Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 1125

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 juli 2023
Hierbij bied ik u het tariefonderzoek aan dat in mijn opdracht door PwC en
MuConsult is uitgevoerd in het kader van de nieuwe concessie voor het
hoofdrailnet (HRN). Dit onderzoek is bij de aanbieding van het Programma
van Eisen (PvE) aan uw Kamer aangekondigd.1 De centrale vraag in dit
onderzoek is hoe het tariefinstrument effectiever kan worden ingezet om
reizigers te spreiden. Naar aanleiding van een aantal aangenomen moties
na het commissiedebat over het PvE op 1 november 2022, is dit onderzoek
met twee thema’s uitgebreid. Allereerst is onderzocht hoe een mogelijke
regierol van IenW kan worden vormgegeven bij de jaarlijkse vaststelling
van de tarieven en wat daar de implicaties en risico’s bij zijn. Daarnaast is
onderzocht hoe er gekomen kan worden tot meer tariefintegratie tussen
het HRN en andere vervoerders en modaliteiten.
In deze brief licht ik de implicaties van de onderzoeksresultaten toe voor
het verdere concessieverleningsproces. Ik zal dit doen aan de hand van de
drie thema’s die in dit onderzoek aan bod zijn gekomen: tariefdifferentiatie, tariefbevoegdheid en tariefintegratie. Tot slot ga ik in op enkele
andere concessie-overstijgende thema’s op het gebied van betalen in het
openbaar vervoer. Met het onderzoeksrapport en deze brief geef ik
invulling aan in totaal zes moties en zeven toezeggingen.2
Op het gebied van tariefdifferentiatie beraad ik mij nog op de exacte
concessiebepalingen en informeer uw Kamer daarover uiterlijk in
augustus
In de eerste fase van het tariefonderzoek stond het thema tariefdifferentiatie centraal. Het doel van tariefdifferentiatie is om reizigers beter te
spreiden over de dag, over de week en binnen de spits. Tegelijkertijd biedt
1
2

kst-29984-1125
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 29 984, nr. 1003.
Het betreft de volgende moties: Kamerstuk 23 645, nr. 771, Kamerstuk 29 984, nr. 1058,
Kamerstuk 29 984, nr. 1010, Kamerstuk 29 984, nr. 1049, Kamerstuk 29 984, nr. 1068 en
Kamerstuk 29 984, nr. 1067 (t.v.v. Kamerstuk 29 984, nr. 1050). Kamerstuk 29 984, nr. 1122

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1125

1

dit aanknopingspunten om juist in het dal meer reizigers in de trein te
krijgen en zo de beschikbare capaciteit beter te gebruiken. NS heeft in dit
kader een verkenning uitgevoerd naar de invoering van een nieuw
tariefstelsel, waarbij het differentiëren van tarieven naar tijd en/of plaats
een middel is om dat doel te bereiken.
Ik heb uw Kamer in april laten weten dat NS in de nieuwe concessie –
binnen kaders – ruimte krijgt om de tarieven te differentiëren naar tijd
en/of plaats.3 Het tariefonderzoek laat zien dat de voorstellen die NS heeft
gedaan voor een nieuw tariefstelsel een goede basis kunnen vormen voor
een gedifferentieerd tariefsysteem. De kern van deze voorstellen is dat
naast de gereisde afstand ook het moment/tijdstip van de reis en kwaliteit
van de verbinding een belangrijke rol zullen spelen bij de hoogte van de
tarieven. In de basis steun ik deze denkrichting, maar ik ben me ervan
bewust dat de uiteindelijke uitwerking, de instelwaarden en de wijze van
implementeren bepalend zijn voor wat dit voor de reizigers en specifieke
doelgroepen betekent. NS werkt op dit moment aan meerdere voorstellen,
maar de exacte waarden van de verschillende elementen liggen nog niet
vast. Daarnaast werkt NS aan een implementatiestrategie. De onderzoekers hebben een afweegkader ontwikkeld, waarlangs de voorstellen
van NS kunnen worden getoetst. Dit afweegkader geeft bouwstenen om
in de concessie kaders voor tariefdifferentiatie neer te leggen. Op dit
moment beraad ik mij nog over de exacte concessiebepalingen op dit
punt en ben ik hierover nog in gesprek met NS. Uw Kamer wordt hierover
geïnformeerd bij de aanbieding van de ontwerpconcessie, uiterlijk in
augustus 2023.
De tariefbevoegdheid wil ik net als nu bij NS beleggen binnen de
tariefkaders die in de concessie worden vastgelegd
Uw Kamer heeft de regering met de motie van de leden De Hoop en Van
Ginneken gevraagd te overwegen om de tariefbevoegdheid niet langer
geheel aan NS te mandateren.4 Om die reden heb ik dit thema bij het
tariefonderzoek betrokken. In lijn met de adviezen van de onderzoekers wil
ik de tariefbevoegdheid, net als nu het geval is, bij NS beleggen en dit
inkaderen met de tariefbepalingen voor de beschermde kaartsoorten, die
in de nieuwe concessie worden vastgelegd. De reden dat ik hiervoor kies,
is dat deze rolverdeling het beste aansluit bij de sturing en ordening die
met de nieuwe (en huidige) HRN-concessie wordt beoogd. Hierbij stuur ik
als concessieverlener zoveel mogelijk op output (prestaties) en is de
vervoerder verantwoordelijk voor de wijze waarop die prestaties worden
bereikt. De opbrengstverantwoordelijkheid ligt daarbij bij de vervoerder.
Het rapport geeft aan dat een grotere sturing op tarieven de ruimte voor
de vervoerder beperkt om de prestatie-eisen van de concessie te halen. De
onderzoekers adviseren dat IenW wel moet ingrijpen als de betaalbaarheid in het geding komt. Om die betaalbaarheid te borgen wil ik, net
als in de huidige concessie, beschermde reisrechten aanwijzen en de
tariefontwikkeling daarvan reguleren.
Ook in de nieuwe concessie wil ik toetsen of het jaarlijkse voorstel van NS
voor tariefvaststelling binnen de tariefkaders plaatsvindt. Het verschil met
regionale concessies is dat ik op dit punt geen formeel instemmingsrecht
inricht. Ik benadruk dat formele instemming door de concessieverlener
ook niet tot lagere tarieven leidt. In het geval van afwijzing van het
tariefvoorstel of lagere vaststelling door de concessieverlener, zien we
namelijk dat de financiële effecten meestal door de concessieverlener

