Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 601

Initiatiefnota van het lid Futselaar over een
routekaart uit de stikstofcrisis

Nr. 2

INITIATIEFNOTA
1. Inleiding: het stikstofprobleem tot nu toe
Nederland verkeert in een stikstofcrisis. Feitelijk is deze crisis al decennia
gaande, doordat de te grote depositie van stikstof ervoor zorgt dat
kwetsbare natuurgebieden steeds meer onder druk komen te staan. Dit
heeft directe negatieve gevolgen voor het voortbestaan van die natuurgebieden en daarmee de biodiversiteit. Hoewel deze tendens zeker niet
beperkt blijft tot de Natura 2000-gebieden, wordt zij daar het meest
zichtbaar omdat in deze gebieden soorten en habitats beschermd worden
onder de Vogel- en Habitatrichtlijn.
Nederland heeft zich verplicht voor deze soorten bepaalde instandhoudingsdoelstellingen te halen. Daarbij moet er ten minste voor gezorgd
worden dat de soorten niet nog verder achteruit gaan en uiteindelijk moet
gestreefd worden naar een gunstige staat van instandhouding voor alle
planten en dieren die onder de richtlijn vallen.
Omdat Nederland al vele jaren kampt met een overschot aan stikstof, met
name vanuit de veehouderij (Ammoniak, NH3) en het verkeer (stikstofoxiden, NOx), zijn er uitstootbeperkende maatregelen nodig om te
voorkomen dat het stikstofoverschot de staat van instandhouding in de
Natura 2000-gebieden nog verder achteruit laat gaan. In de eerste jaren
van deze eeuw was het voor het verkrijgen van een vergunning in het
kader van de Natuurbeschermingswet voor een economische activiteit
vaak noodzakelijk eerst aan te tonen dat deze geen verdere negatieve
gevolgen had, wat voor individuele aanvragers een vrij grote bewijslast
oplegde. Zeker nadat de Raad van State in 2008 negatief adviseerde over
het aangekondigde toetsingskader Ammoniak en Natura 2000. Het
bewijzen van geen negatieve gevolgen bleek in de praktijk lastig mogelijk,
waardoor de vergunninguitgave (met name voor uitbreiding van
veehouderijen) stil kwam te liggen. Ondertussen bleef de staat van de
Nederlandse natuur zorgelijk.

kst-35601-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

1

In 2008 kwam vanuit de Tweede Kamer (leden Samsom (PvdA) en
Koopmans (CDA)) het initiatief voor een Programmatische Aanpak
Stikstof, wat het ei van Columbus had moeten zijn om uit deze impasse te
geraken. Met het PAS zou een juridisch basis voor vergunningverlening
moeten ontstaan en tegelijkertijd de stikstofdepositie omlaag gaan. Na
een lange aanlooptijd, onder andere vanwege de noodzaak het onderliggende depositiemodel AERIUS te ontwikkelen, trad de PAS in 2015 in
werking. Op de PAS was al op voorhand grote kritiek, zo waren er onder
meer zorgen over de juridische houdbaarheid. De beoogde afname van de
emissie van stikstof was daarnaast zeer gering. Zelfs in het meest
gunstige scenario zou PAS slechts tot een netto afname van ongeveer 4%
van de totale stikstofemissie leiden, omdat van de verwachte winst de
helft al weer (op voorhand) werd uitgegeven. Een groot deel van die
verwachte afname was bovendien het gevolg van autonome ontwikkelingen en slechts 2% van de verwachte afname zou daadwerkelijk komen
door PAS maatregelen. Het feit dat voor het afgeven van vergunningen
gebruik werd gemaakt van stikstofruimte die in de toekomst met
maatregelen gewonnen zou worden leidde tot veel kritiek. Daarnaast
bleek uit metingen dat de feitelijke stikstofdepositie in de praktijk hoger
uitviel dan volgens de modellen het geval zou zijn.1
Op 29 mei 2019 besloot de Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van
State, aan de hand van eerder door het Europees Hof van Justitie gestelde
eisen, de PAS onverbindend te verklaren omdat zij niet aan deze eisen
voldeed. Daarmee werd de bodem onder de vergunninguitgave weggeslagen. De voornaamste kritiekpuntenwaren (1: dat er geen sprake was
van een zorgvuldige passende beoordeling (van activiteiten die vergunningplichtig waren), omdat instandhoudingsmaatregelen, beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen onder de PAS op een grote
hoop werden gegooid. En (2: dat er werd voorgesorteerd op maatregelen
zoals herstelmaatregelen, bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen
waarvan de gevolgen nog niet, – of niet geheel – merkbaar waren bij het
uitgeven van de vergunning. Met andere woorden; er werd stikstofruimte
uitgegeven die nog niet was gerealiseerd.
Het effect van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak was dat
provincies vrijwel onmiddellijk de vergunningverlening in het kader van
de natuurbeschermingswet stopzetten, omdat de juridische basis voor
uitgifte was weggevallen. Dat betekende op zijn minst uitstel, – en
mogelijk afstel – van een groot aantal woningbouwprojecten en andere
economische activiteiten. Daarnaast waren 3300 projecten die onder de
PAS niet vergunningplichtig waren maar waar slechts een melding voor
nodig was (vanwege een drempelwaarde), nu niet langer vrijgesteld van
een vergunning. Daarmee werden deze activiteiten feitelijk met terugwerkende kracht illegaal. Al is het hier van belang toe te voegen dat de
meldingen dus te goeder trouw zijn gemaakt.
Het kabinet nam voor de zomer van 2019 geen directe maatregelen. Wel
werd op verzoek van de Kamer de commissie Remkes ingesteld om
advies uit te brengen over het stikstofprobleem. Nadat het eerste
adviesrapport van deze commissie eind september 2019 verscheen kwam
het kabinet begin oktober met een reactie. Hier stond nog weinig
concreets in behalve de aankondiging van een gebiedsgerichte aanpak en
afspraken met provincies over de mogelijkheden van intern en extern
salderen. Over dat laatste brak vrij snel onenigheid uit tussen de rijksoverheid en de provincies en tussen de provincies onderling. In november
2019 kondigde het kabinet concrete maatregelen aan met het verlagen
1

Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016
(RIVM 1018) https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/2018-0163.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

2

van de verkeerssnelheden, de verruiming van de bestaande saneringsregeling voor de varkenshouderij en het vrijmaken van een eenmalig bedrag
voor natuurcompensatie. Dit om een groot aantal woningbouwprojecten
en, om ongespecificeerde redenen, zeven infrastructurele projecten in het
kader van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport
(MIRT) te realiseren. In december 2019 behandelden de Kamers verder
een Spoedwet stikstof die de maximumsnelheidsverlaging mogelijk
moest maken, alsmede een veevoermaatregel en de mogelijkheid om
beheersmaatregelen voor Natura 2000-gebieden versneld uit te voeren.
In december en januari volgden nieuwe adviezen van de commissie
Remkes en in februari kwam 172 miljoen euro extra beschikbaar voor
innovatie en verduurzaming van stallen evenals 350 miljoen voor gerichte
opkoop van bedrijven die zelf aangeven te willen stoppen. Van deze
middelen was 100 miljoen afkomstig uit het budget voor het Klimaatakkoord. In april 2020 vervolgde het kabinet haar inzet met de «structurele
aanpak». Hiermee werd voor een periode van tien jaar twee miljard
aangekondigd voor bronmaatregelen (voor alle sectoren) en in dezelfde
periode een structureel bedrag voor natuur oplopend naar 300 miljoen per
jaar. Tevens introduceerde het kabinet hierbij een «streefwaarde» voor
stikstofreductie om voor ten minste 50 procent van de hectares met
stikstofgevoelige natuur in Natura 2000- gebieden de stikstofdepositie
onder de Kritische Depositiewaarden (KDW) te brengen.
In juni verscheen het eindadvies van de commissie Remkes waarin werd
gesteld dat in 2030 een totale stikstofreductie van 50% moest worden
gerealiseerd, wat aanmerkelijk ambitieuzer was dan het streefdoel van het
kabinet. Bovendien waarschuwde Remkes voor vrijblijvendheid van
bijvoorbeeld een streefwaarde). Niettemin bracht het kabinet een
stikstofwet in consultatie waarin de eerdere norm werd vastgesteld. In de
zomer van 2020 bleek de aangekondigde veevoermaatregel te weinig op
te leveren en werd deze ingetrokken. Na diezelfde zomer bleek dat de
saneringsregeling varkenshouderij minder stikstofruimte opleverde dan
eerst gehoopt. Bovendien bleek dat de intekening voor de regeling lager
was dan ingeschat.
Aanleiding voor de notitie
De initiatiefnemer van deze nota is zeer ontevreden over de voortgang op
het stikstofdossier anderhalf jaar na de uitspraak van de Raad van State.
Deze leden constateren dat feitelijk de enige echte serieuze maatregel om
de stikstofdepositie te beperken de verlaging van de maximumsnelheid is
geweest. De saneringsregeling valt in de praktijk tegen en stuurt
bovendien niet op stikstofreductie. De aangekondigde gebiedsprocessen
lijken traag te verlopen. Sommigen zijn nog niet eens gestart, hoewel de
aanpak al in december 2019 is aangekondigd. De middelen die voor
natuur zijn vrijgemaakt lijken vooral op herstel en beheermaatregelen
gericht te zijn. Hoewel herstelmaatregelen nodig zijn vormen deze geen
structurele oplossing van het probleem.
De initiatiefnemer heeft daarom besloten een alternatieve aanpak op te
stellen, waarbij wordt uitgegaan van de doelstelling zoals de commissie
Remkes deze heeft geformuleerd (halvering in 2030). GroenLinks
presenteerde een initiatiefwet met eenzelfde doelstelling. Het gaat deze
leden echter naast een harde doelstelling ook vooral om een praktische
haalbare aanpak. De initiatiefnemer is daarbij uitgegaan van de volgende
uitgangspunten:
• De aanpak moet zorgen voor duurzaam natuurherstel. Maatregelen die
slechts tijdelijk verlichting geven (vaak herstel of beheermaatregelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

