Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 925 B

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
gemeentefonds voor het jaar 2022

Nr. 21

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 april 2022
De afgelopen jaren hebben de fondsbeheerders samen met de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG), gemeenten en de Raad voor het
Openbaar Bestuur (ROB) gewerkt aan de nieuwe verdeling van het
gemeentefonds. Nu ik zowel van de ROB als van de VNG het advies over
het voorstel voor de nieuwe verdeling heb ontvangen, informeer ik u –
mede namens de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst als medefondsbeheerder – graag over de wijze waarop de
medefondsbeheerder en ik het nieuwe verdeelmodel per 1 januari 2023
willen invoeren.
Het huidige model stamt grotendeels uit 1997. Sindsdien is er veel
veranderd in de uitgaven van gemeenten, onder andere als gevolg van de
decentralisaties in het sociaal domein. Al aan het begin van de decentralisaties in 2015 werd de noodzaak onderkend om op enig moment de
verdeling van middelen te herzien.1 In 2018 heb ik daarom in samenwerking met gemeenten, de VNG, de betrokken vakdepartementen en de
ROB een kwalitatief onderzoek laten uitvoeren naar de knelpunten in de
verdeling van middelen in het sociaal domein.2 Uit dit onderzoek volgde
dat de verdeelmodellen die ten grondslag liggen aan de huidige verdeling
nog gebaseerd zijn op historische patronen van vóór de decentralisaties.
Ook is sprake van veel discrepanties tussen de uitkomst van de verdeling
en de kosten van gemeenten, in het bijzonder in de verdeelmodellen
Jeugd en Wmo. Voor het cluster Jeugd geldt bijvoorbeeld dat een deel
van het budget nog verdeeld wordt naar rato van historische kosten.
Kortom het huidige model doet derhalve onvoldoende recht aan de
ontwikkelingen in de uitgaven van gemeenten in het sociaal domein van
de afgelopen jaren. Het is daarom, mede gezien de extra middelen die

1
2

kst-35925-B-21
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 34 000 VII, nr. 41
Kamerstuk 34 477, nr. 35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 B, nr. 21

1

deze kabinetsperiode voor gemeenten beschikbaar komen, van belang
over te gaan tot het invoeren van het nieuwe model.
Bij de verdeling van het klassiek domein (bestuur en ondersteuning, orde
en veiligheid, onderwijs, infrastructuur ruimte en milieu en sport, cultuur
en recreatie) is, na het groot onderhoud dat de fondsbeheerders in 2014
en 2015 hebben uitgevoerd, in mindere mate sprake van grote scheefheden. Echter, enkele onderdelen van het klassiek domein zijn sinds de
introductie van de verdeling in 1997 niet meer herijkt, dit geldt voor de
inkomstenverevening en de overhead.
Voor zowel het sociaal als het klassiek domein geldt dat het verdeelmodel
door de stapeling van afzonderlijke verdeelkeuzes in de afgelopen twintig
jaar erg ingewikkeld en ondoorzichtig is geworden. Ook vanuit uw Kamer
is middels de motie van de leden Veldman/Wolbert onder meer verzocht
om een vereenvoudiging van het systeem.3 De nieuwe verdeling komt
tegemoet aan deze motie en is eenvoudiger dan voorheen. Zo is het
aantal parameters teruggebracht van 89 maatstaven naar 49 maatstaven.
Hieronder zal ik ingaan op de invoering van het nieuwe verdeelmodel en
hoe ik daarbij met de ontvangen adviezen van de ROB en de VNG ben
omgegaan. Deze adviezen zijn opgenomen in de bijlagen4. In de bijlage is
tevens een toelichting opgenomen waarin het doel en de uitgangspunten
van de nieuwe verdeling en het doorlopen proces is beschreven5. Daarbij
wordt onder meer in gegaan op hoe de ROB, de VNG en gemeenten
betrokken zijn geweest tijdens het proces en welke vraagstukken zijn
onderzocht.
De ontvangen adviezen van de ROB en de VNG
Graag wil ik mijn waardering uit spreken voor de ontvangen adviezen van
de ROB en de VNG en voor de betrokkenheid van gemeenten. De adviezen
en ontvangen brieven bieden belangrijke inzichten in hoe het model
verder kan worden verbeterd en hoe de implementatie het beste kan
worden vormgegeven.
Het ROB-advies
De ROB erkent dat het nieuwe model een verbetering is ten opzichte van
het huidige model, maar geeft aan dat het model een beperkte
houdbaarheid kent. Daarom adviseert de Raad het ingroeipad te beperken
tot 3-jaarlijkse stappen van maximaal € 15 per inwoner per jaar en
adviseert tot de resultaten van de evaluatie geen verdere stappen te
zetten.
Verder stelt de ROB aan invoering de volgende randvoorwaarden:
1) Toets de herverdeeleffecten aan zaken als: financiële draagkracht van
individuele gemeenten zoals regionale welvaartsindex, regionale
kansenkaart, ontwikkelingen in lokaal voorzieningenniveau, enzovoorts;
2) Toekomstbestendigheid: controleren of de nieuwe verdeling
nettolasten van gemeenten volgt, in het bijzonder in het sociaal
domein voor jeugd en individuele Wmo-voorzieningen.
Ook stelt de ROB voor om voor invoering de volgende onderzoeken te
hebben afgerond en verwerkt in het model:
1) Maatstaven in het sociaal domein: heroverweeg de maatstaven
centrumfunctie en eenpersoonshuishoudens;
3

