Meer centraal gestuurd, eenduidig, niet vrijblijvend beleid om duurzame, inclusieve en
geopolitiek veilige aanbestedingen te realiseren
Prof. Mr. E.R. Manunza, hoogleraar Europees en internationaal aanbestedingsrecht, Universiteit
Utrecht, co-directeur Utrecht University Centre for public procurement (UUCePP), UU Platform The
transactional State as an Institution for Good
Hoofdvraag bij het op 27 september 2023 aanstaande te houden rondetafelgesprek Aanbestedingsbeleid
is:
“hoe het aanbestedingsbeleid verbeterd kan worden door kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven en
mkb (in de eigen regio) beter te benutten. Daarbij is een deelvraag: hoe kan de inzet op circulair
aanbesteden worden vergroot?”
Aanbestedingspraktijk verbetert maar steeds (ook nieuwe) problemen
Er is de laatste jaren veel ingezet om de aanbestedingspraktijk in Nederland te verbeteren. Er worden
betere procedures opgezet die tot betere resultaten leiden; er is ingezet op vorming en kennis; en op het
vergroten van het vertrouwen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Natuurlijk blijven er problemen
bestaan en er ontstaan steeds nieuwe. Bij het Utrecht University Centre for Public Procurement
(UUCePP) verrichten wij wetenschappelijk onderzoek gericht op oplossing van deze problemen.
Hieronder bespreek ik daar een selectie van alsmede welk aanbestedingsbeleid aan de oplossing ervan
kan bijdragen. Eerst volgt een opsomming van mijn aanbevelingen die in de hierna volgende pagina’s
meer specifiek worden uitgelegd.
Opsomming aanbevelingen:
1e. Vernieuw de visie op aanbesteden: vermijd ondoelmatig wij-zij denken door de samenleving
als partij centraal te stellen
▪ Hanteer Goed opdrachtgeverschap als concept; dit houdt een partnerschap in tussen alle partijen
die bij het aanbestedingsproces betrokken zijn en voor wie ingekocht wordt en die dus baat
dienen te hebben bij het resultaat/ de positieve effecten van aanbestedingen (eindgebruikers,
burgers, de samenleving in brede zin dus ook het milieu);
▪ In concreto betekent dit dat alles wat negatieve effecten op de natuur en leefbaarheid heeft bij
overheidsopdrachten, in de ‘werkelijke' kosten moet worden meegenomen.
2e. Centraal, coherent en consistent beleid is hard nodig om impact te maken
2a. Geen ondoelmatige fragmentatie van beleid meer
2b. Ontwikkel centrale visie om nationale geopolitieke veiligheid te waarborgen en zorg voor
adequate screeningssystemen
2c. Maak duidelijk welke rechtsinstrumenten voor welk beleid het meest effectief werken
2d. Zorg voor eenvoudige aanbestedingsprocedures op basis van innoverende contractvormen met
goede risicoverdeling
3e. Geen vrijblijvendheid meer om duurzaamheid te realiseren (in ruime zin, inclusief sociale
aspecten):
3a. Verplicht duurzame inkoop door die bovenaan de prioriteitenlijst van beleid te plaatsen
3b. Streef daarbij naar het creëren van betere niet van meer competitie: creëer kansen voor
innoverende partijen en sociaal ondernemerschap
3c. Benut beter de artikelen 2.82 en 2.82a Aw om maatschappelijk impact te versnellen

1. VERNIEUW DE VISIE OP AANBESTEDEN: VERMIJD ONDOELMATIG WIJ-ZIJ DENKEN
DOOR DE SAMENLEVING ALS PARTIJ CENTRAAL TE STELLEN1

