Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

31 524

Beroepsonderwijs en Volwassenen Educatie

Nr. 295

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 juni 2016
Hierbij ontvangt u mijn beleidsreactie op het recent ontvangen advies
«Drie routes naar een valide examenproduct» (zie bijlage)1 van de
regisseur implementatie herziening kwalificatiestructuur. Deze beleidsreactie wordt uitgebracht tegen de achtergrond van substantiële verbetering
van de examenkwaliteit.
Twee jaar geleden moest nog geconstateerd worden, dat de examinering
in het mbo een groot zorgpunt was, maar inmiddels tekent zich af dat de
examenkwaliteit bij de meeste opleidingen op orde is. Dat is de grote
verdienste van met name onderwijsteams en bestuurders in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo), die zich gericht voor deze uitdaging hebben
ingezet.
De permanente aandacht voor de kwaliteit van het mbo maakt het nodig
dat er binnen de onderwijsinstellingen sprake is van een sterke verbetercultuur. Centraal daarin staat dat het eigenaarschap van onderwijs wordt
gedragen door onderwijsteams, die verantwoordelijkheid nemen voor de
kwaliteitsborging van de opleidingen en hun professionele ontwikkeling.
Onderdeel daarvan is het continu in verbinding staan met het beroepenveld en het vervolgonderwijs.
Dit betekent dat mbo-instellingen de nodige ruimte moeten hebben om
eigen beleidskeuzes ten aanzien van het onderwijs en de examinering te
kunnen realiseren, temeer vanwege de complexiteit van en variëteit
binnen het mbo, waaronder het grote aantal opleidingen en examens.
Maar tegelijkertijd moeten de mbo-instellingen uitermate scherp zijn op
de kwaliteit en het eindniveau van de opleidingen. Het maatschappelijk
vertrouwen in diploma’s moet immers onomstreden zijn. Deze beweging
wordt bevorderd, recentelijk door de Examenagenda mbo 2015–2020,
maar ook door de investeringen van de overheid in de verdere professionalisering van examenfunctionarissen.
1

kst-31524-295
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 524, nr. 295

1

Vanwege de eerder genoemde constatering dat bij teveel opleidingen in
het mbo de examenkwaliteit nog niet op orde was, heb ik in de brief Ruim
baan voor vakmanschap: een toekomstgericht mbo»2 twee maatregelen
aangekondigd.
Het betreft ten eerste het in de Wet educatie en beroepsonderwijs
verduidelijken van de taken van de examencommissie en het opnemen
van nadere eisen aan examencommissies. Het wetsvoorstel examencommissies mbo3 heb ik op 1 februari 2016 aan uw Kamer gezonden voor
behandeling.
Ten tweede betreft het de aankondiging van de verplichting voor
instellingen om voor alle opleidingen gebruik te maken van bij gecertificeerde examenleveranciers ingekochte examens of hun gezamenlijk of
individueel ontwikkelde examens extern te laten valideren. Daarbij heb ik
aangegeven deze maatregel in overleg met de sector uit te werken. Het
doel van deze aanvullende maatregel is de kwaliteit van door instellingen
in te zetten exameninstrumenten vooraf te waarborgen en daarmee de
examenkwaliteit te verbeteren.
Deze brief betreft de laatstgenoemde maatregel en bevat mijn beleidsreactie op het bovengenoemde advies. Het advies bouwt voort op de
verkenning van IVA Onderwijs naar de kaders van externe validering.4 Met
deze brief kom ik de toezegging over deze nieuwe maatregel na die ik heb
gedaan in de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel
examencommissies mbo.5
Het advies, waarvoor draagvlak op de hoofdlijnen is bij de vertegenwoordigers van het onderwijsveld en het bedrijfsleven, neem ik integraal over.
Het advies geeft invulling aan de door mij gewenste waarborg van de
kwaliteit van examenproducten en sluit aan op de in gang gezette
activiteiten en de geconstateerde positieve ontwikkeling. Daarmee geeft
het advies ook de instellingen de nodig ruimte om tot een efficiënte
implementatie van de maatregel te komen.
Stand van zaken examenkwaliteit
Tot mijn genoegen heeft de sector de handschoen stevig opgepakt en op
eigen initiatief een aantal activiteiten gestart om de kwaliteit van de
examinering verder te verbeteren. Deze activiteiten zijn samengebracht in
de bovengenoemde Examenagenda mbo 2015–2020, die ik eerder aan uw
Kamer heb gestuurd6. De eerste resultaten van alle inspanningen zijn
bemoedigend, zoals blijkt uit het recente Onderwijsverslag 2014–2015 van
de Inspectie van het Onderwijs: de kwaliteit van de examenproducten is in
2015 bij 92% van de opleidingen op orde versus 73% in 2013. We zien
overigens dat de kwaliteit van ingekochte examenproducten de kwaliteit
daarvan vaker op orde is dan van door instellingen zelfgemaakte
examenproducten: 98% versus 79%.
De onderhavige maatregel zal worden uitgewerkt tegen de achtergrond
van deze verbetering van de kwaliteit van examenproductenproducten en
de te verwachten verbetering als gevolg van de doorwerking van reeds
bestaande en extra inspanningen door de sector.