Kamerstuk 34 300 VII, nr. 28
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
5
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 B, nr. 21

2

2)

Inkomstenverevening: doe onderzoek naar mogelijkheden om
verevening «overige eigen middelen» te baseren op (meerjarig
gemiddelde) werkelijke opbrengst per gemeente in plaats van bedrag
per inwoner.
Daarnaast doet de ROB een voorstel voor een onderzoeksagenda voor de
lange termijn: o.a. het monitoren van kosten van specifieke groepen
gemeenten, kosten in het sociaal domein (jeugd), eigen inkomsten en het
verkennen van een verdeling sociaal domein op basis van huishoudenskenmerken.
Het advies van de VNG
De VNG stelt voorop dat het huidige verdeelmodel vervangen dient te
worden door het nieuwe verdeelmodel. De huidige verdeling is volgens
de VNG achterhaald en verouderd en doet geen recht meer aan de
kostenstructuur
van gemeenten anno 2022.
De VNG stelt de volgende voorwaarden:
• Het model pas in te voeren als het model in lijn met de aanbevelingen
van het ROB-advies is aangepast, inclusief het ingroeipad en wanneer
«de koek» is vergroot;
• Te borgen dat het doorontwikkelde model zowel bij de gemeenten als
de ROB op draagvlak kan rekenen. Voor gemeenten betekent dat ook
dat zij het uiteindelijke model tijdig kennen, zodat gemeenten de
uitkomsten van de effecten van de herijking tijdig in hun begroting en
meerjarig beeld kunnen opnemen
• Als bovenstaande stappen ertoe leiden dat het nieuwe model niet per
1 januari 2023 kan worden ingevoerd dan is het advies van de VNG om
gemeenten die hiervan nadeel ondervinden aanvullend te compenseren tot het moment dat het model in lijn met het ROB-advies is
aangepast.
Invoering van het nieuwe model per 1 januari 2023
Het ingroeipad
Bij de invoering van het nieuwe model volg ik de adviezen van de ROB en
de VNG op met uitzondering van het advies van de ROB om het
onderzoek naar de maatstaven centrumfunctie, eenpersoonshuishoudens
en het onderzoek naar de overige eigen middelen te hebben afgerond
voorafgaand aan invoering van het model. Deze onderzoeken zal ik dit jaar
opstarten en naar verwachting zijn de uitkomsten daarvan volgend
voorjaar bekend. In samenspraak met de VNG, gemeenten en de ROB zal
dan worden bekeken wat de implicaties van de uitkomsten van deze
onderzoeken zijn voor het model. Daarmee volg ik niet het advies van de
VNG om volledig aan de randvoorwaarden van de ROB te hebben voldaan
alvorens tot invoering over te gaan. Aangezien de geadviseerde onderzoeken nog niet zijn afgerond voorafgaand aan invoering van het model,
heb ik besloten het ingroeipad het eerste jaar niet op maximaal € 15 per
inwoner te zetten, maar op maximaal € 7,50 per inwoner.
Gegeven de ontvangen adviezen van de ROB en de VNG en de reacties
van gemeenten hebben de fondsbeheerders verder besloten het
ingroeipad – het pad waarmee gemeenten naar de nieuwe verdeling
ingroeien – te beperken tot 3 jaar. Dit wil zeggen dat de invoering van het
nieuwe model tijdig geëvalueerd zal worden en dat aan de hand van deze
evaluatie besloten zal worden over het traject 2026 en verder.
Hieronder licht ik kort toe hoe mijns inziens aan de andere adviezen van
de ROB en de VNG is voldaan. Deze vallen uiteen in opmerkingen met
betrekking tot de financiële inpasbaarheid, in welke mate de uitgaven van
gemeenten de verdeling van het model in het sociaal domein volgen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 B, nr. 21