3

•

•

zoals plaggen) moeten zoveel mogelijk voorkomen worden. Dat
betekent overigens niet dat dit soort maatregelen per definitie zinloos
zijn.
De aanpak moet juridisch houdbaar zijn. Dat wil zeggen dat op
geloofwaardige wijze aangetoond kan worden dat stikstofdepositie
niet toeneemt als gevolg van nieuwe – te vergunnen – activiteiten en
dat werk wordt gemaakt van vermindering van de totale depositie en
natuurherstel.
De aanpak moet naast natuurherstel ook enige ruimte geven voor
economische activiteiten met een geringe bijdrage aan de stikstofdepositie, met name woningbouw. Dit alles conform de conclusie van de
commissie Remkes «Niet alles kan overal».

Om hiertoe te komen heeft de initiatiefnemer zijn voorstel gebaseerd op 3
pijlers. In de eerste plaats een stevige aanpak van piekbelasters, waarbij
vrijwilligheid niet langer een voorwaarde is. In de tweede plaats een
ambitieus uitbreiding van natuur door middel van bufferzones en
overgangsgebieden. In de derde plaats een juridische verankering door de
rol van wetenschappelijke commissies die een passende beoordeling
kunnen geven binnen een gebiedsgerichte, programmatische aanpak
gebaseerd op de eerste twee elementen.
2. Terugbrengen piekbelasters
De belangrijkste maatregel om uit de stikstofcrisis te komen is uiteraard
het terugbrengen van de stikstofuitstoot. Elke andere beleidsmaatregel is
per definitie zinloos als deze niet gepaard gaat met een substantiële
daling van stikstof. De commissie Remkes adviseert een doelstelling om
binnenlandse stikstofemissies met 50% te reduceren in 2030.2 Dit doel
bereiken vereist een stevige aanpak. Generiek beleid om de stikstofuitstoot te verminderen, zoals verlagen van de maximumsnelheid, een
vrijwillige opkoopregeling voor veehouders of een algemene sanering van
de veehouderij is relatief inefficiënt en daarmee duur. Deze leden staan
een veel gerichter beleid voor, dat uitgaat van de grootste piekbelasters.
Als piekbelaster wordt hierbij gezien een stikstofbron waarvan de
combinatie van de hoogte van de uitstoot en de nabijheid bij een Natura
2000-gebied dusdanig hoog is dat het verdwijnen van deze bron een
significant effect heeft op de totale stikstofdepositie op het betreffende
gebied. Hierbij geldt zowel belasting in de vorm van NOx als NH3, al is
vooral bij NH3 de nabijheid een belangrijke factor. Een gerichte aanpak
sluit overigens niet uit dat daarnaast ook generieke maatregelen worden
genomen.
Grootste piekbelasters eerst
In het kader van de PAS is jarenlang gebruik gemaakt van de AERIUS
calculator om de potentiële stikstofdepositie van nieuwe economische
activiteiten op Natura 2000-gebieden te meten. Dit bood provincies een
juridische basis voor het afgeven van vergunningen (of niet, als de
depositie te hoog was). AERIUS heeft tekortkomingen, zoals alle modellen
van de werkelijkheid, maar geeft niettemin een redelijke indicatie van de
effecten van stikstofbronnen op Natura 2000-gebieden.
Voor een gerichte aanpak is het daarom logisch om te beginnen met wat,
per Natura 2000-gebied, de grootste piekbelasters zijn. Deze gegevens zijn
uit AERIUS op te vragen.3 Door de grootste piekbelasters weg te halen, te
verplaatsen of de uitstoot fors te verminderen kunnen het snelst de
2
3

Remkes, Niet alles kan overal, 22
Dit is bevestigd door de Minister van LNV in het Kamerdebat van 17 oktober 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

