TOETSINGSKADER RISICOREGELINGEN RIJKSOVERHEID
Conform het beleidskader risicoregelingen (dat onderdeel uitmaakt van de begrotingsregels 20182021) vindt besluitvorming over een nieuwe risicoregeling (garantie, lening en achterborgstelling)
en/of aanpassing van een bestaande risicoregeling plaats aan de hand van het «Toetsingskader
Risicoregelingen». Na besluitvorming in de ministerraad wordt het toetsingskader verstuurd aan
het parlement.
Inleiding
Beschrijving regeling en voorgestelde wijzigingen
De regeling Borgstelling MKB-kredieten (BMKB) geeft een borgstelling van 90% op een
borgstellingskrediet (BSK) van maximaal €1,5 mln. per onderneming. Het aandeel van de
borgstelling is afhankelijk van de bedrijfscategorie:
- regulier: maximaal de helft van het krediet bedraagt BSK (waardoor per saldo 45%
overheidsborgstelling1);
- starter: maximaal ¾ deel bedraagt BSK met een maximum van € 0,2 mln. (per saldo
max.67,5% overheidsborgstelling2);
- innovatief: maximaal 2/3 deel is BSK (per saldo max. 60% overheidsborgstelling3).
De borgstelling dekt het tekort aan bancaire zekerheden af. Het BSK draagt een hoger risico dan
het niet geborgde deel van het krediet.
Per 1 januari 2020 is de regeling als volgt verruimd:
- PFAS/Stikstof-luik: Het hogere borgstellingspercentage van per saldo 67,5% geldt ook
voor bedrijven in sectoren die zijn getroffen door de PFAS- en/of stikstofproblematiek (tot
het maximum BSK van € 1,5 mln.).
Per 16 maart 2020 is de regeling als volgt verruimd:
Corona-luik: Onder dit luik worden borgstellingen gebracht voor bedrijven met een
rekeningcourant-krediet en overbruggingskrediet met een looptijd van maximaal vier jaar
die negatieve economische gevolgen ondervinden van het coronavirus. Dit is in
tegenstelling tot het PFAS/Stikstofluik niet sectorgebonden. Het hogere
borgstellingspercentage van per saldo 67,5% wordt gehanteerd.
Deze verruiming voor corona wordt verlengd tot 31-12-2021.
De kredietverstrekker is altijd verplicht een deel krediet te verstrekken voor eigen risico. De
ondernemer betaalt een eenmalige provisie bij verkrijging van een borgstellingskrediet. Voor het
corona-luik wordt de eenmalige provisie gehanteerd van 2% voor een looptijd tot en met 2 jaar en
3% voor een looptijd langer dan 2 jaar, tot en met 4 jaar.
Voor de leningen onder het corona-luik met een looptijd van maximaal vier jaar gelden de
reguliere voorwaarden tot opschorting (maximaal 8 kwartalen). Met betrekking tot rente en
aflossing van leningen onder het corona-luik is aan de bestaande uitvoeringsregels toegevoegd dat
het mogelijk is om na de looptijd rente en aflossing te voldoen. Dit om recht te doen aan het
karakter van een rekening-courantkrediet c.q. overbruggingskrediet dat een bulletkarakter kan
hebben, waarbij het krediet aan het einde van de looptijd wordt afgelost.
Ook is onder het corona-luik de eis van zekerheden losgelaten omdat dit niet past bij het karakter
van rekeningcourant-krediet c.q. overbruggingskrediet, aangezien hier geen voorraden en/of
andere activa als zekerheden van de financiering aan ten grondslag liggen. Als laatste wijziging ten
opzichte van het reguliere luik is de persoonlijke borgtocht, die 25% van de hoogte van het
bmkb-krediet bedraagt, verlaagd naar 10%. Deze verlaging maakt de regeling toegankelijk,

1

Maximaal 50% van het gehele krediet is BSK. Borg van de overheid op het BSK is 90% (10% eigen risico
voor
kredietverstrekker). Per saldo is de overheidsborg op het gehele krediet dus 50% maal 90% = 45%.
2
Maximaal 75% van het gehele krediet is BSK. Per saldo is de overheidsborg op het gehele krediet dus 75%
maal 90% = 67,5%.
3
Maximaal 67% (afgerond) van het gehele krediet is BSK. Per saldo is de overheidsborg op het gehele krediet
dus 67% maal 90% = 60%.

