De verbrede leerplicht

De juridische (on)mogelijkheid van invoering van een verplichting tot het leren van de Nederlandse
taal voor ouders van jonge kinderen met een risico op taalachterstand in het Nederlands

mr.dr. R. Nehmelman
mr.dr. A.J.Th. Woltjer
mr.dr. K.M. Zwaan
Utrecht/Nijmegen, november 2009

De verbrede leerplicht
De juridische (on)mogelijkheid van invoering van een verplichting tot het leren van de Nederlandse
taal voor ouders van jonge kinderen met een risico op taalachterstand in het Nederlands
Inhoud
Samenvatting
Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1
Inleiding
1.2
Onderzoeksvragen Ministeries
1.3
Leeswijzer/Opbouw van het onderzoek
Hoofdstuk 2 Onderzoeksaanpak, onderzoekskader en verkenning van de onderzoekscontext
2.1
Onderzoeksaanpak
2.2
Onderzoekskader
2.3
Verkenning van de onderzoekscontext
Hoofdstuk 3 Doelgroep en reeds bestaande en in ontwikkeling zijnde initiatieven
3.1
Zicht op de doelgroep
3.2
Analyse omvang doelgroep
3.3
Reeds bestaande en in ontwikkeling zijnde initiatieven ten aanzien van het leren
van Nederlands door ouders
3.3.1 Inleiding
3.3.2 Nederlandse initiatieven
3.3.2.1 Reeds bestaande verplichtingen tot het volgen van een taalcursus
3.3.2.2 Reeds bestaande mogelijkheden en initiatieven tot het vrijwillig volgen van
een taalcursus
3.4
Buitenlandse initiatieven
Hoofdstuk 4 Juridische grondslagen en randvoorwaarden voor een verbrede leerplicht
4.1
Inleiding
4.2
Juridische grondslag voor een maatregel voor verplichte deelname aan een taalcursus, en
de daaraan verbonden beperkingen
4.2.1 Vanuit internationaal oogpunt
4.2.1.1 Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind
4.2.1.2 Het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten
4.2.1.3 Het Internationaal Verdrag inzake Sociale en Culturele Rechten
4.1.2.4 Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
4.2.1.5 Het Europese Handvest voor regionale talen of talen van minderheden en het
Kaderverdrag ter bescherming van nationale minderheden
4.2.1.6 Het Europees Sociaal Handvest
4.1.2.7 Tussenconclusie internationaal oogpunt
4.2.2 Vanuit EG-rechtelijk oogpunt
4.2.2.1 Inleiding: algemeen kader
4.2.2.2 Unieburgers en hun familieleden
4.2.2.3 Tussenconclusie
4.2.2.4 Associatie EEG-Turkije
4.2.2.5 Tussenconclusie
4.2.2.6 Richtlijnen derdelanders

2

4.3

4.4

4.2.2.7 Tussenconclusie vanuit EG-rechtelijk oogpunt
4.2.3 Vanuit nationaalrechtelijk oogpunt
4.2.3.1 Inleiding
4.2.3.2 Overheid en opvoeding in Nederland
4.2.3.3 Overheidsingrijpen bij opvoeding; het bestaande nationaal juridisch
instrumentarium
4.2.3.4 Grondwettelijke beperkingen
4.2.3.5 Tussenconclusie vanuit nationaal oogpunt
Juridische randvoorwaarden en vormgeving van een verbrede leerplicht
4.3.1 Inleiding
4.3.2 Eerste causaliteit: taalvaardigheid ouder-kind?
4.3.3 Het meten van een risico op taalachterstand bij jonge kinderen
4.3.4 Tweede causaliteit: taalachterstand kind-ouder?
4.3.5 Subsidiariteit bij het wegnemen van een (risico op) taalachterstand
4.3.6 Procedure van een verbrede leerplicht en het handhavingsinstrumentarium
Conclusie juridische grondslagen voor een verbrede leerplicht

Hoofdstuk 5
Bijlagen
Bijlage A
Bijlage B
Bijlage C
Bijlage D

Conclusies
Bibliografie
Lijst van gebruikte afkortingen
Lijst van geraadpleegde personen
Omgevingsanalyse ter beoordeling van het taalaanbod in het Nederlands,
RIVM/Centrum voor jeugdgezondheid

3

Samenvatting
De verbrede leerplicht
De juridische (on)mogelijkheid van invoering van een verplichting tot het leren van de Nederlandse
taal voor ouders van jonge kinderen met een risico op taalachterstand in het Nederlands
In het Regeerakkoord “Samen Werken, Samen Leven” van 7 februari 2007 is een relatie gelegd
tussen de taalontwikkeling van kinderen en hun ouders. In het Regeerakkoord is het volgende
opgenomen: ‘Kinderen bij wie op driejarige leeftijd door het consultatiebureau of elders een
taalachterstand wordt geconstateerd, zullen via kinderopvang/peuterspeelzalen, voor- en
vroegschoolse educatie en aparte (schakel)klassen op het vereiste niveau worden gebracht. De
ouders van die kinderen worden hierbij direct betrokken via een verbrede leerplicht.’
De Raad van State heeft zich eerder gebogen over de vraag of het mogelijk is om aan ouders van
minderjarige kinderen met een taalachterstand in het Nederlands een zogenoemde verbrede
leerplicht op te leggen. De Raad van State is van oordeel dat voor de invoering van een verbrede
leerplicht aanpassing van de Leerplichtwet nodig is. Hiervoor bestaat geen politieke steun.
De Minister voor Wonen, Wijken en Integratie heeft vervolgens mede namens de Minister voor
Jeugd en Gezin en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan onderzoekers van
de Universiteit Utrecht en de Radboud Universiteit Nijmegen opdracht gegeven om een onderzoek te
doen met het doel inzicht te krijgen in de juridische (on)mogelijkheid van een verbrede leerplicht. Dit
instrument beoogt ouders van jonge kinderen met een risico op taalachterstand in het Nederlands,
te verplichten tot het volgen van een taalcursus. Het doel van de verbrede leerplicht is het
voorkomen dan wel verminderen van een risico op taalachterstand van jonge kinderen.
Dit onderzoek heeft de juridische (on)mogelijkheid verkend van de verbrede leerplicht.
De volgende vragen zijn in dit onderzoek beantwoord:
1
2
3
4

Kunnen ouders van jonge kinderen met een risico op taalachterstand in het Nederlands,
wettelijk verplicht worden tot het leren van de Nederlandse taal?
Zo ja:
Hoe zou aan deze verplichting juridisch vormgegeven kunnen worden?
Wat zijn mogelijke implicaties voor specifieke groepen (autochtone) Nederlanders?
Is het huidig instrumentarium om bij jonge kinderen risico’s op taalachterstand te constateren
in juridische zin voldoende om, bij geconstateerd risico, de ouders een leerplicht op te leggen?
Zo nee, welke juridische voorwaarden zijn er verbonden aan het benodigde instrumentarium?

(Ad. 1) Taaleisen zijn als zodanig niet onverenigbaar met het internationale recht. De rechten van
taalminderheden reiken niet zo ver dat hen geen plicht zou kunnen worden opgelegd tot het
beheersen van de Nederlandse taal, indien dat in het belang van het kind zou zijn. Evenmin zijn
taaleisen als zodanig onverenigbaar met het gemeenschapsrecht, mits aan de verplichting geen
verblijfsrechtelijke consequenties worden gekoppeld. Alvorens men echter over kan gaan tot een
mogelijke invoering van een verbrede leerplicht is het van essentieel belang een viertal in dit
onderzoek geformuleerde (voor)vragen te beantwoorden. Het betreft een tweetal causaliteitsvragen
met betrekking tot de taalvaardigheid van de ouder en van de taalachterstand van het kind (1 en 2),
de vraag of het risico van een taalachterstand van jonge kinderen überhaupt meetbaar is (3) en ten
slotte de meer juridisch getinte vraag of er minder zware middelen zijn om te bewerkstelligen dat de
taalachterstand van jonge kinderen wordt verminderd of weggenomen (subsidiariteitseis) (4).
Geconstateerd is dat de eerste causaliteit alsmede de vraag over de meetbaarheid van het risico op
taalachterstand bij jonge kinderen vooralsnog niet wetenschappelijk zijn gevalideerd. Dit belangrijke

4

gegeven betekent dat gezien de huidige stand van (socio-linguïstische) wetenschap, ouders van jonge
kinderen met een risico op taalachterstand in het Nederlands niet wettelijk kunnen worden verplicht
tot het leren van de Nederlandse taal.
(Ad. 2) Indien de onder ad. 1 geformuleerde vier essentiële (voor)vragen ten aanzien van de verbrede
leerplicht op wetenschappelijk verantwoorde wijze zijn beantwoord/gevalideerd, kan men pas tot
een verbrede leerplicht komen. Op basis van een wet in formele zin zal een generieke regeling
geformuleerd moeten worden, toegespitst op in Nederland duurzaam verblijvende ouders van jonge
kinderen bij wie het risico op een taalachterstand in het Nederlands is vastgesteld. Verdere
uitvoering en handhaving dienen te geschieden in overeenstemming met de eisen van bestaande
internationale, EG-rechtelijke en nationale regelgeving. Deze bestaande regelgeving vormt een niet
te onderschatten barrière bij een mogelijke invoering van een verbrede leerplicht.
(Ad. 3) Een (specifieke) groepsgewijze aanpak kan de toets aan het gelijkheidsbeginsel niet
doorstaan. Het uitgangspunt van een verbrede leerplicht dient de individuele situatie van het kind
c.q. de ouder te betreffen, dus ongeacht nationaliteit, herkomst, autochtoon, allochtoon, of sociale
status. Duidelijk is, op grond van dit onderzoek, dat alleen een generieke maatregel haalbaar is.
Belangrijkste overweging hierbij is het gegeven dat een risico op taalachterstand ook bij autochtone
jonge kinderen voorkomt.
(Ad. 4) Voor invoering van een verbrede leerplicht is de beschikbaarheid van een gevalideerd
wetenschappelijk meetinstrument noodzakelijk om te beoordelen of een jong kind een risico loopt
op een taalachterstand in het Nederlands. Dit gevalideerde wetenschappelijk meetinstrument is
thans (nog) niet voorhanden. Daarmee is niet onomstotelijk bewezen dat aan de hand van het
voorgestelde middel (de verbrede leerplicht) het te verwezenlijken doel (het risico op een
taalachterstand in het Nederlands bij jonge kinderen verminderen of wegnemen) wordt
bewerkstelligd. Dit leidt tot de conclusie dat tussen middel en doel vooralsnog geen verband kan en
mag worden gelegd en de invoering van een verbrede leerplicht dan ook momenteel niet mogelijk is.

5

Hoofdstuk 1
1.1

Inleiding

Inleiding

In het Regeerakkoord ‘Samen Werken, Samen Leven’ van 7 februari 2007 is een relatie gelegd tussen
de taalontwikkeling van kinderen en hun ouders. In het Regeerakkoord is het volgende opgenomen:
‘Kinderen bij wie op driejarige leeftijd door het consultatiebureau of elders een taalachterstand
wordt geconstateerd, zullen via kinderopvang/peuterspeelzalen, voor- en vroegschoolse educatie
(groep 0) en aparte (schakel)klassen op het vereiste niveau worden gebracht. De ouders van die
kinderen worden hierbij direct betrokken via een verbrede leerplicht.’
De wens van een verbrede leerplicht werd hierdoor opnieuw op de agenda gezet. Teneinde finaal
uitsluitsel te krijgen over de (on)mogelijkheid van een verbrede leerplicht heeft de Minister voor
Wonen, Wijken en Integratie, mede name de Minister voor Jeugd en Gezin en de Staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (primair onderwijs), op aandringen van de Tweede Kamer
toegezegd een extern juridisch onderzoek te laten uitvoeren om te bezien of er wellicht nog andere
mogelijkheden zijn (buiten het leerplichtstelsel) om ouders van jonge kinderen met een risico op
taalachterstand te verplichten tot het leren van de Nederlandse taal.1
1.2

Onderzoeksvragen Ministeries

De Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, heeft mede namens de Minister voor Jeugd en Gezin
en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan onderzoekers van de Universiteit
Utrecht en de Radboud Universiteit Nijmegen opdracht gegeven om een onderzoek te doen met het
doel inzicht te krijgen over de juridische (on)mogelijkheid van een verbrede leerplicht.
De vragen die in dit onderzoek dienen te worden beantwoord zijn:
1

Kunnen ouders van jonge kinderen met een risico op taalachterstand in het Nederlands,
wettelijk verplicht worden tot het leren van de Nederlandse taal?

2

Zo ja:
Hoe zou aan deze verplichting juridisch vormgegeven kunnen worden?

3

Wat zijn mogelijke implicaties voor specifieke groepen (autochtone) Nederlanders?

4

Is het huidig instrumentarium om bij jonge kinderen risico’s op taalachterstand te constateren
in juridische zin voldoende om, bij geconstateerd risico, de ouders een leerplicht op te leggen?
Zo nee, welke juridische voorwaarden zijn er verbonden aan het benodigde instrumentarium?

1.3

Leeswijzer/Opbouw van het onderzoek

Na deze inleiding volgt eerst een hoofdstuk over de onderzoeksaanpak, het onderzoekskader en een
korte verkenning naar de context van het onderzoek (hoofdstuk 2). Dit laatste geeft in vogelvlucht
een overzicht van de discussie die in de afgelopen jaren over de verbrede leerplicht is gevoerd.
Hoofdstuk 3 is allereerst gewijd aan de vraag wie de doelgroep is van een verbrede leerplicht. Daarbij
staan twee onderwerpen centraal, te weten of er zicht is op de doelgroep en tevens de analyse en de
omvang van de doelgroep. Voorts wordt in dit hoofdstuk een korte inventarisatie gemaakt van de

1

Kamerstukken II 2007-2008, 31143, nr. 22.

6

reeds bestaande en in ontwikkeling zijnde initiatieven ten aanzien van het leren van Nederlands door
ouders. Zowel de verplichte als vrijwillige varianten en initiatieven zullen daarbij aan bod komen. Ook
zal in dit hoofdstuk aandacht worden besteed aan buitenlandse initiatieven. In hoofdstuk 4 wordt de
juridische inkadering van een verbrede leerplicht gegeven. Dit hoofdstuk is veruit het meest
omvangrijk, aangezien het de kern van dit onderzoek betreft. Hier zal worden ingegaan op de
grondslagen van, de beperkingen aan en de aanknopingspunten voor een verbrede leerplicht vanuit
internationaal, EG-rechtelijk en nationaal oogpunt. Voorts zal op de juridische randvoorwaarden en
uiteindelijk de mogelijke vormgeving (inclusief handhaving) van een verbrede leerplicht worden
ingegaan. In hoofdstuk 5 volgen ten slotte de conclusies van dit onderzoek. Hier zullen de
onderzoekvragen worden beantwoord.

7

Hoofdstuk 2
2.1

Onderzoeksaanpak, onderzoekskader en verkenning van de onderzoekscontext

Onderzoeksaanpak

De opdrachtgeversrol bij dit onderzoek ligt in handen van de Minister voor Wonen, Wijken en
Integratie (VROM/WWI). Er is vanuit de opdrachtgever een begeleidingscommissie ingesteld waarin
naast dit ministerie ook de Ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W) en het
Ministeri e voor Jeugd en Gezin (VWS/J&G) zijn vertegenwoordigd. Van elk van de drie
departementen namen er twee medewerkers deel in de begeleidingscommissie: één
beleidsmedewerker en één juridisch medewerker. Bij de aanvang van het onderzoek is overleg
geweest met de begeleidingscommissie over de belangrijkste aandachtspunten bij de uitvoering van
dit onderzoek. Gedurende de onderzoeksperiode (mei-oktober 2009) heeft het onderzoeksteam
overleg gehad over de voortgang van het onderzoek. Daar waar voor het onderzoek van belang
hebben we, naast gezamenlijke bijeenkomsten, één op één contact gezocht met leden van de
begeleidingscommissie. De onderzoekers stellen er prijs op te verklaren dat zij op een zeer
constructieve wijze bij opzet en rapportage zijn begeleid door de begeleidingscommissie.
Het onderzoeksteam bestaat uit mr.dr. R. Nehmelman (Universiteit Utrecht), mr.dr. A.J.Th. Woltjer
(Universiteit Utrecht) en mr.dr. K.M. Zwaan (Radboud Universiteit Nijmegen).
In de onderzoeksperiode is gebruik gemaakt van een klankbordgroep, bestaande uit drie deskundige
wetenschappers, te weten, prof.dr. L.F.M. Besselink (hoogleraar Europees constitutioneel recht,
Universiteit Utrecht), prof.mr. C.A. Groenendijk (emeritus hoogleraar Rechtssociologie, Radboud
Universiteit Nijmegen), en prof.mr. P.J.J. Zoontjens (hoogleraar Onderwijsrecht, Universiteit van
Tilburg). De klankbordgroep heeft het onderzoeksteam geadviseerd over de aanpak en de inhoud
van het onderzoek. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het onderzoek ligt geheel bij het
onderzoeksteam.
Gelet op de onderzoeksaanvraag, de juridische kant van een verbrede leerplicht, heeft het
onderzoeksteam zich gebogen over een zeer brede juridische context, die vele rechtsgebieden
omvat. Het onderzoek raakt onder meer aan grondrechten, het onderwijsrecht, juridische aspecten
van de inburgering, juridische aspecten van privacy-wetgeving, relevante EU-wetgeving en relevante
internationale verdragen. Daarom hebben de onderzoekers zich, gelet op de complexe juridische
verwevenheid tussen de verschillende rechtsgebieden ten aanzien van de verbrede leerplicht,
genoodzaakt gezien ter zake doende nationaalrechtelijke en internationaalrechtelijke aspecten ten
aanzien van de beantwoording van bepaalde deelvragen in hun onderlinge samenhang in
beschouwing te nemen. Daartoe behoren ook de relevante Europeesrechtelijke aspecten.
De onderzoeksaanpak is erop gericht geweest om in relatief korte tijd een onderzoek naar de
juridische grondslagen van de verbrede leerplicht te doen. De beantwoording van de
onderzoeksvragen heeft plaatsgevonden door middel van verschillende onderzoeksmethoden. In de
eerste plaats betreft dit literatuuronderzoek van recente juridische literatuur met betrekking tot de
verbrede leerplicht. Daarbij is gebruik gemaakt van bestaande informatie door ons verkregen uit
deskresearch. Bij dit literatuuronderzoek dient te worden opgemerkt dat ten tijde van dit onderzoek
recente juridische literatuur nauwelijks voorhanden was. Het literatuuronderzoek heeft zich dan ook
noodzakelijkerwijs toegespitst op onderwerpen die ‘indirect’ voor het onderzoek van belang bleken.
In de tweede plaats is een deel van het onderzoek gebaseerd op analyses van de jurisprudentie van
met name het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Straatsburg) en het Hof van Justitie van
de EG (Luxemburg). In de derde plaats is in het kader van verschillende delen van het onderzoek
gebruik gemaakt van empirische gegevens. Deze empirische gegevens zijn door middel van desk
research verkregen. Ten slotte is een deel van het onderzoek gebaseerd op telefonische interviews
met deskundigen en email- en telefonische contacten met buitenlandse respondenten.

8

2.2

Onderzoekskader

Naar aanleiding van het overleg dat heeft plaatsgevonden bij aanvang van het onderzoek is het
volgende onderzoekskader gevormd.
Zoals eerder aangegeven hebben in dit onderzoek vier onderzoeksvragen centraal gestaan. De
eerste, derde en vierde onderzoeksvraag, dienen in onderlinge samenhang te worden beantwoord.
Vraag 1, 3 en 4 zijn achtereenvolgens: 1. Kunnen ouders van jonge kinderen met een risico op
taalachterstand in het Nederlands, wettelijk verplicht worden tot het leren van de Nederlandse taal?;
3. Wat zijn mogelijke implicaties voor specifieke groepen (autochtone) Nederlanders?; 4. Is het huidig
instrumentarium om bij jonge kinderen risico’s op taalachterstand te constateren in juridische zin
voldoende om, bij geconstateerd risico, de ouders een leerplicht op te leggen? Zo nee, welke
juridische voorwaarden zijn er verbonden aan het benodigde instrumentarium?
De vragen 3 en 4 behandelen wij als deelvragen van de eerste onderzoeksvraag. Beide vragen maken
ons inziens een substantieel onderdeel uit van de beantwoording van vraag 1. Behandeling van beide
vragen als deelvragen geeft een beter inzicht in de relatie van deze vragen tot de eerste
onderzoeksvraag.
Voor beantwoording van de eerste onderzoeksvraag is een tweetal socio-linguïstische voorvragen
relevant:
1.
2.

Bestaat een verband tussen het verbeteren van het taalniveau van het Nederlands van de
ouder(s) en het verminderen of wegnemen van het risico op taalachterstand van het
Nederlands van het kind?;
Bestaat de mogelijkheid tot het meten van een risico op taalachterstand bij een kind in
doelgroep?

De onderzoekers zullen daarom nagaan of het daadwerkelijk mogelijk is een risico op taalachterstand
op een wetenschappelijk verantwoorde wijze te meten en of het mogelijk is het taalniveau van het
kind te beïnvloeden via het taalniveau van de ouders. Deze linguïstische vaststellingen zijn namelijk
‘deskundigen’-adviezen op basis waarvan pas daarna het juridisch instrumentarium in werking kan
treden. Zonder een dergelijk deskundigenadvies is er geen mogelijkheid om het juridisch
instrumentarium toe te passen. In dit kader zal tevens worden bezien of er onderzoeken zijn gedaan
naar de gevolgen van een geconstateerde taalachterstand op het latere leven van de betreffende
kinderen (zoals hoogst genoten opleiding, salarisniveau, afhankelijkheid van uitkering).
Gelijkheidsbeginsel
Bovendien is het wenselijk vraag 3 te incorporeren in vraag 1. Om tot een juiste beantwoording van
vraag 1 te komen is het immers noodzakelijk te bezien om welke ouders het precies gaat. De vraag
naar de juridische houdbaarheid van een verbrede leerplicht hangt immers ten nauwste samen met
de vaststelling over welke groepen ouders het gaat en het daarmee potentieel gepaard gaande
beroep op het gelijkheidsbeginsel. In dit verband zal de derde onderzoeksvraag dan ook worden
onderzocht te weten: Wat zijn de mogelijke implicaties voor specifieke groepen (autochtone)
Nederlanders bij de invoering van een verbrede leerplicht?
Bij de beantwoording van vraag 1 komt tevens een aantal andere onderwerpen aan de orde:
Vrij verkeer
Van belang is tevens de grenzen van het EU-recht te bezien, in het bijzonder het recht op het vrij
verkeer van personen, dat als één van de wettelijk verankerde uitgangspunten geldt van de Europese
Unie en problematisch kan zijn voor vergaande verplichtingen van EU-onderdanen.

9

Inbreuk op de privacy en het gezinsleven
Ook moet worden bezien op welke wijze de privacy-wetgeving zich verhoudt tot een verbrede
leerplicht. Een verplichtende variant moet immers worden opgevat als een vergaand instrument van
de overheid. Een domein dus dat klassiek wordt gezien als staatsvrij en waarbij de overheid slechts
met zeer zwaarwegende argumenten een beperking mag en kan opleggen. In het verlengde daarvan
is voorts de vraag wat de taak van de overheid is, wanneer ouders hun verplichtingen ten opzichte
van hun kinderen niet naar behoren vervullen. En indien men aanneemt dat daar een taak is
weggelegd voor de overheid, op welke juridische grond de overheid dan kan ingrijpen. Van belang is
eerst om na te gaan wat de plaats van de overheid is in de driehoek ‘ouders, kinderen en overheid’.
De overheid moet zoveel mogelijk voorwaarden scheppen om het de ouders mogelijk te maken hun
verplichtingen na te komen en het gezin in stand te houden, voordat zij in het gezinsleven mag
interveniëren. De (juridische) gronden waarop en het doel waartoe ingegrepen wordt dienen
duidelijk geëxpliciteerd te worden onder de volgende voorwaarden:
-

Indien de overheid alles heeft gedaan om het ouders mogelijk te maken hun verplichtingen
ten opzicht van hun kinderen na te komen;
Indien schending van de rechten van het kind op verzorging en opvoeding en op vrije
ontplooiing of een reële bedreiging van deze rechten de ingreep noodzakelijk maakt;
Indien de oorzaken van de schending in het gezin gelegen zijn;
Indien aangetoond kan worden dat de rechten van het kind met deze ingreep beter
gewaarborgd zullen worden;
Indien zowel ouders als kinderen in de procedure hun rechten, zoals zij die zien, kunnen
verdedigen;
Indien de rechter voldoende gemotiveerd acht, dat de inbreuk op het gezinsleven
gerechtvaardigd is als nodig in een democratische samenleving ter bescherming van de
gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van
het kind.

Jeugdbeleid
In het verlengde van deze opvoedingstaak is voorts van belang het uitgangspunt van het Nederlandse
jeugdbeleid. In Nederland geldt als enige criterium voor overheidsinterventie in de
opvoedingsomstandigheden van kinderen dat er sprake moet zijn van een ernstige bedreiging van de
ontwikkeling van het kind. Uit het rapport ‘Over grenzen’ uit 2001 blijkt dat in andere landen (België,
Engeland, Ierland, Nieuw-Zeeland, Duitsland) juist de nadruk is verlegd van repressie naar preventie
en dus van ingrijpen in de opvoedingsverantwoordelijkheid van de ouders naar het bieden van
vroegtijdige hulp en ondersteuning bij de opvoeding. In de vijf verkende landen hebben ouders (en
kinderen) een wettelijk recht op hulp. De overheid heeft de plicht deze gevraagd en ongevraagd te
bieden en te waarborgen. De ouders worden weliswaar gezien als de eerstverantwoordelijken voor
het welzijn van hun kinderen, maar zij moeten daarbij als vanzelfsprekend kunnen rekenen op
maatschappelijke zorg indien zij deze zware verantwoordelijkheid niet geheel op eigen kracht kunnen
dragen. De opvoeding van kinderen wordt in deze landen beschouwd als een aangelegenheid
waarvoor de samenleving c.q. de overheid, naast en samen met de ouders, medeverantwoordelijk is.
Bij de beantwoording van de vragen 1, 3 en 4 zal getracht worden een beschrijving te geven van de
juridische mogelijkheden die bestaan op zowel internationaal, Europees, als nationaal terrein.
Tegelijkertijd met de juridische mogelijkheden, zal op de betreffende niveaus geduid worden op de
mogelijk aanwezige beperkingen aan diezelfde juridische mogelijkheden. Voor wat betreft het
nationale recht is onderzocht waar mogelijke aanknopingspunten voor een verbrede leerplicht
aanwezig zijn of via een andere weg reeds de plicht van het beheersen van de Nederlandse taal is
verwezenlijkt.

10

Onderzoeksvraag 2
Onderzoeksvraag 2 – hoe zou aan een verplichting tot het leren van de Nederlandse taal voor ouders
juridisch vormgegeven kunnen worden? – dient als laatste te worden beantwoord. Bij de
beantwoording van deze vraag wordt rekening gehouden met de volgende modaliteiten en de
daarmee gepaard gaande mogelijkheden van juridisering:
1.

2.

Kind-gerelateerde juridisering
a.
Directe verplichtingen (zoals af te leiden uit onder andere het VNKinderrechtenverdrag, IVBPR enzovoort).
b.
Indirecte verplichtingen (bijvoorbeeld via korting kinderbijslag).
c.
Vrijwilligheid (taaltraject op scholen, VVE met ouders).
Ouder-gerelateerde juridisering
a.
Directe verplichtingen (zoals af te leiden uit onder andere art. 247 (in het
bijzonder lid 2) Burgerlijk Wetboek (zorgplicht) en participatieplicht)
b.
Indirecte verplichtingen (bijvoorbeeld via korting op uitkeringen)
c.
Vrijwilligheid (informatievoorziening door de overheid, beschikbaarstelling
van instrumenten om taalachterstand op vrijwillige basis in te halen).