3

de financiële draagkracht van gemeenten en daarnaast in opmerkingen
met betrekking tot de onderzoeksagenda.
Financien: Financiële inpasbaarheid, toekomstbestendigheid
sociaal domein, financiële draagkracht van gemeenten
Financiële inpasbaarheid
Diverse gemeenten hebben hun zorgen geuit over de financiële inpasbaarheid. De VNG heeft in het verlengde hiervan in haar advies
opgemerkt: «Wat ons betreft kan het nieuwe verdeelmodel dan ook pas
worden ingevoerd als dit verdeelmodel in lijn met de aanbevelingen van
het ROB-advies is aangepast en wanneer «de koek» is vergroot.» Voor de
periode 2023–2025 is op basis van de reeksen uit het coalitieakkoord
cumulatief voor gemeenten en provincies samen € 3 miljard extra
beschikbaar bovenop de stand Miljoenennota 2022 als gevolg van het
extra accres en het schrappen van de oploop van de opschalingskorting
voor deze kabinetsperiode. De eerste berekeningen op basis van de
reeksen in het coalitieakkoord (accres en opschalingskorting) tonen aan
dat geen enkele gemeente er in de periode 2023–2025 financieel op
achteruit zal gaan bij invoering van het nieuwe model. Dit naast de andere
middelen uit het coalitieakkoord die nog ter beschikking van gemeenten
komen, zoals de uitvoeringskosten van klimaat en middelen voor de
jeugdzorg.
Sociaal domein en toekomstbestendigheid
Een andere zorg bij veel gemeenten is of het verdeelmodel goed aansluit
bij de uitgavenontwikkeling in het sociaal domein. Het model is gebaseerd
op gegevens uit 2017 en sindsdien zijn er veel ontwikkelingen in het
sociaal domein geweest. De ROB stelt daarom voor dat alvorens tot
invoering over te gaan nogmaals wordt bekeken of de verdeling het
kostenpatroon van gemeenten volgt. Voor de jaren 2017 en 2019 blijkt het
nieuwe model de kosten goed te volgen. Op dit moment vindt de analyse
voor 2020 plaats. Deze zal eind april zijn voltooid. Deze analyse zal jaarlijks
plaatsvinden en indien nodig zal het model naar bevind van zaken worden
aangepast. Ik sta welwillend tegenover het voorstel in de onderzoeksagenda van de ROB om op de langere termijn te bezien of de verdeling in
het sociaal domein niet beter kan worden vormgegeven door te kiezen
voor huishoudenskenmerken.
Leefwereld versus systemenwereld: financiële draagkracht van
gemeenten
Enkele gemeenten, maar ook de ROB, plaatst kanttekeningen bij de
uitlegbaarheid van het model: is het model niet te veel een technische
exercitie geworden? De ROB uit deze zorg met name ten aanzien van de
gemeenten met een beperkte financiële draagkracht en een lage sociaal
economische status. Deze gemeenten maken relatief veel kosten, terwijl
het vermogen om eigen inkomsten te realiseren beneden gemiddeld is. Ik
begrijp deze zorg. Het verdeelmodel zal nooit de specifieke situatie van
elke afzonderlijke gemeente in Nederland vatten. Dat neemt echter niet
weg dat het van belang is onderzoek te blijven doen om het model en de
uitlegbaarheid ervan verder te verbeteren en in de tussentijd te zorgen dat
met name de gemeenten met een beperkte financiële draagkracht en een
lage sociaal economische status voldoende weerbaar zijn en blijven.
Hierbij wordt ook gekeken naar de uitwerking van het coalitieakkoord voor
deze gemeenten. Aangezien pas na de Voorjaarsnotabesluitvorming de
definitieve doorwerking van het coalitieakkoord bekend is en dan tevens
de analyse van het sociaal domein 2020 is afgerond, zullen deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 B, nr. 21

