Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

33 199

Beleidsdoorlichting Justitie en Veiligheid

Nr. 45

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 april 2021
1. Inleiding
Mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid (JenV) informeer ik
uw Kamer – conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) –
over de resultaten van de beleidsdoorlichting preventieve maatregelen
d.d. 17-02-2021 die onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van
JenV door TwynstraGudde is uitgevoerd1.
Voorkomen is beter dan genezen. Criminaliteitspreventie heeft als doel het
voorkomen van dader- en slachtofferschap, en draagt daarmee tevens bij
aan het ontlasten van de strafrechtketen. Preventieve maatregelen
vormen een belangrijke aanvulling op repressie. Preventie heeft in
potentie een breder bereik dan een repressieve strafrechtelijke aanpak en
kan naast het voorkomen van persoonlijk en maatschappelijk leed, een
besparing aan maatschappelijke kosten opleveren.2
De mate van effectiviteit van het ingezette preventiebeleid kan desondanks niet altijd in termen van causaliteit worden aangetoond, zoals blijkt
uit deze beleidsdoorlichting. Het is achteraf lastiger te bewijzen dat iets
niet is gebeurd, dan dat het zich daadwerkelijk heeft voorgedaan. Dit
dilemma is inherent aan preventie. Dat maakt het soms lastig om aan de
voorkant voldoende middelen voor preventie beschikbaar te stellen en
aan de achterkant te verantwoorden wat het effect is geweest van een
investering in preventie.

1
2

kst-33199-45
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Volgens onderzoeker Henk Spies wordt geschat wordt dat als criminele jongeren zich tot
stelselmatige criminelen ontwikkelen, zij aan het eind van hun leven gemiddeld € 1 mln. aan
maatschappelijke kosten hebben gemaakt. Spies, H. (2017). Modelaanpak Integrale Persoonsgerichte Toeleiding Arbeid. Voor kwetsbare jongeren met risico op high impact crime.
Culemborg: Inclusivate, p. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 199, nr. 45

1

In een recente motie van het Kamerlid Van Toorenburg (CDA) c.s. die door
uw Kamer is aangenomen, is aandacht gevraagd voor dit probleem.3 De
motie in kwestie verzoekt de regering in kaart te brengen hoe en op welke
manier «in de financieringssystematiek van Justitie en Veiligheid meer
recht kan worden gedaan aan het principe dat preventie geld oplevert in
plaats van geld kost».
In deze reactie op de bevindingen en aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting preventieve maatregelen, waarvan de scope hierna wordt
toegelicht, komt ook aan bod hoe gevolg wordt gegeven aan de motie van
Van Toorenburg.
1. Scope beleidsdoorlichting preventieve maatregelen
Deze beleidsevaluatie behelst een synthese-onderzoek van eerder
uitgevoerd onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
gevoerde preventiebeleid door JenV over de periode 1 januari 2012 tot en
met 31 december 2018.
De doorlichting bestrijkt preventieve maatregelen die zijn gefinancierd
onder begrotingsartikel 34.2: bijdragen aan agentschappen, aan medeoverheden en subsidies. Naast de thematiek uit begrotingsartikel 34.2 is
conform toezegging bij de beantwoording van de schriftelijke vragen over
de begroting van JenV voor 20194 een deel van begrotingsartikel 34.5
meegenomen, te weten de aanpak van Huiselijk Geweld en Kindermishandeling voor het deel dat vanuit JenV wordt uitgevoerd. Deze beleidsdoorlichting preventieve maatregelen ziet daarmee op drie hoofdthema’s:5
• High Impact Crimes (HIC);
• Integriteit (waaronder filantropie en kansspelen);
• Huiselijk Geweld en Kindermishandeling.
De beleidsevaluatie is uitgevoerd en getoetst door een begeleidingscommissie onder voorzitterschap van professor Geert Jan Stams (hoogleraar
Forensische Orthopedagogiek, Universiteit van Amsterdam) die daarbij
optrad als onafhankelijke deskundige. Zijn oordeel ondersteunt de opzet
en de uitkomsten van de beleidsdoorlichting, en is als bijlage bijgevoegd6.
2. Bevindingen
De beleidsevaluatie bevat een aantal bevindingen die in samenhang
worden behandeld:
I.
II.
III.

