Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

28 684

Naar een veiliger samenleving

Nr. 576

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 september 2019
Op 13 maart jl. hebben mijn ambtgenoot van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en ik in een plenair debat met
Uw Kamer gesproken over het belangrijke onderwerp burgemeesters die
met de dood worden bedreigd (Handelingen II 2018/19, nr. 62, item 9). Het
goed kunnen functioneren van onze burgemeesters is van fundamenteel
belang voor onze democratische rechtstaat. Burgemeesters zouden
gemakkelijk moeten kunnen worden benaderd door burgers en open in de
samenleving moeten kunnen staan. In het afgelopen jaar heeft een aantal
bedreigingen van burgemeesters het beeld bepaald en de urgentie van
een gedegen aanpak van dergelijke onacceptabele kwesties nog eens
bevestigd. Wij vinden het zeer ernstig wanneer burgemeesters hun inzet
voor de democratie, de samenleving en onze veiligheid, moeten bekopen
met inperking van hun eigen veiligheid en vrijheid. Tijdens voornoemd
debat is toegezegd om het beeld van bedreigingen tegen burgemeesters
op basis van reeds uitgevoerde onderzoeken voor Uw Kamer inzichtelijk
te maken.
In deze brief doe ik, mede namens de Minister van BZK, die toezegging
aan Uw Kamer gestand. Tevens informeren wij u over nieuwe onderzoeken die op korte termijn in onze opdracht zullen worden uitgevoerd en
over maatregelen die wij vanuit de rijksoverheid samen met onze ruim 25
partners vanuit het Netwerk Weerbaar Bestuur (gaan) nemen om
burgemeesters verdergaand te ondersteunen bij hun persoonlijke
veiligheid en die van hun omgeving.
Integraal beeld bedreigingen tegen burgemeesters
In de periode van najaar 2017 tot en met nu zijn in opdracht van onze
beide ministeries twee onderzoeken uitgevoerd die een beeld geven van
bedreigingen tegen burgemeesters. De Monitor Agressie en Geweld 2018

kst-28684-576
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 684, nr. 576

1

werd op 24 juni 2018 aan uw Kamer aangeboden.1 Het onderzoek van Pro
Facto «Criminele beïnvloeding van het lokale openbaar bestuur» werd op
5 oktober 2017 aan Uw Kamer aangeboden.2 Over de resultaten van
expertsessies die naar aanleiding van laatstgenoemd onderzoek zijn
gehouden werd Uw Kamer geïnformeerd bij brief van 16 november 2018.3
Hierna zullen wij uit de onderzoeken een aantal cijfers noemen om een u
een meer eenduidig beeld te geven van bedreigingen tegen burgemeesters.
De Monitor Agressie en Geweld decentraal bestuur wordt sinds 2010
tweejaarlijks uitgevoerd. Het doel van het onderzoek is het in kaart
brengen van de huidige stand van zaken omtrent agressie en geweld
tegen politieke ambtsdragers en wordt door middel van enquêtes onder
politieke ambtsdragers uitgevoerd.
Uit de monitor Agressie en Geweld 2018 blijkt dat het percentage van de
burgemeesters dat te maken krijgt met agressie en geweld door burgers
fluctueert rond de 50% in de laatste 8 jaar (zie de factsheet in de bijlage4).
In 2012 was dit percentage het hoogst met 61% en in 2018 het laagst met
43%. Verbale agressie komt het vaakst voor (36% van ondervraagde
burgemeesters), gevolgd door bedreiging en intimidatie (21%) en fysieke
agressie (3%). Uitingen van agressie en geweld worden vooral face to face
en via social media gedaan, gevolgd door uitingen via e-mail. Vier op de
tien burgemeesters die te maken kregen met agressie en geweld ervaren
effecten van het incident op bijvoorbeeld hun eigen gedrag, werkplezier
en geestelijke gezondheid. De monitor geeft verder aan dat de verwachte
invloed van geweld en agressie op beslissingen van collega’s juist
afneemt. De aangiftebereidheid van incidenten van agressie en geweld
daalt onder burgemeesters. Dit hangt ook samen met het type incident. Bij
fysieke agressie is er de grootste bereidheid om aangifte te doen.
Het onderzoek «Criminele beïnvloeding van het lokale openbaar bestuur»
betreft een fenomeenanalyse waarbij door middel van een enquêteonderzoek onder burgemeesters, wethouders, raadsleden, griffiers,
gemeentesecretarissen en ambtenaren Openbare Orde en Veiligheid
(OOV) mogelijke beïnvloeding van het lokale bestuur door criminelen in
kaart is gebracht. Het onderzoek was geen monitorend onderzoek, dus er
zijn geen cijfers bekend over of er sprake is van een stijging of daling de
afgelopen jaren. In dit onderzoek is niet gekeken naar bedreigingen
afkomstig van andere dadergroepen zoals (boze) burgers of personen met
verward gedrag. Daarom gaat deze brief met name in op de bedreigingen
met crimineel oogmerk.
Bij het in kaart brengen van de aard en omvang van mogelijke
beïnvloeding van het lokaal openbaar bestuur door personen (of
organisaties) met een crimineel oogmerk is een onderscheid gemaakt
tussen drie vormen van beïnvloeding: bedreiging, omkoping en infiltratie.
Burgemeesters hebben het vaakst aangegeven te zijn bedreigd met een
crimineel oogmerk (24% van de ondervraagde burgemeesters). Dit betreft
alle vormen van geweld of agressie waarmee criminelen proberen
(besluitvormings)processen te beïnvloeden. De meeste bedreigingen
(40%) hielden verband met drugshandel en 28% met witwassen van
crimineel vermogen. Deze bedreigingen betreffen dus geen boze burgers,
maar zijn daden van criminelen die de lokale democratische processen
proberen te beïnvloeden. Er zijn gradaties in de aard van de bedreigingen,
1

