Europese Raad
Brussel, 12 december 2016
(OR. en)
EUCO 37/16
LIMITE
JUR 602

ADVIES VAN DE RAADSADVOCAAT
Betreft:
Ontwerpbesluit van de staatshoofden en regeringsleiders, in het kader
van de Europese Raad bijeen, over de associatieovereenkomst tussen
de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie
en hun lidstaten, enerzijds, en Oekraïne, anderzijds
- Vorm, rechtskarakter, gevolgen, en overeenstemming met de
associatieovereenkomst
1. De tekst van een ontwerpbesluit van de staatshoofden en regeringsleiders, in het
kader van de Europese Raad bijeen, over de associatieovereenkomst met Oekraïne is
geformuleerd op een wijze die recht doet aan de zorgen van de Nederlanders, die de
Nederlandse premier na het referendum op 6 april 2016 heeft uiteengezet. Het doel van
dit advies is om duidelijkheid te verkrijgen over zaken met betrekking tot de vorm, het
rechtskarakter en de juridische gevolgen van het bovengenoemde ontwerpbesluit van
de staatshoofden en regeringsleiders, alsook over de overeenstemming ervan met de
overeenkomst.
2. De tekst is qua vorm opgesteld als een “Besluit van de staatshoofden en regeringsleiders,
in het kader van de Europese Raad bijeen”. Het betreft hier dus een besluit van de
lidstaten van de Europese Unie met een intergouvernementeel karakter, en niet een besluit
van de Europese Raad als instelling van de Europese Unie overeenkomstig artikel 15
VEU, in de zin van de vierde alinea van artikel 288 VWEU. De toevoeging van de zinsnede
"in het kader van de Europese Raad bijeen" is uitsluitend bedoeld om te verduidelijken dat
de staatshoofden en regeringsleiders van hun deelname aan een bijeenkomst van de
Europese Raad – waarvan zij allen lid zijn – gebruik hebben gemaakt om hun besluit aan
te nemen.

EUCO 37/16

1

LIMITE NL

Uit de praktijk blijkt dat de staatshoofden en regeringsleiders in een aantal gevallen gebruik
hebben gemaakt van besluiten die in dezelfde vorm werden aangenomen, bijvoorbeeld om
hun intenties te verduidelijken, bepaalde bepalingen uit te leggen of een besluit te nemen over
de zetels van instellingen en organen van de EU 1.
3. Met betrekking tot het rechtskarakter en de juridische gevolgen moet het ontwerpbesluit
van de staatshoofden en regeringsleiders, in het onderhavige geval, net als in de eerdere
gevallen, worden beschouwd als een instrument van internationaal recht, hoewel voor
het besluit niet de vervulling vereist is van de formaliteiten die in het algemeen nodig
zijn voor autonome overeenkomsten, door middel waarvan de lidstaten van de EU tot
overeenstemming komen over de wijze waarop zij bepalingen van een handeling, waaraan
zij anderszins alle zijn gebonden, interpreteren en binnen hun bevoegdheden zullen
uitvoeren. Sommige van de vergelijkbare eerdere besluiten waren erop gericht bepaalde
kwesties te verduidelijken en sommige bepalingen van de EU-verdragen te interpreteren,
andere (zoals die inzake de zetels) waren gericht op de toepassing van bepalingen van
de EU-verdragen.
4. Het bestaan van dergelijke instrumenten, en het feit dat zij deel uitmaken van het
EU-acquis in brede zin, wordt met name onderkend in de akten van toetreding waarin
uitdrukkelijk wordt gesteld dat nieuwe lidstaten van de EU zich in dezelfde situatie
bevinden als de oude lidstaten ten aanzien van instrumenten met betrekking tot de Unie
die in onderling overleg tussen de lidstaten zijn aanvaard 2. Noch in het internationale
recht noch in het Unierecht is de omschrijving van een specifiek instrument, of het nu
"besluit”, "overeenkomst", "resolutie" of iets anders wordt genoemd, voldoende voor het
bepalen van de rechtsgevolgen ervan. De doorslaggevende factoren zijn de inhoud van
het instrument en de intentie van de opstellers. In het onderhavige geval blijkt zowel uit
de titel van het instrument (besluit) als uit de inhoud de wil van de lidstaten rechtens
door de overeenkomst gebonden te zijn wat betreft de manier waarop zij de
associatieovereenkomst uitleggen en de wijze waarop zij de overeenkomst zullen
toepassen.

