Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 191

Wijziging van de Kieswet houdende verhoging
van de voorkeurdrempel, beperking van de
mogelijkheid tot het aangaan van
lijstencombinaties alsmede vaststelling van het
tijdstip van de stemming voor de verkiezing van
de leden van de Eerste Kamer

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 13 april 2010
Inleiding
Met veel belangstelling heb ik kennis genomen van de opmerkingen en
vragen die door de verschillende fracties zijn gemaakt en gesteld. Bij de
beantwoording van de vragen is zoveel mogelijk de indeling en volgorde
van het verslag aangehouden, met dien verstande dat vergelijkbare
vragen zijn samengenomen.
Tevens meld ik u dat gelijktijdig met deze nota naar aanleiding van het
verslag twee nota’s van wijziging worden ingediend. De eerste nota van
wijziging houdt verband met het aangaan van lijstencombinaties voor de
Eerste Kamer. De regeling in het wetsvoorstel dat kandidatenlijsten bij de
Eerste Kamerverkiezing automatisch tot een lijstencombinatie worden
verbonden indien in meer dan de helft van de provincies zodanige
lijstencombinatie is aangegaan tijdens de laatstgehouden provinciale
statenverkiezing, wordt vervangen door een regeling waardoor de
mogelijkheid tot het aangaan van lijstencombinaties wordt afgeschaft
voor de verkiezingen van de leden van de Eerste Kamer. Op de reden voor
deze nota van wijziging kom ik hieronder terug.
De tweede nota van wijziging is ingediend naar aanleiding van de in het
verslag gestelde vragen met betrekking tot de overige aanpassingen die
door de Kiesraad zijn voorgesteld in zijn advies van 15 juli 2009 (kenmerk
2009-0000357348). Allereerst wordt een regeling voorgesteld die centrale
inlevering van kandidatenlijsten voor de Eerste Kamerverkiezing bewerkstelligt. Daarnaast wordt de mogelijkheid voor politieke groeperingen om
meer dan één kandidatenlijst binnen een provincie in te dienen,
geschrapt. Verder wordt ingegaan op de overige aanbevelingen van de
Kiesraad die niet, dan wel niet in dit wetsvoorstel worden overgenomen.
Tevens wordt in deze tweede nota van wijziging uitvoering gegeven aan
de – met algemene stemmen aangenomen – motie van het lid Pechtold
(Kamerstukken II 2009/10, 32 123 X, nr. 81). Daardoor wordt de
mogelijkheid gecreëerd om militaire missies aan te wijzen ten behoeve
waarvan aldaar briefstembureaus worden ingesteld.