Bestrijd het antagonisme - het “wij-zij denken” opdrachtgever v. opdrachtnemer - dat diep geworteld is
in de aanbestedingspraktijk. Zorg voor een radicale mentaliteitsverandering om effectiviteit van beleid
te vergroten. Dit ouderwetse denkbeeld brengt de kwaliteit van aanbestedingsprocedures en
aanbestedingsresultaten in gevaar. Waarom? Het is niet alleen een kwestie van markt en overheid.
We leven in roerige tijden. Dat aanbestedingen kracht kunnen bijzetten aan beleid is van oudsher bekend.
Dat komt door de grote economische relevantie die in Nederland goed is voor een uitgave door de
overheid van meer dan 100 miljard euro per jaar. Na WOII werden aanbestedingen ingezet om
werkgelegenheid te creëren en strategische industrie te beschermen. Tegenwoordig moeten we strijden
voor bestaan én voortbestaan van mens en planeet: de klimaatverandering verandert onder menselijke
beïnvloeding ons land én de wereld op ongekende wijze in razend tempo. Maar er is helaas nog een
ander urgent gevaar: Rusland, China en andere autoritaire landen bedreigen onze open samenleving en
onze vitale infrastructuur. Het is niet alleen een economische maar een ideologisch en militair
expansieve strijd geworden die we inmiddels allemaal dagelijks aan den lijve ondervinden.
In het bijzonder deze twee problemen, milieu en veiligheid, dulden geen uitstel en vereisen een
vernieuwde aanbestedingsvisie waarop beleid én regelgeving kan worden gebaseerd.
Geen enkele opdracht van de overheid aan de markt kan los gezien worden van de effecten op de
omgeving, op burgers en maatschappij. Die maatschappij, die derde belanghebbende, heeft binnen
aanbestedingen geen procedurele plaats, er zijn geen gereguleerde inspraakprocedures en dergelijke.
Maar het perspectief van de goede opdrachtgever - en goede opdrachtnemer - moet wel op de belangen
van de derden-belanghebbenden gericht zijn.
Wanneer wij spreken over doelmatigheid en rechtmatigheid gaat het om het besef dat bij iedere
besteding van overheidsgelden niet alleen de aanbesteder en enkele marktpartijen betrokken zijn. Op de
achtergrond is altijd de samenleving als geheel de ‘ware’ belanghebbende, de derde partij om wie het
allemaal te doen is.
Verander radicaal de huidige visie op aanbesteden door te stoppen overheidsopdrachten te zien als
contracten tussen aanbesteder en marktpartij.
Hanteer in plaats daarvan een Goed opdrachtgeverschap concept dat een partnerschap inhoudt tussen
alle partijen die bij het aanbestedingsproces betrokken zijn en voor wie ingekocht wordt en die dus baat
dienen te hebben bij het resultaat/ de positieve effecten van aanbestedingen.
Focus moet op gedachte dat het resultaat positieve effecten teweeg moet brengen voor de
eindgebruikers, de burgers, de samenleving in brede zin dus ook het milieu.
Praktisch gesproken betekent dit dat alles dat negatieve effecten op de natuur en leefbaarheid heeft,
bij overheidsopdrachten in de ‘werkelijke' kosten moeten worden meegenomen.
Zie het onder ook afgebeeld:

E. Manunza, “Public procurement as an expression of the rule of law: On How the Legislature and the Courts
Create a Layered Dynamic Legal System Based on Legal Principles”, (2023) 32 P.P.L.R., Issue 5 © 2023
Thomson Reuters and Contributors.
1

