Annotatiestrategie Rijk
Auteur: 10.2.
Datum: 16 december 2019
Versie: 1.0

Samenvatting
Het annoteren van teksten (in dit geval juridische regels) is nodig om de regel eigenschappen
te geven waardoor deze machine leesbaar wordt. Dat wil zeggen, voor de computer eenvoudig
te selecteren is. Dit biedt functionaliteiten aan de gebruiker wanneer deze zich in het Digitaal
Stelsel Omgevingswet (DSO) op de kaart wil oriënteren (klik-op-de-kaart), bijvoorbeeld het
kunnen filteren waardoor alleen de regels getoond worden waarnaar een gebruiker opzoek is.
We kennen dit bijvoorbeeld van een kledingwebshop waar de bezoeker ‘dames’, ‘trui’ en
‘rood’ kan selecteren waardoor alleen rode damestruien worden getoond. Dit geldt ook voor
de annotaties ten behoeve van het tonen van regels in het DSO. Het toevoegen van deze ‘tags’
aan een juridische regel (of kledingstuk in het voorbeeld van de webshop) heet annoteren.
Annoteren is nodig om dienstverlening in het DSO te kunnen bieden. Niet alleen ten
behoeven van de klik-op-de-kaart mogelijkheid maar ook voor een goede koppeling van de
andere functionaliteiten. Namelijk om de juiste vragenboom te tonen voor de functionaliteit
vergunningscheck en op het juiste aanvraagformulier te bieden voor de functionaliteit
vergunning aanvragen.
Eind 2018 is in het Opdrachtgevend Beraad (OGB) besloten om vooralsnog alleen annotaties
die nodig zijn op grond van de Bekendmakingswet op te nemen. Dit zijn de annotaties om
omgevingsbesluiten te kunnen tonen via de LVBB in DSO-LV. Het OGB heeft de bevoegd
gezagen (koepels en Rijk) gevraagd te bezien hoe de ambities met betrekking tot de
dienstverlening voor annoteren op elkaar kunnen worden afgestemd. Om tot afstemming te
komen is het in de eerste plaats van belang dat het Rijk zelf komt tot een ambitie niveau en
strategie voor wat betreft het annoteren. In deze annotatiestrategie betreft de scope de
regelgeving. De NOVI, projectbesluiten en programma’s zijn buiten beschouwing gelaten.
Aan de hand van een aantal ambitieniveaus beschrijft deze notitie feitelijk wat annoteren
betekent. Ten eerste door in te gaan op wat annoteren oplevert voor de gebruiker. Ten tweede
door te beschrijven wat annoteren betekent voor het Rijk (in termen van organisatie, techniek
en financiën). Tot slot door randvoorwaarden met betrekking tot annoteren te benoemen.
Op basis van de feitelijke analyse en gesprekken met de rijkspartijen1 is het volgende
geconcludeerd:
1. Om het DSO van waarde (doorzoekbaar) te laten zijn voor de verschillende groepen
eindgebruikers (professionals bij decentrale overheden, professionele planmakers en
burgers/mkb) zijn een gericht aantal service annotaties nodig (zie hoofdstuk 3). Het Rijk
dient daarom minimaal de ambitie te hebben om gerichte service annotaties toe te voegen.
2. Er zijn echter verschillende redenen waarom gefaseerd naar dit ambitieniveau toegewerkt
dient te worden:
a. Het Bureau ICT Toetsing (BIT) heeft geadviseerd bij inwerkingtreding de scope te
reduceren en de omvang te beperken door te richten op hetgeen noodzakelijk is om het
huidige niveau van dienstverlening te handhaven.2
b. De standaard (inclusief waardenlijsten die nodig zijn om te annoteren) en de
regelgeving (initiële publicatie, invoeringsbesluiten/regeling, aanvullingssporen en
1

Er is gesproken met de verandermanagers van de ministeries van BZK, EZK/LNV, IenW en OCW, RWS/WVL en
de programmadirectie Eenvoudig Beter.
2
Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brieven/2017/10/06/definitief-bit-advies-voor-programmadigitaal-stelsel-omgevingsweg.

