De financiële situatie in het onderwijs
2014

inspectie van het onderwijs | december 2015

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Voorwoord

Voor leerlingen en studenten in Nederland is het van groot belang dat hun school of instelling
financieel gezond is. Het is een randvoorwaarde voor onderwijs van blijvend voldoende kwaliteit.
We publiceren jaarlijks of onderwijsbesturen financiële risico’s lopen. Daarnaast brengen we de
financiële gezondheid van de verschillende onderwijssectoren in kaart. Hierover rapporteren we
jaarlijks in de Staat van het Onderwijs.
In dit rapport hebben wij voor het eerst al deze gegevens over alle sectoren gebundeld. De jaar­
rekening van de instellingen over 2014 vormt hiervoor de basis. Ook besteden we aandacht aan
een aantal onderwerpen, zoals rechtmatige en doelmatige besteding van de onderwijsbekostiging.
Met deze publicatie willen we informatie leveren ten behoeve van het politieke gesprek over de
financiële aspecten van het onderwijs en daarmee bijdragen aan een gezonde financiële situatie.
De ontwikkeling van de continuïteitsparagraaf is daarvoor een goed begin. Ik hoop dat het de
besturen aanzet tot verdere transparantie en bijdraagt aan toekomst- en risicobewust handelen.

Monique Vogelzang
Inspecteur-generaal van het Onderwijs
december 2015

2

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Inhoudsopgave
1. Continuïteit
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7

Inleiding
Primair onderwijs (po)
Voortgezet onderwijs (vo)
Middelbaar beroepsonderwijs (mbo)
Hoger beroepsonderwijs (hbo)
Wetenschappelijk onderwijs (wo)
Ontwikkeling van de invoering van passend onderwijs

7

7
7
11
13
16
18
21

2. Rechtmatigheid

22

3. Doelmatigheid

24

4. Bestuurlijk opereren

27

5. Balansen en staten van baten en lasten

38

Literatuur en overige bronnen

45

Bijlage I Uitleg financiële kengetallen

46

Bijlage II Gebruikte afkortingen en overige begrippen

47

2.1 Inleiding
2.2 Toezicht op de werkzaamheden van de accountants
2.3 Onderzoek verblijfsstatus buitenlandse niet-EER studenten

3.1 Inleiding
3.2 Financiële buffers funderend onderwijs
3.3 WNT

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7

De continuïteitsparagraaf in het jaarverslag
Private activiteiten van bekostigde onderwijsinstellingen
De financieel kwetsbare besturen vroegtijdig herkennen
De ontwikkeling van het personeelsbestand in het funderend onderwijs
Inventaris en apparatuur in het funderend onderwijs
Caribisch Nederland
De financiële positie van vrije scholen

Primair onderwijs
Expertisecentra (onderdeel van primair onderwijs)
Voortgezet onderwijs
Middelbaar beroepsonderwijs
Hoger beroepsonderwijs
Wetenschappelijk onderwijs
Landelijk totaal

22
22
23

24
24
25

27
29
30
31
34
35
36

38
39
40
41
42
43
44

3

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Samenvatting
Financiële positie onderwijsinstellingen
De financiële positie van de onderwijsinstellingen is de afgelopen jaren geleidelijk verbeterd. Figuur 1
laat zien hoe de rentabiliteit, het verschil tussen kosten en opbrengsten, sinds 2011 over de hele linie
is toegenomen. Er is een duidelijke piek in 2013 door de toekenning van gelden in het kader van het
Nationaal Onderwijsakkoord (NOA) en het Begrotingsakkoord 2014. Veelzeggender is de geleidelijke
toename van de solvabiliteit, de verhouding tussen eigen en vreemd vermogen. Ook de liquiditeit,
het vermogen op korte termijn aan de verplichtingen te voldoen, laat een gezond beeld zien. Al geldt
dat niet voor alle sectoren in gelijke mate. In het hoger onderwijs en in iets mindere mate het
middelbaar beroepsonderwijs is het al langer het geval. In het funderend onderwijs is vooral de
laatste twee jaar de liquiditeit verbeterd, zoals de sectorparagrafen (hoofdstuk 1) laten zien.

Figuur 1 Ontwikkeling primaire kengetallen landelijk

3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0

2010

2011

2012

2013

2014

Rentabiliteit

0,0

0,0

0,9

2,9

0,9

Solvabiliteit

0,56

0,55

0,56

0,58

0,59

1,15

1,15

1,20

1,31

1,33

Liquiditeit

(Bron: DUO, 2015B)

De verbetering van de resultaten leidt dus in de meeste gevallen tot een verbetering van de
vermogenspositie van de instellingen1. Dit geldt ook voor het primair onderwijs, de enige sector
waar het leerlingenaantal al enige jaren krimpt en waar in 2014 het rendement negatief is. Het
tekort is echter kleiner dan de extra middelen die de sector in 2013 heeft ontvangen.
In het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs is sprake van duidelijk positieve
rendementen. In het hoger onderwijs, dat omvangrijke investeringsplannen heeft, kan de verster­
king van de vermogenspositie nuttig zijn. Die plannen hoeven dan minder met vreemd vermogen
gefinancierd te worden.

1

Met instellingen worden ook besturen met hun scholen in het funderend onderwijs aangeduid. Beide begrippen worden in
deze rapportage als elkaars synoniemen beschouwd.

4

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Instellingen met financiële risico’s
De ontwikkelingen in de afgelopen jaren hebben invloed gehad op het aantal instellingen met
risico’s die onder aangepast financieel toezicht zijn geplaatst. Na een behoorlijke stijging zijn deze
in het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs weer duidelijk aan het dalen.
Alleen in het primair onderwijs liep het aantal in 2014 nog op, mogelijk mede als gevolg van de
toegenomen aandacht van de inspectie in de voorbije jaren.

Inventaris en personeel
Besturen hebben maatregelen genomen om hun financiële onzekerheid het hoofd te bieden. In het
funderend onderwijs, en speciaal in het primair onderwijs, is dat te zien in de geleidelijke afname
van de boekwaarde van de inventaris. Dit wijst op uitstel van investeringen. Een ander verschijnsel
is de toename van het aantal personeelsleden in flexibele arbeidscontracten. Dit is een ontwikkeling
die in de andere sectoren al langer aan de gang is.
Daardoor is wel het zicht op de landelijke samenstelling van het personeelsbestand minder helder.
Informatie over die samenstelling is gebaseerd op het personeel in reguliere aanstellingen. Aan te
nemen valt dat bijvoorbeeld de veroudering van het personeel geringer is dan de officiële statistiek­
en doen geloven. Een ander gevolg kan zijn dat, door de geringere binding van het personeel met
de scholen, de onderwijskwaliteit mogelijk onder druk komt te staan. De gegevens van de inspectie
laten dat echter niet duidelijk zien.

Continuïteitsparagraaf
De ontwikkeling van de continuïteitsparagraaf in het jaarverslag vertoont een positief beeld.
Het eerste jaar was de tijd die besturen hadden om ze in te richten, vrij kort. Het voorlopig beeld
van het tweede jaar is dat zij verder zijn verbeterd. Besturen zijn zich actiever bezig gaan houden
met toekomstige risico’s. De andere kant van het spectrum, waar het gaat om grote reserves in het
funderend onderwijs, laat echter een minder gunstig beeld zien. Veel besturen blijken daar, waar
geen continuïteitsrisico’s zijn, een gedegen afweging van de omvang van de reserves nog beperkt
te maken.

Rechtmatigheid
Het toezicht op de rechtmatigheid vindt primair plaats door de eigen accountants van de instellin­
gen. De inspectie voert tweedelijnstoezicht uit door reviews op het werk van de accountants.
Dit gebeurt zonder de instellingen te belasten. De kwaliteit van de accountantsonderzoeken is de
laatste jaren aanzienlijk verbeterd.

5

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Inleiding
De Inspectie van het Onderwijs houdt financieel toezicht op de bekostigde onderwijsinstellingen in
Nederland. Dat doet zij op de kernterreinen continuïteit, doelmatigheid en rechtmatigheid. In dit
rapport doet zij verslag van de financiële staat van de onderwijsinstellingen in het afgelopen jaar.
De jaarrekening van de instellingen over 2014 vormt daarvoor de basis in het hoofdstuk continuïteit.
Aan die basis is een aantal onderwerpen toegevoegd waarover na 1 januari 2015 informatie is
verkregen en die soms betrekking hebben op eerdere gegevens.
Dit verslag is primair geordend volgens de drie kernterreinen continuïteit, doelmatigheid en
rechtmatigheid. De hoofdstukken die daaraan gewijd zijn, openen met een typering van die
terreinen. In het hoofdstuk continuïteit wordt vervolgens per onderwijssector de financiële situatie
geschetst. Het hoofdstuk rechtmatigheid is voornamelijk gewijd aan de werkzaamheden van de
instellingsaccountants. In het hoofdstuk doelmatigheid wordt aandacht besteed aan besturen met
grote reserves en de toepassing van de WNT.
Aan deze kerngebieden is een hoofdstuk bestuurlijk opereren toegevoegd, waarin verschillende
onderwerpen de revue passeren die gerelateerd zijn aan de wijze waarop besturen invulling geven
aan hun verantwoordelijkheid voor het (financieel) functioneren van hun instellingen. Het slot­
hoofdstuk geeft geaggregeerde overzichten van de belangrijkste getallen uit de jaarrekeningen
per sector.
In de bijlagen is tenslotte een typering van de kengetallen opgenomen die de inspectie hanteert in
haar risicogerichte toezicht en een lijst met in de tekst gebruikte begrippen.

6

1

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Continuïteit
1.1 Inleiding
De inspectie hecht natuurlijk aan continuïteit. Om het voortbestaan van de instelling te verzekeren
moet voldaan worden aan bepaalde financiële randvoorwaarden. Zo is het van belang dat het
bestuur over een dusdanige financiële positie beschikt dat alle financiële verplichtingen op de korte
en langere termijn nagekomen kunnen worden. Dit kan blijken uit de liquiditeit en solvabiliteit, de
ontwikkeling van het exploitatieresultaat en de hoogte van de salarislasten.
Voor continuïteit is het noodzakelijk dat het bestuur inzicht heeft in de financiële uitgangspositie en
de ontwikkelingen in de komende jaren. In de continuïteitsparagraaf van het jaarverslag geeft het
bestuur inzicht in deze ontwikkelingen en de daaraan verbonden financiële gevolgen. Het bestuur
bespreekt het voorgaande regelmatig met de raad van toezicht en de medezeggenschap, treft zo
nodig corrigerende maatregelen en verantwoordt zich over het geheel in de jaarverslaggeving.
Risico’s voor de continuïteit hoeven niet bij alle onderwijssectoren hetzelfde te zijn. Waar instellin­
gen zelf eigenaar van het vastgoed zijn, is de kapitaalsstructuur duidelijk verschillend van sectoren
waar dat niet het geval is. Om die reden zijn er ook (kleine) verschillen in de indicatoren die de
inspectie hanteert voor de risicotaxatie.

1.2 Primair onderwijs (po)
In 2010 hadden de po-besturen nog een behoorlijk negatieve rentabiliteit, zoals Figuur 2 laat zien.
Deze werd in de jaren daarna omgebogen in een positief resultaat. In het verslagjaar 2012 werd het
omslagpunt bereikt en 2013 werd positief afgesloten. Het resultaat van 3,3 procent in dat jaar wordt
echter, net als bij een aantal andere sectoren, in gunstige zin vertekend door de toekenning van de
middelen in het kader van het Nationaal Onderwijsakkoord en het Begrotingsakkoord 2014 eind
20132. Het late tijdstip van toekenning zorgde ervoor dat voor de additionele gelden nog geen
beleid was gevormd. In 2014 hebben de onderwijsbesturen tezamen bijna 50 miljoen euro meer aan
lasten dan aan baten gerealiseerd en derhalve is met een rentabiliteit van -0,6 procent de stijgende
tendens afgebroken. Een beperkt deel van de ontvangen gelden in 2013 (totaal zo’n 380 miljoen) is
derhalve in het afgelopen jaar aangewend.

2

Zonder deze toekenning zou in 2013 de rentabiliteit -0,02, procent zijn geweest, de solvabiliteit 0,69 en de liquiditeit 2,04.

7

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Figuur 2 Ontwikkeling primaire kengetallen3

4
3
2
1
0
-1
-2
Rentabiliteit %

2010

2011

2012

2013

2014

-1,5

-1,2

0

3,3

-0,6

0

0

-0,6

0,7

0,72

0,72

Rentabiliteit z. extra
Solvabiliteit II

0,69

0,69

Liquiditeit

2,02

1,96

2,03

2,35

2,4

Rijksbijdr./tot. baten

0,91

0,91

0,92

0,92

0,92

Personeel/tot. baten

0,84

0,83

0,82

0,79

0,83
(Bron: DUO, 2015B)

Als gekeken wordt naar de mate waarin de verschaffers van het kort vreemd vermogen (kortlopen­
de schulden) uit de vlottende activa kunnen worden betaald, dan ligt het voor de eerste jaren op
een vrij constant niveau. In 2013 komt de liquiditeit, door de aanvullende bekostiging, behoorlijk
hoger uit en in 2014 neemt het verder licht toe; de afname van de kortlopende schulden is geringer
dan de afname van de vlottende activa. Wat betreft de mogelijkheden voor de onderwijsbesturen
om op de langere termijn aan hun verplichtingen te voldoen, is min of meer een stabilisering
zichtbaar; de solvabiliteit beweegt zich tussen 0,69 en 0,72.
In het getoonde tijdvak is duidelijk dat de rijksbijdragen als aandeel van de totale baten nagenoeg
hetzelfde zijn gebleven. Daarentegen laat de verhouding personeelslasten ten opzichte van de
totale baten tot het afgelopen jaar een lichte daling zien. Weliswaar is er tot 2014 sprake van
dalende personeelslasten maar de totale baten zijn min of meer op hetzelfde niveau gebleven of
zelfs toegenomen (2013) hetgeen een gunstig effect heeft op de ratio. In het afgelopen jaar zijn de
personeelslasten echter toegenomen en zijn de totale baten gedaald, waardoor het aandeel terug is
op het niveau van 2011.

