de Sanctiewet zijn opgelegd niet worden
gepubliceerd. De AFM ziet graag dat deze maatregelen openbaar worden gemaakt en acht dit ook
passend bij het streven naar een meer transparante overheid. Van openbaarmaking gaat bovendien een
belangrijke waarschuwende functie uit ten aanzien van de instelling die deze wet overtreedt.
9 Zie de Europese verordening betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving

van de wetgeving inzake consumentenbeschermingen.
10 Zie onder andere vanuit de AFM: Consultatiereactie AFM en vanuit de Autoriteit Consument en Markt (ACM): UHT
Uitvoeringswet CPC Verordening inzake bevoegdheden ACM.

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
5 van 13

Het creëren van een openbaarmakingsregime onder de Sanctiewet draagt bij aan de doelstellingen van
deze wet en een meer transparante overheid.11 Openbaarmaking laat zien dat AFM erop toeziet dat
instellingen internationale besluiten, aanbevelingen of afspraken met betrekking tot het treffen van
sancties naleven. Een openbaarmakingsregime leidt tot meer transparantie over de werkwijze en het
optreden van de toezichthouder. Ook dient het ter waarschuwing en ter informatie van het publiek ten
aanzien van de betreffende overtredende instelling. Dit kan een afschrikwekkend effect hebben op
potentiële overtreders, hetgeen bijdraagt aan een efficiëntere uitvoering van het toezicht.
Daarnaast is het zo dat bij zogeheten samenloopbesluiten, de situatie waarin in één besluit overtredingen
van zowel de Wet ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme (Wwft) als de
Sanctiewet zijn vastgesteld, onderdelen die zien op de Sanctiewet in formele besluiten dienen te worden
weggelakt. Dit leidt ertoe dat besluiten minder goed leesbaar zijn wanneer deze openbaar worden
gemaakt. Met een openbaarmakingsregime in de Sanctiewet hoeven deze onderdelen niet langer te
worden weggelakt.
Naar het oordeel van de AFM is sprake van een voldoende aantal maatregelen dat voortaan openbaar zal
worden gemaakt, zodat dit opweegt tegen de inspanningen om een dergelijke wetswijziging te realiseren.
Daarnaast leidt het neerleggen van een openbaarmakingsregime in de Sanctiewet tot meer uniformiteit in
de verschillende wetten waar de AFM toezicht op houdt. Andere toezichtwetten, zoals de Wft, Wwft en de
Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta), kennen al een dergelijk openbaarmakingsregime.
De AFM verzoekt de Minister om een verplicht openbaarmakingsregime voor maatregelen in de Sanctiewet
vast te leggen.
1.4 Bevoegdheden toezicht financiële verslaggeving
In 2020 heeft de European Securities and Markets Authority (ESMA) verscherpte richtsnoeren voor
toezicht op verslaggeving gepubliceerd. Deze vernieuwde Guidelines for Enforcement of Financial
Information (GLEFI) zijn per 1 januari 2022 van kracht geworden. De AFM heeft naar aanleiding van deze
herziening van de ESMA-richtsnoeren de eigen bevoegdheden op het gebied van toezicht op financiële
verslaggeving, die voortvloeien uit de Wet toezicht financiële verslaggeving (Wtfv), geïnventariseerd en
opnieuw geëvalueerd. Uit deze evaluatie is gebleken dat de AFM niet zelfstandig beschikt over vijf
bevoegdheden die de GLEFI voorschrijft voor de nationaal bevoegde autoriteiten in de Europese Unie.
Het betreft hier onderzoeks- en correctiebevoegdheden die de AFM op grond van de Wtfv niet zelfstandig
kan uitvoeren of opleggen.12 Een voorbeeld is de bevoegdheid om externe accountants ertoe te verplichten
11 Het doel van de Sanctiewet is de uitvoering in Nederland van internationale besluiten, aanbevelingen of afspraken, met

betrekking tot het treffen van sancties, in het belang van de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of
de bevordering van de internationale rechtsorde (Kamerstukken II 1976/77, 140006, nr. 3, p. 1).
12 Deze bevoegdheden zijn beschreven in richtsnoer 1 (punt 39, b en 2 en punt 40) en richtsnoer 7 (punt 69, b).

