Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

31 293

Primair Onderwijs

Nr. 267

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 augustus 2015
1. Inleiding
Op 1 augustus 2010 is de wet Goed onderwijs, goed bestuur in werking
getreden. Met deze wet werd onder andere beoogd om als overheid
slagvaardig te kunnen optreden in gevallen van ernstig tekortschietende
kwaliteit op een school en/of bestuurlijk wanbeheer.1 Het wetsvoorstel
kwam voort uit de afspraak in het coalitieakkoord van het kabinet
Balkenende IV om de basiskwaliteit van het onderwijs te garanderen.
Ouders en leerlingen in het funderend onderwijs moeten kunnen
vertrouwen op een minimumkwaliteit van het onderwijs.
Om in te kunnen grijpen bij tekortschietende scholen zijn deugdelijkheidseisen voor de minimumkwaliteit geformuleerd in artikel 10a van de
Wet op het primair onderwijs (WPO) en artikel 23a1 van de Wet op het
voortgezet onderwijs (WVO). Ook is in de wet vastgelegd dat de Minister
de bevoegdheid heeft om bij wijze van uiterste maatregel de bekostiging
van een school te beëindigen wanneer de onderwijskwaliteit op die school
ernstig of langdurig tekortschiet (artikel 164b van de WPO en artikel 109a
van de WVO).
Met betrekking tot deze artikelen is in de wet vastgelegd om de werking
ervan binnen vijf jaar te evalueren.2 Hierbij stuur ik u deze evaluatie, die ik
heb gedaan aan de hand van eerder uitgevoerd onderzoek en gegevens
van de inspectie. In deze brief ga ik achtereenvolgens in op 1) het primaire
doel van de artikelen, 2) de bredere aanpak gericht op (zeer) zwakke
scholen en 3) mogelijke onbedoelde gedragseffecten van de wet.

1

Daarnaast werd de functiescheiding van bestuur en intern toezicht verplicht gesteld en werd de
wettelijke basis gelegd voor (sector)codes goed bestuur.
2
Zie artikel 188a van de WPO en artikel 123a van de WVO.

kst-31293-267
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 267

1

2. Alleen ingrijpen waar echt nodig
Zoals gezegd is het primaire doel van de ingestelde bevoegdheid om in te
kunnen grijpen op die scholen waar de kwaliteit onder de maat is en waar
herstel uitblijft. Het sluiten van een school is een ultieme sanctie en volgt
pas als al het andere is geprobeerd. Tot nu toe is deze bevoegdheid één
keer ingezet. Ik heb u hierover eind 2014 geïnformeerd.3
Het instrumentarium heeft zijn waarde in dit ene geval bewezen. Op deze
basisschool was sprake van ernstige en langdurige kwaliteitsproblematiek
en daarmee van een groot risico voor de schoolloopbaan van de
leerlingen. Op dat moment verwachten maatschappij en politiek dat de
overheid doortastend optreedt. En dat is ook terecht. Het feit dat de
leerlingen van deze school hun schoolloopbaan nu kunnen voortzetten op
scholen die duurzaam voldoende kwaliteit bieden, is een direct effect van
de onderhavige wetsartikelen.
Er zijn in de afgelopen jaren meer gevallen geweest van scholen waarvan
de kwaliteit tekortschoot. Afgezien van het hierboven genoemde geval,
hebben tot nu toe echter alle scholen zich op tijd weten te verbeteren. Het
handelen van de inspectie, dat primair is gericht op herstel, draagt daar
aan bij. Daarnaast gaat er een preventieve werking uit van de
mogelijkheid om een school te sluiten als ultieme sanctie. Daardoor lukt
het in vrijwel alle gevallen om alsnog binnen een acceptabele termijn de
noodzakelijke kwaliteitsverbetering te realiseren.
Dit neemt niet weg dat het voor leerlingen van zeer zwakke scholen van
groot belang is dat de periode dat zij zeer zwak onderwijs volgen zo kort
mogelijk is. De snelheid waarmee zeer zwakke scholen in het funderend
onderwijs zich verbeteren, moet toenemen. Daarom is op 1 augustus 2015
de wet in werking getreden die ervoor zorgt dat zeer zwakke scholen zich
binnen een termijn van één jaar moeten verbeteren. De inzet van
artikelen 164b WPO en 109a WVO zal daarna mogelijk vaker aan de orde
zijn.
3. Bredere aanpak (zeer) zwak onderwijs
De mogelijkheid om in te grijpen wanneer de onderwijskwaliteit op een
school tekortschiet, past in een bredere context van maatregelen om de
basiskwaliteit van het onderwijs te garanderen. Sinds 2005 wordt het
oordeel zeer zwak actief openbaar gemaakt, sinds 2007 werkt de inspectie
met risicogericht toezicht en sinds 2011 attendeert de inspectie scholen na
één jaar op (en waarschuwt hen na twee jaar voor) onvoldoende of sterk
dalende opbrengsten. Vanaf 2009 subsidieert het Ministerie van OCW
hulpprogramma’s voor (zeer) zwakke scholen, grotendeels uitgevoerd
door de sectororganisaties. Daarnaast zijn er lokale initiatieven geweest,
zoals de kwaliteitsakkoorden in de provincies met veel (zeer) zwakke
scholen en de Kwaliteitsaanpak in Amsterdam. Met de afspraken uit de
recente sectorakkoorden blijf ik samen met de sector onverminderd
inzetten op het garanderen van de basiskwaliteit.
Dit pakket aan maatregelen heeft zijn vruchten afgeworpen. Het aantal
(zeer) zwakke scholen is de afgelopen jaren gedaald (tussen 2010 en 2014
van 7 naar 2,2 procent in het basisonderwijs en van 11,1 naar 7,3 procent
in het voorgezet onderwijs).4 De tijd die het scholen kost om van een
aangepast arrangement in het basisarrangement terecht te komen is