2.3

Verkenning van de onderzoekscontext

Aan het onderzoek inzake de verbrede leerplicht liggen enkele jaren van debat en eerder onderzoek
ten grondslag. Met het concept verbrede leerplicht wordt gedoeld op een mogelijkheid om ouders
waar nodig te verplichten tot een inburgeringsprogramma of een taalcursus Nederlands.
Ten tijde van de Wet inburgering (2005-2006) zijn verschillende juridische mogelijkheden onderzocht
om diverse groepen inwoners in Nederland te verplichten tot het leren van de Nederlandse taal.
Duidelijk werd dat een inburgeringsplicht niet kon worden opgelegd aan bepaalde groepen inwoners
van Nederland (o.a. EU-burgers en genaturaliseerde Nederlanders).2 In het verlengde van deze
vragen in het kader van de Wet inburgering, ontstond ook de vraag of het dan mogelijk was om aan
ouders van minderjarige kinderen met een taalachterstand een zogenoemde verbrede leerplicht op
te leggen. De Raad van State boog zich over deze vraag en concludeerde dat voor het invoeren van
een verbrede leerplicht aanpassing van de Leerplichtwet nodig is. Daarbij stelde hij twee juridische
randvoorwaarden:
(a)

(b)

Een verbrede leerplicht voor ouders/verzorgers moet aansluiten bij de leerplichtige leeftijd
van het kind. Dat is op dit moment 5 jaar. Omdat taalontwikkeling op jonge re leeftijd begint,
zou voor het effectief invoeren van een verbrede leerplicht de leerplichtige leeftijd van
kinderen moeten worden verlaagd naar bijvoorbeeld drie jaar.
Op grond van het gelijkheidsbeginsel zou een verbrede leerplicht moeten gelden voor alle in
Nederland wonende ouders/verzorgers; het is niet mogelijk een dergelijke plicht alleen op te
leggen aan bepaalde groepen.3

Voor wat betreft de eerste hierboven genoemde randvoorwaarde geldt dat het kabinet een verlaging
van de leerplichtige leeftijd voor kinderen niet wenselijk acht. Dit is in haar brief van 13 juli 2007 door
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (primair onderwijs) aan de Kamer bericht.4

2
3
4

Zie Kamerstukken II 2005-2006, 30308, nr. 4 en nr. 106.
Kamerstukken II 2005-2006, 30308, nr. 106.
Kamerstukken II 2006-2007, 30800 VIII, nr. 169.

11

De Onderwijsraad heeft aangegeven voorstander te zijn van een geleidelijke uitbouw van de
kleuteronderwijsperiode in de basisschool naar driejarige kinderen.5
Voor wat betreft de tweede randvoorwaarde geldt dat het opleggen van een leerplicht aan alle
ouders/verzorgers in juridische zin vergelijkbaar is met het voorstel alle inwoners van Nederland, ook
autochtone Nederlanders, inburgeringsplichtig te maken. Dit voorstel kreeg ten tijde van de
totstandkoming van de Wet inburgering onvoldoende politieke steun. Aan de twee randvoorwaarden
die de Raad van State stelde lijkt hierdoor niet te kunnen worden voldaan. Het invoeren van een
verbrede leerplicht voor ouders van minderjarige kinderen in het kader van het leerplichtstelsel,
zoals voorgesteld door de Raad van State, lijkt niet haalbaar.
De wens van een verbrede leerplicht werd opnieuw op de agenda gezet in het Regeerakkoord
‘Samen Werken, Samen Leven’ van 7 februari 2007. Hierin wordt een breed programma ten behoeve
van het wegwerken van taalachterstanden aangekondigd. In dat kader is het volgende opgenomen:
‘Kinderen bij wie op driejarige leeftijd door het consultatiebureau of elders een taalachterstand
wordt geconstateerd, zullen via kinderopvang/peuterspeelzalen, voor- en vroegschoolse educatie
(groep 0) en aparte (schakel)klassen op het vereiste niveau worden gebracht. De ouders van die
kinderen worden hierbij direct betrokken via een verbrede leerplicht.’
In het Regeerakkoord wordt hiermee opnieuw een relatie gelegd tussen de taalontwikkeling van
kinderen en die van hun ouders. Het Regeerakkoord stelt dat het juist voor mensen met jonge
kinderen uitermate belangrijk is dat zij de Nederlandse taal in voldoende mate beheersen om hun
kinderen de juiste ondersteuning te kunnen bieden. In het eerdergenoemde advies van de Raad van
State is alleen gekeken naar mogelijkheden binnen het huidige leerplichtstelsel. Teneinde finaal
uitsluitsel te krijgen over de (on)mogelijkheid van een verbrede leerplicht heeft de Minister voor
Wonen, Wijken en Integratie, mede namens de Minister voor Jeugd en Gezin en de Staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (primair onderwijs), op aandringen van de Tweede Kamer
toegezegd een extern juridisch onderzoek te laten uitvoeren om te bezien of er wellicht nog andere
mogelijkheden zijn (buiten het leerplichtstelsel) om ouders van jonge kinderen met een risico op
taalachterstand te verplichten tot het leren van de Nederlandse taal.6
Eén van de centrale begrippen in dit onderzoek is het begrip taalachterstand. Het is van belang vanaf
het begin duidelijk te hebben dat een taalachterstand, volgens de gangbare omschrijving, kan
worden veroorzaakt door een stoornis bij het kind (een zogenaamde taalontwikkelingsstoornis), door
onvoldoende taalaanbod uit de omgeving (een zogenaamde blootstellingsachterstand) of een
combinatie van beiden. Het onderscheid is van groot belang voor een mogelijke verbrede leerplicht.
Een taalachterstand veroorzaakt door een taalontwikkelingsstoornis kan op zichzelf staand
voorkomen zonder duidelijk aanwijsbare oorzaak, maar ook door gehoorverlies, lage intelligentie,
vertraagde ontwikkeling of spraakorgaan afwijkingen.7 Dit soort taalachterstand laat zich niet
‘repareren’ door de instelling van een verbrede leerplicht. De schatting is dat dit 6-8% van de
kinderen betreft.8 Waar we hier dus over spreken is het risico op een taalachterstand veroorzaakt
door blootstellingsachterstand. Er zijn twee vormen van een blootstellingsachterstand. Het kan
voorkomen bij kinderen die worden opgevoed in een andere taal, maar het kan ook worden
veroorzaakt bij kinderen met Nederlands als eerste taal met wie weinig of slecht Nederlands wordt
gesproken. Als bij anderstalige kinderen de taalontwikkeling in een andere taal goed verloopt (geen
blootstellingsachterstand in die taal en geen achterliggende taalontwikkelingsstoornis) is er normaal

5
6
7
8

Onderwijsraad 2008, p. 11.
Kamerstukken II 2007-2008, 31 143, nr. 22.
Zie RIVM c.s. 2009, p. 3.
E-mail contact met socio-linguïsten.

12

gesproken geen probleem met het aanleren van Nederlands als tweede taal.9 Er ligt hier dus niet
alleen een relatie met de allochtone afkomst maar ook met de wijze waarop (de taligheid waarmee)
met het kind wordt gecommuniceerd. Veelal ligt hier een relati e met het opleidingsniveau van de
ouders.
De wens om te komen tot een verbrede leerplicht lijkt voort te komen uit een reeds door
verschillende auteurs gesignaleerde herinterpretatie van het begrip burgerschap.10 Vermeulen geeft
aan dat de term burgerschap staat voor twee verschillende begrippen: ‘(1) Enerzijds betreft het een
politiek-juridisch concept en duidt het een specifieke band tussen een persoon en de staat aan,
gecreëerd door middel van de nationaliteit van die persoon (staatsburgerschap). De burger in
juridische zin heeft een gepriviligeerde relatie met zijn staat, in termen van politieke rechten en de
rechten van vrij verkeer, verblijf en terugkeer naar het territoir van de staat, alsook (soms) enkele
specifieke verplichtingen jegens zijn staat. (2) Anderzijds, los van dit formeel-juridische burgerschap,
verwijst deze term naar een sociaal -psychologische categorie – men zou zelfs kunnen zeggen: een
morele categorie – die te maken heeft met commitment en vaardigheid, met binding en
verbondenheid. Dit begrip van burgerschap ziet op de houding en motivatie van de persoon, de wens
en het vermogen om een volledig lid te zijn van een politieke en sociale gemeenschap.’ 11
Het is met name dit tweede element dat een rol speelt bij de mogelijke invoering van een verbrede
leerplicht.
In de jaren ‘80 van de vorige eeuw onderstreepte de overheid de positieve rol van lessen in de
moedertaal voor de eigenwaarde van migrantenkinderen.12 In 1984 werd het zogenaamde Onderwijs
in eigen taal en cultuur (OETC) daadwerkelijk in het reguliere lesprogramma ingevoerd.13 In 1998
werd deze OETC omgevormd in Onderwijs allochtone levende talen (OALT). OALT was onderdeel van
het beleid om onderwijsachterstanden te verminderen.14 OALT is in 2004 afgeschaft. Vanaf dat
moment kregen Turkse en Marokkaanse leerlingen geen onderwijs meer in de eigen taal. Uit de
Kamerstukken blijkt dat de afschaffing van de OALT werd ingegeven met het oog op versterking van
cohesie en participatie prioriteit moest worden gegeven aan het leren van Nederlands.15 In een
advies van de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACVZ) ‘Terug naar school. Scholing van
allochtone kinderen in het land van herkomst’, wordt als één van de beweegredenen van ouders
genoemd om hun kinderen in het land van oorsprong naar school te laten gaan, dat het onderwijs in
taal en cultuur van het land van oorsprong op Nederlandse scholen ontbreekt. Zowel in de
Marokkaanse als in de Turkse groep wordt het vergaren van kennis over de taal en cultuur als
hoofdreden aangevoerd om kinderen onderwijs te laten volgen in het land van herkomst. Het betreft
hier wel een kleine groep kinderen, de ACVZ schat dat ongeveer enkele duizenden kinderen
onderwijs in het herkomstland gaan volgen.16

9
10
11
12
13
14
15
16

RIVM c.s. 2009, p. 3.
Vermeulen 2007, Onderwijsraad 2003, Groenendijk 2005, ACVZ februari en november 2004,
Spijkerboer 2007.
Vermeulen 2007, p. 53-54.
Zie ook Vermeulen 2007, p. 71 e.v.
Zie o.a. de beleidsnota uit 1983 Onderwijs in eigen taal en cultuur.
Vermeulen 2007, p. 71.
Kamerstukken II 2002-2003, 29019, nr. 3, p. 1.
ACVZ 2006, p. 26-27 en p. 37.

13

Hoofdstuk 3
3.1

Doelgroep en reeds bestaande en in ontwikkeling zijnde initiatieven

Zicht op de doelgroep

In dit rapport worden verschillende denkrichtingen uitgewerkt om de mogelijk verplichte deelname
van ouders aan een taalcursus te realiseren indien bij hun kind het risico op taalachterstand is
vastgesteld. Van belang is om hierbij enig zicht te hebben op de omvang van het aantal kinderen, en
daaraan gelieerd de omvang van het aantal ouders.
Volgens het Regeerakkoord is de doelgroep voor het opleggen van een verbrede leerplicht ‘ouders
van jonge kinderen met een risico op taalachterstand’. De doelgroep betreft dus ouders van jonge
kinderen. Jonge kinderen betekent in dit geval kinderen onder de 5 jaar. Met betrekking tot kinderen
van boven de vijf jaar geldt wel de mogelijke koppeling met de Leerplichtwet.
3.2

Analyse omvang doelgroep

Volgens de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek zijn er gemiddeld 200.000 kinderen van
2 en 200.000 kinderen van 3 jaar (de mogelijke toetsleeftijden) in Nederland.
Een aanwijzing voor de mogelijke omvang van de doelgroep kan ook worden gevonden in het aantal
kinderen dat valt binnen de omvang van de doelgroep van de voorschoolse educatie. Voorschoolse
educatie wordt door gemeenten aangeboden aan kinderen tussen de 2,5 en 4 jaar. Deze
voorschoolse educatie is bedoeld voor kinderen die een taal- of ontwikkelingsachterstand dreigen op
te lopen. Dit kunnen zowel autochtone als allochtone kinderen zijn. Het is aan burgemeester en
wethouders om vast te stellen wie de doelgroep vormen van het Voor- en Vroegschoolse Educatie
(VVE)-beleid. Zij kunnen dat doen op twee manieren, of door een combinatie hiervan. De meeste
gemeenten sluiten momenteel voor de bepaling van de doelgroep voor voorschoolse educatie aan bij
de zogenaamde gewichtenregeling. Dat betekent dat alle kinderen van ouders met een lage opleiding
tot de doelgroep behoren.17 De andere manier houdt in dat doelgroepkinderen worden vastgesteld
op basis van daadwerkelijk vastgestelde risico’s of achterstanden.
Op basis van berekeningen in de zogenaamde VVE monitor 2008, is door SARDES18 berekend dat de
omvang van de doelgroep 37.043 kinderen is. 19
Nog een mogelijke aanwijzing voor de mogelijke omvang van de doelgroep is te vinden in
linguïstische onderzoeken. Onderzoek toont aan dat bijna één op de vijf kleuters in
achterstandswijken grote problemen heeft met de Nederlandse taal. 20 Ander linguïstisch onderzoek
geeft aan dat ongeveer een kwart van de kinderen die voor het eerst naar groep één gaan, een
taalachterstand heeft.21 Dat betekent dat moet worden uitgegaan van een mogelijk risico op
taalachterstand van 50.000 kinderen op jaarbasis. De ouders dienen te worden bereikt via de
vaststelling van een risico op taalachterstand bij hun kinderen. Dit is een extra causaliteit die is
aangebracht in het kader van de verbrede leerplicht. De koppeling naar de kinderen is immers
gemaakt. Van de kinderen in deze leeftijd heeft ongeveer 6-8% een taalachterstand veroorzaakt door

17

18
19
20
21

In het basisonderwijs krijgen leerlingen waarvan beide ouders maximaal niveau vmbo hebben een
gewicht van 0,3. Kinderen waarvan beide ouders maximaal het niveau basisonderwijs hebben, krijgen
een gewicht van 1,2. Zie Sardes 2009, p. 9.
Sardes is een zelfstandige, maatschappelijke onderneming, actief in het onderwijs, zorg en jeugd.
Landelijke Monitor Voor- en Vroegschoolse educatie 2008, p. 14.
Amsing 2007.
Stoep 2008.

14

een taalontwikkelingsstoornis. Zij vallen dus buiten de doelgroep. De groep die overblijft wordt
geschat rond de 45.000 kinderen (en hun ouders/verzorgers).
De omvang van de doelgroep kan mogelijk worden verkleind indien er reeds andere mogelijke
verplichtingen bestaan tot het leren van Nederlands, waardoor mogelijk het risico op taalachterstand
in het Nederlands van het kind wordt weggenomen.
3.3

Reeds bestaande en in ontwikkeling zijnde initiatieven ten aanzien van het leren
van Nederlands door ouders

3.3.1 Inleiding
Al veel langer heeft de aanpak van taalachterstanden in het Nederlands bij kinderen, jongeren en
hun ouders de aandacht. Daarom zijn er reeds in het verleden vele initiatieven ontplooid om
tegemoet te komen aan de wens eenieder voldoende taalkennis bij te brengen. In het
hiernavolgende wordt verkend welke initiatieven en mogelijkheden er reeds bestaan. Opvallend
daarbij is dat, indien er een verplichting tot het volgen voor een cursus bestaat, de aanleiding
daarvoor vermoedelijk niet de relatie tussen taalachterstand ouder-kind is, maar vermoedelijk
bijvoorbeeld tussen taalachterstand ouder-arbeid en taalachterstand ouder-inburgering. De
initiatieven die wel een verband ouder-kind leggen, zijn daarentegen weer voornamelijk kindgeörienteerd (zoals VVE) en slechts terzijde ouder-geörienteerd. Daarnaast zijn er initiatieven die
alleen gericht zijn op ouders/volwassenen in het algemeen. Het lijkt zo te zijn dat er reeds allerlei
instrumenten voorhanden zijn om de doelgroep, de ouders van kinderen bij wie sprake is van een
risico op taalachterstand in het Nederlands, te activeren. Dit onderzoek kan geen volledig beeld
geven van de reeds bestaande initiatieven en instrumenten. Het is echter wel van belang om een
aantal bestaande initiatieven en hun juridische grondslag te bezien, in verband met de
mogelijkheden voor de instelling van een verbrede leerplicht.
3.3.2

Nederlandse initiatieven

3.3.2.1 Reeds bestaande verplichtingen tot het volgen van een taalcursus
- In het kader van een WW- of bijstandsuitkering22
Indien een gebrek aan taalkennis een belemmering vormt voor de re-integratie op de arbeidsmarkt,
kunnen in combinatie met een re-integratieplicht taaleisen worden gesteld. Deze mogelijkheid
bestaat ook voor EU-onderdanen; zodra zij aanspraak kunnen maken op bijvoorbeeld een WWuitkering, kunnen zij dan ook re-integratieplichtig gesteld worden.
- In het kader van verplichte inburgering23
Indien de betreffende ouder valt onder één van de categorieën die verplicht moeten inburgeren,
wordt op die manier voorzien in het leren van Nederlands. In par. 4.2.3 zal op deze materie worden
ingegaan.
3.3.2.2 Reeds bestaande mogelijkheden en initiatieven tot het vrijwillig volgen van een taalcursus
In het navolgende zal kort worden ingegaan op de reeds bestaande mogelijkheden en initiatieven tot
het vrijwillig volgen van een taalcursus of initiatieven om het volgen van een taalcursus te
stimuleren. Achtereenvolgens zullen de overheidsregelingen vanuit het Rijk, de overheidsregelingen
vanuit gemeenten en de initiatieven vanuit onderwijs-, welzijns- en maatschappelijke organisaties
worden belicht.

22
23

Vgl. tevens par. 4.2.3.
Vgl. tevens par. 4.2.3.

15

- Regeling vrijwillige inburgering24
Ten tijde van de Wet Inburgering werd duidelijk dat het juridisch niet mogelijk is een
inburgeringsplicht op te leggen aan bepaalde groepen. Nederlanders, genaturaliseerde Nederlanders
en EU-onderdanen kunnen niet verplicht worden tot inburgeren. Vanwege het belang dat gehecht
wordt aan inburgering van deze groepen, werd de Regeling vrijwillige inburgering in het leven
geroepen. Met deze regeling kunnen mensen die niet verplicht zijn in te burgeren, in ieder geval wel
gestimuleerd en gefaciliteerd worden. Over het aantal inburgeringsbehoeftigen bestaan geen exacte
cijfers.25 Problematisch hierbij kan zijn dat er een verplichte koppeling is tussen de taalcursus en het
onderdeel cultuur e.d. Uit verschillende interviews is gebleken dat mensen soms alleen de taalcursus
willen volgen.26
- Taalmaatjes en soortgelijke projecten
Het taalmaatjes/taalcoachproject is een landelijk project dat in het kader van het Deltaplan
inburgering wordt uitgevoerd. De taalcoach/maatje is een extra ondersteuning voor de inburgeraar
op weg naar het inburgeringsexamen. De vrijwilliger biedt ondersteuning in het wegwijs raken in de
Nederlandse taal, de Nederlandse samenleving en andere zaken. De vrijwilliger wordt na een intake
gekoppeld aan een inburgeraar en dan kunnen de ontmoetingen beginnen. Deze ontmoetingen
zullen er voor ieder koppel, inburgeraar en vrijwilliger, anders uitzien. Allerlei activiteiten kunnen
worden ondernomen, uiteenlopend van koffie/ thee drinken, samen op pad gaan of samen dezelfde
hobby beoefenen. Het taalcoachproject in het Deltaplan is alleen voor inburgeraars.
Vergelijkbare maatjesprojecten worden door tal van organisaties ook uitgevoerd voor migranten die
(nog) niet in een inburgeringstraject zitten of migranten die ooit al een inburgeringstraject volgden
maar toch nog behoefte hebben aan taalondersteuning. Deze projecten worden veelal lokaal
gefinancierd door gemeenten en door particuliere goede doelen fondsen zoals het Oranje Fonds.
- Voorschoolse- en Vroegschoolse Educatie (VVE) met ouders
Sinds 2006 is VVE een onderdeel van het Onderwijsachterstandenbeleid. De gemeente is
beleidsmatig en financieel verantwoordelijk voor het VVE-beleid in de voorschoolse periode (0-4
jaar). De doelgroep-kinderen voor VVE bestaan oorspronkelijk uit kinderen die bijvoorbeeld een te
geringe woordenschat hebben, een taalachterstand hebben (van soms wel twee jaar),
communicatief onvoldoende vaardig zijn of te weinig wereldkennis hebben. Deze kinderen worden
meestal doelgroepkinderen, achterstandskinderen of risicokinderen genoemd.27
Binnen de VVE bestaat ook een koppeling met toeleiding naar taalactiviteiten voor ouders. Zo staat
in de handreiking VVE voor gemeenten: ‘Veel gemeenten willen een koppeling tot stand brengen
tussen voorschoolse educatie en een aanbod voor ouders. Dit vanuit de gedachte dat de eigen
taalontwikkeling van ouders bij kan dragen aan de taalontwikkeling van de kinderen. Als de kinderen
naar de peuterspeelzaal zijn, wordt er tegelijkertijd iets georganiseerd voor de ouders, bijvoorbeeld
een inloopochtend of een (taal) cursus. U kunt ouders echter niet dwingen hieraan mee te doen.
Bovendien is er niet altijd een één-op-één een relatie tussen achterstanden bij kinderen en hun
ouders. Ook hier speelt de privacy -wetgeving een rol. Instelling mogen niet op naam aan de
gemeente doorgeven bij welke kinderen er sprake is van achterstanden en wat hiervan een mogelijke
achterliggende oorzaak is, dus ook hun ouders kunnen niet zomaar worden uitgenodigd voor

24
25
26
27

Vgl. tevens par. 4.2.3.
FORUM 2009, p. 3.
Krantenartikel NRC 12 september 2009.
VVE voor Dummies 2008, p. 11.

16

bijvoorbeeld gemeentelijke programma’s, inburgering of volwasseneneducatie. Een goed
voorschools programma voorziet ook in activiteiten gericht op de ouders.’28
Er zijn natuurlijk wel mogelijkheden om alle ouders van kinderen die deelnemen aan een VVEprogramma aan te schrijven zonder inbreuk op de privacy te plegen. Ook kunnen privacy-gevoelige
gegevens wel aan derden worden verstrekt indien de ouders daarvoor toestemming geven.
Alle erkende VVE programma’s bevatten materiaal om ouders te begeleiden in de stimulering van
hun kind. Sommige VVE-programma’s richten zich op een ontwikkelingsdomein, bijvoorbeeld taal.
Een voorbeeld daarvan is het zogeheten KO-Totaal. KO-Totaal is een educatief totaalprogramma dat
een gestructureerde, didactische aanpak biedt voor de VVE. KO-Totaal bestaat uit onder andere Puk
& Ko voor peuters. In Puk & Ko spelen de ouders een belangrijke rol.29 Er zijn diverse materialen
waarmee zij thuis aan de slag kunnen. Bijvoorbeeld Turkse en Marokkaanse prentenboekjes en
compact discs. De gedachte hierachter: als kinderen hun moedertaal goed beheersen, bevordert dat
vervolgens hun mogelijkheden om goed Nederlands te leren spreken. Er is voor dit progamma, aldus
Sardes, nog geen effectonderzoek beschikbaar. Uit het onderzoek van Smit 2008 blijkt nogmaals hoe
lastig het is om een causaliteit aan te brengen tussen de effecten bij kinderen en hun ouders. De
onderzoekers schrijven: ‘Op voorhand willen we al opmerken dat in nagenoeg al het onderzoek naar
de effecten van deelname (aan VVE) kinderen centraal staan; effectonderzoek waarbij is nagegaan
wat de invloed op de (rol van de) ouders is geweest ontbreekt doorgaans.’30
- Commissie Bakker
Voorts moet in dit hoofdstuk worden gewezen op het Voorstel van de Commissie Bakker, Advies
Commissie Arbeidsparticipatie van 16 juni 2008. 31 In dit voorstel is het volgende te lezen:
‘Voorstellen voor een betere basis voor iedereen: (…) Voorstel 30: Versterk en professionaliseer
voorzieningen voor voor- en vroegschoolse educatie (VVE) en breng deze onder in brede scholen die
open zijn van 7.00 uur tot 19.00 uur. Hierdoor kan voorkomen worden dat jonge kinderen blijvend
achterstanden oplopen en kunnen hun ouders makkelijker arbeid en zorg combineren. (…) Voorstel
31: Te zorgen dat iedereen Nederlands leert via een leerplicht, participatieplicht of betaald werk en
dit te beleggen met sancties ingeval mensen zich onttrekken aan deze verplichting.’32
- Gemeente en ouders, taalkracht voor gemeenten
Op centraal niveau zijn ook verdere afspraken met gemeenten gemaakt om meer taalcursussen aan
te bieden aan ouders. 33 Op de site ‘ Taalkracht voor gemeenten’ staat informatie over wat er binnen
gemeentes/provincies gedaan kan worden om laaggeletterdheid aan te pakken. Eén van de
elementen die daarbij aan bod komt is de aanpak taalachterstand bij kinderen, jongeren en hun
ouders. Op deze site voor gemeenten is te lezen dat kinderen die opgroeien in een taalarme
omgeving gemiddeld een groter risico lopen op een taalachterstand. Het is daarom van belang
kinderen in een vroeg stadium in aanraking te laten komen met taal. Voorlezen van kinderen door
ouders – mits zij dit kunnen – is daarom zeer belangrijk. Maar ook als een taalachterstand eenmaal is
opgelopen, dan is het belangrijk dat dit wordt herkend en erkend en dat passende maatregelen
worden genomen.

28
29
30
31
32
33

Oberon en Sardes, Voorschoolse educatie: doelgroepbepaling en toeleiding. Een handreiking voor
gemeenten, Utrecht 2008, p. 29.
VVE voor Dummies 2008, p. 18 en 19. Zie tevens www.ikenko.nl.
Smit 2008, p. 16.
Bijlage bij Kamerstukken II 2007-2008, 29544, nr. 154, p. 74.
In het verlengde hiervan zijn maatregelen aangekondigd in de brief over huwelijk- en gezinsmigratie
die op 2 oktober naar de Tweede Kamer is gegaan.
Kamerstukken II 2007-2008, 31322, nr. 24.

17

Een voorbeeld van (andere) gemeentelijke initiatieven is bijvoorbeeld te vinden in het plan van de
gemeente Lopik. Zij hebben een projectplan laaggeletterdheid gemaakt getiteld: Lopik in de lift. In de
overwegingen bij dit plan is te lezen: ‘Uit onderzoek blijkt dat in Nederland ongeveer 10% van de
bevolking in meer of mindere mate laaggeletterd is. Als dit percentage wordt toegepast op de
gemeente Lopik, dan betekent dit dat ongeveer 1400 personen tot de doelgroep behoren. De
directeuren van de basisscholen in Lopik constateren een relatief grote taalachterstand bij de
basisschoolleerlingen. Dit betreft voor een groot gedeelte autochtone leerlingen die komen uit
gezinnen met laagopgeleide ouders of gezinnen die in het buitengebied wonen. De taalachterstand
wordt met name veroorzaakt door de taalarmoede binnen de betreffende gezinnen.’34
In de gemeente Nieuwegein is in december 2008 de cursus 'Schooltaal en ouderparticipatie' van start
gegaan. Aan deze cursus nemen 10 ouders deel die nog niet zo goed Nederlands spreken.35 De cursus
wordt verzorgd door Regionaal Opleidingscentrum (ROC) Midden Nederland en bestaat uit 8
bijeenkomsten waarin veel ruimte is voor eigen vragen en wensen van de deelnemers. De ouders
krijgen onder andere veel informatie over de lessen en gang van zaken op school, leren 10
minutengesprekken te voeren of zelf op een leerkracht af te stappen. De cursus is een initiatief van
de gemeente en uitgewerkt door de Brede School Fokkesteeg en het ROC. De Brede School is een
samenwerkingsverband tussen de drie basisscholen van de Driemaster in Fokkesteeg, SWN (Stichting
Welzijn Nieuwegein en omgeving), Vitras (jeugdzorg en maatschappelijk werk) en Kind en Co
(Peuterspeelzaal en Buitenschoolse opvang). Bij de gemeente Nieuwegein is financiering gevonden
voor het project uit het budget voor educatie, waardoor de cursus gratis aan de deelnemers kan
worden aangeboden. De cursus 'Schooltaal en ouderparticipatie' van de Brede School Fokkesteeg is
een pilot-project. Als deze voor deelnemers en scholen een succes blijkt, dan zal mogelijk bij
meerdere scholen en ook peuterspeelzalen een dergelijke cursus worden aangeboden.
De gemeente Gouda is in 2006 een cursus gestart getiteld ‘Ja, ik wil …’ gericht op autochtone
laaggeletterde ouders van leerlingen van basisscholen in de gemeente Gouda.36 Het doel van deze
cursus was onder andere de versterking van het taalniveau van de deelnemers,
opvoedingsondersteuning geven, versterking van de betrokkenheid van de ouders bij school,
samenleving en verwerving van competenties waarmee de deelnemers hun kinderen beter kunnen
begeleiden in hun schoolcarrière. Overkoepelend doel is aldus de kans te vergroten dat deze
kinderen een startkwalificatie halen en daarmee een betere startpositie op de arbeidsmarkt
verwerven. Helaas, zo vermeldt de notitie naar aanleiding van de cursus, zijn de resultaten
bedroevend. De docent is een jaar lang fulltime bezig geweest met werven. Ondanks deze
inspanningen is er tot dusver geen enkele deelnemer geworven die afkomstig is uit de doelgroep
(autochtone laaggeletterde ouders van leerlingen van basisscholen in de gemeente Gouda). Wel zijn
er als gevolg van de campagne deelnemers geworven die niet tot de doelgroep behoorden, zoals
mensen van buitenlandse afkomst of personen die, doordat zij werken, niet overdag naar de cursus
voor laaggeletterde ouders konden komen. De deelnemers van buiten de doelgroep zijn
doorgestuurd naar de reguliere avondgroepen van het ROC ID College. Dat er tot dusver geen enkele
deelnemer uit de doelgroep is geworven, had verschillende oorzaken: de doelgroep was (te) eng
gedefinieerd, veranderingen aan de kant van de opdrachtgever, personeelsreductie. Als gevolg van
personele wisselingen is relatief veel tijd besteed aan vergaderingen; het aantal uren (5 uur per
week) bleek daardoor te beperkt. Als gevolg van het gebrek aan tijd kon er onvoldoende worden
samengewerkt met andere projecten die via basisscholen laaggeletterde ouders werven (o.a.
Haaglanden, Bollenstreek, Rotterdam, provincie Groningen).