4

grootste slagen worden gemaakt om de stikstofdepositie op natuurgebieden te verminderen waarmee natuurwaarden kunnen worden gehaald
en ruimte kan worden gecreëerd voor nieuwe activiteiten zoals
woningbouw.
De initiatiefnemers stelt voor om per Natura 2000-gebied de grootste
piekbelasters programmatisch te gaan aanpakken, waarbij jaarlijks een
aantal uitstoters via onderstaande interventieladder worden behandeld. In
enkele gevallen, zoals bij sommige infrastructuur of andere zaken van
breed algemeen belang, kan het nodig zijn een piekbelaster ongemoeid te
laten. In de praktijk zullen de relevante piekbelasters hier doorgaans
bedrijven zijn, meestal veehouderijen.
Uiteraard heeft het de voorkeur om met de aanpak van piekbelasters ook
andere doelen te bereiken, zoals klimaatdoelen, waterdoelen of geurproblematiek. De initiatiefnemer is er echter van overtuigd dat een te
integrale aanpak zal leiden tot verlies van tempo. Gezien de grote opgave
is dat tijdverlies dat niet valt te permitteren.
Interventieladder piekbelasters
1. Aanpassing bedrijfsvoering. In de eerste stap wordt gekeken of de
stikstofuitstoot van de betreffende piekbelaster substantieel kan
worden teruggebracht door een andere (natuurinclusieve) bedrijfsvoering. In de praktijk zal het dan vaak gaan om verregaande extensivering bij veehouderijen. Dat heeft als extra voordeel dat naast een
reductie van stikstofuitstoot rijke graslanden ook weer kunnen dienen
als leefgebied voor soorten. Voor een dergelijke omslag zullen niet op
elke locatie en in elk bedrijf mogelijkheden aanwezig zijn, en een
externe subsidieregeling voor de omslag zal noodzakelijk zijn. Puur
inzetten op technische maatregelen wordt hier niet uitgesloten, maar
dan moet het gaan om reeds bestaande en bewezen technieken
waarbij een grote mate van zekerheid bestaat dat het doel gehaald
gaat worden. Er mag daarbij geen voorschot worden genomen op
potentiele ontwikkelingen in de toekomst. Bijvoorbeeld bij luchtwassers is in het verleden gebleken dat ze vaak minder goed in de praktijk
functioneren dan op papier. Daar komt bij dat dure technische
investeringen juist weer een barrière kunnen vormen voor eventuele
omschakeling, omdat de investeringen eerst moeten worden terugverdiend.
2. Wijziging bedrijfsvoering. In de tweede stap wordt bezien of een
andere invulling van het bedrijf mogelijk is: bijvoorbeeld een vorm van
landbouw die (veel) minder stikstof produceert, vormen van recreatie,
horeca of kinderopvang. Uiteraard moet dit passend zijn bij de
omgeving en ook hier geldt dat dit niet op elke plek zal kunnen en niet
elke ondernemer dit zal willen. Hiervoor is een subsidieregeling
denkbaar.
3. Wijziging bestemming. In de derde stap wordt bezien of de
piekbelasting kan worden beëindigd door een bestemmingswijziging.
Hierbij zal het in de praktijk meestal gaan om een wijziging van
agrarische grond naar (een beperkt aantal) woningen passend in de
omgeving. Dit kan uiteraard alleen in samenspraak met gemeente en
provincie, want de oplossing dient passend te zijn. Voordeel van deze
optie is dat de opbrengsten van een potentiële grondwaardestijging
hier de kosten van bedrijfsbeëindiging mogelijk geheel of grotendeels
compenseren.
4. Verplaatsing bedrijf. In de vierde stap, waarbij blijven geen optie is
vanuit stikstofoogpunt maar stoppen of aanpassen geen optie is voor
de ondernemer, is bedrijfsverplaatsing een optie. Het grote aantal
veehouders dat naar verwachting de komende jaren gaat stoppen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

5

geen directe opvolger heeft biedt hierbij mogelijkheden. Ook kan
ruilgrond die reeds in het bezit van de overheid is gebruikt worden.
Voorkomen moet echter worden dat met verplaatsing van een bedrijf
ook het probleem verplaatst zal worden. Gezien de hoge stikstofdruk in
grote delen van Nederland zal het aantal geschikte locaties daarom
beperkt blijken. Daarnaast zijn met bedrijfsverplaatsing hoge kosten
gemoeid, die door de overheid zullen moeten worden opgebracht.
5. Onteigening. De laatste stap is onteigening. Dit is een onwenselijke
stap om verschillende redenen. Onteigening is een zeer zwaar middel
dat alleen in gevallen moet worden ingezet waar het algemeen belang
ook erg zwaar weegt. Voor de agrarische sector geldt bovendien dat bij
onteigening vaak niet alleen het bedrijf maar daarmee vaak ook de
woning verloren gaat, wat grote impact heeft op gezinnen. Daarnaast
is onteigening een kostbaar en langdurig proces. Niettemin is de
initiatiefnemer van mening dat de optie als ultiem remedium moet
bestaan voor die plekken waar het bestaan van een piekbelaster
dusdanig veel andere ontwikkelingen blokkeert dat het algemeen
belang deze zware stap rechtvaardigt. Bovendien kan het feit dat deze
laatste stap bestaat piekbelasters wellicht overtuigen één van de
eerdere stappen te kiezen.
Voor de gewenste programmatische aanpak is het van belang dat
provinciale besturen per Natura 2000-gebied op grond van de inventarisatie van de grootste piekbelasters een jaarprogrammering maken op
grond van de interventieladder. Hierbij ligt het voor de hand dat de
meeste lichte stappen die op korte termijn kunnen worden doorgevoerd
als eerste worden in geprogrammeerd.
Het programmatisch terugbrengen van de uitstoot van piekbelasters
(samen met versterking van natuurgebieden) levert jaarlijks een
hoeveelheid «stikstofruimte» op. Van deze vrijgekomen ruimte wordt 50%
gebruikt om een daling van stikstofdepositie te bewerkstelligen. Hiervoor
is wel een zorgvuldige registratie van stikstofemissies noodzakelijk,
waarbij op gebiedsgebied moet worden bezien of uitgave van een
vergunning voor gebied A niet alsnog zorgt voor toename van stikstof op
gebied B. De overige ruimte kan worden uitgegeven, waarbij de prioriteit
ligt bij woningbouw. In tegenstelling tot de PAS, waarbij stikstofruimte
werd uitgegeven gebaseerd op verwachte ontwikkelingen in de toekomst,
stelt de initiatiefnemer voor om (per gebied) stikstofruimte af te geven
gebaseerd op reëel gewonnen stikstofruimte in het voorafgaande jaar. Dit
is conform de conclusie van het Hof dat een programmatische aanpak
mag, maar niet gebaseerd op toekomstige stikstofwinst. Het zal verder
een stimulans zijn voor provincies om haast te maken met het aanpakken
van stikstofbronnen, omdat de vergunningenuitgave van volgend jaar
afhangt van de resultaten van het huidige jaar. Hiermee wordt uitstel van
moeilijke beslissingen en impopulaire maatregelen voorkomen.
3. Nieuwe natuur en overgangsgebieden
Zoals de commissie Remkes terecht stelt ligt de sleutel voor systeemherstel niet alleen binnen de Natura 2000-gebieden, maar vooral ook in de
overige natuur in Nederland. Daarbij stelt de commissie terecht dat
daarbij ook andere grote opgaven moeten worden meegenomen op het
gebied van zaken als wateropgave en klimaatadaptatie.4 Remkes spreekt
in dit kader van overgangsgebieden rond natuurgebieden in combinatie
met verbindingen met andere natuurgebieden.