eventueel veegwet) zijn nog in beweging. Zo is bijvoorbeeld nog niet duidelijk op
welke wijze een annotatie dient te worden gemuteerd en zijn de lijsten met mogelijke
annotaties nog niet vastgesteld. Er is daarom een aanzienlijke kans op dubbel werk
indien te vroeg wordt gestart met annoteren. Daarbij komt dat nog niet besloten is of
de AMvB’s in de STOP-TPOD standaard worden gepubliceerd. Publicatie in deze
standaard is nodig om ontsluiting van annotaties in het DSO mogelijk te maken. Dit
besluit wordt medio 2020 genomen.
c. De waarde van annotaties om te filteren (zoeken) in het DSO is substantieel kleiner als
niet alle regels die op een locatie gelden op dezelfde wijze zijn geannoteerd. Een
gebruiker ziet:
i. Of, alle regels die op een locatie gelden als niet wordt gefilterd. Veelal zijn dit er
ongeveer 6.000.
ii. Of, geen regels op een locatie als wordt gefilterd maar er geen regels voor die
filter zijn geannoteerd.
iii. Of, een deel van de regels die van toepassing zijn met betrekking tot hetgeen
waarop wordt gefilterd als een deel van de regels wel en een deel van de regels
niet is geannoteerd. De gebruiker weet op dat moment ook niet welke regels hij of
zij mist.
iv. Of, alle regels die op een locatie gelden op een geselecteerd onderwerp indien
voor alle regels deze annotatie op uniforme wijze is aangebracht.
Indien dus niet alle regels die van toepassing zijn op een locatie op een uniforme wijze
zijn geannoteerd is de bruikbaarheid van de selectie aan regels die de gebruiker ziet
beperkt. Niet alle regels zullen op 1 januari 2021 (op uniforme wijze) zichtbaar zijn in
het DSO. De waterschappen hebben tot 2023 voor de initiële publicatie en de
gemeenten hebben tot 2029 om de bestemmingsplannen om te zetten in een
omgevingsplan. De waarde van annotaties om te filteren is daarom op 1 januari 2021
nog beperkt. Daarbij dient wel onderscheid gemaakt te worden tussen verschillende
groepen gebruikers:
i.
Professionals bij bevoegd gezagen: Alleen het Rijk en provincies stellen
instructieregels op. Instructieregels zijn regels die gericht zijn aan andere
bevoegd gezagen lagen. Indien de AMvB’s van het Rijk worden gepubliceerd
staan dus wel alle instructieregels op 1 januari 2021 in het DSO en zou dit een
volledig beeld voor de gemeentelijke professional kunnen geven. Dit kan
duidelijk meerwaarde bieden omdat daardoor in één oogopslag duidelijk is voor
een gemeente welke regels aan betreffende gemeente gericht zijn.
ii. Professionele planmakers/burgers/mkb: voor de andere groepen gebruikers geldt
dat ook gemeenten en waterschappen regels stellen die op hen van toepassing
zijn. Voor hen zullen dus nog niet alle regels in DSO zichtbaar zijn op 1 januari
2021 en leidt een filter tot een onvolledig beeld.
3. Dit leidt ertoe dat de volgende fasering voor het Rijk een haalbare is (zie ook tabel 1). In
paragraaf 4.3 en bijlage I is een inschatting gemaakt van de benodigde capaciteit voor deze
werkzaamheden. Randvoorwaarde voor deze stappen is de publicatie van de AMvB’s op
basis van de STOP-TPOD standaard (besluit medio 2020).
a. Fase 1. Annoteer op 1 januari 2021 zodanig dat technische koppeling van toepasbare
regels en aanvraagformulieren mogelijk is (zodat de gebruiker vergunningschecks en
vergunningsaanvragen kan doen vergelijkbaar met de huidige werkwijze met het
Omgevingsloket Online en AIM). Dit betekent bijvoorbeeld dat voor een deel van de

Risicoanalyse
Het starten met annoteren brengt een aantal risico’s met zich mee. Deze risico’s zijn vertaald
in randvoorwaarden om de kans dat een risico realiteit wordt te minimaliseren.
• Technische risico’s
o Annotaties moeten opnieuw worden gedaan omdat de waardenlijsten waarop annotaties
gebaseerd zijn wijzigen. Een randvoorwaarden is daarom dat de waardenlijsten
uitontwikkeld zijn. De verwachting is dat de waardenlijsten begin 2020 voldoende
uitontwikkeld zijn om te kunnen annoteren.
o Annotaties kunnen niet worden aangepast of toegevoegd na publicatie omdat het
muteren van annotaties nog niet ontwikkeld is in de standaard. Een randvoorwaarden is
daarom dat de standaard voldoende volwassen is voordat met annoteren wordt gestart.
De planning in de roadmap van KOOP leidt ertoe dat het toevoegen van annotaties bij
gepubliceerde regels eind 2020 / begin 2021 in het DSO gerealiseerd is.
o Het is niet mogelijk de annotaties bij de gepubliceerde regels te voegen. Bij initiële
publicatie moet het in het werkproces mogelijk zijn om annotaties te converteren naar
STOP-TPOD. De huidige conversie van de regels voor het Rijk verloopt via KOOP.
KOOP heeft aangegeven in 2020 niet klaar te zijn voor het toevoegen van annotaties
aan de STOP-TPOD standaard. Dat betekent dat een alternatieve oplossing dient te
worden gezocht indien annoteren bij initiële publicatie in 2020 wenselijk is.
o Fouten in de conversie leiden tot foutief gekoppelde annotaties. Indien handmatig wordt
geannoteerd is de foutgevoeligheid groter omdat in software toepassingen kunnen
worden toegevoegd die kans op fouten minimaliseren. Het is daarom wenselijk eerst een
softwaretool te implementeren.
• Juridische risico’s
o Het is niet mogelijk om regels te annoteren omdat de regels niet in de STOP-TPOD
standaard worden gepubliceerd. Medio 2020 wordt voor de AMvB’s besloten of
gepubliceerd wordt via STOP-TPOD, op basis van een proef begin 2020. Een
randvoorwaarde voor annoteren is dat AMvB’s in STOP-TPOD worden gepubliceerd.
o Annotaties moeten opnieuw worden gedaan omdat regelgeving wijzigt. Tot 2021
worden er de regels in verschillende tranches gepubliceerd (initiële publicatie,
aanvullingssporen, et cetera). Deze tranches beïnvloeden elkaar (een tranche wijzigt
regels die in een voorgaande tranche zijn gepubliceerd). Dit kan ertoe leiden dat
annotaties dienen mee te bewegen met deze wijzigingen. Een randvoorwaarden is
daarom dat voldoende zicht is op wat deze bewegingen in de regelgeving betekenen
voor annoteren.
• Samenwerkingsrisico’s
o Annotaties worden niet aangepast waardoor in de toekomst fouten ontstaan omdat het
beheer van annotaties niet belegd is. Een randvoorwaarden is daarom dat eerst duidelijk
is wie verantwoordelijk is voor het beheer en welk proces wordt gevolgd om bij
wijzigingen in de regelgeving de annotaties eveneens te wijzigen.
o De bruikbaarheid van annotaties om het DSO te doorzoeken is beperkt als niet alle
regels die van toepassing zijn op een locatie op uniforme wijze zijn geannoteerd. Een
randvoorwaarde is daarom dat afspraken met andere bevoegd gezagen worden gemaakt
over uniform annoteren.

