Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 321

Onderzoek naar de effecten van inburgering op
participatie in het kader van de Onderzoek- en
toekomstagenda 2010

Nr. 3

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 december 2010
Hierbij bied ik u de eindrapportage van het pilotonderzoek «Volgsysteem
inburgering, effect van inburgering op participatie» aan.1
De algemene commissie voor Wonen, Wijken en Integratie heeft mij per
brief (kenmerk: 32321–2/2010D37788) verzocht een reactie te geven op het
onderzoek «Inburgeren en participeren» dat door de B&A groep in
opdracht van uw Kamer is uitgevoerd. De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft het verzoek herhaald. Met deze brief voldoe ik tevens
aan dit verzoek.
Pilotonderzoek volgsysteem inburgering

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

kst-32321-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

In de pilot is de technische haalbaarheid onderzocht van een systeem
waarmee de participatie van inburgeraars gevolgd kan worden en de
bijdrage van inburgering op participatie in kaart kan worden gebracht. De
belangrijkste conclusie is dat een effectmeting van inburgering op
participatie (het betreft de dimensies werk, re-integratie en onderwijs)
haalbaar is. Er zijn voldoende bruikbare gegevens beschikbaar voor het
ontwikkelen van een volgsysteem. De gegevens kunnen worden
gekoppeld en de beoogde statistische methoden kunnen worden
toegepast. In het systeem worden bestaande registratiebestanden van o.a.
het Centraal Bureau voor de Statistiek, de Dienst Uitvoering Onderwijs en
de Immigratie- en Naturalisatiedienst gekoppeld. Het systeem levert voor
gemeenten geen extra administratieve lasten op.
Tijdens het pilotonderzoek konden de onderzoekers beschikken over
participatiegegevens tot en met 2007. Aangezien de Wet Inburgering pas
in 2007 in werking is getreden en relatief weinig personen in datzelfde jaar
reeds geslaagd waren is het over die periode niet mogelijk een statistisch
verantwoorde uitspraak te doen over het effect van inburgering. De
onderzoekers geven aan dat eind 2011 een geschikt moment is voor het
uitvoeren van de effectmeting. Op dat moment zijn participatiegegevens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 321, nr. 3

1

tot en met 2009 beschikbaar en zal naar verwachting een eventueel effect
van de inburgering zichtbaar moeten zijn. Deze meting ten aanzien van
het vigerende beleid zal worden uitgevoerd. Op deze wijze wordt de motie
van het lid Ortega Martijn c.s. (Kamerstukken II 2008–2009, 31 700 XVIII,
nr. 43), waarin de regering wordt verzocht om de twee jaar onderzoek te
doen naar de participatie van inburgeraars na het behalen van het
inburgeringsexamen, uitgevoerd. Bij het uitvoeren van een meting in 2011
moet wel worden opgemerkt dat er nog beperkingen zullen zijn ten
aanzien van de representativiteit en volledigheid van de uitkomsten.
Hoewel een grote groep inburgeraars al geslaagd is, is de handhavingstermijn van inburgeraars die in de periode 2007–2009 gestart zijn nog niet
afgelopen. Hierdoor is het dus nog niet mogelijk om voor de hele groep
die tot en met 2009 hun inburgering startten een uitspraak te doen over de
effecten van inburgering op participatie.
Bezien moet derhalve worden of het zinvol is om in 2011 een nieuwe
meting te houden. Dit mede tegen de achtergrond van de administratieve
lasten hiervan en de beperking van de overheidsdienst als grondslag van
de huidige bezuinigingen. De eindrapportage van het pilotonderzoek
«Volgsysteem inburgering, effect van inburgering op participatie» is
bijgevoegd.
Onderzoek in opdracht van de TK «Inburgeren en participeren»
In augustus 2010 is het rapport «Inburgeren en participeren» verschenen.
Ik heb dit onderzoek dat in opdracht van de toenmalige algemene
commissie Wonen, Wijken en Integratie is uitgevoerd, met veel belangstelling gelezen. Ik zie het onderzoek als een waardevolle aanvulling op
het evaluatierapport «Inburgering in Nederland» dat door de voormalige
minister voor Wonen, Wijken Integratie recent aan uw Kamer is aangeboden (Kamerstukken II, 2009–2010, 31 143, nr. 84).
De resultaten uit het onderzoek door de B&A Groep onderstrepen de
waarde en het maatschappelijke nut van inburgering . De onderzoekers
geven aan dat inburgering leidt tot verhoging van de taalkennis, zelfstandigheid, emancipatie, zelfverzekerdheid en begrip van de Nederlandse
samenleving. Bij de meeste inburgeraars uit de onderzochte casestudies
bleek dat de inburgering de kansen op participatie ook daadwerkelijk zal
vergroten en in een aantal gevallen al heeft vergroot. Ondanks dat de
uitkomsten van dit onderzoek niet als representatief voor het hele land
mogen worden beschouwd, is door de focus op participatie interessante
inhoudelijke informatie beschikbaar gekomen.
Hieronder ga ik kort in op enkele bevindingen en aanbevelingen uit het
rapport.
Gegevens over de effecten van inburgering
De onderzoekers geven aan dat weinig gegevens beschikbaar zijn over de
participatie van inburgeraars.
Op dit moment is inderdaad weinig informatie beschikbaar over de
effecten van de inburgering. Dat heeft voor een groot deel te maken met
de korte looptijd van het huidige inburgeringsstelsel. Toekomstige
metingen in het kader van het volgsysteem waar ik eerder in deze brief
over schrijf, kunnen de informatieleemte ten aanzien van de participatie
van inburgeraars en de effecten van inburgering op de participatie
aanvullen. Daarnaast blijkt uit het B&A onderzoek dat ook alle onderzochte gemeenten het voornemen hebben zicht te willen krijgen op de
effecten van inburgering. De gemeente Enschede heeft ook al daadwerkelijk metingen uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 321, nr. 3

