Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

33 042

Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA)

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 26

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 oktober 2016
Hierbij informeer ik u over het aantal geregistreerde meldingen en
incidenten van 1 januari tot en met 30 juni 2016 op- en rondom Centraal
Orgaan opvang Asielzoekers (COA)-opvanglocaties1.
Het is de tweede keer dat het Ministerie van Veiligheid en Justitie een
dergelijke rapportage uitbrengt. Ten opzichte van de voorgaande
rapportage2 is er in deze rapportage meer aandacht geschonken aan de
opvolging van de in het overzicht genoemde meldingen van het COA en
de politie.
Na de vorige publicatie van het overzicht van geregistreerde meldingen
en incidenten op- en rondom COA-opvanglocaties heb ik verschillende
maatregelen aangekondigd om onaanvaardbaar gedrag aan te pakken.
Deze maatregelen zien zowel toe op het voorkomen van incidenten als op
het verbeteren van de registratie en meldingsbereidheid van incidenten.
Tevens zien deze toe op een hardere aanpak van overlastgevers door de
aanscherping van het maatregelenbeleid van het COA. In deze brief ga ik
ook nader in op deze maatregelen. Daarnaast werkt het COA aan de
mogelijkheid voor een aparte opvanglocatie voor overlastgevers.
Registraties op- en rondom COA-opvanglocaties
Over de periode 1 januari tot en met 30 juni 2016 zijn alle geregistreerde
meldingen en incidenten op- en rondom COA-opvanglocaties in beeld
gebracht.

1
2

kst-33042-26
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Kamerstukken 33 042 en 19 637, nr. 22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 042, nr. 26

1

COA-meldingen
In de periode januari–juni 2016 zaten er gemiddeld 43.000 bewoners in de
COA-opvang. Uit het overzicht blijkt dat het COA in de eerste helft van
2016 9.166 meldingen heeft geregistreerd. De meldingen zijn naar aard en
omvang zeer divers, in een groot deel van de gevallen gaat het om lichte
vergrijpen zoals het overtreden van de huisregels. Denk daarbij aan het
niet schoonmaken van de eigen kamer, de brandmelder afplakken of
geluidsoverlast veroorzaken. Daarnaast gaat het om zaken zoals fysieke
agressie, zoals schoppen of slaan.
Politiemeldingen
In totaal heeft de politie in de eerste helft van 2016 3.637 meldingen op en
rondom COA-opvanglocaties geregistreerd. Ook deze meldingen zijn zeer
uiteenlopend van aard. In het merendeel van de gevallen gaat het om
eerste hulpverlening en overlast. In een gedeelte van de gevallen gaat het
om incidenten als bijvoorbeeld drugs, grote vechtpartijen of mensenhandel. Ruim de helft (2.008) van die meldingen had geen betrekking op
aantoonbare strafbare feiten, maar op bijvoorbeeld het bieden van
noodhulp en het verlenen van assistentie door de politie. In totaal zijn er
813 aangiften gedaan naar aanleiding van de meldingen, er zijn 166 zaken
bij het OM aangebracht.
Vergelijkbaarheid
De meldingen van het COA en de politie, zoals opgenomen in dit rapport,
zijn niet één op één te vergelijken met elkaar of bij elkaar op te tellen. Het
COA en de politie registreren beide meldingen op- en rondom
COA-opvanglocaties, maar zij doen dit op verschillende manieren en met
een ander doel. De politie registreert informatie wanneer er om politieassistentie wordt gevraagd, zodat er zicht is op welke inzet waar nodig is
geweest en om welke reden. Het COA registreert meldingen die
betrekking hebben op de bewoners, onder andere om ervoor te zorgen
dat alle medewerkers goed geïnformeerd zijn over de personen die op
hun locatie verblijven. Het kan dus zijn dat het COA en de politie van
eenzelfde voorval beide een melding maken. Om een volledig beeld van
de geregistreerde meldingen te geven, zijn zowel meldingen van de politie
als het COA weergegeven.
Landelijke en regionale meldingeninformatie door de politie
In dit overzicht is het totaal aantal meldingen op- en rondom
COA-opvanglocaties opgenomen. Separaat publiceren de politie en het
COA vandaag overzichten van cijfers per COA-opvanglocatie. De aantallen
meldingen en incidenten zeggen niet iets over de ernst, omvang en
inhoud van de meldingen. De lokale duiding per COA-opvanglocatie bij dit
overzicht is dan ook van groot belang. Voor de duiding van dit overzicht
op lokaal niveau wordt verwezen naar het lokaal bevoegd gezag.
Analyse van registraties op en rondom COA-opvanglocaties
Voor de COA- en de politiecijfers geldt dat het aantal registraties in het
eerste half jaar van 2016 ten opzichte van het aantal registraties in 2015 is
gestegen. De verklaring hiervoor lijkt te liggen in een combinatie van
factoren: de doorontwikkeling van de incidentenregistratie bij het COA, de
impact van de hoge asielinstroom en de verhoogde bezetting bij het COA.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 042, nr. 26

