Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

25 883

Arbeidsomstandigheden

Nr. 374

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 februari 2020
Aan uw Kamer is gemeld dat dit jaar de beleidsdoorlichting plaatsvindt
van artikel 1 van de begroting betreffende de Arbeidsmarkt. Ter voorbereiding daarvan worden diverse onderzoeken uitgevoerd. De synthese van
deze onderzoeken leidt tot een rapport dat u in de zomer van 2020
ontvangt.1 Het bijgevoegde evaluatierapport naar de uitvoering van de
(arbo)beleidsagenda uit 2012 en het onderzoek naar het arbobeleid in de
praktijk2 vormen beide input voor deze beleidsdoorlichting. De resultaten
van deze onderzoeken en de uitkomsten van de lopende beleidsdoorlichting benut ik om het beleid op het terrein van de arbeidsomstandigheden te herijken. Ik heb het voornemen om tot een Arbovisie te komen
met als tijdshorizon 2040.
Ik ga hier kort in op de resultaten van de onderzoeken en vervolgens geef
ik aan hoe ik wil komen tot een Arbovisie 2040.
1. Evaluatie van de arbobeleidsagenda 2012
In 2012 heeft het toenmalige kabinet een (arbo)beleidsagenda aan de
Kamer gestuurd.3 In deze agenda gaf het kabinet haar visie op de
ontwikkeling van het stelsel voor gezond en veilig werken voor de
komende jaren en formuleerde het een aantal activiteiten om het stelsel
vitaal te houden. De eerder ingezette koers van een terughoudende
overheid werd verder doorgezet. Deze activiteiten waren gericht op het
efficiënter functioneren van het stelsel voor veilig en gezond werken door
partijen meer verantwoordelijkheid te geven. Daarbij is van belang dat bij
het opstellen van de agenda het toenmalige kabinet zich genoodzaakt zag
te bezuinigen op de overheidsuitgaven. Dit was een randvoorwaarde bij
het formuleren van de ambities in de beleidsagenda. De Minister van SZW
1

Beleidsdoorlichting Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 11 juli 2019. Kamerstuk 30 982, nr. 50.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
3
Visie op het stelsel voor gezond en veilig werken, 30 maart 2012. Kamerstuk 25 883, nr. 209.
2

kst-25883-374
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 25 883, nr. 374

1

zond de Tweede Kamer in maart 2011 een brief waarin op hoofdlijn werd
aangegeven hoe de taakstelling voor het SZW-domein zou worden
ingevuld.4
De in de agenda opgenomen activiteiten en maatregelen zijn in te delen
naar drie kerntaken die de overheid voor zich zag:
– Wet- en regelgeving
– Informatievoorziening- en uitwisseling
– Toezicht en handhaving.
De Beleidsonderzoekers hebben de opdracht gekregen de uitvoering van
de beleidsagenda te evalueren aan de hand van de volgende hoofdvragen: Welke activiteiten zijn uitgevoerd in het kader van gezond en
veilig werken, en in hoeverre sluit dit aan bij de voornemens uit de
beleidsagenda en tot welke resultaten heeft dat geleid? Ook is gevraagd
indicatief te schetsen in welke mate de uitvoering en resultaten hebben
bijdragen aan het verwezenlijken van de kabinetsvisie.
Ik vat de onderzoeksbevindingen hier kort samen. Voor een uitgebreidere
beschrijving verwijs ik naar het bijgesloten rapport.
Wet- en regelgeving
In de beleidsagenda was het voornemen geformuleerd om door te gaan
met de vereenvoudiging van wetgeving. Nationale regels waaraan geen
Europese wetgeving ten grondslag lag dienden te worden heroverwogen.
Ten aanzien van deze «nationale kop» zijn inspanningen gepleegd om de
wet- en regelgeving te vereenvoudigen. Dat heeft geleid tot een beperkt
aantal simplificaties.
Ten aanzien van de Europese arboregelgeving streefde het kabinet naar
een aanpassing naar Nederlands model, waarbij de nadruk ligt op
doelvoorschriften en grenswaarden en vrijheid aan werkgevers en
werknemers om deze nader in te vullen. De beleidsagenda behelsde ook
het voornemen in te zetten op meer Europese grenswaarden tegen de
blootstelling aan gevaarlijke stoffen op het werk. Mede door Nederlandse
inzet zijn in de afgelopen jaren zo’n 25 Europese grenswaarden tot stand
gekomen die bescherming bieden tegen blootstelling aan kankerverwekkende stoffen.
De beleidsagenda had als voornemen de arbodienstverlening te
versterken. Het ging daarbij onder meer om preventie (bijvoorbeeld
versterking van de deskundigheid en positie van preventiemedewerkers)
en de begeleiding van werknemers bij ziekte (bijvoorbeeld verbeterde
samenwerking bedrijfsgeneeskundige zorg en curatieve zorg). Met name
het niet-unanieme advies van de SER in 2014 was daarbij van belang.5 Dat
advies gaf aan dat er onvoldoende draagvlak was voor een stelselwijziging. Er werd daarom binnen de kaders van het bestaande stelsel
gewerkt. In 2017 is daarop een wijziging in de Arbowet ingevoerd die de
positie van de bedrijfsarts verstevigde en de positie van de preventiemedewerker expliciteerde. Deze wetswijziging wordt momenteel aan een
separate evaluatie onderworpen. De oplevering daarvan wordt verwacht
in het tweede kwartaal van 2020.
Arbocatalogi bevatten afspraken tussen sociale partners op sectoraal
niveau over de wijze waarop wettelijke bepalingen goed kunnen worden
nageleefd. Goede arbocatalogi kunnen daarom leiden tot betere arbeids4

