Leerling-leraarratio
in het sbo

Leerling-leraarratio in het sbo

- EINDRAPPORT -

Auteurs
Jacob van der Wel
Bjørn Dekker
Kees van Bergen

Amsterdam, 15 mei 2020

© 2020 Regioplan, in opdracht van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties
en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave
mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/
of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch,
door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke
toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten
en/of andere onvolkomenheden.

Inhoudsopgave
1 Inleiding
1.1 Inleiding
1.2 Werkwijze
1.3 Leeswijzer

1
1
2
3

2 Cijfermatige ontwikkelingen
2.1 Inleiding
2.2 Ontwikkeling leerling-leraarratio
2.3 Ontwikkeling van de leerlingenaantallen en de personeelsomvang
in het sbo
2.4 Verschillen tussen samenwerkingsverbanden en scholen

5
5
5

3 Verklaringen en achtergronden
3.1 Inleiding
3.2 Wettelijke kaders en rol van samenwerkingsverbanden
3.3 Leerlingontwikkeling en ondersteuningsvraag leerlingen
3.4 Onderwijskundige keuzes van de school
3.5 Beschikbare middelen en personeel

9
9
9
11
13
16

4 Conclusies

21

6
7

Inleiding

1 Inleiding

1.1 Inleiding
Op basis van cijfers die zijn berekend door DUO heeft het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geconstateerd dat de leerling-leraarratio (llr) in het speciaal basisonderwijs (sbo), in tegenstelling
tot het basisonderwijs en het speciaal onderwijs (so), niet is gedaald maar licht is gestegen.1
Om meer kwalitatief inzicht te krijgen in de achtergronden van de stijging van de leerling-leraarratio in
het sbo heeft Regioplan een verkennend onderzoek uitgevoerd. De volgende hoofdvraag was daarbij
leidend:
“Welke verklaringen kunnen worden gegeven voor de toegenomen leerling-leraarratio in het speciaal
basisonderwijs?”
Voor het beantwoorden van deze hoofdvraag is een kader opgesteld om eventuele factoren die van invloed kunnen zijn op de leerling-leraarratio in kaart te brengen. In dit kader worden vier deelgebieden
onderscheiden. Het gaat dan om de mogelijke invloed van wettelijke kaders en de rol van samenwerkingsverbanden; de onderwijskundige keuze van besturen en scholen; de vraag van leerlingen (aantal en
zorgbehoefte); en de beschikbare middelen, personeel en faciliteiten. Op basis hiervan is het volgende
overzicht met onderzoeksvragen opgesteld.
Wettelijke kaders/rol van samenwerkingsverbanden
 Wat is de invloed van het beleid van de samenwerkingsverbanden passend onderwijs op de leerling-leraarratio?
 Wat is de impact van het toelatingsbeleid van het samenwerkingsverband?
 Zijn er regionaal verschillende verklaringen als gevolg van verschillend beleid?
 In hoeverre heeft de stijging van de ratio te maken met beperkingen op het oprichten van scholen voor speciaal (basis)onderwijs en/of het sluiten van sbo-vestigingen?
Ondersteuningsvraag
 In hoeverre heeft de stijging van de ratio te maken met een kwantitatieve verandering in de vraag
- een grotere directe onderinstroom in het sbo?
- het sneller verwijzen vanuit het bo?
- (veranderingen in) het uitruilen van leerlingen tussen so en sbo?
 Waardoor worden die veranderingen veroorzaakt en wat zijn redenen voor eventuele regionale verschillen?
 Is er ook sprake van een kwalitatieve verandering van de vraag: een andersoortige ondersteuningsvraag (door
meer instroom jonge leeftijdsgroepen, zwaardere problematiek?)
Onderwijskundige keuzes van de school
 Maken scholen specifieke pedagogisch-didactische keuzes (in begeleiding, groepsdoorbrekende werkvormen,
maatwerk voor leerlingen, het gebruik van ICT en dergelijke) die samenhangen met of die voortkomen uit de
gestegen leerling-leraarratio?
 Welke keuzes zijn dat? Welke invloed hebben die keuzes op de ratio? Of zijn die keuzes een reactie op een gestegen ratio?
Beschikbare middelen en personeel
 Is de stijging in de ratio veroorzaakt door een tekort aan middelen? Is bijvoorbeeld de bekostiging per leerling
onvoldoende?
 Is de ratio gestegen vanwege een tekort aan onderwijzend personeel (terwijl het geld wel voorhanden is)?
 Betreft het tekort alleen een absoluut tekort of ook een kwalitatief tekort? Gaat het om voldoende leerkrachten of om voldoende ervaren en bekwame leerkrachten voor de onderwijssoort? Zijn er voldoende ondersteuners?
 In hoeverre hangen regionale verschillen in de ratio samen met regionale verschillen in lerarentekorten?

Uiteraard is in het onderzoek voldoende ruimte gelaten voor eventuele andere verklaringen.
1

Kamerbrief Groepsgrootte en leerling-leraarratio in het po 2018 d.d. 17 juni 2019 (referentie 8605609).

1

1.2 Werkwijze
Onze aanpak bestond uit de volgende activiteiten:
 een korte deskresearch;
 de steekproeftrekking;
 aanvullende interviews met enkele vertegenwoordigers van landelijke organisaties;
 interviews met vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden en sbo-scholen.
Deskresearch en steekproeftrekking dienden als voorbereiding op de interviews met de vertegenwoordigers uit het veld. Hieronder nemen we de onderzoeksactiviteiten kort door.
Deskresearch
Om de verschillende aspecten die een rol kunnen spelen bij de stijging van de leerling-leraarratio in het
speciaal basisonderwijs op voorhand in beeld te krijgen, hebben we een korte deskresearch uitgevoerd.
Op basis van de onderzoeksvragen en de bevindingen uit de deskresearch is een itemlijst voor de interviews samengesteld. Ook zijn enkele aanvullende bestandsanalyses uitgevoerd om beter zicht te krijgen
op in de interviews genoemde ontwikkelingen. Het gaat hierbij om de ontwikkeling in het aantal leerlingen en personeelsleden en het aandeel kleuters in het sbo over jaren. We komen hier later nog op
terug.
Steekproefvoorbereiding
Uit de 75 samenwerkingsverbanden en 268 sbo-scholen is een selectie gemaakt van samenwerkingsverbanden en scholen voor de interviews. We zijn hierbij uitgegaan van de eerder door DUO gemaakte analyse op het niveau van de samenwerkingsverbanden (swv) en een door ons uitgevoerde analyse op basis
van openbare DUO-bestanden waarmee specifieke scholen met een hoge of een lage en met een sterk
gegroeide of gedaalde ratio in beeld zijn gebracht. Om een goed inzicht te krijgen in de verschillen en
oorzaken zijn naast scholen en samenwerkingsverbanden met een hoge ratio en een sterke groei ook
enkele voorbeelden met een lage ratio en/of een afnemende of stabiele ratio geselecteerd. Bij de selectie is ook gelet op voldoende spreiding naar omvang en regio.
Aanvullende interviews met enkele vertegenwoordigers van landelijke organisaties
Aanvullend spraken we met vertegenwoordigers van het Landelijk Werkverband Speciaal Basisonderwijs
en de Vereniging Netwerk Leidinggevenden Passend Onderwijs. In deze gesprekken zijn we ingegaan op
ontwikkelingen in het veld die mogelijk een rol spelen bij de ontwikkeling van de leerling-leraarratio in
het sbo en de verschillen die zich daarin voordoen.
Interviews met vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden en sbo-scholen
Tijdens het veldwerk spraken we met:
 Vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden
In deze interviews bespraken we de ontwikkelingen op het niveau van het samenwerkingsverband
die relevant zijn voor de leerling-leraarratio en groepsgrootte en de mogelijke gevolgen van deze
ontwikkelingen voor de leerling-leraarratio en groepsgrootte op schoolniveau.
 Directeuren van sbo-scholen
Met de directeuren van de sbo-scholen hebben we gesproken over de externe en interne factoren
die (mogelijk) van invloed zijn op de leerling-leraarratio en groepsgrootte op hun school.
De onderstaande tabel geeft een overzicht van de aantallen stijgers en dalers die per responsgroep zijn
geïnterviewd.
Tabel 1.1

