Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

21 501-07

Raad voor Economische en Financiële Zaken

Nr. 1071

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 juli 2013
Tijdens de Ecofin Raad van 26 juni 2013 in Brussel is een algemene
oriëntatie («general approach») van de Raad bereikt ten aanzien van het
voorstel van de Europese Commissie voor de richtlijn herstel en afwikkeling van banken1 («Bank Recovery and Resolution Directive», BRRD). Dit
akkoord betekent een aanzienlijke stap voorwaarts in het verantwoord
redden en laten omvallen van banken.
Waar de afgelopen jaren de belastingbetaler aan de lat heeft gestaan bij
het redden van banken, betekent deze richtlijn dat de belastingbetaler
voortaan kan worden ontzien en de kosten van problemen bij banken in
beginsel worden neergelegd bij de private sector zelf. Hiermee wordt de
vicieuze cirkel tussen overheden en banken – een kernprobleem van de
huidige crisis – aanzienlijk verzwakt.
De richtlijn formuleert een set spelregels voor een gecoördineerde
afwikkeling van (systeemrelevante) banken in problemen, waarbij niet de
hele bank gered wordt, maar de focus ligt op het verzekeren van de
continuïteit van de essentiële delen van een bank. Hiermee wordt het «too
big to fail» probleem aangepakt.
Het uitgangspunt is dat de kosten allereerst door de aandeelhouders en
schuldeisers van de bank zelf (via «bail-in») en daarna eventueel de
gehele bankensector worden gedragen. De kosten worden dus neergelegd
bij die partijen die de risico’s zijn aangegaan. De prikkelwerking die
hiervan uitgaat, zal eraan bijdragen dat in de toekomst risico’s beter
worden ingeprijsd en het nemen van excessieve risico’s wordt
tegengegaan.

1

kst-21501-07-1071
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de totstandkoming van een kader voor het herstel en afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van de Richtlijnen 77/91/EEG, 82/892/EG, 2001/24/EG, 2002/47/EG,
2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG en 2011/35/EU en Verordening (EU) nr. 1093/2010.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-07, nr. 1071

1

De vergadering van 26 juni jl. was een voortzetting van de Ecofin Raad
van 21 juni in Luxemburg.2 Met het Raadsakkoord is de richtlijn nog niet
definitief. De komende maanden zal worden onderhandeld met het
Europees Parlement om, naar verwachting voor het eind van het jaar, tot
een definitieve richtlijn te komen.
Hoofdlijnen van het Raadsakkoord zijn:
Herstel- en resolutieraamwerk
De nieuwe set spelregels bestaat uit een aantal bouwstenen. Lidstaten
worden verplicht om een resolutieautoriteit aan te wijzen, die zodra de
toezichthouder oordeelt dat een bank falende is en private oplossingen
geen soelaas bieden (bijvoorbeeld inhouden van winsten of verkoop van
bedrijfsonderdelen), de bank onder zijn hoede neemt en een resolutieproces start. Hierbij is het doel herstructurering van de bank terwijl de
continuïteit van de essentiële delen wordt gewaarborgd. De resolutieautoriteit krijgt de beschikking over een viertal resolutie-instrumenten, te
weten 1. bail-in van crediteuren, 2. verkoop van de bank, 3. opzet van een
overbruggingsinstelling waarin de gehele bank of essentiële onderdelen
tijdelijk worden geplaatst, en 4. oprichting van een «bad bank» waarin
afgesplitste activa kunnen worden geplaatst. Ook worden lidstaten
verplicht nationaal resolutiefondsen op te bouwen dan wel resolutiefinanciering in te voeren via heffingen op de sector.
De discussie tijdens de vergadering van 26 juni spitste zich toe op de
financiering van resolutie en specifiek het bail-in instrumentarium.
Hieronder ga ik hier nader op in.
Bail-in
Het uitgangspunt van het overeengekomen akkoord is dat de hele
hiërarchie van aandeelhouders en crediteuren beschikbaar is voor bail-in,
voor zover nodig om de verliezen in de instelling op te vangen en de
instelling (na herstructurering) te laten voortbestaan. Een beperkt aantal
specifieke schulden van de instelling is uitgezonderd van bail-in (bijvoorbeeld loonvorderingen van werknemers van de instelling, belastingvorderingen, vorderingen van toeleveranciers van goederen en diensten die
essentieel zijn voor de continuïteit van de dienstverlening). Deposito’s tot
EUR 100.000 worden nooit geraakt omdat deze onder de bescherming van
het depositogarantiestelsel vallen.
Een resolutieautoriteit mag onder exceptionele omstandigheden voor een
beperkt deel van de kosten, in plaats van bail-in van bestaande schuldeisers van de instelling, private financiering uit een nationaal resolutiefonds aanwenden.3 Een resolutieautoriteit krijgt deze mogelijkheid voor
beperkte zogenoemde flexibiliteit echter pas nadat ten minste bail-in van
8% van de totale passiva (inclusief eigen vermogen) heeft plaatsgevonden. De Europese Commissie zal in nadere regelgeving uitwerken
onder welke omstandigheden deze flexibiliteit is toegestaan.

