De lessen van concessiewisselingen
Inleiding

Een concessiewisseling op het hoofdspoor verhoogt de veiligheidsrisico’s op het spoor. In het
algemeen geldt; hoe hoger de druk op spoorwegondernemingen of hoe hoger de druk op
machinisten, hoe groter de kans op fouten. De fouten manifesteren zich vooral in stop-tonend
seinpassages (STS-passages), met andere woorden, door ‘rood’ rijden. Dit zijn potentieel
gevaarlijke incidenten.
In de Kamerbrief 1 ‘Analyse STS-passages’ d.d. 22 juni 2018 heeft de staatssecretaris toegezegd
dat zij de ILT vraagt om haar specifieke aanbevelingen te doen gericht op het beperken van
mogelijke veiligheidsrisico’s gerelateerd aan de overgangsperiode tussen twee concessiehouders.
Hieronder somt de inspectie haar ervaringen op van de afgelopen twee jaar met meerdere
concessiewisselingen (de concessiewijziging Maaslijn en Heuvellandlijn (2016), de
concessiewisseling Zwolle-Kampen en Zwolle-Enschede (2017) en de aanstaande
concessiewisseling op de MerwedeLingelijn (begin december 2018). De ILT baseert zich specifiek op
de voorbereiding voor de drie hierboven genoemde concessies. Het gaat hierbij om aspecten die
druk verhogend werken. De ervaringen vormen een consistent beeld: bij alle drie
concessiewisselingen komt de ILT tot vrijwel dezelfde bevindingen, terwijl de concessies verschillen
qua omvang en karakter, en ook de spoorwegondernemingen verschillen qua omvang en ervaring.
Zowel de bestaande als de nieuwe spoorwegonderneming aan wie de concessie gegund wordt
noemen we hier ten behoeve van de leesbaarheid ‘de (nieuwe) spoorwegonderneming’.

Bevindingen

Om uiteindelijk te komen tot aanbevelingen volgen hieronder de bevindingen van de ILT met
concessiewisselingen op basis van ervaringen met drie concessiewisselingen.
De tijd tussen de gunning van de concessie en de start van de nieuwe dienstregeling is substantieel
te kort
De nieuwe spoorwegondernemingen gaan pas aan de slag als de concessie onomkeerbaar is, dat
wil zeggen als de bezwaar- en beroepsperiode voorbij is en het zeker is dat zij kunnen gaan
exploiteren. Zij willen namelijk niet het risico lopen investeringen te doen in een exploitatie die
mogelijk na een bezwaarprocedure aan een ander spoorwegonderneming wordt gegund. Pas na de
definitieve gunning maken zij een aanvang met de voorbereidingen. Dit heeft zijn weerslag op een
aantal processen.
Nadat de gunning onomkeerbaar is geworden zal de spoorwegonderneming machinisten en overig
personeel gaan werven. Mogelijk moet zij nieuw materieel aanschaffen.
a.
Machinisten aantrekken en opleiden kost tijd
Het duurt enige tijd (vaak enkele maanden) voordat duidelijk wordt welke machinisten overstappen
naar de nieuwe spoorwegonderneming. De spoorwegonderneming moet vervolgens vaststellen
welke competenties zij hebben (denk aan ervaring, wegbekendheid, instructievaardigheden e.d.).
Pas als dat duidelijk is kan met de externe werving worden begonnen. Is de markt krap, worden
zij-instromers en schoolverlaters aangetrokken. Als dat verhoudingsgewijs om grote groepen gaat
maakt dat de operatie kwetsbaar. Het gemiddeld ervaringsniveau is dan laag.
b.
Materieel kan een lange levertijd hebben
Bij de bestelling van treinen moet rekening worden gehouden met soms lange levertijden. Nieuw
materieel moet worden toegelaten op het Nederlandse spoor.

1

Kamerstuk: 29984-786; kenmerk: ILT-2018/41771.

