Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 387

Parlementair onderzoek uitvoeringsorganisaties

Nr. 5

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 oktober 2021
Eerder dit jaar ontving uw Kamer het rapport Klem tussen balie en beleid
van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) (Kamerstuk
35 387, nr. 2). De TCU doet in haar rapport aanbevelingen voor een betere
balans tussen ministeries, Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties.
Deze balans moet leiden tot een betere overheidsdienstverlening waarin
de burger weer centraal staat.
Al vele jaren doet de Algemene Rekenkamer onderzoek naar de uitvoering
van overheidsbeleid en naar verzelfstandiging en privatisering van
overheidstaken.1 Deze ervaring leert dat vragen als «hoe weten we of het
goed gaat in de uitvoering?» en «wie is aan zet om het op te lossen als het
mis gaat?» vaak makkelijker zijn gesteld dan beantwoord. Dit heeft deels
te maken met de manier waarop de uitvoering wordt georganiseerd, en
ook hoe en bij wie toezicht en verantwoording zijn belegd. Vanuit deze
invalshoek dragen we graag bij aan het vervolg dat u als Kamer gaat
geven aan het rapport van de TCU. Hoewel bespreking van het rapport
van de TCU nog niet door uw Kamer is geagendeerd, vinden wij het
onderwerp dermate belangrijk dat wij nu al deze brief sturen.
U kunt onze bevindingen ook in het achterhoofd houden bij de bespreking
van de conclusies uit de brede evaluatie van de organisatiekaders van het
rijk, die eind 2021 worden verwacht.
Het belang van goede uitvoering
Vrijwel dagelijks krijgen burgers te maken met organisaties die overheidsbeleid uitvoeren. Soms moeten ze daarvoor letterlijk naar een (virtuele)
balie, bijvoorbeeld om een uitkering aan te vragen of hun keuze over
orgaandonatie vast te leggen. Veel vaker krijgen ze er terloops mee te
maken: als ze over de snelweg rijden, in een lift stappen of als de
1

kst-35387-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Voor een overzicht zie onze website www.rekenkamer.nl/onderwerpen/uitvoering-vanrijksbeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 387, nr. 5

1

kinderbijslag wordt gestort. Burgers in Nederland vertrouwen erop dat
alles goed geregeld is. En meestal is dat ook zo. Achter de schermen
werken de rijksoverheid, gemeenten, provincies en uitvoeringsorganisaties daar hard aan. Welke partij precies verantwoordelijk is, zal veel
burgers en bedrijven niet uitmaken. Tot het misgaat...
Problemen in de uitvoering van overheidsbeleid kunnen verstrekkende
gevolgen hebben voor burgers, zoals de toeslagenaffaire laat zien. Ook op
andere terreinen zagen we in de afgelopen jaren in onze onderzoeken dat
burgers en bedrijven klem kwamen te zitten door problemen in de
uitvoering. Denk bijvoorbeeld aan het oplossen van de problemen in het
aardbevingsgebied in Groningen en de invoering van het trekkingsrecht
voor het persoonsgebonden budget (pgb), waardoor zorgaanbieders niet
op tijd betaald kregen en burgers niet goed uit de voeten konden met hun
pgb.
Aandacht nodig voor uitvoering én voor organisatie van de uitvoering
De TCU concludeert onder meer dat de Tweede Kamer een blinde vlek
heeft voor de uitvoering. De commissie roept u daarom op om u beter
over de uitvoering te (laten) informeren. En om bij het behandelen van
wetsvoorstellen stil te staan bij de vraag wat het in de praktijk van de
uitvoering en voor burgers betekent.
Wij herkennen deze conclusie van de TCU, die naadloos aansluit bij
hetgeen wij in het verleden in andere bewoordingen hebben gepubliceerd. Sinds ons rapport Tussen beleid en uitvoering (2003) (Kamerstuk
28 831, nr. 2) hebben we verschillende keren geconstateerd dat er
onvoldoende parlementaire belangstelling is voor de uitvoering. Dit leidde
in 2015 tot ons pleidooi «het is tijd voor uitvoering»: kabinet en parlement
zouden vóór en als onderdeel van hun besluitvorming meer aandacht
moeten besteden aan de realiteit van de uitvoering.2 Het vooraf toetsen
van nieuw beleid op zowel uitvoerbaarheid als (onbedoelde) gevolgen
voor burgers is van groot belang.
Daarbij hoort ook de erkenning dat daarmee de kous niet af is. Op basis
van ons jarenlange onderzoek concluderen we dat het in de discussie over
(verbetering van) de uitvoering óók zou moeten gaan over de wijze
waarop de uitvoering wordt georganiseerd. Het gaat dan om vragen zoals:
– Bij welke organisatie wordt de uitvoering belegd?
– Hoe wordt de uitvoering gefinancierd?
– Hoe verhouden uitvoeringsorganisatie en Minister zich (formeel) tot
elkaar?
– Welke informatie ontvangt de Minister over de uitvoering?
De keuzes die het kabinet en uw Kamer hierin maken, bepalen namelijk in
hoeverre de Minister – en daarmee uw Kamer – nog zicht en invloed
kunnen hebben op de uitvoering. En dus of u in de praktijk ook in staat
bent om de kwaliteit van de uitvoering goed te volgen en problemen in de
uitvoering zo snel mogelijk te signaleren, zoals de TCU u aanbeveelt. Het
is immers moeilijk voor een Minister opheldering te geven over de staat
van de uitvoering als hij zelf, door eerder gemaakte inrichtingskeuzes,
nauwelijks over uitvoeringsinformatie beschikt. Dit raakt aan het primaat
van de politiek. Ook bepaalt het in hoeverre de Minister kan ingrijpen
mochten burgers klem komen te zitten «tussen balie en beleid».
We illustreren het belang van het goed doordenken van de organisatie
van de uitvoering aan de hand van drie thema’s.
2