Overzicht interviews naar gestegen, stabiele en gedaalde leerling-leraarratio
(sterk) gestegen
(min of meer) stabiel
(sterk) gedaald
Swv’s
7
2
2
Sbo-scholen
10
2

Totaal
11
12

2

In de praktijk is het beeld complexer: onder de ‘stijgers’ zien we samenwerkingsverbanden en scholen
die ondanks de stijging nog steeds een relatief lage ratio kennen; omgekeerd zien we onder de ‘dalers’
verbanden en regio’s die juist een hoge ratio vertonen. Ook bleken in enkele gevallen de cijfers geen
goede afspiegeling te vormen van de werkelijkheid. Zo kon het voorkomen dat er bij een school met een
sterk dalende ratio op basis van de bestanden in de praktijk juist sprake was van een stijgende ratio. Op
dergelijke naar alle waarschijnlijkheid administratieve vertekeningen komen we later nog kort terug.
De selectie van samenwerkingsverbanden en sbo-scholen omvat voldoende gevallen om de onderzoeksvragen te beantwoorden en daarmee in het kader van deze verkenning voldoende zicht op de achtergronden en ontwikkelingen bij de scholen en samenwerkingsverbanden.
Gezien de situatie die door COVID-19 ontstond zijn er geen face-to-face-interviews gehouden, maar zijn
alle interviews voor het onderzoek telefonisch afgenomen. In één enkel geval hebben we het onderzoek
toegelicht en zijn onze vragen per e-mail beantwoord.

1.3 Leeswijzer
Hoewel de nadruk in dit onderzoek moest liggen op de kwalitatieve duiding, was voor een goed begrip
van de situatie rond de leerling-leraarratio een nadere analyse van de cijfers noodzakelijk. De cijfers geven op onderdelen extra ondersteuning aan de uitkomsten uit de interviews. In hoofdstuk 2 gaan we
daarom eerst nog nader in op de cijfermatige ontwikkeling. De achtergronden van de ontwikkeling van
de leerling-leraarratio komen aan de orde in hoofdstuk 3. We hebben er daarbij voor gekozen om de uitkomsten uit de interviews thematisch te bespreken. In hoofdstuk 4 beschrijven we de uitkomsten in samenhang met elkaar en trekken we de belangrijkste conclusies uit dit verkennende onderzoek.

3

Cijfermatige
ontwikkelingen

2 Cijfermatige ontwikkelingen

2.1 Inleiding
Zoals eerder aangegeven lag de nadruk in dit onderzoek op het verkennen van de kwalitatieve aspecten
van de stijging van de leerling-leraarratio. Voor een goed begrip van de ontwikkeling van die ratio kan
echter niet voorbij gegaan worden aan de cijfermatige achtergrond. Gedurende het onderzoek werd ook
duidelijk dat een cijfermatige verdieping nodig was om interviewuitkomsten te kunnen onderbouwen.
Daarom zijn naast de bekende cijfers enkele aanvullende kwantitatieve analyses gedaan. In dit hoofdstuk beschrijven we eerst de leerling-leraarratio over de jaren; vervolgens gaan we in op de ontwikkeling
in het aantal leerlingen en het personeel (zowel leraren als ondersteunend personeel).

2.2 Ontwikkeling leerling-leraarratio
In zijn brief aan de Tweede Kamer van 17 juni 2019 wijst minister Slob erop dat de leerling-leraarratio
voor het gehele primair onderwijs aan het dalen is en dat de ratio in het speciaal basisonderwijs juist is
gestegen. 2 Het gaat om een relatief kleine stijging, van 9,2 in 2017 tot 9,4 in 2018, die met name opvalt
als die wordt afgezet tegen de daling van de ratio in het basisonderwijs (figuur 2.1).
Figuur 2.1

De leerling-leraarratio in het primair onderwijs (2009-2018)

20
18
16
14
12
10
8
6
4

2
0
2009

2010

2011

Basisonderwijs

2012

2013

2014

Speciaal basisonderwijs

2015

2016

2017

2018

Speciaal onderwijs (WEC)

Bron: Gegevens afkomstig uit de kamerbrief groepsgrootte en leerling-leraarratio in het po 2018

De leerling-leraarratio wordt berekend door het aantal leerlingen te delen door het aantal fte aan onderwijsgevend personeel (leraren). Als deze ratio stijgt, neemt het leerlingenaantal per (voltijds) leerkracht toe. Voor het onderzoek hebben we de ontwikkeling van de aantallen leerlingen en leerkrachten
in het speciaal basisonderwijs nauwkeuriger bekeken.

2 Groepsgrootte en leerling-leraarratio in het po 2018 (referentie 8605609), beschikbaar via https://www.rijksoverheid.nl/docu-

menten/kamerstukken/2019/06/17/kamerbrief-over-groepsgrootte-en-leerling-leraarratio-in-basisonderwijs-2018 (laatst geraadpleegd in maart 2020).

5

2.3 Ontwikkeling van de leerlingenaantallen en de personeelsomvang in het sbo
Voor de periode 2011 tot en met 2018 zien we de volgende ontwikkeling in het aantal sbo-leerlingen
(figuur 2.2): na een periode waarin het leerlingenaantal in het sbo flink is gedaald, groeit het aantal leerlingen sinds 2016 weer.
Figuur 2.2

De ontwikkeling van het aantal sbo-leerlingen (2011-2018)

45000
40000
35000
30000
25000
20000
2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Bron: Bewerking Regioplan leerlingtelgegevens DUO

Met de daling van het aantal leerlingen nam aanvankelijk ook het aantal fte aan onderwijsgevend personeel in het sbo af. Dat ging door tot ongeveer 2016. Vanaf 2016 bleef het aantal fte aan onderwijsgevend personeel op ongeveer gelijk niveau (zie figuur 2.3). Uit de figuur leiden we af dat de toename van
het leerlingenaantal in de afgelopen jaren zich (nog) niet vertaald heeft in een stijging van aantal fte aan
leraren.
Figuur 2.3
5000

Ontwikkeling fte onderwijsgevend en ondersteunend personeel (2011-2018)

4500
4000
3500
3000
2500

SBO onderwijsgevend

2000

SBO ondersteunend

1500
1000
500
0
2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Bron: Bewerking Regioplan personeelsgegevens DUO

Figuur 2.3 laat ook de ontwikkeling zien van het aantal fte’s aan ondersteunend personeel in het sbo.
Die volgt de ontwikkeling in het leerlingenaantal, zij het in enigszins afgevlakte vorm. De totale personeelsomvang voor het ondersteunend personeel stijgt weer tussen 2017 en 2018. Dat vertaalt zich in
een afnemende ratio leerling-ondersteunend personeel van 23,1 naar 22,3. Dit zou erop kunnen wijzen
dat er een (gedeeltelijke) vervanging van leraren optreedt door ondersteunend personeel.

