Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

31 865

Verbetering verantwoording en begroting

Nr. 168

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 april 2020
Bij deze sturen we u de derde voortgangsrapportage van de operatie
Inzicht in Kwaliteit, die het kabinet is gestart met als doel om beter inzicht
te krijgen in de resultaten van beleid en deze inzichten meer te benutten
om de maatschappelijke waarde van beleid te vergroten1.
Het evaluatiestelsel in Nederland staat internationaal goed aangeschreven. Toch is het definiëren en meten van resultaten bij overheidstaken in de praktijk vaak razend ingewikkeld. Bovendien is dit omgeven
met hardnekkige dilemma’s, met name de spanning tussen leren en
verantwoorden en de vaak beperkte prikkels om binnen de politieke
context van beleid maken echt kritisch onderzoek te doen. In de vorige
voortgangsrapportage presenteerden we daarom drie veranderopgaven:
strategisch evalueren om meer dan nu inzicht te krijgen gedurende de
héle beleidscyclus, continu verbeteren om inzicht ten volle te benutten
voor bijsturing of verbetering en samen leren om meer dan nu inzicht te
krijgen en benutten in samenwerking2. Deze veranderopgaven vormen de
kern van de operatie Inzicht in Kwaliteit. We zijn daarbij niet op zoek naar
«korte klappen» om daarna weer over te gaan tot de orde van de dag,
maar naar een duurzame versterking van de manier van werken. Dit
vraagt om een lange adem en een samenspel van verschillende actoren.
De operatie richt zich hiervoor op drie terreinen waarop we de voortgang
hieronder en in de bijlagen nader toelichten:
1. De departementale initiatieven als proeftuin voor de veranderopgaven door het vergaren van concrete inzichten op een serie beleidsterreinen.

1
2

kst-31865-168
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
In de aanloop naar het congres van de operatie Inzicht in Kwaliteit in november 2019 is de
formulering van de veranderopgaven aangescherpt waardoor deze iets afwijkt van de vorige
voortgangsrapportage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 168

1

2. Ontwikkellijnen voor versterking van het evaluatiestelsel voor
het vormgeven van de ontwikkeling van het evaluatiestelsel die nodig
is om de veranderopgaven te ondersteunen.
3. Ondersteunen van gedragsverandering, kennisdeling en
vaardighedenopbouw voor het mogelijk maken van de werkwijze die
nodig is voor het realiseren van de veranderopgaven.
1. De departementale initiatieven
Alle departementen werken aan inzicht in hoe en waarom beleid in de
praktijk wel of niet werkt, onder andere door middel van departementale
initiatieven. In totaal zijn er nog 15 actieve departementale initiatieven als
onderdeel van de operatie Inzicht in Kwaliteit, vier initiatieven zijn
inmiddels afgerond. De initiatieven leveren concrete inzichten op over de
effecten op specifieke beleidsterreinen en/of lessen over het uitvoeren van
goede evaluaties in de praktijk. Hieronder noemen we een aantal
voorbeelden uit lopende initiatieven.
• Binnen het programma Verdere Integratie op de Arbeidsmarkt (VIA)
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft SEO
Economisch Onderzoek een studie uitgevoerd naar wat werkt om de
achterstanden op de arbeidsmarkt van mensen met een niet-westerse
migratieachtergrond te verkleinen. Hieruit blijkt dat «arbeidsbemiddeling voor bijstandsgerechtigden» en «trajecten op basis van Individuele Re-integratie Overeenkomsten voor WW-gerechtigden» extra
effectief zijn bij bepaalde groepen mensen met een niet-westerse
migratieachtergrond.
• Uit één van de pilots van het initiatief Koers en Kansen van het
Ministerie van Justitie & Veiligheid blijkt dat het opschrijven en
vastleggen van het levensverhaal van een jongere gedetineerde, het
gevoel van binding vergroot tussen de mentor en de jongere.
Uiteindelijk leidt dat naar verwachting tot minder recidive.
• Binnen het initiatief Circulaire Economie bij het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat is een belangrijke les dat naast het stellen
van een doel dat helpt om te mobiliseren tot actie (reductie van
primaire grondstoffen), ook aanvullende doelen gesteld moeten
worden om de voortgang goed te kunnen monitoren. Bijvoorbeeld op
output, waardebehoud, milieueffecten en leveringszekerheid.
Deze en de andere initiatieven vormen een bron van ideeën voor de
versterking van het evaluatiestelsel. In bijlage 1 gaan we dieper in op de
overkoepelende lessen uit de initiatieven tot nu toe en deze bevat ook per
initiatief een korte weergave van de voortgang, de opgedane beleidsinzichten en vervolgstappen3.
2. Versterking van het evaluatiestelsel
In de vorige voortgangsrapportage zijn vijf ontwikkellijnen aangekondigd
waar we op inzetten voor de versterking van het evaluatiestelsel
(Kamerstuk 31 865, nr. 156). In deze rapportage beschrijven we concrete
voornemens voor aanpassingen om invulling te geven aan de eerste twee
ontwikkellijnen. Alleen deze aanpassingen zullen niet genoeg zijn om de
veranderopgaven de realiseren, hiervoor is ook gedragsverandering nodig
en goede institutionele inbedding. In hoofdstuk 3 gaan we hier dieper op
in.

