Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

33 625

Hulp, handel en investeringen

Nr. 264

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 juli 2018
Hierbij bied ik u de evaluatie aan van het «Infrastructure Development
Fund» (IDF), beheerd door de Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO)1.
Het IDF, dat sinds 2002 bestaat, is gericht op het stimuleren van private
investeringen in infrastructuur, met als doel om economische groei te
bevorderen en armoede te verminderen.
Inleiding
Duurzame economische ontwikkeling kan niet zonder goed functionerende en toegankelijke infrastructuur. Het is een essentieel onderdeel van
het investerings- en ondernemingsklimaat. Een goede infrastructuur
reduceert de transactiekosten waardoor producten sneller en goedkoper
geproduceerd en op de markt gebracht kunnen worden, er meer handel
plaats kan vinden en economieën in ontwikkelingslanden en opkomende
markten kunnen groeien. Duurzame economische ontwikkeling kan niet
zonder goed functionerende en toegankelijke infrastructuur. Goede
infrastructuur is een essentiële voorwaarde voor het verbeteren van het
investerings- on ondernemingsklimaat in ontwikkelingslanden. Ten eerste
vergroot een goede infrastructuur de markttoegang voor lokale en
Nederlandse bedrijven. Het reduceert de transactiekosten waardoor
producten sneller en goedkoper op de markt gebracht kunnen wordenDuurzame economische ontwikkeling kan niet zonder goed functionerende
en toegankelijke infrastructuur. Goede infrastructuur is een essentiële
voorwaarde voor het verbeteren van het investerings- on ondernemingsklimaat in ontwikkelingslanden. Ten eerste vergroot een goede infrastructuur de markttoegang voor lokale en Nederlandse bedrijven. Het
reduceert de transactiekosten waardoor producten sneller en goedkoper
op de markt gebracht kunnen wordenDuurzame economische ontwikkeling kan niet zonder goed functionerende en toegankelijke infra1

kst-33625-264
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 625, nr. 264

1

structuur. Goede infrastructuur is een essentiële voorwaarde voor het
verbeteren van het investerings- on ondernemingsklimaat in ontwikkelingslanden. Ten eerste vergroot een goede infrastructuur de markttoegang voor lokale en Nederlandse bedrijven. Het reduceert de transactiekosten waardoor producten sneller en goedkoper op de markt gebracht
kunnen wordenDuurzame economische ontwikkeling kan niet zonder
goed functionerende en toegankelijke infrastructuur. Goede infrastructuur
is een essentiële voorwaarde voor het verbeteren van het investerings- on
ondernemingsklimaat in ontwikkelingslanden. Ten eerste vergroot een
goede infrastructuur de markttoegang voor lokale en Nederlandse
bedrijven. Het reduceert de transactiekosten waardoor producten sneller
en goedkoper op de markt gebracht kunnen wordenDuurzame economische ontwikkeling kan niet zonder goed functionerende en toegankelijke infrastructuur. Goede infrastructuur is een essentiële voorwaarde
voor het verbeteren van het investerings- on ondernemingsklimaat in
ontwikkelingslanden. Ten eerste vergroot een goede infrastructuur de
markttoegang voor lokale en Nederlandse bedrijven. Het reduceert de
transactiekosten waardoor producten sneller en goedkoper op de markt
gebracht kunnen wordenDuurzame economische ontwikkeling kan niet
zonder goed functionerende en toegankelijke infrastructuur. Goede
infrastructuur is een essentiële voorwaarde voor het verbeteren van het
investerings- on ondernemingsklimaat in ontwikkelingslanden. Ten eerste
vergroot een goede infrastructuur de markttoegang voor lokale en
Nederlandse bedrijven. Het reduceert de transactiekosten waardoor
producten sneller en goedkoper op de markt gebracht kunnen worden
Het IDF heeft in de periode 2002–2018 een totaalbedrag van € 354 miljoen
van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
ontvangen. Het fonds heeft daarmee in die periode een totaalbedrag van
€ 780 miljoen kunnen committeren in 165 projecten. Het IDF is een
revolverend fonds, wat inhoudt dat de geïnvesteerde bedragen terugvloeien over tijd, waarmee nieuwe investeringen gedaan worden. Er hoeft
geen nieuw kapitaal verstrekt te worden door de Staat om de investeringsactiviteiten op hetzelfde niveau door te laten gaan.
Naast het revolverende karakter van het fonds, zijn er ook middelen om
onder andere technische assistentie (TA) en ondersteuning voor projectontwikkeling te verlenen. Dit met als doel om projecten die een potentiele
rendabele business case hebben, maar nog niet volledig ontwikkeld zijn,
het extra zetje te geven, zowel financieel als kennis-technisch. Sinds 2013
is € 7.2 miljoen aan TA ter ondersteuning van 21 projecten uitgegeven.
Het huidige mandaat van het IDF loopt 31-12-2018 af. Om de effectiviteit
van het fonds te analyseren heeft een evaluatie over de werking van het
IDF plaatsgevonden door een onafhankelijke evaluator (ADE). De
bevindingen en aanbevelingen van deze evaluatie worden meegenomen
in de eventuele verlenging van het fonds.
Bevindingen IDF evaluatie
Ten aanzien van IDF richtte de evaluatie zich op zes hoofdthema’s:
1. De effectiviteit van het Fonds in termen van impact en ontwikkelingsresultaten;
2. De additionaliteit en katalytische effecten van de investeringen;
3. De revolverendheid van het fonds;
4. De toepassing van de «Environmental and Social Guidelines» (ESG);
5. Positie van het fonds binnen het bredere beleid van BHOS;
6. De kwaliteit van het fondsbeheer door FMO.
Bijgevoegd aan deze brief is de gehele evaluatie. Hieronder worden
beknopt de belangrijkste bevindingen omschreven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 625, nr. 264