Pagina 1

Dit kan het proces vertragen, omdat bijvoorbeeld het veiligheidsdossier niet op orde is. Dit zet het
opleidingsproces onder druk; hoe later de levering/toelating, hoe minder de machinisten
ervaringen kunnen opdoen.
c.
Materieelervaring opdoen kost tijd
Machinisten moeten ervaring opdoen met (nieuw) materieel, bij voorkeur op de te exploiteren
route en potentiële omleidingsroutes. Dit kost tijd, en indien er vertraging is in het levertraject
wordt de opleiding van de machinisten kort, en dus kwetsbaar.
Nieuwe spoorwegondernemingen onderschatten de hoeveelheid werk
De nieuwe spoorwegondernemingen onderschatten de hoeveelheid werk die de start van een
nieuwe dienstregeling met zich meebrengt. De risico-inventarisatie en -beheersing is namelijk
onvoldoende. De spoorwegondernemingen starten hier pas op een juiste manier mee wanneer de
inspectie hen daarop wijst. Zo beginnen zij te laat aan de invulling van hun wettelijke
verplichtingen. Hierbij hoort onder andere dat zij een onafhankelijk toetsende partij inhuren. Dit
kost geld en is tot nu toe niet voorzien in de inschrijvingen. De risico-inventarisatie en -beheersing
is een verplichting uit de Europese Verordening ‘Common Safety Method on Risk Evaluation and
Assessment’ (CSM RA). Bedrijven hebben onvoldoende kennis van deze verordening en het
draagvlak in de spoorsector is klein.
Door onderschatting van de nieuwe spoorwegondernemingen in hoeveelheid werk komen
tegenvallers voor in de voorbereidingen/planning. Hierdoor neemt de tijdsdruk toe naarmate de
implementatiedatum nadert, waarbij de verplichtingen van de nieuwe vervoerder starten en de
vertrekkende spoorwegonderneming de exploitatie staakt. In de praktijk kan dit resulteren in het
inkorten van trainingen, opleidingen, het proefbedrijf en dergelijke. Kortom, deze noodoplossingen
leiden snel tot een suboptimale start en zet de borging van veiligheid onder druk.
Medewerking van vertrekkende spoorwegonderneming is nodig
Nadat de machinisten zijn aangetrokken en zijn opgeleid moeten zij wegbekendheid en ervaring
opdoen met het materieel en met het uitvoeren van een operatie met passagiers. Daarvoor is de
medewerking van de vertrekkende spoorwegonderneming nodig, zodat de nieuwe machinisten hun
ervaring vóóraf kunnen opdoen op de ritten van de vertrekkende spoorwegonderneming. Hierbij is
de nieuwe spoorwegonderneming afhankelijk van de goodwill van de vertrekkende
spoorwegonderneming. Ook dat maakt het proces kwetsbaar. Het is niet ondenkbaar dat een
vertrekkende spoorwegonderneming in de toekomst de medewerking weigert. Dit is onacceptabel.
Bovendien hebben nieuwe machinisten behoefte aan gesprekken met ervaren machinisten om zo
van hun ervaringen te leren. Dit soort gesprekken bevorderen de veiligheid en vinden vaak plaats
in gemeenschappelijke rustruimtes. Dat lukt niet altijd, vanwege rancune bij machinisten van de
spoorwegonderneming die de concessie verliest. Dit leidt er tevens toe dat machinisten van de
nieuwe spoorwegondernemingen de toegang tot de cabine wordt geweigerd in de
voorbereidingsperiode.
Onvolledige dossieroverdracht door spanning tussen privacy en veiligheid
De vertrekkende spoorwegonderneming verstrekt dossiers van machinisten aan de nieuwe
spoorwegonderneming die sterk zijn geschoond en waaraan essentiële historische gegevens, zoals
betrokkenheid bij veiligheidsincidenten, ontbreken. De vertrekkende spoorwegonderneming
beroept zich hier op privacywetgeving. De nieuwe spoorwegonderneming heeft de ontbrekende
gegevens nodig om vast te stellen of de machinist voldoet aan de eisen die zij stelt en welke
trainingen de machinist nog nodig heeft. De inspectie stelt in haar rapport
‘Spoorwegondernemingen borgen onvoldoende de vakbekwaamheid van de machinist’ vast dat
spoorwegondernemingen meer de vakbekwaamheid van machinisten moeten borgen. Kortom, de
privacywetgeving staat uitwisseling van essentiële veiligheidsinformatie in de weg. In hoeverre de
vertrekkende spoorwegondernemingen zich terecht beroepen op de privacywetgeving is op dit
moment nog onduidelijk.
Ervaringsgraad van machinisten laag, doordat zij niet altijd overstappen
Wanneer de nieuwe spoorwegonderneming niet goed op arbeidsvoorwaarden kan concurreren met
de vertrekkende spoorwegonderneming stappen machinisten van de vertrekkende
spoorwegonderneming niet over.