3

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 168

2

2.1 Verbeteren strategische evaluatie agenda van departementen
Elke Minister is op basis van de Comptabiliteitswet verantwoordelijk voor
het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
het gevoerde beleid. In het huidige evaluatiestelsel ligt de focus hiervoor
op verantwoorden achteraf, door middel van ex-post beleidsdoorlichtingen die eens in de 4–7 jaar per beleidsartikel moeten plaatsvinden aan
de hand van een vaste set van 15 vragen die zijn vastgelegd in de
Regeling Periodiek Evalueren (RPE). Uit de eerdere analyse van het
evaluatiestelsel4 komt naar voren dat de beleidsdoorlichtingen in de
praktijk niet altijd leiden tot het goed in beeld brengen van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid. Hier zijn verschillende oorzaken voor, waarvan een belangrijke is dat beleidsdoorlichtingen
vaak niet zijn gebaseerd op (voldoende) goede onderliggende evaluaties
van beleidsmaatregelen. Ook sluiten de scope van de beleidsartikelen in
de begroting en vaste timing niet altijd logisch aan op de inzichtbehoefte
en de beleidscyclus. Daarnaast leiden beleidsdoorlichtingen vaak niet tot
aanknopingspunten voor het verbeteren van beleid. Naast de constateringen over het formele stelsel, blijkt uit de eerdere analyse bovendien dat
voor optimaal leren ook een veilige omgeving en steun van de ambtelijke
en politieke leiding nodig zijn.
De onderliggende oorzaken voor het ontbreken van voldoende onderliggende inzichten in doeltreffendheid en doelmatigheid verschillen per
departement en beleidsterrein. Oorzaken kunnen zijn het ontbreken van
scherpe doelen en beschikbare data, maar ook de eerdergenoemde
dilemma’s met betrekking tot leren en verantwoorden en de beperkte
prikkels tot echt kritisch evalueren binnen een politieke context. Ook is er
in wisselende mate aandacht voor het analyseren van de stand van het
huidige inzicht in de werking van beleid, de behoefte aan inzicht en de
aansluiting op besluitvormingsmomenten. Bovendien biedt de systematiek van beleidsdoorlichtingen beperkte flexibiliteit om invulling te
geven aan de uitkomsten van dergelijke analyses door middel van
strategische keuzes. Zoals in de vorige rapportage beschreven hanteren
meerdere departementen al wel een vorm van een strategische evaluatie
agenda. Om verdere stappen te zetten is in de vorige voortgangsrapportage aangekondigd dat er bij alle departementen nadere invulling zal
worden gegeven aan een Strategische Evaluatie Agenda (SEA) en hierop
bij de ontwerpbegroting 2021 een eerste kwaliteitsslag zal worden
gemaakt. De afgelopen maanden is daarom een kader voor de departementale SEA ontwikkeld. Deze SEA zal niet direct alle hierboven
beschreven knelpunten verhelpen, maar wel bijdragen aan stappen in de
juiste richting. Dit geldt met name voor het ontbreken van (voldoende)
goede onderliggende evaluaties en het creëren van flexibiliteit voor het
maken van strategische keuzes. Het realiseren van meer strategisch
evalueren in de praktijk vereist uiteraard meer dan alleen een instrument
en ook (meer) aandacht voor benodigde gedragsverandering, capaciteit
en expertise. De benodigdheden en invulling hiervan zijn maatwerk per
departement. In het derde deel van deze rapportage gaan we hier dieper
op in.
Internationaal zien we dat bijvoorbeeld Canada en de Verenigde Staten
ook een vorm van een strategische evaluatie agenda hebben (zie ook
bijlage 2)5. In deze landen is elk departement verantwoordelijk voor het

