Evaluatie Wet luchtvaart inzake
de exploitatie van de
luchthaven Schiphol
Deelrapport Fase 2
Beoordeling werking van de wet
Opdrachtgever: Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Rotterdam, 1 december 2011

Evaluatie Wet luchtvaart inzake de
exploitatie van de luchthaven
Schiphol
Deelrapport fase 2
Beoordeling werking van de wet

Opdrachtgever: Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Rotterdam, 1 december 2011

2

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Inhoudsopgave

Voorwoord
1

5

Inleiding

7

1.1 Inhoud van dit rapport

7

1.2 Leeswijzer

7

Deel A Wettelijk verplichte (ex post) evaluatie van de wet- en regelgeving
2

Beoordeling van de wetsonderdelen

11

2.1 Inleiding

11

2.2 Afbakening

12

2.2.1

12

Afbakening

2.3 Wettelijke eisen aan tarieven en voorwaarden

20

2.3.1

Redelijkheid

21

2.3.2

Non-discriminatie

23

2.3.3

Kostenoriëntatie

25

2.3.4

Toerekeningssysteem

25

2.3.5

Subonderdelen toerekeningssysteem – 1. Toerekenbare opbrengsten

27

2.3.6

Subonderdelen toerekeningssysteem – 2. Toerekenbare kosten

28

2.3.7

Subonderdelen toerekeningssysteem – 3. Regulatory asset base

34

2.3.8

Subonderdelen toerekeningssysteem – 4. Toegestaan rendement /

vermogenskosten

36

2.3.9

Verrekeningen, tariefscorrecties en efficiencyprikkel

42

2.3.10

Keuze tariefsniveaus in het licht van de mainport

45

2.4 Informatie en consultatie van gebruikers

46

2.4.1

Voorstel tarieven en voorwaarden

46

2.4.2

Consultatie gebruikers

53

2.4.3

Vaststellen tarieven en voorwaarden

57

2.4.4

Financiële verantwoording en rapportage over het gerealiseerde kwaliteitsniveau57

2.5 Toezicht

3

9

59

2.5.1

Goedkeuring van het toerekeningssysteem

59

2.5.2

Toezicht door het nemen van besluiten op aanvraag van gebruikers

61

2.5.3

Ambtshalve toezicht

65

2.6 Conclusie

66

Beoordeling van het systeem als geheel

68

3.1 Inleiding

68

3.2 Doeltreffendheid

68

3.2.2

Conclusie

3.3 Doelmatigheid

72
72

3.3.1

Inleiding

72

3.3.2

Beoordeling

72

3.3.3

Conclusie doelmatigheid Wet luchtvaart

74

3.4 Handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid

74

3.5 Beoordeling randvoorwaarden en uitgangspunten

75

3.5.1

Beoordeling

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

75

3

3.5.2

Conclusie

3.6 Conclusie
4

78

Analyse, oplossingsrichtingen en aanbevelingen evaluatie in enge zin

81

4.1 Inleiding

81

4.2 Afbakening

82

4.2.1

Overzicht knelpunten

82

4.2.2

Analyse per knelpunt

4.3 Wettelijke eisen aan tarieven en voorwaarden

82
85

4.3.1

Overzicht knelpunten

85

4.3.2

Analyse per knelpunt

85

4.4 Informatie en consultatie van gebruikers

93

4.4.1

Overzicht knelpunten

4.4.2

Analyse per knelpunt

93
94

4.5 Toezicht

99

4.5.1

Overzicht knelpunten

99

4.5.2

Analyse per knelpunt

99

Deel B Mogelijkheden zijn om in te spelen op nieuwe (relevante) beleidsdoelen

103

5

Toekomstbestendigheid

104

5.1 Inleiding

104

5.2 Scenario “Concurrerend prijs/kwaliteitsniveau

105

5.2.1

Mogelijkheden, kansen en risico’s van de keuze dual till / single till (toezegging

staatssecretaris)

105

5.2.2

Kostenefficiency (operationele kosten)

107

5.2.3

Efficiency van investeringen

110

5.2.4

Meerjarenafspraken of meerjarenvaststelling van tarieven

111

5.2.5

Optimale differentiatie ten behoeve van het netwerk

114

5.3 Scenario “Lage administratieve lasten”

4

78

5.3.1

Aanpassingen ten opzichte van IFRS

5.3.2

Kosten van de accountantscontrole

115
115
117

5.4 Conclusies

117

Geraadpleegde literatuur

121

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Voorwoord

In 2006 is een aanpassing van de Wet luchtvaart in werking getreden die tot doel had om het risico
van de economische machtspositie van de luchthaven Schiphol te voorkomen dan wel te
verkleinen. In de wet is vastgelegd dat de ministers van Infrastructuur en Milieu en van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie binnen vier jaar na de inwerkingtreding van de weten regelgeving een verslag zenden aan de Staten-Generaal over de doeltreffendheid en effecten
van de wet- en regelgeving in de praktijk.
De evaluatie is uitgevoerd door een onafhankelijk evaluatieteam, geleid door Ecorys. Het
voorliggende rapport is de eindrapportage van deze evaluatie en voedt het uiteindelijke
kabinetsstandpunt. Naast deze rapportage zijn er twee deelrapportages die de werking van de wet
in de praktijk beschrijven en analyseren in het licht van de oorspronkelijk beoogde werking.
Daarnaast zijn er rapportages van parallelle onderzoeken die zowel in opdracht van het Ministerie
van Infrastructuur en Milieu als in opdracht van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa)
uitgevoerd.
Het onderzoek is uitgevoerd onder de actieve begeleiding van een interdepartementale
begeleidingsgroep vanuit het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Ministerie van Economische
Zaken, Landbouw en Innovatie, Ministerie van Financiën en NMa.
Tijdens deze evaluatie hebben we gesproken met een groot aantal partijen en belanghebbenden.
Tevens is het evaluatieproces geborgd via een uitgebreide consultatie van zowel sectorpartijen als
betrokken departementen. Wij willen graag onze dank en waardering uitspreken voor de
constructieve en inhoudelijke bijdragen die we tijdens deze evaluatie hebben ontvangen.
Dit rapport bevat de bevindingen van Ecorys, die niet noodzakelijkerwijs overeenkomen met het in
te nemen standpunt door de Nederlandse overheid of de sectorpartijen.
Rotterdam, december 2011

Ecorys

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

5

6

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

1

Inleiding

1.1

Inhoud van dit rapport
Dit rapport is het resultaat van fase 2 van de evaluatie. Fase 2 betreft de beoordeling van het
huidige systeem en geeft aanbevelingen voor oplossingsrichtingen. In fase 1 van deze evaluatie
zijn potentiële knelpunten geïdentificeerd voor alle onderdelen van het systeem. Dit zijn door
Ecorys geconstateerde afwijkingen tussen beoogde werking van een bepaald onderdeel van het
systeem en de werking in de praktijk, alsook door stakeholders (luchtvaartmaatschappijen,
Schiphol, NMa, IenM) gesignaleerde elementen in het huidig systeem die niet goed werken.
In dit fase 2 rapport wordt door Ecorys beoordeeld in hoeverre deze potentiële knelpunten ook
daadwerkelijke knelpunten zijn, aan de hand van drie beoordelingscriteria, doeltreffendheid,
doelmatigheid en handhaafbaarheid/uitvooerbaarheid (zie paragraaf 2.1). Verder wordt in fase 2
het systeem als geheel beoordeeld op basis van dezelfde criteria. Deze twee delen van de
beoordeling vormen samen de evaluatie van de wet in enge zin conform de wettelijke verplichting.
Tenslotte wordt het huidige systeem getoetst op toekomstbestendigheid. Immers, er zijn nieuwe
beleidsontwikkelingen en beleidsdoelen, waardoor het mogelijk is dat het huidige systeem niet
voldoet om deze nieuwe doelen te realiseren.
Binnen de evaluatie, rapport fase 2, wordt dan ook onderscheid gemaakt tussen:
o

Deel A: de wettelijk verplichte (ex post) evaluatie van de betreffende wet- en regelgeving
in het licht van het oorspronkelijke doel / publieke belang (voorkomen van c.q. het
verkleinen van het risico op eventueel misbruik van de luchthaven Schiphol jegens de
gebonden gebruikers voor de luchtvaartactiviteiten) en randvoorwaarden.

o

Deel B: in het verlengde van deel A wordt bezien wat de mogelijkheden zijn om in te
spelen op nieuwe (relevante) beleidsdoelen die sinds 2006 zijn geformuleerd om daarmee
de toekomstbestendigheid te vergroten.

Voor zover de knelpunten/wensen mogelijk niet passen binnen de oorspronkelijke (deel A) en de
relevante /nieuwe beleidsdoelen (deel B) of een fundamentele aanpassing van het huidige
reguleringsmodel vergen zal de evaluatie zich beperken tot het doen van aanbevelingen tot nader
onderzoek. Dit is ook in lijn met het advies van de SER in het advies over marktwerking en publieke
belangen (19 maart 2010) waarin aan de Tweede Kamer is geadviseerd dat bij fundamentele
wijzigingen van reguleringssystemen een diepgaand (ex ante) onderzoek naar effecten op publieke
belangen en maatschappelijke welvaart (kosten-batenanalyse) essentieel is.

1.2

Leeswijzer
De volgende hoofdstukken geven de bevindingen van de evaluatie weer. Hoofdstuk 2 evalueert de
wet zelf op de verschillende onderdelen waaruit de regulering bestaat. Met andere woorden: doen
de reguleringsonderdelen wat ze volgens de wet beoogden te doen op een goede wijze. Alle
onderdelen van de wet worden beoordeeld hun doeltreffendheid, doelmatigheid, en
handhaafbaarheid/uitvoerbaarheid. Hoofdstuk 3 beoordeelt de wet als geheel op deze zelfde
criteria. Vooral van belang hierbij is of de wet heeft bijgedragen aan haar hoofddoel, te weten het
voorkomen dan wel verkleinen van het risico of misbruik van marktmacht.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

7

Hoofdstuk 4 formuleert vervolgens voor de knelpunten die zijn geconstateerd oplossingsrichtingen
en aanbevelingen. Dit is het slot van Deel A, de evaluatie in enge zin.
Hoofdstuk 5 zet de wet in zijn huidige vorm af tegen de belangrijkste externe ontwikkelingen en
veranderende beleidsaccenten, om te bezien of de wet niet alleen in de afgelopen periode heeft
voldaan, maar ook of er aanleiding is vanuit een veranderende context om te komen tot
aanpassingen van de wet in de toekomst en geeft dit hoofdstuk de belangrijkste conclusies en
aanbevelingen weer ten aanzien van deel B.

8

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Deel A Wettelijk verplichte (ex post) evaluatie van
de wet- en regelgeving

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

9

2

Beoordeling van de wetsonderdelen

2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de potentiële knelpunten uit het fase 1 rapport binnen de verschillende
onderdelen van de wet- en regelgeving beoordeeld. Dit wordt gedaan aan de hand van drie criteria:
o

Doeltreffendheid: in welke mate staat het potentiële knelpunt het realiseren van het doel of
beoogde werking van een bepaald onderdeel van het systeem of systeem als geheel in de
weg?

o

Doelmatigheid: staan de kosten van uitvoering van een bepaald onderdeel in verhouding
tot de mate van doelbereiking?

o

Handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid: hoe functioneert de wet ten aanzien van.
o

Helderheid en duidelijkheid;

o

Eenduidigheid;

o

Voorspelbaarheid en stabiliteit;

o

Overeenstemming met andere nationale en EU wet- en regelgeving;

o

Uitvoerbaarheid (voor Schiphol, gebruikers en NMa);

o

Handhaafbaarheid (door NMa en minister)?

Bij de beoordeling wordt de beoogde werking van de diverse onderdelen als uitgangspunt
genomen. In dit opzicht betreft het een evaluatie in enge zin van de wet. Met andere woorden,
eventuele wensen ten aanzien van een geheel andere inrichting en doelstelling van de onderdelen
worden hier niet beantwoord omdat deze buiten de kernvraag vallen of de wet heeft gedaan wat hij
beoogde te doen (op een doelmatige, uitvoerbare wijze). Het introduceren van andere
uitgangspunten of vormgeving dient in de evaluatie te worden gerechtvaardigd vanuit een
onvoldoende werking van de huidige wet of vanuit een veranderende context. Zoals in het vorige
hoofdstuk aangegeven, wordt deze veranderende context en de daaraan gerelateerde
toekomstbestendigheid van de wet in hoofdstuk 5 geëvalueerd.
Wetsonderdelen
In het rapport fase 1 van deze evaluatie is beschreven, dat de wet- en regelgeving wordt gezien als
een systeem met vier onderdelen. Deze onderdelen vormen wederom de structuur waarlangs de
evaluatie plaatsvindt. De onderdelen zijn weergegeven in de volgende figuur.
Figuur 2.1

De vier onderdelen van het systeem

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

11

2

1 Afbakening

Wettelijke eisen aan
tarieven en
voorwaarden

3

4
Proces tot
vaststellen
tarieven en
voorwaarden

Informatie en
consultatie van
gebruikers

Toezicht

Tarieven en
voorwaarden
vastgesteld door
luchthaven

Daarnaast gaan we in op het al dan niet realiseren van de randvoorwaarden.

2.2

Afbakening

2.2.1 Afbakening
De beoogde werking van het onderdeel afbakening is als volgt.
Bepaling

In wetstoelichting beoogde werking

Afbakening regulering tot

•

luchtvaartactiviteiten en expliciete

machtspositie geldt [W8, 27]
•

opsomming daarvan

De regulering beperken tot die activiteiten waar een economische

Eenduidigheid en transparantie inzake de toerekening van kosten
aan de luchtvaartactiviteiten [W2, 17]

•

Apart benoemen
beveiligingsactiviteiten binnen

Transparantie bieden gelet op de bijzondere aard van de
activiteiten (wettelijke verplichting tot uitvoering [W6,14]

luchtvaartactiviteiten
Apart benoemen rechtstreeks

•

met de luchtvaart verbonden

Waarborgen dat niet alleen de kosten van deze activiteiten maar
ook de daarmee gemoeide opbrengsten ook aan de

activiteiten

luchtvaartactiviteiten eenduidig kunnen worden toegerekend
[W8,27]
•

Waarborgen dat tarieven een goede weergave zijn van de kosten
en opbrengsten die direct samenhangen met de
luchtvaartactivteiten [W6, 11]

Er zijn de volgende potentiële knelpunten gesignaleerd. Indien vanuit de nieuwe beleidsdoelen een
knelpunt relevant is, wordt dat hier vermeld en aan deel B gerefereerd.

Potentieel

A.1 Gebruikers betwistten of Schiphol Plaza een luchtvaartactiviteit is.

knelpunt
Oordeel

De uitgangspunten ten aanzien van luchtvaartactiviteiten zijn opgenomen in de wet- en

doeltreffendheid

regelgeving. NMa heeft bij de goedkeuring van het toerekeningssysteem geoordeeld dat
de kosten voor Schiphol Plaza terecht door Schiphol gedeeltelijk worden toegerekend

12

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•

aan de luchtvaartactiviteiten. Rechtbank en het CBb hebben deze uitspraak bevestigd.
Derhalve is dit geen knelpunt vanuit optiek van de doeltreffendheid van het onderdeel
afbakening in het licht van de beoogde werking van de wet.

Ten aanzien van toekomstige uitbreidingen is er mogelijk wel een knelpunt. Immers,
nieuwe uitbreidingen kunnen leiden tot een minder optimale route voor passagiers. Er

•

zijn onvoldoende instrumenten om te voorkomen dat die kosten aan de
luchtvaartactiviteiten worden toegerekend. Er is naar de inschatting van de NMa een
aanknopingspunt met het inzetten van de redelijkheidsnorm, echter het is de vraag of
daarmee een dergelijke toerekening aan de luchtvaartactiviteiten zeker kan worden
voorkomen. Overigens dient te worden aangetekend dat het hier gaat om mogelijke
toekomstige uitbreidingen van Plaza en is het de vraag of hiervoor een oplossing reeds
moet worden opgenomen in de wet.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel afbakening.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

A2. Beveiligingsactiviteiten voor vracht zijn niet in artikel 8.25d van de Wet of in de

knelpunt

opsomming van het Besluit noch in de toelichting opgenomen. In de praktijk zijn de
kosten hiervan doorgerekend in de passagiersgerelateerde beveiligingstarieven. Dit geldt
ook voor de verkorte procedure om te komen tot vaststelling van de beveiligingstarieven
als gevolg van het instellen van een beveiligingsmaatregelen met een structureel
karakter (conform art 37ac van de wet luchtvaart).

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het onderdeel afbakening.

doeltreffendheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Er is een onduidelijkheid op dit gebied. In dat opzicht is het knelpunt valide. Dit is

handhaafbaarheid

overigens gerepareerd in de wetswijziging naar aanleiding van de implementatie van de

/ uitvoerbaarheid

Richtlijn Luchthavengelden. Het knelpunt is dus inmiddels deels opgelost ten aanzien van
de reguliere beveiligingsactiviteiten.

•

Zoals nu geformuleerd kunnen beveiligingsmaatregelen met een structureel karakter
(conform art 37ac van de Wet luchtvaart) alleen worden doorberekend ten aanzien van
passagiers en hun bagage. Dit betekent dat de beoogde werking niet volledig wordt

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

13

gerealiseerd indien er andere structurele beveiligingsmaatregelen worden genomen.

Potentieel

A3. In het Besluit [W2, 13 bijlage B] staat expliciet vermeld dat de aan

knelpunt

beveiligingsactiviteiten toe te rekenen opbrengsten alleen uit de security service charge
(SSC) mogen komen. Strikt genomen zou een SSC voor vracht kunnen worden
opgevoerd. Dit staat er niet duidelijk.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het onderdeel afbakening.

doeltreffendheid
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Er is een onduidelijkheid op dit gebied. In dat opzicht is het knelpunt is valide. Er wordt

handhaafbaarheid

aanbevolen dit te expliciteren.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

A4. Criminaliteitsbestrijding (bijv. camera’s) en handhaving openbare orde worden nu

knelpunt

alleen in de bijlage bij het besluit [W2,13] en in de toelichting van het besluit [W8,26]
genoemd.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het onderdeel afbakening.

doeltreffendheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Met het apart onderscheiden van de beveiligingsactiviteiten beoogde de wet

handhaafbaarheid

transparantie te bieden gelet op de bijzondere aard van de activiteiten (wettelijke

/ uitvoerbaarheid

verplichting tot uitvoering). Deze transparantie wordt voor dit specifieke geval nu

•

onvoldoende geboden.

Potentieel

A5. De luchthaven merkt op dat een dergelijke manier van voorbeeldsgewijs aangeven

knelpunt

wat onder beveiligingsactiviteiten zou kunnen worden verstaan (zoals nu in de bijlage van
het besluit) niet de voorkeur heeft. Zij geeft aan dat het beter is om algeheel toepasbare
beschrijving op te nemen, waarbij gerefereerd kan worden aan de geldende wet- en
regelgeving waaruit de taken voor beveiliging voor de luchthaven voortvloeien.
Gebruikers geven aan dat het dan wel duidelijk moet zijn dat het om de
beveiligingsactiviteiten ten behoeve van de luchtvaart gaat en niet voor bijvoorbeeld de
winkelruimtes.

14

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Oordeel

Dit is een knelpunt. De wettelijke kaders dienen inderdaad te worden aangegeven ter

doeltreffendheid

verduidelijking van de beveiligingsmaatregelen.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel afbakening.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

A6. Gebruikers en luchthaven vinden dat de overheid een deel van de beveiligingskosten

knelpunt

zou moeten dragen.

Oordeel

Dit is een principiële politieke keuze die los staat van de Wet luchtvaart en deze

doeltreffendheid

evaluatie. Dit is derhalve geen knelpunt in het licht van de beoogde werking van de wet.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel afbakening.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel
knelpunt

A7. De luchthaven vindt dat grondgeluidshinderbeperkende maatregelen (geluidswal),
giften aan de stichting Mainport en groen, donaties voor ‘distressed cases’ het Schiphol
College onderdeel zouden moeten zijn van de luchtvaartactiviteiten.

Oordeel

Tegen al deze aspecten is door gebruikers een aanvraag bij NMa ingediend. NMa heeft

doeltreffendheid

voor wat betreft de geluidswal, giften en donaties geoordeeld dat dit geen
luchtvaartactiviteiten betreffen, en heeft hiermee de gebruikers in het gelijk gesteld. Dit is
door de rechtbank bevestigd in beroep.

Voor wat betreft de kosten voor het Schiphol College heeft NMa geoordeeld dat alleen

•

kosten voor het werven van beveiligingspersoneel aan de beveiligingsactiviteiten mogen
worden toegerekend, maar dat kosten voor het werven van personeel voor bagageafhandelaars niet aan de luchtvaartactiviteiten mogen worden toegerekend, omdat dit

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

15

personeel geen luchtvaartactiviteiten verricht. Dit is door de rechtbank bevestigd in
beroep.

Het is onmogelijk om van alle mogelijke activiteiten in de wet- en regelgeving op te
nemen of deze tot de luchtvaartactiviteiten behoren. NMa heeft in bovengenoemde
gevallen verder invulling gegeven aan de definitie van luchtvaartactiviteiten en
beveiligingsactiviteiten, en deze is bekrachtigd door uitspraken van de rechtbank. Deze
invulling is conform de opzet van de regelgeving, die gebruikers juist in staat stelt een
aanvraag in te dienen bij de NMa en eventueel beroep aan te tekenen bij de rechter. In
dit opzicht is er vanuit de doeltreffendheid van de afbakening, zoals destijds bedoeld door
de wetgever, geen knelpunt te concluderen in het licht van de beoogde werking van de
wet.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel afbakening.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

A8. Kosten voor maatregelen buiten de hekken van de luchthaven ter vermijding van

knelpunt

vogelaanvaringen kunnen nu niet aan de maatschappij worden doorbelast via de
luchthaventarieven, terwijl maatregelen die Schiphol zelf neemt binnen de hekken wel
worden doorbelast.

Oordeel

Op grond van de Wet luchtvaart is het mogelijk dat Schiphol kosten verbonden aan

doeltreffendheid

dienstverlening waarvan gebruikers gebruik maken voor landen en opstijgen,

•

passagiersafhandeling, beveiliging kan doorberekenen in de luchthaventarieven. De
eerste vraag is dus of de vergoeding die Schiphol betaalt aan de boeren voor het nemen
van bepaalde maatregelen buiten de hekken als een dergelijke dienstverlening kan
worden opgevat. Dat roept de vraag op wiens verantwoordelijkheid het is om deze
maatregelen tegen vogelaanvaringen te nemen. Op het areaal is dat onomstreden. Dat is
Schiphol. Buiten het areaal is het niet duidelijk dat Schiphol daarvoor vanuit de
luchtvaartactiviteiten verantwoordelijk is. Als Schiphol wel verantwoordelijk is, kunnen de
kosten van deze maatregelen buiten de hekken aan de luchtvaartactiviteiten worden
toegerekend.

Echter, op basis van informatie van IenM is het vooralsnog niet duidelijk wie formeel
verantwoordelijk is voor het nemen van maatregelen buiten de hekken. Zolang dit
nergens is geregeld, dan zou dit berusten op vrijwillige medewerking van de boeren om
de maatregelen te nemen en Schiphol om de kosten te vergoeden. In het verlengde
daarvan is dan de vraag of Schiphol deze kosten kan en wil doorberekenen. Als alle
partijen (inclusief Schiphol en de gebruikers) het belang inzien en bereid zijn hiervoor te
betalen, lijkt er via het toerekeningssysteem wel een oplossing te vinden. De wet-en
regelgeving zou dan niet behoeven te worden aangepast.

16

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Samengevat, het is onduidelijk wie verantwoordelijk is voor maatregelen tegen
vogelaanvaringen buiten de hekken. Indien Schiphol dit is, kunnen de kosten aan
luchtvaart worden toegerekend, en is er geen knelpunt ten aanzien van de beoogde
werking van de wet. Indien Schiphol niet verantwoordelijk is, en gebruikers en luchthaven
het erover eens zijn dat deze kosten wel voor rekening van de luchtvaart moeten komen,
lijkt dit via het toerekeningssysteem te kunnen worden geregeld. Dan is er ook geen
knelpunt.

Het lijkt in elk geval van belang dat bepaald wordt wie verantwoordelijk is voor deze
maatregelen. Dit valt echter buiten de scope van deze evaluatie. Ook lijkt het raadzaam
dat er een raming is van de maximale kosten die dan voor rekening van de gebruikers
zouden komen.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel afbakening.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

A9. Gebruikers vinden het niet fair dat reclameinkomsten op aan luchtvaart toegerekende

knelpunt

assets zoals in slurven of op displays niet tot de rechtstreeks met de luchtvaartactiviteiten
verband houdende activiteiten worden gerekend. Hierdoor zouden de opbrengsten van
deze activiteiten aan de luchtvaartactiviteiten toe te rekenen zijn, waardoor de tarieven
lager uit zouden vallen.

Oordeel

Er valt geen parallel te trekken met de rechtstreeks verbonden activiteiten. Gebruikers

doeltreffendheid

hebben destijds hun zienswijze op dit punt ingediend tegen het ontwerpbesluit over de
goedkeuring van het eerste toerekeningssysteem. De conclusie van de NMa was

•

uiteindelijk dat deze reclameactiviteiten volgens de wettelijke regels niet een
luchtvaartactiviteit betreffen en ook niet een rechtstreeks met de luchtvaart verbonden
activiteit. In dit opzicht is er vanuit de regelgeving geen knelpunt te constateren in het
licht van de beoogde werking van de wet.

•

Echter, er is wel een allocatieprobleem. De kosten van deze assets zijn niet te splitsen in
de kosten voor slurven en kosten voor de reclameactiviteiten omdat er geen objectieve
maatstaf is om de kosten toe te rekenen. Dit is een knelpunt.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

17

handhaafbaarheid

onderdeel afbakening.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

A10. De staatssecretaris heeft toegezegd de Kamer uiterlijk eind 2011 te informeren

knelpunt

inzake de mogelijkheden, kansen en risico’s van de keuze dual till / single till (en
verplichte kruiselingse bijdrage), mede bezien in de internationale context. Sommige
gebruikers geven aan een single till te willen, waarbij de opbrengsten en kosten van de
niet-luchtvaartactiviteiten in het geheel bij de vaststelling van de tarieven en voorwaarden
betrokken zouden worden.

Oordeel

In de beoogde werking is toegelicht dat de politieke keuze is gemaakt bij invoering van

doeltreffendheid

de wet om alleen de luchtvaartactiviteiten te reguleren. Dit impliceert een dual till. In het
systeem is ook de keuze gemaakt om geen kruiselingse bijdrage toe te passen vanuit de

•
•

niet-luchtvaartactiviteiten. Dit punt is daarom per definitie geen knelpunt in het licht van

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

de beoogde werking van de wet.

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten aanzien van
dit punt. Zie hiervoor deel B.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel afbakening.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

A11. De motie Haverkamp verzoekt om wettelijk vast te leggen dat de Koninklijke

knelpunt

Marechaussee ruimtes ten behoeve van haar wettelijke taken tegen nultarief mag huren.

Oordeel

De huidige wet reguleert de luchtvaartactiviteiten. Verhuringen van ruimten voor exclusief

doeltreffendheid

gebruik door derden, zoals de Koninklijke Marechaussee behoren tot de zogenoemde
niet-luchtvaartactiviteiten en vallen niet onder deze Wet en het Besluit. Regulering van

•

niet-luchtvaartactiviteiten past ook niet in het doel en opzet van de Wet en het Besluit,
namelijk het voorkomen of verminderen van eventueel misbruik van de economische
machtspositie door de luchthaven Schiphol ten aanzien van de luchtvaartactiviteiten. Dit
is ook aangegeven in de brief aan de Tweede Kamer [TK3] waarin de motie ontraden
werd. In de herijking van de economische machtspositie van Schiphol door NMa [NMa,
2010] wordt ook geen aanleiding gezien om de verhuringen van operationeel
noodzakelijke ruimten sectorspecifiek te reguleren om misbruik tegen te gaan. De
Mededingingswet volstaat, aldus NMa. Bovendien is het doel van de wet: voorkomen van
misbruik. Een nultarief gaat veel verder dan het voorkomen van misbruik. Het opnemen
in de wet van een dergelijk nultarief wordt dan ook niet wenselijk geacht. Dit is daarom
geen knelpunt in het licht van de beoogde werking van de wet.

18

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel afbakening.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel
knelpunt

A12. Gebruikers geven aan dat zij vinden dat verhuur van operationele ruimtes ten
behoeve van luchtvaartmaatschappijen en kort parkeren voor personeel van
luchtvaartmaatschappijen sectorspecifiek gereguleerd zouden moeten worden

Oordeel

Verhuur van operationele ruimtes of personeelsparkeren zijn niet-luchtvaartactiviteiten.

doeltreffendheid

Deze zijn niet gereguleerd conform de beoogde werking, omdat bij aanvang van de wet
was bepaald dat Schiphol geen economische machtspositie heeft op deze activiteiten of
dat er een dusdanig risico op misbruik bestaat dat er aanleiding zou zijn tot het

•

vaststellen van een sectorspecifieke regeling. In de herijking van de economische
machtspositie van Schiphol door NMa [NMa, 2010] wordt aangegeven dat bij verhuur van
operationeel noodzakelijke ruimten er volgens NMa wel sprake is van een economische
machtspositie. De NMa stelt dat regulering van deze activiteiten niet gewenst is omdat de
kosten van sectorspecifieke regulering waarschijnlijk de mogelijke baten overtreffen. De
NMa adviseert dat kan worden volstaan met het generieke mededingingsrecht. Ten
aanzien van personeelsparkeren heeft NMa niet vastgesteld of er wel of geen
economische machtspositie is, maar alleen bepaald dat er geen aanleiding is om een
economische machtspositie te vermoeden. NMa heeft derhalve hierover geen nader
onderzoek verricht. Op basis hiervan kan worden geconcludeerd dat dit geen knelpunt is.

Daarnaast wordt door ICAO aangegeven dat faciliteiten in exclusief gebruik niet door
mogen worden berekend aan de gebruikers/luchtvaartmaatschappijen in de
luchthavengelden1.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel afbakening.

/ uitvoerbaarheid

•
1

ICAO, ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services, doc 9082/8, paragraaf 30.iii

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

19

Potentieel

A13. Schiphol heeft een economische machtspositie voor activiteiten van Schiphol ten

knelpunt

behoeve van het verlenen van toegang tot de luchthaven voor grondafhandelaars.

Oordeel

In de herijking van de economische machtspositie van Schiphol [NMa 2010] stelt NMa

doeltreffendheid

dat Schiphol een economische machtspositie heeft op de markt voor het verlenen van

•

toegang tot de infrastructuur aan grondafhandelaars en andere organisaties. Schiphol
maakt echter op dit moment geen gebruik van haar EMP omdat zij geen
toegangsvergoedingen hanteert (met uitzondering van concessies voor
brandstoflevering). Met het oog op de mogelijke toekomstige situatie waarin Schiphol
eventueel wel toegangsvergoedingen zou willen hanteren, adviseert NMa te overwegen
om in de Wet luchtvaart naast de concessies voor brandstoflevering voor luchtvaartuigen
en catering van luchtvaartuigen ook vergoedingen voor andere vormen van toegang tot
de infrastructuur aan grondafhandelaars in de regulering op te nemen.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel afbakening.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

A14. In de praktijk blijkt dat ook ten aanzien van de beveiligingsactiviteiten sprake kan

knelpunt

zijn van rechtstreeks met de luchtvaart verbonden activiteiten, terwijl het Besluit aangeeft
dat deze niet van toepassing zijn voor beveiligingsactiviteiten.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het onderdeel afbakening.

doeltreffendheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel afbakening.

doelmatigheid

•

2.3

20

Oordeel

In het Besluit was niet voorzien dat er ten aanzien van de beveiligingsactiviteiten

handhaafbaarheid

rechtstreeks verbonden activiteiten zijn. In de praktijk zijn die er dus wel. In het Besluit

/ uitvoerbaarheid

zou dit dus aangepast moeten worden, zodat de algemene regel dat de omzet van de

•

rechtstreeks verbonden activiteiten in mindering wordt gebracht op de kosten, waardoor
de tarieven lager worden, ook voor beveiligingsactiviteiten geldt.

Wettelijke eisen aan tarieven en voorwaarden

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

De in de wet- en regelgeving opgenomen eisen aan tarieven en voorwaarden vormen één van de
vier onderdelen van het systeem. Er worden eisen onderscheiden ten aanzien van:

 Redelijkheid
 Non-discriminatie
 Kostenoriëntatie
-

-

Toerekeningssysteem
•

Toerekenbare opbrengsten

•

Toerekenbare kosten

•

Regulatory asset base

•

Toegestaan rendement / vermogenskosten

Verrekeningen, tariefscorrecties en efficiencyprikkel

Deze onderdelen worden in deze paragraaf beoordeeld. Omwille van de leesbaarheid van het
rapport is ervoor te gekozen subonderdelen (toerekeningssysteem, verrekeningen) en subsubonderdelen (toerekenbare opbrengsten etc) op hetzelfde paragraafniveau te behandelen als de
drie eisen aan het systeem.
Daarnaast worden in deze paragraaf enkele knelpunten ten aanzien van de tariefkeuze en
tariefsdifferentiatie behandeld.
2.3.1 Redelijkheid
De wet- en regelgeving stelt dat de tarieven en voorwaarden binnen de eis van kostenoriëntatie elk
afzonderlijk redelijk dienen te zijn. De beoogde werking van het onderdeel redelijkheid is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Redelijkheid van ieder tarief en

•

bijbehorende voorwaarde

Voorkomen dat de tarieven onredelijk hoog worden vastgesteld
[W4, 10]

•

Door de eis van redelijkheid te stellen aan de afzonderlijke tarieven
en voorwaarden kan met name de zogeheten «goldplating»
worden tegengegaan, waardoor wordt voorkomen dat
voorzieningen worden gerealiseerd waar de gebruikers geen
behoefte aan hebben maar die wel doorwerken in de tarieven.
[W8, 18]

•

Tegengaan wanverhouding tussen de hoogte van de tarieven en
hetgeen ervoor geboden wordt [W6,16].

Er zijn de volgende specifieke knelpunten gesignaleerd. Indien vanuit de nieuwe beleidsdoelen een
knelpunt relevant is, wordt dat hier vermeld en aan deel B gerefereerd.

Potentieel

E1. De wetgever noemt twee methoden waarmee de NMa redelijkheid van tarieven kan

knelpunt

bepalen, namelijk (1) een internationale benchmark en (2) een vergelijking van het tarief
met hetgeen ervoor geboden wordt, waarbij de wettelijke kwaliteitsindicatoren een rol
kunnen spelen. De wetgever geeft ook aan dat bij de beoordeling van de redelijkheid van
de tarieven en voorwaarden gebruik kan worden gemaakt van de criteria die in het

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

21

algemene mededingingsrecht gebruikelijk zijn. Het begrip redelijkheid komt echter in dit
recht niet voor.2 In het mededingingsrecht komt wel het begrip excessiviteit voor.
Methoden die gebruikt worden om dat te bepalen zijn ondermeer een internationale
benchmark en vergelijking van een tarief met de kosten. Internationale benchmark wordt
ook genoemd in de toelichting op de Wet luchtvaart alsmede een vergelijking van het
tarief met hetgeen ervoor geboden wordt. Deze methoden leiden niet eenduidig tot een
oordeel van onredelijkheid. Normen hiervoor ontbreken. KLM geeft aan dat het wenselijk
is dat NMa de vrijheid zou moeten hebben om deze normen in te vullen.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het onderdeel redelijkheid.

doeltreffendheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel redelijkheid.

doelmatigheid

•
Oordeel

De NMa heeft met de tot haar ter beschikking staande methoden twee maal een

handhaafbaarheid

beoordeling te geven van de redelijkheid van tarieven naar aanleiding van aanvragen van

/ uitvoerbaarheid

gebruikers. Het feit dat het begrip redelijkheid niet in het mededingingsrecht voorkomt
doet hier niets aan af. De Rechtbank onderstreept in haar uitspraak3 in het beroep van
EasyJet tegen het besluit van NMa dat “Naar het oordeel van de rechtbank heeft
verweerder [NMa] in redelijkheid kunnen vaststellen dat de tarieven van Schiphol voor

•

O/D-passagiers redelijk zijn”. Zij accepteert daarmee de drie door NMa gehanteerde
methoden.4 De NMa heeft ook de bevoegdheid de open normen in te vullen middels
beleidsregels of besluiten, wat tot op heden twee keer is gebeurd. Het oordeel is dan ook
dat dit geen knelpunt is.

E2. Schiphol is voornemens de bestaande kortingsregeling voor les- en terreinvluchten
geleidelijk af te bouwen. In de vastgestelde tarieven per 1 november 2011, heeft Schiphol
het kortingstarief voor les- en terreinvluchten opgetrokken van 50% naar 60% van het
normale tarief. Voor de KLPD zou dit een stijging van € 60.000 betekenen. KLPD
verzoekt via een wijziging van de Wet luchtvaart een vrijstelling van de tarieven te
bewerkstellingen voor maatschappelijke vluchten.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de beoogde werking van de wet. De wet betrof

doeltreffendheid

misbruik van de marktmacht tegen te gaan. Het afbouwen van de kortingsregeling kan
niet onder het misbruik worden verstaan. Immers, zonder korting lijkt het niet zo te zijn
dat Schiphol onredelijke tarieven hanteert. Er werd niet beoogd kortingen of vrijstellingen
voor bepaalde categorieën verkeer te waarborgen.

2

3
4

22

Artikel 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU, voorheen artikel 82 van het EGverdrag) noemt in de Engelse tekst “unfair pricing”. “Unfair” zou in dit verband kunnen worden opgevat als onredelijk. De
officiële vertaling echter van artikel 102 noemt dit echter onbillijk. Zie voor een beschouwing over de invulling van “unfair
pricing” ook Geradin (2007).
Rechtbank Rotterdam , AWB 09/2949 MEDED-T1, 25 november 2010.
a) een vergelijking van de tarieven en voorwaarden voor dergelijke afzonderlijke tarieven op andere luchthavens in
vergelijkbare markt¬omstandig¬heden (benchmark), b) een vergelijking van de passagiersgerelateerde tarieven van
Schiphol met de gemiddelde kosten per passagier en c) een beoordeling van het tarief in het licht van de kwaliteit van de
dienstverlening

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•

Los daarvan geldt dat een wettelijke regeling zoals voorgesteld voor een privaat bedrijf
zou neerkomen op het moeten verlenen van diensten aan de overheid zonder dat hier
een vergoeding tegenover staat. Niet alleen is een vergoeding gebruikelijk in het
maatschappelijk verkeer, maar de verplichting om geen vergoeding in rekening te
brengen zou tot (grond)wettelijke problemen kunnen leiden.

In het algemeen zijn vrijstellingen en kortingsregelingen voor tarieven van luchthavens
voor overheidsvluchten niet onomstreden. De ICAO’s Policies on airport charges for
airports and air navigation services (doc 9082, 2009) geven als aanbeveling voor
lidstaten aan dat de kosten van luchthavenvoorzieningen op evenredige wijze moeten
worden toegerekend aan de gebruikers, ook voor “state aircraft”.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel redelijkheid.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid/uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel redelijkheid.

/ uitvoerbaarheid

•
2.3.2 Non-discriminatie
De wet- en regelgeving stelt dat de tarieven en voorwaarden non-discriminatoir dienen te zijn. Net
als voor de redelijkheidseis geldt dit voor alle afzonderlijke tarieven en voorwaarden. De beoogde
werking van dit onderdeel is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Non-discriminatie van ieder

•

Non-discriminatie vereist dat iedere gebruiker aanspraak kan

tarief en bijbehorende

maken op dezelfde tarieven en voorwaarden voor gelijke diensten

voorwaarde

[W4, 5]. Individuele onderhandelingen worden daarmee
geobjectiveerd [W4, 4]
•

Aansluiten bij verdrag van Chicago artikel 15 [W4, 10] en
mededingingsrecht [W4, 13]

Wat betreft non-discriminatie geldt het volgende potentiële knelpunt.

Potentieel

E3. Sommige gebruikers geven in de interviews aan nog discriminatie te zien. Specifiek

knelpunt

werd genoemd de differentiatie tussen O/D- en transfertarieven (dit betreft de EasyJet
aanvraag en beroep) en het gebrek aan mogelijkheid om disconnected afgehandeld te
worden buiten de H-pier en het B-platform, waardoor een afwijkend tarief hiervoor
bepaalde groepen gebruikers zou bevoordelen.
De luchthaven geeft aan de toegepaste tariefdiscriminatie als niet-discriminatoir te zien.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

23

Ten aanzien van het afwijkende tarief voor de H- en B-pier stelt de luchthaven dat er
sprake is van een verschillende dienst/faciliteit.