Inhoudsopgave
Annotatiestrategie Rijk ............................................................................................................... 1
Samenvatting .............................................................................................................................. 2
1. Inleiding ................................................................................................................................. 7
1.1. Onderzoeksvragen en aanpak .......................................................................................... 7
1.2. Context ............................................................................................................................ 7
2. Wat is annoteren en welke ambitieniveaus zijn er? ............................................................... 7
2.1. Overzicht mogelijke annotaties ....................................................................................... 8
2.2. Niveaus van annoteren .................................................................................................... 9
3. Wat levert annoteren op voor de verschillende groepen gebruikers? .................................. 10
3.1. Verplichte annotaties ..................................................................................................... 10
3.2. Annoteren volgens ambitieniveau 1 .............................................................................. 11
3.3. Annoteren volgens ambitieniveau 2. ............................................................................. 12
3.4. Annoteren volgens ambitieniveau 3 .............................................................................. 13
4. Wat betekenen de ambitieniveaus voor het Rijk? ................................................................ 14
4.1. Organisatie .................................................................................................................... 14
4.1.1. Proces ..................................................................................................................... 14
4.1.2. Competenties .......................................................................................................... 17
4.2. Techniek ........................................................................................................................ 17
4.3. Financiën ....................................................................................................................... 18
4.3.1. Capaciteit ................................................................................................................ 18
4.3.2. Structurele en incidentele materiele uitgaven ........................................................ 20
4.3.3. Totale kosten .......................................................................................................... 21
5. Randvoorwaarden ................................................................................................................. 22
5.1. Volwassenheid techniek ................................................................................................ 22
5.2. Stabiliteit regelgeving ................................................................................................... 23
5.3. Verhouding met andere bevoegd gezagen..................................................................... 23
Bijlage I. Onderbouwing capaciteit .......................................................................................... 24
Bijlage II. Overzicht requirements ten behoeve marktuitvraag ............................................... 27

1. Inleiding
Eind 2018 is in het Opdrachtgevend Beraad (OGB) besloten dat om vooralsnog alleen
annotaties die nodig zijn op grond van de Bekendmakingswet op te nemen. Dit zijn de
annotaties om omgevingsbesluiten te kunnen tonen via de LVBB in DSO-LV. Het OGB heeft
de bevoegd gezagen (koepels en Rijk) gevraagd te bezien hoe de ambities met betrekking tot
de dienstverlening voor annoteren op elkaar kunnen worden afgestemd. Om tot afstemming te
komen is het in de eerste plaats van belang dat het Rijk zelf komt tot een ambitie niveau en
strategie voor wat betreft het annoteren. In deze annotatiestrategie betreft de scope de
regelgeving. De NOVI, projectbesluiten en programma’s zijn buiten beschouwing gelaten.

1.1. Onderzoeksvragen en aanpak
In deze notitie wordt op een viertal vragen ingegaan:
- Wat is annoteren en welke ambitieniveaus zijn er?
- Wat levert annoteren op voor de verschillende groepen gebruikers?
- Wat betekent annoteren voor het Rijk, waarbij we onderscheid maken tussen:
o Organisatie
▪ hoe kunnen verantwoordelijkheden worden belegd?
▪ hoe kan het proces van annoteren worden ingericht?
▪ welke competenties zijn nodig om te kunnen annoteren?
o Techniek
▪ welke systemen/software is nodig om te annoteren?
o Financiën
▪ wat is de benodigde capaciteit?
▪ wat zijn incidentele (bijvoorbeeld implementatie en opleiding) en
structurele kosten (bijvoorbeeld software licenties)?
- Aan welke randvoorwaarden dient wanneer te zijn voldaan?
Om tot deze annotatiestrategie te komen is in eerste instantie een feitelijke analyse gemaakt
van wat annoteren is en wat het oplevert. Vervolgens is aangesloten bij de werkgroep
interbestuurlijk annoteren en zijn individuele gesprekken gevoerd met belangrijkste
rijkspartijen die met annoteren te maken hebben (ministeries van BZK, IenW, EZK/LNV en
OCW en Rijkswaterstaat).

1.2. Context
Een aantal onderzoeksvragen hangt samen met besluiten over andere vraagstukken. Het
besluit over het wel of niet inrichten van een Service Team Rijk (STR) hangt bijvoorbeeld
sterk samen met de mogelijke invulling van het proces. Bij het opstellen van de notitie is
daarom intensief afgestemd met het traject om tot een kosteninschatting voor het STR te
komen.

