Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 127

Wijziging van de Wet maatschappelijke
ondersteuning in verband met de uitbreiding van
gemeentelijke taken op het terrein van de
begeleiding en een gewijzigde verdeling van de
bestuurlijke verantwoordelijkheid

Nr. 59

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID,
WELZIJN EN SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 april 2012
Op 4 april debatteerde uw Kamer in eerste termijn over mijn voorstel tot
wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning in verband met de
uitbreiding van gemeentelijke taken op het terrein van de begeleiding en
een gewijzigde verdeling van de bestuurlijke verantwoordelijkheid
(Handelingen II, 2011/12, nr. 72).
In deze eerste termijn zijn er veel vragen gesteld over het financieel
arrangement dat samengaat met dit wetsvoorstel. Ik hecht eraan deze
vragen in deze brief in samenhang met elkaar te beantwoorden en de
onduidelijkheid weg te nemen.
Berekening over te hevelen budget
In de Bestuurlijke Afspraken 2011–2015 zijn de financiële randvoorwaarden bij de decentralisatie vastgelegd. Ten tijde van het opstellen van
deze randvoorwaarden waren de benodigde data nog niet beschikbaar,
had er nog geen besluitvorming plaatsgevonden over een aantal
maatregelen die van invloed zijn op het budget en waren een aantal
relevante onderzoeken nog niet afgerond. Om toch zo concreet mogelijk
te starten ben ik met de VNG een rekenregel overeengekomen waarin is
vastgelegd op welke wijze het budget wordt berekend.
Begin 2012 zijn de laatste onderzoeken afgerond en eind februari zijn de
laatste realisatiecijfers beschikbaar gekomen, zodat ik de rekenregels kon
toepassen. Op basis van de huidige inzichten wordt het budget voor 2013
geraamd op € 0,8 miljard voor begeleiding en kortdurend verblijf
(inclusief vervoer) en de inloopfunctie GGZ. Hierbij is rekening gehouden
met de 5% doelmatigheidskorting.
Mevrouw Joldersma heeft gevraagd hoeveel nieuwe cliënten en herindicaties zich in 2013 zullen melden. Voor de berekeningen van het budget
voor 2013 is gebruik gemaakt van in- en uitstroomcijfers 2010. In deze

kst-33127-59
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 59

1

raming is uitgegaan van 60 000 nieuwe cliënten en 65 000 mensen met
een aanvraag voor een herindicaties die zich verspreid over 2013 bij
gemeenten zullen melden.
Het budget voor 2014 wordt thans geraamd op € 2,8 mrd. en zal in
aanloop naar de meicirculaire 2013 worden geactualiseerd op basis van
de evaluatie van de pgb monitor in 2013 (zie: doorwerking pgb
maatregel). Eventuele financiële gevolgen van de IQ maatregel zijn in deze
berekening niet meegenomen. Daarvoor geldt nog een voorbehoud. Het
over te hevelen bedrag wordt nog jaarlijks nominaal geïndexeerd.
Mevrouw Leijten heeft mij gevraagd of ze de bedragen voor 2013 en 2014
bij elkaar op moet tellen. Dit is niet het geval. Gemeenten ontvangen in
2013 minder (€ 0,8 mrd.) dan in 2014 (€ 2,8 mrd.) omdat gemeenten in
2013 alleen verantwoordelijk worden voor nieuwe cliënten en mensen
met een aanvraag voor een herindicatie die verspreid over het jaar een
beroep zullen gaan doen op de Wmo. In 2014 komen alle bestaande
cliënten met extramurale begeleiding en kortdurend verblijf over uit de
AWBZ, inclusief het bijbehorend budget.
Mevrouw Leijten heeft mij gevraagd waarom er een korting van 5% op het
over te hevelen bedrag wordt toegepast en wat 5% korting betekent in
euro’s. De korting van 5% is afgesproken in het Regeerakkoord. De
gedachte die hieraan ten grondslag ligt is dat gemeenten in staat zijn om
cliënten meer te bewegen naar (meer doelmatige) collectieve voorzieningen en de cliënt een meer integraal maatwerkaanbod kunnen doen
waar ook het sociale netwerk van de cliënt in wordt betrokken. De 5%
korting in 2014 komt overeen met een bedrag van € 146 mln. Dit is in de
Bestuurlijke Afspraken tussen Rijk en VNG vastgelegd.
De Algemene Rekenkamer heeft aangekondigd onderzoek te gaan doen
naar de onderbouwing van het over te hevelen budget voor begeleiding.
De toepassing van de rekenregel is tweemaal bestuurlijk met de VNG
besproken. Met de VNG ben ik overeengekomen om de Algemene
Rekenkamer te vragen de rol van onafhankelijke instantie te vervullen die
toetst of de relevante beschikbare budgetten conform de rekenregel
worden overgedragen.
Ik heb een document opgesteld met een toelichting op, en een onderbouwing van de wijze waarop ik de rekenregel heb toegepast. Ik stel dit
document – alsmede de onderliggende data en rapporten waar ik mij op
heb gebaseerd – ter beschikking aan de Algemene Rekenkamer ten
behoeve van de toets. Ik heb met de VNG afgesproken om de hen te
verzoeken de toets voor de meicirculaire af te ronden waarmee het budget
2013 definitief kan worden vastgesteld. Indien uw Kamer dat wenst, kan ik
u dit document ook doen toekomen.
Doorwerking pgb maatregel op het over te hevelen budget
Een aantal leden heeft in de eerste termijn vragen gesteld over de
(budgettaire) relatie tussen de pgb-maatregelen, zoals deze zijn ingegaan
per 1 januari 2012, en de decentralisatie van de functie begeleiding. Het
kabinet stelt € 500 mln. euro beschikbaar- ook voor begeleiding – voor de
groei van de uitgaven van de pgb. Ondanks deze extra middelen ziet het
kabinet zich ook geconfronteerd met een dreiging van € 700 mln euro als
gevolg van de enorme groei van het pgb in 2015. De pgb-maatregelen zijn
erop gericht deze financiële dreiging om te buigen. Er is dus ook sprake
van een misverstand als gesproken wordt van een korting van € 500
miljoen op het over te hevelen bedrag aan gemeenten. Het over te
hevelen bedrag is gebaseerd op de reële verwachte uitgaven. Een
belangrijk uitgangspunt bij de pgb-maatregelen is dat de pgb-regeling een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 59