2

Doorontwikkeling incidentenregistratie bij COA
Het COA heeft in de afgelopen periode fors geïnvesteerd in het stimuleren
en verbeteren van de incidentenregistratie. Er is gewerkt aan verbetering
van de kwaliteit van de registraties teneinde eenduidig, volledig, tijdig en
feitelijk te registreren. In dit verband zijn verbeteringen doorgevoerd in
het registratiesysteem, zijn beleidskaders ontwikkeld en zijn waar nodig
werkprocessen geactualiseerd. Tevens is er op elke opvanglocatie een
contactpersoon Veiligheid aangewezen die onder andere het registratieen afhandelingsproces van incidenten en de kwaliteit van de meldingen
voor zijn/haar locatie monitort. Daarnaast wordt er door het organiseren
van kennisuitwisselingsdagen voor de contactpersonen veiligheid en
verplichte trainingen voor alle medewerkers in de uitvoering geïnvesteerd
in het kennisniveau en de bewustwording van medewerkers ten aanzien
van de incidentenregistratie. Eind 2016 zullen alle COA-medewerkers in de
uitvoering de verplichte training incidentenregistratie en maatregelen
hebben gevolgd. Het is aannemelijk dat deze investeringen van invloed
zijn geweest op het aantal registraties in het eerste half jaar van 2016.
Impact hoge instroom
Door de sterk verhoogde instroom van asielzoekers vorig jaar, en de grote
druk op de opvangcapaciteit, heeft het COA noodopvang in moeten zetten
om iedere asielzoeker een bed en de benodigde basisvoorzieningen te
kunnen bieden. De noodopvangvoorzieningen waren divers van aard en
niet allemaal op alle fronten vergelijkbaar met de reguliere opvangcentra,
bijvoorbeeld wat betreft privacy-aspecten. Daarnaast resulteerden de
grote aantallen asielzoekers de afgelopen periode in langere wachttijden
voor de asielprocedure (alsmede nareis). Hoewel er geen bewijsbare
causale verbanden uit de cijfers kunnen worden gehaald, is het
voorstelbaar dat deze aspecten hebben geleid tot spanningen bij en
tussen asielzoekers, en daarmee mogelijk ook van invloed zijn op het
aantal meldingen tijdens de rapportageperiode.
De verhoogde bezetting van de COA-opvanglocaties
Zoals bekend is de totale bezetting op COA-opvanglocaties vorig jaar sterk
gestegen (zie tabel 1). Deze stijging in de (gemiddelde) bezetting in 2016
zou mede kunnen verklaren waarom het aantal registraties is gestegen.
Tabel 1: Overzicht gemiddelde bezetting COA- opvanglocaties (afgerond)
Periode

Gemiddelde bezetting COA – opvanglocaties

Jan.–jun. 2015

23.500

Jul.–dec. 2015

36.000

Jan.–jun. 2016

43.000

Cijfers in perspectief
Het in perspectief plaatsen van de cijfers van het COA en/of de politie is
complex. De populatie in de COA-opvanglocaties is niet direct te
vergelijken met de populatie in Nederland, qua samenstelling, achtergrond en bijvoorbeeld cultuur. Een vergelijking met voorgaand jaar is ook
lastig, omdat sommige locaties inmiddels gesloten zijn en sommige
locaties nieuw geopend zijn. Bovendien kan ook de omvang en samenstelling van de bezetting zijn gewijzigd: waar er vorig jaar op een locatie
alleenstaande mannen verbleven, kunnen inmiddels gezinnen zijn
geplaatst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 042, nr. 26