2

Kamerstuk 31 524, nr. 207.
Kamerstuk 34 402, nrs. 1 t/m 4.
4
Vink, R. en P. Willemse, m.m.v. E. Voncken (2015a). Externe validering van individueel of in
samenwerking ontwikkelde examenproducten in het mbo. Tilburg: IVA Onderwijs.
5
Kamerstuk 34 402, nr. 6.
6
Kamerstuk 31 524, nr. 255.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 524, nr. 295

2

De Examenagenda mbo 2015–2020
In 2015 is de Examenagenda mbo 2015–2020 tot stand gekomen. Hierin is
een uitgebreide set van collectieve afspraken vastgelegd over wat
instellingen en andere actoren gaan doen om de examenkwaliteit zo snel
mogelijk op orde te brengen bij alle opleidingen in het mbo. De Examenagenda richt zich op drie lijnen: exameninstrumenten op orde, examenprocessen in control, professionaliteit op orde. De Examenagenda bevat
onder andere de afspraak «in principe inkopen, tenzij er geen goed of
passend aanbod is» opgenomen. Tevens is afgesproken dat instellingen
zich verantwoorden over de examenkwaliteit en partijen elkaar meer
aanspreken op hun bijdrage aan de verbetering van de examenkwaliteit.
De Examenagenda zorgt ook voor krachtenbundeling en bevordert het
van elkaar leren.
Additionele middelen voor professionalisering van examenfunctionarissen
Instellingen hebben de afgelopen jaren door het Rijk verstrekte additionele middelen ontvangen voor de professionalisering van examenfunctionarissen. Die worden ingezet voor de deskundigheidsbevordering van
onder andere ontwikkelaars van exameninstrumenten en leden van
examencommissies. Ook de komende jaren ontvangen de mbo-instellingen – als onderdeel van het investeringsbudget van de kwaliteitsafspraken – middelen voor de verdere professionalisering van examenfunctionarissen.
Ondersteuningsmogelijkheden voor instellingen
Instellingen maken gebruik van producten en diensten van bijvoorbeeld
het Servicepunt examinering mbo en van de uitkomsten van diverse
examineringsprojecten, waar een groot aantal instellingen, bedrijfstakgroepen (btg’s), de MBO Raad en het Servicepunt examinering mbo bij
betrokken zijn. Dat betreft o.a. handreikingen, conferenties, website,
uitwisseling van goede voorbeelden.
Aanscherping eisen examencommissies
Tevens mag verdere verbetering worden verwacht als gevolg van de
verduidelijking en aanscherping van de taken van en eisen aan de
examencommissies mbo. In het wetsvoorstel is onder andere de bepaling
opgenomen dat de examencommissie tot taak heeft de exameninstrumenten vast te stellen, de kwaliteit van de examinering en van de
instellingsexamens te waarborgen en jaarlijks verslag uit te brengen over
de examenkwaliteit per opleiding (waaronder de kwaliteit van
exameninstrumenten).
Start valt samen met implementatie herziene kwalificatiestructuur
De start van de implementatie van de maatregel valt samen met de
implementatie van de herziene kwalificatiestructuur per 1 augustus 2016.
Die maakt het noodzakelijk dat de onderwijs- en examenprogramma’s
worden aangepast van de nieuwe opleidingen die op of na die datum
starten. Ten behoeve van de zorgvuldige implementatie van de herziene
kwalificatiedossiers enerzijds en de gewenste kwaliteitsverbetering van de
examinering anderzijds is een analyse «Resultaten samenhang» gemaakt.
Daarbij zijn in kaart gebracht: de kenmerken van elk kwalificatiedossier (is
er bijvoorbeeld sprake van meer of minder complexe dossiers, bijvoorbeeld doordat een kwalificatie gericht is op meerdere beroepen of op een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 524, nr. 295