6

2.4 Verschillen tussen samenwerkingsverbanden en scholen
Verschillen tussen samenwerkingsverbanden
Als we de cijfers voor het sbo bekijken op het niveau van het samenwerkingsverband waarbinnen de
sbo-scholen vallen, dan zien we dat er behoorlijke verschillen kunnen zijn tussen de regio’s. In het Samenwerkingsverband PO Duin- en Bollenstreek, waar de ratio ook in 2014 al vrij hoog was (met 10,7)
zien we in 2018 de hoogste ratio (13,8).3 Het Samenwerkingsverband Passenderwijs (Woerden) laat in
2018 de laagste ratio zien, met 6,4, waar de ratio in 2014 nog net boven het toenmalige gemiddelde lag
(met 9,4).4
Figuur 2.4

De leerling-leraarratio in het sbo naar samenwerkingsverband voor 2014 en 2018

Bron: Afbeelding uit Factsheet Leerling-leraarratio speciaal basisonderwijs, aanvullende analyses (DUO, 19 januari 2020).

DUO concludeerde op basis van de aanvullende analyses: ‘De landelijke toename van de leerling-leraarratio in het sbo is een optelsom van regionale lichte dalingen en iets zwaardere stijgingen. Herverdeling
van leerlingen van sluitende vestigingen kan de (lokale) stijgingen van de leerling-leraarratio in het sbo
niet verklaren.’5
Verschillen tussen scholen
Een dergelijk gemengd beeld zien we ook bij de cijfers op het schoolniveau; ook daar is sprake van zowel
dalers als stijgers, waarbij de stijgers net iets meer impact hebben op het gemiddelde. Het beeld dat we
krijgen uit het scholendatabestand is echter niet eenduidig. Zo zou het bijvoorbeeld logisch zijn dat het
aantal fte’s aan leerkrachten toeneemt als het aantal leerlingen op een sbo-school groeit en daalt bij
een teruglopend leerlingenaantal. In het bestand valt echter op dat er verschillende scholen zijn waar
het leerlingenaantal tussen 2014 en 2018 is veranderd zonder dat het aantal fte’s op een vergelijkbare
manier mee is veranderd. We komen daar in het volgende hoofdstuk over de achtergronden op terug.

3

Het aantal leerlingen in het sbo lag binnen dit samenwerkingsverband op 355 in schooljaar 2018-2019 (met een deelnamepercentage sbo van 2,22) Bron: https://www.samenwerkingsverbandenopdekaart.nl/.
4 Aantal leerlingen in het sbo binnen swv: 287 in schooljaar 2018-2019 (met een deelnamepercentage sbo van 1,77).
5 Factsheet Leerling-leraarratio speciaal basisonderwijs, aanvullende analyses (DUO, 19 januari 2020).

7

Verklaringen en
achtergronden

3 Verklaringen en achtergronden

3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we aan de hand van de deskresearch en de gehouden interviews nader in op de
mogelijke verklaringen en achtergronden die spelen bij de stijging van de leerling-leraarratio. We merken hierbij op dat de samenwerkingsverbanden en scholen in dit verkennende onderzoek niet willekeurig zijn gekozen. Het gaat om scholen en swv’s waar de cijfers aanleiding geven om een gesprek te voeren. Dat betekent dat het in veel gevallen gaat om situaties met een vrij extreme ontwikkeling van de
leerling-leraarratio. Het gaat hier dus niet om een representatief beeld voor het gehele scholenveld en
alle samenwerkingsverbanden. De samenwerkingsverbanden en scholen laten echter voldoende variatie
zien in werkwijze, omvang en regionale verschillen om een goed beeld te krijgen van de factoren die een
rol spelen.
In enkele gevallen, zo kwam uit de interviews naar voren, weerspiegelen de cijfers niet de werkelijkheid
van de praktijk. Soms is de oorzaak duidelijk. Bijvoorbeeld in het geval waarbij een fusie administratief al
wel was doorgevoerd voor de leerlingenaantallen, maar de cijfers voor leerkrachten nog niet waren aangepast. Soms was het ook voor de geïnterviewden onduidelijk. In onze steekproef was dat bijvoorbeeld
het geval bij een school waar het aantal fte leerkrachten ‘op papier’ ongeveer was verdubbeld terwijl
het aantal fte in de praktijk nagenoeg hetzelfde was gebleven. Over de mate waarin dit optreedt en de
eventuele invloed op de verandering in de ratio in het sbo kunnen we geen uitspraken doen. Onze inschatting is echter dat de invloed op het landelijk niveau gering is.
Wat betreft de meer inhoudelijke verklaringen gaan we nu achtereenvolgens in op de volgende thema’s:
 wettelijke kaders en de rol van de samenwerkingsverbanden;
 vraag van leerlingen;
 onderwijskundige keuzes;
 beschikbare middelen en personeel.

3.2 Wettelijke kaders en rol van samenwerkingsverbanden
De instroom van leerlingen in het sbo en het aanbod van scholen voor deze onderwijssoort worden ingekaderd door de Wet op het primair onderwijs. In de Wet op het primair onderwijs zijn de voorwaarden voor de stichting van een nieuwe basisschool vastgelegd. Deze voorwaarden gelden ook voor de
stichting van nieuwe sbo-scholen. Hierbij spelen de bestaande situatie en het overleg van besturen binnen het samenwerkingsverband een doorslaggevende rol. In feite is het stichten van nieuwe scholen al
een aantal jaren niet meer aan de orde. Sinds 2014 zijn er twintig scholen voor sbo (brinniveau) gestopt
en zijn er geen nieuwe bijgekomen.6 Uit zowel de analyse van DUO (zie hoofdstuk 2) als de interviews
met betrokkenen wordt dit echter niet gezien als (deel van de) verklaring voor de ontwikkeling in de
leerling-leraarratio.
In de Wet op het primair onderwijs is ook de toelaatbaarheid tot onder andere speciaal basisonderwijs
geregeld. De samenwerkingsverbanden passend onderwijs vervullen daarbinnen een belangrijke rol. Zij
stellen de procedure en criteria vast voor de plaatsing van leerlingen op sbo-scholen in het samenwerkingsverband en beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn. Beleid, sturing en afspraken binnen het samenwerkingsverband kunnen dus van invloed zijn op (de ontwikkeling van) het aantal leerlingen in het
sbo en verschillen in instroom tussen samenwerkingsverbanden tot gevolg hebben.
Zo lezen we in de Monitor scholen (2019), uitgevoerd in het kader van de evaluatie passend onderwijs,
bijvoorbeeld dat in 2018 ruim 70 procent van de schoolleiders zegt dat het samenwerkingsverband beleid heeft om de deelname aan het (v)so en het sbo af te remmen; 22 tot 30 procent zegt dat het samenwerkingsverband daar bovendien daadwerkelijk op stuurt. 7

6 https://www.nji.nl/nl/Databank/Cijfers-over-Jeugd-en-Opvoeding/Speciaal-basisonderwijs-(sbosbao).
7 Ledoux, G., Smeets, E., Weijers, D. (2019). Monitor scholen. Passend onderwijs in het primair, voortgezet en speciaal onderwijs.

Amsterdam: Kohnstamm Instituut/Nijmegen: KBA Nijmegen.