2. Wat is annoteren en welke ambitieniveaus zijn er?
1 januari 2021 treedt de Omgevingswet in werking. Onderdeel van de omgevingswet is het
digitaal ontsluiten van regels. Het digitaal ontsluiten van regels moet het voor burgers,
bedrijven en maatschappelijke actoren eenvoudiger maken om eenduidig en transparant de
regels die van toepassing zijn op een locatie in te zien. Met andere woorden het dient de
zichtbaarheid en vindbaarheid van regels voor de gebruiker te vergroten. Om te zorgen voor
deze zichtbaarheid en vindbaarheid is binnen het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) in
drie toepassingen voorzien:

-

-

-

Regels zijn gekoppeld aan een locatie op de kaart. Elke regel krijgt een gebied qua
werking mee. In de standaard voor publicatie (STOP-TPOD) is vastgelegd dat bij de
publicatie dient te worden aangegeven waar deze geldt.
Middels vragenbomen worden gebruikers in staat gesteld op een begrijpelijke wijze
inzicht te krijgen in de vraag of iets wel of niet mag op een locatie. Het Rijk heeft een
aantal topactiviteiten bepaald waarvoor PR13 vragenbomen opstelt.
Door annotaties kan gericht gezocht worden naar bepaalde regels op een locatie (‘prik
op de kaart’). Het Rijk heeft nog niet bepaald in hoeverre in deze annotaties wordt
voorzien.

Het annoteren van teksten (in dit geval juridische regels) is nodig om de regel eigenschappen
te geven waardoor deze machine leesbaar wordt. Dat wil zeggen, voor de computer eenvoudig
te selecteren is. Dit leidt ertoe dat de gebruiker kan filteren waardoor alleen de regels getoond
worden waarnaar een gebruiker opzoek is. Een voorbeeld is dat in een kleding webshop
‘vrouw’ en ‘jurk’ kan worden geselecteerd en de bezoeker dan alleen de kledingstukken in die
categorie ziet. In de kleding webshop kan niet alleen op de categorieën ‘geslacht’ en
‘kledingtype’ worden gezocht maar zijn er ook andere annotaties, zoals maat, kleur en
seizoen. Dit geldt ook voor de annotaties ten behoeve van de vertoning in het DSO. Het
toevoegen van deze ‘tags’ aan een juridische regel (of kledingstuk in het voorbeeld van de
webshop) heet annoteren.

2.1. Overzicht mogelijke annotaties
Voor een deel van de annotaties geldt dat deze verplicht dienen te worden meegegeven om
(officiële) publicatie mogelijk te maken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de geografische
begrenzing waar een regel geldt. Deze verplichte annotaties zijn beschrijven in de
impactanalyse van de STOP TPOD AMvB-MR en maken geen onderdeel uit van deze
annotatiestrategie.
De verplichte annotaties bieden geen mogelijkheden om regels in het DSO te doorzoeken
anders dan de volledige set van regels die op een locatie gelden tonen. Er ontstaat daardoor
dus geen doorzoekbaarheid voor de gebruiker
Om te regels doorzoekbaar te maken zijn in de STOP-TPOD annotaties gedefinieerd. Deze
hebben we ingedeeld afhankelijk van het doel van de annotatie (zie tabel 1). Een aantal
annotaties is bedoeld om aan te geven voor wie een regel bedoeld is (bijvoorbeeld een
instructieregel voor een ander bevoegd gezag of een voor eenieder geldende regel). Een aantal
annotaties is bedoeld om aan te geven waar de regel over gaat (bijvoorbeeld thema en
activiteit). En een aantal annotaties is bedoeld om de inhoud van de regel te tonen
(bijvoorbeeld omgevingswaarde).

De toedeling van annotaties per niveau is gebaseerd op de indeling die is afgestemd in de
interbestuurlijk werkgroep annoteren. Daar is vastgesteld welke annotaties als eerst zouden
moeten worden aangebracht indien wordt geannoteerd, zodat de verschillende bevoegd
gezagen lagen zoveel mogelijk dezelfde annotaties gebruiken.

Figuur 1. Overzicht van relevante annotaties per niveau waarbij onderscheid gemaakt is tussen verschillende type regels. De
annotaties per niveau zijn gebaseerd op de interbestuurlijke richting die is vastgesteld in de werkgroep interbestuurlijk
annoteren.

3. Wat levert annoteren op voor de verschillende groepen gebruikers?
Het verschilt per ambitieniveau en per type gebruiker wat de opbrengsten zijn. We maken
hierna daarom per type gebruiker inzichtelijk wat het annoteren op basis van de verschillende
ambitieniveaus oplevert. We onderscheiden de volgende gebruikersgroepen:
- Professionele planmakers (veelal ingenieursbureaus en planners voor ruimtelijke
projecten).
- Professionals bij (andere) bevoegd gezagen (bijvoorbeeld gemeentelijke
beleidsmakers).
- Burgers en mkb’ers (bijvoorbeeld burger met initiatief om verdieping op huis te
zetten).

3.1. Verplichte annotaties
Met betrekking tot het ambitieniveau waarin alleen verplichte annotaties worden toegevoegd,
geldt voor alle groepen gebruikers hetzelfde. Zoals hiervoor aangegeven zijn annotaties nodig
om de regels doorzoekbaar te maken. Dat betekent dat als er geen annotaties zijn toegevoegd
en een locatie wordt geselecteerd het alleen mogelijk is om alle regels te tonen. Dit leidt
bijvoorbeeld op de Turfmarkt in Den Haag tot een set van 7.000 regels die aan de gebruiker
worden getoond (zie figuur XX).