3

beroep waarbij sprake is van verschillende beroepscontexten zoals een
ziekenhuis of een verpleeginstelling), de mogelijkheden voor inkoop van
examens (niet voor alle opleidingen is inkoop mogelijk, zoals bijvoorbeeld
sommige opleidingen met kleine aantallen studenten) en de beschikbaarheid van servicedocumenten (die de eisen uit de kwalificatie nader
duiden ten behoeve van de «vertaling» door scholen naar examenproducten). Per kwalificatie is vervolgens een rating (A, B of C) gegeven naar
de mate van risico’s voor de examinering. Die analyse en ratings zijn
benut bij het onderstaande advies.
Hoofdpunten van het advies
Drie gelijkwaardige routes
Zoals de titel van het advies al aangeeft, worden hierin niet twee, maar
drie gelijkwaardige routes geschetst om te komen tot een valide examenproduct7. Naast de route van inkoop bij een gecertificeerde instantie en de
route van externe validering wordt er nog een route aanbevolen. Deze
route betreft het zelf of samen ontwikkelen van examenproducten binnen
de collectieve afspraken. De collectieve afspraken waar hier op wordt
gedoeld betreffen de afspraken in de Examenagenda mbo 2015–2020
onder de noemer «Exameninstrumenten op orde». Dat betreft onder
andere de volgende afspraken: systematisch en volgens vastgestelde
processen werken bij de constructie en vaststelling van examenproducten, aantoonbare deskundigheid van constructeurs en vaststellers van
examenproducten, aantoonbare betrokkenheid van het bedrijfsleven,
gebruik van beschikbare servicedocumenten.
Deze route is niet begaanbaar wanneer er sprake is van een voor de
examinering risicovolle kwalificatie (d.w.z. met bovengenoemde rating C).
Voor deze kwalificaties moet er worden gekozen voor inkoop bij een
gecertificeerde leverancier of voor externe validering. Het resultaat van
alle routes is een valide examenproduct dat mag worden ingezet. De
instelling maakt haar keuzes voor de routes per kwalificatie kenbaar in een
valideringsplan. De routes gaan gelden voor examenproducten die
gebaseerd zijn op kwalificaties van de herziene kwalificatiestructuur/-dossiers.
Bij route 2 vormt de verbinding van de instelling aan de collectieve
afspraken de benodigde waarborg: deze route staat alleen open voor
instellingen die zich hebben verbonden aan de collectieve afspraken over
het construeren en vaststellen van examenproducten, die deze afspraken
ook naleven en zich daarover verantwoorden, elkaar onderling waar nodig
aanspreken op de bijdrage aan de vereiste kwaliteitsverbetering en tevens
handhaving door de MBO Raad en de Nederlandse Raad voor Training en
Opleiding (NRTO) van de naleving van deze afspraken door hun leden.
Eén norm
Om ervoor te zorgen dat men via elke route komt tot «valide examenproducten» is het belangrijk dat voor elke route dezelfde kwaliteitscriteria
gelden. Dit kan met het inzetten van een eenduidige norm voor het
examenproduct, die geldt voor alle drie routes. In het advies is een
voorzet gedaan voor deze eenduidige norm. Op basis van deze voorzet
moet samen met de mbo-sector een verdere verkenning plaatsvinden om
tot de definitieve norm te komen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de
dekking van de kwalificatie, de cesuur en de beoordelingswijze, maar ook
om de betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de totstandkoming van het
examenproduct. De eerstgenoemde elementen van de norm zijn ook
7