34
35
36

Zie www.taalkrachtvoorgemeenten.nl.
Zie www.nieuwegein.nl/redir.asp?targetID=6655.
Zie www.basisvaardigheden.nl/pdf/Basisschool.pdf.

18

De Dienst Maatschappelijke ontwikkeling in Amsterdam heeft de cursus 'Taal en
ouderbetrokkenheid’ ontwikkeld. Deze cursus dient om de taalachterstand van ouders te verkleinen
en tegelijkertijd hun betrokkenheid bij school te stimuleren.37 Zo hebben veel scholen reeds de
mogelijkheid voor ouders gecreëerd om via school een taalcursus te volgen. Deze ontwikkeling sluit
aan op de verantwoordelijkheid die gemeenten opgedragen hebben gekregen.
- Intentieverklaring Taal en Ouderbetrokkenheid
Door de PO-Raad, VO-raad, MBO-Raad en FORUM is een intentieverklaring ‘Taal en
Ouderbetrokkenheid’ opgesteld (september 2009). Deze organisaties onderschrijven het grote
belang van beheersing van de Nederlandse taal en van betrokkenheid van ouders bij de school van
hun kind. Om te bevorderen dat laag taalvaardige ouders met kinderen in vroeg- en voorschoolse
educatie, primair, voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs het Nederlands beter gaan beheersen
en meer betrokken zijn bij de school en bij de schoolloopbaan van het kind, zetten deze
onderwijssectoren zich in om een aanbod gericht op taal en ouderbetrokkenheid te doen. Zij willen
het probleem van taalachterstand bij jonge kinderen aanpakken: allochtone leerlingen die lagere
onderwijsresultaten scoren; de kans om voortijdig schoolverlater te worden is voor allochtone
leerlingen uit de eerste generatie 2,5 keer zo groot als voor hun autochtone medeleerlingen; veel
ouders spreken echter onvoldoende Nederlands en zijn daarmee onvoldoende adequaat toegerust
om hun kinderen in de Nederlandse samenleving, waaronder de school, te begeleiden. Daarom
stellen zij programma’s voor die zich richten op een betere beheersing van het Nederlands, het
versterken van de onderlinge relatie ouder, kind en school en op het vergroten van de
ouderparticipatie en kunnen de opstap vormen tot een inburgeringsvoorziening.
Deze programma’s worden bij voorkeur aangeboden op scholen met meer dan 25%
gewichtenleerlingen (Primair Onderwijs) of met een leerplusarrangement (Voortgezet Onderwijs),
waarbij de school een ondersteunende rol heeft. De uitvoering is in handen van ervaren NT238docenten van het ROC. Deze programma’s dienen een structureel karakter te krijgen door
verankering in het langetermijnbeleid van gemeenten en in het beleid van scholen. Gemeenten
dienen de programma’s op te nemen in hun participatiebeleid en betrokken scholen bieden de
programma’s structureel aan (onder verantwoordelijkheid van een ROC). De PO-Raad, VO-raad, MBO
Raad en FORUM denken dat deze aanpak gaat werken omdat zij uitgaat van de inventarisatie van
een aantal succesfactoren (gebaseerd op een inventarisatie van de reeds bestaande taal- en ouder
betrokkenheidsprogramma’s). Deze succesfactoren zijn volgens hen achtereenvolgens: ‘het
programma dient laagdrempelig te zijn, het loont cursussen te geven op locaties die veilig en
toegankelijk zijn voor ouders en het programma dient vraaggestuurd te zijn. Om ouders te kunnen
verleiden de taal te leren en betrokken te zijn bij de school is het een voorwaarde te weten wat zij
‘verleidelijk’ vinden; Het programma dient praktijkgericht te zijn. Door lessen over taal en
ouderbetrokkenheid op de school aan te bieden, gebaseerd op de dagelijkse praktijk van de school,
spreek je mensen aan op wat ze belangrijk vinden: hun kind; deelname aan het programma dient
vrijwillig te zijn.’
3.4

Buitenlandse initiatieven

De onderzoekers hebben, om een volledig beeld te krijgen, ook onderzocht of in het buitenland iets
dergelijks als de verbrede leerplicht speelt. Uit het rapport ‘Over grenzen’ uit 2001 blijkt dat in
andere landen (België, Engeland, Ierland, Nieuw-Zeeland, Duitsland) juist de nadruk is verlegd van
repressie naar preventie en van ingrijpen in de opvoedingsverantwoordelijkheid van de ouders naar

37
38

Zie de site www.ouderbetrokkenheid.nl.
Nederlands als tweede taal.

19

het bieden van vroegtijdige hulp en ondersteuning bij de opvoeding. In de vijf verkende landen
hebben de ouders (en kinderen) een wettelijk recht op hulp. De overheid heeft de plicht deze
gevraagd en ongevraagd te bieden en te waarborgen. De ouders worden weliswaar gezien als de
eerstverantwoordelijken voor het welzijn van hun kinderen, maar zij moeten daarbij als
vanzelfsprekend kunnen rekenen op maatschappelijke zorg indien zij deze zware
verantwoordelijkheid niet geheel op eigen kracht kunnen dragen. De opvoeding van kinderen wordt
in deze landen beschouwd als een aangelegenheid waarvoor de samenleving c.q. de overheid, naast
en samen met de ouders, medeverantwoordelijk is. De nadruk ligt echter ook in deze landen in
eerste instantie op vrijwilligheid.
Om te kunnen bezien of het concept verbrede leerplicht ook in andere Europese landen onderwerp
van discussie is, hebben de onderzoekers een aantal buitenlandse respondenten benaderd om te
bezien of in de betre ffende landen iets dergelijks als de verbrede leerplicht speelt. Uit de reacties van
de respondenten blijkt dat er in de onderzochte landen geen sprake is van initiatieven die
vergelijkbaar zijn met de mogelijke invoering van een verbrede leerplicht. Wel wordt in bepaalde
landen gepoogd om via andere middelen, hetzij ouders, hetzij kinderen, te verplichten om de taal
van het verblijfsland te gaan beheersen. Daarom worden hier ook de initiatieven genoemd die niet
rechtstreeks de verbrede leerplicht raken, maar wel de taalbeheersing van hetzij de ouders, hetzij
het kind, proberen te verbeteren.
- Duitsland
In het Coalitieakkoord van oktober 2009 geven de coalitiepartijen prioriteit aan taalbeheersing en
alfabetisering bij volwassenen, zeker waar het gaat om allochtone ouders van kinderen die in
Duitsland zijn geboren. Migranten zouden een taalcursus of andere opleiding aangeboden moeten
krijgen. Voor ouders van kinderen overweegt de nieuwe regering dit in de toekomst verplicht te
stellen indien het niet beheersen van de Duitse taal door de ouders het welzijn van het kind bedreigt.
De nieuwe Duitse regering lijkt hiermee een vergelijkbaar concept als dat van de verbrede leerplicht
voor ogen te hebben. Onduidelijk is hoe hier in Duitsland vorm aan gegeven gaat worden. Op dit
moment bestaan er in Duitsland aandacht voor het leren van Duits op vrijwillige basis, speciaal door
ouders en hebben verschillende deelstaten maatregelen getroffen voor kinderen.
* Landelijke vrijwillige initiatieven om de Duitse taal te leren
Wolfgang Schauble (Minister van Binnenlandse Zaken) gaf in juli 2009 het startsein voor een nieuwe
campagne, gericht op het volgen van Duitse taalcursussen. De Duitse regering heeft in 2009 174
miljoen Euro uitgetrokken voor cursussen Duits, aangeboden door de overheid. Ook speciale
cursussen gericht op ouders worden aangeboden.
Uit een nieuwsbericht d.d. 9 juli 2009, van GMA-news:39 ‘In order for children to be successful in
Germany, their parents have to understand German too. Poor language comprehension can make it
often impossible for parents to function in the school system. Children learn better when they learn
the language. When Mom and Dad learn it, too, they learn infinitely better.’ According to
government statistics, some 16 percent of all immigrant children do not finish school, as compared
with 7.3 percent of all ethnically German pupils – a problem experts attribute in large part to
insufficient language skills. The 900-hour ‘parent integration course’ will be held in classrooms of
schools around Germany. 45 additional hours of instruction on democracy, politics, culture and
German history are also offered. Depending on the parents’ immigration status, the courses are
either free or cost 1 Euro per hour. Parents who complete the course successfully are entitled to a 50
percent rebate.

39

Zie www.gmanews.tv/167052

20

* Verplicht taalonderwijs voor kinderen
In diverse deelstaten, waaronder Nordrhein--Westfalen en Beieren, moeten kinderen een jaar voor
ze naar de basisschool mogen, een spraaktest afleggen. Blijkt hun Duitse taalbeheersing
onvoldoende te zijn, dan moeten ze een taalcursus volgen. Als de kinderen al naar een vorm van
kleuteronderwijs gaan, vervalt deze verplichting. Ouders die weigeren hieraan mee te werken,
krijgen een boete. In het Coalitieakkoord van oktober 2009 geeft de Duitse regering aan een
verplichte taaltoets voor alle kinderen met de daaraan gekoppelde verplichting voor scholing indien
uit de toets blijkt dat de beheersing van de Duitse taal onvoldoende is, te ondersteunen. De
verantwoordelijkheid voor wetgeving en uitvoering ligt echter op deelstaatniveau. Hierbij moet
worden aangetekend dat de leerplichtige leeftijd in Duitsland op 6-jarige leeftijd begint en de
verplichte taaltoets wordt afgenomen op 4-jarige leeftijd. In Nederland gaan bijna alle kinderen van 4
jaar reeds naar school (ook al geldt in Nederland de leerplicht pas vanaf 5 jaar).
- België (Vlaanderen)
In het Vlaamse onderwijsrecht geldt een criterium van taalachterstand bij de toegang tot scholen in
het primair en secundair onderwijs. Het Gelijke Onderwijskansen Decreet (GOK-Decreet) maakt het
mogelijk om leerlingen zodanig te spreiden over de scholen in een gemeente dat er een evenwichtige
samenstelling van leerling-populatie naar mate van taalbeheersing ontstaat.40
Vlaanderen kent een wettelijke inburgeringsplicht die op een aantal punten vergelijkbaar is met de
inburgeringsplicht in Nederland. Een belangrijk verschil is dat in Vlaanderen sprake is van een
inspanningsverplichting (aanwezigheid bij cursus) terwijl in de Nederlandse wet een
resultaatverplichting (slagen voor het examen) geldt. Voorts blijkt uit onderzoek in België
(Vlaanderen) dat mensen Nederlands moeten leren als ze een huurcontract willen aangaan voor een
sociale huurwoning.41 Inmiddels is bekend dat de Vlaamse Vereniging voor het onderwijs in de
biologie, de milieuleer en de gezondheidseducatie (VOB) samen met de Liga voor Mensenrechten,
besloten hebben om bij het Belgisch Grondwettelijk Hof de vernietiging van enkele artikelen,
specifiek die betrekking hebben op deze taaleis, uit de gewijzigde Vlaamse Wooncode te vorderen.
Zij stellen dat deze omstreden bepalingen onverzoenbaar zijn met het anti-discriminatiebeginsel en
het recht op een behoorlijke huisvesting in samenlezing met de stand-stillverplichting.
-Denemarken
Volgens de respondent kent Denemarken geen vergelijkbaar initiatief ten aanzien van een verbrede
leerplicht. Wel bestaat veel aandacht voor het leren van de Deense taal, maar dan voornamelijk
gericht op hetzij het kind, hetzij de volwassene zelf, en niet zozeer in de connexiteit ouder-kind.
Denemarken zet vooral in op ouderbetrokkenheid. Dat betekent dat het zo kan zijn, dat ouders
worden verplicht tot het bijwonen van ouderavonden op de school van hun leerplichtige kind. Blijven
de ouders weg, dan kan een boete worden opgelegd.
-Verenigd Koninkrijk
Volgens de respondent kent het Verenigd Koninkrijk geen vergelijkbaar initiatief ten aanzien van een
verbrede leerplicht. Wel bestaat veel aandacht voor het leren van de Engelse taal, maar dan
voornamelijk gericht op hetzij het kind, hetzij de volwassene zelf, en niet zozeer in de connexiteit
ouder-kind.

40
41

Zie hierover een binnenkort te verschijnen artikel van Frank Ornelis en Bengt Verbeeck, Streven naar
gelijke onderwijskansen in Vlaanderen.
Zie onder andere www.steunpunt.be.

21

- Zweden
Volgens de respondent kent Zweden geen vergelijkbaar initiatief ten aanzien van een verbrede
leerplicht. Wel bestaat veel aandacht voor het leren van het Zweeds, maar dan gericht op hetzij het
kind, hetzij de volwassene zelf, en niet zozeer in de connexiteit ouder-kind.

22

Hoofdstuk 4
4.1

Juridische grondslagen en randvoorwaarden voor een verbrede leerplicht

Inleiding

In dit hoofdstuk staat de vraag centraal in hoeverre er in het internationale, EG- en nationale recht
juridische mogelijkheden en beperkingen zijn te vinden om over te gaan tot het instellen van een
verbrede leerplicht. In het hiernavolgende zal worden bezien welke mogelijkheden er bestaan om op
grond van het internationale, EG- of nationale recht ouders te verplichten de Nederlandse taal te
leren, omdat bij hun kind het risico op een taalachterstand in het Nederlands is gesignaleerd.
Eveneens zal worden ingegaan op de vraag of indien uit deze regels een verplichting valt af te leiden,
ten aanzien van de uitwerking daarvan dan mogelijk een beperking bestaat voor de nationale
wetgever. Bij het bestaan van een mogelijke verplichting om de Nederlandse taal te leren voor
ouders moet dan worden gedacht aan de zogenaamde kinderrechten en de verschillende verdrags-,
verordening, richtlijn en wetsartikelen over de verantwoordelijkheid van ouders voor hun kinderen.
Ten aanzien van de mogelijke beperkingen bij de invoering van een verbrede leerplicht moet worden
gedacht aan de klassieke vrijheidsrechten, zoals non-discriminatie, familieleven en taal- en
cultuurrechten.
Na de inventarisatie van de mogelijkheden, aanknopingspunten en begrenzingen van een verbrede
leerplicht voortvloeiende uit het internationale, EG- en nationale recht, zullen de randvoorwaarden
en de vormgeving van een mogelijke verbrede leerplicht worden uiteengezet. Daartoe zal een viertal
inhoudelijke vragen worden behandeld die relevant zijn voor de vraag of het juridisch mogelijk is een
verbrede leerplicht voor ouders in te voeren. Gesproken kan dan ook worden van juridische
randvoorwaarden voor de invoering van een verbrede leerplicht. Het betreft een tweetal
causaliteitsvragen met betrekking tot de taalvaardigheid van de ouder en van de taalachterstand van
het kind, de vraag of het risico van een taalachterstand überhaupt meetbaar is en ten slotte de meer
juridisch getinte vraag of er minder zware middelen zijn om te bewerkstelligen dat de
taalachterstand van jonge kinderen wordt verminderd of weggenomen.
4.2

Juridische grondslag voor een maatregel voor verplichte deelname aan een taalcursus, en
de daaraan verbonden beperkingen

4.2.1 Vanuit internationaal oogpunt
In het internationale recht bestaat zeker aandacht voor de rol van het recht bij de ouderlijke
opvattingen aangaande verzorging en opvoeding van een kind. Binnen het internationale recht is
onderscheid te maken tussen twee categorieën mogelijkheden binnen het recht ter rechtvaardiging
om verplichtingen op te leggen ter vervanging of aanvulling van de ouderlijke opvattingen over
verzorging en opvoeding van een bepaald kind door de overheid.42
De eerste mogelijkheid bestaat uit het stellen van tamelijk nauwkeurige grenzen aan ouderlijke
opvattingen met betrekking tot zaken waarover een duidelijke maatschappelijke consensus bestaat.
Ouders zijn bijvoorbeeld niet vrij hun kinderen te laten werken of om te weigeren hen naar school te
laten gaan. Wettelijke bepalingen zoals die betrekking hebben op kinderarbeid en leerplicht vorme n
inbreuken op de ouderlijke autonomie. Dergelijke inbreuken zijn algemeen geaccepteerd en geven
de ouders een duidelijke waarschuwing wat een veronachtzaming van de zorg voor hun kind vormt.
Tevens is de bevoegdheid tot ingrijpen door de overheid nauwkeurig omschreven en beperkt.
De tweede mogelijkheid betreft wettelijke bepalingen over kinderen waarover geen duidelijke
maatschappelijke consensus bestaat. Uit het internationale recht valt af te leiden dat dan uit moet

42

Vgl. Goldstein 1984, p. 13-14.

23

worden gegaan van de leer van een minimaal overheidsingrijpen en een zo min mogelijk dwingende
interventie.
Om tot een beantwoording van de vraag te komen of ouders kunnen worden verplicht de
Nederlandse taal te leren, indien bij hun kind het risico op een taalachterstand in het Nederlands
wordt vastgesteld, wordt in het navolgende ingegaan op een aantal internationale verdragen,
waaruit wellicht een dergelijke plicht zou kunnen voortvloeien. Tevens zal hierbij worden bezien of
uit deze internationale verdragen beperkingen bij het opleggen van een dergelijke plicht volgen.
Achtereenvolgens zullen in paragraaf 4.2.1 en verder de volgende verdragen aan de orde komen: het
Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind; het Internationaal Verdrag inzake
Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR); het Internationaal Verdrag inzake Sociale en Culturele
Rechten (IVESCR); het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM); het Europese
Handvest voor regionale talen of talen van minderheden, het Kaderverdrag ter bescherming van
nationale minderheden en ten slotte het Europees Sociaal Handvest (ESH).
4.2.1.1 Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind
Het begrip ‘belang van het kind’ wordt in wetgeving en rechtspraak op verschillende plaatsen
gebruikt. In internationale verdragen en richtlijnen komt het begrip ‘best interest of the child’ voor,
onder andere in art. 3, eerste lid, Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK). Wat
betreft de definitie van kind geeft het verdrag in art. 1 aan dat daaronder iedereen jonger dan 18 jaar
wordt verstaan, tenzij volgens het op het kind van toepassing zijnde recht de meerderjarigheid
eerder wordt bereikt. Staten eerbiedigen de rechten van het kind voor ieder kind onder hun
rechtsbevoegdheid. De rechten inzake privé– en gezinsleven worden geëerbiedigd. Het recht op een
toereikende levensstandaard, onderwijs, bescherming van godsdienst, taal en cultuur van
minderheden wordt erkend. Het Kinderrechtenverdrag stelt normen en roept voor de
verwezenlijking daarvan verplichtingen in het leven voor Nederland, als verdragsstaat.
Art. 3 IVRK wordt beschouwd als het leidinggevende principe van dit verdrag. Het belang van het kind
dient een eerste overweging te zijn bij alle beslissingen die rond kinderen worden genomen. Art. 5
IVRK bepaal t dat verdragsstaten, zoals Nederland, de verantwoordelijkheden, rechten en plichten
van ouders eerbiedigen, voor het voorzien in passende leiding en begeleiding bij de uitoefening van
de rechten uit het Verdrag, op een wijze die verenigbaar is met de zich ontwikkelende vermogens
van het kind. Art. 6 betreft het recht van het kind op de ruimst mogelijke mate van ontwikkeling. Art.
18, eerste lid, IVRK bepaalt dat ouders of voogden de eerste verantwoordelijkheid hebben voor de
opvoeding en ontwikkeling van het kind. Het belang van het kind is hun allereerste zorg. Art. 18,
tweede lid, IVRK bepaalt dat staten passende bijstand verlenen aan ouders en voogden bij de
uitoefening van hun verantwoordelijkheden die de opvoeding van het kind betreffen, en dat zij de
ontwikkeling van instellingen, voorzieningen en diensten voor kinderzorg waarborgen. Uit deze
verdragsbepalingen blijkt dat de rechten van het kind onlosmakelijk zijn verbonden met de rechten
en plichten van de ouders. Het zijn de ouders (voogden) die eerst verantwoordelijk zijn voor de
verzorging en opvoeding van het kind en de overheid heeft de verplichting de ouders hierbij te
ondersteunen.
Het IVRK eerbiedigt de verantwoordelijkheden, rechten en plichten van de ouders, waarbij de ouders
rekening moete n houden met de zich ontwikkelende vermogens van het kind. De artikelen 5, 18 en
19 IVRK zijn derhalve met elkaar verbonden. Art.18 IVRK hangt nauw samen met en is een uitwerking
van art. 5 IVRK over de rol van de ouders om hun kind te voorzien van passende leiding en
begeleiding bij de uitoefening van de rechten uit het IVRK, hierbij ondersteund door de overheid.43

43

Meuwese 2005, p. 151.

24

Art. 18 IVRK betreft de verantwoordelijkheid van ouders om hun kinderen te verzorgen en op te
voeden en de rol van de overheid hierbij. De discussies over deze bepaling gingen vooral over de
vraag wat het karakter van de bijstand van de overheid was ter ondersteuning bij de opvoeding.
Moet de staat het recht hebben te interveniëren? Ook als dat door de ouders niet is gewenst? Er
werd besloten dat het ging om het verschaffen van financiële of andere materiële ondersteuning.44
Art. 30 IVRK bepaalt dat in die verdragsstaten waarin etnische of godsdienstige minderheden,
taalminderheden of personen behorend tot de oorspronkelijke bevolking voorkomen, het kind dat
daartoe behoort niet het recht wordt ontzegd tezamen met andere leden van zijn of haar groep zijn
of haar cultuur te beleven, zijn of haar eigen godsdienst te belijden en ernaar te leven, of zich van zijn
of haar eigen taal te bedienen. Het geeft kinderen die behoren tot een minderheidsgroep het recht
hun eigen taal te kunnen spreken. Art. 30 IVRK is gelijkluidend aan art. 27 IVBPR, maar dan gericht op
kinderen. Ondanks de negatieve formulering van dit artikel (zal het recht niet worden ontzegd) wordt
aangenomen dat hieruit voor kinderen wel degelijk rechten kunnen voortvloeien en een positieve
verplichting voor de verdragsstaat voortvloeit om de verwerkelijking van deze rechten mogelijk te
maken of inbreuken te voorkomen. Met betrekking tot dit artikel betoogt Meuwese c.s.:
‘Taalminderheden hebben het recht hun eigen taal te gebruiken. Dit betekent niet dat kinderen altijd
geheel in de eigen taal moeten worden onderwezen. Het kan soms juist niet in hun belang zijn, als zij
daardoor bijvoorbeeld minder kansen hebben op de arbeidsmarkt. Het uitgangspunt is dat taal een
deel is van de identiteit van minderheidsgroeperingen en dat deze beschermd moet worden. Dit
recht is niet beperkt tot scholen, maar gaat ook over het gebruik van de eigen taal in bijvoorbeeld de
media.’45
4.2.1.2 Het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten
Ook in het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) is een aantal
relevante artikelen te vinden die relevant zijn voor de juridische mogelijkheden voor de invoering van
een verbrede leerplicht, alsmede de beperkingen die aan een dergelijke invoering zijn verbonden.
Art. 17 kent een bescherming tegen willekeurig of onwettige inmenging in het privé- en gezinsleven
(vergelijkbaar met art. 8 EVRM, zie verder in deze paragraaf). Art. 26 IVBPR formuleert een algemeen
gelijkheidsbeginsel. Art. 27 IVBPR vermeldt dat in staten waar zich etnische, godsdienstige of
linguïstische minderheden bevinden, aan personen die tot die minderheid behoren niet het recht
mag worden ontzegd, in gemeenschap met andere leden van hun groep, hun eigen cultuur te
beleven, hun eigen godsdienst te belijden en in de praktijk toe te passen, of zich van hun eigen taal te
bedienen.46 Dit impliceert dat deze bepalingen het recht voor minderheden inhouden om zelf te
kiezen welke taal men thuis (met de kinderen) wil spreken.
4.2.1.3 Het Internationaal Verdrag inzake Sociale en Culturele Rechten
In het Internationaal Verdrag inzake Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) wordt in art. 10, eerste lid,
bepaald dat de grootst mogelijke bescherming en bijstand dient te worden verleend aan het gezin,
dat de natuurlijke en fundamentele kern van de maatschappij vormt, in het bijzonder bij de stichting
daarvan en zolang het de verantwoording draagt voor de zorg voor en de opvoeding van kinderen die
nog niet in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien.

44
45
46

Meuwese 2005, p. 150.
Meuwese 2005, p. 251.
Zie voor de nadere invulling van art. 27 IVBPR General Comment Committee on Human Rights, UN
doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 en tevens de VN Declaration on the rights of persons belonging to
national or ethnic, religious and linguistic minorities (1992).

25

4.2.1.4 Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Strekken de rechten gegeven aan het kind onder het EVRM zo ver dat hun ouders verplicht kunnen
worden de Nederlandse taal te leren? In hoeverre is het verenigbaar met het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens om ouders te verplichten de Nederlandse taal te leren? Deze vragen komen
in dit onderdeel aan de orde. Met name de discriminatieverboden (art. 14 EVRM en art. 1 Twaalfde
Protocol) en het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (art. 8 EVRM) spelen bij de
beantwoording van deze vraag in EVRM kader een rol.
Zodra sprake is van een verplichting tot het leren van Nederlands, op grond van – waarschijnlijk –
dreigen met (financiële) sancties, komt art. 14 EVRM (het discriminatieverbod) in beeld. Naar vaste
jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), is sprake van
discriminatie (in dit geval tussen ouders van wie het kind een risico op taalachterstand loopt en
andere ouders) indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het verschil in behandeling
ontbreekt. Daarbij wordt bezien of de ongelijkheid in behandeling een legi tiem doel dient en of er
proportionaliteit bestaat tussen het doel (i.c. wegwerken taalachterstand bij kind) en de aangewende
middelen (verplichting leren Nederlands, evt. met sanctiedreiging). Is het middel ongeschikt voor het
bereiken van het doel, dan dreigt een schending van art. 14 EVRM of van art. 1 Twaalfde Protocol. Bij
de beoordeling van de geschiktheid van het middel, genieten de Verdragspartijen een ‘margin of
appreciation’. Het gelijkheidsbeginsel van art. 14 EVRM vereist de combinatie met een ander EVRMrecht; art. 1 van het Twaalfde Protocol kent deze koppeling niet en is dus vergelijkbaar met het
hiervoor besproken art. 26 IVBPR.
Hoe verhoudt een verbrede leerplicht zich tot deze eisen? Een regeling waarbij aan bepaalde
categorieën personen de verplichting wordt opgelegd een bepaald niveau van taalbeheersing te
verwerven, maakt onderscheid op grond van taal. Daarmee valt een dergelijke regeling binnen de
reikwijdte van art. 14 EVRM en art. 1 van het Twaalfde Protocol, die immers discriminatie op grond
van taal expliciet verbieden.47 Een aanpak van taalachterstand alleen gericht op allochtone ouders,
zou leiden tot een vorm van discriminatie wegens ras en daarom strijdig zijn met art. 14 EVRM, art.
2(1)(a) Verdrag tegen rassendiscriminatie en art. 3(1)(g) van Richtlijn 2004/43/EG. Het doel van de
verbrede leerplicht, voortkomend uit de bezorgdheid van de overheid dat kinderen, vanwege een
volstrekt tekortschietende taalvaardigheid van hun ouders, het contact met de samenleving en
school verliezen, of in hun toekomstmogelijkheden worden beperkt en mogelijkerwijs uiteindelijke
marginaliseren en het contact met de Nederlandse samenleving verliezen, zal allicht als legitiem doel
worden beoordeeld. Het definiëren van de groep naar het criterium van taalachterstand zou evenwel
mogelijk zijn.48 Is het opleggen van een verbrede leerplicht, met andere woorden de verplichting
voor ouders om Nederlands te leren, indien er bij hun kind het risico op taalachterstand is
geconstateerd, proportioneel? Een abstracte proportionaliteitstoets is hierbij lastig. De
beantwoording hangt onder meer af van de opgelegde sanctie, de kosten voor het volgen van een
cursus, de tijd die het kost om een cursus te volgen en wat het volgen van de cursus betekent voor
de persoonlijke situatie van de ouder en het gezin.49
Ter invulling van de proportionaliteitstoets zou in ieder kunnen worden gedacht aan de hierna in het
EG-gedeelte te bespreken zaak Groener.50 Daarin speelde ook een rol dat het vereiste niveau van
taalbeheersing moet aansluiten bij de noodzakelijk geachte taalbeheersing. Dit zou betekenen dat

47
48
49
50

Vgl. Lawson 2005, p. 129.
Zie hierover bijvoorbeeld het advies van de Onderwijsraad uit 2005, Bakens voor spreiding en
integratie.
Een aanwijzing kan misschien worden gelezen in de Aanbeveling van de Raad van Europa, Rec. (1984)
4 on parental responsibilities.
HvJ EG 28 november 1989, C-379/87, o.a. in AA 1990, p. 304 e.v.

