Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

35 334

Problematiek rondom stikstof en PFAS

27 664

Toekomst milieuwetgeving

Nr. 282

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 oktober 2023
De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft een signaalrapportage
opgesteld waarin zij de risico’s benoemt van onvoldoende zicht op, en het
gebrek aan mogelijkheden om in te grijpen bij, export van afval dat PFAS
bevat. Het signaalrapport komt voort uit acties van de ILT ten aanzien van
het overbrengen van afvalstoffen met PFAS naar een verwerker in België.
Met deze brief wordt de signaalrapportage aangeboden aan uw Kamer en
wordt ingegaan op het beleidsmatig vervolg op de conclusies van de ILT.
Dit betreft onder meer stappen die gezet worden om de juiste verwerking
van afval met daarin (mogelijk) PFAS te realiseren. Daarmee wordt ook de
motie Hagen (D66) afgedaan, aangenomen naar aanleiding van het
tweeminutendebat PFAS en gezondheid van 30 maart jl., die verzoekt om
een plan voor het veilig verwerken van PFAS-houdend afval dat concrete
veilige verwerkingsroutes aangeeft en duidelijk inzicht in verwerkingsopties verschaft (Kamerstuk 35 334, nr. 242).
De signaalrapportage in het kort
In het signaalrapport geeft de ILT aan dat zij bij de vergunningverlening
voor de export van afval met PFAS naar het buitenland onvoldoende
juridische mogelijkheden ziet om invulling te geven aan haar verantwoordelijkheid om te borgen dat het milieu voldoende beschermd wordt. Op
de eerste plaats signaleert de ILT dat er beperkt zicht is op PFAS in afval.
Bovendien geeft de ILT aan dat er geen garantie is op de volledige
vernietiging van PFAS in afval. En als laatste constateert de ILT dat
normen voor de verwerking van PFAS in afval in veel gevallen ontbreken,
waardoor handelen uit voorzorg onvoldoende mogelijk is.
Algemene reactie op de constateringen van de ILT
Ik deel de constatering van de ILT dat niet altijd zicht en grip bestaat op
afval dat mogelijk PFAS bevat. De kennis op dit vlak is de afgelopen jaren
weliswaar toegenomen, maar ook nog sterk in ontwikkeling. Om die

kst-35334-282
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 282

1

ontwikkeling verder te stimuleren zet ik onder meer in op het concretiseren van de informatieplicht bij het afgeven van afvalstoffen en op het
borgen van veilige recycling, juist ook met het oog op mogelijke aanwezigheid van PFAS in afval. Verder zal ik hieronder ingaan op mijn inzet om
het probleem van PFAS bij de wortel aan te pakken (productie en gebruik),
de handelingsperspectieven om juiste verwerking van PFAS-houdend
afval te borgen op grond van het voorzorgbeginsel en de bestaande
wettelijke kaders en mijn inzet om die kaders verder te versterken. De in
deze brief beschreven acties zullen het zicht en de grip op afval met PFAS
verhogen en daarmee de juiste verwerking van dat afval bevorderen,
waarmee ik ook invulling geef aan de motie van het lid Hagen (D66).
Restrictie PFAS onder REACH
Voorkomen is beter dan genezen. Daarom heeft Nederland in januari 2023
samen met Duitsland, Denemarken, Noorwegen en Zweden bij het
Europees Chemicaliën Agentschap (ECHA) het restrictievoorstel PFAS
ingediend. Ik informeer uw Kamer regelmatig over de stand van zaken van
het restrictievoorstel. De restrictie moet ertoe leiden dat de productie, het
in de handel brengen en het gebruik van PFAS in Europa zo ver mogelijk
wordt ingeperkt onder de REACH-verordening.1 Deze restrictie is een
belangrijke stap richting het door de Kamer gewenste verbod op PFAS.2
De restrictie zal inhouden dat gehalten PFAS in materialen beneden zeer
lage grenswaarden moeten liggen. Zo wordt bewuste toevoeging van
PFAS uitgesloten. Er zullen ook zeer lage grenswaarden gaan gelden voor
PFAS in gerecyclede materialen. Ook al zullen er uitzonderingen op het
PFAS-verbod gaan gelden voor toepassingen die Europa als (vooralsnog)
noodzakelijk beoordeelt, de PFAS-productie en het gebruik van PFAS in
productieprocessen zullen sterk afnemen. Het zijn met name de afvalstromen van deze bedrijven waar het ILT-signaal over gaat. Ze zullen door
de restrictie veel geringer in aantal en omvang worden. Het probleem van
eventuele ontoereikende verwerking van PFAS-houdend afval wordt
hiermee navenant kleiner.
Om vooruitlopend op de restrictie de emissies van PFAS naar het milieu
en de blootstelling van mensen aan PFAS te verminderen, is het Actieprogramma PFAS gestart. In het actieprogramma werk ik samen met alle
bevoegde gezagen en het bedrijfsleven aan het delen van kennis over de
meest effectieve manier om emissie van PFAS vanuit productieprocessen
en producten terug te dringen, onder andere door overschakeling op
alternatieven voor PFAS. Dit gebeurt onder meer met de papier-,
cosmetica- en kledingindustrie. Over de voortgang van het actieprogramma wordt uw Kamer jaarlijks geïnformeerd voorafgaand aan het
wetgevingsoverleg Water. Via deze acties wil het Kabinet de verspreiding
van PFAS in het milieu verder inperken.
Concretiseren informatieverplichting bij afgifte van afval
Op grond van bepalingen in de Wet milieubeheer3 en het Besluit melden
bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen4 (hierna: Besluit melden)
heeft de ontdoener van een afvalstof de verplichting om de ontvanger van
de afvalstof een omschrijving te verstrekken van de aard, eigenschappen
en samenstelling van die afvalstof. Op dit punt wordt het Besluit melden
momenteel geconcretiseerd, waarmee geborgd zal worden dat voor afval
1