Algemene Rekenkamer, Staat van de rijksverantwoording 2014, Kamerstuk 34 200, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 387, nr. 5

2

1. Uitvoering van overheidsbeleid buiten de rijksoverheid: waar
gaat de Minister (nog) over?
In Nederland wordt veel van het beleid uitgevoerd door zelfstandige
organisaties die niet tot de rijksoverheid behoren. Burgers en bedrijven
krijgen bijna dagelijks met deze organisaties te maken. Het gaat om «grote
uitvoeringsorganisaties» zoals het UWV, SVB en het CBR, maar ook om
stichtingen en bedrijven, zoals fondsen die cultuursubsidies verstrekken of
keurders van liften. Ook gemeenten en provincies voeren regelingen uit
die op rijksniveau zijn vastgesteld, zoals de bijstand en natuurbeheer. Het
gaat om veel publiek geld: in 2020 bestond twee derde van de uitgaven
van het Rijk uit overboekingen naar andere partijen.
Als het Rijk beleid niet (langer) zelf uitvoert, staat de Minister zowel
letterlijk als figuurlijk op afstand van de uitvoering. Hij staat niet aan het
roer: de verantwoordelijkheid voor uitvoering van de publieke taken ligt in
de eerste plaats bij de besturen van de uitvoeringsorganisaties of de
gemeenten en provincies.
Welke mogelijkheden de Minister nog heeft om informatie te ontvangen
over de uitvoering, bij te sturen en/of in te grijpen, is afhankelijk van
hetgeen daarover is vastgelegd: in de meeste gevallen in wet- en
regelgeving en soms (aanvullend) in contracten of statuten. In veel
gevallen is ook uw Kamer bij deze keuzes betrokken, doorgaans in de rol
van medewetgever.
Voorbeeld | Decentralisaties sociaal domein: Minister gaat
niet over uitvoering op lokaal niveau
Als beleid en uitvoering bij gemeenten ligt, zoals in het sociaal
domein, is het niet de bedoeling van de wetgever dat uw Kamer de
Minister ter verantwoording roept over de situatie in een specifieke
gemeente. Ook de besluitvorming en verantwoording over de inzet
van middelen vindt op het niveau van de gemeenten plaats.
Voorbeeld | Nationaal programma onderwijs: Minister kan
niet sturen op besteding niet-geoormerkt geld
Als kabinet en parlement ervoor kiezen om onderwijsinstellingen
vanuit de rijksbegroting lumpsum te bekostigen – zoals deels in het
recente Nationaal programma onderwijs – hebben de instellingen
bestedingsvrijheid en een beperkte verantwoordingsplicht. De
Minister kan dan niet sturen hoe scholen deze publieke gelden
besteden, bijvoorbeeld aan leraren of ICT, noch achteraf informatie
verzamelen hoe de scholen te werk zijn gegaan.
Daarmee willen we allerminst zeggen dat de rijksoverheid alle uitvoering
in eigen hand moet houden of dat per definitie centraal op rijksniveau aan
alle touwtjes moet worden getrokken. Integendeel: er kunnen goede
redenen zijn om beleid en uitvoering op gemeentelijk of provinciaal
niveau te organiseren3, uitvoering op afstand te zetten bij een zelfstandig
bestuursorgaan, te privatiseren, en/of ruimte te laten voor keuzes in de
besteding van publiek geld. Dat zijn politieke keuzes waar de Algemene
Rekenkamer niet over gaat.