26

ten aanzien van de verbrede leerplicht duidelijk moet vaststaan welk niveau van Nederlands de
betrokken ouder zou moeten verwerven. Dit om een dergelijke proportionaliteitstoets onder het
EVRM mogelijk te maken.
Het EHRM heeft echter nog geen met de invoering van een verbrede leerplicht toepasselijke
uitspraken gedaan, dus is het nog niet duidelijk of de Verdragsstaten inzake de invoering van een
verbrede leerplicht, ten aanzien van de toepassing van art. 14 EVRM en/of art. 1 Twaalfde Protocol
juist een ruime of een beperkte ‘margin of appreciation’ zou toekomen. Daarnaast moet worden
bezien of de invoering van een verbrede leerplicht niet zou neerkomen op discriminatie op grond van
nationaliteit.51 Het invoeren van een verbrede leerplicht kan enigszins parallel lopen met het maken
van onderscheid naar nationaliteit. Dit is inherent aan taal. Bedacht moet worden dat het EHRM
slechts akkoord gaat met een mogelijk onderscheid naar nationaliteit (ook al is dat een indirect
gevolg van een verbrede leerplicht) indien de Verdragspartij zeer zwaarwegende gronden kan
aanvoeren.52
Is het denkbaar dat ook art. 8 EVRM een rol speelt bij de vraag naar de juridische mogelijkheden voor
een verbrede leerplicht? Ten aanzien van duurzaam verblijvende vreemdelingen en de beheersing
van de nationale taal, oordeelt het EHRM dat het voldoende is dat een vreemdeling de taal beheerst
op het niveau ‘to pursue a normal every day life’. Lawson zegt over de relatie taal, beheersing van de
nationale taal en de link met art. 8 EVRM (aan de hand van de uitspraak inzake Slivenko)53 het
volgende: ‘De conclusie lijkt mij onontkoombaar de het Hof in beginsel niet akkoord gaat met een
uitzetting die uitsluitend gebaseerd is op een door de autoriteiten onvoldoende geacht niveau van
integratie, tot uiting komend in een onvoldoende geachte beheersing van de nationale taal’. Hij
vervolgt: ‘Intussen blijft natuurlijk nog wel de vraag hoe het Hof zou reageren op de situatie waari n
een staat minder ingrijpende gevolgen verbindt aan een slechte beheersing van de landstaal. Zou een
administratieve boete ook disproportioneel worden geacht? De enige aanwijzing waarover we
beschikken is dat de Grand Chamber in twijfel trekt of de beheersing van de taal überhaupt een
relevant criterium is om de mate van sociale integratie vast te stellen.’54
4.2.1.5 Het Europese Handvest voor regionale talen of talen van minderheden en het Kaderverdrag
ter bescherming van nationale minderheden
Dit relatief onbekende Europese Handvest is voor Nederland in werking sinds 1998. 55 Dit Handvest is
van toepassing op autochtone talen, zoals het Fries. Met betrekking tot het Kaderverdrag ter
bescherming van nationale minderheden, dat voor Nederland in werking is sinds 2005 56 gelden ook
alleen de Friezen als nationale minderheid. Uit deze categorisering, Friezen zijn een nationale
minderheid, vloeien ook taalrechten voort.57 Zo is in het primair en voortgezet onderwijs in de
provincie Friesland, het vak Fries verplicht.58 Voort hebben personen die communiceren met lokale
overheden het recht dit in het Fries te doen (art. 2:7 Awb).

51
52
53
54
55
56
57
58

Lawson 2005, p. 124.
Vgl. EHRM 16 september 1996, appl.nr. 17371/90, Gaygusuz, o.a. in NJ 1998/738 en EHRM 30
september 2003, appl.nr. 40892/98, o.a. in EHRC 2003, 89 m.nt. A. Woltjer.
EHRM 9 oktober 2003, appl .nr. 48321/99.
Lawson 2005, p. 132.
Trb. 1993, 1.
Trb. 1995, 73, 77, 179.
Zie voor commentaar van de Commissie Meijers op de beperking van nationale minderheid tot alleen
de Friezen CM04-01 en CM 04-10.
Zie hierover verder Vermeulen 2007, p. 34.

27

4.2.1.6 Het Europees Sociaal Handvest
Art. 16 Europees Sociaal Handvest bepaalt dat de staat verplicht is de economische, wettelijke en
sociale bescherming van het gezinsleven te bevorderen om hierdoor de noodzakelijke voorwaarden
te scheppen voor de ontplooiing van het gezin als de fundamentele maatschappelijke eenheid. Onder
bescherming wordt verstaan het verlenen van sociale en gezinsuitkeringen, het treffen van fiscale
regelingen, het verschaffen van gezinshuisvesting e.d. Dit artikel ziet alleen op maatregelen in
sociaal -economisch kader.59
4.1.2.7 Tussenconclusie internationaal oogpunt
Het internationale recht neemt op grond van art. 3 IVRK het belang van het kind als een eerste
overweging bij alle beslissingen die rond kinderen worden genomen. Dit maakt het doel van de
verbrede leerplicht, voortkomend uit de bezorgdheid van de overheid dat kinderen, vanwege een
volstrekt tekortschietende taalvaardigheid van hun ouders, het contact met de samenleving en
school verliezen, of in hun toekomstmogelijkheden worden beperkt en mogelijkerwijs uiteindelijk
marginaliseren en het contact met de Nederlandse samenleving verliezen, allicht legitiem. Met het
concept verbrede leerplicht wordt gedoeld op een mogelijkheid om ouders waar nodig te verplichten
tot het volgen van een inburgeringsprogramma of een taalcursus Nederlands. In het algemeen mag
worden aangenomen dat een voorwaarde om succesvol te kunnen zijn in een bepaalde samenleving,
een goede beheersing van de dominante taal, noodzakelijk is – zowel als werknemer als opvoeder.60
Is het opleggen van een verbrede leerplicht, met andere woorden de verplichting voor ouders om
Nederlands te leren, indien er bij hun kind het risico op taalachterstand is geconstateerd,
proportioneel? Een abstracte proportionaliteitstoets is hierbij lastig. De beantwoording hangt onder
meer af van de opgelegde sanctie, de kosten voor het volgen van een cursus, de tijd die het kost om
een cursus te volgen, wat het volgen van de cursus betekent voor de persoonlijke situatie van de
ouder en het gezin, en of het gekozen instrument geschikt is voor het beoogde doel.
Taaleisen zijn als zodanig niet onverenigbaar met het internationale recht. In het algemeen kan
worden vastgesteld dat de rechten van taalminderheden niet zover reiken dat hen geen plicht tot het
beheersen van de Nederlandse taal zou kunnen worden opgelegd, indien dat in het belang van het
kind zou zijn. Met betrekking tot de doelgroep, verzorgende ouders, kan worden aangenomen dat
het op grond van het internationale recht slechts mogelijk is om de verbrede leerplicht op te leggen
aan alle ouders. De verbrede leerplicht dient op grond van het internationale recht aan te sluiten bij
de problemen die de overheid beoogt op te lossen. De problemen waarvoor de verbrede leerplicht
poogt een oplossing te bieden kunnen zich voordoen bij alle ouders en leent zich dus niet voor een
groepsgewijze aanpak. Een groepsgewijze aanpak kan de toets aan het gelijkheidsbeginsel niet
doorstaan. Het uitgangspunt van een verbrede leerplicht dient de individuele situatie van het kind
c.q. de ouder te betreffen, dus ongeacht nationaliteit, herkomst, autochtoon, allochtoon, of sociale
status.
4.2.2 Vanuit EG-rechtelijk oogpunt
4.2.2.1 Inleiding: algemeen kader
Uitlegging van het Gemeenschapsrecht door het HvJ EG
In het Europese recht, althans het communautaire recht met betrekking tot de regeling van het vrij
verkeer van personen en diensten, stelt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
(hierna: HvJ EG) dat als uitgangspunt heeft te gelden dat de betreffende vrijheid ruim wordt

59
60

Meuwese 2005, p. 153.
Vermeulen 2007, p. 104

28

uitgelegd en de beperkingen daarop restrictief worden uitgelegd. In beginsel heeft iedere
Unieburger, dat wil zeggen: hij die de nationaliteit heeft van één van de lidstaten van de Europese
Unie, het recht om zich naar een ander lidstaat te begeven en zich daar te vestigen. Als toegelaten
beperkingen op dit recht gelden de eisen dat hij geen onevenredige belasting vormt voor het sociale
bijstandsstelsel van de ontvangende lidstaat, beschikt over een adequate ziektekostenverzekering en
geen gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid. Ten
aanzien van de openbare orde heeft het HvJ EG de definitie ontwikkeld dat de betrokkene een
actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de
samenleving. Zonder nader in details te treden, betekent dit dat aan de motivering van de weigering
van toegang tot het grondgebied of de verwijdering daarvan hoge eisen worden gesteld.
Voorts pleegt het HvJ EG gebruik te maken van het zogenoemde ‘effectiviteitsbeginsel’, dat kort
gezegd inhoudt dat het HvJ EG zoekt naar wegen waarop een gemeenschapsrechtelijke regel een zo
groot mogelijk ‘nuttig effect’ heeft, waardoor de door het gemeenschapsrecht toegekende vrijheden
zo optimaal mogelijk tot gelding kunnen komen. In die zin heeft het HvJ EG in het verleden allerlei
maatregelen veroordeeld die een ‘afschrikwekkende werking’ kunnen hebben in die zin, dat
Unieburgers daardoor worden ontmoedigd om van hun rechten op vrij verkeer gebruik te maken.
Het communautaire recht op vrij verkeer van personen geldt niet alleen voor Unieburgers, maar ook
voor hun familieleden ongeacht hun nationaliteit. Wanneer die familieleden afkomstig zijn uit een
land buiten de EU (‘derdelanders’) gelden soms aanvullende eisen, zoals het kunnen beschikken over
een geldig visum of een geldige verblijfskaart. Voor meerderjarige kinderen en (groot)ouders geldt de
algemene eis dat zij ‘ten laste’ zijn van de Unieburger.61
Categorieën rechthebbenden in het gemeenschapsrecht
In het Nederlandse vreemdelingenrecht worden Unieburgers en hun familieleden aangeduid als
‘gemeenschapsonderdanen’.62 Deze categorie omvat echter een grotere groep dan de Unieburgers
en hun familieleden, want ook ‘onderdanen’ van de EER (Noren, IJslanders, Liechtensteiners en
Zwitsers) worden onder deze categorie gerekend, evenals hun familieleden, ongeacht hun
nationalite it. Al deze groepen zijn uitgezonderd van de Nederlandse inburgeringsplicht. Naast de
groep Unieburgers en hun familieleden kent de EU een grote groep inwoners die de nationaliteit
hebben van een land buiten de EU. Deze ‘derdelanders’ hebben veelal een verblijfsstatus die
samenhangt met hun nationaliteit, hun verblijfsduur of toelatingsgrond.
Zo kunnen Turkse werknemers en hun familieleden rechten ontlenen aan het Associatierecht EEGTurkije, die hen op termijn een verblijfsrecht geeft dat in veel opzichten is te vergelijken met die van
Unieburgers.63 Voor andere ‘derdelanders’ gelden soms eveneens rechten op grond van een
Associatieovereenkomst met hun land van herkomst. Dergelijke rechten zijn veelal beperkt tot
discriminatieverboden op het gebied van arbeid.64 Voor het overige zijn in EG-verband richtlijnen tot
stand gebracht die aan derdelanders bijzondere rechten verlenen vanwege het feit dat zij langdurig
ingezetene,65 gezinshereniger,66 student67 of wetenschappelijk onderzoeker68 zijn.
De verschillende categorieën worden hieronder afzonderlijk besproken.
61
62
63
64
65
66
67
68

Het begrip ‘ten laste’ heeft het HvJ EG uitgelegd in de zaak Jia, HvJ EG 9 januari 2007, C-1/05.
Art. 1, aanhef en onder e, Vreemdelingenwet (Vw).
Het verblijfsrecht gebaseerd op art. 6 of 7 van Associatiebesluit 1/80, zie HvJ EG 20 september 1990, C192/89, Sevince.
HvJ EG, 2 maart 1999, C-416/96, El-Yassini, met betrekking tot de associatie EEG-Marokko.
Richtlijn 2003/109/EG.
Richtlijn 2003/86/EG.
Richtlijn 2004/114/EG.
Richtlijn 2005/71/EG.

29

4.2.2.2 Unieburgers en hun familieleden
- Categorieën rechthebbenden gemeenschapsrechtelijk vrij verkeer
Het gemeenschapsrechtelijke vrij verkeer van personen en diensten heeft zijn basis in art. 39 EG (vrij
verkeer van werknemers), art. 43 EG (vestiging als zelfstandige) en art. 49 EG (dienstverrichters en –
ontvangers). In de loop van de tijd zijn de categorieën rechthebbenden uitgebreid tot diegenen die
geen economische activiteiten verrichten (studenten,69 gepensioneerden70 en renteniers,71 en
uiteindelijk alle Unieburgers72). Een nadere uitwerking van deze rechten is te vinden in de
verblijfsrichtlijn 2004/38/EG. Daarin zijn tevens de beperkingen uitgewerkt die kunnen worden
gesteld aan het verblijfsrecht. De toegestane beperkingen mogen slechts betrekking hebben op
toereikende middelen van bestaan, ziektekostenverzekering en gevaar voor de openbare orde, de
openbare veiligheid of de volksgezondheid. Deze beperkingen kunnen betrekking hebben op de
weigering van toelating tot of de verwijdering van het grondgebied van de ontvangende lidstaat.
Verblijfsrechtelijke consequenties moeten bovendien in overeenstemming zijn met het
gemeenschapsrechtelijke evenredigheidsbeginsel, dat wil zeggen: geschikt en noodzakelijk zijn om
het gestelde, legitieme doel te bereiken. Het invoeren van nieuwe beperkingen of het uitbreiden van
de bestaande, toegelaten beperkingen is volgens het HvJ EG in strijd met het gemeenschapsrecht.
Overtredingen van nationaalrechtelijke, wettelijke bepalingen mogen niet tot verblijfsrechtelijke
consequenties leiden; zij mogen hoogstens worden bestraft door het opleggen van evenredige en
niet discriminatoire boeten.73
Het gemeenschapsrecht kent bovendien een verstrekkend verbod van discriminatie naar nationaliteit
(art. 39 EG specifiek, art. 12 EG algemeen). Dit verbod betreft zowel directe als indirecte discriminatie
en heeft daarmee tevens betrekking op maatregelen die ogenschijnlijk neutraal, maar in hun effect
discriminerend zijn. Het onderscheid naar nationaliteit betreft niet alleen raciale of culturele
kenmerken, maar heeft ook en vooral betrekking op onderscheid in staatkundige zin. In algemene zin
betekent dit dat aan Unieburgers geen strengere eisen of voorwaarden mogen worden gesteld dan
aan eigen onderdanen, noch op het punt van arbeidsgerelateerde omstandigheden (werktijden,
beloning) noch op het punt van welk sociaal of maatschappelijk aspect dan ook.74 Dit betekent dat
uitbreiding van bestaande of het invoeren van nieuwe belemmeringen of beperkingen afstuit op een
verdragsrechtelijke onmogelijkheid,75 het evenredigheidsbeginsel of het discriminatieverbod, dan
wel een combinatie daarvan.
- Beperkingen en belemmeringen
Beperkingen en belemmeringen bestaan uit alle maatregelen, aanvullende eisen of voorwaarden dan
wel feitelijke obstakels die een Unieburger ervan (kunnen) weerhouden om gebruik te maken van
zijn vrij verkeersrechten. Volgens het HvJ EG wordt alsdan afbreuk gedaan aan de effectieve werking
van het recht op vrij verkeer van personen en diensten. In dat licht bezien is het stellen van enige eis
van beheersing van de Nederlandse taal, waar die voorheen niet werd gesteld, op te vatten als een
maatregel die in strijd is met het Gemeenschapsrecht. De vraag is evenwel of dit onder al le
omstandigheden daadwerkelijk het geval is. Wanneer een taaleis geldt als voorwaarde voor het
69
70
71
72
73

74
75

Destijds richtlijn 93/96/EG.
Destijds richtlijn 90/365/EG.
Destijds richtlijn 90/364/EG.
HvJ EG 17 september 2002, C-413/99, Baumbast & R.
HvJ EG 25 juli 2002, C-459/99; BRAX; HvJ EG 25 juli 2008, C-127/08, Metock e.a. Niet discriminatoir
betekent in dit verband dat het boetebedrag niet wezenlijk mag verschillen van de boeten die voor
vergelijkbare overtredingen aan onderdanen van de betreffende lidstaat kunnen worden opgelegd.
Zie art. 7, tweede lid, EG verordening 1612/68, inzake sociale voordelen.
Vgl. art. 52 en 59 EG.

30

kunnen vervullen van een openstaande vacature, kunnen degenen die niet aan die taaleis kunnen of
willen voldoen die maatregel opvatten als een drempel of zelfs een blokkade voor de toegang tot de
arbeidsmarkt en dus als een uitholling van het recht om op gelijke voet een economische activiteit uit
te oefenen dan wel als een verboden (indirect) onderscheid naar nationaliteit. In die zin opgevat kan
de maatregel worden gezien als een (niet geoorloofde) afscherming van de nationale arbeidsmarkt.
Het (voldoende) beheersen van de Nederlandse taal kan evenwel ook anders worden bezien. Voor
het verrichten van een economische activiteit – waar het Gemeenschapsrecht van oudsher op is
gericht, of dat nu arbeid is die al dan niet in loondienst wordt verricht,of het verrichten of ontvangen
van diensten – is een goede communicatie essentieel, zowel binnen als buiten het specifieke
dienstverband. De beheersing van de taal zal wezenlijk kunnen bijdragen aan
ontplooiingsmogelijkheden binnen en buiten een dienstverband alsmede de maatschappelijke
integratie in de samenleving van het ontvangende land. Per slot van rekening is niet voor niets in de
EG-verordening voor werkzoekenden en werknemers (EG-verordening 1612/68) 76 bij de verboden
beperkingen een uitdrukkelijke uitzondering opgenomen voor voorwaarden met betrekking tot de
talenkennis die kan worden vereist voor het vervullen van een functie (art. 3 lid 1, in fine, van EG Vo
1612/68). In de zaak Groener77 legde het HvJ EG deze bepaling als volgt uit:
‘Het EEG-Verdrag verzet er zich niet tegen, dat een Lid-Staat een beleid voert tot bescherming en
stimulering van een taal, die zowel de nationale taal als de eerste officiële taal is. De uitvoering van
dat beleid mag echter niet leiden tot aantasting van een fundamentele vrijheid als het vrije verkeer
van werknemers. De eisen die bij de uitvoeringsmaatregelen van een dergelijk beleid worden gesteld,
mogen derhalve in geen geval onevenredig zijn aan het nagestreefde doel, en de wijze waarop zij
worden toegepast, mag niet leiden tot discriminatie van de onderdanen van andere Lid-Staten.’
Een dergelijke eis van beheersing van de taal moet functierelevant zijn. De vraag kan evenwel
worden gesteld of ‘functierelevant’ eng moet worden uitgelegd of ruim. Het is denkbaar dat met het
oog op de vervulling van een concrete functie daaraan strikt genomen geen taaleis kan worden
verbonden. Desalniettemin verkeert de betrokkene, door zijn beperkte taalbeheersing, in een
sociaal isolement en zijn de kansen op een andere functie (ontplooiingsmogelijkheden,
carrièreperspectieven) zeer beperkt. Als voorbeeld daarvoor kan een seizoenarbeider in de land- en
tuinbouw gelden. Voor de betreffende functie is een taaleis in strikte zin overbodig: groenten en fruit
praten gewoonlijk immers niet. Dat neemt evenwel niet weg dat een taaleis in ruime zin goed
verdedigbaar is, wanneer bijvoorbeeld de betrokkene wordt geacht de productinformatie of
gebruiksvoorschriften te kunnen lezen en begrijpen, die zijn vermeld op verpakkingen van
bestrijdingsmiddelen waarmee hij veelvuldig in contact komt. Eveneens in ruimere zin kan de
beheersing van de taal van het land van ontvangst wezenlijk zijn voor het menselijk contact in en
buiten het werk en daarmee voor de integratie in de samenleving van het betreffende land. Juist
daarmee wordt aan een andere doelstelling van de EU – de integratie – voldaan.78
4.2.2.3 Tussenconclusie
In de bovenvermelde zin opgevat zijn taaleisen voor Unieburgers en hun familieleden niet per se
onverenigbaar met het gemeenschapsrecht, wanneer ze de integratie dienen in het land van
ontvangst. Dat geldt temeer met het oog op de recente uitbreiding van de EU met de tien nieuwe
lidstaten in 2004 (waaronder de Baltische staten Letland, Estland en Litouwen, en Polen en Tsjechië)
en de uitbreiding met Roemenië en Bulgarije in 2007. Verdere uitbreiding van de EU in de nabije en

76
77
78

Pb. EG 1968, L 257.
HvJEG 28 november 1989, C-379/87, Groener, par. 19.
Vgl. HvJ EG 2 oktober 2003, C-148/02, Garcia Avello, par. 43.

31

verder weg gelegen toekomst zal het klemmende karakter van dit aspect nog meer onderstrepen.79
In de EU worden inmiddels zoveel talen van verschillende taalfamilies gesproken dat een soepele
integratie daardoor in gevaar kan komen. Op grond van het discriminatieverbod naar nationaliteit
mogen aan Unieburgers uit andere lidstaten geen andere (zwaardere) eisen worden gesteld dan aan
‘eigen’ onderdanen. Wanneer wordt uitgegaan van het criterium ‘taalachterstand’ als
onderscheidingsgrond kan dit echter zowel ‘eigen’ onderdanen als Unieburger uit andere lidstaten
betreffen.
Hoewel taaleisen aldus niet ondenkbaar en wellicht zelfs noodzakelijk kunnen zijn, is het afdwingen
met verblijfsrechtelijke consequenties niet mogelijk vanwege strijd met de gemeenschapsrechtelijke
vrij verkeerbepalingen.
4.2.2.4 Associatie EEG-Turkije
- Categorieën Turkse onderdanen in de Associatie EEG-Turkije
De EEG en Turkije sloten per 1 december 1964 een Associatieovereenkomst met het oog op nauwere
samenwerking en de mogelijke toetreding van Turkije tot de EEG in de toekomst. Met het oog op het
‘nuttig effect’ van de bepalingen van het Associatierecht heeft het HvJ EG, op grond van art. 12 van
de Associatieovereenkomst, waarin als doel is vastgelegd dat voor Turkse werknemers geleidelijk een
vrij verkeer tot stand moet komen analoog aan het gemeenschapsrechtelijke vrij verkeer van
werknemers, de begrippen ‘werknemer’, ‘familieleden’ en ‘openbare orde’ een
gemeenschapsrechtelijke betekenis gegeven. Dat heeft onder meer tot gevolg dat een Turkse
werknemer en zijn familieleden, die geleidelijk rechten hebben opgebouwd op toegang tot de
arbeidsmarkt (Besluit 1/80) volgens het HvJ EG ook een bijbehorend verblijfsrecht toekomt dat zij
rechtstreeks ontlenen aan het Gemeenschapsrecht80 en dat slechts kan worden beperkt op grond
van een inbreuk op de openbare orde in gemeenschapsrechtelijke zin81, of langdurige, niet
verschoonbare afwezigheid van het grondgebied. Daarbij stelt het HvJ EG de ‘consolidatie van de
rechtspositie’ van Turkse werknemers en hun familieleden in het land van ontvangst uitdrukkelijk op
de voorgrond.82
- Stand still-verplichtingen in de Associatie EEG-Turkije
Een bijzonder aspect van de Associatie EEG-Turkije wordt gevormd door de zogenoemde stand stillbepalingen die het invoeren van nieuwe beperkingen en belemmeringen evenals het terugnemen
van eerder ingevoerde verbeteringen in de rechtspositie van Turkse onderdanen verbieden. Hier
moet echter worden onderscheiden naar de categorieën Turkse onderdanen die aan deze bepalingen
rechten kunnen ontlenen. Voor Turkse zelfstandigen, Turkse dienstverleners en -ontvangers geldt dat
zij zich terzake kunnen beroepen op art. 41 van het Aanvullend Protocol bij de
Associatieovereenkomst EEG-Turkije van 1964. Dit Aanvullend Protocol is in 1970 tot stand gekomen
en in 1973 in werking getreden. Volgens het HvJ EG is de stand still-bepaling van art. 41 van het
Aanvullend Protocol geschikt voor rechtstreekse toepassing.83 Naderhand heeft het HvJ EG duidelijk
gemaakt dat deze stand still-bepaling ook reeds kan worden ingeroepen door Turkse zelfstandigen of
dienstverleners wanneer zij nog slechts voornemens zijn om zich in Nederland te vestigen.84 Kort

79
80
81
82
83
84

Met de ‘kandidaat-lidstaten’ Kroatië, Macedonië en Turkije zijn reeds onderhandelingen gestart.
Tenzij sprake is van fraude (bijv. valse of vervalste bewijzen van tewerkstelling) en de betrokkene
daarvoor is veroordeeld, HvJ EG, 5 juni 1997, C-285/95, Kol.
HvJ EG 10 februari 2000, C-340/97, Nazli.
Vgl. HvJ EG 7 juli 2005, C-373/03, Aydinli, par. 23, HvJ EG 18 juli 2007, C-325/05, Derin, par. 50; en HvJ
EG 4 oktober 2007, C-349/06, Polat.
HvJ EG 11 mei 2000, C-37/98, Savas.
HvJ EG 20 september 2007, C-16/05, Tum & Dari.