4

Remkes, Niet alles kan overal, 23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

6

Het is daarnaast goed te realiseren dat de kern van het probleem niet
primair de hoge stikstofdepositie is, maar de verslechtering van de
kwaliteit van habitats en het niet halen van de doelstellingen van de
Vogel- en Habitatrichtlijn. Dat deze handhavingsdoelstellingen voor een
groot deel niet worden gehaald vanwege een teveel aan stikstof staat
buiten kijf, maar er spelen ook andere problemen zoals bijvoorbeeld van
hydrologische aard. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) stelt dan
ook dat voor sommige gebieden ook andere maatregelen, specifiek tegen
verdroging, kunnen bijdragen aan het voldoen aan een gunstige staat van
instandhouding.5 Waar dit mogelijk is mag die kans niet worden
nagelaten.
Het PBL stelt verder dat -onder strenge voorwaarden- vergroting van het
leefgebied van soorten in Natura 2000-gebieden kan worden «uitgeruild»
tegen stikstofuitstoot. Randvoorwaarde is dat dit juridisch houdbaar is en
dus wetenschappelijke goed onderbouwd gebeurt.6 Daarover meer onder
hoofdstuk 4. Uitbreiding van de natuur kan dus niet alleen dienen als
bufferzone om stikstofdepositie op te vangen, maar kan in sommige
gevallen door uitbreiding van leefgebieden van soorten zelfs een deel van
de stikstofuitstoot compenseren. Dit maakt natuurlijkuitbreiding een
potentieel efficiënt en effectief middel om uit de stikstofcrisis te komen.
Meer natuur: waar en hoeveel?
De Ecologische Hoofdstructuur (EHS) vormde vanaf de jaren »90 de
regeringsvisie om de Nederlandse natuurgebieden te verbinden en
versterken. Onder het kabinet Rutte I is de ambitie met bijna 130.000
hectare teruggebracht naar 600.000 hectare en werden verschillende
verbindingen geschrapt. Onder Rutte II werd besloten de herijkte,
verkleinde EHS alsnog af te maken onder de naam Natuurnetwerk
Nederland. Bij de decentralisatie van het natuurbeleid in 2014 kregen de
provincies de opdracht dit uiterlijk in 2027 af te ronden. Volgens rapportages is het onwaarschijnlijk dat zij dit doel zullen halen.7

5
6
7

Policybrief Stikstof in Perspectief (PBL 2019) 34-37
Stikstof: Ruimte voor perspectief (PBL 2020) 11
Zie hiervoor bijvoorbeeld het rapport «Decentraal natuurbeleid. Een beschrijving van de
provinciale inzet» (in oprdacht van diverse natuurorganosaties, 2020) https://
www.vogelbescherming.nl/docs/bae5214e-5de3–408f-924e-8f33eb036bb2.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

