Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 393

Wijziging van de Wet kinderopvang in verband
met een structurele regeling voor meertalige
dagopvang

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 april 2023,
nr. 2023000923, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 21 juni 2023,
nr. W12.23.00082/III, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van een aantal opmerkingen bij het voorstel en
adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend. De tekst van het advies treft
u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 5 april 2023, no. 2023000923, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet kinderopvang in
verband met een structurele regeling voor meertalige dagopvang, met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel biedt kinderopvangcentra een structurele mogelijkheid
om meertalige dagopvang in het Engels, Frans of Duits aan te bieden,
voor ten hoogste vijftig procent van de openingstijd per dag. Doel is te
zorgen voor een snellere verwerving van de Duitse, Engelse of Franse taal
door kinderen, het bieden van een voorbereiding op tweetalig basisonderwijs waardoor een doorgaande leerlijn naar het primair onderwijs
ontstaat en bevordering van de integratie van anderstalige kinderen.2
De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de wens om
meertalige kinderopvang structureel mogelijk te maken. Wel merkt zij op
dat met de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel tot aan 1 januari 2025
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.3.

kst-36393-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 393, nr. 4

1

twee verschillende uitzonderingsregimes naast elkaar zullen bestaan:
«meertalige kinderopvang» met in regelgeving verankerde kwaliteitseisen
en «anderstalige kinderopvang», zonder het waarborgen van kwaliteitseisen.
De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken waarom er niet
voor is gekozen de kwaliteitseisen gelijktijdig te harmoniseren. Zij
adviseert daarnaast in de toelichting aandacht te besteden aan de vraag
hoe de toegankelijkheid in de praktijk zal uitwerken, gegeven de
verwachting van de ontwikkeling in het aanbod van en de vraag naar
meertalige dagopvang. In verband daarmee adviseert de Afdeling de
toelichting aan te passen.
1. Inhoud en achtergrond van het voorstel
Het voorstel strekt tot wijziging van de Wet Kinderopvang (Wko), waarbij
«meertalige kinderopvang» wordt geïntroduceerd. Dit omvat zowel
«meertalige buitenschoolse opvang» als «meertalige dagopvang» voor
0–4 jarigen (hierna: dagopvang). Het biedt kinderopvangcentra de
mogelijkheid om, naast meertalige buitenschoolse opvang, meertalige
dagopvang in het Engels, Frans of Duits aan te bieden, voor vijftig procent
van de openingstijd per dag.3
Sinds 2016 is het voor kinderopvangcentra wettelijk mogelijk om
meertalige buitenschoolse opvang aan te bieden om zo aan te sluiten bij
de ontwikkeling in het vroeg vreemde talen-onderwijs.4 Voor de
dagopvang werd dat niet mogelijk gemaakt, omdat te weinig wetenschappelijk onderzoek was gedaan naar de effecten van het aanbieden van
meertalige dagopvang op de taalontwikkeling van kinderen (voor het
Nederlands en Engels). Wel vindt op dit moment een experiment plaats
waarmee het mogelijk is dat kinderopvangcentra voor de duur van vier
jaar voor ten hoogste vijftig procent van de openingstijd per jaar de
dagopvang in de Duitse, Engelse of Franse taal verzorgen.5 Deze talen
sluiten aan op het tweetalig onderwijs in het bekostigde primaire
onderwijs.6 Het experiment eindigt uiterlijk 1 februari 2024. Op dat
moment moet dit wetsvoorstel tot wet zijn verheven en in werking zijn
getreden.7
De Universiteit van Amsterdam heeft het experiment gemonitord en
onderzocht wat de effecten zijn van die meertalige dagopvang op de
taalontwikkeling van kinderen. De belangrijkste bevinding was dat er geen
negatieve effecten zijn.8
De regering heeft deze bevinding overgenomen en wijst in de toelichting
op de voordelen van meertalige dagopvang.9 Volgens de toelichting zorgt
het voor een snellere verwerving van de Duitse, Engelse of Franse taal, is
het een voorbereiding op tweetalig basisonderwijs waardoor een
doorgaande leerlijn naar het primair onderwijs ontstaat en kan het de
integratie van anderstalige kinderen bevorderen.10 De regering heeft
daarop besloten meertalige dagopvang structureel mogelijk te maken en
het experiment te codificeren met als aanpassing dat het meertalige
3

Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.3 en 2.1.7.
Artikel 1.55, derde lid, Wko.
5
Artikel 2 Tijdelijk besluit experiment meertalige dagopvang.
6
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.5.
7
De looptijd was van 1 februari 2018 tot 1 februari 2022, met een uitloop tot 1 februari 2024 op
grond van art. 10, tweede lid, Tijdelijk besluit experiment meertalige dagopvang.
8
Universiteit van Amsterdam en Mind, «Meertaligheid in dagopvang. Een onderzoek naar de
effecten van het gebruik van twee talen in de kinderopvang», 2022.
9
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.2.
10
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.3.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 393, nr. 4

2

aanbod nu maximaal vijftig procent van de openingstijd per dag kan
beslaan.11
2. Kwaliteitseisen en toegankelijkheid
De Afdeling merkt op dat met dit wetsvoorstel een structurele
mogelijkheid wordt geboden voor een nieuwe vorm van dagopvang. De
positieve evaluatie van het experiment kan op zichzelf beschouwd
aanleiding zijn om te voorzien in een duurzame wettelijke grondslag.
Tegelijkertijd wijst de Afdeling daarbij op het volgende.
a. Kwaliteitseisen
De Wet kinderopvang (Wko) geeft regels voor de te spreken voertaal in de
kinderopvang. Uitgangspunt is de Nederlandse taal als voertaal te
hanteren, dan wel de Friese taal, of andere streektaal die levend in gebruik
is.12 Naast de mogelijkheid van meertalige buitenschoolse opvang13 kan
in de kinderopvang een andere voertaal worden gebruikt als de herkomst
van de kinderen in specifieke omstandigheden daarom vraagt, de
zogenoemde «anderstalige kinderopvang».14 Met dit wetsvoorstel wordt
het aanbieden van meertalige dagopvang als mogelijkheid structureel
toegevoegd.
Uit de toelichting blijkt dat belang wordt gehecht aan de kwaliteit van de
meertalige dagopvang. Om die kwaliteit te waarborgen, zijn in lagere
regelgeving aanvullende kwaliteitseisen voor «meertalige buitenschoolse
opvang» opgenomen die, blijkens de toelichting, ook gaan gelden voor de
«meertalige dagopvang». In de kern gaat het om gestelde taaleisen aan
beroepskrachten en eisen aan het pedagogisch beleidsplan.15 Voor de
«anderstalige kinderopvang» gelden die aanvullende eisen (nog) niet;
daarvoor geldt alleen het vereiste van een door de kinderopvangorganisatie zelf op te stellen gedragscode.16 De regering stelt in de toelichting
dat vergelijkbare kwaliteitseisen uiterlijk per 1 januari 2025 ook voor de
«anderstalige kinderopvang» moeten zijn opgenomen in de lagere
regelgeving.17 18
De Afdeling merkt op dat met de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
twee verschillende regimes zullen ontstaan: de «meertalige kinderopvang» met in de regelgeving verankerde kwaliteitseisen en de
«anderstalige kinderopvang», zonder het waarborgen van kwaliteitseisen.
Dit wordt in januari 2025 gelijk getrokken. Uit de toelichting blijkt niet
waarom dit tijdpad verschilt. Niet goed valt in te zien waarom de
kwaliteitseisen aan meertalige dagopvang prioritair zouden zijn aan het
stellen van kwaliteitseisen aan anderstalige opvang. In de kern gaat het
immers om eenzelfde soort aanbod van kinderopvang waaraan dezelfde
kwaliteitseisen kunnen worden gesteld. Zonder nadere toelichting is niet
duidelijk waarom er niet voor is gekozen dit parallel aan elkaar te regelen.
De Afdeling adviseert de keuze hiervoor nader te motiveren.

11

Kamerstukken II 2021/22, 31 322, nr. 440.
Artikel 1.55, eerste lid, Wko.
Artikel 1.55, tweede lid, Wko.
14
Artikel 1.55, derde lid, Wko.
15
Kamerstukken II 2022/23, 31 322, nr. 483 en Besluit Kwaliteit Kinderopvang.
16
Artikel 1.55, tweede lid, Wko.
17
Universiteit van Amsterdam en Mind, «Meertaligheid in dagopvang». Een onderzoek naar de
effecten van het gebruik van twee talen in de kinderopvang», 2022.
18
Kamerstukken II 2022/23, 31 322, nr. 483.
12
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 393, nr. 4