2

3

Het officiële verslag van de Ecofin Raad kunt u vinden op:
http://consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/137627.pdf
Als op een bepaalde schuld geen bail-in wordt toegepast, moeten de verliezen die vanwege die
uitzondering niet worden betrokken in bail-in, anderszins worden geabsorbeerd. De resolutieautoriteit kan die verliezen op twee manieren substitueren. Ze kan in sommige gevallen
besluiten om de verliezen die andere crediteuren moeten dragen, te verhogen tot maximaal het
verlies dat die andere crediteuren zouden hebben geleden in een faillissementssituatie. Indien
ze niet daarvoor kiest, komt het niet-geabsorbeerde verlies voor rekening van het resolutiefonds.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-07, nr. 1071

2

Het resolutiefonds wordt gevuld door (ex ante) bijdragen van de sector.
Een bijdrage van het resolutiefonds aan een resolutieactie mag maximaal
5% van de totale schulden van de bank bedragen. Deze is bovendien
begrensd op het totaal van de aanwezige reguliere bijdragen aan het
fonds door de sector en incidentele heffingen achteraf, waarbij de
bijdragen tot drie jaar na het moment van resolutie direct mogen worden
meegerekend. Als dit onvoldoende blijkt, kan het resolutiefonds leningen
of andere vormen van financiering aantrekken van derde partijen waarbij
deze financiering wordt teruggevorderd op de bankensector. Deze
financiering kan ook worden verschaft door de nationale overheid, indien
nodig gefinancierd via een lening van het ESM.
Elke lidstaat moet in beginsel een resolutiefonds aanhouden. Het
doelniveau van de nationale resolutiefondsen, die in 10 jaar moeten
worden opgebouwd, is gesteld op 0,8% van gedekte deposito’s. Indien het
nationale resolutiefonds wordt gecombineerd met het nationale
DGS-fonds, zal de combinatie dus uiteindelijk 1,3% van de gedekte
deposito’s omvatten. Voor lidstaten die al een bankenheffing kennen, is de
mogelijkheid gecreëerd om die bankenheffing in te zetten als alternatief
voor een ex ante gefinancierd resolutiefonds, mits aan een aantal
voorwaarden wordt voldaan.
Tot slot is er nog een alternatieve financieringsmogelijkheid van een
resolutieactie. Zoals gezegd is het uitgangspunt dat de financiering van
kosten van resolutie plaatsvindt door middel van bail-in van de gehele
faillissementsladder, inclusief senior obligaties en ongedekte deposito’s,
en via de bovengenoemde begrensde bijdrage van een nationaal
resolutiefonds. Wanneer echter een bail-in tot en met senior crediteuren
(zoals normale obligaties), behoudens deposito’s die naar hun aard voor
dekking door het depositogarantiestelsel in aanmerking komen (ook die
boven de EUR 100.000),4 heeft plaatsgevonden en ook van het nationale
privaat gefinancierde resolutiefonds de maximale bijdrage is gevraagd,
krijgen lidstaten de mogelijkheid om in uitzonderlijke omstandigheden de
resterende verliezen met behulp van «alternatieve financiering» op te
vangen. Dit kan onder meer door middel van nationale publieke middelen
of wanneer de lidstaat zelf niet in staat is om de kosten te dragen en aan
de daaraan verbonden strikte voorwaarden voldoet, met directe herkapitalisatie vanuit het ESM op het moment dat dit instrument beschikbaar is.
De eventuele bijdrage van het ESM wordt daarbij gedeeld met de
aanvragende lidstaat via het door de eurogroep overeengekomen
«burden sharing» mechanisme.5 Uiteraard zouden dan de strenge
voorwaarden gelden die zijn gekoppeld aan het verlenen van steun vanuit
het ESM.
Het doel is dat het ESM directe herkapitalisatie instrument beschikbaar is
ten tijde van de uitkomsten van de doorlichting van bankbalansen die de
ECB gaat uitvoeren en de start van het ECB toezicht (huidige verwachting
is september 2014). De bail-in regels uit de BRRD gelden vanaf 2018 voor
alle interventies bij banken in de EU. Echter, gelet op het belang om
prudent om te gaan met schaarse Europese publieke middelen, zullen de
bail-in regels uit de BRRD meteen al van toepassing zijn op interventies
waarvoor ESM directe herkapitalisatie wordt aangevraagd. Bij inzet van
4