gebruiksvriendelijker in relatie tot andere kredieten die de ondernemer al dan niet heeft uitstaan
bij de financier/bank en sluit beter aan op de problematiek/karakter van de financiering.
Aan de hand van de voorwaarden van de regeling beslist de kredietverstrekker over inpassing van
een BSK. Verstrekte BSK’s worden aangemeld bij RVO.nl. Niet-banken dienen, nadat zij zijn
toegelaten, in een proefperiode alle BSK’s ter toetsing vooraf voor te leggen aan RVO.nl. Net als
bij het PFAS/Stikstof-luik kan ook bij het corona-luik door de financiers gebruik worden gemaakt
van de mogelijkheid om de BSK’s vooraf door RVO te laten toetsen.
In het besef dat de impact van de coronacrisis lastig in te schatten is en dat daarmee de gangbare
continuïteitstoets niet toepasbaar is, vraagt dit om een andere aanpak. De bank doet een lichte
toets om vast te stellen dat aannemelijk is dat kredietbehoefte corona-gerelateerd is. Bij een
eventuele verliesdeclaratie toetst RVO of dit voldoende aannemelijk is in de toelichting van de
bank. Met betrekking tot het continuïteitsperspectief wordt aan de banken gecommuniceerd dat
bedrijven onder dit luik voorafgaand aan de coronacrisis niet al een continuïteitsprobleem hadden.
RVO zal dit bij een eventuele verliesdeclaratie toetsen.
Banken die zijn aangesloten bij de BMKB ontvangen elk een quotum (deel van het jaarbudget),
gebaseerd op hun gebruik het voorgaande jaar. In overleg met de banken kan tussentijds met
quota worden geschoven. Voor niet-banken die zijn toegelaten tot de BMKB wordt jaarlijks een
apart budget gepubliceerd. Hierbij geldt het principe dat wie het eerst komt, het eerst maalt.
Indien een BSK leidt tot een verliesdeclaratie controleert RVO.nl onder andere of bij de
kredietverstrekking aan de voorwaarde van voldoende zicht op rentabiliteit en continuïteit van de
onderneming is voldaan.4
Naast de verlenging van de BMKB-C module wordt beoogd de BMKB-regeling op enkele onderdelen
aan te passen om te voldoen aan EU-wetgeving op gebied van kapitaalvereisten aan banken, de
Capital Requirements Regulation (“CRR”). Verder in het toetsingskader volgt een toelichting op de
aanpassing van de regeling aan de CRR.
Probleemstelling en rol van de overheid
1. Wat is het probleem dat aanleiding is voor het beleidsvoorstel?
Het mkb wordt getroffen door de coronacrisis. Het negatief effect op de financiering van bedrijven
in het algemeen en het mkb in het bijzonder laat zich op dit moment echter moeilijk voorspellen.
Het mkb is van grote waarde voor de concurrentiekracht en werkgelegenheid van de economie.
Studie maakt duidelijk dat naar mate de gemiddelde bedrijfsgrootte stijgt, de groeivoet van de
werkgelegenheid afneemt; het mkb kan terecht tot banenmotor bestempeld worden.5 Omdat het
mkb moeilijker financiering kan verkrijgen dan grote(re) bedrijven, is de BMKB op het mkbsegment gericht.
Banken geven aan dat bedrijven - en dan met name het mkb - in liquiditeitsproblemen kunnen
komen door de coronacrisis en dat het negatieve effect als gevolg van de coronacrisis wel eens
lang kan aanhouden. Banken kunnen bedrijven helpen door tijdelijke verstrekking van een
overbruggingskrediet of een ophoging van het Rekening Courantkrediet (RC). Ook opschorting van
aflossingen van bestaande kredietlijnen is een mogelijkheid. Normaliter ligt er een verdienmodel
ten grondslag aan deze additionele financiering, maar in dit geval zal de extra financiering veelal
gekenmerkt worden door hogere risico’s zonder extra dekking van zekerheden of cashflow, waarbij
ook het continuïteitsrisico moeilijker in te schatten is.
Op dit moment is de impact voor de banken nog te overzien, maar als de problemen groter
worden lopen de banken ook aan tegen grenzen aan. Wat betreft toegang tot kapitaal is enerzijds
bij de banken voldoende liquiditeit beschikbaar om te financieren, maar anderzijds worden de
RVO.nl krijgt van de financiers o.a. de volgende stukken: 1) kredietvoorstel plus –toelichting, 2)
kredietovereenkomst, 3) verliesdeclaratie waarbij: proces verbaal tav gang van zaken na verlening en bij
uitwinning, opgave actuele standen. Aan de hand van deze stukken wordt beoordeeld: was de verlening juist?
geen fouten in beheer? klopt het te declareren bedrag? welke verhaalsmogelijkheden resteren er?
5
“Determining the contribution of size classes to employment growth”; dr. J.M.P. de Kok en dr. G. de Wit, EIM
2012.
4