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 524, nr. 295

4

elementen van de standaard betreffende het exameninstrumentarium uit
de Regeling standaarden examenkwaliteit mbo.
Een onafhankelijke stichting
Geadviseerd is om het beheer van de norm en de systematiek met drie
routes onder te brengen bij een onafhankelijke stichting. De stichting
voert zelf geen uitvoerende activiteiten uit. Zij toetst niet zelf de kwaliteit
van examenproducten en -leveranciers, maar dit wordt gedaan door een
aantal geregistreerde uitvoerende autoriteiten. Betreffende autoriteiten
dragen zorg voor de externe validering van examenproducten en/of de
certificering van examenleveranciers. Aangewezen autoriteiten worden in
een openbaar register opgenomen, zodat instellingen en examenleveranciers weten waar ze voor route 1 (inkoop examenproduct bij een gecertificeerde instantie) en route 3 (examenproduct aanbieden voor externe
valideren) terecht kunnen. Omdat de kwaliteit van examenproducten
onomstreden moet zijn, zorgen deze autoriteiten voor een externe
waarborg. Op zijn beurt moet ook de kwaliteit van de externe waarborg
van de afzonderlijke autoriteiten onomstreden zijn en daarom heeft de
Stichting daarbij een bewakende rol.
Een dergelijke stichting moet op initiatief van de mbo-sector tot stand
komen. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid voor valide examenproducten bij de mbo-sector zelf gelegd, zoals dat past bij de examinering en
de verbetering ervan.
Overgangsperiode
Om op verantwoorde wijze van advies naar praktijk te komen, wordt voor
een overgangsperiode gepleit. Die biedt de mogelijkheid om vanaf
1 augustus 2016 onder leiding van een kwartiermaker met de stakeholders
samen het advies te vertalen naar de praktijk en te werken aan de in het
advies geïdentificeerde aandachtspunten. Voor het bereiken van de
structurele situatie is de aanvankelijk beoogde datum van 1 augustus 2016
niet haalbaar, omdat daarvoor meer tijd nodig is. Op dat moment zijn er
namelijk nog geen conform de norm gecertificeerde instanties en kunnen
zelf ontwikkelde producten nog niet extern gevalideerd worden bij een
daarvoor aangewezen autoriteit. Tevens is er nog geen organisatie die de
norm kan beheren en kan zorgdragen voor het selecteren van autoriteiten
die instanties kunnen certificeren of valideren. Er is geadviseerd om vanaf
1 augustus 2016 de route 1 in aangepaste vorm (inkoop, maar dan nog
niet bij een gecertificeerde leverancier) en de route 2 (zelf ontwikkelen
binnen de collectieve afspraken) open te stellen. Hiermee wordt een
belangrijke stap gezet in het verder verbeteren van de kwaliteit van de
examenproducten. Tijdens de overgangsperiode wordt de voorzet voor de
norm zoals in het advies opgenomen in samenwerking met het mbo-veld
verder uitgewerkt tot een definitieve norm. Andere aandachtspunten die
tijdens de overgangsperiode moeten worden uitgewerkt en gerealiseerd
zijn onder andere de oprichting van de stichting, de selectie van certificerende en validerende autoriteiten en het meer betrekken van bedrijven en
het georganiseerd bedrijfsleven bij de examinering. En voor route 2 zal
zowel de MBO Raad als de NRTO de handhaving van de naleving van de
collectieve afspraken door haar leden vormgeven.
Draagvlak
Bij de totstandkoming van het advies heeft intensief overleg plaatsgevonden met vertegenwoordigers van het onderwijsveld en het bedrijfsleven en zij (MBO Raad, NRTO, SBB, VNO-NCW MKB Nederland) hebben
aangegeven zich te kunnen vinden in de hoofdlijnen van het advies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 524, nr. 295