3
4

Kamerstuk 31 293, nr. 227.
Onderwijsverslag 2013–2014, Kamerstuk 34 000 VIII, nr. 89.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 267

2

korter geworden.5 Het doel van de wetgeving was om als ultieme sanctie
een school te kunnen sluiten. Deze sanctie is daarmee een belangrijk
signaal binnen de aanpak van (zeer) zwakke scholen. Het geeft scholen
(nog) meer reden om de kwaliteit tijdig te verbeteren, doordat zij weten
dat deze verbetering niet vrijblijvend is. De sanctie functioneert dus in
hoge mate als een stok achter de deur. Uit meerdere onderzoeken naar de
aanpak van (zeer) zwakke scholen blijkt dan ook dat scholen die deze
oordelen krijgen dit serieus nemen en streven naar snelle en duurzame
verbetering. In de bijlage6 bij deze brief is een overzicht van evaluaties
van de aanpak van (zeer) zwak onderwijs opgenomen.
4. Onbedoelde gedragseffecten
Bij de behandeling van de wet Goed onderwijs, goed bestuur heeft het lid
Dibi (GroenLinks) bij amendement vast laten leggen dat er een evaluatie
plaats zou vinden.7 Het amendement spreekt de verwachting uit dat
scholen door deze wet harder zullen werken aan het verbeteren van de
onderwijskwaliteit. Tegelijkertijd vraagt het amendement aandacht voor
mogelijke onbedoelde gedragseffecten van het wetsvoorstel, zoals
selectie aan de poort en het uitsluiten van leerlingen van de eindtoets.
Met dergelijke mechanismen zouden scholen de gemiddelde schoolprestaties kunstmatig willen bevorderen, om op die manier weg te blijven van
de bekostigingssanctie.
Het uitsluiten van leerlingen van de eindtoets
Ik zal nu eerst ingaan op het uitsluiten van leerlingen van de eindtoets.
Ten tijde van het amendement van het lid Dibi was de eindtoets nog niet
verplicht voor alle leerlingen en konden basisscholen leerlingen dus nog
uitsluiten van de eindtoets. Met de inwerkingtreding van de Wet
eindtoetsing PO is dit niet meer mogelijk. Basisscholen mogen er alleen in
specifieke situaties voor kiezen om leerlingen uit te zonderen van deze
verplichting. Het handelen van de inspectie ontmoedigt scholen
bovendien op twee manieren om zich strategisch te gedragen bij de
verantwoording over de leerresultaten. Enerzijds houdt de inspectie ieder
jaar in de gaten hoeveel leerlingen door een school buiten de eindtoets
worden gehouden en onderzoekt zij of dat terecht is. In gevallen waarbij
wordt geconstateerd dat dit ten onrechte is gebeurd, weegt de inspectie
voor deze leerlingen een lage fictieve score mee voor het schoolgemiddelde. Anderzijds corrigeert de inspectie het schoolgemiddelde naar
boven, door leerlingen met specifieke individuele kenmerken (bijvoorbeeld wanneer zij zeer moeilijk lerend zijn) die de eindtoets wel hebben
gemaakt niet mee te wegen voor het schoolgemiddelde.8 Uit cijfers van
de inspectie blijkt dat er in de periode 2010 tot 2014 geen stijging is van
het aantal scholen waarbij de inspectie heeft geconstateerd dat de
eindtoets bij leerlingen onterecht niet is afgenomen.9
In het schooljaar 2012/2013 is naast de Cito-Eindtoets en de Eindtoets
Basis de Eindtoets Niveau ingevoerd, bedoeld voor leerlingen die naar
verwachting zullen doorstromen naar een beroepsgerichte leerweg van
het vmbo. Dit heeft er toe geleid dat scholen die deze eindtoets afnamen
juist meer (veelal zwakkere) leerlingen lieten deelnemen aan de
eindtoets.10
5