2. CENTRAAL, COHERENT EN CONSISTENT BELEID IS HARD NODIG OM IMPACT TE MAKEN
2a. Geen ondoelmatige fragmentatie van beleid meer
Nederland is een bestuurlijk sterk gedecentraliseerd land. Beleid verschilt op de verschillende niveaus:
centraal v. lokaal en lokaal niveau onderling. Dat geeft mogelijkheden voor maatwerk maar ook
fragmentatie. Fragmentatie betekent inconsistent en dus ineffectief beleid voor zaken die iedereen aan
gaan, zoals het klimaat of veiligheid. Fragmentatie van beleid verkleint de mogelijkheden van
ondernemingen om impact te maken, de duurzame economische transitie en het realiseren van de
overige doelen die hoog op de Europese én Nederlandse politieke agenda staan. Dat is een gemiste kans,
want centraal duurzaam inkoopbeleid kan zeer effectief zijn.
Ook aan de kant van ondernemingen leidt gefragmenteerd beleid tot extra kosten, verminderde kansen
om kennis op te bouwen: wanneer iedere gemeente ander beleid hanteert en de ene teveel op dit en de
andere juist op dat inzet, wordt het voor ondernemingen ondoelmatig en onvoorspelbaar om
investeringen te realiseren die noodzakelijk zijn om de grote beleidsdoelen te halen.
De grote maatschappelijke opgaven realiseren vergt effectief aanbestedingsbeleid dat gebaseerd is
op een meer gefocuste, consistente/ coherente én alerte visie.
Deze visie dient top down, meer centraal dus, gestuurd te zijn. Daarbij dient de vraag te worden
beantwoord welke doeleinden een meer centraal gestuurde visie / beleid nodig hebben, en welke op het
niveau van gemeenten en provincies.
Duurzaam, inclusief en geopolitiek veilig aanbestedingsbeleid vergt in ieder geval een centrale
gestuurde visie én beleid.
2b. Ontwikkel centrale visie om nationale geopolitieke veiligheid te waarborgen en zorg voor
adequate screeningssystemen
Soms is de afwezigheid van (centraal én lokaal) beleid de oorzaak van problemen, zoals bijvoorbeeld op
het terrein van geopolitieke veiligheid. De aandacht voor het beschermen van veiligheidsbelangen bij
overheidsaankopen is in de laatste twee jaar exponentieel gegroeid. De recente dramatische geopolitieke
ontwikkelingen aan de Oostgrens van de Europese Unie hebben de bewustwording hierover in een
razend tempo versterkt. Gevreesd wordt dat vijandige mogendheden van buiten Europa schade willen
en kunnen aanrichten aan onze vitale infrastructuur door binnen belangrijke overheidsdiensten te
infiltreren.
Lokale overheden zijn goed bekend met de problematiek maar in onvoldoende mate uitgerust met de
kennis hoe die afdoende op te lossen. Ze willen wel maar ze weten niet hoe.
Evenmin bestaat er in Nederland een algemeen specifiek op nationale veiligheid gericht
screeningssysteem bij overheidsaankopen, terwijl veel verschillende soorten overheden en

nutsbedrijven hiermee - gewild of ongewild - te maken krijgen. In dat licht moet het ons niet verbazen
dat het voor overheden en nutsbedrijven moeilijk is om veiligheidsrisico’s met de toepassing van de
aanbestedingsregels af te stemmen.
Uit UUCePP wetenschappelijk onderzoek is komen te staan dat de juridische mogelijkheden om de
nationale veiligheid te beschermen uit de EU richtlijn Defensie en Veiligheid bij overheidsopdrachten
onvoldoende benut worden. Binnen UUCePP verrichten wij onder mijn begeleiding juridisch en
multidisciplinair onderzoek naar het effectief meewegen van veiligheidsrisico’s zowel specifiek
bij militaire overheidsopdrachten alsmede meer algemeen bij overheidsopdrachten van andere
veiligheidsorganisaties, overheden en nutsbedrijven. Al in 2020 hebben wij voor het ministerie van
defensie aangetoond dat het mogelijk is om samen met het bedrijfsleven een ‘Ecosysteem Logistiek’ op
te zetten zonder aanbestedingsprocedure en zonder in strijd te handelen met het EU-aanbestedingsrecht.
In 2022 hebben wij voor de Nationale Politie in kaart gebracht hoe de nationale veiligheid te waarborgen
bij de aankopen van de politie. In 2023 hebben wij tenslotte opdracht gekregen van de Nationale Politie
en de ministeries van Economische Zaken, Binnenlandse Zaken, Justitie & Veiligheid én het NCTV om
in kaart te brengen hoe een effectieve screeningssysteem, conform aan de EU regelgeving, er uit moet
zien.
Bij deze onderzoeken is ons duidelijk geworden dat deze kwesties voor de veiligheidsdiensten grote
urgentie hebben, welk gevoel van urgentie bij overige aanbestedingen - dus ook op lokaal niveau - lijkt
te ontbreken of ze willen wel maar ze weten niet hoe.
2c. Maak duidelijk welke rechtsinstrumenten voor welk beleid het meest effectief werken
Lokale overheden kunnen uit vele juridische rechtsinstrumenten kiezen om beleid na te streven. Naast
concessie- en overheidsopdrachten (lees: aanbestedingen) op basis van de Aanbestedingswet, kan beleid
worden uitgevoerd via subsidies, open house, vergunningen én inbestedingen. Er wordt overigens niet
alleen ingekocht maar ook verkocht door lokale overheden (zie de Didam zaak). Feit is dat afgezien van
de inbestedingen ook voor alle andere rechtsinstrumenten (inclusief overheidsverkopen) het recht een
competitieve procedure verlangt. Te vergelijken dus met aanbestedingsprocedures.
Het ontbreken van kennis bij aanbesteders over hoe de scheidslijnen lopen om deze rechtsinstrumenten
van elkaar te onderscheiden verhindert een goede toepassing daarvan met als gevolg minder effectief
beleid.
Zo worden regelmatig subsidies verleend die eigenlijk als overheidsopdrachten hadden moeten worden
aanbesteed omdat ze bijvoorbeeld een uitvoeringsverplichting inhouden. Of er wordt inbesteed met het
gevolg dat er geen innovatie uit de markt wordt uitgelokt. Of pas achteraf realiseert een gemeente zich
dat een grote hoeveelheid contracten – die met open house in de zorg zijn gesloten - ingewikkeld is te
managen.
Het gevolg is dat de overheid niet het beste rechtsinstrument kiest om een specifiek beleid te bereiken.
Kortom: er wordt verkeerd beleid ingezet. UUCePP heeft onder mijn begeleiding deze lijnen, voordelen
en nadelen in kaart gebracht: zie hierover deze UUCePP dissertatie uit 2022.
Zorg dat de wetenschappelijke kennis die voorhanden is (zie supra) over toepassingseisen en vooren nadelen van ieder van deze rechtsinstrumenten verspreid wordt opdat gemeenten effectief beleid
kunnen inzetten. Ook hier dient dat op consistente wijze plaats te vinden.
Laat niet iedere gemeente het wiel iedere keer opnieuw uitvinden. Dit ook leidt tot fragmentatie,
inconsistent en incoherent beleid. Wellicht nog effectiever zou zijn om op centraler niveau keuzes te
maken uit deze instrumenten.