Daarbij komt dat de DSO-viewer de gebruiker de mogelijkheid biedt om te filteren.
Bijvoorbeeld door alle regels over geluid te tonen. Echter, wanneer niet geannoteerd is dat een
regel betrekking heeft op geluid en een gebruiker selecteert de regels over ‘geluid’ dan wordt
die regel niet getoond. Dit leidt tot een onvolledig beeld bij de gebruiker waarvan de
gebruiker zich mogelijk niet bewust is (die gaat ervanuit alle regels over geluid te zien).

Figuur 2. Voorbeeld van DSO-viewer zonder vrijwillige annotaties.

3.2. Annoteren volgens ambitieniveau 1
Indien volgens ambitieniveau 1 wordt geannoteerd krijgen gebruikers zoveel mogelijk een
vergelijkbare dienstverlening ten opzichte van de huidige situatie:
- Het tonen van regels die op een locatie gelden zoals momenteel in Ruimtelijkeplannen
getoond.
- Als particulier of als professional een vergunningscheck of -aanvraag doen zoals
momenteel geboden in het Omgevingsloket.
- Het bieden van de mogelijkheid aan professionals om online een vergunnings/meldingscheck te doen en de melding in te dienen in het kader van het
Activiteitenbesluit via AIM.
De eerste functionaliteit wordt eveneens geboden indien alleen verplichte regelgeving wordt
geannoteerd. Voor de andere functionaliteiten is het nodig dat aan bepaalde regels de
annotatie ‘activiteit’ (en bijbehorend ‘bovenliggende activiteit’ en ‘gerelateerde activiteit’)
wordt toegevoegd. Dit wordt ook wel de functionele structuur genoemd. De functionele
structuur is nodig om de juiste vragenbomen (die nodig zijn voor de vergunningscheck) en de
juiste aanvraagformulieren (die nodig zijn om online een vergunning aan te vragen) te laden.4
WVL (Rijkswaterstaat) maakt vragenbomen. Momenteel zijn 300 vragenbomen gerealiseerd
en zijn er nog 100 in voorbereiding. In totaal gaat het dus om ongeveer 400 regels die een
dergelijke koppeling in de functionele structuur krijgen. Deze vragenbomen hebben
betrekking op regels in het Bbl, het Bal en de bruidsschat. In het kader van het opstellen van
deze vragenbomen heeft RWS/WVL reeds annotaties aangebracht bij deze regels.
De vragenbomen bieden bijvoorbeeld de mogelijkheid aan een bewoner om eenvoudig online
te checken of het toegestaan is om werkzaamheden uit te voeren aan het rijksmonumentale
4

Nodig vanwege synchronisatie in concepten tussen OZON en RTR (Registratie Toepasbare Regels).

pand waarin hij of zij woont. Indien deze annotaties niet worden toegevoegd dient de
gebruiker op basis van de onderliggende regelgeving na te gaan wat wel of niet mag. Dit kost
de gebruiker meer tijd en zal leiden tot meer vragen aan het bevoegd gezag (in dit geval het
Rijk).
Een soortgelijke situatie doet zich voor met betrekking tot vergunningverlening. Bij dit
ambitieniveau wordt het voor een professional mogelijk online gericht een
vergunningsaanvraag te doen voor de uitvoering van een milieubelastende activiteit. Indien
deze annotaties niet zijn toegevoegd krijgt de aanvrager een leeg aanvraagformulier (NAW
gegevens + open veld). Het is voor de gebruiker lastiger om de juiste informatie in dit
formulier op te nemen en leidt voor het bevoegd gezag tot meer tijd voor het controleren en
het stellen van aanvullende vragen.
Samengevat kan worden gezegd dat met ambitieniveau 1 de functionaliteiten om een
vergunningscheck of -aanvraag te doen worden geboden maar dat de functionaliteit om regels
op de kaart te zoeken niet of zeer beperkt wordt geboden (zie figuur hierna).

Figuur 3. Bruikbaarheid van functionaliteiten van het DSO als geannoteerd wordt volgens ambitieniveau 1..

3.3. Annoteren volgens ambitieniveau 2.
Bij ambitieniveau 2 worden gerichte service annotaties toegevoegd aan de regels in het DSO.
Daardoor ontstaat de mogelijkheid regels te doorzoeken door filters toe te passen. Om dit voor
de gebruiker van waarde te laten zijn dienen alle regels die met betrekking tot een onderwerp
op een locatie gelden op uniforme wijze te zijn geannoteerd. Dat betekent dat de zelfde
formulering voor annotaties wordt gebruikt en dat vergelijkbare regels op vergelijkbare wijze
worden geannoteerd. Afstemming met andere bevoegd gezagen is daarom van belang (zie
paragraaf 5.3).
Voor de verschillende gebruikersgroepen biedt dit ambitieniveau de volgende meerwaarde:
- Professionals bij (andere) bevoegd gezagen:
o Een gemeenteambtenaar kan door gebruik te maken van de filters
‘instructieregel’ en ‘InstructieregelInstrument’ direct selecteren welke
(instructie)regels gesteld zijn met betrekking tot het omgevingsplan. Dit maakt
het eenvoudiger al deze regels overzichtelijk te hebben bij het aanpassen of
opstellen van het omgevingsplan.
o Een beleidsmedewerker van het ministerie van LNV kan door te filteren op
‘natuurgebieden’ als gebiedsaanwijzing en ‘provincie’ als bevoegd gezag in

