Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 570 A

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Infrastructuurfonds voor het jaar 2021

Nr. 49

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 februari 2021
Tijdens het Kamerdebat d.d. 16 december 2020 (Handelingen II 2020/21,
nr. 38) over de Najaarsnota 2020 (Kamerstuk 35 650, nr. 1), waarin
overschrijdingen bij infrastructuurprojecten aan de orde kwamen, heb ik
naar aanleiding van vragen van het lid mevrouw De Vries (VVD) een brief
toegezegd over de visie op DBFMO1 in het beleid en de uitvoering van
projecten. Hieronder beschrijf ik eerst het beleid ten aanzien van de
contractvorm DBFMO en daarna ga ik in op de uitvoering die binnen dit
beleid plaatsvindt.
De algemene visie van het Rijk is om te investeren in projecten van de
overheid die maatschappelijke meerwaarde opleveren met een scherp
oog op de openbare financiën. Het Rijk heeft als doel om bij projecten
meer kwaliteit voor minder geld te realiseren («value for money»). Het
beleid ten aanzien van de contractvorm DBFMO is dat dit een middel is
om die meerwaarde te bereiken. Een eventuele keuze voor DBFMO
gebeurt op basis van een vergelijking tussen verschillende contractvormen. Bij ieder project boven € 25 mln. voor gebouwen en € 60 mln.
voor infrastructuur wordt deze afweging gemaakt door middel van een
zogenoemde Public Private Comparator (PPC). Bij ieder project dient
uiteraard de beste contractvorm te worden gekozen. DBFMO is geen doel
op zich.
De rolverdeling binnen het Rijk is dat de vakdepartementen zoals
Infrastructuur en Waterstaat (waaronder Rijkswaterstaat) primair
verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming over de toepassing van
DBFMO, het management van en de verantwoording over hun eigen
projecten, zoals dat ook voor niet-DBFMO projecten geldt. Ik ben
verantwoordelijk voor het algemene DBFMO-beleid, voor het systeem dat
ervoor moet zorgen dat DBFMO structureel goed verankerd is bij de
1

kst-35570-A-49
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

DBFMO is een geïntegreerde contractvorm en staat voor Design-Build-Finance-MaintainOperate

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 A, nr. 49

1

vakdepartementen en juist wordt toegepast. Ik hou vervolgens toezicht op
de toepassing van DBFMO. Op basis hiervan kan ik me uitspreken over de
doelmatigheid van elk DBFMO-contract voorafgaand aan de aanbesteding
en tijdens de exploitatiefase.
In de afgelopen jaren is over het algemeen sprake geweest van moeilijke
marktomstandigheden in de bouwsector en problemen bij een aantal
grote projecten (zowel DBFMO als niet-DBFMO). Mede naar aanleiding
hiervan hebben het Ministerie van Financiën en de andere departementen
bezien hoe er met deze problemen wordt omgegaan. De ervaring van het
Ministerie van Financiën en Rijkswaterstaat is dat bij DBFMO-projecten de
prikkels aanwezig zijn dat over het algemeen, in samenwerking tussen
opdrachtgever en opdrachtnemer, in belang van het project naar
oplossingen wordt gezocht wanneer er zich problemen voordoen.
Ten aanzien van de uitvoering van infrastructuurprojecten zijn de laatste
jaren problemen opgetreden bij enkele grote en complexe projecten, zoals
de Zeesluis IJmuiden en de Afsluitdijk (DBFMO projecten), en Zuidasdok
en Ring Groningen (beide geen DBFMO projecten). Deze problemen
hebben ook vaak geleid tot overschrijdingen. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft hierover de Tweede Kamer meermalen
geïnformeerd.
De problemen bij projecten en de feedback van marktpartijen zijn
aanleiding geweest voor het Rijk om een nieuwe overkoepelende
marktvisie te ontwikkelen voor de aanbesteding van projecten, waar
DBFMO-projecten ook onderdeel van uit maken. Rijkswaterstaat, het
Rijksvastgoedbedrijf en een groot aantal marktpartijen hebben een
gemeenschappelijke marktvisie ontwikkeld waarin uitgangspunten staan
gedefinieerd die ertoe moeten leiden dat de relatie tussen opdrachtgever
en opdrachtnemer bij de uitvoering van projecten minder snel onder druk
komt te staan. Zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer zijn niet
gebaat bij zogenoemde «vechtcontracten» en willen faalkosten zoveel
mogelijk voorkomen.
In lijn met deze overkoepelende marktvisie heeft het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat een aantal verbeterstappen gezet in samenspraak met de markt en het Ministerie van Financiën om de uitvoering van
projecten in de toekomst te verbeteren en de rol van DBFMO daarin. In
maart 2020 heeft Rijkswaterstaat specifiek voor de GWW (Grond-, Weg-,
en Waterbouw) sector een transitieagenda «Op weg naar een vitale
infrasector» met de Tweede Kamer gedeeld2. Deze agenda is gezamenlijk
opgesteld door de markt en Rijkswaterstaat en wordt momenteel
stapsgewijs middels experimenten en maatregelen uitgevoerd. Het doel is
het bevorderen van samenwerking, en het borgen van een financieel
gezonde, duurzame en innovatieve bouwsector waarin de risico’s die
inherent zijn aan infrastructuurprojecten goed worden beheerst. Deze
transitieagenda kent zijn oorsprong in een brief van 11 juni 2019 van de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de Tweede Kamer waarin
het onderzoek van Rijkswaterstaat is aangeboden dat ingaat op de
uitdagingen en verbetermogelijkheden in de GWW sector3. Dit onderzoek
beschrijft de noodzaak voor een transitie naar een vitale, innovatieve,
productieve en meer voorspelbare GWW sector om de veranderende
maatschappelijke opgave te realiseren.