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
6 van 13

informatie en documenten te verstrekken. Een dergelijke bevoegdheid ontbreekt in de Wtfv. Uit hoofde van
haar rol als (tevens) toezichthouder op accountantsorganisaties heeft de AFM deze bevoegdheid wel, maar
de AFM mag dit niet toepassen in het domein van het toezicht op de financiële verslaggeving. Een ander
voorbeeld is de bevoegdheid uitgevende instellingen ertoe te verplichten specifieke informatie of
documenten aan de AFM te verstrekken. Ook deze bevoegdheid ontbreekt in de Wtfv. Daarnaast ontbreekt
de bevoegdheid om een herpublicatie van de financiële overzichten of rectificatie (corrective note) te eisen
als in een jaarrekening een onjuiste weergave van materieel belang wordt geconstateerd.
De GLEFI zijn verscherpt om het toezicht op financiële verslaggeving in Europa te versterken, aangezien de
ESMA in de afgelopen jaren zwakheden en risico’s heeft gezien in enkele belangrijke Europese
toezichtcasussen. De AFM is ook van mening dat het eigen toezicht effectief wordt versterkt door het
verkrijgen van de bovengenoemde bevoegdheden. Hiermee wordt het risico op ernstige (en
ongecorrigeerde) fouten in de financiële verslaggeving van Nederlandse uitgevende instellingen verkleind,
wat het vertrouwen in de financiële markten ten goede komt. Met de verwachte komst van het European
Single Access Point13 zal de (niet-)financiële informatie (met name jaarrekeningen en bestuursverslagen)
van Nederlandse uitgevende instellingen breder binnen Europa worden verspreid en sneller en vaker
worden opgenomen in computergestuurde analyses ten behoeve van beleggingsbeslissingen. Hierdoor
wordt het belang van accurate financiële verslaggeving, het voorkomen van foutieve rapportages en het
snel corrigeren van fouten in financiële verslaggeving nog groter dan voorheen.
De AFM verzoekt de Minister van Financiën om de onderzoeks- en correctiebevoegdheden van
de AFM op het gebied van het toezicht op financiële verslaggeving in lijn te brengen met de vastlegging
daarvan in de GLEFI en daarmee het toezicht op financiële verslaggeving in Nederland te versterken.
Hiermee worden de risico’s die uitgaan van mogelijke verslaggevingsfouten (of boekhoudschandalen)
gemitigeerd. De AFM hoopt dat deze wetgevingswens op een passend moment kan worden meegenomen
bij de wijziging van relevante wetgeving. Aanpassingen van de Wtfv en/of een verschuiving van de
civielrechtelijke basis van het Nederlandse toezicht op financiële verslaggeving naar een bestuursrechtelijke
basis kunnen hierbij in overweging worden genomen.
2. Samenwerken met andere toezichthouders
Samenwerking tussen toezichthouders is een belangrijk middel om te zorgen voor een complete dekking
van het toezichtveld en om efficiëntie en effectiviteit in het toezicht na te streven. Door samenwerking en
het delen van expertise kunnen toezichthouders over en weer leren en elkaar versterken. De AFM wil de
komende jaren meer aandacht besteden aan het verder versterken van de samenwerking met andere
toezichthouders. De AFM werkt al veel op verschillende manieren samen met andere toezichthouders; de
AFM werkt binnen het Twin Peaks-model intensief samen met De Nederlandsche Bank (DNB), neemt deel

13 Dit betreft een voorstel van de Europese Commissie voor een European Single Access Point (ESAP) met betrekking tot (niet-)

financiële informatie over beursgenoteerde ondernemingen (COM(2021) 723 final 2021/0378 (COD), Brussel 25.11. 2021).