-

-

één keer alle regels zien die provincies hebben gesteld met betrekking tot
natuurgebieden.
o In beide situaties hiervoor zou een uitgebreide analyse van wet- en regelgeving
nodig zijn om tot een volledig overzicht van de geldende regels te komen
indien filteren in de DSO-viewer niet tot het gewenste resultaat zou leiden.
Annoteren is nodig om dit resultaat te bereiken. Dit geldt niet alleen voor
gemeente ambtenaren en beleidsmedewerkers op departementen maar ook
voor inspecties, uitvoeringsorganisaties, omgevingsdiensten en andere
bevoegde gezagen.
Professionele planmaker:
o Een professionele planmaker kan door te filteren op de activiteit die hij of zij
wil ondernemen in één keer zien welke regels van toepassing zijn op
betreffende activiteit op de betreffende locatie (denk bijvoorbeeld aan het
lozen van afvalwater). Door de regels te verbeelden op de kaart (tonen waar
welke regel geldt) kan eventueel opzoek gegaan worden naar een alternatieve
locatie waar de gewenste activiteit wel mag worden uitgevoerd.
Burger:
o Indien een burger overlast ervaart kan een burger het DSO gebruiken om te
controleren welke regels er op een locatie gelden met betrekking tot
bijvoorbeeld het thema geluid.
o Indien een burger een activiteit wil ondernemen, bijvoorbeeld het aanleggen
van een steiger, kan met behulp van het filteren op activiteit overzicht worden
verkregen in de regels die gelden met betrekking tot een dergelijke activiteit.

In de figuur hierna is een voorbeeld opgenomen van hoe filters er momenteel uit zien in DSO.
De filters zijn nog in ontwikkeling en veranderen dus nog.

Figuur 4. Voorbeeld van filters in de DSO-viewer. Indien volgens ambitieniveau 2 geannoteerd wordt is het voor de gebruiker
mogelijk op deze filters te zoeken.

3.4. Annoteren volgens ambitieniveau 3
Het derde ambitieniveau gaat uit van het uitgebreid annoteren van regels. De belangrijkste
toepassing van deze annotatie is dat op de kaart overzicht wordt verkregen van de normen die
gelden. Een voorbeeld uit Ruimtelijkeplannen.nl is opgenomen in de figuur hierna waar rechts

de norm qua bouwhoogte getoond wordt zonder dat de gehele juridische regel hoeft te worden
geraadpleegd. Dit leidt er voor de verschillende groepen gebruikers bijvoorbeeld toe dat:
- Een professionele gebruiker bij een waterschap in één oogopslag kan zien welke
normen gelden met betrekking tot waterveiligheid in een waterschap.
- Een professionele planmaker in één oogopslag kan zien wat de normen voor uitstoot
zijn op verschillende locaties in een gebied. Deze informatie kan hij of zij gebruiken
om een keus te maken voor wat betreft vestiging.
- Een burger kan in één oogopslag zien wat de maximale bouwhoogte op verschillende
locaties in de gemeente is.

Figuur 5. Voorbeeld van de wijze waarop een norm wordt getoond in ruimtelijkeplannen.nl.

4. Wat betekenen de ambitieniveaus voor het Rijk?
Om de gevolgen van het annoteren te analyseren maken we onderscheid tussen drie aspecten:
- Organisatie
- Techniek
- Financiën

4.1. Organisatie
Met betrekking tot organisatie gaan we in op het proces van annoteren en de benodigde
competenties van degene die verantwoordelijk zijn voor het annoteren.
4.1.1. Proces
Het proces van annoteren kan op verschillende wijze worden ingericht en is sterk afhankelijk
van de gekozen oplossing met betrekking tot het al dan niet centraal inrichten van een Service
Team Rijk. Hierna wordt eerst een mogelijke situatie van annoteren tot 2021 beschreven.
Vervolgens zijn twee mogelijke processen voor het annoteren na 2021 beschreven: centraal en
departementaal. De uiteindelijke vorm hangt af van de keuze met betrekking tot het wel of
niet inrichten van een service team rijk.
Situatie tot 2021: samenwerking EB, RWS/WVL en KOOP
Voor annotaties die tot 2021 worden toegevoegd is in figuur 5 een mogelijke werkwijze
uitgewerkt. In deze situatie betreft het in eerste instantie de annotaties die nodig zijn om
toepasbare regels te koppelen (ambitieniveau 1). Belangrijkste aanvulling ten opzichte van de

huidige werkwijze is dat synchronisatie en een check moet plaatsvinden tussen de door WVL
aangebrachte notaties en de STOP-TPOD bestanden die KOOP creëert (rode pijl). Deze stap
ontbreekt momenteel.
Deze werkwijze lijkt het meest efficiënt om gebruik te maken van de ervaring en het reeds
verzette werk van RWS/WVL. Eventueel kan dit worden aangevuld met een team dat alvast
start met de implementatie van software en het leren werken met annoteren zodat snel kan
worden opgeschaald.

Figuur 6. Voorstel voor proces om voor 2020 annotaties toe te voegen.