2

Ik moedig gemeenten ook aan, voor zover zij een inburgeringsaanbod
doen, om metingen uit te voeren of op te starten. De monitoring van de
participatie van inburgeraars en het verkrijgen van inzicht in de effecten
van de ingezette beleidsinstrumenten zijn essentiële onderdelen van een
goede beleidsvoering en bieden ondersteuning in het maken van de juiste
beleidskeuzes. In dit verband wil ik ook graag wijzen op de positieve
ervaringen van gemeenten met de Participatieladder1.
Mogelijkheden tot ontheffing van de inburgeringsplicht
Uit het onderzoek komt naar voren dat professionals de behoefte hebben
geuit om moeilijk leerbaren en personen die niet in staat zijn om aan de
inburgeringsplicht te voldoen te kunnen ontheffen van het inburgeringsexamen.
In het evaluatierapport «Inburgering in Nederland» wordt ook de wens
van gemeenten genoemd om tot een verruiming van de ontheffingsmogelijkheden te komen. In een wijziging van het Besluit Inburgering is recent
(Staatsblad 331, september 2010) een bepaling opgenomen op grond
waarvan gemeenten in de gelegenheid worden gesteld personen die naar
hun oordeel aantoonbaar voldoende ingeburgerd zijn te ontheffen van de
inburgeringsplicht.
Daarnaast is naar aanleiding van de motie Dijsselbloem (Kamerstukken II
2008–2009, 31 143, nr. 54) ook een extra ontheffingsmogelijkheid
toegevoegd op grond waarvan het college van burgemeester en
wethouders een inburgeringsplichtige die zich in ruime mate heeft
ingespannen maar duidelijk niet zal kunnen voldoen aan de inburgeringsplicht, eerder kan ontheffen van die plicht.
Hierbij moet worden opgemerkt dat de inburgeraar zich binnen zijn
mogelijkheden volledig dient ingespannen te hebben om aan de
inburgeringsplicht te voldoen. Dit is de verantwoordelijkheid van de
inburgeraar. Van een te snelle ontheffing zonder dat daar een serieuze
inspanning tegenover heeft gestaan kan immers geen sprake zijn. Van de
inburgeraar wordt verwacht dat als hij niet het hele inburgeringsexamen
kan halen, hij zich richt op de examenonderdelen die wel binnen zijn
bereik liggen.
Korte vrijstellingstoets (KVT)
In het rapport wordt kritiek geuit op de KVT. De toets schiet haar doel
voorbij als examen voor personen waarvan duidelijk is dat zij reeds
evident ingeburgerd zijn. Daarnaast wordt aangegeven dat de KVT te
moeilijk is (niveau B1) in vergelijking met de inburgeringseisen (niveau
A1/A2).2

1

VNG, BMC Stimulanz: «Participatieladder,
Meedoen gemeten», september 2010.
2
De taalniveaus A1, A2 en B1 zijn gebaseerd
op het Gemeenschappelijk Europees
Referentiekader voor de beheersing van
vreemde talen.

Graag wil ik verduidelijken dat de KVT nooit ontworpen is om inburgeraars te toetsen op het niveau A1/A2. Dat niveau wordt getoetst door het
afleggen van het inburgeringsexamen. Het behalen van de KVT is één van
de mogelijkheden om aan de inburgeringsplicht te voldoen. De
casestudies uit het onderzoek geven aan dat er daarnaast nog vele andere
mogelijkheden zijn. De combinatie van het toetsen van taal samen met
Kennis van de Nederlandse samenleving binnen een beperkte tijd
(45 minuten) in de KVT heeft het noodzakelijk gemaakt dat deze toets op
een hoger niveau (B1) werd ontwikkeld. Voorts verwijs ik graag naar
eerdergenoemde bepaling in het Besluit Inburgering op grond waarvan
gemeenten personen die aantoonbaar voldoende ingeburgerd zijn kunnen
ontheffen van de inburgeringsplicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 321, nr. 3