2

sterk aanzuigende werking had op mensen. Uit verschillende onderzoeken
blijkt dat circa 33% van de huidige PGB-houders geen beroep zouden
doen op zorg zonder de pgb-regeling. Dit is door het CPB in de notitie
«Effecten van het kabinetsvoorstel voor het pgb» bevestigd. Dit zelfde
effect doet zich voor bij de personen met een begeleidingsvraag die
voorheen een pgb zouden hebben aangevraagd. Ook deze mensen zullen
zich dus als gevolg van de pgb-maatregelen niet melden bij de AWBZ
(vanaf 2012) of bij gemeenten (vanaf 2013). Er is dus sprake van
verwachte vraaguitval die is meegenomen in de berekening van het over
te hevelen budget.
Een ander wezenlijk verschil tussen de Wmo en de AWBZ is dat
gemeenten mogelijkheden hebben om met de cliënt in gesprek te gaan en
maatwerk te bieden in de oplossing (zorg in natura of pgb). Dit versterkt
de mogelijkheid om zo goed mogelijk in te spelen op de zorgbehoefte en
gebruik te maken van eigen inspanningen van de zorgvrager buiten het
collectieve systeem. Ook heeft de gemeente mogelijkheden om specifiek
beleid inzake het pgb te voeren. Ik verwijs hierbij naar de Vergoedingsregeling Persoonlijke Zorg in de AWBZ die model zou kunnen staan voor het
pgb beleid in de gemeente. Ook gemeenten dienen met cliënten in
overleg te treden om zo te ervaren dat in sommige gevallen (bijvoorbeeld
bij sterke mate van onplanbaarheid van zorg, bij een groot belang van
continuïteit van zorgverleners, bij niet-reguliere zorgtijden, verschillende
locaties of verwevenheid met zorg uit de AWBZ) een pgb een juiste
oplossing kan zijn. Of te ervaren dat er ook pgb-zorg is die niet-specifiek is
en goed planbaar en ook binnen de reguliere aanbesteding gerealiseerd
kan worden.
Met in achtneming van het bovenstaande ben ik ervan overtuigd dat
gemeenten ook in het licht van de pgb-maatregelen voldoende middelen
tot hun beschikking krijgen. Inmiddels is bekend dat de Algemene
Rekenkamer een onderzoek heeft aangekondigd naar de onderbouwing
van het over te hevelen budget. Hier maakt het pgb-budget ook deel van
uit. Daarnaast monitor ik de pgb-maatregelen zeer uitgebreid (brief
1 december 2011, Nadere toelichting op de pgb-maatregelen 2012),
waarbij ik het SCP heb gevraagd (meerjarig) onderzoek te doen naar de
effecten van de pgb-maatregelen op cliëntenstromen. Met de VNG is
afgesproken dat de uitkomsten van de monitor over 2012 gevolgen kan
hebben voor het over te hevelen budget voor 2014 en verder. Gelet op de
rapportage van het CPB, de monitor-activiteiten en het onderzoek van de
Algemene Rekenkamer zie ik geen meerwaarde om, zoals gisteren door
mevrouw Voortman gevraagd, nog een onderzoek te entameren.
Tot slot, is door het kabinet en de VNG bestuurlijk afgesproken om de
omvang en verdeling van het overgehevelde budget de eerste jaren na
decentralisatie wordt gemonitord. De gemeentelijke pgb-uitgaven maken
hier onderdeel van uit.
Besparingsverlies als gevolg van uitstel decentralisatie
Mevrouw Wiegman heeft gevraagd naar de onderbouwing van het
besparingsverlies van € 80 mln. als gevolg van uitstel van decentralisatie
tot 1-1-2014. Mevrouw Joldersma heeft mij gevraagd of deze besparing
realistisch is.
Het besparingsverlies in 2013 in het geval de decentralisatie wordt
uitgesteld wordt geraamd op € 80 mln. Dit is opgebouwd uit:
– Een besparingsverlies van € 20 mln. incidenteel in 2013. Dit betreft de
in het Regeerakkoord opgenomen doelmatigheidskorting op het over
te hevelen budget.
– Een besparingverlies van ca. € 60 mln. incidenteel in 2013 op de pgb
maatregel. Dit besparingsverlies doet zich voor bij de groep personen
met (onder andere) de functie begeleiding en/of kortdurend verblijf in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 59