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
7 van 13

aan het markttoezichthoudersberaad en werkt binnen het verband van het Financieel Expertise Centrum
(FEC) samen met verschillende ketenpartners op het gebied van het tegengaan van financiële criminaliteit.
Tot slot neemt de AFM sinds 2021 deel aan het samenwerkingsplatform digitale toezichthouders (SDT).14 De
verbonden toezichthouders willen met dit initiatief een nauwere samenwerking bewerkstelligen vanuit het
besef dat het gedragstoezicht op aanbieders van digitale diensten om een coherente en duidelijke aanpak
vraagt van toezichthouders in verschillende toezichtdomeinen. Daarnaast zal in 2022 de samenwerking
tussen DNB en de AFM op de strategische agenda staan. We werken op verschillende vlakken al samen,
maar zullen bekijken hoe we dit nog intensiever kunnen vormgeven en onnodige overlap met het opvragen
van informatie kunnen voorkomen. Informatie-uitwisseling moet mogelijk zijn ten aanzien van de
toezichtgebieden die zowel AFM als DNB raken, om ook daar efficiëntie in toezicht richting de markt te
bewerkstelligen. We willen dit jaar kijken of op basis van de Wft en de Bankwet voldoende
aangrijpingspunten zijn om gebruik te maken van gegevensuitwisseling. In het kader van samenwerking en
informatiedeling heeft de AFM een concrete wetgevingswens, die onderstaand nader wordt toegelicht.

2.1 Informatiedeling (financiële) verslaggeving met de Europese Centrale Bank (ECB), het Joint
Supervisory Team (JST) en ESMA
Op grond van de Wtfv kan de AFM, als uitzondering op haar geheimhoudingsplicht, gegevens of
inlichtingen, verkregen bij de vervulling van haar opgedragen taak, verstrekken aan DNB mits aan een
aantal voorwaarden wordt voldaan. Het is op basis van de huidige wetgeving niet mogelijk om
toezichtvertrouwelijke informatie te delen met de ECB en op een niet-anonieme basis met ESMA.
Tot de invoering van het Single Supervisory Mechanism (SSM) was DNB verantwoordelijk voor het
prudentiële toezicht op alle banken. Met de invoering van het SSM is dit toezicht voor de systeembanken
overgegaan naar een systeem dat voor Nederland bestaat uit DNB en de ECB (die samenwerken in het JST).
Als gevolg van de invoering van het SSM is het op basis van de huidige wetgeving niet langer toegestaan
toezichtvertrouwelijke informatie over banken die onder het SSM vallen (SSM-banken) te delen met DNB en
de ECB (JST’s).
De AFM wordt hierdoor belemmerd in het toezicht op SSM-banken die onder het Wtfv-toezicht vallen. Ook
kan eventuele relevante Wtfv-informatie niet in het toezicht door DNB en de ECB (JST’s) worden gebruikt.
De mogelijkheid om ook toezichtvertrouwelijke informatie over banken die onder het SSM vallen aan DNB
en ECB (JST’s) te verstrekken, draagt bij aan de efficiënte en effectieve uitoefening van zowel het Wtfvtoezicht als het prudentieel toezicht en het functioneren van de kapitaalmarkten en beleggersbescherming.
Verder blijkt uit het Besluit toezicht financiële verslaggeving dat gegevens of inlichtingen alleen
geanonimiseerd door de AFM aan ESMA mogen verstrekt. Dit draagt niet bij aan de efficiënte en effectieve
14 De ACM, de AFM, de Autoriteit Persoonsgegevens en het Commissariaat voor de Media hebben het initiatief genomen om een

Samenwerkingsplatform Digitale Markttoezichthouders (SDM) op te richten. Met dit platform beogen deze onafhankelijke
markttoezichthouders om op structurele basis onderling én op incidentele basis met andere toezichthouders tot een meer
onderling afgestemde aanpak te komen van het gedragstoezicht op aanbieders van digitale diensten.

