Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

34 843

Seksuele intimidatie en geweld

Nr. 618

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 september 2020
Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister voor
Rechtsbescherming, over de voortgang van de modernisering van de
wetgeving inzake seksuele misdrijven.
1. Consultatie voorontwerp
Zoals ik uw Kamer bij brief van 12 mei 2020 heb bericht heeft vanaf medio
mei 2020 tot en met medio augustus 2020 (internet)consultatie plaatsgevonden over een voorontwerp van een wetsvoorstel tot modernisering
van de strafbaarstelling van verschillende vormen van seksueel grensoverschrijdend gedrag (wetsvoorstel seksuele misdrijven). 1 Voorts is
vanaf eind juli 2020 tot en met medio september 2020 een wetsvoorstel
tot zelfstandige strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen met het
oog op het plegen van seksueel kindermisbruik in (internet)consultatie
geweest.2 In deze brief ga ik in op de uitkomsten van de consultatieronde,
de uitvoering en de financiële gevolgen van de nieuwe wetgeving en het
vervolgtraject.
De consultatie over een voorontwerp als tussenstap in de voorbereiding
van het wetsvoorstel seksuele misdrijven maakt het mogelijk in een vroeg
stadium te discussiëren met de samenleving en uw Kamer over de
invulling van de strafrechtelijke normstelling. Tijdens de consultatieperiode is uitgebreid gereageerd op het voorontwerp en in het bijzonder op
de voorgestelde nieuwe strafbaarstellingen van seks tegen de wil. In de
formele consultatieronde zijn 20 adviezen uitgebracht over het
voorontwerp. Via internetconsultatie zijn 101 reacties ontvangen, waarvan
73 openbaar. Ook heb ik – onder meer via social media – een aantal
reacties gekregen van mensen waarin op indrukwekkende wijze persoon1
2

kst-29279-618
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Kamerstukken 29 279 en 34 843, nr. 592.
Ter uitvoering van de motie tot strafbaarstelling van het in bezit hebben van teksten met advies
en/of richtlijnen over het seksueel misbruiken van kinderen in wetgeving plaatsvinden,
Kamerstuk 31 015, nr. 190.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 618