4

Uitgewerkt in bijlage 2 bij de eerste voortgangsrapportage (Kamerstuk 31 865, nr. 126) en het
rtkonderzoek «Beleidsdoorlichtingen belicht» door Stichting Economisch Onderzoek (SEO) in
bijlage 3 (Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl)
5
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 168

3

publiceren van een meerjarige evaluatieplanning waarin voor belangrijke
thema’s wordt aangegeven wat, waarom en hoe wordt geëvalueerd6.
Aanpak
Ons doel is om met de SEA te komen tot betere en meer bruikbare
inzichten in de maatschappelijke toegevoegde waarde op belangrijke
beleidsthema’s, het meer benutten van dit inzicht en daarmee uiteindelijk
hogere maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid. Dit betekent
naast aandacht voor verbeterde verantwoording, meer aandacht voor
leren, ex-ante en ex-durante evaluaties en het opdoen van relevante
inzichten voor het verbeteren van beleid. Dit moet ook in de verantwoording naar de Kamer leiden tot beter en meer bruikbaar inzicht in de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Het maken van meer
strategische keuzes, op basis van een goede analyse van het huidige
inzicht en behoefte aan inzicht, over wat, wanneer en met welk type
onderzoek wordt geëvalueerd, draagt bij aan deze doelen. Elk departement maakt deze strategische keuzes inzichtelijk in de departementale
SEA.
Met de SEA laat elk departement zien hoe zo relevant mogelijk inzicht in
doeltreffendheid en doelmatigheid (en eventueel ander inzicht in de
maatschappelijk toegevoegde waarde) wordt verkregen voor de
maatschappelijk en budgettair belangrijke beleidsthema’s. Deze verschuiving geeft ruimte om te werken vanuit logisch samenhangende thema’s.
Daarnaast vraagt de SEA om op basis van de stand van het huidige inzicht
en behoefte aan inzicht (bijvoorbeeld politieke of maatschappelijke
prioriteiten) in de werking van het beleid te bepalen wat logische
momenten zijn om verantwoording af te leggen en/of inzicht op te doen
voor beleidsverbetering, in plaats van standaard eens in de 4–7 jaar.
Hiermee wordt beoogd relevantere inzichten te verzamelen op de juiste
momenten voor verantwoorden en leren. Ten slotte maakt de SEA het
mogelijk om per beleidsthema te bepalen wat de beste aanpak is om het
gewenste inzicht te verkrijgen, in plaats van standaard een synthese op
basis van de 15 RPE vragen. Dat kan door middel van een beleidsdoorlichting, maar ook ander type ex-ante, ex-durante en ex-post (synthese)onderzoek. Hiermee komt meer nadruk te liggen op wat wél gedaan kan
worden om te leren en tot relevant inzicht in de werking van beleid te
komen. Op deze manier draagt de SEA bij aan meer inzicht gedurende de
héle beleidscyclus en het stimuleren van continu verbeteren.
De departementale SEA zal jaarlijks aan de Kamer worden toegestuurd en
3–4 jaar vooruitblikken, waarbij de agenda voor het eerstvolgende jaar
wordt toegezegd en voor de jaren daarna een indicatie weergeeft. Dit
houdt in dat niet alle beleidsthema’s voor elk jaar in dezelfde mate van
detail zijn uitgewerkt. Hiermee is er meer flexibiliteit dan in de huidige
situatie, waardoor beter kan worden ingespeeld op veranderende
prioriteiten en externe ontwikkelingen.
We hanteren een aantal criteria die gezamenlijk het kader vormen voor
een goede SEA en een basis bieden voor het gesprek tussen de Kamer en
departement:
• Alle belangrijke beleidsthema’s zijn vertegenwoordigd op de SEA. Een
thema is belangrijk wanneer het van groot belang is voor realisatie van
de missie van het departement, het gaat om significante jaarlijks
terugkerende financiële middelen en/of inspeelt op maatschappelijke
trends waarvoor een sterke beleidsintensivering wordt verwacht.
6