Invulling hoofdlijnen taakstelling SZW-domein 2012–2015, 14 maart 2011. Kamerstuk 25 883,
nr. 190.
5
SER-advies «Betere zorg voor werkenden», 19 september 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 25 883, nr. 374

2

omstandigheden, betere naleving en minder lasten voor werkgevers. Ter
bevordering van de inzet van arbocatalogi is een subsidieregeling
opgezet. Er zijn in de afgelopen jaren jaarlijks tussen de 30 en 60 nieuwe,
vernieuwde of uitgebreide arbocatalogi door de Inspectie getoetst. Er zijn
nu iets meer getoetste arbocatalogi dan in 2012 (152 ten opzichte van
145). Circa 16–20% van de werkgevers geeft aan een arbocatalogus te
gebruiken. Door de onderzoekers wordt daarbij opgemerkt dat sociale
partners niet altijd overtuigd zijn van de kwaliteit en gebruiksvriendelijkheid van arbocatalogi, en de vraag stellen in welke mate het instrument
doorwerkt naar de werkvloer.
Een volgend belangrijk punt uit de beleidsagenda was het vereenvoudigen van het proces van schadevergoeding. Er is de afgelopen jaren
uitgebreid gesproken met sociale partners en andere partijen. Dit heeft
nog niet geleid tot een effectieve en gedragen oplossing. Inmiddels is de
Commissie Heerts geïnstalleerd die als opdracht heeft voorstellen te doen
over het verbeteren van de mogelijkheid om schade te verhalen bij
beroepsziekten als gevolg van blootstelling aan gevaarlijke stoffen. Het
advies van deze Commissie wordt voor 1 april 2020 verwacht.6
Informatievoorziening en -uitwisseling
In de beleidsagenda heeft het kabinet aangegeven de stakeholders op het
gebied van gezond en veilig werken meer te willen betrekken bij het
ontwikkelen van beleid en het prioriteren van kennisactiviteiten. Daartoe
werd een forum gestart dat enkel in de beginperiode bijeen is gekomen.
De bredere gedachte om partijen te betrekken bij de beleidsvorming en
kennisontwikkeling is echter wél levend gehouden, resulterend in een
groot aantal overleggen op deelterreinen met een brede groep belanghebbenden. Verder hebben de sociale partners in de Stichting van de Arbeid
gezamenlijk de Werkgroep Arbo & Vitaliteit ingericht waar de partners
zowel eigen initiatieven nemen als voor de overheid als gesprekspartners
dienen voor de ontwikkeling van beleidsinitiatieven.
Toezicht en handhaven
Het kabinet stelde zichzelf ook tot doel meer risico-gestuurd te werken en
strenger te straffen bij de handhaving. Toezicht was daarbij het sluitstuk
van een goed functionerend arbostelsel. Meer ruimte voor partijen werd
in het vooruitzicht gesteld, maar ook stevig aanpakken als die ruimte niet
passend zou worden gebruikt. Daartoe zouden hogere boetes en
zwaardere straffen bij overtredingen worden ingevoerd. Het actieve
toezicht zou selectiever worden. De afgelopen jaren is ingezet op strenger
straffen. De uitvoering van dit voornemen is echter volgens de onderzoekers niet goed van de grond gekomen. Debet daaraan zijn taakstellingen die de Inspectie in de jaren na 2012 heeft moeten verwerken,
waardoor relatief veel aandacht is gegaan naar reactief toezicht (bijvoorbeeld het onderzoeken van ongevallen) en juridisering van de handhaving.
Sinds 2018 heeft dit kabinet daarentegen weer geïnvesteerd in inspectiecapaciteit. In het regeerakkoord is een stevige versterking opgenomen van
de inspectieketen overeenkomstig het Inspectie Control Framework (ICF).
Het is een versterking die oploopt tot € 50,5 miljoen structureel per jaar.
Uw Kamer is hierover geïnformeerd in de brief over de uitbreiding van de
inspectieketen7
6