3

de vorm van een pgb die in 2013 geherindiceerd wordt. Het gaat
hierbij om ca. 35 000 personen. Bij overheveling in 2013 wordt
verondersteld dat 1/3 van deze groep bij herindicatie afziet van publiek
gefinancierde zorg en 2/3 (24 000) overgaat naar de Wmo. Dit leidt naar
verwachting tot € 128 mln. aan kosten voor gemeenten. Bij een jaar
uitstel wordt deze groep in de AWBZ geherindiceerd. Aangezien voor
de AWBZ geldt dat bestaande gevallen hun pgb-recht t/m ultimo 2013
behouden, geldt de veronderstelling van 1/3 vraaguitval dan niet. Dit
leidt tot € 189 mln. aan kosten in de AWBZ. Het verschil tussen een
situatie met en zonder uitstel bedraagt dan afgerond incidenteel € 60
mln.
Ik acht het realistisch dat gemeenten de nieuwe instroom en herindicaties
met het voor 2013 overgehevelde budget kunnen ondersteunen.
Uitgangspunt onder de pgb maatregel is dat 1/3 van de mensen met een
indicatie geen beroep op publiekgefinancierde zorg zullen doen als ze
geen pgb krijgen. Ik ga ervan uit dat deze vraaguitval op dezelfde wijze in
2013 zal plaatsvinden bij nieuwe gevallen en herindicaties.
Het verdeelmodel
Mevrouw Wiegman, mevrouw Joldersma en Mevrouw Venrooy hebben
vragen gesteld over de verdeling van de middelen in 2013 en het
invoeringstraject van een «historisch verdeelmodel» naar een objectief
verdeelmodel.
In opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
ontwikkelt de onderzoekscombinatie Cebeon-Regioplan een nieuw
verdeelmodel om het beschikbare budget voor de functies begeleiding en
kortdurend verblijf (inclusief vervoer) over de gemeenten te verdelen.
Diverse gemeenten, de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) en de
VNG zijn bij dit onderzoek betrokken in begeleidingscommissies en
klankbordgroepen. Het verdeelmodel voor 2013 bevindt zich in de
afrondende fase. Voor de publicatie van de meicirculaire wordt het
verdeelmodel 2013 afgerond, zodat gemeenten in meicirculaire duidelijkheid krijgen over het budget voor 2013 op gemeenteniveau. Dit is in lijn
met de Bestuurlijke Afspraken.
Uitgangspunt is een verdeelmodel dat past binnen de systematiek van het
gemeentefonds dat op basis van objectieve kenmerken recht doet aan
verschillen tussen gemeenten. De onderzoekers brengen hiervoor op
basis van gegevens van ondermeer zorgkantoren, het CIZ, de NZa en het
CAK het huidige zorggebruik in de AWBZ per gemeente in kaart. Zij
zoeken verklaringen voor de geconstateerde verschillen tussen
gemeenten op basis van objectieve kenmerken, zoals ondermeer het
aantal inwoners, de leeftijdsopbouw binnen de gemeente, etniciteit,
gezondheidstoestand en de sociaaleconomische situatie van de inwoners.
Indien na correctie voor deze objectieve criteria nog steeds sprake is van
verschillen tussen gemeenten, wordt een slag dieper gezocht naar
verklaringen, zoals concentratie van beperkingen, bijvoorbeeld hoor- en
zicht beperkingen, of als gevolg van de vestiging van een specialistische
instelling binnen de betreffende gemeentegrenzen. Indien waargenomen
verschillen tussen gemeenten niet te verklaren zijn, anders dan door
verschillen in indicatiebeleid tussen regio’s, dan worden de verschillen in
het verdeelmodel niet gehonoreerd.
Gemeenten worden echter niet van de ene op de andere dag geconfronteerd met het nieuwe objectieve verdeelmodel. Cebeon/Regioplan maakt
een reconstructie van de historische verdeling van de kosten in 2010/2011
op gemeenteniveau. Met de minister van Binnenlandse Zaken heb ik
afgesproken om bij de verdeling van het budget in 2013 en 2014 zoveel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 59