2d. Zorg voor eenvoudige aanbestedingsprocedures op basis van innoverende contractvormen met
goede risicoverdeling
Een hogere kwaliteit, snellere en voordeliger realisering van overheidsprojecten zijn sterk afhankelijk
van goede samenwerking tussen overheid en markt. Dat kan niet uitsluitend door aanpassing van het
aanbestedingsbeleid maar vereist contractvormen die deze samenwerking mogelijk maken. Een
voorbeeld zijn de twee fasen-contracten die de laatste jaren in de bouwsector ontstaan, en waarin
ontwerp en uitvoering in goede samenwerking centraal staat. Deze werkwijze behoeft een
aanbestedingskader dat voldoende ruimte laat voor verwerking van inzichten die tijdens ontwerp en
uitvoering ontstaan; om te voorkomen dat die gewijzigde inzichten een te krap gesteld
aanbestedingskader te buiten gaan en de aanbesteding opnieuw moet. Tegelijk moet het
aanbestedingskader wel voldoende bepaald zijn om een effectieve mededinging mogelijk te maken in
overeenstemming met de EU juridische vereisten.
De samenwerkingscontracten zelf dienen een evenwichtige risicoverdeling te bevatten zodat voldoende
belangstelling in de markt ontstaat en een eerlijke prijs ontstaat. Het verdient voorkeur om te streven
naar een zekere standaardisering om ook hier te voorkomen dat alle aanbesteders zelf dit wiel moeten
uitvinden en de marktpartijen geconfronteerd worden met een te grote verscheidenheid aan
contractmodellen zodat ze het risicoprofiel niet goed kunnen bepalen en ook de inschrijvingskosten
onnodig hoog worden.
Zorg voor een goede aansluiting van de aanbesteding op samenwerkingscontracten en streef naar een
zekere standaardisering van de contractmodellen.
Onderzoek of deze contractvormen die doorgaans in de bouwsector ontstaan ook op andere sectoren
kunnen worden toegepast.
Breng in kaart welke contractvormen in andere sectoren worden gehanteerd en maak daaruit
verantwoorde keuzes die breed toegepast kunnen worden én gedragen.