Instelling commissie Vergemakkelijking Schadeafhandeling Beroepsziekten, 5 juli 2019.
Kamerstuk 25 883, nr. 352.
7
Kamerstuk 29 544, nr. 846

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 25 883, nr. 374

3

Onderdeel van deze versterking is herstel van de balans tussen reactief en
actief toezicht op de arbeidsomstandigheden en intensivering op het
gebied van toezicht op blootstelling aan gevaarlijke stoffen. Daarmee
wordt invulling gegeven aan risico-gericht toezicht.
Conclusie
De onderzoekers concluderen dat de in de beleidsagenda genoemde
maatregelen in het algemeen zijn uitgevoerd. De resultaten zijn op
onderdelen echter achtergebleven. Het beschermingsniveau van de
werknemers lijkt in deze periode volgens de onderzoekers wel stabiel
gebleven. De nadruk in de beleidsagenda lag volgens de onderzoekers op
efficiency en toedeling van verantwoordelijkheden. De beleidsagenda
werd enerzijds bepaald door de gedachte van zelfregulering en doelsturing en anderzijds door de genoemde grote bezuinigingsopdracht.
De onderzoekers schetsen in hun rapportage overall een herkenbaar beeld
van de ontwikkelingen in die bestudeerde periode. Dat geldt eveneens
voor de conclusies die zij trekken. Het gegeven dat ondanks alle inspanningen nog steeds elk jaar 4100 mensen overlijden en andere mensen ziek
worden als gevolg van onveilige of ongezonde arbeidsomstandigheden,
maakt dat het noodzakelijk is het huidige beleid tegen het licht te houden.
De opgave daarbij is hoe in gezamenlijkheid met alle verantwoordelijke
partijen in het arbobeleid tot een betere maatschappelijke uitkomst
gekomen kan worden.
Daarbij merk ik op dat de beleidsagenda destijds in hoge mate beïnvloed
werd door taakstellingen van het toenmalige kabinet. Het huidige kabinet
heeft vanwege het grote belang van gezonde en veilige arbeidsomstandigheden op basis van het Inspectie Control Framework (ICF) reeds
besloten tot een extra investering in het toezicht op dit terrein. Verder wil
ik u erop wijzen dat de onderzoekers in hun rapport interessante aanbevelingen doen voor een volgende beleidsagenda. Zo suggereren zij
bijvoorbeeld dat de overheid niet alleen zou moeten inzetten op zelfregulering en andere zachte instrumenten. Zij adviseren ook om een breder
pakket aan interventies te hanteren en om te overwegen ambities te
formuleren in plaats van inputdoelstellingen. Bij het formuleren van een
nieuwe visie is het belangrijk om dit soort suggesties mee te nemen in de
voorbereiding.
2. Arbobeleid in de praktijk
In de Kamerbrief van 21 december 2018 over de risico’s van blootstelling
aan gevaarlijke stoffen op het werk en de noodzaak tot meer en betere
preventie, heb ik aangegeven u te informeren over de uitkomsten van een
onderzoek naar de werking van de arbobeleidscyclus in bedrijven.8 Dit
onderzoek is inmiddels door TNO uitgevoerd (bijgevoegd).
Het onderzoek richtte zich op de vraag hoe werkgevers omgaan met de
verplichtingen uit de Arbowetgeving. Daarvoor is onder meer een enquête
onder bedrijven uitgevoerd. De resultaten uit de enquête geven aan dat
werkgevers en deskundigen intrinsiek gemotiveerd zijn om van hun
bedrijf een veilige en gezonde plek te maken. De arboregelgeving wordt
daarbij echter niet altijd als een praktisch middel gezien. Bedrijven hebben
vaak geen kennis over hun verantwoordelijkheden en weten vaak ook niet
hoe ze de vraagstukken moeten aanpakken. Hierdoor reageren werkgevers vooral op de actualiteit en worden de wettelijke verplichtingen
vaak los van elkaar uitgevoerd. Arbobeleid blijkt in de praktijk dus vaak
geen cyclisch proces.
8