Verordening (EG) 1907/2006
Motie van de leden Bouchallikh en Van Esch, Kamerstuk 28 089, nr. 202
wetten.nl – Regeling – Wet milieubeheer – BWBR0003245 (overheid.nl)
4
wetten.nl – Regeling – Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen –
BWBR0017294 (overheid.nl)
2
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 282

2

van vergunningplichtige bedrijven die met Zeer Zorgwekkende Stoffen
(ZZS) werken of deze emitteren, die bedrijven deze informatie doorgeven
aan hun afvalverwerkers en/of inzamelaars. Deze wijziging van het Besluit
melden leidt tot een verhoogd zicht voor afvalverwerkers en bevoegde
gezagen op de aanwezigheid van als ZZS geclassificeerde PFAS in
afvalstoffen die in Nederland ontstaan. Het wijzigingsvoorstel is reeds bij
uw Kamer in voorhang gebracht en treedt naar verwachting per 1 januari
2024 in werking.5 Met de ILT zal onderzocht worden in hoeverre zij de
aangepaste informatieplicht goed kan toepassen in haar rol als bevoegd
gezag voor grensoverschrijdende afvaltransporten.
Beleid voor PFAS in recyclebaar afval
Vanwege het gebruik van PFAS in veel verschillende producten en
toepassingen, zullen PFAS waarschijnlijk ook in veel verschillende
afvalstromen aanwezig zijn. Het kabinet wil recycling van afvalstoffen de
norm maken, boven verbranden of storten. Recycling kan echter, bij
aanwezigheid van (gevaarlijke) chemische stoffen en onvoldoende
zorgvuldigheid, leiden tot risico’s voor mens en milieu. Dit dient uiteraard
voorkomen te worden. Voor de uitvoering van dit «non-toxic recycling»
beleid geeft het huidige Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3)6 de nodige
aanwijzingen voor het beoordelen van de risico’s van ZZS in afvalstoffen
die gerecycled worden. Op de eerste plaats staat in LAP3 dat de
POP-verordening7 en de REACH-verordening voor veel ZZS grenswaarden
stellen aan het gehalte van die ZZS in (diverse) materialen. Dit kan
betekenen dat materiaal dat een ZZS bevat slechts na verwijdering van die
ZZS weer als gerecycled materiaal op de markt gebracht kan worden.
Voor ZZS die niet onder REACH of de POP-verordening gereguleerd
worden, geeft LAP3 aan dat de materialen waar de ZZS in zitten enkel
gerecycled mogen worden wanneer uit een risicoanalyse blijkt dat de
risico’s voor mens en milieu verwaarloosbaar zijn.
Specifiek voor materialen die een verontreiniging met PFAS bevatten
onderzoekt het RIVM momenteel welke concentraties PFAS een aanleiding
moeten zijn om een risicoanalyse uit te voeren. Als uit de risicoanalyse
blijkt dat recycling niet verantwoord is, zal het afval op een andere,
milieu-hygiënische wijze verwerkt moeten worden (vernietiging of
permanente opslag). Het RIVM-onderzoek zal naar verwachting bijdragen
aan het vergroten van zicht op afval met PFAS en bevorderen dat dit op de
juiste wijze verwerkt wordt. Met relevante partijen zal gesproken worden
over de gevolgen voor de bestaande recyclingpraktijk. Op basis daarvan
kunnen specifiek op PFAS gerichte voorschriften worden opgenomen in
het Circulair Materialenplan (de opvolger van LAP3). Overigens zullen
maximale gehalten PFAS als verontreiniging in gerecycled materiaal ook
aan de orde komen in de discussie over de restrictie van PFAS onder
REACH.
Voorzorg
Het is begrijpelijk dat het lastig kan zijn voor vergunningverleners om te
weten hoe en wanneer te handelen uit voorzorg bij nieuwe en onzekere
milieu- en gezondheidsrisico’s. Voorop staat dat bedrijven, burgers en
overheden verantwoordelijk zijn voor een veilige en gezonde leefomgeving. Deze zorgplicht dient onder andere uit te gaan van het voorzorgsbeginsel. Dit wordt door de Europese Commissie uitgelegd als het
beginsel op basis waarvan men snel kan optreden tegen een mogelijk
5