3
4

Kamerstuk 29 984, nr. 1099.
Kamerstuk 23 645, nr. 771.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1125

2

worden gedragen. Formele sturing op tarieven kan dus niet zonder daar
ook de financiële verantwoordelijkheid voor te dragen.
De voorgestelde koers past ook binnen het juridisch kader waartoe ik mij
als concessieverlener moet verhouden. Artikel 32, tweede lid, sub d, van
de Wet personenvervoer 2000 bepaalt dat een concessieverlener aan een
concessie voorschriften ten aanzien van de tarieven, de modellen van
vervoerbewijzen en de vervoersvoorwaarden moet verbinden. Door in de
nieuwe concessie duidelijke tariefkaders neer te leggen waarbinnen NS
zich moet bewegen, geef ik invulling aan deze wettelijke verplichting.
Ik ben met vervoerders en andere concessieverleners in gesprek om te
komen tot meer tariefintegratie en eis van NS medewerking aan dit proces
Het thema «tariefintegratie» is een veelomvattend begrip en raakt direct
aan de tariefbevoegdheid van decentrale overheden. In het tariefonderzoek is nauwkeurig onderzocht wat op dit gebied al is gerealiseerd en
wat nog niet. Bij de vraagstelling in het onderzoek is rekening gehouden
met de aangenomen moties na het commissiedebat over het PvE op
1 november 2022 (Kamerstuk 29 984, nrs. 1073 en 1074):
• de motie van het lid Van Ginneken die de regering verzoekt in kaart te
brengen hoe landelijke en regionale tariefintegratie, waaronder
noodzakelijke wijzigingen in wet- en regelgeving, bewerkstelligd kan
worden;5
• de motie van de leden Van Ginneken en Van der Molen, die de
regering verzoekt voor de zomer te komen met een routekaart om een
einde te maken aan het dubbele opstaptarief en incheckpoortjes per
vervoerder;6
• de motie van het lid Van der Graaf, die de regering verzoekt in de
onderhandelingen met de NS ernaar te streven dat NS zich aansluit bij
het minimumtarief zoals is opgenomen in het Landelijke Tarievenkader
van de decentrale concessieverleners.7
Het onderzoek maakt een helder onderscheid tussen drie vormen van
tariefintegratie: integratie van betaalwijzen, tariefharmonisatie en
productintegratie. Om op deze drie thema’s stappen te zetten is er geen
wijziging van wet- en regelgeving nodig, maar valt of staat dit bij
(landelijke) afspraken hierover tussen vervoerders en concessieverleners.
Ook de beschikbare financiële middelen en de technische haalbaarheid
zijn van groot belang. Ik ga kort op deze drie thema’s in.
Op het gebied van integratie van betaalwijzen constateren de onderzoekers dat daar al sprake van is, onder meer vanwege de OV-chipkaart en
de invoering van OVpay. Deze integratie van betaalwijzen draagt bij aan
een soepele deur-tot-deur-reis voor de reiziger. Ik juich dit zeer toe.
Op het gebied van tariefharmonisatie constateert het rapport dat de
verschillende concessies in essentie allemaal basistarief kennen, met
daarbovenop een variabel tarief (vaak per kilometer). In het Landelijk
Tarievenkader, dat vanuit bus-tram-metro-partijen is opgesteld, is een vast
basistarief afgesproken. De hoogte van het variabele tarief verschilt
tussen concessies en modaliteiten. Dit is onder meer het gevolg van
verschillende (regionale) beleidsdoelstellingen en verschillen in de kosten
per concessie en per modaliteit. Zo zijn de kosten voor het vervoer per
trein over het algemeen hoger dan voor andere modaliteiten, bijvoorbeeld
vanwege de kosten voor materieel. Ook is de reisafstand op het spoor
5