5

Beleidsreactie op het advies; vervolgtraject
Ik neem zoals gezegd het advies integraal over, waarbij ik uitga van drie
gelijkwaardige routes naar een valide examenproduct. Onderstaand ga ik
verder in op de routes.
De overgangsperiode start op 1 augustus 2016 en duurt maximaal twee
jaar. Voor de regie op de verdere uitwerking van de maatregel tijdens de
overgangsperiode zal ik, zoals voorgesteld in het advies, op korte termijn
een kwartiermaker aanstellen en in overleg treden met de direct betrokken
organisaties.
Een extra route
Zoals hierboven aangegeven zal er dus niet sprake zijn van twee routes,
zoals aanvankelijk voorzien, maar van drie – gelijkwaardige – routes. Die
extra route (bovengenoemde route nummer 2) is – samengevat – mogelijk
geworden door:
– de gemaakte collectieve afspraken en de toezegging van de (bekostigde en bij de NRTO aangesloten niet-bekostigde) instellingen om zich
en elkaar hier aan te houden;
– de inmiddels gerealiseerde verbetering en de verwachting van verdere
verbetering door het geheel van bestaande en extra inspanningen;
– de beschikbare analyse Resultaten samenhang die een deugdelijke
afgrenzing van de extra route mogelijk maakt.
Toevoeging van de extra route heeft als voordeel:
– dat instellingen meer keuzemogelijkheden hebben in het proces om tot
een valide examenproduct te komen;
– dat met deze route wordt ingezet op de (borging van de) professionaliteit van docenten in het construeren en vaststellen van examens
binnen de instelling, zodat er niet een te grote afhankelijkheid ontstaat
van de markt van de examenleveranciers;
– dat de maatregel beter uitvoerbaar en betaalbaar is, gezien het grote
aantal opleidingen en examens in het mbo (per opleiding is veelal
sprake van meerdere examenproducten en soms ook meerdere
varianten).
Gelijkwaardige routes
Zoals gezegd zie ik alle drie routes als een goede manier om te komen tot
een valide examenproduct.
Voorbeeld:
Instelling X koopt momenteel de examenproducten voor de opleiding
autotechnicus in bij een examenleverancier. Als de instelling op 1 augustus 2016 de nieuwe opleiding voor autotechnicus (gebaseerd op het
herziene kwalificatiedossier) start, dan kan de instelling gebruik maken
van route 1 en de examenproducten daarvoor inkopen (tijdens de
overgangsperiode nog niet bij een gecertificeerde instantie; na de
overgangsperiode moet dat bij een gecertificeerde instantie).
Desgewenst kan de instelling de examenproducten ook zelf ontwikkelen
en dan gebruik maken van route 2 als de instelling zich heeft verbonden
aan de collectieve afspraken en die naleeft en er sprake is van handhaving
van de naleving hiervan. Is dat niet het geval of als sprake is van een
opleiding gebaseerd op een kwalificatie met een C-rating, dan moet de
instelling bij zelf ontwikkelde examenproducten gebruik maken van route
3. Route 3 is pas mogelijk na de overgangsperiode.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 524, nr. 295