Pagina 2

Ook indien de vertrekkende spoorwegonderneming een blijf-garantie geeft, leidt dit er snel toe dat
er (nagenoeg) geen personeel overgaat naar de nieuwe spoorwegonderneming. Het gevolg is dat
de ervaringsgraad laag is bij de nieuwe spoorwegonderneming. Dit verhoogt het risico.
Veel publieke aandacht bij start van de concessie verhoogt de druk
Indien bij de start van de concessie grootschalige reclame wordt gemaakt voor de nieuwe
exploitatie dan trekt dit veel publieke aandacht. Dit werkt druk verhogend voor de nieuwe
spoorwegonderneming.
Concessiewisselingen vaak op kwetsbaar moment
Voor de start van de nieuwe concessie wordt vaak de nieuwe dienstregeling gekozen, die altijd aan
het einde van het jaar in december ingaat. Dit is in de spoorsector een kwetsbare periode in
verband met mogelijk gladde sporen en zware weersomstandigheden.
Infrastructurele wijzigingen verhogen de druk
Wijzigingen aan de infrastructuur kunnen invloed hebben op het handelen van de machinist.
Infrastructurele wijzigingen rond een concessiewisseling maakt de concessiewisseling extra
kwetsbaar en dit kan leiden tot onveilige situaties. Het verhoogt namelijk de druk op de operatie en
vergroot de kans op fouten. Toch zijn infrastructurele wijzigingen niet altijd te voorkomen.
Schaarse capaciteit hindert proefdraaien
De spoorweginfrastructuur wordt in Nederland intensief gebruikt. Dit leidt tot schaarste in het
aanbod van de infrastructuur en kan ertoe leiden dat er te weinig of geen tijd is voor de nieuwe
spoorwegonderneming om proefritten uit te voeren.

Wat volgt uit de bevindingen

Een concessiewisseling is een kwetsbare periode waarbij de druk op de nieuwe
spoorwegonderneming vaak hoog oploopt. Veiligheid is een voorwaarde die onder druk komt te
staan als er onbedoeld ongunstige omstandigheden worden gecreëerd. Met het formuleren van
aanbevelingen die gebaseerd zijn op de casuïstiek probeert de inspectie de juiste randvoorwaarden
aan te geven om daarmee de druk terug te brengen.
Dit kan ten eerste als concessieverleners meer sturing geven aan de invulling van de concessie
door de nieuwe spoorwegonderneming. Ten tweede door samenwerking tussen concessieverleners,
ProRail en de inspectie. Dit samenwerken is nodig op verschillende punten en komt tot uitdrukking
in diverse aanbevelingen. Hieronder wordt op deze punten dieper ingegaan.
1.
Gun de nieuwe spoorwegonderneming de tijd
Het is nodig om de spoorwegonderneming - aan wie de vergunde concessie is verleend - de tijd te
geven. Het is noodzakelijk om een langere periode van overdracht en voorbereiding te nemen
tussen gunning en start nieuwe dienstregeling. Een richtlijn zou minimaal drie maanden kunnen
zijn.
2.
Laat de concessieverlener meer sturing geven
Er is een aantal aspecten waar de concessieverlener invloed heeft op de veiligheid door sturing te
geven aan de volgende punten.
a.
Maak veiligheid onderdeel uit van de concessieverlening
Neem de aanbevelingen 1 t/m 3 op in een veiligheidsparagraaf in de concessie.
b.
Organiseer een volwaardig proefbedrijf
Om goed te kunnen oefenen en om te optimaliseren dient bij een concessiewisseling de nieuwe
spoorwegonderneming ruim voor de start klaar te zijn voor de exploitatie. Een harde norm is op dit
moment nog niet te geven, maar kan in overleg met de spoorpartijen worden vastgesteld
(concessieverleners, ProRail, vertegenwoordiging van spoorwegondernemingen en inspectie). De
inspectie wil hierin een rol spelen. De concessieverlener kan dit opnemen in het bestek.

