Position paper Rondetafelgesprek 13 januari 2022 over ‘CIFAS’
Prof. mr. M.F.H. (Marianne) Hirsch Ballin, hoogleraar Straf- en strafprocesrecht VU
Amsterdam
Deze notitie is een schriftelijke samenvatting van mijn inbreng voor het rondetafelgesprek
met de Vaste Commissie voor Justitie en Veiligheid met als onderwerp ‘CIFAS’. In mijn
inbreng zal ik mij richten op de positie van een samenwerkingsverband van cross-sectorale
gegevensdeling in het bedrijfsleven (volgens het voorbeeld van het Britse CIFAS) in relatie
tot de algehele aanpak van fraude. Daarbij merk ik op dat de vraag of dergelijke crosssectorale gegevensdeling mogelijk en wenselijk is, in de eerste plaats op grond van de
daarvoor geldende privacyregelgeving (AVG en UAVG) moet worden beoordeeld. Mijn
inbreng richt zich, in aanvulling op die beoordeling, op de wenselijkheid van die
gegevensdeling in het samenspel van overheidsinstanties bij het optreden tegen fraude, in
het bijzonder in het kader van het strafrecht. Die wenselijkheid weegt mee bij de
beoordeling van de noodzakelijkheid en proportionaliteit op grond van het privacyrecht.
Dat het onderwerp van cross-sectorale gegevensdeling in het bedrijfsleven (volgens het
voorbeeld van het Britse CIFAS) op de agenda staat van de Vaste Commissie van Justitie en
Veiligheid, past binnen een bredere ontwikkeling waarin burgers steeds meer worden gezien
als een waardevolle bron of aanvulling op de mogelijkheden van politie en openbaar
ministerie om strafbare feiten op te sporen of te voorkomen. Vaak staat voorop dat burgers
(en zo ook ondernemingen) belang hebben bij de bestrijding van criminaliteit en dat een
veilige samenleving een verantwoordelijkheid is van de gehele samenleving en dus niet
alleen van de strafvorderlijk optredende overheid. Burgerinitiatieven zoals Burgernet,
WhatsApp-Buurtpreventie, maar ook vormen van burgeronderzoek naar strafbare feiten
zoals Bellingcat nemen dan ook op dit moment sterk in betekenis toe. Die waarde betreft
zowel de aanvulling die dergelijke burgerinitiatieven vormen op de mogelijkheden van de
overheid om criminaliteit te bestrijden en te voorkomen (1), als het gebruik van door
burgers vergaard bewijs in strafzaken (2).
Ad 1) Burgerinitiatieven als onderdeel van (integrale) aanpak fraude
De aanpak van fraude is geen aangelegenheid van alleen de strafrechtspleging. In de aanpak
van fraude spelen ook andere overheidsinstanties (afhankelijk van de aard ervan
bijvoorbeeld de AFM, de Belastingdienst, de UWV of gemeentes) een belangrijke rol.
Datzelfde geldt voor burgers. Dit komt tot uitdrukking in civiele claims om schade te
verhalen, maar steeds meer ook door eigen maatregelen om fraude te voorkomen. De wens
vanuit MKB-Nederland een systeem van cross-sectorale-gegevensdeling op te richten naar
het voorbeeld van CIFAS past daarbij. Doel van een dergelijk systeem is de preventie door
registratie van fraudegevallen en daarmee de bescherming van ondernemingen en
consumenten tegen fraude in algemene zin. Een dergelijk preventiedoelstelling wordt niet –
althans slechts secundair – door het strafrecht gediend, nu de inzet van het strafrecht de
strafrechtelijke vervolging van concrete verdachten van gepleegde fraude betreft. Een
systeem van cross-sectorale gegevensdeling is daarmee aanvullend op de inzet van het
strafrecht (alsook het punitieve bestuursrecht). Dat kan een waardevolle aanvulling zijn in
het licht van een integrale aanpak van fraude waarbij een repressieve aanpak met preventie

