Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 013

Wijziging van de Crisis- en herstelwet in verband
met het versnellen van woningbouw en het
faciliteren van duurzame ontwikkeling, zoals het
verduurzamen van het energiegebruik

Nr. 7

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 december 2018
Op 5 september 2018 heb ik het wetsvoorstel tot wijziging van de Crisisen herstelwet in verband met het versnellen van de woningbouw en het
faciliteren van duurzame ontwikkeling bij u ingediend.1 U heeft van de
Land- en Tuinbouw Organisatie (LTO) Glaskracht Nederland en de
Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen
(NEPROM) reacties ontvangen op dit voorstel.
Hierbij ga ik, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, in op uw verzoek van 6 november jl. waarin u mij vraagt
om een reactie te geven op het bericht dat LTO Glaskracht Nederland op
31 oktober 2018 per e-mail aan de vaste commissie voor Binnenlandse
Zaken stuurde.
Ook ga ik in op uw verzoek van 12 oktober 2018 te reageren op de brief
van de NEPROM, die de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken
27 september jl. heeft ontvangen.
LTO Glaskracht Nederland
In haar bericht betoogt LTO Glaskracht Nederland dat ik een onjuist beeld
schets van het proces van herverkaveling op grond van de Wet inrichting
landelijk gebied (hierna: de Wilg). Ook stelt LTO Glaskracht Nederland dat
ik de aangenomen motie van de leden Ronnes en Laan-Geselschap naast
mij neerleg.2

1
2

kst-35013-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Kamerstuk35 013, nrs. 1–3.
Kamerstuk 33 118, nr. 104 en Handelingen II 2017/18, nr. 74, item 16. In de motie wordt de
regering verzocht, te onderzoeken of de Wilg spoedig geplaatst kan worden onder de Crisis- en
herstelwet, waarbij het toepassingsbereik wordt uitgebreid met glastuinbouwgebieden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 013, nr. 7

1

Naar aanleiding van het bericht van LTO Glaskracht Nederland is op
5 november jl. overleg gevoerd met LTO Glaskracht Nederland, het
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het Kadaster. Dit
gesprek maakt deel uit van een reeks gesprekken die voor het zomerreces
van 2018 is gestart. Vervolgens is er nogmaals met LTO Glaskracht
Nederland en het Ministerie van LNV gesproken op 23 november
jongstleden.
In de gesprekken heeft LTO Glaskracht Nederland opnieuw het belang van
herstructurering van glastuinbouwgebieden benadrukt. Uit de gesprekken
blijkt dat LTO Glaskracht Nederland zeker wil stellen dat provincies voor
die herstructurering het wettelijke instrumentarium voor landinrichting,
kunnen inzetten.
Ik onderken de noodzaak en urgentie van herstructurering van glastuinbouwgebieden ten volle. De gebiedsopgaven zijn meervoudig waardoor
een integrale gebiedsaanpak geboden is. In de gesprekken op 5 en
23 november is opnieuw gesproken over de knelpunten waar LTO
Glaskracht Nederland tegen aanloopt in gebieden. LTO Glaskracht
Nederland heeft aangegeven dat het herstructureringsproces in de WILG
zeer goed omschreven is; men wil voor de herstructurering van glastuinbouwgebieden gebruik maken van de wet.
De deelnemers aan het gesprek hebben gezamenlijk vastgesteld dat tot op
heden geen ervaring is opgedaan met het bestaande landinrichtingsinstrumentarium ten behoeve van de herstructurering van glastuinbouwgebieden inclusief de kassen en andere gebouwen. Ook het onteigeningsinstrument is dus nog niet ingezet voor dat doel.
LTO Glaskracht Nederland heeft toegezegd dat zij op korte termijn in ieder
geval één gebied zal aandragen waarin bij wijze van pilotproject zo’n
gebiedsproces met alle relevante partijen kan worden gestart.
Uitgangspunt hierbij is dat de betrokkenen aan de slag willen met de
herstructurering van hun gebied. Dan kan de benodigde ervaring met
landinrichting voor herstructurering van glastuinbouwgebieden worden
opgedaan. Vertegenwoordigers van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en het Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit zullen – zoals toegezegd in de nota naar aanleiding van
het verslag (Kamerstuk 35 013, nr. 6) – in samenspraak met de glastuinbouwsector en andere betrokken overheden aan de slag gaan om een
effectieve inzet van het huidige instrumentarium voor de herstructurering
van glastuinbouwgebieden te bevorderen.
Het verplicht herverkavelen van gebouwen blijft voor mij op dit moment
niet een optie die ik verder wil onderzoeken. Allereerst zal bezien moeten
worden op welke wijze het herstructureringsproces met inzet van het
bestaande instrumentarium verder kan worden gebracht. Het is nu eerst
opportuun dat gebiedsprocessen worden geïnitieerd waarbij met
toepassing van de instrumenten en procedures van de Wilg de herstructurering van enkele glastuinbouwgebieden ter hand wordt genomen.
Gelet ook op deze afspraken, bestaat op dit moment geen noodzaak om
verplichte herverkaveling via de Crisis- en herstelwet mogelijk te maken.
Dit is de uitkomst van het onderzoek dat ik heb verricht ter uitvoering van
de eerder bedoelde motie. Als blijkt dat het in sommige situaties toch
noodzakelijk is het herverkavelingsinstrument in te zetten komt de
regering hier graag op terug in uw Kamer. Zoals ik al aangaf in de nota
naar aanleiding van het verslag is ook in de Omgevingswet een experimenteermogelijkheid opgenomen waarvan in dat geval eventueel gebruik
kan worden gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 013, nr. 7