Na 2021: Centraal annoteren
Een eerste scenario betreft het centraal toevoegen van annotaties door een service of
ondersteuningsorganisatie (zie figuur hierna). In dit geval leveren individuele departementen
besluiten aan in Word en gml waarna centraal de conversie wordt gedaan en annotaties
worden toegevoegd. Voor het maken van toepasbare regels zou de huidige werkwijze kunnen
worden gehandhaafd waarbij RWS/WVL de toepasbare regels controleert en eventueel
aanvult/aanpast.
De belangrijkste voordelen van dit scenario zijn:
- Het aantal medewerkers dat met annotaties en eventueel annotatiesoftware moet leren
werken is beperkt. Daardoor worden competenties van medewerkers maximaal benut.
- Doordat de annotaties door dezelfde mensen worden toegevoegd ontstaat uniformiteit.
Deze uniformiteit is van belang om de bruikbaarheid van het DSO te vergroten (zie
hoofdstuk 3)..
De belangrijkste nadelen hebben betrekking op:
- Degene die de regel opstelt is niet degene die de annotatie toevoegt. Het toevoegen
van een annotatie kan een interpretatie vergen die het best gemaakt kan worden door
degene die de regel heeft opgesteld. In het scenario is daarom een stap toegevoegd
waarin de annotaties worden gecontroleerd door het opstellend departement.

-

-

Door het annoteren (en maken van geo) op een andere plek te beleggen dan het
opstellen van de regelgeving gaat een deel van het achterliggende principe van de
omgevingswet verloren, namelijk dat je integraal nadenkt over wetgeving, geografie
en vindbaarheid.
Er dienen interdepartementaal afspraken te worden gemaakt over
verantwoordelijkheden, aansturing en financiering van een centraal punt.

Figuur 7. Mogelijke proces indien voor het centraal verwerken van annotaties wordt gekozen.

Departementaal annoteren
Een tweede scenario is dat departementen zelfstandig verantwoordelijk zijn voor het
toevoegen van de annotaties (en het omzetten naar STOP-TPOD). Logischerwijs zijn
departementen in dat geval ook zelfstandig verantwoordelijk voor het opstellen van de
toepasbare regels.
Voordelen in dit scenario zijn:
- Degene die annoteert zit dichter op of is degene die de regelgeving opstelt waardoor
een interpretatie eenvoudiger is.
- Departementen hebben individueel de controle op de wijze waarop ze annotaties
willen toevoegen en welke toepassingen (bijvoorbeeld software) ze hiervoor willen
gebruiken.
De belangrijkste nadelen in dit scenario zijn:
- Departementen kunnen een eigen werkwijze gaan hanteren waardoor uniformiteit in
de annotaties verloren gaat. Daarom is in het scenario een centraal team opgenomen
met als taak te borgen dat ieder departement op uniforme wijze annoteert.
- In dit scenario dient elk departement zelfstandig medewerkers op te leiden en
zelfstandig een keus te maken met betrekking tot software. Dit leidt voor
departementen met minder regels in het OW-domein tot inefficiënties.
- Risico’s op dialecten waardoor meervoudig bronhouderschap een probleem wordt en
mogelijk inconsistenties bij consolidatie ontstaan. Dit meervoudig bronhouderschap is

momenteel niet opgenomen in de standaarden voor het Rijk (het Rijk wordt gezien als
één bevoegd gezag). Het team dat uniformiteit dient te borgen zou eventueel ook
verantwoordelijk kunnen zijn voor het voorkomen van problemen in de consolidatie.

Figuur 8. Mogelijk proces indien voor het departementaal verwerken van annotaties wordt gekozen.

4.1.2. Competenties
Er is een mix van competenties nodig om annotaties toe te voegen:
-

-

Juridisch. Op basis van proeven met annoteren blijkt dat het van belang is juridische
competenties te betrekken bij het annoteren omdat voor verschillende annotaties een
interpretatie van de regel nodig is.
Informatiekundig. Om de annotatie op de juiste wijze (volgens de STOP-TPOD) aan
de regel te koppelen is het van belang informatiekundige expertise te betrekken.
Geografisch-informatiekundig (GIS). Om werkgingsgebieden (GML’s) te koppelen en
te controleren is het van belang te beschikken over GIS-competenties.

Eventueel kan hier beleidsmatige expertise aan worden toegevoegd indien annotaties ter
check en accordering aan beleid worden voorgelegd.

4.2. Techniek
Er zijn verschillende mogelijkheden om annotaties toe te voegen aan regels. De voor- en
nadelen zijn in de tabel op de volgende pagina toegelicht.
-

Handmatig annoteren. Een eerste mogelijkheid is dat wordt uitgegaan van het
handmatig toevoegen van annotaties. Per regel dient bijvoorbeeld in een
tekstverwerkingsprogramma als Word te worden aangegeven welke annotatie het
betreft. Naast de tijd per annotatie zal het handmatig omzetten voornamelijk meer tijd
kosten om de annotaties in het juiste STOP-XML format te generen. Daarbij is dit
foutgevoeliger dan wanneer gebruik wordt gemaakt van softwareoplossingen die dit
automatisch in het juiste format opslaat. In dit geval is geen additionele investering in
annotatiesoftware nodig.

worden toegevoegd die kans op fouten minimaliseren. Het is daarom wenselijk eerst een
softwaretool te implementeren.