2

Samen in transitie naar een vitale infra sector (RWS 2020/6541) Bijlage bij Kamerstuk 29 385, nr.
107
3
Toekomstige Opgave Rijkswaterstaat: Perspectief op de uitdagingen en verbetermogelijkheden
in de GWW-sector (RWS 2019/21158) Kamerstuk 35 000 XII, nr. 83

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 A, nr. 49

2

De veranderopgave die Rijkswaterstaat samen met de markt is aangegaan
heeft overigens geen aanleiding gegeven om het bestaande DBFMO
Rijksbeleid aan te passen. Uit recent onderzoek van de Erasmus Universiteit, in opdracht van Rijkswaterstaat en Bouwend Nederland, blijkt dat 15
jaar DBFMO bij Rijkswaterstaat veel meerwaarde heeft gehad in de vorm
van tijd, beschikbaarheid en lagere meerwerkkosten. Daar waar er bij
DBFMO-projecten problemen zijn ontstaan, komt dat volgens dit
onderzoek niet zozeer door de contractvorm, maar door algemene
factoren zoals gebreken in de uitvraag, het ontwerp, de risicoverdeling of
de samenwerking. Deze factoren kunnen altijd optreden bij projecten
ongeacht de contractvorm. Een belangrijk aandachtspunt is wel dat in het
rapport naar voren komt dat projecten gericht op de realisatie en het
onderhoud van infrastructuur over een langere periode in een redelijk
stabiele omgeving zich het beste lenen voor de DBFMO-contractvorm.
Hierbij is de inschatting dat DBFMO voor infrastructuurprojecten het
meest geschikt is voor contracten met een omvang tussen circa € 200
mln. en € 400 mln. waarbij de complexiteit beperkt is.
Met gebruik van de PPC zal Rijkswaterstaat conform het Rijksbeleid bij
ieder infrastructuurproject boven de € 60 mln. blijven beoordelen welke
uitvoeringsvorm het beste past en het meest doelmatig is. Ik zal als
Minister van Financiën, verantwoordelijk voor doelmatige besteding van
overheidsmiddelen en voor het Rijksbrede DBFMO beleid, hierop blijven
toetsen. Om bij de veranderende opgave bij infrastructuur goede
contractafwegingen te kunnen blijven maken is Rijkswaterstaat in
samenwerking met het Ministerie van Financiën momenteel bezig met de
ontwikkeling van een nieuw afwegingskader (een verbeterde versie van
de huidige PPC) waarin de ervaringen van de laatste jaren worden
meegewogen bij het opstellen van de inkoopstrategie van nieuwe
projecten.
Tot slot wil ik opmerken dat DBFMO, ook volgens de markt, meerwaarde
kan blijven opleveren en daarom in de toekomst één van de contractvormen zal blijven om Rijksprojecten op een doelmatige manier uit te
voeren, op tijd, binnen budget en met de gewenste kwaliteit. Uiteraard zal
het desbetreffende departement voorafgaand aan elk project afwegen of
DBFMO de beste contractvorm zou kunnen zijn. Met ook de lessen en
onderzoeken van de afgelopen jaren in het achterhoofd blijft bij ieder
infrastructuur- of vastgoedproject een heldere goed onderbouwde
afweging over de meest passende manier van projectinkoop en
-uitvoering essentieel. Het Ministerie van Financiën zal daarbij haar rol
blijven vervullen bij het beleid en het toezicht op DBFMO projecten.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 A, nr. 49

3