1

lijke verhalen werden gedeeld. Verder heeft Amnesty International in het
maatschappelijk debat van zich laat horen via de campagne #LetsTalkAboutYes en heeft daarbij opgeroepen om alle vormen van onvrijwillige
seks strafbaar te stellen als verkrachting. In mijn schriftelijke reactie aan
Amnesty International heb ik aangegeven het bijzonder op prijs te stellen
dat Amnesty International nu op deze manier is aangesloten op de
modernisering van de wetgeving inzake seksuele misdrijven. Met als
gemeenschappelijk doel het strafbaar stellen van alle vormen van
onvrijwillige seks.3
2. Strafbaarstelling van onvrijwillige seks
De vele reacties op het voorontwerp in de consultatieronde en in het
maatschappelijk debat laten zien dat de wetgeving inzake seksuele
misdrijven een actueel maatschappelijk onderwerp is. Dat mensen raakt
en veel met hen doet. Dit benadrukt voor mij dat seksueel grensoverschrijdend gedrag een belangrijk en ingrijpend onderwerp is dat voortdurend aandacht behoeft.
Uit de ontvangen reacties komt naar voren dat het uitgangspunt dat aan
de nieuwe wetgeving ten grondslag ligt dat seks vrijwillig en gelijkwaardig behoort te zijn en dat dit een verantwoordelijkheid voor en besef
van eigen handelen meebrengt breed wordt onderschreven en dat er
aanleiding is daaraan via het strafrecht kracht bij te zetten. Maar ook dat
de opvattingen over de vraag op welke wijze deze maatschappelijk breed
geaccepteerde norm vertaling behoeft in de strafwet deels uiteenlopen.
Enerzijds is in veel ontvangen adviezen en reacties aangegeven dat het
voorontwerp vanuit slachtofferperspectief wat betreft de strafbaarstelling
van onvrijwillige seks nog niet ver genoeg gaat. En dat met een
uitbreiding van de strafwet met afzonderlijke strafbaarstellingen van seks
tegen de wil onvoldoende gehoor wordt gegeven aan de maatschappelijke opvattingen omtrent onvrijwillige seks. Om beter recht te doen aan
de ervaringen van slachtoffers en om een krachtig signaal af te geven dat
seks altijd vrijwillig behoort te zijn wordt aanbevolen alle vormen van
onvrijwillige seks strafbaar te stellen als verkrachting. En in de strafbepaling seks met wederzijds goedvinden centraal te stellen.
Anderzijds is vanuit de strafrechtketen positief gereageerd op een
afzonderlijk delict seks tegen de wil. Hieraan is ten grondslag gelegd dat
hiermee het in de praktijk belangrijke onderscheid wordt erkend tussen
afgedwongen seksueel contact en ongewenst seksueel contact. Van de
zijde van de advocatuur is gewezen op het feit dat het voor burgers
voorzienbaar moet zijn welk handelen als strafbaar handelen wordt
aangemerkt. En dat het daarbij van belang is dat de mate van verwijtbaarheid aansluit bij de wijze waarop strafbaar handelen juridisch wordt
gekwalificeerd. Gesteld is dat niet ieder seksueel grensoverschrijdend
handelen qua strafwaardigheid op één lijn is te stellen met een
«klassieke» verkrachting. En dat de vermelding van een moreel geladen
delict als verkrachting op het strafblad van een veroordeelde ernstiger
maatschappelijke repercussies heeft dan de vermelding van een minder
zwaar beladen delict.
Genoegdoening voor slachtoffers is een belangrijke functie van het
strafrecht, maar tegelijkertijd is het niet de enige functie. Het strafrecht
heeft ook een duidelijk normatieve en afschrikwekkende werking. Het
dient ertoe om mensen te weerhouden van normoverschrijdend gedrag.
3

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2020/07/16/brief-aan-amnestyinternational-voorontwerp-wetsvoorstel-seksuele-misdrijven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 618