9

Een rem op de instroom in het sbo?
In de gesprekken met de samenwerkingsverbanden hebben we gevraagd of het verband actief beleid
voert om de instroom in het sbo te beperken. Daarbij kwamen verschillen naar voren. Een van de samenwerkingsverbanden waarmee gesproken is, blijkt het sbo af te bouwen en streeft ernaar om in 2022
geen sbo-scholen meer te hebben. Bij de overgang van Weer Samen Naar School (WSNS) naar passend
onderwijs stond dit samenwerkingsverband voor de keuze om het (‘in deze regio verzwakte’) sbo te versterken of om passend onderwijs te bieden door sbo-leerlingen proactief in het basisonderwijs op te nemen. Het verband koos voor stevige ondersteuning in het basisonderwijs. Er is in die situatie geen actuele instroom meer in het sbo.
Veel andere samenwerkingsverbanden stellen echter nadrukkelijk dat ze geen kwantitatieve doelstellingen voor de instroom in het sbo hanteren. De onderstaande beschrijving van een samenwerkingsverband geeft, qua toelatingsbeleid, dan ook een meer representatief beeld voor de swv’s in ons onderzoek.
Illustratie van een samenwerkingsverband met instroom zonder restricties
Bij de sbo-scholen binnen dit swv is de leerling-leraarratio de afgelopen jaren toegenomen. Desondanks ligt de ratio
in 2018 met 8,0 nog steeds onder het landelijke gemiddelde. Waar de leerlingenaantallen in het swv over het geheel
bezien afnemen, neemt het leerlingenaantal in het sbo toe. Het deelnemerpercentage ligt binnen het samenwerkingsverband desondanks nog onder de twee procent.
Het uitgangspunt binnen het swv is dat leerlingen die het nodig hebben zonder restricties toelaatbaar zijn in het sbo
of het so. Het swv spant zich wel in om potentiële sbo-leerlingen zo goed mogelijk op te vangen in het basisonderwijs, bijvoorbeeld door sbo-leerlijnen in regulier onderwijs in te voeren.
De sbo-scholen ontvangen een bekostiging die is gebaseerd op twee procent van het aantal leerlingen binnen het
swv. Het swv vordert het verschil (tussen de 2% en het werkelijk percentage leerlingen dat naar het sbo gaat) terug.
Sbo-scholen hebben daardoor minder budget dan in 2014, hetgeen de toename van de ratio deels kan verklaren.
Een deel van dit bedrag wordt door het swv weer geïnvesteerd in het sbo om in de begingroepen een assistent in de
groep in dienst te kunnen nemen. Daarnaast investeert in elk geval ook een van de besturen in het sbo.
De groei van het leerlingenaantal in het sbo is gunstig geweest voor de sbo-scholen binnen het swv. Met meer leerlingen is het voortbestaan van de scholen wat zekerder geworden.

Schoolleiders met wie we spraken onderschrijven het beeld dat het samenwerkingsverband doorgaans
niet strak stuurt op leerlingenaantallen in het sbo.
Toelaatbaarheid
Samenwerkingsverbanden verschillen onderling in de wijze waarop vastgesteld wordt of een leerling
toelaatbaar is in het sbo (of in het so). Punten waarop samenwerkingsverbanden van elkaar kunnen verschillen, zijn de mate waarin het verband regie voert, de partijen die bij het proces betrokken zijn en het
moment waarop de ontvangende (sbo-)school erbij betrokken wordt. De schoolleiders plaatsen hierbij
als kanttekening dat ze soms pas laat in het verwijzingsproces worden ingeschakeld. Aanleiding voor
aanmelding bij de sbo-school is doorgaans dat de basisschool en de ouders vaststellen dat een kind niet
op de juiste plaats zit en er daarvoor binnen de huidige school geen oplossing kan worden gevonden.
Een voorbeeld, vanuit de interviews, waarbij het samenwerkingsverband enigszins op afstand blijft:
Wij geven binnen ons verband een toelaatbaarheidsverklaring af als de ‘triade’ (school,
sbo/so en ouders) vindt dat het kind het best op zijn plaats is in het sbo of so. De aanvraag wordt ondertekend door de school, de ontvangende sbo-school, de ouders en
twee externe deskundigen. Ons samenwerkingsverband honoreert elke aanvraag die
hieraan voldoet.

10

In de praktijk komen ook eenzijdige aanvragen wel voor, als de school en de ouders er samen echt niet
uitkomen.
Preventie
Het samenwerkingsverband kan proberen de instroom naar het sbo te beperken door maatregelen te
treffen die de uitstroom uit het basisonderwijs naar het sbo moeten voorkomen. Voorbeelden van preventie zijn voorzieningen in het basisonderwijs voor leerlingen die zonder extra ondersteuning uitvallen
en doorstromen naar het sbo, onderwijskundige versterking (bijvoorbeeld door in het basisonderwijs te
werken met doorgaande sbo-leerlijnen), ambulante ondersteuning en vroegtijdige signalering (waardoor leerlingen sneller hulp krijgen en de achterstand die ze te oplopen zo klein mogelijk blijft). Hiermee
sluiten de samenwerkingsverbanden aan bij het uitgangspunt van passend onderwijs dat een kind naar
het basisonderwijs gaat als dat kan.
Wat betekent het voor de leerling-leraarratio
Uit de gesprekken komt naar voren dat de samenwerkingsverbanden in ons onderzoek, op een enkele
uitzondering na, zich niet direct richten op de beperking van de instroom van leerlingen in het sbo. Door
te investeren in preventie van uitstroom uit het basisonderwijs kunnen ze dat wel indirect doen. In de
praktijk leidt dit niet altijd tot een afname van de instroom. Op de achtergrond daarvan gaan we in de
volgende paragraaf dieper in. Breder geldt dat de geïnterviewden in veel gevallen geen directe relatie
zien tussen eventuele beleidsveranderingen en de ontwikkeling in de leerling-leraarratio.

3.3 Leerlingontwikkeling en ondersteuningsvraag leerlingen
De leerling-leraarratio wordt beïnvloed door de ontwikkeling van het leerlingaantal en de daaruit voortvloeiende ondersteuningsvraag. De vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden en scholen uit
onze steekproef zien naast tussentijdse instroom, de onderinstroom in de kleutergroepen toenemen.
Een van de samenwerkingsverbanden heeft de instroom in het sbo onlangs onderzocht en kwam tot de
bevinding dat vijftig procent in de onderbouw instroomt en vijftig procent in de middenbouw. Een verrassende uitkomst vond men, omdat de beleving is dat de meeste instroom in de middengroepen
plaatsvindt. Ook andere samenwerkingsverbanden stellen vast dat de instroom in de kleutergroep is
toegenomen. Een geïnterviewde zegt daarover:

Het aantal jonge kinderen neemt toe. Eerder werden die nog niet verwezen, maar nu bij
zware problematiek worden ze sneller verwezen, ook door grotere klassen in het basisonderwijs. Bij de instroom gaat het overigens niet om spectaculaire aantallen, in onze regio gaat het om maximaal tien tot vijftien kinderen per sbo-school.
Eerder onderzoek en een eigen aanvullende analyse naar de leeftijdssamenstelling van de sbo-leerlingenpopulatie in het sbo bevestigen het beeld dat het aandeel van de jonge leerlingen toeneemt. Het
gaat om enkele procentpunten en biedt een deel van de verklaring voor de toename van het leerlingenaantal in het sbo.8
De toename van kleuters in het sbo kan het gevolg zijn van actief beleid van het samenwerkingsverband.
Zo kent een van de geïnterviewden een verdubbeling van het aantal kleuters in het sbo omdat binnen
het samenwerkingsverband bij kinderen van 3,5 jaar wordt gekeken of er extra ondersteuning nodig is.
Ambulant begeleiders gaan daarvoor langs peuterspeelzalen. Voor de instroom in het basisonderwijs is
dan duidelijk of een leerling kwetsbaar is en wordt een passend arrangement opgesteld, zodat het kind
een stabiele start in het onderwijs kan worden aangeboden. Hierdoor komen in die situatie nu meer
leerlingen in het sbo die voorheen naar dagbesteding gingen.
8

Een door Regioplan uitgevoerde nadere analyse van de leerlingtelgegevens van DUO laat zien dat het aandeel vier- en vijfjarigen
ten opzichte van het totale leerlingenaantal in het sbo langzaam maar continu is toegenomen van 4,5 procent in 2013 naar 6,8
procent in 2019. Een dergelijke ontwikkeling doet zich niet voor in het basisonderwijs.