kst-32191-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 191, nr. 6

1

Voor zover een goede beantwoording van uw vragen dat toe laat, zal in de
desbetreffende onderdelen van deze nota naar aanleiding van het verslag
worden verwezen naar deze nota’s van wijziging alsmede de toelichting
daarbij.
De kern van de voorgestelde regeling
Het aangaan van lijstencombinaties
Het wetsvoorstel bepaalt dat kandidatenlijsten bij de Eerste Kamerverkiezing automatisch tot een lijstencombinatie worden verbonden indien in
meer dan de helft van de provincies zodanige lijstencombinatie is
aangegaan tijdens de laatstgehouden verkiezingen van de leden van
Provinciale Staten.
Naar aanleiding van het verslag, alsmede een brief1 van en een
mondeling overleg2 met de leden van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis der
Koningin uit de Eerste Kamer, is het kabinet van mening dat er overwegende bezwaren zijn tegen dit onderdeel van het wetsvoorstel. In de
eerste plaats kunnen politieke partijen die zijn georganiseerd als federatief
samenwerkingsverband van provinciale politieke partijen geen lijstverbinding aangaan voor de Eerste Kamerverkiezing. Daardoor wordt dus
een ongelijkheid gecreëerd tussen politieke groeperingen. In de tweede
plaats wordt politieke partijen de keuzevrijheid ontnomen om al dan niet
een lijstencombinatie aan te gaan.
Uit een korte aantekening van de vaste commissie voor Binnenlandse
Zaken uit de Eerste Kamer leidt het kabinet af dat deze commissie in
meerderheid heeft vastgesteld dat zij een alternatieve regeling prefereert
boven de regeling in het wetsvoorstel. Daarbij denkt zij in eerste instantie
aan verbindingen tussen politieke groeperingen. Vervolgens denkt zij
eraan om toe te staan dat de kandidaatstelling en lijstverbinding door
kandidaat-statenleden worden verricht. Indien deze alternatieven niet
mogelijk zijn geeft een meerderheid van de commissie de voorkeur aan
het schrappen van de mogelijkheid om lijstverbindingen aan te gaan.
Aanvankelijk was in de eerste nota van wijziging een regeling opgenomen
waardoor lijstencombinaties werden vastgesteld op basis van associaties
tussen politieke groeperingen. Naar aanleiding van het advies van de
Raad van State (d.d. 7 april 2010, no. W04.10.0037/I), is het kabinet echter
van mening dat hiertegen grondwettelijke bezwaren bestaan. De
adviesaanvraag, het advies van de Raad van State, alsmede het nader
rapport, worden eveneens meegezonden met deze nota naar aanleiding
van het verslag.
Uiteindelijk is in de eerste nota van wijziging een regeling opgenomen
waardoor het aangaan van lijstencombinaties voor de Eerste Kamerverkiezing wordt afgeschaft. In de toelichting bij deze nota van wijziging
wordt ingegaan op de verdere afweging die ten grondslag ligt aan deze
regeling.

1
2

Kamerstukken I 2009/10, 32 123 IIA, nr. B.
Kamerstukken I 2009/10, 32 123 IIA, nr. C.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering nog eens nader te
preciseren welke keuze in het wetsvoorstel wordt gemaakt en wat daarvan
de staatsrechtelijke achtergrond is. De leden vragen of de Raad van State
zich over deze kwestie heeft uitgelaten en zo nee, of dat alsnog wenselijk
is.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering het standpunt deelt dat
het aan de wetgever is om een interpretatie te geven aan de term
«verkiezingen» in artikel 55 van de Grondwet en dat in dezen (grond)wetswijziging niet noodzakelijk is om tot een andere interpretatie te komen. In
dit verband vragen de leden van de VVD-fractie of de regering aan de
commissie die bezig is met de interpretatie van de Grondwet heeft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 191, nr. 6