Oordeel

Het valt buiten de scope van deze evaluatie om te beoordelen of specifieke tarieven en

doeltreffendheid

voorwaarden discriminatoir zijn. Dit is een taak van de NMa op aanvraag van gebruikers.
In het geval van de differentiatie tussen O/D- en transfertarieven is het oordeel van de
NMa dat dit geen discriminatie betreft. Dit is door de Rechtbank bekrachtigd. Voor wat
betreft de disconnected afhandeling geldt dat gebruikers nooit een aanvraag hierover

•

hebben ingediend bij NMa. Echter de wet stelt de mogelijkheid dat ze een aanvraag
kunnen indienen bij NMa, waarover NMa vervolgens een besluit moet nemen. Dit is dan
ook geen knelpunt. Dit issue lijkt bovendien een toegangsprobleem. De wetswijziging
naar aanleiding van de implementatie van de Richtlijn Luchthavengelden gaat met de
bepalingen over diensten op maat nader in op dit issue en biedt ook de mogelijkheid
hierover een klacht in te dienen5.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel non-

doelmatigheid

discriminatie.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel non-discriminatie.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E4. De wetgever heeft een aantal indicaties gegeven over de invulling van het

knelpunt

discriminatieverbod, waarbij zij ondermeer aangeeft dat de regulering tot doel heeft
misbruik van economische machtspositie te voorkomen en dat voor de uitleg van
begrippen aangesloten kan worden bij mededingingsrecht en het VWEU. Dit betekent dat
prijsonderscheid verboden is als het gelijkwaardige diensten betreft, en door het
prijsonderscheid gebruikers een nadeel in hun onderlinge concurrentiepositie berokkend
wordt zonder dat daar een objectieve rechtvaardiging voor bestaat. Echter, binnen de
wetgeving en jurisprudentie op het gebied van mededingingsrecht zijn geen harde
normen beschikbaar om te kunnen oordelen of de tarieven en voorwaarden nondiscriminatoir zijn in de zin van misbruik van een economische machtspositie.

Oordeel

De NMa geeft aan voldoende handvatten te hebben voor een beoordeling. Dit is geen

doeltreffendheid

knelpunt.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het onderdeel non-

doelmatigheid

discriminatie.

5

24

Wet tot aanpassing van de Wet luchtvaart (Stb 2011, 67) en Besluit tot wijziging van het besluit exploitatie luchthaven
Schiphol (Stb 2011, 182) die per 25 mei 2011 in werking zij getreden (Stb. 2011, 242).

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•
Oordeel

Vanwege het ontbreken van harde normen in de mededingingswetgeving en

handhaafbaarheid

jurisprudentie vergt dit altijd een beoordeling van de specifieke situatie. De besluiten van

/ uitvoerbaarheid

de NMa en eventueel daarop volgende jurisprudentie is de enige wijze om de open norm
voor non-discriminatie ten aanzien van de tarieven en voorwaarden van Schiphol verder

•

in te vullen. De NMa invulling bij de aanvraag van EasyJet is door de Rechtbank
bekrachtigd. Deze werkwijze gaat niet tegen de beoogde werking van de eis van nondiscriminatie in. Dit is daarom geen knelpunt.

2.3.3 Kostenoriëntatie
De wet- en regelgeving stelt ten aanzien van de eis van kostenoriëntatie dat de tarieven voor het
geheel van de luchtvaartactiviteiten kostengeoriënteerd zijn en daarbinnen apart voor het geheel
van de beveiligingsactiviteiten. De beoogde werking is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Kostenoriëntatie voor de

•

luchtvaartactiviteiten

Bijdrage aan voorkomen onevenredig/onredelijk hoge tarieven bij
eventueel misbruik van de economische machtspositie [TK1,23 /
W4, 6].

•

Voorkomen ongeoorloofde kruissubsidie [W8, 17, 20]

•

De tarieven voor de luchtvaartactiviteiten dienen een goede
weergave te zijn van de kosten en opbrengsten inclusief een
redelijk rendement die direct samenhangen met de
luchtvaartactiviteiten, [W6, 11]

•

Aparte kostenoriëntatie
beveiligingsactiviteiten

Transparant maken van kosten voor beveiliging vanwege de aard
van de activiteiten, de wettelijke plicht van de luchthaven deze
activiteiten uit te voeren en de omvang van de hiermee gemoeide
kosten [W8, 17]

•

Voorkomen kruissubsidie vanuit beveiligingsactiviteiten naar
overige luchtvaartactiviteiten [W8, 17] [W6, 14]

Kostenoriëntatie voor het geheel

•

In lijn met ICAO-aanbevelingen uit 2004 [W8, 17]

•

Mogelijk maken van tariefdifferentiatie (bijvoorbeeld met oog op

van tarieven (en niet voor ieder
tarief afzonderlijk)

mainportfunctie [W8,17] [TK1, 23]
•

Administratieve lasten aanvaardbaar houden [TK1,23]

In de volgende paragrafen gaan we nader in op het toerekeningssysteem en haar onderdelen.
2.3.4 Toerekeningssysteem
De beoogde werking van het toerekeningssysteem is:
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Toerekeningssysteem

•

De wettelijk voorgeschreven afzonderlijke administratie van de
luchtvaartactiviteiten binnen de boekhouding is afhankelijk van
een goed functionerend toerekeningssysteem voor de kosten en
opbrengsten van de luchtvaartactiviteiten van de exploitant van
de luchthaven [W8, 20]

•

Uitgangspunt is dat het toerekeningssysteem, wat betreft de

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

25

kosten en de opbrengsten, leidt tot een zo nauwkeurig mogelijke
weergave van de kosten en opbrengsten die moeten worden
toegerekend aan de luchtvaartactiviteiten [W8, 32]
Eisen aan toerekeningssysteem

•

Deze eisen en de uitwerking daarvan leveren een bijdrage aan
kostengeoriënteerde tarieven en daarmee aan het voorkómen
van ongeoorloofde kruissubsidiëring [W8, 20]

•

Principe integraliteit

Als hoofdbeginsel van toerekening geldt dat alle kosten van
luchtvaartactiviteiten dienen te worden toegerekend. Dit geeft
invulling aan de integraliteitseis van artikel 8.25g van de wet. Dit
wordt ook wel aangeduid met «fully distributed costs» [W8, 32]

Principe marktconformiteit

•

Principe propotionaliteit

•

Marktconforme toerekening [W8, 21]
Alleen doorbelasten van gemaakte kosten voor
luchtvaartactiviteiten (proportionaliteit) [W8, 21]

Afzonderlijke administratie

•

Door transparantie van de kosten van de luchtvaartactiviteiten

luchtvaartactiviteiten en

waarborgen dat de tarieven redelijk en non-discriminatoir,

darbinnen beveiligingsactiviteiten

alsmede kostengeoriënteerd zijn voor het geheel van die

binnen boekhouding luchthaven

activiteiten [W8, 17]
•
•

Opleveren financiële
verantwoording

Dient als basis voor verplichte financiële verantwoording [W6,19]
Dient inzicht te bieden in de exploitatie en gerealiseerd
rendement [W6,19]

Ten aanzien van de toepassing van het toerekeningssysteem zijn de volgende potentiële
knelpunten geïdentificeerd.

Potentieel

E5. De door de luchthaven toegepaste toerekeningssleutels worden door de gebruikers

knelpunt

(in de hoedanigheid van KLM) nauwkeurig gecontroleerd. Dit leidt jaarlijks tot het verzoek
(via de zienswijzen) om de toedeling van enkele tientallen kostenposten opnieuw te
beschouwen. Voor zover de luchthaven dit gerechtvaardigd achtte leidde dit
aanpassingen in de kostenbasis. Deze (potentiële) aanpassingen bedroegen de laatste
jaren circa 0,1% van de totale kostenbasis.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het onderdeel

doeltreffendheid

toerekeningssysteem.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van doelmatigheid. De luchthaven kan in overleg met de

doelmatigheid

gebruikers hiervoor een accountant inschakelen om dit te laten controleren.

In paragraaf 2.4 gaan we nader in op transparantie.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

onderdeel toerekeningssysteem.

/ uitvoerbaarheid

26

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•
Andere knelpunten hieraan gerelateerd zijn bij het onderdeel Afbakening behandeld.

2.3.5 Subonderdelen toerekeningssysteem – 1. Toerekenbare opbrengsten
De toe te rekenen opbrengsten worden bepaald door drie elementen:
•

de opbrengsten van luchtvaartactiviteiten, respectievelijk beveiligingsactiviteiten

•

de opbrengsten van rechtstreeks verbonden activiteiten

•

een eventuele bijdrage van niet-luchtvaartactiviteiten.

De beoogde werking is als volgt:
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Toerekenen van opbrengsten van

•

luchtvaartactiviteiten

Toepassen principes integraliteit, marktconformiteit en
proportionaliteit ten einde te waarborgen dat het geheel van de

respectievelijk

tarieven kostengeoriënteerd is [W8, 20-21]
•

beveiligingsactiviteiten

Voorkomen ongeoorloofde kruissubsidiëring van luchtvaart naar
niet-luchtvaart [W8,20]

Toerekenen van opbrengsten van

•

Toepassen principes integraliteit, marktconformiteit en

rechtstreeks met

proportionaliteit ten einde te waarborgen dat het geheel van de

luchtvaartactiviteiten verband

tarieven kostengeoriënteerd is [W8, 20-21]
•

houdende activiteiten

Kosten gemoeid met activiteiten zijn niet te scheiden van kosten
voor luchtvaartactiviteiten. Opbrengsten dienen derhalve ook aan
de luchtvaartactiviteiten te worden toegerekend [W8, 27] [W6,11]
[W4, 12]

•

Mogelijkheid toepassen
kruissubsidie van niet-luchtvaart-

Mogelijkheid bieden om lagere/concurrerender tarieven aan te
bieden [W8,18] [W6,11]

naar luchtvaartactiviteiten
Vaststellen nieuwe tarieven per 1

•

Tariefswisseling laten aansluiten bij internationale praktijk en

april of 1 november (= niet gelijk

seizoenen reisbranche met ingangsdata van 1 april en 1

met ingang van boekjaar)

november [TK1, 25, 27]

Er zijn de volgende potentiële knelpunten geïdentificeerd.

Potentieel

E6. De artikelen 8.25d, lid 7 en 8, over kruiselingse bijdrage en de bepaling over de naar

knelpunt

rato toedeling hiervan zijn overbodig met de mogelijkheid “impliciete” kruiselingse
bijdragen te kunnen doen.

Oordeel

Doordat Schiphol een impliciete kruiselingse bijdrage heeft toegepast, is de door de wet-

doeltreffendheid

en regelgeving beoogde mogelijkheid om lagere / concurrerendere tarieven vast te
stellen in de praktijk gerealiseerd. Echter, dit is niet gerealiseerd door genoemde leden 7

•

en 8 van artikel 8.25d. Deze (inclusief de ‘naar rato’ bepaling in lid 8) zijn dus inderdaad
overbodig en bieden te weinig flexibiliteit met betrekking tot de verdeling van de
kruissubsidie over de luchtvaart- en beveiligingsactiviteiten. Het is daarom wenselijk deze
leden te schrappen.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

27

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

toerekenbare opbrengsten.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toerekenbare opbrengsten.

/ uitvoerbaarheid

•
2.3.6 Subonderdelen toerekeningssysteem – 2. Toerekenbare kosten
De beoogde werking van dit onderdeel is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Doorbelasten operationele en

•

afschrijvingskosten

Toepassen eisen integraliteit, proportionaliteit en
marktconformiteit (aan toerekeningssysteem) [W8, 21]

•

Waarborgen van kwaliteit van voorzieningen doordat
investeringen doorbelast mogen worden (met oog op
mainportfunctie) [W9, 4] [TK1, 23]

•

Afschrijvingen grote
investeringen- unuïteitenmethode

Door gelijkmatige verdeling afschrijvings- en vermogenskosten
(constant reëel bedrag per gebruikseenheid) wordt verzekerd dat
de tarieven niet aan sterke wisselingen onderhevig zijn als gevolg
van grote investeringen, maar dat zij zich gelijkmatig kunnen
ontwikkelen [W8, 33] [TK1, 24]

Kostenoriëntatie per kalenderjaar

•

(=boekjaar)

Reduceren administratieve lasten door aan te sluiten bij
boekhoudprocedures Schiphol [W8, 24]

Er zijn diverse specifieke potentiële knelpunten geïdentificeerd:

Potentieel

E7. Gebruikers geven aan efficiencynormen te willen zien voor de luchthaven. Zij geven

knelpunt

ook specifiek aan het niet marktconform te vinden dat operationele kosten per WLU bij
dalende volumes stijgen. Schiphol geeft in meerdere jaren aan dat kostenreducties tot te
groot verlies van kwaliteit kunnen leiden; daarnaast geeft zij aan dat een groot deel van
de kosten vast is.

Oordeel

Er zijn stijgende operationele kosten per WLU bij dalende volumes. De huidige wet- en

doeltreffendheid

regelgeving beoogde echter niet om efficiencynormen op te leggen. Dit is derhalve geen

•
•

knelpunt.

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten aanzien van
dit punt. Zie hiervoor deel B.

Knelpunt C2 gaat nader in op de rapportageverplichtingen inzake efficiency.

28

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

toerekenbare kosten.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toerekenbare kosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E8. Schiphol wil meerjarenafspraken. Een knelpunt kan zijn dat de geraamde kosten op

knelpunt

basis van de meerjarenafspraak boven of onder de afspraak van de kostenoriëntatie per
kalenderjaar kunnen komen in een bepaald jaar, waardoor Schiphol niet alle kosten mag
doorbelasten op grond van de wet. Schiphol beoogd met meerjarenafspraken de
volgende potentiële knelpunten op te lossen: (a) de voorspelbaarheid van de tarieven, (b)
jaarlijkse tijdrovende consultaties, (c) een hogere commitment voor lange termijn
investeringen, (d) vermijden van tariefsprongen en (e) het kunnen meeademen met de
markt. Eenmaal gerealiseerde “verliezen” (een gekozen rendement dat lager is dan
toegestaan volgens de wet- en regelgeving, bijvoorbeeld omdat men de tarieven niet te
sterk wil laten stijgen) kan men niet op een later moment compenseren omdat de
kostenoriëntatie op niveau van kalenderjaar is (en niet over meerdere jaren).

Oordeel

Er zijn geen meerjarenafspraken tot stand gekomen. De jaarlijkse kostenoriëntatie zou

doeltreffendheid

hiervoor een knelpunt kunnen zijn, omdat als er een meerjarenafspraak gesloten wordt,
nog steeds de eis voor jaarlijkse kostenoriëntatie blijft gelden. Hierdoor is er sprake van

•

een eenzijdig risico dat bij Schiphol ligt. Deze eis voor jaarlijkse kostenoriëntatie is een
van de belangrijkste eisen aan tarieven in de huidige wet. Vanuit die optiek is er dan ook
geen knelpunt ten aanzien van de beoogde werking. Binnen de huidige wet is de eis van
jaarlijkse kostenoriëntatie een centraal gegeven. Schiphol en de gebruikers hebben de
mogelijkheid tot meerjarenafspraken. Eventuele verschillen tussen tarieven op basis van
meerjarenafspraken en kostenoriëntatie kunnen door Schiphol opgevangen worden
(bijvoorbeeld uit de non-aviation activiteiten). Dit is niet aantrekkelijk voor Schiphol
waardoor er in de huidige situatie een belemmering is voor het afsluiten van
meerjarenafspraken.

Ten aanzien van de door Schiphol geïdentificeerde potentiële knelpunten geldt:
a.

Inzicht in de ontwikkeling van de tarieven in de eerstkomende jaren ontbreekt nu. Dit
was echter niet direct beoogd in het huidige systeem. Zie knelpunt C4.

b.

Een jaarlijkse uitgebreide consultatie is een kernelement van de huidige regulering
en geen knelpunt.

c.

Schiphol kan besluiten nemen over de investeringen, na consultatie van gebruikers,
en kan de kosten van deze investeringen volgens de wet doorbereken. Zie knelpunt
C7 voor SLAs.

•

d.

Vermijden van tariefssprongen is een knelpunt, zie E9.

e.

Schiphol kan meeademen met de markt door onder het maximum te blijven, maar
kan dit niet op een later moment terug halen. Dit was in de wet ook niet beoogd,
omdat Schiphol de mogelijkheid heeft dit tekort uit de non-aviation opbrengsten aan
te vullen.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

29

Onderdelen a, b,c, en e zijn in het licht van de beoogde werking van de wet weliswaar
geen knelpunten, maar nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke
heroverweging ten aanzien van deze punten. Zie hiervoor deel B.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

toerekenbare kosten.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toerekenbare kosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E9. Schommelingen in tarieven worden veroorzaakt doordat kalenderjaar en ingang

knelpunt

nieuwe tarieven niet eenzelfde tijdvak beslaan. Dit speelt vooral in geval in november
nieuwe tarieven worden vastgesteld; ook al heeft dit in praktijk voor de luchthaven niet de
voorkeur, er kunnen redenen zijn om dit wel te doen. Een andere reden voor
schommelingen in de tarieven zijn fluctuaties in het verkeer en vervoer (bij vaststellen
van de tarieven) welke in één jaar dienen te worden verrekend, en schommelingen bij
verrekening.

Oordeel

De randvoorwaarde voor het vermijden van tariefssprongen had vooral betrekking op het

doeltreffendheid

omgaan met de kosten van grote investeringen. Niettemin is duidelijk dat de wetgever
tariefssprongen ongewenst achtte. Nu blijkt dat de schommelingen zich om meerdere
redenen voordoen. Dit is dan ook een knelpunt. Schiphol kan tariefsprongen vermijden

•

door onder de WACC te blijven en lagere tarieven te vragen. Dit kan leiden tot
ongewenste effecten, zoals onvoldoende rendement voor Schiphol als geheel (zie fase
1).

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

toerekenbare kosten.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toerekenbare kosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E10. Gebleken is de mogelijkheid om per 1 november de tarieven vast te stellen tot

knelpunt

ongewenste effecten kan leiden. Schiphol kan de verrekenregels inzetten om
kostenstijgingen door te berekenen ten opzichte van de op 1 april vastgestelde tarieven
(bijvoorbeeld in het geval van inefficiencies of bij een oplopende WACC tijdens het jaar)
of verrekeningen naar voren te trekken. In de praktijk deed zich dit voor bij de tarieven
voor 1 november 2011. Dit valt buiten de evaluatieperiode maar is toch van belang.

30

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Oordeel

Dit is een knelpunt. Het was niet beoogd door de wetgever eventuele tegenvallers door te

doeltreffendheid

berekenen. Voor kostenstijgingen waren juist de verrekenregels en efficiencyregels
ingevoerd.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

toerekenbare kosten.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toerekenbare kosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel
knelpunt

E11. De unuïteitenmethode levert in de uitvoering een aantal potentiële knelpunten op:
a.

Vervangingsinvesteringen (waarbij sprake is van een eerdere vervanging dan
de levensduur die voor de unuïteitenmethode wordt gehanteerd – zoals
verlichting) kunnen volgens Schiphol niet met een andere levensduur aan de
asset zelf worden toegevoegd, aangezien de methode voorschrijft dat de
levensduur van de basis-asset bepalend is. Dit leidt tot additionele complexiteit
in de toepassing van de methode en dubbeling in de RAB.

b.

De luchthaven zou de milieucapaciteit van het banenstelsel liefst niet elke 4 of
5 jaar herzien, omdat dit zou kunnen leiden tot verder naar achteren schuiven
van kosten. Hierdoor ontstaat er een relatief onvoorspelbare ‘boeggolf’ welke
de inschatting van de kostentoerekening en de tariefontwikkeling op lange
termijn bemoeilijkt en ervoor zorgt dat de toe te rekenen kosten per eenheid in
latere jaren van het gebruik aanzienlijk stijgen. Als gevolg van hernieuwde
berekening van capaciteit en gebruik, zijn de toerekenbare kosten per eenheid
op jaarbasis niet constant, maar dalen deze.

c.

Het moment om te beslissen of de unuïteitenmethode moet worden toegepast
is ten tijde van de investeringsbeslissing, terwijl de berekening van de unuïteit
ten tijde van de ingebruikname is. Volumeontwikkelingen kunnen dan
inmiddels een ander beeld geven of de unuïteitenmethode nog steeds moet
worden toegepast.

d.

Grote projecten bestaan veelal uit deelprojecten met meerdere
investeringsbeslissingen

e.

De unuïteitenmethode is volgens Schiphol relatief tijdsintensief. Vanwege de
complexiteit, en de daarmee gepaard gaande uitvoeringskosten, van het
uitvoeren van de unuïteitenmethode kan in de ogen van Schiphol beter worden
overgegaan naar afschrijvingen conform IFRS.

Oordeel

Algemeen. In de evaluatieperiode heeft de toepassing ervan ertoe geleid dat over de

doeltreffendheid

gehelde evaluatieperiode bezien € 40 miljoen minder aan kosten aan gebruikers in

•

rekening is gebracht. Dit bedrag was groter geweest indien de capaciteit van de
Polderbaan minder snel volledig benut was geweest. Dit zou mogelijk het geval kunnen
zijn voor andere activa waarop de unuïteiten in de toekomst van toepassing is. De
unuïteitenmethode heeft dan ook gewerkt zoals beoogd.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

31

Ad b. Het is logisch dat bij grote investeringen met een lange levensduur de
eindcapaciteit niet eenvoudig te begroten is, en dat deze met iedere herberekening die
later in de tijd plaatsvindt nauwkeuriger ingeschat kan worden. Dit is op zich geen
probleem tav doeltreffendheid. De herziening (vergroting) van de milieucapaciteit (van de
Polderbaan (bijv doordat vliegtuigen stiller worden)) leidt inderdaad tot het naar achter
schuiven van kosten (‘boeggolf’ effect). Dit is in het nadeel van Schiphol, maar is
alleszins redelijk en in overeenstemming met de bedoeling van de wet, namelijk zo
constant mogelijk kosten per te produceren eenheid te realiseren zodat gebruikers
betalen naar rato van het gebruik. Herziening van de milieucapaciteit is daarom geen
knelpunt.
Oordeel

Ad e. De unuïteitenmethode is een van de aspecten waar de regulering afwijkt van de

doelmatigheid

gangbare IFRS boekhoudregels. Deze is tot op heden alleen toegepast voor de
Polderbaan. In die zin moet Schiphol (en haar accountant) extra inspanning leveren, die

•
•

jaarlijks tot circa € 170.000 aan kosten leidt6. Dit is op zich geen knelpunt, gegeven de

Oordeel

Ad a. De unuiteitenmethode zoals die in de amvb beschreven is, voorziet niet

uitvoerbaarheid /

onmiddellijk in een methode om vervangingsinvesteringen ten aanzien van delen van de

handhaafbaarheid

investering waarop de unuiteitenmethode van toepassing is, te accommoderen. Het zou

•

wel in te passen zijn, maar dit kan op andere problemen stuiten (bijv. dat de unuiteit na

effecten van de methode conform beoogde werking.

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten aanzien van
dit punt. Zie hiervoor deel B.

iedere vervangingsinvestering herberekend moet worden, waar de wet niet in voorziet).
Daarom is door NMa en Schiphol ervoor gekozen om dergelijke vervangende activa
buiten de toepassing van de unuiteitenmethoden te houden, en te behandelen als alle
andere ‘normale’ activa (activeren en lineair afschrijven over levensduur van de activa).
Overigens werkt dit effect ook de andere kant op bij onderdelen (bijv. fundering) die
langer meegaan dan 30 jaar.

Ad c. Het Besluit geeft aan dat ‘aan de luchtvaartactiviteiten toegedeelde materiële vaste
activa met een waarde van meer dan € 100.000.000,– waarvan de vervaardigingsperiode
meer dan een jaar duurt, en waarbij ten tijde van het investeringsbesluit wordt verwacht
dat zich na ingebruikneming initiële overcapaciteit zal voordoen, de waarde moet worden

•

bepaald op basis van historische kostprijs, waarbij over de gebruikelijke economische
levensduur wordt afgeschreven op basis van de unuïteitenmethode.’ De initiële
overcapaciteit dient dus te worden bepaald ten tijde van de investeringsbeslissing. De
berekening van de unuïteit vindt echter plaats bij ingebruikname. Hierbij wordt opnieuw
de capaciteit bepaald, die door bijvoorbeeld door veranderende volumeomstandigheden
inmiddels gewijzigd kan zijn. Zo wordt in feite de eindcapaciteit van de investering
bepaald, die dus anders kan zijn dan wat initieel werd verwacht. Dit is een knelpunt.

Ad d. De unuïteitenmethode leidt onder andere tot vragen of er sprake is van 1 project of

•
6

32

deelprojecten, en wat de capaciteit van die deelprojecten is. Er is daarbij ook geen
sprake van één investeringsbeslissing, maar van een reeks van investeringsbeslissingen,
en de data van ingebruikname zullen ook wijzigen, afhankelijk van de volumeontwikkeling

Zie tabel 10.4 in deelrapport fase 1.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

in de loop van de jaren waarin de investeringen plaats vinden. De toepassing van de
unuïteitenmethode is dan ook soms lastig te bepalen. Niettemin is het tot op heden
mogelijk gebleken om te bepalen of de unuïteitenmethode moet worden toegepast, zoals
in maart 2011 bleek voor de toepassing op het 70MB project7. Dit is dan ook geen
knelpunt.

Potentieel

E12. De timing om de unuïteit opnieuw te berekenen is onhandig. Deze moet de eerste

knelpunt

keer na 4 jaar, en vervolgens elke 5 jaar worden vastgesteld. Op dit moment wordt dit
gedaan bij de 1e tariefsconsultatie na vaststelling van het kostentoerekeningssysteem.
Bovendien zou je vanuit economisch oogpunt de unuïteit opnieuw berekenen wanneer dit
vanuit de feiten (bijvoorbeeld door een veranderde milieucapaciteit) nodig is.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

doeltreffendheid

toerekenbare kosten

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

toerekenbare kosten

•
Oordeel

De herberekening van de unuïteit dient nu volgens het Besluit de eerste keer na 4 jaar,

uitvoerbaarheid /

en vervolgens na 5 jaar plaats te vinden. In de praktijk gebeurt dit bij de (1e consultatie)

handhaafbaarheid

na vaststelling van het kostentoerekeningssyteem. Er kan een knelpunt optreden indien

•

het toerekeningssyteem voor kortere tijd dan 5 jaar wordt vastgesteld (bijvoorbeeld voor
2 jaar). Dit is nog niet gebeurd. Bovendien wordt de unuïteit nu niet vastgesteld indien dit
vanuit de feiten wenselijk is. Dit is een knelpunt.

Potentieel

E13. Schiphol vindt het onterecht dat interne leveringen niet tegen marktconforme prijzen

knelpunt

(conform IFRS) verrekend zouden moeten worden (in strijd met
marktconformiteitsbeginsel).

Oordeel

In de toelichting bij de wet wordt aangegeven dat interne leveringen in overeenstemming

doeltreffendheid

dienen te zijn met wat daarvoor in de markt gebruikelijk is, mede gelet op het gezamenlijk
gebruik van productiemiddelen voor luchtvaartactiviteiten en andere activiteiten. In het
Besluit is vastgelegd dat waardering tegen historische kostprijs gangbaar is voor

•

luchthavens. De NMa heeft bij de goedkeuring van het toerekeningssysteem verder
bepaald dat alleen voor de kosten van Schiphol hoofdkantoor een specifieke situatie
geldt vanuit de financieringsconstructie (financial lease), aangezien het eigendom van dit
gebouw deels bij externen ligt en Schiphol hier geen doorslaggevende
beslissingsbevoegdheid heeft bij de beplaing van de huurprijs. Overigens voorkomt het
principe van waardering van interne leveringen tegen historische kostprijs dat er
bijvoorbeeld via sale-and-lease-back constructies strategisch gedrag kan worden
vertoond ten aanzien van prijzen voor interne leveringen.

7

http://www.nma.nl/images/Brief_unu%C3%AFteitenmethode22-155737.pdf

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

33

Het effect van deze bepaling in de regelgeving is dat dit over de gehele evaluatieperiode
tot € 32 miljoen lagere kosten heeft geleid die niet aan gebruikers in rekening wordt
gebracht. Al met al betekent dit dat dit geen knelpunt is vanuit
doeltreffendheidsperspectief.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

toerekenbare kosten.

•

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten aanzien van
dit punt. Zie hiervoor deel B. Schiphol is hier op jaarbasis gemiddeld €140.000 aan
administratieve lasten en nalevingskosten aan kwijt8.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toerekenbare kosten.

/ uitvoerbaarheid

•
2.3.7 Subonderdelen toerekeningssysteem – 3. Regulatory asset base
De beoogde werking van dit subonderdeel is als volgt:
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Materiële vaste activa

•

toegerekend volgens principes

Toepassen van eisen van proportionaliteit, integraliteit en
marktconformiteit [W8, 21]

toerekeningssysteem
Activa in aanbouw geen deel van

•

RAB

Toepassen van eisen van proportionaliteit, integraliteit en
marktconformiteit [W8, 28]. Conform de ICAO aanbevelingen
vindt er geen voorfinanciering plaats.

Waardering historische kostprijs

•

Toepassen van eisen van proportionaliteit, integraliteit en
marktconformiteit [W8, 21]

•
•

Activering bouwrente

Aansluiten bij wat gebruikelijk is bij luchthavens [W8, 21]
Bijdragen aan eisen van proportionaliteit, integraliteit en
marktconformiteit [W8, 21

Goodwill geen deel van RAB

•

Bijdragen aan eisen van proportionaliteit, integraliteit en
marktconformiteit [W8, 22]

Er zijn de volgende potentiële knelpunten geïdentificeerd.

Potentieel knelpunt

E14. Schiphol geeft aan dat het rekenen met de waarde van de RAB niet tot
werkelijke, marktconforme afschrijvings- en vermogenskosten leidt. Dit betreft o.a.
de activering van bouwrente in plaats van het mogen opnemen van investeringen
in aanbouw. De bouwrente is bovendien te laag volgens Schiphol (lager dan de
vermogenskosten). Dit levert voor de luchthaven extra nadelige effecten op voor

8

34

Zie table 10.4 in het deelrapport fase 1.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

investeringen in strategische gronden en activa in aanbouw, die pas in de RAB
verwerkt mogen worden na ingebruikname voor de luchtvaartactiviteiten.
Hiertussen kan een zeer lange periode zitten waarover de kapitaalkosten niet in
de kostenbasis opgenomen mogen worden. Hierdoor kunnen
investeringsbeslissingen anders uitvallen dan onder marktconforme situaties. Dit
kan ook leiden tot onvoldoende investeringsprikkels. Overigens is onduidelijk of
deze strategische gronden uiteindelijk altijd voor luchtvaartactiviteiten worden
ingezet en of deze (door verpachting) ook voor ingebruikname inkomsten
genereren. Schiphol geeft de voorkeur aan het toepassen van IFRS.

Oordeel

De wetgever heeft beoogd om investeringen in strategische gronden en activa in

doeltreffendheid

aanbouw pas in de RAB op te nemen als deze in gebruik zijn genomen voor
luchtvaartactiviteiten. Zo wordt bijgedragen aan het principe van integraliteit, dat
ervan uitgaat dat de kosten die niet voor luchtvaartactiviteiten worden gemaakt,

•

ook niet aan de luchtvaartactiviteiten worden toegerekend. De strategische
gronden en activa in aanbouw worden op dat moment niet voor
luchtvaartactiviteiten gebruikt, en het is derhalve conform de beoogde werking dat
de kosten niet worden toegerekend aan de luchtvaartactiviteiten. Wel kan het zich
in theorie voordoen, dat investeringsbeslissingen anders zouden kunnen uitvallen
dan bij een asset base waar deze kosten wel zouden mogen worden
toegerekend. Overigens tegenover het risico van onderinvesteringen waar
Schiphol op wijst geldt dat het hanteren van een cost-plus reguleringssysteem
juist tegengestelde prikkels geeft tot (over)investerings9. Tot op heden hebben
grote veranderingen in het investeringsgedrag zich niet voorgedaan. Ook geldt
dat indien strategische gronden daadwerkelijk in gebruik worden genomen en aan
de RAB worden toegevoegd, de luchthaven de kapitaalslasten voor deze gronden
met een terugwerkende kracht over een periode van 5 kalenderjaren voor de
ingebruikname alsnog mag toerekenen aan de gebruikers.

Dit is daarom geen knelpunt. Het effect van deze bepaling in de regelgeving is dat
dit over de gehelde evaluatieperiode per saldo tot € 120 miljoen lagere kosten
heeft geleid die niet aan gebruikers in rekening wordt gebracht.

Het punt van de te lage bouwrente wordt verder beoordeeld bij knelpunt E26.

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

regulatory asset base.

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten
aanzien van dit punt. Zie hiervoor deel B. Schiphol is hier op jaarbasis gemiddeld
€20.000 aan administratieve lasten en nalevingskosten aan kwijt.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel regulatory asset base.

9

Volgens de bestaande reguleringsliteratuur leidt een cost-plus of een rate-of-return regulering ertoe dat dit een bedrijf de
prikkel geeft om verder te investeren om het volume van de winst te vergoten. Dit is het zogeheten Averch-Johnson effect
(zie Averch, Johnson (1962) “Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint”, in American Economic Review 52). Een
andere prikkel kan ontstaan doordat een investering in luchtvaartactiviteiten kan leiden tot additionele nietluchtvaartactiviteiten. Overigens moet hierbij de opmerking worden geplaatst dat voorzover dit leidt tot een verhoging van
de luchtvaarttarieven dit net zozeer een negatieve prikkel kan creëren (door een daling van het aantal passagiers als
gevolg van de tariefsverhoging).

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

35

uitvoerbaarheid

•
Potentieel knelpunt

E15. Gebruikers hebben kritiek dat de waarde van in gebruik te nemen assets niet
gereguleerd is (maar het toegestane rendement wel). Met andere woorden er is
geen prikkel om efficiënt te investeren.

Oordeel

Dit is een kenmerk van cost-plus regulering, en was ook niet het doel van de wet.

doeltreffendheid

Vanuit deze optiek is dit dus geen knelpunt.

•
Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

regulatory asset base.

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten
aanzien van dit punt. Zie hiervoor deel B.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel regulatory asset base.

uitvoerbaarheid

•
2.3.8 Subonderdelen toerekeningssysteem – 4. Toegestaan rendement / vermogenskosten
De beoogde werking van het onderdeel WACC is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Vermogenskosten - WACC

•

Waarborgen redelijk rendement in het kader van kostenoriëntatie

•

Waarborgen van de volgende randvoorwaarden
•

het bieden van rechtszekerheid voor voldoende
investeringsprikkels voor een langere termijn (investeringen,
doorberekenen operationele kosten [W8, 37, W9, 3]

•
•

voorkomen overinvesteringen/goldplating [W8, 35, TK 1, 23]
waarborgen efficiënte, economische winstgevende
exploitatie van de luchtvaartactiviteiten en voor Schiphol als
geheel (keuze parameters afgestemd op single A credit
rating) [W8, 37]

•

de dividendopbrengsten in het licht van de verwachtingen
aandeelhouders/verschaffers vreemd vermogen [W8, 35].

•

maakt vaststellen lager tarief mogelijk (concurrerende
tarieven [W6,11, W8, 17]

•

eenduidige en objectief meetbare maatstaf: relatief
eenvoudige berekeningswijze en goede mogelijkheid tot
handhaving [W8, 37]

36

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

In het kader van deze evaluatie is door professor Boot van de UvA een deelstudie verricht met
betrekking tot een herijking van de parameters van de WACC [WACC-2]. Hierin is onder andere het
onderdeel WACC beoordeeld op knelpunten en toekomstbestendigheid. De algemene conclusie is
dat de toegepaste methode voor wat betreft de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en
doelmatigheid in de praktijk hebben gewerkt zoals beoogd. De WACC is steeds correct bepaald en
op basis hiervan zijn tarieven bepaald zodanig dat de daaruit volgende RORAB kleiner of gelijk is
aan de WACC. De gedefinieerde WACC heeft bijgedragen aan het voorkomen van excessieve
tarieven en de toegepaste reguleringsmethode heeft Schiphol in staat gesteld te komen tot een
efficiënte, economische en winstgevende exploitatie voor de luchtvaartactiviteiten.
Door professor Boot zijn 11 potentiële knelpunten geïdentificeerd en beoordeeld die hier worden
overgenomen.

Potentieel

E16. Het in het Besluit vastgelegde verrekeningssysteem heeft invloed op het

knelpunt

risicoprofiel en daarmee de WACC.

Oordeel

Dit is een knelpunt. Volledige verrekening verlaagd het risico van Schiphol. Dit is niet tot

doeltreffendheid

uitdrukking gekomen in de beta. Gebruikers vinden dat de asset beta te hoog is, terwijl

•

Schiphol vindt dat het risicoprofiel op lange termijn wordt onderschat vanwege de

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel toegestaan

doelmatigheid

rendement / vermogenskosten.

assymmetrie in de verrekeningen. Zie ook hoofdstuk 4 waarin we de mogelijke
oplossingen behandelen zoals door Boot geschetst.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toegestaan rendement / vermogenskosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E17. Schiphol geeft aan dat de asset beta te laag is vanwege de samenstelling van de

knelpunt

peer Group ter bepaling van de debt beta.

Oordeel

Dit is geen knelpunt: een groot deel van de aandelen van Kopenhagen (onderdeel van de

doeltreffendheid

peer Group) is in vaste handen. Hierdoor kan de beta niet door vraag en aanbod worden
afgeleid. Echter, zolang de beta’s niet geschat worden op basis van een hoge frequentie

•

(bijvoorbeeld dagelijks) zal dit niet of slechts zeer beperkt verstorend kunnen werken op
het meten van het risicoprofiel.

De overschatting van de asset beta zoals door gebruikers geïdentificeerd, hangt samen
met de verrekenmogelijkheden. Zie het vorige knelpunt.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel toegestaan

doelmatigheid

rendement / vermogenskosten.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

37

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toegestaan rendement / vermogenskosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E18. Schiphol geeft aan dat de kredietopslag te laag is.

knelpunt

Oordeel

Dit is correct en is dus een knelpunt. Bij vaststelling stond de kredietopslag op een laag

doeltreffendheid

niveau (65 basispunten).

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel toegestaan

doelmatigheid

rendement / vermogenskosten.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toegestaan rendement / vermogenskosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E19. Schiphol geeft aan dat de risicovrije rentevoet, die nu bepaald wordt door het

knelpunt

rendement op een Nederlandse staatsobligatie met een resterende looptijd van 10 jaar,
beter kan worden bepaald door de EURO swap rente als referentie te nemen, omdat
Schiphol zich financiert in de kapitaalmarkt waar couponrentes worden vastgesteld op
deze basis.

Oordeel

Dit is een knelpunt: De swapcurve wordt vaak gebruikt omdat daarin sprake is van

doeltreffendheid

grotere liquiditeit. Voor de onderhavige regulering is dit van ondergeschikt belang zeker
ook omdat er voor de komende jaren een voorkeur is voor smoothing.

•

38

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel toegestaan

doelmatigheid

rendement / vermogenskosten.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toegestaan rendement / vermogenskosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E20. Op grond van de huidige wet is er sprake van een voorlopige vaststelling van de

knelpunt

WACC ten behoeve van de consultatie (+/- 1 maand voor consultatie). Gebruikmakend
van de uitkomsten van de consultatie en op basis van de opnieuw berekende WACC (nu
5 dagen voor de definitieve vaststelling) stelt Schiphol de nieuwe tarieven vast. Hierdoor
wordt de WACC twee keer bepaald.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

doeltreffendheid

toegestaan rendement / vermogenskosten.

•
Oordeel

Dit was een knelpunt maar is inmiddels opgelost. M.i.v. juni 2010 is in het

doelmatigheid

kostentoerekeningsysteem vastgelegd dat alleen op moment van de consultatie de
WACC vastgesteld dient te worden.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toegestaan rendement / vermogenskosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E21. Schiphol vindt dat de gehanteerde bouwrente te laag is en dat de bouwrente dient

knelpunt

te worden gelijkgesteld aan de WACC.

Oordeel

Dit is een knelpunt: het is intuïtief dat kapitaal opgesloten in nieuwe investeringen zeker

doeltreffendheid

niet minder risico draagt dan het kapitaal dat zit opgesloten in al in gebruik genomen
investeringen.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel toegestaan

doelmatigheid

rendement / vermogenskosten.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

39

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toegestaan rendement / vermogenskosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E22. Equity market risk premium is te laag volgens Schiphol.

knelpunt

Oordeel

De equity market risk premium is niet eenduidig vast te stellen. De marktrisicopremie is

doeltreffendheid

een lange termijn fenomeen gebaseerd op preferenties van mensen (mate van risicoafkeer) en algemeen economische en maatschappelijke omstandigheden. Hier valt niet

•

op te sturen, noch is het meetbaar. Een marktrisicopremie van 4% is goed te motiveren

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel toegestaan

doelmatigheid

rendement / vermogenskosten.

naar het oordeel van Boot en Ligterink. Niettemin bestaan hierover tegengestelde visies.
Zie hiervoor ook hoofdstuk 4.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toegestaan rendement / vermogenskosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E23. Volgens Schiphol is de gekozen gearing niet in overeenstemming met de werkelijke

knelpunt

gearing van Schiphol.

Oordeel

De vaste waarde van de gearing zoals deze is gehanteerd, heeft bijgedragen tot een

doeltreffendheid

meer constante en beter voorspelbare WACC en staat een Single A credit rating voor de
aviation activiteit niet in de weg. Bovendien komt de gearing van 0,4 overeen met de

•

feitelijke gearing van Schiphol ultimo 2009. Hierover bestaan echter tegengestelde visies,

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel toegestaan

doelmatigheid

rendement / vermogenskosten.

zie hoofdstuk 4.