11

Overigens zeggen verschillende schoolleiders in het sbo dat ze op hun school pas de afgelopen jaren zijn
begonnen met kleutergroepen. Bij deze scholen is de doelgroep de afgelopen jaren dus verbreed. De
groei van het leerlingenaantal op deze scholen is (deels) terug te brengen tot deze verbreding.
Uit verschillende interviews, vooral met de sbo-scholen, kwam ook het beeld naar voren dat in de betreffende regio’s, reguliere scholen leerlingen weer sneller naar het sbo laten doorstromen. Met de invoering van passend onderwijs, in 2014 (en daarvoor WSNS), lag de nadruk heel sterk op het binnenboord houden van kinderen in het basisonderwijs. Leerlingen die extra ondersteuning nodig hadden
werden, volgens de geïnterviewden, wellicht langer dan voorheen in het basisonderwijs vastgehouden.
Op de langere termijn was dit voor een aantal scholen niet vol te houden. Reguliere basisscholen konden een aantal leerlingen niet voldoende ondersteuning bieden met als gevolg dat het aantal verwijzingen naar sbo weer toenam. Volgens de geïnterviewden speelt ook het lerarentekort daarin een rol. We
komen daar in paragraaf 3.5 nog op terug.
Overigens zijn de leerlingenaantallen op schoolniveau soms grillig van aard en ook voor betrokkenen zelf
niet altijd goed te verklaren. Dat geldt soms ook op het niveau het samenwerkingsverband. Een van de
geïnterviewde samenwerkingsverbanden kende op 1 oktober 2018 bijvoorbeeld een duidelijk lager aantal leerlingen in het sbo dan in voorgaande jaren. Deze daling heeft zich in 2019 niet doorgezet. Het samenwerkingsverband heeft onderzocht wat de oorzaak kon zijn, maar vond geen sluitende verklaring.
Ontwikkelingen in de kwalitatieve ondersteuningsvraag
Geïnterviewde vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden en schoolleiders van sbo-scholen zien
de volgende, soms tegengestelde, ontwikkelingen in de kwalitatieve ondersteuningsvraag:
 De kennis van autisme, dyslexie, et cetera in het basisonderwijs is toegenomen. Het basisonderwijs
slaagt er daarom beter in om groepen leerlingen (met relatief minder complexe problematiek) binnenboord te houden. Leerlingen die wel worden doorverwezen naar het sbo lijken zich juist vaker
door een complexere problematiek te kenmerken.
 Anderzijds is er in het basisonderwijs te weinig capaciteit9 om leerlingen met gedragsproblemen op
te vangen. Het sbo ziet een toename van deze ‘lastige’ leerlingen, die eerder vooral in het speciaal
onderwijs geplaatst werden.
 Het sbo wordt gezien als een nabij alternatief voor het speciaal onderwijs als er binnen het samenwerkingsverband geen speciaal onderwijs aanwezig is. Het sbo zou dan in sommige gevallen leerlingen opvangen die elders naar het speciaal onderwijs gaan.
Verschillende samenwerkingsverbanden en sbo-scholen melden verder demografische ontwikkelingen
in de regio: een toename van het aantal leerlingen uit zwakkere milieus en van kinderen van arbeidsmigranten. Samenwerkingsverbanden en sbo-scholen hebben de indruk dat door genoemde ontwikkelingen de zorgzwaarte in het sbo per saldo wat is toegenomen.
De (zorg)behoeften van de leerlingen kunnen dus sterk verschillen per school en kunnen samenhangen
met gemaakte afspraken en de dynamiek binnen het samenwerkingsverband. Zo bedient het sbo in
sommige samenwerkingsverbanden een vrij brede doelgroep (bijvoorbeeld inclusief leerlingen die voorheen eerder in so werden geplaatst en hoogbegaafden), terwijl het in andere samenwerkingsverbanden
om een smallere doelgroep gaat.
Wat betekent het voor de leerling-leraarratio?
In veel gesprekken komt een toename van de instroom van leerlingen aan de orde. Het gaat daarbij om
een grotere tussentijdse instroom (in de middengroep) alsook een grotere onderinstroom. Er lijkt sprake
van een verbreding van de doelgroepen. Tegelijk wordt ook gewezen op minder ‘veerkracht’ in het basisonderwijs. De toename van het aantal jonge leerlingen in het sbo verklaart een deel van de stijging
van de ratio.
Of er sprake is van een verandering in de zwaarte van de problematiek en eventuele gevolgen daarvoor
de leerling-leraarratio hebben we niet kunnen vaststellen.
9 Als oorzaken hiervoor worden wel genoemd: werkdruk, lerarentekort en mondigheid van ouders (die niet willen dat de aandacht

voor zorgleerlingen ten koste gaat van de aandacht voor hun kind).

12

3.4 Onderwijskundige keuzes van de school
In theorie kunnen ook beleidskeuzes op schoolniveau van invloed zijn op de leerling-leraarratio. In de
eerste plaats is het dan de vraag of er een beleid is geformuleerd ten aanzien van de omvang van basisgroepen. Zijn er afspraken voor het geval het leerlingaantal een kritische massa (te groot of te klein) bereikt? Welke afwegingen maken scholen daarbij? Verder kunnen scholen specifieke onderwijskundige en
pedagogische keuzes (groepsdoorbrekende werkvormen, maatwerk voor leerlingen, het gebruik van ICT
en dergelijke) maken. Deze beleidskeuzes kunnen zowel los van of als antwoord op eventuele problemen met de leerling-leraarratio worden gemaakt. Ten slotte kunnen scholen ook variëren in de begeleiding voor de klas en bijvoorbeeld wat schuiven in de verhouding tussen onderwijsgevend en onderwijsondersteunend personeel. Deze onderwerpen zijn ook ter sprake gebracht in de interviews en bespreken we hier onder de noemers ‘groepsgrootte’, ‘onderwijsaanpak’ en ‘meer handen in de klas’.
Groepsgrootte
Samenwerkingsverbanden hebben over het algemeen een breed overzicht en zijn goed op de hoogte
van de ontwikkeling in de aantallen leerlingen en verdeling over sbo en so. Minder zicht hebben zij op
de precieze inzet van personeel en de groepsgrootte op de scholen. Een geïnterviewde vanuit een samenwerkingsverband met meerdere sbo-scholen zegt over de leerlingstromen en klassenindeling bijvoorbeeld het volgende:
De klassendeler* is afhankelijk van hoeveel kinderen er toevalligerwijs worden aangemeld en dat is wisselend per groep. Het zit vooral in de top van de school, de instroom
begint op te lopen in de groepen 3, 4 en 5. Er wordt uitgegaan van een klassendeler van
15 á 16 kinderen per groep, dan is het vol. We doen daar als swv niets in; dat gebeurt op
de scholen. We hebben zelf weinig grip op de groepsgrootte. Als kinderen niet geplaatst
kunnen worden, als de klassen vol zijn, dan passen besturen bij uit hun middelen en
wordt er gezocht naar een oplossing. Het kan bijvoorbeeld gebeuren dat je na de meivakantie nog kleuters erbij krijgt. Dat is soms lastig, elke school heeft maar één kleutergroep en een groep met 16 kleuters gaat echt niet.
*klassendeler, soms aangeduid als splitsingsfactor, is het getal waarboven een nieuwe groep gevormd
wordt.