3

De hier getoonde kengetallen zijn op het niveau van het totale primaire onderwijs, dus naast basisonderwijs tevens speciaal
basisonderwijs, samenwerkingsverbanden, regionale expertisecentra en Caribisch Nederland.

8

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Figuur 3 Ontwikkeling instellingen onder aangepast financieel toezicht, peildatum 1 augustus

37

2015

27

2014

23

2013

12

2012
0

5

10

15

20

25

30

35

40

(Bron: Inspectie van het Onderwijs)

Er is sprake van een toename van het aantal besturen dat onder aangepast financieel toezicht staat
sinds 2012. Bedacht moet echter worden dat de inspectie pas sinds 2011 dergelijke arrangementen
toekent. In de daarop volgende jaren zijn steeds meer besturen kritisch onder de loep genomen,
hetgeen de stijging verklaart van het aantal besturen onder aangepast toezicht in het po. Vooral door
het programma van de inspectie dat gericht was op een intensivering van het continuïteitstoezicht,
zijn veel besturen grondig geanalyseerd en zijn meer financiële problemen aan de oppervlakte
gekomen. De eerste risicoanalyse na de peildatum van 1 augustus 2015 geeft dan ook aanleiding te
verwachten dat het aantal risicobesturen op afzienbare termijn zal gaan dalen.

Figuur 4 Ontwikkeling baten

8.800

in miljoenen euro's

8.300
7.800
7.300
6.800
6.300
5.800

2010

2011

2012

2013

2014

442

447

427

428

400

Baten i.o.v. derden

1

1

1

1

1

College, cursus e.d.

0

0

0

0

0

Overig

Overige overheidsbijdr.

280

268

239

229

215

Rijksbijdragen

7.622

7.599

7.667

7.913

7.704
(Bron: DUO, 2015B)

9

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Met uitzondering van 2013 is de omvang van de totale baten al enkele jaren ongeveer 8,3 miljard
euro. De geleidelijke afname van de overige baten en overige overheidssubsidies wordt bijna
volledig gecompenseerd door de toename van de rijksbijdragen. Dat de totale baten in 2014 veel
lager liggen dan in het voorgaande jaar (250 miljoen euro) is te verklaren uit de additionele toeken­
ning van middelen door het Rijk in 2013.
De po-besturen hebben te maken met dalende leerlingenaantallen, maar dankzij een hoger
normbedrag per leerling ligt de omvang van de rijksbijdragen in het afgelopen jaar toch hoger dan
voorheen.
De mate waarin de onderwijsinstellingen afhankelijk zijn van de bijdragen van de Rijksoverheid
neemt van 91,3 procent in 2010 toe naar 92,6 procent in 2014, waarmee zij in het laatstgenoemde
jaar voor 7,4 procent van de totalen baten andere inkomstenbronnen hebben.

Figuur 5 Ontwikkeling lasten

9.000

in miljoenen euro's

8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0

2010

2011

Overig

752

752

Huisvesting

560

557

Afschrijvingen

186

193

7.026

6.956

Personeel

2012

2013

2014

731

726

735

555

566

571

197

201

203

6.902

6.826

6.893
(Bron: DUO, 2015B)

Tot 2014 nemen de totale lasten jaarlijks gemiddeld met 0,8 procent af. Dit komt vrijwel volledig
door het hebben van minder personeel als gevolg van een dalende tendens in het aantal leerlingen.
De stijging van de totale lasten in 2014 ten opzichte van 2013 (met 1 procent) komt vrijwel volledig
voor rekening van de toegenomen personeelslasten. Dat is onder andere te verklaren uit de regeling
omtrent het behouden en in dienst nemen van jonge leerkrachten, de invoering van de functiemix,
vergroting van het flexibele deel van de personeelsformatie en de uitvoering van de cao.
Het aandeel van de personeelslasten in de totale lasten laat door de jaren heen een zeer geringe
terugloop zien (van 82,4 procent in 2010 naar 82 procent in 2014).

10

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

1.3 Voortgezet onderwijs (vo)
Na enkele jaren van interen op het eigen vermogen, heeft de sector vo in 2012 de teruggang kunnen
keren. Een jaar later is de financiële positie van de instellingen behoorlijk verbeterd. Hierbij past wel
een kanttekening. Als de aanvullende bekostiging, die op grond van het Nationaal Onderwijsakkoord
en het Begrotingsakkoord 2014 eind 2013 is toegewezen, buiten beschouwing wordt gelaten zou de
situatie min of meer zijn gestabiliseerd4.

Figuur 6 Ontwikkeling primaire kengetallen

3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
Rentabiliteit %

2010

2011

2012

2013

2014

-0,9

-0,9

1,2

3,2

-0,1

1,2

0

-0,1

0,57

0,59

0,6

Rentabiliteit z. extra
Solvabiliteit II

0,56

0,56

Liquiditeit

1,14

1,08

1,2

1,45

1,43

Rijksbijdr./tot. baten

0,92

0,92

0,92

0,92

0,92

Personeel/tot. baten

0,78

0,79

0,77

0,76

0,79
(Bron: DUO, 2015B)

In 2014 konden de onderwijsinstellingen de totale baten en lasten nagenoeg tegen elkaar weg­
strepen. De eerder genoemde aanvullende bekostiging (in 2013) heeft in 2014 niet geleid tot hogere
(niet-gedekte) lasten. Het terughoudend zijn in extra lasten aangaan, is ook terug te zien in de
ontwikkeling van de liquiditeit; er is slechts een zeer geringe daling in het afgelopen jaar.
In de loop der jaren is de mate waarin een onderwijsinstelling op korte termijn aan de betalings­
verplichtingen kan voldoen enigszins verbeterd. Dat geldt ook voor de mate waarin op lange
termijn aan de betalingsverplichtingen kan worden voldaan.
De rijksbijdragen als fractie van de totale baten zijn door de jaren heen (ongeveer) op hetzelfde
niveau gebleven. Anders is het voor de personeelslasten als fractie van de totale baten. Die zijn licht
gedaald tot en met 2013. Deze daling is echter toe te rekenen aan een sterkere toename van de
totale baten dan van de personeelslasten. In 2014 neemt het aandeel weer toe als gevolg van een
daling van de totale baten en een stijging van de personeelslasten.

4

Zonder deze toekenning zou in 2013 de rentabiliteit 0,0 procent zijn geweest, de solvabiliteit 0,57 en de liquiditeit 1,26.

11

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Figuur 7 Ontwikkeling instellingen onder aangepast financieel toezicht, peildatum 1 augustus

12

2015

13

2014
11

2013
7

2012
0

3

6

9

12

15

(Bron: Inspectie van het Onderwijs)

Tot voor kort steeg het aantal instellingen onder aangepast financieel toezicht. Het is het afgelopen
jaar iets afgenomen tot twaalf besturen. Bij het getoonde tijdvak past de kanttekening dat de
inspectie pas in 2011 is begonnen met het instellen van verscherpt toezicht. Met de start van het
programma Intensivering Continuïteitstoezicht Funderend Onderwijs in 2013 zijn (nog) meer
risicobesturen gedetecteerd en als zodanig beoordeeld. De laatste jaren is de gemiddelde financiële
positie van vo-instellingen verbeterd.

Figuur 8 Ontwikkeling baten

8.300

in miljoenen euro's

7.800
7.300
6.800
6.300
5.800

2010

2011

2012

2013

2014

Overig

390

383

404

401

407

Baten i.o.v. derden

29

37

32

31

30

College, cursus e.d.

9

10

11

11

8

Overige overheidsbijdr.
Rijksbijdragen

164

147

153

156

140

6.603

6.643

6.898

7.270

7.133
(Bron: DUO, 2015B)

12

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

In 2012 zijn de totale baten met ongeveer 279 miljoen euro toegenomen. Het leeuwendeel daarvan
zijn de rijksbijdragen met een toename van 255 miljoen euro. In het jaar daarop zijn de totale baten,
door de toename van de rijksbijdrage inclusief de extra bekostiging, zelfs met 370 miljoen euro
toegenomen. In 2014 vallen de totale baten enigszins terug ten opzichte van het voorgaande jaar,
maar in vergelijking met 2012 liggen de totale baten toch zo’n 221 miljoen hoger. Dat komt vooral
door hogere rijksbijdragen als gevolg van een positieve leerlingenontwikkeling.
De onderwijsinstellingen in de sector vo zijn in 2014 voor 92,4 procent afhankelijk van de bijdragen
van de rijksoverheid en hebben voor 7,6 procent van de totale baten andere inkomstenbronnen.

Figuur 9 Ontwikkeling lasten

9.000

in miljoenen euro's

8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0

2010

2011

2012

2013

2014

Overig

876

861

859

876

888

Huisvesting

515

483

470

509

496

Afschrijvingen

244

238

268

276

274

5.652

5.717

5.825

5.962

6.074

Personeel

(Bron: DUO, 2015B)

Sinds 2011 nemen de totale lasten jaarlijks gemiddeld met 1,9 procent toe. De stijging van de totale
lasten in 2014 ten opzichte van 2013 is in zijn geheel toe te schrijven aan de toename van de
personeelslasten. Maakten de personeelslasten in 2010 nog 77,6 procent uit van de totale lasten,
het afgelopen jaar zijn ze opgelopen tot 78,5 procent.
Deze absolute stijging van de personeelslasten in de laatste jaren houdt onder meer verband met
de regeling omtrent het in dienst nemen van jonge leerkrachten, de toename van het aantal
leerlingen (meer personeel in dienst), de invoering van de functiemix, extra investering in personeel
ten behoeve van kwaliteitsverhoging en de uitvoering van de cao.

1.4 Middelbaar beroepsonderwijs (mbo)
De sector lijkt stabiel te zijn als gekeken wordt naar de kengetallen5. Alleen in 2013 is de rentabiliteit
aanzienlijk hoger door het verstrekken van de middelen uit het Begrotingsakkoord 2014 aan het
eind van het jaar6. Deze middelen lijken voor het overgrote deel gebruikt ter versterking van het
eigen vermogen van de instellingen. Het weerstandsvermogen (eigen vermogen/totale baten) laat
dan ook een duidelijke stijging zien van 0,50 naar 0,52).

5
6

De ontwikkeling rond ROC Leiden is wel van beduidende invloed op de rentabiliteit.
Zonder deze toekenning zou in 2013 de rentabiliteit 1,0 procent zijn geweest, de solvabiliteit 0,54 en de liquiditeit 1,03.

13

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Figuur 10 Ontwikkeling primaire kengetallen

2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
Rentabiliteit %

2010

2011

2012

2013

2014

0,4

-0,4

-0,1

2,3

0,7

-0,1

1

0,7

0,54

0,55

Rentabiliteit z. extra
0,53

0,52

0,53

Liquiditeit

0,9

0,95

0,95

1,11

1,11

Rijksbijdr./tot. Baten

0,81

0,83

0,85

0,88

0,89

Personeel/tot. Baten

0,71

0,72

0,72

0,70

0,70

Solvabiliteit II

(Bron: DUO, 2015B)

De duidelijke verbetering van de financiële positie van de mbo-instellingen lijkt ook zichtbaar te
worden in de teruggang van het aantal instellingen onder aangepast financieel toezicht. Waar dat
een jaar eerder al begon te dalen, is dat afgelopen jaar gehalveerd van zes naar drie. Daar horen ook
instellingen bij die ontstaan zijn uit de splitsing van Amarantis en die er dus in geslaagd zijn het pad
omhoog in te slaan.

Figuur 11 Ontwikkeling instellingen onder aangepast financieel toezicht, peildatum 1 augustus

2015

2014

2013

2012
0

1

2

3

4

5

6

7

8

(Bron: Inspectie van het Onderwijs)

Meer in detail vallen in de cijfers van het mbo de volgende zaken op. De sector is de afgelopen jaren
in toenemende mate afhankelijk geworden van de rijksbijdrage. Ten opzichte van 2010 is de relatieve
bijdrage daarvan aan de baten gestegen met ongeveer 8 procent. Dit is vooral een gevolg van een
stijging van de lumpsum en de afname van de overige overheidsbijdragen en de baten uit werk voor
derden. Beide zijn in die periode meer dan gehalveerd. Daarnaast is men de laatste jaren ook meer
geneigd zich voornamelijk nog te richten op de kernactiviteiten, het regulier bekostigde onderwijs.
14

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Figuur 12 Ontwikkeling baten

4.600

in miljoenen euro's

4.400
4.200
4.000
3.800
3.600
3.400
3.200
3.000

2010

2011

2012

2013

2014

Overig

258

243

Baten i.o.v. derden

261

235

223

213

197

180

149

131

College, cursus e.d.

57

57

60

56

47

Overige overheidsb.

254

193

175

115

108

Rijksbijdragen

3.619

3.652

3.720

3.957

3.999
(Bron: DUO, 2015B)

Aan de lastenkant laat de sector een zeer stabiel patroon zien. De verhouding tussen de verschil­
lende rubrieken en de totale lasten varieert over de laatste vijf jaar met minder dan een half
procent. Zoals Figuur 13 laat zien is er geen sprake van een toename van de lasten die samenhangen
met huisvesting. Dat zijn de huisvestingslasten en een deel van de afschrijvingen.