•
40

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toegestaan rendement / vermogenskosten.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E24. Volgens Schiphol is het toegestane rendement in de praktijk aanzienlijk lager dan

knelpunt

werd beoogd bij het opstellen van de wet.

Oordeel

Boot en Ligterink geven aan dat dit ten dele wordt veroorzaakt door de korte

doeltreffendheid

verrekeningsperiode, en de aarzeling van Schiphol om daadwerkelijk tegenvallers te
verrekenen in hogere tarieven in de komende periode indien dit voor de gebruikers een

•

extra tariefsverhoging tot gevolg heeft in een slecht jaar. Maar ook heeft Schiphol in een
aantal jaren de tarieven lager vastgesteld dan de maximaal toegestane. Dit was voorzien
in de wet. De eindconclusie van Boot en Ligterink is dat de toegepaste
reguleringsmethode Schiphol in staat stelt te komen tot een efficiënte, economische en
winstgevende exploitatie voor de luchtvaartactiviteiten.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel toegestaan

doelmatigheid

rendement / vermogenskosten.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel toegestaan rendement / vermogenskosten.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E25. Gebruikers vinden ze dat de luchthaven op beveiliging geen rendement mag maken

knelpunt

gezien de aard van deze activiteiten en dat de overheid deze kosten op zich dient te
nemen.

Oordeel

Dit is geen knelpunt: de keuze van de overheid is om Schiphol zelf de kosten van extra

doeltreffendheid

security te laten betalen. Schiphol dient deze kosten dus via de tarieven te dekken.

•

hiervoor ook investeringen moet plegen waarover zij risico loopt, dient Schiphol ook een

Aangezien Schiphol kosten moet maken om de beveiligingsactiviteiten uit te voeren, en

vergoeding over dit geïnvesteerde vermogen te ontvangen. De regering heeft geen
besluit genomen om de financiering van beveiligingsactiviteiten deels voor haar rekening
te nemen.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel toegestaan

doelmatigheid

rendement / vermogenskosten.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

41

handhaafbaarheid

subonderdeel toegestaan rendement / vermogenskosten.

/ uitvoerbaarheid

•
2.3.9 Verrekeningen, tariefscorrecties en efficiencyprikkel
De beoogde werking is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Verrekeningsmechanisme

•

Verrekeningsmechanisme

•

Bijdragen aan kostenoriëntatie van tarieven [W6, 12]
Voorkomen dat opbrengsten uit tarieven worden gegenereerd,

structurele maatregelen

zonder dat hier nog kosten tegenover staan voor de exploitant

beveiliging (art37ac

van de luchthaven

luchtvaartwet)
Efficiëntiewinsten operationele

•

kosten behouden

Bieden van efficiency-prikkel en lagere kosten in latere boekjaren
[W8, 20] [W6, 13] [TK1, 25]

•

Overige tariefscorrecties

Bieden van rechtszekerheid [W4,11]

Er zijn de volgende potentiële knelpunten geïdentificeerd.

Potentieel

E26. De tekst van de regelgeving leidt tot een drietal potentiële knelpunten:

knelpunt

o

De delegatiebepaling naar het Besluit ontbreekt in de Wet luchtvaart ten
aanzien van de verrekeningen.

o

De verrekenbare posten in het Besluit staan op dit moment in de Nota van
toelichting van het Besluit vermeld terwijl ze beter in het Besluit zelf kunnen
worden opgenomen.

o

De inhoud van de wet en de inhoud van het Besluit moet consistent zijn, maar
is dat niet ten aanzien van wat er verrekend mag worden. Het Besluit stelt
namelijk een aantal beperkingen.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

doeltreffendheid

verrekeningen en tariefscorrecties.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

verrekeningen en tariefscorrecties.

•
Oordeel

o

De delegatiebepaling ontbreekt hier inderdaad. Bij andere artikelen is deze wel

o

De posten staan inderdaad in de memorie van toelichting. Het gaat om een

handhaafbaarheid
/ uitvoerbaarheid

opgenomen. Dit dient te worden aangepast in de wet.

uitputtende lijst, en geen lijst van voorbeelden. Het is daarom inderdaad betere

42

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•

om deze in de bepalingen van het Besluit op te nemen.
o

Er is inderdaad geen 100% match. Dit is inconsistent en dient te worden
aangepast.

Op bovenstaande drie wetstechnische punten is er derhalve sprake van een knelpunt.

Potentieel

E27. Er staat in de wet dat altijd verrekend moet worden. Als Schiphol hiervan wil

knelpunt

afwijken in het belang van gebruikers om mee te ademen met de markt, zou dat formeel
niet mogen. In de praktijk gebeurt het wel.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

doeltreffendheid

verrekeningen en tariefscorrecties.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

verrekeningen en tariefscorrecties.

•
Oordeel

Het verrekeningsmechanisme werkt zodanig dat als het slecht gaat in de markt, tarieven

handhaafbaarheid

nog verder zouden mogen stijgen en als het goed gaat andersom. Dit gaat tegen het

/ uitvoerbaarheid

door Schiphol en gebruikers gewenste meeademen met de markt. Daarom voert
Schiphol de verrekening niet altijd door indien het in het voordeel van de gebruikers is,

•

om mee te bewegen met de markt, wat economisch te rechtvaardigen valt. Echter, dit is

Potentieel

E28. Er worden elk jaar alleen aan de opbrengstenkant (op 2009 na kleine) en voor wat

knelpunt

feitelijk een overtreding van de wet, omdat er in de wet staat dat er altijd verrekend dient
te worden. Dit is dus een knelpunt.

betreft investeringen verrekeningen gedaan voor verschillen tussen prognose en
realisatie van verkeer- en vervoervolumes. Aan de kostenkant heeft de luchthaven de
plicht dit ook te doen, maar dit is in de praktijk niet gebeurd. De luchthaven heeft dit in de
financiële verantwoording toegelicht.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

doeltreffendheid

verrekeningen en tariefscorrecties.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

verrekeningen en tariefscorrecties.

•
Oordeel

Het feit dat ze niet altijd verrekenen is aangetoond in de studie van RebelGroup en

handhaafbaarheid

daarmee een knelpunt. NMa heeft de luchthaven opgedragen een voorstel te maken hoe

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

43

/ uitvoerbaarheid

dit voortaan gedaan gaat worden. Dit is hiermee geen knelpunt meer.

•
Potentieel

E29. Schiphol acht het niet redelijk dat er ook moet worden verrekend indien de tarieven

knelpunt

al waren vastgesteld onder het toegestaan niveau.

Oordeel

Het verrekeningsmechanisme is ingesteld om bij te dragen aan jaarlijkse kostenoriëntatie

doeltreffendheid

van tarieven. De jaarlijkse kostenoriëntatie bepaling in de wet is ingesteld om er zorg
voor te dragen dat er niet méér dan de de jaarlijkse kosten in rekening worden gebracht.
De wetgever geeft de luchthaven de ruimte om tarieven vast te stellen die leiden tot een

•

niveau onder de jaarlijkse kostenoriëntatie. Als Schiphol de tarieven vaststelt onder het
wettelijk toegestane maximum en na afloop van het boekjaar blijkt dat er een bedrag ten
gunste van de gebruikers moet worden verrekend gaat dat niet in tegen voornoemde
beoogde werking van de kostenoriëntatiebepaling of verrekeningsmechanisme. Een
dergelijke situatie is weliswaar nadelig voor de luchthaven, maar het is geen knelpunt in
het licht van de beoogde werking van de wet.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

verrekeningen en tariefscorrecties.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid/uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel verrekeningen en tariefscorrecties.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

E30. Efficiencyvoordelen voor de luchthaven mogen slechts voor één jaar worden

knelpunt

behouden. Hiermee is de daadwerkelijke efficiencyprikkel beperkt.

Oordeel

Het is correct dat de efficiencyvoordelen slechts voor één jaar mogen worden behouden.

doeltreffendheid

De efficiencyprikkel is hiermee inderdaad relatief beperkt. Echter, het was een bewuste
keuze van de wetgever een dergelijke lichte prikkel voor één jaar op te nemen, omdat dat

•
•

leidt tot lagere kosten en daarmee lagere tarieven in latere boekjaren. Dit is dus geen

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel efficiency.

knelpunt in het licht van de beoogde werking van de wet.

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten aanzien van
dit punt. Zie hiervoor deel B.

doelmatigheid

44

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid/uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel efficiency.

/ uitvoerbaarheid

•
2.3.10 Keuze tariefsniveaus in het licht van de mainport
Er is een aantal andere potentiële knelpunten die betrekking hebben op het vaststellen van de
tarieven die nog niet aan bod zijn gekomen.

Potentieel

E31. De mogelijkheid dat Schiphol de tarieven niet optimaal differentieert (transfer-OD) in

knelpunt

het licht van het realiseren van de doelstellingen van het kabinet ten aanzien van de
netwerkkwaliteit van de luchthaven. De luchthaven heeft de mogelijkheid om tot
ingrijpende structuurwijzigingen over te gaan in de tarieven, zolang ze binnen de
wettelijke criteria blijft voor de tarieven, wat kan worden getoetst via het klachtrecht.

Oordeel

Randvoorwaarde voor het systeem was de mogelijkheid voor de luchthaven om de

doeltreffendheid

tarieven te differentiëren. Schiphol doet dat, en blijft hierbij binnen de wettelijke
mogelijkheden. Dit is dan ook geen knelpunt in het licht van de beoogde werking van de

•
•

wet.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid.

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten aanzien van
dit punt. Zie hiervoor deel B.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid.

handhaafbaarheid
/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel
knelpunt

E32. Er zijn tijdelijke kortingen van de tarieven voor gebruikers die bijvoorbeeld nieuwe
bestemmingen openen of de frequentie op een bestemming verhogen (Airline Reward
Programs). Gebruikers geven aan liever een korting op de havengelden te hebben in
plaats van het reward programma. De luchthaven geeft aan de programma’s vanwege
concurrentieoverwegingen te willen handhaven. Daarnaast geeft zij aan dat in haar visie
een gerichte beloning leidt tot meer nieuwe bewegingen ten opzichte van een zeer kleine

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

45

algemene tariefdaling en kan zij met een ‘off-peak’ incentive nieuwe ‘off-peak’
bewegingen stimuleren, het volume vergroten en het efficiënt gebruik van de
infrastructuur bevorderen. Verder deelt de luchthaven zo in het risico bij opstarten van
een nieuwe beweging.

Oordeel

De tarieven dienen te voldoen aan de eisen van non-discriminatie, redelijkheid en

doeltreffendheid

kostenoriëntatie van het geheel van de tarieven. Daarbinnen staat het de luchthaven vrij

•

een airline reward programma te hanteren. Dat gebruikers de korting liever op een
andere manier ontvangen, valt buiten de scope van deze evaluatie. Indien gebruikers
denken dat (delen van het) airline reward program niet voldoen aan de eisen van nondiscriminatie, redelijkheid en kostenoriëntatie, dan kunnen ze daarover een aanvraag
indienen bij de NMa. Los hiervan wordt het reward programma uit de nietluchtvaartactiviteiten gefinancierd. Dit is geen knelpunt.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel mainport.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel mainport.

/ uitvoerbaarheid

•
2.4

Informatie en consultatie van gebruikers
De wet- en regelgeving voorziet in minimumeisen aan de procedures omtrent de informatie en
consultatie van de gebruikers. Er wordt onderscheiden:
•

Informatie en consultatie door Schiphol van gebruikers bij de vaststelling van nieuwe tarieven
en voorwaarden

•

o

Voorstel tarieven en voorwaarden

o

Consultatie gebruikers

o

Vaststelling tarieven en voorwaarden

Financiële verantwoording en rapportage over het gerealiseerde kwaliteitsniveau door Schiphol

2.4.1 Voorstel tarieven en voorwaarden
De beoogde werking is als volgt:
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Mededeling voorstel tarieven

•

Aan gebruikers de gelegenheid deel te nemen aan de

•

Transparantie (jaarlijks) en onderbouwing m.b.t. tarieven

consultatie [W8,28]

en voorwaarden voor gebruikers zodat zij zienswijze
kunnen vormen [W4,11]
•

Stimuleert partijen zelf in onderhandeling tot
overeenstemming komen [W8, 29] waardoor noodzaak om
bij NMa klacht in te dienen afneemt [W8,29]

•

46

Waarborg dat tarieven en voorwaarden non-discriminatoir

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

toegepast worden [W4, 5]
Opname voorwaarden bij tarieven

•

Aangeven service levels [W4, 5]

•

Voorwaarden behelst overzicht diensten mede op basis

•

Transparante onderbouwing voor gebruikers [W4, 5] [W6,

•

Mogelijkheid voor gebruikers hier een zienswijze over te

kwaliteitsindicatoren
Onderdelen voorstel:
•

Toerekenbare kosten en
opbrengsten

•

RAB, WACC en rendement

Onderdelen voorstel:
•

12]

vormen [W8, 28] [W4, 11]
•

Transparante onderbouwing voor gebruikers [W4, 5] [W6,

•

Mogelijkheid voor gebruikers hier een zienswijze over te

•

Bevorderen onderhandelingen tussen gebruikers en de

Opname prognose efficiency

12]

vormen [W8, 28] [W4, 11]

luchthaven over efficiency (efficiencyprikkel) [W8, 29] [W6,
13]
Onderdelen voorstel:
•

•

Transparante onderbouwing voor gebruikers [W4, 5] [W6,

•

Mogelijkheid voor gebruikers hier een zienswijze over te

•

Gebruikers helpen de tarieven en kwaliteit in een lange

Opname jaarlijkse prognose
verkeer- en vervoer en

12]

investeringen
•

vormen [W8, 28] [W4, 11]

Opname verkeers- en
vervoersprognose

termijnperspectief te plaatsen [W8, 29]

investeringsprogramma voor 5 jaar
•

Informatie lange termijn
investeringen

Onderdelen voorstel:
•

Transparantie ten behoeve van de jaarlijkse

•

Geleverde verhouding tarief/ kwaliteit van de

Verrekeningen

Onderdelen voorstel:
•

•

kostenoriëntatie

Kwaliteitsindicatoren

dienstverlening door objectieve en eenduidige indicatoren
transparant maken [W6, 16] [TK1, 22-24]
•

Bijdrage leveren aan onderhandelingen tarieven in relatie
tot basispakket kwaliteit

•

Verdere ontwikkeling kwaliteitsindicatoren door
marktpartijen (mede in kader totstandkoming SLAs)

•

Zorgen dat ze rol kunnen spelen bij de beoordeling van de
redelijkheid van de tarieven en voorwaarden door NMa
[Tk1, 22] [W6, 16]

Er zijn de volgende potentiële knelpunten geïdentificeerd. Indien vanuit de nieuwe beleidsdoelen
een knelpunt relevant is, wordt dat hier vermeld en aan deel B gerefereerd.
Voorstel tarieven en voorwaarden
Potentieel knelpunt

C1. De Motie Graus vraagt om een grotere transparantie in de tarifering om tot
concurrende tarieven te komen.

Oordeel

Transparantie ten behoeve van concurrerende tarieven was niet de beoogde

doeltreffendheid

werking van de wet. Dit is daarom geen knelpunt.

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten
aanzien van dit punt. Zie hiervoor deel B.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

47

•
Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

voorstel tarieven en voorwaarden

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel voorstel tarieven en voorwaarden

uitvoerbaarheid

•
Potentieel knelpunt

C2. Gebruikers geven aan dat de transparantie van de informatie ten behoeve
van de consultatie op onderdelen te wensen over laat. Dit betreft:
a)

Een grotere transparantie van de kostenposten, kostendrivers en
kostenefficiency

b)

De belangrijkste redenen voor een tariefverhoging

c)

De voorgenomen investeringen

Oordeel

De huidige informatie in de consultatie-informatie is gericht op de aansluiting bij

doeltreffendheid

het toerekeningsysteem en financiële verantwoording (afgestemd op accounting
principes). De documentatie voldoet hiermee aan de wettelijke eisen. Echter, de
beoogde werking van de wet was een transparante onderbouwing voor de
gebruikers van de diverse onderdelen te geven. Dit gaat verder dan aansluiten bij
het toerekeningssysteem en financiële verantwoording.

•

Ad a: de kostenposten worden uitvoerig gespecificeerd in de consultatieinformatie. Echter, waarom bepaalde kostenposten sterk toe- of afnemen (de
kostendrivers) is vaak niet af te leiden uit de informatie. Ook de informatie over de
efficiency doelstellingen is summier. Er staat vaak een bedrag genoemd, maar de
achtergrond van dit bedrag wordt niet verder toegelicht. Ook wordt niet altijd
aangegeven middels welke maatregelen Schiphol de target denkt te realiseren.
Dit wordt ook gesignaleerd in de rapportage van RebelGroup. Schiphol geeft
overigens aan dat het voorstel opgesteld wordt voordat het interne
budgetteringsproces (business plan) van de luchthaven is afgerond. Dit leidt ertoe
dat de allocatiesleutels tussen publicatie van het voorstel en de vaststelling van
de tarieven nog aangepast worden en het voor hen niet mogelijk is de
efficiencydoelstellingen op tijd te specificeren.

Ad b: het is vaak een zoekplaatje om de belangrijkste redenen voor

•

tariefverhoging te vinden. Weliswaar staat de benodigde informatie in de
consultatie-informatie opgenomen, de gebruiker dient zelf diverse tabellen te
combineren om af te leiden wat nu de belangrijkste redenen zijn voor de
tariefverhoging.

Ad c: de consultatie-informatie bevat relatief veel informatie over de voorgenomen
investeringen. Ook vindt er pre-consultatie plaats (zie ook fase 1) waar informatie
over voorgenomen investeringen wordt overlegd. Investeringsbeslissingen met
achtergrondinformatie worden toegelicht in het Aviation Investment Programme

48

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•

(=onderdeel van het tariefvoorstel). Op basis hiervan kunnen gebruikers gerichte
vragen stellen, waar Schiphol op antwoordt. Dit is conform de door de wetgever
voorziene procedure. De informatie over de investeringen lijkt hiermee voldoende
transparant, in ieder ten opzichte van de beoogde werking. Wat echter ontbreekt
in de consultatie-informatie is hoe investeringen zich gaan vertalen in de tarieven
op termijn. Juist deze informatie lijkt van belang voor een goede dialoog tussen
gebruikers en de luchthaven over de investeringen.

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

voorstel tarieven en voorwaarden

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel voorstel tarieven en voorwaarden

uitvoerbaarheid

•
Potentieel knelpunt

C3. Gebruikers geven aan dat de inhoud van het voorstel verrassingen kan
bevatten, alhoewel de luchthaven aangeeft dit door het jaar heen ook met
gebruikers te bespreken (zie onder bij consultatie).

Oordeel

Sinds 2009 zijn er tevens pre-consultatiebijeenkomsten, waarin informatie

doeltreffendheid

voorafgaand aan het voorstel al wordt gedeeld. Niettemin kan het voorkomen dat
elementen in het voorstel een verrassing zijn. Echter, over grote wijzigingen wordt
in de regel voorafgaand aan de consultatie, bijvoorbeeld in de pre-consultatie, al

•

geïnformeerd. De voorgestelde structuurwijziging in de tarieven 1 april 2011 is
hier een voorbeeld van. De beoogde werking van de wet is om bij het voorstel en
de consultatiebijeenkomst de informatie zo transparant mogelijk te laten zijn voor
gebruikers, maar schrijft niets voor over transparantie van informatie voorafgaand
aan de mededeling van het voorstel. Vanuit het perspectief van de beoogde
werking is dit derhalve geen knelpunt.

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

voorstel tarieven en voorwaarden

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel voorstel tarieven en voorwaarden

uitvoerbaarheid

•
Potentieel knelpunt

C4. De tarieven zijn niet voorspelbaar over meerdere jaren. Er wordt wel een
prognose verkeer en vervoer gemaakt en een prognose investeringen voor vijf
jaar, maar het is onduidelijk wat de richting van de tarieven is. Onder andere de
jaarlijkse kostenoriëntatie is hier debet aan. Zie ook knelpunt E8.

Oordeel

Er is inderdaad geen inzicht in de verwachte tariefsontwikkeling voor de komende

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

49

doeltreffendheid

vijf jaar. Echter, voorspelbaarheid van tarieven was niet direct een beoogde
werking van de wet.

•

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

voorstel tarieven en voorwaarden

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel voorstel tarieven en voorwaarden

aanzien van dit punt. Zie hiervoor deel B.

uitvoerbaarheid

•
Potentieel knelpunt

C5. Kwaliteitsindicatoren worden nauwelijks gebruikt tijdens de consultatie;
geïnterviewde gebruikers waren niet allen op de hoogte van het bestaan ervan.
Ook zijn er geen daadwerkelijke kwaliteitsindicatoren ontwikkeld door de sector.

Oordeel

De wet had tot doel de kwaliteit van de luchthaven in kaart te brengen via

doeltreffendheid

eenduidig door de luchthaven te beïnvloeden kwaliteitsindicatoren, die tevens in
de consultatie zouden kunnen worden gebruikt. In de praktijk blijkt dat gebruikers

•

weinig inzicht hebben in de kwaliteit van de luchthaven, alsmede weinig invloed
hebben op de kwaliteit van de luchthaven.

Rebelgroup (2010) concludeert ten aanzien van de wijze waarop Schiphol
informeert over de kwaliteit van de dienstverlening het volgende:
o

De informatie over de kwaliteit van de dienstverlening in de
tariefconsultaties (prognoses met betrekking tot kwaliteit) en de
regulatorische verantwoordingen (realisaties met betrekking tot
kwaliteit) is beperkt. De daarin gebruikte kwaliteitsindicatoren hebben
betrekking op de capaciteit en niet op de kwaliteit.

o

Ook in andere documenten rapporteert Schiphol over het gerealiseerde
kwaliteitsniveau, bijvoorbeeld in de commerciële jaarrekening
(realisaties m.b.t. punctualiteit en IR-rate), op de website (consumer
surveys) en in het dashboard in de ‘Capacity Development Aviation’rapportages (prognoses en realisaties met betrekking tot kwaliteit).

o

Al met al is er vrij veel informatie beschikbaar, maar is deze verbrokkeld
over meerdere informatiebronnen.

o

Daarnaast kan opgemerkt worden dat een deel van de beschikbare
informatie bestaat uit resultaten van tevredenheidsonderzoeken onder
gebruikers. Dit geeft zeer nuttige inzichten, maar is wel subjectief van
aard.

o

Ook ontbreekt nog inzicht in enkele belangrijke kwaliteitsindicatoren,
zoals de omkeertijd van vliegtuigen en de duur van
afhandelingsprocedures.

o

Bovendien relateert Schiphol de beschikbare capaciteit niet op ‘gate’-,
‘terminal’- of ‘asset’- niveau aan de ontwikkeling van het vervoer (zoals
vereist op grond van artikel 7j van het Besluit). Dit gebeurt alleen op

50

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

geaggregeerd niveau. Dit zorgt er voor dat inzicht in de
gebruiksintensiteit van specifieke ‘assets’ ontbreekt en het moeilijk is
om te beoordelen of de beschikbare capaciteit volledig noodzakelijk is.

Het ontbreken van operationele kwaliteitsindicatoren maakt het tevens moeilijk om
te komen tot een beoordeling van de kostenefficiëntie en de ontwikkeling van de
operationele kwaliteit (o.a. wachtrijen, punctualiteit etc.),

In overeenstemming met de opzet van het reguleringssysteem, waarbij overleg
tussen marktpartijen centraal staat, werd nagestreefd dat de exploitant en de
gebruikers in het overleg in het kader van de consultatieprocedure tot een meer
uitgebreide set van kwaliteitsindicatoren komen, ook wat betreft de
betrouwbaarheid van de dienstverlening. Dit is niet gebeurd.

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

voorstel tarieven en voorwaarden

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel voorstel tarieven en voorwaarden

uitvoerbaarheid

•
Potentieel knelpunt

C6. De opname van de kwaliteitsindicatoren in de consultatie-informatie is dubbel
werk voor Schiphol. Ook in capaciteitsplan wordt per onderdeel gerapporteerd
over beschikbare capaciteit en knelpunten. Bovendien vindt Schiphol de wettelijk
vereiste informatie (capaciteit op 31 december) geen weergave van de
daadwerkelijk gehanteerde stuurvariabelen, welke gebaseerd is op de
beschikbare capaciteit op het piekmoment (dus niet op 31 december).

Oordeel

In artikel 8.25e is voorgeschreven dat in de toelichting bij het voorstel van de

doeltreffendheid

tarieven en voorwaarden, dat voorwerp vormt van de consultatieprocedure met de
gebruikers, inzicht wordt gegeven in het kwaliteitsniveau van de op de luchthaven

•

door de exploitant geboden dienstverlening in het komende jaar. Op grond van
artikel 8.25ga dient door de exploitant tevens over het afgelopen jaar te worden
gerapporteerd over het door de exploitant geboden kwaliteitsniveau van de
dienstverlening. Het vereiste inzicht in beide rapportages moet worden geboden
middels de kwaliteitsindicatoren [W8,31].

Als zodanig stelt de wet dus niet dat Schiphol de status van de
kwaliteitsindicatoren per 31 december moet rapporteren. Schiphol lijkt te doelen
op de drie-jaarlijkse rapportageverplichting in het kader van de exploitatieplicht
ten aanzien van de capaciteit. Het Besluit stelt in artikel 15 hierover dat Schiphol
over de capaciteit per 31 december moet rapporteren [W8,8]. Deze
rapportageverplichting valt echter buiten de scope van deze evaluatie.

Dit is derhalve geen knelpunt.

Oordeel doelmatigheid

Het capaciteitsplan rapporteert in beperkte mate over de gerealiseerde kwaliteit in

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

51

het afgelopen jaar. Het kijkt veelal vooruit, en rapporteert over meerdere komende

•

jaren voor een aantal indicatoren middels toegankelijke grafieken. Het is dan ook
correct dat ook in het capaciteitsplan (dat een bijlage is bij het voorstel Tarieven)
over capaciteit en knelpunten wordt gerapporteerd. Het capaciteitsplan is echter
niet aan regels onderhevig: het staat Schiphol vrij hierin te vermelden wat haar
goed dunkt. Bovendien worden niet alle aspecten uit de set kwaliteitsindicatoren
behandeld in het capaciteitsplan. Het knelpunt is dan ook niet terecht. Het
opstellen van de indicatoren in de consultatie-informatie levert meer en
gedetailleerder informatie dan in het capaciteitsplan zit, over de wettelijke
kwaliteitsindicatoren met betrekking tot de capaciteit. Ook ten aanzien van de
mogelijke overlap tussen de indicatoren in het capaciteitsplan en in de financiële
verantwoording geldt dat het aantal indicatoren in de verantwoording veel groter is
dan opgenomen in het capaciteitsplan. Er kan dus geen sprake zijn van dubbel
werk. Ook staat het de luchthaven vrij in beide rapportages (consultatie-informatie
en financiële verantwoording) te kwaliteitsindicatoren te rapporten ten aanzien
van het piekmoment. Dit is geen knelpunt

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel voorstel tarieven en voorwaarden

uitvoerbaarheid

•
Potentieel knelpunt

C7. Tarieven, voorwaarden en kwaliteit zijn tot op heden niet in SLAs vastgelegd.

Oordeel

Randvoorwaarde bij het systeem was dat de mogelijkheid werd geboden aan

doeltreffendheid

marktpartijen om SLAs af te sluiten. Dit is niet gebeurd.

•

Hoewel het opstellen van SLAs was geen wettelijke verplichting was, zag de
wetgever het ontstaan van deze SLAs wel als cruciaal onderdeel van het
consultatiesysteem om zo individuele afspraken over extra kwaliteit tussen
individuele gebruikers en de luchthaven tot stand te doen komen.

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

voorstel tarieven en voorwaarden

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel voorstel tarieven en voorwaarden

uitvoerbaarheid

•
Potentieel knelpunt

C8. Volgens Schiphol moet het voorstel opgesteld worden voordat het interne
budgetteringsproces (business plan) van de luchthaven is afgerond. Dit leidt ertoe
dat de allocatiesleutels tussen publicatie van het voorstel en de vaststelling van
de tarieven nog aangepast worden. Dit betekent extra effort. Ook kunnen
efficiencydoelstellingen door Schiphol niet op tijd voor de tariefsconsultatie
worden gespecificeerd. Zie ook knelpunt C2.

52

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

doeltreffendheid

voorstel tarieven en voorwaarden.

•
Oordeel doelmatigheid

Dit is een knelpunt voor wat betreft de doelmatigheid, omdat er extra effort nodig

•

is voor de luchthaven.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel voorstel tarieven en voorwaarden

uitvoerbaarheid

•
Potentieel knelpunt

C9. Gebruikers krijgen soms te maken met bijgestelde investeringsplannen in de
diverse overleggremia. Dit komt doordat de timing van capaciteits- en
investeringsplannen van Schiphol niet synchroon loopt als gevolg van het feit dat
het capaciteitsplan wordt opgesteld als onderdeel van de business planning
(voorjaar) en de investeringsplannen de meest recente plannen vlak voor moment
van consultatie zijn (zomer). Dit kan bij gebruikers voor onduidelijkheid zorgen
over de lange termijnverwachtingen.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

doeltreffendheid

voorstel tarieven en voorwaarden

•
Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

voorstel tarieven en voorwaarden

Oordeel

Dit is inderdaad wel eens het geval. Echter, er kan nu eenmaal sprake zijn van

handhaafbaarheid /

een wijziging in de investeringen, dit valt moeilijk te voorkomen. Ook bij andere

uitvoerbaarheid

bedrijven is wel eens sprake van voortschrijdend inzicht. Het lijkt vooral van

•

belang bij een wijziging dit goed aan de gebruikers te communiceren.

2.4.2 Consultatie gebruikers
De beoogde werking van de consultatie van gebruikers is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Mogelijkheid voor schriftelijke

•

Bevorderen onderhandelingen tussen marktpartijen [TK1,21/ W6, 8,

•

Tarieven in relatie tot kwaliteit zoveel mogelijk afgestemd op wensen

zienswijze en mondelinge
toelichting

15], gericht op bereiken overeenstemming [W 8, 29]

gebruikers (W6, 15) en de mogelijkheid afspreken SLA’s
(concurrerende prijs/kwaliteit verhouding)
•

Mogelijkheid zienswijzen gebruikers in onderhandeling en

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

53

verplichting exploitant om hiervan slechts gemotiveerd af te wijken
[W4, 5] bevordert aanwezige countervailing power [W4,11] (van met
name grote gebruiker [TK1,21].
Er vindt ten minste eenmaal
per jaar consultatie plaats

•

Waarborgen jaarlijkse onderhandeling en informatie uitwisseling
tusse partijen

voortvloeiend uit de plicht
tenminste jaarlijks de tarieven
vast te stellen

Er zijn een aantal potentiële knelpunten geconstateerd ten aanzien van de consultatie van
gebruikers. Deze worden beoordeeld in volgende tabel.

Potentieel

C10. In de wet- en regelgeving wordt gesproken over consultatie van gebruikers.

knelpunt

Formeel vallen hier de vertegenwoordigers van groepen gebruikers niet onder. In de
praktijk nemen partijen als IATA, SAOC en BARIN actief aan de consultatie deel. NMa
accepteert ook aanvragen van deze partijen en vindt dat het goed zou zijn dat partijen als
BARIN als gebruikers worden aangemerkt [NMA-BKLM09], in tegenstelling tot de eerdere
uitspraak van de rechtbank Rotterdam in het kader van de goedkeuring van het eerste
toerekeningssysteem [T10]. In de uitspraak van de Rechtbank inzake de KLM/BARIN
aanvraag uit 2009, heeft de rechtbank geoordeeld dat BARIN een
belangenbehartigingsvereniging van luchtvaartmaatschappijen is en evident zelf geen
luchtvaartmaatschappij, en daarmee niet onder de definitie van gebruiker valt [T15].

Oordeel

Dit is inderdaad een knelpunt, maar dit wordt het kader van de wetswijziging naar

doeltreffendheid

aanleiding van de implementatie van de Richtlijn Luchthavengelden opgelost (zie onder

•

handhaafbaarheid/uitvoerbaarheid)

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel consultatie

doelmatigheid

gebruikers

•
Oordeel

In de wetswijziging naar aanleiding van de implementatie van de Richtlijn

handhaafbaarheid

Luchthavengelden wordt inspraak en klachtrecht van organisaties die gebruikers

/ uitvoerbaarheid

vertegenwoordigen expliciet toegevoegd (zie hoofdstuk 8 van het fase 1 rapport). De

•

Nederlandse wet- en regelgeving is hierop inmiddels aangepast, waardoor BARIN,

Potentieel

C11. De periode tussen de publicatie van het voorstel, de consultatiebijeenkomsten en

knelpunt

de vaststelling van de tarieven en voorwaarden wordt door de grote gebruikers te kort

SAOC en ook kunnen participeren in consultaties en klachten kunnen indienen. Dit
knelpunt is dus opgelost bij het transponeren van de Richtlijn.

bevonden. Het is moeilijk het voorstel in deze periode goed te bestuderen.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

doeltreffendheid

consultatie gebruikers

•
54

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel consultatie

doelmatigheid

gebruikers

•
Oordeel

Gebruikers hebben gedurende 4 weken de tijd om hun zienswijze in te leveren conform

handhaafbaarheid

de wet- en regelgeving. Dit is een acceptabele doorlooptijd. In de 4 weken vindt ook de

/ uitvoerbaarheid

consultatiebijeenkomst plaats. Hierover zijn in het Besluit geen nadere regels vastgelegd.
Deze bijeenkomst vindt veelal plaats kort na publicatie van het voorstel en
achtergrondinformatie. Dit betekent dat gebruikers zich op dat moment nog niet volledig
hebben kunnen verdiepen in alle informatie. Echter, de consultatiebijeenkomst gaat vaak

•

over de hoofdlijnen van het voorstel. Deze kunnen gebruikers wel tot zich nemen, vooral

Potentieel

C12. De consultatieprocedure is naar mening van gebruikers eenrichtingsverkeer.

knelpunt

Gebruikers hebben het gevoel weinig countervailing power uit te kunnen oefenen op de

ook omdat de laatste twee jaar ook pre-consultatiebijeenkomsten plaatsvinden. Naar de
mening van Ecorys is het knelpunt daarom niet valide.

hoogte van de kosten. Ook investeringen zijn volgens gebruikers slecht door hen te
beïnvloeden. Er moet volgens gebruikers beter over de plannen gecommuniceerd
worden. Discussies over investeringen hebben tijdens de consultatieperiode geen enkele
keer tot aanpassingen geleid, ondanks dat hier wel onenigheid over was (o.a. Lounge 3,
geluidswal Polderbaan, rolbanen D-pier, Holland Boulevard) .Gebruikers geven aan dat
de pre-consultatiebijeenkomsten door het jaar heen niet tot voldoende invloed leiden.

Oordeel

Ten aanzien van de kosten geldt dat geconstateerd kan worden dat slechts een enkele

doeltreffendheid

keer een opmerking/verzoek van een gebruiker tijdens de consultatie tot een

•

heeft geleid. Dit betreft veelal marginale aanpassingen. Grotere en majeure verzoeken

daadwerkelijke aanpassing van de tarieven en voorwaarden ten opzichte van het voorstel

voor wijziging worden niet doorgevoerd door de luchthaven, noch vinden er daadwerkelijk
onderhandelingen plaats. Bovendien is het voor gebruikers niet eenvoudig af te leiden
wat de achterliggende oorzaak is van kostenstijgingen, en wat de belangrijkste redenen
zijn voor tariefverhoging.

Ten aanzien van de investeringen geldt dat er weinig invloed is op de
investeringsplannen. Een reden hiervoor is dat in de officiële tariefsconsultatie er een
sterke focus is op de tarieven en minder op de investeringen. In de pre-consultaties is er
sprake van wisselende samenstellingen van gebruikers. Bovendien wordt in de informatie
veelal niet kwantitatief aangetoond wat de voordelen zijn voor gebruikers van bepaalde
investeringen en hoe deze gaan doorwerken in toekomstige tarieven.

De conclusie is daarom dat de beoogde countervailing power van gebruikers beperkt is.
Het systeem voorziet echter wel in de mogelijkheid van een klacht bij de NMa.
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel consultatie

doelmatigheid

gebruikers

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel consultatie gebruikers

/ uitvoerbaarheid

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

55

•
Potentieel

C13. De luchthaven beantwoordt de zienswijzen op de dag dat de tarieven en

knelpunt

voorwaarden vastgesteld worden. Verdere onderhandelingen zijn dan niet meer mogelijk.

Oordeel

Het is juist dat Schiphol de zienswijzen veelal op de dag van vaststelling beantwoordt. Dit

doeltreffendheid

sluit elke verdere mogelijkheid tot reactie van de gebruikers uit. Echter, het is de vraag of
een nieuwe reactiemogelijkheid voor gebruikers daadwerkelijk tot meer invloed leidt.

•

Gebruikers zijn goed in staat om hun zienswijze in eerste instantie te verwoorden en te

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel consultatie

doelmatigheid

gebruikers

onderbouwen. Een terzijdelegging van Schiphol hiervan wordt niet opgelost door een
tweede reactiemogelijkheid. Dit knelpunt is in ons oordeel dan ook niet valide.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel consultatie gebruikers

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

C14. Volgens de wet- en regelgeving dient de luchthaven bij de vaststelling van de

knelpunt

tarieven en voorwaarden haar overwegingen te motiveren omtrent de ingebrachte
zienswijzen. Dit gebeurt, echter wel alleen aan de indiener van de zienswijze. Een
zogenaamde ‘written procedure’ zoals geldt bij London Heathrow, waarbij uitgebreid
wordt gerapporteerd hoe is omgegaan met de visie van gebruikers op de
structuurwijziging is niet van toepassing in Nederland.

Oordeel

Het is inderdaad het geval dat Schiphol individueel reageert naar gebruikers die een

doeltreffendheid

zienswijze hebben ingediend. In de wet- en regelgeving is niet opgenomen op welke
wijze Schiphol moet reageren op de zienswijzen. Een individuele reactie voldoet derhalve

•

aan de wet en doet recht aan de situatie waarin een gebruiker niet wil dat zijn zienswijze

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel consultatie

doelmatigheid

gebruikers

openbaar wordt. Inderdaad is er geen ‘written procedure’ zoals in Londen, maar dit was
ook niet beoogd door de wetgever. Dit is geen knelpunt

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel consultatie gebruikers

/ uitvoerbaarheid

•
56

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

2.4.3 Vaststellen tarieven en voorwaarden
De beoogde werking van dit onderdeel is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Verplichting jaarlijks vaststellen

•

Waarborgen jaarlijkse kostenoriëntatie op basis actuele informatie

•

Gebruikers voldoende gelegenheid te geven hun klanten tijdig te

tarieven

Vaststelling vijf maanden voor
inwerkingtreding

infomeren [W8,27]
•

Zorgen dat uitspraken NMa naar aanleiding van aanvragen van
gebruikers zijn gedaan voor inwerkingtreding [TK1, 23]. Dit ter
versterking van het ex-ante karakter van de wet- en regelgeving
[W8, 28].

Motivering overwegingen

•

Transparante onderbouwing voor gebruikers [W4, 5] [W6, 12]

•

Tariefswisseling laten aansluiten bij internationale praktijk, belangen

zienswijzen door luchthaven

Vaststelling per 1 april of 1
november

gebruikers en seizoenen reisbranche (zomerseizoen respectievelijk
winterseizoen) [TK1, 25, 27]

Er zijn geen potentiële knelpunten geïdentificeerd.
2.4.4 Financiële verantwoording en rapportage over het gerealiseerde kwaliteitsniveau
De beoogde werking van dit onderdeel is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Opleveren financiële

•

rapportage

Zoveel mogelijk aansluiten op boekhoudprocedures van de
onderneming ter vermijding administratieve lasten [W8,24]

•

Inzicht bieden aan gebruikers en NMa in exploitatie in gerealiseerde
rendement [W6,19

•

Basis bieden voor verrekeningen [W6,19, W8,19]]

•

Het gerealiseerde kostenniveau uit de financiële verantwoording van
een jaar dient tezamen met laatste inzichten over geraamde
kostenmutaties voor lopende jaar (halfjaarcijfers) het vertrekpunt
voor de kostenraming voor het komende jaar [W8, 28, 29]

Opleveren kwaliteitsrapportage

•

Het waarborgen dat het kwaliteitsniveau van de geboden
dienstverlening wordt gerelateerd aan de tarieven en de gebruikers
daar invloed op kunnen uitoefenen {W6, 18]

•

Transparantie bieden aan NMa zodat zij dit kan gebruiken bij het
toetsen van de redelijkheid van de tarieven [W6, 18]

Er zijn de volgende potentiële knelpunten gesignaleerd.

Potentieel

C15. Het wordt uit de verantwoordingen niet duidelijk waardoor efficiency of inefficiency

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

57

knelpunt

veroorzaakt is; er worden slechts totale kosten per WLU genoemd. In 2008 en 2009 werd
niet beschreven of de in de consultatie gestelde efficiency doelstellingen behaald waren.