3

Sterker: Gemeente- en Provinciewet gaan uit van het principe dat publieke taken bij voorkeur
decentraal worden belegd (art. 117 Gemeentewet, art. 115 Provinciewet).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 387, nr. 5

3

We pleiten er wél voor dat kabinet en parlement bij het vormgeven van
beleid en het opstellen van wet- en regelgeving goed nadenken over hoe
de uitvoering wordt georganiseerd en gefinancierd, en wat consequenties
van deze keuzes zijn. We nemen waar dat er al meerdere decennia sprake
is van een steeds verdergaande trend van uitvoering van beleid op
afstand van de rijksoverheid. Wanneer burgers vervolgens klem komen te
zitten tussen balie en beleid is het bijna onvermijdelijk dat regering en
parlement beperkte mogelijkheden hebben om te interveniëren. Uiteindelijk kan dit ook het vertrouwen van burgers in de politiek schaden.
Doorgaans is aan de achterkant namelijk niet meer op te lossen, wat aan
de voorkant niet (goed) geregeld is.
2. Uitvoering steeds complexer; verantwoordelijkheden vervagen
en zicht vertroebelt
Het doordenken van de organisatie van de uitvoering is des te meer van
belang, nu we zien dat de organisatie van de uitvoering in de afgelopen
jaren complexer is geworden. Steeds vaker werkt de rijksoverheid samen
met anderen om overheidsbeleid uit te voeren of bepaalde beleidsdoelen
te halen, bijvoorbeeld met gemeenten, met andere landen en/of met het
bedrijfsleven. Daarbij vloeien publiek en privaat geld vaak samen.
Op zichzelf is het natuurlijk toe te juichen dat partijen samen optrekken
om maatschappelijke doelen – zoals de energietransitie – integraal aan te
pakken. Tegelijkertijd roept deze vervlechting ook vragen op: wie gaat
waar over en op welk niveau vindt democratische verantwoording plaats?
Als overheden onderling en/of met het bedrijfsleven samenwerken moet
voorkomen worden dat voor burgers niet helder is bij wie ze terecht
kunnen met vragen over de uitvoering, of als het misgaat. Ook voor een
goede democratische controle en verantwoording is het van belang dat
helder is wie kan worden aangesproken op de uitvoering, en waarop
precies. Soms zijn de organisatie en bekostiging van de uitvoering
namelijk zo ingewikkeld, dat nog maar moeilijk is na te gaan hoe het
precies zit. Het zicht op publieke taken en publiek geld is dan troebel.
Voorbeeld | Revolverende fondsen: onduidelijkheid door
complexe geldstromen en organisatie
Het kabinet realiseert rijksbeleid rond innovatie en verduurzaming
door geld onder te brengen in fondsen, zoals het Nationaal Warmtefonds en Invest-NL. Daaruit kunnen burgers en bedrijven leningen
krijgen, of investeert de fondsbeheerder in bedrijven. Eind 2017 ging
in revolverende fondsen € 3,6 miljard aan rijksgeld om. Vaak komen
publiek en privaat geld samen in 1 fonds.
Hebben burgers en bedrijven hier nog te maken met de overheid, of
met de private sector? Wat kan de overheid eigenlijk nog doen als
het misgaat? Ook heeft de Tweede Kamer beperkt zicht op hoeveel
en hoe lang geld wordt ingezet en welke resultaten daarmee worden
bereikt.
Kortom: hoe meer partijen en hoe meer geldstromen betrokken zijn, hoe
meer kabinet en parlement vooraf moeten regelen om helder zicht te
kunnen houden op de uitvoering en op de maatschappelijke resultaten
van het publieke geld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 387, nr. 5