Het uitgevoerde onderzoek geeft echter geen informatie over de effecten van de invoering
hiervan. In de VS is de wetgeving hiervoor ook pas in 2019 ingevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 168

4

•

•

•

•

Hierbij kunnen zich ook thema’s voordoen die zich lenen voor een
interdepartementale aanpak. Het geven van invulling hieraan zal
maatwerk zijn.
Voor elk belangrijk beleidsthema wordt in beknopte vorm inzichtelijk
gemaakt wat de stand van het huidige inzicht en de behoefte aan
inzicht is en wat verwachte belangrijke besluitvormingsmomenten zijn.
Voor elk thema worden zo relevant mogelijke inzichten verzameld met
betrekking tot de werking van het beleid binnen (geprioriteerde
onderdelen van) het beleidsthema (ex-ante, ex-durante en ex-post).
Op basis hiervan wordt periodiek (indicatie 4–7 jaar) verantwoording
afgelegd over de doeltreffendheid en doelmatigheid van (de samenhang van instrumenten binnen) een beleidsthema. Dit kan op basis van
syntheseonderzoek of een andere hiervoor geschikte onderzoeksmethodiek.
De keuzes voor evaluaties op de agenda sluiten aan bij de behoefte
aan inzicht van het departement, de Kamer en andere relevante
stakeholders.

In de bijlage bij de begroting van 2021 wordt een eerste verbeterslag
gemaakt richting het hierboven beschreven kader voor de SEA. Dit zal nog
niet leiden tot de «perfecte agenda», maar wel tot een eerste inzicht in de
beleidsthema’s en nadere uitwerking van enkele thema’s. De verbeterslag
is maatwerk en zal er dan ook per departement verschillend uitzien, zeker
in het licht van de tijd en aandacht die de bestrijding van de gevolgen van
het coronavirus van veel departementen vraagt.
Daarnaast zal in de beleidsagenda de tabel meerjarenplanning beleidsdoorlichtingen worden vervangen door een overzicht van de belangrijke
beleidsthema’s en geprioriteerde (ex-ante, ex-durante, ex-post) evaluaties,
inclusief al gestarte en voor 2021 geplande beleidsdoorlichtingen
(eventueel in aangepaste vorm). Ook eerder toegezegde evaluaties en
verplichte (wets)evaluaties worden uitgevoerd zoals toegezegd, mogelijk
in aangepaste vorm om beter bij de leervraag van departementen en
behoefte van Kamer aan te sluiten. In dit geval wordt de Kamer hier door
het betreffende departement over geïnformeerd.
Op basis van de inzichten bij het realiseren van de verbeterslag de
komende periode en de hierboven beschreven aanpak zullen we een
aantal randvoorwaarden verder uitwerken en op basis hiervan bezien
welke aanpassingen in RPE en Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) nodig
zijn. We kiezen er bewust voor om dit niet te doen voordat we, in de geest
van de veranderopgaven, ervaring in de praktijk hebben opgedaan.
Voor het uitvoeren van individuele evaluaties blijft het uitgangspunt dat
een logische methodiek wordt gehanteerd om zoveel mogelijk inzicht te
geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid, en op basis hiervan
mogelijkheden voor verbetering te schetsen. Ook kwaliteitseisen ten
aanzien van de onderbouwing van conclusies en een goede borging van
de onafhankelijkheid bij de uitvoering van evaluaties blijven daarbij van
kracht.
Vervolgstappen – update voortgang bij volgende voortgangsrapportage:
• Realiseren van verbeterslag richting de SEA bij begrotingen voor
2021.
• Op basis van de lessen bij de SEA verbeterslag uitwerken welke
aanpassingen in RPE en RBV nodig zijn voor de SEA.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 168