3

De Raad van State wijst op het naast elkaar bestaan van meertalige
kinderopvang en de uitzondering in het tweede lid van artikel 1.55. Die
uitzondering houdt in dat mede een andere taal als voertaal gebezigd mag
worden, indien de herkomst van de kinderen in specifieke omstandigheden daartoe noodzaakt. Dit wordt beleidsmatig ook wel aangeduid met
«anderstalige kinderopvang».
De kwaliteitseisen, waarop de Raad van State doelt, worden in lagere
regelgeving vastgelegd. De grondslagen voor het regelen van de
aanvullende kwaliteitseisen voor «anderstalige kinderopvang» bestaan al
in de Wet kinderopvang.19 Dit zou dus geen wijziging van de Wet
kinderopvang vergen.
Het tweede lid van artikel 1.55 moet worden herzien, in het licht van
meertalige kinderopvang, maar ook in het licht van de taaleis Nederlands,
die per 1 januari 2025 in werking treedt. De wijziging van het tweede lid
wordt niet meegenomen in het wetstraject voor meertalige kinderopvang,
omdat de Wet kinderopvang een maximale termijn van twee jaar toekent
om een experiment na afloop van de looptijd om te zetten in wetgeving.
Met andere woorden, voor meertalige kinderopvang moet uiterlijk
1 februari 2024 een structurele regeling getroffen zijn. Dit om ervoor te
zorgen dat de deelnemers aan het experiment meertalige dagopvang
kunnen blijven aanbieden. Dit is verduidelijkt in de toelichting op het
wetsvoorstel.
De kwaliteitseisen voor «anderstalige kinderopvang» vergen echter nog
nadere uitwerking. Er is meer tijd nodig om in te spelen op de variatie die
er is in opvang die op grond van het tweede lid mede in een andere
voertaal wordt aangeboden.
Ter illustratie: dit lid wordt onder meer gebruikt door kinderopvanglocaties die verbonden zijn aan internationale scholen (preschools). Vaak
bieden deze kinderopvanglocaties een hoger percentage dan 50% opvang
in een andere voertaal aan omdat de herkomst van de kinderen in
specifieke omstandigheden daartoe noodzaak geeft. Of opvang wordt
geboden in een andere taal dan Duits, Engels of Frans. Een andere
toepassing van dit lid is voor de opvang van Oekraïense vluchtelingenkinderen, waarbij de opvang mede in het Oekraïens wordt aangeboden. Het
hanteren van een andere voertaal heeft in deze voorbeelden een ander
doel en kent ook een andere doelgroep. Daarom zijn mogelijk ook andere
aanvullende kwaliteitseisen passend, om goed in te spelen op de praktijk.
b. Toegankelijkheid meertalige dagopvang
In samenhang hiermee rijst ook de vraag naar de toegankelijkheid van de
meertalige dagopvang, in de zin van de beschikbaarheid van het aanbod
van meertalige opvang. De toelichting vermeldt dat meertalige
dagopvang toegankelijk is voor elk kind in Nederland. Tegelijkertijd wordt
in de toelichting bij het wetsvoorstel geen aandacht besteed hoe die
toegankelijkheid in de praktijk zal uitwerken. Dit klemt om meerdere
redenen.

19

Deze grondslagen zijn: Artikel 1.50, tweede lid, onderdeel g. het pedagogisch beleid en de
pedagogische praktijk: aan de hand hiervan kunnen we ook kwaliteitseisen opnemen in het
pedagogisch beleidsplan voor de uitzondering in het tweede lid van artikel 1.55; Artikel 1.50,
tweede lid, onderdeel b. de opleidingseisen waaraan de beroepskrachten voldoen: aan de
hand hiervan kunnen we taaleisen stellen aan de beroepskrachten werkzaam op een kinderopvang waar zij naast de Nederlandse taal ook een andere taal spreken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 393, nr. 4