2

gevraagd een oordeel te geven over de interpretatie van artikel 55 van de
Grondwet en zo nee, waarom niet.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering kan aangeven welke
argumenten nu precies de doorslag geven om de bestaande regels niet
langer te handhaven, nu immers nog steeds geldt dat partijen die politieke
of ideologische verwantschap hebben, het gewenst kunnen achten dat er
door samenwerking een extra zetel wordt behaald.
Het staatsrechtelijke uitgangspunt van de regering is ontleend aan artikel
55 van de Grondwet en houdt in dat de verkiezing van de leden van de
Eerste Kamer wordt gehouden na de verkiezingen van de leden van
Provinciale Staten. In de grondwetsgeschiedenis wordt dit artikel als volgt
uitgelegd: «Onder de term «verkiezing» dient (...) het totaal der verkiezingshandelingen, dus kandidaatstellen én stemming, te worden
verstaan.» (Kamerstukken II 1976/77, 14 223, nr. 3, blz. 13).
Voor de vraag in hoeverre de regering en volksvertegenwoordiging zich
gebonden dienen te weten aan een bepaalde interpretatie van de
Grondwet, is mede van belang het gewicht dat aan een bepaalde
interpretatie wordt gegeven (Kamerstukken I 2004/05, 28 726, nr. C, p.
2–3). De regering is daarbij van mening dat de betekenis van de Grondwet
met name wordt bepaald door de historisch-grammaticale interpretatie.
Ook andere interpretatiemethoden spelen een rol, maar omdat de term
«verkiezing» van artikel 55 van de Grondwet zo expliciet door de
grondwetgever is aangeduid als kandidaatstelling én stemming is er naar
het oordeel van de regering geen ruimte om de term «verkiezing» te
interpreteren als alleen stemming.
Een dergelijke interpretatie zou bovendien ongewenst zijn, omdat zij
afbreuk doet aan het indirecte karakter van de Eerste Kamerverkiezing. Het
indirecte karakter van de Eerste Kamerverkiezing brengt met zich mee dat
de kandidaatstelling niet voorafgaand aan de stemming van de leden van
Provinciale Staten plaatsvindt. Uit de grondwetsgeschiedenis blijkt dat
ook het toenmalige kabinet dat standpunt voor ogen had. Het reageerde
als volgt op de suggestie die in het voorlopig verslag van de Tweede
Kamer is gedaan om de kandidaatstelling voor de Eerste Kamerverkiezing
mee te sturen met de oproeping voor de provinciale statenverkiezingen:
«Wij menen dat maatregelen van deze aard tot gevolg zouden hebben dat
de indirecte verkiezing van de Eerste Kamer toch enigermate trekken zou
gaan vertonen van een directe verkiezing. Daarom kunnen wij daarover
(...) moeilijk een positief oordeel uitspreken.» (Kamerstukken II 1978/79,
14 223, nr. 6, blz. 13).
In het wetsvoorstel is een regeling opgenomen waardoor lijstencombinaties in de Eerste Kamer automatisch tot stand komen indien deze in
meer dan de helft van de Provinciale Staten zijn aangegaan. Aanleiding
voor deze regeling was dat, op grond van de huidige Kieswet, politieke
groeperingen op basis van de uitslag van de provinciale statenverkiezing
onderhandelen over de optimale lijstencombinatie en restzetelverdeling,
zonder dat de burger daar nog invloed op kan uitoefenen.
Deze regeling is niet in strijd met artikel 55 van de Grondwet, omdat de
verkiezingshandeling wordt verricht na provinciale statenverkiezingen. De
Raad van State noemt in zijn advies deze keuze «gerechtvaardigd», «mede
gelet op de bezwaren die kleven aan het vervroegen van het tijdstip van
kandidaatstelling naar een moment vóór de provinciale statenverkiezingen».
In de eerste nota van wijziging is desalniettemin voor een alternatieve
oplossing gekozen, waardoor het aangaan van lijstencombinaties voor de
Eerste Kamerverkiezing wordt afgeschaft. Voor een inhoudelijke
beschrijving van deze nota van wijziging wordt verwezen naar de
toelichting bij deze nota van wijziging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 191, nr. 6