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
8 van 13

uitvoering van zowel het Wtfv-toezicht als het prudentieel toezicht, en eveneens niet aan het
coördinerende toezicht van ESMA. Het verstrekken van niet-anonieme informatie aan ESMA draagt bij aan
haar rol ten behoeve van het bevorderen van eenvormige toepassing van verslaggevingsvoorschriften en
het ontwikkelen van en een gemeenschappelijke handhavingsaanpak.15
De AFM verzoekt de Minister van Financiën een voorstel te doen tot aanpassing van de Wtfv dan wel het
Besluit toezicht financiële verslaggeving (Btfv) langs de lijnen van artikel 6 Wtfv en artikel 4 Bftv.
3. Eerlijke en efficiënte kapitaalmarkt
Europese wet- en regelgeving is van groot belang voor de Nederlandse financiële markten. De meeste
nieuwe wet- en regelgeving op het gebied van kapitaalmarkten vindt zijn oorsprong in Europa. Vanwege de
vergaande harmonisatie van regelgeving op Europees niveau is op lidstaatniveau weinig discretionaire
beleidsruimte meer. Voor de AFM is het daarom belangrijk om binnen haar mandaat invloed op de
ontwikkeling en de implementatie van Europese regelgeving uit te oefenen. Een belangrijke nieuwe
ontwikkeling in dit verband is dat de Europese Commissie (EC) op 25 november 2021 in het kader van de
Capital Markets Union (CMU) een pakket met vier wetgevingsvoorstellen heeft gepresenteerd. Het betreft
voorstellen voor een European Single Access Point (ESAP), de herziening van de Markets in Financial
Instruments Regulation (MiFIR), de herziening van de Alternative Investment Fund Managers Directive
(AIFMD) en het European Long-term Investment Fund (ELTIF). De onderhandelingen over deze
wetgevingsvoorstellen zullen in de Europese Raad en het Europees Parlement in de eerste helft van 2022
plaatsvinden. De AFM trekt vanuit haar expertise graag samen op met het ministerie van Financiën in de
vormgeving en beïnvloeding van deze belangrijke wetgevingsvoorstellen. De afgelopen periode heeft een
constructieve dialoog over de inhoud van de wetgevingsvoorstellen plaatsgevonden. De AFM hoopt dat dit
tijdens het onderhandelingstraject zal worden voortgezet.
3.1 Wijziging regels melden van stemmen, kapitaal, zeggenschap en kapitaalbelang in uitgevende
instellingen
De AFM constateert in haar toezicht op de regels omtrent; het melden van stemmen, kapitaal,
zeggenschap en kapitaalbelang in uitgevende instellingen (de meldingsverplichtingen), dat sprake is van
een ongelijkheid in de transparantie tussen effectenuitgevende instellingen (EUI). Deze
meldingsverplichtingen moeten de markt inzicht geven in de mate waarin de aandelen in een EUI vrij
verhandelbaar zijn en in het bestaan van concentraties van aandelen of stemmen, of wijzigingen daarin,
alsook belangenverstrengelingen. De AFM ziet dat steeds meer vrijgestelde EUI’s16 toetreden tot de
gereglementeerde markt en vraagt daarom om het toepassingsbereik van hoofdstuk 5.3 van de Wft te
herzien.