buffers door financiële regelgeving beperkt om klappen op te vangen en willen banken ook niet
een te hoog risico op zich nemen. Dit risico kan worden beperkt met het bestaande garantieinstrument BMKB. Binnen het corona-luik wordt de persoonlijke borgstelling van 25% van het
krediet verlaagd tot 10%. Met inachtneming van de wijzigingen genoemd in de inleiding blijven de
regels voor de BMKB verder hetzelfde als binnen het reguliere luik.
2. Waarom rekent de centrale overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem
op te lossen?
De BMKB is een generieke regeling van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en komt
tegemoet aan een zekerhedentekort bij financiering zodat financiers het mkb kunnen blijven
financieren. Het kabinet heeft in de Kamerbrief van 12 maart 20206 een aantal maatregelen
aangekondigd voor burgers en bedrijven ter bestrijding van het coronavirus en de (economische)
gevolgen daarvan. Eén van deze maatregelen is het creëren van een luik onder de BMKB voor
bedrijven die getroffen zijn door de coronaproblematiek. Onder het luik worden financieringen
toegelaten om opgetreden liquiditeitsproblemen te verzachten van in de kern gezonde mkbbedrijven. Dit kan ervoor zorgen dat het bedrijf met een kortlopende faciliteit geholpen is om de
crisis te doorstaan. In de brief van 27 oktober jl. heeft het kabinet aangekondigd het coronaluik
van de BMKB te willen verlengen tot en met 31 december 20217.
3. Is het voorstel voor de risicoregeling:
a) ter compensatie van risico’s die niet in de markt kunnen worden gedekt, en/of
b) het beste instrument waarmee een optimale doelmatigheidswinst kan worden
bewerkstelligd ten opzichte van andere beleidsinstrumenten? Maak een vergelijking met
alternatieve beleidsinstrumenten.
Met betrekking tot a: Het Nederlandse mkb is van oudsher sterk afhankelijk van bancair krediet.
Op dit moment zijn er – zeker voor de kleinere bedragen – onvoldoende alternatieven voor deze
bancaire financiering.
Banken zijn van nature risico-avers, in de zin dat ze zich primair richten op uitzettingen die
gekenmerkt worden door (relatief) beperkte risico’s (en genoegen nemen met een (relatief) lager
rendement), in plaats van zoeken naar uitzettingen met een hoog rendement (en daarbij een hoog
risico accepteren).
De organisatie/bedrijfsvoering van de banken is dan ook ingericht op het verstrekken van
kredieten met een beperkt risicoprofiel tegen een gematigde rente. Het verstrekken van leningen
met een hoog risicoprofiel (en bijbehorende hoge rente) is voor banken ongebruikelijk en past niet
in de reguliere kredietverlening naar hun klanten.8 Het past ook niet bij de wijze van financiering
van de banken, met o.a. direct opvraagbare middelen. De BMKB is zodanig ingericht dat bedrijven
met voldoende zicht op rentabiliteit en continuïteit, maar die vanuit de optiek van de bank een te
hoog risico kennen vanwege een gebrek aan zekerheden, toch in staat zijn krediet aan te trekken,
omdat risico en rendement voor de bank daarmee in overeenstemming worden gebracht.
Normaliter ligt er een verdienmodel ten grondslag aan een additionele financiering, maar in dit
geval (kortlopende leningen met corona-gerelateerde financieringsproblematiek) zal de extra
financiering veelal gekenmerkt worden door hogere risico’s zonder extra dekking van zekerheden
of cashflow waarbij ook het continuïteitsrisico moeilijker in te schatten is.
Met betrekking tot b: De regeling heeft vanwege de hoge hefboomwerking (de uitkering aan
schades is vele malen lager dan het totaalbedrag waarvoor borg wordt gestaan en dus
gefinancierd wordt aan het mkb) een duidelijke meerwaarde boven een kasstroom of subsidie. Een
borgstelling richting financiers geeft een optimale operationele efficiency: financiers zijn veel beter
dan de overheid in staat risico’s van mkb-financiering te beoordelen en nemen de operationele
kosten van bedrijfsfinanciering (feitenonderzoek, bedrijfsanalyse) voor hun rekening; deze