De vaststelling van de groepsindeling en de klassendeler is een echte schoolaangelegenheid. De geïnterviewde sbo-scholen hanteren een gemiddelde groepsgrootte en maken daarbij vaak onderscheid tussen
de laagste groepen en de hoogste groepen, waarbij de groepen bij de jongste leerlingen het kleinst zijn.
Daarnaast zijn er scholen die kleinere groepen formeren voor specifieke groepen met leerlingen die intensievere begeleiding nodig hebben.
Idealiter is de gemiddelde groepsgrootte aan het begin van het schooljaar nog niet bereikt, al vertellen
verschillende schoolleiders dat hun school na de zomervakantie al vol zit en dat ze geen nieuwe leerlingen kunnen aannemen. Verschillende scholen hanteren wachtlijsten, kinderen moeten dan naar een
andere sbo-school binnen het samenwerkingsverband. Een schoolleider vertelt over de invulling van de
groepsgrootte op haar school:
De groepsgrootte is gemiddeld 16, van 15 in de laagste groepen (1, 2 en 3), 16 in de
middenbouw (groep 4 en 5) naar 18 in groep 6, 7 en 8. Deze aantallen liggen al jaren
vast. In de loop van het jaar komen we vol te zitten. Nieuwe instroom komt tegenwoordig grotendeels aan het begin van het schooljaar. Voorheen was dat vaak in groep 5 en
6, maar het is de afgelopen jaren erg onvoorspelbaar. Er is eigenlijk geen peil op te trekken.

13

Schoolleiders vertellen ook dat er, hoewel het maximum eigenlijk al is bereikt, soms nog wel wat ruimte
is om te schuiven:
In de jongste groepen kunnen er in de loop van het jaar nog een paar leerlingen bij. Bij
de hogere groepen nemen we soms nog kinderen aan die aansluiten bij de populatie; zo
heeft onze school bijvoorbeeld vijf kinderen met ASS in één van onze groepen. Als zo’n
kind wordt aangemeld, dan is de kans groot dat we het kind aannemen, ook al wordt de
groep daardoor wat groter dan we eigenlijk wenselijk vinden.

Een andere schoolleider neemt geen nieuwe kinderen aan omdat zijn school de kwaliteit niet kan bieden:
Hoewel de afspraak is dat de school nog ongeveer 15 leerlingen kan aannemen, hebben
we een aannamestop afgekondigd. Het is niet verantwoord om meer kinderen aan te nemen als we de kwaliteit voor de klas onvoldoende kunnen waarborgen.
Schoolleiders zijn niet erg enthousiast over opsplitsing van groepen in een lopend schooljaar, onder
meer omdat het te veel onrust onder de leerlingen veroorzaakt. Een aantal scholen gaf ook aan dat ze
de groepsgrootte kleiner kunnen houden doordat zij beschikken over aanvullende middelen, bijvoorbeeld van het samenwerkingsverband of uit projectgelden (experimenteerscholen). Op de inzet van
middelen komen we in paragraaf 5 nog terug.
Onderwijsaanpak
Een deel van de schoolleiders met wie we spraken, stelt dat de school bewust een vrij traditionele onderwijsaanpak hanteert. Toch zien we ook onder de sbo-scholen die we hebben gesproken voorbeelden
van scholen die ontwikkelingsgericht werken (OGO) of traditioneel vernieuwingsonderwijs aanbieden
(bijvoorbeeld Dalton). Voor de leerling-leraarratio of groepsgrootte lijkt dit overigens niet uit te maken.
Een aanpak die wel aan de ratio raakt, is bijvoorbeeld het werken in circuitvorm, waarbij leerlingen in
wat grotere groepen worden geplaatst en instructielessen krijgen in kleinere niveaugroepen. De leraren
hebben dan de handen vrij voor de instructie, terwijl een pedagogisch medewerker zorgt voor een positief klimaat in de klas. De school kan hiermee de druk van grote groepen op de leraar wat verlichten.
Een ander voorbeeld is de inzet van tablets en Chromebooks. In grotere groepen nemen de niveauverschillen tussen leerlingen toe. Met de digitale middelen kan daar, volgens een schoolleider, beter op
worden ingespeeld. Ondersteunend personeel kan hierbij de begeleiding van de leerlingen (deels) overnemen en daardoor de leerkracht ontlasten.
Onderwijskundige keuzen worden doorgaans op schoolniveau gemaakt, maar er zijn voorbeelden waarbij het samenwerkingsverband of het bestuur daar nadrukkelijker bij betrokken is. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om het onder één dak brengen van sbo en regulier basisonderwijs. Een vertegenwoordiger
van een samenwerkingsverband beschrijft dit als volgt:

Binnen ons verband is er één school waarbinnen regulier basisonderwijs en sbo bij elkaar
zitten. Sbo-leerlingen op deze school kunnen gebruikmaken van het aanbod van het basisonderwijs. Ze kunnen vakken volgen in het regulier en begaafde sbo-leerlingen kunnen bijvoorbeeld naar de Plusklas. Leerlingen van regulier en sbo gaan op het schoolplein ook met elkaar om. Het aantal leerlingen dat van sbo (terug)gaat naar regulier is
daar veel hoger dan wanneer er sprake is van aparte panden. We onderzoeken of we dit
op bredere schaal kunnen toepassen.
14

Naast de combinatie sbo en regulier basisonderwijs troffen we ook een voorbeeld van een school
waarin sbo en speciaal onderwijs naast elkaar werden aangeboden:

Concreet houdt dat in dat binnen onze school leerlingen gegroepeerd kunnen worden op
basis van ondersteuningsbehoeften en er dus leerlingen die ingeschreven staan bij het
so les kunnen krijgen in een sbo-klas en andersom. Het idee is dat we op deze manier
meer kansen creëren voor leerlingen door zo flexibel mogelijk te zijn in het inzetten van
onze gezamenlijke expertise.
In dit voorbeeld gaat het om een school waaraan enkele jaren geleden de experimenteerstatus is toegekend door het ministerie van OCW.
Meer handen voor de klas
In de cijfers zien we dat het aantal fte aan ondersteunend personeel na een aanvankelijke daling sinds
2016 weer licht stijgt. De ontwikkeling van het aantal fte aan ondersteunend personeel loopt niet helemaal synchroon met de ontwikkeling van het aantal fte aan onderwijzend personeel. Een mogelijke verklaring daarvoor is dat de gevolgen van de krimp in het leerlingenaantal in het sbo (deels) zijn opgevangen met oplossingen waarbij ondersteunend personeel wordt ingezet. Hierboven lieten we al zien dat
de inzet van ondersteunend personeel soms samengaat met onderwijskundige keuzes die de school
maakt.
Inzet van ondersteunend personeel is in het sbo een beproefd middel om de groepen hanteerbaarder te
houden. Bijvoorbeeld om de groepsleerkrachten te ontlasten:

Bij ons staat een bevoegde leerkracht voor de klas. We hebben enkele ondersteuners die
in alle groepen kunnen worden ingezet. Ze vallen soms ook kort in voor een leerkracht.
De leerkracht is dus verantwoordelijk voor de groep; de ondersteuner ontlast de leerkracht en valt soms tijdelijk in.
Met de inzet van de ondersteuners willen schoolleiders de druk op de klas en daarmee de werkdruk
voor de leraar verkleinen. De leerkracht kan zich hierdoor concentreren op het lesgeven, bijvoorbeeld in
kleinere deelgroepjes.
Aan de inzet van ondersteunend personeel ligt niet altijd een onderwijskundige keuze ten grondslag.
Verschillende schoolleiders leggen een relatie tussen de inzet van ondersteunend personeel en het lerarentekort. Een voorbeeld:
We vangen het lerarentekort op met ondersteuners. Voor elke groep is er een bevoegde
leerkracht die ten minste een aantal dagen voor de klas staat. Deze wordt ondersteund
door onderwijsassistenten en lerarenondersteuners. Onze ondersteuners doen het heel
goed. We leiden ze zelf op en als ze het goed doen, proberen we ze extra kansen te bieden. Een deel van hen gaat door voor een pabo-diploma.