15 Artikel 4 Besluit toezicht financiële verslaggeving.
16 Vrijgesteld van hoofdstuk 5.3 Wft.

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
9 van 13

De meldingsverplichtingen gelden enkel voor EUI’s die binnen het toepassingsbereik van hoofdstuk 5.3 van
de Wft vallen. Transacties in EUI’s die niet behoren tot deze categorie zijn om die reden vrijgesteld van de
meldingsverplichtingen. De AFM ziet dat steeds meer vrijgestelde EUI’s toetreden tot de gereglementeerde
markt. Het gaat hierbij hoofdzakelijk, maar niet alleen, om zogenaamde special purpose acquisition
companies (SPAC’s) in de vorm van een besloten vennootschap (B.V.).17 Hoewel SPAC’s geen onderneming
hebben en primair bedoeld zijn om kapitaal op te halen, hebben zij niet zelden een atypische en complexe
kapitaalstructuur, met o.a. (toegelaten) units, gewone aandelen, oprichtersaandelen, en (sponsor)
warrants. In de praktijk blijkt dat er diverse ingewikkelde variaties zijn in de wijze waarop SPAC’s financieel
gestructureerd zijn met rechtstreekse gevolgen voor de kapitaal- en stemverdeling. Controle hierop is
belangrijk en noodzakelijk om de kwaliteit van de informatie te kunnen waarborgen.
De huidige informatieasymmetrie in de transparantie tussen EUI’s belemmert de adequate werking van de
markt. Het aantal meldingen in de AFM-registers laat zien dat actieve verschuiving in SPAC-instrumenten,
waaronder units, aandelen en warrants, plaatsvindt met gevolgen voor de gehouden substantiële
deelnemingen. Deze informatie is momenteel voor de markt niet beschikbaar ingeval van uitgezonderde
EUI’s. Bovendien maakt de huidige ongelijkheid het toezicht ingewikkelder, omdat ten aanzien van de
uitgezonderde EUI’s enkel toezicht (op de transacties) plaatsvindt door middel van de meldingsverplichting
voor leidinggevenden en nauw verbonden personen op grond van de regels en doelstellingen van de MAR.
De AFM meent dat het toepassingsbereik van hoofdstuk 5.3 Wft omwille van rechtszekerheid, een gelijk
speelveld en informatiegelijkheid tussen EUI’s moet aansluiten bij die van Richtlijnen 2004/109/EG en
2013/50/EU (TD). De AFM verzoekt de Minister van Financiën het toepassingsbereik van hoofdstuk 5.3. Wft
te herzien waarbij mogelijkerwijs ook wijzigingen elders in de Wft noodzakelijk zijn.
3.2 Gereglementeerde markten
De Europese kapitaalmarkt is één van de hoofdprioriteiten van zowel de Europese Unie als Nederland.
Een goed functionerende kapitaalmarkt kan alleen bestaan bij eerlijke concurrentie en een gelijk
speelveld voor de partijen die actief zijn op de markt. Hiervoor is het noodzakelijk dat sprake is van
harmonisatie van regels waarbij voor alle gelijke partijen op de markt gelijke regels gelden. MiFID II biedt
een dergelijk geharmoniseerd kader voor onder meer handelsplatformen. Nederland wijkt hier ten
aanzien van handelsplatformen echter van af door aan de gereglementeerde markt strengere regels op te
leggen dan aan de multilaterale handelsfaciliteit (MTF) en de georganiseerde handelsfaciliteit (OTF). Dit
vindt plaats, terwijl met name de gereglementeerde markten en de MTF vergelijkbare typen
handelsplatformen zijn. Met de recente komst van een groot aantal Brexit-handelsplatformen is het
verschil in toezichtverplichtingen tussen gereglementeerde markten en MTF’s in Nederland duidelijker en
schrijnender geworden en voor de AFM bovendien niet goed uitlegbaar aan partijen.

17

Tien van de zeventien aan Euronext N.V. genoteerde SPAC’s zijn een B.V.

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
10 van 13

Uit de wet volgt dat een marktexploitant (van een gereglementeerde markt) voorgenomen wijzigingen18
alleen mag uitvoeren als de AFM heeft ingestemd met de wijziging.19 Hierbij gaat het om een breed scala
aan wijzigingen van regels van de gereglementeerde markt, zoals het wijzigen van rulebooks of
(gedetailleerde) regels inzake de toelating van financiële instrumenten tot de handel. MiFID II daarentegen
schrijft enkel in het geval van een voornemen tot uitbesteding van bepaalde operationele functies een
“toestemmingseis” van de toezichthouder voor handelsplatformen voor.20 De Nederlandse wet gaat dus
(een stuk) verder dan de Europese wetgever voorschrijft.
Het gevolg van de nationale bepaling is dat een ongelijk speelveld wordt gecreëerd tussen
marktexploitanten van gereglementeerde markten en beheerders of exploitanten van MTF’s (en OTF’s).
Marktexploitanten van gereglementeerde markten worden hierdoor direct geraakt. Dit houdt tevens in dat
gereglementeerde markten op grond van de Nederlandse wet een hogere regeldruk kennen dan op grond
van de Europese wet. De Nederlandse wet zorgt daardoor voor extra toezichtlasten voor de AFM die de
AFM onwenselijk acht. De AFM gaat ervan uit dat hier sprake is van een omissie bij de implementatie van
MiFID II, waarbij aanpassing van het Besluit gereglementeerde markten Wft niet is meegenomen. Het
probleem kan enkel worden opgelost door de Nederlandse wet aan te passen en in lijn te brengen met de
Europese wetgeving. Als gevolg daarvan neemt tevens de regeldruk voor gereglementeerde markten af
waarmee bovendien de toezichtlasten voor de AFM worden verminderd.
De AFM heeft de Minister van Financiën verzocht om de Nederlandse wet in lijn met Europese wetgeving te
brengen. Concreet betekent dit dat de AFM de Minister heeft verzocht om artikel 4 van het Besluit
gereglementeerde markten Wft te schrappen. De AFM heeft begrepen dat deze wetgevingswens zich
inmiddels in een vergevorderd stadium bevindt en waardeert de voortvarende aanpak van de Minister ten
aanzien van deze wens.
4. Overig: Compensatiemechanisme voor collectieve schades
De AFM constateert dat het huidige compensatiestelsel in Nederland ten aanzien van collectieve
schades21 verbeterd kan worden. Consumenten die schade ondervinden door tekortkomingen in
financiële dienstverlening worden onvoldoende gefaciliteerd in het verkrijgen van compensatie. De kern
van het probleem is de ongelijke positie tussen de consument en een onder toezicht staande instelling.
De informatieasymmetrie tussen consument en aanbieder/bemiddelaar binnen financiële dienstverlening is
veelal groot.22 Dit maakt het voor benadeelden moeilijk om zowel de kwaliteit van belangenbehartiging als
18 Zoals bedoeld in artikel 5:27, eerste lid, Wft.
19 Zie artikel 4, eerste lid, Besluit gereglementeerde markten Wft.
20