Men noemt deze deposito’s ook wel «eligible deposits» (voor dekking in aanmerking komende
deposito’s). In de DGS-richtlijn, waarover de triloog-onderhandelingen weer worden opgestart
nu er een Raadsakkoord is over de BRRD, wordt dit begrip nader gedefinieerd. Onder dit begrip
vallen in elk geval deposito’s van natuurlijke personen en bedrijven (ook als deze meer dan
EUR 100.000 bedragen).
5
Brief van de Minister van Financiën van 24 juni 2013 inzake het verslag van de Eurogroep en
ECOFIN Raad van 20 en 21 juni 2013 te Luxemburg, Kamerstuk 21 501-07, nr. 1067 (nog geen
Kamerstuknummer beschikbaar).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-07, nr. 1071

3

ESM directe herkapitalisatie wordt dus meteen een vergaande bijdrage
van de private sector vereist.
Rol van de Europese Commissie
Indien een nationale resolutieautoriteit besluit om in exceptionele
situaties niet onverkort bail-in toe te passen, maar gebruik te maken van
de beperkte flexibiliteit die de richtlijn op dit punt biedt, dient zij de
Europese Commissie te notificeren. In de gevallen waarin het resolutiefonds of een aanvullende financieringsmogelijkheid wordt ingezet, kan de
Europese Commissie binnen 24 uur na notificatie een veto uitspreken over
toepassing van deze flexibiliteit, dan wel aanpassingen vereisen.
Tekort als % totale
passiva

≤ 8%
≤ 13%
> 13%

Bail-in t/m 8%
totale passiva

x
x
x

Indien reeds 8%
bail-in, in exceptionele omstandigheden:

Indien reeds bail-in t/m
senior crediteuren (excl.
voor dekking in
aanmerking komende
deposito’s)1, in uitzonderlijke omstandigheden:

Mogelijkheid tot
gebruik nationale
resolutiefonds tot
max. 5% totale
passiva

Mogelijkheid tot gebruik
«alternatieve financiering» (o.a. nationaal
publiek of ESM directe
herkap)

x
x

x

1

Men noemt deze deposito’s ook wel «eligible deposits» (voor dekking in aanmerking komende
deposito’s). In de DGS-richtlijn, waarover de triloog-onderhandelingen weer worden opgestart
nu er een Raadsakkoord is over de BRRD, wordt dit begrip nader gedefinieerd. Onder dit begrip
vallen in elk geval deposito’s van natuurlijke personen en bedrijven (ook als deze meer dan
EUR 100.000 bedragen).

Vervolg
Het Europees Parlement heeft reeds een standpunt ingenomen, zodat de
triloogonderhandelingen over deze richtlijn nu van start kunnen.
Daarnaast is de verwachting dat de Europese Commissie deze zomer met
een voorstel voor het Single Resolution Mechanism (SRM) zal komen, dat
voortbouwt op het onderhavige richtlijnvoorstel.
In het Raadsakkoord over deze richtlijn is 1 januari 2015 opgenomen als
de datum waarop omzetting van de richtlijn in nationale wetgeving
voltooid moet zijn, met uitzondering van het deel van de richtlijn dat
bail-in mogelijk maakt. Voor dat onderdeel bepaalt de Raadstekst 1 januari
2018 als implementatiedatum zodat banken zich hierop kunnen voorbereiden. In de periode tot 2018 kunnen lidstaten binnen de regels die het
staatssteunregime stelt, zelf bepalen hoe ver zij gaan met bail-in. Daarbij
geldt wel dat het staatssteunregime binnenkort wordt aangescherpt en
naar verwachting zal afdwingen dat private partijen meer moeten
bijdragen alvorens een lidstaat steun kan geven. Voor een lidstaat die
voor 2018 een beroep doet op het ESM, geldt – zoals hierboven aangegeven – dat de BRRD-regels ten aanzien van bail-in al meteen van kracht
zijn.
Het bereiken van dit akkoord over de BRRD is een van de essentiële
bouwstenen van de bankenunie. Het is belangrijk, zoals het Ierse

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-07, nr. 1071

4

voorzitterschap het akkoord samenvatte, dat bail-in met de BRRD de regel
is geworden, zodat het too big to fail probleem wordt aangepakt en de link
tussen banken en overheden wordt verminderd.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-07, nr. 1071

5