5

2.2 Verbeteren onderbouwing en evalueerbaarheid bij
beleidsvoorbereiding
In de vorige voortgangsrapportage schetsten we dat meer inzicht in de
toegevoegde waarde van beleid begint aan de voorkant van de beleidscyclus.
Door vooraf duidelijke doelen te stellen en toe te lichten welke kosten en
effecten worden verwacht kan de Kamer een goed geïnformeerd debat
voeren over beleidskeuzes.
Het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK) is de
centrale tool met alle eisen en hulpmiddelen voor een goede beleidsvoorbereiding. Uit eerdere analyses blijkt dat de 7 hoofdvragen van het IAK als
nuttig worden ervaren, maar dat de omvang van het instrument en de
beperkte aansluiting op de beleidsvorming in de praktijk leiden tot niet
optimaal gebruik. In samenwerking met andere departementen wordt het
komende half jaar gewerkt aan een plan om het IAK te vereenvoudigen,
gebruiksvriendelijker te maken en het gebruik ervan te bevorderen.
Daarbij betrekken we ook het advies van de OESO (bijlage 3) die (in
opdracht van het Ministerie van EZK) een analyse heeft gemaakt van de
Nederlandse situatie van Impact Assessment, waar het IAK de Nederlandse invulling van is7. Een inhoudelijke reactie op het OESO rapport
volgt daarom eveneens dit najaar.
Als onderdeel van een goede beleidsvoorbereiding wordt op basis van
artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 (CW 3.1) een toelichting
verwacht op nagestreefde doelstellingen, doeltreffendheid, doelmatigheid, beleidsinstrumentarium en financiële gevolgen bij voorstellen die
naar de Kamer worden gestuurd. Bij voorstellen die tot een substantiële
beleidswijziging leiden is ook een evaluatieparagraaf vereist. Vakministers
zijn verantwoordelijk voor deze toelichting en naleving van CW 3.1. Deze
heeft als doel om verantwoording af te leggen over de onderbouwing en
evaluatie van beleidsvoorstellen. Het beantwoorden van de hoofdvragen
van het IAK draagt bij aan het geven van een goede invulling aan de
vereisten van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet.
Op basis van de tweede monitor CW 3.1, kwamen we in de vorige
voortgangsrapportage tot de conclusie dat verbetering zichtbaar was in de
naleving op de meeste CW 3.1 aspecten, maar ook dat een evaluatieparagraaf in iets minder dan de helft van de voorstellen nog ontbrak.
Bovendien wisselde de kwaliteit van de toelichtingen. Onze derde monitor
CW 3.1 (bijlage 4)8 laat zien dat de procedurele naleving van de evaluatieparagraaf licht is verbeterd en geeft verder een soortgelijk beeld als de
vorige monitor. In eigen onderzoek kwamen de rapporteurs voor de
operatie Inzicht in Kwaliteit, Kamerleden Snels en Sneller, eerder tot
vergelijkbare conclusies (Bijlage bij Kamerstuk 31 865, nr. 152). De
rapporteurs besteden ook aandacht aan de rol van de Kamer in het
toetsen van de naleving. Ze concluderen dat vanuit de Kamer meer
gevraagd zou kunnen worden naar de onderbouwing van doeltreffendheid en doelmatigheid, evenals naar de wijze van evaluatie. Een
belangrijke aanbeveling van de rapporteurs was om de vindbaarheid van
toelichtingen te vergroten zodat de dialoog hierover met de Kamer kan
worden verbeterd. Mede op basis hiervan starten we met een pilot om de
vindbaarheid te vergroten.9

7

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
9
Dit voorstel is tevens de reactie op het verzoek inzake aanleveren van bestedingsplannen zoals
ingediend door de vaste commissie voor Financiën.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 168