Oordeel

In artikel 10f van het Besluit staat opgenomen dat de luchthaven een specificatie van het

doeltreffendheid

over het afgelopen boekjaar gerealiseerde efficiencyresultaat dient op te nemen in de

•

financiële verantwoording. Zoals hierboven aangegeven is dat tot 2009 niet gebeurd. De
NMa heeft met de luchthaven afgespraken gemaakt om in de financiële verantwoording
over 2009 beter inzichtelijk te maken hoe de gerealiseerde kosten zich verhouden tot de
geprognosticeerde kosten en in de financiële verantwoording 2010 hoe de realisatie van
de efficiency targets (zie ook C2) is ingevuld. Echter, er staat nog niet bij hoe de
maatregelen precies zijn ingevuld en waarom de target niet is gerealiseerd. Dit is vanuit
optiek van de countervailing power van gebruikers van belang. Dit is een knelpunt.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel financiële

doelmatigheid

verantwoording en rapportage kwaliteit.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

handhaafbaarheid

subonderdeel financiële verantwoording en rapportage kwaliteit.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

C16. De rapportage ten aanzien van de kwaliteit beidt weinig aandacht aan perceptie

knelpunt

van passagiers, terwijl dit een wettelijke verplichting is.

Oordeel

Schiphol neemt in de verantwoording de algehele passagierstevredenheid op in de vorm

doeltreffendheid

van één indicator (percentage passagiers dat Schiphol goed tot excellent beoordeelt).
Daarnaast vermeldt ze gewonnen awards op het gebied van tevredenheid. De wet

•

schrijft niet voor welke diepgang Schiphol moet leveren ten aanzien van dit punt. Strikt

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel financiële

doelmatigheid

verantwoording en rapportage kwaliteit.

genomen voldoet Schiphol aan de wettelijke verplichting, maar in het licht van de
beoogde werking is meer gespecificeerd beeld noodzakelijk.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van het

Handhaafbaarheid

subonderdeel financiële verantwoording en rapportage kwaliteit.

/ uitvoerbaarheid

•
Potentieel

C17. Schiphol geeft aan hoge kosten te maken voor de inhuur van accountants ten

knelpunt

behoeve van de goedkeuring van de financiële verantwoording, als gevolg van de lage
materialiteitseisen van de NMa.

58

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel financiële

doeltreffendheid

verantwoording en rapportage kwaliteit

•
Oordeel

Het is correct dat NMa een lage materialiteitseis (goedkeuringstolerantie) heeft met

doelmatigheid

betrekking tot de goedkeuring van de verantwoording. Dit heeft invloed op de hoogte van

•

de accountantskosten, net als de aanpassingen ten opzichte van IFRS. De kosten voor
de accountantscontrole ten behoeve van de financiele verantwoording bedragen jaarlijks
circa € 450.000 (zie fase 1, hoofdstuk 10). De accountantskosten voor de aanpassingen
ten opzichte van IFRS bedragen grofweg €60.000. De resterende € 390.000 betreft dus
de normale vergoeding voor de accountant voor de controle plus het kostenverhogende
effect van de materialiteit. In de kostenschatting vooraf werd door de wetgever rekening
gehouden met kosten voor de accountant die circa € 100.000 zouden bedragen. Een
grove schatting van het effect van de lage materialiteitseis is dan dat dit leidt tot
€290.000 extra kosten.

De wet Luchtvaart heeft de materialiteit niet gespecificeerd. De door NMa gestelde lage
materialiteit is een beleidsregel van NMa, waar zij bevoegd toe is. Als zodanig gaat dit
niet tegen de beoogde werking van de wet in. Dit is dan ook geen knelpunt.

Nieuwe beleidsdoelen kunnen wel leiden tot een politieke heroverweging ten aanzien
van dit punt. Zie hiervoor deel B.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid/uitvoerbaarheid van het

Handhaafbaarheid

subonderdeel financiële verantwoording en rapportage kwaliteit

/ uitvoerbaarheid

•
2.5

Toezicht
Het onderdeel toezicht binnen het kader van deze Wet luchtvaart dat voor deze evaluatie van
toepassing is, is belegd bij NMa. NMa houdt toezicht op drie manieren.
•

Goedkeuring vooraf van het door de luchthaven opgestelde toerekeningssysteem

•

Toezicht door het nemen van besluiten op aanvraag van gebruikers voor een toetsing van
de door de luchthaven vastgestelde tarieven en voorwaarden

•

Ambtshalve toezicht op alle te evalueren wettelijke bepalingen

2.5.1 Goedkeuring van het toerekeningssysteem
De beoogde werking is als volgt:
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

Het toerekeningssysteem dient

•

Transparantie van de kostenopbouw en de kostenoriëntatie te

worden om:

•

Ongeoorloofde kruissubsidiëring vanuit luchtvaart- naar niet-

De bezwaarmogelijkheid bij NMa

•

door NMa goedgekeurd te

waarborgen [W4, 5]

luchtvaartactiviteiten te voorkomen [W4, 7]
Er geen behoefte is aan een oordeel van dezelfde Vervoerkamer

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

59

is uitgesloten, omdat:

[W4, 14]
•

Het spoedig kunnen verkrijgen van een oordeel van de rechter
over de beoordeling van de tarieven gewenst is in verband met de
jaarlijkse vaststelling van de tarieven en voorwaarden. [W4, 14]

Er zijn de volgende knelpunten gesignaleerd. Indien vanuit de nieuwe beleidsdoelen een knelpunt
relevant is, wordt dat hier vermeld en aan deel B gerefereerd.

Potentieel knelpunt

TZ1. Volgens de wet moet Schiphol het goedgekeurde toerekeningssysteem
gebruiken, en kan Schiphol dus niet zomaar tussentijdse wijzigingen in het
toerekeningssysteem doorvoeren zonder de goedkeuringsprocedure inclusief
uniforme openbare voorbereidingsprocedure te doorlopen. Dit is onwerkbaar
aangezien Schiphol vanwege wijzigingen in organisatie en activiteiten regelmatig
het toerekeningssysteem moet aanpassen, waarbij dit ondergeschikte punten
betreft (administratieve wijzigingen, wijzigingen die geen effect hebben op de
uitkomst van de kostentoerekening, of wijzigingen die vanwege een externe
oorzaak (bijv. een besluit op aanvraag) noodzakelijk zijn).

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

doeltreffendheid

goedkeuring toerekeningssysteem.

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

goedkeuring toerekeningssysteem.

•
Oordeel

Het gewijzigde toerekeningssysteem in 2010 waarin Schiphol een beschrijving

handhaafbaarheid /

heeft opgenomen om wijzigingen die aan bepaalde voorwaarden voldoen

uitvoerbaarheid

tussentijds door te voeren is door de NMa goedgekeurd. Dit betekent dat Schiphol
wijzigingen van beperkte betekenis, met name wijzigingen (bijvoorbeeld door
reorganisatie) die geen financieel gevolg voor gebruikers hebben of wijzigingen die

•

wegens externe redenen noodzakelijk zijn (bijvoorbeeld n.a.v. een besluit van NMa
op aanvraag), door kan voeren zonder hiervoor apart de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure te volgen. Tegen dit besluit van de NMa is geen beroep
ingediend. Dit potentiële knelpunt heeft zich dus binnen het systeem opgelost.

Potentieel knelpunt

TZ2. Schiphol dient iedere vijf jaar (eerste keer na vier jaar) een
toerekeningssysteem op te stellen en dat dient door NMa goedgekeurd te worden.
Bovendien kan NMa het toerekeningssysteem voor een kortere periode
goedkeuren. Het gevolg hiervan is dat de looptijd van het toerekeningssysteem niet
parallel loopt met de periodiek terugkerende evaluatie. Zo kan een wetswijziging als
gevolg van een evaluatie tot gevolg hebben dat tweemaal kort achter elkaar een
toerekeningssysteem opgesteld en goedgekeurd moet worden. Dit leidt wellicht tot
onnodige administratieve lasten.

60

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

doeltreffendheid

goedkeuring toerekeningssysteem.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

doelmatigheid

goedkeuring toerekeningssysteem.

•
Oordeel

Dit fenomeen doet zich inderdaad voor. Overigens was de startpositie voor

handhaafbaarheid /

evaluatie en toerekeningssyteem gelijk: ook voor de evaluatie was voorzien dat

uitvoerbaarheid

deze de eerste maal binnen vier jaar en vervolgens telkens na vijf jaar zou plaats

•

vinden. Echter, wijzigingen in de wet als gevolg van de evaluatie kunnen langer
duren voordat deze zijn doorgevoerd dan een nieuwe goedkeuringsprocedure duurt
voor het toerekeningssysteem. Het is daarom onwenselijk dat beide wijzigingen
aan elkaar gekoppeld zijn.

Potentieel knelpunt

TZ3. De wet verplicht dat iedere vier jaar een evaluatie plaatsvindt. Om dit te
realiseren zal met de eerstvolgende evaluatie moeten worden aangevangen direct
nadat de aangepaste wet-en regelgeving op grond van de huidige evaluatie in
werking is getreden.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid.

doeltreffendheid

•
Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid.

doelmatigheid

•
Oordeel

Dit is een knelpunt ten aanzien van de uitvoerbaarheid, aangezien wijzigingen als

handhaafbaarheid /

gevolg van een evaluatie eerst hun beslag moeten krijgen alvorens opnieuw te

uitvoerbaarheid

evalueren.

•
2.5.2 Toezicht door het nemen van besluiten op aanvraag van gebruikers
De beoogde werking van dit onderdeel is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

De mogelijkheid om een

•

aanvraag voor een toets van de
tarieven en voorwaarden bij
NMa te doen met termijnen voor

Spoedige zekerheid aan gebruikers te bieden [W4, 11] door vast
te stellen dat tarieven en voorwaarden aan wettelijke eisen
voldoen. Zo is het niet direct nodig om oordeel rechter te vragen.

•

Het opnemen van een termijn van vijf maanden tussen het

het indienen van aanvragen en

moment van vaststelling van de tarieven en het tijdstip met

het doen van een uitspraak door

ingang waarvan de tarieven en voorwaarden gaan gelden,

NMa

betekent een versterking van het ex ante karakter van het in de

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

61

wet opgenomen reguleringskader. [W8, 28].
•

De termijnen om tarieven en

De nieuwe tarieven en voorwaarden zijn nietig indien strijdig met

voorwaarden aan te passen in

de wet- en regelgeving, één van de belangrijkste waarborgen

geval van uitspraak daartoe door

van non-discriminatie, redelijkheid, kostenoriëntatie en

NMa is vastgelegd op maximaal

objectiviteit [W4, 6]

drie weken
De bezwaarmogelijkheid bij NMa

•

Er geen behoefte is aan een oordeel van dezelfde

•

Het spoedig kunnen verkrijgen van een oordeel van de rechter

is uitgesloten, omdat:

vervoerskamer [W4, 14]

over de beoordeling van de tarieven gewenst is in verband met
de jaarlijkse vaststelling van de tarieven en voorwaarden. [W4,
14]

Er zijn de volgende potentiële knelpunten geïdentificeerd.

Potentieel knelpunt

TZ4. Zolang de kosten van een investering niet in de tarieven verwerkt zijn, heeft
de NMa geen bevoegdheid investeringen te beoordelen. Dit kan pas als de
investeringen eenmaal in gebruik zijn en de kosten volgens het principe van
kostenoriëntatie toegerekend mogen worden. De NMa kan de hoogte van de
kosten van deze investeringen toetsen op redelijkheid, en beoordelen of hier
sprake is van goldplating. In de praktijk heeft zich dit nog niet voorgedaan. Een
besluit dat (een deel van) de kosten niet mogen worden doorgerekend zou
kunnen betekenen dat de luchthaven het risico loopt investeringen niet terug te
verdienen. De vraag is of zij te allen tijde tijdig zekerheid zal hebben of kosten
gemoeid met een investering toegerekend mogen worden, aangezien NMa niet
over planvorming kan besluiten. Gebruikers vinden dit een knelpunt.

Oordeel doeltreffendheid

In de praktijk heeft zich dit niet voorgedaan, hoewel dit wel op tafel lag ten
aanzien van de discussie over Lounge 3. Echter, deze voorgenomen investering
is door de luchthaven teruggetrokken omdat de lounge er niet meer hoefde te
komen door de crisis. Gebruikers vinden dat NMa zich al voordat investeringen in

•

gebruik zijn genomen een oordeel zou moeten mogen vellen over deze
investeringen. Vanuit de beoogde werking van de wet is dit geen knelpunt.
Immers, als gebruikers vinden dat de kosten van een bepaalde investering te
hoog zijn, kunnen zij een aanvraag indienen bij de NMa als de investering voor de
eerste maal in de tarieven is verwerkt. Het risico dat NMa een deel van de kosten
‘afwijst’ is dan voor de luchthaven. De luchthaven heeft hiermee niet altijd
volledige zekerheid dat alle kosten van een investering mogen worden
toegerekend. Echter, dit is alleen het geval indien de luchthaven de
redelijkheidseis zou schenden of goldplating zou toepassen. De huidige opzet is
daarom volledig in lijn met de beoogde werking van de wet.

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

besluiten op aanvraag

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel besluiten op aanvraag.

uitvoerbaarheid

62

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•
Potentieel knelpunt

TZ5. Bij één aanvraag lag de vraag op tafel welke periode gebruikers bij NMa een
aanvraag kunnen doen. Dit komt neer op de onderliggende vraag wat precies het
moment is dat Schiphol de mededeling van tarieven en voorwaarden heeft
gedaan, omdat de termijn om een aanvraag in te dienen daarvan afhankelijk is.

Oordeel doeltreffendheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

•

besluiten op aanvraag.

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

besluiten op aanvraag.

Oordeel

Dit kan invloed hebben op de al dan niet ontvankelijkheid van de aanvraag en

handhaafbaarheid /

heeft gespeeld bij de aanvraag van Barin en KLM in 2009 (zie [NMa-BKLM09]. In

uitvoerbaarheid

het Besluit op deze aanvraag stelt NMa dat uit de cumulatieve voorwaarden van

•

artikel 3 van het Besluit niet eenduidig een tijdstip van mededeling op een
bepaalde dag volgt. Het artikel vereist dat er meerdere handelingen worden
verricht om tot een volwaardige mededeling te komen. Niet alle handelingen
zullen op exact hetzelfde moment plaatsvinden dan wel zijn afgerond. De NMa
acht het redelijk dat de termijn van artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart ingaat
op de eerste dag nadat alle handelingen als bedoeld in artikel 3 van het Besluit
zijn voltooid.

Potentieel knelpunt

TZ6. Schiphol geeft aan dat het terugvorderen van onterecht ten gunste van de
gebruikers verrekende bedragen niet duidelijk is. Als voorbeeld een voorval uit
2007. Schiphol had in de tariefbepaling in voorjaar 2007 voor de tarieven per
november 2007 6,5 miljoen corporate overhead in de kosten gedaan en daarmee
in de tarieven. NMa verbood dit. Dus moest Schiphol de tarieven (nog voor
ingang per 1 november) aanpassen, en was dit bedrag dus niet in de tarieven
verwerkt. Schiphol ging tegen het besluit van NMa in beroep en de rechtbank
oordeelde pas in januari 2009 ten gunste van Schiphol. Op grond van die
rechtbankuitspraak had Schiphol alsnog die 6,5 miljoen van gebruikers kunnen
incasseren. Dit heeft zij uiteindelijk niet gedaan. De wet geeft niet aan hoe in deze
gevallen moet worden gehandeld.

Oordeel doeltreffendheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

•

besluiten op aanvraag

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

besluiten op aanvraag

Oordeel

Tijdens de evaluatieperiode heeft de situatie zich voorgedaan dat de luchthaven

handhaafbaarheid /

betaald heeft aan de gebruikers. Andersom heeft dit nooit plaatsgevonden. In de

uitvoerbaarheid

wet- en regelgeving is niets geregeld over dergelijke navorderingen. In de

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

63

toelichting bij de wetgeving wordt ervan uitgegaan dat deze civielrechterlijk

•

worden afgewikkeld. De uitvoering is echter geen sinecure, vooral als dit leidt to
een navordering van Schiphol op gebruikers, omdat dergelijke tariefscorrecties
ook enkele jaren later kunnen plaatsvinden. De mogelijkheid bestaat dus dat de
luchthaven niet in alle gevallen zekerheid heeft dat het zijn kosten kan
doorbelasten. Andersom is dit niet het geval. Als Schiphol aan gebruikers moet
terugbetalen en ze doet dat niet of langzaam, dan heeft de NMa de mogelijkheid
om dit te handhaven (inclusief een boetebeding).

Met de implementatie van de Richtlijn luchthaventarieven is e.e.a. veranderd.
Voor zover een tijdje verkeerde tarieven zijn gehanteerd, moet Schiphol dat bij de
eerstvolgende tariefvaststelling vereffenen.

Potentieel knelpunt

TZ7. Informatieuitwisseling tussen de Mededingingswet en de Wet luchtvaart is
niet goed geregeld. Informatie die NMa op grond van de Wet luchtvaart verkrijgt
kan zij alleen gebruiken voor het uitoefenen van toezichtszaken op grond van de
Wet luchtvaart. Deze informatie mag niet worden gebruikt voor toezicht op grond
van de Mededingingswet en Energiewetten. Het is wenselijk dat dit wel mogelijk
is. Hiernaast is ook uitwisseling met andere toezichtshouders wenselijk (nationaal
en internationaal).

Oordeel doeltreffendheid

De beoogde werking van de Wet luchtvaart beperkt zich (logischerwijze) tot de de
regulering van de tarieven van Schiphol en gaat niet nader in op de
toezichtstaken van NMa buiten het luchtvaartdomein. Het hier geschetste

•

probleem dat informatie die door NMa is verkregen op grond van de Wet
luchtvaart niet voor andere toezichtstaken (bijv. ten aanzien van energie) mag
worden gebruikt, is dan ook geen knelpunt ten aanzien van de beoogde werking
van de Wet luchtvaart, maar een knelpunt ten aanzien van de optimale uitvoering
van de overige toezichtstaken van NMa buiten het luchtvaartdomein.

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

besluiten op aanvraag.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel besluiten op aanvraag.

uitvoerbaarheid

•
Potentieel knelpunt

NMa signaleert verder een aantal andere wetstechnische knelpunten.
o

TZ8: De verwijzing in artikel 8.25g, zevende lid, Wet luchtvaart, naar
artikel 3:13 Awb is niet langer correct. Dat moet zijn: artikel 3:15 Awb.
Door de Wet Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure is het oude
3:13 Awb vernummerd tot 3:15 Awb.

o

TZ9: In artikel 8.25i, derde lid, Wet luchtvaart (geen bezwaar maar
direct beroep tegen goedkeuring toerekeningssysteem) is artikel 8.25g,
eerste lid, vermeld. Die vermelding is inmiddels overbodig want een
besluit in de zin van artikel 8.25g, eerste lid, Wet luchtvaart komt tot

64

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

stand met de procedure van afdeling 3.4 Awb (uniforme openbare
voorbereidingsprocedure) en dus volgt ingevolge artikel 7:1, eerste lid,
aanhef en onder d Awb sowieso rechtstreeks beroep.

Oordeel doeltreffendheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doeltreffendheid van het subonderdeel

•

besluiten op aanvraag

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

besluiten op aanvraag

Oordeel

o

handhaafbaarheid /

TZ8: dit is een knelpunt. Er wordt aanbevolen artikel 8.25g, zevende lid
aan te passen.

uitvoerbaarheid

o

TZ9: dit is een knelpunt. Er wordt aanbevolen deze vermelding in artikel
8.25i, derde lid te schrappen

•
2.5.3 Ambtshalve toezicht
De beoogde werking is als volgt.
Onderdeel

In wetstoelichting beoogde werking

De mogelijkheid voor

De mogelijkheid dient om vast te stellen of wettelijke bepalingen

ambtshalve onderzoek door

nageleefd te worden. [W4, 7]

NMa.

Er zijn de volgende potentiële knelpunten geïdentificeerd.

Potentieel knelpunt

TZ10. Enkele gebruikers geven aan dat NMa een zelfstandige
onderzoeksbevoegdheid moet hebben.

Oordeel doeltreffendheid

NMa heeft deze onderzoeksbevoegdheid middels het ambtshalve toezicht op

•

grond van artikel 11.14a Wet luchtvaart. Dit knelpunt is daarom niet valide.

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

ambtshalve toezicht

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel ambtshalve toezicht.

uitvoerbaarheid

•
Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

65

Potentieel knelpunt

TZ11. Beroepen tegen ambtshalve besluiten van NMa dienen bij de rechtbank
van Den Haag te geschieden en hoger beroep bij de Raad van State. NMa geeft
aan dat de wetgever zou kunnen overwegen dit ook bij de rechtbank Rotterdam
en het CBb onder te brengen, vanwege hun specialisatie op het gebied van
mededingingsrecht en economische regulering en zodat de beroepsgang gelijk
wordt aan die bij besluiten op aanvragen van gebruikers en de goedkeuring van
het toerekeningssysteem.

Oordeel doeltreffendheid

Een dergelijke wijziging verhoogt inderdaad de consistentie en maakt beter
gebruik van de specialistische kennis van beide organen. Bovendien zijn de

•

Rechtbank Rotterdam en CBb aangewezen om beroepen tegen alle besluiten van

Oordeel doelmatigheid

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de doelmatigheid van het subonderdeel

•

ambtshalve toezicht.

Oordeel

Dit is geen knelpunt ten aanzien van de handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid van

handhaafbaarheid /

het subonderdeel ambtshalve toezicht.

de NMa te beoordelen, met de Wet luchtvaart als enige uitzondering. Vanuit dit
oogpunt wordt het knelpunt valide geacht.

uitvoerbaarheid

•
2.6

Conclusie
Er is een goede afbakening geweest tussen verschillende activiteiten, waardoor de economische
regulering alleen van toepassing is geweest op die activiteiten waarvoor een economische
machtspositie werd geconstateerd.
Het onderdeel eisen aan tarieven heeft op hoofdlijnen gewerkt zoals beoogd. Tarieven zijn niet
onredelijk geweest tijdens de evaluatieperiode, en ook is er geen goldplating geconstateerd.
Tevens is er geen sprake geweest van discriminatie van gebruikers, waarbij wel aan de
randvoorwaarde om tariefsdifferentiatie mogelijk te maken is voldaan. Verder zijn de tarieven
jaarlijks kostengeoriënteerd geweest. Het toerekeningssysteem met zijn onderdelen toerekenbare
opbrengsten en kosten, regulatory asset base en toegestane vermogenskosten heeft hier een
belangrijke bijdrage aan geleverd. Ook dit toerekensysteem heeft op hoofdlijnen gewerkt zoals
beoogd. Voor de WACC geldt eveneens dat deze op hoofdlijnen heeft gewerkt zoals beoogd. De
gedefinieerde WACC heeft bijgedragen aan het voorkomen van excessieve tarieven en de
toegepaste reguleringsmethode inclusief de WACC stelt Schiphol in staat stelt te komen tot een
efficiënte, economische en winstgevende exploitatie voor de luchtvaartactiviteiten. Daarnaast heeft
de WACC geen (negatieve) invloed gehad op het investeringsbeleid van Schiphol. Ten aanzien van
de voorziene efficiencyprikkel in het systeem, waarbij Schiphol efficiencyvoordelen mag behouden,
is niet eenduidig vast te stellen of het heeft gewerkt zoals beoogd. In de praktijk blijkt het niet
eenvoudig om een scheiding te maken tussen gerealiseerde efficiencyverbeteringen en
verrekening van variabele kosten door volumeverschillen. Daarnaast blijkt het, op basis van de
consultatiedocumentatie en financiële verantwoording, niet eenduidig om vast te stellen of
efficiencydoelstellingen zijn gehaald, en welke maatregelen hier al dan niet aan hebben
bijgedragen.

66

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Het onderdeel informatie en consultatie van gebruikers heeft grotendeels gewerkt zoals beoogd,
voor de onderdelen voorstel en vastellen tarieven en voorwaarden. Echter, terwijl beoogd is dat het
vergroten van de transparantie van de informatie de gebruikers de gelegenheid geeft deel te
nemen aan de consultatie en hen countervailing power te bieden, blijkt dit in de praktijk niet het
geval te zijn. Uit de beoordeling blijkt dat de geboden informatie niet in alle gevallen transparant is,
zoals bijvoorbeeld ten aanzien het eerder genoemde punt van de kostenefficiency. Ook blijkt dat
gebruikers in de praktijk weinig countervailing power hebben. Er vinden geen onderhandelingen
plaats tussen de luchthaven en de gebruikers. Ook blijkt dat gebruikers weinig inzicht hebben in de
kwaliteit van de luchthaven en hier eveneens weinig invloed op uit kunnen oefenen. Bovendien zijn
de door de wet voorgeschreven indicatoren meer een weergave zijn van de capaciteit van de
luchthaven dan de kwaliteit. Het ontbreken van operationele kwaliteitsindicatoren maakt het tevens
moeilijk om te komen tot een beoordeling van de kostenefficiëntie en de ontwikkeling van de
operationele kwaliteit (o.a. wachtrijen, punctualiteit etc.). Ook is er tot op heden geen Service Level
Agreement (SLA) tussen luchthaven en gebruikers afgesloten, terwijl dit door de wetgever wel was
beoogd. Al met al kan worden geconcludeerd dat de beoogde werking van de wetgever van de
diverse bepalingen ten aanzien van het informeren en consulteren van de gebruikers niet
gerealiseerd wordt. Bovendien zijn gebruikers en luchthaven niet verder zijn gekomen in het meten,
dan wel het maken van afspraken over de kwaliteit van de luchthaven.
Het onderdeel toezicht heeft gewerkt zoals beoogd. NMa heeft een aantal maal het
toerekeningssysteem goedgekeurd. Bij de laatste keer zijn geen beroepen ingesteld door
gebruikers. Daarnaast hebben gebruikers diverse malen een aanvraag ingediend bij NMa voor een
beoordeling van de tarieven en voorwaarden. In het merendeel van de gevallen heeft NMa een
besluit genomen vóór inwerkingtreding van de nieuwe tarieven. De beoogde zekerheid voor
gebruikers werd hiermee gerealiseerd.
De vier onderdelen hebben in het licht van de beoogde werking over het algemeen derhalve goed
gefunctioneerd. Niettemin resteert een aantal knelpunten. Dit zijn meer verfijningen. Deze zullen in
hoofdstuk vier worden behandeld.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

67

3

Beoordeling van het systeem als geheel

3.1

Inleiding
Volgend op de beoordeling van de verschillende onderdelen van de wet in het vorige hoofdstuk
wordt de wet als geheel in de onderlinge samenhang tussen de verschillende onderdelen
beoordeeld op haar doeltreffendheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid/handhaafbaarheid.
In feite betreft dit een beoordeling op een hoger niveau. Zo heeft de beoordeling op
doeltreffendheid niet meer betrekking op de beoogde werking van een onderdeel maar op het
hoofddoel van de wet, namelijk het voorkomen dan wel verkleinen van misbruik van marktmacht.
Ook doelmatigheid van de wet worden op een hoger schaalniveau bepaald.
Paragraaf 3.2 van dit hoofdstuk behandelt de doeltreffendheid van de wet, en paragraaf 3.3 gaat
nader in op de doelmatigheid. In paragraaf 3.4 wordt toegelicht hoe met handhaafbaarheid en
uitvoerbaarheid op dit hogere beoordelingsniveau wordt omgegaan. Paragraaf 3.5 geeft de
beoordeling van de randvoorwaarden en knelpunten weer, terwijl paragraaf 3.6 de conclusie van dit
hoofdstuk bevat.

3.2

Doeltreffendheid
Voorkomen van misbruik dan wel verkleinen van het risico op het misbruik van economische
marktmacht door de luchthaven Schiphol is het hoofddoel van de Wet luchtvaart. De achterliggende
gedachte is dat zonder ingrijpen Schiphol misbruik zou kunnen maken van haar economische
machtspositie en dat het generieke mededingingstoezicht via ingrijpen achteraf ontoereikend zou
zijn om misbruik tegen te gaan. In recente jaren zijn de opvattingen over de noodzaak tot
sectorregulering meer gebaseerd op het vermijden van inefficiënte marktuitkomsten. Omdat deze
evaluatie van de Wet luchtvaart zich richt op de doelstellingen van de wet zoals die bij aan begin
van de evaluatie periode golden, wordt voor de beoordeling van de doeltreffendheid vastgehouden
aan het misbruikcriterium voor sectorspecifieke regulering zoals dat gold bij aanvang van de wet.
Een voorwaarde voor het kunnen maken van misbruik van een machtspositie is dat die
machtspositie ook daadwerkelijk aanwezig is. Daarom wordt eerst onderzocht of Schiphol
marktmacht heeft. Vervolgens wordt bekeken of er sprake is van misbruik van marktmacht. Ten
slotte bekijken we of en in welke mate de wet heeft bijgedragen aan het voorkomen hiervan.
De economische machtspositie van Schiphol
De NMa had in 2001 vastgesteld dat de luchthaven Schiphol een economische machtspositie heeft
ten aanzien de terbeschikkingstelling van infrastructuur voor het landen en opstijgen van
vliegtuigen, het parkeren van vliegtuigen en het afhandelen van passagiers. Dit was mede
aanleiding voor het instellen van de wet- en regelgeving. Ten tijde van deze evaluatie heeft de NMa
het onderzoeksbureau German Airport Performance (GAP) opnieuw een studie laten uitvoeren
naar een mogelijke economische machtspositie op de markt(en) voor de luchtvaartactiviteiten en de
activiteiten die nauw verbonden zijn met de luchtvaartactiviteiten. De resultaten zijn gepubliceerd in
het eindrapport “Study of the economic market power on the relevant market(s) for aviation and
aviation-related services on the Amsterdam Airport Schiphol” (GAP, 2010a).

68

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Op basis van het rapport van GAP concludeert de NMa in haar rapport ‘Onderzoek economische
machtspositie Schiphol en wenselijkheid regulering’ [Nma2] (dat op zijn beurt is opgesteld in
opdracht van het ministerie van I&M) dat de luchtvaartactiviteiten behoren tot vier markten, namelijk
de markt voor het ter beschikkingstellen van infrastructuur door de exploitant van de luchthaven
Schiphol
1.

aan luchtvaartmaatschappijen voor dienstverlening aan O&D passagiers;

2.

aan luchtvaartmaatschappijen voor dienstverlening aan transfer passagiers;

3.

aan luchtvaartmaatschappijen voor vracht transport;

4.

voor lokale vluchten en instructievluchten.

De NMa stelt in navolging van GAP vast dat Schiphol op deze markt(en) nog steeds een
economische machtpositie heeft, omdat de aanwezige concurrentiedruk onvoldoende is. Ten
aanzien van de dominante positie van Schiphol (via Schiphol Real Estate) op de grond- en
10

vastgoedmarkt

stelt de NMa in haar rapport [Nma2] tevens dat deze bevinding niet betekent dat

er sprake is van dominantie van Schiphol in de zin van de mededingingsrechtelijke interpretatie van
het begrip economische machtspositie, maar betrekking heeft op dominantie in het kader van
ruimtelijke ontwikkeling.
Is er misbruik van marktmacht geweest?
In deze paragraaf wordt beschreven of er misbruik van marktmacht is geweest. In evaluatietermen
11

kan dit worden opgevat als de overall outcome . De meeste ondernemingen hebben enige mate
van speelruimte op de markt. Gebruik van deze commerciële ruimte wordt beschouwd als normaal
ondernemersgedrag. De grens tussen 'gebruik' en 'misbruik' is dan ook niet altijd even helder.
Misbruik moet blijken uit het gedrag van een bedrijf. Er zijn twee algemene vormen van misbruik
van marktmacht:

 Uitsluiting; en
 Uitbuiting.
Uitsluiting betreft de weigering om goederen en diensten aan te bieden aan bepaalde partijen met
als doel of effect om de concurrentie in de betreffende of een aanliggende markt te beperken.
Hierbij kan zowel worden gedacht aan uitsluiting van afnemers (hier: gebruikers) als uitsluiting van
concurrenten. Er zijn geen aanwijzingen of klachten dat Schiphol concurrenten uit de markt heeft
gedrukt door het weigeren van diensten of het aanbieden van roofprijzen.
Ecorys oordeelt dat de prikkel voor uitsluiting van gebruikers niet erg sterk is. Schiphol is zelf niet
actief als luchtvaartmaatschappij en heeft zodoende geen financiële prikkel om gebruikers uit te
sluiten. Ook is Schiphol een openbaar luchthaventerrein met een onafhankelijke slotcoördinator die
toeziet op de toedeling van de slots voor luchtvaartmaatschappijen. Als gevolg hiervan wordt de
conclusie getrokken dat het uitermate onwaarschijnlijk is dat er in de evaluatieperiode uitsluiting
van gebruikers heeft plaatsgevonden door de luchthaven. Hiervoor zijn dan ook geen aanwijzingen
gevonden.
Uitbuiting betreft het gebruik van een economische machtspositie om excessieve rendementen te
realiseren. Dit kan op diverse manieren plaatsvinden, zoals het introduceren van onredelijke
prijzen, discriminatie van gebruikers en verplichte koppelverkoop. Het toezicht op Schiphol richt
zich voornamelijk op tarieftoetsing ter voorkoming van onredelijke tarieven en discriminatie.

10
11

Zoals aangegeven in het onderzoek van de Commissie Ruimtelijke Ontwikkeling Luchthavens uit 2009
In het rapport Wet en Werkelijkheid van het WODC (2008), dat een meta-evaluatie van wetsevaluaties betrof, wordt
gesteld dat slechts weinig wetsevaluaties erin slagen een causale relatie te leggen tussen wet en outcome.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

69

Zoals uit paragraaf 3.3.2. is gebleken, is er geen sprake geweest van discriminatie van gebruikers
door de luchthaven. Hier gaan we in deze paragraaf dan ook niet nader op in.
a.

Ook is in paragraaf 3.3.2 reeds geadresseerd dat er door NMa is getoetst op redelijkheid van
tarieven (op aanvraag van gebruikers) en dat er geen sprake is geweest van onredelijke
tarieven tijdens de evaluatieperiode. Daarnaast geldt dat uit de gangbare manieren om
redelijkheid van tarieven te toetsen geen aanwijzingen volgen dat er onredelijke tarieven zijn
gehanteerd door de luchthaven. Dit betreft o.a.:tariefvergelijking met het buitenland;

b.

de mate van winstgevendheid van eventuele verdere tariefstijgingen;

Voor de tariefvergelijking met het buitenland bieden de onderzoeken van SEO [SEO1, SEO2,
SEO3] , waarin de tarieven van Schiphol worden afgezet tegen de tarieven van andere
luchthavens, een goede basis (zie hiervoor ook het deelrapport “ Inventarisatie werking van de
wet”, paragraaf 5.13). Qua hoogte van de tarieven neemt Schiphol een middenpositie in tussen
12

negen andere vergelijkbare luchthavens in Europa . Hoewel dit geen hard bewijs is, geeft dit wel
een indicatie dat – tenzij alle Europese luchthavens onredelijke tarieven hanteren – er geen sprake
is van huidige onredelijke tarieven.
Toch heeft Schiphol wel de mogelijkheid gehad tot een verdere prijsverhoging die (in een gegeven
13

jaar) ook winstgevend zou kunnen zijn geweest . Het feit dat er sprake is van ruimte voor
winstgevende prijsverhoging wordt echter in eerste instantie voorkomen door de in de Wet
luchtvaart gehanteerde eis voor kostenoriëntatie voor het geheel van de tarieven (in combinatie met
de redelijkheidseis en de eis van non-discriminatie voor de individuele tarieven). Hierdoor dienen
de tarieven op korte termijn in relatie zijn tot de kosten (allocatieve efficiëntie). Het hieruit volgende
tariefniveau zit zelfs nog onder het niveau om misbruik te voorkomen. Daarbij komt dat Schiphol de
afgelopen jaren tariefverhogingen heeft doorgevoerd die niet in de buurt komen van
bovengenoemde hoge prijsstijgingen, maar in bepaalde jaren zelfs onder het gereguleerde
maximum zitten. Op basis van deze analyse kan dan ook worden afgeleid dat er op dit moment
geen onredelijke tarieven worden gehanteerd.
Beide analyses wijzen op afwezigheid van onredelijke tarieven. Op grond hiervan wordt
geconcludeerd dat er geen sprake is geweest van uitbuiting gedurende de evaluatieperiode.
Samengevat kan worden gesteld dat er in de evaluatieperiode geen sprake is geweest van
uitsluiting of uitbuiting. Dit betekent tevens dat er geen sprake is geweest van misbruik van
marktmacht door de luchthaven.
Heeft de Wet luchtvaart misbruik van marktmacht voorkomen?
Nu is geconcludeerd dat er geen sprake is geweest van misbruik van marktmacht, geldt de vraag of
en in welke mate dit te danken is aan de Wet luchtvaart. Hierop wordt in dit onderdeel ingegaan.

12

13

70

De positie van Schiphol in de SEO benchmark wordt overigens mede bepaald door het gehanteerde Schipholpakket als
benchmark. Dit bepaalt mede hoe andere luchthavens scoren. Als de benchmark met een ‘Frankfurtpakket’ of ‘Heathrow
pakket’ zou worden gedaan, kan de vergelijking anders uitpakken.
De mate van winstgevendheid van verdere tariefstijgingen kan goed worden geanalyseerd aan de hand van de in 2008
ingevoerde en in 2009 afgeschafte vliegtax. De vliegtax hield een kostenstijging van ongeveer 30% op de kosten van de
luchthaven in, terwijl dit in absolute bedragen tot € 11,25 of € 45 bedroeg, afhankelijk van de bestemming. Volgens GAP
(2010a) leidde deze prijsstijging tot een verlies van ongeveer 10% van de OD-passagiers. Per saldo was de maatregel,
dankzij de relatieve hoge prijsstijging en de relatieve lage afname van de vraag, potentieel winstgevend (zelfs al kwam hij
in dit specifieke geval ten gunste van de overheid en niet Schiphol). GAP merkt verder op dat het onwaarschijnlijk is dat
een substantieel aantal gebruikers Schiphol zou verlaten bij een (verdere) toename van de tarieven. Deze analyse laat
zien dat er ruimte is voor winstgevende tariefstijgingen (op één deelmarkt)

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

De Wet luchtvaart grijpt op een aantal aspecten in op prijszetting van Schiphol. Ten eerste hanteert
de wet een afbakening van de te reguleren activiteiten . Deze afbakening functioneert op
hoofdlijnen zoals beoogd. Van deze afbakening gaat echter geen directe invloed op tariefzetting uit.
Ten tweede stelt de Wet luchtvaart eisen aan tarieven en voorwaarden: deze moeten redelijk zijn,
en non-discriminatoir, en het geheel van de tarieven dient kostengeoriënteerd te zijn. Zoals hiervoor
reeds beschreven leidt dit ertoe dat de tarieven altijd op een niveau worden gesteld dat onder het
niveau van voorkomen van misbruik ligt. De SEO benchmark van de tarieven (zie het deelrapport “
Inventarisatie werking van de wet” paragraaf 5.13) geeft bovendien aan dat Schiphol niet uit de pas
loopt ten aanzien van de hoogte van het absolute kostenniveau ten opzichte van haar
concurrenten.
Ten derde schrijft de wet consultatie van gebruikers voor. Deze consultatie zou een drukkend effect
kunnen hebben op de prijsstijgingen van Schiphol. Uit de analyse van het consultatieproces blijkt
echter dat de transparantie van de door Schiphol verschafte informatie ten aanzien van de
consultatie voor verbetering vatbaar is en dat gebruikers weinig countervailing power hebben. Dit
zou erop duiden dat de consultatie niet de beslissende factor is geweest in het voorkomen van
excessieve tarieven en in de tariefmatiging.
Ten vierde is er het toezicht door de toezichthouder de NMa waarbij op verzoek van gebruikers
toetsing van de tarieven plaatsvindt. Dit zou een mogelijk drukkend effect op de tariefstijgingen
kunnen betekenen. Weliswaar heeft de NMa tarieven nooit als onredelijk beoordeeld, maar de
anticipatie van Schiphol op de beoordeling van de NMa – de zogenaamde anticiperende werking
van de wet – zou een mogelijke verklaringsgrond kunnen zijn.
Per saldo kan worden gesteld dat het aannemelijk is dat de Wet luchtvaart met de eisen aan
tarieven en het toezicht door de NMa misbruik van de machtspositie door Schiphol heeft
voorkomen. Dat wil niet zeggen dat de wet het gedrag van de luchthaven in alle jaren volledig
verklaart. In bepaalde jaren heeft de luchthaven de tarieven onder het gereguleerde maximum
gesteld. Voor die jaren kan niet worden aangetoond dat dit het gevolg is van de wet. Hier lijkt
sprake te zijn van andere factoren die de totale set aan uitkomsten verklaren, waarbij te denken valt
aan economische belangen van Schiphol buiten de gereguleerde markt en politieke druk.
In het geval van Schiphol bestaan die economische belangen buiten de gereguleerde markt onder
andere uit de opbrengsten uit niet-luchtvaartactiviteiten. Vanuit de optiek van optimalisatie van deze
commerciële opbrengsten is Schiphol gebaat bij zoveel mogelijk passagiers. Een hoog tarief voor
de luchtvaartactiviteiten kan dit in de weg staan. Indien de extra opbrengsten van een tariefstijging
voor luchtvaartactiviteiten worden overschaduwd door de daling van inkomsten van nietluchtvaartactiviteiten als gevolg van diezelfde tariefstijgingen, is het voor Schiphol per saldo
ongunstig om die tariefstijging door te voeren. Het is niet bekend hoe de exacte invloed van de
tarieven voor luchtvaartactiviteiten op de opbrengsten uit niet-luchtvaartactiviteiten is. Wel is
bekend dat het rendement op de niet-luchtvaartactiviteiten hoger ligt dan het rendement op de
luchtvaartactiviteiten. Dit lijkt erop te wijzen dat de economische belangen van Schiphol buiten de
luchtvaartactiviteiten een mogelijke rol spelen.
Ook politieke druk die wordt uitgeoefend door de luchtvaartmaatschappijen via ministeries, lokale
overheden en Tweede Kamer in combinatie met de concessievergunning en het publieke
aandeelhouderschap van Schiphol kan een verklaringsgrond zijn. Aangezien deze processen zich,
nagenoeg per definitie, achter de schermen afspelen, kan in het kader van deze evaluatie geen
volledige inschatting worden gemaakt van de mate van invloed hiervan op de tarieven van
Schiphol. Niettemin was er een voorbeeld dat zich voor de schermen afspeelde, en wel de door de

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

71

toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat afgedwongen kostenbesparingen en tariefmatiging
14

door Schiphol in ruil voor afschaffing van de vliegtax . Uit de brief van de minister aan de Tweede
Kamer kan worden opgemaakt dat Schiphol de tarieven voor 1 april 2010 niet laat stijgen om
gehoor te geven aan de oproep van de Minister om de luchtvaartmaatschappijen te ondersteunen
om het netwerk van en naar Schiphol in stand te houden en verder uit te breiden. Politieke druk die
15

zichtbaar werd via de media

was naar aanleiding van de voorgestelde structuurwijziging voor de

tarieven april 2011. Dat betrof overigens een wijziging die volledig binnen de kaders van de Wet
luchtvaart plaatsvond.
3.2.2

Conclusie
Samenvattend kunnen de volgende conclusies worden getrokken. We vinden geen aanwijzingen
voor misbruik van de economische machtspositie door Schiphol. Het is aannemelijk dat de Wet
luchtvaart met de eisen aan de tarieven en het toezicht door de NMa misbruik heeft voorkomen.
Echter niet alle gedrag van de luchthaven wordt hierdoor verklaard. In bepaalde jaren heeft
Schiphol de tarieven vastgesteld onder het gereguleerde maximum. Dit lijkt niet zozeer bepaald te
worden door de wet en de daarmee vooraf opgelegde regulering, maar vooral door andere
invloeden dan de Wet luchtvaart.