2

Reactie NEPROM
Allereerst wil ik benadrukken dat ik blij ben dat de NEPROM met
instemming kennis heeft genomen van het wetsvoorstel en de urgentie
om de woningbouwproductie te versnellen onderschrijft. Bij de procedures tot aanwijzing van experimenten blijf ik periodiek contact onderhouden met de NEPROM. De NEPROM heeft nog wel een aantal vragen
en suggesties ten aanzien van het wetsvoorstel. Hieronder zal ik ingaan op
de verschillende punten die door de NEPROM zijn aangedragen.
Projectuitvoeringsbesluit
De NEPROM juicht de uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden van het
projectuitvoeringsbesluit toe. In het verlengde hiervan reageert de
NEPROM op de coördinatieregeling die is opgenomen in het concept van
het wetsvoorstel «Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht in
verband met de Omgevingswet (wijzigingswet Awb)». Deze reactie heeft
de NEPROM ook naar voren gebracht in het kader van de consultatie van
een concept van het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet
bestuursrecht, die eerder dit jaar heeft plaats gevonden. De consultatiereacties, waaronder die van de NEPROM, worden op dit moment verwerkt
voordat het wetsvoorstel voor advies aan de Raad van State wordt
aangeboden. Het is de bedoeling om medio 2019 een wetsvoorstel aan de
Tweede Kamer aan te bieden. De wijzigingswet Awb, waarvoor de
Minister voor rechtsbescherming eerstverantwoordelijk is en ik medeverantwoordelijk ben, is de plek om in te gaan op het standpunt van de
NEPROM hieromtrent. De coördinatieregeling maakt immers deel uit van
dat wetsvoorstel. Daarbij zal ook het door de NEPROM opgeworpen
belang van een effectieve coördinatieregeling en van een spoedige
besluitvorming worden betrokken.
Versnellen aanwijzingsprocedure
Het verkorten en vereenvoudigen van de aanwijzingsprocedure kan op
steun van de NEPROM rekenen. De NEPROM meent echter dat aanwijzing
bij ministeriële regeling beperkt dient te blijven tot die toepassingen
waarbij de Tweede Kamer heeft ingestemd met vervolgexperimenten op
basis van de ministeriële regeling. Evenals de NEPROM hecht ik aan de
mogelijkheid tot inbreng van de Eerste en Tweede Kamer bij de kaders
van een experiment. In reactie hierop wil ik benadrukken dat afwijken van
wet- en regelgeving op AMvB-niveau plaatsvindt. De inbreng van beide
kamers verloopt via een in de Chw geregelde voorhangprocedure.
Daaraan verandert het wetsvoorstel niets. De kaders, randvoorwaarden en
kenmerken van het experiment worden dan ook vastgesteld bij AMvB. In
het kader van de voorhang voer ik over de kaders en randvoorwaarden
die in de AMvB zijn vastgelegd en het aanwijzen van concrete projecten
en vervolgexperimenten bij ministeriële regeling graag het debat met het
parlement.
Voorts wil de NEPROM de aanwijzing bij ministeriële regeling beperken
tot die projecten waarbij het oogmerk expliciet en uitsluitend versnelling
van de procedures en daarmee de woningbouw is. In alle andere gevallen
zou geen gebruik mogen worden gemaakt van aanwijzing bij ministeriële
regeling. Met het wetsvoorstel beoog ik niet uitsluitend een versnelling
van de woningbouwproductie te bewerkstelligen, maar bijvoorbeeld ook
een bijdrage aan de duurzame ontwikkeling van de leefomgeving. Het ligt
dan ook niet voor de hand om de aanwijzing bij ministeriële regeling toe
te spitsen op één categorie van projecten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 013, nr. 7