4

3. Zicht houden op de uitvoering en de resultaten
Bij publiek geld hoort publieke verantwoording. Om te kunnen vaststellen
hoe het gaat met de uitvoering van overheidsbeleid en of beoogde
maatschappelijke doelen worden gehaald, is informatie nodig. Als
Ministers en uitvoeringsorganisaties de juiste beleidsinformatie verzamelen, kunnen zij problemen in de uitvoering eerder zien aankomen. Het
zorgt er bovendien voor dat Ministers zich beter kunnen verantwoorden
over de resultaten die met beleid en publiek geld zijn bereikt.
Bij het goed organiseren van de uitvoering van overheidsbeleid hoort dus
ook dat kabinet en parlement vooraf nadenken over de vraag: welke
beleidsinformatie hebben we nodig om goed zicht te houden op de
uitvoering en de resultaten van beleid en hoe zorgen we ervoor dat deze
informatie ook daadwerkelijk beschikbaar komt? Wat zijn de concrete
doelstellingen en welke indicatoren horen daarbij?
Nu maken kabinet en parlement daar vooraf vaak onvoldoende afspraken
over. Ook de organisaties die overheidsbeleid uitvoeren richten hun eigen
informatiehuishouding vaak nog onvoldoende in om te kunnen sturen op
de beoogde resultaten. Het is bovendien van belang – zeker nu de
uitvoering steeds complexer wordt georganiseerd – dat informatiesystemen van de rijksoverheid, decentrale overheden en uitvoeringsorganisaties op elkaar aansluiten. Wij roepen daarom op tot modernisering van
de manier waarop Ministers het publieke geld verantwoorden. Door
bijvoorbeeld meer gebruik te maken van (open) data, heldere standaarden
te hanteren en een stevige regie te voeren. Dat maakt dat publiek geld te
volgen is en te koppelen aan prestaties. Het is van belang dat alle
bestuurslagen letterlijk «dezelfde taal» spreken. Daarmee bedoelen we:
dezelfde begrippen, definities en indicatoren gebruiken teneinde
informatie-uitwisseling mogelijk te maken. We noemden dat eerder «de
digitale eenheidsstaat».
Voorbeeld | Luchtkwaliteit en aardgasvrije wijken: onvoldoende zicht op resultaten door gebrek aan informatie
In ons onderzoek naar het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit zagen wij dat Rijk, provincies en gemeenten niet op
eenzelfde wijze bijhielden hoeveel zij uitgaven aan het verbeteren
van de luchtkwaliteit in Nederland. De toenmalige Minister van
Infrastructuur en Milieu had daardoor weinig zicht op het aan het
programma bestede geld en daarmee ook op de effectiviteit van de
maatregelen die de luchtkwaliteit moeten verbeteren.
Ook in ons onderzoek naar Aardgasvrije wijken zagen we dat het
ontbreekt aan een uniforme informatievoorziening, waardoor er nog
onvoldoende inzicht is in de voortgang op landelijk niveau. Ook zijn
er – door het ontbreken van definities en door mogelijke belemmeringen in de privacywetgeving – nog geen gegevens over wat het
aardgasvrij maken kost.
Een goed begin is het halve werk
Er zijn veel manieren om de uitvoering van beleid te organiseren.
Uitvoering door de rijksoverheid zelf is geen garantie dat alles wel goed
gaat, uitvoering op afstand betekent niet dat het fout gaat. Het gaat er
vooral om de keuzes bewust te maken en de consequenties van die
keuzes goed te doordenken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 387, nr. 5

5

«Het is tijd voor uitvoering», zeiden we in 2015. De conclusies van de TCU
en onze recente onderzoeken laten zien dat dit pleidooi onverminderd
actueel is. Ook nu geven we u mee: neem uitvoeringstoetsen serieus,
accepteer dat implementatie van nieuw beleid tijd kost en heb oog voor
(onbedoelde) gevolgen voor individuele burgers en de samenleving als
geheel.
Nieuwe wet- en regelgeving, de oprichting van nieuwe organisaties en de
begrotingsbehandeling zijn ook momenten om bewust stil te staan bij en
vorm te geven aan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen partijen, de
wijze van financiering, en de manier van verantwoorden over het publieke
geld en de behaalde resultaten. Het is zowel voor burgers en bedrijven,
als voor een goede democratische controle en verantwoording belangrijk
dat duidelijk is wie waarop kan worden aangesproken.
Vragen die uw Kamer daarbij kan stellen, zijn bijvoorbeeld: waar willen wij
dat de rijksoverheid over gaat? Waar moet de Minister op kunnen sturen
en heeft hij daartoe de bevoegdheden? Sluit de wijze van financiering en
verantwoording aan bij de beoogde verantwoordelijkheidsverdeling?
Welke informatie is straks nodig om zicht te hebben op de besteding van
het publieke geld en de effecten in de praktijk?
Daarbij geldt wat ons betreft het adagium: een goed begin is het halve
werk, maar half werk is geen goed begin. Goed zicht achteraf vraagt goed
nadenken vooraf. Waarborgen voor voldoende mogelijkheden tot
bijsturing, voor een goed beeld van de resultaten en voor een heldere
verantwoording moeten kabinet en parlement vooraf inbouwen. Aan de
achterkant is immers niet meer op te lossen, wat aan de voorkant niet
goed (genoeg) is geregeld.
Desgewenst zijn wij graag bereid om deze brief nader toe te lichten en
met u mee te denken.
Een afschrift van deze brief sturen wij aan de voorzitter van de Eerste
Kamer.
Algemene Rekenkamer
A.P. (Arno) Visser,
president
C. (Cornelis) van der Werf,
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 387, nr. 5

6