Figuur 13 Ontwikkeling lasten

5.000
4.500
in miljoenen euro's

4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0

2010

2011

2012

2013

2014

Overige

631

599

588

586

608

Huisvesting

320

312

301

305

317

Afschrijvingen

273

295

308

315

328

Personeel

3.172

3.151

3.117

3.136

3.156
(Bron: DUO, 2015B)

15

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

1.5 Hoger beroepsonderwijs (hbo)
Het hbo boekte in de afgelopen vijf jaar steeds een positieve rentabiliteit (Figuur 14). De hoogte
ervan is in 2013 enigszins geflatteerd door de middelen van het Begrotingsakkoord 20147.
De stijging die daar ook toen al onder lag heeft zich verder doorgezet naar 4 procent in 2014.
Deze rentabiliteit draagt ertoe bij dat de liquiditeit een sprong heeft gemaakt met ruim 10 procent
en dat ook de solvabiliteit verder is toegenomen.

Figuur 14 Ontwikkeling primaire kengetallen

4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Rentabiliteit %

2010

2011

2012

2013

2014

3,8

2,7

1,7

2,8

4

1,7

2

4

0,46

0,48

0,51

Rentabiliteit z. extra
Solvabiliteit II

0,41

0,44

Liquiditeit

0,96

1,04

1,01

1,03

1,15

Rijksbijdr./tot. Baten

0,69

0,69

0,69

0,69

0,69

Personeel/tot. Baten

0,69

0,71

0,73

0,72

0,71
(Bron: DUO, 2015B)

De financiële situatie heeft de afgelopen jaren geleid tot een aanzienlijke versterking van het eigen
vermogen van de instellingen. Dat komt tot uitdrukking in de groei van de solvabiliteit over de hele
sector. Deze is sinds 2010 met 10 procent toegenomen. De gunstige financiële positie van het hbo
is ook te zien in het aantal instellingen dat onder aangepast financieel toezicht staat. Dat was de
afgelopen jaren steeds nul. De ontwikkeling van de studentenaantallen liet tot afgelopen jaar een
gestage groei zien.

7

Zonder deze toekenning zou in 2013 de rentabiliteit 2,0 procent zijn geweest, de solvabiliteit 0,48 en de liquiditeit 1,0.

16

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Figuur 15 Ontwikkeling baten

4.500

in miljoenen euro's

4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500

2010

2011

2012

2013

2014

Overig

184

179

173

196

206

Baten i.o.v. derden

224

219

197

181

174

College, cursus e.d.

647

686

719

760

811

Overige overheidsb.
Rijksbijdragen

41

46

38

33

34

2.432

2.525

2.559

2.658

2.772
(Bron: DUO, 2015B)

De groei in het aantal studenten zien we ook in de toename van de rijksbijdragen en van de
collegegelden bij de baten. Die wordt deels door die groei en deels door autonome ontwikkelingen
verklaard. De baten uit werk in opdracht van derden vertonen echter al jaren een dalende tendens.
Aangezien deze baten echter altijd al een betrekkelijk klein deel uitmaakten van de totale baten,
is de afhankelijkheid van de rijksbijdrage in die periode slechts met een half procent gestegen naar
ruim 69 procent.
Figuur 16 Ontwikkeling Lasten

4.500

in miljoenen euro's

4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500

2010

2011

2012

2013

2014

Overige lasten

492

510

475

491

481

Huisvestingslasten

221

222

225

229

237

Afschrijvingen

210

201

214

211

248

2.442

2.594

2.684

2.760

2.850

Personeel

(Bron: DUO, 2015B)

17

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Het hbo is de laatste jaren meer uit gaan geven aan personeel. Ten opzichte van de (eveneens
gegroeide) totale baten is het percentage gegroeid van 69 naar 71 procent. Ook als onderdeel van
de lasten is het percentage toegenomen, van 73 naar 75 procent. De lasten die samenhangen met
het vastgoed zijn relatief niet toegenomen toegenomen sinds 2010.
Dat vastgoed is, blijkt uit de financiële gegevens van de sector, vooral met het eigen vermogen
gefinancierd. De verhouding tussen de langlopende schulden en de vastgoedwaarde is 33 procent .
Het overige deel wordt met eigen middelen gefinancierd. De materiële vaste activa worden bij alle
hbo-instellingen gewaardeerd tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs, verminderd met cumula­
tieve afschrijvingen op basis van de verwachte levensduur. Bij de afschrijving van het vastgoed
hanteren alle besturen de zogenaamde componentenmethode8. De financiële positie van het hbo
zal door een eventuele herwaardering van vastgoedportefeuilles en een afboeking of waarde­
vermindering niet in het gedrang komen. Daarvoor zijn de wijze van financiering en huidige
financiën te solide.
Elf van de 33 hbo-instellingen hebben in hun jaarverslag over 2013 aangegeven dat zij de komende
jaren gaan investeren in vastgoed. Het gaat om een bedrag van ruim 300 miljoen euro. De meeste
investeringen worden gefinancierd met een mix van eigen en vreemd vermogen. Twee hogescholen
zullen dat uitsluitend met eigen middelen doen. Het gaat om een bedrag van ruim 12 miljoen euro.
Bij investeringen van deze omvang vindt een professionele afweging van toekomstige ontwikkelin­
gen plaats in strategische huisvestingsplannen.

1.6 Wetenschappelijk onderwijs (wo)
Het wetenschappelijk onderwijs heeft de afgelopen jaren een financieel stabiele ontwikkeling
doorgemaakt (Figuur 17). Mede door de positieve rentabiliteit is de financiële positie van de sector
steeds sterk gebleven. In 2013 werd de rentabiliteit enigszins positief vertekend door de middelen
uit het Begrotingsakkoord 2014 van circa 53 miljoen9, maar in 2014 is de rentabiliteit verder
door­gegroeid. Onder meer daarom neemt ook het eigen vermogen gestaag toe en is de solvabiliteit
gunstig. Er hebben de afgelopen jaren dan ook geen instellingen onder aangepast financieel
toezicht gestaan.

Bij het toepassen van deze methode wordt het materieel actief afhankelijk van de levensduur opgesplitst in afzonderlijke
componenten en vervolgens afgeschreven.
9
Zonder deze toekenning zou in 2013 de rentabiliteit 1,5 procent zijn geweest, de solvabiliteit 0,55 en de liquiditeit 0,95.
8

18

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Figuur 17 Ontwikkeling primaire kengetallen

3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Rentabiliteit %

2010

2011

2012

2013

2014

1

1,4

1,9

2,4

2,3

1,9

1,5

2,3

0,55

0,56

Rentabiliteit z. extra
Solvabiliteit II

0,56

0,56

0,54

Liquiditeit

0,91

0,94

0,99

0,98

0,98

Rijksbijdr./tot. Baten

0,57

0,56

0,56

0,57

0,57

Personeel/tot. Baten

0,65

0,64

0,64

0,64

0,64
(Bron: DUO, 2015B)

De studentenaantallen zijn in 2014 opnieuw gegroeid. Dit geldt ook weer voor het aantal diploma’s.
Twee jaar geleden was er een opvallende stijging van het aantal diploma’s die werd veroorzaakt
door de dreiging van de toen geplande langstudeerdersmaatregel. De studenten wilden, voordat
deze in zou gaan, klaar zijn met hun studie. Nadien is het aantal diploma’s eerst gedaald, maar
vervolgens is de stijgende lijn weer ingezet.

Figuur 18 Ontwikkeling baten

7.000
6.500
in miljoenen euro's

6.000
5.500
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000

2010

2011

2012

2013

2014

Overige

534

549

529

507

496

Baten i.o.v. derden

1.527

1.600

1.650

1.657

1.712

College, cursus e.d.

466

490

521

541

536

Overige overheidsb.
Rijksbijdragen

20

19

16

16

3

3.355

3.442

3.465

3.585

3.626
(Bron: DUO, 2015B)

19

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

In tegenstelling tot het mbo en hbo is de afhankelijkheid van de rijksbijdrage in de afgelopen
periode niet groter geworden. De baten uit werk voor derden zijn in die jaren in absolute zin,
net als de rijksbijdrage, steeds toegenomen. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat in die baten,
via KNAW en NWO, een substantiële component overheidssubsidie zit (zie ook paragraaf 5.2).

Figuur 19 Ontwikkeling lasten

7.000

in miljoenen euro's

6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0

2010

2011

2012

2013

2014

1.249

1.257

1.276

1.261

1.258

Huisvestingslasten

433

472

455

456

468

Afschrijvingen

332

401

387

384

402

3.822

3.876

3.924

4.040

4.079

Overige lasten

Personeel

(Bron: DUO, 2015B)

In de verdeling van de lasten is de afgelopen jaren weinig verschuiving opgetreden tussen de
hoofdrubrieken. Het vastgoed in het wo is voor 18 procent gefinancierd met lang vreemd ver­
mogen. De rest is gefinancierd met eigen vermogen. Net zoals bij het hbo worden de materiële
vaste activa bij het wo gewaardeerd tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs, verminderd met
cumulatieve afschrijvingen op basis van de verwachte levensduur. Ten aanzien van afschrijving van
het vastgoed hanteren ook de wo-besturen de zogenaamde componentenmethode. De financiële
positie van het wo zal door een eventuele herwaardering van vastgoedportefeuille en een
af­b oeking c.q. waardevermindering niet in het gedrang komen. Daarvoor zijn de wijze van
financiering van het vastgoed en de financiële positie te solide.
Twaalf van de achttien universiteiten hebben in hun jaarverslag over 2013 aangegeven dat zij de
komende jaren zullen investeren in vastgoed. Het gaat om een bedrag van circa 1,25 miljard euro.
De meeste investeringen worden gefinancierd met een mix van eigen en vreemd vermogen. Drie
universiteiten zullen dat uitsluitend met eigen middelen doen. In totaal wordt voor een bedrag van
circa 1 miljard euro van de toekomstige investeringen gefinancierd met een mix van vreemd/eigen
vermogen en de overige 0,25 miljard euro met eigen vermogen. Bij investeringen van deze omvang
vindt een professionele afweging van toekomstige ontwikkelingen plaats in strategische
huisvestingsplannen.
Opvallend is de toename de laatste drie jaar van de immateriële vaste activa. Hoewel het op het
totaal van de balans maar om een kleine post gaat, zijn die meer dan verviervoudigd ten opzichte
van 2010. Dit is een gevolg van het valorisatiebeleid en behelst activeren van licenties, ontwikke­
lingskosten en kennis door enkele instellingen.

20

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

1.7 Ontwikkeling van de invoering van passend onderwijs
Passend onderwijs is van start gegaan op 1 augustus 2014. Zoals in het voorgaande Onderwijsverslag
gemeld is, zijn begrotingen van samenwerkingsverbanden nog niet of nauwelijks beleidsrijk uit­
gewerkt. Dit is te verklaren uit de fase van ontwikkeling waarin samenwerkingsverbanden zich
bevinden, maar ook uit de weinig toetsbare wijze waarop zij beleidsdoelen formuleren. Een duidelijke
koppeling met te bereiken doelen in de ondersteuningsplannen, voor zover concreet gemaakt,
is doorgaans niet te vinden.
Dit beeld komt iedere keer terug in de eerste jaarverslagen die samenwerkingsverbanden hebben
aangeleverd. Niet alle samenwerkingsverbanden dienden op 1 juli 2015 hun eerste jaarverslag in.
Ruim een derde koos voor een verlengd boekjaar en doet dat pas op uiterlijk 1 juli 2016. Een enkele
uitzondering daargelaten zal het nog wel enige tijd duren voor het jaarverslag als verantwoordings­
document aan externe partijen voldoende inzicht geeft in behaalde resultaten. De inspectie blijft de
verdere ontwikkeling van passend onderwijs nauwlettend volgen.

21

2

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Rechtmatigheid
2.1 Inleiding
Het bestuur moet beschikken over de vereiste deskundigheid en integer en transparant handelen.
Het legt verantwoording af over de verwerving en besteding. Dat wordt primair beoordeeld door
een accountant, aangesteld door de raad van toezicht. Deze accountant opereert volgens zijn eigen,
algemene beroepsmaatstaven en speciaal volgens het onderwijscontroleprotocol dat door de
inspectie is opgesteld.
De inspectie heeft toezicht op de rechtmatigheid van verkrijging en besteding van middelen door
de besturen, maar het merendeel van dat toezicht wordt feitelijk uitgevoerd door de instellings­
accountant. Hier opereert de inspectie als tweedelijns toezichthouder. In een aantal gevallen
handelt zij echter ook zelf ten opzichte van de instellingen.

2.2 Toezicht op de werkzaamheden van de accountants
Voor een toereikend toezicht op besturen is verantwoordingsinformatie nodig. Deze verantwoor­
dingsinformatie wordt gecontroleerd door een accountant die door het bestuur en/of de raad van
toezicht is aangesteld. De controle gebeurt aan de hand van het onderwijscontroleprotocol, waarin
gedetailleerde aanwijzingen voor de accountantswerkzaamheden staan. De inspectie voert
dossierreviews uit om de toereikendheid van de accountantswerkzaamheden vast te stellen. Het
onderzoek speelt zich dus bij de accountant af en niet bij de instellingen. Alleen als een accoun­
tantsonderzoek ontoereikend is, kan het nodig zijn dat de accountant een deel moet overdoen en
dat de instelling er aldus iets van merkt.
Over de bekostiging en de jaarrekening van 2013 heeft de inspectie in alle sectoren in totaal
116 reviews uitgevoerd. Daarbij bleken vijf controles ontoereikend. Dat betekent dat in deze vijf
gevallen onvoldoende kan worden gesteund op de accountantswerkzaamheden, zodat waar
noodzakelijk herstelwerkzaamheden door deze accountants zijn uitgevoerd. In de onderstaande
tabel zijn de resultaten weergegeven, onderverdeeld naar de sectoren en de grootte van de
accountantskantoren.
Totaal van de controles van de bekostiging en de jaarrekening
2009

2010

2011

2012

2013

pos

neg

pos

neg

pos

neg

pos

neg

pos

Po grote kantoren

9

0

13

0

14

0

14

0

12

neg
0

Po kleine kantoren

4

0

6

1

7

1

8

0

9

1

Po totaal

13

0

19

1

21

1

22

0

21

1

Vo grote kantoren

27

7

27

1

23

0

23

1

24

0

Vo kleine kantoren

6

0

5

7

14

3

13

3

18

2

Vo totaal

33

7

32

8

37

3

36

4

42

2

Mbo grote kantoren

34

0

22

2

19

1

20

3

26

2

Mbo kleine kantoren

4

0

4

0

6

3

8

0

2

0

Mbo totaal

38

0

26

2

25

4

28

3

28

2

Ho grote kantoren

15

0

17

0

19

0

19

0

20

0

Ho kleine kantoren

3

0

3

0

1

0

1

0

0

0

Ho totaal

18

0

20

0

20

0

20

0

20

0

Totaal grote kantoren

85

7

79

3

75

1

76

4

82

Totaal kleine kantoren

17

0

18

8

28

7

30

3

29

Totaal

102

7

97

11

103

8

106

7

111

2
3
5
22

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Figuur 20 laat zien in welke mate er in de afgelopen jaren sprake was van niet geheel toereikende of
ontoereikende controles.