Wisselende mate van gegevens over doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid
Een meerwaarde van JenV ligt in de aanjagende rol, hoewel
moeilijk te meten
Doeltreffendheid preventie plausibel

In de beleidsdoorlichting wordt geconstateerd dat niet voor de gehele
periode 2012–2018 onderzoek beschikbaar is dat uitsluitsel geeft over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Dit is deels te verklaren
vanwege het feit dat lopend onderzoek nog niet is afgerond of dat de
looptijd van het ingezette beleid nog te beperkt is om te evalueren. Voorts
wordt geconstateerd dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
ingezette preventieve maatregelen niet altijd is vast te stellen. Dit heeft
3

Kamerstuk 35 570 VI, nr. 47.
Kamerstuk 35 000 VI, nr. 10.
5
Kamerstuk 33 199, nr. 31.
6
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 199, nr. 45

2

voor een deel te maken met de aard van preventie. Het is achteraf moeilijk
te bewijzen dat iets niet is gebeurd als gevolg van gevoerd beleid.
Uit de evaluatie blijkt dat JenV in veel gevallen een aanjagende rol heeft
bij het agenderen en samenbrengen van stakeholders om tot een
integrale aanpak te komen rond een specifieke opgave. Deze aanjagende
rol wordt weliswaar erkend en gewaardeerd, maar brengt tegelijkertijd
beperkingen met zich mee in het meten van de doeltreffendheid volgens
de huidige opzet van de beleidsdoorlichting die zich in dit geval alleen
richt op de begroting van JenV. Juist vanwege de betrokkenheid van
meerdere actoren en financieringsbronnen, zijn alternatieve verklaringen
voor het behaalde resultaat nooit uit te sluiten en kan het resultaat niet
eenduidig worden herleid tot de inzet van JenV.
Dat de beschikbare onderliggende evaluaties niet altijd leiden tot
duidelijke uitspraken over doeltreffendheid, betekent overigens niet dat
geen sprake is van effectief beleid. De onderzoekers constateren dat de
doeltreffendheid van het beleid over het algemeen plausibel is; in veel
gevallen is dit zelfs redelijk tot zeer plausibel. Ter illustratie wordt in de
beleidsdoorlichting de HIC-aanpak aangehaald waarbij de afgelopen jaren
veel is geïnvesteerd in het voorkomen van dader- en slachtofferschap op
het terrein van onder meer overvallen, straatroven en woninginbraken. En
die investering heeft zijn vruchten afgeworpen. Het aantal van deze
delicten is drastisch gedaald in de periode 2009–2019: het aantal
overvallen is gedaald met 60%; het aantal straatroven met 58%; en het
aantal woninginbraken met 42%.7 De onderzoekers achten het aannemelijk dat de HIC-aanpak (mede) heeft bijgedragen aan een daling in
HIC-delicten, vanwege het evidenced-based karakter en de integraliteit
van het beleid.
IV. Aard beleid beperkt zicht op uitgaven
De beleidsdoorlichting laat zien dat op onderdelen beschikbare of
gebruikte gelden voor de preventieve maatregelen niet altijd één op één
waren te herleiden. Het thema Huiselijk Geweld en Kindermishandeling is
hiervan een voorbeeld. Deze lacune is te wijten aan wijzigingen in de
indeling van de JenV-begroting en wijzigingen in de samenstelling van de
instrumenten door de jaren heen. Deze wijzingen zorgen voor trendbreuken waardoor historische reeksen niet zonder meer door het
financiële systeem kunnen worden gegenereerd.
V.
VI.

Beleid op basis van best beschikbare bewijs
Doelstellingen zijn niet altijd scherp geformuleerd en vastgelegd

Voorts wordt in de beleidsdoorlichting geconcludeerd dat wetenschappelijke inzichten een belangrijke grondslag vormen voor het beleid onder
begrotingsartikel 34.2. JenV zet zich in om haar informatiepositie te
verbeteren en nieuwe mogelijkheden tot verbetering van beleid te
verkennen met behulp van wetenschappelijk onderzoek. Het gevoerde
beleid wordt ook door professor Stams gekwalificeerd als evidence-based.
Naast het gebruik van wetenschappelijke inzichten vormt de interactie met
stakeholders een belangrijke bron voor de beleidsvorming en -realisatie.
De inzet op samenwerking wordt mede ingegeven vanuit de aanjagende
rol van JenV bij de uitvoering van preventieve maatregelen op de
verschillende hoofdthema’s.

7

Kamerstuk 28 684, nr. 619.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 199, nr. 45

3

In dit verband wordt ook geconstateerd dat er ruimte is voor verbetering.
De beleidsdoelstellingen en -theorieën die ten grondslag liggen aan het
onderzochte beleid zijn niet altijd concreet terug te vinden. Bemoedigend
is dat er op dit punt een positieve ontwikkeling wordt gesignaleerd: hoe
«jonger» het beleid is, hoe gedetailleerder de beleidsdoelstellingen zijn
uitgeschreven.
3. Aanbevelingen
Op basis van deze bevindingen wordt door de onderzoekers een aantal
aanbevelingen gedaan die hierna in samenhang worden behandeld.
I.
II.