3

De Staatscommissie Grondwet is niet gevraagd een oordeel te geven over
de interpretatie van artikel 55 van de Grondwet, omdat een dergelijke
adviesaanvraag geheel buiten haar taakopdracht valt (zie onder andere
Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 8).
De leden van de PvdA-fractie vragen of het aanmerken van de openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba als een provincie niet onbedoeld
tot gevolg heeft dat een lijstverbinding in 58% van de Europees Nederlandse provincies moet zijn aangegaan om ook voor de Eerste Kamer te
mogen meedoen. Voorts vragen de leden of de regering een model heeft
overwogen waarin een lijstverbinding die in 50% van de provincies is
aangegaan, automatisch in werking treedt voor de Eerste Kamerverkiezingen.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de BES-eilanden voor
toepassing van de drempel als provincie meetellen en of dit uitdrukkelijk
geregeld moet worden of volgt uit artikel Ya 22 van het wetsvoorstel
Kieswet BES.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de regering tot het aantal is
gekomen dat in minimaal zeven provincies kandidatenlijsten van politieke
groeperingen tot een lijstencombinatie moeten zijn verbonden, wil er
sprake zijn van een lijstencombinatie voor de Eerste Kamerverkiezing. De
leden vragen zich verder af wat de consequentie is als een partij in
verschillende provincies met een andere partij een lijstverbinding zou
aangaan. Voorts vragen de leden waarom er voor is gekozen dat een
lijstencombinatie voor de Eerste Kamerverkiezing automatisch tot stand
komt ten gevolge van de lijstencombinaties bij de verkiezingen van de
leden van Provinciale Staten. Tot slot vragen deze leden of de regeling
niet onnodig belastend is voor partijen die achteraf onvoldoende
stemmen behaald blijken te hebben voor een of meer zetels in de Staten.
Deze partijen zouden namelijk kunnen besluiten om te komen met één
gezamenlijke lijst, maar waarbij vervolgens een lijstencombinatie met
andere verwante partijen onmogelijk is.
Door de eerste nota van wijziging zijn deze vragen inmiddels achterhaald.
Toch hecht ik eraan de vragen van de leden te beantwoorden.
In het (oorspronkelijke) wetsvoorstel tellen de BES-eilanden als provincie
mee voor de toepassing van de drempel. Dit volgt uit artikel Ya 22 van het
wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe
staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar
lichaam binnen Nederland (Kamerstukken I 2009/10, 31 956, nr. A).
Het aanmerken van de openbare lichamen als provincie voor de
verkiezing van de leden van de Eerste Kamer zou per saldo geen effect
hebben gehad. Bij zowel twaalf als dertien provincies zou namelijk in
zeven provincies een lijstencombinatie tot stand moeten zijn gekomen, wil
deze ook gelden voor de Eerste Kamerverkiezing.
In het wetsvoorstel was ervoor gekozen dat een lijstencombinatie voor de
Eerste Kamerverkiezing tot stand komt als in minimaal de helft van de
provincies – dus zeven provincies – deze lijstencombinatie was
aangegaan. Voor deze drempel is gekozen omdat het anders mogelijk zou
zijn dat er lijstencombinaties in de Eerste Kamer ontstonden die met
elkaar conflicteren. Stel dat niet de eis was dat in zeven provincies, maar
in vijf provincies een lijstencombinatie tot stand moest zijn gekomen. Als
dan bijvoorbeeld politieke groepering A in vijf provincies een lijstverbinding met politieke groepering B aanging, maar in vijf andere provincies
politieke groepering A een lijstverbinding aanging met politieke
groepering C, dan zou in de Eerste Kamer een lijstencombinatie tussen de
kandidatenlijsten A-B en tussen de kandidatenlijsten A-C ontstaan. Dit
levert een conflict met elkaar op, waardoor niet kan worden bepaald welke
lijstencombinatie geldt. Doordat in het oorspronkelijke wetsvoorstel was
geregeld dat in meer dan de helft van de provincies een lijstencombinatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 191, nr. 6