3

Verbreding van de reikwijdte
Het verbreden van de reikwijdte van de Crisis- en herstelwet wordt in
algemene zin door de NEPROM toegejuicht. Ten aanzien van het opnemen
in bestemmingsplannen van beheermaatregelen in relatie tot de Huisvestingswet 2014 heeft de NEPROM bezwaren. Volgens de NEPROM horen
beheermaatregelen niet thuis in een bestemmingsplan, maar in een
huisvestingsverordening. Ik zal de bezwaren van NEPROM meewegen
indien het tot een experiment met de Huisvestingswet komt. Zoals eerder
aangegeven zal ik de NEPROM in periodieke gesprekken op de hoogte
houden van de experimenten. Ik wil voor nu benadrukken dat het
opnemen van beheermaatregelen in een bestemmingsplan slechts een
voorbeeld is van een mogelijk experiment. Of, en in welke vorm er
experimenten met de Huisvestingswet zullen plaatsenvinden, is pas aan
de orde bij het daadwerkelijk vormgeven van een experiment bij AMvB.
Wijziging criteria
De NEPROM acht het criterium «een duurzame ontwikkeling en
innovatief» onvoldoende om gebruik van de Crisis- en herstelwet te
rechtvaardigen. Zij stellen dat alle nieuwbouw in vergelijking met de
kwaliteit van bestaande bouw een bijdrage levert aan duurzaamheid. De
noodzaak van verdere verduurzaming van de nieuwbouw wordt onderschreven, maar door toevoeging van dit criterium aan de wet vreest de
NEPROM voor een wildgroei aan gemeentelijke eisen. In reactie op deze
opmerking benadruk ik dat het begrip duurzame ontwikkeling meer omvat
dan alleen een duurzame energievoorziening. Duurzame ontwikkeling
heeft ook betrekking op een schoon milieu, het concurrentievermogen van
de economie, werkgelegenheid en ruimtegebruik. Al deze aspecten van
duurzame ontwikkeling zijn van belang. Het versnellen van de woningbouwproductie en verduurzaming moeten hand in hand gaan. Bij de
aanwijzing van experimenten worden hier beleidsmatige afwegingen
gemaakt. Gemeenten zijn in staat hier een zorgvuldige belangenafweging
in te maken. Voor een verdere duiding van de criteria verwijs ik naar de
memorie van toelichting van het wetsvoorstel tot wijziging van de Crisisen herstelwet (Kamerstuk 35 013, nr. 3).
Evenwicht publiek privaat
De NEPROM vraagt in haar brief aandacht voor de balans tussen het
publieke belang en het individuele belang bij ruimtelijke besluiten. Uit de
praktijk ontvangt de NEPROM signalen dat projecten van groot maatschappelijk belang vertraagd worden door bezwaar en beroep door
burgers die ten onrechte of met oneigenlijke argumenten gebruikmaken
van openstaande rechtsmiddelen. In algemene zin wil ik over dit punt
opmerken dat ik een goed evenwicht tussen het publiek belang en
individuele belangen in ruimtelijke besluiten onderschrijf. Met de Crisisen herstelwet bied ik enkele (bestuursrechtelijke) versnellingen. Ik wil
daarin benadrukken dat de rechtsbescherming van (individuele) burgers
en bedrijven een fundamenteel onderdeel van de rechtsstaat is. De Crisisen herstelwet verbetert de gebruiksmogelijkheden en verkort de procedures, zonder afbreuk te doen aan deze rechtsbescherming.
De NEPROM draagt in haar brief een aantal oplossingsrichtingen aan om
het evenwicht tussen publieke en private belangen te verbeteren.
Hieronder zal ik kort op de verschillende suggesties ingaan.
Algemene cultuurverandering bij gemeenten
Een algemene cultuurverandering bij gemeenten om hogere prioriteit toe
te kennen aan de voortgang van maatschappelijk belangrijke bouwpro-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 013, nr. 7

