Minister van Justitie en Veiligheid
Minister voor Rechtsbescherming

wetsvoorstel kind, draagmoederschap en afstamming

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Privaatrecht
Turfmarkt 147
2511 DP Den Haag
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
www.rijksoverheid.nl/jenv

Datum
7 juni 2023
Ons kenmerk
4706097

1.
Aanleiding
In het Coalitieakkoord is opgenomen: ‘We continueren de behandeling van
voorstellen voor een goede regeling voor draagmoederschap en betrekken hierbij
het rapport van de commissie onderzoek interlandelijke adoptie in het verleden
(commissie-Joustra)’. De contouren van een regeling voor draagmoederschap zijn
op 12 juli 2019 bij brief aan de Tweede Kamer aangekondigd en vervolgens
uitgewerkt. Op 2 juni 2021 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State
advies uitbracht over het wetsvoorstel Kind, draagmoederschap en afstamming
(hierna: wetsvoorstel): het wetsvoorstel niet bij de Tweede Kamer indienen,
tenzij het is aangepast (dictum C). Het wetsvoorstel is naar aanleiding van die
kritiek en de daarop volgende interdepartementale afstemming aangepast. Het is
nu gereed voor bespreking in de onderraad RWIZO1, gevolgd door behandeling in
de Ministerraad met het oog op indiening bij de Tweede Kamer.
Het betreft een wetsvoorstel van de MinRb, medeondertekend door MinOCW in
verband met diens emancipatieportefeuille.
De stukken worden ook aan MinJenV voor eindparaaf voorgelegd, gelet op de in
het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht, zie
onder 3. Kernpunten, Inhoud wetsvoorstel, punt 3 (p. 2), en 4.1 Dilemma’s
draagmoederschap, punten III Betalingen aan de draagmoeder toelaatbaar? en
IV Handhaafbaarheid maximum vergoedingen (p. 4/5).
2.
Geadviseerd besluit
Instemmen met agendering van het herziene wetsvoorstel en bijbehorende
stukken in RWIZO, gevolgd door behandeling in de Minsterraad met het oog op
indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.
3.
Kernpunten
Bij draagmoederschap draagt een vrouw, de draagmoeder, een kind met de
intentie het kind na de geboorte af te staan aan een ander of anderen, de
wensouder(s). Het gaat bij draagmoederschap doorgaans om (deels) genetisch
eigen kinderen van de wensouders. Draagmoederschap komt voor in Nederland,
ook gaan wensouders voor een draagmoederschapstraject naar het buitenland.
Hoe vaak draagmoederschap precies voorkomt is onduidelijk (schatting zo’n 150

Bespreking vindt plaats in de RWIZO, met het oog op beoogde indiening voor de zomer en
de aanwezigheid van de meest betrokken bewindspersonen.
1

Pagina 1 van 7

keer per jaar). Uit berichten vanuit de advocatuur komt het beeld naar voren van
een in omvang groeiende praktijk.
Op dit moment is er geen specifiek juridisch kader voor ouderschap na
draagmoederschap. In de praktijk blijft daardoor vaak langere tijd onzeker wat de
juridische status van het kind is (wie worden de juridische ouders en wie dragen
het gezag?). Bij buitenlands draagmoederschap komen daar nog belangrijke
vragen bij (is het kind Nederlander, mag het kind in naar Nederland komen, kan
het kind worden verzekerd etc.?). Daarbij brengt draagmoederschap risico’s met
zich op uitbuiting van de draagmoeder en voor het kind op onzekerheid over diens
biologische afstamming en het risico om tot handelswaar te worden gemaakt.
Daarmee kan het ook een bedreiging vormen voor de identiteitsontwikkeling van
het kind. De draagmoeder loopt daarbij ook het risico dat wensouders zich
terugtrekken uit het traject, waarna zij een kind krijgt dat zij niet voor zichzelf
wenste. Andersom lopen wensouders een vergelijkbaar risico. (Zie verder onder
paragraaf 4.1 dilemma’s draagmoederschap)

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Privaatrecht
Datum
7 juni 2023
Ons kenmerk
4706097