Kamerstuk 28 684, nr. 536 op 24 juni 2018.
Kamerstukken 29 911, 28 684 en 28 844, nr. 172 op 5 oktober 2017.
3
Kamerstukken 29 911, 28 684 en 28 844, nr. 213 op 16 november 2018.
4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 684, nr. 576

2

van daadwerkelijk (levens)bedreigend tot anonieme bedreigingen op
social media waar de ene burgemeester zich wel bedreigd door zal voelen
en de andere niet. Bij burgemeesters in grotere gemeenten vindt
bedreiging met een crimineel oogmerk relatief vaker plaats. Uit het
onderzoek kwam naar voren dat bedreigingen met fysiek geweld niet in
de praktijk zijn gebracht.
Nieuwe onderzoeken
De cijfers over agressie en geweld bij politieke ambtsdragers over 2019
zullen naar verwachting in het voorjaar van 2020 worden gepubliceerd in
de monitor Integriteit en Veiligheid.
Daarnaast start dit najaar in opdracht van het WODC een onderzoek om
meer inzicht te krijgen in verschillende aspecten van bedreigingen tegen
burgemeesters. De aard en omvang van bedreigingen zal worden bezien
naar type dader (bijvoorbeeld boze burger, activistische of extremistische
groepen, personen met verward gedrag of georganiseerde criminaliteit)
en de aard van bedreiging. Daarbij zal ook worden gekeken naar het
aantal aangiftes van bedreiging door burgemeesters en in hoeverre deze
aangiftes leiden tot opsporing, vervolging en veroordeling van een
verdachte. Tevens zal worden bezien of er een correlatie is tussen
bedreigingen en de inzet van bevoegdheden door de burgemeester op het
gebied van openbare orde (bestuurlijke aanpak).
Huidige en toekomstige ondersteuning vanuit het Rijk
Iedere bedreiging is er één te veel. Wij staan naast burgemeesters die te
maken krijgen met bedreigingen en leveren gezamenlijk doch vanuit onze
eigen verantwoordelijkheden ondersteuning aan burgemeesters bij (het
voorkomen van) bedreigingen en het vergroten van het veiligheidsbewustzijn van burgemeesters.
Versterken weerbaarheid bestuur
Vanuit het Ministerie van BZK wordt, via het actiegerichte Netwerk
Weerbaar Bestuur, gewerkt aan een versterkte preventieve inzet ten
aanzien van de bescherming van de veiligheid en integriteit van politieke
ambtsdragers en hun ondersteunende ambtenarenapparaat. Vanuit het
Netwerk Weerbaar Bestuur worden diverse producten en diensten
aangeboden, zoals een training Omgaan met intimidatie en bedreiging
voor burgemeesters en wethouders, het Ondersteuningsteam Weerbaar
Bestuur en de Woningscan met een veiligheidsgesprek.5
Als het gaat om de financiering van (preventieve) beveiligingsmaatregelen van bestuurders is de gemeenteraad, als werkgever, het bevoegd
orgaan om hierover te besluiten. Uw Kamer heeft terecht geconstateerd
dat het onwenselijk is dat er in het openbaar over de beveiligingsmaatregelen wordt gesproken en deze soms ook onderdeel worden van een
politiek debat. Hierover hebben de leden Laan-Geselschap en Van der
Graaf een motie ingediend.6 In reactie op deze motie gaf de Minister van
BZK destijds al aan dat zij de verantwoordelijkheid niet bij de gemeenteraad weg wil halen, maar wel voornemens is om te bekijken welke rol
de commissaris van de Koning (cdK) kan spelen. Bijvoorbeeld bij het
vergroten van het veiligheidsbewustzijn van burgemeesters. Dit heeft
vorm gekregen door het voeren van gesprekken hierover en de overhandiging van een Veiligheidspakket aan elke nieuwe burgemeester door (de
5
6