7

Om te zorgen dat Natura 2000-gebieden robuuster worden beschermd
tegen stikstofdeposities stellen deze leden, conform het advies van de
commissie Remkes de aanleg van bufferzones rond Natura 2000-gebieden
voor. Bufferzones zijn hierbij te onderscheiden in nieuwe natuur en
overgangsgebieden. Nieuwe natuur is hierbij natuur zonder Natura
2000-status die wel specifiek bijdraagt aan de natuurwaarden van de
Vogel- en Habitatrichtlijn. Naast het opvangen van stikstofdepositie
kunnen deze zones bijvoorbeeld ook goed bijdragen aan watervraagstukken. Deze natuur is daarnaast bij voorkeur passend in het cultuurlandschap en toegankelijk voor bezoekers. Overgangsgebieden bestaan juist
niet uit klassieke natuur, maar uit een combinatie van extensieve
landbouw, natuurinclusief wonen en recreatieve natuur (denk bijvoorbeeld aan vakantieparken). Belangrijk is hierbij dat in overgangsgebieden
de stikstofuitstoot overal laag is (waardoor er dus geen ruimte is voor
economische activiteiten met veel stikstofemissie) en de inrichting en het
gebruik zodanig zijn dat het stimulerend is voor de biodiversiteit.
De initiatiefnemer stelt voor de komende twintig jaar programmatisch uit
te gaan van uitbreiding van het areaal nieuwe natuur met 50.000 hectare
ten opzichte van de ambities uit het Natuurpact van 2013 en daar bovenop
nog eens 100.000 hectare aan overgangsgebieden te realiseren. Deze
totale 150.000 hectare komt overeen met de vergroting van leefgebied die
volgens het PBL nodig is om tot een gunstige instandhouding van de
natuur als geheel te kunnen komen.8 Uitgangspunt hiervoor is de
oorspronkelijk beoogde begrenzing van de oude EHS omdat deze op
beredeneerde ecologische uitgangspunten is gebaseerd. Per gebied zal,
gebaseerd op de eisen van de beheerplannen en de stikstofgegevens uit
AERIUS, moeten worden bezien welke vorm van natuur en/of welke vorm
van overgangsgebied in welke mate noodzakelijk is. Andere natuurplannen, zoals de komende Bossenstrategie van het kabinet, het Nationaal
8

Stikstof: ruimte voor perspectief (PBL 2020) 12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

8

Bomenplan van SP en GroenLinks en verschillende provinciale plannen
kunnen hierin eveneens verwerkt worden. Ook voor verwerving en
inrichting van natuurgebieden zullen provinciale besturen een programmatische aanpak moeten maken met concrete jaarlijkse doelen op het
gebied van aankoop en inrichting om zo ruimte te scheppen voor zowel
herstel als economische activiteiten.
Nieuwe natuur kan worden verworven en ingericht door Staatsbosbeheer,
terreinbeherende organisaties als Natuurmonumenten en de provinciale
landschappen, en eventueel overige particulieren (inclusief agrariërs)
indien hiervoor een passende financiële langetermijn-regeling wordt
opgezet. Dit laatste om te voorkomen dat natuur na enkele jaren weer
verdwijnt als subsidies opdrogen, zoals bijvoorbeeld is gebeurd bij de
bosregeling voor agrariërs. Voor het creëren van overgangsgebieden is
het van belang stikstofbelasters zoveel mogelijk te weren uit deze
gebieden. Dit kan eventueel door gebruik van de interventieladder (zie 1)
maar waar er geen grote haast geboden is kan dit ook door te wachten tot
natuurlijke bedrijfsbeëindiging vanwege een gebrek aan groeimogelijkheden of geen opvolging in de bedrijfsvoering.
Van herstel/beheer naar uitbreiding
Het kabinet heeft in het kader van de stikstofcrisis forse bedragen
uitgetrokken voor natuur (zie het financieel overzicht later in deze nota).
Hierbij lijkt echter de grootste aandacht uit te gaan naar maatregelen voor
natuurherstel en beheer (maatregelen als afplaggen). Dit lijkt in eerste
instantie logisch, herstel kan de ergste schade tijdelijk opvangen en
eventueel tijdelijk enige ruimte voor ontwikkelingen creëren. Maar zoals
de commissie Remkes ook al constateert, is herstel over het algemeen
geen structurele oplossing, zeker niet als de stikstofdepositie niet
substantieel afneemt.9 Het is op termijn weggegooid geld omdat kostbare
herstel- of beheermaatregelen steeds opnieuw zult getroffen moeten
worden. Daar komt bij dat herhaalde herstelmaatregelen zelfs tot
ecologische schade kunnen leiden. Door zwaar in te zetten op herstel- of
beheermaatregelen die steeds opnieuw moeten plaatsvinden verbrandt
het kabinet kostbare financiële middelen met daarbij tevens het risico dat
de ecologische situatie aan het eind van het proces slechter is dan aan het
begin.
De initiatiefnemer pleit er daarom voor natuurgelden grotendeels te
verschuiven van herstel en beheer naar aankoop en inrichting van nieuwe
natuur als bufferzones zoals hierboven beschreven, omdat het positieve
effect veel meer permanent is. Daarnaast geeft het de mogelijkheden om
veel meer in te zetten op maatregelen die ook andere grote maatschappelijke opgaven raken, zoals in het kader van de Kaderrichtlijn Water (KRW)
en de droogteproblematiek.
Een aandachtspunt is het opnemen van het direct effect van bufferzones
in de modellen voor stikstofdepositie in natuurgebieden. Hier zal op korte
termijn verder onderzoek naar gedaan moeten worden zodat de effecten
van dit middel maximaal kunnen worden ingezet, ook voor het op gang
brengen van vergunningverlening.
4. Juridische borging en organisatie
Eén van de randvoorwaarden van elk nieuw stikstofbeleid moet een grote
mate van juridische zekerheid zijn. Voorkomen moet worden dat de basis
onder de vergunningverlening weer wordt weggeslagen en in heel
9