Inhoud wetsvoorstel
Het wetsvoorstel beoogt in de eerste plaats een norm neer te leggen voor
verantwoord draagmoederschap. Daarvoor regelt het voorstel:
1. binnen NL: voor de conceptie kan de rechter beslissen dat de wensouders
vanaf de geboorte de juridische ouders zijn van het kind, mits voldaan is aan
bepaalde zorgvuldigheidseisen;
2. buitenlandse trajecten: de erkenning zonder rechterlijke toets van ouderschap
na draagmoederschap indien voldaan is aan vergelijkbare eisen die aan
draagmoederschapstrajecten in Nederland worden gesteld;
3. de kosten van de draagmoeder die door de wensouders mogen worden
vergoed, worden bij amvb vastgelegd (concept bijgevoegd, concept wordt
meegestuurd bij indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer). Het
meer betalen dan het gestelde maximum wordt strafbaar gesteld
(binnenland), evenals het betalen voor de overdracht van het ouderschap
over een kind (binnen- en buitenland);
4. de versterking van het recht op afstammingsinformatie (o.a. door een register
waarin documentatie wordt opgenomen die ziet op de ontstaansgeschiedenis
van het kind dat wordt geboren na draagmoederschap en een wettelijke plicht
voor gezagsdragers tot het informeren van kinderen over de
ontstaansgeschiedenis).
Advies Afdeling Advisering Raad van State
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: RvS) heeft op 2 juni 2021
advies uitgebracht (dictum C; niet indienen dan na aanpassing). De RvS vraagt
om aanvulling van de toelichting en op onderdelen aanvulling en beperking van
het wetsvoorstel. Belangrijkste punten van de RvS, met de reactie daarop zijn:
1. de verhouding van het wetsvoorstel tot het advies van de commissie-Joustra
over interlandelijke adoptie in het verleden, om misstanden zoals bij
interlandelijke adoptie te voorkomen. De commissie-Joustra legt in haar
rapport van 8 februari 2021 een link met nieuwe vormen van gezinsvorming
zoals draagmoederschap. Zij pleit ervoor om de lessen uit het onderzoek naar
de adoptiemisstanden daarbij ter harte te nemen.
In de toelichting is de normerende functie van de wet meer voorop gesteld.
Enkele randvoorwaarden zijn toegevoegd. Zo wordt ook voor de erkenning
van in het buitenland tot stand gekomen ouderschap na draagmoederschap
de eis gesteld dat in Nederland voorlichting en counseling is gevolgd door de
wensouders. In de toelichting is nader uitgewerkt welke risico’s bestaan bij
Pagina 2 van 7

2.

3.

4.

5.

6.

7.

4.

draagmoederschap en welke afwegingen en dilemma’s een rol spelen bij de
keuze voor wetgeving. Nader toegelicht is tevens dat een regeling treffen die
alle risico’s uitsluit, onmogelijk is.
de mensenrechtelijke aspecten moeten uitgebreider, per actor, in kaart
worden gebracht.
De toelichting is overeenkomstig uitgebreid.
de verhouding van de regeling tot het EU-recht, meer in het bijzonder het vrij
verkeer van diensten en personen moet worden beschreven.
In afstemming met het Ministerie van Buitenlandse Zaken is de toelichting
uitgebreid op dit punt.
de draagmoederschapsovereenkomst moet nader worden uitgewerkt.
Wet en toelichting zijn aangepast, om te verduidelijken hoe afspraken tussen
draagmoeder en wensouders gedurende de zwangerschap kunnen worden
gewijzigd.
een nadere uitwerking van het onderdeel van het wetsvoorstel dat ziet op het
afstammingsregister om strijd met de Grondwet te voorkomen.
In een nadere uitwerking is voorzien. Deze uitwerking is vervolgens aan de
Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) voorgelegd en de opmerkingen van
de AP zijn verwerkt.
de onderdelen die ter uitvoering van het advies van de Staatscommissie
herijking ouderschap zijn opgenomen maar niet direct samenhangen met
draagmoederschap dienen in een afzonderlijk wetsvoorstel te worden
opgenomen.
De bepalingen die zien op de verruiming van de mogelijkheden voor kinderen
om de afstammingsrelatie met ouders te doorbreken en die zien op de
bescherming van minderjarige ouders zijn geschrapt uit het wetsvoorstel en
op de voorraad voor mogelijke toekomstige wetswijziging gezet.
een nadere motivering van de verhouding tussen de nieuwe
strafbaarstellingen en de daarbij gekozen strafmaxima, en zo nodig
aanpassing van het wetsvoorstel.
In de toelichting is de verhouding tussen beide strafbaarstellingen
verduidelijkt en zijn de voorgestelde strafmaxima aangepast, zodat deze
dichter bij elkaar liggen (van vier jaar gevangenisstraf naar twee jaar; en van
geen vrijheidsbenemende straf naar hechtenis van zes maanden).