6

Aanpak pilot verhogen vindbaarheid CW 3.1
Tot het einde van 2020 wordt een pilot uitgevoerd waarbij de toelichting
conform CW 3.1 wordt opgenomen in een aparte bijlage bij Kamerbrieven
(zie bijlage 5 voor het model)10. Als een voorstel in opeenvolgende
brieven aan de Kamer wordt doorontwikkeld, wordt de bijlage gaandeweg
aangevuld. De pilot is van toepassing op alle brieven waarin voorstellen
worden toegelicht met (kans op) significante financiële gevolgen, waarbij
het ook kan gaan om voorstellen waar al eerder een brief over naar de
Kamer is gegaan. Bij departementen waar een groot aantal voorstellen
wordt verwacht waarop de bijlage van toepassing zou zijn gedurende de
pilot wordt in overleg met Financiën het aantal waarop een bijlage moet
worden meegestuurd afgebakend tot de tien meest significante en
relevante voorstellen. Het departement informeert de Kamer hier zelf over.
Uitgangspunt is dat de bijlage zo compleet mogelijk wordt ingevuld
gegeven de status van het voorstel, of anders aan wordt gegeven
wanneer nadere uitwerking wordt verwacht. Bij voorstellen met financiële
gevolgen voor de Rijksbegroting geldt dat de toelichting in principe
compleet zou moeten zijn voor behandeling in de Kamer. Bij voorstellen
voor wet- of regelgeving staat de CW 3.1 informatie in de memorie of nota
van toelichting, waarin de zes aspecten worden toegelicht onder aparte
kopjes (gelijk aan bijlage 5).
Op deze manier wordt beoogd de vindbaarheid van de vereiste toelichtingen bij voorstellen met (kans op) significante financiële gevolgen te
vergroten. De beleidstheorie die we door middel van de pilot willen testen
is dat het vergroten van de vindbaarheid mogelijk een noodzakelijke
(maar geen voldoende) voorwaarde voor Kamerleden is voor meer
gerichte inhoudelijke vragen aan de verantwoordelijke vakministers en
voor meer gesprek binnen de betreffende Kamercommissies over de
onderbouwing en evaluatie van voorstellen. Daarnaast draagt het
vergroten van de vindbaarheid mogelijk ook bij aan betere naleving van
CW 3.1, omdat meer dan nu transparant wordt gemaakt op welke
aspecten toelichting wordt gegeven of wanneer eventueel verdere
toelichting volgt en waaruit de toelichting bestaat. Om te onderzoeken in
welke mate deze doelen worden gerealiseerd en de beleidstheorie te
testen zal een externe partij worden gevraagd om de pilot te evalueren.
Op basis van de resultaten zal worden besproken of en in welke vorm de
bijlage na de pilot wordt voortgezet.
Als startdatum van de pilot hanteren we in principe 1 juni, zodat departementen voldoende tijd hebben om de benodigde werkprocessen in te
richten. Wel willen we hierbij oog houden voor de grote inspanningen die
de bestrijding van de gevolgen van het coronavirus van meerdere
departementen vergt. Bij een aantal departementen kan de start van de
pilot daarom, met goede reden, pas na 1 juni vorm krijgen. Dit vraagt
maatwerk en zal per departement worden bezien.
Vervolgstappen - update voortgang bij volgende voortgangsrapportage:
• Uitvoeren pilot tot eind 2020 met bijlage bij voorstellen ter
verbetering van de vindbaarheid van CW 3.1 toelichting.
• Evalueren van de pilot en op basis daarvan besluiten over
continuering en de eventuele vorm hiervan.