Informatie over het Netwerk en producten vindt u op de website www.weerbaarbestuur.nl.
Kamerstuk 28 684, nr. 552 op 13 maart 2019.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 684, nr. 576

3

kabinetten van) de cdK’s. Dit pakket bevat actuele informatie vanuit het
Netwerk Weerbaar Bestuur en contactpersonen voor maatwerk advies (zie
bijgevoegde factsheet met informatie uit het Veiligheidspakket7).
De Minister van BZK verkent momenteel nauw samen met JenV, het
Openbaar Ministerie (OM), Politie, het Nederlands Genootschap van
Burgemeesters (NGB) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) op welke wijze lokale bestuurders en hun organisaties kunnen
worden ondersteund bij de brede implementatie van preventieve
beveiligingsmaatregelen. Uw Kamer wordt nog over de uitkomsten
daarvan geïnformeerd. Voor de overige onderzoeken en maatregelen,
wordt u verwezen naar de Kamerbrief over Weerbaar Bestuur die de
Minister van BZK binnenkort aan Uw Kamer stuurt.
Integrale aanpak ondermijning en opsporing en vervolging
Het Ministerie van JenV richt zich op een integrale bestrijding van
ondermijnende criminaliteit, zowel preventief als repressief, op het
bestuurlijk instrumentarium ten behoeve van de handhaving van de
openbare orde, op het handhaven van de rechtsorde en is aanspreekbaar
op de samenhang in de totale aanpak. Om de aanpak van ondermijning te
versterken en te versnellen is de integrale aanpak van ondermijning met
extra financiële ondersteuning van € 100 miljoen voorzien conform
regeerakkoord. Daarvoor zijn, samen met belangrijke spelers, plannen
gemaakt. De plannen voor de versterking van de aanpak zijn divers en
afgestemd op de regionale behoeften. Verscheidene plannen bevat
specifieke projecten op het terrein van weerbaarheid van het openbaar
bestuur.
Zo geeft een aantal RIEC’s8 presentaties en trainingen over bewustwording, integriteit en veiligheid aan onder andere burgemeesters,
raadsleden en gemeenteambtenaren. Daarnaast bieden de RIEC’s aan om
quickscans bestuurlijke weerbaarheid bij gemeenten en provincies uit te
voeren. Bij een aantal gemeenten en provincies zijn deze reeds uitgevoerd. In aanvulling hierop hebben de RIEC’s Zeeland West-Brabant,
Oost-Brabant en Den Haag een nieuwe methodiek ontwikkeld om de
bestuurlijke- en ambtelijke weerbaarheid van een gemeente inzichtelijk te
maken: de zogenaamde «Piramide naar fitte gemeenten». De piramide
rust op 5 pilaren die (samen) de weerbaarheid van de gemeente vormen.
In deze piramide worden vijf verschillende fasen onderscheiden die
gemeenten doorlopen om bestuurlijk weerbaar te worden. In april 2019
vond een startbijeenkomst plaats waarbij is afgesproken om de piramide
landelijk binnen de RIEC’s uit te rollen. De piramide is een instrument
waarmee gemeenten, met de hulp van accountmanagers van de RIEC’s,
stappen kunnen zetten om een weerbare gemeente te worden. Ook de
lokale ondermijningsbeelden van de RIEC’s leiden in het algemeen tot een
verbetering van de weerbaarheid van het lokaal bestuur door inzicht te
geven in ondermijning in een gemeente en handelingsperspectief te
bieden.
Tevens is het Aanjaagteam Ondermijning («ATO») met het lokaal bestuur
en in samenwerking met het Netwerk Weerbaar Bestuur aan de slag om
de weerbaarheid van gemeenten te vergroten. Daartoe wil het ATO de
regionale en lokale aandacht voor het thema ambtelijke weerbaarheid
7
8