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Privaatrecht
Datum
7 juni 2023
Ons kenmerk
4706097

Toelichting

4.1 Dilemma’s
In bijlage 0 bij deze beslisnota worden de belangrijkste dilemma’s rond
draagmoederschap besproken. Dit is een schriftelijke weergave van hetgeen
eerder met u mondeling werd besproken.
4.2 Planning

Behandeling in RWIZO 27 juni a.s.

Behandeling in Ministerraad 30 juni a.s.

Daarna kan verzending aan de Tweede Kamer plaatsvinden.
NB op 16 juni a.s. wordt de website draagmoederschap.nl gelanceerd; een
website waarop informatie in brede zin wordt gegeven over
draagmoederschap. Vanuit DGSenB is hiervoor subsidie verleend.
Na indiening van het wetsvoorstel zal verder worden gewerkt aan het vorm
geven van de voorlichting en counseling en de inrichting van het
draagmoederschapsregister.
Pagina 3 van 7

4.3 Politieke context
Binnen de TK en de coalitie bestaan er verschillende opvattingen over
draagmoederschap. Zo hechten liberale en progressievere partijen aan de
totstandkoming van wetgeving. Daar waar andere partijen moreel ethische
bezwaren hebben tegen draagmoederschap. Binnen de coalitie Rutte III is langere
tijd gesproken over de contouren van een regeling. De voortzetting van dit
wetsvoorstel is ook onderdeel geworden van het Coalitieakkoord.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Privaatrecht
Datum
7 juni 2023
Ons kenmerk
4706097

MinOCW is medeondertekenaar van het wetsvoorstel vanuit diens
verantwoordelijkheid voor emancipatie, nu draagmoederschap van belang is voor
gezinsvorming van mannenparen.
4.4 Financiële overwegingen
In het Coalitieakkoord is geen financiële dekking voor dit onderwerp opgenomen.
Inmiddels is ook duidelijk dat het wetsvoorstel, inclusief lagere regelgeving, fors
(hogere) kosten met zich brengt dan eerder bij behandeling in de Minsterraad in
2019 werd voorzien. Op basis van de huidige informatie wordt uitgegaan van zo’n
1,5 mln. structureel jaarlijks voor JenV. In de bestedingsplannen 2023 e.v. van
DGSenB zijn hiervoor middelen gereserveerd. Aan een onder JenV ressorterende
dienst is een uitvraag gedaan voor een impactanalyse om de kosten inzichtelijk te
maken voor het ontwerpen en bouwen van het draagmoederschapsregister.
Oplevering van deze analyse wordt binnenkort verwacht.
4.5 Afstemming
Deze nota is afgestemd met DGSenB/Familie en DFEZ. Ook heeft
interdepartementale afstemming plaatsgevonden met BZK, BUZA, FIN, OCW,
SZW en VWS en is het wetsvoorstel nogmaals voorgelegd aan de raad voor de
kinderbescherming en vertegenwoordigers van de burgerlijke stand.
5. Informatie die niet openbaar gemaakt kan worden
Deze nota bevat geen informatie die zich niet leent voor openbaarmaking,
behalve de gegevens van de concipient.
6. Bijlagen
0
Dilemma’s draagmoederschap
I
Wetsvoorstel kind, draagmoederschap en afstamming
II
Memorie van toelichting bij wetsvoorstel
III Advies afdeling Advisering Raad van State en nader rapport
IV Concept-besluit maximale vergoedingen draagmoederschap
V
Advies expertgroep vergoedingen bij draagmoederschap
VI Advies AP d.d. 12 juli 2022

Pagina 4 van 7

Bijlage 0: dilemma’s draagmoederschap
De opvattingen over draagmoederschap verschillen: de één vindt het een kans
voor personen die zelf geen kinderen kunnen krijgen langs de natuurlijke weg, de
ander heeft er bezwaar tegen bijvoorbeeld vanwege de risico’s die hieraan zijn
verbonden. Hieronder volgen de belangrijkste dilemma’s en keuzes in verband
met die risico’s.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Privaatrecht
Datum
7 juni 2023
Ons kenmerk
4706097