Figuur 20 Niet (geheel) toereikende controles

12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
Niet (geheel)
toereikend

2009

2010

2011

2012

2013

6,4%

10,2%

7,2%

6,2%

4,5%

(Bron: Inspectie van het Onderwijs)

De meeste accountants voeren de controles bij onderwijsinstellingen goed uit. De verbeteringen
ten opzichte van het jaar 2010 (met het slechtste resultaat) zijn aanzienlijk.

2.3 Onderzoek verblijfsstatus buitenlandse niet-EER studenten
In 2014 ontving de inspectie een signaal dat een instelling voor hoger onderwijs ten onrechte een
rijksbijdrage ontving voor buitenlandse studenten. Het betroffen buitenlandse studenten die niet
afkomstig zijn uit de Europese Economische Ruimte (EER). Voor buitenlandse studenten die
afkomstig zijn uit de EER, ontvangen instellingen voor hoger onderwijs op basis van Europese
afspraken, een rijksbijdrage. Deze studenten kunnen tegen betaling van het wettelijk collegegeld in
Nederland studeren. Voor niet-EER-studenten komen instellingen soms ook voor een rijksbijdrage
in aanmerking. Maar alleen als deze studenten volgens het verblijfsdocument een specifieke reden
voor verblijf hebben, waaraan zij een recht op studiefinanciering kunnen ontlenen.
Uit het onderzoek concludeerde de inspectie dat de instelling inderdaad ten onrechte een rijks­
bijdrage ontving voor niet-EER studenten. De studenten hadden weliswaar een geldige verblijfs­
vergunning, maar hadden geen specifieke reden voor verblijf anders dan het volgen van een studie.
Daaraan kan geen recht op studiefinanciering worden ontleend. Deze fout was ontstaan door een
verkeerde registratie van het type verblijfsvergunning in het Basisregister Onderwijsnummer HO
(BRONHO).
Uit een analyse van de gegevens in BRONHO in 2015 kwam naar voren dat deze fout zich mogelijk
ook bij andere instellingen voor hoger onderwijs had voorgedaan. Daarom heeft de inspectie bij
een zestal instellingen vervolgonderzoek ingesteld. Daaruit bleek dat de fout ook bij deze instellin­
gen was ontstaan. Bij alle instellingen zijn de ten onrechte ontvangen rijkbijdragen teruggevorderd.
Daarnaast heeft de inspectie in het onderwijsaccountantsprotocol een specifiekere aanwijzing
gegeven voor de controle op het in BRONHO geregistreerde type verblijfsvergunning.

23

3

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Doelmatigheid
3.1 Inleiding
Het bestuur moet de overheidsbekostiging op de beste manier aan het onderwijs besteden en niet
aan andere zaken. Een bestuur mag geld opzij zetten voor onvoorziene omstandigheden, zolang dat
bedrag in een redelijke verhouding staat tot wat nodig is voor een normale bedrijfs­voering. Het
bestuur houdt er geen ruimere financiële buffer op na dan het kan verantwoorden.

3.2 Financiële buffers funderend onderwijs
De inspectie heeft in het schooljaar 2014-2015 een eerste onderzoek uitgevoerd naar de omvang
van de financiële buffer over 2013 bij vijftig besturen in de sectoren po, vo en so. Dit onderzoek is
een vervolg op het inspectierapport van juni 2012 naar aanleiding van de Commissie
Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (CVO) en richt zich op de financiële positie van in totaal
360 besturen in het po, vo en so.
Voor het onderzoek zijn aan de hand van de jaarrekeninggegevens over 2013 in totaal 360 besturen
geselecteerd (79 vo, 256 po en 25 so). Dit zijn besturen met een financiële buffer hoger of gelijk aan
drie keer de signaleringswaarde en besturen die al zijn onderzocht in het onderzoek waarover een
rapport uitkwam in 2012 met een buffer boven de signaleringsgrens.
De eerste tranche van vijftig besturen is geselecteerd uit de besturen met de grootste procentuele
omvang van de buffer in de sectoren vo, po en so. In totaal zijn dertien vo-besturen (waarvan acht
al eerder onderzocht naar aanleiding van de CVO), dertig po-besturen (waarvan zestien al eerder
onderzocht naar aanleiding van de CVO) en zeven so-besturen onderzocht.
Van twee po-besturen bleek tijdens het onderzoek dat deze in 2014 waren gefuseerd of overgedragen
aan een ander bestuur. Deze twee besturen zijn niet verder onderzocht. De gegevens uit de jaarreke­
ning over 2013 waren immers niet meer representatief voor de financiële positie tijdens het onderzoek.
Daarnaast waren in de eerste tranche vijf besturen (twee vo en drie po) betrokken, waarvan na
analyse van de jaarrekening 2013 en de hierin opgenomen continuïteitsparagraaf bleek dat de
buffer eind 2016 in drie gevallen beneden de absolute ondergrens van 500.000 euro zou uitkomen.
En dat de buffer eind 2016 in twee gevallen negatief uit zou komen. Deze vijf besturen zijn in het
kader van dit onderzoek naar de omvang van de financiële buffers niet verder onderzocht.
In totaal zou bij 43 besturen de buffer eind 2016 nog boven driemaal de signaleringswaarde
uitkomen. Daarom is een onderzoek ingesteld naar het motief van het bestuur voor deze omvang
van de buffer. De conclusies hiervan zijn dat:
• bij 34 van de 43 besturen (79 procent) de buffer, ook na aanlevering van de meest recente
gegevens door het bestuur, boven driemaal de signaleringswaarde bleef.
• 35 van de 43 besturen (81 procent) de omvang van de buffer niet konden rechtvaardigen op
grond van reële, gekwantificeerde risico’s in de bedrijfsvoering. De overige acht besturen deden
dit door een risicoanalyse te verstrekken waarvan de kwaliteit twijfelachtig was.
• bij 10 van de 43 besturen (23 procent) de gegevens ten tijde van het onderzoek (november 2014
tot en met maart 2015) niet veranderd waren ten opzichte van de continuïteitsparagraaf.
Bij 77 procent was dit dus wel het geval zonder een duidelijke onderbouwing. Dit zet vraagtekens
bij de kwaliteit van de gegevens in de continuïteitsparagraaf.
De inspectie beraadt zich op dit moment over hoe met de uitkomsten om te gaan.
24

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

3.3 WNT
Op 1 januari 2013 is de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen in de publieke en semi­publieke
sector (WNT) in werking getreden. De WNT maximeert de bezoldiging en ontslagvergoeding van
topfunctionarissen in de (semi)publieke sector. De wet bevat daarnaast verplichtingen ten aanzien
van het openbaar maken van de bezoldiging en ontslagvergoedingen – zowel voor topfunctionaris­
sen als voor overige functionarissen. Voor het veld van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is de WNT
nader uitgewerkt in de Regeling bezoldiging topfunctionarissen OCW-sectoren. Als een topfunctio­
naris een hogere bezoldiging of ontslaguitkering heeft ontvangen dan het geldende maximum en
deze overschrijding niet wordt beschermd door het overgangsrecht, dan is het bedrag waarmee het
maximum is overschreden, onverschuldigd betaald. De topfunctionaris moet dit terugbetalen aan de
instelling.
De WNT kent twee regimes: een algemeen bezoldigingsmaximum en een sectoraal bezoldigings­
maximum. Het eerste leidt tot een maximum van 100 procent van het ministerssalaris. Het tweede
regime biedt aan de vakminister ruimte om per sector lagere maxima te stellen. De minister van
OCW heeft dat gedaan. Voor de onderwijssectoren po, vo, mbo en hbo is een verlaagd belonings­
maximum vastgesteld. Voor het jaar 2015 gelden de volgende normen:
Onderwijssector

Beloningsmaximum

Po

€ 165.901

Vo, mbo en hbo

€ 178.000

Wo

€ 230.474

Elke instelling waarop de WNT van toepassing is, is verplicht om jaarlijks in het financieel jaar­
verslag de bezoldiging van iedere topfunctionaris en gewezen topfunctionaris op persoonsnaam
op te nemen, ongeacht een eventuele overschrijding van de toepasselijke bezoldigingsnorm.
De onderwijsinstellingen moeten de desbetreffende gegevens elektronisch opgeven bij Dienst
Uitvoering Onderwijs (DUO). Voor niet-topfunctionarissen geldt een publicatieverlichting in het
financieel jaarverslag en een elektronische opgave. Maar alleen als de bezoldiging meer bedraagt
dan het algemeen bezoldigingsmaximum (dus niet het sectorale maximum). Publicatie op functie­
naam is hierbij voldoende. Voor openbaarmaking van de ontslagvergoedingen gelden vergelijkbare
verplichtingen.
De inspectie ziet toe op de naleving van de WNT bij onderwijsinstellingen, zowel die onder het
ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap als onder het ministerie van Economische Zaken,
het groene onderwijs. De inspecteur-generaal van het Onderwijs kan in het kader van de WNT
specifieke handhavingsbevoegdheden aanwenden, zoals het opleggen van een last onder dwang­
som en opeisen van onverschuldigde betalingen.
Het toezicht op de naleving van de WNT loopt eerst via de instellingsaccountants. Zij moeten
onverschuldigde betalingen melden. Die meldingen vormen een aangrijpingspunt voor nale­
vingstoezicht door de inspectie. Daarnaast ontvangt de inspectie gedurende het jaar ook andere
signalen van mogelijke overtredingen. Afhankelijk van de uitkomst van het onderzoek naar deze
signalen besluit de inspectie al dan niet een handhavingstraject in te stellen.
De inspectie heeft circa dertig meldingen en signalen ontvangen die betrekking hadden op moge­
lijke overtredingen van de maximum bezoldiging of ontslagvergoeding in het boekjaar 2013. Bij het
merendeel daarvan heeft zij vastgesteld dat de WNT niet is overtreden, bijvoorbeeld omdat er
sprake was van overgangsrecht of omdat de persoon in kwestie geen topfunctionaris was. Van de
ontvangen signalen vormden tien signalen aanleiding tot onderzoek, waarvan er vier zijn afgerond
in 2015. In één geval is vastgesteld dat er sprake was van een overtreding is de inspectie een
handhavingstraject gestart. In een geval zijn instelling en topfunctionaris tijdens de onderzoeksfase
25

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

overgegaan tot herstel van een kleine overtreding. In de andere gevallen heeft de inspectie
vastgesteld dat er geen sprake was van een overtreding. De overige zes onderzoeken lopen nog.
De inspectie heeft tot op heden dertien signalen ontvangen die betrekking hebben op het jaar 2014.
In het najaar van 2015 wordt bezien welke van deze signalen aanleiding vormen voor onderzoek.
Voor nadere informatie over de uitvoering van de WNT wordt verwezen naar de jaarlijkse rappor­
tage van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties10. Deze rapportage omvat ook
de onderwijssector.

10

Voor de rapportage over 2013, zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2014/12/12/aanbiedingsbriefbij-wnt-jaarrapportage-2013. De rapportage over 2014 wordt vóór 31 december 2015 verzonden aan de Staten-Generaal.

26

4

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Bestuurlijk opereren
4.1 De continuïteitsparagraaf in het jaarverslag
Met ingang van het jaarverslag over 2013 zijn instellingen verplicht een continuïteitsparagraaf in het
jaarverslag op te nemen. Omdat dit vrij kort voor het eind van het verslagjaar bekend werd, zou er
het eerste jaar geen handhaving op dat punt plaatsvinden. Om na te gaan in welke mate de
besturen invulling geven aan deze verplichting heeft de inspectie een themaonderzoek uitgevoerd
naar deze continuïteitsparagraaf in de jaarverslagen 2013. In juni 2015 is daarover een rapport
verschenen, themaonderzoek Continuïteitsparagrafen in jaarverslagen 2013.
In het kader van dit onderzoek is allereerst gekeken of de continuïteitsparagraaf opgenomen was
in het jaarverslag 2013. Het overgrote deel van de besturen heeft dat inderdaad gedaan. In alle
sectoren zijn in de meeste jaarverslagen de kengetallen, de meerjarenbalans en de meerjaren­
begroting opgenomen in de continuïteitsparagraaf.
In mindere mate gold dit voor de overige rapportages in de continuïteitsparagraaf, die gewijd
moeten worden aan risicobeheer en de belangrijkste risico’s en maatregelen. Deze rapportages
ontbraken nog in veel gevallen, met name bij de sectoren primair onderwijs, voortgezet onderwijs
en speciaal onderwijs. In deze jaarverslagen ontbrak eveneens (te) vaak de rapportage van de
interne toezichthouder of voldeed deze niet aan de vereisten. Figuur 21 laat de mate van aanwezig­
heid van de verschillende onderdelen zien.