5.2. Stabiliteit regelgeving
Voordat annotaties worden toegevoegd is het van belang dat de regels waarop die annotaties
worden aangebracht stabiel zijn. Dat wil zeggen dat het aantal veranderingen beperkt is.
Indien regels veranderen ontstaat namelijk het risico dat de annotatie moet worden aangepast
en werk dubbel moet worden gedaan. In 2020 wordt de regelgeving in verschillende tranches
gepubliceerd, waarbij de tranches elkaar kunnen beïnvloeden. Ten eerste is nog niet definitief
besloten of de AMvB’s (Bal, Bbl, Bkl, OB) in de STOP-TPOD worden gepubliceerd. Indien
dit niet het geval is kunnen voor dit, grootste, deel van de regelgeving geen annotaties worden
toegevoegd en zullen de regels überhaupt niet in het DSO te zien zijn. .
Indien de AMvB’s in 2020 wel via de STOP-TPOD worden gepubliceerd beïnvloeden de
verschillende besluiten elkaar als volgt:
- November 2019 publicatie Omgevingsregeling;
- September/oktober 2020 publicatie Invoeringsregeling
- September/oktober 2020 publicatie Aanvullingsregeling geluid
- September/oktober 2020 publicatie Aanvullingsregeling bodem
- September/oktober 2020 publicatie Aanvullingsregeling natuur
- September/oktober 2020 publicatie Aanvullingsregeling grond
- November 2020 publicatie geconsolideerde AMvB’s
Eventueel komen hier nog andere wijzigingen bij zoals een veegwet, -besluit en/of -regeling.

5.3. Verhouding met andere bevoegd gezagen
Tot slot is de waarde van annotaties om te zoeken/filteren beperkt indien niet alle regels op
een locaties op een uniforme wijze zijn geannoteerd (zie paragraaf 3.3). Het is daarom van
belang te weten van welk bevoegd gezag op welk moment de regels in het DSO zichtbaar
worden. Hierna is per bevoegd gezagen laag aangegeven hoe de regels naar verwachting in
DSO worden opgenomen:
- Gemeenten hebben tot 2029 de tijd om de omgezette bestemmingsplannen aan te
passen en als omgevingsplan te tonen in het DSO. Dat betekent dat tussen 2021 en
2029 stapsgewijs de omgevingsplannen van gemeenten steeds meer (geannoteerd) in
DSO zullen verschijnen.
- Waterschappen hebben tot uiterlijk 2023 de tijd om hun juridische regels gereed te
hebben.
- Provincies zullen als eerst van de decentrale overheden hun juridische regels gereed
hebben. Net als het Rijk zullen de provincies op 1 januari 2021 gebruik maken van de
juridische regels binnen het stelsel van de omgevingswet.

Bijlage I. Onderbouwing capaciteit
De capaciteit die nodig is hangt af van het aantal annotaties en de complexiteit van de
annotaties. Op basis van de praktijkproeven blijkt dat een deel van de annotaties relatief
eenvoudig aan te brengen is omdat eenvoudig vast te stellen is om wat voor classificatie het
gaat. Dit geldt voor type juridische regel (direct werkende regel, instructieregel of
omgevingswaarde), thema en in de meeste gevallen
gebiedsaanwijzing/gebiedsaanwijzinggroep en InstructieregelInstrument of
InstructieTaakuitoefening. Voor andere annotaties geldt dat substantieel meer tijd per
annotatie nodig. Voornamelijk omdat per juridische regel dient te worden afgewogen welke
classificatie precies van toepassing is. Veelal is hier kennis van de opsteller voor nodig
(bijvoorbeeld door afstemming of doordat de opstellen de classificatie meegeeft).
Verder is de capaciteit sterk afhankelijk van de software die wordt gebruikt om te annoteren.
Er zijn verschillende softwareoplossingen in de markt beschikbaar. Voor het Rijk gelden twee
functionaliteiten die in software geboden kunnen worden die de uitvoeringslasten aanzienlijk
beperken:
- Bulk annoteren mogelijk maken (bijvoorbeeld alle regels in het Besluit Kwaliteit
Leefomgeving in één keer de regelkwalificatie instructieregel meegeven).
- Het geautomatiseerd inlezen van in tekst opgestelde regels naar juridische regels die
geannoteerd kunnen worden in de software tool.
Bij het bepalen van de benodigde tijd per annotatie baseren we ons op verschillende situaties
voor wat betreft beschikbare software (zie paragraaf 4.2):
- Handmatig annoteren. Voor eenvoudige annotaties nemen we aan dat het handmatig
annoteren tussen de 0,8 en 1 minuten per annotatie kost. Voor meer complexe
annotaties (waarbij afstemming en/of interpretatie vereist is) nemen we aan dat het
tussen de 7 en 10 minuten per annotatie betreft. Naast de tijd per annotatie zal het
handmatig omzetten voornamelijk meer tijd kosten om de annotaties in het juiste
STOP-XML format te generen. Daarbij is dit foutgevoeliger dan wanneer gebruik
wordt gemaakt van softwareoplossingen die dit automatisch in het juiste format
opslaan. We gaan ervanuit dat dit voor twee mensen 2 tot 3 dagen werk is per
publicatie. Initieel zijn de kosten daardoor beperkt maar voornamelijk structureel zal
dit tot additionele kosten leiden.
- Bestaande softwaretoepassing ter ondersteuning. De tijd voor eenvoudige
annotaties is dan bij benadering 0,4 tot 0,5 minuut per annotatie. Voor complexe
annotaties betreft het 6 tot 9 minuten per annotatie.
- Maatwerk softwareoplossing. Voor complexe annotaties levert dit geen tijdswinst op
maar eenvoudige annotaties kunnen hierdoor bij benadering in 0,1 minuut per
annotatie.
In tabel 8 is per ambitieniveau samengevat hoeveel eenvoudige en hoeveel complexe
annotaties onderdeel van het ambitieniveau zijn.