I Stimuleert een regeling draagmoederschap?
Introductie van een wettelijke regeling normaliseert draagmoederschap verder.
Door aan draagmoeder en wensouders meer zekerheid te bieden over de
uitkomsten, en door het mogelijk te maken dat men zich publiekelijk aanbiedt als
draagmoeder, worden drempels weggenomen. Daardoor zal draagmoederschap
mogelijk vaker voor gaan komen.
De toelichting stelt hier tegenover dat het recht de maatschappelijke
ontwikkelingen volgt en niet andersom. Ondanks dat harde cijfers ontbreken, is
voldoende duidelijk dat het ontbreken van een juridisch kader de toename van
draagmoederschap niet heeft voorkomen. Kort gezegd, geen regeling betekent
niet dat draagmoederschap niet voorkomt. Terwijl het ontbreken van een regeling
o.a. tot gevolg heeft dat –ook in gevallen waarin het traject zorgvuldig is – vaak
langere tijd onzeker blijft wat de juridische status van het kind is. Dat is niet in
het belang van het kind.
Het WODC voert nu een zogenoemde nulmeting uit (hoe vaak komt
draagmoederschap voor en wat zijn de karakteristieken/kenmerken). De eerste
resultaten worden in januari 2024 verwacht. Te zijner tijd zullen ook de effecten
van de regeling in kaart worden gebracht.
II Acceptatie van buitenlands draagmoederschap
De Nederlandse overheid heeft geen zicht op draagmoederschap in het
buitenland. Hierdoor zal ook niet snel duidelijk zijn of de draagmoeder is uitgebuit
of het kind gekocht. De ontstaansgeschiedenis van het kind kan onzeker zijn.
De jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna:
EHRM) vergt dat een na draagmoederschap in het buitenland ontstane
ouderschapsband via een vlotte procedure wordt erkend of kan worden
vastgesteld als er een genetische band bestaat tussen tenminste één wensouder
en het kind. In de praktijk worden wensouders daardoor nu al vrijwel altijd erkend
als de ouders van het kind.
Het wetsvoorstel kan de risico’s in het buitenland niet wegnemen, en probeert
ouders te stimuleren tot verantwoord draagmoederschap door de drempels (en
daarmee duur van de procedure) te verlagen voor draagmoederschap dat aan
bepaalde zorgvuldigheidseisen voldoet (o.a. gevolgde voorlichting, rechterlijke
toets in het buitenland, genetische band duidelijk, een mogelijkheid voor de
draagmoeder tot terugtrekken uit draagmoederschap). Zekerheid over de
juistheid en volledigheid van door ouders overgelegde gegevens bestaat daarbij
niet. Wel worden de overgelegde stukken opgenomen in het
draagmoederschapsregister, zodat deze later beschikbaar zijn voor het kind.
III Betalingen aan de draagmoeder toelaatbaar?
Momenteel zijn betalingen aan een draagmoeder niet gereguleerd. Dit is
onwenselijk. Betalingen kunnen een negatief effect hebben op de vrijwilligheid
van de keuze van de draagmoeder en haar kwetsbaar maken voor uitbuiting. Ook
kunnen betalingen een prikkel vormen om relevante (medische) informatie achter
te houden. Tegelijkertijd vergt draagmoederschap veel van de draagmoeder en
Pagina 5 van 7

moet goed voor haar worden gezorgd. Het in het geheel uitsluiten van
onkostenvergoedingen is dan ook niet acceptabel.
Een expertgroep heeft op 14 mei 2020 een advies uitgebracht over een billijke
vergoeding voor draagmoeders (zie bijlage V, dit advies wordt meegestuurd naar
de Tweede Kamer). Daarbij is een zeer uitgebreide lijst van daadwerkelijke kosten
die voor vergoeding in aanmerking komen opgenomen, met daarnaast nog een
forfaitair bedrag voor een beperkte periode.
Op basis van dat advies is een amvb voorbereid waarin voor trajecten in
Nederland kostenposten worden aangewezen die bij draagmoederschap in
Nederland voor vergoeding in aanmerking komen. Voor het forfaitaire bedrag
heeft de expertgroep aansluiting gezocht bij de vrijwilligersregeling. In 2020
bedroeg de belastingvrije vrijwilligersvergoeding max. € 170 per maand. Dit
bedrag is aangepast naar het bedrag geldend voor 2023: € 190. Tevens is een
indexeringsregeling opgenomen voor zowel de kosten als het forfaitaire bedrag.
Dit bedrag zal jaarlijks worden gecorrigeerd voor inflatie. Het meer betalen of
ontvangen dan de bij amvb bepaalde bedragen wordt strafbaar. Er wordt geen
maximumvergoeding vastgesteld voor buitenlands draagmoederschap. Gelet op
het verschil in levensstandaard en zorgstelsels in andere landen, is dit niet goed
mogelijk. Voorkomen moet echter worden dat een kind tot handelswaar wordt
gereduceerd, hetgeen in strijd is met diens menselijke waardigheid en een
bedreiging kan zijn voor diens identiteitsontwikkeling. Daarom zijn betalingen
voor de overdracht van het ouderschap van het kind, bijvoorbeeld vergoedingen
die enkel worden uitgekeerd nadat een kind gezond ter wereld is gebracht en
daadwerkelijk wordt overgedragen aan de wensouders, in geen geval toelaatbaar.
Het betalen voor de overdracht het ouderschap over een kind aan de wensouders,
worden dan ook strafbaar gesteld (in Nederland en het buitenland).