Pagina 3

c.
Inspectie wil voorlichting geven
De inspectie komt met haar toezicht op de concessiewisseling vaak pas in beeld wanneer de nieuwe
vervoerder begint met de voorbereidingen. De inspectie ziet liever dat de concessieverlener de ILT
al in een voorstadium betrekt en in gesprek gaat voordat het bestek definitief is. Ten eerste om de
concessieverlener te adviseren over eisen in het bestek die de veiligheid mogelijk onder druk
zetten. Ook zou de inspectie potentiële bieders voorlichting kunnen geven, zodat zij rekening
kunnen houden in hun bod met de wettelijke verplichtingen. Dit past binnen de taken van de
inspectie; voorlichting is immers een handhavingsinstrument. Door in een vroeg stadium de
verwachtingen te managen verwacht de inspectie minder problemen tijdens de voorbereidingen.
De inspectie ziet ook een proactieve rol voor de concessieverlener hierin. De nadrukkelijke rol van
de inspectie in concessiewisselingen zal extra capaciteit vergen.
d.
Organiseer een volwaardig proefbedrijf en overweeg een geleidelijke opstart
In de periode (van bijvoorbeeld drie maanden) voorafgaand aan de nieuwe dienstregeling kan een
integraal proefbedrijf georganiseerd worden. Met als doel zo precies mogelijk beproeven van de
nieuwe exploitatie met bevoegd personeel en materieel dat in dienst is. Tevens kan worden
onderzocht of de nieuwe spoorwegonderneming geleidelijk diensten, te beginnen met bijvoorbeeld
een enkele trein, kan overnemen van de oude spoorwegonderneming. Want een plotselinge,
grootschalige opstart, zonder geleidelijke groei, verhoogt de druk en werkt fouten in de hand. Het
is beter als de operatie klein start en langzaam doorgroeit naar de afgesproken schaal.
e.
Overweeg een ‘go / no go’ beslismoment
Overweeg ruim voor de nieuwe concessie ingaat een besluit of de nieuwe spoorwegonderneming
gereed is voor de exploitatie. Indien besloten wordt dat het niet aannemelijk is dat de
spoorwegonderneming op tijd klaar zal zijn, kan er nog naar alternatieven worden gezocht. Voor
een dergelijke beslissing is het reëel om drie maanden voor de exploitatie te nemen. Mogelijke
actiehouder: advies is om de concessieverlener een ‘go / no go’ beslismoment te laten opnemen in
het bestek.
f.
Maak vooraf duidelijk of de vertrekkende spoorwegonderneming een blijf-garantie aan het
personeel afgeeft.
g.
Probeer grootschalige reclame bij aanvang te voorkomen
Door het vermijden van grootschalige reclame voor aanvang van een nieuwe dienstregeling kan
druk op de nieuwe spoorwegonderneming als gevolg van grote publieke belangstelling worden
voorkomen.
h.
Overweeg een ander startmoment
Voor de start van de nieuwe concessie wordt vaak de nieuwe dienstregeling gekozen, die altijd aan
het einde van het jaar in december ingaat. Dit is logisch, omdat er dan in het hele land meerdere
wijzigingen in de dienstregeling zijn. Tegelijkertijd is dit ook een kwetsbare periode in verband met
mogelijk gladde sporen en zware weersomstandigheden. Dit dient in overweging genomen te
worden. Een startmoment in een minder kwetsbare periode van het jaar geeft de mogelijkheid om
de nieuwe concessiehouder onder de gunstige omstandigheden de operatie uit te proberen.
i.
Borg de medewerking van vertrekkende spoorwegonderneming
Reeds in een vroeg stadium moet de vertrekkende spoorwegonderneming meewerken aan de
concessiewisseling. Mogelijk moet dit verplicht gesteld worden. Dit betekent snel inzicht geven in
de onderhoudsstaat van het over te dragen materieel en kwalificaties van personeel dat de
overstap zal maken. Nadat de machinisten zijn aangetrokken en opgeleid moeten zij
wegbekendheid en ervaring opdoen, deels bij de vertrekkende spoorwegonderneming. Daar is hun
medewerking voor nodig.