Figuur 21 Aanwezigheid onderdelen continuïteitsparagraaf

100%
90%

82%

85%

88%

80%
70%

62%

66%

62%

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Kengetallen

Meerjaren baten en lasten

Rapportage interne toezichthouder

Meerjaren balans

Rapportage risicobeheer

Risico's en onzekerheden
(Bron: Inspectie van het Onderwijs)

Naast de aanwezigheid van onderdelen van de continuïteitsparagraaf is gekeken naar de inhoude­
lijke kwaliteit van de opgenomen informatie. Dit is gebeurd bij een steekproef van 64 jaarverslagen
die inhoudelijk zijn beoordeeld. Daarbij zijn de volgende verbeterpunten naar voren gekomen:
• de meerjarenbegroting (meerjarenbalans en raming baten en lasten) was nog niet altijd op het
gewenste aggregatieniveau opgenomen en nog niet altijd voldoende beleidsrijk; er ontbraken

27

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

bijvoorbeeld toelichtingen waar het meerjarige cijferbeeld wel vragen opriep of waar besturen
voor alle jaren dezelfde cijfers invulden;
• cijfers waren niet altijd uitgesplitst, bijvoorbeeld van ontwikkeling van reserves binnen het eigen
vermogen, terwijl dit extra informatie zou hebben opgeleverd over de ontwikkelingen die het
bestuur verwacht;
• de in de meerjarenbegrotingen opgenomen ramingen en toelichtingen en de rapportages over
risico’s en risicobeheer, waren niet altijd onderling consistent;
• de vereiste rapportages waren in veel gevallen nog te algemeen. Risico’s werden bijvoorbeeld
niet concreet benoemd, bij risico’s werden niet altijd de beheersmaatregelen vermeld, en de
rapportage over risicobeheer was in veel gevallen nog erg beperkt – bijvoorbeeld omdat er geen
informatie was opgenomen over de werking en het functioneren van het systeem.
Deze verbeterpunten laten onverlet dat de meeste besturen een goed begin hebben gemaakt met
de invulling van de continuïteitsparagraaf in het ‘aanloopjaar’. De inspectie heeft ook de nodige
‘good practices’ aangetroffen. Bij deze jaarverslagen voldeden alle onderdelen voldoende tot goed
aan de vereisten, waren relevante toelichtingen vermeld en toonden de paragrafen als geheel
voldoende consistentie.
Uit voorlopige onderzoeksgegevens over de jaarverslagen van 2014 blijkt dat daarin een verbetering
zichtbaar is. In die verslagen is door meer dan 95 procent van alle besturen de meerjarenbegroting
gepresenteerd, terwijl dit in 2013 nog bij ruim 80 procent van de jaarverslagen het geval was.
Andere onderdelen zoals toelichtingen over risicobeheer, risico’s en maatregelen werden door
ongeveer 85 procent van alle besturen gepresenteerd in het jaarverslag 2014 terwijl dat in 2013 nog
bij ongeveer 60 procent het geval was.

28

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

4.2 Private activiteiten van bekostigde onderwijsinstellingen
Van 2012 tot 2014 heeft de inspectie onderzoek gedaan naar private activiteiten van bekostigde
onderwijsinstellingen in alle sectoren. In eerder onderzoek was namelijk gebleken dat het ontbreekt
aan inzicht in en toezicht op private activiteiten van bekostigde instellingen in het algemeen. Het
onderzoek is een verkennend veldonderzoek naar aard, omvang, motieven, risico’s en risicobeheer van
private activiteiten van bekostigde onderwijsinstellingen. In augustus 2015 is hierover gerapporteerd11.
Het onderzoek verschilde per onderwijssector, omdat de wettelijke taken en het aandeel private
activiteiten daartussen verschillen. Het onderzoek was het meest intensief in het ho en is bij po en
vo slechts als aanvullend aspect bij regulier ander onderzoek meegenomen. Omdat het inventarise­
rend veldonderzoek was en geen toezicht- of controleonderzoek, is de ontvangen informatie alleen
getoetst op aannemelijkheid door kritisch doorvragen en door vergelijking met andere informatie.
Bij de onderzochte instellingen in wo en hbo en soms ook in het mbo is behalve centraal ook
decentraal bij een of twee instituten, faculteiten, afdelingen e.d. naar private activiteiten gekeken.
Private activiteiten zijn in het onderzoek gedefinieerd als activiteiten die niet alleen dienen voor de
uitvoering van de bekostigde wettelijke taak. De bekostiging omvat de voor de wettelijke taak
bedoelde bijdragen van de overheid en van de deelnemers.
De omvang van private activiteiten is afgemeten aan hun aandeel in de totale baten. Dit aandeel
varieert tussen de sectoren zoals Figuur 22 laat zien: aanzienlijk in de sector wo (circa éénvijfde van
de totale baten), bescheiden in hbo en mbo (circa 6 procent) en gering in het funderend onderwijs12[1]
(minder dan 4 procent van de baten). In het funderend onderwijs is de spreiding van het aandeel
private baten tussen instellingen groot (van nul tot 45 procent) en betreft het veelal incidentele
activiteiten. In mbo en hbo is er ook een grote spreiding (van ongeveer twee tot 46 procent) en
vertoont het aandeel private baten een dalende tendens. In de sector wo is sprake van een heel licht
dalende tendens over de laatste in het onderzoek betrokken jaren, en varieert het minder tussen
instellingen (van 25 tot 43 procent). Voor andere, mogelijke maatstaven met betrekking tot de
omvang van private activiteiten (zoals personeelsinzet) ontbreekt betrouwbare informatie.

Figuur 22 Omvang private activiteiten per sector

11.000
377

10.000
9.000
8.000

222

7.000
6.000

1124

5.000

1040

4.000

1124
323

3.000

153

212

83

54

2.000
1.000
0

4142

3450

4116

7459

9450

WO

HBO

MBO (excl. KBB)

VO

PO (excl. SWV)

Derden en overig (privaat deel)
Publiek (overheid en deelnemers)
11
12

Derden en overig (publiek deel)
(Bron: Inspectie van het Onderwijs)

(Briefnummer 799104, 13 augustus 2015)
[1] Primair en voortgezet onderwijs

29

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

De aard van de private activiteiten verschilt eveneens per sector. In het wo gaat het, naast contract­
onderwijs, vooral om contractonderzoek dat voor een groot deel wordt gefinancierd uit middelen
direct of indirect afkomstig van overheden of non-profitorganisaties. In het hbo en mbo betreft het
vooral contractonderwijs, en zijn er inkomsten gerelateerd aan praktijkonderwijs dat soms de vorm
van leerbedrijven (horeca, kapper) heeft. In alle sectoren zijn er inkomsten uit verhuur van activa en
detachering van personeel. In het funderend onderwijs is dat de hoofdmoot.
Producten van het onderwijs en onderzoek (kennis, leermiddelen) en voorzieningen (mede) voor
het onderwijs (gymzaal, parkeergarage, administratie, ict) worden ook commercieel geëxploiteerd.
Faciliteiten voor deelnemers en medewerkers (sportvoorziening, boekenwinkel) zijn vaak tegen
betaling ook voor derden toegankelijk. Mede op verzoek van derden ondernemen bekostigde
onderwijsinstellingen activiteiten waarmee het bekostigde onderwijs en onderzoek vorm krijgen
in verschillende vormen (brede school, sportcampus, onderwijsboulevard, sciencepark, center of
excellence).
De motivatie voor private activiteiten en daarmee hun meerwaarde voor het bekostigde onderwijs en
onderzoek ligt in de wens om onderwijs en onderzoek van voldoende kwaliteit te kunnen leveren en
de positie van de instelling te verstevigen. Voor goed wetenschappelijk onderwijs is goed wetenschap­
pelijk onderzoek een voorwaarde. Door goede faciliteiten voor deelnemers en medewerkers bevor­
dert de instelling de toegankelijkheid en de resultaten van onderwijs en onderzoek. Incubators en
kennisexploitatie zijn voor ho-instellingen ook invullingen van hun wettelijke valorisatietaak. Het
aanbieden van niet bekostigd onderwijs zien mbo en hbo ook als hun maatschappelijke taak.
De algemeen door de instellingen in ho en mbo onderkende risico’s van private activiteiten
betreffen het financiële risico op verlies en (daardoor) weglek van publieke middelen voor de
wettelijke taak, en op oneerlijke concurrentie. Het wo onderkent daarnaast een risico voor de
wetenschappelijke integriteit doordat onderzoek mede wordt gestuurd door de belangen van de
financiers. Deze instellingen proberen die risico’s te beheersen door zorgvuldige besluitvormings­
procedures rond private activiteiten en instrumenten om risico’s bij de uitvoering te beheersen. Je
moet dan denken aan projectadministratie met planning en control, en kostprijscalculatie vooraf
ter voorkoming van weglek en oneerlijke concurrentie.
De motivering van de private activiteiten door de bekostigde onderwijsinstellingen acht de
inspectie doorgaans valide, maar staat maar zelden in de openbare verantwoording. Ook maken
instellingen op verschillende manieren onderscheid tussen publiek en privaat en verantwoorden zij
de bijhorende financiële stromen niet helder. Rapporteren over aard, omvang en motivatie is dan
slechts mogelijk na de instellingen daarover te bevragen, informatie komt niet automatisch
beschikbaar voor de betrokkenen. Daarom zou duidelijker omschreven moeten worden wat onder
private activiteiten moet worden verstaan, hoe de instellingen zich daarover moeten verantwoor­
den en wat van hen wordt verwacht in het kader van (risico)beheer.

4.3 De financieel kwetsbare besturen vroegtijdig herkennen
De inspectie heeft in 2014-2015 onderzoek uitgevoerd naar mogelijke kenmerken van besturen in
het funderend onderwijs die wijzen op een verhoogde financiële kwetsbaarheid en zal daarover ook
een rapport uitbrengen. Hierbij is gekeken naar besturen:
•
•
•
•
•
•

die geconfronteerd worden met een forse demografische krimp;
die relatief klein zijn;
met een relatief snelle groei in leerlingenaantallen;
die recent gestart zijn;
die een hoog ziekteverzuimpercentage kennen;
die geconfronteerd worden met financiële risico’s die voortvloeien uit de gesloten overeen­
komsten in het kader van de doordecentralisatie van de huisvesting.
30

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Het onderzoek heeft bij deze kenmerken de volgende uitkomsten opgeleverd.
Er is geen verband aangetroffen tussen krimp en de financiële positie van schoolbesturen in het
funderend onderwijs. Krimpbesturen hebben gemiddeld geen slechtere financiële positie dan
overige besturen. Daarmee zijn problemen in individuele gevallen natuurlijk niet uitgesloten. Uit
het onderzoek blijkt dat de ontwikkeling van de feitelijke, gemiddelde personeelslast een goede
indicator is om te zien of een krimpbestuur tijdig anticipeert op de daling van de leerlingaantallen.
Ziekteverzuim is ook een relevante indicator waar het gaat om financiële kwetsbaarheid. Besturen
met aangepast financieel toezicht hebben een significant hoger ziekteverzuim dan de overige.
Bij kleine besturen zijn twee soorten onderscheiden. Allereerst zijn dat de éénpitters, besturen met
één school of vestiging. Hierbij is er geen enkele aanwijzing dat ze financieel kwetsbaarder zijn.
Daarnaast zijn er besturen met een relatief klein aantal leerlingen. Deze groep scoort wel frequenter
negatief op de signaleringswaarden voor de kengetallen dan de overige besturen. Ook de snel
groeiende besturen leveren geen eenduidig beeld op. Wel is de solvabiliteit bij snelle groeiers lager
dan bij andere besturen, maar dat is vooral toe te schrijven aan de noodzaak onderwijsmiddelen
voor te financieren. Een deel van de groeiers zijn startende besturen. Deze hebben in het algemeen
een minder goede positie dan overige besturen en lopen bovendien de kans dat het leerlingen­
aantal onder de stichtingsnorm blijft waardoor ze moeten stoppen.
Doordecentralisatie, de overheveling van taken en middelen op het terrein van onderwijshuisves­
ting van gemeenten naar scholen, beschouwt de inspectie eveneens als een risicofactor. Zij heeft
25 gevallen van doordecentralisatie nader onder de loep genomen. Het algemene beeld is dat de
besturen de gevolgen van doordecentralisatie in veel gevallen niet goed duidelijk maken in hun
jaarrekening en jaarverslag. Hierdoor is het bijvoorbeeld ook lastig om te beoordelen of het
resultaat dat specifiek geboekt wordt op het doordecentralisatiegedeelte, positief of negatief is.
Ook de beoordeling van de risico’s die voortvloeien uit de doordecentralisatie-overeenkomst is
vaak onmogelijk omdat de noodzakelijke informatie ontbreekt.
De inspectie heeft de kennis die uit het bovengenoemde verkenningen is voortgevloeid, gebruikt
voor aanpassingen in haar risicodetectiemodel. Naast de genoemde inzichten is ook gebruik
gemaakt van (deels) andere kengetallen, die een betere voorspellende waarde hebben voor wat
betreft de kans om onder aangepast financieel toezicht geplaatst te worden. Voorts wordt ook
gebruikt gemaakt van de meerjarenramingen die opgenomen zijn in de continuïteitsparagraaf.