Evaluatie risicogericht toezicht (po/vo), Kamerstuk 31 293, nr. 257.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
7
Kamerstuk 31 828, nr. 27.
8
De correctie van de leerresultaten staat beschreven in de Regeling leerresultaten PO.
9
Dit aantal betrof 180 in 2010; 192 in 2011; 176 in 2012; 150 in 2013 en 154 in 2014.
10
Onderwijsverslag 2012–2013, Kamerstuk 33 750 VIII, nr. 107.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 267

3

Selectie in het primair onderwijs
Bij het plaatsen van leerlingen in het primair onderwijs zou sprake kunnen
zijn van selectie aan de poort. Omdat het plaatsingsproces zich grotendeels voltrekt in informeel contact tussen ouders en de school, is
mogelijke ongeoorloofde selectie moeilijk waar te nemen.11 Het aantal
signalen dat de inspectie over dit onderwerp ontvangt, geeft echter wel
een indicatie van de omvang van dit fenomeen. Dit aantal is zeer laag.12
Dit beeld wordt bevestigd door de geringe hoeveelheid vragen en
signalen die ouderorganisatie Ouders en Onderwijs over dit onderwerp
krijgt. Wanneer ouders de indruk hebben dat zij onterecht worden
afgewezen omdat hun kind extra ondersteuning nodig heeft, kunnen zij
een beroep doen op de zorgplicht die de school heeft.13
Selectie in het voortgezet onderwijs
In het voortgezet onderwijs geven de cijfers over selectie aan de poort en
andere vormen van selectie meer reden tot verscherpte aandacht. Bij veel
scholen zijn de criteria voor de overgang van primair naar voortgezet
onderwijs de afgelopen jaren aangescherpt.14 De inspectie signaleerde op
basis van informatie uit de schooljaren 2011/2012 en 2013/2014 dat er
scholen waren die leerlingen met relatief lage scores op de Cito Eindtoets
Basisonderwijs, of leerlingen die een keer zijn blijven zitten, niet
toelieten.15 Vanaf het schooljaar 2014/2015 is het schooladvies leidend
voor toelating tot het voortgezet onderwijs en is deze vorm van selectie
niet meer mogelijk. De inspectie ziet hier op toe. Hierdoor hebben scholen
veel minder mogelijkheden om leerlingen te selecteren. Zoals eerder
gemeld ontvangt uw Kamer dit najaar een korte terugkoppeling over de
eerste ervaringen met deze aangepaste regelgeving. Hierin zal ik ook
ingaan op de toezegging dat onderzocht wordt of, en zo ja op welke wijze,
de referentieniveaus gebruikt kunnen worden bij de beoordeling van de
minimumleerresultaten van scholen.16 De Wet eindtoetsing PO wordt de
komende vier jaar gevolgd en geëvalueerd.
Verder zijn er signalen dat het aantal scholen dat aanvullende eisen stelt
voor de doorstroom binnen het voortgezet onderwijs toeneemt.17 In dit
kader voert de inspectie in het voortgezet onderwijs een nieuw model
voor leerresultaten in. De aanpassingen moeten leiden tot een model dat
transparanter is en meer stimuleert om leerlingen kansen te bieden. Ik heb
u hierover in mijn brief van 25 juni 2015 geïnformeerd.18
Overigens is selectie niet per definitie negatief. Selectie is juist van belang
om ervoor te zorgen dat een leerling op een plek komt die past bij zijn
ontwikkelingspotentieel, daarbij positieve leerervaringen opdoet en zich
kan oriënteren op de toekomst. Selectie en plaatsing zijn in het voortgezet
onderwijs belangrijke instrumenten om leerlingen op de goede plek
terecht te laten komen en het rendement van de school te verbeteren. De