10

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 168

7

2.3 Periodiek beleidsalternatieven in kaart brengen voor grote
vraagstukken
Interdepartementale Beleidsonderzoeken (IBO’s) en de brede Heroverwegingen zijn de belangrijkste instrumenten om buiten de huidige politieke
kaders beleidsalternatieven en besparingsopties voor grote vraagstukken
in kaart te brengen. Uit eerdere analyse blijkt dat IBO’s bruikbare inzichten
en beleidsopties opleveren. Het recent gepubliceerde IBO Toeslagen (deel
I) is een goed voorbeeld van het belang en de impact van dit type
evaluatieonderzoek. Daarnaast wordt ambtelijk gewerkt aan de Brede
Maatschappelijke Heroverwegingen (BMH). De lessen daarvan en ideeën
over toekomstige structurele inbedding van BMH’s en IBO’s in het
evaluatiestelsel de komende periode verder uitwerken.
Vervolgstappen – afgerond voor volgende voortgangsrapportage:
• Uitwerken structurele inbedding BMH’s en IBO’s in het
evaluatiestelsel.
2.4 Gestructureerd werken aan verbetering werkwijze binnen bestaande
kaders
In de vorige voortgangsrapportage zijn pilots aangekondigd met een
nieuwe vorm van evalueren geïnspireerd op de Public Value Reviews in
het VK: de Publieke Waarde Scan (PWS). De eerste pilot zou plaatsvinden
op het beleidsterrein Circulaire Economie, in plaats van de geplande
beleidsdoorlichting. De vaste Kamercommissie IenW heeft echter
aangeven de PWS als een goede aanvulling te zien, maar niet als
volwaardig alternatief voor de geplande beleidsdoorlichting. In overleg
wordt gekeken naar een oplossing om de pilot doorgang te laten vinden
en tegelijkertijd aan de informatiebehoefte van de Kamercommissie IenW
te voldoen. Ondertussen wordt een tweede pilot opgestart bij JenV met
als onderwerp de Verklaring Omtrent Gerag (VOG).
Vervolgstappen – update voortgang bij volgende voortgangsrapportage:
• Uitvoeren eerste pilots met de Publieke Waarde Scan.
3. Ondersteuning departementen met kennisdeling, vaardighedenopbouw en gedragsverandering
Het kabinet is zich ervan bewust dat alleen het maken van aanpassingen
in het formele evaluatiestelsel niet voldoende is om de veranderopgaven
van de operatie Inzicht in Kwaliteit te realiseren. Naast het versterken van
evaluatie-instrumenten en voorschriften, vereist dit ook borging van de
kwaliteit, voldoende capaciteit en vaardigheden en begrip en overtuiging
bij beleidsdirecties. Het afgelopen half jaar hebben we op verschillende
manieren aandacht besteed aan de bredere verandering die nodig is om
de veranderopgaven te realiseren.
Een aantal voorbeelden:
• Op 4 november 2019 organiseerden we een congres voor circa 200
deelnemers van alle departementen, kennisinstellingen, Algemene
Rekenkamer en de ondersteuning van de Tweede Kamer met als doel
het vergroten van begrip en overtuiging van de veranderopgaven en
aanzetten tot actie hierop. Dit heeft bijgedragen aan de uitwisseling
van kennis, dilemma’s en goede voorbeelden voor meer inzicht in de
kwaliteit van beleid en beter benutten van dit inzicht. Daarnaast is door
4 Secretarissen-Generaal ook het belang van voorbeeldgedrag vanuit
de top benoemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 168

8

•

•

We werken aan een toolbox die beleidsmedewerkers ondersteuning
biedt bij het (laten) uitvoeren van beleidsevaluaties. De toolbox helpt
om weloverwogen keuzes te maken over welke evaluatiemethode het
meeste inzicht kan opleveren, gegeven het evaluatievraagstuk, het
beleid, de beschikbare informatie en de (imperfecte) onderzoeksomgeving.
We werken aan een opleiding monitoren, evalueren en leren die voor
alle rijksambtenaren de mogelijkheid biedt om hun expertise over
evalueren van beleid te vergroten. Het programma bestaat uit
verschillende verdiepende modules en kent ook een korte overzichtstraining waarin medewerkers de beginselen van beleidsevaluatie leren.
Onderdelen van het programma kunnen ook in andere opleidingstrajecten worden geïntegreerd.