3 e. GEEN VRIJBLIJVENDHEID MEER OM DUURZAAMHEID TE REALISEREN (in ruime zin,
inclusief sociale aspecten)
3a. Verplicht duurzame inkoop door die bovenaan de prioriteitenlijst van beleid te plaatsen
Uit wetenschappelijk onderzoek is vast komen te staan dat het aanbestedingsrecht vele mogelijkheden
bevat om duurzaam in te kopen (in ruime zin, ook de sociale aspecten daarvan) maar dat het voornaamste
probleem is dat het behalen van duurzaamheidsdoelen in 2030 nog steeds als een keuze en niet als een
verplichting wordt gezien. In deze UUCePP oratie wordt dan ook onder andere gepleit om inkopen met
aandacht voor mens en milieu minder vrijblijvend te maken.
Door wettelijke ambiguïteit staat de effectiviteit van beleid echter op het spel: de Aanbestedingswet
spreekt immers van ‘zorgdragen voor zoveel mogelijk maatschappelijke waarde’ (art. 1.4 lid 2).
Opdrachtgevers én opdrachtnemers lezen hier geen prioriteit in maar een soort welkom bijproduct: mooi
meegenomen als er ook wat maatschappelijke waarde wordt toegevoegd.
Daardoor wordt voorbijgegaan aan het feit dat het Hof van Justitie EU al in 2020 heeft uitgelegd - in het
TIM arrest (30 januari) - dat de Uniewetgever het voldoen aan verplichtingen op het gebied van
milieurecht op dezelfde voet heeft geplaatst als de andere fundamentele beginselen van
aanbestedingsrecht: gelijke behandeling, non-discriminatie, transparantie, evenredigheid; en dat volgens
het Hof dit een kernwaarde vormt waarvan de eerbiediging door de lidstaten “moet” - niet kan - worden
gewaarborgd (ro. 38 e.v.). Er zijn ook andere sterke juridische argumenten om te pleiten voor een

verplichte toepassing van duurzaamheidsaspecten in ruime zin (dus ook de sociale aspecten) in
aanbestedingen die doorgaans aan de kant worden geschoven.
Verbeter de bewoordingen van art. 1.4 lid 2 en de toepassing daarvan door o.a. te verduidelijken dat
duurzaam én inclusief inkopen niet vrijblijvend is maar een verplichting.
Zet de verplichting voor duurzame aanbestedingen hoog op de prioriteitenlijst van centraal beleid.
Vergeet niet: Circulair inkopen kan een doeltreffend middel zijn om de klimaatverandering tegen te
gaan en om afhankelijkheid van andere landen te verkleinen. Daartoe dient wel duidelijk te worden
gemaakt dat de ‘herbruikbare’ producten natuurlijk zijn (denk bijvoorbeeld daarbij aan
bouwisolatiemateriaal van hennep in plaats van uit de fossiele-stof industrie afkomstige producten die
weer als plastic uiteindelijk in het milieu terecht zullen komen en niet of beperkt herbruikbaar zijn).
3b. Streef naar het creëren van betere niet van meer competitie: creëer kansen voor innoverende
partijen en sociaal ondernemerschap 2
Doorslaggevend om de grotere beleidsdoelen te realiseren is de keuze voor de aanbieding van de
uitvoerende partij. Maar uit welke partijen bestaat de ‘markt’? In beleidsstukken vinden we met
regelmaat een beeld van een eenzijdige markt. In onvoldoende mate wordt ingezien dat de markt uit een
grote verscheidenheid van soorten partijen bestaat die grote verschillen met elkaar vertonen. Het is
onmogelijk om mkbs in de bouwsector met de dezelfde grootte ondernemingen in de zorgsector te
vergelijken.
Er zijn veel soorten partijen op de markt die met elkaar in concurrentie willen leveren/verkopen aan
opdrachtgevers; in onderstaand schema ziet u hoe groot de verscheidenheid is in soorten ondernemingen
die overheidsopdrachten kunnen en willen uitvoeren. Naast de reguliere for-profit bedrijven zijn op de
markt ook niet-for profit bedrijven actief zoals burgerinitiatieven, sociale ondernemingen, vrijwilligers
en zelfs religieuze instellingen. Zo wordt een belangrijk segment van de sociale diensten in de zorgsector
in Amsterdam door het Leger des Heils uitgevoerd. In Duitsland zijn dat de protestante kerken en de
diaconie.
In onderstaande schema is de for profit categorie geschetst in zacht groen. Let op want ook deze
categorie is geen monoliet; er zijn grote verschillen. Zo hebben we in Nederland in de laatste jaren
startups zien ontstaan die ‘sociaal ondernemerschap’ bedrijven: wel winst nastreven maar niet om die te
maximaliseren maar om sociale vaak globale problemen op te lossen. Dat zijn Nederlandse ‘innovaties’
waar Nederland trots op moet zijn en die betere kansen dienen te krijgen in aanbestedingen om op te
kunnen schalen.