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
De tien RIEC’s (Regionaal Informatie en Expertise Centrum) en het LIEC (Landelijk Informatie en
Expertise Centrum) ondersteunen overheidsdiensten, zoals gemeenten, OM, politie, en de
belastingdienst, bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Voor meer informatie, zie
https://www.riec.nl/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 684, nr. 576

4

versterken, het bewustzijn vergroten bij organisaties die te maken hebben
met ondermijningsproblematiek en de uitwisseling van kennis en ervaring
bevorderen. Het voornemen is om de kennis en ontwikkelde tools op te
nemen in een te ontwikkelen kennisbank ondermijning en integrale
ondermijningsacademie.
Naast de financiële en operationele ondersteuning van lokaal bestuur is
na een inventarisatie van in de praktijk ervaren knelpunten aangevangen
met ondermijningswetgeving, bestaande uit diverse wetsvoorstellen die
geheel of gedeeltelijk ten doel hebben om de aanpak van ondermijning te
versterken.9 In dat kader heb ik op 9 juli jl. Uw Kamer geïnformeerd over
het conceptwetsvoorstel versterking strafrechtelijke aanpak ondermijnende criminaliteit.10 Dit conceptwetsvoorstel ziet op meerdere onderwerpen waaronder het voorstel tot verhoging van de strafmaat voor
bedreiging, van twee tot drie jaar gevangenisstraf, waarbij een extra
strafverhoging wordt voorgesteld voor de bedreiging van burgemeesters
en andere bestuurders, tot vier jaar gevangenisstraf. Het conceptwetsvoorstel is momenteel in consultatie tot 1 oktober 2019. Op 13 maart is u
ook toegezegd nog nader geïnformeerd te zullen worden over de
mogelijkheden van een zelfstandige strafbaarstelling van «ontwrichting
van de democratie» of «sabotage van het openbaar bestuur».11 De
gevallen van ontwrichting of sabotage waar we het hier over hebben zijn
echter eerder het gevolg van (een combinatie van) gedraging(en), die op
dit moment al strafbaar zijn, dan een zelfstandige gedraging die nog niet
onder de strafwet valt. Het strafbaar stellen hiervan als zelfstandig delict
ligt daarom niet in de rede. Een dergelijk verzameldelict, dat uitgaat van
het oogmerk van het beïnvloeden van het openbaar bestuur heeft
bovendien als groot nadeel dat het in de praktijk zeer moeilijk te bewijzen
zal zijn dat een delict gepleegd is met het oogmerk van de ontwrichting of
sabotage van het openbaar bestuur. De toegevoegde waarde van de
introductie van zo’n delict in de praktijk zou daarmee in het beste scenario
minimaal zijn. Dit overwegende is er vanaf gezien om de introductie van
een dergelijk delict op te nemen in het conceptwetsvoorstel versterking
strafrechtelijke aanpak ondermijnende criminaliteit.
Bij de verhoging van de strafmaat voor bedreiging is het van belang dat
aangifte wordt gedaan van bedreiging door burgemeesters om opsporing
en vervolging in gang te kunnen zetten. Ik ben met het NGB in gesprek
over mogelijke knelpunten bij aangifte van bedreiging om te bezien hoe
de aangiftebereidheid onder burgemeesters kan worden verhoogd. Indien
een dreiging dusdanig is dat een burgemeester of de werkgever
daartegen geen weerstand kan bieden dan heeft de overheid de plicht om
maatregelen te nemen. Decentraal worden er in dat geval op basis van
dreiging en risico aanvullende maatregelen getroffen. De inzet van
beveiligingsmaatregelen is er in zulke gevallen op gericht dat de burgemeester veilig en ongestoord kan functioneren.

9

Een factsheet voor professionals met de stand van zaken van de ondermijningswetgeving per
1 juli 2019 vindt u hier: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2019/07/03/
factsheet-stand-van-zaken-ondermijningswetgeving.
10
Kamerstukken 24 077 en 29 911, nr. 427 op 9 juli 2019.
11
Hierbij kan worden gedacht aan bedreiging, deelneming aan een criminele organisatie, of de
misdrijven tegen het openbaar gezag. Of als de dreiging met daden kracht wordt bijgezet:
brandstichting, openlijke geweldpleging of mishandeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 684, nr. 576

5

Burgemeesters verdienen alle steun voor hun inzet voor de lokale
democratie, veiligheid en samenleving. Dat vraagt om een gezamenlijke
aanpak met hoge prioriteit. Daar maken de Minister van BZK en ik ons ook
de komende periode sterk voor.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 28 684, nr. 576

6