6

Bewuste keuzes
Het is van belang dat binnen elke instelling bewuste keuzes worden
gemaakt bij het eigen examenbeleid over het inkopen of zelf of samen
ontwikkelen van examenproducten en de te gebruiken routes om tot een
valide examenproduct te komen. Zij kunnen daarbij eerder genoemde
ondersteuningsmogelijkheden benutten. Het doel is dat er bij alle
opleidingen uitsluitend valide examenproducten worden ingezet.
Instellingen kunnen desgewenst dus ook na invoering van de maatregel
zelf of samen examenproducten ontwikkelen (en daarvoor route 3 of – als
ze voldoen aan de voorwaarden – route 2 bewandelen).
Wat betreft het zelf maken of inkopen van examenproducten is er in het
mbo sprake van een zeer gevarieerde uitvoeringspraktijk, zowel tussen
instellingen als binnen afzonderlijke instellingen. Het blijkt dat instellingen
steeds vaker gebruik zijn gaan maken van ingekochte examenproducten
dan van eigen examenproducten: in 2013 was het aandeel opleidingen
met ingekochte examens 52% en in 2015 was dat 68%. Inkoop vindt vooral
plaats bij opleidingen met grote aantallen studenten, bij opleidingen die
voornamelijk in de beroepsbegeleidende leerweg worden aangeboden en
bij opleidingen in de sector techniek. Ingekocht wordt bij veelsoortige
examenleveranciers, waaronder ook consortia van onderwijsinstellingen
die gezamenlijk in te kopen examenproducten ontwikkelen en leveren.
Overigens is bij een kwart van de herziene kwalificatiedossiers momenteel
geen inkoop mogelijk.
Instellingen die inkopen, noemen daarbij onder andere de volgende
redenen en voordelen: veelal goedkoper dan zelf maken, veelal betere
kwaliteit dan zelf gemaakte examenproducten, veelal gewaarborgde
betrokkenheid van het bedrijfsleven bij in te kopen examenproducten, de
instelling heeft zelf geen geschikt personeel in huis om zelf goede
examenproducten voor die opleiding te maken.
Instellingen die die zelf examenproducten maken, noemen daarbij onder
andere de volgende redenen en voordelen: meer eigenaarschap over de
examinering, betere aansluiting van het examen op het onderwijs,
ontwikkeling en behoud van professionaliteit op het vlak van examinering,
brede inzet van docenten (examentaken naast onderwijstaken), gerichte
afstemming op bedrijven in de regio, liever beschikbare formatie inzetten
op zelf ontwikkelen dan geld besteden aan inkoop, geen inkoop mogelijk
voor de betreffende opleiding. Bij relatief veel kleinere opleidingen zien
we dat examens zelf ontwikkeld worden.
Er zitten kortom voordelen aan zowel het zelf maken van examenproducten als aan het inkopen. Instellingen moeten de ruimte hebben om
eigen beleidskeuzen per opleiding te maken die passen bij de specifieke
context. Die hebben ze en houden ze ook met de nieuwe maatregel.
Brede inzetbaarheid en carrièreperspectief
Het ontwikkelen en vaststellen van examenproducten, evenals het
afnemen en beoordelen van examens, zijn specifieke taken en die
vereisen specifieke deskundigheid. Niet iedere docent hoeft dergelijke
taken uit te (kunnen) voeren. Docenten die daar bekwaam in zijn, zijn
breder inzetbaar. Instellingen kunnen docenten uitdagen zich daarin te
bekwamen met het oog op hun professionele groei en carrièreperspectief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 524, nr. 295

7

Betrokkenheid van het bedrijfsleven
Voor de realisatie van valide examenproducten is betrokkenheid van het
bedrijfsleven van belang. Dat geldt ongeacht de door de instellingen te
bewandelen route naar een valide examenproduct. Dat komt ook het civiel
effect van diploma’s ten goede.
Tot slot
Met de toevoeging van de extra route geef ik de instellingen en onderwijsteams voldoende ruimte om eigen beleidskeuzen te maken om tot een
valide examenproduct te komen en breng ik waarborgen aan waar dat
moet. Gelijktijdig met deze brief aan de Tweede Kamer heb ik ook een
brief aan de instellingen gestuurd over deze maatregel.
Met deze maatregel en de reeds bestaande maatregelen, de inspanningen
in het kader van de Examenagenda mbo 2015–2020, de opgaande lijn en
de voorgenomen wetswijziging betreffende examencommissies heb ik er
vertrouwen in dat de vereiste verbetering van de kwaliteit van examens in
het mbo wordt gerealiseerd.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 524, nr. 295

8