2

Zie de publicatie in eerdere footnoot genoemd.

Gezien de beslissende rol van de overheid in deze, dient er voor te worden gezorgd dat inkopers de
markt goed kennen, via marktconsultaties, opdat eerlijke mededinging tussen alle soorten partijen
daadwerkelijk wordt gecreëerd.
Bevorder sociaal ondernemerschap: dat is een innovatie waar Nederland trots op moet zijn.
Te weinig rekening houden met deze aspecten belemmert de ontwikkeling van een goede visie op en de
realisering van goed aanbestedingsbeleid.
3c. Benut beter de artikelen 2.82 en 2.82a Aw om maatschappelijk impact te versnellen
De grote verscheidenheid aan concepten en benamingen zorgt voor onduidelijkheid en belemmert
opschaling van het ‘sociale’ mkb en behalen duurzame resultaten. Concepten en terminologie die in
beleid worden gehanteerd dekken niet altijd de wettelijke concepten en zijn daarmee soms zelfs in strijd.
Zo is er onduidelijkheid in beleid en praktijk over wat sociale ondernemingen zijn, laat staan wat sociaal
ondernemerschap is en de definities die in beleid en praktijk gehanteerd worden komen niet overeen met
de bepalingen in de Aanbestedingswet (art. 2.82 en 2.82a Aw 2012) die dit soort ondernemingen
reguleren en die aan overheden kansen geven om aanbestedingen juist voor te behouden aan dit soort
ondernemingen. Realiseer dat dit soort ondernemingen doorgaans juist tot het mkb behoren. Bij het
onbenut blijven van deze kansen kunnen dit soort ondernemingen niet opschalen, een aantal zullen zelfs
niet eens kunnen voortbestaan. Sociale ondernemingen en overheidsinkoop zijn in potentie een zeer
goede match, maar nog niet in de praktijk.
De veelheid aan terminologie om vormen van duurzaam handelen aan te duiden is groot (MVI, MVOI,
social return, Beter Aanbesteden, buy social, sociaal aanbesteden, inclusief aanbesteden, circulair
inkopen, etc.). Hoewel in dit geval de verschillende benamingen wellicht gerechtvaardigd zijn omdat
ook de concepten van elkaar verschillen, verlaagt deze verscheidenheid en de vrijblijvendheid van de
keuzes de kans op het behalen van de beleidsdoelen (duurzaamheid in ruime zin, inclusief de sociale
aspecten dus).
Bij UUCePP - in opdracht van het bureau Social Return van de gemeente Amsterdam - is er
wetenschappelijk onderzoek uitgevoerd naar hoe steden inclusief te maken via aanbestedingen, met een
focus op de inzet van Social Return. Resultaten zijn al voorhanden maar er wordt nog gewerkt aan de
vraag of en hoe dit zelfde instrument – SROI – uit te breiden naar een vorm van “Enviromental Return”.
Resultaten zullen volgend jaar beschikbaar zijn.
Inkopers zijn eerder gebaat bij de beantwoording van de vraag: welke vorm leidt tot de beste resultaten
om de klimaatverandering te mitigeren en inclusief in te kopen én in welke situatie dien ik ze toe te
passen. Centraal daarin keuzes maken heeft de hoogste prioriteit.
Benut daarnaast op effectieve wijze de kansen die de wet (art. 2.28 en 2.28a Aw) geeft om sociale
ondernemingen te laten opschalen door consistent (en meer centraal gestuurd) beleid.
Benut bovengenoemde wetenschappelijke resultaten hoe sociaal beleid te realiseren op brede /
centraal gestuurde schaal.