4

De UvA adviseert in haar rapport de meertalige dagopvang toegankelijk te
maken voor alle groepen in de samenleving die daarin zijn geïnteresseerd,
maar zij heeft ook geconstateerd dat meertalige dagopvang vooral hoger
opgeleide ouders en hun kinderen trekt. Verder blijkt uit de toelichting dat
gemeenten meertalige dagopvang wensen omdat zij een aantrekkelijk
vestigingsklimaat willen scheppen voor internationale bedrijven, dat de
vraag naar en het aanbod van meertalige dagopvang beperkt zal zijn, dat
het aanbod zich zal concentreren tot locaties die veelal gevestigd zijn bij
een internationale school, waarvan de ouders expats zijn of een andere
taal spreken. De Afdeling merkt op dat dit samenspel van factoren er toe
zou kunnen leiden dat de toegankelijkheid niet voor elk kind gelijk is en
daarmee segregatie in de hand werkt, zowel op inkomenspositie en
opleidingsniveau van ouders/verzorgers van kinderen als regionaal. De
Afdeling adviseert dan ook in de toelichting aandacht te besteden aan de
vraag hoe de toegankelijkheid in de praktijk zal uitwerken, gegeven de
verwachting van de ontwikkeling in het aanbod van en de vraag naar
meertalige dagopvang.
Er kunnen verschillende redenen zijn om meertalige kinderopvang aan te
bieden of te willen gebruiken. Deze redenen zullen verschillen per
doelgroep ouders en kinderen. Dat meertalige kinderopvang in het
experiment vooral hoger opgeleide ouders trok, betekent niet dat deze
opvangvorm alleen voor hen van meerwaarde is.
Het kinderopvangbeleid zet in brede zin in op het vergroten van de
kansengelijkheid (toegankelijkheid) en het stimuleren dát ieder kind naar
de kinderopvang gaat. Ik gun het alle kinderen dat zij in die eerste jaren de
kans krijgen om zich te verrijken binnen de kinderopvang. Ouders kiezen
of en zo ja, naar welke opvangvorm, zij hun kind willen brengen. Dit kan
meertalige opvang zijn, maar er zijn nog veel andere aspecten waarop
kinderopvanglocaties zichzelf onderscheiden (zoals muziek, natuur,
gezondheid, levensovertuiging). Ik wil ouders, wie deze opvangvorm
aanspreekt, in de gelegenheid stellen om hiervoor te kiezen.
Daarom maakt dit wetsvoorstel meertalige kinderopvang mogelijk voor
alle kinderen, buiten de wettelijke uren voor voorschoolse educatie.
Kinderen of ouders hoeven niet aan extra voorwaarden te voldoen om
gebruik te mogen maken van meertalige kinderopvang. In principe heeft
dus ieder kind toegang.
In de praktijk wordt de toegankelijkheid mede bepaald door de beschikbaarheid van meertalige kinderopvang in de buurt. De beschikbaarheid
van meertalige kinderopvang wordt bepaald door vraag en aanbod.
Hierdoor kan het zijn dat het aanbod van meertalige kinderopvang
beperkter is in een bepaalde regio. Kinderopvangorganisaties zijn
namelijk vrij in hun keuze om meertalige kinderopvang aan te bieden.
SZW stuurt het aanbod in de kinderopvangsector niet.
Het gebruik van meertalige kinderopvang is daarnaast ook afhankelijk van
de keuze van ouders voor deze opvangvorm. Hierdoor kan het voorkomen
dat ouders er niet voor kiezen, ook als het wel beschikbaar is. Zij kunnen
hier verschillende redenen voor hebben. Misschien vinden zij andere
aspecten belangrijker (bijvoorbeeld een antroposofische, gezonde of
agrarische kinderopvang). Het kan ook zijn dat zij Nederlandstalige
opvang prefereren.
Het is niet uit te sluiten dat er in de praktijk meer kinderen van hoogopgeleide en/of expat ouders zullen deelnemen, ondanks dat de toegankelijkheid in de ogen van de regering voor iedereen gelijk is. Het
uitgangspunt is echter dat alle ouders die dat willen, de kans hebben om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 393, nr. 4

5

gebruik te maken van meertalige kinderopvang. Ik wil een bepaalde groep
kinderen meertalige dagopvang ook niet ontzeggen, omdat een andere
groep kinderen hier mogelijk geen gebruik van zal maken.
In de toelichting op het wetsvoorstel is daarom benadrukt dat meertalige
kinderopvang voor alle kinderen voordelen kan bieden, ongeacht afkomst
of inkomensachtergrond en opleidingsniveau van ouders en verzorgers. Ik
hecht eraan dat ouders zelf kunnen kiezen welke opvangvorm bij hen past.
Het is daarom belangrijk dat ouders goed geïnformeerd zijn over de
mogelijkheden en de voordelen van meertalige kinderopvang. Dit zodat
iedere ouder een weloverwogen keuze kan maken over welke
opvangvorm bij hun past.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 393, nr. 4

6