Remkes, Niet alles kan overal, 23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

9

Nederland bouwprojecten stil komen te liggen. Tegelijkertijd moet
concreet herstel van de natuur daadwerkelijk worden geborgd. Uit de
uitspraak van de Raad van State in mei trekken deze leden de volgende
conclusies:
• Een programmatische aanpak is in principe toegestaan ...10
• ... maar niet als deze is gebaseerd op nog te nemen maatregelen uit de
toekomst waarvan de effecten nog niet vaststaan.11
• Een passende beoordeling in een programmatische aanpak moet aan
dezelfde (wetenschappelijke) eisen voldoen als een individuele
aanvraag.12
De initiatiefnemer kiest daarom voor een regionale (gebiedsgerichte)
programmatische aanpak primair gebaseerd op het terugdringen van
stikstofbronnen (hoofdstuk 1), waarbij 50% van de gewonnen stikstofruimte vrijkomt voor nieuwe economische activiteiten. Daarnaast worden
de gebieden versterkt door de uitbreidingsmaatregelen (hoofdstuk 2) wat
eveneens ruimte creëert. De ruimte die dit oplevert kan, bijvoorbeeld via
een stikstofbank, weer uitgegeven worden aan economische projecten (in
diezelfde regio), waarbij woningbouw de voorkeur heeft. Hierbij is de vrij
te geven ruimte steeds gelijk aan de gewonnen ruimte in het voorafgaande jaar. Op die manier wordt geen ruimte uitgegeven op basis van te
verwachten maatregelen, maar op concreet behaalde resultaten uit het
verleden. Op deze manier worden de reductieopgave en de uitvoering van
de maatregelen juridisch geborgd, zoals ook de commissie Remkes
adviseert.13Dit omdat stikstofruimte pas wordt uitgegeven nadat het in het
voorafgaande jaar is verkregen. Het berekenen en registreren van de
beschikbare ruimte wordt gelegd bij een op te richten wetenschappelijke
autoriteit. De initiatiefnemer vindt het van belang dat stikstofreductie,
natuurherstel en vergunningverlening verbonden blijven, zodat snel
resultaat beloond wordt met stikstofruimte en de juridische kwetsbaarheid
verkleind wordt. Zij missen dit element in het wetsvoorstel van de
Minister.
Wetenschappelijke autoriteit
Voor wat betreft de wetenschappelijke beoordeling van een vergunningaanvraag maken we gebruik van het voorstel van het PBL tot het opstellen
van een wetenschappelijke autoriteit die kan oordelen over zowel
ecologische inpasbaarheid van een individuele vergunningsvraag als in
bredere zin het beoordelen van de effecten van stikstof op gebiedsspecifieke habitattypen en natuurkwaliteit in relatie tot de brede waaier aan
andere causale effecten van natuurgerichte maatregelen en autonome
ontwikkelingen op de gebiedsspecifieke habitattypen.14 Met andere
woorden; op grond van onafhankelijke wetenschappelijke afwegingen
kijken naar aanleiding van welke maatregelen de natuurwaarden
verbeteren en dus in potentie vergunningen kunnen worden afgegeven.
Hierbij kunnen er ook per gebied uitspraken worden gedaan over de
mogelijkheid van beweiden bij Natura 2000-gebieden waarvan de Raad
van State onlangs heeft gesteld dat het wel vergunningplichtig is.
Bevoegd gezag voor vergunningen in het kader van de natuurbeschermingswet blijven uiteraard de provincies, die echter voor wetenschappelijk onderbouwing bij de wetenschappelijke autoriteit terecht kunnen.
10

Uitspraak Raad van State 201600614/3/R2, 201600617/3/R2, 201600618/3/R2, 201600620/3/R2,
201600622/4/R2, 201600630/3/R2 lid 1.6
11
Ibidem lid 1.7
12
Ibidem lid 1.6
13
Remkes, Niet alles kan overal, 98
14
Policy brief Stikstof in perspectief (PBL 2019)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