Zie artikel 48, eerste lid, MiFID II jo. artikel 6, vijfde lid, onderdeel b van Gedelegeerde verordening (EU) 2017/584. Onder
handelsplatformen worden zowel de gereglementeerde markt als de MTF en de OTF verstaan.
21 Schades waarbij met een bepaald product of dienst en over verschillende aanbieders/bemiddelaars heen schade bij consumenten
is veroorzaakt.
22
Reflecties op de uitvoering van het UHK, p. 5.

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
11 van 13

de rechtvaardigheid van de geboden oplossing op waarde te schatten. Naast ongelijkheid ten aanzien van
inhoudelijke kennis, speelt ook ongelijkheid in zowel juridische kennis als op overzicht buiten de individuele
casus een rol. Door deze ongelijkheid slagen consumenten er in beperkte mate in om via de bestaande
mogelijkheden succesvol compensatie af te dwingen.
De AFM heeft inmiddels in meerdere grote compensatietrajecten een rol van betekenis gespeeld.23 Externe
stakeholders in dergelijke casussen verwachten vaak veel van de AFM. Vanuit haar rol beschikt de AFM over
kennis van financiële producten en een breed overzicht van de markt. Het ontbreekt de AFM echter aan
expertise op het gebied van compensatievraagstukken. Voor het opstellen van een compensatiekader leent
de expertise van de AFM zich dan ook niet.24 Het institutioneel borgen van deskundigheid in het vaststellen
van een compensatiekader voor collectieve schade zou ervoor zorgen dat marktbrede schade over
verschillende partijen heen consistent wordt behandeld. Daarnaast zou dit zorgen voor een vast loket waar
de AFM deze problematiek onder de aandacht kan brengen. De AFM moedigt aan de mogelijkheid van
dergelijke institutionalisering te onderzoeken.
De AFM vraagt om in gezamenlijkheid te kijken naar mogelijkheden om het huidige compensatiestelsel ten
aanzien van collectieve schades duurzaam te verbeteren. De uitkomsten van het onderzoek naar het
afwikkelingsproces rentederivaten kunnen hierbij als waardevolle input dienen. De AFM draagt vanuit haar
kennis en expertise graag bij aan het waarborgen van gepaste compensatie voor consumenten die door
tekortkomingen in financiële dienstverlening zijn benadeeld. De AFM verzoekt dan ook om de mogelijkheid
te onderzoeken voor het institutionaliseren van een proces waarbij de AFM bij een onafhankelijke partij
relevante dossiers kan aandragen en haar inhoudelijke expertise kan delen, om op deze wijze deskundige en
objectieve duiding voor collectieve regelingen te borgen.
5. Wetgevingsbrief 2021
Wij zijn u erkentelijk dat u in wet- en regelgeving navolging heeft gegeven aan een aantal knelpunten uit
eerdere wetgevingsbrieven, waaronder het mogelijk maken van Robo-advies en zorgplicht in de beheerfase.
Graag vragen wij opnieuw uw aandacht voor een aantal andere benoemde (knel)punten, gericht op
datagedreven toezicht, uit de wetgevingsbrief van vorig jaar.
Datarapportage accountantsorganisaties
In 2021 heeft de AFM aandacht voor datarapportage accountantsorganisaties gevraagd. Per 1 januari 2022
houdt de AFM toezicht op de zogenaamde niet-OOB-accountantsorganisaties. Om het toezicht op dit groot
aantal accountantsorganisaties effectief en efficiënt uit te kunnen voeren, acht de AFM het van belang haar
toezichtstrategie op accountantsorganisaties datagedreven in te richten. Op dit moment ontbreekt het
echter aan een specifieke wettelijke grondslag om structureel data uit te vragen of aangeleverd te krijgen.