2

Via de strafwet wordt uitdrukking gegeven aan de maatschappelijke
afkeuring van normoverschrijdend gedrag. Als de norm toch wordt
overschreden dan biedt de strafwet vervolgens ook een legitimatie om
diep in te grijpen in levens van mensen. En hen door middel van in het
geval van seksuele misdrijven soms forse sanctieoplegging tot ander
gedrag aan te zetten. Met het oog hierop dient het risico op strafrechtelijke aansprakelijkheid voorzienbaar zijn. Bij rechtvaardige bestraffing
hoort dat de strafsoort- en hoogte evenredig zijn aan de aard en ernst van
het strafbare gedrag. Verwijtbaarheid is een basisvereiste voor strafrechtelijke aansprakelijkstelling. Er moet sprake zijn van handelen of nalaten
waarmee een bepaalde norm wordt overschreden en van dit handelen of
nalaten moet de pleger een verwijt kunnen worden gemaakt. Hoe
ernstiger het verwijt, des te zwaarder wordt het strafbare gedrag in de
strafwet gekwalificeerd. En hoe hoger de maximumstraf is die kan worden
opgelegd.
Bij de totstandkoming van de nieuwe wetgeving heb ik oog voor de
verschillende functies van het strafrecht. Ik vind het belangrijk om binnen
de strafrechtelijke kaders zo veel mogelijk recht te doen aan alle betrokken
belangen en perspectieven. En zo de kwaliteit van en het draagvlak voor
de nieuwe wetgeving verder te vergroten. Om de verschillende standpunten uit de consultatieronde en het maatschappelijk debat over de
strafbaarstelling van onvrijwillige seks goed te kunnen wegen wil ik de
komende tijd meer inzicht krijgen in de voor- en nadelen hiervan. Omdat
ik het van groot belang acht dat de nieuwe wetgeving recht doet aan de
maatschappelijke realiteit ben ik hierover tijdens een ronde tafel bijeenkomst op 25 september jl. in gesprek gegaan met een achttal betrokken
organisaties en deskundigen, waaronder Amnesty International. De
uitkomsten hiervan betrek ik bij mijn nadere afweging over de
vormgeving van het wetsvoorstel.
Tegen deze achtergrond ga ik hieronder in op de (overige) uitkomsten van
de consultatieronde van het voorontwerp en het vervolgtraject.
3. Uitkomsten consultatie voorontwerp
Uit de consultatieronde komt naar voren dat de inhoudelijke, juridische en
technologische noodzaak voor modernisering van de wetgeving inzake
seksuele misdrijven breed wordt erkend. Er is brede steun voor
uitbreiding van de strafwet met nieuwe delicten in verband met de
strafbaarstelling van onvrijwillige seks, seksuele intimidatie en
sekschatting. Met de kanttekening daarbij dat het voorontwerp, zoals
hierboven geschetst, volgens veel reacties niet ver genoeg gaat in de
strafbaarstelling van onvrijwillige seks door seks tegen de wil als apart
delict te positioneren. Op de voorgestelde modernisering van het misdrijf
verkrachting die op gelijke wijze recht doet aan mannelijke en vrouwelijke
slachtoffers is positief gereageerd. Hetzelfde geldt voor de uitbreiding van
de reikwijdte van het delict verkrachting tot online afgedwongen seksuele
handelingen met of aan het lichaam van een slachtoffer.
Uit de ontvangen reacties blijkt dat er steun is voor de nieuwe delicten
(non)verbale en fysieke seksuele intimidatie. Tegelijkertijd komt hieruit
een duidelijke behoefte aan de verduidelijking van de ondergrens van
strafbaar gedrag, de afbakening tussen verschillende (nieuwe) delicten en
een uitgebreide toelichting op wat als strafbaar handelen moet worden
gezien. Ook is aandacht gevraagd voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van deze nieuwe delicten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 618

3

In veel reacties is met instemming gereageerd op het nieuwe delict
sekschatting met kinderen beneden de leeftijd van zestien. Op de overige
voorgestelde uitbreidingen van de strafrechtelijke bescherming tegen
(online) seksueel kindermisbruik en de voorgestelde modernisering van
de strafbaarstelling van kinderpornografie is eveneens positief gereageerd. Wel is door verschillende organisaties gevraagd om een nadere
onderbouwing van de voorgestelde strafverhogingen. Verder zijn over
deze onderdelen van het voorontwerp vooral opmerkingen van juridischtechnische aard gemaakt.
Er is in beginsel ook positief gereageerd op de voorgestelde nieuwe
wettelijke structuur met een onderscheid tussen seksuele misdrijven en
misdrijven tegen de openbare orde. In verschillende reacties is wel
geadviseerd om (fysieke) seksuele intimidatie, aanstootgevend gedrag,
pornografie, dierenpornografie en seks met dieren aan te merken dan wel
te handhaven als seksuele misdrijven.
In de ontvangen reacties is breed aandacht gevraagd voor een effectieve
uitvoering en handhaving (implementatie) van de nieuwe wetgeving,
maar ook de beperkingen hierbij. Onder meer is erop gewezen dat de rol
van het strafrecht bij ongewenst seksueel contact niet onbegrensd is. Ook
is gewaarschuwd voor het wekken van te hoge verwachtingen bij de
samenleving met betrekking tot de bewijsbaarheid van seksueel (getinte)
delicten en het bieden valse hoop aan slachtoffers. Tot slot is in verschillende reacties benadrukt dat het belangrijk is dat er voldoende capaciteit
en financiering binnen de strafrechtketen is.
4. Uitvoering en financiële gevolgen van de nieuwe wetgeving
De nieuwe wetgeving breidt de strafrechtelijke aansprakelijkheid uit en
heeft om die reden ook gevolgen voor de werkzaamheden in de strafrechtketen. Mijn ministerie heeft onderzoek gedaan naar de vraag wat de
(financiële) effecten zijn van de voorstellen uit het voorontwerp en de
vraag of daarvoor dekking bestaat in de begroting van het ministerie.
Mijn ministerie heeft voorafgaand aan de consultatie een berekening
gemaakt van de voorziene kosten die de maatregelen uit het voorontwerp
van het wetsvoorstel meebrengen. Daartoe is gebruikgemaakt van een
kwalitatieve impactanalyse van Significant Public. Op basis van deze
analyse, en de daarin door experts ingebrachte verwachtingen, zijn in
samenwerking met het WODC in de vorm van scenario’s (beredeneerde)
inschattingen gemaakt over de effecten van de modernisering. Ook is
daarbij de kwantitatieve impactanalyse betrokken die de politie heeft
gemaakt en die is bijgevoegd bij haar consultatiereactie op het
voorontwerp.
Uitgaande van de gehanteerde scenario’s komen de verwachte effecten
van het wetsvoorstel op jaarbasis uit op een bedrag tussen de 10 en 18
miljoen euro. Een groot deel van die kosten bestaat uit de extra kosten die
voortvloeien uit het gevangeniswezen (kortweg: de extra celcapaciteitskosten die door de Dienst Justitiële Inrichtingen worden gemaakt). De
periode tot het uiteindelijke wetsvoorstel in consultatie wordt gegeven
gebruik ik om tot een meer precieze berekening van de verwachte effecten
te komen. In die berekening wordt ook rekening gehouden met de kosten
die voortvloeien uit het flankerend beleid dat naar aanleiding van de
nieuwe wetgeving gemaakt wordt. De komende tijd wordt gezocht naar
dekking van de hierboven genoemde kosten binnen de begroting van mijn
ministerie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 618