32

gezegd betekent deze bepaling dat vanaf 1 januari 1973 ten aanzien van Turkse zelfstandigen,
dienstverleners en -ontvangers geen nieuwe beperkingen of belemmeringen mogen worden
ingevoerd.
Voor Turkse werknemers en hun familieleden, die rechten kunnen ontlenen aan art. 6 en 7 van het
Besluit van de Associatieraad 1/80, geldt dat zij zich kunnen beroepen op art. 13 van dat Besluit 1/80
dat voor hen een stand still-bepaling bevat. Hun situatie verschilt in zoverre van Turkse zelfstandigen
of diensverleners, dat Turkse werknemers en hun familieleden slechts geleidelijk een recht op
toegang tot de arbeidsmarkt opbouwen, waaraan volgens het HvJ EG een overeenkomstig
verblijfsrecht is verbonden. Een eerste toelatingsbeslissing is een aangelegenheid van de nationale
overheid van het land van ontvangst en als zodanig aan de invloed van het gemeenschapsrecht
onttrokken. Wanneer een Turkse werknemer of zijn familieleden eenmaal rechtmatig op het
grondgebied verblijven en hun rechten zijn gaan opbouwen volgens respectievelijk art. 6 en 7 van
Besluit 1/80, verbiedt de stand still-bepaling van art. 13 van Besluit 1/80 de introductie van
maatregelen die een verslechtering inhouden van hun rechtspositie. Deze bepaling geldt vanaf 1
december 1980, de datum waarop Besluit 1/80 in werking trad. Een vergelijkbare regeling voor
Turkse werknemers was evenwel reeds te vinden in de voorganger van Besluit 1/80, het tijdelijke
besluit 2/76, dat in art. 7 een identiek geformuleerde stand still-bepaling bevatte. Met het oog op
deze bepaling valt aan te nemen dat Turkse werknemers zich sinds 20 december 1976, de datum dat
Besluit 2/76 in werking trad, op een stand still-bepaling kunnen beroepen.85 Op grond van een
recente uitspraak van het HvJ EG in de zaak Sahin moet het ervoor worden gehouden dat de stand
still-bepalingen van art. 41 van het Aanvullend Protocol en van art. 13 van Besluit 1/80 hetzelfde doel
hebben en bijgevolg eenzelfde betekenis toekomt.86 Het HvJ EG heeft in diezelfde uitspraak
uitdrukkelijk bevestigd dat art. 59 van het Aanvullend Protocol er aan in de weg staat dat Turkse
onderdanen gunstiger worden behandeld in de lidstaat van ontvangst dan Unieburgers.87 Dat
betekent dat, voor zover taal- en inburgeringseisen mogen worden gesteld aan Unieburgers, deze
ook mogen worden gesteld aan Turkse werknemers, zelfstandigen en dienstverleners en dat de stand
still-bepalingen daaraan niet in de weg staan.
4.2.2.5 Tussenconclusie
In concluderende zin kan worden vastgesteld dat het stellen van integratie- en taaleisen voor Turkse
onderdanen nogal ingewikkeld is. Turkse onderdanen die in de hoedanigheid van werknemer of als
familielid van een werknemer in Nederland reeds zijn toegelaten (voor verblijf en arbeid) en die
rechten kunnen ontlenen aan art. 6 of 7 van Besluit 1/80 genieten een bijzondere status die veel
overeenkomsten vertoont met die van Unieburgers. Een belangrijk verschil is echter, dat de eerste
toelating van Turkse werknemers en die van hun familieleden is onderworpen aan het nationale
recht. In verbinding met die eerste toelating zijn integratie- of taaleisen mogelijk en kunnen daaraan
verblijfsrechtelijke gevolgen (een afwijzing van de aanvraag om toelating) worden verbonden. De
koppeling aan beslissingen inzake verblijfsbeëindiging van een Turkse werknemer of zijn familieleden
wordt, gelet op de geleidelijke opbouw van rechten onder art. 6 of 7 van Besluit 1/80 en de stand
still-bepaling van art. 13 van Besluit 1/80, vrijwel onmogelijk. Voor Turkse zelfstandigen en
dienstverleners moet de koppeling aan elke vorm van beslissing omtrent het verblijfsrecht, ook
inzake de eerste toelating, onmogelijk worden geacht in verband met de stand still-bepaling van art.
41 van het Aanvullend Protocol. Dat neemt niet weg dat op grond van art. 59 van het Aanvullend
Protocol Turkse werknemers, zelfstandigen en dienstverleners in de lidstaat van ontvangst niet
gunstiger mogen worden behandeld dan Unieburgers. Dat betekent dat taal - en inburgeringseisen

85
86
87

Uitgebreid hierover het WODC onderzoek ‘Toelating en verblijfsvoorwaarden onderdanen Turkije’
uitgevoerd door H. Oosterom-Staples en A.J.Th. Woltjer, juli 2009.
HvJ EG 17 september 2009, C-242/06, Sahin, par. 65.
HvJ EG 17 september 2009, C-242/06, Sahin, par. 67.

33

voor Turkse werknemers, zelfstandigen en dienstverleners niet ondenkbaar zijn, voor zover deze ook
kunnen worden gesteld aan Unieburgers. Uitgaande van hetgeen hierover in par. 4.2.2.3 is
opgemerkt, betekent dit dat verblijfsrechtelijke consequenties in de vorm van verblijfsbeëindiging als
sanctie op het niet voldoen aan deze eisen uitgesloten moeten worden geacht. Als
stimuleringsmaatregel, eventueel gepaard gaande aan een financiële prikkel, kunnen ze zeer wel
bijdragen aan een betere integratie in de samenleving van het land van ontvangst en daarmee juist in
belangrijke mate tegemoet komen aan een doelstelling van de Associatie EEG-Turkije namelijk de
geleidelijke integratie en participatie van Turkse onderdanen in de nationale economie. Ook hier
geldt (vgl. par. 4.2.2.3) dat het discriminatieverbod in het onderwijs (art. 9 van Besluit 1/80) en naar
arbeidsomstandigheden tussen Turkse werknemers en hun familieleden enerzijds en Unieburgers
anderzijds (art. 10 lid 1 van Besluit 1/80) alleen maatregelen mogelijk maakt die gelijkelijk van
toepassing zijn op Turkse werknemers en Unieburgers (dus ook ‘eigen’ onderdanen).
4.2.2.6 Richtlijnen derdelanders
- Richtlijn gezinshereniging
Richtlijn 2003/86/EG heeft betrekking op het recht op eerbiediging van het gezinsleven. Het HvJ EG
heeft, in overeenstemming met punt 2 van de Preambule van de richtlijn, aangegeven dat het recht
op eerbiediging voornamelijk moet worden geïnterpreteerd aan de hand van de uitleg die door het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens wordt gegeven aan art. 8 van het Europees Verdrag tot
bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).88 Naar aanleiding
van de klacht van het Europees Parlement dat de mogelijkheid die de richtlijn biedt aan de lidstaten
om integratievoorwaarden te stellen in strijd zou zijn met art. 8 EVRM, oordeelde het HvJ EG dat de
integratievoorwaarden een legitieme doelstelling vormen die niet in strijd is met art. 8 EVRM (par.
66) en dat die doelstelling evenmin in strijd is met het belang van het kind of het discriminatieverbod
(par. 74 en 75). Het belang van een goede integratie in de samenleving van het land van ontvangst
blijkt – onder meer – uit de punten 3 en 4 van de Preambule. Dat is in zoverre van belang, dat de
tekst van de Preambule van een richtlijn herhaaldelijk door het HvJ EG wordt aangehaald om het
doel van de opstellers te kunnen achterhalen om zodoende te kunnen vaststellen wat het ‘nuttig
effect’ is van een bepaling uit de betreffende richtlijn.
In dat verband is opmerkelijk dat in punt 12 van de Preambule is opgenomen dat met het oog op de
integratie de hereniging tussen ouders en jonge kinderen mogelijk moet zijn, maar dat met het
proces van volwassenwording en de daarmee gepaard gaande ontwikkeling van sociale en culturele
banden in en met het land van ontvangst, met name vanaf de twaalfjarige leeftijd, de integratie
moeizamer pleegt te verlopen. Daardoor kan het juist in het belang van het kind zijn om de
hereniging niet toe te staan in het land van ontvangst. Om de integratie van gezinsleden te
bevorderen geeft punt 15 van de Preambule aan dat zij een (verblijf)status dienen te verkrijgen die
niet afhankelijk is van die van de gezinshereniger (naar Nederlands recht veelal de hoofdpersoon).
De mogelijkheid om in het nationale recht te bepalen dat voorafgaand aan de toelating is voldaan
aan een integratievoorwaarde voor kinderen ouder dan twaalf jaren die onafhankelijk van de rest
van het gezin aankomen is vastgelegd in art. 4, eerste lid, (in fine) van de richtlijn. De mogelijkheid
daartoe bestaat, wanneer de daartoe strekkende wetgeving reeds van kracht was op het moment
dat de richtlijn moest zijn omgezet (i.c. 3 oktober 2005). Daarnaast bepaalt art. 4, vijfde lid van de
richtlijn dat met het oog op een betere integratie kan worden vereist dat voor gezinshereniging een
minimumleeftijd van 21 jaar van beide partners kan worden verlangd.89 In algemene zin kan op grond

88
89

HvJ EG 27 juni 2006, C-503/03, EP t. Commissie en Raad van de Europese Unie.
Deze eis is met de omzetting van de richtlijn door Nederland ingevoerd in art. 3.14, tweede lid,
Vreemdelingenbesluit ten aanzien van gezinsvorming.

34

van art. 7, tweede lid van de richtlijn aan een verzoek tot gezinshereniging overeenkomstig het
nationale recht de voorwaarde worden verbonden dat de derdelander aan integratievoorwaarden
voldoet.
- Richtlijn langdurig ingezeten derdelanders
In Richtlijn 2003/109/EG inzake de status van langdurig ingezeten derdelanders worden de
verkrijgingsvoorwaarden opgesomd voor de status, die een sterkere rechtspositie inhoudt voor
langdurig ingezeten derdelanders in het land van (eerste) ontvangst en hen tevens de mogelijkheid
biedt om (daarna) naar een andere lidstaat te migreren dan de lidstaat van ontvangst teneinde daar
te gaan werken, een beroepsopleiding te volgen of er te gaan studeren. In hoofdzaak bestaan de
verkrijgingsvoorwaarden uit de eis dat de betrokkene vijf jaar legaal en onafgebroken op het
grondgebied van de ontvangende lidstaat heeft verbleven.90 Is de status van langdurig ingezetene
eenmaal aangevraagd en verkregen, dan is vervolgens verblijf in een andere lidstaat toegestaan.91
Langdurig verblijf in een andere lidstaat en de verkrijging van de status aldaar betekent dat de status
in de oorspronkelijke lidstaat van ontvangst weer verloren gaat.92 De richtlijn voorziet in de
mogelijkheid om integratievoorwaarden te stellen overeenkomstig het nationale recht, zowel voor
de (oorspronkelijke) lidstaat van ontvangst93 als voor de lidstaat waar de statushouder naar is
gemigreerd en wederom een status aanvraagt.94 Naar wordt aangenomen behoeft de derdelander
slechts éénmaal aan integratievoorwaarden te voldoen, hetzij in de lidstaat van eerste ontvangst,
hetzij in de lidstaat van tweede ontvangst. Vooralsnog is niet duidelijk of deze integratievoorwaarden
mogen gelden als verleningsvoorwaarde in die zin dat voorafgaand aan de verlening aan de
integratievoorwaarde is voldaan, dan wel dat de verlening plaatsvindt onder de voorwaarde dat
naderhand wordt voldaan aan de integratieverplichting. In het eerste geval kan het niet voldoen aan
de integratieverplichting worden gesanctioneerd met de weigering om de statusaanvraag in te
willigen, in het tweede geval zal intrekking of de weigering om te verlengen aan de orde kunnen zijn.
- Richtlijn studenten-derdelanders
In de Richtlijn voor studenten, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk
2004/114 worden de voorwaarden omschreven voor de toelating voor bepaalde tijd. Voor Nederland
is bij de omzetting van de richtlijn gekozen voor de toepassing op studenten en zijn de overige
categorieën overgelaten aan het (beweerdelijk) gunstiger nationale toelatingsbeleid. De richtlijn gaat
uit van de mogelijkheid van het uitoefenen van een economische activiteit teneinde (deels) in de
kosten van het levensonderhoud te kunnen voorzien. Volgens punt 7 van de preambule staat de
wederzijdse verrijking en een beter begrip van de wederzijdse cultuur voorop. Aan studenten mag,
op grond van art. 7, eerste lid, onder c, de eis worden gesteld dat zij over voldoende kennis
beschikken van de taal waarin zij het studieprogramma willen volgen. Voor onbezoldigde stagiairs
kunnen de lidstaten op grond van art. 10 onder c vereisen dat zij een basistaalcursus volgen teneinde
over voldoende talenkennis te beschikken voor het volgen van een stage. Een dergelijke eis kan op
grond van art. 11 onder d eveneens worden gesteld aan vrijwilligers. Van hen kan bovendien worden
geëist dat zij een basiscursus hebben gevolgd betreffende de geschiedenis, de politieke en
maatschappelijke structuur van de lidstaat van ontvangst.
- Richtlijn wetenschappelijk onderzoekers
In de richtlijn inzake de toelating van wetenschappelijk onderzoekers 2005/71 kent geen bepalingen
inzake taal- of inburgeringseisen. Gelet op de groep rechthebbenden zullen deze in zijn

90
91
92
93
94

Art. 4, eerste lid, Rl 2003/109/EG.
Art. 14 e.v. Rl 2003/109/EG.
Art. 9, vierde lid, Rl 2003/109/EG.
Art. 5, tweede lid, Rl 2003/109/EG.
Art. 15, derde lid, Rl 2003/109/EG.

35

algemeenheid niet nodig of wenselijk zijn omdat zij niet relevant zijn voor de grond waarop toelating
plaatsvindt, dan wel dat in voldoende mate aan die eisen is voldaan in verband met de vervulling van
de onderzoekstaak.
4.2.2.7 Tussenconclusie vanuit EG-rechtelijk oogpunt
Voor derdelanders geldt dat in het algemeen taal- en of inburgeringseisen kunnen worden gesteld,
afhankelijk van de grond waarvoor toelating plaatsvindt. Uit de tekst van de verschillende richtlijnen
blijkt niet steeds duidelijk dat deze eisen kunnen worden gesteld als toelatingsvoorwaarde, die moet
zijn vervuld voordat de betrokkene naar Nederland komt. Voor zover daarvan geen sprake is en deze
eisen moeten worden vervuld nadat de toelatingsbeslissing is genomen, zal een verblijfsrechtelijke
sanctie, bestaande uit gedwongen verwijdering van het grondgebied of het niet toestaan van
voortgezet verblijf vermoedelijk afstuiten op de lijn van het HvJ EG dat dit een onevenredige
maatregel is die als zodanig een inbreuk op het gemeenschapsrecht oplevert dan wel een maatregel
die naar zijn aard afbreuk doet aan de doelstelling van de betreffende richtlijn. Ten aanzien van
financiële sancties of prikkels ligt dit in zoverre anders dat zij, voor zover zij evenredig zijn, dat wil
zeggen; geschikt en noodzakelijk voor het bereiken van het gestelde doel, waarschijnlijk toelaatbaar
zijn.
Taaleisen zijn als zodanig niet onverenigbaar met het gemeenschapsrecht. Wel past hier de
nuancering naar categorieën rechthebbenden, zoals in de tussenconclusies is uiteengezet. In het
algemeen kan worden vastgesteld dat de koppeling tussen taaleisen en verblijfsrechtelijke
consequenties (weigering van de toelating of van het voortgezet verblijf, dan wel gedwongen
verblijfsbeëindiging) als een onevenredige maatregel moet worden aangemerkt die daardoor in strijd
is met het gemeenschapsrecht. Dat geldt vrijwel zeker voor de beschreven categorie Unieburgers en
hun familieleden die een verblijfsrecht onder meer ontlenen aan Richtlijn 2004/38. Gelet op de
Nederlandse wetgeving moeten hieronder de ‘gemeenschapsonderdanen’ worden gerekend, dus
ook Noren, IJslanders, Liechtensteiners en Zwitsers alsmede hun familieleden (ongeacht
nationaliteit). Turkse werknemers, zelfstandigen en dienstverleners ontlenen aan het
gemeenschapsrecht aanspraken die in veel opzichten daarmee vergelijkbaar zijn. Voor ‘derdelanders’
zijn de mogelijkheden vermoedelijk ruimer, omdat de richtlijnen waaraan zij een recht op verblijf
kunnen ontlenen uitdrukkelijk voorzien in taal- en integratie-eisen. De vrijwel enige mogelijkheid die
het gemeenschapsrecht open laat voor het stellen van taal- en integratie-eisen is die van de
financiële prikkels. Verblijfsrechtelijke consequenties in de vorm van verblijfsbeëindiging als sanctie
op het niet voldoen aan taal- en integratie-eisen zijn uitgesloten te achten vanwege hun
onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht.
4.2.3 Vanuit nationaalrechtelijk oogpunt
4.2.3.1 Inleiding
Vanuit nationaal perspectief moet ten slotte ook worden bezien of er reeds mogelijkheden (dan wel
aanknopingspunten) en beperkingen zijn te vinden voor de invoering van een plicht tot beheersing
van de Nederlandse taal voor ouders van jonge kinderen. Het betreft hier als gezegd de vraag of er
een plicht kan worden ingevoerd en niet de vraag of op vrijwillige basis er zoveel mogelijk moet
worden gedaan om ouders te stimuleren om de Nederlandse taal te beheersen. Voor zover ouders
de Nederlandse taal onvoldoende beheersen en dit als (mede-)oorzaak kan worden gezien voor de
gebrekkige taalontwikkeling van hun (jonge) kind, en voorts de wetgever van overtuiging is dat
daarin verandering dient te komen, komt men op het terrein van het vraagstuk in hoeverre de
overheid mag interveniëren in de opvoedplicht van ouders van jonge kinderen. In deze paragraaf
over nationale aanknopingspunten zal eerst kort aan dit vraagstuk, te weten overheid en opvoeding,
aandacht worden besteed. Vervolgens zal het nationale instrumentarium in kaart worden gebracht
waarbij achtereenvolgens aan de orde worden gesteld: de interventiemaatregelen bij opvoeding uit
het Burgerlijk Wetboek, de Wet op de Jeugdzorg, de Wet inburgering en de voorwaarden die kunnen

36

worden gesteld bij het verstrekken van een sociale uitkering in verband met werkloosheid. In een
tussenconclusie wordt uiteengezet welke aanknopingspunten en welke beperkingen hieruit
voortvloeien in relatie tot de invoering van een verbrede leerplicht.
4.2.3.2 Overheid en opvoeding in Nederland
Opvoeding is in de eerste plaats een zaak van de ouders. De overheid mag en kan op deze relatie
ouder-kind alleen een inbreuk maken indien een ernstige bedreiging van de ontwikkeling van het
kind is ontstaan. Deze conclusie kwam reeds hierboven naar voren bij het internationale recht.
Voorts werd aan deze materie aandacht geschonken in het reeds aan de orde gestelde onderzoek
‘Over grenzen!’, een internationaal vergelijkende verkenning van de rol van de overheid bij de
opvoeding en bescherming van kinderen.95 De belangrijke constateri ng dat ouders in Nederland een
hoge mate van vrijheid kennen en weinig overheidsinterventie hebben te dulden, kan voor wat
betreft de Nederlandse situatie nog steeds worden verdedigd. De overheid heeft hier slechts een
beperkte (secundaire) rol voor wat betreft de opvoeding van kinderen.
Uiteraard kan men betogen dat de overheid, naast de ouders, verantwoordelijk is voor het onderwijs
dat kinderen in Nederland genieten. Echter, zelfs op het terrein van het onderwijs is deze rol voor de
overheid in Nederland beperkt in die zin dat zij verantwoordelijk is voor het feit dat kinderen van 518 jaar naar school gaan (leerplicht), maar vanuit welke levensbeschouwelijke overtuiging dit
onderwijs wordt gedoceerd, is een zaak waarin de overheid zich niet dient te me ngen (art. 23
Grondwet). In zijn oratie uit 2008 staat Mentink eveneens stil bij deze scheiding van opvoeding en
overheid. Dit uitgangspunt vormt tezamen met de scheiding van kerk en staat en de pedagogische
autonomie de drie waarborgen voor pluriformiteit in het onderwijs.96 Hij stelt dat: ‘ het concept van
pluriformiteit met het beginsel van scheiding van opvoeding en onderwijs, tot uiting komend in het
primaire recht en de vrijheid van ouders om tegenover de overheid hun kinderen op te voeden in
overeenstemming met hun al dan niet levensbeschouwelijke overtuiging. Dit primaat van de ouders
heeft de Nederlandse wetgever verankerd in art. 247, eerste lid, boek 1 BW, luidende: ‘Het ouderlijk
gezag omvat de plicht en het recht van de ouder zijn minderjarig kind te verzorgen en op te voeden.’
Dit uitgangspunt werd reeds in 1917 door de regering geuit bij de grondwettelijke regeling van de
onderwijspacificatie in 1917: ‘De opvoeding der kinderen is in de eerste plaats de taak der ouders.
Het is een beginsel dat weinig tegenspraak vindt en in ons Burgerlijk Wetboek uitdrukkelijk wordt
bevestigd. De Staat kan derhalve regelend en aanvullend optreden. Niet echter de taak der ouders
overnemen (…). De Overheid, het onderwijs ter hand nemend, verschaft de ouders bijstand om hun
eigen taak te vervullen, zoals ’s land belang dit eischt. Door leerplicht, door waarborgen van
deugdelijkheid, wordt die taak ten deele bepaald, niet echter op zijde geschoven.’97
In het zojuist aangehaalde onderzoeksrapport ‘Over grenzen!’ uit 2001 wordt geconcludeerd dat in
de vergelijkende landenstudie die in dit rapport is gedaan ten aanzien van de rol van de overheid bij
de opvoeding en de bescherming van kinderen, ‘de Nederlandse wetgever niet tot een fundamentele
herziening van de wetgeving en repressieve maatregelen is overgegaan.’98 In Nederland hebben
ouders een sterke positie. Echter deze is volgens de onderzoekers van dat rapport meer van formeeljuridische aard dan inhoudelijk. Zij stellen dat anno 2001 het ouders weliswaar vrij staat hulp te
vragen bij een voorziening van jeugdhulpverlening, het is echter de voorziening die bepaalt of en
welke hulp wordt aangeboden. De ouders die met de jeugdbescherming in aanraking komen, worden
wel betrokken bij het onderzoek en het opstellen van hulpverleningsplannen, doch hun inbreng is
van geringe betekenis. Zij hebben geen directe invloed op het hulpverleningsaanbod en geen

95
96
97
98

Veldkamp 2001.
Mentink 2008, p. 13.
J.B. Kan, Handelingen over de herziening der Grondwet, Deel 1, Den Haag 1916, p. 632.
Veldkamp 2001, p. 5.

37

instemmingsrecht. Wel is er een recht op inzage in rapportage en dossier en kunnen zij een afgifte
van de rapportage verlangen. In het rapport werd geconcludeerd dat Nederland geen gelijke tred
heeft gehouden met de ontwikkelingen die zich in de verkende landen hebben voorgedaan. Voorts
zijn ook de consequenties die deze ontwikkelingen in de andere landen hebben gehad voor de rol
van de overheid bij de opvoeding en de bescherming van kinderen aan Nederland voorbijgegaan. De
onderzoekers adviseren dan ook met name de buitenlandse lessen te betrekken in de herziening van
de Nederlandse jeugdzorg.
Inmiddels is in 2005 een nieuwe Wet op de Jeugdzorg van kracht, waarbij het rapport ‘Over grenzen!’
kenbaar een rol heeft gespeeld. Over de Wet op de Jeugdzorg zo dadelijk meer, op deze plaats kan
wel reeds de voorzichtige conclusie worden getrokken dat aan het uitgangspunt van de autonomie
van de ouders bij de opvoeding weinig verandering is gekomen. De fundamentele wijziging in het
stelsel van Jeugdzorg zoals dat thans geldt, is meer dat ouders en kinderen die hulp willen een recht
daarop hebben en niet zoals voor 2005 zij moesten afwachten welke hulp de jeugdinstanties wilden
bieden. Van een toename van instrumenten om opvoedingsondersteuning van overheidswege
dwingend op te leggen is echter geen sprake.
4.2.3.3 Overheidsingrijpen bij opvoeding; het bestaande nationaal juridisch instrumentarium
- Burgerlijk Wetboek
In het nationale recht zijn vooral de bepalingen in het Burgerlijk Wetboek (BW) bepalend voor de
relatie kind-ouder. Met name de artikelen 1:245 e.v. BW zijn hier relevant.99 Zij betreffen bepalingen
over het gezag over minderjarige kinderen. Deze bepalingen leggen verplichtingen op aan diegenen
die het ouderlijk gezag voeren over een kind. In de regel zullen dat de ouders of één van de ouders
zijn (art. 1:251 BW). Het ouderlijk gezag omvat volgens art. 1:247, eerste lid, BW de plicht en het
recht van de ouder zijn minderjarig kind te verzorgen en op te voeden. Het tweede lid van art. 1:247
BW bepaalt vervolgens dat onder de verzorging en opvoeding mede wordt verstaan de zorg en de
verantwoordelijkheid voor het geestelijk en lichamelijk welzijn en de veiligheid van het kind alsmede
het bevorderen van de ontwikkeling van zijn persoonlijkheid. Art. 1:247 BW geeft dus een ruime
zorgplicht, maar tevens een ruim recht aan de ouder voor de invulling van de verzorging en de
opvoeding van het minderjarig kind. Wat precies onder de reikwijdte van deze zorgplicht valt, is gelet
op de literatuur en rechtspraak niet exact te duiden. Het betreft een vangnetbepaling die aan de
hand van de rechtspraktijk nadere invulling heeft verkregen en zal verkrijgen. Art. 1:247 BW is voor
dit onderzoek relevant nu het als de enige nationale civielrechtelijke regel kan worden beschouwd
die een mogelijke grondslag zou kunnen vormen om ouders te verplichten het Nederlands voldoende
te beheersen. Immers, het tweede lid van art. 1:247 BW stelt uitdrukkelijk dat een ouder verplicht is
de ontwikkeling van het minderjarige kind te bevorderen. Daaronder zou bij interpretatie tevens de
plicht om het Nederlands afdoende te beheersen kunnen worden verstaan. Vooralsnog is geen
bestaande literatuur of jurisprudentie voorhanden die deze interpretatie aan art. 1:247, tweede lid,
BW heeft gegeven. Indien men van opvatting is dat onder deze bepaling tevens valt het beheersen
van een bepaald niveau van de Nederlandse taal, en een ouder niet voldoet aan deze plicht, moet
men zich afvragen welke consequenties dat heeft. Juridisch is dan sprake van het verzaken of niet
voldoen aan de verplichtingen die verbonden zijn aan het ouderlijk gezag. De maatregelen die dan
kunnen worden getroffen zijn zowel civielrechtelijk als strafrechtelijk van aard. Deze laatste
maatregelen worden hier buiten beschouwing gelaten, nu het duidelijk moge zijn dat het opleggen
van een strafrechtelijke maatregel, als buitenproportioneel moet worden beschouwd indien een
ouder de Nederlandse taal onvoldoende beheerst.

99

Naast de bepalingen uit het BW zelf is van meerdere jeugdhandboeken gebruik gemaakt voor het
onderzoek naar de jeugdinterventie op basis van het BW. In belangrijke mate is dat geweest: A.P. van
der Linden e.a., 2009, hfd. 5, p. 125.

38

Beziet men de civielrechtelijke maatregelen die kunnen worden getroffen bij het niet voldoen aan de
verplichtingen van het ouderlijk gezag, dan zijn er in hoofdlijnen twee te duiden. In de meest
extreme situatie kan worden gedacht aan de (al dan niet gedwongen) ontheffing en de ontzetting uit
de ouderlijke macht. Ook deze maatregel moet indien een ouder de Nederlandse taal niet voldoende
beheerst als buitenproportioneel worden opgevat. Juridisch blijft dan slechts één civielrechtelijke
maatregel over, te weten de beperking van het ouderlijk gezag ook wel de ondertoezichtstelling
geheten. Deze maatregel is te vinden in art. 1:254 BW. In deze bepaling staat dat
ondertoezichtstelling kan plaatsvinden indien een minderjarige zodanig opgroeit dat zijn zedelijke of
geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd en andere middelen ter afwending
van deze bedreiging hebben gefaald of naar is te voorzien zullen falen. Voorts bepaalt het eerste lid
van deze bepaling dat het de kinderrechter is die deze ondertoezichtstelling dient uit te spreken.
Tevens is een beperkte ondertoezichtstelling mogelijk. De verantwoordelijkheid over de minderjarige
na het uitspreken van een ondertoezichtstelling ligt bij één van de aangewezen Bureau’s Jeugdzorg.
Gelet op art. 1:254, eerste lid, BW moet als gezegd sprake zijn van een ernstige bedreiging van één
van de drie genoemde belangen: zedelijk of geestelijk belang of gezondheid. Voor wat betreft het
niet voldoende beheersen van de Nederlandse taal van een ouder, zou kunnen worden gesteld dat
dit een bedreiging vormt voor het geestelijk belang van het kind; echter men moet zich tevens de
vraag stellen of deze tekortkoming van de ouder als ernstig moet worden opgevat. Hoewel men
daarover kan twijfelen is ons inziens een (beperkte) ondertoezichtstelling als maatregel bij een
situatie waarbij de ouder het Nederlands onvoldoende beheerst ook te ingrijpend en dus niet
proportioneel. Deze proportionaliteitstoets is ook al onderdeel van art. 8, tweede lid, EVRM, zoals is
gebleken uit de beschrijving van het internationale recht. In het eerste lid van deze bepaling valt het
recht op de bescherming van het privé- en gezinsleven. Een (beperkte) ondertoezichtstelling kan al s
een (relatief stevige) inbreuk op dit recht worden opgevat en gelet op de disproportionaliteit van het
opleggen van een ondertoezichtstelling, zijn de civielrechtelijke maatregelen dan ook uitgeput.
Wellicht kan worden gedacht aan nieuwe vormen van maatregelen die een (kinder)rechter aan een
ouder kan opleggen indien is vastgesteld dat een ouder de Nederlandse taal onvoldoende machtig is,
maar het bestaande BW-instrumentarium biedt daarvoor geen grondslag.
- Wet op de Jeugdzorg
Inleiding
Zoals in het hiervoorgaande reeds is gebleken, dragen in de eerste plaats ouders de
verantwoordelijkheid voor de problemen die ontstaan bij hun kinderen. In veel gevallen zullen zij zelf
tot een oplossing komen. Indien hen dat niet zelfstandig lukt, kunnen zij hulp vragen aan
deskundigen zoals artsen, maatschappelijk werkers, pedagogen, psychologen of psychiaters. Deze
deskundigen maken allen deel uit van de brede groep jeugdhulpverleners. Om meer inzicht te krijgen
in de praktijk van deze jeugdzorg en de kwaliteit van de geboden hulp te verhogen is op 1 januari
2005 de Wet op de jeugdzorg (Wjz) van kracht.100 Belangrijk uitgangspunt van de wet is dat
hulpvragende kinderen, jongeren en ouders, zonder al te veel moeite de weg weten te vinden naar
de juiste hulpverlener of hulpverleningsinstantie. Om dit doel te bereiken is besloten om in iedere
provincie en tevens in de steden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag een Bureau Jeugdzorg op te
richten die de hulp moet coördineren en tevens fungeert als het eerste toegangsloket voor alle
jeugdzorgvoorzieningen. De bedoeling van de Wjz is dat ouders en hun kinderen bij ernstige
problemen met opvoeden en opgroeien op één plaats/loket terecht kunnen. Zoals reeds gebleken, is

100

Voor de studie naar de Wet op de Jeugdzorg is gebruik gemaakt van het reeds genoemde boek van
Van der Linden (e.a.), 2009, hfd. 7 (p. 189 e.v.) en hfd. 8 (p. 228 e.v.) en tevens van J. Hermanns e.a.,
2005.