Besteed in het beleidsproces extra aandacht aan het vooraf
formuleren van beleidstheorie en -doelstellingen
Evalueer structureel en richt daarbij op doeltreffendheid en publieke
waarde

Met de beleidsdoorlichters deel ik de visie dat beleidsdoelstellingen zo
scherp en meetbaar mogelijk moeten worden geformuleerd. Daarbij is het
van belang om van te voren de indicatoren vast te stellen, op basis
waarvan kan worden gemeten of de geformuleerde doelen daadwerkelijk
zijn bereikt. Voor de aanpak van overvallen, inbraken en straatroven zijn in
het kader van de Veiligheidsagenda 2015–2018 heldere doelstellingen
geformuleerd ten aanzien van de daling van deze delicten en het
verhogen van het ophelderingspercentage.
Naast het helder formuleren van de beleidsdoelen moet er conform het
advies van onderzoekers ook aandacht zijn voor het duidelijk opstellen
van de onderliggende beleidstheorie. Vaak is deze wel impliciet bekend,
maar het is van belang deze te expliciteren, óók om voortschrijdend
inzicht te ontwikkelen voor het beleidsproces. Zoals blijkt uit de beleidsdoorlichting en nu reeds in de praktijk bij onder meer kansspelbeleid het
geval is, komt de helderheid van de beleidsdoelstellingen de controleerbaarheid en evalueerbaarheid van het beleid ten goede. In voorkomend
geval zal ook bij de andere hoofdthema’s de beleidstheorie worden
geëxpliciteerd.
Beleidsevaluaties maken een essentieel deel uit van de beleidscyclus. Met
een evaluatie kunnen niet alleen de effecten van het beleid zichtbaar
worden gemaakt; waar nodig kan het ingezette beleid tijdig worden
bijgesteld, juist omdat het speelveld voortdurend in beweging is. Als het
gaat om Huiselijk Geweld en Kindermishandeling zijn er reeds stappen
gezet om het beleidsterrein beter te monitoren en te evalueren. In
samenwerking met de Ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS), JenV en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, is door het
Centraal Bureau voor de Statistiek een impactmonitor huiselijk geweld en
kindermishandeling ontwikkeld en eind 2019 voor het eerst gepubliceerd.
Deze impactmonitor laat op structurele basis zien hoe het er in Nederland
voor staat waar het gaat om huiselijk geweld en kindermishandeling en
wordt jaarlijks gepubliceerd en aangevuld met nieuwe indicatoren. Daarbij
wordt inzichtelijk gemaakt wat de impact is van de overheidsaanpak op de
levens van de hierdoor getroffen mensen. De monitoring van de aanpak
van Huiselijk Geweld en Kindermishandeling heeft als doel bij te dragen
aan het zichtbaar maken van lokale, regionale en landelijke resultaten. Het
gaat hierbij zowel om beleid als uitvoering.
Het uitgangspunt van JenV is om zoveel mogelijk evidence-based te
werken. Binnen de beschikbare financiële middelen en de onderzoekscapaciteit van het WODC zal JenV gebruik maken van een strategische
evaluatie agenda, zo nodig met behulp van specialistisch onderzoek door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 199, nr. 45

4

de betrokken universiteiten. Daarbij richt JenV zich zo mogelijk op het
maatschappelijke effect of de publieke waarde (outcome) van het
gevoerde beleid in plaats van het meten van de directe output.
III.
IV.

Vermijd het spreiden van budgetten over verschillende begrotingsartikelen, indien mogelijk
Overweeg een volgende beleidsdoorlichting op een andere wijze
te organiseren