Daarnaast vindt op ambtelijk- en bewindspersonenniveau overleg plaats
over de structurele borging van de aandacht voor de kwaliteit en
relevantie van evaluaties. Hierin worden de stappen besproken die
departementen zetten om toe te werken naar een duurzame leer- en
verbetercultuur. Hierbij is het helder dat er niet één oplossing bestaat die
overal van toepassing is gezien de verschillende contexten van de
departementen. Dit vereist dus maatwerk per departement.
Ondanks dat Nederland zelf een voorbeeld is voor andere landen, kunnen
internationale voorbeelden ook inspiratie bieden voor verdere verbetering. Uit het in onze opdracht door CSES uitgevoerde onderzoek (bijlage
3) naar internationale evaluatiesystemen en praktijken11, blijkt dat in
andere landen ook wordt gewerkt aan beter werkende evaluatiesystemen.
In het onderzoek is specifiek gekeken naar wetten en regels ten aanzien
van evalueren, de organisatie van de evaluatiefunctie en ondersteuning
van kennis en vaardigheden ten aanzien van evaluatie in andere landen
(VS, Canada, VK, Denemarken, Finland en Sweden) en organisaties
(Wereldbank en de VN). Deze landen kennen net als Nederland een
ontwikkelde evaluatiepraktijk, maar hebben dat op verschillende wijzen
geregeld.
Een aantal inzichten lichten we er graag uit, in bijlage 3 staat meer detail.
• De evaluatiefunctie wordt internationaal volgens verschillende
modellen georganiseerd, van heel gecentraliseerd (Canada, Finland)
tot zeer gedecentraliseerd (Denemarken), maar ook hybride modellen
(VK).
• Het onderzoek concludeert dat een bepaalde mate van centralisatie
behulpzaam is om te verzekeren dat een consistente, strategische,
tijdige aanpak voor evalueren wordt gehanteerd en er over beleidsterreinen heen wordt geleerd. Een meer decentraal model in een
netwerk kan daarentegen waarborgen dat methoden en procedures
beter kunnen worden aangepast aan beleidspecifieke omstandigheden
en stakeholders.
• Het belang van duidelijke rollen, evaluatiecapaciteit en -expertise
wordt benadrukt, samen met het belang van opbouwen van vaardigheden, netwerken en expertise door individuele medewerkers. Bijvoorbeeld Canada en de VS hanteren duidelijke nationale voorschriften met
betrekking tot de inrichting van de evaluatiefunctie.
Samen met de operatie Inzicht in Kwaliteit zullen departementen bezien of
er internationale voorbeelden zijn om van te leren voor de inrichting van
de (departementale) evaluatiefuncties in de Nederlandse context.

11

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 168

9

Aanpak komende periode
De huidige praktijk leert ons dat zorgen voor voldoende capaciteit en
expertise binnen departementen, borging van de onafhankelijkheid en
voldoende aandacht voor evaluaties op het juiste niveau in de organisatie
aandachtspunten blijven, ondanks de stappen die binnen veel departementen momenteel al worden gezet. De verdere borging van de evaluatiefunctie lijkt een belangrijke randvoorwaarde voor realisatie van de
veranderopgaven en daarbij horende gedragsverandering. De vormgeving van deze veranderingen is primair de verantwoordelijkheid van
departementen zelf, er is geen vast recept dat overal kan worden
toegepast. Wel zijn er onderlinge lessen die kunnen worden gedeeld. Alle
departementen gaan de komende periode verder met dit onderwerp aan
de slag, waarbij de operatie Inzicht in Kwaliteit ondersteunt en aanjaagt
waar mogelijk.
Vervolgstappen – afgerond voor volgende voortgangsrapportage:
• Opleveren van de toolbox.
• Starten met eerste cyclus van de opleiding monitoren, evalueren
& leren.
Vervolgstappen – update voortgang bij volgende voortgangsrapportage:
• Onderzoeken mogelijkheden tot versterking van de (departementale) evaluatiefunctie.
Tot slot
Ik ga graag in gesprek over deze voortgangsrapportage met de Kamer.
Alleen samen kunnen we meer inzicht krijgen in de maatschappelijke
toegevoegde waarde van beleid en deze inzichten beter benutten. In het
najaar van 2020 kunt u een volgende voortgangsrapportage voor de
operatie Inzicht in Kwaliteit verwachten waarin we terugkomen op de in
deze rapportage genoemde vervolgstappen.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 168

10