15

Samenvattend stelt een schoolleider:

De onderwijsassistenten zijn het cement in onze organisatie. Ik denk dat je rustig kunt
stellen dat je het belang van onderwijsassistenten in het sbo niet kunt overschatten.

Wat betekent het voor de leerling-leraarratio?
Schoolleiders streven naar een samenstelling van groepen die hanteerbaar is voor de leraren. Het aantal
groepen dat een school kan formeren, is onder meer afhankelijk van het aantal leraren dat een school
kan aanstellen. Groepsgrootte is dus eerder een afgeleide van de ratio, dan een invloed erop.
De ontwikkeling van het aantal leerlingen dat gedurende het schooljaar instroomt, is moeilijk voorspelbaar. Als de school erin slaagt om de groepen aan het begin van het schooljaar onder de maximale
grootte te houden, kan de school gedurende het schooljaar nieuwe leerlingen opnemen. In de loop van
het schooljaar groeit de school dan naar een maximale groepsgrootte toe. Als de formatie gedurende
het schooljaar niet wordt aangevuld, groeit de leerling-leraarratio binnen het schooljaar mee met het
aantal leerlingen. Het effect op de ratio over de jaren is afhankelijk van de uitstroom van leerlingen.
Een deel van de geïnterviewde scholen bereikt de maximale groepsgrootte al aan het begin van het
schooljaar. Deze scholen zijn terughoudend bij de aanname van nieuwe leerlingen of nemen zelfs geen
nieuwe leerlingen meer aan. Gedurende het schooljaar zien we hier geen of slechts weinig veranderingen in de ratio.
Onderwijskundige keuzes hebben, op de scholen die wij hebben gesproken, doorgaans weinig invloed
op de leerling-leraarratio. Grote groepen zijn soms aanleiding om oplossingen te zoeken voor de werkdruk die leraren hierdoor ervaren. Voorbeelden van dergelijke oplossingen zien we in klassenmanagement, de inzet van digitale hulpmiddelen en de inzet van ondersteunend personeel. De laatste oplossing
kan wel een duidelijke invloed hebben op de leerling-leraarratio. Hiermee komen we op het punt van de
personele inzet.

3.5 Beschikbare middelen en personeel
De mogelijkheden van de scholen worden in de praktijk ingeperkt door hun financiële en personele omstandigheden. De beschikbare middelen bepalen de marges van een school bij de inzet van leerkrachten
en van ondersteuners, de keuze voor grote of kleinere groepen en de mogelijkheden voor alternatieve
les- en ondersteuningsvormen als er knelpunten ontstaan.
Bekostiging
In de wet is opgenomen dat de ondersteuningsmiddelen voor het sbo geoormerkt zijn. De inzet van
deze middelen moet plaatsvinden conform de afspraken die daarover in het ondersteuningsplan zijn gemaakt. Met de ondersteuningsmiddelen worden alle ondersteuningsmiddelen bedoeld, ook die middelen die rechtstreeks aan het sbo worden toegekend voor de twee procent van de leerlingen van het samenwerkingsverband. De verantwoordelijkheid voor de ondersteuningsmiddelen ligt bij het samenwerkingsverband.10 Tussen de samenwerkingsverbanden zien we grote verschillen in deelnamepercentages.
Als het deelnamepercentage binnen het sbo onder de twee procent ligt, heeft het samenwerkingsverband (samen met de besturen) de keuze uit verschillende opties, bijvoorbeeld:
 De sbo-scholen mogen het verschil behouden en leveren daarvoor eventueel een tegenprestatie (bijvoorbeeld ambulante begeleiding in het basisonderwijs).
 Het samenwerkingsverband vordert het verschil terug en investeert het naar eigen inzicht, binnen de
daarvoor geldende afspraken. In de praktijk kunnen de middelen via een omweg weer in het sbo terechtkomen.
10

B. Keizer (2019) Passend onderwijs en de spelregels SBO. De bekostiging van het SBO onder passend onderwijs. Utrecht: PORaad.

16

Een mengvorm hiervan (school kan deel behouden, verband investeert de rest) is ook denkbaar.
In onze steekproef zijn we verschillende vormen tegengekomen. Uit de gesprekken kwam naar voren
dat de beschikbare middelen een belangrijke randvoorwaarde vormen maar dat men daarin geen verklaring ziet voor de ontwikkeling van de leerling-leraarratio.
Waarom groeit het aantal leraren in het sbo niet?
De krimp van het leerlingenaantal in het sbo veroorzaakte een uitstroom van leraren (zie figuur 2.3).
Deze leraren zijn niet meer teruggekeerd in de sector. Volgens de geïnterviewde vertegenwoordigers
van de samenwerkingsverbanden en schoolleiders heeft het sbo met haar complexere leerlingenpopulatie moeite om voldoende en voldoende bekwame nieuwe leerkrachten en vervangers te vinden. Daarvoor zijn verschillende oorzaken:
 In verschillende regio’s is het aanbod aan leraren gering. Het sbo ondervindt bij de werving flinke
concurrentie van het basisonderwijs.
 Het aanbod aan bekwame leraren is beperkt. Studenten worden niet voldoende toegerust om in het
sbo voor de klas te kunnen staan. De potentiële instroom is vaak onvoldoende bekwaam.11
De mate waarin personeelstekorten zich laten voelen, verschilt over samenwerkingsverbanden en scholen. Een deel heeft grote moeite om goede mensen voor langere tijd te vinden voor het sbo, terwijl dat
binnen andere regio’s geen probleem is. De effecten van het lerarentekort doen zich, volgens de geïnterviewden op twee manieren voelen:
 Direct: vertrekkende leraren kunnen niet door bevoegde leraren worden vervangen. Dit speelt
vooral in en rond de grote steden. Vacatures blijven vaak lang open staan.
 Indirect: door personeelstekorten in het basisonderwijs is er minder ruimte om leerlingen met een
aanvullende ondersteuningsvraag op te vangen. Het lerarentekort in het basisonderwijs kan dus leiden tot meer instroom in het sbo, oftewel: tot groei van het aantal leerlingen.
Het lerarentekort is volgens veel schoolleiders en vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden de
hoofdoorzaak voor de hogere leerling-leraarratio. Een schoolleider illustreert dit aan de hand van zijn
eigen school, waar de leerling-leraarratio is toegenomen van 8,5 naar bijna 12.