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Privaatrecht
Datum
7 juni 2023
Ons kenmerk
4706097

IV Handhaafbaarheid maximum vergoedingen
De wensouders betalen de vergoedingen van kosten aan de draagmoeder. Er is
daarop geen directe controle of vaste intermediair. Dat maakt dat ook na
introductie van de regeling weinig zicht zal zijn op betaalde vergoedingen.
Een controlerende partij of intermediair zal evenwel niet kunnen voorkomen dat
ouders, eventueel via schijnconstructies, toch betalingen doen aan de
draagmoeder die de bij amvb bepaalde bedragen overschrijden. Een
controlerende instantie zou daarbij een extra drempel kunnen opwerpen voor het
gebruik van de binnenlandse route. Daarom is hier niet voor gekozen.
Het Openbaar Ministerie en de Nationale Politie hebben in de consultatieadviezen
gewaarschuwd dat opsporing en vervolging van de strafbaar gestelde gedragingen
lastig zal zijn. Dit is ook als kwetsbaar punt benoemd in de wetgevingstoets. Geen
van de betrokken partijen heeft immers baat bij het melden of prijsgeven van
informatie over gegeven of beloofde betalingen. Daarbij kunnen betalingen ook in
natura worden gedaan (bijv. een duur verjaardagscadeau) en is, zeker in geval de
draagmoeder een bekende is, vaak niet duidelijk wat de reden is dat iets wordt
gegeven. Deze mogelijke bewijsproblemen doen echter niet af aan de
strafwaardigheid van de gedragingen die strafbaar worden gesteld.
Strafbaarstelling maakt strafrechtelijk optreden mogelijk bij excessen die wel aan
het licht komen.
In de toelichting is de nadruk gelegd op het te beschermen rechtsgoed, op het
belang van normstelling op dit terrein en op de afschrikwekkend werking die van
de strafbaarstelling uitgaat.

Pagina 6 van 7

- Positie draagmoeder – moment van afstand
De draagmoeder is, net als de ouders gediend bij zekerheid over de uitkomsten
van het draagmoederschapstraject. Zij loopt nu het risico met een (niet gewenst)
kind achter te blijven, als wensouders tijdens de zwangerschap bedenkingen
krijgen, bijvoorbeeld vanwege medische complicaties bij het kind.
Het wetsvoorstel biedt duidelijkheid aan alle partijen: er zijn voor wensouders
vanaf de zwangerschap alleen mogelijkheden om zich terug te trekken uit het
traject bij het ontbreken van een genetische band én bedrog rondom de
totstandkoming van het traject. Voor de draagmoeder zijn de mogelijkheden iets
ruimer, maar bedenkingen zullen niet snel leiden tot vernietiging van de
toekenning van het ouderschap aan wensouders. Een verzoek daartoe zal ook
snel moeten worden ingediend: uiterlijk 3 maanden na de geboorte. Daarmee
wordt het kind maximale zekerheid geboden omtrent de afstamming.
Door de raad voor de kinderbescherming en andere organisaties wordt wel gepleit
voor een gerechtelijke toets na de geboorte op het belang van het kind bij
overgang van het ouderschap naar de wensouders met daaraan gekoppeld een
controle op de genetische afstamming. Hiervan is, in lijn met het advies van de
Staatscommissie Herijking ouderschap, afgezien om de volgende redenen:
- een rechterlijke toets achteraf maakt het voor het kind langere tijd onzeker wie
diens ouders zullen zijn. De zekerheid van direct ouderschap is ook een van de
grote voordelen van de regeling voor draagmoeder én wensouder;
- een tweede rechterlijke procedure na de geboorte vormt een extra drempel
voor het gebruik van de route, ook ten opzichte van de huidige situatie. Dit zal
het mogelijk voor ouders aantrekkelijker maken om het draagmoederschap vorm
te geven zoals dat thans ook gebeurt: zonder controle vóór de conceptie.
- een controle op de genetische afstamming na de geboorte grijpt diep in, in het
privéleven van draagmoeder, wensouders en kind. Een dergelijke controle is ook
bij ander ouderschap niet vereist, en de uitkomst ervan zou ook niet noodzakelijk
leiden tot een andere juridische uitkomst.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Privaatrecht
Datum
7 juni 2023
Ons kenmerk
4706097

Pagina 7 van 7