4

mogelijk aan te sluiten bij deze «historische verdeling». Over de snelheid
van de overgang van deze historische verdeling naar een objectief
verdeelmodel na 2014 zullen de fondsbeheerders in overleg treden met de
VNG.
Mevrouw Venrooy heeft gevraagd of er waarborgen in het verdeelmodel
worden ingebouwd. In de brief van 4 april heb ik deze waarborg toegelicht. Samen met BZK zal ik zorgen dat het verdeelmodel na de meicirculaire 2012 verder wordt geactualiseerd, waarbij gebruik kan worden
gemaakt van actuele (realisatie)gegevens in de AWBZ, zodat ook de
laatste veranderingen in de langdurige zorg in het verdeelmodel kunnen
worden verdisconteerd. Ook kunnen de opgedane ervaringen met het
verdeelmodel voor 2013 worden meegenomen voor de verdeling van het
budget voor 2015 en verder.
Deze waarborg is aanvullend op de bestuurlijke afspraak met de VNG om
de omvang en verdeling van het budget in de eerste jaren na decentralisatie te gaan monitoren.
Het proces dat leidt tot duidelijkheid over het over te hevelen budget in de
meicirculaire van het Gemeentefonds
Bijna alle fracties hebben mij gevraagd of gemeenten in de meicirculaire
duidelijkheid krijgen over het beschikbare budget voor 2013.
In het bestuurlijk overleg met de VNG waar ik u in mijn brief van 4 april
over berichtte heeft de VNG de onduidelijkheid over het budget als
zorgpunt geuit voor overheveling in 2013. Voor de definitieve vaststelling
van het budget moeten nog een aantal stappen gezet worden:
– de Algemene Rekenkamer vervult de rol van onafhankelijke instantie
die toetst of de relevante beschikbare budgetten conform de rekenregel worden overgedragen. Ik zal hen verzoeken deze toets voor de
meicirculaire af te ronden.
– het verdeelmodel afronden en toepassen.
Ik kan u toezeggen dat ik alles in het werk stel om gemeenten in de
meicirculaire duidelijkheid te kunnen geven. Mevrouw Dijkstra heeft
gevraagd of de meicirculaire niet te laat komt voor gemeenten. Dat is niet
het geval. Gemeenten gebruiken de informatie in de meicirculaire 2012
voor het opstellen van de begroting voor 2013. Mevrouw Wiegman heeft
gevraagd of er wel sprake is van een definitief budget zolang er geen
onafhankelijke toets heeft plaatsgevonden. Op basis van de Bestuurlijk
Afspraken ben ik dat met haar eens. Dat is ook de reden dat ik de
Algemene Rekenkamer wil vragen deze toets voor de meicirculaire af te
ronden.
Invoeringsbudget
Mevrouw Venrooy heeft mij gevraagd wat er precies gebeurt met het
invoeringsbudget van € 130 mln., of er eisen zijn gesteld aan de besteding
door gemeenten of dat dit gebeurd onder toeziend oog van de gemeenteraad.
In de bestuurlijke afspraken 2011–2015 is met de VNG afgesproken dat
van het totale beschikbare bedrag € 80 mln. wordt overgeheveld naar het
gemeentfonds. Hierover zijn geen prestatieafspraken gemaakt. Verantwoording over besteding van de middelen uit het Gemeentefonds vindt
horizontaal plaats in de gemeentreraad. De overige € 50 mln. blijft
beschikbaar voor het ministerie van VWS (Het Tranisitiebureau), zorgaanbieders en patiëntenorganisaties. Het Transitiebureau van VWS en VNG
stelt daarvoor ondermeer handreikingen op, organiseert informatiebijeenkomsten en draagt bij in de kosten van gegevensoverdracht. De middelen
voor de aanbieders gaan naar de koepels van de zorg- en welzijnsaanbieders zoals GGZ Nederland, Actiz en de MO-groep. De cliënt- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 59