In de beleidsdoorlichting wordt geconstateerd dat de spreiding van
budgetten over verschillende begrotingsartikelen op onderdelen het zicht
op effectieve bestedingen ernstig bemoeilijkt of zelfs onmogelijk maakt.
Dit is een aandachtspunt voor het beter administreren van de uitgaven op
de verschillende begrotingsartikelen, vooral bij een eventuele toekomstige
herindeling van de betrokken beleidsonderdelen en de daaraan gekoppelde budgetten. Tegelijkertijd moet worden opgemerkt dat bij een
eventuele herindeling niet alleen het begrotingsartikel leidend is als ook
politieke- en efficiencyafwegingen. Daarnaast vallen beleidsonderdelen
als bijvoorbeeld Huiselijk Geweld en Kindermishandeling onder verantwoordelijk van meerdere beleidsdepartementen – in dit geval VWS en
JenV – en zal er altijd een vorm van overlap blijven tussen meerdere
begrotingsartikelen.
Terecht wordt door de onderzoekers de vraag opgeworpen of een
beleidsdoorlichting conform de RPE geschikt is voor (onderdelen) van het
brede beleidsterrein preventieve maatregelen. In dit verband is er reeds
geëxperimenteerd met het toepassen van de Publieke Waarde Scan (PWS)
op de Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) die ter informatie is bijgevoegd8.
De vraag die bij de PWS centraal staat is in hoeverre het beleid er alles
aan doet om de verwachte toegevoegde waarde van in dit geval de VOG
zo groot mogelijk te maken. In deze aanpak wordt daarmee niet zozeer de
uitkomst, als wel de werkwijze van het beleidsterrein doorgelicht. In een
toegezegde brief over de VOG, waarin een reactie volgt op het reeds
aangekondigde WODC onderzoek naar de beleidsregels VOG,9 zal tevens
worden ingegaan op de bevindingen uit deze PWS. JenV is voornemens
om waar mogelijk ook bij overige beleidsthema’s die in deze beleidsdoorlichting aan de orde zijn, de PWS breder toe te passen.
4. Tot slot
Met inachtneming van de aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting zal
JenV blijven inzetten op het vergroten van de effectiviteit en integraliteit
van preventie, onder meer door:
– het expliciteren van de beleidsdoelen en de onderliggende beleidstheorie van in deze beleidsdoorlichting genoemde hoofdthema’s;
– het uitvoeren van beleidsevaluatie aan de hand van een strategische
evaluatie agenda. Hierbij is extra aandacht voor maatschappelijke
effect of publieke waarde (outcome) van het uitgevoerde beleid in
plaats van het meten van de directe output;
– het breder toepassen van de PWS bij het uitvoeren van de beleidsevaluaties;
– aandacht te besteden aan het beter administreren van de uitgaven op
de verschillende artikelen, vooral bij een toekomstige herindeling van
de betrokken beleidsonderdelen en de daaraan gekoppelde budgetten.

8
9

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Kamerstuk 35 000 VI, nr. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 199, nr. 45

5

Uit meerdere kwantitatieve overzichtsstudies blijkt dat criminaliteitspreventie helpt om maatschappelijke en economische schade te voorkomen.
Een tastbaar voorbeeld van een maatschappelijke kosten- en batenanalyse
(MKBA) met een positieve waarde die in de beleidsdoorlichting aan bod
komt, is de gedragsinterventie Alleen jij bepaalt (AJB) voor risicojongeren
in de leeftijdscategorie 12–18 jaar. Volgens deze MKBA wordt met elke
geïnvesteerde euro in de gedragsinterventie € 19 tot € 32 aan maatschappelijke baten opgebracht. Baten die zich niet beperken tot het veiligheidsdomein maar
ook tegemoetkomen aan terreinen als onderwijs, (arbeids)participatie, en
volksgezondheid en welzijn. JenV zal meer gebruikmaken van het
MKBA-instrument om de meerwaarde van preventie aan te tonen.
Hiermee wordt ook invulling gegeven aan de motie van Van Toorenburg.
In verband met de bovengenoemde motie wordt u tevens gewezen op een
toezegging die is gedaan bij de behandeling van de doorlichting strafrechtketen in de Tweede Kamer. Naar aanleiding van een verzoek van de
heer van den Berghe (GroenLinks) heeft de Minister van JenV het WODC
gevraagd een onderzoek te laten uitvoeren naar wat in recent binnen- en
buitenlands onderzoek bekend is over de effecten van preventie en de
mogelijkheid om zicht te krijgen op de kosten en baten ervan.10 Naar
verwachting zal dit onderzoek eind maart 2021 beschikbaar komen.
Op welke wijze de inzet op het vergroten van de effectiviteit van preventie
gevolgen zal hebben voor de financieringssystematiek van JenV – de
motie Van Toorenburg verzoekt dit in kaart te brengen – is op voorhand
moeilijk aan te geven. Het antwoord op deze vraag is vooral afhankelijk
van politieke en beleidsmatige keuzes die in de toekomst worden gemaakt
over het te voeren veiligheidsbeleid. Met het opvolgen van de aanbevelingen van deze beleidsdoorlichting, de inzet op het breder toepassen van
het MKBA-instrument en het WODC onderzoek naar kosten en baten van
preventie verwacht ik uw Kamer beter in staat te stellen om het kabinet te
controleren op de gemaakte keuzes. Mijns inziens vullen preventie en
repressie elkaar aan en zijn beide nodig om zowel de feitelijke als ervaren
veiligheid van ons allen te vergroten.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

10

Kamerstuk 29 279, nr. 617.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 199, nr. 45

6