Vervolgbrief Chroom-6 op materialen, 21 december 2018. Kamerstuk 35 000 XVI, nr. 119

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 25 883, nr. 374

4

Verder blijkt de aanwezigheid van een RI&E, een preventiemedewerker en
een arbodienst samen te hangen met het uitvoeren van het cyclische
proces. Een actieve brancheorganisatie en toegang tot een bedrijfsarts
lijken het inzicht van de werkgever in het cyclische proces ten goede te
komen. Deze stimulerende factoren ontbreken in de praktijk echter vaak.
Ook het meenemen van de medewerkers in het proces van het opstellen
en uitvoeren van een arbobeleid blijkt gunstig te werken. Een ondernemingsraad is echter in veel van de daartoe verplichte bedrijven niet
ingesteld.
Werkgevers en interne deskundigen van zowel kleine als grotere bedrijven
die met gevaarlijke stoffen werken, ervaren deze en aanpalende regelgeving met betrekking tot gevaarlijke stoffen, als ingewikkeld en onoverzichtelijk. De in de huidige studie betrokken bedrijven hebben vaak
ontoereikende expertise voor de omgang met gevaarlijke stoffen in huis.
Het werken met gevaarlijke stoffen behoort doorgaans niet tot het
primaire proces in bedrijven. Deze bedrijven blijken moeite te hebben met
het meten van de blootstelling aan gevaarlijke stoffen, voornamelijk als
het gaat om het meten van individuele blootstellingen.
Ik vind het belangrijk om van deze ervaringen uit de praktijk van bedrijven
kennis te nemen en vind het spijtig te constateren dat alle goede
voornemens ten spijt veel bedrijven achterblijven op het gebied van
preventie op de werkvloer.
Deze ervaringen zijn overigens ook in lijn met de bevindingen rondom het
uitvoeren van de RI&E waarover ik u in mijn brief van 12 juli 2019, en zeer
recent nog in die van 29 januari 2020 geïnformeerd heb.9 10 Wat betreft de
hier benoemde knelpunten zijn er aspecten die deels al worden opgepakt.
Middels bewustwording, voorlichting, kennisdeling en het stimuleren en
ondersteunen van werkgevers en werknemers bied ik ondersteuning voor
meer en betere preventie. Bijvoorbeeld via het Programma Preventie
Beroepsziekten, de aanpak om de naleving van de RI&E met name in het
midden- en kleinbedrijf te verhogen en de werkwijzer gevaarlijke stoffen
die de arboregelgeving op het terrein van gevaarlijke stoffen en de taken
en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen beter inzichtelijk gaat
maken.
In reactie op het rapport over de werking van de arbobeleidscyclus in
bedrijven gaven de sociale partners in de Stichting van de Arbeid aan dat
de systematische aanpak van de preventie bevorderd moet worden door
in te zetten op de aanwezigheid van een RI&E, een arbodienst, een
preventiemedewerker of een ondernemingsraad in een bedrijf. Tegen de
achtergrond van de conclusie van de hiervoor weergegeven beleidsevaluatie, waarbij naast zelfregulering geadviseerd wordt een breder pakket
van interventies te hanteren, is het belangrijk om goed te kijken welke
aanpassingen nodig zijn wat betreft de inzet van werkgevers,
branche- en sectororganisaties, sociale partners en de overheid om tot
betere resultaten te komen.
Naast de reguliere inzet op het terrein van de naleving van de RI&E en het
verbeteren van de arbobeleidscyclus door zowel sociale partners als het
ministerie, neem ik dit vraagstuk van het verbeteren van de werking van
de preventiecyclus nadrukkelijk mee bij de ontwikkeling van toekomstig
beleid.
9