Kamerstuk 27 664, nr. 94
B14 Zeer zorgwekkende stoffen – LAP3
7
Verordening (EU) 2019/1021
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 282

3

gevaar voor de gezondheid van mensen, dieren of planten, of ter
bescherming van het milieu, als er gegronde redenen zijn om te vrezen
dat activiteiten negatieve gevolgen kunnen hebben, maar er nog geen
uitvoerige risico-evaluatie mogelijk is.8 Om meer duidelijkheid te creëren
over de mogelijkheden voor de toepassing van het voorzorgbeginsel, is
een websitepagina gelanceerd bij het Informatiepunt Leefomgeving.9
Bijna honderd veelgebruikte PFAS zijn inmiddels aangewezen als ZZS.
Hier is dus geen onduidelijkheid meer over het al dan niet bezitten van
schadelijke eigenschappen. De industriële emissies voor deze groep
stoffen zijn in Nederland al streng gereguleerd (met onder andere een
minimalisatieverplichting voor emissies). Bij afvalverbranding in andere
EU-lidstaten hebben deze in elk geval te voldoen aan voorgeschreven best
beschikbare technieken. Bovendien is er de verplichting van de Kaderrichtlijn water10 om negatieve effecten van geloosde schadelijke stoffen
op de waterkwaliteit te onderzoeken en te voorkomen. Wat betreft
emissies naar lucht is van belang dat momenteel de Richtlijn Industriële
Emissies (RIE) en de Richtlijn Luchtkwaliteit worden herzien, op basis van
onder meer de ambitie «zero pollution» in 2050, waarbij lucht-, bodem- en
waterverontreiniging is teruggebracht tot een niveau dat niet schadelijk is
voor mens en natuur. Bij de herziening van de RIE pleit ik ervoor dat
regulering van productie en gebruik van ZZS gepaard gaat met regulering
van emissies van ZZS. In EU- en VN-verband vraag ik extra aandacht voor
persistente stoffen zoals PFAS. Realisatie van dit alles kost tijd, maar in de
toekomst zal voor steeds meer PFAS minder gauw teruggegrepen hoeven
te worden naar het voorzorgbeginsel.
POP-verordening – wettelijke normen voor vernietiging
De POP-verordening implementeert in de EU het Verdrag van Stockholm
en verbiedt productie en gebruik van persistente organische verontreinigende stoffen (zogenaamde POP’s). Conform het verdrag bepaalt de
verordening ook dat afvalstoffen die POP’s bevatten in een concentratie
boven een bepaalde drempelwaarde (vermeld in bijlage IV) een
verwerking moeten krijgen die ervoor zorgt dat de POP’s vernietigd
worden. Ook bij import en export van POP-houdend afval moeten de
verdragspartijen hierop toezien. Op dit moment zijn drie PFAS-soorten
(PFOS, PFOA en PFHxS) opgenomen in bijlage IV bij de POP-verordening
(de zogenaamde POP-PFAS). In totaal vallen zo’n 350 PFAS onder deze
drie PFAS-soorten.11 De ILT is toezichthouder voor de POP-verordening.
De opname van PFAS in de POP-verordening vergroot het handelingsperspectief van de ILT voor afvalstromen die deze PFAS bevatten. Met het
oog op de PFAS die inmiddels de verboden POP-PFAS vervangen, laat ik
onderzoeken of het wenselijk en mogelijk is om de verwerking van een
bredere PFAS-groep in afval op nationaal niveau nader te reguleren en zet
ik mij in voor een dergelijke regulering op EU-niveau.
Samenvattend
In het bovenstaande heb ik aangegeven dat ik de zorgen die in de
signaalrapportage van de ILT worden geuit deel. Ik heb mijn inzet
geschetst ten aanzien van de knelpunten die de ILT signaleert. Kennisontwikkeling en besluitvorming in EU-verband zijn grotendeels bepalend
voor het resultaat van deze inzet. In dat licht heb ik het belang benadrukt
8