Kamerstuk 29 984, nr. 1010.
Kamerstuk 29 984, nr. 1058.
7
Kamerstuk 29 984, nr. 1067 (t.v.v. Kamerstuk 29 984, nr. 1050).
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1125

3

gemiddeld genomen langer dan bij bus, tram en metro. Gegeven deze
verschillen zie ik geen aanleiding om tarieven in het hele OV-systeem te
harmoniseren. Ik leg dus ook niet de verplichting aan NS op om zich aan
te sluiten bij het Landelijke Tarievenkader van de decentrale concessieverleners. Wat ik daarin meeweeg is dat de onderzoekers constateren dat bij
het regionale spoor een vergelijkbare systematiek als die van NS wordt
gehanteerd en dat de regionale spoorconcessies ook geen verplichting
kennen om zich bij het Landelijke Tarievenkader aan te sluiten.
Op het gebied van productintegratie geven de onderzoekers aan dat met
de OV-chipkaart een groot deel van de drempels voor reizigers bij het
reizen met meerdere OV-modaliteiten zijn beslecht. Daarnaast bestaan er
diverse abonnementsvormen die bij verschillende treinvervoerders
gebruikt kunnen worden. Tegelijkertijd zijn er slechts een beperkt aantal
abonnementsvormen die bij andere modaliteiten geldig zijn, al zijn er
goede regionale voorbeelden (zoals in Utrecht en Almere). Dit soort
abonnementsvormen (productintegratie) komt tot stand door een
samenspel tussen verschillende vervoerders en (regionale) concessieverleners. Productintegratie vraagt om maatwerk, op basis van (regionale)
behoeften van reizigers. Ik wil dat NS hierover continu met de sector in
gesprek blijft, omdat ik zie dat er al goede voorbeelden zijn. Daarom leg ik
in de concessie vast dat NS zich moet inspannen om met andere
concessiehoudende vervoerders multimodale reisproducten aan te
bieden, als de meerwaarde voor reizigers is aangetoond.
Eén van de aangenomen moties vraagt specifiek om een routekaart om
een einde te maken aan het dubbele opstaptarief. Tussen het HRN en het
regionale spoor is er al geen sprake meer van een dubbel opstaptarief. De
onderzoekers hebben dus gekeken naar wat er nodig is om tot een
enkelvoudig opstaptarief in de hele OV-keten te komen, inclusief bus, tram
en metro. De onderzoekers geven overigens aan dat uit gesprekken blijkt
dat decentrale OV-autoriteiten vrijwel geen klachten over het dubbel
opstaptarief ontvangen. Ik zie desondanks de voordelen van een enkelvoudig opstaptarief: het kan de drempel voor een multimodale reis verder
verlagen en niet voor niets is deze stap binnen het spoorse domein al
gezet. Dit heeft overigens wel geleid tot gemiddeld hogere tarieven op het
spoor, om te compenseren voor de misgelopen opbrengsten bij
vervoerders. Ik kan het afschaffen van het dubbele opstaptarief niet
eenzijdig van NS eisen, omdat het ingrijpt in de tariefbevoegdheid van de
opdrachtgevers voor het regionale openbaar vervoer. Bovendien heeft het
afschaffen van een dubbel opstaptarief grote financiële impact. Het
rapport becijfert dat de vervoerders hierdoor tot wel € 210 miljoen per
jaar aan opbrengsten mislopen. Die rekening moet worden betaald, ofwel
door de reiziger, ofwel door de belastingbetaler. Over dit thema zijn
landelijke afspraken nodig in NOVB-verband. Ik heb dit inmiddels in het
NOVB geagendeerd. Na de zomer vindt, naar aanleiding van het onderzoeksrapport, inhoudelijke behandeling van dit thema plaats.
Voor alle hierboven genoemde thema’s geldt dat ik vanuit mijn rol als
concessieverlener voor het HRN wil dat NS constructief deelneemt aan de
NOVB-gesprekken over concessie-overstijgende tariefvraagstukken. Deze
eis leg ik, net als in de huidige concessie, expliciet in de nieuwe concessie
vast.
Concessie-overstijgende thema’s op het gebied van betalen worden
verder geadresseerd in NOVB-verband
Na het commissiedebat over het PvE op 1 november 2022 zijn er ook
enkele moties aangenomen die vooral technisch van aard zijn. Dan gaat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1125