23 Met het rentederivatendossier als meest bekende voorbeeld.

24

Reflecties op de uitvoering van het UHK, p. 16.

Datum
Ons kenmerk
Pagina

28 maart 2022
SyKn-22022370
12 van 13

Datapositie financiële dienstverlening
De AFM houdt risicogestuurd toezicht om op efficiënte wijze haar taak uit te kunnen voeren. Daarvoor is
het nodig dat de AFM doorlopend over voldoende en actuele informatie beschikt om risico’s tijdig te
kunnen detecteren en begrijpen. Zij dient kortom te beschikken over een goede datapositie. Om de
benodigde data voor efficiënt risicogestuurd toezicht uit te kunnen vragen, biedt de bestaande wettelijke
grondslag voor het structureel uitvragen van informatie bij onder toezicht staande instellingen mogelijk
onvoldoende (duidelijke) basis. De AFM stelt voor om een expliciete wettelijke grondslag voor het uitvragen
van data op te nemen in de Wft.
Datarapportage orderdata obligaties
In het kader van het toezicht op marktmisbruik wil de AFM de bevoegdheid verkrijgen om structureel
handelsorderdata van obligaties (reacties/koersen op een prijsaanvraag) van handelsplatformen te
ontvangen. De AFM mist belangrijke informatie voor haar taak als toezichthouder; zonder op structurele
basis orderdata te ontvangen, is het in de obligatiemarkt niet mogelijk om op effectieve wijze detectie van
marktmisbruik op deze markt in te vullen. Brexit heeft de urgentie van deze bevoegdheid vergroot, omdat
de omvang van de markt enorm is toegenomen. Door het verkrijgen van de bevoegdheid tot het structureel
ontvangen van de orderdata heeft de AFM de mogelijkheid om de markt grondiger te leren kennen, zal zij
haar toezicht hierop beter kunnen laten aansluiten en daarmee haar bijdrage aan de integriteit van de
financiële markten en de bescherming van beleggers op deze markten kunnen vergroten. Dit leidt
uiteindelijk ook tot minder administratieve lasten voor partijen dan het telkens op ad hoc-basis aanleveren
van informatie.
5. Tot slot
In 2022 willen wij extra aandacht besteden aan het verder onderzoeken van het vergroten van de
slagvaardigheid van de AFM. In het voorjaar zullen we intern inventariseren welke instrumenten van de
AFM kunnen worden aangescherpt of welke instrumenten mogelijk ontbreken. De AFM is voornemens om
in de zomer gesprekken te voeren met uw ministerie en hoopt in de volgende wetgevingsbrief te komen
met concrete voorstellen om de slagvaardigheid van de AFM verder te vergroten.
Graag danken wij u voor de gelegenheid om onze wetgevingsbrief met u te delen. Uiteraard zijn wij graag
bereid tot een nadere toelichting.

Hoogachtend,
Autoriteit Financiële Markten

L.B.J. van Geest

H.L. van Beusekom

Datum
Ons kenmerk
Pagina

Voorzitter
Bestuur

Bestuurslid
Bestuur

28 maart 2022
SyKn-22022370
13 van 13