2

1. Positieve ontwikkelingsimpact van de IDF portfolio
Om de werking van IDF investeringen qua ontwikkelingsimpact te
analyseren zijn 15 projecten in detail geanalyseerd, die representatief zijn
voor de gehele IDF projectportefeuille.
De evaluatoren concluderen dat de effectiviteit van de investeringen in het
algemeen voldoende is (in termen van het leveren van de afgesproken
«outputs», i.e. betere toegang tot infrastructuur en creëren van banen).
Een geconstateerd verbeterpunt is dat voorafgaand aan een investering
de impactindicatoren bij alle investeringen preciezer worden uitgewerkt
zodat nauwkeuriger kan worden vastgesteld of een investering effectief is
geweest. Daarbij wordt ook geconcludeerd dat de investeringen in
sectoren waarin FMO een sterke geschiedenis heeft (i.e. energie) beter
presteren dan investeringen in relatief nieuwe sectoren voor FMO (i.e.
agri-business).
2. IDF investeringen additioneel aan de markt
De evaluatoren concluderen dat het IDF investeert in projecten die anders
niet door banken of andere private financiers zouden worden gefinancierd. Dit betekent dat het IDF additioneel aan de markt opereert en
daarmee ontwikkelingsrelevant is. Door het hoge risico segment van een
investering op zich te nemen, maakt het IDF het voor derde partijen
aantrekkelijker om te investeren in een (voorheen te risicovol) project.
De evaluatoren merken op dat de (financiële) additionaliteit veelal het
grootst is in Lage-Inkomens Landen (LICs), maar dat de huidige portfolio
ook in Midden-Inkomens landen (MICs) investeert. De keuze om te
investeren in een project wordt niet enkel gebaseerd op het maximaliseren van de katalyserende impact. Het project in kwestie moet ook van
voldoende financiële duurzaamheid zijn, om de IDF portfolio als geheel
revolverend te houden. Er bestaat daarmee een natuurlijke spanning
tussen de additionaliteit en revolveerbaarheid; het IDF maakt per project
een afweging om wel of niet te investeren, zodat het fonds voldoet aan
haar doelstellingen.
3. Revolverendheid: financiële duurzaamheid en risico’s
De financiële duurzaamheid van het fonds, gemeten in mate van
revolveerbaarheid («kan het fonds op zichzelf draaien») schommelt net
onder de 100%, waar 100% staat voor volledige duurzaamheid. Dit wordt
veroorzaakt door onder andere enkele verlieslatende projecten als door
bijvoorbeeld valuta-koersschommelingen. Ook hier geldt dat de financiële
duurzaamheid van een investering groter is in de sectoren waarin FMO al
een langere investeringsgeschiedenis kent.
4. Meerwaarde IDF door FMO’s kennis over milieu en sociale-effecten.
Doordat het IDF de Environmental and Social Guidelines (ESG) kennis van
FMO kan gebruiken voegt een IDF deelname aan een project meer dan
enkele financiële waarde toe. De evaluatoren concluderen dat het IDF
investeerde in projecten met relatief hoge ESG risico’s en in staat was
deze te verminderen (o.a. door de bestaande FMO kennis op dit gebied).
In sommige gevallen bleek dat er sprake was van gebrekkige rapportage
waardoor risico’s onvoldoende in kaart werden gebracht – dit is een van
de verbetertrajecten die FMO reeds is gestart. Onderdeel hiervan is het
aanscherpen van het FMO investeringsbeleid in conflictlanden, structurele
samenwerking met lokale maatschappelijk middenveld en het uitbreiden
van de FMO in-house kennis over de verschillende ESG-aspecten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 625, nr. 264