5

patiëntenorganisaties hebben gezamenlijk een plan opgesteld om de
lokale organisaties te ondersteunen. Dit wordt uit het invoeringsbudget
gefinancierd.
Tegengaan van perverse prikkels en bevorderen van goede uitvoering van
de Wmo en preventief beleid
Mevrouw Dijkstra heeft mij gevraagd hoe ik preventief beleid op lokaal
niveau wil bevorderen en afwenteling wil voorkomen. Mevrouw Dille
stelde de vraag hoever ik daarmee ben gevorderd, omdat gemeente baat
moeten hebben bij een goede uitvoering van de Wmo.
Ik vind het ook van belang dat gemeenten voldoende gestimuleerd
worden om passende ondersteuning te leveren aan burgers die daarvoor
in aanmerking komen ter voorkoming van zwaardere zorg. Zowel het SCP
in de evaluatie van de Wmo als de RVZ in zijn briefadvies «Prikkels voor
een toekomstbestendige Wmo»1 stellen dat gemeenten thans (financieel)
onvoldoende belang hebben bij een goede, ruimhartige uitvoering van de
Wmo. Gemeenten zouden in theorie financieel nadeel kunnen hebben bij
goed preventief beleid, want als zij extra hun best doen om mensen
langer thuis te laten wonen, kan een groot deel van de baten juist bij
andere partijen terechtkomen. Ik heb met de VNG afgesproken, dat we
eventuele «perverse prikkels» in het systeem gaan onderzoeken en
zonodig tegengaan.
Hiertoe kan een aantal stappen genoemd worden:
– met de overheveling van de decentralisatiemiddelen voor begeleiding
naar de Wmo komt voor gemeenten een macrobudget via het
gemeentefonds beschikbaar met ruimte voor integraal en doelmatig
beleid. Deze middelen kunnen worden ingezet voor een breed pakket
aan (collectieve) voorzieningen, waarmee de burger adequaat wordt
ondersteund. Met dit brede kader wordt investeren in doelmatige
collectieve voorzieningen en/of informele ondersteuning beter
beloond.
– Door de decentralisatie van de functies begeleiding en kortdurend
verblijf komt de extramuraal geleverd zorg in toenemende mate -in
één hand- bij gemeenten te liggen. Dit beperkt de risico’s voor
afwenteling van de extramurale zorgvraag naar de AWBZ.
– Ik maak de ontwikkelingen in het beleid en de uitgaven ten aanzien van
de Wmo de komende jaren middels een monitor inzichtelijk en bezie
de mogelijkheden om deze ontwikkelingen te koppelen aan ontwikkelingen op aanpalende terreinen, zoals de AWBZ, om te zien in hoeverre
hierin verbanden te ontdekken zijn. Op basis van deze informatie kan
de regering beoordelen welke aanknopingspunten er voor aanpassing
van het beleid ten aanzien van prikkels zijn.
– Ik onderzoek samen met de VNG in hoeverre het huidige systeem van
eigen bijdragen c.q. eigen betalingen het voor gemeenten, aanbieders
en burgers mogelijk maakt om individuele c.q. collectieve voorzieningen aan te bieden c.q. aan te vragen. Op basis daarvan beziet de
regering in hoeverre het eigen bijdragesysteem aanpassing behoeft
om de omslag van «De Kanteling», met meer collectieve in plaats van
individuele voorzieningen en een goede balans tussen formele en
informele ondersteuning, te bewerkstelligen.
Over de voortgang van deze afspraak met de VNG op deze punten zal de
regering u voor het zomerreces nader informeren.
De staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. L. L. E. Veldhuijzen van Zanten-Hyllner

1
RVZ, advies Prikkels voor een toekomstbestendige Wmo, 3 mei 2011 (www.rvz.net)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 127, nr. 59

6