6

Zie kamerbrief van 12 maart 2020: Noodpakket banen en economie
Zie kamerbrief van 27 oktober 2020: De economische impact van het coronavirus en contactbeperkende
maatregelen
7

8

Het maximale risico en bijbehorende rente die de bank accepteert verschilt per bank en behoort tot het
bedrijfsgeheim. Verschillende EIM MKB financieringsmonitors, en interviews met banken in het kader van de
BMKB beleidsevaluatie 2005-2010 door Carnegie Consult, maken echter duidelijk dat banken zich begeven in
het segment met relatief beperkte risico’s en bijbehorende lagere rentepercentages.

taakverdeling en de daarop afgestemde inrichting van de BMKB maakt het mogelijk tegen relatief
geringe kosten op de expertise van de financier mee te liften. Bij het voorbereiden van het beleid
t.a.v. microfinanciering is de mogelijkheid van een subsidie onderzocht; het bleek echter niet
mogelijk om deze zodanig vorm te geven dat daarvan een prikkel uitging om de gewenste
leningen te verstrekken zonder dat dit bijzonder forse financiële consequenties voor de overheid
zou hebben, die aanzienlijk omvangrijker zijn dan de kosten van garantie of kredietverlening.
Benutting van de BMKB voor corona-gerelateerde problematiek heeft verder een aantal andere
voordelen. De BMKB is een al lang bestaande regeling, waarmee de banken met hun brede
kantorennet vertrouwd zijn en weten hoe deze in de praktijk door RVO wordt uitgevoerd. Dat
maakt het gebruik van de aangepaste regeling laagdrempelig.
4. Op welke wijze wordt het nieuw aan te gane risico gecompenseerd door risico’s vanuit
andere risicoregelingen binnen de begroting te verminderen?
Dit gebeurt niet. EZK kent verschillende instrumenten (zowel garanties als leningen) die zich
richten op bedrijfsfinanciering, maar de BMKB is naast de KKC-regeling9 de enige regeling die zich
richt op de vreemd vermogen financiering van het mkb met een financieringsbehoefte van kleine
kredieten tot €3 mln.
b
Risico’s en risicobeheersing
5. Wat zijn de risico’s van de regeling voor het Rijk:
a. Wat is het totaalrisico van de regeling op jaarbasis? Kent de regeling een
totaalplafond?

Per 30 oktober 2020 zijn volgens de cijfers van de NVB ca. 4.600 BMKB-C leningen voor een
totaalbedrag van € 883 miljoen verstrekt. Het plafond van de BMKB inclusief het coronaluik wordt
in 2021 verhoogd met € 735 mln tot een totaal garantieplafond van € 1,5 miljard.
b.

Hoe staan risico en rendement van de regeling tot elkaar in verhouding?