3

5. Coherent beleid en betrokkenheid Nederlands bedrijfsleven
De evaluatoren concluderen dat het IDF past in het beleid voor Ontwikkelingssamenwerking en dat er synergie is met de Nederlandse bijdragen
aan internationale instellingen (zoals Werelbank en African Development
Bank). Dit in verband met mogelijke cofinancieringen en kennisdeling.
Sinds 2013 heeft het IDF ook het mandaat gekregen om de link met het
Nederlands bedrijfsleven te zoeken waar mogelijk. Er zijn sindsdien enkele
IDF investeringen geweest waarbij Nederlandse bedrijven geparticipeerd
hebben.
6. FMO kundig beheerder van het IDF
Het beheer van FMO wordt als kwalitatief vakkundig bestempeld, met de
opmerking dat er in sommige gevallen meer aandacht moet zijn voor het
vastleggen van de ontwikkelingsimpact, effectiviteit en rapportage. Op het
punt van rapportage is al een verbetertraject gestart door FMO. Daarnaast
wordt geconstateerd dat de beheerskostenvergoeding voor het IDF relatief
laag is, en dat een verhoging gebruikt kan worden om genoemde
verbeterpunten te adresseren.
Aanbevelingen voor het IDF
Overkoepelende aanbevelingen
De bevindingen van evaluatoren geven aan dat de rationale voor het IDF
nog steeds van toepassing is (het financieringsgat voor infrastructuur) en
dat het fonds zich over de jaren bewezen heeft op gebied van ontwikkelingsimpact en financiële duurzaamheid. Er is daarmee een goede basis
om het fonds te verlengen. De evaluatoren concluderen dat een grotere
rol voor het IDF mogelijk is in de toekomst; er is steeds meer vraag naar
de financiering die het IDF biedt.
De evaluatie toont aan dat niet alle investeringen van het IDF een succes
waren; sommige investeringen moesten afgeschreven worden door
onvoorziene exogene factoren (bijvoorbeeld fluctuaties in wereldmarktprijzen). Dit betekent echter niet dat het fonds in zijn geheel te veel risico’s
neemt; het fonds bevindt zich hiermee juist in het goede risicoprofiel, daar
waar het voor is opgericht – het oppakken van risico’s die de private markt
niet eigenstandig kan nemen, maar waarmee een private investering wel
mogelijk wordt gemaakt.
Enkele specifieke aanbevelingen
–

–

–

Financiële duurzaamheid – Om de revolvabiliteit van het fonds verder
te verhogen zou meer nadruk moeten liggen op een grotere eigen
investering door de ontvangende partij in het desbetreffende project.
Hierdoor worden de financiële risico’s voor de investerende partijen
verminderd.
Management van het fonds – Met de mogelijk herziene beheerskostenvergoeding zou meer nadruk gelegd moeten worden op meer
gedetailleerde rapportageverplichtingen en due diligence processen.
Intensivering van ex-post evaluaties – Om de exacte impact en werking
van de IDF investeringen te onderzoeken, zodat lessen kunnen worden
getrokken voor toekomstige activiteiten, wordt aanbevolen om een
groter aantal individuele investeringen ex-post te evalueren. Dit is in
lijn met mijn huidige beleid. FMO als geheel is reeds gestart aan een
intensivering van ex-post evaluaties; specifiek is er bij het IDF € 5
miljoen gereserveerd voor deze evaluaties (niet inbegrepen bij de
revolveerbaarheids-eis).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 625, nr. 264

4

Oog op de toekomst – IDF als kernonderdeel van het private
sector beleid
De evaluatie van het IDF toont aan dat het fonds haar mandaat waar
maakt en dat vraag naar de geboden financieringen enkel is toegenomen.
Het wordt kwalitatief goed beheerd, en het IDF speelt een cruciale rol bij
het van de grond krijgen van investeringen in de Minst Ontwikkelde
Landen, daar waar de markt geen betaalbare financiering biedt.
Het Ministerie zal nu in gesprek gaan met FMO over een mogelijke
verlenging van het fonds en eventuele verhoging van het beschikbare
kapitaal. De aanbevelingen van de evaluatie zullen hierbij worden
meegenomen.
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 625, nr. 264

5