4

tot stand moest zijn gekomen, werd voorkomen dat een dergelijk conflict
tussen lijstencombinaties voor de Eerste Kamer zou kunnen optreden.
Daarnaast was in het wetsvoorstel geregeld dat, indien een lijstencombinatie in meer dan de helft van de provincies is aangegaan, deze automatisch geldt voor de Eerste Kamerverkiezing. Voor dit automatisme was
gekozen omdat het voor politieke partijen anders alsnog mogelijk was om,
op basis van de uitslag van de provinciale statenverkiezingen, de
restzetelverdeling van de Eerste Kamer te beïnvloeden. Er zou dan een
keuzemoment zijn om al dan niet een lijstencombinatie aan te gaan. Dit
wetsvoorstel beoogt nu juist aan deze praktijk een einde te maken.
Als een partij in verschillende provincies met verschillende partijen een
lijstverbinding zou aangaan, dan zou in het oorspronkelijke wetsvoorstel
moeten worden bezien welke identieke lijstencombinaties er in de
provincies tot stand zijn gekomen. Alleen als er in meer dan zeven
provincie een identieke lijstencombinatie tot stand is gekomen, zou deze
hebben doorgewerkt voor de Eerste Kamerverkiezing. Als een partij in zes
provincies een lijstencombinatie zou aangaan met twee andere partijen,
terwijl deze in de overige provincies slechts met één van deze partijen een
lijstencombinatie zou zijn aangegaan, dan zou voor de Eerste Kamerverkiezing geen lijstencombinatie tot stand zijn gekomen, aangezien dan niet
aan de eis was voldaan dat in ten minste zeven provincies een identieke
lijstencombinatie tot stand is gekomen.
De leden van de PvdA-fractie en de leden van de VVD-fractie vragen of het
kabinet alternatieve regelingen heeft overwogen. Ten eerste door
verbindingen tussen politieke groeperingen in plaats van tussen lijsten
mogelijk te maken. Ten tweede door de kandidaatstelling en de lijstverbindingen door kandidaat-leden te laten verrichten. Ten derde door het
schrappen van de mogelijkheid tot het aangaan van lijstencombinaties. De
leden vragen zich af in hoeverre deze alternatieve regelingen verenigbaar
zijn met de wetssystematiek, wat de voor- en nadelen van dergelijke
oplossingen zijn en of dergelijke wetgeving nog voor de volgende
statenverkiezingen in werking kunnen treden.
Het kabinet heeft de door de leden genoemde alternatieve regelingen
overwogen. Deze afweging is neergelegd in de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel (Kamerstukken II 32 191, nr. 3, p. 3–4). In de eerste
nota van wijziging is een nieuwe afweging gemaakt en ervoor gekozen
om het aangaan van lijstencombinaties bij de Eerste Kamerverkiezing af te
schaffen. Voor een beschrijving van deze afweging wordt verwezen naar
de toelichting bij deze nota van wijziging. Voor alle opties geldt dat te
allen tijde spoedige behandeling van dit wetsvoorstel noodzakelijk is.
Gelet op de nauwe samenhang tussen de verkiezingen voor de Provinciale
Staten en die voor de Eerste Kamer moet het wetsvoorstel tijdig in
werking treden om tijdig effect te hebben voor de komende Eerste
Kamerverkiezing.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering gemotiveerd kan
uitleggen hoe zij de Grondwet zou willen wijzigen om de spanning die bij
het wetsvoorstel inzake het kiesrecht op de BES-eilanden bestaat met de
letter van artikel 55 van de Grondwet weg te nemen en op welke termijn
dit moet gebeuren.
In dit verband wordt verwezen naar artikel III van het wetsvoorstel
Wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe staatrechtelijke
positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar lichaam binnen
Nederland (Kamerstukken II 2009/10, 31 956, nr. 12), dat is opgenomen
naar aanleiding van de motie Remkes c.s. (Kamerstukken II 2009/10,
32 123 IV, nr. 12). Artikel 55 van de Grondwet zal binnen afzienbare tijd
gewijzigd worden zodat ook aan de leden van de eilandsraden van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 191, nr. 6