De toename van de leerling-leraarratio op onze school is volledig te wijten aan het lerarentekort. Het kost ons heel veel moeite om geschikt personeel te vinden. Van de mensen die momenteel voor de klas staan is 30 procent onbevoegd. Een jaar of vijf geleden
was nog 100 procent bevoegd. Als schoolleider zit je in een spagaat, je bent je er voortdurend van bewust dat je je leerkrachten niet kwijt moet raken. Het lukt niet om ze te vervangen.
Naast middelen en personeel is ook gevraagd naar andere factoren, op facilitair terrein. In enkele gevallen werd huisvesting als begrenzende factor genoemd (“we kunnen niet meer groepen vormen omdat
we daar de ruimte niet voor hebben”), maar was er in die gevallen geen invloed op de leerling-leraarratio omdat de instroom, zeker in één school, werd beperkt door middel van een wachtlijst.
Zorg onder druk
Een vertegenwoordiger van een samenwerkingsverband wijst er ten slotte op dat de druk op het speciaal (basis-)onderwijs in zijn regio mede veroorzaakt wordt door tekorten in de zorg: enerzijds budgettair
(de gemeente bezuinigt op jeugdhulpverlening), anderzijds personeel (vacatures voor zorgpersoneel
kunnen niet worden vervuld). Buurthulpteams staan onder druk. Een belangrijke doelgroep van de
11

Volgens de betrokkenen vraagt het sbo iets extra van een leerkracht. Cijfers van de Vereniging Hogescholen laten zien dat het
aantal gediplomeerde afgestudeerde leraren basisonderwijs weliswaar weer enigszins stijgt, maar dat het aantal afgestudeerden
met een diploma Special Educational Needs (SEN) sinds 2014 met een derde is afgenomen. In 2014 haalden 1533 studenten hun
diploma Special Educational Needs; in 2018 waren dat er nog maar 1061.

17

jeugdhulpverlening zijn de jongeren in het sbo en so (en vso). Deze jongeren ontvangen niet de aanvullende zorg die ze nodig hebben, waardoor de ondersteuningsvraag aan de school groter wordt. Voor de
ratio heeft dit geen directe gevolgen, maar wellicht wel voor de beleving van de werkdruk van de zittende leraren op school.
Wat betekent het voor de leerling-leraarratio?
De bekostiging in het sbo en de systematiek die daar onder ligt, lijken niet de oorzaak te zijn van de recente toename van de leerling-leraarratio in het sbo. Het personeelstekort vormt voor een deel van de
scholen (en regio’s) wel een probleem en wordt door betrokkenen als een oorzaak van de toename genoemd. Indirect zorgt het via het basisonderwijs voor grotere instroom van leerlingen en direct voor
minder geschikte leraren in het sbo. Deels wordt het tekort opgelost met de inzet van ondersteunend
personeel.

18

19

Conclusies

4 Conclusies

Inleiding
Op basis van de gesprekken, deskresearch en enkele aanvullende analyses geeft dit verkennende onderzoek een beeld van de factoren die in de praktijk kunnen bijdragen aan de toename van de leerling-leraarratio in het sbo. We benadrukken nog eens dat vooral is gesproken met samenwerkingsverbanden
en scholen waar sprake is een sterke stijging in de ratio. De lichte landelijke stijging is immers voor een
belangrijke deel te verklaren vanuit de groep sterke stijgers. De geschetste trends en ontwikkelingen zijn
daarom niet noodzakelijkerwijs geldig voor de groep sbo-scholen als geheel. Hoewel het uitgangspunt
een volledig kwalitatief onderzoek was, hebben we er door de aanvullende cijfermatige analyses naar
gestreefd om, waar dat mogelijk was, de uitspraken uit de interviews te kunnen onderbouwen. We gaan
nu, per themagebied, kort in op de invloed van verschillende factoren.
Administratieve artefacten
In enkele gevallen was er sprake van een vrij extreme ontwikkeling in de ratio als gevolg van een administratieve onvolkomenheid. Soms was de oorzaak bekend (bij een fusie de leerlingen wel, maar het personeel niet verwerkt), soms bleef dat ook onduidelijk. Omdat het om een zeer gering aantal ging en
deels alleen op een lager niveau spelen, schatten we in dat de invloed hiervan op de landelijke ontwikkeling zeer gering is.
Wettelijke kaders en rol samenwerkingsverbanden
Kaders en regionale afspraken spelen een rol bij de instroom en toelating van leerlingen in het sbo, maar
we zien, op basis van de gesprekken, geen directe relatie met de ontwikkeling en verschillen in de leerling-leraarratio. Uiteraard kunnen in regio’s waar men het sbo wil afschaffen, als gevolg van de steeds
kleinere aantallen wat fluctuaties optreden. Voor het toekomstige totaalbeeld zijn die gevallen, door de
geringe omvang, echter minder interessant in dit verband.
Ondersteuningsvraag, aantal sbo-leerlingen
Het aantal sbo-leerlingen neemt de laatste jaren weer toe. Bij de scholen in dit onderzoek was vaak
sprake van een grotere instroom van met name jongere kinderen in het sbo. Dit komt naar voren uit de
interviews en wordt bevestigd door de ontwikkeling in de cijfers. In combinatie met een (nog) achterblijvend aantal fte aan onderwijzend personeel zorgt dat voor een hogere leerling-leraarratio.
(Onderwijskundige) keuzes van scholen
Scholen streven naar een samenstelling van groepen die hanteerbaar is voor de leraar. Het aantal groepen dat een school kan formeren, is onder meer afhankelijk van het aantal leraren dat een school kan
aanstellen. De ontwikkeling van het aantal leerlingen dat gedurende het schooljaar instroomt, blijkt in
de praktijk soms lastig voorspelbaar. Als de formatie gedurende het schooljaar niet wordt aangevuld,
groeit de leerling-leraarratio binnen het schooljaar mee met het aantal leerlingen. Het effect op de ratio
over de jaren is ook afhankelijk van de uitstroom van leerlingen.
In de gesprekken worden onderwijskundige keuzes, zoals andere vormen van lesgeven of de inzet van
ICT, slechts incidenteel genoemd, en vormen ze geen verklaring voor de toename van de leerling-leraarratio. Anders is dat voor de inzet van ondersteunend personeel. Hiermee komen we op het punt van de
personele inzet.
Beschikbare middelen en personeel
Het aantal en de omvang van de groepen worden medebepaald door de financiële randvoorwaarden en
de beschikbaarheid van personeel. Uit de gesprekken komt naar voren dat de middelen over het algemeen toereikend zijn, maar dat het lerarentekort wel een punt van zorg is. Het lerarentekort werkt op
twee manieren door in het sbo:
 Het vinden van gekwalificeerde en geschikte leraren voor het sbo wordt steeds moeilijker.
 Personeelstekorten in het basisonderwijs maken dat leerlingen nu (weer) sneller worden doorverwezen naar het sbo.
Er komen dus meer sbo-leerlingen, terwijl er te weinig geschikte leraren zijn, wat leidt tot een hogere
ratio en in lijn daarmee ook grotere groepen. In een deel van de gevallen wordt het lerarentekort, soms
21

noodgedwongen, opgelost door de inzet van ondersteunend personeel. Dat zien we wellicht deels ook
terug in de landelijk daling van de leerling-ondersteunend-personeelratio in het sbo. Hoe groot dat deel
is kunnen we niet vaststellen. Een belangrijk deel van de daling is mogelijk ook het gevolg van extra ondersteunend personeel in het kader van de werkdrukverlichting.
Tot slot
De directeuren van de scholen met wie we spraken in het kader van dit onderzoek zien de groepsgrootte in veel gevallen (nog) niet als een probleem. Onverwachte instroom later in het schooljaar is
soms lastig en vergt veel van het improvisatievermogen. Scholen doen op dat gebied wat ze kunnen,
maar hanteren soms ook strikte maximale groepsgrootte en/of kunnen niet groeien vanwege de huisvestingssituatie.

22

23

Regioplan
Jollemanhof 18
1019 GW Amsterdam
T +31(0)20 531 53 15
www.regioplan.nl