1

2

Zie bijvoorbeeld de besluiten van de staatshoofden en regeringsleiders, in het kader van de Europese Raad
bijeen, genomen in december 1992 en in juni 2009 voor het aanpakken van bepaalde problemen die door
de regering van een lidstaat aan de orde waren gesteld na een referendum in die staat, of in onderlinge
overeenstemming genomen besluiten van de vertegenwoordigers van de lidstaten, ook op het niveau van
staatshoofden en regeringsleiders, in december 1992, oktober 1993 en december 2003 over de plaats van
de zetels van een aantal instellingen en organen van de Unie, in het kader van artikel 341 VWEU.
Zie bijvoorbeeld artikel 3, lid 3, van de Akte van toetreding van Kroatië tot de EU. Evenzo worden in het
ontwerp van Constitutioneel Verdrag, in het artikel over rechtscontinuïteit, als componenten van het acquis
genoemd “de besluiten en akkoorden die overeengekomen zijn door de vertegenwoordigers van de
regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen” (Artikel IV-438, lid 3).

EUCO 37/16

2

LIMITE NL

5. Het huidige ontwerp verschilt alleen in die zin van de bovengenoemde eerdere gevallen
dat het moet worden overeengekomen door de EU-lidstaten alleen, en derhalve niet door
alle partijen bij de associatieovereenkomst waarnaar het besluit verwijst. Het is met name
duidelijk dat, tenzij Oekraïne verklaart het besluit te aanvaarden, de bepalingen ervan geen
interpretatief instrument kunnen zijn dat voor Oekraïne bindend is op grond van artikel 31,
lid 2, onder b), van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht.
6. Het staat de staatshoofden en regeringsleiders echter vrij om hun goedkeuring te
verlenen, namens de EU-lidstaten die partij zijn bij de associatieovereenkomst, aan
een gemeenschappelijke uitleg van de wijze waarop zij een aantal bepalingen van deze
overeenkomst zullen toepassen, en om onderling bindende werking te geven aan deze
uitleg. Dit houdt uiteraard in dat het besluit geen elementen mag bevatten die de inhoud
van de rechten en verplichtingen die in de overeenkomst staan, wijzigen. Evenmin mag
dit besluit een voorbehoud vormen of bevatten in de zin van de artikelen 19 tot en met 23
van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, alleen al omdat dit de lidstaten
ertoe zou verplichten de vaststelling van het besluit te onderwerpen aan de grondwettelijke
procedures voor de sluiting van verdragen, en bijgevolg de voltooide procedures te
heropenen.
7. Maar, zoals hieronder aangegeven, wijzigt het ontwerpbesluit niets aan de inhoud van de
overeenkomst en vormt het evenmin een voorbehoud ten aanzien van de overeenkomst.
Niettemin heeft het besluit de rechtskracht om, net als tussen de lidstaten van de EU,
bepaalde interpretaties uit te sluiten die aan de formulering van de overeenkomst zouden
kunnen worden gegeven, evenals bepaalde vormen van maatregelen die op grond ervan
zouden kunnen worden overwogen. Indien het Hof van Justitie van de EU in de toekomst
de bepalingen van de associatieovereenkomst zou moeten interpreteren, zou het Hof het
ontwerpbesluit ook kunnen gebruiken om te beoordelen wat de intenties van de lidstaten
waren met betrekking tot het toepassingsgebied van de verbintenissen die zij zijn
aangegaan toen zij partij bij de overeenkomst werden.

EUCO 37/16

3

LIMITE NL

8. Met betrekking tot de conformiteit met de associatieovereenkomst blijkt uit een analyse
van de zes paragrafen (A tot en met F) van het ontwerpbesluit dat zij niet in strijd zijn met
bepalingen van de associatieovereenkomst. Deze paragrafen bevatten een uiteenzetting
van de gemeenschappelijk uitleg van de staatshoofden en regeringsleiders van de EUlidstaten op een wijze die, in het licht van het voorwerp en het doel van de overeenkomst,
verenigbaar is met de betekenis van de termen ervan en met hun context. 3
9. Niets in de associatieovereenkomst is gericht op het verlenen van de status van kandidaatlidstaat aan Oekraïne, noch op het verstrekken van collectieve veiligheidsgaranties, noch
op het verlenen van rechten aan Oekraïners die zouden indruisen tegen het in artikel 79,
lid 5 VWEU, vastgelegde recht van de lidstaten van de EU om zelf te bepalen hoeveel
onderdanen van derde landen, afkomstig uit derde landen, tot hun grondgebied worden
toegelaten teneinde daar arbeid te verrichten, noch op het vragen om bijkomende
financiële steun van de EU-lidstaten voor Oekraïne.
10. Derhalve zijn de paragrafen die de inhoud vormen van het ontwerpbesluit in
overeenstemming met de associatieovereenkomst, ook de paragrafen die het belang
memoreren van, evenals het toezicht op, de vervulling van hun verplichting door de
partijen overeenkomstig artikel 478 van de overeenkomst. Er zou dan ook geen
belemmering zijn voor het Hof van Justitie om op deze paragrafen een beroep te doen
als het Hof werd gevraagd de relevante bepalingen van de overeenkomst uit te leggen.
_____________

3

Artikel 31 van het Verdrag van Wenen van 1969 inzake het verdragenrecht: “Een verdrag moet te
goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het Verdrag
in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het Verdrag”.

EUCO 37/16

4

LIMITE NL