11

Selectie kan geoorloofd zijn in het kader van het recht op toelatingsbeleid voor het bijzonder
onderwijs. Het toelatingsbeleid moet in dat geval echter wel in lijn zijn met het doel en de
grondslag van de school, en moet consequent en consistent worden toegepast.
12
In de periode augustus 2013 tot juni 2015 betreft het minder dan 25 signalen.
13
Zie www.passendonderwijs.nl voor meer informatie.
14
ITS, Kohnstamm Instituut, Oberon (2013). Selectiemechanismen in het onderwijs (uitgevoerd
in opdracht van de Onderwijsraad).
15
Onderwijsverslag 2011–2012, Kamerstuk 33 400 VIII, nr. 136; Onderwijsverslag 2013–2014,
Kamerstuk 34 000 VIII, nr. 89.
16
Staatsblad 281, 16 juli 2010.
17
Onderwijsverslag 2013–2014, Kamerstuk 34 000 VIII, nr. 89; ITS, Kohnstamm Instituut, Oberon
(2013). Selectiemechanismen in het onderwijs (uitgevoerd in opdracht van de Onderwijsraad).
18
Kamerstuk 31 289, nr. 246.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 267

4

inspectie ziet veel scholen die goede resultaten en rendementen halen en
tegelijkertijd leerlingen kansen bieden.19 Vaak zijn selectie en plaatsing
erop gericht om doubleren en afstroom terug te dringen.20 Dat dit ook
effect heeft, is te zien aan de daling van het zittenblijven.21 Ik vind het, net
zoals de Onderwijsraad in maart 2013 stelde in zijn advies over
overgangen in het onderwijs, van belang om een balans te vinden tussen
selectie en het bieden van kansen.22 In de beleidsreactie op dat advies
hebben de Minister en ik een aantal recente maatregelen genoemd die
bijdragen aan het verbeteren van die balans.23
Deze evaluatie raakt aan een breder debat, waarin er door diverse partijen
de zorg is geuit dat selectie ten koste kan gaan van het bieden van kansen
aan leerlingen. Selectie hangt samen met een bredere maatschappelijke
focus op het verbeteren van de kwaliteit en het rendement van het
onderwijs. Zoals ik in mijn brief van 1 juli 2014 aan de Tweede Kamer heb
aangekondigd, laat ik onderzoek doen naar de ongewenste effecten van
het sturen op cijfers en rendementen in het voortgezet onderwijs.24 Dit
onderzoek zal een breed beeld geven van selectie in het voortgezet
onderwijs en van de weging die scholen zelf geven aan de keuzes die zij
hierin maken. In mijn beleidsreactie op het onderzoek zal ik ingaan op de
bevindingen uit dit onderzoek en de conclusies die ik hieruit trek.
5. Conclusie
Met de onderhavige wetsartikelen werd beoogd om als overheid
slagvaardig te kunnen optreden in gevallen van ernstig tekortschietende
kwaliteit op een school. Dit ultimum remedium om een tekortschietende
school te kunnen sluiten is sinds 2010 één keer ingezet. Het feit dat de
leerlingen van deze school hun schoolloopbaan nu kunnen voortzetten op
scholen die duurzaam voldoende kwaliteit bieden, is een direct effect van
de onderhavige wetsartikelen. Ik concludeer dat het daarmee zijn waarde
heeft bewezen. Tot nu toe zijn er geen andere gevallen geweest waarin
herstel van de kwaliteit van het onderwijs zodanig lang op zich liet
wachten dat deze zware sanctie nodig was. Daarbij speelt het handelen
van de inspectie en in bredere zin de aandacht voor het garanderen van
de basiskwaliteit van het onderwijs een belangrijke rol. De mogelijkheid
om een school te kunnen sluiten werkt daarbij als stok achter de deur. Dit
heeft onder andere geleid tot het terugdringen van het aantal (zeer)
zwakke scholen.
Bij het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs via normering en
toetsing is het belangrijk om aandacht te hebben voor mogelijke
ongewenste gedragseffecten. In het primair onderwijs stellen de cijfers
over het uitsluiten van de eindtoets en over selectie aan de poort gerust.
In het voortgezet onderwijs is de ontwikkeling van het gebruik van
selectiemechanismen reden voor meer aandacht voor de effecten van het
sturen op cijfers en rendementen. Komend najaar ontvangt u van mij een
brief over dit onderwerp, waarin ik u over de resultaten van het onderzoek
hiernaar zal informeren.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

19

Onderwijsverslag 2011–2012, Kamerstuk 33 400 VIII, nr. 136.
ITS, Kohnstamm Instituut, Oberon (2013). Selectiemechanismen in het onderwijs (uitgevoerd
in opdracht van de Onderwijsraad).
21
Onderwijsverslag 2013–2014, Kamerstuk 34 000 VIII, nr. 89.
22
Kamerstuk 33 750 VIII, nr. 100.
23
Kamerstuk 33 750 VIII, nr. 117.
24
Kamerstuk 31 289 nr. 196.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 267

5