4

jecten en daarbij alle beschikbare juridische mogelijkheden te benutten, is
volgens de NEPROM van belang om tot versnelling van de woningbouwproductie te komen. Ik begrijp dit punt en ik ben het er mee eens dat -waar
nodig – naar creatieve oplossingen moet worden gezocht. Daarbij wil
benadrukken dat veel gemeenten op dit moment hard werken aan de
realisatie van de woningbouwopgave en daarbij veelvuldig van de
beschikbare juridische mogelijkheden gebruikmaken, bijvoorbeeld van de
mogelijkheden van de Crisis- en herstelwet. Waar nodig kan het
expertteam woningbouw worden ingezet of het team dat de Crisis- en
herstelwet-experimenten begeleidt. Overigens blijkt uit de voortgangsrapportage dat gemeenten de experimenten onder de Crisis- en herstelwet
zien als een praktische oefening voor de cultuurverandering die nodig is
om de instrumenten uit de Omgevingswet goed te benutten. Bij de
mede-overheden en het interbestuurlijke implementatieprogramma Aan
de slag met de Omgevingswet is veel aandacht voor deze cultuurverandering.
Projecten met nationale betekenis
De NEPROM stelt voor om de aanwijzingsprocedure voor «projecten met
nationale betekenis» aan te passen. Veel meer projecten waarin een
aanzienlijk aantal woningen wordt gerealiseerd in een gespannen
woningmarkt zouden volgens NEPROM makkelijker de status moeten
krijgen van een project met nationale betekenis. Een projectcommissie
zou daarbij de taak moeten krijgen om de snelheid van de uitvoering te
bevorderen, waarbij een aantal wettelijke voorschriften op grond van de
Crisis- en herstelwet buiten toepassing gelaten zouden mogen worden. In
reactie daarop wil ik aangeven dat een aanzienlijk deel van dit voorstel op
grond van bestaande wetgeving al mogelijk is. Voor projecten met
nationale betekenis, die door mij worden aangewezen, wordt reeds een
projectcommissie ingesteld die is belast met de goede begeleiding en
tijdige afronding van het project ingevolge artikel 2.20, derde lid, van de
Crisis- en herstelwet. Mocht deze commissie bij de uitvoering van het
project tegen wet- en regelgeving aanlopen, dan staat het haar vrij zich tot
mij te wenden. Op dat moment kan worden bezien of en hoe afwijking van
wettelijke voorschriften via een experiment mogelijk kan worden gemaakt.
Relativiteitsvereiste
Het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht)
is alleen van toepassing op de beroepsfase en houdt in dat geen beroep
kan worden gedaan op een rechtsregel als die niet strekt tot bescherming
van jouw belang. De NEPROM stelt voor om het relativiteitsvereiste ook in
de bezwaarfase te laten gelden om zo oneigenlijk gebruik van wettelijke
bezwaar- en beroepsprocedures tegen te gaan. In reactie op dit voorstel
wil ik het volgende opmerken. Artikel 8:69a van de Algemene wet
bestuursrecht is met ingang van 1 januari 2013 ingevoegd bij de Wet
aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, nr. 682). Daarbij is er bewust
voor gekozen om het relativiteitsvereiste slechts in te voeren voor de fase
van beroep bij de rechter en niet ook voor de fase van bezwaar, zoals de
NEPROM bepleit.
In het kort is hierover destijds het volgende opgemerkt. Beslissen op
bezwaar heeft een wezenlijk ander karakter dan rechtspraak. In de
bezwaarfase ligt de nadruk niet slechts op rechtsbescherming van
belanghebbenden, maar ook op kwaliteitsverhoging van besluitvorming.
Er moet een volledige heroverweging van het besluit plaatsvinden,
waarbij ook aspecten die nog niet eerder bij de belangenafweging
betrokken waren, moeten worden onderzocht (toetsing «ex nunc»).
Beslissen op bezwaar is een vorm van bestuur, en niet van rechtspraak.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 013, nr. 7