39

de Wjz niet de enige wet waarop de jeugdhulpverlening berust. Zo is reeds ingegaan op de
mogelijkheden tot ingrijpen van overheidswege op basis van het Burgerlijk Wetboek. Daarnaast zijn
er in het Wetboek van Strafrecht en Strafvordering, de Pleegkinderenwet, de Wet bijzondere
opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen en ten slotte tal van algemene maatregelen van bestuur
bepalingen te vinden die op enigerlei wijze een vorm van jeugdhulpverlening reguleren. Van belang is
voorts op te merken dat de Wjz niet geldt voor zintuiglijk, verstandelijk en meervoudig gehandicapte
kinderen.
Wet op de jeugdzorg (algemeen)
Anders dan de Wet op de jeugdhulpverlening, gaat de Wjz (2005) uit van een recht op jeugdzorg. In
de Wjz wordt onder jeugdzorg verstaan: de ondersteuning van en hulp aan kinderen en jongeren,
hun ouders, stiefouders of pleegouders, bij opgroei- opvoedingsproblemen of dreigende problemen.
Naast het verhelpen van ernstige opgroei- en opvoedingsproblemen ziet deze definitie ook op
preventie van potentiële problemen. De jeugdzorg is gericht op de aanpak van problemen of
stoornissen van lichamelijke, geestelijke, sociale of pedagogische aard die de ontwikkeling van
kinderen en jongeren naar volwassenheid ongunstig kunnen beïnvloeden. Zowel binnen als buiten
het gezin kan de jeugdzorg worden geboden.
De uitgangspunte n van de jeugdzorg zijn achtereenvolgens (1) de zorg moet aansluiten bij de
behoefte van de cliënt; (2) de zorg moet zo licht mogelijk zijn; (3) de zorg moet zo dicht mogelijk bij
huis worden gegeven; (4) de zorg moet zo kort mogelijk duren. Deze uitgangspunten worden
gerealiseerd in het aanbod van verschillende vormen van jeugdzorg. Dat zijn gelet op de Wjz
achtereenvolgens: (1) het geven van voorlichting en advies over opgroei- en opvoedingsvragen; (2)
het geven van voorlichting en advies over vragen van jongeren over hun juridische positie; (3) kinderen jeugdpsychiatrie; (4) hulpverlening aan verstandelijk gehandicapte kinderen en jongen; (5)
hulpverlening aan minderjarigen die door de kinderrechter onder toezicht van Bureau Jeugdzorg zijn
gesteld (gezinsvoogdij); (6) hulpverlening aan minderjarigen die onder voogdij van een rechtspersoon
staan (voogdij); (7) hulpverlening aan minderjarigen die onder voorlopige of tijdelijke voogdij staan;
(8) de uitvoering van de jeugdreclassering; (9) het geven van advies en het fungeren als meldpunt
kindermishandeling; (10) het verlenen van nazorg; (11) pleegzorg: hulpverlening bestaande uit het
bieden van opneming in een pleeggezin en de daarmee verband houdende begeleiding van
pleegkinderen, pleegouders, ouders en stiefouders; (12) het geven van residentiële hulpverlening:
hulpverlening waarbij een jeugdige persoon wordt opgenomen in een tehuis waarin dag en nacht
hulp wordt geboden; (13) het geven van semiresidentiële hulpverlening: hulpverlening waarbij een
jeugdige persoon regelmatig gedurende een deel van een etmaal in een daartoe bestemde inrichting
verblijft en (14) ambulante hulpverlening: hulpverlening anders dan bedoeld onder de hierboven
genoemde situaties.
Aanknopingspunt verbrede leerplicht in de Wet op de Jeugdzorg?
Gelet op het hiervoorgaande moet worden geconcludeerd dat de Wet op de Jeugdzorg geen
rechtstreeks aanknopingspunt biedt voor een verbrede leerplicht. De Wjz is voornamelijk bedoeld
om de Jeugdzorg in Nederland inzichtelijker te maken door het introduceren van één loket waar
ouders en kinderen (en jongeren) aan kunnen kloppen indien zij met een probleem zitten waar zij
zelfstandig niet meer uitkomen. De Wjz biedt als gezegd voor het eerst een grondslag voor een recht
op jeugdzorg. De Bureau’s Jeugdzorg zijn dus verplicht passende jeugdzorg te organiseren. Gezien de
structuur van de Wet op de Jeugdzorg en de daarin vervatte vormen van zorg is er (in beginsel) geen
sprake van plichten aan ouders, kinderen en jongeren. Overheidsinterventie voortvloeiend uit de Wjz
is dan ook primair niet aan de orde. Interventie van overheidswege komt pas in beeld indien mocht
blijken dat het aangediende probleem van dien aard is dat het een ernstige bedreiging vormt voor
het geestelijk belang van het kind (of jongere). In het meest ernstige geval moet dan echter worden
teruggegrepen op de middelen zoals die zijn vervat in de reeds hiervoor besproken bepalingen in het
Burgerlijk Wetboek (dan wel strafrechtelijk) ten aanzien van de onder toezichtstelling of het

40

ontnemen van het ouderlijk gezag. Het opnemen van een plicht tot het beheersen van een bepaald
niveau van de Nederlandse taal voor ouders van jonge kinderen is dan ook niet inpasbaar in de
huidige Wet op de Jeugdzorg. Dat laat uiteraard onverlet dat het Bureau Jeugdzorg wel een
bemiddelende rol kan en moet spelen indien een taalprobleem zich zou manifesteren in een bepaald
gezin. Het betreft hier dan een doorverwijsplicht naar de aanbieders van taalcursussen en de
mogelijke vergoedingen die daarvoor zijn van overheidswege.
Wet inburgering (Algemeen)
Een plicht tot beheersing van een bepaald niveau van de Nederlandse taal en kennis van de
Nederlandse samenleving is voor een bepaalde groep in Nederland verblijvende personen ingevoerd
in 2007 in de Wet inburgering (hierna: Wi).101 Deze wet is nader uitgewerkt in het Besluit Inburgering
en de Regeling Inburgering met bijlagen.102 De Wi voorziet in een inburgeringsplicht voor alle
vreemdelingen (nieuwkomers en oudkomers) van 18 tot 65 jaar, die duurzaam in Nederland willen
en mogen verblijven. Aan de plicht tot inburgering is voldaan als het inburgeringsexamen is gehaald
(art. 7 Wi). Niet inburgeringsplichtig zijn Nederlanders of EU-onderdanen. Indien in deze groep
personen zijn die ‘inburgeringsbehoeftig’ zijn, dan kan op vrijwillige basis worden ingeburgerd door
het afleggen van een inburgeringsexamen.103
Niet alle vreemdelingen zijn verplicht in te burgeren. Bepaalde groepen zijn vrijgesteld van de
inburgeringsplicht en er is een mogelijkheid voor ontheffing. Uitgezonderd van de inburgeringsplicht
zijn: (1) personen die jonger zijn dan 18 jaar of ouder zijn dan 65 jaar (art. 5, eerste lid, Wi), ook
vreemdelingen die bij de invoering van de wet ouder dan 60 jaar waren, zijn uitgezonderd; (2)
Personen die gedurende acht jaar van de leerplichtige leeftijd in Nederland hebben gewoond (art. 5,
eerste lid onder b Wi); (3) Personen die voor een tijdelijk verblijfsdoel in Nederland zijn toegelaten,
met uitzondering van geestelijke bedienaren (art. 3 Wi); (4) personen die nog leerplichtig of
kwalificatieplichtig zijn, of aansluitend daarop onderwijs volgen waarvan het diploma tot een
vrijstelling leidt (art. 5, eerste lid onder d en e Wi); (5) personen die beschikken over bepaalde
certificaten of diploma’s (art. 5, derde lid Wi); (6) personen die een lichamelijke, geestelijke of
verstandelijke beperking of handicap hebben en daardoor blijvend niet in staat zijn het
inburgeringsexamen af te leggen (art. 6 Wi); (7) personen die op grond van internationale verdragen
niet verplicht kunnen worden in te burgeren.
De uitvoering van de Wet inburgering ligt in handen van de gemeenten. Zij zijn verantwoordelijk voor
het informeren, handhaven en faciliteren van de regels die voortvloeien uit de Wi en daaruit
voortvloeiende regelgeving. Het gemeentelijk beleid dient in een Verordening Wet inburgering vast
te worden gelegd (art. 8 Wi). Het examen dient te bestaan uit een centraal deel bestaande uit (1) een
toets gesproken Nederlands (niveau A2); (2) een examen Kennis van de Nederlandse Samenleving en
(3) een elektronisch praktijkexamen. Voorts bestaat de inburgeringseis uit een praktijkdeel waarbij
de functionele taalvaardigheid in zogeheten cruciale praktijksituaties wordt getest. Gemeenten
moeten een aanbod doen voor het inburgeren van vluchtelingen met een vergunning ‘Bepaalde of
onbepaalde tijd asiel’ (art. 19, tweede lid, onder a, Wi) en aan geestelijke bedienaren zonder
Nederlandse nationaliteit (art. 19, tweede lid, onder 2b, Wi). Daarnaast kunnen gemeenten een
aanbod voor het inburgeringsexamen doen aan alle overige inburgeringsplichtigen. Gemeenten
kunnen zelf bepalen wie c.q. welke groepen als eerste een aanbod krijgen. De
inburgeringsvoorziening die de gemeente aanbiedt, bestaat uit een (inburgering)cursus en het gratis
één keer deelnemen aan het inburgeringsexamen (art. 19, derde lid, Wi). Vanaf 2008 is voor hoger

101
102
103

Wet Inburgering, Stb. 2006, 625. Voor de parlementaire geschiedenis is gebruik gemaakt van: N.J. van
de Vrie, 2007.
Stb. 2006.
Regeling vrijwillige inburgering, Stcrt. 2006, 246.

41

opgeleiden tevens bekostiging mogelijk van de voorbereiding op en het eenmaal afleggen van het
Staatsexamen Nederlands als tweede taal. Sinds 2009 is het mogelijk dat gemeenten een
inburgeringsvoorziening vaststellen zonder eerst een aanbod te doen. Gemeenten kunnen daartoe in
de gemeentelijke verordening voor inburgering opnemen dat het aanbod wordt opgelegd. Er bestaat
voorts een eigen bijdrage voor het inburgeringstraject van € 270,- (art. 23, tweede lid, Wi). De
bijzondere bijstand mag voor dit doel slechts in zeer bijzondere gevallen worden aangewend.
Sommige gemeenten verstrekken een bonus bij het slagen voor het examen en verrekenen deze met
de eigen bijdrage. Voorts bestaat de mogelijkheid voor inburgeringsplichtigen die zich zonder aanbod
van de gemeente op hun inburgeringsexamen moeten/willen voorbereiden een lening bij de
Informatie Beheer-groep af te sluiten. Indien zij binnen een bepaalde periode slagen voor het
inburgeringsexamen krijgen zij een vergoeding.
Een persoon die inburgeringsplichtig is, moet binnen een termijn van 3,5 of 5 jaar het
inburgeringsexamen hebben behaald.104 Ontheffing van deze termijnen is onder voorwaarden
mogelijk. Bij ongeoorloofd overschrijden van de termijnen of niet nakomen van gemaakte afspraken
moet de gemeente een bestuurlijke boete opleggen (art. 29, 30 en 31, eerste lid Wi). In deze
boetebeschikking wordt tegelijk de termijn van ten hoogste twee jaar vastgesteld waarbinnen alsnog
het examen moet worden behaald (art. 32 Wi). De maximale boete voor de verschillende
overtredingen is wettelijk vastgelegd (art. 34 Wi). Bovendien geldt per 1 januari 2010 dat voor verblijf
voor onbepaalde tijd tevens het inburgeringsexamen moet zijn behaald.
Wet inburgering en de verbrede leerplicht
Doel van de Wet inburgering is dat de doelgroep zoals omschreven in de wet binnen een bepaalde
termijn dient te zijn ingeburgerd. Onder inburgering wordt verstaan het beheersen van de
Nederlandse taal op een bepaald minimumniveau (A2) en het hebben van bepaalde kennis van de
Nederlandse samenleving. Nederlanders (al dan niet genaturaliseerd) en EU-onderdanen vallen niet
onder de inburgeringsplichtigen. Inburgeringsplichtigen met jonge kinderen zijn dus reeds op basis
van de Wi verplicht om binnen een bepaalde termijn de Nederlandse taal op A2-niveau te beheersen.
Dit betekent uiteraard geenszins dat alle in Nederland verblijvende ouders van jonge kinderen die
onvoldoende de Nederlandse taal beheersen tevens inburgeringsplichtig zijn. Wel bestaat de
mogelijkheid om op vrijwillige basis in te burgeren voor de zogeheten groep
inburgeringsbehoeftigen.
Alleen indien in de Wet inburgering een generieke plicht tot inburgering zou zijn vastgelegd voor alle
in Nederland duurzaam verblijvende personen, zou men hebben kunnen bewerkstelligen dat zowel
autochtonen als allochtonen ‘langverblijvers’ de plicht zouden hebben op A2-niveau het Nederlands
te beheersen. Nu om juridische redenen deze plicht niet kon en om politieke redenen het
onwenselijk was om deze plicht op te nemen, is het tevens niet mogelijk in de Wet Inburgering
aanknopingspunten te vinden voor het opnemen van de verbrede leerplicht in deze wet.105
Voorts dient men goed te realiseren dat de doelstelling van een verbrede leerplicht van andere aard
is dan die van de Wet inburgering. De verbrede leerplicht heeft immers als doel om jonge kinderen in
een thuismilieu te laten opgroeien waarin de Nederlandse taal (op een bepaald niveau) een vast
onderdeel uitmaakt. Zodoende wordt mogelijkerwijs bewerkstelligd dat op jonge leeftijd een
Nederlandse taalachterstand wordt voorkomen. Secundair heeft een verbrede leerplicht een
integratie effect. De Wet inburgering daarentegen is primair op dit doel gericht. Het is gelet op dit

104
105

Momenteel is een wetsvoorstel tot wijziging van de Wet inburgering in de Eerste Kamer in
behandeling waarin bedoelde termijn voor alle inburgeringsplichtigen 3,5 jaar wordt.
Vgl. Het advies van de Raad van State bij de Wet inburgering, Kamerstukken II, 2005-2006, 30308, nr.
106, en de politieke reacties daarop.

42

primaire doel van inburgering niet mogelijk om de verbrede leerplicht op te nemen in de Wet
inburgering.
- Taalcursus voor uitkeringsgerechtigden in verband met re-integratie tot de arbeidsmarkt
Een andere mogelijkheid om een bepaalde groep personen te verplichten om de Nederlandse taal op
een bepaald niveau te beheersen, is door middel van het stellen van voorwaarden voor het
verkrijgen van een sociale uitkering vanwege werkloosheid.106 Aan het verkrijgen van een dergelijke
uitkering (bijvoorbeeld op grond van de Werkloosheidswet of op basis van de Wet werk en bijstand)
kan dan door de uitkeringsinstantie de voorwaarde worden verbonden dat de uitkeringsgerechtigde
de Nederlandse taal op een bepaald niveau machtig is. Het beheersen van de Nederlandse taal is
immers veelal een onmisbaar element voor het vervullen van betaalde arbeid. Indien een
uitkeringsgerechtigde de Nederlandse taal onvoldoende beheerst, zal hij of zij minder snel reintegreren op de arbeidsmarkt en langer gebruik moeten maken van de uitkering. Het verplicht
volgen van een taalcursus is dan ook een gerechtvaardigde eis indien men een uitkering heeft en de
betrokkene tevens de Nederlandse taal onvoldoende beheerst. Indien de uitkeringsgerechtigde geen
gehoor geeft aan de voorwaarde voor het volgen van een taalcursus kan de uitkeringsinstantie (bij de
Wet werk en bijstand is dat de gemeente) overgaan tot een sanctie veelal in de vorm van een korting
van de uitkering. Uit de media blijkt dat gemeenten dit middel momenteel gebruiken om vaart te
zetten achter de taakstelling die zij hebben ten aanzien van inburgering.
Hoewel het middel wettelijk mogelijk is, het betreft immers een voorwaarde voor het versnellen van
het re -integreren, wordt uiteraard ook hier niet bewerkstelligd dat iedereen die de Nederlandse taal
onvoldoende machtig is en hier verblijft, verplicht op cursus kan worden gestuurd. Het betreft als
gezegd alleen de groep personen die het Nederlands onvoldoende beheersen en een sociale
uitkering krijgen en gedurende deze periode beschikbaar dienen te zijn voor de arbeidsmarkt. Doel
van het verplicht volgen van een taalcursus Nederlands is als gezegd het versnellen van de reintegratie op de arbeidsmarkt. De maatregel heeft ook hier als neveneffect dat er tevens een
integratie effect wordt bewerkstelligd. Het doel van een verbrede leerplicht is in de eerste plaats
kind-gerelateerd en houdt geen of nauwelijks verband met het gegeven dat de vader of moeder een
uitkering geniet en vanwege het onvoldoende machtig zijn van het Nederlands verplicht wordt een
taalcursus te volgen. Ook hier heeft het verplichten van de taalcursus vanwege de versnelling van
arbeidsre -integratie het toevallige neveneffect dat dit in een gezinssituatie met jonge kinderen
tevens mogelijkerwijs gunstig is voor de taalontwikkeling van het jonge kind. Ten slotte kan bij het
opleggen van een plicht tot het volgen van de Nederlandse taal als voorwaarde voor het verkrijgen
van een volledige uitkering alleen de uitkeringsgerechtigde worden verplicht. Wanneer er sprake is
van een persoonsgebonden uitkering (bijvoorbeeld een WAO-uitkering), kan de partner van de
uitkeringsgerechtigde niet worden verplicht tot het volgen van een taalcursus. Wanneer sprake is van
een zogenaamde gezinsuitkering (bijvoorbeeld een bijstandsuitkering) dan bestaat deze mogelijkheid
wel.
4.2.3.4 Grondwettelijke beperkingen
Ten slotte moet op deze plaats nog volledigheidshalve worden gewezen op beperkingen die
voortvloeien uit een aantal relevante grondrechten. Dat is in de eerste plaats art. 1 Grondwet (Gw)
waarin het gelijkheidsbeginsel is vastgelegd. Deze bepaling is nader uitgewerkt in de Algemene wet
gelijke behandeling. Indien over zou worden gegaan tot invoering van een verbrede leerplicht, mag
geen ongerechtvaardigd onderscheid tussen ouders van jonge kinderen worden gemaakt. Dit vloeide

106

Vgl. ook de verwijzing van de mogelijkheid tot verlaging van de bijstand bij het niet voldoen aan een
taaleis als voorwaarde voor de uitkering art. 37 Wi. Zie recentelijk ook het bericht dat de gemeente
Utrecht gaat korten op de bijstandsuitkering indien een vrijwillig inburgeringstraject wordt geweigerd,
de Volkskrant 22 september 2009.

43

tevens reeds voort uit de vergelijkbare bepalingen uit het internationale recht. Voorts is art. 10,
eerste lid, Gw relevant. In deze bepaling is het grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer gecodificeerd. Dit recht kan bij of krachtens de wet aan beperkingen worden
onderworpen. Invoering van een verbrede leerplicht maakt inbreuk op dit grondrecht. Alleen bij of
krachtens de wet kan deze inbreuk worden gelegitimeerd. Een proportionaliteitstoets zoals hiervoor
weergegeven bij art. 8 van het EVRM is niet van toepassing. Op deze plaats zal vanwege de parallellie
van de bescherming van het gelijkheidsrecht en het recht op de eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer in het internationale recht, niet uitgebreid worden ingegaan op de vereisten die
voortvloeien uit de Nederlandse Grondwet.
4.2.3.5 Tussenconclusie vanuit nationaal oogpunt
Beziet men het hierboven uiteengezette zeer diverse scala waar aanknopingspunten zouden kunnen
liggen voor het opnemen van een plicht tot het beheersen van de Nederlandse taal op een bepaald
niveau, dan kan een aantal conclusies worden getrokken. Juridisch bezien biedt art. 1:254 BW, de
ouderlijke ondertoezichtstelling, de meeste aanknopingspunten voor de verbrede leerplicht. Echter
dit zware instrument kan pas worden geëffectueerd indien een minderjarige zodanig opgroeit dat
zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd en andere middelen
ter afwending van deze bedreiging hebben gefaald of naar is te voorzien zullen falen. Het niet of
onvoldoende beheersen van de Nederlandse taal door de ouders kan echter niet als zodanig worden
aangemerkt. Ondertoezichtstelling kan dus niet plaatsvinden. Voor zover men van mening is dat dat
wel zou moeten kunnen, moet er eerst volwaardig wetenschappelijk bewijs zijn dat bewijst dat de
achterstand die de ouders ten aanzien van de Nederlandse taal hebben, de geestelijke belangen van
het kind zodanig schaden of zullen schaden dat een onder toezichtstelling gerechtvaardigd is.
Hoogstwaarschijnlijk is het middel een te zwaar instrument om de noodzakelijke
proportionaliteitstoets (in het bijzonder uit art. 8, tweede lid, EVRM) te doorstaan.
Nu er geen direct dwangmiddel voor ouders die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen
voorhanden is, is bezien of op vrijwillige basis ouders naar een taalcursus kunnen worden gestuurd.
Dit zou bijvoorbeeld kunnen op basis van de Wet op de Jeugdzorg waarin zowel ouders als kinderen
bij het Bureau Jeugdzorg kunnen aankloppen voor zeer uiteenlopende vormen van zorg waaronder
tevens kan worden begrepen het doorverwijzen naar taalonderricht (zoals veelal verzorgd door de
gemeentelijke instanties). Meer in zijn algemeenheid kan voor wat betreft de Nederlandse situatie
ten aanzien van de overgang van vrijwillige opvoedingsondersteuning naar interventie van
overheidswege worden gesteld dat deze als een zeer abrupte overgang moet worden
gekarakteriseerd. De vrijheid van opvoeding van ouders is gelet op het gebrek aan mogelijke
overheidsinterventie een zeer sterk recht. De uitzonderingen op dit uitgangspunt zijn de van
overheidswege opgelegde leerplicht van kinderen/jongeren tussen de 5-18 jaar en de hierboven
besproken zware middelen voor overheidsinterventie op basis van het Burgerlijk Wetboek en ten
slotte het eveneens aan de orde gestelde verbod van kinderarbeid.
De andere twee onderzochte instrumenten waar aanknopingspunten zijn te vinden voor een
verbrede leerplicht zijn de Wet inburgering en de voorwaarden die kunnen worden gesteld aan
sociale uitkeringen voortvloeiende uit werkloosheid. Beide instrumenten houden geen verband met
de vraag of het beheersen van de Nederlandse taal op een bepaald niveau van belang is voor de
ontwikkeling van het jonge kind. Immers, het betreft hier maatregelen met een ander doel dan de
verbrede leerplicht. Indien zich een situatie voordoet van een inburgeringsplichtige, een WW- of een
WWB-uitkeringsgerechtigde die tevens ouder is van een jong kind (of kinderen jonger dan vijf jaar),
kan het doel van verbetering van de Nederlandse taalbeheersing reeds worden bewerkstelligd door
de eisen die voortvloeien uit respectievelijk de Wet inburgering of de voorwaarde(n) die aan het
behoud van een maximale sociale uitkering kunnen worden gesteld. Interessant is overigens de vraag
in welke situaties de overheid als voorwaarde mag stellen dat een burger die de Nederlandse taal
onvoldoende beheerst, een taalcursus volgt alvorens de overheid overgaat tot handelen,

44

bijvoorbeeld bij het verstrekken van een vergunning, het toekennen van een subsidie, het afgeven
van een paspoort, het voltrekken van een huwelijk of het erkennen van een vreemd rijbewijs. Het
voert in het kader van dit onderzoek te ver om hierop in te gaan.
4.3

Juridische randvoorwaarden en vormgeving van een verbrede leerplicht

4.3.1 Inleiding
In het hiervoorgaande is een uiteenzetting gegeven van de mogelijkheden en de beperkingen van
een verbrede leerplicht vanuit internationaal, EG en nationaal perspectief. Vastgesteld kan worden
dat er vanuit deze verschillende invalshoeken aanknopingspunten aanwezig zijn voor een mogelijke
invoering van een verbrede leerplicht. Hoewel dit belangrijke gegevens zijn voor dit onderzoek, moet
nog een viertal andere (voor)vragen worden gesteld – waarvan een drietal niet rechtstreeks verband
houden met een juridische optiek – die essentieel zijn bij mogelijke invoering van een verbrede
leerplicht. In het hiernavolgende zullen deze vier (voor)vragen kort worden uiteengezet. Het betreft
een tweetal causaliteitsvragen met betrekking tot de taalvaardigheid van de ouder en de
taalachterstand van het kind, de vraag of het risico van een taalachterstand überhaupt meetbaar is
en ten slotte de meer juridisch getinte vraag of er minder zware middelen (subsidiariteitseis) zijn om
te bewerkstelligen dat de taalachterstand van jonge kinderen wordt verminderd of weggenomen. De
beantwoording van deze vier vragen is als gezegd noodzakelijk om te komen tot het invoeren van
een mogelijke verbrede leerplicht. Zijn deze vragen naar behoren beantwoord, dan pas kan men
nadenken over de mogelijke (juridische) vormgeving van een verbrede leerplicht. Ter afsluiting van
deze paragraaf volgt een korte schets hoe het middel van een verbrede leerplicht er uit zou kunnen
zien.
4.3.2 Eerste causaliteit: taalvaardigheid ouder-kind?
Is invoering van een verbrede leerplicht het geschikte middel om het doel, te weten het risico op
taalachterstand in het Nederlands bij jonge kinderen te verminderen of weg te nemen, te realiseren?
Vanuit de linguïstiek worden hierbij grote vraagtekens geplaatst. Zo stelt prof. F. Kuiken, hoogleraar
Nederlands als tweede taal aan de Universiteit van Amsterdam, op 24 november 2008 in het dagblad
Trouw het volgende: ‘Als je de taalvaardigheid van kinderen wilt verbeteren, moet je niet bij de
ouders beginnen: te indirect, en uiteindelijk misschien zelfs contraproductief. ‘ Op zich is het goed als
allochtone kinderen zoveel mogelijk met Nederlands in contact komen … Maar als je ouders op een
taalcursus stuurt, is het helemaal afhankelijk van het bereikte niveau of hun kinderen er iets mee
opschieten.’ Meestal spreken allochtonen na een cursus nog steeds gebrekkig Nederlands. In het
zelfde artikel stelt prof. P. Muysken, hoogleraar algemene taalwetenschap aan de Radboud
Universiteit Nijmegen en gespecialiseerd in meertaligheid: ‘Je ziet vaak dat de kinderen hun ouders
verbeteren. (…) Maar het gevaar bestaat dat ze de fouten overnemen. Dan leren ze krom
Nederlands.’ In de praktijk loopt het niet zo’n vaart, denkt Kuiken, want na een cursus gaat vrijwel
geen enkele immigrant thuis Nederlands spreken. ‘Ga maar na: Wat zou je zelf doen als je naar
Turkije zou emigreren? Dan blijf je thuis Nederlands praten tegen je kinderen. Die taal ben je
gewend. Je hebt er een sociale en affectieve binding mee. En het is prettig als je kinderen met opa en
oma kunnen communiceren.’107
Voorlopig lijkt het zo te zijn dat er geen eenduidige uitspraken zijn te doen over de effectiviteit van
het leren van het Nederlands door een ouder, voor het niveau van taalbeheersing van een kind.
Socio-linguiste Everstijn betoogt dat huis-tuin-en-keuken Nederlands niet genoeg is als ouders hun
kinderen willen ondersteunen op het gebied van Nederlands. Wetenschappers tonen keer op keer
aan dat taalachterstand van kinderen op school niets te maken heeft met de taal die zij thuis

107

Trouw 24 november 2008.