4.4 De ontwikkeling van het personeelsbestand in het funderend onderwijs
Personeel is een belangrijke factor in het onderwijs. Tegelijkertijd vormen de uitgaven aan
personeel de grootste kostenpost. Daarmee is dit de belangrijkste mogelijkheid voor besturen
om uitgavenreductie te realiseren. Zaken als krimp leiden tot een reductie van inkomsten.
Van besturen wordt bij dit alles verwacht dat zij prudente afwegingen maken die de continuïteit
van de instellingen en de kwaliteit van het onderwijs optimaal waarborgen.
Voor de hand ligt dat dat alles invloed heeft op de personeelsbezetting in het scholen. In de
periode van 2009-2013 daalde het aantal leerlingen in het primair onderwijs met 4,5 procent van
1,66 miljoen naar 1,59 miljoen13. In het voortgezet onderwijs was nog sprake van een stijging,
van 0,935 naar 0,974 miljoen (4,1 procent). Tegenover deze cijfers staan de gegevens rond het
personeelsbestand, waaruit blijkt dat het aantal fte’s in loondienst in het po in die periode is
gedaald met ongeveer 11 procent. In het vo was die daling 5,3 procent. Deze cijfers wekken de
indruk dat in beide sectoren veel meer is bezuinigd op personeel dan terug te voeren is op de
ontwikkeling van de leerlingenaantallen.

13

Kerncijfers OCW, 2014

31

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Kijken we naar de ontwikkeling van de personeelslasten als percentage van de totale lasten van de
instellingen, dan is het beeld echter anders. In het po is dit percentage over de hele periode vrijwel
gelijk gebleven. In het vo zijn de personeelslasten als percentage van de totale lasten zelfs iets
gestegen, van ruim 77 naar ruim 78 procent. In absolute zin zijn de personeelslasten in het primair
onderwijs lichtelijk gedaald, in samenhang met de terugloop van het aantal leerlingen, terwijl er in
het vo nog sprake was van een substantiële stijging.
Het verschil tussen beide ontwikkelingen is voor een deel te verklaren uit een toename van het
aantal personeelsleden in andersoortige arbeidsverhoudingen, in het bijzonder payroll- en uitzend­
constructies. Deze personeelsleden staan niet op de loonlijst van de instellingen en worden dus niet
door DUO geteld, maar de kosten ervoor worden uiteraard wel verantwoord in de personeelslasten.
Dit is in overeenstemming met het door veel besturen uitgesproken beleid om een flexibele schil
van personeel te hebben.
De onderstaande grafieken laten de relatieve ontwikkeling van een aantal relevante kengetallen
rond personeel zien in het primair en voortgezet onderwijs. In verband met de vergelijkbaarheid is
2009 daarbij in alle gevallen op 100 gesteld. In het primair onderwijs valt het verschil in ontwikke­
ling op tussen het personeel in eigen dienstverband (= aantal fte’s in de grafiek) en het personeel
dat niet in loondienst is. Ter vergelijking is de ontwikkeling van de leerlingenaantallen tot 2013
opgenomen, die de daling met 4,5 procent laat zien die hierboven al is genoemd. Het totaal aan
personeelslasten is in de hele periode vergelijkbaar gedaald. Ter vergelijking van de algemene
ontwikkeling van het prijsniveau, is het prijsindexcijfer van het CBS opgenomen (OCW, 2014).
Het is aannemelijk dat de salariskosten voor het personeel minder dan dat indexcijfer zijn gestegen,
als gevolg van het feit dat het personeel de laatste jaren op de nullijn heeft gezeten.

Figuur 23 Ontwikkeling personeel po (2009 = 100)
170
160
150
140
Leerlingen
Prijsindexcijfer
Niet in loondienst

130
120
110
100

Personeelslasten

90

FTE loondienst

80

2009

2010

2011

2012

2013
(Bron: DUO, 2015a)

32

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Figuur 24 Ontwikkeling personeel vo (2009 = 100)
120
115
110
105
Leerlingen

100

Prijsindexcijfer

95

Niet in loondienst 90
Personeelslasten 85
FTE loondienst

80

2009

2010

2011

2012

2013
(Bron: DUO, 2015a)

De ontwikkeling in het voortgezet onderwijs laat een wat afwijkend beeld zien. De totale perso­
neelslasten in het vo zijn in de afgelopen jaren nog wel behoorlijk gestegen, maar dat is in overeen­
stemming met de toename van het aantal leerlingen. Ook hier is er een groot verschil in personeel
in eigen dienst (= aantal FTE’s) en personeel dat niet in loondienst is. Deze laatste laat echter in de
laatste twee jaar een knik in de grafiek zien. Het percentage stabiliseert daarmee. In het po blijft het
wel stijgen zoals ook in Figuur 25 te zien is. Een mogelijk verklaring is dat in het po, waar sprake is
van daling van het aantal leerlingen, besturen de noodzaak van een flexibele schil meer voelen dan
in het vo waar de leerlingenaantallen nog groeien.

Figuur 25 Percentages personeel(slasten) niet in loondienst
3,10%
2,90%
2,70%
2,50%
2,30%
2,10%
1,90%
VO

1,70%

PO

1,50%

2009

2010

2011

2012

2013
(Bron: DUO, 2015a)

De ontwikkeling van een groter aantal personeelsleden in payroll- en uitzendconstructies heeft
verschillende gevolgen. De statistieken voor de leeftijdsontwikkeling van het onderwijspersoneel
kunnen erdoor vertekend zijn. Als immers vooral nieuwe en dus vaak jongere docenten in alterna­
tieve aanstellingen op scholen komen werken die buiten de reguliere statistiek vallen, laat dat in het
resterende deel een relatief sterkere veroudering zien. En die niet klopt met de werkelijke perso­
neelssamenstelling. Dit stemt overeen met het onderzoek van De Wit, Stuivenberg en Van der Ploeg
(2014) waarin zij stellen dat het vaker recent gediplomeerden zijn die dergelijke aanstellingen
krijgen. Bij gebrek aan gegevens is dat verschil echter niet te kwantificeren. Ook de verdeling
voltijd-deeltijdbanen wordt erdoor vertekend. Deze daalt in het reguliere personeelsbestand,
vermoedelijk doordat deeltijdbanen vooral in de flexibele schil terechtkomen.
33

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Het belangrijkst voor de inspectie is of deze ontwikkeling gevolgen heeft voor de onderwijskwaliteit
en de financiële continuïteit van de instellingen. Instellingen die in 2011 tot en met 2013 aangepast
financieel toezicht hadden, besteden een lager percentage van hun lasten aan personeel dan andere
instellingen (79,1 versus 80,8 procent). Dat kan erop wijzen dat instellingen met financiële proble­
men eerder op het personeel bezuinigen dan op andere lasten. Een vergelijking van instellingen
waar sprake is geweest van aangepast kwaliteitstoezicht (zwak of zeer zwak) versus de overige, laat
een significant verschil zien van 79,9 tegenover 80,9 procent op bestuursniveau. Ook hier besteden
goed functionerende instellingen dus relatief meer geld aan personeel.
De Wit, Stuivenberg en Van der Ploeg (2014) signaleren ten aanzien van risico’s voor de kwaliteit
van het personeel dat besturen van mening zijn dat daar geen sprake van is, maar dat werknemers
daar een ander oordeel over hebben. Zij benoemen gebrek aan continuïteit, extra belasting van het
vaste personeel omdat ze steeds nieuwe mensen moeten inwerken en omdat niet alle zaken door
flexibele krachten worden opgepakt, en in het algemeen een geringere binding met het onderwijs
op de school. De analyses laten op dat punt geen eenduidig beeld zien.

4.5 Inventaris en apparatuur in het funderend onderwijs
De negatieve rendementen in de afgelopen jaren hebben ertoe geleid dat veel instellingen hun
uitgaven hebben teruggebracht. Voor de hand ligt dat dat gebeurt op personeel, aangezien dat de
grootste kostenpost is. Bij dalende leerlingenaantallen is het ook niet vreemd dat het onderwijs
met minder personeel kan worden uitgevoerd. Bezuinigingen op andere posten zijn minder in het
oog springend. In de sfeer van de activa is het lastiger om snel de tering naar de nering te zetten.
Deze paragraaf laat zien welke gevolgen uitgavenreductie heeft gehad op inventaris en apparatuur.
Instellingen zijn verplicht de waardeontwikkeling van inventaris en apparatuur in hun jaarverslag te
verantwoorden. Daartoe nemen zij de aanschafwaarde en de boekwaarde aan het begin en eind
van het boekjaar op. Dit geheel wordt sluitend gemaakt met investeringen, des­investeringen en
afschrijvingen.

34

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Bekeken is hoe de waarde van inventaris en apparatuur zich in de periode 2009-2013 hebben
ontwikkeld. Dit is gebeurd door de boekwaarde ervan te delen op de originele aanschafwaarde
van deze activa. In de situatie van een ideaalcomplex ligt deze verhouding ergens in de buurt van
de 50 procent. De onderstaande tabel laat zien dat de boekwaarde in 2009 nog vrij dicht bij de
50 procent lag, maar dat die de afgelopen jaren geleidelijk is gedaald naar 39,2 procent. Door
investeringen in inventaris en apparatuur uit te stellen, hebben instellingen in een deel van de
uitgavenreductie voorzien.

Figuur 26 Boekwaarde als percentage aanschafwaarde inventaris

0,48
0,46
0,44
0,42
0,40
0,38
0,36
0,34
Boekwaarde/
aanschafwaarde

2009

2010

2011

2012

0,46

0,447

0,433

0,411

2013
0,392
(Bron: DUO, 2015a)

Een relevante vraag is vervolgens in hoeverre dat invloed heeft op de onderwijskwaliteit. Daarom is
onderzocht in hoeverre de beoordeling van de onderwijskwaliteit (in termen van zwak/zeer zwak)
van instellingen samenhangt met de gemiddelde verouderingsgraad van de inventaris bij de
instellingen. Deze analyse laat daartussen geen relatie zien.

4.6 Caribisch Nederland
De financiële en organisatorische situatie van de schoolbesturen in Caribisch Nederland is divers en
varieert van een voldoende niveau tot zorgelijk. Bij een aantal besturen loopt op dit moment een
onderzoek naar de financiële continuïteit. In één geval is de financiële continuïteit op korte termijn
in het geding.
Deze school die het volledige aanbod aan voortgezet onderwijs verzorgt op Bonaire, is vorig jaar,
gezien de financiële en beheersmatige problemen, door de inspectie onder aangepast financieel
toezicht gesteld. Met het bestuur van deze school zijn afspraken gemaakt die moeten leiden tot een
verbetering van de beheersingsmaatregelen en – uiteindelijk – tot verbetering van de financiële
situatie. De inspectie zal de ontwikkelingen hiervan blijven monitoren.
De oplevering van de gecertificeerde jaarrekeningen over 2014 is verbeterd ten opzichte van het
jaar daarvoor. Op 1 juli 2015 waren acht van de elf jaarrekeningen door DUO ontvangen en twee
jaarrekeningen zijn na 1 juli ontvangen. Per september 2015 ontbrak van één bestuur nog steeds
de jaarrekening over 2014. De wettelijke sanctiemaatregelen – opschorting van een deel van de
bekostiging - zijn inmiddels toegepast.

35

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Kleine besturen kunnen moeilijk aan voldoende gekwalificeerde medewerkers en bestuurders
komen om te kunnen voldoen aan de eisen die de nieuwe processen met zich meebrengen. Ook is
beperkte deskundigheid op de eilanden een risico. Essentiële processen in de bedrijfsvoering
hangen van slechts enkelen af en een calamiteit kan tot een ernstige verstoring van de continuïteit
leiden. Besturen hebben moeite om een (meerjaren)begroting op te stellen en financieel beleid
vorm te geven. Zij ervaren vaak onvoldoende feedback en ondersteuning om te voldoen aan de
brede eisen die de lumpsum stelt.
Twee besturen in het basisonderwijs op Bonaire hebben het voordeel dat zij meerdere scholen
hebben en zich een professionele bovenschoolse of algemeen directeur kunnen permitteren.
Deze besturen kunnen de dagelijkse leiding aan deze functionaris mandateren en zelf op afstand
besturen. De ‘eenpitters’ op Saba en Sint Eustatius zijn daar te klein voor.
Door de kleinschaligheid van de scholen, vooral op Saba en Sint Eustatius, zijn de kosten voor de
instellingen hoog. Fusie van scholen om economisch schaalvoordeel te bereiken, zou alleen in het
basisonderwijs op Sint Eustatius mogelijk zijn, maar dat lijkt vanwege de verschillende denomina­
ties geen optie. In het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs is kosteneffectivi­
teit nog lastiger te bereiken. Elk eiland heeft slechts één school die ondanks de soms zeer geringe
leerlingaantallen toch een divers aanbod van opleidingen moet realiseren. Vooral op de
Bovenwindse Eilanden is sprake van kleine opleidingen en klassen.
Daarnaast zijn de geografische ligging en de afstand tot Europees Nederland en landen in de
Caribische regio kostenverhogend. Goederen en diensten moeten van buiten worden aangevoerd
en zijn dus extra kostbaar door transportkosten en doorvoerbelastingen en importheffingen door
verschillende landen in de regio. De middelen gaan dus deels ook in bijkomende kosten zitten en
kunnen zo niet volledig aan het onderwijs zelf besteed worden. In 2015 is op basis van de analyse
van de toereikendheid van de bekostiging besloten om een nieuwe bekostigingssystematiek voor
Caribisch Nederland te ontwikkelen.
Vanaf 1 januari 2015 is voor het voortgezet- en middelbaar beroeps onderwijs het uitgangspunt voor de
nieuwe bekostigingssystematiek Caribisch Nederland de huidige bekostigingssystematiek die geldt
voor Europees Nederland voor het voortgezet onderwijs. Uitgaande van deze bekostigingsregels is
bezien op welke wijze deze regels zoveel mogelijk kunnen worden gevolgd, terwijl tegelijkertijd
recht wordt gedaan aan de eilandspecifieke eisen. Zo wordt verzekerd dat het bekostigingsniveau
van de scholen voldoende is.
Voor primair onderwijs wordt momenteel de huidige bekostigingssystematiek omgezet in een
toekomstbestendig, vereenvoudigd model, waarin rekening gehouden wordt met de eiland­
specifieke omstandigheden en de zorgbehoefte van leerlingen. In dit nieuwe model komen de
overgangsbudgetten te vervallen.