3

De Toets Gesproken Nederlands (TGN)
In het rapport wordt geschetst dat de TGN knelpunten oplevert voor
Aziaten (cursisten uit China, Thailand en de Filippijnen) en Spaanstaligen:
het Nederlands kent verschillende klanken en klankcombinaties die voor
hen niet uit te spreken zijn. Daarnaast herkent de computer hun uitspraak
niet.
Uit de slagingspercentages van de Toets gesproken Nederlands blijkt dat
vanaf 2007 personen uit China, Thailand en de Spaansprekende landen
(Colombia, Dominicaanse Republiek, Chili en Peru) inderdaad slechter
scoren dan het landelijke gemiddelde (het betreft hier zowel de eerste
deelname als de herkansingen). Personen met de Filippijnse nationaliteit
scoren daarentegen beter dan het landelijk gemiddelde. Ondanks deze
verschillen in het slagingspercentage slaagt nog steeds, zonder en
inclusief herkansingen, een ruime meerderheid (meer dan 70%) van de
personen uit eerdergenoemde landen voor de toets. De TGN vormt voor
deze groep dus geen onneembare hindernis om aan de inburgeringsplicht
te voldoen. Het slagingspercentage voor de TGN van alle deelnemers
bedraagt ruim 80%.
Bij de ontwikkeling van de TGN zijn pretesten uitgevoerd bij deelnemers
uit 121 verschillende landen. De spraakcomputer is vervolgens getraind
met input van al die sprekers met verschillende uitspraak en achtergrond.
De spraakcomputer tolereert dan ook een zekere mate van afwijking van
uitspraak, zolang het begrip niet wordt geschaad. De TGN meet Nederlandse taalvaardigheid. Dat betekent dat taaluitingen voor de luisteraar
verstaanbaar moeten zijn en herkenbaar als Nederlands. Is de uitspraak
zodanig dat een luisteraar niet begrijpt wat bedoeld wordt dan is de
uitspraak onvoldoende. Daarmee is dan ook de taalvaardigheid in het
Nederlands onvoldoende. Aziaten en Spaanstaligen moeten meer
inspanning plegen om de uitspraak goed te kunnen realiseren.
Eerder verworven competenties
De onderzoekers geven aan dat bezien moet worden welke mogelijkheden
er zijn om sneller toe te werken naar diploma’s die recht doen aan eerder
verworven competenties
Het kabinet zal zich conform het regeerakkoord inzetten de erkenning van
diploma’s die buiten de EU zijn behaald en van elders verworven
competenties te bespoedigen. Kwalificatie is de sleutel tot succesvolle
participatie en door snellere erkenning van diploma’s en vaardigheden
worden migranten kansrijker. De erkenning zal plaatsvinden met
inachtneming van de Nederlandse normen.
Inburgeringsonderwijs
In het onderzoek wordt voorts een aantal aandachtspunten genoemd ten
aanzien van het inburgeringsonderwijs. Er is kritiek op de inhoud en
kwaliteit van de lessen. Het onderwijs sluit te weinig aan bij de doelen van
de inburgeraar. Ook wordt de onevenwichtige samenstelling van klassen
genoemd voor wat betreft het taalniveau van cursisten.
Met ingang van de tweede helft van 2009 zijn de examenprofielen
uitgebreid met de profielen maatschappelijke participatie en ondernemerschap. Inburgeraars hebben hierdoor meer keuzemogelijkheden gekregen.
Daarnaast zijn er verschillende mogelijkheden om aan de inburgeringsplicht te voldoen. Naast het inburgeringsexamen kan ook worden gekozen
voor het Staatsexamen (programma I of II) of de taalkennisvoorziening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 321, nr. 3

4

Door deze differentiatie in profielen en examensniveaus tracht ik zoveel
mogelijk aan te sluiten bij de persoonlijke situatie van de inburgeraar.
Verder merk ik op dat een groot deel van de genoemde kritiek ten aanzien
van het inburgeringsonderwijs meer in de uitvoeringssfeer ligt. Een aantal
van de aandachtspunten hebben mij ook al eerder bereikt en zijn zoals
bijvoorbeeld het niveauverschil van cursisten binnen één cursusgroep ook
bij de evaluatie naar voren gekomen. Een deel van de aangegeven punten
kan voor zover mogelijk nog worden opgepakt door middel van andersoortige gemeentelijke aanbestedingen. Aanbieders zullen zich daarnaast
ook met het oog op het toekomstige beleid, waarin inburgeraars zelf
verantwoordelijk zijn voor het organiseren van hun inburgering, moeten
inspannen een kwalitatief goed product aan te bieden.
Voor inzichten ten aanzien van de verbetering van de kwaliteit van het
inburgeringsonderwijs wijs ik in dit verband graag ook op het onderzoek
naar de leerlast. In dit onderzoek, waarin het Rijk, gemeenten en taalaanbieders samenwerken, staan de succesfactoren voor kwalitatief goed
onderwijs centraal. De uitkomsten van het onderzoek worden in de eerste
helft van 2011 bekend gemaakt.
Tenslotte, gemeenten, voor zover zij opdrachtgever zijn, en aanbieders
zullen met de bevindingen uit het rapport aan de slag moeten gaan. Ik zal
via mijn contacten de belangrijkste uitkomsten uit dit rapport, voor zover
deze nog niet bekend zijn, onder de aandacht van gemeenten en
aanbieders brengen.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. P. H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 321, nr. 3

5