3.3

Doelmatigheid

3.3.1 Inleiding
In hoofdstuk 3 zijn reeds de knelpunten ten aanzien van de doelmatigheid van de diverse
onderdelen van het systeem behandeld. In deze paragraaf wordt de vraag behandeld of het
systeem als geheel doelmatig is geweest gedurende de evaluatieperiode. Om deze vraag te
beantwoorden, dienen we de doeltreffendheid en effecten van de wet te relateren aan de lasten die
zijn opgetreden om het systeem te implementeren en uit te voeren gedurende de evaluatieperiode.

3.3.2 Beoordeling
Effecten van de Wet luchtvaart
De regulering en het daaruit volgende systeem en activiteiten

16

(opstellen toerekeningssysteem,

instellen toezichthouder, consultatiebijeenkomsten, etc) die hebben plaatsgevonden hebben een
aantal effecten gehad. Deze effecten zijn beschreven in hoofdstuk 11 van het fase 1 rapport. In de
volgende tabel zijn deze weergegeven en is vermeld aan welke stakeholder de effecten toevallen.
De effecten voor de gebruikers vormen een indicatie voor het consumentensurplus. Samengevat
vallen de volgende effecten te constateren:
-

De nieuwe wet heeft geleid tot lagere toerekenbare kosten door de introductie van nieuwe
boekhoudregels omtrent het toerekenen van kosten ten aanzien van activa in aanbouw,
strategische gronden, de unuiteitenmethode, en het toepassen van historische kostprijs in
plaats van marktprijs. Echter het resultaat hiervan wordt afgezet tegen de referentiesituatie
(de situatie als de regulering van voor 2006 zou zijn toegepast) waarbij een vaste korting
op de WACC plaats vond. Per saldo heeft dit geleid tot een negatief effect voor de
gebruikers over de gehele evaluatieperiode bezien.

-

14
15
16

72

De verrekenregels hebben per saldo tot lagere tarieven geleid.

Kamerstuk 2009-2010, 29665, nr. 145, Tweede Kamer
http://www.telegraaf.nl/binnenland/7920859/__Eurlings_duikt_in_ruzie_tussen_KLM_en_Schiphol__.html
In evaluatietermen worden deze activiteiten wel de output van de wet genoemd.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

-

De besluiten NMa en uitspraken van de Rechtbank en het College van Beroep voor het
bedrijfsleven hebben geleid tot een positief effect voor de gebruikers..

-

Tot slot kan een effect zijn opgetreden vanuit de kostenefficiency prikkel ten gunste van
gebruikers. Dit effect kan echter niet worden gekwantificeerd .

Tabel 3.1: Netto effect ten opzichte van de referentiesituatie van de Wet luchtvaart, totalen voor de periode
2007-2010, miljoen euro (positieve cijfers zijn in het voordeel van gebruikers en ten nadele van de luchthaven,
voor negatieve cijfers geldt het tegenovergestelde)
2007

2008

2009

2010

Effect regels wet Luchtvaart t.a.v. toerekenbare kosten

45

46

48

33

29

201

Referentie: korting op vermogenskosten

40

41

41

45

48

215

Netto-effect

5

6

6

-12

-19

-14

Effect verrekenregels Wet luchtvaart

-1

3

-49

Effecten kostenefficiency

PM

PM

Effecten besluiten Nma, uitspraken Rechtbank en CBb

30

Totaal

34

PM

2011 Totaal

45 nnb
PM

PM

-1
PM

4
9

34

-39

33

-19

19

Over de gehele evaluatieperiode bezien is het netto-effect op de toerekenbare kosten, dat kan
worden gekwantificeerd, circa € 20 miljoen ten opzichte van de referentieperiode. Daarnaast is er
een mogenlijk effect op de kostenefficiency dat niet kan worden gekwantificeerd. Tot slot zijn er
kosten en activa die volgens het toerekeningssysteem niet toegerekend mogen worden, waar ze
dat in de referentie wel mochten. De omvang van dit effect is binnen de reikwijdte van deze
evaluatie niet vast te stellen.
Over de gehele evaluatieperiode 2007-2010 bezien is het netto-effect voor de gebruikers dat kan
worden gekwantificeerd, circa € 20 miljoen ten opzichte van de referentieperiode, hoewel het beeld
per jaar sterk kan verschillen. Ook 2011 laat een weer een ander beeld zien dat eerder lijkt te
wijzen op een negatief effect voor gebruikers Zoals kan worden afgeleid uit de tabel, zorgen vooral
de verrekenregels voor forse effecten die aan het ene jaar in het voordeel van gebruikers kunnen
vallen, en in het andere jaar in het voordeel van de luchthaven.
Naast de gekwantificeerde effecten is er een mogelijk niet te kwantificeren effect op de
kostenefficiency. Tot slot zijn voor bepaalde kosten en activa in het toerekeningssysteem andere
toerekeningssleutels vastgesteld, waardoor in het nieuwe systeem voor deze kosten en activa een
hoger dan wel lager deel aan de luchtvaartactiviteiten wordt toegerekend dan in de referentie. De
omvang van dit effect is binnen de reikwijdte van deze evaluatie niet vast te stellen.
Kosten
Voor invoering van het systeem zijn de administratieve lasten geraamd volgens het zogenoemde
17

standaardkostenmodel, zoals verlangd in het kader van de toets door Actal . De eenmalige lasten
waren geschat op € 100,000 (administratieve lasten), de periodieke lasten op € 20,000 gemiddeld
per jaar, en de jaarlijks terugkerende lasten op € 200,000. Deze laatste twee categorieën
terugkerende kosten betroffen grofweg voor de helft administratieve lasten en voor de andere helft
nalevingslasten. De wetgever had geen kosten voor gebruikers en de NMa vooraf ingeschat,

17

Zie deelrapport “Inventarisatie werking van de wet”

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

73

omdat de nadruk lag op de bepaling van de administratieve lasten en nalevingskosten voor de
luchthaven.
In onderstaande tabel is een samenvattend overzicht weergegeven van de vooraf geraamde en
werkelijk gerealiseerde kosten van de regelgeving.
Tabel 3.2: Jaarlijkse kosten van de regulering, vooraf geraamd en gerealiseerd (euro * 1000)
Schiphol
Gebruikers
NMa
Administratieve
Overige
Overige
lasten
kosten
kosten
Nalevingskosten
Inschatting
vooraf
114
106
Werkelijke
kosten
638
563
270
354

Totaal

220
1.825

De werkelijke administratieve lasten en nalevingskosten voor Schiphol zijn hoger dan vooraf
geraamd. De geraamde kosten bedroegen € 220.000 per jaar, terwijl de werkelijke kosten circa €
1,8 miljoen per jaar bedragen, ofwel ongeveer € 8 miljoen voor de gehele evaluatieperiode. Dit
komt vooral doordat Schiphol meer inspanningen moet verrichten in de consultatie, het
toerekeningssysteem en de financiële verantwoording, dan vooraf was geraamd. Ook de
accountantskosten liggen hoger dan vooraf geraamd als gevolg van de lagere vereiste
18

materialiteit . Verder worden er kosten gemaakt door gebruikers en de NMa. Deze waren vooraf
niet bepaald.
3.3.3

Conclusie doelmatigheid Wet luchtvaart
In de vorige paragraaf is beargumenteerd dat het aannemelijk is dat de wet een bijdrage heeft
geleverd aan het tegengaan van misbruik van marktmacht door Schiphol. In hoofdstuk 3 is
beschreven dat de wet op hoofdlijnen goed functioneert, en dat het grootste knelpunt wat betreft
het voorkomen van misbruik van marktmacht te vinden is in het gebrek aan countervailing power
van gebruikers. Andere essentiële onderdelen zoals de afbakening, eisen aan tarieven en toezicht
van de NMa scoren, behoudens kleine knelpunten in de uitwerking, goed op het criterium
doeltreffendheid. Hier staat tegenover dat de jaarlijkse kosten die volgen uit de wet €1,8 miljoen
bedragen. Weliswaar is dit aanzienlijk hoger dan oorspronkelijk geraamd, toch is dit ten opzichte
van het totale bedrag wat omgaat in de tarieven (gemiddeld € 690 miljoen per jaar voor
luchtvaartactiviteiten en beveiligingsactiviteiten voor de evaluatieperiode) een relatief beperkt
bedrag (dit komt overeen met 0,3% van het totaal aan tariefopbrengsten dat gereguleerd wordt). De
conclusie is dan ook dat de wet op hoofdlijnen doelmatig is geweest tijdens de evaluatieperiode.
De conclusie is dan ook dat de wet op hoofdlijnen doelmatig is geweest tijdens de evaluatieperiode.

3.4

Handhaafbaarheid / uitvoerbaarheid
Tevens is er een analyse uitgevoerd hoe de wet functioneert ten aanzien van de handhaafbaarheid
en uitvoerbaarheid. Dit criterium is voor alle knelpunten toegepast in het vorige hoofdstuk. Hieruit
blijkt dat er op hoofdlijnen geen knelpunten zijn ten aanzien van de handhaafbaarheid en
uitvoerbaarheid van de Wet luchtvaart. Wel is er een aantal verfijningen mogelijk op detailniveau. In
hoofdstuk 4 wordt hier nader op ingegaan.

18

74

De materialiteit is de voorgeschreven goedkeuringstolerantie bij jaarrekeningen die de accountant moet hanteren bij
controle. Voor de goedkeuring van de Regulatory Accounts vereist NMa een lagere materialiteit dan is vereist dan voor de
goedkeuring van de jaarrekening conform IFRS. Dat betekent dat de accountant de posten diepgaander moet controleren
voor de Regulatory Accounts dan voor de jaarrekening IFRS.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

3.5

Beoordeling randvoorwaarden en uitgangspunten

3.5.1 Beoordeling
Vanuit het publieke belang om de continuïteit van de luchthaven als vitale schakel in de mainport te
waarborgen is een aantal randvoorwaarden gesteld waaraan het systeem moet voldoen. Deze
behandelen we hier puntsgewijs in onderstaande tabel, inclusief een beoordeling of deze
randvoorwaarde is gerealiseerd.

Inhoudelijke randvoorwaarden
Het creëren van voldoende prikkels voor de

Met name door de luchthaven wordt aangegeven dat

luchthaven om te investeren in

de regels rondom de kostenoriëntatie onvoldoende

luchtvaartvoorzieningen met het oog op de verkeers-

marktconform zijn en leiden tot een geringere prikkel

en vervoersontwikkeling.

tot investeren in het domein van de
luchtvaartactiviteiten. Of dit daadwerkelijk het geval
is, is moeilijk vast te stellen, omdat besluitvorming
rondom de meeste grote investeringen tot stand is
gekomen voor invoering van de wet. Wel dient te
worden aangetekend dat de wet in 2004 al aan de
Kamer was aangeboden, waarmee het systeem voor
de luchthaven op dat moment helder was. Er is geen
sprake van een significant lager absoluut
investeringsniveau (zie onderliggend deelrapport “
Inventarisatie werking van de wet” van de evaluatie)
en ook in de planvorming van Schiphol valt dit tot op
heden niet te constateren. Wel is er sprake van licht
lagere investeringen per WLU in de evaluatieperiode
ten opzichte van de referentie. Of er sprake is van
voldoende dan wel onvoldoende investeringen met
het oog op de verkeers- en vervoersontwikkeling,
zoals de randvoorwaarde luidt, valt niet eenduidig
vast te stellen.

Het bieden van de mogelijkheid tot het behalen van

Het daadwerkelijk gerealiseerde rendement van

voldoende rendement om te komen tot een efficiënte,

Schiphol voor Schiphol als geheel (luchtvaart- en

economische en gezonde exploitatie van de

niet-luchtvaartactiviteiten tezamen) lag in 2006, 2007

luchthaven als geheel.

en 2010 boven de gereguleerde WACC voor de
luchtvaartactiviteiten, en in 2008 en 2009 eronder19.
Dit kan onder andere worden toegeschreven aan de
regulering van de RAB (geen activa in aanbouw,
unuïteitenmethode en interne leveringen tegen
historische kostprijs) en aan het gegeven dat
Schiphol niet altijd de maximaal toegestane tarieven
in rekening brengt voor luchtvaartactiviteiten, maar
hieronder blijft, en hiermee impliciet de

19

Zie ook figuur 5.6 van het deelrapport “ Inventarisatie werking van de wet”

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

75

luchtvaartactiviteiten kruissubsidieert vanuit de nietluchtvaartactiviteiten. Dit doet de luchthaven vooral in
tijden van economische teruggang, zoals in 2008 en
2009 met dito terugval in het aantal passagiers en
vliegbewegingen. De conclusie is dat aan de gestelde
randvoorwaarde niet in alle jaren is voldaan.

Het mogelijk maken dat de luchthaven concurrerende

Schiphol neemt in de SEO benchmarks qua tarieven

tarieven en voorwaarden aan kan bieden, waar bij de

een middenpositie in ten opzichte van haar

tarieven redelijk zijn in verhouding tot de geleverde

concurrenten20. De tarieven in relatie tot de kwaliteit

kwaliteit.

zijn niet ongunstig ten opzichte van de concurrenten.
De tarieven zijn door de NMa nimmer onredelijk
bevonden, na aanvraag van enkele gebruikers.
Bovendien kan Schiphol om concurrerende tarieven
mogelijk te maken spelen met de bijdrage uit nonaviation (zie vorige randvoorwaarde). De conclusie is
dat aan deze randvoorwaarde wordt voldaan.

Het mogelijk maken van tariefsdifferentiatie

Dit is mogelijk gemaakt en toegepast. Wel is er een
knelpunt ontstaan ten aanzien van mogelijkheid dat
Schiphol de tarieven niet optimaal differentieert
(transfer-OD) in het licht van het realiseren van de
doelstellingen van het kabinet ten aanzien van de
netwerkkwaliteit van de luchthaven. Zie knelpunt E31.
Zie de bijlage bij het fase 1 rapport.

Het mogelijk maken van meerjarenafspraken

Dit is mogelijk, maar niet toegepast. Hierop is in
hoofdstuk 2 van dit rapport al nader ingegaan. Zie
knelpunt E8.

Het mogelijk maken van service-level agreements

Dit is mogelijk, maar deze zijn niet tot stand
gekomen, hoewel verwacht en wenselijk geacht. De
gebruikers hebben hiertoe wel voorstellen richting
Schiphol gedaan, en vice versa..

Het vermijden van grote tariefsprongen

Het vermijden van grote tariefsprongen als
randvoorwaarde was in eerste instantie gesteld ten
aanzien van grote investeringen. De intentie van de
regelgever was evenwel dat dit in het algemeen als
ongewenst wordt beschouwd. Er hebben wel degelijk
tariefssprongen plaatsgevonden, maar niet als gevolg
van grote investeringen. Dit is als knelpunt
aangemerkt, zie knelpunt E9 in het vorige hoofdstuk.

Het mogelijk maken van het toepassen van een

Dit is inderdaad mogelijk gemaakt in de wet, maar

expliciete kruiselingse bijdrage uit de niet-

niet toegepast met dien verstande dat de exploitant

luchtvaartactiviteiten.

meerdere jaren onder de maximaal toegestane
tariefopbrengst is gebleven bij het vaststellen van de
tarieven. Daarmee zijn de gederfde opbrengsten
impliciet vanuit non-aviation gefinancierd.

20

76

Zie hiervoor ook het deelrapport “ Inventarisatie werking van de wet”, paragraaf 5.13.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Uitgangspunten vormgeving systeem
Het reguleringssysteem moest niet zwaarder dan

Het systeem van regels vooraf, consultatie en

nodig zijn (principe “Schiphol als bedrijf / zoveel

klachten achteraf is opgezet om een licht

mogelijk verantwoordelijkheden bij de marktpartijen /

reguleringssysteem op te zetten. Zie voor de

algeheel uitgangspunt overheidsbeleid: proportioneel

beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid

en doelmatig).

hiervan de vorige paragraaf.

Administratieve lasten dienen zo beperkt mogelijk te

Idem, we verwijzen naar de beoordeling op

zijn [W9, 9], mede gedreven door het

doelmatigheid in de vorige paragraaf 3.3.2.

overheidsprogramma Beter Geregeld. Wet-en
regelgeving zijn ook aan ACTAL op 28 april 2004

Wel moet worden geconstateerd dat de nu bekende

voorgelegd. Gegeven de criteria heeft het College

administratieve lasten hoger zijn dan de geraamde.

van ACTAL de nota van wijziging [W6] niet
geselecteerd voor een toets op de gevolgen voor de
administratieve lasten voor het bedrijfsleven. ACTAL
heeft wel geconstateerd dat het wetsvoorstel
niettemin een stijging van de administratieve lasten
tot gevolg heeft.
Door duidelijke regels vooraf, en aanvragen achteraf

Er kan worden geconstateerd dat er relatief veel

klachten zoveel mogelijk vermijden.

klachten waren direct na invoering van het nieuwe
systeem, maar dat dit na een aantal jaren lijkt te
verminderen. Dit kan worden toegeschreven aan het
feit dat onduidelijkheden inmiddels voor een groot
deel zijn weggenomen. Ten opzichte van de
referentieperiode kan daarmee ook een duidelijke
afname worden geconstateerd.

De wet- en regelgeving moest tot (rechts)zekerheid,

Mede in relatie tot het afnemende aantal klachten kan

transparantie en voorspelbaarheid leiden, onder

worden geconstateerd dat er rechtszekerheid en

andere om de bedrijfsvoering niet te schaden. Gelet

voorspelbaarheid is ten aanzien van het systeem.

op de economisch lange levensduur van
investeringen werd het onwenselijk geacht dat het
reguleringssysteem aan verandering onderhevig is.
Er moest worden aangesloten bij de bestaande

In het algemeen kan worden gesteld dat aansluiting

Mededingingswetgeving .

bij de algemene criteria van de
Mededingingswetgeving voldoende uitvoerbaar en
handhaafbaar is.

De belangen van de passagiers zouden volgens het

De passagiersgerelateerde gelden staan op de

kabinet parallel lopen met de belangen van de

vliegtickets voor passagiers, en zijn daarmee direct

gebruikers, en hoefden volgens de wetgever dus niet

herkenbaar. Het totaal van de ticketprijs wordt echter

apart in de wet- en regelgeving geadresseerd te

door de airline bepaald. Als zodanig hoeven de

worden.

effecten van de wet niet of niet volledig bij de
passagier terecht te komen; dit hangt af van de
marktomstandigheden. Dit was echter ook niet het
doel van de wet. De belangen van de passagiers in
dit uitgangspunt hebben betrekking op het mogelijk
misbruik van Schiphol van de machtspositie ten
aanzien van tarieven en voorwaarden. In die zin
wordt het belang van de passagier wel volledig
gediend, aangezien de negatieve effecten van
misbruik voor passagier (uitbuiting) hetzelfde zijn als
voor de gebruikers.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

77

3.5.2 Conclusie
Er waren diverse randvoorwaarden en uitgangspunten waar de wet- en regelgeving aan moest
voldoen. De beoordeling is dat er een knelpunt is ten aanzien van de invulling van het vermijden
van tariefssprongen. Daarnaast is niet voor alle jaren voldaan aan de randvoorwaarde om de
mogelijkheid te bieden tot het behalen van voldoende rendement om te komen tot een efficiënte,
economische en gezonde exploitatie van de luchthaven als geheel.

3.6

Conclusie
De vier onderdelen van het systeem hebben in het licht van de beoogde werking over het
algemeen goed gefunctioneerd. Er resteert een aantal knelpunten, waarvan het merendeel
verfijningen zijn. De knelpunten ten aanzien van het consultatieproces en de transparantie van de
informatiezijn van andere orde waardoor kan betwijfeld of de gebruikers de countervailing power
hebben zoals werd beoogd. Ook ontbreekt het aan transparantie rondom de
kostenefficiëntiemaatregelen van Schiphol. De wet- en regelgeving heeft aan de meeste
randvoorwaarden en uitgangspunten voldaan. Er is echter wel een knelpunt geweest ten aanzien
van de tariefsprongen.
We vinden geen aanwijzingen voor misbruik van de economische machtspositie door Schiphol. Het
is aannemelijk dat de Wet luchtvaart met de eisen aan de tarieven en het toezicht door de NMa
misbruik heeft voorkomen. Echter naast de wet lijken ook andere factoren van invloed te zijn
geweest. Dit geldt met name voor die jaren waarin Schiphol de tarieven heeft vastgesteld onder het
gereguleerde maximum.
De wet leidt wel tot significante effecten zowel ten gunste van de gebruikers als ten gunste van de
luchthaven. Over de gehele evaluatieperiode 2007-2010 bezien is het gekwantificeerde netto-effect
(het saldo van effecten) ten gunste van de gebruikers circa € 20 miljoen ten opzichte van de
referentieperiode. Overigens is er sprake van sterke fluctuaties per jaar en lijkt ook 2011 weer een
ander beeld te geven.
De gemiddelde jaarlijkse kosten van het systeem worden geschat op circa € 1,8 miljoen op een
totale gereguleerde tariefopbrengst van gemiddeld € 690 miljoen per jaar, ofwel de kosten
bedragen 0,3% van de gereguleerde tariefopbrengst. De conclusie is dan ook dat de wet op
hoofdlijnen doelmatig is geweest tijdens de evaluatieperiode.

78

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

79

4

Analyse, oplossingsrichtingen en
aanbevelingen evaluatie in enge zin

4.1

Inleiding
In de ex-post evaluatie is een onderscheid gemaakt tussen een evaluatie in:
o

Een evaluatie in enge zin (deel A): de wettelijk verplichte (ex post) evaluatie van de
betreffende wet- en regelgeving in het licht van het oorspronkelijke doel/publieke belang
en randvoorwaarden.

o

Een evaluatie in brede zin (deel B) waarbij de wet wordt gevalueerd in het licht van
nieuwe (relevante) beleidsdoelen die sinds 2006 zijn geformuleerd om daarmee de
toekomstbestendigheid te vergroten.

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de aanbevelingen die volgen uit de evaluatie in enge zin. Uit de
vorige hoofdstukken is gebleken dat de regulering, in zijn algemeenheid, heeft gewerkt zoals
beoogd, maar dat er een aantal knelpunten te constateren zijn na beoordeling van de potentiële
knelpunten. In dit hoofdstuk wordt per knelpunt aangegeven welke richting wordt aanbevolen om dit
op te lossen of verminderen. In sommige gevallen betreft dit enkel een wetstechnische oplossing
terwijl in andere gevallen een verdergaande aanpassing vereist kan zijn. Op basis van deze
aanbevelingen kan het kabinet een keuze maken welke aanpassingen zij wenselijk vindt. In feite is
dit de set verbeteringen die als een minimale aanpassing van de wet kan worden toegepast om het
functioneren te verbeteren, zonder wijzigingen toe te passen in de beoogde werking.
In Hoofdstuk 5, de evaluatie in brede zin (Deel B) worden wel nieuwe uitgangspunten in wet- en
regelgeving geïntroduceerd die voorkomen uit nieuwe beleidsdoelstellingen of andere
overwegingen. Deze moeten vooral worden bezien in het licht van de toekomstbestendigheid van
de wet.
Los van de vraag of de wet verbeterd kan worden is het wezenlijk stil te staan bij de vraag of weten regelgeving nog steeds noodzakelijk is. Uit de herijking van de economische machtspositie van
Schiphol door de NMa, op verzoek van het ministerie van I&M, blijkt dat Schiphol nog steeds een
EMP ten aanzien van de luchtvaartactiviteiten. Ook voor activiteiten voor toegangsverlening voor
grondafhandelingsdiensten (nauw met de luchtvaartactiviteiten verbonden activiteiten) is sprake
van een economische machtspositie heeft. Op grond hiervan wordt regulering van deze activiteiten
nog steeds als wenselijk gezien.
In de onderstaande tekst wordt per onderdeel van het systeem eerst een overzicht gegeven van de
bestaande knelpunten, waarna vervolgens per knelpunt wordt ingegaan op de inhoud van het
knelpunt en de aanbevolen oplossing.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

81

4.2

Afbakening

4.2.1 Overzicht knelpunten
Afbakening
A1

Schiphol Plaza

A2

Beveiligingstarieven voor vracht

A3

Security service charge

A4

Criminaliteitsbestrijding

A5

Beveiligingsactiviteiten

A9

Beveligingsinkomsten

A11

Motie Haverkamp

A13

Regulering grondafhandeling

A14

Rechtstreeks verbonden beveiligingsactiviteiten

4.2.2 Analyse per knelpunt
A.1 Schiphol Plaza. Hoewel er ten aanzien van de huidige toerekening van Schiphol Plaza aan de
luchtvaartactiviteiten geen knelpunt is, kan er ten aanzien van toekomstige uitbreidingen mogelijk
wel een knelpunt optreden, voorzover dit leidt tot een minder optimale route voor passagiers.
Hoewel er naar de inschatting van de NMa een aanknopingspunt is om onterecht toewijzen van
deze kosten aan luchtvaartactiviteiten te voorkomen met het inzetten van de redelijkheidsnorm, kan
geen zekerheid worden geboden of daarmee een dergelijke toerekening aan de
luchtvaartactiviteiten kan worden voorkomen.
Oplossingsrichtingen
Indien hier aanleiding toe is, bijvoorbeeld als gevolg van bezwaren van gebruikers, kan de NMa dit
punt vanuit het criterium redelijkheid toetsen. Een andere optie is om de wet op dit punt nader te
specificeren, echter het lijkt niet realistisch hier een helder criterium voor te introduceren.
Andere oplossingen liggen in het nadrukkelijker betrekken van gebruikers in de planning van nietluchtvaartactiviteiten (dialoog) over het nut en noodzaak van een dergelijke investering (bijv. door
de inzet van business cases). Een verdergaande vorm is co-ownership te creëeren tussen
gebruikers en luchthaven (bijvoorbeeld via het introduceren van een retail incentive, waarbij
gebruikers (deels) meeprofiteren van inkomsten uit retailactiviteiten). Deze laatste twee aspecten
vallen buiten de reikwijdte van de wets-evaluatie in enge zin (zie verder deel B).
Aanbeveling
Dit lijkt geen structureel probleem wat vraagt om een daadwerkelijke aanpassing van de wet.
Eventuele misstanden zouden op grond van het redelijkheidscriterium kunnen worden getoetst.
A2. Beveiligingstarieven. Beveiligingsactiviteiten voor vracht zijn niet in artikel 8.25d van de wet of
in de opsomming van het Besluit noch in de toelichting opgenomen. In de praktijk zijn deze kosten
hiervoor doorgerekend in de passagiersgerelateerde beveiligingstarieven. Dit geldt ook voor de
verkorte procedure om te komen tot vaststelling van de beveiligingstarieven als gevolg van het
instellen van beveiligingsmaatregelen met een structureel karakter (conform art 37ac van de wet
luchtvaart). Het knelpunt is, ten aanzien van de reguliere beveiligingsactiviteiten inmiddels deels
opgelost door de recente wetswijziging naar aanleiding van de implementatie van de Richtlijn
luchthavengelden. Ten aanzien van nieuwe (andere) beveiligingsmaatregelen met een structureel

82

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

karakter (conform art 37ac van de Wet luchtvaart) kunnen deze nog steeds alleen worden
doorberekend ten aanzien van passagiers en hun bagage.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen dit aan te passen in het Besluit door op te nemen dat ook de kosten van
beveiligingsmaatregelen met een structureel karakter (conform artikel 37 ac van de Wet luchtvaart)
ook kunnen worden doorberekend ten aanzien van vracht.
A3. SSC. In het Besluit [W2, 13 bijlage B] staat expliciet vermeld dat de aan beveiligingsactiviteiten
toe te rekenen opbrengsten alleen uit de security service charge (SSC) mogen komen. Strikt
genomen zou een SSC voor vracht kunnen worden opgevoerd. Dit staat er echter niet duidelijk.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen te expliciteren in het Besluit dat ook een SSC voor vracht kan worden
toegepast.
A4. Criminaliteitsbestrijding. Criminaliteitsbestrijding (bijv. camera’s) en handhaving openbare
orde worden nu alleen in de bijlage bij het besluit [W2,13] en in de toelichting van het besluit
[W8,26] genoemd. Met het apart onderscheiden van de beveiligingsactiviteiten beoogde de wet
transparantie te bieden over deze bijzondere activiteiten (wettelijke verplichting tot uitvoering). Deze
transparantie wordt voor dit specifieke geval nu onvoldoende geboden.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen ook in de artikelen van het Besluit criminaliteitsbestrijding en handhaving
openbare orde te noemen.
A5. Beveiligingsactiviteiten. De luchthaven merkt op dat het voorbeeldsgewijs aangeven wat
onder beveiligingsactiviteiten zou kunnen worden verstaan (zoals nu in de bijlage van het besluit)
niet de voorkeur heeft. Zij geeft aan dat het beter is een algeheel toepasbare beschrijving op te
nemen, waarbij gerefereerd kan worden aan de geldende wet- en regelgeving waaruit de taken
voor beveiliging voor de luchthaven voortvloeien. Gebruikers geven aan dat het dan wel duidelijk
moet zijn dat het om beveiligingsactiviteitenactiviteiten ten behoeve van de luchtvaart gaat en niet
voor bijvoorbeeld om die van de winkelruimtes.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen om in de memorie van toelichting van het Besluit beveiliging nader te
definieren, bijvoorbeeld: “ Onder beveiligingsactiviteiten worden begrepen, activiteiten van de
exploitant van de luchthaven ter beveiliging van de burgerluchtvaart in het kader van de toepassing
van afdeling 3A van de luchtvaartwet, voor zover daarbij sprake is van luchtvaartactiviteiten als
bedoeld in artikel 8.25d van de Wet luchtvaart”. De bepalingen in afdeling 3 bevatten de
verplichtingen direct gericht tot Schiphol alsmede verplichtingen ingevolge EU regels en
aanwijzingen van Justitie/NCTb/KMar.
A9. Reclame-inkomsten. Reclameactiviteiten zijn geen luchtvaartactiviteiten en ook geen
rechtstreeks met de luchtvaart verbonden activiteit. Vanuit de beoogde werking van de wet is het
feit dat gebruikers geen deel van de reclame-opbrengsten krijgen toegerekend dan ook geen
knelpunt. Echter, er is wel een allocatieprobleem omdat de kosten van deze assets niet te splitsen
zijn in kosten voor bijvoorbeeld slurven en kosten voor reclameactiviteiten.
Oplossingsrichtingen

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

83

Dit knelpunt valt niet op te lossen via de kostenkant. Het zou daarom beter zijn om dit via de
opbrengstenkant op te lossen, door een deel van de reclameopbrengsten naar de
luchtvaartactiviteiten over te hevelen. De wetgever kan hiervoor een sleutel aanwijzen welk deel
van de reclameomzet dan toevalt aan luchtvaartactiviteiten. Echter, het vaststellen van een
dergelijke sleutel is volstrekt arbitrair. Een verdergaande vorm is om deze activiteiten te
incorporeren in de rechtstreeks met de luchtvaartactiviteiten verbonden activiteiten.
Indien er wordt overgegaan tot een single till is dit probleem opgelost. Wanneer besloten wordt tot
een (verplichte) kruislingse bijdrage (zie deel B) kan dit worden meegenomen door de hoogte van
deze door gebruikers ‘misgelopen’ reclameopbrengsten te verdisconteren in de hoogte van de
kruislingse bijdrage of via de vorm van de kruislingse bijdrage (bijvoorbeeld via vergelijkbare
incentive als de retail-incentive).
Aanbeveling
Aanbevolen wordt dit aspect in eerste instantie te adresseren in deel B via eventuele aanpassingen
in de hoogte en vorm van kruislingse bijdragen (dan wel single till). Indien dit niet tot een
bevredigende oplossing leidt kan de wetgever een keuze maken (een van de) reclameopbrengsten
toe te laten vallen aan de luchtvaartactiviteiten of deze in zijn geheel te betitelen als rechtstreeks
met de luchtvaartactiviteiten verbonden activiteiten.
A11. De motie Haverkamp. De motie Haverkamp verzoekt om wettelijk vast te leggen dat de
Koninklijke Marechaussee ruimtes ten behoeve van haar wettelijke taken tegen nultarief mag
huren. In de huidige wet behoren verhuringen van ruimten voor exclusief gebruik door derden,
zoals de Koninklijke Marechaussee tot de zogenoemde niet-luchtvaartactiviteiten en vallen niet
onder deze Wet en het Besluit.
Aanbeveling
Regulering van niet-luchtvaartactiviteiten past niet in het doel en opzet van de Wet en het Besluit,
namelijk het voorkomen of verminderen van eventueel misbruik van de economische machtspositie
door de luchthaven Schiphol ten aanzien van de luchtvaartactiviteiten. Een nultarief gaat veel
verder dan het voorkomen van misbruik. In de herijking van de economische machtspositie van
Schiphol door NMa [NMa, 2010] wordt evenmin aanleiding gezien om de verhuringen van
operationeel noodzakelijke ruimten sectorspecifiek te reguleren om misbruik tegen te gaan. De
Mededingingswet volstaat, aldus NMa.
Het opnemen in de wet van een dergelijk nultarief wordt dan ook niet wenselijk geacht (analoog
aan de brief aan de Tweede Kamer [TK3] waarin de motie ontraden werd).
A13. Reguleren grondafhandeling. Schiphol heeft een economische machtspositie voor
activiteiten van Schiphol ten behoeve van het verlenen van toegang tot de luchthaven voor
grondafhandelaars.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen het NMa advies op te volgen, dat aanbeveelt om in de Wet luchtvaart naast
de concessies voor brandstoflevering voor luchtvaartuigen en catering van luchtvaartuigen ook
vergoedingen voor andere vormen van toegang in de regulering op te nemen. Deze aanpassing in
de regulering leidt niet tot extra toezichtkosten, omdat de kosten van de infrastructuur al in de
regulering zijn opgenomen en alleen de mogelijke opbrengsten uit (nieuwe) vergoedingen voor
toegang voor grondafhandelaars en andere organisaties hoeven te worden toegevoegd. Zolang
Schiphol deze vergoedingen niet hanteert, heeft de regulering geen gevolg, zoals nu ook al bij
catering het geval is [NMa 2010].

84

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

A14. Rechtstreeks verbonden beveiligingsactiviteiten. In de praktijk blijkt dat ook ten aanzien
van de beveiligingsactiviteiten sprake kan zijn van rechtstreeks met de luchtvaart verbonden
activiteiten. In het Besluit was daar niet in voorzien.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen het Besluit aan te passen, zodat de algemene regel dat de omzet van de
rechtstreeks verbonden activiteiten in mindering wordt gebracht op de kosten (waardoor de tarieven
lager worden) ook voor beveiligingsactiviteiten geldt.

4.3

Wettelijke eisen aan tarieven en voorwaarden

4.3.1 Overzicht knelpunten
Wettelijke eisen aan tarieven en voorwaarden
Redelijkheid
Geen knelpunt
Non-discriminatie
Geen knelpunt
Kostenoriëntatie
Geen knelpunt
Toerekeningssysteem
Geen knelpunt
Subonderdeelen toerekeningssysteem – 1. toerekenbare opbrengsten
E6

Kruiselingse bijdrage

Subonderdeelen toerekeningssysteem – 2. toerekenbare kosten
E9

Tariefschommelingen

E10

1 November tarieven

E11

Unuïteitenmethode

E12

Moment van berekening unuïteit

Subonderdeelen toerekeningssysteem – 3. Regulatory Asset Base
Geen knelpunt
Subonderdeelen toerekeningssysteem – 4. Toegestaan rendement/vermogenskosten
E16

Verrekeningen en risicoprofiel

E16

Asset beta

E18

Kredietopslag

E19

Risicovrije rentevoet

E21

Bouwrente

E22

Equity market risk premium

E23

Gearing

Verrekeningen, tariefscorrecties en efficiencyprikkel
E26

Verrekeningen wetstechnisch

E27

Verplicht verrekenen

E28

Verrekeningen variabele kosten.

Keuze tariefniveaus in het licht van de mainport
Geen knelpunt

4.3.2 Analyse per knelpunt

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

85

Toerekenbare opbrengsten
E6. Kruiselingse bijdrage. Artikelen 8.25d, lid 7 en 8, over kruiselingse bijdrage en de bepaling
over de toedeling hiervan zijn overbodig door de mogelijkheid van een “impliciete” kruiselingse
bijdragen (doordat de luchthaven genoegen neemt met een lager rendement dan maximaal is
toegestaand conform de wet). Doordat Schiphol inderdaad een dergelijke impliciete kruiselingse
bijdrage heeft toegepast, is de door de wet- en regelgeving beoogde mogelijkheid om lagere /
concurrerendere tarieven vast te stellen in de praktijk gerealiseerd. Echter, dit is niet gerealiseerd
door genoemde leden 7 en 8 van artikel 8.25d. Deze (inclusief de ‘naar rato’ bepaling in lid 8) zijn
dus inderdaad overbodig en bieden te weinig flexibiliteit met betrekking tot de verdeling van de
kruissubsidie over de luchtvaart- en beveiligingsactiviteiten.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen artikel 8.25d lid 7 en 8 te schrappen.
Toerekenbare kosten
E9. Tariefschommelingen. Schommelingen in tarieven doen zich om meerdere redenen voor. Zo
worden ze veroorzaakt doordat het kalenderjaar en de ingang van nieuwe tarieven niet eenzelfde
tijdvak beslaan. Dit speelt vooral in geval in november nieuwe tarieven worden vastgesteld (ook al
heeft dit in praktijk voor de luchthaven niet de voorkeur, er kunnen redenen zijn om dit wel te doen).
Een andere reden voor schommelingen in de tarieven zijn fluctuaties in het verkeer en vervoer (bij
vaststellen van de tarieven) welke in één jaar dienen te worden verrekend, en schommelingen als
gevolg van verrekeningen. Door de wetgever werden bij het opstellen van de wet tariefsprongen
onwenselijk geacht (hoewel deze randvoorwaarde oorspronkelijk vooral betrekking had op het
omgaan met de kosten van grote investeringen). Nu blijkt dat de schommelingen zich om meerdere
redenen voordoen.
Oplossingsrichtingen
Voor tariefschommelingen als gevolg van fluctuaties in het verkeer en vervoer en verrekeningen ligt
de oplossingsrichting in de mogelijkheid om specifiek in te gaan op individuele oorzaken voor deze
tariefschommelingen. Echter, ten aanzien van deze schommelingen geldt dat, behalve het
afschaffen van verrekeningen, er geen relatief lichte oplossingen denkbaar zijn. Verrekeningen zijn
een essentieel onderdeel van het systeem. Voor het vermijden van deze tariefsprongen kan
worden gedacht aan het introduceren van een schommelfonds of meerjarenafspraken, maar dit zijn
relatief ingrijpender oplossingen, en worden behandeld onder deel B.
Ten aanzien van de tariefschommelingen als gevolg van de mogelijkheid om de tarieven per 1
november vast te stellen, zijn twee oplossingsrichtingen denkbaar. De meest eenvoudige is dat de
optie om op 1 november de tarieven vast te stellen, wordt afgeschaft. Hier zijn echter nadelen aan
verbonden. Zo heeft Schiphol belang bij een zekere flexibiliteit om de tarieven op 1 april of 1
november te laten ingaan. Ook voor het Ministerie van Justitie is het, met verwijzing naar de
doorberekening van onvoorziene beveiligingsmaatregelen, van belang dat ook op 1 november
tarieven worden vastgesteld.
Een andere oplossing is om in het Besluit voorwaarden te verbinden aan de vaststelling van
tarieven op 1 november. Bijvoorbeeld door op te nemen dat alleen bij zwaarwegende /
buitengewone omstandigheden de tarieven op 1 november mogen worden aangepast, of dat een
aanpassing van de tarieven alleen mag per 1 november indien er geen aanpassing per 1 april is
geweest. De validiteit van deze argumenten kan dan worden getoetst door bijvoorbeeld de NMa.
Deze oplossing kan deze tariefsprongen in grote mate doen vermijden. Het grijpt tevens in op de

86

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

mogelijkheid die Schiphol heeft om op 1 november de tarieven vast te stellen om kostenstijgingen
in de tussenliggende periode alsnog door te berekenen. Dit was in de november 2011 ronde het
geval. De mogelijkheid om tarieven op 1 november vast te stellen was daar niet voor bedoeld.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen om in het Besluit voorwaarden te verbinden aan de vaststelling van tarieven
op 1 november. Zo kan een deel van de tariefsprongen als gevolg van de mogelijkheid om per 1
november tarieven vast te stellen worden voorkomen, maar blijft de mogelijkheid bestaan om indien
het echt noodzakelijk is, bijvoorbeeld na de invoering van onvoorziene beveiligingsmaatregelen, de
1 novemberoptie in te zetten.