4

5. Vervolgtraject en tijdpad
De vele positief-constructieve reacties op het voorontwerp benadrukken
voor mij de noodzaak van modernisering van de wetgeving inzake
seksuele misdrijven en de spoedige voortgang van het wetgevingsproces.
Gelet hierop ben ik voornemens het wetgevingstraject voortvarend te
vervolgen. De ontvangen input op het voorontwerp wordt door mijn
ministerie betrokken bij de verdere ontwikkeling van de nieuwe
wetgeving. Hierbij zal specifiek aandacht worden besteed aan de hiervoor
in onderdeel 3 van deze brief genoemde aandachtspunten uit de
consultatieronde. De verwerking van de inbreng over het voorontwerp in
het wetsvoorstel en de memorie van toelichting vindt zoveel mogelijk
plaats in nauwe afstemming met verschillende (keten)organisaties, onder
meer in de vorm van verschillende bijeenkomsten en (juridische)
werkgroepen. Op deze wijze kan recht worden gedaan aan de geleverde
en op onderdelen uitgebreide inbreng op het voorontwerp en kan de
kwaliteit van de nieuwe wetgeving verder worden verbeterd.
Parallel aan het opstellen van een wetsvoorstel worden trajecten ingericht
om het overkoepelend flankerend beleidskader nader te concretiseren en
de organisatorische, uitvoerings- en financiële gevolgen van de nieuwe
wetgeving verder in kaart te brengen. De uitkomsten van de verschillende
bijeenkomsten en trajecten worden verwerkt in het wetsvoorstel en de
memorie van toelichting. Tevens worden de consultatiereacties op het
wetsvoorstel tot zelfstandige strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen met het oog op het plegen van seksueel kindermisbruik – die in het
algemeen positief waren – verwerkt, waarna de gebruikelijke wetgevingsprocedure wordt vervolgd.
Daarna kan de gebruikelijke wetgevingsprocedure worden gestart en kan
naar verwachting eind 2020 de (internet)consultatie over een wetsvoorstel
seksuele misdrijven in gang worden gezet. Voorafgaand hieraan zie ik de
gedachtewisseling met uw Kamer over de nieuwe wetgeving in het AO
zeden op 6 oktober 2020 met belangstelling tegemoet.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 279, nr. 618

5