45

spreken. De crux is het opleidingsniveau van de ouders.108 In dit verband dient te worden gewezen
op bijvoorbeeld de VVE-programma’s omtrent taal waarin juist in het Marokkaans of Turks lees- en
luistermateriaal aan ouders wordt aangeboden. Dit geschiedt met de achterliggende gedachte dat
het goed beheersen van een eerste taal (bijvoorbeeld Marokkaans of Turks) de belangrijkste
voorwaarde is om een tweede taal, zoals het Nederlands, te kunnen leren. Dit ter voorkoming van
een risico op taalachterstand in het Nederlands bij jonge kinderen. Dit klinkt wellicht tegenstrijdig
maar op basis van socio-linguïstisch onderzoek over het verwerven van het Nederlands als tweede
taal blijkt dat het goed beheersen van de eerste taal van het kind doorslaggevend is.109
Taalkundigen beweren overigens niet dat een taalcursus voor ouders volstrekt nutteloos is.
Waarschijnlijk kunnen ouders er wel degelijk allerlei voordelen mee behalen, zoals verbale
onafhankelijkheid in de winkel of bij de huisarts. Zelfs de kinderen profiteren wellicht mee,
bijvoorbeeld als de ouders beter kunnen helpen bij het huiswerk. Maar gaat het puur om het
taalniveau van de kinderen, dan zijn er effectievere middelen. Het bijscholen van docenten
bijvoorbeeld, zodat taalachterstanden eerder worden ontdekt; meer gemengde scholen, zodat
allochtone kinderen overdag Nederlands praten; het inlassen van extra brugjaren die de overstap
naar het voortgezet en hoger onderwijs vergemakkelijken; voorschoolse opvang, extra taaluren,
leescampagnes, enzovoort.110
Bovenstaande constateringen zijn zoals in de inleiding gezegd niet juridisch; wil men echter tot
invoering van een verbrede leerplicht komen dan is deze eerste causaliteitsvraag essentieel om tot
invoering van de juridische plicht te komen. Het effect van het middel (de verbrede leerplicht) moet
onomstotelijk leiden tot het beoogde resultaat te weten het wegnemen/verminderen van het risico
van taalachterstand van jonge kinderen (effictiviteit). Dit moet met wetenschappelijk bewijs worden
aangetoond. De vraag is dan ook of er wetenschappelijk (onomstotelijk) bewijs bestaat waarin wordt
aangetoond dat de invoering van een verbrede leerplicht het geschikte middel is om het doel, te
weten het risico op taalachterstand in het Nederlands te verminderen of weg te nemen bij jonge
kinderen, te realiseren. Zolang daarvoor het wetenschappelijk bewijs ontbreekt, kan niet tot
invoering van een verbrede leerplicht worden overgegaan. In dit verband kan worden gewezen op
Aanwijzing 9a van de Aanwijzingen voor de regelgeving.111 In deze aanwijzing staat dat bij de
afweging van verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken
in ieder geval wordt gelet op het aspect van de mate waarin verwacht mag worden dat een regeling
het beoogde doel zal helpen te verwezenlijken. Ook kan in dit verband worden gewezen op
aanwijzing 6 en 7b waarin respectievelijk de noodzaak van nieuwe regelgeving moet worden
vastgesteld en de na te streven doelstellingen zo concreet en nauwkeurig mogelijk worden
vastgesteld. Zonder overtuigend wetenschappelijk bewijs vanuit linguïstische hoek is het onmogelijk
de noodzaak van de regeling aan te tonen en vooralsnog niet mogelijk het middel (verbrede
leerplicht) te gebruiken voor de doelstelling van het verminderen of wegnemen van een risico op
taalachterstand bij jonge kinderen. Uiteraard zijn de aanwijzingen alleen intern bindend voor
rijksambtenaren112, echter ze geven een indicatie over de uitgangspunten die aan nieuwe regelgeving
worden gesteld.
Ten slotte moet men zich realiseren dat een verbrede leerplichtregeling de hiervoor reeds
omschreven proportionaliteitstoets zoals ontwikkeld door het Europees Hof voor de Rechten van de

108
109
110
111
112

Aldus Eversteijn in: Trouw 6 september 2008.
Vgl. Stoep 2008.
Trouw 24 november 2008.
Aanwijzingen voor de regelgeving, circulaire van de Minister-president van 18 november 1992,
e
doorlopende tekst tot en met de 7 wijziging, Stcrt. 2005, 87.
Burgers kunnen aan de aanwijzingen voor de regelgeving dan ook geen rechten of plichten ontlenen.

46

Mens niet zal kunnen doorstaan voor zover niet aangetoond is dat er verband bestaat tussen middel
(verbrede leerplicht) en doel (wegnemen van een risico op taalachterstand van jonge kinderen). Dit
gegeven is tevens verwoord in de oratie van prof. A. Terlouw, hoogleraar Rechtssociologie Radboud
Universiteit Nijmegen. Zij betoogt hieromtrent het volgende: ‘Zodra de regelgever de regel motiveert
met een beroep op de te verwachten effecten ervan is de noodzaak van een effectiviteitstoets
vanzelfsprekend. De eis van effectiviteit vloeit bovendien voort uit eisen van legaliteit en
proportionaliteit. Als een regel niet effectief is, kan de democratische legitimatie voor het maken
ervan worden betwist. Wetgevers en bestuurders ontlenen hun regelgevende bevoegdheden immers
aan het mandaat van de kiezer om maatschappelijke problemen op te lossen. Een ineffectieve
maatregel is bovendien per definitie niet proportioneel. Een dergelijke regel mist namelijk elk
rationeel belang. De effectiviteitstoets speelt ook een belangrijke rol als juristen moeten beoordelen
of met regelgeving verboden onderscheid wordt gemaakt op grond van nationaliteit, afkomst of
religie. Niet bij elke gelijke behandelingsnorm en door elke rechterlijke instantie gebeurt deze
beoordeling op dezelfde wijze. Volgens de Algemene wet gelijke behandeling vindt de toets van
effectiviteit bijvoorbeeld plaats in het kader van de zogenaamde ‘objectieve rechtvaardigingstoets’
en alleen als sprake is van indirect onderscheid. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
verricht de effectiviteitstoets, als onderdeel van de rechtvaardigingstoets, ook als sprake is van direct
onderscheid. (...) Om effectiviteit van regelgeving te kunnen beoordelen, is kennis nodig over de
doeleinden van de regeling, de effecten en over het causaal verband tussen beiden.’113
4.3.3 Het meten van een risico op taalachterstand bij jonge kinderen
Een tweede essentiële vraag alvorens men kan overgaan tot invoering van een verbrede leerplicht is
de vraag of het wetenschappelijk mogelijk is een taalachterstand bij jonge kinderen (peuters) te
meten. Er is in het verleden regelmatig gesproken over het invoeren van een taaltoets voor peuters.
Hiervan is echter afgezien omdat op jonge leeftijd dergelijke taaltoetsen onbetrouwbaar zijn.114 In
plaats daarvan is een instrument ontwikkeld waarmee een mogelijk risico op taalachterstand kan
worden bepaald: de taalomgevingsanalyse.115 Deze taalomgevingsanalyse betreft een hulpmiddel
voor de JGZ-professionals binnen de consultatiebureaus of GGD’en binnen de Centra voor Jeugd en
Gezin om een risico op een taal achterstand in het Nederlands door gebrek aan taalaanbod in de
omgeving van een kind eenvoudig te kunnen signaleren. Dit instrument wordt op consultatiebureaus
gebruikt en kan aanleiding zijn voor een advies voor voorschoolse educatie voor het kind. Deelname
aan voorschoolse educatie is niet verplicht, het gaat hier uitsluitend om advisering. Bij de vraag welk
instrumentarium nodig is om te bepalen of een ouder al dan niet verplicht moet worden tot het leren
van de Nederlandse taal, wordt ten eerste gevraagd of het huidige instrumentarium zou kunnen
worden ingezet. Hierbij is van belang in ogenschouw te nemen dat als gezegd de
taalomgevingsanalyse wordt toegepast door JGZ-professionals op een consultatiebureau of GGD’en
binnen Centra voor Jeugd en Gezin; ouders komen hier met hun kinderen op vrijwillige basis. De Wet
publieke gezondheid kent een aanbodverplichting voor gemeenten om jeugdgezondheidszorg aan te
bieden voor kinderen en jongeren van 0-19 jaar. De vrijwillige deelname van ouders en kinderen aan
de jeugdgezondheidszorg is historisch gezien een belangrijke randvoorwaarde, die mede heeft
bijgedragen aan het hoge bereik van de jeugdgezondheidszorg onder alle kinderen in Nederland
(gemiddeld circa 90-95%).
Indien men een peutertoets zou willen hanteren, voor zover dat überhaupt al mogelijk is, voor de
invoering van een verbrede leerplicht, dan zal deze peutertoets verplicht moeten worden gesteld,
dat kan al dan niet gepaard gaan met een verplichting van het verschijnen op het consultatiebureau.

113
114
115

Terlouw 2009, p. 25 en 26.
Van der Ploeg 2007.
Kamerstukken II 2007-2008, 31 322, nr. 24.

47

Voor de taalomgevingsanalyse is, zoals reeds opgemerkt, inmiddels een (voorlopig) instrument
ontwikkeld door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Centrum voor
jeugdgezondheid. Op 26 februari 2009 hebben zij een rapport uitgebracht geti teld:
‘Omgevingsanalyse ter beoordeling van het taalaanbod in het Nederlands. Bestemd voor
professionals werkzaam in de jeugdgezondheidszorg.’ Aangezien dit rapport van belang is voor dit
onderzoek, is het rapport als bijlage integraal opgenomen (bijlage D). Van groot belang voor de vraag
naar de mogelijkheid om te komen tot een vaststelling op een risico op taalachterstand bij kinderen,
en dan ook nog bij kinderen onder de 4 jaar, en dus tevens naar de mogelijkheid tot het in werking
stellen van een juridisch instrumentarium, is dus de vraag of er een wetenschappelijk gevalideerd
instrument beschikbaar is om het risico op taalachterstand bij jonge kinderen te meten voorhanden
is. Onder punt 1.3 (p. 2) van het RIVM/Centrum voor jeugdgezondheid-rapport, wordt daarover het
volgende gesteld:
‘1.3. Stand van de wetenschap: Op dit moment zijn geen gevalideerde instrumenten beschikbaar die
kunnen signaleren dat kinderen onvoldoende taalaanbod in het Nederlands krijgen waardoor zij risico
lopen op een taalachterstand in het Nederlands. Deze omgevingsanalyse is dus niet gevalideerd,
maar gebaseerd op consensus en moet gezien worden als een hulpmiddel. Er zal verder onderzoek
moeten plaatsvinden.’
Van belang is voorts de vraag wat met de informatie van de taalomgevingsanalyse (en eventueel in
de toekomst met de output van een verplichte peutertoets) kan worden gedaan. De
taalomgevingsanalyse kan worden opgenomen in een (digitaal) JGZ-dossier. Dit JGZ-dossier is een
medisch dossier en alleen inzichtelijk voor de behandelende arts. Gegevens hieruit mogen op grond
van de Wet bescherming persoonsgegevens en Wet op de geneeskundige behandeling niet aan
derden worden verstrekt, ook niet aan gemeenten ten behoeve van Voor- en Vroegschoolse
Educatie- (VVE) toegeleiding. Dat betekent dat deze gegevens ook niet mogen worden gebruikt ten
behoeve van het mogelijk opleggen van een verbrede leerplicht voor ouders. In verband met de
functie van de JGZ-professionals binnen de consultatiebureaus of GGD’en binnen de Centra voor
Jeugd en Gezin en de relatie kind-ouder-JGZ (dan wel GGD) kunnen gegevens verkregen uit deze
verhouding in verband met het naleven van de relevante privacy wetgeving (Wet bescherming
persoonsgegevens en Wet op de geneeskundige behandelovereenkomst) niet worden gebruikt in het
kader van een verbrede leerplicht.116 Dit betekent dat in het kader van de verbrede leerplicht, eerst
alle 2 of 3 jarigen individueel aan een test moeten worden onderworpen om vast te stellen of sprake
is van een risico op taalachterstand. Vanaf juli 2010 moeten alle jeugdgezondheidsinstellingen
werken met het digitaal JGZ-dossier/Elektronisch Kinddossier (DDJGZ/EKD).117 Het DDJGZ/EKD is een
digitaal medisch dossier waarin gegevens over de ontwikkeling van kinderen in Nederland wordt
opgeslagen. Het DDJGZ/EKD zal worden gebruikt door instellingen in de JGZ om gegevens van
jongeren van 0-18 bij te houden. Het dossier dient ertoe om consultatiebureau- en schoolartsen
toegang te geven tot alle digitale gegevens die binnen de JGZ instelling beschikbaar zijn over het kind
of de jongeren. Het kinddossier wordt beheerd door de JGZ instelling zelf. Hierin kan ook de
taalomgevingsanalyse worden opgenomen. Maar het DDJGZ/EKD is een medisch dossier, en is dus
niet geschikt als toeleidingsintrument voor een verbrede leerplicht.
Voor het meten van een taalachterstand bij jonge kinderen (peuters) is er dus nog geen of niet
afdoende wetenschappelijk instrument voorhanden. Bovendien zou bij het wel voorhanden zijn van
een dergelijk instrument de vraag rijzen of gelet op de privacy-wetgeving de informatie die daarmee
is vergaard kan worden gebruikt voor een toeleidingsinstrument van de verbrede leerplicht. Het

116
117

Zie hierover ook de brief van de minister voor Jeugd en Gezin aan de Tweede Kamer op 9 oktober
2008 Kamerstukken II 2008-2009, 31 001, nr. 55.
Begroting Ministerie voor Jeugd en Gezin 2009.

48

betreft immers een medisch dossier dat slechts onder zeer strikte voorwaarden mag worden
gebruikt. Overigens is het wel mogelijk gegevens uit het dossier aan derden te verstrekken indien de
ouders daarvoor toestemming hebben gegeven.
4.3.4 Tweede causaliteit: taalachterstand kind-ouder?
Een derde vraag die moet worden beantwoord alvorens het middel van de verbrede leerplicht kan
worden ingevoerd is de vraag of het risico op taalachterstand van het jonge kind voortvloeit uit de
taalachterstand van de ouders? Het betreft een causaliteitsvraag waarvan beantwoording eveneens
essentieel is voor de mogelijke invoering van de verbrede leerplicht. In veel situaties zal die
causaliteit niet aangetoond kunnen worden. Zo kan het kind een aangeboren aandoening hebben die
geen verband houdt met de ouders. Voorts kan er sprake zijn van het gegeven dat het jonge kind
meer contact heeft met een derde-opvoeder (au-pair, grootouders, broers of zusters) die
onvoldoende de Nederlandse taal beheerst, maar daarvan geenszins sprake is bij de ouders van het
kind. Een kind groeit dan voor een groot deel op in een thuissituatie waarbij niet de ouders de
daadwerkelijke spraakontwikkeling stimuleren, maar een derde onvoldoende Nederlands sprekende
persoon. Overigens kan de situatie ook andersom: indien geconstateerd wordt dat het kind
vermoedelijk geen risico op een taalachterstand zal hebben, zegt dat niet dat de ouders wellicht de
Nederlandse taal voldoende beheersen. Aangezien de peuter door de omgevingsanalyse aangemerkt
is als niet behorend tot de risicogroep komt men niet bij de ouders terecht die desalniettemin
wellicht onvoldoende de Nederlandse taal machtig zijn.
Deze tweede causaliteitsvraag kan dus enerzijds samenhangen met de medische gesteldheid van het
kind en anderzijds met het sociale aspect van de dagelijkse opvoeding. In iedere afzonderlijke situatie
is het essentieel deze gegevens vast te stellen. In veel gevallen zal ook vermoedelijk hier blijken dat
het instrument van een verbrede leerplicht geen uitkomst zal kunnen bieden voor het beoogde doel
van dit instrument.
4.3.5 Subsidiariteit bij het wegnemen van een (risico op) taalachterstand
Ten slotte vereist behoorlijke wetgeving en derhalve de invoering van een verbrede leerplicht dat er
eerst wordt bezien of er andere, minder zware, maatregelen bestaan of kunnen worden gerealiseerd
die eenzelfde doel bereiken, te weten het verminderen (of wegnemen) van een risico op
taalachterstand van jonge kinderen. Het betreft hier de vraag naar subsidiariteit. De subsidiariteits
eis geldt zowel voor de maatregelen ten aanzien van het wegnemen van de taalachterstand van het
kind, als de ouder. Minder zware juridische instrumenten gaan voor zware juridische instrumenten.
In hoofdstuk 5 van dit onderzoek is reeds uitvoerig ingegaan op mogelijke alternatieven van een
verbrede leerplicht. De daar besproken instrumenten zijn van vrijwillige of verplichtende aard. Allen
kunnen zij worden beschouwd als minder zware instrumenten dan de invoering van een verbrede
leerplicht. Het middel van een verbrede leerplicht kan als zwaar middel worden gekwalificeerd
aangezien er stevige inbreuken op vrijheidsrechten worden gemaakt. Zowel op die van het jonge kind
als op die van de ouders. Vrijwillig gaat dan ook voor verplicht en minder zwaar verplicht gaat voor
zwaar verplicht. Dit betekent concreet dat indien andere hiervoor beschreven instrumenten reeds
het beoogde doel (van een verbrede leerplicht) realiseren, al dan niet beoogd, zij voorgaan op het
instrument van de verbrede leerplicht. Vanzelfsprekend dient dus geen plicht te worden opgelegd
indien betrokkene aangegeven heeft over te gaan tot een vrijwillige taaltoets. Mocht een ouder
reeds in een traject van inburgering zitten dan dient ook hier niet ook nog een verbrede leerplicht te
worden opgelegd. Hetzelfde geldt als reeds een taaleis is gesteld bij het verstrekken van een sociale
uitkering gerelateerd aan werkloosheid. Uiteraard kan het zijn dat alle minder zware voorhanden
zijnde middelen niet leiden tot het beoogde doel, te weten het verminderen van een risico op
taalachterstand bij het jonge kind. In dat geval kan pas worden overwogen een verbrede leerplicht
op te leggen, uiteraard met dien verstande dat de hiervoor beschreven drie andere voorvragen ook
op afdoende wijze zijn beantwoord.

49

4.3.6 Procedure van een verbrede leerplicht en het handhavingsinstrumentarium
Indien de hiervoor beschreven vier essentiële (voor)vragen ten aanzien van de verbrede leerplicht op
wetenschappelijk verantwoorde wijze zijn beantwoord en men vervolgens tot de constatering is
gekomen dat het mogelijk is een verbrede leerplicht in te voeren, rijst de vraag hoe het instrument er
procedureel gaat uitzien. De maatregel zal zijn beslag moeten krijgen in een wet in formele zin. Dit
vanwege de inbreuken op diverse vrijheidsrechten die met de regeling samenhangen. Van belang is
voorts dat de regeling generiek is en niet specifiek kan worden toegespitst op bepaalde in Nederland
duurzaam verblijvende ouders van jonge kinderen. Belangrijkste overweging hierbij is het gegeven
dat een risico op taalachterstand ook bij autochtone jonge kinderen (veelvuldig) voorkomt.
- Voorstel van procedure
De procedure vangt aan met het oproepen van alle in Nederland duurzaam verblijvende jonge
kinderen (2 of 3 jarigen) bij een daartoe bevoegde instantie. Dat kan het CJG (voormalige
consultatiebureaus) zijn, echter gelet op de huidige vrijwilligheid in combinatie met de geldende
privacy-wetgeving, kan dat niet een consultatiebureau-arts danwel verpleegkundige zijn. Er zal dan
ook moeten worden geopteerd voor een nieuwe afdeling binnen het CJG die enkel de taaltoets dan
wel taalomgevingsanalyse uitvoert, die als gezegd eerst gevalideerd dient te zijn. Er kan ook
geopteerd worden voor een bevoegde instantie buiten het CJG. Gelet op het doel van de verbrede
leerplicht, te weten het risico op taalachterstand bij jonge kinderen wegnemen dan wel verminderen,
dienen de doorlooptijden binnen de gehele procedure bijzonder kort te zijn. Dat betekent dat na een
geconstateerd risico op taalachterstand bij het jonge kind, de ouder(s) eveneens snel aan een
taaltoets moeten worden onderworpen. Voorts moet worden gewezen op de verplichting van
toetsing aan hardheidsclausules. Met andere woorden, er dient te worden bezien of er sprake is van
overmacht bij hetzij het jonge kind hetzij de ouders. Als gezegd kan er bijvoorbeeld sprake zijn van
een medisch beletsel waarbij het afnemen van een toets onmogelijk is. Mocht zowel het kind als de
ouder een geconstateerd risico op taalachterstand hebben, dan is het zaak om eveneens spoedig de
betrokken ouders op taalcursus te sturen. Tevens is het zinvol om de toetsresultaten van het kind te
gebruiken voor een doorgeleiding naar VVE. Voor wat betreft de uitvoering van de taalcursussen kan
aansluiting worden gezocht bij het systeem zoals dat thans fungeert voor de Wet inburgering. Dat
betekent dat gemeenten deze taalcursussen zullen moeten aanbieden met dien verstande dat gelet
op het doel van de verbrede leerplicht (wegnemen risico op taalachterstand kind) het enkel een
taalcursus betreft en niet een geheel inburgeringstraject. Bovendien moeten, wederom gelet op het
doel van de verbrede leerplicht, de termijnen voor het behalen van een taaltoets eveneens kort zijn.
Immers het kind is vanaf 5 jaar leerplichtig en het is op dat moment noodzakelijk dat de
taalachterstand in het Nederlands in het kader van de verbrede leerplicht is ingelopen. Over de
termijnen zal in het navolgende ten aanzien van het handhavingsinstrumentarium nader worden
ingegaan.
- Handhaving
Handhaving vormt het sluitstuk van een verbrede leerplicht. De vraag rijst welk instrument voor
handhaving het meest effectief is ter naleving van de verbrede leerplicht. Aangezien het hier de
invoering van een plicht betreft voor het beheersen van een bepaald niveau van de Nederlandse taal
door middel van een taalcursus, dringt zich de vergelijking op met de verplichtende maatregelen
betreffende inburgering die in 2007 met de Wet inburgering zijn ingevoerd. Het in die wet
vastgelegde handhavingsregime (art. 25 – 46 Wet inburgering) zou grotendeels kunnen worden
gehanteerd voor de naleving van de regeling omtrent een verbrede leerplicht. Gedacht wordt dan
ook aan het opleggen van een bestuurlijke boete bij niet naleving van de verplichtingen
voortvloeiend uit de regeling inzake de verbrede leerplicht. Het doel van een bestuurlijke boete is
leedtoevoeging en daarmee preventie. Met de bestuurlijke boete wordt dan niets hersteld en het

50

middel dient dan ook te worden opgevat als uiterste middel.118 Algemene regels over de bestuurlijke
boete zijn thans vastgelegd in de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).119 Deze
bepalingen betreffen echter algemene regels bij het gebruik van de bestuurlijke boete als
handhavingsinstrument. De Awb-regeling betreft overigens niet de introductie van een generieke
mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Wil men het instrument van de
bestuurlijke boete hanteren, dan zal men dus in de nieuwe regeling inzake de invoering van een
verbrede leerplicht een uitdrukkelijke grondslag moeten scheppen voor dit bestuursrechtelijke
handhavinginstrument. In de vierde tranche van de Awb wordt ten aanzien van de bestuurlijke boete
aansluiting gezocht bij een aantal algemene rechtsbeginselen, die onder andere voortvloeien uit art.
6 EVRM. Dit heeft tot gevolg dat bij het mogelijk opleggen van een administratieve boete, de ernst
van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid een rol spelen. Voorts kan er geen cumulatie van
bestuurlijke boetes plaatsvinden: indien een ouder die een verbrede leerplicht krijgt opgelegd reeds
eerder is beboet vanwege het feit dat hij tevens inburgeringsplichtig is en niet de verplichtingen is
nagekomen die uit deze wet voortvloeien.
In het handhavingsregime van een mogelijke verbrede leerplicht kan op een aantal momenten
worden gedacht aan het opleggen van een bestuurlijke boete. Voor de overzichtelijkheid volgt hier
een opsomming van de maximale boetes:
1.
2.
3.
4.

118
119
120

121

€ 250,- voor het niet verstrekken van gevraagde gegevens en geen gehoor geven aan de
oproepen van de gemeente voor een taaltoets van het jonge kind;
€ 250,- voor het niet verstrekken van gevraagde gegevens en geen gehoor geven aan de
oproepen van de gemeente voor een taaltoets van de ouder (per ouder);
€ 500,- voor het niet-nakomen van de gemaakte afspraken na acceptatie van een
gemeentelijk aanbod voor een taalcursus (bezien moet worden of een eigen bijdrage aan de
taalcursus wordt verplicht);
€ 500,- voor het niet binnen de wettelijke termijnen slagen voor het examen120; de termijnen
voor het halen van een diploma zullen hier korter moeten zijn dan bij de Wet inburgering
(maximaal 3,5 en 5 jaar) aangezien het doel van een verbrede leerplicht anders is. Het betreft
hier immers de verwachting dat het beheersen van de Nederlandse taal (vermoedelijk ook op
A2 niveau) bevorderlijk is voor de leerontwikkeling van het jonge kind. Het taaldiploma zal bij
de verbrede leerplicht dan ook moeten worden behaald binnen de termijn waarop een jong
kind naar de basisschool gaat. Dat zal ten hoogste op vijfjarige leeftijd zijn. Een ouder heeft
dan ook tussen de eerste constatering van een mogelijke taalachterstand van het kind op
driejarige leeftijd maximaal twee jaar om het taaldiploma te behalen. Gelet op het
proportionaliteitsbeginsel moet voorts in ieder geval een herkansingsmogelijkheid zijn
ingebouwd. Dit betekent bijvoorbeeld dat binnen 1,5 jaar een taaltoets moet worden
afgenomen en bij niet slagen van dit eerste tentamen binnen 0,5 jaar een hernieuwde
mogelijkheid tot het afleggen van een taaltoets. 121
Overigens pleit voor een beperking van de termijnen bij de verbrede leerplicht in vergelijking
met de Wet inburgering dat de verplichtingen uit laatstgenoemde wet aanzienlijk zwaarder

Vgl. F.C.M.A. Michiels & E.R. Muller 2006. p. 64 e.v.
De vierde tranche Awb is inmiddels aangenomen door de Eerste Kamer (23 juni 2009) en geplaatst in
het Staatsblad, 264, van 30 juni 2009. Per 1 juli 2009 is de vierde tranche Awb in werking getreden.
Deze sanctionering is toegespitst op de toepassing van de verbrede leerplicht als een
resultaatsverplichting, vergelijkbaar met de Wet inburgering. Indien sprake zou zijn van een
inspanningsverplichting is een boetestelsel wellicht minder geschikt.
Gelet op de beschikbare gegevens bij de uitvoering van de Wet inburgering ten aanzien van de
taaltoetsen, is het niet aannemelijk dat binnen deze termijnen Nederlands op A2 niveau kan worden
geleerd.

51

5.

zijn dan enkel het beheersen van de Nederlandse taal. Immers de Wet inburgering vereist
tevens een verplicht onderdeel Kennis van de Nederlandse Samenleving en, in geval van een
duale inburgeringsvoorziening tevens bijvoorbeeld een stage/werkplaats om de Nederlandse
taal actief te beheersen.
€ 1000,- voor het opnieuw niet slagen voor het examen na verlenging van de termijn
(bijvoorbeeld binnen 0,5 jaar).