3

Om die reden heb ik eerder het Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum (WODC) gevraagd onderzoek te doen naar de
criminaliteit buiten COA-opvanglocaties. Een nadere duiding zal in dat
onderzoek worden meegenomen. Ik heb het WODC recent gevraagd om
ook het aantal veroordelingen van asielzoekers vanwege een misdrijf mee
te nemen in het lopende onderzoek.
Opvolging van meldingen
In deze rapportage is ook in beeld gebracht in hoeveel gevallen de
meldingen hebben geleid tot een – op basis van het Reglement Onthoudingen Verstrekkingen (ROV) – opgelegde maatregel door het COA, een
aangifte bij de politie en/of tot het in behandeling nemen van de strafzaak
door het Openbaar Ministerie (OM).
ROV-maatregelen opgelegd door het COA
Veiligheid en leefbaarheid zijn de basisvoorwaarden voor een omgeving
waarin mensen met elkaar samenleven. Zeker wanneer die mensen uit
allerlei verschillende culturen komen en vaak een onzekere toekomst
hebben, zoals op de locaties van het COA. De COA-medewerkers zijn
oplettend en waakzaam ten aanzien van hoe het met de bewoners op de
locatie gaat en hoe de sfeer is op de locatie. Ook is er op alle
COA-opvanglocaties permanent ingehuurde beveiliging aanwezig. Alle
medewerkers zijn getraind in het omgaan met conflictsituaties.
Het COA beschikt over huisregels en het ROV om de veiligheid,
leefbaarheid en beheersbaarheid op een locatie te borgen. In geval van
incidenten spreekt het COA bewoners aan op hun gedrag en legt, als dat
nodig, is maatregelen op. Zo kunnen bijvoorbeeld financiële verstrekkingen worden ingehouden.
Zoals aangekondigd in mijn brief van 31 maart jl.3 wordt op dit moment
gewerkt aan een aparte opvangvoorziening voor overlastgevende
asielzoekers. Momenteel zijn we in gesprek over een concrete locatie. De
ingebruikname van een dergelijke locatie is afhankelijk van bestuurlijke
instemming van de betrokken gemeente.
Zoals ik u in maart 2016 heb laten weten, heeft het COA het maatregelenbeleid aangescherpt. Door deze aanscherping wordt onaanvaardbaar
gedrag, zoals discriminatie of intimidatie, aangemerkt als een vorm van
agressie en daarmee strenger gesanctioneerd, met het ontzeggen van de
opvang voor minimaal een week. Op lokaal niveau is intensief contact
tussen gemeente, politie, COA en andere instanties om, indien de situatie
daarom vraagt, zaken in goede banen te leiden en op te lossen. De
procedure is dat bij het vermoeden van strafbare feiten de politie wordt
opgeroepen.
Als een bewoner zich niet veilig voelt of een klacht heeft, kan hij terecht bij
elke COA-medewerker, die allemaal de rol van vertrouwenspersoon
vervullen. Zoals ik heb aangegeven is er sinds augustus van dit jaar op
elke COA-opvanglocatie ook een coördinerend vertrouwensfunctionaris
aanwezig, om de kwaliteit van de vertrouwensfunctie op locaties te
borgen en daar waar nodig verbeteringen door te voeren. De functionaris
fungeert als vraagbaak voor collega’s en is ook toegankelijk voor
bewoners. Hij bewaart het overzicht van (vertrouwelijke) gemelde
incidenten, op basis waarvan bijvoorbeeld trends beter kunnen worden
onderkend, kan adviseren over het handelingsperspectief in geval van
3

Kamerstukken 19 637 en 33 042, nr. 2179 en Kamerstukken 33 042 en 19 637, nr. 25.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 042, nr. 26