c. Wat is de inschatting van het risico voor het Rijk in termen van waarschijnlijkheid,
impact, blootstellingduur en beheersingsmate?
Beantwoording 5. b. en c. Gezien het lange bestaan van de regeling (sinds 1915) is er ruime
ervaring met het omgaan en beheersen van risico bij het afgeven van borgstellingskredieten. Het
feit dat de regeling altijd een deel van het risico bij de financier laat, maakt dat deze een belang
heeft bij het zo goed mogelijk inschatten en beheersen van het risico.
Als wordt gekeken naar het langjarig gemiddelde van schades per jaar van verstrekking, is dit
gerelateerd aan een gemiddeld verwacht uitstaand obligo van €2,15 miljard. Met een netto
verliespercentage van 1,57% levert dit een jaarlijkse schade op van €34 miljoen. Momenteel ligt
dit obligo overigens lager op ca. €1,8 miljard. De starters en innovatieve bedrijven kennen hogere
verliespercentages dan de gevestigde ondernemers. Waarschijnlijk geldt dit ook voor het coronaluik, maar dat is nog niet vast te stellen. Voor het opvangen van eventuele schades is in het
voorjaar van 2020 een kasbuffer beschikbaar gesteld van € 203 mln.
Langjarig kent de Staat meer uitgaven dan inkomsten in het kader van de regeling. De
borgstellingsprovisie voor het coronaluik is niet volledig kostendekkend. Structureel is voor de
BMKB ca. 11 mln begrotingsruimte beschikbaar. Uit deze begrotingsruimte moeten ook de
uitvoeringskosten van ca. € 2 mln per jaar gedekt worden.
6. Welke risico-beheersende en risico-mitigerende maatregelen worden getroffen om het
risico voor het Rijk te minimaliseren? Heeft de budgettair verantwoordelijke minister
voldoende mogelijkheden tot beheersing van de risico’s, ook als de regeling op afstand van
het Rijk wordt uitgevoerd?

9

KKC = Klein Krediet Corona (95% staatsgarantie op microkredieten tot € 50.000

7. Bij complexe risico's: hoe beoordeelt een onafhankelijke expert het risico van het voorstel
en de risico-beheersende en risico-mitigerende maatregelen van Rijk?
Beantwoording 6 en 7.: Financiers zijn zeer bepalend bij het risicobeheer; zij lopen voor een deel
zelf risico voor de verstrekte kredieten (in het geval van de verruiming een eigen risico van
32,5%) en zullen daarom de kredietwaardigheid van de ondernemingen conform professionele
standaarden beoordelen. Zij dienen, net als bij iedere andere financiering die ze verstrekken, actie
te ondernemen als dat nodig is. Financiers moeten daarbij niet alleen voldoen aan hun eigen
voorschriften (toezicht door DNB) maar worden ook achteraf bij de indiening van verliesdeclaraties
onder de borgstelling door RVO.nl gecontroleerd. Een verliesdeclaratie van de financier bij RVO.nl
wordt pas gehonoreerd als de financier gedurende het hele financieringsproces juist – als een goed
financier en volgens de voorwaarden van de regeling - heeft gehandeld. Jaarlijks wordt 2,5% tot
10% van het ingediende bedrag aan verliesdeclaraties afgekeurd. Daarnaast kan de
staatssecretaris aanpassingen doen in de regeling. Om de effectiviteit van de regeling te
waarborgen gebeurt dit in nauwe afstemming met de uitvoerende financiers. Aanpassingen hebben
echter geen effect op al afgegeven borgstellingen.
Vormgeving
8. Welke premie wordt voorgesteld en hoeveel wordt doorberekend aan de eindgebruiker? Is
deze premie kostendekkend en marktconform. Zo nee, hoeveel budgettaire ruimte wordt
door het vakdepartement specifiek ingezet?
Voor het Coronaluik van de BMKB geldt een premie van 2% voor borgstellingen met een looptijd
tot en met 2 jaar en een premie van 3% voor borgstellingen met een looptijd van langer dan 2
jaar tot en met maximaal 4 jaar. De premie is niet geheel kostendekkend, maar passend binnen
de hiervoor geldende staatsteunkaders. Voor het opvangen van eventuele schades is aanvullend
op de premie-inkomsten een buffer van in totaal € 203 mln beschikbaar.
De gedachte achter het koppelen van de premie aan de looptijd is dat de ondernemer een
vergoeding betaalt voor de periode dat deze middels het verkrijgen van een borgstellingskrediet
een beroep doet op de Staat. Aangezien deze provisie vanwege het beperken van de
administratieve lasten bij de financier eenmalig bij de verstrekking van de borgstelling wordt
geïnd, loopt deze op naar mate de looptijd langer is.
Vooralsnog wordt de verlenging gedekt binnen de 203 mln. die eerder beschikbaar is gesteld voor
de BMKB-C. Op basis van de verwachte benutting in 2020 en 2021 lijkt de buffer vooralsnog
toereikend.
9. Hoe wordt de risicovoorziening vormgegeven?
Er is een begrotingsreserve voor de BMKB ingesteld. De omvang van de begrotingsreserve was
ultimo 2019 € 108 mln. In het voorjaar van 2020 is voor het opvangen van verliezen in het kader
van het coronaluik van de BMKB een kasbuffer van € 203 mln. beschikbaar gesteld. Bij
onderuitputting na definitieve beëindiging van de BMKB-C vloeien de middelen (storting en
premie) uit de risicovoorziening terug naar het algemene beeld.
10. Welke horizonbepaling wordt gehanteerd (standaardtermijn is maximaal 5 jaar)?
De horizonbepaling voor de BMKB-regeling is 1 juli 2022. Het corona-luik staat open tot 31
december 2021.
11. Wie voert de risicoregeling uit en wat zijn de uitvoeringskosten van de regeling?
De uitvoering wordt gedaan door RVO.nl. De totale uitvoeringskosten (alle luiken) voor de BMKB is
ca. €2 mln. per jaar.
12. Hoe wordt de regeling geëvalueerd, welke informatie is daarvoor relevant en hoe wordt
een deugdelijke evaluatie geborgd?