E10. 1 november tarieven. Naast de invloed van de vaststelling van de tarieven op 1 november op
tariefschommelingen (zie knelpunt E9) is gebleken dat 1 november als neveneffect heeft dat
Schiphol de verrekenregels kan inzetten om kostenstijgingen door te berekenen ten opzichte van
de op 1 april vastgestelde tarieven (bijvoorbeeld hogere kosten investeringen of voor de WACC) of
verrekeningen naar voren te trekken. De beoogde werking van de mogelijkheid om tarieven per 1
november vast te stellen, was niet om de luchthaven de gelegenheid te geven kostenstijgingen
alsnog door te berekenen, wat in de november 2011 ronde het geval was. Voor kostenstijgingen
waren juist de verrekenregels en efficiencyregels ingevoerd.
Oplossingsrichtingen
Er zijn twee oplossingsrichtingen:
•

Afschaffen van de mogelijkheid om per 1 november tarieven vast te stellen

•

Stringentere voorwaarden verbinden aan de vaststelling van de tarieven op 1 november.

Afschaffen van de mogelijkheid van 1 november voorkomt de mogelijkheid om kosten die ontstaan
in de tussenliggende periode worden doorbelast en adresseert de (in de achterliggende periode)
belangrijkste reden voor tariefschommelingen. Er zijn ook nadelen. Zo heeft Schiphol belang bij een
zekere flexibiliteit om de tarieven op 1 april of 1 november te laten ingaan (zie ook de aanleidingen
hiertoe in de evaluatieperiode in het fase 1 rapport). Ook voor het Ministerie van Justitie is het, met
verwijzing naar de doorberekening van onvoorziene maatregelen, van belang dat ook op 1
november tarieven kunnen worden vastgesteld.
Een andere oplossing is om in het Besluit voorwaarden te verbinden aan de vaststelling van
tarieven op 1 november. Bijvoorbeeld door op te nemen dat alleen bij zwaarwegende /
buitengewone omstandigheden de tarieven op 1 november mogen worden aangepast, of dat een
aanpassing van de tarieven alleen mag per 1 november indien er geen aanpassing per 1 april is
geweest. De validiteit van deze argumenten kan dan worden getoetst door bijv. de NMa.
Daarnaast kan worden opgenomen in het Besluit dat verrekeningen altijd 2 jaar na dato dienen
plaats te vinden. Zo kan worden voorkomen dat verrekeningen naar voren worden getrokken.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen om in het Besluit voorwaarden te verbinden aan de vaststelling van de
tarieven op 1 november, zoals hierboven beschreven. Daarnaast kunnen tariefschommelingen
worden aangepakt middels een schommelfonds, zoals bij knelpunt E13 is beschreven. Er zijn
immers meerdere oorzaken voor tariefschommelingen dan de 1 november optie voor
tariefvaststelling.
E11. Unuïteitenmethode. De unuïteitenmethode levert in de uitvoering een aantal knelpunten op:

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

87

o

(E11a) Vervangingsinvesteringen (waarbij sprake is van een eerdere vervanging dan de
gemiddelde levensduur die voor de unuïteitenmethode wordt gehanteerd – zoals
verlichting) kunnen volgens Schiphol niet met een andere levensduur aan de asset zelf
worden toegevoegd, aangezien de methode voorschrijft dat de levensduur van de basisasset bepalend is. Dit leidt tot additionele complexiteit in de toepassing van de methode
en dubbeling in de RAB.

o

(E11c) Het moment om te beslissen of de unuïteitenmethode moet worden toegepast is
ten tijde van de investeringsbeslissing, terwijl de berekening van de unuïteit ten tijde van
de ingebruikname is. Volumeontwikkelingen kunnen dan inmiddels een ander beeld geven
of de unuïteitenmethode nog steeds moet worden toegepast.

Oplossingsrichtingen
Ten aanzien van de vervangingsinvesteringen is inderdaad sprake van complexiteit in de methode,
en dubbeltelling in de RAB. De unuïteitenmethode, zoals in het Besluit beschreven, voorziet niet
onmiddellijk in een methode om vervangingsinvesteringen ten aanzien van delen van de
investering waarop de unuiteitenmethode van toepassing is, te accommoderen. Een oplossing kan
zijn dat de unuiteit na iedere vervangingsinvestering herberekend moet worden. Dit leidt echter tot
een extra administratieve last. Daarom is nu door NMa en Schiphol ervoor gekozen om dergelijke
vervangende activa buiten de toepassing van de unuiteitenmethoden te houden, en te behandelen
als alle andere ‘normale’ activa (activeren en lineair afschrijven over levensduur van de activa).
Ten aanzien van het tweede knelpunt met betrekking tot de unuïteitenmethode is de meest voor de
hand liggende oplossing het definitieve beslismoment ter bepaling van de methode op te schuiven
naar het moment van ingebruikname. Wel kan op basis van de beschikbare informatie ten tijde van
de investeringsbeslissing een voorlopige inschatting worden gegeven aan gebruikers of op de
investering de unuiteitenmethode zal worden toegepast.
Een alternatief is om de unuïteitenmethode helemaal af te schaffen, en voortaan lineair of annuitair
21

af te schrijven . Het afschaffen van de unuïteitenmethode zou ook tegemoet komen aan het
knelpunt dat de methode complex is en tot administratieve lasten leidt. Het nadeel van afschaffing
is dat de huidige beoogde werking van de methode (toerekening van kosten naar gelang het
gebruik) niet wordt gerealiseerd. Een sterkere spreiding van de kosten zou eventueel ook plaats
kunnen vinden via een schommelfonds, wat eventuele tariefssprongen als gevolg van de
ingebruikname van grote activa met overcapaciteit zou kunnen te dempen.
Aanbeveling
Op basis van het bovenstaande bevelen wij het volgende aan:
•

Continueren met de unïteitenmethode, tenzij een andere systeemwijziging wordt
geïntroduceerd die de kosten afdoende kan spreiden over de tijd (bijv.
meerjarenafspraken of schommelfonds);

•

Vervangingsinvesteringen voortaan, zoals nu in de praktijk reeds gebeurt, lineair af te
schrijven (aanpassen in de toelichting).

•

Aanpassen van het Besluit waarin het moment om te beslissen of de unuïteitenmethode
moet worden toegepast wordt verschoven naar het moment van ingebruikname.

21

88

Annuïtair afschrijven kan dan worden toegepast onder dezelfde criteria die nu gelden voor de unuïteitenmethode.
Annuïtair afschrijven spreidt de kosten meer dan lineair afschrijven (maar minder dan unuïtair). Bij annuïtair afschrijven
geldt dat dan de levensduur van ieder actief gebruikt kan worden. Dus er wordt bepaald dat het hele project of het hele
programma hieronder valt, en het maakt niet uit dat de opleveringen op verschillende momenten zijn en dat ieder actief
zijn eigen levensduur heeft, want men berekent voor ieder actief de eigen annuïteit.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

E12. Moment berekening unuïteit. De timing om de unuïteit opnieuw te berekenen is onhandig.
Deze moet de eerste keer na 4 jaar, en vervolgens elke 5 jaar worden vastgesteld. Op dit moment
wordt dit gedaan bij de 1e tariefsconsultatie na vaststelling van het kostentoerekeningssysteem.
Bovendien zou je vanuit economisch oogpunt de unuïteit opnieuw berekenen wanneer dit vanuit de
feiten (bijvoorbeeld door een veranderde milieucapaciteit) nodig is.
Oplossingsrichtingen
Er zijn twee oplossingsrichtingen denkbaar:
o

De unuïteit te herberekenen bij iedere verandering in de onderliggende parameters.

o

De unuïteit opnieuw vaststellen bij de eerste consultatie na vaststelling van een nieuw
toerekeningssyteem. Alle andere aanpassingen ten aanzien van de toerekenbare kosten
vinden plaats bij de herziening van het toerekeningsysteem. Er kan voor worden gekozen
om voor de herziening van de unuïteit hierbij aan te sluiten.

De eerste oplossingsrichting is vanuit economisch oogpunt optimaal. Bij wijzigende onderliggende
parameters kan de unuïteit worden aangepast, zodat deze telkens de meest actuele waarde
weergeeft. Echter, deze oplossingsrichting brengt de nodige uitvoeringskosten met zich, en kan in
theorie leiden tot regelmatige aanpassingen, die elke keer invloed hebben op de hoogte van de
tarieven (via de hoogte van de afschrijvingskosten).
De tweede oplossing sluit dicht aan bij de huidige praktijk, en voorkomt de mogelijkheid dat er een
wetsovertreding plaatsvindt indien het kostentoerekeningssysteem voor kortere tijd wordt
vastgesteld dan 4 jaar. Er wordt zo aangesloten bij alle andere aanpassingen ten aanzien van de
toerekenbare kosten.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen in het Besluit op te nemen dat de aanpassing van de unuïteit plaats vindt bij
de eerste consultatie na vaststelling van een nieuw toerekeningssyteem.
Toegestaan rendement/vermogenskosten
Ten aanzien van de knelpunten bij het subonderdeel “Toegestaan rendement/vermogenskosten”,
moet vooropgesteld worden dat een aanpassing van de WACC parameters pas dan opportuun is
wanneer zicht is op het totaal van de aanpassingen in het systeem. Pas dan kan het totale
risicoprofiel worden vastgesteld en volgen keuzes ten aanzien van de WACC. In die zin moet
uitermate voorzichtig worden omgegaan met het “shoppen” uit individuele aanbevelingen. Deze
dienen dan ook vooral te worden bezien als een richting ter overweging en niet als definitieve
aanbeveling. Een belangrijke basis voor de aanbevelingen op dit aspect wordt gevormd door het
onderzoek van Boot en Ligterink.
E16. Verekeningen en risicoprofiel (en samenhangend E17 de asset beta). Het in het Besluit
vastgelegde verrekeningssysteem heeft invloed op het risicoprofiel en daarmee de asset beta en
hoogte van de WACC.
Oplossingsrichtingen
In het onderzoek van Boot en Ligterink worden op dit punt de volgende aanbevelingen gedaan.
o

Verrekening: Overweeg geen enkele verrekening toe te staan of stel asset beta lager vast,
bijvoorbeeld door in Kostensysteem specifieker de peers aan te geven met een
vergelijkbaar risicoprofiel of door in Kostensysteem vast te leggen dat asset beta aan de
onderkant van een range van peers dient te worden vastgesteld.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

89

o

Beta assets: Geef alternatief indien aantal beursgenoteerde Europese luchthavens
beneden 4 daalt en vervang in het besluit Binnen EU door Peers binnen EER.

o

Beta assets: Overweeg NMa asset beta (en in dat geval gehele WACC) vast te laten
stellen.

NMa geeft aan dat vaststelling van uitsluitend een individuele parameter zoals de Asset Beta door
de NMa (beoordeling risicoprofiel, keuze peergroup) als onwenselijk wordt gezien (cherry-picking).
De NMa zou wel de WACC in zijn geheel kunnen vaststellen.
Schiphol geeft aan dat verrekening alleen een effect op het korte termijn risico heeft en dat de
asset beta veel meer een reflectie van het lange termijn risico betreft. Schiphol geeft ook aan dat bij
de overweging om geen verrekening meer toe te staan ook een hogere beta hoort. Ditzelfde geldt
voor de asymmetrie in de verrekening, wat niet is beschreven in het rapport van Boot en Ligterink
[WACC2] in de visie van Schiphol.
Ook meent Schiphol dat een goede argumentatie ontbreekt waarom de vaststelling van de asset
beta voortaan door NMa zou moeten plaatsvinden. Schiphol noemt dat het mandje van asset beta
peers reeds aan NMa ter goedkeuring wordt voorgelegd.
Aanbeveling
Een systeemwijziging om geen enkele verrekening meer toe te staan wordt niet aanbevolen omdat
dit sterk ingrijpt in het basisprincipe van de wet van kostenorëntatie per jaar. Wel kan de wijze van
verrekenen op een andere manier plaatsvinden (bijv. in het kader van een schommelfonds of
meerjarenafspraken). De uiteindelijke keuzes hierin bepalen het risicoprofiel en daarmee de te
hanteren asset beta (binnen de bestaande bandbreedte). De asset beta is hiermee het sluitstuk.
De huidige assymetrie in verekenen is inderdaad een factor die een rol speelt in het risicoprofiel.
Echter er is in de wet geen enkele borging om deze assymmetrie af te dwingen (met andere
woorden, Schiphol heeft de wel mogelijkheid symmetrisch te verrekenen, zelfs al doet zij dit niet).
Zelfs al zou er wel een borging zijn, in welke vorm dan ook, dan betekent overigens niet dat het
marktrisico verkleint. Immers, de borging zou kunnen leiden tot hogere tarieven met dalende vraag
als gevolg.
De noodzaak om de NMa de asset beta vast te laten stellen lijkt onnodig zolang de spelregels
rondom de bepaling van de WACC afdoende helder zijn vastgesteld.
Voor het overige sluiten wij ons aan bij de aanbevelingen van Boot en Ligterink.
E18. Kredietopslag. De kredietopslag is laag aangezien deze op het moment van vaststelling op
een erg laag niveau stond.
Aanbeveling
22

De aanbeveling van Boot en Ligterink is :

22

De NMa geeft aan bij de energieregulering bij de berekening van de beta geen correctie toe te passen aan de hand van de
debt beta. Zij geeft aan dat het van belang is in het geval van Schiphol dat bij de doorrekening de debt beta op twee momenten
aan de orde komt. De eerste keer is als Schiphol voor ieder van de peers de asset beta afleidt uit de equity beta van die peer. In
het kostensysteem staat beschreven hoe Schiphol dit doet (hierbij gebruikt Schiphol overigens niet de waarde van 0,08125,
maar berekent ze een peer specifieke debt beta. Hiervoor bepaalt Schiphol dus ook de risico-opslag op vreemd vermogen per
peer). Het tweede moment is als de asset beta van Schiphol bepaald is en die naar een equity beta omgezet moet worden. Dan
wordt de formule uit het Besluit gebruikt die bij de huidige invulling van het Besluit de facto neerkomt op een vaste waarde,
maar bij het opvolgen van de aanbeveling van Boot om de risico-opslag variabel te maken niet meer een vaste waarde zal zijn.

90

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

o

Overweeg kredietopslag variabel te maken: bijvoorbeeld op basis van de spread op een
portefeuille Single A credit rating (Bloomberg). Let hierbij op implicaties beta debt.

o

Overweeg voortschrijdend gemiddelde te gebruiken van kredietopslag in navolging tot
risicovrije rente.

o

Overweeg voor ondernemingen uit de peer group met een vergelijkbare credit rating, de
beta debt niet rechtstreeks te halen uit de credit spread (met correctie), maar om de beta
debt in navolging van die van Schiphol vast te stellen in het Kostentoerekeningsysteem op
0,08125.

Wij sluiten ons aan bij de aanbeveling van Boot en Ligterink, vooral omdat hiermee het risico wordt
ondervangen om een kredietopslag op een moment vast te stellen waarbij deze relatief laag, dan
wel hoog staat.
E19. Risicovrije rentevoet. De wijze waarop de risicovrije rentevoet wordt vastgesteld (nu wordt
deze bepaald door het rendement op een Nederlandse staatsobligatie met een resterende looptijd
van 10 jaar) is voor verbetering vatbaar.
Oplossingsrichtingen
Vooor dit punt bestaan verschillende oplossingsrichtingen. De door Schiphol gesuggeerde
oplossing is om deze vast te stellen door de EURO swap rente als referentie te nemen, omdat
Schiphol zich financiert in de kapitaalmarkt waar couponrentes worden vastgesteld op deze basis.
Gebruikers stellen voor om de risicovrije rente niet jaarlijks vast te zetten maar hiertoe steeds de
gemiddelde rente te nemen over een 2-jaarsperiode van duration matched 10 jaars
overheidsobligatie. Hiermee wordt enige smoothing bereikt waarmee incidenten worden
uitgemiddeld.
Ook Boot en Ligterink onderschrijven het nut van smoothing en geven aan dat dit een grotere
voorspelbaarheid geeft. Zij bevelen aan de risicovrije rentevoet te handhaven en te overwegen het
voortschrijdend gemiddeld rendement over 2 jaar van de Yield op 10 yr duration matched
Nederlandse staatsobligaties te nemen om enige smoothing te bewerkstelligen.
Aanbeveling
Indien tot smoothing wordt overgaan is de keuze van de referentierente van minder belang.
Aanbevolen wordt hier inderdaad toe over te gaan en de overweging van Boot en Ligterink te
volgen.
Knelpunt
E21. Bouwrente. De gehanteerde bouwrente is laag omdat kapitaal dat opgesloten zit in nieuwe
investeringen niet minder risico draagt dan kapitaal dat zit opgesloten in al in gebruik genomen
investeringen.
Aanbeveling
De aanbeveling van Boot en Ligterink, waar wij ons bij aansluiten, is:
o

Overweeg de WACC in plaats van de kostenvoet vreemd vermogen toe te staan voor de
bouwrente over activa in aanbouw.

Knelpunt

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

91

E22. Equity market risk premium. Equity market risk premium is moeilijk vast te stellen en wordt
door verschillende partijen anders ingeschat.
Oplossingsrichtingen
Door Schiphol wordt aangegeven dat de equity market premium van 4% te laag is. De NMa geeft
aan in de Energiesector zelf een EMRP van 5% te hanteren (als gemiddelde van een bandbreedte
van 4-6%). Boot en Ligterink bevelen aan de ERMP te handhaven op 4%. Schiphol geeft aan het
advies van Boot en Ligterink om de EMRP op 4% te handhaven, aan de onderkant van de door
NMa gehanteerde bandbreedte van 4-6%, niet empirisch onderbouwd te vinden.
Het probleem is dat equity market premiums niet eenduidig vast te stellen zijn. De
marktrisicopremie is een lange termijn fenomeen gebasserd op preferenties van mensen (mate van
risicoafkeer) en algemeen economische en maatschappelijke omstandigheden. Hier valt niet op te
sturen, noch is het meetbaar. Zowel het door Boot en Ligterink als de door NMa gebruikte EMRP in
de energiesector zijn verdedigbaar.
Aanbeveling
Onze aanbeveling is een EMRP vast te stellen binnen de door de NMa gehanteerde bandbreedte
van 4-6%, waarbij de uiteindelijke keuze vastgesteld wordt door het totaal van gewijzigde
parameters in de nieuwe situatie (voorkom cherry-picking op een individuele parameter maar bekijk
vooral het totaal effect op de WACC).
Knelpunt
E23. Gearing. Er bestaan verschillende meningen over de juiste hoogte van de gearing
Oplossingsrichtingen
Schiphol geeft aan dat de gekozen gearing van 0,4 niet in overeenstemming is met de werkelijke
gearing van Schiphol. De NMa pleit om een gearing van 50% toe te passen met verwijzing naar
luchthavens Dublin en Londen, maar zou voor de bepaling meer empirisch onderzoek doen. Voor
de energiesector hanteert de NMa 55% (binnen range 50-60%). Overigens is de gearing van
Schiphol aan wijzigingen onderhevig. Zo bedroeg ultimo 2009 de feitelijke gearing van Schiphol
eveneens 0,4.

Aanbeveling
Een vaste gearing, zoals deze is gehanteerd, heeft bijgedragen tot een constante en beter
voorspelbare WACC en staat bovendien een Single A rating niet in de weg. Een overweging is de
gearing vast te stellen op basis van andermaal een peer groep vergelijking of een langerjarig
gemiddelde te nemen van Schiphol zelf. Ook hier is het aan te bevelen de uiteindelijke waarde
mede te laten bepalen door het totaal effect op de WACC van de complete set aan parameters.

Verrekeningen, tariefscorrecties en efficiencyprikkel
E26. Verrekeningen wetstechnisch. De tekst van de regelgeving leidt tot een drietal potentiële
knelpunten:
o

De delegatiebepaling naar het Besluit ontbreekt in de Wet luchtvaart ten aanzien van de
verrekeningen.

o

De verrekenbare posten in het Besluit staan op dit moment in de memorie van toelichting
van het Besluit vermeld, terwijl ze beter in het Besluit zelf kunnen worden opgenomen.

92

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

o

De inhoud van de wet en de inhoud van het Besluit moet consistent zijn, maar is dat niet
ten aanzien van wat er verrekend mag worden. Het Besluit stelt namelijk een aantal
beperkingen.

Aanbeveling
Er wordt aanbevolen om de volgende aanpassingen te doen:
o

de delegatiebepaling ten aanzien van de verrekeningen op te nemen in de wet.

o

de verrekenbare posten in de bepalingen van het Besluit op te nemen.

o

het Besluit gelijk te trekken met de wet ten aanzien van wat er verrekend mag worden.

E27. Verplicht verrekenen. Er staat in de wet dat altijd verrekend moet worden. Als Schiphol
hiervan wil afwijken in het belang van gebruikers om mee te ademen met de markt, zou dat formeel
niet mogen. In de praktijk gebeurt het wel.
Oplossingsrichtingen
Een oplossing kan zijn om in de wet op te nemen dat Schiphol niet verplicht is te verrekenen indien
dit in het voordeel van gebruikers is.
Verder kan dit aspect worden opgelost middels het schommelfonds (zie knelpunt E8).
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen in de wet op te nemen dat de luchthaven ‘mag’ verrekenen indien de
verrekening ten gunste van gebruikers is, in plaats van een verplichting tot verrekenen.
Verder wordt aanbevolen dit aspect mee te nemen bij de nadere uitwerking van een
schommelfonds.
E28. Verrekeningen variabele kosten. Er worden elk jaar alleen aan de opbrengstenkant (op
2009 na kleine) verrekeningen gedaan voor verschillen tussen prognose en realisatie van verkeeren vervoervolumes. Aan de kostenkant heeft de luchthaven de plicht dit ook te doen, maar dit is in
de praktijk niet gebeurd (zie ook de studie van de RebelGroup). NMa heeft de luchthaven
opgedragen een voorstel te maken hoe dit voortaan gedaan gaat worden
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen dit verder door de toezichthouder NMa in samenspraak met de luchthaven af
te laten handelen.

4.4

Informatie en consultatie van gebruikers

4.4.1 Overzicht knelpunten
Informatie en consultatie van gebruikers
Voorstel tarieven en voorwaarden
C1

Motie Graus: transparantie tarifering

C2

Transparantie informatie

C4

Voorspelbaarheid tarieven

C5

Kwaliteitsindicatoren

C7

SLA’s

C8

Timing voorstel

Consultatie gebruikers

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

93

C12

Countervailing power

Vaststellen tarieven en voorwaarden
Geen knelpunt
Financiële verantwoording en rapportage kwaliteitstniveau
C15

Rapportage efficiencies

C16

Perceptie passagiers

4.4.2 Analyse per knelpunt
Voorstel tarieven en voorwaarden
C1. Motie Graus. Transparantie tarifering. De Motie Graus vraagt om een grote transparantie in
de tarifering om tot concurrerende tarieven te komen.
C2. Transparantie informatie. Gebruikers geven aan dat de transparantie van de informatie ten
behoeve van de consultatie op onderdelen te wensen over laat. Dit betreft:
•

een grotere transparantie van de kostenposten, kostendrivers en kostenefficiency;

•

de belangrijkste redenen voor een tariefverhoging;

•

de voorgenomen investeringen.

Oplossingsrichtingen
De motie Graus vraagt om een grotere transparantie in de tariefering. Dit is direct gerelateerd aan
het standpunt van gebruikers die aangeven meer informatie te willen zien ten aanzien van de
redenen/drijfveren voor een tariefverhoging. De huidige meer accountancy gedreven benadering
van het toelichten van de kosten die op dit moment wordt toegepast voldoet niet aan deze
informatiebehoefte.
Een oplossingsrichting is om standaard het IATA template te gebruiken voor de consultatieinformatie (naast de reeds verschafte informatie), ondersteund met verdere (minder accountancygedreven) achtergrondinformatie over de kosten. Schiphol heeft aangegeven te bestuderen of dit
mogelijk is en met de sector in overleg te gaan om te bezien of tot een wederzijds acceptabele
opzet kan worden gekomen.
Een andere oplossing is om verplicht voor te schrijven welke aanvullende informatie Schiphol zou
moeten verschaffen. Dit is dan vooral een meer klantgerichte (in plaats van accountancy gerichte)
samenvattende presentatie van de informatie ten aanzien van de kostenposten, kostendrivers en
efficiency en de belangrijke redenen voor tariefverhoging. Voorstel is om hiervoor het IATA
template op te nemen als annex in het besluit.
Aanbeveling
Het verdient de voorkeur de sectorpartijen, luchthaven en gebruikers, gezamenlijk tot
overeenstemming te laten komen over wijze waarop informatie wordt opgeleverd. Mochten partijen
hier onderling niet uitkomen dan zou de wetgever tot een aanvullende verplichting over kunnen
gaan. Hierbij wordt gesuggereerd het IATA-template te volgen, tenzij Schiphol kan aantonen dat
het onmogelijk, dan wel erg kostbaar is om de informatie op deze wijze aan te leveren.
Wanneer (zie deel B) besloten wordt om meerjarenafspraken te maken, dan is een grotere
transparantie zonder meer noodzakelijk om een beter inzicht te krijgen in de te verwachten
investeringen en kostenefficiëntieontwikkeling en de effecten daarvan op de ontwikkeling van de
tarieven. In dit licht kunnen dan aanvullende business cases op voorgenomen investeringen tevens
een rol spelen.

94

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

C4. Voorspelbaarheid tarieven. De tarieven zijn niet voorspelbaar over meerdere jaren. Er wordt
wel een prognose verkeer en vervoer gemaakt en een prognose investeringen voor vijf jaar, maar
het is onduidelijk wat de richting van de tarieven is. Dit is tevens gerelateerd aan het systeem van
jaarlijkse kostenoriëntatie (zie ook knelpunt E8 en deel B).
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen Schiphol te verplichten in de consultatiedocumentatie een doorkijk te laten
geven met betrekking tot de tarieven voor de komende vijf jaar op basis van het voorgenomen
investeringsprogramma en de verwachte kostenontwikkeling en verkeer- en vervoersprognoses.
Een verdergaande stap zou zijn om eens in de 5 jaar een uitgebreide consultatie rondom het
investeringsprogramma op te nemen, echter dit moet vooral worden bezien in het perspectief van
langjariger afspraken (deel B).
C5. Kwaliteitsindicatoren. Kwaliteitsindicatoren worden nauwelijks gebruikt tijdens de consultatie
en gebruikers zijn slechts ten dele op de hoogte van het bestaan ervan. Dit wordt mede verklaard
doordat indicatoren vooral de capaciteit meten en niet alle aspecten van kwaliteit. Er zijn geen
aanvullende kwaliteitsindicatoren ontwikkeld door de sector zelf ondanks dat de wet hier
mogelijkheden voor bood (zie C7).
C7. Tarieven, voorwaarden en kwaliteit zijn tot op heden niet in SLAs vastgelegd.
Oplossingsrichtingen
Ten aanzien van de kwaliteit biedt de huidige set kwaliteitsindicatoren onvoldoende houvast om de
daadwerkelijke kwaliteitsontwikkeling te kunnen monitoren. Dit leidt tot de wens om de set
indicatoren uit te breiden met indicatoren die een betere weergave geven van de daadwerkelijke
kwaliteit.
De voorkeur is om te komen tot gezamenlijke kwaliteitsindicatoren tussen gebruikers en
luchthaven. Een stap verder zou zijn om ook gezamenlijke doelen vast te stellen via een (basis)
service level agreement. Dit past niet alleen binnen de bestaande wet maar volgt tevens de filosofie
van de Luchtvaartnota die stelt dat “de kwaliteit van het luchtvaartproduct de primaire
verantwoordelijkheid is van de luchtvaartpartijen”. Een lichtere vorm hiervan zou zijn om Schiphol in
het consultatiedocument een voorstel te laten doen voor het na te streven niveau per
kwaliteitsindicatoren.
Mochten partijen niet tot overeenstemming komen, dan zou een uitbreiding van het aantal
kwaliteitsindicatoren in de wet als alternatief kunnen dienen. Onderstaande tabel geeft onze
suggestie ten aanzien van de te hanteren indicatoren. Deels vormen deze al onderdeel van de
huidige set indicatoren (de capaciteitsgerelateerde indicatoren). Voorgesteld wordt om in dit geval
deze indicatoren ter consultatie voor te leggen aan sectorpartijen alvorens deze vast te stellen. De
voorgestelde indicatoren zijn onder meer gebaseerd op gebruikte indicatoren in de UK en Frankrijk
en relateren aan de voornaamste servicegebieden. Er wordt opgemerkt dat ook deze, in de UK en
Frankrijk gebruikte indicatoren, deels capaciteitsindicatoren zijn.
Passagiers

Bagage:

Airside:

•

•

•

Check-in capaciteit +

Bagagesysteem *

Beschikbaarheid

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

95

•

•

•

beschikbaarheid in relatie

(beschikbaarheid banden,

tot pax aantallen *

doorlooptijd, betrouwbaarheid)

•

Beschikbaarheid
electromechanische

Aankomst capaciteit +
beschik baarheid (o.a. hal,

Kwalitatieve indicatoren:

bagageband) *

•

Properheid (cleanliness)

Transfer capaciteit +

•

Bewegwijzering

beschikbaarheid (o.a.

•

Vluchtinformatie

transferdesks)

•

Airconditioning/temperatuur

Wachttijd (incl. security),

•

Algehele perceptie passagiers

vertrek, aankomst, transfer,

parkeerruimte vliegtuigen *

apparatuur23

van kwaliteitsniveau luchthaven

paspoortcontrole.
•

Capaciteit wachtruimtes *

•

Aantal en beschikbaarheid
gates *

* indicatoren die ook reeds (deels) in huidige systeem worden geadresseerd. Voorzover ze in huidige systeem
betrokken zijn hebben ze vooral betrekking op capaciteit en minder op performance.

Indien de wetgever kiest voor een sterkere sturing op efficiency (b.v. via een price cap systeem)
verdient het aanbeveling om ook sterker te sturen op het doelniveau van kwaliteit (vergelijk
regelgeving op Heathrow). Dit om te voorkomen dat de kostenefficiency ten koste gaat van
kwaliteit.

Aanbeveling
Onze basisaanbeveling is om de bestaande set indicatoren uit te breiden. Bij voorkeur gebeurt dit
in samenspraak tussen gebruikers en luchthaven, maar als alternatief kan dit tevens door de
wetgever worden gedaan (met consultatie van gebruikers en luchthaven).
De voorkeursaanbeveling is om dit te doen in het kader van het vaststellen van SLA’s. Aangezien
de praktijk uitwijst dat een SLA niet vanzelf tot stand komt, is de aanbeveling dit een sterker
verplichtend karakter te geven. Dit kan verschillende vormen krijgen variërend van een verplichte
SLA (zoals in de Spoorwegwet) tot het aanbieden van een keuzemenu door Schiphol aan
luchtvaartmaatschappijen dat onderdeel kan uitmaken van een consultatieproces. Dit doet tevens
recht aan de heterogeniteit van de gebruikersgroep, waarin niet valt te verwachten dat hier
volstrekte eenduidigheid zal zijn. Het grote voordeel van een SLA is dat hier ook onderlinge
verantwoordelijkheden kunnen worden vastgesteld richting kwaliteitsindicatoren, indien sprake is
van een niet eenzijdige beïnvloeding door Schiphol. Een dergelijke SLA dient gebalanceerd te
worden opgesteld, zowel richting afnemer als leverancier.
Indien dit niet tot resultaten leidt, zou als alternatief de NMa als toezichthouder normniveau’s voor
kwaliteit vast kunnen stellen. Echter, dit zou al snel worden gecombineerd met doelstellingen op de
ontwikkeling van het kostenniveau en daarmee een wezenlijke wijziging van het huidige systeem
meebrengen. Sowieso zou dit eerst een nulmeting vereisen en lijkt een benchmark met
normniveau’s die op andere luchthavens worden gehanteerd noodzakelijk.
Samengevat geldt in termen van zwaarte van de regulering:
•

23

96

Vaststellen en monitoren op indicatoren door Schiphol

Equipement electromechanique in CdG en Fixed electrical ground power in UK

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

•

Vaststellen en monitoren op indicatoren in gezamenlijke afspraak tussen gebruikers en
luchthaven

•

Vaststellen en monitoren op indicatoren door wetgever

•

Doel/targets vast laten leggen door Schiphol in consultatie met gebruikers en de realisatie

•

Doel (norm) afspraken maken in SLA

•

Doel (norm) afspraken maken door externe partij/toezichthouder (systeemwijziging)

ervan monitoren;

C8. Timing. Het voorstel moet opgesteld worden door Schiphol voordat het interne
budgetteringsproces (business plan) van de luchthaven is afgerond. Dit leidt ertoe dat de
allocatiesleutels tussen publicatie van het voorstel en de vaststelling van de tarieven nog
aangepast worden. Dit betekent een extra inspanning.
Oplossingsrichtingen
Weliswaar is knelpunt valide vanuit doelmatigheidsoptiek, echter het is moeilijk oplosbaar omdat
teruggerekend vanuit het tijdstip waarop de tarieven in werking moeten gaan, met inachtneming
van de tijd die nodig is voor het consultatie proces, dit onoverkomelijk is. De meerkosten voor de
luchthaven zijn ook redelijk beperkt. Een meerjarenplanning waarin dit minder vaak voorkomt zou
het knelpunt reduceren.
Aanbeveling
Dit aspect adresseren in meerjarenafspraken, hoewel het knelpunt in zijn isolatie niet de aanleiding
kan zijn om meerjaren afspraken te introduceren.
Consultatie gebruikers
C12. Countervailing power. De consultatieprocedure is relatief eenrichtingsverkeer. Gebruikers
kunnen weinig countervailing power uit oefenen op de hoogte van de kosten (zie ook hoofdstuk 5).
Ook investeringen zijn voor gebruikers – ondanks de boven beschreven extra overlegstructuren als
pre-consultaties– slecht te beïnvloeden. Discussies over investeringen hebben tijdens de
consultatieperiode geen enkele keer tot aanpassingen geleid, ondanks dat hier wel onenigheid over
was (o.a. Lounge 3, Geluidswal Polderbaan, rolbanen D-pier, Holland Boulevard). Gebruikers
geven aan dat de pre-consultatiebijeenkomsten door het jaar heen niet tot voldoende invloed
leiden.
Oplossingsrichtingen
Countervailing power van gebruikers via een onderhandelingsproces in de consultatie is een van
de uitgangspunten van de huidige wet. In praktijk blijkt deze countervailing power van gebruikers
via onderhandelingen echter beperkt. Overigens is een countervailing power niet geheel afwezig
maar loopt deze deels via een informeel circuit (politiek, Schiphol die rekening houdt met grote
gebruikers en publieke opinie) en wordt derhalve niet via de wet geregeld.
Om de countervailing power te versterken bestaan verschillende oplossingsrichtingen die
verschillen in zwaarte:
o

De transparantie van informatie kan worden vergroot waar die in het huidige systeem te
wensen overlaat (zie knelpunten C1/C2 waar dit specifiek wordt geadresseerd). Dit grijpt
in op het verminderen van de informatie-asymmetrie tussen de luchthaven en gebruikers;

o

Introductie van kosten- en kwaliteitsnormering waarop gehandhaafd wordt. Benchmarking
kan de basis leggen om normen vast te stellen. Zoals in eerder onderzoek gesteld is

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

97

benchmarking niet altijd even eenvoudig omdat luchthavens onderling niet altijd volledig
24

vergelijkbaar zijn en niet alle benchmarking informatie niet vrijelijk beschikbaar is .
Overigens creëert deze optie niet echt countervailing power tenzij gebruikers worden
betrokken in het vaststellen van de normering;
o

Onderhandelen tussen partijen wordt leidend gesteld, met een terugval optie op normering
door de regulator indien onderhandelingen niet tot resultaat leiden (het Deense systeem);

De laatste twee opties zijn zondermeer serieuze opties maar leiden tot een wezenlijke wijziging
binnen het huidige systeem op Schiphol. In dit opzicht lopen ze buiten de evaluatie in enge zin (zie
verder deel B). Binnen het huidig systeem kan er, behalve het vergroten van de transparantie van
de informatie, geen oplossing worden geïdentificeerd die de countervailing power van de
gebruikers aanmerkelijk vergroot (inclusief hun invloed op de investeringen).
Aanbeveling
Aanbeveling is zonder meer om de transparantie te verbeteren op punten waar dit expliciet wordt
aangegeven met inachtneming van de afweging dat dit niet tot een buitenproportionele
administratieve last leidt (zie aanbevelingen C1/C2 en C15).
Financiële verantwoording en rapportage over het gerealiseerde kwaliteitsniveau
C15. Verantwoording efficiency. Het wordt uit de verantwoordingen niet duidelijk waardoor
efficiency of inefficiency veroorzaakt is; er worden slechts totale kosten per WLU genoemd. In 2008
en 2009 werd niet beschreven of de in de consultatie gestelde efficiency doelstellingen behaald
waren. De NMa heeft met de luchthaven afpraken gemaakt om in de financiële verantwoording
over 2009 beter inzichtelijk te maken hoe de gerealiseerde kosten zich verhouden tot de
geprognosticeerde kosten en in de financiële verantwoording 2010 hoe de realisatie van de
efficiency targets is ingevuld. Dit heeft tot op heden nog niet volledig plaatsgevonden; het al dan
niet realiseren van de efficiency target is in de financiële verantwoording opgenomen, maar hoe dat
is gedaan, en waarom de target al dan niet (volledig) is gehaald niet. Ondanks dat dit is
afgesproken tussen NMa en Schiphol is dit tot op heden geen onderdeel van de wet.
Oplossingsrichtingen
Transparantie kan deels worden verbeterd door explicieter in het Besluit voor te schrijven wat
Schiphol in de financiële verantwoording moet opleveren. Dit is uiteraard verantwoording van de
efficiencytarget die vooraf was gepland, plus de invulling van die target. Dit kan o.a. worden bereikt
door verplicht te stellen dat in de verantwoording achteraf de koppeling gelegd wordt met de
informatie vooraf in de consultatie-informatie (zie knelpunt C1/C2).
Daarnaast kan een set efficiencyindicatoren verplicht worden gesteld om te rapporteren
(samenhangend met de IATA template). Wij stellen de volgende indicatoren voor. In overleg met de
sector kan besloten worden andere indicatoren toe te passen.
-

arbeidskosten als % van totale operationele kosten

-

Kosten van inhuur en uitbesteding als % van totale operationele kosten

-

Aantal WLU per werknemer

-

Kosten van inhuur en uitbesteding per WLU

-

Variabele factorproductiviteit (kosten van inhuur en uitbesteding plus de inzet van arbeid
gerelateerd aan de output (WLU))

24

98

Eventueel kan een eenvoudige benchmarking plaatsvinden op output (overall tariefniveau) waarbij geen informatie op
onderlinge processen plaats hoeft te vinden.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Er dient wel te worden aangetekend dat sturen op efficiency altijd in verband met de geboden
kwaliteit dient te worden bezien. Zie daarvoor het onderdeel kwaliteitsindicatoren.
Aanbeveling
Met bovenstaande aanpassingen kan het knelpunt echter voor een groot deel worden opgelost.
Daarnaast kan de huidige afspraak tussen NMa en Schiphol wettelijk worden vastgelegd.
C16. De rapportage ten aanzien van de kwaliteit biedt weinig aandacht aan perceptie van
passagiers, terwijl dit een wettelijke verplichting is.
Aanbeveling
Verder uitwerken van de vereisten waaraan de rapportage dient te voldoen in meerdere
(kwalitatieve) perceptie indicatoren (waardering van reizigers van de verschillende service areas)
(zie tevens C5/C7).