5

BES-eilanden het kiesrecht voor de Eerste Kamerverkiezing wordt
verleend.
Wettelijk vastleggen van het tijdstip van de verkiezing
De leden van de CDA-fractie vragen of het wettelijk vastleggen van het
tijdstip van de verkiezing om 15.00 uur Nederlandse tijd in overeenstemming is met de wetgeving in het kader van de staatkundige veranderingen in de Nederlandse Antillen.
De leden van de VVD-fractie vragen op welk tijdstip de verkiezingen op de
BES-eilanden zullen plaatsvinden en vragen of het mogelijk is de
verkiezingen op een vast tijdstip binnen het Koninkrijk te laten
plaatsvinden.
De wetgeving in het kader van de staatkundige veranderingen in de
Nederlandse Antillen is in overeenstemming gebracht met dit
wetsvoorstel. In het wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet in verband
met de nieuwe staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en
Saba als openbaar lichaam binnen Nederland is geregeld dat de
stemming voor de Eerste Kamerverkiezing op de BES en in het Europese
deel van Nederland op hetzelfde tijdstip plaatsvindt (Kamerstukken I
2009/10, 31 956, nr. A). Daardoor is voor het Europees-Nederlandse deel
de stemming om 15.00 uur terwijl op de BES-eilanden de stemming om
09.00 of 10.00 uur plaatselijke tijd is.
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom de regering in de toelichting
op dit wetsvoorstel de mening aanhangt dat het waarschijnlijk en
bezwaarlijk is dat stemgedrag in de Provinciale Staten beïnvloed kan
worden door kennis over het verkiezingsresultaat in de Provinciale Staten
in andere provincies, maar zij in het kader van het wetsvoorstel Kieswet
BES van mening is dat er waarschijnlijk zeer geringe beïnvloeding zal
plaatsvinden hetgeen in dat geval niet leidt tot bezwaren.
Voor de regering staat voorop dat oneigenlijke beïnvloeding van het
verkiezingsresultaat op zichzelf bezwaarlijk is, maar dat eventuele
maatregelen daartegen moeten worden afgewogen in het licht van
enerzijds de ernst van de beïnvloeding en anderzijds de zwaarte van de
maatregelen die de beïnvloeding moeten voorkomen.
Voor de landelijke verkiezingen is het vanuit het oogpunt van dienstverlening aan de kiezers wenselijk om de inwoners van de openbare
lichamen op gelijke voorwaarden te laten deelnemen aan het verkiezingsproces. Daardoor is het bijvoorbeeld niet wenselijk om de stembussen op
de BES-eilanden eerder te sluiten, omdat ze dan korter open zijn dan de
stembussen in het Europees-Nederlandse deel.
Voor de stemming bij de Eerste Kamerverkiezingen geldt dit bezwaar niet.
Gelet op de omvang van de stemming kan hiervoor een vast tijdstip
worden bepaald waarop de stemming plaatsvindt.
Consultatie en adviezen
De leden van de CDA-fractie vragen de regering voorts in te gaan op het
advies van de Kiesraad om verplichte centrale kandidaatstelling bij de
Eerste Kamerverkiezingen in te voeren, alsmede het verwerken van enkele
technische wijzigingen. De leden vragen of dit betekent dat de lijst dan
niet meer ingediend zou worden door een lid van Provinciale Staten en
hoe dit valt te rijmen met artikel R 2 Kieswet, waarin staat dat iedere
kandidatenlijst wordt ondertekend door tenminste één lid van Provinciale
Staten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 191, nr. 6

6

Ook de leden van de PvdA-fractie, VVD-fractie en SGP-fractie vragen wat
het standpunt is van de regering over het advies van de Kiesraad en
wanneer de adviezen verwerkt worden in een wetsvoorstel.
In de memorie van toelichting is opgemerkt dat de regering geen bezwaar
heeft tegen de door de Kiesraad voorgestelde aanpassingen. Het
verwerken van deze aanpassingen, met name de centrale kandidaatstelling, zou echter de nodige tijd vergen. Gelet op de wens van de Eerste
Kamer dat onderhavig wetsvoorstel nog voor de komende Eerste
Kamerverkiezing in werking treedt, heeft de regering gemeend dat het niet
opportuun was alle door de Kiesraad voorgestelde aanpassingen in het
wetsvoorstel op te nemen. Nu echter de behandeling van het wetsvoorstel
langer op zich heeft laten wachten dan gepland – de eerste nota van
wijziging over het onderdeel lijstencombinaties is ter advisering
voorgelegd aan de Kiesraad en de Raad van State – heeft de regering
besloten deze punten alsnog middels een tweede nota van wijziging in het
wetsvoorstel te behandelen. Voor een verdere beschrijving van de tweede
nota van wijziging wordt verwezen naar de toelichting daarbij.
Voorts merkt de regering op dat op grond van artikel R 1 Kieswet een
ieder kandidatenlijsten kan inleveren. Deze handeling is niet voorbehouden aan provinciale statenleden. De ondertekening van een kandidatenlijst door een lid van Provinciale Staten als bedoeld in artikel R 2
Kieswet, is een afzonderlijke handeling.
De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A. Th. B. Bijleveld-Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 191, nr. 6

7