4.7 De financiële positie van vrije scholen
In 2014 heeft de inspectie een onderzoek uitgevoerd naar de financiële positie van Vrije Scholen,
waarover zij in september 2015 heeft gerapporteerd. Aanleiding daartoe was het gegeven dat 20
procent van alle dertig vrije schoolbesturen onder aangepast financieel toezicht stond. Dat is een
factor tien hoger dan het gemiddelde voor alle po- en vo-besturen. Verder bleek uit de jaarrekenin­
gen 2012 dat de financiële positie van vrije schoolbesturen gemiddeld slechter was dan die van het
gemiddelde van alle besturen in het primair en voortgezet onderwijs.
De 26 vrije schoolbesturen in het po hebben in 2012 gemiddeld personeelskosten die meer
bedragen dan 95 procent van de rijksbijdragen, een van de indicatoren die de inspectie hanteert in
het continuïteitstoezicht. Een verklaring voor deze relatief hoge personele lasten ligt deels in het
niet tijdig anticiperen op een dalend leerlingenaantal. Bij sommige besturen wordt dit veroorzaakt
36

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

doordat personele lasten worden besteed aan zorgleerlingen, waartegenover overige bijdragen
staan in plaats van rijksbijdragen.
De besturen die de antroposofische onderwijsvisie als uitgangspunt nemen, maken bovendien
op basis van deze onderwijsvisie specifieke keuzes die tot hogere personele en materiële kosten
kunnen leiden dan bij andere besturen. Het komt voor dat besturen beleid hanteren om deze
kosten te financieren uit ontvangen bijdragen van ouders. Als ouderbijdragen worden ingezet voor
structurele lasten, leidt dit tot een verhoogde financiële kwetsbaarheid omdat ouderbijdragen een
vrijwillig karakter hebben. Deze ouderbijdragen worden vaak ondergebracht in een private reserve.
In de toelichtingen bij het eigen vermogen in de jaarrekening is de toerekening aan het private en
publieke deel van het vermogen niet altijd helder.
Uit de jaarrekeningen blijkt verder verwevenheid met andere partijen. Die verwevenheid kan
bestaan uit verbondenheid in de vorm van personele unies met andere schoolbesturen, en
bijvoorbeeld verbondenheid met partijen voor kinderopvang en huisvesting. Dit brengt extra
verantwoordelijkheden en risico’s met zich mee, als deze schoolbesturen ook verantwoordelijkheid
dragen voor die partijen. Bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de exploitatie van - en de
financiële positie bij - hun dochter(s) kan leiden tot een grotere complexiteit in de (bestuurlijke)
aansturing.
Bij twee van deze zes besturen die op het moment van het onderzoek onder aangepast financieel
toezicht stonden, werden de financiële problemen veroorzaakt door het aanhouden van een te
grote formatie. Die was het gevolg van het niet tijdig anticiperen op de krimp van het leerlingen­
aantal. Een gedeeld kenmerk van vrije schoolbesturen die onder aangepast financieel toezicht
komen, is een gebrek aan daadkracht en een zwak financieel beheer. Met de vereniging voor
Vrije Scholen heeft constructief overleg plaatsgevonden over de uitkomsten van het onderzoek.
Deze vereniging heeft aangegeven zich te willen inspannen voor ondersteuning van gewenste
verbeteringen in financieel beheer en risicomanagement.

37

5

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Balansen en staten van
baten en lasten
5.1 Primair onderwijs
Balans

2010

2011

2012

2013

2014

1 Activa
1.1 Immateriële vaste activa
1.2 Materiële vaste activa

0

0

0

0

0

1.150

1.179

1.208

1.214

1.234

Gebouwen, terreinen

219

227

264

269

273

Inventaris en overige

930

952

944

945

961

1.3 Financiële vaste activa

480

441

372

319

292

Totaal vaste activa

1.630

1.621

1.581

1.533

1.526

1.4 Voorraden

2

0

0

0

0

1.5 Vorderingen

721

685

648

651

709

1.6 Effecten
1.7 Liquide middelen

71

58

58

30

29

1.540

1.426

1.509

1.878

1.724

Totaal vlottende activa

2.334

2.169

2.215

2.560

2.462

Totaal Activa

3.964

3.790

3.796

4.093

3.988

2 Passiva
2.1 Eigen vermogen

2.345

2.241

2.235

2.522

2.472

2.2 Voorzieningen

400

385

405

412

415

2.3 Langlopende schulden

62

59

65

71

75

2.4 Kortlopende schulden

1.158

1.105

1.091

1.088

1.026

Totaal Passiva

3.964

3.790

3.796

4.093

3.988

Staat van baten en lasten

2010

2011

2012

2013

2014

7.622

7.599

7.667

7.913

7.705

280

268

239

229

215

3.3 College, cursus etc. geld.

0

0

0

0

0

3.4 Baten werk in opdracht

1

1

1

1

1

Baten
3.1 Rijksbijdragen
3.2 Overige overheidsb.

3.5 Overige Baten

442

447

427

428

400

Totaal baten

8.345

8.315

8.335

8.571

8.321
6.893

Lasten
4.1 Personeelslasten

7.026

6.956

6.902

6.826

4.2 Afschrijvingen

186

193

197

201

203

4.3 Huisvestingslasten

560

557

555

566

571

4.4 Overige lasten

752

752

731

726

735

Totaal lasten

8.523

8.458

8.385

8.319

8.401

Saldo baten en lasten

-81

-179

-143

-51

252

HR Gerealiseerde herwaard.

0

0

0

0

0

5 Financiële baten en lasten

53

39

52

34

30
-51

-126

-104

2

286

6 Belastingen

Resultaat

0

0

0

0

0

7 Resultaat deelnemingen

0

-1

0

0

0

Resultaat na belastingen

-126

-105

1

286

-51

0

0

0

0

0

-126

-105

1

286

-51

0

0

0

0

0

-125

-105

2

286

-50

8 Aandeel derden in resultaat
Netto resultaat
9 Buitengewoon resultaat
Totaal resultaat

38

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

5.2 Expertisecentra (onderdeel van primair onderwijs)
Balans

2010

2011

2012

2013

2014

1 Activa
1.1 Immateriële vaste activa

0

0

0

0

0

1.2 Materiële vaste activa

117

128

152

155

147

1.3 Financiële vaste activa

21

16

11

18

16

Totaal vaste activa

138

144

164

173

163

1.4 Voorraden

0

0

0

0

0

1.5 Vorderingen

128

121

116

121

119

1.6 Effecten
1.7 Liquide middelen

1

2

1

3

6

257

262

299

336

328

Totaal vlottende activa

385

384

416

460

453

Totaal Activa

523

528

579

633

615
373

2 Passiva
2.1 Eigen vermogen

295

299

331

360

2.2 Voorzieningen

42

50

52

58

57

2.3 Langlopende schulden

10

9

21

20

11

2.4 Kortlopende schulden

176

170

176

195

175

Totaal Passiva

523

528

579

633

615

Staat van baten en lasten

2010

2011

2012

2013

2014

Baten
1.076

1.087

1.116

1.131

1.137

3.2 Overige overheidsb.

3.1 Rijksbijdragen

31

24

66

70

24

3.3 College, cursus etc. geld.

1

0

0

0

0

3.4 Baten werk in opdracht

6

8

8

10

8

3.5 Overige Baten
Totaal baten

58

61

57

66

69

1.171

1.180

1.246

1.278

1.238
1.008

Lasten
4.1 Personeelslasten

985

992

1.003

1.029

4.2 Afschrijvingen

18

19

23

24

25

4.3 Huisvestingslasten

60

58

67

70

66

4.4 Overige lasten

111

116

130

132

126

Totaal lasten

1.175

1.185

1.223

1.254

1.225
13

Saldo baten en lasten

-4

-5

23

24

HR Gerealiseerde herwaard.

0

0

0

0

0

5 Financiële baten en lasten

5

5

6

5

4
18

Resultaat

1

1

29

28

6 Belastingen

0

0

0

0

0

7 Resultaat deelnemingen

0

0

0

0

0
18

Resultaat na belastingen

1

1

29

28

8 Aandeel derden in resultaat

0

0

0

0

0

Netto resultaat

1

1

29

28

18

9 Buitengewoon resultaat

0

0

0

0

0

Totaal resultaat

2

1

30

28

18

39

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

5.3 Voortgezet onderwijs
Balans

2010

2011

2012

2013

2014

1 Activa
2

2

2

2

1

1.2 Materiële vaste activa

1.1 Immateriële vaste activa

1.976

2.102

2.127

2.161

2.204
1.462

Gebouwen, terreinen

1.221

1.334

1.359

1.421

Inventaris en overige

755

768

768

740

742

1.3 Financiële vaste activa

318

253

196

190

201
2.406

2.296

2.357

2.325

2.353

1.4 Voorraden

Totaal vaste activa

19

18

18

13

10

1.5 Vorderingen

315

308

308

335

301

1.6 Effecten
1.7 Liquide middelen

65

51

51

25

20

1.174

1.050

1.204

1.485

1.462

Totaal vlottende activa

1.573

1.427

1.580

1.857

1.793

Totaal Activa

3.869

3.784

3.905

4.210

4.199
2.002

2 Passiva
2.1 Eigen vermogen

1.693

1.642

1.762

2.014

2.2 Voorzieningen

483

474

453

481

520

2.3 Langlopende schulden

318

347

370

432

426

2.4 Kortlopende schulden

1.375

1.322

1.320

1.283

1.251

Totaal Passiva

3.869

3.784

3.905

4.210

4.199

Staat van baten en lasten

2010

2011

2012

2013

2014

6.602

6.643

6.898

7.270

7.133

164

147

153

156

140

3.3 College, cursus etc. geld.

9

10

11

11

8

3.4 Baten werk in opdracht

29

37

32

31

30

Baten
3.1 Rijksbijdragen
3.2 Overige overheidsb.

3.5 Overige Baten

390

383

404

401

407

Totaal baten

7.195

7.219

7.498

7.868

7.719
6.074

Lasten
4.1 Personeelslasten

5.652

5.717

5.825

5.962

4.2 Afschrijvingen

244

238

268

276

274

4.3 Huisvestingslasten

515

483

470

509

496

4.4 Overige lasten

876

861

859

876

888

Totaal lasten

7.286

7.298

7.423

7.624

7.733
-15

-91

-79

76

245

HR Gerealiseerde herwaard.

Saldo baten en lasten

0

0

0

0

0

5 Financiële baten en lasten

23

16

19

8

9

Resultaat

-6

-69

-64

94

253

6 Belastingen

0

0

0

0

0

7 Resultaat deelnemingen

1

0

0

0

0

Resultaat na belastingen

-67

-63

94

253

-6

0

0

0

0

0

-67

-63

94

253

-6

8 Aandeel derden in resultaat
Netto resultaat
9 Buitengewoon resultaat

-1

0

-2

1

0

Totaal resultaat

-68

-64

92

254

-5

40

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

5.4 Middelbaar beroepsonderwijs
Balans

2010

2011

2012

2013

2014

1 Activa
3

5

5

6

5

1.2 Materiële vaste activa

1.1 Immateriële vaste activa

3.523

3.569

3.534

3.511

3.467

Gebouwen, terreinen

3.029

3.094

3.062

3.066

3.022

Inventaris en overige

494

475

473

444

446

1.3 Financiële vaste activa

83

86

85

78

75

3.608

3.659

3.625

3.595

3.546

Totaal vaste activa
1.4 Voorraden

4

3

3

3

3

1.5 Vorderingen

333

318

264

224

187

1.6 Effecten

13

22

17

13

14

1.7 Liquide middelen

633

656

600

747

809

Totaal vlottende activa

982

999

884

986

1.012

4.591

4.658

4.509

4.582

4.559

2.1 Eigen vermogen

2.192

2.169

2.141

2.255

2.279

2.2 Voorzieningen

239

249

253

240

234
1.131

Totaal Activa
2 Passiva

2.3 Langlopende schulden

1.068

1.189

1.184

1.198

2.4 Kortlopende schulden

1.093

1.051

931

888

915

Totaal Passiva

4.591

4.658

4.509

4.582

4.559

Staat van baten en lasten

2010

2011

2012

2013

2014

Baten
3.619

3.652

3.720

3.957

3.999

3.2 Overige overheidsb.

3.1 Rijksbijdragen

254

193

175

115

108

3.3 College, cursus etc. geld.

57

57

60

56

47

3.4 Baten werk in opdracht

261

235

180

149

131

3.5 Overige Baten

258

243

223

213

196

Totaal baten

4.449

4.380

4.359

4.487

4.482
3.155

Lasten
4.1 Personeelslasten

3.172

3.151

3.117

3.136

4.2 Afschrijvingen

273

295

308

315

327

4.3 Huisvestingslasten

320

312

301

305

317

4.4 Overige lasten

631

599

588

586

608

Totaal lasten

4.396

4.357

4.313

4.342

4.407
75

Saldo baten en lasten

53

22

46

147

HR Gerealiseerde herwaard.