I SZW. Naleving kernverplichtingen arbeidsgerelateerde zorg Inspectie SZW, 12 juli 2019.
Kamerstuk 25 883, nr. 353.
10
Meerjarenplan verbetering naleving RI&E, 29 januari 2020, Kamerstuk 25 883, nr. 372.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 25 883, nr. 374

5

3. De Arbovisie 2040
In de eerste helft van 2020 wordt de SZW-brede beleidsdoorlichting
uitgevoerd van Artikel 1 Arbeidsmarkt. Een externe partij zal een
doorlichting uitvoeren naar de effectiviteit en efficiency van de door SZW
ingezette middelen. Deze doorlichting richt zich op een aantal beleidsterreinen, waaronder het terrein van de arbeidsomstandigheden. De
beleidsdoorlichting zal mede gebaseerd worden op de in deze brief
toegelichte onderzoeken.
Ik wil de uitkomsten van deze SZW-brede doorlichting benutten voor een
herijking van het arbobeleid, en benutten voor het ontwikkelen van een
nieuwe Arbovisie 2040.
Op 20 december 2019 heeft de voorzitter van de SER de verkenning
«Diversiteit arbeidsrelaties en arbeidsomstandigheden» aan de Minister
en Staatssecretaris van SZW aangeboden.11 De SER signaleert dat het
stelsel van gezond en veilig werken een gelijk beschermingsniveau voor
alle werkenden beoogt, maar dat in de praktijk verschillen bestaan in de
arbeidsomstandigheden van werkenden in verschillende arbeidsrelaties.
Deze verschillen hebben te maken met de aard van de arbeidsrelatie of
het werk en de door partijen ervaren verantwoordelijkheden ten aanzien
van arbeidsomstandigheden. Recent heeft ook de Commissie Regulering
van werk in haar rapport gewezen op onder meer de problematische
aspecten van (al te) flexibele arbeidsrelaties.12 Met het oog op gelijke
arbeidsomstandigheden voor alle werkenden doet de SER enkele
aanbevelingen:
– Met voorlichting moeten werkgevers en werknemers beter bewust
worden gemaakt van hun verantwoordelijkheid voor gezond en veilig
werken;
– De Inspectie SZW heeft capaciteit nodig voor handhaving;
– In de eerstelijnsgezondheidszorg moet meer aandacht komen voor
arbeidsomstandigheden;
– Sectoren en bedrijven kunnen gezamenlijk afspraken maken over
arbeidsomstandigheden voor alle werkenden.
Ik vind dit een belangrijke verkenning, en neem ook deze bevindingen
mee bij het ontwikkelen van toekomstig beleid. Ook de resultaten uit het
evaluatieonderzoek over de beleidsagenda 2012, het onderzoek naar het
arbobeleid in de praktijk in bedrijven, en andere signalen over de
effectiviteit van het stelsel worden daarbij benut. Tevens worden de
resultaten van een lopende evaluatie over de wijziging van de arbeidsomstandighedenwet (2017) meegenomen.
Ik verwacht u in oktober nader te kunnen informeren over mijn
voornemens op dit punt, en zal dan ook ingaan op de wijze waarop de
werking van de preventiecyclus verbeterd kan worden.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

11
12

SER-verkenning «Diversiteit Arbeidsrelaties en Arbeidsomstandigheden» (d.d. 20-12-2019).
Eindrapport van de Commissie Regulering van werk «In wat voor land willen wij werken?»,
Kamerstuk 29 544, nr. 970

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 25 883, nr. 374

6