1

wordt gecombineerd. Dat geldt te meer nu lang niet voor alle gevallen van fraude opvolging
door inzet van het strafrecht (of punitieve bestuursrecht) is aangewezen.1
Bij het bewerkstelligen van een integrale aanpak van fraude moet daarnaast de vraag onder
ogen worden gezien of het wenselijk is politie en eventuele andere overheidsinstanties deel
te laten nemen aan de cross-sectorale gegevensdeling. Een wettelijke basis voor een
dergelijke samenwerking zou gevonden kunnen worden in het bij de Eerste Kamer
aanhangige wetsvoorstel gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden2. Ook in dit
verband dient de aandacht primair uit te gaan naar de grenzen die aan dergelijke
samenwerkingsverbanden uit oogpunt van de privacyregelgeving moeten worden gesteld.3
Ad 1) Gebruik van door burgers vergaard bewijs
De ontwikkeling dat burgers vaker een rol spelen bij de opsporing van strafbare feiten,
betekent ook dat meer aandacht uitgaat naar de wijze waarop politie en justitie omgaan met
materiaal dat is vergaard door particulieren en de daarbij gehanteerde werkwijze. Dat
vertaalt zich ook in een behoefte aan nadere normering van de wijze waarop burgers een rol
spelen bij bewijsvergaring. Vetrekpunt voor die normering zou de voor het strafproces
centrale doelstelling van de materiële waarheidsvinding moeten zijn. Die doelstelling van
materiële waarheidsvinding behelst zowel het naar boven brengen van de feitelijke
werkelijkheid als de eerlijkheid en behoorlijkheid van het proces dat tot een strafrechtelijke
veroordeling zal moeten leiden. Met betrekking tot het in het strafproces gebruikte bewijs
gaat het daarmee om de toetsstenen van: 1) betrouwbaarheid; en 2) rechtmatigheid en
behoorlijkheid.4 Door burgers vergaard bewijs dient op deze twee punten te worden
getoetst. Het verdient aanbeveling op die toetsing reeds in de fase van de vergaring door
burgers – en aldus ook met het oog op een registratie in een systeem voor cross-sectorale
gegevensdeling in het bedrijfsleven van fraudegevallen – te anticiperen. Dit zal moeten
leiden tot de vaststelling van een deugdelijke en transparante procedure van registratie en
tot het voorzien in mogelijkheden tot controle – door strafrechter en het adequaat kunnen
uitoefenen van de verdedigingsrechten – van de juistheid van achterliggend bewijs5.

1

Voor een overzicht van criteria die een rol kunnen spelen bij de keuze tussen handhavingsmogelijkheden
tegen fraude, zie: S.S. Buisman, ‘Kwalitatieve en transparante fraudebestrijding. Een verkennend onderzoek
naar handhavingscriteria voor fraudedelicten’, TBSH 2021, 6.
2
Kamerstukken I 2020/21, 35447, nr. A.
3
Het samenwerkingsverband komt dan, naast de AVG, binnen de werkingssfeer van de Richtlijn (EU) 2016/680
betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens
door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van
strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (alsook
van de Wet politiegegevens).
4
Vgl. M.F.H. Hirsch Ballin, ‘Waarheidsvinding bij de opsporing en vervolging van internationale misdrijven’, J.
Altena, J. Cnossen, J. Crijns e.a. (red.), In onderlinge samenhang. Liber Amicorum Tineke Cleiren, Den Haag:
Boom Juridisch 2021, p. 730-732, S. Brinkhoff, ‘Strafvorderlijke kaders voor burgeropsporing. Wezenlijke
handvatten voor politie, OM en strafrechter om op een zuivere manier om te gaan met informatie van
opsporende burgers in strafzaken’, Tijdschrift voor Veiligheid 2020, 19 en C.P.M. Cleiren, ‘Het monopolie op de
strafrechtelijke waarheidsvinding. Overwegingen over belang en risico’s van private ‘deskundigen’-inbreng’,
Strafblad 2008, 9, p. 275-276.
5
Als dat bewijs digitaal is, verdient de (controleerbaarheid van de) integriteit ervan bijzondere aandacht.

2

In aanvulling hierop merk ik op dat de rechtmatigheid an sich van een dergelijk
registratiesysteem ook een rol speelt bij de beoordeling van de rechtmatigheid en
behoorlijkheid van gebruik in een strafzaak (bijvoorbeeld door bundeling van meldingen ten
aanzien van dezelfde verdachte of hetzelfde type fraude en verstrekking ervan aan de politie
bij een aangifte). Het is – ook hierom – belangrijk dat de registratie plaatsheeft in
overeenstemming met de privacyregelgeving, inclusief de noodzaak en proportionaliteit van
die registratie. Ik verwijs in dat verband naar de position paper van prof. dr. B.W. Schermer
(en het rapport van Considerati van 13 mei 2019 inzake ‘Cross-sectorale gegevensdeling
tussen private partijen voor fraudebestrijding). Wat betreft de proportionaliteit en
noodzakelijkheid is – ook vanuit het perspectief van de rechtsbescherming in het strafrecht –
een (hoge) drempelwaarde voor de registratie van belang, om foutieve registraties te
voorkomen. Zorgvuldigheid en controleerbaarheid – door toezicht en mogelijkheden voor
betrokkenen om registraties te betwisten – zijn daarbij essentieel. Een en ander zou zijn
uitwerking kunnen krijgen in een voor de deelnemers bindende gedragscode.
Voorts geldt dat – mede gelet op wat hiervoor aan bod is gekomen (ad 1) – naast het
waarborgen van de kwaliteit van de registratie (de juistheid ervan), criteria zullen moeten
worden vastgesteld op grond waarvan dient te worden besloten tot aangifte (inclusief
verstrekking van relevant bewijs, voor zover noodzakelijk ter ondersteuning van die aangifte,
aan de politie).6
Marianne Hirsch Ballin
6 januari 2022

6

Op grond van artikel 161 Sv is eenieder die kennis draagt van een begaan strafbaar feit bevoegd daarvan
aangifte of klacht te doen. Deze aangiftebevoegdheid kan eveneens worden begrepen als een wettelijke
grondslag om bij de aangifte daarvoor relevante gegevens te verstrekken.

3