4

incidenten, bijvoorbeeld bij het doen van aangifte of het initiatief tot
overplaatsing en heeft hiermee ook een signaalfunctie. De coördinerend
vertrouwensfunctionaris heeft daarmee ook voor de bewoners een
toegevoegde waarde. Bovendien krijgt hij extra trainingen en heeft
aanvullende kennis, mede vanuit zijn rol als contactpersoon Veiligheid. De
aangescherpte aanpak in geval van discriminatie en mishandeling is een
belangrijk onderdeel van deze training. Tevens is er in de verplichte
training van alle COA-medewerkers in de uitvoering ruim aandacht voor
het aangifteproces en de aangiftebereidheid. Tot slot onderhoudt de
coördinerend vertrouwensfunctionaris ook contacten met onder andere
gemeente, politie en belangenorganisaties.
In de eerste helft van 2016 heeft het COA 4.447 maal een ROV-maatregel
opgelegd naar aanleiding van incidenten zoals genoemd in bijgevoegd
overzicht.
Daarnaast heeft het COA ook 73 maal een maatregel opgelegd wegens het
niet voldoen aan de meldplicht. Hoewel dit geen categorie die
opgenomen is in het overzicht van incidenten op- en rondom
COA-opvanglocaties, en niet opgenomen is in het cijfer over opgelegde
ROV-maatregelen, hecht ik eraan om u in deze brief zo volledig mogelijk te
informeren over het aantal opgelegde maatregelen. Elke COA bewoner is
verplicht zich te melden op het tijdstip dat COA dat aangeeft. In de eerste
helft van 2016 is 58.912 maal hieraan niet voldaan. Als een bewoner geen
gehoor geeft aan de meldplicht, volgt bij de eerste keer een schriftelijke
waarschuwing. Indien de meldplicht een tweede keer wordt verzuimd,
volgt in het geval van een asielzoeker een geldboete. Voor vergunninghouders geldt dat een uitschrijving uit de opvang volgt. Bij een derde
(opeenvolgende) keer verzuim van de meldplicht door een asielzoeker
volgt ook uitschrijving uit de opvang.
Meldingen en aangifte bij de politie en afdoening door het Openbaar
Ministerie
Binnen het COA is er ruim aandacht voor het aangifteproces en de
aangiftebereidheid. Zoals hiervoor aangegeven, worden medewerkers
getraind over het belang van aangifte doen en over het belang om
bewoners te stimuleren aangifte te doen. Ook de politie stimuleert
(landelijk) de aangiftebereidheid.
De geregistreerde meldingen zoals genoemd in het overzicht januari–juni
2016 betroffen in meer dan helft van de meldingen geen aantoonbare
strafbare feiten.
De geregistreerde meldingen hebben in totaal 813 maal geleid tot het
opnemen van een aangifte bij de politie.
Wat betreft het proces van aangiftes zetten betrokken organisaties van de
vreemdelingenketen samen met de politie en het OM in op het
doorvoeren van verdere verbeteringen, bijvoorbeeld op het terrein van
informatie-uitwisseling. Zo is er een landelijk ketenbreed overleggremium
in het leven geroepen waarbij periodiek zaken worden besproken. Ook is
het van belang dat belangenorganisaties hun doelgroep zo nodig wijzen
op het belang van het doen van aangifte, ter bevordering van een veilige
situatie in de opvang.
Ten aanzien van strafbare feiten is het onmogelijk alle meldingen en
aangiften bij de politie te laten uitmonden in een vervolging of een
veroordeling. De strafrechtketen is ingericht als een selectieve keten
waarin vele beslismomenten van invloed zijn op de uitkomst. In iedere
stap van het proces worden afgewogen keuzes gemaakt, bijvoorbeeld of
de melding of aangifte een strafbaar feit betreft, of er voldoende bewijs is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 042, nr. 26