Bij uitkeringsgerechtigden wordt het bedrag ter hoogte van de boete op de uitkering ingehouden.122
Voorts moet worden nagedacht of men binnen een bepaalde periode een herhaalde bestuurlijke
boete wil opleggen. Bij de Wet Inburgering is de termijn voor het niet behalen van het
inburgeringsexamen gesteld op twee jaar. Echter zoals onder punt vier gewezen zal ook hier die
termijn korter moeten zijn nu een koppeling wordt gemaakt tussen de taalbeheersing en de
taalontwikkeling van het jonge kind.
4.4

Conclusie juridische grondslagen voor een verbrede leerplicht

In dit hoofdstuk is uitvoerig stilgestaan bij de vraag welke juridische mogelijkheden
(aanknopingspunten) en beperkingen voortvloeien uit het internationale, EG- en nationale recht bij
een mogelijke invoering van een verbrede leerplicht. Uit dit onderzoek is gebleken dat het slechts
mogelijk is een generieke maatregel te formuleren. Voorts zijn er een viertal vragen geformuleerd die
alvorens men over kan gaan tot een mogelijke invoering van een verbrede leerplicht, van essentieel
belang zijn om het juridisch instrumentarium te operationaliseren. Het betreft een tweetal
causaliteitsvragen met betrekking tot de taalvaardigheid van de ouder en van de taalachterstand van
het kind, de vraag of het risico van een taalachterstand überhaupt meetbaar is en ten slotte de meer
juridisch getinte vraag of er minder zware middelen (subsidiariteitseis) zijn om te bewerkstelligen dat
de taalachterstand van jonge kinderen wordt verminderd of weggenomen. Geconstateerd is dat de
eerste causaliteit alsmede de vraag over de meetbaarheid van het risico op taalachterstand bij jonge
kinderen vooralsnog niet wetenschappelijk zijn gevalideerd. Zou daar wel sprake van zijn, dan pas is
een verbrede leerplicht mogelijk. In paragraaf 4.3.3 is ten slotte een mogelijk instrumentarium van
de verbrede leerplicht geschetst, inclusief de handhaving.

122

Vgl. art. 37 Wet inburgering.

52

Hoofdstuk 5

Conclusies

Dit onderzoek heeft de juridische (on)mogelijkheid verkend van de verbrede leerplicht. Dit
instrument beoogt ouders van jonge kinderen met een risico op taalachterstand in het Nederlands,
te verplichten tot het volgen van een taalcursus. Het doel van de verbrede leerplicht is het
voorkomen dan wel verminderen van een risico op taalachterstand van jonge kinderen.
De volgende vragen zijn in dit onderzoek beantwoord:
1
2
3
4

Ad. 1

Kunnen ouders van jonge kinderen met een risico op taalachterstand in het Nederlands,
wettelijk verplicht worden tot het leren van de Nederlandse taal?
Zo ja:
Hoe zou aan deze verplichting juridisch vormgegeven kunnen worden?
Wat zijn mogelijke implicaties voor specifieke groepen (autochtone) Nederlanders?
Is het huidig instrumentarium om bij jonge kinderen risico’s op taalachterstand te constateren
in juridische zin voldoende om, bij geconstateerd risico, de ouders een leerplicht op te leggen?
Zo nee, welke juridische voorwaarden zijn er verbonden aan het benodigde instrumentarium?
Kunnen ouders van jonge kinderen met een risico op taalachterstand in het Nederlands,
wettelijk verplicht worden tot het leren van de Nederlandse taal?

Geconcludeerd kan worden dat taaleisen als zodanig niet onverenigbaar zijn met het internationale
recht. De rechten van taalminderheden reiken niet zo ver dat hen geen plicht zou kunnen worden
opgelegd tot het beheersen van de Nederlandse taal, indien dat in het belang van het kind zou zijn.
Evenmin zijn taaleisen als zodanig onverenigbaar met het gemeenschapsrecht mits aan de
verplichting geen verblijfsrechtelijke consequenties worden gekoppeld. Echter, alvorens men over
kan gaan tot een mogelijke invoering van een verbrede leerplicht, is het van essentieel belang een
viertal in dit onderzoek geformuleerde (voor)vragen te stellen en te beantwoorden. Pas daarna kan
men mogelijkerwijs overgaan tot het operationaliseren van een verbrede leerplicht. Het betreft een
tweetal causaliteitsvragen met betrekking tot de taalvaardigheid van de ouder en de taalachterstand
van het kind, de vraag of het risico van een taalachterstand van jonge kinderen überhaupt meetbaar
is en ten slotte de meer juridisch getinte vraag of er minder zware middelen zijn om te
bewerkstelligen dat de taalachterstand van jonge kinderen wordt verminderd of weggenomen
(subsidiariteitseis). Geconstateerd is dat de eerste causaliteit alsmede de vraag over de
meetbaarheid van het risico op taalachterstand bij jonge kinderen vooralsnog niet wetenschappelijk
zijn gevalideerd. Dit belangrijke gegeven betekent dat gezien de huidige stand van (sociolinguïstische) wetenschap, ouders van jonge kinderen met een risico op taalachterstand in het
Nederlands bij jonge kinderen niet wettelijk kunnen worden verplicht tot het leren van de
Nederlandse taal.
Ad. 2

Hoe zou aan deze verplichting juridisch vormgegeven kunnen worden?

Indien de onder ad. 1 geformuleerde vier essentiële (voor)vragen ten aanzien van de verbrede
leerplicht op wetenschappelijk verantwoorde wijze zijn beantwoord/gevalideerd en men vervolgens
tot de constatering is gekomen dat het mogelijk is een verbrede leerplicht in te voeren, rijst de vraag
hoe het instrument er procedureel gaat uitzien. De maatregel zal zijn beslag moeten krijgen in een
wet in formele zin. Dit vanwege de inbreuken op diverse vrijheidsrechten die met de regeling
samenhangen. Van belang is voorts dat de regeling generiek is en niet specifiek kan worden
toegespitst op bepaalde in Nederland duurzaam verblijvende ouders van jonge kinderen.
Belangrijkste overweging hierbij is het gegeven dat risico op taalachterstand ook bij autochtone
jonge kinderen voorkomt (zie ook ad. 3). De procedure vangt aan met het oproepen van alle in
Nederland duurzaam verblijvende jonge kinderen (2 of 3 jarigen) bij een daartoe bevoegde instantie.

53

Dat kan het CJG zijn, echter gelet op de huidige vrijwilligheid in combinatie met de geldende privacywetgeving, kan dat niet een consultatiebureau-arts danwel verpleegkundige zijn. Er zal dan ook
moeten worden geopteerd voor een nieuwe afdeling binnen het CJG die enkel de taaltoets dan wel
taalomgevingsanalyse uitvoert, die als gezegd eerst wetenschappelijk gevalideerd dient te zijn. Er kan
ook geopteerd worden voor een andere bevoegde instantie, buiten het CJG.
Gelet op het doel van de verbrede leerplicht, te weten het risico op taalachterstand bij jonge
kinderen wegnemen dan wel verminderen, dienen de doorlooptijden binnen de gehele procedure
bijzonder kort te zijn. Dat betekent dat na een geconstateerd risico op taalachterstand bij het jonge
kind, de ouder(s) eveneens snel aan een taaltoets moeten worden onderworpen. Voorts moet
worden gewezen op de verplichting van toetsing van hardheidsclausules. Met andere woorden er
dient te worden bezien of er sprake is van overmacht bij hetzij het jonge kind hetzij de ouders. Zo kan
er bijvoorbeeld sprake zijn van een medisch beletsel waarbij het afnemen van een toets onmogelijk
is. Als zowel het kind als de ouder een geconstateerd risico op taalachterstand hebben, dan is het
zaak om eveneens spoedig de betrokken ouders op taalcursus te sturen. Tevens is het zinvol om de
toetsresultaten van het kind te gebruiken voor een doorgeleiding naar VVE.
Voor wat betreft de uitvoering van de taalcursussen kan aansluiting worden gezocht bij het systeem
zoals dat thans fungeert voor de Wet inburgering. Dat betekent dat gemeenten deze taalcursussen
zullen moeten aanbieden met dien verstande dat gelet op het doel van de verbrede leerplicht
(wegnemen risico op taalachterstand kind) het hier enkel een aanbod van een taalcursus dient te
betreffen en niet een geheel inburgeringstraject. Bovendien moeten, wederom gelet op het doel van
de verbrede leerplicht, de termijnen voor het behalen van een taaltoets kort zijn. Immers het kind is
vanaf 5 jaar leerplichtig en het is op dat moment noodzakelijk dat de taalachterstand in het
Nederlands in het kader van de verbrede leerplicht is ingelopen. Ook de handhavingstermijnen
dienen in dit verband kort te zijn.
Ad. 3

Wat zijn mogelijke implicaties voor specifieke groepen (autochtone) Nederlanders?

Een (specifieke) groepsgewijze aanpak kan de toets aan het gelijkheidsbeginsel niet doorstaan. Het
uitgangspunt van een verbrede leerplicht dient de individuele situatie van het kind c.q. de ouder te
betreffen, dus ongeacht nationaliteit, herkomst, autochtoon, allochtoon, of sociale status. Duidelijk
is, op grond van dit onderzoek, dat alleen een generieke maatregel haalbaar is. Belangrijkste
overweging hierbij is het gegeven dat een risico op taalachterstand ook bij autochtone jonge
kinderen voorkomt.
Ad. 4

Is het huidig instrumentarium om bij jonge kinderen risico’s op taalachterstand te
constateren in juridische zin voldoende om, bij geconstateerd risico, de ouders een
leerplicht op te leggen? Zo nee, welke juridische voorwaarden zijn er verbonden aan het
benodigde instrumentarium?

Deze vraag is in dit onderzoek getypeerd als de tweede essentiële (voor)vraag die moet worden
gesteld alvorens gedacht kan worden aan de invoering van een verbrede leerplicht. Het betreft
concreet de vraag of het wetenschappelijk mogelijk is een taalachterstand bij jonge kinderen
(peuters) te meten. Er is in het verleden regelmatig gesproken over het invoeren van een taaltoets
voor peuters. Hiervan is echter afgezien omdat op jonge leeftijd dergelijke taaltoetsen
onbetrouwbaar zijn. In plaats daarvan wordt momenteel een instrument ontwikkeld waarmee een
mogelijk risico op taalachterstand kan worden bepaald: de taalomgevingsanalyse. Inmiddels is een
(voorlopig) instrument ontwikkeld door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en
het Centrum voor jeugdgezondheid. In dit gezamenlijke RIVM/Centrum voor jeugdgezondheid
document (dat als bijlage D bij dit onderzoek is opgenomen) wordt uitdrukkelijk gesteld dat op dit
moment geen gevalideerde instrumenten beschikbaar zijn die kunnen signaleren dat kinderen

54

onvoldoende taalaanbod in het Nederlands krijgen waardoor zij risico lopen op een taalachterstand in
het Nederlands. Dit betekent dat ook de taalomgevingsanalyse niet wetenschappelijk is gevalideerd
en gebaseerd is op consensus en alleen kan worden gezien als hulpmiddel. Verder onderzoek op dit
punt is vereist.
Voor het meten van een taalachterstand bij jonge kinderen (peuters) is er dus (nog) geen of niet
afdoende wetenschappelijk bewijs beschikbaar. De juridische randvoorwaarde voor invoering van
een verbrede leerplicht ligt in het gegeven dat het noodzakelijk is eerst een wetenschappelijk
gevalideerd meetinstrument voorhanden te hebben voor de beoordeling of een jong kind een risico
loopt op een taalachterstand in het Nederlands. Een niet wetenschappelijk gevalideerd instrument,
zoals de taalomgevingsanalyse, kan alleen een hulpmiddel zijn, maar niet meer dan dat. Dit
instrument geeft onvoldoende wetenschappelijke basis om als juridische randvoorwaarde te gelden
voor invoering van een verbrede leerplicht. Invoering van een verbrede leerplicht is momenteel dan
ook vanuit juridisch oogpunt niet mogelijk.
Voorts rijst de vraag wat met de informatie van de taalomgevingsanalyse (en eventueel in de
toekomst met de output van een verplichte peutertaaltoets) kan worden gedaan. De
taalomgevingsanalyse (en mogelijk de peutertaaltoets) kan worden opgenomen in een digitaal
DDJGZ-dossier/EKD. Dit dossier is een medisch dossier en alleen inzichtelijk voor de behandelende
arts. Gegevens hieruit mogen op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens en Wet op de
geneeskundige behandeling niet aan derden worden verstrekt, ook niet aan gemeenten ten behoeve
van Voor- en Vroegschoolse Educatie- (VVE) toegeleiding. Dat betekent dat deze gegevens
hoogstwaarschijnlijk ook niet mogen worden gebruikt ten behoeve van het mogelijk opleggen van
een verbrede leerplicht voor ouders. Het is overigens wel mogelijk gegevens uit het dossier aan
derden te verstrekken indien de ouders daarvoor toestemming hebben gegeven.

55

Bijlagen
Bijlage A

Bibliografie

Advies Commissie Arbeidsparticipatie (Commissie Bakker), Naar een toekomst die werkt, Den Haag,
juni 2008.
Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, Inburgering als voorwaarde voor verblijf in Nederland,
Den Haag, februari 2004.
Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, Van Contourennota naar Inburgeringswet. Juridische
mogelijkheden tot een meer verplichtend inburgeringsstelsel, Den Haag, november 2004.
Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, Briefadvies inzake de
alfabetiseringseisen t.a.v. migrerende partners, Den Haag, december 2004.

motie

Dittrich

c.s.:

Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, Briefadvies inzake het concept-Besluit inburgering, Den
Haag 2005.
Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, Terug naar school. Scholing van allochtone kinderen in
het land van oorsprong, Den Haag 2006.
Amsing, M., Beek, S. en Spliethoff, F., Wat kun je leren als taal een probleem is. ’s Hertogenbosch:
KPC Groep 2007.
Beaufort, I. de (e.a. , red.), Kwetsbare kinderen: een ethische zorg. Casus en commentaren, Den
Haag: Lemma 2008.
Besselink, L.F.M., Inburgeringsplichten voor Nederlanders - de administratieve verwerking van een
ongrondwettige maatregel, p. 137-158 in Grensverleggend bestuursrecht, Alphen: Kluwer 2008.
Blanken, M. den en A.L. Vegt van der, Voorschoolse educatie: waarom wel, waarom niet? Utrecht:
FORUM 2007.
Blankman, K. (e.a. red.), Meesterlijk groot voor de kleintjes: opstellen aangeboden aan professor mr.
J. E. Doek ter gelegenheid van zijn emeritaat, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2004.
Boeles, P., en G. Lodder (red.), Integratie en uitsluiting, Den Haag: Sdu 2005.
Boer, T. de (e.a. red.), De kant van het kind: liber amicorum prof.mr. Miek de Langen Boer Arnhem:
Gouda Quint 1992.
Brands-Bottema, G.W., Overheid en opvoeding: onderzoek naar de motivering door politieke partijen
van formele wetgeving of pogingen daartoe, betreffende de overheidsbemoeiingen met de
verzorging en opvoeding van kinderen door hun ouders, in de periode 1870-1987, Deventer: Kluwer
1988.
Bruning, M.R., Over sommige kinderen moet je praten: gegevensuitwisseling in de jeugdzorg, Leiden:
Universiteit Leiden 2006.
Bueren, G. van, The international law on the rights of the child, The Hague: Nijhoff 1998.

56

Doek, J.E., en P. Vlaardingerbroek, Jeugdrecht en jeugdzorg, 's-Gravenhage: Elsevier
bedrijfsinformatie 2006.
Driessen, G. (2004). De taalsituatie van Caribische en Mediterrane immigranten. Ontwikkelingen
in taalvaardigheid en taalkeuzes in Antilliaanse, Surinaamse, Turkse en Marokkaanse gezinnen
gedurende de periode 1995-2003. Migrantenstudies, 20, (2), p. 74-93.
FORUM-notitie, Verplichte taalcursussen voor allochtone ouders?, Utrecht, 3 februari 2009.
Gemeente Utrecht, Inburgering in Utrecht. Meerjarenperspectief 2007-2010, maart 2007.
Goldstein, J. (red.), Wanneer de toverformule: criteria voor overheidsinterventie in het belang van
het kind, Deventer: Kluwer 1984.
Goldstein, J. (red.), In het belang van het kind, Deventer: Kluwer 1979.
Groenendijk, C.A., Integratie en uitsluiting in het Nederlands vreemdelingenrecht: in Boeles, P., en G.
Lodder (red.), Integratie en uitsluiting, Den Haag: Sdu 2005, p. 9-31.
Hermanns, J., C. Nijnatten van, F. Verheij en M. Reuling, Handboek Jeugdzorg, deel 1, Stromingen en
specifieke doelgroepen, Bohn, Stafleu en Van Loghum: Houten 2005.
Hemrica, J.C., Kind-zijn tussen opvoeding en recht : een grondslagenonderzoek naar kindbeelden in
discussies op het grensvlak van opvoeding en recht, 2004.
Human Rights Watch, Netherlands: Discrimination in the name of integration. Migrants’ Rights under
the Integration abroad Act, HRW 2008.
Janssen, L., Jeugdrecht, Utrecht: LEMMA 2002.
Kalverboer, M. en E. Zijlstra, Het belang van het kind in het Nederlands recht. Voorwaarden voor
ontwikkeling vanuit een pedagogisch perspectief, Amsterdam: SWP 2006.
Langen, M. de, Het recht van kinderen op eerbiediging van hun privé- en gezinsleven door de
overheid, in: Langen, M. van, J.H. de Graaf, F.B.M. Kunneman (red.), Kinderen en recht: opstellen
over de positie van minderjarigen in het recht, Arnhem: Gouda Quint 1989, p. 287-299.
Lange, R. de en L.J.J. Rogier (red.), Onderwijs en onderwijsrecht in een pluriforme samenleving.
Opstellen aangeboden aan prof.mr.dr. Mentink, Den Haag: Bju 2008.
Langen, M. de, Recht voor jeugdigen, Samson: Alphen 1973.
Lawson, R., Taaleisen en discriminatieverboden in het Europese recht, in: Boeles, P., en G. Lodder
(red.), Integratie en uitsluiting, Den Haag: Sdu 2005, p. 115-134.
Linden, A.P. van der, F.G.A. ten Siethoff, A.E.I.J. Zeijlstra-Rijpstra, Jeugd en recht, Houten: Bohn
Stafleu Van Loghum 2009.
Lodder, G.G., Juridische aspecten van de Wet Inburgering Buitenland, Leiden: Instituut voor
Immigratierecht 2009.

57

Luijk, E.H.A. van, Ouders leren of laten opvoeden? Een pleidooi voor heroverweging van gedwongen
opvoedingsondersteuning in de vorm van de Engelse partenting order, Tijdschrift voor Familie- en
Jeugdrecht 2008, p. 155-162.
Mentink, D., Tien jaar later. Over pluriformiteit en identiteit, over grondwetgever en wetgever, Den
Haag: BJu 2008.
Meuwese, S., M. Blaak, M. Kaandorp (Red.) ; met bijdragen van S. Bommeljé (e.a.), Handboek
internationaal jeugdrecht: een toelichting voor rechtspraktijk en jeugdbeleid op het Verdrag inzake
de Rechten van het Kind en andere internationale regelgeving over de
rechtspositie van minderjarigen, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2005.
Meuwese, S., Het belang van het kind in het Verdrag inzake de Rechten van het Kind, Tijdschrift voor
de Rechten van het Kind, juni 2003, p. 23-26.
Michiels, F.C.M.A. en E.R. Muller (red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer:
Kluwer 2006.
Oberon en Sardes, Voorschoolse educatie: doelgroepbepaling en toeleiding. Een handreiking voor
gemeenten, Utrecht 2008.
Onderwijsraad, Onderwijs en Burgerschap, Den Haag 2003.
Onderwijsraad, Bakens voor spreiding en integratie, Den Haag 2005.
Onderwijsraad, Ambities voor het jonge kind en voor de basisschool. Commentaar Wetsvoorstel
ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie, Den Haag 2008.
Ploeg, van der, C.P.B, C.I. Lanting, F. Galindo Garre en P.H. Verkerk, Screening op taalachterstanden
en spraakstoornissen bij kinderen van 1 tot 6 jaar door de jeugdgezondheidszorg, deelrapport 1:
Inventarisatie van instrumenten, Leiden: TNO 2007.
Raad voor Jeugdbeleid, Opvoeding ondersteund: beleidsadvies over de maatschappelijke
medeverantwoordelijkheid voor jonge kinderen, Rijswijk: Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en
Cultuur 1986.
Raad voor het Jeugdbeleid, Kinderbeleid: een advies over de versterking van de positie van kinderen,
Amsterdam: Raad voor het Jeugdbeleid 1993.
Sagel-Grande, I. (ed), In the best interest of the child. Conflict resolution for and by children and
juveniles, Amsterdam: Rozenberg 2001.
Sardes, Landelijke Monitor Voor- en Vroegschoolse Educatie 2008. Eindrapportage, Utrecht,
november 2008.
Sardes, Vversterk, VVE voor Dummies. Een inkijkje in de voor- en vroegschoolse educatie, Utrecht
2008.
Sardes, Vversterk, Voor- en vroegschoolse educatie in kleine gemeenten. Handreiking, Utrecht 2009.
Smit, F., VVE en ouders. Ouderbetrokkenheid – en participatie in de Voor- en Vroegschoolse
educatie, Nijmegen: ITS 2008.

58

Smit, F., Driessen, G., Sluiter, R. en Brus, M., Ouders, scholen en diversiteit. Ouderbetrokkenheid en –
participatie op scholen met veel en weinig achterstandsleerlingen. Nijmegen: ITS 2008.
Spijkerboer, T.P., Zeker weten. Inburgering en de fundamenten van het Nederlandse politieke bestel,
Den Haag: Sdu 2007.
Stegerhoek, N.A., De publieke kant van het jeugdrecht. Publieke aspecten van het civiele jeugdrecht
nader beschouwd, Zwolle: Tjeenk Willink 1995.
Stempels, A., Beschermd door anderen. Kinderen in recht en mensenmaatschappij, Amsterdam:
Wetenschappelijke uitgeverij 1971.
Stoep, J, Opportunities for early literacy development: evidence for home and school support ,
Nijmegen: Garant-Uitgevers 2008.
Terlouw, A., Angst en regelgeving. Onderscheid door de overheid op grond van nationaliteit, afkomst
en religie, Nijmegen: WLP 2009.
Veldkamp, A.W.M., Over grenzen! : internationaal vergelijkende verkenning van de rol van de
overheid bij de opvoeding en bescherming van kinderen, Den Haag: Afdeling Informatie, Voorlichting
en Publiciteit, Directie Preventie, Jeugd en Sanctiebeleid, Ministerie van Justitie 2001.
Verhellen, E., Verdrag inzake de rechten van het kind. Achtergronden, motieven, strategieën,
hoofdlijnen, Apeldoorn: Garant 2000.
Vermeulen, B.P., Vrijheid, gelijkheid, burgerschap. Over verschuivende fundamenten van het
Nederlandse minderhedenrecht- en beleid. Immigratie, integratie, naturalisatie, onderwijs en religie,
Den Haag: Sdu 2007.
Willems, J., Wie zal de ouders opvoeden? Kindermishandeling en het recht van het kind op
persoonswording, Leiden: Asser Press 1999.
Willems, J., Alle aanstaande ouders op oudercursus, anders geen kinderbijslag, Tijdschrift voor de
Rechten van het Kind 2006, p. 27-28.
Kranten -, internet- en overige berichten
-

18 november 2006, PvdA gaat de strijd aan met taalachterstanden (www.pvda.nl)
13 april 2007: Taaltoets voor peuters (www.pedagogiek.net)
6 september 2008: Verplichte taaltoets berust op denkfouten (Trouw)
voorjaar 2009, Verplichte taalcursus voor allochtone ouders? (FORUM Magazine jaargang 4,
voorjaar, opinie)
8 juni 2009, Kind eerste migranten leert slecht (De Volkskrant)
25 juni 2009, Intensieve taalles in schakelklas werkt altijd (De Volkskrant)
Juli 2009, Deutschland: Erster Integrationsindikatorenbericht, Migration und Bevolkerung
Newsletter, p. 2
12 september 2009, Ook de analfabeet moet schriftelijk examen doen (NRC Handelsblad)
16 september 2009: Elektronisch kinddossier eind 2010 ingevoerd (www.webwereld.nl)
23 september 2009, Geen inburgering, minder uitkering (De Volkskrant)

59

Bijlage B

Lijst van gebruikte afkortingen

ACVZ
art.
BSO
BW
CBS
CJG
c.q.
c.s.
DDJGZ/EKD
e.a.
e.d.
EG
EEG
EER
EHRC
EHRM
EKD
EU
EVRM
FORUM
Hfd.
HvJ EG
IVBPR
IVESCR
IVRK
J&G
JGZ
MBO
NJ
nr.
NRC
NT2
OALT
OETC
p.
par.
Pb.
PO
PSZ
Rec.
Rl
RIVM
ROC
Stb.
Stcrt.
Trb.
UN
Vgl.
VO
Vo

Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
artikel
Buitenschoolse opvang
Burgerlijk Wetboek
Centraal Bureau voor de Statistiek
Centrum voor Jeugd en Gezin
casu quo
cum suis
Digitaal JGZ dossier/Elektronisch Kind Dossier
en anderen
en dergelijke
Europese Gemeenschappen
Europese Economische Gemeenschap
Europese Economische Ruimte
European Human Rights Cases
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
Elektronisch kinddossier
Europese Unie
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling
Hoofdstuk
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
Internationaal verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten
Internationaal Verdrag inzake Sociale en Culturele Rechten
Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind
Jeugd en Gezin
Jeugdgezondheid
Middelbaar Beroepsonderwijs
Nederlandse Jurisprudentie
nummer
Nieuwe Rotterdamsche Courant, thans NRC Handelsblad
Nederlands als Tweede Taal
Onderwijs allochtone levende talen
Onderwijs in eigen taal en cultuur
pagina
paragraaf
Publicatieblad
Primair Onderwijs
Peuterspeelzaal
Recommendation
Richtlijn
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Regionaal Opleidingscentrum
Staatsblad
Staatscourant
Tractatenblad
United Nations
Vergelijk
Voortgezet Onderwijs
Verordening

60

VOB
VN
VROM
VRK
VVE
Vw
Wi
Wjz
WW
WWB
WWI

(Vlaamse) Vereniging voor het onderwijs in de biologie, de milieuleer en de
gezondheidseducatie
Verenigde Naties
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Verdrag inzake de Rechten van het Kind (zie ook IVRK)
Voor- en Vroegschoolse Educatie
Vreemdelingenwet
Wet inburgering
Wet op de jeugdzorg
Werkloosheidswet
Wet Werk en Bijstand
Wonen, Wijken en Integratie

61

Bijlage C

Lijst van geraadpleegde personen

Bij de totstandkoming van dit onderzoek zijn, naast literatuurstudie en schriftelijke
informatievergaring, tevens schriftelijk vragen gestuurd, c.q. gesprekken gevoerd met personen die
vanuit hun specifieke kennis en ervaring een bijdrage hebben geleverd aan dit onderzoek.
De gesprekken hebben plaatsgevonden in de vorm van telefonische interviews, of in de vorm van de
beantwoording van vragen gesteld via email. Sommige personen hebben aangegeven er geen prijs op
te stellen vermeld te worden in deze bijlage, omdat zij liever anoniem willen blijven.
-

Dr. J. Bast, Senior Research Fellow, Max Planck Institute for Comparative Public Law
and International Law, Duitsland.

-

Professor dr. E. Guild, professor of European migration law, Centrum voor Migratierecht,
Radboud Universiteit Nijmegen, en sollicitor bij de firma Kingsley Napley, Verenigd
Koninkrijk.

-

Mr. dr. M. Laemers, senior onderzoeker bij het Centrum voor Rechtspleging, Radboud
Universiteit Nijmegen.

-

Professor dr. G. Noll, professor of international law, University of Lund, Zweden.

-

Professor dr. J. Vedsted Hansen, professor of law, University of Arhus, Denemarken.

62

Bijlage D

Omgevingsanalyse ter beoordeling van het taalaanbod in het Nederlands,
RIVM/Centrum voor jeugdgezondheid

Voor de digitale versie van dit rapport zie het afzonderlijke bijgevoegde pdf-bestand
(Bijlage D Taalomgevingsanalyse RIVM c.s.).

63