4

het specifiek om het afschaffen van de incheckpoortjes per vervoerder8,
de geld-terug-bij-vertragingsregeling ook laten gelden bij overstappen
tussen verschillende spoorvervoerders9 en het vastleggen van het Kids
Vrij abonnement in NOVB-verband.10 Deze thema’s hebben vanwege hun
technische aard geen plek gekregen in het tariefonderzoek. Wel zijn op
deze thema’s separaat stappen gezet:
• In het NOVB is aan de vervoerders gevraagd om in beeld te brengen
wat nodig is om te komen tot uniforme in- en uitcheckpoorten en
welke impact dit heeft. De vervoerders concluderen dat enkelvoudig inen uitchecken in de treinketen noodzakelijk is om te komen tot
uniforme in- en uitcheckpoorten. Enkelvoudig in- en uitchecken maakt
echter geen deel uit van de invoering van OVpay, het nieuwe betaalsysteem in het OV, maar raakt daar wel aan en het nieuwe betaalsysteem geeft ook meer mogelijkheden daartoe. Er is een drietal opties op
conceptueel niveau benoemd die verder uitgewerkt moeten worden.
Daarmee lijkt er perspectief op de invoering, al kan met de technische
uitwerking pas gestart worden nadat OVpay volledig geïmplementeerd
is. In het NOVB monitor ik de voortgang van de implementatie van
OVpay. Daardoor kan ik ook goed inschatten wanneer de start van de
uitwerking kan plaatsvinden en om ervoor te zorgen dat er naast de
technische uitwerking geen verdere belemmeringen meer bestaan. Ik
verwijs hierbij ook naar de Kamerbrief van 4 februari 2019 over de
Vervolgaanpak overstapproblematiek OV-chipkaart.11
• Twee jaar geleden is de Passagiersrechtenverordening Spoor (EU)
2021/782 vernieuwd, en deze is vanaf juni dit jaar van toepassing in
Nederland. Geld terug bij vertraging (GTBV) bij overstappen tussen
verschillende spoorvervoerders is geen eis uit de Europese Richtlijn
passagiersrechten, maar een inspanningsverplichting. In het belang
van de reiziger ga ik met de consumentenorganisaties en spoorvervoerders uit het NOVB bekijken of, en zo ja hoe, we hieraan invulling
kunnen geven.
• Na de NOVB-conferentie over betaalbaar en voldoende OV van
16 februari 2023 zijn verschillende oplossingsrichtingen verkend, zoals
nieuwe (goedkope) landelijke proposities voor reizigers (waaronder
kinderen). Het doel daarvan is het gebruik van het OV te stimuleren en
de reizigers beter over de dag te spreiden. Zoals ik in mijn brief van
21 april jl. aan uw Kamer aankondigde, zijn in het NOVB de mogelijkheden besproken om reizigers met aantrekkelijke aanbiedingen te
stimuleren over te stappen naar de nieuwe betaalwijzen en daarmee
ook het gebruik van het OV te vergroten.12 Er is echter ook geconcludeerd dat er momenteel onvoldoende middelen zijn. Ik heb vervoerders gevraagd om te blijven ontwikkelen. Het Kids Vrij abonnement is
al geldig bij alle treinvervoerders en op regionale schaal zijn er tal van
mogelijkheden om goedkoop of gratis te reizen voor kinderen tot
twaalf jaar (zie hiervoor ook een eerdere NOVB-inventarisatie naar dit
thema13).
Net als de eerder genoemde thema’s rondom tariefintegratie, zijn de
hierboven genoemde thema’s over betalen concessie-overstijgend. Deze
kunnen niet aan één vervoerder worden opgelegd, maar vergen vaak
uitwerking in NOVB-verband. Uw Kamer wordt separaat geïnformeerd
over de voortgang.

8

Kamerstuk 29 984, nr. 1058.
Kamerstuk 29 984, nr. 1049.
10
Kamerstuk 29 984, nr. 1068.
11
Kamerstuk 23 645, nr. 684.
12
Kamerstuk 23 645, nr. 801.
13
Kamerstuk 23 645, nr. 713.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1125

5

Tot slot
In de komende weken werk ik aan het voltooien van de ontwerpconcessie,
aan de hand van de binnengekomen reacties uit de stakeholderconsultatie. Ik geef ook de resultaten van het tariefonderzoek een plek in de
ontwerpconcessie. Uiterlijk in augustus 2023 bied ik de ontwerpconcessie
aan uw Kamer aan.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 984, nr. 1125

6