De BMKB is als geheel over de periode 2011-2015 geëvalueerd door een werkgroep bestaande uit
vertegenwoordigers van Economische Zaken, Financiën, RVO.nl, DNB, CPB en onafhankelijke
leden, de heer C. Koopmans (SEO, tevens voorzitter) en de heer A. Verberk (UvA).
De volgende evaluatie van de BMKB (inclusief PFAS/Stikstof-luik en corona-luik) zal plaatsvinden
in 2021/2022 over de periode 2016-2020. In de evaluatie zal informatie worden betrokken van
RVO.nl, de uitvoerende financiers, enquêtes onder ontvangende ondernemers en interviews met
marktpartijen. Indien mogelijk zal hierbij een kwantitatieve analyse worden uitgevoerd.
Capital Requirements Regulation (CRR)
Vanuit de ECB en de EBA (Europese Bankenautoriteit) wordt, ter afronding van het Bazel III
raamwerk (ook Bazel 3.5 genoemd), in alle EU-lidstaten onderzoek gedaan naar de voorwaarden
die in nationale garantieregelingen worden gesteld aan (staats)garantie. Het gaat hierbij om de
voorwaarden die nodig zijn om te kwalificeren als toelaatbare kredietprotectie. Wanneer een
garantie aan deze voorwaarden voldoet mogen banken een lager (krediet)risicogewicht hanteren
voor het door de garantie afgedekte deel van de lening.
DNB heeft aangegeven dat de Nederlandse garantieregelingen in de huidige vorm mogelijk niet
(volledig) aan de voorwaarden van de CRR voldoen. Dit zou betekenen dat banken mogelijk extra
kapitaal moeten reserveren voor leningen onder de garantieregelingen, met eventuele gevolgen
voor die garantieregelingen zelf.
De CRR stelt dat garanties als een kredietprotectie mogen classificeren als een bank op grond van
die garantie bij wanbetaling door de klant tijdig uitbetaling van het gegarandeerde bedrag vanuit
de garantie ontvangt. Daarbij mag het niet zo zijn dat de bank eerst een vordering tegen de klant
moet instellen en zekerheden moet uitwinnen. De CRR biedt de mogelijkheid garanties als
kredietprotectie te kwalificeren als de bank tijdig een voorlopige betaling van het verwachte verlies
kan ontvangen.
Tussen DNB, het Ministerie van EZK en de banken vindt overleg plaats over aanpassing van de
garantieregelingen. Doel is de garantieregelingen zo aan te passen dat deze in lijn zijn met de
CRR. Een belangrijke aanpassing is dat financiers bij wanbetaling het verwachte verlies
desgewenst direct kunnen claimen bij de Staat zonder dat eerst overgegaan moet worden tot
uitwinning van zekerheden. Na de latere uitwinning van zekerheden zal een verrekening
plaatsvinden tussen het voorlopige verlies dat de Staat heeft uitgekeerd en het definitieve verlies.
Dit kan een (gedeeltelijke) terugbetaling aan of een aanvullende betaling door de Staat zijn.
Andere aanpassingen hebben betrekking op het CRR-vereiste dat de garantieregelingen voor het
inroepen van de garantie geen voorwaarden mogen bevatten die buiten de invloedssfeer van de
financier vallen.