5

Daarom mag het bestuursorgaan zich in de beslissing op bezwaar niet
beperken tot het bespreken van de bezwaargronden; het moet in volle
omvang bezien of het primaire besluit nog steeds juridisch houdbaar en
beleidsmatig wenselijk is. In dit stelsel past geen relativiteitsregel, want in
dat geval kan van een volledige heroverweging geen sprake zijn. Voor een
nadere uiteenzetting van deze afweging verwijs ik naar de memorie van
toelichting bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstuk 32 450,
nr. 3). In hetgeen NEPROM betoogt, zie ik geen aanleiding hierover een
ander standpunt in te nemen.
Misbruik van recht
De NEPROM vraagt de mogelijkheden te onderzoeken om misbruik van de
wettelijke mogelijkheden in de praktijk te herkennen en voor die situaties
waar misbruik wordt vermoed een speciale versnellingsprocedure in het
leven te roepen. Daarnaast vraagt de NEPROM om te onderzoeken of een
onrechtmatigheidstoets met een schadevergoedingsplicht in het leven kan
worden geroepen als een partij misbruik maakt van recht. In reactie op
deze vraag wil ik allereerst wijzen op het feit dat het bevorderen van
maatschappelijk effectieve rechtspraak is opgenomen in het regeerakkoord. Met innovatieve wetgeving wordt ruimte aan rechters geboden om
te experimenteren met eenvoudige procedures.
Het lijkt mij vanuit rechtsstatelijk oogpunt onwenselijk om al in te grijpen
voordat een rechter aan een zaak te pas komt wegens (een vermoeden)
van misbruik van recht. Bovendien kan dit in strijd zijn met internationaalrechtelijke verdragsverplichtingen, bijvoorbeeld met het recht op toegang
tot de rechter, dat is opgenomen in artikel 6 van het Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM). Verder wijs ik op de bestaande wettelijke mogelijkheden om
misbruik van recht tegen te gaan. Op grond van artikel 8:75 van de
Algemene wet bestuursrecht is de bestuursrechter bevoegd een partij te
veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de
behandeling van het proces heeft gemaakt. Voor natuurlijke personen
geldt dat zij enkel in de proceskosten kunnen worden veroordeeld indien
er sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Voorts volgt
uit artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met de
artikelen 3:13 en 3:15 van het Burgerlijk Wetboek dat de bestuursrechter
een beroep niet-ontvankelijk moet verklaren indien sprake is van misbruik
van recht. Daarnaast heeft ook de invoering van het relativiteitsvereiste
bijgedragen aan een slagvaardiger bestuursprocesrecht. Rechtsbescherming is gewaarborgd voor wie (beweerdelijk) in zijn rechtspositie is
aangetast, hierbij geldt dat niet iedere schending van een rechtsregel
automatisch leidt tot een aantasting van de rechtspositie van iedere
belanghebbende.
Tot slot
Graag ga ik verder met u in gesprek over het wetsvoorstel tijdens de
plenaire behandeling.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 013, nr. 7

6