EUR-Lex – l32042 – EN – EUR-Lex (europa.eu)
https://www.iplo.nl/voorzorg-omgevingsvergunning
Richtlijn 2000/60/EG
11
De lijsten met stoffen die onder deze PFAS-soorten vallen staan vermeld op de website van
Verdrag van Stockholm. Stockholm Convention – Home page (pops.int)
9

10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 282

4

van mijn inzet op de voorkant van de keten, dat wil zeggen het zo ver
mogelijk terugdringen van de productie van PFAS en het gebruik van
PFAS in productieprocessen. Het resultaat van die inzet op de voorkant zal
immers doorwerken aan de achterkant van de keten, de afvalverwerking,
waarop begrijpelijkerwijs de signalen die de ILT vanuit haar verantwoordelijkheid afgeeft betrekking hebben. Wanneer eenmaal de restrictie onder
REACH van kracht zal zijn, neemt ook de omvang van PFAS-houdende
afvalstromen sterk af en daarmee ook de door de ILT gesignaleerde
problematiek. Vooruitlopend op de restrictie zet ik nationaal al in op het
verminderen van PFAS-gebruik met het Actieprogramma PFAS.
Een extra impuls aan het vergroten van het zicht op PFAS in afval geeft de
aanscherping in onze nationale regelgeving van de informatieplicht voor
afval van vergunningplichtige bedrijven die met ZZS werken of deze
emitteren. Wat betreft het door de ILT gesignaleerde tekort aan (Europese)
normen voor juiste verwerking van PFAS-houdend afval en de daarbij
toelaatbare emissies, zet ik al in op (lopende) herzieningen van de op dat
punt relevante EU-regelgeving. De door de lidstaten omarmde «zero
pollution» ambitie voor 2050 geeft hiervoor een goede basis. Daarnaast
bieden de POP-verordening en de Kaderrichtlijn water ook nu al instrumenten waarmee te borgen is dat PFAS-houdend afval verwerkt wordt op
een wijze die de PFAS vernietigt en milieuvervuiling met PFAS voorkomt.
Ik zet in op verbreding van de groep PFAS die met deze instrumenten is
aan te pakken.
Er is geen snelle oplossing voor de knelpunten die het zicht op
PFAS-houdend afval en het waarborgen van de juiste verwerking
belemmeren. Maar ik ben ervan overtuigd dat met de beschreven acties
vol wordt ingezet op zowel de problematiek die de ILT signaleert als de
bredere problematiek rond PFAS.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 282

5