Pagina 4

j.
Machinisten hebben behoefte aan ervaringsuitwisseling
Nieuwe machinisten hebben behoefte aan gesprekken met ervaren machinisten om zo van hun
ervaringen te leren. Het is aan de vertrekkende spoorwegonderneming om dit te faciliteren. Ook
hier heeft de concessieverlener, hoewel beperkt, wel enige invloed op de vertrekkende
spoorwegonderneming.
k.
Geen infrastructurele wijzingen tijdens concessiewisselingen
Bij voorkeur geen majeure infrastructurele wijzigingen rond de concessiewisseling doorvoeren.
Gebeurt dit wel, dan verhoogt zo’n majeure infrastructurele wijziging de druk op de operatie en
vergroot het de kans op fouten.
l.
Zorg voor voldoende capaciteit op het spoor om te oefenen
Er moet voor het proefbedrijf voldoende capaciteit op het spoor zijn om te oefenen. Dit kan door de
drukte op het spoor problemen opleveren. Hiervoor is in een vroeg stadium aandacht nodig.
3.
Toets vooraf de haalbaarheid van de dienstregeling
De haalbaarheid van een dienstregeling is afhankelijk van diverse factoren die de concessieverlener
en spoorwegonderneming niet altijd in de hand hebben. Het is van belang dat de concessieverlener
niet alleen toetst op financiële aspecten, maar zich er ook van vergewist dat de inschrijvende
partijen een realistische en haalbare dienstregeling voorstellen. Hierbij valt een aantal aspecten te
toetsen. De concessieverlener kan hierover advies inwinnen bij ProRail en de inspectie 2.
a.
Houd rekening met de invloed van omrijdroutes
Het komt voor dat bepaalde routes tijdelijk buiten gebruik zijn, het verkeer wordt dan omgeleid.
Dit leidt tot verhoogde druk op de omleidingsroutes. Bijvoorbeeld: Zwolle-Hengelo is een
omrijdroute voor de Betuweroute. De goederentreinen op de omleidingsroute zijn regelmatig
vertraagd en verstoren de dienstregeling. Dit verhoogt de druk op de nieuwe dienstregeling.
b.
Houd vooraf rekening met de beschikbaarheid van infrastructuur
Gebrek aan infrastructuur voor opstellen, schoonmaken en onderhoud van materieel heeft invloed
op de dienstregeling. Er is hierbij afhankelijkheid van vergunningsverlening door gemeentes.
Milieunormen kunnen er voor zorgen dat de werk- of wasplaats niet altijd op een logische plek
komt, dit leidt tot complicaties in de operatie. Het overbrengen van treinen naar wasstraten en
werkplaatsen kan problematisch zijn, want de knooppunten zijn vaak vol.
c.
Beoordeel de planning op haalbaarheid
Toets het bod op een aantal belangrijke punten: is bijvoorbeeld de planning realistisch met
betrekking tot levertijden van materieel, certificering, aantrekken en opleiden van personeel?
4.
Onderzoek of privacywetgeving overdracht van veiligheidsdossiers hindert
Laat de inspectie samen met de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) onderzoeken of
spoorwegondernemingen veiligheid gerelateerde persoonsgegevens mogen delen.

Dit is een publicatie van
Inspectie Leefomgeving en Transport
Postbus 16191 | 2500 BD Den Haag
T 088 489 00 00
November 2018

2
De Spoorwegwet schrijft voor dat de concessieverlener advies aan vraagt bij de betrokken beheerder
(art27a).

Pagina 5