5

om een vervolging in te stellen, of er een dader bekend is, toepassing van
het opportuniteitsbeginsel (ernst van strafbare feit, te verwachten effect
van straf of maatregelen, capaciteit) en snelheid van rechtspleging
(politietransactie, ZSM, OM-afdoening). Bij de afdoening van incidenten
op en rondom COA-opvanglocaties zien we hetzelfde beeld. In de periode
januari-juni 2016 zijn er 3.637 meldingen van incidenten geregistreerd
door de politie. Ruim de helft (2.008=55%) van die meldingen had geen
betrekking op strafbare feiten, maar op bijvoorbeeld het bieden van
noodhulp. Van de overige 1.629 meldingen hebben er 813 (50%) geleid tot
het opnemen van een aangifte bij de politie. Bijna een kwart van de
aangiften betrof achteraf geen strafbare feiten, maar bijvoorbeeld een
vermissing. Van de overige 616 aangiften hebben er 166 geleid tot
instroom van 192 verdachten bij het OM4. De aangiften die niet leiden tot
instroom bij het OM hebben vooral betrekking op delicten die (nog) niet
zijn opgehelderd. Van de 192 bij het OM aangeleverde verdachten heeft
het OM 60% gedagvaard en aan 17% is een transactie, strafbeschikking of
voorwaardelijk sepot opgelegd. De overige zaken (23%) zijn onvoorwaardelijk geseponeerd. Inmiddels heeft in ruim de helft (54%) van de
gedagvaarde zaken de rechter vonnis gewezen. Bijna negen van de tien
berechte verdachten (87%) zijn schuldig bevonden; een op de negen (11%)
is vrijgesproken of ontslagen van rechtsvervolging. In 2% van de gevallen
heeft de rechter de dagvaarding nietig verklaard. In 43% van de gevallen
waarin de rechter besluit tot strafoplegging krijgt de veroordeelde een
taakstraf, 38% krijgt een vrijheidsstraf en 22% een geldboete. De percentages tellen op tot boven de honderd, omdat de rechter soms meerdere
sancties tegelijk oplegt. Eén van de vervolgingen heeft geleid tot een
veroordeling tot een gevangenisstraf van drie jaar. Tegen deze veroordeling is beroep ingesteld. Zodra deze uitspraak onherroepelijk is, wordt
de vergunning ingetrokken. In november 2015 heb ik u geïnformeerd over
de aanscherping van het beleid ten aanzien van asielzoekers die strafbare
feiten hebben gepleegd5. Naar aanleiding van deze aanscherping kunnen
delicten die zijn gepleegd op of na die datum leiden tot intrekking of
weigering van de vergunning als er sprake is van een veroordeling van,
afhankelijk van de verblijfsvergunning, 6 respectievelijk 10 maanden.
Geen enkel van de andere bovengenoemde vervolgingen ingezet door het
OM hebben geleid tot een gevangenisstraf langer dan 6 maanden.
Het is te verwachten dat de komende tijd nog meer verdachten zullen
worden opgespoord. De gegevens voor deze rapportage zijn namelijk kort
na het einde van de verslagperiode verzameld. Hierdoor kan het gebeuren
dat de processen-verbaal van recent aangehouden verdachten nog niet bij
het OM zijn aangeleverd en verwerkt. Bovendien geldt bij zwaardere feiten
dat de politie vaak extra tijd nodig heeft om verdachten op te sporen.
Voor de volledigheid informeer ik u ook over het totaal aantal ingetrokken
en/of geweigerde vergunningen van (toegelaten) asielzoekers op grond
van veroordelingen door de rechter of een gevaar voor de openbare orde.
Deze aantallen worden vanaf februari 2016 geregistreerd en zijn niet
gerelateerd aan de gepleegde incidenten zoals genoemd in bijgevoegd
overzicht. De aantallen hebben immers betrekking op strafbare feiten die
in de voorgaande jaren hebben plaatsgevonden. Van februari tot eind juni
2016 zijn er 16 vergunningen van (toegelaten) asielzoekers ingetrokken
en/of geweigerd6. Twee personen bij wie het verblijfsrecht onherroepelijk
is beëindigd, zijn uitgezet cq. uitgeleverd gedurende de eerste helft van
4

Ter vergelijking: in 2015 leidde landelijk een op de vijf aangiften van misdrijven tot instroom bij
het OM. Peildatum voor de onderhavige cijfers is 1 september 2016. Verwacht wordt dat de
komende maanden nog meer verdachten worden aangeleverd.
5
Kamerstuk 19 637, nrs. 2078 en 2188.
6
Bron IND: peildatum 12 september 2016. Correcties achteraf zijn mogelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 042, nr. 26

6

2016. Tegen de veroordeling alsmede de beslissing tot het intrekken
danwel weigering van een verblijfsvergunning, kunnen rechtsmiddelen
aangewend worden. Dat maakt dat personen in afwachting van de
uitkomst van ingestelde procedures Nederland niet onmiddellijk verlaten.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 042, nr. 26

7