10

Los van eventuele secretariële ondersteuning opereert de wetenschappelijke autoriteit echter geheel onafhankelijk van de overheid. Dit om
politieke druk te vermijden en daarmee de juridische houdbaarheid te
borgen. In de wetenschappelijke autoriteit is ook geen plaats voor
vertegenwoordigers van belangenorganisaties (bijvoorbeeld landbouw,
natuur of overige bedrijven), maar de leden worden geworven zuiver op
grond van relevante wetenschappelijke expertise. Dat betekent overigens
niet dat de wetenschappelijke autoriteit geen beroep kan doen op
praktische kennis uit het veld.
Het lijkt de initiatiefnemer praktischer om in plaats van één enkele
wetenschappelijke autoriteit te kiezen voor een meer regionale opzet.
Bijvoorbeeld per landsdeel of zelfs per geclusterde Natura 2000-gebieden
waar er sprake is van grotendeels vergelijkbare problematiek. Hierbij valt
te denken aan de Peelregio in Oost-Brabant en Noord-Limburg, De
Sallandse Heuvelrug en het Twents Reggedal in Overijssel).
De basis voor de wetenschappelijke autoriteit vormen de data vanuit
AERIUS, steeds aangepast aan de veranderende werkelijkheid (ook
conform de aanbevelingen van de adviescommissie meten en rekenen
stikstof15), aangevuld met ander onderzoek en metingen in de praktijk.
Door goede monitoring blijft er ook steeds de mogelijkheid om bij te
sturen in de programmering als de instandhoudingsdoelstellingen dit
vereisen.
De wetenschappelijke autoriteit kan onderbouwde uitspraken doen over
de hoeveelheid stikstofruimte per gebied per jaar en daarmee potentieel
ook over de mogelijkheid van een eventuele gebiedsspecifieke drempelwaarde. In deze opzet wordt voldaan aan de door Remkes geformuleerde
eisen van een herstel van Natura 2000-gebieden en een systematiek die
ontworpen is om te zorgen dat herstel geborgd is. Hierdoor is de
verwachting van deze leden dat deze opzet stand kan houden voor de
Raad van State. Op deze manier ontstaat een betrouwbare basis om
vergunningen te verlenen.
5. Financieel
Voor het gericht aanpakken van piekbelasters stelt de initiatiefnemer voor
om gebruik te maken van de beschikbare budgetten voor innovatie van
stallen en de gerichte (vrijwillige) opkoop van piekbelasters rondom
Natura-2000 gebieden. Gezamenlijk bedragen deze budgetten
a-structureel 522 miljoen. Daarnaast kan de vrijgemaakte 2 miljard voor
bronmaatregelen hiervoor ingezet worden. Of dit bedrag voldoende is zal
jaarlijks moeten worden geëvalueerd.
Voor het uitbreiden van natuurgebieden is structurele 300 miljoen voor
natuur beschikbaar tot aan 2030. Zoals gezegd, inzet van dit geld voor
natuurherstel sluit de initiatiefnemer in principe uit tenzij aannemelijk kan
worden gemaakt dat dit herstel duurzaam is en niet door een blijvend te
hoge stikstofdepositie na enkele jaren weer ongedaan wordt gemaakt. Dit
bedrag is waarschijnlijk te beperkt voor alle ambities en zal mogelijk
moeten worden aangevuld. Hierbij valt ook te denken aan inzet van

15

Meer meten, robuuster rekenen. Eindrapport van het adviescollege meten en rekenen stikstof
(2020)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

11

provinciale middelen, al moet daarbij gesteld worden dat deze per
provincie fors verschillen.

Totaalpakket stikstof zoals aangekondigd in de kamerbrief van 24 april 2020

6. Lijst van concrete beslispunten
De initiatiefnemer verzoekt de regering:
• Vast te houden aan het advies van de commissie Remkes om als
doelstelling te hebben om binnenlandse stikstofemissies met 50% te
reduceren in 2030
• Een gericht programma te beginnen tegen piekbelasters gebaseerd op
de hierboven beschreven interventieladder waarbij uit wordt gegaan
van een 50/50 verdeling van de gewonnen stikstofruimte tussen natuur
en economische activiteiten.
• In plaats van herstelmaatregelen voor natuur groot in te zetten op de
programmatische uitbreiding van nieuwe natuur (50.000 hectare) die
zowel als buffer als als extra ondersteuning van de biodiversiteit kan
dienen. Zorg in dit kader ook voor 100.000 hectare aan overgangsgebieden met relatief lage stikstofdepositie. Ga voor de begrenzing in
eerste instantie uit van de oude EHS.
• Te zorgen voor een onafhankelijke wetenschappelijke autoriteit die per
Natura-2000 gebied uitspraken kan doen over de effecten van het
programmatische beleid om aan de instandhoudingsdoelstellingen te
voldoen, en de eventuele ruimte die dit beleid oplevert voor nieuwe
economische activiteiten. De autoriteit kan tevens de wetenschappelijke en juridische basis zijn van de passende beoordeling voor
individuele vergunningaanvragen.
• Bij het uitgeven van stikstofruimte voorkeur te geven aan woningbouwprojecten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

12

•

Per gebied (eventueel per cluster gebieden) een programmatische
aanpak te organiseren gebaseerd op aankoop piekbelasters en
uitbreiding van natuur en overgangsgebieden. Deze aanpak dient
conform bovenstaande voorwaarden te geschieden waarbij steeds
wordt uitgegaan van het uitgeven van stikstofruimte aan economische
activiteiten gebaseerd op de ruimte die vorig jaar concreet is binnengehaald conform advies van de wetenschappelijke autoriteit.

Futselaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 601, nr. 2

13