4

gemeenten in mei bekend worden gemaakt. Voor deze gemeenten komt
er voor de periode tot en met 2025 een aangepast ingroeipad.
Tot slot eindigt per 1 januari 2023 de uitkering van extra middelen die
enkele gemeenten ontvangen voor de bevolkingsdaling. Aan de hand van
de evaluatie van de decentralisatie-uitkering bevolkingsdaling, die op
18 mei 2021 aan de Tweede Kamer is gestuurd, blijkt dat de problematiek
in deze regio’s nog niet is opgelost. 6 Daarom zal ook voor deze
gemeenten voor de periode tot en met 2025 een aangepast ingroeipad
gelden.
Onderzoeksagenda: Het model een verbetering, maar continu
onderhoud
De ROB en VNG delen in hun adviezen7 , 8 de visie dat het nieuwe model
een verbetering is ten opzichte van het huidige model, maar benadrukken
dat verder onderzoek nodig is. De ROB heeft daartoe een onderzoeksagenda voorgesteld. Dit wordt ook door ons, als fondsbeheerders,
onderstreept. Het model is geen eindstation en zal continu onderhoud
vragen. Zoals reeds in mijn brief van 7 december 2021 aan de VNG
aangegeven omarm ik het advies van de ROB inclusief de door de ROB
voorgestelde onderzoeksagenda. Ik geef hier graag in nauw overleg met
de ROB, de VNG en de gemeenten nadere invulling en uitvoering aan.
De VNG heeft gesteld het van belang te vinden dat de ROB, de VNG en
gemeenten nauw bij de uitvoering van de onderzoeksagenda betrokken
worden. Daarom zal ik naast een begeleidingscommissie per onderzoek
een stuurgroep instellen met daarin de ROB, de VNG en vertegenwoordigers van gemeenten. Deze stuurgroep zal de samenhang van de
afzonderlijke onderzoeken bewaken en met elkaar bespreken hoe de
resultaten van de onderzoeken op een verantwoorde wijze te laten landen
in het nieuwe verdeelmodel.
De ROB stelde dat een aantal onderzoeken voor invoering moest zijn
afgerond. Dit betreft het onderzoek naar de maatstaf centrumfunctie en
naar de maatstaf eenpersoonshuishouden en naar de Overige Eigen
Middelen. Het eerste onderzoek wordt nu samen met de G4 en de
100.000+ gemeenten opgestart. De laatste twee onderzoeken wil ik
eveneens op korte termijn opstarten. Zoals hierboven reeds vermeld
zullen deze onderzoeken niet voor invoering zijn afgrond. Aangezien het
onderzoek naar de Overige Eigen Middelen nu nog niet is afgerond en ik
graag de verevening van de algemene eigen middelen in samenhang
bezie, heb ik besloten het vereveningspercentage van de OZB te
handhaven op de huidige 70% voor niet-woningen en 80% voor woningen
in plaats van dit percentage op te hogen naar 90%.
Gezien het feit dat in het huidige model de uitgaven van gemeenten niet
meer aansluiten bij de verdeling van de middelen in met name het sociaal
domein en zowel de ROB als de VNG van mening zijn dat het nieuwe
model een verbetering is ten opzichte van het huidige model, hebben mijn
medefondsbeheerder en ik besloten om per 1 januari 2023 tot invoering
over te gaan.

6

Kamerstuk 31 757, nr. 104
ROB advies, Advies herverdeling gemeentefonds, 19 oktober 2021
8
VNG advies,
Kamerstuk
35Herijking
570 B, nr.gemeentefonds,
13
10 februari 2022
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 B, nr. 21

5

Tot slot
Ik heb beoogd u middels deze brief inzicht en toelichting te hebben
gegeven van mijn voornemen van de invoering van het nieuwe verdeelmodel voor het gemeentefonds. Ik ben altijd bereid een nadere technische
toelichting te verzorgen. Parallel zal ik ook de gemeenten informeren over
het invoeren van het nieuwe verdeelmodel per 1 januari 2023, zie bijlage 4
Maartbrief 202210. In dit schrijven aan gemeenten en provincies geef ik
tevens een eerste beeld van de gevolgen voor individuele gemeenten en
provincies van de belangrijkste maatregelen uit het coalitieakkoord.
Mijn medefondsbeheerder en ik zijn ons er zeer van bewust dat
gemeenten en provincies onzekerheid ervaren over de financiële ruimte
voor het jaar 2026 en daarna. Daarom hebben wij met de VNG, het IPO en
de Unie van waterschappen afgesproken een traject tot opstellen van een
contourennota in te richten. De verwachting is de eerste resultaten in juni
2022 te kunnen delen.
Met deze contourennota wordt beoogd duidelijkheid te geven over de
hoofdrichting, zodat de verdere uitwerking van een toekomstbestendige
en stabiele financieringssystematiek zorgvuldig kan worden ingevuld.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot

10

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 B, nr. 21

6