4.5

Toezicht

4.5.1 Overzicht knelpunten
Toezicht
Goedkeuring van het toerekeningssysteem
TZ2

Timing toerekeningssysteem in relatie tot evaluatie

TZ3

Timing evaluatie

Toezicht doorhet nemen van besluiten op aanvraag gebruikers
TZ8/9

Wetstechnische correcties

Ambtshalve toezicht
TZ11

Beroepsprocedure

4.5.2 Analyse per knelpunt
Goedkeuring van het toerekeningssysteem
TZ2. Timing toerekeningssysteem in relatie tot evaluatie. Schiphol dient iedere vijf jaar (eerste
keer na vier jaar) een toerekeningssysteem op te stellen dat door NMa goedgekeurd moet worden.
Bovendien kan NMa het toerekeningssysteem voor een kortere periode goedkeuren. Het gevolg
hiervan is dat de looptijd van het toerekeningssysteem niet parallel loopt met de periodiek
terugkerende evaluatie (die eenzelfde ritme volgt). Zo kan een wetswijziging als gevolg van een
evaluatie tot gevolg hebben dat tweemaal kort achter elkaar een toerekeningssysteem opgesteld
en goedgekeurd moet worden.
Aanbeveling
Er wordt aanbevolen om in de wet- en regelgeving het goedkeuren van het
kostentoerekeningssysteem en de evaluatie van de wet los te koppelen. Daarnaast wordt
aanbevolen om bij implementatie van nieuwe wetgeving bij de overgangsbepalingen op te nemen
of het noodzakelijk is om snel een nieuw kostentoerekeningssysteem te maken, of dat dit even kan
wachten.
Knelpunt
TZ3. Timing evaluatie. Een verslag van de daaropvolgende evaluatie zal op grond van de wet in
2015 aan de Tweede Kamer moeten worden aangeboden. Daarmee ontstaat een knelpunt: om dit

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

99

te realiseren zal met de eerstvolgende evaluatie moeten worden gestart direct nadat de
aangepaste wet-en regelgeving op grond van de huidige evaluatie in werking is getreden.
Aanbeveling
Aanbevolen wordt op te nemen dat een nieuwe evaluatie na 5 jaar moet plaatsvinden na
inwerkingtreding van de aangepaste wet- en regelgeving.
Toezicht door het nemen van besluiten op aanvraag van gebruikers
Ten aanzien van dit onderdeel is een tweetal wettechnische knelpunten op te merken:
o

TZ8: De verwijzing in artikel 8.25g, zevende lid, Wet luchtvaart, naar artikel 3:13 Awb is
niet correct. Dat moet zijn: artikel 3:15 Awb. Door de Wet Uniforme Openbare
Voorbereidingsprocedure is het oude 3:13 Awb vernummerd tot 3:15 Awb.

o

TZ9: In artikel 8.25i, derde lid, Wet luchtvaart (geen bezwaar maar direct beroep tegen
goedkeuring toerekeningssysteem) is artikel 8.25g, eerste lid, vermeld. Die vermelding is
overbodig want een besluit in de zin van artikel 8.25g, eerste lid, Wet luchtvaart komt tot
stand met de procedure van afdeling 3.4 Awb (uniforme openbare
voorbereidingsprocedure) en dus volgt ingevolge artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d
Awb sowieso rechtstreeks beroep.

Aanbeveling
Er wordt aanbevolen de volgende wetstechnische aanpassingen te verrichten.
o

TZ8: Er wordt aanbevolen artikel 8.25g, zevende lid aan te passen.

o

TZ9: Er wordt aanbevolen deze vermelding in artikel 8.25i, derde lid te schrappen

Ambtshalve toezicht
TZ11. Beroepsprocedure. Beroepen tegen ambtshalve besluiten van NMa dienen bij de rechtbank
van Den Haag te geschieden en hoger beroep bij de Raad van State. NMa geeft aan dat de
wetgever zou kunnen overwegen dit ook bij de rechtbank Rotterdam en het CBb onder te brengen,
vanwege hun specialisatie op het gebied van mededingingsrecht en economische regulering en
zodat de beroepsgang gelijk wordt aan die bij besluiten op aanvragen van gebruikers en de
goedkeuring van het toerekeningssysteem.
Aanbeveling
In de wet de Rechtbank Rotterdam en het CBb aan te wijzen als bevoegde bestuursrechter c.q.
beroepsorgaan inzake ambtshalve besluiten.

100

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

101

102

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Deel B Mogelijkheden zijn om in te spelen op
nieuwe (relevante) beleidsdoelen

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

103

5

Toekomstbestendigheid

5.1

Inleiding
Daar waar het vorige hoofdstuk een evaluatie van de wet bevatte in enge zin, waarbij knelpunten
zijn geadresseerd op basis van de beoogde werking van onderdelen van het systeem en hun
werking in de praktijk, wordt in dit hoofdstuk nader ingegaan op de toekomstbestendigheid van de
wet in het licht van nieuwe afwegingen en beleidsdoelen.
Nieuwe beleidsdoelen sinds 2006
In de fase 1 rapportage is een beschrijving gegeven van de relevante beleidsontwikkelingen die
hebben plaatsgevonden na invoering van de wet- en regelgeving in 2006. Uit deze beleidsmatige
ontwikkelingen vloeien deels gewijzigde beleidsdoelen / beleidsaccenten voort ten opzichte van
2006. De belangrijkste elementen hieruit zijn:
o

Luchtvaartnota en Regeerakkoord: een concurrerend kostenniveau in relatie tot de
geboden netwerkkwaliteit en een op continuïteit gerichte bedrijfsvoering. In het licht van
het eerste beleidsaccent heeft de staatssecretaris toegezegd de Kamer uiterlijk eind 2011
te informeren inzake de mogelijkheden, kansen en risico’s van de keuze dual till / single till
(en verplichte kruiselingse bijdrage), mede bezien in de internationale context. Ook is er
de Motie Graus die vraagt om een grotere transparantie in de tarifering om tot
concurrende tarieven te komen middels een grotere transparantie in de tarieven (dit is
reeds in het vorige hoofdstuk opgenomen);

o

Zwaarder accent op reductie administratieve lasten en nieuw kader voor
nalevingskosten;

o

Nota Deelnemingenbeleid: accentverschuiving naar nadrukkelijker de publieke belangen
behartigen met het aandeelhouderschap. Het uitgangspunt van 'privatiseren tenzij' is
met de nieuwe Nota Deelnemingenbeleid verlaten. Het laatste aspect hoeft niet zozeer te
betekenen dat er behoefte is aan nieuwe regelgeving, maar is vooral contextueel van
belang omdat het kan betekenen dat afwegingen net op een andere wijze plaats kunnen
vinden, waarbij de positie van Schiphol als bedrijf nadrukkelijk wordt afgewogen tegen
andere belangen, zonder dat dit overigens ten koste dient te gaan van de continuïteit van
de luchthaven (zie onder andere de beleidsaccenten in de luchtvaartnota.

Uitgangspunt blijft nog steeds een zo licht mogelijke regulering (niet meer reguleren dan
noodzakelijk), in lijn met de uitgangspunten van de Luchtvaartnota, die aangeeft dat “Het
besturingsmodel wordt daarom zodanig ingericht dat de maatschappelijke doelstellingen voor de
luchtvaart door alle partijen gezamenlijk optimaal wordt ondersteund. Dit doet het kabinet in
beginsel niet door zware ingrepen in organisatiestructuren of in wettelijke regimes”.
Twee hoofdrichtingen voor verdere wijziging
Vanuit de gewijzige beleidsdoelen en –accenten zijn er twee hoofdrichtingen/scenario’s vast te
stellen die ieder een eigen Leitmotiv hebben:
•

Concurrende prijs/kwaliteit

•

Lage administratieve lasten

Rondom ieder van deze hoofdrichtingen is een samenhangend pakket aan mogelijk wijzigingen te
adresseren. Deze wijzigingen zijn gerelateerd aan onderwerpen die in deel A van deze evaluatie
niet als daadwerkelijk knelpunt beoordeeld zijn in het licht van de oorspronkelijke doelen, maar

104

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

vanuit deze nieuwe beleidsaccenten wel relevant zijn en tot een politieke heroverweging kunnen
leiden. Deze komen achtereenvolgens in beide scenarios aan bod. Overigens is het administratieve
lasten niveau ook in het eerste scenario relevant, echter daar krijgt het meer de invulling van een
randvoorwaarden en minder het karakter van actieve, determinerend sturingscriterium.

5.2

Scenario “Concurrerend prijs/kwaliteitsniveau
Dit scenario heeft als leidraad een concurrerend kostenniveau in internationaal perspectief, echter
met handhaving van de (netwerk)kwaliteit, waarbij een randvoorwaarde is dat de continuïteit van de
luchthaven gewaarborgd dient te blijven. Verschillenden elementen spelen hierin een rol:
•

Reduceren tariefsniveau:

•

Verhogen kostenefficiëntie:

o

Single till en verplichte kruiselingse bijdrage in relatie tot de dual till

o

Nieuwe maatregelen om nadrukkelijker te sturen op kostenefficiëntie;

o

Verhogen transparantie in tarifering (Motie Graus). Dit punt is reeds behandeld

o

Efficiëntie investeringen

in het vorige hoofdstuk
•

Stabiliteit en voorspelbaarheid tariefontwikkeling:
o

Meerjarenafspraken of meerjarenvaststelling van tarieven. Dit heeft tevens een
relatie met een grotere betrokkenheid van gebruikers in het
investeringsprogramma (kwaliteit investeringen in relatie tot kostenniveau). Ook
heeft dit een mogelijke implicatie richting administratieve lasten in zoverre de
huidige jaarlijkse consultatie lichter wordt;

•

Netwerkkwaliteit:
o

Optimale differentiatie van het netwerk.

5.2.1 Mogelijkheden, kansen en risico’s van de keuze dual till / single till (toezegging staatssecretaris)
Binnen Europa zijn op de grotere luchthavens verschillend till systemen variërend van een single
till, hibride till en dual till. Ten aanzien van de keuze van een specifieke till worden in de literatuur
verschillende voor en nadelen aangegeven:
Single till
+

Dual till

Lagere kosten regulering door geen gescheiden

-

boekhouding en toerekeningssysteem
+

Lagere tarieven als gevolg van kruissubsidie

kostenallocatie/toerekening;
-

vanuit non-aviation
+

Hogere kosten door gescheiden boekhouding en

Hoger risico vanuit (cyclische) non-aviation
activiteiten

Betere benutting van luchthaven met

-

Potentiele windfall profits binnen non-aviation

Regulering tevens op non-aviation acitivteiten

+

Alleen regulering op EMP

waarvoor geen EMP bestaat

+

Hogere prikkel tot investeren in non-aviation door

restcapaciteit; Ramsey pricing)
+

Non-aviation gedeeld belang met gebruikers,
want leidt lagere tarieven.

-

-

Geringere prikkel tot investeren in non-aviation
door luchthaven; economische in-efficiencies

-

luchthaven
+

Risico investeringen in non-aviation kan ten
laste worden gebracht van aviation

Efficiëntere luchthaven door sterke
kostenmonitoring binnen aviation

+

Potentieel, financieel sterkere luchthaven

+

Efficiënter gebruik van congested airports
(doorbelasten daadwerkelijke kosten)

Bronnen: OECD (2010), Schiphol (2011), BAA (2001), UK CAA (2001, 2008)

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

105

Op verzoek van het Ministerie van IenM heeft Schiphol de effecten voor een single till, een hybride
till en een pure dual till (zonder undercoverage zoals in de huidige situatie) in kaart gebracht op
basis van een historische simulatie (periode 2007-2011) binnen de accounting regels zoals die
onder de Wet luchtvaart gelden. Hierbij is zowel het effect op de tarieven als de gevolgen voor de
25

credit rating “A” van Schiphol geanalyseerd . Deze credit rating is van belang in het licht van het
gestelde criterium van de continuïteit van de luchthaven, onder andere met het oog op de
omvangrijke investeringen die een luchthaven als Schiphol moet doen en past tevens binnen het
Staatsdeelnemingenbeleid van het ministerie van Financiën. Een lagere credit rating leidt tot
hogere financieringskosten van de luchthaven. Onderstaande tabel geeft de richting van de
effecten weer als gevolg van een verandering van het reguleringsregime.
Tabel 5.1 Effecten reguleringsmodellen op tarieven 2010 (accounting regels Wet Luchvaart)
Reguleringmodel

Tarief per WLU (Euro)

Exploitatieresultaat

FFO/debt ratio

Schiphol (mln Euro)
Referentie (dual till met

10,9

297

17,0%

undercoverage)
Single till

10,1

246

12,5%

Hybride tilla

11,3

316

17,2%

Dual till (zonder

11,9

355

20,4%

undercoverage)
a

met een kruiselingse bijdrage (via een retail incentive) van circa Euro 40 miljoen per jaar

Bron: Schiphol

Belangrijk om op te merken bij het hybride till model is dat hier is gewerkt met de aanname van een
jaarlijkse bijdrage van € 40 miljoen. Als die bijdrage hoger of lager wordt, veranderen de pijltjes in
dat scenario. De aanname van € 40 miljoen is de facto lager dan wat nu “vrijwillig” in de
evaluatieperiode is bijgedragen (anders zou dit hybride till scenario immers gunstiger uitpakken
voor de luchthaven.
Een single till leidt tot lagere tarieven, maar leidt tevens tot een verslechtering van het
bedrijfsresultaat van Schiphol. Dit kan leiden tot een neerwaartse aanpassing van de credit rating.
Aan de andere kant zal een dual till zonder undercoverage tot precies de omgekeerde effecten
leiden. Een hybride till neemt hierin een tussenpositie in.
Hoewel bovenstaand gegevens aangegeven dat er verschillen bestaan tussen verschillende
reguleringssystemen en dat deze een invloed hebben op de FFO/Debt ratio en daarmee de credit
rating, spelen meerdere factoren een rol dan uitsluitend het reguleringsysteem in de uiteindelijke
hoogte van de FFO/debt ratio. Hieronder vallen ook directe keuzes die Schiphol zelf maakt (zoals
bijvoorbeeld de eerdere verhoging van de schuldenlast om een superdividend uit te kunnen keren) ,
of ontwikkelingen in de niet-luchtvaart activiteiten. Daarmee is de uiteindelijke FFO/debt ratio niet
alleen de resultante van het reguleringssysteem maar tevens van keuzes die door Schiphol zelf
gemaakt worden.
Naast een analyse van de effecten van verschillende reguleringsmechanismen onder de
accounting regels van de Wet luchtvaart is eenzelfde simulatie gemaakt voor een situatie waarbij
25

106

Om deze te behouden dient Schiphol een FFO (Free Funds from Operation)/Debt ratio in de high end van de 15-20% te
behouden volgens S&P. Hierbij is dit bepaald als 19-21% omdat S&P’s ratio berekening verschilt met Schiphol berekening
en voor 2010 ongeveer 1% lager is. S&P geeft uitsluitend een bandbreedte aan, waarmee niet gezegd wil zijn dat het
behalen van de ondergrens van 19% afdoende zou zijn om de credit rating te behouden.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

IFRS accounting regels van kracht waren. Zoals verwacht kon worden, zou de toepassing van
IFRS een positief effect op de financiële prestaties van de luchthaven hebben gehad.
Ondanks het feit dat een single till zal leiden tot een verlaging van de tarieven, wordt een overgang
naar een volledige single till door ons niet aanbevolen. Hiervoor bestaat een aantal argumenten:
- Er wordt een groter domein activiteiten gereguleerd dan vanuit markmacht noodzakelijk is;
- Het creëert een desincentive ten aanzien van de ontwikkeling van de nietluchtvaartactiviteiten door de luchthaven;
- Het introduceert marktrisico’s vanuit de niet-luchtvaartactiviteiten richting gebruikers (waar zij
slechts beperkt invloed op kunnen uitoefenen);
- Het kan een negatief effect hebben op de credit rating van Schiphol.
Wel zou er aanleiding kunnen zijn voor een (verplichte) bijdrage vanuit de non-aviation activiteiten
naar de luchtvaart, enerzijds vanuit de filosofie dat deze mede profiteren van de verkeer- en
vervoersvolumes op de luchthaven, maar ook vanuit het beleidsdoel om te streven naar
concurrerende luchthaventarieven.
5.2.2 Kostenefficiency (operationele kosten)
In deel A is ingegaan op een aantal mogelijkheden om de transparantie met betrekking tot de
efficiency van Schiphol te vergroten. Vanuit de argumentatie dat dit de informatie-assymmetrie
tussen de gebruikers en de luchthaven verkleind, kan dit een positief (zij het beperkt) effect hebben
op de countervailing power en daarmee de kostenefficiëntie van de luchthaven.
Gedreven door de Luchtvaartnota en het Regeerakkoord om te streven naar een concurrerend
tariefniveau in relatie tot de geboden netwerkkwaliteit valt te overwegen de wet verder te versterken
ten aanzien van de kostenefficiëntie van de luchthaven. Ook gebruikers geven aan, zoals te
verwachten, graag duidelijke efficiencynormen te willen zien. Uit de beoordeling van de knelpunten
is gebleken dat de huidige efficiencyprikkel beperkt is. Weliswaar is er in praktijk sprake geweest
van informele incentives om de kostenontwikkeling te beperken (o.a. door politieke druk), echter dit
is geenszins via de huidige regulering geborgd. Dit is ook begrijpelijk aangezien kostenefficiëntie
niet een primair doel was van de huidige wet- en regelgeving, en de huidige cost-plus regulering in
zijn algemeenheid weinig prikkels tot efficiëntie met zich brengt, zo blijkt uit reguleringsliteratuur .
Sterker sturen op kostenefficiëntie vereist een aanpassing op de huidige cost-plus regulering omdat
die de luchthaven in principe in staat stelt gemaakte kosten door te belasten en niet zozeer die
kosten zelf ter discussie te stellen, tenzij de redelijkheid ervan in het gedrang komt.
Een aanpassing in de regulering rondom kostenefficiëntie kan niet los kan worden gezien van de
kwaliteit van de luchthaven en de daaraan gerelateerde noodzakelijke investeringen. Met andere
woorden deze moeten als een samenhangend geheel worden benaderd om te voorkomen dat
slechts op één criterium wordt geoptimaliseerd.
Oplossingsrichtingen
26

In principe bestaan er meerdere benaderingen voor het versterken van de kostenefficiency :
•

Het versterken van de huidige efficiencyprikkel door besparingen op de operationele
kosten niet langer te beperken tot een enkel jaar.

26

•

Verplichte opname benchmark kosten in consultatie-informatie

•

Opname mogelijke toepassing algehele productiviteitsverbetering in het Besluit

Mede gebaseerd op GAP (2010).

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

107

•

Het toepassen van een algehele productiviteitsverbetering op de kosten uit het laatste
boekjaar

•

Het toepassen van een algehele productiviteitsverbetering op de geprognosticeerde
kosten

•

Direct reguleren op kostenniveau

•

Direct reguleren op doelniveau (tarieven)

Versterken huidige efficiëntieprikkels. Ook nu is in de wet een kleine efficiëntieprikkel
ingebouwd. Besparingen op de operationele kosten in een gegeven jaar kunnen worden behouden
voorzover ze niet onder de verrekeningsformules vallen. Dit zou nog versterkt kunnen worden
binnen het huidige systeem door dit niet te koppelen aan een enkel jaar maar te verbinden aan
27

meerjaren afspraken . Het voordeel hiervan is dat de efficiëntieprikkel hoger is. Nadeel is dat het
betreffende efficiencyvoordeel later toevalt aan de gebruiker.
Een tweede optie is om de luchthaven te verplichten jaarlijks in de consultatieinformatie een
benchmark op te laten nemen die de efficiëntie van de luchthaven (of bepaalde deelprocessen)
vergelijkt met andere luchthavens. Dit faciliteert de dialoog tussen de luchthaven en gebruikers
over de efficiëntie van de luchthaven en kan zo als een prikkel werken. Het grootste probleem in
benchmarken met het oogmerk tot het vaststellen van de kostenefficiëntie is de gedeeltelijke
onvergelijkbaarheid van luchthavens als gevolg van verschillende uitgangspunten (o.a. locatie,
configuratie, samenstelling verkeersaanbod, piek van de vraag, verschillende noodzaak tot
investeringen etc.). Benchmarken op deelprocessen kan tot een eenduidiger vergelijking leiden,
echter reduceert de mogelijkheid op “uitruil” tussen processen (op sommige processen zit Schiphol
in een gunstiger uitgangspositie en op andere processen in een ongunstiger positie). In het
algemeen kan gesteld worden dat benchmarken waarbij rekening wordt gehouden met de
verschillende uitgangssituaties relatief complex is. Deze complexiteit neemt toe naarmate meer
deelprocessen worden onderscheiden.
Een derde optie is om in het Besluit de mogelijkheid van het toepassen van een algehele
productiviteitsverbetering op de operationele kosten op te nemen, zonder deze reeds
daadwerkelijk in te stellen. Het daadwerkelijk toepassen kan worden besloten door de
toezichthouder op basis van nader te specificeren criteria. Het voordeel van deze optie is dat een
dergelijke dreiging de luchthaven al kan bewegen efficiënter te opereren. Echter, het blijft de vraag
of dit inderdaad gaat gebeuren en of dat in voldoende mate gaat gebeuren. Een nadeel is ook dat
het moeilijk kan zijn om vast te stelen wanneer er tot het daadwerkelijk toepassen van de
productiviteitsverbetering moet worden overgegaan (bijvoorbeeld na ambtshalve onderzoek door
de NMa, of na een klacht). Een ander nadeel is dat de het opnemen van een mogelijkheid dat er
een productiviteitsverbetering in de wet extra onzekerheid creëert ten aanzien van externe
financiers van de luchthaven omdat onduidelijk is of en wanneer hiervan gebruik wordt gemaakt
(discretionaire ingrijpingsbevoegdheid) .
Een vierde optie is om gelijk over te gaan tot het daadwerkelijk instellen van een
productiviteitskorting op de operationele kosten uit het verleden (laatste boekjaar) en dat de
waarde van deze resulterende operationele kosten minus de korting als maximum wordt
beschouwd voor het toekomstig jaar. De korting kan de gemiddelde jaarlijkse
productiviteitsverbetering zijn zoals door het CBS wordt vastgesteld, of een specifieke korting door
de NMa vast te stellen. Het voordeel is dat er jaarlijks een zekere efficiencywinst wordt opgenomen.
Stel dat de productiviteitsverbetering 1% is, dan gaat het op jaarbasis al snel om € 5 miljoen aan

27

108

Zie NAO, Pipes and Wires (2002) en analyse NMa

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

28

operationele kosten dat niet aan gebruikers in rekening wordt gebracht.

Het nadeel is dat door het

toepassen van een korting op kosten uit het verleden en tevens deze als maximum in te stellen, de
luchthaven niet in staat is om kosten voor nieuwe ontwikkelingen (bijvoorbeeld extra
beveiligingspersoneel) in de prognose voor het komende jaar op te nemen.
Een vijfde optie die voornoemd nadeel pareert, is het toepassen van een bepaalde
productiviteitskorting op de geprognosticeerde kosten. De luchthaven kan zo wel de kosten
meenemen van nieuwe ontwikkelingen. Het voordeel is wederom dat er jaarlijks een zekere
efficiencywinst wordt ingeboekt. Het nadeel van het toepassen van de korting op de
geprognosticeerde operationele kosten is echter dat dit Schiphol de gelegenheid geeft om in haar
prognose reeds rekening te houden met de korting en de prognose van de kosten hoger voor te
stellen om het effect van de productiviteitskorting tegen te gaan. Dit valt voor buitenstaanders zeer
moeilijk te controleren. Deze optie lijkt dan ook alleen maar geschikt indien er een veel grotere
transparantie plaats vindt van de consultatieinformatie ten aanzien van kostenposten en
kostendrivers.
Direct reguleren van het kostenniveau kan op verschillende wijzen. In de meeste gevallen zal een
benchmark met andere luchthavens worden toegepast om te oordelen of Schiphol beter of slechter
29

presteert. Aan de hand hiervan kunnen normkosten worden vastgesteld . Ook kunnen
deelprocessen op kosten worden beoordeeld. Het voordeel van deze optie is dat er een grote grip
op de kostenontwikkeling van de luchthaven wordt bereikt. Er zijn echter ook forse nadelen. Eerder
genoemde nadelen ten aanzien van de onvergelijkbaarheid van luchthavens bij benchmarks is
wederom van toepassing en wordt serieuzer als normkosten worden vastgesteld. Daarnaast geldt
dat er een situatie kan ontstaan dat de luchthaven niet meer in staat is om al zijn gemaakte kosten
door te belasten met negatieve effecten op het rendement en continuïteit van de luchthaven als
geheel.
Een relatief simpele methode is direct te reguleren op doelniveau te weten het uiteindelijke
tariefniveau. Er kan worden vastgesteld dat het tariefniveau van de luchthaven nooit hoger mag zijn
dan bijvoorbeeld het gemiddelde van een mandje ‘peers’ en kan worden gecombineerd met het
instellen van een verplichte kruislingse uit de non-aviation activiteiten wanneer dit niveau wordt
overschreden, waardoor een prikkel ingebouwd wordt voor Schiphol om actief te zoeken naar
mogelijkheden voor efficiëntieverbeteringen. Een vergelijkbaar systeem is van kracht in België.
Nader onderzoek hiernaar zou wenselijk zijn. In praktijk is dit vanuit het beleid een aansprekende
benchmark omdat het niet zozeer gaat om de onderliggende kostenfuncties waarop gestuurd wordt
maar om het resulterende tariefniveau. Ook naar gebruikers is dit het meest wezenlijke aspect.
Immers het gaat vooral om de prijs die je uiteindelijk moet bepalen (bij een bepaald
kwaliteitsniveau) onafhankelijk van verschillende uitgangspunten voor luchthavens. Dit lijkt dan ook
goed aan te sluiten bij de doelstellingen van de Luchtvaartnota.
Een laatste optie is het instellen van een price-cap door de regulator. Dit wordt toegepast in het
Verenigd Koninkrijk. Dit is een zwaar middel, dat aanzet tot een wezenlijk anders reguleringsmodel
dan het huidige.

Aanbevelingen
In de evaluatie is gebleken dat de efficiencyprikkels voor de luchthaven nu gering zijn. Verwacht
mag worden dat de economische machtspositie van Schiphol leidt tot een situatie waarin nog
28
29

De totale gerealiseerde operationele kosten voor luchtvaart- en beveiligingsactiviteiten bedroeg in 2010 € 490 miljoen.
Vergelijkbaar met de benadering die voor de luchtverkeersleiding wordt geïntroduceerd binnen geheel Europa.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

109

ruimte is voor verbetering van de kostenefficiëntie. De mate van efficiënt dan wel inefficiënt
opereren van de luchthaven is op dit moment echter onbekend. Dit is mede reden voor het
ministerie van Infrastructuur en Milieu in samenwerking met het ministerie van Financiën om
Schiphol te vragen een inventarisatie te doen van de kostenefficiency van de luchthaven. Tot slot
zijn er nieuwe doelen die inzetten op een concurrerend tariefniveau van de luchthaven en blijkt uit
de literatuur dat cost-plus regulering in zijn algemeenheid weinig prikkels voor efficiency biedt.
Bovenstaande argumenten geven aanleiding om te overwegen over te gaan tot aanvullende
maatregelen. Aanbevolen wordt hierbij een relatief eenvoudige benadering te kiezen waarbij direct
wordt gereguleerd op doelniveau (het uiteindelijk tariefniveau in vergelijking met concurrerende
luchthavens, bijvoorbeeld aan de hand van de huidige SEO benchmark), in combinatie met een
verplichte bijdrage vanuit de niet-luchtvaartactiviteiten wanneer dit niveau wordt overschreden (hoe
hoger het tarief hoe hoger de bijdrage). Dit creëert een directe prikkel naar de luchthaven om de
kostenontwikkeling te matigen. Als alternatief zou de bijdrage kunnen worden vervangen door een
productiviteitskorting indien blijkt dat de tariefsontwikkeling op Schiphol uit de pas loopt. Dit past
tevens binnen het uitgangspunt om niet zwaarder te reguleren dan noodzakelijk.
5.2.3 Efficiency van investeringen
Gerelateerd aan het onderwerp kostenefficiency, is de efficiency van de investeringen. Op dit
moment zijn de investeringen voor nieuwe activa niet gereguleerd. Op het moment dat het activum
in gebruik wordt genomen maar er echter wel een redelijk rendement op worden verdiend. een .Dit
impliceert dat er geen is prikkel om efficiënt te investeren. Dit was geen doel van de huidige wet,
maar gegeven de nieuwe doelen uit Luchtvaartnota en Regeerakkoord om te komen tot een
concurrerend tariefniveau in relatie tot de geboden netwerkkwaliteit is dit een aandachtspunt.
Immers, inefficiënte investeringen leiden tot hogere vermogens- en afschrijvingskosten als de
investeringen in gebruik worden genomen.
Oplossingsrichtingen
Er is een tweetal oplossingen te identificeren:
o

Toetsing van investeringskosten door NMa

o

Directe prikkel voor efficent investeren introduceren

De eerste mogelijke oplossing is om investeringskosten door de NMa te laten toetsten. Hiervoor
kan een minimumwaarde van de investering worden bepaald. De toezichthouder kan zo ingrijpen
indien er aanleiding is te vermoeden, na onderzoek, dat er inefficiënt geïnvesteerd wordt. Zo kan
worden besloten om in die gevallen, de kosten van de “overinvestering” niet in de toekomstige
toerekenbare kosten te accepteren. De NMa heeft betreffende expertise momenteel niet in huis om
dergelijk onderzoek te doen, en zal dit moeten uitbesteden aan externe partijen. Dit illustreert
hiermee het belangrijkste nadeel van deze oplossing: de hoge administratieve lasten die hiermee
gepaard gaan. Bovendien gaat in deze situatie de toezichthouder meer op de stoel zitten van de
ondernemer zitten, wat niet wenselijk is.
Een tweede optie is om een directe prikkel te introduceren om efficiënt te investeren. Dit kan
worden vormgegeven door investeringsbedragen van te voren vast te stellen en overschrijdingen te
laten dragen door de luchthaven maar ook besparingen (binnen een bepaalde bandbreedte) toe te
laten vallen aan de luchthavens. Dit kan aanzetten tot efficiënter investeren, waardoor de
toekomstige toerekenbare kosten dalen als deze investeringen in gebruik worden genomen. Nadeel
van deze optie is dat dit strategisch gedrag van de luchthaven in de hand kan werken om de
kostenschatting ex-ante zo hoog mogelijk in te schatten. De NMa kan hier echter toezicht op
houden en optreden, na een klacht of ambtshalve. De administratieve lasten van deze optie zijn

110

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

beperkt. Ook het consultatieproces speelt hierin een rol. Gebruikers kunnen in dit proces aangeven
of zij de prognoses realistisch vinden.
Aanbeveling
Indien de beleidsafweging is om sterker in te zetten op efficiënt investeren, verdient het de
aanbeveling om de tweede optie, het introduceren van prikkels, verder uit te werken. Dit sluit dicht
aan bij de huidige systematiek ten aanzien van efficiencytargets van de operationele kosten. Het
biedt een directe prikkel, en de NMa kan ingrijpen bij eventueel strategisch gedrag van de
luchthaven. De administratieve lasten van deze optie zijn relatief gering.
Overigens wordt dit aspect tevens geadresseerd onder het eerdergenoemde systeem waarbij een
(verplichte) bijdrage vanuit de non-aviation activiteiten gekoppeld wordt aan het resulterende
tariefniveau. In dat geval is aanvullende regulering niet nodig.
Bij een nadere regulering van de efficiëntie van de investeringen moet gewaakt worden niet
eenzijdig op kosten te sturen aangezien investeringen geacht mogen worden bij te dragen tot een
verhoging van de kwaliteit van de luchthaven. Het introduceren van een expliciete consultatie over
het investeringsprogramma, ondersteund door business cases van de individuele investeringen
brengt het nut van de investering en de kosten ervan direct met elkaar in verband. Dit kan tevens
onderdeel uitmaken van meerjarenafspraken (zie volgende punt).
5.2.4

Meerjarenafspraken of meerjarenvaststelling van tarieven
Meerjarenafspraken (tweezijdige overeenstemming) over tarieven is momenteel mogelijk binnen
het huidige systeem, maar de jaarlijkse kostenoriëntatie lijkt de totstandkoming hiervan te
belemmeren. Meerjarenvaststelling (eenzijdige vaststelling) van tarieven is momenteel niet
mogelijk. Meerjarenafspraken of meerjarenvaststelling van tarieven dienen primair om
tariefschommelingen tegen te gaan. Met meerjarenafspraken en meerjarenvaststelling van tarieven
kunnen ook zaken als voorspelbaarheid van tarieven, vermijden van jaarlijkse consultaties,
commitment van investeringen en meeademen met de markt worden geadresseerd. Ook stelt dit
zowel luchthaven als luchtvaartmaatschappijen in staat makkelijker over een lange termijn te
plannen. De mate waarin bovenstaande aspecten worden gerealiseerd hangt echter sterk af van de
uitwerking van de meerjarenafspraken of meerjarenvaststelling van tarieven.
Oplossingsrichtingen
Tijdens deze evaluatie is gebleken dat sectorpartijen verschillende percepties hebben wat een
meerjarenafspraak precies omvat. Sommige partijen gaan uit van afspraken die alleen over de
tarieven gaan, terwijl Schiphol een voorstel heeft gepresenteerd dat meer dan een
meerjarenvaststelling van tarieven is, dat ook investeringen betreft en tevens een vorm van een
schommelfonds bevat.
Er wordt een viertal opties onderscheiden:
1.

Meerjarig schommelfonds om tariefschommelingen mee op te vangen.

2.

Meerjarentariefvaststelling (5 jaar) inclusief 3 jarig schommelfonds

3.

Driejaarlijkse kostenoriëntatie instellen

4.

Bij meerjarenafspraak tussen Schiphol en gebruikers de jaarlijkse kostenoriëntatieplicht
laten vervallen

Meerjarig schommelfonds
Naast aangrijpen op specifieke oorzaken van tariefschommelingen, zoals besproken onder deel A,
zou een schommelfonds (smoothing fund of egalisatierekening) kunnen worden geïntroduceerd om

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

111

tariefsprongen te voorkomen. De voornaamste eigenschap van een schommelfonds is om
tariefsprongen over meerdere jaren uit te smeren.
Het instellen van een schommelfonds grijpt potentieel in op meerdere knelpunten. De meest
belangrijke knelpunten zijn:
o

Tariefschommelingen als gevolg van afwijkingen van de actuele verkeers- en
vervoersvolumeontwikkeling ten opzichte van de prognose ten tijde van het vaststellen
van de tarieven;

o

Bij dalende verkeer- en vervoersvolumes is sprake van een stijging van de kosten per
WLU terwijl de marktomstandigheden op zo’n moment zouden vragen om gelijkblijvende
of dalende tarieven (meeademen met de markt);

o

In praktijk is er sprake van een asymmetrie in de verrekeningen; in het algemeen worden
vooral verrekeningen ten gunste (en niet ten laste) van de gebruikers toegepast. Deze
asymmetrie wordt door de Schiphol tevens aangegeven als reden waarom de
mogelijkheid tot verrekenen de facto niet leidt tot een verlaging van het risicoprofiel (en
dus aanleiding zou zijn om een lagere WACC te hanteren);

o

Meerjarige tariefafspraken zijn weliswaar wettelijk mogelijk maar in de praktijk moeilijk
door de kostenoriëntatie op jaarbasis.

Er bestaan meerdere uitwerkingsvormen om schommelfondsen op te zetten Zo zouden
30

verrekeningen over een langere periode kunnen worden uitgesmeerd

of kan er worden gekozen

een vereveningsmechanisme te introduceren. Een voorbeeld van dit laatste is het introduceren van
31

een soort “rekening krediet” die kan worden ingezet om tariefontwikkelingen te dempen . Dit zou
dan mede gevoed kunnen worden vanuit de non-aviation activiteiten. Een bijdrage vanuit nonaviation voor het dempen van een tariefontwikkeling (als gevolg van het niet benutten van de
maximale tariefruimte) kan in een later stadium alsnog aan de gebruikers in rekening worden
gebracht (eventueel gespreid over meerdere jaren). Dit vereist een serie aanvullende afspraken
over wanneer en hoelang het fonds ingezet kan worden en hoe lang de schuld alsnog in rekening
gebracht kan worden (maximaal gedrag dat op een in een gegeven jaar in het schommelfonds mag
worden gestort, de verjaartermijn van de bedragen of de maximale tariefwijziging die mag optreden
van jaar-op-jaar). Deze spelregels worden mede beïnvloed door het kader waarin het fonds wordt
geïntroduceerd (bijvoorbeeld meerjarenafspraken, afspraken over kostenontwikkeling en/of kwaliteit
e.d.).
Invoering van een schommelfonds vereist wellicht een aanpassing van de wet. Aanbevolen wordt
om dit nader te onderzoeken.
Voordelen van een dergelijk schommelfonds zijn het dempen van tariefschommelingen en de
mogelijkheid om tot meer symmetrie in de verrekeningen te komen. Ook maakt het het makkelijker
om tot meerjarenafspraken te komen omdat het fonds als vereveningsmechanisme kan dienen.
Nadeel is dat het creëren van een grotere symmetrie in de verrekeningen ongunstig is voor de
gebruikers (immers de kans wordt groter dat de luchthaven nu wel gaat verrekenen ten gunste van
zichzelf). Dit kan gecompenseerd worden in een aanpassing van de WACC (immers lager risico).
Een ander nadeel is dat een schommelfonds een extra tussenlaag vormt in de
verrekeningssystematiek, wat zowel kan leiden tot additionele administratieve lasten (deze worden
overigens beperkt geacht) als tot potentieel geringere transparantie (verrekeningen komen tezamen

30

31

112

Hierdoor wordt het principe van een voortschrijdend gemiddelde geïntroduceerd, date en minder sterke piekontwikkeling
kent.
Technisch zou dit bijvoorbeeld de vorm kunnen krijgen van een toelichting op de jaarrekening om op deze wijze geen
invloed te hebben op de winst/ en verliesrekening van de luchthaven.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

in een fonds waardoor het spoor naar de oorspronkelijke verrekeningen moeilijker te traceren kan
zijn). Tot slot moet worden gewaakt dat een schommelfonds teveel het ‘normale’ bedrijfsrisico voor
de luchthaven wegneemt. Het schommelfonds zou primair moeten dienen om tariefsprongen te
voorkomen (als gevolg van de 1 november problematiek of de verrekeningen), en niet om
bedrijfsrisico’s weg te nemen. Immers, de achterliggende gedachte van deze economische
regulering is om in een situatie te geraken die dichter tegen een normale marktsituatie aanzit. Het
wegnemen van bedrijfsrisco’s zou daar juist tegenin gaan.
Vanuit een systeembenadering heeft een schommelfonds een directe relatie tot het risico van de
luchthaven en daarmee de WACC, aangezien de huidige asymmetrie bij verrekenen die in de
praktijk aanwezig is, komt te vervallen. Tevens heeft een schommelfonds een relatie met het
maken van meerjarenafspraken. Het fonds kan ook worden gevoed met een bijdrage uit de nonaviation activiteiten. Hier is reeds nader op ingegaan bij het onderdeel single till.
Meerjarentariefvaststelling
Deze optie betreft een meerjarenvaststelling van de tarieven (voor 5 jaar) gekoppeld aan een
verrekeningssystematiek via een (3 jaars) schommelfonds (verrekeningen worden hierbij
uitgesmeerd over een 3 jaars periode). Het gaat hier dus om eenzijdige vaststelling van de
tarieven, en geen afspraken met de gebruikers. In dit model blijft er sprake van verrekeningen,
waardoor tarieven nog steeds in enige mate kunnen schommelen, hoewel de schommeling
gedempt wordt.
Afhankelijk van de invulling kan deze optie een lagere inspanning voor gebruikers en luchthaven
voor de consultatie tot gevolg hebben, bijvoorbeeld door eens per vijf jaar een uitgebreide
consultatie over de tarieven te hebben (in plaats van nu jaarlijks), aangevuld met een jaarlijkse
lichte consultatie over investeringen en volumeverwachtingen. Het vaststellen van de tarieven over
een vijfjaarsperiode geeft een duidelijk stabiliteit (zowel naar luchthaven als gebruikers) echter kan
door de daadwerkelijke ontwikkelingen binnen die periode ook tot additionele complexiteit leiden.
Ook vraagt dit veel van de voorspelcapaciteit ten aanzien van de vijfjaarsperiode. Bij grote
afwijkingen van de daadwerkelijke kostenontwikkeling in die periode en de prognose, kan dit tot
spanningen leiden bij afloop van de periode.
Instellen driejaarlijkse kostenoriëntatie
Een andere optie is de jaarlijkse kostenoriëntatieplicht te vervangen door een driejaarlijkse. Onder
de huidige wetgeving mag het rendement in een bepaald jaar niet hoger zijn dan de WACC over de
gereguleerde asset base. Ten gevolge van deze “jaarlijkse kostenoriëntatie” is het Schiphol niet
toegestaan een lager dan het toegestaan rendement in jaar x te compenseren met een hoger dan
toegestaan rendement in jaar x+1. Indien de jaarlijkse kostenoriëntatie wordt vervangen door een
driejaarlijkse, neemt dat deze belemmering weg. Zo kan worden meegeademd met de markt.
Nadeel is dat tariefschommelingen kunnen blijven bestaan.
Meerjarenafspraken tussen Schiphol en gebruikers
Een vierde optie is om in de wet- en regelgeving de mogelijkheid voor luchthaven en gebruikers om
te komen tot meerjarenafspraken te faciliteren. Dit kan bijvoorbeeld door op te nemen dat de
jaarlijkse kostenoriëntatie vervalt indien er sprake is van een daadwerkelijke meerjarenafspraak
tussen gebruikers. Voordeel hiervan is dat dit een marktsituatie benaderd waarin ook afspraken
tussen klant en leverancier worden gemaakt. Hierbij blijft altijd de terugvaloptie van het bestaande
systeem of eventuele wijzigingen daarop bestaan. Ook wordt op deze wijze een sterkere
committering verkregen ten aanzien van de geplande investeringen.