3

3

1

4

2

5 Financiële baten en lasten

-39

-44

-49

-49

-47
30

Resultaat

17

-18

-3

103

6 Belastingen

1

0

0

0

0

7 Resultaat deelnemingen

0

1

2

1

-6

Resultaat na belastingen

17

-17

-2

103

24

8 Aandeel derden in resultaat

0

0

0

-1

0
24

Netto resultaat

17

-17

-1

104

9 Buitengewoon resultaat

0

-2

0

0

0

Totaal resultaat

17

-19

-1

104

24

41

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

5.5 Hoger beroepsonderwijs
Balans

2010

2011

2012

2013

2014

1 Activa
3

4

20

17

13

1.2 Materiële vaste activa

1.1 Immateriële vaste activa

2.302

2.323

2.311

2.347

2.347

Gebouwen, terreinen

2.016

2.024

2.024

2.065

2.090

Inventaris en overige

286

299

287

282

284

1.3 Financiële vaste activa

35

21

29

25

24

2.340

2.348

2.359

2.389

2.411

Totaal vaste activa
1.4 Voorraden

4

4

4

5

3

1.5 Vorderingen

318

315

310

313

327

1.6 Effecten
1.7 Liquide middelen

6

3

3

3

2

747

852

802

851

948

Totaal vlottende activa

1.074

1.173

1.119

1.171

1.280

Totaal Activa

3.414

3.521

3.478

3.560

3.691
1.709

2 Passiva
2.1 Eigen vermogen

1.258

1.355

1.416

1.530

2.2 Voorzieningen

156

176

168

187

182

2.3 Langlopende schulden

886

859

789

712

687

2.4 Kortlopende schulden

1.114

1.130

1.104

1.132

1.113

Totaal Passiva

3.414

3.521

3.478

3.560

3.691

Staat van baten en lasten

2010

2011

2012

2013

2014
2.772

Baten
2.432

2.525

2.559

2.658

3.2 Overige overheidsb.

3.1 Rijksbijdragen

41

46

38

33

34

3.3 College, cursus etc. geld.

647

686

719

760

811

3.4 Baten werk in opdracht

224

219

197

181

174

3.5 Overige Baten

184

179

173

196

206

Totaal baten

3.529

3.656

3.685

3.827

3.997
2.850

Lasten
4.1 Personeelslasten

2.442

2.594

2.684

2.760

4.2 Afschrijvingen

210

201

214

211

248

4.3 Huisvestingslasten

221

222

225

229

237

4.4 Overige lasten

492

510

475

491

481

Totaal lasten

3.365

3.526

3.598

3.691

3.815
182

164

130

87

136

HR Gerealiseerde herwaard.

Saldo baten en lasten

1

0

0

0

0

5 Financiële baten en lasten

-31

-33

-25

-28

-23

Resultaat

159

134

97

62

108

6 Belastingen

0

1

1

0

1

7 Resultaat deelnemingen

0

0

-1

0

0

Resultaat na belastingen

134

97

61

108

159

0

0

0

0

0

134

97

61

108

159

8 Aandeel derden in resultaat
Netto resultaat
9 Buitengewoon resultaat
Totaal resultaat

0

0

0

0

0

134

97

61

108

159

42

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

5.6 Wetenschappelijk onderwijs
Balans

2010

2011

2012

2013

2014

1 Activa
1.1 Immateriële vaste activa

15

13

32

42

56

1.2 Materiële vaste activa

3.882

3.942

4.013

4.099

4.336
3.999

Gebouwen, terreinen

3.506

3.573

3.651

3.761

Inventaris en overige

376

369

362

338

337

1.3 Financiële vaste activa

176

191

185

223

212
4.604

Totaal vaste activa

4.073

4.146

4.230

4.364

1.4 Voorraden

12

11

11

10

10

1.5 Vorderingen

905

899

856

826

741

1.6 Effecten

42

36

39

40

42

1.7 Liquide middelen

903

1.083

1.437

1.462

1.455

Totaal vlottende activa

1.863

2.029

2.342

2.338

2.249

Totaal Activa

5.936

6.176

6.572

6.701

6.853
3.384

2 Passiva
2.1 Eigen vermogen

2.947

3.023

3.124

3.243

2.2 Voorzieningen

383

432

423

442

436

2.3 Langlopende schulden

558

568

668

630

733

2.4 Kortlopende schulden

2.048

2.152

2.356

2.387

2.301

Totaal Passiva

5.936

6.176

6.572

6.701

6.853

Staat van baten en lasten

2010

2011

2012

2013

2014
3.626

Baten
3.355

3.442

3.465

3.585

3.2 Overige overheidsb.

3.1 Rijksbijdragen

20

19

16

16

3

3.3 College, cursus etc. geld.

466

490

521

541

536

3.4 Baten werk in opdracht

1.712

1.527

1.600

1.650

1.657

3.5 Overige Baten

534

549

529

507

496

Totaal baten

5.901

6.100

6.180

6.305

6.373
4.079

Lasten
4.1 Personeelslasten

3.822

3.876

3.924

4.040

4.2 Afschrijvingen

332

401

387

384

402

4.3 Huisvestingslasten

433

472

455

456

468

4.4 Overige lasten

1.249

1.257

1.276

1.261

1.258

Totaal lasten

5.837

6.005

6.041

6.141

6.207

Saldo baten en lasten

64

95

139

164

167

HR Gerealiseerde herwaard.

0

0

0

0

0

5 Financiële baten en lasten

-6

-9

-22

-14

-22
144

Resultaat

58

86

117

151

6 Belastingen

0

0

0

0

0

7 Resultaat deelnemingen

2

4

2

2

4
148

Resultaat na belastingen

60

90

119

153

8 Aandeel derden in resultaat

11

13

15

4

5

Netto resultaat

49

77

105

149

143

9 Buitengewoon resultaat

3

0

-1

0

0

Totaal resultaat

46

77

104

149

143

43

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

5.7 Landelijk totaal
Balans

2010

2011

2012

2013

2014

1 Activa
1.1 Immateriële vaste activa
1.2 Materiële vaste activa

23

24

59

67

75

12.833

13.115

13.193

13.332

13.589

Gebouwen, terreinen

9.991

10.252

10.360

10.582

10.846

Inventaris en overige

2.841

2.863

2.834

2.749

2.770

1.3 Financiële vaste activa

1.092

992

867

835

804

Totaal vaste activa

13.947

14.131

14.120

14.234

14.493

1.4 Voorraden

41

36

36

31

26

1.5 Vorderingen

2.592

2.525

2.386

2.349

2.265

1.6 Effecten
1.7 Liquide middelen

197

170

168

111

107

4.997

5.067

5.552

6.423

6.398

Totaal vlottende activa

7.826

7.797

8.140

8.912

8.796

Totaal Activa

21.774

21.929

22.260

23.146

23.290

2.1 Eigen vermogen

10.435

10.430

10.678

11.564

11.846

2.2 Voorzieningen

1.661

1.716

1.702

1.762

1.787

2.3 Langlopende schulden

2.892

3.022

3.076

3.043

3.052

2 Passiva

2.4 Kortlopende schulden

6.788

6.760

6.802

6.778

6.606

Totaal Passiva

21.774

21.929

22.260

23.146

23.290

2010

2011

2012

2013

2014

23.630

23.861

24.309

25.383

759

673

621

549

3.3 College, cursus etc. geld.

1.179

1.243

1.311

1.368

3.4 Baten werk in opdracht

2.042

2.092

2.060

2.019

3.5 Overige Baten

1.808

1.801

1.756

1.745

Totaal baten

29.419

29.670

30.057

31.060

25.235
500
1.402
2.048
1.706
30.892

4.1 Personeelslasten

22.114

22.294

22.452

22.724

4.2 Afschrijvingen

1.245

1.328

1.374

1.387

4.3 Huisvestingslasten

2.049

2.046

2.006

2.065

4.4 Overige lasten

4.000

3.979

3.929

3.940

Totaal lasten

29.407

29.644

29.760

30.117

Saldo baten en lasten

11

25

297

944

HR Gerealiseerde herwaard.

4

3

1

4

5 Financiële baten en lasten

0

-31

-25

-49

Resultaat

14

-3

272

901

6 Belastingen

1

1

1

0

7 Resultaat deelnemingen

3

4

3

3

Resultaat na belastingen

18

2

273

903

8 Aandeel derden in resultaat

11

13

15

3

Netto resultaat

7

-11

260

900

9 Buitengewoon resultaat

2

-2

-3

1

Totaal resultaat

4

-14

258

901

Staat van baten en lasten
Baten
3.1 Rijksbijdragen
3.2 Overige overheidsb.

Lasten

23.052
1.455
2.089
3.970
30.564
328
2
-53
276
1
-2
274
5
269
0
271

44

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Literatuur en
overige bronnen
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). (2015a). Open databestanden onderwijs. Verkregen 07/11, 2015,
van http://www.ib-groep.nl/organisatie/open_onderwijsdata/databestanden/default.asp
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), (2015b). Financiële gegevens. Jaarrekeningen 2010 tot en met
2014. Voor alle sectoren.
Inspectie van het Onderwijs (IvhO). (2015a). De staat van het onderwijs. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs
Inspectie van het Onderwijs (IvhO). (2015b). Onderwijsdata. Verkregen 07/17, 2015, van
http://www.onderwijsinspectie.nl/onderwijsdata
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). (2014). In Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (Ed.), Kerncijfers 2009-2013. Den Haag:
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Wit, J. de, & Stuivenberg, Mirjam, Ploeg, Sjerp van der. (2014). Flexibele arbeid in primair en voortgezet
onderwijs. Rotterdam: Ecorys.

45

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Bijlage I
Uitleg financiële kengetallen
Solvabiliteit
De solvabiliteit laat zien welk deel van het totale vermogen bestaat uit eigen vermogen. Er zijn
daarbij twee benaderingen gangbaar. Er is een solvabiliteit I, waarbij alleen het eigen vermogen
wordt gebruikt bij de berekening van het kengetal, en een solvabiliteit II waarbij daarvoor gebruik
wordt gemaakt van het eigen vermogen, vermeerderd met de voorzieningen. De inspectie maakt
vanouds gebruik van solvabiliteit II. Besturen die onder de onderste signaleringswaarde zitten
(0,30 voor solvabiliteit II) lopen mogelijk het risico op langere termijn niet meer aan hun betalings­
verplichtingen te kunnen voldoen.

Liquiditeit
De liquiditeit (current ratio) geeft de verhouding aan tussen het geld dat besturen op korte termijn
(minder dan een jaar) beschikbaar hebben en wat ze op korte termijn moeten betalen. Besturen
moeten op korte termijn genoeg geld beschikbaar hebben om aan hun betalingsverplichtingen te
voldoen. Besturen met een liquiditeit onder de signaleringswaarde van 1,0 kunnen dat mogelijk
niet. Dat wil echter niet zeggen dat zij in betalingsproblemen verkeren. Dat hangt af van de
mogelijkheden die een bestuur heeft om geld vrij te maken, bijvoorbeeld door bezittingen te
verkopen of door roodstand op zijn betaalrekening. De specifieke financiële situatie van een
bestuur bepaalt of de lage liquiditeit leidt tot een acuut financieel probleem.

Rentabiliteit
Het verschil tussen de opbrengsten of baten en de kosten is het resultaat. Als de kosten hoger zijn
dan de opbrengsten, is het resultaat negatief. Om te kunnen beoordelen of het resultaat relatief
groot of klein is, neemt men de verhouding tussen het resultaat en de totale opbrengsten.
Dit noemt men de rentabiliteit. Idealiter zijn de kosten en opbrengsten op langere termijn met
elkaar in evenwicht en is de rentabiliteit gemiddeld ongeveer 0 procent.

Rijksbijdrage/totale baten
Alle besturen in deze rapportage worden door de Rijksoverheid bekostigd. Daarnaast kunnen zij
ook nog inkomsten hebben uit andere activiteiten. Dit is vooral in het hoger onderwijs het geval.
Dit kengetal laat zien in welke mate de instellingen in een sector afhankelijk zijn van de bijdrage
van de Rijksoverheid, dan wel andere inkomstenbronnen hebben.

Personeelslasten/totale baten
In het onderwijs gaan veel middelen naar het personeel. Dit kengetal laat zien welk deel van de
totale inkomsten het bestuur besteedt aan personeel.

46

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Bijlage II
Gebruikte afkortingen
en overige begrippen
BRONHO
CVO
DUO
EER
Eigen vermogen
EZ
Hbo
Ideaalcomplex
Immateriële vaste activa
KBB
Kort vreemd vermogen
Mbo
KNAW
NOA
NWO
OCW
Po
So
Vaste activa
Vlottende activa
Vo
WNT
Wo

Basisregister onderwijsnummer hoger onderwijs
Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (Commissie Don)
Dienst Uitvoering Onderwijs
Europese Economische Ruimte
Saldo van de activa en de schulden
Ministerie van Economische Zaken
Hoger beroepsonderwijs
Duurzame productiemiddelen die onderling gelijkmatig in leeftijd verschillen
Niet tastbare vaste activa zoals goodwill, patenten of ontwikkelingskosten
Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven
Schulden die binnen een jaar moeten worden betaald, bijvoorbeeld
kortlopende leningen, leverancierskredieten.
Middelbaar beroepsonderwijs
Koninklijke Academie van Wetenschappen
Nationaal Onderwijsakkoord
Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
Primair onderwijs
Speciaal onderwijs
Bezittingen waarvan het benodigd vermogen voor meer dan een jaar is
vastgelegd
Bezittingen waarvan het benodigd vermogen voor minder dan een jaar is
vastgelegd
Voorgezet onderwijs
Wet normering bezoldiging topfunctionarissen in de publieke en
semipublieke sector
Wetenschappelijk onderwijs

47

i n s p e c t i e va n h e t o n d e r w i j s | d e f i n a n c i ë l e s i t u at i e i n h e t o n d e r w i j s 2 0 1 4

Colofon
Publicatie
Inspectie van het Onderwijs

Fotografie
Wiebe Kiestra

Gefotografeerde scholen/instellingen
Het Westeraam in Elst

Vormgeving
Xerox/OBT, Den Haag

Inspectie van het Onderwijs
Postbus 2730 | 3500 gs Utrecht
http://www.onderwijsinspectie.nl
www.onderwijsinspectie.nl
2015-22 | gratis
ISBN: 978-90-8503-371-4
Een exemplaar van deze publicatie is te downloaden vanaf de website van de
Inspectie van het Onderwijs: www.onderwijsinspectie.nl.
© Inspectie van het Onderwijs | December 2015

48