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

113

Hoewel een dergelijke meerjarenafspraak het jaarlijkse regelmatige rumoer rondom nieuwe
tarieven vermindert, blijft het de vraag of er daadwerkelijk tot een dergelijke afspraak kan worden
gekomen gezien de heterogeniteit van de gebruikersgroep. Eventueel kan gekozen worden om de
meerjarenafspraak slechts te laten gelden voor een deel van de gebruikers. Wanneer met een deel
van de gebruikers geen overeenstemming wordt bereikt, dan kan voor hen nog steeds de jaarlijkse
kostenoriëntatieplicht gelden, terwijl deze eis aan de tarieven vervalt voor de gebruikers waar wel
een overeenkomst mee is. Dit creëert vanzelfsprekend wel een grotere complexiteit.
Aanbeveling
Het introduceren van een schommelfonds en meerjarenafspraken adresseert tariefsprongen, het
meeademen met de markt en in mindere mate de inspanning die wordt gestoken in consultatie.
Voordeel is vooral dat stabiliteit en duidelijkheid over een langere periode wordt geboden.
Daarnaast biedt het de mogelijkheid gebruikers explicieter te consulteren over de investeringen die
in de 5-jaars periode zullen plaatsvinden (inclusief de mogelijkheid voor de NMa om hier een
oordeel over te vormen) en hun daarmee te committeren aan deze investeringen. Een nadeel van
meerjarenafspraken is de onvoorspelbaarheid van met name de vraagkant over een langere
periode. Dat maakt de noodzaak van flexibiliteit en verrekening noodzakelijk, waarmee een deel
van het voordeel komt te vervallen. De vorm van meerjarenafspraken kan bovendien van invloed
zijn op de complexiteit van de verrekeningen en het vaststellen van de WACC. Daarnaast dient te
worden opgemerkt dat de heterogeniteit in de gebruikersgroep kan leiden tot complexiteit van het
systeem bij meerjarenafspraken.
Indien wordt overgegaan tot meerjarenafspraken, wordt gezien de complexiteit rondom
meerjarenafspraken aanbevolen om in overleg met de sector te bepalen welke elementen zouden
moeten worden vervat in meerjarenafspraken. Deze zouden nader onderzocht dienen te worden
op wat de effecten voor de diverse stakeholders zijn, wat de mate is waarin de beleidsdoelen
worden gerealiseerd en wat de mogelijke impact op de complexiteit van het systeem is.
Minimaal wordt aanbevolen om in de wet- en regelgeving aan te sturen op een verplichte separate
consultatieronde over de investeringen eens in de 5 jaar. Het lijkt namelijk zonder meer zinvol de
jaarlijkse kostenoriëntatie te verrijken met een langjariger perspectief. Deze consultatie zou
ondersteund kunnen worden met business cases ten aanzien van de individuele investeringen en
doorkijk van de effecten op de tariefontwikkeling voor de komende 5 jaar. Ook kan het
investeringsprogramma worden gekoppeld aan SLA’s. Een andere optie is om een
arbitragecommissie in te stellen die investeringen beoordeeld indien er geen overeenstemming is
over de noodzaak tussen gebruikers en luchthaven.
Tot slot verdient het de aanbeveling te overwegen om, omwille van een grotere stabiliteit in de
ontwikkeling van de tarieven, een vorm van een schommelfonds nader te onderzoeken. Aangezien
dit invloed heeft op het gehele systeem vereist dit wellicht aanpassing van meerdere aspecten van
de wet. Hierbij dient in de vormgeving van het schommelfonds rekening te worden gehouden dat
het fonds niet de ‘normale’ bedrijfsrisico’s voor de luchthaven wegneemt.
5.2.5 Optimale differentiatie ten behoeve van het netwerk
In het huidige systeem is er de mogelijkheid dat Schiphol de tarieven niet optimaal differentieert
(transfer-O/D) in het licht van het realiseren van de doelstellingen van het kabinet ten aanzien van
de netwerkkwaliteit van de luchthaven. De luchthaven heeft de mogelijkheid om tot ingrijpende
structuurwijzigingen over te gaan in de tarieven, zolang ze binnen de gangbare wettelijke criteria
blijft, wat kan worden getoetst via het klachtrecht. In het licht van de beoogde werking van de
huidige wet is dit geen knelpunt. Vanuit de optiek van nieuwe beleidsdoelen is dit mogelijk wel een
aandachtspunt. Immers, de Luchtvaartnota en Regeerakkoord streven naar een concurrerend

114

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

tariefniveau in relatie tot de geboden netwerkkwaliteit. Het hier achterliggende mainportbelang loopt
niet in alle gevallen gelijk op met het (bedrijfseconomische) belang van de NV Schiphol. Bovendien
geldt het economische argument dat, als Schiphol een deel van het netwerk eenmaal is
kwijtgeraakt, het vrijwel onmogelijk wordt om dit weer terug te winnen, met forse negatieve
gevolgen voor de Nederlandse economie.
Oplossingsrichtingen
Er zijn hiervoor een tweetal oplossingen:
o

Verzwaarde onderbouwing voor de noodzaak tot structuurwijziging tarieven

o

Mogelijkheid tot overheidsingrijpen opnemen in het toezicht op de exploitatieplicht.

De eerste mogelijke oplossing voor dit onderwerp kan zijn om in de wet- en regelgeving op te
nemen dat voor een ingrijpende structuurwijziging in de tariefdifferentiatie een verzwaarde
onderbouwing nodig is waarom dat nodig zou zijn, bijvoorbeeld inclusief een onderzoek naar de
effecten van een dergelijke structuurwijziging. Dit kan echter wel leiden tot discussies over wat een
ingrijpende structuurwijziging is. Bovendien kunnen ook kleine wijzigingen de netwerkkwaliteit niet
ten goede komen.
Een andere optie is om dit via de exploitatieplicht te regelen. Op deze manier kan de overheid
ingrijpen indien zij vindt dat een wijziging in de differentiatie leidt tot verlies van netwerkkwaliteit.
Kern van deze optie is dat, in tegenstelling tot de huidige situatie, de overheid een expliciete
mogelijkheid krijgt te interveniëren in tariefdifferentiatiebeleid van de luchthaven. De vraag is wel of
in de praktijk de overheid daadwerkelijk zou ingrijpen indien zij deze mogelijkheid heeft.
Aanbeveling
Op basis van de hierboven geschetste voor- en nadelen dient te worden afgewogen om als
overheid weer, net als voor de invoering van de wet- en regelgeving in 2006, invloed te hebben op
de tarieven vanuit het beleidsdoel om de netwerkkwaliteit te waarborgen. Indien de keuze hiervoor
gemaakt wordt, is de route om dit via de exploitatieplicht te beïnvloeden een mogelijke oplossing.
De vraag blijft of, indien de situatie zich daadwerkelijk aandient, de overheid ook daadwerkelijk zal
ingrijpen.

5.3

Scenario “Lage administratieve lasten”
Uit de analyse blijkt dat de administratieve lasten van het huidige systeem hoger waren dan
oorspronkelijk verwacht. Dit is sterk gerelateerd aan een aantal keuzen binnen het huidige
systeem. Vanuit een wens om administratieve lasten zo laag mogelijk te houden valt het te
overwegen een aantal nieuwe keuze te maken. Dit betreft:
o

Aanpassingen ten opzichte van IFRS: dit is mogelijk een optie om administratieve lasten
en nalevingskosten te verminderen.

o

Kosten van de accountantscontrole. Ook dit komt voort uit het zwaardere accent op
verminderen administratieve lasten en nalevingskosten.

5.3.1 Aanpassingen ten opzichte van IFRS
Een eerste optie om de administratieve lasten te verminderen, zoals beoogd in het Regeerakkoord,
is het eventuele schrappen van de aanpassingen ten opzichte van IFRS. Schiphol dient voor het
opstellen van de RAB een aantal aanpassingen te doen ten opzichte van de IFRS methode voor
het bepalen van de waarde van de asset base. Dit betreft:
- Activa in aanbouw en strategische gronden die niet in de RAB opgenomen mogen worden
- Het gebruik van de unuïteitenmethode als afschrijvingsmethode;

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

115

- Interne leveringen worden niet tegen marktprijzen gewaardeerd maar tegen historische
kostprijs.
Hiervoor moet Schiphol kosten maken, geschat op circa € 330.000 (zie deelrapport “Inventarisatie
32)

werking wet” . De oplossingsrichtingen en de eventuele effecten van een andere systematiek
worden hieronder toegelicht.
Oplossingsrichtingen
Omwille van de versterkte doelstelling om administratieve lasten en nalevingslasten te reduceren
kan ervoor worden gekozen om dichter bij IFRS aan te sluiten. Dit reduceert de lasten die Schiphol
hiervoor moet maken, wat weer ten goede komt aan de gebruikers. Wel is er een aantal
overwegingen te maken ten aanzien van het afschaffen van de afwijkingen ten opzichte van IFRS.
Activa in aanbouw en strategische gronden
De jaarlijkse administratieve lasten en nalevingskosten voor deze correctie ten opzichte van IFRS
bedragen gemiddeld € 20.000.
Het opnemen van activa in aanbouw in de RAB, alsmede strategische gronden, biedt de
luchthaven een financieel voordeel omdat de vermogenskosten hiervan in de tarieven mogen
worden meegenomen. Voor 2011 zou dit gaan om €18 miljoen.
Het voordeel van het loslaten van de bepaling is dat het de mogelijkheid voor gebruikers geeft om
reeds vroeg in het investeringsproces een aanvraag in te dienen bij de NMa. Een ander voordeel is
dat het moment van doorbelasten van de kosten samenvalt met de te nemen investeringsbeslissing
waardoor de druk op en noodzaak van juiste investeringsbeslissingen toeneemt. Een groot nadeel
is dat er op het moment van bouwen geen voordeel voor de gebruiker tegenover staat, terwijl deze
wel reeds voor de investering betaalt via de tarieven. Ook bestaat het risico op strategisch gedrag
van de luchthaven, omdat deze een mindere prikkel heeft om op tijd een investering af te ronden.
Dit zou eventueel opgevangen kunnen worden door een bonus-malus te introduceren op tijdige
oplevering, hoewel dit de complexiteit van het systeem vermeerdert.
Het saldo per ultimo 2010 van de boekwaarde van de strategische gronden bedroeg circa € 60
miljoen. Ook voor het loslaten van het niet-opnemen van strategische gronden in de RAB geldt dat
er een risico is op strategisch gedrag door de luchthaven, namelijk dat er gronden worden
opgenomen die niet of niet volledig bestemd zullen worden voor luchtvaartactiviteiten. Dit zou
kunnen worden ondervangen door in de regelgeving te definiëren wat ‘strategisch’ precies is,
bijvoorbeeld alleen die gronden opnemen als deze door de overheid in een bestemmingsplan zijn
aangewezen ten behoeve van toekomstige luchtvaartactiviteiten.
Unuïteitenmethode
Het afschaffen van de unuïteitenmethode betekent een jaarlijkse reductie van de administratieve
lasten en nalevingskosten van circa € 172.000. De toerekenbare kosten dalen als gevolg van de
unuïteitenmethode met € 7,5 miljoen voor 2011. Voordeel van het afschaffen van de
unuïteitenmethode is dat dit de huidige knelpunten in de methode oplost (omgaan met
vervangingsinvesteringen, het moment van vaststellen van de capaciteit en de timing om de
unuïteit vast te stellen, zie hiervoor deel A). Nadeel is dat de beoogde werking van de methode,
een gelijkmatige verdeling van de afschrijvings- en vermogenskosten waardoor de tarieven niet aan

32

116

Hoofdstuk 10, tabel 10.4

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

sterke wisselingen onderhevig zijn als gevolg van grote investeringen, niet wordt behaald (zie ook
de discussie in deel A).
Correctie van marktprijs naar historische kostprijs
Het afschaffen van de correctie van de waardering van interne leveringen tegen historische
kostprijs om voortaan tegen marktprijs te waarderen, betekent een jaarlijkse reductie van de
administratieve lasten en nalevingskosten van circa € 140.000. De toerekenbare kosten dalen als
gevolg van deze correctie met € 6 miljoen voor 2011. Een nadeel is echter dat bij gebrek aan
volledige concurrentie en goede benchmarks marktprijzen lastiger te bepalen zijn. Dit kan leiden tot
meer discussie en ruimte om kosten te hoog in te schatten. Dit leidt wellicht tot een groter beroep
op de NMa in de vorm van meer aanvragen door gebruikers.
Aanbeveling
Afschaffing van de afwijkingen ten opzichte van IFRS om administratieve lasten en nalevingskosten
te beperken is een mogelijkheid die dient te worden afgewogen tegen de effecten ervan ten
aanzien van de huidige systematiek. Indien hiervoor inderdaad gekozen wordt, dienen de nadelen
hiervan, die liggen in strategisch gedrag van de luchthaven, worden afgevangen middels
bijvoorbeeld een prikkel voor tijdige oplevering van activa in aanbouw en opname van een definitie
van strategische gronden. Het afschaffen van de unuïteitenmethode zou gepaard gaan met het
naar voren trekken van de investeringenskosten in de tarieven. Dit zou tot hogere kosten leiden van
de gebruikers. Het financiële nadeel voor gebruikers als gevolg van een hogere kostenbasis die in
de tarieven wordt opgenomen, kan tot op zekere hoogte worden gecompenseerd middels een
kruiselingse bijdrage uit non-aviation.
5.3.2 Kosten van de accountantscontrole
De kosten van de accountantscontrole van de financiële verantwoording bedraagt jaarlijks circa
€450.000. Dat is aanmerkelijk hoger dan vooraf door de wetgever en Schiphol was ingeschat
(€100.000). De meerkosten lijken vooral ingegeven door de lage materialiteitseis
(goedkeuringstolerantie) van de NMa. Een grove schatting van deze meerkosten is dat deze circa
€290.000 bedragen. De wet Luchtvaart heeft de materialiteit niet gespecificeerd. De door de NMa
gestelde lage materialiteit is een beleidsregel van de NMa, waar zij bevoegd toe is.
Oplossingsrichtingen
Oplossing voor dit onderdeel is het opnemen van een materialiteitseis in het Besluit die in
overeenstemming is met de door de accountant van Schiphol gehanteerde materialiteit voor de
controle van de jaarrekening. Op deze manier kost de controle van de financiële verantwoording
minder inspanning voor de accountant, waardoor de accountantskosten lager uitvallen. Het nadeel
is uiteraard dat de controle minder diepgaand is dan in de huidige situatie.
Aanbeveling
Het dient te worden afgewogen of een zwaarder accent op reductie van administratieve lasten en
nalevingskosten opweegt tegen de minder diepgaande controle.

5.4

Conclusies
In het bovenstaande zijn verschillende oplossingsrichting gepresenteerd en zijn aanbevelingen
geformuleerd voor ieder van de knelpunten die voortkomen uit de beoogde werking van de huidige
wet als vanuit nieuwe beleidsaccenten en –doelen. Ook is duidelijk dat veel van deze knelpunten

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

117

met elkaar verband houden. Willekeurig shoppen uit de aanbevelingen leidt tot het risico dat er een
ongebalanceerd pakket ontstaat.
In principe staan de wetgever verschillende opties ter beschikking voor een toekomstige inrichting
van de wet- en regelgeving rondom Schiphol. Het lijkt zinvol in de uiteindelijke keuze hiervan
verschillende criteria te hanteren, waaronder:
•

Mate van doelbereiking beleidsdoelen;

•

Complexiteit en administratieve lasten (niet zwaarder dan nodig);

•

Balans van voor- en nadelen richting de verschillende stakeholders;

•

Mate van systeemverandering (hoe groter de verandering, des te groter de onzekerheid
rondom de werking en de (onvoorziene) effecten van een verandering voor
belanghebbenden).

Binnen het keuzespectrum zijn verschillende pakketten te definiëren. Deze kunnen op hoofdlijnen
worden ondergebracht in de volgende richtingen: :
1. Wegnemen knelpunten ten aanzien van de huidige doelen van de wet zonder
aanpassen systeem
De meest veilige optie is om zo dicht mogelijk bij de huidige wet- en regelgeving te blijven. Dit is
een minimumvariant en leidt slechts tot lichte aanpassing in de wet- en regelgeving. Immers de
evaluatie heeft geconstateerd dat de wet op hoofdlijnen goed heeft gefunctioneerd. De knelpunten
vanuit de huidige wet (deel A) kunnen worden geadresseerd om het functioneren verder te
bevorderen. Deze is echter minder geschikt om gehoor te geven aan de nieuwe beleidsaccenten.
2. Pakket 1 plus een sterkere nadruk op een concurrerend tariefniveau
Een tweede pakket zou eveneens de knelpunten in de huidige wetgeving adresseren maar
daarnaast sterker sturen op een concurrerend tariefniveau, bijvoorbeeld door de introductie van
een verplichte bijdrage die afhankelijk is van het tariefniveau van Schiphol in vergelijking met
andere luchthavens. Dit kan gecombineerd worden met een hogere transparantie van de
consultatieinformatie in met name de achterliggende drijfveren voor kostenverschuivingen.
Binnen dit pakket moet gewaakt worden voor een te eenzijdige focus op de kosten, waarbij het nut
van investeringen op de kwaliteit van de luchthaven uit het oog wordt verloren. Aangezien deze
investeringen vrijwel uitsluitend in een langjariger perspectief kunnen worden bezien, lijkt het dan
ook voor de hand te liggen dit te combineren met enige vorm van meerjarenafspraken of –planning.
Een eenvoudige vorm zou zijn om een aanvullende consultatie van een (5-jarig)
investeringsprogramma te introduceren of een doorkijk van de investeringen op de tarieven te
presenteren in de lopende consultatie, ondersteund door business cases om gebruikers beter te
committeren aan het nut van de investering. De meest verregaande vorm hiervan is om tarieven
eens per 5 jaar vast te zetten voor de hele periode.
Om fluctuaties in een gegeven jaar niet al te sterk te laten afwijken van de geschetste trend
verdient het tevens aanbeveling om te onderzoeken of met enigerlei vorm van een schommelfonds
een gelijkmatiger ontwikkeling van tarieven mogelijk kan worden gemaakt.. De introductie van een
dergelijke faciliteit kan overigens onderzocht worden voor alle richtingen.
3. Pakket 1 plus een sterkere sturing op de reductie van de administratieve lasten
Dit pakket komt dit overeen met het eerste pakket, echter met de keuze om een sterkere nadruk te
leggen op een vermindering van de administratieve lasten, voortvloeiend uit de ambitie uit het
Regeerakkoord om de administratieve lasten voor het bedrijfsleven te verminderen. Dit kan
bijvoorbeeld worden ingevuld door een sterkere aansluiting met IFRS. Hierbij wordt aanbevolen

118

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

scherp te kijken welke IFRS elementen worden overgenomen, omdat er ook nadelen aan kleven.
Zo kan het opnemen van activa in aanbouw leiden tot strategisch gedrag, en lijkt het zinvol alleen
een unuïteitenmethode af te schaffen wanneer investeringskosten op een andere manier gespreid
kunnen worden, bijvoorbeeld door de introductie van een schommelfonds of meerjarenafspraken.
De introductie van IFRS leidt tot een versterking van de financiële positie van de luchthaven.
Aangezien tegelijkertijd het doel is de tarieven niet te sterk te laten stijgen, verdient het de
aanbeveling dit gepaard te laten gaan met een introductie van een verplichte bijdrage uit non
aviation (zie ook de aanbeveling in pakket 2). De vormgeving daarvan (retail of andere incentive)
lijkt hierbij vooral onderwerp van verdere fine-tuning die echter wel aanvullende voordelen met zich
kan brengen.
4. Pakket 2 plus een sterkere sturing op de reductie van de administratieve lasten
Dit pakket is een combinatie van bovenstaande pakketten en grijpt zowel sterk aan op het
beleidsdoel verlaging administratieve kosten als concurrerende tarieven, en adresseert tevens de
knelpunten ten aanzien van de huidige beleidsdoelen. Het brengt van alle hier gepresenteerde
pakketten de meest verregaande aanpassingen met zich mee.
Voor alle pakketten geldt dat ze waarschijnlijk een effect zullen hebben op het risicoprofiel van de
luchthaven. Het verdient dan ook de aanbeveling om aan de hand van het uiteindelijke risicoprofiel
de relevante WACC vast te stellen die daarmee in overeenstemming is..

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

119

Geraadpleegde literatuur

Wetsteksten
[W1]

Wet luchtvaart, geldend op 31 juli 2009

[W2]

Besluit exploitatie luchthaven Schiphol, 7 juli 2006, behorende bij Wet luchtvaart

[W3]

Luchtvaartwet, geldig in 2006 vóór 19 juli
Toelichtingen bij de wetsteksten

[W4]

Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2001-2002, nr. 3 – Memorie van Toelichting bij oorspronkelijk wetsvoorstel

[W5]

Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, Eerste nota van
wijziging, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28074, nr. 8

[W6]

Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, Tweede nota van
wijziging, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28074, nr. 9

[W7]

Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, Derde nota van
wijziging, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28074, nr. 13

[W8]

Besluit van 7 juli 2006, houdende regels betreffende de exploitatie van de luchthaven Schiphol,
Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Jaargang 2006, 333

[W9]

Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, Brief van de
minister d.d. 9 november 2001, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28074, nr. 4

Brieven aan de Tweede Kamer
[TK1]

Brief “Vervreemding aandelen Schiphol”, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 25435, nr. 7

[TK2]

Brief minister van Defensie in reactie op motie Haverkamp (Kamerstuk 30 176 nr. 13) inzake de
huurprijzen met de Luchthaven Schiphol, Tweede kamer, Vergaderjaar 20078-2008, 30176, nr 15

[TK3]

Brief staatssecretaris aangaande de uitvoering van de motie Haverkamp over de huurkosten op
Schiphol met nadere informatie over de huurprijs, Tweede Kamer, Vergaderjaar 2008-2009, 30176,
nr.20.

[TK4]

Notitie Publieke belangen en marktordening, liberalisering en privatisering in netwerksectoren,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27018, nr. 1

[TK5]

Motie Haverkamp, Tweede kamer, Vergaderjaar 20078-2008, 30176, nr 13

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

121

[TK6]

Brief staatssecretaris van Defensie over de bezwaren tegen de uitvoering van de motie Haverkamp
(Kamerstuk 30 176 nr. 13) inzake de huurprijzen met de Luchthaven Schiphol, Tweede kamer,
Vergaderjaar 20078-2008, 30176, nr 18

Overige documenten ministerie van Infrastructuur en Milieu/Tweede Kamer
[VW13]

Europese aanbesteding Evaluatie wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol,
ministerie van Infrastructuur en Milieu, 23 maart 2009

[VW15]

Luchtvaartnota, ministerie van Infrastructuur en Milieu en ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, april 2009

[VW16]

Voorstel voor Aanpassing van de Wet luchtvaart ten behoeve van de implementatie van richtlijn
nr.2OO9l12lEG van het Europese Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 maart 2009
inzake luchthavengelden (PbEG 170), versie 21 april 2010

[VW17]

Voorstel voor Besluit van tot wijziging van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol ten behoeve
van de implementatie van richtlijn nr.2OO9/12/EG van het Europese Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 11 maart 2OO9 inzake luchthavengelden (PbEG 170), versie 21 april 2010
Documenten Europese Unie

[EC1]

Richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake
luchthavengelden

Consultatiedocumenten
[T&V-V 2004]

Tarieven en voorwaarden, geldend vanaf 1 april 2004, luchthaven Schiphol

[T&V-V 2005I]

Tarieven en voorwaarden, geldend vanaf 1 april 2005, luchthaven Schiphol

[T&V-V 2005-II] Tarieven en voorwaarden, geldend vanaf 1 november 2005, luchthaven Schiphol
[T&V-V 2006]

Tarieven en voorwaarden, geldend vanaf 1 april 2006, luchthaven Schiphol

[T&V-V 2007]

Tarieven en voorwaarden, geldend vanaf 1 november 2007, luchthaven Schiphol

[T&V-V 2008]

Tarieven en voorwaarden, geldend vanaf 1 november 2008, luchthaven Schiphol

[T&V-V 2009]

Tarieven en voorwaarden, geldend vanaf 1 april 2009, luchthaven Schiphol

[T&V-V 2010]

Tarieven en voorwaarden, vastgesteld op 30 oktober 2009, geldend vanaf 1 april 2010, luchthaven
Schiphol

[T&V-V 2011]

Tarieven en voorwaarden, vastgesteld op 30 oktober 2010, geldend vanaf 1 april 2011, luchthaven
Schiphol

122

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Consultatiedocumenten
[CI 2004]

Consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 april 2004,
luchthaven Schiphol

[CI 2005-I]

Consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 april 2005,
luchthaven Schiphol

[CI 2005-II]

Consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 november 2005,
luchthaven Schiphol

[CI 2006]

Consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 april 2006,
luchthaven Schiphol

[CI 2007]

Consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 november 2007,
luchthaven Schiphol, april 2007

[CI 2008]

Consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 november 2008,
luchthaven Schiphol, april 2008

[CI 2009]

Consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 april 2009,
luchthaven Schiphol, september 2008

[CI 2010]

Consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 april 2010,
luchthaven Schiphol, september 2009

[CI 2011]

Consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 april 2010,
luchthaven Schiphol, september 2010

[CI 2007A]

Aangepaste consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1
november 2007, luchthaven Schiphol, oktober 2007

[CI 2008A]

Aangepaste consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1
november 2008, luchthaven Schiphol, mei 2008

[CI 2009A]

Aangepaste consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 april
2009, luchthaven Schiphol, november 2008

[CI 2010A]

Aangepaste consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 april
2010, luchthaven Schiphol, oktober 2009

[CI 2011A]

Aangepaste consultatie-informatie ten behoeve van de vaststelling van de tarieven voor 1 april
2011, luchthaven Schiphol, oktober 2010

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

123

Notulen van consultatiebijeenkomsten
[CN 2004]

Notulen bij de consultatiebijeenkomst ten behoeve van de tarieven van 1 april 2004, gehouden op 1
oktober 2003

[CN 2005-I]

Notulen bij de consultatiebijeenkomst ten behoeve van de tarieven van 1 april 2005, gehouden op 5
oktober 2004

[CN 2005-II]

Notulen bij de consultatiebijeenkomst ten behoeve van de tarieven van 1 november 2005,
gehouden op 17 mei 2005

[CN 2006]

Notulen bij de consultatiebijeenkomst ten behoeve van de tarieven van 1 april 2006, gehouden op 4
oktober 2005

[CN 2007]

Notulen bij de consultatiebijeenkomst ten behoeve van de tarieven van 1 november 2007,
gehouden op 23 april oktober 2007

[CN 2008]

Notulen bij de consultatiebijeenkomst ten behoeve van de tarieven van 1 november 2008,
gehouden op 23 april en 7 mei 2008

[CN 2009]

Notulen bij de consultatiebijeenkomst ten behoeve van de tarieven van 1 april 2009, gehouden op
18 en 23 september 2008

[CN 2010]

Notulen bij de consultatiebijeenkomst ten behoeve van de tarieven van 1 april 2010, gehouden op 1
oktober 2009

124

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Zienswijzes en reacties van de luchthaven
[KLM 2007]

Zienswijze KLM ten behoeve van de tarieven van 1 november 2007 en de reactie van de
luchthaven daarop

[KLM 2008]

Zienswijze KLM ten behoeve van de tarieven van 1 november 2008 en de reactie van de
luchthaven daarop

[KLM 2009]

Zienswijze KLM ten behoeve van de tarieven van 1 april 2009 en de reactie van de luchthaven
daarop

[KLM 2010]

Zienswijze KLM ten behoeve van de tarieven van 1 april 2010 en de reactie van de luchthaven
daarop

[BS 2007]

Zienswijze BARIN en SAOC ten behoeve van de tarieven van 1 november 2007 en de reactie van
de luchthaven daarop

[BS 2008]

Zienswijze BARIN en SAOC ten behoeve van de tarieven van 1 november 2008 en de reactie van
de luchthaven daarop

[BS 2009]

Zienswijze BARIN en SAOC ten behoeve van de tarieven van 1 april 2009 en de reactie van de
luchthaven daarop

[BS 2010]

Zienswijze BARIN en SAOC ten behoeve van de tarieven van 1 april 2010 en de reactie van de
luchthaven daarop

[MA 2009]

Zienswijze Martinair ten behoeve van de tarieven van 1 april 2009 en de reactie van de luchthaven
daarop

[AF 2010]

Zienswijze ArkeFly ten behoeve van de tarieven van 1 april 2010 en de reactie van de luchthaven
daarop

[IA 2008]

Zienswijze IATA ten behoeve van de tarieven van 1 november 2008 en de reactie van de
luchthaven daarop

[IA 2010]

Zienswijze IATA ten behoeve van de tarieven van 1 april 2010 en de reactie van de luchthaven
daarop

Toerekeningssysteem

[TRS1]

Toerekeningssysteem luchtvaartactiviteiten Schiphol Group op de luchthaven Schiphol, geldig
vanaf 1 januari 2007 voor een periode van 4 jaar

[TRS2]

Nota van wijziging op Toerekeningssysteem luchtvaartactiviteiten Schiphol Group op de luchthaven
Schiphol Geldig vanaf 1 januari 2007 voor een periode van 4 jaar, 17 april 2007

Rapportages luchthaven

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

125

[KR1]

Exploitatie luchthaven Schiphol, Verslag aan Minister van Infrastructuur en Milieu ter uitvoering van
artikel 8.29a van de Wet luchtvaart, juli 2008.

[RA1]

Regulatory Accounts of the aviation activities, pursuant to section 8.25g4 of the Aviation Act,
Financial Year 2007, Schiphol Group

[RA2]

Regulatory Accounts of the aviation activities, pursuant to section 8.25g4 of the Aviation Act,
Financial Year 2008, Schiphol Group

[RA3]

Regulatory Accounts of the aviation activities, pursuant to section 8.25g4 of the Aviation Act,
Financial Year 2009, Schiphol Group

[RA4]

Regulatory Accounts of the aviation activities, pursuant to section 8.25g4 of the Aviation Act,
Financial Year 2010, Schiphol Group

Overige brieven luchthaven
[S-N07-1]

Begeleidende brief d.d. 31 mei 2007, bij de vastgestelde tarieven van 1 november 2007, A. Rutten,
COO, Schiphol Group

[S-N07-2]

Begeleidende brief d.d. 31 oktober 2007, bij de vastgestelde tarieven van 1 november 2007 na
uitspraken NMa, dr. P.M. Verboom, CFO, Schiphol Group

[S-N08-1]

Begeleidende brief d.d. 30 mei 2008, bij de vastgestelde tarieven van 1 november 2008, A. Rutten,
COO, Schiphol Group

[S-A09-1]

Begeleidende brief d.d. 31 oktober 2008, bij de vastgestelde tarieven van 1 april 2009, A. Rutten,
COO, Schiphol Group

[S-A09-2]

Begeleidende brief d.d. 22 april 2009, bij de op 18 april bijgestelde tarieven, A. Rutten, COO,
Schiphol Group

[S-A09-2]

Begeleidende brief d.d. 30 oktober 2009, bij de vastgestelde tarieven van 1 april 2010, A. Rutten,
COO, Schiphol Group

[BS220107]

Brief van Schiphol (COO A.P.J.M. Rutten) aan gebruikers d.d 22 januari 2007
Klachten, uitspraken NMa en rechterlijke macht

[NMA-AC07]

NMa, zaak 200085/31.BT37, Tarieven en voorwaarden Schiphol 2007 - aanvraag Airbridge
Cargo,18 oktober 2007

126

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

[NMA-BS07]

NMa, zaak 200084/30.BT37, Tarieven en voorwaarden Schiphol 2007 - aanvraag BARIN/SAOC,
24 oktober 2007

[NMA-KLM07]

NMa, zaak 200083/72.BT37, Tarieven en voorwaarden Schiphol 2007 - aanvraag KLM, 25 oktober
2007.

[NMA-EZY09]

NMa, zaak 200120/137.BT1377, Tarieven en voorwaarden Schiphol 2009 - aanvraag EasyJet, 14
juli 2009

[NMA-BKLM09] NMa, zaak 200121/63.BT1003, Tarieven en voorwaarden Schiphol 2009 - aanvraag BARIN/KLM,
15 april 2009
[T6]

NMa, zaak 200109, Toerekeningssysteem Schiphol Wetluchtvaart: besluit tot aanvulling, 24
september 2008.

[T7]

NMa, zaak 200057, Toerekeningssysteem Schiphol Wetluchtvaart: goedkeuringsbesluit, , 25 april
2007.

[T8]

Rechtbank Rotterdam, zaak TELEC 07/2077, 07/2078 MEDED WILD T1, KLM/BARIN/SOAC –
NMa, 30 juni 2008.

[T9]

Rechtbank Rotterdam, zaak 07/4427 07/4439 MEDED-T1, KLM/Schiphol – NMa, 20 januari 2009.

[T10]

College van Beroep voor het bedrijfsleven, zaak 08/595, 08/596, 08/597, 08/602 D1,
BARIN/KLM/NMa/Schiphol – Rechtbank Rotterdam, 26 mei 2009.

[T11]

Brief NMa aan Schiphol met toelichting op artikel 8.25g inzake financiële verantwoording, 2 april
2008

[T12]

Brief NMa aan Schiphol met opmerkingen op financiële verantwoording 2008, 13 januari 2010

[T13]

NMa, zaak 200142, Goedkeuring aangepast toerekeningssysteem Schiphol 2007-2010, 18 februari
2010

[T14]

NMa, zaak 200141, Goedkeuring toerekeningssysteem N.V. Luchthaven Schiphol 2011 -2015, 24
juni 2010

[T15]

Rechtbank Rotterdam , Rechtbank Rotterdam , AWB 09/1659 MEDED-T1, Schiphol – Nma, 25-112010
Deelrapportages Ecorys

[ECO1]

Ecorys, Evaluatie Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, Deelrapport
fase 1 – Inventarisatie werking van de wet, december 2011

[ECO3]

Ecorys, Evaluatie Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, Hoofdrapport,
december 2011

Overige bronnen

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

127

[R1]

Kostenefficiency Schiphol, Een inventarisatie van efficiency informatie op Schiphol, RebelGroup in
opdracht van NMa Vervoerkamer, juni 2010

[NMa1]

Rapportage Luchthaventarieven Schiphol, Nederlandse Mededingingsautoriteit, 10 april 2001

[NMa2]

Onderzoek economische machtspositie Schiphol, Nederlandse Mededingingsautoriteit, 15
november 2010

[WACC1]

Rapportage inzake cost of capital Schiphol, A.W.A. Boot, J.E. Ligterink, 30 juni 2003

[WACC2]

Cost of capital Schiphol: Herijking parameters WACC, A.W.A. Boot, J.E. Ligterink, 8 december
2010

[V1]

Verweerschrift inzake de Minister van Infrastructuur en Milieu tegen BARIN, SAOC en IATA, naar
aanleiding van procedurenummers 06/5471, 06/5476, 06/5477, 06/11302, 06/12024, 06/12026 en
07/676 bij de sector Bestuursrecht van de Rechtbank Haarlem

[B2006]

Besluit op bezwaarschrift van Minister van Infrastructuur en Milieu tegen BARIN, IATA en SAOC
d.d. 20 september 2006

[EMP1]

KLM, 2010, Schrifftelijke zienswijze op consultatie NMa inzake onderzoek EMP van Schiphol

[EMP2]

Schiphol, 2010, Schriftelijke zienswijze op consultatie NMa inzake onderzoek EMP van Schiphol

[SEO-1]

“Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen voor de jaren 2003, 2007 en 2008”,
uitgevoerd door SEO (2009) in opdracht van het Directoraat Generaal Luchtvaart en Maritieme
33

Zaken (DGLM) .
[SEO-2]

“Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen voor de jaren 2003, 2008 en 2009”,
uitgevoerd door SEO (2009) in opdracht van het Directoraat Generaal Luchtvaart en Maritieme
34

Zaken (DGLM) .
[SEO-3]

“Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen voor de jaren 2003, 2008, 2009 en 2010”,
uitgevoerd door SEO (2010) in opdracht van het Directoraat Generaal Luchtvaart en Maritieme
Zaken (DGLM).

[SER-1]

SER, Overheid én markt: het resultaat telt! Voorbereiding bepalend voor succes, 19 maart 2010

[HAL-1]

HAL, Heathrow airport limited and airline community Non-regulated charges protocol, 2010

[EE-1]

Europe Economics (2010), Alternative approaches to price cap regulation to minimise distortions to
competition and investment incentives, A report by Europe Economics for the Civil Aviation
Authority, 8 July 2010

33

Waarbij ook de assumpties zijn overgenomen m.b.t. bijvoorbeeld de parkeertijden, gemiddelde bezettingsgraad, het
percentage lokaal opstappende passagiers en de vervoercapaciteit.
34
Waarbij ook de assumpties zijn overgenomen m.b.t. bijvoorbeeld de parkeertijden, gemiddelde bezettingsgraad, het
percentage lokaal opstappende passagiers en de vervoercapaciteit.

128

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

[GAP-1]

GAP (2010a), Study of the economic market power on the relevant market(s) for aviation and
aviation-related services on the Amsterdam Airport Schiphol, German Airport Performance, April
2010 (in opdracht van NMa)

[GAP-2]

GAP (2010b), Airport benchmarking by economic regulators, Final Report (including country
analyses), June 13 2010

[TIL-1]

Geradin, D., The necessary limits to the control of ‘excessive’ prices by competition authorities,
Tilec Discussion Paper DP 2007-032, October 2007

[MAL-1]

Malina, R. (2006), Market power and the need for regulation in the German airport market, Institute
of Transport Economics, Germany

[STAR-1]

Starkie, D. (2010), The economic market power of Amsterdam Airport Schiphol: A review, Airneth
Column, maart 2010

Bronnen voor vergelijking reguleringssystemen
[VGL-1]

ADP, Economic Regulation Framework of Aéroports de Paris : current status and prospects, 2010.

[VGL-2]

Bel, G. en X. Fageda, Does privatization spur regulation? Evidence from the regulatory reform of
European airports, 2010.

[VGL-3]

Belgisch Staatsblad, Koninklijk Besluit betreffende de omzetting van BIAC in een naamloze
vennootschap van privaatrecht en betreffende de luchthaveninstallaties, 24-6-2004.

[VGL-4]

CAA Denmark, Charges regulation applying to Copenhagen Airports A/S Copenhagen Airport,
Kastrup, Denmark. In force during the period 1 October 2009 to 31 March 2015. Approved by SLV

[VGL-5]
[VGL-6]

CAA Denmark, Regulations on payment for use of airports (airport charges), BL9-15, 2008.
CAA, Airports price control review: Economic regulation of Heathrow and Gatwick Airports, 20082013, CAA Briefing, 2008.

[VGL-7]

CAA, Economic Regulation of Heathrow and Gatwick Airports 2008-2013, CAA decision, 2008.

[VGL-8]

DGAC, Contrat de regulation éonomique entre l’Etat et Aeroports de Paris, 2006-2010.

[VGL-9]

Dienst Regulering van het spoorwegvervoer en van de exploitatie van de luchthaven Brusselnationaal, Activiteitenverslag 2006-2008.

[VGL-10]

Gillen, D. en H.M. Niemeier, Airport Economics, Policy and Management: The European Union,
2006.

[VGL-11]

Gillen, D., The Evolution of the Airport Business: Governance, Regulation and Two-Sided
Platforms, 2009.

[VGL-12]

Intervistas, Airport Ownership, Management and Price Regulation, 2001

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

129

[VGL-13]

MottMacdonald, Key European hubs; a comparison of aviation policy, 2003.

[VGL-14]

Müller, F., C. König en J. Müller, Regulation of Airport Charges in Germany, 2008.

[VGL-15]

Niemeier, H.M., Regulation of Large Airports: Status Quo and Options for Reform, OECD forum,
2009.

[VGL-16]

Schulte, S., Financing Airport Infrastructure - the Fraport Perspective, 2009
www.regul.be

130

Evaluatie Wet luchtvaart – deelrapport Fase 2 – Beoordeling werking van de wet

Postbus 4175
3006 AD Rotterdam
Nederland

Watermanweg 44
3067 GG Rotterdam
Nederland

T 010 453 88 00
F 010 453 07 68
E netherlands@ecorys.com

W www.ecorys.nl

Sound analysis, inspiring ideas

BELGIË – BULGARIJE – HONGARIJE – NEDERLAND – POLEN – RUSSISCHE FEDERATIE – SPANJE – TURKIJE - VERENIGD KONINKRIJK - ZUID-AFRIKA